Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 621/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 kpa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2927/17 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2927/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich (ZDW) w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] października 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] decyzją z [...] września 2012 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 66 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb) nakazał Gminie [...] oraz Gminie Miasto [...], usunięcie w terminie do 31 marca 2014 r. stwierdzonych nieprawidłowości na moście na rzece Wiśle, w [...] przy ul. [...], poprzez wykonanie wyegzemplifikowanych w tej decyzji robót budowlanych. Nadto organ powiatowy zakazał użytkowania mostu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu swej decyzji PINB w [...] wskazał, że przeprowadził oględziny stanu technicznego przedmiotowego mostu, w trakcie których stwierdzono szereg poważnych nieprawidłowości szczegółowo opisanych w protokole. Stwierdzono nieprzestrzeganie przez użytkowników ustalonej nośności mostu, a dalsze użytkowanie mostu bez podjęcia oznaczonych robót uznano za zagrażające życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Dalej w przywołanym na wstępie wyroku wskazano, że od powyższej decyzji odwołania złożyli: Gmina [...], Miasto [...] oraz Zarząd Dróg Miejskich w [...].

W wyroku przytoczono dalej, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) decyzją z [...] października 2012 r., uchylił ww. decyzję PINB w [...] w części dotyczącej zakazu użytkowania mostu i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał decyzję organu powiatowego w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że przedmiotem postępowania był stan techniczny mostu drogowego, gdzie podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji stwierdzono, że jego właścicielem są Gmina [...] i Miasto [...], a zarządcą Zarząd Dróg Miejskich w [...]. R. Ś., posiadający uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności mosty, przeprowadził kontrolę okresową coroczną polegająca na sprawdzeniu stanu technicznego elementów mostu narażonych na działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu. W protokole z 31 sierpnia 2012 r., dokonał on oceny stanu technicznego poszczególnych elementów mostu, w tym również konstrukcyjnych. Najgorszy był stan techniczny nawierzchni chodników i krawężników, który został oceniony jako przedawaryjny, stan ten wskazuje nieodwracalne uszkodzenia dyskwalifikujące przydatność użytkową. Według protokołu obiekt nie posiada uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu, a bezpieczeństwo ruchu pieszych jest obniżone z powodu korozji, deformacji i uszkodzeń barier ochronnych i balustrad na obiekcie. Z protokołu ma wynikać, że nie ma potrzeby zamknięcia mostu dla ruchu, należy przestrzegać ograniczeń nośności. W aktach sprawy znajdował się również protokół kontroli okresowej, dokonywanej co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania mostu.

Porównując ocenę stanu technicznego poszczególnych elementów mostu, w przeglądzie corocznym z sierpnia 2012 r., z oceną stanu technicznego tych elementów, w protokole kontroli pięcioletniej wykonanej rok wcześniej (w sierpniu 2011 r.) stwierdzono, że pogorszeniu, z oceny niepokojącej na ocenę niedostateczną, uległ stan techniczny balustrad, barier ochronnych, osłon, belek podporęczowych, gzymsów i przegubów. Stan techniczny pozostałych elementów pozostał bez zmian. Według autorów kontroli okresowej pięcioletniej, nie było potrzeby zamknięcia obiektu dla ruchu. Nie stwierdzono zagrożenia katastrofą budowlaną.

W decyzji organu LWINB stwierdzono, że obowiązkiem organu było nakazanie w oparciu o art. 66 ust. 1 uPb, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które powodują obniżenie bezpieczeństwa. Decyzja organu I instancji nie nakazuje wykonania remontu kapitalnego mostu, a jedynie usunięcie tych nieprawidłowości, które powodują obniżenie bezpieczeństwa ruchu pieszych i mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Organem właściwym do egzekwowania wykonywania zaleceń kontroli rocznej i pięcioletniej jest PINB w [...].

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że dalsze użytkowanie mostu, bez wykonania prac zabezpieczających zagraża życiu lub zdrowiu oraz bezpieczeństwu mienia i w związku z tym należy zakazać użytkowania obiektu do czasu usunięcia wymienionych w sentencji decyzji nieprawidłowości. Zarówno w protokole kontroli rocznej, jak i pięcioletniej stwierdzono, że nie ma potrzeby zamknięcia obiektu dla ruchu, dlatego uchylono zaskarżoną decyzję w części zakazu użytkowania mostu i w tym zakresie umorzono postępowanie I instancji, a w pozostałej części decyzję organu powiatowego utrzymano w mocy, powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że ZDW w [...] pismem z 19 lipca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji LWINB z [...] października 2012 r. Zasadniczą tezą tego wniosku było wywodzenie, że zmiana podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazanych robót stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z wyroku sądu wojewódzkiego wynika dalej, że GINB powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 K.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku ZDW w [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji LWINB.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia GINB podał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji:

- przedmiotowy most był obiektem inżynierskim drogi gminnej;

- zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., Udp) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi;

- zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., Usg) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy;

- nieodpowiedni stan techniczny mostu nie był kwestionowany przez zarządcę drogi gminnej;

- nieodpowiedni stan techniczny mostu był przedmiotem postępowania w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb;

- właściwy do nadzorowania stanu technicznego dróg gminnych był organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, a organem II instancji organ szczebla wojewódzkiego (art. 83 w zw. z art. 82 uPb).

Wobec powyższego GINB stwierdził, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja LWINB z [...] października 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ocenie organu naczelnego wskazane rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej, nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., uwzględniał stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Z dniem 1 stycznia 2016 r. droga gminna ul. [...] wraz z mostem przez rz. Wisłę (zarówno w części należącej do miasta [...], jak i w części należącej do gminy [...]) stała się drogą kategorii wojewódzkiej, a jej zarządcą ZDW w [...] w imieniu Zarządu Województwa [...] (art. 19 ust. 2 pkt 2 Udp). Zmiana kategorii drogi, która nastąpiła od 1 stycznia 2016 r. i w konsekwencji zmiana zarządcy, nie mogła być przedmiotem rozważań w tym postępowaniu. W ocenie organu naczelnego zmiana podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie drogi publicznej (w związku ze zmianą kategorii drogi) nie powoduje ustania bytu prawnego żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją organu nadzoru budowlanego.

Zdaniem GINB brak było podstaw do twierdzenia, że decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia mostu do właściwego stanu, obecnie będącego obiektem inżynierskim drogi wojewódzkiej (zarządzanej przez zarząd województwa), stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem istnieje obiekt (most), objęty obowiązkiem określonym w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, który dalej jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Istnieje również podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż zarządca drogi wojewódzkiej z mocy prawa jest następcą prawnym poprzedniego zarządcy drogi gminnej.

ZDW w [...] wniósł do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie decyzji, tj.: naruszenie przepisów postępowania, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji, mimo że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 K.p.a. oraz naruszenie art. 8, 11, 107 § 1 i 3, 158 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego gdyby przyjąć, że w związku ze zmianą kategorii drogi, prawa wynikające ze wskazanej decyzji przeszły na nowego właściciela, to decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. Organ powiatowy nie jest władny nakładać obowiązków, o których mowa w art. 66 uPb w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg krajowych i publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzję wydał, ale w trybie odwoławczym, właściwy organ. Zdaniem strony skarżącej zmiana kategorii drogi na drogę wojewódzką odbyła się bez udziału Zarządu Województwa i Zarządu Dróg Wojewódzkich. Nowy zarządca nie miał wpływu na to, że stanie się zarządcą nowego odcinka drogi. Ponadto, rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji nie wskazywało, które obowiązki ma wykonać Gmina [...], a które Gmina Miasto [...], czy adresaci mieli wykonać powinność solidarnie. W skardze wywodzono, że doszło do rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 uPb (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), brak było bowiem bliższych ustaleń w zakresie prawa własności przedmiotowego mostu.

W odpowiedzi na skargę organ naczelny wnosił o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki – zaznaczając uprzednio, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym – stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją była Gmina [...] i Gmina Miasto [...]. Przywołano kwalifikację prawną drogi i drogowego obiektu inżynieryjnego w rozumieniu stosownych przepisów Udp, eksponując podstawę prawną nałożonych obowiązków w postaci art. 66 ust. 1 i 3 uPb.

Organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., uwzględnił stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. W dacie wydania decyzji przedmiotowy most był obiektem inżynierskim drogi gminnej.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 Udp organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Następnie sąd wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia właściwości organów, sąd pierwszej instancji stwierdził, że właściwym do nadzorowania stanu technicznego drogi gminnej (i wydania decyzji) był organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, a organem II instancji – organ szczebla wojewódzkiego (art. 83 w zw. z art. 82 uPb).

Wobec powyższego w wyroku VII SA/Wa 2927/17 stwierdzono, iż prawidłowo GINB uznał, że decyzja LWINB z [...] października 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nałożenie na właścicieli mostu obowiązków, o jakich mowa art. 66 ust. 1 uPb było konsekwencją braku utrzymania tego obiektu we właściwym stanie technicznym, a wydana decyzja w tym zakresie miała charakter związany. Zakres nałożonych robót budowlanych miał uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym – oględzinach i ekspertyzach technicznych. Uprawnienie organu wynikające z przepisów uPb stanowiło podstawę do ingerencji w działanie właścicieli, niezależnie od ich woli i ewentualnego braku środków finansowych. Adresatem decyzji nakazowej mógł być właściciel lub zarządca obiektu, albowiem były to podmioty zobowiązane do jego utrzymania. Wskazanie jako adresatów decyzji obu gmin nie było przez nie kwestionowane, skoro niewątpliwie ulica [...] w [...] jako droga publiczna należała do nich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ZDW w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, a mianowicie: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, w sytuacji gdy dokonał ustaleń z których wynika jednoznacznie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych (stosownie do art. 200 i 205 Ppsa).

W oparciu o art. 182 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Autor skargi kasacyjnej przywołał w niej wywód zaczerpnięty z wyroku II OSK 1852/11, przytoczył fragment opracowania komentarzowego do art. 66 uPb, przytoczył przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 4, art. 20 pkt 2-4 Udp, tezy wyroków w sprawach II OSK 1244/16, II OSK 2813/16 wywodząc, że PINB i LWINB nie poczyniły ustaleń odnośnie adresata obowiązku wykonania oznaczonych robót i wywodząc dalej, że adresatem decyzji nakazowej winien być Zarządca Dróg Miejskich w [...]. Przywołano następnie fragment uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 2340/15, stwierdzając również, że nakaz wykonania robót przy drogowym obiekcie inżynierskim winien być skierowany do zarządcy drogi, doszło zatem do ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. WSA ustalił adresatów decyzji, ale nie dostrzegł, że są to "osoby, do których decyzja nie powinna być skierowana".

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro organy nadzoru budowlanego w ogóle nie rozważały kto jest właścicielem lub zarządcą obiektu mostowego doszło do rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 uPb (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Skarżący kasacyjnie wskazuje dalej, że mimo, iż w decyzji LWINB znalazło się stwierdzenie, że właścicielem mostu są Gmina [...] i Gmina Miasto [...], a zarządcą Zarząd Dróg Miejskich w [...], brak było bliższych ustaleń w zakresie prawa własności, z czego ono wynika i jakie ma podstawy. Zwraca się uwagę, że organ II instancji wskazał, iż zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Miejskich w [...], który nie był adresatem decyzji. Ponadto nie wiadomo, czy spisano umowę między zarządcami drogi, czy doszło do zawarcia porozumienia, nie wiadomo które roboty miała wykonać Gmina [...], a które Miasto [...], uwzględniając że most jest położony nad rzeką, stanowiącą własność Skarbu Państwa.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie doszło do ziszczenia się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem doszło do rażącego naruszenia prawa: art. 66 uPb w zw. z art. 61 uPb, art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, § 2 i § 4, 80, 28 i art. 29 K.p.a.

Podniesiono kwestię właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej Wojewody, powołując się na art. 82 ust. 3 uPb i wyrażając pogląd, że Starosta (PINB) nie jest właściwy orzekać w sprawach określonych w art. 66 uPb dotyczących dróg "krajowych i publicznych".

