Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1818/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 8, § 39, § 41 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], wraz z odpowiadającym jej załącznikiem graficznym; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej E. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. B. i B. M. pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wydanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...], położonej w [...]. Do skargi dołączono została kserokopia wypisu z rejestru gruntów, dotycząca ww. działki.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r., skarżąca wezwała Radę Miasta i Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Pismo trafiło do organu w dniu 15 kwietnia 2016 r.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, z uwagi na zgon B. M.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

W skardze z dnia 10 czerwca 2016 r. E. B. zarzuciła w szczególności naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") poprzez: naruszenie nakazu uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności działki nr [...] i w konsekwencji objęcie działki oznaczeniem 10.ZN przewidującym m.in. zakaz jakichkolwiek inwestycji kubaturowych (§ 39 uchwały), wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych (§ 8 uchwały), wprowadzenie zakazu realizacji nowej zabudowy, podziału działki, zakazu lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz więcej niż jednego wolnostojącego budynku garażowego lub gospodarczego o powierzchni użytkowej większej niż 48 m² (§ 41 uchwały);

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp poprzez przekroczenie granicy władztwa planistycznego i objęcie działki nr [...] (obręb [...]) oznaczeniem 10.ZN przewidującym m.in. zakaz jakichkolwiek inwestycji kubaturowych (§ 39 uchwały), wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych (§ 8 uchwały), wprowadzenie zakazu realizacji nowej zabudowy, podziału działki, zakazu lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz więcej niż jednego wolnostojącego budynku garażowego lub gospodarczego o powierzchni użytkowej większej niż 48 m² (§ 41 uchwały).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., w części dotyczącej działki nr [...], której ustalenia są sprzeczne z prawem, w szczególności w zakresie § 8, § 39, § 41 uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość ma dużą powierzchnię 1.4911 m². Urządzona jest dla niej księga wieczysta nr [...]. Jest zróżnicowana pod względem geologicznym i klasyfikacji użytków. Zachodnia część leży ponad skarpą (oznaczenie symbolem 12.MNe), na której zlokalizowane są dwa budynki mieszkalne oraz budynek gospodarczy. Wschodnia część działki, poniżej skarpy, (oznaczenie symbolem 10.ZN) stanowi uporządkowany teren, skomunikowany z ul. [...] osobnym wjazdem. Jest to płaski obszar, o parametrach pozwalających, z powodzeniem, na przeznaczenie go pod zabudowę. Powierzchnia tej części nieruchomości to około 4.000 m². Teren nie jest dotknięty zagrożeniami. Jego cechy są analogiczne pod względem warunków lokalizacyjnych i geologicznych, do sąsiedniej działki ew. nr [...], na której zlokalizowane są m.in. budynki mieszkalne. Uchwała dla tej części działki przewidziała oznaczenia 11.RM (zabudowa zagrodowa). W przeznaczeniu dopuszczalnym ustalono zabudowę jednorodzinną w formie wolnostojącej.

Pomimo, iż wschodnią część działki nr ew. [...] ma o wiele lepsze warunki dla zabudowy, niż działka ew. nr [...], uchwała wyłączyła m.in. możliwość jakiejkolwiek jej zabudowy, nawet obiektami tymczasowymi. Nastąpiło to wbrew woli skarżącej, i zmarłej współwłaścicielki, które domagały się m.in. aby plan uwzględniał możliwość pobudowania domu jednorodzinnego, na wschodniej części nieruchomości.

W ocenie skarżącej, akcent w planowaniu przestrzennym gminy powinien być nastawiony na rozwój mieszkalnictwa oraz zasadę kontynuacji kwartału urbanistycznego, jak i możliwości jego uzupełnień. Tymczasem uchwała rażąco ograniczyła uprawnienia właścicielskie skarżącej, w szczególności poprzez wyłączenie prawa zabudowy. Ustalenia planu nie pozostają w zgodzie ani z obowiązkiem uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni ani z zasadą respektowania prawa własności.

Wschodnia część działki na skutek przyjętych ustaleń, straciła jakąkolwiek wartość gospodarczą. Nastąpił drastyczny spadek jej wartości. Oznaczenie symbolem 10ZN, tj. zieleń naturalna, wyłącza obecnie możliwość przeznaczenia tej części działki pod zabudowę, pomimo spełniania przez nieruchomość obiektywnych kryteriów działki na której można przeprowadzić inwestycję budowlaną.

W stanie faktycznym sprawy, wschodnia część działki może zostać przeznaczona pod zabudowę domem jednorodzinnym, podobnie jak zachodnia część działki, która według planu została oznaczona symbolem 12. MNe. Nie stoi temu na przeszkodzie żadna okoliczność faktyczna oraz prawna. Racjonalne wykorzystanie działki według planu, powinno zakładać wydzielenie przestrzeni pod oznaczenie 12 MNe (ewentualnie oznaczenia 11. RM), z zachowaniem odstępu od skarpy, oznaczonej w załączniku graficznym, jako terenu grożącego osunięciem. Możliwość takiego rozwiązania potwierdzają ustalenia planu dla części działki o nr ew. [...] poniżej skarpy, oznaczonej jednocześnie symbolem 11 .RM oraz 10.ZN.

Wymóg uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oznacza obowiązek oceny terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem wszystkich czynników istniejących na danym terenie, które mogą mieć wpływ na możliwość inwestowania na danym terenie. Organ planistyczny dokonując przeznaczenia terenu, winien uwzględnić wszystkie czynniki, które powodują, że najlepszym wykorzystaniem danego terenu będzie ten, który przypisany zostanie w miejscowym planie.

Nakaz uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni łączy się z zakazem wprowadzenia bezpodstawnych ograniczeń prawa własności i ograniczania istoty prawa własności. W niniejszej sprawie, żadne przepisy rangi źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują zakazu lokalizacji w spornej części działki, urządzeń kubaturowych oraz budynków. Nawet rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obrębie którego jest położona działka, nie wprowadza bezwzględnego zakazu inwestycji. Tereny tego obszaru mogą być z powodzeniem zabudowane, co potwierdzają ustalenia uchwały w odniesieniu do pozostałych działek.

Zdaniem skarżącej brak jest powodów dla których znaczna część działki nr [...] miałaby być terenem na którym wyłączona jest możliwość zabudowy inwestycjami kubaturowymi. Podobnie brak możliwości lokalizacji na terenie całej działki obiektów tymczasowych, jest zakazem zupełnie dowolnym, nie znajdującym jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. W uchwale przyjęto najprostsze i jednocześnie skrajnie niewłaściwe przeznaczenie.

Dalej skarżąca wywodziła, że omówione wyżej naruszenie prawa, nie jest jedynym. Brak możliwości zabudowy zachodniej części działki więcej niż dwoma budynkami mieszkalnymi, nie znajduje uzasadnienia. W przypadku przedmiotowej działki oznacza to brak możliwości pobudowania nowego domu mieszkalnego (§ 41), pomimo że powierzchnia nieruchomości jest bardzo duża. W połączeniu z tym zakazem brak możliwości wydzielenia nowej działki dla terenu 10. ZM według norm (vide § 14 uchwały) dla poszczególnych terenów, oznacza, że plan nie pozwala na podział działki skarżącej, chociażby na terenie oznaczonym symbolem 10.ZN. W konsekwencji może to uniemożliwić w przyszłości dokonanie podziału terenu oznaczonego symbolem 10.ZN, celem sprzedaży wydzielonej część działki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że przedmiotowa działka nr [...] (obręb [...]) w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2006 r. - załącznik nr [...] do uchwały - Kierunki zagospodarowania przestrzennego), znajduje się częściowo:

- w terenie zabudowy mieszkaniowej (symbol M), częściowo w:

- terenie dolin rzecznych i skarpy [...] (oznaczonym kolorem zielonym zgodnie z legendą rysunku)

- terenie narażonym na osuwanie się mas ziemnych (oznaczonym linią zgodnie z legendą rysunku),

- [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, co obrazuje wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z mapy Kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2006 r.), wraz z legendą dla przedmiotowej działki. W związku z powyższym ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] oraz dla fragmentu wsi [...] - rejon ul. [...] dla dz. nr ew. [...] odpowiednio przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną (12.MNe) oraz zieleń naturalną (10.ZN), podając jednocześnie, iż działka nr ew.[...] znajduje się nie tylko w obszarach wskazanych wyżej, określonych w "Studium..." ale także w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią (teren 10.ZN w pasie przyległym do ul. [...]) oraz w obszarze zbiornika wód podziemnych (części terenów 12.MNe i 10.ZN).

Konsekwencją ustawowej konieczności zachowania zgodności ustaleń planu z ustaleniami "Studium" dla terenu 10.ZN był obowiązek wprowadzenia zakazu realizacji nowej zabudowy na tym terenie, zważywszy na walory ekonomiczne i ograniczenia, wynikające z faktu, iż na części tej działki znajdującej się w terenie 10.ZN są obszary zagrożone osuwaniem mas ziemnych i powodziami.

Plan dla terenu 12.MNe ustala, że wobec przeznaczenia podstawowego, jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej na jednej działce może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny. W obecnym stanie zainwestowania na działce nr ew. [...] zlokalizowane są już dwa wolno stojące budynki mieszkalne. Zgodnie z § 14 planu, "Dopuszcza się podział terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na działki budowlane zgodnie z normatywami ustalonymi dla poszczególnych terenów". Dla terenu 12.MNe minimalną powierzchnię działki budowlanej określono na 2 000 m², zatem przy powierzchni działki w tym terenie około 5 600 m², jest możliwość jej podziału, z zachowaniem po jednym z istniejących budynków mieszkalnych, na każdej z nowo utworzonych działek.

Granice terenów przewidzianych pod zabudowę oraz linie zabudowy w tym rejonie zostały wyznaczone wzdłuż frontów istniejącej zabudowy (od strony skarpy) tak, aby nie wkraczać w strefę zagrożenia osuwiskowego.

W odniesieniu do zarzutu wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych, zawartego w § 8 planu, organ zwrócił uwagę, że ustalenia dotyczą budynków handlowo-usługowych, niedopuszczonych w terenie 12.MNe i 10.ZN z wyjątkiem obiektów:

"1) wykorzystania rolniczego, ogrodniczego lub sadowniczego bez zabudowy oraz zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem;

2) oraz obiektów tymczasowych lokalizowanych na potrzeby prowadzenia budów w czasie ważności pozwolenia na budowę ".

Stwierdzenie skarżącej, iż "Teren nie jest dotknięty zagrożeniami", organ ocenił jako niezgodny ze stanem faktycznym, wobec wskazań "Studium", map osuwiskowych i map zagrożenia powodziowego.

Organ zaznaczył ponadto, że nie wpłynął żaden wniosek skarżących, mimo prowadzonej procedury zmiany "Studium..." Z analizy archiwalnych akt sprawy wynika, że ówczesne współwłaścicielki działki nie brały udziału w żadnym z formalnych etapów procedury planistycznej sporządzania "Studium...".

Po wyznaczonym ustawowo terminie składania wniosków do projektu planu do Urzędu wpłynęło pismo, które zostało przekazane projektantowi w, celu przeanalizowania możliwości jego uwzględnienia. W piśmie tym skarżąca wniosła m.in. o: rezygnację z drogi dojazdowej, gdyż "nie widzą potrzeby zmian na tym terenie"; wskazują, iż "na tym terenie powinna być realizowana zabudowa jednorodzinna wolnostojąca z dużymi działkami powyżej 1300-1400 m², żeby zachować jak najwięcej zieleni.

Z uwagi na konieczność zachowania zgodności ze Studium oraz z wytycznymi, wynikającymi z dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, pismo to (złożone poza proceduralnym okresem wyznaczonym ustawowo) zostało uwzględnione w największym możliwym stopniu, poprzez: zachowanie jak największej powierzchni przeznaczonej na zieleń, ustalenia powierzchni minimalnej działki na 2 000 m² oraz likwidację drogi dojazdowej, oznaczonej symbolem 7.KDD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga jest zasadna.

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miasta, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" (w tym uwzględnienie ochrony środowiska, uwarunkowań przeciwpowodziowych i osuwiskowych) nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania, oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającej np. z prawa własności i konieczności zapewnienia ochrony poszczególnym wartościom.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, tj. zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym, należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowego planu). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r. , II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak m.in. naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79), przy czym za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zaś pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej (tak NSA w wyrokach z dnia: 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13 oraz 28 stycznia 2016 r., CBOSA). Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i in.).

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c.

Niewątpliwym jest fakt, iż w aspekcie prawa własności tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację, pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Wobec uznaniowości na gminie tym bardziej spoczywa ciężar uzasadnienia, by chronić się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, jaka była treść uwag skarżących zgłaszanych w toku prac planistycznych.

W aspekcie konieczności uzasadnienia, czy zachowana została zasada proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu, należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

W brakach w przedstawionym zakresie należy upatrywać przesłanek stwierdzenia nieważności.

Przedmiotowa działka nr [...] (obręb [...]) objęta została oznaczeniem 10.ZN, przewidującym m.in. zakaz inwestycji kubaturowych (§ 39 uchwały), zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych (§ 8 uchwały), zakaz realizacji nowej zabudowy, podziału działki, zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz więcej, niż jednego wolnostojącego budynku garażowego lub gospodarczego o powierzchni użytkowej większej niż 48 m² (§ 41 uchwały).

Należy bowiem zauważyć, że działka nr ew.[...], znajduje się m.in. na terenie narażonym na osuwanie się mas ziemnych, co zostało określone w przywołanym wcześniej "Studium..." ale także w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią (teren 10.ZN w pasie przyległym do ul. [...]) oraz w obszarze zbiornika wód podziemnych (części terenów 12.MNe i 10.ZN). Te same zagrożenia występują na sąsiednich działkach, co obrazuje wyrys z zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (karta 40, 41 akt sądowych, tom I). Tym niemniej nie wprowadzono na działkach sąsiednich tak daleko idących ograniczeń, jak na działce nr [...]. W szczególności ustalenia planu dla części działki o nr ew. [...] poniżej skarpy, oznaczonej jednocześnie symbolem 11 .RM oraz 10.ZN, dopuszczają zabudowę.

Nie wiadomo z czego, tak daleko idące różnice – w aspekcie praw właściciela – wynikają. W związku z tym twierdzenie organu, że konsekwencją ustawowej konieczności zachowania zgodności ustaleń planu z ustaleniami "Studium" dla terenu 10.ZN, był obowiązek wprowadzenia zakazu realizacji nowej zabudowy na tym terenie, zważywszy na walory ekonomiczne i ograniczenia, wynikające z faktu, iż na części tej działki znajdującej się w terenie 10.ZN są obszary zagrożone osuwaniem mas ziemnych i powodziami, nie jest wystarczające dla wyjaśnienia owego zróżnicowania między treścią planu, dotyczącą działek usytuowanych obok siebie i obciążonych tymi samymi zagrożeniami powodziowymi i osuwiskowymi (z różnym nasileniem). Z uwagi na to, że brak możliwości zabudowy, bez dostatecznie umotywowanych wskazań ku tak daleko idącemu ograniczeniu prawa własności, może być oceniany jako godzący w prawo własności, należy wskazać, że ingerencja w prawo własności jest dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

Zarówno zasada równości wobec prawa, jak i zasada proporcjonalności, do której odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

W przedmiotowej sprawie obostrzenia wynikające z planu dla działki skarżącej oraz z nią sąsiadujących, są odmienne, a organ nie wykazał w uzasadnieniu projektu planu, że zachowana została zasada równości.

Treść planu nie może być kształtowana arbitralnie, bowiem powoduje to, że ci którzy są w opozycji do tej treści, tracą możliwość ich kwestionowania. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi kierowała się gmina, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad, obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego, w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, CBOSA). Ustalenia w planie przebiegu drogi, w sposób naruszający prawo własności w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/08, CBOSA, wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Lex 483139), a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579).

W rozpatrywanej sprawie występuje tego typu sytuacja, że nie wyjaśniono w ogóle jakie są powody przyjętych w planie rozwiązań. W przedmiotowej sprawie w takcie trwania procedury planistycznej nie wykazano, że do tego procesu zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy i doszło do ich wyważenia, co zgodnie z przywołanym orzecznictwem i poglądami judykatury uważa się za przekroczenie władztwa planistycznego, rozumianego jako przekazanie gminie kompetencji do uchwalania planu, ale w odpowiedniej procedurze, zapewniającej respektowanie m.in. praw właścicielskich.

Organ nie sprecyzował, jaka jest była jego wizja, w zakresie ładu przestrzennego i wartości architektonicznych obszaru, składającego się z działki skarżącej i działek sąsiednich i czym się kierował taką wizję ustanawiając. Organ nie podjął próby rozważenia, jak uwarunkowania zalewowe i osuwiskowe wpiszą się w możliwość wykorzystania działki i otoczenie, zapewniając, by ewentualne ograniczenie możliwości zabudowy było proporcjonalne do zagrożeń i równe (przy wzięciu pod uwagę różnic w zagrożeniach i uwarunkowaniach) dla wszystkich działek, a zatem czy spełniony zostanie jeden z podstawowych wyznaczników działania organu, w postaci zachowania ładu przestrzennego.

Dla rozstrzygnięcia sprawy, bardzo ważne, ze względu na zasadę proporcjonalności, jest zatem uchybienie organu w postaci tego, że nie dał na etapie uchwalania planu wyrazu badania i analizowania, na ile wprowadzone ograniczenia utrudnią lub uniemożliwią zabudowę działek, proporcjonalnie do występujących zagrożeń osuwiskowych i powodziowych, przy jednoczesnym staraniu się o zapewnienie funkcjonalności działek i możliwości korzystania z prawa własności, a tym samym nie zbadał uzasadnionych interesów strony. Nie wskazano, czy można było osiągnąć zamierzony przez twórcę planu cel, przy użyciu środków mniej uciążliwych dla skarżącej (co jest błędem ze względu na różnice w ograniczeniach, wprowadzone skarżącym planem na sąsiednich działkach). Treść planu, ze względu na daleko idące obostrzenie, w postaci zakazu zabudowy i różnica ograniczeń zabudowy działki skarżącej, w stosunku do działek sąsiednich, mimo istnienia analogicznych uwarunkowań geodezyjnych i zagrożeń powodziowych, szczególnie powinna zostać umotywowana. Wymagała wyjaśnienia przez Radę Miasta na etapie sporządzania planu, kwestia dlaczego w takich ograniczeniach dla działki skarżącej Gmina upatruje zachowania wymogów ładu przestrzennego i respektowania lub dozwolonego ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Generalnie regulowaniu sposobu zabudowy służą różne mechanizmy. Na znaczenie uzasadnienia wyboru danego mechanizmu zwrócił uwagę NSA w wyroku z 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1431/09, CBOSA) podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, dotyczących ograniczenia ich prawa własności, pozbawiając wpływu na rozwiązania planistyczne.

Z materiałów planistycznych nie wynika zatem czy wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich, ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i wzgląd na interes publicznego, w postaci zapobiegania zagrożeniom osuwiskowych i powodziowym), została potraktowana jako ważniejsza, niż inne prawa (np. prawo do zabudowy) i dlaczego tak się stało.

W związku z tym nie jest pozbawiony doniosłości prawnej zarzut naruszenia przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i art. 28 u.p.z.p., co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 8, 39 i 42 uchwały (pkt I wyroku), na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając zwrot wpisu sądowego, uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie 440 zł i opłata od czynności pełnomocnictwa 17 zł), uwzględniając fakt korzystania przez skarżącą z pomocy prawnej (radcy prawnego) i biorąc pod uwagę aktualne w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat, wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), zawarte w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego aktu.

-----------------------

14