Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2657/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 303/14 w sprawie ze skarg B. W. i Gminy W. na zarządzenie zastępcze Wojewody K. z dnia 15 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody K. na rzecz Gminy W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz na rzecz B. W. kwotę 269,13 (dwieście sześćdziesiąt dziewięć 13/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 303/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B. W. i Gminy W. na zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. z dnia 15 stycznia 2014 r., nr ... w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Ww. zarządzeniem zastępczym Wojewoda K.-P., działając na podstawie art. 24f ust. 1 oraz 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594. poz.1318) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2011 r. ,Nr 34, poz. 172) oraz w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W. B. W., w związku z pełnieniem funkcji Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, a zatem zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, co stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący radny Rady Gminy pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie podając, że w piśmie z 9 maja 2011 r. Wojewoda K.-P. został poinformowany, że radny Rady Gminy W. B. W. jest prezesem OSP w Ś. oraz członkiem Zarządu Gminnego OSP (delegat OSP) i członkiem Zarządu Okręgowego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych Okręg W. Oddział K. Sekcja N. S. W piśmie z dnia 30 maja 2011 r. Wojewoda K.-P. wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy W. o rozpatrzenie przez Radę Gminy sytuacji prawnej i faktycznej radnego i przedstawienie stanowiska w sprawie.

Rada Gminy W. sprawą zajmowała się na sesji dnia 30 czerwca 2011 r., lecz uchwały w przedmiotowej sprawie nie podjęła.

W piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. Przewodniczący Rady Gminy W. poinformował o tym fakcie Wojewodę K.-P., przekazując część dokumentów. Dokumentacja została kilkakrotnie uzupełniana. Po przeprowadzonej analizie zgromadzonych dokumentów, organ nadzoru w piśmie z dnia 8 października 2013 r. znak: ..., działając w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy W. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Gminy W. B. W.

Przewodniczący Rady Gminy W. w odpowiedzi z dnia 21 listopada 2013 r. znak: ..., przesłał uchwałę Nr ... Rady Gminy W. z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. W. wraz ze kierowanym do niego pismem radnego B. W. z dnia 7 listopada 2013 r. zawierającym polemikę z argumentami przedstawionymi w wezwaniu Wojewody.

O zamiarze wydania zarządzenia zastępczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W. poinformowany został Minister Administracji i Cyfryzacji w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. znak:...

Następnie, Radny w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. został zawiadomiony o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie oraz zapoznania się z aktami sprawy. B. W. zapoznał się z aktami 3 grudnia 2013 r. Wyjaśnień w sprawie do chwili wydania zarządzenia nie złożył.

Zarządzeniem zastępczym nr ... z dnia 15 stycznia 2014 r., powołanym na wstępie, Wojewoda K.-P. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie zaś z art. 24f ust. 1a ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Organem właściwym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest Rada Gminy art. 190 ust. 2 ustawy.

W zrządzeniu zastępczym podkreślono, że B. W. ślubowanie jako Radny Gminy złożył w dniu 2 grudnia 2010 r., był on prezesem OSP w Ś. w poprzedniej kadencji. Następnie na mocy uchwały Nr 2 walnego zebrania sprawozdawczo-wyborczego Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. z dnia 5 lutego 2011 r. został wybrany na Prezesa OSP w Ś., sprawując w tym czasie mandat radnego Gminy W. obecnej kadencji. Rezygnację z funkcji Prezesa OSP w Ś. radny złożył dnia 18 lutego 2011 r. Z tym samym dniem Zarząd OSP w Ś. potwierdził wpływ rezygnacji B. W.. Podał również, że uchwałą zarządu nr ... z dnia 31 marca 2011 r., w związku ze złożoną rezygnacją W., dokonano zmiany Prezesa Zarządu OSP.

W konsekwencji, organ podkreślił, że w sprawie kluczowe było ustalenie, czy miało miejsce zarządzanie przez radnego B. W. działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W.

Organ podniósł, że z pisma Urzędu Gminy W. z dnia 8 września 2011 r. kierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy W. wynika, że OSP w Ś. wykorzystuje stanowiącą własność Gminy W. nieruchomość zabudowaną budynkiem remizy. Organ stwierdził, że Ochotnicza Straż Pożarna w Ś. wykorzystuje mienie komunalne Gminy W..

Podał, że istotnym było też ustalenie, czy wykorzystywanie mienia komunalnego pozostawało w związku z prowadzeniem przez OSP działalności gospodarczej.

Po analizie akt sprawy organ stwierdził, że stowarzyszenie - OSP w Ś. działa na podstawie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy, stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że ich statutowym celem nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiąganie zysku. Stosownie zaś do art. 34 ustawy, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z tej działalności służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków stowarzyszenia.

Organ ustalił, że OSP w Ś. organizowało odpłatne imprezy rodzinne i okolicznościowe (wesela, komunie, chrzciny, imieniny, urodziny), a także imprezy rozrywkowe i sportowe (dyskoteki, zabawy taneczne, koncerty, imprezy sportowe). W ocenie organu, działalność polegająca na wynajmowaniu sali ma charakter zarobkowy.

W związku z powyższym, organ przeanalizował "częstotliwość" działania z wykorzystaniem mienia Gminy i podał, że w latach ... OSP w Ś. wynajmowała salę 18 razy, osiągając z tytułu wpłat przychód w kwocie 4.900 zł. Wskazane zdarzenia są powtarzalne, wobec czego należy zakwalifikować je jako realizowane w sposób ciągły i zorganizowany.

W konsekwencji, organ stwierdził, że działalność OSP w Ś. polegająca na odpłatnym wynajmowaniu sali ma znamiona działalności gospodarczej, zaś przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zabrania radnym m. in. zarządzać działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Podsumowując organ wskazał, że skoro B. W. pełnił funkcję Prezesa OSP w Ś., a zatem zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, to naruszył art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji zaś, stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. W takiej sytuacji w myśl art. 190 ust. 2 powołanej ustawy, Rada Gminy W. powinna podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W razie zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 190 ust. 1 powołanej ustawy, uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, właściwa rada ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu.

Ponadto, organ podniósł, że w sprawie radnego przeprowadzono także postępowanie wyjaśniające dotyczące członkostwa w Zarządzie Oddziału Gminnego Związku OSP oraz Zarządzie Okręgowego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych Okręg W. Oddział K. Sekcja N. S. W tym zakresie nie stwierdzono naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy W. uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. W., koniecznym było wydanie zarządzenia zastępczego.

Skargi do Sądu na zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. nr ... z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego złożyli Gmina W. i B. W.

Gmina W. w skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że radny Gminy pełniąc funkcję prezesa OSP w okresie od 5 do 18 lutego 2011 r. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego;

- art. 190 ust. 1 pkt 2a i 191 ust.3 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, poprzez stwierdzenie, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego, jeżeli mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin wniesienia skargi do sądu na uchwałę rady, a w razie wniesienia skargi - z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę.

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody K.-P.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stanowisko organu nadzoru jest błędne. Radny Gminy nie naruszył zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., jeżeli funkcję tę pełnił wcześniej, a po uzyskaniu wykładni zrezygnował w krótkim czasie z pełnienia funkcji Prezesa OSP - wybrany został w dniu 5 lutego 2011 r., a zrezygnował w dniu 18 lutego 2011 r. Rezygnację złożył zaś w przepisanym terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wskazano, że radny nie był uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, do którego wpisana jest OSP. Radny nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albowiem OSP, w którego władzach działał, nie prowadziła statutowo działalności gospodarczej. Wszystkie pozyskane środki były przeznaczane na działalność przeciwpożarową. W konsekwencji, radny nie naruszył art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Kwestią, którą pominął Wojewoda K.-P. w zarządzeniu zastępczym jest kwestia ilości dni, przez jakie wypełniał funkcję Prezesa OSP po ponownym wyborze. Funkcję tę pełnił przez krótki okres i po upewnieniu się, że może narazić się na zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy, złożył rezygnację z funkcji Prezesa OSP. Okoliczności sprawy radnego powinny prowadzić do wniosku, że mimo formalnego, krótkotrwałego naruszenia zakazu przez radnego, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Skutek w postaci wygaśnięcia mandatu był nieproporcjonalny do celu regulacji ustawowej.

Ponadto, w dniu wydania zarządzenia zastępczego, radny nie pełnił funkcji Prezesa OSP i wydanie zarządzenia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu narusza art. 191 ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików. Zdaniem skarżącej, stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę. Oznacza to, że uchwały rady nie mają charakteru deklaratoryjnego i rada gminy powinna uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy.

B. W. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że radny Gminy pełniąc funkcję prezesa OSP w okresie od 5 do 18 lutego 2011 r. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego;

- art. 190 ust. 1 pkt 2a i 191 ust. 3 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, poprzez wskazanie, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji, gdy mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynie termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, a w razie wniesienia skargi - z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko Wojewody prezentowane w zarządzeniu zastępczym jest błędne. Podniósł, że nie naruszył zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., jeżeli funkcję Prezesa OSP pełnił wcześniej w kadencji Rady Gminy w latach ... Podkreślił, że po uzyskaniu wykładni zrezygnował z pełnienia funkcji Prezesa OSP.

Wskazał, że funkcję Prezesa OSP pełnił, po ponownym wyborze przez krótki okres, tj. od 5 do 18 lutego 2011 r. i dobrowolnie złożył rezygnację z tej funkcji w przepisanym prawem terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podkreślił, że OSP nie prowadzi statutowo działalności gospodarczej, a on jako członek, nie był uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, do którego wpisana jest OSP. Ponadto, wszystkie pozyskane środki były przeznaczane na działalność przeciwpożarową i nie można twierdzić, że działanie jego jako radnego Gminy wyczerpuje znamiona art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślił, że skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego jest nieproporcjonalny do celu przepisu zawartego w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie przez Wojewodę decyzji o wydaniu zarządzenia zastępczego, narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie argumentując, jak w zaskarżonym akcie.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 maja 2014 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawę o sygn. akt II SA/Bd 304/14 połączyć ze sprawą o sygn. akt II SA/Bd 303/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a dalsze postępowanie prowadzić pod sygn. akt II SA/Bd 303/14.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy pełnienie przez skarżącego funkcji Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. stanowiło podstawę do uznania, że skarżący utracił mandat radnego wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego na mocy art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594). Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Skarżący W. w skardze oświadczył, że funkcję Prezesa OSP pełnił w latach .... Bezsporne jest, że w dniu 2 grudnia 2011 r. po złożeniu ślubowania objął funkcję radnego Gminy W.. W trakcie walnego zebrania sprawozdawczo-wyborczego w dniu 5 lutego 2011 r. wybrany został na Prezesa OSP w Ś., przyjął tę funkcję, a następnie w dniu 18 lutego 2011 r. złożył pisemną rezygnację z pełnienia tej funkcji. Ustalenia te wskazują, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że skarżący obejmując funkcję Prezesa OSP w dniu 5 lutego 2011 r. kontynuował wcześniejsze jej pełnienie przypadające na lata .... Ciągłość pełnienia tej funkcji i jednoczesnej rezygnacji z niej nastąpiła w trzymiesięcznym okresie liczonym od momentu złożenia ślubowania w dniu 2 grudnia 2010 r. W sytuacji skarżącego objęcie funkcji prezesa OSP nie było podjęciem nowej działalności, lecz kontynuacją wcześniejszej. W tej sytuacji należy uznać, że zastosowanie znajduje art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Mając na uwadze treść art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest bowiem wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. W powołanym art. 24f ustawy o samorządzie gminnym chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie taka działalność niewątpliwie była prowadzona. Stowarzyszenie OSP, którego prezesem we wskazanym powyżej okresie był skarżący (będący jednocześnie radnym), prowadziło działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ustawy. Z uwagi na brak w ustawie o samorządzie gminnym własnej definicji działalności gospodarczej, należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

W ocenie Sądu, zaistniały stan faktyczny nie wyczerpywał przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu radnego. Kierując się wykładnią celowościową, nie zaś wyłącznie literalną, jak uczynił to organ podejmując zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnego, Sąd stwierdził, że zawarty w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakaz należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne" wprowadzające instytucje prawne mające stanowić gwarancje prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje się dużym zróżnicowaniem zwłaszcza w zakresie sposobów dokonywania interpretacji przepisów antykorupcyjnych. Przeważa jednak koncepcja, iż przepisy te należy interpretować przede wszystkim przy użyciu wykładni literalnej. Uwzględniając jednak zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie można uznać, by wykładnia literalna okazała się wystarczająca dla dokonania pełnej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Należało bowiem uwzględnić również wykładnię celowościową, a zatem zważyć na cel, jaki przyświecał ustawodawcy, kiedy wprowadzał powyższy przepis do ustawy samorządowej. Sąd wskazał zatem, że regulacje te zostały wprowadzone dla ochrony interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wśród argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń Trybunał Konstytucyjny wskazuje na "szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe". Jak podkreślono, "nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do uzyskiwania różnego rodzaju przywilejów" oraz zwrócono uwagę na "szczególną łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję" (W. 17/94, Dz. U. 1995 r., Nr 4, poz. 23, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 18, s. 207).

W ocenie Sądu na szczególną uwagę w niniejszej sprawie zasługiwała również konieczność uwzględnienia proporcjonalności sankcji ustanowionej powołanymi przepisami w stosunku do zaistniałego zdarzenia, a zatem uwzględnić należało surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu, jak również uwzględnić należało wagę dobra poświęconego (zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną).

Wobec powyższego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie można było przyjąć, by kontynuacja pełnienia funkcji prezesa OSP stanowiła rozpoczęcie prowadzenia działalności, czy też była działaniem radnego polegającym na wykorzystaniu, w celu osiągnięcia zysku, mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Opisany stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje w ocenie Sądu dyspozycji art. 24f ustawy o samorządzie gminnym skutkując wygaśnięciem mandatu, ponieważ doszło do złożenia rezygnacji z funkcji prezesa OSP.

W ocenie Sądu, organ błędnie zastosował art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego lub zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Takiej wykładni nie można podważyć na podstawie regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule stanowi o zagwarantowaniu rzetelności instytucji publicznych, w tym władz samorządu terytorialnego. Art. 22 Konstytucji RP stanowiąc "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i to ze względu na ważny interes publiczny" nie daje podstaw do uchylenia zakazu ustawowego przyjętego w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

To do jednostki należy wybór, czy wybiera sprawowanie władzy publicznej, czy działalność gospodarczą. I tak należy interpretować znaczenie w sprawie art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednostka ma zapewniony wolny wybór co do podjęcia się funkcji publicznej, a dokonując takiego wyboru musi zważać, że przepisy Konstytucji i przepisy ustaw ustrojowych nakładają obowiązek sprawowania władzy publicznej rzetelnie, co wymaga zachowania przepisów ustanawiających gwarancje antykorupcyjne. Do takich gwarancji należy zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Wbrew zarzutom skarg, działalność radnego polegająca na zarządzaniu działalnością stowarzyszenia (funkcja Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej) prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji ww. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stowarzyszenie bowiem, mimo że jest w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (art. 34 ustawy). Co prawda, dochód z takiej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków, jednakże fakt ten nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Nie można zatem podzielić argumentacji, że prowadzenie dochodowej działalności polegającej na czerpaniu korzyści z wynajmowania sali remizy na imprezy okolicznościowe w budynku będącym własnością Gminy W. przez stowarzyszenie (OSP), w którym radny wchodzi w skład organu zarządzającego, nie jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny czyni to na własny rachunek, ani też czy odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06, sygn. akt II OSK 2055/10 z 14 grudnia 2010 r.) i znajduje potwierdzenie w poglądach Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, iż stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. .

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za słuszne zakwalifikowanie przez organ nadzoru udziału radnego W. w składzie organu zarządzającego Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś., jako zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał on mandat. Pełnienie przez radnego funkcji Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w Ś. stanowiło naruszenie przez radnego ustawowego zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Wypełnia to przesłankę zastosowania art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów prawa, na podstawie których można nałożyć na jednostkę obowiązek lub pozbawić uprzednio nabytego uprawnienia. W sytuacji jednak, gdy osoba, która zostaje radnym prowadzi działalność gospodarczą z udziałem mienia komunalnego gminy, w której otrzymała mandat funkcję, w rozpoznawanej sprawie jako prezes OSP, i pełnienie tej funkcji stanowi kontynuację wcześniejszego jej powierzenia, obarczona jest obowiązkami wynikającymi z art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Na radnym z momentem ślubowania spoczywają obowiązki, z którym wiąże się konieczność zrezygnowania z wcześniej pełnionej funkcji polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej z udziałem mienia komunalnego w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, jego niedopełnienie obwarowane jest sankcją wynikającą z art. 190 ust. 2 Ordynacji.

Taka właśnie wykładnia jest uprawniona. Trzymiesięczny termin ma zapewnić ciągłość funkcjonowania organu lub urzędu. Innymi słowy, radny może świadczyć pracę, choćby nieodpłatnie, jeszcze przez trzy miesiące od złożenia ślubowania, aby umożliwić przejęcie wykonywanych przez niego zadań i funkcji przez nowy zarząd. W przedmiotowej sprawie przyjęcie funkcji Prezesa OSP w dniu 5 lutego 2011 r. po złożeniu ślubowania w dniu 2 grudnia 2010 r. nastąpiło w okresie trzymiesięcznym podobnie jak zrzeczenie się powyższej funkcji 18 lutego 2011 r. co potwierdzają akta sprawy. Zatem nieodpłatne wykonywanie niektórych zadań powinno być traktowane jako działanie zmierzające do zachowania ciągłości działania prezesa OSP. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie NSA nie zaprezentowano wykładni identycznej z oceną prawną zawartą w niniejszej sprawie. Wykładnia zawarta w wyroku z 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 61/05 nie stoi w sprzeczności z wykładnią przyjętą przez Sąd w rozpoznawanej sprawie, w powołanym wyroku Sąd nie wypowiadał się w kwestii, w jakiej dacie dochodzi do naruszenia zakazu łączenia stanowisk, skutkującego wygaśnięciem mandatu radnego bo z uwagi na inny stan faktyczny nie było takiej potrzeby.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Wojewoda K.-P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący został wybrany na stanowisko Prezesa OSP w Ś. w dniu 5 lutego 2011 r. wykonując w tym czasie mandat radnego Rady Gminy W. obecnej kadencji, stąd też nie ma w tym przypadku zastosowania przepis art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, ale przepis art. 24f ust 1. ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzut naruszenia art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie zauważyć trzeba, że jako podstawę orzekania Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżący obejmując funkcję Prezesa OSP w dniu 5 lutego 2011 r. kontynuował wcześniejsze jej pełnienie przypadające na lata .... Ciągłość pełnienia tej funkcji i jednoczesnej rezygnacji z niej nastąpiła w trzymiesięcznym okresie liczonym od momentu złożenia ślubowania w dniu 2 grudnia 2010 r. W sytuacji skarżącego objęcie funkcji prezesa OSP nie było podjęciem nowej działalności, lecz kontynuacją wcześniejszej.

Wojewoda w istocie zakwestionował w skardze kasacyjnej powyższe ustalenia faktyczne przyjmując. że skarżący został wybrany na stanowisko Prezesa OSP wykonując w tym czasie mandat radnego, co Wojewoda uznał za ponowne objęcie funkcji powodujące "skasowanie" trzymiesięcznego terminu na złożenie rezygnacji.

Oznacza to, że w istocie Wojewoda kwestionuje ustalenia faktyczne, na których oparł się Sąd Wojewódzki, chociaż w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania, gdyż postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną interpretację.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170).

Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68)).

Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68)).

Oznacza to, że podniesiony w skardze kasacyjnej Wojewody zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.