Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 444/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 20 marca 2017r. nr XXXVIII/246/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVIII/246/2017 z dnia 20 marca 2017r. Rada Miejska w Połańcu przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Połaniec na rok 2017", stanowiący załącznik do tego aktu (§ 1), powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy Połaniec (§ 2) i wskazując w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z kolei w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały określono, że wykonanie zadania określonego w § 1 pkt 5 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt) odbywa się poprzez prowadzenie przez Gminę Połaniec działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt, w tym zachęcających do dokonywania sterylizacji i kastracji zwierząt domowych, między innymi poprzez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu, a także umieszczanie na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu informacji o możliwości adopcji odłowionych bezdomnych zwierząt. W podstawie prawnej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 11a ust. 1, 2, 3a i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Skargę na powyższą uchwałę – w części dotyczącej § 3 tego aktu oraz § 4 ust. 2 załącznika do uchwały – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, wskazując na istotne naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1579 ze zm.) i w zw. z art. 42 u.s.g. poprzez brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym;

- art. 11a ust. 5 ustawy poprzez wpisanie w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały, iż wykonywanie zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się poprzez prowadzenie przez Gminę Połaniec działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt w tym zachęcających do dokonywania sterylizacji i kastracji zwierząt domowych miedzy innymi przez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu a także umieszczanie na stronie internetowej Urzędu informacji o możliwości adopcji odłowionych bezdomnych zwierząt – bez upoważnienia ustawowego i umocowania prawnego

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Połańcu z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności skarżący podniósł, że zapis w § 3 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia został wydany z istotnym naruszeniem procedury. Uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są prawem powszechnie obowiązującym na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ponieważ nie wyczerpują się w jednostkowym działaniu. Normy te adresowane są do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, tj. do właścicieli zwierząt domowych oraz gospodarskich. Zatem są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g.(wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.09.2012 r. sygn. II SA/Lu 591/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3.12.2013 r. sygn. II SA/Kr 852/13). Uznanie zatem uchwał za akty prawa miejscowego powoduje określone konsekwencje nie tylko co do ich treści, ale także co do procedury ich ogłaszania i wejścia w życie. Warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Kwestie te reguluje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Brak wykonania przez Radę Miejską w Połańcu tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy prawnej. Z kolei, w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały zapisano, iż wykonywanie zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się poprzez prowadzenie przez Gminę Połaniec działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt w tym zachęcających do dokonywania sterylizacji i kastracji zwierząt domowych miedzy innymi przez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu, a także umieszczanie na stronie internetowej Urzędu informacji o możliwości adopcji odłowionych bezdomnych zwierząt. Przepis art. 11a ustawy stanowi, że rada gminy - wypełniając należący do zadań własnych gminy, obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania - określa w drodze uchwały program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co może obejmować w szczególności ten program wymienione jest w poszczególnych punktach tego przepisu, a więc uprawnienia rad gmin w zakresie podejmowania uchwał w sprawie przyjęcia programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gmin zapisami tego przepisu są ograniczone. Wprowadzenie więc zapisu obejmującego prowadzenie przez Gminę Połaniec działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt w tym zachęcających do dokonywania sterylizacji i kastracji zwierząt domowych miedzy innymi przez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu, a także umieszczanie na stronie internetowej Urzędu informacji o możliwości adopcji odłowionych bezdomnych zwierząt nie znajduje upoważnienia ustawowego i umocowania prawnego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz określenie, że powyższa uchwała nie może być wykonywana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Prokuratora Rejonowego w Staszowie o stwierdzenie nieważności uchwały jest bezzasadny. Organ nadzoru - Wojewoda Świętokrzyski wniósł zastrzeżenie do ww. uchwały wskazując, że powinna ona, jako akt prawa miejscowego, zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Rada Miejska w Połańcu uwzględniła zastrzeżenie i podjęła w dniu 31 maja 2017r. uchwałę nr XLII/270/2017 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVIII/246/2017 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 20 marca 2017r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Połaniec na rok 2017, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 8 czerwca 2017 r. pod poz. 1947.

Organ podkreślił, że art. 11a ustawy nie wskazuje wprost, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji. Ponadto w poprzednich latach była ona uchwalana bez jej publikacji w dzienniku urzędowym i zarówno organ nadzoru, jak i instytucje opiniujące nie wnosiły do niej uwag w tym zakresie.

Zdaniem organu, nie można również stwierdzić, że treść § 4 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały została wpisana bez upoważnienia ustawowego, ponieważ ustawodawca wskazując poszczególne elementy programu, w tym poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, nie określił sposobu ich realizacji. Ponadto interpretując brzmienie art. 11a ustawy, sformułowanie "w szczególności" powoduje, że wyliczenie ma charakter przykładowy i stanowi katalog otwarty. Uchwała jako akt niższego rzędu uszczegóławia przepisy ustawy i określa w jaki sposób jest realizowany ten obowiązek. Ponadto podobne zapisy są często stosowaną praktyką w programach uchwalanych przez rady gmin.

Na rozprawie w dniu 13 września 2017r. Prokurator Rejonowy w Staszowie poparł skargę i oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie § 3 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Staszowie zasługuje na uwzględnienie.

Uchwała Rady Miejskiej w Połańcu będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, podjęta została w dniu 20 marca 2017r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Połaniec na rok 2017, stanowiący załącznik do tego aktu (§ 1). W § 3 zaskarżonego aktu wskazano, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, Rada Miejska w Połańcu podjęła w dniu 31 maja 2017r. uchwałę nr XLII/270/2017 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVIII/246/2017 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 20 marca 2017r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Połaniec na rok 2017, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 8 czerwca 2017 r. pod poz. 1947. W § 1 uchwały z dnia 31 maja 2017r. zawarto postanowienie, zgodnie z którym w uchwale Nr XXXVIII/246/2017 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 20 marca 2017r. zmienia się § 3, który otrzymuje brzmienie: " Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego".

W związku z powyższym, abstrahując od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt prawny, zauważyć należy, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).

W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s.141).

Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 446 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1532), zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała według stanu z daty jej podejmowania wskazywała w § 3, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jak już podniesiono wyżej, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12).

W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez Prokuratora uchwały - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż Rada Miejska w Połańcu podjęła w dniu 31 maja 2017r. uchwałę nr XLII/270/2017 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVIII/246/2017 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 20 marca 2017r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Połaniec na rok 2017, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 8 czerwca 2017 r. pod poz. 1947.

Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.cbois.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10).

Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały, iż wykonywanie zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się poprzez prowadzenie przez Gminę Połaniec działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt w tym zachęcających do dokonywania sterylizacji i kastracji zwierząt domowych miedzy innymi przez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu, a także umieszczanie na stronie internetowej Urzędu informacji o możliwości adopcji odłowionych bezdomnych zwierząt.

W tym zakresie wskazać należy, iż podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco:

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 20 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy w Połańcu nie mogła uchwalić zadań dotyczących działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców (...), ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo.

Niezależnie od tych wywodów, jak już wskazano na wstępie rozważań, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.