Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1510/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 11, ar 15, art 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r sprawy ze skargi A. J. oraz K. G. i B.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego A.J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) oraz solidarnie na rzecz skarżących K. G. i B. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 9q ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594, ze zm., powoływana dalej również jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołań B. K., R. K., A. J., M. A., reprezentowanej przez M. R., K. G. i B. G., reprezentowanych przez radcę prawną A. M., J. Z., J. P., G. P. i S. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej [...].", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: "Modernizacja linii kolejowej [...]".

W zaskarżonej decyzji Minister uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.

Stan sprawy ujęty w zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco.

Spółka [...] S.A., (dalej: inwestor) wystąpiła do Wojewody [...] wnioskiem z [...] grudnia 2013 r., o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa linii kolejowej [...]", realizowanego w ramach zadania inwestycyjnego "Modernizacja linii kolejowej [...]".

Ponadto inwestor wskazał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji pozwoli na dostosowanie tego odcinka linii do standardów wynikających z umów międzynarodowych. W ocenie inwestora przedmiotowa inwestycja w znaczący sposób podniesie bezpieczeństwo transportu kolejowego, jak i ograniczy negatywny wpływ kolei na środowisko.

Wojewoda [...] wydał [...] września 2014 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej [...]." realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: "Modernizacja linii kolejowej [...]." nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli: B. K., R. K., A. J., K. G. i B. G. reprezentowani przez radcę prawną A. M., M. A. reprezentowana przez M. R., J. Z., J. P., G. P. i S. P.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 9q ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Powyższa decyzja określiła: linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawione na mapach w skali 1:500, stanowiących załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji, warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (m.in. poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez odpowiednie nieruchomości), które ma spełnić inwestor na następnych etapach przygotowania inwestycji. Decyzja Wojewody [...] zawiera również zatwierdzenie podziałów nieruchomości, przedstawionych na mapach z projektami podziałów w skali 1:2000, które stanowią załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, że w decyzji Wojewody nie wskazano jednoznacznie nieruchomości, które zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna. Jednocześnie podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa jest jednym z najbardziej doniosłych skutków ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, gdyż stanowi ograniczenie prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Nie można zatem przedmiotowej kwestii nie rozstrzygać w decyzji w sposób jednoznaczny.

W związku z powyższym w ocenie organu drugiej instancji zasadne było uchylenie znajdującego się na stronie 76, w wierszach od 6 do 9 licząc od góry strony, nieprecyzyjnego zapisu dotyczącego nieruchomości, które mają stać się własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, nowo ustalonych pkt 9 i 10, określających jednoznacznie nieruchomości, które zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] stanie się ostateczna, a także nieruchomości stanowiących już własność Skarbu Państwa, wobec których [...] S.A. nabędzie prawo użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji stanie się ostateczna.

Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji na stronie 74, w pkt 8 decyzji Wojewody [...], zatwierdzając podział działki nr [...] z obrębu [...], błędnie wskazał, iż dzieli się ona na działki nr [...] i [...]. Jak bowiem wynika z mapy z projektem podziału ww. działki nr [...], stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Wojewody [...], działka ta dzieli się na działki nr [...] i [...]. W związku z powyższym, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w punkcie II niniejszej decyzji Minister dokonał zmiany na prawidłowy zapis.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy, oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I i II sentencji niniejszej decyzji. Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren i zatwierdzenie podziału nieruchomości, a te pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Minister wskazał, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu II instancji, jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające linii kolejowej odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w regulacjach prawnych mających znaczenie dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że z uwagi na brak zgody skarżących na przyjęte w decyzji Wojewody [...] rozwiązania projektowe dotyczące objęcia liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji kolejowej części działek należących do skarżących, w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego, pismem z 9 stycznia 2015 r., wezwał inwestora do ustosunkowania się do zagadnień poruszonych przez odwołujących się, w tym do wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej możliwości ominięcia przedmiotowych działek, a w przypadku braku możliwości dokonania powyższych zmian, do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 19 stycznia 2015 r. inwestor ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżących. Powyższe stanowisko inwestora, działając w oparciu o art. 9 i art. 10 K.p.a., Minister przesłał skarżącym, informując o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, którzy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu zapewniania dostępu do drogi publicznej nowopowstałym działkom, organ pierwszej instancji w decyzji na stronach 9 - 26, ustanowił niezbędnie służebności. Niemniej jednak ustanowienie służebności nie było wystarczające do zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkim działkom tego wymagającym. Dlatego też koniecznym stało się zaprojektowanie nowej drogi.

