Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 2/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 2 ust. 9
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 2a
journal: Dz.U. 1992 nr 91 poz. 455
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 18 ust. 2, art. 50
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Zbycie przez gminę po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ gruntów będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa komunalnego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego tych gruntów z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie oraz na pytanie trzecie w pozostałym zakresie.

TEZY

1. Zbycie przez gminę po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ gruntów będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa komunalnego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego tych gruntów z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie oraz na pytanie trzecie w pozostałym zakresie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego, w sprawie z odwołania syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. od decyzji Zarządu Miasta C. z dnia 2 sierpnia 1995 r. nr G.8220/1/95 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa wieczystego użytkowania działki nr 1126 położonej w C. przy ul. G. nr 39A oraz nieodpłatnego nabycia własności budynków i urządzeń znajdujących się na tej działce, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu:

1. Czy postawienie Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. w stan likwidacji uchwałą Rady Miasta C. jest równoznaczne z dokonaniem przez Radę wyboru organizacyjnoprawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej dotychczas przez to Przedsiębiorstwo, o którym to wyborze mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, a tym samym czy do sytuacji tej ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/?

2. Czy możliwe jest uwłaszczenie Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. w upadłości w trybie art. 2a ustawy z dnia 7 października 1992 r. o zmianie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ w przypadku, gdy Przedsiębiorstwo to przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem 23 grudnia 1992 r., zostało postawione w stan likwidacji uchwałą Rady Miasta C.?

3. Czy uwłaszczenie Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. w upadłości jest możliwe i celowe w przypadku, gdy Rada Miasta C. przed dniem 23 grudnia 1992 r. podjęła uchwałę o przeznaczeniu uwłaszczonej nieruchomości do sprzedaży w drodze publicznego przetargu, a po tym dniu zbyła nieruchomość na rzecz osób trzecich, które chroni zarówno dobra wiara, jak i rękojmia

wiary publicznej ksiąg wieczystych?

postanowił podjąć uchwałę o treści następującej:


UZASADNIENIE

Pytania prawne przedstawiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie na wniosek składu orzekającego tego Kolegium w sprawie o uwłaszczenie Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. w upadłości, rozpatrywanej w trybie odwoławczym.

Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunalnego w C., utworzone jako przedsiębiorstwo państwowe, miało w swoim zarządzie nieruchomość zabudowaną budynkami, stanowiącą bazę gospodarczą Przedsiębiorstwa, obejmującą działkę nr 1126 o powierzchni 2,8921 ha, położoną w C. przy ulicy G. nr 39. Z wypisu księgi rejestrowej nr (...) Sądu Rejonowego w C. wynika, że na mocy decyzji nr 13/87 Wojewody (...) z dnia 4 marca 1987 r. organem sprawującym nadzór nad Przedsiębiorstwem był Prezydent Miasta C.

Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ nieruchomość ta stała się własnością gminy C. jako mienie należące do przedsiębiorstwa objętego komunalizacją. Nabycie nieruchomości przez gminę zostało stwierdzone decyzją Wojewody (...) z dnia 25 października 1991 r. nr GOO.8229-31/1/600/91.

Uchwałą nr 24/II/92 z dnia 31 marca 1992 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./, Rada Miasta C. orzekła o postawieniu Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. w stan likwidacji, a zarządzeniem nr 7/92 z dnia 24 kwietnia 1992 r., wydanym na podstawie art. 19 ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./, Zarząd Miasta C. określił termin rozpoczęcia likwidacji Przedsiębiorstwa na dzień 28 kwietnia 1992 r., wyznaczył likwidatora i określił jego obowiązki. Z treści uchwały ani z akt sprawy nie wynika, by postępowanie likwidacyjne nastąpiło na wniosek rady pracowniczej lub opinii ogólnego zebrania pracowników w celu oddania mienia Przedsiębiorstwa spółce lub innemu podmiotowi gospodarczemu, który miałby kontynuować działalność przedsiębiorstwa.

Późniejszą uchwałą nr 72/VI/92 z dnia 16 listopada 1992 r. Rada Miasta C., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, wyznaczyła do sprzedaży w drodze przetargu publicznego zabudowaną nieruchomość, oznaczoną numerem 1126, o powierzchni 2,8921 ha, położoną w C. przy ulicy G. nr 39, stanowiącą bazę Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. w likwidacji. W uchwale zostało zamieszczone postanowienie stwierdzające, że "nieruchomość jest własnością Gminy Miejskiej C.".

W dniach 29 kwietnia, 9 i 15 czerwca, 25 sierpnia, 8 i 29 grudnia 1993 r. oraz 20 stycznia i 12 maja 1994 r., po uprzednim podziale geodezyjnym działki nr 1126 na mniejsze działki, Gmina Miejska C. w drodze aktów notarialnych sprzedała znaczną część tej nieruchomości osobom fizycznym i osobom prawnym, w tym także Skarbowi Państwa - Ministerstwu Finansów i Przedsiębiorstwu "Poczta Polska". W treści tych aktów stwierdzono, że w księgach wieczystych założonych dla każdej zbywanej nieruchomości jako właściciel ujawniona była Gmina Miejska C.

Postanowieniem z dnia 29 września 1994 r. Sąd Rejonowy Wydział V Gospodarczy w C. ogłosił upadłość Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. i wyznaczył syndyka masy upadłości. Podaniem z dnia 14 listopada 1995 r. syndyk masy upadłości Przedsiębiorstwa wniósł o stwierdzenie, że z mocy art. 2a w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunalnego w C. nabyło prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w C. przy ulicy G. nr 34A, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta G., obręb P., numerem 1126, oraz własność budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 1995 r. nr G.8220/1/95 Zarząd Miasta C. odmówił spełnienia żądania syndyka. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podjęcie przez Radę Miasta w dniu 31 marca 1992 r. uchwały w sprawie likwidacji Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w C. było równoznaczne z dokonaniem przez Radę wyboru organizacyjnoprawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej przez Przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 8 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym, a to - stosownie do art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w jej pierwszym brzmieniu - wykluczyło uwłaszczenie przedsiębiorstwa. W następstwie późniejszego zbycia nieruchomości ewentualna decyzja uwłaszczeniowa, wydana na zasadzie art. 2a powołanej ustawy, wprowadzonym ustawą z dnia 7 października 1992 r. /Dz.U. nr 91 poz. 455/, byłaby niewykonalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytania prawne zostały sformułowane w taki sposób, iż dotyczą indywidualnie oznaczonego podmiotu i sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, co nie odpowiada warunkom pytania prawnego, o których mowa w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przedmiotem pytania prawnego w rozumieniu tych przepisów nie może być ocena prawna czynności podejmowanych w stosunku do konkretnego podmiotu będącego stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Pytanie prawne bowiem ma na celu wyjaśnienie treści przepisów prawnych budzących istotne wątpliwości prawne, a nie udzielenie odpowiedzi co do sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z tego względu nie jest dopuszczalne udzielenie wprost odpowiedzi na tak sformułowane pytania, a w szczególności na pytanie pierwsze i drugie.

Pomimo wadliwego sformułowania poszczególnych pytań wynika z nich ogólne zagadnienie prawne, które sprowadza się do wykładni przepisów art. 2a w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ po jej nowelizacji ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/. Zagadnienie to wyraża się w pytaniu, czy jest dopuszczalne stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez komunalną osobę prawną z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie przepisów art. 2a w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowiąca własność gminy została zbyta przez gminę po dniu wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 7 października 1992 r.

Nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów stanowiących własność gminy przez komunalne osoby prawne nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Stanowi o tym wyraźnie zdanie drugie przepisu art. 2a powołanej ustawy. Jakkolwiek przepis ten wszedł w życie z dniem 24 grudnia 1992 r., to jednak jednoznacznie stanowi nie tylko o tym, iż określone w tym przepisie nieruchomości stają się z mocy prawa przedmiotem wieczystego użytkowania, ale także iż nabycie tego prawa przez komunalne osoby prawne następuje z dniem 5 grudnia 1990 r. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia uprawnienia. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne.

Tej reguły nie podważa to, że stosownie do art. 2 ust. 3 powołanej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie ma na celu potwierdzenie, iż określona osoba prawna nabyła określone prawo z dniem 5 grudnia 1990 r. na skutek wejścia w życie przepisu prawnego, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym nieruchomości powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po wejściu w życie ustawy. O ile dla nabycia przez komunalną osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i innych urządzeń mogą mieć znaczenie zdarzenia, które nastąpiły pomiędzy dniem 5 grudnia 1990 r. a dniem 24 grudnia 1992 r. /data wejścia w życie art. 2a w brzmieniu powołanej ustawy z dnia 7 października 1992 r./, o tyle zdarzenia po dniu 24 grudnia 1992 r. nie mają w zasadzie wpływu na nabycie, a tym samym i stwierdzenie nabycia tych uprawnień z dniem 5 grudnia 1990 r., zwłaszcza gdy komunalna osoba prawna nie utraciła osobowości prawnej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż postawienie przedsiębiorstwa komunalnego w stan likwidacji nie jest równoznaczne z utratą osobowości prawnej, gdyż utrata osobowości prawnej na skutek likwidacji przedsiębiorstwa następuje dopiero z chwilą wykreślenia przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. III AZP 10/94, że przepis art. 2a cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie ma zastosowania do komunalnych osób prawnych, które istniały w dniu 5 grudnia 1990 r., ale utraciły osobowość prawną przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 7 października 1992 r.

Rozstrzygające znaczenie dla nabycia przez komunalną osobę prawną z mocy ustawy praw określonych w art. 2a powołanej ustawy ma to, czy spełnione były ustawowe przesłanki nabycia uprawnienia, a nie względy słuszności, sytuacja finansowa komunalnej osoby prawnej czy też późniejsze czynności prawne podejmowane przez gminę. Podstawową przesłankę zaś stanowi to, czy grunt stanowiący własność gminy był w zarządzie komunalnej osoby prawnej.

Przedstawione wyżej względy prowadzą do konkluzji, że skoro komunalna osoba prawna spełniała warunki do nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy oraz własności budynków i innych urządzeń i uprawnienie to nabyła z mocy prawa na podstawie art. 2a powołanej ustawy, to późniejsze zbycie przez gminę nieruchomości nie może samo przez się stanowić przeszkody w stwierdzeniu nabycia tych uprawnień przez komunalną osobę prawną z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 2 ust. 3 tej ustawy.

Stwierdzenie nabycia tych uprawnień odnosi się - jak podkreślono wyżej - do stanu prawnego w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. W sprawie administracyjnej załatwianej w drodze decyzji, o której mowa w art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, nie mogą być rozpatrywane cywilnoprawne skutki późniejszej sprzedaży przez gminę nieruchomości, co do której spełnione były warunki nabycia przez komunalną osobę prawną uprawnień określonych w art. 2a powołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.