Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1, ust. 10 pkt 1 i 2 i ust. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: par 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 849
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - tekst jedn.
article: art. 119 par 1 upea
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

W związku z unikaniem przez M. L. (dalej jako Strona Skarżąca), poddania dziecka – A. L. (urodzonej dnia [...] listopada 2013 r.), obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu rodzica dziecka, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie egzekucji załączając tytuł wykonawczy.

II.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Wojewoda [...], na mocy art. 20 § 1 pkt 1, art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119, art. 121 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) nałożył na M. L. grzywnę w wysokości 500 zł z powodu uchylania się ww. od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym.

Wojewoda wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni. Jednocześnie w powyżej zakreślonym terminie wezwał do wykonania wskazanego obowiązku pod rygorem zastosowania trybu egzekucyjnego oraz obciążył Skarżącego opłatą w wysokości 50 zł.

III.

Zażaleniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Strona Skarżąca zakwestionowała ww. postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 753); organ twierdzi, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym z dnia są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż zobowiązana może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

2) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo iż małoletnie dziecko było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia, i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej,

3) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, tymczasem ustawa ta w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia:

a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,

4) nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

5) art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia,

6) niezbadanie sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego,

7) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP.

IV.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody o nałożeniu grzywny.

Wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a.

W kwestii meritum postępowania organ zauważył, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw określonym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 186 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 125 z zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 617 ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta (jego opiekuna) w formie ustnej lub pisemnej.

Minister zwrócił także uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w niniejszej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda. Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku Minister zauważył, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Brak jest zatem podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Minister zaznaczył także, iż na Stronie Skarżącej jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych potwierdzających bądź wykluczających przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Strona nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również wydanego w przepisanej formie zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Minister Zdrowia wyjaśnił także cechy polskiego systemu szczepień obowiązkowych. W konkluzji zauważył natomiast, iż akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, iż Strona nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co świadczy wyłącznie o uchylaniu się od obowiązku zaszczepienia dziecka.

Podkreślił również, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Podkreślenia wymaga, iż wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zatem nie można stwierdzić naruszenia art. 124 § 2 k.p.a.

V.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia złożył M. L., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Zarzucił mu naruszenie:

1. art.124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjne jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,

2. art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa Skarżącego do poszanowania życia rodzinnego,

3. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Strona Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania,

2. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd uznaje za zasadne przybliżenie jednego z elementów obowiązującego w Polsce systemu zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych jakim są obowiązkowe szczepienia ochronne oraz procedur związanych z egzekwowaniem tych obowiązków. Stanowić to będzie równocześnie odniesienie się do zarzutów skargi.

Otóż przypomnieć należy, iż w myśl art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Zgodnie zaś z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda.

Jak już wskazano, egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie, obowiązkiem takim jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści tytułu wykonawczego oraz zaskarżonego postanowienia. Obowiązek wynika z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 wskazanej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., w szczególności jego § 3. Jest on także konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wierzycielem w tym przypadku jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., jak wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo PPIS w tego rodzaju sprawach.

Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są więc rodzice dziecka, co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec Skarżącego przez PPIS tytułu, który wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej i ponagleniem został przesłany Wojewodzie, który jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i zobowiązaniu do wykonania obowiązku.

W ocenie Sądu stanowisko Strony Skarżącej formułowane w postępowaniu administracyjnym odnośnie do naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która była jej zdaniem niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku, jest całkowicie chybione. Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym przedmiocie. Jest to zatem regulacja przyznająca organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompetencje wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (a więc nie tylko obywatele) są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje się, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cytowanej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, jak i ze wskazanego rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cytowanej wyżej ustawy i rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Wbrew zarzutom skargi, nie było zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany. Nie zachodzi też sytuacja, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Obowiązek ten jest zasadnie nałożony w ustawie i rozporządzeniu, zaś jego techniczna konkretyzacja (powodowana m.in. względami wiedzy medycznej), następuje w Komunikacie. Taki sposób uregulowania wskazanej kwestii zapewnia elastyczność i szybkość reakcji z uwagi na zmieniającą się wiedzę medyczną jak i bieżąco monitorowane zagrożenia epidemiologiczne.

Mając na uwadze argumenty Strony, zgłoszone tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym, a odwołujące się w istocie do wynikającego z konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, poszanowania życia rodzinnego, czy uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu, wywodzonego na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazać wypada, iż ustawowy obowiązek szczepień ochronnych przełamuje swobodę jednostki w korzystaniu z tego w pełni słusznego uprawnienia (odmowy poddania się szczepieniu). Uprawnienie to jest zatem ograniczone, jeżeli przepisy odrębne tak stanowią (tak art. 15 ustawy o prawach pacjenta) a zatem, między innymi, w odniesieniu do szczepień ochronnych obowiązkowych z mocy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Jednocześnie, o czym niżej, przepisy gwarantują możliwość uwzględnienia indywidualnych cech pacjenta i istniejących ewentualnie przeszkód w jego uodpornieniu.

W kwestii braku wymagalności obowiązku szczepień wskazać należy, iż nie świadczy o powyższym brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym, czy też zmiana placówki podstawowej opieki zdrowotnej, albo niestwierdzona we właściwym trybie potrzeba konsultacji specjalistycznej. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy), przy czym czyni to w określonej procedurze, dokumentując ten fakt zaświadczeniem według określonego wzoru. Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym, pomimo wielokrotnych wezwań, czy też z uwagi na fakt zmiany placówki medycznej. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu jak już wspomniano nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Nadto, to nie w gestii organu leży dowodzenie tego, że dziecko zostało zaszczepione, ale na rodzicu, sprawującym nad nim pieczę. W niniejszej sprawie dziecko nie zostało poddane szczepieniom zaś Strona Skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających albo odbycie uodpornienia albo istnienie do tego przeciwwskazań (w formie przewidzianej przez prawo). Również wskazywanie w skardze, że brak stosownego zaświadczenia jest spowodowany "jedynie zaniechaniem lekarza, który odmówił wystawienia tegoż zaświadczenia stwierdzając, iż obowiązują go wewnętrzne procedury i nie ma on obowiązku stosowania zewnętrznych druków" jest stwierdzeniem niestety gołosłownym. Jeżeli lekarz odmawia wydania zaświadczenia, pomimo że - jak twierdzi Strona - uznaje że dziecko nie może zostać zaszczepione z uwagi na istnienie do tego określonych przeciwwskazań zdrowotnych, to w takim przypadku Strona powinna udokumentować fakt domagania się wydania takiego zaświadczenia chociażby poprzez wystąpienie ze skargą do Narodowego Funduszu Zdrowia na nie realizowanie przez lekarza nałożonych obowiązków.

Nadto Sąd zwraca uwagę, iż system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, iż bez wskazanego wyżej badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma właśnie zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami, jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać.

Sąd zwraca także uwagę, iż ustawodawca, w celu zapewnienia skuteczności realizowania obowiązku szczepień, wskazał w art. 18 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, iż obowiązkowe szczepienia ochronne i poprzedzające ich wykonanie lekarskie badania kwalifikacyjne, a także konsultacje specjalistyczne u ubezpieczonych oraz osób nieposiadających uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, przeprowadzają świadczeniodawcy, z którymi Narodowy Fundusz Zdrowia zawarł umowy o udzielanie tych świadczeń. Zainteresowana osoba może poddać się szczepieniu ochronnemu i badaniu kwalifikacyjnemu w innym podmiocie, niż wskazany przez NFZ, jednakże czyni to na własny koszt. Podmiot ten ma w takiej sytuacji określone obowiązki, chociażby wynikające z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Strona skarżąca nie wykazała w tej sprawie, aby zaszczepiła dziecko w innym podmiocie niż podmiot opieki podstawowej wskazany przez NFZ. Jej twierdzenia sprowadzają się do negowania tego obowiązku, ze wskazaniem, że to organ nie udowodnił, że dziecko nie jest zaszczepione. Tymczasem w tego rodzaju sprawach ciężar dowodu co do zaszczepienia dziecka, w sytuacji gdy organ ustalił, że jednostka podstawowej opieki zdrowotnej nie poinformowała, aby doszło do zaszczepienia, spoczywa na rodzicu dziecka. Nie ma tu zastosowania zasada rozstrzygani wątpliwości na korzyść strony - art. 7a § 1 k.p.a.

Zaznaczyć także trzeba, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, szczepienia wskazane w tytule wykonawczym i postanowieniu Wojewody są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego.

Podsumowując, szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Również wysokość wymierzonej grzywny nie jest wygórowana, zwłaszcza jeżeli zestawi się ją z okresem, przez który Strona Skarżąca unika obowiązku poddania dziecka szczepieniom. W ocenie Sądu grzywna jest wymierzona w adekwatnej wysokości. Poza tym jest to, w przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych, środek najmniej dokuczliwy dla zobowiązanego. Drugim dostępnym środkiem jest bowiem wykonanie zastępcze.

W konsekwencji skarga błędnie zarzuca, iż organ nie przedstawił na jakiej podstawie prawnej kreowany jest obowiązek szczepień obowiązkowych.

Sąd nie podziela również zastrzeżeń co do konstytucyjności jak i zgodności z normami prawa międzynarodowego rozwiązań ustanawiających system obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prywatność. Przede wszystkim należy mieć na względzie to, że system szczepień ochronnych jest nastawiony na działanie długofalowe a nie krótkotrwałe. Strona Skarżąca chętnie przytacza informacje o "liberalizowaniu" obowiązku szczepień w krajach zachodnich, co w jej ocenie nie przełożyło się na wzrost zachorowań, tym bardziej jeżeli uwzględnić masową migrację ludności. Strona nie dostrzega jednakowoż swoistego "rewersu" tego stanu, a mianowicie wynikającego z powszechnie dostępnych danych stopniowego powrotu niektórych chorób zakaźnych uznawanych za opanowane i wzrostu zachorowań na nie np. odra. Strona nie widzi również i tego, że skuteczność szczepień ochronnych zależy od liczby osób uodpornionych.

W kontekście powyższego nie można przyjąć, jak czyni to Strona, że polski prawodawca w sposób w istocie dowolny, z pogwałceniem wszelkich reguł związanych z ochroną prawa do prywatności, uregulował kwestię obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd zaznacza także, że w art. 21 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych przewidziano obowiązek zgłaszania i dokumentowania wystąpienia negatywnych odczynów poszczepiennych. Stosowny rejestr prowadzony więc jest na poziomie każdego PPIS i możliwe jest korzystnie z niego np. w trybie dostępu do informacji publicznej, przez każdą zainteresowaną osobę, z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób, których dane w tych rejestrach odnotowano. Również leczenie takich osób odbywa się na koszt państwa, także wtedy, gdy nie posiadają aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego w kraju. Kwestie odszkodowawcze związane z wystąpieniem owego negatywnego odczynu poszczepiennego są domeną prawa cywilnego, zaś stworzenie funduszu, z którego byłyby wypłacane odszkodowania jest postulatem, pozostającym bez wpływu na niniejszą sprawę.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną, uznając wszystkie jej zarzuty za chybione.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.