Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 825/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 28 ust 2,3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant: specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, dnia 7 marca 2016r. Z. P. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 15 września 2003r. do 30 września 2015r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. dnia 6 maja 2016r. wydał decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, że w decyzji ZUS całkowicie pominął kwestię uniemożliwienia skorzystania z przepisów ustawy abolicyjnej. Ponadto występował on do ZUS o możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, ale bezskutecznie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. decyzją z dnia 14 lipca 2016r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 6 maja 2016r.

W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. uchylił decyzję ZUS oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 maja 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2017r. oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od ww. wyroku.

Dnia 4 stycznia 2018r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wpłynął wniosek strony z dnia 7 marca 2016 r. w sprawie o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w celu ponownego rozpatrzenia.

ZUS podjął kolejne postępowanie w sprawie i w efekcie jego przeprowadzenia wydał decyzję z dnia 19 lipca 2018r. nr [...], którą odmówił Z. P. umorzenia należności z tytułu składek, stwierdzając, że: nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych; wnioskodawca nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego oraz, że nie wykazał on, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. P. podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i nie uwzględnia jego istotnego interesu zgodnie z zaleceniami przedstawionymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Organ nie wykazał, że zobowiązany jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków jego sytuacji materialno-bytowej. Ponadto nie ocenił również celowości prowadzenia egzekucji z nieruchomości pod kątem ewentualnego doprowadzenia do bezdomności. Odwołujący wskazał na wyrok NSA II GSK 1490/17, w którym podano, że : "ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 20 marca 2019r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia 19 lipca 2018r.

W uzasadnieniu ZUS wskazał, że dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn jej powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych przez stronę do sprawy dokumentów. W celu rozpatrzenia sprawy korzystano także z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji Informacji Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Dodatkowo ustalono, że działalność gospodarcza strony była prowadzona w okresie od 18 września 2003r. do 31 grudnia 2017r. (wykreślenie z CEiDG z dniem 3 stycznia 2018r.). W Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wnioskodawca nie figuruje jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń. Ponadto ustalono, że posiada on nieruchomość, tj. mieszkanie o pow. 25,98 m2 w B. (nr [...]), na której na rzecz Zakład oraz innych wierzycieli ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne tj. dla: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. w łącznej kwocie [...]zł, Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w łącznej kwocie [...]zł, Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w kwocie [...]zł; jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], model [...], rok produkcji 2010, na którym Zakład dokonał zastawu skarbowego na łączną kwotę [...]zł; w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. dokonał zajęcia rachunków bankowych (egzekucja okazała sią nieskuteczna - brak środków na rachunku), aktualnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Dyrektora Oddziału oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego.

W ocenie ZUS przedłożony materiał dowodowy nie powoduje zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej w I instancji.

ZUS wyjaśnił, że zadłużenie o którego umorzenie się ubiega wnioskodawca zweryfikowano pod względem ewentualnego przedawnienia. W świetle przepisu art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej "u.s.u.s.") nie upłynął jeszcze termin, w którym wskazane zaległości mogą być dochodzone.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na przypadki umorzenia należności z tytułu składek określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., dotyczące całkowitej nieściągalności, wyjaśniając przy tym, że przesłanka wymieniona w pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych, nie pozyskano dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r.- Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, dotychczas nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Działając na podstawie art. 19 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314 ze zm.) - zwana dalej "u.p.e.a.", Dyrektor ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone przez wnioskodawcę składki. W ramach postępowania organ zastosował zajęcie rachunków bankowych. Dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania należności, jednakże postępowanie egzekucyjne nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne. Aktualnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału T. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane.

ZUS podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Wierzyciel ma obowiązek badać na bieżąco czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych, podjęcia zatrudnienia lub nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel, zgodnie z art. 6 u.p.e.a. ma nie tylko prawo, ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. Prowadzone wobec strony aktualnie przymusowe dochodzenie należności przez administracyjne organy egzekucyjne jest nieskuteczne jednakże nie przesądza to o braku majątku, z którego możliwe jest dochodzenie należności. Zdaniem ZUS fakt posiadania przez stronę składników majątkowych (nieruchomość i samochód osobowy, na której zostały zabezpieczone należności ZUS) wyklucza zaistnienie przesłanki nieściągalności należności.

Wobec powyższego ZUS stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy niezaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie ZUS odniósł się do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ZUS wskazał, że analizując wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust 3a i 3b u.s.u.s. oraz rozporządzenia ponownie przeanalizowano sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona nie figuruje jako osoba ubezpieczona, nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłków/świadczeń z Urzędu Pracy, nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy. Wnioskodawca wskazał, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości [...] zł (opłaty miesięczne/czynsz w kwocie [...]zł, opłaty eksploatacyjne w kwocie [...]zł, koszty związane z leczeniem w kwocie [...]zł. Natomiast w oświadczeniu z dnia 30 kwietnia 2018r. podał, że zadłużenie wobec Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest spłacane z powodu braku środków finansowych. Dodatkowo oświadczył, że wydatki na zdrowie i leki ograniczył do niezbędnego minimum, natomiast na żywność, odzież i środki czystości przeznacza [...] zł - [...] zł miesięcznie. Podał, że utrzymuje się z pomocy żony i dzieci, przy czym nie wskazał wysokości miesięcznej pomocy.

ZUS podniósł, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej, która to udzielana jest osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

ZUS podkreślił również, że strona poinformowała, że co miesiąc ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości [...] zł. Konieczność ponoszenia zwyczajnych wydatków związanych z utrzymaniem nie stanowi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związał z utrzymaniem. Nie można uznać, że opłaty, np. za energię są to nadzwyczajnie czy nieprzewidziane wydatki. Są to bowiem wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa.

Każdy przejściowo może wykazać, że ma trudną sytuację, lecz ZUS, jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie. ZUS wskazał, że bardzo ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. W sierpniu br. wnioskodawca skończy 65 lat, a więc osiągnie wiek emerytalny. W związku z tym będzie mógł się ubiegać o przyznanie świadczenia emerytalnego. Istnieje zatem zdaniem organu pozytywna prognoza co do sytuacji finansowej strony.

ZUS podkreślił, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.:), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS.

Jednocześnie ZUS wyjaśnił, że nie kwestionuje on możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową strony, ale jest to niewystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności składkowych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Płatnik składek odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym. Dlatego też, jeśli ZUS dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.

Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby z uwagi na stan zdrowia albo z powodu konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, wnioskodawca nie może uzyskiwać dochodów niezbędnych do opłacenia zaległości. ZUS podkreślił, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskiwania dochodów niezbędnych do opłacenia należności składkowych.

Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, w ocenie ZUS jest możliwe w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie tylko obecnie, ale również w przyszłości nie będzie miał możliwości spłaty zaległości.

Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w danym okresie strona nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. ZUS nie ma obowiązku przypominania o konieczności opłacania należnych składek. Decydując się na założenie działalności gospodarczej wnioskodawca powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika.

Ponadto ZUS podkreślił, że na koncie strony figurują nieopłacone składki finansowane przez ubezpieczonych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Należy wskazać, że nie wywiązywanie się z powyższych obowiązków nie może być premiowane umorzeniem należności.

ZUS wskazał, że spłata zadłużenia może stanowić dla wnioskodawcy pewne obciążenie finansowe, to jednak ZUS jako podmiot wykonujący przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podejmując decyzję w sprawie umorzenia ZUS bierze pod uwagę nie tylko ważny interes strony, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W omawianym przypadku ZUS odmówił uwzględnienia wniosku przedkładając interes społeczny jako nadrzędny.

Umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procesowaniu spraw z zakresu umarzania należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę. ZUS nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach.

Każdy zobowiązany powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany. ZUS wskazała, że niejednokrotnie zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych, które zostały ustalone na ich wniosek, a przy tym dostosowane do ich/bieżącej sytuacji.

ZUS podkreślił, że dysponuje jedynie tym materiałem, który udostępni zainteresowany - nie ma natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. To na wnioskodawcy (zobowiązanym) spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów.

ZUS podkreślił, że zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena dowodów dokonana przez ZUS, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

ZUS w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją oceną opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. W opinii ZUS stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej.

Biorąc pod uwagę materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia 19 lipca 2018r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. P. zarzucił organowi nieuwzględnienie sytuacji osobistej oraz materialno-finansowej, w jakiej się znalazł, a także brak respektowania wyroków sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) – dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd uznał, że narusza ona praw w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 1116/16 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lipca 2016r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sprawie odmowy skarżącemu umorzenia należności składkowych. Skarga kasacyjna złożona od tego wyroki przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została oddalona wyrokiem NSA z dnia 28 września 2017r., sygn. akt II GSK 1490/17.

W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że pomimo użycia w powołanym przepisie określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998r., sygn. akt II SA 1560/97). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Zarówno organ administracji - w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych - jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Natomiast naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z dnia 21 października 1999r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10).

Jednocześnie zauważyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanego wyroku z dnia 1 grudnia 2016r. albowiem po jego wydaniu nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie skarżącemu umorzenia należności składkowych oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku, a więc pod kątem oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyroku Sądu, szczególnie w sytuacji, gdy te zalecenia zostały potwierdzone w wyroku NSA. Tym samym rolą Sądu obecnie kontrolującego kolejną decyzję w sprawie, jest weryfikacja, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pełni zastosowała się do zaleceń i wskazań ww. wyroku poprzednio wydanego w tej sprawie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w swoim wyroku z dnia 1 grudnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznając rację ZUS, przesądził, że żadna przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019r., poz. 300, powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") w przypadku skarżącego nie zachodzi. Zatem podjęte w zaskarżonej decyzji kolejny raz rozważania w tym zakresie należy uznać za zbędne skoro powyższa kwestia została przesądzona w wyroku z dnia 1 grudnia 2016r.

Natomiast niewątpliwie obowiązkiem ZUS były ponowna ocena wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2016r. oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, powoływanego dalej jako "rozporządzenie wykonawcze"). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej - tj. ani rozszerzającej ani zawężającej - zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance.

Poza tymi przesłankami mogą istnieć inne jeszcze okoliczności, które stanowiłyby przesłankę rozważenia możliwości zastosowania ulgi. W delegacji ustawowej do wydania wyżej wskazanego rozporządzenia stwierdzono, że należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanego do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając tę delegację ustawową Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że możliwość umorzenia należności zachodzi w sytuacji, gdy stan majątkowy zobowiązanego lub jego sytuacja rodzinna, uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, bądź jego rodziny. Należy przy tym podkreślić, że przez użyte w rozporządzeniu stwierdzenie "uniemożliwia mu opłacenie tych należności", należy rozumieć sytuację zapłaty całości należności wraz odsetkami. Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie tej przesłanki wiąże się z istnieniem po stronie zobowiązanego szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty składek może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności występujących po stronie zobowiązanego, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości składkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia).

Analiza treści zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że ZUS podobnie jak w decyzji z dnia 14 lipca 2016r. ograniczył się przy stosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jedynie do przypadków wymienionych przykładowo w rozporządzeniu, rozszerzając jedynie argumentację. Ponownie przytoczył sytuację dochodową skarżącego, wskazując jednocześnie, że za odmową zastosowania ulgi przemawia fakt, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, ZUS w dalszym ciągu, mimo zaleceń zawartych w wyroku z dnia 1 grudnia 2016r. w całej rozciągłości zaakceptowanych przez NSA, wnikliwie nie przeanalizował ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego.

Jakkolwiek w rozporządzeniu wykonawczym jest mowa o tym, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie uiścić należności. Niemniej jednak wykazanie musi ograniczać się do powołania określonych faktów przez skarżącego. Ocena tych faktów i jednoczesne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do rozważenia w drodze uznania administracyjnego, czy zastosować ulgę, należą już do ZUS.

W toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił fakty, z których jego zdaniem wynika, że nie jest w stanie opłacić należności składkowych, zaś ZUS powinien te fakty zweryfikować i jeżeli uzna, że nie dają one podstawy do zastosowania ulgi, przedstawić stosowną argumentację w uzasadnieniu decyzji.

Z akt sprawy wynika, że dalszym ciągu zaległości skarżącego są znaczące i opiewają na kwotę [...]zł. Ponownie ZUS ustalił sytuację majątkową skarżącego, podając, jakie wydatki ponosi, że korzysta z pomocy rodziny, posiada mieszkanie i samochód.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej decyzji nie podał jednak, czy dochody skarżącego, a nawet ewentualna sprzedaż składników majątku pokryłaby zaległości. Dalej więc z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób się dowiedzieć, na jakiej podstawie ZUS przyjął, że skarżący jest w stanie w ogóle zapłacić wyżej wskazaną kwotę. Oznacza to tym samym, że ZUS naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, gdyż nie uzasadnił, że skarżący jest w stanie uregulować zaległość i dodatkowo nie pociągnie to dla niego żadnych negatywnych skutków.

W wyroku z dnia 28 września 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "wysokość zadłużenia jest istotnym elementem, który ZUS powinien zestawić z sytuacją materialną i życiową zobowiązanego oraz ocenić, czy wyegzekwowanie właśnie takiej wysokości zadłużenia w sytuacji w jakiej znajduje się zobowiązany - nie pociągnie dla niego zbyt ciężkich skutków". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14 stwierdzając, że w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

W zaskarżonej decyzji, aktualnie kontrolowanej przez Sąd, brak jest konkretnego pokazania na czym ZUS oparł przeświadczenie, że skarżący jest w stanie spłacić zaległości w łącznej kwocie [...]zł. W tym zakresie ZUS posługuje się wyłącznie ogólnikami w stylu "Jednocześnie Zakład nie kwestionuje możliwości negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na Pana sytuację bytową, ale jest to niewystarczające do umorzenia".

W tej kwestii ZUS powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia posiadanego majątku, w tym przede wszystkich posiadanego lokalu mieszkalnego, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla skarżącego oraz instytucji państwowych, w kontekście chociażby orzecznictwa sądowego, w którym dominuje stanowisko, że sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1837/13, wyrok WSA z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt I SA/Rz 304/14). ZUS w dalszym ciągu, poza samym stwierdzeniem, że skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego, w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

Podkreślenia przy tym trzeba, że stwierdzenie omówionych wyżej okoliczności nie oznacza, że ZUS jest zobowiązany do umorzenia należności. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której ZUS dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Nie określono przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to ZUS samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Rozstrzygnięcie podejmowane jest wówczas na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdzenie natomiast przez ZUS braku przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, w związki z art. 153 p.p.s.a.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że na łączną kwotę należności składkowych objętych decyzją odmawiająca zastosowania ulgi w ich spłacie w postaci umorzenia zaległości, składają się należności składkowe począwszy od września 2003r. Należy zatem zauważyć, że zaległości skarżącego obejmują składki, co do których można przypuszczać, że w związku znacznym upływem czasu od daty powstania obowiązku ich zapłaty, mogły ulec przedawnieniu.

Podkreślenia przy tym należy, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez ZUS prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Kwestia ta ściśle jest więc związana z prawidłowym, wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dotyczy zatem przestrzegania przez ZUS przepisów postępowania. Dopiero wyjaśnienie tej wstępnej kwestii pozwala organowi rentowemu na dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności czy pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok WSA z dnia 28 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 433/16)

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć bowiem może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia.

Przepisy u.s.u.s. regulujące kwestie przedawnienia składek były wielokrotnie nowelizowane. Od 1 stycznia 1999r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Od 1 stycznia 2003r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z dnia 2 lipca 2008r., sygn. akt II UZP 5/08, oraz z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt I UZP 4/08, ponadto zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt II GSK 1102/08).

Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009r., sygn. akt II GSK 72/09, oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II UK 313/10).

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z treścią art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (zob. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt III AUa 1656/12).

W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości - ZUS powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją - zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu - postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt III SA/Gl 442/09; WSA z dnia 28 maja 2014r., sygn. akt I SA/Kr 129/14; WSA z dnia 12 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Gl 485/14) Zaakcentowania wymaga bezsporny pogląd, że ewentualne przedawnienie organ uwzględnia z urzędu.

Wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz - zgodnie z art. 31 u.s.u.s - znajdują odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014r., sygn. akt III AUa 697/13).

Jak już wcześniej zasygnalizowano niedopuszczalne jest zatem objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności składkowych.

Zatem podstawowym obowiązkiem ZUS w sprawie dotyczącej umorzenia należności składkowych było wykazanie, że niezapłacone przez stronę postępowania składki objęte decyzją nie uległy przedawnieniu. Jak to zostało wskazane powyżej przedawnienie należności z tytułu składek wyklucza ich dochodzenie, a tym samym co do składek przedawnionych, na stronie postępowania nie ciąży obowiązek ich uregulowania.

W zaskarżonej decyzji powyższej kwestii został poświęcony lakoniczny akapit "Zadłużenie, o których umorzenie się Pan ubiega zweryfikowano pod względem przedawnienia. W świetle przepisu art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie upłynął jeszcze termin, w którym wskazane zaległości mogą być dochodzone".

Do akt sprawy (oprócz informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym) nie zostały załączone dokumenty, które potwierdzałyby sam fakt, a także sposób przeprowadzonej weryfikacji, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Znajdujące się aktach sprawy informacje o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym są niewystarczające, gdyż poprzestają jedynie na wskazaniu, że zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów okoliczność tę potwierdzających. W tej sytuacji absolutnie brak jest podstaw do stwierdzenia że na tej podstawie doszło np. do przerwania/zawieszenia biegu terminu przedawnienia. ZUS nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych zawieszających (przerywających) bieg terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia w jakiej wysokości należności istnieją, czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest dokumentów potwierdzających okoliczności zawieszenia (przerwania) biegu terminu przedawnienia na które powołał się ZUS. Brak tych ustaleń oznacza, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny, a niewyjaśnienie tych okoliczności w decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Brak w aktach sprawy dokumentacji źródłowej, dotyczącej wymagalności należności składkowych objętych wnioskiem skarżącego oznacza, że ZUS nie dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie w zakresie istnienia umarzanych zaległości. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności.

W prowadzonym ponownie postępowaniu ZUS w pierwszym rzędzie ustali, czy składki o których umorzenie wniósł skarżący uległy przedawnieniu czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucję zawieszenia (przerwania) biegu terminu przedawnienia należności składkowych dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne. Następnie ZUS zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 1 grudnia 2016r. podtrzymane w wyroku NSA z dnia 28 września 2017r. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokona prawidłowej wykładni wyżej wskazanych przepisów. Następnie w uzasadnieniu przedstawi pogłębioną argumentację w zakresie uzasadnienia przesłanek, które jego zdaniem przemawiały za odmową umorzenia składek. Sposób rozumowania ZUS powinien przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, aby umożliwić Sądowi, w razie ewentualnego jej zaskarżenia, ocenę motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.