Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 193/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7,77 par.1, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.R. i J.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 listopada 2012 r., nr: [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących T.R. i J.R. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 r., znak: [....] wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie budowy wiaty o konstrukcji drewnianej dobudowanej do budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [....] w N. – działka nr [....] w obr. [....] .

Decyzją z dnia 7 września 2011 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorom T.R. i J.R. rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [....] w N. – działka nr [....] w obr. [....] .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w związku z pismem J.L. z dnia 28 stycznia 2011 r. (data wpływu do PINB). Z uwagi na fakt, że na nieruchomości przy ul. [....] w N. zostało wykonane szereg różnych robót budowlanych stanowiących oddzielne inwestycje, do których miały zastosowanie różne tryby postępowania, określone w ustawie Prawo budowlane, PINB dla miasta N. prowadził w zakresie w/w robót budowlanych trzy oddzielne postępowania, w tym postępowanie znak: [....] w sprawie budowy wiaty o konstrukcji drewnianej, dobudowanej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na przedmiotowej działce.

W dniu [....] 2011 r. pracownicy PINB dla miasta N. przeprowadzili oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalili, iż zlokalizowany jest na niej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, stanowiący część historycznego układu urbanistycznego [....] Jest to budynek murowany, parterowy z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczony, z dachem dwuspadowym niesymetrycznym krytym dachówką (od strony ulicy) i blachą (od strony ogrodu), składający się z części starej i rozbudowy od strony podwórka z tarasem na górze. Przy rozbudowie budynku od strony podwórka i działki nr [....] obr. [....] stwierdzono istnienie dobudowanej do budynku wiaty o konstrukcji drewnianej z pokryciem z pleksiglasu o wymiarach ok. 250 x 230 cm. Zgodnie z wyjaśnieniami J.R. , przedmiotowa wiata została wykonana w listopadzie 2010 r., a jej inwestorami byli T.R. i J.R. . Inwestorzy nie posiadali zgłoszenia ani pozwolenia na budowę w/w wiaty, nie uzyskali pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na przeprowadzenie robót.

Organ pierwszej instancji ustalił również, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [....] zlokalizowany jest w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa [....] pod numerem rejestru [....] - historyczny układ urbanistyczny [....] " - decyzja nr [....] z dnia 4 czerwca 1983 r.

Nadto w toku postępowania organ I instancji ustalił w drodze zapytań do stosownych organów administracji, że od 1990 r. do lutego 2011 r. nie było wydawane pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie zadaszenia na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w N. oraz że działka nr [....] obr. [....] znajduje się obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. dla obszaru [....] ", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XLVIII/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. i położona jest w terenie o symbolu C.112.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta N. , Wydział Architektury i Budownictwa z dnia 27.04.2011 znak: [....] (k. 36 akt I instancji) wykonane roboty budowlane "są niezgodne z obowiązującym dla tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego [....] ".

Pismem z dnia 22 czerwca 2011 r., znak: [....] (k. 43 akt I instancji) Kierownik Delegatury w N. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. poinformował, że "ze stanowiska konserwatorskiego stwierdza: wykonana bez wymaganych pozwoleń budowa nadbudowa tarasu w postaci zadaszenia, daszki w poziomie stropu nad parterem (oznaczone w szkicu do Państwa protokołu kontroli jako "l"), zadaszenie ze składem gospodarczym w narożniku południowym (oznaczone jako "2") - nie mogą uzyskać akceptacji jako dopuszczalne w sytuacji ochrony konserwatorskiej zarówno budynku jak i zespołu, i powinny być niezwłocznie usunięte".

Ustalono również, że J.R. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska wobec planowanych prac, został jednak wezwany pismem z dnia 21 lipca 2010 r., znak: [....] do sprecyzowania zakresu wniosku, które to pismo pozostało bez odpowiedzi, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. T.R. i J.R. wnieśli o zalegalizowanie wykonania robót w postaci budowy wiaty podnosząc, iż jest to jedynie zadaszenie mające chronić budynek przed szkodliwym działaniem warunków atmosferycznych.

Organ wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji wiaty, nie można jednak obiektu tego typu traktować jako synonimu budynku gospodarczego. Przykładowo art. 29 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy odróżnia te dwa obiekty. W wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2007r., II OSK 1740/06, LEX Nr 426917 wskazano, że budynek w odróżnieniu od wiaty stanowi obszar zamknięty z każdej strony przegrodami oraz posiada zamykane drzwi. W tym kontekście należy także przywołać definicję wiaty zamieszczoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiekt6w Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). Zgodnie z tą definicją za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Przedmiotowe zadaszenie stanowi zatem wiatę usytuowaną bezpośrednio przy innym obiekcie budowlanym - budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Wskazano, że zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, które w sposób wyczerpujący określają, jakie budowy i roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę oraz które z nich wymagają zgłoszenia. Katalog ten nie zawiera jednak zwolnienia z obowiązku zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania wiaty o powierzchni zabudowy do 25m2.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art.30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa przedmiotowej wiaty wymagała stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy nie powiadomili organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze przystąpienia do budowy wiaty, ani też nie uzyskali stosownego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W świetle powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowej wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego przy ul. [....] w N. stanowi samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu obiektu bez stosownego zgłoszenia, a zatem zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane.

W trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, ze teren, na którym położona jest działka nr [....] w obr. [....] przy ul. [....] w N. objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta N. – [....] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XL VIII/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. i wchodzi w obszar terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu C.112.MN. Ponadto działka nr [....] w obr. [....] zlokalizowana jest na Osiedlu [....] - wpisanym do rejestru zabytków.

Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przybudowana do budynku mieszkalnego wiata na przedmiotowej nieruchomości wykonana została bez stosownego pozwolenia na budową oraz narusza ustalenia w/w planu miejscowego, nie istnieje zatem możliwość jej legalizacji.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po rozpatrzeniu odwołania T.R. i J.R. - decyzją z dnia 27 listopada 2012 r., nr [....] , znak: [....] , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 104 k.p.a., art.49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest budowa wiaty wykonanej nieruchomości przy ul. [....] w N. (działka nr ...obr.....) przy budynku jednorodzinnym bez wymaganego prawem zgłoszenia i wskazał, że przedmiotowy obiekt został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji jako wiata, tj. budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Nie było możliwe zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku gospodarczego uwagi na fakt, że (jak wynika ze zdjęć załączonych do protokołu oględzin z dnia [....] .2011 r. - k. 13 akt I instancji) obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, a nadto nie posiada w ogóle własnych ścian, opierając się jedynie z jednej strony o budynek mieszkalny. Ze względu na budowę oraz przeznaczenie w/w obiektu (funkcje składowe) nie może być w/w zadaszenie także zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego. Słusznie zatem zakwalifikował organ I instancji przedmiotową wiatę jako oddzielny obiekt budowlany, dobudowany do budynku mieszkalnego.

Dalej stwierdzono, że trafnie przyjął organ pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie winno toczyć się na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, które to inwestycje wymagają na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak bowiem stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., SA/Po 30/2011 "zgodnie z językowymi regułami wykładni, gdyby ustawodawca chciał odnieść wyrazy "wolno stojące" do wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane obiektów budowlanych, to uczyniłby to poprzez umieszczenie znaku interpunkcyjnego dwukropka za powyższymi wyrazami. W przeciwnym razie, na gruncie reguł gramatycznych języka polskiego, należy przyjąć, że zwrot " wolno stojące" odnosi się wyłącznie do pierwszego następującego po nim rzeczownika, tj. do parterowych obiektów gospodarczych. Oznacza to z kolei, że wymóg posiadania charakteru wolnostojącego nie musi być spełniony w odniesieniu do wiat, altan oraz przydomowych oranżerii. Za takim rezultatem wykładni przemawia również założenie o językowej racjonalności ustawodawcy, gdyż w przeciwnym razie trudno byłoby ze sobą pogodzić w szczególności wolnostojący charakter przydomowych oranżerii. Nie wydaje się także zasadne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wykonujących analogiczne wiaty lub altany z tego tylko powoduje, że część z tych obiektów nie ma wolnostojącego charakteru".

Co do definicji pojęcia wiaty szeroko organ przytoczył orzecznictwo sądowe w tym wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 728/2011, w którym jest analizowane pojęcie wiaty na gruncie wykładni gramatycznej. Następnie WINB stwierdził na podstawie orzecznictwa (wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r. IV SA 1020/98; wyrok w Warszawie z 20 października 2004 r. IV SA 1517/2003) że ugruntowany jest pogląd, że wiata nie może być zaliczona ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych. Następnie opierając się na wyroku NSA z 30 kwietnia 1999 r. IV SA 1851/96 wskazano, że wiatę należy zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Konkludując organ odwoławczy wyraził stanowisko że obiekt budowlany, będący przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi wiatę w myśl powołanych przepisów.

Następnie organ odwoławczy przeanalizował działania organu I instancji i stwierdził, że trafnie ustalono, że lokalizacja przedmiotowej wiaty jest niezgodna z przepisami obowiązującego dla działki nr [....] obr. [....] , położonej przy ul. [....] w N. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w szczególności niemożliwe jest uzyskanie wymaganej przepisami planu zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na lokalizację tej nieruchomości przedmiotowej zabudowy, co potwierdza pismo Kierownika Delegatury w S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. (k. 43 akt I instancji). Wobec powyższego trafnie orzekł PINB dla miasta N. obowiązek dokonania rozbiórki obiektu bez nakładania na inwestorów obowiązku dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy stwierdził, że za chybione należy uznać argumenty przedstawione w odwołaniu od skarżonej decyzji. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako wiatę o funkcjach składowych, a nie zadaszenie chroniące ściany obiektu przed wpływem warunków atmosferycznych. Nie ma również znaczenia wielkość tegoż obiektu, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają kwalifikacji obiektu jako wiaty od jego wielkości. Nie jest istotna z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane także lokalizacja tego obiektu (od strony ogrodu, nie od frontu).

W ocenie organu nietrafne są zarzuty skarżących co do dokonywanego rzekomo przez poszczególne organy administracyjne (PINB oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) obiegu pism z pominięciem skarżących jako stron postępowania. Jak bowiem wynika z dostarczonych do PINB przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. , Delegatura w N. kopii pism i potwierdzeń odbioru, skarżący nie odebrali skierowanej do nich przez ten urząd korespondencji, o czym świadczą znajdujące się na kartach 58-59 akt I instancji kopie potwierdzeń odbioru z informacją o podwójnym awizowaniu, a więc pisma zostały doręczone prawidłowo na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Na marginesie zaznaczono, że pismo było wysyłane w okresie urlopowym, a więc prawdopodobnym jest, że skarżący nie przebywali wówczas w miejscu zamieszkania, co nie zmienia faktu, że nieodebranie awizowanej przesyłki jedynie ich obciąża. Niezależnie jednak od powyższego podkreślono, że niezależnie od przyczyn zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków skarżący nie uzyskali zgody na dokonanie planowanej zabudowy, a więc do wykonywania robót nie mogli przystąpić, a takiego uprawnienia nie powodował w szczególności domniemany przez inwestorów brak odpowiedzi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na skierowane do niego pismo. Chybiony jest także zarzut braku dostępu skarżących do dokumentów gromadzonych w toku postępowania przez PINB dla Miasta N. Skarżący bowiem jako strony postępowania posiadali prawo wglądu do jego akt, o czym zostali m.in. pouczeni przez PINB w zawiadomieniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. (data odbioru - 22.08.2011 r.), w którym nie tylko wskazano na prawo zapoznania się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (którego zawiadomienia wymaga art. 10 k.p.a.), ale także wskazano, jakie dowody w sprawie zgromadzono. Decyzja organu pierwszej instancji została natomiast wydana dopiero w dniu 7 września 2011 r., a więc po upływie ponad dwóch tygodni od wystosowania powyższego zawiadomienia (uwzględniała stanowisko skarżących przedstawione w piśmie z dnia 29.08.2011 r.), a więc skarżący mieli wystarczająco dużo czasu zapoznanie się z aktami postępowania. Wyjaśniono, że PINB nie miał obowiązku przesyłać pocztą do stron kopii wszystkich materiałów zakwalifikowanych w niniejszej sprawie dowodów, natomiast w interesie skarżących było zapoznanie się z aktami postępowania.

Skargę na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 listopada 2012 r., nr [....] , znak: [....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.R. i J.R. wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 106 § 5 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 125 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiło się w niezachowaniu w toku załatwiania sprawy formy wiążącego współdziałania organów administracji publicznej, tzn. niewydaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. swojego stanowiska w sprawie w formie postanowienia zawierającego uzasadnienie faktyczne i prawne i niedoręczeniu go skarżącym, co w sposób ewidentny naruszyło prawo stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz ograniczyło stronom możliwość wykorzystania przysługujących im środków ochrony prawnej;

- art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiło się w niewydaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. swojego stanowiska w sprawie w formie postanowienia, niedoręczeniu go skarżącym z uzasadnieniem i informacją o możliwości jego zaskarżenia w postaci zażalenia, co skutkowało uniemożliwieniem stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium i pozbawieniem ich uprawnienia do skutecznego złożenia zażalenia i obrony w postępowaniu mającym na celu ustalenie możliwości zalegalizowania robot budowlanych (podstawa do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.) oraz naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego;

- art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 85 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: 1) brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w szczególności odnieść należy do prowadzenia postępowania mającego na celu zbadanie możliwości legalizacji prac budowlanych, błędnej procedury współdziałania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. Delegatura w N. , błędnej kwalifikacji wykonanych przez strony prac, 2) brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości po formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego wobec zgłaszanych przez strony wątpliwości co do prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez nich prac budowlanych, 3) brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz brak wykazania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy - co znalazło odzwierciedlenie w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieprawidłową kwalifikację wykonanych prac jako "wiaty", a w konsekwencji jako budowli, której budowa wymaga zgłoszenia, w braku dogłębnego rozważenia kwestii konieczności dokonania zgłoszenia wykonywania przedmiotowych prac, w niewyjaśnieniu stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. pomimo niejednoznacznego brzmienia pisma tego organu z dnia 22 czerwca 2011 roku oraz pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ oględzin nieruchomości, w braku właściwego i wyczerpującego uzasadnienia kwalifikacji robot jako "wiaty" i budowli i stanowiska w zakresie konieczności dokonania przez inwestorów zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w braku właściwego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do legaIizacji dokonanych prac budowlanych, co przejawiać winno się m.in. w wezwaniu stron do zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków w celu uzyskania stosownego zezwolenia w przedmiotowym zakresie;

- art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przejawiające się w uznaniu za wykazane w sposób dostateczny, iż nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych przez strony prac przede wszystkim z uwagi na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. , które to stanowisko - jako że nie zostało wydane w procedurze z art. 106 k.p.a. - nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie, stanowisko to zostało wydane bez przeprowadzenia przez Konserwatora Zabytków niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności bez przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości, oraz bez zapewnienia stronom czynnego udziału w szczególności w przedmiotowej procedurze współdziałania organów administracyjnych;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na pogwałceniu zasady informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co powinno sprzyjać zarówno budzeniu zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.);

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, co powodować winno jej uchylenie

Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej kwalifikacji wykonanych przez strony prac jako "wiaty" i w konsekwencji "budowli", podczas gdy "wiata" ta stanowi w rzeczywistości daszek o powierzchni około 5 m2 mający na celu przede wszystkim ochronę budynku wpisanego do rejestru zabytków od wszelkich opadów atmosferycznych i stanowiący formę opieki właścicieli nad przedmiotowym obiektem;

- art. 3 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 i 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i nierozważenie kwestii możliwości zakwalifikowania przedmiotowego zadaszenia jako obiektu małej architektury, co skutkować powinno przyjęciem braku konieczności uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę oraz braku potrzeby zgłoszenia właściwemu organowi tejże budowy;

- art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie przy dokonywaniu kwalifikacji przedmiotowego rodzaju robot budowlanych w niniejszej sprawie, podczas gdy wykładania przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie powinna być dokonywana przy zapewnieniu możliwie nieskrępowanych uprawnień właściciela nieruchomości do zabudowy nieruchomości, gdy za ograniczeniami w tym względzie nie przemawiają wartości, o jakich mowa w ostatnim z powołanych przepisów;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że nie ma w niniejszej sprawie możliwości przeprowadzania postępowania naprawczego w trybie tych przepisów w szczególności ze względu na stanowisko Konserwatora Zabytków, podczas gdy stanowisko tego organu pozostaje niejasne i nie zostało doprecyzowane, strona nie miała możliwości skutecznego jego podważenia, a ponadto stanowisko to wydane zostało bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego przez Konserwatora Zabytków, w szczególności bez przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości pod kątem oceny możliwości zalegalizowania prac.

Z ostrożności procesowej skarżący wskazali także na brak rozważenia przez organ możliwości zalegalizowania wykonanych prac w ramach postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [....], znak: [....], czym naruszono przepis prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz przepisy prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

Stanowisko skargi skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu 6 lipca 2011 r. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".

W przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie przez organy kwalifikacji, czy inwestycja zrealizowana przez skarżących określana przez organ jako wiata o konstrukcji drewnianej objęta jest dyspozycją wskazanej wyżej normy Prawa budowlanego. Jedynym dokumentem, na którym oparły się organy jest protokół wstępnej kontroli nazwanej oględzinami przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2011 r. przed wszczęciem postępowania w sprawie, w których brał udział skarżący J.R. . Z ustaleń poczynionych przez kontrolujących inspektorów nadzoru budowlanego wynika, że znajdujący się na działce nr [....] w obr. [....] budynek mieszkalny wybudowany około 1870 roku został rozbudowany w latach 1991-1994 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 września 1991 r., znak: [....] (do akt sprawy nie dołączono tego pozwolenia). Stwierdzono również, że inwestor, którym był skarżący wykonał jesienią 2010 r. na ścianach zewnętrznych okapy o wysięgu około 80 cm – "okapy posiadają konstrukcję drewnianą przykręconą do ścian budynku i pokrycie z przejrzystych płyt pleksiglasu". W części opisowej protokołu nie poczyniono ustaleń w kwestii wybudowania obiektu nazwanego przez organ wiatą, nie uzyskano żadnego stanowiska w tej kwestii od inwestora obecnego w trakcie kontroli, chociaż w szkicu załączonym do protokołu uwidoczniono wiatę. Jest ona widoczna również na dołączonych do akt fotografiach. Ponadto w toku postępowania przed organem pierwszej instancji inwestor J.R. wskazywał, że wykonał zadaszenie nazywane przez organ wiatą (oświadczenie z dnia 13 lipca 2011 r. – k. 54). Powołał się również na pismo z dnia 29 czerwca 2012 r. kierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków W K. Delegatura w N. , w którym prosił "o zajęcie stanowiska w sprawie wymiany betonowej balustrady na drewnianą z częściowym zadaszeniem połączonym z pergolą". Na wykonanie wyłącznie zadaszenia skarżący wskazywali także w piśmie z dnia 29 sierpnia 2011 r. (k. 73).

W tak ustalonym stanie faktycznym zastosowanie przez organy 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było przedwczesne. Nie ustalono bowiem ani zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 3 września 1991 r., znak: [....] , ani zakresu robót faktycznie wykonanych w oparciu o to pozwolenie. Tymczasem okoliczność ta mogła mieć istotne znaczenie w sprawie, gdy się weźmie pod uwagę, że inwestor wskazuje, że dokonał w 2010 r. wyłącznie instalacji okapów i zadaszenia, a nie budowy wiaty. Konieczne było zatem ustalenie, czy istniejący obiekt będący przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję – trafnie kwalifikowany przez organy jako wiata w oparciu o cytowane przepisy i poglądy orzecznictwa – nie został wykonany w ramach robót objętych pozwoleniem na budowę z dnia 3 września 1991 r., znak: [....] . Nie wiadomo również jaki w istocie charakter miała "pergola" wskazywana przez inwestora, a zwłaszcza czy mógł być to obiekt zrealizowany wcześniej (z ustaleniem podstawy jego realizacji), który łącznie z zamontowanym na nim zadaszeniem mógł uzyskać charakter wiaty. Organy nie wyjaśniając powyższych okoliczności naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.), a nie przedstawiając w tym zakresie motywów w uzasadnieniach wydawanych decyzji (pomimo konsekwentnego stanowiska inwestora o tym, że zrealizował wyłącznie zadaszenie) – również art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego doprowadziły do naruszenia przez organy również zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w bezpośredni sposób zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

Tym samym w powyższym zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego nie mają zatem rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie. Należy jednakże wskazać, że zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". W ramach postępowania poprzedzającego stosowanie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził instytucji współdziałania organów wymagającego stosowania art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskiwane w toku niniejszego postępowania wyjaśniającego stanowiska właściwych organów stanowią dokumentację sprawy wymagającą oceny organu rozstrzygającego tę sprawę, a ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być przez strony kwestionowane w drodze odwołania od decyzji wydanej w sprawie (a następnie w skardze do sądu administracyjnego). Należy również wskazać, że w sytuacji, gdy ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonywane są przez organ w ramach wstępnej kontroli przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, o ile są przeprowadzone prawidłowo przy uczestnictwie stron, to mogą być wykorzystane w toku postępowania jako dokumentacja stanowiąca podstawę ustaleń, zwłaszcza gdy ustalenia te nie są przez strony kwestionowane. Stanowisko upatrujące z góry istotnej wadliwości tego rodzaju postępowania nie jest uzasadnione. Nie zmienia to faktu, że zasadniczo dowody powinny być przeprowadzane w ramach toczącego się postępowania. Pamiętać też należy, że zgłoszenia robót budowlanych nie można domniemywać, a pisma zawierające zgłoszenie powinny być kierowane do właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż dopiero od chwili wpływu zgłoszenia do takiego organu może rozpocząć bieg 30 dniowy materialny termin do wniesienia sprzeciwu bądź do "milczenia" organu. Z kolei kwestie związane z postępowaniem legalizacyjnym mogą być rozważane dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanek z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. stwierdzenia, że obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Uwzględniając skargę w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i obligując organy do ponownego rozpatrzenia sprawy, odnoszenie się przez Sąd do kwestii materialnoprawnych byłoby przedwczesne, a wiążąca ocena prawna co do okoliczności wymagających dopiero zbadania - niedopuszczalna. Konieczność dokonania kwalifikacji przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – przy wyjaśnienie sygnalizowanych wyżej wątpliwości - powinna być potraktowana przez organy jako wskazanie co dalszego postępowania, o jakim stanowi art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.