Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 403/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędzia WSA, Włodzimierz Kowalczyk, , , Sędzia WSA, Sędzia WSA, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant, spec. Joanna Piątek-Macugowska, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] grudnia 2018r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Fundacji "[...]" – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] października 2018 r. [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (PINB) z [...] września 2015 r. zmieniającej decyzję własną z [...] marca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przebudowy z remontem i modernizacją elewacji budynku przy ul. M. w S., udzielającą pozwolenia na wznowienie robót i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ wskazał, że sprawę wszczęto na wniosek Z. J. – współwłaściciela działki nr ew. [...] przy ul. M. w S. graniczącej z działką inwestycyjną nr ew. [...].

Dalej wyjaśnił, że nie miał zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który dotyczy wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowanie znajduje art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

GINB stwierdził, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony powołując się na orzecznictwo.

Następnie przybliżył zasady postępowania nieważnościowego i podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, iż rażąco naruszono art. 155 Kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ podniósł, że decyzją z [...] lutego 2015 r. PINB nałożył - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - na Fundację obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego istotne zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją z [...] maja 2012 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na parterze i lokalu mieszkalnego w piwnicy na lokal biurowy z księgarnią i herbaciarnią, z przebudową elewacji budynku oraz zmianą zagospodarowania działki nr ew. [...]. Decyzją z [...] marca 2015 r. - na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Następnie GINB przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego (Dz. U. 2015 r., poz. 443, na dzień 29 września 2015 r.). Zaznaczył, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, iż projekt zamienny może zawierać jedynie opis robót wynikających z projektu budowlanego, robót już wykonanych oraz ewentualnie dodatkowych robót koniecznych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem np. jeżeli obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane to w projekcie zamiennym powinny być zaplanowane roboty doprowadzające inwestycję do stanu zgodnego z ww. przepisami. Nie może więc być mylony z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego (zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), ani z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31). Do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 1, 28 ust. 1 właściwe są organy architektoniczno-budowlane. Postępowanie naprawcze nie może zastępować postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Natomiast w projekcie zamiennym zmiany polegały m.in. na rozbudowie i przebudowie budynku (zewnętrznej windy plenerowej z klatką schodową, stropu nad wewnętrzną klatką schodową, dwóch tarasów na wysokości poddasza i tarasu na parterze ze schodami terenowymi). Z projektu budowlanego z lipca 2015 r. wynika, że dotyczy on planowanych robót budowlanych. Zatwierdzenie zatem nie wynikało z doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami. Stąd projekt zamienny nie mógł być zatwierdzony w trybie art. 51 ust. 4 i ust. 1 pkt 3. Organ zauważył, że PINB nie uzasadnił zastosowania art. 155 Kpa.

Przekroczenie uprawnień wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego jest ewidentne i oczywiste. Przejęcie kompetencji organu architektoniczno-budowlanego powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być zaakceptowane w państwie prawa. Stąd decyzja z [...] września 2015 r. rażąco narusza art. 155 w zw. art. 51 ust. 4 i ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co powoduje konieczność jej eliminacji z obiegu prawnego.

Odnosząc się do odwołania GINB podkreślił m.in., że organy nadzoru mają prawo kontroli oraz wydania pozwolenia na użytkowanie co do inwestycji, na którą pozwolenia na budowę udzielił organ architektoniczno-budowlany jak i co do której organ nadzoru przeprowadził postępowanie legalizacyjne.

Zdaniem organu, decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem w orzecznictwie rozumiana jest jako brak możliwości przywrócenia stanu prawnego poprzedniego, ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok WSA w W-wie z 1 czerwca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 554/10). Tak więc zrealizowanie robót objętych ww. projektem zamiennym, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, zawarcie umów cywilnoprawnych co do korzystania z budynku, czy pomoc publicznoprawna nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ dodał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawały racje słusznościowe, gdyż art. 156 Kpa, nie daje takich możliwości. Ponadto, niniejsze rozstrzygnięcie nie jest równoznaczne z automatycznym nakazem rozbiórki robót.

Skargę na ww. decyzję złożyła "[...]" zarzucając naruszenie:

1. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym, w sytuacji:

- gdy nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego jego interes prawny wynika;

- gdy jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. obiektu;

b) brak wskazania materialnej podstawy interesu prawnego Z. J.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności pozwalające na utrzymanie w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja winna zostać uchylona a postępowanie umorzone wobec braku przesłanek do wszczęcia postępowania na wniosek Z. J., ani do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa na wniosek;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność na wniosek uzasadniony naruszeniem zapisów miejscowego planu, w sytuacji uznania, że brak było podstaw do oceny zgodności rozwiązań projektowych z zapisami planu;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 16 w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 1 planu w sytuacji, gdy inwestycja nie narusza ww. zapisów;

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

6. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

7. art. 51 ust. 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że PINB nie mógł wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy wszczął i prowadził postępowanie co do robót odbiegających od pozwolenia na budowę, w sytuacji nieustalenia zakresu odstępstw i prac objętych decyzją zmieniającą, ani przenikania się tych zakresów (przebudowa budynku, remont elewacji, zagospodarowanie terenu) a także wpływu na przebudowę;

8. art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie była możliwa zmiana ww. decyzji;

9. art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której strona zrealizowała inwestycję w oparciu o szereg decyzji i spełniła wymogi techniczno- budowlane do użytkowania i użytkowana jest ponad 2 lata, w sytuacji, gdy nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a..

10. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (w tym nieustalenie zakresu prac objętych decyzją, który zbieżny jest ze stwierdzonymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i zakresem prac niezbędnych do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem);

2) poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym dowodów złożonych przy odwołaniu;

11. art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy, brak ustaleń faktycznych i ich odniesienia do przepisów prawa materialnego;

12. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji , niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bowiem zainicjował je wniosek m.in. Z. J., który nie był stroną postępowania o pozwolenie na przebudowę, jak i zatwierdzenia projektu zamiennego. Nie wykazał też indywidualnego interesu prawnego, nie przywołał przepisu prawa materialnego jako podstawy do przyznania statusu strony.

Fundacja przytoczyła art. 157 § 2 k.p.a. podkreślając, że złożenie wniosku nie wszczyna automatycznie postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może obejmować badania przyczyny nieważności, ale dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku.

Dalej – powołując się na orzecznictwo – przedstawiła stanowisko odnośnie zasad ustalania interesu prawnego.

Fundacja zaznaczyła, że Z. J wskazał na niezgodność inwestycji z planem. GINB uznał, iż nie ma podstaw do oceny zgodności inwestycji z planem. Zdaniem strony, wobec ustalenia, że przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, nie może być w ogóle badana należało umorzyć postępowanie.

Skarżąca stwierdziła, że krąg stron w postępowaniu w trybie art. 50 i 51 ustawy określa się na podstawie art. 28 k.p.a., oznacza to, że wnioskodawca winien legitymować się interesem prawnym a nie faktycznym (wyrok Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91). Wprawdzie GINB odnosi się do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy i wskazuje na uzasadniony udział właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jednak wywodzi, że zgodność inwestycji z planem nie może być oceniana. Organ w istocie nie wykazał interesu prawnego wnioskodawcy.

Następnie obszernie przedstawiła kryteria dot. wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, powołując się na orzecznictwo i doktrynę. Podkreśliła ponownie, że wnioskodawca nie wykazał prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu własnej nieruchomości

Wskazała, że zgodnie z zapisami uchwały [...] z [...] października 1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na obszarze dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]) w § 10 ust. 1 pkt 5.1 oraz ust. 5.3 uchwały dla terenu [...] (7,1 ha, w tym ulicę M. - granica zabudowy) przewidziano jako funkcję dominującą mieszkalnictwo, zakaz przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. M. na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów. W § 10 ust. 6.3. uchwały zakazano lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Zgodnie z § 2 pkt 8 funkcja dominująca to funkcja główna (najważniejsza) terenu, określona w planie pośrednio, ustaleniami jakościowymi (np. zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych, zakaz lokalizacji funkcji chronionych). Ustalenie funkcji dominującej nie wyłącza możliwości lokalizacji innych funkcji. Sporna inwestycja mieści się w funkcji przewidzianej planem, nie obniża też standardu warunków mieszkaniowych, nie pełni funkcji chronionej w rozumieniu § 2 uchwały (definicje). W § 2 pkt 16 lit. c planu, jako obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych wskazano np. obiekty generujące hałas o dużym natężeniu w porze nocnej: lokal gastronomiczny z działalnością nocną.

Fundacja zaznaczyła, że taka działalność nie jest prowadzona w księgarnio-kawiarni otwartej od 10 do 20, w lecie do godz.21. Praca kancelarii odbywa się od godz. 8 do 16. Nie jest zatem żadną z działalności wymienionych w § 10 uchwały.

Podobnie w zakresie przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. M. na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów. Zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na kancelarię dokonano zgłoszeniem przyjętym bez sprzeciwu, a przebudowa lokalu użytkowego na parterze i mieszkalnego w piwnicy na lokal użytkowy a następnie zmiana przeznaczenia lokali użytkowych- na kawiarnię dokonana została w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] udzielającą pozwolenia na budowę, a nie decyzję zamienną. Badana decyzja nie miała zatem negatywnego wpływu na warunki mieszkaniowe i zgodna była z planem.

Fundacja dodała, że obiekt znajduje się w obrębie [...] - centralnego punktu S., w którym tłumnie spotykają się mieszkańcy oraz organizowane są imprezy sportowe i kulturalne. Jest też miejscem, w którym tłumnie wypoczywają mieszkańcy S.. Księgarnia z czytelnią wpisuje się więc w ww. potrzeby. Nie powoduje wzmożonego ruchu klientów. Zmiany dokonane decyzją PINB nie miały na powyższe wpływu (zmiana parametrów wejść do obiektu).

Po obszernym przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego oraz stanu faktycznego sprawy skarżąca podała, że badana decyzja nie jest sprzeczna z art. 51 ust. 4 ustawy ani art. 155 k.p.a. Nie można mówić o niezgodności decyzji z normą prawa, a tym bardziej rażącą. Przesłanką nieważności jest wyraźne i nie budzące wątpliwości kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego lub procesowego, wywołujące ciężkie skutki materialno-prawne. Nie zachodzi też oczywistość naruszenia.

Fundacja, wskazała dalej na art. 156 § 2 k.p.a. i zaznaczyła, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych znajduje zastosowanie do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, który to pogląd potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwała z 28 maja 1992 r.).

Zdaniem strony, decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne, których nie można cofnąć w ramach uprawień organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego. Wyeliminowanie decyzji skutkować będzie bowiem wszczęciem innych postępowań w celu eliminacji m.in. pozwolenia na użytkowanie. W budynku znajdują się m.in. dwa lokale mieszkalne, w których zamieszkują lokatorzy z dziećmi. Unieważnienie decyzji skutkować będzie wyłączeniem ciągów komunikacyjnych, co pozbawi ich dostępu do windy i klatki ewakuacyjnej pomimo, że przebudowa lokali odbyła się na mocy prawidłowych decyzji.

W obiekcie prowadzona jest też działalność pożytku publicznego (wspieranie i rozwój czytelnictwa). Fundacja podpisuje umowy cywilnoprawne, które nie mogą rozwiązać rozstrzygnięcia administracyjne. Korzysta też ze wsparcia publicznego z rozliczeń podatku dochodowego. Ponadto prowadzona jest księgarnia - kawiarnia oraz Kancelaria, w których zatrudnieni są pracownicy. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skutkować może utratą miejsc pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, wywiązywania się z umów, a także prowadzenia działalności statutowej, co związane jest z ogromnymi stratami. Powyższe stoi w sprzeczności z interesem społecznym i zasadą zaufania do organów administracji i wskazuje na negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Według Fundacji decyzja z [...] września 2015 r. znajduje umocowanie w art. 51 ust. 4 ustawy, który nakazuje weryfikację nałożonych obowiązków w związku z odstępstwami, co nastąpiło podczas kontroli [...] stycznia 2015 r. i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót, która może być również zmieniona. Podstawą jej wydania jest art. 155 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 i 83 ustawy.

W związku ze stwierdzonymi odstępstwami PINB wszczął postępowanie naprawcze, które wobec wywiązania się z nałożonych obowiązków, winno zakończyć się wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. Organ miał kompetencje do zatwierdzenia projektu zamiennego i modyfikacji wydanej przez siebie decyzji na wniosek strony i za jej zgodą. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, decyzję wydano na etapie rozpoczętej przebudowy. Odnosiła się więc do trwającego procesu budowlanego nie do inwestycji zaplanowanej. Uchylono pozwolenie na budowę. Wszystkie elementy projektu- również te, które nie wynikają z odstępstw podlegają weryfikacji w postępowaniu naprawczym. Zatwierdzeniu podlega więc całość inwestycji, a nie fragment z uchybieniami. Wobec tego, zmiana projektu możliwa jest przez zmianę decyzji ten projekt zatwierdzającej.

Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Nie uwzględnił dowodów złożonych w postępowaniu odwoławczym i nie odniósł się do odwołania.

Nie zapewnił również czynnego udziału w postępowaniu, strona nie mogła zatem wypowiedzieć się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie miała wiedzy na jakim etapie jest postępowanie odwoławcze, a także czy i jakie materiały zostały w nim przedłożone przez organ i przez inne strony postępowania. Nie wiedziała również, czy w postępowaniu wpłynęły jakieś wnioski, do których winna się odnieść.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę złożył również Z. J., co do zasady podzielając stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obowiązkiem Sądu było zbadanie legalności zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do jego wznowienia bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2018.1302 z e zm. - dalej p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Sąd kontrolował w tej sprawie prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] września 2015 r. zmieniającej – w trybie art. 155 k.p.a. - decyzję własną z [...] marca 2015 r. zatwierdzającą projekt zamienny przebudowy z remontem i modernizacją elewacji budynku przy ul. M. w S. i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Sprawa toczyła się zatem w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, którego zasady zostały przez organ prawidłowo wyjaśnione. Nie ma zatem potrzeby ich ponownego przytaczania, zważywszy, że również w skardze Fundacja się na nie powołała.

Niemniej, wobec postawionych zarzutów podkreślić trzeba, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było wyłącznie ograniczenie kontroli do zbadania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. decyzji z [...] września 2015 r. zmieniającej – w trybie art. 155 k.p.a. - decyzję uprzednią z [...] marca 2015 r. zatwierdzającą projekt zamienny opisanej inwestycji. Wbrew zatem obszernym rozważaniom organów obu instancji przedmiot tego postępowania powinien ograniczać się tylko do weryfikacji zastosowanego do zatwierdzenia kolejnego projektu budowlanego zamiennego Fundacji na podstawie art. 155 k.p.a.

Wyjaśnić zatem w pierwszej kolejności należy, że postępowanie określone w art. 155 K.p.a. stanowi również jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który dotyczy wyłącznie przypadków weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.) i w związku z tym ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa (por. K. Celińska-Mysław: glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111).

Z art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są kumulatywnie przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na wskazanej podstawie jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, nr 10, poz. 143).

Na gruncie niniejszej sprawy, należy szczególnie zaznaczyć, że decyzja wydana na mocy art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a więc nie może dotyczyć kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994, z. 3, poz. 116; 3 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4093/01, "LEX" Omega nr 151421).

Istotą postępowania toczącego się na mocy art. 155 k.p.a. jest zatem wyłącznie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją ww. szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego przepisu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 410/07 – cbois).

Tym samym rozważenie możliwości stosowania podstawy, o której mowa w art. 155 k.pa. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w danym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość adresata praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Innymi słowy, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA (7) w Warszawie z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z 20.01.1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852). W uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W konkluzji podkreślono, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Podobnie w wyroku z 21.10.2016 r., II OSK 37/15, NSA stwierdził, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne".

Zaznaczyć ponadto trzeba, że przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji ostatecznych. Niemniej przepisy szczególne - jako przesłanka negatywna stosowania art. 155 k.p.a. zawarta w regulacjach odrębnych - to nie tylko wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach własny tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w postępowaniu, w którym zapadła decyzja PINB weryfikowana w rozpatrywanej sprawie. Nie zachodziła bowiem tożsamość przedmiotowa sprawy, a przede wszystkim przepisy szczególne, to jest art. 36 a oraz 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiły przeszkodę do zastosowania art. 155 k.p.a. do przeprowadzenia nowych zmian w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2010 r. (zmienionej decyzją z [...] maja 2012 r. udzielającą pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na parterze i lokalu mieszkalnego w piwnicy na lokal biurowy z księgarnią i herbaciarnią, z przebudową elewacji budynku oraz zmianą zagospodarowania działki nr ew. [...]).

