Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1325/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1 art. 130 art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 1 art. 32 ust 4a art. 50 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151 art. 188 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: "Zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, że roboty budowlane co do zasadny mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności."

TEZY

"Zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, że roboty budowlane co do zasadny mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności."


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/18 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. D. na rzecz L. N. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. D. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w związku z odwołaniami S. N. oraz J. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Q. i A. D. pozwolenia na rozbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalnego oraz nadbudowę budynku warsztatowego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na cele mieszkalne i budowę wolnostojącego garażu, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. – uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ wskazał, że postanowieniem z 8 września 2017 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami. W odpowiedzi organ w piśmie z 12 października 2017 r. poinformował, że w trakcie kontroli w dniu 6 października 2017 r. stwierdzono wykonanie robót tj. rozpoczęto nadbudowę, wymieniono więźbę dachową i pokrycie z blachy trapezowej, ocieplono ściany, wymieniono stolarkę okienną z powiększeniem części otworów, nadbudowano kominy.

Organ przytoczył art. 32 ust. 4a Prawo budowlane wskazując, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Zgodnie zaś z ww. art. 28 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z powyższym – zdaniem organu – decyzję z [...] czerwca 2017 r. należało uchylić a postępowanie umorzyć.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że w obowiązującym od 28 czerwca 2015 r.(tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje się słowo "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta nie oznacza jednak, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. O tym, kiedy decyzja podlega wykonaniu, decyduje bowiem K.p.a., bowiem w myśl art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast na podstawie art. 130 § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Jeśli zatem w postępowaniu poza inwestorem występowały inne strony, mają one prawo przez 14 dni wnieść odwołanie od decyzji. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu, w którym strony nie wniosły odwołania, powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna i można rozpocząć roboty budowlane.

Organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń. Realizacja robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego jasno wskazuje, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji przystąpienia do robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwym do kontroli jest organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów obu odwołań organ uznał je za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. D. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącego interpretacja organu jest nieprawidłowa. Z prostego zestawienia ww. norm wynika bowiem, że ustawodawca zakazał udzielenia pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy roboty rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia. Tymczasem pozwolenie na budowę wydano przed rozpoczęciem robót. Nawet jeśli uznać, że inwestorzy zbyt wcześnie rozpoczęli prace, nie czekając aż decyzja stanie się wykonalna, to nie można stwierdzić, że wykonywali je bez pozwolenia na budowę, a tylko taka sytuacja stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo wskazujące, że kto podejmuje roboty budowlane na podstawie nie ostatecznego pozwolenia na budowę czyniąc to w przeświadczeniu, że je uzyska, nie może być traktowany tak samo jak inwestor, który buduje bez pozwolenia na budowę w ogóle (wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1892/09).

Ryzyko podjęte przez rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznej decyzji ciąży na inwestorze. Musi się on liczyć z tym, że jeżeli pozwolenie zostanie uchylone w postępowaniu przed organem II instancji, zobowiązany będzie do przeprowadzenia odpowiedniej procedury naprawczej przed organami nadzoru budowlanego. Jeżeli jednak okaże się, że pozwolenie było wydane prawidłowo – projekt jest zgodny z zasadami, obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, wówczas inwestor może oczekiwać, że jego działania nie spotkają się z sankcjami administracyjnymi. W każdym przypadku wymagana jest merytoryczna ocena postępowania, od której Wojewoda się uchylił uważając, że rozpoczęcie robót między wydaniem pozwolenia a rozpatrzeniem odwołania jest podstawą do umorzenia postępowania.

Według skarżącego art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3012/12). Tym samym organ II instancji naruszył art. 105 § 1 K.p.a.

Skarżący zwrócił uwagę na zmianę art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wprowadzoną nowelizacją Prawa budowlanego z 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), a polegała m. in. na wykreśleniu słowa "ostateczna", odnoszącej się do decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych jest zatem uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja nie musi posiadać waloru decyzji ostatecznej (Prawo budowlane i nieruchomości. Komentarz, red. D. Okolski, G Kuźma, R Tyniec, Wydanie 2, Warszawa 2015).

Wojewoda [...] nieprawidłowo więc uznał, że roboty budowlane są wykonywane bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie w momencie przystąpienia do robót obowiązywało.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że użyte w art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. pojęcie "wykonanie decyzji" należy rozumieć szeroko, a więc jako wywołujące skutki prawne wynikające z jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., II GZ 480/11, LEX nr 1070301). W ugruntowanym orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, a nie strony (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 203; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 314, J. Pokrzywnicki, Komentarz, 1948, s. 230). Z art. 130 § 1 K.p.a. wynika zatem, że to organ nie może przed upływem terminu wniesienia odwołania skutecznie żądać od strony wykonania decyzji ani też przystąpić do przymusowego jej wykonania. Skoro zakaz wykonania decyzji przed upływem terminu odwołania został stworzony wyłącznie w interesie strony i ogranicza organ, a nie stronę, to strona – po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji – może przystąpić do jej wykonania i to niezależnie od charakteru decyzji, to jest czy nadaje ona uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem.

Sam organ zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle przepisów kodeksu postepowania administracyjnego uzyskanie przymiotu ostateczności oznacza ostateczne załatwienie, zakończenie sprawy, a pozostająca w obrocie prawnym decyzja uzyskuje cechę trwałości.

Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z aktualnym brzmieniem komentowanego przepisu, straciło zatem na aktualności stanowisko wykluczające dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, a wprowadzoną powołaną nowelą zmianę art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom organu II instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę jest w obecnym stanie prawnym natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor – co do zasady – ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższych rozważań nie można było – w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym (decyzja Prezydenta [...] została wydana [...] czerwca 2017 r., kontrolę przeprowadzono w dniu 6 października 2017r.) – przyjąć, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót.

Rację ma skarżący wskazując ponadto, że rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, ryzyko, że decyzja może zostać usunięta z obrotu prawnego spoczywa wyłącznie na inwestorze. Niemniej, nie można w omawianym przypadku traktować rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej. Odmienna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany w ogóle bez uzyskania wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia budowlanego, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd zauważył, że powołany przez organ art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego dotyczył odmiennej sytuacji. Formułuje on bowiem bezwzględny zakaz wydania pozwolenia na budowę, gdyby naruszało to art. 28 ust. 1 tej ustawy, a więc gdyby roboty budowlane zostały rozpoczęte lub ukończone jeszcze przed uzyskaniem decyzji pozwalającej na budowę.

W konsekwencji – zdaniem Sądu – decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł L. N. podnosząc zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 P.p.s.a., oraz art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu nowelą z 20 lutego 2015 r. Założenie, że usunięcie z tekstu art. 28 tej ustawy słowa "ostatecznej" pozwala w każdym wypadku wykonać ją wcześniej na ryzyko inwestora jest bezpodstawne. Stanowisko to nie jest zgodne z wykładnią celowościową, systemową i logiczną. Nie uwzględnia ono interesów innych uczestników procesu budowlanego, który zaskarżyli decyzję.

Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie zbadał zgodności budowy z samym projektem podczas gdy analiza projektu wskazuje, że nadbudowa nad budynkiem w ogóle nie jest nim objęta. W tej sytuacji art. 32 ust. 4a winien znaleźć zastosowanie, co uzasadnia decyzję Wojewody. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można uznać również za zasadny poglądu, że decyzja Wojewody jest błędna w kontekście art. 130 § 4 K.p.a. skoro inni uczestnicy procesu budowlanego zaskarżyli pozwolenie na budowę, a inwestor mimo to rozpoczął realizację inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. N. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 t.j.) poprzez dokonanie błędnej jego wykładni. Zgodnie z treścią tego przepisu roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana brzmienia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, że roboty budowlane co do zasady mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynika z przepisów K.p.a. Z art. 130 § 1 K.p.a. wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Z treści tego przepisu nie wynika, by niedopuszczalność wykonywania decyzji przez upływem terminu do wniesienia odwołania odnosiła się tylko organów administracji a nie strony. Nie ma w tym przepisie, jak i w innych przepisach K.p.a. zróżnicowania decyzji pod kątem dopuszczalności ich wykonania przed upływem terminu do wniesienia odwołania na decyzje nakładające na stronę obowiązek oraz na decyzje przyznające stronie określone prawo. Przewidzianą w K.p.a. zasadą jest, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Wykonalność decyzji nieostatecznej jest wyjątkiem od tej zasady i ma miejsce wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo w innych przypadkach wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 130 § 3 K.p.a. przepisów § 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się w przypadkach, gdy:

1. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);

2. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Nadto, z art.130 § 4 K.p.a. wynika, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

Zmiana brzmienia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" nastąpiła na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zmiana ta weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Celem ustawodawcy, który dokonał tej zmiany nie było wprowadzenie generalnej zasady, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu jedynie eliminację zbędnego powtórzenia w ustawie Prawo budowlane, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wymóg i tak wynika z przepisów K.p.a. O tym, że jedynie taki cel ustawodawca chciał osiągnąć poprzez dokonanie ww. zmiany świadczy przebieg prac Komisji Infrastruktury nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Podczas posiedzenia w dniu 14 stycznia 2014 r. Poseł Andrzej Adamczyk (PiS) przedstawił propozycję poprawki (pierwsza poprawka), która polegać miała na przywróceniu wykreślonego z ustawy w art. 28 ust. 1 słowa "ostatecznej". ("Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".) Poseł wyraził pogląd, że wykreślenie słowa "ostatecznej" oznacza, że już w dniu otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie można rozpocząć prace budowlane. To zaś może doprowadzić do sytuacji, w której np. w dwunastym dniu od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na budowie można zaangażować maksimum wysiłku i środków, ponieść konkretne wydatki finansowe, a strona w postępowaniu może wnieść odwołanie, które będzie skuteczne. Nie wiadomo, kto wówczas poniesie konsekwencje finansowe takiego zdarzenia inwestor, czy organ? Poseł stwierdził, że dziś mamy taką sytuację, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji można rozpocząć prace budowlane. Stąd propozycja przywrócenia słowa "ostatecznej". Taki zapis obowiązywał od 2003 r. W pierwotnym brzmieniu ustawy z 1994 r. był zapis, jaki teraz proponuje podkomisja. Wykreślenie z tekstu ustawy słowa "ostatecznej", zdaniem posła, może spowodować poważne konsekwencje.

Z propozycją tą nie zgodził się Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Paweł Orłowski, który stwierdził, że rozumiejąc dobrą intencję tej poprawki, nie może się zgodzić z jej interpretacją i zaproponował jej odrzucenie. Podsekretarz wskazał, że w czasie posiedzenia plenarnego miał okazję wyjaśniać, że poprawka ma charakter czysto legislacyjny, nie merytoryczny. Zgodnie z art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego, przed upływem terminu wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Regulacja tego zagadnienia jest określona w k.p.a. Tym samym, z punktu widzenia legislacyjnego, nie jest właściwe powielanie tych samych regulacji w innym akcie prawnym, w tym wypadku w Prawie budowlanym. Ta norma Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie także w tej sytuacji. W związku z  tym, zdaniem Podsekretarza, nie ma zagrożenia, o którym mówił Poseł Andrzej Adamczyk. Z punktu widzenia poprawności prawa należało zrezygnować z określenia "ostateczna", ponieważ reguluje to inna materia.

Argumenty te przekonały Komisję i proponowana poprawka została przez Komisję odrzucona.

Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Infrastruktury (nr 307) z dnia 14 stycznia 2015 r. znajduje się na stronie internetowej Sejmu – Prace Sejmu (http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=INF-307).

Zapis przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2015 r. Nr 307 można też znaleźć pod adresem: https://orka.sejm.gov.pl/zapisy7.nsf/0/2F6168A2ED760E99C1257DD9004FCCF6/%24File/0418007.pdf.

Podsumowując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustawodawca poprzez eliminację z treści art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane słowa "ostatecznej", odnoszącego się do decyzji o pozwoleniu na budowę, zamierzał osiągnąć cel w postaci wprowadzenia zasady, że inwestor będzie mógł rozpocząć roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności. Celem ustawodawcy było jedynie wyeliminowanie zbędnego powtórzenia w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., że dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż wymóg ten i tak wynika już z przepisów K.p.a.

Dodatkowo zauważyć należy, że pierwotny projekt ustawy zawierał następującą propozycję zmiany ustawy Prawo budowlane:

– art. 28 ust. 1 miał otrzymać brzmienie: "1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 28a–31.";

– po art. 28 miał zostać dodany art. 28a w brzmieniu: "Art. 28a. W przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.".

Jak wynika z rządowego uzasadnienia projektu ustawy "Zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana nowelizacja wprowadza w art. 28a przepis stanowiący, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. Należy zauważyć, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczony jest na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie strony postępowania związane jest z ustaleniem dla inwestycji obszaru jej oddziaływania. Należy podnieść, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor. Obecnie w takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta pozwoli, w sytuacji gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni. Zakłada się, że w wyżej przedstawionym przypadku rozpoczęcie inwestycji nastąpi co najmniej 14 dni wcześniej niż obecnie."

Treść projektu ustawy oraz uzasadnienie znajduje się na stronie internetowej Sejmu: (http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=2710).

Przy takiej propozycji zmian pozostawienie w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowania "ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" miało logiczne uzasadnienie, gdyż wskazywano w ten sposób, że od zasady wyrażonej w tym przepisie wprowadzone zostaną wyjątki. Skoro proponowany art. 28a miał być wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, to w pełni uprawniona była wykładnia, że pominięcie w art. 28a słowa "ostatecznej" będzie oznaczało, iż w przypadkach określonych tym przepisem będzie możliwe rozpoczęcie inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej.

Proponowana zmiana ustawy Prawo budowlane polegająca na dodaniu art. 28a nie została dokonana. Tym samym pozostawienie brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawierającego sformułowanie "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) stało się zbędne. Jak to zostało już wcześniej wskazane wymóg rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynikał już bowiem i tak z przepisów K.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda wobec stwierdzenia, iż po wydaniu pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały rozpoczęte, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się bowiem dla inwestycji, która ma być dopiero zrealizowana nie zaś dla inwestycji, której realizację już rozpoczęto. W sprawie nie zachodziły przewidziane w art. 130 § 3 i § 4 K.p.a. wyjątki umożliwiające rozpoczęcie realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej.

Zachowuje aktualność pogląd, że inwestycja rozpoczęta na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowana jako samowola budowlana jednakże oznacza to jedynie, że w odniesieniu do takiej inwestycji nie może być prowadzone postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, tylko postępowanie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z poglądu tego nie wynika akceptacja możliwości realizacji inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.