Dodatkowo organ podkreślił, w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może on modyfikować wniosku [...] S.A., ani też korygować przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji. W niniejszej sprawie inwestor ostatecznie i jednoznacznie w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. wskazał, iż projektowana droga po działkach nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] realizowana jest w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 47.814, w wyniku czego mieszkańcy posesji nr [...] oraz działek położonych po północnej stronie linii kolejowej, korzystający dotychczas z likwidowanego przejazdu utracą dostęp do drogi publicznej. Inwestor wskazał, iż z uwagi na brak istniejących dróg mogących zapewnić alternatywną obsługę komunikacji nieruchomości położonych po północnej stronie linii kolejowej konieczne było zaprojektowanie drogi zapewniających obsługę tych nieruchomości. Jednocześnie inwestor w ww. piśmie wyjaśnił, że przedmiotowa droga zaprojektowana została w sposób optymalny oraz uzyskała pozytywną opinię Burmistrza Gminy [...]. Dodał również, iż brak jest możliwości przeprowadzenia drogi w sposób alternatywny, gdyż wymagałoby to znacznie większych nakładów finansowych oraz wiązałoby się z koniecznością budowy nowych obiektów inżynieryjnych.

Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących wytyczenia drogi po działkach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz zarzutu, iż teren po którym ma biec przedmiotowa droga stanowi teren podmokły, Minister wyjaśnił, że inwestor przewidział w ramach poprawy gospodarki wodnej przebudowę przepustu (w km 48,313 względem linii nr [...]) zlokalizowanego w ciągu projektowanej drogi. Przewidziane zostało pogłębienie dna o 0,5 m oraz powiększenie światła poziomego z istniejącego 1,5 m do 3 m. Udrożnienie cieku, którego zarządcą jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], w znaczący sposób usprawni istniejący system odprowadzania wód z rejonu nieruchomości skarżących.

W ocenie Ministra wskazane przez inwestora przyczyny przeprowadzenia nowoprojektowanej drogi we wskazany we wniosku sposób stanowią wystarczającą podstawę do dokonania podziału m.in. działki nr [...] i [...] z obrębu [...] i przejęcia działek nr [...], [...] i [...] pod planowaną inwestycję. Tym samym nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, jak i inspekcji właściwego konserwatora zabytków.

Natomiast ustosunkowując się do podniesionego przez A. J. oraz K. G. i B. G. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, iż jest on nieuzasadniony. Przepisy te nie znajdują zastosowania do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta nie zawiera w sobie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu i na jej podstawie nie dochodzi do wywłaszczenia. Zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.

Natomiast zarzut, że postępowanie zakończone wydaniem Wojewody [...] obarczone jest wadą nieważności, polegającą na zastosowaniu przepisów postępowania właściwych dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej podczas, gdy inwestycja polegająca na wywłaszczeniu uczestników z części ich nieruchomości nie polega na budowie, przebudowie, czy remoncie linii kolejowej, albo też na budowie wiaduktu kolejowego, czy też budowie drogi serwisowej wzdłuż torów kolejowych.

Organ odwoławczy wskazał, że zajęcie części należących do skarżących nieruchomości wynikało z konieczności zaprojektowania drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy przepisy Rozdziału 2 określają szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach. W powyższym przepisie mowa jest o inwestycji dotyczącej linii kolejowej o znaczeniu państwowym, a nie o inwestycji polegającej na budowie linii kolejowej. Oznacza to, że pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" nie można utożsamiać z linią kolejową. W ocenie organu budowa drogi mającej na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które na skutek podziału wynikającego z decyzji lokalizacyjnej taki dostęp by utraciły, stanowi "inwestycję dotyczącą linii kolejowej" i może być objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji tejże inwestycji.

