Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 712/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1 i2, 4 ust 2b, 8 ust 1, 18 ust 1 i 2, 20 ust 3, 21 ust 1 pkt 2, 21 ust 2 pkt 4, 21 ust 3 pkt 1,3,5 6, 6b; art 23 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 858/21 w sprawie ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 858/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Ruda Śląska, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021 którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Wyjaśniono, że uchwała, której dotyczy ww. rozstrzygnięcie nadzorcze została zastąpiona uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 26 maja 2021 r. nr PR.0007.76.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ruda Śląska. Również i wobec tej uchwały Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność § 6 pkt 2 oraz § 16 ust. 3 i 4. Sprawa ze skargi Rady Miasta Ruda Śląska na to rozstrzygnięcie nadzorcze zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygnaturą akt III SA/Gl 1005/21 i została rozpoznana wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. W skardze Rada Miasta argumentowała, że podejmując nową uchwałę w tym samym przedmiocie dostosowała jej postanowienia do treści wymogów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym wobec uchwały z dnia 25 marca 2021 r. Okoliczność ta jednak nie wyłącza sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego wobec uchwały z dnia 25 marca 2021 r. Dokonanie zmian i niejako uwzględnienie wskazań Wojewody nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym, ani też nie wyłącza możliwości uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody Śląskiego, iż § 3 ust. 3 uchwały, który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami lub interesem Gminy Miasta Ruda Śląska albo ze względu na trudną sytuację rodzinną lub zdrowotną, potwierdzoną stosownymi dokumentami, lokale mieszkalne mogą być wynajmowane innym osobom niż określone w ust. 1., narusza prawo w stopniu istotnym. Przepis ten przede wszystkim posługuje się pojęciem nieostrym – szczególne potrzeby lub interes Gminy, czym wprowadza dodatkową kategorię przypadków nieznaną ustawie, w których możliwe będzie odstąpienie od ogólnych zasad przyznawania mieszkań. Ponadto przepis ten rzeczywiście może prowadzić do sytuacji, w których mieszkania z gminnego zasobu będą udostępniane osobom spoza kręgu mieszkańców miasta. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi skarżąca, że przepis ust. 1 temu zapobiegnie. Zakwestionowany przepis § 3 ust. 3 jednoznacznie wskazuje na możliwość oddania w najem mieszkania innym osobom niż określone w ust. 1.

Także regulacja § 20 uchwały jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Przede wszystkim Prezydentowi przyznana została kompetencja do odmowy zawarcia umowy z osobami pozostającymi w lokalu po najemcy nawet wtedy, gdy spełnione zostają przesłanki z § 19 uchwały. Regulacja ta wykracza poza delegację ustawową, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Co więcej osoby, którym Prezydent odmówił zawarcia umowy, mogą zostać umieszczone na liście oczekujących na mieszkanie do remontu. Regulacja ta jest dla nich krzywdząca, ponieważ pozwala na pozbawienie ich z bliżej nieokreślonych przyczyn mieszkania przez Prezydenta Miasta, który nawet nie musi uzasadniać swojej decyzji w tym przedmiocie. Osobom, z którymi nie zawarto umowy nawet nie proponuje się innego lokalu, lecz umieszcza się je na liście oczekujących na mieszkanie do remontu. Argumentacja skarżącej, że mieszkania o powierzchni powyżej 80 m2 mają zaspokajać potrzeby rodzin wielodzietnych jest nie do przyjęcia. Znikąd bowiem nie wynika, że to potrzeby mieszkaniowe tych rodzin uzasadniać mają decyzję Prezydenta Miasta, o której mowa w § 20 ust. 1.

§ 3 ust. 3 uchwały pozwala przyznać lokal poza przypadkami wymienionymi w ustawie z uwagi na szczególne potrzeby lub interes Gminy. Rację ma zatem organ nadzoru twierdząc, że z jednej strony Prezydent Miasta może odmówić zawarcia umowy najmu mimo spełnienia przesłanek z § 19 ust. 1 uchwały, a z drugiej strony przyznać lokal innym osobom, powołując się na nieostre pojęcia szczególnych potrzeb i interesu gminy.

W ocenie Sądu słuszne są także zastrzeżenia Wojewody Śląskiego co do nieznanego ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) zwanej dalej ustawą o ochronie lokatorów, wprowadzenia trójpodziału lokali w mieszkaniowym zasobie gminy na grupy określone w § 4 ust. 1 uchwały (mieszkania do remontu, lokale wynajmowane na podstawie najmu socjalnego lokalu lub pomieszczenia tymczasowe). Wprowadzenie takiego podziału (którym również posługuje się § 7 ust. 1 uchwały oraz § 10 ust. 1 uchwały) może prowadzić do sytuacji, w której większość lub nawet wszystkie mieszkania zostaną zakwalifikowane jako te do remontu, a umowy najmu zostaną zawarte wyłącznie z tymi osobami, z którymi wcześniej zawarte zostały umowy o remont lokalu, o których mowa w § 7 ust. 3 uchwały. Także stan mieszkań w ramach zasobu nie uzasadnia wprowadzenia ww. podziału, który dodatkowo może prowadzić do uprzywilejowania tych, których stać na wykonanie remontu.

Zakwestionowano również § 10 ust. 7 uchwały podnosząc, że przepis ten z uwagi na braki w dokumentach pozwala na skreślenie osób z listy oczekujących, podczas gdy przepis ustawy za te same braki przewiduje odmowę zawarcia umowy najmu. Wbrew twierdzeniom skargi uchwałodawca znacząco zmodyfikował przepis ustawy, a nie dokonał wyłącznie jego doprecyzowania. O ile odmawiając zawarcia umowy właściwy organ gminy winien zmaterializować odmowę na piśmie, o tyle skreślenie z listy może nastąpić poprzez czynność materialno-techniczną. Uchwałodawca nie przewidział trybu zawiadamiania oczekującego o fakcie skreślenia z listy. Ponadto przepis ustawy stanowi, że to gmina odmawia zawarcia umowy. Przepis uchwały zaś dopuszcza skreślenie z listy, przy czym nie jest wiadomym kto i w jakim trybie owego skreślenia dokonuje.

Odnosząc się do § 11 ust. 1 - 4 uchwały, który przewiduje możliwość skreślenia z listy oczekujących na przydział mieszkania: osób, które trzykrotnie zrezygnują z przyjęcia propozycji lokalu mieszkalnego do remontu; osób, które w czasie oczekiwania na przyznanie mieszkania nabyły własność nieruchomości lub własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, a przedmiot nabytego prawa spełniał warunki do zamieszkania; osób, które nie wywiążą się z zawartej umowy o wykonanie remontu przyznanego lokalu mieszkalnego; osób które nie uzyskają lokalu mieszkalnego przez okres 4 lat od daty złożenia wniosku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy te wykraczają poza regulację ustawową, tworząc negatywne przesłanki materialnoprawne przyznania lokalu mieszkalnego.

W kwestii § 7 ust. 2 i 4 uchwały wyjaśniono, że poszczególne ustępy § 7 dotyczą odmiennych kwestii - ust. 2 ubiegania się o najem socjalny i najem mieszkania do remontu, zaś ust. 4 - podnajmu lokalu. Skoro ust. 4 dotyczy podnajmu lokalu, to niezrozumiałą staje się jego treść w zakresie wyłączającym kryteria określone w ust. 1 i 2 do najmu socjalnego lokalu. W ocenie Sądu jakkolwiek świadczy to o wadliwej konstrukcji przepisu, której Gmina w skardze nie wyjaśnia, niemniej jednak jest to uchybienie niestanowiące istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy popełniła raczej błąd podlegający sprostowaniu, aniżeli istotne naruszenie prawa pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Za niezasadne uznano twierdzenia organu nadzoru co do nieprawidłowego odwołania się w § 7 ust. 1 pkt 3 i 4, § 8 ust. 3, § 19 ust. 1 pkt 4 uchwały do dochodu na jedną osobę zamiast dochodu gospodarstwa domowego. Owszem, art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów posługuje się pojęciem dochodu gospodarstwa domowego, niemniej jednak stwierdzenie uchwały "średni miesięczny dochód na jedną osobę" nie jest niczym innym niż dochodem gospodarstwa domowego. Dochód gospodarstwa domowego kilkuosobowej rodziny, w której wszyscy członkowie uzyskują dochód nie jest równy dochodowi takiej samej rodziny, w której dochód uzyskuje wyłącznie jedna osoba. To właśnie dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowiący iloraz sumy dochodów przez liczbę członków gospodarstwa domowego obrazuje dochód gospodarstwa domowego.

Sąd stwierdził nadto, że wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego, w uchwale określone zostały zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy o ochronie lokatorów. Zasady te wprowadza właśnie § 13 uchwały stanowiący, iż Prezydent Miasta w pierwszej kolejności zawiera umowę najmu lokalu mieszkalnego lub umowę najmu socjalnego lokalu z osobami: opuszczającymi rodzinne domy dziecka, domy pomocy społecznej, rodziny zastępcze, placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz mieszkania chronione po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Regulacja uchwały jasno określa komu przyznaje się priorytet przy zawarciu umowy najmu. Dodatkowe zasady, choć trudno nawet stwierdzić jak miałyby one brzmieć, są niepotrzebne.

Za nienaruszający w sposób istotny prawa oceniono § 3 ust. 2 uchwały. Wprowadzony nim katalog warunków jest na tyle szeroki, że nie zawęża regulacji ustawowej, zatem w żaden sposób nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o przyznanie mieszkania.

Nie ma podstaw, zdaniem Sądu, aby kwestionować także § 4 ust. 4 i 5 uchwały, w których przewidziano możliwość wydzielenia w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Samo powtórzenie regulacji ustawowej (art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów) w tym konkretnym przypadku ani jej nie modyfikuje, ani też nie utrudnia jej interpretacji.

Podobnie oceniono powtórzenie regulacji ustawowej w § 8 ust. 1 uchwały.

W kwestii § 5 uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyjęta przez Radę Miasta metodyka określenia w jednym akcie prawa miejscowego zarówno warunków obniżenia czynszu jak i procentowej wartości, o jaką czynsz winien zostać obniżony nie narusza prawa. Co więcej – czyni omawianą regulację spójną i przejrzystą. Nie ma racji Wojewoda Śląski twierdząc, iż dwie pozostające z sobą w ścisłym związku kwestie warunków i wartości obniżenia czynszu winny być regulowane odrębnymi aktami prawnymi. Wykładnia powołanych wyżej przepisów nie prowadzi do wniosku, że kwestie warunków i wartości obniżenia czynszu należy rozdzielać.

Niemniej Rada Miasta Ruda Śląska w uchwale z dnia 26 maja 2021 r. w tym samym przedmiocie, wskazała w § 6 warunki obniżenia czynszu w sposób wskazany przez Wojewodę Śląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym podjętym wobec uchwały z dnia 25 marca 2021 r., będącym przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Prawdopodobnie pozostawiła określenie wartości obniżki czynszu do określenia w wieloletnim programie gospodarowania. Efektem tego zabiegu jest przepis niejasny, niemniej jednak zgodny z wytycznymi Wojewody Śląskiego zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym. Widać uszło uwagi organu nadzoru, że rozdzielenie tak ściśle związanych ze sobą kwestii na dwa akty prawne doprowadzi do regulacji niejasnej i niekompletnej, zobowiązującej - jak sam organ nadzorczy wskazał na str. 3 – specyficznej grupy odbiorców – do poszukiwania w innym akcie prawa miejscowego wartości, o jaką płacony przez nich czynsz zostanie obniżony. Z tego względu podważona przez Wojewodę regulacja § 5 uchwały była prawidłowa.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa również regulacja § 18 uchwały, który przyznaje Prezydentowi Miasta kompetencję do połączenia lub podziału lokalu mieszkalnych lub ich części oraz części powierzchni wspólnych. Wprowadzenie regulacji dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym do przedmiotowej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie są zdaniem Sądu zasadne zastrzeżenia co do tego, jakoby § 19 uchwały nie określał zasad postępowania w stosunku do wszystkich osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Uchwałodawca przewidział możliwość wstąpienia w stosunek najmu osobom wymienionym w art. 691 Kodeksu cywilnego oraz wstępnym, zstępnym najemcy i jego pełnoletniemu rodzeństwu. Nie istniała więc potrzeba regulowania sposobu postępowania wobec osób spoza wymienionego wyżej kręgu, ani wobec osób, które co prawda w najem mogłyby wstąpić lecz tego nie uczyniły, albowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego regulują zasady rekompensaty za bezumowne korzystanie z rzeczy oraz zasady prowadzenia eksmisji.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodziły okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. Naruszały prawo w stopniu istotnym wyłącznie przepisy § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 10 ust. 7, § 11 ust. 1-4, § 20. Pozostałe zarzuty okazały się nieuzasadnione. Z tego względu podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego, uchylenie go bowiem jedynie w części byłoby nieczytelne i znacznie utrudniałoby odczytanie intencji Sądu i ustalenie, które przepisy uchwały są, a które nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) zwanej dalej u.s.g. i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż pomimo uznania przez Sąd pierwszej instancji za słuszne zarzuty Wojewody Śląskiego dot. § 4 ust. 1 uchwały przewidującego podział lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie Gminy na trzy grupy tj. mieszkania do remontu, lokale wynajmowane na podstawie najmu socjalnego lokalu lub pomieszczenia tymczasowe (oraz dalszych przepisów posługujących się taką kwalifikacją mieszkań w zasobie tj. § 7 ust. 1 uchwały oraz § 10 ust. 1 uchwały) Sąd nie uznał, że zachodzi konieczność oddalenia skargi w całości, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie należało oddalić skargę w całości z uwagi na fakt, iż Rada dokonując takiego podziału i określając zasady najmu dla ww. grup lokali pozbawiła uchwałę elementu obligatoryjnego z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów, w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w całości, ze względu na niewypełnienie upoważnienia ustawowego, było prawidłowe;

2) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 5, pkt 6, w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż pomimo uznania za słuszne zarzutów Wojewody Śląskiego dot. istotnego naruszenia prawa przez przepisy § 3 ust. 3, § 20, § 4 ust. 1, § 7 ust. 1, § 10 ust. 1 i 7 i § 11 ust. 1 - 4 uchwały, Sąd nie oddalił skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność ww. przepisów uchwały, podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepisy aktu prawa miejscowego, które istotnie naruszają prawo nie powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawa;

3) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż wadliwa konstrukcja § 7 ust. 2 i 4 uchwały dot. kryteriów oddawania lokali do podnajmu i najmu socjalnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa tylko błąd podlegający sprostowaniu, podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ stanowiący uchwalający akt prawa miejscowego w powyższej materii, musi stosować zasady określoności przepisów prawa tj. przestrzegać normy określonej art. 2 Konstytucji RP i jest zobowiązany uchwalać regulacje (w tym dotyczące obligatoryjnych elementów uchwały) w sposób jasny i precyzyjny; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisów uchwały było prawidłowe;

4) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że prawidłowe jest odwołanie się w § 7 ust. 1 pkt 3 i 4, § 8 ust. 3, § 19 ust. 1 pkt 4 uchwały do dochodu na jedną osobę zamiast dochodu gospodarstwa domowego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe należy uznać za nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż regulacja art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów jednoznacznie wymaga, by rada gminy określiła dochód gospodarstwa domowego, a zatem łączny dochód wszystkich członków gospodarstwa uzasadniający oddanie w najem lokali, a nie dochód przypadający na jedną osobę; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisów uchwały było prawidłowe;

5) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że uchwała wypełnia delegację z art. 21 ust. 3 pkt 6b ww. ustawy tj. uchwała zawiera zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy o ochronie lokatorów, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe należy uznać za nieprawidłowe, gdyż uchwała w § 13 ust. 1 pkt 3 reguluje jedynie kwestie dot. pierwszeństwa przyznawania lokali mieszkalnych, których nie można utożsamiać z zasadami przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy; w związku z czym, rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały w całości, ze względu na niewypełnienie upoważnienia ustawowego, było prawidłowe;

6) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie za prawidłowy § 3 ust. 2 uchwały, w którym Rada postanowiła, iż zaspokaja się potrzeby mieszkaniowe osób określonych w ust. 1 uchwały (tj. członków wspólnoty samorządowej - mieszkańców Gminy Miasta Ruda Śląska nie posiadających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych spełniających jeden z warunków określonych w § 3 ust. 2 uchwały) podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, w wyniku przyjęcia powyższej regulacji następuje zawężenie przesłanek warunkujących złożenie wniosku o najem lokalu i jego rozpatrzenie, wbrew przepisom art. 4 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, a ponadto Rada nie posiada delegacji ustawowej do precyzowania pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" poprzez szczegółowe wyliczanie takich przypadków; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisu uchwały było prawidłowe;

7) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że § 4 ust. 4 i 5 uchwały nie narusza istotnie prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, przedmiotowy przepis uchwały nie tylko nie zawiera żadnej konkretnej regulacji prawnej, ale przewiduje jedynie pewne możliwości, które już wynikają z ustawy, wobec czego należy uznać go za sprzeczny z prawem; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisów uchwały było prawidłowe;

8) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że § 8 ust. 1 uchwały nie narusza prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowy przepis uchwały stanowi naruszenie art. 23 ust. 3 ww. ustawy, gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą prawidłowej legislacji, jeżeli materia uregulowana jest innym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to organ stanowiący nie powinien jej powtarzać, a tym bardziej modyfikować w akcie hierarchicznie podporządkowanym ustawie; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisu uchwały było prawidłowe;

9) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że § 5 uchwały dot. wysokości obniżek stawki czynszu nie narusza istotnie prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie regulację tę należy uznać za nieprawidłową z uwagi na fakt, iż po pierwsze wykracza poza delegację ustawową odnosząc się do wysokości obniżek czynszu, a po drugie odwołuje się do dochodów z § 8 ust. 3 i § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały, które nie zostały określone w sposób prawidłowy; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisu uchwały było prawidłowe;

10) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że § 18 uchwały nie narusza istotnie prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie regulację tę należy uznać za nieprawidłową z uwagi na fakt, iż po pierwsze wykracza poza delegację ustawową odnosząc się do kwestii połączeń czy podziału lokali, a jednocześnie wkracza w kompetencje Prezydenta, który na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodaruje mieniem komunalnym; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie w jakim stwierdzało nieważność ww. przepisu uchwały było prawidłowe;

11) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że § 19 uchwały wypełnia delegację wynikającą z art. 21 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie regulacja powyższa nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji, gdyż Rada nie określiła zasad postępowania w stosunku do wszystkich osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy w sytuacji, gdy Prezydent nie zawiera z takimi osobami umowy najmu; w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały w całości, ze względu na niewypełnienie upoważnienia ustawowego, było prawidłowe;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo zasadności części zarzutów Wojewody Śląskiego zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczących istotnych naruszeń prawa przez uchwałę, rozstrzygnięcie nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego w całości, gdyż przeciwnym wypadku wydany wyrok byłby niezwykle skomplikowany a przez to nieczytelny, podczas gdy uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości powoduje, iż uchwała będąca aktem prawa miejscowego zawiera szereg przepisów istotnie naruszających prawo, co uzasadniało oddalenie skargi gminy w całości (lub części).

