Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 5/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 99 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Warunkiem dopuszczalności skargi wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego /art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Warunkiem dopuszczalności skargi wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego /art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Wojewody K. na uchwałę Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP w K. z dnia 16 czerwca 1998 r. Nr XXXVI/8/98 w przedmiocie zezwoleń na wykonywanie przewozu osób na obszarze gmin członkowskich po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 1999 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 22 marca 1999 r. w sprawie II SA/Ka 2212/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy warunkiem dopuszczalności skargi Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego /art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /do 31 grudnia 1998 r. o samorządzie terytorialnym/ - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez Wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./?.

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 22 marca 1999 r., II SA/Ka 2212/98, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwości prawnej, wyrażonej w następującym pytaniu:

"Czy warunkiem dopuszczalności skargi Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego /art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /do 31 grudnia 1998 r. o samorządzie terytorialnym/ - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez Wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./?"

Wątpliwość prawna przedstawiona w przytoczonym pytaniu powstała na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Siedemnaście gmin z terenu Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego /GOP/ utworzyło Komunikacyjny Związek Komunalny GOP z siedzibą w K., działający na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm., obecnie ustawy o samorządzie gminnym/ oraz Statutu z dnia 16 lutego 1996 r. /którego tekst jednolity został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z 1996 nr 15 poz. 100/. Stosownie do par. 3 ust. 1 Statutu "zadaniem Związku jest wspólne zaspokojenie potrzeb gmin w zakresie lokalnego transportu zbiorowego", zaś w ust. 2 lit. "a" stanowi się, że do zadań Związku w szczególności należy organizacja lokalnego transportu zbiorowego na obszarze gmin należących do Związku, a ponadto po myśli par. 5 ust. 1 Związek może wykonywać zadania administracji rządowej powierzone na podstawie porozumienia. Organem stanowiącym i kontrolnym Związku jest stosownie do par. 7 ust. 1 Statutu Zgromadzenie, które jest właściwe we wszystkich sprawach należących do zakresu działania Związku, chyba że ustawy stanowią inaczej, a z mocy par. 12 ust. 2 pkt 13 jest ono wyłącznie właściwe do "realizowania w ramach Związku kompetencji Rady Gminy w odniesieniu do zadań zleconych związkowi przez administrację rządową".

Zgromadzenie Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP w K. uchwałą Nr XXXVI/8/98 z dnia 16 czerwca 1998 r., podjętą na podstawie par. 12 ust. 1 Statutu, postanowiło, że "uznaje się za statutowe zadanie Związku wydawanie zezwoleń przedsiębiorcom mającym siedzibę na terenie gmin członkowskich i wykonujących przewozy regularne obejmujące zasięgiem gminę" /par. 1 uchwały/. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku /par. 2 uchwały/. W tym samym dniu i na tej samej podstawie prawnej została podjęta uchwała Nr XXXVI/9/98, której par. 1 stanowił o upoważnieniu Zarządu Związku do podpisania porozumienia z Wojewodą K. co do "przejęcia kompetencji Wojewody, wynikających z ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, do wydawania zezwoleń na przewozy regularne na obszarze działania Związku".

Wojewoda K. w dniu 3 listopada 1998 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVI/8/98 Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP w K., powołując jako podstawę prawną żądania przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zwanej dalej ustawą o NSA. W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./ stanowi o właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydawania indywidualnych zezwoleń na wykonywanie zarobkowego przewozu osób na obszarze gminy. W dacie uchwalenia statutu Związku nie istniały takie kompetencje, a po wejściu w życie powołanej już ustawy nie zostały przekazane Związkowi. Uchwała Zgromadzenia Związku została tym samym wydana bez podstawy prawnej i nie może wraz z postanowieniami statutowymi stanowić podstawy prawnej do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych z mocy art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób w związku z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustawa z 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób jako akt prawny późniejszy nie pozwala na przyjęcie poglądu, że Związek stał się właściwy do orzekania w wymienionych sprawach z mocy samego przepisu prawa statutowego /par. 3 Statutu/, bo trudno domniemywać wolę gmin co do powierzenia Związkowi zadań, które w dacie uchwalenia Statutu nie pozostawały w ich właściwości, jak i domniemywać kompetencję Związku w sprawach, które z ustawy dopiero później przeszły do właściwości gmin. Powierzenie Związkowi władczych kompetencji organów gmin musi być jednoznaczne i powinno nastąpić po dacie uzyskania tych kompetencji przez gminy. Wojewoda, działając na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, pismem z dnia 30 września 1998 r., doręczonym w tym samym dniu, wezwał Komunikacyjny Związek Komunalny GOP do uchylenia zaskarżonej uchwały w terminie 30 dni, ale wezwanie nie odniosło skutku.

W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej z naruszeniem art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, alternatywnie wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 czerwca 1998 r., zaś wezwanie do uchylenia uchwały zostało doręczone Związkowi w dniu 30 września 1998 r. W piśmie z dnia 2 października 1998 r. Przewodniczący Zarządu Związku poinformował organ nadzoru o tym, że z powodu upływu kadencji /wraz z zakończeniem kadencji rad gmin/ nie działa Zgromadzenie Związku i nie ma możliwości rozpatrzenia wezwania do uchylenia uchwały. Pierwsza sesja Zgromadzenia nowej kadencji odbyła się w dniu 20 listopada 1998 r. W przekonaniu strony przeciwnej z uwagi na to, że Zgromadzenie Związku nie mogło zająć stanowiska w sprawie uchylenia uchwały, skarga została wniesiona z naruszeniem przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Ponadto stwierdzono, że organ nadzoru nie wykazał na czym polegało naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą, jak też podkreślono, iż Zgromadzenie Związku było uprawnione do podjęcia uchwały, którą zaskarżył organ nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę uznał, że zachodzi istotna wątpliwość prawna co do tego, czy organ nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi samorządu terytorialnego przed wniesieniem skargi na uchwałę organu związku międzygminnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien wezwać tenże organ do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Zgodnie z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym przepisy o nadzorze nad gminami /dawny nadzór nad działalnością komunalną/ stosuje się odpowiednio do związków międzygminnych, a wobec tego wątpliwości prawne odnoszą się w jednakowym stopniu do zaskarżania uchwał organów gmin, jak i do związków międzygminnych. Wątpliwości te wyłoniły się na tle rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego w związku z poglądami dotyczącymi dopuszczalność skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze: czy skarga taka ma być poprzedzona wezwaniem organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa rozstrzygnięciem nadzorczym, wniesionym zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, czy też organy gminy nie mają obowiązku wyczerpania tego trybu i władne są od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego na niezgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego. Skład orzekający wyraźnie stwierdził, że oceny prawne wyrażone w szeregu przytoczonych rozbieżnych orzeczeń i uchwał nie są wiążące w rozpoznanej sprawie ze względu na to, że dotyczą dopuszczalności skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze a nie skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy. Trzeba jednakże mieć na uwadze to, że regulacje prawne odnoszące się do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych i uchwał organów gmin, a w tym również skargi organu nadzoru i skargi podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, tworzą instytucje odmienne w zakresie wymagań dotyczących dopuszczalności skargi. Zamieszczenie tych przepisów w jednym rozdziale ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do stwierdzenia, że pozostają one w identycznym stosunku do wymagań stawianych przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Takie odrębności dostrzega się pomiędzy unormowaniem zawartym w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze a regulacją zamieszczoną w art. 93 ust. 1 tejże ustawy, odnoszącą się do skargi wnoszonej przez organ nadzoru. Wynikać z tego może wniosek, że postanowienia art. 98, art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, a przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym nie ma takiego charakteru i wymaga odrębnej wykładni. Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, a jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego. Inaczej wobec tego uregulowano kwestię wniesienia skargi niż w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bo nie głosi się w nim, że upływ określonego terminu stanowi podstawę do wniesienia skargi.

Skład orzekający wyraził przekonanie, że wobec powyższego uregulowania, zasad wniesienia skargi należy upatrywać w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, a ogólniej rzecz ujmując, skład orzekający stwierdził, iż przepis art. 34 i art. 35 ustawy o NSA stosuje się do tych instytucji nadzoru nad samorządem gminnym, które nie są wprowadzone przepisami o charakterze szczególnym. Za takim stanowiskiem przemawiają też przesłanki celowościowe, bo właściwy organ samorządu powinien mieć możliwość usunięcia zarzucanego mu naruszenia prawa. W sytuacji, w której organ nadzoru nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni i od razu mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego, organowi gminy nie byłyby znane zarzuty i byłby pozbawiony możliwości usunięcia naruszenia prawa przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym pozycja organu gminy byłaby zupełnie inna niż w przypadku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i to też przemawia za obowiązkiem organu nadzoru wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Ponadto zwraca się uwagę na to, że obowiązek stosowania trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA prowadzi do wniosku, że również powinien być stosowany przepis art. 35 ust. 1 tejże ustawy, określający termin do wniesienia skargi przez organ nadzoru, chociaż można przyjąć również i stanowisko inne, tzn. uznające iż organ nadzoru może wnieść skargę w każdym czasie, nie będąc związany żadnym terminem. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że istnieją wątpliwości odnośnie do skuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do organu, którego kadencja się zakończyła, jak i zachowania terminu do wniesienia skargi, co nie odnosi się już bezpośrednio do treści wątpliwości prawnych wymagających wyjaśnienia.

Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w rozdziale 10 zatytułowanym: "Nadzór nad działalnością gminną" regulują szereg instrumentów nadzoru stosowanych przez kilka organów, jak również dopuszczają uruchamianie niektórych z nich przez jednostki zabiegające o ochronę ich interesu prawnego lub uprawnienia. Różnorodność organów nadzoru oraz środków nadzoru jest znaczna, jak też nie są jednolite przesłanki stosowania różnych instrumentów nadzoru, ponieważ niektóre ze środków nadzoru powinny być stosowane obligatoryjnie, a skorzystanie z innych pozostawione jest uznaniu podmiotów uprawnionych do ich zastosowania. Zasadą podstawową jest sprawowanie nadzoru pod względem zgodności z prawem oraz wkraczanie w trybie nadzoru w przypadkach znajdujących podstawę prawną w ustawie /art. 85 ust. 1 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym/. Zakres działań nadzorczych rozciągający się na uchwały organów gminy nie jest też jednolity pod względem przedmiotowym. Zasadnie w tezie wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 1992 r. /I SA 108/92 - ONSA 1992 Nr 2 poz. 43/ stwierdza się, że przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym /"terytorialnym" - w dawnym brzmieniu tytułu ustawy/ nie ogranicza prawa do skargi wojewody na uchwały organów gminy tylko do uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak jest to uregulowane w art. 101 tejże ustawy. Trafnie więc wywodzi skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia o wystąpieniu o wyjaśnienie istotnych wątpliwości prawnych, że każda z instytucji nadzoru nad działalnością gminną uregulowana w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym wymaga odrębnej wykładni przepisów stanowiących jej prawną podstawę. W szczególności nieodzowne jest ustalenie tego, czy przepisy zawarte w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym stanowią zamkniętą całość i tworzą kompletną regulację prawną każdej z instytucji nadzoru nad działalnością gminną, czy też w zakresie korzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego wymagają współstosowania z nimi przepisów normujących zaskarżanie aktów i czynności do sądu administracyjnego, zawartych w ustawie o NSA.

Na tle stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA pojawił się ten problem i w tezie postanowienia NSA z dnia 14 lutego 1991 r. /SA/Wr 72/91 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 29/ stwierdzono, że "ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stwarzają organom gminy przeszkód w zmianie bądź uchyleniu uchwały, która została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli nowa uchwała uwzględnia w całości skargę, dopuszczalności jej podjęcia można poszukiwać w odpowiednim stosowaniu art. 200 par. 2 Kpa" W obowiązującym stanie prawnym nie można ocenie prawnej zawartej w tej tezie odmówić aktualności, bo gmina występująca jako strona przeciwna w postępowaniu sądowoadministracyjnym korzysta ze wszystkich uprawnień przysługujących tej stronie, a takie właśnie uprawnienie do rozporządzenia procesem sądowym zapewnia ochronę jej samodzielności. Przytoczona teza postanowienia NSA pozwala na oddalenie obaw, wyrażonych przez skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia, co do możliwości ustosunkowania się w trybie samokontroli do zarzutów skargi po jej wniesieniu przez organ nadzoru do sądu administracyjnego. Od daty zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym strona skarżąca i strona przeciwna korzystają z pozycji i uprawnień procesowych określonych w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zarówno wprost jak i przez odesłanie /art. 36 ust. 3 i art. 59 ustawy/.

Wyjaśnienia wymaga natomiast ustalenie przesłanek dopuszczalności skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy z uwzględnieniem cech regulacji prawnej wybranej instytucji nadzoru nad działalnością gminną. Należy się odnieść przede wszystkim do tych czynności poprzedzających wniesienie skargi do sądu administracyjnego, które stanowią o jej skuteczności jako środka uruchomienia sądowej kontroli. Trzeba mieć przy tym na uwadze to, że organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu gminy sprzecznej z prawem "w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały", a po upływie tego terminu organ nadzoru traci kompetencję do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, jak trafnie wywodzi się w tezie wyroku NSA z dnia 30 października 1996 r. /III SA 838/96 - Prawo Gospodarcze 1997 nr 5 str. 33/.

Pytanie pod względem prawnym sprowadza się do problemu, czy źródłem przepisów prawnych, określających przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy /w rozpoznawanej sprawie - związku międzygminnego/, wnoszonej przez organ nadzoru, który już utracił kompetencję do orzekania we własnym zakresie o jej nieważności, jest tylko ustawa o samorządzie gminnym, czy też w braku szczególnych uregulowań tej ustawy trzeba stosować również przepisy ustawy o NSA. Poza treść pytania, które dotyczy stosowania przepisu art. 34 ust. 3 tejże ustawy, czyli wyłącznie obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, wykracza podniesiona w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego kwestia stosowania ponadto również przepisu art. 35 ust. 1, ustanawiającego termin 30 dni do wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Kwestia ta zresztą została objęta uchwałą NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 1/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 78 na tle sprawy zaskarżenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów należy ograniczyć się do wyłożenia argumentów dotyczących bezpośrednio wyjaśnienia wątpliwości prawnych przedstawionych w sentencji postanowienia, czy organ nadzoru jest obowiązany skierować do organu gminy /organu związku międzygminnego/ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego i podstawy prawnej tego obowiązku.

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP "samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Ustawa o samorządzie gminnym w przepisach ogólnych - art. 2 ust. 3 - statuuje tę samą zasadę, która powinna być dostrzegana jako istotna w wykładni przepisów normujących zasady wykonywania nadzoru nad działalnością gminną. W uzasadnieniu postanowienia w sprawie wyjaśnienia wątpliwości prawnych skład orzekający trafnie zauważył, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga osobnego rozważenia jego treści z zastosowaniem wykładni językowej oraz celowościowej. Przepis ten swoją treścią odbiega od innych przepisów zamieszczonych w rozdziale o nadzorze nad działalnością gminną z tego względu, że wprowadza dodatkowe uprawnienia i możliwości działania przez organ nadzoru, który nie wypełnił obowiązku skorzystania wcześniej z posiadanych kompetencji nadzorczych. Kompetencje organu nadzorczego nie powinny hamować działań organów samorządu gminnego, a w szczególności służyć odwlekaniu rozstrzygnięć służących eliminowaniu z obrotu prawnego uchwał organu gminy dotkniętych wadą sprzeczności z prawem. Z tego powodu w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczono kompetencje organu nadzoru terminem zawitym z zakresu prawa materialnego, a więc nieprzywracalnym. To ograniczenie rozciąga się również na kompetencje do wstrzymania wykonania uchwały organu gminy /art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Zwrócić trzeba uwagę na to, że z brzmienia art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek organu nadzoru stwierdzenia nieważności uchwały, ale już wstrzymanie jej wykonania pozostawione jest uznaniu organu nadzoru /art. 91 ust. 2 tejże ustawy/. Po utracie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie organ nadzoru ma możliwość, wedle swojego uznania, skorzystania z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do której może być dołączony wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały przez sąd /art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Organ nadzoru z różnych względów może nie dotrzymać terminu, w którym służy mu kompetencja do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, ponieważ nie można wykluczyć różnych sytuacji. Jedną z nich może być wahanie co do oceny zgodności z prawem uchwały organu gminy pomiędzy naruszeniem prawa istotnym a nieistotnym /art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/.

Inna sytuacja może natomiast wynikać z założeń polityki wykonywania nadzoru, w której zwłoka w działaniu organu nadzoru - pomimo kategorycznego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym - powoduje przeniesienie sprawy na forum sądowe. Podkreślić trzeba, że skarga wnoszona do sądu administracyjnego będzie zawierać inne elementy niż ustawowo wyliczone elementy rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/, ma ona ze swojej natury zapoczątkować spór sądowy co do zgodności z prawem uchwały organu gminy, a nie jest jeszcze prawnym stwierdzeniem jej nieważności. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera, w przeciwieństwie do art. 98, żadnych postanowień dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a tylko otwiera drogę organowi nadzoru do jej wniesienia. O ile w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, określone są warunki dopuszczalności skargi, to w art. 93 tej ustawy mowa jest tylko o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Nie określa się żadnej przesłanki wniesienia skargi poza utratą przez organ nadzoru kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały ani też wprost nie wskazuje się przesłanek do jej wniesienia. Dorozumianym elementem wniesienia skargi jest pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie prawnym oraz trwająca stale - w przekonaniu organu nadzoru - jej sprzeczność z prawem. Ta regulacja prawna /art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, na tle innych przepisów rozdziału o nadzorze nad działalnością gminną, w szczególności art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, którego dotyczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r., OPS 9/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 41/ oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r., III ZP 43/97 /OSNAPU 1998 nr 12 poz. 353/ - aczkolwiek obydwie ze zdaniami odrębnymi, uzasadnia stwierdzenie, że skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego została potraktowana w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako pomocniczy instrument nadzoru nad działalnością gminną, a w dodatku jest on stosowany przez organ nadzoru na zasadzie uznania. Z takiej regulacji prawnej oraz z charakteru samej skargi wynika, że do zasad jej wnoszenia należy stosować przepisy ustawy o NSA z wyłączeniem art. 33 ust. 2 tej ustawy, co oznacza, że organ nadzoru nie ma obowiązku wykazywania swojego interesu prawnego, bo uprawnienie do wniesienia skargi czerpie z przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ważnym czynnikiem prawnej ochrony samodzielności gminy będzie obowiązek organu nadzoru wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie i ze wszystkimi skutkami określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.

Zawarta w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym regulacja uprawnień wojewody, jako organu nadzoru nad działalnością gminną, w szczególności art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1, jest także odmienna od regulacji określonej w art. 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 o prokuraturze /Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70 ze zm./, dotyczącej uprawnień prokuratora do podejmowania środków prawnych w stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego. W szczególności bowiem prokurator ma prawo wyboru środka realizującego jego zadanie w tym zakresie - mianowicie może zwrócić się do organu samorządu terytorialnego, który wydał daną uchwałę o zmianę lub uchylenie tej uchwały albo może wystąpić o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru albo może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Prokurator może zatem według własnej oceny i uznania w zależności od okoliczności sprawy zaniechać zwrócenia się do organu samorządu terytorialnego o zmianę lub uchylenie kwestionowanej uchwały, tj. wzywania go do usunięcia naruszenia prawa, a zaskarżyć ją bezpośrednio do sądu administracyjnego. /Por. uchwała NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 2/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 1/. Takiego wyboru nie ma natomiast wojewoda jako organ nadzoru gminnego, gdyż nie przewidują tego przepisy ustawy o samorządzie gminnym /w zw. z art. 7 pkt 3 i art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. nr 91 poz. 577/.

Są to regulacje odmienne. Nie można więc w omawianym zakresie porównywać uprawnień wojewody z uprawnieniami prokuratora.

Jeżeli zatem wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to dla zrealizowania uprawnień z art. 93 ust. 1 tej ustawy do zaskarżenia kwestionowanej uchwały organu gminy do sądu administracyjnego musi wpierw wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do wymogu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.

Za takim stanowiskiem odnośnie do podstaw prawnych działania organu nadzoru w sytuacji uregulowanej w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przemawiają rezultaty wykładni zarówno gramatycznej, jak również systemowej, przepisów o nadzorze nad działalnością komunalną oraz wzgląd na konstytucyjne i ustawowe gwarancje sądowej ochrony samodzielności gminy, która nie może być rozumiana jedynie jako proste otwarcie drogi procesu sądowego, lecz również jako dopuszczenie prawnej drogi ograniczania i eliminowania sporów powodujących zaskarżanie aktów organów jednostki samorządu terytorialnego do sądu.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę, jak w sentencji.