Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1065/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.32 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1302
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 410/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 410/06 oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie 3-miesięcznym, liczonym od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa; jej podstawę stanowił art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U . Nr 137, poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą konsolidacyjną). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej kierownik jednostki organizacyjnej zatrudniającej dotychczas funkcjonariusza mógł przedstawić funkcjonariuszowi celnemu zatrudnionemu w izbie celnej, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia tej ustawy (6 sierpnia 2003 r.), propozycję przeniesienia do innej jednostki. Wskutek przedstawienia propozycji przeniesienia funkcjonariusz celny miał obowiązek złożenia oświadczenia w terminie 10 dni od otrzymania propozycji. W oświadczeniu tym obowiązany był propozycję przyjąć, albo też odmówić jej przyjęcia (art. 32 ust. 4 ustawy konsolidacyjnej). Przepis stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przewidywał skutki prawne złożenia oświadczenia odmawiającego przyjęcia propozycji przeniesienia służbowego. Postanowiono w nim, że odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia stanowiła podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Orzekające w sprawie organy właściwie ustaliły, że zwolnienie ze służby w przypadku zajścia okoliczności określonych w art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. Organ Służby Celnej nie korzystał z uznania administracyjnego; odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia służbowego do innej jednostki organizacyjnej Służby Celnej skutkowała wydaniem decyzji zwalniającej ze służby. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa powstrzymując się w propozycji przeniesienia od zadeklarowania przyznania świadczenia socjalnego, które w przypadku przeniesień w zwykłym trybie przewiduje art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U . z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Ten szczególny tryb przeniesień służbowych wynikał z charakteru ustawy konsolidacyjnej, która była okresowym, odrębnym aktem prawnym mającym na celu dostosowanie i przygotowanie polskich służb celnych i podatkowych do wejścia Polski do Unii Europejskiej. Ponadto, żaden z przepisów ustawy konsolidacyjnej nie zawierał odesłania do ustawy o Służbie Celnej. Przepis stanowiący podstawę decyzji nie naruszał także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż równość tę oceniać należy z punktu widzenia oznaczonej kategorii podmiotów prawa, przejawiających tę samą wspólną cechę, wyodrębnioną na podstawie usprawiedliwionego konstytucyjnie kryterium. Nie ma większych wątpliwości, iż przyczyną uchwalenia ustawy konsolidacyjnej było zapewnienie ochrony interesu publicznego poprzez alokację funkcjonariuszy w celu odpowiedniej ochrony interesów Państwa wchodzącego do nowej struktury międzynarodowej.

Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżącego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez tenże Sąd przepisu prawa materialnego w postaci art. 32 ustawy konsolidacyjnej poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten został przez Sąd naruszony, bowiem błędnie przyjęto, iż wyłączał on możliwość zastosowania cyt. już wcześniej przepisu art. 18 ustawy o Służbie Celnej, przewidującego świadczenie socjalne na zagospodarowanie po przeniesieniu do służby w innej miejscowości. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że ustawa konsolidacyjna nie zawierała żadnego odesłania w tym zakresie, jednakże nie zawiera również zakazu odpowiedniego stosowania art. 18 ustawy o Służbie Celnej. Przełożony służbowy przedstawiając propozycję przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości powinien przewidzieć przyznanie takiego świadczenia; wówczas R. S. znajdowałby się w lepszej sytuacji i złożyłby oświadczenie przyjmujące propozycję przeniesienia. Art. 32 ustawy konsolidacyjnej został naruszony także przez to, iż błędnie przyjęto, że na jego podstawie można było przenieść funkcjonariusza celnego do innej jednostki Służby Celnej. W ocenie pełnomocnika skarżącego z celów ustawy konsolidacyjnej można wywnioskować, że służyła ona tylko do przenoszenia funkcjonariuszy pomiędzy organami celnymi a organami skarbowymi, a nie pomiędzy organami tego samego rodzaju. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji organu odwoławczego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dyrektor Izby Celnej w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał stanowisko zaprezentowane poprzednio w decyzji. Dodał ponadto, że celem ustawy konsolidacyjnej było czasowe wyłączenie działania przepisów ustawy o Służbie Celnej w zakresie dotyczącym warunków dokonywanych przeniesień służbowych. Z tych powodów ustawa konsolidacyjna obowiązywała tylko przez krótki okres bo zaledwie trzy miesiące i miała na celu m.in. szybkie dostosowanie potrzeb kadrowych we wschodnich izbach celnych do wymogów podyktowanych wejściem Polski do Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do sposobu sformułowania podstawy kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U . Nr 137, poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą konsolidacyjną). Podstawą materialnoprawną zarówno decyzji zwalniającej ze służby, jak i wyroku oddalającego skargę na tę decyzję był wyłącznie art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy; tylko on bowiem wskazywał przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego. Z tych powodów wzorcem kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą być pozostałe jednostki redakcyjne art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Zresztą skarga kasacyjna w zakresie owych pozostałych jednostek redakcyjnych nie zawiera uzasadnienia, wymaganego przez przepis art. 176 p.p.s.a .

Zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby, jeżeli odmówił przyjęcia propozycji przeniesienia służbowego określonej w art. 32 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej przewiduje szczególny tryb przeniesień służbowych pracowników i funkcjonariuszy zatrudnionych w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych. Warunkami wystąpienia przez kierownika jednostki z zaadresowaną do pracownika lub funkcjonariusza propozycją przeniesienia jest wyłącznie uprzednie uzgodnienie takiego przeniesienia z kierownikiem jednostki, do której przeniesienie ma nastąpić oraz zachowanie pisemnej formy propozycji. Termin pozostawiony pracownikowi lub funkcjonariuszowi na podjęcie decyzji o pozostaniu w pracy lub w służbie na nowym stanowisku (w tym także w innej miejscowości) albo o zwolnieniu ze służby ustalono na 10 dni od dnia otrzymania propozycji (art. 32 ust. 4 zd. pierwsze ustawy konsolidacyjnej).

Odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej zwolnienie R. S. ze służby w ogóle nie było dopuszczalne, gdyż przepis ten nie przewidywał zwolnienia, którego warunkiem byłoby nieprzyjęcie propozycji przesunięcia służbowego pomiędzy organami tego samego rodzaju, tj. z Izby Celnej w C. do Izby Celnej w B. P.. Pogląd ten nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej posługiwał się terminem "jednostka" na oznaczenie takich urzędów administracji publicznej jak: urząd kontroli skarbowej, izba skarbowa, urząd skarbowy, izba celna oraz urząd celny. Wskazując na "jednostki dotychczas zatrudniające", "jednostki, w których ma nastąpić zatrudnienie" oraz na "przeniesienie pomiędzy jednostkami" nie wprowadza żadnych ograniczeń. Przeniesienie służbowe pracowników i funkcjonariuszy stanowiące przedmiot propozycji określonej w art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej mogło być: 1) przeniesieniem pomiędzy różnymi rodzajami urzędów (np. z urzędu celnego do izby skarbowej); 2) przeniesieniem w pionie, w obrębie takich samych rodzajowo urzędów (np. z urzędu celnego do izby celnej), jak i przeniesieniem poziomym (np. pomiędzy izbami celnymi). Z tych względów podstawą zwolnienia dokonanego na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej mogła być odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia służbowego z jednej izby celnej do innej izby celnej.

W ramach kolejnego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ formułujący propozycję przeniesienia, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej w katalogu warunków nowego zatrudnienia, nie przedstawił skarżącemu możliwości nabycia socjalnego świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U . z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) Tak sformułowane warunki nowego zatrudnienia zmusiły funkcjonariusza do powzięcia decyzji o odmowie przyjęcia propozycji przeniesienia, gdyż przeniesienie do innej miejscowości bez dodatkowych środków (w wysokości miesięcznego uposażenia) okazało się dla niego nie do pokonania. Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej propozycja przeniesienia, której nieprzyjęcie przez funkcjonariusza obliguje organ do zwolnienia ze służby, powinna określać nowe warunki zatrudnienia, a w szczególności: miejsce służby, datę przeniesienia, stanowisko służbowe, uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Wynik rozpoznawanej sprawy zależy od ustalenia, czy jednym z warunków proponowanego przeniesienia, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej jest zapewnienie przez organ jednorazowego świadczenia socjalnego na zagospodarowanie, uregulowanego w art. 18 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Aby ustalić, czy taki obowiązek po stronie właściwego w sprawach osobowych organu Służby Celnej istnieje zbadać należało wzajemną zależność pomiędzy warunkami przeniesienia służbowego określonymi w art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej a warunkami przeniesienia określonymi w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Celnej. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że przepisy art. 32 ustawy konsolidacyjnej były szczególną regulacją w stosunku do ustawy o Służbie Celnej. Ich celem było szybkie zapewnienie należytej obsady kadrowej organów celnych i podatkowych, zarówno pod względem zatrudnienia urzędników cywilnych, jak i funkcjonariuszy, w związku z nieodległym wejściem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Świadczy o tym 3-miesięczny zaledwie okres obowiązywania przepisów ustawy konsolidacyjnej dotyczących przeniesień służbowych. Przepisy art. 32 ustawy konsolidacyjnej w sposób kompleksowy i zupełny, w okresie od 6 sierpnia 2003 r. do 6 listopada 2003 r., regulowały postępowanie w sprawach przeniesień służbowych. Zupełność tej szczególnej regulacji nie musi jednak oznaczać, że powinny się w jej ramach znaleźć wszystkie zabezpieczenia socjalne, przewidziane ustawą o Służbie Celnej. Na szczególny charakter ustawy konsolidacyjnej wskazywało przede wszystkim to, że swoim zakresem podmiotowym obejmowała nie tylko funkcjonariuszy, ale i pracowników (członków korpusu służby cywilnej). Spod rygorystycznej i pozbawionej niektórych gwarancji oraz zabezpieczeń socjalnych regulacji art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej wyłączono tylko urzędników służby cywilnej, a więc członków korpusu służby cywilnej o wyjątkowo trudno wzruszalnym stosunku służbowym (por. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, Dz.U . Nr 170, poz. 1218 ze zm. w zw. z art. 32 ust. 8 ustawy konsolidacyjnej). Ustawodawca pragnął w ten sposób zagwarantować prawidłową obsadę personalną nieodzowną do obsługi granic państwowych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. W zupełnie odrębny sposób ukształtowano w ustawie konsolidacyjnej warunki realizacji przeniesienia służbowego. Przeniesienie służbowe w specjalnym trybie określonym w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy konsolidacyjnej uwarunkowane zostało tylko przesłankami natury formalnej: pisemną formą propozycji przeniesienia oraz uzyskaniem uzgodnienia od organu przyjmującego funkcjonariusza. Sfera motywów kierowania przez przełożonych służbowych do poszczególnych funkcjonariuszy propozycji przeniesienia została wyłączona spod kontroli instancyjnej i sądowej. Działając w tym trybie przełożony służbowy nie badał wymaganych przez art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przesłanek materialnych przeniesienia, polegających na wykazaniu "ważnych względów służbowych". Inny był także zakres przedmiotowy obydwu regulacji o przeniesieniach służbowych. Regulacje ustawy o Służbie Celnej normują wyłącznie przeniesienia w ramach tej umundurowanej formacji państwowej, której ta pragmatyka dotyczy, tj. wewnątrz urzędów niezespolonej administracji celnej. Zasięg przeniesień uregulowanych w art. 32 ustawy konsolidacyjnej był znacznie szerszy; obok organów celnych obejmował także organy kontroli skarbowej i organy podatkowe. Odmiennie ukształtowano też właściwość organu przenoszącego funkcjonariusza. Wyłączono kompetencję ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 18 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej) wskazując kierownika jednostki przyjmującej przenoszonego funkcjonariusza (art. 32 ust. 2 ustawy konsolidacyjnej). Wszystkie podniesione dotychczas argumenty pozwalają stwierdzić, że regulacje przeniesień służbowych określonych w art. 32 ustawy konsolidacyjnej opierały się na rozwiązaniach szczególnych, wykazujących odrębność wobec ustawy o Służbie Celnej; miały też charakter kompleksowy pomimo tego, że zapewniały mniejszy zakres ochrony pracowników i funkcjonariuszy przed niewygodnymi decyzjami personalnymi. Przewidziano ją wyłącznie na krótki, 3-miesięczny okres niezbędny do ostatecznego dostosowania służb skarbowych i celnych do obsługi zadań państwa związanych z wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Prawne instrumenty podnoszące w tym okresie poziom dyspozycyjności służbowej i obniżające poziom gwarancji ochronnych objęły także pozbawienie przenoszonych osób świadczeń socjalnych łagodzących trudności w dostosowaniu się do nowego wyznaczonego miejsca służby. W konsekwencji - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - mogły zwiększać liczbę argumentów skłaniających funkcjonariusza do preferowania zwolnienia ze służby przed zgodą na przeniesienie służbowe. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej akceptując ocenę organu, zgodnie z którą warunki zawarte w propozycji przeniesienia skutkującego wydaniem decyzji zwalniającej ze służby nie mogły obejmować zabezpieczenia socjalnego w postaci świadczenia na zagospodarowanie w nowym miejscu służby.

Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . oddalił skargę kasacyjną.