Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1781/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. S. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]maja 2019r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2018 r., znak: [...], nakładającej na J. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł (słownie: stu tysięcy złotych) z tytułu prowadzenia robót budowlanych przy kamienicy zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] , wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] grudnia 1967 r., polegających na wykonaniu ocieplenia pierwszego piętra elewacji frontowej budynku poprzez oklejenie ścian od zewnątrz styropianem, usunięciu tynków, usunięciu detalu architektonicznego oraz zdemontowaniu rynien i rur spustowych bez pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) oraz w związku z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018, poz. 2067, z późn. zm.) - uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji oraz nałożył na J. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwudziestu tysięcy złotych), z tytułu wykonania ww. robót budowlanych.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że budynek położony przy ul. [...] w [...] decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1967 r., znak: [...], został wpisany pod nr [...] (obecnie [...]) do rejestru zabytków województwa [...]. Podczas oględzin, które odbyły się 5 czerwca 2018 r. stwierdzono, że przy ww. zabytkowym obiekcie prowadzone są roboty związane z ociepleniem elewacji frontowej. Na pierwszym piętrze kamienicy oklejono ściany od zewnątrz styropianem o grubości 4 cm. przy użyciu kleju. Zbito tynki i detal architektoniczny na piętrze. Zdemontowano także rynny i rury spustowe. J.S. oświadczyła, że nie posiada pozwolenia na wykonanie ww. prac, roboty rozpoczęła ze względu na zły stan tynków. Wyjaśniła także, że nie wiedziała o konieczności uzyskania pozwolenia.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję znak: [...], którą wstrzymał ww. roboty budowlane prowadzone przez J. S. przy budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Natomiast decyzją z [...] czerwca 2018 r, znak: [...], organ pierwszej instancji nakazał J. S. właścicielce części piętrowej kamienicy przy ul. [...] w [...], przywrócenie elewacji frontowej tego budynku do poprzedniego stanu, poprzez zdjęcie ocieplenia ze styropianu, wykonanie uzupełnień tynków zewnętrznych, odtworzenie zniszczonego detalu architektonicznego gzymsów i obramowań okiennych oraz obramień półokrągłych płycin zwieńczających otwory okienne i drzwiowe parteru kamienicy, założenie nowych rynien i rur spustowych, wykonanie obróbek blacharskich i malowanie elewacji. Pismem z 14 czerwca 2018 r., organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na J. S. administracyjnej kary pieniężnej z tytułu prowadzenia robót budowlanych związanych z termomodernizacją kamienicy przy ul. [...] w [...], bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pismem opatrzonym tą samą datą organ wezwał J. S. do przedstawienia m.in. wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary. J. S. w odpowiedzi wyjaśniła, że elewacja frontowa budynku przy ul. [...] przed rozpoczęciem prac była w bardzo złym stanie, w przeważającej części popękana i odstająca od lica ściany, gzymsy również były kruche i popękane. Rozpoczęcie prac wiązało się z koniecznością uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym kosztów, łącznie z kosztami wypożyczenia rusztowań. J. S. powołała się także na swoją trudną sytuację materialną, która nie pozwala na przeprowadzenie kompleksowego remontu budynku. Po zasięgnięciu opinii zdecydowała się na prowizoryczne zabezpieczenie elewacji, poprzez przyklejenie cienkich płyt styropianowych i nałożenie tynku w celu związania skruszałych elementów elewacji. Wskazała, że jest osobą samotną trwale bezrobotną i obciążoną kredytem gotówkowym zaciągniętym na potrzeby uregulowania stanu prawnego nieruchomości, który wynosi 760 zł miesięcznie. Jedynym źródłem dochodu jest czynsz z wynajmowanego w tym budynku pomieszczenia oraz doraźna praca poza granicami kraju. Z kolei w piśmie z 2 sierpnia 2018 r. oświadczyła, że nie posiada statusu osoby bezrobotnej, posiada jedynie status osoby poszukującej pracy. Przy piśmie datowanym na ten sam dzień strona postępowania przedstawiła zeznanie podatkowe za 2017 r. oraz potwierdzenie stanu zadłużenia wystawione przez [...] SA. Pismem z 20 września 2018 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Następnie, [...] października 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, znak: [...], którą nałożył na J. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł (słownie: stu tysięcy złotych), z tytułu prowadzenia ww. robót budowlanych bez pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła ukarana J. S. którym organowi pierwszej instancji zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 189d k.p.a. Podniosła, że organ nie wziął także pod uwagę decyzji z [...] czerwca 2018 r., którą zobowiązana została do przywrócenia elewacji frontowej kamienicy do stanu poprzedniego. Jaj działania miały na celu ratowanie obiektu. Jest właścicielką zabytku od wielu lat i do tej pory ale nie dopuściła się podobnego naruszenia. Organ pierwszej instancji wymierzając karę nie uwzględnił także sytuacji materialnej ukaranej. Jest osobą samotną, bezrobotną, a jej jedyny stały dochód stanowi czynsz z najmu lokali w przedmiotowej kamienicy w wysokości 47173 zł, co daje miesięczny przychód w wysokości 3931 zł. Wymierzona kara stanowi natomiast ponad dwukrotność jej rocznego dochodu i nie jest możliwe, żeby w obecnej sytuacji mogła taką kwotę zaoszczędzić, czy uzyskać w inny sposób. Kara nie została oparta na przesłankach wskazanych w art. 189 d k.p.a.

Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Natomiast zgodnie z przepisem art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w ust. 1 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 ww. ustawy). Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IV a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przepis art. 189d k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara finansowa, do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Minister stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że J. S., w zabytkowej kamienicy przy ul. . w [...] wykonała ww. roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jest właścicielką dwóch lokali mieszkalnych nr 8 i 9 znajdujących się na drugiej kondygnacji budynku przy ul. [...] (księgi wieczyste nr [...] i [...]) oraz właścicielką lokalu użytkowego nr 1 znajdującego się w piwnicy (księga wieczysta nr [...]). Jednocześnie ze znajdującej się w aktach sprawy karty zabytku (opracowanie z sierpnia 1997 r.) wynika, że elewacja frontowa budynku przy ul. [...] posiadała otwory wejściowe i okienne, które z wyjątkiem jednego były ozdobione płycinami zamkniętymi półkolem, obramienie stanowiło całość z gzymsem kordonowym kondygnacji. Okna piętra były ujęte w opaski i gzyms parapetowy. W częściach handlowych na parterze były nowe witryny sklepowe (zarówno okna jak i drzwi). Z treści karty zabytku wynika także, że budynek otynkowany był kolorowym tynkiem w formie tzw. baranka. Ponadto w elewacji frontowej kamienicy przy ul. [...], w okresie po 1997 r. i przed rozpoczęciem robót budowlanych przez J. S., wymieniona została stolarka okienna na pierwszym piętrze oraz witryny w lokalach usługowych znajdujących się na parterze (na wykonaną z materiału PCV) Elewacja frontowa budynku na wysokości parteru została obłożona współczesnymi płytkami ceramicznymi. Jednocześnie zachowane zostały opaski okienne na piętrze, gzymsy i tynk. Powyższy stan obiektu potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Na podstawie tych okoliczności można stwierdzić, że elewacja frontowa budynku przy ul. [...], w chwili rozpoczęcia robót budowlanych przez J. S., była w dużym stopniu przekształcona. W takim stanie faktycznym kara pieniężna za wykonane roboty budowlane przy tej elewacji w wysokości 100 000 zł, jest nadmiernie wygórowana.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za słuszny należy uznać zarzut dotyczący nieuwzględnienia sytuacji osobistej ukaranej, którą organ wymierzając karę winien wziąć pod uwagę stosownie do art. 189d pkt 7 k.p.a. J. S. jest sobą samotną i nie posiada stałego zatrudnienia, w tym także wykazała dochód uzyskany w 2017 r., który wynosił 47173 zł (zeznanie podatkowe). Kara nałożona przez organ pierwszej instancji, uwzględniając wysokość wykazanego przez ukaraną dochodu w 2017 r. jest niewspółmiernie wysoka. Tym samym zasadne jest obniżenie kary do kwoty 20 000 zł (słownie: dwudziestu tysięcy złotych). W omawianej sprawie należy mieć na uwadze również fakt, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2018 r, znak: [...], J. S. przywrócenie elewacji frontowej tego budynku przy ul. [...] do stanu poprzedniego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania J. S. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył termin wykonania prac do dnia 30 czerwca 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym odwołująca się jest zobowiązana do wykonania ww. nakazu i poniesie koszty z tym związane.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił ponadto, że nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189 d pkt 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła J. S., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 107 d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 189d k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pominięcie kryteriów miarkowania kary i wymierzenie skarżącej zbyt wysokiej kary pieniężnej skarżącej.

W skardze sformułowano żądanie zmiany decyzji przez obniżenie nałożonej kary pieniężnej do kwoty 5 000 zł ewentualnie uchylenie decyzji i nie wymierzanie kary pieniężnej, wobec nakazania jej przywrócenia kamienicy do stanu poprzedniego, z czym wiązać się będą ogromne koszty, a zatem cel kary zostanie w całości spełniony.

Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany odrębnie.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała argumentacje, którą podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że wykonała roboty budowlane w ramach nałożonego na nią obowiązku i przedłożyła na tę okoliczność, jak podała, aktualne zdjęcie budynku z wyremontowaną elewacją frontową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa.

Poza sporem pozostać musi to, że skarżąca bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podjęła działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5. Tym samym zgodnie z art. 107 d ustawy o ochronie zabytków (..) podlegała karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie przywołał przepis art.189 d k.p.a., z naruszeniem jednak art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poddał okoliczności sprawy wyczerpującej analizie pod katem przesłanek opisanych w tym przepisie.

Sądowa kontrola decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie takiej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zatem dokonując kontroli decyzji uznaniowej, sąd administracyjny weryfikuje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, a także czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ działając w warunkach uznania administracyjnego nie wykazał, że kara miarkowana na kwotę 20000 zł została wymierzona bez przekroczenia granic owego uznania.

Kara, wymierzona jak w zaskarżonej decyzji choć słusznie obniżona w stosunku to tej, którą wymierzył organ pierwszej instancji nadal jest 40 krotnie wyższa od stawki minimalnej określonej w art. 107 d ww. ustawy o ochronie zabytków(...) zaś w świetle ustaleń dowodowych stanowi równowartość blisko połowy rocznego dochodu skarżącej.

Organ skwitował, że przesłanki z pkt 1-6 opisane wart. 189 d k.p.a. nie wystąpiły. Tymczasem przesłanki te powinny być szczegółowo omówione w kontekście wymierzania określonej wysokości kary. I tak w szczególności istotna okazać się może przesłanka wagi i okoliczności naruszenia prawa (pkt 1) – tu w odniesieniu do stanu zabytku, ale także faktu naprawienia szkód wyrządzonych zachowanie skarżącej. Badania wymaga też częstotliwość naruszeń w przeszłości (pkt 2).

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosuje się do powyższych wskazań.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).