Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2467/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw z art. 145 § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.(spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 823/16 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz L. J. kwotę 1610 (jeden tysiąc sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. oddalił skargę L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania L. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2015 r., orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku przy ul. G. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach wskazano, że do robót budowlanych związanych z więźbą dachową ww. budynku przystąpiono na podstawie decyzji MWINB z dnia [...] października 2013 r., którą uchylono decyzję organu powiatowego i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w tym budynku, przez wykonanie m.in. remontu pokrycia dachu wraz z wymianą uszkodzonych elementów więźby dachowej celem wyeliminowania przecieków.

Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/14.

W dniu [...] marca 2015 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne ustalając, iż w przedmiotowym budynku "trwają roboty budowlane związane z wymianą dachu na budynku. Rozebrano istniejący dach wraz z pokryciem, obróbkami i orynnowaniem. Wykonano nową więźbę dachową, na którą montowane są płyty osb. Inwestorem jest P. S. i A. L. (...)". W toku kontroli w dniu [...] kwietnia 2015 r. ustalono, iż "wykonano następujące roboty: zdemontowano starą więźbę w całości wraz z pokryciem, wykonano nową więźbę, na której umieszczono płytę warstwową (ocieplenie), płyty osb oraz rozpoczęto pokrycie z papy - obecnie ułożono pierwszą warstwę, w miejsce drewnianych słupów po obwodzie budynku wykonano ściankę kolankową murowaną z żelbetowymi słupami i wieńcem, na wieńcu ułożono murłatę, zewnętrzną część ścianki kolankowej pozostawiono bez zmian, wymurowano nową ścianę szczytową. Poziom spodu krokwi i kąt nachylenia nie uległy zmianie. Zmieniła się grubość warstw dachu (zwiększyła). Obecna grubość dachu to 43 cm (od spodu krokwi do wierzchu płyty osb) (...)". W trakcie kontroli w dniu [...] sierpnia 2015 r. ustalono, że "1. obecnie wykonana jest na budynku drewniana więźba krokwiowo-jętkowa; 2. wymiary elementów drewnianych więźby: krokwie wys. - 23 cm, szer. 10 cm, jętki - 18,5 x 4,5 cm, murłata - 14 x 14 cm; 3. na więźbie dachowej ułożono ocieplenie grubości 11 cm na płytach gr. 1,25 cm, na ociepleniu płyta osb gr. 2,5 cm. Pod płytą osb drewniane katy wysokości 3 cm; 4. krokwie dachowe oparte na murłacie. Murłata znajduje się na ściance kolankowej murowanej z gazobetonu zakończonej wieńcem żelbetowym (wys. 19 cm). W wieńcu w rozstawie co 1,0 m zakotwiczono śruby do zamocowania murłaty 5. wysokość ścianki kolankowej do płyty osb stropu do górnej krawędzi wieńca na ściance kolankowej 127 cm 6. w związku ze zmianą układu oraz wymiarów elementów więźby dachowej zmianie uległa wysokość budynku zarówno w kalenicy jak i przy okapie (...)". Podczas kontroli w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone w związku z wymianą dachu zostały zakończone.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w W. W ocenie organu, wykonane roboty budowlane nie prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego oraz nie stanowiły budowy w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. PINB uznał, że zmiana konstrukcji dachu wypełnia przesłanki z art. 3 pkt 7 tej ustawy, tj. stanowi przebudowę, a przemawia za tym fakt, że nie podniesiono ścian budynku. Jednocześnie organ wskazał, że zmianie uległy układ oraz grubość zastosowanych elementów nowej konstrukcji więźby dachowej powodując nieznaczne podniesienie wierzchu dachu oraz powstanie odstępu pomiędzy wierzchem dachu oraz gzymsem budynku wynoszącego 38 cm. Zdaniem organu I instancji pomimo, że wskazane roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej, to jednak nie wymagają wykonywania dodatkowych czynności bądź robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, ponieważ są zgodne ze standardami i sztuką budowlaną oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. PINB zaznaczył, że Stołeczny Konserwator Zabytków pozwolił inwestorom na prowadzenie prac budowlanych w budynku przy ul. G. w W., położonym na terenie strefy ochrony konserwatorskiej S., wpisanej do rejestru zabytków, polegających na wymianie więźby dachowej i poszycia dachu wraz z doświetleniem oknami połaciowymi. Organ uznał, że wykonane roboty budowlane nie naruszają unormowań uchwały nr LXXXIII/2764/2006 Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S.

