Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1571/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: O tym, kto jest uczestnikiem postępowania oprócz inwestora, powinny każdorazowo decydować okoliczności faktyczne sprawy /położenie obiektów na gruncie, odległości od granicy i od innych obiektów/, które wyznaczają zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

TEZY

O tym, kto jest uczestnikiem postępowania oprócz inwestora, powinny każdorazowo decydować okoliczności faktyczne sprawy /położenie obiektów na gruncie, odległości od granicy i od innych obiektów/, które wyznaczają zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Łucji i Kazimierza Ch. na decyzję Wojewody M. z dnia 11 marca 2002 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na adaptację budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele garażowe - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta J. decyzją (...) z dnia 13 września 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał Łucji i Kazimierzowi Ch. pozwolenie na adaptację budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele garażowe w Józefowie przy ul. R. 16.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Regina L. /właścicielka sąsiedniej nieruchomości/, podnosząc następujące zarzuty:

- brak w załączonej dokumentacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- nierzetelne wykonanie aktualizacji map przez uprawnionego geodetę (...),

- brak jednoznacznego stwierdzenia, że w obecnym stanie budynek nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, brak stwierdzenia w opisie technicznym, że część budynku /ściany wewnętrzne, działowe oraz część ścian zewnętrznych/ zostały samowolnie wybudowane po roku 1995 r. Nie zostały one również w żaden sposób wyszczególnione na rysunku inwentaryzacyjnym /np. innym kolorem/,

- zawarte w opisie technicznym stwierdzenie: "wykonano już pomieszczenie adaptacyjne na garaż zgodnie z istniejącymi normami" jest w zakresie zgodności z normami nieprawdziwe,

- nieścisłość w opisie technicznym - ściany podłużne oraz ściana nowo wybudowana są również spękane,

- w tak zwanym "projekcie adaptacji" spadek dachu i rynny z rurami spustowymi znajdują się w ulicy R. /poza granicami działki/,

- brak obliczeń konstrukcyjnych oraz niektórych innych dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego,

- brak zaleceń Państwowego Nadzoru Budowlanego w sprawie rodzaju i zakresu prac remontowych i budowlanych /6 punktów/, jakie należy wykonać w adaptowanym budynku,

- nieścisłość w opisie technicznym w zakresie fundamentów pod adaptowanym budynkiem,

- w kontekście zaplanowanych i "zalecanych" prac budowlanych i "adaptacyjnych" brak wniosku wykonawcy o pozwolenie na budowę.

Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją (...) z dnia 11 marca 2002 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy między innymi wskazał, iż "z załączonego projektu nie wynika jaka liczba stanowisk garażowych będzie znajdowała się w przedmiotowym budynku, w związku z czym zachodzi prawdopodobieństwo, iż będzie wykonywana w nim działalność usługowa. Zatem projektowana inwestycja może naruszać ustalenia ww. planu, który nie przewiduje prowadzenia działalności usługowej na omawianym terenie". W aktach sprawy brak jest również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wymagana, gdyż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane, polegające na zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Przedłożony przez inwestora projekt inwestycji wykonany został z naruszeniem przepisów par. 11 ust. 1 i 2 oraz par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r., które szczegółowo określają warunki, jakie powinien spełniać projekt budowlany. Mapa do celów projektowych nie spełnia warunku określonego w par. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ponadto z załączonej mapy nie można odczytać jak przebiegać będzie dojazd do projektowanego budynku garażowego. W opisie technicznym projektu "brak jest informacji, jakie będzie faktyczne przeznaczenie ww. budynku oraz jakie usługi będą w nim świadczone".

Na powyższą decyzję Łucja i Kazimierz Ch. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący na wstępie informują, że od 1999 r. nie mogą otrzymać pozwolenia na adaptację starego budynku mieszkalnego na cele garażowe, gdyż Regina L. właścicielka sąsiedniej nieruchomości /nr działki 27/ przy ul. R. 14 wnosi odwołania od pozytywnych decyzji pierwszej instancji, mnożąc nowe zarzuty. Adaptacja obiektu ma między innymi polegać na częściowej rozbiórce jego części końcowych z jednej strony na długości 3,0 m /od granicy z działką R. L./ i 5,74 m z drugiej strony. Część budynku przeznaczona na garaż pozostanie w środku i będzie miała wymiary: długość -10,21 m i szerokość 5,94 m. Budynek ten jest jednotraktowy, parterowy, murowany, wjazdy do garażu są przewidziane od strony własnego podwórza, ściana szczytowa /od strony sąsiedniej nieruchomości/ bez otworów okiennych i drzwiowych. Jak z tego widać jest to obiekt o prostej nieskomplikowanej konstrukcji, takie ustalenia wynikają z decyzji organu odwoławczego z dnia 08.06.2000 r. Wnoszone przez sąsiadkę odwołania /nieuzasadnione/ mają na celu utrudnienie i nie dopuszczenie do realizacji przebudowy, gdyż jak twierdzi:

budynek usytuowany w pobliżu umownie wyznaczonej linii rozgraniczającej nie może być ani remontowany ani przebudowany i podlega jedynie technicznemu zużyciu.

Skarżący zwracają uwagę, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono wywód /nie oparty na materiale dowodowym/, że w adaptowanym obiekcie będzie prowadzona działalność usługowa, gdyż z akt sprawy, nie wynika ile tam będzie stanowisk garażowych. Jak oświadczają skarżący, organ wmawia im, że będą realizowali co innego niż to, o co wnosili we wniosku, jest to "jaskrawe naruszenie art. 107 par. 3 Kpa". Zarzut, że geodezyjny podkład mapowy wymagany do opracowania projektu zagospodarowania działki nie jest sporządzany na kopii aktualnej mapy zasadniczej, nie jest również prawdziwy o czym mogą świadczyć zamieszczone tam adnotacje, podpisy osób uprawnionych i pieczęcie, co łatwo można sprawdzić. W związku z powyższym skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6-8 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Dla pełnego obrazu omawianej sprawy należy wyjaśnić, iż wcześniej na wniosek Łucji i Kazimierza Ch. /z dnia 22.11.1999 r./, Burmistrz Miasta J. decyzją (...) z dnia 2 grudnia 1999 r. wydał pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie, które na skutek wniesionego odwołania przez Reginę L., decyzją (...) Wojewody M. z dnia 8 czerwca 2000 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, zostało uchylone. Powołanie powyższych okoliczności jest istotne przy rozpoznawaniu sprawy, bowiem na skutek uchylenia decyzji z dnia 2 grudnia 1999 r. decyzją Wojewody M. z dnia 8 czerwca 2000 r., została wydana kolejna decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia 19 września 2000 r. Ww. decyzja Wojewody, jak i obecnie zaskarżona do Sądu, zostały wydane w oparciu o przepis art. 138 par. 2 Kpa, który to przepis oprócz określenia warunków, w których może mieć on zastosowanie, zawiera zalecenie /dyrektywę/ dla organu odwoławczego, aby ten przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazał, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Pomimo, że w treści przepisu par. 2 /ostatnie zdanie/ użyto zwrotu: "może wskazać", z uwagi na wyjątkowy charakter tego przepisu, który stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, należy uznać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, aby uniknąć podobnych komplikacji, jak w omawianej sprawie. Poza tym, za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również art. 107 par. 3 Kpa.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 8 czerwca 2000 r. Wojewoda M. ograniczył się właściwie do powołania i częściowego zacytowania przepisów art. 34 ust. 2, ust. 3 pkt 2, 3, 4 Prawa budowlanego oraz przywołania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/ bez podania konkretnego przepisu. Na końcu uzasadnienia decyzji znalazło się zaś stwierdzenie, iż zatwierdzony projekt budowlany nie określa w sposób wystarczający zakresu prac rozbiórkowych i adaptacyjnych w omawianym obiekcie budowlanym. Pytania, czy były to dostateczne powody do wydania decyzji na podstawie art. 138 par. 2 Kpa i czy tak uzasadniona decyzja odpowiadała wymogom art. 107 par. 3 Kpa, pozostawiona bez odpowiedzi, gdyż to nie należy do tego postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ta decyzja, nie zawierała żadnych wskazań dla organu pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O tym, że powody takiego rozstrzygnięcia, przy tak enigmatycznym i ogólnikowym uzasadnieniu, były tylko znane organowi odwoławczemu, świadczy to, że Burmistrz Miasta J. w dniu 29 czerwca 2000 r. wydał postanowienie nr 42/2000 nakładające na Łucję i Kazimierza Ch. obowiązek usunięcia w terminie 30 dni "następujących nieprawidłowości występujących w dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 22.11.1999 r. (...)" dalej organ przepisuje to, co napisał w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda. W całym tym postanowieniu wydanym na podstawie art. 123 Kpa, nie ma słowa o tym, na czym miał polegać ten obowiązek, który został na inwestorów nałożony. Prawdopodobnie również i Burmistrz, nie wiedział o co chodzi organowi odwoławczemu w tej sprawie, więc w osnowie swego postanowienia przepisał to co było w treści uzasadnienia decyzji drugiej instancji. Inwestorzy, jako że nie mogli złożyć zażalenia na powyższe postanowienie, w dniu 24.08.2000 r. złożyli projekt adaptacji budynku, wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i spełniający wymogi rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. oraz "zalecenia" zawarte w ww. postanowieniu. I w oparciu o ten projekt, została wydana ponowna decyzja /pozytywna/ Burmistrza Miasta J. z dnia 13 września 2000 r., która na podstawie art. 138 par. 2 Kpa decyzją Wojewody M. z dnia 11 marca 2002 r. /w decyzji błędnie podana podstawa prawna/ została uchylona i sprawa przekazana /po raz drugi/ do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia tej ostatniej decyzji, jednym z powodów uchylenia decyzji jest znowu wadliwość projektu i identyczne, jak wcześniej /bez komentarza, omówienia, wskazania braków/ przywołanie przepisów art. 34 ust. 2, ust. 3 pkt 2, 3, 4 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. Czyli w tym miejscu można by w stosunku do tej części uzasadnienia decyzji, powtórzyć wszystkie powyżej wymienione uwagi krytyczne, podsumowując stwierdzeniem, że w ten sposób można wydawać i uchylać decyzje w nieskończoność, tylko co to ma wspólnego z praworządnością i wszystkimi innymi zasadami ogólnymi Kpa.

Należy jednak wskazać, że pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, a nie uznaniową, jednak organ architektoniczno-budowlane chcąc podkreślić swoje dyskrecjonalne uprawnienia, często w sposób uznaniowy i dowolny próbują ingerować w treść i zawartość dokumentacji technicznej, a szczególnie w projekt budowlany, które to dokumenty są przygotowane przecież przez osoby posiadające określone uprawnienia i ponoszące odpowiedzialność za to, wystarczy wskazać przepisy rozdziału 9 i 10 Prawa budowlanego oraz przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów /Dz.U. 2001 nr 5 poz. 42/. Aby zapobiec tego typu praktykom, dokonano niezbędnych zmian w niektórych przepisach Prawa budowlanego, które weszły w życie od dnia 11 lipca 2003 r.

Oprócz uwag do projektu budowlanego, co można tak rozumieć na podstawie powołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 11 marca 2002 r. wskazał: brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mapa do celów projektowych nie spełnia warunków określonych w przepisach, z załączonej mapy nie można odczytać jak przebiegać będzie dojazd do budynku garażowego oraz "brak jest informacji, jakie będzie faktyczne przeznaczenie ww. budynku oraz jaki usługi będą w nim świadczone".

Po pierwsze należy zauważyć, że żadna z powyższych okoliczności nie była kwestionowana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu poprzedniej decyzji /z dnia 8.06.2000 r./, a przecież zgodnie z art. 110 Kpa, organ jest związany swoją decyzją od chwili jej doręczenia lub zgłoszenia. W tej samej sprawie, organ nie może pod wpływem strony składającej odwołanie zmieniać swego zdania dowolnie, mnożąc /bez uzasadnienia/ nowe przeszkody i powody uchylenia decyzji. Po drugie, decyzja administracyjna /w tym również decyzja organu drugiej instancji/ powinna spełniać wymogi z art. 107 par. 3 Kpa. Przechodząc do merytorycznej oceny powodów kolejnego uchylenia decyzji na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, należy wskazać, że w piśmie Urzędu Miejskiego w J. z dnia 09.10.2000 r. przesyłającym do Wojewody odwołanie R. L. organ pierwszej instancji w załączonej "relacji" ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, czego organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę. Zarzuty zawarte w odwołaniu R. L. wcześniej były zawarte w piśmie ww. z dnia 14.09.2000 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w J., na co zastępca burmistrza odpowiedział wyczerpująco w piśmie z dnia 25.09.2000 r. (...), co również nie zostało wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Pozostałe zarzuty w stosunku do decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 13 września 2000 r. są równie abstrakcyjne i nie uzasadnione, świadczą o tym, że organ odwoławczy jedynie zapoznał się z treścią odwołania, nie sięgając głębiej do akt sprawy, bo gdyby to zrobił, nie podnosiłby do rangi problemu tego, ile będzie stanowisk garażowych w obiekcie, czy też, jak przebiegać będzie dojazd do budynku garażowego, skoro z akt sprawy wynika, że adaptowany na garaż budynek będzie miał powierzchnię ok. 50 m i dojazd do niego będzie od strony podwórza inwestora. Jeżeli te informacje mają tak duże znaczenie dla sprawy, można je było uzupełnić w trybie art. 136 Kpa. Kuriozalnym wręcz i absurdalnym jest wywód organu odwoławczego, że w związku z brakiem określenia stanowisk garażowych, zachodzi prawdopodobieństwo, iż będzie w przedmiotowym budynku wykonywana działalność usługowa i domaganie się informacji w związku z tym, "jakie będzie faktyczne przeznaczenie ww. budynku oraz jakie usługi będą w nim świadczone". Tę część uzasadnienia zaskarżonej decyzji można by omawiać długo i obszernie, jednak język prawniczy i rygor pisania uzasadnień sądowych nie są w stanie odzwierciedlić nawet ułamka tego, co należało by tu powiedzieć, gdyż narusza to wszystkie przepisy obowiązujące w tym zakresie.

Wystarczy powiedzieć, że organ administracji publicznej, jest zobligowany do rozpatrzenia sprawy w granicach wniosku złożonego przez stroną i nie wolno mu imputować stronie zamiarów niezgodnych z prawem w absolutnym oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego. I właśnie już z tego samego, jedynego powodu, należałoby uchylić zaskarżoną decyzję; Bowiem bujna wyobraźnia organu odwoławczego /Urzędnika/, domysły i przypuszczenia nie mogą być przyczyną kolejnego uchylenia decyzji na podstawie art. 138 par. 2 Kpa tym bardziej, gdy postępowanie administracyjne w jednej prostej w sumie sprawie, trwa kilka lat w tym wydanie zaskarżonej decyzji prawie półtora roku, jak więc się to ma do terminów określonych w art. 35 par. 3 Kpa.

Mając na uwadze, bardzo rozbudowane tematycznie i sięgające do szeregu kwestii specjalistycznych, podważające kompetencje osób legitymujących się uprawnieniami budowlanymi - odwołanie Reginy L., należy przypomnieć o brzmieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa legitymację procesową /zakres uprawnień strony/ osób trzecich w sprawach regulowanych przepisach Prawa budowlanego.

Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, jakiego typu spraw dotyczy "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich". Zatem odwołanie "osoby trzeciej" - właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinno mieścić się w tych ramach.

To, że uzasadnione interesy /prawne/ osób trzecich, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, podlegają ochronie i w związku z tym właściciele /użytkownicy wieczyści/ sąsiednich nieruchomości mogą występować w sprawie na prawach strony, nie oznacza, że muszą być tak traktowani w każdej konkretnej sprawie, gdyż tę kwestię indywidualnie w każdej sprawie powinien rozważyć organ prowadzący postępowanie. O tym, kto jest uczestnikiem postępowania oprócz inwestora, powinny każdorazowo decydować okoliczności faktyczne sprawy /położenie obiektów na gruncie, odległości od granicy i od innych obiektów/, które wyznaczają zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy więc w tej sprawie rozważyć czy i w jakim zakresie mogą być chronione interesy właścicielki działki nr 27, skoro adaptowany na cele garażowe budynek /po dokonanej częściowej rozbiórce/ będzie znajdował się w odległości 3 m od granicy działki /ściana bez okien i drzwi/ a do budynku na sąsiedniej działce, jak wynika z planów, odległość będzie wynosiła ok. 10 m. Takich ustaleń organ odwoławczy nie przeprowadził, ograniczając się do wymienienia zarzutów zawartych w odwołaniu.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, głównym powodem niezadowolenia R. L. jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta J. (...) z dnia 19 maja 1999 r., które przywołuje w swych pismach. Zarzuty zawarte w odwołaniu, wykraczają poza ramy ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z przyczyn powyżej omówionych, a w szczególności z naruszeniem przepisów art. 138 par. 2 i art. 107 par. 3 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 51 /zdanie pierwsze/ oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.