Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 999/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 58, art. 98 § 1, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 30 ust. 2, art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 63 ust. 1, art. 140 pkt 3-4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: § 3, § 4, § 5
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi PT Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że wymienione w pkt I decyzje podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej PT Sp. z o.o. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009r., wydaną na podstawie art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578), art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku PT Sp. z o.o., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej nr "[...]", na dachu budynku biurowego, położonego na dz. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego w dniu [...] lipca 2009r. zgłoszenia dotyczącego zamiaru zrealizowania w/w inwestycji, o określenie zakresu przebudowy, rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót wraz z odpowiednimi rysunkami oraz uwzględnienia w załączonej do zgłoszenia analizie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powiązań z innymi przedsięwzięciami, w terminie do 17 sierpnia 2009r. Ponieważ w nałożonym terminie dokumenty nie zostały uzupełnione, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ uznał za uzasadnione wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji.

Dodatkowo podniósł, że złożony przez inwestora w terminie otwartym do zrealizowania nałożonych obowiązków, wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że zgłoszenie robót budowlanych, objęte uregulowaniami Prawa budowlanego odmiennymi od tych, jakie zawiera kodeks postępowania administracyjnego, wyłącza w tym przypadku stosowanie tego kodeksu. Ustalony w ustawie Prawo budowlane 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a z jego upływem organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła PT Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie było konieczności przedłożenia informacji odnośnie kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich, ponieważ planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., a więc nie jest przedsięwzięciem, dla którego możliwe jest wprowadzenie obowiązku przygotowania raportu i nie ma potrzeby badania tej inwestycji pod kątem uwarunkowań przewidzianych w § 5 wym. rozporządzenia.

Ponadto zarzucono, że organ I instancji nie miał podstaw, aby odmówić uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania, ponieważ niemożność wywiązania się z nałożonych wcześniej obowiązków przedłożenia stosownych dokumentów nie zmierzała do przedłużenia terminu do zgłoszenia sprzeciwu.

Niezależnie od powyższego wskazano, że inwestor zgromadził już potrzebną dokumentację w zakresie przebudowy, rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót wraz z odpowiednimi rysunkami.

Po rozpoznaniu odwołania, działając z upoważnienia Wojewody, Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż na dachu budynku objętego zgłoszeniem znajdują się maszty, na których umieszczone są anteny, a zatem w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji, może dojść do kumulowania się oddziaływań pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny zainstalowane i zgłoszone do instalacji. Okoliczność ta powinna zostać omówiona w analizie środowiskowej, czego w analizie przedłożonej przez inwestora zabrakło.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że skoro inwestycja nie jest wymieniona w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie ma potrzeby badania jej przez organ pod kątem uwarunkowań przewidzianych w § 5 organ wyjaśnił, iż dane zawarte w § 3 pkt 8 dotyczą pojedynczej anteny, a w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, gdy na jednym budynku w niewielkiej odległości od siebie umieszczona zostanie większa ilość takich urządzeń. Anteny istniejące i projektowane stanowią elementy instalacji radiokomunikacyjnej i należy jej rozbudowę (zagęszczenie anten) traktować jako przedsięwzięcia powiązane technologicznie, a tym samym kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r.). Zatem ocena, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do wymienionych w § 3 możliwa jest dopiero w przypadku analizy uwzględniającej promieniowanie emitowane przez wszystkie anteny.

Zaznaczono ponadto, że według § 4 wym. rozporządzenia parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się.

Zwrócono uwagę na art. 63 ust. 1 cyt. ustawy, w którym określony został szereg uwarunkowań, na podstawie których organ dokonuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a które winny zostać uwzględnione łącznie.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, który określa w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Z upływem tego terminu organ traci kompetencję do wydania takiej decyzji. Zaznaczono, że terminy prawa materialnego nie mogą być przedłużane, a zatem strona nie może składać skutecznie wniosków o ich przedłużenie. Właściwy organ nie może natomiast czynnością procesową dokonywać przedłużenia biegnącego dla tego organu terminu, w tym przez podejmowanie postanowień o zawieszeniu postępowania.

Skargę na decyzję WINB do WSA w Gorzowie Wlkp. złożyła PT Spółka z o. o., działając przez swojego pełnomocnika, który zarzucił jej uchybienie:

- przepisom art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, której podstawą było niespełnienie przez skarżącą obowiązku, nałożonego niezgodnie z prawem,

- przepisom art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 98 § 1 kpa, polegające na wezwaniu skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia w terminie krótszym niż dwa tygodnie, gdzie przygotowanie dokumentacji wskazanej przez organ trwa znacznie dłużej, a w konsekwencji wniesienie sprzeciwu przez organ pomimo wniosku inwestora o zawieszenie postępowania do czasu przygotowania dokumentacji,

- przepisom art. 7 i art. 77 kpa, polegające na dokonaniu pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzeniu zebranego w jej toku materiału dowodowego,

- przepisom art. 124 § 2 kpa, z uwagi na nie wykazanie w postanowieniu, o jakie inne

przedsięwzięcia skarżąca zdaniem organu winna uzupełnić analizę środowiskową,

- przepisom art. 8 kpa, polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób oczywiście sprzeczny wobec wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu wnioskodawcy.

W pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł, że inwestycja planowana przez stronę skarżącą nie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r., a więc nie jest przedsięwzięciem, dla którego możliwe jest wprowadzenie obowiązku przygotowania raportu, bowiem w odległościach wskazanych w § 3 pkt 8 lit b i d w/w rozporządzenia nie występują miejsca dostępne dla ludności. Skoro, więc inwestycja nie jest wymieniona w § 3 w/w rozporządzenia, nie ma potrzeby badania jej przez organ pod kątem uwarunkowań przewidzianych w § 5. Podkreślił też, iż dla instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych parametrem charakteryzującym skalę przedsięwzięcia, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana dla pojedynczej anteny. To ona warunkuje odległość od środka elektrycznego, jaką należy badać pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności, a w konsekwencji decyduje o tym czy przedsięwzięcie zaliczane jest do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Równoważna moc promieniowana izotropowo dla całej instalacji była brana pod uwagę przy dokonywaniu powyższej kwalifikacji, w okresie obowiązywania w/w rozporządzenia w jego pierwotnym brzmieniu. Zmiany wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2007 roku odeszły od tej metody, na rzecz badania odległości miejsc dostępnych dla ludności w zależności od EIRP (mocy promieniowania pojedynczej anteny). Co za tym idzie, po wejściu w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem z 2007 roku, zdaniem strony moc emitowana przez całą stację nie ma znaczenia przy ustalaniu miejsc dostępnych dla ludności, a dalej przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia do jednej z wyżej wymienionych grup, a więc do instalacji radiokomunikacyjnych nie ma zastosowania § 4 rozporządzenia. Nie można bowiem sumować mocy wszystkich anten stacji, gdyż § 3 wyraźnie mówi o mocy pojedynczej anteny i to na jego podstawie wyznaczane są odległości od środka elektrycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona wnosząc do właściwego organu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej – uruchomiła postępowanie mające na celu kontrolę legalności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Obowiązkiem więc organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie czy zgłoszenie spełnia wymagania formalne co do treści, tak aby następnie możliwa była właściwa ocena zgodności planowanych robót budowlanych z prawem.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym – w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie inwestor zaskarżając do Sądu decyzję w przedmiocie sprzeciwu, w istocie zakwestionował częściowo postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. nakładające na niego obowiązek:

1. uzupełnienia zgłoszenia o zakres zgłaszanej przebudowy, a także rodzaj, zakres i sposób wykonania robót wraz z odpowiednimi rysunkami,

2. uwzględnienia w załączonej do zgłoszenia analizie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań urządzeń istniejących, zgodnie z § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 9 listopada 2004 r.

Uwzględniając stan prawny mający zastosowanie w sprawie uznać należało, że organ zasadnie stwierdził niekompletność zgłoszenia, w konsekwencji czego wydał wymienione postanowienie.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która w sposób istotny zmieniła ustawę Prawo budowlane. Mianowicie przepisem art. 140 pkt 4 lit. a uchyliła art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, natomiast przepisem art. 140 pkt 3 lit. b dodała ust. 3 art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu: pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru, lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rezultacie powyższego unormowania konieczne było zbadanie przez organ przyjmujący zgłoszenie inwestora, czy przebudowa istniejącej stacji bazowej telefonii cyfrowej jest inwestycją, która będzie mogła znacząco oddziaływać na środowisko.

Analizując akta administracyjne sprawy należy przyznać organom rozpoznającym sprawę rację co do tego, że złożone w dniu [...] lipca 2009 r. przez pełnomocnika PT sp. z o.o. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej zlokalizowanej na dachu budynku biurowego było niekompletne. Ani w zgłoszeniu, ani tym bardziej w załącznikach (w analizie środowiskowej i innych dokumentach) inwestor nie wskazał na czym roboty te mają polegać. Tymczasem z samego zgłoszenia lub załączników do niego powinno jasno wynikać, jakiego rodzaju roboty budowlane inwestor zamierza wykonać w ramach planowanej inwestycji i jaki jest ich zakres. W szczególności zasadnym było omówienie w analizie stanu, w jakim znajduje się stacja bazowa oraz planowanych zmian, aby możliwe było ustalenie na ile nowe urządzenie będzie różniło się od dotychczasowego.

Dodać trzeba, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na potrzebę takich ustaleń na wstępnym etapie kwalifikowania robót budowlanych określanych jako rozbudowa, przebudowa, czy modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (cyfrowej), gdyż znacząca zmiana parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia, w tym powiększenie obszarów ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, może świadczyć, że w istocie powstanie nowy obiekt, znacząco różniący się od dotychczasowego (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07; wyrok NSA z 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1376/08; wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 522/07). Należy przyjąć, że powyższe wskazania zachowały aktualność mimo częściowej zmiany przepisów tego dotyczących.

Ponadto w niniejszej sprawie słusznie organy obu instancji zaznaczyły w wydanych decyzjach, że zgłoszone roboty budowlane dotyczą przebudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej zlokalizowanej na dachu budynku biurowego, gdzie w niewielkiej odległości od siebie umieszczona zostanie większa ilość takich urządzeń.

Zgodzić się zatem należy z oceną Wojewody, który stwierdził, iż anteny istniejące i projektowane stanowią elementy instalacji radiokomunikacyjnej i należy jej rozbudowę (zagęszczenie anten) traktować jako przedsięwzięcie powiązane technologicznie, a w konsekwencji – jako jedno przedsięwzięcie. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 cyt. ustawy z 3 października 2008 r. (...) przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Istotna jest też regulacja art. 63 ust. 1 cyt. ustawy, określająca szereg uwarunkowań, na podstawie których organ dokonuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a które winny zostać uwzględnione łącznie. Jednym z nich jest rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, emisji i występowania innych uciążliwości, a także rodzaj i skala możliwego oddziaływania, wynikające z zasięgu, wielkości, złożoności i prawdopodobieństwa oddziaływania.

Strona skarżąca wskazała w skardze, a wcześniej w odwołaniu, że przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco albo potencjalnie oddziaływać na środowisko nie ma znaczenia moc emitowana przez całą stację, gdyż parametrem charakteryzującym skalę przedsięwzięcia (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r.) jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny.

Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, bowiem przepis § 4 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. wprost stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przepis § 4 rozporządzenia ma również zastosowanie do instalacji radiokomunikacyjnych. Przy uwzględnieniu tego właśnie przepisu, a nie tylko § 3, należy interpretować unormowanie z § 5 rozporządzenia, pamiętając oczywiście o wskazanej wyżej regulacji art. 3 ust. 3 pkt 13 i art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie badanie legalności zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem wymagało ustalenia wielkości oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego łącznie prze anteny już istniejące i te zaplanowane do instalacji.

Uzyskanie danych w powyższym zakresie determinować będzie ewentualne zaliczenie zgłoszonych robót budowlanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji warunkowałoby potrzebę złożenia przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r.) oraz uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego).

Reasumując trzeba stwierdzić, że organ I instancji zasadnie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zawarł obowiązek w postaci uwzględnienia w załączonej do zgłoszenia analizie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań urządzeń istniejących.

W normalnym toku postępowania niewykonanie tego postanowienia powinno skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Jednak w niniejszej sprawie, z przyczyn proceduralnych, decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r. należało ocenić jako przedwczesną. W sytuacji, gdy inwestor w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków zgłoszenia złożył wniosek na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia dokumentacji, to nie było przeszkód, aby przy uznaniu niedopuszczalności zawieszenia postępowania, rozpoznać ten wniosek w innym trybie.

Zaznaczyć trzeba, że skarżąca w odwołaniu wskazała na zbyt krótki termin zakreślony w postanowieniu i niezasadne nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zebrania wymaganej dokumentacji.

Organ odwoławczy rozpatrując ten zarzut błędnie przyjął, że wniosek inwestora dotyczył przedłużenia trzydziestodniowego terminu materialnego przewidzianego do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy w istocie żądanie inwestora zmierzało do wydłużenia terminu zakreślonego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Słuszne więc uwagi organu co do tego, że nie może czynnościami procesowymi dokonywać przedłużenia biegnącego dla tego organu terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, nie miały zastosowania w konkretnej sytuacji.

Zauważyć bowiem trzeba, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H.Beck Warszawa, str. 376, 379 i powołane tam orzecznictwo; Procedura zgłoszenia robót budowlanych. B. Majchrzak. Oficyna Wolters Kluwer bussines, Warszawa 2008, str. 132).

Mając powyższe na uwadze trzeba przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie termin trzydziestodniowy zastrzeżony dla wniesienia sprzeciwu zaczął swój bieg w dzień następny po dniu, w którym upłynął bezskutecznie termin określony w postanowieniu tj. [...] sierpnia 2009 r. Nie było jednak przeszkód, aby wskutek wniosku inwestora (nadanego w Urzędzie Pocztowym 17 sierpnia 2009 r.) przedłużyć termin określony na uzupełnienie zgłoszenia, co spowodowałoby, że przesunięty by również został początkowy moment biegu trzydziestodniowego terminu.

Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego celowo przewidział dla organu kompetencję określenia terminu potrzebnego na uzupełnienie brakujących dokumentów, aby mógł on być dostosowany do okoliczności sprawy, a zwłaszcza realnych możliwości wykonania przez inwestora obciążającego go zobowiązania. Skoro organ uznaniowo termin ten określa, to powinien mieć też możliwość jego przedłużenia, gdy okaże się, że pierwotnie wyznaczony termin jest niewystarczający do uzupełnienia dokumentów. Nie może mieć przecież decydującego znaczenia tylko to, że organ przyjmujący zgłoszenie zobowiązany jest w konkretnym terminie zająć stanowisko przez wniesienie sprzeciwu lub niewyrażenie go.

Prowadzone wskutek zgłoszenia postępowanie, niezależnie od stopnia jego uproszczenia, powinno się toczyć według zasadniczych reguł procedury administracyjnej.

Niewątpliwie specyfika omawianego postępowania jest na tyle szczególna, że nie mogą mieć wprost zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe, ale mogą być one zmodyfikowane przy założeniu, że przepisy procesowe służą w istocie realizacji norm prawa materialnego. W literaturze podkreśla się, że przesądzenie przez ustawę o formie decyzji administracyjnej dla wyrażenia sprzeciwu jest kluczowym elementem rozstrzygającym o dopuszczalności i jednocześnie obowiązku stosowania regulacji zawartych w Kpa, z koniecznymi modyfikacjami (por. Procedura zgłoszenia..., op. cit., str. 64).

Należy zatem wyprowadzić wniosek, że forma decyzyjna załatwienia sprawy wymaga również przeprowadzenia uprzednio właściwego postępowania. Trudno natomiast byłoby uznać, że właściwym jest takie prowadzenie postępowania, w którym organ nie ma możliwości dostosowania wyznaczonego przez siebie terminu do potrzeb występujących w konkretnej sprawie. Nieprzekonywujące jest też takie stanowisko, że niedopuszczalność przedłużenia terminu do uzupełnienia zgłoszenia usprawiedliwiana jest tym, iż strona po uzupełnieniu i skompletowaniu dokumentów ma możliwość ponownego wystąpienia ze zgłoszeniem zamiaru wykonania określonych robót. Skoro ustawodawca przewidział uprawnienie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, to należy zapewnić realne warunki do jego realizacji we wszczętym już postępowaniu, a nie odsyłać stronę do kolejnego postępowania.

Ponadto trzeba zauważyć, że omawiany termin ma charakter procesowy. W doktrynie wskazuje się, że źródłem terminu dokonania czynności procesowej przez stronę może być przepis prawa albo wola organu administracji wyrażona w akcie wyznaczającym termin. Podkreśla się przy tym, że organ jest pełnym dysponentem wyznaczonego terminu urzędowego. W związku z tym na wniosek strony termin ten może być skrócony, przedłużony lub przywrócony w trybie określonym w art. 58 Kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2009, str. 266; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2008, str. 320; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Zakamycze 2005, tom I, str. 563-564).

Również w orzecznictwie wskazuje się na możliwość przedłużenia przedmiotowego terminu oraz zbliżonego terminu przewidzianego w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 315/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 704/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 308/07; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 29/09).

Z tych wszystkich względów dopuścić należy możliwość przedłużenia lub wyznaczenia na nowo terminu określonego przez organ w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie rozwiązanie, z jednej strony urzeczywistnia realizację uprawnienia inwestora do wykazania legalności zgłoszonego zamierzenia budowlanego, a z drugiej strony umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania zgodnie z ekonomiką procesową i zakończenie go aktem finalnym w postaci sprzeciwu lub niewyrażenia sprzeciwu w ustawowym terminie.

Ponadto trzeba zaznaczyć, że uznaniowe określanie omawianego terminu przez organ nie może oznaczać dowolności i nie może być wyjęte spod kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Dlatego przyjmuje się, że strona – w związku z niezaskarżalnością postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia – może to postanowienie skarżyć w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw (art. 142 Kpa), a w szczególności może wywodzić w odwołaniu, że zbyt krótki termin był przyczyną niewykonania obowiązku. Ewentualne uwzględnienie takiego zarzutu musiałoby prowadzić w konsekwencji do wyznaczenia na nowo spornego terminu. Korzystniejszym więc, z punktu widzenia racjonalności prowadzonego postępowania, jest stworzenie organowi I instancji możliwości samodzielnego korygowania warunków postanowienia, oczywiście gdy zaistnieją uzasadnione do tego przesłanki, zwłaszcza wówczas, gdy wnosi o to inwestor.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ocenił kwestionowanego postanowienia w zakresie określonego w nim terminu, przyjmując tylko, że wniosek strony o zawieszenie postępowania był niezasadny. Tymczasem należało w postępowaniu przed organem I instancji wyjaśnić rzeczywisty cel złożonego wniosku oraz zobowiązać stronę do określenia terminu, w jakim może uzupełnić zgłoszenie (art. 8, 9 Kpa). Niepodjęcie tych działań sprawiło, że decyzja zawierająca sprzeciw wydana została przedwcześnie.

Dodać również trzeba, że organ II instancji pominął wskazaną w odwołaniu okoliczność zgromadzenia przez stronę części dokumentacji określonej w postanowieniu z [...] lipca 2009 r. W rezultacie organy obu instancji swoimi działaniami, a raczej zaniechaniem stosownych czynności, naruszyły zasady ogólne wyrażone w art. 7, 8, 9 Kpa, które nakazują, aby organy podejmowały wszelkie kroki służące załatwieniu sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ odwoławczy przesądzając o zasadności nałożonego obowiązku powinien uchylić zaskarżoną decyzję, aby przy ponownym rozpoznaniu stworzyć organowi możliwość wyznaczenia na nowo przedmiotowego terminu. Dopiero nieuzupełnienie brakującej dokumentacji w kolejnym terminie byłoby podstawą do wyrażenia przez organ sprzeciwu wobec zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego.

Trzeba bowiem uznać, że o bezskutecznym upływie terminu przewidzianego na uzupełnienie zgłoszenia można mówić wówczas, gdy strona nie wykonała obowiązku, a termin określony przez organ był właściwy. Natomiast nieuzupełnienie przez inwestora zgłoszenia w sytuacji, gdy organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego określił zbyt krótki termin na złożenie brakujących dokumentów, a strona zarzut tego dotyczący zawarła w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw – skutkować powinno uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

W konsekwencji należało stwierdzić, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei warunkowało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Kierując się wskazaniami art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku, mając na uwadze konieczność zapobieżenia upływu trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym zasądzona kwota obejmuje koszty wpisu (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).