Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 209/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 4 pkt 2, art. 34 pkt 1, 3, 7, 13, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 389 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 146 § 1, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie odprowadzania wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) Inspektor Ochrony Środowiska (dalej też jako "WWIOŚ" lub "Organ") nakazał Spółce A z siedzibą w O. (zwanej też dalej "Skarżącą" lub "Spółką") niezwłocznie "podjąć działania w celu zgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu". Dodatkowo Organ wyznaczył dzień [...] stycznia 2020 r. jako termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

Zaskarżone zarządzenie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. przez pracowników WWIOŚ na terenie Oddziału Spółki w M., stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Przedstawiciel Spółki odmówił podpisania protokołu kontroli, a następnie, zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.I.O.Ś."), przedstawił swoje zastrzeżenia i uwagi, do których z kolei ustosunkował się Organ i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. WWIOŚ zaznaczył, że naruszenie zostało wskazane także w toku poprzedniej kontroli, przeprowadzonej w okresie od [...] do [...] listopada 2018 r., udokumentowanej protokołem kontroli, który wówczas został podpisany przez przedstawicieli Spółki bez zastrzeżeń.

Dalej WWIOŚ, uzasadniając zarządzenie usunięcia nieprawidłowości, wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż Spółka od [...] stycznia 2018 r. odprowadza wody opadowe i roztopowe do zbiornika retencyjno-rozsączającego (nieszczelnego) bez pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie.

W związku z tym Organ wyjaśnił, że pismem z [...] października 2017 r. Spółka wystąpiła do Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą") o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie powstających na terenie Zakładu Produkcji Tektury i Opakowań [...] w M. (zwanego też dalej "Zakładem") ścieków – wód opadowych i roztopowych do zbiornika retencyjnego, tj. do ziemi. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta odmówił przyznania wnioskowanego pozwolenia, wskazując, że naruszałoby ono przepisy art. 125 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.; dalej jako "Prawo wodne z 2001 r.", w skrócie "pr.wod.2001") oraz ze względu na fakt, że Zakład leży na terenie strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M. i zgodnie z rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M. -K. dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego (Dz. U[rz. Woj. Wielk.] z 2012 r. poz. 3556; dalej jako "rozporządzenie Dyrektora RZGW z 09.08.2012 r.") jest to strefa ochronna ujęcia wody. Po rozpatrzeniu odwołania – złożonego przez Spółkę ze względu na fakt, że pod rządem nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.; dalej jako "Prawo wodne z 2017 r.", w skrócie "pr.wod.2017") wody opadowe i roztopowe straciły status ścieków – Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też jako "Prezes PGWWP"), decyzją z [...] marca 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję odmowną Starosty.

Powracając do ustalonej w toku kontroli okoliczności, że pomimo nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego, Spółka nadal odprowadza wody opadowe i roztopowe do zbiornika retencyjno-rozsączającego (nieszczelnego), WWIOŚ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo wodne z 2017 r. takie odprowadzanie wód opadowo-roztopowych stanowi usługę wodną, a w myśl art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. f pr.wod.2017 wykonanie urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei w myśl art. 389 pkt 1 pr.wod.2017 pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na usługi wodne, które polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zdaniem Organu, skoro wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z terenu Zakładu, to są generowane na skutek prowadzenia działalności gospodarczej. W takim przypadku nie zachodzi zwykłe korzystanie z wód, o którym mowa w art. 33 pr.wod.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Sp ółka A z siedzibą w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Motywując swe wnioski Spółka wywiodła, że – jak rozumie zarządzenie pokontrolne – zarzuconym przez WWIOŚ naruszeniem jest brak pozwolenia wodnoprawnego w związku z odprowadzaniem wód opadowych (roztopowych) do ziemi oraz brak pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego (wylotu służącego do wprowadzania wód opadowych do ziemi).

Oceniając te zarzuty jako nieuzasadnione, Spółka podniosła, że była zobowiązana do posiadania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi w stanie prawnym, gdy wody opadowe były kwalifikowane jako ścieki, tj. do [...] grudnia 2017 r. Wówczas pozwolenie wodnoprawne było wymagane na tzw. szczególne korzystanie z wód, za które przepisy Prawa wodnego z 2001 r. uznawały wprost odprowadzanie ścieków do ziemi. Spółka do [...] grudnia 2017 r. posiadała takie wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne. Po zmianie przepisów, tj. z dniem [...] stycznia 2018 r., z takim stanem faktycznym, jak przypadek Spółki – tj. gdy Spółka odprowadza wody opadowe do ziemi za pośrednictwem zbiornika, przy czym nie korzysta ona z wody tymczasowo zebranej w zbiorniku, całość opadu jest odprowadzana do ziemi – nowe Prawo wodne z 2017 r. nie wiąże już obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż odtąd wody opadowe i roztopowe nie są kwalifikowane jako ścieki, lecz odrębny byt prawny, zdefiniowany jako "wody będące skutkiem opadów atmosferycznych". Jednocześnie nowa ustawa zmodyfikowała dotychczasowy system pozwoleń wodnoprawnych, które obecnie są wymagane w szczególności dla dwóch kategorii korzystania z wód, tj. przypadku korzystania przez podmiot z tzw. usług wodnych (jak zdefiniowane w ustawie) oraz przypadku tzw. szczególnego korzystania z wód (tu także przepisy wskazują, jakie przypadki są kwalifikowane jako szczególne korzystanie z wód). Z obowiązku uzyskania pozwolenia ustawa co do zasady wyłącza dwie inne kategorie, tj. tzw. zwykłe korzystanie z wód i powszechne korzystanie z wód, do których także – jako wyjątków od obowiązku posiadania pozwolenia – odwołuje się WWIOŚ. Zdaniem Spółki jej przypadek nie jest objęty żadną z czterech powyższych kategorii; a tym samym cała analiza, czy w tym przypadku jest (czy nie jest) wymagane pozwolenie wodnoprawne jest w zasadzie bezprzedmiotowa. Odprowadzanie wód opadowych do ziemi przez Spółkę nie wiąże się z żadnym korzystaniem z wód w rozumieniu Prawa wodnego z 2017 r., nie jest tym samym spełniona podstawowa (zasadnicza) przesłanka – czyli korzystanie – konieczna do zaliczenia danego stanu faktycznego do którejkolwiek z czterech wskazanych wyżej kategorii. Spółka w żadnym zakresie nie korzysta z wód opadowych i roztopowych – wody opadowe (roztopowe) powstałe wskutek opadów atmosferycznych (a nie działalności Spółki) są jedynie odprowadzane z terenu, do którego Spółka posiada tytuł prawny, przy zachowaniu obowiązujących w tym zakresie uwarunkowań prawnych. Jednocześnie – odnosząc się do zarzutu WWIOŚ, że Spółka odprowadza wody opadowe do urządzeń wodnych – Skarżąca podniosła, iż taki wniosek nie jest zgodny ze stanem faktycznym sprawy, gdyż odbiornikiem wód opadowych jest ziemia, a nie urządzenia wodne.

W ocenie Skarżącej bezpodstawny jest także zarzut WWIOŚ naruszenia przez Spółkę art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. f pr.wod.2017, tj. zarzut wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Spółka nie naruszyła tych przepisów. Te regulacje weszły w życie z dniem [...] stycznia 2018 r. i stosuje się je do stanów faktycznych (wykonywania urządzeń wodnych) realizowanych po tym dniu. Nie jest to przypadek Spółki. Urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych zostały wykonane jeszcze przed nabyciem przez Spółkę tytułu prawnego do terenu i posadowionych na nim obiektów. Cała inwestycja na tym terenie była realizowana w oparciu o regulacje prawne obowiązujące przed dniem nabycia Zakładu przez Spółkę. Spółka nie naruszyła w tym zakresie żadnych przepisów prawa.

W dalszej części obszernego uzasadnienia skargi Spółka szczegółowo umotywowała swe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, WWIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy, Organ wyjaśnił, że przepisy prawa, które obecnie regulują przedmiotowe zagadnienie to: (1) obowiązujące od [...] stycznia 2018 r. Prawo wodne z 2017 r.; (2) rozporządzenie Dyrektora RZGW z [...].08.2012 r., które ustanawia ujęcia wody w rejonie M. -K. strefą ochronną ujęcia wody; (3) decyzja Prezesa PGWWP z [...] marca 2019 r. (nr [...]; znak [...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] grudnia 2017 r. (znak [...]) o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków, tj. wód opadowych i roztopowych pochodzących z dachów budynków zakładu oraz z powierzchni utwardzonych, zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb M., gmina M.) do ziemi, tj. do istniejącego zbiornika retencyjnego. Następnie – odnosząc się do poszczególnych zarzutów i twierdzeń Spółki – WWIOŚ podniósł m.in., że:

- nie zarządził uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie podjęcie działań w celu zgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu Zakładu. Ponadto organ zauważył, że Spółka ma inne możliwości postępowania z wodami opadowymi i roztopowymi, niż odprowadzanie ich do nieszczelnego zbiornika retencyjnego, co może powodować zanieczyszczenie ujęcia wody dla P. znajdującego się we wsi K. w odległości ok. 6 km w linii prostej od Zakładu, które to ujęcie zapewnia wodę dla ok. 70% mieszkańców P.. Rozporządzenie Dyrektora RZGW z [...].08.2012 r. w § 2 pkt 4 stanowi, że "na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest wprowadzanie ścieków do ziemi lub wód z wyjątkiem wprowadzanych do rzeki W. lub Kanału M. : a) oczyszczonych wód opadowych i roztopowych; b) oczyszczonych ścieków ze stacji uzdatniania wody lub oczyszczalni ścieków". Spółka wody opadowe i roztopowe wprowadza do ziemi;

- pismem z [...] października 2017 r. Spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie powstających na terenie Zakładu ścieków, tj. wód opadowych i roztopowych do zbiornika retencyjnego, tj. do ziemi. W myśl art. 545 ust. 4 obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. należy uznać, że w analizowanej sytuacji do odprowadzanych wód opadowych znajdują zastosowanie przepisy dotyczące ścieków. Powyższe zostało wskazane w decyzji Prezesa PGWWP z [...] marca 2019 r. Ponadto w myśl art. 389 pkt 1 pr.wod.2017 pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na usługi wodne, które w tym przypadku wiążą się z tym, że wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z terenu Zakładu Spółki, zatem są generowane na skutek prowadzenia działalności gospodarczej, co nie stanowi zwykłego korzystania z wód;

- urządzeniem wodnym jest wylot kanalizacji deszczowej poprzez który Spółka wprowadza wodę (opadową i roztopową) do ziemi, tj. do zbiornika retencyjnego, na co jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. WWIOŚ stoi na stanowisku, że Spółka korzysta z zasobów, ponieważ jej korzystanie nie jest zwykłym korzystaniem z wód wskazanym w art. 33 pr.wod.2017, a wody opadowe i roztopowe generowane są na skutek prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, gdyż spływają one z dachów Zakładu oraz powierzchni utwardzonych, a zarówno Zakład (hale produkcyjne opakowań z tektury falistej i kaszerowanej), jak i drogi (dowóz materiałów do produkcji, jak i odbiór gotowych opakowań) są wykorzystywane przez Spółkę w ramach działalności gospodarczej;

- ponadto urządzeniem wodnym – zgodnie ze stanowiskiem PGW Wody Polskie wyrażonym w piśmie z [...] października 2019 r. (znak [...]) – jest również zbiornik retencyjno-rozsączający (nieszczelny), którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W swoim stanowisku PGW Wody Polskie wskazuje ponadto, że w przypadku już istniejącego zbiornika retencyjno- rozsączającego, gdy ww. urządzenie wodne jest nielegalne (wykonane w okresie, gdy pozwolenia wodnoprawne było wymagane), właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację;

- definicja "korzystania ze środowiska" jest wskazana w art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś."), która to ustawa definiuje także "podmiot korzystający ze środowiska" – w art. 3 pkt 20. Zdaniem Organu z tych przepisów jednoznacznie wynika, że Spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska oraz eksploatując instalację nie podlega pod powszechne i zwykłe korzystanie ze środowiska;

- po kontroli, do której odnosiło się zaskarżone zarządzenie, WWIOŚ wystąpił z wnioskiem o ukaranie osoby winnej wykroczenia z art. 476 ust. 1 pr.wod.2017. W dniu [...] stycznia 2020 r. Sąd Rejonowy w Ś. wyrokiem nakazowym uznał A. W. (osobę odpowiedzialną za gospodarkę wodno-ściekową na terenie Zakładu) za winną takiego wykroczenia, tj. odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu Zakładu do zbiornika retencyjno-rozsączającego (nieszczelnego) czyli do ziemi, bez pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie, i wymierzył jej karę grzywny (sygn. akt II W [...]).

W piśmie procesowym z [...] maja 2020 r. Skarżąca podtrzymała swoje zarzuty wyrażone w skardze oraz szczegółowo odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, podnosząc przy tym, że wiele z nich dotyczy wątków i okoliczności nieistotnych dla sprawy, jak np. ww. ukaranie za wykroczenie, dotychczas nieprawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w Spółce (a ściślej: w jej Zakładzie w M.) przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej: "Inspekcją").

W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm.; w skrócie "u.I.O.Ś.") do zadań tej służby należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś. Z art. 11 u.I.O.Ś. wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.I.O.Ś.).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna. Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do Dyrektora Generalnego-Członka Zarządu Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez prokurenta). Nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. T. C., Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr [...], s. 97–98).

Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności – jak stanowi art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. – ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W tym miejscu należy podkreślić, że z cytowanego przepisu art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, przepis ten przesądza, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu Inspekcji, dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Po drugie, owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, iżby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń (por. wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.I.O.Ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 86; T. C., op.cit., s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86; por. też wyroki WSA: z 25.03.2008 r., II SA/Op 5/08; z 09.09.2009 r., II SA/Gl 126/09; z 19.01.2011 r., IV SA/Po 800/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Zgodnie z uwagami poczynionymi powyżej, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji może ona dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.I.O.Ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17.11.2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Indywidualnym aktem administracyjnym – "klasycznym", a zarazem w najwyższym stopniu sformalizowanym – jest decyzja administracyjna. Kodeks postępowania administracyjnego precyzyjnie wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), a ponadto wskazując, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajdują wprost zastosowania do zarządzeń pokontrolnych WIOŚ, gdyż te zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99).

Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają już – oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – przywołane wyżej zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Na tle tych zasad konstytucyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – jak i innych aktów normatywnych, w tym międzynarodowych, o zróżnicowanej mocy prawnej, regulujących określone aspekty działalności administracji publicznej – jawią się jako szczegółowy materiał normatywny stanowiący bazę dla uogólniających wnioskowań odnośnie do obowiązywania pewnych generalnych zasad, norm i standardów, jakim powinny odpowiadać wszelkie działania, w szczególności o charakterze władczym, podejmowane przez organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

W tym kontekście trzeba wspomnieć o Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPPUE") – stanowiącej składnik Traktatu Reformującego, podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. – która w art. 41 statuuje tzw. prawo do dobrej administracji, rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez administrację (tu: przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii). Prawo to obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (art. 41 ust. 2 lit. c KPPUE). Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (zwany też niekiedy "Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji"; dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. i zaliczany do tzw. "miękkich" źródeł prawa (ang. soft law). Również w tym akcie eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Art. 18 ust. 1 EKDPA stanowi bowiem, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Choć cytowane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w ocenie Sądu w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, co znajduje swój wyraz także w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 28.02.2020 r., I OSK 3264/18; z 05.09.2019 r., II OSK 2430/17; z 26.03.2019 r., I OSK 1816/17 – CBOSA).

Zaskarżone zarządzenie standardom tym nie czyni w pełni zadość.

Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zarządzenia jest brak dostatecznie jednoznacznego określenia w tym akcie stwierdzonych przez organ naruszeń, a w konsekwencji także działań, jakie winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania tych naruszeń. Ponadto istotne wątpliwości budzi trafność powołania określonych przepisów jako podstawy prawnej formułowanych nakazów, a razi wręcz – szczątkowość przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia ustaleń faktycznych oraz nadmierna ogólnikowość i lakoniczność jego motywów.

W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś., we wprowadzeniu do wyliczenia, sformułowanie o możliwości wydania m.in. zarządzenia pokontrolnego (pkt 1) "na podstawie ustaleń kontroli", nie daje dostatecznych podstaw do wniosku, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne lub niepełne, czy wręcz szczątkowe rozważania, których rozwinięcia lub doprecyzowania należy poszukiwać w protokole kontroli lub innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Dość powiedzieć, że cytowane sformułowanie odnosi się także do przypadku wydawania, w wyniku kontroli, decyzji administracyjnej (pkt 2) – a mimo to nie może być wątpliwości co do tego, że zasadniczo każda decyzja administracyjna winna posiadać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.), bez względu na to, czy jest wydawana na podstawie ustaleń kontroli, czy w innym trybie. Zważyć ponadto trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, jako samodzielny akt władczy, a nie protokół kontroli (inny dokument z akt sprawy), który wszak władczym aktem nie jest. I to, zauważmy, naruszenie obowiązku poinformowania o działaniach podjętych w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych właśnie w zarządzeniu pokontrolnym, a nie w innym dokumencie lub akcie prawnym, zostało w myśl art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. obwarowane sankcją z art. 31a ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Konieczność każdorazowego konfrontowania i uzupełniania postanowień zarządzenia pokontrolnego zapisami protokołu kontroli godziłaby w pewność sytuacji prawnej kontrolowanego przedsiębiorcy, zwłaszcza wówczas, gdy pomiędzy zapisami obu aktów występowałyby rozbieżności.

Wszystko to przemawia za przyjęciem, że zarządzenie pokontrolne powinno także zawierać ustalony w wyniku kontroli, a relewantny dla treści zarządzenia, stan faktyczny sprawy. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie, czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej kompetencją Inspekcji. Temu celowi służy m.in. przewidziany w art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś. katalog uprawnień inspektora w toku prowadzonej kontroli. W szczególności w art. 9 ust. 2 pkt 6 u.I.O.Ś. ustawodawca uprawnił inspektorów ochrony środowiska do "żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego". Tak więc możliwie wyczerpujące, odpowiadające prawdzie materialnej, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niewątpliwie obowiązkiem inspektora i stanowi zarazem podstawę stwierdzenia istnienia ewentualnych naruszeń wymagających interwencji, w szczególności w drodze wydania właśnie zarządzenia pokontrolnego.

Ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny ponadto umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest zaś przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ, stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy, i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu.

Tymczasem w sentencji zaskarżonego zarządzenia Organ ograniczył się do dość ogólnikowego, i w praktyce niewiele mówiącego, nakazania podjęcia działań "w celu zgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu". Tak ogólnie sformułowanych zaleceń zarządzenia nie sposób traktować jako "wskazanych naruszeń" w rozumieniu art. 12 ust. 2 in fine u.I.O.Ś. Na wadliwość tak ogólnikowego sformułowania wytycznych zarządzenia pokontrolnego (np. przy użyciu zwrotów w rodzaju: "uregulować stronę formalnoprawną gospodarki odpadami", "podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza", itp.) wskazywano już w orzecznictwie tut. Sądu (zob. np. wyroki WSA: z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11; z 08.03.2012 r., II SA/Po 966/11 – CBOSA). W rezultacie nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie działania powinien podjąć przedsiębiorca, aby wypełnić tak sformułowane zarządzenie. Wypada nadmienić, że w przypadku ogólnikowego sformułowania sentencji zarządzenia pokontrolnego, koniecznego doprecyzowania treści wskazywanych naruszeń lub zarządzanych działań należałoby ostatecznie oczekiwać w jego uzasadnieniu.

Wskazywane wady zarządzeń pokontrolnych i ich niepożądane skutki ujawniły się także w okolicznościach niniejszej sprawy. Ogólnikowość sformułowania sentencji zaskarżonego zarządzenia, w powiązaniu z jego, w interesującym tu zakresie nadmiernie lakonicznym uzasadnieniem, a także w kontekście pewnej labilności stanowiska Organu, ujawnionej zwłaszcza w odpowiedzi na skargę, doprowadziły bowiem do sytuacji, w której nie wiadomo dokładnie ani w pełnym zakresie, którym to konkretnie obowiązkom Spółka uchybiła, i jakie w rezultacie powinna podjąć działania naprawcze. Jasnej i pełnej odpowiedzi na te pytania nie daje ani sentencja zaskarżonego zarządzenia, ani jego uzasadnienie, ani też skonfrontowanie obu tych części zarządzenia z protokołem kontroli, a nawet z odpowiedzią na skargę.

Oto bowiem – jak to już wyżej wspomniano – w sentencji zaskarżonego zarządzenia poruczono ogólnie: "1. Podjąć działania w celu zgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu" [nakaz ten oznaczono jako pkt 1, pomimo że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie ma dalszych punktów – uw. Sądu]. Z takiego sfomułowania nie wynika, jakie to naruszenia wiążą się ze wskazanym odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu, ani jakie działania należy podjąć, aby wytknięty stan "niezgodności z prawem" sanować. Natomiast z treści uzasadnienia zarządzenia można ostrożnie wnioskować, że organ dostrzegł następujące dwa naruszenia.

I. Pierwsze z nich wiąże się z poczynionym w toku kontroli ustaleniem, że "pomimo nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego Spółka nadal odprowadza wody opadowe i roztopowe do zbiornika retencyjno-rozsączającego (nieszczelnego)", czyli – jak stwierdzono w pkt 1.3. protokołu kontroli nr WIOS-POZN [...], datowanego na dzień [...] sierpnia 2018 r. (zwanego też dalej "Protokołem kontroli") – do ziemi. Nie wiadomo jednak dokładnie, czy stwierdzone przez Organ naruszenie polega na tym, że owo odprowadzanie wód opadowych i roztopowych następuje bez pozwolenia wodnoprawnego – którego Spółka, pomimo podjętych starań, nie uzyskała (składowi orzekającemu Sądu wiadomym jest z urzędu, że powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1198/19 uprawomocnił się, w związku z tym, że NSA wyrokiem z 26 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OSK 13/20 oddalił skargę kasacyjną Spółki) – czy na tym, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu Zakładu do ziemi w ogóle ma miejsce. Wątpliwość ta wynika stąd, że o ile w uzasadnieniu zarządzenia mocno wyeksponowana została okoliczność nieuzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego, o tyle w odpowiedzi na skargę wytknięto dodatkowo, że odprowadzanie przez Spółkę wód opadowych i roztopowych do ziemi koliduje z § 2 pkt 4 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M. -K. dla zaopatrzenia [...] Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 3556; dalej jako "rozporządzenie Dyrektora RZGW z 09.08.2012 r.") – w której to strefie leży Zakład – w myśl którego na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest "wprowadzanie ścieków do ziemi lub wód z wyjątkiem wprowadzanych do rzeki W. lub Kanału M. : a) oczyszczonych wód opadowych i roztopowych; b) oczyszczonych ścieków ze stacji uzdatniania wody lub oczyszczalni ścieków". Wypada tu dodać, że w sprawie rozstrzygniętej ww. wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1198/19 pojawił się jeszcze wątek niezgodności odprowadzania wód przez Spółkę z § 13 ust. 15 pkt 1 uchwały Nr XXX/237/16 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ulicy Gałczyńskiego i ulicy Leśmiana w Mosinie (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 3732; dalej jako "Plan miejscowy"), w którym to planie, wśród ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych ustalono m.in. "odprowadzanie wód opadowych i roztopowych docelowo do sieci kanalizacji deszczowej".

Wobec powyższego należy w tym miejscu zaznaczyć, że w ocenie Sądu:

- skoro akty prawa miejscowego są w świetle art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce (na obszarze działania organów, które je ustanowiły), to – lege non distinguente – również akty prawa miejscowego (do których bez wątpienia zaliczają się ww.: rozporządzenie Dyrektora RZGW z [...].08.2012 r. oraz Plan miejscowy) mogą zawierać, w granicach upoważnień ustawowych, "przepisy o ochronie środowiska" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a u.I.O.Ś. Natomiast, wbrew stanowisku Organu (zob. s. 2-3 odpowiedzi na skargę), "przepisów prawa" nie zawierają decyzje administracyjne, gdyż za normy prawne uznawane są co do zasady normy generalne i abstrakcyjne (zob. Z. Ziembiński [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 27), tymczasem decyzje administracyjne są aktami o charakterze indywidualnym i konkretnym;

- okoliczność, że wraz z wejściem życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod.2017") wody opadowe i roztopowe utraciły formalny status "ścieków", jaki posiadały pod rządem ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod.2001"), nie dezaktualizuje (nie "unieważnia") ww. regulacji (wymagań) z rozporządzenia Dyrektora RZGW z [...].08.2012 r. oraz z Planu miejscowego, poświęconych expressis verbis wodom opadowym i roztopowym, gdyż zostały one wprowadzone z uwagi na cechy (fizyko-chemiczne) wód opadowych i roztopowych, i związaną z nimi, przynajmniej potencjalną, szkodliwość dla środowiska – czego, co jasne, nie zmieniło wejście w życie Prawa wodnego z 2017 r. – a nie z uwagi na formalne zakwalifikowanie, bądź nie, przez ustawodawcę tych wód do kategorii "ścieków".

Powracając do podniesionych wyżej wątpliwości co do tego, na czym, zdaniem Organu, dokładnie miało polegać naruszenie scharakteryzowane ogólnie w uzasadnieniu zarządzenia, iż: "pomimo nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego Spółka nadal odprowadza wody opadowe i roztopowe do zbiornika retencyjno-rozsączającego (nieszczelnego)", należy zauważyć, że te wątpliwości są z kolei źródłem dalszych niejasności, odnośnie do działań, jakie konkretnie powinna podjąć Spółka, aby zarzucany stan niezgodności z prawem w analizowanym zakresie ustał. O ile bowiem w świetle uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia można ostrożnie wnioskować, iż zgodnie z tym zarządzeniem Spółka powinna uzyskać, na podstawie art. 389 pkt 1 pr.wod.2017, pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych kwalifikowane przez WWIOŚ jako usługa wodna z art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017 (tak zrozumiał to zarządzenie też autor skargi), o tyle w odpowiedzi na skargę Organ od takiej interpretacji swego zarządzenia już się wyraźnie zdystansował, podnosząc, że (s. 3): "WWIOŚ nie zarządził uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie podjęcie działań w celu zgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu. W pkt 1-3 wskazano odpowiednie przepisy prawa, które Spółka jest obowiązana przestrzegać. Ponadto należy zauważyć, że Spółka ma inne możliwości postępowania z wodami opadowymi i roztopowymi, niż odprowadzanie ich do nieszczelnego zbiornika retencyjnego [...]". W konsekwencji nie wiadomo, czy Spółka powinna uzyskać pozwolenia wodnoprawne, o jakim szeroko mowa w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, czy w ogóle zaprzestać odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu Zakładu do ziemi, ku czemu zdają się zmierzać wywody odpowiedzi na skargę, czy może każde z tych rozwiązań jest, z perspektywy Organu, prawidłowe.

Dalsze zastrzeżenia Sądu wzbudziła kwestia adekwatności przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia jako podstawa prawna obowiązku uzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego na ww. odprowadzanie wód. Zdaniem Organu, obowiązek ten wynika z art. 389 pkt 1 pr.wod.2017 (w myśl którego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne), rozpatrywanego w kontekście art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017, zgodnie z którym usługi wodne obejmują "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".

W świetle cytowanego art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017, zakładając, że na terenie Zakładu rzeczywiście funkcjonuje "systemy kanalizacji deszczowej" w rozumieniu tego przepisu – co nie zostało wyjaśnione w zaskarżonym zarządzeniu, ale, jak można uznać, stanowi okoliczność przyznaną przez Skarżącą (zob. s. 7 skargi oraz s. 6 pisma procesowego Spółki z [...] maja 2020 r.) – jednoznacznego wyjaśnienia i przesądzenia wymagało, czy przedmiotowe "odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu Zakładu" następuje do urządzeń wodnych (bo z pewnością nie do wód), a więc czy stanowi usługę wodną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017, czy jednak następuje do ziemi, co nie jest już objęte zakresem normowania ww. przepisu. Tymczasem stanowisko Organu w tej kwestii jawi się jako chwiejne, gdyż o ile w Protokole kontroli (pkt 1.3.) wyraźnie stwierdzono, że mamy w tym przypadku do czynienia z wprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do ziemi, o tyle w odpowiedzi na skargę pojawiła się sugestia (najprawdopodobniej pod wpływem zarzutów i argumentacji skargi, kwestionujących zasadność zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017), że wody te trafiają jednak do urządzenia wodnego, za jakie należy uznać nie tylko wylot kanalizacji deszczowej, ale także końcowy zbiornik retencyjno-rozsączający.

Wobec tego godzi się w tym miejscu zauważyć, że w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1198/19 WSA w Warszawie zaakceptował ustalenia organów, z których wynika, że w okolicznościach faktycznych tamtej sprawy – wspólnych ze sprawą niniejszą – korzystanie z wód przez Skarżącą polega na wprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, pochodzących z dachów budynków Zakładu oraz z powierzchni utwardzonych, do ziemi; a więc nie do urządzenia wodnego.

Wprawdzie przywołany wyrok WSA nie zapadł w kontrolowanej tu sprawie sensu stricto (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.), ale z uwagi na ścisły związek tamtej sprawy ze sprawą niniejszą – a przede wszystkim wspólne dla obu tych spraw istotne okoliczności stanu faktycznego – trzeba przyjąć, że poczynione w ww. wyroku ustalenia co do sposobu korzystania przez Spółkę z wód opadowych i roztopowych, wiążą także organy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie – na mocy art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".

Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, w myśl którego ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 170). Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z analizowanego przepisu moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, poz. 88, s. 1303–1304). W konsekwencji w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą (por. wyrok NSA z 06.06.2017 r., II OSK 2521/15, CBOSA).

Już z tego względu, w świetle przywołanego wyżej wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1198/19 – ale także wobec ustaleń z kontroli zawartych w jej Protokole – należało uznać, że Spółka odprowadza wody opadowe i roztopowe pochodzące z dachów budynków Zakładu oraz z powierzchni utwardzonych, do ziemi, a nie do urządzenia wodnego. W konsekwencji, wbrew stanowisku Organu, art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017 nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie.

Jednakże nie oznacza to jeszcze, że inkryminowane odprowadzanie wód przez Spółkę nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Organ powinien bowiem rozważyć – czego dotychczas błędnie nie uczynił – czy nie zachodzi w tej sytuacji przypadek szczególnego korzystania z wód, o jakim mowa w art. 34 pkt 13 pr.wod.2017, tj. "korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej, innej niż działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym", wymagające pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 389 pkt 2 pr.wod.2017.

W związku z tym należy zaznaczyć, że wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, iż – wbrew twierdzeniom skargi – Spółka, odprowadzając wody opadowe i roztopowe pochodzące z dachów budynków i z powierzchni utwardzonych Zakładu poprzez wewnętrzną sieć kanalizacyjną do ziemi, "korzysta z wód" w rozumieniu Prawa wodnego, i to zarówno tego z 2001 r., jak i z 2017 r. Formułując odmienne stanowisko, Skarżąca oparła się na słownikowym znaczeniu czasownika "korzystać", co jest zabiegiem chybionym w tej sytuacji, gdyż określenie "korzystanie z wód" ma swoje szczególne (specyficzne) znaczenie w języku prawnym i prawniczym, które to znaczenie w procesie wykładni "wyprzedza" dyrektywy znaczeniowe języka ogólnego ("potocznego"). W aktualnym stanie prawnym korzystanie z wód obejmuje: powszechne korzystanie z wód (art. 32 pr.wod.2017), zwykłe korzystanie z wód (art. 33 pr.wod.2017), szczególne korzystanie z wód (art. 34 pr.wod.2017) oraz nowo wprowadzone tzw. usługi wodne (art. 35 pr.wod.2017), które polegają na "zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód" (art. 35 ust. 1 pr.wod.2017). Analiza ww. unormowań, a zwłaszcza art. 33 ust. 4 pkt 2, art. 34 pkt 1, 3, 7, art. 35 pkt 5 i 7 pr.wod.2017 pokazuje, że w znaczeniu prawnym i prawniczym "korzystanie z wód" – wbrew intuicjom językowym bazującym na "potocznym" rozumieniu czasownika "korzystać" – polega nie tylko na czerpaniu korzyści z określonych form eksploatacji wód, czy posługiwaniu się wodami jako "narzędziem" do osiągania określonych celów, ale szerzej: może polegać także na określonym, zorganizowanym oddziaływaniu na zasoby wodne. Godzi się przy tym zauważyć, że skoro jedną z postaci korzystania z wód (jedną z usług wodnych) jest "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" (art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod.2017), to nie sposób uznać, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych również w sposób zorganizowany (za pośrednictwem wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej), z tym że do ziemi, nie stanowi – jak twierdzi Skarżąca – żadnej z postaci korzystania z wód. Wypada zauważyć, że tylko powierzchniowe, "spontaniczne" wsiąkanie wód opadowych i roztopowych w grunt nie było i nie jest przedmiotem regulacji Prawa wodnego. Ujęcie takich wód w określony system zbierający (tu: kanalizację deszczową) sprawia, że taka aktywność podlega już regulacji wodnoprawnej.

A ponieważ w okolicznościach kontrolowanej sprawy owo ujmowanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni dachów oraz terenów utwardzonych w obrębie Zakładu wiąże się z istnieniem i ruchem tego zakładu, i służy niewątpliwie zapewnieniu jego niezakłóconego funkcjonowania (w szczególności poprzez wykluczenie ryzyka zalewania lub podtapiania obiektów i infrastruktury zakładowej), to trafnie Organ uznał, że analizowane korzystanie z wód pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną przez Zakład działalnością gospodarczą (w tym sensie, ujęty w system kanalizacji deszczowej strumień odprowadzanych wód opadowych i roztopowych może rzeczywiście jawić się jako, jak to stwierdził Organ, "generowany na skutek prowadzenia działalności gospodarczej"). Czyli, innymi słowy – posługując się terminologią ustawową – owo korzystanie z wód zachodzi "na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej".

Ubocznie godzi się zauważyć, że okoliczność, iż Spółka odprowadzając wody opadowe i roztopowe poprzez zbiornik retencyjno-rozsączający do ziemi "korzysta z wód" w znaczenie technicznoprawnym, została też przesądzona w prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1198/19. Stanowisko to, wyrażone pod rządem Prawa wodnego z 2001 r., zachowuje w pełni swoją aktualność także na tle przepisów nowego Prawa wodnego z 2017 r.

II. Drugie z naruszeń wytkniętych – a właściwie: tylko zasygnalizowanych – w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wiązało się z wyrażonym tam, lakonicznym spostrzeżeniem, że "w myśl art. 389 pkt 6 w związku z art. 16 pkt 65 lit. f ww. ustawy [pr.wod.2017 – uw. Sądu] wykonanie urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego". Przy tym z treści zarządzenia nie wynika, którego konkretnie urządzenia wodnego eksploatowanego w Zakładzie owa uwaga dotyczy. W skardze jej autor przyjął, że chodzi zapewne o zbiornik retencyjno-rozsączający, i wyjaśnił, że wytyk oparty na ww. przepisach Prawa wodnego z 2017 r. jest chybiony, gdyż urządzenie to powstało znacznie wcześniej, przed wejściem z życie ww. ustawy, i to zanim jeszcze Spółka nabyła Zakład. W odpowiedzi na skargę Organ skwitował te wyjaśnienia stwierdzeniem (z powołanie się na stanowisko wyrażonego w piśmie PGW Wody Polskie), że "w przypadku już istniejącego zbiornika retencyjno-rozsączającego, gdy ww. urządzenie wodne jest nielegalne (wykonane w okresie, gdy pozwolenia wodnoprawne było wymagane) na podstawie art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 ustawy Prawo wodne".

Zarazem jednak z dokumentacji zebranej w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy nie wynika, aby Organ weryfikował kwestię legalności ww. zbiornika. Już z tego względu, zdaniem Sądu, kwestia ta wymaga dalszego, bardziej szczegółowego wyjaśnienia. W konsekwencji podniesienie jej w zarządzeniu pokontrolnym jawi się jako co najmniej przedwczesne.

Podsumowując dotychczasowe uwagi i oceny Sądu, należy stwierdzić, że WWIOŚ w zaskarżonym zarządzeniu nie sprecyzował należycie obowiązków Skarżącej, jak też nie objaśnił w sposób wystarczająco klarowny i prawidłowy ich podstawy prawnej w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, a ponadto nie objął swymi ustaleniami wszystkich relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych.

Wszystko to uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł.