Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 186/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 31 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 71, art. 80 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm. dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), a także art. 4 ust. 1 i art. 6 pkt 7 oraz art. 15 ust. 3 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 poz. 961, dalej u.i.z.e.w.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "N. " z siedzibą w P., Z. G., A. G., D. G., K. Z., Z. Z., R. G., K. G., A. H., P. S. od decyzji Wójta Gminy Z. z [...] lipca 2016 r., znak [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym Ś. , gm. Z. czterech elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 22,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz odmówiło wydania uwarunkowań środowiskowych na realizację opisanego powyżej przedsięwzięcia.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej też jako skarżąca, strona lub Spółka) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu na działkach nr [...], [...] [...] i [...] w obrębie Ś. oraz nr [...] i 37 w obrębie S., gmina Z. pięciu elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 22,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Postanowieniem Wójta Gminy Z. z [...] października 2015 r., nr [...] nałożono na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko określając jednocześnie zakres raportu.

W dniu [...] października 2015 r. Spółka przedstawiła organowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej "raport OOŚ"). Planowana inwestycja została pozytywnie oceniona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z..

Planowana inwestycja została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. (dalej RDOŚ) w dniu [...] maja 2016 r.

W międzyczasie, pismem z dnia [...] marca 2016 r. wnioskodawca skierował do organu wniosek o ograniczenie przedmiotu prowadzonego postępowania wyłącznie do budowy czterech elektrowni wiatrowych na obszarze działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Ś..

W dniu [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję nr [...] (znak [...]), którą ustalono M. sp. z o.o. w W. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Ś. czterech elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 22,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: A. G. (k. 1206), Z. G. (k. 1201), D. G. (k. 1166), K. Z. (k.1176), Z. Z. (k. 1181), R. G. (k. 1185), K. G. (k.1190), A. H. (k. 1195) i P. S. (k. 1199). Odwołania te są tożsamej treści, wskazano w nich, że odwołujący zaskarżają decyzję Wójta Gminy Z. w całości, wnoszą o oddalenie wniosku inwestora lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub o uchylenie i umorzenie postępowania.

Odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skierowało też Stowarzyszenie "N. " z P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z [...] października 2016 r. dopuściło to Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Odwołania wnieśli także G. J., E. S. i A. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismami z dnia [...] listopada 2016 r. pozostawiło je bez rozpoznania.

Ponadto do organu wpłynęły pisma uzupełniające odwołania (k. 1237-1317), w których odwołujący zakwestionowali w całości ustalenia organu I instancji zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 i pkt 13, art. 59 ust. 1, art. 62, art. 63, art. 80 ust. 2), jak i przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Na tej podstawie zażądali uchylenia decyzji z [...] lipca 2016 r. i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nadto spółka w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. (k.1209-1215) wyraziła swoje stanowisko dotyczące odwołań, wnosząc o ich oddalenie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta z [...] lipca 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań wydało opisaną we wstępie decyzję, którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz odmówiło wydania uwarunkowań środowiskowych na realizację przedsięwzięcia.

W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zaskarżona odwołaniami decyzja Wójta Gminy Z. wydana została [...] lipca 2016 r. Natomiast [...] lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych stanowiąca o znacznych ograniczeniach w procesie lokalizacji inwestycji- takich jak planuje inwestor. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które pozwalałyby na dokończenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. sprzed wejścia w życie w/w ustawy z dnia 20 maja 2016 r. W art. 16 ust. 2 u.i.z.e.w. wskazuje się jedynie, że sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie ustawy. Oznacza to, iż nieostateczna decyzja Wójta Gminy Z. z [...] lipca 2016 r., przy uwzględnieniu postanowień nowej ustawy, może być załatwiona przez dotychczasowy organ I i II instancji.

SKO wskazało, że art. 4 u.i.z.e.w. zawiera też zasadniczą, nową regulację, której muszą odpowiadać inwestycje w zakresie budowy elektrowni wiatrowych. Przepis stanowi bowiem o minimalnej odległości takiej elektrowni od budynku mieszkalnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Kolegium podkreśliło, że jeżeli planowana inwestycja nie spełnia wymogów minimalnej odległości (art. 4 ust. 1) to organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiązany jest odmówić zgody na realizację tego przedsięwzięcia (art. 15 ust. 3).

Zdaniem Kolegium analiza akt sprawy nie wskazuje, iż kryterium odległości planowanej inwestycji od budynków o funkcji mieszkalnej wzięte zostało pod uwagę. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia (KIP) szczegółowo wskazano lokalizację planowanych elektrowni wiatrowych. Na tym etapie postępowania było to pięć turbin których lokalizacje określono poprzez podanie koordynatów (długości i szerokości geograficznej) lokalizacji każdej z nich (str. 2). Na str. 5 KIP zaznaczono też, że planowana inwestycja oddalona jest od najbliższej zabudowy zagrodowej ok. 570 m w kierunku zachodnim. W odniesieniu do wysokości KIP wspomina na str. 3 i 18 o wysokościach wieży do 150 m wraz z wariantem II i wysokościach do 105 m. Te same parametry lokalizacji i wysokości (w wariancie do 150 m) odczytać można z załącznika do KIP ("raport z analizy akustycznej - Main Result - WTGs").

W przedstawionym natomiast, na żądanie organu I instancji, raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (dokument z sierpnia 2015 r.) na str. 7 i 8 wskazano dokładne współrzędne lokalizacji elektrowni (w układzie 92 oraz WGS 84) oraz dwa warianty wysokości wież elektrowni (do 150 m i do 105 m). Dane te powtórzono w języku niespecjalistycznym na str. 118 raportu.

Na str. 18 powtórzono za KIP, że planowana inwestycja graniczy z polami uprawnymi i oddalona jest od najbliższej zabudowy zagrodowej ok. 570 m w kierunku zachodnim. Ponownie też - za KIP - powtórzono informacje o danych z "raportu z analizy akustycznej" wskazując w załączniku do raportu OOŚ współrzędne położenia turbin i ich wysokość (str. 73 oraz załącznik nr [...]).

W uzupełnieniu do raportu OOŚ (pismo z [...] stycznia 2016 r.) wskazano zaś dokładne odległości planowanych elektrowni od najbliższej zabudowy. I tak:

- maszt mający być posadowiony na działce nr [...] znajdować się będzie w odległości [...] m od zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...]

- maszt z działki nr [...] - w odległości [...] m od budynków na działce na [...],

- maszt z działki nr [...] - w odległości [...] m od zabudowań na działce nr [...] i

- maszt z działki nr [...] - w odległości [...] m od budynków na działce nr [...] i [...] m od działki nr [...].

Uzupełnienie raportu odnosiło się również do lokalizacji masztów na innych działkach, z których wnioskodawca ostatecznie zrezygnował.

Dodatkowo Wójt Gminy Z., na wezwanie RDOŚ w P., pismem z [...] stycznia 2016 r. wyjaśnił, iż "dane zawarte w raporcie w części opisowej i na załącznikach graficznych są zgodne ze stanem faktycznym. Najbliższa zabudowa chroniona akustycznie znajduje się w odległości ok 590 m od planowanego miejsca realizacji przedsięwzięcia i tereny te (...) zakwalifikować można do terenów zabudowy zagrodowej".

Po uwzględnieniu dokonanej przez inwestora zmiany przedmiotu postępowania RDOŚ w P., postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu czterech elektrowni wiatrowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Ś., określając iż eksploatacja przedsięwzięcia prowadzona będzie z użyciem elektrowni o wysokości wieży od [...] do [...] m n.p.t. umiejscowionych w terenie według podanej lokalizacji w układzie PL – 1992, ale z możliwością przesunięcia turbin maksymalnie o [...] m w dowolnym kierunku. Te same postanowienia Wójt Gminy Z. zawarł we własnej decyzji z [...] lipca 2016 r. o ustaleniu uwarunkowań środowiskowych.

SKO w P. doszło do przekonania, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. Wieże elektrowni, które mają być posadowione na działkach nr [...], [...], [...] i [...] zlokalizowane zostały w odległościach od budynków o funkcji mieszkalnej mniejszych niż dziesięciokrotność wysokości ich masztów. Elektrownie te oddalone są od budynków mieszkalnych stanowiących w tym wypadku zabudowę zagrodową (mieszkalną i gospodarczą - rolniczą) odpowiednio [...] m, [...] m, [...] m i [...] m. Przy uwzględnieniu warunku przesunięcia ich o 30 m z dala od budynków mieszkalnych daje to odległości [...] m, [...] m, [...] m i [...] m. Tak ustalone odległości, że w trzech przypadkach (dot. masztów na działkach nr [...], [...] i [...]) nie są wielkościami równymi lub większymi dziesięciokrotności wysokości elektrowni nawet na poziomie ich minimalnej wysokości [...] m, a w jednym przypadku (dot. masztu na działce nr [...]) odległość od najbliższej zabudowy mogłaby być równa dziesięciokrotności wysokości elektrowni, gdyby maszt wynosił [...] m (przy założeniu jego przesunięcia o [...] m od zabudowań), a nie posiadał wysokość "do [...] m" jak to jest planowane.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o treść art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 pkt 7 u.i.z.e.w. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzje w terminie prawem przewidzianym wniosła M. sp. z o.o. w W. zaskarżając ją w całości i o jej uchylenie.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 81 ust. 2 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo niestwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i mimo niestwierdzenia, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,

3. art. 13 ust. 3 u.i.z.e.w., poprzez pominięcie jego regulacji wykluczającej stosowanie do przedsięwzięcia art. 4 tej ustawy,

4. art. 15 ust. 3 u.i.z.e.w., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie do zamierzenia budowlanego (przedsięwzięcia), dla którego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie danej ustawy.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnego przyjął, iż do przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki stosuje się przepisy nowej ustawy o elektrowniach wiatrowych, bowiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed wejściem w życie ww. ustawy. Nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 4 u.i.z.e.w., doprowadziło do naruszenia (nieuwzględnienia) przez organ drugiej instancji art. 13 ust. 3 tej ustawy, co w konsekwencji spowodowało nadużycie jej art. 15 ust. 3, tj. zastosowanie go do stanu (przedsięwzięcia), do którego przepis ten nie ma zastosowania. Kolegium wadliwie uznało, że do przedsięwzięcia, do którego mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, mogą mieć zastosowanie przepisy nowowprowadzone. Powyższe zaś doprowadziło do uchylenia decyzji Wójta ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia Spółki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, z uwagi na skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku poselskiego o kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy będzie zależało od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 51/16.

W dniu [...] czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny postanowił o umorzeniu postępowania w sprawie K [...] (k. 68 akt sądowych).

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie (k. 70 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie o żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skardze zauważyć należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem zgodnie z art. 6 pkt 7 u.i.z.e.w., odległość określoną zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy uwzględniają organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach - przy wydawaniu tych decyzji. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 cytowanej ustawy, jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 tej ustawy.

