Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1405/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 i art.64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. i E. U.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/18 w sprawie ze skargi A. U. i E. U.-W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. U. i E. U.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2019r., sygn. akt I SA/Wa 1735/18 wydanego w sprawie ze skargi A. U. i E. U.-W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, w pkt 1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/18; w pkt 2. oddalił skargę; w pkt 3. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżących A. U. i E. U.-W. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku A. U. i E. U.-W. złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając go w części, tj. pkt 2 (w którym oddalono skargę), wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; o zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną według norm przepisanych prawem. Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazali, że nie wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu we wskazanej części wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego w sytuacji, gdy zaskarżone skargą decyzje administracyjne wydane po przeprowadzeniu właściwej kontroli działania organu i ocenie legalności podjętych przez niego rozstrzygnięć, winny zostać uchylone przez sąd orzekający w sprawie, a skarga uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., ewentualnie

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone skargą decyzje administracyjne po przeprowadzeniu właściwej kontroli działania organu i ocenie legalności podjętych przez niego rozstrzygnięć, winny zostać uchylone przez sąd orzekający w sprawie, a skarga uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.

- w wyniku bezzasadnego stwierdzenia, iż organy obu instancji postąpiły prawidłowo, odmawiając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia decyzji Ministra z 2012 r., gdyż nie zaistniała, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przesłanka ujawnienia nowych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Minister w decyzji z 2012 r. nie przesądził wprost, czy małżonkom U. w dniu 21 listopada 1945 r. przysługiwało czy też nie prawo własności do gruntu o powierzchni 986,50 m2, a powyższa okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż decyzja Ministra z 2012 r. stwierdzała nieważność decyzji dekretowych Ministra z 1960 r. oraz PRN z 1960 r.

- w sytuacji gdy, prawidłowa ocena decyzji Ministra z 2012 r., powoduje, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 1960 r. oraz orzeczenia PRN z 1960 r. było jednoznaczne stwierdzenie tego organu nadzorczego, iż "orzekając co do gruntu o pow. ponad 927 m2 organy dekretowe obu instancji wyszły poza zakres przedmiotowy postępowania" oraz "brak było podstaw do orzekania w przedmiocie własności czasowej [w tym zakresie - dopis autor]" gdyż "znajdowały się pod ulicą" oraz "de facto stanowiły przedmiot własności Skarbu Państwa", co powoduje, iż rozstrzygając o nieważności decyzji dekretowych Minister w sentencji decyzji z 2012 r. dokonał kategorycznej oceny, iż grunt o powierzchni ponad 927 m2 nie stanowił w dniu 21 listopada 1945 r. własności małżonków U., co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności obu decyzji dekretowych w zakresie działki o powierzchni 985 m2 z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279)

- podczas gdy, gdyby organ nadzorczy, przeprowadzając kontrolę nadzorczą, dysponował przedstawionymi w postępowaniu wznowieniowym dokumentami istniejącymi w dacie wydawania decyzji Ministra z 2012 r., to powinien stwierdzić nieważność decyzji Ministra z 1960 r. oraz orzeczenia PRN z 1960r. w zakresie całej nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] Hip [...] o powierzchni 1912,50 m2 z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż nie byłoby podstaw do stwierdzenia iż "organy dekretowe obu instancji wyszły poza zakres przedmiotowy postępowania" oraz "brak było podstaw do orzekania w przedmiocie własności czasowej, tj. rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone skargą decyzje administracyjne wydane po przeprowadzeniu właściwej kontroli działania organu i ocenie legalności podjętych przez niego rozstrzygnięć, winny zostać uchylone przez sąd orzekający w sprawie, a skarga uwzględniona, z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., ewentualnie

art. 151 p.p.s.a. w z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone skargą decyzje administracyjne, po przeprowadzeniu właściwej kontroli działania organu i ocenie legalności podjętych przez niego rozstrzygnięć, winny zostać uchylone przez sąd orzekający w sprawie, a skarga uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.,

polegające na bezzasadnym uznaniu, iż domagając się wznowienia postępowania na podstawie okoliczności, których ujawnienie powinno uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzje, to w sprawie zapadłaby decyzja Ministra z 2012 r., co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, tj. musiałaby prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w całości bądź w części, natomiast przedstawione okoliczności dotyczące daty wydzielenia a następnie powstania i urządzenia drogi pozostają bez wpływu na treść decyzji Ministra z 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, co uzasadniało odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.,

podczas gdy domaganie się stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenia rozstrzygnięcia dotychczasowego zawartego w decyzji Ministra z 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych może również sprowadzać się do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej na odmiennej podstawie materialnoprawnej, tj. z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (ze względów planistycznych) w miejsce rozstrzygnięcia dotychczasowego, polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu we wskazanej części wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), przez bezzasadne uznanie, iż stwierdzenie nieważności decyzji MGK z 1960 r. oraz orzeczenia PRN z 1960 r., w części gruntu o powierzchni 985,50 m2 odnośnie do której Minister w decyzji z 2012 r., wskazał, iż

