Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 993/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko–Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, , Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 19 lipca 2013 roku [...] sp. z o.o. w [...] złożyła w Regionalnej Instytucji Finansującej [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wniosek o dofinansowanie nr [...] w ramach Działania 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.

Wniosek ten dotyczył realizacji projektu pt.: "[...].".

Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (zwana dalej [...]ARR) poinformowała skarżącą spółkę, że jej wniosek uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji zgodności z kryteriami oceny formalnej.

Następnie pismem z dnia [...] września 2013 r. (l. dz.: [...])[...]ARR poinformowała skarżąca spółkę, że w wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej dokonanej zgodnie z obwiązującymi kryteriami ww. wniosek o dofinansowanie nie uzyskał pozytywnej oceny.

W wyniku oceny dokonanej przez Regionalną Instytucję Finansującą stwierdzono, że nie zostały spełnione następujące kryteria merytoryczne obligatoryjne:

Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium nr 8),

Środki będą wykorzystywane w sposób efektywny "relacja nakład/rezultat) (kryterium nr 9),

Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo - finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium nr 10).

Odnośnie kryterium nr 8 obaj oceniający zakwestionowali wszystkie ( poz.6.01 – 6.19 WNP łącznie 134 500 zł - koszty dotyczące wydatków w odniesieniu do Wartości Niematerialnych i Prawnych), wydatki na zakup usług programistycznych dotyczących uzyskania licencji na moduły i bazy danych serwisu. Podniesiono, że wnioskodawca w pkt 17.e w uzasadnieniu kalkulacji ww. kosztów wskazuje na zapytania skierowane do firm: [...] sp. z o.o., [...] oraz [...], przy czym zapytanie to dotyczyło wysokości stawki za roboczogodzinę; nieznana jest więc metodologia oszacowania czasochłonności na stworzenie modułów i baz danych. Za niekwalifikowalne uznano również część wydatków na prace informatyczne (poz.1.02, 1.05-1.08, 1.13-1.18 INF łącznie 84500 PLN) z uwagi na brak wskazania metodologii oszacowania wydatku.

W pkt 17.e Wnioskodawca przedstawia czasochłonność poszczególnych prac jednak nie jest ona uargumentowana żadnym wiarygodnym źródłem; opisy w pkt 17.d i 17.e ograniczono do wskazania ilości roboczogodzin i końcowej kwoty wydatku. Łączna kwota wydatków uznana za niekwalifikowalne to 219.000 zł. Ponadto, w związku z tym, iż łączna kwota wydatków KOG ( Kosztów ogólnych), nie może być większa aniżeli 20% reszty zaakceptowanych wydatków kwalifikowalnych (wymóg Instrukcji wypełnienia wniosku), wydatki KOG w kwocie 98.800 zł obniża się do 69.640.00 zł, a ponieważ łączna wartość wydatków uznanych za niekwalifikowalne przekracza 10% wszystkich wydatków kwalifikowalnych kryterium uznano za niespełnione..

Odnośnie kryterium nr 9 pierwszy oceniający podniósł, że wątpliwości w zakresie niniejszego kryterium budzi konieczność realizacji projektu przez pełne 24 miesiące, podczas gdy analiza zakresu zadań w poszczególnych etapach, zwłaszcza w etapie 3 i 4 wskazuje, iż projekt mógłby zostać zrealizowany w znacznie krótszym czasie. Wnioskodawca główne prace zrealizuje w pierwszych dwóch etapach, w etapie trzecim zacznie osiągać przychody a etap czwarty to - poza sporadycznymi i angażującymi bardzo niewiele czasu działaniami promocyjnymi (tablica, reklama kontekstowa, udział w targach) - tylko bieżące koszty funkcjonowania biura i wynagrodzenia pracowników.

Wskazano, że wnioskodawca z racji niewielkiej czasochłonności prac informatycznych nad stworzeniem aplikacji, wszystkie wskaźniki produktu (moduły) osiągnie w roku 2014 tymczasem projekt zaplanowano do końca roku 2015. Ze względu na powyższe oceniający stwierdzili, iż rozpiętość czasowa projektu jest sztucznie wydłużona poprzez sporadyczność zaplanowanych działań (tych, które mają zasadniczy wpływ na funkcjonowanie e-usługi - wydatki INF i PRO) w etapach 3 i 4., które mogłyby być zrealizowane w etapach wcześniejszych, eliminując tym samym znaczne koszty utrzymania biura (wydatki WYN i KOG czyli Wynagrodzenia i Koszty ogólne) i tym samym całego projektu.

Natomiast drugi oceniający stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił we wniosku o dofinansowanie odpowiedniego uzasadnienia dla wartości wydatków w kategorii WNP i INF (Wartości Niematerialne i Prawne i Informatyczne), w związku z tym nie można potwierdzić faktu określenia wydatków w sposób prawidłowy (nie przeszacowania ich) a także wykorzystania środków (planowanych nakładów na inwestycję) w sposób efektywny.

Odnośnie kryterium nr 10 obaj oceniający podnieśli, że wnioskodawca nie przedstawił w sposób czytelny wiarygodnych źródeł finansowania projektu na poszczególnych etapach jego realizacji.

Podniesiono, że w pkt 18a zgodnie z Instrukcją wymagany jest osobny opis (akapit) dla każdego etapu projektu z przyporządkowanymi źródłami finansowania, natomiast w projekcie w pkt 18a brak wskazanych źródeł finansowania. Wskazana w pkt 23 wartość środków własnych powinna być spójna z Prognozą przepływów finansowych (punkt 25 wniosku). W pkt 23 wartość środków własnych wynosi 675.000.00 PLN. natomiast w pkt 25 jest to kwota 300.000.00 PLN (środki pieniężne na dzień rozpoczęcia projektu).

Od powyższej oceny merytorycznej skarżąca spółka wniosła protest w ramach wszystkich wymienionych kryteriów.

Co do kryterium nr 8 wskazano, że firma Agencja Reklamowa [...] "[...]" Sp.J. używająca nazwy handlowej [...] w zakresie swoich usług oferuje też wykonywanie aplikacji internetowych i mobilnych natomiast firma [...] zakończyła działalność 2 września 2013 r. istniała zatem na datę składania wniosku. W tym stanie rzeczy, obie wymienione firmy były właściwymi podmiotami do złożenia oferty Wnioskodawcy ponieważ firmy te na dzień składania wniosku prowadziły działalność w branży informatycznej. Skarżąca spółka podniosła również, iż na podstawie analizy przedwdrożeniowej, wnioskodawca zdekomponował wszystkie niezbędne do wykonania prace informatyczne, zarówno w formie zakupu licencji, jak i usług informatycznych na bardzo szczegółowe zadania wraz z określeniem ich czasochłonności. Informacja jest zawarta wprost w treści wniosku, do której to eksperci nie dotarli oceniając dokumentację. Ponadto, Wnioskodawca w tym samym punkcie wymienia najważniejsze wnioski wynikające z analizy przedwdrożeniowej dotyczące prac informatycznych opisanych następnie szczegółowo w pkt. 17a i 17d.

Podniosła, że eksperci mieli obowiązek nie tylko zapoznać się dokładnie z wnioskiem, ale mieli przede wszystkim możliwość poproszenia na etapie oceny merytorycznej o wszystkie oferty oraz o dokument - analiza przedwdrożeniowa. Z niezrozumiałych dla Wnioskodawcy przyczyn nie zdecydowano się sięgnąć po ten środek skazując jednocześnie wniosek na odrzucenie w ostatnim już naborze do działania POIG 8.1.

Podkreśliła, że wykazała się szczególną starannością i dokładnością w wycenie rynkowej przewidzianych wydatków. Wycena każdej pozycji z budżetu została przeprowadzona na podstawie analizy cen rynkowych dostawców. Koszty prac wysoce specjalistycznych i specyficznych dla tego projektu (w szczególności prace informatyczne), oszacowano na podstawie otrzymanych wycen tych prac przez potencjalnego wykonawcę (nie tylko na podstawie ogólnodostępnych cenników).

Co do kryterium nr 9 skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z zapisami w punktach 18a i 19b wniosku o dofinansowanie, działania Wnioskodawcy w Etapie 3 będą koncentrowały się na dystrybucji e-usługi. Działania te nie są możliwe do przeprowadzenia we wcześniejszych etapach z oczywistego powodu, ponieważ na koniec etapu 2 powstanie e-sługa w wersji umożliwiającej pełne korzystanie z niej (po etapie testów) na rynku polskim. Jej zdaniem zarzut Oceniającego nr 1 jest całkowicie niemerytoryczny, ponieważ nie można sprzedawać usługi, której jeszcze nie ma. Najważniejszym elementem na tym etapie są bezpośrednie działania promocyjne i sprzedażowe zatrudnionych pracowników Wnioskodawcy, dzięki którym zacznie on osiągać przychody. Działania te doprowadzą do pozyskania klientów i przychodów od nich. Dokładna analiza popytu została przedstawiona w pkt. 16g wniosku. Działania te są niezbędne do wdrożenia e-usługi na rynek polski i osiągnięcia założonych wartości wskaźników rezultatu: " [...]".

Podniosła, iż zgodnie z zapisami w pkt 18a i 19b wniosku o dofinansowanie, działania Wnioskodawcy w Etapie 4 będą koncentrowały się na przygotowaniu i wdrożeniu wersji aplikacji na rynek [...]. Działania te są niezbędne do osiągnięcia założonych wartości wskaźników rezultatu: "[...]".

Wskazała, iż pomimo, że wskaźniki produktu (licencje na moduły) zostaną osiągnięte na koniec roku 2014, pełna funkcjonalność e-usługi obejmuje również przygotowanie i wdrożenie usługi na rynek zagraniczny (co nastąpi w etapie 4), przez co kompletna e-usługa zostanie stworzona w 2015 roku, W związku z tym najważniejszy dla projektu wskaźnik produktu "Liczba nowych e-usług" zostanie osiągnięty na koniec roku 2015, co jest kolejnym argumentem, że projekt nie może zakończyć się po 12 miesiącach. Informacja ta jest wielokrotnie przedstawiona w treści wniosku.

Co do kryterium 10 skarżąca spółka wskazała, że przedstawiła w sposób czytelny wiarygodne źródła finansowania projektu na poszczególnych etapach jego realizacji, co jest wymogiem spełnienia kryterium.

Minister Administracji i Cyfryzacji (zwany dalej Ministrem lub Instytucją Pośredniczącą - IP) pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] rozstrzygnął negatywnie wniesiony protest.

W ramach oceny kryterium nr 8 - Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu - Minister wyjaśnił, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG sprawdzano, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu (dotyczy to również wydatków ujętych w § 6 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia). Wskazał, iż nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki zaprezentowane we wniosku o dofinansowanie w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i nie umożliwiający pełnej oceny wszystkich aspektów kwalifikowalności. W przypadku wydatków dotyczących zakupu usług, ocenie podlega m.in. czasochłonność zleconych zadań, w tym przybliżony termin ich wykonania, oraz to, czy zastosowanie takiego rozwiązania jest efektywniejsze kosztowo lub organizacyjnie niż zatrudnienie pracownika (tworzenie etatu).

Zgodnie z dokumentacją konkursową należy podać we wniosku czytelne i wiarygodne informacje, umożliwiające jednoznaczną ocenę danych finansowych, w tym opisu metodologii oszacowania kosztów. Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że Wnioskodawca nie zastosował się do wymogów opisanych w dokumentacji konkursowej. Przedstawione w projekcie wydatki nie zostały dostatecznie uzasadnione, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej oceny wszystkich aspektów kwalifikowalności.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca uznała za niekwalifikowalne wydatki w kategorii WNP (od poz. 6.01 do 6.19) w łącznej wysokości 134 500.00 PLN. Podniesiono, że Wnioskodawca określił wysokość wydatków przewidzianych za sfinansowanie wartości niematerialnych i prawnych na podstawie zapytań ofertowych skierowanych do wskazanych firm, ale - jak słusznie wskazali Oceniający - zapytania dotyczyły tylko i wyłącznie wysokości stawek za roboczogodzinę. Minister stwierdził, iż Wnioskodawca nie przedstawił uzasadnienia dla przyjętej liczby roboczogodzin. jak również nie podał źródła informacji w tym zakresie. Z tego względu nie można więc potwierdzić, że koszt usługi będący wypadkową zastosowanej stawki i czasochłonności wykonania usługi został określony prawidłowo.

Organ zgodził się, że oszacowanie wysokości wydatków na podstawie informacji uzyskanych z agencji reklamowej - którą jest firma [...] - poddaje w wątpliwość rzetelność zaprezentowanych przez Wnioskodawcę uzasadnień. Podkreślono, iż z informacji na stronie internetowej firmy [...] nie wynika, że zajmuje się ona tworzeniem aplikacji na platformy, a zatem przedstawiona przez nią wycena nie może zostać uznana za wiarygodną i miarodajną.

Instytucja Pośrednicząca zgodziła się natomiast, że firma [...] była właściwym podmiotem do złożenia oferty. Na podstawie informacji w CEIDG należy stwierdzić, że w momencie przygotowywania dokumentacji aplikacyjnej firma [...] prowadziła działalność gospodarczą i zakończyła ją dopiero z początkiem września 2013 roku.

Instytucja Pośrednicząca uznała również za niekwalifikowalne wydatki w kategorii INF usługi informatyczne, techniczne i doradcze (poz.1.02, 1.05 - 1.08, 1.13 - 1.18) w łącznej wysokości 84 500,00. zł z powodu braku opisu metodologii oszacowania wydatków. Wskazano, że Wnioskodawca określił tylko czasochłonność wykonania poszczególnych prac, ale nie podał danych źródłowych, na podstawie których oszacował wielkość wydatków, co jest niezgodne z wymogami dokumentacji konkursowej. Opisy w punktach 17 d i 17 e ograniczono do podania liczby roboczogodzin i końcowej kwoty wydatku. W związku z tym, że łączna kwota kosztów ogólnych (KOG) nie może przekraczać 20% zaakceptowanych wydatków kwalifikowalnych, Instytucja Pośrednicząca zgodziła się z decyzją Komisji Konkursowej co do konieczności obniżenia wydatków w tej kategorii do kwoty 69 640,00 PLN.

Odnosząc się do zarzutu, że eksperci oceniający projekt nie zwrócili się do Wnioskodawcy o przekazanie dodatkowych wyjaśnień, pomimo iż Regulamin przeprowadzenia konkursu przewiduje taką możliwość, Minister wyjaśnił, że uprawnienie, zgodnie z którym w trakcie oceny merytorycznej KK może zwrócić się do Wnioskodawcy o wyjaśnienia treści wniosku, ze względu na stosowaną zasadę równości stosowane jest wyjątkowo, w celu wyjaśnienia zapisów wniosku, a nie skorygowania jego treści. Podniósł, że dokumentacja konkursowa w przedmiotowym zakresie jest czytelna, lecz nieprawidłowo sporządzona. Komisja Konkursowa słusznie nie skorzystała więc z ww. procedury.

Minister w związku z tym, że łączna kwota kosztów uznanych za niekwalifikowalne przekracza 10% całkowitych wydatków projektu, protest w tym zakresie uznał za bezzasadny.

W zakresie kryterium nr 9 - Środki będą wykorzystywane w sposób efektywny (relacja nakład/ rezultat) - Minister stwierdził, że ocena w ramach omawianego kryterium jest ściśle związana z oceną w ramach kryterium nr 8 - Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu.

Instytucja Pośrednicząca wskazała, że uchybienia w opisie wydatków wykazane i szczegółowo przeanalizowane w ramach kryterium nr 8 nie pozwalają stwierdzić, że środki zostaną wykorzystane w sposób efektywny, czyli z zachowaniem najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Podkreśliła, iż ze względu na sposób opisu wydatków nie można stwierdzić, czy analogicznego lub nawet lepszego rezultatu, nie można by uzyskać przy niższych nakładach. Wskazała, że brak uzasadnienia wielu wydatków oraz informacji potwierdzających, że ich wysokość została prawidłowo oszacowana nic pozwala na pozytywną ocenę projektu w tym zakresie. Podkreśliła, iż z informacji zawartych we wniosku w części dotyczącej wskaźników produktu wynika, że wszystkie moduły zostaną wytworzone już w 2014 r., co jednoznacznie wskazuje na sztuczne wydłużenie realizacji projektu. Zatem przyznanie dofinansowania na realizację ostatnich etapów projektu byłoby niezgodne z zasadami racjonalności i efektywności wykorzystania środków publicznych.

W związku z powyższym uznano, że protest w tym zakresie jest bezzasadny.

Co do oceny kryterium nr 10 - Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo - finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania -Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że argumenty Wnioskodawcy przedstawione w proteście są zasadne. Podniosła, że w dniu rozpoczęcia projektu Wnioskodawca nie ma obowiązku dysponowania całym wkładem pieniężnym. Kwoty wykazane w punktach 23 i 25 wniosku, nie muszą być tożsame, gdyż jak słusznie Wnioskodawca zaznaczył w proteście, jedna odnosi się do środków pieniężnych na dzień rozpoczęcia projektu, druga zaś do środków gwarantowanych w całym projekcie. Biorąc pod uwagę zapisy Instrukcji, Wnioskodawca powinien przedstawić we wniosku informacje w sposób gwarantujący zachowanie spójności pomiędzy powyżej wskazanymi punktami. Zdaniem Ministra ten warunek został spełniony przez Wnioskodawcę. Podkreślił, że wskazane przez Komisję Konkursową rozbieżności pomiędzy zapisami w punktach 23 i 25 w opinii Instytucji Pośredniczącej nie mają negatywnego wpływ na wykonalność finansową projektu.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że protest w tym zakresie należy uznać za zasadny.

Jednakże biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej analizę ocenionych negatywnie kryteriów, przedmiotowy protest nie został uwzględniony przez Instytucję Pośredniczącą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uwzględnienie, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz jednoczesne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła dokonanie oceny projektu w sposób naruszający prawo poprzez naruszenie przez Instytucję Pośredniczącą I Stopnia – Ministra Administracji i Cyfryzacji:

1. § 8 ust. 11 pkt 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG, a to przez pobieżne zapoznanie się z treścią protestu Skarżącej z dnia 14 października 2013 roku i niedokładne przeanalizowanie wszystkich zgłoszonych zarzutów, podczas gdy Minister był zobowiązany do zapoznania się z treścią protestu złożonego przez Skarżącą wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów;

2. § 8 ust. 11 pkt 4 Procedury odwoławczej w ramach POIG, a to przez niepełne ustosunkowanie się na piśmie przez Ministra do zarzutów zgłoszonych w proteście Skarżącej z 14 października 2013 roku;

3. § 8 ust. 1 Procedury odwoławczej w ramach POIG, a to przez rozpatrywanie protestu Skarżącej z 14 października 2013 roku przez nieco ponad 5 miesięcy i niepoinformowanie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia protestu, podczas gdy zasadniczo termin do rozpatrzenia protestu wynosi 70 dni, a przedłużenie tego terminu do łącznie 90 dni winno zostać zakomunikowane Skarżącej oraz poprzez naruszenie przez:

4. Regionalną Instytucję Finansującą - [...] Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. oraz przez Instytucję Pośredniczącą I Stopnia - Ministra Administracji i Cyfryzacji obligatoryjnych merytorycznych kryteriów wyboru finansowanych operacji - 8. Osi priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013; Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 oraz "Instrukcji Wypełnienia Wniosku o Dofinasowanie Realizacji Projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej", a w szczególności:

a) kryterium nr 8, a to przez przyjęcie, że:

- Skarżąca nie zastosowała się do wymogów opisanych w dokumentacji projektowej, zaś przedstawione w projekcie wydatki nie zostały dostatecznie uzasadnione, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej oceny kwalifikowalności;

- wydatki w kategorii WNP (Wartości Niematerialne i Prawne) są niekwalifikowalne z uwagi na rzekome nieprzedstawienie uzasadnienia dla podanych roboczogodzin oraz źródeł informacji;

- oszacowanie wydatków na podstawie informacji uzyskanych od Agencji Reklamowej [...] "[...]" sp.j. było nierzetelne;

- wydatki w kategorii INF (usługi Informatyczne, Techniczne i Doradcze) są niekwalifikowalne z uwagi na brak metodologii oszacowania wydatków oraz brak danych źródłowych;

podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie wymogi dotyczące dokumentacji projektowej, wszystkie informacje zawarte we wniosku z dnia 19 lipca 2013 roku zostały szczegółowo uzasadnione wraz z podaniem źródła pochodzenia danych, zaś Agencja Reklamowa [...] "[...]" sp.j. prowadzi działalność gospodarczą w dziedzinach wykraczających poza usługi reklamowe (m.in. tworzy aplikacje internetowe na komputery i urządzenia mobilne);

b) kryterium nr 9, a to przez przyjęcie, że

- rzekome błędy Skarżącej w zakresie kryterium nr 8 rzutowały na negatywną ocenę spełnienia kryterium nr 9;

- we wniosku z 19 lipca 2013 roku brak było uzasadnienia wielu wydatków oraz informacji potwierdzających ich prawidłowe oszacowanie;

- czas realizacji projektu został "sztucznie wydłużony" przez Skarżącą; podczas gdy Skarżąca spełniła kryterium nr 8, co powoduje, że nie może to ważyć na rzekomym niespełnieniu kryterium nr 9, wszystkie wydatki zostały dokładnie oszacowane i Skarżąca wskazała weryfikowalne źródła informacji w powyższym zakresie, projekt Skarżącej zakłada stworzenie i wdrożenie pewnej usługi, a nie tylko jej stworzenie.

Zdaniem Skarżącej Minister rozpoznając protest naruszył przepisy Procedury w sposób rzutujący na treść Rozstrzygnięcia, a w szczególności Minister nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą.

Skarżąca wskazała, że w skierowanym do Ministra proteście w przedmiocie kryterium nr 8 i nr 9 podniosła względem pisma z 26.09.2013 roku siedem różnych zarzutów (w dalszych rozważaniach zostają pominięte zarzuty dotyczące kryterium nr 10, bowiem te zostały uwzględnione przez Ministra). Podkreśliła, że odnośnie kryteriów nr 8 i nr 9 Minister rozpoznał jedynie cztery z nich, a dokładnie zarzuty wymienione w ust. 8 pkt 1 (ii), ust. 8 pkt 1 (iii), ust. 8 pkt 1 (iv) oraz ust. 9 pkt 1 (i) niniejszej skargi.

Skarżąca podniosła, że w szczególności Minister nie odniósł się do kwestii sporządzenia przez nią analizy przedwdrożeniowej (mimo zacytowania stosownego fragmentu protestu oraz wskazania przez Skarżącą w proteście wprost pkt. 17a Wniosku, gdzie Skarżąca powołała się na rzeczoną analizę), pominięcia przez [...]ARR literatury przedmiotu oraz niekonsekwentnego działania [...]ARR (Minister nie wyjaśnił, dlaczego przy wniosku o dofinansowanie projektu z 1 marca 2013 roku okres realizacji projektu Skarżącej nie wzbudził wątpliwości organu, zaś w przypadku wniosku z dnia z dnia 19 lipca 2013 roku taki sam plan realizacji, nie spotkał się z aprobatą ani [...]ARR, ani Ministra).

Skarżąca stwierdziła, że Minister nie odniósł się do wszystkich zarzutów odnośnie rzekomego niespełnienia kryteriów nr 8 i nr 9. Tym samym Minister naruszył § 8 ust. 11 pkt 2 oraz pkt 4 Procedury. Skoro tak, to znaczy, że protest nie został w pełni rozpoznany i już z tego względu niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącej Minister o ponad 60 dni przekroczył termin wyznaczony § 8 ust. 1 Procedury odwoławczej na rozpoznanie protestu ponieważ złożyła go w dniu 14 października 2014 roku, zaś Ministrowi zajęło ponad 5 miesięcy zanim rozpoznał protest i wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Co więcej, wbrew wyraźniej dyspozycji § 8 ust. 1 zd. 4 Procedury, Minister nie powiadomił na piśmie Skarżącej o przedłużeniu terminu rozpatrzenia protestu.

Skarżąca wskazała, że Minister w sposób wyjątkowo ogólny uznał, że przedstawione we wniosku wydatki zostały niedostatecznie uzasadnione. Odnosząc się do tego wskazała, iż wniosek zawiera dokładne wyliczenia wraz z uzasadnieniem.

Zdaniem skarżącej wbrew zapatrywaniu [...]ARR i Ministra, przedstawiła ona we wniosku wszystkie informacje w sposób czytelny, wiarygodny oraz umożliwiający jednoznaczną ocenę danych finansowych. Z treści wniosku (a w szczególności z pkt 17a oraz 17e wniosku) wynika metoda uzyskania przez Skarżącą danych wykorzystanych następnie na potrzeby jego sporządzenia.

Podkreśliła, iż metodologia zastosowana przez nią jest czytelna i nie może budzić wątpliwości. Pierwszym krokiem podjętym przez Skarżącą było zlecenie stworzenia analizy przedwdrożeniowej (Skarżąca wskazała tworzącemu analizę przedwdrożeniową zamierzony rezultat). W odpowiedzi Skarżąca uzyskała dokładne informacje dotyczące potrzebnych jej funkcjonalności (tj. tego czy i jak osiągnąć ów rezultat), np. dowiadywała się, że potrzebna jej będzie licencja na bazę win. Następnie Skarżąca kierowała zapytania ofertowe do trzech różnych podmiotów (wymienionych w pkt. 17e wniosku), które poinformowały Skarżącą o kosztach realizacji każdej z funkcjonalności (w przeliczeniu na godziny pracy). Skarżąca rozbiła każdy z wydatków na pomniejsze elementy, które (każdy z nich) zostały szczegółowo wycenione.

Skarżąca zauważyła również, iż wszystkie wydatki w kategorii WNP zostały zakwestionowane "zbiorczo", chociaż Skarżąca dokonała ich szczegółowego wyliczenia (w pkt 17e oraz w pkt 21 wniosku).

Nietrafne jest jej zdaniem uznanie przez [...]ARR i Ministra informacji przygotowanych w oparciu o dane uzyskane od Agencji Reklamowej [...] "[...]" sp.j. za nierzetelne. Wskazała tutaj na aktualny wydruk z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dla Agencji Reklamowej [...] "[...]" sp.j. (Załącznik nr 9 do niniejszej Skargi) wskazuje, iż przedmiotem działalności Agencji Reklamowej [...] "[...]" sp.j. jest nie tylko reklama, ale także np. sprzedaż komputerów oraz prowadzenie niesklasyfikowanej działalności komercyjnej.

