Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2453/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 16, 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skarg A. W. , C. W., A. C., L. Z., T. Z., Z. J. i C. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - po rozpatrzeniu wniosków A. W., B. M., W. K., J. M., W. M., J.W. M., B. R., M. L., K. K., S. C., J. M., L. P., W. J., J. M., S. O., T. L. i L. Z. - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] - Dział Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r., nr [...] stwierdzające, że nieruchomość ziemska Folwark [...] o powierzchni ogólnej [...] m2, położona w gminie Z. powiatu [...], stanowiąca własność F. Z., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 1322-1324/94, 985-987/95, 1203/95, 1272/95 oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

A. C., A. W. i C. W. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wznowienia postępowania - a następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 904/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2004 r.

Uzasadnił, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania twierdzeń wnioskodawców odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nieprzeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia (i ewentualnego zweryfikowania) okoliczności podnoszonych przez stronę a mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1026/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C., C.W. i A. W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2006 r. W ocenie Sądu organ nie przeanalizował, czy z uwagi na rodzaj gruntów wchodzących w skład nieruchomości, grunty te podlegały faktycznie przejęciu na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu o reformie rolnej, czy może też w całości lub też częściowo, na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). W ocenie Sądu dokonując tej analizy organ musi wziąć pod uwagę to, że w dniu 1 września 1939 r. nie istniała jedna nieruchomość, lecz faktycznie dwie. Przy czym wobec treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., każda z tych nieruchomości winna być osobno przeanalizowana, czy podpada i ewentualnie w jakiej części pod dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, czy też pod dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej.

Ponadto stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego doszło do naruszenia art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa. Podstawą wznowienia tego postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a od dnia doręczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r. upłynęło 5 lat. Zgodnie więc z art. 146 § 1 kpa nie może nastąpić już uchylenie tej decyzji. Organ uznając, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 151 § 2 kpa, winien był odmówić wydania żądanej we wniosku o wznowienie postępowania decyzji, a nie wydawać decyzję o odmowie uchylenia decyzji Ministra.

Dodał, że nie wszystkie osoby, bądź ich następcy prawni, mające przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 1994 r. brały udział w postępowaniu wznowieniowym i w ten sposób zostały pozbawione możliwości obrony swych praw. Organ winien ustalić aktualne adresy tych osób, bądź też ich spadkobierców i prowadzić postępowanie z ich udziałem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadnił, że podstawą wznowienia w sprawie jest art. 145 § 1 pkt 5 k p a., która to przesłanka wznowienia występuje wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Tę "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych organ musi wykazać (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06). Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 74/11).

W niniejszej sprawie nowym dowodem jest "Protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony dnia [...] maja 1951 r. w sprawie przejęcia pod zarząd państwowy nieruchomości państwowej [...], po byłym właścicielu Z. F., położonej na terenie osady T., gmina Z., pow. [...]", który dotyczy przekazania nieruchomości Nadleśnictwu Państwowemu [...].

W protokole wskazano, że wymienione gospodarstwo nie nadaje się na parcelację lub też uprawę rolną. Przytoczono stanowisko komisji, która orzekła, że "grunty folwarku [...] nadają się tylko na zalesienie. Wskazano również wielkości poszczególnych użytków wchodzących w skład nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha ([...] ha drzewostanów, [...] ha gruntów leśnych i halizn, [...] ha zalesionych gruntów nieleśnych, [...] ha łąk, [...] ha nieużytków).

Organ podniósł, że postępowanie zakończone decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 1994 r. było postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń z lat 1949-1950 r. Przedmiotem tego postępowania była ocena orzeczeń pod kątem kwalifikowanych wad, tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania, a zatem późniejsze czynności prawne i faktyczne nie mogły mieć wpływu na wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. Akt I OSK 1034/10). Skoro zatem protokół zdawczo-odbiorczy, stanowiący przesłankę wznowienia został sporządzony [...] maja 1951 r., to jako dowód wytworzony po wydaniu orzeczeń z lat 1949-1950 r.. nie mógł być wzięty pod uwagę przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej prowadzącego w stosunku do tych orzeczeń postępowanie nieważnościowe, zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r.

