Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 120/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1, art. 28, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 28,  par. 122 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz E. N. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżąca E. N. w dniu 9 lipca 2008r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Opola z dnia 8 marca 2007r., Nr [...], którą udzielono Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A w K. pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli sieci elektrycznych i sanitarnych. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że z treści uzasadnienia postanowienia PINB w Opolu z dnia 2 lipca 2008r. powzięła wiedzę o tym, że w ramach udzielonego pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli dokonano między innymi likwidacji kanalizacji deszczowej, do której podłączona była kanalizacja deszczowa biegnąca z jej posesji. To ustalenie organu nadzoru budowlanego pozwala, jej zdaniem, na wyciągnięcie wniosku, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, której posesja jest systematycznie podtapiania, a z której odprowadzane były wody opadowe przy pomocy kanalizacji deszczowej objętej pozwoleniem na rozbiórkę, winna być uznana za stronę postępowania. Organ, wydając natomiast, pozwolenie na rozbiórkę kanalizacji nie zapewnił jej możliwości udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2008r., Nr [...], Prezydent Miasta Opola wznowił na wniosek E. N. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 marca 2007r., Nr [...] udzielającej A sp. z o.o. w K. pozwolenia na rozbiórkę obejmującą rozbiórkę budynków i budowli, sieci elektrycznych i sanitarnych byłej [...] na terenie działki nr ewid. A, B k.m. [...], obręb [...] przy ulicy [...].

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Opola działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 149 § 2 i art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 marca 2007r., Nr [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę z powodu braku podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że uzasadnienie postanowienia PINB, na które powołuje się wnioskodawczyni nie pozwala na wyciagnięcie wniosku, że w rzeczywistości wody opadowe z posesji wnioskodawczyni odprowadzane były przy pomocy kanalizacji deszczowej objętej pozwoleniem na rozbiórkę, a to z tego względu, że w/w postanowienie mówi jedynie o połączeniu kanalizacji, a nie o odprowadzaniu wód opadowych. Nadto, po dokonaniu analizy załączonej do projektu mapy przeznaczonej do celów projektowych, organ stwierdził brak możliwości odprowadzania wód opadowych z fragmentów kanalizacji położonej na posesji wnioskodawczyni, ponieważ rzędne dna studzienek na odcinku około 4m różnią się od siebie o 4m. Powyższe w ocenie organu oznaczałoby konieczność istnienia przepompowni, która nie istniała i której nie było na mapie do celów projektowych. Zauważył nadto organ, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby ograniczone prawo rzeczowe, służebność lub umowa zobowiązaniowa na odprowadzenie wód opadowych z posesji będącej jej własnością na teren działki inwestora, zaś inwestor utrzymuje, że brak jest jakichkolwiek zobowiązań w stosunku do osób trzecich w związku z władaniem nieruchomością, dla której wydane zostało pozwolenie na rozbiórkę. Zdaniem organu, z dokonanych ustaleń wynika, że wody opadowe z posesji wnioskodawczyni nie mogły być odprowadzane poprzez kanalizację deszczową położoną na terenie będącym własnością A i rozbiórka jej fragmentów nie spowodowała naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności wnioskodawczyni. Stwierdził również organ, że na mapach geodezyjnych uwidocznione są odcinki kanalizacji, które mogłyby sugerować odprowadzanie w przeszłości wód opadowych z działki wnioskodawczyni poprzez kanalizację deszczową wspomaganą przepompownią, ale w niewiadomym czasie system ten został zlikwidowany. Wreszcie wskazując na brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ stwierdził, że stronami pozwolenia na rozbiórkę są inwestor, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a w przedmiotowej sprawie nie występuje obszar oddziaływania obiektu, gdyż obiekty i budowle są rozbierane, a tym samym i wnioskodawczyni nie była stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. N. Odwołująca się nie godziła się z ustaleniem dokonanym przez organ, że kanalizacja deszczowa, odbierająca wody opadowe z jej działki przez sieć zlokalizowaną na terenie A nie mogła pełnić tej funkcji, gdyż taka możliwość nie wynika z mapy geodezyjnej. Podniosła w tym zakresie, że tezie tej zaprzecza sam Prezydent Miasta Opola, gdyż w piśmie z dnia 20 czerwca 2008r. stwierdził, że odprowadzanie wód deszczowych z terenu działki odwołującej następowało przez sieć wewnętrzną należącą do A. Zarzuciła także odwołująca, że inwestor dokonał zakupu jedynie budynków i budowli znajdujących się na działce, a prawo władania działką opiera się na użytkowaniu wieczystym, zaś w umowie sprzedaży nie wspomina się o sieci. To prowadzić może, jej zdaniem, do wniosku, że inwestor nie przedłożył zgody właściciela na rozbiórkę sieci. Nadto wskazała na brak wyjaśnienia kwestii braku możliwości odpływu wód z istniejącej na jej terenie sieci kanalizacji deszczowej po dokonaniu rozbiórki tej sieci na terenie sąsiedniej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] (rok wydania decyzji sprostowany został postanowieniem z dnia 17 lutego 2009r. z 2008r. na 2009r.), [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji oraz wskazał, że wobec zarzutów zawartych w odwołaniu dokonał uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego o wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta Opola, z których wynika, że jego stanowisko sformułowane zostało na podstawie aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz analizy projektu zagospodarowania terenu A. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że analiza przedmiotowych wyjaśnień oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie w postaci mapy do celów projektowych, aktualizowanej w listopadzie 2006r., pisma projektanta z 29 lipca 2008r. nie pozwala na zmianę stanowiska organów i uznaniu odwołującej za stronę postępowania. Załączone do pisma mapy posiadają tą samą treść co mapy załączone do pozwolenia na rozbiórkę, a załączony szkic geodezyjny z 1983r. nie znajduje odzwierciedlenia w mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego. Dalej uzasadniał organ, że szczegółowa analiza rzędnych studzienek kanalizacyjnych prowadzi do wniosku, że żaden z fragmentów sieci znajdujących się na terenie B SA oraz A nie mogła odprowadzać wód opadowych z budynku numer [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. C, ze względu na różnicę poziomów wynoszącą na odcinku 4m ponad 4m. Zatem te ustalenia pozwalały na uznanie, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę sieci kanalizacyjnej na terenie A.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się E. N. W wywiedzionej skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez nie dołożenie przez organ wyższego stopnia należytej staranności w prowadzeniu postępowania w celu zagwarantowania równości wobec prawa i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania , a w szczególności zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa, naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zamieszczenie w wydanej decyzji przez organ odwoławczy nieprawdziwego pouczenia o przysługującym prawie wniesienia odwołania, a także nie wskazania przyczyn, z powodu których przedstawionym przez skarżącą dowodom odmówił wiarygodności. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo zarzuciła, że organy nie dołożyły najmniejszych starań, by ustalić, kto jest właścicielem gruntu i co było przedmiotem zakupu nieruchomości w porównaniu z przedmiotem rozbiórki. Dowodziła, że przedmiotowa sieć kanalizacyjna miała charakter tranzytowy i odbierała wody opadowe z działki nr C. Skarżąca wyraziła pogląd, że sieć ta winna być eksploatowana przez zarządcę wszystkich sieci w O., bowiem sama lokalizacja sieci na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym nie stanowi o jej władaniu przez użytkownika wieczystego. Oparcie się przez organy na jednostronnym oświadczeniu inwestora i projektanta narusza obowiązujące przepisy postępowania. Nie godziła się także skarżąca ze stwierdzeniem organu, że aby korzystać z podłączenia do sieci kanalizacyjnej należy zadbać o stosowne obciążenie działek, przez które sieć ta jest prowadzona. Jej zdaniem pozbawienie jej możliwości korzystania i prawidłowego odprowadzania wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej poprzez wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę sieci kanalizacji deszczowej przez podmiot, który nią nie władał daje jej przymiot strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnień zaskarżonej decyzji, a argumenty skarżącej nie przekonują go do zmiany powyższego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu nie władania przez inwestora siecią kanalizacji deszczowej podniósł, że kwestia ta była badana przez organy. Inwestor w tym zakresie złożył stosowne oświadczenie, do którego załączył także pismo C w O. Spółki z o.o., z którego wynika, że sieć wodno-kanalizacyjna zlokalizowana na terenie inwestora nie stanowią własności tej spółki.

Uczestnik postępowania, A Spółka z o.o. z siedzibą w K., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko dowodził, że argumenty podniesione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie, gdyż stanowią powielenie już wcześniej przytoczonych we wniesionym przez nią odwołaniu i zostały one wyjaśnione. Organ zaś w sposób jasny i klarowny przedstawił skarżącej podstawy i przyczyny uzasadniające treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena, pod względem zgodności z przepisami prawa, zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 marca 2007r., Nr [...] udzielającej A sp. z o.o. w K. pozwolenia na rozbiórkę obejmującą rozbiórkę budynków i budowli, sieci elektrycznych i sanitarnych byłej [...] na terenie działki nr ewid. A, B k.m. [...], obręb [...] przy ulicy [...]. Przeprowadzona natomiast przez Sąd, w granicach niniejszej sprawy, kontrola legalności decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja wydana w trybie wznowieniowym nie odpowiada przepisom prawa.

Na wstępie zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką jest w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 marca 2007r., Nr [...] udzielającej A sp. z o.o. w K. pozwolenia na rozbiórkę obejmującą rozbiórkę budynków i budowli, sieci elektrycznych i sanitarnych byłej [...] na terenie działki nr ewid. A, B k.m. [...], obręb [...] przy ulicy [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. W instytucji wznowienia występują zasadniczo dwa elementy, a to materialny to jest prawo strony do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz element procesowy dotyczący weryfikacji prawidłowości postępowania. W postępowaniu wznowieniowym występują, zatem istotne elementy samodzielności postępowania nadzwyczajnego, jak m.in. odrębny przedmiot postępowania (por komentarz do art. 145 K.p.a. prof. B. Adamiak z 2004r.). Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Celem postępowania wznowieniowego jest natomiast stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W tym przypadku nie dochodzi, więc do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę wszczęte zostało na wniosek skarżącej, która jako przesłankę wznowienia podniosła okoliczność, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jako jego strona. Wobec stwierdzonej dopuszczalności weryfikacji decyzji we wnioskowanym trybie, za prawidłowe uznać zatem należy dokonanie w niniejszej sprawie wznowienia postępowania. Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, iż wobec podniesienia we wniosku jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie o udzielenie A sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę obiektów i budowli oraz instalacji znajdujących się na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, a tym samym określenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do tego, podkreślić należy, że organy procedujące w przedmiotowej sprawie zobowiązane były do przeprowadzenia w tym zakresie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i ustalenie w sposób odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym czy też nie, a tym samym czy winna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę m.in. sieci kanalizacji deszczowej. Zgodnie, bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie tylko wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powyższe oznacza, iż tylko i wyłącznie podmiot legitymujący się przymiotem strony uprawniony jest do wniesienia żądania wznowienia postępowania w sprawie.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 K.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazano, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12.01.1994r. II SA 2164/92, oraz z 15.09.2000r.IV SA 2328/99 nie publ.). W orzecznictwie dominuje również pogląd, że podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16). Na gruncie wykładni przepisu art. 28 K.p.a. wskazuje się zatem, że stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może bądź powinna być obarczona powinnością konkretnego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem skonkretyzowanym w indywidualnej decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Interesowi prawnemu strony przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek takiego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności.

O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym postępowania związanego z uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę nie decyduje treść przepisu szczególnego, jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118, dalej zwanej Prawo budowlane), lecz art. 5 ust. 1 pkt 2 b tej ustawy (obowiązek projektowania i budowy obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych - w szczególności zapewniający usuwanie ścieków, wody opadowej i odpadów) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 (poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich ) oraz art. 28 K.p.a., w stanie obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd w niniejszym składzie prezentuje pogląd, że za strony postępowania w procesie budowlanym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwym jest uznanie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, których interes prawny może zostać naruszony. Przymiot strony postępowania należy, więc przyznać podmiotowi każdorazowo w przypadku, gdy rozbiórka obiektu budowlanego lub sieci infrastruktury wkracza w sferę sąsiedzką.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa kategorie podmiotów, którym przysługuje interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę i stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Jest on przepisem bardziej restrykcyjnym i znacznie zawężającym krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, niż to wynika z art. 28 K.p.a. Już chociażby z tego względu nie może być on interpretowany w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z 2 marca 2007r., II OSK 462/06; podobnie wyrok NSA 16 lutego 2007r., II OSK 339/06, niepubl). Zwrócić należy uwagę także na to, że rozbiórka obiektu budowlanego, stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, jest jednym z rodzajów robót budowlanych i w związku z tym, co do zasady można rozpocząć ją na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a w doktrynie prezentowane jest także stanowisko ( Prawo Budowlane –Zdzisław Kostka, komentarz do art. 31 s. 100, Gdańsk 2007r.), że pozwolenie na budowę to nie tylko pozwolenie na wybudowanie obiektu budowlanego, ale także pozwolenie na rozbiórkę (por. art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Z powyższego można by wyprowadzić wniosek, że w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę krąg stron postępowania określony jest w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże wykładnia językowa przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz jego wykładnia celowościowa prowadzą do wniosku, że art. 28 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. i z tego względu musi być wykładany ściśle. Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie tego przepisu w ramach innych postępowań niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nawet wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Na gruncie niniejszej sprawie legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 K.p.a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym poprzez uprawnienie do żądania orzeczenia o nich przez wydanie decyzji. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest on przeciwstawny do interesu faktycznego, który nie ma wpływu na uzyskanie statutu strony, a który wyróżnia się tym, iż zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Przymiot strony ma, zatem tylko ta osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę m.in. sieci kanalizacji deszczowej na terenie inwestora, na obecnym etapie postępowania niemożliwym jest zaaprobowanie stanowiska organu odwoławczego, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Przypomnieć przy tym trzeba, iż w niniejszym postępowaniu w pierwszej kolejności badaniu podlegała podmiotowość wnioskodawcy, w tym zaś zakresie w celu ustalenia podmiotów postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji, organ obowiązany był uwzględnić okoliczności, które miały wpływ na dokonywane w tej materii ustalenia w chwili wydania decyzji objętej wznowieniem. Wznowienie postępowania miało na celu, bowiem zbadanie, czy w tym zakresie zakończone już postępowania przeprowadzone zostało wadliwie, tj. naruszało obowiązujące wówczas przepisy w zakresie okoliczności stanowiących przesłankę wznowienia.

Stosownie zaś do art. 77 §1 K.p.a. organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Zatem w przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie w sposób jednoznaczny, czy skarżąca legitymuje się przymiotem strony, a w szczególności czy legitymuje się interesem prawnym, czy też tylko faktycznym oraz czy ten interes prawny uległ naruszeniu poprzez wydane pozwolenie na rozbiórkę m.in. sieci kanalizacji deszczowej na terenie inwestora, które orzeczenie mogłoby godzić w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W szczególności organ II instancji, tak jak to uczynił organ I instancji, wbrew zarzutom zawartym w treści odwołania, poprzestał w istocie na analizie rzędnych studzienek kanalizacyjnych z mapy dla celów projektowych oraz wyjaśnieniu projektanta z dnia 29 lipca 2009r., nota bene niepodpisanym przez składającego to oświadczenie. Organ nie wyjaśnił, czy skoro istniało połączenie kanalizacji deszczowej znajdującej się na terenie inwestora z kanalizacją deszczową odprowadzającą wody opadowe z terenu budynku skarżącej to czy w istocie wody opadowe z terenu nieruchomości skarżącej odprowadzane były do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej poprzez system kanalizacji deszczowej znajdujący się na terenie inwestora, który to system został rozebrany. W szczególności organ winien poczynić ustalenia czy w istocie w momencie nabycia nieruchomości przez skarżącą funkcjonowała przepompownia wód opadowych, która faktycznie odprowadzała wody opadowe z jej terenu czy też nie, a jeśli tak to w jakiej dacie dokonano "zaślepienia" tego połączenia. Celem ustalenia tych okoliczności organ winien dopuścić wszelkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 § 1 K.p.a.), w tym także w postaci zeznań świadków, a co najmniej osoby obsługującej system kanalizacji deszczowej w [...], jak również zażądać od skarżącej przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Co więcej inwestor dokonując nabycia nieruchomości od [...] Sp. z o.o. dysponuje zapewne dokumentami dotyczącymi przekazania nieruchomości oraz stanu budowli znajdujących się na tym terenie, jak również dokumentami z wizji lokalnej ze stycznia 2007r., w trakcie, której to wizji nie zlokalizowano przepompowni.

Zauważyć należy nadto, iż zasada dwuinstancyjności postępowania, zawarta w art. 15 K.p.a., wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy także nakaz dwukrotnego rozpoznania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Organ odwoławczy jest uprawniony, w świetle art. 138 § 2 K.p.a., do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznej części.

Zauważyć należy również, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (interesu prawnego skarżącej) jego kompletności lub nie winna być dokonana z punktu widzenia szeroko rozumianego Prawa budowlanego, a więc i także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem) – paragrafu 28 oraz 122 i następnych. Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z powyższym organ winien dokonać również oceny pod tym kątem interesu prawnego skarżącej. I tak przypomnieć należy, że w § 28 rozporządzenia przewidziano, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1), a w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Przepisy te przemawiają za tym, że działki skarżącej i inwestora wyposażone były w sieć kanalizacji deszczowe, którą stosownie do § 122 ust. 1 rozporządzenia stanowi układ połączonych przewodów wraz z urządzeniami, przyborami i wpustami odprowadzającymi ścieki oraz wody opadowe do pierwszej studzienki od strony budynku. Co więcej, stosownie do ustępu 2 tegoż paragrafu instalacja kanalizacyjna budynku powinna umożliwiać odprowadzanie ścieków, a także wód opadowych z tego budynku, jeżeli nie są one odprowadzane na teren działki, oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących tych instalacji. W aktach administracyjnych brak jest ustaleń, co do funkcjonowania bądź nie istniejącej sieci i stąd też niemożliwym jest uznanie, że organy administracji w sposób wszechstronny wyjaśniły sprawę, a tym samym zachowały zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest rozbiórki sieci kanalizacyjnej, bowiem zawarta umowa jedynie dotyczyła m.in. przeniesienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, uznać należy go za niezasadny. W tym zakresie stwierdzić należy, że właściciel nieruchomości nie może skutecznie w postępowaniu budowlanym ingerować w uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane użytkownika wieczystego dopóty dopóki trwa umowa w tym względzie. Również osoba legitymująca się uprawnieniami z umowy obligacyjnej może w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę skutecznie powoływać się na swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed właścicielem (por wyrok NSA z 22 marca 2005r., I OSK 1291/04, GP 2005, nr 59, s. 21).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.