Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1164/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Piotr Fronc SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. A. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J. A. L. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 4 stycznia 2021 r., znak: ROIK [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej upb) nałożył na J. L. obowiązek przedłożenia dla inwestycji pn. przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli): 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustawy, do dnia 30.04.2021r.

Rozstrzygnięcie zapadło wobec ustalenia w wyniku oględzin w dniu 18 sierpnia 2020 r. oraz 29 września 2020 r. na terenie działki [...] Obr. 2 K. w Krakowie zlokalizowanej przy ul. [...] w Krakowie (k. 16-36, 40-47 akt PINB), iż przebudowa miała obejmować połowę istniejącego budynku, a nie całego, tj. część budynku znajdującą się w głębi tej posesji. Roboty budowlane wykonano w całym budynku. Inwestor zmienił sposób użytkowania ww. obiektu budowlanego. Budynek frontowy o trzech kondygnacjach ma 9 (dziewięć) lokali mieszkalnych jednopoziomowych, wyposażonych w samodzielne aneksy kuchenne i łazienki, a budynek w głębi posesji ma 6 (sześć) lokali mieszkalnych jednopoziomowych, również wyposażonych w samodzielne aneksy kuchenne i łazienki. Ponadto stwierdzono, m.in., że szerokość biegów i spocznika w świetle między balustradą, a ścianą w klatce schodowej w części frontowej ma zaledwie 0,85 m, a w części w głębi posesji schody są zabiegowe. Ponadto do frontowego budynku na pierwszą kondygnację mieszkania prowadzi kilka stopni, brak jest zapewnienia dostępności dla osób niepełnosprawnych, a w szczególności dla poruszających się na wózku inwalidzkim. Brak wiatrołapu w ww. budynkach (k. 16-36, 40-47akt PINB). Postanowieniem nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 r., znak: ROIK [...], PINB działając na mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 upb wstrzymał inwestorowi J. L. prowadzenie robót budowlanych na dz. nr [...] obr. [...] w Krakowie przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła inwestorka zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez;

a. przyjęcie, że prace wykonane w ramach inwestycji "[...] - przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli) na dz. Nr [...] obr. [...]" trwały do czasu kontroli w sierpniu 2020 roku podczas gdy prace te zakończyły się w czerwcu 2020 roku zgodnie z wpisem w dzienniku budowy,

b. oparcie się przy ustaleniach faktycznych wyłącznie na dowodach wytworzonych przez organ w ramach przeprowadzonej kontroli i pominięcie twierdzeń i dowodów przedstawionych przez inwestora, a w konsekwencji dokonanie oceny bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 76 § 1 i 2 KPA poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego - dziennika budowy, z którego wynika, że prace w ramach inwestycji "[...] -przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli) na dz. Nr [...] obr. [...]" zakończyły się w czerwcu 2020 roku;

-art. 81a § 1 KPA poprzez przyjęcie, że prace w ramach inwestycji "[...] - przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli) na dz. Nr [...] obr. [...]" trwały w chwili dokonania kontroli przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, a ustalenia organu l instancji przeczą treści dokumentu urzędowego w postaci dziennika budowy;

- art. 107 § 3 KPA poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wpisowi w dzienniku budowy o zakończeniu prac w czerwcu 2020 roku;

- art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązków wskazanych w sentencji decyzji, podczas gdy wszelkie prace wykonywane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].[...] z dnia 30.05.2019 zostały zakończone w czerwcu 2020r., co potwierdza stosowny wpis kierownika budowy w dzienniku budowy, czyli dokumentacja otrzymana przez organ w dniu 11.08.2020r. wraz ze zgłoszeniem zakończenia budowy;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż inwestor naruszył poniżej wymienione przepisy techniczno-budowlane, podczas gdy nie miały one w niniejszej sprawie zastosowania, wobec czego to organ dokonał ich naruszenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie:

a. § 61 ust. 1 w zw. z § 61 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r (dalej jako Rozporządzenie) poprzez przyjęcie, iż w budynku powinna być zapewniona dostępność dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózku inwalidzkim, podczas gdy ust. 2 § 61 Rozporządzenia stanowi, iż wymaganie przystosowania wejść dla osób niepełnosprawnych nie dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, zatem budynek przy [...] w Krakowie będący budynkiem jednorodzinnym nie musi wymogów tych spełniać,

b. § 68 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż szerokość biegów i spocznika w świetle między balustradą a ścianą w klatce schodowej w części frontowej wnosząca 0,85 m jest niewystarczająca, podczas gdy ustawodawca dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustanowił wymóg szerokości ww elementów na 0,8 m, co oznacza, iż szerokość biegów i spocznika w ww budynku - będącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - warunki określone w Rozporządzeniu spełnia, nie doszło zatem do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych,

c. § 242 oraz § 244 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w zw. z § 248 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż istniejące w budynku schody zabiegowe nie spełniają wymogów dla dróg ewakuacyjnych, podczas gdy ustawodawca określa w § 248 Rozporządzenia, iż schody wewnętrzne w budynku jednorodzinnym mogą nie spełnia wymogów stawianych drogom ewakuacyjnym, nie doszło zatem do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych w tym zakresie,

- art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 a ust. 5 pkt 4 i 5 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzone w budynku prace polegające na postawieniu ścianek z płyt GKF oraz rozbudowaniu instalacji wewnętrznych stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budynek przy ul. [...] w Krakowie nadal jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a wydzielenie w jego obrębie pokoi posiadających osobne łazienki i aneksy kuchenne zakwalifikować należy do prac aranżacyjnych, które nie mają wpływu na dotychczasowy sposób użytkowania obiektu i nie są pracami, które doprowadziły do powstania w nim 15 odrębnych lokali mieszkalnych, ponieważ żaden z pokoi nie spełnia warunków, by uznać go za osobny lokal mieszkalny, chociażby z uwagi na brak wydzielenia trwałymi ścianami;

- art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że prace polegające na wydzieleniu przez inwestora w budynku pokoi wyposażonych w łazienki oraz aneks kuchenny stanowią przebudowę, a zatem inwestor winien się legitymować decyzją o zmianie pozwolenia na budowę oraz że doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy wydzielenie ww pomieszczeń nie prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a zatem nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania, a ponadto przeprowadzone prace miały charakter aranżacyjny i nie ma obowiązku objęcia ich pozwoleniem na budowę, w związku z czym przeprowadzenie tych prac nie stanowi istotnego odstąpienia od zamierzonego sposobu użytkowania, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zatwierdzonego projektu budowlanego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia 5 sierpnia 2021r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 upb), uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2021 r., w pozostałym zakresie utrzymał skarżoną decyzję w mocy.

Wg organu odwoławczego PINB w sytuacji stwierdzenia na podstawie zgromadzonego materiały dowodowego, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami w rozumienie art. 36a ust. 5 upb, miał prawo wydać skarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 upb, pomimo dysponowania informacją o zakończeniu procesu budowlanego (zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do PINB 11.08.2020 r.) Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) dla obszaru "Rejon Fortu Bronowice", przyjętego uchwałą Rady Miasta Kraków nr CVIII/2843/l 8 z dnia 29 sierpnia 2018 r., działka nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN. 3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie norma zawarta w art. 3 pkt 2a upb definiuje pojęcie budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; natomiast treść § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej WT) wskazuje na legalną definicje budynku zamieszkania zbiorowego rozumie się przez to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi poza stałym miejscem zamieszkania, taki jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, schronisko turystyczne, schronisko socjalne, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, taki jak dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka. W świetle ustaleń dokonanych przez upoważnionych pracowników PINB podczas oględzin na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie, które miały kolejno miejsce 18.08.2020 r. i 29.09.2020 r. bezsprzecznie należy uznać, iż w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych sporny obiekt budowlany został doprowadzony do stanu sprzecznego z obowiązującym prawem miejscowym, bowiem poprzez wydzielenie 9 (dziewięciu) lokali mieszkalnych jednopoziomowych, wyposażonych w samodzielne aneksy kuchenne i łazienki, a budynek w głębi posesji ma 6 (sześć) lokali mieszkalnych jednopoziomowych, również wyposażonych w samodzielne aneksy kuchenne i łazienki" inwestor doprowadził do powstania na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej budynku zamieszkania zbiorowego. Ponadto MWINB zauważył, że w rezultacie w obecnym stanie faktycznym nastąpiła zmiana kwalifikacji kategorii obiektu budowlanego z kat. I - budynki mieszkalne jednorodzinne na kat. XIII - pozostałe budynki mieszkalne oraz zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 upb:

Wskazana powyżej zmiana kwalifikacji obiektu budowlanego jaka ma miejsce w realiach niniejszej sprawy rodzi również potrzebę poddania analizie rozwiązań zastosowanych w spornym obiekcie przez pryzmat WT jakie są stawiane dla tego rodzaju obiektów budowlanych. W tej kwestii nie sposób nie zgodzić się z stanowiskiem PINB, że Inwestor naruszył nie tylko przepisy ustawy Prawo budowlane m.in. art. 5 pkt 4, 4a, art. 36a ust. 1 ale również przepisy techniczno-budowlane m.in. § 61, § 63, § 68, § 242 § 244 ust. 1 pkt 2 czy § 248 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Ponadto kolejnym istotnym odstępstwem jest naruszenie przepisu art. 5 pkt 4 i 4a upb w związku z art. 36a ust.5 pkt 3 upb, bowiem brak przystosowania infrastruktury budynku zamieszkania zbiorowego dla potrzeb osób niepełnosprawnych i starszych jest swoistego rodzaju tworzeniem barier i wykluczenia społecznego, na co organ nadzoru budowlanego nie może przyzwolić w świetle norm zawartych w ww. przepisach ustawy Prawo budowlane. Stanowi to odpowiedz na zarzut, iż organ nie wyjaśnia w jaki sposób dokonanie podziału przestrzeni wewnątrz budynku stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB podał, iż kompetencje organu nadzoru budowlanego nie ograniczają się jedynie do badania zgodności wykonanych prac budowlanych z przepisami ustawy Prawo budowlane. Należy przez to rozumieć, że samo zwolnienie z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej dla wykonania określonych robót nie daje inwestorowi możliwości wykonanie ich w sposób dowolny, tworzący sprzeczność z innymi przepisami m.in. MPZP. Ważnym aspektem jest również to, iż organ nadzoru budowlanego nie kontrolują jedynie samego procesu inwestycyjnego ale również jego efekty, bowiem w realiach niniejszej sprawy sam fakt, że proces wykonywania robót budowlanych (montaż ścianek działowych z płyt karton-gips) określonych przez Skarżącą jako "aranżacyjne" nie wymagał dopełnienia formalności przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, to już sam ich efekt stworzył sprzeczności z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz prawem miejscowym. Takie stanowisko prezentowane jest w ugruntowanym orzecznictwie sadów administracyjnych. Nieprawidłowości wskazane przy realizacji przedmiotowego obiektu organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, którego przebieg został uregulowany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z założeniem ustawodawcy, wyeliminowanie stanu bezprawia budowlanego związanego z dopuszczeniem się przez inwestora istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia właśnie procedury naprawczej. W realiach niniejszej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw istotnych od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymaga nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa wprost w art. 51 ust. 1 pkt 3 upb. Stanowi to wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja przez Inwestora w postaci wykonania ww. obowiązku umożliwi organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, na podstawie art. 51 ust. 4 upb. Niemniej jednak Inwestor winien mieć na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt. II OSK 330/16 sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W przypadku gdy inwestor nie uczyni zadość nałożonemu obowiązkowi przedłożenia zamiennego projektu budowlanego lub obowiązek ten zostanie wypełniony nieprawidłowo organ nadzoru budowlanego w kolejnym etapie postępowania naprawczego wyda decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego część, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tak przedstawione etapy postępowania naprawczego wprost regulują normy ustawy Prawo budowlane. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada w drodze decyzji na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. l pkt 3 P. b.). Po upływie określonego terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 upb). Natomiast w przypadku niewykonania w terminie nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązku, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 upb). W sytuacji nałożenia na inwestora nakazu przedłożenia projektu budowlanego, jego obowiązkiem jest przedłożenie w określonym terminie opracowanego przez uprawnionego projektanta projektu budowlanego, odpowiadającego unormowaniom z Rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Projekt o jakim mowa winien zostać stworzony w zgodzie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast rzeczą organu winno być skontrolowanie w całości tak przedłożonego projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 upb. W szczególności chodziłoby o zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodności projektu zagospodarowania dziatki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Negatywny wynik kontroli projektu budowlanego zamiennego, np. pod względem zgodności projektu z obowiązującymi przepisami techniczno -budowlanymi, będzie zobowiązywać organ do zastosowania jednej z dyspozycji art. 51 ust. 5 upb w tym do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki nielegalnego obiektu budowlanego bądź tylko jednej z jego części.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła inwestorka zarzucając naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 upb poprzez ich błędne zastosowanie, albowiem art. 51 ust. 1 pkt 3 upb z uwagi na treść ust. 7 tegoż przepisu nie znajduje w sprawie zastosowania, ponieważ roboty budowlane przy ul. [...] w Krakowie zostały już wykonane, więc zgodnie z art. 51 ust. 7 upb zastosowanie znajdują ewentualnie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, nie zaś pkt 3. organ II instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 upb, w sytuacji gdy jednocześnie uchylił postanowienie organu I instancji nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z uwagi na to, że roboty przez skarżącą zostały już wykonane i zakończone, ponadto obowiązek przedstawienia projektu zamiennego dotyczy również części budynku, której zatwierdzony projekt budowlany nie dotyczył,

- art. 51 ust. 1 pkt 3 upb poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane realizowane przez skarżącą na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy wszelkie prace wykonywane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].[...] z dnia 30.05.2019 zostały zakończone w czerwcu 2020r., co potwierdza stosowny wpis kierownika budowy w dzienniku budowy, czyli dokumentacja otrzymana przez organ I instancji w dniu 11.08.2020r. wraz ze zgłoszeniem zakończenia budowy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez:

a. przyjęcie, że prace wykonane w ramach inwestycji "[...] – przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli) na dz. Nr [...] trwały do czasu kontroli w sierpniu 2020 roku, podczas gdy prace te zakończyły się w czerwcu 2020 roku zgodnie z wpisem w dzienniku budowy,

b. oparcie się przy ustaleniach faktycznych wyłącznie na dowodach wytworzonych przez organ I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli i pominięcie twierdzeń i dowodów przedstawionych przez inwestora, w tym dziennika budowy, a w konsekwencji dokonanie oceny bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie,

-art. 76 § 1 i 2 KPA poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego - dziennika budowy, z którego wynika, że prace w ramach inwestycji "[...] - przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli) na dz. Nr [...] obr, [...] zakończyły się w czerwcu 2020 roku;

- art. 107 § 3 KPA poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wpisowi w dzienniku budowy o zakończeniu prac w czerwcu 2020 roku;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36 a ust. 5 pkt 4 i 5 upb poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzone w budynku prace polegające na postawieniu ścianek z płyt GKF oraz rozbudowaniu instalacji wewnętrznych stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budynek przy ul. [...] w Krakowie nadal jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a wydzielenie w jego obrębie pokoi posiadających osobne łazienki i aneksy kuchenne zakwalifikować należy do prac aranżacyjnych, które nie mają wpływu na dotychczasowy sposób użytkowania obiektu i nie są pracami, które doprowadziły do powstania w nim 15 odrębnych lokali mieszkalnych, ponieważ żaden z pokoi nie spełnia warunków, by uznać go za osobny lokal mieszkalny, chociażby z uwagi na brak wydzielenia trwałymi ścianami oraz brak odrębnej księgi wieczystej,

- art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego w zw. z art, 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że prace polegające na wydzieleniu przez inwestora w budynku pokoi wyposażonych w łazienki oraz aneks kuchenny stanowią przebudowę, a zatem inwestor winien się legitymować decyzją o zmianie pozwolenia na budowę oraz że doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy wydzielenie wyżej wymienionych pomieszczeń nie prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a zatem nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania, a ponadto przeprowadzone prace miały charakter aranżacyjny i nie ma obowiązku objęcia ich pozwoleniem na budowę, w związku z czym przeprowadzenie tych prac nie stanowi istotnego odstąpienia od zamierzonego sposobu użytkowania, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego projektu budowlanego,

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36 a ust. 5 pkt 6 upb, poprzez przyjęcie, iż inwestor naruszył poniżej wymienione przepisy techniczno-budowlane, podczas gdy nie miały one w niniejszej sprawie zastosowania, wobec czego to organ dokonał ich naruszenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie:

a. § 61 ust. 1 w zw. z § 61 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. poprzez przyjęcie, iż w budynku powinna być zapewniona dostępność dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózku inwalidzkim, podczas gdy ust. 2 § 61 Rozporządzenia stanowi, iż wymaganie przystosowania wejść dla osób niepełnosprawnych nie dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, zatem budynek przy ul. [...] w Krakowie będący budynkiem jednorodzinnym nie musi wymogów tych spełniać,

b. § 68 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż szerokość biegów i spocznika w świetle między balustradą, a ścianą w klatce schodowej w części frontowej wnosząca 0,85 m jest niewystarczająca, podczas gdy ustawodawca dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustanowił wymóg szerokości wyżej wymienionych elementów na 0,8

m, co oznacza, iż szerokość biegów i spocznika w wyżej wymienionym w budynku - będącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym warunki określone w Rozporządzeniu spełnia, nie doszło zatem do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych.

c. § 242 oraz § 244 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w zw. z § 248 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż istniejące w budynku schody zabiegowe nie spełniają wymogów dla dróg ewakuacyjnych, podczas gdy ustawodawca określa w § 248 Rozporządzenia, iż schody wewnętrzne w budynku jednorodzinnym mogą nie spełniać wymogów stawianych drogom ewakuacyjnym, nie doszło zatem do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych w tym zakresie,

- art. 3 pkt 2a upb poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż budynek stanowiący własność skarżącej nie spełnia warunków określonych w powołanym przepisie dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, albowiem wydzielone zostały w nim więcej niż dwa lokale mieszkalne, podczas gdy żaden z pokoi znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Krakowie nie spełnia warunków, by uznać go za osobny lokal mieszkalny, chociażby z uwagi na brak wydzielenia trwałymi ścianami oraz brak odrębnej księgi wieczystej,

- art. 71 ust. 1 upb w zw. z § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że w obecnym stanie faktycznym budynek przy ul. [...] w Krakowie jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, albowiem na skutek prac wykonanych przez skarżącą powstało w nim łącznie 15 lokali mieszkalnych jednopoziomowych, podczas gdy żaden z pokoi wyposażonych w łazienkę nie spełnia warunków, by uznać go za osobny lokal mieszkalny, a nieruchomość skarżącej nadal jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Wniesiono o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 18 lutego 2022r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu organ nie ustalił bowiem wystraczająco, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego, co przełożyło się na co najmniej przedwczesne nakazanie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego.

Podkreślić jednak należy, że nie ma racji skarżący, że organ nie może nałożyć obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego w przypadku robót zakończonych. To, że takie uprawnienie mu także w tej sytuacji przysługuje, wynika z wykładni art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Taki pogląd prezentowany jest też w orzecznictwie, którego część organ przywołał. Dlatego ponowne nałożenie kwestionowanego obowiązku nie jest wykluczone, jednakże wymaga dokonania pełniejszych ustaleń stanu faktycznego.

Dotychczasowe ustalenia organu skupiły się bowiem nie na tym, kiedy i jakie roboty budowlane skarżąca wykonała ale na tym, że w wyniku zrealizowanych robót doszło do zmiany przeznaczenia budynku z jednorodzinnego na (najprawdopodobniej) budynek zamieszkania zbiorowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ I instancji wskazał w decyzji, że doszło do powstania dwóch budynków wielorodzinnych. Taka konkluzja organu nie została jednak poparta wystarczającymi ustaleniami stanu faktycznego, co będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu.

Organ niepotrzebnie też skupił się na kwestii niespełniania przez budynek niektórych parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla budynków wielorodzinnych, czy budynków zamieszkania zbiorowego. Skoro bowiem w terenie inwestycji plan miejscowy zabrania budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, czy budynków zamieszkania zbiorowego, to bez znaczenia jest, czy przedmiotowy obiekt je spełnia, skoro może być użytkowany wyłącznie jako budynek mieszkalny jednorodzinny i do takiego przeznaczenia – jeśli jest inne - musi być doprowadzony.

Dalej należy wskazać, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, może być nałożony w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowym wypadku decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 30.05.2019 zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: [...] – przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotycząca przegród zewnętrznych (ścian i dachu w zakresie okien) oraz elementów konstrukcyjnych budynku (stropu antresoli) na dz. nr [...] obr. [...]. Roboty budowlane jakie wynikają z projektu, dotyczyły elementów konstrukcyjnych części budynku, a ich zakres nie obejmował robót, których efektem mogła być zmiana zamierzanego sposobu użytkowania. Jeśli zatem skarżąca wykonała roboty budowlane zgodnie z projektem, a – jak twierdzi – później wykonała inne roboty budowlane (nazywane aranżacją), w wyniku których nastąpiła zmiana zamierzanego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego, natomiast wtedy organ winien przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub pkt. 2 prawa budowlanego (w zależności od dokonanych ustaleń). Dlatego w ponownym postępowaniu organ jednoznacznie i wyczerpująco ustali, czy skarżąca zrealizowała zgodnie z projektem roboty budowlane, na które uzyskała pozwolenie na budowę oraz jakie i kiedy roboty budowlane zrealizowała, w wyniku których nastąpiła zmiana zamierzanego sposobu użytkowania obiektu. Jeśli zakres jednych i drugich robót był ze sobą powiązany, będą zachodzić podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego. Jeśli natomiast jest tak jak twierdzi skarżąca, że zakres robót objętych pozwoleniem na budowę zakończyła w czerwcu 2020 roku, a niezależnie od nich później wykonała roboty budowlane, w efekcie których doszło do stwierdzonej przez organ zmiany w sposobie użytkowania, to w tej sytuacji nie będzie podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego. Dokonując powyższych ustaleń organ przy tym jednoznacznie ustali, czy przedmiotem postępowania jest jeden, czy dwa (i ewentualnie dlaczego) budynki oraz o jakim konkretnie przeznaczeniu budynek powstał (budynki powstały). Ustalenie to powinno być przekonująco uzasadnione, ponieważ organ nie może niejako wymiennie posługiwać się terminami budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku zamieszkania zbiorowego. W zależności od dokonanych ustaleń i charakteru wykonanych robót budowlanych, organ zastosuje następnie odpowiedni tryb postępowania. Kończąc należy też zaznaczyć, że jeśli organ ustali, że w wyniku wykonanych robót budowlanych, niezależnych od robót wykonanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, doszło do zmiany zamierzanego sposobu użytkowania obiektu, to nawet jeśli roboty budowlane, w wyniku których do tej zmiany doszło, nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to w takiej sytuacji również zachodzić będą podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego. W takiej sytuacji organ zastosuje się do poglądu wynikającego z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygnatura II OPS 1/16, z której wynika, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 980 zł, na którą składają się koszt wpisu 500 zł. i koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł.