Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1414/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/20 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak: WI-I.7840.2.24.2020.BG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak: WI-I.7840.2.24.2020.BG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż orzekające w sprawie organy obu instancji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i przeanalizowały wszelkie okoliczności sprawy, podczas gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była ocena sprawy w jej granicach, która przeprowadzona w sposób prawidłowy jednoznacznie przesądza o wadliwości postępowania administracyjnego, w szczególności nieprawidłowej ocenie kwestii legitymowania się przez skarżącą statusem strony postępowania, która wymagała dogłębnego wyjaśnienia w toku wznowionego postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż Wojewoda Małopolski w sposób prawidłowy (tj. merytoryczny) rozpoznał sprawę w toku postępowania drugoinstancyjnego, podczas gdy organ II instancji ograniczył się jedynie do powielenia nietrafnych twierdzeń Prezydenta Miasta Krakowa - czym nie zrealizował obowiązku realizacji tzw. zasady dwuinstancyjności, która obliguje organ odwoławczy do merytorycznej oceny sprawy, z uwzględnieniem konieczności merytorycznej weryfikacji dowodów, a czego nietrafnie nie zauważył Sąd pierwszej instancji,

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż orzekające w sprawie organy obu instancji poprawnie przyjęły, iż skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, podczas gdy to twierdzenie było jedynie efektem wadliwości proceduralnych, bowiem w rzeczywistości konieczne było wnikliwe przeanalizowanie wszelkich okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość skarżącej - a co poprawnie uczynione prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż skarżąca powinna była zostać uznana za stronę naprowadzonego postępowania, a czego nietrafnie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Postanowieniem WSA w Krakowie, z dnia 6 maja 2021 r., do udziału w sprawie została dopuszczona [...] sp. k. z siedzibą w K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy badanie interesu prawnego skarżącej mogło zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 lutego 2019 r., zmieniającą decyzję z dnia 15 marca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, dla inwestycji pn.: Budowa zespołu 26 sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, z drogą wewnętrzną, z garażami, instalacjami, na działkach nr [...],[...], obr. [...], w K.

Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Naruszenia tego przepisu w zarzutach skargi kasacyjnej nie podniesiono.

Możliwe jest jednak merytoryczne odniesienie się do spornej kwestii.

Warto bowiem odnotować, że Sąd pierwszej instancji, w rozważaniach prawnych, nie wskazał wprost przepisu art. 149 § 3 K.p.a. jako podstawy prawnej odmowy wznowienia postępowania, ograniczając się do zaaprobowania stanowiska organu, według którego, w sytuacjach, kiedy brak przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem.

Ponadto, podnosząc podstawę materialną skarżąca wskazała, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nastąpiło poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy poprawnie przyjęły, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie zmiany.

Dodać jeszcze można, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powołała przepisy art. 149 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się zatem merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez bezpodstawne zaaprobowanie stanowiska organów o nieposiadaniu przez skarżącą statusu strony, pomimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także powołanych w uzasadnieniu kasacji art. 149 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdzić trzeba na wstępie, że w postępowaniu wznowieniowym punktem wyjścia do przyjęcia, że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest wykazanie interesu prawnego

Skuteczność zgłoszonej przez wnioskodawcę podstawy wznowienia jest zatem uwarunkowana nie tylko tym, że nie brał on udziału w dotychczasowym postępowaniu, objętym wnioskiem o wznowienie. Konieczne jest ustalenie, że przysługiwał mu w postępowaniu dotychczasowym przymiot strony.

W postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (patrz m.in. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 804; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10).

To, czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też należy wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym.

W postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się także sprawdzenie, czy strona skarżąca przed sądem pierwszej instancji jest, czy też nie jest, stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/098).

Zakres tego postępowania wyjaśniającego jest jednak w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości, odnoszącej się do tej przesłanki, a zawartej w art. 147 zdanie drugie K.p.a. Nadto, jak już wyżej zasygnalizowano, możliwość odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania wznowieniowego, wskazuje na to, że wniosek powinien określać stanowisko samego wnioskodawcy w zakresie spełniania przymiotu strony (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10).

Wniosek o wznowienie został złożony w odniesieniu do trzech decyzji Prezydenta Miasta Krakowa: z dnia 23 października 2018 r., z dnia 1 lutego 2019 r. oraz z dnia 10 maja 2019 r., przy czym polegały one na zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 marca 2018 r.

W stosunku do decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o wznowienie kontrolowanego niniejszym postępowaniem sądowym, tj. decyzji z dnia 1 lutego 2019 r., we wniosku wskazano, że "decyzją tą przedłużono drogę dojazdową i dojście do wschodniej granicy działki (łączna powierzchnia nowej drogi i przejścia 14,1 m2.)".

W piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skarżąca podała, że posiada tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i [...], obręb [...] oraz jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...].

Dodała, że działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] oraz działka nr [...], obręb [...], od strony północnej na całej swojej długości graniczą z działką ewidencyjną nr [...], obręb [...], która to objęta jest przedmiotem inwestycji budowlanej, a co za tym idzie, zakresem postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr 1987/6740.1/2018 z dnia 23 października 2018 r., w przedmiocie zmiany decyzji nr 481/6740.1/2018, z dnia 15 marca 2018 r., znak: AU-01-1.6740.1.2676.2017.MDY.

W piśmie stwierdziła nadto, że z dokumentacji projektowej wynika, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację pierwszego etapu inwestycji w postaci budowy zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce ewidencyjnej nr [...] i [...], obręb [...]. W dalszej treści pisma wywodziła, że wniosek o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych był kontynuacją inwestycji. Stanowiło to próbę ominięcia przepisów. Następnie wskazała, że działki, na których powstaje zamierzenie budowlane, jak i jej nieruchomość posiadają jedną drogę dojazdową od ul. [...]. Droga ta pozbawiona jest ciągu pieszego, nie posiada parametrów do obciążenia jej o dodatkowe pojazdy. Powyższe w sposób znaczący oddziałuje uciążliwie na jej nieruchomości (uciążliwość komunikacyjna, wzrost immisji).

Zdaniem skarżącej, decyzja z dnia 1 lutego 2019 r. zmienia parametry drogi. Zwiększa to uciążliwości, może rzutować na korzystanie z nieruchomości przez skarżącą, a także obniżać wartość tej nieruchomości. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że miała interes prawny w tym postępowaniu.

Nawiązała także do zacienienia jej nieruchomości na skutek budowy budynków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na powyższe okoliczności skarżąca nie wykazała, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, przewidująca przedłużenie drogi dojazdowej i dojścia do wschodniej granicy działki, które to powierzchnia drogi i dojścia wynosi 14 m2, dotyczyła interesu prawnego skarżącej. Świadczy o tym położenie działek skarżącej w stosunku do przedłużenia drogi i dojścia. Przede wszystkim zaś, w dacie wydania decyzji z dnia 1 lutego 2019 r. inwestycja polegała na budowie 26 budynków. Uciążliwości, które wskazała skarżąca, mogą być rozpatrywane w związku z pierwotnym pozwoleniem na budowę z dnia 15 marca 2018 r. Nadto, zwiększenie tych uciążliwości na skutek pozwolenia na budowę dwóch dodatkowych budynków, może być rozważane w odniesieniu do decyzji z dnia 10 maja 2019 r.

Skarżąca nie sprecyzowała natomiast, mimo wezwania jej do skonkretyzowania wniosku, okoliczności, które mogłyby świadczyć o jej interesie prawnym wynikającym z postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 lutego 2019 r.

Interesu prawnego skarżącej nie można się było dopatrzeć także na podstawie akt sprawy. Nie ma podstaw do przyjęcia, że okoliczności świadczące o ewentualnym interesie skarżącej, wymagające zbadania po wszczęciu postępowania organ mógł ustalić z urzędu na podstawie akt sprawy – dokumentacji budowlanej.

Dodać warto, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 maja 2019 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych było przedmiotem odrębnego postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 748/21, WSA w Krakowie oddalił skargę [...] sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 29 marca 2021 r. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 lutego 2020 r., o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 10 maja 2019 r.

Interes prawny skarżącej w zakresie wynikającym z decyzji z dnia 10 maja 2019 r. nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Potwierdza to prawidłowość stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, według którego, okoliczności wskazywane przez skarżącą, świadczyły o oczywistym braku legitymacji skarżącej w odniesieniu do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 lutego 2019 r.

Z powyższych rozważań wynika, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organy ustaliły istotne okoliczności. Umożliwiły także skarżącej inicjatywę dowodową, do której skarżąca była nie tylko uprawniona, ale także zobowiązana, w ramach zasady określonej w art. 7 K.p.a.

Oczywiście bezpodstawny jest także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 K.p.a. Przytoczenie przez organ odwoławczy stanowiska organu pierwszej instancji i zaaprobowanie tego stanowiska nie świadczy o naruszeniu art. 15 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.