Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 672/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 640/11 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 2011 r. znak sprawy SO.51151/3/2010 Wójt Gminy Limanowa na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10.04. 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. Nr 139 z 2000 r. poz. 993 ze zm., dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98. poz. 1071 z 2000 r. ze zm., dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu na wniosek M. B. postępowania administracyjnego o wymeldowanie małoletnich dzieci: P.B. ur. [...].08.1995 r., S. B. ur. [...].03.1998 r. i B. B. ur. [...].05.2000 r. - z pobytu stałego z budynku mieszkalnego w miejscowości [...], orzekł o wymeldowaniu małoletnich dzieci – P. B., S. B., B. B. z pobytu stałego z budynku mieszkalnego w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że we wniosku z dniu [...].08.2010 r., o wymeldowanie swoich dzieci, wnioskodawca zaznaczył, że dzieci od dwóch lat zamieszkują wraz z matką I. B. w Krakowie przy ul. [...]. Do wniosku załączył akt notarialny - umowę sprzedaży i ustanowienia służebności - z którego wynika, że [...].06.1998 r. zakupił nieruchomość w [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym oznaczonym numerem [...]. Z załączonego aktu notarialnego wynika, że zakupiona nieruchomość stanowi majątek odrębny M. B., gdyż zakupił ją za pieniądze pochodzące z jego majątku odrębnego. W prowadzonym postępowaniu interesy małoletnich dzieci reprezentuje ich matka I. B., jako przedstawiciel ustawowy. Za strony w niniejszym postępowaniu uznani zostali też: M.K. i S. K., zam. [...], którzy zakupili przedmiotową nieruchomość od M.B.

M. K. zeznała, że w dniu [...].08.2010 r. zakupiła wraz z mężem nieruchomość położoną w miejscowości [...] od M. B. Oznajmiła, że dom w chwili zakupu był opuszczony, a w budynku od dwóch lat nikt nie mieszka. Nikt ich nie poinformował, że w budynku tym są zameldowane na pobyt stały małoletnie dzieci poprzedniego właściciela. Klucze do budynku otrzymali wraz z aktem notarialnym. W domu nie ma żadnych rzeczy pozostawionych przez poprzednich lokatorów. Zeznała, że budynek ten w obecnej chwili nie nadaje się do zamieszkania, nie ma tam nawet podłączonej energii elektrycznej.

I. B. zeznała, że jej dzieci P., S. i B. nie zamieszkują w budynku [...] od września 2009 r. S. i B. mieszkają z nią w Krakowie przy ul. [...], natomiast P. przebywa obecnie w domu dziecka w Krakowie. Właściciele, którzy wynajmują jej lokal mieszkalny, na podstawie umowy najmu na czas określony do września 2011 r., nie wyrażają zgody na zameldowanie dzieci pomimo, że tam wraz z nią zamieszkują. Oświadczyła, iż do opuszczenia budynku w [...] wraz z dziećmi została zmuszona, ze względu na przemoc ze strony męża. Zeznała także, iż dwukrotnie próbowała wrócić do domu w [...], ale podczas drugiej wizyty mąż zabrał jej klucze do budynku i nie miała już możliwości powrotu. Oświadczyła, że w Sądzie Rejonowym w L. został złożony pozew o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości w [...]. Nie dysponuje ona jednak dokumentami potwierdzającymi fakt złożenia takiego wniosku.

Organ przyjął za udowodnione, że I. B. wraz z dziećmi wyprowadziła się z budynku w miejscowości [...], zabierając ze sobą wszystkie rzeczy należące do niej i do dzieci oraz, że od około dwóch lat w tym domu nie mieszkają. Synowie mieszkają wraz z matką w Krakowie, natomiast córka P. przebywa w domu dziecka w Krakowie i tam jest zameldowana na pobyt czasowy. Organ przyjął również za udowodnione, że budynek mieszkalny w [...] od [...].08.2010 r. nie jest już własnością ojca małoletnich dzieci M. B. Wnioskodawca sprzedał budynek, wymeldowując się uprzednio z pobytu stałego w tym budynku w dniu [...].08.2010 r.

Organ ustalił także, iż opuszczenie budynku przez I. B. i małoletnie dzieci P., S. i B. wynikało z przemocy w rodzinie, stosowanej przez wnioskodawcę wobec żony i dzieci. Przedłożone postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...].03.2004 r. wskazuje na to, że taka przemoc faktycznie miała miejsce. Sąd ograniczył bowiem władzę rodzicielską M.B. nad jego małoletnimi dziećmi P., S. i B. poprzez poddanie tej władzy stałemu nadzorowi kuratora sądowego. Sąd zobowiązał również wnioskodawcę do powstrzymania się od wszczynania awantur i używania wulgarnego słownictwa w obecności małoletnich dzieci. Ponadto organ ustalił, że Sąd Okręgowy w N. S. wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...] orzekł separację małżeństwa I. i M. B.

W trakcie postępowania administracyjnego organ przyjął za udowodnione, że M. B. w momencie składania wniosku o wymeldowanie dzieci był właścicielem budynku w [...] i budynek ten stanowił jego majątek odrębny oraz, że od [...].08.2010 nowymi właścicielami budynku są M. i S. K.

Zdaniem organu, o zamiarze opuszczenia domu można mówić wtedy, gdy opuszczenie to jest dobrowolne i trwałe. Organ podkreślił, iż kwestia dobrowolności ma drugorzędne znaczenie, o ile tylko opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały. W ocenie organu, opuszczenie domu ma cechy trwałości. Matka zabierając dzieci z domu w [...], zabrała ze sobą również ich rzeczy osobiste, ubrania i dokumenty. Wynajęła mieszkanie w Krakowie, gdzie zamieszkuje wraz z synami, córka natomiast przebywa w domu dziecka w Krakowie. Matka małoletnich podjęła wprawdzie dwukrotnie próbę powrotu do domu w [...], która zakończyła się niepowodzeniem. Nie poprosiła o interwencję w tej sprawie Policji, ani innych właściwych organów. Dzieci uczęszczają do szkoły w Krakowie, a ich matka tam pracuje. Tak więc, w ocenie organu, centrum życiowe małoletnich dzieci skoncentrowane jest w Krakowie. Ponadto, obecnie dom w [...] nie nadaje się do zamieszkania, jest opuszczony i nie ma w nim energii elektrycznej. Co więcej, dom został sprzedany. Ojciec dzieci nie jest już jego właścicielem.

Organ uznał, że zostały spełnione podstawowe przesłanki opuszczenia domu pozwalające na wymeldowanie ww. dzieci z miejsca ich stałego zameldowania. Zdaniem organu, dzieci P., S. i B. winny zostać zameldowane w miejscu faktycznego zamieszkania, w przedmiotowej sytuacji, wraz z matką I. B.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. B. - przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci: P.B., S. B. i B. B., domagając się jej zmiany. Podniosła ona, iż opuszczenie domu nastąpiło w sposób niedobrowolny, wręcz przeciwnie, rodzina została zmuszona do opuszczenia budynku w wyniku długotrwałej przemocy fizycznej i psychicznej. I. B. podkreśliła, iż wraz z dziećmi próbowała powrócić do domu, niestety ojciec dzieci uniemożliwiał im to, w wyniku czego została założona sprawa w Sądzie Rejonowym w L. (Sygn. sprawy [...]).

I. B. podkreśliła, że wraz z dziećmi jest zmuszona wynajmować lokal mieszkalny. Podkreśliła, iż w Sądzie Rejonowym w L. prowadzone jest postępowanie przeciwko M. B. o unieważnienie umowy sprzedaży (Sygn. akt [...])

Decyzją z dnia [...].04.2011 r. nr [...] Wojewoda Małopolski na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po rozpatrzeniu odwołania I. B. przedstawiciela ustawowego małoletnich – P. B., S. B. i B. B. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że we wrześniu 2008 r., zgodnie z decyzją I. B., jej małoletnie dzieci: P., S. i B. opuściły miejsce pobytu stałego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 15 ust. 2 ustawy i w obecnym stanie faktycznym oraz prawnym, wynikającym ze zmiany właściciela budynku, brak jest możliwości realnego powrotu wymienionych osób do nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. i S.K. - obecni właściciele budynku, nie dopuszczają takiej sytuacji, aby obce im osoby (do tego małoletnie) miały zamieszkać w domu, który stanowi ich własność. Świadoma tej sytuacji, zdaniem organu, jest również I. B., która w treści wniesionego odwołania jednoznacznie potwierdza, że dzieci od kilku lat nie zamieszkują pod wskazanym adresem, z kolei próby powrotu małoletnich do domu, gdy właścicielem budynku był jeszcze ich ojciec, M. B. okazały się nieskuteczne.

Materiał dowodowy, jaki organ I instancji zgromadził prowadząc niniejsze postępowanie meldunkowe wskazuje, w ocenie organu odwoławczego, że do opuszczenia budynku doszło w wyniku nagannego zachowania M. B. wobec żony I.B. (małżonkowie od [...].02.2006 r. pozostają w separacji) oraz małoletnich dzieci. Zdaniem organu, trzyletni okres jaki upłynął od wyprowadzenia się dzieci z budynku, brak zgody obecnych właścicieli na ich ponowne zamieszkanie, jak również fakt, iż I. B. jako przedstawiciel ustawowy małoletnich nie podjęła w wyznaczonym terminie skutecznych działań prawnych w celu umożliwienia dzieciom powrotu do budynku, kiedy stanowił on jeszcze własność ich ojca, pozwala uznać, iż opuszczenie nabrało cech dobrowolności i ma charakter trwały.

Odnosząc się do informacji podanej w odwołaniu, iż przed sądem z powództwa I. B. przeciwko M. B. zawisła sprawa o unieważnienie umowy sprzedaży ww. nieruchomości organ wyjaśnił, że powyższa sprawa nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż do rozstrzygania kwestii w tym zakresie właściwe są sądy powszechne, a nie organy meldunkowe.

Organ odwoławczy podkreślił, iż dzieci wraz z matką mieszkają w lokalu przy ul. [...] w Krakowie, gdzie rodzina skoncentrowała swoje najważniejsze sprawy życiowe.

Organ odwoławczy odstąpił od szczegółowej analizy poszczególnych dowodów w sprawie, z uwagi na to, iż w sposób rzetelny i prawidłowy zostało to już uczynione przez Wójta Gminy Limanowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję złożyła I. B. - przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci: P. B., S.B. i B.B., zarzucając jej: błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez stwierdzenie, że wraz z małoletnimi trwale i dobrowolnie opuściła ona budynek mieszkalny w miejscowości [...] oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. I.B. podniosła, iż w domu, który musieli opuścić, zostały rzeczy osobiste, których nie mogą odzyskać. Wraz z dziećmi wielokrotnie próbowała wejść do domu, ale udało jej się to tylko raz przy pomocy Policji. Matka dzieci nie zgadza się ze stwierdzeniem, że brak jest realnej możliwości powrotu do budynku. Podniosła, że skarżącym grozi bezdomność, a brak meldunku utrudnia zapisanie dzieci do szkoły, do lekarza.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...].10.2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż - jego zdaniem - zarówno decyzja Wojewody Małopolskiego jak i Wójta Gminy Limanowa narusza prawo materialne, m.in. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Naruszenie polega na błędnej wykładni, zniekształcającej przesłankę dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu, o której mowa w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik stwierdził, że na tle tego orzecznictwa, obydwa organy powinny uznać opuszczenie lokalu przez skarżących za niedobrowolne. Niedobrowolne opuszczenie lokalu nie może uzasadniać wymeldowania. Zwrócił uwagę, że skarżący powoływali się na fakt, że opuścili miejsce swojego trwałego pobytu ratując się przed bezprawną przemocą fizyczną i psychiczną. Pełnomocnik podniósł, że opuszczenie było w niniejszej sprawie niedobrowolne, a upływ czasu nie może zmienić wstecz faktu, że skarżący ewakuowali się z powodu bezprawnej przemocy, a potem walczyli o powrót.

Zdaniem pełnomocnika, ani obecny, ani poprzedni właściciel nieruchomości nie powinien występować w sprawie jako uczestnik, ponieważ właściciel lokalu nie ma interesu prawnego w sprawie o wymeldowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 640/11 wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr, 139, poz. 993 ze zm., dalej ustawa). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Oznacza to, iż do wymeldowania w trybie administracyjnym niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: faktyczne opuszczenie lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się.

Odnośnie zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez stwierdzenie, że wraz z małoletnimi trwale i dobrowolnie I.B. opuściła budynek mieszkalny w miejscowości [...], Sąd podkreślił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli. Koniecznym jest zatem dokonanie oceny zamiaru osoby, która ma być wymeldowana. Niezbędnym w tej kwestii jest uwzględnienie obiektywnych przesłanek opuszczenia, takich jak: powód opuszczenia, możliwość dostępu do lokalu, wola powrotu i utrzymywania związków z miejscem stałego pobytu.

Nawet jeśli przyjąć, jak chce przedstawiciel ustawowy małoletnich I. B., iż nie opuściła ona wraz z dziećmi dobrowolnie lokalu, a została do tego zmuszona w wyniku działania męża wbrew swej woli, to podkreślić należy, że nie podejmowała ona żadnych prawnych kroków, które umożliwiłyby jej powrót do lokalu. Podejmowała tylko faktyczne próby wejścia do domu, z których jak przyznała tylko jedna okazała się skuteczna.

Pamiętać należy, że celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Decyzja ta nie powoduje powstania, ani utraty jakichkolwiek praw, nie ma więc żadnego wpływu na kwestię ważności umowy sprzedaży nieruchomości czy też ewentualnych rozliczeń majątkowych między małżonkami. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący faktycznie nie zamieszkują w miejscu zameldowania. Mieszkanie jest bowiem tylko wówczas stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe. Jest to więc lokal, w którym koncentrują się ich codzienne sprawy, gdzie osoby te przebywają, wypoczywają, prowadzą gospodarstwo domowe, a takim miejscem dla skarżących nie jest dom w miejscowości [...].

Sąd wyjaśnił, iż sprawa cywilna o unieważnienie umowy sprzedaży domu, jak również sprawy dotyczące majątku małżonków B., nie mają wpływu na postępowanie w przedmiocie wymeldowania. Fakt, iż skarżący byliby zameldowani w domu, nie stanowiłby dla I. B. żadnej ochrony przed kolejną ewentualną umową sprzedaży zawartą przez męża.

Sąd wskazał, że skarżący skoncentrowali swoje życiowe funkcje w innym miejscu, niż dom w [...], tj. S. i B. mieszkają z matką w Krakowie przy ul. [...], natomiast P. przebywa obecnie w domu dziecka w Krakowie. Sąd zauważa, iż dom w [...] nie nadaje się do zamieszkania, jest opuszczony i nie ma w nim nawet energii elektrycznej.

Zdaniem Sądu, należy zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie nastąpiło świadome, dobrowolne i trwałe opuszczenie przez skarżących dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a pozostawienie zameldowania stanowiłoby w takiej sytuacji jedynie fikcję meldunkową. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu.

Sąd uznał, iż w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a., a organ II instancji w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

W skardze kasacyjnej działająca przez profesjonalnego pełnomocnika I. B. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to zwrotu zawartego w 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych: "opuszczenie miejsca pobytu stałego". Zarzucono także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, że występująca w imieniu małoletnich dzieci matka - I. B. nie podejmowała żadnych prawnych kroków, które umożliwiłyby jej dzieciom powrót do lokalu.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia ma być potwierdzony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych opiera się na ugruntowanym stanowisku, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 909/09 z 17 maja 2010). W tym świetle Sąd I instancji pominął fakt, że wytoczenie i prowadzenie sprawy przez Panią B. o unieważnienie sprzedaży domu wyklucza przyjęcie, że dobrowolnie opuściła dom. Sprawa o tytuł prawny jest najdalej idącym środkiem prawnym, który skarżący mogli zastosować i zastosowali, aby w sposób trwały i ostateczny uregulować swoje prawa i powrócić do domu. Przykładem przyjęcia przez Sąd I Instancji podnoszonej tu błędnej wykładni jest następujące stwierdzenie: "Fakt, iż skarżący byliby zameldowani w domu nie stanowiłby dla I. B. żadnej ochrony przed kolejną ewentualną umową sprzedaży zawartą przez męża." Stanowi ono nie tylko nietrafne ustalenie faktyczne (ponieważ praktycznie trudniej sprzedać dom, w którym są zameldowane osoby trzecie), ale wskazuje na błędną wykładnię ustawy co do opuszczenia miejsca pobytu. Na tle art. 15 ust. 2 ustawy nie podlega w niniejszej sprawie rozpatrywanie, czy zameldowanie chroniłoby przed sprzedażą. Sprawa nie dotyczy w najmniejszej mierze ochrony przed sprzedażą. Niniejsza sprawa dotyczy na tle art. 15 ust. 2 jedynie tego, czy skarżący mogą utrzymać stan zameldowania - zupełnie niezależnie, czy zameldowanie chroniłoby przed następną sprzedażą, czy też jakimikolwiek innymi niekorzystnymi dla nich wydarzeniami. Powyższy cytat pokazuje, że sprawę o własność domu Sąd I Instancji analizuje w nietrafnym kontekście, tzn. pomija jej doniosłe znaczenie jako środka, który wyklucza dobrowolność, a zwraca natomiast uwagę na aspekt, który nie jest doniosły. W sprawie chodzi o sytuację matki z dziećmi, które opuściły dom jako ofiary bezprawia i groźby przemocy. Utrzymanie wymeldowania w niniejszym postępowaniu stanowiłoby akceptację bezprawia. Matka, która jest imigrantką, a nie jest osobą zamożną, prowadziła i prowadzi najlepiej jak potrafi wszelkie prawne działania, aby powrócić do domu. W tej sytuacji, wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść skarżących, a nie przeciwko nim, jak to uczynił Sąd I Instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...].04.2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Limanowa z dnia [...].03.2011 r. znak sprawy [...] o wymeldowaniu małoletnich dzieci: P. B., S. B. i B. B. z pobytu stałego z budynku mieszkalnym w miejscowości [...]. W imieniu małoletnich dzieci występuje w niniejszej sprawie ich matka I. B.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Jak wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., sprowadza się do błędnego ustalenia, że występująca w imieniu małoletnich dzieci I. B. nie podejmowała żadnych kroków prawnych, które umożliwiłyby jej powrót do lokalu, który opuściła wbrew jej woli, zmuszona do tego w wyniku nagannych działań ojca dzieci. Orzekający NSA zauważa, że argumenty na rzecz wykazania tego naruszenia prawa skarżąca ściśle wiąże z wykazaniem naruszeń prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10. 04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. Nr 139 z 2000 r. poz. 993 ze zm., dalej ustawa), poprzez błędną jego wykładnię odnośnie pojęć: "dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca stałego pobytu". Nie jest to prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej, jednak uzasadnienie zarzutów pozwala na ustosunkowanie się do nich (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W tej sytuacji, NSA za celowe uznaje odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego z uwzględnieniem zarzutów natury proceduralnej, podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wyjaśniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy przez błędną jego wykładnię, podniesiono, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się ani ze stanowiskiem organów, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że opuszczenie miejsca zamieszkania dzieci w domu ojca w [...] miało charakter dobrowolny (choć było wynikiem przymusu stosowanego przez ojca dzieci), ani że jest trwałe. Przede wszystkim wskazano na podjęte przez matkę dzieci starania o unieważnienie sprzedaży domu, który musieli opuścić, podkreślając, że sprawa o tytuł prawny jest najdalej idącym środkiem prawnym, który skarżący mogli zastosować i zastosowali, aby w sposób trwały i ostateczny uregulować swoje prawa i powrócić do domu. Tymczasem, Sąd I instancji pomija doniosłe znaczenie "sprawy o własność domu" jako środka, który wskazuje, że opuszczenie domu nie było ani dobrowolne, ani nie jest trwałe.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, wskazać należy, iż rzeczywiście, Sąd I instancji, zgadzając się z tokiem rozumowania organów, z pewnym uproszczeniem odnosił się do podnoszonych argumentów, wskazujących, że w niniejszej sprawie opuszczenie przez dzieci domu ojca w [...] nie miało charakteru dobrowolnego, ani nie jest trwałe. Należy przypomnieć, że organ I instancji uznał, iż "kwestia dobrowolności ma drugorzędne znaczenie, o ile tylko opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały", zaś cechę trwałości upatrywał w fakcie zamieszkiwania dwójki dzieci z matką w Krakowie. Dla organów nie miało jednak znaczenia, że żadne z tych dzieci nie jest zameldowane w najmowanym przez matkę mieszkaniu, a jedno z dzieci przebywa w domu dziecka. Z kolei, organ II instancji nie wyprowadził żadnych wniosków z informacji zawartych w odwołaniu złożonym przez matkę dzieci od decyzji organu I instancji, że wraz z dziećmi próbowała powrócić do domu, niestety ojciec dzieci uniemożliwiał im to, w wyniku czego "została założona sprawa w Sądzie Rejonowym w L. (sygn. sprawy [...])." Organ II instancji nie dążył do wyjaśnienia, co jest przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. [...] oraz nie wyjaśnił, czy ta sprawa może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania o wymeldowanie. Sąd I instancji, mimo powyższych informacji, uznał, za prawidłowe ustalenia organu, że matka dzieci "nie podejmowała żadnych prawnych kroków, które umożliwiłyby jej powrót do lokalu. Podejmowała tylko faktyczne próby wejścia do domu, z których jak przyznała tylko jedna okazała się skuteczna." W świetle wyżej przypomnianych danych, nie można uznać tego twierdzenia Sądu za odpowiadające faktom. To, czy podejmowane środki były lub czy mogły być skuteczne, nie może przesądzać bowiem o istnieniu braku dobrowolności, czy też trwałym zamiarze opuszczenia lokalu.Należy przypomnieć, że w orzecznictwie wskazuje się, iż w celu ustalenia przesłanki "opuszczenia" lokalu należy zawsze badać zamiar strony (wolę wewnętrzną), który powinien być związany z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przez termin "zamiar", należy przy tym rozumieć wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (por. wyrok NSA z 18.04.2012 r., sygn.. akt I OSK 223/12, LEX nr 1219098 oraz wyroki WSA z: 11.10.2012 r., sygn.. akt III SA/Gd 295/12, Lex nr 1245604 oraz z 06.06.2012 r., sygn. akt II SA/Gl 370/12. Lex nr 1253909). W tym kontekście za przedwczesne uznać należy stwierdzenie Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nastąpiło świadome, dobrowolne i trwałe opuszczenie przez skarżących dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wielu okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy, w tym co do prowadzonych postępowań. W efekcie, również wnioski wyciągnięte na tle prawa materialnego mogą być obarczone błędem.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w postępowaniu o wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego organ administracji powinien brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie opuszczenia przez nią lokalu. Odnosi się to jednak wyłącznie do oceny kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu. W szczególności w sytuacji, gdy nie nastąpił powrót do lokalu, okoliczności te są istotne dla ustalenia, czy opuszczenie lokalu wynikało z własnej chęci, czy też zostało spowodowane zdarzeniami, które wymusiły konieczność opuszczenia lokalu, do jakich zaliczyć należy bezprawne działanie innych osób, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast, jeśli chodzi o ocenę zamiaru opuszczenia lokalu i jego realizacji, a także o ocenę trwałości opuszczenia lokalu, nie ulega wątpliwości, że organ winien uwzględniać również okoliczności, jakie wystąpiły w późniejszym okresie (por. wyrok WSA z 08.11.2012 r., sygn.. akt II SA/Op 350/12, Lex nr 123502). Sąd I instancji pominął próby powrotu dzieci do domu położonego w [...], oraz działania na niwie sądowej, zmierzające do odzyskania przez ich matkę prawa własności nieruchomości, co umożliwiłoby dzieciom zamieszkanie w domu, w którym są zameldowane. Z punktu widzenia doświadczenia życiowego, zrozumiałe jest, że matka małoletnich dzieci nie podejmowała ciągłych i notorycznych prób faktycznego powrotu z dziećmi do domu w [...]. Z kolei, fakty, że matka z dwojgiem dzieci mieszka w Krakowie pod wskazanym adresem w najmowanym lokalu i że dzieci chodzą do szkoły w Krakowie – w sytuacji, gdy zostały zmuszone przez ojca do opuszczenia domu- nie mogą być dowodem na to, że matka z dziećmi na stałe związała się z nowym miejscem zamieszkania, ale świadczą o zapobiegliwości matki i jej odpowiedzialności za los dzieci. Tym bardziej, nie sposób uznać, jak to wynika z uogólnionych wniosków organów, które zaaprobował Sąd I instancji, że również P.B., która przebywa w domu dziecka, ma zamiar stałego związania się z nowym miejscem i urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. W swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął fakt, że zadaniem organu administracji było nie tylko ustalenie, czy małoletnie dzieci nadal zamieszkują w [...], ale obowiązkiem organu zmierzającym do oceny zaistnienia przesłanki trwałości opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy małoletni skarżący i ich matka mają zamiar trwałego (a nie czasowego) związania się z nowym miejscem i urządzenia w nim centrum życiowego (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2011 r., II OSK 756/10, LEX nr 1081885).

Powyższa uwaga, uwzględniająca specyfikę tej sprawy związanej wyłącznie z wymeldowaniem dzieci, bez matki, która się nimi opiekuje, nie ma na celu zanegowanie utrwalonych w orzecznictwie poglądów, że w sprawach wymeldowania, wola małoletniego wyraża się przez zachowanie opiekuna (por. wyrok NSA z 23.05.2012 r., sygn.. akt II OSK 341/11, Lex nr 1163002). Innymi słowy, zamiar dzieci co do miejsca ich stałego pobytu należy oceniać w kontekście zachowania ich opiekuna prawnego (por. wyrok WSA z 07.09.2012 r., sygn.. akt II SA/Po 1183/11, Lex nr 1258893). Równocześnie, orzekający NSA zgadza się z poglądem, że każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu (tak też w wyroku NSA z 22.02.2012 r., sygn.. akt II OSK 2313/10, Lex nr 1138138). Dotyczy to także wymeldowania małoletnich dzieci, zwłaszcza, kiedy nie wiadomo, czy matka też została wymeldowana z przedmiotowego lokalu, czy jest zameldowana w innym lokalu, a także, kiedy jedno z dzieci umieszczone zostało w domu dziecka i na jaki okres. Wszystkie wymienione tu niewiadome dotyczą niniejszej sprawy.

W świetle tego co wyżej rozważono, należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, występującej w imieniu dzieci: P.B. ur. [...].08.1995 r., S. B. ur. [...].03.1998 r. i B.B. ur. [...].05.2000 r., że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy przez błędną jego wykładnię oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji zaaprobował niepełne i niewolne od sprzeczności ustalenia organów, będące wynikiem wadliwie prowadzonego postępowania.

NSA nie podziela natomiast stanowiska skarżącej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie dokumentów może być prowadzone przez sąd administracyjny wyjątkowo, w sytuacji spełnienia obu warunków przepisie tym określonych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 06.10.2005 r., sygn.. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 45.). Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, w sytuacji braku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, nie było zatem uzasadnione.

Z wyżej wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić należy, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.