Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1332/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia " [...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia " [...]" kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. Nr [...] Burmistrz nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie oraz stwierdził, iż sporządzony w ramach ww. oceny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 18 marca 2011 r. "[...]", A. R. "[...]" z siedzibą w R. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko, przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie organ wyjaśnił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ustalany jest dla tych przedsięwzięć, w drodze postanowienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po uprzednim zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wskazano na opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o konieczności przeprowadzanie takiej oceny. Nadto organ stwierdził, że po dokonaniu analizy towarzyszących przedsięwzięciu uwarunkowań stwierdzono, iż rodzaj, zakres i charakterystyka przedsięwzięcia przemawia za nałożeniem obowiązku stwierdzonego w rozstrzygnięciu. Ponadto organ wskazał na zmianę wnioskodawcy z "[...]", A. R. "[...]" z siedzibą w R. na [...] S. R., os. [...], [...], a następnie na: [...] Sp. z o.o. Sp. k., os. [...], [...].

Zażalenie na ww. postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie prawa, które winno skutkować jego uchyleniem. Podkreślono, iż ocena oddziaływania na środowisko winna być prowadzona, zanim zostanie wydane zezwolenie na realizację przedsięwzięcia. Także z przepisów samej ustawy wynika, iż ocena taka winna być prowadzona przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Podniesiono więc, iż zaskarżone postanowienie jest niewykonalne, ponieważ Burmistrz nałożył obowiązek sporządzenia raportu w stosunku do inwestycji już zrealizowanej. Wskazano też na nieodwracalne zmiany w środowisku jakie spowodowała realizacja inwestycji.

Skarżące stowarzyszenie zwróciło uwagę, iż wg raportu należy przedstawić m.in. "opis gatunków roślin i zwierząt występujących w zasięgu oddziaływania inwestycji, ze szczególnym nieuwzględnieniem ptaków, płazów i gadów (...) oraz przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Mały PLH 240023".

Zdaniem Stowarzyszenia przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości R. Podniesiono, że: 1) w połowie stoku narciarskiego występuje wąski pas terenu o przeznaczeniu "1.4.2/7 ŹLI", na którym funkcje narciarskie nie są dopuszczalne; 2) przeważająca część przedsięwzięcia zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym funkcją ZL2, gdzie nie przewiduje się funkcji TIW, którą wg. ww. miejscowego planu należy rozumieć jako "tereny infrastruktury technicznej wodociągowej", tj. obiekty i budowle takie jak: ujęcia i zbiorniki, przepompownie, budynki i budowle wodociągów, z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Zwrócono także uwagę na następujące aspekty: dla funkcji terenu US2 miejscowy plan ustanawia zakaz obiektów kubaturowych oraz zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń utrudniających realizację lub pogarszających walory użytkowe przeznaczenia podstawowego; dla podstawowej funkcji zagospodarowania terenu ZL2 miejscowy plan wprost zakazuje zabudowy, przy czym mimo możliwości niewielkich odstępstw od tej zasady, nie dopuszcza się takiej zabudowy, jak nowe koleje linowe czy też nowe instalacje do ujmowania, gromadzenia i przesyły wody; dla funkcji WSI ustanowiono zakazy budowy obiektów i budowli innych niż budowle przeciwpowodziowe, mosty i kładki. Stowarzyszenie zaskarżyło także opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, która w całości została inkorporowana do postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 lipca 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 63, art. 64, art. 65, art. 66, art. 71, art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 49, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, póz. 1397) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że w dniu 18 marca 2011 r. inwestor "[...]" A. R. "[...]" z siedzibą w R. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie. Powyższe z kolei co do zasady zobowiązywało Burmistrza do podjęcia i prowadzenia powyższego postępowania.

Kolegium wyjaśniło, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień.

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 póz. 1227), zwanej dalej "ustawą" decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1).

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W myśl natomiast art. 59 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tj. w drodze postanowienia.

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zależności zatem od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji może mieć charakter obowiązkowy lub fakultatywny. W pierwszym ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzona zawsze. W drugim przypadku właściwy organ określa, że taki obowiązek występuje.

Rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 49 ("trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące") ww. rozporządzenia i została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takiej sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (-bądź nie) winien zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tj. w drodze ostatecznego postanowienia po uprzednim wydaniu opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W..

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji mając na względzie brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy wszczął postępowanie w sprawie i wystąpił do RDOŚ i PPIS w W. o opinie. Uzyskano następujące opinie: opinia PPIS z dnia 4 maja 2011 r. nr [...] o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, opinia RDOŚ z dnia 20 maja 2011r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie opinii, z uwagi na okoliczność, iż inwestycja została całkowicie wykonana.

Decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...] Burmistrz orzekł o odmowie wydania dla "[...]" A. R. "[...]" z siedzibą w R. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie. Podkreślono, że inwestycja została już zrealizowana bez uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, a także bez wymaganych prawem budowlanym zezwoleń. Wskazano na oświadczenie inwestora, że uzyskanie decyzji konieczne jest do uzyskania decyzji legalizacyjnej z zakresu przepisów prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. R. zarzucając decyzji naruszenie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 72 ust. 112 ww. ustawy, art. 7 i art. 77 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Kolegium Odwoławcze wskazało, że fakt realizacji inwestycji nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie stanowi podstaw do jego umorzenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył w dniu 2 sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Skargę złożyło także Stowarzyszenie [...]. Decyzji zarzuciło naruszenie prawa które winno skutkować uchyleniem decyzji Kolegium.

Po rozpatrzeniu ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1173/12, odrzucając skargę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i oddalając skargę Stowarzyszenia [...]. W wyroku sąd zaaprobował stanowisko zajęte w zakresie możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które już zostało zrealizowane, stwierdzając, ze nawet zrealizowanie inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., mając na uwadze decyzję Kolegium z dnia 18 czerwca 2012 r oraz wyrok WSA z dnia 13 listopada 2012 r - w postanowieniu z dnia 9 maja 2013 r Nr [...] stwierdził dla przedmiotowej inwestycji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał jakie elementy należy w szczególności uwzględnić w raporcie Następnie, Burmistrz wydał zaskarżone obecnie postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, ze zgodnie z regulacją zawartą w art. 63 ust 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wszystkie uwarunkowania szczegółowo określone w przedmiotowym przepisie, w tym w szczególności rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia. W postanowieniu, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko W rozważanym przypadku stwierdzono obowiązek w pełnym zakresie tj raport winien zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy.

Wskazano tez, ze treść art. 64 ustęp 1 ustawy przesądza o tym, iż postanowienia, o których mowa w art. 63 ust 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 pkt 1-3, 10, 11, 13 i 15-17 Wobec powyższego zgodnie z ww. przepisami ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub tez jego brak stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś przedmiotowe postanowienie wydawane jest w sprawach takich jak niniejsza po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 64 ust 1 pkt 1 ustawy) Organ pierwszej instancji zobligowany był także do zasięgnięcia opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., przed wydaniem postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, który to obowiązek spełnił. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wydał opinię stwierdzającą konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i sporządzenia raportu, natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. stwierdził w swojej opinii, iż postępowanie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym organ pierwszej instancji dopełnił wymagań formalnych przy wydaniu kwestionowanego postanowienia i co więcej, analiza materiałów sprawy wskazuje, iż istniały także podstawy merytoryczne do wydania przedmiotowego postanowienia.

Jak wskazało dalej Kolegium, zakresem niniejszego postępowania objęte są wyłącznie okoliczności związane z oceną, czy zamierzenie inwestycyjne - ze względu na jego charakterystykę, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania na środowisko - winno wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu. W przedmiotowej sprawie zasadne było stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i sporządzenia w jego ramach raportu. Kolegium przychyliło się w tym względzie do stanowiska organu opiniującego tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz organu pierwszej instancji uznając, że przeprowadzenie oceny oddziaływania ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska, związanych z realizacją przedsięwzięcia i poprzedzić ocenę, czy zachodzą, podstawy do wydania pozytywnych decyzji sanujących jego realizację.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. w pełni zaaprobował stanowisko zajęte w decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r. Nr [...] w zakresie możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które już zostało zrealizowane. Stowarzyszenie [...] złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, ale wniesienie skargi nie wstrzymuje prowadzenia postępowania przez organ administracji, co więcej organ, który nie prowadziłby takiego postępowania naraziłby się na zarzut bezczynności. Sąd natomiast nie wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Kolegium.

Kolegium wyjaśniło też, iż w myśl art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zatem organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do szczegółowej analizy zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

W zażaleniu zwrócono uwagę, iż organ pierwszej instancji ustalił obowiązek przedstawienia w raporcie m.in. opisu "gatunków roślin i zwierząt występujących w zasięgu oddziaływania inwestycji, ze szczególnym nieuwzględnieniem ptaków, płazów i gadów (...) oraz przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Mały PLH 240023". Kolegium wyjaśniło, że mocą postanowienia z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 1 lipca 2013 r. Nr [...] prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym postanowieniu. Po sprostowaniu zdanie to brzmi "Przedstawić opis gatunków roślin i zwierząt występujących w zasięgu oddziaływania inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem ptaków, płazów i gadów występujących na tym terenie oraz przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Mały PLH240023".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wniosło o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza z dnia 10 czerwca 2013 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Powinno to skutkować eliminacją obu postanowień z obrotu prawnego. Rozstrzyganie o dopuszczalności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest w analizowanym przypadku bezprzedmiotowe, ponieważ nie ma możliwości przeprowadzenia jej dla inwestycji zrealizowanych a przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest już zrealizowane. Co więcej, nie można sporządzić raportu dla zrealizowanego przedsięwzięcia. Potwierdzają to przede wszystkim następujące przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ocena oddziaływania na środowisko to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13: przedsięwzięcie to "zamierzenie budowlane" - a nie zrealizowany obiekt budowlany. Przepis art. 59 ust. 1 wskazuje, że przeprowadzenia oceny wymaga realizacja "planowanych przedsięwzięć"; art. 63 ust. 1 przewiduje obowiązek przeprowadzenia oceny "dla planowanego przedsięwzięcia (...) stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy..." W myśl art. 66 ust. 1: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. "opis planowanego przedsięwzięcia" (pkt 1), "opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (pkt 2), "opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia" (pkt 8); o tym, że raport odnosi się wyłącznie do planowanych przedsięwzięć, jest również mowa w pkt 11,12,15 i 16. Stosownie do art. 66 ust. 3: "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania", a zgodnie z art. 82 ust. 1 w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się m.in. warunki wykorzystana terenu w fazie realizacji (np. budowy) i eksploatacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego, w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że kwalifikacja przedsięwzięcia pod kątem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (której elementem, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a, jest "weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) jest możliwa jedynie wobec planowanych przedsięwzięć.

Skarżące stowarzyszenie podniosło, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r. (II SA/Kr 1173/12) stwierdził, że ustawodawca przesądził dopuszczalność przeprowadzenia oceny, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o ochronie środowiska. Tymczasem ustawa nie dopuszcza przeprowadzenia oceny dla przedsięwzięć, których realizacja została zakończona. Stowarzyszenie wskazało na stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r., z którego wynika, że w wyjątkowych przypadkach dopuszczalne jest orzekanie co do konieczności przeprowadzenia oceny nawet po rozpoczęciu realizacji danego przedsięwzięcia, jednak możliwość ta istnieje dopóty, dopóki nie zmieniły się uwarunkowania środowiskowe determinujące realizację inwestycji. W omawianym przypadku inwestycja została już całkowicie zrealizowana, a uwarunkowania zmieniły się bardzo poważnie. Nie ma zatem możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w szczególności w zakresie lokalizacji i realizacji przedsięwzięcia.

Dalej strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionej w zażaleniu argumentacji dotyczącej wykładni art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Stowarzyszenie wskazywało, że w kontekście dopuszczalności ocen środowiskowych poprzedzających ewentualne wydanie decyzji legalizacyjnej wskazane przepisy dotyczą wyłącznie inwestycji rozpoczętych, ale nie zakończonych. Do takich wniosków uprawnia przede wszystkim wykładnia językowa - zwroty semantyczne zawarte w tych przepisach: "wstrzymanie robót" czy "wznowienie robót", które nie mogą odnosić się do przedsięwzięć zakończonych. Stowarzyszenie wskazywało, że z faktu, że na drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej sądy administracyjne i doktryna dopuściły stosowanie obu norm także w stosunku do inwestycji zakończonych nie można wyprowadzać wniosku, że w stosunku do inwestycji zakończonych możliwe jest również stosowanie nowododanego art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, a tym samym, że możliwe jest wydawanie decyzji środowiskowych, tym bardziej -przeprowadzanie ocen oddziaływania na środowisko, jak również, przeprowadzanie w ich ramach ocen habitatowych. Zdaniem stowarzyszenia - o ile można dopuścić sytuację, w której w stosunku do rozpoczętej inwestycji wszczęto postępowanie legalizacyjne i z racji małego stopnia zaawansowania robót ocena oddziaływania na środowisko jest możliwa, nie można jednak zastosować w tym przypadku wykładni maksymalnie rozszerzającej i przyjąć, że te same czynności dopuszcza się w odniesieniu do robót całkowicie zakończonych, wykonanych, a więc takich, których stan i stopień zaawansowania wyklucza z obiektywnych względów rozpoznanie wyjściowego stanu środowiska, wariantowanie i inne działania immanentnie związane z oceną środowiskową, w tym zwłaszcza oceną habitatową. W zażaleniu stowarzyszenie wskazywało, że intencją ustawodawcy wprowadzającego do art. 49 ustawy Prawo budowlane normę ust. 4a nie mogło być i nie było stworzenie możliwości nieograniczonego legalizowania zakończonych samowoli budowlanych, które jednocześnie stanowią samowole przyrodnicze (przedsięwzięcia nie poddane ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (lub) ani ocenie habitatowej), a jedynie otworzenie takiej możliwości dla przedsięwzięć rozpoczętych, pozostających w na tyle wczesnej fazie, że możliwe jest ustalenie stanu wyjściowego środowiska, a w konsekwencji - możliwe efektywne przeprowadzenie ocen środowiskowych.

Stowarzyszenie wyraziło oczekiwanie, że sąd administracyjny w niniejszej sprawie oceni, czy słuszny jest pogląd, w myśl którego ustawodawca odnosił art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska i art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego wyłącznie do art. 48 i 49 pb w ich dosłownym brzmieniu i pierwotnej funkcji (w jakiej art. 48 i 49 pb dotyczą przedsięwzięć, które nie są zakończone).

Strona skarżąca podkreśliła, że o ile możliwe jest sporządzenie projektu budowlanego dla zrealizowanej budowy, to nie jest możliwe sporządzenie dla niej raportu, który spełniałby wszystkie warunki, jakie dla tego dokumentu określa art. 66 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, co prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie mógł uwzględnić "warstwy dodanej", czyli wypracowanej w drodze wykładni rozszerzającej zasady, że art. 48 i 49 Prawa budowlanego w niektórych przypadkach można stosować także do budowy lub robót budowlanych, które zostały zakończone.

W skardze podniesiono też, że organy obu instancji nie uwzględniły w niniejszej sprawie, iż realizację funkcji naprawczych i legalizacyjnych w stosunku do samowoli przyrodniczej pełnią regulacje z art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz z ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i o ich naprawie. Art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego natomiast stwarza gwarancję, że w trybie przepisów prawa budowlanego nie zostaną zalegalizowane przedsięwzięcia, w stosunku do których nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko lub oceny habitatowej. Tak pojętej funkcji gwarancyjnej przepis ten nie zrealizuje, jeśli dopuścić sytuację, jak w niniejszej sprawie, że organy administracji uprawnione do wydania decyzji środowiskowej, dopuszczą ocenę środowiskową "pro forma", jakąkolwiek, okrojoną, ograniczoną, pozbawioną kluczowego punktu odniesienia, jakim jest wyjściowy stan środowiska, to jest jego stan sprzed realizacji przedsięwzięcia. Dopuszczona przed legalizacją przedsięwzięcia, którego całkowita realizacja doprowadziła do sytuacji, że nie jest już możliwe ustalenie, jaki wywołało ono wpływ na środowisko, ewentualnie również (lub) na cele ochrony obszaru Natura 2000 ocena środowiskowa musi być pozorna, niepełna, cząstkowa i hipotetyczna. Pominięto w przedmiotowej sprawie, że przedmiotowe przedsięwzięcie wywołało już wszelkie negatywne skutki dla środowiska i celów ochrony obszaru Natura 2000, które mogły wystąpić w fazie realizacji, a ponieważ niektóre z nich są nie do zidentyfikowania i oskalowania (np. zniszczenie siedlisk) - inwestor jest w korzystniejszej sytuacji, niż wówczas, gdyby starał się o decyzję środowiskową na etapie wskazanym w przepisach prawa - to jest na etapie jego planowania. Zarzucono też, że Kolegium nie odniosło się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutu zażalenia, w którym stowarzyszenie podnosiło, że dopuszczenie zastosowania art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego do całkowicie zakończonej samowoli budowlanej będącej samowolą przyrodniczą faworyzuje w nieuprawniony sposób inwestora, który nie musi spełnić tych wszystkich wymagań i warunków, które ustawa nakłada na podmiot wnioskujący o decyzję środowiskową w "zwykłym" przypadku, a więc na etapie planowania inwestycji.

Nadto wskazano, że organy obu instancji konsekwentnie unikają odniesienia się do prawnej argumentacji przepisów Unii Europejskiej oraz prowspólnotowej wykładni prawa, która w przedmiotowym postępowaniu ma kluczowe znaczenie -zwłaszcza w kontekście wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-215/06, gdzie stwierdzono niedopuszczalność prowadzenia ocen oddziaływania na środowisko w stosunku do samowoli budowlanych. Tryb legalizacji samowoli budowlanych był przedmiotem szczegółowej analizy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-215/06, zakończonej wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. Komisja Europejska podnosiła w niej, że Irlandia nie przyjęła zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG środków zapewniających przeprowadzenie oceny, czy planowane prace mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Komisja wskazała, że irlandzki system prawny, który pozwala na złożenie wniosku o autoryzację (zezwolenie legalizacyjne) budowli po zbudowaniu w całości lub części bez zezwolenia, podważa prewencyjne cele dyrektywy 85/337/EWG. Stanowisko Komisji podzielił ETS, który stwierdził że poprzez przepisy legalizacji samowoli budowlanych [...] uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 2, 4 i 5-10 tej dyrektywy 85/337/EWG. Trybunał potwierdził, że nie jest możliwa ocena oddziaływania na środowisko dla nielegalnie wybudowanej inwestycji, gdyż stanowiłoby to całkowitą degradację funkcji prewencyjnej, którą gwarantują mechanizmy wynikające z dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. ETS podkreślił, że mechanizm oceny oddziaływania ma pełnić rolę prewencyjną, a nie naprawczą czy legalizacyjną.

Zdaniem Stowarzyszenia, Kolegium pominęło przedstawioną mu argumentację odnoszącą się do tego, że przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przywołało pismo zastępcy kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości Urzędu Miejskiego w A., natomiast w ogóle nie poddało go analizie, w szczególnie pod kątem zarzutów stawianych przez stowarzyszenie. Kolegium stwierdziło też, że organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do szczegółowej analizy zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Takie postawienie sprawy należy uznać za bezzasadne, bowiem etap rozstrzygania o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest jednocześnie etapem wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodność decyzji środowiskowej z planem miejscowym musi być brana pod uwagę nie tylko przez organ władny do wydania takiej decyzji, ale również przez wszystkie organy współdziałające. Wprawdzie żaden przepis ustawy o ochronie środowiska nie wskazuje konkretnie, w którym stadium postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej należy zbadać zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., kwestia ta powinna być rozstrzygnięta jak najwcześniej ze względu na stwierdzenie zasadności i przedmiotowości dalszego kontynuowania postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r. Stowarzyszenie [...] zmieniło żądanie skargi oraz podniosło dodatkowe zarzuty. Strona skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a to w związku ze śmiercią wnioskodawcy w trakcie postępowania, skutkującą bezprzedmiotowością postępowania jeszcze przed wydaniem postanowienia przez Burmistrza, w związku z błędnym przyjęciem, że S. R. stał się następcą procesowym A. R., w konsekwencji zaś - błędnymi ustaleniami w zakresie legitymacji czynnej S. R.. Strona skarżąca podniosła też, że z zaskarżonych postanowień nie wynika, na kogo dokładnie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Stowarzyszenie wskazało, że inwestycję zrealizowała A. R., ona również wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej. A. R. zmarła w dniu [...] czerwca 2012 r., zaś jej spadkobiercy umocowali S. R. do zarządzania całym majątkiem nabytym w drodze dziedziczenia, w szczególności zaś przedsiębiorstwem "[...] A. R." w R.. S. R. został upoważniony do prowadzenia przedsiębiorstwa pod firmą "[...] S. R.", wniósł je następnie aportem do spółki "[...] sp. z o.o. sp. k.". Zdaniem strony skarżącej, S. R. nie mógł ze względu na przedmiot postępowania wstąpić do niego jako następca procesowy A. R., ani na zasadzie sukcesji generalnej, ani na podstawie następstwa procesowego. Następstwo procesowe może zajść wyłącznie w sprawach dotyczących praw dziedzicznych lub zbywalnych, co wynika z art. 30 § 4 k.p.a. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że dla prawa administracyjnego zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego, zaś uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć są zbywalne, nie podlegają dziedziczeniu. Tym bardziej w skład spadku nie mogła wejść quasi- ekspektatywa nabycia praw z takiej decyzji. Nadto stowarzyszenie podniosło, że z postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika, na kogo został nałożony obowiązek oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych należy uznać, że skarga, uzupełniona i rozwinięta w piśmie z dnia 22 października 2013 r. zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zaskarżone postanowienie oparte było m. in. na przepisie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., póz. 1235 ze zm.), stosownie do którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co prawda ustawodawca użył we wskazanym przepisie określenia "planowane przedsięwzięcie", jednak w ocenie Sądu nie wyklucza to możliwości prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oraz oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela pogląd, wyrażony już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/12 (Lex Omega nr 1240918 i baza orzeczeń NSA), wydanym zresztą w odniesieniu do tej samej inwestycji.

Należy zatem przyjąć, że zaprezentowana w skardze wykładnia, zgodnie z którą wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia jest niedopuszczalne w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej, sprzeczna jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Inwestor zrealizował inwestycję zaliczaną do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2010 r. Nr 213, póz. 1397). Nie ulega wątpliwości, że realizując to przedsięwzięcie (rozbudowa stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie), nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę ani decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiej inwestycji. W takiej sytuacji zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne ww. inwestycji, prowadzone na podstawie art. 48 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., póz. 1409). Na potrzeby właśnie postępowania legalizacyjnego inwestor wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to stanowi punkt odniesienia do dalszej wykładni przepisów.

Co istotne, prawo budowlane zakazuje wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji zrealizowanej, ale w pewnych przypadkach pozwala na legalizację takich inwestycji. Analogicznie wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy nie jest możliwe w sytuacji zrealizowanego obiektu, a mimo to decyzje te są wydawane na etapie postępowania legalizacyjnego i to do już wybudowanych obiektów.

Wobec tego zasadnym będzie przyjęcie, że podobnie należy również interpretować przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepisy tej ustawy, w szczególności jej art. 59, art. 71 i 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wyraźnie wskazują na "przyszłe" realizowanie danej inwestycji i sama decyzja ma charakter uprzedni i wobec pozwolenia na budowę i - przede wszystkim - w stosunku inwestycji. Jest to jednak typowa sytuacja. Inwestor zanim uzyska pozwolenie na budowę, winien otrzymać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiej inwestycji. Natomiast postępowanie w sprawie niniejszej dotyczy stanu faktycznego, w którym inwestycja została już zrealizowana. Na gruncie Prawa budowlanego w takim wypadku właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego).

Nadto, zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a Prawa budowlanego, spełnienie tych wymagań skutkuje zatwierdzeniem projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona, a wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Powyższe uzasadnia przyjęcie, że sam ustawodawca wyraźnie przesądził dopuszczalność wydania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Oceny takie wymagane są do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stowarzyszenie [...] podnosiło - zarówno w sprawie sądowej prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 1173/12, jak i w skardze inicjującej niniejsze postępowanie - że ocena oddziaływania na środowisko powinna być dokonana przed jego realizacją przedsięwzięcia, a nie po jego zrealizowaniu, przeciwny bowiem pogląd skutkowałoby niezgodnością z postanowieniami i celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE. Stanowisko strony skarżącej oparte jest wyłącznie na wykładni gramatycznej przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Tymczasem, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/10 oraz z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1481/07), wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nawet zrealizowanie inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję.

Jak już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku sygn. akt II SA/Kr 1173/12, gdyby nawet przyjąć stanowisko strony skarżącej za prawidłowe, to konsekwencją takiego wyboru byłyby dwie możliwości wykładni systemowej przepisów. Pierwszy zakładający, że brak wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uniemożliwia legalizację zrealizowanej inwestycji i to bez znaczenia, czy tak zrealizowana inwestycja narusza wymogi w zakresie ochrony środowiska, czy też nie. Oznaczałoby to, że realizując - bez pozwolenia na budowę - inwestycję nie objętą obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor mógłby ją zalegalizować; a realizując bez pozwolenia na budowę inwestycję która może oddziaływać na środowisko -inwestor nie mógłby jej legalizować bez badania wpływu już wybudowanej inwestycji na środowisko. Żaden przepis prawa nie pozwala na stosowanie takiej nierówności w traktowaniu inwestorów i to niezależnie od tego, że wybudowani oni swoje inwestycje bez pozwolenia na budowę. Ten kierunek interpretacji nie jest uprawniony.

Jak stwierdzono w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. celem przepisów Prawa budowlanego regulujących postępowanie organów administracji w przypadku zrealizowania danej inwestycji bez wymaganych decyzji czy pozwoleń nie jest w pierwszej kolejności "karanie" inwestorów, ale przede wszystkim umożliwienie im pozostawienia już zrealizowanych inwestycji, jeżeli takie inwestycje nie naruszają przepisów prawa materialnego, a więc przede wszystkim postanowień planów miejscowych (decyzji o warunkach zabudowy), warunków technicznych i właśnie przepisów w zakresie ochrony środowiska. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku ma zaś, w zakresie obejmującym procedurę postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach charakter proceduralny i wyznacza tryb uzyskania takiej decyzji, a nie reguluje normy materialnoprawne ochrony środowiska.

Druga z możliwości interpretacji stanowiska strony skarżącej sprowadzałaby się do wprowadzenia nierówności z korzyścią na rzecz inwestora realizującego inwestycję bez wymaganego pozwolenia. Taki bowiem inwestor - i to niezależnie od tego, czy dana inwestycja zaliczana byłaby do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko - mógłby uzyskać jej legalizację bez potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (taki, zanegowany sposób wykładni przedstawił w uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07).

Zatem przyjęcie stanowiska strony skarżącej co do braku możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej prowadziłoby do wykładni naruszającej art. 49 Prawa budowlanego i konstytucyjną zasadę równości zapisaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą nikt nie może być traktowany w sposób nierówny wobec prawa. Taka nierówności miałaby miejsce wtedy, gdyby bez zbadania wpływu na środowisko organy administracji nadzoru budowlanego zawsze nakazywałyby rozbiórkę tak zrealizowanych inwestycji.

Sąd podziela też stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., że powołana przez stronę skarżącą dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE nakładająca obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że zawsze wyłączone jest dokonywanie takiej oceny po zrealizowaniu inwestycji, a w szczególności w procedurze legalizacji już zrealizowanej inwestycji. Przede wszystkim dyrektywa ta wiąże państwa członkowskie Unii Europejskiej, nakazując właściwym organom legislacyjnym tych państw wprowadzanie właściwych regulacji zapewniających osiąganie celów tejże dyrektywy. Tym samym powoływanie się wobec organów administracji na naruszenie postanowień dyrektywy może być co najmniej wątpliwie. Powołana dyrektywa nr 2011/92/UE ma charakter dyrektywy, której wprowadzenie wymaga przyjęcia w państw członkowskich odpowiedniego aktu ustawodawczego. Tym samym dyrektywa ta nie zawiera norm bezpośrednio obowiązujących. W ocenie Sądu dyrektywa ta jest w pełni stosowana w polskim systemie prawnym (w szczególności poprzez ustawę o udostępnieniu informacji o środowisku), a tym samym nie przepisy tej dyrektywy, ale obowiązujące prawo krajowe wyznacza podstawy do działania w zakresie objętym tą dyrektywą. W tej sprawie te przepisy obejmują art. 49 Prawa budowlanego.

Niezasadne było też powołanie się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie [...] odnoszący się do dyrektywy 85/337. Wyrok ten bowiem dotyczył nieprawidłowej implementacji ww. dyrektywy do prawodawstwa krajowego Republiki Irlandii i związanej z tym praktyki generalnego legalizowania zrealizowanych inwestycji bez dokonywania oceny skutków oddziaływania takich inwestycji na środowisko naturalne. W tej zaś sprawie nie chodzi przecież o przypadek braku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale właśnie o jej wydanie.

Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu z tej racji, że zasadne okazały się zarzuty, odnoszące się do następstwa prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz możliwości nałożenia obowiązku oceny oddziaływania na środowisko na osobę, która jest następcą prawnym inwestora (wnioskodawcy). Rację ma bowiem strona skarżąca podnosząc w piśmie procesowym z dnia 23 października 2013 r., że w tego rodzaju postępowaniu następstwo procesowe po stronie wnioskodawcy (inwestora) nie jest dopuszczalne.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku jedynie w nielicznych przepisach i w sposób fragmentaryczny reguluje pewne kwestie, związane ze stronami postępowania. W art. 44 ust. 1 ustawy unormowany został udział organizacji ekologicznych na prawach strony, art. 72a ust. 2 natomiast odnosi się do stron postępowania o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przepisach art. 74 ust. 1a, 1b, 1c oraz ust. 3 przewidziano szczególny tryb doręczeń w takim postępowaniu, art. 76 ust. 2 w pewnych wypadkach przewiduje udział w sprawie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na prawach strony, zaś art. 87 zawiera modyfikację przepisu art. 155 k.p.a. Co do zasady zatem, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie zawiera ogólnych regulacji odnośnie kręgu stron postępowania administracyjnego. Ustalanie, kto posiada przymiot strony, a także rozstrzyganie kwestii następstwa prawnego, winno się zatem odbywać na podstawie przepisów k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, Lex Omega nr 1218392).

Przede wszystkim zatem zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje się w orzecznictwie, stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są z pewnością podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 1791/10, Lex Omega nr 1152048).

Można więc wyróżnić dwie kategorie stron postępowania administracyjnego, różniące się podstawą, z której da się wywieść ich interes prawny.

Pierwszą z nich tworzą podmioty, które uczestniczą w postępowaniu administracyjnym z uwagi na interes prawny albo obowiązek, a zatem ze względu na przepisy prawa materialnego, wiążące te podmioty z przedmiotem postępowania. Status strony w postępowaniu o warunki zabudowy determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 2278/10, Lex Omega nr 1134728). Przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 330/12, Lex Omega nr 1288356 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1932/11, Lex Omega nr 1138582). Udział tych podmiotów w postępowaniu jest zatem powiązany z prawem własności nieruchomości, wynika z niego.

Inna jest natomiast sytuacja drugiej kategorii stron - a mianowicie wnioskodawców. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podobnie jak o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyć może każdy podmiot. Nie wymaga się przy tym żadnego powiązania wnioskodawcy z nieruchomością np. poprzez prawo własności. Wnioskodawca (inwestor) na tym etapie sprawy nie musi się wykazywać tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele realizacji swojego zamierzenia. Jego przymiot strony wynika bowiem z faktu, że żąda czynności organu z uwagi na interes prawny, jakim jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli nawet jest właścicielem nieruchomości, na której zamierzenie ma być realizowane, to nie z tej okoliczności wywodzi się jego interes prawny. Przymiot strony wnioskodawcy nie ma żadnego powiązania z prawem własności nieruchomości. Jest to niewątpliwie konsekwencją faktu, że w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań określa się, analizuje i ocenia jedynie wpływ przedsięwzięcia między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (art. 47) Dysponowanie (lub nie) tytułem prawnym do terenu, którego dotyczy wniosek (a więc przestrzeni, w której ma być realizowane przedsięwzięcie), nie ma zaś żadnego wpływu na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, choć ze względów czysto praktycznych byłoby może wskazane (np pozwolenie na budowę może przecież zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane)

Powyższy podział ma istotne znaczenie w kwestii oceny dopuszczalności następstwa prawnego w toku postępowania administracyjnego o wydanie tzw decyzji środowiskowej. Stosownie bowiem do art. 30 § 4 k p a , w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni Tego rodzaju następstwo w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań może dotyczyć wyłącznie tych stron - uczestników, które biorą udział w postępowaniu z uwagi na przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości W ich wypadku w miejsce uczestnika zmarłego wstępuje jego następca prawny i dalsze postępowanie toczy się z jego udziałem Odmienna natomiast jest prawna sytuacja wnioskodawcy, w konsekwencji również inaczej traktować należy możliwość następstwa prawnego Wnioskodawca bierze udział w postępowaniu dlatego, ze żądał czynności organu administracji publicznej (wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, wydania decyzji administracyjnej). Ponieważ żądanie to jest niezależne od tytułu prawnego, uprawnienie takiej strony do żądania od organu czynności nie jest powiązane z prawami zbywalnymi czy dziedzicznymi, takimi jak własność. Konsekwencją braku powiązania sytuacji podmiotu występującego o środowiskowe uwarunkowania z prawem własności nieruchomości jest zatem brak istnienia następstwa prawnego. Stąd tez nie ma możliwości przyjęcia następstwa prawnego w postępowaniu na podstawie art. 30 § 4 k p a Jeżeli zatem strona - wnioskodawca umrze, jego następcy prawni nie wstępują do tego rodzaju postępowania. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy w realiach konkretnej sprawy wnioskodawca dysponował własnością nieruchomości, ponieważ prawo własności nie jest źródłem jego interesu prawnego i przymiotu strony Realia konkretnej sprawy nie mogą zmienić tego, co wynika z przepisów kpa oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku

Z powyższego wynika, ze w razie śmierci wnioskodawcy organy administracji nie mogą prowadzić postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań Przeszkoda formalna - brak wnioskodawcy i niemożliwość przyjęcia w charakterze strony jego następców prawnych - wymaga stwierdzenia, ze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, co wynika z art. 105 § 1 kpa Wobec formalnych przeszkód, sprzeciwiających się prowadzeniu (kontynuowaniu) całego postępowania, nie jest również możliwe wydawanie postanowień w jego toku, w tym rozstrzygnięć w przedmiocie obowiązku oceny oddziaływania na środowisko Zaskarżone postanowienie, jako wydane w postępowaniu, które toczyć się nie mogło ze względu na śmierć jego wnioskodawcy – A. R., narusza zatem przepisy prawa procesowego w stopniu, uzasadniającym jego uchylenie. Tymi samymi wadami dotknięte jest postanowienie organu pierwszej instancji, zatem również ono winno być wyeliminowane z obrotu prawnego

Dodatkową wadą postanowienia Burmistrza jest brak jasnego wskazania podmiotu (-ów), na który nakładany jest obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko W aktach administracyjnych na kartach 164 i 221 znajdują się postanowienia PINB w W. z dnia 31 grudnia 2012 r i z dnia 23 kwietnia 2013 r. (zmieniające postanowienie z dnia 19 listopada 2012 r) zobowiązujące do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla samowolnie wybudowanej instalacji naśniezania oraz instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na "[...]" w miejscowości R. następujące osoby D. R., E. W., S. R. prowadzących działalność gospodarczą "[...]" S. R. z siedzibą R. oraz firmę [...] Sp Z o o Sp K z siedzibą R. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r ( k 661 ) poinformowano o "przekształceniu przedsiębiorstwa w Spółkę" i wskazano, ze wnioskodawcą w tej sprawie jest [...] Sp Z o o Sp K Sama jednak sentencja postanowienia z dnia 10 czerwca 2013 r. nie zawiera wskazania osoby zobowiązanej do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie w uzasadnieniu, na czyj wniosek zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Omówił również kwestię następstwa prawnego oraz przekształcenia podmiotów, które uznał za następców prawnych wnioskodawcy. Nie podał jednak wprost, na kim - jego zdaniem - miałby ciążyć obowiązek, nałożony w postanowieniu. Takie sformułowanie postanowienia uznać należy za wadliwe, niezależnie od tego, że -jak wynika z powyższych rozważań - w postępowaniu, wszczętym z wniosku A. R. nie można było wobec jej śmierci w ogóle wydać takiego postanowienia. Uchybienie to nie zostało również dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W sprawie niniejszej nie zachodzą natomiast przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4, 5 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość aktu będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywista sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w akcie administracyjnym. Treść aktu pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja, zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie zachodzi, przede wszystkim na konieczność wykładni przepisu art. 30 § 4 kpa.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej wezmą pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym rozstrzygnięciu wykładnię przepisów prawa, zwracając szczególną uwagę na przeszkody formalne w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie l wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie III wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.