Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1190/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. w [...] oraz P. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez [...] Sp. z o.o. w K. oraz P.M. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak:[...],[...].

Decyzją tą organ, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr[...], znak:[...], odmawiającej -z wniosku M.J.- stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr[...], znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, garażem podziemnym i budynkiem kotłowni na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w L., gmina L..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpił M.J.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak:[...] , uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak:[...], po rozpatrzeniu odwołania M.J. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dalej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr[...], znak:[...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr[...]. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł M.J.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak:[...], [...], wskazaną na wstępie, po rozpatrzeniu ww. odwołania M.J., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ administracji publicznej każdorazowo obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 684/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 204/09). Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/GI 1151/08).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że z Księgi Wieczystej Nr[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W. wynika, iż w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości inwestycyjnej o nr ewid.[...], wyodrębniony został lokal nr[...], którego właścicielem, zgodnie z zupełną treścią Księgi Wieczystej nr [...] (od dnia [...] grudnia 2014 r.), jest [...] Sp. z o.o., której nie zapewniono czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Podał, iż niezapewnienie stronie, przez organ administracji publicznej, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi poważne uchybienie, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zauważył też, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 878/07, iż postępowanie odwoławcze, w odróżnieniu od postępowań nadzwyczajnych, służy kompleksowemu zbadaniu wszystkich wad, jakimi obarczona może być zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji także wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania.

W efekcie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że postanowienie jest wadliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 865/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1138/08), jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadnia skorzystanie przez organ drugiej instancji z uprawnień kasatoryjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 575/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/G1143/07).

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że pomimo podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, Wojewoda [...] nie przeprowadził, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, żadnej analizy zgodności spornej inwestycji z warunkami technicznymi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał w końcu, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu wniosku będzie w pierwszej kolejności ustalenie wszystkich stron, a następnie zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu administracyjnym i prawidłowe doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. Następnie, poddając kontroli decyzję o pozwoleniu na budowę, organ I instancji dokona pełnej analizy zgodności spornej inwestycji z przepisami, w szczególności z warunkami technicznymi, o których mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wyjaśnił, że ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak:[...] , [...], wnieśli: [...] Sp. z o.o. w K. oraz P.M.

Skarżąca –[...] Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi [...] Sp. z o.o. w K. podniosła, że stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa działająca w oparciu o ustawę o własności lokali. Uchylenie decyzji organu I instancji z pozornego i błędnego powodu formalnego jest niezasadne i sprzeczne z istotą postępowania nieważnościowego. Wskazała nadto, że tryb nadzwyczajny ma zastosowanie tylko gdy wystąpiło rażące naruszenie prawa. Zarówno wnioskodawca, jak i organy I i II instancji nie wskazały takiego rażącego naruszenia prawa.

Skarżący – P.M. w odrębnej skardze skierowanej do Sądu, także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 k.p.a. przez uznanie, że pomimo zawiadomienia wspólnoty mieszkaniowej organ I instancji miał obowiązek zawiadamiać o postępowaniu z urzędu wszystkich właścicieli lokali;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 12, art. 13 i art. 16 k.p.a. polegające na sformułowaniu wytycznej dla organu I instancji by ten w całości i w pełnym zakresie zbadał zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa działająca w oparciu o ustawę o własności lokali. Wspólnota taka ma samodzielny przymiot strony w postępowaniach, co zresztą uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając Wspólnotę za stronę. Skarżący wskazał, że w praktyce organów administracji i orzecznictwie na gruncie wspólnot mieszkaniowych przyjęła się racjonalna zasada, że organ zawiadamia wspólnotę, a poszczególnych właścicieli lokali o tyle tylko, o ile zgłosili się do udziału w sprawie. Jest zatem oczywiste, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony (wspólnotę oraz tych współwłaścicieli, którzy uczestniczyli samodzielnie w postępowaniu) o decyzji i nie miał obowiązku z urzędu ustalać bieżącego stanu własności poszczególnych lokali. Zdaniem skarżącego jedyny zatem zarzut, podniesiony przez GINB odnośnie decyzji I instancji, jest chybiony. Ponadto, skarżący podniósł, że organ II instancji nie dokonał analizy merytorycznej decyzji organu I instancji, nie odniósł się także do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylił decyzję z pozornego i błędnego powodu formalnego, jednak całkowicie niezasadnie sformułował wytyczną wobec organu I instancji nakazującą by ten z urzędu dokonał pełnej analizy pozwolenia na budowę pod kątem naruszenia przepisów prawa budowlanego. Taka wytyczna jest sprzeczna z istotą postępowania nieważnościowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organy I i II instancji nie wskazały rażących naruszeń prawa. W tej sytuacji zaskarżony organ nie mógł żądać od organu I instancji ponownej całościowej analizy w poszukiwaniu istotnych naruszeń prawa.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2017 r., Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718., dalej: p.p.s.a.), zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1190/16 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1191/16 i dalej prowadzić sprawę pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 1190/16.

Odpowiadając na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem - zdaniem Sądu - zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak:[...], [...], uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, garażem podziemnym i budynkiem kotłowni na działce nr ewid.[...], obręb [...] L.), i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak z powyższego wynika, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu w okolicznościach sprawy, i tego też w istocie dotyczą zasadnicze zarzuty obu rozpoznawanych skarg.

Zatem, zważyć trzeba, iż zgodnie z ww. unormowaniem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z ww. unormowania wynika więc, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który to umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji), jak również – o zasadzie dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 tej ustawy (sprowadzającej się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej). W konsekwencji, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia -bez uszczerbku dla stron- w postępowaniu odwoławczym. Nie wszystkie bowiem naruszenia procesowe popełnione przez organ I instancji, mogą być sanowane w postępowaniu organu II instancji, a wówczas zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (pomimo wyjątkowości tej regulacji prawnej) należy uznać za właściwe.

Należy przy tym dostrzec, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co wiąże się z obowiązkiem organu do dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w I i II instancji, ale też z uprawnieniem strony do udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Stosownie do zasady uregulowanej art. 10 § 1 k.p.a. strona ma bowiem prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, od chwili jego wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się zaś w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie (albowiem zapewnia jej możliwość wpływu na ustalenie stanu faktycznego). Należy przy tym także zaznaczyć, iż naruszenie wskazanej zasady stanowi wadę kwalifikowaną wypełniającą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (v. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Należy również dodać, iż organ administracji publicznej każdorazowo obowiązany jest z urzędu ustalić krąg stron postępowania, a więc: kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, i zapewnić wszystkim podmiotom mającym status strony udział w postępowaniu, zarówno w czynnościach postępowania wyjaśniającego (począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a.), jak i w czynnościach decydujących, poprzez doręczenie stronie decyzji (v. art. 109 k.p.a.). Art. 10 § 1 k.p.a. wyraźnie stwierdza, że chodzi o "każde stadium postępowania". Nie można zatem przyjąć, że wystarczającym jest zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, natomiast dopuszczalnym jest pomijanie jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem I instancji. W konsekwencji, zdaniem Sądu, we wskazanej sytuacji organ II instancji winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie sposób przyjąć, aby naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 10 § 1, jak i art. 61 § 4 k.p.a. mogło być konwalidowane na etapie II instancji. Tak też wskazuje się w orzecznictwie zauważając, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa.

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stosując art. 138 § 2 k.p.a. GINB wskazał bowiem na naruszenie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezapewnienie wszystkim stronom tego postępowania czynnego udziału w sprawie. Mając na uwadze treść decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał, iż zastrzeżenia organu odwoławczego są zasadne, a w efekcie – że decyzja tego organu wydana na podstawie ww. art. 138 § 2 jest prawidłowa.

Rozwijając powyższe zważyć należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek. Z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym trybie zwrócił się M.J., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, garażem podziemnym i budynkiem kotłowni na działce nr ewid.[...], obręb[...] L. Wojewoda [...] procedując ze wskazanego wniosku nie dopełnił wszystkich formalności i naruszył ww. przepisy procesowe. Uczynił to dwukrotnie, albowiem zaskarżona decyzja stanowi kolejną tego organu, wydaną w sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a dostrzeżone w tej decyzji wady organu I instancji są w istocie podobne do tych podniesionych w decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r.. Wprawdzie Wojewoda [...] orzekając w sprawie w dniu [...] listopada 2015 r., i stosując się do zaleceń wynikających z wcześniejszej decyzji kasacyjnej GINB, uzupełnił akta sprawy (w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania), a nadto – za strony postępowania uznał nie tylko inwestora oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), ale też – Wspólnotę budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości inwestycyjnej o nr ew. [...] obręb [...].oraz poszczególnych właścicieli lokali wyodrębnionych w tym obiekcie. Niemniej procedując ponownie nie ustrzegł się błędów. Uchybienie tego organu popełnione na tym etapie, polega bowiem na pominięciu właściciela lokalu nr [...] w ww. budynku (wykonanym w oparciu -o objętą niniejszym postępowaniem nieważnościowym- decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r.), tj. Spółki [...], co w sprawie pozostaje bezsporne. To zaś, zdaniem Sądu, uprawniało organ odwoławczy do wydania w sprawie (ponownie) decyzji kasacyjnej.

Wobec zarzutów skarg Sąd stwierdza przy tym, iż nie znajduje podstaw do zakwestionowania decyzji GINB w zakresie ustalenia stron postępowania. Zarzuty skarg nie dotyczą bowiem pominięcia ww. Spółki w postępowaniu, a traktowania jako strony obok Wspólnoty budynku zrealizowanego w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę, także poszczególnych właścicieli lokali wyodrębnionych w tym budynku.

W tym też kontekście Sąd zauważa, iż bezspornie stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Przy czym, za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do tych przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować jako strony w tego rodzaju sprawie (tj. o wydanie pozwolenia na budowę). Dlatego też decydujące znaczenie w tym zakresie należało przypisać art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Niemniej należy dostrzec, iż zagadnienie stosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Można odnotować orzeczenia, w których stwierdza się, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (tak w wyroku NSA z 2 marca 2007 r., sygnatura akt II OSK 462/06). Występuje też stanowisko odmienne, mianowicie takie, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak w wyroku NSA z 20 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1774/09)" – v. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. o sygn. akt II OSK 958/13.

W ocenie Sądu, nawet podzielając drugi z ww. poglądów, nie sposób uznać, iż właściciele lokali wyodrębnionych w budynku zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę, nie mają obok Wspólnoty, która powstała w tym budynku, przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Kwestia ta nie może być rozważana w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie ww. regulacji chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Przy czym, na gruncie omawianej ustawy, nie można wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, co znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/06, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09, Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, iż każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego.

W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż na podstawie ww. przepisów należy uznać, że nieruchomość wspólna pozostaje w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej, tym samym w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej stroną postępowania może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa.

Powyższe nie oznacza, że członek wspólnoty nie może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania, a nastąpi to wówczas, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa. W tym też kontekście Sąd zauważa, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, już zrealizowanego. Dlatego też uwzględniając obecny stan prawny tej nieruchomości oraz ewentualne konsekwencje związane ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji, Sąd przyjął, że indywidualny interes prawny, a tym samym przymiot strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, posiadają także -obok wspólnoty mieszkaniowej- poszczególni właściciele lokali wyodrębnionych w ww. budynku (wybudowanym na podstawie weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr[...], znak:[...]). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku z wyodrębnionymi lokalami dotyczy bowiem nie tylko nieruchomości wspólnej, ale również poszczególnych lokali znajdujących się w tym budynku. Sąd uznał jednocześnie, że z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości inwestycyjnej, udział w sprawie należało zapewnić nie tylko inwestorowi, ale też obecnym właścicielom tej nieruchomości.

Z tego też powodu zarzuty podniesione w skargach a dotyczące wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 §1 i art. 61 § 4, oraz art. 28 k.p.a. tej ustawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych przez P.M. (a dotyczących sformułowania w zaskarżonej decyzji wytycznych dla organu I instancji), Sąd stwierdza, że także i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu II instancji. Jak zauważa się bowiem trafnie w piśmiennictwie, aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest zobowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, wskazówki, zalecenia, o których mowa w tym przepisie (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., system informacji prawnej Lex Omega, stan prawny programu 27 września 2016 r.). O ile więc w stanie prawnym obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy miał jedynie możliwość wskazania okoliczności podlegających uwzględnieniu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, to aktualnie istnieje obowiązek ich zawarcia w uzasadnieniu decyzji. Treść art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie wskazuje również na wiążący charakter zalecenia organu odwoławczego w zakresie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odrębną kwestią jest natomiast to, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy samodzielnie przeprowadza postępowanie wyjaśniające i ocenia zebrane dowody. Niemniej dla efektywności prowadzonego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma właśnie to, aby organ odwoławczy wydający decyzję kasacyjną zawarł w jej uzasadnieniu precyzyjne i wyczerpujące wskazanie co do okoliczności podlegających uwzględnieniu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na etapie I instancji. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie można czynić organowi II instancji skutecznego zarzutu, iż ten w decyzji kasacyjnej oprócz wskazań co do prawidłowego ustalenia stron postępowania, wskazał na konieczność dokonania pełnej analizy weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także uwzględniającej art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r., albowiem w decyzji uchylonej rozważań w tej materii zabrakło. Zważyć przy tym trzeba, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, procedują w niej z wniosku, i są związane tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie są natomiast związane zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonują nie może ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez wnioskodawcę. Stąd też niezależnie od treści wniosku inicjującego postępowanie, obowiązane są przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.pa. i wszystkich okoliczności mających znaczenie dla dokonania oceny w tym zakresie. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest zawsze ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Trudno zaś uznać, aby ocena w tym kontekście (zwłaszcza w związku z przesłanką rażącego naruszenia prawa), była pełna w sytuacji, gdy nie obejmuje wszystkich regulacji prawnych, w oparciu o które weryfikowana decyzja została wydana. Zauważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji Starosty), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, zachowanie wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma w tej sprawie również istotne znaczenie.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.