Za nietrafny Minister uznał, zarzut zawarty w odwołaniu A. J. oraz K. G. i B. G. dotyczący nieuwzględniania w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] budowy przedmiotowej drogi Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 9ad ust. 3 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9oust. 3 pkt 4 lit. g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to zatem, iż organ pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie nie był związany przyjętym w gminie [...] planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez K. i B. G. co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom nr [...] i [...] z obrębu [...] organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji Wojewody [...] (strona 10), działkom nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] został zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że odnosząc się do zarzutów M. A. dotyczących pracy występującego w sprawie geodety, w tym możliwości popełnienia przez niego przestępstwa, iż nie jest władny tego ustalać i oceniać.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutu, w którym strona nie wyraża zgody, aby na części jej nieruchomości prowadzone były prace realizowane na podstawie decyzji Wojewody [...] organ odwoławczy podniósł, iż żaden przepis prawa nie wymaga uzyskania od właściciela zgody na zajęcie jego nieruchomości pod inwestycję kolejową.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w piśmie z 19 stycznia 2015 r. inwestor poinformował, iż nie ma możliwości odstąpienia od zajęcia części działki nr [...]. W powyższym piśmie inwestor wskazał, iż wody opadowe prowadzone są kolektorem na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] i odprowadzane wylotem do rowu melioracyjnego. Wylot jest zabezpieczony klapą zwrotną na wypadek wysokiego poziomu wód w odbiorniku. Natomiast lokalizacja wylotu oraz ilość odprowadzonych wód opadowych została pozytywnie uzgodniona przez administratora rowu, tj. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Urząd Gminy [...]. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wskazane przez inwestora przyczyny stanowią wystarczającą podstawę do przejęcia działki nr [...] pod planowana inwestycję.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności i podstawowych praw obywatelskich, w tym w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, Minister stwierdził, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP - art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z faktem, że przedmiotowa inwestycja kolejowa jest konieczną inwestycją celu publicznego, brak jest podstaw do podważania prawidłowości decyzji Wojewody [...] w kontekście zarzutu naruszenia prawa własności.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 9t ustawy, w przypadku, gdy została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, [...] S.A. nabywa ją, w drodze umowy, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

Mając na uwadze zawarty w odwołaniu J. P., G. P. i S. P. wniosek dotyczący zmiany decyzji Wojewody [...] poprzez rozszerzenie zakresu budowy ekranów akustycznych na odcinku około 100 metrów dla działki o nr [...], zlokalizowanej w [...], tj. od 52,598 do 52,698 km linii kolejowej nr [...] oraz na odcinku około 50 metrów dla działki o nr [...], zlokalizowanej w [...], tj. od 52,716 do 52,766 km linii kolejowej nr [...], Minister wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 11 oraz art. 59 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W myśl zaś art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Należy przy tym podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane.

Organ odwoławczy stwierdził, iż to na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej dla omawianego przedsięwzięcia środowiskowe uwarunkowania nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Ewentualne uwagi i zastrzeżenia co do skutków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji strony mogły zgłaszać w toku ww. postępowania środowiskowego. Jak zaś wynika z ww. decyzji środowiskowej, w rejonie nieruchomości odwołujących normy hałasu nie zostaną przekroczone, w związku z czym organ środowiskowy nie nałożył w tym względzie dodatkowych obowiązków na inwestora.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. J. oraz K. i B. G.

A. J. w skardze z 1 kwietnia 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 9o ust. 1 w zw. z art. 9o ust. 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. uznanie, że organ jest uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, która zatwierdza plan podziału nieruchomości, uwzględniając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy właściwa wykładania ww. przepisów oraz właściwa analiza materiału dowodowego w sprawie w tym w szczególności pisma z 19 lutego 2015 r., winna prowadzić do wniosku, że inwestor nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie twierdzeń co do konieczności poprowadzenia inwestycji we wnioskowanym kształcie, a więc m.in. konieczności wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, przez co organ winien był oddalić wniosek o ustalenie lokalizacji linii kolejowej;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie z urzędu i na wniosek stron przeprowadzono wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyczerpujące zebranie i zanalizowanie materiału dowodowego celem uznania, że dokonanie wywłaszczenia w zaproponowany przez inwestora sposób jest jedyną możliwością postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, celem sprawdzenia czy zaproponowane przez inwestora rozwiązanie jest jedyną możliwością zrealizowania projektu inwestora, biorąc za podstawę istotę prawa własności w kontekście jego ochrony względem osób trzecich;

- art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ był zobowiązany wykazać sposób ważenia interesu publicznego i prywatnego w rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy;

- art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie działanie organu administracji publicznej było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników, podczas gdy brak wyjaśnienia najistotniejszych dla skarżącego, a podniesionych w odwołaniu zarzutów, odnośnie do braku przedstawienia możliwości alternatywnego przeprowadzenia inwestycji z uzasadnieniem dlaczego nie może ono zostać wcielone w życie, czego skutkiem jest wywłaszczenie go z jego prawa własności, nie budzi zaufania do właściwego procedowania organu, a także stanowi naruszenie zasady konieczności informowania stron o podstawie dokonywanego rozstrzygnięcia;

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § K.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyjaśniono skarżącemu przesłanki, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji uznał lakoniczne, pozbawione konkretnych przesłanek i porównań uzasadnienie inwestora, wyrażone szczególnie w piśmie z 19 lutego 2015 r., za nienaruszające prawo i wystarczające do przekonania strony o właściwości procedowania organu;

- art. 75 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie w kontekście zarzutów skarżącego koniecznym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego mającej na celu wykazanie możliwości alternatywnego poprowadzenia zaproponowanej we wniosku inwestora inwestycji kolejowej;

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia jakie przyczyny przeprowadzenia nowoprojektowanej drogi są wystarczającą podstawą do dokonania podziału działek (str. 16 decyzji);

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w kontekście pisma inwestora z 19 stycznia 2015 r., co organ rozumie pod określeniem "projektowana droga m.in. na działkach [...] (...) obręb [...] została zaprojektowana w sposób optymalny" (str. 2 ww. pisma inwestora) uznając "po przeanalizowaniu (...) stanowiska inwestora zaprezentowanego w piśmie dnia 19 stycznia 2015 r.", że przedmiotowe stanowisko inwestora nie narusza prawa (str. 14 decyzji).

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w kontekście pisma inwestora z dnia 19 stycznia 2015 r., co organ rozumie pod określeniem "analizowane alternatywne drogi, wymagałyby znacznie większego nakładu finansowania (str. 2 ww. pisma inwestora) uznając "po przeanalizowaniu (...) stanowiska inwestora zaprezentowanego w piśmie dnia 19 stycznia 2015 r.", że przedmiotowe stanowisko inwestora nie narusza prawa (str. 14 decyzji);

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w kontekście pisma inwestora z dnia 19 stycznia 2015 r., które to organ uznał za nienaruszające prawo, jakie nowe obiekty inżynieryjne i gdzie, miałyby powstać gdyby przeprowadzić inwestycję kolejową z uwzględnieniem żądania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie niedostatecznie wyjaśniły, dlaczego zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest jedyną możliwością przeprowadzenia wnioskowanego projektu. Skarżący podniósł, iż nie wyjaśniono, gdzie miałyby powstać nowe obiekty inżynieryjne i jaką miałyby one postać, jakie większe nakłady finansowe byłyby potrzebne do zgodnego z żądaniem skarżącego załatwieniem sprawy. Tym samym, w ocenie skarżącego, nieustosunkowywanie się przez organ administracyjny do twierdzeń strony uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy stanowi naruszenie zasady przekonywania.

W skardze z 25 marca 2015 r. K. i B. G. zaskarżyli decyzję Ministra w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji jej poprzedzającej i zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której dokonano wywłaszczenia skarżących z części ich nieruchomości, podczas gdy przepisy prawa nie uzasadniają takiego wywłaszczenia;

- art. 7, 77 i 107 K.p.a., poprzez:

brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwość rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu byłyby należycie udowodnione,

wadliwą wykładnię przepisów ustawy o transporcie kolejowym, określających przesłanki wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (przepisów prawa materialnego), co w ocenie skarżących doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy, a następnie uzasadnienia orzeczenia, i mogło mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie nie została praktycznie wyjaśniona,

nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, z którego wynikałoby, czy cel wywłaszczenia skarżących ad 1 i ad 2 został spełniony, czy też nie istnieją podstawy do wywłaszczenia (przejęcia działek nr [...] i [...] z obrębu [...]), co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego, czy wręcz braku jakiegokolwiek zebrania w sprawie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

pominięcie przeprowadzenia dowodu z badań hydrologicznych, które wykazałyby, iż droga, jaka miałaby powstać w planowanym miejscu będzie podmakać i istnieje wysokie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, iż będzie się rozmywać (będzie podmywana przez wody, które zalewają tamte tereny już po kilkugodzinnych opadach deszczu), a ponadto badania te wskazałyby, że inwestor narusza stosunki wodne,

- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na:

a) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy i ograniczenie się jedynie do oparcia na opiniach przedstawionych przez inwestora (choć to również nie zostało wyartykułowane w decyzji), podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że nie istnieją podstawy do wywłaszczenia, gdyż jego cel nie zostanie spełniony, a droga dojazdowa do innych nieruchomości może zostać poprowadzona innymi, niezamieszkałymi (m. in. gminnymi) działkami,

b) pominięciu tak istotnego faktu jak to, że tereny, na których inwestor chce wybudować drogę dojazdową do nieruchomości (po wywłaszczeniu) są terenami podmokłymi, zalewowymi i wybudowanie tam drogi spowoduje jeszcze większe zalewanie tych terenów, w tym również drogi,

c) braku dokumentacji dotyczącej przepustu,

d) niepodjęciu próby wyjaśnienia sprawy poprzez uznanie, iż decyzja winna być zgodna z wnioskiem inwestora i nie podlega zmianie, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów prawa doprowadziłaby do uznania, że organ winien ocenić zgodność z prawem złożonego wniosku (zawnioskowanych rozwiązań) i w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe winna zostać wydana decyzja (analiza i kontrola poprawności i zgodności z prawem wniosku inwestora),

art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej,

art. 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie wadliwego uzasadnienia sprzecznego z zasadą przekonywania oraz nie czuwaniu, aby strony i inne osoby, biorące udział w postępowaniu, nie poniosły szkody, co polegało na nie wyjaśnieniu skarżącym zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W szczególności nie wyjaśniono dlaczego zarówno organ I jak i II instancji uznał, iż nie można dokonywać oceny wniosku inwestora, tylko winien go zaakceptować w całości bez jakiejkolwiek ingerencji, polegającej m.in. na ocenie ich zgodności z prawem.

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, iż przepis ten nie ma zastosowania oraz błędnym przyjęciu, że istnieją podstawy do wywłaszczenia, podczas gdy przepis ten winien mieć zastosowanie, bo ustawa nie reguluje szczegółowo przesłanek wywłaszczenia, w związku z tym należało się odnieść (m.in. w zakresie przesłanek) do ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziłoby do uznania, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wywłaszczenia,

- art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili pogląd, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały wniosek inwestora za akt prawa powszechnie obowiązującego. Taka postawa, zdaniem skarżących, godzi w zasady praworządnego państwa, gdyż oznacza, że inwestor może władczo decydować o wywłaszczeniu m.in. skarżących, bez możliwości jakiejkolwiek kontroli merytorycznej. Skarżący stoją na stanowisku, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego ani nie zajęły stanowiska w przedmiocie podnoszonych przez skarżących zarzutów, ograniczając się jedynie do przesyłania pism pomiędzy stronami.

Skarżący podnieśli, iż ani Wojewoda [...], ani Minister nie uzasadnili, dlaczego zaproponowane przez inwestora rozwiązania są optymalne, a inne, w tym zaproponowane przez skarżących, nie mogą zostać zrealizowane. Wskazali, iż istniała możliwość alternatywnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia poprzez poprowadzenie dróg po niezabudowanych terenach gminnych. Tym samym, w ich ocenie, skoro inwestor nie zgadza się na ich propozycje, a Gmina [...] wydała pozytywne opinie w zakresie budowy drogi, która ma powstać na ich nieruchomościach, to może działać na ich szkodę. Drogi winny bowiem być prowadzone w pierwszej kolejności po terenach gminnych, a dopiero w ostateczności po terenach prywatnych. Skarżący podkreślili także, iż od czasu, kiedy sporządzono dokumentację przedmiotowego terenu, zmianie uległa jego struktura, a obecnie ukształtowanie terenu przedstawia się zupełnie inaczej, aniżeli było to parę lat temu. Ponadto skarżący przypomnieli, iż nadal nie zakończyło się postępowanie administracyjne dotyczące naruszenia art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 20101 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.). W ocenie skarżących organ orzekający powinien zobowiązać inwestora do przedstawienia aktualnej dokumentacji, ewentualnie do potwierdzenia, iż teren od ostatnich badań, decyzji i pozwoleń nie uległ zmianie. Ponadto projektowana droga nie została ujęta ani w studium zagospodarowania przestrzennego ani też w planie zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia skarżących budzi również fakt, iż ustanowiono służebność także dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Działki te nie miały do tej pory dostępu do drogi publicznej, a planowana inwestycja w żaden sposób nie powodowała pogorszenia sytuacji jej każdoczesnych posiadaczy.

