Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 827/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 46, art. 46a, art. 46b, 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Protokolant: Asystent Sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. B. 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 13 kwietnia 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 23 stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., w asyście funkcjonariuszy Policji, przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym "[...]", mieszczącym się przy ul. R. [...] w G. Z kontroli tej sporządzono protokół nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że w lokalu znajdowało się 8 osób, przy 4 stolikach. Osoby te spożywały posiłki (pizza) i napoje (np. wino) w naczyniach tradycyjnych. Funkcjonariusze wylegitymowali klientów, którzy okazali podpisaną w lokalu umowę o dzieło dotyczącą badania jakości i smaku produktu (przykładowa umowa zawarta w dniu kontroli, na okres 2h, kwota 1 zł). Cześć gości posiadała maski ochronne. Na ladzie baru znajdował się dozownik z płynem do dezynfekcji rąk.

W dniu 25 stycznia 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. wpłynął skan notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w G. z przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" kontroli. Zgodnie z jej treścią w lokalu oprócz jego właściciela przebywało 15 osób siedzących przy stolikach. Właściciel lokalu oświadczył, że każda osoba przebywająca w restauracji podpisała umowę o dzieło o następującej treści: "(...) Wykonawca zobowiązuje się wykonać dzieło polegające na badaniu jakości i smaku potraw". Dokonano weryfikacji umów osób znajdujących się w lokalu.

Mając na uwadze treść protokołu oraz notatki służbowej zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2021 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. poinformował M. B., prowadzącego działalność gospodarczą w lokalu "[...]" przy ul. R. [...] w G., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem w dniach 22-23 stycznia 2021 r. przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm. – dalej także jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.").

M. B. w dniu 22 lutego 2021 r. złożył w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. ustne wyjaśnienia, wskazując, że w dniu kontroli tj. w dniu 23 stycznia 2021 r., w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw. Osoby przebywające w lokalu miały podpisane umowy o dzieło na czas testowania posiłku. W tym dniu przy czterech stolikach było 8 osób. Osoby te spożywały posiłki i piły napoje. Miedzy stolikami były zachowane odległości ok. 2 metrów. Oświadczył ponadto, że w umowach o dzieło nie było zapisów, że dzieło ma zostać wykonane w lokalu. Rozliczenie wyglądało tak, że testujący płacił za produkty, a on kwotę 1 zł za wykonane dzieło. Kwota 1 zł była potrącana z rachunku płaconego przez osobę testującą. Ceny produktów były wpisane do nowego menu, które odzwierciedlało wartość produktów. Osoby testujące nie wystawiały rachunków, umowy o dzieło nie były zgłaszane do ZUS, a wypłacone testującym kwoty nie zostały ujęte w księgach rachunkowych.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. – dalej również jako: "ustawa") oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") - nałożył na M. B. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia działalności, określonego § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., przez przygotowanie i podawanie w dniu 23 stycznia 2021 r. napojów i potraw gościom do stolików w lokalu gastronomicznym "[...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że powodem nałażenia kary było ustalenie, że właściciel lokalu gastronomicznego "[...]", naruszył w dniu 23 stycznia 2021 r. czasowy zakaz prowadzenia określonej działalności ustanowiony w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., zgodnie z którym do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) było dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że osoby przebywające w dniu 23 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" testowały wyłącznie jakość i smak potraw, na podstawie umowy o dzieło. W tym zakresie organ wskazał, że M. B. oświadczył, iż osoby testujące płaciły za posiłki zgodnie z cennikiem, a jedynie kwota 1 zł była im potrącana na wykonanie usługi, czego nie uwzględniono w księgach rachunkowych. Zatem klienci płacili przedsiębiorcy za otrzymane potrawy zgodnie z cennikiem, a płacone kwoty odpowiadały wartości potraw. Czyli osoby te spożywały przygotowane dania na miejscu, siedząc przy stołach i dokonując wyboru z wystawionego menu.

Dokonując miarkowania kary stosownie do art. 189d k.p.a. organ wskazał, że z informacji przekazywanych przez Policję wynika, iż strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia przepisów, będących podstawą wydania niniejszej decyzji. Waga i okoliczności naruszenia prawa były wysokie i spowodowały potrzebę podjęcia przez organ działań w celu ochrony życia i zdrowia. Prowadzenie lokalu gastronomicznego wbrew obowiązującym zakazom powodowało stworzenie ryzyka szerzenia się choroby zakaźnej. Stopień przyczynienia się strony do naruszenia prawa był wysoki gdyż informacje o ustanowionych ograniczeniach i zakazach w prowadzeniu działalności gospodarczej są powszechnie dostępne i szeroko we wszystkich mediach komentowane. W razie ewentualnych wątpliwości strona miała prawo zwrócenia się do organów administracji publicznej z wnioskiem o udzielenie informacji w przedmiocie warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Należy przyjąć, że strona będąca przedsiębiorcą miała świadomość naruszenia obowiązujących przepisów prawa i godziła się na to. Organ dokonał ustaleń w zakresie warunków osobistych strony, korzyści które uzyskała i strat których uniknęła na skutek naruszenia przepisów.

Organ zaznaczył końcowo, że w rozpatrywanej sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., bowiem strona stworzyła wysokie ryzyko szerzenia się choroby zakaźnej tj. stworzyła istotne i realne ryzyko zakażenia innych osób COVID-19.

W odwołaniu od ww. decyzji M. B. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podnosząc że § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., który statuuje wskazywany przez organ zakaz, a który miał zostać naruszony przez niego, jest niezgodny z normami Konstytucji RP. Zarzucił także organowi naruszenie art. 80 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w dniu 23 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" naruszył czasowy zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, podczas gdy w dniu kontroli w przedmiotowym lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw, a nie klienci (osoby te działały na podstawie umowy o dzieło).

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując w tym zakresie, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów strony w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 80 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie może uznać, iż obecne w lokalu osoby jedynie testowały potrawy. Mając na uwadze fakt, iż płaciły przedsiębiorcy za zamówione potrawy zgodnie z cennikiem, a płacone kwoty odpowiadały wartości potraw, to w ocenie organu, była to umowa sprzedaży posiłku, a nie umowa o dzieło.

Konkludując, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie doszło do naruszenia przepisów, gdyż zgodnie z art. § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązywał zakaz podawania dań gastronomicznych i napojów gościom siedzącym przy stolikach. Zgodnie z dokumentacją sprawy, strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zatem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. zasadnie wymierzył stronie, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy, karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46 b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. W ocenie organu odwoławczego kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego.

W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w toku sprawy, a nie przeprowadzonych przez organ, tj. umowy o dzieło (druk "Badanie jakości i smaku produktu").

Organom zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co oznacza w ocenie skarżącego, że obie decyzje są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wprowadzone do porządku prawnego w sposób sprzeczny z podstawowymi konstytucyjnymi zasadami państwa prawa. Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na podstawie których wydano ww. rozporządzenie Rady Ministrów, nie zawierają wymaganych prawem szczegółowych wytycznych dotyczących treści norm prawnych, które mają się znaleźć w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na jego podstawie, a ponad to rozporządzeniem Rady Ministrów nie można zakazać prowadzenia działalności, a jedynie ją ograniczyć.

Ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd braku nieważności postępowania, zarzucono organom naruszenie prawa materialnego tj. § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy § 10 ust. 9 tego rozporządzenia jest sprzeczny z normami Konstytucji RP bowiem ograniczenie wolności i praw, w tym zakazanie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy, nie zaś rozporządzenia.

Zarzucono również organom:

• naruszenie art. 22 oraz art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem Rady Ministrów, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

• naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijającą treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz pozbawioną wskazania dowodów, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie, a także przyczyn, z powodu których przeciwnym dowodom wiarygodności odmówił, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżący w dniu 23 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" w G. przy ul. R. [...] naruszył czasowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, podczas gdy, w dniu kontroli, tj. 23 stycznia 2021 r. w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw, a nie klientami (osoby te działały na podstawie umowy o dzieło);

• naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego pomijającą treść wyjaśnień złożonych przez skarżącego w dniu 22 lutego 2021 r., na etapie postępowania przygotowawczego, który wskazał, iż ceny menu odpowiadały wartości produktów potrzebnych do przygotowania testowanej potrawy, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że osoby obecne w lokalu płaciły przedsiębiorcy za zamówione potrawy zgodnie z cennikiem, a płacone kwoty odpowiadały wartości potraw, co w ocenie [...] Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego prowadziło do wniosku, że osoby przebywające w lokalu zawierały umowę sprzedaży posiłków, a nie umowę o działo, podczas gdy, w dniu kontroli, tj. 23 stycznia 2021 r. w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw. Osoby te działały na podstawie umowy o dzieło, a jak wskazał w wyjaśnieniach skarżący, ceny menu odpowiadały wartości produktów potrzebnych do przygotowania testowanej potrawy, które to produkty są produktami sprowadzanymi z Włoch o najwyższej jakości i wobec tego cena ta nie odpowiadała wartości potraw, a jedynie samych składników i kosztów, bez wliczenia w cenę zysku skarżącego, co jest podstawą działalności gospodarczej;

• błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wskazaniu w decyzji [...] Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż w sprawie "Bezspornym jest fakt, że podczas wizji w lokalu gastronomicznym "[...]" w G. przy ul. [...] w dniu 23 stycznia 2021 r. stwierdzono, że w lokalu prowadzona była działalność polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych w lokalu. W sali konsumenckiej znajdowało się 8 osób przy 4 stolikach, goście spożywali posiłki i napoje", podczas gdy, skarżący od początku postępowaniu wskazywał, że w lokalu przebywały osoby, które były testerami jakości i smaku potraw i osoby te nie były klientami/gośćmi restauracji lecz działały na podstawie umowy o dzieło.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska co do przyjęcia właściwej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji organ przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przepisie art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu 29 listopada 2020 r. do art. 46b dodano pkt 13, zgodnie z którym w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu (art. 46b pkt 13 dodany przez art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. - Dz. U. z 2020 r., poz. 2112 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 listopada 2020 r.).

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów

lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie

ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), w którym w § 10 ust. 9 ustanowiono, że do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r. został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodził się skarżący podnosząc, że ww. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jako wydane bez upoważnienia ustawowego, narusza relacje ustawa – rozporządzenie.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W ocenie Sądu wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi orzekającemu znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21). Respektując wyrażone w powołanym orzeczeniu zapatrywanie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi jednakże na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą - w ocenie Sądu - do jednoznacznego wniosku, że regulacja rozporządzenia o treści "Do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc" – ustanawiająca w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności – została wprowadzona, jak Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę - merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie, a co – jak należy zwrócić uwagę w związku z treścią złożonej skargi - czyni niezasadnym zgłoszony przez skarżącego zarzut stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z uwagi na wydanie ich z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydania ich bez podstawy prawnej).

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21 czy wyrok z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 15/22), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Wobec podważenia przez Sąd – z powodów opisanych powyżej – istnienia w rozpoznawanej sprawie podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej zaskarżonymi rozstrzygnięciami, bezprzedmiotowe stało się tym samym rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów, a dotyczących stricte przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą adwokata (1.800 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).