Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1538/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 145 par. 1, art. 156 par. 1, art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: spółka, strona, skarżąca) wniosła skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] - zwaną dalej "zaskarżoną Decyzją", utrzymującą w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] - zwaną dalej "decyzją wygaszającą", którą stwierdzono na mocy art. 162 § 1 pkt 1 i 3 wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie dostosowania stawek MTR w sieci P. (zwanej dalej "Decyzją MTR 2008")

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2008 r., nr [...]-), zwaną dalej "Decyzją MTR 2008", Prezes UKE nałożył na spółkę obowiązek dostosowania stawki MTR w sieci P. do poziomu 0,1677 zł/min., zgodnie ze wskazanym harmonogramem oraz corocznego przedstawiania mu uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy Pt, wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 120 dni kalendarzowych od zakończenia wyżej wymienionego roku. Decyzji MTR 2008 nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wykonując powyższy obowiązek, pismem z [...] kwietnia 2009 r., strona przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stawek MTR w sieci P. (zwane dalej "Uzasadnieniem").

Prezes UKE analizując kalkulację przedstawioną w Uzasadnieniu dokonał ponownego przeliczenia wskaźnika WACC, którym posługiwała się strona, dokonał eliminacji kosztów detalicznych z sumy kosztów świadczenia usługi MTC oraz oceny prawidłowości danych przedstawionych przez spółkę wykorzystując dane pochodzące ze Sprawozdania finansowego P. za rok obrotowy od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. (zwanego dalej "Sprawozdaniem").

Po przeprowadzeniu kalkulacji stawki MTR Prezes UKE przyjął roczny, a nie trzyletni horyzont czasowy i stwierdził, że wysokość stawki MTR ustalonej w sieci P. jest nieprawidłowa.

Wszczął postępowanie administracyjne i po jego przeprowadzeniu wydał decyzję z [...] grudnia 2009 r., nr [...], zwaną dalej "Decyzją MTR 2009", w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci P., gdzie ustalił wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. na poziomie 0,1677 zł/min. oraz zobowiązał stronę do corocznego przedstawiania mu uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy Pt, wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 120 dni kalendarzowych od zakończenia wyżej wymienionego roku, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezes UKE uznając, że wydanie decyzji MTR 2009 spowodowało zmianę stanu faktycznego, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji MTR 2008, zawiadamiając o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Strona wypowiedziała się w piśmie z [...] grudnia 2009 r. i wniosła o umorzenie postępowania wobec braku przesłanek do wygaszenia Decyzji MTR 2008.

Decyzją wygaszającą z [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. jego decyzji z [...] września 2008 r.("Decyzji MTR 2008") w sprawie dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. z siedzibą w W., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazał w uzasadnieniu, iż zaistniały przesłanki art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiące, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Uznał, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Powstanie nowych przesłanek faktycznych czyni poprzednią decyzję nie odpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i staje się ona bezprzedmiotowa wraz ze zmianą okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Z uwagi na powyższe konieczne było wydanie nowej decyzji - Decyzji MTR 2009, gdzie stawki MTR wyznaczone zostały w oparciu o dane z roku 2008, zaś w przypadku decyzji MTR 2008 był to rok 2007. Aktualnie strona ma obowiązek stosowania stawki MTR określonej w decyzji MTR 2009, a więc ustaloną w oparciu o nowy stan faktyczny. Wprawdzie wysokość stawki MTR 2009 jest taka sama, jak stawka obowiązująca od [...] lipca 2009 r., ale do jej wyznaczenia wykorzystano dane za zamknięty rok obrotowy 2008.

Ocenił, że przesłanka bezprzedmiotowości Decyzji MTR 2008 zaistniała w dniu [...] grudnia 2008 r. Ponadto nie mamy do czynienia z "wygaśnięciem prawa", a z wygaśnięciem decyzji w 2009.

Organ przyznał, że nie istnieje przepis nakazujący stwierdzenie wygaśnięcie decyzji, jednakże rozstrzygnięcie to jest uzasadnione przesłanką interesu społecznego jak i interesu strony, leży zarówno w interesie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, użytkowników końcowych, jak w interesie strony. Powoduje, że nie będzie wątpliwości, iż od [...] grudnia 2009 r. stawki MTR w sieci strony wynikają z decyzji MTR 2009 i jako jedyne obowiązują we wzajemnych stosunkach gospodarczych podmiotów działających na rynku telefonii ruchomej. Leży to również w interesie użytkowników końcowych, ponieważ pozwala na jednoznaczne określenie stawki MTR, którą P. powinien stosować w rozliczeniach z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. To z kolei przekłada się na stawki detaliczne, które będą ustalane w oparciu o przejrzyście zdefiniowane obowiązki ciążące na stronie.

Wydanie Decyzji MTR 2009 nie oznacza wydania kolejnej decyzji regulującej tą samą materię, bowiem stawki MTR wprowadzone zarówno Decyzją MTR 2008, jak i Decyzją MTR 2009 zostały wyznaczone w oparciu o dane za różne lata.

Organ uznał, że z uwagi na interes społeczny oraz ważny interes strony zasadnym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności określonego w art. 108 §1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. wnosiła o uchylenie w całości Decyzji Wygaszającej w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniosła zarzut braku bezprzedmiotowości Decyzji MTR 2008, wadliwe rozumienie przez Prezesa UKE przesłanki "interesu społecznego" i "interesu strony" i braki postępowania dowodowego. Zarzuciła organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która nie stała się bezprzedmiotowa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i dokonaniu analizy podniesionych przez stronę zarzutów Prezes UKE podjął decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej Decyzji Wygaszającej. Powołał się na art. 162 § 1 pkt 1 kpa i ponownie zaprezentował pogląd, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w tej normie i tym samym konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008.

Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, iż bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Po wydaniu decyzji MTR 2009 doszło do powstania nowego stanu faktycznego, który uczynił tę decyzję bezprzedmiotową.

Zdaniem organu decyzja MTR 2007 stała się bezprzedmiotowa w dniu [...] stycznia 2009 r., tzn. w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone decyzją MTR 2008. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej wywołuje bowiem skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności Prezes UKE stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zmieniły się także okoliczności uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał natomiast zarówno interes społeczny, jak i wyjątkowo ważny interes strony. Bez wydania tej decyzji mógłby bowiem istnieć pozór obowiązywania decyzji MTR 2007 także po [...] grudnia 2008 r., co bez wątpienia nie leży w interesie P., dla której tak jak dla każdego przedsiębiorcy, jednoznaczność stanu prawnego ma istotne znaczenie dla działalności biznesowej.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. zarzuciła organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które polegało na wydaniu decyzji o charakterze konstytutywnym oraz stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która nie stała się bezprzedmiotowa.

Wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o charakterze konstytutywnym. Tymczasem Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie Decyzji MTR 2007.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w decyzji odnośnie istnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007. Odnosząc się do wskazanej w skardze podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), organ podkreślił, iż skarżąca nie wykazała aby zapadła już wcześniej decyzja w przedmiocie wygaśnięcia decyzji MTR 2007. Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt przepisów k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu przed Prezesem UKE wprost, lecz z uwzględnieniem specyfiki prawa telekomunikacyjnego. Wskazał też na konieczność pro wspólnotowej wykładni prawa, aby możliwe było osiągniecie skutku wynikającego z pakietu dyrektyw łączności elektronicznej. Podniósł też, że z uwagi na konieczność dokonywania przez Prezesa UKE cyklicznych ocen stosowanych przez operatora opłat, wydawanie cyklicznych decyzji opartych o art. 40 ust. 4 Pt jest w przypadku realizacji przesłanek przewidzianych w tym przepisie jak najbardziej poprawne i usprawiedliwione, zaś poprzednia decyzja staje się w tym wypadku bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie należy podkreślić, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednakże zdaniem Sądu, skarga P. Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa UKE oraz poprzedzającą ją decyzją tego organu naruszają prawo, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 1 pkt § 1) a) p.p.s.a.

Skarga koncentruje się na dwóch zarzutach:

1. naruszeniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która była już przedmiotem zaskarżenia do sądu,

2. naruszeniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która nie była bezprzedmiotowa i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, mimo że nie leżało to ani w interesie społecznym, ani interesie strony.

Ad.1. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi, który poddaje w wątpliwość kwestię możliwości wydania decyzji wygaszającej w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze stosunku do decyzji wygaszanej nadal się toczy. Skarżąca wskazuje, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia aktu będącego przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 5 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 335/89, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 1487/05). Analogicznie nie jest również dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej po tym jak adresat tej decyzji odwołał się do SOKiK.

Odnosząc się do tego zarzutu Prezes UKE argumentował, że decyzja wygaszająca nie ma charakteru regulacyjnego i nie może być utożsamiana z decyzją nakładającą obowiązki regulacyjne. Jest to decyzja deklaratoryjna, co przesądza o tym, iż Prezes UKE w drodze decyzji wygaszającej nie mógł zmienić kształtu i bytu prawnego decyzji MTR 2008. Ponadto organ powoływał się na poglądy doktryny mówiące o tym, że możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczy zarówno decyzji ostatecznej jak też decyzji nieostatecznej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Tym samym decyzja, której wygaśnięcie stwierdza organ administracji publicznej nie musi być prawomocna.

Analizując stanowisko przedstawiane przez organ w tej kwestii trzeba zauważyć, że w literaturze nie ma jednak zgodności, co do tego, czy możliwe jest również stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nieostatecznej. Według jednego stanowiska: "mimo że z literalnego brzmienia art. 162 § 1 k.p.a. to nie wynika, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych" (tak m.in. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej..., s. 212). Prezentowany jest również pogląd zgodnie, z którym możliwość ta dotyczy decyzji ostatecznych oraz nieostatecznych (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 961). Kodeks nie ogranicza formalnie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej tylko do decyzji ostatecznej, należy jednak przyjąć pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem określonym w art. 162 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 5 grudnia 1989 r., SA/Wr 335/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 11): "Uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze". Takie z kolei stanowisko wynika z komentarza autorów Grzegorza Łaszczycy i innych do art. 162 k.p.a. (Komentarz do art.162 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Stan prawny: 2010.08.01).

Rozstrzygając tę kontrowersyjną kwestię, Sąd w składzie orzekającym opowiada się za interpretacją przepisu art. 162 k.p.a. według której uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze (wyrok z dnia 5 grudnia 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 335/89, Lex nr 10120). W ocenie Sądu wynikająca z niniejszej sprawy praktyka stosowana przez Prezesa UKE polegająca na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która została zaskarżona i postępowanie odwoławcze nadal się toczy, doprowadza do sytuacji niepożądanej. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji doszło. Wygaszona decyzja MTR 2008 została jednocześnie, w wyniku jej zaskarżenia, uchylona wyrokiem SOKiK z dnia [...] marca 2010 r., zaś apelację od tego wyroku oddalono.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybienie organu polegało na błędnym zastosowaniu trybu z art. 162 k.p.a. w stosunku do decyzji zaskarżonej. Odwołanie nie traci swojego charakteru tylko dlatego, że przysługuje do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jako organu właściwego do rozpoznania odwołania jest trybem kontroli decyzji wydawanych przez Prezesa UKE, przewidzianym przepisem art. 206 ust. 2 Pt. Sąd Okręgowy w W. - SOKiK, rozpoznający odwołanie od decyzji Prezesa UKE działa jako sąd pierwszej instancji. Stanowisko to najwyraźniej przedstawione zostało w postanowieniu SN z dnia 11 sierpnia 1999 r. (I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47, LEX nr 38556), w którym wskazano, że "skoro odwołanie stron wszczyna dopiero kontradyktoryjne postępowanie cywilne, gdyż poprzedzające je postępowanie administracyjne warunkowało jedynie dopuszczalność drogi sądowej, to niewątpliwie sąd okręgowy powinien osądzić sprawę od początku, rozważając całokształt materiału". W wyroku z dnia [...] kwietnia 2008 r. (VI ACa 929/07, Lex Polonica nr 1878759) SA w W. wskazał, że "Postępowanie przed SOKiK nie stanowi kolejnej instancji administracyjnej, lecz otwiera drogę kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, w którym sąd powszechny bada, co każdej ze stron procesu udało się w zakresie spornych okoliczności udowodnić lub wykazać w inny sposób, przy zastosowaniu zasad rozkładu ciężaru dowodzenia oraz innych zasad obowiązujących w tym nowym postępowaniu. Następnie do ustalonego stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów stosuje przepisy prawa materialnego dokonując właściwej subsumpcji". W następstwie rozpoznania sprawy SOKiK wydaje wyrok i jeżeli nie znajduje podstaw do uwzględnienia odwołania - oddala odwołanie. W przypadku uwzględnienia odwołania wydaje wyrok, którym albo uchyla zaskarżoną decyzję, albo zmienia ją w całości lub w części.

Powyższa analiza trybu odwoławczego dowodzi zasadności zarzutu. Zawisłość sprawy administracyjnej przed organem odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przeszkoda nadal występuje mimo, iż organem odwoławczym, po wniesionym skutecznie odwołaniu, staje się Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przewidziany w Prawie telekomunikacyjnym sposób zaskarżenia decyzji wyłącza możliwość wygaśnięcia decyzji.

Ad.2) Także i drugi zarzut skargi Sąd uznał za uzasadniony.

Prezes UKE jako podstawę prawną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 wskazał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W ocenie prezesa UKE, w przedmiotowej sprawie nie istnieje przepis prawny nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008, wobec czego niezbędnym było spełnienie przesłanek interesu społecznego lub interesu strony, celem wydania decyzji wygaszającej.

Prezes UKE zobowiązany był więc przede wszystkim wykazać, że decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa.

Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751).

Prezes UKE stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego, gdyż stawki MTR ustalone w tej decyzji nie odpowiadały swym poziomem kosztom ponoszonym przez P. Niezbędne było w związku z tym wydanie decyzji MTR 2009 i ustalenie nowego poziomu opłat z tytułu świadczenia usług MTC w sieci P. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008 zaistniała zatem w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone w decyzji MTR 2009.

Dla oceny dopuszczalności wygaśnięcia decyzji MTR 2008 w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc w trybie kodeksowym, istotną kwestią jest ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 4 Pt., na podstawie przepisu szczególnego objętego ustawą Prawo telekomunikacyjne.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż Prezes UKE ustalił, że na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia nie występuje skuteczna konkurencja. Prezes UKE wyznaczył w związku z tym stronę, jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia. Prezes UKE nałożył jednocześnie na P. określone obowiązki regulacyjne m. in. obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty operatora (art. 40 Pt).

Przepis art. 40 ust. 4 Pt, w oparciu o który wydana została decyzja MTR 2007 i 2008 stanowi, że w przypadku, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat.

Z treści powyższego przepisu wynika, że Prezes UKE w wyniku analizy uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty przedstawianego corocznie przez P. może wydać decyzję nakładającą obowiązek odpowiedniego dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., jeżeli stwierdzi, że obowiązujące stawki MTR nie odpowiadają swym poziomem kosztom ponoszonym przez operatora.

Hipoteza przepisu art. 40 pkt 1 zd. 1 Pt nie precyzuje wyraźnie, na czym polega owa rozbieżność. Nie powinno jednak podlegać wątpliwości, a to z uwagi na treść przepisów art. 40 ust. 1 i 3 Pt odwołujących się odpowiednio do kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatora, bądź wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, iż chodzi tutaj o rozbieżności pomiędzy opłatami stosowanymi przez operatora a opłatami, które mając na uwadze uprawnienia regulacyjne Prezesa UKE, powinny być przez ten organ ustalone przy zastosowaniu przepisów art. 40 ust. 1 i 3 Pt. Przepis art. 40 ust. 4 Pt nie daje decyzji wydanej na jego podstawie gwarancji stabilności, rozumianej jako przeszkoda dla ponownego wydania decyzji z powołaniem się na ten przepis, jeżeli ponownie zaistniała rozbieżność, o której mowa w hipotezie tego przepisu.

Mówiąc natomiast o trwałości decyzji, w rozumieniu art. 16 k.p.a., należałoby jej ramy ograniczyć do adekwatności stosowanych przez operatora opłat z poziomem jej kosztów uzasadnionych (art. 40 ust. 1 Pt) lub z opłatami stosowanymi na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (art. 40 ust. 3 Pt), stanowiących dla prezesa UKE podstawę do wydania decyzji MTR. Przywołany przepis art. 16 k.p.a. dopuszcza przecież możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w przypadkach przewidzianych w ustawach szczególnych, a taka niewątpliwie jest Prawo telekomunikacyjne.

Tak więc, w świetle gramatycznej jak i systemowej wykładni przepisu art. 40 ust. 4 Pt, nie ma przeszkód dla sukcesywnego stosowania tego przepisu w odniesieniu do operatora o znaczącej pozycji na rynku w razie zmiany okoliczności faktycznych będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji MTR opartej na tym przepisie. Uprawnienia Prezesa UKE nie doznają ograniczeń do wydania w każdym czasie decyzji uchylającej lub zmieniającej dotychczasową decyzję regulacyjną, w tym decyzję zmieniającą w przedmiocie opłat stosowanych przez operatora, wydaną na podstawie art. 40 pkt 4 Pt (decyzja MTR), jeżeli utraciła swoją adekwatność w następstwie zmiany kosztów uzasadnionych operatora, czy też opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji.

Przepis art. 40 ust. 4 Pt pozwalający Prezesowi zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez wspomnianego operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a stosowaną podstawą ich ustalania, ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, o ile przewidują to przepisy szczególne.

W świetle powyższych rozważań, wydanie decyzji MTR 2009, kształtującej na nowo stosunek administracyjny skarżącego w zakresie obowiązku stosowania opłat ustalonych przez Prezesa UKE było w swej istocie, zmieniającą w tym przedmiocie wcześniejszą decyzję MTR 2008. Zatem wydanie przez Prezesa UKE późniejszej decyzji, ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 Pt, nie czyni bezprzedmiotowym wcześniej decyzji ustalającej opłaty w takiej samej lub innej wysokości. Tym samym nie upoważnia Prezesa UKE do wygaszenia tej decyzji z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.- decyzji, która już nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Na konieczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji dla potrzeb zastosowania względem niej art. 162 k.p.a. wskazuje piśmiennictwo, upatrując w instytucji wygaśnięcia decyzji jeszcze jeden element ograniczenia trwałości decyzji ostatecznych. Nie ma przy tym znaczenia, dla zaistnienia powyższego skutku prawnego, wydanie nowej decyzji MTR 2009, w przedmiocie treści ukształtowanej wcześniejszą decyzją MTR 2008, bez wyraźnego odniesienia się do tej decyzji, zamiast przykładowo dokonanie zmiany tej decyzji w sposób wyraźnie zaakcentowany. Są to jednak zabiegi natury technicznej, pozostające bez wpływu na merytoryczną treść decyzji MTR 2009, która zmieniała, w swej istocie, także wcześniejszą decyzję MTR 2008, w wyniku czego decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1) a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.