Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 763/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 16 stycznia 2020 r. nr XVI/106/2020 w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Bestwina, zaskarżoną uchwałą, Nr XVI/106/2020, z dnia 16 stycznia 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej: u.d.p.) ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego publicznych dróg gminnych.

Na powyższą uchwałę opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 21 stycznia 2020 r., pod poz. 756, Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości jako niezgodnej z art. 40 ust. 8 u.d.p.,

W skardze, organ nadzoru wskazał, że postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych, powodując jej wadliwość w stopniu uzasadniającym konieczność całkowitego jej wyeliminowania z obiegu prawnego.

Przypomniał, że z art. 40 ust. 2 w związku z ust. 4, 5 i 6 u.d.p. wynika, że stawki opłat za zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Dalej zaznaczył, że Rada Gminy Bestwina - realizując delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 u.d.p., powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; tj. stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W przepisie art. 40 ust. 8 ustawy mowa jest zarówno o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać - czym innym jest bowiem obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej, a czym innym urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 ustawy niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) w odniesieniu do umieszczonego w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 3 ustawy) i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) w odniesieniu do urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 ustawy). Z kolei, stawki opłat ustalone przez Radę w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., z uwzględnieniem ww. stawek maksymalnych, są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, czego dokonuje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnych (art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy). Z tego też względu szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat.

Dokonując analizy kwestionowanej uchwały organ wskazał, że Rada Gminy Bestwina w ramach zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy (zajęcia na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) nie ustaliła stawki opłaty dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Przepisem § 2 uchwały Rada postanowiła, że:

1. Za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień:

1) jezdni do 50% szerokości, zatok autobusowych 8,00 zł;

2) jezdni przy zajęciu powyżej 50% szerokości 10,00 zł;

3) chodnika, pobocza, zieleńca 5,00 zł;

4) pozostałych elementów pasa drogowego 3,00 zł.

2. Za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 związanego z umieszczeniem w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustała się stawkę opłaty w wysokości 0,20 zł za każdy dzień.

Tym samym, pomimo wspólnej dla zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy, regulacji § 2 ust. 1 uchwały. Rada w ustępie 2 tego przepisu ustaliła stawkę opłaty dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej tylko w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Na podobne uchybienie organ wskazał także przy realizacji delegacji ustawowej w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zauważył, że przepisem § 4 uchwały Rada ustaliła stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami łub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, jednakże bez określenia stawki opłaty dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada w pkt 1 § 4 uchwały wprawdzie przewidziała stawkę opłaty dla ogólnie określonego obiektu budowlanego, jednakże nie sposób uznać, że obejmuje ona swym zakresem także obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustalona bowiem w tym przepisie uchwały stawka w wysokości 2,00 zł jest wyższa niż maksymalna stawka opłaty, jaką można ustalić dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy (0,20 zł).

Z uwagi na wysokość ustalonej stawki opłaty, nie można także wywieść, że realizację delegacji ustawowej w powyższym zakresie - to jest w zakresie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej - stanowi przepis § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały. Rada Gminy postanowiła w nim, że dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczonych w pasie drogowym roczna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego wynosi 20,00 zł. Tym samym Rada wprawdzie odniosła się w tym przepisie do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, jednakże ustalona w nim stawka opłaty w wysokości 20 zł ustalona została w stosunku rocznym, a nie jak tego wymaga ustawa dla tego typu zajęcia pasa drogowego, w stosunku dziennym.

Ponadto w § 3 ust. 2 uchwały Rada Gminy przyjęła regulację o następującej treści: Ustala się stawkę opłaty rocznej za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w wysokości 20,00 zł. Tym samym określiła stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy stawka ta powinna odnosić się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Nieprawidłowe uregulowanie przez Radę Gminy Bestwina stawek opłat za zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w nim urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej jest równoznaczne z tym, że Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 ustawy w zw. z ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Ponadto, organ wskazał, że Rada Gminy Bestwina w sposób sprzeczny z prawem określiła zakres przedmiotowy stosowania stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zakresie dotyczącym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepisem § 4 uchwały. Rada Gminy ustaliła stawki opłat za każdy dzień zajęcia związanego z umieszczeniem reklamy, przewidując, że: Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni:

1. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego 2,00 zł;

2. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy reklamy 5,00 zł.

Z powyższego uregulowania wynika, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego związanego z umieszczeniem w nim reklamy, została ustalona dla 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy reklamy, co istotnie narusza art. 40 ust. 6 u.d.p..

Stwierdzając powyższe organ wskazał na wynikającą z art. 40 ust. 6 ustawy różnicę w sposobie ustalenia odpłatności za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykuły wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia:

1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych,

2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam.

Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajecie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia tej reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowalnego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie skarżącego, odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy (słupa reklamowego). Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach łub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi (por. wyrok NSA z 4.12.2019 r., sygn. akt II GSK 3371/17, LEX nr 2782403).

Nieprawidłowe uregulowanie przez Radę Gminy Bestwina stawek opłat za zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w nim reklamy jest równoznaczne z tym, że Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 ustawy w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego tj. jej niewyczerpania lub przekroczenia, powtarzania czy modyfikacji przepisów ustawowych stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Ponadto na marginesie zauważono, uchwała zawiera błąd pisarski. W treści § 4 ust. 2 uchwały zamiast wyrazu; "rekamy" powinno być "reklamy".

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Bestwina nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP. Tym samym stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVI/ł 06/2020 Rady Gminy Bestwina z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Bestwina, w całości jest uzasadnione i konieczne.

Upływ ustawowego terminu określonego wart. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanego zarządzenia, zaś w myśl przepisu art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 niezbędnym i uzasadnionym stało się zastosowanie niniejszego środka nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Bestwina, uznając zarzuty Wojewody za zasadne, wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona i wniósł o umorzenie postępowania wobec podjęcia w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nowej uchwały z dnia 31 maja 2021 r., nr XXXII/233/2021, której odpis przedłożył. Z treści § 5 nowej uchwały wynika, że zaskarżona uchwała z 16 grudnia 2010 r. utraciła moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęta została uchwała Rady Gminy Bestwina, Nr XVI/106/2020, z 16 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Bestwina. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie, Rada Gminy Bestwina uznała za zasadne zarzuty Wojewody zawarte w skardze i podjęła nową uchwałę z uwzględnieniem uwag organu nadzoru, którą przedłożono wraz z odpowiedzią na skargę.

Sąd z urzędu stwierdził, że nowa uchwała z 31 maja 2021 r. weszła w życie 22 czerwca 2021 r. tj. po upływie 14 dnia od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co miało miejsce 7 czerwca 2021 r.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone przepisy spornej uchwały z 16 stycznia 2020 r. już nie obowiązują z mocą ex nunc, natomiast stwierdzenie ich nieważności eliminuje je z obrotu z mocą ex tunc. Wejście w życie nowej uchwały nie powoduje więc bezprzedmiotowości postępowania, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż utrata mocy zaskarżonej uchwały przewidziana w § 5 nowej uchwały.

Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.

Organ nadzoru kwestionując w całości uregulowania uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela to stanowisko, zaaprobowane również przez Radę Gminy czemu dała wyraz w odpowiedzi na skargę.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela zarzuty podniesione przez organ nadzoru w skardze oraz ich obszerną argumentację.

Organ nadzoru trafnie podniósł, że regulacje ustalone w § 2, § 3 i w § 4 zaskarżonej uchwały są nieprawidłowe. Rada Gminy nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p.

Skoro Rada Gminy postanowiła uwzględnić zarzuty Wojewody, czemu dała wyraz w nowej uchwale z 31 maja 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i zgodnie z treścią § 5 utraciła moc zaskarżona uchwała z 16 stycznia 2021 r., pozostaje do rozważenia zasadność wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności oraz wniosku Wójta o umorzenie postępowania.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że stwierdzone naruszenia prawa przez Radę Gminy, przejawiające się przekroczeniem norm kompetencyjnych przewidzianych ustawą, niepełne zrealizowanie upoważnienia, nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała wprawdzie utraciła swój byt z mocy nowej uchwały z 31 maja 2021 r., ale jak już wcześniej zaznaczono ze skutkiem ex nunc. Tymczasem w okresie od wejścia w życie poprzedniej, zaskarżonej uchwały do czasu wejścia w życie nowej uchwały zakwestionowane regulacje obowiązywały i wywoływały wynikające z jej treści skutki.

Należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że takie orzeczenie ma skutek prawny ex tunc. Jednoznacznego zaznaczenia wymaga, że wyeliminowanie uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o jej bezprzedmiotowości. Jak już wskazano inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.

Zaskarżona uchwała przed wejściem w życie nowej uchwały miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje skutek od dnia chwili jej podjęcia. (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2019r., sygn. II OSK 2554/18). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10).

W konsekwencji uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

46