Protokół ten wskazywał, że nieruchomość [...] nie nadaje się na parcelację i uprawę rolną, a możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele reformy rolnej stanowiła jedną z przesłanek przejęcia nieruchomości w trybie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, badając prawidłowość orzeczeń z 1949-1950 r., mógł oceniać te orzeczenia pod kątem prawidłowego wykazania w nich przesłanek uznania tych nieruchomości za podlegające przejęciu na cele reformy rolnej, w tym także przesłanki dotyczącej możliwości przeznaczenia nieruchomości na określone cele. Protokół z 1951 r. nie mógł mieć jednak kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., ponieważ wyklucza on możliwość przeznaczenia nieruchomości jedynie na cele wskazane w art. 1 ust. 2 pkt a)-c) dekretu (upełnorolnienie i tworzenie gospodarstw rolnych, tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej). Z kolei pkt d) i e) powołanego ustępu zaliczały do celów reformy rolnej także: zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, a także zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Nie ma przeszkód, aby uznać, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona na te cele. W w szczególności zawarte w protokole stwierdzenie, że grunty "nadają się tylko na zalesienie" nie uniemożliwiało przeznaczenia ich na potrzeby wojskowe (np. poligon), a informacje o wcześniejszej parcelacji budowlano-letniskowej pozwalają przyjąć, że teren mógł być przeznaczony na rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych. Protokół nie mógł więc wpłynąć na odmienną ocenę legalności orzeczeń z lat 1949-1950.

Nie można również pominąć faktu, że przedmiotem postępowania, zakończonego orzeczeniami z lat 1949-1950, była kwestia wyłączenia nieruchomości ziemskiej [...] spod postanowień dekretu z uwagi na podział tej nieruchomości na mniejsze działki i zmianę ich kwalifikacji na działki budowlane. Do obowiązków Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jako organu nadzorczego, nie należała ponowna ocena występowania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w oparciu o nowe dowody, nie znane organom orzekającym w trybie zwykłym. Takie stanowisko opiera się na utrwalonym orzecznictwie w zakresie instytucji stwierdzenia nieważności. Żądanie od organu o funkcji kasatoryjnej dokonania nowych ustaleń faktycznych w zakresie nieobjętym kwestionowanymi orzeczeniami, a co za tym idzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie znajduje oparcia prawnego (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 1201/97). Skoro zatem organy w postępowaniu zakończonym orzeczeniami z lat 1949-1950 nie zajmowały się sprawą leśnego charakteru nieruchomości, ani przydatnością tej nieruchomości na cele reformy rolnej (zagadnieniami, których dotyczył protokół z 1951 r.), to Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w postępowaniu nieważnościowym nie mógł badać tych zagadnień, gdyż byłoby to tożsame z dokonaniem nowych ustaleń faktycznych i wykroczeniem poza uprawnienia organu nadzorczego. Tym samym żadnego znaczenia w tym postępowaniu nie mógł mieć protokół zdawczo-odbiorczy z 1951 r., który nie mógł być istotnym dowodem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r.

Nie zachodzi więc przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tym samym nie ma podstaw, aby w wyniku wznowienia prowadzić postępowanie co do istoty sprawy. Przeszkodą prowadzenia postępowania co do istoty jest również upływ pięcioletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09).

Organ dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/06, zobowiązał organ administracji do uwzględnienia, że w dniu 1 września 1939 r. istniały w istocie dwie nieruchomości - jedna należąca do E. N. ([...] ha) i druga należąca do F. Z. ([...] ha) - i związku z tym do przeanalizowania, czy i jaka część każdej z tych nieruchomości podlegała przejęciu na własność Państwa, na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82, ze zm.) ze względu na powierzchnię oraz rodzaj gruntów wchodzących w ich skład.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że każda z ww. nieruchomości przekraczała obowiązującą w województwie warszawskim normę 100 ha powierzchni ogólnej, która dała podstawę do przejęcia majątku "[...] ", na cele reformy rolnej.

Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na wyszczególnienie powierzchni użytków każdego rodzaju odrębnie dla nieruchomości F. Z. i E. N.. Jednakże z uwagi na fakt, że powierzchnia lasów i gruntów leśnych wchodzących łącznie w ich skład znacznie przekraczała powierzchnię [...] ha, wskazaną w art. 1 ust. 1 dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa - można przypuszczać, że nieruchomości mogły być znacjonalizowane na tej właśnie podstawie. Minister nie jest jednak właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii, która ma charakter sprawy cywilnej i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Poza tym z uwagi na charakter niniejszego postępowania nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty. Na marginesie wskazać jedynie należy, że NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 lutego 1996 r., oddalającym skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r., stwierdził, że działki wchodzące w skład majątku miały charakter rolny i tworzyły całość przekraczającą normy określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany jest tym wyrokiem stosownie do treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).

Organ powołał art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie ustalono, że podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zachodzi, to nie należy odmawiać uchylenia dotychczasowej decyzji, ale odmówić stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/06).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].

Minister uzasadnił, że nowym dowodem w sprawie jest "Protokół zdawczo - odbiorczy sporządzony dnia [...] maja 1951 r. w sprawie przejęcia pod zarząd państwowy nieruchomości państwowej [...] (...)", dotyczący przekazania nieruchomości Nadleśnictwu Państwowemu [...]. W protokole wskazano, że wymienione gospodarstwo nie nadaje się na parcelację lub też uprawę rolną. Przytoczono też stanowisko komisji, która orzekła, że "grunty folwarku [...] nadają się tylko na zalesienie".

Wskazany protokół nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o odmiennej treści niż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994 r. z kilku powodów.

Przede wszystkim postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, tj. kontroli orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r. oraz orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. pod kątem kwalifikowanych wad, tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania. Późniejsze czynności prawne i faktyczne nie mogły mieć znaczenia dla wzruszenia orzeczeń we wskazanym trybie.

Po wtóre, stwierdzenie zawarte w protokole z dnia 9 maja 1951 r. o nie nadawaniu się nieruchomości pn. [...] "na parcelację i uprawę rolną" nie dawałoby podstaw, by uznać, że orzeczenia z 1949 – 1950 r. zawierały błędną ocenę możliwości przeznaczenia nieruchomości na cele reformy rolnej. Protokół wyklucza jedynie możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane w art. 1 ust. 2 pkt a)-c) dekretu (upełnorolnienie i tworzenie gospodarstw rolnych, tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej), Natomiast pkt d) i e) powołanego ustępu zaliczały do celów reformy rolnej także: zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, a także zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Jak wynika z powyższego, nie istniały przeszkody, by grunty omawianej nieruchomości przeznaczyć na potrzeby wojskowe, bądź rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych. Protokół zdawczo - odbiorczy nie mógł więc wpłynąć na odmienną ocenę legalności orzeczeń z lat 1949 - 1950.

Ponadto zważył, że przedmiotem postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r., utrzymującym w mocy orzeczenie z dnia [...] stycznia 1949 r. była kwestia wyłączenia nieruchomości ziemskiej [...] spod postanowień dekretu, z uwagi na podział tej nieruchomości na mniejsze działki i zmianę ich kwalifikacji na działki budowlane. Prowadząc natomiast postępowanie nieważnościowe w stosunku do tych orzeczeń, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie rozstrzygał ponownie sprawy, lecz jako organ kasacyjny badał zgodność orzeczeń z lat 1949 - 1950 z przepisami prawa stanowiącymi podstawę ich wydania. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, żądanie od organu o funkcji kasatoryjnej dokonania nowych ustaleń faktycznych w zakresie nieobjętym kwestionowanymi orzeczeniami, a co za tym idzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie znajduje oparcia prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1201/97). Jeśli więc przedmiotem postępowań zakończonych orzeczeniami z dnia [...] marca 1950 r. i z dnia [...] stycznia 1949 r. nie była kwestia leśnego charakteru nieruchomości, to Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w postępowaniu nieważnościowym nie mógł badać tego zagadnienia, gdyż byłoby to tożsame z dokonaniem nowych ustaleń faktycznych i wykroczeniem poza uprawnienia organu nadzorczego.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 996/07; wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). W chwili orzekania przez Urząd Wojewódzki [...] oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych istniał niebudzący wątpliwości stan prawny. Ewidentna norma prawna - art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - wskazywała wprost wyłącznie na normę obszarową (50 ha bądź 100 ha zależnie od położenia nieruchomości). W dyspozycji tego przepisu nie mieści się ustalanie charakteru użytków wchodzących w skład przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości, co mogłoby mieć miejsce w postępowaniu zwykłym prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U Nr 10, poz. 51). Przedmiotowy majątek w istocie stanowił dwie nieruchomości - jedną należącą do E. N. – [...] ha, drugą do F. Z. - ha. Każda z tych nieruchomości przekraczała obowiązującą w województwie [...] normę 100 ha powierzchni ogólnej, dającą podstawę do przejęcia na cele reformy rolnej.

Nie zachodzi zatem przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tym samym nie ma więc podstaw, aby w wyniku wznowienia prowadzić postępowanie co do istoty sprawy. Przeszkodą prowadzenia postępowania co do istoty jest również upływ pięcioletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (vide art. 146 § 1 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.W., C. W. A. C. i L. Z., zaskarżając ją w całości.

Organowi zarzucili:

I. naruszenie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ, że wymieniony przepis znajdował zastosowanie do wszelkich nieruchomości ziemskich o powierzchni przekraczającej 100 ha, w sytuacji gdy Folwark [...] nie była nieruchomością ziemską o charakterze rolnym - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie art. 1 ust. 2 lit d) i e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że nie istniały przeszkody, by grunty nieruchomości Folwark [...] mogły być przeznaczone na potrzeby wymienione w art. 2 ust 1 lit. d) i e) powołanego dekretu, podczas gdy zawarte w Protokole zdawczo - odbiorczym z dnia [...] maja 1951 r. zapisy jednoznacznie stwierdzają że ww. grunty nie nadają się na parcelację lub też uprawę rolną oraz, że grunty Folwarku [...] nadają się tylko na zalesienie;

III. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący nowych okoliczności, tj. dowodu w postaci Protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., poprzez uznanie przez organ, że okoliczność ta nie mogła być istotnym dowodem w sprawie.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Strona skarżąca uzasadniła, że nie bez znaczenia jest fakt, jaki status posiadała sporna nieruchomość, bowiem dyspozycja art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje, że na cele reformy rolnej zostaną przeznaczone nieruchomości ziemskie.

Pod pojęciem "nieruchomość ziemska", należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Na cele reformy rolnej mogły być przejmowane nie wszelkie nieruchomości tylko takie, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d) i e) dekretu PKWN. Między tymi nieruchomościami a nieruchomościami przeznaczonymi na cele produkcji rolnej musiał ponadto istnieć związek funkcjonalny i gospodarczy.

Dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu. Trzeba więc zauważyć, że nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu PKWN.

Skarżący przytoczyli stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uchwale z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, że poprzez określenie "ziemskie" ustawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają wyłącznie charakter rolniczy. Intencją reformy rolnej było przeznaczenie nieruchomości, które faktycznie mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie wytwórstwa, produkcji zwierzęcej, roślinnej i sadowniczej. Skoro więc zamysłem ustawodawcy było takie przeznaczenie nieruchomości ziemskich, to nie dotyczyło ono innych nieruchomości, tj. takich, które nie nadawały się na uprawę rolną. Organ przekroczył granicę swobodnej interpretacji przepisów dekretu PKWN, w skutek czego została wydana zaskarżona decyzja, z rażącym naruszeniem przepisów, które jako takie nie może ostać się w obrocie prawnym.

Ponadto skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli C. M., Z. J. i T. Z. Zostały one zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt: I SA/Wa 2454/14, I SA/Wa 2455/14 i I SA/Wa 2456/14.

Skarżący zarzucili, że uzasadnienie decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazuje, że w toku postępowania organ nie odniósł się w sposób bezpośredni do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., w którym Sąd zwraca uwagę na to, że protokół zdawczo-odbiorczy z 1951 r. nie został przez organ dokładnie zanalizowany, jako nowy materiał dowodowy w sprawie.

Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że w dniu 1 września 1939 r. nie istniała jedna nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, lecz faktycznie istniały dwie odrębne nieruchomości, co organ ocenił arbitralnie.

Odpowiadając na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg. Organ nie stwierdził podstaw do zmiany zajętego stanowiska.

Postanowieniami z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2454/14 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 2453/14, I SA/Wa 2454/14, I SA/Wa 2455/14 i I SA/Wa 2456/14 i C. M. uzupełniając skargę zarzuciła decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r:

1. naruszenie dyspozycji przepisów art. 7, 77 ,80 kpa, poprzez odstąpienie od dokładnego przeanalizowania jako nowego materiału dowodowego protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., który to obowiązek ustawodawca nałożył na ten organ administracji publicznej, powodując w konsekwencji zupełnie powierzchowną ocenę całokształtu materiału dowodowego

2. nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji stanowiska WSA wyrażonego w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1026/06, a w szczególności argumentacji zawartej na str. 4 i 5 uzasadnienia, kontestującego decyzję Ministra, w zakresie dotyczącym bezzasadnego powołania w decyzji z dnia [...] marca 1950 r. i orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1949 r. powierzchni ogólnej nieruchomości, by uzasadnić bezprawnie podpadanie jej pod przepis art. 2ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej. Ponadto, wbrew faktom potwierdzonym w protokole zdawczo odbiorczym z dnia [...] maja 1951 r., stwierdzenie, że nieruchomość miała charakter rolniczy, choć takowego absolutnie nie miała.

W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

T. Z. i Z. J. uzupełniając swoje skargi także podnieśli powyższe zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Legitymuje to sądy administracyjne do dokonywania kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego , w tym art.153 p.p.s.a., co przesądza , że zgłoszone przez Skarżących skargi podlegają oddaleniu.

Zgłoszony w sprawie niniejszej wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950r. utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] - Dział Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949r.

Wskazana decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 lutego 1996r. wydanym w sprawach sygn. akt II S.A. 1322-1324/94, 985-987/95,1203/95,1272/95 oddalił skargi.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jest dopuszczalne wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wydaniu wyroku przez sąd zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w czasie wydawania decyzji i jej kontroli przez sąd, a nieznane zarówno organowi, który wydał decyzję, jak i sądowi. W takiej sytuacji zgodnie z zasadami ekonomii procesowej należy wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego / por. wyrok NSA z 30 września 1985r., SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987, Nr 2, poz. 27, wyrok NSA z 30 października 1996r., I SA 884/96,ONSA 1997, Nr 4, poz. 157, wyrok NSA z 30 kwietnia 1986r., SA/Wr 137/86 ONSA 1986, Nr 1, poz. 29 /.

Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994r. zgłoszony został na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na pozyskanie przez Skarżących dokumentu w postaci Protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu [...] maja 1951r. , w sprawie przejęcia pod zarząd państwowy nieruchomości państwowej [...], po byłym właścicielu F. Z.

Działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. organ administracji orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1050r. utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1949r. , stwierdzającego, że nieruchomość ziemska pn. [...], o powierzchni ogólnej [...] m2, położona w gminie Z. powiatu [...], stanowiąca byłą własność F. Z., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej z dnia 6 września 1944r.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej , w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarówno w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej , że przedłożony do akt sprawy dokument, w postaci opisanego wyżej protokołu zdawczo-odbiorczego z 1951r. , który stanowi nowy dowód w sprawie uzasadniający wznowienie postępowania, nie mógł być jednak wzięty pod uwagę przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który to organ prowadził postępowanie nadzorcze zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1994r.

Podkreślić należy , że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1994r. , prowadzone było w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1050r. utrzymującego w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1949r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym. Ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych.

Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym sprawy. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Przedmiotem tego postępowania jest zatem ocena kontrolowanych orzeczeń pod kątem kwalifikowanych wad , tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania . Skoro zaś ocena legalności decyzji może być dokonana wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tych decyzji , to oznacza, że , stanowiący podstawę wznowienia protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] maja 1951r. , jako wytworzony po dacie wydania kontrolowanych decyzji, nie mógł być wzięty pod uwagę przez prowadzącego postępowanie nadzorcze Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 1994r.

Wskazana konkluzja , ma decydujące znaczenie dla oceny prawnej okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, powyższe przesądza, że pozostałe argumenty wskazane w tym przedmiocie przez organy administracji pozostają bez wpływu na prawidłowość dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.

Jednocześnie podkreślić należy , że stosownie do dyspozycji art.153 p.p.s.a. organ administracji uwzględnił stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 1026/06. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał koniecznej analizy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1951 r., jako nowego materiału dowodowego w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru . Tym samym wypełnił nałożony na niego obowiązek wynikający z zasady prawidłowego postępowania stosownie do treści art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.

Dokonując ponownie analizy akt sprawy , organ administracji został ponadto zobowiązany do wyjaśnienia kwestii , że w dniu 1 września 1939 r. nie istniała jedna nieruchomość o ogólnej powierzchni [...] m2 . W wykonaniu powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił , że faktycznie we wspomnianej dacie istniały dwie odrębne nieruchomości, jedna o powierzchni [...] ha stanowiąca własność E. N. oraz druga o powierzchni [...] ha stanowiąca własność F. Z. Organ wyjaśnił , że każda z wymienionych nieruchomości przekraczała obowiązującą w województwie warszawskim normę 100 ha powierzchni ogólnej , co pozwalało na przejecie obu nieruchomości na cele reformy rolnej w oparciu o dekret z dnia 6 września 1944r. Przy czym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na wyszczególnienie powierzchni użytków każdego rodzaju odrębnie dla nieruchomości stanowiących własność E. N. oraz F. Z.. Fakt, że powierzchnia lasów i gruntów leśnych wchodzących łącznie w ich skład znacznie przekracza 25 ha możliwe było także ich znacjonalizowanie w oparciu o dekret z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację należy uznać , że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew wywodom Skarżących , dołączony do akt sprawy protokół zdawczo odbiorczy z dnia [...] maja 1951r. , jako dokument wytworzony po wydaniu będących przedmiotem kontroli Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzji z dnia [...] marca 1950r i [...] stycznia 1949r., oraz poza postępowaniem zwykłym , nie mógł być przez ten organ wzięty pod uwagę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1994r.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.