Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1669/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 153, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołań E. M., J. M. i P. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] maja 1979 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], poz. rej. [...], położonego we wsi [...] gm. [...], należącego do spadkobierców Z. M.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. E. M., J. M., P. M. i S. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 363/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi E. M., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2009 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] przekazał wniosek z dnia [...] czerwca 2005 r. do rozpoznania zgodnie z właściwością Wojewodzie [...].

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż w sprawie niniejszej spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198).

W wyniku odwołania E. M., J. M. oraz P. M., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W wyniku skargi E. M. i P. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt ISA/Wa 2514/12 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. wskazując, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej – J. M., który zmarł w dniu [...] maja 2012 r. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od ww. wyroku z dnia 5 lutego 2013 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że nie zachowały się całościowe akta postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1979 r. Pismami z dnia 1 grudnia 2008 r. i 23 grudnia 2008 r. Starosta [...] oraz Wójt Gminy w [...] poinformowali Wojewodę, iż w zasobach archiwalnych Starostwa i Urzędu Gminy nie odnaleziono akt sprawy dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W aktach sprawy znajdują się jedynie kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] oraz protokół z lustracji gospodarstwa rolnego. Z kontrolowanej decyzji wynika, że wyżej opisane gospodarstwo rolne zostało przejęte na własność Państwa na podstawie art. 2 ww. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Z kolei, w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie zaś § 2 ww. rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Minister podniósł, że w uzasadnieniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy w [...] wskazano, że właściciel gospodarstwa zmarł i od chwili jego śmierci, tj. od około 5-ciu lat nikt gospodarstwem się nie zajmuje, zaś ziemia stoi odłogiem. Ponadto, w decyzji tej stwierdzono, że spadkobiercy mieszkają w innych miejscowościach i również gospodarstwem się nie interesują. Z kolei, ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z przeprowadzonej lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego, sporządzonego dnia [...] maja 1979 r. przez 5-osobową komisję wynika, iż w skład gospodarstwa wchodzą grunty orne o pow. [...] ha oraz użytki zielone o pow. [...] ha, na gospodarstwie nikt nie zamieszkuje, a jedynie powierzchnia wynosząca [...] ha użytkowana jest rolniczo przez nie ustalonego dzierżawcę, zaś pozostałość gruntu leży odłogiem. Ponadto w protokole stwierdzono, iż grunty opuszczone są od około 3 lat. Organ podniósł, że we wniosku z dnia 6 czerwca 2005 r. strony wskazały, iż Z. M. mieszkał wraz z rodziną we wsi [...]. Okoliczności tej nie kwestionowały również strony w toku dalszego postępowania. Z protokołu z rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne było bez zabudowań, dlatego też rodzina Z. M. mieszkała w gospodarstwie położonym we wsi [...]. Wobec tego, w ocenie organu, nie budzi wątpliwości spełnienie przez przedmiotowe gospodarstwo pierwszej ze wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. przesłanek, tj. uznania go za opuszczone, albowiem nie było ono zamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców. Z. M. - właściciel gospodarstwa zmarł w dniu [...] stycznia 1978 r. Strony natomiast podniosły, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że spełniona została druga ze wskazanych w omawianym rozporządzeniu przesłanek, tj. iż gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. We wniosku wskazano, iż gospodarstwo było użytkowane rolniczo przez M. M. i Z. M. Następnie w związku z kłopotami zdrowotnymi Z. M. gospodarstwo zostało wydzierżawione Z. S. - na podstawie umowy z dnia [...] października 1969 r. na okres od 1970 do 1978 r. Z umowy tej wynika, że Z. S. zobowiązał się, iż tytułem dzierżawy będzie płacił wszelkie należności wobec Państwa i gromady, tj. podatek gruntowy, fundusz gromadzki i obowiązkową dostawę żywca z ww. obszaru.

Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 363/10 uchylającym decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] wydane w przedmiotowej sprawie, zalecił jednak organom ją rozpoznającym przeprowadzenie dowodu z zeznań dzierżawcy przedmiotowego gospodarstwa Z. S. wskazując, że protokół z lustracji gospodarstwa nie powinien stanowić jedynego środka dowodowego do ustalenia czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji stan faktyczny odpowiadał obowiązującym przepisom prawa stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższy wyrok oraz fakt, iż nie było możliwe przesłuchanie dzierżawcy z powodu jego śmierci, organ pierwszej instancji w toku postępowania przesłuchał innych świadków na okoliczność uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przedmiotowego gospodarstwa przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2011 r. przesłuchano H. M., J. Ł. oraz T. G.

J. Ł. oświadczył, że pamięta, iż w latach 1957-1962 (w okresie, kiedy chodził do szkoły) Z. M. przyjeżdżał do miejscowości [...] z żoną i czasami z dziećmi i uprawiał rolniczo ok. 1 ha gospodarstwa, sadząc żyto lub ziemniaki, pozostała część stanowiła natomiast łąkę, z której zbierał siano, a po zakończeniu sianokosów sąsiedzi wypasali na nim krowy. Świadek zeznał, iż gospodarstwo było uprawiane do 1962 r. później zaś oddane było w dzierżawę, początkowo do 1965 r. rodzicom świadka, którzy jak zeznał sadzili tam ziemniaki i siali żyto. O tym, komu następnie było wydzierżawione gospodarstwo nie jest nic świadkowi wiadomo, zeznał jednak, że grunt Z. M. stanowił w późniejszym okresie pastwisko.

T. G. zeznał natomiast, że w miejscowości [...] mieszka od lat 50-tych. Świadek oświadczył początkowo, iż na przedmiotowym gruncie nigdy nie widział rodziny Z. M., pamięta, że połowa przedmiotowego gospodarstwa uprawiana była przez brata Z. M. - tj. M. M., pozostałej zaś części, tj. ok. 2 ha Z. M., z niewiadomych dla świadka powodów, nie uprawiał. Ta nieuprawiana część stanowiła łąki, na których kto chciał pasł krowy i kosił trawę. W dalszej części rozprawy (w odpowiedzi na pytanie strony, który z braci faktycznie użytkował gospodarstwo odpowiedział, iż był to jednak Z. M., który przyjeżdżał na gospodarstwo koniem). Świadek zeznał ponadto, iż pamięta, iż dzierżawcami przedmiotowego gospodarstwa byli S. Ł., który dzierżawił to gospodarstwo ok. 2 lat oraz Z. S. i J. S. Świadek wskazał, iż tylko Z. S. zaorał ok. 30 arów gospodarstwa, pozostała część były to pastwiska. T. G. nie pamiętał jednak, w jakim okresie grunty były dzierżawione.

Zeznania H. M. nie wniosły natomiast żadnych istotnych wiadomości w sprawie, bowiem świadek oświadczyła, iż nigdy nie prowadziła gospodarstwa i nie interesowała się również uprawą gruntów położonych obok jej domu.

Minister stwierdził także, że w aktach sprawy znajduje się ponadto protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2006 r. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Zawiera on zeznania W. Ś., który oświadczył, iż pamięta, że Z. M. uprawiał pole, nie pamięta jednak, w jakich to było latach, nie pamięta nawet, kiedy zmarł. Wskazał ponadto, iż gospodarstwo w części stanowiła łąka, zaś w pozostałej części grunty orne. Na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym przesłuchano ponadto M. Ł., która podobnie jak W. Ś. oświadczyła, iż Z. M. uprawiał gospodarstwo, nie pamięta jednak w jakich to było latach.

Oceniając powyższe zeznania Minister stwierdził, że powyższe zeznania są zgodne co do faktu, iż przedmiotowe gospodarstwo było uprawiane jedynie w części, w pozostałej zaś części stanowiło łąki. Zeznania pokrywają się z treścią protokołu, w którym stwierdzono, iż gospodarstwo składa się z gruntów rolnych i użytków zielonych. Nie można jednak na podstawie powyższych zeznań stwierdzić, co i na jakiej powierzchni było uprawiane w danym czasie oraz jak wyglądała kwestia uprawy przedmiotowego gospodarstwa w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o jego przejęciu na własność Państwa. Jedynie E. M. wskazała w ww. protokole z rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż Z. S. w 1978 r. zasiał oziminę i zbierał ją w 1979 r. Żaden ze świadków nie potwierdził jednak powyższego twierdzenia. Zeznania świadków są wprawdzie zgodne co do tego, iż gospodarstwo było dzierżawione, nie wynika z nich natomiast, aby dzierżawca poddawał rzeczywiście większą część gospodarstwa uprawie oraz właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z treścią protokołu, stwierdzającego, iż tylko ok. 0.20 ha uprawiane jest przez nieustalonego dzierżawcę zgodne są zeznania T.G., który wskazał, iż dzierżawca- Z. S. zaorał tylko ok. 30 arów, zaś reszta to było pastwisko. Minister wskazał, iż rozbieżności w treści zeznań, dotyczących tak szczegółowych kwestii są zrozumiałe, biorąc pod uwagę znaczny, ponad trzydziestoletni upływ czasu od momentu wydania przedmiotowej decyzji. Oświadczenia złożone po tylu latach obarczone są ryzykiem błędów w związku z czym nie można na ich podstawie podważyć protokołu z oględzin. Istotne jest jednak, iż w przedmiotowej sprawie zeznania, mimo iż niespójne i w wielu aspektach rozbieżne między sobą korelują z treścią protokołu i nie zaprzeczają zawartym w nim ustaleniom.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia odwołujących się, iż w okresie wiosennym, tj. w miesiącu maju zabiegi agrotechniczne i ich rezultaty nie musiały być jeszcze wcale widoczne na gruncie wskazać należy, iż ziemia musi być właściwie uprawiana przez cały rok - co wiąże się przede wszystkim z jej nawożeniem, które użyźnia glebę (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1820/12).

W konsekwencji Minister stwierdził, że sam fakt zawarcia umowy nie może stanowić okoliczności wyłączającej przyjęcie, iż zachodzi przesłanka do uznania gospodarstwa za opuszczone w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. Z omawianego rozporządzenia wynika bowiem, iż dzierżawiona nieruchomość (na której nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice) tylko wówczas nie mogła być uznana za opuszczoną, gdy dzierżawca uprawiał ją w całości lub w większej części oraz poddawał właściwym zabiegom agrotechnicznym. Wskazać należy przy tym, iż podnoszony przez strony w Odwołaniu fakt uiszczania przez dzierżawcę czynszu dzierżawnego i podatków nie ma przy tym dla rozpatrywanej kwestii znaczenia.

Ponadto organ stwierdził, że przepisy prawa materialnego nie przewidywały stosowania szczególnej procedury postępowania w sprawie ustalania, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa jako "gospodarstwo opuszczone", w szczególności nie wskazywały konieczności sporządzania protokołu z oględzin gospodarstwa ani wymogów, jakim powinien odpowiadać. Fakt, iż protokół nie został podpisany przez wszystkich członków komisji nie może być oceniane jako zaistnienie przesłanki nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś okoliczność ta nie odbiera temu dokumentowi mocy dowodowej. Został on bowiem sporządzony przez pracownika Urzędu Gminy w formie pisemnej i został podpisany przez jednego z członków komisji. Ponadto rozbieżności co do długości okresu opuszczenia gospodarstwa rolnego - w protokole wskazano okres 3 lat, zaś w decyzji okres 5 lat nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej prawy. Przepisy dotyczące przejmowania opuszczonych gospodarstw rolnych nie wskazywały bowiem przez jaki okres gospodarstwo powinno być opuszczone, aby możliwym było wydanie stosownej decyzji, istotny był sam fakt nie uprawiania ziemi.

Odnosząc się zaś do kwestii podnoszonej przez strony a dotyczącej powierzchni gospodarstwa rolnego określonej w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1979 r., tj. [...] ha, która różni się od powierzchni widniejącej w nakazie płatniczym podatku gruntowego z lat 1961 i 1962, gdzie określona jest na [...] ha, Minister wyjaśnił, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Definicję gospodarstwa rolnego zawierał natomiast § 2 obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45, poz. 304), zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa. Powierzchnia gospodarstwa wskazana w protokole z lustracji i decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa, tj. [...] ha zgodna jest z danymi zawartymi w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, sporządzonym dnia [...]lutego 1973 r. dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], w którym do momentu wprowadzenia zmian, wynikających z kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] jako władający gruntem stanowiącym działkę ewidencyjną, oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha wpisany był pod, pozycją nr [...] Z. M. Z wypisu z ww. rejestru gruntów wynika, iż przedmiotowa działka stanowiła grunty orne ([...] ha) oraz pastwiska trwałe ([...] ha). Istotnie, w aktach sprawy znajduje się także przedłożony przez E. M. dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, iż Z. M. był właścicielem gospodarstwa o pow. [...] ha. W przedmiotowej sprawie brak jest jednak tytułu własności, stanowiącego podstawę ujawnienia właściciela w ewidencji gruntów, z którego wynikałaby w sposób nie budzący wątpliwości powierzchnia gruntów należących do Z. M. Jak wynika bowiem z akt sprawy, na mocy wyroku Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września - [...] października 1938 r., sygn. akt [...] w przedmiocie działu spadku po K. K. M. M., Z. M., K. M. i A. M. stali się współwłaścicielami części wschodniej osady włościańskiej zapisanej w tabeli nadawczej wsi [...] o przestrzeni [...]. Jak wynika z wyjaśnień E. M., zawartych w piśmie z dnia 30 lipca 2007 r., nabyte na mocy ww. postanowienia sądu gospodarstwo użytkowane było przez Z. M. i M. M., bowiem K. i A. M. zrezygnowały z udziału w prowadzeniu tego gospodarstwa i wyjechały poza teren Gminy [...]. Jak wskazała E. M. w ww. piśmie podział tego gospodarstwa został dokonany w ten sposób, że Z. M. użytkował działkę nr [...] o pow. [...] ha, natomiast M. M. działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. E. M. wskazała jednak, iż pomimo starań nie udało jej się uzyskać dokumentu potwierdzającego podział nabytej na współwłasność nieruchomości. Mimo wskazanej wyżej rozbieżności w powierzchni przedmiotowej działki nr [...] nie można uznać, iż organ wydający kwestionowaną decyzję z dnia [...] maja 1979 r. naruszył w sposób rażący prawo. Organ sporządzając protokół i następnie wydając decyzję oparł się na danych wynikających z ewidencji gruntów, która ma charakter dokumentu urzędowego, w której to jak wskazano powyżej Z. M. ujawniony był jako właściciel gruntów o powierzchni [...] ha. Dodać należy, iż nakaz płatniczy nie może stanowić podstawy do kwestionowania danych wskazanych w ewidencji gruntów.

Dalej organ wskazał, że we wniosku podniesiono, iż ani Z. M., ani żaden z jego spadkobierców nie otrzymał przedmiotowej decyzji. W odwołaniu wskazano natomiast, iż Z. M. nie był obecny przy sporządzaniu protokołu, nie miał zatem możliwości przeciwdziałania czynnościom zmierzającym do przejęcia jego gospodarstwa. Ustosunkowując się do tego zarzutu Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie jej prawidłowości pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji poza przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy pozostają okoliczności przedstawionego we wniosku braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Powyższy zarzut stanowić może co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie można się powoływać na podstawy wznowienia postępowania.

Odnosząc się natomiast do pisma E. M. i P. M. z dnia 10 lipca 2015 r., dotyczącego aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i pisma Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2015 r. wskazać należy, że jak wynika z ww. pisma działka oznaczona nr [...] objęta została wymianą gruntów wsi [...], zatwierdzoną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. Tytułem ekwiwalentu za ww. działkę nr [...] wydzielono działki nr [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] ekwiwalent ten otrzymała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...], której działka nr [...] została przekazana w trwałe użytkowanie decyzją Naczelnika Gminy w [...]. Jak wynika z pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. działka nr [...] została podzielona i weszła w skład ekwiwalentów otrzymanych przez osoby prywatne biorące udział w wymianie. Wobec tego, odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne wobec podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów. Kierując się powyższymi wskazaniami organ naczelny uznał za zasadne nie zawiadamianie w prowadzonym postępowaniu tych wszystkich podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład przejętej nieruchomości.

W konsekwencji Minister stwierdził, że z uwagi na fakt, iż okoliczności przedmiotowej sprawy nie wskazują aby kwestionowana decyzja dotknięta była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 k.p.a brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1979 r., nr [...].

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. M. oraz P. M. - reprezentowani przez adw. [...].

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) poprzez błędną interpretację;

2) przepisu art. 156 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

3) przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez powierzchowne zbadanie materiału dowodowego, dobór i ocenę dowodów zebranych w sprawie w oderwaniu od innych, nie pasujących do koncepcji przyjętej przez organ oraz dowolną ocenę zebranych dowodów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1979 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż twierdzenie organu nadzorczego, że decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa była prawidłowa w sytuacji, gdy całe postępowanie dowodowe wskazuje na to, że gospodarstwo było uprawiane, a następnie wydzierżawione, stoi w sprzeczności z postępowaniem dowodowym. Skarżący nie zgodzili się z organem nadzorczym, że większa część gospodarstwa nie była uprawiana. Określenie przez organ powierzchni rzekomo nieuprawianej, zdaniem skarżących, jest nie poparte żadnym dowodem. Nikt w przedmiotowej sprawie nie poczynił pomiarów przedmiotowego gospodarstwa. Zarzucono także organowi, iż ten w sposób nieuprawniony stwierdził, że tylko zaorane pole z uprawami mogło stanowić część gospodarstwa rolnego, tym samym wyłączając z zakresu gospodarstwa łąki i pastwiska. Ponadto zarzucono, iż organ nie ustalił co było źródłem utrzymania dla Z. M. i jego rodziny skoro opuścił przedmiotowe gospodarstwo, jak i nie przesłuchał dotąd nie składających zeznań, a żyjących świadków - członków Komisji, która lustrowała nieruchomość, a także wnuków dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości, tj. B. S. i R. S.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (do czego zmierza strona skarżąca po ponad kilkudziesięciu latach od wydania kwestionowanej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań." Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] maja 1979 r. wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161). Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowił więc podstawę do przejmowania mienia dwojakiego rodzaju:

1) gospodarstw rolnych i działek określonych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r.,

2) wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli.

W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie wymagało ustalenia, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, czy przejęta na własność Państwa nieruchomość spełniała na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 1979 r. cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Tryb przejęcia był dopuszczalny bowiem tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 363/10, na skutek skargi E. M., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2009 r. - zapadłe w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym wskazano, iż "(...) zachowany dokument (protokół lustracji) stwierdzał, że gospodarstwa tego nikt nie zamieszkuje. Niewątpliwie zatem gospodarstwo to spełniało pierwszą z przesłanek określonych w § 1 ww. rozporządzenia. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca wskazując, iż taki charakter gospodarstwo to miało od początku. Wobec powyższego kolejną przesłanką jaką musiało spełnić zakwalifikowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo było wykazanie, że w całości lub większej części gospodarstwo to nie było uprawiane lub poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika wieczystego lub dzierżawcę". Dlatego też Sąd nakazał m.in. organowi odniesienie się do znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy przedmiotowego gospodarstwa zawartej w dniu [...] października 1969 r. na okres do końca 1978 r. oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań Z. S. – długoletniego dzierżawcy gospodarstwa rolnego.

I tak, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd orzekający doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa.

Z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania (decyzja z 1979 r., protokół lustracji, oświadczenia stron zawarte we wniosku z czerwca 2005 r., protokół rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym z dnia [...] lutego 2008 r.) bezspornie wynika, że gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, stanowiące działkę ewidencyjną nr [...], poz. rej. [...], położone we wsi [...] gm. [...] spełniało przesłankę opuszczenia w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Na nieruchomości tej nie zamieszkiwał bowiem właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice. Takie stanowisko też zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., zapadłym w przedmiotowej sprawie.

Ocenie przez Sąd podlegała więc zasadność przyjęcia przez Ministra spełnienia przesłanki drugiej wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., tj. brak uprawy gospodarstwa w większej części oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zdaniem składu orzekającego prawidłowo organ przyjął (biorąc pod uwagę istotę postępowania nadzorczego oraz fakt, że jest ono prowadzone po kilkudziesięciu latach od przejęcia przedmiotowej nieruchomości), że powyższa przesłanka została spełniona. Prowadzą do tego nie tylko ocena kontrolowanej decyzji z 1979 r. czy protokołu lustracji ale również ocena (dokonana zgodnie z wytycznymi WSA z wyroku z 29 kwietnia 2010 r.) umowy dzierżawy gospodarstwa z dnia [...] października 1969 r. na okres od 1970 r. do 1978 r. Z. S. oraz zeznania świadków, które jak słusznie wskazał organ zgodne są co do faktu, że gospodarstwo było uprawiane jedynie w części, w pozostałej zaś części stanowiło łąki. Zeznania pokrywają się z treścią protokołu z lustracji również co do tego, że gospodarstwo składało się z gruntów rolnych i użytków zielonych. Zeznania świadków są zgodne także co do tego, że gospodarstwo było dzierżawione, nie wynika z nich natomiast, że Z. S. poddawał faktycznie większą część gospodarstwa uprawie oraz właściwym zabiegom agrotechnicznym. Świadek T. G. wyraźnie oświadczył, że dzierżawca Z. S. zaorał tylko ok. 30 arów, zaś resztę stanowiło pastwisko. Wprawdzie E. M. oświadczyła przed Kolegium, że dzierżawca w 1978 r. zasiał oziminę i zbierał ją w 1979 r., jednakże tej okoliczności nie potwierdził żaden ze świadków.

Zdaniem Sądu organ dokonał wszechstronnej oceny (w związku z protokołem lustracji i umową dzierżawy) zeznań przesłuchanych świadków i doszedł do racjonalnego wniosku, że zeznania te złożone ponad trzydzieści lat po przejęciu gospodarstwa rolnego mogą być obarczone ryzykiem błędów. Co istotne jednak w sprawie, część z tych zeznań (jak wskazano wyżej) koreluje z protokołem lustracji.

W tym miejscu wskazać ponownie należy, że do podważenia decyzji w trybie nadzorczym nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Tym samym nie mogą zyskać uznania Sądu zarzuty co do tego, że organ: nie poczynił pomiarów przedmiotowego gospodarstwa, nie ustalił co było źródłem utrzymania dla Z. M. i jego rodziny skoro opuścił przedmiotowe gospodarstwo, nie przesłuchał dotąd świadków - członków Komisji, która lustrowała nieruchomość, a także wnuków dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości, tj. B. S. i R. S. Wskazać jednak należy, że organ wydający decyzję ustalając powierzchnię oparł się na danych wynikających z ewidencji gruntów, mającej charakter dokumentu urzędowego, w której Z. M. wskazany był jako właściciel gruntów o pow. [...] ha. Odnosząc się do żądań w zakresie przesłuchania ww. świadków, Minister - wobec śmierci dzierżawcy Z. S. - (na konieczność przesłuchania, którego wskazał WSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r.) przesłuchał mieszkańców wsi [...] słusznie uznając ich zeznania za najbardziej wiarygodne. I to stanowisko Sąd w składzie orzekającym podziela.

W świetle tego co wyżej podniesiono, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że decyzja z dnia [...] maja 1979 r. nie została dotknięta którąkolwiek z wad nieważności normowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1