Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2185/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 42/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. K. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 42/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę P.K. (inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO albo Kolegium) w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z ustaleń zawartych w powyższym wyroku, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., Upzp) odmówił P. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych projektowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na w/w działce, planowane budynki miałyby dwie kondygnacje o wysokości maksymalnej 10 m, z dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowej od 25° do 45° i szerokości elewacji frontowej do 15 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosiłby maksymalnie 20%, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – minimalnie 60%. Zabudowa zostałaby usytuowana równolegle i zarazem prostopadle do drogi gminnej nr 272529P, tworząc tzw. prostopadły ciąg zabudowy w stosunku do drogi publicznej. W obrębie działki zostałyby również wyznaczone drogi wewnętrzne do obsługi komunikacyjnej wnioskowanych budynków. Dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dalej w wyroku wskazano, że w wyniku przeprowadzenie analizy urbanistycznej Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, gdyż w obszarze analizowanym nie występuje "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Budynki mieszkalne występujące w obszarze analizowanym mają wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych (wysokość kalenicy od 7 m do 9,50 m). Obiekty te mają dachy dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowej od 25° do 45°. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13 m, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy – ok. 6%. Zabudowa w rozważanym obszarze ma charakter rozproszony, ekstensywny, a jej oś stanowi droga nr 272529P. Budynki mieszkalne zlokalizowane są wzdłuż drogi w odległości od 0,5 m do 135 m od granicy działki z pasem drogowym drogi gminnej. Projektowane budynki byłyby natomiast usytuowane kolejno w odległości 8 m, 53 m, 76 m, 103 m, 122 m i 158 m. Tym samym powstałoby 6 linii zabudowy, które poza pierwszą nie nawiązują do linii zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podobnie zakładany wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy nie odpowiada temu parametrowi w zakresie dotychczasowej zabudowy. Organ I instancji uznał ponadto, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prowadziłoby w istocie do ukształtowania nowego ładu przestrzennego, a nie do kontynuowania wytworzonego już układu architektoniczno-urbanistycznego. Doszłoby w konsekwencji do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, przy czym stwierdzono, że dalsze warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp zostały ziszczone. Brak możliwości wydania pozytywnej decyzji stanowił powód, dla którego odstąpiono od uzgadniania jej projektu. Z tych wszystkich przyczyn w/w decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Burmistrz Miasta i Gmina [...], odmówił P. K. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

P.K. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa; (2) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowych zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003) przez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie nieprawdziwych wskaźników zabudowy powierzchni; (3) § 4 powołanego rozporządzenia przez błędne uznanie, że istnieje tylko jedna linia zabudowy; (4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez poprzestanie na niekompletnym materiale dowodowym.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 Upzp, § 3-9 rozp. MI z 2003 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji uznając w szczególności, że analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo. Kolegium stwierdziło, że omawiane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, gdyż jest rażąco sprzeczne z istniejącym układem architektoniczno-urbanistycznym.

P.K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do WSA w Poznaniu, powtarzając zarzuty i argumenty, sformułowane wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być w niniejszej sprawie wydana z uwagi na doniosłe różnice między projektowaną zabudową i zabudową już istniejącą. Wpierw zrekapitulowano reguły rozstrzygania spraw o ustalenie warunków zabudowy, unormowane w przepisach Upzp, eksponując że wydanie decyzji w tym przedmiocie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 Upzp, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd wojewódzki stwierdził, że szczegółowy tryb ustalenia, czy wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, został spełniony określają przepisy rozp. MI z 2003, eksponując że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp.

Zdaniem WSA w Poznaniu, kluczowe wątpliwości na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły zachowania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, bowiem spełnienie pozostałych przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, a okoliczność tę należało uznać za bezsporną. Sąd a quo przychylił się do stanowiska organów administracji publicznej w tym aspekcie, że wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany z uwagi na niedopasowanie planowanej zabudowy do istniejącego ładu przestrzennego.

W dalszych wywodach wyroku stwierdzono, że analiza urbanistyczna zawierała pewne uchybienia, albowiem granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone niestarannie, a nadto opracowanie to w części tekstowej zdaje się ograniczać tylko do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora, zaś taki zabieg został uznany za nieprawidłowy w orzecznictwie (w tym zakresie przywołano kilka judykatów). Niemniej uchybienia te – zdaniem sądu wojewódzkiego – nie miały istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie dyskredytowały powyższego opracowania. Nie podzielono zarzutu skarżącego co do braku niezbędnych danych w rozważanej analizie urbanistycznej, z dokumentu tego wynikać ma bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej (182 m). W analizie urbanistycznej wskazano również szczegółowo ilość kondygnacji dla budynków mieszkalnych, odległość zabudowy od frontu działki, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu i funkcję zabudowy. Dane te zostały oznaczone precyzyjnie i nie budziły zdaniem sądu pierwszej instancji wątpliwości. Co prawda informacje te nie zostały wprawdzie zamieszczone w wynikach analizy urbanistycznej, nie zmieniało to jednak wniosku tego sądu, że ustalenia organów administracji publicznej miały podstawę faktyczną i nie są arbitralne.

Sąd wojewódzki zauważył ponadto, że wymóg dobrego sąsiedztwa nie oznacza konieczności powielania dotychczasowej zabudowy i zakazu wprowadzania na danym obszarze obiektu o innych parametrach. W tej mierze istotna ma być funkcja decyzji o warunkach zabudowy oraz relacja inwestycji do ukształtowanego już ładu przestrzennego. W dalszych wywodach zawarto pogląd sądu pierwszej instancji odnośnie relacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. W tym aspekcie eksponowano, że decyzja ta ma na celu stwierdzenie, czy nowa zabudowa kontynuuje funkcję i parametry istniejących już obiektów budowlanych, nie może ona powodować istotnej zmiany ukształtowanego ładu architektoniczno-urbanistycznego. W szczególności wykluczone jest wprowadzanie w drodze omawianej decyzji zabudowy, która "znacząco" odbiega od dotychczasowych obiektów budowlanych. Z tej perspektywy nie ulegało – zdaniem orzekającego sądu pierwszej instancji – wątpliwości, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być w niniejszej sprawie wydana z uwagi na "doniosłe różnice" między projektowaną zabudową i zabudową już istniejącą. Inwestor zamierza bowiem wybudować kompleks 10 budynków mieszkalnych – w układzie urbanistycznym typowym dla terenów miejskich lub podmiejskich – mimo że w obszarze analizowanym nie występuje podobny zespół architektoniczno-urbanistyczny. Istniejąca zabudowa ma natomiast charakter rozproszony i nieintensywny, charakterystyczny dla terenów wiejskich. Konsekwentnie – zdaniem sądu a quo – omawiane zamierzenie budowlane istotnie różni się pod względem sposobu zagospodarowania terenu i wskaźnika powierzchni zabudowy. Inwestor przyjął bowiem, że maksymalnie wykorzystanie terenu inwestycji wyniesie 20%, gdy tymczasem wartości powyższego współczynnika wynoszą w obszarze analizowanym od 0,5% do 15% (średnio 6,0 %).

Sąd nie podzielił natomiast wywodów organów administracji publicznej co do braku możliwości ustalenia kolejnych linii zabudowy. Wbrew argumentacji organów ustawodawca przewiduje zawsze tylko jedną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej, kolejne linie lokalizacji obiektów budowlanych w głębi działki nie stanowią zatem linii zabudowy i nie są co do zasady objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W konkluzji stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę jako niezasadną oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa).

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – P.K. zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 151 Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni wskazanego przepisu, pomimo że działka nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], oczywiście spełnia wszelkie warunki do ustalenia warunków zabudowy, natomiast proponowany sposób zagospodarowania nie jest sprzeczny z dotychczasową zabudową istniejącą w obszarze analizowanym;

II. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – poprzez błędną wykładnię tego przepisu dokonaną z naruszeniem § 2 "ust." 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej "rozp. MI z 2003 w sprawie oznaczeń") oraz § 2 ust. 2 rozp. MI z 2003;

III. art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia nie umocowanego prawnie założenia, że proponowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu jest – jak to wynika z przedstawionego przez sąd wywodu – zarezerwowany wyłącznie dla planu miejscowego, podczas gdy przepisy Upzp nie zawierają żadnych ograniczeń co do jakiego rodzaju inwestycje mogą być ustalane w drodze decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 Upzp;

art. 151 Ppsa w zw. art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. oraz § 3 ust. 1

rozp. MI z 2003 – poprzez oddalenie skargi na decyzję, którą bezkrytycznie oparto o arbitralną i niekompletną analizę urbanistyczną; sąd pierwszej instancji pominął fakt że przeprowadzona analiza urbanistyczna jest powierzchowna i ogólnikowa stąd nie odzwierciedla parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym;

art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną bez wyczerpującego badania warunków zagospodarowania i ładu przestrzennego zastanych na obszarze analizowanym i poprzez zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych organów co do cech i funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym; w tym sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował pominięcie przez organy określonej w § 5 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 zasady określania wskaźnika intensywności zabudowy;

VI. art. 141 § 4 Ppsa – poprzez sprzeczne ustalenia faktyczne sądu pierwszej instancji co do ustaleń i zawartości analizy urbanistycznej, sprawiające zdaniem skarżącego, że nie sposób ustalić czy sąd pierwszej instancji należycie skontrolował poprawność sporządzonej analizy urbanistycznej.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P.K. wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje rodzaj zabudowy tożsamy z określonym we wniosku tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (por. § 2 "ust." 1 lit. a tiret pierwsze rozp. MI z 2003 w sprawie oznaczeń). Ten sam rodzaj zabudowy występującej w obszarze analizowanym i we wniosku sprawia, że nie ma rozbieżności pomiędzy funkcjami tej zabudowy – planowane budynki mają być użytkowane na cele mieszkalne, tak jak budynki istniejące już w obszarze analizowanym. Co więcej, zdaniem skarżącego kasacyjnie funkcja mieszkalna planowanych budynków mieści się także w zakresie kontynuacji funkcji innego rodzaju zabudowy występującego w obszarze analizowanym, tj. zabudowy zagrodowej.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie przedłożył dodatkowe uzasadnienie złożonej wcześniej skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy. P.K. powtórzył za uprzednimi wywodami skargi kasacyjnej, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, czego sąd nie powinien akceptować oddalając skargę (art. 151 Ppsa). Co więcej, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób nienależycie wyczerpujący i z pominięciem istotnych okoliczności, które łatwo ustalić na podstawie publicznie dostępnych danych, np. dotyczących istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Natomiast pismem procesowym z dnia 12 września 2018 r. skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] ([...]), na okoliczność zmian w obszarze analizowanym i kierunków rozwoju zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. W pismach skarżącego zawarto także zdjęcia licznych budynków mieszkalnych w układzie rezydencjonalnym i rozproszonych, jak również zabudowy zagrodowej, przypisanych do oznaczonych działek położonych przy tej samej drodze publicznej, co działka skarżącego, a co dowodzić ma trafności podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zdaniem Sądu skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

A. Przeprowadzenie dowodu z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. było nieuzasadnione. W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponieważ przepis ten stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 190 Ppsa), co oznacza, że wyjątkowo sąd drugiej instancji mógłby przeprowadzić dowód z dokumentu, ale w tej sprawie przeprowadzenie dowodów z oferowanego przez skarżącego kasacyjnie dokumentu nie było uzasadnione. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym odmiennego ustalania stanu faktycznego sprawy (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 10 maja 2017 r., II OSK 2257/15, LEX nr 2350391; z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2290/15, LEX nr 2308644; z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 1/17, LEX nr 2442202, z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 2138/17, LEX nr 2483940). Data decyzji podjętej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wskazuje, że chodzi o dokument, który powstał nie tylko po dacie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych organów obu instancji, ale także po dacie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, tymczasem sąd administracyjny co do reguły dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania. W tych okolicznościach zbędne było przeprowadzenie dowodu z powyższego dokumentu, ponadto z art. 133 § 1 Ppsa wynika, że wyrok wydaje sąd na podstawie akt sprawy.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem sposób sformułowania i rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 141 § 1 Ppsa w skardze kasacyjnej, wskazuje że P.K. kwestionuje ocenę sądu a quo odnośnie poprawności sporządzonej analizy urbanistycznej.

Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie przytacza te fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których sąd pierwszej instancji dokonał oceny analizy urbanistycznej, przyznając iż brak w niej jest kilku informacji, ale zarazem uznał, że niezbędne dane w niej się znalazły. Ta okoliczność przekonuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi cyt. art. 141 § 4 Ppsa, zaś skarżący kasacyjnie w oznaczonym zakresie polemizuje z oceną sądu wojewódzkiego odnośnie prawidłowości posłużenia się przez organy przeprowadzoną w sprawie analizą urbanistyczną. Brak aprobaty skarżącego kasacyjnie dla takiej oceny sądu a quo nie stanowi jednakowoż asumptu do przyjęcia o trafności podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, może stanowić natomiast powód, dla które za uzasadnione zostaną uznane inne zarzuty skargi kasacyjnej.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia cyt. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w wystarczający sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

C. Zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 78 § 1, 107 § 3 K.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003, a także naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 "ust." 1 i 2 rozp. MI w sprawie oznaczeń, wskazane w pkt I, II, IV i V skargi kasacyjnej, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Istota sprawy sprowadzała się do aprobaty przez WSA w Poznaniu stanowiska prezentowanego przez orzekające w postępowaniu administracyjnym organy, wedle których przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym analiza urbanistyczna, dowodzić mają braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Sąd pierwszej instancji przychylił się do twierdzeń organów obu instancji, wedle których wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany z uwagi na "niedopasowanie planowanej zabudowy do istniejącego ładu przestrzennego". Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że na takie stanowisko sądu, jak i organów, wpływ miało zaplanowanie przez inwestora 10 budynków mieszkalnych mających mieć układ urbanistyczny uznany za typowy dla zabudowy miejskiej lub podmiejskiej, przy braku takiego zespołu mieszkalnego w sąsiedztwie, przy istniejącej zabudowie rozproszonej, nieintensywnej i mającej charakter zabudowy wiejskiej. Zamierzenie inwestycyjne różnić się ma ponadto z zagospodarowaniem sąsiednim pod względem wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd a quo dostrzegając uchybienia przeprowadzonej analizy urbanistycznej przyjął, że nie miały one istotnego znaczenia i nie dyskredytowały tego opracowania. Powyższego stanowiska sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

D. Zdaniem Sądu zamiar inwestora wybudowania 10 budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej nie oznacza braku spełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w tym zakresie, wedle którego co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Niesporne jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, tak zagrodowa, jak i jednorodzinna. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie zatem – wbrew stanowisku organu I instancji, sprowadzanemu w tym aspekcie do przytoczenia fragmentu analizy urbanistycznej, następnie afirmowanego przez SKO w [...] i WSA w Poznaniu – godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca.

Sama okoliczność, wedle której przedsięwzięcie sprowadzać się ma do zrealizowania 10 budynków na jednej działce i brak takiego zespołu budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym nie może – zdaniem Sądu w tym składzie – stanowić dostatecznej przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Fakt, że inwestor chce zrealizować kilka (10) budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie godzi wszak w zastaną zabudowę mieszkalną zagrodową i jednorodzinną na analizowanym obszarze. Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze, w tym względzie wypadnie podzielić stanowisko P.K. zajęte w samej skardze kasacyjnej, jak i w piśmie uzupełniającym tam wyłuszczona argumentację. Zaznaczyć przy tym należy, że wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Podzielić należy prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 116/12, LEX nr 1337291). Innymi słowy, fakt zamiaru inwestora zrealizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie przesądza a limine z brakiem kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej na analizowanym obszarze. Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na motywy stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 2289/16 (CBOSA.nsa.gov.pl) w aspekcie dopuszczalności uznania kontynuacji funkcji mieszkaniowej w przypadku zaprojektowania zespołu kilku (8) budynków mieszkalnych. Umknęło uwadze orzekających organów, że działka, odnośnie której złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma powierzchnię przeszło 6 ha, z tych względów chociażby argument o braku w analizowanym obszarze "zespołu" budynków mieszkalnych, nie może – zdaniem Sądu – stanowić przekonującego argumentu o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji, skoro nie stwierdzono na analizowanym obszarze takiego "zespołu". Nie jest występowanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w formie "zespołu" tych budynków funkcją, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W tym zatem zakresie chybiony jest argument sądu pierwszej instancji o "doniosłych różnicach" między planowaną a istniejącą zabudową. Wprawdzie tego wprost nie wysłowiono w zaskarżonym wyroku, ale gdyby traktować argumentację w nim zawartą wyjątkowo ściśle, inwestor mógłby liczyć na pozytywną decyzję tylko wtedy, gdyby w analizowanym obszarze znajdowała się działka zabudowana 10 budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Takiego zaś rozumowania, w kontekście nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym między innymi prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp), nie sposób podzielić.

Wypadnie przy tym zauważyć, że błędnie autor kasacji określa jednostki redakcyjne rozp. MI z 2003 w sprawie oznaczeń, § 2 cyt. rozporządzenia nie dzieli się na ustępy, jak to przyjęto w skardze kasacyjnej, ale punkty. Uznając to za oczywistą omyłkę, a przy tym uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej, zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp rozumieć należy jako powiązany z § 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze rozp. Mi z 2003 w sprawie oznaczeń, gdzie mowa jest o stosowaniu oznaczeń rodzaju zabudowy, jako "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym zakresie przeto uznać należy powyższy zarzut za uzasadniony.

E. Nie można także podzielić stanowiska sądu wojewódzkiego w aspekcie argumentu na rzecz legalności odmowy ustalenia warunków zabudowy w tym, że inwestor podał we wniosku jako maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] na 20%, gdy tymczasem średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla tego obszaru wynosi ok. 6%. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Z przepisu art. 52 Upzp wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2735/14, LEX nr 2102227). Przepis art. 52 Upzp stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1 Upzp). Ponadto zasadnie wskazuje się w innym judykacie, że organ ustalający warunki zabudowy, nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14, LEX nr 2117145). Inwestor we wniosku podał oznaczone wskaźniki jako maksymalne, rzeczą organu I instancji było zaś – w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej – określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie jest wykluczone przy tym, że dojdzie do wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niż wskaźnik tzw. średni, o ile wynikać to będzie z przeprowadzonej analizy (§ 5 ust. 2 rozp. MI z 2003). Określenie wymagań odnośnie wskaźników kształtowania zabudowy następuje po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, nie jest przy tym właściwy organ związany wskaźnikami i parametrami podanymi we wniosku inwestora wszczynającym postępowanie, zwłaszcza, że podano je jako maksymalne ("do"). W tym zakresie organ I instancji winien stosować przepisy rozp. MI z 2003.

W przeprowadzonej w sprawie analizie wadliwie nie ujęto do wyliczenia średnich wskaźników istniejącej zabudowy na działce nr [...], pomimo, że znajduje się ona w obszarze wyznaczonym przez trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej. Tym samym uzasadnione są te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na niekompletność sporządzonej analizy urbanistycznej.

F. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje ponadto na konieczność prawidłowej wykładni art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Z przepisu art. 56 stosowanego odpowiednio w postępowaniu dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika jednoznacznie, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Eksponując potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego, którego – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp – wymagania zostały ujęte, jako wartości uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy naprowadzały, że brak jest spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Pogląd ten, jak wynika z wcześniejszych uwag nie jest trafny. W przedmiotowej sprawie, jak to wynika z analizy urbanistycznej, działka nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i działka ta jest dostępna z tej samej drogi, co działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Zachodzą przeto przesłanki pozwalające określić stosowne wymagania względem zabudowy planowanej. Treść zd. 2 w art. 56 Upzp wskazuje istotną wskazówkę interpretacyjną na rzecz prawa do zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, takiego wykluczenia nie można natomiast upatrywać li tylko w eksponowaniu potrzeby uwzględnienia ładu przestrzennego i dopuszczalności oznaczonej, rozproszonej zabudowy mieszkalnej. Takie ograniczenie prawa zabudowy mogłoby mieć miejsce, gdyby Gmina [...] uchwaliła dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający podobne uregulowanie, tak jednak w analizowanej sprawie nie było.

G. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji doprowadzi do uzupełnienia analizy urbanistycznej, ponownie rozpozna wniosek inwestora, uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę, wedle której planowane przedsięwzięcie w postaci zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi kontynuację funkcji zabudowy, a wydaną decyzję poprzedzi stosownymi uzgodnieniami.

H. Powyższe uwagi prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna P.K. była oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzec należało na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 203 pkt 1 oraz art. 200 Ppsa.