Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 480/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1027
law: Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych
article: ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 2 poz 5
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 165/14 w sprawie ze skargi L. S. na bezczynność Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w H. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 165/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na bezczynność Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w H. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu (punkt 1) i orzekł o przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi przyznanemu skarżącemu z urzędu (punkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., uzupełnionej pismem z dnia 4 listopada 2013 r., L. S. wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie "urzędu konsularnego w H." do wydania mu paszportu, zgodnie z wnioskiem z 15 sierpnia 2006 r., w oparciu o obowiązujący wówczas stan prawny. Jednocześnie zażądał wydania mu "dokumentu tymczasowego" na okres trwania postępowania paszportowego, a także uznawania przez organ wyciągów z aktów urodzenia, wydanych przed wejściem w życie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, za równoważne odpisom skróconym lub zupełnym aktów stanu cywilnego w rozumieniu tej ustawy. Zakwestionował też zasadność nadawania mu numeru PESEL, skoro stale zamieszkuje poza terytorium RP oraz zbierania od obywateli danych biometrycznych, skoro o tym nie przesądziło referendum. Co do braku podpisu na wniosku wyjaśnił, że nie potrafił go umieścić w ramce i zobowiązał organ do przekopiowania go z jego pisma. Jednocześnie wyraził wątpliwość, czy za wydanie paszportu tymczasowego winien uiścić opłatę paszportową, domagając się rozstrzygnięcia tej kwestii. Domagał się także nałożenia na organ obowiązku zwrotu mu kwot uiszczonych przez niego grzywien, wymierzonych przez władze niemieckie, w związku z brakiem ważnego dokumentu tożsamości.

W odpowiedzi na skargę Konsulat Generalny RP w H. wyjaśnił, że skarżący, ubiegając się o wydanie paszportu albo paszportu tymczasowego, do chwili obecnej nie złożył prawidłowo wypełnionego wniosku. Wniosek z 15 sierpnia 2006 r. nadesłany pocztą został adresatowi odesłany 28 sierpnia 2006 r. w celu jego uzupełnienia. Stwierdzono także, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego nie przewiduje wydawania wyciągów z akt stanu cywilnego. Dokumenty te więc nie mogą być stosowane w obrocie prawnym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu, popierając skargę, przedstawił stanowisko w sprawie, a następnie złożył pisemny załącznik do protokołu rozprawy. Jednocześnie wyjaśnił, że w istocie skarga zarzucała bezczynność Konsulowi Generalnemu RP w H.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o:

a) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie paszportu z 15 sierpnia 2006 r. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy z uwzględnieniem wymogów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach stosownie do art. 60 ust. 2 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych oraz posiadanych przez organ dokumentów na potrzebę ustalenia tożsamości skarżącego (w tym wyciągów z akt stanu cywilnego);

b) stwierdzenie, że bezczynność organu w załatwianiu tego wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisu art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach w zw. z art. 60 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych polegającym na bezzasadnym zaniechaniu zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, zamiast wadliwie zastosowanej ustawy dokumentach paszportowych z 13 lipca 2006 r.;

c) zobowiązanie organu do nieodpłatnego wydania skarżącemu paszportu tymczasowego na podstawie prawnej wynikającej z ustawy z 29 listopada1990 r. o paszportach (art. 4 ust. 5 ), ewentualnie na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 lub art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych;

d) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w zakresie wskazanym w skardze oraz piśmie uzupełniającym skargę z dnia 29 października 2013 r. w zakresie pokrycia kosztów grzywien i kar poniesionych przez skarżącego;

e) przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną zgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż wynagrodzenie za tę pomoc nie zostało uregulowane przez skarżącego ani w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a wiele wniosków sformułowanych przez skarżącego nie mieściło się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej, dotyczącej bezczynności Konsula Generalnego RP w H., w zakresie wydania skarżącemu paszportu z terminem ważności na 10 lat oraz paszportu tymczasowego.

Sąd wskazał, iż bezczynność każdego organu, a więc również konsula może być objęta skargą na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W tym zakresie wypowiadały się już wielokrotnie sądy administracyjne (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.07.2014 r., sygn. akt IV SAB/ Wa 137/13). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia za granicą konsul. Z kolei art. 39 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że do postępowań co do zasady stosuje się przepisy k.p.a. Jednak jej art. 6 ust. 2 wprowadza wyjątek i stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych, należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Natomiast z art. 31 ust. 2 tej ustawy wynika - co ma zasadnicze znaczenie w sprawie - że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy k.p.a., które dotyczą skarg i wniosków. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Tryb postępowania przed konsulem jest regulowany zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). Z § 10 ust. 1 wskazanego zarządzenia wynika, że konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie (§ 10 ust. 2). Należy także zauważyć, że w myśl art. 5 pkt. 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu, wydanie decyzji odmownej, bądź pozostawienie wniosku bez rozpoznania, gdy nie czyni zadość wymogom ustawy.

Wobec wyłączenia - co od zasady - stosowania procedury wskazanej w k.p.a. do postępowań przed konsulem, ustalenia wymagało, jaki tryb winien być wyczerpany przed wniesieniem skargi, w związku z wymaganiem wynikającym z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku skargi na bezczynność, co do zasady przyjmuje się, że wyczerpaniem trybu jest wniesienie zażalenia, w myśl art. 37 k.p.a. Przepis ten nie może mieć jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wyłączenie regulacji k.p.a. przez art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych oraz art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. Wobec tego, należało przyjąć, że warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, należy podzielić argumentację pełnomocnika skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie rolę tego środka spełniło pismo skarżącego z 9 sierpnia 2012 r., w którym zarzucił, że jego wniosek z 15 sierpnia 2006 r. nie został dotąd rozpatrzony. Podał także, iż nie zamierza występować o nadanie mu numeru PESEL oraz nie jest konieczne dołączanie przez niego odpisu aktu urodzenia. Gdyby z kolei uznać, że wolą prawodawcy było ustanowienie w danym przepadku szczególnego środka zakwestionowania bezczynności, poprzedzającego wniesienie skargi do sądu, poprzez dopuszczenie stosowania instytucji skargi w rozumieniu k.p.a.(dział VIII), jako zbliżonej do zażalenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej), także w tym przypadku tryb w rozpatrywanej sprawie byłby wyczerpany. Strona bowiem pismem z 30 lipca 2012 r. wniosła też skargę do Ministra Spraw Zagranicznych (jako organu wyższego stopnia nad konsulem), żądając rozpoznania wniosku z 15 sierpnia 2006 r.

Skoro zatem tryb pozwalający na skuteczne wniesienie skargi został wyczerpany, rozważenia wymagało, czy Konsul Generalny RP w H. pozostawał od 2006 r. w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 sierpnia 2006 r. co do wydania paszportu ważnego przez okres 10 lat i paszportu tymczasowego. Analiza przebiegu czynności podejmowanych w sprawie przez Konsula wskazuje na to, że organ najwyraźniej wszczął postępowanie w zakresie żądania skarżącego co do wydania mu paszportu tymczasowego. Miało to miejsce 21 sierpnia 2006 r., gdy zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego we W. o odpis aktu stanu cywilnego skarżącego, który mu doręczono za pośrednictwem fax-u w dniu 25 sierpnia 2006 r. Jednocześnie, pismem z 28 sierpnia 2006 r., organ wyjaśnił skarżącemu, że niemożliwe jest przyjęcie wniosku o wydanie mu paszportu na okres lat 10. Przeszkodę stanowił brak prawidłowego podpisu, właściwych zdjęć oraz wniesienia wymaganej opłaty. Poinformowano też skarżącego, że wniosek powinien być złożony osobiście. Niewątpliwie skrócony odpis aktu urodzenia skarżącego uzyskany z USC we W. mógł jednocześnie posłużyć do kompletowania załączników wniosku o paszport na okres lat 10 oraz nadania skarżącemu numeru PESEL, koniecznego do wystawienia paszportu 10- letniego. Pismem z 20 października 2006 r. skarżący - w odpowiedzi na pismo organu z 28 sierpnia 2006 r. - ponownie przesłał dwa egzemplarze kwestionariuszy wniosku o paszport wraz ze zdjęciami, wnosząc po raz kolejny, by w przypadku wydania decyzji odmownej wydany mu został paszport tymczasowy. Jednocześnie skarżący podkreślił, że uzupełnienie jego wniosku przez organ w zakresie nadania mu numeru PESEL oraz wystąpienie do USC o skrócony odpis aktu urodzenia nastąpiło wbrew jego woli oraz - w jego ocenie - wbrew obowiązującym przepisom prawa. Pismem z 30 listopada 2006 r. organ, ustosunkowując się do pisma skarżącego z 20 października 2006 r., wyjaśnił, że braki wniosku o paszport (w zakresie podpisu w ramce, odpowiednich dokumentów oraz 3 zdjęć) powodują, że nie można mówić o skutecznym złożeniu wniosku o wydanie paszportu z terminem ważności na okres lat 10. Wykluczało to zatem możliwość orzeczenia o odmowie wydania tego dokumentu.

Dalsza korespondencja organu ze skarżącym dotyczyła przygotowywanego paszportu tymczasowego, wydanego skarżącemu - bez pobierania opłat - na okres ważności 9 miesięcy ([...] 2007 – [...] 2007 r.).

Wobec przytoczonego przebiegu przedmiotowego postępowania przed Konsulem, w ocenie Sądu I instancji, nie można uwzględnić skargi L. S. na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku z 15 sierpnia 2006 r., co do wydania paszportu tymczasowego. W postępowaniu dotyczącym bezczynności zarzuconej organowi, nie podlega kontroli Sądu prawidłowość zastosowanego przez organ rozwiązania co do terminu, na jaki wydany został ten paszport. Sąd w tym postępowaniu nie czyni ustaleń, czy były podstawy do wydania paszportu tymczasowego na okres 9 miesięcy, jak uczynił to Konsul, czy też należało zastosować inną normę prawną i wydać go na okres dłuższy, jak oczekiwał tego skarżący. Istotne znaczenie ma fakt wydania skarżącemu paszportu tymczasowego, po zgromadzeniu przez organ koniecznych w tym celu dokumentów. Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia mogła być przedmiotem kontroli przeprowadzonej w innym trybie. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał i nie kwestionował faktu wydania mu paszportu tymczasowego na okres 9 miesięcy w czasie jego ważności, a uczynił to dopiero w 2012 r.

Sąd wskazał ponadto, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym bezczynności organu, nie było także podstaw do rozstrzygania o tym, czy istniały przesłanki do żądania uiszczenia opłaty paszportowej. Kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, nieco odmiennie natomiast przedstawia się kwestia żądania skarżącego co do wydania mu paszportu z okresem ważności 10 lat. Paszportu tego skarżący nie otrzymał, a organ wyjaśnił, iż nie złożył wniosku o paszport, spełniającego wszystkie wymagane kryteria, nie uczynił też tego osobiście, co uniemożliwiało wszczęcie postępowania w sprawie. Tryb wydawania dokumentów paszportowych, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Uprzednio czyniło to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2006 r. W świetle wskazanych rozporządzeń zakres dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, zakreśla § 3 ust. 1 (odnośnie rozporządzenia z dnia 24 sierpnia 2006 r. jest to § 3 ust. 1 w zw. z § 5). Są to wymagania formalne, jakie dotyczą podania, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., a właściwie stanowiącego w rozpatrywanym przypadku jego odpowiednik - § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Zgodnie z treścią § 11, jeżeli wniosek, który złożyła strona nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Przeprowadzenie kontroli, czy wniesione podanie o wydanie paszportu czyni zadość wymaganiom wskazanym w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych, czy też uprzednio § 3 ust. 1 w zw. z § 5 rozporządzenia z dnia 24 sierpnia 2006 r. nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też dokonywania oceny merytorycznej treści wniosku. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zainicjował wniosek strony z 15 sierpnia 2006 r. Nie doszło jednak do wszczęcia postępowania z tego wniosku w zakresie wydania skarżącemu paszportu z okresem ważności 10 lat. Konsul zakwestionował bowiem zupełność i prawidłowość wniosku (w zakresie podpisu oraz zdjęć). Nie można zatem przyjąć, że wniosek ten spełniał wymagania § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. w sprawie dokumentów paszportowych. Poczynienie ustaleń w tym zakresie nie wymagało przy tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dopiero zatem spełnienie wymogów ze wskazanego § 3 ust. 1 mogłoby prowadzić do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Braki złożonego wniosku Konsul sygnalizował stronie kilkakrotnie i odsyłał nadesłane wnioski do uzupełnienia, w tym w zakresie podpisu. Czynił to pismami z: 21 sierpnia, 28 sierpnia i 25 września 2006 r., wzywając bezskutecznie skarżącego do uzupełnienia wniosku paszportowego. Ostatecznie w listopadzie 2006 r. organ poinformował go, że nie doszło do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jakkolwiek zatem Konsul nie zachował wymogu wynikającego z § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, to wnioski strony bezspornie nie czyniły zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa i musiały zostać zwrócone. Znajdowała do nich bowiem zastosowanie ustawa o dokumentach paszportowych z 13 lipca 2006 r. Strona każdorazowo informowana była jakie są braki wniosku i co stoi na przeszkodzie uzyskania paszportu z okresem ważności 10 lat. Podkreślenia wymaga także, iż Konsul podjął wiele czynności w sprawie, oczekując na prawidłowo sporządzony wniosek, przy okazji przygotowywania skarżącemu paszportu tymczasowego. W ramach tych działań uzyskał skrócony odpis aktu urodzenia skarżącego, niezbędny do nadania mu numeru PESEL, koniecznego w razie ubiegania się o wydanie paszportu z okresem ważności 10 lat (art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o dokumentach paszportowych), w przeciwieństwie do dopuszczalnych odstępstw od tego wymogu w razie ubiegania się o paszport tymczasowy (art. 24 ust. 1 cyt. ustawy).

Niewątpliwie Konsul powinien wezwać skarżącego do usunięcia braków wniosku w terminie czternastu dni, pouczając, że nieusunięcie ich spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie Konsul kilkakrotnie sygnalizował skarżącemu braki i wady wniosku, odsyłając go do uzupełnienia. Ostatnie zaś odesłanie wniosku, również bezskuteczne, w ocenie Sądu, w istocie sprowadzało się do pozostawienia go bez rozpoznania. Niezachowanie zatem przez Konsula właściwej formy procesowej nie może w rozpatrywanej sprawie prowadzić do stwierdzenia bezczynności organu w sytuacji, gdy to skarżący pozostaje bierny. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę "do dnia dzisiejszego L. S. nie złożył w Konsulacie Generalnym RP w H. uzupełnionego wniosku o wydanie paszportu, co uniemożliwiło jego rozpatrzenie". Ze stanowiska organu wynika, że skarżący nie złożył osobiście w Konsulacie uzupełnionego wniosku wraz z fotografią paszportową wykonaną w ciągu ostatnich 6 miesięcy oraz dowodem uiszczenia opłaty konsularnej. Przedmiotowe postępowanie nie mogło być zatem wszczęte w wyniku złożenia wadliwego, w sposób oczywisty, wniosku.

Nie jest przy tym trafne stanowisko pełnomocnika skarżącego sformułowane w załączniku do protokołu rozprawy, nawiązujące do pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2005 r., iż Konsul winien był wydać w tej sprawie decyzję, od której stronie przysługiwałoby odwołanie. W ocenie Sądu, nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie paszportu 10 letniego. Stało się tak z tej przyczyny, że nie został prawidłowo sporządzony wniosek, a więc nie były spełnione wszystkie wymogi wynikające z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych z 2006 r. Decyzja odmowna mogłaby natomiast zostać wydana wówczas, gdy wszystkie wymogi wynikające z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia zostałyby prawidłowo spełnione, ale dane zawarte w dokumentach budziłyby wątpliwości, co do tożsamości lub obywatelstwa danej osoby (por. wyrok NSA z 30.07.2014 r., sygn. akt II OSK 364/14). Kwestię tę wyraźnie reguluje obecnie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych z 2010 r. Stanowisko takie, co do sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych uprzednio prezentowane było przez organy oraz akceptowane przez judykaturę. Zatem jedynie we wskazanej sytuacji można byłoby przyjąć, że doszło do wszczęcia postępowania o wydanie paszportu 10 letniego i że zakończyć się ono winno wydaniem decyzji, od której służyć będzie odwołanie.

Nie jest też trafna argumentacja pełnomocnika skarżącego zawarta w załączniku do protokołu rozprawy, że organ rażąco naruszając prawo zastosował regulacje ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, która weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2006 r., zamiast ustawy z 29 listopada 1990 r. o paszportach. Jak już uprzednio zostało wskazane, wniosek skarżącego z 15 sierpnia 2006 r., z uwagi na niekompletność i brak uzupełnienia jego braków, nie doprowadził do wszczęcia postępowania w zakresie wydania paszportu z okresem ważności 10 lat. Wobec tego, kierując kolejne pismo do skarżącego właśnie w dniu 28 sierpnia 2006 r. organ był uprawniony wskazać na konieczność spełnienia wymogów co do sposobu i zakresu wypełnienia wniosku, wynikających z ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych oraz wówczas obowiązującego rozporządzenia z 24 sierpnia 2006 r., a także wezwać do osobistego złożenia takiego wniosku.

Nadmienić przy tym należy, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 24 sierpnia 2006 r., podobnie jak i w świetle obecnie obowiązującego rozporządzenia, wymagane było wypełnienie wniosku o wydanie dokumentu paszportowego, w tym podpisanie go w oznaczonym miejscu, o czym stanowił jego zał. nr 5, a także uiszczenie stosownej opłaty konsularnej. Nade wszystko jednak wymagane było osobiste złożenie takiego wniosku. Z akt sprawy nadto jednoznacznie wynika, iż organ szybko wycofał się z obciążania skarżącego koniecznością przedłożenia odpisu aktu urodzenia i pozyskał ten dokument we własnym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. S., podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie bezczynności organów,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233) oraz w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. poprzez oddalenie skargi z uwagi na sprzeczne z przywołanymi przepisami uznanie przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o paszport z okresem ważności 10 lat;

- § 9, 11 i 33 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. oraz art. 4 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, ewentualnie i z ostrożności procesowej art. 17 § 1 i art. 39 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez oddalenie skargi, pomimo wystąpienia bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 15 sierpnia 2006 r. z rażącym naruszeniem przywołanych przepisów, polegającym na bezzasadnym zaniechaniu wydania przez organ decyzji o odmowie wydania paszportu,

2. naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych oraz § 9, 11 i 33 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. polegającym na bezzasadnym zaniechaniu zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ustawy o paszportach w zw. z art. 60 ustawy o dokumentach paszportowych skutkującym zaniechaniem uznania, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu z okresem ważności 10 lat,

- ewentualnie art. 17 § 1 i art. 39 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą bezzasadnym uznaniem braku obowiązku po stronie organu do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu z okresem ważności 10 lat.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w zakresie wskazanym w skardze oraz w piśmie z dnia 29 października 2013 r. oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi z urzędu, z uwagi na to, że koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż błędnie Sąd I instancji przyjął, że nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania skarżącemu paszportu na 10 lat. Skarżącemu wydano paszport tymczasowy, a brak byłoby podstawy do wydania tego rodzaju paszportu, gdyby nie zostało wcześniej wszczęte postępowanie o wydanie paszportu na 10 lat. Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych do postępowania w sprawie wydania paszportu, wszczętego przed wejściem w życie tej ustawy (28 sierpnia 2006 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach. Postępowanie o wydanie paszportu skarżącemu zostało wszczęte 15 sierpnia 2006 r., a więc przed wejściem w życie nowej ustawy, zatem w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 1990 r. o paszportach. Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o paszportach paszporty tymczasowe wydaje konsul w celu umożliwienia powrotu do kraju obywatelom polskim przebywającym czasowo za granicą, którzy nie posiadają paszportu polskiego, oraz obywatelom polskim przebywającym na stałe za granicą na czas oczekiwania przez nich na doręczenie paszportu wykonanego w kraju. We wskazane ustawie brak było innych przesłanek do wydania paszportu tymczasowego.

Skarżący podniósł ponadto, że zgodnie z § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu, nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zawarte w piśmie organu z dnia 30 listopada 2006 r. wyjaśnienie, że braki wniosku o paszport w zakresie podpisu w ramce, odpowiednich dokumentów i 3 zdjęć powodują, że nie można mówić o skutecznym złożeniu przez wnioskodawcę wniosku o wydanie jakiegokolwiek paszportu, a tym bardziej – o odmowie wydania tego dokumentu jest zatem nieprawidłowe, gdyż zdaniem skarżącego istniała podstawa do wydania decyzji odmownej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 364/14. W sytuacji, w której skarżący odmówił przedłożenia dokumentów z USC oraz numeru PESEL organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie pozostawić sprawę z wniosku o wydanie paszportu bez rozpoznania. Organ nie tylko nieprawidłowo wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku, gdyż nie pouczył go o konsekwencjach nieusunięcia tych braków, ale także bezzasadnie zaniechał wydania decyzji odmownej w sprawie.

Opisana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ błędnie zastosował przepisy ustawy z 2006 r. o dokumentach paszportowych, zamiast przepisów ustawy z 1990 r. o paszportach i przepisów wykonawczych do tej ustawy (rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2002 r.), które nie przewidywały wymogu załączenia do wniosku o paszport skróconego odpisu aktu urodzenia oraz wniosku o nadanie numeru PESEL. Zdjęcia skarżący uzupełnił przy piśmie z dnia 20 października 2006 r. Przepisy rozporządzenia z 2002 r. nie przewidywały również obowiązku osobistego złożenia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233) oraz w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie paszportu z okresem ważności 10 lat.

Z akt sprawy wynika, iż skarżący pismem z dnia 15 sierpnia 2006 r. wniósł do Konsula Generalnego w H. o wydanie paszportu. Kwestionariusz złożony przez skarżącego nie zawierał podpisu oraz zdjęć odpowiadających wymogom obowiązujących w tym czasie przepisów, o czym organ poinformował wnioskodawcę pismami z dnia 21 sierpnia 2006 r., 28 sierpnia 2006 r. oraz 25 września 2006 r., zaznaczając, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku uniemożliwi jego przyjęcie do realizacji. Organ poinformował ponadto wnioskodawcę, że wniosek powinien być złożony osobiście w Konsulacie w H. W piśmie z dnia 30 listopada 2006 r. organ ponownie poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie został skutecznie złożony z uwagi na wskazane braki formalne (brak podpisu, odpowiednich fotografii). W tym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania paszportu na okres 10 lat nie zostało wszczęte. Podanie skarżącego z dnia 15 sierpnia 2006 r. opatrzone było bowiem brakami formalnymi (brak podpisu wnioskodawcy, fotografii), które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu.

Zgodnie z treścią § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W tej sprawie wezwania kierowane do wnioskodawcy przez Konsula Generalnego w H. o uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie paszportu nie wskazywały terminu usunięcia tych braków formalnych ani nie zawierały wprost rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czym naruszały powołany § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. Nie było to jednak naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek strony bezspornie nie czynił zadość podstawowym wymaganiom formalnym ustalonym w przepisach każdej procedury (brak podpisu), ani nie zawierał załączników koniecznych do wydania paszportu (fotografii). Takie wymogi wniosku o wydanie paszportu przewidywał przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie dokumentów paszportowych oraz trybu postępowania w przypadku ujawnienia fałszerstw lub wad w tych dokumentach oraz w sytuacji ich zniszczenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 152, poz. 1090 ze zm.), jak również obowiązujący do dnia 27 sierpnia 2006 r. przepis § 3 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie wzorów oraz trybu wydawania paszportów, dokumentów wymaganych do ich otrzymania, a także trybu postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w przypadku ujawnienia w czasie kontroli granicznej wad w paszportach (Dz. U. Nr 114, poz. 991 ze zm.). Ponadto z pism organu jednoznacznie wynika, że skarżący był wzywany do uzupełnienia tych braków (pismo z dnia 28 sierpnia 2006 r.) i został poinformowany, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku postępowanie w sprawie wydania paszportu na okres 10 lat nie zostało skutecznie wszczęte.

W związku z powyższym niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zastosowania w tej sprawie przez organ oraz Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.), która weszła w życie w dniu 28 sierpnia 2006 r., zamiast przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz.U. Nr 2, poz. 5 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych do postępowań w sprawach wydania, odmowy wydania lub unieważnienia paszportu, wszczętych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro postępowanie o wydanie paszportu z wniosku skarżącego z dnia 15 sierpnia 2006 r. nie zostało w ogóle skutecznie wszczęte z uwagi na braki formalne wniosku, to powołany przepis przejściowy nie miał w tej sprawie zastosowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, w ramach którego strona skarżąca wywiodła, iż skoro skarżącemu został wydany paszport tymczasowy, a dokument taki może być wydany na czas trwania postępowania o wydanie paszportu na okres 10 lat, to świadczy to o tym, że postępowanie w sprawie wydania paszportu stałego zostało jednak wszczęte. Przepis ten stanowił, iż paszporty tymczasowe wydaje konsul w celu umożliwienia powrotu do kraju obywatelom polskim przebywającym czasowo za granicą, którzy nie posiadają paszportu polskiego, oraz obywatelom polskim przebywającym na stałe za granicą na czas oczekiwania przez nich na doręczenie paszportu wykonanego w kraju. Jak wskazano powyżej przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania. Jego odpowiednik – art. 23 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych w ust. 2 dopuszcza możliwość wydania paszportu tymczasowego osobom przebywającym za granicą, które nie posiadają dokumentu paszportowego, jeżeli przemawiają za tym ważne okoliczności. Ponadto – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – sam fakt wydania wnioskodawcy paszportu tymczasowego na okres od 24 stycznia 2007 r. do 24 października 2007 r. nie przesądza o tym, że w tej sprawie zostało wszczęte i toczyło się postępowanie o wydanie paszportu na okres 10 lat.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z § 9, 11 i 33 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. oraz art. 4 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, ewentualnie i z ostrożności procesowej art. 17 § 1 i art. 39 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez oddalenie skargi, pomimo zaniechania wydania przez organ decyzji o odmowie wydania paszportu oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych oraz § 9, 11 i 33 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. polegającym na bezzasadnym zaniechaniu zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ustawy o paszportach w zw. z art. 60 ustawy o dokumentach paszportowych skutkującym zaniechaniem uznania, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu z okresem ważności 10 lat, ewentualnie art. 17 § 1 i art. 39 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem braku obowiązku po stronie organu do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu z okresem ważności 10 lat. Skoro w tej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie paszportu z uwagi na braki formalne wniosku to organ nie miał obowiązku zakończenia tego postępowania w formie decyzji o odmowie wydania paszportu. Taka decyzja może być wydana jedynie w przypadku, gdy wniosek spełnia warunki formalne i jest opłacony, a brak jest materialnoprawnych przesłanek do wydania paszportu, ewentualnie w sytuacjach, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dokumentów paszportowych (m.in. na wniosek sądu lub organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze). W tej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych nie zostały spełnione. Natomiast powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 39 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych stanowi jedynie, że odmowa wydania paszportu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 4 ustawy o paszportach z dnia 29 listopada 1990 r. nie miał w tej sprawie zastosowania. Obowiązek wydania decyzji odmownej w tej sprawie nie wynika również z powołanych przepisów § 9, 11 i 33 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. Przepis § 9 określa ogólnie obowiązku konsula, wymieniając m.in. wydawanie decyzji, powołany już przepis § 11 określa postępowanie w przypadku braków formalnych wniosku, a § 33 stanowi, iż konsul przekazuje stronie decyzję na piśmie lub ustnie w zależności od rodzaju sprawy, obowiązujących przepisów i miejsca zamieszkania strony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1058 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.