Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 278/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 53 ust 4 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 3, 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku spółka A (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i z usługami w parterze (w tym powierzchnia sprzedaży do 60 m2) i przebudowie zjazdu z ulicy B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 68/70, działka nr ewid. 32/3 i na fragmencie działki nr ewid. 32/2, obręb [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. 30/8. W decyzji organ wskazał, że obowiązująca linia zabudowy w granicy z działką ul. B została wyznaczona na załączniku graficznym do decyzji. Organ ustalił parametry zabudowy wskazując, że wskaźnik powierzchni zabudowy powinien wynosić od 0,33 do 0,54 z dopuszczeniem zwiększenia o powierzchnię garażową w parterze do 0,85, szerokość elewacji frontowej – do pełnej szerokości frontu działki, zabudowa pierzejowa, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna mieścić się w przedziale od 15,5 m do 16,5 m z możliwością podwyższenia o jedną kondygnację do 20 m, pod warunkiem wycofania jej poza lico elewacji frontowej minimum 1,5 m. Natomiast kształtując geometrię dachu organ ustalił, że kąt nachylenia połaci dachowych powinien wynosić od 0° do 10°, dach powinien być wielopołaciowy, równoległy do frontu działki, a wysokość głównej kalenicy powinna wynosić od 15,5 m do 16,5 m oraz dla części wycofanej do 20 m. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. wskazała na naruszenie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust 4 u.p.z.p. poprzez pominięcie w postępowaniu uzgodnienieniowym z Zarządem Dróg i Transportu (dalej jako: "ZDiT") wszystkich stron postępowania, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Ponadto organ nie doręczył wszystkim stronom postępowania załączników graficznych. Zdaniem strony organ wydając decyzję, oparł się na wynikach analizy urbanistycznej, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji, w której ustalenie parametrów nowej zabudowy nastąpiło w sposób odmienny od zasad ogólnych i dodatkowo z naruszeniem warunków dobrego sąsiedztwa. Wnioskowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu jest niezgodny z warunkami przetargu, gdyż w treści ogłoszenia o przetargu nieograniczonym Prezydenta Miasta Ł., tenże powołał się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., czyli tereny koncentracji usługowych obejmujące obiekty, jak i zespoły obiektów, wymagające wydzielonych terenów i spełniające funkcje ogólnomiejskie, funkcje dopełniające są dopuszczalne pod warunkiem braku kolizji z funkcją podstawową, a funkcję mieszkaniową uznano za uzupełniającą pod warunkiem, iż wynika ona z potrzeb funkcji podstawowej. Wobec tego inwestowana nieruchomość, jak i działki sąsiednie mogą być zabudowane wyłącznie niską zabudową w celach usługowych, a funkcja mieszkaniowa dopuszczalna jest wyłącznie pod warunkiem braku kolizji z funkcją podstawową i tylko, gdy wynika ona z potrzeb funkcji podstawowej. Organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie dokonał uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie promes od gestorów sieci warunkujących ustalenie warunków przewidzianych do łącznego spełnienia w przypadku ustalenia warunków zabudowy. Decyzja nie jest zgodna z zapisami studium uwarunkowań, dlatego narusza art. 2 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych wskazując następnie, iż z części opisowej analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że szerokość frontu działki wynosi ok. 29 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 87 m. W granicach obszaru analizy występuje głównie zabudowa mieszkalna wielorodzinna w tym przy ulicy B 72, 69 i 64/66, ul. C 60/2 i 59/2 oraz nieliczna zabudowa mieszkalna jednorodzinna – w tym przy ul. A 6 i ul. C 31 i 33 oraz inna zabudowa nie związana bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednak stanowiąca jej funkcjonalne uzupełnienie, w tym: usługi i handel oraz obiekt oświaty przy ul. A 11. Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przylega do drogi powiatowej (ul. B). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przedłożono opinie, umowy i warunki techniczne gestorów sieci w zakresie dostaw mediów (sieci wodociągowej, sieci energetycznej oraz sieci cieplnej). Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B i Bi, dlatego warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne organ uznał za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie zaopiniowany przez ZDiT jako zarządzającego sąsiadującą z terenem inwestycji: drogą powiatową – ul. B. W trakcie postępowania, stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Kolegium oceniając zebrany materiał dowodowy stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Obszar analizowany wokół terenu inwestycji został wyznaczony prawidłowo, bowiem z uwzględnieniem ładu urbanistycznego.

Kluczowe kontrowersje poruszone przez odwołujących, dotyczą kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż nieruchomość zlokalizowana jest na terenie, w którym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wyjątkami zabudowy jednorodzinnej oraz kilka obiektów usługowych, handlowych (w tym centrum handlowe), produkcyjnych, biurowych i związanych z usługą szkolnictwa i oświaty. Bezsprzecznie zatem funkcja wnioskowanego obiektu stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, istnieje więc podstawa do ustalenia warunków zabudowy. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, które usytuowane są w granicy z działką drogową przy ul. A, B, C i D. Istniejąca zabudowa śródmiejska wykazuje tendencje do zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic B i A, dlatego szerokość elewacji frontowej tych budynków często obejmuje pełną szerokość frontu działki. Budynki jednorodzinne i wielorodzinne mają wysokość od jednej do 6 kondygnacji (ok. od 3 do 20 m), w tym m.in.: jedno-, dwu- i trzykondygnacyjne budynki kultury i oświaty, biurowe oraz handlu i usług.

Odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji parametrów poprzez pominięcie faktu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa zgoła odmienna pod tym względem (parametrów) od mającego powstać apartamentowca, Kolegium podkreśliło, że działka sąsiednia to także nieruchomości znajdujące się w pewnej odległości od terenu inwestycji, zatem nieuzasadnionym jest zarzut niezgodności inwestycji z funkcją działek bezpośrednio sąsiadujących. Celem zasady dobrego sąsiedztwa to przede wszystkim ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest planu miejscowego, dlatego niedopuszczalne jest wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. W ocenie organów inwestycja obejmująca budynek mieszkalny z usługami w parterze, nie jest nie do pogodzenia z zastanym zagospodarowaniem terenu. Teren, na którym planowana jest inwestycja należy do ścisłego centrum miasta Ł., brak jest podstaw do uznania, że planowana funkcja budynku (usługowa i mieszkalna wraz z garażem wielopoziomowym) jest niezgodna z funkcją działek sąsiednich i nie nawiązuje do cech architektonicznych i urbanistycznych analizowanego obszaru. Ponadto ocena zgodności inwestycji z prawem z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić, czyli nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową. Brak kontynuacji funkcji występuje jedynie, gdy obowiązuje przepis prawa uniemożliwiający sytuowanie projektowanego zamierzenia w sąsiedztwie istniejących obiektów.

W ocenie organu, nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Tymczasem z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,33 (wszystkie wskaźniki mieszczą się w granicach od 0,17 do 1), ale z uwagi na nawiązanie np. na działce przy ul. A 11 (o wskaźniku 1) istniała podstawa do ustalenia większego, niż średni, wskaźnika zabudowy.

Również w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, dopuszczalne było – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia – uznanie za prawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej do pełnej szerokości działki, zabudowa pierzejowa. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa pierzejowa, charakterystyczna dla śródmiejskiej zabudowy tej części miasta. Tak ustalony parametr pozwoli na wpisanie się nowej zabudowy i poprawę ładu urbanistycznego tego kwartału. W ocenie Kolegium, podnoszone w tym zakresie kwestie istniejących w ścianie granicznej budynków sąsiadujących otworów okiennych, pozostają poza granicami postępowania.

Zdaniem Kolegium, nie zasługuje na uznanie także zarzut nieprawidłowego wyznaczenia wysokości planowanego obiektu. Z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki o niejednorodnej wysokości, tj. od budynków parterowych do VI kondygnacyjnych (tj. w przedziale od 3 m do 20 m). Jednak w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występuje narożny budynek wielorodzinny przy ul. B 72/ róg A posiadający IV kondygnacje, zaś budynek wielorodzinny przy ul. C 37 (działka nr ewid. 68/70) – VI kondygnacji, co – zdaniem Kolegium – w pełni uzasadnia przyjęcie dla nowego obiektu wysokości w przedziale od 9 m do 20 m. Oba przywołane obiekty to budynki wielorodzinne, czyli o funkcji tożsamej z wnioskowaną, dlatego jako zgodne z zasadami, o jakich mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia organ uznał wyznaczenie kwestionowanego parametru.

Następnie odnosząc się do zarzutów pominięcia tego, że inwestycja jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym bardziej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

A ponieważ inwestowane nieruchomości nie są objęte żadną z form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1446 ze zm., dalej jako: u.o.z."), zatem nie było wymagane uzgodnienie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 10, art. 106 § 2 i § 5 K.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przez ZDiT opinii w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, jak również przez zaniechanie przez ZDiT wydania postanowienia, a w końcu przez natychmiastowe działanie ZDiT, Kolegium wyjaśniło, że uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Natomiast jeżeli chodzi o kwestię zawiadomienia stron o zwróceniu się do innego organu, Kolegium napisało, że brak takiego zawiadomienia nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do formy w jakiej ZDiT zajął stanowisko w sprawie uzgodnienia, organ wyjaśnił, że zarówno ZDiT, jak i organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, są jednostkami organizacyjnymi tego samego podmiotu (Prezydent Miasta Ł.) i w takich przypadkach formą wystarczającą jest wydanie opinii, dlatego wystarczy by organ motywy objęte uzgodnieniem, o którym mowa w art. 54 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. zawarł w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek niezwłocznego działania organu wynika z art. 106 K.p.a., tym samym wydanie przez ZDiT opinii w ciągu dwóch dni roboczych mieści się w dyspozycji powołanego przepisu.

W kwestii niedoręczenia wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy napisał, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki (mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, czego wymaga art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyniki analizy urbanistycznej). Kwestionowana w odwołaniu decyzja odpowiada tym warunkom. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ powiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zatem z mapą i częścią tekstową analizy urbanistycznej. Z tego powodu organ uznał za nieuzasadniony zarzut, iż jakoby organ ukrywał ustalone fakty przed stronami, a niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto, część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, dlatego brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zlokalizowania inwestycji w terenie. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że chociaż doręczenie kwestionowanej decyzji bez załącznika graficznego, narusza art. 54 u.p.z.p., to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zazwyczaj załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są załączane jedynie do egzemplarzy decyzji przekazywanych inwestorowi i pozostających w archiwum organu, a pozostałe strony postępowania mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego w organie prowadzącym postępowanie.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez gestora sieci. Z akt wynika, że inwestor otrzymał stosowne promesy od gestorów poszczególnych sieci, co spełnia wymagania art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Występujące na terenie ewentualne kolizje istniejących sieci będą na etapie pozwolenia na budowę przedmiotem stosownych projektów budowlanych.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 33 K.p.a., bowiem organ dopełnił wszelkich formalności związanych z kwestią dokumentu umocowania dla pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej.

Natomiast kwestie związane z niedopełnieniem warunków umowy sprzedaży nie są przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, iż celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest jedynie określenie, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być realizowana na wskazanym terenie. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Z całą pewnością ochrona ta jest zdecydowanie szersza na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter deklaratoryjny i nie rodzi praw do terenu, ani tym bardziej nie zezwala na realizację budowy. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta Ł. dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno – architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie wskazuje, iż inwestycja spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. w Ł. wskazując na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji burzącej lokalny ład przestrzenny, mimo istnienia podstaw do jej wyeliminowania;

2. art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej w zakresie nakazującym uwzględnienie słusznego interesu osób trzecich przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa;

4. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zaniechanie uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy;

5. § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 124, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie dróg publicznych") w zw. z art. 53 ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie na potrzeby wydania decyzji ustaleń merytorycznie wadliwego i sprzecznego z obowiązującymi przepisami uzgodnienia ZDiT;

6. art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji w Załączniku nr 1 do decyzji (mapa zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej);

7. art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż przedłożone przez inwestora dokumenty gwarantują wykonanie uzbrojenia terenu dla inwestycji;

8. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na niezgodnym z wymogami prawa ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

9. § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na niezgodnym z wymogami prawa ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

10. § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na niezgodnym z wymogami prawa ustaleniu geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki);

11. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji z pominięciem zasad prawnego systemu planowania przestrzennego wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł.

Autor skargi zwrócił także uwagę na rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 15 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy "na nowo" w wyniku wniesienia środka zaskarżenia i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

2. art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie zamieszczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadnienia faktycznego odpowiadającego sprawie, a poprzestanie na skopiowaniu treści uzasadnienia decyzji wydanej w sprawie, w której inwestor planuje wykonanie zjazdu na ul. A;

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- naruszenie zasad podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa;

- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

- zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach nieznajdujących należytego umocowania w dowodach znajdujących się aktach sprawy i przeprowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym;

4. art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., poprzez zaniechanie doręczenia przez organ pierwszej instancji stronie skarżącej załączników do decyzji stanowiących ich integralną część w sytuacji, gdy doręczenie załączników nie było spowodowane obiektywnymi przyczynami technicznymi i ekonomicznymi.

Skarżący zwrócił uwagę również na sprzeczność istotnych ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. zostały łącznie spełnione.

Z opisanych powodów – zdaniem autora skargi – uzasadnione jest:

- uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł.;

- stwierdzenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie, oraz

- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji.

W zakresie wniosków dowodowych autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych kopii dokumentów w postaci załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, na okoliczność naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia polegający na niewyznaczeniu obszaru analizowanego w załączniku nr 1 do decyzji (mapa zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej) oraz załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, na okoliczność naruszenia przez Prezydenta Miasta przepisu § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W motywach skargi jej autora podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., bowiem – wbrew twierdzeniom Kolegium – organ był zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Budynek Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł., położony w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, jak również inne obiekty w obszarze analizowanym (w tym willa przy ul. B 64/66, willa miejska przy ul. C 33, oraz kamienica przy ul. C 39), znajdują się w gminnej ewidencji zabytków. W trakcie postępowania strona skarżąca informowała, że budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków oraz podnosiła kwestię realnego zagrożenia konstrukcji budynku przy realizacji inwestycji. Kwestia braku uzgodnienia była podnoszona także na etapie postępowania odwoławczego, jednakże Kolegium, w sposób niezgodny z prawem, na poparcie swojej tezy, dotyczącej braku konieczności uzgodnień, przytoczyło tylko fragment przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., celowo pomijając dalszą cześć przepisu o treści "oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków". Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nakłada obowiązek każdorazowego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja dotyczyć będzie również obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Mając na względzie, iż wpisany do gminnej ewidencji zabytków budynek przy ul. B 72, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a co więcej, inwestor planuje oprzeć inwestycje o ścianę tego budynku – takie uzgodnienie było konieczne. Fakt lokalizacji w bezpośrednim otoczeniu (w obszarze analizowanym), również innych obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków – zdaniem autora skargi – dodatkowo potwierdza zasadność dokonania uzgodnień.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 55 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5 u.p.z.p i art. 64 ust. 1 oraz art. 106 K.p.a. skarżący wyjaśnił, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę nowego zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z własności. Organ uzgadniający, czyli ZDiT, powinien podjąć działania opierając się na stosownych przepisach, a ocena powinna być dokonana z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest możliwe aby organ opiniujący w ciągu jednego dnia wnikliwie przeanalizował istniejącą sytuację i zbadał stan faktyczny pod kątem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ nie przedstawił żadnych materiałów i dowodów, nie oszacował obecnego natężenia ruchu i nie przeprowadził analizy natężenia ruchu uwzględniającego wpływ dwóch sąsiadujących, planowanych inwestycji w pobliżu skrzyżowania. Ulica A jest drogą powiatową i z opinii ZDiT wynika, że jest to droga klasy L (lokalna), ale zdaniem strony skarżącej jest to droga klasy Z. Brak jakiegokolwiek dowodu na uzasadnienie wydanej opinii, w sytuacji, kiedy strona skarżąca podnosiła, że ZDiT zajął całkowicie odmienne stanowisko, rok wcześniej, w opublikowanych przez Prezydenta Miasta warunkach przetargu na sprzedaż nieruchomości, które są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, gdzie ZDiT wskazywał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości może odbywać się poprzez istniejący indywidualny zjazd z ul. B. Ochrona drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 460, dalej jako: "u.d.p.") to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Natomiast w świetle art. 20 u.d.p. to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymania bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania dróg. Tymczasem, w sprawie organy pominęły istotny fakt znacznego zwiększenia natężenia ruchu w rejonie planowanej inwestycji, nie przedstawiły żadnych dowodów na poparcie swojej tezy i nie zwróciły uwagi na niezgodnie z obowiązującymi przepisami przyjęcie zjazdu o parametrach technicznych zjazdu indywidualnego zamiast zjazdu publicznego. Dwie krzyżujące się drogi (ul. A i ul. B) znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie 2 planowanych apartamentowców z usługami i garażami w parterze. Są to drogi dojazdowe do istniejących centrów handlowych (Centrum handlowe A i Centrum handlowe B), dlatego natężenie ruchu w godzinach szczytu jest bardzo duże. Uzgodnienia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mają wpływ na bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego skrzyżowania ulic A, B, D, oraz wjazdu na teren centrum handlowego. Bezspornym jest fakt, iż działka, na której planowana jest przez inwestora budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i usługami w parterze, sąsiaduje ze skrzyżowaniem dróg powiatowych, dlatego zgodnie z art. 25 ust. 1 u.d.p. wszelkie decyzje związane z ochroną tego skrzyżowania i zmianami w jego obrębie należą do ZDiT. Jednakże ZDiT w swojej opinii stwierdził, że ze względu na planowaną zabudowę mieszkaniową jej obsługa komunikacyjna powinna odbywać się przez zjazd o parametrach technicznych zjazdu indywidualnego zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych. Zjazd indywidualny określony przez zarządcę drogi to zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Stan faktyczny w sprawie jest jednak odmienny, gdyż inwestycja to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i usługami w poziomie parteru. W obiekcie będzie prowadzona działalność gospodarcza (planowane są lokale usługowe), dlatego zgodnie z definicją zjazdu określoną w § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych, inwestor powinien zaplanować zjazd publiczny, który jest przeznaczony dla co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. ZDiT naruszył zatem przepis § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych.

Ponadto przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych wskazuje, że ze względu na zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W myśl przepisu § 113 ust 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W sprawie wnioskowany zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania dwóch dróg powiatowych. Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, budowa zjazdu indywidualnego nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi.

Następnie autor skargi wywiódł, iż analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ pierwszej instancji została nieprawidłowo, co umknęło uwadze organu odwoławczego. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organ nie wskazał obszaru analizowanego, a zaznaczył jedynie obszar inwestycji, co uniemożliwia zweryfikowanie czy organy prawidłowo określiły charakter i parametry zabudowy sąsiednich działek, jak również uniemożliwia zweryfikowanie czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo.

Zdaniem autora skargi – zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek w zakresie niezbędnego uzbrojenia terenu powinien być zagwarantowany w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Inwestor tymczasem do akt sprawy złożył tylko pisma gestorów sieci, które nie są promesą zawarcia umowy. Inwestor w umowie zakupu od gminy nieruchomości zobowiązał się do zachowania strefy ochronnej dla sieci ciepłowniczej o szerokości 2 m i dla przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych o szerokości 5 m. Z dotychczasowych poczynań inwestora wynika, że nie zmierza on wywiązać się ze swoich zobowiązań. Ponadto, organ powołał się na dokumenty w formie opinii i warunków technicznych gestorów sieci, które nie odnoszą się do inwestowanej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom organu przy ul. A 11 nie ma obiektu oświaty, a obiekt biurowy o wskaźniku zabudowy 0,34. Obiekt oświaty znajduje się na ul. A 2/4, ale on nie ma wskaźnika zabudowy wynoszącego 1, bowiem tenże wynosi 0,77. W obszarze analizowanym nie ma działki o wskaźniku zabudowy wynoszącym 1. Wobec przeprowadzenia analizy w oparciu o wadliwy i nieodpowiadający rzeczywistości stan faktyczny, jej wyniki nie mogą być prawidłowe, zatem utrzymanie ich w mocy przez organy obu instancji narusza prawo.

Organ pierwszej instancji w sposób dowolny zastosował przepis § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia i nie uzasadnił zastosowanego odstępstwa w sposób umożliwiający jego weryfikację. Naruszenie w tym zakresie konwalidowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czym także naruszyło przywołane przepisy. Przywołane przepisy, jako że stanowią wyjątki, nie powinny być interpretowane rozszerzająco, przypadki ich zastosowania muszą być więc szczegółowo uzasadnione.

W konkluzji autor skargi napisał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja są wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji pierwszej instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w nieprawidłowej formie (brak złączników do decyzji) i na podstawie ustalonego w sposób niepełny stanu faktycznego. W konsekwencji autor skargi za konieczne uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, gdyż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji, ale ochrona ładu przestrzennego (analiza terenu, zasada dobrego sąsiedztwa).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia [...] oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 roku uczestnik postępowania – spółka A, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie autora pisma zarzuty skargi nie są trafne i pozostają bez wpływu na prawidłowość wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności, organ nie miał obowiązku uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków, bowiem teren inwestycji jest niezabudowany. Okoliczność, iż budynek Wspólnoty Mieszkaniowej B 72 oraz budynki przy ul. C 33 i 39 zostały umieszczone w gminnej ewidencji zabytków nie stanowi o konieczności dokonywania uzgodnień, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Samo umieszczenie danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie powoduje obowiązku dokonywania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków "w jego otoczeniu". Jedynie wykonywanie robót budowlanych związanych z tymi obiektami taki warunek nakłada. Dlatego, w przypadku nieruchomości położonych przy ul. B 72, C 33 i 39, nie może być mowy o uwzględnianiu "otoczenia zabytku", bowiem budynki te z takiej ochrony nie mogą korzystać. Żadna z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta żadną z form ochrony zabytków ani też nie figuruje w gminnej ewidencji zabytków, było przedmiotem ustaleń organu odwoławczego, co tym bardziej czyni zarzut skargi niezasadnym.