Jednocześnie skarżący wskazali, iż posiadacze działek po południowej stronie rzeki [...] (m.in. właściciele działki nr [...]) po zamknięciu przejazdu kolejowego nie stracą dostępu do drogi publicznej. Osoby te korzystają z dojazdu do swoich działek po drodze nr [...], która prowadzi z miejscowości [...] i zapewne po zamknięciu przejazdu kolejowego nadal będą z niej korzystać, dlatego też nie istnieje potrzeba budowy dodatkowej drogi dla tych osób. Skarżący wyjaśnili, iż najważniejszą dla nich kwestią jest ingerencja w przysługujące im prawo własności. Według twierdzeń skarżących przebudowa przepustu, która miała zostać dokonana na podstawie zaskarżonej decyzji, nie zostanie zrealizowana. Nawet gdyby jednak zaskarżona decyzja miała zostać w tym zakresie wykonana, to nie sposób byłoby tego faktu zweryfikować, gdyż w decyzji nie określono dokładnych parametrów przebudowywanego przepustu. Skarżący w kontekście podniesienia zarzutu naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazali, iż organ drugiej instancji jak również inwestor nie wykazali, czym dokładnie kierowali się wyznaczając drogę w tym konkretnym miejscu, tj. poprzez wywłaszczenie skarżących z części ich nieruchomości i jednocześnie "poszatkowanie" ich własności - podział działki nr [...] na [...] i [...] i podział działki nr [...] na [...], [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270),dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

Nie wynika bowiem z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, aby wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej miało następować po uprzednim obowiązkowym przeprowadzeniu w toku postępowania o jej wydanie konsultacji społecznych, dlatego podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione.

Zwrócić należy natomiast uwagę, że organ administracji, rozpoznający sprawę w trybie odwoławczym, wyrażał w uzasadnieniu orzeczenia pogląd, jakoby orzekając w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, pomimo że określone kwestie – np. wyznaczenie linii rozgraniczających, skutkujących wywłaszczeniem nieruchomości (art. 9q ust. 1 i art. 9s ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym) - wiążą się bezpośrednio z ingerencją w prawa własności a ograniczenie praw jest dopuszczalne tylko w interesie publicznym, był on związany treścią wniosku inwestora, co do proponowanych rozwiązań, w tym, gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Przywołując tezy, dotyczące związania treścią wniosku, nie jest zasadne formułowanie wniosku, jakoby wobec tego nie była zasadna merytoryczna analiza, czy w danym przypadku zakres ingerencji jest faktycznie uzasadniony, np. konkretnymi względami technicznymi. Pogląd taki prezentowany był w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 374/09 i 1539/10, CBOSA). W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd przeciwny, w ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie trafny (por. wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2700/13, IV SA/Wa 128/08, IV SA/Wa 1202/08, IV SA/Wa 1620/08, IV SA/Wa 375/09, IV SA/Wa IV SA/Wa 1875/09, IV SA/Wa 97/10 oraz NSA o sygn. akt II OSK 750/10, II OSK 1062/10, II OSK 2416/10, II OSK 1912/11, II OSK 2621/12, CBOSA), że organ - orzekający w przedmiocie lokalizacji - jest obowiązany dokonać merytorycznej oceny czy przedłożone przez inwestora propozycje, co do potrzeby ingerencji w prawa określonych podmiotów - w kontekście całkowitego wyzbycia ich prawa własności (pełne wywłaszczenie), czy też ograniczenie prawa nieskrepowanego z niego korzystania w następstwie ustanowienia służebności czy faktyczne dopuszczenie powstawania określonych uciążliwości na terenach przylegających do inwestycji liniowej - są w istocie uzasadnione interesem publicznym.

Opisany obowiązek organu wynika również z przepisów ustawy o transporcie kolejowym. W art. 9q ust. 1 pkt 4 tej ustawy mowa jest o tym, że obligatoryjnym elementem tego rozstrzygnięcia jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co oznacza w szczególności, że kwestie związane z istnieniem rzeczywistej potrzeby wywłaszczenia, uzasadniającej twierdzenie, że zostało ono dokonane zgodnie z zasadą proporcjonalności, wysłowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podlegają wyjaśnieniu przez organ.

Wbrew zarzutom dotyczącym braku rozważenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją różnych wariantów lokalizacji projektowanej inwestycji, z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.) nie wynika, aby organ mający wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej był uprawniony do rozważania różnych wariantów takiej lokalizacji bez zgłoszonego w tym zakresie wniosku inwestora. Okoliczność ta podlega ocenie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, ponieważ to na tym etapie istnieje ustawowy obowiązek rozważenia różnych wariantów lokalizacji inwestycji w kontekście m.in. ich oddziaływania na środowisko.

Nie oznacza to jednak braku obowiązku weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne jest – w zakresie wymogów statuowanych ustawą o transporcie kolejowym – zgodne z prawem, co wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, i odmowy wydania decyzji w całości lub w części o żądanej treści w sytuacji, gdy inwestor nie zmodyfikuje błędnego wniosku. Postępowanie organu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu linii kolejowej nie może sprowadzać się wyłącznie do zarejestrowania czy wszystkie wymogi formalne zostały spełnione, a wniosek jest kompletny. Organowi wydającemu tę decyzję przypisano wszakże kompetencje merytorycznej weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego. Z art. 9q ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności warunki techniczne realizacji inwestycji. Oczywistym jest, że warunki techniczne muszą być dostosowane do rodzaju gruntu i jego charakteru, tak aby zapewnić zgodność z prawem owych warunków technicznych. Rolą organu wydającego decyzję jest spowodowanie uwzględnienia przez inwestora tych warunków nie in abstracto, ale w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego, co w tym przypadku oznacza konieczność odniesienia się do stanu gruntu i dostrzeżenia jego ewentualnej specyfiki. Należy jednak pamiętać, że zakres tej analizy jest wąski, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie zastępuje pozwolenia na budowę, a dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestor przedstawia projekt budowlany zawierający rozwiązania techniczne.

Opisany obowiązek organu wynika również z art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym. Konstrukcja tego przepisu jest taka, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności opinie innych organów, w tym dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a z art. 9o ust. 5 wynika, że opinie te zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W ocenie składu orzekającego organ, który uznaje, że opinia w zakresie właściwości organów uzgadniających nie odzwierciedla pełnego stanu faktycznego powinien zwrócić się o jej uzupełnienie.

W rozpatrywanej sprawie decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, dlatego z dniem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji część stron postępowania utraciła dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie inwestor w piśmie z 19 stycznia 2015 r. wskazał, iż projektowana droga po działkach nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] realizowana jest w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 47.814, w wyniku czego mieszkańcy posesji nr [...] oraz działek położonych po północnej stronie linii kolejowej, korzystający dotychczas z likwidowanego przejazdu utracą dostęp do drogi publicznej.

Z uwagi na brak istniejących dróg mogących zapewnić alternatywną obsługę komunikacji nieruchomości położonych po północnej stronie linii kolejowej konieczne było zaprojektowanie drogi zapewniających obsługę tych nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie w obszarze stosowania ustawy Prawo budowlane, natomiast według art. 9q ust. 1 pkt 4 również decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej musi zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, którymi w rozpatrywanej sprawie dla stron postępowania, które utraciły dostęp do drogi publicznej jest określenie sposobu zapewnienia pozostawionej im części dotychczasowej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, skoro już w wyniku decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej strony tracą prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 684/14, CBOSA), że w normatywnym zakresie omawianego art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym mieści się zatem ustawowy wymóg zapewnienia wydzielonej skarżącym działce gruntu nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej określony w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stosuje się do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z mocy art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Powołany art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem o niedopuszczalności podziału nieruchomości w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jakkolwiek dostęp ten – w myśl art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ma być zapewniony dopiero w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu na odrębną własność, to w rozpatrywanej sprawie zaistniały w istocie takie skutki prawne, ponieważ w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, nieruchomości wymienione w decyzji przestały stanowić własność stron postępowania, ze względu na przejęcie jej własności na rzecz Skarbu Państwa, skutkiem czego niektóre strony pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej.

