Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 808/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2301/09 w sprawie ze skargi I. R. i W. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od skarżących I. R. i W. R. solidarnie na rzecz organu - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2301/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi I. R. i W. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia [...] października 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję własną tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. (pkt I). W pkt II wyroku Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w pkt III zasądził od GDDKiA na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Zastępca Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddziału w Łodzi, działając z upoważnienia GDDKiA, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu wniosku I. i W. R. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego dla obsługi planowanego budynku mieszkalnego, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wzmiankowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], położoną w miejscowości Ł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazując następnie, że działka nr [...] znajduje się przy drodze krajowej nr [...], zakwalifikowanej zarządzeniem nr 80 GDDKiA z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (klasy G), dla których ze względu na ich funkcję i występujące natężenie ruchu, sposób skomunikowania terenów przyległych i możliwość zmiany sposobu zagospodarowania oraz zjazdy powinny być przedmiotem szczególnej analizy. Organ ustalił także, na podstawie okresowych pomiarów z 2005 r., że na omawianym odcinku natężenie ruchu wynosi 8568 pojazdów na dobę. GDDKiA zwrócił uwagę, że przy analizowaniu możliwości włączenia ruchu drogowego do drogi krajowej, zarządca drogi zobowiązany jest kierować się m.in. przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), zwanego dalej rozporządzeniem, w tym przepisem § 9 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto konieczność ograniczania zjazdów bezpośrednich z drogi krajowej została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania gminy A., który w rozdziale VII, w punkcie czwartym stanowi, że plan ustala obsługę terenów przeznaczonych do zainwestowania przyległych bezpośrednio do dróg klasy S, GP i G, oznaczonych na rysunku planu symbolami 01KS, 02KGP, 03KG, 04KG, OSKG, z istniejących oraz projektowanych dróg zbiorczych, lokalnych i dojazdowych, a dostępność komunikacyjna do dróg klasy S, GP, G jest możliwa tylko w wyznaczonych skrzyżowaniach. Natomiast działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] i nabyta przez skarżących w 1995 r., po dokonanym podziale, przylega wyłącznie do drogi krajowej nr [...], bez urządzonego zjazdu. Organ podkreślił, że dotychczasowy sposób jej zagospodarowania (las) nie wymagał wykonywania dojazdów do nieruchomości. Z kolei zarządca drogi przy analizowaniu możliwości lokalizacji nowego zjazdu jest obowiązany do uwzględnienia wszystkich obowiązujących przepisów, te zaś wskazują, że nie jest możliwe wybudowanie postulowanego zjazdu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. i W. R. wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej na okoliczność ustalenia, czy lokalizacja indywidualnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na sporną działkę zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a zwłaszcza, czy istnieje możliwość takiego usytuowania zjazdu, aby spełnione zostały kryteria wyznaczone przez rozporządzenie. Podnieśli również, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, iż zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu wpłynęłoby na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazali, że podstawą wydania decyzji były nieaktualne dane na temat nasilenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], a z brzmienia § 9 pkt 4 rozporządzenia wynika, że należy ograniczać liczbę i częstotliwość zjazdów, ale poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, co w przypadku przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwe, ponieważ działka przylega wyłącznie do drogi krajowej nr [...]. W miejscu usytuowania nieruchomości nie ma żadnych przeciwwskazań dla zlokalizowania zjazdu, a decyzja odmowna powoduje pozbawienie możliwości normalnego korzystania z prawa własności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2009 r., w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy, utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wyjaśniono, iż z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], wynika, że działka oznaczona uprzednio nr [...] (dawniej nr [...] i [...]) podzielona została na działki oznaczone nr od [...] do [...], a działki nr [...] i nr [...], ustanowiono drogami dojazdowymi. Powyższe fakty, w ocenie organu, rozwiązują problem dojazdu do nowo wydzielonych działek, poprzez wyznaczenie dróg dojazdowych przez działki nr [...] oraz nr [...], za pośrednictwem i z wykorzystaniem działki nr [...], która przylega do drogi dojazdowej, w wyniku zawarcia stosownego porozumienia z właścicielem działki nr [...], lub przez ustanowienie stosownej służebności gruntowej w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 K.c.). Zdaniem organu, wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], w sytuacji, gdy działka może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem drogi niższej klasy, byłoby sprzeczne z treścią przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nakazującego ograniczenie liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Poza tym, gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości, położonych przy drodze, posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Odnosząc się do argumentacji strony, organ wyjaśnił, że każdy zjazd z drogi krajowej stwarza dodatkowy punkt kolizji na drodze i tym samym zagraża bezpieczeństwu wszystkich jej użytkowników. Na przedmiotowym odcinku droga krajowa nr [...] jest jednopasmowa. Statystyki wypadków z lat 2002 - 2007, prowadzone przez GDDKiA dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] (od km 91+000 do 91 + 300), wskazują na sześć wypadków z sześcioma rannymi. Organ podkreślił, że powyższe dane obejmują jedynie wypadki drogowe, a nie uwzględniają kolizji drogowych. W takiej sytuacji zarządca drogi tym bardziej musi mieć na uwadze względy bezpieczeństwa, aby chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych. Ponadto droga krajowa nr [...] ma charakter drogi alternatywnej dla autostrady płatnej A2 i w przypadku ewentualnego zablokowania autostrady pojazdy samochodowe będą kierowane na tę drogę krajową. Organ uznał również, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem pracownicy GDDKiA są specjalistami w zakresie inżynierii ruchu drogowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i W. R., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną i dowolną wykładnię przepisów procesowych, a w szczególności art. 77, 78 § 1 i 2 K.p.a., polegającą na bezzasadnym nieuwzględnieniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy dowód ten mógł wykazać, czy lokalizacja zjazdu na przedmiotową działką stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, polegającą na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego wjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, polegający na bezzasadnym uznaniu, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę, z uwzględnieniem przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki. Zwrócili uwagę, że podstawą wydania decyzji były nieaktualne dane na temat nasilenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], w sytuacji, gdy od dnia dokonania pomiarów oddano do użytku autostradę A2 Stryków - Poznań, na której odbywa się zasadnicza część ruchu drogowego oraz cały ciężki transport drogowy. Zdaniem skarżących, uniemożliwianie lokalizowania zjazdu w oparciu o nieaktualne dane oraz fakt, że droga krajowa nr [...] ma być alternatywą wobec zablokowanej autostrady A2, jest niedopuszczalne. Odmowa wydania zezwolenia powinna nastąpić bowiem tylko i wyłącznie wtedy, gdy wykazane jest, że zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i równocześnie jest możliwość uzyskania alternatywnego dojazdu do drogi. W odniesieniu natomiast do kwestii wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na treść zaskarżonej decyzji, skarżący wskazali, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 tej regulacji, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu, aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Dlatego też okoliczność, że miejscowy plan nie zakazuje, ale jedynie nakazuje ograniczyć lokalizowanie zjazdów, zdaniem I. i W. R., nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy jej lokalizowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, stwierdzając, że organ naruszył zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd przypomniał okoliczności faktyczne uzasadniające odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu. Następnie stwierdził, że organ nie odniósł się do zarzutów strony, bowiem argumentacja podniesiona w zaskarżonej decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie co do zagrożenia wynikającego z natężenia ruchu, nie wiadomo też, w którym miejscu dochodziło do wypadków i czy mogą one mieć związek z usytuowaniem wnioskowanego zjazdu. Zdaniem Sądu, organ winien w takiej sytuacji ustalić, ocenić i jednoznacznie wykazać, czy lokalizacja wnioskowanego zjazdu w tym konkretnym miejscu będzie możliwa czy też nie, ale tylko ze względu na naruszenie któregoś z wymagań warunków technicznych, odnoszących się do zjazdów indywidualnych, szczegółowo określonych w § 77 i § 79 rozporządzenia. Do obowiązków organu należała ocena czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności, czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych oraz warunków widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach. W ocenie Sądu, kwestie te organ pominął, koncentrując się na analizie danych statystycznych, zaniedbując przez to dopełnienia podstawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszono w ten sposób art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji zabrakło odniesienia się do wskazanych kwestii. Zdaniem Sądu, dopiero negatywny wynik wskazanej analizy dawać może ewentualną podstawę do dalszych rozważań, czy zagrożenia są na tyle istotne, że w sposób niebudzący wątpliwości należy przedłożyć je nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności. Sąd odwołał się w tej mierze do treści art. 1, art. 29 ust. 4, art. 4 pkt 8 ustawy, art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 55 ust. 1 pkt 4 i § 1 pkt 14 rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do regulacji § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, zjazd publiczny, m. in. z drogi klasy G, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności, gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Przepis ten, aczkolwiek odnosi się do określania warunków technicznych zjazdów publicznych, wyraźnie łączy kwestie bezpieczeństwa ruchu z jego natężeniem, wskazując natężenie ruchu przekraczające 9600 pojazdów na dobę jako dające podstawę do wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu, co oznacza, że poniżej tej wartości legislator nie dostrzega potrzeby wychodzenia poza granice dotyczące podstawowych parametrów takiego zjazdu. Sąd zauważył, że zjazdy publiczne obsługują zazwyczaj znacznie większą liczbę uczestników ruchu niż zjazdy prywatne, a w przypadku drogi nr [...] natężenie ruchu wskazane przez organ było w 2005 r. niższe niż 9600 pojazdów na dobę. Nawet w razie lokalizowania zjazdu publicznego, mógłby on odpowiadać zwykle wymaganym warunkom technicznym. Ponadto z systematyki cytowanego rozporządzenia wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. I tak z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W oparciu o powyższe Sąd wywiódł, że na drogach klasy GP możliwe jest zlokalizowanie zjazdu, gdy brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości, natomiast w przypadku dróg o klasie G chodzi o ograniczenie liczby zjazdów. Postulat ograniczenia liczby zjazdów przez zarządcę drogi powiązany jest ściśle z pozostałą częścią dyspozycji tego przepisu, stwierdzającego, że powinno się to odbywać przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Postulat zapewnienia dojazdu z innych dróg jest adresowany do władz gminy, gdyż jak wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wypełnienie obowiązku zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, jest zatem warunkiem umożliwiającym ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G. Inwestor przystępujący do zagospodarowania swojej działki budowlanej nie ma wpływu na powstawanie dróg lokalnych, w tym niższych klas, które mogłyby mu zapewnić dojazd z działki na drogę publiczną. W sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest obowiązkiem władz publicznych, co przejawia się m.in. w ustaleniu możliwości zjazdu na taką drogę, brak jest podstaw do tego, aby organ, odmawiając zgody na lokalizację zjazdu w odniesieniu do działki położonej przy drodze publicznej klasy G, dla której jest to jedyne istniejące połączenie z tą drogą, wskazywał na konieczność zapewnienia sobie tego dostępu przez ustanowienie służebności drogowej na cudzej nieruchomości. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ, choć omówił szczegółowo w decyzji, że taka możliwość istnieje, to nie wyjaśnił, czy jest możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej. Z akt ani też z uzasadnienia decyzji nie wynika, do kogo należy działka nr [...], łącząca się z drogą publiczną, nie wiadomo też na jakiej podstawie przyjęto, iż jest ona drogą dojazdową, a także, czy w ogóle odpowiada pojęciu drogi, gdyż nie jest ona oznaczana na wyrysie z planu żadnym oznaczeniem. W tej sytuacji wskazówki organu o możliwości ustanowienia służebności drogowej kosztem działki sąsiedniej, należącej do innej osoby, nie dość, że nie są uprawnione, to nie biorą również pod uwagę innych zapisów planu nakazujących odsunięcie linii zabudowy o 15 m w głąb działek (§ 12 planu), co może utrudniać zagospodarowanie działki sąsiedniej w przypadku ustanowienia służebności. Zdaniem Sądu, postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go natomiast realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy, nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, gdyż odmowa lokalizacji zjazdu niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Konstytucja pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem, iż zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności. Został też błędnie odczytany przez organ § 215 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że dojazd do dróg publicznych ma się odbywać wyłącznie z istniejących dróg zbiorczych. Jak wynika z wyrysu planu znajdującego się w aktach sprawy, działka wnioskodawcy nie ma dostępu do takiej drogi. Postulat zawarty w wymienionym zapisie planu odnosić zatem można do zakazu dokonywania podziałów działek (§ 116 pkt 2 planu) i obowiązku realizowania nowej zabudowy z poszanowaniem wymagań obsługi komunikacyjnej ustalonej w planie. Sąd dodał w tej kwestii, że art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., na podstawie której uchwalono plan w 2004 r. (obecnie jest to art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), stanowił, iż plan uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Jeżeli tak, to uzgodnienie planu uchwalonego w 2004 r. winno uwzględniać okoliczność, że przedmiotowa działka przylegająca do pasa drogowego, której zagospodarowanie przeznaczono w planie pod zabudowę, nie ma dostępu do drogi dojazdowej, musi mieć zatem zapewniony dojazd z drogi nr [...], co będzie też wpływało na ruch drogowy. Jeśli gmina uchwaliła plan, a zarządca drogi nr [...] nie negował wówczas takiego statusu działki wnioskodawcy, nie może obecnie odmówić lokalizacji zjazdu z tej drogi, powołując się na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, chyba że wykazany zostanie negatywny wpływ takiej lokalizacji, ze wskazaniem jaki konkretnie przepis prawa stoi temu na przeszkodzie. Zarządzenie nr 80 GDDKiA z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych nie może kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców, gdyż nie ma cech źródła prawa wymienionego w Konstytucji RP, jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, który może odnosić się jedynie do praw i obowiązków jednostek podległych, szczególnie, iż jako podstawę jego wydania wskazano jedynie przepisy regulaminu organizacyjnego oraz § 4 rozporządzenia, który nie zawiera delegacji do wydania takiego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył przepisy K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Organ podniósł również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w tym: naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż postulat zawarty w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczący ograniczania liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony po ustaleniu, że lokalizacja zjazdu w konkretnym miejscu będzie możliwa tylko ze względu na naruszenie któregoś z wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych, szczególnie określonych w § 77 i 79 rozporządzenia; naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie treści przepisów obowiązujących w sprawie rozstrzyganej aktem administracyjnym, w tym wypadku uchwałą organu gminy, co jest błędem w stosowaniu prawa. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, do których należy decyzja GDDKiA kontrolowana przez Sąd I instancji, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania. Naruszenie granic uznania następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu nosi cechy dowolności, tj. naruszone zostały przepisy K.p.a., takie jak przepis art. 7 i 77. Uznanie administracyjne polega natomiast na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy dokładnie ustalonym stanie faktycznym, co w przypadku decyzji wydawanej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych oznacza, iż zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, w zależności od istniejących warunków technicznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarządca drogi jest odpowiedzialny przede wszystkim za bezpieczeństwo na drogach publicznych, stąd też winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagrażają zjazdy z dróg krajowych realizowane - jak w przedmiotowej sprawie - poza wyznaczonymi miejscami włączenia dróg wewnętrznych do dróg publicznych, zwłaszcza na drogach krajowych klasy głównej, na których występuje szczególnie duże natężenie ruchu. Odpowiedzialność organów właściwych w zakresie administrowania drogami publicznymi za odpowiednie kształtowanie warunków komunikacji drogowej, m.in. przez wyrażenie zgody w zakresie lokalizacji zjazdu z dróg administrowanych przez te organy, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż możliwość - z technicznego punktu widzenia - zrealizowania zjazdu z drogi krajowej klasy głównej, jest okolicznością przesądzającą o pozytywnym załatwieniu wniosku strony. Dalej wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd z dróg klasy G do nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas, mających już połączenie z drogą klasy G. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać lokalizację zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi do takich dróg za wyłączoną. Naruszenie prawa materialnego, w tym przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, którego w niniejszej sprawie dopuścił się Sąd polegało na tym, iż Sąd ten nie wykluczył możliwości budowy zjazdu łączącego teren inwestycji (działkę nr [...]) z drogą krajową nr [...] w sytuacji, gdy dostęp z tego terenu do drogi publicznej jest zapewniony lub istnieją warunki pozwalające na jego zapewnienie. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a. W myśl art. 77 § 4 K.p.a. nie jest bowiem wymagane przeprowadzanie dowodu co do faktów znanych organowi z urzędu, a okoliczności, które Sąd I instancji uznał za nieudowodnione, można ustalić dzięki uwzględnieniu faktów znanych organowi z urzędu, a także zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Ponadto w sprawie nie zachodziła konieczność ustalania, oceny i jednoznacznego wskazania czy lokalizacja wnioskowanego zjazdu w tym konkretnym - wskazanym przez stronę miejscu - będzie możliwa, czy też nie, ale tylko ze względu na naruszenie któregoś z wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych, określonych w § 77 i § 79 rozporządzenia, skoro z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że należy ograniczać do minimum liczbę zjazdów z dróg klasy G, a na ich budowę zezwalać jedynie wówczas, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Zdaniem organu, nie ma również potrzeby przeprowadzania dowodu na okoliczności związane z zagrożeniem, jakie mogłyby się pojawić w wyniku realizacji projektowanej inwestycji, skoro oczywistym jest, że chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wypadkami drogowymi. Zagrożenie to jest konsekwencją wysokiego i stale rosnącego natężenia ruchu drogowego, co jest okolicznością powszechnie znaną. Podkreślono również, że przesłanki odmowy udzielenia zezwolenie na lokalizację zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zezwolenia. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zapisy planu, obowiązujące na analizowanym terenie, przewidują obsługę komunikacyjną terenów oznaczonych symbolem 05KG - również działki skarżących - w wyznaczonych skrzyżowaniach, a to wyklucza dopuszczalność odmiennego skomunikowania tej działki z drogą publiczną. Jeżeli zatem obsługę komunikacyjną działki nr [...] ma zapewnić droga dojazdowa (działka nr [...]), a przepisy techniczne zabraniają wykonywania zjazdów z dróg klasy G, gdy istnieje możliwość dojazdu z innych dróg niższych klas, zarządca drogi krajowej nr [...] nie mógł wyrazić zgody na lokalizację zjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, uzasadniany w skardze kasacyjnej błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz skutkiem niedostatecznego rozważenia materiału sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W przypadku jednak, gdy skarga kasacyjna nie zarzuca błędu w ustaleniach faktycznych, ale jedynie kwestionuje wskazywaną w uzasadnieniu wyroku potrzebę dokonywania ustaleń dalszych, związanych z odmienną niż uczynił to organ administracyjny wykładnią przepisów prawa materialnego, na których oparto decyzję, możliwe jest przejście do kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że ocena co do zakresu okoliczności podlegających wyjaśnieniu w konkretnej sprawie musi być wyprowadzona z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygania (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1270/09 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim błąd odnoszący się co do tego, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracyjne, dotyczące możliwości zapewnienia dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Błąd ten, zdaniem autora skargi kasacyjnej, spowodowany był tym, że Sąd I instancji wziął pod uwagę takie okoliczności, które z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych nie mają istotnego znaczenia.

W tym względzie należało się zgodzić z wywodem skargi kasacyjnej.

Przyjęta przez Sąd I instancji koncepcja bardzo szerokiego postępowania dowodowego w zakresie badania, czy w przypadku działki skarżących spełnione zostały wszystkie warunki techniczne wskazywane w przepisach § 77, 78 i 79 rozporządzenia oraz koncepcja prymatu Konstytucyjnie i ustawowo chronionego prawa własności przed względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w przypadku braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, powoduje, że Sąd ten zbliżył się do narzucenia organowi konieczności wydania decyzji związanej w razie spełnienia wszystkich tych przesłanek. Pogląd ten, pomimo bardzo szerokiej i bogatej argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, nie zasługuje jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę. Nie można przede wszystkim tracić z pola widzenia tej okoliczności, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu indywidualnego przez właściwe organy następuje w drodze uznania administracyjnego.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, w odróżnieniu od decyzji określanej jako związanej (gdy normy prawa materialnego nie pozostawiają organowi tzw. luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego), podejmowane są z woli ustawodawcy w sprawach, w których prawo dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej. Wprawdzie swoboda uznania organu administracji jest na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), ale nie oznacza to narzucenia organowi prymatu jednej z tych wartości. W każdym wypadku wybór właściwego rozwiązania powinien być jednak w sposób przekonywający uzasadniony.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDDKiA z dnia [...] października 2009 r. dokonując interpretacji przepisu art. 29 ust. 4 ustawy, w sposób istotny położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżących I. i W. R. Oznacza to, że organ miał na względzie interes społeczny, którego istnienie jest w świetle art. 7 K.p.a. jedną z determinant stosowania przepisów w ramach uznania administracyjnego. W tym miejscu należało zwrócić uwagę, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Błędne było zatem stanowisko Sądu I instancji, że postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Oznaczałoby to bowiem wskazanie prymatu prawa własności nad innymi wartościami prawnie chronionymi, takimi jak zdrowie i życie użytkowników dróg.

Orzecznictwo zdaje się być tu ugruntowane. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (CBOSA) stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1 - 10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejsca zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m. in. w wyrokach NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 (oba wyroki w CBOSA).

Bez znaczenia są tu wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konstytucyjności przepisów ustanawiających klasyfikację dróg, jako że kwestia prawidłowości zakwalifikowania drogi krajowej nr [...] nie stanowiła przedmiotu sprawy i w żadnym stopniu nie kształtowała sytuacji prawnej wnioskodawców. Konieczność uwzględniania wymogów bezpieczeństwa ruchu pojazdów wynika wprost z przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia dla wszystkich kategorii dróg.

Niewątpliwie podział działki pierwotnej, do której nie było potrzeby zapewnienia dojazdu, a której zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem uzależnione jest od jej skomunikowania, stwarza dla właścicieli określone problemy faktyczne i prawne, ale nie oznacza to, że po stronie właściwego organu zarządzającego drogą krajową powstaje obowiązek wyrażenia zgody na wykonanie z każdej z nowopowstałych działek zjazdu, z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W przywoływanym wyżej wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1270/09 akceptująco przywołano pogląd, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do antycypowania ewentualnego rozstrzygnięcia sadowego w tej sprawie czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. W tym względzie jednak zauważyć należało, że Sąd I instancji zarzucił GDDKiA brak należytej staranności w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim brak rozważenia możliwości skomunikowania spornej działki z drogą lokalną. Wysuwając takie zarzuty, Sąd - jak się wydaje - nie zauważył, że do powyższych kwestii w sposób prawidłowy odniósł się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na treść aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1995 r., odnoszącego się również do decyzji podziałowej, prawidłowo ustalił że działki nr [...] i [...] stanowią drogi dojazdowe, umożliwiające połączenie działki z drogą krajową. Organ w sposób wyraźny dopuszcza przy tym połączenie drogi lokalnej nr [...] z drogą krajową nr [...].

Z powyższych względów należy przyjąć, że w sprawie w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zinterpretował i właściwie zastosował powołane przepisy prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę przez jej oddalenie na podstawie art.151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art.203 pkt.2 P.p.s.a.