Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 294/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej N. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 294/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].01.2021r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o. Sp. K. ul. [...], [...] z dnia [...].04.2020 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę jako "zabudowa gruntów położonych przy ul. [...] oznaczonych numerami [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze oraz na kondygnacji -1", na terenie działek o nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb W., położonych przy ul. [...] w P. zmienionego pismem z dnia [...].10.2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, na terenie działek o nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb W., położonych przy ul. [...] w P..

Powyższa decyzja została doręczona stronie postępowania – N. W. w dniu [...].02.2021r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu [...].02.20221 r. N. W., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

1.art. 7, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyrażeniu zgody na inwestycję określoną przez wnioskodawcę jako "zabudowa gruntów położonych przy ul. [...] oznaczonych numerami [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze oraz na kondygnacji -1" na terenie działek o nr [...], [...], [...] ark. [...], obręb W., położonych pryz ul. [...] w P., poprzez enigmatyczne ustalenie parametrów dla nowej inwestycji oparte na wybiórczo przeprowadzonej analizie, w szczególności poprzez niepodanie zmian, które zajdą w budynkach sąsiadujących, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja ta nie wpłynie w sposób negatywny na komfort życia mieszkańców budynków sąsiadujących (podczas gdy przedmiotowa inwestycja wpłynie na komfort życia mieszkańców budynków sąsiadujących, zwiększy ruch na ul. [...], jak i w sposób wysoce negatywny wpłynie na niewielką już ilość dostępnych miejsc parkingowych w Strefie Płatnego Parkowania);

2. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w kwestii wpływu inwestycji na wzmożenie ruchu na ul. [...], kwestię problemów z dostępnością miejsc parkingowych w Strefie Płatnego Parkowania (w szczególności poprzez nie wskazanie w jaki sposób wnioskodawca miałby zapewnić dla spornej inwestycji obsługę ponad 30 miejsc parkingowych, podczas gdy dla takiej inwestycji obligatoryjnie powinien powstać minimum dwupoziomowy parking podziemny - podobnie jak przy sąsiednich budynkach), bliskości przystanku tramwajowego (przy czym organ wskazuje jego całkowicie błędną lokalizację) jak i konieczności modernizacji schodów łączących ulicę [...] z ulicą [...], co stanowi rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób Organ miałby egzekwować od wnioskodawcy obowiązek przebudowy ul. [...] (i przywrócenia jej do odpowiedniego stanu) skoro dla ul. [...] jest nieuregulowany stan prawny a nieruchomość ta (stanowiąca ul. [...]) stanowi własność osób trzecich (osób fizycznych) a zatem jakakolwiek ingerencja fizyczna czy prawna w tą ulicę rodzi odpowiedzialność cywilną oraz karną.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie uwzględnił wszystkich zastrzeżeń strony, nie wyjaśnił wszelkich okoliczności sprawy, a także nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 11 lutego 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, iż planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i zgodna jest z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie organ pierwszej instancji zachował się w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Argumenty podnoszone w postępowaniu odwoławczym nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, skarżąca nie wywodzi ponadto, czy i jaki jej ewentualny interes prawny narusza planowana inwestycja. Organ pierwszej instancji zachował zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu N. W., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji (decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie znak [...]) w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej lub drugiej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

1. art. 7, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyrażeniu zgody na inwestycję określoną przez wnioskodawcę jako "zabudowa gruntów położonych przy ul. [...] oznaczonych numerami [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze oraz na kondygnacji -1" na terenie działek o nr [...], [...], [...] ark. [...], obręb W., położonych przy ul. [...] w P., poprzez enigmatyczne ustalenie parametrów dla nowej inwestycji oparte na wybiórczo przeprowadzonej analizie, w szczególności poprzez niepodanie zmian, które zajdą w budynkach sąsiadujących, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja ta nie wpłynie w sposób negatywny na komfort życia mieszkańców budynków sąsiadujących (podczas gdy przedmiotowa inwestycja wpłynie na komfort życia mieszkańców budynków sąsiadujących, zwiększy ruch na ul. [...], jak i w sposób wysoce negatywny wpłynie na niewielką już ilość dostępnych miejsc parkingowych w Strefie Płatnego Parkowania);

2. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w kwestii wpływu inwestycji na wzmożenie ruchu na ul. [...], kwestię problemów z dostępnością miejsc parkingowych w Strefie Płatnego Parkowania (w szczególności poprzez nie wskazanie w jaki sposób wnioskodawca miałby zapewnić dla spornej inwestycji obsługę ponad 30 miejsc parkingowych, podczas gdy dla takiej inwestycji obligatoryjnie powinien powstać minimum dwupoziomowy parking podziemny - podobnie jak przy sąsiednich budynkach), bliskości przystanku tramwajowego (przy czym organ wskazuje jego całkowicie błędną lokalizację) jak i konieczności modernizacji schodów łączących ulicę [...] z ulicą [...] co stanowi rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób Organ miałby egzekwować od wnioskodawcy obowiązek przebudowy ul. [...] (i przywrócenia jej do odpowiedniego stanu) skoro dla ul. [...] jest nieuregulowany stan prawny a nieruchomość ta (stanowiąca ul. [...]) stanowi własność osób trzecich (osób fizycznych) a zatem jakakolwiek ingerencja fizyczna czy prawna w tą ulicę rodzi odpowiedzialność cywilną oraz karną,

3. art. 107 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji w jaki sposób planowana nieruchomość będzie miała dostęp do drogi publicznej oraz nie odniesienie się do zarzutu skarżącej, iż brak jest jakiejkolwiek możliwość aby obsługa komunikacyjna do planowanej inwestycji odbywała się po drodze (tj. po ul. [...]), która ma nieuregulowany stan prawny (czyli wprost: po nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich) oraz nie odniesienie się do zarzutu dlaczego obsługa komunikacyjna planowanego budynku mieszkalnego "niemożliwa jest bezpośrednio z ul. [...]" (organ administracji nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjął takie założenia), zaś zawsze przy poprzednich warunkach zabudowy dla spornej inwestycji obsługa komunikacyjna miała następować właśnie bezpośrednio z ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 03 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależenie od zarzutów skargi, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawę przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 11 lutego 2022 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].01.2021r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, na terenie działek o nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb W., położonych przy ul. [...] w P..

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że postępowanie administracyjne ukształtowane zostało mocą regulacji konstytucyjnych i ustawowych jako postępowanie dwuinstancyjne, zatem uruchomienie procedury kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, oparte zostało wyłącznie na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym, tylko wskutek czynności strony jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). W konsekwencji uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego - jako uprawniony podmiot - wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ.

Inaczej mówiąc, dopiero po wniesieniu odwołania przez stronę postępowania, organ drugiej instancji uzyskuje uprawnienia do podjęcia czynności procesowych zmierzających do weryfikacji zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, czego wyrazem jest wydane przez niego orzeczenie administracyjne.

Odwołanie - w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że odwołanie nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie - obok innych elementów - musi być podpisane przez wnoszącego podanie. Co do zasady przy podaniu pisemnym, podpis powinien być własnoręczny. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zatem tylko złożenie takiego podpisu na podaniu, może być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego (pomijając uregulowanie zawarte w art. 63 § 3a k.p.a, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje uregulowana tam sytuacja). Nie może zatem budzić wątpliwości, że choć postępowanie administracyjne (w tym również odwoławcze) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania (pozostawienia podania bez rozpatrzenia). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże również organ odwoławczy. Oznacza to, że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem, na podstawie ww. normy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego podanie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku.

Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że zawierają one pismo z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiące niepodpisane przez N. W. odwołanie.

Brak podpisu pod odwołaniem stanowi brak formalny tego pisma, który uniemożliwiał nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu. Usunięcie zaś wskazanej przeszkody w rozpoznaniu odwołania powinno nastąpić poprzez wezwanie wnoszącego odwołanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania, SKO w Poznaniu nie zastosowało się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwało strony do jego usunięcia. W konsekwencji wbrew ciążącym na organie odwoławczym powinnościom, nie dokonał on wyczerpującej kontroli formalnej odwołania przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego.

Odwołanie nie podpisane przez stronę - do czasu usunięcia tego braku - nie mogło bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Kolegium do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego, organ wydał decyzję w toku instancji odwoławczej w której orzekł co do istoty sprawy.

Takie działanie spowodowało, że decyzja odwoławcza wydana została z oczywistym naruszeniem zasady skargowości na której oparta jest instytucja odwołania, gdyż organ dokonał czynności orzeczniczej, którą mógł dokonać jedynie na skutek odwołania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy działał bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. (sygn. akt III 417/00, LEX nr 47217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak podpisu pod odwołaniem uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania tj. możliwość jego rozpoznania.

W tych okolicznościach należało przyjąć, że również zaskarżona decyzja - podjęta bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku odwołania przez własnoręczne podpisanie go przez stronę - wydana została przez ten organ z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa i jako taka, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1157/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Będąc zobowiązanym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie ma możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie strony do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i w zależności od realizacji powyższego wezwania nadać dalszy bieg sprawie.