Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 544/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw z art 8 i 11
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: w zw z art 7, art 75 par 1, art 80 i art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 750/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. we W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od J. Z. na rzecz [...] Spółki z o.o. we W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 750/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] 2010 r. na wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. Starosta Kołobrzeski wydał decyzję nr [...] na mocy której odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], w K.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wobec nieprawidłowości w złożonym wniosku inwestor został postanowieniem z dnia [...] 2010 r. wezwany do ich usunięcia w terminie 5 dni. Po upływie zakreślonego przez organ terminu, ponownie przeanalizowano wniosek oraz złożoną wraz z nim dokumentację i stwierdzono, że inwestor nie wykonał w całości obowiązków wynikających z powyższego postanowienia. Zdaniem organu inwestor dopuścił się następujących uchybień:

1) nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie § 104 ust. 1 i § 104 ust. 3 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.);

2) załączony do projektu budowlanego rzut podziemnego parkingu sytuuje miejsca postojowe o szerokości od 2,56 m do 3,11 m (lecz projektant nie zachował 0,5 m odległości między bokiem samochodu, a ścianą lub słupem), długości od 4,33 m do 4,89 m i dojazdem o szerokości od 2,55 m do 4,59 m;

3) dodatkowo, zmymiarowane i naniesione na projekcie zagospodarowania działki stanowiska postojowe dla samochodów osobowych przedstawiono w dość nieczytelnej formie bez numeracji i oznaczenia miejsca postojowego z którego korzystać będą osoby niepełnosprawne oraz bez uwzględnienia miejsc parkingowych w legendzie zagospodarowania terenu;

4) nie przedłożono przekroju podłużnego projektowanego budynku. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formatu projektu budowlanego część rysunkowa projektu powinna przedstawiać przekroje normalne i podłużne dla obiektu liniowego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie;

5) załączony do projektu budowlanego opis techniczny nie zawiera sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego czy użyteczności publicznej - przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, zachodzi więc niezgodność z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formatu projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.);

6) przednia część budynku kondygnacji pierwszego piętra i wyższych tworząca integralną całość elewacji frontowej przekraczają obowiązującą linię zabudowy. Zdaniem organu budynek został "przewieszony" przez obowiązującą linię zabudowy, a wysunięta przednia część budynku nie kwalifikuje się jako wykusze (pojęcie "wykusz" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego jak też w przepisach wykonawczych do tej ustawy albowiem nie jest to pojęcie prawne lecz architektoniczne; wykusz to forma architektoniczna wzorowana na budownictwie Bliskiego Wschodu stanowiąca wystający z lica elewacji element poszerzający przylegające wnętrze);

7) charakterystyka energetyczna została sporządzona niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej;

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że inwestor nie spełnił wymagań określonych przepisami prawa, dlatego też na mocy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) był zobligowany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. we W. w dniu [...] 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej został określony w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz iż do obowiązku organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletność projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Sprawdzenia te są obowiązkowe. Brak dokonania ich lub dokonanie w sposób niewłaściwy oznacza, że dana decyzja jest wadliwa, jako wydana z naruszeniem prawa. Ponadto organ odwoławczy podzielił ocenę Starosty Kołobrzeskiego i stwierdził, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu z dnia [...] 2010r., zatem organ I instancji zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zaś postępowanie w tym zakresie przeprowadzono z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ stwierdził, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedstawiona argumentacja nie znajduje oparcia w przepisach.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego [...] Spółka z o.o. we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w treści której zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Spółki organ powinien uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję co do istoty sprawy, ponieważ decyzja ta jest wadliwa, a nadto nie zachodziła konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego w całości lub znacznej części,

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 104 ust. 1 i 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez odmowę wydania pozwolenia na budowę w oparciu o zarzuty niezgodności projektu budowlanego w zakresie wymiarów ciągów komunikacyjnych w garażu podziemnym z przepisami technicznymi w sytuacji, gdy ta część projektu w ogóle nie podlega badaniu przez organ administracji. W tym zakresie organ bada jedynie, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, natomiast weryfikacja organu I instancji projektu budowlanego w części dotyczącej garażu podziemnego, jest poza jego kognicją,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak numeracji miejsc postojowych na terenie działki i brak oznaczenia miejsca dla osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy żaden z przepisów prawa nie nakłada na inwestora takiego obowiązku. Zgodnie bowiem z przepisami należy jedynie zapewnić miejsca o właściwych wymiarach dla osób niepełnosprawnych,

- § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie zawiera rozwiązań w zakresie komunikacji dla osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy projekt jest pod tym względem kompletny,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że projekt budowlany w zakresie wykuszy jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007 r., w sytuacji gdy projekt budowlany jest zgodny w całości z decyzją o warunkach zabudowy, a zaprojektowane nadwieszenia mają charakter wykuszy, natomiast organy administracji nie przedstawiły żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska w zakresie kwalifikacji zaprojektowanych wykuszy jako elementów architektonicznych o innym charakterze,

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez negowanie istnienia w projekcie budowlanym przekrojów budynków, podczas gdy w projekcie znajdują się trzy przekroje budynku w pełni zgodne z przepisami obowiązującymi w tym zakresie,

- art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że projekt budowlany jest niekompletny, gdyż opis charakterystyki energetycznej obiektu jest niezgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej, w sytuacji gdy wszystkie wymogi zostały spełnione,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji, zwłaszcza w części dotyczącej braku usunięcia wszystkich nieprawidłowości bez wskazania jakie nieprawidłowości organ II instancji uznaje za zasadne i dlaczego.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że działając w granicach zakreślonych przez przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...] 2010 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], w K.

Oceniając przedmiotową sprawę Sąd wskazał, że na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni merytoryczną ocenę decyzji bezprzedmiotową, bowiem narusza ona przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślono, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta.

Ponadto, zdaniem Sądu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Sąd wskazał także, że na uwadze należy mieć również art. 107 k.p.a., który określa jakie przesłanki winna spełniać decyzja administracyjna i który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie także w stosunku do decyzji organów II instancji.

Sąd wyjaśnił także, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zatem organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz należycie i wyraźnie uzasadnić swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. zobowiązującą organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy podjętej decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie, zdaniem Sądu, daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7–10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że jego zdaniem nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, albowiem organ II instancji nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów. W ocenie Sądu I instancji trudno uznać za prawidłową realizację przepisów procedury administracyjnej odnosząc się do treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który utrzymując w mocy decyzję Starosty Kołobrzeskiego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor nie usunął w terminie wskazanych nieprawidłowości oraz że podziela stanowisko organu I instancji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyraźnie sformułował zarzuty dotyczące postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów projektowanego przedsięwzięcia. Pomimo tego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ustosunkował się jedynie do kwestii użytego przez skarżącego pojęcia "wykusz", a odnośnie pozostałych zarzutów brak w decyzji merytorycznej oceny, która uzasadniałaby stanowisko organu i rozwiewała wątpliwości skarżącego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu organu II instancji widoczna jest lakoniczność i brak odniesienia się do zarzutów strony skarżącej. Szczególnie istotne jest nieodniesienie się do zarzutów dot. m.in. miejsc parkingowych ich wymiarów i oznaczenia, przekroju podłużnego projektowanego budynku oraz jego charakterystyki energetycznej.

Sąd wskazał także, że powyższe uchybienia jakich dopuścił się organ II instancji, uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Sąd podniósł także, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w szczególności w wydanym rozstrzygnięciu powinien szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.Z. zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że jednoznaczny zarzut zawarty w skardze inwestora [...] Spółka z o.o. we W. na decyzję Wojewody Zachodniopomoskiego z dnia [...] 2010 r. nr [...], iż decyzja organu I instancji oparta została na materiale dowodowym wobec którego "nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części" (dotyczyło zarówno organu I i II instancji) - mimo, iż organ I instancji wyznaczał kolejne terminy mające na celu ich uzupełnienie zarówno w trybie art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania. Przyjęcie poprzez tenże Sąd poglądu odmiennego powoduje naruszenie zasady zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć wpływ na jego rozstrzygnięcie.

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 przejawiające się w tym, że Sąd I instancji - wbrew ww. przyznaniu skarżącej Spółki, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i nie wymagający uzupełnienia przyjął inaczej twierdząc, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający (patrz.: zd. 5 od dołu str. 8 uzasadnienia) przez co "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w sposób wyczerpujący ponownie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy" - mimo, iż firma (inwestor) [...] Spółka z o.o. we W. była wiele razy wzywana do uzupełnienia określonego, a wymaganego prawem materiału dowodowego bądź miała możliwość uzupełnić tenże materiał dowodowy w toku toczącego się postępowania administracyjnego czego nie uczyniła.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Jego zdaniem ocena dokonana przez organ II instancji w oparciu o posiadany materiał dowodowy była prawidłowa. Zaś zarzut uchybień jakich dopuścił się organ II instancji nie może się ostać wobec faktu, że inwestor w wyznaczonym terminie jak i do czasu wydania decyzji przez organ I instancji nie usunął wszystkich nieprawidłowości wymienionych przezeń w jego postanowieniu, co skutkowało odmówieniem zatwierdzenia projektu budowlanego i niewydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na poparcie powyższego poglądu autor skargi kasacyjnej przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 806/07 (opubl. ONSA 1988, nr 1, poz. 24).

Ponadto skarżący kasacyjnie podzielił pogląd organu I instancji, że dostarczony przez inwestora projekt budowlany nie był zgodny z warunkami technicznymi przewidzianymi w § 104 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo, iż tenże organ wyznaczał terminy na jego uzupełnienie. W tej sytuacji brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia organowi odwoławczemu iż "ograniczył się do stwierdzenia, że inwestor nie usunął w terminie wskazanych nieprawidłowości oraz że podziela w tej sytuacji stanowisko organu I instancji".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony pozostaje w rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, 11, 7, 75 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Zarzuty kasacji generalnie koncentrują się na przyjęciu stanowiska, że skoro w skardze do Sądu I instancji inwestor wskazał, "iż decyzja organu I instancji oparta została na materiale wobec którego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części (co dotyczy obu instancji), to przyjęcie odmiennego poglądu w zaskarżonym wyroku przez Sąd I Instancji, że materiał dowodowy jest niewystarczający, narusza prawo tym bardziej, że organ I instancji wyznaczał kolejne terminy na uzupełnienie materiału dowodowego ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania.

Przede wszystkim wskazać należy, iż koncentrowanie się przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej na stwierdzeniu zawartym w skardze inwestora do Sądu I instancji i do tego wyrwanym z kontekstu nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, który co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza prawa. Również niesporną jest okoliczność, że twierdzenie wyżej przytoczone, a zawarte w skardze do Sądu I instancji miało na celu wykazanie, że w tej sprawie brak jest jakichkolwiek naruszeń prawa, a to nie uzasadniało w ocenie skarżącego wydania niekorzystnej decyzji dla inwestora o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oceniając legalność zaskarżonej decyzji orzekał w trybie art. 134 k.p.a. co przecież wyraźnie wskazano w motywach kwestionowanego wyroku.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również na gruncie orzecznictwa NSA – por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, niepublikowany. Tym samym Sąd I instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, a także przepisy, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz argumentacji przedstawionej na ich poparcie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził taką kontrolę i trafnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę i stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej a to art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyjaśniając również prawdopodobne oddziaływanie tych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a stanowisko to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (z zastrzeżeniem art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a jego obowiązkiem jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Należy tym samym w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. To właśnie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zasadą swobodnej oceny dowodów o czym stanowi art. 80 k.p.a. organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji i w zależności od tej oceny ewentualnie w ramach postępowania uzupełniającego, uzupełnić go a w konsekwencji podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając je stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji w tym również organu odwoławczego było więc jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadnie wykazano w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia trafności podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez stronę (inwestora) zarzutów a jest to tym bardziej istotne, że kwestionowana jest co do zasady prawidłowość stanowiska organu I instancji o niewykonaniu nałożonych na tę stronę obowiązków. Organ odwoławczy ograniczając się w istocie w zaskarżonej decyzji jedynie do stwierdzenia, że inwestor nie usunął w terminie wskazanych nieprawidłowości oraz, że podziela stanowisko organu I instancji tak naprawdę uchylił się od rozpoznania merytorycznego sprawy pomijając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia projektanta/pełnomocnika inwestora, które muszą być wnikliwie ocenione w postępowaniu odwoławczym w kontekście stanowiska organu I instancji.

Tym samym wskazane w motywach zaskarżonego wyroku naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie pozwalały na uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji odpowiadało prawu. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż skoro nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji do podstawowych zarzutów a dotyczących m.in. miejsc parkingowych, ich wymiarów i oznaczenia, przekroju podłużnego projektowanego budynku, charakterystyki energetycznej projektowanego budynku to niemalże powtórzenie tych zarzutów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez niezbędnego ustosunkowania się do nich organu odwoławczego, uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów tej skargi, gdyż taka ocena wiązałaby się z zastępowaniem organów administracji w ich podstawowej roli. Działanie Sądu sprowadza się nie do rozstrzygania o istocie sprawy ale do badania legalności podejmowanych decyzji. Wszystkie te twierdzenia w sposób jednoznacznie prawidłowy zawarł w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zaś przedstawione w tym zakresie uzasadnienie Sądu odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym przywołane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie zakwestionować tego stanowiska.

Reasumując więc stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.