Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2003/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia


UZASADNIENIE

1.[...] ([...] w [...]) pismem datowanym na dzień [...].04.2019 r., złożyła wniosek "o przywrócenie terminu do złożenia dokumentu [...] oraz [...] za okres [...]/2019". W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe dokumenty składane są drogą elektroniczną przy użyciu podpisu elektronicznego. Z tej racji, że od 15.03. do 10.04. 2019 przebywała na zwolnieniu chorobowym we [...], nie wywiązała się z obowiązku. W dniu [...].04.2019 r. po powrocie do pracy w [...] zorientowała się, że wniosek nie został złożony w terminie wobec czego [...].04.2019 r. zwróciła się o jego przywrócenie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. dodała, że zwolnienie lekarskie tyczyło [...], zaś z wnioskiem o przywrócenie terminu zostały wysłane stosowne dokumenty [...] oraz [...] za okres [...]/2019.

2.Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanowienia z dnia [...].07.2019 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych([...]) wskazując, że niedochowanie terminu nastąpiło bez winy beneficjenta: "Strona wiedząc bowiem, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników zależy od terminowego składania wniosków powinna dołożyć należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw i złożyć wniosek w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu którego dotyczy".

Zdaniem Organu "choroba lub leczenie się nie stanowią samoistnej przesłanki usprawiedliwiającej uchybienie terminu. Wnioskodawca musi wykazać, że z uwagi na chorobę – nawet przy podjęciu maksymalnego wysiłku – nie był w stanie dokonać czynności w ustalonym terminie. Ponadto w przypadku choroby trzeba wykazać, że rodzaj choroby uniemożliwił dokonanie czynności oraz, że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób. Należy także mieć na uwadze, że podczas choroby podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien zapewnić możliwość działania firmy w podstawowym zakresie również podczas choroby".

Nie kwestionując złego stanu zdrowia [...] Organ wskazał na treść art. 32 k.p.a. dodając, że powinna przekazać dokumentu [...] przez wyznaczoną osobę, np. sąsiada lub członka rodziny. Wnioskodawczyni winna też stworzyć kopię kluczy (certyfikatów) niezbędnych do podpisywania dokumentów wysyłanych przez DODiR, które mogą być przenoszone na inny komputer, co umożliwiałoby zalogowania do systemu i wysyłanie wniosku także z innych komputerów.

3.W efekcie Wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwróciła uwagę, że leczyła [...], zaś dokumenty i klucz do wyszukiwarki internetowej znajdowały się w [...]. Wskazała także, że brała silne leki i "nie była w stanie wówczas myśleć o pracy jak (...) również prowadzić samochodu". Z tej też racji nie mogła przygotować w [...] wniosku i prosić o pomoc w jego wysyłce.

4.Postanowieniem z dnia [...].09.2019 r. Prezes PEFRON utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie podnosząc w uzasadnieniu te same argumenty.

5.W skardze ponawiając argumenty wyżej opisane - [...] stwierdziła, że do ich treści nie odniósł się ani Organ I, ani II instancji.

Organu I i II instancji – jej zdaniem – pomijając podnoszone okoliczności z charakterem choroby oraz faktem, że dokumenty i klucz niezbędny do sporządzenia wniosku i wysyłki przez internet znajdowały się w kancelarii oddalonej o ok. 100 km (która to odległość uniemożliwiła terminowe złożenie wniosku) dopuściły się naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem Organu było bowiem wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

6.W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art.3 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych" zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. - dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Sprawując kontrolę w trybie art. 134 p.p.s.a. - niezależnie od argumentacji poniesionej w skardze - wskazać należy, że uwadze Sądu nie uszedł fakt, iż złożony w sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został podpisany.

Nadmienić należy, że w aktach sprawy brakuje wezwania do usunięcia braków wystosowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (w kwestii złożenia podpisu pod wnioskiem); brak jest też dokumentu, który świadczyłby o sanacji tego uchybienia przez Skarżącą.

W ocenie Sądu postanowienie podjęte w II instancji – bez sanacji dostrzeżonego uchybienia - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto, w związku z tym przywołać przykładowe poglądy judykatury i doktryny, które potwierdzają słuszność powyższych konstatacji.

VII. Tak np. NSA w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 - POP 1997, z. 3, poz. 62 wskazał: "Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że Organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu II instancji, co oznacza, że wydane postanowienie jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Pogląd ten znalazł akceptację w doktrynie (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2013, s. 984).

Mając powyższe na względzie, Sąd aprobuje poczynione konstatacje i uznaje je za własne.

VIII. W kwestii opisanej w p-kcie 2 wyroku zalecić należy aby Skarżąca udowodniła – poprzez złożenie stosownej opinii – że leki, które były jej ordynowane uniemożliwiły dokonanie zaniechanych czynności, a więc udania się do [...], sporządzenia dokumentacji [...] i przesłania ich Organowi. Trzeba bowiem pamiętać, że ciężar dowodu spoczywa na Stronie, zaś Organ ma tylko taki dokument ocenić. W ocenie Sądu nie zastąpi tego dokumentu oświadczenia z dnia [...].04.2019 albowiem nie zawiera ono wskazanych wyżej ustaleń w kwestii obiektywnego braku możliwości dokonania wymaganych czynności.

Gdyby Organ powziął uzasadnione wątpliwości w przedmiocie co do zawartych w opinii wniosków może skorzystać z pomocy biegłego (specjalisty leczącego [...]), który w sposób precyzyjny pozwoli ustalić, czy zostały spełnione przesłanki do uznania, iż uchybienie terminu – z uwagi na [...]– nastąpiło bez winy strony.

IX. Tak więc w ponownym postępowaniu należy ocenić brak podpisu pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w kontekście treści art. 64 § 2 k.p.a. Ocena zarzutów podniesionych w skardze – na obecnym etapie postępowania – byłaby przedwczesna, zwłaszcza biorąc pod uwagę potencjalną możliwość wydania w II instancji postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. (o ile brak podpisu nie zostanie usunięty).

X. Tak więc w trybie art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. należało orzec jak w sentencji.