Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1738/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Uprawnienia wieczystego użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do prawa obrotu prawem bez zgody właściciela, wyłączają mienie gminy obciążone takim prawem spod działania art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

TEZY

Uprawnienia wieczystego użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do prawa obrotu prawem bez zgody właściciela, wyłączają mienie gminy obciążone takim prawem spod działania art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 239/04 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 5 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2.07.2004 r. sygn. akt III SA/Lu 239/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpoznaniu skargi Gminy [...], uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego, z dnia 5.03.2004 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – M. W.. M. W. pełni funkcję prezesa Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...], która to Spółdzielnia była użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących własność Gminy [...]. W dniu 12.12.2003 r. Rada podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej tych nieruchomości na rzecz Gminnej Spółdzielni. Wojewoda [...] uznał, że został naruszony art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ uznał, że prezes spółdzielni, jako członek jej organu zarządzającego, dokonuje czynności mieszczących się w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą spółdzielni lub pełnomocnictwa w prowadzeniu tej działalności, zaś spółdzielnia prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia gminy, a wobec tego wystąpiły przesłanki przewidziane w/w przepisem, skutkujące wygaśnięciem mandatu. Uchylając zarządzenie Wojewody Wojewódzki Sąd stwierdził, że generalnie należy się zgodzić z poglądem, że cyt. art. 24f dotyczy mienia komunalnego określonego art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże wywiódł, że jeśli idzie o prawo użytkowania wieczystego, które zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, bliższe jest prawa własności, z mocy szczególnych uprawnień jakie wieczysty użytkownik posiada (korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym właściciela), nie może być zakwalifikowane jako mieszczące się w dyspozycji ar. 24f.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez uznanie, iż prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym nie jest korzystaniem z mienia komunalnego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, że użytkowanie wieczyste, jakkolwiek jest dość szerokie, to jednak jest prawem na rzeczy cudzej i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób nie może jednak naruszać uprawnień właścicielskich, a w tej sprawie Gminna Spółdzielnia włada mieniem gminy. Organ powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2.06.2003 r. W 17/93 OTK 1993/2/44), w której "wykorzystanie" Trybunał określił jako dysponowanie substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność Państwa lub samorządu terytorialnego, którego zakres może być różny od przejęcia niemal wszystkich uprawnień właściciela jak przy użytkowaniu wieczystym, do używania rzeczy bez prawa pobierania korzyści jak najem lokalu. Nie można zgodzić się, że nieruchomość gminna obciążona użytkowaniem wieczystym nie jest objęta hipotezą art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ radny może mieć wpływ na różne uprawnienia co do takiej nieruchomości, np. wysokość opłat – udzielanie bonifikaty za zgodą rady – stwierdzono.

Odpowiadając na skargę kasacyjna Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podkreślając słuszność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z zarzutem skargi kasacyjnej, dotyczącym błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej "ustawą", nie można się zgodzić.

Art. 24f ust. 1 ustawy miał zastosowanie w sprawie, bowiem stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy [...] M. W., zarządzeniem zastępczym z dnia 5.03.2004 r., Wojewoda Lubelski uznał, że ten przepis został naruszony przez radną i w jego świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał to rozstrzygnięcie. Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd tego przepisu nie jest trafny.

Natomiast należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie co do interpretacji tego przepisu. Stanowi on, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W sprawie ustalono, że radna M. W. jest prezesem Gminnej Spółdzielni [...]" w [...], zaś Spółdzielnia posiadała w użytkowaniu wieczystym nieruchomość stanowiącą własność Gminy [...], tj. tej w której mandat radnej uzyskała M. W..Nie ulega wątpliwości, że funkcja sprawowana przez M. W. w Gminnej Spółdzielni mieściła się w dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy, jest to bowiem prowadzenie działalności gospodarczej o jakiej w nim mowa. Jednakże o pełnym wyczerpaniu dyspozycji tego przepisu można mówić wówczas, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki: radny prowadzi działalność gospodarczą nim określoną i do jej prowadzenia wykorzystuje mienie gminy, w której uzyskał mandat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka korzystania z mienia gminy z tej przyczyny, że Spółdzielnia "[...]" była użytkownikiem wieczystym nieruchomości będących własnością gminy [...]. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę Sąd stwierdził, iż prawo wieczystego użytkowania, z racji przywilejów jakie są mu przyznane kosztem i z wyłączeniem praw właściciela, nie jest objęte dyspozycją art. 24f ust. 1 ustawy.

Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu i wywodami uzasadnienia należy się zgodzić. Zasadnie Sąd podkreślił, że uprawnienia wieczystego użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do prawa obrotu prawem bez zgody właściciela, wyłączają mienie gminy obciążone takim prawem spod działania art. 24f ust. 1 ustawy. Ocena taka jest słuszna tak z racji charakteru prawa użytkowania wieczystego, jak i – co Sąd podniósł – ratio legis art. 24f ust. 1. Jego celem jest niedopuszczenie do wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Korzystanie z prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie służy. Co się tyczy wpływu na ewentualne wysokości opłat za to prawo ustawa przewiduje mechanizmy dotyczące każdego radnego obowiązek nie głosowania we własnej sprawie.

Tak więc zarzut błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy nie jest zasadny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).