Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1974/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, 66
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 6, 7, 77, 107, 104, 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego placu zabaw I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...].03.2018 r., nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego placu zabaw zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...],[...] w [...] w zakresie w niej wskazanym, uzupełnienie dokumentacji placu zabaw oraz instrukcji użytkowania urządzeń, a także prowadzenie dalszej obserwacji uszkodzonych elementów huśtawki wahadłowej nr 2 tj. uszkodzonej gumy jednego z siedzisk oraz poluzowania jednego z zawieszeń - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Pr. bud. nakazał ww. Wspólnotom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. placu zabaw w zakresie ogólnym poprzez:

1. zakotwienie wszystkich ławek na stałe do podłoża poza strefami bezpieczeństwa urządzeń zabawowych;

2. skrócenie i zabezpieczenie nakrętkami kołpakowymi wystających gwintów śrub mocujących deski oparć i siedzisk w nowszych ławkach;

3. uzupełnienie brakujących desek oraz wymiana uszkodzonych desek w ławkach;

4. odnowienie powłok zabezpieczających elementów drewnianych ławek;

5. usunięcie z placu zabaw urządzeń przeznaczonych jedynie do użytku domowego;

6. wdrożenie Systemu Kontroli z Planem Kontroli i Harmonogramem Konserwacji i Napraw;

7. przeprowadzanie i dokumentowanie oględzin okresowych (l-7dni), funkcjonalnych (min. 1 raz na kwartał) oraz corocznych wg normy PN-EN 1176- 7:2009;

w zakresie wyposażenia zabawowego poprzez:

8. dla bujaka wagowego sprężynowego (Konie)

8.1. wymianę uszkodzonych podnóżków i rączek na zgodne z wymogami normy PN-EN 1176-6:2009;

8.2. pomalowanie rantów, rozwarstwionych sklejek i przetarć powierzchni, np. farbą poliuretanową;

8.3. oczyszczenie z rdzy uszkodzonych elementów metalowych oraz pomalowanie uszkodzonych miejsc;

9. dla bujaka sprężynowego (Żółw)

9.1. pomalowanie rantów, rozwarstwionych sklejek i przetarć powierzchni, np. farbą poliuretanową;

9.2. oczyszczenie z rdzy uszkodzonych elementów metalowych oraz pomalowanie uszkodzonych miejsc;

10. dla bujaka sprężynowego (Koń)

10.1. wymianę uszkodzonych podnóżków i rączek na zgodne z wymogami normy PN-EN 1176-6:2009;

10.2. pomalowanie rantów, rozwarstwionych sklejek i przetarć powierzchni, np. farbą poliuretanową;

10.3. oczyszczenie z rdzy uszkodzonych elementów metalowych oraz pomalowanie uszkodzonych miejsc;

11. dla domku

11.1. wymiana uszkodzonych zaślepek połączeń śrubowych;

11.2. pomalowanie rantów, rozwarstwionych sklejek i przetarć powierzchni, np. farbą poliuretanową;

11.3. poprawienie mocowania niebieskiego stolika;

12. dla piaskownicy

12.1. pomalowanie rantów, rozwarstwionych sklejek i przetarć powierzchni, np. farbą poliuretanową;

12.2. naprawę uszkodzonego mechanizmu zasuwania pokryw piaskownicy;

13. dla huśtaw ki wahadłowej nr 1

13.1. oczyszczenie oraz zabezpieczenie środkiem przeciw grzybowym drewnianych elementów konstrukcyjnych (nóg) huśtawek;

13.2. dokręcenie śrub mocujących łańcuchy do siedzisk;

13.3. usunięcie wszelkich zabawek poza strefy upadku/bezpieczeństwa huśtawki;

13.4. dostosowanie nawierzchni amortyzującej w całej strefie upadku huśtawki do wymogów normy PN-EN 1176-1:2009;

14. dla huśtawki wahadłowej nr 2

14.1. dokręcenie śrub mocujących łańcuchy do siedzisk;

14.2. dostosowanie nawierzchni amortyzującej w całej strefie upadku huśtawki do wymogów normy PN-EN 1176-1:2009;

15. dla zestawu zabawowego

15.1. wyłączenie z użytkowania, a następnie całkowite usunięcie urządzenia.

Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi w zakresie pkt. 15.1. decyzji organ nadał na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności, stwierdzając, że pozostałe obowiązki podlegają wykonaniu w terminie 2 miesięcy, od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Ponadto organ zalecił uzupełnienie dokumentacji placu zabaw oraz instrukcji użytkowania urządzeń; prowadzenie dalszej obserwacji uszkodzonych elementów huśtawki wahadłowej nr 2, tj. uszkodzonej gumy jednego z siedzisk oraz poluzowania jednego z zawieszeń.

Organ wskazał też, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie, zgodnie z zasadami BHP i wiedza techniczno - budowlaną, a w szczególności zgodnie, z zaleceniami zawartymi w "sprawozdaniu z inspekcji Nr [...] dotyczącej placu zabaw zlokalizowanego na Osiedlu [...]obok budynku przy ul. [...] w [...]" sporządzonego w dniu [...] października 2017r. przez mgr inż. R. M..

O wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, należało niezwłocznie poinformować PINB oraz przedłożyć protokoły odbioru w/w robót oraz robót zanikowych sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Uzasadniając decyzje [...]WINB wyjaśnił, że w związku z zawiadomieniem z dnia [...].09.2016r., PINB podjął działania [...].10.2016r. mające na celu sprawdzenie nieprawidłowości stanu technicznego ww. placu zabaw. W wyniku kontroli ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]znajduje się plac zabaw dla dzieci wyposażony w huśtawki, mostki, piaskownice oraz ciuchcie. Podczas czynności stwierdzono uszkodzenie częściowe mocowania siedziska na huśtawce sprężynowej (brak mocowania z jednej strony), brak na ciuchci jednej deski na daszku, uszkodzenie drewnianych elementów w mostku na łańcuchach i linie - wypadające (wystające gwoździe), zdarcie farby z elementów drewnianych oraz brak ich konserwacji. Ogólny stan techniczny oceniono, jako niezadowalający. Stwierdzono istnienie ewentualnego zagrożenia pośredniego dla dzieci (wystające gwoździe, brak mocowania). Do protokołu załączona została dokumentacja zdjęciowa.

Podczas przeprowadzonej w trakcie czynności kontrolnych rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z P. K. (administratorem Wspólnot Mieszkaniowych [...] uzyskano informację, że plac zabaw znajduje się na działce będącej częścią wspólną Wspólnot Mieszkaniowych [...].

Pismem z dnia [...].10.2016r. organ powiatowy wezwał Wspólnoty Mieszkaniowe [...] do zajęcia stanowiska w sprawie przedmiotowego placu zabaw oraz przedłożenia protokołu stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi Wspólnoty Mieszkaniowe [...]wskazały, że działka nr [...]stanowi własność wspólną członków Wspólnot Mieszkaniowych i nie stanowi części wspólnej Wspólnot Mieszkaniowych.

Zawiadomieniem z dnia [...].05.2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stanu technicznego w/w placu zabaw.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2017 r. PINB nałożył na ww. Wspólnoty Mieszkaniowe obowiązek wykonania i przedstawienia w terminie trzech miesięcy ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny placu zabaw, a [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2017 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie.

Dnia [...].10.2017r. przedłożono sprawozdanie z inspekcji nr [...] dotyczące placu zabaw sporządzone przez R. M., posiadającego uprawienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W przedmiotowym opracowaniu stwierdzono, iż przedmiot badania jest niezgodny z normami, niezgodności te mają znaczny wpływ na bezpieczeństwo użytkowników i należy je usunąć zgodnie z zaleceniami.

PINB decyzją nr [...] z dnia [...].03.2018 r. nakazał Wspólnotom Mieszkaniowym [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego placu zabaw w zakresie w niej wskazanym, uzupełnienie dokumentacji placu zabaw oraz instrukcji użytkowania urządzeń, a także prowadzenie dalszej obserwacji uszkodzonych elementów huśtawki wahadłowej nr 2 tj. uszkodzonej gumy jednego z siedzisk oraz poluzowania jednego z zawszeń.

Odwołanie od w/w decyzji wniesione zostało przez Wspólnotę Mieszkaniowa [...] oraz Wspólnotę Mieszkaniową [...].

[...]WINB stwierdził, co następuje. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I-ej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zdaniem organu II instancji, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Postępowanie administracyjne było zgodne z zasadami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a decyzja PINB była prawidłowa.

Zgodnie z art. 61 Pr. bud., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast w myśl art. 66 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Pr. bud. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominuje także pogląd, że celem art. 66 ust. 1 Pr. bud. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja, wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości, powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać.

