Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 152/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 grudnia 2021 r., nr SKO.450.177.2021 w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Łeby z dnia 11 października 2021 r., nr 8/1/2020/2021, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego H. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.450.177.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej: strona, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łeby (dalej: organ I instancji) z dnia 11 października 2021 r. nr Pp.6730.8.9.2020.2021.JR wydaną w przedmiocie warunków zabudowy.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia 20 października 2020 r. B. M. (dalej: inwestor) wystąpiła do Burmistrza Miasta Łeby o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Ł.

Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 29 marca 2021 r. nr Pp.6730.8.2020.2021.JR ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. M. nie zgadzając się z ustaleniami dotyczącymi warunków w zakresie kształtowania zabudowy, mianowicie wyznaczeniem linii zabudowy w odległości 14,5m od drogi (działki nr [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia 24 maja 2021r. nr SKO.450.72.2021 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że linia zabudowy od strony działki nr [...] została wyznaczona w odległości 14,5 m. Z załącznika tekstowego do decyzji wynika, że tak ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy nawiązuje do budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...]. Zdaniem Kolegium, wyznaczając taką linię zabudowy organ pierwszej instancji nie uwzględnił kształtu działki nr [...]. Działka nr [...], do której nawiązano w decyzji, ma kształt prostokąta o wymiarach około 45 m x 100 m i wybudowanie budynku w odległości 14,5 m od działki drogowej nie stanowi żadnego problemu. Natomiast działka inwestycyjna nr [...] nie ma takiego kształtu (ma kształt litery L), ani nie jest tak duża. Odległość od działki nr [...] do końca działki nr [...] wynosi zaledwie około 22 m. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 14,5 m od działki nr [...] pozostawia pas o szerokości 7,5 m na realizację budowy, co w rzeczywistości zupełnie wykluczyło taką możliwość. Ponadto, skoro wskazano, że nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 14,5 m od działki nr [...] wyznaczono jako nawiązanie do zabudowy znajdującej się na działce nr [...], to niezrozumiałym jest dlaczego na załączniku graficznym do sporej decyzji wyróżniono kolorem działkę nr [...], na której linia zabudowy wynosi około 4 m od działki nr [...]. Kolejną kwestią, na którą organ pierwszej instancji miał zwrócić uwagę, jest projekt decyzji o warunkach zabudowy przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi Słowińskiego Parku Narodowego, Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Gdańsku i Staroście Lęborskiemu. Na załączniku graficznym do tego projektu nieprzekraczalną linię zabudowy zaznaczono w odległości 6 m od działki nr [...] jako nawiązanie do budynku usytuowanego na działce nr [...] i w takiej formie został uzgodniony.

Burmistrz Miasta Łeby, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu 11 października 2021 r. decyzję, w której ustalił na rzecz B. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Łebie. Linia zabudowy w tej decyzji określona została w odległości 6 m od granicy działki nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł H. K., właściciel działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, podnosząc, że w pobliżu zaplanowanej inwestycji znajduje się przepompownia ścieków, a grunty na tych działkach są niestabilne. Budowa domu może je naruszyć i spowodować awarię przepompowni. Wskazał ponadto, że wyznaczona w decyzji linia zabudowy nie stanowi przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w celu dokonania oceny łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. Wobec tego, że front działki od strony drogi wynosi 22 m organ pierwszej instancji wyznaczył minimalny obszar analizowany w promieniu 66 metrów (3x22=66 m) od granic działki objętej wnioskiem. Przyjęty do analizy obszar odpowiada przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem MI.

Z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że kontynuacja funkcji mieszkalnej i usługowej będzie zachowana. Ponadto teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działka nr [...] stanowi teren budowlany, w związku z tym nie ma konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskowany zamiar inwestycyjny jest zgodny z przepisami odrębnymi.

Stosownie do przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ pierwszej instancji ustalił m.in. linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wysokość głównej kalenicy budynku, maksymalną wysokość cokołu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachu, wysokość głównej kalenicy). Elementy te ustalono odpowiednio do elementów występujących na obszarze analizowanym.

Linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia MI jako przedłużenie linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

W odwołaniu zawarto obawę dotyczącą naruszenia niestabilnych gruntów i spowodowania awarii przepompowni ścieków, która znajduje się na działce sąsiedniej, drgań związanych z wjazdem na działkę inwestycyjną. Kolegium odnosząc się do tych zarzutów wskazało, że w celu ochrony interesów osób trzecich organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w normach i innych przepisach szczególnych. Inwestor został również zobowiązany do zapewnienia ochrony osób trzecich w szczególności przez ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem korzystania z sieci uzbrojenia terenu, zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne oraz promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, ochronę przed zalewaniem wodami opadowymi działek sąsiednich.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Sama zaś realizacja inwestycji wymaga spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane w związku z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena czy projektowana inwestycja z uwagi na swoje usytuowanie będzie stanowiła uciążliwości bądź zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z ww. aktów prawnych oraz innych przepisów, leży w kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Zbadanie, czy planowana inwestycja naruszy bądź ograniczy zagospodarowanie i użytkowanie terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, w tym rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych nowoprojektowanego obiektu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.

H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł następujące zarzuty:

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawą wydania obu decyzji, a w szczególności przyjęcie, że zaskarżone decyzje nie wpłynęły negatywnie na sąsiednie nieruchomości jak również na istniejącą przepompownię ścieków i ciąg rur tam się znajdujących, jak również nieuwzględnienie faktu, że w przypadku gdyby doszło do awarii, to biorąc pod uwagę grząskość terenu zagrożone będą nieruchomości przyległe;

naruszenie przepisów art. 59, art. 61 i art. 63 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności nieuwzględnienie okoliczności związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a także spełnieniem warunków formalnych;

naruszenie art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez ich naruszenie i rozpatrywanie sprawy sprzecznie z tymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy obu instancji nie uwzględniły, że na przedmiotowym gruncie zakopano rury na głębokości 4,5 m, a więc w przypadku gdyby doszło do jakiejkolwiek awarii i zabudowy terenów objętych działką numer [...], nie będzie swobodnego dostępu do gruntu, który dotychczas był niezabudowany i nie będzie można swobodnie dokonać usunięcia awarii. Teren ten jest grząski i jest tam piasek morski, a więc dokonanie usunięcia awarii będzie się wiązało z zabezpieczeniem terenów przed obsunięciem piasku.

Skarżący argumentował, że Burmistrz Miasta jako włodarz musi być zapobiegliwy i działać dla dobra ogółu, a nie jednego przedsiębiorcy nawet o szerokim zakresie działania. Teren zabudowy od drogi został jasno określony i od lat 70-tych ubiegłego wieku nie pozwolono nikomu tam się budować i wszyscy musieli się dostosować, dla dobra całego społeczeństwa. Robienie wyjątku dla jednej osoby jest niepokojące. Wydanie zgody na zmianę w planie zagospodarowania ze zgodą na wybudowanie w tym terenie budynku mieszkalno-usługowego w tak bliskiej odległości od newralgicznej infrastruktury jest zagrożeniem dla wszystkich.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w skardze. Podkreślił, że działka budowlana nr [...] wytyczona została na terenie przepompowni ścieków. Na jej terenie przebiega duża ilość rur i kabli. Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem Bi i nie można na niej budować. Ponadto linia zabudowy wynosząca 6 m od drogi jest niezgodna z istniejącą linią zabudowy, bowiem około 20 obiektów wzdłuż [...] wybudowano w nieprzekraczalnej linii zabudowy wynoszącej 14,5 m od drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łeby z dnia 11 października 2021 r. ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Łebie, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego. Przedmiotem sporu są dwie kwestie: po pierwsze, kwestia ustalonej w decyzji linii zabudowy, po drugie, wpływ znajdującej się w sąsiedztwie tej działki przepompowni ścieków na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane.

W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla opisanej wyżej inwestycji powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (brzmienie sprzed nowelizacji dokonanej dnia 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia MI.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem spełnienia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że zawarte w niej ustalenie parametru linii nowej zabudowy w odległości 6 m od drogi nie odpowiada wymogom określonym w powyższym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), a jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Z kolei w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Ponadto dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4).

Jak wynika z powyższego, parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być wyznaczany według zasad ściśle określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI, tj. poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podkreślić też należy, że obowiązująca linia nowej zabudowy wyznaczana jest od frontu działki, czyli od tej części, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Za działki sąsiednie w kontekście tego przepisu uznaje się przy tym w orzecznictwie działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1297/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 139/17). Prawidłowa interpretacja zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, w jaki sposób została wyznaczona linia zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji, wynika, że jej autor powołał się na § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia MI argumentując, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 6m od granicy działki nr [...] będzie stanowiło wypośrodkowanie zabudowy znacznie odsuniętej od pasa drogowego [...] (działka numer [...] – zabudowa usytuowana 14.5 m od granicy pasa drogowego) a zabudowy usługowej zlokalizowanej na działce numer [...] usytuowanej 4,5 m od granicy pasa drogowego i zabudowy usytuowanej na działce nr [...] obr. [...]. Argument ten jednak nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji, podobnie jak stwierdzenie, że w obszarze analizowanym zabudowa ma charakter rozproszonej i nieregularnej. Jak wynika z analizy oraz załączonej do niej mapy zasadniczej, nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą decyzją, ale również wszystkie pozostałe działki po tej samej stronie drogi objęte obszarem analizowanym, mają linię zabudowy oddaloną od pasa drogowego [...] o znacznie więcej niż 6 m – 14 m dla działki [...], 14,5 m – dla działki [...], 11,7 m dla działki [...], 24 m dla działki [...]. Ustalenie zatem linii zabudowy wynoszącej 6 m od drogi nie stanowi wypośrodkowania linii zabudowy, ale znaczące odstępstwo od istniejącej linii zabudowy i nie może zostać uznane za jej przedłużenie ani wypośrodkowanie. Odwołanie się natomiast do działki [...] nie jest uzasadnione, bowiem działka ta nie tylko nie jest działką sąsiednią, ale również znajduje się poza obszarem analizowanym, nie może być zatem brana pod uwagę przy wyznaczaniu parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji.

W analizie urbanistycznej odwołano się do tezy zawartej w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 września 2017 r. II SA/Bk 470/17, że o "przedłużeniu istniejącej linii zabudowy" można mówić nie tylko wówczas, gdy nowo wyznaczana linia jest kontynuacją w linii prostej, czy inaczej przedłużeniem linii wyznaczonej zabudową na działkach sąsiednich, ale też gdy jej wyznaczenie nieco odbiega od linii tego przedłużenia, natomiast wpisuje się w średnią wyznaczoną linią zabudowy na działkach sąsiednich. Chodzi bowiem nie o sytuację, by wszystkie budynki były idealnie, co do centymetra w tej samej linii zabudowy, ale by linia ta tworzyła całość, stanowiła kontynuację, wpisywała się w już istniejące linie bez odstępstw zaburzających ład architektoniczny. Odnosząc się do tego należy zauważyć, że powyższa ocena Sądu dotyczyła sytuacji, w której wyznaczona frontowa linia zabudowy wynosiła 5 m przy liniach zabudowy na obszarze analizowanym wahających się w granicach 3,8 – 8 m. Natomiast stan faktyczny sprawy niniejszej jest odmienny – linia zabudowy w obszarze analizowanym waha się od 11,7 m do 24 m, natomiast linia zabudowy dla planowanej inwestycji ustalona została na 6 m, co w żaden sposób nie wpisuje się w średnią wyznaczoną linią zabudowy na działkach sąsiednich i znacznie odbiega od linii przedłużenia.

Nie stanowi również dostatecznego uzasadnienia dla ustalonej linii zabudowy argument, że działki numer [...]-[..] usytuowane są w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy wynoszącą 5 m od pasa drogowego. Po pierwsze działki te znajdują się po drugiej stronie drogi [...] i nie są miarodajne dla wyznaczenia linii zabudowy dla strony, po której znajduje się działka [...] (nie są działkami sąsiednimi), po wtóre, rzeczywiście istniejąca na tych działkach zabudowa jest oddalona od drogi o więcej niż 5 m – 11,5 m dla działki numer [..], 14 m dla działki numer [..], 18 m dla działki numer [...]. Nie można zatem zgodzić się, że wyznaczona w decyzji linia zabudowy projektowanego budynku w odległości 6 m od granicy pasa drogowego [...] nawiąże do zabudowy usytuowanej w sąsiedztwie oraz wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, zabudowa taka nie będzie współgrała z istniejącą zabudową sąsiednią. Żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, co działka objęta wnioskiem, nie jest zabudowana budynkiem zlokalizowanym w odległości choćby zbliżonej do odległości budynku planowanego przez inwestora.

Niewątpliwie zatem zastosowania w sprawie nie ma § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, który mówi o ustaleniu linii zabudowy jako przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Kolegium w swojej decyzji powołało się natomiast na § 4 ust. 3 rozporządzenia MI, który jednak również nie ma zastosowania, bowiem linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nie przebiega w sposób tworzący uskok. Z pewnością też ustalona w decyzji linia zabudowy dla planowanej inwestycji nie została ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jak podniosło Kolegium.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec niemożności ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI, rozważenia wymagało zastosowanie § 4 ust. 4, czego w sprawie nie uczyniono. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a więc jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Dopuszczenie tych odstępstw wymaga zatem takiego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 up.z.p (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1525/07). Punkt odniesienia powinny przy tym stanowić parametry ustalone według zasad ogólnych.

W konsekwencji Sąd uznał, że wyznaczenie w niniejszej sprawie parametrów nowej zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w analizie urbanistycznej, w której odwołano się do parametrów zabudowy niemogących podlegać uwzględnieniu, znajdujących się bowiem albo poza obszarem analizowanym (działka nr [...]), albo po drugiej stronie drogi, czyli poza linią zabudowy (działki nr [...]-[...]). Doszło w ten sposób do ustalenia linii zabudowy z naruszeniem § 4 ust. 1-4 rozporządzenia MI, skutkującego nieprawidłowym zrealizowaniem obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na względzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, sąd zwraca uwagę na istotność prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia należytego załatwienia kontrolowanej sprawy. Rzeczona analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17).

Jak wykazała kontrola sądowa, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie dawała dostatecznych podstaw do ustalenia linii zabudowy w odległości 6 m od drogi. W konsekwencji oparcie na niej zaskarżonej decyzji, stanowiło istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na jej wynik.

Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10).

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy sporządzić zatem nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w oparciu o dyspozycje zawarte w rozporządzeniu MI oraz przy uwzględnieniu argumentacji powołanej w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi koncentrujących się wokół sąsiadowania planowanej inwestycji z przepompownią ścieków. Skarżący argumentował, że na terenie planowanej inwestycji zakopane są rury, do których w przypadku zabudowania terenu będzie utrudniony dostęp. Gdyby zatem doszło do awarii przepompowni, z uwagi na grząskość terenu zagrożone będą nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu powyższe uwagi dotyczą w istocie kwestii zgodności inwestycji z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w normach i innych przepisach szczególnych. Kwestie te nie mogą być badane na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie można także mówić, by planowana inwestycja wpływała negatywnie w jakikolwiek sposób na wykonywanie prawa własności skarżącego, o jakim stanowi art. 140 k.c. Nie można bowiem nawet a priori wywodzić, że inwestor w ogóle przystąpi do przedmiotowej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 84/19). Sam fakt zatem, że inwestycja planowana jest na działce bezpośrednio sąsiadującej z przepompownią ścieków nie uniemożliwia wydania decyzji o warunkach zabudowy tej działki.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).