Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2994/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 137 ust 1, art. 136 ust 3, art. 140 ust. 1, art. 141
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R., J. R. i Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 522/14 w sprawie ze skarg T. K., P. M., Z. M., B. P. - N., W. M., M. M., M. C., S.K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta Gdyni, J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J.R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0452 ha, położonej w Gdyni przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...] i przekazuje sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. oddala skargę kasacyjną J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R., J. R., 3. odstępuje od zasądzenia od J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R., J. R. na rzecz Wojewody Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta Gdynia kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 522/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargi T. K., P. M., Z. M., B. P.- N., W. M., M. M., M. C., S. K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta G., J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R., J. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotem połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg T. K., P. M., Z. M., B. P.-N., W. M., M. M., M. C., S. K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta G., J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R., J. R. jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) uchylająca w całości decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.) Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawa dotyczy nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] (działki nr [...] powstały z działki nr [...]) położonych w G., przy ul. [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W styczniu 1967 r. między M. E. - właścicielką nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy ul. [...] a [...]. została zawarta umowa najmu i dzierżawy. Zgodnie z "Informacją dot. nieruchomości przy ul [...]" z 15 marca 1968 r., według planu ogólnego przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenów użyteczności publicznej, a plan szczegółowy przeznaczał tę nieruchomość na hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym pod użyteczność publiczną, istniała możliwość nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie kopii planu urbanistycznego i odpisu decyzji zatwierdzającej ten plan.

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. (dalej Prezydium MRN) pismem z 20 czerwca 1968 r. poinformowało [...]. (dalej Komenda Hufca bądź ZHP), że może podjąć się opracowania dokumentacji prawnej nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z tego samego dnia Prezydium MRN poinformowało spadkobierców M. E.: B. E., W. M., D. R. i J. R., że zamierza nabyć na rzecz Skarbu Państwa powyższą nieruchomość a także, że nieruchomość ta jest użytkowana przez Związek Harcerstwa Polskiego.

Komenda Hufca pismem z 2 lipca 1968 r. upoważniła Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. do prowadzenia wszystkich spraw związanych z wykupem przedmiotowej nieruchomości i zwróciła się z prośbą o dokonanie powyższych czynności. Dodatkowo, pismem z tej samej daty ZHP zwróciło się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w G. z prośbą o wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej na teren położony w G. przy ul. [...]. Wniosek uzasadniono koniecznością posiadania budynku i terenu, będącego od wielu lat w użytkowaniu ZHP, w celu realizacji zadań związanych m. in. ze szkoleniem kadry instruktorskiej, organizacją szkoleń, kursów specjalistycznych, konferencji czy przechowywaniem drogiego sprzętu w odpowiednio zabezpieczonych pomieszczeniach.

W odpowiedzi na powyższe, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w G. wskazało, że decyzje o lokalizacji szczegółowej nie mogą być wydawane jako stwierdzenie użytkowania i wyjaśniło, że przedmiotowy teren przeznaczony jest w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod użyteczność publiczną, co wobec faktycznego użytkowania go przez Związek Harcerstwa Polskiego, winno być wystarczającą podstawą do uregulowania jego stanu prawnego.

Komenda Hufca pismem z 10 października 1968 r., z uwagi na brak funduszy, zwróciła się z prośbą do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. o wykupienie dla potrzeb Związku przedmiotowej nieruchomości, będącej w jego użytkowaniu. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G., w odpowiedzi na powyższą prośbę, poinformowało, że nie ma środków na nabycie tej nieruchomości, nie jest inwestorem i że nabycie nieruchomości nastąpi nie dla potrzeb Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, lecz dla Związku Harcerstwa Polskiego, który winien uzyskać na ten cel odpowiednie kredyty.

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. we wniosku z 9 grudnia 1968 r. o przyznanie dodatkowych kredytów na pokrycie kosztów nabycia nieruchomości położonej w G. przy [...], skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. poinformowała, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu Związku Harcerstwa Polskiego - Komendy Hufca Harcerstwa w G. i wskazało, że dalsze użytkowanie nieruchomości na cele dotychczasowe wymaga uregulowania jej stanu prawnego przez nabycie nieruchomości na własność Skarbu Państwa tym bardziej, że jest ona w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod użyteczność publiczną. W dokumencie z 11 grudnia 1968 r. p.t.: "Informacja dot. sfinansowania nabycia nieruchomości w G. przy ul. [...] (...)" wskazano, że Związek Harcerstwa Polskiego użytkuje nieruchomość o powierzchni 11.928 m2, zabudowaną dwoma budynkami. Nieruchomość użytkowana jest na podstawie umowy dzierżawy z właścicielami od dnia 30 marca 1958 r. Użytkownik ponosi koszty remontów budynku.

Z adnotacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z 24 grudnia 1969 r., dotyczącej nabycia na rzecz Skarbu Państwa (...) nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. wynika, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego GD zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r., przedmiotowy teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. Stwierdzono, że biorąc pod uwagę przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną oraz aktualne jej użytkowanie na te cele przez Związek Harcerstwa Polskiego - nabycie tej nieruchomości jest celowe i znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1970 r., Repertorium [...], W. S. M., J. M.R., D. L. R. i B. S. E. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 11.928 m2, położoną w G. przy ul. [...], na cele użyteczności publicznej.

Zgodnie z protokołami zdawczo-odbiorczymi z 2 lutego 1970 r. w sprawie przejęcia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], Administracja Domów Mieszkalnych nr 1 w G. przejęła powyższą nieruchomość, użytkowaną przez [...]., w zarząd i administrację z dniem [...] stycznia 1970 r. Zgodnie z zamieszczonymi w protokołach opisami, na nieruchomości znajdowały się: budynek nr 11 (obiekt dwukondygnacyjny o powierzchni użytkowej 81,3 m2, składający się z sześciu pomieszczeń użytkowanych przez Związek Harcerstwa Polskiego na cele kulturalno-oświatowe) i budynek nr 9 (obiekt czterokondygnacyjny o powierzchni użytkowej 562,70 m2, składający się z 29 pomieszczeń (izb) przeznaczonych również na cele kulturalno-oświatowe).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. przekazał Wydziałowi Oświaty ww. Prezydium w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony działkę nr [...] o powierzchni 11.476 m2 z uprawnieniem do korzystania z niej w sposób dotychczasowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotychczasowym użytkownikiem nieruchomości jest Związek Harcerstwa Polskiego - Komenda Hufca Harcerstwa w G., którego działalność związana jest z zadaniami resortu oświaty i z uwagi na fakt, że działalność ta ma charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G., wydanie aktu było uzasadnione i celowe.

Działka nr [...], o pow. 11.476 m2, powstała (wraz z działką nr [...] o pow. 452 m2) z podziału działki nr [...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...] o pow. 10.692 m2 i [...] o pow. 784 m2.

Komenda Chorągwi Związku Harcerstwa Polskiego (dalej Komenda Chorągwi) w dniu 2 lutego 1983 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o przekazanie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w wieczyste użytkowanie. W odpowiedzi na powyższe pismo wskazano, że sprawa będzie rozpatrzona po przedłożeniu koncepcji wykorzystania i zagospodarowania. Dnia 20 września 1983 r. Komenda Chorągwi ponownie wystąpiła o rozpatrzenie wniosku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wygaśnięciu służącego Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1970 r., prawa użytkowania w odniesieniu do terenu położonego w G. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...], z uwagi na zrzeczenie się prawa przez Wydział Oświaty i pismo Związku Harcerstwa Polskiego z 20 września 1983 r.

Prezydent Miasta G. pismem z dnia 17 grudnia 1983 r. wyraził zgodę na przekazanie powyższej nieruchomości w wieczyste użytkowanie Komendzie Hufca Związku Harcerstwa Polskiego w G. z dniem 1 stycznia 1984 r. W lipcu 1984 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta G. wydał pozytywną opinię dla Związku Harcerstwa Polskiego.

Wnioskiem z dnia 12 listopada 1990 r. W. S. M. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w G. o zwrot nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], karta mapy 60, o powierzchni 11.928 m2, położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 452 m2, [...] o pow. 10.692 m2 i [...] o pow. 784 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta G.

W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 21 marca 1996 r. stwierdzono, że: działka nr [...] stanowi teren ogrodzony ze wszystkich stron, na którym znajdują się 2 budynki murowane i domki kempingowe użytkowane przez Komendę Hufca ZHP. Pozostała część działki jest zajęta pod dojazd do zabudowań i teren zadrzewiony. Część budynku stanowiącego główną siedzibę Komendy Hufca jest remontowana i w dalszym ciągu jest wykorzystywana na potrzeby oświatowe (harcerstwo). Budynek pełni również funkcję Stanicy Harcerskiej (schronisko czynne cały rok). Stwierdzono, że znajdują się w nim pokoje noclegowe, pomieszczenia biurowe i sala kominkowa pełniąca rolę stołówki. Podczas wizji lokalnej ustalono, że działka nr [...] w całości wchodzi w skład Bulwaru Nadmorskiego. Dnia 24 września 1996 r. uzupełniono wizję lokalną i stwierdzono, że w budynku Stanicy znajduje się mieszkanie będące w zarządzie Administracji Budynków Komunalnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Urząd Rejonowy w G. odmówił zwrotu działki nr [...] i działki nr [...] i orzekł zwrot na rzecz D. R., J. D., H. E., J. Z., K. Z.-M., P. M., Ł. M., O. M. działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 19 grudnia 1997 r., uchylił decyzję z [...] czerwca 1997 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. wyrokiem z 7 września 1999 r. II SA/Gd 198/98 uchylił decyzję z 19 grudnia 1997 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1997 r. w punkcie 1 sentencji (odmowa zwrotu działki nr [...] i działki nr [...]) oraz uchylił decyzję w punktach 2-7 i orzekł o zwrocie na rzecz D. R., J. D., H. E., J. Z., K. Z.-M., P. M., Ł. M., O. M. działki o nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 43/10 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1997 r.

W związku ze zmianą stanu prawnego po dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji i wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r. wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], karta mapy 60, o powierzchni 11.928 m2, położonej w G. przy [...], oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] o pow. 452 m2, [...] o pow. 10.692 m2 i [...] o pow. 784 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta G. i wyznaczył Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym przesłuchaniu w dniach: 21 listopada 2011 r., 5 i 9 stycznia 2012 r. świadków na okoliczność sposobu wykorzystywania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] lipca 2012 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 452 m2, [...] o pow. 10 692 m2 i [...] o pow. 784 m2, położonej w G. przy ul. [...]. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie, a zatem brak jest podstaw do stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. W treści decyzji wskazano, że nawet odmienna ocena tej kwestii i uznanie, że miało miejsce wywłaszczenie, nie doprowadzi do zwrotu nieruchomości, ponieważ cel nabycia ("na cel użyteczności publicznej - dla Związku Harcerstwa Polskiego i jego celów statutowych") został zrealizowany.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. D., J. Z., O. M., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. M., R. M., B. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., M. M., T. L., P. M., Z. M., W. M., B. P.- N., I. W., T. W., A. R., J. R., W. G., T. K. i S. K. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu podniesiono kwestie: błędnego uznania, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia; wadliwego określenia celu wywłaszczenia; nieuprawnionego uznania, że cel nabycia nieruchomości został zrealizowany; braku legalności wywłaszczenia.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2013 r. Wojewoda Pomorski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T. W.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skarg J. D., J. Z., O. M., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. M., R. M., B. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., M. M., T. L., P. M., Z. M., W. M., B. P.- N., I. W., T. W., A. R., J. R., W. G., T. K. i S. K. na powyższe rozstrzygnięcie, wyrokiem z 13 listopada 2013 r., II SA/Gd 198/13 (dalej wyrok II SA/Gd 198/13) uchylił decyzję z [...] lutego 2013 r., wskazując, że w sprawie mają zastosowane przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda), po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że aktem notarialnym z [...] stycznia 1970 r., Repertorium [...] (dalej umowa z [...] stycznia 1970 r. bądź akt notarialny z [...] stycznia 1970 r.), nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]o pow. 11.928 m2, położona w G. przy ul. [...], została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez W. S. M., J. M. R., D. L. R. i B.S. E. na cele użyteczności publicznej. W treści aktu notarialnego wskazano, że sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z "1974 nr 10, poz. 64 ze zm." [winno być "1961 r. nr 18, poz. 94"; k. 365 akt administracyjnych] ze zm., dalej uztwn bądź ustawa wywłaszczeniowa).

Problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., nr. [...], dalej ugn). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ ustalił, że w niniejszej sprawie osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot działek nr: [...] są: J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., J. Z., O. M., A. R., J. R., A. M., R. M., B. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., M. M., T. L., W. G., P. M., Z. M., W. M., B. P.-N., I. W., T. W., S. K. i T. K.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy wywłaszczeniowej. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości w rozumieniu przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 uztwn przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli "naczelnik powiatu" [winno być "organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej"] ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie znajdują zastosowania.

Wojewoda uznając, że wskazany w akcie notarialnym z [...] stycznia 1970 r. cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, za konieczne uznał jego doprecyzowanie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W ocenie organu nabycie spornej nieruchomości nastąpiło dla zapewnienia realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego. Wojewoda wyjaśnił, że Związek Harcerstwa Polskiego w latach 1936-1989 posiadał status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej, w związku z czym należy przyjąć, że na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, celem wywłaszczenia mogła być realizacja celów Związku Harcerstwa Polskiego.

Wskazane w akcie notarialnym jako cel wywłaszczenia pojęcie "użyteczności publicznej" zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie łączy się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Celami użyteczności publicznej niewątpliwie są: cele naukowe, oświatowe, kulturalne, a działalność Związku Harcerstwa Polskiego ma charakter kulturalno-oświatowy. W orzecznictwie wskazano, że takie obiekty, jak stadion miejski, szkoła, teatr czy muzeum służyły i służą zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, niezależnie od tego, że nie wszyscy z konkretnych obiektów chcą lub mogą korzystać (wyrok WSA w Warszawie z: 3.10.2007 r., I SA/Wa 900/07; 3.4.2006 r., I SA/Wa 1447/05).

Taką działalność, służącą zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, zdaniem organu, niewątpliwie umożliwiało nabycie przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy z [...] stycznia 1970 r. w celu realizacji celów statutowych przez Związek Harcerstwa Polskiego, niezależnie od rodzaju działalności prowadzonej tam przed wywłaszczeniem.

Zgromadzony w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy wskazuje, że nabycie zabudowanego gruntu nastąpiło dla zapewnienia realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego, co zdaniem organu, należy uznać za cel wywłaszczenia.

Wojewoda za konieczne uznał ustalenie, czy cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Wskazując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokoły zdawczo-odbiorcze sporządzone po upływie jednego miesiąca od dnia spisania aktu notarialnego, organ odwoławczy ustalił, że oba budynki po wywłaszczeniu były wykorzystywane na cele statutowe przez Związek Harcerstwa Polskiego. Fakt wykorzystywania budynków na te cele potwierdza również przekazanie w kwietniu 1970 r. całej działki nr [...], zabudowanej dwoma budynkami, Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w nieodpłatne użytkowanie. Przekazanie nastąpiło z uwagi na to, że dotychczasowy użytkownik nieruchomości, tj. Związek Harcerstwa Polskiego - Komenda Hufca Harcerstwa w G., prowadził działalność związaną z zadaniami resortu oświaty, i ze względu na okoliczność, że działalność ta posiadała charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G., co uzasadniało wydanie decyzji o oddaniu nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie. Na podstawie wizji lokalnych przeprowadzonych w 1996 r. ustalono, że na działce nr [...] znajdują się 2 budynki murowane i domki kempingowe, a pozostały teren zajęty jest pod dojazd do zabudowań i teren zadrzewiony. W trakcie ww. wizji stwierdzono, że część budynku, stanowiącego główną siedzibę Komendy Hufca jest remontowana i w dalszym ciągu jest wykorzystywana na potrzeby oświatowe (harcerstwo) i, że ów budynek pełni również funkcję Stanicy Harcerskiej (schronisko czynne cały rok), znajdują się w nim pokoje noclegowe, pomieszczenia biurowe i sala kominkowa, pełniąca rolę stołówki.

Organ zaznaczył, że realizacja celu wywłaszczeniowego nie wiązała się z koniecznością zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków służących realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego. W ocenie Wojewody w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowały się budynki i zostały one pozostawione, istotne było, by po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była na niej prowadzona działalność statutowa przez Związek Harcerstwa Polskiego. Takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Obiekty posadowione na działce [...] były remontowane (zabezpieczono teren, wykonano ogrodzenie, utwardzono drogę przez wyłożenie jej płytami jumbo, urządzono plac z miejscem na ognisko). Zdaniem organu także okoliczność, że na spornej działce organizowano nieobozowe akcje letnie, również może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia.

Powyższe dowody wskazują na fakt wykorzystania całej działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) na cel wywłaszczenia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że faktyczne, praktycznie nieograniczone użytkowanie nieruchomości przez Związek Harcerstwa Polskiego nie byłoby możliwe na podstawie umowy najmu zawartej z byłym właścicielem spornej nieruchomości. Zakres tej umowy był węższy, gdyż jej przedmiotem był grunt i budynek pensjonatowy, nie obejmowała ona mniejszego budynku. Przeróbki i adaptacje mogły być wykonywane jedynie za zgodą wynajmującego, a prawo odłączenia i zabrania dokonanych przeróbek i adaptacji z chwilą ukończenia stosunku najmu wiązało się z obowiązkiem przywrócenia lokali do stanu pierwotnego. Umowa najmu była zawarta na czas określony, do dnia 31 grudnia 1967 r., z możliwością jej wcześniejszego wypowiedzenia w każdym czasie.

Zdaniem organu bezspornym jest, że nabycie nieruchomości było jedynym pewnym sposobem zapewnienia realizacji celu wywłaszczenia.

W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda wskazał, że nie została ona objęta decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z [...] kwietnia 1970 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty ww. Prezydium części przedmiotowej nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka ta powstała w 1961 r. z podziału działki nr [...]. Zgodnie z protokołem wizji lokalnej z 21 marca 1996 r., wchodzi ona w całości w skład Bulwaru Nadmorskiego. Bulwar stanowi wydzielony skwer powstały w 1969 r., ogólnodostępny i służący jako teren rekreacyjny. Z pisma Prezydenta Miasta G. z 9 grudnia 2005 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła i stanowi w dalszym ciągu fragment ogólnodostępnego Bulwaru Nadmorskiego, a powyższa funkcja terenu działki ustalona została już w planie rozbudowy G., zatwierdzonym w dniu 31 grudnia 1930 r.

Mimo zebrania obszernego materiału dowodowego w sprawie, nie zostało wykazane, że działka nr [...] została wykorzystana przez Związek Harcerstwa Polskiego do realizacji celów statutowych. Tym samym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że nie jest możliwe orzeczenie w niniejszej decyzji o zwrocie tej działki, bowiem w przypadku zwrotu nieruchomości konieczne jest dokonanie wyceny nieruchomości w celu ustalenia, jaka będzie wysokość zwracanego, zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 ugn). Dodatkowo zwrócił uwagę na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego, co nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 kpa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku ważnej decyzji lokalizacyjnej Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie było konieczne przedstawienie zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, wymaganego przy składaniu wniosku o wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego, bowiem postępowanie to nie było i nie musiało być prowadzone w owej sprawie, ponieważ doszło do sprzedaży nieruchomości w trybie cywilnym. W niniejszym postępowaniu zostało przesądzone, że mimo braku tej decyzji, miało miejsce wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Wojewody nie było rzeczą organów orzekających w niniejszej sprawie badanie zgodności z prawem ww. umowy, a ocena ważności aktu notarialnego może być dokonana w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny.

Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest postępowaniem, w którym można kwestionować, z powołaniem się na błąd organu wywłaszczeniowego, wywłaszczenie dokonane na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym aktu notarialnego. Istotą jest ustalenie, czy cel wskazany w akcie wywłaszczeniowym (decyzji lub umowie) został zrealizowany.

Wojewoda zwrócił uwagę, że nie jest również rzeczą organów orzekających w niniejszej sprawie badanie prawidłowości dokonanego wywłaszczenia. Zakres rozpoznawanej przez organy administracji sprawy określony jest przez przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji. Zdaniem organu, skoro Związek Harcerstwa Polskiego, posiadający status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej, prowadził działalność o charakterze publicznym, związaną z zadaniami resortu oświaty i zgodną z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. (zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 1970 r.), to dopuszczalnym było wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji celów statutowych tego Związku i w konsekwencji zrealizowanie przez niego celu wywłaszczenia.

Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje w ocenie organu kwestia, że Związek Harcerstwa Polskiego dysponował prawem do posiadania majątku oraz to, czy jego mienie było mieniem państwowym, skoro pod rządami ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie, niezależnie od tego, jaki podmiot był ubiegającym się lub wnioskującym o nie, następowało na rzecz Państwa.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy określa, dla jakich celów nastąpiło nabycie przedmiotowego gruntu. Wojewoda zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek Związku Harcerstwa Polskiego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie został dotąd rozpatrzony, z uwagi na niezakończenie postępowania o zwrot nieruchomości. Okoliczność ta nie miała związku z zapisami dokumentów planistycznych.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że został uchwalony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, według którego na wywłaszczonej nieruchomości miałby funkcjonować "hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych". Organ zwrócił uwagę, że w obszernym materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest dokumentu, który by określał, że taki szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego został wydany, kiedy i przez kogo miałby być wydany, i od kiedy miałby obowiązywać. Z pisma z 29 kwietnia 2014 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Polityki Gospodarczej i Nieruchomości Urzędu Miasta G. E. W. wynika, że mimo kwerendy w zasobach Archiwum tego Urzędu, nie odnaleziono planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, który miałby być uchwalony dla przedmiotowej nieruchomości. Planu tego poszukiwał również Wojewoda, jednakże bezskutecznie.

Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, sprecyzowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na podstawie wszelkich posiadanych dokumentów, nie tylko ewentualnego planu szczegółowego.

W ocenie organu, przekazanie w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej działki nr [...] w drodze decyzji administracyjnej, w której wyraźnie wskazano, że działalność Związku Harcerstwa Polskiego - Komendy Hufca Harcerstwa w G., jest związana z zadaniami resortu oświaty i ma charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta G., przez co wydanie ww. aktu było uzasadnione i celowe potwierdzało, że intencją wywłaszczających było zapewnienie ZHP obiektów do realizacji celów statutowych a także zapewniało mu możliwość korzystania z przedmiotowej działki i znajdujących się na niej obiektów budowlanych. O możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością świadczą czynności podejmowane przez Związek Harcerstwa Polskiego po wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody cel publiczny winien być faktycznie osiągnięty, i ostatecznie decydujące znaczenie ma realizacja faktyczna celu, czyli w rozpoznawanej sprawie funkcjonowanie na całej działce Związku Harcerstwa Polskiego. Z uwagi na powyższe nie ma znaczenia, że nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na powyższą decyzję złożyli: J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., J. Z., O. M., A. R. i J. R., A. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., T. W., W. G., M. M., P. M., Z. M., B. P.- N., W. M., S. K., T. K. i Gmina Miasta G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargi: H. T., A. M., M. M. i W. G.; pozostałe skargi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarga J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z. - M., Ł. M., A. R. i J. R. zawierała szeroką argumentację, a pozostali skarżący w swych skargach argumentację tę poparli.

Wnosząc o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2014 r., skarżący zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez nieprzyjęcie, że przeznaczeniem nieruchomości i celem wywłaszczenia był hotel ogólnodostępny z wyłączeniem wczasów pobytowych, a uznanie, że takim przeznaczeniem i celem była działalność ZHP. Zarzucili błędną wykładnię art. 2 ust. 2 uztwn przez przyjęcie, że ZHP był (mógł być) wnioskodawcą i beneficjentem wywłaszczenia. Zdaniem skarżących w zaskarżonej decyzji zachodzi nadto sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez przyjęcie, że wnioskodawcą wywłaszczenia był organ państwowy. Skarżący podnieśli zarzut błędniej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia nie ma znaczenia zachowanie przez podmiot mający zrealizować cel wywłaszczenia przepisów prawa w zakresie warunkującym w ogóle wywłaszczenie (brak decyzji lokalizacyjnej). W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie zastosowano art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że terminy siedmio i dziesięcioletni w nim wskazane nie obowiązują do stanów faktycznych sprzed roku odpowiednio 1998 i 2004. Skarżący podnieśli zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegający na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości nie ma znaczenia fakt, że cel wywłaszczenia był realizowany już przed wywłaszczeniem (na podstawie umowy między późniejszym beneficjentem wywłaszczenia, a późniejszym wywłaszczonym). Zarzucili błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1 pkt 1 ugn i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że dla uznania, że nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia wystarczające jest podjęcie bieżących prac zabezpieczających i konserwacyjno-remontowych przez beneficjenta wywłaszczenia i to bez konieczności uzyskiwania właściwego pozwolenia na budowę, jak i innych zgód organów administracji. Zarzucili naruszenie art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie i nie rozważenie jakie znaczenie w sprawie ma fakt, że w sprawie znajdują się dokumenty wskazujące na to, że nieruchomość była wykorzystywana przez osoby trzecie na cele mieszkalne i komercyjne, a więc w sposób nie związany z jakimkolwiek rozważanym w sprawie celem wywłaszczenia.

Gmina Miasta G. a w skardze podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa przejawiający się w braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie przez uznanie, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla działki nr [...] stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu. Wskazano na naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez dokonanie przez Wojewodę Pomorskiego ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez uznanie, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Wojewoda Pomorski w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 151 ppsa skargi oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Sąd I instancji podniósł, że wyrokiem II SA/Gd 198/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przesądził kwestię, że umowa z [...] stycznia 1970 r. stanowi umowę zawartą na podstawie art. 6 uztwn, a więc umowę, o której mowa w art. 216 ust. 1 ugn.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). W związku z powyższym zadaniem organu odwoławczego rozpoznającego ponownie sprawę było określenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona a także ustalenie, czy cel ten został zrealizowany.

Uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w art. 137 ust. 1 ugn warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.

Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 24.10. 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216, wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek między określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (uzasadnienie wyroku TK z 3.4.2008 r., K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369). W tym kontekście jest oczywiste, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładne określenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on określony w decyzji, czy też umowie jedynie ogólnie.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą dokładnego ustalenia był cel wywłaszczenia dokonanego w akcie notarialnym z [...] stycznia 1970 r. i kwestia jego realizacji, bowiem w dokumencie tym cel został określony w sposób bardzo ogólny.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszcznia (wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2013 r., IV SA/Po 83/13; [7.2.2013 r.], IV SA/Po 872/12; wyrok NSA z 17.5.2010 r., I OSK 1025/09).

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Wojewoda prawidłowo wywiódł, że nabycie zabudowanego gruntu nastąpiło dla zapewnienia realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego, posiadającego status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej. Wskazane w akcie notarialnym jako cel wywłaszczenia pojęcie "użyteczności publicznej" łączy się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Niewątpliwie działalność Związku Harcerstwa Polskiego miała charakter kulturalno-oświatowy, a zatem stanowiła cel użyteczności publicznej. Taką działalność, służącą zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, umożliwiło nabycie przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy z [...] stycznia 1970 r., niezależnie od rodzaju działalności tam prowadzonej przed wywłaszczeniem. Skoro nabycie nastąpiło dla realizacji celów statutowych ZHP, to należy to przyjąć za cel wywłaszczenia.

Stanowiąca podstawę wywłaszczenia ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 3 ust. 1 przewidywała możliwość wywłaszczania nieruchomości tylko w sytuacji, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wskazane w akcie notarialnym jako cel wywłaszczenia pojęcie "użyteczności publicznej" należy interpretować z zgodzie ze znaczeniem powszechnie przyjętym, jako dostępność dla wszystkich, tj. ogółu społeczeństwa (wyrok WSA w Kielcach z 30.1.2008 r., II SA/Ke 690/07; wyrok WSA w Warszawie z: 3.10.2007 r., I SA/Wa 900/07; 3.4.2006 r., I SA/Wa 1447/05).

Celem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ocena przesłanek zbędności nieruchomości określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ugn i tylko w tym zakresie organ administracji publicznej jest obowiązany prowadzić postępowanie dowodowe. Wszelkie inne ustalenia, w tym kwestie związane z oceną prawidłowości nabycia nieruchomości czy badanie prawidłowości dokonanego wywłaszczenia, wykraczają poza zakres tego postępowania i nie mogą być przedmiotem oceny tego organu. Tym samym zasadnie organ odwoławczy odstąpił od badania tych kwestii.

Ocena ważności aktu notarialnego może być dokonana w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny, bowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny jego treści. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest postępowaniem, w którym można kwestionować, z powołaniem się na błąd organu wywłaszczeniowego, wywłaszczenie dokonane na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym aktu notarialnego. Istotą jest jedynie ustalenie, czy cel wskazany w akcie wywłaszczeniowym (decyzji lub umowie) został zrealizowany.

Realizacja celu wywłaszczenia nie musi wiązać się z koniecznością zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków służących realizacji celów wywłaszczenia. Za nieekonomiczną i nieracjonalną należałoby uznać konieczność wyburzenia istniejących budynków i posadowienie na gruncie nowych w sytuacji, gdy na nieruchomości istniały budynki w odpowiednim stanie, przygotowane do normalnej eksploatacji, mogące służyć realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego (np. prowadzeniu zajęć pozalekcyjnych dla dzieci i młodzieży, kursów dla instruktorów, organizowaniu nieobozowej akcji letniej czy biwaków). Powyższe jest istotne tym bardziej, że nabycie nieruchomości nie miało na celu realizacji inwestycji budowlanej a wykorzystanie istniejącej nieruchomości na cel użyteczności publicznej. W ocenie Sądu I instancji zasadnie Wojewoda uznał, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowały się budynki i zostały one pozostawione, istotne było, by po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była na niej prowadzona działalność statutowa przez Związek Harcerstwa Polskiego. Na przedmiotowej nieruchomości prowadzone były przez ZHP bieżące prace remontowe, modernizacje i adaptacje przeprowadzane w celu zagwarantowania bezpieczeństwa oraz zapewnienia odpowiednich warunków stale zwiększającej się liczbie osób mogących korzystać z budynku.