[...]WINB wyjaśnił, że plac zabaw stanowi obiekt budowlany w myśl art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kategoria obiektów budowlanych została zróżnicowana, do obiektów budowlanych zalicza się: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. W ramach przywołanej powyższej klasyfikacji obiektów budowlanych przepis art. 3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych, które ustawodawca nazwał "obiektami małej architektury".

W ocenie organu II instancji PINB zasadnie wydał decyzję mając za podstawę art. 66 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud., zgodnie z którym "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2016r. ustalono bowiem, iż przedmiotowy plac zabaw znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Stwierdzono uszkodzenie częściowe mocowania siedziska na huśtawce sprężynowej (brak mocowania z jednej strony), brak na ciuchci jednej deski na daszku, uszkodzenie drewnianych elementów w mostku na łańcuchach i linie - wypadające (wystające gwoździe), zdarcie farby z elementów drewnianych oraz brak ich konserwacji. Ogólny stan techniczny oceniono jako niezadowalający.

Biorąc pod uwagę opisywane wskazania przyjąć należało, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy spełniona została przesłanka jaka określona została w art. 66 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud., tj. nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego.

PINB w sposób prawidłowy dokonał oceny dowodów w oparciu o zasadę wynikającą z art. 80 k.p.a. i zasadnie - na podstawie ustaleń z kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu [...].10.2016r., a także sporządzonego przez osobę do tego uprawnioną sprawozdania z inspekcji Nr [...] dotyczącego placu zabaw - stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadnym jest nakazanie wykonania robót budowlanych wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ponieważ tylko w taki sposób można usunąć stwierdzone nieprawidłowości.

W ocenie [...]WINB, to Wspólnotom Mieszkaniowym nieruchomości położonych przy ul. [...], a nie poszczególnym współwłaścicielom nieruchomości, przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, co ma swe odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W aktach prowadzonej sprawy znajduje się umowa o zarządzanie nieruchomościami z dnia [...].03.2003 r. zawarta pomiędzy deweloperem [...] Sp. z o.o. a [...] Sp.z o.o. dotycząca wykonywania czynności zarządzania nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu ustawy z dnia [...].06.1994r. o własności lokali oraz nieruchomościami stanowiącymi współwłasność mieszkańców (kotłownie, drogi i tereny zielone) znajdującymi się na terenie osiedla (§2 pkt. 1). Zarządzana nieruchomość składa się z działek nr ew. [...] z obrębu [...] (§1 pkt. 1). W §5 pkt. 7 wskazano, iż zarządca zobowiązuje się do wykonywania osobno dla każdej przyszłej wspólnoty czynności polegających na utrzymaniu w należytym stanie m.in. placów zabaw. Informacja o powierzeniu zarządu nieruchomościami [...] Sp.z o.o. (w tym również działką [...]) została zawarta również w aktach notarialnych zakupu nieruchomości (mieszkań) od dewelopera, co wynika z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...].03.2017r. W związku z sytuacją, iż w/w nieruchomość zbyta została na rzecz poszczególnych współwłaścicieli reprezentowanych przez Wspólnoty Mieszkaniowe oznacza, że Wspólnoty Mieszkaniowe [...] stały się następcą prawnym dewelopera. Z powyższego bezspornie wynikało, że Wspólnoty Mieszkaniowe zarządzają również działką ew. nr [...], na której zlokalizowany jest plac zabaw. Ponadto wskazać należy, że nieruchomości położone przy ul. [...]. w tym również sporny plac zabaw, stanowią wspólny, ogrodzony teren osiedla.

Błędne było więc twierdzenie, że jedna z działek wchodzących w skład w/w ogrodzonego osiedla nie jest objęta zarządem Wspólnot Mieszkaniowych. W piśmie jednego z mieszkańców osiedla z dnia [...].09.2016 r. wskazano, że za utrzymanie placu zabaw w odpowiednim stanie technicznym odpowiedzialna jest administracja osiedla.

W piśmie z dnia [...].10.2017r. przedstawiciele wszystkich Wspólnot Mieszkaniowych przesłali wymaganą ekspertyzę techniczną oraz solidarnie zobowiązali się do dokonania naprawy części zabawek i zdemontowania "dużego zestawu zabawowego". Tak więc, zdaniem [...]WINB, te deklaracje tylko potwierdzają odpowiedzialność wszystkich Wspólnot Mieszkaniowych za utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym przedmiotowego placu zabaw.

[...]WINB jednakże "uznał za konieczną ingerencję w zakres robót nakazany skarżoną decyzją". Co do zasady, dyspozycja przepisu art. 66 Pr. bud. służy do usuwania nieprawidłowości stanu technicznego obiektu wynikających z nienależytego jego użytkowania, czy też braku bieżących napraw i remontów. W związku z tym przepis ten nie może służyć do nakładania obowiązków prowadzących do wykonania nowego obiektu budowlanego bądź urządzenia.

W związku z tym [...]WINB uznał, iż nie ma podstaw prawnych w niniejszej sprawie do nakładania obowiązku wykonania ogrodzenia placu zabaw. Co więcej autor sprawozdania Nr [...] wskazał, że brak takiego ogrodzenia stanowi jedynie niski poziom ryzyka i jego wykonanie jest tylko zalecane, zaś jako uzasadnienie podał, iż ogrodzenie pozwoli na utrzymanie porządku oraz uniemożliwi "spożywanie alkoholu i palenia papierosów". Ww. przesłanki nie mogą stanowić więc podstaw do nakładania obowiązków z zakresu prawa budowlanego. Nadzór nad przestrzeganiem zakazów jest bowiem poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego nie mają również kompetencji do wydawania decyzji (nakazów) w zakresie wycinki drzew, czy usuwania ich pozostałości z nieruchomości. Dlatego tez nałożony skarżoną decyzją obowiązek w pkt. 7 był bezzasadny. Powyższe kwestie są bowiem normowane odrębną ustawą o ochronie przyrody. Organ nadzoru budowlanego nie posiada zaś w swoich kompetencjach egzekwowania jej zapisów.

Zastrzeżenia [...]WINB budził również fakt, że organ nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego placu zabaw zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Ocenie stanu technicznego" sporządzonej w listopadzie 2016 r. przez W. M. oraz J.P., podczas gdy w ramach prowadzonego postępowania - zgodnie z postanowieniem PINB Nr [...] z dnia [...].05.2017r. - przedłożono do akt sprawy "sprawozdanie z inspekcji Nr [...] sporządzone w dniu [...] października 2017r. przez R.M..

W ocenie [...]WINB, analiza dokumentów znajdujących się w aktach I instancji wskazuje, iż zaskarżona decyzja winna nakazywać usuniecie opisywanych nieprawidłowości zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy sprawozdaniem

W związku z powyższym należało podjąć w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa "[...] która pismem datowanym na [...] lipca 2018 r. wniosła to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc "o unieważnienie decyzji nr [...] z dnia [...].06.2018r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa własności oraz obciążenie opowiedzianych urzędników PINB-udu kosztami spowodowanymi ich bezprawnymi działaniami i kosztami postępowania".

Skarżąca wyjaśniła, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] powstała tylko na działce numer [...] (obręb [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nie jest współwłaścicielem i nie posiada żadnych udziałów w działce nr [...].

Bezzasadnym i nieprawdziwym jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka [...] jest częścią Wspólnoty Mieszkaniowych [...] oraz działką będącą częścią wspólną Wspólnot Mieszkaniowych [...]. Działka ta jest odrębną własnością osób fizycznych i prawnych, co potwierdzają dane zawarte w prowadzonej dla niej Księdze Wieczystej o numerze [...].

Swoimi działaniami urzędnicy PINB podważają rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych "oraz wiarygodność innych państwowych rejestrów publicznych, stawiając ponad nimi niepotwierdzone rzekome oświadczenie telefoniczne Pana P.K.".

Nakazywanie decyzjami administracyjnymi Wspólnocie Mieszkaniowej [...] "rozporządzania inną nieruchomością (dz nr [...]) stanowiąca własność odrębnych podmiotów prawa jest faktycznym nakazem prawnym do złamania prawa własności jej współwłaścicieli".

Skarżąca oświadczyła ponadto, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowa [...] ani Wspólnota Mieszkaniowa nie posiadają żadnych umocowań prawnych do reprezentowania współwłaścicieli działki nr ewid. [...] i nie może być stroną postępowania - byłoby to rażące naruszenie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany poniżej, a skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem każdego organu administracji publicznej – niezależnie od rodzaju sprawy – jest postępowanie zgodne z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Tylko wówczas postępowanie może być prowadzone zgodnie z tą zasadą, gdy organ z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), i w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Jeżeli więc organ prowadzi postępowanie w sprawie wadliwego utrzymania obiektów budowlanych, które przecież co do zasady zmierza do nakazania usunięcia tych wad podmiotowi zobowiązanemu, to w ramach ustalenia stanu faktycznego i prawnego, pozwalającego na merytoryczne rozstrzygnięcie, organ zobowiązany jest ustalić, kto jest tym zobowiązanym podmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Pr. bud. zobowiązanym do utrzymania obiektu budowlanego jest jego właściciel lub zarządca. Wyłącznie właściciel lub zarządca może być stroną obowiązku, nakładanego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud.

Jak wynika z akt sprawy, ani PINB, ani [...]WINB nie dokonał żadnych poprawnych działań w celu ustalenia, kto jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości, oznaczonej nr ewid. [...], na której posadowiony został przedmiotowy plac zabaw.

Powszechnie obowiązujący (a więc również wiążący organa administracji publicznej) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916, dalej: "u.k.w.") stanowi, że w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste. Księgi wieczyste są jawne i w związku z tym nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej (art. 2 u.k.w.). A maiori ad minus – nie można tym bardziej wyprowadzać wniosków co do stanu prawnego nieruchomości bez zapoznania się z wpisami w dziale II księgi wieczystej lub w sposób z nimi sprzeczny. Co więcej, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 u.k.w.).

Skoro więc organ może nałożyć obowiązek z art. 66 ust. 1 Pr. bud. wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, to w celu ustalenia, kto może być podmiotem zobowiązanym powinien był uzyskać odpis z księgi wieczystej, prowadzonej dla działki ewid. nr [...]. Nie jest to czynność skomplikowana; zgodnie z art. 361 ust. 2 u.k.w. Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych wydaje na wniosek odpisy ksiąg wieczystych i wyciągi z ksiąg wieczystych. Ponadto, na internetowej stronie Ministerstwa Sprawiedliwości można uzyskać wgląd do elektronicznych ksiąg wieczystych, nie tylko przeglądając księgę wieczystą, ale również składając stosowny wniosek o wydanie dokumentu.

Dopiero wówczas, gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, można ustalać jej właściciela w inny sposób, np. posiłkując się danymi, zawartymi w katastrze nieruchomości. Nie korzystają one wprawdzie w zakresie tytułu własności z domniemań, wynikających z wpisu w księdze wieczystej, tym niemniej wypis z katastru (rejestru gruntów) ma moc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.

Podobnie jest z postępowaniem dowodowym, zmierzającym do ustalenia ewentualnego zarządcy nieruchomości. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.k.w. w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w której własność lokali została wyodrębniona, ujawnia się sposób zarządu tą nieruchomością określony w umowie, a dopiero w razie nieujawnienia domniemywa się sposób zarządu wynikający z ustawy. Innymi słowy, najpierw trzeba było sprawdzić, czy nieruchomość o nr ewid. [...] jest nieruchomością, w której wyodrębniono własność lokali, następnie, czy wpisano w księdze wieczystej sposób zarządu, a dopiero wobec braku takiego wpisu poszukiwać w inny sposób zarządcy.

Ten "inny sposób" ustalenia zarządcy nieruchomości, może polegać na pozyskaniu umowy o zarząd (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 716 – dalej "u.w.l."), uchwały wspólnoty mieszkaniowej lub wysnuciu wniosków z domniemania z art. 24 ust. 2 u.k.w. w zw. z art. 6 u.w.l. Domniemanie takie powstanie jednakże z natury rzeczy wyłącznie wówczas, gdy w skład określonej nieruchomości wchodzą lokale ogółu właścicieli, a nie wówczas, gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem z wyodrębnionymi lokalami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że jako nieruchomości wspólne nie mogą być traktowane również nieruchomości sąsiednie (np. nieruchomość zabudowana obiektami, tworzącymi plac zabaw), pozostające we współwłasności wszystkich lub tylko niektórych spośród członków wspólnoty, bądź także członków wspólnoty sąsiedniej. W skład bowiem majątku wspólnoty mieszkaniowej mogą wejść jedynie prawa i obowiązki związane z gospodarowaniem nieruchomością wspólną, a więc tą nieruchomością z której współwłasnością związana prawnie jest własność odrębnych lokali (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]z dnia [...]listopada 2013 r., sygn. akt [...]).

