Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 627/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge – Lissowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1681/05 w sprawie ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. i A. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1681/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nakładającą karę pieniężną w łącznej wysokości 2100 zł za: 1) brak wpisów na wykreskówkach, 2) nieokazanie wykreskówki, 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, 4) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia samochodu przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Jako podstawę prawną wskazano art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a-f, lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b, lp. 1.11.5, lp. 1.11.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 3, art. 13, art. 15 ust. 5 i 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WEL 370 z 31.12.1985 P0008-0021) art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WEL 370 z 01.12.1985 P0001-0007).

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności podniósł, iż organ prawidłowo powiązał zastosowanie przepisów rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820/85 i Nr 3821/85 z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, co spowodowało, że prawo wspólnotowe stało się częścią prawa krajowego. Stosownie do art. 2 Zasad Traktatu Akcesyjnego (ratyfikowanego prze Polskę) od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie zostały związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed przystąpieniem. Nowe państwa członkowskie zobowiązały się stosować te postanowienia zgodnie z warunkami określonymi w Traktatach założycielskich oraz w Traktacie Akcesyjnym. Do aktów przyjętych przez te państwa zaliczają się również w/w rozporządzenia Rady (EWG). Wyjaśnił, że od momentu wstąpienia do Unii Europejskiej tj. od dnia 1 maja 2004 r. w Polsce obowiązuje prawo Unii Europejskiej, a zatem Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym stanowią część krajowego systemu prawnego. W konsekwencji, jeżeli w prawie krajowym brak jest stosownych regulacji prawnych, bądź są one niezgodne z regulacjami z regulacjami unijnymi, należy stosować wprost przepisy UE. Stosując przepisy unijne w rozpoznawanej sprawie organ administracji w sposób uprawniony powiązał je z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i w następstwie tego zastosował ust. 4 tego przepisu, nakładając kary pieniężne zgodnie z załącznikiem do tej ustawy.

Bezspornym jest, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło już po dacie uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własny, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze, których katalog został zawarty w załączniku do w/w ustawy. W niekwestionowanym stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 15 ust. 5 i 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w zakresie obowiązku wpisu na wykreskówkach, jak i braku samej wykreskówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym dniu i art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w zakresie obowiązku skrócenia dziennego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu.

Za niezasadny uznano także zarzut skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżących umowa cywilnoprawna – nawet, jeżeli jest zawarta z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą – nie może wyłączać odpowiedzialności administracyjnej adresata obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym. Z istoty art. 4 pkt 17 tej ustawy wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Licencja uprawniająca do wykonywania tej działalności nakłada jednocześnie na jej adresata pewne obowiązki, których naruszenie prowadzi do możliwości wymierzenia kary pieniężnej, ale i do cofnięcia udzielonego uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy.

Wyjaśniono jednocześnie, że mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary za naruszenie obowiązujących przepisów od ustalenia winy przedsiębiorcy. Organ administracji ma jedynie obowiązek ustalenia istniejącego stanu faktycznego i jeżeli ustali, że doszło do naruszenia prawa ma obowiązek zastosowania przewidzianych prawem sankcji. Dlatego bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, ponieważ organ administracji nie jest władny do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, mając jedynie za zadanie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Wreszcie podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest uzasadniony. Ustalenie stanu fatycznego sprawy nastąpiło w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy. Również uzasadnienie zajętego stanowiska nie budzi zastrzeżeń.

Od powyższego wyroku skarżący za pośrednictwem pełnomocnika w ustawowym terminie złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyli w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na braku należytego uzasadnienia nieuwzględnienia istotnych braków skargi;

2. art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz za naruszenie art. 15 ust. 5 i 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (zwanych dalej "rozporządzeniami") poprzez:

a) poprzez niewłaściwe zrozumienie treści art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym polegające na utożsamieniu przepisów rozporządzeń Rady (EWG) z naruszeniem wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, bądź

b) zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu obejmuje także rozporządzenia Rady (EWG);

3. art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej tego przepisu.

Wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 2700 zł.

Uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej wskazał:

Ad 1. Jednym z podstawowych zarzutów skargi był zarzut nałożenia na skarżących kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z naruszeniem rozporządzeń Rady (EWG), podczas gdy ten pierwszy przepis uzasadnia jedynie nakładanie kar pieniężnych wyłącznie za naruszenie "wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych". Sąd powinien zatem uzasadnić wynik dokonanej wykładni w sposób pozwalający odtworzyć proces wykładni, w szczególności poprzez wyjaśnienie metody wykładni i przesłanek jej wyboru, a także wskazać tok rozumowania w procesie egzegezy przedmiotowych przepisów.

Nieuprawnione jest twierdzenie WSA, że skoro w polskim systemie prawnym brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej, to należy zastosować wprost przepisy unijne, gdyż te ostatnie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do nałożenia kary, bo nie zawierają w szczególności wysokości kar za poszczególne naruszenia. Skoro więc przepisy unijne odsyłają w tym zakresie do prawa polskiego, a prawo polskie nie umożliwia nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych, to nie jest możliwe takie "wymieszanie" stosowania przepisów, poprzez zastosowanie w części prawa polskiego. Prawo unijne zawiera jasne wskazanie - wysokość kar ma określać prawo polskie. Prawo polskie nie określa wysokości kar za naruszenie prawa unijnego. Wniosek może być tylko jeden - dopóki prawo polskie nie zostało znowelizowane, nie było możliwe nakładanie kar pieniężnych za naruszenie prawa unijnego w tym zakresie. Uznać więc należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia podstawowych warunków przewidzianych w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem z cytowanych wyżej ogólnikowych stwierdzeń na temat charakteru obowiązywania wspólnotowego prawa wtórnego, których w dodatku nikt w tym postępowaniu nie kwestionował, WSA w sposób nieuprawniony wywiódł, iż rozstrzygnięcie organów administracji, nakładające na Skarżących karę pieniężną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy za naruszenie przepisów Rozporządzeń Rady, było zgodne z prawem.

Ad. 2. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przez WSA przepisów postępowania, Skarżący w skardze kasacyjnej nie mają praktycznie możliwości merytorycznego odniesienia się do rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a jedynie mogą domyślać się, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku wynika z: a) utożsamienia przez WSA naruszenia przepisów Rozporządzeń z naruszeniem przepisów umowy międzynarodowej, bądź też b) zastosowania przez WSA rozszerzającej wykładni pojęcia wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe".

Odnosząc się do pierwszej możliwej interpretacji uzasadnienia wyroku WSA wskazano, że WSA za zasadne uznał nałożenie przez organ administracyjny kary pieniężnej na Skarżących na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy w związku z art. art. 8 ust. 1 i 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Oznacza to, że Sąd prawdopodobnie uznał za słuszne nałożenia kary pieniężnej na Skarżących za naruszenie wiążącej Rzeczpospolitą Polską "umowy międzynarodowej". Takiej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy, utożsamiającej naruszenie Rozporządzeń Rady z naruszeniem wiążącej Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowej, należy zarzucić, iż Rozporządzenie Rady w żadnym wypadku nie może być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Oznacza to, że naruszenia Rozporządzeń nie można identyfikować z naruszeniem umowy międzynarodowej, z mocy której Rozporządzenia te czerpią swoją moc wiążącą. Zgodnie z panującym w piśmiennictwie poglądem, prawo wspólnotowe jest samodzielnym systemem prawa i jest uznawane za różne od prawa międzynarodowego, a prawo wspólnotowe jest porządkiem odrębnym zarówno od prawa międzynarodowego w rozumieniu tradycyjnym, jak i prawa wewnątrzkrajowego. Rozporządzenia Rady stanowią wtórne (pochodne) prawo wspólnotowe i w odróżnieniu od prawa pierwotnego (traktatów międzynarodowych) nie stanowią umów międzynarodowych zawartych pomiędzy Państwami Członkowskimi. Fakt, że prawo pochodne Wspólnot Europejskich nie stanowi umów międzynarodowych, znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Sąd ten przyjął bowiem, iż "Trybunał nie jest sądem międzynarodowym", orzeka bowiem w oparciu o prawo wspólnotowe, a nie prawo międzynarodowe. Oznacza to w konsekwencji, że akty prawa wspólnotowego, a w szczególności Rozporządzenia Rady, nie są umowami międzynarodowymi.

Art. 92 ust. 1 ustawy zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej (katalog zamknięty). Wśród tych aktów prawnych ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności Rozporządzeń Rady (EWG). Oznacza to, że skoro ustawodawca nie przewidział w art. 92 ust. 1 ustawy możliwości nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów wspólnotowych (w tym Rozporządzeń Rady), to brak jest ku temu podstaw prawnych.

Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie również w postanowieniach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji wyraźnie rozróżniają "umowy międzynarodowe " od "prawa stanowionego przez organizację międzynarodową". Niewątpliwie prawo stanowione przez organy Wspólnot Europejskich, tj. organizację międzynarodową w rozumieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji, jako prawo pochodne obowiązuje w Polsce bezpośrednio. Prawo stanowione przez organizację międzynarodową nie może być jednak w żadnym wypadku uznane za część ratyfikowanej umowy międzynarodowej, na podstawie której Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do przestrzegania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Uznanie wszystkich aktów wspólnotowego prawa pochodnego (rozporządzeń, dyrektyw, a także zaleceń, opinii itd.) za część Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie byłoby wręcz absurdalne. Również tryb wprowadzania do krajowego porządku prawnego umów międzynarodowych (ratyfikacja przez Prezydenta RP, wyrażenie w niektórych wypadkach uprzedniej zgody przez Sejm itd.) jest zupełnie odmienny od trybu wprowadzania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Także więc z przepisów Konstytucji wynika wprost, iż przepisów pochodnego prawa wspólnotowego nie można utożsamiać z umowami międzynarodowymi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika przy tym, na jakiej podstawie WSA utożsamił naruszenie Rozporządzeń Rady z naruszeniem umowy międzynarodowej. Skarżący nie kwestionują ani nie kwestionowali w toku postępowania, że Rozporządzenia obowiązują w Polsce bezpośrednio i na zasadzie pierwszeństwa przed prawem krajowym zgodnie z zasadą nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Skarżący nie kwestionują również faktu, iż Rozporządzenia Rady mają zastosowanie ogólne i obowiązują we wszystkich swoich częściach. Rozumowaniu WSA zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy zarzucić, iż bezpodstawnie utożsamia naruszenie Rozporządzeń Rady (EWG) z naruszeniem umowy międzynarodowej, gdyż taka wykładnia przepisów nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Powyższy argument, wskazujący na lukę w przepisach prawnych, polegającą na braku wskazania przez polskiego ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy aktów prawa wspólnotowego jako przepisów, których naruszenie uzasadniałoby nałożenie kary pieniężnej, znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, iż polski ustawodawca uchwalił ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180, poz. 1497). Ustawa ta dodała do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nowy punkt 8) o brzmieniu: "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" (art. 1 pkt 29) ustawy nowelizującej). Skoro więc w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie ustawodawca nie wskazał w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przepisów wspólnotowych, a ustawodawca przyjął nowelizację tej ustawy, która przewiduje dodanie do listy aktów prawnych wskazanych w art. 92 ust. 1 tej ustawy przepisów wspólnotowych, których naruszenie będzie uzasadniać nałożenie kary pieniężnej, to przyjąć należy, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe nałożenie na Skarżących kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy.

Wskazano także, iż art. 17 ust. 1 Rozporządzenia nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek "przyjęcia i opublikowania takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia", a środki te mają "obejmować między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia", natomiast art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek "przyjęcia takich przepisów ustawowych wykonawczych lub administracyjnych, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia", a środki te mają "obejmować między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń." Jak już wyżej wskazano, w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie polski ustawodawca nie dopełnił wskazanych obowiązków i nie wprowadził dla przepisów tych Rozporządzeń norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego (w szczególności do treści art. 92 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że normy wskazanych Rozporządzeń nie są obecnie sankcjonowane w aktualnym stanie prawnym i zawierają wyłącznie normy lex imperfecta. Powyższy obowiązek nałożony na Polskę spełniony został dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, o której to nowelizacji była mowa powyżej.

Z poglądu zaprezentowanego przez WSA zdaje się wynikać, iż naruszenie Rozporządzenia Rady stanowi jednocześnie naruszenie Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie (który jest umową międzynarodową) tylko z tego powodu, że Rozporządzenia Rady czerpią swoją moc obowiązującą z Traktatu. Pogląd taki jest całkowicie błędny. Gdyby bowiem uznać go za słuszny, należałoby analogicznie przyjąć, iż naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie przepisu ustawy krajowej i w celu jej wykonania stanowi jednocześnie naruszenie Konstytucji RP, skoro rozporządzenie wykonawcze czerpie swoją moc bezpośrednio z Konstytucji. Pogląd taki nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia. Jeszcze raz podkreślić należy, że nie budzi żadnych wątpliwości podział prawa wspólnotowego na prawo pierwotne (umowy międzynarodowe) oraz prawo pochodne (różne od prawa pierwotnego i nie stanowiące umów międzynarodowych).

Odnosząc się do wskazanej wyżej drugiej możliwej interpretacji uzasadnienia wyroku WSA, polegającej na zastosowaniu przez Sąd rozszerzającej wykładni pojęcia "wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe", podniesiono, iż nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy za naruszenie aktów prawnych innych niż wskazane w tym przepisie stanowi naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege, a tym samym oznacza rażące naruszenie prawa. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy ma niewątpliwie charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych) i jako taki nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. WSA nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego uznał za prawidłową rozszerzającą wykładnię art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy, zastosowaną przez organ administracyjny, nie wskazał w szczególności żadnych przesłanek, które przemawiają za przyjęciem tezy o słuszności takiej rozszerzającej interpretacji tego przepisu. W doktrynie przyjęto, iż "nakaz wykładni literalnej wszystkich przepisów prawnych stanowi zasadę". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjęty jest też, "zakaz stosowania wykładni rozszerzającej przepisów prawa karnego, jeżeli wykładnia taka miałaby prowadzić do poszerzenia odpowiedzialności karnej". Przepis art. 92 ust. 1 ustawy jest przepisem językowo jasnym. Nie zawiera on bowiem żadnych pojęć niedookreślonych czy też takich, których znaczenie może budzić jakiekolwiek wątpliwości. Oznacza to w konsekwencji, że "nie występuje potrzeba i możliwość (...) wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdyż wynik wykładni gramatycznej (...) przepisu jest jednoznaczny (clara non sunt interpretanda)". WSA nałożenie na Skarżących kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie zdaje się uzasadniać wykładnią systemową i funkcjonalną przedmiotowego przepisu. Po pierwsze jednak, Sąd w żaden sposób nie uzasadnił, na jakiej podstawie i w jaki sposób zastosował wykładnię pozajęzykową (systemową czy funkcjonalną) tego przepisu. Po drugie, skoro przedmiotowy przepis jest językowo jasny, to żadna wykładnia pozajęzykową nie jest w ogóle dopuszczalna, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo oraz poglądy doktryny. Skoro więc przepis art. 92 ust. 1 ustawy jest przepisem językowo jasnym, to nie ma możliwości stosowania w niniejszej sprawie dyrektyw wykładni pozajęzykowej (systemowej czy funkcjonalnej).

Wyrokowi WSA zarzucono również, że został wydany w wyniku błędnego uznania, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej 92 ust. 1 pkt 6) ustawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, Skarżący dopuścili się naruszenia art. 8 ust. 1 i 7 Rozporządzenia Rady nr 3820/50 oraz art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 3821/85. Błędne zastosowanie przez Sąd art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy polega na uznaniu, że organ administracji prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy. Przepis ten expressis verbis przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej wyłącznie za naruszenie przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polskę umów międzynarodowych. Całkowicie nieprawidłowe jest więc zastosowanie tego przepisu do ustalonego w niniejszej sprawie naruszenia przez Skarżących wskazanych przepisów Rozporządzeń Rady, które nie są umowami międzynarodowymi. Skarżący zgadzają się, że naruszony przepis materialnoprawny to wskazane przepisy Rozporządzeń Rady. Skarżący stoją jednak na stanowisku, iż w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość nałożenia za ich naruszenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6) ustawy.

W ocenie Skarżących prawidłowa wykładnia art. 92 ustawy powinna prowadzić do wniosku, iż nakładanie kar pieniężnych na podmioty wykonujące transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wysokościach określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia przez taki podmiot obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów:

1) ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych;

2) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

4) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;

5) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów;

6) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

Aby więc nałożenie na dany podmiot kary pieniężnej było zgodne z obowiązującym prawem, muszą kumulatywnie zachodzić następujące okoliczności: 1) ukarany jest podmiotem wykonującym transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne oraz 2) ukarany dopuścił się naruszenia ciążących na nim obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy. Jak wykazano wyżej, Skarżący nie spełniają drugiej wymienionej przesłanki (nie naruszyli obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy, w tym zwłaszcza nie naruszyli przepisów żadnej umowy międzynarodowej), co musi oznaczać, że nałożenie na nich kary pieniężnej odbyło się z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej ustawą) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi tylko wtedy, gdy wystąpi choćby jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W sprawie niniejszej nie występuje żadna z tych przesłanek. Mając na uwadze treść § 1 art. 183 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia tj. całość bądź część zaskarżonego orzeczenia, co skutkuje, że Sąd ten nie może dokonać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Należy wszak mieć na względzie zastosowanie w sprawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami." Nie budzi wątpliwości, że "prawo stanowione przez organizację międzynarodową", o którym mowa w tym przepisie, to przede wszystkim wspólnotowe prawo pochodne. Prawo to od 1 maja 2004 r. jest wiążące, stosuje się je bezpośrednio i w przypadku kolizji ma pierwszeństwo przed ustawami.

Należy podkreślić, że zasada bezpośredniego stosowania wspólnotowego prawa pochodnego w Polsce wynika nie tylko ze wspomnianego wyżej art. 91 ust. 3 Konstytucji, ale również z art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którym rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże we wszystkich elementach i jest stosowane bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Przepisy rozporządzeń mające zastosowanie w omawianych sprawach spełniają wymagania bezpośredniej skuteczności, mogą więc być źródłem obowiązków.

Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenia wspólnotowe zawierają normy określające obowiązki przedsiębiorców dotyczące przestrzegania czasu pracy kierowców, związane z prowadzeniem transportu drogowego. Ponadto rozporządzenia te zobowiązują państwa członkowskie do ustanowienia kar za niewykonanie powyższych obowiązków (zgodnie z brzmieniem art. 17 rozporządzenia 3820/85 "Państwa Członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia"). Co prawda nie można jednoznacznie stwierdzić, czy te konsultacje z Komisją miały miejsce, ale nie ma to praktycznego znaczenia, ponieważ do przyjęcia i publikacji odpowiednich przepisów krajowych zgoda Komisji nie jest wymagana.

Zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego nie kwestionował Naczelny Sąd Administracyjny również w orzeczeniach, w których zaprezentował inną ocenę prawną – por. np. wyrok z 27 września 2006 r., I OSK 1261/05 czy wyrok z 5 października 2006 r., I OSK 1319/05. W tych wyrokach stwierdził jednak, że "samo naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych". NSA podkreślił, że art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym mówi o "umowie międzynarodowej", natomiast obowiązki wynikają z rozporządzenia wspólnotowego, które nie jest taką umową.

Nie można jednak podzielić tego stanowiska, ponieważ trzeba mieć na względzie, że z art. 91 ust. 3 Konstytucji nie wynika jedynie zasada bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale również zasada pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. W literaturze podkreśla się, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisem prawa krajowego, a prawem wspólnotowym i rozbieżności tej nie uda się usunąć w drodze wykładni, "to zastosowanie musi znaleźć zasada pierwszeństwa prawa UE i to niezależnie od rangi porównywanych norm" – por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa 2005, s. 459. Zwraca się uwagę, że "jeżeli, po stronie prawa UE mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3, ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tę organizację, więc, w tym wypadku, z traktatów założycielskich" – Tamże, s. 460. Wydaje się, że w rozpatrywanej sprawie doszło do kolizji norm. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (pochodnego) nad ustawami wymagała więc uzupełnienia treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, polegającego na tym, że obowiązek nałożenia kary może wynikać nie tylko z ustaw i umów międzynarodowych, ale również z rozporządzeń wspólnotowych.

Do identycznego wniosku prowadzi również inna interpretacja przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umowa, o której mowa w wyżej wspomnianych przepisach to m.in. Traktat Akcesyjny. Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. W literaturze również zwraca się uwagę, że "Europejski Trybunał Sprawiedliwości, interpretując przepisy traktatowe, uznał w utrwalonym orzecznictwie, że aktyte stosuje się bezpośrednio w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich", a więc "pojęcie "bezpośrednie stosowanie" użyte w przepisie art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji nie ma zatem charakteru autonomicznego pojęcia konstytucyjnego" – zob. A. Wróbel, Stosowanie prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej przez sądy RP, w: K. Wójtowicz (red), Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006, s. 226-227.

Rozporządzenia Rady, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie pochodzą sprzed daty akcesji, a więc zostały na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przejęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że rozporządzenia te stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Z powyższych rozważań wynika, że niespełnienie obowiązków wynikających z rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Trzeba zatem mieć na względzie fakt, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych wyżej postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Jeżeli zatem Rozporządzenia EWG nr 3820/85 i nr 3821/85 zawierają normy ogólne ustanawiające określone obowiązki co do posiadania wykresówek, dokonywania w nich stosownych wpisów, przestrzegania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz przestrzegania dziennego czasu odpoczynku i odsyłają w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskim znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kar za naruszenie tych obowiązków, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach.

Należy też odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym został znowelizowany. W obowiązującym obecnie brzmieniu przepis ten stanowi: "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". Powstaje więc pytanie, czy nakładanie kary za naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia wspólnotowego możliwe było także przed nowelizacją ustawy. Zdaniem Sądu, na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak podkreślono wcześniej, obowiązek stosowania rozporządzenia wspólnotowego wynika zarówno z art. 91 ust. 3 lub art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji. W tym kontekście należy uznać, że nowelizacja art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a jedynie usuwa istniejące w tym zakresie wątpliwości. Jest to stanowisko wychodzące naprzeciw wyrażonemu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości stanowisku, iż "utrzymywanie w mocy przepisu prawa krajowego sprzecznego ze wspólnotowym (nawet jeżeli nie jest on stosowany w praktyce) stwarza sytuację niepewności i dwuznaczności, ponieważ podmioty prywatne nie są pewne co do przysługujących im możliwości korzystania z prawa wspólnotowego".

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy, a wyjaśnienie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy i przyjętej w niej oceny prawnej jest trafne w świetle obowiązujących przepisów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

S. NSA J. Runge-Lissowskiej

Moim zdaniem należy rozdzielić dwie kwestie – obowiązki wynikające z prawa wspólnotowego wtórnego, stosowanego wprost po 1.05.2004 r. i karę za ich niedotrzymanie.

Kara jest tego rodzaju instytucją, że może być wymierzana wówczas, gdy zagrożenie nią jest oczywiste. Nasuwa mi się porównanie do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa może być mowa tylko wówczas, gdy jest ono oczywiste, a prawo nie wymaga interpretacji. Zagrożenie karą musi być również wyraźne, nie mogące budzić wątpliwości. W przypadku art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, nie było w dacie kontroli i orzekania, takiej jasności, o czym świadczy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten wymagał jednak wykładni jak należy rozumieć pojęcie umowy międzynarodowej i że po 1.05.2004 r. jest ona równoznaczna z prawem wspólnotowym wtórnym.

W tej sytuacji nie wydaje się słuszne nakładanie kary, której podstawa musiałaby być wyinterpretowana, gdyż w przepisie tym jest mowa o umowie międzynarodowej. Na marginesie tylko należy dodać, że gdyby na podstawie tego przepisu można było nałożyć karę po 1.05.2004 r., za nieprzestrzeganie prawa wspólnotowego, ustawodawca nie musiałby dokonywać zmiany, wyraźnie wskazującej, iż kara grozi za naruszenie prawa wspólnotowego wtórnego.