Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 409/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 b, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 111 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2017 roku numer [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym J., gmina J. i jednocześnie odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie o zwartym obszarze o powierzchni 3,0175 ha.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym J. , gmina J. wystąpił pełnomocnik P. G. "D." Pan B. D. Z dniem [...] stycznia 2003 r. przestał bowiem obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego gminy J., w obrębie której znajdowała się przedmiotowa działka objęta wnioskiem. W trakcie postępowania pismem z dnia [...] listopada 2016 r. B. D. sprecyzował, że jako osoba fizyczna nie powinien być pomijany w sprawie, a powinien być traktowany jako jeden z wnioskodawców.

Decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. D. i P. Grupy I. "D.", odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym J., gmina J. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w związku z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz.778 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna oraz § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ), dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W toku postępowania organ I instancji stwierdził, iż ten sam wnioskodawca, tego samego dnia złożył wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o bardzo podobnych parametrach, lecz o różnych formach architektonicznych (poczynając od zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej do szeregowej po cztery wnioski o ustalenie warunków zabudowy na każdą z działek o nr geod. [...], położonych w obrębie J.i stanowiących zwarty obszar). Przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki o nr geod. [...] o powierzchni ok.7,5 ha. Powierzchnia każdej z nich przekracza 3000 m2.

Wnioski te zostały zarejestrowane pod sygn: [...] i dotyczyły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na dziesięciu działkach stanowiących grunty rolne w zwartym obszarze o powierzchni powyżej 3 ha. Na tej podstawie organ I instancji podniósł, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.), zabudowa mieszkaniowa, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, leżąca poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) oraz poza otulinami form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, należy do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

Ponadto organ I instancji podniósł, iż na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1, przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa), lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a.

W związku z powyższym w dniu [...] października 2016 r. wezwano wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie wpłynęło do organu pierwszej instancji szereg pism (w dniach [...] listopada 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r.), w których m.in. wezwano organ do "bezwzględnego wykonania czynności nakazanych prawem w sprawach [...] r." oraz do "bezwzględnego uwzględnienia dwóch wnioskodawców: B. D. jako osoby fizycznej i P. G. "D." Sp. z o.o., występujących pod wspólnym adresem", którą to prośbę organ uwzględnił prowadząc postępowanie jako zainicjowane przez dwóch wnioskodawców. W dniu [...] grudnia 2016 r. wnioskodawca przedłożył pismo zatytułowane "Preambuła", w którym zakwestionował zasadność wezwania do przedłożenia decyzji środowiskowej. W międzyczasie, w dniu [...] listopada 2016 r. został pouczony o prawnym obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowych przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz o tym, że brak decyzji środowiskowej nie jest brakiem formalnym, ale prowadzi do nieuwzględnienia wniosku o warunki zabudowy.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również wnioskodawcy na czym polega uzgodnienie (art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: K.p.a.) projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej). Wskazał, że w sytuacji, gdy następuje zbieg organu wydającego decyzję i organu uzgadniającego, organ ten nie może współdziałać sam ze sobą i powinien wydać decyzję kończącą postępowanie, bez konieczności poprzedzenia jej wyrażeniem swojej własnej opinii. Uregulowano to m.in. w art. 6 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organ korzysta ze zwolnienia z wymogu uzyskania opinii lub uzgodnienia, jeżeli jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Przy decyzjach o warunkach zabudowy organ prowadzący postępowanie obowiązany jest, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej, uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z wymaganymi prawem organami. Oznacza to, że ma obowiązek wystąpienia do wymienionych organów o uzgodnienie, bo sam takich kompetencji nie posiada. Podobna sytuacja odnosi się do decyzji środowiskowej. Organ wydający taką decyzję (Wójt Gminy) obowiązany jest w oparciu o art. 64 ust. 1, w powiązaniu z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, zasięgnąć opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji wydający decyzję środowiskową obowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.

Przy takiej argumentacji organ I instancji przyjął zatem, iż nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji, ponieważ inwestor nie legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak wskazanej decyzji był bowiem brakiem o charakterze materialnym, który nie podlegał uzupełnieniu w myśl art. 64 § 2 K.p.a.

Ponadto, organ I instancji nawiązując do treści przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznał, że planowane parametry inwestycji nie mieszczą się w średnich parametrach istniejącej zabudowy analizowanego obszaru. Zatem nie stanowią dobrosąsiedztwa istniejącej zabudowy, a w konsekwencji brak w sprawie łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, konkretnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył jedynie B. D., w którym wskazał na sprzeczność decyzji z obowiązującą w tym zakresie judykaturą, doktryną i prawem. Wniósł o wstrzymanie decyzji i przeprowadzenie rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2017 roku i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie o zwartym obszarze o powierzchni 3,0175 ha.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wskazał, iż zasadnie organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże błędnie przyjął, że w realiach sprawy należy - na podstawie złożonego wniosku - prowadzić postępowanie w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, w tym dokonywać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, m.in. po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl natomiast art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 72 ust. 3 tej ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż skoro ustawodawca przesądził, w wyżej wskazanych przepisach odrębnych, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to oznacza, że wnioskodawca inicjując postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji powinien dysponować ostateczną i ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla jego realizacji. Organ zaś nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sama dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku, po ustaleniu przez organ wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, jest niemożliwa. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja środowiskowa jest wymagana, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 pkt 53 lit. b) tiret drugie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i organ I instancji, słusznie uznał, że planowana inwestycja łącznie z innymi planowanymi inwestycjami na działkach sąsiednich (jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) obejmuje obszar powyżej 2 ha. Na wnioskowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do planowanych zamierzeń inwestycyjnych ma zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej (w tym decyzji o warunkach zabudowy). Organ II instancji uznał, iż po zsumowaniu obszarów poszczególnych działek objętych wnioskami o ustalenie warunków zabudowy planowany obszar zabudowy przekroczy powierzchnię 2 ha. Wszystkie planowane w 40 wnioskach inwestycje, dotyczą zabudowy mieszkaniowej i mają być realizowane na działkach nr [...], stanowiących własność jednego z wnioskodawców tj. Spółki z o.o. D., o łącznej powierzchni 3,0175 ha. Wnioskodawcy, pomimo wezwania, nie przedłożyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wydawana jest na wniosek, a nie z urzędu.

Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ustalenie istnienia obowiązku uzyskania przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla łącznie planowanych przedsięwzięć, prowadzi do konstatacji, że nie można było rozpoznawać przedmiotowego wniosku w aspekcie art. 61 ustawy. W konsekwencji nie było podstaw do przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to uczynił organ I instancji, uzasadniając odmowę wydania warunków zabudowy, również brakiem dobrego sąsiedztwa w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej obok niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 tj. warunku zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Ustalenie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 powinno bowiem mieć miejsce dopiero w przypadku dysponowania przez organ ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o "wstrzymanie decyzji" i przeprowadzenie rozprawy Kolegium zauważyło, że odmowna decyzja, niezależnie od innych aspektów, jako nie podlegająca wykonaniu, nie podlega również wstrzymaniu. Nie ma również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. D. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. nieuwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego,

2. naruszenie prawa materialnego i procesowego, polegającego na nieuwzględnieniu fakty, iż to ten sam organ zajmuje się ocena wpływu na środowisko i wydaniem warunków zabudowy,

3. nieuwzględnienie faktu wieloletniego niewykonywania i lekceważenia przez gminę J. swego obowiązku w zakresie dokonania strategicznej oceny i analizy wpływu na środowisko, obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego,

4. działanie gminy na szkodę interesu publicznego i jednostkowego, przez nie wykonywanie przypisanych obowiązków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie z powodu bezzasadności. Wskazano, iż z treści skargi nie wynika na czym ma polegać nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego. Ponadto Kolegium uwzględniło w zaskarżonej decyzji fakt, iż to ten sam organ, czyli Wójt Gminy J. jest właściwy zarówno do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Co do pozostałych zarzutów organ II instancji wskazał, iż mają one charakter ogólny i nie są przedmiotem zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował stanowisko strony i sformułował następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

a. § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż inwestycja planowana przez skarżącego na działce numer [...], położonej w obrębie J. polegająca na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej należy do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko podczas gdy, nieruchomość na której ma być przeprowadzona w/w inwestycja posiada powierzchnię mniejszą niż 2 ha tj. 3004 m2 i nie spełnia kryteriów o których mowa w dyspozycji wyżej wskazanej normy,

b. §3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że planowana przez skarżącego inwestycja stanowi przedsięwzięcie powiązane z innymi planowanymi inwestycjami skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zsumowania parametrów wszystkich planowanych inwestycji skarżącego, a w konsekwencji zobowiązania go do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy każda z planowanych inwestycji skarżącego odnosi się do indywidualnie wydzielonej geodezyjnie działki, o czym świadczy prowadzenie przez organy obu instancji postępowania administracyjnego odrębnie dla każdej działki,

c. art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne zastosowanie polegające na zobowiązaniu skarżącego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przeprowadzenia przedsięwzięcia na wyżej wymienionej nieruchomości, podczas gdy inwestycja skarżącego polegająca na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na wyżej wskazanej nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 1 ha, nie stanowi inwestycji w rozumieniu §3 ust 1 pkt 53 lit. b. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która w jakikolwiek sposób mogłaby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

d. art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania w stosunku do skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w sytuacji kiedy ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż skarżący spełnił wszystkie przesłanki zawarte w dyspozycji wyżej wskazanej normy,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy administracyjne obu instancji i nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego przejawiającego się w złożeniu wniosku z dnia [...] września 2016 r. (data wpływu), sygn. akt [...] o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] położonej w obrębie geodezyjnym J., a tym samym zaniechanie wydania przez organy administracyjne decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.

Na rozprawie przed sądem w dniu 5 października 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę i zarzuty zawarte w uzupełnieniu skargi.

Skarżący, popierając na rozprawie skargę, wyjaśnił, że organ I instancji błędnie sumował powierzchnię wszystkich działek objętych wnioskami o warunki zabudowy. Podniósł, że gmina określała parametry zabudowy dla infrastruktury na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy z 2006 roku, w ten sposób, że dopuszczała 30 % zabudowy danej działki zastrzegając 70 % powierzchni działki jako czynnej biologicznie. W ocenie skarżącego przeliczenie w ten sposób powierzchni zabudowy wszystkich działek objętych wnioskami prowadziłoby do wniosku, że całość terenu zabudowy nie przekroczy 0,9 ha. Wniósł o dopuszczenie dowodu z treści wydanych przez Wójta w J. decyzji o warunki zabudowy na działkach od numeru [...] do numeru [...], w obrębie geodezyjnym J.

Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżącego i dopuścił dowód z treści decyzji Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy działek od numeru [...] do numeru [...] w obrębie geodezyjnym J. na okoliczność obliczania powierzchni zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej przy ustalaniu warunków zabudowy, żądając nadesłania wydanych decyzji. Dowód został przeprowadzony poza rozprawą, gdyż sąd rozprawę nad dowodem uznał za zbyteczną.

Ponadto skarżący sprecyzował swoje stanowisko w złożonym po zamknięciu rozprawy piśmie z dnia 10 października 2017 r. (k. 95).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W sprawie niniejszej i pozostałych sprawach rozpoznawanych przed tutejszym sądem zarzuty do decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ogólnie sformułowane w skardze przez skarżącego, następnie rozwinięte przez niego podczas rozprawy oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 10 października 2017 r., jak też zostały doprecyzowane przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Generalnie zarzuty dotyczyły zarówno naruszenia przepisów procesowych (w tym zasad postępowania administracyjnego) jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności sąd zobowiązany był do rozpatrzenia zarzutów procesowych oraz z urzędu był zobowiązany do oceny, czy nie zostały naruszone przepisy postępowania inne niż zarzucone przez skarżącego oraz jego pełnomocnika, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji skład orzekający stwierdził istotne i liczne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w tym zasad zawartych w art. 6, 7, 8, 9, 11 K.p.a., co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z mocy regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: ustawy planistycznej) toczyć się może wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wymogi takiego wniosku określa mający zastosowanie w sprawie (z mocy art. 64 tej ustawy) przepis art. 52 ust. 2, który stanowi, że:

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Obowiązkiem organu administracyjnego po wpłynięciu wniosku jest zbadanie czy spełnia on wymogi ustawowe, co jest potrzebne do zaplanowania czynności procesowych mających doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie niniejszej, w ocenie sądu, nie dokonano takiego dokładnego i prawidłowego zbadania wniosku w tej sprawie oraz pozostałych wniosków skarżącego złożonych łącznie w liczbie 40 (co sądowi wiadomym jest z urzędu z racji rozpoznawania spraw o sygnaturach akt od II SA/Bk 379/17 do II SA/Bk 418/17). W szczególności organy obu instancji zignorowały wymóg z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b in fine ustawy planistycznej, który to przepis wprowadza warunek, aby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy (z mocy art. 64 ustawy planistycznej) określał m.in. powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, przedstawioną w formie opisowej i graficznej. Wniosek w sprawie niniejszej i pozostałe wnioski dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej w różnych konfiguracjach na dziesięciu działkach położonych w jednym kompleksie, w części opisowej w ogóle nie zawierały odniesienia do powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. W części graficznej zawierały określone kolorem czerwonym linie oraz oznaczenia literowe, prawdopodobnie wskazany kształt budynków oraz oznaczenia cyfrowe bez wskazania czego dotyczą. Taka treść wniosku (część opisowa oraz graficzna) nie stanowiły realizacji obowiązków ustawowych określonych w art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej. W szczególności organ nie może domyślać się gabarytów projektowanych obiektów oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Argumentacja ta zawiera potwierdzenie również w treści dopuszczonego przez Sąd dowodu z uwzględniających wnioski decyzji Wójta Gminy J. o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na terenach objętych wnioskiem skarżącego ( tj. na terenie działek od numeru [...] do numeru [...]), w których to decyzjach określona została wielkość powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (max od 15% do 20% w zależności od sprawy) oraz określono udział powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 60%-80% w zależności od sprawy) (k. 60-92).

W sprawie niniejszej dla rozpoznania spraw o ustalenie warunków zabudowy szczególnie istotny pozostawał element wniosku w postaci powierzchni terenu podlegającej przekształceniu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy planistycznej) w sytuacji, gdy organy obydwu instancji widziały potrzebę sumowania powierzchni inwestycji, czemu Wójt Gminy J. dał wyraz w wezwaniu z dnia [...] października 2016 r. Wezwania wystosował w każdej sprawie wobec oceny, że powierzchnia zabudowy zajęta przez planowane obiekty budowlane - łącznie brane pod rozwagę jako stanowiące jeden kompleks - przekroczy 2 ha, co powoduje konieczność zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i z tych przyczyn wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy jako powierzchnię zabudowy rozumiały powierzchnię całych działek zsumowanych, co dało ponad 3 ha.

Nie ulega wątpliwości, że to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) należy ocena, czy inwestor ma, wynikający z przepisów ustawy środowiskowej, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych (vide wyroki w sprawach: VIII SA/Wa 736/16 z dnia 20 kwietnia 2017 r.; II SA/Go 376/15 z dnia 9 września 2015 r.; II SA/Bk 524/16 z dnia 18 października 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jednak, aby takiej oceny właściwie dokonać winien organ dysponować niezbędnymi informacjami wynikającymi z wniosku spełniającego wymogi określone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej. Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia stanowi punkt wyjścia i odniesienia do ustaleń faktycznych prowadzonych w sprawie. Jak podkreślono w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie II OSK 2539/15, wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zadaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie żądania, tj. zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Jeżeli niezbędnych informacji potrzebnych do oceny zamierzenia inwestycyjnego wniosek nie zawiera, nie wyczerpując wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, to organ ma obowiązek wezwania strony do jego uzupełnienia mając na względzie treść art. 64 § 2 K.p.a. Tego w sprawie niniejszej oraz w pozostałych sprawach bezzasadnie zaniechano, co stanowi brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Organy bowiem faktycznie bez wyjaśnienia rozumienia powierzchni podlegającej przekształceniu przyjęły tę powierzchnię jako sumę obszaru działek inwestora objętych wnioskami uznając, że wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawidłowo obszar powierzchni terenu podlegającego przekształceniu powinien określić we wniosku inwestor, a organ winien poddać ocenie te dane, czyniąc własne ustalenia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że z mocy art. 64 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet gdy w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, to jednakże nawet i wówczas organ nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz oceny przedstawionych w sprawie dowodów (vide wyrok z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 5398/16, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie mimo braku potrzebnych danych organy uznały obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na przekroczenie powierzchni 2 ha, co uzewnętrzniły w wezwaniu wyżej wskazanym.

Przechodząc do oceny skierowanych do skarżącego wezwań z dnia 24 października 2016 r. we wszystkich czterdziestu sprawach o jednakowej treści, to jako zasadne należy uznać zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. poprzez nieklarowne, niezrozumiałe wyartykułowanie wezwania oraz wyznaczenie niemożliwego do realizacji obowiązku terminu 7 dni. Jak wynika bowiem z treści tego wezwania, skarżący miał "uzupełnić wniosek z dnia 19.09.2016 r. uzupełniony dnia 29.09.2016 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, dwudziestu budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działkach o nr geod. [...] w obrębie geodezyjnym J. gm. J. o wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. o: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353 ze zm.) w związku z § 3 ust.1 pkt. 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2016 r., poz. 71)". Ani jednak w zacytowanej wstępnej części wezwania, ani w jego uzasadnieniu nie wskazano stronie, czy z uwagi na ilość złożonych wniosków i wskazane w nich różne konfiguracje przestrzenno – architektoniczne planowanych inwestycji, strona powinna złożyć jedną decyzję środowiskową wspólną dla wszystkich obiektów, czy też ma przedłożyć odrębną decyzję dla każdej sprawy wszczętej odrębnym wnioskiem (innymi słowy, czy ma przedłożyć czterdzieści decyzji środowiskowych).

Takie działanie organu narusza zasady procesowe sformułowane w art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., co słusznie zarzuca skarżący. Przepis art. 8 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis art. 9 K.p.a. zobowiązuje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; sformułowano w nim także obowiązek organów czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaś w przepisie art. 11 K.p.a. ustawodawca wskazał, że organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W tym miejscu podkreślić należy szczególną wagę przepisów art. 6 - 16 K.p.a. umieszczonych w rozdziale "Zasady ogólne postępowania administracyjnego". Są to bowiem podstawowe, przewodnie reguły postępowania administracyjnego przyjęte przez ustawodawcę, wspólne dla całości postępowania, obowiązują we wszystkich stadiach postępowań administracyjnych i stanowią wiążące wytyczne dla stosowania wszystkich przepisów K.p.a. Wszystkie zasady są normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie jest traktowane jako naruszenie prawa i praworządności. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2202/15 w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r.: "To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a., co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikające z zasad ogólnych. Wskazać przy tym należy na brak różnic między zasadami ogólnymi a pozostałymi przepisami k.p.a. od strony formalnej, czyli naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki jak naruszenie każdej innej normy prawnej" (dostępne w CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela to stanowisko. Oceniając w tym kontekście treść wezwania z dnia 24 października 2016 r. podnieść należy, że kierowane do strony pismo organu powinno być adekwatne do doświadczenia życiowego i możliwości percepcji adresata (vide wyrok w sprawie II OSK 1525/16 z dnia 19 stycznia 2017 r., CBOSA). W sprawach, w których strona działa bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, to na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek klarownego i czytelnego formułowania wezwań i wyjaśnień, które powinny zawierać jednoznacznie sprecyzowaną treść zobowiązania.

Wezwania wystosowanego w sprawie niniejszej nie sposób ocenić jako klarownego i jasnego, a zwłaszcza strona niebędąca prawnikiem mogła mieć problem z odczytaniem intencji pisma. Dlatego ten zarzut skarżącej strony sąd podzielił. Uzasadnienie wezwania skierowanego do podmiotu nieposiadającego wykształcenia prawniczego nie wyjaśniało roli decyzji środowiskowej, a przede wszystkim skutków prawnych jej nieprzedłożenia. Słowa: "brak w/w informacji i dokumentów uniemożliwia pełne rozpatrzenie sprawy i przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, zgodnie z przewidzianą przepisami procedurą" oraz "nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania o w/w dokumenty, spowoduje wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o istniejące w tut. Urzędzie akta sprawy" dla podmiotu niebędącego prawnikiem nie wyjaśniają istoty problemu, w tym wagi skutków niewypełnienie zobowiązania. Wystosowane w sprawie niniejszej wezwanie nastąpiło zatem z naruszeniem zasady informowania o przesłankach działania organu administracji publicznej wynikającej z art. 11 K.p.a., co dyskwalifikuje to wezwanie i nie pozwala wydanej w sprawie decyzji odmownej, będącej skutkiem niezastosowania się do tego wezwania, ocenić jako nienaruszającej prawa.

Trafny był także zarzut skarżącego, iż wyznaczony termin do wykonania zobowiązania (przedłożenia decyzji środowiskowej) był niemożliwy do realizacji. Jakkolwiek w tej kwestii strona mogła zwrócić się do organu o wyznaczenie innego terminu, czego skarżący nie dopełnił składając jedynie pismo z dnia [...] listopada 2016 r., w którym kategorycznie zażądał "właściwego prowadzenia postępowania", to na organie spoczywa obowiązek racjonalnego działania i prowadzenia postępowania z poszanowaniem praw strony. Nie może zostać ocenione jako niewadliwe i zgodne z zasadami K.p.a. - wyznaczenie stronie terminu oczywiście nierealnego do dotrzymania, z wyjaśnieniem skutków niezastosowania się do zobowiązania i następnie z wyciągnięciem negatywnych dla strony konsekwencji procesowych. Taka zaś sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Na złożenie decyzji środowiskowej dla inwestycji objętej wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, zakreślono skarżącemu termin 7 dni, dodatkowo nawet nie informując, do którego organu winien zwrócić się o jej wydanie. Sformułowano jednocześnie rygor "wydania decyzji w oparciu o istniejące akta sprawy" w wypadku nieprzedłożenia żądanych dokumentów. Bez głębszych rozważań stwierdzić należy nierealność dochowania terminu. Tymczasem skutek niedochowania tego terminu był najdalej idący – wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem sądu, naruszenia ww. przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., który to przepis określa wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stosownie do jego treści, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd w sprawie niniejszej stwierdził uchybienia dyskwalifikujące zaskarżoną decyzję a dotyczące jej uzasadnienia, które nie zawiera wskazania argumentów oraz toku rozumowania organu odnoszących się do powołanego przepisu § 3 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO uznało wymagalność w sprawie niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że "planowana inwestycja łącznie z innymi planowanymi inwestycjami na działkach sąsiednich (jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) obejmuje obszar powyżej 2 ha". Organ w najmniejszym stopniu nie dokonał analizy wskazanego przepisu ograniczając się jedynie lakonicznie do wyłożenia treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu jedynie stwierdzono, że zsumowano powierzchnię poszczególnych działek objętych wnioskami o ustalenie warunków zabudowy i planowany obszar zabudowy przekroczy powierzchnię 2 ha. Nie przedstawiono powodów przyjęcia do oceny powierzchni całych działek i odniesienia tego stanowiska do treści zastosowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 b tiret drugie. Przepis ten używa określenia: "przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia". Zatem skoro organ zastosował ten przepis i przyjął powierzchnię całkowitą działek objętych wnioskami o warunki zabudowy, to miał obowiązek wyjaśnienia jak rozumie powierzchnię zabudowy. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii można się jedynie domyślać, że organowi chodzi o powierzchnię terenu pod obiektami oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia obejmującą powierzchnię działek w całości. Wymaganych rozważań w powyższym zakresie, zarówno obejmujących stan faktyczny jak i stan prawny, zaskarżona decyzja nie zawiera. Wyłącza to możliwość jej kontroli przez sąd. Jak wskazano w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie I SA/Rz 168/17, prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia (CBOSA).

Podobne stanowisko wynika z praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych uznających, że nie może pozostawać w obrocie prawnym decyzja organu, która nie zawiera w uzasadnieniu własnych ustaleń i rozważań, przedstawienia toku rozumowania organu poprzedzającego rozstrzygnięcie. Zaniechanie uzasadnienia w sposób czytelny, pełny i przekonujący skutkuje wadliwością decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (vide wyroki: II SA/Po 1207/16 z dnia 24 maja 2017 r., II SA/Go 162/17 z dnia 10 maja 2017 r., IV SA/Po 2/17 z dnia 5 maja 2017 r., II SA/Op 42/17 z dnia 6 kwietnia 2017 r., CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że ocenie sądu podlega decyzja jako całość (rozstrzygnięcie łącznie z uzasadnieniem). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie aktu z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena legalności nie jest możliwa (vide wyrok z dnia 22 lutego 2017 r., VI SA/Wa 2240/16, CBOSA). Taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej. Sąd nie może czynić za organ ustaleń co do ziszczenia się przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 53 b tiret drugie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., ponieważ nie może zastępować jurysdykcji administracyjnej, gdyż ma wyłącznie uprawnienia kontrolne. Tym samym bez prawidłowych ustaleń tj. dokonanych z naruszeniem zasad procesowych zawartych w art. 7,8,9,11 k.p.a, nie można skontrolować czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w uzupełnieniu skargi tj. § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 71 ust. 2 pkt ustawy środowiskowej, a także art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej.

Odnieść się również należy do sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy J. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i sam orzekł tak samo – odmawiając ustalenia warunków zabudowy z dodaniem w sentencji "ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie o zwartym obszarze o pow. 3,0175 ha". Formalnie przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwala organowi drugiej instancji na uchylenie zaskarżonego aktu i w tym zakresie zezwala na orzeczenie co do istoty sprawy, ale z zasady ten sposób rozstrzygnięcia dotyczy sytuacji, gdy ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym doprowadza organ do odmiennej oceny wyniku postępowania (np. organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek, zaś organ drugiej instancji decyduje, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, o jego oddaleniu). Stąd, zdaniem sądu, zbędne było takie jak zastosowano w sprawie rozstrzygnięcie w sytuacji tego samego skutku (odmowy wydania warunków zabudowy), tylko z innym uzasadnieniem. Nie mniej sam sposób sformułowania zaskarżonej decyzji nie stanowi takiego uchybienia procesowego, które mogłoby skutkować jej uchyleniem.

Reasumując – w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów procesowych formułujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 11 K.p.a.) oraz przepisów uszczegóławiających te podstawowe zasady (art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) i nastąpiło to w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Dochowanie powyższych zasad przede wszystkim umożliwiłoby organowi wszechstronną ocenę wniosku, wystosowanie prawidłowego, mającego oparcie w przepisach prawa wezwania zrozumiałego dla strony (o ile uznałby taką konieczność) oraz wydanie decyzji kończącej postępowanie na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy. Ułatwiłoby to również organowi sporządzenie prawidłowego, zgodnego z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia tej decyzji, odnoszącego się do faktów istotnych w sprawie. Tego zaś zabrakło, co zaskarżoną decyzję jak i decyzję pierwszoinstancyjną dyskwalifikuje. W tym więc zakresie znajduje potwierdzenie sformułowany przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, co wyżej szczegółowo wyjaśniono.

Odnośnie zaś zarzutu, że w sytuacji wymagalności decyzji środowiskowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy to organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek dokonania takiego "uzgodnienia" bez zobowiązywania strony do dołączenia decyzji środowiskowej do wniosku o warunki zabudowy (zarzutu sformułowanego jako naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy środowiskowej), to nie podlega on uwzględnieniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany przepis dotyczy postępowania "środowiskowego" i reguluje postępowanie przed organami prowadzącymi postępowanie na podstawie tej ustawy, przewidując w niej wymogi uzgodnienia oraz opiniowania i takich sytuacji dotyczy. Postępowanie to charakteryzuje się swoistymi cechami wynikającymi z ustawy i kończy orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu przez strony postępowania. Nie jest wykluczona ocena organu środowiskowego o braku potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Wydanie decyzji środowiskowej, jak stanowi art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, następuje przed uzyskaniem wymienionych w przepisie w dwudziestu dwu punktach decyzji, wśród których wymieniono decyzję o warunkach zabudowy wydawaną na podstawie ustawy planistycznej. Zatem w sytuacjach, gdy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wymagania decyzja środowiskowa, to taka decyzja powinna zostać dołączona do wniosku, a gdy strona tego obowiązku nie dopełniła, to organ winien wezwać ją do przedłożenia decyzji środowiskowej w wyznaczonym terminie z pouczeniem o skutkach niezastosowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych w większości przyjmuje się, że niedołączenie decyzji środowiskowej i nieprzedłożenie jej na żądanie organu rozpatrującego wniosek o warunki zabudowy nie stanowi braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., a stanowi brak materialny bez usunięcia którego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy (vide wyroki w sprawach II OSK 352/15 z dnia 5 marca 2015 r.; II OSK 1186/15 z dnia 27 stycznia 2017 r.; II SA/Rz 232/17 z dnia 8 czerwca 2017 r.; IV SA/Wa 774/16 z dnia 30 marca 2017 r., CBOSA). Te rozważania sądu wynikające z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów skargi mają charakter teoretyczny w sytuacji wyżej stwierdzonych nieprawidłowości dyskwalifikujących przeprowadzone w sprawie niniejszej postępowanie i przy braku pełnego materiału dowodowego. To organy muszą ocenić, czy dla rozpoznania konkretnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy konieczna jest wcześniejsza decyzja środowiskowa. Sąd nie jest uprawniony do tej oceny w niniejszym wyroku.

Natomiast do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy należy ocena, czy inwestor miał, wynikający z przepisów ustawy środowiskowej, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizy takiej organ planistyczny winien dokonać w oparciu o przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy planistycznej, który nakłada na organ obowiązek zbadania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. W konsekwencji przyjąć należy, że organ lokalizacyjny nie rozstrzyga kwestii wstępnej, lecz należy do niego rozważenie, czy kwestia wstępna w danej sprawie występuje (vide wyrok w sprawie II SA/Go 376/15 z dnia 9 września 2015 r., CBOSA).

Odnośnie zarzutu skarżącego podniesionego w piśmie z dnia 10 października 2017 r., a dotyczącego naruszenia przez sąd art. 111 § 2 p.p.s.a., Sąd zauważa, że mimo podobieństwa przedmiotów czterdziestu spraw o ustalenie warunków zabudowy, które podlegają rozpoznaniu przez tutejszy sąd na skutek skarg B. D., nadal są one odrębnymi sprawami choć pozostającymi w ścisłym związku. Fakt ich odrębnego rozpoznania nie ma jakiegokolwiek wpływu na należyte procesowe zabezpieczenie interesu skarżącego. Co więcej, sprawy te wyznaczone zostały do rozpoznania grupami, tj. po kilka na jednym posiedzeniu i nie występuje sytuacja, aby skład orzekający w konkretnej sprawie w określonej dacie posiedzenia nie miał wiedzy o ilości tych spraw, ich przedmiocie czy występujących w nich problemach prawnych. Stąd też powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji uchylając decyzję zaskarżoną i decyzję pierwszoinstancyjną. Nie orzeczono o kosztach postępowania, bowiem skarżący korzystał z prawa pomocy w pełnym zakresie (zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika).