Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1946/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D Spółki z o.o. w B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1065/16 w sprawie ze skargi D Spółki z o.o. w B na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D Spółki z o.o. w B na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1065/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę D sp. z o.o. z siedzibą w W (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 16 maja 2011 r. A sp. z o.o. z siedzibą w B wystąpiła o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej (RŚ) za 2011 r.

Do organu I instancji 1 sierpnia 2012 r. wpłynął wniosek O sp. z o.o. w B, o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności RŚ na 2011 rok prowadzonego dla A. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją nr [...] odmówił O przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że wobec zakończenia (decyzją z [...] marca 2012 r.) postępowania na wniosek A nie ma możliwości wstąpienia w jej miejsce do postępowania w sprawie przyznania płatności RŚ na 2011 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Kierownik ARiMR, po rozpoznaniu wniosku A orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności RŚ na rok 2011 oraz odmówił ww. przyznania płatności RŚ na rok 2011.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z [...] listopada 2013 r., zaś wniesiona na ww. decyzję skarga do sądu administracyjnego skutkowała wydaniem 20 marca 2014 r. wyroku w sprawie sygn. VIII SA/Wa 60/14 uchylającego zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Następnie Kierownik ARiMR decyzją z [...] grudnia 2013 r. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3, § 23 ust. 1, § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie RŚ), § 4 rozporządzenia zmieniającego ww. rozporządzenie z dnia 10 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 289), art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) orzekł o odmowie przyznania O płatności RŚ na 2011 rok z wniosku transferowego.

Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ uzasadnił ustaleniem, że O nie spełnia warunków przyznania przedmiotowej płatności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, w związku ze stworzeniem przez producenta rolnego sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

W odwołaniu od ww. decyzji, O wniosła o jej uchylenie, a pismem z 25 marca 2014 r. wskazała, że nastąpiło jej przejęcie przez D sp. z o.o. (obecnie skarżącą spółkę).

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę negatywnego dla spółki rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że nie była ona posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P M i były przez niego zarządzane, dlatego też doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności.

Dyrektor ARiMR odnosząc się do struktury własnościowej spółek wskazał, iż wspólnikami O Sp. z o.o. są D sp. z o.o. i D sp. z o.o., a wspólnikami tych spółek są PM i DM. Natomiast wspólnikami przekazującej A Sp. z o.o. są P M i RM. Ponadto P M został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek cywilnych i spółek z o.o. Z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P M, R M , i ich syna D M. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu bądź wpływ pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są te osoby.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że złożenie przez P M jednego wniosku o przyznanie płatności RŚ do wnioskowanych pakietów i deklarowanych do nich powierzchni (do pow. 2.918,96 ha w pakiecie 2 oraz do pow. 134 ha w pakiecie 3), wobec konieczności stosowania modulacji, spowodowałoby przyznanie płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa 77 odrębnych wniosków, dlatego też zawiązywanie wielu spółek cywilnych i z o.o., oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa miało na celu uzyskanie wyższych kwot płatności.

Ponadto organ odwoławczy, na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest w dyspozycji ARiMR wskazał, że w kolejnych latach grunty deklarowane były przez kolejne podmioty, natomiast przenoszenie posiadania poszczególnych działek było fikcyjne.

Z uwagi na opisaną strukturę własnościową i organizacyjną A, organ odwoławczy uznał przedstawione dowody za niewiarygodne, nie świadczące o tym, że na działkach deklarowanych do płatności była prowadzona produkcja roślin. Uznał, że nie świadczą o tym załączone protokoły obmiaru produkcji roślinnej w gospodarstwie, gdzie opisuje się ilość siana, jednakże bez wskazania, skąd pochodzi, kiedy zostało zebrane, nadto jak zostało zużytkowane po zbiorze.

Powyższe wskazuje, że A nie prowadziła samodzielnej działalności, będąc organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez PM.

Tym samym organ odwoławczy uznał, iż A składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, a O, składając tzw. wniosek transferowy nie przejęła posiadania tego gospodarstwa, ponieważ gospodarstwo to posiadał P M . Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo A i O spółek z o.o., zostały sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie zatem wnioskowanej przez skarżącą (będącą następcą prawnym O sp. z o.o.) płatności byłoby sprzeczne z regulacją § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Wyrokiem z 19 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 704/14 WSA uchylił decyzje organów obu instancji. Jednakże na skutek skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił krytycznego stanowiska WSA co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Nie zgodził się również z Sądem I instancji, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności. Zdaniem NSA, informacje podane w decyzjach, pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, a dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy beneficjentem a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA wskazał, że WSA powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W wyniku ponownego rozpoznaniu sprawy, WSA skargę oddalił.

Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, skutkujące odmową przyznania płatności. Zgodnie z tym przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. WSA stwierdził, że wykładni tego przepisu dokonał TSUE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Zdaniem WSA, z wyroku tego wynika prawidłowy sposób postępowania przez ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań UE przez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). WSA dodał, że dla dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta (tj. utworzonej spółki), ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

Zdaniem WSA, Dyrektor ARiMR dokonał analizy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na to, że gospodarstwo skarżącej spółki nie jest wyodrębnione pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz, a zostało utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

W ocenie WSA, organy dokonały analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i zasadnie doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2011 r. skarżąca spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczy m.in. fakt, że jej wspólnikami są D i D sp. z o.o., których wspólnikami są P M i D M. Zaś wspólnikami przekazującej A sp. z o.o. są P i R M.

Ponadto P M został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek cywilnych i spółek z o.o. Analiza umów ww. spółek prowadzi do stwierdzenia, że są one powiązane osobowo poprzez P M, R Mi ich syna DM, którzy są wspólnikami tych spółek, bądź pełnią funkcje statutowe prezesów, prokurentów mając w ten sposób bezpośredni wpływ na funkcjonowanie ww. spółek. Grunty na których gospodarują te podmioty w kolejnych latach były deklarowane przez poszczególne spółki, które swobodnie przenosiły ich posiadanie w ramach całościowego gospodarstwa rolnego P M. WSA podzielił stwierdzenia organów, że powyższe wskazuje, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie działalności, będąc organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P M.

W ocenie WSA, okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania działek deklarowanych do płatności. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Wobec tego WSA uznał, że organy prawidłowo oceniły również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Działalność skarżącej była w istocie prowadzona na rachunek P M, choć pod względem formalnym to ją obciążało ryzyko prowadzonej działalności. Zdaniem WSA, ustalony w sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

WSA stwierdził przy tym, powołując się na § 2 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej jest powiązana z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, a więc jest zależna od wielkości gospodarstwa, przy czym mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty jest skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Zdaniem WSA, rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. W konsekwencji WSA uznał, że ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia.

W konkluzji WSA uznał, że organy zasadnie wywiodły, iż skarżąca nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, natomiast to P M jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty, i to on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek oraz uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie skarżąca nie wykazała, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

WSA nie podzielił zarzutu o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych wobec podmiotu nie będącego stroną, gdyż wniosek transferowy został złożony przez O sp. z o.o. po upływie roku kalendarzowego, którego płatność dotyczyła.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy o wspieraniu rozwoju:

1) W sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc.

2) W razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli:

1) spełnia on warunki przyznania pomocy;

2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;

3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone.

Określenie szczegółowych warunków dotyczących przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w przypadku następstwa prawnego miało miejsce w § 22 -25 rozporządzenia RŚ z 26 lutego 2009 r. Stosownie do § 23 ust. 1a ww. rozporządzenia, wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy składa się w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy.

A więc kryterium możliwości wstąpienia w charakterze następcy prawnego pierwotnego wnioskodawcy do postępowania, jest określone w płatnościach PRŚ terminem 3 miesięcy od daty przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego, a nie terminem roku kalendarzowego płatności. Konstrukcja przyjęta w przepisie § 23 ww. rozporządzenia umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności PRŚ. Wyraźnie też wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje tylko jedna płatność, o którą może się skutecznie ubiegać tylko jeden podmiot.

WSA nie uwzględnił wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE. Uznał bowiem, że w sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez WSA, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku, gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie przez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, że A sp. z o.o. nie prowadziła w istocie działalności rolniczej, a jej działalność w istocie była prowadzona na rachunek PM, choć – zdaniem WSA – ryzyko prowadzonej działalności pod względem formalnym obciążało spółkę;

4) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie przez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) przez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6) art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie 73/2009) przez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

7) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L 321 z 1 grudnia 2008 r., s. 14; dalej: rozporządzenie 1166/2008) przez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia 73/2009;

8) § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ przez jego nieuprawnione zastosowanie;

9) art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

10) art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

11) § 23 rozporządzenia RŚ poprzez jego błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowania;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. przez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez WSA tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P Mi członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze;

7) art. 134 p.p.s.a. przez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko; tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

9) art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) przez przejście przez WSA do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz przez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności, pomimo iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu;

10) art. 190 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku;

11) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem części zarzutów skargi i pism procesowych w tym załącznika do protokołu rozprawy;

12) art. 267 TfUE przez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, w sytuacji, gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy, było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez WSA wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12;

13) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew treści materiałów zebranych w aktach sprawy, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności z tytułu wsparcia;

14) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego;

15) 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że skarżąca spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa na własny rachunek, rzecz i ryzyko (łączne wspólników). Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia płatności;

16) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy;

17) art. 102 w zw. z art. 97 k.p.a. oraz § 23 rozporządzenia RŚ, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe wydanie decyzji w czasie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 8 maja 2018 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała w całości żądania i argumentację skargi, jak też złożyła wniosek o skierowania przez NSA pytań prejudycjalnych zgłoszonych w załączniku do rozprawy przed sądem I instancji, co do interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15, uchylającym również kasacyjny wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 704/14 wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie. Wskazać należy, że w ww. sprawie (sygn. akt II GSK 688/15), NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii stworzenia przez skarżącą kasacyjnie spółkę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści i dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy beneficjentem a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Następnie NSA stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. W konsekwencji NSA uznał, że naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania spowodowało, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest wystarczający do dokonania oceny w przedmiocie stworzenia, z udziałem spółki, sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ponadto NSA nie uwzględnił zgłoszonego przez spółkę wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE dotyczącego m.in. interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, uznając, że nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05 oraz wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3160/17).

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby merytorycznej oceny tych zarzutów i analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13). Z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, bez możliwości odstąpienia od tego związania, analogicznego do przewidzianego wobec uchwał w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zasady stosowania art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd w zaskarżanym wyroku zastosował się do wskazań i zaleceń wyroku NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15. Autor skargi kasacyjnej w na wstępie uzasadnienia, mówiąc o naruszeniu art. 153 § 1 lub art. 190 p.p.s.a. powołuje wyrok o sygn. akt II GSK 575/15, który dotyczy innego postępowania, toczącego się w zbliżonym stanie faktycznym, co oczywiste wyrok ten nie był wiążący w tej sprawie dla Sądu I instancji, a więc zarzut o pominięciu wskazać z tego wyroku nie może być skuteczny. Trzeba zaznaczyć, że orzeczenia sądów służą rozstrzyganiu określonych - konkretnych spraw. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest bowiem z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16 oraz z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13).

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80 k.p.a., starał się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Pominięcie dyspozycji wskazanej wyżej normy jest niedopuszczalne. Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom, doszłoby do powtórnej kontroli spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

WSA, będąc związany wytycznymi ww. wyroku - w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Następnie Sąd I instancji zobowiązany był do przyjęcia, że brak było racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P M , poza stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez spółki z o.o. A i O sp. z o.o. (której następcą prawnym jest spółka D) w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15. jednoznacznie przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Podobnie za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., które skarżąca kasacyjnie wiąże z brakiem właściwej kontroli przez WSA legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego. Powołane przepisy stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1). Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść wtedy, gdyby sąd administracyjny pomimo ciążącego na nim obowiązku nie orzekł w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Skoro jednak Sąd I instancji skargę taką rozpoznał, zaś jak wynika z treści wyroku, jak również z jego uzasadnienia, zaskarżona decyzja została poddana w całości badaniu przez Sąd, to jest to zarzut chybiony. Zaakceptowany zaś przez WSA do rozpoznania sprawy stan faktyczny sprawy, ustalony w decyzji Dyrektora ARiMR, nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju reguluje kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 oraz z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Twierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki, mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że analiza akt wskazuje na to, że ustalenia organu odnośnie przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego ocena jest logiczna, nieprzekraczająca granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a.

Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do skarżącej spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie została zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca spółka zwracała się do organu o udzielenie informacji bądź pouczeń.

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny. O Sp. z o.o. są D sp. z o.o. i D sp. z o.o., a wspólnikami tych spółek są PMi DM. Natomiast wspólnikami przekazującej A sp. z o.o. są P M i R M. A sp. z o.o. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to pozostawało we władaniu grupy osób kierowanej przez P M i stanowiło część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Nie ma wątpliwości, że to P M prowadził to gospodarstwo, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez A i O sp. z o.o. (np. ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że zostały one zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. A sp. z o.o. była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez PM, co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej.

Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli organy zasadnie wywiodły, że spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko PM jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty.

Trafnie zauważył WSA, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przedstawione wyżej okoliczności w pełni trafnie uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę braku możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na obszarach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. WSA prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącej spółce byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd i dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich – w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c – nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Zgodnie z wolą prawodawcy wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych jest zatem skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla płatności rolnośrodowiskowej.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Cztery pierwsze z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że WSA w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie może budzić zastrzeżeń.

Odnośnie do zarzutów naruszenia pozostałych wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, art. 2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, należy stwierdzić, że WSA nie dokonywał wykładni tych przepisów. Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzutów tych w ogóle nie uzasadnił, co uniemożliwia ich ocenę.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut sformułowany naruszenia § 23 rozporządzenia RŚ, poprzez jego błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie spółka nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób jego twierdzenie, iż Sąd I instancji zapomniał, że "płatności mają charakter roczny" przekłada się na dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię § 22-25 rozporządzenia RŚ. Z której wynika, że kryterium możliwości wstąpienia w charakterze następcy prawnego pierwotnego wnioskodawcy do postępowania, jest określone w płatnościach rolnośrodowiskowych terminem 3 miesięcy od daty przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego, a nie terminem roku kalendarzowego płatności. Konstrukcja przyjęta w przepisie § 23 umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie też wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje tylko jedna płatność, o którą może się skutecznie ubiegać tylko jeden podmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że WSA słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 TFUE – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Ponadto – co istotne – wniosek taki skarżącej spółki został już raz uznany za niezasadny przez NSA przy wydawaniu wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 102 w zw. z art. 97 k.p.a. oraz § 23 rozporządzenia PŚ, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe wydanie decyzji w czasie zawieszenia postępowania. Skarżąca kasacyjnie przede wszystkim nie wskazuje, dlaczego uważa, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym nie precyzuje z jakiego to punktu art. 97 § 1 k.p.a. miało dojść do zawieszenia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, aby w stosunku do skarżącej w niniejszej sprawie zostało wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania. Znamienne jest także to, że skarżąca takiego zarzutu nie podnosił w skardze do Sądu I instancji, a przypomnieć należy, że rozpoznanie niniejszej sprawy następuje w warunkach związania wynikającego z wyroku NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 688/15.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).