Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 273 ust. 3 w zw. z art. 298 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia 2 grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa – Prawo wodne" lub "p.w.") ustalił Spółce Akcyjnej "A" z siedzibą w [...] (dalej także jako "spółka" albo "skarżąca") w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia 11 września 2015 r. nr [...] opłatę zmienną za okres III kwartału 2020 r. w wysokości 789.503 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

W treści wydanej informacji organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy – Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,0142 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów) i ilości tej substancji (55458826,40 kg) z uwzględnieniem iloczynu jednostkowej stawki opłaty za pozostałe substancje, to jest arsen, chrom, miedź, nikiel i rtęć (124,56 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (15,96 kg).

Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów została określona w § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm.; dalej powoływanego w skrócie jako "rozporządzenie") a za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód dla pozostałych substancji w § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Uwzględnienie w opłacie opłaty za pozostałe substancje wynika z art. 278 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, że w przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w art. 278 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.

"A" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] złożyła reklamację, w której wskazała, że korzystanie z wód w niniejszej sprawie stanowi korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, które w świetle art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1064; dalej powoływanej w skrócie jako "p.g.g.") jest bezpłatne.

Skarżąca wskazała, że na gruncie p.g.g. brak jest definicji ustawowej "wód kopalnianych", a prawodawca nie posługuje się też tym pojęciem w innych ustawach,

w tym w prawie wodnym, natomiast w definicjach wód kopalnianych, prezentowanych

w piśmiennictwie, podkreśla się ich oddziaływanie na zakład górniczy oraz fakt ich ujmowania z kopalni. Brak jest natomiast ustawowego wymogu, aby wody kopalniane były dopływami naturalnymi.

Z kolei potrzeby zakładu górniczego mogą być różnorakie, zaś w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze precedensowy charakter [...] i związane z tym szczególne potrzeby zakładu górniczego. W przypadku [...] wody są doprowadzane technologicznie do zakładu górniczego. Procedura ta wynika niewątpliwie z potrzeb zakładu górniczego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 20 p.g.g. Skoro zaś korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne, ustalona opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi za przedmiotowy okres jest nienależna.

Skarżąca wskazała na brak obowiązku korzystania z wód kopalnianych

na terenie zakładu górniczego. Przepis art. 20 p.g.g. stanowi wyłącznie o korzystaniu

z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, nie określa zaś, że musi to następować na terenie zakładu górniczego. Przepis ten dopuszcza zatem korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego, ale poza tym zakładem.

Skarżąca dodała również, że wody zrzucane do wód Zatoki [...] to ścieki przemysłowe (solanka), czyli wody zasolone. Ustawa nie wyklucza, że pojęcie wód zasolonych mieści się w definicji ścieków przemysłowych. W przypadku wód zasolonych, zgodnie z art. 278 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się wyłącznie za sumę chlorków i siarczanów. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym analiza składu ścieków dotyczy chlorków sodu, siarczanów, wapnia, magnezu, potasu i zasolenia. Zakres badania wskazuje na kwalifikację solanki jako wody zasolonej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał złożoną reklamację za niezasadną i w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia 11 września

2015 r. nr [...] na szczególne korzystanie z wód, to jest wprowadzenie ścieków do morskich wód wewnętrznych - wód Zatoki [...], w rejonie miejscowości [...], ścieków przemysłowych (solanki) z terenu "B" (działki nr [...] i [...] obr. [...]) powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z oczyszczalni ścieków "[...]", określił decyzją z dnia 5 lutego 2021 r.

nr [...] "A" Spółce Akcyjnej z siedzibą w [...], za III kwartał 2020 r. opłatę zmienną

w wysokości 789.503 zł za wprowadzanie ścieków lub wód do ziemi.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że art. 20 p.g.g. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu wody kopalniane to zasadniczo wody pochodzące z wyrobisk górniczych, co nie ma miejsca w analizowanej sprawie, w której skarżąca na potrzeby ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]", zgodnie z treścią decyzji Starosty [...] z dnia 11 września 2015 r., wykorzystuje wyłącznie oczyszczone ścieki komunalne pochodzące z Oczyszczalni Ścieków "[...]". Ścieków tych nie sposób zakwalifikować do wód kopalnianych.

Jak wyjaśnił organ, o ile działania spółki w obrębie zakładu górniczego polegające na ługowaniu komór w złożu soli kamiennej ściekami komunalnymi

są podejmowane w celu zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, o tyle wprowadzanie tych ścieków po ich wykorzystaniu do morskich wód wewnętrznych stanowi oderwane od zaspokajania potrzeb zakładu górniczego (potrzeby te zostały bowiem zrealizowane wcześniej) korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków przemysłowych do wód. Korzystanie z tej usługi wodnej podlega co do zasady obowiązkom opłatowym zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi również przypadek, w którym ścieki przemysłowe (solanka) odprowadzane do Zatoki [...] to wody zasolone

i zgodnie z art. 278 ust. 3 p.w. opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się wyłącznie za sumę chlorków i siarczanów. Wśród substancji wyrażonych jako wskaźniki zanieczyszczeń ścieki mogą zawierać również chlorki i siarczany, co nie oznacza, że z powodu ich obecności ścieki komunalne stają się wodami zasolonymi. Zgodnie z zapisami Prawa wodnego (zarówno ustawy z 2001 r. jak i ustawy z 2017 r.) solankę generowaną w trakcie ługowania soli kamiennej należy zakwalifikować do ścieków przemysłowych, których definicję zawarto w art. 9 ust. 1 pkt 17 Prawa wodnego z 2001 r. (obecnie art. 16 pkt 64 ustawy

– Prawo wodne z 2017 r.).

Obowiązek oczyszczania ścieków wynika wprost z ustawy - Prawo wodne,

przy czym określa się jedynie minimalny poziom takiego oczyszczenia. Jeśli dany podmiot odprowadza ścieki oczyszczone w większym stopniu, to nie tracą one statusu ścieku.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 11 września 2015 r., którą udzielono stronie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, to jest wprowadzanie do wód Zatoki [...] ścieków przemysłowych (solanki) wskazano, że solankę powstałą w procesie ługowania soli kamiennej zaliczyć należy do ścieków przemysłowych. Nie są to ścieki bytowe ani wody opadowe lub roztopowe. Ścieki powstały w związku z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością przemysłową, składową, transportową lub usługową. W tej sytuacji powyższe zapisy jaki i przepisy Prawa wodnego wskazują na kwalifikację solanki jako ścieku przemysłowego.

Organ wskazał dalej, że potwierdzenie powyższego stanowiska znajduje się

w "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi", które spółka złożyła do organu w dniu 25 listopada 2020 r.

W oświadczeniu wskazano ilość i jakość wprowadzanych ścieków w III kwartale 2020 r. Ścieki przemysłowe odprowadzone w ilości 483.512 m3 do Zatoki [...] zawierały sumę jonów chlorków i siarczanów oraz stężenia takich substancji jak: arsen, chrom, miedź, nikiel i rtęć. Przedmiotowe substancje zostały wyszczególnione w tabeli

I w załączniku nr 4 (poz. 1) oraz w tabeli II (poz. 21, 27, 28, 30, 32) do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800)

jako substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane. Analogicznie, substancje te zostały wyszczególnione również w tabeli

I w załączniku nr 4 (poz. 1) oraz w tabeli II (poz. 21, 27, 28, 30, 32) do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków,

jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych

(Dz. U. z 2019 r., poz. 1311).

W sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca organ do wydania przedmiotowej decyzji określającej opłatę zmienną za III kwartał 2020 r. w wysokości 789.503 zł.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, to jest art. 20 p.g.g. w zw. z art. 273 ust. 3 w zw.

z art. 298 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzi wyłączenie z ponoszenia opłat za korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego w związku z odmiennymi regulacjami dotyczącymi ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska;

- prawa materialnego, to jest art. 278 ust. 3 w zw. z art. 278 ust. 1 i 2 p.w. poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie wód jako zasolonych, podczas gdy opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się wyłącznie za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4);

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji.

W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny jaka jest relacja art. 20 p.g.g. w stosunku do ustawy – Prawo wodne.

W definicjach wód kopalnianych podkreśla się bowiem ich oddziaływanie na zakład górniczy oraz fakt ich ujmowania z kopalni. Brak jest natomiast ustawowego wymogu, aby wody kopalniane były dopływami naturalnymi. Okoliczność kwalifikowania wód zrzucanych (solanek) jako ścieków przemysłowych automatycznie nie przekreśla kwalifikowania ich także jako wód kopalnianych. Organ nie rozpatrzył okoliczności,

że wody wprowadzane do górotworu to nie ścieki per se ale oczyszczone ścieki, zatem nie pochylił się w ogóle nad ich kwalifikacją. Samo pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej posługuje się obok pojęcia "ścieki przemysłowe" pojęciem "solanka".

Organ nie dokonał nadto wyczerpującej analizy pojęcia "potrzeb zakładu górniczego". Skarżąca, w ślad za poglądem doktryny, wskazała w tym zakresie,

że potrzeby zakładu górniczego mogą być różnorakie i należy przyjąć, że chodzi

o każdą potrzebę zakładu górniczego. Przepis art. 20 p.g.g. stanowi wyłącznie

o korzystaniu z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego,

nie określa zaś, że musi to następować na terenie zakładu górniczego. Przepis ten dopuszcza zatem korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego,

ale poza tym zakładem.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.

– Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., 1292 ze zm.), jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy.

W przypadku [...] wody są doprowadzane technologicznie

do zakładu górniczego, a następnie solanka jest wypompowywana z kopalni. Procedura ta wynika niewątpliwie z potrzeb zakładu górniczego. Zakład górniczy zgodnie z art. 6 pkt 18 p.g.g. jest wyodrębnionym technicznie i organizacyjnie zespołem środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Z kolei wyrobiskiem jest przestrzeń

w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych,

a robotą górniczą jest wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych.

W związku z powyższym – w ocenie skarżącej – w niniejszej sprawie organ powinien rozważyć, również w oparciu o wiedzę specjalistyczną, czy zastosowanie powinien znaleźć art. 20 p.g.g. Jest to o tyle istotne, że korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne, zatem przy przyjęciu,

że są to wody kopalniane, ustalona opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi za okres III kwartału 2020 r. stałaby się nienależna.

Skarżąca wyjaśniła nadto, że ustawa nie definiuje wód zasolonych i nie wyklucza też faktu, że pojęcie wód zasolonych mieści się pojęciowo w definicji ścieków przemysłowych. Ma to znaczenie w przyjętej metodzie obliczenia opłaty. Zgodnie

z art. 278 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą. Jednak

w przypadku wód zasolonych, zgodnie z art. 278 ust. 3 ww. ustawy opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się wyłącznie za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4). Ma to znaczenie w kontekście treści pozwolenia wodnoprawnego, które zobowiązuje w pkt 3 lit. c do analizy chemicznej składu ścieków (solanki) w zakresie chlorków sodu, siarczanów, wapnia, magnezu, potasu i zasolenia. Zakres tego badania kwalifikuje zrzucaną solankę jako wodę zasoloną, co powinno skutkować zastosowaniem art. 278 ust. 3 p.w.

Niedostateczne uzasadnienie przedmiotowych kwestii powoduje,

że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne – np. w jego treści wskazano,

że za wody kopalnianie nie mogą być uznane wody wprowadzane do górotworu, podczas gdy dalej organ przywołuje z literatury, że mogą to być także wody technologiczne. W treści uzasadnienia brak jest również wyjaśnienia w sposób wyczerpujący kwestii definicji "wód zasolonych" w relacji do ścieków przemysłowych oraz przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego, który wskazuje na zrzut ścieków przemysłowych (solanki). W sprawie nie rozważono nadto w ogóle kwestii zaistnienia przesłanek związanych z negatywnym wpływem działalności związanej ze zrzutem solanki do wód Zatoki [...]. Nie zweryfikowano nadto wpływu prowadzonej działalności pod kątem tego, czy w ogóle zachodzą przesłanki do pogorszenia ekologicznych funkcji wód. Nie zweryfikowano nadto faktycznie z uwagi na wykorzystanie wód z oczyszczalni ścieków i odprowadzanie ich dalej jako solanki do wód Zatoki [...] występują koszty środowiskowe i zasobowe. Nadto nie rozważono - mając na uwadze cel wykonywanej działalności - czy działalność ta nie jest prowadzona w celu ochrony interesu publicznego. Działalność ta jest bowiem wykonywana w celu budowy magazynów przechowujących również strategiczne zasoby gazu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Organ wyjaśnił, że opłaty za usługi wodne podlegają reżimowi ustawy - Prawo wodne, a nie ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

co oznacza, że zarzut niezastosowania przez organ przepisów drugiej ze wskazanych ustaw jest chybiony. Jak nadto stwierdził organ, działania skarżącej polegające na wykorzystywaniu do ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]" wyłącznie oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z Oczyszczalni Ścieków "[...]" nie stanowi korzystania z wód kopalnianych, bowiem ścieki poprzez wykorzystywanie na potrzeby ługowania komór nie zmieniają swojego statusu i po wykorzystaniu przez zakład nadal pozostają ściekami.

Próby wykazywania przez skarżącą, jakoby za wody kopalniane można było uznać ścieki, które skarżąca uznaje za wodę technologiczną doprowadzoną z zewnątrz do zakładu, są bezskuteczne i nie znajdują potwierdzenia w treści art. 20 p.g.g. Zarzut naruszenia przez organ art. 20 p.g.g. jest zatem pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, a fakt, że wykorzystywane do ługowania komór ścieki komunalne doprowadzone do zakładu z oczyszczalni ścieków nie stanowią wód kopalnianych czyniło zbędnym dokonywanie przez organ analizy pojęcia "potrzeb zakładu górniczego".

Organ dodał nadto, że okoliczność, iż wprowadzane do wód Zatoki [...] ścieki powstały w związku z prowadzoną przez spółkę działalnością oraz zawierają one poza chlorkami i siarczanami, takie pierwiastki jak arsen, chrom, miedź, nikiel, ołów i rtęć oznacza, że stanowią one ścieki przemysłowe, a nie ścieki będące wodami zasolonymi, co wprost wynika z legalnej definicji ścieków przemysłowych, zawartej w art. 16 pkt 64 p.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r.,

poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia

20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.;

dalej nadal powoływanej w skrócie jako: "p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

(Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.; dalej powoływanego w skrócie jako "rozporządzenie").

W niniejszej sprawie ustalono, że Starosta [...] decyzją z dnia 11 września 2015 r. udzielił skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – wprowadzanie do morskich wód wewnętrznych ścieków przemysłowych (solanki) z terenu "B", powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z oczyszczalni ścieków "[...]".

Uzyskane w wyniku procesu ługowania komory są komorami magazynowymi (kawernami solnymi), przeznaczonymi do magazynowania gazu. Ługowanie jest procesem rozpuszczania soli lub innych substancji pod wpływem działania na nie wody lub innych substancji. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z rozpuszczaniem soli przez oczyszczone ścieki komunalne.

Nadmienić w tym miejscu należy, że i w obecnie obowiązującej ustawie Prawo wodne, jak i we wcześniej obowiązującej ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121; dalej powoływanej jako "ustawa z 2001 r."), definicja "ścieków komunalnych" jest taka sama – pod pojęciem tym rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi (...).