Podniosła także, iż [...]ARR i Minister nieprawidłowo przyjęli jakoby Skarżąca nie dokonała opisu metodologii oszacowania wydatków na usługi Informatyczne, Techniczne i Doradcze, a ponadto nie wskazała danych źródłowych.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organów, że czas realizacji projektu został "sztucznie wydłużony".

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących braku pełnego rozpatrzenia treści protestu przez Instytucję Pośredniczącą, co dowodzi zdaniem Skarżącej naruszenia treści zapisów Procedury Odwoławczej w zakresie wskazywanym w skardze, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie.

Przedmiotem sporu w sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia IP dotyczącego prawidłowości oceny wniosku dokonanej przez [...]ARR w zakresie spełnienia kryterium nr 8 i 9.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu dokonane przez Instytucję Pośredniczącą, która uznała, że ocena wniosku przez [...]ARR, została dokonana w zgodzie z zapisami dokumentacji konkursowej, jest trafne. Ocena wniosku polega na dokonaniu sprawdzenia przez dwóch ekspertów, czy poszczególne punkty wniosku spełniają zapisy Instrukcji wypełniania wniosku, co podlega sprawdzeniu zgodnie z zasadami wyrażonymi w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG Innowacyjna Gospodarka. Stanowisko ekspertów musi być następnie zaaprobowane przez Instytucję Wdrażającą.

W zakresie kryterium nr 8 - Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu - zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach wyboru, należy badać to kryterium w myśl zapisów dokumentów wskazanych w Przewodniku a głównie m.in., " czy przedstawione we wniosku o dofinansowanie wydatki kwalifikowane zostały określone prawidłowo, tj. zgodnie z definicjami i katalogiem wydatków kwalifikowalnych ponadto należy zbadać, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu (dotyczy to również wydatków ujętych w § 6 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia).

Nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku o dofinansowanie w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i nie umożliwiający pełnej oceny wszystkich aspektów kwalifikowalności.

W przypadku wydatków dotyczących zakupu usług (np. outsourcing), ocenie podlega, m.in. czasochłonność zleconych zadań, w tym przybliżony termin ich wykonania oraz to, czy zastosowanie takiego rozwiązania jest efektywniejsze kosztowo lub organizacyjnie niż zatrudnienie pracownika (tworzenie etatu).

Badaniu podlega czy poszczególne wydatki nie zostały (w sposób znaczący) przeszacowane.

Sprawdzenie projektu może prowadzić do zmniejszenia budżetu wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z powodu braku kwalifikowalności (w tym przeszacowania). Zmniejszenie może polegać na przesunięciu wydatków do zakresu niekwalifikowanego projektu lub na całkowitym usunięciu wydatków z projektu jako zbędnych. Aby kryterium było spełnione, łączne zmniejszenie może wynosić co najwyżej 10% wartości wydatków kwalifikowalnych wskazanych przez Wnioskodawcę w projekcie oraz modyfikacja ta nie może prowadzić do niewykonalności projektu".

Biorąc pod uwagę wspomniane zapisy dotyczące sposobu dokonywania oceny spełnienia wspomnianego kryterium należy wskazać, że Instytucja Pośrednicząca prawidłowo uznała, że określenie przez Skarżącą wydatków kwalifikowanych stanowiących wydatki na wydatki informatyczne (INF) oraz wydatki niematerialne i prawne (WNP), którego dokonała w pkt 17, którego odzwierciedleniem jest treść pkt 21 – Przebieg rzeczowo – finansowy projektu, wskazane w poz. 1.02, 1.05 - 1.08 , 1.13 - 1.18 oraz od poz. 6.01 do 6.19, zostało dokonane nieprawidłowo ze względu na to, że jakkolwiek wskazała ona w pkt 17d wniosku w odniesieniu do tych wydatków ilość godzin potrzebnych do wykonania poszczególnych usług i ich stawkę godzinową, co później w pkt 21 pozwoliło na wskazanie całkowitych kosztów poszczególnych wydatków , to w żadnym miejscu, nie tylko w tym punkcie, ale też w żadnym innym, nie zostało wskazane w jaki sposób doszło do wyliczenia wspomnianych wskaźników czyli ilości godzin (czasochłonność) i stawki godzinowej a w odniesieniu do wydatków INF nie wskazano również przyjętej ich metodologii. Nawet więc jeśli organ nie kwestionuje zasadności przyjętych stawek godzinowych uznając, że odpowiadają one tym panującym na rynku, to brak jakiegokolwiek wskazania we wniosku dlaczego na wykonanie poszczególnych usług potrzeba określonej ilości godzin powoduje, że wydatków w tych w żaden sposób nie można skontrolować, ażeby ustalić, czy nie są one przeszacowane. W ocenie Sądu trafnie Minister wskazał, że wydatki te słusznie zostały ocenione jako niedostatecznie konkretne.

Z zapisami Przewodnika korelują zapisy Instrukcji wypełniania wniosków, które w odniesieniu do pkt 17 e wniosku - Metodologia i uzasadnienie oszacowania wysokości poszczególnych wydatków wskazują, że "w odniesieniu do poszczególnych wydatków kwalifikowalnych wykazanych w punkcie 21 wniosku należy podać wiarygodny sposób oszacowania wysokości danego wydatku (kwoty te powinny z grubsza odpowiadać przeciętnym cenom rynkowym). Opis sposobu oszacowania wydatków powinien umożliwiać dokonanie korekty wartości wydatków, które zostaną uznane za przeszacowane. Przykładowo w przypadku zakupu usług informatycznych można dokonać dekompozycji wartości wydatku na ilość roboczogodzin niezbędnych do wykonania zamówionej usługi oraz przyjęty do rachunku koszt jednej roboczogodziny.

W przypadku dokonania wyceny na podstawie rozeznania rynkowego, Wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia szczegółowych informacji na temat metodyki takiej wyceny (liczba i nazwy podmiotów do których wystosowano zapytania, oraz informacja o otrzymanych odpowiedziach/ofertach). Prawdziwość informacji w tym zakresie może być wyrywkowo weryfikowana w toku oceny wniosku.

Uzasadnienie wysokości wydatków, przez fakt odwołania się do cen rynkowych przykładowych dóbr spełniających wymogi określone w projekcie, nie determinuje wnioskodawcy co do konieczności późniejszego zakupu tych konkretnie dóbr. Sposób oszacowania wydatków co do zasady nie powinien być przenoszony do opisu wydatku w pkt 21 wniosku, poza informacjami wymaganymi wskazanymi w instrukcji do tego punktu".

Jak widać ze wspomnianego zapisu dokonanie "dekompozycji" wartości wydatku na ilości roboczogodzin oraz wskazanie kosztu roboczogodziny, na co Skarżąca powołuje się w skardze jako dowód na spełnienie kryterium nr 8, nie jest wystarczający. Konieczne jest podanie szczegółowych informacji na temat metodyki takiej wyceny, przy czym żeby móc ocenić zasadność przyjętej ilości roboczogodzin należy zdaniem Sądu pojęcie otrzymanych odpowiedzi rozumieć, nie tylko jako wskazanie ile beneficjent otrzymał odpowiedzi na zapytanie, ale wskazać na dane pozyskane w jej ramach dotyczące zasad wyliczenia przyjętej ilości roboczogodzin. Do takiego wniosku prowadzi zestawienie treści tego zapisu Instrukcji z zasadami oceny kryterium nr 8 określonymi w Przewodniku po kryteriach odnoszącymi się do "czasochłonności", które to zapisy należy odczytywać łącznie.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej niczego w zakresie wskazania prawidłowości dokonanego oszacowania kosztów, nie wyjaśnia podanie w pkt 17a wniosku, że na jej zlecenie firma [...] dokonała analizy przedwdrożeniowej, ponieważ wynika z niej jedynie, co było zadaniem tej firmy w zakresie określenia wykonalności projektu. Jak wynika z zapisów wniosku - zadaniem tym było również określenie czasochłonności dotyczącej zrealizowania projektu - ale w odniesieniu do kwestii czasochłonności, nie ma żadnych danych we wniosku, które przybliżałyby przyjęte przez tę firmę założenia. Nie można więc uznać za właściwe samego wskazania przez Skarżącą, że taka analiza została wykonana, bez przedstawienia jakichkolwiek bliższych danych dotyczących jej zawartości w spornej kwestii.

W szczególności brak jest takich zapisów w pkt 17e wniosku, ponieważ Skarżąca nie wskazała przesłanek odnoszących się do określenia wspomnianej czasochłonności, które mają wynikać z wykonanej analizy. Powoduje to, że wskazanie oszacowania wspomnianych, spornych kosztów nie spełnia wymogów Przewodnika po kryteriach.

Nadto zasadnie Instytucja Pośrednicząca wskazała, że dokonane przez Skarżącą rozeznanie rynkowe, na które powołała się we wniosku w pkt 17e, nie spełnia wymogów Instrukcji, ponieważ co wprost wynika z przytoczonego wyżej jej zapisu dotyczącego metodologii oszacowania kosztów, nie powinno ono być wynikiem jedynie zapytania o koszt roboczogodziny. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że dane pozyskane od firmy [...], nie mogły posłużyć do szacowania kosztów ponieważ jak wynika ze stanowiska Instytucji Pośredniczącej, dokonała ona sprawdzenia zawartości strony internetowej tej firmy i potwierdzeniu uległa okoliczność ustalona przez Oceniających wniosek, że zajmuje się ona co do zasady działalnością reklamową. Należy uznać, że sprawdzenia dokonano zgodnie z adresem podanym w proteście, który to adres w proteście określono jako studio kreatywni.pl, w skardze natomiast został określony jako studio interaktywni.pl - co bliżej wyjaśniono w odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta jest jednak bez większego znaczenia dlatego, że jak trafnie wskazuje Skarżący, Oceniający nie kwestionowali okoliczności dotyczących możliwości odpowiedzi na ofertę ze strony firmy [...], co w sytuacji gdy uznano również taką możliwość po stronie firmy [...] powoduje, że rozeznanie rynkowe poczynione z dwoma a nie z jednym podmiotem. Okoliczność ta miałaby jednak znaczenie (ze względu na zapis Instrukcji) gdyby rozeznanie to przyniosło prawidłowe rezultaty w zakresie właściwej metodologii wyliczenia przyjętych kosztów, co znalazłoby odzwierciedlenie w treści wniosku. Tak się jednak nie stało o czym była już mowa wyżej.

Należy wskazać przy tym w tym miejscu, że bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez IP w zakresie zakwalifikowania rodzaju działalności prowadzonej przez firmę [...] ponieważ rozstrzygnięcie protestu zawiera takie odniesienie się, z tym że niezgodne ze stanowiskiem Skarżącej. Ponadto należy dodatkowo wskazać, że zapis Instrukcji dotyczący kontroli źródła, z którego pochodzą dane rynkowe należy rozumieć zdaniem Sądu wyłącznie jako możliwość kontroli jego istnienia i faktu odpowiedzi na zapytanie. Natomiast zasady w oparciu o jakie dokonano oszacowania kosztów powinny wynikać z wniosku i opierać się na konkretnym źródle, w tym wypadku analizie, w związku z czym brak tych danych, nie był możliwy do ustalenia w drodze wyjaśnień w trybie dodatkowego zapytania przez Komisję Konkursową w toku oceny wniosku na podstawie § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu, bo prowadziłoby to do uzupełnienia jego danych a więc stanowiłoby jego modyfikację, co jest niedozwolone. Należy uznać w związku z tym, że zakwestionowanie wydatków jako niekwalifikowane w kategorii wydatków Niematerialnych i Prawnych (WNP) w kwocie 134.500 zł oraz wydatków w kategorii Usługi informatyczne, techniczne i doradcze (INF) w kwocie 84.500 zł jest właściwe. Łączna kwota niekwalifikowanych wydatków wynosi 219.000 zł a więc ich usunięcie powoduje niespełnienie kryterium nr 8. Jest to zgodne z zapisem § 7 ust. 2 pkt 10 Regulaminu, z którego wynika, że "Sumaryczne pomniejszenie wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, wynikające z przesunięcia lub usunięcia wydatków, o których mowa w lit. b (chodzi o wydatki niekwalifikowane dop. Sądu), nieprzekraczające 10% łącznych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem wskazanych przez Wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie, nie skutkuje negatywną oceną kryterium merytorycznego: "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" pod warunkiem, iż nie prowadzi do niewykonalności projektu".

Jeśli chodzi o kryterium nr 9 - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) ocena tego kryterium została dokonana w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z Przewodnika po kryteriach. Zasadne jest stanowisko IP, która uznała ocenę dokonana przez [...]ARR za prawidłową. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że kryterium to jest powiązane z kryterium nr 8 i brak spełnienia tego kryterium rzutuje na kryterium nr 9. Należy przypomnieć bowiem, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach jest ono oceniane poprzez poszczególne wydatki a więc czy zostaną one wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności - najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów oraz czy środki te wydatkowane są w sposób celowy, a więc czy poszczególne działania (wydatki) nakierowane są na osiągnięcie określonych efektów (głównie produktów i trwałych rezultatów). Jest logiczne, że jeśli zostaną zakwestionowane wydatki na pewne konieczne dla realizacji projektu usługi, czy produkty, których kwota przekracza 10% ogólnych wydatków na projekt, nie jest możliwe uznanie, że projekt jest wykonalny, a zatem, że środki przewidziane na określone w nim wydatki, będą wykorzystane w sposób efektywny. Z treści wniosku wynika również, że istotnie główne wskaźniki produktu (moduły), zostaną osiągnięte w 2014 r. zatem dyskusyjne jest, czy działania na rynku [...] w postaci przygotowania wersji [...] e-usługi i działalność sprzedażowa, które zaplanowane zostały na 2015 r., co zostało ocenione przez [...]ARR jako sztuczne przedłużanie realizacji projektu i generowanie nadmiernych kosztów, były uzasadnione i czy nie mogłyby być prowadzone równolegle z działaniami na rynku polskim, co doprowadziłoby do uzyskania planowanego wskaźnika produktu "Liczba nowych e-usług" w 2014 r. Jeśli chodzi o tę kwestię (tj. sztucznego przedłużenia czasu realizacji projektu) to należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko IP, tym niemniej argument ten wobec zasadności stanowiska braku spełnienia kryterium nr 9 co do zasady, jest drugorzędny. Należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu ocena merytoryczna obligatoryjna dokonywana jest w systemie "zero-jedynkowym". Wnioski o dofinansowanie nie spełniające wszystkich kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej podlegają odrzuceniu, a Wnioskodawca informowany jest pisemnie o szczegółowych powodach odrzucenia wniosku. Na koniec Sąd wskazuje, że istotnie IP nie odniosła się do twierdzeń protestu w odniesieniu do kryterium nr 9, dotyczących literatury przedmiotu dotyczącej zasad planowania etapów projektu, ale okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem z tego tylko powodu brak jest podstaw do uznania, iż to naruszenie Procedury odwoławczej - zał. 4.4 § 8 ust. 11 pkt 4, powinno skutkować uznaniem, że oceny wniosku dokonano z naruszeniem prawa. Podstawą uwzględnienia skargi, nie może też być przekroczenie terminu rozpoznania protestu określonego w § 8 ust. 1 Procedury odwoławczej ponieważ jest to termin instrukcyjny i jakkolwiek rozpoznawanie środka odwoławczego w terminie jest pożądane, jego niedotrzymanie, nie skutkuje uznaniem protestu za zasadny.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący niekonsekwencji [...]ARR w zakresie długości realizacji projektu, ponieważ brak stwierdzenia tego rodzaju uchybienia w odrzuconym wcześniej wniosku, nie może prowadzić do pominięcia go przez innych oceniających późniejszy wniosek, jeśli takie uchybienie dostrzegą. Fakt taki nie może być oceniany na korzyść Wnioskodawcy.

Mając wszystkie wskazane okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.