Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1309/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kierunku rekultywacji i zagospodarowania gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...] , po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" S.j. [...], Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") uzgodnił rolny (przy częściowym zawodnieniu) kierunek rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego na działce nr 46/1 położonej w miejscowości[...]. Określił również sposób wykonania rekultywacji. Z treści decyzji wynikało, że organ uznał wnioskodawcę za właściciela nieruchomości podlegającej rekultywacji.

Wobec braku odwołania decyzja stała się ostateczna.

Podaniem z dnia 28 maja 2014 r. skarżąca I. Sz. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Wskazała, jako podstawę wniosku, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") tj. rażące naruszenie prawa, wynikające z faktu, że nie była traktowana jako strona postępowania, a jest właścicielem działki, a także art. 156 § 2 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a., art. 28 K.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Strona wyjaśniła, że o decyzji dowiedziała się przypadkiem od innych urzędów kilka miesięcy po jej wydaniu, tj. w drugiej połowie 2012 r. Po tym fakcie, gdy dowiedziała się o sposobie rekultywacji jej gruntu, prowadziła korespondencję listowną w tym temacie ze Starostwem Powiatowym w[...].

Wyjaśniła dalej, że podzierżawca był w tych decyzjach potraktowany jako właściciel działki 46/1 w [...] i sam proponował i uzgadniał ze Starostwem Powiatowym w [...] sposób wykonania rekultywacji jej działki. Przedsiębiorca sposób rekultywacji ograniczył do wyrównania obszaru wokół wyrobiska, złagodzenia i wyprofilowania skarp bocznych. Zignorował całkowicie § 5 pkt 4 i 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia 24.08.2009 r. mówiący o tym, że "przed rozpoczęciem eksploatacji należy odłożyć warstwę humusu i zdeponować ją w obszarze poza terenem wyrobiskowym kopalni z przeznaczeniem na przyszłą rekultywację. Zdjętą warstwę humusu należy odłożyć w obszarze bezpiecznym...". Zignorował również zapisy istniejące w uproszczonej dokumentacji geologicznej, że "Przed przystąpieniem do eksploatacji należy zdjąć nakład gleby. Z obszaru występowania złoża usunąć należy warstwę gleby o kubaturze 16 494 m3 i składować ją na oddzielną hałdę obok odkrywki celem wykorzystania jej do rekultywacji.". Wnioskodawczym podała, że poddzierżawca tego nie zrobił, wywiózł humus wraz z roślinnością poza teren kopalni. Ograniczył się do rekultywacji technicznej, zaniedbując całkowicie biologiczną-rolną. Warunki koncesji nr 6, pod którą był jej grunt oddany w dzierżawę były ściśle określone i nie można ich było zmienić samowolnie bez jej zgody, jako właściciela.

Zarzuciła, że ignorowanie jej jako właściciela działki, odnośnie której wydawane były decyzje bez jej uczestnictwa oraz niezgodnie z jej wolą - nie tylko przez poddzierżawcę ale przede wszystkim przez Starostwo Powiatowe w [...] - doprowadziło jej działkę do stanu nieużywalności.

Wniosek był precyzowany przez stronę w toku postępowania, kiedy stwierdziła ona w szczególności, że decyzje Starostwa Powiatowego dotyczące rekultywacji były wydawane z pominięciem niezbędnych uzgodnień i bez opinii rzeczoznawców odnośnie przywrócenia wartości użytkowych i przyrodniczych gruntu. Zarzuciła, że organ opiniujący nie zastosował prawidłowej podstawy materialno-prawnej do wydania opinii, przy czym opinie nie były wiążące dla organu i nie stały na przeszkodzie do przeprowadzenia niezbędnych dowodów przez Starostę.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie rekultywacji i kierunku zagospodarowania gruntów.

Analizując więc sprawę pod kątem naruszenia przepisów ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w skrócie "uogrl") w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, organ rozpoznający sprawę ustalił, że ww. decyzja Starosty[...], mimo argumentów wskazanych we wniosku, nie kwalifikuje się do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a..

Kolegium zwróciło uwagę, że w oparciu o treść kwestionowanej decyzji z 15 listopada 2011 r. można określić zarówno osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, tj. wnioskodawcę, uznanego błędnie za właściciela działki nr 46/1 - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" S.j. [...], a ponadto Starosta określił w niej także kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów - kierunek rolny (przy częściowym zawodnieniu) i wskazał, że rekultywację należy prowadzić w miarę, jak grunty stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz, że kończy się w terminie 5 lat od zaprzestania tej działalności.

Organ podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie obligują do uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy w omawianym postępowaniu, stąd nie można twierdzić, że wobec braku takiej opinii zaistniał przypadek rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Kolegium Starosta nie naruszył przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie rekultywacji; nie zaistniały również podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne istotne dla podjęcia decyzji o rekultywacji zostały poczynione, a materiał zgromadzony w aktach rozpatrzony. Kwestie podnoszone przez stronę dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych, o ile mogłyby stanowić podstawę odwołania w toku instancji, to nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium nie stwierdziło nadto rażącego naruszenia przepisów postępowania, związanego z oparciem się na niewiążących opiniach organów uzgadniających.

W zakresie przepisów postępowania Kolegium zauważyło, że kwestionowana decyzja z [...] r. nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednak wadliwość ta nie jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji.

Dodatkowo organ zauważył, że podmiot, na rzecz którego wydano decyzję w sprawie rekultywacji, który jednocześnie wnioskował o jej wydanie, mimo, że faktycznie nie był właścicielem nieruchomości, to jako przedsiębiorca powodujący utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, posiadał status strony postępowania. Na nim bowiem ciążył obowiązek rekultywacji zgodnie z art. 20 ust 1 uogrl, dlatego nie zachodzi w tej sprawie również przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Kolegium nie dopatrzyło się w kwestionowanej decyzji także pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a..

Kwestia wadliwego ustalenia stron, tj. pominięcie właściciela nieruchomości w sprawie, nie kwalifikuje się zdaniem Kolegium do stwierdzenia nieważności, a do ewentualnego wznowienia postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji skarżąca jako jego podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie).

Odwołując podniosła, że do okoliczności wskazujących na naruszenie prawa należy nieprawidłowe ustalenie przez Starostwo Powiatowe stanu faktycznego posiadania wnioskodawcy, ponieważ organ I instancji wyraził zgodę Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" na proponowaną rekultywację gruntu, do którego podmiot ten nie miał żadnego tytułu prawnego, gdyż nie był dzierżawcą, ani poddzierżawcą działki nr 46/1 w miejscowości [...], a mimo to organ I instancji uznał wnioskodawcę jako jedyny podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji i decydujący o kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu.

W ocenie odwołującej przedmiotowa decyzja Starosty skierowana została do niewłaściwego podmiotu, gdyż błędem jest uznanie spółki za właściciela działki, a przy wydawaniu decyzji miało miejsce ograniczenie prawa własności oraz przyznanie statusu strony niewłaściwemu podmiotowi tj. Spółce "[...]", która jako beneficjent koncesji miała jedynie obowiązek wykonania rekultywacji, a nie miała prawa decydowania o przedmiotowej działce. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie doprowadziło w ocenie strony do obniżenia wartości działki, ponieważ w drodze rekultywacji nie została naprawiona szkoda górnicza przez nawiezienie ziemi odpowiadającej wymogom gleby uprawnej - naruszenie art. 94 ust. 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Z wniosku wynika także, że naruszeniem prawa własności jest przyjęcie wniosku od Spółki "[...]" o zaakceptowanie ukończenia rekultywacji, gdyż Spółka nie wykazała tytułu prawnego do działki objętej wnioskiem.

Odwołując podniosła także, że art. 28 ust. 5 uogrl wskazuje na konieczność oparcia się na dwóch odrębnych opiniach rzeczoznawców celem uznania rekultywacji za zakończoną. Przedmiotem opinii powinno być ustalenie stopnia i zakresu ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów rolnych. Dodała, że kierunek rolny nie był przedmiotem oceny ani zainteresowania Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. W jej ocenie Przedsiębiorca przeprowadził rekultywację w sensie formalno-prawnym, a nie praktycznym, wywiózł humus wraz z roślinnością, który miał być zdeponowany przed przystąpieniem do prac eksploatacyjnych, a następnie miał być położony na powierzchni wyrobiska. Zarzuciła, że Starostwo tego nie dostrzegło.

Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności i przypisanie tego prawa wnioskodawcy Spółce "[...]", podczas gdy istnienie koncesji nie ograniczało prawa właściciela do rozporządzania nieruchomością na etapie postępowania administracyjnego zainicjowanego przez Spółkę "[...]" i do decydowania o kierunku rekultywacji oraz sposobie jej wykonania.

W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca przedstawiła kopie umowy dzierżawy i poddzierżawy przedmiotowej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] orzekając ponownie wydało decyzję w dniu[...], którą utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...]r.

Kolegium podzieliło argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazując, że z treści decyzji Starosty wynika, iż powołane opinie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, gdyż decyzja rozstrzyga kwestie określone w art. 22 ust. 1 pkt 2-3 uogrl, a mianowicie kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, przy czym potwierdzono, iż błędnie uznano wnioskodawcę za właściciela działki nr 46/1.

Powtórzono w ślad za decyzją Kolegium z dnia [...] r., że przepisy prawa materialnego nie obligują organu do uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy w omawianym postępowaniu, stąd nie można twierdzić, że wobec braku takiej opinii zaistniał przypadek rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem postępowania nie było bowiem określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 uogrl, w decyzji ograniczono się do określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów oraz osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów, dlatego organ nie naruszył przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie rekultywacji.

Zdaniem Kolegium nie zaistniały także podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania, ponieważ kwestie wadliwych ustaleń faktycznych, podnoszone we wniosku, o ile mogłyby stanowić podstawę odwołania w toku instancji, to nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium zauważyło także, że kwestionowana decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednak wadliwość ta nie jest jednak wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ ponownie podkreślił, że podmiot, na rzecz którego wydano decyzję w sprawie rekultywacji, który jednocześnie wnioskował o jej wydanie - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" S.j. [...], mimo, że nie był właścicielem nieruchomości, to jako przedsiębiorca powodujący utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, posiadał status strony w postępowaniu. Na nim ciążył obowiązek rekultywacji zgodnie z art. 20 ust. 1 uogrl, dlatego też nie zachodziła w tej sprawie także przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu złamania zasady udziału strony w postępowaniu wynikającej z treści przepisu art. 28 k.p.a., z uwagi na to, że skarżąca nie została powiadomiona i nie brała udziału w żadnych czynnościach, a zatem została pominięta jako strona postępowania w sytuacji, gdy jest właścicielką działki nr 46/1, Kolegium podzieliło zdanie wyrażone w decyzji z dnia 31 lipca 2014 r. stwierdzając, że pozbawienie udziału w postępowaniu zwykłym, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w toku tego postępowania; ta okolicznośc może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie organu nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania; nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do sądu I. Sz. wniosła o uchylenie decyzji z dnia Kolegium z dnia [...] r. zarzucając:

̶ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 8, 9, 10 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji przy braku udziału skarżącej w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa,

̶ naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż pominięcie słusznego interesu skarżącej polegające na wydaniu decyzji dotyczącej należącego do niej gruntu bez jej udziału nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa.

Skarżąca podniosła, że decyzja Starosty dotyczy nieruchomości stanowiącej jej własność, a wydanie decyzji bez uwzględnienia jej stanowiska i bez informowania jej o tym fakcie, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ zgodnie z przepisami art. 8, 9 oraz 10 k.p.a. organy mają obowiązek działania w sposób budzący zaufanie obywateli oraz informowanie stron o przebiegu postępowania. W zaistniałym przypadku w ocenie skarżącej mamy do czynienia z naruszeniem powyższych przepisów stanowiących podstawowe zasady postępowania, gdyż Starosta wydał orzeczenie co do gruntu stanowiącego własność skarżącej z całkowitym pominięciem jej osoby.

Ponadto zdaniem skarżącej, nie można uznać za akceptowalne postępowania organów polegającego na wydawaniu decyzji dotyczących obywateli bez umożliwienia im zajęcia stanowiska w sprawie, bowiem ustalenie, iż stroną jest jedynie podmiot wnoszący o wydanie decyzji, przy jednoczesnym odmówieniu praw strony właścicielowi gruntu w sposób istotny godzi w podstawowe zasady prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA 1479/99).

Z tych samych względów w ocenie skarżącej należy również uznać, iż decyzja Starosty narusza art. 7 k.p.a.., gdyż organ przy wydawaniu decyzji powinien kierować się nie tylko treścią wniosku, ale również brać pod uwagę interes obywateli. Nie budzi wątpliwości, iż skarżąca, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości miała interes w przypadku decyzji odnoszącej się do należącej do niej nieruchomości, a wręcz była głównym zainteresowanym. Organ powinien zatem nie tylko poinformować ją o toczącym się postępowaniu, ale również uwzględnić jej stanowisko w tym zakresie, co także zdaniem skarżącej znajduje swoje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 837/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja, wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, nie prowadzi ponownie postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny, ograniczając się wyłącznie do oceny tej decyzji w świetle wystąpienia przesłanek nieważnościowych.

Powołana przez skarżącą przesłanka nieważności postępowania, wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie prawa - może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za zasadne należy uznać należy uznać stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Starosty z dnia [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie zaistniała bowiem jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu, a zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak już zostało to wywiedzione w zaskarżonej decyzji, organ rozstrzygający w postępowaniu zwykłym tj. Starosta nie naruszył przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie rekultywacji; nie zaistniały również podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne istotne dla podjęcia decyzji o rekultywacji zostały poczynione, a materiał zgromadzony w aktach rozpatrzony. Kwestie podnoszone przez stronę dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych, o ile mogłyby stanowić podstawę odwołania w toku instancji, to nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak również uzasadnienia dla stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania, związanego z oparciem się na niewiążących opiniach organów uzgadniających.

W niniejszej sprawie zarzuty podnoszone przez skarżącą sprowadzają się do kwestii naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 8, 9, 10 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji przy braku udziału skarżącej w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa

W tym zakresie Kolegium słusznie wskazało, że wydanie decyzji z pominięciem jednej ze stron nie jest przesłanką do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności; jest to podstawa do wznowienia postępowania, a więc do wszczęcia odrębnego (od trybu stwierdzenia nieważności) trybu nadzwyczajnego. Wynika to wprost z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym zasadnie przyjęły organy administracji odmawiając z tej przyczyny stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki wskazywanej przez skarżącą byłoby rażącym naruszeniem prawa przez Kolegium.

To samo odnieść należy do zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z 7 k.p.a. Zarzut ten w gruncie rzeczy także opiera się na przesłance wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro pominięcie słusznego interesu skarżącej miałoby się przejawiać wydaniem decyzji dotyczącej skarżącej (a dokładniej jej praw do nieruchomości) bez jej udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, zasadnie przeanalizowało sprawę pod kątem braku wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie i zasadnie dopatrzyło się ich braku. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego. Nie wystarczy stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, należy bowiem wykazać, że decyzja jest dotknięta tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zarzuty skarżącej ewentualnie mogłyby odnieść skutek w zwyczajnym toku postępowania. Kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała natomiast, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo.

Słusznie przy tym zauważyło Kolegium, że skoro w myśl art. 20 ust. 1 uogrl do rekultywacji zobowiązany jest podmiot, który spowodował albo ograniczył wartość użytkową gruntów (w przedmiotowym przypadku nie był to właściciel gruntów tj. skarżąca ale spółka[...]), to decyzja Starosty została skierowana do właściwego podmiotu, brak więc naruszenia o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 23 października 2008 r. (sygn. akt II S.A./Lu 511/08) – w świetle art. 20 ust. 1 i 2 ugrl bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji.

Wypada także zaznaczyć, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego formułowane zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, a także art. 10 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę oddalił.