Powyższa kwestia wyjaśniona została ponadto w sposób jednoznaczny w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt III CZP 95/09 (Biul. SN 2009, Nr 11, s. 9), SN stanął na stanowisku, że składnikiem nieruchomości wspólnej nie może być udział we współwłasności nieruchomości sąsiedniej, dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta, nawet w sytuacji gdy nieruchomość ta stanowi działkę pozostającą w funkcjonalnym związku z nieruchomością wspólną.

Należy też zwrócić uwagę, że istota rozwiązania przyjętego w art. 5 u.w.l. sprowadza się do podkreślenia, że charakter współwłasności przymusowej (a więc wspólnoty mieszkaniowej) ma wyłącznie grunt niezbędny do korzystania z budynku. Również w wypadku wydzielenia niezabudowanej działki w trybie z art. 5 ust. 1 u.w.l. stanowi ona odrębną nieruchomość, a jej współwłaścicielami są właściciele nieruchomości lokalowych – w takich samych ułamkowych częściach, w jakich posiadają oni udziały w nieruchomości wspólnej.

W powyższym kontekście, uznanie przez organa obu instancji za "dowód" co do prawa własności lub prawa zarządu obiektem budowlanym oświadczenia osoby fizycznej lub "umowy o zarządzanie nieruchomościami z dnia [...].03.2003 r. zawartej pomiędzy deweloperem [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. dotyczącej wykonywania czynności zarządzania nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu ustawy z dnia [...].06.1994r. o własności lokali oraz nieruchomościami stanowiącymi współwłasność mieszkańców (kotłownie, drogi i tereny zielone) znajdującymi się na terenie osiedla" było pochopne i nie stanowiło należytego wykonania dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. Z ww. umowy wynika zresztą, że jej strony wyraźnie rozróżniały nieruchomości wspólne w rozumieniu u.w.l. i nieruchomości stanowiące własność mieszkańców – tereny zielone.

Skoro dowodem na to, kto jest właścicielem nieruchomości jest księga wieczysta, to organ nie był uprawniony do wysnuwania takich wniosków z umów notarialnych, a tym bardziej nie był uprawniony do wniosku, że "Wspólnoty Mieszkaniowe zarządzają również działką ew. nr [...], na której zlokalizowany jest plac zabaw" – jako następca prawny dewelopera. Nieistotnym w tym kontekście jest również podkreślany przez organa fakt, że plac zabaw stanowi wspólny, ogrodzony teren osiedla. Ogrodzenie terenu jest bowiem stanem faktycznym i może świadczyć co najwyżej o sposobie posiadania, a nie o własności gruntu.

PINB naruszył więc art. 6 w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie merytoryczne w nieustalonym co do osoby zobowiązanej stanie faktycznym oraz prawnym i nałożenie obowiązków prawnych na podmioty, co do których w żaden sposób nie ustalił, że są właścicielami lub zarządcami przedmiotowych obiektów budowlanych placu zabaw. W związku z powyższym, organ I instancji nie mógł też sporządzić prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Organ II instancji, orzekając reformatoryjnie w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., również naruszył ww. artykuły, a do tego przepis przyjęty za prawną podstawę orzeczenia. [...]WINB – wobec wyżej wskazanych wad decyzji PINB – powinien był albo ustalić zobowiązanego przez uzupełnienie niezbędnych w tym zakresie dowodów w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i wówczas orzec co do istoty sprawy, albo – gdyby wykazał przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. – uchylić decyzję PINB i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na popełnione błędy w zakresie postępowania dowodowego, co do ustalenia podmiotu zobowiązanego.

Organ, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) ponownie rozpoznając sprawę ustali na podstawie treści wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości o nr ewid. [...]w obrębie [...] przy ul. [...],[...] w [...] właściciela (lub współwłaścicieli) tej nieruchomości. W związku z tym, że dyspozycja art. 66 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr. bud. przewiduje możliwość nałożenia obowiązku również na zarządcę obiektu budowlanego, obowiązkiem organu będzie też przeprowadzenie poprawnego postępowania dowodowego, w celu ustalenia, czy dla ww. działki ewid. [...] ustanowiony został (i na jakiej podstawie) zarządca.

Dopiero po właściwym i zgodnym z prawem ustaleniu właściciela lub współwłaścicieli, ewentualnie również zarządcy, organ rozstrzygnie w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust. 1 Pr. bud., określając w sposób wynikający z rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego osobę lub osoby zobowiązane.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.