W ocenie Sądu I instancji okoliczności te prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że na wydzielonych z działki nr [...]dwu działkach nr [...] cel, na jaki zostały wywłaszczone, został zrealizowany.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut nieprzyjęcia przez organ, że przeznaczeniem nieruchomości i celem wywłaszczenia był hotel ogólnodostępny z wyłączeniem wczasów pobytowych. Z zebranego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniu strony, nie wynika jednoznacznie, że został uchwalony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, według którego na wywłaszczonej nieruchomości miałby funkcjonować "hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych". O przeznaczeniu w planie szczegółowym jest mowa jedynie w dwu dokumentach (z 15 marca 1968 r. i w protokole z 20 października 1967 r., aktualnym na dzień 24 grudnia 1969 r.). Podkreślenia wymaga, że czym innym jest postulowanie zamieszczenia w planie szczegółowym przeznaczenia nieruchomości na określony cel, a czym innym określenie tego celu w dokumencie urzędowym, którego brak w aktach sprawy. W materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest dokumentu, który by określał, że taki szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego został wydany, kiedy i przez kogo miałby być wydany i od kiedy miałby obowiązywać.

Wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym podpisane umowy dzierżawy świadczą o tym, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa było dokonane na rzecz Związku Harcerstwa Polskiego a nie na hotel ogólnodostępny.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że sprecyzowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na podstawie wszelkich posiadanych dokumentów, nie tylko ewentualnego planu szczegółowego. Skoro zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na intencje wywłaszczającego, tj. przedstawia, jaki cel miał na nieruchomości zostać zrealizowany, to nieuprawnione jest twierdzenie, że należy wszelkie te dowody odrzucić i uznać za wiążący jedynie zapis planu szczegółowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 uztwn przez przyjęcie, że Związek Harcerstwa Polskiego był, lub mógł być, wnioskodawcą i beneficjentem wywłaszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 uztwn, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa. O wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2). Sąd podzielił wniosek organu, że skoro Związek Harcerstwa Polskiego, posiadający status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej, prowadził działalność o charakterze publicznym, związaną z zadaniami resortu oświaty i zgodną z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. (zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 1970 r.), to dopuszczalnym było wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji celów statutowych tego Związku i w konsekwencji zrealizowanie przez niego celu wywłaszczenia. Przedmiotem sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest badanie prawidłowości samego wywłaszczenia. Przesłanką zwrotu nie jest zasadność wywłaszczenia czy przejęcia nieruchomości w trybie art. 6 uztwn.

Ustosunkowując się do zarzutu braku decyzji lokalizacyjnej, Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie było konieczne przedstawienie zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, wymaganego przy składaniu wniosku o wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego, gdyż postępowanie to nie było i nie musiało być prowadzone w podmiotowej sprawie, bowiem doszło do sprzedaży nieruchomości w trybie cywilnym.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn wskazać należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości w rozumieniu przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 uztwn przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli "naczelnik powiatu" [winno być "organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej"] ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Pod pojęciem "użycia" rozumiano powszechnie zarówno rozpoczęcie inwestycji oraz czynności służących przygotowaniu tej inwestycji w ramach planów inwestycyjnych, jak i korzystanie z nieruchomości. W ustawie wywłaszczeniowej nie sprecyzowano, kiedy i jak nieruchomość mogła stać się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pozostawiając zatem szeroki zakres uznania organom administracji.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie znajdują zastosowania. Zasadnie Wojewoda odstąpił od zastosowania powyższego przepisu.

Podnoszona przez stronę okoliczność, że cel wywłaszczenia był już realizowany na przedmiotowej nieruchomości wcześniej, pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym brak jest podstaw do uznania nieruchomości za zbędną na cel uznany w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutu, że nieruchomość była wykorzystywana częściowo przez osoby trzecie w celach mieszkaniowych oraz komercyjnych, a więc niezwiązanych i niestanowiących celu użyteczności publicznej, wskazać należy, że zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy protokołami zdawczo-odbiorczymi, sporządzonymi po upływie jednego miesiąca od dnia spisania aktu notarialnego, zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości budynek nr 11 to obiekt o dwu kondygnacjach, składający się z 6 pomieszczeń użytkowanych przez Związek Harcerstwa Polskiego na cele kulturalno-oświatowe; budynek nr 9 ma cztery kondygnacje i składa się z 29 pomieszczeń przeznaczonych również na cele kulturalno-oświatowe. Przyjąć zatem należy, że oba budynki po wywłaszczeniu były wykorzystywane na cele statutowe przez Związek Harcerstwa Polskiego. Fakt wykorzystywania budynków na te cele potwierdza również przekazanie w kwietniu 1970 r. całej działki nr [...], zabudowanej dwoma budynkami, Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w nieodpłatne użytkowanie. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt późniejszego wykorzystywania części wskazanych budynków na cele niezwiązane z użytecznością publiczną.

W odniesieniu do trzeciej działki nr [...] wyjaśnić należy, że działka ta stanowiła i nadal stanowi fragment ogólnodostępnego Bulwaru Nadmorskiego, utworzonego w 1969 r. skweru służącego jako teren rekreacyjny.

Przedmiotowa działka nie została objęta decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z [...] kwietnia 1970 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Z. żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie wynika, by celem przejęcia przedmiotowej działki była budowa Bulwaru Nadmorskiego. Z dokumentów nie wynika, by działka ta została wykorzystana przez Związek Harcerstwa Polskiego do realizacji jego celów statutowych. Przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien uwzględnić powyższe stanowisko organu odwoławczego i wziąć pod uwagę, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka winna podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego.

Wojewoda wyjaśnił, że z art. 140 ugn wynika, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego jest niedopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 kpa. Sporządzenie operatu w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby nadto naruszenie prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tej jej części, która wiąże się z rozstrzygnięciem o rozliczeniach finansowych. Stanowisko to w ocenie Sądu jest prawidłowe i uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości występuje wiele podmiotów, w związku z czym organ będzie obligowany do ustalenia w jaki sposób odszkodowanie będzie zawracane – czy solidarnie, czy też może w odniesieniu do wielkości udziałów poszczególnych wnioskodawców. Zwracane przez spadkobierców wywłaszczonych właścicieli odszkodowanie może być w myśl art. 141 ugn rozłożone na raty. Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ odwoławczy z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uprawniony był do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu I instancji wydanie zaskarżonej decyzji jest wynikiem dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, który został ustalony z zachowaniem wszystkich proceduralnych wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 7, 77 i 80. Zgromadzony materiał dowodowy podano wnikliwej i rzetelnej ocenie. Wojewoda szczegółowo ustalił jaki był cel wywłaszczenia, jak również, że cel ten nie został zrealizowany na działce nr [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa, a także odpowiada wynikającej z art. 11 kpa zasadzie przekonywania.

Skargi kasacyjne od wyroku II SA/Gd 522/14 wywiedli: 1. J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J. R.; 2. Gmina Miasta G..

Skarżący kasacyjnie J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J. R., reprezentowani przez r. pr. M. W., zaskarżyli wyrok II SA/Gd 522/14 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego:

a. art. 7 i 77 § 1 kpa, polegającego na niezebraniu całości materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie ustaleń w zakresie:

- treści panu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1962 r. wraz z załącznikami, obowiązującego na terenie wywłaszczonej nieruchomości;

- istnienia i treści szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie wywłaszczonej nieruchomości;

b. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającego na sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, że przeznaczeniem nieruchomości i celem wywłaszczenia była działalność Związku Harcerstwa Polskiego, a nie hotel ogólnodostępny z wyłączeniem wczasów pobytowych;

c. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającego na sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, że wnioskodawcą wywłaszczenia i jego beneficjentem był ZHP;

d. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającego w części na niewyjaśnieniu okoliczności zajmowania części nieruchomości przez osoby trzecie na potrzeby inne niż ZHP, a w części na przyjęciu, że okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie;

2. przepisów prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia "12.06.1958" [winno być "12 marca 1958"] r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), przez przyjęcie, że ZHP był (mógł być) wnioskodawcą i beneficjentem wywłaszczenia oraz niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 1 uztwn przez pominięcie, że realizować cele publiczne mógł jedynie podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, a tym mógł być tylko podmiot wskazany w art. 2 ust. 2 uztwn;

2. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 uztwn przez przyjęcie, że fakt nadania ZHP przymiotu stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej automatycznie determinowało, że organizacja ta realizowała cele publiczne w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej;

3. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia nie ma znaczenia zachowanie przez podmiot mający zrealizować cel wywłaszczenia przepisów prawa w zakresie warunkującym w ogóle wywłaszczenie (brak decyzji lokalizacyjnej);

4. niezastosowanie w sprawie art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że terminy 7-mio i 10-cioletni w nim wskazane nie obowiązują do stanów faktycznych sprzed roku odpowiednio 1998 r. (i 2004 r.) i zastosowanie w tym okresie, przy ocenie przesłanek zwrotu nieruchomości, nieobowiązującego już art. 34 ust. 1 i 2 uztwn;

5. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości nie ma znaczenia fakt, że cel wywłaszczenia był realizowany już przed wywłaszczeniem (na podstawie umowy między późniejszym beneficjentem wywłaszczenia, a późniejszym wywłaszczonym);

6. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, że zrealizowano cel wywłaszczenia nie ma znaczenia rozpoczęcie prac inwestycyjnych i zastosowanie w tym zakresie ustawy wywłaszczeniowej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Gmina Miasta G., reprezentowana przez r. pr. A. D., zaskarżyła wyrok II SA/Gd 522/14 w części dotyczącej działki nr [...], zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 ppsa polegające na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie maiło istotny wpływ na wynik postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez:

a. naruszenie art. 138 § 2 kpa przejawiające się w uznaniu przez WSA w G., że Wojewoda Pomorski miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, gdyż konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu;

b. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 140 ust. 1 ugn przez uznanie, że ustalenie w jaki sposób odszkodowanie będzie zwracane – czy solidarnie, czy też może w odniesieniu do wielkości udziałów poszczególnych wnioskodawców stanowi przesłankę do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, bez możliwości zastosowania przez Wojewodę Pomorskiego art. 136 kpa, a także przez pominięcie faktu, że okoliczność ta nie dotyczy sfery ustaleń faktycznych organu, a w istocie dotyczy kwestii prawnych odnoszących się do wykładni art. 140 ust. 1 ugn;

c. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 141 ugn przez uznanie, że okoliczność, że odszkodowanie zwracane przez spadkobierców może być rozłożone na raty stanowi przesłankę do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, bez możliwości zastosowania przez Wojewodę Pomorskiego art. 136 kpa;

d. przez błędną interpretację art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa skutkującą dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

2. art. 174 pkt 1 ppsa polegające na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Gmina Miasta G. wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej działki nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J. R., Gmina Miasta G., reprezentowana przez r. pr. A. D., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej skarżących kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846 dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku II SA/Gd 522/14 orzekał w warunkach art. 153 ppsa i trafnie uznał, że Wojewoda Pomorski prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku II SA/Gd 198/13, przy czym autorzy skarg kasacyjnych nie stawiają zarzutu naruszenia art. 153 ppsa.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać dalej idącą skargę kasacyjną J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J. R..

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku ze wskazanymi jako normy dopełnienia: art. 7 i 77 § 1 kpa samoistnie bądź wraz ze wskazanym art. 80 kpa, okazały się niezasadnie.

Sąd I instancji prawidłowo aprobował należycie ustalony przez Wojewodę stan faktyczny, jako oparty na całości zebranego w sprawie, dostępnego materiału dowodowego. Organy obu instancji dokonały należytej kwerendy materiału dowodowego. Mimo poszukiwań szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie wywłaszczonej nieruchomości, istnienia takiego planu nie potwierdzono – w szczególności nie odnaleziono go w Archiwum Urzędu Miasta G. (pismo UM G. z 29 kwietnia 2014 r., w aktach Wojewody). Skarżący kasacyjnie pomijają nowe ukształtowanie zasady prawdy obiektywnej, w wyniku nowelizacji art. 7 kpa, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego... (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.). Ustawodawca podwyższył do rangi zasady ogólnej udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego i udziału czynnego przez wnioskowanie czynności dowodowych (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 66-69, nb 6, 7, 10). Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, mogli zgłaszać wnioski dowodowe w toku postępowania, w tym przedkładać organowi dowody z dokumentów bądź odpisów dokumentów, zwłaszcza gdy wywodzili z nich korzystne dla siebie skutki procesowe.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (odpowiednio - wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Między zawarciem aktu notarialnego dnia [...] stycznia 1970 r. a wydaniem decyzji z [...] czerwca 2014 r. upłynęły ponad 44 lata, co czyni niemożność odszukania całości dokumentów – mimo rzetelnych starań ze strony organów obu instancji – usprawiedliwionym. Wojewoda nie przeinaczył ani nie pominął żadnego z dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W okresie istotnym dla oceny dokumentów poprzedzających zawarcie umowy z [...] stycznia 1970 r., obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47). W ówczesnej doktrynie wskazywano na istnienie wielkiej rodziny planów gospodarczych i wypracowano koncepcję norm planowych jako szczególnego rodzaju norm prawnych wyznaczających zadania planowe i tylko zadania planowe (W. Brzeziński, J. Kaleta, L. Martan, M. Weralski, Problemy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1964; W. Brzeziński, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, PiP 1966, z. 9; W. Brzeziński, Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego, w: red. J. Łętowski, J. P. Pruszyński, Prawo, Administracja, Gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, Ossolineum 1983, s. 41-42). Wbrew stanowisku autora pierwszej skargi kasacyjnej, z dokumentów z 15 lutego 1968 r. i z 20 października 1967 r. (z adnotacją o jego aktualności na dzień 24 grudnia 1969 r.) nie wynika, że szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego w ogóle wszedł w życie, a zwłaszcza by zawierał zakaz korzystania z istniejących obiektów kubaturowych w dotychczasowy sposób. Tylko bowiem wyraźny zakaz w tej materii mógłby być relewantny.

Odręczna adnotacja urzędnicza na dokumencie nie ma charakteru dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 kpa) i wskazuje jedynie na stan świadomości jej autora o jednym z wielu zagadnień, które jawiły się w toku przygotowywania umowy wywłaszczeniowej. Za istnieniem i obowiązywaniem planu szczegółowego nie przemawia uzasadnienie wniosku z 9 grudnia 1968 r. do Prezydium WRN w G. o przyznanie środków na nabycie przedmiotowej nieruchomości – podkreślenie atrakcyjności położenia nieruchomości nad morzem i przydatności na cele wczasowo-wypoczynkowo-sportowe, wskazywało na perswazyjny charakter użytych argumentów. Zaangażowanie Wydziału Komunalnego i Mieszkalnictwa Prezydium MRN w G. wynikało z faktu, że ten właśnie Wydział, z uwagi na wewnętrzny podział kompetencji w ramach Prezydium MRN, dysponował odpowiednio fachową kadrą dla opracowania dokumentacji prawnej nabycia nieruchomości – Wydział ów pismem z 20 czerwca 1968 r. poinformował ZHP, że może podjąć się opracowania dokumentacji prawnej nabycia owej nieruchomości. Pismem z 22 grudnia 1969 r. Wydział Finansowy Prezydium MRN w G. poinformował Komendę Hufca ZHP w G. i Wydział Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej Prezydium MRN w G., że Prezydium WRN uchwałą nr [... ]z [...] grudnia 1969 r. zwiększyło dotację wyrównawczą dla budżetu G. na rok 1969 o kwotę 1.145.000 zł z przeznaczeniem:...b) 565.000 zł – wykup budynku przy ul. [...] dla Komendy Hufca ZHP w G. na bazę bezobozowego lata dla młodzieży gdyńskiej (k. 143 akt administracyjnych). Nieprzekazanie ZHP owej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie uprawnia do wniosku, że "temu właśnie sprzeciwiało się przeznaczenie w planie szczegółowym". Zgodnie z doświadczeniem życiowym, ZHP nie dysponowało dostatecznymi środkami finansowymi, by ponosić opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Na brak środków finansowych ze strony ZHP, wskazywały pisma ZHP w toku postępowania przygotowującego zawarcie umowy z [...] stycznia 1970 r., prawidłowo ocenione przez Wojewodę.

Wojewoda dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie jest z prawidłami logiki i zasadami doświadczenia życiowego (B. Adamiak – op. cit., s. 421-423, nb 1-3) - Sąd I instancji trafnie je aprobował. Wojewoda trafnie dał wiarę dowodom, które prowadziły do niewadliwych ustaleń, że przeznaczeniem nieruchomości i celem wywłaszczenia była działalność oświatowo-wychowawcza ZHP; że postępowanie w toku którego zawarto umowę z [...] stycznia 1970 r. prowadzono na wniosek Komendy Hufca Związku Harcerstwa Polskiego w G.; że beneficjentem wywłaszczenia był ZHP. Prawidłowo Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że zajmowanie części nieruchomości przez osoby trzecie (M. Górną – woźną domu Kultury Dzieci i Młodzieży w G. przy ul. [...]; k.174-171 akt administracyjnych), nie było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości, skoro cel nabycia nieruchomości został osiągnięty (wyrok TK z 13.12.2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Z tych względów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w z art. 7 i 77 § 1, i art. 80 kpa, okazały się nieusprawiedliwione.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 ust. 2 uztwn. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło bowiem zwrotu nieruchomości, nabytej przez Skarb Państwa na podstawie zgody współwłaścicieli na dobrowolne odstąpienie tej nieruchomości Państwu – w trybie art. 6 uztwn (§ 2 umowy z [...] stycznia 1970 r.; k. 180-175 akt administracyjnych), nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (bowiem w niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana). Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy [o gospodarce nieruchomościami] stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79)... (art. 216 ust. 1 in princ. ugn). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 216 ugn ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Art. 6 uztwn dotyczy sytuacji nabycia nieruchomości przez Państwo od dotychczasowego właściciela. Podmiot ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie wywłaszczeniowej. Umowa taka mogła być zawarta w przypadku porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny zakupu nieruchomości następowało na podstawie opinii biegłych z listy wojewody (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 1787-1788, nb 1-3).

Podnoszone przez autora pierwszej skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 uztwn mogłyby być istotne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (której to decyzji w kontrolowanej sprawie nie wydano). Skarżony wyrok nie narusza art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 uztwn, bowiem Sąd I instancji ani organy administracji publicznej obu instancji owych przepisów nie stosowały, ani też nie miały obowiązku stosować. Czy umowa z [...] stycznia 1970 r. naruszała art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 uztwn, nie mogła być przedmiotem badania organów administracji publicznej ani też Sądu administracyjnego, bowiem zagadnienie ważności umowy notarialnej podlegać może wyłącznie ocenie Sądu powszechnego w odrębnie toczącym się procesie cywilnym. Skarżący z takim powództwem do Sądu powszechnego nie wystąpili. Kontrolowane postępowanie dotyczyło wyłącznie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i Sąd I instancji badać mógł wyłącznie poprawność stosowania przesłanek pozytywnych i negatywnych zwrotu nieruchomości.

Fakt nadania ZHP przymiotu stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej nie determinowało, że organizacja ta realizowała cele publiczne w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej. Jednakże trafnie Sąd I instancji uznał, że ZHP prowadziło działalność wychowawczo-oświatową, co mieściło się w celach użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Za taką wykładnią art. 3 ust. 1 uztwn przemawiała wykładnia historyczna. Niemal od początku wolnej Polski ustawodawca wskazał, że jednym z celów wywłaszczenia były cele kulturalne. Ustawa z 17 lutego 1922 r. [nr 18], poz. 144 [ze zm.] o budowie publicznych szkół powszechnych przewidziała możliwość wywłaszczenia na rzecz ich budowy. Obowiązek starania się o pomieszczenia dla publicznych szkół powszechnych ciążył z mocy ustawy na gminach. Gmina była obowiązana dostarczyć szkołom powszechnych oraz nauczycielom tych szkół, odpowiedniego pomieszczenia (w szczególności winna była dostarczyć gruntów pod zabudowania na boiska i ogrody szkolne; wznosić nowe budynki szkolne, mieszkalne lub gospodarcze lub przebudowywać odpowiednio do potrzeb szkolnych, budynki już istniejące. Jeśli gmina nie mogła tego obowiązku wykonać, bo nie posiadała gruntów nadających się pod budowę budynków szkolnych, nie mogła ich nabyć z wolnej ręki, w drodze kupna bądź zamiany, mogła wystąpić na wniosek kuratora okręgu szkolnego [o] wywłaszczenie potrzebnego gruntu "dla potrzeb szkolnych". Postępowanie wywłaszczeniowe toczyć się miało wg ogólnych przepisów prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, postawienie wniosku nie należało do gminy, lecz do kuratora okręgu szkolnego (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 136-137, VI.1). W przedwojennej doktrynie wskazywano, że zależnie od potrzeb, od kultury kraju, od ogólnej sytuacji prawnej w poszczególnych ustawodawstwach bywa mniej lub więcej uznanych celów użyteczności publicznej. Prawie powszechnie uznano [...] 4) kulturalnych, o charakterze intelektualnym i moralnym, dla zarządu krajem dla wychowania i oświaty [...] (dr Edward Muszalski w: red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego, Warszawa, t. 2, s. 1152-1153). W doktrynie zaliczano do celów kulturalnych, dla których wedle pozytywnych przepisów ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, w szczególności wywłaszczenie gruntów na budowę szkół, mieszkań dla nauczycieli, na boiska, ogrody szkolne i inne cele złączone ze szkolnictwem powszechnym, przewidziane ustawą z 17.2.1922 o budowie publicznych szkół powszechnych D[z]. U. 144 (18) z 1922 (dr J. Panejko, Rozdział XVII Prawo wywłaszczeniowe, w: K. W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne, Kraków Księgarnia Powszechna [1929] s. 902 i przypis 10a). Z tej przyczyny decyzją z [...] kwietnia 1970 r. nr [...], Prezydium MRN w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, na podstawie art. 3 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j.t. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159), § 4-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (j.t. Dz. U. z 1969 r. nr 3, poz. 19), na wniosek Wydziału Oświaty Prezydium MRN w G., przekazał w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Wydziału Oświaty Prezydium MRN w G., teren państwowy położony w G. przy ul. [...]... zabudowaną, wykorzystywanymi przez ZHP dwoma budynkami dwukondygnacyjnymi... W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotychczasowym użytkownikiem nieruchomości (od 1956 r.) jest Związek Harcerstwa Polskiego – Komenda Hufca w G., którego działalność związana jest z zadaniami resortu oświaty oraz z uwagi na fakt, że działalność ta posiada charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. – wydanie niniejszego aktu jest uzasadnione i celowe (k. 320-319 akt administracyjnych).

Niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skoro w wyniku nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nie miała nastąpić budowa nowych obiektów na przedmiotowej nieruchomości, zbędne było wydanie decyzji lokalizacyjnej. W kontrolowanej sprawie realizacja celu wywłaszczenia nie wymagała wydania decyzji lokalizacyjnej. Autorowi pierwszej skargi kasacyjnej uszło, że wywłaszczenie bądź nabycie nieruchomości na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), nie musiało odpowiadać standardom właściwym dla art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 26.5.2015 r., SK 6/13, OTK-A 2015/5/76). W szczególności ustawodawca w występujących od 1958 r. podstawach prawnych zwrotu nieruchomości, określał ustawowe przesłanki zwrotu. Dopiero wraz z wejściem w życie Konstytucji RP, ustrojodawca podniósł ochronę byłego właściciela do rangi konstytucyjnej (uzasadnienie wyroku TK z 13.3.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31).

W kontrolowanej sprawie nie znajdowały zastosowania terminy z punktu 1 i 2 ustępu 1 art. 137 ugn. Istotą zagadnienia było bowiem to, że przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia bezpośrednio po zawarciu umowy z [...] stycznia 1970 r., a ustawa wywłaszczeniowa nie wprowadzała żadnych terminów, w których nieruchomość miała być użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie (cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku P 38/11 i przywołane tam orzecznictwo NSA i SN). Cel wywłaszczenia był już w części realizowany przed zawarciem umowy z [...] stycznia 1970 r., z czego strony umowy zdawały sobie sprawę i to akceptowały. Zakres realizacji celu wywłaszczenia stał się szerszy po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 1970 r. W zakresie robót budowlanych wskazuje na to projekt techniczny podstawowy z 25 marca 1972 r. Adaptacja i modernizacja obiektów Komendy Hufca ZHP w G. przy ul. [...], nr arch. [...](w aktach administracyjnych).

Sąd I instancji, bez naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, trafnie uznał, że prace inwestycyjne, podejmowane na przedmiotowej nieruchomości, nie polegały na budowie nowych obiektów, a jedynie na adaptacji i modernizacji istniejących obu budynków oraz pobudowaniu domków drewnianych, które wykorzystywane były w trakcie nieobozowej akcji letniej.

Prowadziło to do oddalenia skargi kasacyjnej J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J. R.(art. 184 ppsa; pkt 2 sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny drugiej skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Typ decyzji kasacyjnej opartej na normie wywiedzionej z art. 138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak – op. cit., s. 620-623 nb 12). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit., s. 614-615, nb 3-5). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w G. z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak – op. cit., s. 96-97, nb 1-3; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego; Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit., s. 622 nb 13); winien być interpretowany właściwie. Wojewoda miał możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41) i z tej możliwości skorzystał, uzyskując informacje z Archiwum Urzędu Miasta G.. Sąd I instancji błędnie przyjął, że niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Sprawa była już badana w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny. W tej sytuacji Wojewoda winien był – jeśli upatrywał potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego – skorzystać z art. 136 kpa.

Zasadnie Gmina Miasta G. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 kpa w zw. z art. 140 ust. 1 ugn. Zagadnienie ewentualnego zwrotu odszkodowania jest zagadnieniem materialnoprawnym a nie procesowym. Odszkodowanie wypłacane jest współwłaścicielom adekwatnie do udziałów każdego z nich we własności nieruchomości. Także zwrot ustalonego odszkodowania następuje przez każdego ze współwłaścicieli adekwatnie do udziału w prawie własności nieruchomości ewentualnie podlegającej zwrotowi.

Zaskarżony wyrok narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 kpa w zw. z art. 141 ugn, błędnie akceptując wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na możliwość należności, o których mowa w art. 140 ugn, na raty. Wojewoda mógł także to zagadnienie rozstrzygnąć samodzielnie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 80 kpa. Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, że w zaskarżonej decyzji brak szczegółowych ustaleń i należytej oceny materiału dowodowego w zakresie działki nr [...]. W szczególności organ nie ustalił w sposób należyty, czy działka nr [...] stanowi fragment Bulwaru Nadmorskiego, czy też stanowi w istocie całość wykorzystywaną przez ZHP w ramach jego działalności, wraz z działkami nr [...], stanowiąc zabezpieczenie działki nr [...] przed osunięciem się i erozją.

Wobec braku prawidłowych ustaleń w tej materii, zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn wobec działki nr [...], zostało aprobowane zaskarżonym wyrokiem co najmniej przedwcześnie.

Błędnie Sąd I instancji wskazał, że "doszło do sprzedaży nieruchomości w trybie cywilnym" (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 522/14). W prawomocnym wyroku II SA/Gd 198/13 Wojewódzki Sąd przesądził, że umowa z [...] stycznia 1970 r. została zawarta na podstawie art. 6 uztwn, zatem nie mogła być umową sprzedaży "w trybie cywilnym".

W doktrynie dominowała teza o dopuszczalności nabycia nieruchomości na inne cele niż wymienione w art. 3 uztwn w drodze normalnej umowy cywilnoprawnej na ogólnych zasadach prawa cywilnego, za cenę i na warunkach dobrowolnie uzgodnionych przez strony (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr.: 1962, s. 37; 1965, s. 39; 1970, s. 45-46, uw. 18; 1975, s. 58-61, uw. 18; J. Goławska, Nabycie nieruchomości na własność Państwa, PUG 1963/4/105; E. Sarnowski, W sprawie nabywania nieruchomości przez jednostki gospodarki uspołecznionej, PUG 1970/11/369-371). W uchwale z 21.11.1969 r., III CZP 80/89, PUG 1970/8-9/286 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że konieczną przesłanką stosowania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) jest, by ubiegający się o wywłaszczenie uprzedził właściciela nieruchomości o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zaproponował mu dobrowolne jej odstąpienie. Jeżeli tego nie uczynił, nie może powoływać się na to, że nieruchomość nadawała się do wywłaszczenia i że ubiegałaby się o jej wywłaszczenie. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stoi na przeszkodzie temu, by między jednostką państwową a osobą fizyczną doszła do skutku sprzedaż nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej za cenę i na warunkach przez strony uzgodnione". Uchwałę tę akceptuje W. Ramus (Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr. 1975, s. 59-60, przypis 54). Zagadnienie ceny, podnoszone w skardze kasacyjnej, w praktyce uregulowano w ten sposób, że w każdym wypadku wymagana jest zgoda Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska na zapłatę ceny wyższej niż ustalona według zasad ustawy wywłaszczeniowej (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr. 1975, s. 61, uw. 18, akapit ostatni). W kontrolowanej sprawie brak dowodów na uzyskanie zgody wskazanego Ministra na zapłatę ceny wyższej niż ustalona według zasad ustawy wywłaszczeniowej, a skoro cena w pełni odpowiadała nie wyższej niż ustalona według zasad odszkodowania przewidzianej w ustawie (verba legis) wywłaszczeniowej, to uzyskanie zgody wskazanego Ministra było bezprzedmiotowe. W § 2 lit. b i c umowy szczegółowo opisano wartość nieruchomości obliczoną według opinii rzeczoznawców, według zasad ustawy wywłaszczeniowej; tak ustalona wartość nieruchomości została przez strony przyjęta jako cena nieruchomości i w § 3 stała się ceną sprzedaży nieruchomości. W § 2 umowy z [...] stycznia 1970 r. wprost użyto zwrotu ustawowego "właściciele wyrazili zgodę na dobrowolne odstąpienie tej nieruchomości Państwu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1961 r., poz. 94 nr 18/", a następnie w § 4 wskazano, że "cena sprzedaży płatna będzie zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy wywłaszczeniowej" (k. 326-322 akt administracyjnych), co czyniło koniecznym uznanie, że umowa z [...] stycznia 1970 r. jest umową, o której mowa w art. 216 ust. 1 ugn i art. 6 uztwn.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na skarżenie wyroku przez Gminę Miasta G. jedynie w zakresie działki nr [...], na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało orzec jak punkcie 1 sentencji. Sąd I instancji winien będzie odnieść się szczegółowo do wskazanych wyżej zagadnień, jedynie w zakresie działki nr [...].

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z.-M., Ł. M., A. R. i J. R. na rzecz Wojewody Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania w całości (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Miasta G. a orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).