Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4217/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. i S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 429/18 w sprawie ze skargi H.K. i S.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt I poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] oraz pkt I decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 429/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H.K. i S.K. (dalej "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie działki nr [...] położonych w [...] w obrębie [...].

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie analogicznej do niniejszej pod względem faktycznym i prawnym, tożsamej jeżeli chodzi o krąg wnioskodawców, dokument o odjęciu prawa własności, cel wywłaszczenia i jego realizację, zajął już stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., oddalającym skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jeszcze skargi kasacyjnej wniesionej przez S.K. od tego wyroku. Organ przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się do instytucji zwrotu nieruchomości i wskazał, że wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ podkreślił, że aktem notarialnym Rep. [...], sporządzonym [...] czerwca 1984 r., nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa od J.K. prawa własności nieruchomości położonej w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], niemającej założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, oznaczonej jako działki [...] o łącznym obszarze [...] ha [...] m2. Nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Spadkobiercy J.K.: H.K. i S.K. domagali się zwrotu działek nr [...]. Wojewoda [...] zauważył jednocześnie, że z analizy porównawczej mapy sytuacyjnej do celów prawnych z 1984 r. i materiałów wynika, że aktualna działka nr [...] odpowiada wywłaszczonej działce nr [...], a działki nr [...] i nr [...] wywodzą się z działki nr [...]. Działka nr [...] powstała z dawnej działki nr [...], a działka nr [...] z działki nr [...]. Z ww. aktu notarialnego wynika ponadto, że zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1984 r. nr [...] przedmiotowe działki znajdowały się na terenach przeznaczonych pod budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...]. Do akt sprawy dołączono ponadto decyzję Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] marca 1984 r. nr [...] - pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej wodociąg, kanalizację sanitarną i deszczową w ul. [...]. Zdaniem organu, wymieniona w akcie notarialnym infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. [...] w [...] została wybudowana w ustawowym terminie. Ustalenia w zakresie budowy infrastruktury potwierdza także dokumentacja zgromadzona w ramach postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zgodnie z dokumentami przekazanymi przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Spółka z o.o. - właściciela urządzeń, budowa kanalizacji sanitarnej ø [...] ukończona została w 1985 r., zgodnie z protokołem z [...] stycznia 1986 r. odbioru końcowego i przekazania do użytku zadania inwestycyjnego. Z kolei budowa wodociągu ø 300 ukończona została w 1986 r., zgodnie z protokołem odbioru końcowego z [...] września 1986 r. Materiał dowodowy stanowi również potwierdzenie powstania kanalizacji deszczowej. W ocenie Wojewody [...] powyższe ustalenia dowodzą bezspornie realizacji celu określonego jako budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...], a to powoduje, że brak było przesłanek mogących uzasadnić orzeczenie o zwrocie działek objętych roszczeniem.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że posiłkując się załącznikami nr [...] i nr [...] do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 1984 r., dotyczącymi budowy kanalizacji sanitarnej, można stwierdzić, że sporne działki nie leżały w liniach rozgraniczających ul. [...], jednak ich zbędność należało w okolicznościach sprawy rozpatrywać w kontekście realizacji celu, na który zostały wywłaszczone. Wojewoda wskazał, że skonkretyzowany cel pozyskania działek nie musiał oznaczać, iż właśnie na nich miała powstać ulica [...] i infrastruktura techniczna. Teren był uwzględniony jako niezbędny, aby w ogóle inwestycja budowy ulicy wraz z infrastrukturą mogła być przeprowadzona. Zdaniem organu w kontekście całości materiału dowodowego należy uznać, że sporne działki stanowiły element większego przedsięwzięcia jako całości, w ramach którego przewidziano między innymi budowę ulicy [...] i przyłączy w jej liniach rozgraniczających.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że przed nabyciem przedmiotowego terenu aktem notarialnym z [...] czerwca 1984 r. wydana została przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzja z [...] lutego 1984 r. nr [...] zezwalająca w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na przeprowadzenie między innymi na działkach nr [...], których właścicielem był J.K., budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...], zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] stycznia 1984 r. W uzasadnieniu decyzji podano wówczas, że wykonanie prac z zakresu budowy infrastruktury wynikało z zatwierdzonych zadań inwestycyjnych dotyczących uzbrojenia w ul. [...]. Wówczas już wykazywano niezbędność działek dla realizacji inwestycji. Następnie w ofercie z [...] maja 1984 r., skierowanej do J.K., Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich podała, że działki nr [...] i nr [...] są niezbędne w celu budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się nadto sporządzony [...] listopada 1983 r. wykaz nieruchomości w granicach linii regulacyjnych ulicy [...] i [...] w [...], obejmujący działki nr [...] należące do J.K. Dodatkowo, starając się o pozwolenie na budowę ulicy [...]. Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji argumentowała w piśmie z [...] lipca 1985 r., że dysponuje prawami do nieruchomości na odcinku od ulicy [...] do cieku "[...]", czyli na odcinku niezbędnym dla budowy ulicy. W wykazie nieruchomości niezbędnych na ten cel z [...] lipca 1985 r. również widnieją działki J.K. nr [...]. Ponadto, uzasadniając brak przeszkód prawnych do realizacji ulicy podawano przejęcie przez Skarb Państwa wszystkich nieruchomości znajdujących się na odcinku od rzeki [...] do Cieku "[...] ", a sporny teren pozostawał na obszarze pomiędzy rzeką [...], a obecną ulicą odpowiadającą [...].

Z powyższych względów Wojewoda [...] uznał, że pozyskanie przedmiotowych terenów o rozległym zasięgu było elementem niezbędnym do realizacji szeroko zakrojonej inwestycji, polegającej na budowie samej ulicy [...], jak i infrastruktury technicznej w niej zlokalizowanej, inwestycji mogącej stanowić nadto element projektu o większej skali, obejmującego też ciągi komunikacyjne wskazywane w dokumentach związanych z zadaniem (ul. [...], czy wyrysowana na planie terenu Osiedla "[...] " ul. [...]). Zdaniem organu odwoławczego uzasadnioną jest w okolicznościach sprawy ocena zaistnienia przesłanek do zwrotu przez pryzmat realizacji zamierzenia określonego zarówno w ofercie nabycia nieruchomości, jak i w samym akcie notarialnym.

Wojewoda stwierdził ponadto, że nie bez znaczenia dla sprawy jest także aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystywania działek objętych roszczeniem zwrotowym, a w okolicznościach sprawy po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, polegającego na budowie infrastruktury technicznej w ulicy [...], teren ten został zagospodarowany i służy ogółowi mieszkańców. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2017 r. organ I instancji ustalił, że sporne działki wraz z terenem je okalającym tworzą zagospodarowany obszar rekreacyjno-wypoczynkowy przy rzece [...] z urządzonymi trawnikami, ławkami, koszami na śmieci, krzewami ozdobnymi, drzewami i okrawężnikowanym deptakiem. Zdaniem organu odwoławczego nadużyciem ze strony organu I instancji, choć pozostającym bez wpływu na wynik sprawy, była ocena, jakoby przedmiotowe działki podlegały tzw. dowłaszczeniu. W aktach zgromadzonych przez organ I instancji i uzupełnionych w postępowaniu odwoławczym brak śladu mogącego nakierować na taką tezę, w szczególności nie ma wniosku byłego właściciela o dowłaszczenie, ani też żadnego stanowiska ze strony podmiotów ubiegających się o pozyskanie terenu jakoby działki [...] były zbędne na cel wywłaszczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wnieśli H.K. i S.K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że działki nr [...] nie stały się niezbędne na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy ich wykorzystanie poprzez urządzenie parku jest rażąco sprzeczne z celem wywłaszczenia określonym jako budowa kanalizacji w ulicy [...];

2. art. 8 k.p.a., poprzez wydanie odmiennych rozstrzygnięć przez ten sam organ administracji państwowej w tym samym stanie faktycznym, jak i prawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Nadto w skardze zawarto wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Miasta [...] o wydanie, a następnie załączenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 1989 r., znak: [...] na okoliczność wydzierżawienia spornych działek prywatnemu dzierżawcy, wydania decyzji lokalizacyjnej oraz planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 137 u.g.n. podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Zdaniem Sądu I instancji, użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowanie "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu należy odczytywać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, powinien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powinien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu.

Sąd podniósł, że działki, których zwrotu domagają się skarżący, zostały nabyte przez Skarb Państwa od J.K. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1984 r. Rep. [...] w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W akcie tym podano, że przedmiotowe działki znajdowały się na terenach przeznaczonych pod budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. [...]. Takie przeznaczenie owych działek wynika także z załączonej do akt sprawy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego z [...] marca 1984 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wodociąg, kanalizację sanitarną i deszczową w ul. [...]. Również i w ofercie z [...] maja 1984 r., skierowanej do J.K., Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich wskazała, że działki nr [...] są niezbędne w celu budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...]. Nadto w aktach sprawy znajduje się sporządzony w [...] listopada 1983 r. wykaz nieruchomości w granicach linii regulacyjnych ulicy [...] i [...] w [...], obejmujący działki [...] J.K. Sąd podniósł, iż w piśmie z [...] lipca 1985 r. Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji, starając się o pozwolenie na budowę ulicy [...], wskazywała na fakt dysponowania prawami do nieruchomości na odcinku od ulicy [...] do cieku "B[...] tj. na odcinku niezbędnym dla budowy ulicy. Ponadto, w wykazie nieruchomości niezbędnych na ten cel również widnieją działki J.K. nr [...]. Z akt sprawy wynika także, że jeszcze przed nabyciem przedmiotowego terenu wspomnianym wyżej aktem notarialnym z [...] czerwca 1984 r. została wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzja z [...] lutego 1984 r. zezwalająca w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na prowadzenie między innymi na działkach [...], których właścicielem był J.K., budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w [...] zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r.

Zdaniem Sądu, na spornych działkach (objętych wnioskiem zwrotowym) doszło do realizacji celu określonego jako budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu przy ul. [...] w ustawowym terminie, a tym samym nie zaistniały przesłanki do zwrotu wnioskowanych działek. W ocenie Sądu, cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, co nie wyklucza dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem wszelkich, istotnych okoliczności sprawy. W okolicznościach sprawy, sporne działki stanowiły element większego przedsięwzięcia, w ramach którego przewidziano między innymi budowę ulicy [...] i przyłączy w jej liniach rozgraniczających. Teren ten był uwzględniony jako niezbędny, aby w ogóle inwestycja budowy ulicy wraz z infrastrukturą mogła być przeprowadzona. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, przesądziła o realizacji celu wywłaszczenia. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu art. 137 u.g.n. a co za tym idzie, nie jest możliwy ich zwrot.

Sąd wskazał ponadto, że aktualne zagospodarowanie spornych działek jako terenu rekreacyjno-wypoczynkowego przy rzece [...] z urządzonymi trawnikami, ławkami parkowymi, koszami na śmieci, krzewami ozdobnymi, drzewami i okrężnikowanym deptakiem nie oznacza, że sporna nieruchomość może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców J.K.

Sąd I instancji odnosząc się do zgłaszanych przez skarżących dowodów stwierdził, że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem – wobec ustalenia wykorzystania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel wywłaszczenia – nie jest istotne, czy nieruchomość ta jest obecnie wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia czy też została zagospodarowana na inny cel.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H.K. i S.K. reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, poprzez nie odniesienie się do wszystkich jej zarzutów, min. do faktu, iż Wojewoda [...] pominął całkowicie stanowisko Starosty [...] i jego ustalenia, że już w chwili wywłaszczenia wiadome było, że działki których zwrotu domagają się skarżący nie będą potrzebne na cel wywłaszczenia, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

b) ustalenie stanu faktycznego przede wszystkim w oparciu o twierdzenia organu II instancji a nie dowody, w szczególności takie jak decyzja o zatwierdzeniu planów realizacyjnych na budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...] i [...] z [...] stycznia 1984 r., oferta z [...] maja 1984 r., akty notarialne z [...] czerwca 1984 r., Rep. [...] i Rep. [...];

c) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, mimo że został zgłoszony na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a przeprowadzenie dowodu nie mogło spowodować przedłużenia postępowania w sprawie.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że działki nr [...] nie stały się niezbędne na cel wywłaszczenia, a więc nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż na części wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia nie zrealizowano i jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie nigdy nie zamierzano zrealizować i sporne nieruchomości powinny zostać zwrócone stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi;

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie ustalenia, że cel wywłaszczenia określony jako "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ul. [...]" został zrealizowany na działkach nr [...] należących do skarżących. Sporne działki bowiem nie nawet nie sąsiadują z przedmiotową infrastrukturą. Podniesiono, że cel wywłaszczenia określony w decyzji (umowie) powinien być rozumiany ściśle i nie jest możliwe, aby był interpretowany rozszerzająco. Ponadto w ocenie skarżących kasacyjnie nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia określonego jako "budowa kanalizacji..." w sytuacji, gdy sporna część nieruchomości została zagospodarowana jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Badana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, co ma kluczowe znaczenie w sprawie, wykładnię przepisu - art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. i to nie tylko w zakresie rozumienia "zbędności wywłaszczenia", ale także i "celu wywłaszczenia". Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 wskazanej ustawy, materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenia w tym zakresie determinują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowym elementem konstrukcji normy zawartej w art. 136 u.g.n. jest ustalenie celu wywłaszczenia zawartego w decyzji wywłaszczeniowej. Zawarte w ww. przepisie sformułowanie cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Cel ten musi być ściśle interpretowany. Interpretowanie celu wywłaszczenia w sposób rozszerzający prowadziłoby do naruszenia zakazu przeznaczenia nieruchomości na inne cele. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej źródeł nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że kwestią bezsporną jest, iż cel, na jaki zajęto wnioskowane do zwrotu działki, został określony precyzyjnie w decyzji z [...] stycznia 1984 r., nr [...] jako "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy [...]". Taki sam cel widnieje w innych dokumentach jak choćby decyzji Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] marca 1984 r., w ofercie sprzedaży złożonej przez organ J.K. z [...] maja 1984 r., a co najważniejsze, w umowie sprzedaży z [...] czerwca 1984 r. Rep. [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że powołane dokumenty precyzyjnie wskazują cel, na który miało nastąpić wywłaszczenie spornych działek.

Z akt sprawy wynika ponadto, co nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa kanalizacji sanitarnej Ø 200 - ukończona w 1985 r. oraz budowa wodociągu Ø 300 - ukończona w 1986 r. nastąpiła zgodnie z celem wywłaszczenia - w ul. [...]. Na ten cel, co również jest bezsporne, została wywłaszczona inna działka, zaś sporne działki pozostawały poza liniami wyznaczającymi teren przeznaczony pod budowę kanalizacji i nie mieściły się w granicach realizacji inwestycji. Niewątpliwym jest także, że przez działki, których domagają się zwrotu skarżący przebiega kolektor kanalizacji sanitarnej Ø 1200, niemniej jego budowa została ukończona w 1976 r., tj. przed wywłaszczeniem spornych nieruchomości i w żaden sposób nie wykazano jej niezbędności do prawidłowego funkcjonowania kanalizacji i wodociągu wybudowanego w ramach inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Z tych też względów za błędne należy uznać stanowisko zarówno organów jak i Sądu I instancji jakoby wywłaszczenie działek nr [...] było w jakikolwiek sposób powiązane z "budową kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy [...]". Podkreślenia wymaga, że w art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zbędności wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), co w realiach niniejszej sprawy powinno oznaczać cel określony w akcie notarialnym z [...] czerwca 1984 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że "przy precyzyjnym (szczegółowym) określeniu celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, jego poszerzanie w oparciu o plan ogólny, odbiegające zasadniczo od pierwotnego ("decyzyjnego") celu wywłaszczenia (...) nie jest w żaden sposób dopuszczalne. Zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. to decyzja o wywłaszczeniu ustala, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana, a brak realizacji tego celu, jako przesłanka zwrotu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., następuje też w oparciu o cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. I OSK 2260/17, wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 902/19, wyroki NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/17, I OSK 489/20, CBOSA).

Nadmienić należy, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin z [...] lipca 2017 r. sporne działki po realizacji celu wywłaszczenia zostały zagospodarowane jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy przy rzece Rakówce z urządzonymi trawnikami, ławkami parkowymi, koszami na śmieci, krzewami ozdobnymi, drzewami oraz deptakiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie oznacza spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości. Za stanowiskiem takim przemawiałaby jedynie okoliczność, gdyby na całej nieruchomości lub znacznej jej części zrealizowano cel wywłaszczenia, ewentualnie gdyby realizacja celu wywłaszczenia była niezbędna bądź stanowiła element, bez którego realizacja celu nie byłaby możliwa. Z taką okolicznością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia powołanych w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w odmowy zwrotu nieruchomości. Nie orzekał zatem w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Treść art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazuje, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Dlatego też, w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis artykuł 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (zob. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem Sąd ten uznając wykorzystanie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel wywłaszczenia w sposób prawidłowy stwierdził, że przeprowadzenie zgłaszanych przez skarżących dowodów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dodatkowo wskazać należy również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie o sygn. akt I OSK 2633/17, którego rozważania skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W powołanym wyżej wyroku NSA uznał, że w przypadku, gdy przedmiot oraz obszar inwestycji są ściśle skonkretyzowane i zostały zrealizowane na obszarze, w skład którego nie wchodzą sporne nieruchomości, to podlegają one zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n.

Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić powyżej wyrażone stanowisko NSA, a także ocenić dokumenty złożone przez skarżących przy piśmie z [...] maja 2018 r. mając na uwadze, że złożone one zostały na etapie postępowania przed Sądem I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.