Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 412/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 34 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 18 ust 2 pkt 9 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 1 pkt 13.


UZASADNIENIE

W dniu 11 czerwca 2008r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej jako u.s.g., art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – dalej jako u.g.n., art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.). Uchwała upoważnia Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków z określonymi w niej wyjątkami, m.in. stwierdzenia, że pierwszeństwo przysługuje innym niż najemca podmiotom, a uprawnienia takie należy realizować w pierwszej kolejności, jeżeli toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w przypadku powzięcia pisemnej informacji o roszczeniach osób trzecich zgłoszonych w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem.

W dniu 11 stycznia 2017 r. J. S. skierował do Gminy Miejskiej Kraków wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust.1 u.s.g., w którym stwierdził, iż wzmiankowana uchwała dyskryminuje go, gdyż ogranicza jego prawo, jako najemcy lokalu, do nabycia go.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 30 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa podniósł, iż zgodnie z treścią § 1 pkt 13 powyższej uchwały, wyłączone zostały ze sprzedaży na rzecz najemców lokale, które stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, a które wynajęte zostały na podstawie umowy najmu przewidywanej przez uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Organ wskazał, że J. S. zawarł umowę najmu na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07. Podniósł, iż w skarżonej uchwale doszło do wyłączenia ze zbycia lokali, których przydział najmu nastąpił na warunkach preferencyjnych, tzn. z pominięciem obligatoryjnych przesłanek przyznania komunalnego lokalu mieszkalnego, a na takich właśnie warunkach umowę najmu zawarł skarżący. W dalszej kolejności organ stwierdził, że w jego ocenie, skarżona uchwała nie zawiera żadnych regulacji, które kwestionowałyby prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom lokali, bowiem prawo do nabycia lokalu konkretyzuje się dopiero w dacie przeznaczenia lokalu do zbycia.

Pismem z dnia 13 marca 2017 r. J. S. – dalej skarżący, zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie: art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. w części dotyczącej ograniczenia uprawnień najemcy do nabycia własności lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniósł o unieważnienie uchwały: w części dotyczącej ograniczenia uprawnień najemcy do nabycia własności lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia l sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 póz. 741) poprzez określenie w § 1 zaskarżonej uchwały wyjątków od zasady nabycia przez najemców własności lokalu w drodze bezprzetargowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego naruszenie polegało na określeniu wyjątków od zasady nabycia przez najemców własności lokalu w drodze bezprzetargowej z zastosowaniem bonifikaty, a jemu, jako osobie posiadającej umowę najmu na czas nieoznaczony odmówiono sprzedaży lokalu, gdyż, zgodnie z uchwałą, lokale przyznawane w trybie tzw. puli prezydenckiej nie mogą być sprzedane z bonifikatą.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Podtrzymane zostało jej stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. znak: [...] stanowiącym odpowiedź na skargę skarżącego z dnia 11 stycznia 2017 r. Nadto organ wyjaśnił, że przepisy uchwały Nr XLVI/568/08 wynikają z konieczności godzenia słusznych interesów najemców z zasadami prawidłowej gospodarki mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie uprawnień właścicielskich. Racją prawną przepisu § 1 pkt 13 jest niedopuszczenie do sytuacji, aby z przewidzianej w uchwale bonifikaty korzystali najemcy, którzy aktualnie mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w trybie tzw. "szczególnym". Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 marca 2012 r. II SA/Op 548/11.

Pismem z dnia 10 lipca 2017r. pełnomocnik z urzędu sprecyzował skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że złożenie skargi nastąpiło w terminie, po bezskutecznym wezwaniu Gminy Miejskiej Kraków przez J. S. do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie wskazać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec tego należy zbadać, czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Przypomnieć należy, że § 1 pkt 13 uchwały NR XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych (publikowana obwieszczeniem Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego w/w uchwały) - brzmi: "upoważnia się Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność lub współwłasność Gminy Miejskiej Kraków, z wyjątkiem: (...) przypadków, gdy pierwotną podstawą stosunku najmu lokalu stanowiącego przedmiot wykupu jest umowa zawarta w oparciu o skierowanie wydane po dniu wejścia w życie uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków tj. po dniu 20 grudnia 2007 r. w przypadkach szczególnie uzasadnionych ważnymi względami społecznymi lub w przypadkach osób szczególnie zasłużonych dla kultury, sztuki oraz nauki w trybie szczególnym określonym w stosownej uchwale Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków".

