Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 804/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 3, § 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 4 pkt 8, art. 24h, art. 24n, art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Tomasz Świstak ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr SKO.[...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania od decyzji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...]) na działkę o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości R., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr WZDW.[...], Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., działając z upoważnienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), nie zezwolił M. J. na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...], położoną w miejscowości R., celem dojazdu do istniejącego obiektu handlowego – sklepu spożywczego.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ zreferował przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego. W szczególności zwrócił uwagę, iż w dniu 27 sierpnia 2012 r. do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawczyni informujące o likwidacji przejścia dla pieszych, jakoby w związku ze złożonym wnioskiem do Rejonu Dróg Wojewódzkich w C. w sprawie zmiany organizacji ruchu w obrębie działki nr [...] poprzez zmianę lokalizacji przejścia dla pieszych, wykonanie zatoki autobusowej oraz chodnika. Dalej organ wskazał, iż w odpowiedzi na powyższy wniosek Rejon Dróg Wojewódzkich pismem z dnia [...] października 2012 r., nr RDW.[...], poinformował o planach związanych z budową chodnika do wysokości posesji nr [...] oraz odrzucił zaproponowane rozwiązania z uwagi na pogorszenie warunków ruchu pieszych. Dalej organ I instancji wskazał, że brak oznakowania na przedmiotowym odcinku drogi wystąpił ze względu na przeprowadzany remont nawierzchni drogi nr [...], polegający na powierzchniowym jej utrwaleniu, przy czym po zakończeniu robót budowlanych nastąpiła odnowa oznakowania poziomego zgodnie z organizacją ruchu przed remontem. W dniu 25 września 2012 r. przeprowadzona została Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która stwierdziła, że wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego w sąsiedztwie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] stwarza zagrożenie w ruchu drogowym. Proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w odległości około 25 m od wymienionego skrzyżowania oraz w odległości około 12 m od przejścia dla pieszych (P-10).

Organ I instancji zaznaczył również, że na jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] występuje oznakowanie poziome w postaci linii podwójnej ciągłej (P-4), która rozdziela pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią. Jednocześnie organ stwierdził, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywa się poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...], zlokalizowany około 20 m od skrzyżowania. Ukształtowanie pobocza drogi nr [...] umożliwia przy tym parkowanie na posesji nr [...] około 12 m od skrzyżowania drogowego. Na drodze powiatowej, za wyjątkiem obrębu włączenia do drogi nr [...], nie występuje żadne oznakowanie poziome, w tym brak jest przejścia dla pieszych, które uniemożliwiłoby wykonywanie manewrów włączeń/wyłączeń w obrębie jezdni. W toku sprawy w dniu 16 października 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wnioskodawczyni, wraz z pozytywną opinią Komendy Wojewódzkiej Policji w P. Wydział Ruchu Drogowego, zawierające projekt zmiany organizacji ruchu polegającej na wyznaczeniu linii przerywanej prowadzącej - szerokiej (P-1e), która zezwala na wykonywanie na jezdni manewrów wjazdu i wyjazdu z posesji nr [...]. Jednakże z uwagi na szczegółowe rozeznanie terenu przeprowadzone przez Komisję Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego zaproponowany projekt zmiany organizacji ruchu zdaniem organu I instancji nie wniósł nic istotnego do sprawy.

W dalszej kolejności organ I instancji wskazał na treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne"), zgodnie z którym należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższy przepis podyktowany jest funkcją jaką pełnią drogi wojewódzkie w sieci dróg publicznych, których zadaniem jest - zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p. - zapewnienie połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa, a także pełnienie funkcji dróg alternatywnych dla dróg krajowych. Drogi te przeznaczone są przede wszystkim dla ruchu tranzytowego i dlatego należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, ponieważ każdy nowy zjazd tworzy punkt kolizji na drodze i tym samym ogranicza płynność ruchu oraz stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Obsługa ruchu lokalnego i dla miejscowych potrzeb winna być zapewniona przez drogi powiatowe i gminne zgodnie ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Zgodnie ze stanem faktycznym oraz materiałami zgromadzonymi w sprawie obsługa komunikacyjna działki o nr ewid. [...] zapewniona jest z drogi niższej kategorii, w stosunku do drogi wojewódzkiej nr [...], a więc z drogi powiatowej nr [...]. Zjazd ten służy klientom, a także jako dojazd do posesji. Zarządca drogi zobowiązany jest również do stosowania się do wymogów zawartych w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Uwzględniając istniejące zagospodarowanie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] - skrzyżowane z drogą powiatową nr [...] oraz oznakowanie poziome, w tym przejście dla pieszych - zezwolenie na lokalizację zjazdu we wskazanym miejscu nie jest zgodne z przywołanymi przepisami rozporządzenia. Z uwagi na istniejący budynek usługowo-handlowy, w którym mieści się sklep spożywczy, lokalizacja przedmiotowego zjazdu we wskazanym miejscu wiąże się ze wzrostem ilości wykonywanych manewrów na jezdni drogi nr [...] przez pojazdy zaopatrzenia oraz pojazdy klientów, co nie pozostanie bez znaczenia na płynność ruchu w obszarze oddziaływania wymienionego skrzyżowania. Jednocześnie zezwolenie na powyższe oznaczałoby odstąpienie od obowiązku jaki nakładany jest na zarządcę drogi zgodnie z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., bowiem generowanie manewrów wjazdu/wyjazdu przez wnioskowany zjazd w bliskiej odległości od istniejącego przejścia dla pieszych stwarza realne zagrożenie pogorszenia bezpieczeństwa pieszych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. J. wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul.[...]) do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w R., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że lokalizacja zgodnie z wnioskiem będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy:

1) faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości i rzeczywiste korzystanie z dojazdu do działki z drogi wojewódzkiej nr [...] nie wpłynął dotychczas na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności na zwiększenie liczby kolizji na drodze;

2) ustalenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie stwierdzają jakoby wnioskowana lokalizacja zjazdu w sąsiedztwie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi powiatowej nr [...] stanowiła zagrożenie w ruchu drogowym;

3) dotychczas istniejące oznakowanie poziome na drodze dopuszczało budowę zjazdu zgodnie z wnioskiem, a zmiany oznakowania rozpoczęły się dopiero w 2012 r.;

4) proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w wystarczającej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, odległości od skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, a także w większej odległości niż zjazd z drogi powiatowej nr [...];

5) istnieją alternatywne możliwości zapewnienia większego bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej nr [...] w okolicach projektowanego zjazdu i odmowa udzielenia zezwolenia nie jest niezbędna;

6) interes społeczny wymaga zmiany organizacji ruchu w okolicach skrzyżowania – w tym zapewnienia maksymalnie dużej ilości miejsc parkingowych z uwagi na konieczność parkowania samochodów odwożących dzieci do przedszkola;

7) nieruchomość odwołującej nie posiada pełnej dostępności z drogi powiatowej nr [...] z uwagi na istniejącą zabudowę i wykorzystywanie na cele działalności handlowej, co uzasadnia interes odwołującej w udzieleniu zezwolenia na zjazd.

Ponadto odwołująca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasad oceny materiału dowodowego i dokonanie oceny sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz niepełne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i brak szczegółowego uzasadnienia decyzji, skutkujące oparciem się na błędnie poczynionych ustaleniach faktycznych, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 u.d.p. w zw. z §9 ust. 1 pkt 4 i § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego, w wyniku czego nie udzielono odwołującej zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy w niniejszej sprawie wnioskowany zjazd z drogi publicznej nie będzie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa i wobec powyższego zachodzą przesłanki wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] grudnia 2012 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz wskazał, że organ I instancji opierając decyzję odmowną na przywołanym przepisie obowiązany jest wykazać, które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem. W tym przypadku w ocenie Kolegium organ takie przeszkody wykazał i stanowisko odmawiające lokalizacji zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...] jest uzasadnione. Kolegium wskazało przy tym na treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, stwierdzając że przepis ten nie zawiera bezwzględnego zakazu tworzenia nowych zjazdów, ale nakłada na organ obowiązek ograniczenia liczby zjazdów, zwłaszcza dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dalej Kolegium podniosło, iż ustalenia komisji bezpieczeństwa ruchu drogowego są wiążące, a z ustaleń tych wynika, że wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego jest umiejscowiona w sąsiedztwie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...]. Taka sytuacja stwarza zagrożenie w ruchu drogowym. Proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w odległości około 25 m od skrzyżowania oraz w odległości około 12 m od przejścia dla pieszych (P-10). Na jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] występuje oznakowanie poziome w postaci podwójnej linii ciągłej (P-4), która rozdziela pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią. Jednocześnie stwierdzono, że obsługa komunikacyjna działki o nr [...] odbywa się przez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...] zlokalizowany około 20 m od skrzyżowania. Przy czym ukształtowanie pobocza drogi powiatowej nr [...] umożliwia parkowanie na posesji nr [...] około 12 m od skrzyżowania, co również jest wykorzystywane w tym celu. Na wymienionej drodze powiatowej, za wyjątkiem obrębu włączenia się do drogi nr [...], nie występuje żadne oznakowanie poziome w tym brak jest przejścia dla pieszych. Kolegium stwierdziło, iż nie jest władne podważać powyższych ustaleń komisji bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wydają się one bowiem logiczne i odzwierciedlają stan faktyczny sprawy występujący w terenie. Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji słusznie przywołał § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Uwzględniając istniejące zagospodarowanie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] - skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] oraz oznakowanie poziome w tym przejście dla pieszych - zezwolenie na lokalizację zjazdu we wskazanym miejscu jest niezgodne z powyższymi przepisami rozporządzenia. Z uwagi na istniejący budynek, usługowo-handlowy, w którym mieści się sklep spożywczy, lokalizacja zjazdu we wskazanym miejscu wiąże się ze wzrostem ilości wykonywanych manewrów na jezdni drogi nr [...] przez pojazdy zaopatrzenia oraz pojazdy klientów, co nie pozostanie bez znaczenia na płynność ruchu w obszarze oddziaływania wymienionego skrzyżowania.

Ponadto Kolegium zgodziło się z ustaleniami organu I instancji, zgodnie z którymi droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy G. W myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne na drodze klasy G należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepisy te uwzględniają fakt, że każdy nowy zjazd tworzy punkt kolizji na drodze i tym samym ogranicza płynność ruchu oraz stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie znajdują one uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, treści decyzji ani też przepisach prawa. Kolegium zauważyło, że orzekając w sprawie obowiązane jest uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy. Obowiązkiem organów administracji jest ważenie tych interesów i tak uczynił organ I instancji. W tym przypadku przestrzeganie zasad bezpieczeństwa na drodze, które to zasady służą całemu społeczeństwu, głównie użytkownikom dróg, nie jest mniej ważne niż interes odwołującej polegający na wybudowaniu zjazdu. Na koniec organ ponownie podkreślił fakt istnienia alternatywnego zjazdu na działkę nr [...] z drogi powiatowej [...], w związku z czym nie istnieje potrzeba budowania kolejnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na przedmiotowy teren.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w terminie prawem przewidzianym, wywiodła M. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na jej wydaniu w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i w konsekwencji przyjęcie przez organ II instancji, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu I i II instancji, lokalizacja zjazdu publicznego poza obszarem skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] nie stwarza zagrożenia w ruchu drogowym. Na poparcie powyższego zarzutu skarżąca podniosła, co następuje:

1) faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości i rzeczywiste korzystanie z dojazdu do działki z drogi wojewódzkiej nr [...] nie wpłynęły dotychczas na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, brak także podstaw do przyjęcia, by z uwagi na istniejący budynek usługowo handlowy lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem prowadziła do wzrostu wykonywanych manewrów przez dojazdy zaopatrzenia oraz klientów, gdyż z takiego połączenia komunikacyjnego od lat faktycznie korzystają użytkownicy drogi. Skarżąca podkreśliła, że organ administracji wydając decyzję w przedmiocie lokalizacji zjazdu może ograniczyć prawo wnioskodawcy do uzyskania zezwolenia na zjazd tylko w przypadku, gdyby jego lokalizacja stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa, ponieważ uznanie administracyjne nie oznacza dowolności działań organu i automatycznego przyznania prymatu interesu społecznego nad indywidualnym;

2) udzielenie zgody na lokalizację zjazdu nie zmienia faktycznego połączenia z drogą wojewódzką nr [...], gdyż komunikacja odbywa się z obniżonego krawężnika, które to obniżenie zostało wcześniej wykonane przez zarządcę drogi na wysokości posesji, jako połączenie z istniejącym terenem komunikacji, który został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W., a sama zgoda na lokalizację zjazdu umożliwi wykonanie utwardzenia pobocza w pasie drogowym, co zdecydowanie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa i komfort użytkowników drogi;

3) ustalenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nie stwierdzają, jakoby wnioskowana lokalizacja zjazdu w sąsiedztwie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi powiatowej nr [...] stanowiła zagrożenie w ruchu drogowym. Komisja stwierdziła jedynie, że przeszkodę w lokalizacji zjazdu stanowi oznaczenie poziome P-4 (linia podwójna ciągła) i P-10 (przejście dla pieszych), przy czyn skarżąca podała, że oznaczenie P-4 powstało dopiero w sierpniu 2012 r., a oznaczenie P-10 znajduje się w odległości 12 m od projektowanego zjazdu, w obszarze skrzyżowania, zatem projektowany zjazd znajduje się poza obszarem skrzyżowania i jego oddziaływania, co w sposób istotny wpływa na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego;

4) dotychczas istniejące oznakowanie poziome na drodze dopuszczało budowę zjazdu zgodnie z wnioskiem, a zmiany oznakowania rozpoczęły się dopiero w 2012 r. Skarżąca podała przy tym, że pierwotnie na całej długości posesji wnioskodawczyni znajdowała się linia P-1e (linia pojedyncza przerywana, dowód: zdjęcia z dnia 3 marca 2009 r., z dnia 17 stycznia 2012 r., z dnia 22 stycznia 2012 r., z dnia 23 lutego 2012 r., protokół Komisji Bezpieczeństwa Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r. – w aktach sprawy). W sierpniu 2012 r. oznakowanie poziome zostało zmienione w ten sposób, że na całej długości nieruchomości skarżącej namalowano linię podwójną ciągłą, natomiast na długości sąsiedniej nieruchomości, na wysokości zjazdu urządzonego bez zezwolenia, namalowano linię P-1e wyznaczającą miejsca zjazdu. We wrześniu 2012 r. oznakowanie poziome zostało zmienione w ten sposób, że na długości sąsiedniej nieruchomości na wysokości zjazdu i dalej namalowano linię P-6 umożliwiającą korzystanie z tego zjazdu;

5) proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w wystarczającej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, odległości od skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, oraz w większej odległości niż zjazd z drogi powiatowej nr [...];

6) istnieją alternatywne możliwości zapewnienia większego bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej nr [...] w okolicach projektowanego zjazdu mimo tego, że nie jest to konieczne w związku z brakiem zagrożeń i odmowa udzielenia zezwolenia nie jest niezbędna, ponieważ do tej pory taka lokalizacja połączenia z drogą nie wpłynęła na faktyczny stan bezpieczeństwa. Skarżąca wskazała przy tym w szczególności na zmianę organizacji ruchu zgodnie ze złożonym wnioskiem, załączonym do akt niniejszego postępowania, lub taką samą propozycją zmiany organizacji ruchu przekazaną do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w P. Skarżąca wskazała nadto, że proponowana przez nią zmiana w organizacji ruchy została pozytywnie zaopiniowana przez Komendę Wojewódzką Policji w P. w dniu [...] września 2012 r. Opiniowanie w zakresie ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej należy do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, a nie Komendy Powiatowej. Tymczasem w Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego brali udział wyłącznie policjanci Komendy Powiatowej Policji C., którzy nie są upoważnieni do opiniowania inwestycji w zakresie dróg wojewódzkich;

7) interes społeczny wymaga zmiany organizacji ruchu w okolicach skrzyżowania, w tym zapewnienia maksymalnie dużej ilości miejsc parkingowych, z uwagi na konieczność parkowania samochodów rodziców odwożących dzieci, czemu ustawodawca dał wyraz w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 października 2003 r. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że na tym odcinku drogi [...] - zgodnie ze stanem faktycznym - nie odbywa się ruch tranzytowy;

8) nieruchomość skarżącej nie posiada pełnej dostępności z drogi powiatowej nr [...] (brak dostępu do sklepu) z uwagi na ukształtowanie terenu działki, istniejącą zabudowę i wykorzystanie na cele działalności handlowej, co uzasadnia interes skarżącej w udzieleniu zezwolenia na zjazd.

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 29 u.d.p. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i w konsekwencji wydaniu decyzji odmawiającej zgody na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej, podczas gdy wydanie decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu jest uzasadnione słusznym interesem obywatela i interesem społecznym, a także naruszenie art. 15 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 136 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed organem I instancji, bez jego wnikliwej analizy, podczas gdy w odwołaniu skarżąca kwestionowała ustalenia faktyczne organu I instancji wskazując, że wymagają dokonania dalszych czynności dowodowych. Wskazała również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przytacza jedynie fragmenty uzasadnienia decyzji organu I instancji nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku czego nie udzielono skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy w sprawie wnioskowany zjazd z drogi publicznej nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i wobec powyższego zachodzą przesłanki wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Skarżąca podniosła przy tym, że § 9 ust. 1 pkt 4 nie nakłada obowiązku, ale stanowi jedynie postulat ograniczenia ilości budowanych zjazdów i odnosi się w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Tymczasem budynek usługowo-handlowy na działce skarżącej ma charakter zabudowy starej, posadowionej w tym miejscu od kilkudziesięciu lat, a w jego sąsiedztwie nie są usytuowane inne zjazdy publiczne. Nadto złożony wniosek spełnia wymagania techniczne stawiane przywołanym powyżej § 77 rozporządzenia. Nadto skarżąca wskazała, że posiada pozytywną opinię Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w P. wydaną na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, zaś organy obu instancji oparły decyzje wyłącznie na stanowisku prezentowanym przez Rejon Dróg Wojewódzkich w C., który konsekwentnie zamierza realizować w przyszłości budowę chodnika i barierek całkowicie blokujących dostęp do nieruchomości skarżącej od strony drogi dojazdowej.

Skarżąca zarzuciła wreszcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I oraz II instancji odwołał się do pozaustawowych kryteriów odmowy udzielenia zezwolenia na zjazd i wskazał, że udzielenie zezwolenia rzekomo doprowadzi do przedwczesnego zniszczenia drogi wojewódzkiej, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji oraz niewłaściwego jej użytkowania. Organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie doszedł do tych wniosków, które są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego organ II instancji przekroczył granice uznania administracyjnego i wydając decyzję dowolną naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2013 r. rozstrzygnięto o zwróceniu stronie skarżącej kwoty 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Strona uiściła bowiem bez wezwania wpis w kwocie 500 zł, podczas gdy rzeczywiście była zobowiązana dom uiszczenia wpisu w kwocie 200 zł.

Na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Nadto podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym na wysokości zjazdu w czerwcu 2012 r. była linia przerywana, a nie ciągła. Sąd dopuścił z urzędu dowód z dokumentu w postaci wydruku zdjęć dostępnych na stronie internetowej mapy google, obejmującymi przedmiotowy zjazd, wykonanymi w czerwcu 2012 r. - w liczbie pięciu sztuk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wydania na rzecz skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], na działkę o numerze ewidencyjnym, położonej w miejscowości R.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że przedmiotem kontrolowanej sprawy nie jest zmiana organizacji ruchu w ramach skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi powiatowej nr [...], bądź zmiana organizacji ruchu na samej drodze wojewódzkiej nr [...], stąd jakakolwiek argumentacja powoływana przez skarżącą w tym zakresie, zarówno w toku niniejszego postępowania, jak też przed organami administracji, jest chybiona. Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego, nie może więc organ czynić rozważań stanowiących przedmiot odrębnego postępowania i opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt. II SA/Gl 316/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Dlatego też nietrafne jest podnoszenie zarzutu dotyczącego zaistniałej zmiany organizacji ruchu, polegającej na zastąpieniu linii pojedynczej przerywanej linią podwójną ciągłą, który w ocenie Sądu nie tylko jest wątpliwy (co wynika z analizy zdjęć dostępnych na stronie internetowej mapy google, wykonanych w czerwcu 2012 r., które wskazują na to że przed nieruchomością skarżącej znajdowała się wówczas linia podwójna ciągła, z kolei jej brak nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w zdjęciach załączonych do odwołania, jak również ustaleniach protokołu z dnia [...] stycznia 2012 r., k. 100 akt administracyjnych II instancji - który nie ogranicza się wyłącznie do nieruchomości skarżącej), lecz nadto winien być przesłanką do uruchomienia odrębnego postępowania mającego za przedmiot ową zmianę. Z tej też przyczyny chybione jest wskazywanie przez skarżącą na gruncie niniejszej sprawy na alternatywne możliwe sposoby organizacji ruchu drogowego.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż nie chodzi przy tym wyłącznie o zakres przedmiotowy kontrolowanej sprawy, który ogranicza się do zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu w oparciu o obowiązującą organizację ruchu, lecz nadto o ograniczenia podmiotowe odnośnie możliwości skutecznego złożenia wniosku o zmianę obowiązującej organizacji ruchu. Jak trafnie wskazuje się bowiem w orzecznictwie obywatel zainteresowany zmianą organizacji ruchu, który nie zalicza się do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) – to jest , nie może skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu. W konsekwencji wniosek obywatela nie spowoduje wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, wymagającej załatwienia w formie prawem przewidzianej tj. decyzji administracyjnej (por. nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 467/12, dostępny w CBOSA).

Stąd też uznać należy, że nieprawidłowe jest wywodzenie przez skarżącą interesu społecznego w udzieleniu jej zgody na lokalizacje zjazdu z innej organizacji ruchu niż obecnie istniejąca.

W tym zakresie bez znaczenia pozostaje także i to z jakiej komendy - wojewódzkiej czy powiatowej - byli policjanci uczestniczący w komisji bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca prezentowaną w odniesieniu do tego aspektu sprawy argumentację - jak można się domyślać - formułuje w oparciu o regulację § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, które to regulacje na gruncie kontrolowanej sprawy nie znajdują zastosowania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Jak stanowi przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, zgodnie z ust. 3, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).

Na gruncie regulacji ustawy o drogach publicznych pojęcie zjazdu zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 8 u.d.p., zgodnie z którym oznacza ono połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, iż wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 K.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne, w tym przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Stanowczo podkreślić należy, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich należą przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, System Informacji Prawnej Lex nr 53363; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, dostępny w CBOSA).

Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza zatem dowolności wyboru jednego z możliwych rozstrzygnięć. Działanie organu doznaje bowiem ograniczeń, które wynikają nie tylko z norm prawa materialnego ustanawiających granice danego uznania, w tym w szczególności norm które uznanie to wprowadzają, czy z konieczności zważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, lecz także z obowiązku zachowania przez organ administracji publicznej pozostałych zasad postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie prawidłowego postępowania i wydanie decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 K.p.a. Organ administracji prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w oparciu o art. 80 K.p.a. ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Warto przy tym zauważyć, iż w przypadku decyzji uznaniowych szczególny nacisk kładzie się na ich należyte uzasadnienie. Organ ma wprawdzie możliwość wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru niedopuszczalnej arbitralności, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia. Decyzje uznaniowe powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Uzasadnienie takie nie może przy tym opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi odnosić się do konkretnych ustaleń faktycznych, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, nie odpowiadają powyższym wymogom, naruszając w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przyjęte przez organy rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy należy uznać za przedwczesne.

Przechodząc do szczegółowej analizy kontrolowanej sprawy, należy wskazać na konieczność rozróżnienia dwóch rodzajów zjazdu drogi publicznej, to jest zjazdu publicznego oraz zjazdu indywidualnego. Rozróżnienie takie zostało wprowadzone na gruncie regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jego przeprowadzenie jest istotne bowiem realizacja każdego z tych zjazdów związana jest z odmienną reglamentacją prawną. Zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt. 3 tegoż rozporządzenia zjazdem publicznym jest określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Z kolei zjazdem indywidualnym, o czym przesądza przepis § 55 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, jest zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Prawodawca wprowadził powyższy podział w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych dotyczących poszczególnych rodzajów zjazdów.

Każdy zjazd z drogi, niezależnie od jego rodzaju, powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych (§ 77 rozporządzenia).

Zjazd publiczny, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, powinien mieć: a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m, d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%.

Ponadto, o czym stanowi już § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tegoż rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Natomiast zjazd indywidualny, zgodnie z § 79 rozporządzenia, powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

Na gruncie kontrolowanej sprawy bezsprzecznie wnioskowany zjazd ma stanowić zjazd o charakterze publicznym, bowiem jak wynika z wniosku skarżącej nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...], co do której lokalizacja tego zjazdu ma nastąpić, wykorzystywana jest na cele prowadzenia działalności gospodarczej – sklepu spożywczego. Także organy w sentencjach decyzji wskazują na funkcję tego zjazdu poprzez określenie, że zjazd ten ma służyć dojazdowi do istniejącego obiektu handlowego, chociaż w sentencjach tych nie określają go wprost jako zjazdu o charakterze publicznym, co czynią dopiero uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza, iż wnioskowany zjazd aby zarządca wyraził zgodę na jego lokalizację, musi spełniać nie tylko przesłanki określone w § 77 rozporządzenia, do którego to przepisu organy ograniczają się w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, lecz nadto winien spełniać przesłanki wynikające z § 78 rozporządzenia, w tym - biorąc pod uwagę obecny etap postępowania - zwłaszcza przesłankę określoną w jego ust. 1. Regulacja ta przesądza, że zjazd publiczny na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Niewątpliwie przesłanka ta wyznacza granice uznania administracyjnego, bowiem stwierdzenie, że wnioskowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania uprawniałoby organy do przyjęcia, w oparciu o art. 78 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, tezy, że wnioskowana lokalizacja tego zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, i co za tym idzie jest niedopuszczalna.

W § 113 ust. 7 rozporządzenia wymieniono bowiem szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten uzasadnia rezygnację z badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06, z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 89/10, dostępne CBOSA).

Nadal jednakże ustalenia - czy przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia - nie mogą zostać przeprowadzone z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Należy mieć bowiem na uwadze, że określenia "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Brak rzetelnej oceny w powyższym zakresie prowadzi do naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1202/10, dostępny w Internecie jw.).

Organy administracji orzekające w kontrolowanej sprawie nie poczyniły wystarczających ustaleń, co do tego czy lokalizacja wnioskowanego przez skarżącą zjazdu publicznego objęta jest obszarem oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...], przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organy administracji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia w ogóle pominęły § 113 ust. 7 rozporządzenia. Organ I instancji czyniąc istotne w tym zakresie ustalenia ograniczył się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego znajduje się "w sąsiedztwie" skrzyżowania. Wskazał przy tym, że proponowana lokalizacja znajduje się w odległości około 25 m od skrzyżowania oraz w odległości około 12 m od przejścia dla pieszych. W dalszej części uzasadnienia organ podnosi natomiast, że z uwagi na istniejący budynek usługowo-handlowy, w którym mieści się sklep spożywczy, lokalizacja przedmiotowego zjazdu we wskazanym miejscu wiąże się ze wzrostem ilości wykonywanych manewrów na jezdni drogi nr [...] przez pojazdy zaopatrzenia oraz klientów "nie pozostanie bez znaczenia na płynność ruchu w obszarze oddziaływania wymienionego skrzyżowania". Wreszcie organ ten wskazuje na generowanie przez przedmiotowy zjazd manewrów w "bliskiej odległości" od istniejącego przejścia dla pieszych. Analogiczne ustalenia poczynił organ II instancji, który wyszedł przy tym z nieprawidłowego założenia związania protokołem Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

Powyżej przedstawione ustalenia organów administracji są niewystarczające. Nie tylko nie wynika z nich jednoznacznie czy wnioskowany zjazd ma być zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czy poza tym obszarem - jedynie pośrednio na niego oddziałując, lecz nadto organy nie odnoszą się w sposób wyczerpujący do istniejących uwarunkowań lokalnych związanych z wymaganiami technicznymi i użytkowymi drogi. Co prawda wskazują na przybliżoną odległość od samego skrzyżowania i przejścia dla pieszych, a także na istniejącą linię podwójną ciągłą, jednakże w żaden sposób nie odnoszą tych okoliczności do konkretnych ustaleń dotyczących funkcjonowania skrzyżowania i drogi wojewódzkiej, przy której ma być zlokalizowany zjazd. Tymczasem organy winny zważyć w szczególności jaki jest charakter tego skrzyżowania, w tym na występujące na nim natężenie ruchu, na natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej przy której ma być zlokalizowany zjazd, użytkowanie znajdującego się w pobliżu przejścia dla pieszych, w tym grupy osób które z tego przejścia korzystają, a także na szczegółową organizację ruchu, jaka na tym skrzyżowaniu obowiązuje, w tym obowiązujące na nim ograniczenie prędkości. Dopiero tak poczynione ustalenia można odnieść do ustaleń dotyczących faktycznego oddalenia zjazdu od skrzyżowania, dokonując przy tym jednoznacznego - a nie tylko przybliżonego - określenia odległości od pobliskiego przejścia dla pieszych, a także w dalszej kolejności stwierdzić, czy projektowany zjazd mieści się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czy też nie. W tym ujęciu za niewystarczające należy także uznać twierdzenie Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego jakie zostało w omawianej kwestii wyrażone w protokole. Na gruncie powyższych uwag wypada zauważyć, że nie jest zasadne ograniczanie oddziaływania skrzyżowania wyłącznie stricte do jego obszaru, co stara się z kolei uczynić skarżąca.

W przypadku, w którym organy stwierdziłyby, że planowana lokalizacja zjazdu nastąpić ma w obszarze oddziaływania skrzyżowania, z uwagi na brzmienie regulacji § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, byłyby zwolnione z badania rzeczywistego stopnia zagrożenia, jakie wiąże się z lokalizacją tego zjazdu. W przeciwnym razie powinny natomiast poczynić precyzyjne rozważania odnośnie tego, jaki jest rzeczywisty stopień tego zagrożenia, do czego zobowiązane są na gruncie § 77 rozporządzenia. Na obecnym etapie postępowania, również temu ostatniemu obowiązkowi organy nie sprostały, co także należy ocenić jako uchybienie art. 7, art. 77 §, a także art. 80 K.p.a. Truizmem jest bowiem stwierdzenie, że lokalizacja jakiegokolwiek nowego zjazdu, w szczególności gdy dotyczy on dróg publicznych wyższych klas, pociąga za sobą zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym. Taka lokalizacja zawsze wiąże się ze zwiększeniem liczby manewrów, zwłaszcza gdy zjazd ma charakter publiczny, co wpływa również na płynność ruchu. Nadto bez wątpienia lokalizacja zjazdu w pewnej odległości od pasów powoduje zagrożenie bezpieczeństwa pieszych. Jednakże stawianie tak oczywistych twierdzeń jest niewystarczające dla odmowy lokalizacji konkretnego zjazdu. Twierdzenia te mają bowiem charakter uniwersalny i są oderwane od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Wypada w związku z tym zauważyć, że organy administracji na gruncie kontrolowanej sprawy nie poczyniły bardziej szczegółowych ustaleń. Nie odniosły się bowiem do charakteru drogi wojewódzkiej nr [...], funkcji jaką droga ta spełnia, a przede wszystkim natężenia ruchu i obowiązującej na niej szczegółowej jego organizacji, zwłaszcza że sama skarżąca w toku postępowania wskazywała na niewielkie natężenie ruchu na tej drodze.

Podkreślić jednakże trzeba, iż w powyższym zakresie na aprobatę nie zasługuje również argumentacja skarżącej zawarta jeszcze w odwołaniu. Przede wszystkim należy krytycznie odnieść się do powoływania się przez skarżącą na dotychczasowe faktyczne wykorzystywanie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w części znajdującej się przed nieruchomością skarżącej, skoro wykorzystywanie to nie było zgodne z prawem, ergo było niedopuszczalne. To, że do tej pory nie odnotowano w związku z tym żadnej kolizji drogowej nie oznacza, że lokalizacja zjazdu we wnioskowanym miejscu nie wpływa na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organy administracji bezpodstawnie uznają przy tym istnienie linii podwójnej ciągłej (P-4) przed planowaną lokalizacją zjazdu, za przesłankę uniemożliwiającą co do zasady jego zlokalizowanie. Linia ta wyklucza bowiem wyłącznie częściową funkcjonalność mogącego powstać zjazdu, ograniczając ją do prawo skrętów – zarówno przy wjeździe na nieruchomość skarżącej, jak i przy wyjeździe z tej nieruchomości – nie oznacza natomiast bezwzględnego zakazu jego lokalizacji, w szczególności zważywszy na to, że z wniosku skarżącej nie wynika aby jej intencją było uzyskanie zezwolenia na zjazd o pełnej funkcjonalności w powyższym zakresie. Co więcej takie ograniczenie funkcjonalności zjazdu nie powinno pozostawać bez znaczenia na określenie stopnia rzeczywistego zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, skoro niebezpieczeństwo to zostanie ograniczone wyłącznie do jednego pasa ruchu. Warto przy tym wyraźnie podkreślić, że skarżąca we wniosku nie wskazała na planowaną w powyższym zakresie charakterystykę zjazdu, a więc nie wskazała iż wnioskuje o zjazd o pełnej funkcjonalności, umożliwiający zarówno skręty w prawo, jak i w lewo. Analiza projektu przedłożonego z wnioskiem zdaje się wręcz świadczyć o tym, iż w toku jego projektowania linia podwójna ciągła istniejąca wzdłuż nieruchomości skarżącej była uwzględniana (mapa do celów projektowych, k. 3 akt administracyjnych). Dopiero w toku postępowania, już po przeprowadzeniu Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, skarżąca podejmując próby zmiany organizacji ruchu dała wyraz chęci lokalizacji zjazdu o pełnej funkcjonalności. Jednakże organy administracji zważywszy na istniejącą przed planowanym zjazdem linię podwójną ciągłą i konsekwencje stąd wynikające dla kontrolowanej sprawy – możliwość lokalizacji zjazdu o ograniczonej funkcjonalności – winny w takim przypadku wezwać skarżącą do doprecyzowania złożonego wniosku, wskazując jednocześnie na skutki wynikające z przyjęcia danego rozwiązania. Powyższy obowiązek organu wynika w pierwszym rzędzie z art. 9 K.p.a.

W dalszej kolejności warto zauważyć, że organy administracji powołując się na Komisję Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego czynią ustalenia, które wykraczają poza zakres ustaleń dokonanych przez tę komisję, a wyrażonych w protokole z dnia 25 września 2012 r. (k. 71 akt administracyjnych). Słusznie podnosi w tym względzie skarżąca, iż komisja bezpośrednio nie stwierdziła, że lokalizacja zjazdu będzie stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym, co czynią natomiast organy powołując się jakoby na twierdzenie tejże komisji. Komisja nie przeprowadziła również tak szczegółowych ustaleń, jak poczyniły to organy administracji, odnośnie odległości zjazdów od skrzyżowania lub przejścia dla pieszych. Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie wiadomo, w oparciu o jaki materiał dowodowy znajdujący się w sprawie, organy czynią ostatnio wskazane ustalenia.

Na krytykę zasługuje również, bezpodstawne i naruszające zasadę dwuinstancyjności - wyrażoną w art. 15 K.p.a., stanowisko organu II instancji, jakoby nie byłby on władny podważać ustaleń komisji.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast zarzut skarżącej, podniesiony w toku postępowania sądowego, dotyczący certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24n u.d.p.), bowiem z akt administracyjnych nie wynika aby droga wojewódzka nr [...] wchodziła w skład transeuropejskiej sieci drogowej i wymagała przeprowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24h i art. 24n u.d.p.).

Dalej należy zwrócić uwagę na przepis § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, pamiętając jednakże, że zastosowanie powyższego przepisu, na gruncie kontrolowanej sprawy, stanie się konieczne dopiero wówczas, gdy okaże się, że przedmiotowy zjazd nie jest planowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Niezależnie bowiem od możliwości jego lokalizacji zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stwierdzenie iż zagraża on bezpieczeństwu ruchu drogowego z uwagi na zlokalizowanie go w obszarze oddziaływania skrzyżowania, skutkować będzie niedopuszczalnością jego lokalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, dostępny w CBOSA).

Należy w tym miejscu zauważyć, iż organy administracji na gruncie kontrolowanej sprawy nie poczyniły wystarczających ustaleń także i w tym zakresie, co również stanowi uchybienie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki stosowania zjazdów - na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z powyżej przywołanego przepisu wynika, że określone w nim warunki stosowania zjazdów mają na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Potwierdza to konstruowanie tych warunków w zależności od klasy drogi publicznej, według zasady, że im wyższa klasa drogi tym bardziej rygorystyczne warunki dla lokalizacji zjazdu przy tej drodze. W przypadku bowiem drogi klasy Z "należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów", w przypadku drogi klasy G "należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas", w przypadku drogi klasy GP stosowanie zjazdów "jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości", wreszcie dla dróg klasy S oraz A stosowanie zjazdów jest zabronione.

Lokalizacja zjazdów w przypadku dróg publicznych klasy G nie jest zatem ani zabroniona (jak w przypadku klasy A oraz S), ani też nie ma wyłącznie wyjątkowego charakteru, w związku z brakiem innej możliwości dojazdu lub nieuzasadnionym bądź niemożliwym innym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej z przyległych dróg publicznych klasy D lub L (jak w przypadku klasy GP). Przepis § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia formułuje w tym zakresie zalecenie, zgodnie z którym należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas.

Na gruncie przywołanego wymogu należy uznać, że lokalizacja zjazdu dla nieruchomości bezpośrednio z drogi publicznej klasy G jest niedopuszczalna w przypadku, w którym nieruchomość ta ma zapewniony dojazd do tej drogi z innych dróg niższych klas. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym formułowany jest pogląd, zgodnie z którym powyższe zalecenie należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1143/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 479/11, dostępne w CBOSA). W tym ujęciu chybione jest wskazywanie przez skarżącą na wyłącznie postulatywny charakter analizowanej regulacji prawnej. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ma na tyle skonkretyzowane oraz zdecydowane brzmienie, aby stwierdzić, że wynika z niego nakaz określonego zachowania ("należy ograniczyć"), a nie tylko jego postulat, jak ma to miejsce w przypadku przepisu § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ("należy dążyć do ograniczenia"). W tym zakresie nietrafne jest powoływanie się przez skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Sz 126/06, który przywołaną przez skarżącą tezę sformułował właśnie na gruncie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Mając na względzie brzmienie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia należy jednakże uznać, że ustawodawca nie wykluczył z góry możliwości lokalizacji zjazdu na drogę publiczną klasy G także w przypadku, w którym istnieje potencjalna możliwość wykorzystania do tego celu innej przylegającej do określonej nieruchomości drogi publicznej niższej klasy. W takim bowiem przypadku lokalizacja zjazdu bezpośrednio z drogi klasy G będzie dopuszczalna, wówczas gdy przeciwko wykorzystaniu drogi niższej klasy będą przemawiały względy bezpieczeństwa lub warunki techniczne tejże drogi, a za lokalizacją zjazdu z drogi klasy G przemawiać będzie dodatkowo interes społeczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 74/11, dostępny w CBOSA).

Działka skarżącej oznaczona numerem ewidencyjnym [...] umieszczona jest na rogu skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...], z której skarżąca chce zlokalizować przedmiotowy zjazd, oraz drogi powiatowej nr [...]. Na gruncie kontrolowanej sprawy bezsporny jest fakt posiadania przez skarżącą zjazdu z działki nr [...] na drogę powiatową nr [...], zlokalizowaną na działce nr [...]. Zgodnie z pismem z dnia [...] października 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. skarżąca wykonała zjazd indywidualny na drogę powiatową nr [...] zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji Starosty C. -T. z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. pozwolenia na budowę indywidualnego zjazdu. Skarżąca uzyskała przywołane pozwolenie na budowę przed zgłoszeniem zamiaru przeprowadzenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo-usługowy (pismo k. 83 akt administracyjnych). Posiadanie przez skarżącą dostępu do drogi powiatowej zostało również potwierdzone przez Komisję Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z dnia [...] września 2011 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obsługa komunikacyjna działki skarżącej odbywa się poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...], zlokalizowany około 20 m od skrzyżowania. W związku z czym obsługa komunikacyjna działki nr [...] jest zapewniona z drogi niższej kategorii w stosunku do drogi wojewódzkiej nr [...]. Na dzień dzisiejszy zjazd ten służy zarówno obsłudze klientów, jak i jako dojazd do posesji. Organ podniósł nadto, że ukształtowanie pobocza drogi powiatowej umożliwia parkowanie na posesji nr [...] około 12 m od skrzyżowania drogowego, co również jest wykorzystywane w tym celu. Na drodze powiatowej nie występuje również – za wyjątkiem obrębu włączenia do drogi nr [...] – żadne oznakowanie poziome, w tym brak jest przejścia dla pieszych, które uniemożliwiałoby wykonywanie manewrów włączeń/wyłączeń w obrębie jezdni. Także organ II instancji wskazał na istnienie alternatywnego zjazdu z drogi powiatowej. Skarżąca z kolei wskazuje, że jej nieruchomość nie posiada pełnej dostępności z drogi powiatowej nr [...] z uwagi na istniejącą zabudowę i wykorzywastanie na cele działalności handlowej, co uzasadnia jej interes w udzieleniu zezwolenia na zjazd. Ze skargi wynika, iż brak zapewnienia pełnej obsługi komunikacyjnej z drogi powiatowej nr [...] skarżąca wiąże z brakiem dostępu do sklepu.

Organy nie poczyniły wystarczających ustaleń także w tym zakresie. Przy ocenie "zapewnienia dojazdu" na gruncie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w odniesieniu do istniejącej już zabudowy nie należy bowiem pomijać aktualnego przeznaczenia tejże zabudowy. Organy natomiast zupełnie pominęły fakt, że zjazd z drogi powiatowej nr [...] na nieruchomość skarżącej ma charakter zjazdu indywidualnego. Nie można zatem uznać, że zjazd indywidualny na drogę powiatową zapewnia skarżącej komunikację z drogą wojewódzką nr [...], w sytuacji w której obecnie prowadzi ona na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą wymagającą zjazdu publicznego. Jak już była o tym mowa powyżej zjazd indywidualny podlega odmiennej reglamentacji prawnej, a także musi spełniać inne wymagania techniczne, niż zjazd publiczny. Dlatego też z uwagi na pierwotny charakter tegoż zjazdu, koniecznym staje się poczynienie ustaleń dotyczących możliwości jego przekwalifikowania na zjazd publiczny. Organy winny w szczególności zważyć, uwzględniając opinię właściwego zarządcy drogi powiatowej, czy tego rodzaju zjazd publiczny nie będzie znajdował się w obszarze oddziaływania pobliskiego skrzyżowania. Z uwagi na bliskie położenie zarówno istniejącego zjazdu, jak i zjazdu wnioskowanego, względem skrzyżowania należy zważyć jakie rozwiązanie komunikacyjne jest bezpieczniejsze dla ruchu drogowego. Dopiero wskazując na dopuszczalność przekwalifikowania istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny zasadne stanie się odniesienie do faktycznego wykorzystywania tego zjazdu, możliwości parkowania wzdłuż obniżonego pobocza, czy braku jakichkolwiek oznakowań poziomych na drodze powiatowej, a więc okoliczności które w tym ujęciu niewątpliwie potwierdzają dostępność do drogi powiatowej. Z kolei niedopuszczalność takiego przekwalifikowania oznacza konieczność poczynienia przez organy bardziej szczegółowych rozważań odnośnie rzeczywistego bezpieczeństwa lokalizacji planowanego zjazdu przy drodze wojewódzkiej nr [...], bowiem w takiej sytuacji nie znajdzie zastosowania § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Kwestią drugorzędną jest przy tym ustalenie parametrów technicznych istniejącego zjazdu indywidualnego i dokonanie porównania tych parametrów z parametrami jakie winien posiadać zjazd publiczny na gruncie § 78 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/12; dostępny w CBOSA).

Stąd też działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 500 zł, opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa – w wysokości 17 zł, oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461) - w wysokości 240 zł, łącznie 757 zł.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż orzeczenie o kosztach obarczone zostało wada wynikającą z pominięcia przez Sąd faktu, iż zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2013 r. rozstrzygnięto o zwróceniu stronie skarżącej kwoty 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje odmawiające zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z uwagi zatem na charakter wyeliminowanych z obrotu prawnego aktów, które mają charakter wyłącznie odmowny i nie wiążą się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako takie nie nadają się one do wykonania (nie mają przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie ich wykonania, w trybie art. 152 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza poczynić szczegółowe ustalenia, uwzględniające konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi, dotyczące lokalizacji wnioskowanego zjazdu w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...], a w dalszej kolejności – w razie konieczności – dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących rzeczywistego stopnia zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego odnosząc się przy tym z jednej strony - do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, czyniąc wszystkie wymagane tym przepisem ustalenia, natomiast z drugiej strony - do charakteru drogi wojewódzkiej nr [...], funkcji jaką droga ta spełnia, a przede wszystkim natężenia ruchu i obowiązującej na niej szczegółowej jego organizacji.