Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 379/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu H. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez H. J. (dalej zwaną również skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] , którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 stycznia 2020 r., (wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia 15 kwietnia 2020 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r.) Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...] , ustalił na rzecz H. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr a, k.m.[...], obręb [...] , ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej ustawą. W ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych organ zawarł następujące ustalenia:

a) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego

- rodzaj zabudowy mieszkaniowej - budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej;

- wyznacza się obowiązującą linię zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, tj. w odległości ok. 10 m od granicy działki nr b stanowiącej pas drogowy ulicy [...]

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu działki nr a) - do 19%;

- szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] w zakresie 11-17 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. wysokość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych) - do 4,5 m;

- dla dachu stromego dopuszcza się miejscowe zwiększenie ww. wysokości (tj. wysokości do okapu głównej połaci dachowej) pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci dachowej;

- geometria dachu:

• ustala się dach wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 45°, symetryczny układ głównych połaci dachowych, równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, kalenica na wysokości do 8 m;

• dopuszcza się lukarny dachowe pod warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, na której będą zlokalizowane;

• dopuszcza się dach płaski nad częścią budynku po spełnieniu następujących warunków:

- łączna powierzchnia dachów płaskich nie może przekroczyć 40% powierzchni zabudowy projektowanego budynku;

- dach płaski na wysokości do 1/2 wysokości połaci dachu (tj. wysokości od okapu do kalenicy głównych połaci dachowych).

Organ wyjaśnił również, że obowiązująca linia zabudowy oznacza linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie zewnętrznych ścian budynków, przy czym co najmniej jedna krawędź zewnętrznej ściany budynku musi być zlokalizowana na tej linii; jednocześnie dopuszcza się przekroczenie linii zabudowy maksymalnie o 1,5 m dla następujących elementów budynku: okap, wykusz, balkon, daszek nad wejściem, ganek, schody zewnętrzne.

W rozstrzygnięciu organ ustalił także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych i inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Prezydent wskazał nadto, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono w załączniku nr 2.

Od powyższej decyzji odrębnymi pismami o tożsamej treści odwołanie wnieśli J. S. i A. W. Odwołujący podnieśli, że planowana zabudowa spowoduje znaczne zwiększenie intensywności wykorzystania terenu, zarówno w odniesieniu do stanu istniejącego na przedmiotowej działce, jak i w stosunku do działek sąsiednich. Wskazali, że w analizowanym obszarze i w ciągu ul. [...] występuje głównie jednokondygnacyjna zabudowa wraz z zabudową gospodarczą o niskiej intensywności wykorzystania terenu. Ich zdaniem zabudowanie działki dwoma budynkami jednorodzinnymi nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy dotyczących kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Poza tym podali w wątpliwość 19% stopień powierzchni zabudowy działki, którego wyliczenie zostało już wcześniej zakwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Opola i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył oraz omówił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie organ stwierdził, że w części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że jako szerokość frontu działki przyjęto szerokość wnioskowanego terenu od strony ul. [...] (drogi wojewódzkiej), tj. 35 m, przyjmując do analizy obszar obejmujący teren w odległości min. 105 m od granic terenu objętego wnioskiem. W analizie podano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek występujących w obszarze analizy wynosi 17,5% (jak ustaliło Kolegium dokładnie 17,47%), jednak organ pierwszej instancji ustalił ten wskaźnik na poziomie 19%, uwzględniając unormowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, które dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium podniosło, że z omawianej analizy wynika, iż powierzchnia zabudowy 19% nie jest nietypowa dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, nie wpłynie negatywnie na zastany ład przestrzenny i charakter zabudowy. Poza tym w obszarze analizy, nawet na działce sąsiedniej (nr c), występują wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy, jak również na działce po przeciwnej stronie drogi (nr d) występuje 19% wskaźnik. W tych okolicznościach Kolegium za prawidłowe uznało ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 19%, stosownie do wymogów § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei odnosząc się do średniej wartości szerokości elewacji frontowych, Kolegium wskazało, że została ona ustalona na poziomie 14 m (dokładnie 13,72 m), a przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji 20%, wartość ta zamyka się w przedziale od 11 m do 17 m (dokładnie 10,98 m do 16,46 m). O takim zakresie tego parametru orzekł organ pierwszej instancji. Jednakże, zdaniem SKO, w sytuacji gdy front działki inwestycyjnej wynosi 35 m i taką szerokość ma ta działka w najszerszym miejscu, ustalenie jako dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku - 17 m, gdy na terenie inwestycji planowane są dwa takie budynki mieszkalne, staje się niemożliwe do zrealizowania, biorąc pod uwagę odstępy między tymi budynkami i ich odległość od granic, które to aspekty regulują przepisy powszechnie obowiązujące. Dlatego, w ocenie Kolegium, w sytuacji, w której inwestorka zna konkretną wartość powyższego parametru - 12,02 m i znajduje się on w zakresie wyznaczonym § 6 ust. 1 rozporządzenia zasadne jest ustalenie innego (węższego) zakresu tego parametru. Dalej Kolegium podało, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej w analizie, a w konsekwencji w decyzji, ustalono, że winien wynosić do 4,5 m, ponieważ jest to średnia wartość występująca w obszarze analizowanym. Organ wyjaśnił, że z § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednak, zdaniem Kolegium, po pierwsze, inwestorka nie określiła tego parametru, a jedynie podała "wysokość do kalenicy" 7,75 m, stąd organ pierwszej instancji orzekł niejako z urzędu. Kolegium dostrzegło możliwość ustalenia tego parametru na podstawie koncepcji graficznej (widok elewacji frontowej), lecz uznało, że parametr ten winien zostać ustalony z wnioskodawczynią. Po drugie, z nieznanych przyczyn organ pominął w analizie wartość tego parametru na działkach nr e i f, podczas gdy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej tych budynków organ uwzględnił w analizie, a także na działce nr g widnieje nieczytelne oznaczenie He=3,5-6,5 m, nie wiadomo zatem, która wartość została uwzględniona w wyliczeniu. Poza tym najprawdopodobniej omyłkowo wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (He) została wpisana w miejsce wysokości głównej kalenicy (Hk), ponieważ na działkach nr h, i i j He jest wyższe niż Hk, co jest niemożliwe. Ponadto Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono przy dachu stromym miejscowe zwiększenie ww. wysokości pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci dachowej. Zapis ten jest wyjątkowo niejasny, ponieważ nie wiadomo, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dopuszczono tym zapisem i dlaczego, przy wcześniejszym wskazaniu, że nie może ona przekraczać 4,5 m. W ocenie Kolegium niejasny jest również zapis dopuszczający wykonanie lukarn na wielospadowym dachu z warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, na której będą zlokalizowane. Kolegium dodało przy tym, że powyższe "dopuszczenia" nie znajdują odzwierciedlenia w sporządzonej analizie urbanistycznej. Natomiast kwestie te podniosło SKO w poprzedniej decyzji kasacyjnej, lecz mimo to organ pierwszej instancji ponownie orzekł w omawiany sposób. Kolegium zauważyło też, że w zakresie geometrii dachu inwestorka podała jedynie, że chodzi o dach dwuspadowy z lukarnami z płaskim dachem, a z analizy wynika tylko, że większość budynków mieszkalnych pokryta jest stromymi dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi, czasami z naczółkami, o kącie nachylenia połaci min. 30°, podczas gdy organ orzekł o dachu wielospadowym o kącie nachylenia płaci dachowych od 30° do 45°, mimo że wnioskodawczyni nie wypowiedziała się w zakresie kąta nachylenia połaci. Poza tym w części graficznej analizy brak jest danych dotyczących kąta nachylenia połaci dachowych, co uniemożliwia weryfikację ustaleń organu i podjętych rozstrzygnięć w tym zakresie. W opinii Kolegium nieuprawnione było również określenie poszczególnych parametrów zabudowy poprzez ustalenie wyłącznie ich wartości maksymalnych ("do"). Określanie parametrów przy użyciu sformułowań takich jak: "około", "do", "nie przekroczy", "maksymalnie" czy "minimalnie" stwarza inwestorowi znaczny margines swobody, co może prowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to dopuszczenie odstępstw od wartości średnich, przy jednoczesnym braku ich uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Tak ustalone parametry zabudowy nie pozwalają bowiem przewidzieć ostatecznego kształtu planowanej inwestycji. W przekonaniu Kolegium powyższe wadliwości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że opisanych nieprawidłowości nie może sanować we własnym zakresie, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która wyłącza przeprowadzenie w znacznej, przedstawionej wyżej, części uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Z tych przyczyn organ drugiej instancji nie mógł wydać oczekiwanego przez odwołujących się rozstrzygnięcia o zmianie decyzji o warunkach zabudowy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym:

- art. 7, art. 77 i art. 80 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, tym bardziej gdy w przypadku wzmiankowanych wątpliwości wyjaśnień mógł dokonać sam organ odwoławczy,

- art. 15 poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokonania merytorycznego rozpoznania sprawy, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi,

- art. 136 § 1 poprzez jego niezastosowanie, mimo iż organ odwoławczy mógł - w przypadku stwierdzenia takiej konieczności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, a następnie orzec co do istoty sprawy,

- art. 138 § 2 poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały spełnione wszelkie konieczne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy koniecznym jest ustalenie parametrów technicznych projektowanej inwestycji w sposób jednoznaczny, bez możliwości określania ich wartości maksymalnych ("do").

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 597 zł, w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł.

W motywach skargi skarżąca, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, dowodziła, że określenie parametrów nowej zabudowy poprzez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy, bądź formułowanie wskaźników jako tzw. widełek jest dopuszczalne i wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów. Skonkretyzowanie tych parametrów nastąpi bowiem dopiero na etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej skarżąca argumentowała, że - wbrew twierdzeniom organu - określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej nie przekłada się automatycznie na budowę obiektu o takiej szerokości. Jest to jedyne pewne założenie koncepcyjne ustalone w oparciu o wymagania prawa. W opinii skarżącej organ odwoławczy mógł również doprecyzować sposób określania parametrów zabudowy w sposób widełkowy lub maksymalny w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe mogło zostać ustalone na podstawie koncepcji graficznej (widok elewacji frontowej) oraz poprzez doprecyzowanie tej kwestii z inwestorką. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji mógł również dokonać sprostowania omyłki pisarskiej w przedmiocie wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (He), która niejako została wpisana w miejsce wysokości głównej kalenicy (Hk), jak również w zakresie "niejasnych" zapisów o dopuszczeniu przy dachu stromym miejscowego zwiększenia wysokości i o dopuszczeniu wykonania lukarn na wielospadowym dachu. Powyższe kwestie, w przekonaniu skarżącej, wymagały wyłącznie ewentualnego doprecyzowania i dokonania samodzielnie stosownych obliczeń. Do kompetencji organu odwoławczego należało również zweryfikowanie pisowni nazwiska A. W. Skarżąca szeroko omówiła też zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i podniosła, że organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie rozpoznać sprawę, a w przypadku stwierdzenia braków postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji może skorzystać z uprawnień określonych w art. 136 K.p.a. i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymało stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Opola o ustaleniu na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr a, k.m. 1, obręb [...], ul. [...] w [...], oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Prezydent nie wyjaśnił kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś konieczne do przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 K.p.a.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Opola stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej skrócie ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego - na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej), zwanego w dalszym ciągu w skrócie rozporządzeniem.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, w pierwszej kolejności zgodzić należy się z Kolegium, że określenie wartości poszczególnych parametrów zabudowy poprzez ustalenie wyłącznie ich wartości maksymalnych jest nieuprawnione. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna oraz decyzja lokalizacyjna nie może ograniczać się tylko do podania górnej wielkości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, ale powinny też uwzględniać minimalną jego wartość (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 340/19; z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 380/19 i przykładowo wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16). Uwaga ta dotyczy również określenia przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy też wysokości kalenicy. W ocenie Sądu ustalenie wskaźnika "do" stwarza możliwość zrealizowania obiektu także poniżej średniej wartości w obszarze analizowanym. Z tego względu uzasadnione jest wprowadzenie dolnej wartości progowej parametru. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10). Takie ustalenia powinny być jednak poczynione w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a nie w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doszłoby do sytuacji, gdy Kolegium po raz pierwszy ustaliłoby parametry w zakresie wartości minimalnej. Innymi słowy, wydanie przez SKO decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w jednej instancji. Niewątpliwie takie działanie organu odwoławczego powodowałoby pozbawienie stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne organ administracji, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a.

Słusznie też zwrócił organ odwoławczy uwagę na braki wniosku skarżącej w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, skarżąca nie określiła tych parametrów, a tym samym wniosek nie zawierał wszystkich elementów, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy. Natomiast organ nie może modyfikować wniosku o ustalenie warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd orzecznictwa, że dopuszczenie możliwości skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność modyfikacji wniosku inwestora, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21). Organ odwoławczy trafnie zatem przyjął, że w postępowaniu organu pierwszej instancji nie zostały ustalone okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Nadto Sąd podzielił wątpliwości organu odwoławczego dotyczące niejasności ustaleń dotyczących szerokości podwyższenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości lukarn. Przy czym brak jest możliwości weryfikacji tych parametrów, ponieważ analiza urbanistyczna nie zawiera żadnych danych w tym zakresie. Skoro - jak wykazano wyżej - analiza architektoniczno-urbanistyczna jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to niewątpliwie stwierdzone w niej braki nie mogły zostać zakwalifikowane jako uchybienie, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.

Z powiedzianego dotąd wynika, że rację ma Kolegium zarzucając, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczających ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w szczególności w odniesieniu do ustalenia wszystkich koniecznych parametrów inwestycji. Pozostał zatem do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wykraczający poza uzupełnienie materiału dowodowego. Decyzja organu pierwszej instancji została więc wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujących organ do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W efekcie nie potwierdziły się zarzuty dotyczące naruszenia przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania.

Podkreślenia wymaga, że stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że uprawniały SKO do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał bowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mogło sanować Kolegium we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Wyjaśniono już wcześniej, że organ odwoławczy jest zobowiązany - w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 K.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 K.p.a. Stanowisko Kolegium w tej mierze jest więc prawidłowe. Również wedle Sądu konieczność dokonania wielu ustaleń we wskazanym już wcześniej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Tylko w takim przypadku stronom zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Sąd nie stwierdził zatem, by doszło do zarzucanego naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego zbyt długiego czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dostrzeć przyjdzie, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko, bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10).

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą, że w zakresie uprawnień organu odwoławczego niewątpliwie mieściło się wyjaśnienie ewentualnej omyłki pisarskiej odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (He) oraz głównej kalenicy (Hk) czy też wyjaśnienie pisowni nazwiska A. W., jak również przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego co do szerokości elewacji frontowej. Trafność tych zarzutów skargi nie mogła jednak przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozmiar i charakter naruszeń uzasadniających konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Na koniec jeszcze raz zaznaczyć trzeba, odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej wnioskiem skarżącej. Tym samym nie podlegały weryfikacji przez Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać bowiem trzeba, że w niniejszym postępowaniu, oprócz skarżącej, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogły one brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd uprawniony był zatem jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.