Skarżący, uzasadniając swój interes prawny w piśmie procesowym stanowiącym uzasadnienie skargi, wskazał, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku na Os. [...] w Krakowie, przy czym umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony, a lokal stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków i znajduje się w jej zasobie mieszkaniowym. Skarżący złożył wniosek o wykup przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym, lecz z uwagi na treść § 1 pkt 3 skarżonej uchwały odmówiono mu sprzedaży tego lokalu, jako że wykluczyła ona skarżącego z kręgu osób, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego mieszkania. W ocenie skarżącego jest to naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów odnośnie pierwszeństwa w nabyciu lokali poza tymi, które znajdują się w ustawie.

Co do tego zagadnienia, Gmina Miejska Kraków w odpowiedzi na skargę wskazała, że Uchwała Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11.06.2008 r. nie zawiera żadnych regulacji, które kwestionowałyby prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom lokali, bowiem uprawnienie do nabycia lokalu konkretyzuje się dopiero w dacie przeznaczenia lokalu do zbycia. Przeznaczenie do zbycia lokali odbywa się na zasadach cywilnoprawnych, gdzie Gmina Miejska Kraków korzysta z uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości, których jest właścicielem stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. póz. 380, 585, 1579, 2255). Brak podstaw do nabycia takiego lokalu mieszkalnego z bonifikatą nie może być uznany jako przejaw dyskryminacji ze strony Gminy Miejskiej Kraków. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak i poglądami reprezentowanymi w doktrynie i judykaturze pierwszeństwo do nabycia lokali stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest uprawnieniem, a nie roszczeniem najemcy. Jak wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 20.11.2008 r., III SA/Kr 711/08 "obrót nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną, w tym sprzedaż lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Miejskiej, odbywa się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych, tyle że z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z faktu, że jest to mienie publiczne. Te ograniczenia przewidziane zostały między innymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza określoną procedurę przetargową sprzedaży takich nieruchomości oraz wyjątki od zasady sprzedaży przetargowej, w tym zasadę pierwszeństwa nabycia lokali przez dotychczasowych najemców. Samo wyrażenie woli sprzedaży nieruchomości będących własnością gminy ma charakter oświadczenia wyłącznie cywilnoprawnego, mieści się w zakresie zasady swobody umów, a także wynika z natury prawa własności." Tym samym najemca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Gmina powołała się także na wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2017r. II SA/Kr 513/17, gdzie Sąd wskazał: Skarżących nie łączy ze stroną przeciwną żaden stosunek administracyjnoprawny, który wynika z nakazu prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który nakazywałby zawarcie umowy kupna sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości należącej do Gminy Kraków a zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Krakowie, to jest normy która na gruncie administracyjnym miałaby dawać skarżącym ochronę praw. Takim przepisem nie jest art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2016r poz. 2147), który jedynie ogólnie stanowi o pierwszeństwie nabycia lokali w przypadku zbywania nieruchomości gminnych osobom fizycznym i prawnym - jakie przysługuje ich najemcom mającym zawarte umowy na czas nieokreślony. Brak normy administracyjnego prawa materialnego, z którego miałaby wynikać ochrona praw skarżących powoduje, że nie mają oni interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia a w konsekwencji legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skoro skarżący nie mają interesu prawnego to nie można mówić o jego naruszeniu. Skarżący, jako najemcy lokali w budynku przy ul. [...] w Krakowie mają wyłącznie interes faktyczny w rozporządzeniu przez Gminę Kraków na ich rzecz prawem do lokali mieszkalnych z oczekiwaną bonifikatą. Istotne, że przeznaczenie do zbycia lokali odbywa się na zasadach cywilnoprawnych, a Gmina Miejska Kraków w tym względzie korzysta z szerokich uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r kodeks cywilny. To od swobodnie wyrażonej woli strony, należycie dbającej o własne interesy zależy czy i kiedy skorzysta z uprawnień do rozporządzania rzeczą. Uchwała nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, stanowi jedynie ogólne zasady, jakimi kierują się Rada Miasta Krakowa i organy gminy w gospodarowaniu majątkiem gminnym. Uchwała ta nie tworzy roszczeń na rzecz konkretnych podmiotów".

Jak chodzi o ocenę Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, to powołana wyżej argumentacja, niewątpliwie poprawna, jak chodzi o ocenę uprawnień właścicielskich Gminy Miejskiej Kraków ( czy gminy w ogólności), nie może być wystarczająca w niniejszym przypadku z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy. Dodać zresztą należy, że powołany wyrok prezentował powyższą argumentację w odniesieniu do nieco innego stanu faktycznego. Nie ma bowiem żadnej wątpliwości, że najemca nie ma żadnego roszczenia cywilnoprawnego do uzyskania lokalu na warunkach określonych w skarżonej uchwale, z wykorzystaniem prawa pierwszeństwa. Nie ulega także wątpliwości, że prawo pierwszeństwa realizuje się w momencie przeznaczenia lokali do sprzedaży, co jest wolą właściciela, czyli Gminy. Prawo pierwszeństwa w nabyciu realizowane jest wtedy, gdy publiczny właściciel nieruchomości zdecyduje się zbyć nieruchomość. Ma wówczas obowiązek zawiadomić zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.n. osoby uprawnione, z mocy omawianego przepisu, o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości i sposobie skorzystania z tego pierwszeństwa. Powiadomienie bezpośrednie – na piśmie – dotyczy najemców lokali, zaś pośrednie – przez sporządzenie wykazu nieruchomości i podanie go do publicznej wiadomości – pozostałych uprawnionych. Wobec powyższego, poprzestając tylko na takim punkcie widzenia, można by a priori powiedzieć, że żadnemu najemcy lokalu pozostającego w zasobie Gminy nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały ewentualnie ograniczającej jego uprawnienia, dopóki Gmina nie skieruje do sprzedaży lokalu, który zajmuje. Sęk jednak w tym, że jeśli Gmina zaskarżoną uchwałą, jak w przypadku niniejszej sprawy, dokona a priori wyłączenia podmiotowego odnośnie pierwszeństwa możliwości nabycia lokalu na zasadach określonych uchwałą, a więc z określonymi ulgami i ułatwieniami, to oczywiście nie ma powodu, alby kiedykolwiek w czasie trwania umowy najmu kierować do zbycia lokal zajmowany przez najemcę "wyłączonego". Innymi słowy, nie dojdzie nigdy do sytuacji ustawowej i logicznej kolejności – najpierw skierowanie lokalu do zbycia i zawiadomienie o tym najemcy (art. 34 ust. 4 u.g.n.), następnie stwierdzenie przez najemcę, że został "wyłączony podmiotowo" skarżoną uchwałą oraz możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego w związku z legitymowaniem się interesem prawnym, powstałym z momentem otrzymania zawiadomienia w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n. W przypadku niniejszym wyłączenie podmiotowe najemcy z możliwości nabycia lokalu z pierwszeństwem przesądza o tym, że póki trwa najem, lokal nie zostanie skierowany do zbycia. Wobec tego jurydyczne konsekwencje kwestionowanego zapisu skarżonej uchwały są inne, niż akcentuje to Gmina Miejska Kraków. Inaczej wobec tego przedstawia się tutaj kwestia interesu prawnego najemcy.

W zakresie stanu faktycznego nie jest spornym, że skarżący w 2013r. złożył wniosek w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku na Os. [...] w Krakowie. W aktach sprawy znajduje się kopia odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie /k.34 akt adm./, z której wynika, że procedura postępowania w takiej sprawie prowadzona przez Gminę jest dwuetapowa. Etap I to przyjęcie wniosku i uzupełnienie o niezbędne dokumenty, etap II to uzyskanie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej lokalu lub budynku z zaświadczeniem o jego samodzielności, oraz etap III – przesłanie przez ZBK do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa wniosku o wykup wraz z kompletem dokumentów. Jak widać z powyższego, sprzedaż lokalu jest wolą właściciela, ale przewidziano stosowną procedurę, która zmierza do jej wyrażenia, a którą uruchamia wniosek osoby uprawnionej ( najemcy). Nie ma w niniejszej sprawie sporu, że odmowne załatwienie wniosku skarżącego J. S., złożonego w trybie powyższej wewnętrznej procedury Urzędu Miasta, wynikało z powołania się na treść § 1 pkt 13 skarżonej uchwały oraz że był to jedyny powód odmowy /vide – pisma UMK k. 26, 39, 41, 57, 63, 73, 81, 93,108, 115, 123/.

Na tle zbliżonej sytuacji faktycznej zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 1009/17, publ. Lex/el. Tamże gmina dokonała wyłączenia budynków zlokalizowanych przy 17 ulicach od możliwości zastosowania bonifikat przy ich sprzedaży, co uniemożliwiło skarżącej będącej najemcą kontynuację wszczętej procedury wykupu mieszkania z bonifikatą, jako że budynek, w którym mieszkała znalazł się w kręgu budynków wyłączonych. Sąd I instancji w tamtej sprawie odrzucił skargę z uwagi na brak interesu skarżącej, bowiem kwestionowany akt nie wywołuje skutków w sferze prawa skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego należącego do gminnego zasobu nieruchomości. Nie ogranicza uprawnień skarżącej jako najemcy w zakresie korzystania z nieruchomości, nie wyłączając uprawnienia do jej nabycia od gminy na zasadzie określonej w art. 34 u.g.n. Podkreślono, że wskazane w tym przepisie uprawnienie zwane pierwszeństwem w nabyciu nieruchomości przez osoby prawne (a także ułomne osoby prawne) oraz fizyczne, aktualizuje się wówczas, gdy właściwy organ działający za właściciela nieruchomości ogłosi zamiar zbycia (np. sprzedaży) nieruchomości i osoby, które wymienia regulacja prawna, spełnią warunki wskazane w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 - zwanej dalej: "u.g.n."), a także wyrażą zgodę na kwotę (np. w postaci ceny) ustaloną zgodnie z przepisami ustawy, w związku z zawiadomieniem o zbyciu nieruchomości. Ustalenie warunków sprzedaży jest wyłączną kompetencją organów gminy, których strona umowy najmu zainteresowania nabyciem na własność przedmiotu najmu nie może zmieniać. Sąd stwierdził, że pomimo iż skarżąca jako najemca lokalu złożyła wniosek o jego sprzedaż, nie ma żadnego roszczenia w tym zakresie, wynikającego chociażby z przepisu art. 34 u.g.n., gdyż samo złożenie wniosku przez najemcę o sprzedaż nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela po pierwsze do sprzedaży takiej nieruchomości lokalowej, a po drugie do jej sprzedaży na warunkach wskazanych przez najemcę. Stosunek najmu jako stosunek o charakterze obligacyjnym, zależnym od woli obu stron, nie kreuje uprawnień prawonorzeczowych do nieruchomości, które korzystałyby z ochrony uregulowanej w prawie materialnym. Tym samym interes najemcy lokalu Sąd zakwalifikował wyłącznie jako interes faktyczny, który nie znajduje podstawy w przepisie prawa materialnego.

Wskazać należy, że istota tej argumentacji jest zbliżona do argumentacji Gminy w niniejszej sprawie oraz do argumentacji, którą powołano w wyroku sygn. akt II SA/Kr 513/17. Natomiast w omawianej sprawie I OSK 1009/17 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tej argumentacji i uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi. Wskazano, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba mieć na względzie, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi na wskazaną uprzednio uchwałę. NSA stwierdzał, co następuje: "Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku, w stosunku do którego już w 2007 r. zapoczątkowano procedurę wykupu, i którą konsekwentnie skarżąca kontynuuje chcąc ją doprowadzić do finału na zasadach obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, tj. przy zastosowaniu 50% bonifikaty przy zapłacie ceny. Naruszenie interesu prawnego skarżąca upatruje natomiast w tym, że na skutek postanowień zawartych zaskarżonej uchwale wyłączono nieruchomość budynkową z jej lokalem z programu bonifikat. Z uwagi na powyższe NSA wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Postanowienia art. 67 ust. 3 regulują ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, jest zatem przewidziane w materialnej normie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest uchwała rady. Uchwała rady w przedmiocie bonifikaty, w szczególności warunków udzielenia bonifikat oraz stawek procentowych, zgodnie z art. 68 ust. 1b, następuje przed udzieleniem bonifikaty przez właściwy organ. O ile uchwała ta określa w sposób abstrakcyjny i generalny warunki udzielenia bonifikat i stawki procentowe, ma charakter aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 60/13; "Ustawa o gospodarce nieruchomościami", pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 446). Taka uchwała jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 621/10). W konsekwencji ma bezpośredni wpływ na czynność cywilnoprawną polegającą na zbyciu nieruchomości gminnej w postaci lokalu mieszkalnego. Skoro zatem uchwała rady gminy wskazuje, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 34 ust. 1 pkt 3 bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała ta wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. To, że uchwała ta ma charakter "uznaniowy" (por. Arkadiusz Prusaczyk (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 293-294), nie może pozbawiać podmiotów wyłączonych z możliwości uzyskania bonifikat, prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy. W świetle powyższych uwag, dotyczących kolejności czynności administracyjnych i cywilnoprawnych organów gminy prowadzących do zbycia nieruchomości gminnej, należy zauważyć, że realną możliwość poddania stanowiska gminy w tej kwestii kontroli sądowej daje skarga na uchwałę w przedmiocie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Po ewentualnym powzięciu przez organ właściwy zamiaru sprzedaży nieruchomości, organ ten, zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadamia na piśmie osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. W myśl zaś art. 34 ust. 5 osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na cenę określoną w ustawie jest podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dopiero złożenie tego oświadczenia prowadzi do powstania roszczenia o nabycie nieruchomości (por. Adam Tułodziecki (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 200). Brak zgody na cenę skutkuje niezawarciem umowy z osobą, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3. Na tym etapie procedury zbywania lokalu mieszkalnego najemca może zatem jedynie zgodzić się na cenę ustaloną przez organ właściwy, który jest w zakresie zastosowania bonifikaty lub braku bonifikaty związany uchwałą rady gminy. Oceniając aktualność interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, któremu przysługuje prawo pierwszeństwa należy zatem badać rzeczywistą możliwość zakwestionowania stanowiska gminy w zakresie bonifikaty, tak samo jak realną możliwość zaskarżenia stanowiska gminy w zakresie prawa pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 352/11). Podkreślić jeszcze trzeba, że nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasadą pierwszeństwa skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym. Uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały. Jeśli natomiast uchwała ta wyłącza zastosowanie bonifikaty ceny w razie zbycia określonego lokalu mieszkalnego, to zachodzi drugi konieczny element wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego. Powyższe nie przesądza jednak o sprzeczności określonych postanowień uchwały z prawem, bowiem kwestia ich legalności będzie zbadana w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji".

Prezentowaną argumentację Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela. Należy bowiem dostrzec, że zaskarżono uchwałę Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych, która została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 u.g.n. Skarżona uchwała zatem, podobnie jak w przytoczonej sprawie, określa warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Jednocześnie w § 1 pkt 13 uchwała dokonuje wyłączenia określonego kręgu podmiotów spod jej działania, mianowicie takich, którzy zawarli umowę najmu poza kolejnością, przy zastosowaniu przez wynajmującego ( Gminę ) określonych preferencji. Uchwała ta dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu objętego zakresem działania tej uchwały. Nie ulega także wątpliwości, że poprzez wyłączenie w odniesieniu do skarżącego możliwości jej zastosowania, tak w odniesieniu do prawa pierwszeństwa, jak i w dalszej kolejności co do bonifikaty – narusza bezpośrednio interes prawny skarżącego. Warto też dodać, że przytoczone rozstrzygnięcie NSA I OSK 1009/17 nie jest odosobnione; przeciwnie, wyraża pewną ukształtowaną ostatnio linie orzecznictwa tego Sądu, co z uwagi na jego autorytet nie pozostaje bez znaczenia.

Przyjąwszy zatem, że mamy do czynienia z interesem prawnym skarżącego, należy zbadać legalność kwestionowanego zapisu uchwały w kontekście stawianych zarzutów. Na wstępie jednak należy zidentyfikować jego rzeczywistą treść. § 1 pkt 13 brzmi: ""upoważnia się Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność lub współwłasność Gminy Miejskiej Kraków, z wyjątkiem: (...) przypadków, gdy pierwotną podstawą stosunku najmu lokalu stanowiącego przedmiot wykupu jest umowa zawarta w oparciu o skierowanie wydane po dniu wejścia w życie uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków tj. po dniu 20 grudnia 2007 r. w przypadkach szczególnie uzasadnionych ważnymi względami społecznymi lub w przypadkach osób szczególnie zasłużonych dla kultury, sztuki oraz nauki w trybie szczególnym określonym w stosownej uchwale Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków". Bezspornie skarżący został skierowany do zawarcia umowy najmu z dnia 9 października 2009r. w oparciu o skierowanie Prezydenta Miasta Krakowa w szczególnym trybie wynikającym z § 14 ust. 2 uchwały nr XXIV/288/07, ze względu na ważne względy społeczne. Warto w tym miejscu zauważyć, że prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011r. III SA/Kr 1047/10 (publ. CBOSA) stwierdzono nieważność uchwały nr XXIV/288/07 w zakresie § 14 ust. 2 i 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące § 14 ust. 2 uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r., oraz § 14 ust. 3 uchwały, który został dodany na podstawie § 1 pkt 19 uchwały zmieniającej z 7 stycznia 2009 r. Na podstawie tych przepisów Prezydent Miasta Krakowa miał przyznane prawo do odstąpienia od procedury uregulowanej uchwalą i wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy z osobą, która nie spełnia przesłanek określonych w uchwale. Na podstawie powyższych przepisów Prezydent Miasta Krakowa mógł zawrzeć umowę najmu lokalu z osobą która nie spełnienia zarówno kryterium dochodowego jak i kryterium warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, czy też z osobą, która nie spełnia jednego z tych kryteriów. Natomiast WSA zauważał, że zakres delegacji ustawowej dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zawarty w art. 21 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. nakłada na radę gminy obowiązek określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz obowiązek określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Przesłanki te dotyczące: wysokości dochodu osoby starającej się o lokal oraz warunków zamieszkiwania mają charakter ustawowy i są bezwzględnie wymagane, a rada gminy upoważniona jest do ich doprecyzowania tj określenia wysokości dochodu, warunków zamieszkiwania, nie jest natomiast upoważniona do wyłączenia stosowania tych przesłanek. Wyłączenia tych ustawowych przesłanek nie można również dokonać poprzez wprowadzenie do uchwały innych przesłanek takich jak "przypadki szczególnie uzasadnione ważnymi względami społecznymi" (§ 14 ust. 2 uchwały), czy "osób szczególnie zasłużonych dla kultury, sztuki oraz nauki" (§ 14 ust. 3 uchwały). Tym samym sam fakt wprowadzenia tych przesłanek w miejsce przesłanek ustawowych był w ocenie WSA działaniem sprzecznym z prawem.

Skarżona uchwała nr XLVI/568/08 w kwestionowanym § 1 pkt 13 eliminowała z grona osób mogących się ubiegać o sprzedaż lokalu na jej zasadach osoby, które zawarły umowę najmu, otrzymując uprzednio skierowanie do jej zawarcia w tzw. trybie szczególnym przewidzianym w § 14 ust. 2 i 3 uchwały nr XXIV/288/07. Skarżący zarzuca jej niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odniesieniu do tych zarzutów Gmina Miejska Kraków akcentuje, iż umowa najmu zawarta przez J. S. na podstawie uchwały Nr XXIV/288/07 na czas nieoznaczony z pominięciem ogólnych zasad i kolejności oczekiwania była przywilejem przysługującym wąskiemu kręgowi wnioskujących w wyjątkowych sytuacjach określonych przepisami tej uchwały. Z uwagi na fakt, że lokal został przyznany skierowaniem na warunkach preferencyjnych nie jest możliwe przeznaczenie do zbycia tego lokalu oraz zastosowanie dalszych przepisów uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11.06.2008 r. dotyczących warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Podniesiono, że skarżona uchwała nie zawiera żadnych regulacji, które kwestionowałyby prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom lokali, bowiem uprawnienie do nabycia lokalu konkretyzuje się dopiero w dacie przeznaczenia lokalu do zbycia. Prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości ogranicza się wyłącznie do zakazu rozporządzania przez Gminę nieruchomością w sposób niezgodny z jego treścią, nie obejmuje natomiast w żadnym razie powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje. Przeznaczając do zbycia nieruchomości stanowiącą jej własność Gmina Miejska Kraków korzysta w tym zakresie ze swego uprawnienia, a nie obowiązku. Przepisy uchwały Nr XLVI/568/08 wynikają z konieczności godzenia słusznych interesów najemców z zasadami prawidłowej gospodarki mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie uprawnień właścicielskich. Racją prawną przepisu §1 pkt 13 jest niedopuszczenie do sytuacji, aby z przewidzianej w uchwale bonifikaty korzystali najemcy, którzy aktualnie mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w trybie tzw. "szczególnym".

Podniesione argumenty w ocenie Sądu nie równoważą zarzutów skarżącego. Co do momentu aktualizacji prawa pierwszeństwa, nie kwestionowany jest fakt, że jego aktualizacja następuje w momencie przeznaczenia lokalu do zbycia. Równocześnie przy okazji omawiania interesu prawnego skarżącego wyjaśniono, że ta okoliczność nie może stanąć na przeszkodzie możliwości zaskarżenia uchwały. Natomiast w rozważaniach dotyczących legalności zapisów aktu, najistotniejszym pozostaje pytanie, czy zapisy te naruszają wskazane przez skarżącego przepisy, czy też nie. W ocenie Sądu odpowiedź jest twierdząca. Podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych w zaskarżonej uchwale jest między innymi art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 z póź zm.), który stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: (...) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Regulacja ta oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę jakiegokolwiek kryterium poza najmem zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają także delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Identyczne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku o sygn. II SA/Kr 1019/13, oraz sygn. akt III SA/Kr 1541/11: "Z powołanego przepisu wynika jednak istotna zasada, że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Powołany przepis ustawy nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegację ustawową w oparciu o którą takie kryteria mogłoby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego." Tymczasem w zaskarżonym przepisie wprowadzono dodatkowe kryterium, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który potencjalnie może zostać przeznaczony do zbycia. Określono je wprawdzie nie wprost, lecz w sposób negatywny ( poprzez technikę wyłączenia), lecz jest to tylko kwestia ujęcia redakcyjnego. Mianowicie wprowadzono kryterium, że najem na czas nieoznaczony nie mógł powstać w trybie tzw. szczególnym, czyli skierowanie do zawarcia umowy nie mogło zostać udzielone na zasadach preferencyjnych. Jest to zatem dodatkowy warunek ograniczający krąg najemców mających umowy na czas nieoznaczony uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa. Warunek ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2254/12: "Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje z woli ustawodawcy, a charakter tego uprawnienia przypisany jest do najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały stawiają jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w § 1 ust. 11 uchwały. Regulacja ta wprowadza więc ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza tych najemców którzy spełniają przesłanki wskazane w wyżej wymienionym przepisie uchwały. W tym zakresie Rada Gminy w kwestionowanej regulacji ograniczyła krąg osób uprawnionych w sposób niezgodny z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co prawidłowo zostało podważone przez Sąd I instancji." Te same uwagi należy odnieść do kwestionowanego zapisu § 1 pkt 13 uchwały. W takim kontekście patrząc na treść § 1 pkt 13 uchwały należy stwierdzić, że nie zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców lokali mieszkalnych możliwości skorzystania z uprawnienia z tytułu pierwszeństwa, w przypadku przeznaczenia lokalu do zbycia, poprzez wprowadzenie dodatkowych ograniczeń, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, innych kryteriów, ani nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Jest tak tym bardziej z uwagi na fakt, iż "zasadą wyrażoną w art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku nr 261 poz. 2603 z póź. zmianami) jest zbywanie nieruchomości należących do Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu w drodze przetargowej, a droga bezprzetargowa jest wyjątkiem od tej zasady. Tak więc określenie podmiotów uprawnionych do skorzystania z zasady pierwszeństwa nabycia, a wymienionych w przepisie art. 34 tej ustawy powinno być wykładane ściśle"– por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r. VIII SA/Wa 48/07, LEX nr 438879. Mając zatem na uwadze to restrykcyjne podejście do omawianego przepisu, tym bardziej nie można tworzyć nie przewidzianych w nim ograniczeń.

Co zaś do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w kwestii tej wypowiedział się trafnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 września 2013 r. LEX nr 1391584: " Zawarcie w uchwale rady gminy przepisów zawężających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. oznacza także wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Uchwała tego rodzaju dotyczy spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i odnosi się tylko i wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ich wydzierżawiania i wynajmowania. W żadnym razie w zakres tej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym". Pogląd ten należy podzielić, a co za tym idzie, wskazać, że zarzuty skargi także w tym zakresie okazały się być zasadne.

Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP został uzasadniony w ten sposób, że naruszenie określonej we wskazanej normie zasady równości wobec prawa polegać ma na wyłączeniu określonej kategorii najemców z prawa pierwszeństwa, mimo braku stosownego upoważnienia do takiego działania. Tak ujęty zarzut jest zasadny, gdyż zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W niniejszym wypadku ta istotna cecha to fakt bycia najemcą lokalu będącego własnością Gminy, z umową najmu zawartą na czas nieoznaczony.

W sytuacji, gdy samo wprowadzenie omawianego wyłączenia skarżoną uchwałą jest sprzeczne z prawem, co wyżej uzasadniono, nie ma znaczenia prawnego argumentacja Gminy o przyczynach takiego działania. Nawet bowiem najsłuszniejsze argumenty nie zmienią okoliczności, że umieszczenie tego zapisu stanowiło działanie prowadzące do ograniczenia zapisów ustawowych bez stosownego upoważnienia ustawowego. Wobec tego odnoszenie się do nich jest w ocenie Sądu bezprzedmiotowe. Nie można natomiast nie zauważyć, że wprowadzenie uchwałą nr XXIV/288/07 zapisów z naruszeniem przepisów prawa pociągnęło za sobą, w celu zniwelowania ich skutków, wprowadzenie kolejnego zapisu w uchwale skarżonej, również sprzecznego z prawem.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.