Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 116/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Ł. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 26 kwietnia 2019 r. Ł. W. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [..] w S. W ogólnym opisie inwestycji wnioskodawca podał, że planuje handel detaliczny, usługi nieuciążliwe; wysokość do kalenicy 10m; wysokość okapu 7m; szerokość elewacji frontowej 16m; zakładana powierzchnia usługowa do 220m2.

Pismem z 21 czerwca 2019 Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z wnioskiem. Pismami z tego samego dnia organ I instancji wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji.

Starosta postanowieniem z 1 czerwca 2019 r. uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazał, że teren inwestycji zlokalizowany na działce nr ewid. [..] obręb S. obejmuje grunty orne klasy lllb oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Rlllb. Zgodnie z informacją zawartą przez Wójta Gminy w projekcie decyzji i według przedłożonego wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/14/93 Rady Gminy z dnia 29 czerwca 1993 r. (Dz.Urz. Województwa Nr 19 poz. 110 ze zm), który z dniem 31.12.2003 r. utracił swą ważność, teren przedmiotowej inwestycji znajdował się w obszarze rozwoju struktur osiedleńczych oraz turystyki. Zatem przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie ochrony gruntów rolnych, a teren planowanej inwestycji został objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury sporządzania nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dyrektor Urzędu Morskiego postanowieniem z 4 lipca 2019 r. uzgodnił bez uwag projekt decyzji w zakresie swoich kompetencji.

Dyrektor RDOŚ pismem z 8 lipca 2019 r. poinformował o milczącej zgodzie dla projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Dyrektor Zarządu Zlewni (w zakresie ochrony urządzeń melioracyjnych) uzgodnił projekt decyzji w trybie art. 53 ust. 5 ustawy.

W dniu 15 lipca 2019 r. Wójt Gminy wydał decyzję ustalając sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...], obręb [...], gmina P. Wskazano, że inwestycja dotyczy usług nieuciążliwych niepodlegających rozporządzeniu RM z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, funkcja zabudowy: mieszkaniowo-usługowa; dopuszczona powierzchnia sprzedaży do 220 m2. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie analizy organ I instancji uznał, iż zamierzony zakres inwestycji i sposób zagospodarowania terenu spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.), co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pośród ustalonych parametrów na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie) wskazano powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 30%, powierzchnia biologicznie czynna minimum 50% powierzchni terenu inwestycji. Linia zabudowa zgodnie z załącznikiem graficznym, szerokość elewacji frontowej 14, z tolerancją 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7 m, geometria dachu – dach o konstrukcji dwuspadowej lub wielospadowej ze spadkiem głównych połaci 20% do 45%; dla drugorzędnych elementów budynku kąt nachylenia dachu dowolny, wysokość kalenicy głównej 10m, liczba kondygnacji nadziemnych maksymalnie 3, ilość kondygnacji podziemnych maksymalnie 1.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i W. R. zarzucając naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p.. Odwołujący się zarzucili, że w dniu wszczęcia postępowania organ w istocie miał już przygotowany projekt decyzji, a ponadto zakwestionowali spełnienie przez inwestycję w ustalonym decyzją kształcie zasady dobrego sąsiedztwa. Podnieśli, że z analizy nie wynika, który bok działki stanowi jej front, na mapie nie zaznaczono obszaru analizowanego. Decyzja w obszar zabudowy jednorodzinnej wprowadza zabudowę usługową o powierzchni sprzedaży aż 220 m2 i w ocenie odwołujących tak duża powierzchnia sprzedaży przeczy kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy.

Decyzją z 7 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wójta Gminy z 15 lipca 2019 r. ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ewidencyjnym [..], obręb S., gmina P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Relacjonując stan sprawy Kolegium wskazało, że ustalone w decyzji parametry dla nowej zabudowy oraz wprowadzenie zabudowy o funkcji mieszkalno-usługowej nie zostały w żaden sposób uzasadnione ani w decyzji, ani nie wynikają z załączonej analizy.

Po przywołaniu przepisów regulujących tryb i zasady ustalania warunków zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium podkreśliło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać szczegółowy opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy ze wskazaniem nr działki, na której ta zabudowa się znajduje oraz winna przedstawiać sposób wyliczenia, czy przyjęcia poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. Tego jednak w przedmiotowej analizie zabrakło. Opis działek znajdujących się w terenie analizowanym jest na tyle ogólny, że uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy. Brak także sposobu wyliczenia poszczególnych wskaźników i parametrów. Z ustaleń poczynionych w analizie wynika, iż dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy we wskazanej odległości od drogi gminnej. Podkreślił organ odwoławczy, że w przepisach rozporządzenia nie ma mowy o nieprzekraczalnej linii zabudowy; poza tym nie wiadomo na zasadzie którego z przepisów rozporządzenia ją wyznaczono. Wskazał organ, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy powinien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli to wynika z analizy. Organ I instancji dla przedmiotowej inwestycji ustalił ten parametr na poziomie - do 30%. Kolegium zauważyło, że brak jest w części tekstowej analizy opisu dotyczącego konkretnych wielkości tego wskaźnika na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, brakuje tu wskazania dokładnego nr każdej działki i wielkości powierzchni objętej zabudową. Dopiero na podstawie takich informacji organ powinien wyliczyć średni wskaźnik i ustalić ten parametr dla nowej zabudowy z możliwością zastosowania wyjątku z ust. 2 § 3 rozporządzenia po zawarciu stosownego uzasadnienia w analizie. W podobny sposób powinna zostać wyznaczona szerokość elewacji frontowej, po ustaleniu tego parametru na zabudowy objętej obszarem analizowanym i wyliczeniu średniej. Tego organ I instancji nie uczynił. Przyjęcie w decyzji wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie do 7,0 m bez odniesienia się do analizy tego parametru na obszarze analizowanym stanowi o wadliwości sposobu ustalenia tej wartości.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. (§ 8 rozporządzenia). Z decyzji wynika, że wymogi co do geometrii dachu przyjęto jako dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci 20° do 45°; a wysokość głównej kalenicy dachu do 10,0 m. Takie ustalenie, podobnie jak wyżej, wymaga stosownej charakterystyki całego obszaru poddanego analizie.

Podkreśliło Kolegium, że co do zasady, parametry zabudowy ustalane na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy sporządzonej zgodnie z tymi przepisami. Skoro w decyzji organu I instancji nie ma wymaganego uzasadnienia dla przyjętych w decyzji wartości parametrów lub istnieją uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości, świadczy to o naruszeniu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczyło Kolegium, że nie wiadomo, jaka jest szerokość frontu działki, a także w jaki sposób ustalono wielkość obszaru analizowanego. Skoro przedmiotowa inwestycja na działce nr [..] ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej, oznaczonej jako działka nr [..] to front działki stanowi część działki oznaczoną na załączniku graficznym jako D - C. Zatem granice obszaru analizowanego powinny zostać ustalone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (3x D - C) i nie mniejszej niż 50 m.

Wobec powyższego obszar terenu poddanego analizie został zdaniem Kolegium wyznaczony w sposób nieprawidłowy, gdyż nie stanowi trzykrotności szerokość frontu działki. Wadliwość ta może mieć wpływ na ustalone w decyzji wskaźniki i parametry wnioskowanej inwestycji.

Zaznaczono, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji, co stanowi główny zarzut złożonego odwołania. Z akt sprawy powinno wynikać, czy proponowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa będzie stanowić uzupełnienie dla dominującej na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej, czy nie będzie to inwestycja uciążliwa, szczególnie przy proponowanej na poziomie 220 m2 powierzchni sprzedaży.

Wskazane wyżej braki i naruszenia przy sporządzeniu analizy oraz ustaleń zawartych w decyzji stanowią w ocenie organu odwoławczego o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

We wniesionym sprzeciwie inwestor Ł. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a ewentualne uwagi i wątpliwości organu odwoławczego wyłącznie co do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie przyjętych w niej wartości parametrów dla nowej zabudowy oraz w zakresie kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji, organ ten mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Wnoszący sprzeciw zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Kolegium w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy, a mianowicie:

zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia na kopii mapy zasadniczej linią przerywaną koloru czarnego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy,

zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na poziomie 30% w sytuacji gdy w sąsiedztwie wynosi on 8% do 32%,

zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznaczono dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, bowiem na działkach sąsiednich szerokości te wynoszą od 5,5 do 18 metrów, a dla projektu planowanego wyznaczono tę szerokość na poziomie 14 metrów, czyli mniejszym, niż posiadają niektóre istniejące inwestycje,

zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie 7 metrów, a jest to również na poziomie niższym od niektórych istniejących wysokości na terenie analizowanym, bowiem te sięgają 7,5 metra,

zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono w takich samych wartościach jakie posiadają dachy występujące na obszarze analizowanym,

zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną, a w nich numery działek w obszarze analizowanym ( w części graficznej ), wyżej wymienione parametry i wielkości zarówno porównawcze jaki wyznaczone dla nowej inwestycji (w części tekstowej ), stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego z analizy tej wynika, że zakres istotnych okoliczności faktycznych wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, a ewentualne uwagi organu odwoławczego wyłącznie co do ich uzasadnienia nie powinny spowodować, aby sprawa wróciła do organu I instancji, aby następnie ten organ ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną oraz na jej podstawie wydano nową decyzję. Wskazane w skarżonej decyzji uwagi i wątpliwości organu odwoławczego wyłącznie co do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie przyjętych w niej wartości parametrów dla nowej zabudowy oraz w zakresie kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji, organ ten mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Tym samym, w ocenie skarżącego, decyzja kasatoryjna wydana została przez Kolegium zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Kolegium w skarżonej decyzji nie stwierdziło braku postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie wyraziło oczekiwanie większej szczegółowości uzasadnień dla poszczególnych parametrów. Jednakże ewentualne uwagi co do tych kwestii i tym samym co do uzasadnienia decyzji, nawet gdyby uznać te uwagi Kolegium za słuszne, nie stanowią również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium nie zakwestionowało poprawności postępowania w I instancji. Organ odwoławczy wytknął jedynie, że obszar terenu poddanego analizie został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, gdyż nie stanowi trzykrotności szerokości frontu działki, a to może mieć wpływ na ustalone w decyzji wskaźniki i parametry wnioskowanej inwestycji. Jeżeli nawet zgodzić się z taką uwagą, to wskazać należy, że obszar terenu poddanego analizie powinien być większy, a nie mniejszy, a to na pewno nie wpłynęłoby negatywnie na ustalenia organu pierwszej instancji, lecz tylko by je potwierdziło.

Dalej skarżący wywodzi, że Kolegium wskazało też, że niedostatecznie wyjaśniono sposób kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji. Tymczasem w opisowej części analizy funkcji wskazano jednoznacznie, że planowany obiekt z usługami w zakresie handlu detalicznego mieści się w szeroko rozumianym pojęciu kontynuacji funkcji. Taką zabudowę można pogodzić z już istniejącą funkcją, bowiem handel detaliczny na powierzchni 220 m 2 nie jest sprzeczny z zabudową mieszkaniową, lecz jest jej naturalnym i wręcz oczekiwanym społecznie uzupełnieniem. Uzasadnienie zasadności takiego rodzaju kontynuacji funkcji mieszkaniowej nie tylko zostało przedstawione w analizie, ale i poparte stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. Bardziej szczegółowe uzasadnienie funkcji musiałoby się sprowadzać do szczegółowego wskazania asortymentu, który miałby być przedmiotem sprzedaży w planowanej inwestycji, a to wykracza poza zakres niniejszego postępowania i nie jest ani wymagane, ani konieczne. Oczywiste jest, że handel detaliczny wśród zabudowy mieszkaniowej oznacza dostosowanie asortymentu do potrzeb lokalnej społeczności. Sugerowanie jakoby planowana powierzchnia stwarzała ryzyko realizacji supermarketu bądź galerii handlowej jest wręcz niedorzeczne, bowiem jest to za mała powierzchnia na tego typu realizacje.

Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również fakt, że planowana inwestycja znajduje się w strefie oddziaływania istniejącej elektrowni wiatrowej, a to oznacza, że oddalenie niniejszego sprzeciwu i tym samym zaniechanie przez Kolegium przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz orzeczenia co do istoty może spowodować, że, zamiast ponownego rozpatrzenia sprawy, nastąpi jej zakończenie bez wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy - z uwagi na przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 654 z późn. zm.), który stanowi, że postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 16 lipca 2019r.

Tym bardziej, aby bezpodstawnie nie unicestwić planowanej inwestycji z powodu wątpliwości, które można rozstrzygnąć w postępowaniu odwoławczym, wskazane jest, aby wykorzystać wszystkie ustawowe możliwości organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i orzeczenia co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie może więc zastępować organów administracji i orzekać zamiast organów administracji merytorycznie w sprawie, którą kontroluje.

Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego

i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Ponadto, kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wytknęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Główne zastrzeżenia organu dotyczyły sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Analiza architektoniczno – urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Zasadnie organ odwoławczy wywiódł w zaskarżonej decyzji, że sporządzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczna była wadliwa w stopniu niepozwalającym na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co stanowiło przesłankę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Należy wskazać, że obszar analizowany wyznaczono w sposób naruszający § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do ust. 2 § 3 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych przepisów wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Z części graficznej analizy wynika zaś, że obszar ten wyznaczono wokół działki w promieniu dużo większym niż wynosi front działki przy założeniu, że frontem działki jest tylko część boku oznaczonego D-C przylegający do drogi ul. Z. Wielokrotne zwiększenie obszaru analizowanego w żaden sposób nie zostało uzasadnione. Przepisy nie dopuszczają natomiast dowolnego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, a jego zwiększenie ponad trzykrotność frontu działki musi być podyktowane warunkami miejscowymi. Taka wada sporządzonej analizy powoduje, że oparcie na niej jakichkolwiek parametrów jest wadliwe.

Na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy i jej wyników nie jest możliwe prawidłowe ustalenie, że kontynuacja funkcji dla planowanej zabudowy będzie zachowana. Poza kontrolą pozostają także ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące parametrów nowej zabudowy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wszystkie istotne ustalenia w zakresie istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej (por. wyroki NSA z: 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14 i 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15, CBOSA). Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest bowiem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Zasadne są również zarzuty Kolegium, że organ pierwszej instancji nie ocenił analizy i nie wykazał, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym pozwalają na przyjęcie, że spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji terenu.

Należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji uchylił się całkowicie od oceny analizy urbanistycznej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że przeprowadzenie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Ma on wynikający z art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód. Wymaga też podkreślenia, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, gdyż analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji zaniechania dokonania własnej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, niezależnie od jej wadliwości opisanej wyżej, organ pierwszej instancji nie wykazał, że treść tego dokumentu pozwalała wyprowadzić wniosek o spełnieniu przesłanki kontynuacji funkcji terenu, co uprawniałoby ten organ do ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu wymienione wyżej okoliczności uzasadniają wniosek, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego skutkiem jest konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik. Zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniały więc wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, na obecnym jej etapie, nie było przesłanek, aby organ odwoławczy miał zastąpić organ pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości lub części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby też merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium, czego domaga się skarżący. Organ odwoławczy nie dysponował bowiem kompletnym materiałem dowodowym, a jego uzupełnienie nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia, a następnie na obowiązek jej oceny przez organ pierwszej instancji. Kolegium zasadnie też wskazało na konieczność zbadania przesłanki kontynuacji funkcji terenu i uzasadnienia jej ewentualnego spełnienia, a także na obowiązek sporządzenia wykazu poszczególnych parametrów każdego budynku, który znajdzie się w obszarze analizowanym. Wbrew temu co twierdzi skarżący analiza nie zawiera informacji o tych parametrach, a przede wszystkim jej obszar został znacznie poszerzony, a nie zmniejszony. Ponadto w ocenie Sądu wprowadzenie obiektu usługowego o pow. sprzedaży 220 m2 jako towarzyszącego funkcji mieszkaniowej powinno prowadzić do weryfikacji treści wniosku, gdyż w istocie inwestor planuje wybudować budynek usługowo-mieszkalny, gdzie część usługowa będzie zdecydowanie większa niż mieszkalna. Podkreślić należy, że organ ma obowiązek weryfikacji zamiarów wnioskodawcy w sytuacji gdy z treści wniosku wynika, że parametry inwestycji nie korelują z jego nazwą. Wyjaśnić jednocześnie skarżącemu należy, że ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie parametrów zabudowy będą niezbędne tylko, jeżeli z prawidłowo sporządzonej ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu będzie wynikało, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Bezsporne wykazanie, że przesłanka z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wystąpiła, czyni zbędnym dokonywanie ustaleń co do spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 64 ust. 1 pkt 2-4 oraz określenia parametrów nowej zabudowy.

I końcowo wskazać należy, że niezasadna jest obawa jakoby przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 654 z późn. zm.) stanął na przeszkodzie ewentualnej pozytywnej dla skarżącego decyzji, gdyż dopiero z dniem 16 lipca 2022 r. postępowania dotyczące WZ w sąsiedztwie elektrowni wiatrowej będą podlegały reżimowi tej ustawy (po upływie 36 miesięcy od jej wejścia w życie), a do tego momentu decyzja przez organ I instancji z pewnością zostanie wydana po należycie przeprowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.