Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 966/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych z siedzibą w [...] I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r.,Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej A.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E :

Pismem z dnia [...] r. A. K. złożyła do Starosty Powiatowego wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]. Wniosek swój uzasadniła chęcią zapewnienia ciągłości kształcenia osób uczących się w Prywatnym Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w [...] na wypadek pogorszenia się złego stanu zdrowia prowadzącej go S. K..

Decyzją z [...] r., nr [...], Starosta, powołując się na art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 31 pkt 5 lit. a) i art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) oraz §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 116, poz. 1092), odmówił A. K. udzielenia zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]. Uzasadniając decyzję organ podał, że w [...] istnieje już publiczne liceum ogólnokształcące dla dorosłych prowadzone przez osobę fizyczną. Powiat, z dniem [...] r. zamierza utworzyć ten sam rodzaj szkoły na bazie [...] Liceum Ogólnokształcącego przy ul. [...] w [...]. Działają tam także trzy niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych, które posiadają uprawnienia szkół publicznych. W związku z tym, zdaniem Starosty, utworzenie wnioskowanej szkoły w [...] nie będzie stanowić uzupełnienia sieci szkół dla dorosłych, o którym mowa w §4 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r. Ponadto organ zauważył, że w piśmie z dnia [...] r. S. K. poinformowała o zamiarze przekazania obowiązków A. K., co jest niedopuszczalne.

Od tej decyzji odwołała się A. K. zarzucając jej sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z treścią rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że utworzenie jedynej szkoły publicznej - liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w miejscowości [...] oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8, art. 10, art. 12 i art. 36 k.p.a., wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania oraz nie zapewnienia skarżącej czynnego w nim udziału, a w szczególności umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez A. K. odwołania,

Kurator Oświaty, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] r. przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według Kuratora Oświaty, organ I instancji powołując się na §4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, nie przedstawił okoliczności wystarczająco uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Organ I instancji ocenę powstania wnioskowanej szkoły dokonał głównie w kontekście istniejących szkól niepublicznych, a nie z punktu widzenia funkcjonującej już sieci szkół publicznych. W aktualnym stanie faktycznym jedynym na terenie [...] publicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych jest szkoła prowadzona przez S. K..

Ponadto, Kurator Oświaty zwrócił uwagę, że organ I instancji nie ustosunkował się do pozytywnej opinii Kuratora z dnia [...] r., który przy jej wydaniu wziął pod uwagę, m.in. korzystne uzupełnienie istniejącej w Powiecie sieci szkół publicznych. Wyrażony przez Powiat akces założenia publicznego liceum dla dorosłych, potwierdza tylko potrzebę istnienia na terenie [...] co najmniej dwóch szkół tego typu.

Z uwagi na brak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego umożliwienie zapoznania się strony z aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych żądań, organ odwoławczy stwierdził również naruszenie w postępowaniu I instancyjnym art. 10 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta, decyzją z dnia [...] r., [...], na mocy art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 31 pkt 5 lit. a) i art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438), odmówił A. K. udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej - Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytował treść przepisów przywołanych w podstawie prawnej orzeczenia. Nadto wskazał, że z uzyskanych z Powiatowego Urzędu Pracy informacji wynika, że na dzień [...] r. w Powiecie zarejestrowanych jest 767 osób bezrobotnych (tj. 8,6% z wykształceniem ogólnokształcącym) oraz że do Urzędu Pracy zgłaszane są oferty pracy dla osób bezrobotnych z wykształceniem średnim ogólnym, jeżeli osoba bezrobotna posiada dodatkowe umiejętności lub uprawnienia (np. umiejętność obsługi kas fiskalnych, znajomość języków obcych, itp.), co świadczy o zapotrzebowaniu na liceum profilowane, a nie na trzecie już liceum ogólnokształcące w tej samej miejscowości. Starosta stwierdził, że w [...] działa Prywatne Publiczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych z siedzibą przy ul. [...], prowadzone przez osobę fizyczną zaś Powiat (uchwałą nr [...] z dnia [...] r.), z dniem [...] r. utworzył ten sam rodzaj szkoły na bazie [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] przy ul. [...]. W związku z tym, że organ prowadzący Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...], mimo wstępnych zapewnień, nie podjął dotychczas żadnych działań zmierzających do likwidacji szkoły, założenie szkoły prowadzonej przez A. K. spowodowałoby powstanie trzeciego publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w [...] i czwartego publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Powiecie.

W świetle powyższego Starosta uznał, że utworzenie w/w szkoły w [...] nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół dla dorosłych, o którym mowa w §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Odnosząc się do uzyskanej przez A. K. pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, Starosta stwierdził, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego i narzucającego określone rozstrzygnięcie organowi wydającemu decyzję, ponieważ dotyczy tylko sprawy utworzenia szkoły i jest jednym z elementów koniecznych do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną.

Starosta podkreślił, że w dniu [...] r. strona przedłożyła umowę przedwstępną najmu pomieszczeń na potrzeby planowanego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]. Umowa ta nie określa jednak terminu na jaki została zawarta, co może wskazywać na tymczasowy charakter siedziby szkoły.

Ponadto, organ zwrócił uwagę, że w dniu [...] r. wpłynęła do Starostwa negatywna opinia wypracowana na posiedzeniu Komisji Spraw Społecznych Rady Powiatu w dniu [...] r. w kwestii uzupełnienia sieci szkół publicznych na terenie [...] o wnioskowaną przez A. K. szkołę publiczną - Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...].

Od powyższe decyzji A. K. wniosła odwołanie do Kuratora Oświaty zarzucając jej:

- naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 439), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że utworzenie Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w tej miejscowości oraz w Powiecie [...],

- sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie dowodów wskazujących na to, że szkoła powstanie w miejsce Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] oraz zapewni możliwość kontynuacji nauki jej słuchaczom w dotychczasowych pomieszczeniach szkoły,

- pominięcie przy wydawaniu decyzji pozytywnej opinii Kuratora Oświaty z dnia [...] r. w sprawie utworzenia szkoły oraz oparcie rozstrzygnięcia na opinii Komisji Rady Powiatu nieupoważnionej do jej wydania.

Uzasadniając zarzuty odwołania A.K. wskazała, że organ I instancji na podstawie informacji udzielonej przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy, doszedł do nieuprawnionego wniosku, że w Powiecie [...] nie ma zainteresowania zdobywaniem wykształcenia ogólnego w przeciwieństwie do np. zapotrzebowania na utworzenie liceum profilowanego. Według odwołującej się, stwierdzeniu takiemu zaprzeczają okoliczności faktyczne, których organ I instancji nie wziął pod uwagę, a mianowicie nie malejące zainteresowanie kształceniem w Prywatnym Publicznym Liceum Ogólnokształcącym w [...] prowadzonym przez S. K..

Ponadto, okolicznością znaną organowi I instancji (chociażby na podstawie lektury ogłoszeń ukazujących się w prasie) jest, że pracodawcy, oprócz umiejętności zawodowych (kierowcy, sprzedawczyni, obsługi biurowej, magazyniera, itp.), którymi osoby bezrobotne są w stanie się wykazać na podstawie stosownych uprawnień, ukończonych kursów, etc., wymagają m.in. posiadania wykształcenia minimum średniego. To właśnie do tych osób, które w celu zachowania stanowiska pracy bądź jego pozyskania zmuszone są do uzupełnienia posiadanego wykształcenia o świadectwo dojrzałości, adresowana jest propozycja szkół ogólnokształcących dla dorosłych.

Zdaniem odwołującej się, wbrew wyraźnemu zaleceniu Kuratora Oświaty wskazanemu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., organ I instancji dokonał analizy sieci szkół publicznych istniejących w Powiecie [...] ponownie w kontekście istniejących szkół niepublicznych oraz nieistniejącej, bo utworzonej z dniem [...] r. - na podstawie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r., szkoły tego samego typu na bazie [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...].

