Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1151/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 64 b ust. 1, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 185 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Piaseczyńskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 o odrzuceniu sprzeciwu Zarządu Powiatu Piaseczyńskiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu P., reprezentowany przez Starostę P. K. G. i Wicestarostę P. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 64a w zw. z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021, znak: WI-I.7821.22.3.2021.AT, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej K.p.a., uchylono w całości decyzję Starosty P. z dnia 3 lutego 2021 r. nr 3/2021, nr rej.ARB.6740.1.27.2020.AP w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na ww. sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

Wezwaniem z 4 listopada 2021 r. Sąd I instancji wezwał Zarząd Powiatu P. do nadesłania dokumentów określających umocowanie do reprezentowania strony skarżącej (uchwały w sprawie wyboru Starosty i Wicestarosty) poświadczonych za zgodność z oryginałem w termie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia sprzeciwu.

W wyznaczonym do tego terminie Zarząd Powiatu P. nadesłał przy piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. pełnomocnictwo procesowe Zarządu dla radcy prawnego M. P. do reprezentowania go przed WSA w Warszawie w niniejszej sprawie (k. 23 akt) oraz poświadczone za zgodność z oryginałem uchwały o wyborze K. G. na Starostę P. (uchwała Rady Powiatu P. z [...] listopada 2018 r. Nr [...]) i Z. L. na Wicestarostę P. (uchwała Rady Powiatu P. z [...] listopada 2018 r. Nr [...]).

Postanowieniem z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw Zarząd Powiatu P. i zwrócił uiszczony od sprzeciwu wpis sądowy.

Sąd wyjaśnił, że rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie sprzeciw wniesiony został faktycznie przez Starostę Powiatowego w P., gdyż organ ten podpisał sprzeciw. Starosta ten wydał też decyzję pierwszoinstancyjną. Te okoliczności powodują, zdaniem Sądu, że podmiot wnoszący sprzeciw w tej sprawie nie może być uznany za stronę, gdyż w postępowaniu pełnił już rolę organu meriti – w konsekwencji zaś nie służy mu legitymacja skargowa. Z tych względów Sąd odrzucił sprzeciw na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zarząd Powiatu P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zarząd zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprzeciw został faktycznie wniesiony i podpisany przez Starostę P. w P., a nie przez Zarząd Powiatu P. jako stronę postępowania, a tym samym organowi temu jako wydającemu decyzję pierwszoinstancyjną nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu skargowym na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021 (uchylającą w całości decyzję Starosty P. z dnia 3 lutego 2021 r. nr 3/2021 dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla Inwestora: Zarząd Powiatu P., obejmującą inwestycję pn.: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]1, ul. [...] i ul. [...]1, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 502/22, odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 P.p.s.a. i zwrócił uiszczony od skargi kasacyjnej wpis sądowy. Rozpoznając wniesione zażalenie jako skargę kasacyjną NSA wyjaśnił, że od postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu sprzeciwu z powodu określonego w art. 58 § 1 pkt 6 (skarga z innych przyczyn niedopuszczalna) zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. przysługiwała stronie skarga kasacyjna a nie zażalenie. NSA wskazał, że zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Owo "odpowiednie stosowanie przepisów o skardze", o którym mowa w tym przepisie, należy odnieść też do podstaw odrzucenia sprzeciwu i środka odwoławczego przysługującego na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym przedmiocie. W zależności od wskazanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy odrzucenia sprzeciwu będzie to zatem albo zażalenie – w przypadkach wymienionych w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 P.p.s.a. (w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy), albo w pozostałych przypadkach – skarga kasacyjna.

NSA zauważył, że wskazana przez Sąd podstawa odrzucenia skargi nie została wymieniona w art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. jako uzasadniająca wniesienie zażalenia na postanowienie. Mimo powyższego Sąd I instancji przy doręczaniu odpisu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r. z uzasadnieniem błędnie pouczył strony o prawie i sposobie wniesienia zażalenia na ww. postanowienie – zamiast skargi kasacyjnej (pkt 2 zarządzenia – k. 34).

Następnie NSA stwierdził, że zastosowanie się do błędnego pouczenia Sądu nie ma jednak żadnego wpływu na to, jak należy zakwalifikować wniesiony środek odwoławczy, a przez to także do oceny spełnienia wymogów formalnych danego rodzaju pisma wskazanych w stosownych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mimo zatem, że Zarząd Powiatu P., stosując się do błędnego pouczenia Sądu, zaskarżył postanowienie z dnia 21 grudnia 2021 r. o odrzuceniu sprzeciwu pismem nazwanym "zażalenie", i tak też pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji (zarządzenie – k. 46), to za wiążące w tym zakresie należy uznać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a te jako środek odwoławczy od wskazanego orzeczenia jednoznacznie wskazują skargę kasacyjną (art. 173 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zatem do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego Zarządu Powiatu P. jako skargi kasacyjnej.

Badając skargę kasacyjną pod kątem spełnienia wymogu z art. 175 § 1 P.p.s.a. tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego NSA uznał, że brak sporządzenia jej przez jedną z osób opisanych w art. 175 P.p.s.a. wyklucza możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia. Jest ona w takiej sytuacji niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 178 P.p.s.a. Jak natomiast stanowi art. 180 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca, tj. Zarząd Powiatu P. "osobiście" sporządził skargę kasacyjną (nazwaną zażaleniem) od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., mimo że jest on pozbawiony zdolności postulacyjnej do dokonania tej czynności procesowej. Pod wniesionym pismem podpisali się bowiem Z. L. – Wicestarosta P. oraz E. L. – Członek Zarządu. Brak sporządzenia skargi kasacyjnej przez jedną z osób opisanych w art. 175 P.p.s.a. jest brakiem, który nie podlega konwalidacji w trybie art. 49 P.p.s.a. i stanowi przyczynę niedopuszczalności skargi kasacyjnej. Skoro zaś wspomnianego braku nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, to zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 P.p.s.a.

NSA zaznaczył ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób było pominąć, że zaskarżenie postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu pismem oznaczonym jako "zażalenie" i niezachowanie wymogów przewidzianych dla skargi kasacyjnej (tj. przymusu adwokacko-radcowskiego), a jako taką właśnie zakwalifikowano przedmiotowe pismo, było w istocie skutkiem zastosowania się strony skarżącej do błędnego pouczenia Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie NSA nie zamyka jednak definitywnie skarżącemu możliwości weryfikacji postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu. Strona może ponownie wnieść środek zaskarżenia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21, tj. skargę kasacyjną, dochowując tym razem wszelkich przewidzianych prawem wymogów formalnych, w tym przymusu adwokacko-radcowskiego. Za istotne wskazano, że wraz ze skargą kasacyjną konieczne będzie jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności (art. 86 i art. 87 P.p.s.a.). Fakt, że przy doręczeniu odpisu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r. z uzasadnieniem Sąd pierwszej instancji błędnie pouczył stronę o prawie i sposobie wniesienia środka odwoławczego od tego orzeczenia, tj. o zażaleniu zamiast skargi kasacyjnej, powinien być traktowany jako okoliczność stanowiąca o braku zawinienia w dochowaniu terminu na wniesienie skargi kasacyjnej (art. 87 § 2 P.p.s.a.). O powyższym zaś strona mogła dowiedzieć się dopiero z uzasadnienia niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dniem doręczenia jego odpisu z uzasadnieniem. Od tej daty należy więc liczyć termin siedmiu na złożenie przedmiotowego wniosku (art. 87 § 1 P.p.s.a.).

Zarząd Powiatu P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. P. wniósł skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/21.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 19 ust 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci bezpodstawnego uznania przez Sąd, że wnoszącym sprzeciw od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 był Starosta P., a nie Zarząd Powiatu P. jako zarządca drogi i inwestor inwestycji pod nazwą " Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]1 (ul. [...] i ul. [...]1)";

2. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że wnoszącym sprzeciw od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 był faktycznie Starosta P., a nie Zarząd Powiatu P., reprezentowany prawidłowo przez dwóch członków zarządu Wicestarostę P. i Członka Zarządu Powiatu P..

Naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia skarżący kasacyjnie dopatruje się w naruszeniu art. 64b § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sprzeciw został faktycznie wniesiony i podpisany przez Starostę P. w P., a nie przez Zarząd Powiatu P. jako stronę postępowania, a tym samym organowi temu jako wydającemu decyzję pierwszoinstancyjną, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu skargowym na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021 uchylającą w całości decyzję Starosty P. z dnia 3 lutego 2021 r. nr 3/2021 dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla Inwestora Zarząd Powiatu P., obejmującą inwestycję pod nazwą "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]1 (ul. [...] i ul. [...]1)" i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 i art. 185 §1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniósł, iż Sąd w zaskarżonym postanowieniu naruszył art. 64b § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez ich: niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sprzeciw został faktycznie wniesiony i podpisany przez Starostę P., a nie przez Zarząd Powiatu P. jako stronę postępowania. Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył podmiot, który w jego ocenie faktycznie wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r. mowa jest bowiem o "Staroście Powiatowym w P.", zaś takiego organu nie ma, zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji powołuje się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 roku w sprawie o sygnaturze akt II FSK 527/12. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż orzeczenie to wydane zostało w oparciu o zupełnie inny stan faktyczny, niż w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej odrzucono skargę gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarga ta wniesiona była bowiem przez Burmistrza, który działał w sprawie jako organ podatkowy pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony - uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Burmistrz jako organ podatkowy pierwszej instancji orzekający w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO, która została przez niego zaskarżona, nie posiada przymiotu strony skarżącej w postępowaniu przed sądem.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje utrwalonej linii orzeczniczej, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17, oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w I pierwszej instancji, nie mający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (wyrok NSA z dnia: 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04; uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 publ. ONSA/WSA 2005, nr 4(7), poz. 62). Jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zupełnie innym stanem faktycznym. Inny organ wydał decyzję w I instancji (Starosta P.), a zupełnie inny organ wniósł sprzeciw (Zarząd Powiatu P.). Zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym nie można tych dwóch organów utożsamiać ze sobą i traktować jako te same.

Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Jednakże w sytuacji, kiedy jeden organ administracji wydaje decyzję w pierwszej instancji, a zupełnie inny organ tę decyzję zaskarża, o żadnej kumulacji roli nie może być mowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, sam sobie zaprzecza, bowiem na wstępie stwierdza, że pismo podpisał Starosta i Wicestarosta, jako Zarząd Powiatu, zaś w dalszej części uzasadnienia uznaje jednak, że sprzeciw wniósł sam Starosta P. i sam go podpisał. Nie jest prawdą, iż sprzeciw został wniesiony przez Starostę P.. Nie wynika to bowiem ani z treści pisma, ani ze złożonych pod nim podpisów członków zarządu tj. Starosty P. i Wicestarosty P.. Zarząd Powiatu P. jako strona postępowania był prawidłowo reprezentowany przez dwóch członków zarządu (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2022r. poz. 528). Zgodnie z treścią art. 11a ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363), wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg powiatowych - zarząd powiatu. Na podstawie art. 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 13 63) właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do postępowania zaś w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów i niniejszej ustawy (art. 11 c ww. ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, w świetle powyższego, że Zarząd Powiatu P. był stroną postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]1 (ul. [...] i ulica [...]1)", a tym samym przysługiwała mu legitymacja do wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021. Dokument z dnia 7 października 2021 r. prawidłowo podpisało w imieniu strony tj. Zarządu Powiatu P. dwóch członków zarządu. Twierdzenia Sądu jakoby stroną wnoszącą skargę był sam Starosta P. są bezpodstawne i nieprawidłowe.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że również Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na sprzeciw z dnia 25 października 2021 r. wniósł o jego oddalenie, a nie odrzucenie, nie podnosząc kwestii braku legitymacji strony do wniesienia sprzeciwu.

Podnoszone przez Sąd w uzasadnieniu postanowienia kwestie dopuszczalności procesowej występowania w charakterze strony organu administracji, który w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wydał w sprawie decyzję, nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy i wniesionego przez Zarząd Powiatu P. sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie do żadnej kumulacji roli organu administracji, bowiem nie doszło. Nie miało miejsca łączenie roli organu administracji (Starosty P.) z rolą strony w tej sprawie (Zarząd Powiatu P. jako Zarządca drogi, inwestor i strona). Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do odrzucenia sprzeciwu, a tym samym powinien on zostać rozpatrzony pod względem merytorycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie tj. odrzucające sprzeciw od decyzji, na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Zarządu Powiatu P. zasługuje na uwzględnienie bowiem podmiot ten w okolicznościach niniejszej sprawy wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma zdolność skargową tzn. może skutecznie wnieść sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie NSA, wbrew stanowisku Sądu I instancji okoliczność, że sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 września 2021 r. nr 89/SPEC/2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]1 (ul. [...] i ulica [...]1)" został podpisany przez K. G. sprawującego urząd Starosty P. oraz przez Z. L. sprawującego urząd Wicestarosty P., co potwierdzają przesłane na wezwanie Sądu poświadczone za zgodność z oryginałem uchwały Rady Powiatu P. Nr [...] i Nr [...] z [...] o wyborze w ww. osób na wskazany urząd na podstawie tajnego głosowania zgodnie z art. 12 pkt 2 i art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (odpowiednio k. 24 i 25 akt). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, że Rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu.

W dostępnym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatu P. Statucie Powiatu P. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia [...] r. zmienionego Uchwałą nr [...] z [...] w rozdziale 7 Zarząd Powiatu Dział 1 organizacja Zarządu w § 77 ust. 1 i 2 ustalono, że Zarząd liczy 3 osoby, W skład Zarządu wchodzą Starosta, który jest jednocześnie przewodniczącym Zarządu, Wicestarosta i Członek Zarządu. Zgodnie z art. 32 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd Powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W ust. 2 pkt 3 art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym mowa jest, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Ponadto art. 48 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd.

Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, że zgodnie z treścią art. 11a ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg powiatowych - zarząd powiatu. Przedmiotowa inwestycja dotyczyła jak wynika z wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z 9 grudnia 2020 r. realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...]1 (ul. [...] i ul. [...]1). Skoro tak to uprawnionym do złożenia wniosku w niniejszej sprawie jako zarządca drogi powiatowej był Zarząd Powiatu P.. Potwierdza to także art. 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w za kresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 13 63), gdzie wprost stwierdza się, że właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie ulega więc wątpliwości, w świetle powyższego, że składającym sprzeciw od zaskarżonej decyzji był Zarząd Powiatu P. reprezentowany przez Starostę i Wicestarostę P., który był stroną postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej dróg powiatowych jako inwestor. Bezsprzecznie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia tego sprzeciwu. Sprzeciw prawidłowo podpisało w imieniu strony tj. Zarządu Powiatu P. dwóch członków tego zarządu pełniących jednocześnie urząd Starosty i Wicestarosty, którzy ustawowo są członkami Zarządu Powiatu. Rację ma skarżący kasacyjnie, że stanowisko Sądu jakoby stroną wnoszącą sprzeciw był sam Starosta P. są bezpodstawne i nieprawidłowe. Nie mogło być mowy o tym, że Starosta P. wydający w niniejszej sprawie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako organ pierwszej instancji wystąpił ze sprzeciwem od zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego dotyczącej tej samej inwestycji. Sytuacja, że organ wydający w sprawie decyzję wnosi środek odwoławczy do sądu, który ma kontrolować legalność jego decyzji nie miała miejsca. Wobec tego wadliwe jest postanowienie Sądu I instancji uznające wbrew faktom, że sprzeciw wniósł organ, którego decyzja jest kontrolowana. Tym samym Sąd niewłaśćiwie uznał, że zachodzi podstawa do odrzucenia sprzeciwu z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Sprzeciw od zaskarżonej decyzji wnosił jako inwestor i zarządca drogi Zarząd Powiatu P.. Okoliczność, że widnieje na nim podpis Starosty P. oraz Wicestarosty P. jedynie potwierdza jego prawidłowość. Osoby te bowiem jak wyżej wskazano ustawowo (ustawa o samorządzie powiatowym) i zgodnie ze statutem Powiatu P. są uprawnione do reprezentowania Zarządu Powiatu i składania oświadczeń woli w jego imieniu w sprawie dotyczącej gospodarowania mieniem powiatu. Rozbudowa dróg powiatowych, którymi zarządza Zarząd Powiatu, niewątpliwie zalicza się do dysponowania majątkiem powiatu i wymagała podpisu dwóch członków Zarządu Powiatu, którymi niewątpliwie są Starosta i Wicestarosta.

Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. bowiem sprzeciw podpisany w powyższy sposób był prawidłowy i nie doszło do udziału w postępowaniu podmiotu niebędącego stroną. Zarzut ten, sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a tym samym dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się zbędne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sądu Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, iż w art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Na mocy art. 64b P.p.s.a. pogląd ten należy odnieść do postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu.