Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 9/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Geologiczne prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz. 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Pracownik, którego dotyczy zakaz powierzania mu określonych czynności w ruchu zakładu górniczego, o jakim mowa w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, jest stroną postępowania w tej sprawie.

TEZY

Pracownik, którego dotyczy zakaz powierzania mu określonych czynności w ruchu zakładu górniczego, o jakim mowa w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, jest stroną postępowania w tej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej J. Szewczyka w sprawie SA/Ka 2754/95 ze skargi Marka N. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 15 listopada 1995 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...), po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 11 lipca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ państwowego nadzoru górniczego na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/ pracownikowi przedsiębiorcy górniczego przysługują prawa strony?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Przedstawione do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne wątpliwości prawne składu orzekającego powstały w następującej sprawie:

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w (...), działając na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/, w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia dyscypliny i porządku pracy przez Marka N., zatrudnionego w Kopalni Węgla Kamiennego "J." w J. na stanowisku sztygara zmianowego oddziału G-III A, decyzją z dnia 27 września 1995 r. zakazał (...) Spółce Węglowej S.A. w (...) powierzania Markowi N. wykonywania czynności sztygara zmianowego w ruchu zakładu górniczego na okres dwóch lat, to jest od dnia 29 września 1995 r. do dnia 29 września 1997 r. Zarząd (...) Spółki Węglowej S.A. w (...), odpowiadając na prośbę Marka N. o wniesienie odwołania od wyżej opisanej decyzji, pismem z dnia 13 października 1995 r. zawiadomił wnioskodawcę, iż nie widzi podstaw do występowania z wnioskiem do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach o "cofnięcie decyzji". Pouczył go jednocześnie, że może on odwołać się do Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach za pośrednictwem Okręgowego Urzędu Górniczego w (...).

(...) W dniu 9 października 1995 r. Marek N., za pośrednictwem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...), złożył odwołanie od decyzji zakazującej powierzania mu czynności sztygara zmianowego, wnosząc o jej uchylenie. Akcentował w nim, iż przez dziewiętnaście lat pracował w dozorze bezwypadkowo, do przejścia na emeryturę górniczą brakuje mu tylko dwóch lat, a nałożona kara spowoduje znaczne obniżenie zarobków.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach postanowieniem z dnia 15 listopada 1995 r., działając na podstawie art. 134 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podkreślił, iż decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...), wydana na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego, została skierowana do przedsiębiorcy będącego stroną postępowania, a nie do pracownika naruszającego obowiązki określone w ustawie. W tej sytuacji, zgodnie z art. 127 par. 1 Kpa, tylko przedsiębiorcy przysługuje prawo wniesienia odwołania od wspomnianej wyżej decyzji. Prawa strony nie przysługują natomiast pracownikowi Markowi N., a zatem jego odwołania nie można było rozpoznać merytorycznie.

W dniu 27 listopada 1995 r. Marek N. w piśmie zatytułowanym jako "prośba" wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego "o zmianę decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego zakazującej powierzania mu czynności sztygara w związku z brakiem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego i brakiem możliwości odwołania się". W uzupełnieniu pisma skarżący oświadczył, iż "wnosi skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 15 listopada 1995 r. /l.dz. PR-540/31/95/ z powodu ograniczenia jego praw jako strony.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie, wyrażając pogląd, iż jeżeli zachodzą przesłanki dla skorzystania ze środka prawnego przewidzianego w art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego, to organ państwowego nadzoru górniczego wydaje decyzję administracyjną skierowaną do przedsiębiorcy i jego dotyczącą. Na nim bowiem spoczywa określony w art. 73 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązek właściwego zorganizowania służb ruchu w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracowników i ruchu zakładu górniczego. Stroną postępowania określonego w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy jest według Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego wyłącznie przedsiębiorca i tylko on może skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym z prawa wniesienia odwołania od decyzji organu państwowego nadzoru górniczego. Wynikające z decyzji zagadnienia dotyczące stosunku pracy łączącego przedsiębiorcę z pracownikiem pozostają poza zakresem ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozprawy doszedł do wniosku, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnych przez powiększony skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia w tej sprawie znaczenie zasadnicze ma pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Analiza literatury i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż nadal utrzymuje się rozbieżność poglądów co do rozumienia pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Zagadnienie to występuje szczególnie wyraziście na gruncie przepisu art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego. Na mocy tego przepisu organ administracji górniczej władczo wkracza w materię regulowaną zasadniczo przez prawo pracy. Zakaz powierzania konkretnemu pracownikowi określonych stanowisk bowiem ma z jednej strony charakter quasi-dyscyplinarny, a z drugiej strony jest środkiem zapobiegawczym. Środek ten jest wyrazem przekonania, że pracownik, który dopuścił się ciężkiego naruszenia dyscypliny i porządku pracy, stwarzać może takie zagrożenie również w przyszłości. Nie może budzić wątpliwości pogląd, iż ostateczna decyzja organu państwowego nadzoru górniczego w przedmiocie orzeczenia zakazu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy, wiąże przedsiębiorcę. Jej konsekwencją może być wypowiedzenie pracownikowi warunków pracy i płacy, umowy o pracę, ewentualnie rozwiązanie tej umowy bez wypowiedzenia. Skutki tej decyzji zatem są dla stosunku pracowniczego daleko idące. Z faktu, iż zakaz powierzania pracownikowi określonych czynności jest adresowany do przedsiębiorcy, nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzać wniosku, iż pracownik nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu administracyjnym. Z drugiej jednak strony brzmienie art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego może stwarzać wrażenie, że stroną tego postępowania jest wyłącznie przedsiębiorstwo. To zaś może prowadzić do wniosku, że pracownikowi w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, nie przysługują prawa strony. W związku z powyższym dla zapewnienia jednolitości orzecznictwa zachodzi potrzeba wyjaśnienia zagadnienia prawnego, sformułowanego w sentencji postanowienia, przez powiększony skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpatrując wniosek o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, przekazany przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten zważył, co następuje:

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 Kpa na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem bowiem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego /a tym bardziej obowiązku/ dotyczy to postępowanie.

Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu /podmiotów/ możliwość wydania decyzji administracyjnej /lub niekiedy postanowienia/. W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może /czy też powinien/ uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może /powinien/ być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość /lub obowiązek/ konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków.

Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym /wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88, nie publ./. "Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę" /postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r. II SA 789/84, nie publ./; "Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 Kpa" /wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1993 r. V SA 1497/92, V SA 1498/92, ONSA 1993 Nr 4 poz. 116/. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej.

Odnosząc powyższe ustalenia do konstrukcji prawnej sprawy administracyjnej przewidzianej w art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, zauważyć należy przede wszystkim, że wątpliwości, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ państwowego nadzoru górniczego na podstawie tego przepisu interes prawny przysługuje również pracownikowi zakładu górniczego, któremu organ państwowego nadzoru górniczego zarzuca rażące naruszenie dyscypliny i porządku pracy, powstają głównie w związku z technicznoprawną konstrukcją tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem organ państwowego nadzoru górniczego może zakazać przedsiębiorcy, na czas nie przekraczający dwóch lat, powierzania określonych czynności w ruchu zakładu górniczego pracownikowi rażąco naruszającemu dyscyplinę i porządek pracy. Taka konstrukcja art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego stała się podstawą do przyjęcia przez organy państwowego nadzoru górniczego /Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w... i Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach/, że stroną w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie zakazu przewidzianego w tym przepisie, jest wyłącznie przedsiębiorca. Jest to uproszczona i zwężająca interpretacja pojęcia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym orzeczenia zakazu powierzania przez przedsiębiorcę pracownikowi określonych czynności w ruchu zakładu górniczego.

Przepis art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego reguluje konsekwencje rażącego naruszenia przez pracownika zakładu górniczego dyscypliny i porządku pracy, a zwłaszcza obowiązków określonych tą ustawą i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Zakaz powierzania przez pracodawcę /przedsiębiorcę/ pracownikowi na określony czas pewnych czynności w ruchu zakładu górniczego z powodu naruszenia przezeń dyscypliny i porządku pracy może zostać wydany tylko w razie "rażącego" naruszenia przez pracownika jego obowiązków. Określenie "rażące naruszenie obowiązków", jako pojęcie nieostre, sprawia, że prawidłowe ustalenie i ocena, czy konkretny przypadek naruszenia przez pracownika zakładu górniczego porządku i dyscypliny pracy może być zakwalifikowany jako "rażący", wymaga wnikliwego ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności charakteru naruszonych obowiązków, wagi konkretnego przewinienia dla funkcjonowania zakładu górniczego oraz obiektywnych i subiektywnych przyczyn naruszenia przez pracownika porządku i dyscypliny pracy. Przy dokonywaniu takich ustaleń organy państwowego nadzoru górniczego powinny szczególnie rygorystycznie przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania /art. 10 par. 1 Kpa /, właśnie bowiem strony, mające w rozstrzygnięciu danej sprawy określony interes prawny, mogą przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszystkich okoliczności, w jakich doszło do naruszenia przez pracownika dyscypliny i porządku pracy.

Trudno sobie wyobrazić, by w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy konkretny przypadek naruszenia przez pracownika zakładu górniczego porządku i dyscypliny pracy można zakwalifikować jako "rażący", przymiotu strony został pozbawiony podmiot najbardziej zainteresowany, czyli właśnie pracownik, w stosunku do którego takie postępowanie jest prowadzone. Stanowi to pierwszą okoliczność przemawiającą za uznaniem, że pracownik ten jest również, obok przedsiębiorcy, stroną postępowania, którego przedmiotem jest wydanie zakazu przewidzianego w art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego.

Do podobnego wniosku musi prowadzić analiza decyzji administracyjnej zawierającej orzeczenie zakazu przewidzianego powyższym przepisem. Decyzja ta oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków pracownika zakładu górniczego, któremu przedsiębiorca przez oznaczony w niej czas nie będzie mógł powierzyć określonych czynności w ruchu prowadzonego przez siebie zakładu. W konsekwencji takiej decyzji przedsiębiorca /pracodawca/ będzie musiał odsunąć pracownika od dotychczas wykonywanej pracy i wypowiedzieć mu warunki pracy i płacy na podstawie przepisów art. 42 par. 1 3 kodeksu pracy, utrata bowiem zdolności do wykonywania dotychczasowej pracy stanowi wystarczającą przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie dotychczasowych warunków pracy i płacy. Jej konsekwencją może być również rozwiązanie przez przedsiębiorcę /pracodawcę/ stosunku pracy z pracownikiem objętym zakazem przewidzianym w art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego, jeśli odmówi on przyjęcia zaproponowanych warunków pracy lub płacy. To właśnie bezpośrednie oddziaływanie sprawy administracyjnej przewidzianej w art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego na treść i trwałość dotychczasowego stosunku pracy łączącego przedsiębiorcę górniczego /pracodawcę/, do którego adresowany jest zakaz przewidziany w tym przepisie, i jego pracownika, który może być podmiotem tego zakazu, uzasadnia przyjęcie, że pracownik ten ma również /obok przedsiębiorcy/ interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa wydania takiego zakazu.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.