Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 492 par. 2a w zw. z art. 11 par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 16
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt III SA/Łd 325/13 w sprawie ze skargi J. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2013 roku, nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Ż. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 325/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2013 r. nr PNK.-I.0552.39.2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Żytno.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia 23 stycznia 2013 r. (znak PNK-I-0552.39.2012) wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) [dalej: ustawa o bezpośrednim wyborze wójta] oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) [dalej: Ordynacja wyborcza do rad gmin] – po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda Łódzki stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Żytno – J. C.

W uzasadnieniu aktu Wojewoda wskazał, że wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt III K 194/11 Sąd Rejonowy w Częstochowie III Wydział Karny uznał oskarżonego J. C. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 178a § 1 k.k. i wymierzył karę grzywny w wysokości 100 stawek dziennych oraz orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkiego rodzaju na okres dwóch lat. Wyrok ten został utrzymany w mocy prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII Ka 388/12.

Wobec powyższych ustaleń zaistniała obligatoryjna przesłanka pozbawienia J. C. mandatu wójta Gminy Żytno. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z kolei z art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika, że utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów skutkuje wygaśnięciem mandatu wójta (ust. 1 pkt 3) i obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 wskazywanej ustawy).

Przewodniczący Rady Gminy Żytno poinformował Wojewodę, że Rada Gminy Żytno na sesji w dniu 6 września 2012 r., zapoznana ze stanowiskiem Wojewody, w tym zakresie i wyraziła odmienne stanowisko wskazując, iż do obecnej kadencji wójta mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).

W związku z powyższym Wojewoda skierował do Rady Gminy Żytno wezwanie do podjęcia w tej sprawie uchwały, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

Jak ustalił Wojewoda, Rada Gminy Żytno nie podjęła uchwały wygaszającej mandat wójta, ani też nie zajęła stanowiska w sprawie wystosowanego wezwania do podjęcia uchwały do czasu wydawania zarządzenia zastępczego. Wobec czego Wojewoda, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy samorządzie gminnym, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego złożył J. C., zarzucając naruszenie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) [dalej: Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy] w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 lipca 2011 r., tj. od dnia utraty mocy ust. 1 i ust. 2 tego artykułu w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. uznającym je za niezgodne z Konstytucją, do dnia 27 grudnia 2012 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, poprzez uznanie, że w tym czasie do kadencji wójtów stosowało się przepisy uchylonych ustaw: ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 7 ust. 2 pkt 1) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta (art. 26 ust. 1 pkt 3), a nie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, w szczególności art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 tej ustawy.

Zdaniem skarżącego przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta utraciły moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 2011 r. wraz z wejściem w życie ustawy Kodeks wyborczy. Przepis przejściowy art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy przewidział jednak stosowanie nowych przepisów dopiero do wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Dotychczasowe przepisy przewidywały przy tym wygaśnięcie mandatu przez utratę prawa wybieralności radnego (także wójta) między innymi w sytuacji ukarania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin). Natomiast nowe przepisy przewidują wygaśnięcie mandatu poprzez utratę prawa wybieralności odpowiednio w sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zarządzeniu zastępczym i powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12, wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1501/12.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż w świetle obowiązujących przepisów, zaistniała obligatoryjna przesłanka pozbawienia J. C. mandatu wójta gminy Żytno bowiem został on prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. A ponieważ Rada Gminy Żytno po otrzymaniu odpisów wyroków w sprawie karnej nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, Wojewoda Łódzki po bezskutecznym upływie wyznaczonego Radzie terminu do podjęcia uchwały, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydał w dniu 23 stycznia 2013 r. zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w oparciu o stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12, wskazał, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

W ocenie Sądu pierwszej instancji do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Przepisy art. 16 ust. 3 i ust. 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy stanowią bowiem wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w tracie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to właśnie Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Sąd podkreślił, że stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzenia tych wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie można zaakceptować poglądu, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, a samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad, to do bezpośrednio związanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. O tym, że ustawodawca nie chciał aby Kodeks wyborczy (zmieniony ustawą z 31 sierpnia 2011 r.) miał zastosowanie do kadencji rozpoczętej przed jego wejściem w życie świadczy treść art.. 5 ustawy z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 134, poz. 777) stanowiącego, że: "Jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w trakcie kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego trwającej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 197 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 oraz z 2011 r. Nr 34, poz. 172), Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady.".

Sąd zwrócił uwagę, że wyborcy mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat, a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym. W trakcie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów. Ten wymóg oraz konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Istotne zmiany prawa wyborczego to takie zmiany, które w wyraźny sposób wpływają na przebieg głosowania i jego wyniki, i które w związku z tym wymagają uprzedzenia adresatów normy prawnej o ich wprowadzeniu.

Sąd pierwszej instancji wziął też pod uwagę, że nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzone przez ustawę z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks Wyborczy oraz niektórych innych ustaw, stosownie do art. 5 ustawy ma zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowana przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeb obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego.

W skardze kasacyjnej J. C., zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę-Kodeks wyborczy, w brzmieniu obowiązującym – dalej "p.w.k.w.", od dnia 21 lipca 2011 r., tj. od dnia utraty mocy ustępu 1 i 2 tego artykułu, w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. uznającym ten przepis za niezgodny z Konstytucją, do dnia 27 grudnia 2012 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, poprzez uznanie, iż w tym czasie do kadencji wójtów stosowało się przepisy uchylonych ustaw: ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 7 ust. 2 pkt 1) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta (art. 26 ust. 1 pkt 3), a nie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, w szczególności art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 tej ustawy.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi ewentualnie,

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi według stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zamiarem ustawodawcy było poddanie nowym przepisom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego (wszystkich, których dotyczy kodeks, a więc i samorządowych) oraz zagadnień, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów (wszystkich kadencji także i samorządowych), w tym wygaśnięcia mandatu. Z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. K 9/11) sytuacja ta uległa jednak zdecydowanej zmianie. Trybunał uznał za niezgodne Konstytucją RP przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Trybunał określił w uzasadnieniu, że z dniem ogłoszenia wyroku, art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. tracą moc obowiązującą, a zamiast przewidzianych tam regulacji przejściowych będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania nowego prawa- Kodeksu wyborczego. Oznacza to konieczność stosowania kodeksu do wszystkich regulowanych w nim kwestii, z wyłączeniem jedynie tych spraw, w których - na podstawie pozostającego w obrocie prawnym art. 16 ust. 3 i ust. 6 p.w.k.w. - zastosowanie znajdą wcześniej obowiązujące przepisy, formalnie uchylone w art. 10 p.w.k.w. Przepis art. 16 ust. 3 p.w.k.w. dotyczy nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie obecnej kadencji, a więc jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, natomiast przepis art. 16 ust. 4 tej samej ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do przedterminowych wyborów wójta burmistrza i prezydenta miasta przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której wszedł w życie Kodeks wyborczy. Ponieważ regulacja ta stanowi wyjątek od zasady bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, nie może być interpretowana rozszerzająco, tak jak chce Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Przepis art. 16 ust. 4 p.w.k.p. stanowi jedynie o przedterminowych wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie o sprawach dotyczących kadencji które to sprawy przecież są przedmiotem niniejszej i poprzedniej skargi oraz wyroków i aktów administracyjnych skargi te poprzedzających. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta jest zagadnieniem odrębnym od przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem regulacji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta, jest przejawem niedozwolonej, rozszerzającej wykładni tego przepisu stanowiącego, w okresie co najmniej od ogłoszenia wyroku TK z dnia 20 lipca 2011 r. do dnia wejścia w życie noweli z dnia 12 października 2012 r. zmieniającej ustawę p.w.k.w. z dniem 27 grudnia poprzez dodanie do art. 16 tej ustawy ustępu 2a, ewidentny wyjątek od zasady bezpośredniego działania kodeksu wyborczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił obowiązującą podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) – dalej: Ordynacja wyborcza, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm. – dalej p.w.k.w., prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że rozstrzygając sprawę należało wziąć pod uwagę prawne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61).

Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowił, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się jednak z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.p., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.

Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wskazuje, że derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Trybunał brał pod uwagę to, że podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego.

Trybunał pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w., dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza prezydenta miasta) jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 55; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1501/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 119/13 [w:] CBOSA). Stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w trakcie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. naruszałoby także wartości konstytucyjne, albowiem oznaczałoby akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które nabyły mandat na kadencję 2010-2014.

Naprzeciw takiej wykładni wskazanych regulacji wyszedł ustawodawca, który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399) po ust. 2 dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "naprawienie" skutków wyroku Trybunału, poprzez jednoznaczną regulację ustawową, wydaje się konieczne.

W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania postanowienia art. 492 § 2a w związku z art. 11 § 2 ust. 1 ustawy - Kodeks wyborczy.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.