Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1780/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2756/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2017 r. V SA/Wa 2756/16 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 1 sierpnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:.

[...] – dalej: Grupa, Strona lub skarżąca - 25 listopada 2015 r. złożyła w Lubuskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 za okres od dnia 12 listopada 2014 r. do dnia 11 listopada 2015 r., tj. w 3 roku korzystania z pomocy.

Podstawę do złożenia wniosku o płatność stanowiła decyzja z 12 listopada 2012 r., o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych, wydana przez Marszałka Województwa Lubuskiego oraz decyzja z 6 maja 2013 r., wydana przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 12-11-2012 r. do 11-11-2017 r., w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 25 lutego 2016 r., odmówił skarżącej przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, za okres od dnia 12 listopada 2014 r. do dnia 11 listopada 2015 r., tj. za 3 rok korzystania z pomocy.

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes ARMiR decyzją z 1 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] w dniu 7 czerwca 2002 r. Na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego, w 19 stycznia 2005 r., została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie [...], otrzymała decyzję z 25 października 2005 r., o przyznaniu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od dnia 19 stycznia 2005 r. do dnia 18 stycznia 2010 r., wydaną przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Na mocy ww. dokumentów w latach 2005-2010 [...], ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Na podstawie wniosków składanych po zakończeniu kolejnych okresów pomocy, [...] , przyznano płatność w maksymalnej wysokości, wynoszącej ogółem równowartość 390 000 Euro za okres 5 lat. Spółdzielnia ta prowadzi swoją działalność pod adresem [...] . Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, organem uprawnionym do reprezentowania [...] . W dniu 29 czerwca 2012 r., do Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wpłynęło pismo, Marszałka Województwa Lubuskiego z 26 czerwca 2012 r., informujące o uchyleniu decyzji Wojewody Lubuskiego z 19 stycznia 2005 r., czego wynikiem było skreślenie [...] z Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego. W dniu 30 maja 2012 r. Nadzwyczajne Zebranie Przedstawicieli [...] podjęło uchwałę o przeprowadzeniu zmian do statutu spółdzielni, polegających m.in. na ustaleniu, iż członkami [...] mogą być wyłącznie osoby prawne. Na mocy tej uchwały dotychczasowi członkowie (osoby fizyczne) wystąpili z członkostwa w spółdzielni i przeszli do następujących spółdzielni mleczarskich: [...] została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS: [...] ) w dniu 9 października 2012 r. Na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 12 listopada 2012 r., została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie [...] otrzymała decyzję z 6 maja 2013 r., o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 12 listopada 2012 r. do 11 listopada 2017 r., w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydaną przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR.

[...] prowadzi swoją działalność pod adresem [...] . Do reprezentowania [...] jest zarząd w składzie [...] - Członek zarządu. Na podstawie zaświadczenia o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych Marszałka Województwa Lubuskiego z 18 listopada 2014 r. liczy ona 69 członków, z czego 43 członków [...] było członkami [...] . Według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego przez stronę po zakończeniu pierwszego okresu pomocy, tj. od dnia 12 listopada 2012 r. do dnia 11 listopada 2013 r., wniosku o płatność złożonym po zakończeniu drugiego okresu pomocy, tj. od dnia 12 listopada 2013 r. do dnia 11 listopada 2014 r., oraz wniosku o płatność złożonym po zakończeniu trzeciego okresu pomocy, trwającego od dnia 12 listopada 2014 r. do dnia 11 listopada 2015 r." jedynym odbiorcą "produktu ze wzglądu, na które grupa została utworzona, wytworzonego w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy" była [...]

[...] została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS: [...]) w dniu 14 sierpnia 2012 r. Na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 31 sierpnia 2012 r., została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie, [...]. Następnie Spółdzielnia otrzymała decyzję z 5 kwietnia 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 31 sierpnia 2013 r. do 30 sierpnia 2018 r., w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydaną przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. [...]prowadzi swoją działalność pod adresem [...]. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, organem uprawnionym do reprezentowania [...] - Członek zarządu. Na podstawie zaświadczenia o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych Marszałka Województwa Lubuskiego z 26 sierpnia 2014 r. liczy ona 29 członków, z czego 21 członków [...] było członkami [...]. Według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu pierwszego okresu pomocy, tj. od dnia 31 sierpnia 2012 r. do dnia 30 sierpnia 2013 r., jedynym odbiorca "produktu ze wzglądu, na które grupa została utworzona, wytworzonego w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy" była [...]. Według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu drugiego okresu pomocy, tj. od dnia 31 sierpnia 2013 r. do dnia 30 sierpnia 2014 r., [...], zakupiła od [...] 95,91% mleka krowiego. Pozostałe 4,09% mleka krowiego zostało sprzedane do nabywcy - N[...], natomiast według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu trzeciego okresu pomocy, tj. od dnia 31 sierpnia 2014 r. do dnia 30 sierpnia 2015 r., [...]91,77% mleka krowiego. Pozostałe 8,23% mleka krowiego zostało sprzedane do nabywcy - NUTRICJA Zakłady Produkcyjne Sp. z o.o.

[...] w dniu 2 lipca 2012 r. Na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 5 czerwca 2013 r., została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie [...] ". Następnie Spółdzielnia otrzymała Decyzję z 16 października 2013 r., o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 5 czerwca 2013 r. do 4 czerwca 2018 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydaną przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. [...] prowadzi swoją działalność pod adresem ul. [...]. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym organem uprawnionym do reprezentowania Spółdzielni [...] - Członek zarządu. Na podstawie zaświadczenia o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych Marszałka Województwa Lubuskiego z 2 czerwca 2014 r. liczy ona 12 członków, z czego 10 członków [...] . Według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu pierwszego okresu pomocy, tj. od dnia 5 czerwca 2013 r. do dnia 4 czerwca 2014 r. oraz wniosku o płatność złożonym po zakończeniu drugiego okresu pomocy, trwającego od dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 4 czerwca 2015 r. jedynym odbiorcą produktu ze względu, na które grupa została utworzona, wytworzonego w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy" była [...].

[...] w dniu 2 sierpnia 2012 r. Na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 27 sierpnia 2012 r., została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie [...] otrzymała Decyzję z 26 marca 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 27 sierpnia 2012 r. do 26 sierpnia 2017 r., w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydaną przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. [...] prowadzi swoją działalność pod adresem [...] . Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym organem uprawnionym do reprezentowania [...] jest zarząd w składzie [...] - Członek zarządu. Na podstawie zaświadczenia o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych Marszałka Województwa Lubuskiego z 26 sierpnia 2014 r. liczy ona 76 członków, z czego 52 członków [...]. Według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu drugiego okresu pomocy, tj. od dnia 27 sierpnia 2013 r. do 26 sierpnia 2014r. oraz wniosku o płatność złożonym po zakończeniu trzeciego okresu pomocy, trwającego od dnia 27 sierpnia 2014 r. do dnia 26 sierpnia 2015 r., jedynym odbiorcą, produktu ze wzglądu, na które grupa została utworzona, wytworzonego w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy" była [...].

[...] w dniu 29 lutego 2012 r. Na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 26 kwietnia 2012 r., została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie grupa producentów rolnych "[...], otrzymała Decyzję z 13 listopada 2012 r., o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania " Grupy producentów rolnych " w okresie od 26 kwietnia 2012 r. do 25 kwietnia 2017 r., w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydaną przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Grupa producentów rolnych "[...]prowadzi swoją działalność pod adresem ul. [...]. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, organem uprawnionym do reprezentowania podmiotu "[...]jest jednoosobowy zarząd, który w imieniu spółki reprezentuje [...] - Prezes zarządu. Na podstawie zaświadczenia o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych Marszałka Województwa Lubuskiego z 8 maja 2014 r. liczy ona 5 członków, z czego 3 członków spółki [...]. Według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu drugiego okresu pomocy, tj. od dnia 26 kwietnia 2013 r. do 25 kwietnia 2014r" jedynym odbiorcą produktu ze wzglądu, na które grupa została utworzona. wytworzonego w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy" była [...], natomiast według załącznika nr 3 do wniosku o płatność, złożonego po zakończeniu trzeciego okresu pomocy, tj. od dnia 26 kwietnia 2014 r. do dnia 25 kwietnia 2015 r., [...], zakupiła od Grupy producentów rolnych "[...]73,04% mleka krowiego. Pozostałe 26,96% mleka krowiego zostało sprzedane do nabywcy, [...].

Prezes ARiMR wskazał, iż w tak ustalonym stanie faktycznym stwierdzić należy, że na bazie składu osobowego [...], będącej beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, utworzono pięć nowych podmiotów tj.: Spółdzielnię [...]Ww. pięć podmiotów, (aktualnie ubiegają się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013), jak również w przeważającej części, wyłączny odbiorca produktu (mleka krowiego), jakim jest [...]): mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem tj.: ul. [...], są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa [...], głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest [...], która była beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, wystąpili z członkostwa w tejże spółdzielni i utworzyli pięć nowych podmiotów, które to podmioty złożyły wnioski w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zdaniem organu II instancji powyższe działania stanowią dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez poszczególne podmioty wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi. [...] poprzez jej członkostwo w [...], biorą udział bezpośrednio lub pośrednio w zarządzaniu i kontroli albo posiadają udział w kapitale [...]. Udziałowcami i członkami tych podmiotów (w przeważającej większości) są dotychczasowi członkowie [...]. Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych, sprzedawany jest przez te grupy do [...]. Należy w tym miejscu zauważyć, że sprzedaż produktu (mleka krowiego) funkcjonująca w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych.

Organ odwoławczy podniósł, że członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, byli "scentralizowani" poprzez udział w [...]i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. Zdaniem organu w tym przypadku trudno uznać, aby utworzenie Grupy spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. b)rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm.)., dalej: rozporządzenie Rady nr 1698/2005), polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do obrotu, gdyż członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkostwo w spółdzielni realizowali te cele. Istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej, o których mowa ww. rozporządzeniu dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych ([...], korzystającej z pomocy finansowej w okresie od dnia 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., [...]) w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie miało miejsce stworzenie sztuczne warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Sąd I instancji podniósł, że Grupa spełniła warunki wpisania jej do rejestru grup producentów i decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z 12 listopada 2012 r. została wpisana do tego rejestru. Następnie Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z 6 maja 2013 r. orzekł o przyznaniu pomocy finansowej w okresie od 12 listopada 2012 r. do 11 listopada 2017 r. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania płatności przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność za trzeci rok działalności. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Zgodnie z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

Zdaniem WSA na bazie składu osobowego [...], będącej beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, utworzono pięć nowych podmiotów tj.: [...]Ww. pięć podmiotów, (aktualnie ubiegają się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013), jak również w przeważającej części, wyłączny odbiorca produktu (mleka krowiego), jakim jest [...]: mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem tj.: ul. [...], są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa [...], głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest [...], która była beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, wystąpili z członkostwa w tejże spółdzielni i utworzyli pięć nowych podmiotów, które to podmioty złożyły wnioski w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Powyższe działania, stanowią dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez poszczególne podmioty wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Sąd wskazał, że pomimo tego, iż [...]", to jednak członkowie Spółdzielni [...] poprzez jej członkostwo w [...], biorą udział bezpośrednio lub pośrednio w zarządzaniu i kontroli albo posiadają udział w kapitale [...]. Udziałowcami i członkami tych podmiotów (w przeważającej większości) są dotychczasowi członkowie [...]. Natomiast produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych, sprzedawany jest przez te grupy do [...]. Sprzedaż produktu (mleka krowiego) funkcjonująca w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych. Członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, byli "scentralizowani" poprzez udział w [...]i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno uznać, aby utworzenie Grupy spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do obrotu, gdyż członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkostwo w spółdzielni realizowali te cele.

Sąd podniósł, że istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych ([...], korzystającej z pomocy finansowej w okresie od dnia 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., [...]w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Sąd I instancji wskazał, że tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych członkowie [...]dążą do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby członkowie [...]nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym [...] to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013. W związku z tym powołanie nowej grupy producentów, miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwój Obszarów Wiejskich 2007-2013.

W ocenie WSA skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b) cyt. rozporządzenia, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

a) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm, dalej: rozporządzenie Komisji 65/11) w zw. z art. 4. ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95) poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;

b) art. 35 ust. 1 lit. b)rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm. dalej: rozporządzenie Rady nr 1698/2005) poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie grupy, jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, iż cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumpcję polegającą na uznaniu, że działania producentów - obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, która powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, a ponadto w sprawie nie doszło do dekoncentracji, bowiem działania podjęte przez członków Grupy nie spowodowały podziału bazy produkcyjnej.

c) art. 35 ust. 1 lit. a), c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez nie zastosowanie go w sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym, aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia, jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

d) art. 2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

e) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków do jej przyznania.

II. Przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 12.11.2012 r. do 11.11.2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 15 kpa w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że organy I i II instancji przedstawiły odmienną argumentację co do przyczyn odmowy płatności w wydanych kolejno decyzjach, wskutek czego Grupa nie miała możliwości odniesienia się do stanu faktycznego, jak i zagadnienia prawnego ustalonego przez organ II instancji, a zatem była pozbawiona dwuinstancyjnego toku postępowania;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 §1, art.138 § 1 pkt 2) art. 140 kpa w związku z art.. 21 ust. 2 pkt 1,2 ustawy z 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej ustawa PROW) polegające na:

- oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek, czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez Skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

- uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez Organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/11, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

- uznaniu, że działania Organów obu instancji polegające na:

- przedstawieniu odmiennej argumentacji, co do przyczyn odmowy płatności w decyzjach organu I i II instancji, uniemożliwieniu Grupie wypowiedzenia się, co do zmian w ustalonym stanie faktycznym, (które pozbawiło Grupę możliwości ochrony jej praw), nieuwzględnieniu wniosku Grupy o przesłuchanie świadków, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzeniu rozprawy, (podczas gdy udział świadków był niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia warunku subiektywnego), sporządzenia uzasadnienia wyroku bez uwzględniania obligatoryjnych jego elementów, nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez organ II instancji

- były prawidłowe, podczas gdy dokładne zweryfikowanie prawidłowości działań organów w wyżej wskazanym zakresie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględniania skargi.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Zielonej Górze bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 12 listopada 2014 r. do 11 listopada 2015 r., to jest za trzeci rok działalności;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie wyłącznie do ich cytowania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia. W ocenie skarżącej organ na podstawie informacji, że część producentów – obecnie członków Grupy – była kiedyś członkami innego podmiotu wyciąga wniosek, iż w ten sposób doszło do dekoncentracji i w związku z tym Grupa nie może realizować celów wsparcia. Jest to wniosek zbyt daleko idący, zwłaszcza że brak jest w tym zakresie logicznego uzasadnienia, ponieważ organ w ogóle nie badał, czy Grupa realizuje cele wsparcia określone w przepisach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z art.21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Skarżąca natomiast nie przedstawiła przekonywujących dowodów potwierdzających okoliczności uzasadniające przyznanie jej wnioskowanej pomocy, w tym zwłaszcza na okoliczność osiągnięcia celów wsparcia. Nie podważyła też ustaleń i oceny organów na okoliczność sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności sprzecznej z systemem wparcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji, a poprzednio organy Agencji, nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stosownie do tych przepisów organy, co słusznie zaaprobowano w zaskarżonym wyroku, przeprowadziły szerokie i wszechstronne postępowanie wyjaśniające zarówno na okoliczność zrealizowania przez skarżącą grupę celów wsparcia, jak i wykazały rzeczywiste intencje powstania i działania grupy producentów. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, czego strona skarżąca nie kwestionuje, że na bazie składu osobowego [...], będącej beneficjentem pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, utworzono pięć nowych podmiotów, w tym [...] Te pięć podmiotów, ubiegających się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jak również w przeważającej części, wyłączny odbiorca produktu, jakim jest [...]. Podmioty te są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa [...]. Głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest [...], która była beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, wystąpili z członkostwa w tejże spółdzielni i utworzyli pięć nowych podmiotów, które to podmioty złożyły wnioski w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że wskazany sposób działania stanowi dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez poszczególne podmioty wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. Istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych ([...], korzystającej z pomocy finansowej w okresie od dnia 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., [...]) w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej postanie i sposób działania miały na celu obejście przepisów prawa i podyktowane było zamiarem uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Bowiem członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, byli scentralizowani poprzez udział w [...]i sprzedaży w niej mleka oraz wspólnego wprowadzenia tego produktu do obrotu. W takich okolicznościach, prawidłowo Sąd uznał, że utworzenie Grupy Producentów [...]nie spowodowało realizacji celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do obrotu. Przy czym organy nie zarzucały skarżącej niespełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów określonych przepisami prawa, wykazały natomiast że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a sposób powstania i działania Grupy miał na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Podkreślenia wymaga, że skarżąca ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że tworząc dodatkowe podmioty, korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów Rolnych" dążono do przedłużenia i zwielokrotnienia należnej pomocy z 5 do 10 lat. Gdyby bowiem członkowie [...] nie stworzyli 5 nowych grup producentów rolnych, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013.

Wbrew stanowisku skarżącej nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Brak jest podstaw do zarzucenia art. 89 k.p.a. Organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Zgodnie bowiem z art. 89 k.p.a.: "Organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§1); Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin ((§ 2)". W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w cyt. przepisie, wobec tego brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem strony. W szczególności nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, gdyż dotychczasowe ustalenia w sprawie w sposób wystarczający dowiodły okoliczności stworzenia przez skarżącą Grupę "sztucznych warunków". Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 78 k.p.a. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, co znalazło wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia, a przede wszystkim organ zasadnie ocenił, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy, o których mówi art. 89 k.p.a.

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji poczynił ustalenia faktyczne wskazujące, iż skarżąca nie spełnia celów wsparcia określonych w art. 35 rozporządzenia 1689/2005. Na podstawie materiału dowodowego, obejmującego wszystkie sprawy dotyczące ubiegania się o wsparcie przez [...]oraz pięć innych podmiotów, tj. [...] w tym ustaleń organu poczynionych podczas rozpatrywania wniosku z poprzedniego okresu referencyjnego, organ wykazał że działania tych podmiotów stanowią dekoncentrację – rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania " Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez te podmioty wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podstawy prawnej wskazał, że wykładnia przepisów prawa obowiązująca dla działania "Grupy producentów rolnych" nie może być dokonywana w sprzeczności do regulacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2023, gdzie wskazano, że działanie to ma na celu uzyskanie korzyści z koncentracji produkcji i wspólnego współdziałania producentów z danego sektora, uzyskanie lepszej sytuacji konkurencyjnej w przypadku współdziałania rozdrobnionych producentów, poprzez wykazanie znaczenia kryterium wielkości sprzedaży lub obrotów grupy w powiązaniu z liczbą jej członków. Rozpatrując tak zakreślone cele działania organ stwierdził, że [...] nie osiąga takich celów, a w szczególności brak jest koncentracji produkcji. Organ odwoławczy rozpatrujący sprawę ponownie stwierdził, oceniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, byli "scentralizowani" poprzez udział w [...] i sprzedaży w niej mleka oraz wspornego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, trudno uznać aby utworzenie Grupy spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do obrotu, gdyż członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkowstwo w spółdzielni realizowali te cele. Zatem twierdzenia skarżącej, że: "Grupa nie miała możliwości odnieść się do rozstrzygnięcia okoliczności, jak i zagadnienia prawnego ustalonych przez organ II instancji, z uwagi na fakt, że nie są one tożsame z rozstrzygnięciem organu I instancji oraz iż: "Po stronie organu II instancji istniał obowiązek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu weryfikacji przez organ I instancji, czy Grupa nie spełnia celów wsparcia określonych w art. 35 rozporządzenia 1689/2005", są całkowicie chybione. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ odwoławczy jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszania art. 16 § k.p.a. Wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego czy, spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone zatem na dwa etapy, co zasadnie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności. Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i na podstawie art. 104 k.p.a. jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rozporządzenia GPR), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie.

Nadto strona skarżąca zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego sprawy, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie do ich cytowania.

Ten zarzut również jest nieusprawiedliwiony. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. Nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu I instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Zatem, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to co miało miejsce w tej sprawie, to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzut naruszenia omawianego przepisu.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do kontroli naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za 3 rok korzystania z tej pomocy.

W konsekwencji oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podstawą oceny tego zarzutu może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została uregulowana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z jego treścią: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach WPR wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W ustawodawstwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot(zob. pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).

Przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiają tym samym rozstrzygniecie tej kwestii organom stosującym prawo. Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C - 434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz wykładni dokonanej przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz.1), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s.25-26).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stwierdzenie przez organ, że doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem samej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosków innych podmiotów oraz innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub pranych ukierunkowanych wyłącznie na to by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem wyjścia w odniesieniu do przeprowadzonej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy. Konieczne jest zatem określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć grupa producentów rolnych, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca. Na gruncie prawa unijnego cel zamierzony przez system wsparcia jest określony w przepisie art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, który stanowi w ust. 1, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Z cyt. regulacji wynika, że udzielnie wsparcia jest ukierunkowane na realizowanie celu w postaci ułatwienia tworzenia i działalności grup producentów, w tym ściśle określonych celów szczegółowych: wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W rozpoznawanej sprawie Grupa naruszyła cele wskazane w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1689/2005, poprzez brak spełnienia warunku centralizacji sprzedaży. Ze stanu faktycznego wynika bowiem, że w sprawie wystąpiło sztuczne rozdrobnienie produkcji, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia pięciu podmiotom wymienionym w decyzji. Na gruncie prawa krajowego cele wsparcia określa art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Zgodnie z tym przepisem: "Osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne, które w ramach działalności rolniczej prowadzą:

1) gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub

2) dział specjalny produkcji rolnej

- mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produktów i procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności produktów rolnych, rozwijania umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji, a także ochrony środowiska naturalnego".

Przepis ten wskazuje na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o koncentracji podaży, gdyż podmiot, który funkcjonował na rynku tj. [...] dokonał podziału swojej struktury w sposób przedstawiony szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Takie działanie wypełnia obiektywną przesłankę wskazującą na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy.

Opis następujących po sobie zdarzeń, przedstawiony w zaskarżonej decyzji, wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę, było działanie mające na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności, gdyż [...] działając jako nowoutworzona Grupa w okresie pięcioletniego dofinansowania miałaby możliwość otrzymania wsparcia w maksymalnej wysokości 390 000 Euro. Ten aspekt finansowy, co prawidłowo ustaliły organy, był decydującym czynnikiem dążenia wspólników do wydzielenia ze [...] co z kolei wypełnia subiektywny warunek.

Podsumowując Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów, że Grupa wypełniła, zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się spełnieniem warunków koniecznych do uzyskania przez [...] statusu grupy producentów rolnych. Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonych w przepisach unijnych i krajowych. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane. Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, ocena grupy producentów rolnych musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jej funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jej relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać cele pomocy jakie mogą być finansowane z budżetu UE na ułatwienie i działalność grup producentów rolnych w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu Z niepodważonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na bazie składu osobowego [...], będącej beneficjentem pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, utworzono pięć nowych podmiotów, w tym [...]Te pięć podmiotów, ubiegających się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jak również w przeważającej części, wyłączy odbiorca produktu, jakim jest [...]– której przyznano płatność w latach 2005-2010, mają siedzibę w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem: ul. [...]. Podmioty te są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa [...]. Głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest [...], która była beneficjentem programu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, wystąpili z członkostwa w tejże spółdzielni i utworzyli pięć nowych podmiotów, które to podmioty złożyły wnioski w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że działania te w istocie stanowią dekoncentrację, tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskania wsparcia przez te podmioty na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania.

W tym miejscu podkreślić, że okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

W konsekwencji powyższych rozważań za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt 1 lit. c, d i f osnowy skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy, uznając że dopuszczalne będzie rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).