Jednocześnie art. 13 ust. 3 u.i.z.e.w. stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Norma z art. 13 ust. 3 u.i.z.e.w., stanowi zatem tylko, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tego rodzaju rozwiązania ustawodawca nie przewidział w stosunku do postępowań w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które wprawdzie poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę, ale stanowią odrębne postępowanie administracyjne prowadzone w innym przedmiocie i na innej podstawie prawnej. Oznacza to, że norma intertemporalna z art. 13 ust. 3 u.i.z.e.w. nie ma zastosowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co oznacza, iż nie miała zastosowania również w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia nadto okoliczność, iż na skutek wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nastąpiła zmiana właściwości organów w tego rodzaju sprawach, co wynika z art. u.i.z.e.w. w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tej sprawie ta zmiana nie miała wpływu na właściwość organów, co wynika z przepisu intertemporalnego art. 16 ust. 2 u.i.z.e.w., zgodnie z którym wszczęte i niezakończone sprawy dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że ustawodawca w odniesieniu do wszczętych postępowań w sprawie wydania decyzji środowiskowych przewidział jedynie, że postępowania w tym przedmiocie będą prowadzone przez dotychczasowe organy, ale nie przewidział, że będą prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że w tej sprawie postępowanie organem odwoławczym było właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, które co za tym idzie na równi z organem I instancji uznać należy, za "organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", o których stanowi art. 6 pkt 7 i art. 15 ust. 3 u.i.z.e.w.

Inaczej rzecz ujmując gdyby ustawodawca chciał aby do postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji dotyczących elektrowni wiatrowych, nie stosowano wymogów określonych w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to dałby temu wyraz wprowadzając stosowne przepisy przejściowe. Ich brak nakłada zaś na organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne, niezakończone w chwili wejścia w życie nowych przepisów, obowiązek ich stosowania.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzję środowiskową dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie W przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia co do zasady poprzedza zatem postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś regulacje intertemporalne dotyczące toczących się postępowań dotyczących pozwolenia na budowę nie mogą być bezpośrednio stosowane do odrębnego i wcześniejszego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Skoro zatem inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponując ostateczną decyzją środowiskową, a więc świadomie złożył wniosek nie odpowiadający wymogom ustawowym, to z powyższego działania inwestora mającego charakter obejścia prawa nie sposób – jak czyni to strona skarżąca – wyprowadzać skutku w postaci konieczności orzekania w przedmiocie decyzji środowiskowej z pominięciem regulacji zawartych w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych organ II instancji obligowany był do jej bieżącego zastosowania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jej przepisy. Co za tym idzie za niezasadne uznać należało zarzuty zgłoszone w skardze.

Otwartą pozostaje natomiast kwestia dokonania prawidłowego ustalenia treści normatywnej przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym w szczególności art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. nie tylko w odniesieniu do postępowań w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lecz w stosunku do wszelkich postępowań, w których znajdzie ona zastosowanie.

Potrzeba badania tych okoliczności wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał) z 28 maja 2020 r., sygn. C-727/17. Wydanie tego orzeczenia TSUE rozpoznający niniejszą sprawę Sąd musiał uwzględnić z urzędu w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a.

Wyrokiem z 28 maja 2020 r., sygn. C-727/17 Trybunał udzielił odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 12 października 2017 r. sygn. II SA/Ke 337/17. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535, art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE, a także art. 3 ust. 1 akapit pierwszy oraz art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE.

Trybunał orzekł, że z art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535 2 wynika, iż wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Ponadto art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami, które to przepisy państwo członkowskie powinno notyfikować Komisji Europejskiej zgodnie z art. 15 ust. 7 tej dyrektywy. Trybunał orzekł także, że art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE nie sprzeciwiają się uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

Powyższy wyrok TSUE ma istotne znaczenie dla rozpoznania kontrolowanej sprawy, albowiem ocena czy wynikający z art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który wymagał notyfikacji oraz czy nie stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE, będzie miała kluczowe znaczenie dla odkodowania z przepisów (jednostek redakcyjnych) ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie i ewentualnego zastosowania, bądź odmowy zastosowania regulacji dotyczących zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych.

W związku z takim jednoznacznym wskazaniem przez TSUE sądu krajowego, jako zobowiązanego do sprawdzenia wskazanych w punkcie 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. przesłanek technicznego charakteru przepisów u.i.z.e.w. oraz ich wpływu na realizację celu ogólnego z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28, należy odnieść się do kwestii kompetencji do sprawdzenia wskazanych w wyroku TSUE okoliczności na gruncie prawa polskiego.

Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on bowiem dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem.

Należy jednak zauważyć, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Autonomia proceduralna to kompetencja państwa członkowskiego do uregulowania właściwości sądów oraz środków proceduralnych (czy szerzej: środków ochrony prawnej) służących wykonywaniu w prawie krajowym uprawnień wynikających z prawa unijnego. Zasada autonomii proceduralnej (używa się tu także konkurencyjnych pojęć: "kompetencja proceduralna" i "zasada procedur krajowych") wiąże się z okolicznością, że prawo unijne nie przewiduje, co do zasady, środków służących wykonywaniu uprawnień jednostek mających swe źródło w prawie unijnym. Wykonywanie uprawnień wywodzonych z prawa unijnego pozostawione jest regulacji prawa krajowego.

Państwa członkowskie mają więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru odpowiednich przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz ich niesprzeczności z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej - art. 184 Konstytucji RP. Rozwinięciem tej zasady konstytucyjnej są przepisy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188; dalej: P.u.s.a.) oraz art. 1 i art. 3 P.p.s.a. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA WSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśniono, że termin "kontrola działalności administracji publicznej", którym posługują się te przepisy, określając właściwość sądów administracyjnych, należy rozumieć jako porównywanie czynności organów administracji publicznej z wzorcem, jakim są normy prawne (zob. s. 28 uzasadnienia). Innymi słowy, sprawowanie kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań administracji publicznej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych.

Postępowanie sądowoadministracyjne nie służy zatem gromadzeniu materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego w sprawie. Jedynie wyjątkowo, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy jednak przy tym uwzględnić, że powyższa norma nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Celem postępowania dowodowego unormowanego w tym przepisie jest ocena, czy organy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej zgromadziły materiał dowodowy sprawy i ustaliły jej stan faktyczny oraz czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzanie dowodu z dokumentu nie może w żadnej mierze służyć uzupełnieniu przez sąd materiału dowodowego ani akt sprawy administracyjnej, lecz wyłącznie ocenie zupełności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy administracji. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przed sądem administracyjnym nie może zatem polegać na dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, gdyż jest to obowiązek organów i co za tym idzie stanowiłoby wykroczenie poza ustawową kognicję sądów administracyjnych.

Inaczej rzecz ujmując w polskim systemie prawnym nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności.

Stąd też przyjąć należy, iż zalecenia Trybunału pod adresem sądu krajowego w zakresie poczynienia stosownych ustaleń dla prawidłowego stosowania prawa unijnego są wiążące w zakresie, w jakim pozwalają temu sądowi na ich realizację w ramach obowiązującej go kognicji ustalonej - z uwzględnieniem proceduralnej autonomii państw członkowskich - w krajowym porządku konstytucyjnym (por. wyroki NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. II GSK 150/11, z 19 czerwca 2018 r., sygn. I FSK 2078/14, z 27 listopada 2018 r., sygn. I FSK 947/14, z 11 września 2019 r., sygn. I FSK 896/17 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów u.i.z.e.w., a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji z punktu widzenia realizacji wiążącego [...] krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych - należy do sądu krajowego, należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej, a więc uwzględniając, że kompetencje merytoryczne do załatwienia sprawy administracyjnej należą do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw, a których sąd administracyjny co do zasady nie zastępuje.

Przedstawiony powyżej pogląd determinował rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i pozostawieniu organowi odwoławczemu rozstrzygnięcia o tym czy wprowadzony w u.i.z.e.w. wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, nie stanowi przepis technicznego, który był objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2015/1535, a także, czy wspomniana regulacja u.i.z.e.w. nie jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28.

W szczególności rzeczą Kolegium będzie zgromadzenie i dokonanie - stosując w tym zakresie kryteria oceny wskazane w uzasadnieniu wyroku TSUE - oceny materiału dowodowego pozwalającego:

1. na ustalenie. czy wprowadzenie regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. skutkowało jedynie marginalnym użytkowaniem i co za tym idzie ustanowieniem faktycznego zakazu sprzedaży turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać oraz

2. na zweryfikowanie czy uregulowanie to jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego.

Odnośnie pierwszego z powyższych zagadnień podkreślić należy, iż ustalenia te winny dotyczyć nie wielkości produkcji energii elektrycznej z turbin wiatrowych, lecz na co jednoznacznie wskazało TSUE wpływu tej regulacji na rynek turbin wiatrowych w Polsce, czyli wielkość sprzedaży towaru w postaci turbin, a nie wielkość sprzedaży wytwarzanej w ten sposób energii elektrycznej. W zakresie prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu i sprzedaży energii elektrycznej za pomocą turbin wiatrowych Trybunał wypowiedział się bowiem w sposób jednoznaczny w pkt 2 sentencji swojego orzeczenia wprost wskazując, że sporna regulacja ustanawiająca wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów uzależniających podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, które państwo członkowskie winno notyfikować Komisji zgodnie z art. 15 ust. 7 dyrektywy 2006/123/WE.

Odnośnie drugiego z wymagających zbadania zagadnień Kolegium winno wziąć pod uwagę, iż państwa członkowskie dysponują zakresem uznania odnośnie do środków, które uznają za odpowiednie do osiągnięcia obowiązkowych krajowych celów ogólnych określonych w art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/28/WE, co oznacza, że są uprawnione do wyboru środków, jakie chcą wdrażać, i mają w tym względzie swobodę stworzenia ram dla rozwoju tych z odnawialnych źródeł energii, które uznają za najbardziej właściwe w ich sytuacji, a także uprzywilejowania jednego z tych źródeł (pkt 67 uzasadnienia wyroku TSUE z 28 maja 2020 r.). Rewersem wskazanego przez TSUE dopuszczalnego uprzywilejowania niektórych odnawialnych źródeł energii, jest zaś wprowadzenie restrykcji dla tych źródeł, które dane państwo uznaje za mniej korzystne w jego uwarunkowaniach. Rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy wprowadzenie restrykcji dotyczących lokalizowania jedynie elektrowni wiatrowych, z wyłączeniem innych form produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, w uwarunkowaniach istniejących w Polsce nie spowodowało niemożności osiągnięcia krajowego celu ogólnego dla udziału energii ze źródeł odnawialnych o jakim mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE oraz czy było niezbędne i proporcjonalne, dla osiągnięcia zarówno wspomnianego wyżej celu ogólnego, jak i celów jakim służyć miało wprowadzenie regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. Trybunał wprost wskazał nadto, iż przy dokonywaniu tej oceny winna zostać uwzględniona okoliczność, iż sporne uregulowanie ma charakter ogólnokrajowy i pozbawia władze lokalne jakiegokolwiek zakresu uznania co do możliwości zastosowania odstępstwa od wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (pkt 82 uzasadnienia wyroku TSUE z 28 maja 2020 r.)

Brak poczynienia tego rodzaju ustaleń faktycznych przez organ II instancji uznać należy za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. skutkujące przedwczesnym orzeczeniem o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Stąd też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W zależności od poczynionych ustaleń Kolegium rozpozna wniesione w sprawie odwołania z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. (o ile uzna, że wskazane w pkt 1 i 3 sentencji wyroku TSUE przesłanki nie zaistniały), względnie w przypadku stwierdzenia, że zaistniały przesłanki dla uznania tej regulacji za przepis techniczny, który był objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2015/1535, względnie stwierdzenia jej sprzeczności z wymogami wynikającymi z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28/WE obowiązane będzie do załatwienia sprawy z pominięciem tego przepisu u.i.z.e.w.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem zarówno w skardze, na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r., jak i w terminie późniejszym nie wniesiono o przyznanie należnych kosztów. Wobec treści art. 210 § 2 P.p.s.a. brak zaś było podstawy do orzekania w tym zakresie z urzędu, ze względu na okoliczność, że strona skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika.