Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3970/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3230/17 w sprawie ze skarg Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

I OSK 3970/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3230/17, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], Gminy Miejskiej [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddalił skargi.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., po wznowieniu postępowania na wniosek Prezydenta Miasta [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], o łącznej powierzchni [...] m2, objętej lwh. [...] ks. gr. gm. kat. [...] składającej się z parceli budowlanej I.kat. [...] oraz objętej lwh. [...], oznaczonej jako pbud. I.kat. [...], stanowiącej współwłasność H.F., M.J. i R.J., zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb [...] [...] oraz stwierdzającą nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. [...] w pozostałej części.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że w przedmiotowej sprawie badaniu podlega przesłanka wznowienia postępowania z art. 145a § 1 k.p.a., na który to przepis wnioskodawca wznowienia - Prezydent Miasta [...] powołał się w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok wszedł w życie na skutek jego publikacji w dniu 21 maja 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że działanie organów państwa na podstawie przepisów prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konsekwencją zasady praworządności jest potrzeba stabilizacji (trwałości) stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych na mocy wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa.

W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości, że jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu (podkreślił to wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Wobec powyższego, niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym obecnie, nie zawiera podstaw do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem. Upoważnienie takie nie może również wynikać z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

Do czasu dokonania zmian legislacyjnych brak jest - zdaniem organu - podstaw prawnych do ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin, ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie z uwagi na treść rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, organy administracji są obowiązane stosować przepis art. 156 § 2 k.p.a. w jego dotychczasowym brzmieniu.

Po rozpoznaniu skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skarg naruszeń, mających wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że we wnioskach o wznowienie postępowania administracyjnego wnioskodawcy jako podstawę wznowienia wskazali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że wnioskodawcy jako podstawę wznowienia wskazali art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Podstawą prawną wydania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] był art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazał, że w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączono możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu częściowo, tj. w odniesieniu do niektórych wad decyzji. Po upływie dziesięciu lat od wydania lub ogłoszenia decyzji nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, mimo że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bądź wydana mimo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, bądź została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bądź też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Po upływie dziesięcioletniego terminu nadal jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która zawiera inne wady przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., tj. która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, bądź decyzji, która w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

W wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności z konstytucją art. 156 § 2 k.p.a., w którym nie przewidziano wyłączenia stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia przewidzianej w art. 7 Konstytucji, zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa".

Dalej w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne. Stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 204/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać

Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego". ... "Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji".

"Z powyższych względów Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji".

Trybunał Konstytucyjny zaznaczył w cyt. wyroku, że zapadł on w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Zatem istotne znaczenie miał stan faktyczny sprawy, w ramach którego kontroli konstytucyjności dokonał Trybunał. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała nie tylko okoliczność, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i to, że od wydania decyzji, której stwierdzono nieważność, nastąpił znaczny upływ czasu, ale i to, że decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sam upływ czasu od wydania decyzji nie jest tutaj decydujący, decydujące znaczenie ma okoliczność, że podmiot do którego decyzja była skierowana na jej podstawie nabył prawa lub ekspektatywę.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej poprzez derogację tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd I Instancji uznał zarzuty skarg, dotyczące naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 maja 2015 r., stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niekonstytucyjność bowiem wspomnianego wyżej przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Fakt ten oznaczał zatem, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykazał.

Skargi kasacyjne wnieśli: Komendant Wojewódzki Policji w [...], Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] i Gmina Miejska [...].

W skardze kasacyjnej Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] i Gmina Miejska [...] zarzucili naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego, jak:

a) art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego maja moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13,

b) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

c) art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie "zasady praworządności/legalizmu" stanowiącej o ty m, że organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

d) art. 8 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym , że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd w sprawie – w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa procesowego, jak:

a) art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności,

c) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

d) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez "niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie", w szczególności zaś poprzez "niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego",

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zarzucono:

-naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 kpa w związku z ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie , że niekonstytucyjność przepisu art. 156 § 2 k.p.a. wynikająca z jego niezupełności w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu i dotychczasowy brak aktywności ustawodawcy powodują, że jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w takiej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

-naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi oraz mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne została oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodzą niezrozumienia lub nieznajomości trybu wznowienia postępowania administracyjnego o którym jest mowa w art. 145 i 145 a K.p.a. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz przedmiot postępowania określa art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W takich granicach orzekał również Sąd I instancji. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., błędnie zresztą określonych jako przepisy procesowe. Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji była odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a K.p.a. Przepis ten stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Z tych przyczyn nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 156 kpa bez wykazania, że doszło do naruszenia art. 145a K.p.a. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. jest niezrozumiały również z powodu błędnego sformułowania. Nie sposób bowiem dostrzec w jaki sposób przepis ten został błędnie zastosowany w sprawie, zwłaszcza, że to nie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a stanowiły podstawę prawną kontrolowanej w sprawie decyzji.

Skarżący kasacyjnie powiązali powyższy zarzut z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny, w sytuacji, gdy zarówno organ administracji, jak i Sąd, odpowiednio odmawiając uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, jak i Sąd oddalając skargę od powyższej decyzji odwoływali się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w ocenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej. Niewątpliwie zatem ani organ administracyjny, ani też Sąd wojewódzki nie zaprzeczyły faktowi wydania przedmiotowego wyroku Trybunału. Brak jest zatem podstaw do uznania, że stan faktyczny w sprawie kontrolowanej nie został prawidłowo ustalony. Powyższe wskazuje na bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Dodać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia tych ostatnich przepisów nie zostały uzasadnione w dalszej części skargi kasacyjnej. Nie jest wiadomym Sądowi II instancji jakie braki dowodowe, czy też braki w ustaleniach faktycznych skarżący kasacyjnie miał na myśli. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się bowiem, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O naruszeniu przez organ norm zawartych w tych przepisach można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje zaś jasno, że orzekający w sprawie organ, zgodnie z art. 7 k.p.a., stał na straży praworządności i z urzędu oraz na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a stosując się do wymogu określonego w art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, że dana okoliczność została udowodniona. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś okoliczności, które mogłyby podważyć ustalony stan faktyczny, niezbędny w niniejszej sprawie. Stan ten zresztą w sprawie jest bezsporny. W ocenie sądu II instancji dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji odpowiadała warunkom wskazanym w art. 134 § 1 p.p.s.a., zaś skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi wojewódzkiemu żadnego uchybienia w odniesieniu do tych ostatnich przepisów. Sąd zakresem orzekania objął zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją, właściwie określił zasadniczy problem prawny związany ze stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz co do przyczyn wznowienia, nie wykraczając przy tym poza tak przyjęte granice sprawy. W tym wypadku ocena zasadności żądania uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania sprowadzała się do zbadania sprawy w granicach wskazanej we wniosku podstawy wznowienia, tj. przyczyny z art. 145a § 1 k.p.a. Przejście natomiast do merytorycznego, ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy wymagało najpierw przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Wskazana we wniosku podstawa wznowienia wymagała zatem oceny, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, skoro Trybunał orzekał w przedmiocie zgodności art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją, a przepisami, które stanowiły podstawę do wydania decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. Decyzją wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. w pozostałej części. Podstawę prawną decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 156 § 2 k.p.a.

Co równie istotne, skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji żadnego błędu w wykładni czy w zastosowaniu art. 145a § 1 k.p.a., czy też art. 149 § 2 lub art. 151 § 1 k.p.a. Przepisy takie nie zostały powołane ani w przytoczonych podstawach kasacyjnych ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zbadanie wystąpienia przyczyny wznowienia wymagało oceny charakteru przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. i rozstrzygnięcia, czy może on stanowić podstawę do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa że z uwagi na uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 1/2010/1/1), jak również wobec stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej przytoczono także materialną podstawę kasacyjną, Sąd ocenił zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Uczynić zaś to należało w powiązaniu z domniemanym nieuwzględnieniem przez organ nadzorczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, co miało stanowić naruszenie przepisów art. 190 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Rozważania w tym zakresie trzeba rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 2 Konstytucji, gdyż Trybunał, wydając swoje rozstrzygnięcie, oparł się właśnie na tym wzorcu kontroli, tj. na zasadzie demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Z tej perspektywy została dokonana ocena konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a., co do którego Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Równie ważne jest to, w jakim kontekście przedmiotowy wzorzec kontroli został odniesiony do art. 156 § 2 k.p.a. Otóż wątpliwości sądu administracyjnego co do konstytucyjności tego przepisu zostały wyrażone na tle określonego stanu faktycznego, na kanwie którego zostało skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, zaś stanowisko Trybunału odnosi się do określonych sytuacji prawnych i faktycznych, a także do konkretnej kategorii podmiotów. Podmioty te można określić jako byłych właścicieli nieruchomości (nieruchomości gruntowych), pokrzywdzonych w okresie powojennym działaniami władzy państwowej w wyniku odjęcia im prawa własności (pokrzywdzonych aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze wywłaszczeniowym). Skarżący kasacyjnie oczekuje natomiast zastosowania zasad chroniących obywatela (osobę fizyczną lub odpowiednio inny podmiot prawa prywatnego – osobę prawną lub inną jednostkę posiadającą podmiotowość prawną) do sytuacji publicznych osób prawnych (w tym wypadku do Skarbu Państwa i gminy miejskiej – jednostki samorządu terytorialnego). Tymczasem te ostatnie podmioty były beneficjentami działań wywłaszczeniowych, a nie podmiotami wywłaszczonymi (pokrzywdzonymi aktami wywłaszczeniowymi).

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji okazały się chybione, skoro tak organ nadzorczy, jak i Sąd uwzględniły fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 46/13 i skutki wynikające z samej jego treści, jednoznacznie wyartykułowane przez Trybunał w końcowej części uzasadnienia wyroku. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Z kolei według art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji, to nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnemu innych konsekwencji, które godzą w wartości przyjęte w Konstytucji. W tym wypadku dotyczy to działania organów publicznych nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również z poszanowaniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, niedopuszczalne jest stosowanie wytycznych interpretacyjnych wynikających z omawianego wyroku Trybunału w taki sposób, że doszłoby tym samym do naruszenia zasady z art. 2 Konstytucji, która była właśnie wzorcem kontroli w sprawie zgodności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją.

Z zasady określonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie mógł być wyprowadzony taki wniosek, który byłby zgodny z poglądami skarżącego kasacyjnie. Moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie może podlegać zakwestionowaniu, jednakże skutki konkretnego wyroku Trybunału, odnoszone do konkretnej sprawy, muszą uwzględniać treść i charakter danego orzeczenia Trybunału. O ile zatem w sposób oczywisty, a to ze względu na brzmienie art. 190 ust. 4 Konstytucji, wydanie przywołanego orzeczenia Trybunału mogło stanowić – i w przedmiotowej sprawie stanowiło – podstawę do wznowienia postępowania ze względu na przesłankę z art. 145a § 1 k.p.a., to w żadnej mierze nie determinowało treści rozstrzygnięcia kończącego sprawę wydanego w postępowaniu nadzorczym, które wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.).

Wobec tego należy po pierwsze wyjaśnić, że orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 ze swej istoty nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, gdyż stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z dnia 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Po drugie, w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie podważyło mocy obowiązującej przepisu art. 156 § 2 k.p.a., przedstawione Trybunałowi przez sąd administracyjny pytanie prawne w konkretnej sprawie nie mogło stanowić podstawy bezwarunkowego stosowania wskazanej w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki odmowy zastosowania sankcji nieważności w stosunku do wszystkich decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli tylko miał miejsce znaczny upływ czasu od daty wydania takich decyzji. W świetle przywołanego wyroku Trybunału istotny jest również przedmiot tychże decyzji, który swoim zakresem obejmuje akty o charakterze wywłaszczeniowym, jeżeli w wyniku ich wydania zostało przez podmiot wywłaszczony nabyte prawo lub jego ekspektatywa.

Takiego wniosku, jak oczekiwaliby skarżący kasacyjnie, nie można też wyprowadzić z zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta wyznacza granice ochrony, które jednakże sięgają zgodności z prawem decyzji, co też zawiera silne umocowanie w przepisach procedury administracyjnej. Z kolei wyłączenie przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością wyznaczają przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 k.p.a. Zawarta w tym przepisie regulacja prawna przedawnienia sama w sobie nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na przyczynę nieważności polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z omawianej regulacji, odczytywanej zgodnie ze wskazaniami interpretacyjnymi Trybunału Konstytucyjnego, nie można wyprowadzić przyrzeczenia respektowania rażącego naruszenia przepisów prawa w każdej sytuacji, w której od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Nie każdy też podmiot może oczekiwać tego rodzaju sanacji kwalifikowanego naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, jak już o tym była mowa, wyjątek od zasady bezwzględnego stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszania prawa dotyczy tylko określonego przedmiotu rozstrzygnięć (aktów) administracyjnych, których skutkiem wydania było nabycie prawa lub ekspektatywy, w odniesieniu do konkretnej kategorii podmiotów, które były adresatami aktów (decyzji) wywłaszczeniowych, na podstawie których odjęte zostało im prawo własności na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów publicznych. Zdaniem Sądu kasacyjnego, przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia nakazująca uwzględnienie skutku w postaci znacznego upływu czasu od wydania decyzji, jeżeli miałoby to godzić w prawa takich podmiotów, które w związku z odjęciem im prawa własności nabyły inne prawo lub ekspektatywę prawa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 Konstytucji należy podkreślić, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji została wyrażona w innej jednostce redakcyjnej tego przepisu, a mianowicie w ust. 2. Poza tym postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych, co oznacza, że ani art. 2, ani art. 21 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. O ile zatem, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to stosowanie norm konstytucyjnych wprost jako podstawy orzekania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowych normujących dany zakres lub istnieje konieczność ich uzupełnienia. Formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest również "współstosowanie" interpretacyjne zawartych w niej ogólnych zasad ustrojowych, gwarancji i norm – z normami ustaw zwykłych. W takim wypadku zasady konstytucyjne powinny być wyznacznikiem przy stosowaniu i interpretacji przepisów ustawowych, a organ stosujący prawo ustala jego znaczenie, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. stanowisko NSA zawarte w wyrokach z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 293/05, 22 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1270/05 i 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1738/09 – orzeczenia dostępne jw.).

Mając na uwadze powyższe reguły stosowania przepisów konstytucyjnych, nie jest do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji taka wykładnia przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji – w tym wypadku art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – która udziela ochrony jednostkom prawa publicznego będącym beneficjentami (nabywcami prawa własności) decyzji wywłaszczeniowych wydanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa, jeżeli taki rodzaj wykładni godzi zarazem w interes prawny podmiotów wywłaszczonych, którym przepisy prawa udzieliły ochrony. Dlatego też w ocenie Sądu kasacyjnego w pełni uprawniony jest wniosek, że podmiot pozbawiony prawa własności w wyniku wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną nabywa zarazem w ten sposób ekspektatywę dotyczącą możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji, niezależnie od tego, jak długi czas upłynął od jej wydania.

Zastosowanie ochrony, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w stosunku do beneficjentów aktów wywłaszczeniowych (decyzji) obarczonych kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa wprost prowadziłoby do naruszenia zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, a w konsekwencji również do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie również do osób prawnych prawa publicznego, a zatem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, gmin i innych podmiotów prawa publicznego, to rozstrzyganie przez organy nadzorcze i sądy administracyjne w tym zakresie wiązałoby się z działalnością prawotwórczą co do określenia terminu, który byłby odpowiedni do uznania, że wystąpiła przesłanka znacznego upływu czasu od wydania decyzji.

Trybunał Konstytucyjny nie wskazał okresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku wyrażenie "znaczny upływ czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2486/15, dostępny jw.). Skoro zaś Trybunał w przywołanym wyroku nie wypowiedział się co do tego, jak długi powinien być upływ czasu od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do zaakceptowania jest takie stanowisko, że w pewnych sytuacjach właściwą rzeczą jest, aby ustawa nie wprowadzała terminu przedawnienia w stwierdzeniu nieważności decyzji obarczonej tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną. Inaczej rzecz ujmując, w pewnych sytuacjach – np. właśnie w odniesieniu do podmiotów wywłaszczonych (osób fizycznych, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych mających podmiotowość prawną), którym odjęto prawo własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (innych osób prawnych prawa publicznego) – ze względu na zastosowanie zasad z art. 2 Konstytucji, tj. zasady państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej, a także przy odpowiednim uwzględnieniu zasad ochrony praw majątkowych wyrażonych w art. 21 i art. 64 Konstytucji – uprawnione jest wyłączenie przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe, Sąd kasacyjny akceptuje w pełni tę linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która sprzeciwia się wykorzystaniu omawianego zakresowego orzeczenia Trybunału w interesie państwowej osoby prawnej, a nie w celu ochrony praw obywatela. Stanowisko takie zostało wyrażone w odniesieniu do takich stanów faktycznych, w których to Skarb Państwa lub gmina (inna osoba prawna prawa publicznego) domagała się zastosowania na jej korzyść zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. mający charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14, orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2623/15 i późniejsze: wyrok z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 374/18 i 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17 – orzeczenia dostępne jw.).

W świetle przedstawionych argumentów, należało uznać en bloc zarzuty skarg kasacyjnych za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, w szczególności zaś art. 2 Konstytucji oraz przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a.), w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.