Za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalane są opłaty stałe

i zmienne.

W niniejszej sprawie skarżącej, za wprowadzanie do morskich wód wewnętrznych ścieków przemysłowych, ustalono opłatę zmienną.

Zdaniem organu solankę generowaną w trakcie ługowania soli kamiennej klasyfikuje się – zarówno pod rządami obecnej ustawy - Prawo wodne, jak i pod rządami ustawy z 2001 r. – do ścieków przemysłowych.

Przez ścieki przemysłowe rozumie się ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu (jednolite brzmienie definicji ścieków przemysłowych zarówno pod rządami ustawy z 2001 r. – art. 9 ust.1 pkt 17 jak i p.w. – art. 16 pkt 64).

Przedmiotowe ścieki nie są ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi i powstały w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową.

W tej sytuacji odprowadzana przez skarżącą do morskich wód wewnętrznych substancja została uznana przez organ za ścieki przemysłowe.

Powyższe determinowało ustalenie skarżącej spółce opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód.

Skarżąca spółka argumentowała natomiast, że w niniejszym przypadku korzystanie z wód jest korzystaniem z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, wobec czego opłata zmienna nie powinna być ustalana z uwagi na brzmienie art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze

(tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz.1064 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie nadal jako "p.g.g.").

Przepis ten stanowi, że korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne.

Skarżąca oparła zarzut naruszenia art. 20 p.g.g. na powiązaniu go z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U.

z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) – art. 273 ust. 3 w zw. z art. 298 ust. 1.

Przepis art. 273 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, że przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz innych ustaw określają odrębne przypadki i zasady ponoszenia opłat za korzystanie

ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 273 wymienionej ustawy dotyczy opłat

za korzystanie ze środowiska. Z przepisu tego wynika, że opłata za korzystanie

ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wydane uprawnienia do emisji na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 czerwca 2015 r.

o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, składowanie odpadów. Z kolei administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie określonym w ust. 1, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska.

Natomiast art. 298 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

W ocenie Sądu przywołane w skardze przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie mają związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy i nie mają do niej zastosowania. W tej sytuacji zarzut ich wadliwego niezastosowania jest chybiony.

Dokonując z kolei oceny zasadności naruszenia art. 20 u.g.g. poprzez jego niezastosowanie zauważyć należy, że pojęcie "wody kopalniane" nie zostało ustawowo zdefiniowane, a pojęcie to pojawia się tylko w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. W doktrynie i orzecznictwie podjęto próby zdefiniowania tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (przed reformą) w wyroku z dnia 2 czerwca 1998 r. (sygn. akt IV SA 1235/96; System Informacji Prawnej LEX nr 45164) wskazał, że "zarówno (...) w doktrynie jak i w orzecznictwie powszechnie interpretuje się pojęcie "wody kopalnianej" jako wszelką wodę pochodzącą z wyrobisk górniczych i to nie tylko wydobywaną przy zastosowaniu systemu podziemnej eksploatacji złoża, ale również przy eksploatacji odkrywkowej czy systemem otworów wiertniczych /por. T. Płodowski: Prawo górnicze, Warszawa 1982, s. 141 i Z. Żółtowski: Prawo geologiczne, Warszawa 1964, s. 116/". Stanowisko to podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 11/99 (publ. OSNP 2000/9/342).

H. Schwarz stwierdza, że "Wodami kopalnianymi są wody wypompowane z kopalni (a ściślej z zakładu górniczego)" (H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz Tom 1, Wrocław 2013, s. 179). W doktrynie wskazano też, że składają się na nie wody dopływające do wyrobisk górniczych z drenowanego górotworu oraz wody technologicznie doprowadzane do kopalni (zakładu górniczego), głównie wody wprowadzane wraz z podsadzką hydrauliczną (W. Glapa, J. I. Korzeniowski, Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 116).

Dodać w tym miejscu należy, że podsadzka hydrauliczna polega na tłoczeniu

do wyrobisk kopalnianych pod ciśnieniem nawodnionego piasku lub rzadziej skały płonnej celem zniwelowania ubytku masy spowodowanej eksploatacją górotworu.

Z kolei według A. Lipińskiego wody kopalniane to wody występujące zarówno w obrębie takiego zakładu, jak i w zasięgu jego drenującego oddziaływania (A. Lipiński, Prawo geologiczne i górnicze, Katowice 1996, s. 155 w: Rakoczy, Bartosz. Art. 20. W: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, System Informacji Prawnej 2015).

Skarżąca wskazywała, że brak jest ustawowego wymogu, by wody kopalniane były dopływami naturalnymi, a okoliczność kwalifikowania wód zrzucanych (solanek) jako ścieków przemysłowych automatycznie nie przekreśla kwalifikowania ich także jako wód kopalnianych. Wskazywała w tym kontekście, że wprowadzane wody nie są ściekami per se, a ściekami oczyszczonymi.

Zdaniem Sądu z przywołanych stanowisk orzecznictwa i doktryny nie można jednak wyciągnąć wniosku, że ścieki, które miałyby być według skarżącej dopływem, nie będącym dopływem naturalnym, mogą być utożsamiane z pojęciem "wód"

w rozumieniu omawianego przepisu. Używa się bowiem w nich określeń: "wszelką wodę" (NSA), "wody wypompowane" (H. Schwarz), "wody dopływające", "wody technologicznie doprowadzane" (W. Glapa, J.I. Korzeniowski).

W ocenie Sądu, nie można zakwalifikować ścieków jako "wód", o jakich mowa w przytoczonych powyżej definicjach. Ścieki, ze względu na ich dużą szkodliwość biologiczną, przed odprowadzeniem powinny być poddane oczyszczeniu

w oczyszczalniach. Wobec tego ścieki oczyszczone nie przestają być ściekami tylko

z tego względu, że poddane zostały procesowi oczyszczenia. W niniejszej sprawie oczyszczone ścieki służą do rozpuszczania soli i ta właśnie substancja, stanowiąca swoistą mieszaninę ścieków z solą, jest odprowadzana do wód Zatoki [...] jako ścieki przemysłowe.

W tej sytuacji przedmiotowe ścieki nie stanowią, zdaniem Sądu, "wód"

w rozumieniu art. 20 p.g.g.

Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym przychyla się

do stanowiska organu, że nie można w niniejszej sprawie mówić o "wodach kopalnianych", o jakich mowa w art. 20 p.g.g.

Przepis art. 20 p.g.g. przewiduje także, że korzystanie z wód kopalnianych dotyczy zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego.

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, że organ nie dokonał wyczerpująco analizy pojęcia "potrzeby zakładu górniczego" stwierdza, że organ rozważył przedmiotową kwestię w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, szczególnie że nie uznał on, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wodami kopalnianymi.

Należy przychylić się do stanowiska organu, że działania skarżącej w obrębie zakładu górniczego polegające na ługowaniu komór w złożu soli kamiennej ściekami komunalnymi podejmowane są w celu zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, jednak wprowadzanie ich po wykorzystaniu do morskich wód wewnętrznych jest oderwane

od zaspokajania potrzeb zakładu górniczego, bowiem potrzeby te zostały już zrealizowane wcześniej. Sytuacja ta jest już bowiem wprowadzaniem ścieków przemysłowych do wód. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 819/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że "wody zostały już wykorzystane, a zrzut do potoku nie jest potrzebą zakładu, tylko ingerencją w środowisko".

Wobec powyższego nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 20 p.g.g., warunkujące jego zastosowanie.

Nie było przy tym podstaw do zastosowania art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz.1292), z którego wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku (...), a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (...). Organ nie zastosował art. 20 p.g.g. po dokonaniu analizy tego przepisu i przedstawieniu swego stanowiska. Nie zaistniały wobec tego wątpliwości co do treści normy prawnej.

