Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 676/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z.J., od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi M. S. A. z siedzibą w L. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym na dz. ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W., - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 11 maja 2012 r. Z. J. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r. nr [...]. Wskazał, że został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Realizacja planowanej inwestycji narusza jego prawa, ponieważ projektowany budynek swoim oddziaływaniem wkracza bezpośrednio w sferę prawa własności oraz prawo użytkowania wieczystego, powodując pogorszenie warunków nasłonecznienia jego lokalu mieszkalnego oraz naraża budynek garażowy znajdujący się w strefie oddziaływania głębokiego wykopu na "utratę stabilności".

Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Następnie, pismem z 16 lipca 2012 r. organ wezwał stronę do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wynika jego interes prawny do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W odpowiedzi wnioskodawca podniósł okoliczności podane we wniosku o wznowienie postępowanie wskazując, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę za stronę postępowania uznano Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w sytuacji, kiedy za strony powinny być uznani użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której usytuowane są garaże. Ponadto, decyzja ostateczna winna być uchylona ze względu na wydanie jej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy obarczoną istotnymi wadami.

Prezydent [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] marca 2012 r. nr [...]. Uznał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, a w szczególności, że realizacja inwestycji objętej ww. decyzją ostateczną nie ogranicza zagospodarowania jego nieruchomości. Analiza nasłonecznienia wykonana dla projektowanej inwestycji wskazuje, że pokoje mieszkalne w budynku przy ul. [...] w W. mają zapewniony czas nasłonecznienia 98 min., przy wymaganych w zabudowie śródmiejskiej 90 min. Ponadto, wpływ głębokiego wykopu na nieruchomości sąsiednie nie jest równoznaczny ze strefą oddziaływania obiektu, o której mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wpływ głębokiego wykopu w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym również nieruchomości będącej w ułamkowej części w użytkowaniu wieczystym Z. J..

Odwołanie od ww. decyzji z [...] października 2013 r. wniósł Z. J.. Podniósł, że jego interes wynika z przepisów: art. 64 Konstytucji RP, art. 140 i art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, art. 28 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisu § 60 tego rozporządzenia. Wskazał, że sporna inwestycja może spowodować bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa jego budynku garażowego i spowoduje obniżenie wartości jego mieszkania. W budynku mieszkalnym nastąpi ograniczenie dostępu do światła słonecznego z wymaganego minimalnego czasu 3 godzin do około 0,5 godziny, ograniczenie swobodnego przepływu mas powietrza ze skarpy w kierunku [...] i zniszczenie cennego drzewostanu. Decyzja ostateczna wydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, co do której toczy się postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy w z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa bądź spółdzielnia reprezentowana przez zarząd. Właściciel lokalu z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zazwyczaj nie będzie posiadał przymiotu strony pomimo, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego w części nieruchomości. Dopiero w sytuacji kiedy wylegitymuje się on indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej, czy też spółdzielni mieszkaniowej.

Zdaniem organu odwoławczego, Z. J. nie wykazał swojego indywidualnego interesu do występowania w charakterze strony w postępowaniu. Wnioskodawca jest współużytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., które to nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Działka ew. nr [...] jest zabudowana budynkiem garażowym, w którym zlokalizowany jest boks garażowy stanowiący własność skarżącego, natomiast działka ew. [...] jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, m. in. budynkiem przy ul. [...], w którym znajduje się lokal skarżącego. Zarząd powyższymi nieruchomościami prowadzi Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", która brała udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Z dokumentacji projektowej i planu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja objęta ostateczną decyzją oddalona będzie od budynku mieszkalnego przy ul. [...] o około 15 m w najbliższym punkcie, natomiast faktem jest, że inwestycja jest realizowana w granicy nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym. W ocenie organu odwoławczego, z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść żadnych argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Sposób usytuowania projektowanego budynku jest zgodny z ostateczną decyzją Prezydenta [...] o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2010 r. nr [...] zezwalającą na lokalizację budynku w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] i [...], a fakt jej kwestionowania pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Z dołączonej do akt sprawy "Analizy nasłonecznienia" budynków sąsiednich i "Analizy nasłonecznianie-przesłanianie" sporządzonych przez projektanta - arch. P. Z. wynika, że zachowane zostały warunki doświetlenia światłem dziennym (co najmniej 1,5 godziny dziennie) dla wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się zarówno w budynku przy ul. [...] jak i [...]. Z przedmiotowej analizy wynika, że spełnione są przepisy dotyczące przesłaniania, a przedmiotowy budynek realizowany będzie w zabudowie śródmiejskiej, o której mowa w przepisie § 13 ust. 6 rozporządzenia. Warunki wynikające z ww. przepisów zostały więc spełnione, ponieważ omawiana nieruchomość położona jest na terenie zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. Zarzuty o zacienianiu i przesłanianiu nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym są całkowicie chybione, gdyż ww. przepisy dotyczą wyłącznie budynków mieszkalnych - przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a budynki garażowe do takich nie należą.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z. J. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że posiada prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego oraz współwłasności do części wspólnych budynku mieszkalnego, a Spółdzielnia sprawuje zarząd zwykły. Właściciele wyodrębnionych lokali nie upoważnili Spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd. Skarżący podniósł również, że nie zgadza się z kwalifikacją obszaru na którym projektowana jest sporna inwestycja jako "zabudowy śródmiejskiej" i w związku z tym zastosowania przepisu zezwalającego na 50% obniżenie wymaganego czasu nasłonecznienia mieszkań w budynkach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

M.Sp. z o.o. w piśmie z 20 lipca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. J., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że nie można było w rozpatrywanej sprawie obszaru oddziaływania opisanej inwestycji ograniczyć do zbadania odległości projektowanego obiektu budowlanego od granic z działką sąsiednią, czy zachowania wymogów zapewnienia odpowiedniego naświetlenia, skoro nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Zachowanie wymaganych odległości budynków od granicy działki, czy też warunków technicznych obiektu nie przesądza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu wznowieniowym zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przy ocenie, czy określony podmiot jest stroną takiego postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługuje. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych tak w bezpośrednim (jak i w dalszym sąsiedztwie) mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, a więc i w postępowaniu wznowieniowym zakończonym taką decyzją.

Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby na podstawie analizy planowanej inwestycji aktualnej zabudowy jego działki, że narusza ona przepisy odrębne, zostałby uznany za stronę postępowania. Stanowisko to prowadziłoby do przyjęcia, że o oddziaływaniu obiektu można mówić wyłącznie wtedy, gdyby doszło do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych pomimo, że w przepisach tych nie chodzi o naruszenie interesu prawnego, lecz o jego obiektywne istnienie. Podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem przypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji analizę przepisów odrębnych ograniczył wyłącznie do postanowień ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy podtrzymał powyższe stanowisko, nie odnosząc do zarzutów i argumentacji odwołania, a w szczególności do wskazywanego posiadania przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego do działki nr ew. [...], a ponadto zabudowanej budynkiem garażowym, w którym jeden z boksów stanowi własność skarżącego. Błędna wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego doprowadziła do niewyjaśnienia zgodnie z zasadami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

Sąd wskazał również, że organy nie wyjaśniły z czego wywodzą, że sporna nieruchomość jest realizowana w zabudowie śródmiejskiej. Zwrot "śródmiejska zabudowa uzupełniająca" użyty w § 60 ust. 2 rozporządzenia nie został zdefiniowany przez ustawodawcę. W rozporządzeniu (§ 3 pkt 1) zdefiniowano jedynie zabudowę śródmiejską wskazując, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Uznanie, że dany teren zalicza się do zabudowy śródmiejskiej może wynikać z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleń faktycznych poczynionych w oparciu o stan istniejącej zabudowy na tym terenie, z uwagi na fakt, że brak jest planu miejscowego dla obszaru, na którym znajduje się zarówno sporna nieruchomość, jak również nieruchomość skarżącego, organ winien dokonać odpowiednich ustaleń i uzasadnić, dlaczego w przedmiotowej sprawie uznał, że projektowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej. Wskazanie przez organy, że powyższa okoliczność jest bezsporna narusza art. 107 § 1 k.p.a. Nie może ono być sformułowane ogólnikowo zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powyższą okoliczność kwestionuje. Zdaniem Sądu, organy przedwcześnie uznały, że skarżący nie wskazał na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania jego działki w związku z inwestycją planowaną na działce sąsiedniej.

Analizie organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna podlegać w szczególności możliwość ewentualnej zabudowy działki, co do której skarżący posiada prawo użytkowania wieczystego, jak również ewentualnej rozbudowy (nadbudowy) budynku garażowego, w którym własność boksu przysługuje skarżącemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrok złożyła M.Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 4, poz. 27) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez uznanie skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uczestnikowi, pomimo, że nie wykazał on, że jego nieruchomość znajduje się na zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, jak też nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności popartych regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania jego działki w związku z inwestycją uczestnika, co nastąpiło z naruszeniem poszanowania interesów inwestora oraz zasady równości stron;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z §: 12, 13, 60 i 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 140 i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, 585 ze zm.) poprzez uznanie przez Sąd, że inwestycja uczestnika może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość skarżącego, podczas, gdy nie narusza ona żadnych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, gdyż przyszła, ewentualna inwestycja na nieruchomości sąsiedniej nie może być zacieniana, ani przysłaniana, a ponadto na przyszłą, ewentualną inwestycję nie mogą także oddziaływać niekorzystne immisje, które mogą mieć miejsce wyłącznie w stosunku do zabudowań już istniejących, co także nastąpiło z naruszeniem poszanowania interesów inwestora oraz zasady równości stron;

3. art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z § 60 ust. 2 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym oraz decyzjach organu nie został w sposób wystarczający ustalony i wyjaśniony fakt, że inwestycja znajduje się obszarze zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy ustalenie tego faktu miało miejsce na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie zostało zakwestionowane, a poza tym - niewątpliwie rejon inwestycji uczestnika cechuje zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co jest faktem powszechnie znanym, niewymagającym dowodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 675/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podał, że zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest więc oczywiste, że niezależnie od spełnienia wymogu określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony przysługuje osobie, której interesu prawnego dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie uwzględnił, że treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. nie jest wystarczająca dla ustalenia przymiotu strony. Nieruchomości zabudowane budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oraz budynkiem garażowym, na działkach nr [...] oraz [...], są, w odniesieniu do gruntu, przedmiotem współużytkowania wieczystego wielu osób: właścicieli lokali mieszkalnych oraz właścicieli boksów garażowych. Części wspólne budynków są współwłasnością właścicieli lokali oraz właścicieli boksów garażowych. Zarząd nieruchomością sprawowany jest przez Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową "[...]". Sąd wskazał, że inwestycja nie została zaprojektowana na nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali i boksów garażowych, ale na nieruchomości sąsiadującej z tą nieruchomością. Oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią nie wkracza zatem w zakres uprawnień właścicielskich związanych z dysponowaniem nieruchomością, w tym także z dysponowaniem na cele budowlane. Może mieć natomiast wpływ na korzystanie z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ochrona przed takim oddziaływaniem wynika z prawa do utrzymania nieruchomości wspólnej. Działania związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej mieszczą się w pojęciu zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) – patrz: uzasadnienie uchwały NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, ONSA i wsa 2016/2/16). W postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zarządem, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ochrona interesów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej objętej tym zarządem, należy do spółdzielni mieszkaniowej. Utrwalony jest pogląd, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia się, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (patrz m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13).

Kontynuując uzasadnienie wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził skoro interes wspólny i indywidualny pozostają ze sobą w relacji zasady i wyjątku od reguły, konieczne jest wskazanie przyczyn niestosowania zasady. Ustalenie to nie jest możliwe bez wykazania, że w sprawie konkretnej inwestycji oddziaływującej na nieruchomość, obok przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), znajdują zastosowanie normy cywilnoprawne, z których właściciel lokalu lub użytkownik wieczysty wywodzi swój interes indywidualny niezależny od interesu wspólnego chronionego przez zarząd. Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zajmując się oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość sąsiednią, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zagadnienia reprezentowania tego interesu przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]". Było to zaś konieczne z uwagi na potrzebę precyzyjnego rozdzielenia interesu wspólnego oraz interesu indywidualnego. Ponadto, w postępowaniu wznowieniowym wykazanie tego interesu indywidualnego jest punktem wyjścia do przyjęcia, że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy prowadzące postępowanie z wniosku o wznowienie odniosły się do argumentacji skarżącego w tym zakresie. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod tym kątem, wskazując na potrzebę zbadania przez organy innych okoliczności, niż te które były przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym. Nie można wykluczyć ustalenia przez organ z własnej inicjatywy w postępowaniu wznowieniowym okoliczności świadczących o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. W pierwszym rzędzie należy jednak odnieść się do twierdzeń wnioskodawcy w tej mierze. Ponadto, kontrola sądowa kwestionująca odmowę przyznania wnioskodawcy statusu strony powinna nawiązywać do konkretnych norm, w których sąd upatruje źródeł interesu prawnego. Takich konkretnych przepisów Sąd pierwszej instancji nie podał.

Kontrola sądowa powinna ocenić zaś, czy materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych postępowania o pozwolenie na budowę oraz w postępowaniu wznowieniowym pozwala na przyjęcie, że skarżący wykazał, że ma swój indywidualny interes prawny wynikający z norm prawa materialnego, wykraczający poza interes wspólny chroniony przez Spółdzielnię. Dopiero po ustaleniu przez Sąd, że okoliczności mające świadczyć, zdaniem skarżącego, o posiadaniu przezeń interesu prawnego, wykraczają poza zakres interesu chronionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową sprawującą zarząd powierzony, będzie możliwe określenie, czy skarżący powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Ustalenie takiego rozróżnienia jest możliwe w świetle akt postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Oddziaływanie objętej pozwoleniem na budowę inwestycji na nieruchomości stanowiące działki nr [...] oraz [...] nie budzi wątpliwości. Z tych powodów obok inwestora stroną postępowania o pozwolenie na budowę była przecież Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Na skutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji zastosował w stosunku do skarżącej powołany przepis tak, jakby w odniesieniu do nieruchomości nie był sprawowany zarząd przez spółdzielnię mieszkaniową.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał - dokonując ponownie kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni także, badając ewentualne zaistnienie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, w kontekście § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), kwestię zaliczenia terenu projektowanej inwestycji do zabudowy śródmiejskiej. Skoro Sąd nie stwierdził konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, możliwa jest, także w tym aspekcie, ocena legalności zaskarżonej decyzji w ramach kontroli opartej na zebranym materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji zajmie także jednoznaczne stanowisko wobec zagadnienia będącego przedmiotem podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 12, 13, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 140 i art. 144 K.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Ponadto, Sąd rozpoznawał sprawę po tym jak zapadł opisany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisu art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało zasadnie wobec powołania się we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badanie okoliczności sprawy we wszczętym postępowaniu doprowadziło do prawidłowego przyjęcia, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi jednak od strony postępowania, pominiętej bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

We wznowionym postępowaniu podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie oparte na przepisie 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z 26 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Jest więc oczywiste, że niezależnie od spełnienia wymogu określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony przysługuje osobie, której interesu prawnego dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd podziela stanowisko organu – skarżący w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego nie wykazał swojego indywidualnego interesu do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi – M. S. A. z siedzibą w L. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym na dz. ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W..

Bezsprzecznie skarżący - jest współużytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. ostateczną decyzją. Działka ew. nr [...] jest zabudowana budynkiem garażowym, w którym zlokalizowany jest boks garażowy stanowiący własność skarżącego. Natomiast działka ew. [...] jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, m. in. budynkiem przy ul. [...], w którym znajduje się lokal skarżącego. Zarządcą powyższych nieruchomości jest Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", która brała udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Jak wynika z dokumentacji projektowej i planu zagospodarowania terenu inwestycja objęta ostateczną decyzją oddalona będzie od budynku mieszkalnego przy ul. [...] o około 15 m w najbliższym punkcie, natomiast inwestycja realizowana jest w granicy nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym. Z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść żadnych argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 20 grudnia 2017 r. – przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana na nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali i boksów garażowych, ale na nieruchomości sąsiadującej z tą nieruchomością. Oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią nie wkracza zatem w zakres uprawnień właścicielskich związanych z dysponowaniem nieruchomością, w tym także z dysponowaniem na cele budowlane. Może mieć natomiast wpływ na korzystanie z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ochrona przed takim oddziaływaniem wynika z prawa do utrzymania nieruchomości wspólnej. Działania związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej mieszczą się w pojęciu zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) – patrz: uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, ONSA i WSA 2016/2/16). W postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zarządem, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ochrona interesów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej objętej tym zarządem, należy do spółdzielni mieszkaniowej.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (patrz m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13). Tym samym należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza regulacji, zawartej w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), czy też w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222). Stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa bądź spółdzielnia reprezentowana przez zarząd. Właściciel lokalu z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zazwyczaj nie będzie posiadał przymiotu strony pomimo, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego w części nieruchomości. Dopiero w sytuacji kiedy wylegitymuje się on indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni, bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej czy też spółdzielni mieszkaniowej. W takiej sytuacji winien on wskazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Skarżący takiego indywidualnego interesu nie wykazał.

W szczególności skarżący nie wykazał interesu wykraczającego poza zakres interesu chronionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową sprawującą zarząd powierzony. Skarżący, uzasadniając swój indywidualny interes prawny, wskazał na możliwość negatywnego wpływu i naruszenie konstrukcji budynków sąsiednich poprzez realizację głębokiego wykopu pod inwestycję przy ul. [...]. Należy zgodzić się z organem, że sposób sytuowania projektowanego budynku jest zgodny z ostateczną decyzją Prezydenta [...] o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2010 r. nr [...] zezwalającą na lokalizację budynku w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] i [...].

Sąd za niezasadne uznał również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, dopuszczalne jest sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w przypadku, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy, która w przedmiotowym wypadku dopuściła takie rozwiązanie. Budynek objęty opisanym pozwoleniem na budowę w granicy z działką ew. nr [...] (granica północna) i działką ew. nr [...] (granica wschodnia) przebiegać będzie kondygnacją parterową ścianą bez otworów okiennych, a w pozostałej części ponad pierwszą kondygnacją - ścianą z otworami okiennymi oddalonymi od granicy o 4 m. Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania", określonych w § 13, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazać należy, że z dołączonej do akt sprawy "Analizy nasłonecznienia" budynków sąsiednich i "Analizy nasłonecznianie-przesłanianie", sporządzonych przez projektanta arch. P. Z., wynika, że zachowane zostały warunki doświetlenia światłem dziennym (co najmniej 1,5 godziny dziennie) dla wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się zarówno w budynku przy ul. [...] jak i ul. [...]. Warunek wynikający z przepisu § 60 ust. 2 powołanego rozporządzenia, został więc spełniony, w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Z akt sprawy wynika również, że spełnione są przepisy, dotyczące przesłaniania, a przedmiotowy budynek realizowany będzie w zabudowie śródmiejskiej, o której mowa w przepisie § 13 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunki wynikające z ww. przepisów zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. Zarzuty dotyczące zacieniania i przesłaniania nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym są całkowicie chybione, gdyż ww. przepisy dotyczą wyłącznie budynków mieszkalnych - przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a budynki garażowe do takich nie należą.

Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że niedogodności, tj.: emisja hałasu, emisja pyłów, emisja drgań, zwiększenie ruchu samochodowego, zwiększenie ryzyka wystąpienia pożaru - występują przy realizacji niemal każdej inwestycji budowlanej i nie świadczą o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich dopóki nie wpływają na ograniczenie zagospodarowania nieruchomości.

Podobnie, nie można upatrywać interesu prawnego skarżącego z uwagi na zarzut, że realizacja przedmiotowej inwestycji może zagrażać budynkom zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich. Projekt budowlany, zatwierdzony kwestionowaną decyzją ostateczną, został sporządzony przez projektantów legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, i został sprawdzony pod kątem spełnienia wymogów określonych przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno - budowlanymi. O interesie prawnym skarżącego nie może stanowić bliżej nieokreślone ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej.

Prawidłowo organ wskazał, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednak powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. W tym kontekście zarzuty odnoszące się do określonych ograniczeń dla nieruchomości skarżącego pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie i nie świadczą o indywidualnym interesie prawnym skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, gdyż nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości.

Sąd oceniając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa miał na uwadze i to, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 12, § 13, § 60 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 140 i art. 140 K.c. To zaś, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na terenie zabudowy śródmiejskiej, potwierdza decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy, w której w punkcie 1.1.5 wskazano: "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w kondygnacji parteru oraz z garażem podziemnym w zabudowie śródmiejskiej wraz z infrastrukturą techniczną". W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – będącej załącznikiem nr 2 do ww. decyzji z [...] grudnia 2010 r., w punkcie III podano, że: "Analizowany obszar położony jest w centrum W. i charakteryzuje się intensywną zabudową śródmiejską o architekturze o charakterze współczesnym o funkcji dominującej mieszkaniowej." Natomiast w punkcie V podpunkt 5 stwierdzono: "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w kondygnacji parteru oraz z garażem podziemnym w zabudowie śródmiejskiej wraz z infrastrukturą techniczną".

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. t.j.).