Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2687/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 790/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 790/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego w dniu 24 października 2012 r. Stowarzyszenie złożyło do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego z uwagi na samowolną rozbudowę w 2004 r. stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], a organ dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), umorzył postępowanie. Według przytoczonych przezeń ustaleń stacja bazowa została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. W 1999 r. na podstawie zgłoszenia dokonano montażu dwóch anten, powołując się na dowód z oględzin wskazywano, że anteny nie przekraczają wysokości 3 m. W ocenie organu powiatowego stacja została wybudowana i rozbudowana legalnie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. DWINB we Wrocławiu utrzymał powyższą decyzję organu I instancji w mocy wskazując, że przesłanką wydania decyzji merytorycznej w tzw. postępowaniu naprawczym jest niegodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie moc promieniowania poszczególnych anten stacji nie przekracza wskaźników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, rozp. RM z 2010). Nie stwierdzono zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego w związku z funkcjonowaniem stacji. Właściwe organy ochrony środowiska nie stwierdziły naruszenia przepisów ochrony środowiska.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 67/14 WSA we Wrocławiu uchylił obie powyższe decyzje. Sąd ten podzielił ocenę prawną organu, że postępowanie nadzorcze staje się bezprzedmiotowe, gdy nadzór budowlany nie stwierdzi podstaw do wydania nakazów lub zakazów, jednak uznał, że w niniejszej sprawie ocena taka była przedwczesna, organy nie odniosły się bowiem do okoliczności dokonania kolejnej rozbudowy stacji w 2013 r. Rozbudowa stacji polegająca na wymianie jej elementów, bez zachowania identyczności z dotychczasowymi i wytwarzających promieniowanie o dużo większej mocy, stanowi nowe przedsięwzięcie, wymagające oceny zgodności z planem miejscowym. Sąd wojewódzki stwierdził, że o ile inwestor dokonał zgłoszenia instalacji do organu ochrony środowiska, to organ nadzoru budowlanego powinien sprawdzić zasadność zarzutów Stowarzyszenia o konieczności posiadania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru rozbudowy. Organ powinien ponadto wyjaśnić przyczyny wykonania w 2004 r. pomiarów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji według sprawozdania Laboratorium Badawczego [...].

Jak dalej w wyroku II SA/Wr 790/15 wskazano decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. PINB w [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy stacji telefonii komórkowej. Organ ten przytoczył informacje uzyskane z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu – Delegatura w Wałbrzychu, z których wynikać ma, że pomiary monitoringowe na terenie miasta w 2007, 2010 i 2011 r. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Stacja wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 grudnia 1997 r., zaś zakończenie budowy zostało zgłoszone w dniu 25 lutego 1999 r. Wykonano cztery maszty stalowe, na których zamontowano 6 anten kierunkowych i 1 antenę mikrofalową. Następnie w dniu 11 października 1999 r. zgłoszono zamiar montażu dwóch anten mikrofalowych. W wyniku oględzin w 2012 r. stwierdzono stan stacji zgodny z pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem. W 2004 r. wymieniono szafy nadawcze (w uzasadnieniu wyroku oczywista omyłka – "szaty nadawcze", uwaga Sądu). W 2013 r. dokonano demontażu wszystkich anten sektorowych łącznie z ramkami antenowymi, zawieszono nowe anteny i ramki, wymieniono sprzęt w kontenerze, dokonano montażu modułów RRU łącznie z wspornikami. Po tych modernizacjach wykonano pomiary, który wykazały, że w miejscach dostępnych dla ludności nie występują obszary o przekroczonej wartości granicznej 7V/m. W 2013 r. wymieniono anteny w takiej samej ilości jak legalnie wykonane na podstawie pozwolenia na budowę i zgłoszenia z 1999 r. Instalowanie to nie wymagało zgłoszenia, gdyż urządzenia stacji bazowej nie mają wysokości pow. 3 m, ani pozwolenia na budowę, gdyż nie była wymagana ocena oddziaływania na środowisko, skoro według analizy środowiskowej z listopada 2012 r. wynika, że dla planowanej wymiany anten, pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 będą występowały w miejscach niedostępnych dla ludności.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu powiatowego Stowarzyszenie zarzuciło nieważność tej decyzji, wywodząc iż organ nadzoru budowlanego przejął właściwość innych organów w zakresie decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżoną decyzją DWINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowe ustalenia i omówił przepisy art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb) i art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., Uioś) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. RM z 2010. Organ odwoławczy podzielił oceny wyrażone w decyzji organu I instancji, z których wynika, że budowa i rozbudowa stacji nastąpiła legalnie. Urządzenia stacji bazowej nie mają wysokości pow. 3 m. Przekroczenie dozwolonego poziomu gęstości mocy występuje w miejscach niedostępnych dla ludności, więc nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Wobec braku naruszenia prawa budowlanego postępowanie należało umorzyć.

