Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 909/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51. art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 80, art. 75, art. 107, art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. T. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nakazującą J. T. dokonanie rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność Powiatu T. i uporządkować teren tej nieruchomości.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W związku z pismem Burmistrza [...] z dnia 11 maja 2017r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. (dalej również jako: PINB w T. ) w dniu 22 czerwca 2017r. przeprowadzili kontrolę działki nr [...] przy ul. [...] w T. (k.25 akt adm.). Ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości, której właścicielem jest Starostwo Powiatowe znajduje się brama wjazdowa o wysokości 140 cm w najniższym miejscu i 173 cm w najwyższym miejscu. Stwierdzono, że brama ta uniemożliwia wjazd na działki nr [...] i [...] będące własnością Miasta T.. Obecny podczas kontroli upoważniony przedstawiciel Miasta T. oświadczył, iż w dniu nabycia nieruchomości w 2013r. przedmiotowa brama już istniała. Kontrolę przeprowadzono w obecności przedstawicieli Zarządu Dróg Powiatowych oraz Gminy Miejskiej T.. Zawiadomienie o terminie kontroli skierowano również do M. T. i W. T. (k.19 akt adm.). Jak wynika z akt, obydwa zawiadomienia były dwukrotnie awizowane i nie zostały podjęte w terminie, ale powróciły do nadawcy (k.23 i 24 akt adm.).

Pismem z dnia 30 czerwca 2017r. PINB w T. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce ozn. nr ewid. gr. [...] położonej przy ul. [...] w T. (k.33 akt adm.).

Pismem z dnia 14 lipca 2017r. Zarząd Dróg Powiatowych w T. poinformował PINB w T. , iż nie uzgadniał lokalizacji ogrodzenia usytuowanego na obecnej działce [...], obręb T., oraz powiadomił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi pas drogowy ulicy powiatowej Z. L. od 2013 r. W trakcie zbierania materiału dowodowego PINB w T. ustalił również, iż dz. nr ewid. [...] w T. w ewidencji rejestru gruntów widnieje jako teren przeznaczony pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych (k.54). W dniu 30 sierpnia 2017r. PINB w T. zawiadomił strony postępowania o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz umożliwił właścicielom nieruchomości zapoznanie się z nimi.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2017r. (sygn. [...]) PINB w T. nakazał Staroście T. dokonać rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na dz. nr. ewid. [...] położnej przy ul. [...] w T. oraz uporządkować teren tej nieruchomości w zakreślonym terminie (k. 62 akt adm.) Odwołanie od tej decyzji wniosła M. T. oraz W. T.. Po rozpatrzeniu tych odwołań Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: WWINB) uchylił w całości decyzję PINB w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w T. (k. 93 akt adm.)

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB w T. ustalił, że działka nr [...] obręb [...] T. D objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "M. T. - Z. L." i położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - droga lokalna. Do akt sprawy załączono wypis z planu miejscowego wydany przez Burmistrza [...] w dniu 03 stycznia 2018 r. (k. 111 akt adm.), w którym stwierdzono, że działka o numerze [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolami 6MN,RM i 2KDL, przy czym symbol "MN,RM" - oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, natomiast symbol "KDL" – oznacza teren dróg publicznych-ulica lokalna (k.111 akt adm.).

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Kierownik Zarządu Dróg Powiatowych w T. wyjaśnił natomiast, iż działka oznaczona numerem ewidencji gruntu [...] położona w obrębie [...] T. D stanowi część pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w T. (k.133 akt adm.).

PINB w T. ustalił także, że inwestorem ogrodzenia (bramy), będącego przedmiotem postępowania jest J. T., która tę okoliczność potwierdziła zeznaniem do protokołu w dniu 01 lutego 2018r. wskazując jednocześnie, iż ogrodzenie w obecnej lokalizacji istniało przed momentem zakupu nieruchomości (ponad 20 lat) a w obecnej formie powstało we wrześniu 2015r. (k.137 akt adm.).

