Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 2 pkt 1 i 2, art.37 ust 2, art.41, art.61 ust 8 pkt 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 432/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędziowie: WSA Maja Chodacka (spr.), WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r., sprawy ze skargi KBH A. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M., III. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Skarżąca spółka K. Sp. z o.o. w K. złożyła do Centrum Przedsiębiorczości (działającego z upoważnienia Zarządu Województwa M.), dalej: "CP", wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...] " w Ramach Programu Operacyjnego: Regionalny Program Operacyjny Województwa M. na lata 2014-2010, oś priorytetowa Gospodarka wiedzy, Działanie: badania i innowacje w przedsiębiorstwach, Poddziałanie: Bony na innowacje.

Jak wynika z wniosku, przedmiotem projektu był zakup usług w zakresie wzornictwa polegających na opracowaniu nowych wzorów przystanków komunikacji miejskiej, wyposażonych w autonomiczny, fotowoltaiczny system zasilania, oparty na dostępnych na rynku panelach fotowoltaicznych standardowych, typu G2G oraz z wykorzystaniem szkła fotowoltaicznego. Zgodnie z przyjętą strategią rozwoju skarżąca spółka planowała wprowadzić na rynek nowy produkt, którym będzie innowacyjny, ekonomiczny przystanek komunikacji miejskiej.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. CP poinformowało skarżącą spółkę, że w wyniku weryfikacji dokonanej zgodnie z obowiązującymi kryteriami oceny formalno-merytorycznej, ocena wniosku zakończyła się wynikiem negatywnym ze względu na brak spełnienia:

- Kryterium 2 – Kwalifikowalność Projektu, gdzie oceniający stwierdzili m.in., że projekt nie był zgodny z celem poddziałania, ponieważ nie służył wzmocnieniu współpracy sektora MSP z sektorem naukowo-badawczym oraz proinnowacyjnym otoczeniem biznesu w rozumieniu SzOOP (Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2010) i Regulaminu konkursu.

- Kryterium 3 – Specyficzne warunki wstępne, gdzie oceniający stwierdzili, że Fundacja Kapitał dla Innowacji – wybrana na wykonawcę usługi zleconej w ramach wniosku o dofinansowanie podlegającego ocenie – nie znajdowała się w katalogu podmiotów, które mogą być wykonawcami usług, zgodnie z SzOOP i Regulaminem konkursu. Zaznaczyli, że wybrany przez wnioskodawcę wykonawca zamówienia, pomimo deklaracji w przedłożonej ofercie na wykonanie usługi, nie miał statusu centrum transferu technologii (dalej jako: CTT).

Do pisma dołączono dwa załączniki, stanowiące karty oceny formalno-merytorycznej z ukrytą datą oceny i nazwiskami osób oceniających.

W dniu 5 lutego 2016r. skarżąca spółka złożyła protest do Instytucji Zarządzającej PRO WM na lata 2014-2020 – Zarządu Województwa M.. Odnośnie kryterium wyboru projektu nr 3 zarzucono, że obydwaj eksperci:

1. dokonali negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 3, na podstawie błędnej pod względem prawnym interpretacji treści § 18 ust. 5 pkt 4 Regulaminu konkursu;

2. dokonali negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 3, na podstawie błędnego pod względem prawnym założenia, iż procedura wyboru wykonawcy obejmuje czynności wykraczające poza czynności określone w § 27 Regulaminu konkursu i Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie;

3. dokonali negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 3, na podstawie własnych interpretacji i założeń, które nie wynikają z treści Regulaminu konkursu, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020, ani z żadnych innych publicznie dostępnych dokumentów dotyczących konkursu.

Uzasadniając pierwszy zarzut, wnioskodawca podał, że twierdzenie ekspertów oceniających wniosek o dofinansowanie, jakoby Fundacja Kapitał dla Innowacyjności nie posiadała statusu CTT i nie znajdowała się w katalogu wykonawców usług określonym w § 18 ust. 5 Regulaminu konkursu jest nieprawdziwe. Wynikało ono z błędnej interpretacji przepisów prawa oraz błędów logicznych zawartych w rozumowaniu ekspertów. Wnioskodawca wymieniając te błędy, stwierdził, że ustawy z dnia 27.07.2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012r., poz. 572 ze zm.) nie stosuje się do Fundacji Kapitał Dla Innowacji albowiem nie jest ona publiczną, ani niepubliczną szkołą wyższą. Ponadto powołując się na treść art. 86 ust. 1, ust. 4 ust. 5, ww. ustawy stwierdzono, że przepis ten nie odnosi się do tworzenia i działalności CTT, poza szkołami wyższymi, a uczelnie wyższe nie mają wyłącznego prawa na tworzenie CTT. Podkreślono, że działalność CTT nie podlega koncesjonowaniu, nie wymaga żadnej licencji, ani zgody administracyjnej, nie zalicza się do wykonywania zawodu regulowanego. Nazwa "centrum transferu technologii" nie jest nazwą zastrzeżoną, nie istnieją też przepisy, które ograniczałyby prawo posługiwania się tą nazwą. Fundacja ma prawo do określania siebie, jako centrum transferu technologii, jeśli tylko uzna, że jej działalność statutowa lub komercyjna ma związek z transferem technologii, na co wnioskodawca powołał, jako podstawą prawną art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżąca spółka zakwestionowała zatem twierdzenie, że na podstawie powyższych zapisów przyjąć należy, że do katalogu wykonawców Bonów na innowacje w ramach kategorii IOB - ośrodka innowacyjności zaliczyć należy jedynie te CTT, które prowadzą działalność w formie jednostki ogólnouczelnianej. Zdaniem wnioskodawcy, jest zupełnie na odwrót. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, CTT będące jednostkami ogólnouczelnianymi zostały całkowicie wykluczone z grona potencjalnych wykonawców Bonów na innowacje. Świadczy o tym zdaniem skarżącej spółki wymóg posiadania przez wykonawcę usług osobowości prawnej (jednostki ogólnouczelniane nie posiadają odrębnej osobowości prawnej), a w przypadku jednostek naukowych posiadanie przyznanej kategorii naukowej A+, A lub B jednostki ogólnouczelniane nie posiadają żadnych kategorii naukowych). Dalej stwierdzono, że nie ma w Polsce ani jednej CTT, która będąc jednostką ogólnouczelnianą, spełniałaby jednocześnie drugi warunek konieczny do świadczenia usług w ramach Bonu na innowację. Skoro zatem Zarząd Województwa M., zatwierdzając Regulamin konkursu w obowiązującym brzmieniu zaliczył Centra Transferu Technologii do katalogu instytucji otoczenia biznesu (IOB) - ośrodków innowacji, a jednocześnie wykluczył z tego katalogu CTT, działające na podstawie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, to znaczy, że Zarządowi Województwa wyraźnie chodziło o inne rodzaje CTT, np. takie jak Fundacja Kapitał dla Innowacji.

Uzasadniając drugi zarzut zakwestionowano ocenę ekspertów jakoby Fundacja K. i Fundacja K. Dla Innowacji nie wykazały, że posiadają status instytucji otoczenia biznesu - ośrodka innowacji. Stwierdzono, że w § 27 Regulaminu konkursu - Szczegółowe wymogi dotyczące realizacji projektów - rozeznanie rynku, opisane zostały zasady postępowania przy wyborze wykonawcy usług dofinansowanych w ramach Poddziałania 1.2.3 Bony na innowacje. Nie ma tam wymogu badania przez wnioskodawcę prawdziwości oświadczenia oferenta o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, ani wymogu weryfikacji czy oferent posiada status instytucji otoczenia biznesu - ośrodka innowacji. Stwierdzono też, że Regulamin konkursu nie obliguje wnioskodawcy także do weryfikacji prawdziwości pozostałych informacji zawartych w ofercie, np.: danych na temat posiadanego potencjału wykonawcy, umożliwiającego realizację usługi będącej przedmiotem zamówienia, oświadczenia o braku powiązań, czy danych na temat dostępnych zasobów ludzkich. Podniesiono, że wnioskodawca dopełnił wszystkich ciążących na nim (zgodnie z Regulaminem konkursu) obowiązków i nie miał podstaw do uznania złożonych przez ww. fundacje oświadczeń za nieprawdziwe.

Uzasadniając trzeci zarzut skarżąca stwierdziła, że interpretacja, na podstawie, której eksperci dokonali negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 3, nie została nigdy publicznie udostępniona. Skoro nie była znana w chwili rozpoczęcia naboru wniosków o dofinansowanie (23.11.2015r.), to nie mogła obowiązywać potencjalnych wnioskodawców. Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie w systemie e-RPO w dniu 24 listopada 2015r. i pomimo dołożenia należytej staranności nie miała żadnej możliwości poznania interpretacji, na którą powołują się eksperci. Nawet przy założeniu, że mogą wystąpić sytuacje, w których należy dokonać interpretacji nieprecyzyjnych zapisów Regulaminu konkursu albo Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego, to w takich przypadkach interpretacje powinny, zdaniem wnioskodawcy, mieć charakter oficjalny i spełniać pewne warunki świadczące do jej upublicznieniu i obowiązywaniu. Zdaniem wnioskodawcy, warunki takie nie został spełnione i dlatego interpretacje i założenia, którą posłużyli się eksperci oceniający projekt, należało uznać za wyraz ich osobistych przekonań, niemających żadnego umocowania prawnego w przepisach powszechnie obowiązujących, ani w dokumentacji konkursowej.

W odniesieniu do Kryterium nr 2 – Kwalifikowalność Projektu, zdaniem wnioskodawcy, eksperci oparli twierdzenia o niespełnienie podkryterium 2.1, a co za tym idzie całego kryterium 2, wyłącznie na jednym fałszywym założeniu, że wykonawca nie jest IOB – ośrodkiem innowacji. Powołując się na ww. argumentację wskazującą na spełnienie przez wnioskodawcę kryteria nr 3 stwierdzono, że automatycznie podważa to twierdzenie o niespełnieniu kryterium nr 2. Zarówno Fundacja K. spełnia zdaniem wnioskodawcy kryteria IOB – ośrodka innowacji jak i Fundacja K. Dla Innowacji jest CTT i również spełnia kryteria IOB – ośrodka innowacji wobec czego może być traktowany jako wykonawca alternatywny.

Wobec powyższego wnioskodawca wniósł o uznanie protestu za zasadny i potwierdzenie, że projekt spełnia kryteria formalno-merytoryczne nr 2 i 3. Jednocześnie wniesiono o dokończenie oceny formalno-merytorycznej projektu i zbadanie jego zgodności z kryteriami 3,6, 3.7 oraz kryteriami od 4 do 11.

W odpowiedzi na protest złożony przez wnioskodawcę, Zarząd Województwa M. (dalej także jako: Instytucja Rozpatrująca Protest, IRP) rozstrzygnięciem z dnia 23 marca 2016 r., znak sprawy ZPO-III.432.1.7.2016.PŚ protestu nie uwzględnił, uznając, że ocena wniosku w ramach badanych kryteriów została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Odnośnie zakwestionowanej przez wnioskodawcę oceny kryterium nr 3 – Specyficzne warunki wstępne, powołując się na treść § 18 ust. 5 Regulaminu konkursu, który określa kto może być wykonawcą usług, o których mowa w ustępie 4, za bezpodstawne uznano stanowisko wnioskodawcy jakoby wykonawcy – Fundacja K. oraz Fundacja K. Dla Innowacji były CTT oraz IOB – ośrodkami innowacji. IRP uznała, że w związku z faktem, że w Regulaminie konkursu, w SzOOP oraz innych dokumentach konkursowych nie zawarto definicji CTT, za właściwe należało uznać stosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym - co słuszne jest również w świetle uregulowań § 41 Regulaminu konkursu. IRP stwierdziła, że ww. fundacje nie spełniają określonych wymogów ustawowych, a jedynie są podmiotami zajmujących się transferem technologii w ogóle, przypisując sobie nazwę CTT.

Nie zgodzono się też z argumentacją wnioskodawcy, jakoby eksperci dokonali negatywnej oceny na podstawie interpretacji, której treść nie była podana do publicznej wiadomości. Z treści kart oceny formalno-merytorycznej wynikało, że oceniający stosowali wprost przepisy Regulaminu konkursu oraz ustawy o szkolnictwie wyższym, których treść była ogólnodostępna, w związku z czym wnioskodawca, przy zachowaniu należytej staranności miał możliwość zapoznania się z nimi.

Zakwestionowano również stanowisko wnioskodawcy że CTT, będące jednostkami ogólnouczelnianymi, wykluczone są z grona potencjalnych wykonawców ze względu na niespełnienie jednego z obligatoryjnych uregulowań regulaminowych, tj. nie posiadają osobowości prawnej. W ocenie IRP, argumentacja ta jest nieuzasadniona, gdyż ww. CTT nie działają w oderwaniu od uczelni wyższej, a w jej ramach. Natomiast uczelnia - na mocy art. 12 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym posiada osobność prawną.

IRP stwierdziła też, że jedyny przypadek, w którym fundacja mogła by być wykonawcą usług w ramach niniejszego konkursu, to ten, w którym fundacja byłaby przedsiębiorcą posiadającym status centrum badawczo rozwojowego w rozumieniu ustawy z dnia 20 maja 2008r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, przy czym status taki musiałby być nadany przez ministra do spraw gospodarki.

Odnośnie zakwestionowanej przez wnioskodawcę oceny kryterium nr 2 – "Kwalifikowalność projektu" podniesiono, że podstawą negatywnej oceny tego kryterium, było stwierdzenie, że przedmiotowy projekt nie był zgodny z celami poddziałania 1.2.3 Bony na innowacje, a mianowicie nie służył wzmacnianiu współpracy mikro, małych i średnich przedsiębiorstw z sektorem naukowo-badawczym oraz proinnowacyjnym otoczeniem biznesu.

Na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny wniosku i rozpoznawaniu protestu, poprzez:

1. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146.), poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium:

- Kryterium Nr 2 Kwalifikowalność Projektu,

- Kryterium Nr 3 Specyficzne Warunki Wstępne,

2. naruszenie art. 44 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z podrozdziałem 1.2 punkt 11 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów, stanowiącego załącznik nr 5 do Regulaminu Konkursu nr RPMP.01.02.03-IP.01-12-018/15, poprzez brak rzetelnej oceny wniosku przez komisję oceny projektów polegający na nieprzeprowadzeniu badania wniosku niezależnie przez dwóch ekspertów lub przeprowadzanie oceny wyłącznie przez jednego eksperta,

3. naruszenie art. 55 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez nierozpoznanie protestu przez Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa M.o, bowiem Spółka podniosła, że nie jest dla niej wiadomym i nie sposób to stwierdzić z pisma z 18.03.2016r., kto faktycznie rozpoznał protest i czy był umocowany do wydawania rozstrzygnięć w ramach postępowania odwoławczego, na co dodatkowo powołano treść art. 5 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, art.. 31, art. 41 ust. 2 pkt 4, art. 46 ust. 2 i ust. 2a, ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm.),

4. brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Rozpoznającą Protest, polegającą na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Województwa M., odnosząc się merytorycznie do postawionych zarzutów wskazał, że zarzut naruszenia art. 55 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 był chybiony, bowiem do rozstrzygania protestu zostali upoważnieni przez organ, dyrektorzy Departamentu Zarządzania Programami Operacyjnymi i właśnie taka osoba wydała przedmiotowe rozstrzygnięcie, (J.S.). Upoważnienie dla ww. osoby zostało udzielone Uchwałą Nr 18/15 Zarządu Województwa M. z dnia 13 stycznia 2015r., zmienioną następnie uchwałami Nr 1022/15 z 28 lipca 2015r., oraz Nr 1237/15 z 17 września 2015r., których kopie przesłano w załączniku. Podano również, że zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem rozstrzygnięcie protestu nie było decyzją administracyjną, stąd też chybione są rozważania strony skarżącej dotyczące ograniczeń możliwości udzielenia upoważnienia przez Zarząd Województwa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 44 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podano, że niezależność dokonywanej oceny nie mogła oznaczać, że osoby ją dokonujące musiały prezentować odmienne stanowiska, jak również, że tożsamość sformułować oznaczała, że ocenia nie była dokonana niezależnie. Każdy oceniający, wypełniając kartę oceny i podpisując ją, dokonywał oceny w zakresie wskazanych w niej kryteriów samodzielnie, niezależnie od innych podmiotów, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 20102r., sygn. akt III SA/Kr 1018/12).

Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podając, że organ w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte, zarówno w kartach oceny projektu, jak i w rozstrzygnięciu protestu. Przyznano rację stronie skarżącej o tyle, że w dokumentacji konkursowej brak jest definicji "centrum transferu technologii", jednakże nie przyznano jej racji w kwestii, że wskazała na liczenie funkcjonujące definicje tego pojęcia, które powinny w ocenie strony, mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że ocena wniosku nie została dokonana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny i wniósł o pozostawienie skargi bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków dokumentacji w terminie, względnie o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (ust. 8 pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (ust. 8 pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (ust. 8 pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust.8 pkt 3).

Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przystępując do kontroli rozstrzygnięcia Zarządu Województwa M. z dnia 23 marca 2016 r. w przedmiocie nie uwzględnienia protestu należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu negatywnej oceny swojego projektu (informacja dnia 25 stycznia 2016r.) wniósł protest w terminie przewidzianym ustawą, który został rozpatrzony orzeczeniem Zarządu Województwa M. z dnia 23 marca 2016 r. o nieuwzględnieniu protestu i w ustawowym terminie 14 dni złożył skargę do WSA w Krakowie. Skarżąca spółka uzupełniła braki formalne skargi co powodowało, iż Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny złożonej skargi.

Badając legalność nieuwzględnienia protestu przez Zarząd Województwa M. Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, a skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd nadmienia, że podziela stanowisko i argumentację zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 404/16 i z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 649/16 i przyjmuje je za własne.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 55 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez nierozpoznanie protestu przez Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa M. Zdaniem skarżącej spółki nie wiadomo kto faktycznie rozpoznał protest i czy był umocowany do wydawania rozstrzygnięć w ramach postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że protest rozpoznał Dyrektor Departamentu Zarządzenia Programami Operacyjnymi w osobie J.S., do czego został upoważniony przez Zarząd Województwa M.. Upoważnienie to zostało udzielone uchwałą nr 18/5 Zarządu Województwa M. z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie upoważnienia Dyrektorów Departamentu Zarządzenia Programami Operacyjnymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 (RPO WM), M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 (MRPO), komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (PO-KL), Umowy dotacji dotyczącej realizacji projektu Pomocy Technicznej oraz Dyrektora Biura ds. Certyfikacji, realizującego zadania Instytucji Certyfikującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014 – 2020, zmienioną uchwałami: Nr 1022/15 z dnia 28 lipca 2015 r., oraz Nr 1237/15 z dnia 17 września 2015 r.

Zatem umocowanie Zarządu Województwa dla Dyrektora Departamentu Zarządzania Programami Operacyjnymi wynika z przedłożonych uchwał tego zarządu. Jednocześnie będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcie Zarządu Województwa, którym nie uwzględniono protestu nie jest decyzją administracyjną (art. 50 i art. 67 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020) i nie stosuje się ograniczeń możliwości udzielania upoważnienia przez zarząd województwa, wynikających z art. 46 ustawy o samorządzie województwa.

Przystępując do kwestii merytorycznych należy wskazać, że na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 projekt podlega ocenie w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Wynika z nich, że instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu stosuje odpowiedni procedury wyboru i kryteria, które zapewniają, że operacje przyczynią się min. niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz uwzględniają zasadny równości i równoważnego rozwoju ( art. 7 i 8 cyt. rozporządzenia).

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy użyte w § 18 ust. 5 pkt 4 Regulaminu konkursu określenie "centrum transferu technologii" (CTT) może być wyłącznie jednostką uczelnianą czy też może to być inny podmiot, którego przedmiotem działania jest transfer technologii. Poza sporem było, że Fundacja Kapitał dla Innowacji oraz Fundacji K. nie były jednostkami uczelnianymi.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w pkt 1-12 ust. 2 art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7). Jest to dokument systemu realizacji (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020), jego treść, nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i programowymi.

Dokumentem systemu realizacji jest również szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego – przygotowywany i przyjęty przez instytucję zarządzającą (art. 2 pkt. 26 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020).

Zgodnie z treścią załącznika nr 1 regulaminu konkursu nr [...] przy kryterium "specyficzne warunki wstępne" wpisano, że w ramach tego kryterium badane będzie czy wybrany wykonawca mieści się w katalogu podmiotów, które mogą być wykonawcami usług zgodnie z SzOOP i regulaminem konkursu (pkt 5). Tymczasem z wymogów stawianych wykonawcom usługi określonych w SzOOP i w regulaminie konkursu wynika co innego.

W SzOOP przy poddziałaniu "Bony na innowacje", stwierdzono, że podmiotem uprawnionym do świadczenia usług badawczo-rozwojowych typu 1 i 2 (czyli również usług w zakresie wzornictwa), mogą być min. centra transferu technologii w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

Natomiast § 18 ust. 5 pkt 4 Regulaminu konkursu stanowi, że wykonawcą usług nabywanych w ramach finansowanych projektów może być: instytucja otoczenia biznesu (IOB) – ośrodek innowacji, tj. podmiot posiadający osobowość prawną i siedzibę na terytorium RP, zaliczający się do kategorii obejmującej: parki technologiczne (w tym parki naukowe, badawcze, przemysłowo-technologiczne), inkubatory technologiczne, spółki celowe uczelni oraz centra transferu technologii, których działalność polega głównie na: świadczeniu usług badawczo-rozwojowych; świadczeniu usług doradczych w zakresie: badań naukowych, prac rozwojowych, wsparcia innowacji, transferu technologii lub praw własności intelektualnej; sprzedaży wartości niematerialnych i prawnych; dzierżawie, najmie nieruchomości lub infrastruktury technicznej do celów prowadzenia badań naukowych, prac rozwojowych lub działalności innowacyjnej.

Powyższe wskazuje, że obydwa ww. dokumenty, które określają wymogi stawiane podmiotom uprawnionym do świadczenia usług badawczo-rozwojowych w zakresie wzornictwa nie są ze sobą spójne, przez co kryteria wyboru nie są przejrzyste.

Analizując treść cyt. wyż. § 18 ust. 5 pkt 4 Regulaminu konkursu stwierdzić należy, że nie wynika z niej aby wymienione tam centra transferu technologii musiały być wyłącznie jednostkami uczelnianymi. W obowiązujących przepisach nie ma definicji ustawowej "centrum transferu technologii". Nawet wskazywany przez organ art. 86 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera takiej definicji. Fakt, że uczelnie mogą prowadzić centra transferu technologii w celu lepszego wykorzystania potencjału intelektualnego i technicznego uczelni oraz transferu wyników prac naukowych do gospodarki, o czym mowa w powołanym przepisie, nie oznacza, że inne podmioty nie mogą tworzyć tego typu jednostek.

Jak wynika z cytowanych na wstępie regulacji, zasady dofinansowania z publicznych funduszy powinny być możliwie precyzyjne i transparentne. Skoro instytucje zarządzające traktują konkretne zapisy regulaminu konkursu jako warunki ograniczające przyznanie finansowania – to powinny w ten sposób formułować zasady oceny składanych projektów, aby nie pozostawiać marginesu dowolności. O ile więc można zaakceptować, posługiwanie się w tekstach regulaminów konkursów określeniami posiadającymi utrwalony w praktyce i w obowiązujących przepisach zakres znaczeniowy (np. nieruchomość, pracownik, usługa itp.) to używanie innych, rzadko spotykanych określeń – a takim jest zdaniem Sądu, "centrum transferu technologii", wymaga albo stworzenia odrębnej definicji, albo odesłania do definicji znajdującej się w konkretnym akcie prawnym.

W konsekwencji Sąd podziela w całości i uznaje za swoje, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w ww. wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., I SA/Kr 404/16 odnośnie nieuzasadnionego bazowania przez organ na określeniu, że w kwestiach nieuregulowanych mają zastosowanie "przepisy prawa powszechnie obowiązującego". Jest to na tyle ogólna kategoria, że gdyby ją zaakceptować można by przyjąć nieprzydatność stanowienia jakichkolwiek zasad regulaminowych skoro "mają zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego". Tak sformułowane postanowienia regulaminu, sprawiają, że warunki konkursu są nieprecyzyjne i nieprzejrzyste.

Skoro wykonawcą projektu mogła być "instytucja otoczenia biznesu – ośrodek innowacji" rozumiana jako podmiot posiadający osobowość prawną i siedzibę na terytorium RP, a zaliczający się m.in. do kategorii; centrum transferu technologii, którego działalność polega głównie na świadczeniu m.in. usług doradczych w zakresie wsparcia innowacji i transferu technologii, to organ przeprowadzający konkurs winien był zbadać czy Fundacja K. dla Innowacji lub Fundacja K. spełniały powyższe przesłanki. Jeżeli natomiast Zarząd Województwa M. chciał aby w charakterze wykonawcy dopuszczalne było zgłaszanie jedynie podmiotów działających na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym, winien w sposób wyraźny wskazać tę zasadę w regulaminie konkursu. Uczestnik konkursu nie może domniemywać jakie obowiązki na nim ciążą. Jego obowiązki powinny być określone w sposób jasny, zupełny i spójny. Jak już Sąd uzasadniał powyżej, art. 86 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie zawiera definicji centrum transferu technologii. Przepis ten stanowi jedynie, że uczelnia może powołać do życia taki podmiot w celu komercjalizacji bezpośredniej co nie oznacza, że tak nazwany podmiot nie może powstać poza uczelnią. Za zasadne należy więc uznać wszystkie zgłaszane w tym zakresie przez stronę skarżącą zarzuty. Co nadto istotne, sposób określenia w § 18 ust 5 pkt 4 Regulaminu "instytucji otoczenia biznesu – ośrodek innowacji" wedle interpretacji organu, jest w rzeczywistości wewnętrznie sprzeczny bowiem jednocześnie odnosić się ma wyłącznie do jednostki uczelnianej z zasady nie posiadającej osobowości prawnej przy równoczesnym ustanowieniu obowiązku posiadania osobowości prawnej przez wykonawcę. Nieuprawnione i zbyt daleko idące jest powoływanie się w tej sytuacji przez organ na posiadanie przez uczelnię osobowości prawnej. To bowiem nie uczelnia jest wykonawcą, a właśnie jej wyodrębniona jednostka.

Wadliwość prawna lub faktyczna procedur konkursowych pozbawiająca jego uczestników możliwości poprawnego i skutecznego złożenia wniosku, może być, w ocenie Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – negatywna ocena wniosku złożonego przez skarżącą spółkę, na etapie oceny formalno-merytorycznej z powodu niespełnienia Kryterium Nr 2 "Kwalifikowalność Projektu" i Kryterium Nr 3 "Specyficzne warunki wstępne" , narusza prawo w zakresie art. 9 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Jednocześnie, ponieważ podstawa negatywnej oceny Kryterium Nr 2 "Kwalifikowalność projektu" i stwierdzenia, że przedmiotowy projekt nie był zgodny z celami poddziałania 1.2.3 Bony na innowacje gdyż nie służył wzmacnianiu współpracy mikro, małych i średnich przedsiębiorstw z sektorem naukowo-badawczym oraz proinnowacyjnym otoczeniem biznesu - stanowiła wyłącznie konsekwencję stwierdzenia niespełnienia Kryterium Nr 3 "Specyficzne warunki wstępne, bezprzedmiotowe (z uwagi na przesłanki rozstrzygnięcia) było odnoszenie się w niniejszym uzasadnieniu do powyższych kwestii.

W ponownym postępowaniu Zarząd Województwa M. rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Sąd zawraca również uwagę na treść art. 60 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którym w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Również w procedurze odwoławczej, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 należy stosować przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego zasady wyłączenia pracowników organu.

W niniejszej sprawie Sąd nie mógł zbadać czy zostały naruszone powyższe przepisy ponieważ dane osób, o których mowa powyżej, zostały ukryte w dokumentach przesyłanych stronie. Sąd zwraca więc uwagę, że praktyka ukrywania danych personalnych osób zaangażowanych w przygotowanie projektu lub jego ocenę nie może w świetle powyższych przepisów być akceptowana. Rozstrzyganie tych kwestii na obecnym etapie przedłużyłoby jednak postępowanie – skarga została uwzględniona bowiem z innych przyczyn.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.