Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 472/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skarg: J. D., W. P. oraz A Oddział w P. na postanowienie Wojewody z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargi J. D., W. P. i A. na postanowienie Wojewody z 26 maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 10 marca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z 7 maja 2020 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażami podziemnymi, murami oporowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudową garażu budynku sąsiedniego w zakresie instalacji i zabezpieczeń ppoż. przy P. i ulicy J. w G., dz. nr [..]-[..], zostały wniesione w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 7 lipca 2020 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażami podziemnymi, murami oporowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudową garażu budynku sąsiedniego w zakresie instalacji i zabezpieczeń ppoż. przy ulicy J. i P., na działkach nr [..]-[..]. Następnie, na wniosek B., organ ten decyzją z 23 września 2020 r. przeniósł decyzję z 7 lipca 2020 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz ww. Spółki.

Dnia 5 lutego 2021 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek J. D. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 7 lipca 2020 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Podobne wnioski, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2020 r. i wstrzymanie wykonania tego aktu, wnieśli W. P. oraz A.

Po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją, Prezydent Miasta postanowieniem z 10 marca 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z 7 lipca 2020 r. o pozwoleniu na budowę.

Od powyższego rozstrzygnięcia W. P., J.D. oraz A. wnieśli zażalenia do Wojewody, który postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta.

Wojewoda wskazał, że zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, co do której toczy się postępowanie wznowieniowe, oceniana jest wedle prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 Kpa). Organ administracji wydając takie postanowienie, musi wziąć pod uwagę zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne. Musi także dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. W tym incydentalnym postępowaniu organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 Kpa, a nadto że brak jest przesłanki negatywnej (art. 146 Kpa) do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Dlatego też interpretacja przesłanek z ww. przepisu - z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych - powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.

W ocenie Wojewody wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Organ odwoławczy podzielił opinię pełnomocnika inwestora, iż co do zasady w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony przysługuje wspólnocie, tworzonej - zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1785/08). Wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż trzy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to wspólnota jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej (tu: lokali użytkowych) i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie oznacza to jednak braku możliwości przypisania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Może to jednak nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z jego lokalu, które chronione są przepisami prawa materialnego. Ocenie organu w tego typu sprawach powinna zatem podlegać kwestia czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej wykazał, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego lokal, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10). W ocenie Wojewody skarżący w sposób wystarczający wykazali wpływ realizowanej inwestycji na należące do nich lokale.

Badając przedmiotową sprawę Wojewoda stwierdził, iż większość podnoszonych przez skarżących zarzutów nie znalazła potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zasadniczym powodem wstrzymania, a co za tym idzie, w dalszej kolejności uchylenia weryfikowanej decyzji, ma być brak prawa do dysponowania przez inwestora na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działki nr [..] i [..]. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma jedynie charakter dowodowy. Organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści (zoo. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2254/14). Prawo do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele przedmiotowego zamierzenia inwestor uzyskał na podstawie porozumienia zawartego w dniu 15 listopada 2019 r. ze Wspólnotą, reprezentowaną przez Zarząd, oraz na podstawie porozumienia z 7 października 2019 r., zawartego z wszystkimi współwłaścicielami wyodrębnionego w budynku przy P. lokalu garażu. Przy czym przed podpisaniem porozumienia Wspólnota uchwałą nr [..] wyraziła zgodę na jego zawarcie przez Zarząd. Na podstawie ww. porozumień odpowiednio Wspólnota oraz współwłaściciele lokalu garażowego udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Dokumenty te uprawniają inwestora do wykonania wszelkich robót budowlanych koniecznych do połączenia istniejącego garażu z garażem projektowanym oraz koniecznych do zmodernizowania lub dostosowania istniejącego budynku w zakresie instalacji i sieci, aby możliwym było połączenie garażu istniejącego z projektowanym. Roboty te w szczególności polegać mają na przeprowadzeniu prac projektowych oraz budowlanych w istniejącym budynku biurowym i garażu na terenie dziatek nr [..] i [..] w zakresie przebudowy instalacji wentylacji garażu, budowy instalacji wentylacji oddymiającej garażu wraz z instalacją zasilania i sterowania, wykonaniu niezbędnego otworowania w przegrodach budowlanych związanych z ww. instalacjami, demontażu istniejącej bramy garażowej oraz wykonaniu bramy przeciwpożarowej E1120.

W dniu 5 lutego 2021 r. J. D. złożył inwestorowi oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swoich oświadczeń woli złożonych w porozumieniu z 7 października 2019 r. i tym samym, jako jeden ze współwłaścicieli lokalu garażu wycofał swą zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Oceniając taką sytuację wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (a taką czynnością jest wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane), potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tym samym wycofanie zgody przez jednego ze współwłaścicieli lokalu powoduje, iż warunek zawarty w przytoczonym przepisie nie został spełniony. Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy miedzy postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 Kc), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt Ił OSK 577/06). W niniejszej sprawie jednak inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego dodał Wojewoda, iż w obecnym stanie prawo inwestora do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele budowlane wynika z porozumienia zawartego w dniu 15 listopada 2019 r. pomiędzy tym podmiotem a Wspólnotą. W ocenie Wojewody dokument ten jest wystarczający do legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele budowlane. Został on bowiem zawarty ze wspólnotą właścicieli lokali znajdujących się w usytuowanym na tej nieruchomości budynku.

W myśl art. 6 ustawy o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Art. 3 ust. 2 precyzuje, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach. Analiza zakresu robót budowlanych przewidzianych do realizacji na terenie działek nr [..] i [..] prowadzi do wniosku, iż będą one związane z ingerencją w części wspólne istniejącego na tej nieruchomości obiektu (ściany zewnętrzne, pomieszczenie na odpady, klatka schodowa, brama garażowa, pomieszczenie techniczne, szyb windowy, pomieszczenie transformatora, pomieszczenie socjalne, strop garażu), a zatem zawarta w porozumieniu z dnia 15 listopada 2019 r. zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest wystarczająca aby stwierdzić, iż warunek zawarty w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został spełniony,

Biorąc pod uwagę wyżej poczynione ustalenia organ odwoławczy uznał, iż na obecnym etapie postępowania wznowieniowego brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2020 r., gdyż przytoczone okoliczności faktyczne i prawne w chwili obecnej nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tego orzeczenia. Wstrzymanie wykonania tego aktu na wniosek wszystkich wnioskodawców byłoby tym bardziej przedwczesne, iż - w ocenie Wojewody – J. D. oraz A., w sposób niewystarczający uprawdopodobnili, iż o weryfikowanej decyzji dowiedzieli się w deklarowanym przez nich dniu. Tymczasem to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa. Strona musi więc udowodnić kiedy dowiedziała się o istnieniu kwestionowanej decyzji w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem ustawowego terminu.

We wniesionej skardze J. D. zarzucił skarżonemu postanowieniu:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) przepisu art. 152 § 1 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo, iż okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania,

przepisów art 7 , 77 §1 i art. 80 Kpa poprzez brak rozpatrzenia przez organ w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, oparcie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wyłącznie w oparciu o pismo pełnomocnika inwestora i w konsekwencji przyjęcie jego twierdzeń jak własnych, wskutek czego organ niesłusznie uznał, że organ I instancji zasadnie ocenił, iż na obecnym etapie postępowania nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 7 lipca 2020 r.,

przepisu art. 148 § 2 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie "nieudowodnienia przez wnioskodawcę kiedy dowiedział się o istnieniu kwestionowanej decyzji";

naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności

przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestor posiada prawo do dysponowania terenem na cele budowane w zakresie realizowanej inwestycji,

przepisu art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie konsekwencji prawnych uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu polegających na nieważności oświadczenia woli ze skutkiem ex tunc.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ II instancji pomija fakt, iż Zarząd Wspólnoty nie zarządza samodzielną nieruchomością garażową. Przedmiotowa nieruchomość nie należy do Wspólnoty i wszelkie oświadczenia i zgody wyrażone przez Zarząd Wspólnoty dotyczące tej nieruchomości są całkowicie bezskuteczne i wykraczają poza kompetencje Zarządu Wspólnoty. Tym samym powoływanie się na porozumienia, zgody i oświadczenia Zarządu Wspólnoty dotyczące realizowanej nieruchomości ingerujące w nieruchomość garażową są całkowicie bezzasadne i błędne. Organ II instancji opisując stan faktyczny potwierdził przy tym, iż oświadczenia woli zawarte w porozumieniach z inwestorem złożone zostały wskutek błędu wywołanego przez inwestora i w konsekwencji wnioskodawca i uczestnicy postępowania złożyli skuteczne oświadczenia o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli. Inwestor potwierdził zasadność i skuteczność oświadczeń o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli w sposób dorozumiany, nie zgłaszając w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Jest to oczywistą konsekwencją faktu, iż inwestor nigdy nie poinformował wnioskodawców o zamiarze zlikwidowania dojazdu do ich nieruchomości i wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości garażowej przez okres 16 miesięcy. Nikt normalnie myślący nie wyraziłby zgody na pozbawienie go możliwości korzystania z własnej nieruchomości i to nieodpłatnie. Uchylenie się od skutków prawnych dokonanej czynności zgodnie z przepisem art. 88 § 1 KC następuje przez oświadczenie złożone na piśmie, co bezspornie w niniejszej sprawne nastąpiło. Oświadczenie woli dotknięte wadą w postaci błędu w razie uchylenia się od niego staje się nieważne (ex tunc).

Organ II instancji pominął przy tym fakt, iż stroną porozumień zawartych przez Zarząd Wspólnoty jest Pan M. P., który to dokonał następnie przeniesienia pozwolenia na budowę na obecnego Inwestora tj. B. Wspólnota nie podjęła odrębnej, nowej uchwały na mocy której upoważniłaby Zarząd do zawarcia porozumienia przyznającego prawo do dysponowania nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej na cele budowlane dla nowego Inwestora tj. B. Przeniesienie pozwolenia na budowę czy dokonanie cesji praw i obowiązków wynikających z porozumienia na rzecz B. nie mogło nastąpić w oparciu o zgodę wyrażoną w uchwale nr [..], która to odnosiła się do konkretnie wskazanego podmiotu tj. M. P. Innymi słowy zgoda na zawarcie porozumienia wyrażona w uchwale nr [..] odnosiła się wyłącznie do porozumienia, które miało być zawarte z M. P., a zatem tylko z tym podmiotem jego zawarcie było zgodne z treścią uchwały. W sytuacji, zaś gdy miało dojść do przeniesienia praw związanych z pozwoleniem na budowę, w tym związanych z porozumieniami, na inny podmiot, Wspólnota winna była podjąć nową uchwałę wyrażającą bezpośrednio zgodę na zawarcie stosownego porozumienia z nowym inwestorem - czyli w niniejszej sprawie z B. Taki stan rzeczy wynika, przede wszystkim z celu regulacji zawartych w art. 22 ust. 2 u.w.l. oraz w art. 22 ust. 3 pkt. 5) u.w.l,, które to nakazują podejmowanie uchwał w sprawach tam wskazanych wraz z precyzyjnym i szczegółowym określeniem przedmiotu do którego się odnoszą.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto "złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przy czym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót, budowlanych (art. 3 pkt 11 P.b.). Podkreślić trzeba, ze zaplanowane, przez Inwestora prace miały zostać wykonane w odniesieniu do garażu mieszczącego się w nieruchomości przy P. w G. będącego przedmiotem współwłasności kilku osób. Garaż notabene stanowił od początku część projektu budowlanego, a to oznacza, że do wykonania zaplanowanych przez inwestora prac koniecznym jest posiadanie zgody tych współwłaścicieli. W świetle wyżej opisanego stanu faktycznego oczywistym jest, iż inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przynajmniej w części obejmującej zakres prac zaprojektowanych w odniesieniu do nieruchomości garażowej, jak też w części obejmującej części wspólne należące do Wspólnoty.

Dodał skarżący, że podnoszone przez niego zarzuty merytoryczne nie zostały przez organ II instancji w ogóle rozpoznane. Postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone, a Wojewoda w znacznym stopniu ograniczył się do zacytowania treści pisma pełnomocnika inwestora, gdzie na stronie 4 zaskarżonego postanowienia wywody z tego pisma organ II instancji cytuje jak własne. Podnoszone w uzupełnieniu zażalenia liczne zarzuty dotyczące wadliwości dokumentacji projektowej stanowią wbrew wywodom Wojewody podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach postępowania wywołanego wznowieniem postępowania. Podkreślił skarżący, że do zastosowania art. 152 § 1 Kpa wystarczy tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Organ administracji publicznej nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach.

W skardze W. P. i B. zarzucili naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 152 §1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również niepodjęcie przez Organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskutek czego Organ niesłusznie uznał, że organ I instancji zasadnie ocenił, iż na obecnym etapie postępowania nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [..]

b) art. 100 §1 k.p.a. w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia przez Organ niniejszego postępowania z urzędu i wezwania Inwestora tj. B. do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zaistniałego w niniejszej sprawie zagadnienia dotyczącego skuteczności złożonego przez Uczestnika Pana J. D. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli z 7.07.2020 roku;

c) art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [dalej jako: u.p.b.] w zw. z art. 3 pkt 11) u.p.b. poprzez przyjęcie w Postanowieniu, że Inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w dniu 5.02.2021 r. J. D. złożył inwestorowi oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swoich oświadczeń woli złożonych w porozumieniu z 7.10.2019 r., a ponadto Wspólnota Mieszkaniowa nie podjęła odrębnej, nowej uchwały na mocy której upoważniłaby Zarząd do zawarcia kolejnego porozumienia przyznającego nowemu inwestorowi tj. B. prawo do dysponowania nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej na cele budowlane;

d) art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny [dalej jako: k.c.] oraz art. 88 §1 k.c. w zw. z art. 84 §1 i §2 k.c. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Organ, że choć przedmiotowy przepis art. 199 k.c. wymaga by do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności które przekraczają zakres zwykłego zarządu została udzielona zgoda wszystkich współwłaścicieli i że wycofanie zgody przez jednego ze współwłaścicieli lokalu powoduje, iż warunek zawarty w przedmiotowym przepisie nie został spełniony, to jednak nie podważa to okoliczności, że Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane bowiem Inwestor dysponuje już ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę podczas, gdy okoliczność, że zgoda wszystkich współwłaścicieli jest wymagana na rozporządzanie rzeczą wspólną i na dokonywanie innych czynności które przekraczają zakres zwykłego zarządu oraz okoliczność powołania się na wady oświadczenia woli przez współwłaściciela tj. złożenie oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych wadliwie złożonego oświadczenia woli, powodują nieważność całej czynności prawnej, której oświadczenie to było częścią;

e) art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5) ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali [dalej jako: u.w.l.] w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie w Postanowieniu, że Inwestor dysponuje nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej na cele budowlane, gdyż przed podpisaniem porozumienia przyznającego Inwestorowi prawo do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele budowlane Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą nr [..] wyraziła zgodę na jego zawarcie przez Zarząd podczas, gdy uchwałą nr [.] Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na zawarcie przedmiotowego porozumienia z poprzednim inwestorem tj. M. P., który to dokonał następnie przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot tj. na B. w związku z czym w takiej sytuacji Wspólnota Mieszkaniowa powinna była podjąć odrębną, nową uchwałę na mocy której upoważniłaby Zarząd do zawarcia kolejnego porozumienia przyznającego nowemu Inwestorowi tj. B. prawa do dysponowania nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej na cele budowlane.

Uzasadnienie skargi W. P. i A. jest zbieżne z uzasadnieniem skargi J. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, wydane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w tym także na postanowienia wydane na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w ramach przyznanych sądowi kompetencji kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd może orzec o jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego m.in. wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa w sposób, który by obligował sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Poddane kontroli sądowej postanowienie Wojewody z 26 maja 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 10 marca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 7 lipca 2020 r. o pozwoleniu na budowę, podjęte zostało na podstawie art. 152 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2).

Postępowanie zostało w niniejszej sprawie wszczęte wskutek podania złożonego przez skarżących, domagających się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W podaniu tym wnioskodawcy domagali się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2020 r. oraz wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 k.p.a. Jak stwierdzono we wniosku wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a ponadto podnieśli, że wycofali swoje zgody udzielone inwestorowi do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowana inwestycja pozbawi istniejący garaż dostępu do drogi publicznej.

W ocenie sądu ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu nie budzą wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji kwestionowanej we wznowieniu jest możliwe, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", zawarte w art. 152 § 1 k.p.a. jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu incydentalnym dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o jej wstrzymaniu, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Właściwy organ wydając takie postanowienie ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu.

Istotne jest przy tym, że dla zastosowania przedmiotowej normy prawnej wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 616/10, LEX nr 675383; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 334/09, LEX nr 589084). W związku z tym interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, a słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźny wyznacznik, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.

Mając na uwadze fakt, że do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej konieczne jest ustalenie prawdopodobieństwa a nie udowodnienie, że decyzja ta zostanie uchylona oraz incydentalny charakter instytucji opisanej w art. 152 k.p.a., sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wskazującym na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Podmiot, który jest adresatem ostatecznej decyzji ma prawo do jej wykonywania i dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, nie można odmawiać takiemu podmiotowi prawa do wykonywania praw wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji, a to oznacza, że możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ewentualne wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego oznaczałoby ingerencję w wykonalność takiej decyzji poza trybem wznowienia postępowania. Dlatego też skorzystanie z omawianej instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych.

W realiach niniejszej sprawy sąd stwierdza, że nie mamy do czynienia z dowolnością przy ocenie prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej inwestycji organ pierwszej instancji dokładnie przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy, a swoje wnioski oparł na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W szczególności organ, mając na uwadze podstawę wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału wnioskodawców w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji ostatecznej, ponownie zbadał kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analiza ta doprowadziła do wniosku, że nie znalazł potwierdzenia podnoszony przez wnioskodawców brak prawa do dysponowania przez inwestora na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działki nr [..] i [..]. Orzekające organy przyjęły, że prawo do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele przedmiotowego zamierzenia inwestor uzyskał na podstawie porozumienia zawartego w dniu 15 listopada 2019 r. ze Wspólnotą przy P., reprezentowaną przez Zarząd, oraz na podstawie porozumienia z dnia 7 października 2019 r., zawartego z wszystkimi współwłaścicielami wyodrębnionego w budynku przy P. lokalu garażu. Przy czym przed podpisaniem porozumienia Wspólnota uchwałą nr [..] wyraziła zgodę na jego zawarcie przez Zarząd. Na podstawie ww. porozumień odpowiednio Wspólnota oraz współwłaściciele lokalu garażowego udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Dokumenty te uprawniają inwestora do wykonania wszelkich robót budowlanych koniecznych do połączenia istniejącego garażu z garażem projektowanym oraz koniecznych do zmodernizowania lub dostosowania istniejącego budynku w zakresie instalacji i sieci, aby możliwym było połączenie garażu istniejącego z projektowanym. Roboty te w szczególności polegać mają na przeprowadzeniu prac projektowych oraz budowlanych w istniejącym budynku biurowym i garażu na terenie dziatek nr [..] i [..] w zakresie przebudowy instalacji wentylacji garażu, budowy instalacji wentylacji oddymiającej garażu wraz z instalacją zasilania i sterowania, wykonaniu niezbędnego otworowania w przegrodach budowlanych związanych z ww. instalacjami, demontażu istniejącej bramy garażowej oraz wykonaniu bramy przeciwpożarowej El 120.

Oceniając podnoszone przez skarżących wycofanie zgody na realizacje robót budowlanych wskazały orzekające organy, że zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (a taką czynnością jest wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane), potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tym samym wycofanie zgody przez jednego ze współwłaścicieli lokalu czy też nawet trzech powoduje, iż warunek zawarty w przytoczonym przepisie nie został spełniony. Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy miedzy postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 Kc), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt Ił OSK 577/06). W niniejszej sprawie jednak inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W opinii organów architektoniczno-budowlanych w obecnym stanie prawo inwestora do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele budowlane wynika z porozumienia zawartego w dniu 15 listopada 2019 r. pomiędzy tym podmiotem a Wspólnotą i dokument ten jest wystarczający do legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania działkami nr [..] i [..] na cele budowlane. Został on bowiem zawarty ze wspólnotą właścicieli lokali znajdujących się w usytuowanym na tej nieruchomości budynku.

Uznając, że treść złożonych wniosków o wznowienie postępowania nie zdołała zakwestionować legitymowania się przez inwestora zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stwierdziły organy, że warunek zawarty w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został spełniony. Sąd podziela takie ustalenia.

Mając to wszystko na uwadze podkreślić trzeba, że organ właściwy w sprawie wznowienia, oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące do zastosowania ww. przepisu. Analiza akt oraz treść zaskarżonych postanowień pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezydent Miasta oraz Wojewoda dążąc do należytego rozpoznania wniosku w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, szczegółowo zbadały zebrany materiał dowodowy oraz okoliczności prawne i faktyczne sprawy. W konsekwencji doszedł do prawidłowych wniosków, że kwestionowanie przez skarżących posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znalazły uzasadnienia w tym materiale. Z kolei ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w przed sądem, strona nie wykazała takich okoliczności i nie przedstawiła takich dowodów, które by przemawiały za wstrzymaniem wykonania kontrolowanej decyzji ostatecznej. Wprawdzie to na organie spoczywa główny ciężar poszukiwania powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, tym niemniej strona żądająca tej tymczasowej ochrony ma szczególny obowiązek wskazania, jakie są powody tak dalece świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., należy uznać za prawidłowe, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.