Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1204/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust, 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 54, art 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 843/13 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę po ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz Z.B. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 843/13 oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] ustalającą na wniosek B. i S. G. warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem realizowanym na działce nr [...] obr. [...] w granicy z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Przemyślu wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną."

Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwana dalej "upzp").

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek B. i S. G.

Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, Prezydent Miasta Przemyśla decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne. Wskutek wniesionego odwołania decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu stosownych uzgodnień decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta Przemyśla ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem realizowanym na działce nr [...] obr. [...] w granicy z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Przemyślu wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w sąsiedztwie działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]."

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji w całości położony jest w terenie górniczym gazu ziemnego "Przemyśl" zatwierdzonego decyzją Ministra środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1997 r. ([...]), dla którego podjęta została uchwała Rady Miejskiej w Przemyślu nr 34/2004 w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniona uchwałą nr 71/2010 Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 29 kwietnia 2010 r. W tej sytuacji organ powołując się na art. 61 ust. 6 upzp oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ podał, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem, który tworzy jednolitą całość architektoniczną, przy czym taras umieszczony jest na stropie planowanej rozbudowy i stanowi część wypoczynkową pomieszczeń parteru, tworząc spójną całość funkcjonalną. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, członka Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w Katowicach. Został uzgodniony z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie, z Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z siedzibą w Przemyślu (postanowienie z dnia [...].01.2013 r., znak: [...]) i z uwzględnieniem opinii Zarządu Dróg Miejskich w Przemyślu (pismo z dnia 12.02.2013 r., znak: [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. B., wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca wskazała, że organ rażąco naruszył prawo dopuszczając rozbudowę budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i schodami na działce inwestora w granicy z jej działką, bez zachowania stosownej odległości od granicy oraz dopuszczając budowę garażu z tarasem i schodami o wymiarach przekraczających, wskazane w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. W jej ocenie zaskarżona decyzja narusza wymagania dotyczące ochrony prawa własności i ochrony interesów osób trzecich. Nadto zarzuciła, że organ nie odniósł się do dyspozycji SKO zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., które wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 6 upzp podniosło, że wydana decyzja jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach i nie zostały naruszone reguły oraz zasady postępowania administracyjnego.

Teren inwestycyjny obecnie zainwestowany jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym i zlokalizowany jest w obszarze o takiej funkcji. Spełniony jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Nadto działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp komunikacyjny – ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp). Teren inwestycji znajduje się w strefie obsługi istniejącego uzbrojenia w zakresie sieci: elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i gazowej. Wnioskowany pod inwestycję teren stanowi grunty budowlane (o oznaczeniu "B") i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi, teren nie jest przeznaczony dla realizacji zadań rządowych lub samorządowych, parków krajobrazowych, leży poza terenami zalewowymi, podlega ochronie konserwatorskiej (pozytywne stanowisko Konserwatora w aktach sprawy). Inwestycja nie jest zaliczona do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że kwestie własnościowe (immisyjne) nie mogą być przedmiotem rozważań na tym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ubocznie zauważono, że w pkt 6 decyzji organ I instancji zobowiązał inwestora do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nadto Kolegium zauważyło, że wbrew twierdzeniom odwołującej postępowanie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji (nie mają one zastosowania). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy. Organ ma na względzie ład przestrzenny a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono również, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie obiektu jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Wprawdzie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, to w tej kategorii nie mieszczą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Z. B., zarzucając jej naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane i art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 54 i art. 61 upzp. Zawnioskowała o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W rozwinięciu zarzutów skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. nie mają zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalił warunki rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i schodami nie uwzględniając tych warunków dla działki nr [...]. Natomiast w stosunku do pozostałych działek sąsiadujących wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy 5,0m od granicy działki [...] i [...] obr. [...]. Zdaniem skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy nie może "wkraczać" w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Prawdą jest, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza praw osób trzecich, jednakże jej rozstrzygnięcie będzie miało znaczenie dla późniejszego wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniem Kolegium kwestia dopuszczalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem bezpośrednio przy granicy z jej działką winna zostać rozstrzygnięta już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył oddalił skargę skarżącej.

Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie jej legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 – 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów.

Z kolei z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Natomiast według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa powoływane już rozporządzenie (z dnia 24.08.2003 r.). W pierwszej kolejności organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2013 r. ([...]), którą wymieniony ostatnio organ ustalił – na wniosek B. i S. G. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem na działce nr [...], obr. [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w Przemyślu wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nie narusza prawa materialnego. Nie stwierdził też Sąd naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami P.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny w nim udział i rozpatrzono zastrzeżenia skarżącej. Decyzje zawierające wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 54 u.p.z.p. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (która w myśl art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę), w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Trzeba również podkreślić, że działka nr [...] przeznaczona na przedmiotową inwestycję znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a który zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla (zatwierdzonym uchwałą Nr 26/2006 RM w Przemyślu z dnia 23.02.2006 r.) leży w jednostce przestrzennej – "III – Ogólnomiejskiej" obejmującej obszary zabudowy i kontynuacji rozwoju dominującej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego Budy Wielkie "III.MN – 2" – obejmujące istniejące zespoły budownictwa jednorodzinnego i usług podstawowych oraz rekreacji w rejonie ulic: Kochanowskiego, Żwirki i Wigury, mokrej, Paderewskiego, Sobieskiego, Wysockiego, w kierunku Lipowicy i północnej granicy miasta, w rejonie "C" ochrony konserwatorskiej. Działka zaopatrzona jest w niezbędne media i posiada dostęp do drogi publicznej. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), tj. Południowej Okręgowej Izby Urbanistów w Katowicach. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji wydanej w dniu [...] marca 2013 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy, uzyskano wymagane uzgodnienie, określono w niej również wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich.

Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa.

Wbrew temu, co podnosi skarżąca, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy działki, lecz jedynie dopuszcza taką możliwość. Rozstrzygnięcie bowiem o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego (tu przedmiotowej rozbudowy) podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. To właśnie ten organ bada zachowanie wskazanych przez skarżącą przepisów § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które są przepisami techniczno - budowlanymi i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Obowiązany jest więc odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie obiektu budowlanego jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Tak więc, gdyby w decyzji o warunkach zabudowy wskazano nawet, że obiekt budowlany ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, to organ architektoniczno - budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony jednocześnie możliwości wyboru innych sposobów usytuowania obiektu wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

W postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia wspomnianego wyżej jest przedwczesny i nie mógł w konsekwencji prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. B. domagając się uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu

Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez jego nie zastosowanie w sprawie i nie dostrzeżenie przez Sąd, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy naruszył prawo materialne albowiem wprowadził do decyzji ustalenia nie mające oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej a w szczególności określił usytuowanie planowanego obiektu w terenie, gdy tymczasem zgodnie z cyt. przepisem decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie określa zaś szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie,

- art. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zarzut naruszenia powyższych przepisów jest przedwczesny, gdy tymczasem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie miał prawa działać na podstawie powyższego rozporządzenia i określić odległość planowanego do realizacji obiektu od granicy nieruchomości sąsiedniej,

- art. 55 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy nie będzie miało wpływu na decyzję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż organ architektoniczno-budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony jednocześnie możliwości wyboru innych sposobów usytuowania obiektu, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w świetle cyt. przepisu parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, rozumowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności skarżąca wskazuje, iż argumentacja Sądu, iż "skoro przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji było prawidłowe i nie naruszało obowiązujących przepisy prawa", nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, iż sam fakt, iż zostały spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust 1 u.p.z.p. nie przesądza jeszcze o tym, iż decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Należy wskazać, iż treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, została precyzyjnie wskazana w art. art. 54 u.p.z.p, który to przepis na podstawie art. 64 ust 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio także do decyzji o warunkach zabudowy

I tak, decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy) oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt l ustawy i § 4 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W doktrynie wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 6, Warszawa 2011, s. 454).

Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących.

Powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, w którym wyjaśniono, że z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" ( M. Bator, Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, Nr 6, poz. 105).

Tymczasem, w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2013r., podtrzymanej następnie przez SKO w Przemyślu, ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem realizowanym na działce nr. [...] obr. [...] w granicy z działką nr. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Przemyślu wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną.

Tym samym należy uznać, iż przedmiotowa decyzja, wbrew twierdzeniu Sądu, została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 54 w zw. z art. 64 przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a czego Sąd nie dostrzegł dopuszczając się obrazy przepisów prawa materialnego.

Po drugie, skarżący podnosi iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie miał prawa działać na podstawie art. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i określić odległość planowanego do realizacji obiektu od granicy nieruchomości sąsiedniej. Co prawda, WSA w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, iż rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno-budowlany, niemniej jednak pominął milczeniem fakt, iż takie rozstrzygnięcie, wbrew cyt. przepisom prawa, znalazło się w decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwraca się uwagę, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV S.A. 1584/96 ONSA 2000, Nr l, póz. 15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06 Lex nr 327707; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1512/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, Baza NSA).

I wreszcie, po trzecie, skarżący podnosi, iż Sąd naruszył art. 55 w zw. z art. 64 ust l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, dopuszczająca możliwość usytuowania obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy, nie będzie miała wpływu na decyzję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem, zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA trafnie stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p., określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany (por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNAP 1998, nr 4, póz. 107).

Biorąc powyższe po uwagę zarzuty skargi kasacyjnej, zdaniem kasatora, są uzasadnione co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sadowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie tylko w wąskim zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się ,że "Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego".( Tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt OSK 92/13)

Trzeba przy tym wskazać, że "1. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. 2. Systemowe odczytanie art. 176 i 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. 3. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne".(tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn.. akt GSK 482/12)

Zarazem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) kasator winien precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania" (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt I GSK 1869/12).

Analiza zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej na tle okoliczności sprawy i kontrolowanego wyroku WSA w Rzeszowie wskazuje, że tylko jeden zarzut kasacyjny i to w pewnej części - w myśl, którego Sąd I instancji uznał, że wypowiadanie się w sprawie naruszenia przez organy przepisów § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia jest przedwczesne - zasługuje na uwzględnienie. W tym znaczeniu, że przedwczesnym stwierdzeniem, jest zdaniem Sądu II instancji, i to ubiegło uwadze Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie, że organy właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo, mając na uwadze wartości u.p.z.p. skorzystały z możliwości prawnych jakie dla przedmiotowej zabudowy w granicy daje w tym przypadku treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jako upoważniająca te organy do wypowiedzi w tym zakresie.

Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym stwierdzeniu, mając na uwadze systemowo także treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 2002 r. należy upatrywać, wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie, możliwości prawne określenia przez właściwe organy w decyzji o warunkach zabudowy względnie precyzyjnego usytuowania, jeżeli jest taki wniosek, planowanej inwestycji na działce budowlanej.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 132/14).

A zatem, jeżeli właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy administracyjne, na podstawie odpowiedniej, sporządzonej zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej, zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na danej działce przy granicy z działką/ami sąsiednią (sąsiednimi) jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne.

Zadaniem właściwego organu, w myśl postanowień u.p.z.p. - w przypadku zamierzonej zabudowy w granicy - jest ustalenie, czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Istotne jest także, to czy stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, co oznacza powinność ustalenia, czy na obszarze objętym analiza występuje zabudowa w granicy jako pewna prawidłowość stanowiąca o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jeżeli takiej kontynuacji nie ma, to ustalenie zabudowy w granicy wymaga wskazania innych określonych prawem wartości przestrzeni, którym ewentualnie służy takie rozstrzygniecie. Wnioskowanie w tym zakresie powinno uwzględniać wymogi zawarte w art. 7 in fine k.p.a. Należy podkreślić, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia wartości, którym służy i realizuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę te wartości zagospodarowania przestrzeni (m.in. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust.2, art. 6 ust. 2, art. 54 u.p.z.p. ) nie podlegają powtórnej weryfikacji z punktu widzenia u.p.z.p. Na tym etapie - pozwolenia na budowę - kwestia zabudowy w granicy badana jest szczegółowo pod kątem norm, które realizują wartości Prawa budowlanego.

Należy zatem stwierdzić, że organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy granicy działki jest możliwe pod warunkiem, jak to już było podkreślane, że jest elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w terenie analizowanym. Kontrola wyroku dokonana przez Sąd II instancji wskazuje, że Sąd I instancji przedwcześnie zaaprobował stanowisko zajęte przez organy administracyjne w kontrolowanych decyzjach co do akceptacji zabudowy w granicy zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych relewantnych prawnie. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, w myśl którego "planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem, który tworzy jednolitą całość architektoniczną, przy czym taras umieszczony jest na stropie planowanej rozbudowy i stanowi część wypoczynkową pomieszczeń parteru, tworząc spójną całość funkcjonalną. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Stanowisko to jest jednostronne, koncentrujące się tyko na terenie inwestycji, podkreśla tylko jej walory w zakresie jednolitej i spójnej całości architektonicznej. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy powinna wykazać, że właśnie taka zabudowa , stanowiąca pewien wyjątek, jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że takie rozstrzygniecie jest dopuszczalne przy udokumentowanym ustaleniu, że inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku w granicy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Tymczasem analizator w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej nie poczynił ustaleń w tym zakresie, nie wypowiada się czy zabudowa w granicy istnieje, na ilu działkach, odnośnie jakich funkcji. Brak tych ustaleń został zaaprobowany przez organy administracyjne i Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią § 12. 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m;

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej;

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych;

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

4. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. (...)".

Mając na uwadze treść powyższego przepisu trzeba wyjaśnić w odniesieniu do pozostałych zarzutów, których Sąd II instancji nie podziela, zarzutów skargi, (poza jednym wskazanym powyżej) że jego treść w powiązaniu ze wskazanymi powyżej normami u.p.z.p. umożliwia organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy wypowiadanie się, na zasadach określonych prawem, o zabudowie w granicy, ale te wypowiedzi są formułowane pod kątem celu i zadań, które realizują te decyzje w świetle norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt stwierdzenia, że z punktu widzenia wartości przestrzeni zabudowa w granicy jest możliwa, nie oznacza związania organów architektoniczno-budowlanych w tej sprawie w ich przedmiocie rozstrzygania. Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organy architektoniczno-budowlane w zakresie wypowiedzi znajdujących się w kognicji organów właściwych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te mają walor decyzji deklaratoryjnych, wiążąco deklarują jaka lokalizacja planowanej inwestycji w terenie jest możliwa z punktu widzenia normatywnych warunków zabudowy z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych pozostających w związku materialnoprawnym z ta ustawą norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym tzw. przepisów odrębnych, do których nie zalicza się przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Treść przywołanego § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z roku 2002 jest stosowana przez organy architektoniczno-budowlane w trakcie postępowania nakierowanego na wydanie pozwolenia na budowę i wtedy te normy będą przez te organy stosowane. Wtedy też zostanie ustalone, czy przy potencjalnej zabudowie w granicy dopuszczalnej w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie mogła być zrealizowana zabudowa o danych konkretnych parametrach, które na etapie postępowania administracyjnego i sądowego kwestionuje skarżąca.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.