"brak było podstaw do orzekania w przedmiocie własności czasowej" gdyż "znajdowały się pod ulicą" oraz "de facto stanowiły przedmiot własności Skarb Państwa", a "orzekając co do gruntu o pow. ponad 927 m2 organy dekretowe obu instancji wyszły pozo zakres przedmiotowy postępowania", nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra z 2012 r., a jedynie zmierza do uzyskania innego uzasadnienia decyzji Ministra z 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji dekretowych,

- podczas gdy inne są skutki materialnoprawne rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z uwagi na rażące naruszenia prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozpoznającej wniosek dekretowy np. w sytuacji gdy wniosek został złożony po dopuszczalnym terminie lub przez podmiot nielegitymowany lub grunt nie stanowił własności dawnych właścicieli, gdyż w takim wypadku, w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, wniosek dekretowy w tej części nie powinien być rozpoznawany, zaś ewentualne postępowanie dekretowe powinno ulec umorzeniu

- a inne są skutki materialnoprawne rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w sytuacji, gdy pomimo braku przeciwskazań w obowiązującym wzorcu planistycznym do korzystania z nieruchomości przez dawnego właściciela odmówiono mu przyznania prawa własności czasowej, gdyż w takim wypadku, w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, wniosek dekretowy jest rozpoznawany ponownie merytorycznie, zaś przesłanka planistyczna ponownie merytorycznie badana na podstawie wzorca planistycznego obowiązującego w dacie "aktualnego" rozpoznania wniosku dekretowego;

a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż okoliczności dotyczące daty wydzielenia, a następnie powstania i urządzenia drogi publicznej w zakresie gruntu o powierzchni 985,50 m2, pozostają bez wpływu na treść decyzji Ministra z 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji dekretowych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy od oceny tej okoliczności w postępowaniu wznowieniowym, jako okoliczności nowej, nieznanej Ministrowi przy wydawaniu decyzji z 2012 r., która ujawniła się w związku z mapami sytuacyjnym oraz innymi dokumentami opisanymi w przedstawionych opiniach geodezyjnych, zależy ocena czy decyzja Ministra z 2012 r., w sposób legalny stwierdza nieważność decyzji dekretowej jako wydanej "poza zakresem [dopis – autor] przedmiotowym postępowania", a zatem jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 191 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2015 r., ([...]) w przedmiocie odmowy oddania w użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. [...] plac Nr [...], na fakt, iż

- w części gruntu o powierzchni 985,50 m2 wniosek dekretowy nie został rozpoznany na skutek uwzględnienia przez Prezydent m.st. Warszawy przyczyn wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dekretowych Ministra z 1960 r., oraz PRN z 1960 r., wskazanych w decyzji Ministra z 2012 r., naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, gdyż uznano iż "w dziale II wykazu hipotecznego Nr [...] ujawnieni byli S. i O. mał. U. w częściach równych niepodzielnie, co do placu [...] o powierzchni 1912,50 w czym pod ulicą 985,50 (...) S. i O. małż. U. byli zatem właścicielami gruntu o pow. 927 m2 pochodzącego z nieruchomości ozn. nr hip [...] plac nr [...]"

- pozwu o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 K.p.a. za wydanie nieważnej decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1965 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 495 m2 na fakt, iż

- postępowanie o odszkodowanie prowadzone przed sądem powszechnym nie dotyczy postępowania w części spornego gruntu o powierzchni 985m2 pochodzącego z placu Nr [...] księgi hipotecznej Hip [...], a wyłącznie nieruchomości zajętej pod place budowalne o powierzchni 927 m2, gdyż nie jest związane stwierdzeniem, na podstawie decyzji Ministra z 2012 r., nieważności decyzji Ministra z 1960 r. oraz orzeczenia PRN z 1960 r., lecz źródłem szkody jest nieważna decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1965 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 495 m2.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Należy zatem w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na przeprowadzenie w niewłaściwy sposób kontroli sądowej wydanych w postępowaniu wznowieniowym decyzji organów administracji. Ta niewłaściwa kontrola, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polega: po pierwsze - na bezzasadnym stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że Minister w decyzji z 2012 r. nie przesądził wprost, czy małżonkom U. w dniu 21 listopada 1945 r. przysługiwało czy też nie prawo własności do gruntu o powierzchni 986,50 m2, a powyższa okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż decyzja Ministra z 2012 r. stwierdzała nieważność decyzji dekretowych z 1960 r.; po drugie - bezzasadnym uznaniu, że przedstawione okoliczności dotyczące daty wydzielenia a następnie powstania i urządzenia drogi pozostają bez wpływu na treść decyzji Ministra z 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie prowadzone było z wniosku z dnia 29 lutego 2016 r. A. U. i E. U.-W., reprezentowanych przez radcę prawnego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., w związku z wyjściem na jaw nowych dowodów i okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tą ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1960 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1960 r.

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] stycznia 1960 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1960 r., rozpoznało wniosek S. i O. małżonków U. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], hip. [...] o pow. 1912,50 m² w ten sposób że:

1. uchylono orzeczenie administracyjne z [...] października 1955 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] o powierzchni 1912,50 m²;

2. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do części w/w nieruchomości o pow. cał. 1275 m²;

3. przyznano prawo własności czasowej do części przedmiotowej nieruchomości o pow. ca 637,50 m² na lat 80 za spłatą jednorazową 1000 zł.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów dekretowych obu instancji był art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 – dalej "dekret warszawski"). W uzasadnieniu decyzji z 1960 r. wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo niskie szeregowe (budynek mieszkalny trzysegmentowy), wobec czego były właściciel może uzyskać prawo własności czasowej tylko do jednej działki budowlanej pod budowę jednego domu jednorodzinnego, czyli jednego segmentu w budynku trzysegmentowym. W pozostałym zakresie należało, w ocenie organów dekretowych obu instancji, odmówić przyznania prawa własności czasowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekając o stwierdzeniu nieważności wyżej opisanych decyzji dekretowych z 1960 r. wyjaśnił, że żaden przepis dekretu warszawskiego nie uzależniał treści orzeczenia w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej od powierzchni nieruchomości. Wskazał, że jedynym kryterium zawartym w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, którym związane były organy, była możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem planistycznym. Przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowy Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 roku (nr VII reg. [...]). Nieruchomość mieściła się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną. Organ nadzoru uznał zatem, że przyznanie prawa własności czasowej wyłącznie do części nieruchomości, a odmówienie tego prawa do pozostałej części nieruchomości, która w całości objęta była określonym planem i w całości przeznaczona na określony cel, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zdaniem organu, skoro ocena tego kryterium wypadła dla byłych właścicieli pozytywnie, niezgodne z prawem było przyznanie do części nieruchomości prawa własności czasowej, a do części odmówienie przyznania tego prawa, mimo iż nieruchomość stanowiła jedną całość, przypisana była do niej w planie jedna funkcja i poczynione zostały jedne i te same ustalenia faktyczne. W ocenie organu nadzorczego, takie działanie było nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne. Skoro organ dekretowy uznał, że przyznanie prawa własności czasowej jest zgodne z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu, podejmując dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia w stosunku do tej samej nieruchomości, zdaniem organu nadzoru, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w szczególności rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych w części obejmującej uchylenie orzeczenia z [...] października 1955 r. było następstwem faktu, że już wcześniej orzeczenie to uchylone zostało decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. Niedopuszczalne było zatem ponowne orzekanie co do uchylenia tegoż orzeczenia.

Końcowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, S. i O. małżonkowie U byli właścicielami jedynie 927 m² z niezabudowanej nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...], o ogólnej pow. 1912,50 m². Powyższe wynikało z faktu, iż część działki o obszarze 985,50 m² znajdowała się pod ulicą. Natomiast place przeznaczone pod ulice, do czasu zajęcia ich przez Magistrat miasta Warszawy nie mogły być zabudowane, a właściciele takich placów, co do użytkowania ich pod drogi i ulice, poddali się wszelkim skutkom obowiązujących praw i przepisów, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydziału Ksiąg Wieczystych z 7 października 2009 r.

Organ uznał zatem, że skoro część nieruchomości przy ul. [...] przekazana została do dyspozycji ówczesnego Magistratu miasta Warszawy, to brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie własności czasowej co do przedmiotowych 985,50 m² znajdujących się pod ulicą, gdyż de facto stanowiły one przedmiot własności Skarbu Państwa jako teren zajęty pod urządzenie dróg. Zdaniem Ministra, orzekając zatem co do gruntu o pow. ponad 927 m² organy dekretowe obu instancji wyszły poza zakres przedmiotowy postępowania.

Właśnie co do tej końcowej części uzasadnienia decyzji z 2012 r. skarżący kasacyjnie nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra - zgłaszając nowe dowody i okoliczności we wniosku o wznowienie postępowania - twierdzą, że gdyby były one znane organowi w dacie wydania decyzji z 2012 r., to organ nadzorczy, powinien stwierdzić nieważność decyzji Ministra z 1960 r. oraz orzeczenia PRN z 1960r. w zakresie całej nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] Hip [...], o powierzchni 1912,50 m2 z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż nie byłoby podstaw do stwierdzenia iż "organy dekretowe obu instancji wyszły poza zakres przedmiotowy postępowania" oraz "brak było podstaw (co do powierzchni 985 m 2 pod ulicami) do orzekania w przedmiocie własności czasowej.

Rzecz jednak w tym, że Minister decyzją z [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność decyzji dekretowych z 1960 r. w całości. Jak wynika z żądania zawartego we wniosku o wznowienie postępowania wnioskujący żądali uchylenia decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012r. w części dotyczącej powierzchni 985,50m2 oraz stwierdzenia, na podstawie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust.2 dekretu, nieważności w tej części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1960 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1960 r. W konsekwencji zatem trudno nie przyznać racji Sądowi I instancji, że uwzględnienie żądania skarżących doprowadziłoby, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku, do tego samego rozstrzygnięcia tj. stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych.

W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wznowienie postępowania powinno następować z uwagi na wyjście na jaw nie tylko nowych dowodów, lecz i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania Nową okolicznością istotną dla sprawy może być tylko taki fakt, który mógłby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.

Jako nowe dowody i okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali: mapę sytuacyjną nieruchomości hip. nr [...] z projektowanym podziałem, sporządzoną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w dniu [...] grudnia 1964 r., projekt drogowy MBP Nr [...] z dnia [...] maja 1961 r., dotyczący ul. [...] na odcinku działki Nr [...] w zakresie dawnej działki hipotecznej hip. Nr [...], projekt drogowy [...] z dnia [...] marca 1964 r. dotyczący ul. Krasickiego na odcinku działki nr [...] w zakresie nieruchomości hipotecznej hip. nr [...], opisane w opinii geodezyjnej z dnia [...] lutego 2016 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę E. K.

Według skarżących kasacyjnie gdyby wskazane we wniosku o wznowienie postępowania nowe dowody i okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji w 2012 r. znane były organowi, to Minister nie stwierdziłby w uzasadnieniu decyzji, że "organy dekretowe obu instancji wyszły poza zakres przedmiotowy postępowania". Innymi słowy według skarżących kasacyjnie ujawnienie okoliczności wskazujących na wydzielenie i urządzenie drogi publicznej dopiero w 1964 r. miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i treść uzasadnienia decyzji z 2012 r.

Przypomnieć należy, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 K.p.a. jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, chociaż sprawy tej nie rozstrzyga. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Zakres postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wyznacza treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Jedynym zatem kryterium zawartym w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, którym związane były organy, była ocena możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem planistycznym W tego rodzaju postępowaniu w trybie nadzwyczajnym organ bada jedynie, czy kwestionowane orzeczenie dekretowe jest lub nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 K.p.a., a głównie pod względem zgodności z przesłankami wymienionymi w art. 7 dekretu. Dokonuje zatem oceny, czy z punktu widzenia treści art.7 ust.2 dekretu orzeczenie dekretowe nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, w prowadzonym wówczas postępowaniu nadzorczym, chodziło o zbadanie czy nie doszło do rażącego naruszenia tzw. przesłanki planistycznej, czyli możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej otwierało drogę do rozpoznania wniosku dekretowego i w tym dopiero postępowaniu rozpoznając wniosek dekretowy znaczenie mogła mieć data rzeczywistego zajęcia nieruchomości pod drogę. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. rozstrzyga wprost, iż orzeczenia dekretowe dotknięte były wadą nieważności, zaś kwestie, w jakim zakresie małżonkom U. przysługiwało prawo własności nieruchomości, jak należy odczytywać fragmenty aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości z dnia 15 stycznia 1938 r. – w tym, jakie znaczenie miało wskazanie w owym akcie oraz w księdze wieczystej, że powierzchnia placu wynosi "1912 m² w czym pod ulicami 985,50 m²" – miałyby znaczenie dla ewentualnego rozstrzygania wniosku dekretowego.

Wymaga podkreślenia, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja z [...] kwietnia 2012 r. nie została zaskarżona. Jak wynika zaś z akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z 2012 r. organowi wydającemu decyzję i stronom postępowania musiały być znane okoliczności związane z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, usytuowaniem przedmiotowej nieruchomości względem ulic przewidzianych w planie ( k.55-59 i k.137 akt adm. teczka nr 1), jak też faktem jedynie przeznaczenia gruntów pod ulicę. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 7 października 2009 r. wynika w sposób oczywisty, że wpisy uczynione dziale III stanowiły o tym, że place oznaczone na planie załączonym do tej księgi były jedynie przeznaczone pod ulice i do czasu ich zajęcia nie mogły być zabudowane (k.36 v teczka 1 akt adm.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących sam przyznał, że "zastrzeżenie zawarte w dziale III księgi hipotecznej świadczy dobitnie o tym, iż doszło wyłącznie do "zarezerwowania" powierzchni 985,50 m2 pod ulicę (...). Również podnoszona w postępowaniu wznowieniowym okoliczność parcelacji była znana w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją z 2012 r. (załączone do tej księgi wieczystej dokumenty m.in. plan sytuacyjny rozparcelowanej nieruchomości nr [...] sporządzony przez mierniczego Kazimierza Mikułowskiego z marca 1930 r.). Zarówno organowi wydającemu decyzję w 2012 r., jak również profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących znana była treść księgi wieczystej nieruchomości i musiały być też znane przepisy prawa budowlanego z 1928 r. ( pomyłkowo wskazane, jako pochodzące z 1920 r.), na które powołuje w skardze do Sądu I instancji. Jeszcze raz należy przytoczyć stanowisko Ministra w końcowej części uzasadnienia decyzji:

"Natomiast place przeznaczone pod ulice, do czasu zajęcia ich przez Magistrat miasta Warszawy nie mogły być zabudowane, a właściciele takich placów, co do użytkowania ich pod drogi i ulice, poddali się wszelkim skutkom obowiązujących praw i przepisów, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydziału Ksiąg Wieczystych z 7 października 2009 r. Organ uznał zatem, że skoro część nieruchomości przy ul. [...] przekazana została do dyspozycji ówczesnego Magistratu miasta Warszawy, to brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie własności czasowej co do przedmiotowych 985.50 m² znajdujących się pod ulicą, gdyż de facto stanowiły one przedmiot własności Skarbu Państwa jako teren zajęty pod urządzenie dróg".

Jeśli zatem z powyższym stanowiskiem Ministra i uzasadnieniem decyzji skarżący się nie zgadzali mieli możliwość i prawo złożenia środka odwoławczego. Z wyżej przytoczonego fragmentu uzasadnienia decyzji wynika, że okoliczność jedynie przeznaczenia a nie zajęcia i urządzenia drogi, była organowi i stronom znana lub powinna być znana z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym decyzją z 2012 r.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że przedłożone przez skarżących opinie biegłych, jak również wynikające z nich okoliczności dotyczące dat wydzielenia, a następnie powstania i urządzenia drogi publicznej, pozostają bez wpływu na treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającej nieważność orzeczeń dekretowych organów obu instancji. Nie można podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. W związku z tym zarzuty naruszenia w/w przepisów uznać należy za niezasadne.

Raz jeszcze podkreślić należy, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, bowiem dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Wobec tego, w niniejszej sprawie organy, ani Sąd nie badały zaistnienia (bądź nie) przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Badano tylko, czy w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i zasadnie uznano, że nie wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi wydającemu decyzję. To natomiast uzasadniało odmowę uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wskazany jako naruszony art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest przepisem procesowym i odnośnie jego słuszności została dokonana ocena w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skoro ocena dokonanych zarzutów procesowych prowadziła do wniosku, że wskazane jako nowe okoliczności i dowody w sprawie nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, to tym samym nie mogło dojść do naruszenia art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art.7 ust.1 dekretu, to przepis ten nie był powołany ani w decyzji z 2012 r. ani też w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie, a jako nie będący podstawą rozstrzygnięcia nie mógł też zostać naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku według stanu prawnego na datę jego wydania jednakże zwraca uwagę, że mocą ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2021, poz.1491) ustawodawca wprowadził zmiany dotyczące art.156 § 2 i w art.158 § 2 K.p.a., a polegające na wprowadzeniu 30 letniego terminu do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art.2 ustawy nowelizującej K.p.a. 1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W sprawie niniejszej z wniosku o wznowienie postępowania skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych wydanych w roku 1960. Nie ma to rzecz jasna znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji i kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, lecz dla oceny skutków ewentualnego uchylenia decyzji nadzorczej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r.

Mając na uwadze powyższe oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.