Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2418/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 166/16 w sprawie ze skarg M. J. i [...] Spółka jawna [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 166/16, oddalił skargi M. J. i "[..]" Spółka jawna [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [.] listopada 2015 r., znak: [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r., nr [.], znak: [.], po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Spółki jawnej [.], reprezentowanej przez pełnomocnika A. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych - każdy z częścią usługową i garażem podziemnym, budowie miejsc postojowych, dojść pieszych, dojazdów i infrastruktury technicznej - na działkach nr [.] wraz z przebudową zjazdu z ulicy [.] - na dz. nr [.]w K.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla [.] oraz M. J.

W odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej [.] nie wskazano jakichkolwiek zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji wnosząc jedynie o jej uchylenie w całości, zaś w uzupełniającym je piśmie procesowym z 5 marca 2015 r. Wspólnota wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, celem przesłuchania stron postępowania, a także o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali — członków Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [.], ponieważ dalsze rozpoznanie sprawy z wyłączeniem tych osób (którym w opinii składającego odwołanie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu status stron) może powodować w przyszłości konieczność wznowienia postępowania.

Odwołująca się M. J.zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 61 § 4 i art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż stroną postępowania jest jedynie Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla [.], w sytuacji gdy przymiot ten winien przysługiwać także jej jako właścicielce nieruchomości lokalowej (mieszkania) bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją.

Wraz z odwołaniem M. J. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że uchybiła terminowi z powodu pominięcia jej w postępowaniu przed organem I instancji i braku doręczenia jej decyzji Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r.

Postanowieniem z dnia [.] listopada 2015 r., nr [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przywróciło M. J. termin do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że M.J. winna być dopuszczona do udziału w postępowaniu bowiem jej interes prawny w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, w sytuacji gdy przysługuje jej prawo własności mieszkania szczególnie poddanego na oddziaływanie przyszłej inwestycji.

Następnie decyzją z dnia [.] listopada 2015 r., nr [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ odwoławczy podniósł, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej, nie przeprowadzono kompleksowego badania obszaru analizy oraz uwzględniono parametry jedynie niektórych działek i budynków posadowionych w tym obszarze, co powoduje, że analiza tych wskaźników nie odzwierciedla rzeczywistych danych z obszaru analizowanego.

Organ wskazał, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej inwestycji zasadą jest ustalanie tych parametrów w nawiązaniu do średniej występującej w obszarze analizy, a choć dopuszczalne jest wprawdzie wyznaczanie innej szerokości elewacji frontowej lub innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, to jednak zawsze w pierwszej kolejności wymaga rozważenia możliwość zastosowania zasady, co w analizie urbanistyczno-architektonicznej wykonanej w sprawie zostało pominięte. Dodatkowo brak wyjaśnień odnośnie do uwzględnienia w analizie akurat tych a nie innych działek i budynków zdaniem SKO sprawił, iż dokonany przez autorkę analizy dobór działek i budynków ilustrujących zawarte w analizie spostrzeżenia jawił się jako całkowicie swobodny, arbitralny, wybiórczy i w konsekwencji niezrozumiały. Tak sporządzona analiza nie spełniała zatem w ocenie organu II instancji wymogów zawartych w § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), a także naruszała art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.).

W ocenie SKO przy wykazanych brakach analizy nie można było stwierdzić, że projektowane przedsięwzięcie o parametrach ustalonych w badanej decyzji istotnie wkomponuje się w istniejące otoczenie, w którym występuje zarówno niższa zabudowa jednorodzinna, jak i wyższe obiekty wielorodzinne. Nie zostało bowiem dostatecznie wyjaśnione, czy ustalenie parametrów nowej zabudowy na proponowanych warunkach, nie będzie jednocześnie burzyć ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Kolegium stwierdziło, że przygotowana w niniejszej sprawie analiza nie posiada wartości dowodowej, co determinuje konieczność stwierdzenia wadliwości opartego na jej wynikach rozstrzygnięcia organu I instancji. Wytknięte powyższe uchybienia dowodzą naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie.

