Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 572/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 85, art. 86, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 6 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i pkt 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 9 ust. 3, art. 13, art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 18 pkt 5, art. 19 ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 21 ust
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 353 zn. 1, art. 471, art. 473 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 pkt 1a, ust. 2, ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 8 par. 1, art. 53 par. 3, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134, art. 147 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 17 stycznia 2019 r. nr IV/34/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.bł.


UZASADNIENIE

17 stycznia 2019 r. Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr IV/34/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a także § 115 oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w wyniku nieuprawnionego powielenia w § 7-11 regulaminu treści art. 6 ust. 1, 3, 4-6 u.z.z.w. przy jednoczesnym zaniechaniu dopełnienia obowiązku prawidłowego określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, podczas gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może w akcie prawa miejscowego regulować kwestii, które zostały już unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w wyniku określenia w § 3-6 regulaminu obowiązków odbiorcy korzystającego z usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w sytuacji gdy część tych obowiązków wynika wprost z przepisów u.z.z.w., a także zdefiniowania w § 12 regulaminu, co należy rozumieć przez miejsce wydania rzeczy w rozumieniu k.c., podczas gdy kwestie te powinny stanowić element umowy i nie podlegają regulacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w formie aktu prawa miejscowego, a tym samym określenie tych elementów przez Radę Miejską w Tomaszowie Mazowieckim w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowi o ingerencji w treść umowy cywilno-prawnej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ gminy nie jest uprawniony;

3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 15 ust. 4 i art. 6 ust. 4 u.z.z.w., a także § 115 oraz § 118 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. w wyniku powielenia w § 13 ust. 1-7 oraz § 14 ust. 1-3, 5-6 regulaminu treści uregulowań zawartych w § 17 ust. 1, 3, 4, 5 oraz § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472), powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 27 lutego 2018 r., podczas gdy uchwała rady gminy nie może regulować kwestii, które zostały już unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 27 ust. 2 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. w wyniku dokonania w § 14 ust. 4 regulaminu nieuprawnionej modyfikacji treści § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. poprzez dopuszczenie możliwości określenia dodatkowo w umowie zasad ustalania ilości pobranej wody w sytuacji niesprawności wodomierza głównego, podczas gdy § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. w ogóle nie dopuszcza możliwości odmiennego uregulowania tej kwestii w umowie, a przez to ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego;

5. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej w wyniku przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez upoważnienie na mocy § 15 ust. 4 regulaminu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do określenia wzorów wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz wniosku o określenie warunków przyłączenia, podczas gdy żaden z przepisów ustawy nie przewiduje w swej treści podstaw do nadawania takiemu przedsiębiorstwu uprawnień do określania wzorów wskazanych wyżej wniosków;

6. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 i 6 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w wyniku określenia w § 15 ust. 6 regulaminu, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej, podczas gdy żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a zatem wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju warunku nie znajduje podstaw prawnych;

7. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w wyniku nałożenia w § 16 ust. 2 lit. a regulaminu obowiązku załączenia do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, podczas gdy wprowadzenie w przepisie prawa miejscowego obowiązku przedłożenia przez osoby składające wniosek o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, nie tylko nie znajduje podstawy ustawowej, lecz także rażąco wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia w regulaminie warunków przyłączania do sieci;

8. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 w związku z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., art. 29a oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w wyniku nałożenia w § 16 ust. 2 lit. b regulaminu na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie obiektów na nieruchomości, podczas gdy gmina nie może wymagać od podmiotów wnioskujących spełnienia takich obowiązków, których ustawodawca w sposób wyraźny nie przewidział w delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego;

9. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w wyniku określenia w § 18 regulaminu okoliczności, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy ustawa nie przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawa do określania tego typu okoliczności w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

10. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., a także § 115 oraz § 118 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w wyniku nieuprawnionego powielenia w § 20 ust. 1-3 regulaminu treści art. 15 ust. 1-3 u.z.z.w., podczas gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może w akcie prawa miejscowego regulować kwestii, które zostały już unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

11. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., a także § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. w wyniku określenia w § 23 ust. 1 regulaminu okoliczności, jakie uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług w zakresie dostawy wody oraz odbioru ścieków i jednocześnie zaniechania uregulowania sposobu zachowania się takiego przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, przez co zaniechano określenia trybu postępowania w takich przypadkach.

W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W skardze prokurator wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że przepisy zawarte w regulaminie są w znacznej mierze albo wprost powtórzeniem przepisów ustawy albo ich niewielką modyfikacją, przy jednoczesnym braku wyczerpującego uregulowania kwestii wskazanych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zdaniem prokuratora, za istotne naruszenie prawa należy uznać powielenie w § 7-11 regulaminu treści art. 6 ust. 1, 3, 4-6 u.z.z.w. Nie stanowi wyczerpania upoważnienia ustawowego w tym zakresie powtórzenie uregulowania zawartego w ustawie. Wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych. Zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może w akcie prawa miejscowego regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Określanie obowiązków odbiorców oraz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowi o ingerencji w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest uprawniony. Rada gminy nie jest władna do regulowania kwestii umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzania ścieków w formie aktu prawa miejscowego, gdyż ustawodawca zakres ten pozostawił sferze prawa cywilnego, ograniczając się do określenia niezbędnych elementów umowy w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Takie działanie nie tylko narusza zakres kompetencji organów gminy, ale również narzuca stronom czynności cywilnoprawnej treść istotnych postanowień umowy, co jest niezgodne z zasadą swobody umów uregulowaną w art. 3531 k.c. Według prokuratora, za istotne naruszenie prawa należy uznać uregulowanie w § 13 ust. 1-7, § 14 ust. 1-3, 5-6 regulaminu warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z uwagi na powtórzenie uregulowań zawartych w § 17 ust. 1, 3, 4, 5 oraz § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. Rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, w szczególności określać terminu płatności za fakturę oraz rozliczenia nadpłaty. Przepis § 18 z dnia 27 lutego 2018 r. jest szczegółową i konkretną regulacją, niedopuszczającą możliwości odmiennego uregulowania tej kwestii w umowie, zatem za istotne naruszenie prawa należy uznać także unormowanie zawarte w § 14 ust. 4 regulaminu, który modyfikuje treść § 18 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje podstaw do nadawania przedsiębiorstwu uprawnień do sporządzenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz wniosku o określenie warunków przyłączenia. W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot niż gmina. Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim dokonała tym samym nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków czy umów powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. Uzależnienie przez radę wykonania przez przedsiębiorstwo czynności przyłączenia nieruchomości do sieci od uzyskania uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej, narusza ustawową zasadę dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Taka regulacja narusza art. 29a i 30 ustawy Prawo budowlane. Skoro ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie obowiązku dokonania uzgodnień dokumentacji technicznej projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej. Następnie prokurator stwierdził, że kolejnym istotnym naruszeniem prawa jest nałożony w § 16 ust. 2 lit. a regulaminu na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu u.z.z.w. jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Wskazane w § 16 ust. 2 lit. a regulaminu warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych danej nieruchomości. Powyższe warunki obejmują przede wszystkim warunki techniczno-użytkowe przyłączenia do sieci, a nie warunki prawne zawarcia samej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Oznacza to, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest dopiero następstwem przyłączenia do sieci oraz uwzględnienia wniosku o zawarcie umowy. Wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości może być badany dopiero na etapie zawierania umowy. Zdaniem prokuratora, nie ma także uzasadnionych podstaw prawnych nałożony w § 16 ust. 2 lit. b regulaminu na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie obiektów na nieruchomości, albowiem wykracza poza granice kompetencji prawotwórczej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. oraz istotnie narusza art. 29a i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Gmina nie może wymagać od podmiotów wnioskujących spełnienia takich obowiązków, których ustawodawca w sposób wyraźny nie przewidział w delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa. Z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunki przyłączenia określone w regulaminie i możliwości techniczne. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych w tym względzie, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co jednak uczyniła w § 18 regulaminu. Prokurator podkreślił, że art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w taki sposób, jak uczyniono to w § 23 regulaminu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że powielenie treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego w zapisach regulaminu nie może przesądzać o nieważności tych postanowień regulaminu. Zasady techniki prawodawczej nie są aktem normatywnym, ale zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady techniki prawodawczej tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw. Naruszenie zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących, które zawarte są w regulaminie, mają na celu zwiększenie komunikatywności treści regulaminu dla odbiorców usług. Akty prawa miejscowego, jak regulaminy bądź statuty, stanowią często dla odbiorców podstawowe źródło informacji o przysługujących im uprawnieniach oraz ciążących obowiązkach. Dlatego też aby owa informacja była pełna oraz dla zapewnienia czytelności regulacji uzasadnione jest niekiedy zastosowanie powtórzeń ustawowych. Powtórzenia te nie wypaczają sensu regulacji zawartej w ustawie, czy też w rozporządzeniu wykonawczym. Zdaniem organu administracji, zarzut dotyczący ingerencji w treść umowy cywilnoprawnej opiera się na błędnym założeniu jakoby pomiędzy umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków a materią regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zachodziła relacja wyłączenia. Z faktu wyliczenia w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. elementów umowy nie wynika, aby te kwestie nie mogły być ujęte w regulaminie. Regulamin może zastępować niektóre postanowienia umowne. Istotne znaczenie dla określenia granic materii regulaminowej ma art. 6 ust. 3 u.z.z.w. zawierający przykładowe elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 u.z.z.w., nie jest ostra, to jednak kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego, winny być regulowane w umowie, zaś te o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Traktowanie regulaminu i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych, jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego w ustawie. Przedsiębiorstwo jako podmiot świadczący określone usługi w konkretnych warunkach faktycznych wydaje się być jednostką właściwą i najlepiej zorientowaną co do danych, które powinny być zawarte we wniosku o świadczenie usług. W sytuacji bowiem kilku przedsiębiorstw opracowanie przez nie różnych wzorów wniosku umożliwi potencjalnym usługobiorcom wybór korzystniejszego dla nich, czy w ich ocenie optymalnego wariantu wniosku i odpowiedniego usługodawcy. Zapis § 15 ust. 6 regulaminu koresponduje z obowiązkami wynikającymi ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 29a i art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazują na konieczność zgłoszenia właściwemu organowi budowy, m. in. przyłączy wodociągowych. Z kolei art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje na obowiązek uzyskania, m. in. uzgodnień. Zobowiązanie w regulaminie do uzgodnienia dokumentacji technicznej przyłącza jest nie tylko zgodne z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale także jest wręcz konieczne. Organ administracji stwierdził także, że wymóg załączenia do wniosku wskazanych § 16 ust. 2 lit a i b regulaminu dokumentów ma na celu wyłącznie stworzenie kompletnej dokumentacji związanej z wykonywanym przyłączem do sieci, która stanowić będzie źródło pełnej informacji na temat inwestycji. Dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości daje pewność, że z wnioskiem o przyłączenie występuje osoba lub podmiot która uprawniona jest do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie mapy sytuacyjnej stanowi wsparcie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w tworzeniu precyzyjnych zbiorów dotyczących istniejących sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Przepis art. 29a ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budowy przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i dlatego złożenie mapy sytuacyjnej nie jest powiązane z dodatkowymi trudnościami dla ubiegającego się o przyłączenie. Wskazanie w § 18 regulaminu okoliczności skutkujących brakiem możliwości przyłączenia do sieci stanowi ochronę interesów zarówno przedsiębiorstwa, ale także odbiorcy usług. Poprzez określenie okoliczności kiedy to przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia, odbiorca usług jest chroniony przed działaniem niezgodnym z prawem. Kwestii uregulowania sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, poświęcone są również zapisy zawarte w § 26 regulaminu. Organ administracji nie zgodził się z zarzutem, że nie zrealizował upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.

W odpowiedzi na skargę organ administracji nie ustosunkował się do zawartego w skardze wniosku prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego w wykonaniu zarządzenia z 14 stycznia 2021 r. zawiadomiono organ administracji o zgłoszeniu przez prokuratora powyższego wniosku oraz wezwano do ustosunkowania się do niego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. 21 stycznia 2021 r. doręczono organowi administracji zawiadomienie wraz z wezwaniem i pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 14 stycznia 2021 r. terminu organ administracji nie odniósł się do wniosku prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w skardze prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ administracji nie odniósł się do tego wniosku w wykonaniu zarządzenia z 14 stycznia 2021 r. doręczono organowi administracji 21 stycznia 2021 r. zawiadomienie o złożeniu przez prokuratora tego wniosku. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 4 lutego 2021 r. (w czwartek). W terminie tym organ administracji nie zgłosił jednak takiego żądania. Nie odniósł się w ogóle do wniosku skarżącego prokuratora. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a.. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

Jednocześnie wskazać trzeba, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07; z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego jest – co do zasady – niedopuszczalne. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest wystąpienie przesłanki istotnego naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 25 lipca 2019 r., II OSK 1782/18). W akcie prawa miejscowego, a takim jest zaskarżony regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.), zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Celem aktu prawa miejscowego nie jest informowanie jego adresatów o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz normatywne regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19; NSA: z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20; z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19). Tym samym zakres delegacji ustawowej objętej art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter zamknięty co oznacza, że nie można w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawrzeć regulacji wykraczającej poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

W skardze zasadnie prokurator zarzucił, że regulacje zawarte w § 3-6 regulaminu stanowią powtórzenie przepisów u.z.z.w. Przepisy § 3-6 regulaminu umieszczone zostały w Rozdziale 2 "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków".

Z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20). Wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne, organoleptyczne określają przepisy wydane przez ministra właściwego do spraw zdrowia na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 u.z.z.w. Czym innym jednakże jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w., ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (art. 5 ust. 1a u.z.z.w.). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (art. 5 ust. 1b u.z.z.w.).

W ramach kontroli zaskarżonej uchwały dokonanej w trybie art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdził, że w § 2 pkt 1-4 regulaminu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę określając obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego powtórzono regulację zawartą w art. 5 ust. 1 i ust. 1a u.z.z.w. W § 2 regulaminu określono bowiem, że w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek: 1) zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, nie mniejszym niż 0,05 MPa i nie większym niż 0,6 MPa, i zgodnie z warunkami technicznymi świadczenia usług; 2) zapewnić dostawy wody w sposób ciągły i niezawodny; 3) zapewnić jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zdrowia, w szczególności: a) wskaźniki bakteriologiczne, b) mętność, c) pH, d) zapach, e) barwę; 4) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości wody. W § 2 pkt 1 regulaminu nie określono jednak minimalnej ilości wody, jaką winno dostarczać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Użyte w tym przepisie pojęcie "wymaganej ilości" jest niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest wystarczające nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w § 2 pkt 2 regulaminu obowiązku "zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny". Obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. W regulaminie nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Za niewystarczające uznać należy nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku zapewnienia jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi "zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zdrowia" (§ 2 pkt 3 regulaminu). Nałożony w § 2 pkt 4 regulaminu na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek "prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody" to z kolei powtórzenie art. 5 ust. 1a u.z.z.w. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi.

Dodać należy, że w sytuacji gdy w regulaminie nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody i odprowadzonych ścieków oraz ilości dostarczanej wody przewidziane w § 25 regulaminu prawo odbiorcy usług do należytego poziomu obsługi oraz w § 27 ust. 1 regulaminu prawo odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących niewłaściwej ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tych uprawnień niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

W ramach kontroli zaskarżonej uchwały dokonanej w trybie art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdza, że regulacja zawarta w § 2 pkt 5 regulaminu, w którym nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zamontowania wodomierza głównego oraz zapewnienia prawidłowego jego utrzymania, naprawy oraz wymiany na koszt przedsiębiorstwa z wyjątkiem przypadków, gdy naprawa lub wymiana wynika z winy odbiorcy stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji zawartej w art. 15 ust. 3 u.z.z.w. stanowiącego, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług. W u.z.z.w. brak jest podstawy do zwolnienia w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z obowiązków określonych w art. 15 ust. 3 u.z.z.w., w sytuacji gdy naprawa lub wymiana wodomierza głównego wynika z winy odbiorcy. Uszkadzanie wodomierza głównego stanowi wykrocznie podlegające karze grzywny do 5000 zł (art. 28 ust. 2 w związku art. 28 ust. 1 i ust. 6 u.z.z.w.).

Zasadne okazały się zarzuty prokuratora dotyczące § 3-14 regulaminu.

W § 3 pkt 1-3 regulaminu w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków również powtórzono regulację zawartą w art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z § 3 regulaminu w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek: 1) zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny; 2) zapewnić ciągłość i niezawodność odprowadzania ścieków; 3) zapewnić należytą jakość oczyszczonych ścieków. Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolności urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. W § 3 regulaminu nie określono natomiast wymogów jakim powinny odpowiadać odprowadzane ścieki. Nie sprecyzowano ich parametrów jakościowych. Użyte w § 3 pkt 3 regulaminu pojęcie "należytej jakości" jest niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nałożony w § 3 pkt 4 regulaminu na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek prowadzenia regularnej kontrolę ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych oraz kontroli przestrzegania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych wynika wprost z art. 9 ust. 3 u.z.z.w. i stanowi powtórzenie tego przepisu.

W § 4 pkt 1 regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co stanowi powtórzenie zmodyfikowane treści art. 15 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. W § 4 pkt 2 regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w niniejszym regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, co stanowi z kolei zmodyfikowane powtórzenie art. 15 ust. 4 u.z.z.w., w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nałożony na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w § 4 pkt 3 regulaminu obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy wynika wprost z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Określony w § 4 pkt 4 regulaminu obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnienia spełnienia wymagań w zakresie jakości usług wodociągowo-kanalizacyjnych, określonych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie ma oparcia w delegacji ustawowej. Co więcej, z art. 18 pkt 5 u.z.z.w. wynika, że to zezwolenie winno określać warunki, zakres i tryb kontroli realizacji zezwolenia i przestrzegania regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 3. W § 4 pkt 5 regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek udostępnienia zastępczego punkt poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu, jeżeli odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ustawie. Obowiązek ten również został określony w art. 8 ust. 2 u.z.z.w. W myśl art. 8 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty), jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu.

Regulacje zawarte w § 3-5 regulaminu stanowią zatem nieuprawnione, niekompletne i zmodyfikowane powtórzenie regulacji ustawowej. Nałożenie tak sformułowanych obowiązków na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest nieuprawnione i nie stanowi prawidłowej realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w., a tym samym istotnie ją narusza.

W § 5 i 6 regulaminu określono szereg obowiązków i zakazów dotyczących odbiorców. I tak zgodnie z § 5 regulaminu odbiorca korzystający z usług przedsiębiorstwa zobowiązany jest: 1) korzystać z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zgodny z ustawą; 2) zapewnić realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego; 3) zapewnić prawidłowe utrzymanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego na własny koszt w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacji urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych w przypadku, gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne stanowi własność odbiorcy; 4) usunąć awarię przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt oraz w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w sytuacji, gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne stanowi własność odbiorcy (chyba, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług stanowi inaczej); 5) zapewnić prawidłowe utrzymanie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi użytkowania budynków mieszkalnych; 6) zapewnić prawidłowe utrzymanie pomieszczeń, w których zainstalowany jest wodomierz lub urządzenie pomiarowe w stanie uniemożliwiającym jego uszkodzenie i nieprawidłowe działanie oraz zabezpieczenie pomieszczenia przed dostępem osób nieuprawnionych; 7) wykorzystywać wodę z sieci wodociągowej i korzystać z przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach i na warunkach określonych w umowie oraz w warunkach przyłączenia do sieci; 8) zapewnić realizacji obowiązków określonych w ustawie oraz przepisach wykonawczych do ustawy dotyczących: a) warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, b) wymagań co do ich jakości, c) określonych w umowie ograniczeń dotyczących ilości ścieków; 9) terminowo regulować należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków – zgodnie z zawartą umową; 10) niezwłocznie powiadomić przedsiębiorstwo o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego; 11) zapewnić osobom reprezentującym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należącego do odbiorcy w celach zdefiniowanych w ustawie. W § 6 regulaminu z kolei zabroniono odbiorcy pobierania wody przed wodomierzem głównym (pkt 1); zmiany lokalizacji wodomierza głównego (pkt 2); naruszania plomb na wodomierzu głównym oraz na zaworach przy wodomierzu (pkt 3); czerpania wody z ulicznych hydrantów przeciwpożarowych na cele nie związane z gaszeniem pożarów (pkt 4).

Jak trafnie zauważył w skardze prokurator, to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług określa prawa i obowiązki stron umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania tego rodzaju usług ma podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że prawa i obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego rada nie była upoważniona (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19). Przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. regulaminu stanowi podstawę wyłącznie do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług a nie do określenia w regulaminie obowiązków odbiorców usług. W przepisie tym zawarto wprawdzie upoważnienie do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, ale pod pojęciem "warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Niedopuszczalne jest regulowanie w regulaminie treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Ponadto uszło uwadze lokalnego prawodawcy, że ustawodawca w art. 7 u.z.z.w. uregulował kwestie związane z prawem wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na teren nieruchomości w celu realizacji zadań określonych w ustawie. Zgodnie z art. 7 u.z.z.w. osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. Naruszenie określonych § 6 regulaminu zakazów mieści się z kolei w zakresie przedmiotowym czynów stanowiących określone w art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wykroczenia.

Regulacje zawarte w Rozdziale 3 "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami" z tych samych względów uznać należy za podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a więc za istotnie naruszające prawo.

W § 7 ust. 1 regulaminu określono bowiem, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Powtórzono zatem treść art. 6 ust. 1 u.z.z.w. W § 7 ust. 2 regulaminu określono, że umowa, o której mowa powyżej zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 4) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 5) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 6) ustaleń zawartych w zezwoleniu na prowadzenie działalności; 7) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Przepis ten stanowi powtórzenie przytoczonego wyżej art. 6 ust. 3 u.z.z.w. W § 8 regulaminu stanowiącym, że zawarcie umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków następuje z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, na pisemny wniosek tej osoby lub przedsiębiorstwa powtórzono treść art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Przepis § 9 regulaminu, zgodnie z którym umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym to powtórzenie art. 6 ust. 4 u.z.z.w. W § 10 regulaminu, w myśl którego jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi umowa, o której mowa powyżej, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą powtórzono art. 6 ust. 5 u.z.z.w. Natomiast § 11 stanowiący, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa powyżej, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli spełnione są warunki określone w ustawie to w istocie powtórzenie art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Z kolei w § 12 określono, że miejscem wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego, tj. dostawy wody lub odbioru ścieków jest granica własności przyłączy, urządzeń i instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych. W przepisie uregulowano zatem kwestię stanowiącą niewątpliwie element umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, do czego brak jest zupełnie upoważnienia ustawowego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Uregulowania zawarte w § 7-12 nie stanowią zatem wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. i istotnie naruszą prawo.

Zawarte w Rozdziale 4 "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach" uregulowania nie stanowią z kolei prawidłowej realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w.

Przepis § 13 ust. 1 regulaminu stanowiący, że rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków to powtórzenie art. 26 ust. 1 u.z.z.w. Powtórzenie art. 26 ust. 2 u.z.z.w. stanowi § 13 ust. 2 regulaminu zgodnie, z którym jeżeli odbiorcą usług jest wyłącznie właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, jest on obowiązany do rozliczenia kosztów tych usług. Suma obciążeń za wodę lub ścieki nie może być wyższa od ponoszonych przez właściciela lub zarządcę na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego. Przepis § 13 ust. 3 regulaminu, w myśl którego ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody to powtórzenie art. 27 ust. 1 u.z.z.w. W § 13 ust. 4 regulaminu stanowiącym, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych powtórzono art. 27 ust. 4 u.z.z.w. Regulacja zawarta w § 13 ust. 5 regulaminu, w myśl której w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie to zmodyfikowane powtórzenie art. 27 ust. 5 u.z.z.w. W § 13 ust. 6 regulaminu powtórzono art. 27 ust. 6 u.z.z.w. stanowiący, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Z kolei § 13 ust. 7 regulaminu stanowiący, że rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody to niedosłowne powtórzenie § 17 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r., gdyż pomija tę jego część, która stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisu § 17 ust. 1. Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia z 27 lutego 2018 r. odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Uregulowanie zawarte w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 27 lutego 2018 r. zostało natomiast powtórzone w § 14 ust. 1 regulaminu. Regulacja zawarta w § 14 ust. 2 regulaminu zgodnie, z którą zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje jej zapłaty to powtórzenie § 17 ust. 2 rozporządzenia z 27 lutego 2018 r. W § 14 ust. 3 regulaminu stanowiącym, że w przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie powtórzono § 17 ust. 5 rozporządzenia z 27 lutego 2018 r. W § 14 ust. 4 regulaminu, w myśl którego w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza powtórzono natomiast § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r., lecz niedosłownie. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe – na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. W § 14 ust. 5 regulaminu określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na wniosek odbiorcy usług dokonuje sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza. Przepis ten stanowi zmodyfikowaną treść § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r., stanowiącego, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na wniosek odbiorcy usług występuje o sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza głównego. Przepis § 14 ust. 6 regulaminu to z kolei zmodyfikowany § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. Zgodnie z § 14 ust. 6 regulaminu w przypadku, gdy sprawdzenie prawidłowości działania nie potwierdza zgłoszonej przez odbiorcę usług niesprawności wodomierza, koszty sprawdzenia pokrywa odbiorca. Przepis § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. stanowi natomiast, że w przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia.

Uregulowania zawarte w § 13-14 nie stanowią zatem wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. i istotnie naruszą prawo.

Zasadnie prokurator zarzucił, że poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 15 ust. 4 regulaminu zawierająca upoważnienie dla przedsiębiorstwa wodociągowego do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z powołanego art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika istniejący po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie, w sytuacji gdy określone w regulaminie warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19). Z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w. wynika, że zawarcie umowy następuje zatem na pisemny wniosek odbiorcy usług. Przy czym przepis art. 6 u.z.z.w. nie wskazuje, że wniosek ów ma mieć określony wzór ani że taki wzór ma zostać określony i udostępniony przez przedsiębiorstwo. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. stanowi natomiast, że regulamin powinien określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Z tych też względów obligatoryjnym elementem regulaminu są warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.) i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.). Regulacja zawarta w § 15 ust. 4 regulaminu regulacja istotnie narusza prawo, gdyż u.z.z.w. wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. U.z.z.w. nie przewiduje żadnej podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do określania warunków i trybu zawierania tego rodzaju umów. W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot niż gmina. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może upoważniać przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ustalania wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17).

W § 15 ust. 6 regulaminu określono, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Jednocześnie w regulaminie nie wskazano konkretnego zakresu dokumentacji podlegającej uzgodnieniu. Warunki przyłączenia do sieci nie zostały zatem w regulaminie precyzyjnie określone, co stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Go 155/18; WSA w Kielcach z 18 października 2019 r., II SA/Ke 561/19; WSA w Olsztynie z 3 marca 2020 r., II SA/Ol 976/19).

Zdaniem sądu, w § 16 ust. 2 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy (pkt a) i mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (pkt b). Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18). U.z.z.w. w art. 19 ust. 5 pkt 4, 5 i 6 nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikające z przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wynikający z § 16 ust. 2 regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wskazanych w nim dokumentów ma charakter jednostronnego nałożenia tego obowiązku. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa, w tym przypadku Prawa budowalnego. Zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do złożenia takich dokumentów, które wskaże przedsiębiorstwo, może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i art. 30 Prawa budowlanego. Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Pierwszy z nich uregulowany był w art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (od 19 września 2020 r. w art. 30 ust. 1b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b i c ustawy Prawo budowlane), zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (od 19 września 2020 r. zgodnie z art. 30 ust. 2a ustawy Prawo budowlane) do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (od 19 września 2020 r. art. 29 ust. 1 pkt 23), należało ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 ustawy – od 19 września 2020 r. art. 30 ust. 2a pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został natomiast w art. 29a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu – budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2). Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas sporządzić plan sytuacyjny przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednio przepisy u.z.z.w. Skoro w sprawie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych inwestor ma prawo wyboru spośród dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy – na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej, to nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o tych kwestiach przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 18 regulaminu stanowiącego, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorstwa obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., II SA/Go 482/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2019 r., II SA/Bd 915/19).

W ramach kontroli dokonanej zaskarżonej uchwały dokonanej w trybie art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdził, że regulacja zawarta w § 20 ust. 1-3 regulaminu również jest wadliwa. W § 20 ust. 1 regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, co stanowi nie tylko zmodyfikowane powtórzenie art. 15 ust. 1 u.z.z.w., lecz również powtórzenie regulacji zawartej w § 4 ust. 1 regulaminu. W § 20 ust. 2 regulaminu powtórzono treść art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowiącego, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W § 20 ust. 3 regulaminu powtórzono natomiast art. 15 ust. 3 u.z.z.w. w myśl, którego koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług.

