Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1662/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny ("GIS") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a."), art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149, "u.b.ż.ż.") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412. ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w P. ("skarżąca") od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. ("PWIS") z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwudziestu tysięcy złotych) w związku z nieprzestrzeganiem przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej suplementu diety pn.: "M." – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej suplementu diety "M." stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. L 304 z 22.11.2011, str. 18 - 63, ze zm., "rozporządzenia 1169/2011").

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismami: z dnia 20 grudnia 2016 r. oraz z dnia 19 stycznia 2017 r. PWIS poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po stwierdzeniu naruszeń przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej suplementu diety, PWIS wydał decyzję z dnia [...] marca 2017 r., wymierzając skarżącej karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w P.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję PWIS z dnia [...] marca 2017 r., uznając, że została ona podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest obowiązkiem każdego podmiotu działającego na rynku spożywczym. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm., "rozporządzenie 178/2002"), odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach jej produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi podmiot działający na rynku spożywczym. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca odpowiada nie tylko za jakość zdrowotną środków spożywczych wprowadzanych do obrotu, lecz również za treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie. Podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany do obrotu dany środek spożywczy (art. 8 rozporządzenia nr 1169/2011).

Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, wprowadzanie na rynek to posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

GIS stwierdził, że skarżąca, jako podmiot wprowadzający przedmiotowy produkt do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponosi pełną odpowiedzialność za treść oznakowania, w tym prezentacji i reklamy przedmiotowego środka spożywczego.

Organ wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., ("PPIS"), rozpoczął postępowanie administracyjne w odniesieniu do ww. suplementu diety, po otrzymaniu od GIS pism z dnia 2 maja 2016 r. i z dnia 1 lipca 2016 r., w sprawie stosowania przez skarżącą nieprawidłowych praktyk w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej suplementu diety "M.", dostępnej na stronie internetowej pod adresem: [...].

W reklamie występuje pedagog szkolny, który wypowiada następujące stwierdzenie: "Często przychodzą do mnie rodzice z dziećmi, które mają problemy z aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem. Wszyscy są zdziwieni, że przyczyną jest niski poziom magnezu u dzieci.".

PPIS, pismem z dnia 20 lipca 2016 r., skierowanym do skarżącej wskazał, że przeciętny konsument – odbiorca ww. reklamy (w tym przypadku rodzic dziecka) może odnieść mylne wrażenie, że jedyną przyczyną problemów z aktywnością fizyczną, brakiem koncentracji i rozdrażnieniem u dzieci jest niski poziom magnezu. Ponadto PPIS zobowiązał skarżącą do zaprzestania emisji spornej reklamy w środkach masowego przekazu oraz polecił w terminie do dnia 28 lipca 2016 r. przedłożyć do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P.poprawione treści reklamy audiowizualnej przedmiotowego suplementu diety, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Skarżąca, w odpowiedzi na ww. pismo PPIS, w piśmie z dnia 28 lipca 2016 r. poinformowała o zaprzestaniu emisji reklamy przedmiotowego suplementu diety w zakwestionowanym kształcie, przedkładając spot reklamowy w zmienionej formie, w której sformułowanie: "Wszyscy są zdziwieni, że przyczyną jest niski poziom magnezu u dzieci." zastąpione zostało sformułowaniem: "Wszyscy są zdziwieni że przyczyną może być niski poziom magnezu u dzieci". Wobec tego, że skarżąca zaprzestała emisji ww. zakwestionowanej reklamy telewizyjnej przedmiotowego suplementu diety i zastosowała się do zaleceń organu urzędowej kontroli żywności, PPIS nie wydał decyzji administracyjnej, gdyż było to bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 103 u.b.ż.ż. postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary jest niezależne od postępowania w sprawie zapewnienia prawidłowego oznakowania, w tym reklamy i prezentacji środków spożywczych. Natomiast postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej na stronę może być jedynie jego konsekwencją, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem organ urzędowej kontroli żywności, działający w ramach ustawowych kompetencji, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów objętych ustawową sankcją karną, nie tylko może wszcząć stosowne postępowanie administracyjne, ale jest wręcz zobowiązany do jego wszczęcia pod rygorem zarzutu narażenia Skarbu Państwa na szkodę wynikającą z nieegzekwowania kar.

Po otrzymaniu przez PWIS wniosku PPIS o wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej suplementu diety "M." z uwagi na zamieszczenie w niej treści wskazującej, że przyczyną problemów z aktywnością fizyczną, koncentracją, czy rozdrażnieniem u dzieci jest niski poziom magnezu, PWIS powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz wezwał do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

GIS uznał, że PWIS słusznie stwierdził, że skarżąca naruszyła obowiązujące przepisy prawa żywnościowego, tj. art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 4 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011. Treść zakwestionowanego przekazu reklamowego przedmiotowego suplementu diety została przedstawiona w taki sposób, że przeciętny odbiorca reklamy (tu: rodzic dziecka), będzie odnosił wrażenie, że jedyną przyczyną wystąpienia kłopotów z aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem u dzieci jest właśnie niski poziom magnezu. Poprzez tak zredagowany przekaz, odbiorca nie dowie się z reklamy, że istnieją jeszcze inne powody wystąpienia ww. objawów. Zatem zawężanie przyczyn wystąpienia ww. objawów jedynie do niskiego poziomu magnezu jest bez wątpienia nadużyciem skarżącej, a w konsekwencji wprowadza w błąd konsumenta.

GIS podkreślił, że przekaz reklamowy powinien być transparentny i zrozumiały w odbiorze przez konsumenta, którzy dokonują zakupów w trosce o dobro swych dzieci. Jeśli z przekazu reklamowego jednoznacznie wynika, że przyczyną kłopotów z aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem jest niski poziom magnezu u dzieci i żeby temu zaradzić należy podać dziecku suplement diety "M.", (ponieważ "dzieci, które stosują "M." potrafią się skoncentrować, są aktywne, radzą sobie ze stresem"), zatem z oczywistych względów rodzice w trosce o dobre samopoczucie dziecka dokonają zakupu przedmiotowego suplementu diety. Powyższe może w konsekwencji osłabić czujność rodziców i może być powodem niezastosowania właściwej kuracji u dziecka np. poprzez niewykonanie badań. Ponadto, fakt, że kwestionowane sformułowanie wypowiada pedagog szkolny, którego zadania wiążą się z udzielaniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla uczniów i rodziców, a który uważany jest za autorytet w tym zakresie, dodatkowo umacnia odbiorcę reklamy w przekonaniu, że jedyną przyczyną ww. kłopotów u dzieci jest niedobór magnezu.

GIS podkreślił, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie przepisów u.b.ż.ż. jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a więc z inicjatywy organu. Oznacza to, że takie postępowanie organ wszczyna tylko wtedy, gdy wstępna ocena okoliczności faktycznych i stanu prawnego w przeważającym stopniu uzasadnia wszczęcie takiego postępowania, co nie upoważnia do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy jest już przesądzone w chwili dokonania zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, w świetle powyższych faktów, w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że skarżąca nie przestrzegała wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego. GIS stwierdził więc, że PWIS w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż. Zgodnie z tymi przepisami, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt. 1 u.b.ż.ż. wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego.

Odpowiedzialność uregulowana w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. ma charakter obiektywny, a organ na podstawie ww. przepisu zobowiązany jest do nałożenia kary w każdym przypadku, gdy ustalono, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionym przepisie. Treść powyższego przepisu, poparta jednoznacznym orzecznictwem sądów, nie pozostawia zatem wątpliwości, że odpowiedzialność ponoszona na podstawie tego przepisu wypływa z samego faktu naruszenia przepisów prawa. W przypadku odpowiedzialności administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada odpowiedzialności na zasadzie winy – wystarczy samo naruszenie normy sankcjonowanej (tzw. koncepcja winy obiektywnej). Nie jest zatem możliwe odstąpienie od wymierzenia kary.

GIS wskazał, że w świetle art. 17 w związku z art. 16 rozporządzenia 178/2002 całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub w prezentacji i reklamie, ponosi podmiot działający na rynku spożywczym. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca jako podmiot wprowadzający przedmiotowy produkt do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponosi pełną odpowiedzialność za jego oznakowanie i prezentację.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia 178/2002, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną (dyscyplinującą) – powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość kary pieniężnej organ jest zobligowany uwzględnić przesłanki wskazane w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Oceniając spełnienie przez skarżącą ww. przesłanek organ wskazał m.in., że ocena stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą z kolei składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia, tj. rodzaj i charakter naruszonych przepisów, charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie, stopień niezgodności z odpowiednimi przepisami przewidującymi określony obowiązek. Z kolei, oceniając stopień szkodliwości czynu w niniejszej sprawie, GIS podkreślił, że naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie oznakowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych godzi w zasadniczy cel tego prawa, jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta. Zdaniem organu, stopień szkodliwości czynu w niniejszej sprawie jest znaczny, bowiem skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta. Ponadto, odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej – jest to odpowiedzialność absolutna, a przesłanka winy subiektywnej nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej z art. 103 u.b.ż.ż. Wina subiektywna, z którą u.b.ż.ż. wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną, ma jednak istotne znaczenie dla określenia wysokości nakładanej kary.

Organ pierwszej instancji, przy miarkowaniu kary, w niewystarczającym stopniu odniósł się do kwestii wielkości produkcji zakładu. Nie stanowiło to jednak, w ocenie GIS, podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Dyrektywa wymiaru kary wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z możliwościami finansowymi. Wielkość produkcji należy uwzględnić według stanu z chwili wydawania decyzji. Z informacji dostępnych na stronie internetowej ([...]) wynika, że skarżąca prowadzi działalność wytwórczą szerokiej gamy produktów leczniczych, wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety. W ocenie GIS należy uznać, że działalność produkcyjna prowadzona jest na znaczną skalę.

Organ odwoławczy odniósł się także do wysokości i sposobu miarkowania wysokości kary.

GIS podkreślił, że w niniejszej sprawie nieprawidłowości dotyczyły prezentacji i reklamy (telewizyjnej) suplementu diety, zatem nie można wskazać ilości zakwestionowanych produktów, ponieważ stwierdzone uchybienia dotyczyły produktów jako całości. Reklama, czy też prezentacja produktów, nie odwołuje się do konkretnej partii, lecz dotyczy określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych w ogólności. W takich przypadkach, przy stwierdzeniu naruszeń, w ogóle nie jest kwestionowana jakaś konkretna ilość środka spożywczego, a zatem niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż.

GIS wskazał, że uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, mające wpływ na wymiar kary, zastosowana przez organ pierwszej instancji kara pieniężna wobec skarżącej, w wysokości 20 000 zł, jest karą niską, a jednocześnie adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwą i spełniającą swoją funkcję prewencyjną.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 104 w zw. z art. 103 u.b.ż.ż. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nałożenie kary, pomimo braku wydania przez PPIS decyzji stwierdzającej naruszenie art. 103 u.b.ż.ż. – niezbędnego prejudykatu dla wydania decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania,

b. art. 104, 103 ust 1 pkt lb lit. c u.b.ż.ż. w zw. z art. 7 ust. 1 lit a. art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 4 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku nieuzasadnionego uznania, że reklama produktu "M." wprowadza odbiorcę w błąd w ten sposób, że wskazuje, że jedyną przyczyną problemów w aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem u dzieci jest niski poziom magnezu,

2. przepisów postępowania, tj.:

a. art. 10 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie i niestwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji powołanych przepisów wobec niezapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, w szczególności poprzez niezawiadomienie skarżącego o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji i udzielenia mu w tym celu terminu do zajęcia stanowiska, co spowodowało, że stanowisko strony oraz zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 20 marca 2017 r. nie zostały rozpoznane przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji,

b. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że reklama suplementu diety "M." wprowadza konsumentów w błąd poprzez zamieszczenie treści, która wskazuje, że jedyną przyczyną problemów z aktywnością fizyczną, koncentracją i rozdrażnieniem u dzieci jest niski poziom magnezu, w sytuacji gdy przy uwzględnieniu całokształtu reklamy, modelu przeciętnego konsumenta oraz praktyki rynkowej, z którą konsument jest od lat obeznany, brak jest podstaw do stawiania takiego zarzutu,

c. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu i poprzestanie na powtórzeniu stanowiska PWIS w Ł.,

d. art. 8 k.p.a. poprzez naruszające ten przepis przyjęcie, że stosowana przez innych uczestników rynku, i niekwestionowana przez organy inspekcji sanitarnej, praktyka stosowania w reklamach zabiegu, polegającego na położenie nacisku na tę przyczynę prezentowanego w reklamie stanu, która powiązana jest z przeznaczeniem i właściwościami reklamowanego produktu nie ma wpływu na ocenę prawną niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła ww. zarzuty, wskazując także na powszechną, zdaniem skarżącej, praktykę konstruowania reklam podobnych produktów, podkreślając tym samym, że jest ona ugruntowana i nie wprowadza konsumentów w błąd, nie stanowiąc jednocześnie dla nich zaskoczenia ani zagrożenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Dokonując kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ stanowi tylko polemikę skarżących z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w tej sprawie. Sąd podziela ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego, wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) i lit. b) rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego (co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji) oraz przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011).

Powyższe ma zastosowanie także do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011).

Przedmiotem postępowania organów były nieprawidłowe praktyki w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej suplementu diety "M.", dostępnej na stronie internetowej pod adresem:

[...].

W reklamie występuje pedagog szkolny, który wypowiada następujące stwierdzenie: "Często przychodzą do mnie rodzice z dziećmi, które mają problemy z aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem. Wszyscy są zdziwieni, że przyczyną jest niski poziom magnezu u dzieci.".

Sąd podziela przekonanie organów, że skarżąca naruszyła obowiązujące przepisy prawa żywnościowego, tj. art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 4 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011. Treść zakwestionowanego przekazu reklamowego suplementu diety "M.", została przedstawiona w taki sposób, że przeciętny odbiorca reklamy , w tym szczególnie rodzice, będzie odnosił wrażenie, że jedyną przyczyną wystąpienia kłopotów z aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem u dzieci jest właśnie niski poziom magnezu. Natomiast z treści reklamy odbiorca nie dowie się, że istnieją jeszcze inne powody wystąpienia ww. objawów. Zawężanie przyczyn wystąpienia ww. objawów jedynie do niskiego poziomu magnezu jest bez wątpienia nadużyciem skarżącej, a w konsekwencji wprowadza w błąd konsumenta.

Zgodnie z ustawową definicją, zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż., suplement diety jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego".

Efekt fizjologiczny, w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowę, zapobieganie, czy też modyfikację funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

W konsekwencji reklama suplementu diety nie może u odbiorcy rodzić przekonania, że stosowanie "M." zapobiegnie kłopotom z aktywnością fizyczną, koncentracją czy rozdrażnieniem u dzieci.

Istotne jest więc, że prezentacja i reklama suplementu diety powinna podawać konsumentom rzetelną informację, zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, mając na uwadze również to, że suplementy diety są przeznaczone dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom bądź też ich leczyć. Zaś w celu przywrócenia bądź odzyskania właściwego stanu zdrowia stosuje się produkty lecznicze. W orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości jednoznacznie przyjmuje się, że środek spożywczy nie może posiadać właściwości produktu leczniczego oraz nie przywraca, nie odbudowuje, ani też nie modyfikuje funkcji fizjologicznych organizmu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/2008, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/15, oba publ. cbosa, wyrok TS z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-369/8 Jean-Marie Delattre, publ. ECR 1991, s.1-01487, pkt 40).

W ocenie Sądu, sposób prezentacji i reklama zakwestionowanego oraz suplementu diety bezsprzecznie wskazują, iż skarżąca naruszyła przepisy obowiązującego prawa żywnościowego, tj. art. 7 ust. 1 lit b), art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011, w świetle których informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości, gdyż z założenia ich po prostu nie posiadają, a to wprowadza konsumenta w błąd. Powyższe ma również zastosowanie do reklamy oraz prezentacji suplementów diety.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że skarżące nie przestrzegały wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego, stąd niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego przepisów art. 7 ust. 1 lit. b w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011, art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 ww. rozporządzenia oraz art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy sprawy i zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż.

Zgodnie z ww. przepisami, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2, jak również - kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach ww. rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Zgodnie z art. 17 w związku z art. 16 rozporządzenia 178/2002, całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub w prezentacji i reklamie, ponosi podmiot działający na rynku spożywczym (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1044/10, publ. cbosa). Zatem to skarżąca, jako podmiot wprowadzający przedmiotowy produkt do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponosi pełną odpowiedzialność za jego prezentację i reklamę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, jest postępowaniem niezależnym od postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w reklamowaniu suplementu diety. Gdyby uznać, jak podnosi strona skarżąca, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, mogą być wymierzone wyłącznie wtedy, gdy naruszenie zostało stwierdzone wcześniejszą decyzją i nieusunięte, wówczas sankcje nie byłyby ani skuteczne, ani tym bardziej odstraszające.

W niniejszej sprawie organ, uwzględniając okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i stopień stwierdzonych uchybień, wymierzył Spółce karę w wysokości należącej do niższych granic przewidzianych w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Na zasadność wymierzenia powyższej kary nie mogła mieć wpływu podnoszona w skardze okoliczność braku wydania decyzji przez organ powiatowy co do obowiązków usunięcia stwierdzonych naruszeń. Należy również wskazać, jako adekwatnie mający zastosowanie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1749/09 (Lex nr 746765), w którym stwierdzono, że żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnia możliwości zastosowania kary od upływu terminu zakreślonego stronie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potrzebie prawidłowego oznakowania produktu. Zważyć bowiem należy, że przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie reklamy i prezentacji suplementu diety, ta zaś sytuacja - jak wskazano powyżej - w niniejszej sprawie miała miejsce.

Przepis art. 104 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności stanowi: "Kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.". Na możliwość wymierzenia kary nie mogła mieć wpływu okoliczność braku nałożenia na stronę, przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, obowiązków w postaci dostosowania reklamy i informacji do obowiązujących przepisów( vide wyrok NSA z 1.grudnia 2015r., II OSK 811/14).

Ustawa daje szeroki zakres uznania administracyjnego w kwestii ustalenia wysokości kary. Jak bowiem wskazano w art. 104 ust. 2 tej ustawy, ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. W niniejszej sprawie organ, uwzględniając okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i stopień stwierdzonych uchybień, wymierzył Spółce karę w wysokości odpowiadającej wartościom przewidzianym w art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia tj. kwotę 20.000 zł przy możliwej górnej granicy ponad 120.000 zł.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, zostały uwzględnione: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu oraz cel aby kara była skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Uwzględniono również fakt, że skarżąca w we wcześniejszym okresie również nie przestrzegała prawa żywnościowego w zakresie znakowania, w tym prezentacji i reklamy środków spożywczych.

Należy podkreślić, że Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do naruszenia przez organy sanitarne przepisów postępowania administracyjnego, zważywszy że rzetelne i obszerne uzasadnienia wydanych decyzji, zawierają zarówno wskazanie podstawy faktycznej jak i prawnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.