Ustosunkowując się do treści odwołań Kolegium wskazało, że nie było potrzeby zawiadamiania o toczącym się postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali - członków Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [.]. W postępowaniu bierze bowiem udział Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla [.], do której należą poszczególni właściciele lokali. Nie oznacza to jednak, że wszyscy właściciele winni posiadać w postępowaniu przymiot strony, albo że wszyscy potencjalnie zainteresowani winni być zawiadamiani o toczącym się postępowaniu. Będący członkiem Wspólnoty właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może zyskać status strony wyłącznie wówczas, gdy przysługuje mu odrębny względem interesu Wspólnoty, własny, szczególny interes prawny. Stosownie do treści art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Oznacza to, że obowiązek zawiadamiania o wszczętym postępowaniu spoczywa na organie tylko w stosunku do osób legitymujących się interesem prawnym - organ nie ma zaś obowiązku informowania o toczącym się postępowaniu osób posiadających w sprawie wyłącznie interes faktyczny.

Skargi na powyższą decyzje SKO w Krakowie w terminie prawem przewidzianym wnieśli: [.]Spółka Jawna [.] oraz M. J.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie spraw ze wskazanych wyżej skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W skardze [.] Spółka Jawna [.] zarzucono decyzji SKO z dnia [.] listopada 2015 r., nr [.]:

1. naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z uwagi na brak wskazania liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji;

2. naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten nakazuje określenie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych;

3. naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy należy w analizie urbanistyczno-architektonicznej każdorazowo wskazać średnie wskaźniki występujące w obszarze analizowanym, także w sytuacji, w której parametry zabudowy ustalane są w oparciu o normę prawną umożliwiającą odstąpienie od wyznaczenia parametrów na zasadach ogólnych;

4. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie M. J. za stronę prowadzonego postępowania niezależnie od reprezentującej jej interesy wspólnoty mieszkaniowej budynku;

5. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

6. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu I instancji;

7. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

W skardze M. J. zarzucono naruszenie:

1. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

3. w uzasadnieniu skargi dodatkowo zarzucono naruszenie art. 9 K.p.a.

WSA w Krakowie orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. oddalił skargi.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiotem skarg była decyzja kasacyjna, a nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę, to dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Dalej WSA w Krakowie wskazał, iż zaskarżona decyzja z dnia [.] listopada 2015 r. zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przedstawienie treści odwołań wraz z zawartymi w nich zarzutami i argumentacją, a także dokonanie oceny stanu faktycznego i wskazanie uchybień dokonanych przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, w wyniku przeprowadzonych badań występujących w obszarze analizowanym wskaźników, w tym w szczególności na przykładzie wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowych, wskazał na występujące w tym zakresie braki i nieprawidłowości stanowiącej podstawowy dowód w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Sąd rozpoznał wszystkie zarzuty skierowane pod adresem zaskarżonej decyzji przez [.] Spółka Jawna [.] i uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem analiza urbanistyczno-architektoniczna obarczona jest taką ilością uchybień (szczegółowo omówionych przez Sąd I instancji), iż powinna być sporządzona na nowo, czego nie mógł uczynić organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zawartego w skardze Sp. jawnej [.] zarzutu bezzasadnego uznania za stronę postępowania w przedmiotowym postępowania M. J. i tym samym naruszenia art. 28 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji, zastosowanie znajduje przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem nieruchomości (wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1505/07).

