Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 99/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 4 i 14
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie Sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 544/07 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie Filia w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

J. P., W. P., J. K., D. K., A. S., G. S., W. G., Z. B., M. B., T. K. i J. K. wystąpili z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek będących własnością Skarbu Państwa o nr ewidencyjnych [...]-[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]o łącznej powierzchni [...] ha w prawo własności, stosownie do wskazanych udziałów. Nadto wnioskodawcy wystąpili o rozłożenie na okres 10 lat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2007r. Starosta Skierniewicki, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005r., nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej: ustawa przekształceniowa ):

1. przekształcił w prawo własności, prawo użytkowania wieczystego przysługujące M. i Z. B. w udziale 5/100, W. G. w udziale 4/100,T. i J. K. w udziale 10/100, D. i J. K. w udziale 63/100, J. i W. P. w udziale 16/100, A. i G. S. w udziale 2/100 nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa,

2. ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] złotych,

3. rozłożył opłatę na 10 rat rocznych, płatnych w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2008 roku,

4. zobowiązał wnioskodawców do uiszczenia pierwszej raty w wysokości [...] złotych, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna na rachunek Starostwa Powiatowego w Skierniewicach; oraz pozostałych rat w wysokości po [...] złotych w terminach, o których mowa wyżej, wyznaczając jednocześnie stosownie do udziałów wnioskodawców wysokość kwot pierwszej raty przypadających do zapłaty na poszczególnych wnioskodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w Warszawie, Filia w Łodzi, wnosząc o zmianę punktu 4 decyzji jako sprzecznego z treścią art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku do których, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 231, poz. 1700, dalej: ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P.), wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec powyższego wpłata opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna zostać dokonana na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 4 i orzekło o solidarnym zobowiązaniu wnioskodawców do uiszczenia pierwszej raty w wysokości [...] złotych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz kolejnych rat w wysokości po [...] złotych w terminie wyznaczonym w pkt 3 decyzji określając, że wpłaty należy dokonać na rachunek Starostwa Powiatowego w Skierniewicach. W pozostałej części decyzję utrzymano w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną i jako podmiot praw i obowiązków dysponuje wyodrębnionym przedmiotem stanowiącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wykonuje ona prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Państwa w stosunku do Zasobu, jednakże to Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób. Organ II instancji zauważył, że przepisy nie przyznają Agencji Nieruchomości Rolnych kompetencji w zakresie przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, gdyż zadanie to należy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej do właściwości starosty. Do dochodów powiatu należy 25% należnej opłaty, zaś pozostała część stanowi dochód budżetu państwa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach nie ma zatem podstaw, do twierdzenia, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowi przychód Agencji Nieruchomości Rolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Skierniewickiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.) Skarżąca wskazała, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Skierniewickiego jest wojewoda, bowiem zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego należna jest dotychczasowemu właścicielowi. Skoro przekształcenie dotyczy nieruchomości pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych, to opłata powinna zostać przekazana na rachunek Agencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej. Kolegium zauważyło, że w przepisach ustawy przekształceniowej nie wskazano organu wyższego stopnia, innego niż kolegium. Ponadto sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie jest rozstrzygana w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wyłącza możliwość zastosowania art. 9a u.g.n. Odnośnie błędnego wskazania podmiotu, na rachunek którego wpłynąć powinno potrącenie w wysokości 25% od osiągniętego wpływu podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 października 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 544/07, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach nr [...] z [...] marca 2007r. w punkcie 1 oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Skierniewicach w punkcie 4. Uchylone części obu rozstrzygnięć dotyczyły wskazania podmiotu, na rzecz którego należało uiścić należność z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, na rzecz jakiego podmiotu, ma być uiszczana opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd I instancji wskazał, że art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej statuuje zasadę odpłatności, określając że osoba na rzecz której zostało prawo użytkowania wieczystego przekształcono w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia.

Sąd podniósł, że przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie były nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa, zatem zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej decyzję o przekształceniu powinien wydać starosta. Skoro jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej starosta także ustala opłatę z tytułu przekształcenia, która zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy przekształceniowej uiszczana jest dotychczasowemu właścicielowi, rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skoncentrowały się na ustaleniu, kogo należy uznać za dotychczasowego właściciela, w rozumieniu powołanych przepisów.

Powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S. P. wskazano, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, która wykonuje prawo własności na rzecz Skarbu Państwa i wobec tego to na jej rachunek rozdysponowana powinna zostać opłata należna za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości należącej do jej zasobów. Dalej sąd powołał przepisy art. 20b i art. 20c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S. P. wskazując, że art. 20c ust. 1 nie wymienia przychodów Agencji Nieruchomości Rolnych w sposób enumeratywny. Wobec czego sąd przyjął, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego może zostać zaliczona do "innych przychodów" z tytułu rozporządzania mieniem Zasobu, o których mowa w przepisach art. 20c ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S. P. Ponadto w uzasadnieniu przywołano i tą okoliczność, że na przychody Agencji Nieruchomości Rolnych związane z gospodarowaniem mieniem Zasobu składają się opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych, zatem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, które było źródłem przychodów, także ma wpływ na gospodarkę finansową i stan Zasobu.

Zdaniem sądu I instancji art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym do wpływów osiąganych z tytułu opłat za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 u.g.n. wynika jedynie, że z wpływów z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na terenie którego znajdują się te nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że czwarta część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu i w ostatecznym rozliczeniu znajdzie się na rachunku Starostwa Powiatowego, jednakże tytułem do otrzymania tej kwoty będzie potrącenie należnej opłaty, nie zaś wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości.

W ocenie sądu I instancji zawarcie w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia ogólnego twierdzenia, że "pozostała część opłaty stanowi dochód budżetu państwa", wzbudza uzasadnione wątpliwości, co do dalszego rozdysponowania należnych z tytułu opłaty środków. Stąd też uznano, że konstrukcja taka stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wskazuje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sposobu regulowania całości należności oraz nie odnosi się do argumentów Agencji Nieruchomości Rolnych.

Za nieuzasadniony jednak uznał sąd zarzut skargi dotyczący organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Powiatowego w Skierniewicach. Powoływany przez skarżącą przepis art. 9a u.g.n. nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, brzmienie tego przepis wskazuje, że ma on charakter lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a., jednakże wyłącznie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd przyjęto, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji starostów w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, na zasadzie art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzoną przez należycie umocowanego radcę prawnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach.

Wyrokowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uiścić na konto Agencji Nieruchomości Rolnych, oraz błędną wykładnię art. 20c ust. 1 pkt 1 ppkt 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. i przyjęcie, że przychód ten mieści się w kategorii inne przychody z działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem zasobu.

Zarzucono także naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez wytknięcie organowi nie wskazania sposobu rozdysponowania rat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego oraz sposób regulowania całości należności stosownie do argumentów skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych.

Uzasadniając skargę kasacyjną, skarżący podniósł, że pod pojęciem dotychczasowego właściciela, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie można rozumieć Agencji Nieruchomości Rolnych, która zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. jest jedynie instytucją powierniczą Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego należało zastosować wykładnię gramatyczną i przyjąć, że opłata z tytułu przekształcenia przysługująca dotychczasowemu właścicielowi Skarbowi Państwa oznacza, że winna wpłynąć na konto powiatu, jako że starosta jest statio ficsi Skarbu Państwa. Ponadto zdaniem skarżącego wykładnia sądu I instancji jest zbyt daleko idąca w kwestii uznania, że opłata z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem Zasobu prowadzonej przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

Nadto, w skardze kasacyjnej wskazano, że z uwagi na to, że opłata winna wpłynąć na konto Starostwa Powiatowego w Skierniewicach, nie ma konieczności określania, w jakiej wysokości opłata ta winna być odprowadzona na konto Agencji i w jakiej na konto powiatu skierniewickiego. Rozdział środków na te, które winny zostać odprowadzone na rachunek Skarbu Państwa i na tą cześć, która stanowi dochód powiatu dokonywana jest w wyniku czynności rachunkowo-księgowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje kontrowersje. Sprowadzają się one do kwestii, czy przepis ten dotyczy wyłącznie naruszenia prawa procesowego stosowanego przez sąd I instancji, czyli naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy także naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publ.: ONSAiWSA 2006/2/39) gdzie przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd zaprezentował także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt SK 63/05 (publ.: OTK-A 2006/ 8/108).

Przytoczone orzeczenia doprowadziły do ukształtowania się poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, ale tylko w przypadku powiązania ich z konkretnymi naruszeniami przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 27.09.2007r. sygn. akt I GSK 2216/06, publ.: LEX nr 375235, wyrok NSA z 18.08.2007r. sygn. akt I FSK 1204/06, publ.: Jur.Podat. 2007/6/93, wyrok NSA z 10.07.2007r. sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, uznając że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego może być skutecznie podniesiony jako podstawa kasacyjna, tylko w sytuacji gdy skarżący wykaże, że wiąże się to z naruszeniem przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

W ten sposób został przez skarżącego sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, gdzie wskazano, że sąd I instancji poprzez uchybienie przepisom ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niesłusznie uznał, że organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołane w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. przewidują, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przywołany art. 107 § 3 k.p.a. określa niezbędne elementy decyzji administracyjnej, wskazując że jej uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie, rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu nie sposób skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., w sytuacji gdy naruszenie tych przepisów jest jedyną podstawą zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przepisów procedury. Skoro skarżący nie podważa samych ustaleń faktycznych sądu I instancji; a co więcej stan faktyczny ustalony przez organy administracji, także nie był kwestionowany przez strony w toku postępowania administracyjnego, to zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. uznać należało za nieuzasadniony. Skoro sąd I instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w taki sposób, że wynik przeprowadzonych rozważań doprowadził do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja uchybiała przepisom prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, to słusznie zastosował w takiej sytuacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

Kwestią dalszą jest prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze przedstawione zostaną w części poświęconej zarzutom naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd stwierdza, że argumenty podniesione w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, odnoszące się do wadliwości uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, są słuszne. Prawidłowo wskazano, że organ nie wyjaśnił na czyj rachunek ma wpływać "pozostała opłata" stanowiąca dochód budżetu państwa. Skoro w niniejszej sprawie, istotą sporu pozostawało właśnie zagadnienie ustalenia niejako technicznej strony przekazywania środków należnych Skarbowi Państwa, to brak doprecyzowania tej kwestii sąd I instancji zasadnie uznał za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., to jest za takie naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozważania dotyczące zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzedzić należy wskazaniem, że wobec bezspornych ustaleń tak sądu I instancji, jak i organów administracji, nieruchomość określona w zaskarżonej decyzji wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi S.P. Skarb Państwa powierza Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia. Przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P., ANR obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne.

W ocenie Sądu, przytoczone przepisy jasno wskazują, że wolą ustawodawcy było, aby Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art. 1 i art. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P., wykonywał za pośrednictwem ANR.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Analizując zatem ten przepis w kontekście powyższych rozważań, Sąd nie ma wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty jest skorelowany ze zdarzeniem w postaci przejścia prawa własności nieruchomości. Na podmiot będący do czasu przekształcenia użytkownikiem wieczystym nakłada się obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz podmiotu, któremu dotychczas przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Poza sporem jest, że "dotychczasowym właścicielem" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności.

Reasumując Sąd II instancji podziela stanowisko, że prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. wykonuje ANR. Skarżący błędnie utożsamia kompetencję starosty do wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt ustawy przekształceniowej, z uprawnieniem właścicielskim, jakim jest pobieranie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. należy podnieść, że skarżący wskazał art. 20c ust. 1 pkt 1 ppkt 4. czyli jednostkę redakcyjną nie istniejącą w powołanym akcie prawnym. Skarżący nie mógł w tym zakresie oprzeć się na sposobie w jaki odwołał się do tego przepisu w swoim uzasadnieniu sąd I instancji. Czym innym bowiem jest wskazanie na treść przepisu w rozważaniach prawnych, a czym innym prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis art. 20c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. dzieli się na dwa ustępy, z czego ust. 1 dzieli się dalej na dwa punkty, a te z kolei na litery a-d (art. 20c ust. 1 pkt 1 ) i a-e (art. 20c ust. 1 pkt 2). Z powyższego wynika, że wskazanie przez stronę zarzutu naruszenia art. 20c ust. 1 pkt 1 ppkt 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. jest błędne.

Obok formalistycznego stanowiska odnoszącego się do prawidłowego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10.07.2007r., sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213, wyrok NSA z 10.02.2005r., sygn. akt OSK 1735/04, publ.: LEX nr 165775), w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano także pogląd bardziej liberalny (por. wyrok NSA z 24.11.2006r., sygn. akt II OSK 1313/06, publ.: LEX nr 310881, wyrok NSA z 20.10.2006r., sygn. akt I OSK 1376/05, publ.: LEX nr 281299, wyrok NSA z 23.09.2004r., sygn. akt OSK 479/04, publ.: LEX 162201). W niniejszej sprawie nawet przy przyjęciu zgodnie z drugim poglądem, że skarżący poprzez dosłowne przytoczenie fragmentu przepisu dostatecznie sprecyzował w tym zakresie skargę kasacyjną, Sąd w orzekającym tu składzie nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego zarzutu in mertiti.

Przepis art. 20c ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. określa źródła przychodów w zakresie gospodarki finansowej związanej z gospodarowania mieniem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: Zasobu), przy czym ze względu lit. d tego przepisu należy przyjąć, że jest to katalog otwarty. Wskazane w art. 20 c ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi "inne przychody z działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem Zasobu", obejmują także opłatę z tytułu przekształcenia, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Fakt, że nie została ona wprost wskazana w przepisach art. 20c ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S.P. nie przesądza o tym, że opłata ta nie jest przychodem z gospodarowania mieniem Zasobu. Raz jeszcze podkreślić należy, że uprawnienia właścicielskie przysługujące Skarbowi Państwa, wykonuje on za pośrednictwem ANR, natomiast do kompetencji starosty zastrzeżono wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.

Uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej (w dacie wydawania decyzji obu instancji art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej) w zw. z art. 23 ust. 3 u.g.n. ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Przy czym do potrącenia w rozumieniu tego przepisu nie można stosować przepisów kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem przyjąć jakie podmioty, w takiej sytuacji, byłyby jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, ani że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej. Przepis art. 23 ust. 3 u.g.n. przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Podkreślić należy, że w zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze której położona jest nieruchomość.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.