Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 331/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 4, art. 170, art. 276
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 66 ust. 4, art. 104, art. 127
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 45 par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdzono niedopuszczalność odwołania p. K. B., zwanego dalej "Stroną", od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. Orzeczenie wydano wobec prawomocnego postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2017 r. (sygn. akt [...]), którym przekazano sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Uzasadniając orzeczenie organ przywołał następujące istotne okoliczności faktyczne oraz uwarunkowania prawne sprawy:

- pismem z [...] maja 2017 r. poinformowano Stronę, że nie otrzyma propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o wprowadzeniu KAS"; w piśmie tym omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 ustawy; wskazuje na to brak takiego uregulowania w danym akcie prawnym; jednocześnie dodano, że - zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - stosunek służbowy Strony wygaśnie z dniem [...] sierpnia 2017 r.,

- Strona pozwem z [...] czerwca 2017 r., wniesionym do sądu rejonowego - skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...]- zwróciła się o uznanie wygaśnięcia stosunku służbowego za wadliwe i przywrócenie do Służby Celno-Skarbowej,

- postanowieniem sygn. akt [...] przekazano sprawę, wszczętą pozwem z [...] czerwca 2017 r., do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, celem rozpoznania i wydania decyzji; jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822, ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.; Sąd przyjął, uzasadniając przekazanie pisma i wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, że - w razie zwolnienia ze służby - ma zastosowanie art. 276 ust. 2, 3, 5 oraz 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o KAS"; funkcjonariusz może więc, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej; postępowanie przed Sądem Rejonowym toczyło się bez udziału Szefa Krajowej Administracji Skarbowej,

- pismem z [...] września 2017 r. Sąd Rejonowy przekazał sprawę, celem rozpoznania i wydania decyzji,

- odnosząc się do zakresu związania organu postanowieniem sygn. akt [...] wskazano: w komentarzu Tomasza Demendeckiego do art. 464 § 1 K.p.c. (opubl. system informacji prawnej LEX) wskazano, że sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi, bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia; w braku takiego organu sąd pozew odrzuca; wynika stąd, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej został uznany przez Sąd za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) Strony; zarazem w jego właściwości mieści się też podjęcie decyzji (innego aktu prawnego), w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania (pozwu),

- aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną K.p.a., postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu; stanowi on, że K.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej; przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej decyzją w sposób:

- bezpośredni - przez wyraźne wskazanie, że wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy K.p.a., albo

- pośredni – przez wyrażenie kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy w formie czasownikowej - np. "przyznaje", "zezwala"; gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów, będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy; jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach, obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (tak uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, opubl. ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99, opubl. ONSA 2000, z. 2, poz. 54),

- w rozpatrywanej sprawie Strona wniosła do Sądu Rejonowego pozew skierowany przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], przekazany następnie przez ten Sąd Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w celu rozpoznania i wydania decyzji; w pozwie zwracano się o uznanie wygaśnięcia stosunku służbowego za wadliwe i przywrócenie do służby,

- stanowiące przedmiot pozwu (odwołania) zagadnienia nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy K.p.a. (art. 1 i 2); przepisy samego Kodeksu wskazują, jakie kategorie spraw są rozpatrywane przez organy administracji publicznej, w tym Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach tej regulacji; w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., (sygn. akt II GPS 1/06 – dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy badać indywidualnie, czy w sprawie występuje akt władczy uprawnionego podmiotu i czy zmierza on do władczego ukształtowania prawa i obowiązków adresata; natomiast Sąd Najwyższy, w uchwale z 5 lutego 1988 r., (sygn. akt III AZP 1/88) wskazał na trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję:

- jest przejawem woli organu administracyjnego co oznacza, że rozstrzygając sprawę narzuca on swoje stanowisko,

- wyraźnie wskazuje ona podstawę prawną, w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego,

- rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu, unormowanym przepisami proceduralnymi - wyposażona jest w atrybut ważności,

- również w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji, skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (tak: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473),

- w niniejszej sprawie Strona nie otrzymał propozycji służby ,określanej też mianem "zatrudnienia", w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...]; ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - jako organu II. Instancji - należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS i stosownych przepisów K.p.a.,

- stosunek służbowy Strony jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do [...] maja 2017 roku propozycji zatrudnienia, złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy o wprowadzeniu KAS, wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (skutek ex lege),

- w przypadku propozycji zatrudnienia lub jej braku, przepisy ustawy o wprowadzeniu KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego; art. 170 ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS nie reguluje formy prawnej wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej; z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku zatrudnienia z mocy ustawy nie ma podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o ustaniu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie,

- przepisy ustawy o wprowadzeniu KAS stanowią jedynie, że - w razie nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia - z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunek pracy (służby) wygasa; nie wskazano natomiast na możliwości weryfikacji tego zdarzenia w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym; ma to natomiast miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy - odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej - która stanowi decyzję, ustalającą warunki pełnienia służby; od orzeczenia tego - w terminie 14 dni od przyjęcia propozycji - przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- pisemna propozycja zatrudnienia - przedłożona funkcjonariuszowi przez dyrektora izby administracji skarbowej, jak również informacja o jej braku - nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym; nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w K.p.a. lub postępowania, do którego zastosowanie mają przepisy tego Kodeksu; ustawa o wprowadzeniu KAS nie stanowi, aby do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji zatrudnienia (lub jej brakiem) miały zastosowanie przepisy tychże ustaw,

- analiza przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym nie następuje złożenie propozycji zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego,

- ustawodawca nie definiuje wyrażenia "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej"; niemniej w literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć charakter władczy; organ administracji publicznej musi zatem jednostronnie kształtować sytuację prawną podmiotów, podlegających jego kompetencji (tak m.in. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania nałożonych na stronę obowiązków,

- w niniejszej sprawie Strona nie otrzymała propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach Izby Administracji Skarbowej, w oparciu o wyraźne unormowanie, przewidziane przez ustawodawcę, ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS); to ustawodawca ukształtował więc jej sytuację prawną, w związku z nieprzedstawieniem do [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia,

- również kwestionowane przez Stronę pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., gdzie informowano o braku propozycji dalszego zatrudnienia oraz o wygaśnięciu - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego nie może być traktowane - w świetle uregulowań ustawy o wprowadzeniu KAS - jako decyzja administracyjna, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pismo miało charakter wyłącznie informacyjny i nie było władczym rozstrzygnięciem organu z zakresu administracji publicznej,

- z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, że ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy K.p.a.; podlegają one kognicji sądów administracyjnych; zgodnie z art. 276 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby; w katalogu tym nie znalazły się sprawy, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza,

- w świetle powyższego art. 165 ust. 7 i art. 170 ustawy o wprowadzeniu KAS powinny być traktowane jako lex specialis do art. 276 ustawy o KAS; za takim wnioskiem przemawia kompleksowe uregulowanie przez ustawodawcę kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej w ramach rozdziału 3 ustawy o wprowadzeniu KAS, zatytułowanego "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe", w tym, w zakresie procesu składania (bądź braku) propozycji zatrudnienia,

- z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady praworządności (wyrażonej w art. 6 K.p.a.) wynika, że nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna; podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego; nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie; przywołane zasady nie pozwalają - w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania - na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej; zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu,

- zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza - w drodze postanowienia - niedopuszczalność odwołania; regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II. instancji - w związku z przekazaniem sprawy przez Sąd Rejonowy zgodnie z właściwością - określanego w doktrynie mianem wstępnego; organ wyższego stopnia rozpoczyna działanie od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania; na tym etapie postępowania jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i wniesione w terminie; jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie; akt ten, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie w II. instancji; dopiero pozytywny rezultat czynności wstępnych rodzi prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia; ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym - prowadzane jest wówczas postępowanie wyjaśniające, co do merytorycznych aspektów sprawy; jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy,

- stwierdzenie zaistnienia przyczyny niedopuszczalności odwołania, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. - postanowienia o niedopuszczalności odwołania; w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe - prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- art. 134 K.p.a. nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania; wynikają one z innych przepisów procesowych, stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania; niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym; niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych; przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony; natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji; w rozpatrywanej sprawie zaistniały oba przypadki.

- w postępowaniu administracyjnym - zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. - odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej; jest ono zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej - gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a. (aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu), lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym; sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej; organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego,

- dlatego odwołanie od braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w rozumieniu art. 165 ust. 7 ustawy o wprowdzeniu KAS, jest niedopuszczalne.

W skardze zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania - art. 7, 77, 79, 80 i 107 K.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie sprawy i podjęcie decyzji w sposób arbitralny (art. 7 i 77 K.p.a.);

- nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.);

- brak udziału strony w postępowaniu, pozbawienie możliwości składania wniosków dowodowych a w szczególności brak końcowego zapoznania strony z materiałem dowodowym (art. 79 K.p.a.),

- prawa procesowego przez niezasadne pozbawienie Strony prawa do wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS, z uwagi na:

- fakt, że pomiędzy Skarżącym a organem został nawiązany stosunek służby ponieważ w terminie określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS nie doręczono stronie rozstrzygnięcia o nieprzedstawieniu propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia; zostało ono doń nadane dopiero 1 czerwca 2017 r.; obligowało to z kolei organ do zastosowania wszelkich wymogów związanych z wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, z uwagi na dorozumiane (milczące) nawiązanie tegoż stosunku;

- bezzasadną odmowę uznania, że od nieprzedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - jako aktu, który jest traktowany tak jak decyzja o zwolnieniu ze służby - nie przysługuje odwołanie w trybie określonym w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (lub alternatywnie, w trybie art. 277 ustawy o KAS).

Wniesiono także o rozważenie zasadności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zgodności art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS z prawem unijnym - dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Umożliwiono bowiem Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej oraz Dyrektorom Izby Administracji Skarbowej nieprzedstawienie propozycji nawiązania stosunku służby w sposób arbitralny. Stanowi to skutek sprzeczny z obowiązkiem zachowania organów państwa w sposób antydyskryminacyjny - w szczególności bez dyskryminacji na wiek lub przekonania (religijne lub polityczne). W konsekwencji prowadzi do uniemożliwienia realizacji celu, określonego przedmiotową dyrektywą - równego traktowania w zakresie zatrudnienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje każdemu obywatelowi prawo do sądu - możliwość skutecznego i efektywnego odwołania się do sądu powszechnego lub administracyjnego i uzyskania ochrony praw na tej drodze. Wykładnia, którą proponuje organ administracji, prowadzi do pozbawienia Strony tego prawa. Zasadnym jest przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni przepisów, prezentowanej przez Sąd w sprawie o sygn. akt [...]. Obowiązek zapewnienia efektywnego prawa do sądu wynika również z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją Rzymską",, o treści: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (...).". Ocena zgodności regulacji krajowych musi być dokonywana nie tylko z punktu widzenia istnienia formalnych instrumentów procesowych, ale przede wszystkim, ze względu na to, czy ich zastosowanie prowadzi do zapewnienia (w sensie materialnym), gwarancji wyrażonych w Konwencji.

Powołano pogląd przedstawiony w postanowieniu o sygn. akt [...]. Wskazywał on, że nie ma podstaw by różnicować, w zakresie przysługujących możliwości odwołania, decyzję o zwolnieniu ze służby, określoną w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, z wygaśnięciem stosunku służbowego, określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS. Gwarantuje to zachowanie stanu pełnej zgodności z przepisami prawa międzynarodowego oraz Konstytucją. Przyjęcie natomiast poglądu przeciwnego, przedstawionego przez organ - jakoby od nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia żaden środek odwoławczy nie przysługiwał - powoduje powstanie poważnych wątpliwości wobec niezapewnienia Stronie standardu ochrony, określonego m.in. obowiązującymi aktami prawa międzynarodowego czy unijnego. Może to prowadzić do poszukiwania przez Skarżącego ochrony przed organami szczebla międzynarodowego lub unijnego - Europejskim Trybunałem Praw Człowieka czy Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Odnosząc się bezpośrednio do samej treści zawiadomienia o nieprzedstawieniu propozycji dalszego zatrudnienia (w swej istocie równoznacznemu decyzji o zwolnieniu ze służby), od którego wniesiono odwołanie wskazano, że jest ono dotknięte szeregiem wad.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Dodatkowo podniesiono że - rozpatrując sprawę z perspektywy historycznej - podobne zagadnienie, lecz dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy, było rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000 r., (sygn. akt K 1/99), w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Wskazany przepis zawierał unormowanie sytuacji prawnej pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Wprowadzono nim zasadę, że stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów, mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999 r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegały rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęta, dochodziło do rozwiązania stosunku pracy w terminie do 15 czerwca 1999 r.

Wskazany wyżej przepis - podobnie jak ustawa o wprowadzeniu KAS, - ustanowił instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił: "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, iż w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vigore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej.".

Niezasadny jest również – zdaniem organu - zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji Rzymskiej. Określone w Konstytucji prawo dostępu do sądu należy rozpatrywać przez pryzmat art. 78 ustawy zasadniczej, wskazującego na prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie przez organ I. instancji, które można by było poddać kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej. Jak wskazał w powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny:

"Art. 78 Konstytucji określa prawa stron postępowań sądowych i administracyjnych do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Ponieważ wymienione prawo do zaskarżania rozstrzygnięć dotyczy orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to już z wykładni językowej przepisu art. 78 Konstytucji wynika, iż zasada ta może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, kiedy po przeprowadzeniu konkretnego postępowania wydane zostało (lub może być wydane) jakiekolwiek orzeczenie łub decyzja administracyjna. Istotą naruszenia art. 78 Konstytucji, jest zatem sytuacja, w której następczo w stosunku do wydanego orzeczenia lub decyzji administracyjnej pojawia się niemożność zaskarżenia takich rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji. (...) Określona w art. 78 Konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). Nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ - poza Trybunałem Konstytucyjnym - żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem".

Art. 170 ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS, jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy o KAS, czy art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r, poz. 1799 ze zm.), ustanowił instytucję ustania stosunku służbowego, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga została oddalona, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa.

Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Trafna jest także - zreferowana już także szczegółowo - dodatkowa argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do zarzutów skargi wypada jedynie wskazać dodatkowo, że treść rozważanych regulacji nie budzi wątpliwości. Jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy było przyjęcie reguł, gdzie stosunek zatrudnienia osób, które nie otrzymały w stosownym terminie nowych warunków pracy lub służby wobec utworzenia ustawą nowej instytucji publicznej (Krajowej Administracji Skarbowej), przejmującej znacznej części kompetencje szeregu likwidowanych struktur organizacyjnych, wygasł z mocy prawa. Nie przewidziano także – na rzecz osób dotychczas zatrudnionych, a których zatrudnienie wygasło - żadnego trybu kontroli legalności działania organów administracji w zakresie zaniechania przedłożenia im propozycji dalszego zatrudnienia. Tam bowiem, gdzie prawodawca - wobec stosownych przekształceń stosunku zatrudnienia, w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej – przewidział procedurę dla tego rodzaju kontroli wyrażono to wprost - tak np. art. 169 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu KAS. Proste zestawienie konstrukcji regulacji zawartych w art. 169 oraz wynikających z następującego po nim art. 170 ustawy o wprowadzeniu KAS uzasadnia wniosek, że wolą prawodawcy nie było ustanowienie procedury, umożliwiającej kontrolę działań instytucji publicznej w kwestii składanie propozycji kontynuacji zatrudnienia, gdzie praca wykonywana byłaby w na nowo powołanej strukturze organizacyjnej - Krajowej Administracji Skarbowej (prosty wniosek z rozumowania a contrario).

Zarzuty skargi oparte są na założeniu, że niezbędne jest dokonanie takiej wykładni wskazanych regulacji (w istocie niezależnie od ich brzmienia), aby stosowna procedura kontroli istniała – np. przez dopuszczenie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o KAS, dotyczących rozwiązanie stosunku pracy gdzie reguły kontroli przewidziano (art. 276 ust. 2-6). Wywodzono również sprzeczność rozumienia regulacji ustawy o wprowadzeniu KAS, jako nie przewidującej sądowej drogi kontroli propozycji kontynuacji zatrudnienia bądź od niej odstąpienia, z regułami rangi konstytucyjnej bądź prawa międzynarodowej, dotyczącymi prawa do sądu oraz zakazu dyskryminacji (wyłączenie kontroli sądowej nie daje bowiem rękojmi realizacji tego zakazu).

Argumentacja skargi nie jest trafna. Zasadnie organ administracji przywołał w odpowiedzi na nią stanowisko, wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 1/99. W jego uzasadnieniu wskazano, że - gdy wiąże się to z szerokimi reformami strukturalnymi administracji publicznej - dopuszczalne jest zastosowanie konstrukcji utrzymanie zatrudnienia wyłącznie osób, co do których stosowną deklaracje wyrażą instytucje przejmujące kompetencje likwidowanych. Skutkuje to w istocie brakiem środków prawnych ochrony ciągłości zatrudnienia osób, które stosownej propozycji nie otrzymały. Trybunał uznał taką sytuację za dopuszczalną, na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, oceniając analogiczne regulacje, na etapie wprowadzenia strójstopniowej struktury samorządu terytorialnego. Wskazał bowiem na "specyficzne okoliczności, które towarzyszą działaniom reformacyjnym prowadzonym na tak dużą skalę". Trzeba mieć bowiem na uwadze, że prawodawca - wobec przekształcenia instytucji publicznych, gdy przenosi stosowne kompetencje na nowo tworzone struktury administracyjne - ma w istocie trzy możliwości:

- przyjąć, że zatrudnienie osób wykonujących dotychczasowe zadania likwidowanych instytucji wygasa, co oznacza konieczność zatrudnienia części z nich ponownie, w nowych strukturach organizacyjnych,

- ustalić, że osoby zatrudnione przy wykonywaniu określonych zadań w likwidowanych instytucjach będą z mocy prawa zatrudnione w nowych strukturach organizacyjnych bądź

- koncepcje mieszane, zakładające utrzymanie zatrudnienia przez część osób przy zachowaniu określonych warunków, np. - jak w danej sytuacji - kontynuowanie zatrudnienia przez te, którym przedłożono w wyznaczonym terminie stosowną propozycję.

W przypadku pierwszym jak i trzecim, ochrona praw osób zatrudnionych, co do możliwości kontynuacji zatrudnienia, będzie niemożliwa wobec braku stosowne procedury. W tej samej sytuacji znajdą się więc osoby zwolnione – gdy nie otrzymają zatrudnienia w nowej instytucji (wedle opcji pierwszej) - jak i te, którym nie zaproponowano kontynuacji zatrudnienia (w opcji trzeciej). Przyjecie takich rozwiązań nie godzi jednak w reguły konstrukcyjne, gdy pozostaje w związku z szeroką reformą struktur administracji, w określonym zakresie. Potwierdził to, powołanym orzeczeniem, Trybunał Konstytucyjny. Nie jest z kolei rolą sądu administracyjnego badanie, czy w danym przypadku - wynikająca z ustawy o wprowadzeniu KAS - reforma instytucjonalna miała wystarczająco poważny charakter, aby uzasadniało to zastosowanie rozwiązania ograniczającego instytucjonalne gwarancje pewności zatrudnienia - możliwość uruchomienia kontroli sądowej legalności jego wygaśnięcia. Sąd ten nie prowadzi generalnie postępowania wyjaśniającego (w zakresie wykraczającym poza art. 106 §. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz nie ma uprawnienia do zwracania się do instytucji publicznych o przedkładanie stosownych informacji źródłowych czy zajmowania stanowisk. Badanie legalności przyjętych rozwiązań, w kwestionowanym skargą zakresie, dotyczy w istocie ich zgodności z regułami Konstytucji. Pozostaje więc w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Jak trafnie odnotował Trybunał w powoływanym już orzeczeniu: "żaden sąd ani organ administracji nie ma [...] kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem.".

Sąd natomiast - rozpoznając niniejszą sprawę - nie znalazł podstaw do powzięcia wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją danych regulacji. Nie skierował więc stosownego pytania do Trybunału w ramach przysługujących mu kompetencji. Nie zamyka to natomiast możliwości wywiedzenia stosownej skargi do tegoż Trybunału przez Stronę, reprezentowaną w danej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego).

W tym samym kontekście chybione są zarzuty co do sprzeczności ze stosownymi regułami prawa międzynarodowego, czy stanowionego na szczeblu instytucji Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, nie narusza reguł tegoż prawa znoszenie i tworzenie nowych struktur organizacyjnych, wykonujących zadania publiczne, przy czym, w razie szerszych reform, gwarancje procesowe zachowania zatrudnienie przez osoby wykonujący zadania w zakresie spraw publicznych, gdzie tworzone są nowe instytucje, nie muszą być zapewnione. Sąd nie uwzględnił więc wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Badając legalność zaskarżonego aktu z urzędu, Sąd rozważał także, czy organ - wydając zaskarżone orzeczenie - nie naruszył reguły związania prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (art. 365 § 1, w zw. z art. 361 K.p.c.). Z treści bowiem uzasadnienia postanowienia o sygn. akt [...], jak i z powołanej w nim podstawy prawnej (art. 464 §. 1 K.p.c.), wynika jednoznacznie, że - w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę – właściwym, co do meritum do rozpatrzenia żądania Strony, w kontekście oceny legalności pisma, w którym poinformowano o wygaśnięciu stosunku pracy, jest organ administracji, któremu przekazano pozew. Gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia sygn. akt [...] organ związany był nim jednak tylko tym, że nie mógł - przyjmując w danym zakresie właściwość sądu powszechnego - zwrócić pisma Stronie. Wynika to z art. 66 ust. 4 K.p.a. Przepis ten - jako regulacja szczególna, dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna, wyrażona w uzasadnieniu orzeczeniu sądu, czy przywołana podstawa jego wydania. Jak wskazuje organ, nie uczestniczył on nawet w postępowaniu, zakończonym wydaniem postanowienia o sygn. akt [...]. Organ administracji załatwił natomiast przekazaną wedle właściwości sprawę w granicach swojej kompetencji wskazując, przy zachowaniu stosownej formy procesowej, że brak jest procedury odwoławczej dla kwestionowania pisma, gdzie informowano o wygaśnięciu zatrudnienia.

Bezzasadne są wobec tego zarzuty skargi, gdzie wadliwość kwestionowanego aktu upatrywano w naruszeniu przepisów ustawy o wprowadzeniu KAS, określających reguły wygaśnięcia zatrudnienia, w tym braku zastosowania reguł rozwiązywania stosunku służbowego, wskazanych w art. 276 bądź 277 ustawy o KAS. W danej sprawie nie znajdują one zastosowania. Nie naruszono też przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym zapewnienia w nim udziału stronie. Żadne istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne - środek zaskarżenia wniesiono od pisma, informującego o wygaśnięciu stosunku służbowego. Różnica stanowisk sprowadza się do odmiennego rozumienia treści regulacji prawnych. Chybiona jest argumentacja skargi, gdzie wywodzono, jakoby mogło mieć znaczenie w sprawie nie doręczenie Stronie pisma w przedmiocie wygaśnięcia zatrudnienia przed datą [...] maja 2017 r. Z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o wprowadzeniu KAS wynika jednoznacznie, że skutek prawny - w postaci wygaśnięcie stosunku służbowego, czy pracy – nie pozostaje w związku z terminu powiadomienia o tym fakcie zainteresowanego. Przeszkodą dla wygaśnięcia tego stosunku jest - w świetle danej regulacji - wyłącznie otrzymanie przez daną osobę, we wskazanym terminie - do [...] maja 2017 r. - pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (wystąpienie warunku pozytywnego). Wywody skargi, jakoby - wobec nieotrzymania stosownego pisma do [...] maja 2017 r. - pomiędzy nowopowołanym organem a stroną nastąpiło nawiązanie stosunku służbowego, który musiałby zostać rozwiązany w myśl przepisów ustawy o KAS, nie znajdują podstaw w żadnych regulacjach normatywnych. Ustawa o wprowadzeniu KAS przewiduje wprawdzie utrzymanie zatrudnienia osób z jednostek organizacyjnych likwidowanych wobec sprawdzonej reformy. Jednakże, w razie nietrzymania nowej propozycji zatrudnienia w określonym terminie, ich stosunek służbowy (bądź pracy) ustawodawca wygasił z mocy prawa [...] sierpnia 2017 r.

Poza granicami niniejszej sprawy są z kolei podnoszone w skardze argumenty, jakoby pismo do Strony z [...] maja 2017 r. obarczone było szeregiem istotnych wad.

Jak trafnie wskazał organ, odwołanie może być wniesione wyłącznie od decyzji administracyjnej (art. 127 §. 1 K.p.a.). W danym zaś przypadku - w świetle regulacji ustawy o wprowadzeniu KAS - prawodawca nie przewidział obowiązku wydania władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia zatrudnienia, w myśl art. 104 K.p.a. Trafnie więc, rozpatrując odwołanie od pisma o charterze informacyjnym, wydano postanowienie, w myśl art. 134 Kodeksu.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.