Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1276/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.10 par 1, art 7, art.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 9 ust 1 pkt 3, par 78 ust 1 w zw. par 113 ust 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez M. W. utrzymał w mocy swoje zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z pomieszczeniem biurowo-socjalnym i budynków magazynowych na terenie działki nr [...] położonej w m. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że już poprzednio postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. było zaskarżone i wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie z dnia [...] marca 2009r. Powyższe postanowienie zaskarżyła strona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 825/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r., natomiast po wniesieniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2047/09 uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o którym mowa wyżej.

Organ po uwzględnieniu oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

Organ podniósł, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Decydowanie o możliwości lokalizacji czy przebudowy zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie przedłożony przez Burmistrza Z. projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera braki. Nie jest bowiem ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy, mimo wprowadzenia w rozdziale II pkt. la projektu decyzji dot. warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zapisu "ustala się maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy określoną na załączniku graficznym nr 1, z możliwością cofnięcia budynku w głąb działki", natomiast w zakresie skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną istnieje jedynie w pkt. f nieprecyzyjny zapis, że cyt. "warunki obsługi komunikacyjnej w tym powiązane z miejskim układem drogowym /droga krajowa nr [...]." Droga krajowa nr [...] na analizowanym jej odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Działka nr [...], na której inwestor planuje budowę ww. obiektów została wydzielona z działki nr [...], która posiadała dostęp zarówno do drogi krajowej nr [...], jak też ul. [...] (działka nr [...]). Nowo wydzielona działka ma zapewniony dostęp nie tylko do drogi krajowej nr [...] ale również do ul. [...] poprzez działki nr [...], stanowiące również własność skarżącego.

Następnie organ przywołał wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2047/09, z którego wynika, że "odstępstwo od zasady niedopuszczalności stosowania na drodze GP zjazdów wystąpić może nie tylko wtedy gdy nie ma innej możliwości dojazdu oraz gdy nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości - ale także i wówczas, gdy wykonanie nowej drogi lub wykorzystanie drogi istniejącej nie jest uzasadnione". W ocenie organu istnieje droga gminna, która pomimo szutrowej nawierzchni obsługuje także podmioty prowadzące działalność gospodarczą i nie ma przeszkód, aby korzystał z niej skarżący. Jest to uzasadnione także tym, że do hurtowni będą dojeżdżały niskotonażowe samochody dostawcze, nie zaś wielkogabarytowe pojazdy ciężarowe wyposażone w naczepy i przyczepy. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] jest nieuzasadnione. Droga jest wybudowana, włączona do drogi krajowej i nie przebiega przez tereny podmokłe. Można co najwyżej podnieść parametry techniczne przedmiotowej drogi, ale w tym zakresie obowiązki obciążają gminę.

Następnie wskazano, że realizując ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym dotyczącą zarzutu nie poczynienia "konkretnych ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja - mając na względzie to, że § 113 ust.7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu" oraz zarzutu nieprecyzyjnego sformułowania, że zjazd zlokalizowany jest "w obrębie zatoki" - zarządca drogi wystąpił do Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GDDKiA o opinię w kwestii lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Dokumentacja ta potwierdza, że na całej szerokości działki nr [...] na odcinku, gdzie przylega ona do drogi krajowej nr [...] zlokalizowana jest zatoka autobusowa, natomiast na granicy działek nr [...] i nr [...] istnieje zjazd indywidualny, zapewniający rolnikom dojazd do pól. Przedmiotowy zjazd jest zjazdem wspólnym, zlokalizowanym między skosem rozpoczynającej się zatoki autobusowej a przejściem dla pieszych, zatem brak jest podstaw i możliwości do jakiejkolwiek zmiany jego lokalizacji lub też przebudowy do parametrów zjazdu publicznego.

Zjazd indywidualny do działki nr [...], określony w § 55 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) nie może zapewniać dojazdu do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Połączenie drogi z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza - jak w niniejszej sprawie - może zapewniać zjazd publiczny, co wynika z § 55 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że istniejący do ww. nieruchomości zjazd musiałby ulec przebudowie na zjazd publiczny co nie jest możliwe, ponieważ zjazd ten zlokalizowany jest w obrębie zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych. Zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wynika z § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 ww. cytowanego rozporządzenia. Do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu aczkolwiek nie wymienionych w § 113 ust. 7 powołanego rozporządzenia zaliczana jest m.in. zatoka autobusowa i przejście dla pieszych. Potwierdza to opinia Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad sporządzona [...] kwietnia 2011 r. Budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł M. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że możliwe jest skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z działką nr [...] położoną w miejscowości M. przez drogę gminną położoną na działce nr [...] w miejscowości M.,

b) § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości M. nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, iż wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze;

c) art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że z treści tego artykułu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Następnie naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 w zw. z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie się przez Organ administracji, przy powtórnym rozpoznawaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszego postanowienia Organu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011r. (sygn. akt II OSK 2047/09), do zawartych w tym wyroku oceny prawnej i wskazówek dalszego postępowania;

b) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 Kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż możliwe byłoby skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z działką nr [...] położoną w miejscowości M. przez drogę gminną położoną na działce nr [...] w miejscowości M.;

c) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 Kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości M. zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze;

d) art. 10 § 1 oraz art. 81 w zw. z art. 106 § 4 Kpa poprzez brak umożliwienia Skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia i uznania, pomimo tego braku, za udowodnioną okoliczność, iż przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości M. stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowej drodze;

e) art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 106 § 4 Kpa poprzez brak zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu dowodu, który miał charakter opinii biegłego i uniemożliwienie mu brania udziału w przeprowadzeniu tego dowodu;

f) art. 84 § 1 w zw. z art. 106 § 4 Kpa poprzez powołanie się na dowód, który miał charakter opinii biegłego, sporządzony przez osobę o nieznanych kwalifikacjach, która prawdopodobnie jest pracownikiem Organu, a więc nie posiada przymiotu bezstronności;

g) art. 7 Kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych;

h) art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

i) art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

j) art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr .80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, poprzez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy, pomimo braku przesłanek do zajęcia takiego stanowiska;

k) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa poprzez nieuchylenie postanowienia wydanego w I instancji w całości i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeknięcie co do istoty sprawy po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że NSA wskazał na dwie zasadnicze kwestie, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy:

1) konieczność zbadania, czy skomunikowanie przedmiotowej nieruchomości skarżącego z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem istniejącej drogi gminnej jest uzasadnione;

2) brak podstaw do odmowy uzgodnienia przez Organ administracji decyzji o warunkach zabudowy na tej podstawie, że wymagana prawem odległość projektowanej zabudowy od drogi publicznej nie została w niej wprost wskazana, z uwagi na możliwość określenia takiej odległości w swoim rozstrzygnięciu przez Organ uzgadniający.

W ocenie skarżącego żadna z w/w wskazówek nie została w prawidłowy sposób uwzględniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Przede wszystkim budzi wątpliwości skarżącego kwestia, że organ przyjął możliwość skomunikowania inwestycji z drogą krajową poprzez drogę gminną, której parametry techniczne winny ulec poprawie. W jego ocenie nie jest technicznie możliwe aby obsługa hurtowni odbywała się przez nieutwardzoną, szutrową drogę, która jest wykorzystywana jedynie do indywidulanych celów (obsługi mieszkańców). Niedopuszczalne zdaniem strony Skarżącej jest wydawanie postanowienia ustalającego możliwość skomunikowania nieruchomości przy użyciu drogi gminnej, przy zakładaniu konieczności poczynienia bliżej nieokreślonych nakładów na tę drogę. Nadto organ nie zbadał stanu technicznego owej drogi gminnej, a wydaje rozstrzygnięcie nakazujące korzystanie z niej.

Dalej skarga stwierdza, że ponownie organ uznał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie ustala nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tymczasem NSA w przywołanym wyroku wyraźnie stwierdził, że kwestia ta może zostać uzupełniona przez zarządcę poprzez zawarcie stosownych rozstrzygnięć w postanowieniu uzgodnieniowym.

Skarżący wielokrotnie wskazywał, że zorganizowanie dojazdu do hurtowni poprzez drogę gminną nie jest możliwe. Organ tymczasem nie wyjaśnił czy skomunikowanie takie będzie możliwe i zasadne, ograniczając się do ogólnych zdań i wskazania, że ewentualne skomunikowanie przez drogę gminną może pociągać za sobą konieczność podniesienia parametrów technicznych tej drogi. Tak istotna okoliczność powinna zostać ustalona i wyjaśniona przynajmniej uprzednim dokładnym zbadaniem warunków technicznych tej drogi, najlepiej z udziałem niezależnego biegłego. Skarżący twierdzi, że organ winien z dostateczną wnikliwością stwierdzić, czy i w jaki sposób możliwe jest wykorzystanie istniejących dróg.

Dalej skarga twierdzi, że organ stanął na stanowisku, iż zlokalizowanie zjadu bezpośrednio do drogi krajowej będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu. Wyłączną podstawą takiego stanowiska było stwierdzenie, że wjazd zlokalizowany jest w obrębie zatoki autobusowej. Tymczasem zapis § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w którym usytuowanie zjazdu powodowałoby zagrożenie dla tego ruchu. Ustawodawca nie miał zamiaru wprowadzania założenia, iż sama z siebie lokalizacja zjazdu publicznego w obrębie zatoki autobusowej stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego, a co za tym idzie – zdaniem skarżącego - ocena ewentualnie występujących w takiej sytuacji zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu winna być dokonana dla każdej sprawy w sposób indywidualny po przeprowadzeniu dokładnego postępowania wyjaśniającego. Organ administracji wystąpił do "Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GDDKiA" o opinię w kwestii lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz wykonanie przez zarząd drogi zdjęć obrazujących usytuowanie istniejącego zjazdu do pól oraz ukazujących przebieg i stan dróg przewidzianych do obsługi inwestycji. Opinia ta nigdy nie została udostępniona skarżącemu. Dalej skarżący podważa ustalenia opinii, w szczególności Audytor nie wyjaśnia, czy zatoka autobusowa jest w ogóle wykorzystywana i jaka jest ewentualna częstotliwość jej używania.

Skarżący twierdzi, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji wskazał, iż wydając postanowienie oparł się na opinii "Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GDDKiA" w kwestii lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zdjęciach obrazujących usytuowanie istniejącego zjazdu do pól oraz ukazujących przebieg i stan dróg przewidzianych do obsługi inwestycji. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jaki jest formalnoprawny charakter opinii Audytora oraz jaka jest funkcja Audytora w strukturach organizacyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W konsekwencji skarżący nie jest w stanie zweryfikować, czy Audytor został powołany jako biegły w niniejszej sprawie, czy jego opinia ma niewiążący wewnątrzadministracyjny charakter.

Skarżący przyjął, iż opinia ma charakter opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 KPA. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ przeprowadził przedmiotowy dowód w sposób całkowicie sprzeczny z podstawowymi zasadami przewidzianymi przez Kpa. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych (jak również oględzin) przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

W niniejszej sprawie organ administracji w żaden sposób nie zawiadomił skarżącego ani o swojej woli przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ani tym bardziej nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w przeprowadzaniu tego dowodu. Skarżący nie tylko nie został powiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ale i nie został powiadomiony w ogóle, iż taka opinia została sporządzona, a o tym fakcie i o treści opinii dowiedział się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skarżącemu nie dano w szczególności, zagwarantowanej w treści art. 10 § 1 KPA, możliwości zapoznania sie z całym materiałem dowodowym przed wydaniem kończącego sprawę postanowienia.

W dalszym ciągu skargi wskazano, że organ przyznał prymat interesowi społecznemu. Nie wykazał jednak, że interes publiczny w postaci bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...] mógłby zostać naruszony poprzez zrealizowanie inwestycji w oparciu o przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Co do zarzutu naruszenia art 10 § 1 kpa stwierdził, że naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce, gdy strona wykaże, że nie zawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie opinii Audytora stwierdzono, że nie stanowiła ona opinii biegłego. Audytorzy są ekspertami od zasad bezpieczeństwa ruchu, zaś zarządca jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Rozważając zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa procesowego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały te normy naruszone w sposób i w zakresie powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Jednocześnie Sąd na tym etapie nie wypowiada się o ewentualnym naruszeniu zastosowanych przepisów prawa materialnego, gdyż prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych być może spowoduje zmianę samego rozstrzygnięcia wskutek działań procesowych skarżącego tj. poprzez jego aktywność i zgłaszanie wniosków dowodowych na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2009r.

W ocenie Sądu za trafne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 7, art. 80 kpa, a także art. 10 § 1 kpa. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że organ pośrednio związany był poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2011r. (sygn. akt II OSK 2047/09). Stwierdzenie "pośrednio" uzasadnione jest brzmieniem art. 190 p.p.s.a. Norma ta stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Co prawda sprawa nie trafiła bezpośrednio do sądu administracyjnego pierwszej instancji po wydaniu przez NSA powołanego wyroku, jednakże obecnie rozpoznając sprawę WSA musi wziąć pod uwagę stanowisko zaprezentowane w tym wyroku, co przekłada się na obowiązek oceny obecnie wydanego postanowienia w aspekcie orzeczenia NSA.

W ocenie Sądu wskazówki zawarte w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2011r. zostały wykonane nieprecyzyjnie i część czynności podjętych przez organ oraz twierdzeń przedstawionych w zaskarżonym orzeczeniu należałoby uznać za zbyteczne. Organ wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku NSA (str. 19), odwołującemu się do zasad logicznego myślenia, pomimo, że uznał, iż skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą krajową przy wykorzystaniu drogi gminnej będzie uzasadnione, to dalej przeprowadził wywód poprzedzony odpowiednimi czynnościami co do technicznych możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej. Tymczasem NSA zwrócił uwagę, że ustalenie możliwości skomunikowania terenu poprzez drogę gminną czyni bezprzedmiotowym dalsze rozważania w kontekście przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Jeśliby bowiem nie było żadnych przeszkód, co powinno zostać rozważone na gruncie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. do skomunikowania terenu poprzez ul. [...], wtórną kwestią stają się możliwości techniczne zlokalizowania zjazdu w pobliżu zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych.

I tak organ zanalizował zasadność wykorzystania dojazdu poprzez drogi niższej kategorii, przy czym, jak wynika z akt oparł się w tym zakresie także na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w związku ze sporządzeniem opinii przez Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011r. Dokonał ustaleń faktycznych dotyczących stanu technicznego drogi, która miałyby służyć jako droga komunikująca inwestycję z drogą krajową oraz stanu zainwestowania najbliższego terenu. Jednocześnie nie zawiadomił strony o tych dodatkowych dowodach, jak również nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przez wydaniem rozstrzygnięcia. Tymczasem te dowody stanowiły istotny element materiału, który z kolei posłużył do ustalenia ważkich dla sprawy ustaleń faktycznych i podjęcia rozstrzygnięcia. Gdyby te dodatkowe czynności organu pozostawały bez znaczenia dla orzeczenia wówczas mimo naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 kpa., nie byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do uchylenia orzeczenia z powodu naruszenia przepisów proceduralnych jedynie w sytuacji, gdy owo uchylenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jednakże nie można przyjąć, że brak powiadomienia strony o czynnościach procesowych podjętych przez organ po wydaniu wyroku przez NSA pozostał bez wpływu na sprawę. Strona bowiem mogłaby wnioskować o nowe dowody, które jej zdaniem byłyby konieczne dla obiektywnego i zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009r, jak i w uchylonym postanowieniu z dnia [...] marca 2009r. organ nie wypowiadał się co do stanu technicznego drogi gminnej i realnej możliwości korzystania z niej przez ruch generowany pojawieniem się nowego obiektu w postaci hurtowni artykułów elektrycznych. Takie ustalenia, które zdecydowały w konsekwencji o treści rozstrzygnięcia zostały poczynione dopiero na bazie dokumentacji zgromadzonej przy ponownym rozpoznawaniu środka zaskarżenia i o której to dokumentacji skarżący nie był powiadomiony.

W kontekście stanowiska zajętego przez NSA w przywołanym wyroku należy uznać za poczynione "na wyrost" te ustalenia, które dotyczą możliwości z kolei zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z działki na drogę krajową nr [...]. Otóż w tym zakresie organ posłużył się opinią Audytora, który w tymże dokumencie sformułował tezę, że w przedmiotowej sytuacji faktycznej przekształcenie istniejącego zjazdu rolniczego w zjazd publiczny stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. W zakresie tego dowodu aktualne są wywody niniejszego uzasadnienia zawarte wyżej, a dotyczące uchybienia art. 7, 80 i 10 § 1 kpa. Mianowicie organ poczynił zasadnicze ustalenia w oparciu o materiały, które nie były znane stronie i nie miała możliwości aby się z nimi zapoznać, tudzież złożyć kontrdowody. Uchybienie to nie mogło pozostać nie zauważone w toku niniejszego postępowania sądowego, nie mniej jednak nie ma ono takiej wagi jak uchybienie przy ocenie możliwości skomunikowania planowanej inwestycji poprzez drogę gminną.

Jak się wydaje organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał oceny warunków możliwości skomunikowania inwestycji zarówno pod kątem § 9 ust. 1 pkt 3, jak i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. z przyczyn ostrożnościowych.

Jednocześnie Sąd zauważa, że przedmiotowa opinia Audytora nie musi mieć waloru dowodu z opinii biegłego. Co prawda art. 84 § 1 stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się o wydanie opinii do biegłego, jednakże nie może odbywać się to na zasadzie podległości tj. ów biegły pozostaje jednocześnie pracownikiem organu. Na tle tej konkretnej sprawy nie było konieczności powoływania biegłego, bowiem organ w ramach swoich kompetencji organu specjalistycznego posiada stosowną wiedzę i doświadczenie, aby podjąć rozstrzygnięcie. Oczywiście dokonuje tego za pośrednictwem swoich pracowników, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Strona jednak ma prawo, aby te wewnętrzne ustalenia rzutujące na samo orzeczenie poznać jeszcze przed wydaniem postanowienia kończącego sprawę w instancji.

Kierując się powyższymi przesłankami Sąd, dopatrując się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 145 § 1pkt 1c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.