Trafny jest także zarzut skargi sformułowany pod adresem § 23 ust. 1 regulaminu, który normuje okoliczności, w jakich dostawca może wstrzymać lub ograniczyć dostawę wody lub odbiór ścieków. Uwadze lokalnego prawodawcy umknął fakt, że kwestie odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zostały unormowane w art. 8 u.z.z.w. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu (art. 8 ust. 2 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 3 u.z.z.w.). Natomiast przepis art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. stanowi delegację ustawową do określenia w regulaminie warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że § 23 ust. 1 regulaminu poprzez powielenie regulacji z art. 8 u.z.z.w., w dodatku z modyfikacjami, stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. i istotnie narusza prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2020 r., II SA/Łd 317/20). Rolą rady jest określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. W art. 8 u.z.z.w. określono sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne (ust. 1) oraz jego obowiązki z tym związane (ust. 2 i 3). Zdaniem sądu, skoro w art. 8 u.z.z.w. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to rada w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

W ramach kontroli dokonanej zaskarżonej uchwały dokonanej w trybie art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdził nadto, że istotnie naruszają prawo i podjęte zostały poza delegacją ustawową regulacje zawarte w § 23 ust. 2 i ust. 3 regulaminu. W § 23 ust. 2 regulaminu ograniczono bowiem odpowiedzialność przedsiębiorstwa do normalnych następstw wstrzymania dopływu wody lub nieodpowiedniego ciśnienia wody. Natomiast w § 23 ust. 3 regulaminu wyłączono odpowiedzialność przedsiębiorstwa za szkody na osobie lub mieniu, powstałe w wyniku przerw lub ograniczeń w dostawie wody, jeżeli te przerwy lub ograniczenia nastąpiły wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej. Akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego – może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. k.c., które jednakże mają charakter przepisów względnie obowiązujących (tzn. podlegających modyfikacji w drodze np. umowy). Umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialność stron stosunku zobowiązaniowego dopuszcza art. 473 § 1 k.c. Zasada doznaje jednakże ograniczenia. Nieważne jest zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 k.c.). Ponadto, zgodnie z art. 353¹ k.c. postanowienia umowy (w tym postanowienia dotyczące zakresu odpowiedzialności stron umowy) nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w tym zakresie (por. wyrok WSA 18 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1395/17).

Poza tym, zdaniem sądu, regulacje zawarte w Rozdziale 10 "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie stanowią prawidłowego wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., a więc określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać wykorzystując wodę na te cele.

W § 28 ust. 1 regulaminu bardzo ogólnie określono, że warunki dostarczania przez przedsiębiorstwo wody na cele przeciwpożarowe muszą być w szczególności zgodne z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, a także przepisami wydanymi przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych określającymi sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz wymagania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Warunków tych nie określono jednak w regulaminie, a w szczególności w § 28 ust. 2 regulaminu stanowiącym, że szczegółowe warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe mogą być również określone w pozwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wydawanym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie ustawy, w części dotyczącej technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych ani też w § 28 ust. 3 regulaminu zawierającym delegację dla przedsiębiorstwa do ustalenia, w porozumieniu z miejscowym komendantem Państwowej Straży Pożarnej, miejsca i warunki poboru wody na cele przeciwpożarowe z urządzeń wodociągowych, z uwzględnieniem warunków technicznych i wymagań związanych z wykonywaniem przez przedsiębiorstwo zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Co więcej, zupełnie poza zakresem delegacji ustawowej rada przekazała kompetencję do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe innym podmiotom – w § 28 ust. 2 wójtowi (burmistrzowi, prezydenta miasta), w § 28 ust. 3 regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Z woli ustawodawcy wyłącznie rada ma kompetencję i obowiązek określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe i nie może jej przekazywać innym podmiotom. W § 29 regulaminu powtórzono natomiast regulację zawartą w art. 22 pkt 2 u.z.z.w., że za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę, na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie.

Zakres istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jej nieważności w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka ma miejsce.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc