Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 569/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1338/08 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1338/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych i nakazał ściągnięcie od strony skarżącej na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. kwotę 100 zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 (wraz z załącznikami graficznymi) został złożony przez K. O. (dalej skarżąca) w dniu 16 kwietnia 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] przyznał skarżącej płatność ONW na 2007 r. w łącznej kwocie 2978,56 zł przy uwzględnieniu pomniejszenia płatności o kwotę 325,78 zł (dwukrotność stwierdzonej różnicy). Organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2008 r. kontroli na miejscu stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zgłoszonych we wniosku a stwierdzoną. Na skutek wykluczenia części działki rolnej D powierzchnia stwierdzona wyniosła 18,46 ha. W konsekwencji w stosunku do powierzchni zgłoszonej we wniosku stwierdzono przedeklarowanie o 0,91 ha, co stanowi 4,93% wyznaczone jako iloraz zawyżenia i stwierdzonej powierzchni działek rolnych.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej Dyrektor ARMiR) zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że podstawę zastosowanej przez organ sankcji stanowił art. 16 ust. 3 i ust. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 74 ze zm.), w myśl którego jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach środka związanego z obszarem przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W rozpoznawanym przypadku udział ten wynosił 4,93%.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) – dalej rozporządzenie MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r., rolnikowi przysługuje płatność ONW, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), wynosi co najmniej 1 ha. Z przepisu § 3 pkt 4 rozporządzenia wynika z kolei, że powierzchnia części działki rolnej deklarowana we wniosku, nie może być mniejsza niż 0,1 ha.

Pomniejszenia powierzchni działki rolnej D zostały udokumentowane wykonanymi w trakcie kontroli zdjęciami. Wskazują one jednoznacznie na fakt nieprowadzenia na tych obszarach działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami). Na zdjęciach widoczne są bowiem samosiejki drzew, wieloletnie trawy poprzerastane na skutek corocznej wegetacji świadczące o tym, że w ciągu ostatnich lat nie wykonywano na działce zabiegów uprawowych.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W przypadku wytypowania producenta do kontroli spełnienia warunków dobrej kultury rolnej zaleca się niepowiadamianie o niej producenta rolnego. Ocena zagrożenia celu kontroli i ewentualne podjęcie decyzji o realizacji kontroli bez producenta zależy od inspektora.

W skardze strona zakwestionowała prawidłowość decyzji organu odwoławczego podnosząc, iż kontrola obszarowa odbyła się bez jej obecności. Wynik kontroli - raporty z kontroli zostały jej z kolei zbyt późno doręczone. Skarżąca powołała się także na inne dowody, w tym protokoły kontroli dokonane przez "Bio-Cert" w 2007 r., mające potwierdzać, iż zakwestionowany obszar obsadzono wymaganą ilością sadzonek orzecha włoskiego, jak też, iż obszar ten był utrzymany w dobrej kulturze rolnej, co przeczy więc ustaleniom dokonanym przez kontrolujących z upoważnienia organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podkreślił, iż w celu weryfikacji wykresów wykonanych przy użyciu urządzenia GPS, przedłożonych przez stronę w dniu 3 lipca 2008 r., za pomocą których strona podważała prawidłowość pomiarów wynikających z kontroli z dnia 24 stycznia 2008 r., organ odwoławczy zwrócił się do Biura Kontroli M. Oddziału Regionalnego w W., które potwierdziło ich poprawność. Stwierdził też, że przepisy nie nakazują organowi doręczenia wnioskodawcy raportu z kontroli w jakimś określonym terminie i stanowią jedynie o konieczności poinformowania wnioskodawcy o wykrytych niezgodnościach.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony w załączniku do protokołu rozprawy przedstawił dodatkowe zarzuty. Stwierdził m.in., że kontrolę przeprowadzono na podstawie "Instrukcji" Prezesa ARiMR, co jest sprzeczne z treścią art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; dalej ustawa EFRROW), który stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w drodze rozporządzenia może określić szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu, mając na względzie specyfikę poszczególnych działań. Postawiono zarzut nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 16 ust. 3 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, albowiem w sprawie w zakresie procedur kontroli powinien mieć zastosowanie art. 138 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Zakwestionowano też rzetelność i brak weryfikowalności przeprowadzonej kontroli wskazując na wyniki samodzielnego pomiaru działek rolnych wykonanych metodą GPS, co w ocenie strony winno skutkować dokonaniem ponownej kontroli na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając skargę stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowiły ustalenia, poczynione w trakcie kontroli z dnia 24 stycznia 2008 r., których prawidłowość strona kwestionuje. W wyniku ustaleń kontrolnych wydano decyzję w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 w wysokości 2978,56 zł, pomniejszonej o kwotę 325,78 zł.

Sąd podkreślił, że warunki przyznania płatności ONW reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach działania związanego z obszarem przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca złożyła w dniu 16 kwietnia 2007 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w którym zawnioskowała o płatności do gruntów rolnych i pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, wraz z załącznikami graficznymi. Wniosek zawierał deklarację sześciu działek rolnych oznaczonych symbolami od C do H, z czego do płatności z tytułu ONW zostały zgłoszone działki rolne C, D, E, a zatem te jedynie działki rolne, ich kontrola i konsekwencje z niej wynikające są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Na zadeklarowanych działkach rolnych wnioskodawca podał jako uprawę UPO, RS uprawę orzecha włoskiego. Suma powierzchni zgłoszonych do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wyniosła 19,37 ha.

Wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2008 r. odzwierciedlone zostały w raporcie z kontroli nr 9007-00000024040/08, w którym stwierdzono, iż na działce rolnej oznaczonej jako działka D deklarowano 11,5 ha UPO orzech włoski , a stwierdzono 10,16 ha tej uprawy, zaś na działce E deklarowano 7,00 ha UPO orzech włoski, a stwierdzono 7,43 ha tej uprawy.

W raporcie kontroli odnośnie do działki rolnej D kontroler dokonał zapisu, iż stwierdzono plantację orzecha o powierzchni 10,91 ha, jednocześnie zlokalizowano wyłączenia o powierzchni 0,75 ha. Tym samym powierzchnia stwierdzona wyniosła 10,16 ha i co do takiej wniosek był rozpatrywany. Uwagi widnieją też przy wynikach kontroli działki rolnej E. Mianowicie zgodnie z ustaleniami kontrolujących stwierdzono orzechy na powierzchni 7,83 ha, jednakże równocześnie zlokalizowano tereny niekwalifikujące się do przyznania płatności o powierzchni 0,40 ha. Tym samym powierzchnia, co do której wniosek był rozpatrywany wyniosła 7,43 ha. Braki stwierdzone, co do powierzchni deklarowanej na działce rolnej D zostały częściowo skompensowane przez nadwyżkę powierzchni jaka została ustalona na działce rolnej E. Sąd zauważył ponadto, że stwierdzone pomniejszenia powierzchni działki rolnej D zostały udokumentowane wykonanymi w trakcie kontroli zdjęciami, z których wynika, iż strona nie prowadziła na tych obszarach działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami). Na zdjęciach widoczne są bowiem samosiejki drzew, wieloletnie trawy poprzerastane na skutek corocznej wegetacji świadczące o tym, że w ciągu ostatnich lat nie wykonywano na działce zabiegów uprawowych.

Sąd wskazał na ostateczne ustalenia, iż z zadeklarowanej powierzchni działek do przyznania płatności ONW wynoszącej 19,37 ha, powierzchnia stwierdzona działek rolnych, co do której może być przyznana pomoc – uwzględniając w tym kompensację nadwyżki powierzchni wynikającą z działki E – stanowi więc powierzchnię 18,46 ha. W stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku -19,37 ha - przedeklarowanie nastąpiło o 0,91 ha, co stanowi 4,93 % wyznaczone jako iloraz zawyżenia i stwierdzonej powierzchni działek rolnych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że skoro obszar zadeklarowany we wniosku o przyznanie pomocy z tytułu ONW (19,37 ha) przekraczał obszar stwierdzony, to organy postąpiły prawidłowo, przyznając pomoc finansową z tytułu ONW w pomniejszonej wysokości, uwzględniającej zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Sąd podkreślił, że jakkolwiek organy obu instancji wskazały odmienne podstawy prawne zastosowanej sankcji poprzez wskazanie przez organ II instancji art. 16 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, natomiast przez organ I instancji art. 138 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 zawiera podobną normę prawną jak przepis art. 138 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Art. 138 ust. 1 akapit 1 i akapit 2 stanowi bowiem "z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy". Sąd stwierdził, iż obydwa przepisy przewidują sankcję, którą się stosuje wyliczając pomoc poprzez pomniejszenie obszaru stwierdzonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, gdy wynosi ona powyżej 3%. Odmienności pomiędzy tymi unormowaniami jakkolwiek istnieją, to dotycząc limitów wskazanej różnicy odpowiednio 20% i 30% wykluczającej przyznanie pomocy za dany rok nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzona różnica mieściła się bowiem w granicach zakreślonych obydwoma przepisami stanowiących podstawę do zmniejszenia pomocy, nie zaś jej nie przyznania. Tym samym organ I instancji, nie powołując art. 16 ust. 2 zastosował normę z niego wynikającą, zaś organ II instancji zastosował już właściwy przepis art. 16 ust. 2 powyższego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzucanych nieprawidłowości przeprowadzenia kontroli Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych. Co prawda wskazany art. 25 został skreślony nowelą do rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 25 grudnia 2007 r., jednak z przepisów intertemporalnych noweli wynika jednoznacznie, że do wniosków dotyczących pomocy złożonych przed dniem 1 stycznia 2008 r. nowela nie ma zastosowania.

Organ decydując o podjęciu kontroli na miejscu, doszedł do przekonania, iż nie będzie powiadamiał o tym fakcie producenta rolnego z uwagi na cel kontroli – ustalenie prowadzenia przez producenta działalności rolniczej w warunkach dobrej kultury rolnej. Zdaniem Sądu postępowanie organu, w świetle powołanych przepisów, było prawidłowe. Ponadto podstawa prawna dla organu I instancji do dokonania kontroli wynikała także z przepisów art. 30 ustawy EFRROW zgodnie, z którym "w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole na miejscu oraz wizytacje w miejscu". Nie jest więc trafny również zarzut przeprowadzenia przez organ kontroli na podstawie "Instrukcji" Prezesa ARiMR.

Sąd zwrócił również uwagę na modyfikację obowiązywania zasady czynnego udziału strony określonej w art. 10 Kpa w postępowaniu przed organami ARiMR z uwagi na brzmienie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy EFRROW. Przepis ten stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie (...) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. W sytuacji zatem, gdy organ nie miał obowiązku powiadamiania o kontroli na miejscu, a jednocześnie był zwolniony z obowiązku zapewnienia z urzędu stronie prawa do czynnego w niej udziału, nie można uznać, by organy podnoszonej przez stronę zasadzie uchybiły.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące nierzetelności kontroli. U podstaw spornej decyzji legły bowiem ustalenia faktyczne w zakresie: różnic powierzchniowych zadeklarowanych i stwierdzonych oraz wspomniane nie prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci raportu z kontroli dot. działek w woj. m. wraz z załącznikami, w tym fotografiami kontrolowanych działek, ustalenia te potwierdzał. Nadto jak wynika z odpowiedzi na skargę celem weryfikacji wykresów wykonanych przy użyciu urządzenia GPS mających podważać prawidłowość pomiarów wynikających z kontroli z dnia 24 stycznia 2008 r. organ odwoławczy zwrócił się do Biura Kontroli M. Oddziału Regionalnego w W. z prośbą o ich ocenę. W odpowiedzi Biuro, w oparciu o analizę raportu z kontroli, dokumentacji fotograficznej wykonanej do całości gospodarstwa, jak również na podstawie wyjaśnienia inspektorów przeprowadzających kontrolę, stwierdziło że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia w stosunku do działek rolnych są zgodne ze stanem faktycznym na dzień kontroli. Poza tym na etapie postępowania dowodowego strona nie wnioskowała o przeprowadzenie innych dowodów.

Sąd nie podzielił również zarzutu co do braku weryfikowalności metody GPS zastosowanej w toku kontroli na okoliczność pomiaru działek rolnych z uwagi na niewskazanie konkretnego sposobu wykonania pomiaru, jak i urządzenia za pomocą którego to pomiaru dokonano. Pomiar spornych działek rolnych został przeprowadzony metodą GPS (Global Positioning System) i taki też sposób pomiaru został odnotowany w raporcie z kontroli. Zastosowany sposób pomiaru ma też umocowanie prawne w treści art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 normującym elementy kontroli na miejscu. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Nadmienić też należy, iż w dacie kontroli nie obowiązywał akt prawny wydany w wykonaniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), który by w odniesieniu do urządzeń GPS stanowił, iż urządzenie to podlega obowiązkowi legalizacji.

Zdaniem Sądu bez znaczenia w sprawie jest okoliczność doręczenia stronie wyników kontroli dot. działek rolnych położonych w województwie m. po upływie 5 miesięcy od dnia kontroli dokonanej w z.-p. W badanej sprawie kontrolą sądową objęte było postępowanie organów dotyczące kontroli na miejscu dokonanej w dniu 24 stycznia 2008 r. i obejmowało działki położone w województwie m. Wskazywana zaś pierwsza kontrola i dokonane w jej wyniku ustalenia były podstawą wydania odrębnej decyzji.

Bezzasadne było także powołanie się przez skarżącą na dowody wywodzone z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2007 r. przez firmę "B.-C.". Sąd uznał je za nie mające znaczenia w sprawie, gdyż dotyczą postępowania kontrolnego mającego miejsce w 2007 r., podczas gdy sporne w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o kontrolę i jej ustalenia mające miejsce w styczniu 2008 r.

W skardze kasacyjnej K. O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności w związku z naruszeniem fundamentalnej zasady prawa wspólnotowego – zasady efektywności, które miało wpływ na wynik sprawy, skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2006.368.74) oraz w zw. z art. 48 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez niewykonanie obowiązku nałożonego na Państwo Członkowskie do wydania odpowiednich szczegółowych przepisów prawa krajowego;

b) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c), art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29, 30 i 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;

c) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z zasadą efektywności i ekwiwalentności prawa wspólnotowego naruszoną przez art. 21 ust. 2 pkt. 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;

d) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 6 i 7 Kpa; (zasada prawdy obiektywnej uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki);

e) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 i art. 28 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 mającymi zastosowanie na mocy art. 13 i 15 Rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 w zw. z art. 76, 77 i 78 k.p.a. (zasada równej mocy środków dowodowych);

f) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust.1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004;

g) art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania w sprawie w sytuacji zagrożenia rozbieżnością orzecznictwa na skutek odmiennej oceny zarzutów i stanu faktycznego przez składy orzekające, co niezgodne jest z zasadą ekonomii procesowej.

W ramach naruszenia prawa materialnego orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1) w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy EFRROW poprzez ustalanie przesłanek i warunków kwalifikujących działki rolne do przyznania płatności na podstawie przepisów prawa krajowego - tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) naruszających art. 51 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z art. 5 i załącznikiem IV Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 174 pkt1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, a rozpoznając sprawę bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na rozpoznaniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, lecz na kontroli dokonanej przez sąd wojewódzki oceny legalności działania organu w danej sprawie, jedynie w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie oparta została przede wszystkim na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaś sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie dodatkowo uzasadnia postawione w ramach podstawy procesowej zarzuty, bowiem jak twierdzi kasator, naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez odmowę przyznania płatności ONW w stosunku do części wnioskowanej powierzchni.

Przedmiotem sprawy jest przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) w wysokości pomniejszonej o kwotę 325,78 zł, wskutek różnicy pomiędzy wnioskowaną powierzchnią, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli.

1. Odnosząc się na wstępie do wskazanego jako naruszony w ramach podstawy art. 174 pkt 2) p.p.s.a. przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia prawa procesowego, jak już wyżej wspomniano, może czynić skargę kasacyjną usprawiedliwioną wyłącznie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby Sądowi I instancji można było zarzucić naruszenie wskazanego przepisu, które wiązałoby się ze wspomnianym skutkiem.

Zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają ze sobą w związku. Połączenie spraw na podstawie wskazanego przepisu zależne jest wyłącznie od oceny sądu, czy w istocie, sprawy toczące się przed tym sądem pozostają ze sobą w związku, a w następnej kolejności od dokonanej przez ten sąd oceny celowości połączenia określonych spraw, czy to tylko do łącznego rozpoznania, czy też również rozstrzygnięcia. Skarżąca, jak wynika ze złożonego wniosku, dochodziła trzech rodzajów płatności: ONW, rolno-środowiskowej oraz obszarowej jednolitej i uzupełniającej. Oceniana przez Sąd I instancji decyzja dotyczyła wyłącznie płatności ONW, a jak wynika ze skargi kasacyjnej, dwie pozostałe płatności rozstrzygały dwie odrębne decyzje, w stosunku do których wpłynęły dwie odrębne skargi zarejestrowane w różnym czasie. Sąd I instancji, postanowieniem wpisanym do protokołu rozprawy z dnia 23 stycznia 2009 r., nie przychylił się do wniosku o połączenie wskazanych spraw, stwierdzając brak związku pomiędzy sprawami. Mimo, że z samym uzasadnieniem można dyskutować, podkreślić należy, iż art. 111 § 2 p.p.s.a. stwarza sądowi tylko możliwość łącznego rozpoznawana kilku spraw, tak więc nawet przekonanie sądu o istnieniu związku pomiędzy sprawami nie obliguje do zastosowania cyt. przepisu. Dodatkowo, kasator poza obawami o rozbieżność w orzecznictwie na gruncie rozpoznawanych spraw z kolejnych skarg K. O., nie wskazał jaki wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy mogło mieć niepołączenie tych spraw do rozpatrzenia i ewentualnego rozstrzygnięcia. Nie można też nie zauważyć, iż w dacie rozpoznawania przez Sąd sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie ONW, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. zarejestrowana była jeszcze skarga tylko na jedną z dwóch pozostałych decyzji w przedmiocie płatności, a zatem w dniu wyznaczonym na rozpoznanie sprawy nie istniała możliwość łącznego rozpoznania przez WSA trzech spraw.

2. Pozostałe wymienione w ramach naruszenia przepisów postępowania w pkt od a) do f) zarzuty, wskazując na naruszenie szeregu przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, prowadzą do zarzutu ustalenia stanu faktycznego w sposób wadliwy tzn. przy wykorzystaniu nieprawidłowych procedur kontrolnych, a ich wspólnym mianownikiem jest naruszenie zasady efektywności prawa wspólnotowego przez niewykonanie przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wydania przepisów regulujących w stosunku do obszaru szczegółowe zasady kontroli na miejscu według określonej grupy weryfikowalnych wskaźników.

Należy przypomnieć, że zasada efektywności, jako ogólna zasada prawa wspólnotowego, mimo braku zdefiniowania jej przez ETS, ma oznaczać osiągnięcie celów tego prawa z akcentem na zapewnienie właściwego wykonania przez państwa członkowskie obowiązków wynikających z przepisów systemu prawnego Wspólnoty. W sensie stricto zasada efektywności wymaga, aby przepisy prawa krajowego zarówno procesowego, jak i materialnego były tak skonstruowane, by prawa podmiotowe wynikające z przepisów unijnych były chronione przed wszelkiego rodzaju naruszeniami.

Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia zasady efektywności kierowany może być wyłącznie do państwa członkowskiego i samodzielnie nie może stanowić podstawy podważenia wydanej w indywidualnej sprawie decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Autor skargi kasacyjnej, wskazując określone przepisy prawa unijnego i krajowego, zarzuca brak ustalenia przez Rzeczpospolitą Polską szczegółowych procedur kontrolnych, przez co nie został ustalony w sposób pewny stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z tymi zarzutami.

W dacie złożenia wniosku o dopłaty obowiązywała już ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – dalej ustawa EFRROW. Ustawa ta nałożyła na ministra właściwego do spraw rolnictwa obowiązek opracowania projektu programu dla obszarów wiejskich celem rozwoju, który po uzyskaniu opinii komitetu monitorującego, podlegał zatwierdzeniu przez Komisję Europejską (art. 3 ust. 1 pkt 1 i2 oraz ust. 4 i 5 ustawy EFRROW). Program, o którym mowa obejmuje m.in. wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) – art. 5 ust. 1 pkt 12. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy pomoc, również z tytułu ONW, przyznawana jest na wniosek osoby fizycznej (...), jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. (art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy EFRROW, tj. w rozporządzeniu MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 – dalej rozporządzenie MRiRW z 11 kwietnia 2007 r. (§ 2 pkt 1 – 4). Jak wynika z powyższych unormowań, płatności z tytułu ONW otrzyma wnioskodawca, którego gospodarstwo położone jest na obszarze kwalifikującym się do płatności oraz który spełnia mające charakter podmiotowo–przedmiotowy warunki wymienione w § 2 pkt 1- 4 cyt. rozporządzenia MRiRW. Z kolei ostateczna wysokość płatności uzależniona jest w sposób oczywisty od powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW - co ważne - użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r.). W przypadku podjęcia przez właściwy organ kontroli wniosku pomocowego, dopiero stwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę wszystkich warunków niezbędnych do otrzymania płatności, także warunku użytkowania zadeklarowanej wielkości gruntów ONW jako gruntów ornych, sadów lub użytków zielonych i użytkowanie ich w warunkach dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 5 i załącznik IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.) pozwala na wyliczenie i wypłatę stosownej kwoty pomocy.

Na tle przywołanych regulacji oraz w świetle zarzutów skargi kasacyjnej podstawową kwestią dla dokonania wypłaty kwoty pomocy jest, wobec dokonanej kontroli, ocena prawidłowości weryfikacji wnioskowanego do dopłat obszaru użytkowanych przez wnioskodawcę gruntów i prowadzonych na nich upraw.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy EFRROW w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.) agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole na miejscu oraz wizytacje na miejscu. W przepisach wspólnotowych problematyka kontroli uregulowana jest:

- w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. odnoszącym się do przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 systemów wsparcia dla rolników, m.in. w zakresie zasad dotyczących płatności bezpośrednich, oraz

- w rozporządzeniu Komisji Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Przepis art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie noweli skreślającej ten przepis (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 i wchodzące w życie z dniem 25 grudnia 2007 r.), stanowił iż kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, zaś ewentualne zawiadomienie o niej (maksymalnie z wyprzedzeniem 48 godzin) wiązać się musiało z przekonaniem, że zawiadomienie to nie zagrozi celowi kontroli. Sąd I instancji trafnie zauważył, iż kontrola na miejscu dokonuje się bez uprzedzenia i jest to zasada, od której dopuszczono wyjątek, poddając ocenie organu zasadność odstąpienia od takiej niezapowiedzianej kontroli ze względu na cel tej kontroli. Z kolei wydane później rozporządzenie Komisji nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (weszło w życie 1 stycznia 2007 r.) odwołując się wielokrotnie do unormowań rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, lecz dostrzegając specyfikę działań w ramach osi 2 (dotyczące m.in. płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż górskie art. 36 pkt a) ppkt ii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005), mocą art. 10 ust. 2 ustaliło, że państwa członkowskie określą metody i sposoby kontroli warunków przyznawania wsparcia w ramach każdego działania, nie określając przy tym czasu, w którym ta regulacja ma nastąpić. Ustawa EFRROW, która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2007 r. w art. 31 ust. 1 – 8 ustaliła ramowo przebieg czynności kontrolnych, przewidując jednak w art. 32 pkt 3 możliwość określenia przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji. Wydane na tej podstawie prawnej (nie zaś, jak wskazuje skarga kasacyjna na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy EFRROW) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. nie znajdowało jednak, zgodnie z § 12 tego aktu, zastosowania do wniosków o przyznanie pomocy w ramach ONW na 2007 r. Nie oznacza to jednak, że przeprowadzona dla celów przedmiotowej sprawy kontrola, nie znajdowała oparcia w obowiązujących przepisach, ponieważ w dacie kontroli organ kierował się obowiązującymi go przepisami rozporządzeń Komisji (WE) nr 796/2004 oraz niesprzecznymi z nimi przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Nie było również przeszkód, aby organ, decydując się na kontrolę na miejscu i przewidując udział w niej podmiotu kontrolowanego, zastosował przepis art. 31 ust. 1 – 8 ustawy EFRROW. Jeżeli jednak obowiązujące rozporządzenie Komisji nr 796/2004 dopuszczało jako zasadę kontrolę na miejscu bez uprzedzenia, zaś rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 w tej kwestii nie postanowiło inaczej, a w poszczególnych artykułach odwoływało się wprost do tego właśnie rozporządzenia nr 796/200 (obowiązek sporządzenia z kontroli sprawozdania zgodnie z art. 28 rozporządzenia 796/2004 lub kontrola działań co do obszaru zgodnie z art. 29, 30 i 32 rozporządzenia 796/2004), należy przyjąć, że kontrola obszaru podlegającego płatności z tytułu ONW, przeprowadzona bez uprzedzenia, nie naruszała prawa i taka konkluzja Sądu I instancji nie budzi zastrzeżeń.

Nie można też podzielić zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej, iż nieokreślenie przez przepisy prawa krajowego kryteriów kwalifikacyjnych mogło stanowić podstawę stwierdzenia, że WSA dokonał wadliwej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Stosownie do zasady bezpośredniego działania prawa wspólnotowego, obowiązujące przepisy wydanych w porządku unijnym rozporządzeń mają walor prawa bezpośrednio stosowanego przez właściwe organy państw członkowskich, bez potrzeby ich recypowania do krajowego porządku prawnego. W przypadku nałożenia na kraje członkowskie obowiązku uregulowania określonej kwestii w sposób uwzględniający lokalną specyfikę, choć niesprzeczny z przepisami wspólnotowymi, w razie zwłoki w wywiązaniu się z tego obowiązku, zastosowanie znajdą obowiązujące przepisy unijne. Zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 kontrole na miejscu obejmują wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji, również te związane z utrzymaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy, wobec określenia przez przepisy krajowe warunków i obowiązków, których spełnienie przez wnioskodawcę skutkuje przyznaniem dopłaty, trudno mówić o braku dostatecznych weryfikowalnych wskaźników kontroli w przypadku kontroli zadeklarowanego obszaru upraw – w przedmiotowej sprawie uprawy orzecha włoskiego utrzymanej w dobrej kulturze rolnej. Jak podkreślił Sąd I instancji, płatność ONW przyznawana jest rolnikowi w stosunku do położonych na takich obszarach działek rolnych lub ich części użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone. Obszar zgłoszony przez rolnika do dopłaty w ramach ONW musi być użytkowany w zadeklarowanej części w sposób wyżej wskazany, a jeżeli kontrola na miejscu stwierdzi zawyżenie obszaru uprawowego (również wskutek nieobsadzenia części obszaru działki zadeklarowaną uprawą i utrzymanie jej wbrew zasadom dobrej kultury rolnej), zastosowanie znajdzie przepis art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (pomoc obliczona w oparciu o zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, gdy zamyka się ona w wartości od 3% do 20%).

Ze względu na przepis art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) rolnik jako otrzymujący płatności beneficjent obowiązany jest utrzymać wnioskowany do pomocy grunt rolny w dobrej kulturze rolnej, co wynika z art. 5 ust. 1 oraz z załącznika IV do rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003. Jak wynika ze wskazanego załącznika w ramach minimalnego poziomu utrzymania mieści się unikanie nachodzenia niepożądanej roślinności na grunty rolne. Stwierdzenie podczas kontroli na miejscu, udokumentowanych dołączonymi do protokołu kontroli zdjęciami, okoliczności zaprzeczających zasadzie utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, naraża rolnika na zastosowanie sankcji, których źródłem normatywnym jest wskazany wyżej art. 51 rozporządzenia Rady. W takiej sytuacji nie jest wystarczające samo kontestowanie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, tym bardziej, że brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że stan uprawianych gruntów w całości zgłoszonej powierzchni odpowiadał dobrej kulturze rolnej.

Jak już była o tym mowa, kontrola na miejscu została przeprowadzona w oparciu o przepisy krajowe (art. 30 ustawy EFRROW) i przepisy wspólnotowe, tj. w oparciu o art. 30 i 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 znajdujących zastosowanie na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. Jak wynika z art. 30 ust. 2 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) pod uwagę brana jest powierzchnia faktycznie użytkowana, zaś art. 32 stanowi podstawę do zastosowania w kontroli metody teledetekcji. Organ zastosował wprost cyt. przepisy rozporządzenia, nie jest zatem uprawniony zarzut skontrolowania wnioskowanych działek w oparciu o wewnętrzne instrukcje i wytyczne ARMiR, nawet jeżeli zostały one powołane w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do zarzutu sformułowanego w pkt 1c skargi kasacyjnej prowadzącej do zaakceptowania przez Sąd I instancji niezabezpieczenia stronie postępowania udziału w postępowaniu i nałożeniu na nią niewykonalnego obowiązku podważenia wyników kontroli, to jak trafnie zauważył ten Sąd, przeprowadzenie kontroli niezapowiedzianej implikowało dokonanie jej bez udziału kontrolowanego. Dodać należy, iż wprawdzie ustawa EFRROW w art. 21 ust. 2 pkt 4 zapewnia stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz dzieje się to wyłącznie na wniosek strony, a co uszło uwagi Sądu, skarżąca składając wniosek o płatność, nie wnosiła o zapewnienie jej takiego udziału. Trudno też uznać racje kasatora, którego twierdzenia prowadzą do zarzutu przerzucenia na rolnika ciężaru dowodu w postępowaniu o przyznanie środków pomocowych. W sytuacji, gdy przepisy wspólnotowe przewidują sposób przeprowadzenia kontroli ( art. 25 i 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2000 oraz środki i metody, które weryfikują określone we wniosku działki do pomocy ( art. 30 i 32 cyt. rozporządzenia. ), zaś rolnikowi doręcza się raport z kontroli, brak jest podstaw aby prawo rolnika do składania zastrzeżeń do raportu traktować jak obciążenie go obowiązkiem przeprowadzenia dowodu. Przedłożenie własnego stanowiska w sprawie wraz z ewentualnymi dowodami na jego poparcie stanowi wyraz czynnego udziału strony w postępowaniu, z którego może lecz nie musi ona skorzystać. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie skorzystała z tego prawa na etapie postępowania przed organem i instancji, składając dopiero w postępowaniu odwoławczym własne pomiary nie uwzględniające wyłączeń z produkcji dostrzeżonych przez organ i ujętych w materiale dowodowym ( zdjęcia i szkice działek ). Nadmienić należy, iż jak zauważył WSA, organ w związku z dołączonym przez skarżącą dowodem, przeprowadził jego dodatkową weryfikację przez Biuro M. Oddziału Regionalnego w W., które w oparciu o wszystkie zebrane dokumenty, potwierdziło prawidłowość kontroli przeprowadzonej na miejscu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu sformułowanego w pkt 1d) skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Za niezasadny należało uznać także zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli ze względu na wykorzystany do niej środek pomiaru, co do którego zdaniem kasatora, nie jest wiadome, czy spełnia minimalną jakość pomiaru. Jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, pomiar został przeprowadzony w oparciu o art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, metodą Global Positioning System (GPS ), co zostało odnotowane w raporcie kontroli, a na dzień dokonywania kontroli na miejscu brak jest podstaw prawnych do stawiania urządzeniom GPS wymogu legalizacji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.ps.a. orzeczono jak na wstępie.