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Ruda Śląska wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy i wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim niezasadnym jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, jakoby w przypadku zasadności części skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie mógł kontrolując takie rozstrzygnięcie unieważniające uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska (Dz. Urzęd. Woj. Śląsk. z 2021 r. poz. 2340) uchylić zaskarżony akt nadzoru w części. Nie można uznać za zasadnym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że tak wydany wyrok byłby niezwykle skomplikowany i nieczytelny.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w uchwale podzielonej na paragrafy, ustępy, punkty i litery co do zasady nie ma przeszkód do unieważnienia przez organ nadzoru konkretnych przepisów objętych odrębnymi jednostkami redakcyjnymi. Zawarte w ww. uchwale jednostki redakcyjne nie naruszą zasad techniki prawodawczej zawartych w § 124 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Tym samym zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że część precyzyjnie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów uchwały w istotnym zakresie narusza prawo.

Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadniony zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie objętym § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i § 10 ust. 1 uchwały. Zawarty w tych przepisach podział wolnych lokali mieszkalnych ze względu na kryterium ich stanu technicznego oraz wyposażenia na mieszkania do remontu, lokale wynajmowane na podstawie najmu socjalnego lokalu lub pomieszczenia tymczasowe jest sprzeczny z przepisami ustawy o ochronie lokatorów i nie znajduje żadnego uzasadnienia w zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że taki trójpodział lokali mieszkalnych w mieszkaniowym zasobie gminy jest przy tym pozorny, ponieważ mieszkanie do remontu może obejmować każdy lokal mieszkalny, w tym także lokal socjalny lub pomieszczenie tymczasowe. Skoro ustawodawca nie wskazał na ww. możliwość zróżnicowania lokali mieszkalnych pozostających w gminnym zasobie, to taka regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej zarówno w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, jak i art. 7 Konstytucji RP nakazującym, aby działanie każdego organu wykonującego władzę publiczną było podejmowane na podstawie i w graniach prawa. Trafnie więc Wojewoda Śląski unieważnił, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 10 ust. 1 uchwały jako naruszające w istotnym zakresie prawo. Przyznając w tym zakresie rację organowi nadzoru, trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi.

W związku z tym także narusza prawo w istotnym zakresie § 7 ust. 2 i 4 uchwały, ponieważ przepis ten różnicuje spełnienie przesłanek wymaganych od osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego do remontu oraz o najem lokalu socjalnego. Jest przy tym § 7 ust. 2 i 4 ww. uchwały wewnętrznie sprzeczny. § 7 ust. 2 określa warunki niezbędne do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wprost odwołując się do ust. 1 pkt 1, 2 i 4 tego przepisu jako określających te warunki, natomiast zgodnie z § 7 ust. 4 warunki określone w § 7 ust. 1 nie dotyczą najmu socjalnego lokalu. Także Sąd pierwszej instancji dostrzegł naruszenie prawa w zakresie obejmującym § 7 ust. 2 i 4 ww. uchwały, ale niezasadnie uznał je za nieistotne. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia chociażby w tym zakresie skargi.

Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne unieważnienie przez organ nadzoru § 3 ust. 3, § 20, § 10 ust. 7 i § 11 ust. 1-4 uchwały. § 3 ust. 3 ww. uchwały uzależnia możliwość wynajmowania lokali mieszkalnych pozostających w gminnym zasobie od nieznanych ustawie kryteriów, jak szczególnie uzasadnione potrzeby lub interes Gminy Miasta Ruda Śląska i umożliwiać zaspokajanie potrzeb osobom nienależącym do wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Ruda Śląska. Istotne naruszenie prawa zawiera treść § 20 ust. 1 i ust. 2 uchwały poprzez przyznanie kompetencji Prezydentowi Miasta do odmowy zawarcia umowy najmu lokalu, mimo spełnienia przez osobę uprawnioną do jego najmu kryteriów zawartych w tej uchwale, bez określenia przesłanek tej odmowy oraz uznaniowego umieszczenia takich osób, którym odmówiono zawarcia umowy najmu na liście oczekujących na mieszkanie do remontu z gminnych zasobów mieszkaniowych. Regulacja objęta § 20 ww. uchwały nie opiera się na jakiejkolwiek delegacji ustawowej. Treść § 10 ust. 7 uchwały nie jest zgodna z art. 21b ust. 6 ustawy o ochronie lokatorów, który to przepis wskazuje na odmienne skutki braku przedłożenia dokumentów opisanych w ww. przepisie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w zakresie, w jakim wskazał na istotne naruszenie prawa, sam naruszył art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie prawa w zakresie obejmującym § 11 ust. 1-4 uchwały. Przede wszystkim powołany przepis przewiduje przesłanki skreślenia z listy osób oczekujących na przydział mieszkania z gminnych zasobów mieszkaniowych, mimo że każda osoba będąca mieszkańcem Gminy Miasta Ruda Śląska ma prawo ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnych zasobów, a spełnienie określonych przesłanek co najwyżej może wskazywać na dalsze miejsce na liście uprawnionych do zawarcia takiej umowy. Wojewoda Śląski unieważnił na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. § 3 ust. 3, § 10 ust. 7, § 11 ust. 1-4 i § 20 uchwały jako naruszające w istotnym zakresie prawo. Przyznając w tym zakresie rację organowi nadzoru, trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi.

Za trafny należy uznać zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów polegającej na uznaniu, że zamiast określenia wymaganego ww. przepisami wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uchwała w § 7 ust. 1 pkt 3 i 4, w § 8 ust. 3 i w § 19 ust. 1 pkt 4 posłużyła się kryterium wysokości średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę. Tak wprowadzone kryterium może prowadzić do zróżnicowanej wykładni tych przepisów poprzez wprowadzenie nieznanego ustawie pojęcia średniego dochodu i prowadzić do ustalania wysokości dochodu tylko tej osoby, która stara się o najem lokalu z gminnego zasobu, jak mogłoby to wynikać np. z § 8 ust. 3 tej uchwały. Tym samym skoro ustawodawca zobowiązał rady gmin do ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego, to przyjmowanie w tym zakresie modyfikacji, które dodatkowo wymagałyby działań matematycznych aby uzyskać wynik dochodu gospodarstwa domowego nie mają uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Skoro wykonując delegację ustawową zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów organ stanowiący gminy powinien - ustalając zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu, to podejmowana na tej podstawie uchwała winna określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego.

Zasadnym jest także zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 4 ust. 2b tej ustawy. Uchwała nie zawiera, stosownie do powołanego art. 21 ust. 3 pkt 6b ww. ustawy zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b tej ustawy, tj. zasady przeznaczania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Pod pojęciem tym zasad nie można uznać regulacji objętej § 13 ust. 1 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym Prezydent Miasta w pierwszej kolejności zawierał umowę najmu lokalu mieszkalnego lub umowę najmu socjalnego lokalu z osobami opuszczającymi rodzinne domy dziecka, domy pomocy społecznej, rodziny zastępcze, placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz mieszkania chronione, po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z treści tego przepisu wynikało tylko tyle, że takie osoby musiały spełnić wszystkie warunki wynikające z tej uchwały niezbędne do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a jedyną odrębnością wobec nich była "pierwsza kolejność" przy zawieraniu takich umów. Tym niemniej o ile rację ma strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że ww. przepis nie zawiera zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu, to nie jest jednak zasadnym zarzut naruszenia prawa w zakresie obejmującym § 13 ust. 1 pkt 3 tej uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów uchwała rady gminy określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna obejmować wskazanie na kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Tym samym § 13 ust. 1 pkt 3 zawierający te kryteria nie narusza prawa.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 uchwały dodatkowych kryteriów uprawniających mieszkańców Gminy Miasto Ruda Śląska do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wprost wskazując, że osobami takimi są osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy i posiadające niskie dochody. Przepisy ustawy nie wprowadzają w tym przedmiocie żadnych innych ograniczeń, a więc zawarty w § 3 ust. 2 ww. uchwały katalog dodatkowych kryteriów nie jest zgodny z art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Wydaje się, że naruszenie prawa w tym zakresie dostrzegł również w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji stwierdzając, że § 3 ust. 2 tej uchwały jest zbędny, ale błędnie uznał, że skoro katalog objęty tym przepisem uchwały jest dość szeroki, to nie narusza to przepisów ustawy.

Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym inne niż objęte art. 4 ust. 2 ww. ustawy kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, przy czym zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają określone kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie takiego lokalu (wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21). Podniesiona w zakresie tego zarzutu argumentacja dotycząca błędnej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie lokatorów nie jest zasadna, ponieważ zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. § 3 ust. 2 ww. uchwały nie obejmował ani trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali, ani też sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym zarzut nr 7 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że także i ten zarzut jest zasadny. W § 4 ust. 4 i 5 uchwały określono, że na wniosek kierownika właściwej jednostki organizacyjnej administracji publicznej lub samorządowej, z zasobu mieszkaniowego Miasta Ruda Śląska mogą być wyodrębnione lokale mieszkalne związane ze stosunkiem pracy wykonywanej na terenie Miasta Ruda Śląska, a same lokale mieszkalne mogą być przyznane tym podmiotom, które poza wykonywaniem pracy w ramach powyższego stosunku pracy nie prowadzą innej działalności gospodarczej. Niezasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść ww. przepisów stanowi powtórzenie regulacji ustawowej objętej art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów, zgodnie z którym rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Tym niemniej § 4 ust. 4 i 5 tej uchwały naruszają prawo w istotnym zakresie, ponieważ nie regulują zasad wynajmowania lokali mieszkalnych z gminnego zasobu na czas trwania stosunku pracy.

Trafnie w tym zakresie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że obowiązek wprowadzenia tych zasad wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

W zarzucie nr 8 skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów poprzez uznanie, że treść § 8 ust. 1 uchwały zawiera powtórzenie art. 23 ust. 3 ww. ustawy nie naruszając prawa. Zarzut ten jest zasady ale przede wszystkim nie z tego powodu, że § 8 ust. 1 uchwały powtarza treść normy ustawowej, ale ją modyfikuje. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów umowę najmu socjalnego lokalu można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy, a w razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającą zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu, stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Natomiast § 8 ust. 1 tej uchwały nakazuje, a nie jedynie stwarza taką możliwość, przedłużenia umowy najmu socjalnego lokalu. Ponadto art. 23 ust. 3 ww. ustawy wprost określa, że w przypadku wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającą zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu, stosuje się art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, tj. takie osoby mają obowiązek do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać stosowne odszkodowanie. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 3 uchwały nawet przekroczenie przez osobę ubiegającą się o przedłużenie umowy najmu socjalnego lokalu wysokości dochodu określoną w uchwale rady gminy uzasadniającą zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu, pozwala na przedłużenie takiej umowy na następny okres. Tym samym należy stwierdzić, że § 8 ust. 1 uchwały modyfikuje treść art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ww. ustawy wprowadzając w miejsce ustawowej możliwości zawarcia umowy przedłużającej najem socjalnego lokalu, obowiązek jej zawarcia.

Zasadnym jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej (zarzut nr 9), zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem treść § 5 uchwały.

Zgodnie z tym przepisem Prezydent Miasta udzielał obniżki czynszu w wysokości 30% wobec najemcy spełniającego kryteria dochodowe określone w § 8 ust. 3 niniejszej uchwały oraz w wysokości 50% wobec najemcy spełniającego kryteria dochodowe określone w § 7 ust. 1 pkt 4 tej uchwały.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów warunki obniżania czynszu stanowią treść odrębnej uchwały określającej wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Unieważniona w tej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska nie jest uchwałą obejmującą wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Ruda Śląska.

Zgodnie natomiast z art. 8 pkt 1 ww. ustawy w przypadku, gdy właścicielem nieruchomości lokalowych jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu ustala organ wykonawczy tej jednostki zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Podstawową wadą rozwiązania przyjętego w § 5 uchwały jest nie tyle przyznanie tym przepisem organowi wykonawczemu tej Gminy prawa do udzielenia obniżek wysokości czynszu, ile w istocie włączenie do treści przepisu uchwały uprawnienia Prezydenta Miasta do ustalania kwot czynszu i – jak wskazuje się także w orzecznictwie sądowym – także zasad stosowania obniżek tych kwot. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów to organ wykonawczy gminy jest upoważniony z mocy ustawy do ustalania stawek czynszu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (tak NSA w wyroku z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 212/14).

Tym samym istotną wadliwością § 5 ww. uchwały nie było to, że zawiera ona zasady ustalania obniżek stawek czynszu, ale że jego treść obejmuje częściowo regulację organu wykonawczego wynikającą z art. 8 pkt 1 ww. ustawy. Ponadto wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skoro Rada Miasta Ruda Śląska wyraźnie wskazała, że podstawą do podjęcia uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów, to tym samym zawęziła jej zakres tylko do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a nie dodatkowo także wieloletniego programu gospodarowania zasobem gminy, którego podstawą do uchwalenia jest art. 21 ust. 2 ww. ustawy i który powinien określać także warunki obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy). Ponadto w § 5 tej uchwały wskazano na dokonywanie przez Prezydenta Miasta obniżki czynszu ustalanego zgodnie z treścią tej uchwały, objętą m.in. § 7 ust. 1 pkt 4 i w § 8 ust. 3 tej uchwały jako wysokość średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę. Taki sposób ustalania dochodu został uznany za istotnie naruszający prawo, a tym samym poprzez bezpośrednie odwołanie się w § 5 do stosowania obniżek czynszu do najemców spełniających kryteria dochodowe określone w § 7 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 3 tej uchwały, także i z tego powodu ww. § 5 w istotnym zakresie narusza prawo.

Jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. polegającej na uznaniu, że treść § 18 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i ingeruje w kompetencje organu wykonawczego gminy objęte ww. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W orzecznictwie dominuje pogląd, że skoro ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy uprawnienie do gospodarowania mieniem komunalnym, to bez wyraźnej delegacji ustawowej rada gminy nie może regulować zasad gospodarowania tym mieniem (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3944/18; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2072/12). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może podejmować uchwały w sprawach majątkowych gminy, ale tylko w zakresie przekraczającym zakres zwykłego zarządu i przypadkach objętych literami a-j tego punktu. Nie ma wśród nich możliwości przyznania uprawnienia do połączenia lub podziału lokali mieszkalnych w gminnym zasobie. Tym samym uprawnienie wynikające z § 18 uchwały stanowi powtórzenie uprawnienia organu wykonawczego gminy do zarządzania mieniem komunalnym, obejmujące m.in. realizowanie, zgodnie z odrębnymi przepisami Prawa budowlanego, robót obejmujących łączenie lub podział lokali.

Ponadto sama treść § 18 nie jest czytelna. Zgodnie z jego ust. 2 Prezydent może wprawdzie dokonać połączeń lub podziałów lokali mieszkalnych lub ich części oraz części powierzchni wspólnych, ale pod warunkiem uzyskania zgody. Nie wiadomo, kto ma Prezydentowi taką zgodę udzielać. Pozostała treść § 18 ust. 2 może sugerować, że taką zgodę udziela sam Prezydent jako reprezentujący wynajmującą lokal mieszkalny Gminę, co stanowi oczywistą sprzeczność. Także zawarte w § 18 ust. 2 uchwały odwołanie się do art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie lokatorów nie wyjaśnia, dlaczego taka treść tego przepisu została ustalona przez Radę Miasta Ruda Śląska.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wprawdzie ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów posługuje się pojęciem "w szczególności" co do określenia przez radę gminy zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, tym niemniej nie oznacza to dowolności w przyjmowanych na tej podstawie regulacjach.

Posłużenie się zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie, ale ponadto także inne ustalenia, które muszą dotyczyć zasad wynajmowania takich lokali mieszkalnych (tak np. NSA w wyroku z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2322/13). Przyznanie organowi wykonawczemu wynikającego z mocy odrębnej ustawy uprawnienia do łączenia lub podziału gminnych lokali mieszkalnych nie stanowi zasady ich wynajmowania. Tym samym także § 18 uchwały w istotnym zakresie narusza prawo.

Natomiast zarzut nr 11 skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie lokatorów uchwała w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna obejmować zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że § 19 ww. uchwały nie określa zasad postępowania wobec osób, które pozostały po opuszczeniu lokalu przez najemcę lub nie wstąpiły po śmierci najemcy w stosunek najmu. § 19 ust. 1 tej uchwały określa zasady postępowania Prezydenta Miasta Ruda Śląska wobec osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego lub będącymi wstępnymi, zstępnymi lub pełnoletnim rodzeństwem najemcy, który wyprowadził się z lokalu. Zasady te obejmują wskazanie warunków, których spełnienie uzasadnia zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. § 19 ust. 2 określa zaś zasady postępowania wobec wstępnych, zstępnych, pełnoletnie rodzeństwo lub osób objętych art. 691 Kodeksu cywilnego w przypadku, gdy najemca zmarł.

Z kolei § 19 ust. 3 uchwały reguluje sytuację, w której osoby objęte § 1 lub 2 tego przepisu miały w chwili wyprowadzenia się lub śmierci najemcy zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W takim przypadku nie następuje zawarcie z nimi umowy najmu.

Mając powyższe należy stwierdzić, że wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie § 19 ww. uchwały (poza § 19 ust. 1 pkt 4, którego wadliwość została wykazana w uzasadnieniu tego wyroku) zawierał zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W istocie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że brakuje w tym zakresie regulacji dotyczącej postępowania z takimi osobami po odmowie zawarcia z nimi umowy najmu w przypadku objętym § 19 ust. 3 ww. uchwały. Uprawnienia właściciela wobec osoby zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego zostały uregulowane w odrębnych przepisach. Przykładowo art. 6e ustawy o ochronie lokatorów reguluje prawa stron po zakończeniu najmu, a art. 18 tej ustawy reguluje odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego.

W orzecznictwie sądowym wskazano, że wprowadzenie dodatkowych warunków wobec osób, które np. pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem wstąpiły po śmierci najemcy stanowiłoby naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie lokatorów (wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że § 19 uchwały nie zawiera istotnego naruszenia prawa poprzez zawarcie w nim regulacji sprzecznej z art. 21 ust. 3 pkt 6 lub art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów.

Powyższej wykazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15).

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Miasto Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy objętych uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność całej ww. uchwały. Przeprowadzona w granicach zarzutów skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że uchwała ta w zakresie obejmującym § 3 ust. 2 i ust. 3, § 4 ust. 1 ust. 4 i ust. 5, § 5, § 7 ust. 1 ust. 2 i ust. 4, § 8 ust. 1 i ust. 3, § 10 ust. 1 i ust. 7, § 11 ust. 1-4, § 18, § 19 ust. 1 pkt 4 i § 20 w istotnym zakresie narusza prawo. Zakres ww. naruszeń uzasadnia unieważnienie całej uchwały, ponieważ pozostała część tej uchwały w zakresie nienaruszającym prawo nie mogłaby być podstawą do wynajmowania lokali mieszkalnych z gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy Miasta Ruda Śląska.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.