Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3909/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 10 i 24, art. 5 ust. 4b
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 441/18 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 441/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...]stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego R.R. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wystąpił o jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł z tytułu urodzenia dziecka, przyznawaną na podstawie art. 15 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", po czym zaznaczył, że w ocenie organów skarżący przekroczył powyższe kryterium dochodowe. Dalej WSA podniósł, że jako podstawę prawną obliczenia dochodu skarżącego organy wskazały przepis art. 5 ust. 4 b u.ś.r., normujący zasady obliczania dochodu uzyskanego. Tymczasem w ocenie WSA brak było podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej instytucji dochodu uzyskanego, ponieważ od 1 kwietnia 2017 r. skarżący korzysta z urlopu bezpłatnego udzielonego w trybie art. 1741 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Nawet zaś zakładając, że organ miał prawo obliczyć dochód z zastosowaniem dochodu uzyskanego, to zdaniem WSA wyliczenia organu były obarczone błędem, wynikającym z wadliwej interpretacji i niedokładnego zastosowania tego unormowania. Z racji, że skarżący w tym samym dniu, w którym uzyskał urlop bezpłatny w jednym miejscu pracy, podjął pracę w nowym miejscu z zachowaniem uprawnień pracowniczych u dotychczasowego pracodawcy, stwierdzić należało, że podstawą obliczenia dochodu skarżącego powinien być jego dochód w roku bazowym, czyli 2016. Ponadto w ocenie WSA, w sprawie doszło również do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia dochodu z roku bazowego, bowiem skarżący złożył wniosek we wrześniu 2017 r., zatem z uwagi na fakt, że świadczenie jest świadczeniem jednorazowym, a nie przyznawanym na okres zasiłkowy, rokiem bazowym, z którego dochód jest brany pod uwagę powinien być rok 2016, a nie jak to uczyniły organy - rok 2015.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b) art. 3 pkt 10 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy administracji ustalając dochód rodziny powinny przyjąć jako rok bazowy rok 2016 a nie 2015 jak to uczyniły;

c) art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania instytucji dochodu uzyskanego;

d) art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że porozumienie zawarte pomiędzy pracodawcą a pracownikiem w trybie art. 1741 § 1 k.p. nie uzasadnia zastosowania instytucji dochodu uzyskanego;

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, wskazującego jako jego podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a jednocześnie zawierającego argumentację świadczącą jedynie o błędnej - zdaniem Sądu - wykładni przepisów prawa materialnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.R. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu ogniskuje się wokół kwestii ustalenia dochodu rodziny R.R. ubiegającego się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka. Według przepisu art. 5 ust.4b u.ś.r. "w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny (...) z roku bazowego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych."

W sprawie jest niesporne, że do dochodu rodziny, uzyskanego w bazowym roku 2015 organy obydwu instancji, powołując się na przytoczony art. 5 ust.4b u.ś.r. doliczyły wynagrodzenie, jakie skarżący uzyskuje od 1 kwietnia 2017 roku. Jednakże jak trafnie wskazuje Sąd I instancji stosując art. 5 ust.4b u.ś.r. a więc instytucję dochodu uzyskanego nie wolno zapominać, że w takiej sytuacji organ zobowiązany jest ustalić, czy "dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". Z brzmienia art. 5 ust.4b u.ś.r. in fine wynika bowiem, że obowiązek weryfikacji dochodu w okresie przyznania świadczenia odnosi się do całości dochodu świadczeniobiorcy, a nie tylko "nowego" dochodu, uzyskiwanego po upływie roku bazowego. Oznacza to, że organ ustala całość dochodu beneficjenta na dzień przyznania świadczenia, a nie tylko części uzyskanej po roku bazowym. Warunek osiągnięcia dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie jest jedynym warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego w po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jest to warunek pierwszy. Drugim warunkiem wynikającym z art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest warunek kontynuacji uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia. Zatem organ musi sprawdzić, czy beneficjent w dacie przyznania świadczenia oprócz dochodu "nowego" uzyskuje także wynagrodzenie z roku bazowego. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że organy w procesie wykładni pominęły ostatnią część dyspozycji art. 5 ust.4b u.ś.r., co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że organy doliczając do dochodu bazowego dochód z maja 2017 roku ustaliły dochód, jakiego w rzeczywistości skarżący nigdy nie uzyskał. Dokonując obliczenia dochodu zignorowano okoliczność, że od 1 kwietnia 2017 roku skarżący nie otrzymywał już wynagrodzenia z 2015 roku. Prawidło konstatuje Sąd I instancji, że wynagrodzenie od kwietnia 2017 roku jest jedynym wynagrodzeniem wypłacanym skarżącemu w miejsce płacy z 2015 roku, a nie obok niej.

Zaprezentowany przez organy sposób ustalenia dochodów R.R. jest sprzeczny z treścią art. 5 ust.4b u.ś.r. i celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu instytucji dochodu uzyskanego i dochodu utraconego. Instytucje dochodu uzyskanego i dochodu utraconego mają na celu weryfikację dochodu obliczanego na podstawie roku rozliczeniowego, poprzedzającego okres zasiłkowy przez uwzględnienie istotnych zmian w sytuacji dochodowej potencjalnego beneficjenta na dzień wypłaty świadczenia czy jego zmiany. Okres bazowy będący podstawą ustalenia, czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe jest oddalony od daty przyznania świadczenia o około 10 miesięcy.

W sprawie niesporne jest, że R.R. na mocy porozumienia zawartego 1 kwietnia 2017 roku z pracodawcą – A. S.A. z siedzibą w [...]. - uzyskał w macierzystym zakładzie urlop bezpłatny na okres od 1 kwietnia 2017 do 31 grudnia 2019 roku w celu podjęcia zatrudnienia w AB S.A. z siedzibą w [...]. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów – porozumienia stron z dnia 1 kwietnia 2017 roku wynika jednocześnie, że R.R. zachowuje uprawnienia pracownicze u dotychczasowego pracodawcy.

W § 1 porozumienia jako podstawę prawną urlopu bezpłatnego wskazano wprawdzie art. 174 kodeksu pracy, jednak treść porozumienia zdaje się nie pozostawiać wątpliwości, że jest to urlop udzielony w trybie art. 174¹ § 1 kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem, za zgodą pracownika, wyrażoną na piśmie, pracodawca może udzielić pracownikowi urlopu bezpłatnego w celu wykonywania pracy u innego pracodawcy przez okres ustalony w zawartej w tej sprawie porozumieniu między pracodawcami (§ 1), okres tego urlopu bezpłatnego wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze u dotychczasowego pracodawcy (§ 2 ).

Z unormowania art. 174¹ § 1 kodeksu pracy wynika, że w przypadku urlopu udzielanego w tym trybie dochodzi do swoistego wypożyczenia pracownika innemu pracodawcy, który poza tym, że nie otrzymuje w okresie tego urlopu wynagrodzenia od dotychczasowego pracodawcy, to zachowuje u niego uprawnienia pracownicze. Natomiast wynagrodzenie wypłaca pracodawca, do którego pracownik został skierowany w ramach porozumienia, o którym mowa w cytowanym przepisie. Zachowanie uprawnień pracowniczych pozwala na wniosek, że nie dochodzi tu ani do utraty zatrudnienia, ani do jego uzyskania. Nie można zatem mówić wówczas o uzyskaniu nowego zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r., nie jest to bowiem podjęcie pracy przez osobę dotychczas niezatrudnioną, a tylko o takich stanach faktycznych mowa w ww. przepisie, który definiuje jedną z postaci uzyskania zatrudnienia w rozumieniu ustawy. Zatem prawidłowo wskazuje Sąd I instancji, że skoro z takiego właśnie urlopu bezpłatnego korzysta od 1 kwietnia 2017 roku R.R., to nietrafnie organy potraktowały wynagrodzenie, jaki otrzymuje on od 1 kwietnia 2017 roku, jako wynagrodzenie uzyskane, o którym stanowi art.3 pkt 24 lit. c u.ś.r. i jednocześnie doliczyły ten dochód do dochodu z roku bazowego 2015. Nie ma bowiem wątpliwości, że R.R. uzyskuje jedno wynagrodzenie ze stosunku pracy.

Jeśli chodzi o kwestię określenia roku bazowego to wskazać należy, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka aktualizuje się wskutek złożenia w ustawowym terminie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie tego świadczenia, a kryteria dochodowe jego uzyskania ustala się zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 3 pkt 2 - 2 a u.ś.r., z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b u.ś.r. (do którego odsyła art. 15b ust. 2 u.ś.r.). W odniesieniu do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka u.ś.r. nie zawiera odrębnych unormowań w zakresie ustalania kryterium dochodowego ich uzyskania. Świadczenie uregulowane w art. 15 b u.ś.r. jest świadczeniem jednorazowym, ale uzyskiwanym w jakimś okresie zasiłkowym. Pojęcie "okresu zasiłkowego" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 10 u.ś.r., zgodnie z którym przez okres zasiłkowy rozumieć należy okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Są to zatem granice czasowe przysługiwania świadczenia. W wypadku jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka pojęcie okresu zasiłkowego ma znaczenie dla określenia, z którego roku dochody będą podstawą do ustaleniu dochodu rodziny (stanowiącego sumę dochodów członków rodziny o jakich mowa w art. 3 pkt 2a u.s.r.) w przeliczeniu na osobę i odniesienia go do granicznej kwoty dochodu, do której jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, tj. do kwoty 1922 zł. Uprawnienie do świadczenia wynikające z zastosowania kryterium dochodowego ustalane jest na podstawie dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, w którym świadczenie miało być wypłacone. Biorąc zatem pod uwagę to, że R.R. złożył wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w miesiącu wrześniu 2017 r., a więc w okresie zasiłkowym od dnia 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. za podstawę do ustalenia dochodu rodziny należało przyjąć rok poprzedzając rok zasiłkowy a więc rok 2015. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony. Jednakże błąd wykładni Sądu I instancji nie miał wpływu na poprawność rozstrzygnięcia tego Sądu w świetle oceny powołanego przepisu art. 5 ust. 4b in fine u.ś.r.

Chybione okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego. Jeśli idzie o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zauważyć należy, że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu nie wskazał wprost, iż ww. przepisy k.p.a. zostały naruszone. Sąd wprawdzie powołał jako podstawę uchylenia decyzji między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a (strona 9 in fine uzasadnienia) jednakże nie wymieniał ww. przepisów procedury administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.