Nie było kwestionowane w sprawie, że organ powiatowy decyzją z [...] lutego 2015 r. nałożył na skarżącą - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - obowiązek sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego stwierdzone istotne zmiany od warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2010 r. (zmienionej decyzją z [...]maja 2012 r.). Następnie, kończąc postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego - decyzją z [...] marca 2015 r. na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - zatwierdził dostarczony przez Fundację projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami ww. przepisu.

Słuszne było więc stanowisko GINB, że kolejne planowane przez Fundację zmiany wymagały, w zależności od ich charakteru - uzyskania albo decyzji zmieniającej w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, bądź nowej decyzji zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Do zatwierdzenia zamierzonych robót budowlanych polegających m.in. na rozbudowie i przebudowie budynku poprzez budowę zewnętrznej windy plenerowej z klatką schodową, stropu nad wewnętrzną klatką schodową, dwóch tarasów na wysokości poddasza i tarasu na parterze ze schodami terenowymi) nie mógł zatem służyć art. 155 k.p.a., który zastosował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w decyzji z [...] września 2015 r.

Zasadnie przy tym wyjaśnił organ odwoławczy, że inna jest również właściwość organów. Do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 1, 28 ust. 1 właściwe są wyłącznie organy architektoniczno-budowlane. Tym samym postępowanie naprawcze nie może zastępować postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w decyzji z [...] września 2015 r. w sposób nie budzący wątpliwości naruszył zatem rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 155 k.p.a., skoro instytucja zmiany decyzji przewidziana w omawianym przepisie została zastosowana niezgodnie ze szczególnymi unormowaniami ustawy Prawo budowlane prawem.

Odnosząc się natomiast do pierwszego z zarzutów skargi w zakresie braku interesu prawnego Z. J. wskazać trzeba że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. wynika co do zasady z przepisu prawa materialnego - nie zawsze administracyjnego - odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną naruszone, ale także wtedy, gdy istnieje zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie sprawia, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, mogą je inicjować oraz powinny brać w nim udział w charakterze stron, w celu zapewnienia możliwości obrony ich praw.

Dla uzyskania statusu strony wystarczy zatem - jak trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 163/06 (CBOSA) - że "pomiędzy jego (danego podmiotu) sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go «zainteresowanym» w tym postępowaniu, i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony."

Tym samym w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora - tak jak miało to miejsce w tej sprawie - kwestionuje planowane lub wykonane roboty budowlane z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości w sposób zagwarantowany w akcie prawa miejscowego, nie można przyjąć, że nie jest on stroną postępowania. W takim przypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym terenie, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności w sposób w przepisach tych wskazany.

Skoro wnioskodawca – Z. J. domagał się zbadania w postępowaniu nieważnościowym zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym na tym obszarze planem, to – wbrew zarzutom skargi – przysługiwał mu przymiot strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Nie ma też racji Fundacja twierdząc, że decyzja z [...] września 2015r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podobnie i to stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie, a które prawidłowo zostało przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka niewykonalności decyzji zasadnie została przez organ wyjaśniona zarówno jako odwołanie do sfery faktycznej (np. techniczny brak możliwości zrealizowania decyzji), jak również do sfery prawnej (np. istnienie przepisu zabraniającego realizacji decyzji lub nakazującego inny rodzaj zachowania). Nie można więc mówić o niewykonalności decyzji, jeżeli zachodzi jedynie trudność, czy niedogodność – nawet dotkliwa - w jej wykonaniu. O niewykonalności decyzji weryfikowanej w niniejszej sprawie nie mogą zatem świadczyć – jak wywodziła skarżąca – zarówno ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji powiązanych, częściowa konieczność wyłączenia z użytkowania klatki schodowej, zawarte przez skarżącą umowy cywilnoprawne, korzystanie ze wsparcia publicznego z rozliczeń podatku dochodowego, zatrudnienie pracowników w księgarni – kawiarni oraz Kancelarii, utrata możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, czy statutowej.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia pozostałych przepisów postępowania, w tym art. 10 k.p.a. Uchybienie to może bowiem stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona je zgłaszająca wykaże się, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca takich okoliczności nie przedstawiła.

Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.