Wskazany powyżej wymóg określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro warunkuje dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości. Ze względu zatem na określenie w art. 9q ust. 1 pkt 5 i w art. 9s ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym kwestii dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w myśl art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w sprawach m.in. podziału nieruchomości, które nie są uregulowane w ustawie o transporcie kolejowym, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się zatem do zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w zakresie warunków materialnoprawnych, a więc m.in. art. 93 ust. 3 tej ustawy. Potwierdzeniem stosowania materialnoprawnych warunków z ustawy o gospodarce nieruchomości dotyczących zatwierdzenia podziału nieruchomości wobec decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest również wskazanie w art. 95 pkt 6a tej ustawy na dokonywanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego i niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli taką decyzję wydano), m.in. w przypadku wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w przypadku jego braku zgodność podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowi materialnoprawny warunek dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości (tak WSA w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 684/14, CBOSA). Jeżeli więc ustawodawca w wyraźny sposób wskazał w art. 95 pkt 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami na niezwiązanie organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ustalenia planu miejscowego i warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako materialnoprawnymi warunkami dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, to znaczy, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przy zatwierdzaniu tą decyzją podziału nieruchomości jest związany pozostałymi warunkami materialnoprawnymi dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym zatem także warunkiem określonym w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wynikający z art. 99 tej ustawy rozumiany, jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej wydzielanej w wyniku podziału działce gruntu w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna, ponieważ to w tej chwili następuje zmiana stanu własnościowego niektórych z wydzielanych działek gruntu. Przepis art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem ustawową gwarancję, iż wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej w chwili, gdy staną się przedmiotem odrębnej własności stając się tym samym "odrębnymi" nieruchomościami. W niniejszej sprawie oznacza to zachowanie stronom dostępu do drogi publicznej dla pozostawionej im części terenu z dotychczasowej nieruchomości. Zapewnienie stronom dostępu do drogi publicznej nie musi oczywiście polegać na utrzymaniu takiego dostępu w dotychczasowym kształcie. Nie może jednak polegać na odesłaniu skarżących do oczekiwania na zapewnienie takiego dostępu dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę (tamże).

Nie może być również pominięte przeanalizowanie, czy istnieje techniczna możliwość budowy drogi w wyznaczonym miejscu ze względu na twierdzenia skarżących o przyszłym podmakaniu i istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa jej rozmywania, w granicach przewidzianych w trybie postępowania zmierzającego do ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Nadto należy przeanalizować czy zasadne jest ustanowienie służebności dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz dla posiadaczy działek po południowej stronie rzeki [...], co stanowi treść zarzutu skargi.

Podniesione kwestie przesądzają, że trafne są zarzuty wniesionych skarg w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.). Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd, czy doszło także do naruszenia, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego, regulujących kwestie wywłaszczeń (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym). Dopiero wnikliwa analiza stanu faktycznego, dokonana przez organ administracji we wskazanych wyżej aspektach, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (odzwierciedlona w treści uzasadnienia), może dać odwiedź na pytanie, czy w danym przypadku interes publiczny w istocie przemawia za ingerencją w prawa stron w stosownym zakresie.

Stosownie do art. 9o ust. 2 ustawy do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepisy szczególne znajdą zastosowanie jedyne w zakresie, w jakim prawodawca zamieścił odrębne regulacje, które pozostają w sprzeczności z zasadami ogólnymi. Reguła wąskiego rozumienia przepisów szczególnych, zawartych w kompleksie tzw. "specustaw", jest podkreślana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się w nim, że o ile tzw. "specustawy" nie zakreślają szczególnych zasad, stosuje się normy ogólne – tak np. w kwestii reguł podziału nieruchomości (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1245/12, CBOSA). Organ odwoławczy powinien zatem zrealizować wymogi wynikające z art. 15 K.p.a., z poszanowaniem zasad postępowania dowodowego wypływających z tej ustawy, w szczególności z art. 7, 75 i 77 K.p.a., a zatem rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a nie jedynie skontrolować decyzję organu I instancji.

Na aprobatę zasługuje zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyjaśniono skarżącemu przesłanki, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji uznał lakoniczne, pozbawione konkretnych przesłanek i porównań uzasadnienie inwestora, wyrażone szczególnie w piśmie z 19 lutego 2015 r., za nienaruszające prawo i wystarczające do przekonania strony o właściwości procedowania organu.

Sąd za przekonujące uznaje stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 19 lutego 2013 r., II SA/Kr 1144/12, LEX nr 1277987, w którym czytamy: "(...) z art. 31 ust. 2 ustawy drogowej wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Pogląd taki wyrażono w wyroku NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2196/11, CBOSA. Należy podzielić taką właśnie wykładnię budzącego wątpliwości przepisu art. 31 ust. 2 ustawy drogowej, gdyż z jednej strony zapewnia ona realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy drogi na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności".

Zdaniem składu orzekającego stanowisko to może być w całości zaaprobowane również na gruncie przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Zbieżny pogląd, na gruncie analogicznych unormowań zawartych w ustawie o EURO, przyjął też NSA w wyroku z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2272/10, LEX nr 838894 (w którym wskazał, że: "przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju [...] wprowadza wyjątkowe unormowanie w stosunku do zasad ogólnych. Jako przepis wyjątkowy (szczegółowy) podlega wykładni ścisłej, tym bardziej że jest to przepis, który ogranicza kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego").

Mając na względzie istotne naruszenie przepisów postępowania, na podstawie których procedował organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.