Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 356/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 7.art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 maja 2010 r. U. W. wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010, deklarując do jednolitej płatności obszarowej 3 działki ewidencyjne, oznaczone we wniosku literami od A, B i C, o łącznej powierzchni 16,07 ha, natomiast do uzupełniającej płatności podstawowej - 2 działki ewidencyjne, na których położona była jedna działka rolna C1 o łącznej powierzchni 6,00 ha.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie ARiMR) w Nysie decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], odmówił U. W. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 6199,85 zł, która to kwota będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jednocześnie organ odmówił wnioskodawczyni przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Decyzja oparta została o przepis art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009, w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że w dniu 30 lipca 2010 r. została przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu w Opolu kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wyniki zostały zawarte w raporcie. Kontrola ta wykazała, że powierzchnia działki rolnej A, o zadeklarowanej powierzchni 8,11 ha oraz działki rolnej C/C1, o zadeklarowanej powierzchni 6,96 ha/6,00 ha, jest większa od powierzchni stwierdzonej. Zmierzona powierzchnia działki rolnej A wynosi 8,00 ha, natomiast działki rolnej C/C1 wynosi odpowiednio 5,04 ha/5,04 ha. W trakcie kontroli stwierdzono również, że na działce rolnej A i B na całej jej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej oraz brak jest przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Na działce rolnej C1 stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania a stanem faktycznym w terenie. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu w Opolu w dniu 14 października 2010 r. w zakresie wymogów wzajemnej zgodności stwierdzono, że na całej powierzchni działki rolnej A i B oraz na powierzchni 2,19 ha działki rolnej C nie jest przestrzegana norma N.01, tj. grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany. W oparciu o powyższe ustalenia organ przyjął, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz w kontroli na miejscu wynosiła 5,04 ha. W związku z powyższym różnica między powierzchnią deklarowaną, która wynosiła 16,07 ha a stwierdzoną, stanowi 11,03 ha powierzchni udowodnionej. Natomiast stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2010 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1402) i wynosi 562,09 zł. Organ wyjaśnił, że powyższa powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16). Następnie organ podał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz podczas kontroli na miejscu wynosi 100,00%. W tych okolicznościach uznał, przy zastosowaniu przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, że należało odmówić przyznania wnioskowanej płatności. Wyjaśnił też, że kwota nałożonych sankcji podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Natomiast uzupełniająca płatność podstawowa nie została przyznana, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa.

W odwołaniu od powyższej decyzji U. W. wniosła o jej zmianę oraz ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności na 2010 r. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 6 grudnia 2010 r. wraz z pismem przewodnim z dnia 3 grudnia 2010 r. otrzymała protokoły z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikacji powierzchni i wzajemnej zgodności, które po dokonanej przez organ korekcie zostały jej ponownie przesłane w dniu 30 marca 2011 r. Odwołująca podniosła, że w obu pismach przewodnich nie poinformowano jej o możliwości odwołania od ustaleń przeprowadzonej kontroli, dlatego też nie złożyła w ustawowym terminie stosownych wyjaśnień. Natomiast zastosowane wobec niej sankcje są bardzo radyklane i krzywdzące. Stwierdziła również, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że na działkach oznaczonych symbolem A i B zaniechano prowadzenia działalności rolnej. Zdaniem U. W., takiego stwierdzenia używa się w odniesieniu do działek, na których przynajmniej od dwóch lat nie są wykonywane żadne prace rolne. Dalej dowodziła, że na powyższych działkach zakłada szkółkę drzew ozdobnych, na powierzchni około 0,4 ha rocznie. Ponieważ wskazane działki znajdują się na granicy z lasem, zwierzęta leśne wyrządzają w uprawach znaczne szkody, które musi wyrównywać w roku następnym. Na pozostałej części działek znajdują się użytki zielone, które ze względu na liczne lipcowe opady zostały skoszone pod koniec października, a na działce C/C1 - w maju. Podała również, że na przedmiotowych działkach występują zagajniki o krótkiej rotacji, na działce oznaczonej literami A i B o powierzchni 76 arów, a na działce oznaczonej literą C/C1 o powierzchni 5 arów. Odwołująca nie zgodziła się również z oceną trwałości i dotkliwości, bowiem działka została skoszona i nie wpłynęło to na stan środowiska w sposób negatywny i długotrwały. Zakwestionowała również ocenę zasięgu argumentując, że zdjęcia zostały wykonane z jednego miejsca i nie obejmują całej działki. Natomiast zasięg nieskoszonej łąki był ograniczony do gospodarstwa rolnego i nie wpłynął negatywnie na środowisko. Odnośnie pomiaru powierzchni uprawnej odwołująca dowodziła, że jest on bardzo utrudniony z powodu nieregularnego ukształtowania działek rolnych. Poinformowała również, że na działkach C i C1 nastąpiło zmianowanie uprawy pszenicy i rzepaku, co pokazują załączniki mapowe z 2009 r. i 2010 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 27 maja 2011 r., nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i następnie zacytował w całości przepisy art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3, art. 7 i art. 20 ustawy, a także art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, art. 75 ust. 1, art. 26, art. 57 ust. 3, art. 58 oraz 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, § 1 i 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Stwierdzając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu jest sposób ustalania powierzchni uprawnionych do płatności. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie wyjaśniające ma możliwość weryfikacji deklaracji producentów zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym także przeprowadzenie kontroli na miejscu, której zadaniem jest ustalenie, czy dane podane we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym oraz stwierdzenie, czy na całym obszarze są przestrzegane wymagania dobrej kultury rolnej. Organ odwoławczy podniósł, że z przeprowadzonej w dniu 30 lipca 2010 r. w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, iż na działce rolnej A oraz B strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej, jest to kod DR 18. Niejako konsekwencją stwierdzenia w/w nieprawidłowości było nałożenie kolejnego kodu - DR 14 dotyczącego informacji o nieprzestrzeganiu normy dotyczącej dobrej kultury rolnej (symbol N.01 - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub ugorowany). Ponadto na działce rolnej C/C1 stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej (kod DR 13+). Z kolei, w trakcie drugiej kontroli w dniu 14 października 2010 r. w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej przez pracowników Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu (protokół nr [...]) ustalono, że w gospodarstwie rolnym U. W. na powierzchni 11,19 ha nie była przestrzegana norma N.01. Dokonano również oceny stwierdzonej niezgodności, według której zasięg oceniono na 5 punktów, dotkliwość na 5 punktów oraz trwałość na 3 punkty. Dalej organ drugiej instancji wskazał, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, iż kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Organ zwrócił również uwagę, że strona nie skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń do protokołów z kontroli, mimo że w ich treści została wyraźnie o takiej możliwości pouczona. Dlatego nierzetelne zapoznanie się z treścią raportów nie może obciążać postępowania przed organem pierwszej instancji. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że jest on wiarygodny i stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego w gospodarstwie odwołującej. Dowód w postaci przedmiotowych raportów z czynności kontrolnych dostarczył bowiem organowi pierwszej instancji kluczowych ustaleń dla postępowania o przyznanie płatności na rok 2010. I tak, ustalony na dzień 30 lipca 2010 r. stan faktyczny w sposób jednoznaczny dowodzi, iż na działce rolnej A oraz B wnioskodawczyni nie prowadziła działalności rolniczej, a stwierdzony areał na działce rolnej C i C1 wynosił 5,04 ha. Natomiast ustalony na dzień 14 października 2010 r. stan faktyczny w sposób niewątpliwy potwierdza, że w roku kalendarzowym 2010 w gospodarstwie U. W. nie były przestrzegane normy i wymogi w zakresie wzajemnej zgodności odnośnie normy N.01.1. Odpowiadając na argumentację odwołania dotyczącą obfitych opadów i szkód wyrządzonych przez zwierzęta, organ odwoławczy wskazał, że mógłby skorzystać z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i rozpatrzyć sprawę pod kątem wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, gdyby nie to, że strona nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego Agencji o fakcie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w wymaganym terminie 10 dni roboczych. Następnie organ stwierdził, że z ustaleń kontroli, jak i sposobu deklaracji gruntów posiadanych przez U. W. nie wynika fakt posiadania przez nią zagajników o krótkiej rotacji. Odnosząc się do kwestii zastosowanej sankcji wywodził, że w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi ponad 50%. Stąd, zastosowanie znajduje art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 809,41 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej płatność została odmówiona, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa. Dalej organ odniósł się do kwestii nieprzestrzegania norm dobrej kultury, stwierdzając, że z uwagi na fakt, iż w wyniku przedeklarowania powierzchni Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie odmówił U. W. przyznania płatności zarówno jednolitej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2010, wyliczony procent sankcji z tytułu braku przestrzegania normy N.01.1 w gospodarstwie wnioskodawczyni nie mógł mieć już wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że z uwagi na obowiązujące regulacje oraz stan faktyczny w sprawie niemożliwym było wydanie innego rozstrzygnięcia, jak w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu U. W. wniosła o "anulowanie" decyzji Powiatowego Biura ARiMR w Nysie z dnia 4 kwietnia 2011 r. Uzasadniając skargę ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo wskazując, że po otrzymaniu poprawionych protokołów zwróciła się do organu pierwszej instancji z zapytaniem, czy może zająć stanowisko odnośnie tych protokołów. Na powyższe uzyskała informację, że odwołanie może złożyć dopiero po otrzymaniu decyzji. Taką samą odpowiedź uzyskał mąż skarżącej od pracownika ARiMR w Nysie. Ponadto U. W. wskazała, że wyjaśnienia zostały złożone Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu w dniu 2 maja 2011 r., po doręczeniu decyzji z dnia 4 kwietnia 2011 r., lecz ze względów proceduralnych nie zostały uwzględnione. Skarżąca stwierdziła, że informacje uzyskane od pracowników organu pierwszej instancji potraktowała jako wiarygodne i nie miała podstaw do podjęcia innych działań. Natomiast twierdzenie organu odwoławczego, że nie przeczytała dokładnie otrzymanych protokołów jest dla niej krzywdzące, gdyż informacje o przysługujących jej uprawnieniach były mało widoczne i kłopotliwe do odnalezienia, a nadto powinny zostać zawarte w przesyłanych jej pismach przewodnich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację i wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym podał, że strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów na poparcie swoich zarzutów zawartych w piśmie odwoławczym. Brak również dowodów świadczących o tym, że którykolwiek z pracowników ARiMR udzielał stronie dodatkowych informacji odnośnie trybu składania uwag do protokołów kontrolnych.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej – S. W. (małżonek) podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że strona nie miała możliwości skutecznego odwołania się od ustaleń protokołu. Zwrócił uwagę, że pouczenie o przysługujących prawach umieszczone zostało małym drukiem w końcowej części bardzo obszernego i trudno zrozumiałego dla laika dokumentu. I ta okoliczność spowodowała, że skarżąca wniosła skargę. Na pytanie Sądu oświadczył, że nie dysponuje pisemnymi dowodami potwierdzającymi wizyty w Biurze Powiatowym Agencji, bądź też odpowiedziami pisemnymi na zgłoszone zastrzeżenia co do protokołu. Stwierdził również, że podniesione okoliczności może potwierdzić Kierownik Biura ARiMR w Nysie. Natomiast nie wiedział, że informacja, którą uzyskał od pracowników Agencji jest na tyle ważna, iż powinna być złożona na piśmie. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę akcentując, że decyzje wydane zostały przy uwzględnieniu m. in. art. 7 ustawy o płatnościach i rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. Podniósł, że Agencja ma prawo przeprowadzenia kontroli, a strona ma obowiązek utrzymywania upraw w dobrej kulturze rolnej. Natomiast nie potrafił wyjaśnić, w jaki sposób została wyliczona kwota 809,41 zł, jednakże ta okoliczność nie była podnoszona zarówno w odwołaniu, jak i w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że podjęto je z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zaskarżona została do Sądu decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie, którą odmówiono U. W. przyznania na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożono na stronę sankcję w wysokości 6199,85 zł w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. Organ obu instancji odmówiły przyznania wnioskowanej przez skarżącą płatności wskutek ustalenia rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zdeklarowanych przez U. W. a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli przeprowadzonych na wnioskowanych gruntach. Ponadto organy ustaliły, że na działce rolnej A i B na całej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej oraz brak jest przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Powyższe ustalenia organy oparły o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 30 lipca 2010 r. i 14 października 2010 r. na zadeklarowanych do przyznania płatności działkach, które to ustalenia zostały zawarte w raportach z czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podkreślał, że przedmiotowe raporty dostarczyły organowi pierwszej instancji kluczowych ustaleń dla postępowania o przyznanie wnioskowanej płatności na 2010 r.

Skarżąca w toku postępowania odwoławczego podważała powyższe ustalenia faktyczne skutkujące odmową przyznania płatności z zastosowaniem sankcji, twierdząc, że nieprawdą jest, jakoby na działkach oznaczonych symbolem A i B zaniechano prowadzenia działalności rolnej. Dowodziła, że na powyższych działkach zakłada szkółkę drzew ozdobnych na powierzchni około 0,4 ha rocznie. Odwołująca nie zgodziła się również z oceną trwałości i dotkliwości, bowiem działka została skoszona i nie wpłynęło to na stan środowiska w sposób negatywny i długotrwały. Zakwestionowała także ocenę zasięgu argumentując, że zdjęcia zostały wykonane z jednego miejsca i nie obejmują całej działki. Natomiast zasięg nieskoszonej łąki był ograniczony do gospodarstwa rolnego i nie wpłynął negatywnie na środowisko. Odnośnie pomiaru powierzchni uprawnej działek odwołująca podkreślała, że jest on bardzo utrudniony z powodu ich nieregularnego ukształtowania. Poinformowała, że na działkach C i C1 nastąpiło zmianowanie uprawy pszenicy i rzepaku, co pokazują załączniki mapowe z 2009 r. i 2010 r.

Ocenę przedstawionych stanowisk stron należy poprzedzić wskazaniem, że podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie aktów stanowiła ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwana dalej ustawą o płatnościach. Ustawa ta, poza uregulowanymi materialnoprawnymi, zawiera również unormowania proceduralne, które są szczególne w stosunku do przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności, o których mowa w tym przepisie wynikają w szczególności z art. 3 ust. 2, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących m. in. płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast według ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tym miejscu warto odwołać się do poglądu wyrażonego przez tut. Sąd w wyroku z dnia 26 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Op 171/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 K.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem powyższych wymogów, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego znaczenie dla zastosowanej w sprawie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej dla skarżącej odmową przyznania wnioskowanej płatności. W tym miejscu należy podkreślić, że dowód w postaci raportów z kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej, na którym oparł się organ odwoławczy, jest jedynie jednym z dowodów w sprawie mającym znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji zatem, gdy grunty rolne skarżącej zostają wyłączone z płatności bezpośrednich, a nadto zastosowano wobec skarżącej sankcje w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych, postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winno zostać przeprowadzone w sposób wnikliwy i nie tylko w oparciu o analizę wyników kontroli, ale również przy zastosowaniu wszystkich możliwych środków dowodowych, pozwalających na weryfikację ustaleń z czynności kontrolnych w kontekście stawianych przez stronę postępowania bardzo konkretnych zarzutów. Jest to o tyle istotne, gdyż wspominane raporty z kontroli stanowiły podstawę ustaleń stanu faktycznego skutkującego podjęciem negatywnej decyzji. Sąd pragnie podkreślić, nie zgadzając się w tej mierze z odmiennym stanowiskiem organu odwoławczego, że niezgłoszenie zastrzeżeń do protokołów kontroli nie pozbawiło U. W. możliwości kwestionowania jej wyników, zatem skarżąca może skutecznie podważać ustalenia z kontroli na etapie postępowania odwoławczego. Dostrzec bowiem należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie normy stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jej treści, po czym dokonanie subsumcji udowodnionego stanu faktycznego do tej normy, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Zauważyć dodatkowo przyjdzie, że wprawdzie odwołanie - co do zasady - nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 K.p.a.), jeśli jednak w złożonym odwołaniu strona podnosi konkretne zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, i są one tego rodzaju, że podważają ustalony dotychczas stan faktyczny, to organ odwoławczy winien je rozpoznać oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Omawiana kwestia ma istotne znaczenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w razie wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego nie jest zadaniem obarczającym Sąd ustosunkowywanie się do żądań, wniosków czy zarzutów zawartych w odwołaniu, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję. Należy to do obowiązków organu odwoławczego, którego Sąd nie może wyręczać. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w treści odwołania skarżąca zakwestionowała w sposób wyraźny ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zaniechania prowadzenia działalności rolnej, wskazując, że na działkach tych zakłada szkółkę drzew ozdobnych. Ponadto nie zgodziła się również z oceną zasięgu i pomiarem działek. Poinformowała również, że na działkach C i C1 nastąpiło zmianowanie uprawy pszenicy i rzepaku, co pokazują załączniki mapowe z 2009 r. i 2010 r. W końcu stwierdziła także, że wbrew ustaleniom kontroli uprawiała i kosiła cześć spornych działek, a dokumentacja zdjęciowa jaką posługiwał się organ nie oddaje istniejącego stanu rzeczy. Zgłoszenie w odwołaniu tak konkretnych zarzutów obligowało więc organ odwoławczy do przeprowadzenia, z udziałem strony, dowodów pozwalających na ich odparcie lub uwzględnienie. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, aby organ drugiej instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie weryfikujące podniesione zarzuty, co więcej, wzbudził u skarżącej błędne przekonanie o braku możliwości ich rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym, podkreślając kilkakrotnie stanowisko o potrzebie oparcia się - w sferze faktów - na ustaleniach z kontroli, wobec braku wcześniejszego wniesienia przez stronę zastrzeżeń do tych ustaleń. Jaskrawym dowodem wprowadzenia strony w błąd w omawianym zakresie jest zaprezentowany w skardze (także w trakcie rozprawy) pogląd, wedle którego złożone Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wyjaśnienia dotyczące ustaleń z kontroli nie zostały uwzględnione "ze względów proceduralnych" oraz podjęcie przez skarżącą próby dowiedzenia, że została błędnie poinformowana odnośnie możliwości składnia zastrzeżeń do protokołu. Oceniając opisane działanie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdzić przyjdzie, że polegało ono głównie na kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, a z całą pewnością nie dokonano ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niejako "od nowa". Przede wszystkim jednak nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności, przykładowo, nie wezwano jej do przedstawienia dowodów na potwierdzenie zgłaszanych zarzutów, czy też nie rozważono możliwości wyznaczenia rozprawy administracyjnej w celu uzyskania bliższych wyjaśnień co do stanu faktycznego sprawy. W istocie pominięto, bo nie rozważano oświadczeń strony, w czym należy upatrywać naruszenia obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach) oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż podjęta decyzja nie zawiera prawidłowego, pełnego uzasadnienia. W tym miejscu podkreślenia jeszcze wymaga, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami organu pierwszej instancji i dokonaną przez ten organ oceną dowodów. Winien natomiast, zgodnie ze wskazywaną już wcześniej zasadą dwuinstancyjności, wyjaśnić i omówić kwestie dotychczas pominięte, tak, by wydana decyzja świadczyła o rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ta ostatnia uwaga wydaje się konieczna ze względu na pominięcie w zaskarżonej decyzji dokładnego wyliczenia zastosowanej wobec skarżącej sankcji. Organ odwoławczy wskazał co prawda, że "początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 809,41 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną", jednakże już z pobieżnego wyliczenia matematycznego wynika, że kwota ta w żadnej mierze nie koresponduje z wysokością sankcji zastosowaną przez organ pierwszej instancji. Również pełnomocnik organu na rozprawie sądowej nie potrafił wyjaśnić, w jaki sposób powyższa kwota została obliczona.

Na gruncie dotychczasowych wywodów uznać trzeba, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

Oceniając nadal zaskarżoną decyzję dostrzec również trzeba, że organ w bardzo obszernym uzasadnieniu prawnym przytoczył w całości wiele przepisów, nie wskazując jednak, które z nich mają zastosowanie w sprawie i w jaki sposób kształtują one treść rozstrzygnięcia. Powyższa wadliwość powoduje, że uzasadnienie takie jest nieczytelne oraz niezrozumiałe dla strony, co dodatkowo stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Sprawa "wraca" do organu odwoławczego, który dokona ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, przeprowadzając w tym celu niezbędne postępowanie dowodowe, w szczególności rozpatrzy zarzuty strony wynikające z odwołania. Powyższe zwalnia Sąd z konieczności dokonywania dalszej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego.