Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1657/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1026/16 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I.Z. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1026/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1604/13; po ponownym rozpatrzeniu odwołania I.Z. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek I.Z. nieważności decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...], przy ulicy [...] w O., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jego poprzednia decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie VII SA/Wa 1604/13 wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia Sądu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 270/14.

Zatem ponownie rozpatrując odwołanie I.Z. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że jest związany wyrokiem Sądu, a zatem przeanalizował ponownie sprawę nie orzekając co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, mając na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie zaś wyjaśnił, że sporna inwestycja została zaplanowana na nieruchomościach położonych na obszarze objętym postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] i [...] w [...] (Dz.Urz. Woj. Suw. z 1998 r., Nr 8, poz. 50). Obszar na którym znajduje się działka nr ewid. [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem - 1 MNU. Zgodnie z planem obszar 1 MNU stanowi teren istniejących sześciu działek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej z usługami handlu i rzemiosła nieuciążliwego. Dalej organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż budynek został zaprojektowany jako wielorodzinny. Projekt przewiduje, że budynek będzie trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Z przekroju A-A w skali 1:100 oraz rzutów kondygnacji wynika, że w budynku przewidziano samodzielny lokal użytkowy na parterze oraz część mieszkalną (dostosowaną do wydzielenia 4 lokali) na wyższych kondygnacjach. Ponadto w części opisowej projektu budowlanego wskazano, że jest to budynek wielorodzinny.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie można mówić, że naruszenie to ma charakter rażący, bowiem o rażącym naruszeniu prawa może być mowa tylko wtedy, gdy jest ono oczywiste i wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu w analizowanym przypadku powyższe uchybienie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, których doniosłość przemawiałaby za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto, zdaniem organu, przedmiotowy budynek nawiązuje wielkością i formą do pozostałych budynków znajdujących się w obszarze 1MNU, a więc nie narusza on ładu przestrzennego w sposób, który nie może być zaakceptowany w świetle zasad praworządnego państwa. Do dnia dzisiejszego nie dokonano wyodrębnienia lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku, co oznacza, że budynek ten jest użytkowany jako budynek jednorodzinny z częścią usługową. Zaś powierzchnia całkowita lokalu użytkowego jest mniejsza niż 30% powierzchni całkowitej budynku, co również jest charakterystyczne dla budynku jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

W tej sytuacji, zdaniem organu, nie sposób uznać, że zaprojektowanie budynku wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego, w okolicznościach tej sprawy, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie został rażąco naruszony.

W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2016 r. I.Z. wniosła o jej uchylenie, gdyż decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 1997 r. rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu na wstępie Sąd zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 270/14 stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Dalej wyjaśnił, że niewątpliwie decyzja Starosty O. narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Ta oczywistość naruszenia prawa nie jest jednak wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą.

Dalej Sąd wskazał, że w ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ sporna inwestycja nie narusza istniejącego ładu architektonicznego w istniejącej zabudowie szeregowej. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek, jakkolwiek odbiega gabarytami od budynku skarżącej, to jednak, w przeciwieństwie do budynku skarżącej, nawiązuje on wielkością i formą do pozostałych budynków znajdujących się w obszarze 1MNU. Wobec powyższego z całą pewnością nie narusza on ładu przestrzennego w sposób, który nie może być zaakceptowany w świetle zasad praworządnego państwa. Stwierdził także, że ten pogląd organu w pełni podziela tym bardziej, że rozmiary projektowanego budynku nie odbiegają od wymiarów budynków powszechnie spotykanych w zabudowie jednorodzinnej. Nadto Sąd wziął pod uwagę, że powierzchnia całkowita lokalu użytkowego jest mniejsza niż 30% powierzchni całkowitej budynku, co również jest charakterystyczne dla budynku jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaprojektowanie takiego budynku nie powinno się kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do oceny pozostałych zarzutów skarżącej, w tym zarzutu zaprojektowania przedmiotowego budynku z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, przepis ten nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy budynek usytuowany jest w granicy na mocy § 12 ust. 2 rozporządzenia, jak miało to miejsce w analizowanej sprawie. Zdaniem Sądu organ słusznie zwrócił uwagę, że § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do usytuowania projektowanego budynku względem budynku skarżącej. Wskazał, że powyższy przepis ma bowiem zastosowanie do budynków jednorodzinnych, natomiast jak wynika z akt sprawy budynek skarżącej nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz budynkiem usługowym.

Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domu wielorodzinnego zamiast jednorodzinnego, wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennemu, nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. złożono oświadczenie, że skarżąca zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Niewątpliwie usprawiedliwionym jest, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podstawowy zarzut wniesionego środka odwoławczego a dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domu wielorodzinnego zamiast jednorodzinnego, wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennemu, nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, iż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem weryfikacji była decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. i J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego o wskazanych w tej decyzji parametrach (kategoria obiektu budowlanego XVII) w O. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], zgodnie z projektem budowlanym. Podstawowy zarzut wobec tej decyzji formułowany we wniosku o stwierdzenie jej nieważności oparty został na sprzeczności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również na zarzucie naruszenia przepisów warunków technicznych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.- przypomnienie NSA) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach).

Zauważyć w tym miejscu należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Sprawa taka, co nie jest sporne, nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa, mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest pkt 2, a więc rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W rozpoznawanej sprawie jednoznacznie ustalono, iż sporna inwestycja została zaplanowana na nieruchomościach położonych na obszarze objętym postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] i [...] w O. (Dz.Urz. Woj. Suw. z 1998 r., nr 8, poz. 50). Obszar na którym znajduje się działka nr ewid. [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem - 1 MNU. Zgodnie z planem obszar 1 MNU stanowi teren istniejących sześciu działek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej z usługami handlu i rzemiosła nieuciążliwego. Natomiast, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w tym z projektu budowlanego, sporny budynek został zaprojektowany jako wielorodzinny. Projekt przewiduje, że budynek będzie trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Z przekroju A-A w skali 1:100 oraz rzutów kondygnacji wynika, że w budynku przewidziano samodzielny lokal użytkowy na parterze oraz część mieszkalną (dostosowaną do wydzielenia 4 lokali) na wyższych kondygnacjach. Ponadto w części opisowej projektu budowlanego wskazano, że jest to budynek wielorodzinny. Zatem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości z akt sprawy wynika, że zatwierdzony projekt budowlany decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z prawem miejscowym tj. uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] i [...] w O., skoro zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, zaś prawo miejscowe zezwala wyłącznie na spornym terenie na realizację zabudowy jednorodzinnej. Natomiast brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z rozwiązaniami ww. prawa miejscowego, w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości nakazuje uznać tak wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę jako podjętą z kwalifikowanym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - co w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest sporne.

W sposób tożsamy zarówno organ orzekający w tej sprawę jak i Sąd pierwszej instancji uznały, iż decyzja Starosty O. narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], jednakże ta oczywistość naruszenia prawa nie została uznana za wystarczającą podstawę do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa w przedmiotowym postępowaniu, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. Dlatego też uznano, że decyzja o pozwolenia na budowę nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ sporna inwestycja nie narusza istniejącego ładu architektonicznego w istniejącej zabudowie szeregowej. Przyjęto wprawdzie, że przedmiotowy budynek, jakkolwiek odbiega gabarytami od budynku skarżącej, to jednak, w przeciwieństwie do budynku skarżącej, nawiązuje on wielkością i formą do pozostałych budynków znajdujących się w obszarze 1MNU, a więc nie narusza ładu przestrzennego w sposób, który nie może być zaakceptowany w świetle zasad praworządnego państwa. Dodatkowo zaznaczono, że rozmiary projektowanego budynku nie odbiegają od wymiarów budynków powszechnie spotykanych w zabudowie jednorodzinnej.

Nie jest sporne w judykaturze, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Również zauważyć trzeba, że w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, iż ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06, (dostępny w LEX nr 494728). Stąd też zawsze oceniając rażące naruszenie prawa należy mieć na uwadze wskazane wyżej trzy przesłanki uznania za rażące naruszenia prawa - tak również z oczywistych względów wskazał NSA w wyroku z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II OSK 270/14.

W rozpoznawanej sprawie, to właśnie wskazana wyżej w motywach zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd pierwszej ocena społeczno-gospodarczych skutków wywołana wadliwą decyzją doprowadziła do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie albowiem odnosi się ono do bardzo ogólnikowych, nie do zweryfikowania na podstawie akt sprawy, twierdzeń o nienaruszeniu istniejącego ładu architektonicznego w istniejącej zabudowie spornego obiektu mimo, że przedmiotowy budynek inwestorów jest budynkiem wielomieszkaniowym w zabudowie jednorodzinnej i gabarytami odbiega od budynku skarżącej (okoliczność przyznana w sprawie). Trudno więc uznać by w niniejszej zabudowie szeregowej taka okoliczność mogła wpływać na ocenę nienaruszenia istniejącego ładu architektonicznego, skoro w skardze kasacyjnej podkreślano, że sporna inwestycja odbiega znacznie gabarytami od sąsiednich budynków, z których żaden nie ma takiej długości. Zaś twierdzenie, iż przedmiotowy budynek inwestorów nie odbiega wymiarami od budynków powszechnie spotykanych w zabudowie jednorodzinnej, bez konkretnego odniesienia się do istniejącej na terenie spornej inwestycji zabudowy szeregowej i związanych z tym ich parametrów, jest całkowicie niewystarczające i wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie może prowadzić do wniosków przyjętych w tej sprawie, a które to pozwoliły na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Ponadto powoływanie się przez organ administracji na okoliczność braku wyodrębnienia lokali mieszkalnych w zrealizowanym obiekcie, stanowi okoliczność niemającą wpływu na ocenę rażącego naruszenia prawa w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych kwestionowaną decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż odwoływanie się do skutków społeczno- gospodarczych, które są wartościami nieokreślonymi, zobowiązuje organ administracji, który na tych wartościach opiera swą odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (jak w tej sprawie), do wskazania bardzo precyzyjnych i zobiektyzowanych przesłanek, które pozwolą na odejście od fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności, a w sprawie tej, co już wyżej zaznaczono, tego skutecznie nie uczyniono.

Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem wadliwie ocenił kwestionowaną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] jako nienaruszającą art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że okoliczności rozpoznawanej sprawy prowadzą do odmiennych wniosków. Tym samym z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego wydano kwestionowany skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji, co prawidłowo zaskarżono przedmiotowym środkiem odwoławczym.

Stąd też należało uchylić zaskarżony wyrok, albowiem został wydany z naruszeniem prawa. Jednocześnie uchylając zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, albowiem ww. decyzja Starosty O. niewątpliwie narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...].

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie stwierdził, że decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. O rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta O. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo że skutkiem wykazanej niezgodności, zgodnie z art. 35 ust. 3, winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielomieszkaniowego. Ponadto, nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

W niniejszej sprawie zaszły więc wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Norma ta bowiem nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zachodzi więc oczywistość naruszenia prawa. Ponadto z uwagi na charakter tego przepisu, który jest bezwzględny oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, niemożliwe jest zaakceptowanie w obowiązującym porządku prawnym wad omawianej decyzji. Poza tym zwrócić należy uwagę, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, jak w tej sprawie, nie jest do pogodzenia z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności (art. 7 k.p.a.), stanowiąca że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepisy prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro zarzut skargi zaistnienia rażącego naruszenia prawa materialnego, w okolicznościach tej sprawy, okazał się w pełni usprawiedliwiony.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie, nie zażądały jej przeprowadzenia. Stąd też orzeczono jak w sentencji.