A. K. za niedopuszczalne uznała uwzględnianie przy ocenie sieci istniejących szkół publicznych - szkoły, która nie przeprowadziła żadnego naboru, a tym samym nie rozpoczęła swojej działalności, co do której również nie można prognozować jej rozwoju bądź likwidacji. Takie postępowanie organu I instancji może stanowić dążenie do wyeliminowania konkurencyjnych w stosunku do szkół prowadzonych przez Powiat, szkół tworzonych przez inne osoby i nie może zasługiwać na aprobatę.

W ocenie A. K.j nie jest zasadne przy podejmowaniu decyzji w sprawie zezwolenia na utworzenie szkoły powoływanie przesłanki określonej w §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły (...), skoro z dokumentów przedłożonych przez stronę w toku postępowania, m.in. z oświadczenia S. K. w sprawie likwidacji prowadzonej przez nią szkoły, i z § 43 Statutu szkoły załączonego przez stronę do wniosku wynika jednoznacznie, że szkoła, której dotyczy wniosek, ma zostać utworzona w miejsce istniejącej szkoły publicznej - Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych prowadzonego przez S. K.. W Statucie szkoły, na sugestię organu, wprowadzono § 43, zgodnie, z którym szkoła zapewnia możliwość kontynuowania nauki słuchaczom uczęszczającym do Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w [...] a istniejące oddziały dotychczasowej szkoły zobowiązuje się prowadzić do czasu ich wygaśnięcia na podstawie odrębnych przepisów. Organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji w zupełności pominął powyższe ustalenia faktyczne w sprawie.

Podzielając pogląd, że opinia kuratora oświaty nie determinuje decyzji organu uprawnionego do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły, odwołująca zauważyła, że jest to jednak dokument urzędowy, który winien być brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji przez organ I instancji. Chybione jest w tym względzie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że opinia Kuratora "dotyczy (...) tylko sprawy utworzenia szkoły". Całe bowiem postępowanie w niniejszej sprawie, w tym zaskarżona decyzja, mają za przedmiot sprawę utworzenia szkoły. Odmawiając zatem udzielenia zezwolenia na utworzenie szkoły organ I instancji zobowiązany był ustosunkować się do pozytywnej opinii Kuratora Oświaty z dnia [...] r. w sprawie utworzenia szkoły, wskazując przy tym w jakim zakresie i dlaczego ją kwestionuje (art. 107 § 3 k.p.a.).

A. K.a podważyła również twierdzenie o tymczasowym charakterze siedziby szkoły, skoro Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] od [...] r. wynajmuje pomieszczenia na potrzeby prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...], zaś nowa szkoła ma zostać utworzona w miejsce szkoły obecnie funkcjonującej. Przy tym wynajmujący jako zarządca obiektu, jak i jego właściciel Gmina [...], podtrzymują wolę zawarcia umowy najmu z nowym podmiotem. Czas trwania umowy zostanie dostosowany do potrzeb. najemcy, przy zapewnieniu maksymalnej ochrony trwałości stosunku najmu, który gwarantuje w takim wypadku zawarcie umowy najmu na czas określony (art. 673 k.c.).

Według skarżącej obowiązujące przepisy nie wymagają dla udzielenia zezwolenia na utworzenie szkoły zasięgnięcia przez organ uprawniony do udzielenia zezwolenia opinii komisji Rady Powiatu w sprawie uzupełnienia sieci szkół, ani też sama komisja nie jest uprawniona do wydania takiej opinii. Stąd dowód ten powinien zostać pominięty przez organy obu instancji przy rozpatrywaniu wniosku o utworzenie szkoły i nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

A. K. podkreśliła, że utworzenie przez nią szkoły nie wpłynie na sieć szkół w Powiecie albowiem szkoła ta powstanie w miejsce Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] prowadzonego przez S. K., gwarantując jej słuchaczom możliwość kontynuacji nauki w tych samych warunkach.

Kurator Oświaty, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Zdaniem Kuratora Oświaty, organ I instancji trafnie ocenił, że utworzenie wnioskowanego Liceum nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych tego typu, skoro bezspornym jest fakt, że od [...] r. w Powiecie [...] będą funkcjonować trzy publiczne licea dla dorosłych, a w tym dwa w samym [...], a mianowicie Prywatne Publiczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...] prowadzone dotychczas przez S. K. oraz Publiczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w [...] utworzone i prowadzone przez Powiat [...].

Według organu odwoławczego, rozpatrując niniejszą sprawę, nie można było nie uwzględnić faktu istnienia Liceum prowadzonego przez S. K.. Twierdzenie, jakoby po zarejestrowaniu wnioskowanego Liceum, ulegnie ono likwidacji, nie jest wystarczającą podstawą do wydania pozytywnej decyzji, ponieważ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, powinna ona uwzględnić stan rzeczy istniejący w dacie jej wydania, a nie stan hipotetyczny.

W ocenie Kuratora Oświaty, organ I instancji dostatecznie wykazał, w oparciu o opinię Powiatowego Urzędu Pracy, że na terenie Powiatu [...] istnieje potrzeba uzupełnienia sieci szkół publicznych o licea profilowane, które umożliwiają poza wykształceniem ogólnym uzyskanie dodatkowych umiejętności lub uprawnień poszukiwanych na rynku pracy.

Poza tym organ I instancji miał uzasadnione powody, aby poddać w wątpliwość dowód potwierdzający trwałe zapewnienie siedziby wnioskowanemu Liceum, podkreślając słusznie, że przedłożona umowa przedwstępna z [...] r., nie zawiera informacji o czasie trwania przyrzeczonej umowy najmu, a więc istotnego postanowienia wymaganego do jej zawarcia.

Organ odwoławczy stwierdził również, że wydana przezeń opinia w niniejszej sprawie, z uwagi na swój charakter, nie ma charakteru wiążącego, lecz miała ułatwić podjęcie decyzji organowi I instancji. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, iż opinia ta została wydana przed podjęciem uchwały Rady Powiatu o utworzeniu z dniem [...] r. Publicznego Liceum dla Dorosłych w [...].

Natomiast, jako słuszny Kurator Oświaty uznał zarzut powołania się przez organ I instancji na opinię Komisji Spraw Społecznych Rady Powiatu. Jednakże uwzględnienie tego zarzutu nie mogło stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, ponieważ opinia ta nie miała żadnego wpływu na dokonane nią rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję Kuratora Oświaty, działając poprzez pełnomocnika - radcę prawnego A. C., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji A. K. zarzuciła:

1) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez pominięcie dowodów wskazujących na to, że szkoła skarżącej powstanie w miejsce Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] oraz zapewni możliwość kontynuacji nauki jej słuchaczom w dotychczasowych pomieszczeniach szkoły,

2) naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, poprzez przyjęcie, że samo podjęcie przez Radę Powiatu uchwały z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] wyczerpuje przesłankę korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Powiecie, a w konsekwencji czyni bezzasadnym wniosek skarżącej z dnia [...] r. o zezwolenie na założenie szkoły tego samego typu,

3) naruszenie § 4 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, poprzez żądanie od skarżącej przedłożenia wraz z wnioskiem o zezwolenie na utworzenie szkoły dokumentów, których przepis ten nie wymaga,

4) sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do działania organów administracji publicznej (art. 2 i art. 7 Konstytucji) działania Komisji Spraw Społecznych Rady Powiatu mające na celu wydanie negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła te same zarzuty i argumenty, które przywołała w uzasadnieniu odwołania z dnia [...] r. Jej zdaniem, organy obu instancji pominęły w zupełności okoliczność, że szkoła, o zezwolenie na utworzenie której zwróciła się skarżąca, zostanie utworzona w miejsce Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] prowadzonego przez S. K.. Proces rejestracji szkoły został zainicjowany przez skarżącą w związku z pogarszającym się stanem zdrowia S. K. oraz brakiem możliwości prawnej zmiany organu prowadzącego szkołę w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wykazana została za pomocą dokumentów przedłożonych przez stronę w toku postępowania (m.in. oświadczeń S. K. w sprawie likwidacji prowadzonej przez nią szkoły i §43 Statutu szkoły załączonego przez stronę do wniosku).

Stanowisko takie podzielał również organ I instancji, dając temu wyraz w piśmie z dnia [...] r., w którym stwierdził, że "w załączonej do wniosku dokumentacji brakuje zapisów dotyczących dalszych losów uczniów Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] ". W związku z tym organ wezwał stronę do uzupełnienia złożonych dokumentów poprzez umieszczenie w statucie zapisów dotyczących w/w uczniów.

W rezultacie, w Statucie szkoły wprowadzono §43 w brzmieniu: "Szkoła zapewnia możliwość kontynuowania nauki słuchaczom uczęszczającym do Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Prowadzi się oddziały dotychczasowej szkoły do czasu ich wygaśnięcia na podstawie odrębnych przepisów".

Organy obu instancji w zupełności pominęły powyższe ustalenia faktyczne w sprawie, a Kurator uznał je jako hipotetyczne.

Skarżąca zarzuciła również organom, że przy ocenie sieci szkół w miejscowości [...] wzięto pod uwagę szkołę nieistniejącą w dacie orzekania. Sam bowiem fakt podjęcia stosownej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza jeszcze funkcjonowania szkoły, w której muszą działać organy szkoły (np. rada pedagogiczna). Do szkoły musi zostać również przeprowadzony nabór w ilości wystarczającej dla rozpoczęcia w niej nauki.

Trudno dokonywać oceny sieci szkół, a w tym szkoły, w której nie odbyły się żadne zajęcia, nie jest znany poziom nauczania ani stopień jej atrakcyjności pod względem liczby chętnych do kształcenia się w niej, a tym samym nieznane są rokowania co do przyszłych losów takiej szkoły.

Organy w ogóle nie odniosły się do funkcjonowania tego typu szkół w województwie lub regionie, czego wymagała dyspozycja §4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia.

W oparciu o informację udzieloną przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy, organy doszły do nieuprawnionego wniosku, że w Powiecie [...] nie ma zainteresowania zdobywaniem wykształcenia ogólnego w przeciwieństwie do zapotrzebowania np. na utworzenie liceum profilowanego.

Stwierdzeniu takiemu zaprzeczają okoliczności faktyczne, a mianowicie nie malejące zainteresowanie kształceniem w Prywatnym Publicznym Liceum Ogólnokształcącym w [...] prowadzonym przez S. K. (z chwilą utworzenia planowanej szkoły, liceum to ma ulec likwidacji), które liczy ok. 480 słuchaczy. Przy czym liczba słuchaczy tego Liceum dojeżdżających z [...] przewyższa całkowitą liczbę słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...].

Skarżąca podkreśliła, że pracodawcy, oprócz umiejętności zawodowych, którymi osoby bezrobotne są w stanie się wykazać na podstawie stosownych uprawnień, ukończonych kursów, itp. wymagają, m.in. posiadania minimum wykształcenia średniego. Dla tych właśnie osób, które w celu zachowania stanowiska pracy, bądź jego pozyskania, zmuszone są do uzupełnienia posiadanego wykształcenia zawodowego (np. w formie zasadniczej szkoły zawodowej) o świadectwo dojrzałości, adresowana jest propozycja szkół ogólnokształcących dla dorosłych. Zdobyte w ten sposób wykształcenie może też, w niektórych wypadkach, okazać się etapem w możliwości dalszego kształcenia się i rozwoju zawodowego.

Ustosunkowując się to twierdzenia organów obu instancji, że skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny, że jest w stanie zapewnić trwałe warunki lokalowe dla szkoły, A. K. wyjaśniła, że Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] od [...] r. wynajmuje pomieszczenia na potrzeby Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] prowadzonego przez S. K., zaś wynajmujący jako zarządca obiektu, jak i jego właściciel - Gmina [...], podtrzymują wolę zawarcia umowy najmu z nowym podmiotem. Nadto, §3 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia nie wymaga przedłożenia wraz z wnioskiem umowy najmu (lub umowy przedwstępnej najmu), poprzestając na obowiązku dołączenia do wniosku "informacji o (...) warunkach lokalowych".

Skarżąca nie podzieliła poglądu organu odwoławczego, jakoby opinia Komisji Spraw Społecznych Rady Powiatu nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Z protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji w dniu [...] r., w którym brali udział m.in. Naczelnik Wydziału Oświaty H. J. oraz Wicestarosta Powiatu J. B., wynika, że radni na posiedzeniu w dniu [...] r. zwrócili się z wnioskiem do Zarządu Powiatu ażeby ten powstrzymał się z wydaniem decyzji w sprawie jej wniosku. Nadto, Wicestarosta został zobowiązany do wykorzystania "wszystkich możliwych środków żeby ta szkoła nie funkcjonowała". Komisja zarekomendowała utworzenie przez Powiat szkoły w miejsce Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...], które powinno ulec przejęciu przez Powiat bądź likwidacji.

Odpowiadając na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi zauważył, że okoliczność, iż wnioskowane przez skarżącą Liceum miało być utworzone i funkcjonować od [...] r. w miejsce Liceum prowadzonego przez S. K., nie została uwzględniona przez organy orzekające, ponieważ nie była ona poparta działaniami przewidzianymi w ustawie o systemie oświaty, które uwiarygodniłyby ją w dostateczny sposób. Skarżąca nie wykazała, że S. K. podjęła procedurę likwidacyjną prowadzonego Liceum, przewidzianą dla szkół publicznych w art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto Kurator Oświaty stwierdził, że słuszność stanowiska organów o braku potrzeby tworzenia kolejnego liceum dla dorosłych potwierdziły wyniki naboru do tych liceów w roku szkolnym [...]. W tym roku szkolnym naukę w liceach dla dorosłych podjęło 273 słuchaczy, w tym 52 słuchaczy w publicznym liceum w [...], 194 słuchaczy w publicznym liceum w [...] prowadzonym przez S. K. oraz 27 słuchaczy w prywatnym liceum w [...]. Brak natomiast było chętnych do nauki w publicznym liceum w [...] założonym przez Powiat oraz w czterech liceach prywatnych. Dane te świadczą o tym, że potrzeby kształcenia w tego rodzaju szkołach w Powiecie [...] są w pełni zaspokojone przez istniejące już licea dla dorosłych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ uznał, że żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie, aby starosta skonsultował z radą powiatu, a więc z organem, który decyduje o sieci szkół publicznych, sprawę założenia nowej szkoły publicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. A. K. ponownie podważyła argumentację i zgodność z prawem działania organów obu instancji, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.

Założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkół artystycznych - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wydanego w odniesieniu do szkół realizujących kształcenie ogólne po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W związku z tym, że przedmiotem wniosku A. K. było uzyskanie zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, właściwym organem samorządu terytorialnego do jego rozpatrzenia był Starosta, do którego obowiązków należy m.in. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół ponadgimnazjalnych (art. 5 ust. 5a w/w ustawy).

Argument, który zdecydował o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na założenie Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...], został przez organy sformułowany na gruncie §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438). Przepis ten stanowi, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Dokonując analizy potrzeby uzupełnienia istniejącej sieci szkół organy powołały się na fakt istnienia w Powiecie [...] trzech publicznych liceów dla dorosłych, w tym dwóch w samym [...], a mianowicie Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]prowadzonego przez S. K. oraz mającego funkcjonować od [...]r. Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]utworzonego przez Powiat [...]. Dodatkowo, na potwierdzenie słuszności stanowiska o nieistnieniu potrzeby uzupełniania istniejącej sieci szkół ogólnokształcących, wskazały na informację uzyskaną z Powiatowego Urzędu Pracy, z której wyprowadziły wniosek, że w rejonie istnieje zapotrzebowanie na liceum profilowane.

Ocena przesłanek jakie przywołały organy odmawiając skarżącej udzielenia zezwolenia na utworzenie w [...]Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, doprowadziła Sąd do uznania, że są one nieprzekonujące i co najmniej przedwczesne z uwagi na uchybienie przez organy dyspozycjom płynącym z art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, powołanie się przez organy na fakt funkcjonowania w danym rejonie lub mieście określonej ilości szkół o tożsamym charakterze, nie daje podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy powstanie kolejnej szkoły będzie stanowiło uzupełnienie istniejącej sieci szkół. Z samego faktu, że w Powiecie [...] lub w [...] działają już szkoły tego samego typu, nie można wywieść jakie jest zapotrzebowanie lokalnej społeczności na tego rodzaju szkołę. Bez dokonania analizy aktualnego, na dzień podejmowania decyzji, stanu faktycznego w tym zakresie, wyciągnięcie wniosków w tym przedmiocie należy uznać za przedwczesne i nieuprawnione.

Bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego nie można odrzucić tezy, że nawet powołanie do życia nowej szkoły nie zaspokoi w pełni potrzeb okolicznych mieszkańców. W tym celu niezbędne wydawało się zebranie i przeanalizowanie nie tylko aktualnej ilości szkół tego samego profilu, ale również ustalenie ilości oddziałów poszczególnych klas oraz ilości uczniów w tych klasach przy uwzględnieniu możliwości lokalowych i kadrowych funkcjonujących już szkół.

Za chybioną Sąd uznał tą część argumentacji organów, którą dokonano w oparciu o dane z Powiatowego Urzędu Pracy. Z faktu, iż spośród zarejestrowanych bezrobotnych 8,6% stanowią osoby z wykształceniem ogólnokształcącym nie wynika, że kształcenie na tym poziomie nauczania jest niecelowe. Ze wskaźnika tego wyprowadzić można wprost przeciwny wniosek, że tylko 8,6% wśród osób pozostających bez pracy posiada wykształcenie średnie ogólne, zaś pozostała część takim wykształceniem nie legitymuje się. Nabycie takich umiejętności jak np. obsługa kas fiskalnych jest możliwe do uzyskania bez konieczności ukończenia szkoły średniej, jednakże jak sam organ wskazał cyt. dane za Powiatowym Urzędem Pracy, zgłaszane są oferty pracy dla osób z wykształceniem ogólnym posiadających dodatkowe umiejętności lub uprawnienia. Zatem samo posiadanie określonych dodatkowych uprawnień, nie jest wystarczające do spełnienia ofert potencjalnych pracodawców. Oczekiwana zaś umiejętność posługiwania się językiem obcym może być z powodzeniem doskonalona również w liceum ogólnokształcącym.

Zarówno organ I jak i II instancji w uzasadnieniu swoich decyzji poddały pod wątpliwość przedłożoną przez skarżącą przedwstępną umowę najmu z dnia [...] r., która stanowić miała dowód potwierdzający trwałe zapewnienie siedziby wnioskowanemu Liceum. Z uzasadnienia decyzji nie sposób ocenić jaki wpływ na wynik sprawy miała poruszona przez organy kwestia, czy stanowiła jedną z przesłanek przemawiających za odmową udzielenia zezwolenia na założenie wnioskowanego liceum, czy też nie. Kurator Oświaty odpowiadając na skargę podał, że negatywna ocena przedłożonej umowy przedwstępnej z punktu widzenia przepisów Kodeksu Cywilnego, nie miała żadnego wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Jednakże wobec konsekwencji z jaką organ I jak i II instancji w uzasadnieniu kwestionowanych orzeczeń podważały wartość w/w umowy, pod wątpliwość można poddać intencje i rzeczywiste znaczenie prowadzonych w tym kierunku rozważań. Stanowisko organów winno być w tym zakresie, jak i w całym toku dowodzenia, sformułowane w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynikać z niego powinno, czy organy uznały lub nie uznały spełnienie przez skarżącą wymogu określonego w § 3 ust. 2 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r.

Orzeczenie w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły jest niewątpliwie decyzją wydawaną na zasadzie ograniczonego uznania administracyjnego. Spełnienie przez wnioskodawcę (osobę fizyczną lub prawną) określonych przez przepisy warunków przy jednoczesnym ustaleniu przez organ, że planowana szkoła będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół, obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej. Aby uchronić się przed zarzutem przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego, podejmując decyzję uznaniową organ obowiązany jest w sposób szczególny zadbać o tą część uzasadnienia decyzji, która winna zawierać wskazanie przesłanek jakimi kierował się organ podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji organ obowiązany jest podać również dowody na jakich się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przedtem jednak, konieczne jest zgromadzenie w toku postępowania wyjaśniającego pełnego materiału dowodowego, który umożliwi przeprowadzenie przekonującego dowodzenia o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy obu instancji nie zrealizowały należycie ciążących na nich obowiązków, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu należy podkreślić, że sąd administracyjny bada zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień ich wydania. Nie mogą na tą ocenę wpływać okoliczności, które wystąpiły już po wydaniu decyzji. Ewentualne uchybienia organów w trakcie postępowania administracyjnego i w formułowaniu treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie mogą być konwalidowane przez organ w odpowiedzi na skargę lub poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego (zebranie dowodów) już po wydaniu decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, które nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą być przedmiotem oceny sądu (podob. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3659/00, Lex nr 84485). Potrzeba poczynienia tych spostrzeżeń wystąpiła w niniejszej sprawie z uwagi na treść odpowiedzi na skargę oraz zgromadzone i dołączone dokumenty już po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny wyeliminować wskazane wyżej uchybienia mając na względzie założenia systemu oświaty o których mowa w art. 1 ustawy o systemie oświaty. Wśród nich, przepis ten w pkt 3 gwarantuje możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty, a zatem nie tylko przez jednostki samorządu terytorialnego. Zwrócenie powyższej uwagi wydało się konieczne wobec okoliczności towarzyszących rozpoznawaniu wniosku A. K. i powołaniu się przez organ I instancji na stanowisko Komisji Spraw Społecznych Rady Powiatu. Pomimo, że opinia Komisji Spraw Społecznych Rady Powiatu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy i skarżąca, nie może dla orzekającego w sprawie Starosty mieć charakteru prawnie wiążącego, to jednak wnioski wypływające z protokołu posiedzenia tejże Komisji z dnia [...]r., budzić mogą głęboki niepokój co do próby oddziaływania na Starostę argumentami zgoła daleko odbiegającymi od obowiązku realizacji przez Powiat wytycznych wynikających z ustawy o systemie oświaty, w tym m.in. w zakresie umożliwienia zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty, zapewnienia możliwości pobierania nauki we wszystkich typach szkół i urzeczywistnienia prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się, również z uwzględnieniem tych osób, których nie stać na opłacenie czesnego w szkołach niepublicznych.

Prawo powszechnego dostępu do nauki adresowane jest do najszerszych kręgów społeczeństwa i nie ogranicza się tylko do dzieci i młodzieży. Prawo to Konstytucja poręcza każdemu, a więc i osobom dorosłym, jeśli chcą zdobywać wiedzę czy podnosić swe kwalifikacje (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Analizując sprawę pod kątem potrzeby uzupełnienia istniejącej sieci szkół organy powinny wziąć pod uwagę szkoły tego samego typu, tj. funkcjonujące publiczne licea ogólnokształcące dla dorosłych.

Oceniając żądanie pełnomocnika skarżącej o zasądzenie od Kuratora Oświaty kosztów zastępstwa procesowego w wys. [...]zł. Sąd uznał ten wniosek za niezasadny. Zdaniem Sądu ani rodzaj sprawy, ani stopień jej zawiłości, czy też nakład pracy związany np. z zapoznaniem się ze skromnymi w istocie aktami postępowania, nie uzasadniał zasądzenia żądanej kwoty.

Mając powyższe na uwadze, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.