Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 374/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2017 roku nr [...] 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w [...] 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r., nr [...], odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2 MW, na działce nr a, k.m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 8 września 2015 r. (data wpływu do organu) Spółka zwróciła się do Starosty Nyskiego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Do wniosku dołączyła:

1) ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz Spółki warunki zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę biogazowni o mocy do 2 MW, w tym: trzech zbiorników fermentacyjnych V-2500 m³, hali o powierzchni około 1000 m², zbiornika masy pofermentacyjnej V-5800 m³, zbiornika biogazu V-2500 m³, zbiornika substratów V-500 m³, trzech agregatów prądotwórczych, pompowni między zbiornikami, portierni o wymiarach 12 x 6 x 3,5 m, wagi samochodowej 18 x 3 m, parkingu samochodów osobowych, placu manewrowego, ogrodzenia z bramą, instalacji odgromowej oraz oświetlenia dróg, na działce nr a;

2) ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia;

3) oświadczenie z dnia 4 września 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego.

W toku prowadzonego postępowania Starosta Nyski ustalił, że dołączony do wniosku projekt budowlany nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), wobec czego, postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia - do dnia 14 października 2015 r. - projektu budowlanego spełniającego wymogi określone w tym rozporządzeniu oraz w przepisach art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując w uzasadnieniu braki projektowe oraz niespójność zapisów w złożonej dokumentacji.

Natomiast postanowieniem z dnia 1 października 2015 r. Starosta Nyski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek wyjaśnienia - w terminie do 30 października 2015 r. - przedłożonych do wniosku decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r. o warunkach zabudowy oraz z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie stwierdzonych niespójności dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 6 października 2015 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego.

W piśmie z dnia 23 października 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 1 października 2015 r., inwestor oświadczył, że "decyzja środowiskowa" dotyczyła działki b o pow. 5,43 ha, z której to działki w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone m.in. działki nr a, c. Działki te łącznie zawierają się w pierwotnej działce b. Zatem, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zachowuje swą ważność, ponieważ przedmiot rozstrzygnięcia w tej decyzji obejmuje swą mocą obecne działki geodezyjne o nr a i c. Podniósł nadto, że dane z rejestru gruntów są organowi znane z urzędu i nie wymagają uzupełnienia wniosku. W przekonaniu wnioskodawcy, nie ma więc mowy o rozbieżności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją o warunkach zabudowy a wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto nie ma żadnego uzasadnienia dla pozwolenia na budowę wystąpienie o warunki zabudowy dla działki nr c, gdyż nie jest ona elementem procesu inwestycyjnego, jak również istniejące na tej działce silosy. Pokreślił, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż silosy na działce nr c nie są jakimkolwiek elementem procesu inwestycyjnego i technologicznego, zlokalizowanego na działce a. Do ww. pisma inwestor dołączył postanowienie Burmistrza [...] z dnia 20 października 2015 r. odmawiające wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowienie z dnia 23 października 2015 r. odmawiające wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolejnym pismem z dnia 29 października 2015 r. Spółka oświadczyła, że dla realizacji projektu biogazowni w [...] obowiązująca pojemność zbiornika masy pofermentacyjnej wynosi V=5400 m³.

Następnie decyzją z dnia 3 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Nyski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. [w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) - zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257]) - zwanej dalej K.p.a., odmówił Spółce A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2 MW, na nieruchomości położonej w miejscowości [...], na działce nr a, k.m. [...]. Uzasadniając powyższą decyzję, organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym stwierdził, że nakładając na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, jako podstawę prawną swego działania wskazał art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który obliguje organ do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym m.in. w art. 35 ust. 1 pkt 3, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, przedłożona przez inwestora przy piśmie z dnia 6 października 2015 r. dokumentacja nie spełniała wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, albowiem nadal brak jest części architektonicznej projektu i rysunków branży konstrukcyjnej (tj. fundamentu zbiornika biogazu, fundamentu stacji metanizacji biogazu, stacja metanizacji biogazu 900S nie została ujęta ani w części konstrukcyjnej, ani architektonicznej, a w części technologicznej - rysunki sporządzono w języku angielskim), zaś wymiary na poszczególnych rysunkach są nieczytelne. Organ uznał więc, iż przedłożony projekt nie czyni zadość żądaniom przedstawionym w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. i nie może być uwzględniony jako "uzupełniony i poprawiony". W ocenie organu, również wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 23 października 2015 r. nie czynią zadość żądaniu przedstawionemu w postanowieniu z dnia 1 października 2015 r. Z kolei w załączonym "uzupełnionym" projekcie budowlanym, w części opisowej, projektowana pojemność zbiornika masy pofermentacyjnej raz wynosi 5300 m³ raz 5400 m³, natomiast w części rysunkowej ten sam zbiornik ma pojemność 5800 m³. W konsekwencji powyższego Starosta Nyski uznał, że nieuzupełnienie przez inwestora projektu zgodnie z postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r., obligowało go do podjęcia decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji oraz wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę biogazowni. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa poprzez brak jej należytego uzasadnienia i zaniechanie wskazania przepisów prawa, których naruszenia dopatrzył się organ w związku ze złożonymi do wniosku dokumentami; 2) naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, iż dołączona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie; 3) naruszenie art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, gdyż wniosek spełnia wymogi określone tymi przepisami. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała na wadliwe uzasadnienie decyzji i podniosła, że organ nie wytłumaczył swojego stanowiska oraz nie przywołał żadnych przepisów prawa, które - jego zdaniem - zostały naruszone. Tymczasem nie jest rolą strony domyślanie się, jaki przepis prawa organ miał na myśli. Zdaniem Spółki, braki dokumentacji zostały w pełni uzupełnione, a stanowisko w tym zakresie poparto szczegółową argumentacją.

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 4 marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wskutek rozpatrzenia skargi Spółki tut. Sąd wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 204/16, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2016 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podkreślając przy tym, że z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora braków wskazanych w postanowieniach z dnia 17 września i 1 października 2015 r., organ pierwszej instancji był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i merytorycznego stanowiska zajętego przez Starostę Nyskiego, jak i nie przedstawił własnej oceny stanu faktycznego w kontekście przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a wyraził jedynie swoje wątpliwości co do dokonanej oceny prawnej. Nadto, zwracając uwagę na powinności organu odwoławczego w zakresie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd zarzucił, że w okolicznościach sprawy stwierdzony przez organ odwoławczy brak odniesienia się przez Starostę Nyskiego do przepisów art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), nie stanowił podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Spółki, Wojewoda Opolski wydał w dniu 18 listopada 2016 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r.

W wyniku rozpoznania skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 36/17, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 listopada 2016 r. Sąd uznał, że organ nie zrealizował w pełni zaleceń zawartych w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. Przede wszystkim - wbrew wytycznym Sądu - organ nie omówił, które z przepisów zostały naruszone przez skarżącą w odniesieniu do stwierdzonym braków i nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji. Sąd zgodził się też ze skarżącą, że brak powiązania zarzutów kierowanych wobec dokumentacji projektowej z odpowiednim przepisem Prawa budowlanego czy rozporządzenia wykonawczego pozbawia stronę uprawnienia do merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu. Ponadto, odnośnie do stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji rozbieżności w zakresie szerokości działki objętej inwestycją, organ nie wyjaśnił, w jaki sposób i przy zastosowaniu jakiej metody doszedł do takich wniosków, zaś określając w sposób odmienny niż inwestor łączną sumę powierzchni zabudowy, nie przedstawił w tej mierze żadnych konkretnych danych (uwzględnionych wartości, przyporządkowanych do poszczególnych projektowanych elementów), tak, by możliwe było zweryfikowanie końcowych ustaleń podanych w decyzji. Podobnie organ nie wyjaśnił, w jaki sposób samodzielnie wyliczył odległość inwestycji od najbliżej inwestycji, która nie pokrywa się z danymi wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd stwierdził, że Wojewoda pominął też milczeniem wiele zarzutów odwołania, w którym akcentowano nie tylko okoliczność braku uchybień formalnych w załączonych do wniosku dokumentach, zwłaszcza po dokonanych poprawkach, ale również zaprezentowano pogląd, że stwierdzone przez organ braki w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. "nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości proponowanego projektu z decyzją o warunkach zabudowy". Organ nie przedstawił także własnego stanowiska, dlaczego podziela argumentację organu pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ naruszył szereg przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3, art. 80, art. 11 i art. 8 K.p.a. Ponadto Sąd nie zgodził się z Wojewodą Opolskim, że Spółka utraciła w dniu 30 września 2014 r. prawo dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie uznał, powołując się na mające zastosowanie w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, że skoro decyzja Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna w dniu 10 października 2010 r., czyli została ostatecznie wydana przed dniem 24 grudnia 2015 r., to mogła być ona dołączona do wniosku Spółki przez okres 6 lat. Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony w dniu 8 września 2015 r., tak więc błędne jest stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości wykorzystania spornej decyzji, a w dalszej kolejności także decyzji o warunkach zabudowy. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku, w tym uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a więc między innymi ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów i odniesieniem się do wszystkich zarzutów odwołania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...], nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez:

1. doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z decyzją Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 10 września 2010 r. w zakresie:

1) wielkości silosu na substraty stałe do pojemności V= 20000 m³,

2) wykonania szczelnej nawierzchni na drodze dojazdowej na terenie inwestycji,

3) ilości 3 sztuk oraz wielkości zbiorników na substraty płynne wewnątrz hali technologicznej V=30 m³ każdy;

4) wielkości zbiornika masy pofermentacyjnej do pojemności V=5800 m³,

5) zmiany materiału na stalowy, z jakiego wykonany będzie projektowany zbiornik na biogaz o pojemności V= 2500 m³;

2. doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z decyzją nr [...] Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia 25 października 2011 r. w zakresie budowy zbiornika biometanu, pochodni gazowej, kotłowni parowej, biofiltra, zbiornika uśredniającego, zbiornika bezodpływowego na wody opadowe oraz ilości miejsc parkingowych;

3. określenie w projekcie zagospodarowania terenu obowiązującej strefy bezpieczeństwa, o której mowa w § 43 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81);

4. doprowadzenie części graficznej do zgodności z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu;

5. uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o nieruchomość oznaczoną jako działka c, obręb [...];

6. doprowadzenie wniosku o pozwolenie na budowę do zgodności z całością zamierzenia budowlanego w zakresie nazwy i zamierzenia budowlanego (rubryka nr 66), kubaturą budynku (rubryka nr 67) oraz w zakresie kategorii obiektu budowlanego (rubryka nr 59);

7. uzupełnienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane o nieruchomość oznaczoną jako działka nr c, obręb [...];

8. doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu w części graficznej do zgodności z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.);

9. doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania terenu w zakresie sieci biogazu, sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacji zewnętrznej wody technologicznej i sieci centralnego ogrzewania z przepisami § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

10. uzupełnienie projektu architektoniczno-budowlanego o projekt instalacji wentylacyjnej budynku hali technologicznej;

11. uzupełnienie projektu architektoniczno-budowlanego o część rysunkową w zakresie instalacji ogrzewczej w budynku hali technologicznej;

12. uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego w zakresie projektowanego zbiornika bezodpływowego na wody opadowe o pojemności 100 m³;

13. uzupełnienie projektu architektoniczno-budowlanego o część rysunkową w zakresie instalacji piorunochronnej hali technologicznej;

14. doprowadzenie części graficznej projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie sieci elektrycznej z przepisami § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie;

15. uzupełnienie projektu budowlanego o zaświadczenia H. W. o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (z określonym terminem ważności), stanowiącego podstawę do wykonywania przez projektanta samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie;

16. doprowadzenie projektu budowlanego w branży konstrukcyjnej do zgodności z ustaleniami § 6 ust. 4 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

17. doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami § 8 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia w zakresie oznaczenia przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.

W toku postępowania przed organem drugiej instancji skarżąca kilka razy uzupełniała i poprawiała dokumentację projektową. Natomiast Wojewoda dwukrotnie (postanowienia z dnia 27 grudnia 2017 r. i z dnia 4 kwietnia 2018 r.) zawieszał na wniosek Spółki przedmiotowe postępowanie.

Po podjęciu postępowania w dniu 15 czerwca 2018 r., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skorzystał z możliwości, jakie posiada w świetle regulacji art. 136 K.p.a. oraz 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie postępowania dowodowego i nałożył na inwestora, w drodze postanowienia z dnia 17 sierpnia 2017 r. wyżej opisane obowiązki. Jednakże pomimo kilkukrotnego poprawiania projektu przez Spółkę, nadal nie spełnia on wymogów prawa. I tak, wbrew wymogom wynikającym z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 września 2010 r. na terenie objętym inwestycją zaprojektowano przy zjeździe na drogę dojazdową nawierzchnię jezdną z kostki betonowej i bruku, podczas gdy nawierzchnia ta miała być szczelna. Ponadto do zbiorników oznaczonych w projekcie nr 2, 4 i 5, nie zapewniono odpowiedniego dojazdu, co nie jest niezgodne z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Kolejna niezgodność, zdaniem Wojewody, dotyczy wielkości silosu na substraty stałe, która wynosi 5.300 m³, a w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określono ją na poziomie 20.000 m³. W zakresie braku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 września 2010 r. organ odwoławczy wskazał na dokonanie zamazania przy pomocy korektora części zbiorników w hali technologicznej, co jest niedopuszczalne, gdy zważyć, że projekt budowlany jest dokumentem, który po jego zatwierdzeniu stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał też na usytuowanie w hali technologicznej zbiornika stalowego chlorku żelaza (poz. 19 na projekcie zagospodarowania terenu), który nie jest ujęty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która niewątpliwie wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że bada zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. wskazał na niezgodność ilości miejsc parkingowych. Inwestor przewidział 5 miejsc parkingowych o wymiarach 3,2 x 4 m, co spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże projektowane wymiary miejsc parkingowych są niezgodne z zapisami § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż długość miejsc postojowych winna wynosić minimum 5 m, a zaprojektowano 4 m. W ocenie Wojewody, Spółka nie uzupełniła również dokumentacji w zakresie określenia w projekcie zagospodarowania terenu obowiązującej strefy bezpieczeństwa, która w rozważanym przypadku wynosi co najmniej 8 m i jest mierzona od zewnętrznych krawędzi skrajnych budowli i urządzeń budowlanych wchodzących w skład instalacji. Poza tym skarżąca - pomimo wezwania - nie uzupełniła projektu architektoniczno-budowlanego o część rysunkową w zakresie instalacji piorunochronnej hali technologicznej. Natomiast został zmieniony rysunek zbiornika biogazu z zakresu branży konstrukcyjnej w żądanym zakresie, jak również dołączono rysunki zbiornika masy pofermentacyjnej i zbiornika uśredniającego, jednak do poprawionej dokumentacji projektowej nie dołączono zaświadczenia W. P. i A. W., aktualnego na dzień poprawienia projektu, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, czyli na wrzesień 2017 r. Dalej organ stwierdził, że pomimo poprawienia projektu zagospodarowania terenu nadal jest brak przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową, co narusza § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadal nieprawidłowa jest też skala mapy w projekcie dotyczącym branży elektrycznej, która wynosi zgodnie z metryką 1:250, zaś powinna wynosić nie mniej niż 1:500. Dodatkowo, na dzień sporządzenia rysunku brak jest aktualnego zaświadczenia jego autora. Poza tym na omawianej mapie dokonano zamazania przy pomocy korektora, co powoduje wadliwość projektu budowlanego, czyniąc go nie tylko nieczytelnym, ale też podważa jego wiarygodność. Z kolei w poprawionym projekcie zagospodarowania terenu zmieniono usytuowanie miejsca na gromadzenie odpadów. Jednak tego rozwiązania nie uwzględniono w projekcie budowlanym hali, tj. na rysunku przedstawiającym rzut parteru budynku. Natomiast organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę w przypadku, gdy zapisy w projekcie budowlanym nie są jednolite. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przyznał, że organ pierwszoinstancyjny nie przywołał w swojej decyzji żadnych przepisów prawa. Zgodził się też ze skarżącą, że z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika możliwość żądania od inwestora dostarczenia wyjaśnienia treści decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie do zarzutów dotyczących działki nr c - obręb [...] organ wskazał, że jest ona objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, gdyż silos znajdujący się na niej jest technologicznie powiązany z projektowaną instalacją biogazowi, jednak nie dochodzi do zmiany sposobu jego użytkowania, bowiem wykorzystywany będzie nadal na składowanie substratów stałych. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji posiada wady, lecz przedłożona dokumentacja projektowa nie odpowiada prawu, zatem nie było możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż złożony wniosek spełnia warunki wymagane przepisami prawa. Podniosła też zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ organ zbyt ogólnie wskazał naruszenia, a teraz się na nie powołuje, choć ich nie wyraził w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. o doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z przepisami, co narusza dodatkowo przepisy postępowania. Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca podniosła, że nie negowała postanowienia z dnia 17 sierpnia 2017 r. i dokonała koniecznych poprawek. Natomiast obecnie stawiane przez organ zarzuty są błędne. Zdaniem skarżącej, zastosowane materiały do betonu, dylatacji i połączeń kostki oraz bruku spełniają warunek szczelności. Z kolei dojazd do trzech fermentatorów został zlikwidowany, bo nie jest wymagane, aby tak blisko do nich dojeżdżać. Projekt w tym zakresie jest uzgodniony z rzeczoznawcą p.poż. i jest zgodny z prawem. Nie zachodzi też niezgodność w zakresie wielkości silosu na substraty stałe. Organ wskazał na pojemność V=20.000 m³, lecz nie uwzględnił, że w treści decyzji środowiskowej jest mowa o istniejącym silosie, położonym na działce nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę, a skarżąca wyjaśniła, że pojemność 20.000 m³ to nie fizyczna pojemność silosu, lecz wielkość wyrażona w metrach sześciennych ilości objętościowej substratów produkcyjnych, jaką może ten silos zgromadzić. Objętość tego silosu wynosi faktycznie 5.300 m³. W ocenie Spółki, dopuszczalne było również zamazanie korektorem części zbiorników wewnątrz hali technologicznej, ponieważ rysunek jest czytelny. Poza tym brak jest regulacji prawnych w tym zakresie. Natomiast nieumieszczenie zbiornika chlorku żelaza w hali technologicznej, nieujętego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było możliwe, ponieważ zbiornik ten stanowi wyposażenie technologiczne i nie musi być ujęty w decyzji o warunkach zabudowy. Dalej Spółka wywodziła, że miejsca parkingowe są częścią placu utwardzonego, więc problem długości miejsca postojowego jest tylko teoretyczny, bowiem zawiera się to miejsce w obszarze większym. Miejsca parkingowe można było równie dobrze wyznaczyć na placu utwardzonym. W kwestii wyznaczenia obowiązującej strefy bezpieczeństwa stosownie do § 43 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Spółka zarzuciła, że organ nie wykazał, jak doszedł do wniosku o naruszeniu w tym zakresie, przy czym pominął analizę dokumentacji załączonej do wniosku, ponieważ zgodnie z uzgodnieniem rzeczoznawcy p.poż. biogazownia, jako instalacja technologiczna, jest jedną strefą pożarową. Strefa oddziaływania p.poż. została ujęta na rysunku zagospodarowania. Od zbiornika biogazu i fermentatorów wyznaczono strefy zagrożenia p.poż. o szerokości 8 m. Odległość budowli na działkach sąsiednich jest zachowana zgodnie z rozporządzeniem. Za nietrafny Spółka uznała też zarzut dotyczący instalacji piorunochronnej hali technologicznej. W tym zakresie wskazała, że hala technologiczna jest chroniona poprzez rozmieszczone maszty odgromowe o wysokości h=19 m na terenie biogazowni, co świadczy o spełnieniu wymagań z § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto skarżąca podała, że usunięto wszystkie nazwy urządzeń technologicznych w języku angielskim, zaś oznakowania w tabelce i na rysunku są czytelne. Nanoszenie korekt poprzez stosowanie korektora jest dopuszczalne w przypadku wykonania ich na wszystkich egzemplarzach do pozwolenia na budowę. Odnośnie do aktualności zaświadczeń skarżąca podniosła, że zawsze mogą być dołączone, ale jest to zbędne, ponieważ poprawki robi projektant z uprawnieniami na czas wykonania dokumentacji podstawowej. Następnie, co do zarzucanego braku przebiegu dróg przeciwpożarowych Spółka akcentowała, że dokumentacja projektowa opiera się na istniejącym uzgodnieniu rzeczoznawcy do spraw p.poż. Biogazownia może być broniona z placu utwardzonego samochodami bojowymi lub za pomocą instalacji hydrantowej. Nie ma potrzeby bezpośredniego dojazdu do obiektów biogazowni ze względów bezpieczeństwa pracy przy gaszeniu. Natomiast w kwestii skali mapy Spółka dowodziła, że przepis rozporządzenia wymaga skali minimum 1:500, a skala 1:250 jest większa, niż użyte w nim pojęcie. Ponadto, w przekonaniu skarżącej, inwestor mógł dołączyć aktualne zaświadczenie R. S., ale nie był do tego wzywany. Poza tym "zaświadczenie aktualne jest tożsame z naniesieniem poprawek w dacie zaświadczenia, zatem wystarczające jest złożenie tego zaświadczenia, które dołączono. Poprawiony projekt to projekt aktualny, a nie z 2015 r." W dalszej części skargi Spółka argumentowała, że rezygnacja z budowli wiaty śmietnikowej na wydzielone miejsce w hali (pomieszczenie warsztatu) nie jest tożsame z koniecznością wykonania konstrukcji na ten cel, dlatego projekt tego nie zawiera. Podkreśliła, że omówione zarzuty organu nie były wyrażone precyzyjnie w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. Natomiast Prezes Spółki osobiście prowadził rozmowy w urzędzie z Ł. W., chcąc dowiedzieć się, na czym polegają uchybienia. Po złożeniu projektu pracownik ten unikał kontaktu ze stroną. Skarżąca zarzuciła również, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoływał się na okoliczności, do uzupełnienia których nie wzywał na etapie postanowienia o doprowadzeniu do zgodności z przepisami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w zakresie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. Organ podjął bowiem postępowanie dnia 15 czerwca 2018 r., a pismo z informacją o uprawnieniu z art. 10 K.p.a. wpłynęło do Spółki 25 czerwca 2018 r., natomiast decyzja została wydana już 22 czerwca 2018 r. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył też, że istotnie zawiadomienie o możliwości skorzystania z uprawnienia procesowego z art. 10 K.p.a. doręczono stronie po wydaniu decyzji, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, bo jedynym materiałem dowodowym w sprawie jest dokumentacja złożona przez samą skarżącą. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że zakres obowiązków nałożonych postanowieniami Starosty i postanowieniem Wojewody pokrywa się tylko w pewnej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Ponadto, zdaniem składu orzekającego, wyeliminowanie z obrotu prawnego - oprócz kwestionowanej decyzji - także postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2017 r. stało się konieczne, gdyż służy to końcowemu załatwieniu sprawy. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że postanowienie to, jako niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu, mogło zostać poddane kontroli Sądu dopiero wraz z zaskarżeniem decyzji z dnia 22 czerwca 2018 r.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym. Przypomnienia również wymaga, że w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dwoma postanowieniami Starosty nałożono na skarżącą Spółkę szereg obowiązków, celem doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z prawem oraz celem wyjaśnienia stwierdzonych niespójności - pomiędzy projektem oraz decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach i o warunkach zabudowy - dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Wobec ustalenia, że inwestor nie wykonał tych obowiązków, organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Natomiast po myśli ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przytoczonym przepisie ustawodawca uregulował procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Zasygnalizowano już wcześniej, że na postanowienie, którym nałożono obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie, zaś w przypadku nieusunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnotować jeszcze trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem dwukrotnej kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się ostatnio w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 36/17. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłych orzeczeniach sądowych, zatem przy jej rozstrzyganiu Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyrokach z dnia 21 lipca 2016 r. i z dnia 6 kwietnia 2017 r.

Oceniając obecnie kwestionowaną decyzję Sąd uznał, że Wojewoda Opolski nie zastosował się do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających przede wszystkim z wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, Wojewoda kolejny bowiem raz nie dokonał merytorycznej oceny stanowiska organu pierwszej instancji. Przypomnienia wymaga, że orzeczona przez Starostę Nyskiego, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę biogazowni o mocy do 2 MW nastąpiła wobec niewykonania przez skarżącą konkretnie określonych w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r. obowiązków. Tymczasem w kontrolowanym rozstrzygnięciu, nie stosując się do wytycznych Sądu, Wojewoda - poza wyrażeniem stanowiska o braku możliwości żądania dostarczenia przez inwestora wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy - nie odniósł się do stwierdzonych przez organ pierwszej instancji braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, pomimo że Sąd jednoznacznie wskazywał na konieczność dokonania całościowej oceny stanu faktycznego, z uwzględnieniem przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w kontekście wykazanych przez Starostę naruszeń. Zadaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było więc dokonanie merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę obowiązków przez organ pierwszej instancji, zaś pozytywna ocena w tej mierze wymagała w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Starostę nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie. Takich ustaleń organu odwoławczego w treści zaskarżonej decyzji zabrakło, przy czym Wojewoda nie podał, że przykładowo rozważania w tym zakresie stały się już nieaktualne z uwagi na zrealizowanie obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji. Natomiast ustalenie, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. - już tylko z tego powodu - czyniła koniecznym jej uchylenie.

W sprawie należy jeszcze wskazać, że Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uczynił to z odmiennym niż Starosta uzasadnieniem. Dostrzegając bowiem kolejne wadliwości w złożonej przez inwestora dokumentacji, w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponownie - w 17 punktach - określił obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jakie należy uzupełnić w zakreślonym terminie. W konsekwencji, w zaskarżonej decyzji badał spełnienie przez Spółkę obowiązków nałożonych postanowieniem własnym i wyłącznie w tym kontekście oceniał prawidłowość dokumentacji projektowej. Dodatkowo odnotować trzeba, że podczas rozprawy pełnomocnik organu stwierdził, iż zakres obowiązków określonych przez Starostę i organ odwoławczy częściowo pokrywa się (w treści zaskarżonej decyzji kwestia ta nie została odnotowana i wyjaśniona), jednak - zdaniem Sądu - wielokrotne nakładanie na stronę tych samych obowiązków jest niedopuszczalne, choćby z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który nie tylko nie upoważnia do takiego działania, ale obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji bezskutecznego upływu terminu na usunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości. Powtórzyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie Wojewoda powinien był - w pierwszym rzędzie - zweryfikować stanowisko Starosty zawarte w decyzji z dnia 3 listopada 2015 r. z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, ale również dlatego, że ewentualne stwierdzenie, iż skarżąca nie wypełniła obowiązków wynikających z postanowień organu pierwszej instancji skutkowałoby koniecznością odmownego załatwienia wniosku. W efekcie, zbędne mogło okazać się prowadzenie w postępowaniu odwoławczym dalszej analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji. W tym miejscu wskazać można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być stosowny przez organ w jednej sprawie ponownie, w sytuacji gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez złożenie stosownej dokumentacji, a dokumentacja ta posiada nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie wywodził w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 789/08; wyrok dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie wprowadza zakazu jego ponownego zastosowania w takim przypadku, a jego konstrukcja przemawia za dopuszczeniem takiej możliwości. W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca wykonał nałożone zobowiązanie, przedkładając żądaną dokumentację, stwierdzenie, iż termin usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie, nie jest uzasadnione. Jeżeli przedłożona dokumentacja posiada pewne braki, zaistnieć może podstawa do ponownego zobowiązania strony do usunięcia braków nowej dokumentacji, gdyż nie była ona uprzednio przedmiotem analizy organu. Za rozwiązaniem takim przemawia wykładnia celowościowa. Celem prowadzonego postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W interesie wnioskodawcy leży złożenie projektu budowlanego odpowiadającego wymogom prawa. Spełnienie tego warunku jest badane przez organ, który w razie naruszeń zobowiązuje stronę do ich usunięcia. Ponowienie tego trybu nie naruszy interesów wnioskodawcy i zapobiegnie wszczynaniu kolejnego postępowania administracyjnego. Opisany wyżej przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie, w której - jak wyjaśniono wcześniej - Wojewoda pominął konieczną ocenę stanowiska Starosty w kwestii wykonania przez skarżącą obowiązków określonych m.in. w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. W konsekwencji, choć utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżącą w postanowieniach Starosty z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r., to orzekał w innym aspekcie sprawy niż Starosta i wskazał na powody wydania decyzji odmownej, dotyczące niewykonania obowiązków określonych w innym postanowieniu.

Podsumowując powyższe wywody, Sąd uznał, że organ odwoławczy ograniczając się tylko do podania - stosownie do postanowienia z dnia 17 sierpnia 2017 r. - jakie nieprawidłowości zawiera przedłożona przez skarżącą dokumentacja oraz które z nich nie zostały usunięte, i jednocześnie pomijając ocenę realizacji obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto w niniejszej sprawie dostrzec trzeba, że z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, iż organ odwoławczy z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, poza jego dopuszczalnym uzupełnieniem w ramach określonych art. 136 K.p.a. Może za to wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego zupełnie inne wnioski. Poza tym organ odwoławczy musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Jak już wyjaśniono wcześniej, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny realizacji przez Spółkę obowiązków w nowym zakresie, odmiennym niż poddany analizie przez Starostę Nyskiego. Powyższe doprowadziło do pozbawienia strony prawa podważania ustaleń tego organu w drodze zwyczajnego środka prawnego (odwołania). Również z tego powodu Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody jest wadliwa. Niewątpliwie rację ma Wojewoda, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy może zupełnie pominąć postępowanie pierwszoinstanycjne i od nowa - tylko we własnym zakresie - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy uprawniony jest bowiem jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia 17 sierpnia 2017 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Z uwagi na ujawnione wady przeprowadzonego przez Wojewodę Opolskiego postępowania oraz zaskarżonej decyzji, które przesądziły o konieczności uchylenia wydanych przez ten organ aktów, za niecelowe Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.