Decyzją z dnia [...] marca 2018r. PINB w T. nakazał J. T. (dalej również jako: Skarżąca) dokonanie rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność Powiatu [...] oraz zobowiązał Skarżacą do uporządkowania terenu nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji orzekającej o odmowie nakazu rozbiórki, zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasy rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w T. kwestii zasiedzenia własności części działek oznaczonych symbolami [...] i [...] położonych przy ul. [...]. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w odwołaniu dokumentów.

WWINB po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że postępowanie dotyczy budowy ogrodzenia (bramy) zlokalizowanego na dz. nr. ewid. [...] położnej przy ul. [...] w T. powstałego w obecnej formie w 2015r. a którego inwestorem jest J. T.. WWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 poz.1332 ze zm. dalej: Prawo budowlane) ogrodzenia zostały zaliczone do urządzeń budowlanych związanych z budynkiem. Natomiast w przypadku, gdy ogrodzenie zostało wybudowane na działce nie posiadającej budynku, należy je zakwalifikować jako budowla. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Również na posadowienie ogrodzenia o wysokości do 2,20 m nie jest wymagane skuteczne zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego. Niemniej, jak zauważył organ, mimo braku obowiązku uzyskania zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę organ winien zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami w tym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. WWINB wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przy czym przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to stan, przez który należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa materialnego i wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi.

Organ II instancji wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy wyjaśnił, iż w obecnym kształcie przedmiotowe ogrodzenie-brama powstało w 2015r. a jego inwestorem jest J. T.. Przedmiotowa brama - jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji WWINB - jest niezgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "M. T. - Z. L.", który obowiązuje od dnia 13 grudnia 2008r. i został uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w T. nr XVIII [...] w dniu [...] września 2008r (dalej również jako: Plan). WWINB wskazał, że zgodnie z zapisami tego Planu działka nr [...] obręb [...] T. D położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - droga lokalna. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Kierownik Zarządu Dróg Powiatowych wyjaśnił, iż działka oznaczona numerem ewidencji gruntu [...] położona w obrębie [...] T. D stanowi część pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w T. . Natomiast zarządca drogi - Zarządu Dróg Powiatowych zaświadczył, iż przedmiotowa działka stanowi pas drogowy ulicy powiatowej Z. L..

W tych okolicznościach sprawy WWINB wskazał, że pojęcie "pasa drogowego" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 2222 ze zm. dalej: ustawa o drogach publicznych) zgodnie z którym jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą z kolei jest budowla zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawa o drogach publicznych) zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wskazano, że z istnieniem pasa drogowego mamy natomiast do czynienia w sytuacji, gdy do budowy drogi przystąpiono i została ona wykonana nawet w niepełnym zakresie, np. w postaci prowizorycznej jezdni bez infrastruktury technicznej z nią związanej. Oznacza to, że powstał pas drogowy w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z załącznikiem nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2016r. poz.1034 ze zm. dalej - r.e.g.) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (pkt 3 pkt 7 lit. a załącznika nr 6 do r.e.g.). Jednakże, jak zauważono, w dalszej treści tego przepisu stwierdza się, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia, ale grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Również wprowadzenie na mapie geodezyjnej "projektowanej linii rozgraniczającej pasa drogowego", bez faktycznego istnienia drogi, nie oznacza istnienia pasa drogowego. Wyjaśniono też, że na podstawie § 3 pkt 3 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Następstwem zaplanowania lokalizacji drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest powstanie tzw. "pasa terenu pod przyszłą budowę dróg", o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w owym pasie terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Od chwili wykonania elementów drogi powstaje natomiast pas drogowy, co wiąże się w dalszymi ograniczeniami zabudowy na jego terenie. Na tej podstawie WWINB podzielił stanowisko PINB w T. , że przedmiotowa działka jest drogą publiczną i znajduje się w pasie drogowym.