W ocenie WSA w Krakowie analiza akt potwierdziła stanowisko SKO w K., że właścicielce lokalu nr [.] położonego w budynku przy ul. [.], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunkom zabudowy dla wyżej opisanego zmierzenia inwestycyjnego. W toku postępowania odwoławczego ustalono bowiem, powołując się na twierdzenia M. J., że realizacja zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na jego rozmiar, przeznaczenie przyszłych obiektów budowlanych oraz przewidywane immisje, obniży wartość należącego do niej lokalu mieszkalnego, a nawet spowoduje utratę możliwości wykorzystywania go zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Okna mieszkania nr [.] znajdują się od strony planowanej inwestycji w odległości ok. 10 metrów od granicy działki objętej zamierzeniem budowlanym (co znalazło potwierdzenie w dołączonej do pisma kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Skoro zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem o dużej uciążliwości, bowiem mają to być wielokondygnacyjne budynki wielorodzinny wraz z funkcjami usługowymi oraz garażem podziemnym, to jego realizacja na taką skalę spowoduje pogorszenie komfortu życia właścicielki lokalu mieszkalnego nr [.] w bloku przy ul. [.] właśnie z uwagi na skalę przedsięwzięcia: znacząco wzrośnie liczba samochodów, pogorszeniu ulegnie jakość powietrza, wzrośnie emisja spalin, poziom hałasu związany z funkcjonowaniem nowego zamierzenia inwestycyjnego (większy ruch wjeżdżających i parkujących samochodów). Przepisem prawa materialnego, z którego podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje w tej sprawie, pozostaje w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny M. J. uzasadniający jej udział w postępowaniu wynika również z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Na sposób wykonywania oraz korzystania z prawa własności jako najszerszego spośród praw rzeczowych niewątpliwie wpływać będzie sposób zagospodarowania działek nr na których planowane są dwa budynki wielorodzinne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. podniesionego w skardze M. J.Sąd I instancji wskazał, że dla słuszności tego rodzaju zarzutu należy wykazać w jaki sposób poczynione uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wspomnianego artykułu nie zawsze powoduje bowiem konieczność uchylenia decyzji. Strona pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej bez jej udziału ma bowiem możliwość żądania uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy w toku postępowania w wyniku wniesionego odwołania. Jednakże fakt pozbawienia strony możliwości czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, iż decyzja taka choć naruszająca jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona. Uchylenie bowiem takiej decyzji nastąpi jedynie w sytuacji gdy strona skarżąca wykaże, że uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contratio nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego aniżeli to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. Dalej Sąd wskazał, iż nie można zgodzić się ze zdaniem skarżącej, że to organ II instancji pozbawił ją możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Należy bowiem zwrócić uwagę, że M. J. nie wymienia w skardze z jakimi dokładnie dokumentami nie mogła się zapoznać oraz co pojawiło się w aktach bez jej wiedzy. Niewątpliwie takie twierdzenie budzi uzasadnione zastrzeżenia co do wiarygodności tak stawianego zarzutu tym bardziej, że w skardze skarżąca nie powołuje się na żadne konkretne czynności, które miałaby podjąć w ramach postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą, tj. dotyczące naruszenia art. 7, 77 K.p.a. poprzez niezawiadomienie członków Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [.] o toczącym się postępowaniu. Prawidłowo stwierdził bowiem organ II Instancji, że co do zasady to Wspólnota Mieszkaniowa reprezentuje interesy swoich członków i jest stroną postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, gdyż jest to czynność zwykłego zarządu, natomiast członkowie wspólnoty aby uzyskać przymiot strony, muszą wykazać się własnym indywidualnym, skonkretyzowanym interesem prawnym, niezależnym od interesu prawnego Wspólnoty, tak jak uczyniła to skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła w terminie prawem przewidzianym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika M. J. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji SKO w K. z dnia [.] listopada 2015 r. jako odpowiadającej przepisom prawa mimo, że przedmiotowa decyzja naruszała art. 6, 7, 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a.;

2. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżona decyzja SKO w K. z dnia [.] listopada 2015 r. naruszała przepisy kodeksu postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.) dające podstawę do wznowienia postępowania;

3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżona decyzja SKO w K. z dnia [.] listopada 2015 r. naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 7, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano fragmenty komentarzy do art. 61 oraz art. 10 K.p.a. i wskazano, iż przymiot strony nie wynika z uznania za nią danego podmiotu przez organ administracji, lecz z przedmiotu postępowania, zaś nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, organ nie może tylko gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie maja prawnie chronione interesy również inne jednostki. W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było ustalenie wszystkich stron postępowania, niezależnie od udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu, a błędem jest utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z Interem prawnym poszczególnych właścicieli lokali.

Podsumowując wskazano, że naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem brak jest konieczności wskazywania wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jako 1. i 3. zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż tak z konstrukcji zarzutow, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym polegać by miało zaaprobowane przez Sąd I instancji, a dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszenie art. 6, 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a.

W związku z powyższym w tym zakresie zarzuty te jako nie poddające się kontroli nie mogły okazać się skuteczne.

Tak w treści samych zarzutów kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjne brak jest wskazania na czym polegać by miało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 134 §1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba treść art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ustawy.

Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy (to jest dokonał kontroli innego aktu niż zaskarżona decyzja), względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien z urzędu dostrzec i uwzględnić.

Znamiennym jest, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jej uzasadnieniu w czym konkretnie upatruje naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. (to jest jakie uchybienia organów administracji polegające na naruszeniu wprost wskazanych norm prawnych zostały przeoczone przez Sąd, który winien je uwzględnić z urzędu), ani jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie przepisów postępowania.

Jednocześnie stanowczo stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA w Krakowie nie wykroczył poza granice sprawy jak również nie pominął w swoim orzeczeniu jakichkolwiek uchybień organów nie podniesionych skardze, które mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie zaś z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17).

Tak z zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś by jej autor zarzucał sądowi I instancji pominiecie, któregokolwiek z wskazanych wyżej obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku.

Podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stąd też również w tym zakresie skargę kasacyjną uznać należało za bezzasadną.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych sprowadzających się do zarzucenia Sądowi I instancji zaaprobowania dokonanych przez SKO w K. naruszeń art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. zauważyć należy, iż równe iż one nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż choć organ I instancji nie uznał za stronę postępowania skarżącej kasacyjnie, przez co pozbawił ją możliwości udziału w postępowaniu, to tego rodzaju okoliczność nie zaistniała już w postępowaniu przed organem odwoławczym, który rozpoznając odwołanie M. J .umożliwił jej w ten sposób czynny udział w postępowaniu.

Biorąc przy tym pod uwagę charakter rozstrzygnięcia SKO w K., które uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu sposobu procesowania organu odwoławczego, który przed wydaniem swojej decyzji nie umożliwił M. J. zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Decyzja SKO w K. była bowiem zgodna z żądaniem zgłoszonym w odwołaniu skarżącej, która wniosła przecież o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania.

Co za tym idzie orzekający w sprawie Sąd I instancji nie naruszył tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., jak i art. 151 P.p.s.a. w zw. z. z 10 § 1 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a., albowiem naruszenia powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dopuściło się nie SKO w K., którego decyzja było przedmiotem kontroli sądowej, lecz jedynie Prezydent Miasta K., którego decyzja został jednakże uchylona już w administracyjnym toku instancji.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki dla zastosowania tegoż przepisu w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..

W szczególności nie zaistniała sytuacja by to skarżąca M. J. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., skoro postępowanie to toczyło się między innymi w następstwie złożonego przez nią odwołania, w toku którego organ prowadził z nią korespondencję oraz uwzględnił jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz doręczył jej jako stronie tak swoją decyzję, jak i postanowienie o przywracające termin do złożenia odwołania.

Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w braku uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegające na uniemożliwieniu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym innym niż skarżąca kasacyjnie właścicielom odrębnych lokali mieszkalnych, których interesu prawnego dotyczyć ewentualnie może lokalizacja planowanej inwestycji.

Jak wskazuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16, z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, z dnia 26 października 2017 r., II OSK 2711/15). Prawami procesowymi rozporządza bowiem strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym, a taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Inaczej rzecz ujmując przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.