Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 504/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2012 r. nr XXII/550/12 w przedmiocie nadania statutu Obwodowi Lecznictwa Kolejowego we Wrocławiu - Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął w dniu 17 maja 2012 r. uchwałę nr XXII/550/12 w sprawie nadania statutu Obwodowi Lecznictwa Kolejowego we Wrocławiu – Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu. Stanowiła ona: Na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) z dnia

15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 poz. 654 ze zm.) uchwala się, co następuje:

§ 1.1 Odwodowi Lecznictwa Kolejowego we Wrocławiu – Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu nadaje się statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

2. Traci mocy dotychczasowy statut Obwodu Lecznictwa Kolejowego we Wrocławiu – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu.

§ 2 Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Dolnośląskiego.

§ 3 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru na podstawie art. 82c ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 50 § 2, art, 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższą uchwałę z powodu istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) – dalej ustawa, w związku z art. 42 ustawy z dnia

15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podał, że zaskarżona uchwała została przekazana pismem Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Prawnego – i wpłynęła do organu w dniu 23 maja 2012 r., z uwagi na upłynięcie 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na powyższą uchwałę.

Przedmiotowej uchwale Organ Nadzoru zarzucił brak ogłoszenia w formie przewidzianej dla aktów prawa miejscowego, co w jego ocenie zakwalifikować należy jako istotne naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwałę określającą statut podmiotu leczniczego, jak również uchwałę zmieniająca ten statut zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. O zaliczeniu uchwały do tej kategorii aktów prawnych decyduje bowiem:

1) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej,

2) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej,

3) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Podstawą prawną do wydania uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W związku z powyższym spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu.

Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.

Na mocy zaś art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Podmiotem tworzącym Obwód Lecznictwa Kolejowego we Wrocławiu - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu jest Województwo Dolnośląskie. Organem Województwa uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest wedle art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa Sejmik Województwa.

Spełniony jest zatem wymóg wydania aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają im określone uprawnienia. Uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne.

O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać się każdy. W szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zawierających normy prawa miejscowego zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 89 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa). Przepis art. 13 ustawy określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym ustawodawca wskazał

m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy oraz inne akty prawne, co do których obowiązek ich publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym wynika z przepisów szczególnych (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy). Zatem jako akt prawa miejscowego i uchwała podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Jest to warunkiem koniecznym jej wejścia w życie. Stosownie to treści art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy, akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania. Wspomniany przepis wyraża zasadę, w myśl której data wejścia w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej

14 dni. Dlatego też akt Sejmiku Województwa Dolnośląskiego stanowiący przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia narusza w sposób istotny również art. 4 ust. 1 ustawy. Jak podniósł NSA w orzeczeniu z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1213/10, nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że niniejsza uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ogłoszenie zgodnie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jest publikacja w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Organ dodatkowo wskazał, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.)). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski (tu: Sejmik Województwa), nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego - statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega więc wątpliwości, że charakter statutu uległ zmianie.

Ostatecznie organ stwierdził, że w uchwale nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym samym organ stanowiący Województwa Dolnośląskiego uchybił przy jej podjęciu wymogom formalnym, które to uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę – strona przeciwna Województwo Dolnośląskie -wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu Województwa, że statut podmiotu leczniczego zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. Brak jest bowiem, podstaw do uznania wystąpienia przesłanki polegającej na zawarciu w skarżonej uchwale choćby jednej normy prawnej – przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Stwierdziła, że zgodnie z art. 87 Konstytucji, akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego i jako takie winny charakteryzować się generalnością i abstrakcyjnością.

Podała, że analiza treści omawianego statutu nie wskazuje na występowanie w nim zarówno oznaczanego zachowania się jak i przyznania jakichkolwiek uprawnień, a takie cechy w myśl tego co zawarto w skardze charakteryzuje akty prawa miejscowego.

Każdy podmiot leczniczy (niebędący przedsiębiorcą) ze względu na wyodrębnienie organizacyjne, musi mieć nadany statut przez podmiot tworzący. Statut ma określać ustrój podmiotu leczniczego oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania. Uprawnienia związane z nadawaniem zakładowi statutu zaliczyć należy do zakresu uprawnień organizacyjno-personalnych.

Zatem istotne jest odróżnienie aktów prawa miejscowego od aktów kierownictwa wewnętrznego – te pierwsze rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład całej wspólnoty samorządowej, te drugie dotyczą zasad funkcjonowania jednostek wewnętrznych struktur organizacyjnych danej jednostki samorządowej. Przedstawione kryterium nie pozwala na uznanie zaskarżonej uchwały o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, za akt prawa miejscowego.

Wskazała, że Organ Nadzoru, podnosząc argument o zawarciu w omawianym statucie takich elementów, jak cele, zadania podmiotu, a także nazwy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych i wskazując na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń, dokonał nieuprawnionego ograniczenia kręgu podmiotów, naruszając tym samym powołaną przez siebie zasadę generalności.

Nie podzielił też stanowiska dotyczącego konieczności określenia w statucie spraw, zakresu, sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą. Art. 42 ust. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog obligatoryjnych zagadnień, które statut winien zawierać, z możliwością fakultatywnego rozszerzenia go o kwestie regulujące zasady prowadzenia wyodrębnionej działalności gospodarczej (art. 42 ust. 3).

Ustawodawca zatem dał podmiotowi tworzącemu swobodę w obrębie możliwości ingerencji w działalność zakładu opieki zdrowotnej, szczególnie nadzoru w zakresie sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych, które jeśli nie zostały uregulowane w statucie, winny zostać określone w regulaminie organizacyjnym.

Ma to znaczenie, gdy kwestie sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych, jak również i inne, wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej kwalifikowały się jako uprawnienia spełniające kryteria generalności i abstrakcyjności, w zakresie stanowienia podstawy decyzji administracyjnych oraz określonych roszczeń cywilnoprawnych.

Regulamin organizacyjny określony zgodnie z art. 23 jest najważniejszym wewnętrznym aktem regulującym funkcjonowanie każdego podmiotu wykonującego działalność leczniczą.

Wskazała na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1894/07 i WSA w Szczecinie, z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 169/10 a także stanowisko doktryny według której ,,Statut to zbiór przepisów regulujących

strukturę, zadania i zasady działania zrzeszeń i zakładów publicznych (...)

Statut nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. (Administracyjnoprawne formy działania zakładów opieki zdrowotnej – zagadnienia wybrane, Sam. Teryt.

2002, Nr 4, s. 48, teza 1). Według organu kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego winna być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego.

Uchwała o nadaniu statutu winna być traktowana jako akt o charakterze wewnętrznym, regulującym kwestie nazwy podmiotu i jego siedziby, celów i zadań organów i struktury organizacyjnej czy wreszcie czasu trwania kadencji i okoliczności odwoływania członków Rady Społecznej oraz formę gospodarki finansowej podmiotu leczniczego. Regulacja ta przyjęta w omawianym statucie zdaniem Województwa Dolnośląskiego – nie odnosi się w jakikolwiek sposób do praw i obowiązków innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz i nie wywołuje żadnych zewnętrznych skutków prawnych.

Organ wskazał również podając przykłady, według niego braku konsekwencji w zakresie kwalifikowania przez Organ Nadzorczy uchwał Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawach nadania statutów innym jednostkom organizacyjnym Województwa Dolnośląskiego.

Konkludując podał, że charakter uchwały należy identyfikować z brzmienia normy upoważniającej.

Analiza przepisu upoważniającego oraz charakter jego treści rozstrzygają, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z aktem prawa wewnętrznego a nie aktem prawa miejscowego. Dlatego też organ wezwał do oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr

153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie województwa nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku województwa - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r.

Nr 142, poz.1590 ze zm.). W myśl przepisu art. 78 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 79). Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu województwa lub skargi do sądu w sytuacji opisanej w art. 82c.1. Z taką sytuacją (art. 82c.1) mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy, istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z.

Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s.

101-102).

W rozpoznawanej sprawie, organ składając skargę, wskazał na istotną wadę uchwały, uznając, że jako akt prawa miejscowego, nie spełniła koniecznego wymogu formalnego w postaci prawidłowej promulgacji.

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr XXII/550/12 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie nadania statutu Obwodowi Lecznictwa Kolejowego we Wrocławiu – Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu.

Niewątpliwie sporna w powyższej sprawie jest kwestia czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z powyższym podlega ona ogłoszeniu w formie zarezerwowanej dla tego typu aktów.

Art. 87 i 94 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa

Rzeczpospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania

organów, które je ustanowiły; zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa.

Z przepisów powyższych - znajdujących się w podstawowym źródle

prawa, wynika, że akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie i w granicach ustaw, są źródłem prawa obowiązującym powszechnie na obszarze działania

organów, które ją ustanowiły; są stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej.

Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe - w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 mówi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Powołane ustawy wskazują na dalsze elementy aktu prawa miejscowego - musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. Wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają kontroli w formie nadzoru.

Dalszą płaszczyznę aktów prawa miejscowego stanowią przepisy prawa materialnego zawierające delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii.

Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że wymienione w skardze cechy są podstawą do kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań

powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających

poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego

mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów

(obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia

5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Podkreślenia wymaga jednak fakt, że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06 zaprezentował pogląd, z którym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

(t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Oceniając uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2012 r. w kontekście zaprezentowanych wyżej kryteriów, należy dojść do wniosku, iż po pierwsze, kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654).

Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący określi, w drodze statutu, organy, strukturę organizacyjną podmiotu, podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji.

Po drugie, regulacje kwestionowanej uchwały mają charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie. Ponadto jej postanowienia dotyczą każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma więc charakter generalny.

Wreszcie uchwała będąca przedmiotem kontroli organu nadzoru została wydana przez organy samorządu terytorialnego. Jest więc aktem prawa miejscowego.

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w

§ 3 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak zasadnie podkreślono w skardze.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej – należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości, jak prawidłowo wnosił organ nadzoru.

Na marginesie Sąd zauważa, że charakter statutu uległ zmianie gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia powierzył Sejmikowi.

W poprzednim stanie prawnym statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ który utworzył zakład leczniczy zatwierdzał statut - art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.). Zatem uchwały zatwierdzającej statut nie można było zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Statut był wydany przez inne jednostki niż organ jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazane orzecznictwo w odpowiedzi na skargę dotyczyło w zasadzie statutów uchwalonych w poprzednim stanie prawnym.

Zauważyć również należy, że niniejsze rozstrzygnięcie wpisuje się w linię

orzeczniczą tutejszego Sądu, zaakceptowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W takim samym stanie faktycznym i prawnym orzekał tut. Sąd w sprawach oznaczonych sygn. akt IV SA/Wr 6/12 i IV SA/Wr 7/12 Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kontrolę kasacyjną wyroków w wyżej wymienionych sprawach, oznaczonych w II instancji sygn. akt II OSK 1819/12, II OSK 1848/12 uznał, że statuty podmiotów leczniczych są aktami prawa miejscowego i wskazał między innymi, że postanowienia uchwały ,,zawierają normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie jej zaś postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez (...) świadczeń medycznych".

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 i 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.