Dalsza część skargi kasacyjnej zawiera wywody jej autora dotyczące przenoszenia praw i obowiązków nałożonych decyzją administracyjną.

W jej konkluzji stwierdzono zaś, że doszło zatem do ziszczenia się przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności z "art. 156 § 1 pkt q" K.p.a., wywodząc że doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ w sprawie doszło do skutecznego zrzeczenia się rozprawy.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ale podstawa ta nie jest usprawiedliwiona.

A. Należy podkreślić, że Sąd Naczelny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a jej autor – jako fachowy pełnomocnik – formułując podstawy kasacyjne wyznacza w istocie, pomijając wzmiankowane przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, których w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono, granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ma także obowiązek z mocy art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne. W realiach sprawy wypadnie zauważyć, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera rozwinięcia wszystkich podstaw kasacyjnych.

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, to przepis ten stanowi wyłącznie o tym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie narusza tego przepisu sąd, który uznając skargę za niezasadną, i jej nie uwzględniając, oddala ją – jak w przedmiotowej sprawie uczynił to sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 151 Ppsa. Nie jest przy tym trafny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby WSA w Lublinie miał dokonać ustaleń, z których wynikać miało, że "zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 K.p.a.", przy czym w podstawie skargi kasacyjnej nie wyłuszczono nawet, której decyzji miałoby dotyczyć to stwierdzenie.

C. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji brak zastosowania w kwestionowanym wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, z którego wynika kompetencja sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję lub postanowienie, aby stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Pamiętając o tym, że zaskarżoną decyzją była decyzja GINB z [...] października 2017 r. wydana w postępowaniu nieważnościowym, ze skargi kasacyjnej nie wynika w żaden sposób, jaką wadą kwalifikowaną miałaby być ona dotknięta, więcej – w motywach skargi kasacyjnej w ogóle brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej decyzji. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki poprzez brak zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa jest chybiony.

D. Przywołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przywoływanego przepisu, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na decyzję oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem z przepisem określającym jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, sprowadzającej się do tego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ziszczenie się przesłanki wznowieniowej skutkuje uwzględnieniem skargi, ale na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dojść miało do naruszenia przepisów prawa, dającego podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z tych względów podstawę kasacyjną opierającą się na powiązaniu cyt. przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uznać wypadnie za całkowicie chybioną.

E. Znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej nie nawiązuje do podstawy kasacyjnej, którą sformułowano w petitum środka odwoławczego, to zaś nie uzasadnia potrzeby odnoszenie się przez Sąd do tam prezentowanych wywodów. Przykładem chociażby przywoływanie kompetencji wojewody jako organu architektoniczno-budowlanego, gdzie wadliwie autor skargi kasacyjnej przywołuje treść art. 83 ust. 2 uPb, z którego wszak wynika (odmiennie niż to utrzymuje się w skardze kasacyjnej), że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, nie wynikają zaś uprawnienia wojewody w stosunku do starosty. Zagadnienia dalsze poruszone w skardze kasacyjnej, a dotyczące przejścia obowiązków nałożonych decyzją administracyjną nie zostały powiązane w jakikolwiek sposób z przepisami ujętymi w podstawie kasacyjnej. Wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego muszą pozostać poza uwagą Sądu, skoro podstawy opartej o zarzuty ujęte w art. 174 pkt 1 Ppsa we wniesionym środku zaskarżenia nie sformułowano. Nie sposób także odnieść się do końcowej myśli autora skargi kasacyjnej, który powołuje się na "art. 156 § 1 pkt q" K.p.a., przepisu o takiej jednostce redakcyjnej w Kodeksie brak.

Ubocznie wypadnie zauważyć, że w kwestii właściwości organu, który nakładał w I instancji w sprawie głównej obowiązki i był właściwym do nadzorowania stanu technicznego ówczesnej drogi gminnej (i wydania decyzji) wypowiadał się sąd pierwszej instancji eksponujący trafnie, że w dacie wydawania źródłowej decyzji właściwym z uwagi na ówczesną kategorię drogi był organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, a organem II instancji – organ szczebla wojewódzkiego (art. 83 w zw. z art. 82 uPb).

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.