W odniesieniu do naruszenia § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych, uczestnik postępowania wyjaśnił, że brak jest jakiekolwiek podstawy do odmowy przyznania przez ZDiT prawa do komunikacji działki z ul. A, do której bezpośrednio przylega inwestowany teren. Ponadto ZDiT wskazując zasady, na jakich będzie odbywać się komunikacja z drogi publicznej niewątpliwie uwzględnił, iż z racji planowanych do realizacji usług zlokalizowanych jedynie w części frontowej parteru budynku i w którym nie przewiduje się strefy dostaw i zaplecza od wewnętrznej części działki nr ewid. 32/3, nie jest wymagane ustalanie zasad jak dla zjazdu publicznego, w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych. Z tego względu jedynym zjazdem obsługującym wyłącznie część mieszkalną budynku winien być zjazd indywidualny (§ 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych). Ponadto kwestie szczegółowych warunków w zakresie lokalizacji dla przebudowywanego zajazdu określone zostaną przez ZDiT dopiero w decyzji wydanej w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p., a wykonany projekt przebudowy istniejącego zjazdu będzie musiał spełniać wymogi zarówno u.d.p., jak i rozporządzenia w sprawie dróg publicznych, a ponadto będzie wymagał uzgodnienia ze ZDiT.

Obszar analizowany został wyznaczony na załączonej do akt administracyjnej mapie, a sposób jego wyznaczenia (jako trzykrotność szerokości elewacji frontowej) spełnia wymagania § 3 rozporządzenia.

Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. inwestor musi złożyć tylko zapewnienie wykonania uzbrojenia terenu na potrzeby inwestycji, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania przez inwestora umowy już na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Także wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia § 5, § 7 czy § 8 rozporządzenia. Skoro przepisy rozporządzenia pozwalają na zastosowanie odstępstw, to nie można czynić organowi zarzutu, że z takiej szczególnej regulacji skorzystał spełniając wymagania formalne do jej zastosowania.

W konkluzji uczestnik postępowania wskazał, że konsekwencje zaliczenia terenu inwestycji, jaki i terenu, na którym jest zlokalizowany budynek strony skarżącej, do terenu śródmiejskiego, rodzi określone skutki po obu stronach. Nie ma jednak żadnego powodu, aby punkt widzenia tych, którzy chcą żyć w centrum miasta i nie ponosić z tego tytułu konsekwencji był narzucany wszystkim innym. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów, miejscu ich posadowienia, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia dla inwestora – spółka A, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i z usługami w parterze (w tym powierzchnia sprzedaży do 60 m2) i przebudowie zjazdu z ulicy B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 68/70, działka nr ewid. 32/3 i na fragmencie działki nr ewid. 32/2, obręb [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. 30/8.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy także powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, sygn. akt: IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 87 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 29 m. Jednocześnie autor analizy wyjaśnił, że teren objęty analizą, czyli teren w minimalnych rozmiarach, jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, podkreślając, że na tym terenie występuje liczna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, z wyjątkowo występującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz kilka obiektów usługowych, handlowych (w tym centra handlowe), produkcyjnych, biurowych i związanych z usługą oświaty i szkolnictwa. Niewątpliwie, tenże teren jest zlokalizowany w centrum miasta, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. W ocenie składu orzekającego, tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej, jak to przyjął autor analizy.

W tym miejscu odnosząc się do treści skargi, gdzie jej autor podkreślił, że obszar analizowany nie może być zbyt duży, wyjaśnić wypada, iż przyjęty na potrzeby sprawy niniejszej obszar analizowany został ustalony na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako wartość minimalna powiększona jedynie do granic działek. Innymi słowy organ nie mógł w sprawie wyznaczyć obszaru mniejszego niż 87 m, bowiem ta wartość odpowiada trzykrotności szerokości frontu inwestowanego terenu. Niewątpliwie obszar ten okazał się znaczący, ale – co należy ponownie podkreślić – nie ma prawnej możliwości zmniejszenia jego wielkości do powierzchni mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie głównie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i nielicznej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Organ dostrzegł również występowanie zabudowy, która nie jest bezpośrednio związana z zabudową mieszkaniową, ale na tym terenie ją uzupełnia funkcjonalnie, czyli zabudowy usługowej, handlowej i obiektów oświaty. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem wraz z niezbędną infrastrukturą i zjazdem.

Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy, co oznacza, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy, dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi stanowiący o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto, dostrzec wypada utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji – wbrew zarzutom skargi – jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wszak wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska, czyli obiekty mieszkalne, usługowe, handlowe i oświaty. Gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, realizacja obiektu mieszkalno – usługowego wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 586/11; z dnia 16 września 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1360/10 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, sygn. akt: VIII SA/Wa 634/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Go 860/12; w Gliwicach z dnia 4 października 2007 roku, sygn. akt: II SA/Gl 262/07 i inne).

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołali się w sprawie skarżący, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Jak już wskazywano, w sprawie inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się wielofunkcyjnej zabudowie śródmiejskiej z występującymi w jej ramach budynkami mieszkalnymi, usługami, obiektami handlowymi i oświaty. Z tego powodu Sąd nie uznał argumentacji autorów skarg, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji poprzez naruszenie interesów skarżących.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako obowiązującą linię zabudowy (od strony ul. B). W analizie, uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy, organ podkreślił, że cechą zabudowy jest jej usytuowanie w granicy z działką drogową, dlatego – sięgając do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia – organ ustalił obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,17 do 1, co daje średnią na poziomie 0,33. Maksymalny wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 0,54, a zabudowy nie mieszkaniowej – 1. Organ w treści analizy stwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla funkcji mieszkalno – usługowej zawiera się w przedziale między 0,33, a 0,54. Jednakże uwzględniając zabudowę na ul. A 11 o wskaźniku 1 organ sięgając do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia stwierdził, że istnieje podstawa do dopuszczenia dla zabudowy związanej z budową garażu, zwiększenia wskaźnika do wartości wnioskowanej, czyli 0,9. Ustalenia w tym zakresie – zdaniem Sądu – odpowiadają prawu. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie ww. wskaźnika wynika z analizy urbanistycznej, w której znajduje swoje uzasadnienie. Nie należy ponadto zapominać, że inwestowany teren zlokalizowany jest w śródmieściu miasta, gdzie występują intensywnie zagospodarowane tereny. Dlatego – w ocenie Sądu – nie może zyskać uznania argument skarg stanowiący o naruszeniu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającym na niezgodnym z wymogami prawa ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie dostrzegł niezgodności, o której wspominali autorzy skarg.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ w decyzji zastrzegł, iż obszar analizowany obejmuje zabudowę z tendencją do zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic B i A. Szerokość elewacji frontowej tych budynków często obejmuje pełną szerokość frontu działki. Dlatego organ, ustalił szerokość elewacji frontowej do pełnej szerokości inwestowanej działki, zabudowa pierzejowa. Prezydent Miasta w tym zakresie powołał się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej – niż określona w § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy urbanistycznej. Stanowisko organu w tym zakresie odpowiada prawu i dlatego nie może być kontestowane.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 1 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie ustalono, że w obszarze analizowanym występują mieszkalne budynki jednorodzinne i wielorodzinne o wysokości od jednej do sześciu kondygnacji, czyli od 3 m do 20 m. Natomiast budynki o funkcji niemieszkalnej mają wysokość jednej, dwóch lub trzech kondygnacji. W tej sytuacji organ sięgając do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalił komentowaną wartość wysokości górnej krawędzi w przedziale od 15,5 m do 16,5 m z możliwością podwyższenia o jedną kondygnację do 20 m pod warunkiem wycofania jej poza lico elewacji frontowej o minimum 1,5 m. Wspomniany przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Taki pogląd organu jest uzasadniony i nie budzi wątpliwości składu orzekającego, zatem również i w tym przypadku nie może zyskać uznania argumenty skarg stanowiące o naruszeniu § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezgodne z wymogami prawa ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w innej formie niż wartość średnia w obszarze analizowanym, po spełnieniu określonych wymagań formalnych. A ponieważ w sprawie wspomniane wymagania zostały spełnione nie można czynić organowi zarzutu w tym zakresie. Uzupełniając stanowisko organu należy jedynie wskazać, że ustalona wysokość planowanego obiektu wynosząca od 15,5 m do 16,5 m z możliwością podwyższenia do 20 m, zawiera się w wielkościach występujących w obszarze analizowanym (od 3 m do 20 m), dlatego nie zaburzy całokształtu zabudowy w okolicy.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach o konstrukcji wielopołaciowej ze spadkiem połaci równolegle do frontu działki, spadek połaci od 0° do 10°, przy wysokości głównej kalenicy w przedziale między 9 m, a 20 m. W obszarze analizowanym organ stwierdził dachy płaskie, ale również jedno i wielospadowe o spadkach połaci do 25°. Na podstawie takich ustaleń analizy organ dla planowanej inwestycji ustalił dach o opisanej konstrukcji ze wskazaniem – co należy podkreślić – iż wysokości głównej kalenicy ma się mieścić w przedziale między 9 m, a 20 m. Ustalenia w tym zakresie, jako odpowiadające prawu – zdaniem Sądu – zasługują na akceptację. Z tego powodu twierdzenia skargi, że w sprawie doszło do naruszenia § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającego na niezgodnym z wymogami prawa ustaleniu geometrii dachu, nie mogą zyskać uznania. Niewątpliwie z analizy wynika, że dachy w obszarze analizowanym są zróżnicowane, ale dach określony dla planowanej zabudowy wkomponowuje się w architekturę w obszarze analizowanym.

Uzupełnić powyższe należy wskazaniem, iż planowana powierzchnia sprzedaży wynosząc maksymalnie do 60 m2 nie przekroczy progu 1.500 m2. Z treści art. 64 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego.

Nadto należy dostrzec, iż w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczając możliwość zabudowy pierzejowej, dozwolono na usytuowanie zabudowy bezpośrednio w granicy działki. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreśla, że w obszarze analizowanym (co potwierdzają ustalenia analizy urbanistycznej i co obrazują załączone do akt administracyjnych mapy oraz zdjęcia) występuje zabudowa pierzejowa, dla której charakterystyczny jest ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż drogi. Wobec tego nie można poczynić organowi zarzutu w sytuacji gdy dopuścił ukształtowanie zabudowy także w formie zabudowy pierzejowej.

Okoliczność, iż znajdujące się w granicy z inwestowanym terenem budynki mają wykonane okna w ścianie szczytowej rozdzielenia pożarowego – jak niewątpliwie słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. A), a teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku gdy m.in. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dokonując wykładni tego przepisu uwzględnić należy treść art. 61 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, które to jednak nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 573 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane (por. np. wyroki WSA w: Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1348/11; we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 roku, sygn. akt: II SA/Wr 251/09; w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1361/08 i inne). Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II OSK 428/13).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy i sięgając do treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych dostrzec wypada, iż inwestor występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dołączył do niego pismo spółka A z dnia 12 maja 2015 roku, spółka B z dnia 6 maja 2015 roku oraz pismo spółka C. Z tych pism wynika, że istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do odpowiednio sieci wodociągu miejskiego i sieci ciepłowniczej oraz istnieje możliwość zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Z tych powodów Sąd podziela stanowisko organów obu instancji w zakresie uznania, że w sprawie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skargi i jednocześnie jak słusznie uznały organy administracji, inwestor nie miał obowiązku złożenia już na etapie warunków zabudowy umowy z gestorami sieci, wystarczyły jedynie zapewnienia, a takowe inwestor złożył. Treść wspomnianych pism – zdaniem Sądu – nie budzi wątpliwości. Każde z tych pism odnosi się do inwestowanego terenu, czyli działki nr ewid. 32/3 i fragmentu działki nr ewid. 32/2.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. podkreślić należy, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wbrew zarzutom skarżących w sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności podkreślić należy, iż – co wynika z wcześniej przedstawionych argumentów – w sprawie planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który reprezentuje także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, sygn. akt: II SA/Lu 604/11 i inne). Wręcz przeciwnie – gdyby przyjąć, że sprzeciw skarżących mógłby wykluczyć lub ograniczyć plany inwestycyjne – wówczas można by przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, ale prawa przysługującego inwestorowi, a nie stronie skarżącej. Uzasadnieniem dla naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest sprzeciw strony skarżącej wobec planów budowlanych inwestora. Z tego powodu nie jest uzasadniony argument skargi stanowiący o naruszeniu art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej w zakresie nakazującym uwzględnienie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy słusznego interesu osób trzecich.

Szerszego omówienia wymaga kwestia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, do którego – zdaniem strony skarżącej – organ był zobligowany stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tryb uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy istotnie reguluje wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z akt administracyjnych nie wynika, by na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajdował się jakikolwiek obiekt objęty formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. (czyli wpisem do rejestru zabytków, uznaniem za pomnik historii, utworzeniem parku kulturowego lub ustaleniem ochrony m.in. w decyzji o warunkach zabudowy), bądź ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Z tego powodu – wbrew twierdzeniom skargi – organ pierwszej instancji nie miał obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Okoliczność, iż inwestycja może być zrealizowana w granicy z obiektem objętym formą ochrony zabytków, nie tworzy obowiązku uzgodnienia na etapie warunków zabudowy. Fakt, że organ odwoławczy cytując treść przepisu pominął – zdaniem strony skarżącej – rzekomo celowo jego zakończenie, w obliczu wskazanych wcześniej argumentów, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Celowość działania organu w tym zakresie, po analizie akt administracyjnych, nie zyskuje poparcia.

Również dokładniejszej analizy wymaga zarzut skargi dotyczący bezkrytycznego przyjęcia na potrzeby wydania decyzji ustaleń merytorycznie wadliwego i sprzecznego z obowiązującymi przepisami uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, czyli Zarządem Dróg i Transportu. Zdaniem strony skarżącej, świadczy to o naruszeniu § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych w zw. z art. 53 ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 K.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia dokonywane są przez organ wyspecjalizowany, stąd do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Pojawia się zatem pytanie czy wyręczenie organu prowadzącego postępowanie w zakresie regulowanym konkretnym aktem prawa materialnego zwalnia z obowiązku, a może nawet wręcz blokuje możliwość oceny przez ten organ inwestycji z punktu widzenia przepisów uwzględnionych przy uzgodnieniu. W ocenie Sądu, zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej, organ prowadzący postępowanie nie powinien po raz kolejny analizować zamierzenia inwestycyjnego z przepisami uwzględnionymi w uzgodnieniu. W przeciwnym przypadku należałoby poddać w wątpliwość sens poczynionego uzgodnienia. Z tego powodu należy przyjąć, że co do zasady organ prowadzący postępowanie nie powinien po raz kolejny rozstrzygać czy analizować zgodności planowanej inwestycji z przepisami uwzględnianymi przy uzgodnieniu, bowiem uzgodnienie zostało dokonane przez organ wyspecjalizowany. Niemniej jednak uwzględnić należy także sytuacje, w których wadliwość uzgodnienia jest na tyle oczywista, że bez sięgania do wiedzy specjalistycznej, ową ułomność można dostrzec. W takim przypadku i w takim zakresie organ prowadzący postępowanie może analizować treść uzgodnienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej dostrzec wypada, iż dokonana przez Sąd analiza uzgodnienia poczynionego ze ZDiT nie potwierdza tak oczywistej wady, czy ułomności tegoż uzgodnienia, że organy prowadzące postępowanie uprawnione byłyby do jego zakwestionowania. Obawy skarżących związane ze zwiększeniem natężenia ruchu, czy koniecznością wykonania zjazdu publicznego, a nie indywidualnego, nie podważają treści uzgodnienia projektu decyzji ze ZDiT. Przed wykonaniem zjazdu, jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, inwestor zobowiązany będzie uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. To w tym postępowaniu kwestia budowy zjazdu będzie przedmiotem ponownej analizy.

