Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 74/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 428/21 w sprawie ze skargi W.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2020 r. nr KOC/4158/Ni/18 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 428/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") w sprawie ze skargi W. SA z siedzibą w W. (dalej" "Skarżąca", "Spółka") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") z 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Spółka zaskarżyła go w części uzasadnienia dotyczącego wydania wiążących wskazań co do przyjęcia definicji odpadu komunalnego i uznania, że takie odpady występowały w sprawie. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej części wyroku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póź.. zm.; dalej jako "p.p.s.a."), Spółka zarzuciła naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; dalej: "u.o.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uznania odpadu za komunalny, w przypadku odpadów pochodzących od wytwórców innych niż gospodarstwa domowe wystarczające jest stwierdzenie, że odpady te są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych pod względem jednego z kryteriów - charakteru lub składu odpadów, podczas gdy dla zakwalifikowania odpadu jako odpadu komunalnego znaczenie ma jego charakter, w tym skład i ilość, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: "o.p.") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażającym się w braku dostrzeżenia przez WSA konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o przeprowadzony z urzędu dowód z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami w celu ustalenia morfologii odpadów powstających na nieruchomości Skarżącego, jako że jest to wiedza specjalna, oraz uznaniu, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości Skarżącego to odpady komunalne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że część tych odpadów to odpady, których nie można zakwalifikować jako odpady komunalne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wywiedziono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna (SKO) nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie istotne jest to, że WSA w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od tego orzeczenia, zaskarżając je w części dotyczącej definicji odpadu komunalnego i uznania, że takie odpady występowały w sprawie. Obecnie sporne jest wobec tego to, czy ilość odpadów ma znaczenie dla zakwalifikowania jako odpad komunalny w świetle art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.

Wyjaśnić należy, że regulacja art. 3 ust. 1 pkt 7) u.o. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie (obecnie przepis się zmienił, zaś nowe brzmienie obowiązuje od 1 stycznia 2022 r.) stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach komunalnych rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Dokonując wykładni tego przepisu należy przede wszystkim przestrzegać dyrektywy literalnej wykładni przepisów prawa podatkowego, pamiętając o tym, iż nie może ona być wykładnią "ścisłą" lub "zawężającą", gdyż taka wykładnia w odniesieniu do przepisów wprowadzających zwolnienia podatkowe nie ma uzasadnienia ani normatywnego ani racjonalnego (por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 147). Stanowisko to zostało wyrażone wielokrotnie w orzecznictwie (rozważania za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2600/12; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1691/11). Wykładnia literalna jest związana z ostrożnym i sceptycznym podejściem do tych dyrektyw wykładni, które mogą służyć zawężeniu lub rozszerzeniu zakresu podmiotowego lub przedmiotowego normy prawnej zawartej w interpretowanym przepisie. Wykładnia literalna oparta jest bowiem na pełnym respektowaniu granic językowych wykładni, których naruszenie prowadzi do wykładni contra legem.

W świetle powyższego należy zauważyć, iż w definicji przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach brak jest wymienienia przesłanki "ilości odpadów". Wykładnia tego przepisu przedstawiona w skardze kasacyjnej de facto wprowadza nowe kryterium, wykraczające poza literalne brzmienie przepisu. To kryterium nie ma charakteru wyjaśniającego, pomagającego w interpretowaniu normy prawnej. Jego uwzględnienie doprowadziłoby do zmiany treści normy prawnej w procesie interpretowania prawa, co jest nie do zaakceptowania.

Zdaniem NSA przesłanki "charakteru" oraz "składu" odpadów, o których mowa w ww. przepisie, mają na tyle ogólne znaczenie, że pozwalają uwzględnić okoliczności, o jakich pisze Skarżąca kasacyjnie. Jeżeli rzeczywiście wśród odpadów zdecydowanie dominowałby jeden rodzaj, istotnie powiązany z działalnością gospodarczą, to wówczas nie pozostałoby to bez związku z odpowiedzią na pytanie o jego kwalifikację. Jednak należy mieć na uwadze, że wystarczającymi elementami normy są tutaj charakter oraz skład, o jakich mowa bezpośrednio w przepisie. Innymi słowy: zakres znaczeniowy pojęć "charakteru" oraz "składu" uwzględnia stosunek ilościowy między rodzajami odpadów. Natomiast generalne stwierdzenie, że ilość musi być zawsze brana pod uwagę, wprowadza pozaustawowe, a więc niedozwolone w świetle przedstawionych uwag, kryterium.

W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. poprzez jego błędną wykładnię, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

Dalej należy zauważyć, że zarzut naruszenia prawa procesowego, w ramach którego Skarżąca wskazuje na nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w braku dostrzeżenia przez WSA konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o przeprowadzony z urzędu dowód z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami w celu ustalenia morfologii odpadów powstających na nieruchomości Skarżącego, stanowi w istocie pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego (jako podstawę wskazano: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 191 o.p.) Dopiero gdyby uznać definicję zaproponowaną przez Spółkę za prawidłową, należałoby przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w przedmiotowej materii. Skoro natomiast ze względów wyżej przedstawionych zarzut prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, zarzut prawa procesowego również, konsekwentnie, nie mógł być zostać zaaprobowany.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Dominik Gajewski Paweł Borszowski Anna Dalkowska