Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2818/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 183 par. 1, par. 2, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 226/15 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 226/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...], co do części tej nieruchomości określonej jako fig. [...]1 w granicach [...]1 planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do promesy z dnia 23 maja 1949 r., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej A. G. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wymieniona nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W dniu 14 września 1948 r. J. S., dawny właściciel ww. nieruchomości, złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 14 maja 1951 r., nr PT 6402/48/U/2055/51/U, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło J. S. przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu.

Decyzją z dnia 7 maja 1998 r., nr 05.053-R-126/95 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 maja 1951 r., nr PT 6402/48/U/2055/51/U, zostało wydane z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 9 października 2013 r. (data wpływu pisma) pełnomocnik A. G. zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o zajęcie stanowiska co do określenia za jaką część nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] zostało przyznane odszkodowanie oraz wskazanie jakie dalsze kroki mają zostać podjęte przez Urząd w stosunku do pozostałej części nieruchomości odnośnie roszczeń podniesionych przez A. G. w poprzednich pismach w sprawie. Pełnomocnik A. G. powołał się w ww. piśmie na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I ACa 1135/05.

Pismem z dnia 25 października 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował pełnomocnika A. G., iż w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. nr [...] nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wynika to z funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 maja 1951 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do ww. gruntu. Organ wskazał, iż w aktach administracyjnych brak jest wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., który nie może stanowić przedmiotu oceny tut. Wydziału oraz zwrócił się o nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania A. G. wraz z dokumentacją świadczącą o tym, iż jest ona spadkobiercą/następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. (data wpływu pisma) pełnomocnik A. G. nadesłał odpis pełnomocnictwa do działania w imieniu A. G. wraz z postanowieniem z dnia 21 stycznia 2003 r. o nabyciu spadku po K. M. oraz odpisem wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie sygn. akt I ACa 1135/05. Powołując się na powyższe dokumenty wniósł o podjęcie przez organ niezbędnych czynności w sprawie.

W dniu 19 stycznia 2015 r. A. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej/użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...], co do części tej nieruchomości określonej jako fig. [...]1 w granicach [...]1 planu sytuacyjnego będącego załącznikiem do promesy z dnia 23 maja 1949 r. wydanej J. S., ówczesnemu właścicielowi nieruchomości. W uzasadnieniu ww. zażalenia wskazano, iż wniosek J. S. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu został rozpoznany przez organ jedynie w części zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem hip [...], którą obejmowała promesa, tj. terenu w granicach [...]2 (figura [...]2) planu sytuacyjnego.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. nr KOC 514/Go/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione stwierdzając, iż wniosek dekretowy wniesiony przez poprzednika prawnego skarżącej został rozpoznany w całości. W ocenie Kolegium, fakt rozpoznania wniosku w części zostałby uzewnętrzniony w treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, a okoliczność wydania J. S. promesy z dnia 23 maja 1949 r. pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem tego wniosku. W ocenie Kolegium, ww. promesa nie stanowi podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia 24 marca 2015 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, co do części tej nieruchomości określonej jako fig. [...]1 w granicach [...]1 planu sytuacyjnego, będącego załącznikiem do promesy z dnia 23 maja 1949 r. wydanej J. S. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż wniosek z dnia 14 września 1948 r. został rozpoznany przez organ wyłącznie w części zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem hip. [...], którą obejmowała promesa, tj. terenu w granicach [...]2 (figura [...]2) planu sytuacyjnego, na co wskazuje analiza treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z dnia 7 maja 1998 r. oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I ACa 1135/05.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, odmowa prawa własności czasowej orzeczeniem administracyjnym z dnia 14 maja 1951 r. nie nastąpiła do części gruntu lecz do całej nieruchomości hipotecznej nr [...], o czym świadczy sentencja ww. orzeczenia: "odmawia dot. właść. J. S. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg [...] oznaczonej Nr hip. [...]". Zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 7 maja 1998 r. stwierdził, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 maja 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób uznać aby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej pozostał nierozpoznany chociażby w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wymienionego w sentencji wyroku wniosku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym - zależnie od okoliczności sprawy - bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzja administracyjna. (por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 593/83, publik. ONSA 1983, nr 2, poz. 55). W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "1. artykuł 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwienie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeżeli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kp.a.). 2. Nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na uprawnienie organu administracji. Pismo takie oznacza uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. 3. Uchylenie się organu administracji państwowej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu ...".

Pogląd wyrażony w powyższym postanowieniu Sąd Wojewódzki w pełni podzielił podnosząc, iż w niniejszej sprawie pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 października 2013 r. informujące skarżącą, iż w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. nr [...] nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., przede wszystkim dlatego, że zostało podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie Prezydenta m.st. Warszawy. W przedmiotowej sprawie zaś rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w formie decyzji administracyjnej.

Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z powołanego obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skierowanie do strony pisma z dnia 25 października 2013 r. oznacza uchylenie się organu administracji publicznej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a to z kolei oznacza, iż organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisów k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd Wojewódzki stwierdził, iż skargę należało uwzględnić i zobowiązać Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...], co do części tej nieruchomości określonej jako fig. [...]1 w granicach [...]1 planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do promesy z dnia 23 maja 1949 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd jednakże nie dopatrzył się w bezczynność organu cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając wystąpienie tej przesłanki wziął bowiem pod uwagę, iż choć niewątpliwie organ przekroczył w niniejszej sprawie terminy ustawowe określone w k.p.a., to przekroczenie to, oceniane w kontekście powołanych wyżej okoliczności niniejszej sprawy, nie jest na tyle znaczne aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechę rażącego naruszenia prawa.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 226/15 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej kasacyjne, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 149 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie występują podstawy do uwzględnienia skargi pomimo istnienia, w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego, przesłanek wyraźnie wskazujących na fakt niepozostawania organu w bezczynności,

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wyrokowanie z pominięciem zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego i przyjęcie dowolnych, nieuprawnionych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, skutkujących wadliwym określeniem stosowanej normy prawnej,

- art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. poprzez błędną wykładnię zakresu znaczeniowego pojęcia bezczynność organu, a w konsekwencji wadliwe określenie przesłanek materialnoprawnych dopuszczalności i zasadności skargi.

Zarzucił także, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż przez "załatwienie sprawy" zasadniczo należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną (art. 104 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bezwzględnie nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe jednoznacznie przesądza, że organ w niniejszej sprawie nie jest władny rozpoznać wniosku strony o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Wniesienie żądania w sprawie zakończonej już inną ostateczną decyzją stanowi rodzaj "innych przyczyn z powodu których postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte" (art. 61 a § 1 k.p.a.). Zawiadomienie strony przez organ o braku możliwości załatwienia sprawy (wydania decyzji) z podaniem przyczyny takiego stanu rzeczy (tu naruszenie normy bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) sprawia, że zarzuty naruszenia art. 149 p.p.s.a. są nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. I OSK 711/2011). Innymi słowy, organ nie jest bezczynny w sytuacji, gdy rozstrzygnął sprawę, ale w sposób inny niż wnioskowała strona. W niniejszej sprawie, funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 7 maja 1998 r., która stwierdza, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 maja 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem orzeczenia administracyjnego z dnia 14 maja 1951 r. była odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr fig. [...]. Z wnioskiem o przyznanie ww. prawa co do całości gruntu wystąpił w dniu 14 września 1948 r. dawny właściciel nieruchomości J. S. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 maja 1951 r. rozpoznało ww. wniosek w całości, dając temu wyraz w swoim orzeczeniu (nie ma w nim mowy o częściowym rozpoznaniu wniosku z wyszczególnieniem bliżej określonej jego części, np. co do fig. [...]2 lub [...]1 szkicu nieruchomości). W świetle powyższego organ administracji publicznej prawidłowo rozpoczął proces administrowania od zbadania wniosku strony z dnia 9 października 2013 r. pod względem procesowym i formalnym. Przyjęcie w tym zakresie wniosków negatywnych (w obiegu funkcjonuje ostateczna decyzja w tym przedmiocie) wyłączało możliwość przystąpienia do merytorycznego badania sprawy, a w konsekwencji zajęcia stanowiska w formie prawnej aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie był zobowiązany w niniejszej sprawie do zajęcia stanowiska w formie prawnej decyzji administracyjnej, do czego zobowiązał go Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku i, tym samym, nie był w sprawie bezczynny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy te nie są przepisami prawa materialnego, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, lecz przepisami postępowania. Niezależnie jednak od błędu konstrukcyjnego tego zarzutu, wobec jednoczesnego podniesienia w skardze kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 zd. pierwsze jako przepisu procesowego należy przyjąć, iż kasator zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy poprzez uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż pod pojęciem sprawy administracyjnej należy rozumieć taką sprawę indywidualną, która stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej przez umocowany do tego, w drodze przepisu prawa, organ administracji publicznej (lub inny organ państwowy, lub podmiot, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, iż sprawa dotycząca rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) jest sprawą administracyjną rozstrzyganą decyzją administracyjną.

Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik A. G. pismem z dnia 4 października 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r., powołując się na ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I ACa 1135/05 zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o podjęcie niezbędnych czynności w sprawie odmowy przyznania własności czasowej, co do części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...] określonej jako fig. [...]1 w granicach [...]1 planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do promesy z dnia 23 maja 1949 r. Z treści przedmiotowego uzasadnienia wyroku (str. 15, 16) bowiem wynika, iż Sąd Apelacyjny w oparciu o analizowane dokumenty doszedł do wniosku, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej z dnia 14 maja 1951 r. dotyczyła jedynie tej części zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], którą obejmowała promesa, a więc terenu fig. [...]2 o powierzchni 90 m2, a nie całej nieruchomości o powierzchni 217,30 m2.

Wobec powyższego należy przyjąć, iż wnosząc przedmiotowe pisma strona domaga się od Prezydenta m.st. Warszawy wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Skoro zatem wniosek pochodził od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, to co do zasady nie myli się Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż należy sprawę tę załatwić w drodze wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ zobowiązany jest wydać decyzję w tej sprawie, bez badania na wstępnym etapie postępowania, czy wszczęcie tego postępowania jest dopuszczalne. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 k.p.a.). Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i 27 k.p.a.). Za uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania piśmiennictwo uznaje res iudicata (zob. E. Szewczyk, N. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 2012, z. 1, s. 44-47; por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, publik. LEX nr 1094438, w którym stwierdzono, że: "1. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym". W przypadku zaistnienia powyżej wskazanej przeszkody organ jest zobligowany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W analizowanym przypadku Prezydent m.st. Warszawy nie załatwił sprawy z wniosku A. G. w przewidzianej przepisami k.p.a. formie. Zamiast wydać postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., przy czym na tym etapie postępowania przedwczesna jest ocena zasadności wydania takiego postanowienia, bądź załatwić sprawę decyzją administracyjną, skierował jedynie do wnioskodawczyni pismo informacyjne przedstawiające swoje stanowisko w sprawie. Wobec tego, nie załatwił przedmiotowej sprawy w sposób procesowy, przestrzegając przy tym terminów określonych w art. 35 k.p.a. Tym samym w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarżony organ pozostawał w bezczynności. Zwrócić należy uwagę, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie nakazał Prezydentowi m.st. Warszawy załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz zobowiązał do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...], co do części tej nieruchomości określonej jako fig. [...]1 w granicach [...]1 planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do promesy z dnia 23 maja 1949 r., w zakreślonym terminie.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 149 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a przez to i art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z ust. 1-4a p.p.s.a.). Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Istotna dla rozstrzygnięcia zarzutu bezczynności jest zatem kwestia, czy Prezydent m.st. Warszawy miał obowiązek, po otrzymaniu wniosku skarżącej, wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą zaś do wniosku, iż takowy obowiązek w niniejszej sprawie na wskazanym organie spoczywał, lecz przezeń nie został zrealizowany. Tym samym nie sposób Sądowi pierwszej instancji czynić zarzutu dokonania błędnej wykładni i zastosowania powołanych przepisów procesowych.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny mówiący o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z protokołu z rozprawy z dnia 16 czerwca 2015 r. wynika, iż wyrok w sprawie Sąd Wojewódzki wydał po zamknięciu rozprawy i naradzie nad orzeczeniem. Zaś z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż Sąd ten za podstawę orzekania przyjął materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy. Natomiast odmienna, niż czyni to organ, ocena materiału aktowego przez Sąd pierwszej instancji, nie może być poczytywana jako rozstrzyganie z pomięciem istotnych dowodów w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.