Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 547/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik /spr./ Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2005 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r. – w części dotyczącej aktualnej działki ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Województwa [...].

Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Nieruchomość położona we wsi S. przy ul. [...], oznaczona hip. "[...] Nr rej. hip. [...]", działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność Z. L., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 1 powołanego wcześniej dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy W., a następnie z mocy art. 32 ust.2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się z dniem 13 kwietnia 1950 r. własnością Skarbu Państwa.

W dniu 8 lutego 1949 r. Z. L. złożył do Zarządu Miejskiego W. wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Decyzją Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. odmówiono mu przyznania prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) do gruntu wnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod "inwestycję zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] marca 1966 r.". Od powyższej decyzji odwołanie nie zostało wniesione.

W dniu 31 sierpnia 2001 r. A. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r.

Następstwo prawne po byłym właścicielu zostało udokumentowane.

Obecnie dawna nieruchomość położona we wsi S. przy ul. [...] wchodzi w skład działek ew. nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] stanowią własność komunalną W. Działka ew. nr [...], której dotyczył przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, pozostaje we władaniu [...] Kolumny Transportu Sanitarnego "[...]". Nabycie nastąpiło na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Nieruchomość posiada księgę wieczystą założoną w dniu [...] października 2003 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. podało, że z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] marca 1966 r. wynika, że inwestycją, o której mowa w decyzji Naczelnika [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, była ulica [...] zlokalizowana na terenie położonym od ul. [...] do ul. [...] oznaczonym literami [...] na załączonym do decyzji lokalizacyjnej szkicu nr [...]. Po zbadaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. Prezydium Rady Narodowej W.) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Naczelnika [...], Kolegium stwierdziło, że teren przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej obecnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przeznaczony był pod tereny urządzeń komunikacji samochodowej i inwestycja ta następnie została zrealizowana.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r. w części dotyczącej aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniosła A. P. We wniosku podniosła, iż ustalenia organu dotyczące przeznaczenia obecnej działki nr [...] pod teren urządzeń komunikacji samochodowej i realizacji tej inwestycji poprzez wybudowanie ulicy [...] są sprzeczne z materiałem dowodowym. Organ bowiem nie dysponował obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym przedmiotową działkę. Skarżąca przyznała, że na potrzeby komunikacji samochodowej przeznaczono część aktualnych działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Sposób zagospodarowania tej nieruchomości obrazuje dołączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szkic użytkowania nieruchomości hipotecznej S. nr [...] wraz z podaną w nim legendą. Strona nie kwestionowała powyższego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, czemu dała wyraz rezygnując z zaskarżania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] listopada 1980 r. w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], na których wybudowano ulicę.

Jak dalej podano we wniosku, faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie oznacza jeszcze, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji istniał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący ten grunt. Wątpliwości w tej mierze rozwiewa pismo Archiwum Państwowego [...] z dnia 15 listopada 2002 r., w którym stwierdza się, że w jego zbiorach istnieje tylko kopia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, zatwierdzonego w 1961 r., jednakże bez pieczęci i podpisów, co nie pozwala na uznanie tego dokumentu za dokument urzędowy i pozbawia go waloru dowodu w sprawie.

We wniosku wskazano także, że przedmiotowa działka nr [...], podobnie jak działka nr [...], z obrębu [...] nie była przeznaczona pod budowę ulicy, na co wskazuje aktualny sposób ich zagospodarowania. Ponadto zauważono, że oceny rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie powinno rozpatrywać się w oderwaniu od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r. – w części dotyczącej aktualnej działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Podniesiono we wniosku także, że Naczelnik [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii istnienia przewidzianych w dekrecie przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku A. P., podało w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszą, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r., a wypis tego planu, sporządzony na podstawie bazy znajdującej się w posiadaniu Kolegium, zakupionej w Archiwum Państwowym [...], został dołączony do akt sprawy. Jak wynika z ustaleń tego planu, przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "KS", zdefiniowanym jako "tereny urządzeń komunikacji samochodowej". Zdaniem Kolegium oznacza to, że nie istniała w dniu [...] listopada 1980 r. możliwość ustanowienia na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej z powodu niespełnienia wymogu określonego w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., gdyż grunt ten został przeznaczony do użytku publicznego.

Ponadto, odpowiadając na zarzuty wniosku, Kolegium stwierdziło, że okoliczność, że do chwili obecnej na części przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane przewidziane przez plan zagospodarowania przestrzennego zamierzenie, nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż decydujące jest wyłącznie przeznaczenie w planie, a nie sposób faktycznej realizacji. Zdaniem Kolegium pojęcia "urządzenia komunikacji samochodowej" nie można utożsamiać wyłącznie z drogami/ulicami; do takich urządzeń zaliczyć trzeba wszelkiego rodzaju infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania dróg, taką jak parkingi, stacje benzynowe, itp., a także inne "urządzenia" związane z komunikacją (przystanki, warsztaty samochodowe, zajezdnie autobusowe). Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r. – w części dotyczącej aktualnie działki ew. nr [...] z obrębu [...], Kolegium, uznało, że nie jest uprawnione do jej oceny i to rozstrzygnięcie nie może wpłynąć na wynik postępowania zawisłego przed Kolegium.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P. zarzucając jej naruszenie art. 7, 8 i 107 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005 r. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów warszawskich poprzez uznanie, że w dacie wydania decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r. nie było możliwe ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawa wieczystego użytkowania do części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], pow. [...] m2. Skarżąca wskazała, że przy ocenie wniosków o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania w trybie dotyczącym tzw. gruntów [...], powinno się brać pod uwagę plan ich przestrzennego zagospodarowania obowiązujący w dacie, w której takie wnioski, zgodnie z obowiązującymi przepisami, należało rozpatrzyć, a nie plan opracowany kilkadziesiąt lat później.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z treścią tego przepisu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania decyzji, planie zagospodarowania przestrzennego (uprzednio – planie zabudowania), a następnie ocena, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela daje się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z treści planu. Wynik tych ustaleń oraz uzasadnienie dokonanej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. Na podstawie tego planu Kolegium ustaliło, że przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "KS", zdefiniowanym jako "tereny urządzeń komunikacji samochodowej".

Przy przyjęciu takiej treści ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny przesłanki, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez spadkobierczynię dotychczasowego właściciela. Z ustaleń, z których wynika, iż przedmiotowy grunt nie był przeznaczony pod budowę ulicy wraz z infrastrukturą, a jedynie na cel urządzeń komunikacji samochodowej, organ nie wyciągnął właściwych wniosków odnośnie tego, czy takie przeznaczenie gruntu da się pogodzić z korzystaniem z niego przez skarżącą, z ewentualnym ograniczeniem, co do sposobu korzystania z nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zupełnie pominęło fakt, że Naczelnik [...], odmawiając oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, należy wskazać na naruszenia natury procesowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oparło swoje rozstrzygnięcie o obowiązujący w dacie wydania decyzji Naczelnika [...] plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r.

W aktach sprawy znajduje się kopia kolorowej reprodukcji wykonanej z planu znajdującego się w zasobach Archiwum Państwowego [...]. Na podstawie załączonej kopii planu nie wiadomo, w jaki sposób organ dokonał swoich ustaleń. Trudno, bowiem jednoznacznie ustalić, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej obecnie działki ew. nr [...], gdyż organ nie oznaczył w jakikolwiek sposób tej nieruchomości na kopii planu. Nie wiadomo, w jaki sposób ustalono, że teren ten został przeznaczony według planu pod tereny urządzeń komunikacji samochodowej, oznaczone symbolem KS. Wątpliwości tych nie wyjaśniają, a wprost przeciwnie – pogłębiają, pisma z Archiwum Państwowego [...] z dnia 15 listopada 2002 r. i 3 lutego 2003 r. Z pism tych wynika, że najpóźniejszymi przechowywanymi w zasobie Archiwum planami zagospodarowania przestrzennego zawierającymi podpisy stwierdzające ich autentyczność są Plany Etapowe i Kierunkowe [...] z roku 1961. W zbiorach Archiwum przechowywana jest też, pochodząca z roku 1975, kopia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985, zatwierdzonego w 1969 r. Jak podało Archiwum, kopia ta nie zawiera jednak żadnych pieczęci i podpisów stwierdzających jej autentyczność lub zgodność z oryginałem.

Należy wskazać przy tym, że klauzula uwiarygodniająca na kopii reprodukcji wykonanej z planu wskazuje, że jest to kopia planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...], a nie - jak podaje Kolegium - planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. Należy dalej wskazać, że w aktach sprawy brak jest uchwały Nr [...] z 1969 r. zatwierdzającej Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 lub ustaleń, gdzie ten plan został opublikowany. Brakiem, który pozbawia dokument waloru dokumentu urzędowego, jest brak na wykonanej w 1975 r. kopii planu podpisu i pieczęci stwierdzających jej zgodność z oryginałem.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1980 r. – w części dotyczącej aktualnie działki ew. nr [...] z obrębu [...], należy ponownie ocenić - czy przy wyżej wymienionych uchybieniach zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.