Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 864/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1204
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 706/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 706/16 (dalej wyrok z 1 grudnia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej Komendant Miejski), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 [winno być - jak w decyzji - Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zm. poz. 868] ze zm., dalej kpa), w zw. z art. 78 ust. 1, art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z "2013 r., poz. 1340 ze zm." [winno być "2016, poz. 603"], dalej uPSP) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241, poz. 2033, dalej rozporządzenie w sprawie równoważników), odmówił K. M. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że K. M. (dalej strona lub skarżący) złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (oświadczenie z 16 czerwca 2016 r.), w którym stwierdził, że zamieszkuje wraz z żoną w [...] przy ulicy [...] w lokalu, do którego tytuł prawny posiadają jego teściowie.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 uPSP przedmiotowy równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej temu miejscu, ale też lokalu takiego nie posiadają członkowie jego rodziny. W trakcie niniejszego postępowania stwierdzono, że skarżący na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. [Repertorium A] nr [...], jest właścicielem udziału w wysokości 1/4 w prawie domu mieszkalnego położonego w miejscowości [...], gm. [...] (dodatkowe oświadczenie skarżącego z 22 czerwca 2016 r.). Komendant Miejski odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt posiadania lokalu znajdującego się w miejscowości pobliskiej.

Na skutek odwołania K. M. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej Komendant Wojewódzki) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 74 ust. 1 uPSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Zgodnie z art. 74 ust. 3 uPSP za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

W orzecznictwie przyjmuje się, że prawem pochodnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego jest wynikające z art. 78 ust. 1 uPSP uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to ma charakter pochodny, zatem jeżeli w stosunku do strażaka nie zrealizowano pierwszego uprawnienia, wówczas należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o określonej przepisami prawa powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to równoważnik pieniężny przysługuje mu wówczas, gdy nie posiada on takiego lokalu (wyrok NSA z 15.6.2012 r. I OSK 2094/11; wyrok WSA w Szczecinie z 31.10.2012 r. II SA/Sz 798/12).

Stosownie do art. 78 ust. 1 uPSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny zwany równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (dot. strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, otrzymującego kwaterę tymczasową).

W świetle wyżej wymienionych przepisów Komendant Wojewódzki uznał, że K. M. nie może uzyskać równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem jest współwłaścicielem udziału w wysokości 1/4 w prawie do domu mieszkalnego położonego w [...], gm. [...], położonego w miejscowości pobliskiej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł K. M., zarzucając decyzji z [...] września 2016 r. naruszenie:

a. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach pojęcie: "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny, faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim i prawo do zajmowania lokalu przez inne osoby, b. procedury administracyjnej w szczególności: art. 7, 8, 9, 10 i 11 a także art. 77 kpa w szczególności przez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy (naruszenie zasady prawdy materialnej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił (k. 21, 28-31 akt sądowych).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa.

Materialnoprawną podstawę wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z "2013 r., poz. 1340" ze zm. [winno być "2016 r., poz. 603 - a II instancji - zm. poz. 960"]).

Z uregulowań zawartych w ustawie wynika, że strażak mianowany nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 75 ust. 1 uPSP, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 76 uPSP, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji strażak może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a to z kolei oznacza, że może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 uPSP uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Przepis ten stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (tj. gdy nastąpiło otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości).

W związku z faktem, że służbę pożarniczą cechuje dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, polegająca na gotowości do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, wymusza to konieczność zamieszkiwania tych funkcjonariuszy w pobliżu jednostki w której pełnią służbę. W związku z tym prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego związane jest z nieposiadaniem przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, by strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby (wyrok NSA z 27.8.2009 r. I OSK 1222/08, Lex 552292).

Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza straży pożarnej, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 uPSP strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

W oparciu o zebrany w prawie materiał dowodowy organy administracji właściwie ustaliły, że skarżący mieszka aktualnie w [...] przy ul. [...] w lokalu będącym własnością teściów. Zameldowany jest na pobyt stały w [...] ul. [...]. Jak wynika z aktu notarialnego z [...] kwietnia 2010 r. [Repertorium A] nr [...], jest także współwłaścicielem udziału w wysokości 1/4 w prawie do domu mieszkalnego położonego w miejscowości [...], gmina [...].

Z protokołu oględzin tego domu dokonanych dnia 11 lipca 2016 r. wynika, że składa się on z trzech pokoi mieszkalnych o powierzchni: 17,50 m2; 16,40 m2 i 17,0 m2; kuchni o powierzchni 17,50 m2; łazienki o powierzchni 10,57 m2 i korytarza o powierzchni 4,80 m2. Dom wyposażony jest w instalację elektryczną, kanalizacyjną i ogrzewanie (piec kaflowy). Stwierdzono, że pod względem konstrukcyjnym budynek jest w dobrym stanie technicznym, nadaje się do zamieszkania. W świetle powyższych ustaleń trudno uznać za zasadny zarzut skarżącego, że ów budynek nie nadaje się do zamieszkania.

Skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bowiem jest on współwłaścicielem domu spełniającego wszystkie podstawowe wymogi techniczne pozwalające na zamieszkiwanie w nim, położonego w miejscowości pobliskiej.

Przywoływanie art. 206 kc zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie znajduje uzasadnienia, ponieważ skarżący może w każdej chwili objąć w posiadanie dom, który jest niezamieszkały, a pozostałe współwłaścicielki (siostry skarżącego), jak wynika z treści aktu notarialnego, zamieszkują pod innymi adresami niż przedmiotowy dom. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność toczącego się postępowania w zakresie zniesienia współwłasności.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego co do naruszenia przepisów prawa procesowego, dotyczących ustaleń "zakresu władztwa skarżącego nad nieruchomością, której jest współwłaścicielem" i nie ustalenie także "kto poza skarżącym i w jakim zakresie korzysta z nieruchomości wspólnej".

Decyzja wydana na podstawie art. 78 uPSP ma charakter konstytutywny. Prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje bowiem z mocy prawa, a na podstawie decyzji, w której organ przyznaje należną pomoc finansową, określając ściśle jej rodzaj i wysokość.

Osoba ubiegająca się o taką pomoc winna przekazać organowi rozpoznającemu jej wniosek wszelkie dane potrzebne do jego załatwienia. W konkretnej sprawie skarżący mógł zgłosić wszystkie kwestie ujęte w skardze, jako naruszenia procesowe i nie wyjaśnione przez organ – w czasie oględzin dnia 11 lipca 2016 r., w którym uczestniczył osobiście i podpisał protokół z adnotacją "zapoznałem się z treścią protokołu - nie zgłaszam uwag". W świetle powyższych okoliczności organy administracji zasadnie przyjęły, że ów dom jest niezamieszkały przez żadnego ze współwłaścicieli, którzy nie są zainteresowani objęciem domu w posiadanie - mimo, że nadaje się on do zamieszkania, bo spełnia wszelkie warunki techniczne.

Sąd stwierdził, że skoro skarżący ubiegał się o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to na nim spoczywał ciężar wykazania, że spełnia warunki do jego uzyskania, czego nie uczynił.

Skargę kasacyjną wywiódł K. M., reprezentowany przez r. pr. S. J., który zaskarżył wyrok II SA/Bk 706/16 w całości i zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 78 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie: "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego lub domu bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim;

b. art. 78 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 3 uPSP przez ich błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, że decyzja przyznająca równoważnik za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, podczas gdy z art. 78 ust. 3 wynika, że prawo do równoważnika przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia;

c. art. 206 ustawy Kodeks cywilny przez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą uznaniem, że współwłaściciel domu ma prawo do korzystania z całego domu z pominięciem innych współwłaścicieli;

d. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przypadający skarżącemu udział w powierzchni mieszkalnej domu, którego jest współwłaścicielem jest zgodny z przysługującymi skarżącemu normami;

e. § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych przez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy miał on zastosowanie do stanu faktycznego sprawy;

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6-10, 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 84 § 1 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdzał, że wydana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Sąd uznał za prawidłowe decyzje oparte o błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: pominięciu części twierdzeń strony; braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zastosowaniu zasady prawdy formalnej, skutkujące przyjęciem, że udział 1/4 współwłasności domu o 3 pokojach mieszkalnych i wynikającym z udziału we współwłasności prawie do 12,75 m2 powierzchni mieszkalnej może być uznany za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a nadto w sytuacji, w której organ administracji właściwy do spraw ochrony przeciwpożarowej dokonał oceny stanu technicznego budynku;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 ppsa, gdyż sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia ocenę czy rozstrzygnięcie Sądu oparte było na właściwych przesłankach i czy stanowiło prawidłową kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Część rozważań Sądu jest sformułowana w sposób niejasny, niepozwalający na stwierdzenie, czy Sąd błędnie zinterpretował czy pominął część przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, co z kolei stanowić może naruszenie art. 134 ust. 1 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych (k. 51, 52-63 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6-10, 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 84 § 1 kpa, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Art. 3 § 1 ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy te mają więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom (wyrok NSA z: 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367; 20.12.2016 r. I OSK 1861/15, Lex 2256049; 8.8.2018 r. I OSK 3077/15, cbosa). Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa); zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa); zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), zasady udzielania informacji (art. 9 kpa) ani zasady wysłuchania stron (art. 10 § 1 kpa). W kontrolowanej sprawie § 2 i 3 art. 10 kpa nie znalazły zastosowania.

Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być oględziny (art. 75 § 1 kpa). Niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba dokonania oględzin domu. Skarżącego prawidłowo o nich poinformowano i wziął on czynny udział w oględzinach (art. 79 § 1 i 2 kpa, k. 16, 17 akt administracyjnych). Stosownie do 85 § 1 kpa to organ administracji publicznej przeprowadza oględziny, jako bezpośredni środek dowodowy, realizując zasadę prawy obiektywnej - w miejscu położenia domu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2061, s. 431-432, nb 1-4). Komisja powołana przez organ I instancji była organem właściwym dla dokonania oględzin budynku mieszkalnego i dokonania oceny czy budynek nadaje się do zamieszkania. Ocena stanu budynku - w zakresie objętym niniejszą sprawą - nie wymagała wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) i nie stwarzała wymogów przekraczających zakres doświadczenia życiowego i zawodowego członków komisji. Skarżący uczestniczył w przeprowadzeniu oględzin; nie wnosił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego; podpisał się pod protokołem i dodał adnotację: "Zapoznałem się z treścią protokołu; nie wnoszę uwag" (k. 16 akt administracyjnych). Wnosić stąd należy, że skarżący wycofał się ze stanowiska wyrażonego we wcześniejszym oświadczeniu z 22 czerwca 2016 r., w zakresie w którym uprzednio twierdził, że "dom nie spełnia standardów mieszkalnych i jest w złym stanie technicznym" (k. 21 akt administracyjnych). Opierając się na owym protokole i oświadczeniu skarżącego, organ miał wystarczający materiał dowodowy, by stwierdzić, że dom nadaje się do zamieszkania, zarówno co do stanu technicznego, jak i powierzchni mieszkalnej, należnej strażakowi pozostającemu w związku małżeńskim.

Organ nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zatem nie miał obowiązku zbierania dalszych dowodów w sprawie (art. 77 § 1 kpa). Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wnosił o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu w sprawie (k. 21, 16, 7-10 akt administracyjnych); także w skardze kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który w jego ocenie organy winne były przeprowadzić. Organ nie przeinaczył żadnego dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 kpa) i ocenił dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 421-423, nb 1-3).

Czyni to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa był nietrafnym.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż uzasadnienie spełnia ustawowe wymogi i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji uczynił również zadość art. 134 § 1 ppsa.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa.

Wspomniane przepisy mają charakter regulacji ustrojowych i nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Bk 706/16 nie miała miejsca.

Bezzasadny był zarzut naruszenia art. 174 ppsa, gdyż Sąd I instancji nie stosował i nie mógł tego przepisu zastosować.

W konsekwencji nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jako normy wynikowej. Skoro Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził innych naruszeń przepisów postępowania, jeśli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Nietrafny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016, poz. 603, zm. poz. 960), polegającej na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego lub domu bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim.

Sąd I instancji trafnie odniósł się do standardów, jakie ma spełniać dom, o którym mowa w art. 78 ust. 1 uPSP. Protokół oględzin domu mieszkalnego z 11 lipca 2016 r., prawidłowo wykazał, że "składa się on [dom] z trzech pokoi mieszkalnych o powierzchni 17,50 m2; 16,40 m2 i 17,0 m2 oraz kuchni o powierzchni 17,50 m2; łazienki o powierzchni 10,57 m2 i korytarza o powierzchni 4,80 m2. Dom wyposażony jest w instalację elektryczną, kanalizacyjną i ogrzewanie (piec kaflowy). Stwierdzono również, że pod względem konstrukcyjnym budynek jest w dobrym stanie technicznym [,] nadaje się do zamieszkania" (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 706/16; k. 16 akt administracyjnych). Ustalenia te doprowadziły Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że ów budynek nadaje się do zamieszkania (stanowisko to wzmacnia wypowiedź Sądu "nadaje się on [dom] do zamieszkania, bo spełnia wszelkie warunki techniczne"; s. 7 uzasadnienia).

Zarzut naruszenia art. 78 ust. 1 w związku z art. 78 ust. 3 uPSP jest usprawiedliwiony, jednakże błędna ocena charakteru kontrolowanej decyzji (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 706/16) nie miała wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie; uzasadnienie uchwały NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06, cbosa).

Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Art. 92 ust. 1 ustawy o Policji umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 uPol). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji.

Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny (wyrok NSA z 31.1.2019 r. I OSK 2046/18, cbosa). Pogląd ten pozostaje aktualny na tle ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd organów obu instancji, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, skoro on sam posiada w miejscowości pobliskiej (k. 18-20 akt administracyjnych) dom na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego (art. 78 ust. 1 uPSP).

Zarzut naruszenia art. 206 Kodeksu cywilnego okazał się nieusprawiedliwiony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że uprawnienie współwłaściciela do współposiadania rzeczy wspólnej polega na tym, że jak każdy inny współwłaściciel może on posiadać całą rzecz i korzystać w niej. Jest to wspólne uprawnienie, bo żadnemu współwłaścicielowi nie przysługuje z tytułu udziału we współwłasności prawo do wyłącznego korzystania (posiadania) z jakiejś określonej części rzeczy (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 424, uw. 1). Skarżący zasadnie powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, lecz wyciągnął z niego błędne wnioski. Opierając się na stanowisku SN wyrażonym w postanowieniu z 14.10.2011 r. III CSK 288/10, Lex 1129123 można stwierdzić, że: 1) art. 206 kc ma charakter dyspozytywny, w związku z czym nie wyłącza odmiennego uregulowania przez współwłaścicieli zakresu i sposobu posiadania wspólnej rzeczy lub korzystania z niej i wzajemnych rozliczeń z tego tytułu; 2) zgodnie z art. 206 kc każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Zasadą jest więc istnienie uprawnienia do posiadania rzeczy wspólnej i korzystania z niej przez każdego ze współwłaścicieli, które jest niezależne od wielkości przysługujących im udziałów we współwłasności. Ograniczeniem tego uprawnienia jest konieczność respektowania istnienia takich samych uprawnień po stronie innych współwłaścicieli; 3) możliwość jednakowego i równoprawnego posiadania oraz korzystania z rzeczy wspólnej przez wszystkich współwłaścicieli zgodnie z art. 206 kc nie obejmuje wszystkich sytuacji, lecz dotyczy tylko wypadków, w których wchodzi w rachubę zgodne współposiadanie oraz współkorzystanie z rzeczy wspólnej przez wszystkich uprawnionych; 4) powyższe poglądy są szeroko podzielane przez różne składy Sądu Najwyższego.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie jest jedynym właścicielem domu w miejscowości [...]. Przysługuje mu udział stanowiący 1/4 w prawie własności tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że brak jest sporów między współwłaścicielami przedmiotowego domu co do zakresu posiadania przedmiotowego domu. Można zakładać, że stosunki między nimi układają się poprawnie. Prowadzi to z kolei do wniosku, że skarżący mógł bez problemu zamieszkiwać ten dom wraz z żoną i to na większej powierzchni niż to wynika z podzielenia powierzchni mieszkalnej domu przez 4. Współudział we własności nie został wyodrębniony tylko w stosunku do ściśle określonych pokoi czy części domu. Każdy współwłaściciel może w pełni wykonywać swoje autonomiczne prawa, byleby tylko nie naruszał praw innych współwłaścicieli. Skoro dom nie był zamieszkały przez siostry skarżącego, to w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie występował problem zamieszkiwania go przez cztery rodziny. W konsekwencji, normy powierzchniowe zostałyby zachowane, stosownie do art. 76 ust. 2 uPSP w zw. z § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie przydziału lokali mieszkalnych (tj. co najmniej 21 m2 dla skarżącego i jego żony).

Z tego punktu widzenia uznać należy, że współwłaściciel, który posiada rzecz wspólną w szerszym zakresie, niż mogą to czynić inni współwłaściciele, uzyskuje korzyść, która może zostać między nimi rozliczona, gdyby pozostali współwłaściciele pragnęli te korzyść rozliczyć. Prawidłowo ustalony stan faktyczny nie wskazuje, by pozostali współwłaściciele domagali się takiego rozliczenia.

Zarzut (1d petitum skargi kasacyjnej) naruszenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej ([Dz. U. nr 241, poz. 2035], dalej rozporządzenie w sprawie przydziału lokali) - poza zarzutem 1e - nie nadawał się do rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie nieprecyzyjnie określił zarzuty skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie rozporządzenia w sprawie przydziału lokali. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu przytoczonego w punkcie 1d petitum skargi kasacyjnej.

Do rozpoznania nadawał się zarzut z punktu 1e - naruszenia § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie przydziału lokali. Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z powołanym wzorcem kontroli, strażakowi pozostającemu w związku małżeńskim, który nie posiada dzieci, przysługuje dodatkowo jedna norma zaludnienia. W stanie faktycznym, prawidłowo aprobowanym zaskarżonym wyrokiem, skarżący może korzystać z powierzchni mieszkalnej nie mniejszej niż 21 m2 w przedmiotowym domu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, skargę kasacyjną oddalił, albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.