W skardze do WSA we Wrocławiu na decyzję organu odwoławczego Stowarzyszenie przytoczyło dotychczasowe zarzuty, a ponadto zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa). Skarżące Stowarzyszenie w obszernej skardze wywodziło, że organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 19 K.p.a. przejęły właściwość innych organów. Nieprawidłowe było kwalifikowanie stacji do przedsięwzięć nieszkodliwych dla środowiska z uwagi na moc emisji jednej anteny. Budowa nowych systemów telekomunikacyjnych, nie stanowiła instalowania urządzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym skarżące Stowarzyszenie dodatkowo zarzuciło naruszenie art. 143 Prawa telekomunikacyjnego (ustawa z 16 lipca 2004 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 243), gdyż inwestor naruszyć miał warunki pozwolenia radiowego. Skarżący dołączył nowe wyliczenie sumarycznej mocy anten rozsiewnych stacji.

Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Wr 790/15 WSA we Wrocławiu skargę oddalił.

W motywach tego wyroku wywodzono, że organ nadzoru budowlanego prowadził tzw. postępowanie naprawcze, czyli w sprawie stosowania przepisów art. 50 i art. 51 uPb. Dotyczy ono robót budowlanych wykonanych 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (tak według brzmienia istotnego w nin. sprawie fragmentu art. 50 ust. 1 uPb). Zdaniem sąd wojewódzkiego wskazane przesłanki postępowania naprawczego stanowią jednocześnie, w przypadku ustalenia ich nieistnienia po wszczęciu postępowania, źródło jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 K.p.a.). W razie bowiem ustalenia, że dane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie wywołują określonych zagrożeń lub zostały wykonane bez naruszenia art. 30 ust. 1 uPb, wszczęte postępowanie w sprawie tych robót należy umorzyć. Kolejną przyczyną umorzenia postępowania naprawczego może być stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego braku przesłanek do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 uPb. Przywołano dalej treść art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb, wedle którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Sąd a quo podkreślał, że jednak zgodnie z art. 29 ust. 3 uPb pozwolenia na budowę wymagają wszelkie przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięcia te określa art. 59 ust. 1 Uioś, jako te mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Rodzaje tych przedsięwzięć, a ponadto przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane do tych przedsięwzięć, określa rozp. RM z 2010. Przywołując stosowne przepisy cyt. rozporządzenia, WSA we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie wymagane było dokonanie ustaleń i oceny, czy przedsięwzięcie w postaci (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010) instalacji radiokomunikacyjnej należało do instalacji emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 3000 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny; b) 100 W, gdy miejsca te znajdują się do 20 m; c) 500 W, gdy znajdują się do 40 m; d) 1000 W, gdy znajdują się do 70 m; e) 2000 W, gdy znajdują się do 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego; f) 5000 W, gdy odległości te wynoszą odpowiednio 200 m i 150 m; g) 10 000 W, gdy wynoszą one 300 m i 200m, przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zdaniem sądu wojewódzkiego "organ nie sprostał wymogom wynikającym z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.", gdyż w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do przytoczenia treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010, bez wskazania na konkretne parametry techniczne (częstotliwość, moc, odległość) przedmiotowej stacji oraz pomijając treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozp. RM z 2010, chociaż prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy lub montażu tej stacji. W ocenie sądu pierwszej instancji naruszenie to wymagało jednak oceny, czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a w szczególności, czy zebrany materiał procesowy (art. 133 § 1 Ppsa) zawierał ustalenia pominięte w uzasadnieniu decyzji, one zaś potwierdzały prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo w wyroku wskazywano na przepisy art. 46-47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 880) z których wynika w szczególności, że dopuszczalne jest lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej także w przypadku nieumieszczenia ich w planie miejscowym, gdy nie jest to sprzeczne z przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, przy czym przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z taką lokalizacją. Ponadto nie wymaga decyzji lokalizacyjnej budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o "nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych jej dotyczących". W nawiązaniu do zarzutów skarżącego WSA we Wrocławiu stwierdził, że na terenie objętym planem miejscowym nie było w ogóle podstawy do wydania "decyzji lokalizacyjnej", pomijając już inne przesłanki jej wydania, zaś plan miejscowy niezależnie od daty jego wydania (art. 75 ust. 1 ustawy z 7.05.2010 r.) nie mógł co do zasady wyłączać lokalizowania stacji bazowej. W jego ocenie według obowiązującego od dnia 12.02.2012 r. dla tego terenu planu miejscowego z dnia 25 listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012 r., poz. 68) nie ma żadnych przeszkód dla budowy lub rozbudowy sieci telekomunikacyjnych (§ 64 ust. 11 planu). Plan przewiduje natomiast zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w pobliżu stacji bazowej znajdują się tereny zabudowy usługowej obiektów handlowych o wysokości zabudowy do 20 m lub 18 m. Dalej sąd wojewódzki wskazał, że strona skarżąca przedstawiła szczegółowe uwagi na ten temat w piśmie "poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji umarzającej, uchylonej następnie powołanym wyrokiem tut. Sądu", a w wyroku tym nie przedstawiono ocen prawnych lub wskazań dotyczących tego zagadnienia.

WSA we Wrocławiu wskazał ponadto, że jak wynika z dołączonej przez organ dokumentacji budowlanej, stacja bazowa położona jest na dachu budynku fabrycznego na wysokości ponad 30 m n.p.t. (budynek o wysokości 29,4 m, konstrukcje wsporcze o wysokości 5,5 m, urządzenia antenowe o wysokości około 1,5 m). Do zgłoszenia instalacji dwóch anten mikrofalowych z dnia 11.10.1999 r. inwestor dołączył postanowienie PIS z dnia [...].10.1999 r. oraz postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...].09.1999 r. zobowiązujące inwestora do przeprowadzenia pomiarów kontrolnych rzeczywistego rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bezpośrednio po jej uruchomieniu oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy obiektu. Sąd wojewódzki stwierdził, że z uwagi na wykonaną w 2013 r. wymianę anten, istotne dla rozstrzygnięcia są okoliczności rodzaju wykonanych wówczas robót, parametrów stacji po ich wykonaniu oraz oddziaływania obecnie funkcjonującej stacji na środowisko. Okoliczności te zostały ustalone w toku ponownego rozpatrywania sprawy, zaś ustalenia przytoczono w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania "właściwości" organu nadzoru budowlanego. Przepisy o postępowaniu naprawczym nie przewidują formalnego współdziałania tego organu z innymi organami oraz nie uzależniają wydania decyzji od rozstrzygnięcia przez inny organ, czy przedsięwzięcie wymagało oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem tegoż sądu organ trafnie poczynił w tej kwestii ustalenia w oparciu o informacje uzyskane od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i wyniki pomiarów wykonanych przez inwestora lub pisemne oświadczenia inwestora (pisma z dnia 13 października 2014 r. i 20 marca 2015 r.).

W ocenie tegoż sądu – po uprzednim przeanalizowaniu, z wykorzystaniem dorobku orzeczniczego pojęcia "instalowanie – inwestor nie wykonał nowego obiektu telekomunikacyjnego, a jedynie wymienił istniejące anteny. Urządzenia te nie miały wysokości ponad 3 m, bowiem nie można do nich doliczyć wysokości istniejących konstrukcji wsporczych, przy których roboty nie były prowadzone. Instalowanie to nie należało do przedsięwzięć w ogóle, w tym do przedsięwzięć oddziałujących ponadnormatywnie na środowisko skoro nie stwierdził tego organ ochrony środowiska. Nie miała znaczenia opinia biegłego sądowego, albowiem odnosiła się do innej stacji bazowej. W tej sytuacji sąd wojewódzki uznał, że nie miało istotnego znaczenia, iż organ uchylił się od szczegółowego rozważenia parametrów technicznych tej stacji, a więc rodzaju anten, ich liczby, mocy promieniowana poszczególnych anten, emisji pola elektromagnetycznego. Było ponadto niewątpliwe, że na budynku lub w jego otoczeniu nie ma innych instalacji emitujących pole elektromagnetyczne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o ile zatem nawet organ dopuścił się uchybień procesowych, związanych z lakonicznym odniesieniem się do zarzutów odwołania, to nie oznacza to, iż uchybienia te miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zarzuty te, powtórzone w skardze, okazały się bezzasadne. Co się tyczy naruszenia art. 143 Prawa telekomunikacyjnego, to w ocenie sądu pierwszej instancji nie miało ono znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA we Wrocławiu wobec braku wymienionych na wstępie przesłanek postępowania naprawczego, organ prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a., a przy tym nie uchybił art. 153 Ppsa, co w konkluzji prowadziło ten sąd – zgodnie z art. 151 Ppsa do oddalenia skargi.

Skargą kasacyjną [...], reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyło w całości ww. wyrok i temuż orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa. Przywołując wpierw okoliczności faktyczne, poprzedzające wydanie kwestionowanego wyroku, Stowarzyszenie zarzuca poniższe naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z z art. 6 K.p.a., przez wybiórcze zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy - jednostek redakcyjnych prawa korzystnych dla operatora i pomijanie pozostałego, obowiązującego w sprawie prawa;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., przez pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy specjalistycznego materiału dowodowego strony skarżącej;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., na skutek uniemożliwienia zaopiniowania specjalistycznego materiału dowodowego

strony skarżącej przez biegłego sądowego;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., na skutek nieuprawnionego i wadliwego zakwalifikowania przez organy nadzoru budowlanego szeroko rozbudowanej stacji bazowej [...] jako budowli:

pod przedsięwzięcia nieszkodliwe dla środowiska,

pod urządzenia instalowane na dachu budynku Fabryki "[...]";

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z "art. 28.2" Prawa budowlanego, przez celowe nie dopuszczenia do postępowania stron, których nieruchomości zostały objęte ponadnormatywnymi PEM, szkodliwymi dla środowiska i zdrowia;

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z nieuprawnionym i wadliwym zakwalifikowaniem rozbudowanej stacji bazowej do nieszkodliwych przedsięwzięć, co doprowadziło do naruszenia przepisów wg "art. 3 pkt 11 POŚ, art. 3.2 OOŚ" oraz "art. 30.7 i art. 32.1 Prawa budowlanego";

7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z nieuprawnionym wkroczeniem ponadnormatywnych PEM na przyległe tereny/działki i naruszeniem przepisu wg "art. 144 ust. 2 POŚ".

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z "art. 80.2 OOŚ" oraz art. 143 i 144 Kodeksu cywilnego, wskutek ograniczenia przez ponadnormatywne PEM wysokości zabudowy ustalonej dla przyległych działek gruntowych w obowiązującym Upzp:

9. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego, wskutek nie respektowania przez operatora postanowień decyzji Prezesa UKE o pozwoleniu radiowym;

10. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 pkt 3 i "art. 28.1" Prawa budowlanego, przez wadliwe zakwalifikowaniu stacji bazowej nr [...], która stanowi budowlę - pod instalowanie urządzeń;

11. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa w związku z pominięciem w wyroku sądu merytorycznych rozstrzygnięć dla zarzutów strony skarżącej, szczególnie w zakresie zagrożenia zdrowia kobiet w budynku Fabryki "[...]" oraz wadliwej kwalifikacji środowiskowej i budowlanej organów nadzoru budowlanego, dla szerokiej rozbudowy stacji bazowej nr [...] w 2013 r. i 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że każda stacja bazowa zbudowana z anten rozsiewczych o mocy emisji poniżej 20 000 W, usytuowanych poniżej 3 m nad głowami ludności jest zupełnie nieszkodliwa dla zdrowia tej ludności i podlega wyłączeniu spod Prawa budowlanego. Natomiast, gdy taka stacja zbudowana jest z anten sięgających powyżej 3 m nad głowami ludności to zaczyna szkodliwie oddziaływać na zdrowie ludności i jej budowa powinna być poprzedzona zarejestrowaniem zgłoszenia robót budowlanych przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. W motywach skargi kasacyjnej szczegółowo rozwijano w poszczególnych punktach jej zarzuty, by w konkluzji stwierdzić, że przy rozstrzyganiu skargi Stowarzyszenia uszły uwadze sądu wojewódzkiego naruszenia prawa prze operatora i organy nadzoru budowlanego szczególnie w zakresie: zagrożenia życia kobiet pracujących w Fabryce "[...]", wadliwej i nieuprawnionej środowiskowej kwalifikacji przedsięwzięcia przez organy nadzoru budowlanego, naruszanie przez operatora Prawa telekomunikacyjnego, błędne kwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego rozbudowy budowli pod instalowanie urządzeń "wg art. 29.2 pkt 15 Prawa budowlanego". W efekcie wyrok II SA/Wr 790/15 – zdaniem Stowarzyszenia – został dotknięty naruszeniem przepisów wg art. 141 § 4 Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając te formalne wymogi konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że nie wszystkie podstawy kasacyjne ujęte we wniesionej skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zostały poprawnie skonstruowane.

A. Autor skargi kasacyjnej wadliwie formalnie skonstruował podstawę kasacyjną w jej pkt. 2.6 w sposób, który w praktyce uniemożliwia Sądowi rozpoznanie powyższego zarzutu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z nieuprawnionym i wadliwym zakwalifikowaniem rozbudowanej stacji bazowej do nieszkodliwych przedsięwzięć, co doprowadziło do naruszenia przepisów wg "art. 3 pkt 11 POŚ, art. 3.2 OOŚ" oraz "art. 30.7 i art. 32.1 Prawa budowlanego". Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa ma charakter przepisu ogólnego i wynikowego, stosowanego przez sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie i określającego jedynie, że sąd uchyla zaskarżoną decyzje (postanowienie) w całości lub w części, o ile uzna, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej posłużył się przy sformułowanie jej zarzutów skrótami na oznaczenie aktów normatywnych, naruszenie przepisów których zarzuca, ale nie wyłuszczył wprost o jakie mu akty normatywne chodzi. W skardze kasacyjnej zawarto przeto oznaczenie: "POŚ" i "OOŚ" nie wyjaśniając znaczenia tych skrótów. Dopiero uzasadnienie skargi kasacyjnej (pkt 3.6) i przypisanie tym aktom (s. 11 skargi kasacyjnej) publikatorów pozwala uznać, że pod pojęciem "POŚ" kryje się ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm. dalej "uPoś"), zaś pod skrótem "OOŚ" kryje się ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej Uioś). W przypadku posłużenia się przez Autora skargi kasacyjnej wskazaniem jednostek redakcyjnych przepisów ustaw, mających być naruszonymi, tj. "art. 3.2 OOŚ" oraz "art. 30.7" i "art. 32.1" Prawa budowlanego przyjdzie uznać, że chodzi w istocie o art. 3 ust. 2 uPoś oraz art. 30 ust. 1 i art. 32 ust. 1 uPb. Nawet jednak usunięcie istotnych niedostatków formalnych podstaw skargi kasacyjnej w drodze afirmacji przez Sąd reguły, wedle której falsa demonstratio non nocet, nie prowadzi do możliwości rozpoznania tak wyłuszczonego zarzutu.

Z przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa wynika, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszony w skardze kasacyjnej może mieć postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, zatem sposób wskazania podstaw kasacyjnych, przy uwzględnieniu zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi determinuje kierunek kontroli sądu kasacyjnego. Na Autorze skargi kasacyjnej spoczywa przeto obowiązek wskazania na czym miało polegać naruszenia przywołanych przepisów prawa, tego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono poprawnie, skoro nie wskazano czy chodzi o zarzut błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa), uzasadnienie podstawy kasacyjnej jak w pkt 2.6 zarzutów sprowadzające się do stwierdzenia, wedle którego nieuprawnione zakwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego rozbudowanej stacji bazowej do przedsięwzięć nieszkodliwych dla środowiska generuje niedopuszczalne skutki przeciw zdrowiu kobiet zatrudnionych w "[...]" i rażąco narusza art. 3 pkt 11 uPoś oraz art. 3 ust. 2 Uioś. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać owo rażące naruszenie wskazanych przepisów, skoro mają one naturę regulacji definicyjnych. I tak, z art. 3 pkt 11 uPoś, wynika, że ilekroć w tej stawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi, podobnie z przepisu art. 3 ust. 2 Uioś wynika, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi". Nie wyjaśniono także na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 30 ust. 7 oraz art. 32 ust. 1 uPb, obowiązku wskazania formy naruszenia przepisów prawa materialnego nie wyczerpuje lakoniczny wywód Autora skargi kasacyjnej, wedle którego organy nadzoru budowlanego "wyłączyły" rozbudowaną stację spod tych przepisów. Dodatkowo w uzasadnieniu zarzutu z pkt 2.6 skargi kasacyjnej przywołano także szereg innych przepisów uPb, jak i innych ustaw, nie wskazanych w jej petitum. W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić istotę naruszenia przepisów przywołanych w pkt 2.6 skonstruowanych zarzutów.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa "w związku z pominięciem w wyroku sądu merytorycznych rozstrzygnięć dla zarzutów strony skarżącej, szczególnie w zakresie zagrożenia zdrowia kobiet w budynku Fabryki "[...]" oraz wadliwej kwalifikacji środowiskowej i budowlanej organów nadzoru budowlanego, dla szerokiej rozbudowy stacji bazowej nr [...] w 2013 r. i 2015 r.".

Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Z faktu, że sąd podzielił co do zasady ustalenia poczynione przez organy odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia, a skarżące Stowarzyszenie nie zgadza się ani z ustaleniami, ani oceną sądu pierwszej instancji, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Kwestia prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych prze operatora stacji bazowej to zagadnienie dotyczące przepisów prawa materialnego, z tego względu zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa odnoszącego się do wymogów formalnych treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego przyjdzie uznać za nietrafny.

C. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 6 K.p.a. nie został w sposób prawidłowy sprecyzowany. Podkreślić wypadnie, że z mocy art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co skutkuje tym, że jest związany co do reguły podstawami kasacyjnymi (poza przypadkiem nieważności postępowania, czego w niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega). Z uzasadnienia zarzutu kasacyjnego sformułowanego w pkt. 2.1 (pkt 3.1.1. uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie sposób zrozumieć na czym ma polegać "pomijanie pozostałego obowiązującego w sprawie prawa". Z wywodów tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że odnosząc się do treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. RM z 2010 autor skargi kasacyjnej uznaje tam zawarte kryteria za "rażąco sprzeczne z prawami Natury (...), rządzącymi mikrofalowymi PEM i stanowią obrazę prawdy obiektywnej". W dalszej części pkt. 3.1.1. uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przywołuje wywód zawarty w wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 693/10 i kilka wybranych tez orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, by ostatecznie twierdzić, że "pominięcie/obejście całego szeregu przepisów prawa materialnego spowodowało rażące naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. i miało znaczący wpływ na rozstrzygniecie sprawy". Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości merytoryczego rozpoznania zarzutu, skoro w istocie nie wskazano, jakie to przepisy prawa materialnego zostały pominięte lub doszło do ich obejścia. Nie jest rzeczą Sądu domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

D. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem w istocie pozostają ze sobą w związku. Sprowadzają się one w zasadzie do zarzucenia sądowi wojewódzkiemu braku dostrzeżenia, że organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły i nie oceniły w sposób samodzielny całościowo materiału dowodowego, za miarodajne przyjmując wyłącznie prywatne dowody operatora, pominęły wadliwie żądanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wykluczając także specjalistyczne opracowanie strony skarżącej, a w konsekwencji doszło do wadliwego i nieuprawnionego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych przy stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem Sądu te zarzuty są oparte na usprawiedliwionych podstawach.

WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku sam stwierdził, że "organ nie sprostał wymogom wynikającym z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.", gdyż w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do przytoczenia treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010, bez wskazania na konkretne parametry techniczne (częstotliwość, moc, odległość) przedmiotowej stacji oraz pomijając treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozp. RM z 2010, chociaż prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy lub montażu tej stacji. W ocenie sądu pierwszej instancji naruszenie to wymagało jednak oceny, czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a w szczególności, czy zebrany materiał procesowy (art. 133 § 1 Ppsa) zawierał ustalenia pominięte w uzasadnieniu decyzji, one zaś potwierdzały prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu jest to stanowisko nieprawidłowe, a uchybienie sądu pierwszej instancji w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Po pierwsze w wyroku nie wskazano w jego motywach, w decyzji którego z organów nadzoru budowlanego doszło do uchybienia przywołanych przepisów art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Nawet przyjmując oznaczoną konwencję, według której w części wyroku po słowach "Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje", używanie przez sąd a quo określenia "organ" bez bliższego kwantyfikatora oznacza organ powiatowy, to – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – w decyzji PINB nie przytaczano, jak to wynika z uzasadnienia wyroku II SA/Wr 790/15, treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010. Przyjęcie nawet odmiennej konwencji – czyli, że sformułowanie "organ" używane w części uzasadnienia wyroku wyjaśniającego motywy działania sądu a quo, oznacza organ odwoławczy – także nie może prowadzić do aprobaty powyższego wywodu sądu wojewódzkiego, albowiem w decyzji DWINB we Wrocławiu również nie przywoływano treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010.

Po drugie, trafnie przy tym sąd pierwszej instancji zauważył, że naruszenie przepisów prawa w aspekcie pomijania konkretnych parametrów technicznych stacji bazowej po jej rozbudowie, wymagało oceny, czy naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Jednak wniosek wyciągnięty przez sąd wojewódzki, że nie miało to istotnego znaczenia, iż organ uchylił się od szczegółowego rozważenia parametrów technicznych tej stacji, a także to, że organ dopuścił się uchybień procesowych, związanych z lakonicznym odniesieniem się do zarzutów odwołania, a w konkluzji stwierdzenie, iż uchybienia te nie miały istotnego znaczenia w niniejszej sprawie – nie jest prawidłowy.

E. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy obu instancji przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a., z których wynika odpowiednio, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także, iż to czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, skoro dowodem tym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych – powinno znaleźć swój wyraz w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Z kolei, gdy wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). Wszystkie te regulacje służą prawidłowej realizacji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady ogólnej prawdy obiektywnej, mającej swe źródło w treści przepisu art. 7 K.p.a., z którego wynika m. in., że w toku postępowania organy powinny z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji uznały za udowodnioną okoliczność, że roboty budowlane wykonane przy spornej stacji bazowej nie naruszają prawa, co doprowadziło do umorzenia postępowania. WSA we Wrocławiu nawet dopatrując się naruszeń przepisów postępowania w aspekcie czynności dowodowych oraz poprawności uzasadnienia zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że te uchybienia nie miały charakteru istotnego naruszenia prawa i skargę Stowarzyszenia oddalił. W ocenie Sądu działanie to nie było prawidłowe, albowiem w istocie sąd wojewódzki wyręczył i zastąpił organy nadzoru budowlanego w dokonaniu ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Uznając przeto, że nawet dostrzeżone przezeń uchybienia przepisów procesowych nie miały istotnego znaczenia, sąd wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z naruszeniem enumeratywnie wskazanych w skardze kasacyjnej w pkt. 2.2 – 2.4. przepisów K.p.a.

F. Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, że po robotach wykonanych w 2013 r. powstała zupełnie inna stacja pod względem technicznym, użytkowym i o zwiększonym jej oddziaływaniu na otoczenie, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Stowarzyszenia wymagało to przeprowadzenie tzw. postępowania środowiskowego i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżące Stowarzyszenie równie konsekwentnie podnosiło, że organy nadzoru budowlanego opierały swe ustalenia faktyczne w istocie wyłącznie na materiałach oferowanych przez operatora stacji bazowej, wadliwie nie dążyły do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a konsekwencji wadliwie motywowały wydane decyzje, w aspekcie trafności umorzenia postępowania administracyjnego. Z motywów zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji wynika, że organy nie dokonały samodzielnych i przekonujących ustaleń w zakresie tego, czy rzeczywiście sporna stacja bazowa została rozbudowana i przebudowana w zgodzie z przepisami uPb. Organy w tym zakresie oparły się w zasadzie wyłącznie na dokumentach sporządzonych na zlecenie inwestora, mimo że Stowarzyszenie wieloma argumentami podważało wiarygodność dokonanych w tej sprawie ocen. Organy nie ustosunkowały się należycie do materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, w tym do twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia – w konsekwencji nie rozpatrując sprawy w jej całokształcie faktycznym i prawnym.

Obowiązkiem organów było dokonanie jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane, a także, czy powstały po rozbudowie i przebudowie obiekt można zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 Uioś w związku z rozp. RM z 2010. Zarówno mając na uwadze niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy, jak i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można stwierdzić, jakie faktycznie parametry posiada po rozbudowie stacja bazowa i czy w związku z tym wykonane roboty budowlane należą czy też nie należą do przedsięwzięć, o których mowa w przepisach § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozp. RM z 2010, tj. do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podzielić wypadnie pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2017 r., II OSK 2706/16 (niepubl.), że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może więc mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten zainstalowanych w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SA/Wr 67/14 i zwrocie akt, organ powiatowy wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia informacji dotyczącej stacji bazowej. Lektura dalszych fragmentów tej decyzji wskazuje, że podstawowe dowody, na których oparto ustalenia faktyczne sprawy, stanowiły dostarczone przez inwestora i sporządzone na jego zlecenie dokumenty, tj. sprawozdanie z pomiaru pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej, z którego wynikać ma, że nie powoduje ona przekroczenia dopuszczalnego prawem poziomu oddziaływania elektromagnetycznego. Prowadziło to do wniosku – po przywołaniu także tzw. analizy środowiskowej z 2012 r. – że dla wymiany anten nie było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji uzasadnione było umorzenie postępowania. Co się tyczy argumentacji Stowarzyszenia w toku postępowania o potrzebie sumowania parametrów wszystkich anten uznano je za "działanie bezprawne, nie znajdujące poparcia przepisach prawa". W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie ograniczył się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, zaś WSA we Wrocławiu nie dopatrzył się w postępowaniu organów tego rodzaju uchybień procesowych, które miałyby skutkować uwzględnieniem skargi. Tych wszystkich wywodów nie podziela orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

K.p.a. przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej wszystkich środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń odnośnie rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu, skoro stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z tego względu zasadniczy dowód dla sprawy w postaci sprawozdania z pomiaru pól elektromagnetycznych z 2013 r. podlegać powinien ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. PINB w swym stanowisku opierał się ponadto na analizie środowiskowej wykonanej w 2012 r., tj. sprzed daty, w której nastąpiła, wedle Stowarzyszenia rozbudowa, a wedle inwestora – modernizacja stacji bazowej. Z tego względu ocena wyników tej analizy środowiskowej wymagała uwzględnienia faktu dokonania następnie oznaczonych robót budowlanych. Z lektury decyzji obu instancji wyprowadzić wypadnie wniosek, że organy w toku prowadzonego postępowania w całości oparły ustalenia faktyczne na dowodach przedłożonych przez inwestora, samodzielnie nie podjęły natomiast żadnych czynności mających na celu zebranie wszystkich istotnych dowodów w sprawie, a także skonfrontowanie twierdzeń Stowarzyszenia z argumentacją inwestora. Jeżeli więc skarżące Stowarzyszenie zakwestionowało uznanie niniejszego przedsięwzięcia za takie, które nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę było zbadanie tej kwestii. Ograniczenie się w tym względzie do zaakceptowania dowodów zaoferowanych przez inwestora wykonanych robót powoduje, że przyjdzie uznać – w świetle obowiązków organu wynikających z przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a. jako niedopuszczalne i bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z dowodów przedstawionych przez najbardziej zainteresowaną sposobem rozstrzygnięcia stronę. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonując w żadnej mierze jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń zawartych w opracowaniu przedstawionym przez inwestora, ograniczył się do bezkrytycznego zaakceptowania ustaleń zawartych w przedłożonym sprawozdaniu.

Jak to trafnie wskazano w już przywoływanym wyroku w sprawie II OSK 2706/16, organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia. A zatem, organ musi poddać tę kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji. Organ musi to uczynić, gdyż – jak już wyżej wskazano – kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi materiał dowodowy, który na gruncie art. 80 K.p.a. podlega swobodnej ocenie organu. Aby ta ocena, w świetle przepisów Kodeksu, nie nosiła znamion oceny dowolnej winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wszystkich tych elementów działania organów nadzoru budowlanego zabrakło, co powoduje, że zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a. ujęte w pkt. 2.2 – 2.4 skargi kasacyjnej są uzasadnione.

G. Nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżące Stowarzyszenie skutku zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego (ustawa z dnia 16 lipca 2004 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm., dalej uPtel). Art. 143 uPtel dzieli się na szereg ustępów, w judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Skarżące Stowarzyszenie nie sprecyzowało skargi kasacyjnej, co wobec związania Sądu jej podstawami uniemożliwia rozpoznanie powyższego zarzutu.

H. W ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia w zakresie przepisów postępowania administracyjnego czynią przedwczesnym możliwość dokonania ocen materialnoprawnych, zatem z tych względów Sąd nie może odnieść się poprawnie do zarzutów ujętych w pkt. 2.5, 2.7, 2.8 i 2.10. skargi kasacyjnej. Jak wynika z uwag zawartych w pkt D, E i F niniejszego uzasadnienia organy obu instancji nie wyjaśniły należycie tego, czy sporna stacja po przebudowie oddziałuje na środowisko w sposób, który faktycznie powoduje, że wykonanie ww. robót nie wymagało pozwolenia na budowę. Zarzucane przez Stowarzyszenie naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero po stwierdzeniu, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Skoro jednak w kontrolowanej sprawie do takich naruszeń przepisów postępowania doszło, to nie można przesądzić, czy zastosowane (lub nie zastosowane) przez organ przepisy prawa materialnego i przepisy tego rodzaju wskazane zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze do WSA we Wrocławiu zostały naruszone, albowiem oceny dokonane w nieustalonym należycie stanie faktycznym sprawy byłyby przedwczesne i niecelowe. Wypadnie raz jeszcze przywołać stanowisko prezentowane w wyroku II OSK 2706/16, wedle którego gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Powyższe stanowisko skład orzekający Sądu w pełni akceptuje w realiach kontrolowanej sprawy i uznaje za własne. Skoro organy obu instancji nie wyjaśniły należycie tego, czy sporna stacja po przebudowie oddziałuje na środowisko w sposób, który faktycznie powoduje, że wykonanie tych robót nie wymagało pozwolenia na budowę, a w tym zakresie nie jest wystarczające oparcie się na twierdzeniach inwestora, lecz konieczne jest poczynienie stosownych ustaleń dotyczących m. in. istotnych parametrów stacji bazowej przed i po rozbudowie i przebudowie, to uznać wypadnie, że wszelkie oceny materialnoprawne byłyby przedwczesne.

I. Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 Ppsa, do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Stowarzyszenia na decyzję DWINB we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, poprzez uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Wyłuszczone uprzednio naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotknęły w równym stopniu postępowanie organów obu instancji, nadto mogły one mieć istotny wpływ na wynik spraw (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), ponieważ gdyby organy rozważyły należycie zagadnienia związane z kwalifikacją spornej stacji bazowej, wynik sprawy mógłby być inny niż umorzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ I instancji błędnie, bo przedwcześnie zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a. umarzając wszczęte postępowanie, a organ odwoławczy bezkrytycznie to zaaprobował pomimo uchybień w toku zbierania i oceny materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy nie można na obecnym etapie sprawy uznać bez wszelkich wątpliwości zaistnienia bezprzedmiotowość postępowania. Argumentacja organów obu instancji sprowadzająca się do stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na rozbudowie stacji bazowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, w aspekcie art. 29 ust. 3 uPb, nie była należycie uzasadniona. Cyt. przepis wprowadza wyjątek od regulacji art. 29 ust. 1 i 2 uPb, określających przypadki robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Z art. 29 ust. 3 uPb wynika m. in., że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które z kolei wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 Uioś. O tym zaś, czy ta inwestycja operatora stacji bazowej należy do inwestycji wymagającej przeprowadzenia takiej oceny, przekonać się można dopiero przeprowadzając rzetelne postępowanie wyjaśniające. Z przyczyn wyłożonych uprzednio Sąd dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a ponadto organy naruszyły art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ braki postępowania dowodowego sprawiają, że uzasadnienia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie są wyczerpujące. Organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie są skrępowane przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, lecz mają swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, w tym także tych zgłaszanych przez podmiot działający na prawach strony. Wymogom tym w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie sprostały, między innymi nie odnosząc się prawidłowo do znacznej części argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez Stowarzyszenie. Nie rozważono ponadto prawidłowo zasadności powołania biegłego, celem dokonania ustaleń pozwalających na zweryfikowanie dowodów przedstawionych przez operatora stacji bazowej, co ma pierwszorzędne znaczenie dla dokonania niewątpliwych ustaleń faktycznych.

J. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić powyżej wyrażone uwagi, w tym przede wszystkim odnoszące się do potrzeby ustalenia charakteru dokonanych robót budowlanych przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej w świetle przepisów uPb.

K. Z przyczyn powyżej określonych, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200, 205 § 2 Ppsa, uwzględniając koszty zastępstwa procesowego.