Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 270/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. Spółki akcyjnej w G. oraz B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 18 stycznia 2007r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] w mieście G. Uchwała została opublikowana w Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...]. Na mocy powyższej uchwały część obszaru objętego uchwałą przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej ( ZP 62).

Wezwaniem z dnia 10 stycznia 2008 r. Spółka "A" z siedzibą w G. i Spółka "B" z siedzibą w G. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Spółka "C", powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.) wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, polegającego na przeznaczeniu przez Radę Miasta w uchwale nr [...] z dnia 18 stycznia 2007 r. u - z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 4 oraz 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – części nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] o nr ewidencyjnym [...] pod tereny zieleni urządzonej (oznaczenie literowo-cyfrowe ZP62), co stanowi naruszenie porządku prawnego i przez co współwłaściciele utracili możliwość zagospodarowania w/w nieruchomości. W piśmie tym sformułowano wniosek o uchylenie wskazanej uchwały w części ustalającej dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uchwała Rady Miasta nr [...] z 20 grudnia 2001 r. w tym przedmiocie przewidywała, że przedmiotowa nieruchomość objęta zostanie terenami o przewadze mieszkaniowej typu kamienicowego i terenami o przewadze funkcji mieszkaniowej – zabudowa jednorodzinna. Zmieniając przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta w sposób jaskrawy złamała prawo, czym naruszyła interes prawny współwłaścicieli, polegający na oczekiwaniu od organów gminy postępowania zgodnie z prawem oraz umożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami jej właścicieli. Przeznaczenie części nieruchomości na cele ogólnodostępne (tereny miejskiej zieleni urządzonej dostępne dla publiczności) bez zgody właścicieli terenu sprawiają, że naruszona została również konstytucyjna zasada ochrony własności.

Rada Miasta nie ustosunkowała się do powyższego wezwania.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka "A" z siedzibą w G. i Spółka "B" z siedzibą w G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Spółka "C" wskazali, iż zaskarżają przepis § 6 ust. 2 karta nr 009 uchwały nr [...] z dnia 18 stycznia 2007 r. Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon [...] w mieście G. i wnoszą o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie i zasądzenie od Rady Miasta na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny, na tle którego doszło, zdaniem skarżących do naruszenia ich interesu prawnego opisaną wyżej uchwałą. Wskazano, iż kwestionowany § 6 ust. 2 karta nr 009 uchwały jest sprzeczny z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w treści skargi powołali się również na postanowienia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, w którym należąca do nich nieruchomość objęta została terenem o przewadze mieszkaniowej typu kamienicowego (zabudowa jednorodzinna). Zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie na teren pełniący funkcję zieleni urządzonej rażąco narusza interes prawny współwłaścicieli, gdyż przede wszystkim uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek działań związanych z zagospodarowaniem nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podała, że w trakcie prac nad planem miejscowym ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości – [...] – nie zgłaszał uwag ani zastrzeżeń do ustaleń projektu planu, wyrażając tym samym aprobatę przyjętych rozwiązań. Plan został uchwalony i opublikowany przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości w dniu 31 października 2007 r. na rzecz spółek "A" i "B", o czym świadczą zapisy księgi wieczystej. Zatem, sytuacja planistyczna nieruchomości była nabywcom nieruchomości znana. Zarzut uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami skarżących wydaje się być tym bardziej absurdalny w świetle faktu, że uchylenie przedmiotowej uchwały spowodowałoby powrót do ustaleń poprzednio obowiązującego planu, które nie dopuszczały żadnej zabudowy na nieruchomości o nr [...] (poza obiektem obsługi parkingu o maksymalnych wymiarach 3m x 3m), przeznaczając teren pod parking do obsługi [...] wraz z zielenią parkową pomiędzy parkingiem i [...]. W kwestii naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że ustalenia planu są całkowicie zgodne polityką przestrzenną miasta G., określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia 20 grudnia 2001 r. Przedmiotowy teren w studium określono jako teren kontynuacji istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej w obszarze ochrony środowiska kulturowego o znaczeniu ponadregionalnym. Nieporozumieniem jest twierdzenie skarżących, iż w studium przeznaczenie przedmiotowej nieruchomość określono jako teren o przewadze mieszkaniowej typu kamienicowego i o przewadze funkcji mieszkaniowej – zabudowa jednorodzinna. Ustalenia planu są nadto zgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadto wskazano, że przeznaczenie terenu pod cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, gdyż jednym z zadań gminy jest właśnie urządzanie publicznych terenów zielonych. Powołując się na treść art. 140 k.c. wskazano, że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Taką ustawą jest w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która ustalając przeznaczenie terenu wcale nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. 9 Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Miasta z dnia 18 stycznia 2007r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. Skarżące Spółki dopełniły też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 10 stycznia 2008r. Wobec braku odpowiedzi organu na powyższe wezwanie, został zachowany 60 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9 Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, obowiązkiem Sąd w następnej kolejności, jest zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie Sąd zważył, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 31 października 2007r. Spółka "B" oraz Spółka "A" nabyły w ramach umowy spółki [...] prowadzonej pod nazwą "C" nieruchomość gruntową oznaczoną w księdze wieczystej nr kw [...] jako grunty orne o pow. 0,88ha o nr ewidencyjnym [...] obręb [...], położoną przy ul. [...] w G. O. Uchwalony w dniu 18 stycznia 2007r plan miejscowy w postanowieniach § 6 ust. 2 na karcie nr 009 wskazuje przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Obszar ten jest przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej ( ZP 62). Na karcie terenu szczegółowo ustalono m.inn. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zasady dotyczące systemu komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i przyrody, kształtowania przestrzeni publicznej. Z § 3 uchwały wynika, że symbol ZP62 oznacza teren miejskiej zieleni urządzonej dostępny dla publiczności, np: parki, zieleńce, ogrody zabytkowe i tematyczne, w których co najmniej 80% powierzchni zagospodarowuje się jako powierzchnię biologicznie czynną.

Skarżący podnosili, jak to wyżej wskazano, że powyższe zapisy planu są sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalonym w dniu 20 grudnia 2001r. oraz naruszają ich interes prawny albowiem uniemożliwiają im, jako właścicielom działki nr [...], podjęcie jakichkolwiek działań związanych z zagospodarowaniem nieruchomości

Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców.

W niniejszym stanie faktycznym skarżący wywodzą naruszenie swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego im prawa własności. Należy jednak zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 cytowanej ustawy). Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175).

Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą.

Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, który w pełni podziela pogląd wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA, taki związek w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej Kw [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości i z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie, nieruchomość skarżących została przez nich nabyta w dniu 31 października 2007 r., tj. już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały (co nastąpiło w dniu 23 maja 2007 r.). A zatem sytuacja prawna nieruchomości związana z jej zagospodarowaniem w miejscowym planie musiała, a przynajmniej powinna być skarżącym znana.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła skarżących konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działki nr [...], skoro działka ta została nabyta przez skarżących podejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących prawa wynikającego z prawa własności do działki nr [...]. Skarżącym nie przysługiwało do działki nr [...] żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć.

Bez znaczenia w tej sytuacji są zarzuty skarżących, którzy powołują się na treść uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, która – jak oświadczają - przewidywała, iż teren nieruchomości przeznaczony zostanie pod zabudowę kamienicową. W dacie bowiem obowiązywania uchwały określającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w rejonie [...] skarżący również nie dysponowali żadnym prawem w stosunku do nieruchomości, a zatem również nie mogą się powoływać na ewentualne ekspektatywy wynikające z – korzystnych dla nich – postanowień studium. Skarżący nabyli bowiem nieruchomość pod rządem już obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 stycznia 2007 r., który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i był powszechnie dostępny. Powinni zatem znać treść tej uchwały i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami planu. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia uprawnień skarżących, czy też ich interesu prawnego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że w tym stanie rzeczy podnoszenie przez skarżących zarzutu naruszenia treści art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezprzedmiotowe. Również na marginesie zauważyć należy, że studium stanowi akt o charakterze kierownictwa wewnętrznego, który nie ma charakteru normatywnego. Postanowienia studium są skierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Studium stanowi aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych w zakresie planowania i zagospodarowania na terenie nim objętym. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą bezpośrednio kształtować sytuacji prawnej obywateli i ich organizacji, jakkolwiek w doktrynie zauważa się, iż z uwagi na to, że postanowienia studium determinują treść planu miejscowego, nie można wykluczyć braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień jednostki. Na taką zaś sytuację powołują się skarżący. Uznać należy, że ewentualna sprzeczność pomiędzy treścią studium a miejscowym planem, która pośrednio może wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości – w braku innych środków prawnych – może rodzić skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak jednak wskazano powyżej, skarżący z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości w dacie obowiązywania studium – nie mogą skutecznie powoływać się na naruszenie ich interesu prawnego postanowieniami studium, a w konsekwencji – nie mogą powoływać się na ewentualną niezgodność pomiędzy postanowieniami studium a miejscowym planem.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżących i w konsekwencji nie naruszyła ich interesu prawnego. Stąd należy uznać brak legitymacji skargowej skarżących w niniejszej sprawie. Skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej-Sąd administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze i działając na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.