Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 554/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 78 i art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska –Górnikiewicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 678/13 w sprawie ze skargi P. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 678/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. E. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie wymeldowania P. E. wraz z małoletnim synem K. E., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] marca 2013 r. nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiony został następujący stan sprawy.

W dniu 7 listopada 2012 r. P. M. właściciel nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] wystąpił o wymeldowanie P. E. wraz z małoletnim synem K. z pobytu stałego. Wnioskodawca wskazał, że skarżąca wraz z synem od marca 2012 r. nie zamieszkuje pod tym adresem, natomiast przebywa u swoich teściów w K., przy ul. W. P. M. wyjaśnił, że skarżąca zabrała swoje rzeczy osobiste i oddała klucze od mieszkania.

Decyzją z 18 marca 2013 r. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", Burmistrz W. orzekł o wymeldowaniu skarżącej wraz z małoletnim synem wskazując, że skarżąca wraz z synem opuściła sporny lokal dobrowolnie i trwale oraz skupiła swoje życie w lokalu teściów w K. przy ul. W., gm. W., gdzie zamieszkuje i jest zameldowany na stałe mąż skarżącej - M. E.

W odwołaniu P. E. zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; określanej dalej jako "K.p.a."), oraz naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Strona wskazała także na naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego. Podniosła, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę i uniemożliwił stronie udział w postępowaniu, pozbawiając możliwości zadawania świadkom pytań. Skarżąca wyjaśniła, że przyczyną jej pobytu u teściów była awaria pieca w lokalu w R.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] podniósł, że w toku postępowania świadkowie zeznawali w sposób odmienny i niejednomyślny. Świadkowie: K. M., J. M., R. C., B. C. wskazali, że P. E. nie mieszka w lokalu w R. i wyprowadziła się do teściów zamieszkałych w K., gdzie zamieszkuje jej mąż oraz tam koncentruje życie rodzinne. Do lokalu w R. przyjeżdża w odwiedziny do swojej matki. Natomiast świadkowie: W. E., J. E., M. E., I. T., K. O. wyjaśnili, że skarżąca koncentruje życie osobiste na stałe w lokalu w R., a w lokalu w K. przebywa okazjonalnie, wspólnie spędzając weekendy z mężem.

Wojewoda [...] zaznaczył, że organ meldunkowy przeprowadził siedem kontroli w lokalu w R., w różnych terminach, porach dnia oraz godzinach, podczas których nigdy nie zastał skarżącej ani jej syna. W ocenie organu odwoławczego w treści zeznań zainteresowanej, jej matki, teściów i męża występują nieścisłości, podważające ich wiarygodność. Dziadkowie skarżącej wskazali bowiem, że wnuczka od 19 roku życia, do połowy marca 2012 r., zamieszkiwała u nich, a następnie wyprowadziła się do męża. W przesłuchaniu uczestniczyła skarżąca, która nie podważyła tych zeznań. Natomiast z zeznań matki skarżącej wynika, że córka przez okres jednego lub dwóch miesięcy mieszkała u dziadków, a cały czas zamieszkuje z nią. Z koli mąż skarżącej wskazał, że mieszkała ona u dziadków dwa lub dwa i pół roku, a następnie zamieszkała u matki.

W ocenie organu odwoławczego niespójność zeznań (matki i męża) świadczy o małej wiarygodności informacji, bowiem rozbieżność, co do okresu zamieszkiwania P. E. z dziadkami wskazuje, iż nie posiadają oni właściwej wiedzy w tym zakresie. Skarżąca podniosła, iż mieszka: "pół na pół w R. i K.", natomiast mąż strony poinformował, iż żona nocuje w tygodniu u jego rodziców, kiedy ojciec idzie do pracy na nocną zmianę, co potwierdza, że skarżąca skupia centrum życia w domu w K., wbrew zeznaniom świadków, iż przebywa tam jedynie w soboty i niedziele.

Również oględziny lokalu w R. oraz kontrola meldunkowa w lokalu w K. uprawdopodobniły, zdaniem organu odwoławczego, że skarżąca wraz z synem przebywa na stałe w mieszkaniu teściów w K.. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji zasadnie ocenił, że skarżąca wraz z synem stwarzała pozory zamieszkiwania w pod spornym adresem w toku oględzin lokalu, a w trakcie kontroli meldunkowej w lokalu w K., skarżąca była obecna w lokalu i stwierdziła, iż pomaga teściowej w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wprawdzie wskazała, iż do K. przyjeżdża na kilka godzin, dwa, trzy razy w tygodniu, jednak jej poprzednie zeznania, w ocenie Wojewody, stoją w sprzeczności z tą informacją. Ponadto w tym lokalu na stałe przebywa i jest zameldowany jej mąż.

W skardze z 3 czerwca 2013 r. P. E. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istnieją podstawy do wymeldowania. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wskazując, że organ nie przeprowadził przesłuchania świadków, np. R. T., a oględziny przeprowadzono niedokładnie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. E. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza W. z [...] marca 2013 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji uznał, że obie decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Sąd uznając, że zasadnicze znaczenie winna mieć analiza spełnienia przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy (w postaci stwierdzenia okoliczności potwierdzających wolę wewnętrzną zainteresowanego opuszczenia lokalu) uznał, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego (dowodu z przesłuchania świadków, m.in. R. T.), o co wnosiła skarżąca w piśmie z 5 grudnia 2012 r. W dniu 25 lutego 2013 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie R. T., w którym wyjaśnił, że nie może stawić się jako świadek 26 lutego 2013 r. z powodu wykonywania pracy poza miejscem zamieszkania i nieotrzymania dni wolnych od pracy. W adnotacji urzędowej z 26 lutego 2013 r. organ I instancji wyjaśnił, że odstąpiono od jego przesłuchania w charakterze świadka, z uwagi na oświadczenie, że nie przybywa na stałe w miejscu zamieszkania. Sąd I instancji, powołując się na art. 78 § 1 K.p.a. argumentował, że organ może pominąć jeden z kolejnych dowodów zgłoszonych przez strony dla wykazania określonych okoliczności wówczas, gdy tę okoliczność uznał za udowodnioną.

Sąd I instancji argumentował, że skoro organ nie uznał za udowodnionych twierdzeń skarżącej, że zamieszkuje wraz z synem w lokalu przy ul. [...] w R., gmina W., to nie mógł zrezygnować z przesłuchania zgłoszonego przez skarżącą świadka, którego adres był znany i możliwe było uzgodnienie z nim terminu przesłuchania. Organ I instancji miał możliwość wezwania świadka w innym terminie, bowiem 13 grudnia 2012 r. R. T. był obecny w czasie kontroli w lokalu.

W ocenie WSA w Łodzi znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z przesłuchania R. T. nie może być uznany za protokół z przesłuchania świadka, jako zawierający jedynie oświadczenie tej osoby złożone pracownikowi I instancji w trakcie kontroli meldunkowej. Skoro przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, to stwierdzić należy, że skarżąca oraz wnioskodawca powinni zostać zawiadomieni o zamiarze przesłuchania w charakterze świadka R. T., w myśl art. 79 K.p.a.

Nadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że aby przesłuchanie miało walor dowodu, organ obowiązany jest pouczyć o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 83 § 3, w zw. z art. 86 zdanie drugie K.p.a.). Świadek ten, pomimo pracy wykonywanej poza miejscem zamieszkania, przebywał w nim o różnych porach dnia, nie tylko w dni wolne od pracy. Odwołując się do treści art. 52 K.p.a., w związku z art. 77 § 3 K.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że zaniechanie wskazanych tam obowiązków jest równoznaczne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i czyni skutecznym zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy i nieustalenia prawdy obiektywnej.

Kolejne istotne naruszenie stanowiło – w ocenie Sądu I instancji - przesłuchanie stron, naruszające art. 86 i art. 79 K.p.a., bowiem przesłuchanie strony jest możliwe dopiero, gdy organ ustalał stan faktyczny za pomocą innych środków dowodowych i pozostały niewyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Jest to dowód posiłkowy, tymczasem organ przesłuchał strony na wstępnym etapie postępowania.

W świetle powyższych uchybień Sąd I instancji uznał, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie organu nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., jako niezawierające merytorycznej argumentacji.

W skardze kasacyjnej, wskazując na:

- naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ naruszył art. 7, 10, 75, 77, 79, 80 i 107 § 3 L.p.a. i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy powinien mieć zastosowanie art. 151 P.p.s.a.,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust 2 ustawy, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu braku przesłuchania świadka Pana R. T. na wniosek P. E. podniesiono, że organ pierwszej instancji wykazał należytą staranność, bowiem zostały podjęte niezbędne czynności dla realizacji wniosku dowodowego P. E., co implikuje niezasadność twierdzenia, iż wniosek strony został potraktowany odmownie. Wniosek został dopuszczony, a wyłącznie z przyczyn niezależnych od organu nie doszło do jego realizacji. W dniu 19 listopada 2012 r. organ wezwał R. T. do stawiennictwa na rozprawę administracyjną wyznaczoną na 30 listopada 2012 r., a także wezwał do stawiennictwa 26 lutego 2013 r., jednak R. T. w obydwu wypadkach nadesłał oświadczenie usprawiedliwiając swoją nieobecność niemożnością uzyskania dni wolnych w pracy oraz wykonywaniem pracy poza miejscem zameldowania (oświadczenie z 3 stycznia 2013 r.; oświadczenie z 25 lutego 2013 r.). W ostatnim oświadczeniu odmówił występowania w roli świadka. Nie był to jedyny świadek zgłoszony przez P. E., a przyjęcie poglądu WSA w Łodzi oznacza, iż wskazując świadków, których przesłuchanie nastarcza trudności można w istocie dowolnie przedłużać postępowanie administracyjne, którego wynik może być dla strony niekorzystny. Skarżący kasacyjnie dodał, że taka interpretacja abstrahuje od brzmienia art. 78 § 2 K.p.a.

Dalej wyjaśniono, że R. T. określił swoje stanowisko co do składania zeznań jako "skutkujące na jakiekolwiek stawiennictwo", a w związku z tym notatka organu pierwszej instancji o odstąpieniu od jego przesłuchania nie była dowodem, a adnotacją.

Podniesiono, że nie można przepisywać znaczenia obecności R. T. podczas przeprowadzenia kontroli meldunkowej 13 grudnia 2012 r., ani podczas oględzin w lokalu 28 grudnia 2012 r., w kontekście możliwości przesłuchania świadka, bowiem przeprowadzane wtedy dowody nie dotyczyły R. T., a sam zainteresowany wyraził stanowisko co do składania zeznań. Organ nie zastosował art. 52 k.p.a., bowiem R. T. nie przebywał trwale poza miejscem zameldowania.

WSA w Łodzi wywodzi wadliwość oświadczeń R. T. podczas kontroli meldunkowej 13 grudnia 2012 r., jednak organy nie nadały im rangi dowodu.

Odnosząc się do zarzutu przesłuchania strony na początku postępowania skarżący kasacyjnie zauważył, iż strona została przesłuchana ponownie 8 stycznia 2013 r., a uchybienie to nie miało wpływu na istotę sprawy, wobec zebrania przez organ szerokiego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej wyróżniono zarzuty proceduralne oraz zarzut materialnoprawny, i tę kolejność należy zachować podczas jej rozpoznawania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Niezbędnym kryterium, do którego Sąd I instancji musi się odwołać oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie jest wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy dostrzeżonych przez Sąd uchybień.

W tym kontekście za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ nie dochował obowiązków wynikających z K.p.a.

Oceniając ten zarzut należy wyjść od podstawowej dla postępowania administracyjnego zasady zbadania całokształtu okoliczności sprawy oraz swobodnej oceny dowodów, która polega nie tylko na przypisaniu wiarygodności i mocy dowodom według własnego przekonania, ale też na wszechstronnym rozważeniu zebranego materiału (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego" (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", publ. LEX nr 165107). Zasada swobodnej oceny dowodów określona w art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, odnosi się również do sytuacji, w której występują rozbieżności pomiędzy stronami postępowania, która dotyczy ustalonego stanu faktycznego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Prawo organu do dysponowania zakresem postępowania dowodowego oraz zasada swobodnej oceny dowodów stanowią konsekwencję zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.).

Granice postępowania dowodowego można wywieść również z art. 78 § 2 K.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie sytuacji wydania rozstrzygnięcia opartego na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości strona przeczy, a przecież dopiero nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że organ wywiódł twierdzenie o tym, że wystąpiła przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy w postaci opuszczenia przez skarżącą miejsca zameldowania, bez dopełnienia obowiązku wymeldowania i uznanie, że skupiła ona życie osobiste i rodzinne w lokalu w K. na szeregu środkach dowodowych i okolicznościach. Należą do nich: zeznania świadków (K. M., J. M., R. C., B. C), niespójności w zeznaniach pozostałych świadków, którzy twierdzili odmiennie, wynikach siedmiu kontroli meldunkowych w spornym lokalu w R., w różnych terminach, porach dnia oraz godzinach, podczas których pracownicy organu nie zastali skarżącej ani jej syna oraz zeznaniach samej skarżącej, wskazującej, że mieszka: "pół na pół w R. i K." (protokół z 14 grudnia 2012 r.), oraz męża strony, który poinformował, iż żona nocuje w tygodniu u jego rodziców, kiedy ojciec idzie do pracy na nocną zmianę (protokół z 8 stycznia 2013 r.), a ponadto na okoliczności zameldowania męża skarżącej w lokalu w K.

Ustalenie całokształtu stanu faktycznego sprawy powoduje, że bezprzedmiotowe jest jego dalsze prowadzenie, wszakże nie ilość zebranych dowodów decyduje o prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale znaczenie dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Abstrahując od istnienia rzeczywistej możliwości skutecznego podjęcia kolejnej próby przesłuchania świadka stwierdzić należy, że organy nie mają nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony, w sytuacji gdy zebrane już w sprawie dowody poddają te twierdzenia w wątpliwość. Zasadne jest, również w kontekście unikania przewlekłości postępowania i respektowania zasadny koncentracji dowodów, uznanie za uprawnionego twierdzenia, że organ administracji może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

Skoro przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą prowadziłoby w istocie do przewlekłości postępowania i dotyczyło kwestii ustalonych przez organ w postępowaniu, to oba powyższe argumenty można podsumować w ten sposób, że nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już stwierdzonych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi przez Sąd i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 78 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 1986 r., sygn. akt III SA 1160/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 19, wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 1325/11, CBOSA).

Dodatkowo należy podnieść, że brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 78 K.p.a. w trakcie postępowania przed Sądem I instancji wynikał z podejmowania prób przeprowadzenia tego dowodu przez organ (a nie jego odmowy).

Odnosząc się do kolejnej kwestii procesowej, tj. zarzutu niezasadności uznania za naruszony art. 86 K.p.a. wskazać należy, że niewątpliwie, uwzględniając brzmienie tego przepisu, za uprawnione należy uznać stwierdzenie, że dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), bowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy, lecz mimo to pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Nie istnieje zatem w postępowaniu administracyjnym obowiązek przesłuchania strony; przesłuchanie to może odbyć się wtedy, gdy pozostały w sprawie niewyjaśnione, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, albo wówczas, gdy brak jest innych dowodów. Strona postępowania, choć jest niewątpliwie najlepiej zorientowana w swojej sytuacji faktycznej, zawsze będzie starać się - i jest to zachowanie zupełnie naturalne - wskazywać wyłącznie na takie fakty, które z jej punktu widzenia mają na celu przysporzenie jej jak najwięcej korzyści (A. Wiktorowska (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 113). Znaczenie i sposób zastosowania tego przepisu należy odnieść do specyfiki rozstrzyganej sprawy administracyjnej, bowiem po pierwsze dowód z przesłuchania stron o sprzecznych interesach lepiej służy ustaleniu prawdy materialnej niż dowód z przesłuchania jednej strony lub wielu stron o tożsamych lub zbieżnych interesach (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX), po drugie przedmiot sprawy może powodować, że to właśnie strona jest w posiadaniu informacji na temat zaistniałej sytuacji. Wreszcie, należy uwzględnić przy interpretacji tego przepisu ogólną zasadę braku hierarchii dowodowej w postępowaniu administracyjnym i brak objęcia jakimkolwiek rygorem odstąpienia od wskazanego przez ustawodawcę następstwa czasowego.

Zasadniczą jednak przesłankę pozytywną do uznania, że następstwem uchybienia przewidzianej przez ustawodawcę kolejności przeprowadzania dowodów jest uchylenie decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowi wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji takiego wpływu nie wykazał, uznając że przesłuchanie stron na początku postępowania administracyjnego per se stanowi przesłankę do uchylenia decyzji. Zabrakło zatem koniecznej argumentacji w tym zakresie, wychodzącej od podstawowego wymogu zebrania materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, o czym była wyżej mowa. Odpadł więc argument, który w świetle uzasadnienia wyroku zaskarżonego rozpoznawaną skargą kasacyjną uzasadniał uchylenie decyzji.

Z uwagi na to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie był swobodny ale wynikał z dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że twierdzenia zawarte w skardze nie podważyły stanu faktycznego stwierdzonego przez organ administracji bez naruszenia przepisów postepowania o charakterze mającego wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób wystarczający wykazały, iż zaszły okoliczności, o których mowa w art. 15 ustawy. Jednocześnie organ dokonał właściwej subsumpcji stanu faktycznego, zasadnie wywodząc, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 15 ustawy, co spowodowało oddalenie skargi.

W konkluzji podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2004 r. (OSK 81/04, OSP 2004/11/135), przyjąć wypada, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylenie kontestowanego w skardze decyzji, w sytuacji, w której skarga nie powinna zostać uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. również wyrok NSA z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1269/09, CBOSA).

Chybiony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd I instancji nie uczynił go podstawą orzeczniczą, wywodząc o spełnieniu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie Sądu I instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy art. 78 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 P.p.s.a. rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.