Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1196/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 ust 2 pkt 1, art. 74 ust 1 pkt 1, art. 82 ust 1 pkt 1 lit b, art. 68 ust 2, art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono orzeczenie Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r., którą ustalono na rzecz p. P. M., zwanego dalej "Inwestorem", środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. rozbudowa fermy drobiu - rozbudowa budynku inwentarskiego, przeznaczonego do chowu indyków o obsadzie docelowej - 27533 sztuk (424,944 DJP), na działce ew. nr [...] w miejscowości [...]-[...]. Sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Po zreferowaniu przebiegu sprawy, uzasadniając orzeczenie w zakresie przesłanek uchylenia decyzji organu I. instancji wskazano:

- sprawa dotycząca planowanego przedsięwzięcia była już przedmiotem postępowania przed Kolegium, które decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchyliło uprzednią decyzję Wójta Gminy [...] (z [...] października 2015 r.) o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia; przekazano wówczas sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji; z decyzji tej bezsprzecznie wynika, że uznano wówczas p. K. i S. Z. za strony przedmiotowego postępowania; świadczy o tym niewątpliwie fakt rozpatrzenia odwołania p. Z. od decyzji organu I. instancji; uznanie ich za strony postępowania w postępowaniu odwoławczym skutkuje przyznaniem im tego statusu także w ponownie prowadzonej spawie w I. instancji; w tym świetle pismo organu I. instancji, z 9 maja 2016 r., którym poinformowano p. Z., że nie mogą być uznani za stronę postępowania, było pozbawione podstaw prawnych; analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że p. Z., pomimo uznania ich przez organ odwoławczy za strony, nie brali udziału w toczącym się postępowaniu po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia; organ I. instancji nie rozpatrzył ich zarzutów, zawartych np. w piśmie z 15 maja 2015 r.; decyzja organu I. instancji nie została też doręczona p. Z.; stanowi to o naruszeniu art. 28 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.; w sytuacji, gdy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, wniósł środek odwoławczy, termin do jego wniesienia, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., ustala się od dnia, w którym nastąpiło ostatnie doręczenie zaskarżonego aktu stronie biorącej udział w postępowaniu; mając to na uwadze odwołanie p. Z. zostało wniesione skutecznie (w terminie otwartym dla stron, biorących udział w toczącym się postępowaniu),

- ponieważ odwołania od decyzji zostały złożone także przez p. H. W., K. W., H. i M. G. oraz I. i B. T. i były dopuszczalne organ zobowiązany był do oceny złożonych odwołań, pod kątem posiadania przez wnoszących je interesu prawnego w postępowaniu; ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.353 ze zm.), zwana dalej "ustawą o ocenach", nie precyzuje, kogo należy uznać za stronę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją środowiskową"; zgodnie z doktryną dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, innych, niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia), konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko; przy tym, z art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ocenach wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (tak: K. Gruszecki, Komentarz do art. 73 LEX /el 2013, uw. 4); normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji środowiskowej, lecz nie dla posiadania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a.; stroną danego postępowania jest więc właściciel (ewentualnie także inny podmiot, mający prawo rzeczowe) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (tak: wyrok NSA sygn. akt II OSK 108/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); przy tym zasięg oddziaływania jest ustalany zasadniczo w oparciu o dane, wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwanego dalej "raportem" (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2064/12 – dostępny w CBOSA); mieszczące się w granicach obowiązujących norm, oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału ich właścicieli w toczącym się postępowaniu; na gruncie przedmiotowej sprawy p. H. W. (właścicielowi działki ew. nr [...], [...]), K. W. (działka nr [...]), H. i M. G. (działka nr [...], [...]) oraz I. i B. T. (działki nr [...], [...], [...]) przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony; odwołujący wykazali w nim swój interes prawy; przedmiotowe nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji; dołączone do raportu załączniki, przedstawiające rozprzestrzenianie sie emisji zanieczyszczeń do powietrza (przykładowo: izolinie stężeń maksymalnych benzo/a/pirenu i dwutlenku siarki, oraz stężeń średnich dwutlenku siarki i amoniaku) oraz emisja hałasu w porze nocnej wskazują, że dane nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji; oddziaływania wykazane w raporcie nie przekraczają wprawdzie ustalonych norm; nie mniej okoliczność ta nie ma znaczenia przy ocenie statusu strony postępowania; za wystarczające należy uznać występujące na działkach jakiekolwiek oddziaływanie, niezależnie od tego, czy mieści sie ono w granicach standardów, określonych normami prawa; zatem obowiązkiem organu I. instancji jest zapewnienie czynnego udziału wskazanym osobom oraz ustosunkowanie się do ich zarzutów,

- w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować art. 138 § 2 K.p.a.; postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne, a pozbawienie strony udziału w nim przed organem I. instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji; samo stwierdzenie, że strona nie brała udziału w postępowaniu, toczącym się przed organem I. instancji, w świetle art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a., jest wystarczające do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej (tak wyroki NSA: o sygn. I OSK 1862/07, II OSK 1180/10 i I OSK 1946/14); organ I. instancji winien też ocenić wnioski p. W. P., J. G., J. J., L. B. i G. G. o dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości, do których legitymują sie tytułem prawnym; za wystarczające należy uznać występowanie na tych działkach jakiekolwiek oddziaływania, niezależnie, czy mieści sie w granicach standardów, określonych normami prawa,

- planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Dz.U. z 2016 r., poz. 71); oznacza to, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne,

- kluczowym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest raport; celem jego sporządzenia jest identyfikacja potencjalnych zagrożeń, związanych z realizacją inwestycji; raport winien zawierać elementy, o których mowa w art. 66 ustawy o ocenach; zgodnie z jego ust. 1 pkt 3a m.in. opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane; obowiązek zamieszczania w raporcie opisu krajobrazu został wprowadzony do ustawy o ocenach art. 10 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), zwanej dalej "nowelą z 2015 roku"; przepis ten zaczął obowiązywać od 11 września 2015 r., a więc już po dacie sporządzenia raportu dla przedmiotowej inwestycji; jednak - skoro nowela z 2015 roku nie zawiera przepisów przejściowych, dotyczących stosowana art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy o ocenach - musi znaleźć zastosowanie w sprawie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej; uznać więc należy, że raport winien być uzupełniony o ten element,

- kolejnym istotnym składnikiem raportu jest opis wariantu proponowanego, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem tegoż wyboru (art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy); wariantowanie przedsięwzięcia jest szczególnie istotne w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; aby zapewnić organowi możliwość jak najpełniejszej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów; daje to możliwość porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariantu, co wynika wprost z art. 81 ustawy o ocenach; stanowi on, że - jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę - organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub - w razie braku zgody wnioskodawcy - odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia; znaczenie wariantowania w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika również z art. 68 ust. 2 ustawy o ocenach; zgodnie z nim organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - wskazać m.in. rodzaje wariantów alternatywnych, wymagających zbadania; po analizie sporządzonego raportu, stwierdzono, że w jego pkt 7 (str. 72), zamieszczono opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru; analiza tej części dokumentu uzasadnia stwierdzenie, że zawiera ona jedynie szczątkowy opis wariantu proponowanego przez Inwestora; nie ma opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz racjonalnego wariantu alternatywnego; w uzupełnieniu raportu, dokonanym na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2015 r., Inwestor wskazał, że dokonano analizy zastosowania innego systemu wentylacji (boczna), innej konstrukcji projektowanych części hali A i B (konstrukcja stalowa) oraz innego sposobu pojenia i karmienia; a dalej: odpowiednie linie pojenia oraz linie paszowe mogą zoptymalizować ilość zużytych surowców; przyjęta technologia hal jest termooszczędna; alternatywą dla wybranego przez Inwestora i opisanego w raporcie systemu wentylacji mogłoby być wyposażenie obiektów w system wentylacji poprzecznej z wentylatorami zamontowanymi w jednej ze ścian bocznych, wyloty usytuowane by były po stronie przeciwnej; zainstalowanie wentylatorów w ścianach bocznych hal jest rozwiązaniem mniej korzystnym, ze względu na parametry wynoszenia i rozprzestrzeniania sie zanieczyszczeń w powietrzu; wskazano też, za możliwy do zastosowania wariant, prowadzenie innego rodzaju hodowli, w ramach prowadzenia produkcji drobiarskiej np. systemu hodowli kur nieśnych; w uzasadnieniu stwierdzono, że przedsięwzięcie nie ma wariantów alternatywnych pod względem racjonalności,

- aby wariant przedsięwzięcia mógł zostać uznany za alternatywny musi mieć cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez Inwestora; dotyczy to zarówno istotnej, w danych warunkach, zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, zmiany planowanych rozwiązań technologicznych, zmiany procesu produkcji, czy też zmiany zakresu (wielkości) planowanego przedsięwzięcia; wariant przedsięwzięcia, różniący się istotnie przynajmniej w jednym z tych zakresów, można uznać za alternatywny; musi być on także racjonalny, z uwagi na realną w danych warunkach możliwość jego realizacji, zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym czy finansowym; poprzez wariant alternatywny należy rozumieć wskazanie innych wariantów danej inwestycji w ramach tego samego wniosku, np. poprzez zmniejszenie obsady, a nie wskazanie zupełnie innej inwestycji w stosunku do wnioskowanej (jak to uczynił Inwestor, określając jako wariant alternatywny hodowlę kur niosek); nie wskazanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz niespójne i lakoniczne przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego nie może być uznane za spełniające wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o ocenach; mając na uwadze treść raportu oraz jego uzupełnienia wskazano, że w dokumencie tym nie można poprzestać na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę; środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, jest obowiązkiem władz publicznych; dlatego Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych wnioskodawca jest zainteresowany; kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (tak: NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1238/11 – dostępny w CBOSA),

- mając na uwadze powyższe tego rodzaju uchybienie raportu, jak brak opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, musi być uznane za wadę, pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania; wymaga to uzupełnienia postępowania przez organ I. instancji; w judykaturze przyjmuje się, że opracowanie raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o ocenach, stanowi wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (tak wyroki NSA o sygn. akt ll OSK 1848/10 oraz 2916/12 – dostępne w CBOSA),

- zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o ocenach, raport powinien zawierać opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę, oraz opis przewidywanych, znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia (lit. a), wykorzystywania zasobów środowiska (lit. b) i emisji (lit. c); raport musi uwzględniać wszystkie wymagania, nałożone przez ustawodawcę, w świetle art. 66 ustawy o ocenach; jest bowiem kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym (tak; wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2313/13 – dostępny w CBOSA); z kolei, z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ocenach, wynika wprost obowiązek uwzględnienia powiązań planowanego przedsięwzięcia z innymi, w szczególności kumulowania się ich oddziaływań na ten sam obszar; przedłożony raport nie zawiera w istocie oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko; jak wynika z akt przedmiotowej sprawy (pismo Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r.), dla działki ew. nr [...] została wydana [...] kwietnia 2013 r. decyzja dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego kurnika z przeznaczeniem na chów brojlerów o obsadzie 39 900 sztuk (159,6 DJP) wraz z infrastrukturą techniczną; w przedłożonym raporcie (jak i jego uzupełnieniu) nie została przeprowadzona żadna analiza, co do szkodliwych substancji jak i hałasu z inwestycji zlokalizowanej na działce ew. nr [...] i ich ewentualnej kumulacji z substancjami z rozbudowanego indycznika, objętego planowanym przedsięwzięciem, a - tym samym - analiza zakresu negatywnego oddziaływania wszystkich inwestycji na środowisko ludzi; akta sprawy nie zawierają żadnych wyliczeń, analizy rysunków izolinii stężeń oraz izofon pod kątem ewentualnego "nakładania się" emisji; przedłożone przez inwestora 18 marca oraz 10 czerwca 2015 r. uzupełnienie raportu nie uwzględnia inwestycji, zlokalizowanej na działce ew. nr [...]; braki te pozwalają przyjąć, że raport nie zawiera w istocie oceny oddziaływania skumulowanego odnośnie powietrza i klimatu akustycznego, co czyni go, nieodpowiadającym wymogowi art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy; ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winna być przeprowadzona w zakresie powietrza i klimatu akustycznego; w sytuacji potencjalnej możliwości kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z innymi, należy dokonać analizy i wyliczeń tych oddziaływań łącznie (tak: WSA w wyrokach o sygn. akt II SA/Bk 212/13, 667/13, 315/14, oraz II SA/Lu 444/15, - dostępne w CBOSA),

- obligatoryjnym elementem, który powinien zawierać raport, jest analiza możliwych konfliktów społecznych, związanych z planowanym przedsięwzięciem; przedłożony raport, w części odnoszącej się do analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, w ogóle nie przewidywał możliwości wystąpienia konfliktów społecznych oraz naruszana interesów osób trzecich; wprawdzie - na początkowym etapie procedowania o wydane decyzji środowiskowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy raport jest załącznikiem do wniosku (przy przedsięwzięciach mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) - można uznać taką sytuację za uzasadnioną; w niniejszej sprawie konflikty społeczne ujawniły się jednak po przedstawieniu wniosku o wydanie decyzji, wraz z raportem, w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa; wprawdzie zbiorowy protest mieszkańców [...] i [...] z [...] marca 2015 r. został złożony po terminie, wskazanym w obwieszczeniu z [...] stycznia 215 r.; to jednak świadczy o istnieniu konfliktu społecznego w związku z planowaną inwestycją; zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie świadczy o istnieniu konfliktów społecznych; w przedmiotowej sprawie nie tylko nie odniesiono się do tej kwestii w raporcie, ale w ogóle nie dostrzeżono i nie odnotowano konfliktu społecznego; wobec tego zabrakło, wymaganej przez art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy o ocenach, analizy nie tylko możliwego ale wręcz istniejącego konfliktu; nieprzeprowadzenie analizy możliwości wystąpienia konfliktu społecznego w raporcie nie pozwala na przyjęcie, że został on sporządzony zgodnie z wymaganiami prawa; pominięcie w nim istotnego elementu, jakim jest analiza możliwych konfliktów społecznych, stanowi istotną wadę raportu (tak: NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2639/13 – dostępny w CBOSA),

- ponadto, mając na uwadze zarzuty odwołania, do akt sprawy należy dołączyć aktualna mapę (odpowiednio opisaną i opieczętowaną oraz zeskalowaną), odzwierciedlającą sposób zagospodarowania działki ew. nr [...], wraz z podaniem wymiarów naniesionych obiektów; w oparciu o istniejący stan faktyczny należy na mapie wykazać istniejąca zabudowę mieszkalną z podaniem odległości od terenu inwestycji,

- po kompleksowej analizie raportu - wraz z jego uzupełnieniem i wyjaśnieniami Inwestora - jako podstawowego dokumentu ,stwierdzono, że nie spełnia on, jak wyżej wskazano, szeregu wymogów z art. 66 ustawy o ocenach; w takiej sytuacji konieczne jest jego uzupełnienie dla wyeliminowania wskazanych wyżej uchybień; uzupełnienie raportu powoduje konieczność ponownego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz zaopiniowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]; w związku z tymi czynnościami, należy ponownie przeprowadzić procedurę udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu,

- zasadne jest wobec tego uchylenie decyzji organu I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy orzeczenie w I. instancji zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; by zastosować art. 138 § 2 K.p.a. organ obowiązany jest łącznie stwierdzić naruszenie przepisów postępowania oraz wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; w rezultacie możliwość rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprowadza się do przypadków, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, którego zakres ma istotny wpływ; wskazane w tej sprawie - istotne braki postępowania przed organem I. instancji - nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym; naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania; jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej; dokonanie ustaleń, mających istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności - ponowne ustalenia byłyby pozbawione możliwości dwukrotnej kontroli organów administracji; zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może wprawdzie przeprowadzić dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję; dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dotyczy jedynie sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji, dotknięte jest niewielkimi brakami i wymaga tylko uzupełnienia dodatkowymi dowodami i materiałami,

- przedmiotowe postępowanie wymaga przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego w szerokim i znacznym zakresie; dlatego nie jest możliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; w orzecznictwie sądów administracyjnych, opracowanie raportu z naruszeniem art. 66 ustawy uznaje się za tego rodzaju wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (powołane już wyroki o sygn. akt II OSK 1848/10 i 2916/12),

- za niezasadne uznano pozostałe zarzuty odwołań oraz zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2016 r.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy o ocenach, poprzez jego zastosowanie w stosunku do raportu, podczas gdy został on sporządzony przed wejściem w życie tegoż przepisu; jego unormowania nie powinny więc mieć co do raportu zastosowania,

- art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się wysnuciem z treści tegoż przepisu niczym nieuzasadnionych, wygórowanych wymogów formalnych, względem opisu wariantu alternatywnego,

- art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o ocenach, poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się uznaniem, że ocena skumulowanego oddziaływania na środowisko winna być przeprowadzana także w sytuacji, gdy nie wiadomo czy została zrealizowana inwestycja mogąca potencjalnie pokrywać swym zasięgiem odziaływania z inwestycji skarżącego,

- art. 66 ust 1 pkt 15 ustawy o ocenach, poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się uznaniem, że analiza w zakresie konfliktów społecznych musi zawierać czy też przewidywać wszelkie możliwe stany faktyczne, związane z reakcjami społeczeństwa na realizowaną inwestycję,

- art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyznanie w niniejszej sprawie statusu strony osobom, których interesu prawnego ani faktycznego prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne i jego wynik nie dotyczą; organ nie wskazał przesłanek, dla których arbitralnie uznał określone osoby za strony,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niepełne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie - raportu oraz aneksu do niego i analizy akustycznej; przejawiało się to pominięciem (niedostrzeżeniem) zawartych w tych dokumentach elementów, w postaci opisów wariantu alternatywnego i najbardziej korzystnego, metod prognozowania i analizy konfliktów społecznych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano dodatkowo, że organ mylnie zarzucił, jakoby w dokumentacji brak było stosownej mapy, obrazującej rozmieszczenie obiektów oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, chociaż niektóre zarzuty są zasadne. Nie mogło to mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Zasadnie wydano bowiem decyzję o charakterze kasatoryjnym.

Trafnie skonstatował organ odwoławczy wystąpienie przesłanek do uchylenia decyzji środowiskowej wobec potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, co do treści raportu, w kwestiach: wpływu planowanej inwestycji na krajobraz, analizy możliwych wariantów oraz opisu możliwych konfliktów społecznych, jakie mogą się wiązać z realizacją danego przedsięwzięcia.

Stanowisko organu w tych kwestiach jest generalnie trafne, gdy chodzi o sformułowane oceny jak i przywołanie treści regulacji normatywnych. Wobec uprzedniego, szczegółowego zreferowania nie ma potrzeby jego ponownego przytaczania. Sąd przyjmuje je za własne, z uwzględnieniem drobnych zastrzeżeń, sformułowanych niżej.

Niezasadne są natomiast zarzuty skargi z następujących przyczyn:

- trafnie wywiódł organ odwoławczy, że - wobec braku stosownych regulacji przejściowych w noweli z 2015 roku - wymóg zawarcia w raporcie informacji, wskazanej w dodanym, w art. 66 ust. 1, pkt 3a dotyczy także toczących się już postępowań; przyjęcie przez prawodawcę tego rodzaju rozwiązania, choć generalnie nie wpisuje się w stosowane zwykle w danym zakresie reguły, było dopuszczalne; w szczególności nie stanowi o działaniu prawa wstecz; stosowną obowiązek powstał bowiem dopiero z dniem wejście w życie danej regulacji, choć - w kontekście uwarunkowań procesowych - rodzi niekorzystne skutki dla wnioskodawców; o tym czy nowe regulację materialnoprawne mają być uwzględnione w toczących się już postępowaniach, przesądza jednak generalnie prawodawca; organ administracji zaś, oraz badający legalność jego działania Sąd, obowiązane są stosować regulacje w brzmieniu na dzień wydania decyzji, niezależnie od oceny, czy przyjęcie takich rozwiązań było racjonalnie uzasadnione szczególnymi względami; rozważanie takich kwestii mogłoby mieć miejsce ewentualnie w przypadku badania zgodności danego aktu z Konstytucją R.P., do czego właściwym jest Trybunał Konstytucyjny; z kolei nie sposób uznać, aby rozbudowa fermy do znaczniejszych rozmiarów na terenach wiejskich mogła być uznana a priori za działanie nie mogące mieć istotnego wpływu na krajobraz; tylko taka ocena mogłoby stanowić przesłankę dla uznania, że materiał dowodowy wymaga wyłącznie nieznacznego uzupełnienie, co możnaby poczynić, w myśl art. 136 K.p.a.; uzupełnienie raportu w istotnym zakresie wymaga natomiast wydania decyzji kasatoryjnej, co trafnie odnotowano w orzecznictwie, powoływanym przez organ administracji,

- zasadnie także organ administracji ocenił, że nie czyni zadość wymaganiom ustawowym, opis możliwości wariantowanie przedsięwzięcia, gdy chodzi wyłącznie o zastosowanie różnych rozwiązań technicznych, w ramach realizacja obiektów w tej samej lokalizacji, bądź wskazanie - jako alternatywy - realizacji w istocie innego przedsięwzięcia (fermy kur niosek); analiza wariantowa ma na celu poszukiwanie różnych, racjonalnych sposobów realizacji danego celu gospodarczego, tak aby wybrać ten optymalnie godzący interesy inwestora i gwarantujący stosowne ograniczenie oddziaływania na środowisko, w tym na zdrowie i życie ludzi; realizację przedsięwzięcia, takiego jak zamierzone (rozbudowa farmy indyków), wiązać się musi z poważnymi uciążliwościami dla otoczenia, szczególnie w zakresie emisji tzw. odorów; w takiej sytuacji zadaniem raportu jest wskazanie możliwych wariantów, tak aby ograniczać możliwe oddziaływania, które są uzależnione między innymi od miejsca lokalizacji hal hodowlanych; trafnie zauważa organ odwoławczy, że - w danym zakresie - raport nie zawiera żadnych rozważeń; zasadnie odnotowano w skardze, że przepisy nie precyzją szczegółowych wytycznych, jakiego rodzaju warianty należy rozważyć dla określonych rodzajów przedsięwzięć; trzeba się więc w tym zakresie kierować zasadami wiedzy technicznej w zakresie typowych oddziaływań różnego rodzaju przedsięwzięć oraz możliwości ograniczania ich uciążliwości; wiedzą taką powinna dysponować osoba, której Inwestor zleca sporządzenie raportu; w jego interesie jest bowiem aby dokument ten zawierał stosowny zakres informacji, potrzebnych do wydania orzeczenia w sprawie, tak aby nie było konieczne jego uzupełniania; trafnie przywołano w zaskarżonym akcie art. 68 ust. 2 ustawy o cenach; przepis ten dotyczy wprawdzie bezpośrednio etapu określenia zakresu raportu przed jego przygotowaniem i przedłożeniem a wskazana norma ma charakter fakultatywny; nie sposób jednak stąd wychodzić, aby prowadzący postępowanie organ administracji, wobec przedłożonego już raportu, nie mógł wzywać do jego uzupełnienia, gdy przemawiają za tym racjonalne względy; skoro prawodawca wprost przewidział możliwość doprecyzowania wymagań jeszcze przed przedłużeniem raportu nie sposób uznać, aby nie było możliwe żądanie tego, gdy przedłożony raport nie zawiera istotnych, w kontekście danego rodzaju przedsięwzięcia, informacji; ocen, co do kompletności raportu, może dokonywać zarówno organ I. instancji, jak i rozpatrujący odwołanie; przyjmuje on bowiem do ponownego rozpatrzenia całość sprawy; w danym przypadku, konstatacja organu o zasadności uzupełnienie raportu, w kontekście możliwości realizacji obiektów w innych lokalizacjach, wobec potencjalnych uciążliwości związanych z ich funkcjonowaniem dla, znajdującej się w sąsiedztwie, zabudowy mieszkaniowej było w pełni uzasadnione; jak trafnie odnotowano w judykaturze brak zainteresowania inwestora realizacją obiektów w innej lokalizacji nie oznacza że nie należy rozważyć takiego rozwiązania jako racjonalnej alternatywy (tak np. NSA o powołany już wyrok sygn. akt II OSK 1238/11); jedynie na marginesie wpada odnotować, że nie można podzielić stanowisko organu, jakoby wersją alternatywną mogła być także realizacja przedsięwzięcia w mniejszych rozmiarach; nie służyłoby to bowiem realizacji tego samego celu gospodarczego; możliwe byłaby natomiast rozpatrywanie lokalizacji kilku mniejszych obiektów o bardziej ograniczonej uciążliwości w różnych lokalizacjach; wskazane uchybienie, co do sformułowanej oceny, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy; organ I. instancji, ponownie orzekając w sprawie, nie jest nią związany; dodatkowo - wobec wniosku o sporządzenie uzasadnienia - organ ten związany będzie oceną, wyrażoną w mniejszym wyroku, o ile stanie się prawomocny,

- trafne były także zarzuty dotyczące braków w raporcie, gdy chodzi o opis możliwych konfliktów społecznych; po pierwsze należy podkreślić, że organ wskazywał na potrzebę jedynie uzupełnienia raportu, wobec ujawnienia się faktycznego konfliktu społecznego, w związku z planowanym przedsięwzięciem, w toku postępowania; było to możliwe i zasadne, gdy było ono prowadzone przez dłuższy czas (uprzednia decyzja środowiskowa także została uchylona w II. instancji); trzeba przy tym dodać, że – czego organ nie wytknął – w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia, gdy zlokalizowane jest ono w sąsiedztwie terenów, gdzie zamieszkują ludzie, ze względu na jego typowe potencjalne oddziaływania (w szczególności problem odorów), można było przewidywać wystąpienie konfliktów społecznych i stosowne uwagi w tym zakresie zawrzeć w raporcie; jak wskazuje ustawa o ocenach (art. 66 ust. 1 pkt 15), chodzi o konflikty "możliwe", a więc niejako typowe, w kontekście cech danego przedsięwzięcia, w tym jego lokalizacji; opis konfliktów stanowi obligatoryjny element dokumentacji, a więc - w ocenie prawodawcy - zawiera istotne informacje, gdy chodzi o odejmowanie decyzji, także w kontekście możliwości zaaprobowania do realizacji wariantu innego niż zakładany przez inwestora, o ile wyrazi na to zgodę, bądź odmowy wydania decyzji.

Wobec wskazanych uwarunkowań organ trafnie uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

W części zasadne są natomiast inne zarzuty skargi.

Trafnie wprawdzie wskazał organ odwoławczy, przytaczając w danym zakresie stanowisko doktryny i judykatury, według jakich kryteriów należy oceniać, kto ma interes prawny w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej. Zasadnie wskazano, że nie jest przesądzającą okoliczność, czy jest przewidywane na terenie danej nieruchomości przekroczenie normatywnie określonych standardów jakości środowiska. Kwestia istotną jest natomiast, czy potencjalnie jest możliwe oddziaływanie przedsięwzięcia na daną nieruchomość, w takim zakresie, aby mogło mieć to jakikolwiek wpływ na możliwość swobodnego wykonywania względem niej prawa własności. Interes prawny jest bowiem wywodzony z uprawnienia do ochrony właśnie tego prawa. W tym kontekście nie jest trafna konstatacja organu odwoławczego, jakoby o interesie prawnym mogła przesądzać wyłącznie okoliczność, że - w stosownej dokumentacji, sporządzonej na zlecenie Inwestora - określona nieruchomość jest w zasięgu izolinii o pewnej wartości, obrazującej oddziaływanie konkretnego medium. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, dlaczego w raporcie naniesiono konkretną izolinię, odzwierciedlającą oddziaływanie na określonym poziomie. Jeżeli obowiązek jej uwzględnienia wynika wprost, z mocy konkretnych regulacji, uprawniony jest założenie, że - w ocenie prawodawcy - chodzi o poziom istotny, a więc mierzalny, wyczuwalny czy z innej przyczyny mogący mieć znaczenie w kontekście praw właściciela nieruchomości. Natomiast skutków prawnych w postaci kreowania interesu prawnego nie sposób wiązać z każdą izolinią, naniesioną w raporcie wedle uznania jego autora. Typową cechą oddziaływania większości przedsięwzięć jest to, że maleje ona w miarę wzrostu odległości od źródła. Jakiekolwiek oddziaływanie każdego przedsięwzięcia może występować w istocie w nieograniczonej odległości (choć tylko do pewnych granic jest ono mierzalne), kluczowe jest jednak - w kontekście oceny interesu prawnego - czy można mieć ono faktycznie wpływ na zakres wykonywania prawa własności. Stąd - gdy chodzi o izolinie odzwierciedlające zakres oddziaływania, co do wartości, których odzwierciedlenie nie jest wprost wymagane prawem - aby wywieść można było z tego interes prawny, należy powiązać ich naniesienie z realnymi oddziaływaniami (istotnymi z punktu widzenia wykonywania praw). W rozpoznawanej sprawie nie uczynił temu zadość organ odwoławczy, przedwcześnie formułując stanowisko, że określone osoby są stronami w danej sprawie. Chybiona była też konstatacja organu, jakoby określone osoby nabyły status strony danego postępowania w następstwie konkretnych zdarzeń procesowych - wskazania w poprzednim orzeczeniu kasatoryjnym, że rozpatrzono ich odwołanie. Tego rodzaju szczególna sytuacja mogłaby mieć miejsce, wyłącznie gdyby określenie osoby były jednymi, które wniosły odwołanie, co implikowało wydanie ostatecznej decyzji w II. instancji (kasatoryjnej). W innym przypadku - jak rozpatrywany - można jedynie ocenić, że organ odwoławczy potraktował dane osoby, jako strony. Ocena w tym zakresie nie może być jednak uważana za wiążącą, mając na uwadze, że oceny prawne organu odwoławczego nie są wiążące przy rozpatrywaniu sprawy w I. instancji. Dla wykazania, że określone osoby mają interes prawny w sprawie konieczne jest więc ustalenie czyje nieruchomości znajdują się w zakresie tego rodzaju potencjalnych oddziaływań, że może mieć to wpływ na prawo z nich korzystania. Formułując oceny w tym zakresie organ powinien mieć na uwadze typowe, potencjalne oddziaływania danego rodzaju obiektu – fermy indyków – m.in., w szczególności emisję odorów. Nie jest ona wprawdzie normowana, jednak nie oznacza to, aby nie istniała możliwość oceny czy dana nieruchomość znajdzie się w obrębie i oddziaływania (stanowisko, co do możliwości dokonywania oceny w danym zakresie podzielono między innymi w powołanym już wyroku sygn. akt II OSK 1238/11). O ile będzie to niezbędne, dla sformułowania stosownych ocen, organ I. instancji rozważy, czy stosowne informacje w danym zakresie są zawarte w raporcie, a - o ile ich nie ma - czy nie jest zasadne żądanie jego uzupełnienia.

Przedwczesne skonstatowanie przez organ odwoławczy, jakoby pewnym osobom, spośród wnoszących odwołanie, przysługiwał status strony w danym postępowaniu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Wydano bowiem decyzję o charakterze kasatoryjnym a sprawa będzie ponownie rozpoznawana w I. instancji, gdzie stosowne ustalenia będą mogły zostać poczynione. Jak już wskazano, organ ten nie jest związany ocenami, wyrażonymi w orzeczeniu II. instancji, zaś - w danym przypadku, wobec sporządzenia uzasadnienia danego wyroku - uwzględni odpowiednio zawartą w nim ocenę.

Zasadnie także zarzucono w skardze, że - gdy chodzi o kwestie braku oceny kumulacji oddziaływań - organ odwoławczy wyjątkowo lakonicznie wskazał inne przedsięwzięcie, zlokalizowane na działce ewidencyjnej o określonym numerze, bez odniesienia się do kwestii, czy odległość między obiektami może w ogóle skutkować realną kumulację oddziaływań. Chybiony są natomiast te zarzuty, skargi gdzie wywodzi się jakoby nie było zasadne uwzględnianie oddziaływań przedsięwzięć, dla których wydano wyłącznie decyzję środowiskową, lecz nie wiadomo czy powstały lub powstaną. W okresie obowiązywania decyzji środowiskowej każdy inwestor może się ubiegać o uzyskanie pozwolenie na budowę, zaś generalnie problematyka ewentualnej kumulacji generowanych oddziaływań, wobec zrealizowania inwestycji, nie byłaby ponownie rozważana w kontekście kumulacji z innymi. Dlatego, w okresie obowiązywania decyzji środowiskowych, określanie warunków realizacji kolejnych przedsięwzięć musi odbywać się z uwzględnieniem możliwości powstania obiektu, dla którego wydano już decyzję środowiskową i pozostaje ona w obrocie. Jak wskazano, w przedmiotowej sprawie, kluczowe jest jednak czy - wobec zakładanego usytuowania przedsięwzięć - jest w ogóle możliwa kumulacja oddziaływań. Brak stosownie wnikliwego rozpatrzenia sprawy w tym kontekście przez organ odwoławczy (co byłoby odzwierciedlone w uzasadnieniu), nie może mieć jednak istotnego wpływu na wynik danej sprawy. Kwestie te będą mogły bowiem zostać rozpatrzone w ponownym postępowaniu.

Jedynie na marginesie, w kontekście zarzutów skargi, co do kwestii załączenia stosownych map, należy wskazać, że w mniejszym postępowaniu istnienie precyzyjnego opracowania, na którym odzwierciedlono by potencjalne miejsce położenie obiektów planowanych przez inwestora ma bardzo istotne znaczenie. Organ I. instancji wydał mianowicie decyzję środowiskową, aprobując realizację pewnego przedsięwzięcia. Jej integralną częścią jest jego opis (art. 82 ust. 3 ustawy o ocenach). Przy tym - gdy chodzi o zakres i skutki oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, jakim są obiekty do hodowli indyków - kluczowe znaczenie odgrywa lokalizacja zabudowy w obrębie działki ewidencyjnej. Przedsięwzięcie, które było poddane procedurze oceny i jego realizacja została zaaprobowana uchyloną decyzją organu I. instancji było konkretnie zlokalizowane. Jego istotną cechą było także samo, określone położenie planowanych obiektów. Powinno znaleźć to odzwierciedlenie w jego opisie w treści decyzji lub załączniku do niej przez włącznie do niego stosownej mapy (np. w formie załącznika) lub precyzyjne określenie charakterystycznych współrzędnych w przestrzeni. W przeciwnym razie – pomimo, że przedmiotem oceny była realizacja obiektów w konkretnej lokalizacji - po uprawomocnieniu decyzji środowiskowej Inwestor mógłby wnosić o stosowne pozwolenia na realizację obiektów w dowolnym położeniu na działce ewidencyjnej zaś wyjaśnienie, jaka lokalizacja została zaaprobowana decyzję środowiskową, mogłoby nastąpić wyłącznie w razie wniesienia stosownego wniosku, w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Na danym etapie nie miało wprawdzie znaczenia, czy stosowna mapa znajduje się w aktach, jednak kwestie te będzie miał na uwadze organ I. instancji, jeżeli ponownie wyda decyzję pozytywną dla Inwestora. Wskazane uchybienie, co do stosownej precyzji w uzasadnieniu oskarżonego aktu, nie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, wobec wydania decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu tego rodzaju wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.