Skarżący w swojej argumentacji wywodzili także, iż inwestor powinien wykonać zjazd publiczny, a nie indywidualny. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych, zjazd publiczny definiowany jest jako określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Tymczasem zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych). Odnosząc się do tej kwestii należy zastrzec, iż to na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przedmiotem uwagi będzie budowa zjazdu, chodzi tu o etap wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 u.d.p. Przepis ten wskazuje, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku m.in. uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Również nie może obronić się argument skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji w załączniku nr 1 do decyzji (mapa zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej). Załączona do akt administracyjnych decyzja pierwszoinstancyjna zawiera załącznik w postaci części graficznej analizy urbanistycznej w postaci mapy z wyznaczonym obszarem analizowanym. Załączona do akt administracyjnych pierwszej instancji na karcie 135 mapa stanowi część graficzną analizy urbanistycznej z określonym obszarem analizowanym. Podobnie wspomniana decyzja o warunkach zabudowy zawiera wskazanie, że jeden z załączników do niej to mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzna wyników analizy urbanistycznej. Niewątpliwie mapa ta nie została doręczona stronie skarżącej, bowiem jak wskazał organ w adnotacji na decyzji, z przyczyn technicznym i ekonomicznych załączniki do decyzji otrzymał tylko inwestor, a pozostałe strony postępowania (w tym także skarżący) miały prawo wglądu do załączników w siedzibie organu. Wobec tego nie można uznać by doszło do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów.

Także nie może obronić się przed krytyką argument skargi, iż organy naruszyły przepis art. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem zasad prawnego systemu planowania przestrzennego wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak niewątpliwie słusznie podniósł organ drugiej instancji, uchwała w sprawie studium nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu, bowiem nie stanowi aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 235/12; w Gliwicach z dnia 13 marca 2012 roku, sygn. akt: III SA/Gl 763/11; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2012 roku, sygn. akt: I SA/Rz 784/11 i inne). A skoro studium uwarunkowań nie stanowi aktu prawa miejscowego nie może ograniczać możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem w tym kontekście nie mogło dojść do naruszenia ani art. 2 Konstytucji, ani art. 6 K.p.a. Uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszące się do tej kwestii, a przedstawione w motywach decyzji, zasługują na akceptację.

Przystępując do odniesienia się do zarzutów skargi wskazujących na rażące naruszenie przepisów postępowania, podkreślić wypada, że także one nie zyskały akceptacji.

Pierwszy zarzut odnosił się do naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy na nowo, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie, zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, ale konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie Sądu, treść uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego potwierdza, iż organ ten w opisany sposób rozpoznał sprawę, czyli nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Wszak czym innym jest przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności, a czym innym uwzględnienie argumentów odwołania. To, że organ drugiej instancji nie podzielił poglądów odwołania, nie oznacza, że naruszył zasadę dwuinstancyjności wynikającą z wspomnianego przepisu art. 15 K.p.a.

Z podobnych powodów nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut stanowiący o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasad podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Fakt, że organ wydał decyzję o warunkach zabudowy, której sprzeciwiają się skarżący nie świadczy o naruszeniu wspomnianych przepisów. Zdaniem składu orzekającego, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy i pełny w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie doszło zatem do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, która – zdaniem skarżących – miała przybrać cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach znajdujących należyte umocowanie w dowodach załączonych do akt sprawy i w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie określa przedmiot tego postępowania, czyli w sprawie kwestia ustalenia warunków zabudowy. W toku takiego postępowania organ powinien ustalić i poddać swojej analizie tylko kwestie związane z ustaleniem warunków zabudowy. Inne kwestie, jako że pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie nie powinny być przedmiotem uwagi organów orzekających. W ocenie Sądu wszystkie kwestie niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały wyjaśnione w sposób niewątpliwy, co znajduje swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w treści rozstrzygnięcia organu obu instancji. Także i w tym miejscu należy napisać, że okoliczność, iż organy nie uznały argumentów skarżących nie świadczy o naruszeniu przez nie wspomnianych zasad.

Kolejny zarzut skargi, który nie zasługuje na uwzględnienie odnosi się do naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., poprzez zaniechanie doręczenia stronie skarżącej załączników do decyzji stanowiących integralną część decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie było to uzasadnione obiektywnymi przyczynami technicznymi i ekonomicznymi. W ocenie Sądu, brak doręczenia stronie skarżącej przez organ pierwszej instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 109 § 1 K.p.a., ale jednak naruszenie to nie jest na tyle istotne, iż uzasadniałoby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a). W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż brak dołączenia do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, czy wyników analizy urbanistycznej, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa bądź analiza zostały sporządzone wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem uwagi – nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku wyznaczenia obszaru analizy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 597/10). W judykaturze wskazuje się także godny uwagi pogląd, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 roku, sygn. akt: II SA/Po 399/10). Powyższe zapatrywanie wypada podzielić. Nadto należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wprost wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1317/08). Bez wpływu na stanowisko Sądu pozostaje kwestia czy niedoręczenie załączników było spowodowane obiektywnymi przyczynami technicznymi czy ekonomicznymi.

Końcowo odnosząc się do wniosku skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie stwierdzenia, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji autorowi skargi należy polecić lekturę przepisu art. 152 P.p.s.a. W obecnym stanie prawnym przepis ten wskazuje, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę udzieloną przez inwestora w zakresie zasądzenia kosztów postępowania. Wbrew poglądowi pełnomocnika w osobie adwokat K. K. przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości uwzględnienia takiego wniosku uczestnika na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skarg.

MR