Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 890/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 512
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 46, art. 46a, 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 20 maja 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej K. G. 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. G. (dalej zwana także "stroną", "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 września 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 20 maja 2021 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniach 21 i 22 kwietnia 2021 r., na skutek ustnego zgłoszenia przyjętego do protokołu, upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. przeprowadził kontrolę sanitarną w solarium "[...]" mieszczącym się przy ul. [...] w T. Podczas kontroli ustalono, że pomimo czasowego zakazu w lokalu świadczone są usługi opalania (solarium). Pracownik Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z przeprowadzonej kontroli sporządzili protokół (nr [...]), w którym ujęto również wyjaśnienia właścicielki solarium - K. G., że w lakolu świadczone są obecnie wyłącznie usługi fototerapii. Zgodnie z jej oświadczeniem w kabinie nr 1 (jedyna kabina, która aktualnie jest użytkowana) zostały wymienione lampy na lampy Magnum Bronzer 160W RED LIGHT- wg wskazań sprzedawcy lamp fototerapia z ich zastosowaniem wykazuje szereg właściwości zdrowotnych. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Na zdjęciach udokumentowano: drzwi wejściowe do lokalu, na których powieszono napis "Fototerapia"; drzwi kabiny do opalania nr 2, 3 i 4 z przyklejoną kartką "Chwilowo nieczynne"; sterowniki kabin do opalania; kartkę znajdującą się w kabinie nr 1 pt. "Światło czerwone - Światło piękna, energii i witalności", na której zawarto informacje o właściwościach świtała czerwonego; dwa rodzaje lamp zamontowanych w kabinie nr 1, tj. MAGNUM 160W MAGNUM 3,1R BRONZER VH2-R Longlife Gold i MAGNUM 160W RED LIGHT. Do protokołu załączono również dokumentację dotyczącą specyfikacji lamp MAGNUM BRONZER 160W RED LIGHT.

W związku z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli, zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. poinformował K. G., prowadzącą działalność gospodarczą [...] K. G., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawartego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm. – dalej także jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.").

Przedmiotowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, po dwukrotnym awizowaniu, wróciło do organu z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. uznał je za doręczone w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.").

W dniu 7 maja 2021 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo P. O. upoważniające go do reprezentowania K. G. przed organami administracji w sprawie kontroli.

Decyzją z dnia 20 maja 2021 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. - działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. – dalej również jako: "ustawa") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz art. 104 k.p.a. - nałożył na K. G. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia solarium, tj. działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji zaznaczył, że powodem nałażenia kary było ustalenie, że właścicielka solarium "[...]" - K. G., naruszyła zakaz ustanowiony w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., tzn. zakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z), do której zalicza się działalność związaną z prowadzeniem solarium.

Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że w solarium "[...]" świadczone są wyłącznie usługi fototerapii. W tym zakresie organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, iż w urządzeniu opalającym znajdującym się w kabinie nr 1 (jedyne użytkowane w tym czasie urządzenie), zainstalowane są lampy MAGNUM 160W BRONZER 3,1R VH2-R Longlife Gold oraz MAGNUM 160W RED LIGHT. Według informacji uzyskanych ze stron internetowych polskich dystrybutorów ww. lamp oraz specyfikacji lampy MAGNUM BRONZER 160W RED LIGHT (dostarczonej w trakcie kontroli przez K. G.), oba typy lamp służą do opalania (emitują promieniowanie UVA i UVB). Według tych samych źródeł lampy MAGNUM 160W RED LIGHT są tzw. lampami hybrydowymi emitującymi dodatkowo światło czerwone, które docierając do głębszych warstw skóry, przyspiesza metabolizm komórek. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że w przedmiotowym urządzeniu opalającym, ilość lamp typu MAGNUM 160W RED LIGHT stanowią tylko jedną trzecią wszystkich zainstalowanych lamp. Ponadto Pomorski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. (nr [...]) stwierdził, że lampy typu MAGNUM BRONZER 160W RED LIGHT służą do świadczenia usług opalania.

Dokonując miarkowania kary stosownie do art. 189d k.p.a. organ wskazał, że zobowiązał stronę do złożenia oświadczenia majątkowego pod rygorem przyjęcia, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód rodziny równy jest kwocie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2020 ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Strona nie odebrała wezwania w terminie i nie wypowiedziała się w przedmiotowej kwestii. Zatem należało uznać, iż wysokość nałożonej kary administracyjnej w jej dolnej granicy jest zasadna ze względu na warunki osobiste strony przyjęte na potrzeby niniejszego postępowania.

Powyższa decyzja została wysłana na adres P. O. i po dwukrotnym awizowaniu została uznana za doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

W dniu 3 sierpnia 2021 r. K. G. złożyła wniosek o udostępnienie akt sprawy. Tego samego dnia akta zostały jej udostępnione w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T.

Następnie K. G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 5 sierpnia 2021 r. odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości i zarzucając zaskarżonej decyzji:

1/ dowolne i niepoparte wynikami postępowania dowodowego przyjęcie, że strona prowadziła działalność solarium w sytuacji, w której kontrola przeprowadzono u strony nie wykazała, by w czasie, którego dotyczy kontrola działalność taką prowadziła (brak informacji o jakiejkolwiek osobie korzystającej z usług strony

w tym okresie);

2/ dowolne przyjęcie, że prowadzona przez stronę działalność nie stanowiła działalności leczniczej polegającej na fototerapii w sytuacji, w której wykorzystywane przez nią urządzenia służą do takiej właśnie terapii - i świadczenie takich usług było przez stronę oferowane, a opalanie jest jedynie efektem ubocznym;

3/ naruszenie prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przez adresowanie korespondencji do osoby nieuprawnionej (P. O.), która była ustanowiona jako pełnomocnik jedynie do prowadzonej przez organ kontroli, a z jej umocowania nie wynikało, aby strona ustanowiła ją pełnomocnikiem także do postępowania administracyjnego;

4/ rażące naruszenie art. 48 ust. 10 ustawy w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 czerwca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162), przez wykorzystanie wyników kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów ustawy (brak uzasadnienia odstąpienia od uprzedzenia o zamiarze kontroli w protokole kontroli) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedsiębiorcy;

5/ rażące naruszenie art. 46b ustawy oraz art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, że strona mogła być adresatem zakazu generalnego prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów, w sytuacji, gdy nie tylko Konstytucja uprawnia do wprowadzania ograniczeń (a co dopiero zakazów) w prowadzeniu działalności gospodarczej wyłącznie władzę ustawodawczą (bez prawa delegowania tego uprawnienia), ale nadto ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przewiduje uprawnienie RM wyłącznie do ograniczenia, a nie do zakazania prowadzenia określonych rodzajów działalności.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 września 2021 r. (nr [...]) Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, w pierwszej kolejności wskazał, że w jego ocenie odwołanie zostało wniesione w terminie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zasadnie wymierzył stronie - na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy w zw. z § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. - karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, gdyż zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. wymierzył stronie karę minimalną, co wykazuje na miarkowanie kary przez organ I instancji, a określenie wysokości kary pieniężnej zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że brak obecności korzystającego z kabiny w obiekcie w trakcie wyrywkowej krótkotrwałej kontroli nie stanowi dowodu na brak prowadzenia przez stronę działalności. Podkreślając w tym zakresie, że w trakcie kontroli sanitarnej strona składała wyjaśnienia do protokołu, zgodnie z którymi miała świadczyć usługi "fototerapii" w jednej z kabin. Upoważniony do kontroli przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. sporządził w trakcie kontroli dokumentację fotograficzną w urządzeniu, które miało być zdaniem strony używane do świadczenia wyżej wymienionych usług. Następnie organ I instancji zweryfikował specyfikację techniczną używanych przez stronę do rzekomej "fototerapii" lamp dostępną na stronach internetowych autoryzowanych dystrybutorów wyżej wymienionych urządzeń, a także wystąpił o opinię do Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Gdańsku. W wyniku przeprowadzonych działań organu ustalono, że stosowane przez stronę używane w okresie zakazu urządzenie służy do opalania ciała.

Organ odwoławczy również nie uwzględnił zarzutu naruszenia przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców ze względu na fakt, iż strona miała prawo formułować wszelkie zarzuty co do sposobu kontroli w trakcie postępowania kontrolnego w formie sprzeciwu zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Dodatkowo zauważył, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. zawiadomił, pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r., stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę usług związanych z prowadzeniem solarium oraz pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strona nie skorzystała z powyższego uprawnienia.

Organ odwoławczy rozpatrując zarzut wymieniony w punkcie 4. odwołania stwierdził, że upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w protokole kontroli sanitarnej nr [...] z dnia 20 maja 2021 r. wskazał prawidłowo podstawę odstąpienia od zawiadomienia.

Końcowo, odnosząc się do ostatniego zarzutu odwołania, organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20), Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywiódł, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika K. G. wniosła o: 1/ uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, 2/ przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 14 września 2021 r. oraz odpowiedzi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 września 2021 r. - na okoliczność wskazaną w uzasadnieniu skargi, 3/ zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie - w przypadku uwzględnienia zarzutu związanego z niekonstytucyjnością rozporządzenia wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji – skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania odwoławczego kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, w kwocie 1.200 zł, wskazując, iż to koszt niezbędny dla obrony jej praw.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ rażące naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 7, art. 8 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana była do stosowania się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, wydanego w jaskrawej sprzeczności z normami konstytucyjnymi oraz z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej;

2/ rażące naruszenie art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 92 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do rozporządzenia, które zostało wydane niezgodnie z upoważnieniem ustawowym.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zarzucono organowi odwoławczemu:

1/ dowolne i niepoparte wynikami postępowania dowodowego przyjęcie, że skarżąca prowadziła działalność solarium w sytuacji, w której kontrola przeprowadzona u skarżącej nie wykazała, by w czasie, którego dotyczy kontrola działalność taką prowadziła (brak informacji o jakiejkolwiek osobie korzystającej z usług skarżącej w tym okresie);

2/ dowolne przyjęcie, że prowadzona przez skarżącą działalność nie stanowiła działalności leczniczej polegającej na fototerapii w sytuacji, w której wykorzystywane przez nią urządzenia służą do takiej właśnie terapii - i świadczenie takich usług było przez skarżącą oferowane, a opalanie jest jedynie efektem ubocznym;

3/ rażące naruszenie art. 48 ust. 10 ustawy w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców przez wykorzystanie wyników kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów ustawy (brak uzasadnienia odstąpienia od uprzedzenia o zamiarze kontroli w protokole kontroli) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie, przywołując na poparcie swojego stanowiska co do przyjęcia właściwej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji m.in. argumentacji przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 673/21).

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. artykułem 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu 29 listopada 2020 r. do art. 46b dodano pkt 13, zgodnie z którym w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu (art. 46b pkt 13 dodany przez art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112) zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 listopada 2020 r.).

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, 2112 i 2401 oraz z 2021 r., poz. 159, 180 i 255) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 1 pkt 3 ustanowiono, że do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) zostało zakazane. Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021 r. został przez skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jako wydane bez upoważnienia ustawowego narusza relacje ustawa – rozporządzenie.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W ocenie Sądu wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi orzekającemu znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21). Respektując wyrażone w powołanym orzeczeniu zapatrywanie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi jednak na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą w ocenie Sądu do jednoznacznego wniosku, że regulacja rozporządzenia o treści "Do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z)" – ustanawiająca w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności – została wprowadzona, jak Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę - merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21; wyrok z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 15/22), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej zaskarżonymi rozstrzygnięciami, w ocenie Sądu, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów, a dotyczących stricte prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego po dokonanym przez Sąd uchyleniu zaskarżonych decyzji, wobec czego – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – Sąd postępowanie to umorzył (punkt 2. sentencji wyroku). Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego (1.800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł). W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej, że w przypadku uwzględnienia przez Sąd zarzutu związanego z niekonstytucyjnością rozporządzenia wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - co w istocie nastąpiło - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania odwoławczego winno także obejmować koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1.200 zł poniesione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, gdyż był to koszt niezbędny dla obrony jej praw, Sąd pragnie zaznaczyć, iż stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przy czym – zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. - do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Z przywołanych przepisów nie wynika jednak, że w przypadku uwzględnienia skargi, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym zalicza się także koszty poniesione przez stronę skarżącą w postępowaniu przed organami administracji, w tym koszty związane z reprezentacją strony przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).