Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2278/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2010 r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego na działce nr ew. [...], obręb [...], w [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przy czym do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

GINB wyjaśnił, że naruszenie prawa ma charakter rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto organ wskazał, że za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ dodał również, że naruszenie prawa kwalifikuje się także jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa, a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony - miałyby być one dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym nieusprawiedliwiona.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, dalej: "p.b."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji podał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane. Organ uznał więc, że w analizowanym przypadku nie uchybiono rażąco wymaganiom ustanowionym w.w. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Organ wskazał również, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc tę uwagę do przedmiotowej sprawy organ II instancji podał, powołując się przy tym na analizę zgromadzonego materiału dowodowego, że działka na której zlokalizowano sporne przedsięwzięcie objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy w [...] z [...] września 2003 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r., nr [...], poz. 1376), zmienionej Uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] września 2005 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...]), następnie zmienionej Uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] lutego 2009 r" nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., nr [...], poz. [...]). W ocenie organu powyższa działka położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna z usługami - istniejącą i projektowana, a więc sporna inwestycja (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego) nie narusza rażąco ustaleń w.w. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji zabudowy.

Organ podał również, że nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przykładowo wskazał, że parametry projektowanych obiektów nie naruszają rażąco ustaleń co do wysokości zabudowy mieszkaniowej - do 12 m, oraz wysokości zabudowy usługowej - do 8 m (projektowany - budynek mieszkalny jednorodzinny - wysokość w kalenicy ok. 6,72 m, budynek usługowy - wysokość w kalenicy ok. 8 m - Projekt budowlany - Przekrój B-B - nr rys. A-08); maksymalnej powierzchni zabudowy 60 % powierzchni działki (projektowana - 57 % powierzchni działki - Projekt budowlany - str. 51); powierzchni terenu biologicznie czynnego - min. 25% pow. działki budowlanej lub zgodnie ze stanem istniejącym (projektowane - powyżej 25 % - Projekt budowlany - str. 51); minimalnej ilości miejsc postojowych samochodów - 2 miejsca, w tym garaż dla 1 domu (mieszkania), 1 miejsce na 50 m2 powierzchni użytkowej handlowej (projektowane - 9 miejsc postojowych, w tym 1 miejsce w garażu/wymagane ok. 9 miejsc postojowych - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. A-01; Rzut przyziemia - nr rys. A-02, Opis do projektu budowy - str. 59), oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy i obsługi komunikacyjnej.

Organ podkreślił, że zgodnie z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dach projektowanego budynku powinien być dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych 30-45˚ dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej, natomiast jak wynika z rzutu dachu (Projekt budowlany - Rzut dachu - nr rys 6), zaprojektowano dach dwuspadowy o nachyleniu połaci dachowych 30˚ dla zabudowy mieszkalnej, zaś dla zabudowy usługowej 25˚.

Mając na uwadze wskazane argumenty organ stwierdził, że doszło do naruszenia wymogu dotyczącego nachylenia połaci dachowych dla zabudowy usługowej. W ocenie organu odwoławczego naruszenie to jednak nie ma charakteru rażącego, ponieważ jest minimalne (tylko 5˚). Zdaniem organu nie wpływa ono w sposób negatywny na istniejący ład przestrzenny, a więc nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ podniósł, że z analizy części opisowej oraz rysunkowej Projektu budowlanego, wynikają rozbieżności co do wysokości przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - str. 51), wynika, że wysokość budynku mieszkalnego wynosi 9,08 m, natomiast z części rysunkowej (Projekt budowlany - Przekrój B-B - nr rys. A-08, Elewacja boczna - nr rys A-14, El. od ul. [...] - nr rys. A-16), wynika, iż wysokość w.w. budynku mieszkalnego wynosi ok. 6,72 m. W ocenie organu II instancji naruszenie to nie stanowi jednak o rażącym naruszeniu prawa.

Organ podkreślił, że z części rysunkowej Projektu budowlanego, bezsprzecznie wynika, iż wysokość przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosi ok. 6,72 m.

Mając na uwadze w.w. argumenty organ II instancji stanął na stanowisku, że nawet w sytuacji uznania, iż wysokość w.w. budynku mieszkalnego wynosi 9,08 m, to i tak nie doszłoby do rażącego naruszenia prawa, ponieważ ustalenia w.w. miejscowego planu zagospodarowania - obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji, dopuszczają wysokość zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej do 12 m.

Organ wskazał, że inwestor uzyskał decyzję Urzędu [...] w [...] z [...] maja 2010 r. (nr [...]) zwalniającą z zakazu budowy budynku mieszkalno-usługowego z niezbędną infrastrukturą techniczną, jako przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Ponadto Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] nie wniósł zastrzeżeń co do projektowanej inwestycji.

Organ wskazał także, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

GINB - odnosząc się do w.w. argumentu – podał, że nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Organ wskazał, powołując się art. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja północna projektowanego budynku mieszkalno-usługowego z otworami zlokalizowana została w odległości 6,12 m od granicy z działką drogową (ul. [...]), elewacja wschodnia z otworami została usytuowana w odległości od 4,52 do 5,71 m od granicy działki drogowej (ul. [...]), elewacja południowa z otworami została usytuowana w odległości od 4,12 m do 4,28 m od granicy działki nr ew. [...], natomiast elewacja zachodnia z otworami została zlokalizowana w odległości 4 m od granicy działki [...].

Mając na uwadze wskazane argumenty organ II instancji podał, że elewacja północna projektowanego budynku mieszkalno-usługowego z otworami zlokalizowana została w odległości 6,12 m od granicy z działką drogową (ul. [...]), elewacja wschodnia z otworami została usytuowana w odległości od 4,52 do 5,71 m od granicy działki drogowej (ul. [...]), elewacja południowa z otworami została usytuowana w odległości od 4,12 m do 4,28 m od granicy działki nr ew. [...], natomiast elewacja zachodnia z otworami została zlokalizowana w odległości 4 m od granicy działki [...].

Następnie organ podał, powołując się na § 12 ust. 5 pkt 1 w.w. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z Projektu budowlanego (Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. A-01; Rzut przyziemia - nr rys. A-02; El. zaplecza-dostawy - nr rys. A-12; El. od ul. [...] - nr rys. A-16) wynika, że od strony południowej projektowanego budynku usługowego przewidziano rampę przed komorą dostaw, zlokalizowaną w odległości około 0,1 do 0,5 m od granicy działki nr ew. [...].

Mając na uwadze te argumenty w ocenie organu II instancji doszło do naruszenia § 12 ust. 5 pkt 1 w.w. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., jednakże w jego ocenie w.w. przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy.

Organ stanął na stanowisku, że naruszony § 12 ust 5 pkt 1 w.w. rozporządzenia jest przepisem którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej - w ocenie organu - należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nadto organu podniósł, że już samo zadaszenie nad komorą dostaw zostało zaprojektowane w odległości ponad 2 m, od granicy działki nr ew. [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. A-01).

Organ wyjaśnił również, że stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności winno odbywać się z zachowaniem szczególnej ostrożności, gdyż godzi ono w fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jako wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że naruszenie prawa ma charakter rażący gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. gdy naruszenie jest oczywiste, wówczas gdy naruszony przepis jest jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych, oraz gdy naruszenie te powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 5 pkt 1 w.w. rozporządzenia.

Organ wskazał, odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego niewskazania w projekcie zagospodarowania przestrzennego odległości rampy od działki nr ew. [...], że w przedmiotowym projekcie zagospodarowania przestrzennego (Projekt budowlany - nr rys. A-01), określona została skala tj. 1:500, co umożliwia zwymiarowanie odległości spornej rampy od działek sąsiednich.

Organ dodał, że - w jego ocenie - sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych od granic działek budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) w.w. rozporządzenia.

Organ wskazał także, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Reasumując, GINB nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto w ocenie GINB nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. (znak: [...]).

2. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że naruszenie w decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] (również jako: Decyzja Starosty [...]) § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej również jako: Rozporządzenie) nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji kiedy naruszenie ww. przepisu w stosunku do rampy, której dotyczy niniejsza sprawa, ogranicza w sposób istotny prawo własności Skarżącego, w tym możliwość pełnej zabudowy działki Skarżącego poprzez skorzystanie przez Skarżącego z uprawnień wynikających z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) jak również poprzez immisje w rozumieniu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę, że skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, to nie tylko skutki w zakresie prawa budowlanego, ale również prawa konstytucyjnego (prawa i wolności jednostek), prawa cywilnego, a w głównej mierze prawa własności (w tym tzw. prawa sąsiedzkiego),

c) art. 9 p.b., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (a tym samym odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty [...]), w sytuacji kiedy decyzja Starosty [...] ustanawia odstępstwo od § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia z pogwałceniem trybu określonego w art. 9 p.b. a w konsekwencji ogranicza prawo własności Skarżącego w sposób nieuprawniony, tj. sprzecznie z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

d) art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (a tym samym odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty [...]), w sytuacji kiedy decyzja Starosty [...] ustanawia odstępstwo od § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia z przekroczeniem przez Starostę [...] kompetencji (norm kompetencyjnych) do dopuszczania odstępstw od § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia.

Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], która ogranicza pełne skorzystanie z przysługującego Skarżącemu prawa własności, w tym uprawnień wynikających z art. 4 p.b., pomimo że takie ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają one istoty prawa własności.

W konkluzji Skarżący wniósł mi.in. o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Badając zaskarżony akt w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

2. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w tzw. trybie nieważnościowym (art. 156 k.p.a.).

Zaznaczyć trzeba, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/06).

Zatem organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym, posiadając jedynie uprawnienia kasacyjne, obowiązany jest rozstrzygać tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku (w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji) przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może rozstrzygać natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zakończonego badaną decyzją.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest "rażące naruszenie prawa", które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawą, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05), NSA zaznaczył, iż "(...) rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "(...) zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter "rażący". W przywołanym wyroku Sąd wskazał też, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce "rażące" naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), NSA zauważył, iż "(...) o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". W wyroku z 2 marca 2006 r. NSA również wskazał, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (sygn. akt II GSK 398/05). W wyroku z 30 listopada 1999 r. (sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137), NSA zwrócił także uwagę na to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że istota sporu dotyczy tego, czy bezsporne naruszenie wskazanych w zaskarżonej decyzji przez organy obu instancji następujących elementów:

a) nachylenia połaci dachowych (powinno być 30-45˚ a jest 25˚);

b) rozbieżności co do wysokości budynku,

c) §12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych w kontekście wybudowanej rampy przed komorą dostaw (zlokalizowaną około 0,1 do 0,5 m od granicy działki nr ew. 78/4 a nie w odległości nie mniejszej niż 1,5 m),

- stanowi "rażące naruszenia prawa".

W ocenie Sądu, niewątpliwe uchybienia dotyczące nachylenia połaci dachowych i rozbieżności co do wysokości budynku są naruszeniami prawa, ale nie można ich ująć jako "rażące". Zatem w tym zakresie należało przyznać rację organom wydającym decyzję. Zarzuty z tym związane Skarżącego nie zasługują zatem na uwzględnienie. Ponadto pozostałe dodatkowe elementy opisane szczegółowo w decyzji (np. rozwiązania projektowe, odległości od granic z innymi działkami i inne) są ocenione przez organy pozytywnie i nie stanowią problemu prawnego w niniejszej sprawie.

Nie można się natomiast zgodzić z oceną i argumentacją organów odnośnie do lokalizacji "rampy", rozumianej jako miejsca mającego postać pomostu, sztucznie ukształtowanego, w którym dokonuje się przeładunku (wyładunku/załadunku) poprzez wyrównanie poziomu nawierzchni lub podłogi budowli i podłogi skrzyni ładunkowej środka transportu zewnętrznego. Wskazana rampa (usytuowana wzdłuż budynku) umożliwia dostawy do sklepu. Stanowi również element budynku.

4. Zgodnie z §12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu wówczas obowiązującym, dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"): "odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: (...) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa".

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1525/15) wynika, że celem przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest ochrona uprawnień właściciela działki sąsiedniej i z tego powodu warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b p.b., ograniczają inwestora. Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią z tarasem, który jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, narusza korzystanie z działki sąsiedniej i z tego powodu warunek, o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, ma zastosowanie także do budynku sytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

Z Projektu budowlanego (Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. A-01; Rzut przyziemia - nr rys. A-02; El. zaplecza-dostawy - nr rys. A-12; El. od ul. [...] - nr rys. A-16) wynika, że od strony południowej projektowanego budynku usługowego przewidziano "rampę" przed komorą dostaw, zlokalizowaną w odległości około 0,1 do 0,5 m od granicy działki nr ew. [...].

Zatem proste zestawienie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie naruszono przepisy prawa. Nie ma przy tym znaczenia, że samo zadaszenie nad komorą dostaw zostało zaprojektowane w odległości ponad 2 m od granicy działki nr ew. [...] (por. Projekt budowlany – Projekt zagospodarowania terenu nr rys. A-01). To czy rampa jest zadaszona, czy niezadaszona nie ma żadnego wpływu na jej funkcjonalność. Zdaniem Sądu, oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania prawa za rażące. Rażące naruszenia prawa od zwykłego naruszenia prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 929/86). Rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1375/18).

Przepisy techniczno-budowane nie przewidują możliwości sytuowania budynku nawet z nieznacznym przekroczeniem granicy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 867/18). Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może bowiem ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości, lecz powinna także obejmować cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem tej inwestycji na otoczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt 839/18).

Biorąc pod uwagę powyższe, usytuowanie "rampy" w odległości mniejszej niż 1,5 m od działki sąsiedniej (tj. zgodnie z przepisami prawa) powinno być również oceniane z punktu widzenia oddziaływania na najbliższe otoczenie i wpływu na stosunki społeczno-gospodarcze (sąsiedzkie). Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości lub w odległości mniejszej niż przewidziana przepisami może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organy administracji w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w takim przypadku, muszą należycie wyważyć interesy strony. Zasady postępowania administracyjnego nakazują bowiem równe traktowanie stron postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 881/17). Organy jednak tą kwestę zupełnie zignorowały wydając zaskarżoną decyzję i wskazując, że naruszenie prawa co prawda nastąpiło, ale nie było to naruszenie "rażące". Zdaniem Sądu, twierdzenia takie są niezasadne. Ze stanu faktycznego wynikają następujące ustalenia:

- sporna rampa służy do rozładunku towarów przywożonych do sklepu "Biedronka" czynnego od godz. 7.00 do 22.00 (rozładunek dokonywany jest również w porze nocnej i jest źródłem immisji - na co wskazuje Skarżący); jej wymiary umożliwiają dojazd dużych pojazdów (tzw. tirów), co powoduje uciążliwy hałas związany z ich przyjazdem i rozładunkiem, a także zanieczyszczenie powietrza i odczuwalne drgania,

- rzeczywista strefa dostaw do sklepu znajduje się w odległości 0,1 m do około 0,5 m od działki Skarżącego,

- usytuowanie rampy w tak bliskiej odległości uniemożliwia Skarżącemu efektywne prowadzenie działalności gospodarczej jaką jest pensjonat położony na nieruchomości sąsiadującej z budynkiem usługowym (miejscowość [...] jest popularną miejscowością wypoczynkową).

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę oczywistość naruszenia prawa (tj. §12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) a także skutki społeczno-gospodarcze analizowanego uchybienia, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności, należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Aby decyzji można było zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jej treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. "Rażące naruszenie prawa" nie odnosi się przy tym jedynie do przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, lecz dotyczy całego stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy.

W sprawie nie chodzi też o wątpliwości interpretacyjne związane z omawianymi regulacjami prawnymi. Naruszona regulacja jest jasna i nie wymaga interpretacji. W przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (por. B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postepowaniu administracyjnym, w: Zagadnienia proceduralne w administracji, Katowice 1984, s. 64). Taka sytuacja jednak nie występuje w przedmiotowej sprawie.

5. Zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty zawarte w skardze związane z naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej znajduje zastosowanie zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 33/19). Podobnie, w sprawie naruszono art. 6 k.p.a., gdyż cechą "rażącego", czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na "pierwszy rzut oka". To z kolei pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1410/16).

Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 42/18). Ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/17).

6. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania. W szczególności konieczna jest w sprawie prawidłowa ocena skutków naruszenia prawa (wskazanych bezsprzecznie w obu decyzjach) w kontekście relacji społeczno-gospodarczych. Przypomnieć należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Z przedstawionego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji przedwcześnie orzekły o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić uwagi Sądu w zakresie wpływu wybudowania rampy (ewidentnie niezgodnie z prawem, na co wskazują również organy) na interes prawny i społeczno-gospodarczy Skarżącego.

7. Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).