Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 215/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 2a, 7, 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M.K., J.K. i B.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 października 2011 r. nr XIV/158/2011 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XIV/158/2011 z dnia 27 października 2011 r. Rady Miejskiej w Jaworznie, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r. po. 594 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 197 poz. 1172 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm; obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej u.d.p.), po konsultacjach określonych uchwałą Nr XLVll/650/2010 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania się z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących statutowej działalności tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2010 r. Nr 196, poz. 3002), Rada Miejska w Jaworznie uchwaliła: §1 zalicza się do kategorii dróg gminnych drogę pomiędzy ul. Grunwaldzką i ul. Narutowicza; §2 ustala się przebieg ulicy określonej w § 1 zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały; §3 wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Jaworzna; §4 uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. M. K., B. B. i J. K. wezwali Radę Miasta Jaworzna do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011 r., nr XIV/158/2011 w sprawie zaliczenia drogi na terenie Gminy Miasta Jaworzna do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. Przedmiotowej uchwale zarzucili sprzeczność z prawem polegającą na naruszeniu art. 7 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 pkt 2 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą zaliczeniem działek: "1", "2" ,"3", "4", "5", "6" do kategorii drogi gminnej. Podali, że wydanie uchwały naruszyło ich interes prawny polegający na ustawowym i konstytucyjnym prawie odzyskania nieruchomości nabytych na podstawie przepisów wywłaszczeniowych z przeznaczeniem na cele publiczne i niewykorzystanych zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782).

W uzasadnieniu podali m. in., że atrybutami drogi publicznej, poza względami technicznymi, są: wyodrębnienie prawne, planistyczne i ewidencyjne (geodezyjne), zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych oraz powszechny dostęp, ograniczony tylko przepisami prawa. Przyjmuje się także, iż o statusie drogi, jako drogi publicznej, decyduje spełnienie kryterium technicznego, przez który rozumie się określony stan urządzenia drogi odpowiadający prawnie określonym warunkom technicznym dróg publicznych. Przedmiotowa droga nie służy zaspokojeniu potrzeb wszystkich mieszkańców lecz stanowi wyłącznie drogę osiedlową. Droga ta nie zaspokaja potrzeb szeroko rozumianej społeczności lokalnej. Skoro stanowi ona wyłącznie drogę osiedlową, dostępną dla mieszkańców osiedla Narutowicza, to nie sposób uznać, iż ma charakter publiczny w rozumieniu powołanych przepisów. Nadto, aby droga mogła być zaliczona do kategorii dróg publicznych musi spełniać warunki techniczne określone w obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego, zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym. Tymczasem przedmiotowa droga od strony ul. Grunwaldzkiej wymogu odpowiedniej odległości od zabudowań nie spełnia. Droga ta jest usytuowana w odległości około 1m od jednego z bloków osiedla Narutowicza. Nadto, zatwierdzona droga jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Przepisy te konkretnie określają warunki, jakimi powinna się charakteryzować droga publiczna. Przedmiotowa droga nie spełnia określonych prawem norm technicznych począwszy od szerokości, odległości od budynków mieszkalnych, zabezpieczenia przeciwpożarowego, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, zabezpieczenia w razie osuwania terenu ze względu na eksploatację górniczą prowadzoną na tym terenie i wielu innych. Droga służąca mieszkańcom osiedla nie musiała być zlokalizowana w takim przebiegu, gdyż istnieje wiele innych, bardziej dogodnych możliwości lokalizacji, umożliwiających bezpieczny wyjazd na ulicę Grunwaldzką, a nie przez działki, o które toczy się postępowanie o zwrot. Wydanie uchwały naruszyło interes prawny Skarżących, gdyż uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych podjęta została w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki nr "1". Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte zostało na podstawie wniosku poprzednich właścicieli nieruchomości: M. K. oraz jej nieżyjącego obecnie męża A. K. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę "Osiedla Urzędnicza" (osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacji z dnia 25 lipca 1975r.) Realizacja "Osiedla Urzędnicza" została ukończona w 1978 r., przy czym wywłaszczona nieruchomość nigdy nie została zajęta na wyżej wymieniony cel. W wyniku prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda Śląski orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Jaworznie w rejonie ul. Grunwaldzkiej, obręb 266, oznaczonej, jako działka nr "1" o powierzchni 0,2652 ha, która to działka obejmuje część wywłaszczonej nieruchomości. Decyzję swą organ uzasadnił tym, że przedmiotowy teren, czyli działka nr "1", wprawdzie nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale zajęta jest pod pas drogowy drogi gminnej i w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z tego jednoznacznie wynika, że aby zapobiec zwrotowi wyżej wymienionej nieruchomości, jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, organ niezgodnie z przepisami prawa podjął uchwałę o zaliczeniu jej do drogi publicznej. Fakt podjęcia przedmiotowej uchwały w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości uzasadnia zatem interes prawny Skarżących w złożeniu wniosku. Uchwała uniemożliwia bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec braku pozytywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę na uchwałę nr XIV/158/2011 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 października 2011 r. w sprawie zaliczenia drogi na terenie Gminy Miasta Jaworzna do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu, wnieśli M. K., B. B. oraz J. K. Przedmiotowej uchwale zarzucili sprzeczność z prawem, polegającą na naruszeniu art. 7 oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą zaliczeniem działek: "1","2","3", "4", "5", "6" do kategorii drogi gminnej. Wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzyli swą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy te są bowiem przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W konsekwencji nie można, zdaniem Organu, uznać, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu Skarżący mieli interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, wynikający z prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W jego wyniku Wojewoda Śląski orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Jaworznie w rejonie ul. Grunwaldzkiej, obręb 266, oznaczonej, jako działka nr "1". Decyzję swą organ uzasadnił tym, że przedmiotowy teren wprawdzie nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, ale zajęty jest pod pas drogowy drogi gminnej i w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej. To uniemożliwia zwrot nieruchomości (sygn. tut. Sądu II SA/Gl 1578/14).

Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogę wymienioną w załączniku. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu we wskazanym trybie i stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący dopełnili wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dało to asumpt do skutecznego wniesienia skargi do Sądu.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m. in. na drogi gminne. Z kolei wg art. 7 ust. 1 – 3 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należy w związku z tym przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08, gdzie stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych konieczne jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Ta przesłanka została spełniona i nie niweczy jej obecne postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08, którego argumentację tut. Sąd podziela "(...) skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) (...). Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej." Podobnie orzeczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/05. Rozporządzenie to jest wydawane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). § 2 rozporządzenia wskazuje, że przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Zakres stosowania tego aktu prawnego jest więc ściśle określony.

Nie budzi też wątpliwości, że droga ta (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) spełnia wymagania z art. 1 u.d.p., ponieważ może z niej korzystać każdy, jako że stanowi ona dojazd do Sądu Rejonowego w Jaworznie oraz do kancelarii prawnych i innych instytucji położonych w pobliżu, co potwierdził dodatkowo pełnomocnik organu na rozprawie. W tym zakresie argumentacja skargi o przeznaczeniu drogi jedynie dla nielicznej grupy mieszkańców osiedla jest całkowicie chybiona.

Uchwała zapadła po uzyskaniu niezbędnej opinii, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p. Przy tym, jak się zauważa (np. wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2008 r., II SA/Bk 349/08), uchwała może zapaść tak w razie wydania opinii pozytywnej, jak i negatywnej.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.