Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 188/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 15, art. 107 par. 1 i 3, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 77, art. 42
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku Jacka Pilcha sprawy ze skargi I. K., M. K., R. W. i Z. M. na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących I. K., M. K., R. W. i Z. M. kwotę 508 (pięćset osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2009 roku, nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...], przy ul. U. [...]; układ drogowy oraz przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne, energetyczne, sieć telefoniczna i kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i nr [...], przy ul. U. w G. Decyzja stała się ostateczna.

Pozwolenie na budowę udzielone powyższą decyzją zostało przeniesione na B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w W. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2010 roku, nr [...].

Pismem z dnia 5 października 2009 roku Z. M., R. W., I. K. i M. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, mimo iż przysługuje im status strony, gdyż są właścicielami nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 25 listopada 2009 roku stwierdzili, że przyłącza gazowe, wodociągowe i kanalizacyjne planowanej inwestycji mają znajdować się w ulicy H., co oznacza, że realizacja i oddziaływanie inwestycji wywrze wpływ na nieruchomość wnioskodawców, znajdującą się po drugiej stronie tej ulicy. W kolejnym piśmie z dnia 25 czerwca 2010 roku wnieśli o przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskodawców, oględzin nieruchomości wnioskodawców i terenu inwestycji, a także z załączonych do pisma fotografii. Zdaniem wnioskodawców, wydana inwestorowi decyzja i zatwierdzony nią projekt budowlany naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku") zwłaszcza zaś § 11 - 13. Zgodnie z § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, usytuowanie planowanego budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w projekcie budowlanym, powoduje objęcie ich działek obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Stwierdzili nadto, iż zaprojektowany budynek spowoduje zmniejszenie nasłonecznienia nieruchomości wnioskodawców, a także wzrost hałasu i natężenia ruchu drogowego oraz zniszczenie środowiska na terenie rezerwatu przyrody. W postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji pominięto bowiem fakt, iż teren inwestycji znajduje się w granicach rezerwatu przyrody i jego otulinie.

Decyzją z dnia 5 października 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 3 marca 2009 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Z. M., R. W. i M. K. są właścicielami lub współwłaścicielami działek nr [...], [...], [...] oraz [...] położonych przy ul. H. [...], [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. U. [...] i znajdują się po przeciwnej stronie ulicy H., którą stanowi działka nr [...] (własność Gminy G.). W rejestrze gruntów nie figuruje natomiast jako właściciel I. K. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane organ stwierdził, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji - właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Organ stwierdził nadto, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji, najmniejsza odległość projektowanego budynku wielorodzinnego od budynków przy ul. H. [...], [...],[...] i [...] wynosi 16m, podczas gdy wysokość budynku projektowanego do krawędzi dachu wynosi 9,50m, natomiast do kalenicy 13,60m. Ponieważ odległość między budynkami istniejącymi, a projektowanym, jest większa od wysokości budynku projektowanego, przyjąć należy, że warunki określone w § 13 ust. 1 oraz § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku zostały spełnione. Działka przy ul. U. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami budowlanymi skarżących, w związku z czym przepisy § 11 ww. rozporządzenia nie mają zastosowania. Organ wyjaśnił nadto, iż fakt, że w ul. H., będącej drogą publiczną, projektowane są przyłącza do istniejącego w niej uzbrojenia terenu, jak również fakt, iż korzystać z niej będą przyszli mieszkańcy projektowanego budynku, nie będzie w żaden sposób wpływać na możliwość zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ponadto projekt obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu uzyskał pozytywną opinię zarządcy drogi. Organ wyjaśnił również, że teren inwestycji nie sąsiaduje z rezerwatem K. (ani z jego otuliną), którego granica - określona w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego nr 49/2001 z dnia 23 marca 2001 roku w sprawie uznania za rezerwat przyrody obszaru na K. w G., przebiega w odległości ponad 120m od granicy działki nr [...], która nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody. Zdaniem organu I instancji, działki przy ul. H. [...], [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, a więc z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, co skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Inne przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. również nie występują w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M., R. W., I. K. oraz M. K. zarzucili jej:

▪ naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez brak rozpoznania wniosków dowodowych skarżących,

▪ naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zebranie materiału dowodowego w sprawie w sposób wybiórczy i niepełny,

▪ naruszenie art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu,

▪ naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędne ustalenie, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 3 marca 2009 roku.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, iż organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżących, naruszając art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz zasady postępowania administracyjnego określone

w art. 7 i art. 8 k.p.a., a także przepisy art. 80 k.p.a. Odwołujący się zarzucili także organowi I instancji, iż ten nie zapewnił im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżących, nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny położone dalej. Jako nietrafne skarżący ocenili twierdzenia organu I instancji, że w sytuacji, gdy inwestor buduje - zachowując odległości przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, co w konsekwencji przesądzać ma o braku legitymacji po stronie skarżących. Koniecznym jest bowiem także ustalenie przez organ administracyjny innych przepisów, ze względu na które potencjalnie dojść może do ograniczenia zagospodarowania terenów sąsiednich i rozważenie czy rzeczywiście planowana inwestycja może te nieruchomości w jakikolwiek sposób ograniczać. Organ zaniechał przeprowadzenia takiej analizy, co skutkować musi uznaniem decyzji wydanej z jej pominięciem za wadliwą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Niezrozumiałe dla skarżących jest zaniechanie badania przez organ I instancji sprzeczności realizowanej inwestycji z dyrektywami wynikającymi z § 11 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Organ ten stwierdził, że "działka przy ul. U. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami budowlanymi skarżących, w związku z czym przepisy § 11 nie mają tu zastosowania". Powołany przez organ przepis zastosowanego ograniczenia nie przewiduje i dlatego też, załatwiając sprawę, organ winien był mieć go na uwadze. Skarżący podnieśli także, że z powodu projektowanych przyłączy w ul. H., będącej drogą publiczną, roboty budowlane będą wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących. Okoliczność ta, jako że potencjalnie może ona wpływać na możliwość zagospodarowania i użytkowania działek skarżących, przesądza wprost o tym, że skarżącym przysługuje przymiot strony.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż w niniejszej sprawie nie występuje brak zapewnienia naturalnego oświetlenia budynku przesłanianego, co jest regulowane w §§ 13, 57 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi. Podnoszona zaś argumentacja skarżących, wyrażająca się w tezach dowodzących zmniejszenia nasłonecznienia na działce, immisji hałasu, wzrostu natężenia ruchu drogowego i zniszczenia środowiska na terenie rezerwatu przyrody pozostaje chybiona. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że ul. Huzarska jest drogą publiczną, a projektowane przyłącza, do istniejącego w niej uzbrojenia terenu, nie wpływają w żaden określony sposób na możliwość zagospodarowania i użytkowania nieruchomości sąsiadujących. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, to na organie ciążą obowiązki wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz udzielania informacji stronom o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich sytuację prawną. Skarżący natomiast powinien wykazać, że w wyniku postępowania administracyjnego zwiększy się jego dotychczasowy obowiązek lub zostanie obciążony nowym. Organ wyjaśnił nadto, iż ocena statusu strony w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę odbywała się według zasad określonych w art. 28 k.p.a. Wyjaśnił również, że interes prawny musi wywodzić się z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że nie tylko wziął pod uwagę kwestię oddziaływania projektowanego obiektu na istniejącą zabudowę ale także w sposób wnikliwy rozważył kwestię podnoszoną przez skarżących pod kątem ewentualnych ograniczeń wskutek wybudowania przedmiotowej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję Z. M., R. W., M. K. i I. K. zarzucili jej:

▪ naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane,

▪ naruszenie art. 144 k.c. przez jego pominięcie w sprawie i uznanie, że status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyprowadzony może być tylko z przepisów techniczno-budowlanych, co nie jest prawidłowe,

▪ naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez arbitralne uznanie, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w stosunku do której to, w dacie wydania skarżonej obecnie decyzji, decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2010 roku ([...]), postępowanie zostało wznowione,

▪ naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że towarzyszący projektowi budowlanemu projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi,

▪ naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych skarżących zawartych w ich podaniu o wznowienie postępowania, a także ponawianych w toku postępowania,

▪ naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 8 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie ustalił w jednoznaczny sposób tego, czy skarżący winni być stroną w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, że działkę gruntu nr [...] przy ul. U. [...] i ich nieruchomość, położoną przy ul. H. [...], [...], [...] i [...], oddziela jedynie droga publiczna, usytuowana częściowo w granicach działki inwestora. Okoliczność powyższa, powodowana tym, że znak graniczny działki nr [...] przy ul. U. [...] znajduje się po środku przedmiotowego ciągu komunikacyjnego, bezpośrednio przylegającego do nieruchomości skarżących, w odległości od ok. 1,5 m od jej granicy, nie pozwala na to, aby skarżącym odmówić przymiotu strony. Skarżący zawracali się do organów administracji o przeprowadzenie w sprawie dowodu z oględzin terenu inwestycji, aby unaocznić tę niezwykłą sytuację. Wnioski ich, składane w tym zakresie, konsekwentnie były jednak ignorowane.

Skarżący stwierdzili, iż są właścicielami nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania wznoszonego aktualnie obiektu budowlanego. Wskazali, że za obszar oddziaływania tego wielorodzinnego, czterokondygnacyjnego, skomplikowanego technicznie i wyposażonego w instalacje gazowe obiektu, uznać należy obszar określony na podstawie jego rodzaju i charakterystyki (funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych). Zawarta

w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu nie daje bowiem podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia, a do przepisów odrębnych, o których mowa w tej definicji, należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Z kolei, za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Wyjaśniając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. To właśnie na ich podstawie skarżący dochodzić mogą ochrony swych praw względem inwestora.

Skarżący podnieśli również, iż do przepisów odrębnych w rozumieniu

art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane należy zaliczyć przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie przy wznoszeniu obiektów obowiązany jest zachować inwestor. Zwrócili uwagę na usytuowanie wznoszonego obiektu niemal bezpośrednio przy wąskiej drodze publicznej, w pasie której biegnie granica terenu inwestycji. Skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Co za tym idzie, skoro inwestycję zaprojektowano w niewielkiej odległości od granicy nieruchomości, to brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby właściciel najbliższej działki sąsiedniej nie legitymował się statusem strony w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skarżący wskazali nadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej winien na potrzeby konkretnej inwestycji każdorazowo ustalać wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Ograniczenia zaś w zagospodarowaniu nieruchomości nie muszą wynikać tylko z przepisów rozporządzenia w sprawie w warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego ale także z wszelkich innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazania mu takich ograniczeń od skarżących organ oczekiwać nie może, gdyż to jego własnym zadaniem jest dokonanie oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący zarzucili nadto, że projekt budowlany inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieśli również, iż objęty zatwierdzonym projektem obiekt powodować będzie zaciemnienie nieruchomości i domów skarżących. W tym względzie organy całkowicie pominęły przepisy inne niż techniczno - budowlane, a zawarte choćby w art. 144 k.c. (dotyczącym immisji). Organ nie umożliwiły skarżącym złożenia zeznań w sprawie, ani nie przeprowadziły żądanych przez nich oględzin miejsca inwestycji. Zdaniem skarżących, organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja spełnia normy nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Co więcej, realizowana inwestycja, przez przewidzianą w niej instalację gazową, może powodować zagrożenie wybuchu gazu. Także w tym przypadku organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja spełnia normy bezpieczeństwa pożarowego, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania.

W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył również art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącym, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uniemożliwia to obecnie uznanie twierdzeń organu za wiarygodne i każe się im sprzeciwić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 17 lutego 2011 roku Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu, podzielając pogląd skarżących, iż są oni stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 marca 2009 roku. Wskazał, że skarżący w czasie prowadzenia postępowania pierwotnego byli i są obecnie współwłaścicielami przylegającej do ul. H. w G. działki nr [...], której południowa granica oddalona jest od linii kwestionowanej zabudowy o około siedem metrów. Działka ta aktualnie użytkowana jest jako droga wewnętrzna. Prawo własności zakłada swobodę użytkowania objętego nim mienia (czego przykładem są działania inwestorów, którzy działkę uprzednio pokrytą lasem zamierzają zabudować mieszkaniami), i wspólnymi działaniami skarżący mogą zmienić stan zagospodarowania swoich nieruchomości. Wówczas okazałoby się, że przepisy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą stać na przeszkodzie realizacji niektórych wariantów zabudowy, np. mieszkaniowej, zaplanowanej wzdłuż ulicy. Jak podkreślił Prokurator, oddziaływanie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, to nie tylko oddziaływanie odnoszące się do sposobu aktualnego użytkowania sąsiednich nieruchomości, ale również do każdego możliwego, i takie odczytanie wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżący zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się we własnej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2010 roku, organy obu instancji odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 roku, ponieważ uznały, iż skarżącym – Z. M., R. W., M. K. i I. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, a dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dokonując takiej oceny organy powołały się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz - niezasadnie - na treść art. 28 k.p.a. (vide uzasadnienie decyzji organu II instancji), który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę określa wyłącznie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Badanie kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę, zdaniem Sądu, musi być dokonywane przez organy architektoniczno-budowlane szczególnie wnikliwie, ponieważ ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), budzi liczne kontrowersje. Na przykład Edward Radziszewski w "Komentarzu do Prawa budowlanego" (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r., str. 71) twierdzi wręcz, że "skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków danego podmiotu wynikających z ustawy, przez pozbawienie podmiotu prawa strony - przepis ten dokonuje naruszenia praw i wolności obywatela, służących mu ustawowo z mocy wskazanych wyżej przepisów (art. 2, art. 42, art. 77) Konstytucji RP".

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", użyte w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane Komentarz" ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Są to zatem nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719).

Przepis art. 3 pkt 20 cyt. ustawy zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż obszar ten nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 roku organy winny były ustalić usytuowanie należących do nich nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić jak nieruchomość skarżących może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek skarżących, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek należących skarżących, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny stan nieruchomości skarżących jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący mogą w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować należący do nich budynek. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących, wynikające z przepisów szczególnych, to również będą oni stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów, przeciwnie, została przez nie całkowicie pominięta, tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej budynku lub wybudowaniu na niej innego budynku. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać także, iż przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby, na podstawie analizy planowanej inwestycji i aktualnej zabudowy jego działki, że planowana inwestycja narusza przepisy szczególne, zostałby uznany za stronę postępowania. Taka ocena powinna zostać natomiast dokonana dopiero w toku postępowania mającego na celu zbadanie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wznowienie postępowania.

Na powyższe uchybienie wskazał Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., który – popierając skargę, stwierdził, iż skarżący w czasie prowadzenia postępowania pierwotnego byli, i są obecnie, współwłaścicielami przylegającej do ul. H. w G. działki nr [...], której południowa granica oddalona jest od linii kwestionowanej zabudowy o około siedem metrów. Działka ta aktualnie użytkowana jest jako droga wewnętrzna, jednak, jak zasadnie podkreślił Prokurator, skarżący mogą chcieć zmienić stan zagospodarowania swoich nieruchomości. Wówczas mogłoby się okazać, że przepisy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą stać na przeszkodzie realizacji niektórych wariantów zabudowy, np. mieszkaniowej zaplanowanej wzdłuż tej ulicy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, wydając kwestionowane przez skarżących decyzje, dokonały niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd oraz powyższe rozważania, należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że organy obu instancji, ograniczając badanie czy nieruchomość skarżących mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie aktualnej zabudowy działek skarżących, naruszyły również przepisy postępowania,

a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organy obu instancji naruszyły powyższe przepisy również z tego względu, iż nie zbadały dokładnie gdzie znajdują się należące do skarżących działki, która działka należy do którego ze skarżących, czy jakaś jest ich współwłasnością. Organ I instancji stwierdził jedynie, iż "jak wynika z wypisu rejestru gruntów, Z. M., R. W. i M. K. są właścicielami lub współwłaścicielami działek nr [...], [...], [...] oraz [...] położonych przy ul. H. [...], [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. U. [...] i znajdują się po przeciwnej stronie ulicy H., którą stanowi działka nr [...], stanowiąca własność Gminy G. We wspomnianych wyżej rejestrach nie figuruje natomiast jako właściciel I. K.". Organ nie wyjaśnił czy działki skarżących znajdują się w takiej samej odległości od planowanej inwestycji. Nie zbadał jak są względem niej usytuowane (przyjął jedynie, iż znajdują się po drugiej stronie drogi publicznej). Nie wyjaśnił również czy I. K. dysponuje tytułem własności lub innym prawem wskazanym w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do którejś z sąsiednich działek, swoje ustalenie bezpodstawnie opierając jedynie na ewidencji gruntów, która nie stanowi jedynego źródła informacji na temat właścicieli gruntów. Organ odwoławczy tę sytuację w pełni zaakceptował, nie poczynił bowiem żadnych dodatkowych ustaleń w tym zakresie.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości jakie działki należą do skarżących, gdzie są położone, jak są i mogą być zabudowane. Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organy spowodowały, iż nie mogły na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić czy należące do skarżących działki znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w tym również odnieść się prawidłowo do twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi planowany budynek będzie zacieniał ich budynki, a realizacja przyłączy gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych planowanej inwestycji wywrze wpływ na nieruchomość wnioskodawców.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących ewentualnego zacienienia należących do nich działek przez planowany budynek, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jeżeli w toku postępowania organ bada czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie miała wpływ na dopływ światła na nieruchomości sąsiednie, w szczególności, z uwagi na bliskość zabudowy, bada stopień zaciemnienia na działce należącej do osoby będącej jej właścicielem i wnoszącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ znajduje się ona w strefie zaciemnionej przez inwestycję, to niezależnie od tego czy zacienianie jest zgodne z przepisami szczególnymi, czy też nie, powinien uznać właściciela takiej działki za stronę postępowania. Organ nie może bowiem z góry założyć, że skoro inwestycja, zdaniem organu, spełnia normy nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który - poprzez swoje gabaryty, może oddziaływać na nią poprzez zacienienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym m. in. z wynikami analizy, i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych osoby te mogą przy tym dokonać tylko jako strona postępowania. W takim przypadku okoliczność, że wynik tego badania, w ocenie organu, nie narusza przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego nasłonecznienia budynków mieszkalnych, nie może powodować wyeliminowania wnioskodawcy z tego postępowania. Osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na ich nieruchomość, mają bowiem prawo wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego badania, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania (tak też tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 października 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 173/07, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV, nr 3118/2008, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 320/08, Baza Orzeczeń LEX nr 528059). Należy w tym miejscu podkreślić, że prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Organ administracji w żadnym wypadku nie może zatem - stosując zawężającą wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich. Przytoczony przez Wojewodę przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceny tej nie zmienia. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, iż każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania jej zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Uprawnionym z tego przepisu nie jest zatem jedynie inwestor, ale także każdy inny podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, w tym także właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Zawsze zatem, gdy dochodzi do sytuacji, w której planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podsumowując: jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, w tym techniczno-budowlanymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze stwierdzone powyżej uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane również z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż z przyczyn wyjaśnionych powyżej, zdaniem Sądu, brak było podstaw do jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości oceny, że działki skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 roku, a zatem że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą odmowy uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie ww. przepisów.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, nie przeprowadzając prawidłowo postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz odsyłając w uzasadnieniu swojej decyzji do wyjaśnień i rozważań zawartych w decyzji organu I instancji, dodatkowo naruszył także art. 15 k.p.a. (zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt

SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35), do czego w istocie ograniczył się organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, iż zgodnie

z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA z 1989 roku, nr 2, poz. 68 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 1010/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48684). W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim analizy obszaru oddziaływania inwestycji oraz wnikliwego rozważenia zarzutów odwołania, w tym dotyczących sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżących. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się również w uzasadnieniach swoich decyzji do wniosków dowodowych skarżących, zgłoszonych w toku postępowania, czym naruszyły zarówno ww. przepis, jak i zasady prowadzenia postępowania zawarte w art. 7 i art. 77 k.p.a.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2

w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a decyzja organu II instancji dodatkowo z naruszeniem art. 15 k.p.a. Przy czym naruszenie przez organy obu instancji ww. przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na marginesie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydając decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak u wnioskodawców przymiotu strony postępowania, organy nie miały obowiązku rozważać zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, a dotyczących decyzji ostatecznej, w szczególności kwestii zgodności projektowanej inwestycji z treścią decyzji o warunkach zabudowy i przepisami szczególnymi. Kwestie te powinny były bowiem rozważyć dopiero po uznaniu, iż skarżący winni być stroną postępowania zakończonego wydaniem wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie zarzucanego organom przez skarżących istotnego naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący nie wykazali bowiem aby naruszenie przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie skarżących o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło im podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. Uchybienie to nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. I SA/Wa 1233/10, Baza Orzeczeń LEX nr 863631).

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej nie nadaje się do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 308 zł (wynagrodzenie – 240zł i opłaty od pełnomocnictw 4x17zł).

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę właściwy organ architektoniczno - budowlany w pierwszej kolejności zbada jakie konkretnie działki stanowią własność, a jakie współwłasność skarżących, w szczególności I. K. Następnie ustali - osobno dla każdej działki, czy pozostaje ona w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dokonując tych ustaleń organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli organ uzna, iż postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 roku było dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ww. decyzji.