Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2440/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257, dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2012 r.

Uzasadniając wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. oznaczoną [...] Starosta S. zmienił decyzję własną z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. SP. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach nr ew. [...],[...], obręb B., gmina W..

Rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z [...] lipca 2012 r. (zwanej także dalej decyzją zmieniającą), złożony przez Burmistrza Miasta

i Gminy W. oraz Z. K., Wojewoda [...] (dalej również organ I instancji) decyzją z [...] września 2016 r. (znak [...]) stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] lipca 2012 r. wydanej przez Starostę S.. Jako podstawę prawną wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a.

Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ odwoławczy, GINB) który rozpatrywał odwołania od powyższej decyzji złożone przez T. P.

i W. W., powołaną na wstępie decyzją - utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podał, iż została stwierdzona nieważność decyzji Starosty S. z [...] lipca 2012 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwane dale Prawo budowlane) w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm., dalej ustawa środowiskowa).

Jak uzasadnił organ odwoławczy, zatwierdzone kontrolowaną decyzją zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obejmują m. in. zmianę modelu turbiny elektrowni wiatrowej (z [...] o wysokości 50,14 m na [...] o wysokości 50 m), oraz zmianę fundamentu wieży zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb B., gmina W.

Wyśnił zatem, że ówczesny inwestor – W. SP. z o.o. Sp. k., do wniosku o zmianę pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyła oświadczenie

o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. [...] i [...], obr. B., gmina W.. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta

i Gminy W. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz

z niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi, linii energetycznej kablowej średniego napięcia wraz z kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, drogi wewnętrznej z placem manewrowym oraz zjazdu na drogę gminną na działkach nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości B., oraz nr ew. [...] w miejscowości W., gmina W.

Analizując powyższe i złożone dokumenty zdaniem GINB z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt

2 i 3 Prawa budowlanego. Również z analizy dokonanej przez GINB wynika, iż sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć w których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 213 r., poz. 1397 ze zm.), stanowiącego, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m.

Inwestor do projektu budowlanego dołączył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] września 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi (linia energetyczna kablowa SN 15kV ze słupem energetycznym, stacja pomiarowa, droga wewnętrzna oraz plac manewrowy) na działkach nr ew. [...] i [...], w miejscowości B., gmina W.

Z treści decyzji środowiskowej, jak ustalił organ odwoławczy wynika, iż została ona wydana dla elektrowni wiatrowej [...], zaś jako alternatywę ww. modelu przewidziano elektrownię [...] o zbliżonych parametrach wielkości

i hałasu. W decyzji środowiskowej określono, oprócz mocy elektrowni, wysokości wieży i długości łopat wirnika, także prędkość obrotową wirnika w przedziale od 18 do 27 obrotów/minutę, przy czym pierwotnie przewidziany do realizacji model elektrowni posiadał prędkość obrotu od 12 do 29 obrotów/minutę.

Natomiast przewidziany w dokumentacji zamiennej model elektrowni [...] według ustaleń organu odwoławczego dysponuje wirnikiem o prędkości obrotu od 10,5 do 36 obrotów/minutę, a więc o większym zakresie niż pierwotnie projektowany

i przewidziany w decyzji środowiskowej.

Zatem GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja dotycząca inwestycji, odbiega od przedsięwzięcia objętego warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Miasta

i Gminy W. z [...] września 2009 r., znak: [...],

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie organu postępowanie zakończone decyzją Starosty S.

z [...] lipca 2012 r., znak: [...], wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa. Projekt budowlany zamienny spornego przedsięwzięcia, który jest załącznikiem do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, zawiera bowiem inne rozwiązania aniżeli warunki przewidziane w ww. decyzji środowiskowej.

Wskazał, że zgodnie z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję

o pozwoleniu na budowę, zatem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę winien wypowiedzieć się, czy projekt budowlany spełnia wymogi ww. decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 70/07). Decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane (zob. wyrok NSA z 16 września 2008 r" sygn. akt II OSK 821/08).

GINB zwrócił także uwagę że ustawodawca w art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej, posłużył się zwrotem "przeprowadza się", który wyłącza jakikolwiek luz decyzyjny organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko został nałożony zawsze, gdy we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany

w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB dostrzegając, że proponowane zmiany dotyczą wprawdzie wyłącznie zmiany modelu elektrowni wiatrowej, to jednak uznał iż nie może umknąć uwadze, że model zamienny posiada wyższą prędkość maksymalną obrotu wirnika. Ponadto nie jest wykluczone, że projektowana zmiana doprowadzi do zmiany bądź nawet zwiększenia obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej, w szczególności związanego

z emitowanym hałasem. Wyjaśnieniu tej okoliczności powinno natomiast służyć przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił jednocześnie stanowiska zajętego przez organ wojewódzki dotyczącego wydania kontrolowanej decyzji

o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 36a prawa budowlanego oraz art. 155 k.p.a. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, GINB uznał, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

Skargę na decyzję GINB złożył T. P.(dalej skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając decyzje w całości

i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego,

w szczególności przepisów:

a. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r.

(decyzja organu I instancji), w związku z przyjęciem, że zamienny projekt budowalny objęty decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę, o oznaczeniu: [...], nie jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2009 roku o oznaczeniu: [...] (dalej: Decyzja środowiskowa) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia obejmującego budowę i eksploatację elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi (linia energetyczna kablowa SN 15kV ze słupem energetycznym, stacja pomiarowa, droga wewnętrzna oraz plac manewrowy) na działkach nr ew. [...],[...],

w miejscowości B., Gmina W., z uwagi na fakt, iż w Decyzji środowiskowej wskazano, że prędkość obrotowa wirnika będzie w przedziale od 18 do 27 obrotów na minutę, zaś urządzenie - elektrownia objęta zamiennym projektem budowlanym [...] dysponuje wirnikiem o prędkości obrotu od 10,5 do 36 obrotów na minutę, a tym samym konieczne było przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, mimo tego, że wskazany w Decyzji środowiskowej zakres prędkości obrotu wirnika w przedziale od 18 do 27 obrotów na minutę dotyczy zakresu korzystania - działania elektrowni, a nie jej potencjalnych parametrów technicznych, tj. potencjalnej maksymalnej możliwości jego działania;

b. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. a contrario w zw. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej poprzez brak zmiany Decyzji organu I instancji poprzez orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności zamiennego projektu budowlanego,

a w szczególności przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej pozwalający na odstąpienie od konieczności ponownego badania oddziaływania na środowisko zamiennego projektu budowlanego;

c. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów

z dokumentów:

- dokumentacji technicznej wskazanej, jako alternatywna elektrownia, w Decyzji środowiskowej, elektrowni wiatrowej [...], w celu ustalenia

i wyeliminowania wątpliwości w zakresie wykładni Decyzji środowiskowej w zakresie określenia parametrów prędkości obrotów rotora, jako parametrów technicznych samej elektrowni, czy też parametrów w zakresie, jakich elektrownia ma być użytkowana,

- dokumentacji technicznej wszystkich trzech elektrowni, w zakresie z którego wynika, iż posiadają one możliwości zaprogramowania ich pracy w wyznaczonych ramach, tj.

w zakresie wskazanym w Decyzji środowiskowej od 18 do 27 obrotów na minutę.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, zaś w oparciu

o postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] wrzesnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi, skarżący szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów, akcentując w szczególności, iż organ odwoławczy całkowicie pominął

w rozważaniach kwestię związaną z tym, że w decyzji środowiskowej w odniesieniu do prędkości obrotu wirnika wskazano: "Prędkość obrotowa wirnika będzie wahać się

w przedziale od 18 do 27 obr/min w zależności od prędkości wiatru. " W tej samej Decyzji środowiskowej wskazano również, że: "Minimalna prędkość wiatru przy której elektrownia może pracować to 3 m/s, maksymalna 15 m/s. ", tym samym w sposób jednoznaczny przedmiotowa Decyzja środowiskowa określa nie tylko same parametry techniczne, które ma spełniać maszyna - elektrownia, ale również warunki (zakresy),

w jakich ma pracować.

Dalej skarżący wskazuje, iż określenie prędkości pracy wirnika z Decyzji środowiskowej odnosi się do zakresu, w jakim winien ten wirnik pracować, a nie możliwości technicznych - maksymalnych maszyny, która ma w ten sposób pracować.

Przedstawiając powyższe wywody skarżący dochodzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób wadliwy przyjął, że zamienny projekt budowlany

i elektrownia w nim wskazana, nie spełnia warunków określonych w decyzji środowiskowej, stanowi od niej odstępstwo, a tym samym, że nie została spełniona przesłanka zgodności projektu z decyzjami prejudycjalnymi – art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a jednocześnie winien znaleźć zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, nakazujący dokonanie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na zmianę parametrów, co organ zakwalifikował jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane – art. 156 § pkt 2 k.p.a. (w skardze powołano Prawa budowlanego, str. 6 skargi).

Według skarżącego brak jest rozbieżności między zamiennym projektem budowlanym, a Decyzją środowiskową, ponieważ parametry wahań prędkości wirnika odnoszą się do sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia po jego wzniesieniu, nie zaś walorów technicznych maszyn – elektrowni. Zatem uznać należy, jak wywodzi autor skargi, że w niniejszej sprawie Starosta S. wydając decyzję zamienną,

w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 72 ust. 2 pkt. 1a ustawy środowiskowej, tj. odstąpił od obowiązku przewidzianego przepisem art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej, w zakresie ponownego badania wpływu przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, dodatkowo podnosząc, iż dołączone do skargi protokoły nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczą kwestii związanych z użytkowaniem, a nie stanem projektowanym, ponadto powstały po wydaniu kontrolowanej decyzji

o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] wrzesnia 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. z [...] lipca 2012 r., znak: [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej na działkach nr. ew. [...] i [...]

w obrębie B., gmina W.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana

w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i polega wyłącznie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane

w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie

i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia,

a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany

w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04;

z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 - LEX nr 672887; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 - LEX nr 746680, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 - LEX nr 824448).

Przedmiotem kontroli organów prowadzących postępowanie nieważnościowe

w niniejszej sprawie była decyzja Starosty S. z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], zmieniająca decyzję własną z [...] maja 2011 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Orzekające organy uznały, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Zasadnie – w ocenie Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy

w okolicznościach niniejszej sprawy uznał że decyzja Starosty S. z [...] lipca 2012 r., znak [...] (decyzja zmieniająca) dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa dokonując jednocześnie wykładni tego pojęcia zgodnie

z przyjętą linią orzecznictwa.

Trzeba bowiem zaznaczyć, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności zakreślonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Jak wynika z kolei z art. 86 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia). Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W związku z powyższym wszystkie postanowienia decyzji środowiskowej, o ile odnoszą się do kwestii związanych z ochroną środowiska wiążą organ architektoniczno – budowlany.

Zauważenia wymaga, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dla konkretnego przedsięwzięcia określonego we wniosku. W sprawie będącej przedmiotem kontroli, Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] września 2009 r., znak [...], określił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej wraz

z elementami towarzyszącymi na działkach [...] i [...] w miejscowości B.

Powyższa decyzja jak trafnie zaznaczył GINB, została wydana dla elektrowni wiatrowej [...], zaś jako alternatywę ww. modelu przewidziano elektrownię [...] o zbliżonych parametrach wielkości i hałasu.

Ponadto w decyzji środowiskowej określono: moc elektrowni, wysokość wieży, długość łopat wirnika, a także prędkość obrotową wirnika w przedziale od 18 do 27 obrotów/minutę. W pierwotnym projekcie, co wynika z dokumentacji projektowej – przewidziany do realizacji model elektrowni wiatrowej posiadał prędkość obrotu wirnika od 12 do 29 obrotów/minutę. Natomiast w projekcie zamiennym, jak wynika

z załączonej dokumentacji, model elektrowni [...], wyposażony jest

w wirnik o prędkości obrotu od 10,5 do 36 obrotów/minutę. Niewątpliwie zatem ma on większy zakres niż pierwotnie przewidziano w projekcie i w decyzji środowiskowej.

Wobec powyższego słusznie przyjął organ odwoławczy, że kontrolowana decyzja zamienna, dotycząca inwestycji, odbiega od przedsięwzięcia objętego warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] wrzesnia 2009 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej w zakresie modelu zastosowanej elektrowni.

Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że postanowienia decyzji środowiskowej, o ile odnoszą się do kwestii związanych z ochroną środowiska wiążą organ archtektoniczno-budowlany w zakresie pozwolenia na budowę. Za powyższym przemawia art. 86 ustawy środowiskowej, ustawodawca w tym przepisie nie ograniczył zakresu związania jedynie do części rozstrzygnięcia dotyczącego wymagań dotyczących ochrony środowiska co jednoznacznie wskazuje, że decyzja ta wiąże organ co do wszystkich postanowień w niej zawartych. Takie stanowisko prezentowane jest również

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: m.in. w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie II OSK 821/08, w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 1578/13 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że GINB prawidłowo ocenił, że decyzja Starosty S. (decyzja zamienna) została wydana

z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej prawidłowe są również ustalenia organu co do naruszenia przez Starostę S. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Zgodnie z treścią tego przepisu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa

w art. 72 ust. 1 pkt 1, (...) przeprowadza się także:

(...) 2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku

o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie ustawodawca w ust. 3 wskazał, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ właściwy do wydania decyzji stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek sporządzenia raportu

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu; na postanowienie to przysługuje zażalenie.

Nie podzielając zarzutów skargi, zaznaczyć trzeba, że modyfikacja projektu budowlanego ma jasny i bezpośredni wpływ na kwestię wymagań dotyczących ochrony środowiska określonych w decyzji środowiskowej w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Skoro doszło do zmiany modelu elektrowni, wyposażonej

w wirnik o prędkość obrotu od 10,5 do 36 obrotów/minutę, to jest to zmiana ewidentna,

a nie jak twierdzi autor skargi zmiana, która dotyczy potencjalnej maksymalnej możliwości jego działania.

W przekonaniu Sądu zmiana modelu elektrowni wymagała rozstrzygnięcia

w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro zaś brak było takiej decyzji, to stanowiło to kwalifikowane naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Załączona bowiem do wniosku i do projektu zamiennego decyzja środowiskowa dotyczyła innego przedsięwzięcia niż wniosek o zmianę decyzji Starosty S. z [...] maja 2011 r. Nr [...].

Z akt sprawy wynika, że nie została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko. Wyjaśnić bowiem należy skarżącemu, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zmieniającej zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponowna ocena polega na przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji,

o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, a więc między innymi w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej). Przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje między innymi do organu właściwego do wydania decyzji,

o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 lub 18 ustawy środowiskowej,

o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33 - 36 i art. 38.

Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiąże organ właściwy do wydania decyzji,

o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (art. 92 ustawy środowiskowej).

Warto podkreślić, że wszystkie postanowienia decyzji środowiskowej, o ile odnoszą się do kwestii związanych z ochroną środowiska wiążą organ architektoniczno budowlany.

Zmiana w zakresie rodzaju przedsięwzięcia, stanowi zatem zmianę "wymagań ochrony środowiska" określonych w decyzji środowiskowej, bowiem niewątpliwie uwarunkowania ochrony środowiska właściwy organ określa adekwatnie do rodzaju przedsięwzięcia przy uwzględnianiu jego parametrów technicznych. W przedmiotowej sprawie doszło do zmiany modelu elektrowni, co stanowiło zmianę kluczową.

Zatem wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze ponowna ocena oddziaływania na środowisko jest obligatoryjna wówczas, gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy także zwrócić uwagę na to, iż ustawodawca w art. 88 ust 1 ustawy środowiskowej posłużył się zwrotem "przeprowadza się", który wyłącza jakikolwiek luz decyzyjny organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko został nałożony zawsze w sytuacji gdy we wniosku

o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zwrócić uwagę należy, że Starosta S. w uzasadnieniu decyzji zmieniającej ( z [...] lipca 2012 r. ) pozwolenie na budowę w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zmiany modelu elektrowni. Tak naprawdę w ogóle nie sprawdził czy w tych okolicznościach doszło do zmiany wymagań środowiskowych i w związku z tym zaszła konieczność ponowienia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pominął całkowicie, że model zamienny posiada wyższą prędkość maksymalną obrotu wirnika.

Słusznie w tej sytuacji wywiódł organ odwoławczy, że nie można wykluczyć, iż projektowana zmiana doprowadzi do zmiany, a nawet zwiększenia obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej, mając na uwadze emitowany hałas.

Niewątpliwie Starosta S. naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przy czym oczywistość tego naruszenia miała charakter rażący.

Dlatego też nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze, prowadzącymi do konkluzji braku rażącego naruszenia prawa. Skarżący zwraca uwagę, że wskazane w decyzji środowiskowej parametry związane z prędkością pracy wirnika odnoszą się do funkcjonowania przedsięwzięcia, a nie do samych parametrów (tj. potencjalnych możliwości działania ) technicznych elektrowni tj. wskazują na jakich obrotach elektrownia ma pracować, a nie jakie są graniczne parametry maszyny, która ma w tych granicach pracować. Skarżący zapomina jednak, że Starosta jako organ archtektoniczno-budowlany nie analizuje kwestii użytkowania elektrowni, a kontroluje

i analizuje sprawę (m.in. wniosek, projekt zamienny, decyzję środowiskową) pod kątem spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę pozwolenia na budowę.

Jako prawidłową Sąd uznał ocenę przeprowadzoną przez organ odwoławczy wskazującą, iż za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiają również skutki społeczno – gospodarcze, które są poważne przy pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w sposób oczywisty sprzecznej z decyzją

o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe godzi bowiem w konstytucyjnie określony obowiązek dbałości o środowisko i jego ochrony, jak również prowadzi do sytuacji uniemożliwiającej udział społeczeństwa w postępowaniu, w którym jego zapewnienie było bezwzględnym obowiązkiem organu.

Podsumowując, Sąd uznał, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, co czyni je nieuzasadnionymi.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że w okolicznościach sprawy organ nie stosował art. 35 1 pkt 1 ani art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanych ustaw, a jedynie oceniał czy przepisy te zostały w sposób prawidłowy zastosowane przez organ architektoniczno – budowlany i czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Powyższe skutkuje koniecznością uznania, że przepisy te nie mogły zostać naruszone przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie skoro nie były i nie powinny być stosowane przez organ w postępowaniu nieważnościowym.

Za całkowicie chybione Sąd uznaje zarzuty koncentrujące się w naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

a contrario w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej. Z przyczyn podanych powyżej w uzasadnieniu Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie istniały warunki pozwalające na odstąpienie od konieczności ponownego badania oddziaływania na środowisko.

Wbrew zarzutom autora skargi, zaskarżonej decyzji nie można również zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie wywodzi skarżący, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do dowodów z dokumentów wnioskowanych w odwołaniu, w tym do dokumentacji technicznej wskazanej jako alternatywna elektrownia w decyzji środowiskowej czy też dokumentacji technicznej wszystkich trzech elektrowni, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ w niniejszym postępowaniu zobowiązany był jedynie do oceny, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydawania decyzji przez Starostę S., czy decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym (ewentualnie czy nie zachodzą inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe przeprowadzanie jakichkolwiek nowych dowodów. Ponadto jak słusznie zauważa GINB wskazane przez skarżącego dowody dotyczyły kwestii użytkowania elektrowni, a nie stanu związanego

z projektowaniem, ponadto wskazane dowody powstały po wydaniu kontrolowanej decyzji.

Sąd w składzie orzekającym oddalił na rozprawie wnioski dowodowe wskazane w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uznając iż powołane protokoły zostały sporządzone w dniu 9 października 2017 r., a więc po dacie analizowanej w sprawie decyzji Starosty S., jak również Sąd w tym zakresie akceptuje pogląd organu odwoławczego, że dotyczą one użytkowania, co nie podlegało ocenie organu architektoniczno-budowlanego.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zacytowany przepis wskazuje, iż dowód z dokumentu, jako jedyny dopuszczalny w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, również doznaje pewnych ograniczeń. Jego przeprowadzenie bowiem jest możliwe wyłącznie po spełnieniu dwóch ku temu przesłanek, tj.:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości,

2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy przy tym zauważyć, iż obie z wyżej wymienionych przesłanek występują łącznie, na co wskazuje zastosowanie koniunkcji poprzez łącznik "i".

Mając powyższe na uwadze, istotne jest ustalenie, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa niezbędność ta występuje wówczas, gdy bez danego dowodu z dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Warto wskazać, iż przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji, z którymi strona nie zgadza się. Regulacja ta stwarza narzędzie do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, o ile jest to niezbędne dla jej wyjaśnienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nowego dowodu z dokumentu jest przy tym uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe,

a zastosowane przez sąd kryteria oceny dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne.

Konkludując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia

w przepisach prawa, również Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.