Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 571/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 104 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 508
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 73/18 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. II SAB/Po 73/18:

1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego R. L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. R. L. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wskazał, że [...] maja 2017 r. otrzymał pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Propozycję przyjął [...] czerwca 2017 r., w związku z czym od dnia następnego stał się pracownikiem cywilnym zatrudnionym w oparciu o umowę o pracę na czas nieokreślony. W tych okolicznościach R. L. wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia, zawierającej uzasadnienie w zakresie przyczyn, z powodu których nie skierowano do niego propozycji pełnienia służby.

W odpowiedzi Dyrektor Izby wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.K.A.S.") organy Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia.

W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby, w którym domagał się wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W odpowiedzi Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że z uwagi na to, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia skarżącego złożonego w trybie art. 37 k.p.a.

Następnie R. L. złożył skargę, w której wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby i wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku z 2 sierpnia 2018 r. II SAB/Po 73/18 uznał, że skarga R. L. jest zasadna.

Uzsadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ("u.K.A.S.") oraz p.w.K.A.S. Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji p.w.K.A.S. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

– kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.),

– przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.K.A.S.),

– wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S.).

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

WSA w Poznaniu zauważył, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Z regulacji zawartych w p.w.K.A.S. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S.) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.KAS.

Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając go w całości, podniósł zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, wskazując, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa [była] niedopuszczalna, zatem skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu, bowiem działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie stosunku służbowego i bezczynność w tym zakresie - jest niedopuszczalna,

2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji osadzającego się na błędnym przyjęciu jakoby w ramach rozpatrywanej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz istnienia obowiązku wydania skarżącemu decyzji określającej stosunek służbowy czego Sąd wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki w sprawie nie zachodzą,

3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego – co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, względnie braku jej oddalenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] żadnych przepisów w tym także przepisów postępowania, a w szczególności w sprawie nie dopuszczono się bezczynności,

4) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne orzeczenie w ramach niniejszej sprawy o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1 b p.p.s.a.), ponieważ nie pozwala na to charakter rozpoznawanej sprawy, a także okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (brak materialnoprawnej podstawy prawej),

5) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego (pkt. I zakażonego wyroku), w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności p.w.KAS takiej możliwości nie przewidują, w szczególności wobec przyjęcia przez skarżącego propozycji dalszego zatrudnienia w jednostce KAS,

6) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 poprzez uwzględnienie skargi, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] żadnych przepisów postępowania, wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania wnioskowanej przez Skarżącego decyzji oraz braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym - art. 1 i 2 k.p.a) którą można byłoby załatwić poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, 7) naruszenie art. 153 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, które miałyby wiązać w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,

8) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji,

9) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie stanu faktycznego sprawy, osadzającego się stwierdzeniu, że pomimo faktu przyjęcia przez Skarżącego proponowanych mu warunków dalszego zatrudnienia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo pozostając bezczynnym, ponieważ powinien wydać również Skarżącemu decyzję w przedmiocie jego stosunku służbowego, podczas gdy organ prawidłowo przyjął, że nie ma ku temu podstawy prawnej,

10) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie były dotknięte żadną wadą,

11) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec braku odrzucenia skargi bowiem, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona.

II. naruszeniu prawa materialnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) błędną wykładnię art. 165 ust.7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.) - polegającą na błędnym uznaniu przez Sad pierwszej instancji, że w ramach niniejszej sprawy powyższe przepisy mogą stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącego interpretowane zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w zw. art. 77 ust. 2 a także art. 60 Konstytucji - podczas gdy zastosowana w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] literalna wykładnia przepisów jest prawidłowa, bowiem nie istnieje w sprawie podstawa prawna do wydania żądanej przez Skarżącego decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

2) błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. póz. 1948 ze zm.) z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że ewentualne działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w ramach niniejszej sprawy winno stanowić akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. zatem winno być decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy działanie Dyrektora w niniejszej sprawie mające umocowanie w przepisach prawa nie stanowi takiego aktu lub czynności, tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie jego stosunku służbowego nie przysługuje.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. L. wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki błędnie uznał swoją kognicję w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czym w istocie jest propozycja z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i czy kontrola jej nieprzedstawienia pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej: ustawa o KAS) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z ustawą, to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.KAS). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o KAS (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 p.w.KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 p.w.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 p.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia."

W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w.KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. K 1/99; pub. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17; z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 11/18 i sygn. akt I OSK 12/18; z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie nieprzedstawienia jej funkcjonariuszowi przez organ, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy wprowadzające KAS nie stanowią, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takiego żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy lub stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, p.w.KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie, to przysługiwało mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy (tak jak w niniejszej sprawie), to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ nie był właściwy do jej rozpoznania. Z tego względu należy uznać, że zaszła nieważność postępowania przed tym Sądem, bowiem spełniona została przesłanka z art 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono też od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uwzględniając charakter sprawy.