Odwołanie od tej decyzji złożył L. J., wnosząc o jej uchylenie. Podał m.in., że ustalenia co do przyczyn zmiany wysokości nie mogą polegać wyłącznie na ustaleniach protokołu kontroli z [...] kwietnia 2015 r. oraz że nie jest możliwa zmiana wysokości budynku z uwagi na wyłącznie "zmianę grubości warstw dachu".

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. MWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przedłożono do akt sprawy "Ocenę techniczną na temat konstrukcji stropu i dachu w budynku wielorodzinnym przy ul. G. w W." sporządzoną przez mgr inż. S. P., z której wynika, iż "pierwotna konstrukcja więźby dachowej (...) według dotychczasowych opracowań znajdowała się w stanie «awarii budowlanej», która dodatkowo postępuje. Istniejące elementy drewniane konstrukcji nie spełniały warunków nośności jak i warunków użytkowania. Pozostawienie tych elementów w pierwotnym stanie z uwagi na postępującą ich degradację i pogłębianie się istniejącego stanu awarii budowlanej doprowadzić by mogło w przyszłości do katastrofy budowlanej (...)". Zdaniem organu, na zasadność wymiany dachu w przedmiotowym budynku wskazuje również treść opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa lądowego inż. Z. E. z dnia [...] sierpnia 2013 r., który stwierdził, iż "więźba dachowa jest w dużym stopniu zużyta". W dalszej części opinii biegły stwierdził, że więźba kwalifikuje się do kapitalnego remontu.

W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo stwierdził, że roboty budowlane związane z wymianą więźby dachowej oraz pokrycia dachu nie stanowiły nadbudowy budynku mieszkalnego, o której mowa w art. 3 ust. 6 prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia z powstaniem nowej części obiektu, a jedynie z robotami polegającymi na wymianie dachu, wynikającej z jego złego stanu technicznego. Powołując się na ustalenia organu powiatowego MWINB wskazał, że w ramach ww. robót nie doszło do podniesienia ścian budynku, jak również nie zmienił się kąt nachylenia dachu oraz poziom spodu krokwi. Różnica w wysokości budynku spowodowana jest wyłącznie grubością materiałów budowlanych użytych w trakcie wykonywania wymiany dachu i nie wynika z nadbudowy budynku. Również wykonana w toku prac zmiana układu dachu z płatwiowo-krokwiowego na jętkowo-krokwiowy nie wpłynęła na jego parametry.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zmiany wysokości budynku o 0,38 m, MWINB podał, że w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...] kwietnia 2015 r. ustalono, iż zewnętrzną część ścianki kolankowej pozostawiono bez zmian. Jednak, jeżeli nawet uznać, że faktycznie nastąpiło podwyższenie obiektu o 0,38 m, to z uwagi na niewielką różnicę wysokości oraz fakt jej powstania w wyniku robót polegających na gruntownym remoncie (wymianie) całej konstrukcji dachowej, co wiązało się z zastosowaniem wyrobów budowlanych o innych parametrach niż pierwotne, w ocenie organu nie można mówić o samowolnej nadbudowie obiektu, lecz o jego przebudowie.

Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo zastosował tryb naprawczy, określony w art. 50-51 prawa budowlanego, bowiem w trakcie prowadzonych prac inwestor wykroczył poza zakres robót wynikających z decyzji MWINB. Skoro jednak roboty budowlane zostały zakończone, a ich stan odpowiada prawu i jest zgodny ze sztuką budowlaną, nie ma podstaw do procedowania na podstawie art. 51 prawa budowlanego, gdyż w efekcie doprowadziłoby to do tego samego wyniku sprawy. Ewentualny nakaz rozbiórki dachu doprowadziłby do sytuacji, w której budynek mieszkalny pozbawiony byłby jednego z podstawowych elementów, co naraziłoby obiekt na pozostawienie go w stanie sprzecznym ze sztuką budowlaną i przepisami. Z kolei nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia robót do stanu poprzedniego oznaczałoby wykonanie konstrukcji dachowej, tylko w innej aranżacji.

Organ odwoławczy powołując się na ocenę techniczną S. P. uznał, że niewykonanie robót budowlanych mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej. Zatem w sytuacji, kiedy roboty budowlane zostały zakończone i wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska oraz nie naruszają przepisów, brak jest podstaw do procedowania w trybie art. 51 prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii stworzenia w ramach wykonanych prac budowlanych całej kondygnacji w celu jej zamieszkania, MWINB podał, że usankcjonowane decyzją organu powiatowego roboty dotyczyły wyłącznie wymiany konstrukcji dachowej bez jednoczesnej zmiany sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne, co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym, w którym brak jest wzmianki o przeprojektowaniu strychu na pomieszczenie mieszkalne.

MWINB ocenił, że organ I instancji prawidłowo odmówił nałożenia obowiązków oraz że w sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy, zawierający m.in. opinie techniczne i przeprowadzono kontrole budynku, w trakcie których ustalono istniejący stan faktyczny, zatem brak jest podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył L. J., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja orzekająca o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku przy ul. G. w W. Przywołując treść art. 51 prawa budowlanego Sąd stwierdził, iż w sprawie tej mamy do czynienia z przypadkiem określonym w ust. 1 pkt 2 art. 51, w którym warunkiem nałożenia przez organ obowiązku jest konieczność doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione wówczas, gdy wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r., II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09.

Sąd wskazał, że w sprawie tej podstawą wykonywanych robót budowlanych była decyzja MWINB nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą uchylono decyzję organu stopnia powiatowego i jednocześnie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku, przez wykonanie m.in. remontu pokrycia dachu wraz z wymianą uszkodzonych elementów więźby dachowej celem wyeliminowania przecieków. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., VII SA/Wa 72/14. Niemniej jednak roboty w zakresie remontu pokrycia dachu oraz wymiany więźby wykonywane były w oparciu o ostateczną decyzję i nie mogą być zakwalifikowane jako samowola budowlana. Inaczej należy ocenić zmianę konstrukcji dachu z płatwiowo-krokwiowego na jętkowo-krokwiowy, która została zrealizowana poza reglamentacją prawa budowlanego i bez akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Okoliczność ta i wyrok Sądu spowodowały konieczność wszczęcia procedury w oparciu o art. 51 prawa budowlanego.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu o braku konieczności nakładania obowiązków, bowiem stan jest zgodny z przepisami.

Wskazując, jakie roboty zostały wykonane przez inwestorów, Sąd zaznaczył, że poziom spodu krokwi i kąt nachylenia nie uległy zmianie. Zwiększyła się grubość warstw dachu i obecnie wynosi 43 cm (od spodu krokwi do wierzchu płyty osb). Różnica w wysokości budynku wynosząca 0,38 m spowodowana jest wyłącznie grubością materiałów budowlanych użytych w trakcie wykonywania wymiany dachu i nie wynika z nadbudowy budynku. Również wykonana w toku prac zmiana układu dachu z płatwiowo-krokwiowego na jętkowo-krokwiowy nie wpłynęła na jego parametry. Rozbiórka starej więźby dachowej i wykonanie nowego pokrycia dachowego była wynikiem stanu technicznego tych elementów i koniecznością ich wymiany. Sąd stwierdził, że co prawda decyzja MWINB z [...] października 2013 r. nakazała usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie m.in. remontu pokrycia dachu wraz z wymianą uszkodzonych elementów więźby dachowej celem wyeliminowania przecieków, niemniej jak wynika z oceny technicznej sporządzonej przez S. P. pierwotna konstrukcja więźby dachowej znajdowała się w stanie "awarii budowlanej", a zasady sztuki budowlanej wymagały jej wymiany.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest także zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane nie stanowią nadbudowy, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, w wyniku nadbudowy powstaje nowa część istniejącego obiektu budowlanego. Zmiana wymiarów pokrycia dachowego – zwiększenie o 0,38 m, wynikająca z użycia innych materiałów oraz dodatkowego ocieplenia, ale bez zmiany wysokości ścian zewnętrznych, nie może być kwalifikowana jako zmiana wysokości budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego.

Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organów, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i brak było podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Sąd zaznaczył, iż zaskarżona decyzja nie stanowi zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na pomieszczenia mieszkalne. Podkreślił, że Stołeczny Konserwator Zabytków zezwolił na prowadzenie prac budowlanych w budynku przy ul. G. w W., polegających na wymianie więźby dachowej i poszycia dachu wraz z doświetleniem oknami połaciowymi oraz że wykonane roboty nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania i wskazał, że organ przeprowadził czterokrotnie oględziny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego orzeczenia w ten sposób, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostaną uchylone w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja była obarczona wadami opisanymi w skardze, tj. organ administracyjny naruszył m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 "§ i 3" k.p.a. z uwagi na dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ administracyjny, jak i pominięcie słusznego interesu skarżącego, czego nie dostrzegł sąd administracyjny;

2. prawa materialnego, tj.:

- § 17 ust. 2 pkt 2 a) i b) uchwały nr LXXXIII/2764/2006 Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S., przez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego w sytuacji ustalenia, że w wyniku dokonanej samowoli budowlanej zmienił się typ dachu z płatwiowo-krokwiowego na jętkowo-krokwiowy pomimo, że przedmiotowy przepis zabrania dokonania zmian kompozycji elewacji i typu dachu w budynku ul. G. w W.;

- art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na:

a) przyjęciu, że nie stanowi nadbudowy zmiana wysokości budynku poprzez podwyższenie jego wysokości, jeżeli nie doszło do zmiany wysokości ścian zewnętrznych budynku oraz

b) przyjęciu, że podwyższenie budynku nie stanowi "nadbudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, z którą mamy do czynienia tylko wtedy, gdy powstaje nowa część obiektu budowlanego,

co doprowadziło do uznania, że doszło do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, pomimo że przepis ten wyraźnie wyklucza możliwość przyjęcia zaistnienia "przebudowy" w sytuacji zmiany wysokości budynku, a w konsekwencji jego kubatury niezależnie od przyczyny zaistniałej zmiany, co w dalszej kolejności doprowadziło do zaakceptowania zmiany wysokości budynku sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Wydanie decyzji orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w W. w realiach niniejszej sprawy jest co najmniej przedwczesne.

Jak wskazano w motywach zaskarżonej decyzji, do robót budowlanych związanych z więźbą dachową budynku przy ul. G. w W. przystąpiono na podstawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą organ uchylił zaskarżoną decyzję organu stopnia powiatowego i jednocześnie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku mieszkalnym, przez wykonanie m.in. remontu pokrycia dachu wraz z wymianą uszkodzonych elementów więźby dachowej celem wyeliminowania przecieków. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/14.

Zauważyć wypada, że sprawa dachu budynku przy ul. G. była również przedmiotem decyzji MWINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...], która to decyzja została poddana kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie VII SA/Wa 101/16 i II OSK 1269/17 i w wyniku tej kontroli wyeliminowano ją z obrotu prawnego. Decyzja MWINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] została podjęta w postępowaniu toczącym się po wyroku WSA z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/14. W tamtym postępowaniu wskazano, że konieczne jest wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego, czy roboty budowlane związane z więźbą dachową stanowiły remont pokrycia dachu w celu wyeliminowania przecieków, czy też w istocie doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku. Podkreślono przy tym, że w przypadku jednoznacznego ustalenia, iż nie dokonano remontu, ale nadbudowy, to postępowanie prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w tej części będzie bezprzedmiotowe, bowiem rzeczą organu będzie przeprowadzenie stosownego postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dachu budynku przy ul. G. prowadzono dwa postępowania – jedno w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego – poddane kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie VII SA/Wa 101/16 i II OSK 1269/17 – oraz drugie – w trybie art. 51 prawa budowlanego – poddane kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało zatem poprzedzone należytym wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, skoro nie uwzględniono, że co do tego samego przedmiotu – dachu budynku przy ul. G. w W. – prowadzone były dwa różne postępowania, w których te same roboty budowlane inaczej oceniono.

W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ma usprawiedliwione podstawy.

Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania oraz należytym wyjaśnieniu i ustaleniu stanu faktycznego będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Postępowanie to musi uwzględniać fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego innego postępowania wobec przedmiotowego dachu budynku przy ul. G. Ocena wykonanych robót budowlanych musi być kompleksowa i nie może być prowadzona jednocześnie w różnych trybach. Tak więc dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania będzie możliwa ocena, czy podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym. Dlatego też obecnie ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.