Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 448/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 28, ART. 20, ART. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: ART. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. L. i W. L. na uchwałę nr XCI/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory-rejon ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego". skargę oddala.


UZASADNIENIE

W. L. i M. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XCI/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - rejon ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości położonej w Krakowie, objętej księgę wieczystą nr [...], na którą składają się działki nr [...] i [...], obr. ewidencyjny 41, Krowodrza, jako wydanej z naruszeniem interesu prawnego skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zarzucając przedmiotowej uchwale naruszenie prawa, a to:

1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), poprzez uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Azory - rejon ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego", którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. z poźn. zm., 2.

2. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej na terenie objętym w/w planem miejscowym, 3.

3. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), poprzez ukształtowanie przestrzeni na podstawie uchwały Nr XC1/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - rejon ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego" z naruszeniem obowiązującego ładu przestrzennego, w tym pominięciem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i środowiskowych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość skarżących objęta jest zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - rejon "ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego" (uchwała nr XCI/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r.; weszła w życie z dniem 13 stycznia 2018 r.). Zgodnie z planem miejscowym nieruchomość położona jest w całości w obszarze terenu zabudowy usługowej (oznaczonego symbolem U.14). Jako podstawowe przeznaczenie w/w obszaru wskazano zabudowę budynkami usługowymi. Zgodnie z § 16 Planu miejscowego w przeznaczeniu poszczególnych terenów za wyjątkiem terenów komunikacji mieści się także zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane (tj. m.in. dojścia piesze, ciągi piesze, trasy rowerowe).

Skarżący podnoszą, iż oznaczenie w planie miejscowym przeznaczenia podstawowego terenu o symbolu U.14 jest nie do pogodzenia z unormowaniami studium, które dla tego obszaru w funkcji podstawowej przewiduje jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności – MNW, zaś zabudowa usługowa jest całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż zabudowa mieszkaniowa. Tym samym Gmina Miejska Kraków ukształtowała przeznaczenie terenu nieruchomości z przekroczeniem swobody planistycznej, ponieważ wynikające ze studium przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności zamieniła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę budynkami usługowymi, wobec czego miejscowym plan wykracza poza ustalenia studium. Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała narusza zatem warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium wynikający z ustawowej zasady sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

Skarżący wskazują również na pogląd orzecznictwa zgodnie z którym "wprowadzając ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości gruntowych, rada gminy musi mieć na uwadze trzy fundamentalne dla ochrony własności reguły konstytucyjne; pierwszą zawartą w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, według której Rzeczpospolita Polska chroni własność, drugą zawartą w art 64 ust 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz trzecią, w myśl której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust 3 Konstytucji RP)".

W opinii skarżących w/w zasady zostały naruszone przy uchwalaniu § 27 ust. 3 pkt 13 planu miejscowego dlatego, iż zaskarżona uchwała zatwierdzająca plan miejscowy, wbrew ustaleniom studium, znacząco różnicuje parametry zabudowy dla poszczególnych terenów zabudowy usługowej, w tym faktycznie wyłącza możliwość zabudowy terenu nieruchomości, formalnie przeznaczonego w nim pod zabudowę budynkami usługowymi. Nieruchomość przeznaczona pod zabudowę usługową, faktycznie traci ów charakter, co stanowi ingerencję w prawo własności skarżących, dyskryminującą ich w porównaniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jednocześnie owa ingerencja jest nieuzasadniona, z uwagi na istotne zaostrzenie dopuszczalnych parametrów zabudowy w stosunku do sąsiednich nieruchomości gdzie rygor planistyczny dopuszcza budowę na korzystniejszych dla właścicieli warunkach.

Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, zaś adresatem nakazu zachowania ładu przestrzennego są organy władzy publicznej powołane z woli ustawodawcy do wykonywania zadań publicznych w sferze planowania przestrzennego. Ład przestrzenny stanowi zatem wartość, której respektowania domaga się ustawodawca w procesach planowania i zagospodarowania przestrzennego i z której wynika nakaz traktowania ładu przestrzennego jako jednej z zasad sporządzania aktów. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, posiada zatem nie tylko znaczenie faktyczne, ale również znaczenie prawne a w konsekwencji sąd administracyjny ma możliwość kontroli interpretacji tego pojęcia przez organ administracji na tle danego stanu faktycznego. Naruszenie tej zasady może implikować skutki prawne w zakresie mocy obowiązującej uchwalonych aktów prawa miejscowego, w szczególności nieważność tych uchwał w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących, uwzględniając stan faktyczny występujący w niniejszej sprawie, zaskarżony przepis planu miejscowego jest sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podnosi, iż intencją projektanta Studium było konsekwentne zachowanie spójności skali i formy architektonicznej nieruchomości oraz sąsiednich terenów tj. że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Wskazuje przy tym iż parametry zabudowy określone w planie zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą różnią się istotnie, na niekorzyść właściciela, od parametrów wskazanych w wydanej uprzednio dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, a także od parametrów zabudowy ustalonych dla podobnych nieruchomości znajdujących się w pobliżu bez jednoczesnego wskazania przez organ szczególnych powodów dla których dana nieruchomość powinna podlegać surowszemu reżimowi budowlanemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując na jej bezzasadność. Organ w pierwszym rzędzie wskazał, iż w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały, wykonano wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności, a skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej poprzez składanie wniosków lub uwag do projektu planu.

Zgodnie z ustaleniami studium nieruchomość znajduje się w jednostce urbanistycznej zaliczonej do kategorii zagospodarowania terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, dla którego określono funkcję podstawową w postaci zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi oraz z zielenią towarzyszącą ale także funkcję dopuszczalną, którą stanowią usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego. W konsekwencji w opinii organu ustalenia planistyczne dla danej nieruchomości opracowano adekwatnie do postanowień studium, w tym w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju, gdyż przeznaczenie usługowe dla nieruchomości skarżących koresponduje z faktem, uprzedniego uzyskania dla danej nieruchomości decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy pawilonu handlowego - usługowego.

Organ wskazał także iż wyłączenie spod zabudowy ze względu na wyznaczoną nieprzekraczalnej linię zabudowy znacznej powierzchni nieruchomości wynika z określonego układu drogowego istniejącego z północnej i wschodniej części nieruchomości skarżących. Określenie na nieruchomości nieprzekraczalnej linii zabudowy usytuowanej 6 m od krawędzi drogi gminnej stanowi realizacje obowiązków ustawowych wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z którą obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, zatem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest w pełni zasadne.

Ponadto w odpowiedzi na zarzut wyznaczenia zbyt wysokiego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego organ wykazał, że zgodnie z w/w uwarunkowaniami ustawowymi ponad połowa powierzchni nieruchomości jest wyłączona spod zabudowy zatem wyznaczenie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego na poziomie 50% jest w pełni zasadne i adekwatne do obowiązujących przepisów prawa oraz położenia i kształtu nieruchomości skarżących.

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa własności skarżących organ zauważa, że pomimo iż własność stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak prawo własności nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą, a jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw, w tym adekwatnej w poruszonej kwestii ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika przysługujące gminie prawo do przeznaczania terenu w sposób władczy pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym.

Dalej organ zauważa również, że z punktu widzenia treści przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo własności stanowi zaledwie jedną ze składowych katalogu wartości, które powinny zostać uwzględnione w toku prac planistycznych, zaś w określonej sytuacji przestrzennej danego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami; brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze tj. prawu własności apriorycznie przyznać pierwszeństwo przed pozostałymi wartościami, albowiem prawo własności nie ma charakteru prawa bezwzględnego lub też niepoddającego się żadnym ograniczeniom.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wpływu decyzji ustalającej warunki zabudowy, na treść planu miejscowego, podniesione zostało zagadnienie ewentualnego obowiązku uwzględniania w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkich ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed tą datą. W opinii organu i wbrew stanowisku skarżących, treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem treść decyzji o warunkach zabudowy może różnić się od ustaleń planistycznych, co jednoznacznie wynika z treści art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Uwarunkowanie to wynika z dualistycznie ukształtowanego systemu określania zasad zagospodarowania terenu, albowiem określenie wspomnianych zasad może nastąpić albo w planie miejscowym albo w drodze decyzji administracyjnej, zaś jedna z głównych różnic polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania, dlatego też decyzja o warunkach zabudowy wygasa z dniem wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwaną dalej ustawą o planowaniu, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Wskazać zatem należy, że skarżący są właścicielami działek

nr [...] i [...], obr. ewidencyjny 41, Krowodrza położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Nie budzi także wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżący wobec zaskarżenia uchwały z dnia 20 grudnia 2017 r. nie byli obowiązani do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się tylko do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed wejściem w życie ustawy tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu tj. zarzut, że ustalenia planu są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa.

Zgodnie z przywoływanym art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W związku z treścią przywołanych wyżej przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się stabilny pogląd, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. "Nienaruszanie" ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez ustalenia planu miejscowego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. (por. wyrok NSA z dnia 8.10.2018 r., sygn. II OSK 2491/18, wyrok NSA z dnia 24.10. 2018 r. sygn. II OSK 2891/17).

Przenosząc te ogóle uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą NR CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., zwaną dalej Studium, (dostępna na stronie https://www.bip.krakow.pl/?bip_id=1&mmi=48), działki skarżących położne są w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 23 "Azory Północ".

W części tekstowej studium (tom III, str. 133 i następne) dla jednostki tej określone zostały następujące funkcje terenu:

1. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN);

2. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW);

3. Tereny zabudowy mieszkaniowej (MW);

4. Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM);

5. Tereny usług (U);

6. Tereny zieleni urządzonej (ZU);

7. Tereny kolejowe(KK)

8. Tereny komunikacji (KD)

W jednostce tej określone zostały następujące standardy przestrzenne:

1. Zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa;

2. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna kształtowana wzdłuż istniejących i projektowanych ulic lub placów ogólnodostępnych z zielenią towarzyszącą;

3. Zabudowa usługowa wolnostojąca i wbudowana;

4. Zabudowa w terenach zieleni urządzonej (ZU) objętych wpisem do gminnej ewidencji zabytków kształtowana według wskazań właściwych organów ochrony zabytków;

5. Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min. 50%;

6. Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) min. 30%;

7. Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 30%;

8. Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) min. 30%;

9. Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy usługowej w terenach usług (U) min. 20%;

10. Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 80%.

W jednostce tej określone zostały następujące wskaźniki zabudowy:

1. Wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 11m;

2. Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 13m;

3. Wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 13m;

4. Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 36m, a w rejonie ul. Henryka Pachońskiego do 30m;

5. Wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 16m, w rejonie ul. Henryka Pachońskiego do 30m, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100m wzdłuż ul. Opolskiej do 25m;

6. Wysokość zabudowy usługowej i mieszkaniowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) do 30m;

7. Wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 16m, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100m wzdłuż ul. Opolskiej do 25m;

8. Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 20%;

9. Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 20%;

10. Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 20%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100m wzdłuż ul. Opolskiej, ul. Henryka Pachońskiego i ul. Józefa Wybickiego do 100%.

Zgodnie z rysunkiem Studium, działki skarżących położone są w terenie oznaczonym symbolem MNW, czyli w obszarze obejmującym jedną z funkcji terenu przewidzianą dla jednostki nr 23 "Azory Północ".

Zgodnie z pkt. III.1.4. Studium: "W celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych:

MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności

Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W zaskarżonej uchwale natomiast działki skarżących położone są w terenie oznaczonym symbolem U.14 tj. zgodnie z § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały są to tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Zgodnie z § 27 ust. 3 pkt. 13, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się dla terenu U.14:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 50%,

b) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1-0,2,

c) maksymalną wysokość zabudowy - 6,0 m.

Wobec powyższego, z przytoczonych uregulowań Studium i planu wynika, że zgodnie ze Studium, w jednostce urbanistycznej nr 23 "Azory Północ" przewidziano tereny MNW o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności. W ramach funkcji MNW przewidziano zaś przeznaczenie dopuszczalne w postaci szerokiego katalogu usług (celu publicznego, kultury, nauki, oświaty i wychowania, sportu i rekreacji, handlu detalicznego, usług pozostałych). Tym samym ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżących pod zabudowę budynkami usługowymi, nie narusza ustaleń studium.

W szczególności z twierdzeń skargi wydaje się wynikać, że jedynym zgodnym ze Studium przeznaczeniem dla spornego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna o niskiej intensywności, co w świetle przytoczonych wyżej uregulowań Studium nie jest prawdą.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanych w skardze parametrów zabudowy, a to powierzchni biologicznie czynnej, wysokości i intensywności zabudowy, których sposób ustalenia wiąże się z naruszeniem władztwa planistycznego gminy, wskazać należy co następuje.

Skarżący twierdzą, że zaskarżona uchwała znacząco różnicuje parametry zabudowy dla poszczególnych terenów zabudowy usługowej, w tym faktycznie wyłącza możliwość zabudowy terenu nieruchomości skarżących, formalnie przeznaczonego pod zabudowę budynkami usługowymi oraz istotnie zaostrza dopuszczalne parametry zabudowy w stosunku do sąsiednich nieruchomości.

Wskazać zatem należy w pierwszej kolejności, na zgodność ustalonych parametrów z ustaleniami studium.

Uchwała w sprawie zmiany Studium była przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1548/14 oddalił wszystkie złożone skargi) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, (który wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15 oddalił wszystkie skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie).

W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie sygn. II OSK 2298/15, Sąd wskazał, że: "Studium nie może określać wysokości zabudowy i liczby kondygnacji. Zaskarżona zmiana Studium nie zawiera wysokości zabudowy, a tylko maksymalny (najczęściej) wskaźnik zabudowy. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że między sztywnie wyznaczoną zabudową, a maksymalnym wskaźnikiem zabudowy jest istotna różnica. Maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczony w studium może być dookreślony (doprecyzowany) w planie miejscowym. (...) Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymogiem dotyczącym stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium jest, między innymi, zapisanie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników obejmujących zagospodarowanie oraz użytkowanie terenów, a w tym w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. (...) Tym samym nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie zmiany Studium okoliczność, że wytyczne do planów miejscowych zawierają np. maksymalne wskaźniki wysokości zabudowy, a nie zawierają minimalnych wskaźników takiej wysokości."

Rozważania te dotyczą wskaźników wysokości ustalonych jako maksymalne ("do") jednak istota sprawy tj. fakt, że również minimalne wskaźniki zabudowy ustalone w Studium podlegają doprecyzowaniu w planie miejscowym, pozostaje niezmienna.

Zgodnie z ustaleniami planu dla spornego terenu ustalono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w wysokości minimalnej 50%, podczas gdy w Studium jak już wyżej wskazano, powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) ustalona została na poziomie minimum 30%. Zgodnie z ustaleniami planu dla spornego terenu ustalono maksymalną wysokość zabudowy – 6 m, podczas gdy w studium wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) ustalono do 13 m.

Dalej wskazać należy, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika również z załączonego do skargi odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości skarżących, że obie działki skarżących mają łącznie 326 m kwadratowych (0,0326 ha), z czego działka [...] o pow. 0.0064 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0262 ha oraz położne są narożnie przy skrzyżowaniu dwóch ulic – ul. [...] oraz ul. [...]. W tej sytuacji organ planistyczny był obowiązany wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od krawędzi drogi gminnej. Obowiązek taki wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym. Z kolei od strony wschodniej nieruchomość skarżących graniczy z terenami MW.13 zabudowanymi istniejącymi już budynkami wielomieszkaniowymi, dlatego ewentualna nowa zabudowa musi spełniać wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), tj. odległości nowo budowanego budynku od granicy sąsiednich działek budowlanych (3 m w przypadku ściany bez otworu okiennego lub 4 m w przypadku ściany z otworem okiennym).

Siłą rzeczy zatem ta część nieruchomości skarżących, która zgodnie z obowiązującymi przepisami i tak nie może zostać zabudowana, może stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, wyznaczenie parametrów dotyczących: minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskaźnik intensywności zabudowy i maksymalnej wysokości zabudowy, było konsekwencją i wypadkową uwarunkowań ustawowych oraz położenia i kształtu nieruchomości skarżących. Ze szczegółowych wyliczeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że ponad połowa powierzchni nieruchomości skarżących jest wyłączona spod zabudowy zatem wyznaczenie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego na poziomie 50% było w pełni zasadne. Do zabudowy nadaje się bowiem jedynie powierzchni wynosząca 150,3 m2.

Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnia również dalsze konsekwencje takiej realnie możliwej do zabudowy powierzchni nieruchomości skarżących:

"Mając na względzie wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy oraz wielkość możliwej zabudowy na nieruchomości skarżących, wyznaczono parametr maksymalnej wysokości zabudowy wynoszący 6 m. Powyższy parametr jest adekwatny ze względu no możliwości ewentualnej bryły nowopowstałego budynku, w tym również jej estetyki oraz ładu przestrzennego. Dopełnieniem powyższych ustaleń jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy, który został określony na poziomie od 0,1 do 0,2. Podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, której ustalenia nie mogą być wewnętrznie sprzeczne. Zatem ww. wskaźnik intensywności zabudowy powinien uwzględniać w sposób racjonalny wielkość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalne linie zabudowy czy też w końcu wysokość zabudowy. Określenie innego wskaźnika intensywności zabudowy spowodowałoby, iż treść zaskarżonej uchwały byłaby wewnętrznie sprzeczna, gdyż albo wielkość powierzchni biologicznie czynnej byłaby nieadekwatna albo wysokość zabudowy albo przyjęte wielkości byłby nieadekwatne do możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących z obowiązującymi liniami zabudowy, czy też wymogiem zachowania stosownych odległości od nieruchomości sąsiednich."

Nadto organ wskazuje, że określając przeznaczenie terenu skarżących wziął pod uwagę fakt uprzedniego uzyskania dla danej nieruchomości decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy pawilonu handlowego - usługowego.

Tak przedstawione wywody organu co do sposobu ustalenia parametrów nowej zabudowy w terenie U.14 są logiczne, przemyślane i konsekwentne. Sąd nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Marginalnie jedynie stwierdzić należy, że co prawda nie jest rzeczą Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jakakolwiek ocena (ostatecznej) decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej przez skarżących, jednak dopuszczenie tą decyzja zabudowy w granicach działek drogowych – ul. [...] i ul. [...] - może budzić co najmniej zdziwienie, a w ten sposób właśnie uzyskano w decyzji całkowicie inne parametry nowej zabudowy.

Nie może także zostać uwzględniony zarzut znaczącego zróżnicowania parametrów nowej zabudowy dla poszczególnych terenów zabudowy usługowej.

W § 27 uchwały ustalono parametry dla 27 różnych terenów oznaczonych symbolem U, znajdujących się w różnych miejscach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego powierzchnia to ponad 63 hektary. Tereny te nie sąsiadują ze sobą i nie jest możliwe ani celowe porównywanie ich parametrów, bo rozmaite uwarunkowania i kontekst urbanistyczny każdego z nich jest inny. Natomiast zarzut "zaostrzenie parametrów zabudowy" w stosunku do terenów sąsiednich jest o tyle niezrozumiały, że tereny bezpośrednio sąsiadujące z terenem skarżących to albo tereny dróg publicznych, albo zabudowy wielomieszkaniowej, która na czas uchwalania planu już istniała. Zastany stan faktyczny musi zostać przez organ planistyczny zaakceptowany.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego, poprzez ustalenia planu, które naruszają prawo własności skarżących oraz nie respektują, czy też nie nawiązują do ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej realizacji jej zamiarów inwestycyjnych, wskazać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony.

Podkreślić należy, że wszystkie plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być po wejściu w życie planu miejscowego, w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane – po myśli art. art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast te plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są zagwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie – z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma przy tym organ planistyczny obowiązku respektowania w treści planu ustaleń wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy – tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na realizację nawet takich zamierzeń inwestycyjnych, które pozostają w sprzeczności z uchwalonym planem. Procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego to dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to procedura legislacyjna, całkowicie odrębna od procedury administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny (choć jest to do pewnego przynajmniej etapu ten sam organ – wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu) o tyle przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie, przeważający pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium – jest niedopuszczalna.

Tym samym w ocenie Sądu, brak uwzględnienia w postanowieniach zaskarżonej uchwały parametrów zabudowy wynikających z uprzednio (przed wejściem w życie planu miejscowego) uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, nie może powodować przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

Ostatni z zarzutów skargi dotyczy naruszenia zaskarżoną uchwałą obowiązującego ładu przestrzennego, w tym pominięcie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i środowiskowych.

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.z.p.) i należy do kompetencji gminy, wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego Sąd administracyjny nie jest uprawniony i nie ma kompetencji do oceny, czy na terenie działek skarżących właściwym rozwiązaniem urbanistycznym byłoby ustalenie innego rodzaju zabudowy lub zabudowy o innych parametrach, względnie w ogóle przeznaczenie tych terenów pod zieleń urządzoną lub izolacyjną. Także zatem i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.