Mając na uwadze powyższe, wskazano, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jeżeli roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (za wyjątkiem sytuacji gdy roboty zostały już wykonane), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas w pierwszej kolejności organ wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór jednego z tych rozstrzygnięć zależy od tego, w czy i w jakim zakresie możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

WWINB wskazał, że skoro sporne ogrodzenie - brama, co ustalono jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi część pasa drogi, to bez wątpienia organ powiatowy nie miał innej możliwości jak nakazanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Zatem obowiązek nałożony decyzją PINB w T. jest prawidłowy. WWINB wyjaśnił również, że prawidłowo adresatem decyzji rozbiórkowej uczyniono inwestora, bowiem zgodnie z nową liną orzeczniczą, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, nie będącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017, II OSK 1993/15). Wyjaśniono, że skoro inwestor mógł posadowić ogrodzenie na działce nie będącej jego własnością, tak samo będzie mógł je rozebrać. Nie ma natomiast ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił i który na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji, kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji. Brak uzasadnienia, by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się, by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował. Zatem, jak wskazano, organ powiatowy właściwie uznał, iż obowiązki winny być skierowane na inwestora przedmiotowego obiektu w osobie J. T..

Organ odniósł się również do zarzutów odwołania wskazując, że nie można z nimi się zgodzić się i nie znalazły one potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy. Podkreślono, że strony postępowania miały zagwarantowany czynny udział w sprawie (zawiadomienie o zebranym w sprawie materiale dowodowym i o prawie wypowiedzenia się stron z dnia 02 lutego 2018r.). Wskazano także, że informacja strony o złożeniu wniosku do Sądu Cywilnego o zasiedzenie własności nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, zatem nie jest podstawą do zawieszenia prowadzonego postanowienia. Wyjaśniono przy tym, że w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł dwie grupy przesłanek, na podstawie których organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie tj. przesłanki obligatoryjne zawieszenia postępowania z urzędu lub fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek strony. Wyjaśniono z jakich powodów, w okolicznościach badanej sprawy nie ziściły się przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie.

W przewidzianym prawem terminie J. T. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji, wstrzymania wykonania decyzji obydwu instancji. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w T. sprawy o sygn. I Ns [...], dotyczącej zasiedzenia własności działek nr [...] i [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a także art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podniesiono tez naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 10 § 1, art. 11, art. 77 § 4, art. 79, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 kpa, art. 136, art. 268a, art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu złożonej skargi zaakcentowano, że okoliczności niniejszej sprawy nie zostały w istocie wyjaśnione. Skarżąca zauważyła, że z planu miejscowego, którym objęto m.in. działkę nr [...] wynika, że działka położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenie dróg publicznych – droga lokalna. W skardze zauważono, że organy całkowicie pominęły ustalenia, co do tego czy w planie istnieje zakaz zabudowy i ograniczenia w stosowaniu ogrodzeń. Skarżąca podkreśliła, że w istocie nie ustalono, czy przedmiotowa brama jest usytuowana w sposób naruszający ustalenia Planu. Skarżąca zauważyła też, że organy w sposób dowolny dokonały oceny, jakoby działka nr [...] stanowiła drogę publiczną. Podniesiono, że brama istnieje od 1987 r., a to oznacza, że należało rozważyć zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podkreśliła, że nie brała udziału w kontroli w dniu 22 czerwca 2017r., oraz nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżąca podkreśliła też, że stan sprawy nie został wyjaśniony, bowiem w aktach brak załącznika graficznego, który określałby posadowienie spornej bramy w relacji do linii granicznych pasa drogowego. W ocenie Skarżącej wątpliwe jest, czy w sprawie w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporną bramę. Wskazano nadto, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania, czyli Zastępcę Inspektor Nadzoru Budowlanego, natomiast w aktach sprawy brak stosownego upoważnienia. Zarzuty skargi dotyczą również wadliwości formalnej wydanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśnił sprawę.

Zbadawszy zasadność złożonej skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak zarzuty skargi tylko w niewielkiej części okazały się uzasadnione.

Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organów obydwu instancji, co do tego, że w sytuacji gdy inwestor zrealizował obiekt na działce, której nie był właścicielem, to obowiązek rozbiórki takiego obiektu powinien obciążać tego inwestora.

Sąd podziela również stanowisko organu, że postępowanie cywilne w sprawie zasiedzenia własności nie stanowi zagadnienia wstępnego, które powinno uzasadniać zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z tej też przyczyny Sąd na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. rozpoznał zawarty w skardze wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i oddalił go. Należy zauważyć, że sąd administracyjny zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 124 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) i żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie ziściła się w okolicznościach badanej sprawy. Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały w art. 125 § 1 ppsa i w ocenie Sądu, żadna z nich nie ziściła się również w okolicznościach badanej sprawy. Jak wynika z argumentacji zawartej w skardze, w ocenie Skarżącej, w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. postępowania w sprawie zasiedzenia działek [...] i [...] w T. (art. 125 § 1 pkt 1 ppsa). Podkreślić trzeba, że fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa zależy od uznania sądu, który obowiązany jest rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na wskazaną przez Skarżącą okoliczność i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Należy wyjaśnić, że by móc zastosować przepis art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia - sprawy sądowoadministracyjnej - która ma być zawieszona (np. w postanowieniach NSA z: 28.02.2012 r., I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6.03.2012 r., II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyroku NSA z 15.09.2017 r., I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Zbliżony problem w podobnych okolicznościach sprawy, dotyczącej również samowolnej budowy ogrodzenia był przedmiotem rozważań judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że wydanie decyzji w sprawie legalności budowy ogrodzenia nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. NSA wskazał, że to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez Skarżącą, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2730/16). Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Nie tylko zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego (a Skarżąca nie słusznie w tym zakresie stawia organom zarzut), ale również pozostawanie w toku sprawy o zasiedzenie wskazanych działek nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjego.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji PINB w T. z [...] września 2017 r. znak: [...] oraz decyzji WINB z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] Sąd wyjaśnia, że wskazane w skardze dokumenty znajdują się w aktach sprawy (odpowiednio: k.62 i k. 93 akt adm.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd w myśl art. 133 ppsa, orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodu, z dokumentów, które w aktach sprawy się znajdują i które były Sądowi znane z urzędu.

Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że "w obecnym kształcie" brama powstała w 2015 r., a jej inwestorem jest J. T.. Skarżąca podaje wprawdzie, że brama "w tej lokalizacji" jest od 20 lat, a "w obecnej formie powstało we wrześniu 2015 r."(k.137 akt adm.), jednak Sąd dostrzega też, że Skarżąca w skardze podaje, że cofnęła całe ogrodzenie – w głąb swojej działki. Podkreśliła, że uczyniła to po określeniu granic działki przez geodetę.

Pomimo, tych jednoznacznych wskazanych powyżej okoliczności, prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wymyka się jednak kontroli Sądu. Zebrana w sprawie dokumentacja nie pozwala, bowiem w pełni zweryfikować przyjętych przez organy ustaleń. To uchybienie, polegające na naruszeniu art. 14 kpa, pociąga za sobą naruszenie art. 8 kpa, ponieważ Skarżąca, podobnie jak i Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, nie mogą poprzez wskazanie, konkretnych dokumentów w aktach sprawy, zweryfikować trafności ustaleń poczynionych przez organy. Powyższe uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze - kluczową kwestią pozostaje przeznaczenie terenu działki nr [...] i konkretna lokalizacja na nim spornej bramy wjazdowej. Organy powołując się na oświadczenie Burmistrza [...] (k.111 akt adm.) oraz pismo Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w T. (k. 133 akt adm.) przyjęły, że sporna brama jest niezgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "M. T. - Z. L.", który obowiązuje od dnia [...] grudnia 2008r. i został uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w T. nr XVIII [...] w dniu [...].09.2008r. (dalej jako: Plan). Uzasadniając swoje stanowisko organy wskazały, że owa niezgodność bramy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego spowodowana jest tym, że sporna brama została wybudowana na działce nie posiadającej budynku i należy ją zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. zakwalifikować jako budowlę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, WWINB podobnie jak organ I instancji przyjął, że sporna działka oznaczona nr [...] stanowi część pasa drogowego (s. 4 uzasadnienia). Literalnie wskazano, że "przedmiotowa działka jest drogą publiczną i znajduje się w pasie drogowym" (s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Te same wnioski przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji PINB w T. . W ocenie Sądu powyższe ustalenia organów nie poddają się kontroli, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację prawidłowości przyjętych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Należy zauważyć, że już w odwołaniu J. T. podniosła, że z akt sprawy nie wynika, czy w ogóle, a jeśli tak to na jakiej części działki nr [...] posadowiona jest sporna brama. Powyższy zarzut w ocenie Sądu jest uzasadniony. Przede wszystkim bowiem należy zwrócić uwagę, że z Wypisu z Planu wynika jasno, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym dwoma symbolami, tj.: 6MN,RM i 2KDL, przy czym w § 6 pkt 16 Planu wyjaśnia się, że symbol KDL – oznacza – teren dróg publicznych – droga lokalna. To co istotne, w kontekście zebranej dokumentacji, to fakt, że w aktach sprawy brak wyrysu z Planu, który pozwoliłby zweryfikować na jakiej podstawie organy przyjęły, że brama na działce [...] położona jest właśnie w tej jej części, która nosi przeznaczenie [...] Sąd zgadza się, że w aktach znajduje się część tekstowa Planu, a z jej § 62 wynika zakaz wprowadzania na terenie oznaczonym symbolami [...] obiektów budowlanych nie związanych z przeznaczeniem terenu, za wyjątkiem obiektów obsługi technicznej i urządzeń pomocniczych. Należy jednak zauważyć, że jak jednoznacznie wynika z Wypisu z planu miejscowego z dnia 03 stycznia 2018 r. (k.111 akt adm.) sporna działka jest objęta dwoma symbolami, wskazującymi na jej przeznaczenie: 6MN,RM – co jak stanowi § 6 pkt 2 Uchwały oznacza - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz symbolem 2KDL – co oznacza teren dróg publicznych - ulica lokalna. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono, że sporna brama znajduje się właśnie na części działki o przeznaczeniu [...] Oczywiście Sąd ma na względzie również pismo Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w T. z dnia 12 stycznia 2018 r. (k.133 akt adm.), w którym stwierdzono, że sporna działka stanowi część pasa drogi powiatowej. Należy jednak zauważyć, że organy sprawę rozpoznające nie zwróciły się nigdy do Zarządu Dróg Powiatowych w T. o przesłanie dokumentów źródłowych, na podstawie których udzielono odpowiedzi na temat statusu (całej – uw. Sądu) działki nr [...] jako działki stanowiącej część pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się również do tej rozbieżności pomiędzy pismem Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w T. z dnia 12 stycznia 2018 r. (k.133 akt adm.) a Wypisem z Planu wydanym przez Burmistrza [...] w dniu 03 stycznia 2018 r. (k.111 akt adm.). Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że status działki nr [...] nie został przez organy do końca wyjaśniony.

Organy nie udokumentowały również położenia bramy na działce nr [...], w kontekście konkretnego przeznaczenia terenu. Ze znajdującego się aktach sprawy załącznika graficznego do Planu (k. 130 akt adm.) wynika jednoznacznie, że obszary 6MN,RM oraz 2KDL rzeczywiście graniczą ze sobą. Analiza dostępnego na stronie internetowej powiększenia Planu stanowiącego akt prawa miejscowego, wskazuje, że tak jak wskazywał Burmistrz [...] działka nr [...] w Wypisie (k.111 akt adm.) działka nr [...] ma w Planie mieszane przeznaczenie. Część jej obszaru oznaczono symbolem 6MN,RM, a część symbolem 2KDL (k. 66 akt sąd). Do tej kwestii organy nie ustosunkowały się w żaden sposób. Nie może znaczenia tej okoliczności, wynikającej z Wypisu (k.111 akt adm.) w kontekście jej wpływu na wynik sprawy zweryfikować również Sąd, ponieważ w aktach administracyjnych znajdują się zaledwie 3 dokumenty mapowe. Jest to kopia mapy zasadniczej przesłana przez Burmistrza [...], nie zawierająca jednak żadnej legendy, ani wyjaśnień, które wskazywałyby na znaczenie kolorowych oznaczeń naniesionych na nią (k.2 akt adm.). Brak również jakichkolwiek danych na temat skali w jakiej mapa ta została sporządzona. Powtórnie kserokopia tej mapy znajduje się na k. 17 i k.31 akt adm. Poza tym do akt załączono wydruk z Geoportalu, a jedyna widniejąca na nim data to 07 grudnia 2015 r. (k. 16 akt adm.) Wydruk ten nie daje jednak informacji na temat skali, ani lokalizacji spornej bramy. Trzecim dokumentem jest również wydruk z Geoportalu (k.32 akt adm.) jak wskazuje widniejąca na nim data z dnia 18 listopada 2015 r. Wydruk ten również nie daje żadnych informacji na temat dokładnej lokalizacji spornej bramy. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału nie było więc możliwe ustalenie lokalizacji spornej bramy i zestawienie tych ustaleń z informacjami na temat przeznaczenia terenu na którym brama jest zlokalizowana. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika na czym konkretnie organ opiera swoje ustalenia, że sporna brama wjazdowa jest zlokalizowana na działce nr [...] i to w jej części objętej przeznaczeniem [...] Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika również – co zasadnie podniosła Skarżąca - aby organy w ogóle analizowały zgodność zrealizowanej bramy wjazdowej z postanowieniami Planu dotyczącego obszarów 6MN,RM.

Dodatkowo, wątpliwości co do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych potęguje fakt, że z Wypisu z Planu wynika, że działka o nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym m.in. symbolem 2KDL - teren dróg publicznych – "ulica lokalna" (k.111). Tymczasem, Zarząd Dróg Powiatowych wskazał, że działka ta stanowi stanowi część pasa drogowego drogi powiatowej [...] (k.133 akt adm.). Ubocznie należy zauważyć, że na podstawie art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016, poz. 1440 – ze zm. – dalej jako: udp) do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (ust. 1). Natomiast na podstawie art. 7 ust. 1 udp do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Treść przepisu art. 7 ust. 1 udp wskazuje jednoznacznie na cztery cechy charakterystyczne drogi gminnej, w tym m.in. lokalne jej znaczenie. (R. Stachowska, Ustawa o drogach publicznych, Komentarz, Wyd/El). W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na przeznaczenie spornej działki częściowo pod drogę lokalną (k.111 akt adm.), jak również w całości pod drogę powiatową (k.133 akt adm.). Również do tej rozbieżności nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Organy rozstrzygając niniejszą sprawę nie wyjaśniły wskazanych rozbieżności. Podkreślić należy, że organy obydwu instancji miały prawo dać wiarę jednemu z dowodów, odmawiając jej innemu. Co należy jednak zaakcentować, przyjęte ustalenia należało zestawić z całokształtem materiału dowodowego i wyjaśnić dlaczego organ daje wiarę im, jednocześnie uzasadniając dlaczego odmawia wiary danym wynikającym z innych dokumentów. Zgodzić należy się ze Skarżącą, że powyżej opisane uchybienia potwierdzają, że postępowania nie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz w myśl zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Zgodzić należy się ze Skarżącą, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.

Powyższe wady mają o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że choć nie ulega wątpliwości, że Skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...], to w toku postępowania administracyjnego nie podjęto żadnych czynności celem ustalenia, czy posiada ona prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością na której zrealizowano sporną bramę wjazdową. Należy zauważyć, że na podstawie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2017, poz. 1332 – daje jako: P.b.) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy nie wynika aby kiedykolwiek zwracano się do J. T. o wyjaśnienie, czy dysponuje ona nieruchomością - na której zlokalizowana jest sporna brama wjazdowa - na cele budowlane. Udokumentowano jedynie, że Skarżąca nie jest właścicielką tej nieruchomości. Nigdy nie udokumentowano natomiast aby prowadzono jakiekolwiek ustalenia na okoliczność dysponowania przez J. T. nieruchomością - na której zlokalizowana jest sporna brama wjazdowa - na cele budowlane. Ustalenie to jest o tyle istotne, że w złożonym odwołaniu J. T. zarzuciła, że z akt sprawy nie wynika, w istocie, czy brama jest zlokalizowana na działce nr [...], a jeśli nawet to w jakiej części (s. 8 uzasadnienia odwołania). Należy zgodzić się ze Skarżącą, że okoliczność ta wymyka się kontroli. W aktach sprawy brak bowiem dokumentu, z którego w sposób nie budzący wątpliwości, z uwzględnieniem skali mapy wynikałaby lokalizacja spornej bramy. Pomimo wspomnianego zarzutu odwołania, WWINB do tej kwestii się również nie odniósł.

Wobec braku dokumentacji pozwalającej zweryfikować ustalenia organów w kwestii: lokalizacji bramy, przeznaczenia terenu na którym brama jest zlokalizowana i kwestii dysponowania przez J. T. nieruchomością na której brama jest zlokalizowana na cele budowlane, nie można jednoznacznie stwierdzić, że sporna brama jest niezgodna z Planem i niemożliwa jest jej legalizacja. Podkreślić należy, że Sąd tej kwestii nie przesądza. Jednakże wobec konkretnych zarzutów skargi, opierając się na materiale dowodowym załączonym do akt sprawy nie sposób odmówić racji Skarżącej, co do tego że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Braki w materiale dowodowym utrudniają również samej Skarżącej polemikę ze stanowiskiem organów. Nie jest bowiem jasne, na czym konkretnie organy opierają zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu tylko część zarzutów skargi zasługiwała jednak na uwzględnienie. Z uwagi na wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania, należy zgodzić się ze Skarżącą, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 51 P.b.), z uwagi na co najmniej przedwczesne wydanie decyzji rozbiórkowej. Nie można zgodzić się jednak ze Skarżącą, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 81 ust. 4 P.b. Skarżąca nie brała udziału w toczącym się od czerwca 2017 r. postępowaniu do dnia 26 stycznia 2018 r., kiedy została wezwana celem złożenia wyjaśnień do PINB w T. . Należy jednak zauważyć, że na mocy art. 75 § 1 kpa, organ zobowiązany jest jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Protokół z kontroli przeprowadzonej 22 czerwca 2017 r. znajduje się w aktach sprawy (k.25 akt adm.), a Skarżąca dnia 08 lutego 2018 r. (k. 142 akt adm.) była informowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Należy zauważyć przy tym, że istnienie protokołu z kontroli przeprowadzonej 22 czerwca 2017 r. było Skarżącej wiadome, bo kwestionowała je ona już w złożonym odwołaniu. Wobec nie udokumentowanego stanu faktycznego sprawy, za co najmniej przedwczesne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi jakoby w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 156 kpa. Jakkolwiek zgodzić się należy, że w aktach sprawy nie znajduje się upoważnienie dla mgr M. K. do podpisania decyzji dnia [...] sierpnia 2018 r., to jednak należy podkreślić, że wbrew zarzutowi skargi, w badanej sprawie nie sposób uznać aby z tej przyczyny ziściły się przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 268a w zw. z art. 6, art. 19 kpa. W okolicznościach badanej sprawy można zgodzić się ze Skarżącą, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak udokumentowania upoważnienia mgr M. K. do podpisania zaskarżonej decyzji, jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że brak stosownego dokumentu w aktach sprawy nie skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Ubocznie należy też wskazać, że kompetencje oraz struktura organizacyjna Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej i dowodzą upoważnienia zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.in. również do wydawania decyzji.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, została wydana również z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził jednakże, że wskazane uchybienia mogły zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy, który ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego, w ramach którego zgromadzony powinien zostać materiał dowodowy pozwalający zweryfikować twierdzenia organów.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł, jak wikt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 ppsa. Od WWINB na rzecz Skarżącej zasadzono kwotę [...]zł, którą tytułem wymaganego wpisu od skargi uiściła J. T.. Wpis ustalono na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193). Skarżąca nie zwracała się o zwolnienie od kosztów sądowych, wymagany wpis w pełnej kwocie uiściła bez wezwania Sądu, wnosząc skargę. W tej sytuacji Sąd skargę uwzględniając, na podstawie art. 200 ppsa zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę [...]zł (uiszczonego wpisu sądowego), tytułem zwrotu kosztów sądowych niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą WWINB będzie wyjaśnienie i udokumentowanie kwestii lokalizacji spornej bramy, przeznaczenia terenu na którym brama jest zlokalizowana i kwestii dysponowania przez J. T. - nieruchomością na której brama jest zlokalizowana - na cele budowlane. Następnie rzeczą organu będzie wydanie decyzji w której swoje stanowisko uzasadni on, w sposób poddający się kontroli.