Zdaniem Sądu nie było też podstaw, by w niniejszej sprawie organ, w oparciu

o wiedzę specjalistyczną, rozważał możliwość zastosowania art. 20 p.g.g. Bliżej swojego stanowiska dotyczącego konieczności oparcia rozważań organu o wiedzę specjalistyczną skarżąca zresztą nie przedstawiła.

Wbrew stanowisku skarżącej, która kwestionowała wysokość ustalonej opłaty zmiennej z uwagi na niedostateczne rozważenie rodzaju wprowadzanych do wód Zatoki [...] substancji, organ prawidłowo ustalił opłatę zmienną.

Za podstawę obliczenia opłaty organ przyjął art. 272 ust. 6, art. 278 ust. 1 i 2 p.w. oraz § 10 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w., wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty

i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi,

w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:

1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);

2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;

3) zawiesiny ogólnej;

4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

Treść art. 278 ust. 1- 3 p.w. jest następująca:

1. Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.

1a. Wysokość opłaty za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych charakteryzujących się poborem zwrotnym ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 275 ust. 8 pkt 6, który powoduje opłatę najwyższą.

2. W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady,

o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.

3. Opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

Zauważyć trzeba, że ustawodawca w powyższym przepisie uzależnił wysokość opłaty od rodzaju ścieków, przy czym rozróżnił ścieki przemysłowe czy komunalne

od ścieków będących wodami zasolonymi. Należy ponadto zwrócić uwagę,

że w udzielonym skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym wskazano, że dotyczy ono ścieków przemysłowych (solanki), które poza jonami sodu i chloru zawierają stężenia siarczanów, potasu, wapnia i magnezu. Nałożony na skarżącą w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązek monitorowania składu ścieków przemysłowych wynika

z konieczności badania, czy odprowadzanie ścieków do wód Zatoki [...] nie

ma negatywnego wpływu na środowisko. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie

w pouczeniu skierowanym do skarżącej, znajdującym się w pozwoleniu wodnoprawnym, z którego wynika, że gdy nastąpiło zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych i jest to uzasadnione danymi z monitoringu wód, pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania.

Zdaniem Sądu z uwagi na rodzaj ścieków (ścieki przemysłowe) organ zasadnie zastosował wskazane przez siebie przepisy ustawy - Prawo wodne, a także przepisy rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Przepisy rozporządzenia, przywołane przez organ, stanowią:

- § 10 ust. 2 pkt 5: jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) dla obszaru działania regionalnego zarządu gospodarki wodnej z siedzibą w Gdańsku - wynosi 0,0142 zł;

- § 10 ust. 3 pkt 2: jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi dla:

heksachlorocykloheksanu (HCH), tetrachlorometanu (czterochlorku węgla - CCl4), pentachlorofenolu (PCP), aldryny, dieldryny, endryny, izodryny, heksachlorobenzenu (HCB), heksachlorobutadienu (HCBD), trichlorometanu (chloroformu - CHCl3), 1,2

-dichloroetanu (EDC), trichloroetylenu (TRI), tetrachloroetylenu (nadchloroetylenu

- PER), trichlorobenzenu (TCB), rtęci, kadmu, cynku, miedzi, niklu, chromu, ołowiu, arsenu, wanadu i srebra - wynosi 124,56 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo przedstawił sposób ustalenia i obliczenia wysokości nałożonej na skarżącą opłaty zmiennej za III kwartał 2020 r. w oparciu o przywołane przepisy, których to wyliczeń pod kątem ich rachunkowej prawidłowości skarżąca nie kwestionowała.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił poglądu skarżącej spółki, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

i prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Przywołana przez skarżącą sprzeczność uzasadnienia wydanej decyzji nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas może stanowić podstawę uwzględnienia skargi, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w petitum skargi za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydana w sprawie decyzja narusza prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało,

że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.