Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 251/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 10, art. 44, art. 78 § 1, art. 82
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 6 § 1, art. 48, art. 49 § 2, art. 91
journal: Dz.U. 1950 nr 34 poz 311
law: Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. W.-M., B. M., S. B., W. T. P., M. P., E. W.-D. oraz K. G., P. C., J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2217/17 w sprawie ze skarg P. C., J. C., K. G., I. W.-M., B. M., S. B., M. P. i W. P., na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz P. C., J. C. i K. G. solidarnie kwotę 1222 (słownie: tysiąc dwieście dwadzieścia dwa) złote oraz na rzecz I. W. – M., B. M., S. B., M. P., W. P. i E. J. W.-D. solidarnie kwotę 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2217/17, oddalił skargi P. C., J. C., K. G. oraz I. W. – M., B. M., S. B., M. P. i W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zdanie odrębne zgłosiła sędzia WSA Anna Wesołowska

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska położona przy. ul [...], stanowiąca współwłasność S. W., T. i H. małż P., E. K. i M. C. została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – dalej "dekret"). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r., nr [...], odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", rej hip. [...]. Wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jej teren jest przeznaczony pod użyteczność publiczną.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1954 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r.

W dniu 8 kwietnia 2010 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1954 r. wystąpili następcy prawni współwłaścicieli dekretowych, W. G. i M. C.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r., [...], NK: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1954 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do opisanego wyżej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Minister wskazał, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej określał art. 7 ust. 2 dekretu. Minister podał, że według sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania nadzorczego opinii geodety, przedmiotowa nieruchomość w zachodniej części (w części obecnych działek nr [...]) objęta została Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 51 uchwalonym w dniu 8 stycznia 1949 r., ogłoszonym w dniu 19 stycznia 1949 r. w Monitorze Polskim część A Nr 2, poz. 21, a we wschodniej części (w części obecnych działek nr [...]) Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Minister podał, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r., część działek nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod przemysł, natomiast zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenów stacji rozrządowej "[...]" część działek nr [..] i [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na kolej (urządzenia komunikacyjne Polskich Kolei Państwowych). Ponadto w aktach własnościowych znajduje się pismo Biura Odbudowy Stolicy z dnia 15 stycznia 1951 r., według którego w/w teren jest przeznaczony pod urządzenia kolejowe – stację rozrządową.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1954 r. organ przyjął, że przeznaczenie części spornej nieruchomości na cele kolejowe – urządzenia komunikacyjne PKP – jako utożsamiane z celem użyteczności publicznej, uprawniało organ dekretowy do twierdzenia, iż korzystanie z niej przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przypisanym przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazano, że obowiązujące w dacie wydawania orzeczeń dekretowych przepisy prawa (podobnie, jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia komunikacji kolejowej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Przywołano przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) zrównujących sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie, na własność Państwa (jako monopolisty w tym zakresie) przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych). Tym samym, według organu, aktywność gospodarcza podmiotów prywatnych w tym zakresie została wyłączona. Ostatecznie Minister stwierdził, że skoro część terenu nieruchomości przeznaczona została na cele kolejowe – a więc inwestycje o charakterze publicznym – to oczywiste jest, że nie mogła być ona oddana we własność czasową byłym właścicielom.

Minister odparł przy tym zarzut, że organy dekretowe oparły się na planie zagospodarowania przestrzennego będącym dopiero w opracowaniu. Zdaniem Ministra, niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego danych identyfikujących ten plan (a w niniejszej sprawie dwa plany), stanowi wprawdzie uchybienie, jednak w sytuacji, gdy były one aktami normatywnymi, których treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w ich przepisach określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, to nie może być ono ocenione jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie organu nadzoru niezasadny jest też zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający z wydania orzeczenia z [...] czerwca 1954 r. w stosunku do osoby zmarłej, tj. E. K., zmarłego w dniu 7 kwietnia 1952 r., gdyż reprezentował go profesjonalny pełnomocnik, który nie ujawnił faktu jego śmierci. Zdaniem Ministra w tym zakresie nie można stawiać zarzutów organom dekretowym, tym bardziej, że oceną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. objęta jest decyzja ostateczna, tj. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., a ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania S. W. i nie została skierowana do zmarłego E. K. Również pominięcie w decyzji z 1954 r. pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych – zdaniem organu – nie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wśród ściśle określonych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, ustawodawca nie wymienił braku udziału strony w postępowaniu. Tu organ wskazał, że przesłanka ta została wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. regulującym odrębny, niezależny od stwierdzenia nieważności tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. T. C. i K. G., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ujawniony w toku postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności fakt skierowania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r. do osoby zmarłej tj. E. K. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r.;

2. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszenie przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie stanowi wady, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1954 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że stwierdzenie zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia mającego zapaść przed organem drugiej instancji, w tym, że pozostaje to bez znaczenia dla możliwości wydania decyzji utrzymującej w mocy w całości decyzję I instancji;

4. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do dokonania oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1954 r. z uwagi na brak spełnienia przesłanki odmowy przyznania własności czasowej wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu.

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie takiej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi z uwagi na niemożność, w takiej sytuacji, korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez tego właściciela.

Osobną skargę na decyzję organu wnieśli I. W.-M., B. M., S. B., W. P. i M. P., zarzucając:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950r., przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że bez znaczenia jest fakt, iż E. K. zmarł w dniu 7 kwietnia 1952 r. przed wydaniem orzeczenia z 1954 r. oraz decyzji z 1954r. (...) pomimo, iż jako osoba nieżyjąca nie posiadał on zdolności prawnej i nie mógł być stroną postępowania, co skutkuje nieważnością orzeczenia z 1954 r.;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950r., przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 oraz art. 82 i art. 92 w zw. art. 93 oraz 101 ust. lit b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnem, poprzez błędną wykładnię zarówno prawa materialnego oraz prawa procesowego polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż na skutek wydania w trybie odwoławczym decyzji z 1954 r., która nie została skierowana do zmarłego E. K. doszło do sanowania skutku nieważności orzeczenia z 1954 r. skierowanego do nieżyjącego E. K., podczas gdy w systemie odwołania zupełnego przewidzianego art. 82, art. 92 i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, którym organ odwołujący nie jest związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej, decyzja drugiej instancji nie mogła sanować nieważnej decyzji wydanej w I instancji, jak również nie było dopuszczalne uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie w całości na nowo przez organ II instancji,

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez nieprawidłowe ustalenie wzorca planistycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji z 1954 r. zatwierdzającego orzeczenie z 1954 r. w zakresie obecnych działek [...] oraz [...] z obrębu [...] poprzez bezzasadne uznanie, iż w tej dacie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 51 uchwalony w dniu 8 stycznia 1949 r., ogłoszony w dniu 19 stycznia 1949 r., w Monitorze Polskim cześć A Nr 2 poz. 21, podczas gdy nie został on uchwalony zgodnie z przepisami prawa, a nawet przy przyjęciu, iż został uchwalony zgodnie z prawem, to wygasł w wyniku jego derogacji na skutek braku stosowania (desuetudo) oraz na skutek zniesienia urzędu Ministra Budownictwa odpowiedzialnego za jego uchwalenie oraz stosowanie; a nadto nie był również w okresie wcześniejszym wykonywany na przedmiotowej nieruchomości;

4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż ocena możliwości korzystania z w/w nieruchomości przez dotychczasowego właściciela powinna być dokonana na podstawie postanowień Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r., podczas gdy plan ten nie służył odbudowie, czy też rozbudowie zniszczonej Warszawy i nie posiadał jakiegokolwiek powiązania z art. 1 dekretu, a zatem nie stanowił wzorca planistycznego dla oceny przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu, co w konsekwencji powoduje, iż w dacie wydania decyzji z 1954 r. nie było przesłanek negatywnych umożliwiających odmowę przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości.

5. naruszenie art. 7 k.p.a. w. zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez konkretyzacje przeznaczenia w/w nieruchomości w planie z 1931 r. przez pryzmat pisma Biura Odbudowy Stolicy z dnia 15 stycznia 1951 r. oraz pisma Stołecznego Urzędu Budownictwa Oddziału Planu Miasta z 7 czerwca 1954 r., z których wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budowę kolejowej stacji ładunkowej, podczas gdy nie jest uzasadniona prawnie możliwość konkretyzacji przeznaczenia gruntu na cele przemysłu przewidzianej na podstawie w/w pism posiadających wyłącznie charakter informacyjny;

6. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż ocena możliwości korzystania tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela powinna być oceniana na podstawie postanowień Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 51 z 8 stycznia 1949 r. z pominięciem rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości wykorzystywanej w dacie wydania orzeczenia z 1954r. na cele mieszkalne;

7. przepisów art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3, poz. 18) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie oraz uznanie, iż na terenie przeznaczonym pod przemysł w planie z 1931 r. mógł być stosownie do przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17) wykonywany wyłącznie cel transportu i infrastruktury kolejowej, podczas gdy nieruchomość mogła być wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela prowadzącego przedsiębiorstwo przemysłowe lub handlowe pod warunkiem dopełnienia wymogów ustawowych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Sąd wskazał, że zarzuty obu skarg w zasadzie sprowadzają się do naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w nawiązaniu do kwestii stricte procesowych – gdy chodzi o ocenę zarówno decyzji z 1954 r., jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia dekretowego z 1954 r.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1954 r., a więc z decyzją wydaną ponad 60 lat temu. Zdaniem Sądu ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji, gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu, czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, że naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Sąd wskazał, że w obu skargach główny zarzut co do procedowania Ministra odnośnie nieważności orzeczenia z 1954 r. (utrzymanego w mocy decyzją z 1954 r.) sprowadza się do skierowania go do osoby zmarłej. Sąd podkreślił, że znane jest mu ugruntowane orzecznictwo wskazujące co do zasady na to, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednak Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficznym stanem faktycznym sprawy dekretowej. Mianowicie, w postępowaniu dekretowym udział brało kilku współwłaścicieli spornej nieruchomości. Orzeczenie z 1954 r. zostało im doręczone – z tym jednak zastrzeżeniem, że doręczono je także adwokatowi zmarłego w 1952 r. E. K. Sąd zaznaczył, że brak udziału spadkobiercy tego współwłaściciela w postępowaniu dekretowym nie jest niczym innym jak uchybieniem procesowym. Spadek otwiera się bowiem w dacie śmierci strony i wówczas jej spadkobiercy wstępują w jej prawa i obowiązki. Powyższe wynika wprost z obecnego art. 922 § 1 K.c., ale zasada ta miała zastosowanie także na gruncie poprzednio obowiązującego prawa spadkowego, tj. dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U Nr 60, poz. 328). Wobec tego Sąd stwierdził, że brak udziału następców prawnych zmarłej w toku postępowania strony należy kwalifikować jako brak udziału w postępowaniu strony – wstępującej z mocy prawa w miejsce tegoż zmarłego, a to stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (o ile strony nie brały udziału w tym postępowaniu bez własnej winy), a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady przesłanki stosowania trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd wskazujący na to, iż przesłanki te nie mogą być stosowane zamiennie. To oznacza, w ocenie Sądu, że brak udziału w postępowaniu, jeśli przyjąć koncepcję skarżących, nie może stanowić przesłanki nieważnościowej, skoro nie została ona ekspressis verbis wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych, bez znaczenia pozostaje teza uchwały NSA sygn. I OPS 2/12, w której dopuszczono zamienne stosowanie przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych z uwagi na rozróżnienie skutków ex nunc i ex tunc weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, skoro NSA w w/w uchwale przyjął, że w/w przesłanka może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, to nie oznacza to, iż każdorazowo, zamiennie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak udziału w postępowaniu musi przybrać skutek w postaci nieważności decyzji. Konieczne jest bowiem zastrzeżenie, że według ugruntowanego orzecznictwa przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zasada ta dotyczy również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że Sąd nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także biorące udział w procesie strony nie mają prawa skutecznie zarzucać, że jakikolwiek inny podmiot nie brał udziału w postępowaniu – zwłaszcza, że to on sam (a nie osoby trzecie) musiałby wykazać, iż miało to miejsce bez jego winy.

Wobec tego Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której jedna ze stron postępowania (żona zmarłego współwłaściciela) nie brała w nim udziału, to tylko ona mogłaby powoływać się na w/w wadliwość postępowania z tego powodu. Sąd wskazał, że jeżeli nawet by przyjąć, że czym innym jest brak udziału strony w postępowaniu (i jest to przesłanka wznowieniowa), a czym innym jest skierowanie decyzji do osoby zmarłej (i jest to przesłanka nieważnościowa), to zdaniem Sądu, niezależnie od tego rozróżnienia nie można przyjąć, iż na przesłankę tę może się powoływać każdy, w tym w szczególności podmiot biorący udział w postępowaniu. W kontrolowanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której kilku współwłaścicieli brało udział w postępowaniu, przy czym jeden z nich zmarł w jego toku. Część z tych współwłaścicieli zainicjowała postępowanie odwoławcze zakończone decyzją z 1954 r. Tymczasem zarzuty zarówno pod kątem orzeczenia z 1954 r., jak i decyzji z 1954 r. co do skierowania decyzji do osoby zmarłej – zgłaszają po sześćdziesięciu latach spadkobiercy osób, które brały czynny udział na prawach strony w całym postępowaniu dekretowym. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nawet przy przyjęciu, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają skuteczne podnoszenie tak sformułowanego zarzutu w postępowaniu nieważnościowym, to powoływanie ich w konfiguracji takiej, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, przez podmioty, których procesowe prawa w postępowaniu "dekretowym" nie zostały w żadnej mierze naruszone – stanowiłoby rażące nadużycie prawa. Jest to istotne w kontekście sformułowania w skardze zarzutu co do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. z uwagi na pominięcie interesów zmarłego E. K. Sąd zaznaczył, że skarżący, jako spadkobiercy współwłaścicieli, którzy brali udział w postępowaniu na prawach strony mają oczywiście interes prawny, by domagać się nadzwyczajnej kontroli decyzji dekretowej, jednakże nie mają interesu prawnego – zwłaszcza z powołaniem się na art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – do podnoszenia zarzutu naruszenia praw zmarłej strony postępowania, skoro nie wchodzą do kręgu jej następców prawnych.

Niezasadny w ocenie Sądu jest także zarzut wskazujący na niewykonalność negatywnej decyzji dekretowej wobec doręczenia jej tylko kilku współwłaścicielom nieruchomości z pominięciem spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli. Zarzut ten dowodzi jedynie zasadności stanowiska Sądu, iż w ramach skierowania decyzji do osoby zmarłej za nieważną można by uznać jedynie decyzję posiadającą jednego adresata zobowiązanego do osobistego świadczenia, co w stanie faktycznym sprawy nie miało miejsca.

Nie są też, zdaniem Sądu, zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. – poprzez uznanie, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz poprzez przyjęcie, że stwierdzenie zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia mającego zapaść przed organem drugiej instancji. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby w postępowaniu dekretowym pominięto zasadę dwuinstancyjności postępowania, nie wynika także, aby organ odwoławczy stwierdził w toku tegoż postępowania przesłanki wznowieniowe i zaniechał procedowania w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutu skierowania decyzji do osoby zmarłej, Sąd podkreślił, że nie bez znaczenia jest fakt, iż sporna decyzja z 1954 r. została doręczona kilku innym osobom i weszła do obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej z obrotu w całokształcie po ponad pół wieku od jej wydania na skutek powoływania się na konkretną wadliwość jedynie w stosunku do jednego z jej adresatów – wyłącznie przez spadkobierców adresatów, których ta wadliwość w żadnej mierze nie dotyczy, stanowiłoby, w ocenie Sądu, obejście zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz obejście przepisów formułujących przesłanki nieważności aktów administracyjnych, a w konsekwencji powodowałoby nieważność decyzji Ministra, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie pozostałych zarzutów drugiej ze skarg, Sąd również stanął na stanowisku, że w istocie dotyczą one kwestii procesowych. Sąd podał, że największą miarę skarżący przywiązują do niewskazania w uzasadnieniu orzeczenia z 1954 r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem, w istocie zarzuty te sprowadzają się do braku zupełności uzasadnienia orzeczenia pojmowanego według współczesnych standardów. Tymczasem, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy dekretowe, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że sporna decyzja dekretowa z 1954 r. jest rażąco wadliwa z uwagi na to, że wbrew obowiązującym na w/w terenie przepisom planów miejscowych uznawała przeznaczenie nieruchomości pod przemysł i tereny kolejowe, gdy tymczasem plany te przewidywały inny cel. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie Minister przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, łącznie z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego geodety, w stosunku do każdej z nowopowstałych działek wskazał przeznaczenie nieruchomości w dacie wydawania decyzji dekretowej w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Postępowanie to w istocie zmierzało do ponownego rozpoznania sprawy i wykraczało nawet poza ramy nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego. Sąd zaznaczył, że nie jest rolą organu nadzorczego poszukiwanie wadliwości, bądź braku wadliwości, decyzji sprzed pół wieku z udziałem biegłych. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. musi być bowiem oczywiste, czyli dostrzegalne dla każdego, a zatem nie jedynie domniemywane, czy też dopiero "poszukiwane" w toku postępowania nadzorczego.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie dotychczas przyjęto, iż zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego musiała dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Natomiast stanowisko skarżących wskazujące na to, iż plan z 1931 r. nie realizował funkcji dekretu prowadziłoby wprost do wniosku, iż aktualnie obowiązujące na terenie Miasta Stołecznego Warszawy plany miejscowe, jako nie realizujące planu odbudowy powojennej Warszawy, nie mogą stanowić podstawy orzekania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Przy czym, aby można było mówić, że odniesienie do w/w planu z 1931 r. stanowiło rażące naruszenie prawa, skarżący musieliby przywołać konkretny przepis prawa wskazujący na oczywistą niedopuszczalność posługiwania się w procedurze dekretowej aktami planistycznymi wydanymi przed wejściem w życie dekretu. Natomiast jeśli chodzi o zarzuty dotyczące planu z 1949 r. jako nieobowiązującego, Sąd uznał, że z uwagi na jego niestosowanie na nieruchomości przed wydaniem decyzji z 1954 r., ustosunkowanie się do nich w ramach zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako że pozostają one niezrozumiałe nie mogło mieć miejsca.

W ocenie Sądu I instancji zarzuty skarg stanowią negację argumentacji organu, jednak poza polemiką nie wskazują kontrargumentów natury normatywnej, a przez to nie mogą być uwzględnione po tylu latach w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w sprawie, wbrew zarzutom skarg, nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu rację mają jednak skarżący wskazując na to, że niezasadnie organ przyjął, iż fakt że jedna ze stron postępowania dekretowego, tj. E. K., zmarła przed wydaniem orzeczenia i decyzji z 1954 r., nie ma znaczenia dla wyniku sprawy z tego powodu że profesjonalny pełnomocnik zmarłego nie ujawnił tego faktu organowi dekretowemu. W ocenie Sądu prowadzenie postępowania dekretowego bez udziału następców prawnych tego zmarłego świadczy o częściowej wadliwości tegoż postępowania dekretowego, w szczególności o naruszeniu prawa spadkobiercy w/w zmarłego, czyli jego żony, do czynnego udziału w postępowaniu. Wadliwość ta, zdaniem Sądu, mogła jednak stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie do żądania nieważności przez podmioty ze zmarłym nie powiązane. Wówczas w toku tak wznowionego postępowania przedmiotem oceny braku udziału strony w czynnościach procesowych byłaby jej wina, bądź brak winy w kontekście przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że kwalifikowaną wadę postępowania dekretowego, jako rażącego naruszenia prawa procesowego, ewentualnie można byłoby rozważać gdyby z akt postępowania dekretowego w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, iż organ miał pełną świadomość co do śmierci jednej ze stron postępowania i przy tym naruszając w sposób rażący przepisy procesu administracyjnego zaniechał poszukiwania spadkobierców w/w zmarłego. Na tę wadę, w ocenie Sądu, mógłby się jednak powoływać skutecznie jedynie spadkobierca zmarłej w toku postępowania strony, o ile sam dochowałby należytej staranności w ramach dbania o własne interesy, czego zresztą wymaga ustawodawca wskazując na "brak winy" w przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika jednak, aby organom dekretowym można było zarzucić tego typu zaniechanie. Przy czym Sąd przyznał, że nie bez wpływu na ocenę całokształtu okoliczności sprawy pozostawałaby okoliczność, iż w/w zmarły w toku procesu był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a to zwłaszcza w kontekście skuteczności ewentualnych zarzutów pod adresem organu prowadzącego postępowanie dekretowe. W konsekwencji Sąd przyjął, iż wydanie decyzji bez udziału następców prawnych jednej ze zmarłych stron jest uchybieniem procesowym, ale nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach tej konkretnej sprawy tego typu naruszenie prawa w żadnej mierze nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa.

Do wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2217/17 zdanie odrębne złożyła sędzia tego Sądu Anna Wesołowska.

W uzasadnieniu wskazała, że okolicznością niesporną w sprawie jest, iż E. (błędnie wskazano F.) K. zmarł 18 maja 1954 r. Orzeczenie administracyjne zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z [...] czerwca 1954 r. W treści orzeczenia wskazano, że skierowane zostanie ono do W. W, pełnomocnika E. K. oraz do Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych.

Orzeczenie Prezydium utrzymane zostało w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 roku.

W ocenie sędziego WSA Anny Wesołowskiej, w tak zakreślonym stanie faktycznym uznać należało, że orzeczenie administracyjne z [...] czerwca 1954 r., jako skierowane do osoby zmarłej dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sędzia wskazała, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna, jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Sędzia podkreśliła, że zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci. Zatem orzeczenie Prezydium, jako kształtujące prawa i obowiązki osoby zmarłej, winno być uznane za rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny tego naruszenia pozostaje kwestia, czy organ administracyjny przyczynił się do wydania decyzji wobec osoby zmarłej czy też nie, ani czy miał wiedzę o śmierci strony postępowania.

Zdaniem Sędziego, nie można uznać, że skierowanie decyzji organu II instancji do pozostałych stron postępowania, z wyłączeniem osoby zmarłej prowadzi do konwalidacji wady zaistniałej w decyzji organu I instancji. W sytuacji, w której orzeczenie organu I instancji dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa, obowiązkiem organu II instancji było jego uchylenie i albo skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albo też wydanie orzeczenia orzekającego co do istoty sprawy. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo uznać należy za działanie również rażąco naruszające prawo, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu również decyzji drugoinstancyjnej.

Sędzia w zdaniu odrębnym nie podzieliła poglądu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej winno być rozpatrywane jako ewentualne naruszenie przepisów postępowania prowadzące do pozbawienia spadkobierców tej osoby udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W konsekwencji, nie można takiej sytuacji oceniać poprzez pryzmat przepisów o wznowieniu postępowania i wywodzić, że wyłącznie spadkobiercy zmarłego mogliby w takiej sytuacji występować z wnioskiem o wznowienie postępowania, czy też przypisywać wyłącznie spadkobiercom interesu prawnego w powoływaniu się na nieważność decyzji z uwagi na jej skierowanie do osoby zmarłej. Wskazano, że podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega bowiem na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej.

Sędzia Anna Wesołowska nie podzieliła również stanowiska, że kwestia upływu czasu od daty wydania decyzji administracyjnej może mieć w obecnym stanie prawnym wpływ na możliwość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazano, że w uchwale NSA z 13 listopada 2012 roku sygn. I OPS 2/12 odwołano się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i wyjaśniono, że jej następstwem jest zróżnicowanie konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa, dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Podkreślono również, że o rodzaju sankcji przesądza ustawodawca regulując tryb i podstawy prawne jej zastosowania.

Sędzia zwróciła uwagę, że analiza art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje, iż w ocenie ustawodawcy pewne wady uzasadniają stwierdzenie, że decyzja jest nieważna, przy czym w odniesieniu do części z nich upływ czasu prowadzi do niemożności wyeliminowania decyzji z obrotu. Są to wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. W przypadku zaistnienia pozostałych wad, upływ czasu nie ma wpływu na konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu.

Sędzia zaznaczyła, że znany jest jej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt. P 46/13. Wskazała jednak, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego art. 156 § 2 k.p.a. Dodatkowo w wyroku tym Trybunał wprost wskazał, że nie przesądza, jaki okres czasu uznać należy za sanujący wady określonej decyzji, a co za tym idzie, po upływie jakiego okresu nie będzie możliwe stwierdzenie jej nieważności.

Wobec tego Sędzia uznała, że w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, organ administracji zobowiązany jest w obecnym stanie prawnym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (o ile po wydaniu decyzji nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne).

Od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., wniesiono dwie skargi kasacyjne. Pierwszą wnieśli I. W.-M., B. M., S. B., W. T. P., M. P., E. W.-D., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia[...] października 2017 r. oraz o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym

Na wypadek braku podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 179a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), na podstawie art. 176 p.p.s.a oraz art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem. Wniesiono również o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a w. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w wyniku braku należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 3 k.p.a. w wyniku bezzasadnego uznania, iż skierowanie orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r., do zmarłego w 1952 r., E. K. oraz doręczenie go adwokatowi zmarłego, z uwagi na nabycie praw i obowiązków przez następców prawnych E. K. z mocy prawa w dacie otwarcia spadku, należy zakwalifikować jako przesłankę wzruszalności z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z reżimu wzruszenia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej, zaś możliwość skorzystania przez następców prawnych E. K., którzy z dniem otwarcia spadku nabyli prawa materialne do bycia stroną postępowania dekretowego, nie usuwa wadliwości rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem orzeczenia PRN z 1954 r., do nieżyjącego E. K.;

2. art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a ) i c) p.p.s.a., wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez sąd administracyjny: naruszenia art. 7 , art. 8 , art. 10 , art. 75 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na bezzasadnym uznaniu, iż organ w postępowaniu nadzorczym jest uprawniony do poszerzenia materiału dowodowego poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych, celem ustalenia wzorca planistycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji MGK z 1954 r. oraz ustalenia przeznaczenia nieruchomości dekretowej w tym wzorcu planistycznym, w sytuacji, gdy w badanej w trybie nadzorczym decyzji MGK z 1954 r., oraz orzeczeniu PRN z 1954 r., nie był wskazany jakikolwiek obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem rozstrzygnięcia, a wyłącznie powołano się na bliżej nieokreślony opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w ramach postępowania nadzorczego organ nie jest uprawniony do ustalenia, zwłaszcza na podstawie zleconej analizy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania decyzji MGK z 1954 r., oraz orzeczenia PRN z 1954r., wzorcu planistycznym, gdyż tym samym w sposób niedopuszczalny wyszedł poza granicę postępowania nadzorczego oraz dokonał rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z uwagi na brak ustaleń przy wydawaniu decyzji MGK z 1954 r., oraz orzeczenia PRN 1954 r., odnośnie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a oparcie się o bliżej nieokreślony opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego orzeczenia dekretowe wydane zostały z rażącym naruszaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu, iż skierowanie orzeczenia PRN z 1954 r. do zmarłego E. K. (osoby która w dacie wydania decyzji nie posiadała przymiotu strony), nie podlega konwalidacji poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia PRN z 1954 r., na podstawie decyzji MGK z 1954 r., skierowanego wyłącznie do wnoszącego odwołanie S. W., z pominięciem wszystkich pozostałych uczestników, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego w drodze żądanej przez skarżącego kontroli kasacyjnej, pomimo, iż zarzut taki ma istotne znacznie dla wyniku sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do przedstawionego w trakcie rozprawy zarzutu, iż skierowanie decyzji MGK z 1954 r. wyłącznie do S. W. wnoszącego odwołanie od orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r., z pominięciem wszystkich pozostałych stron postępowania, stanowi ciężkie naruszanie przepisów postępowania administracyjnego godzących w interesy stron oraz skutkujących brakiem obligatoryjnych elementów składowych decyzji MGK z 1954 r. i skutkującego rażącym naruszaniem prawa, pomimo iż zarzut taki ma istotne znaczenie na wyniku sprawy; zaś brak jego roztrząsania w zaskarżonym wyroku uniemożliwia kontrolę kasacyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 48, art. 49 § 2, art. 91 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r., przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 4, poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341- dalej "r.p.a.") w zw. z art. 3 § 1, art. 17 § 1, art. 32 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej "dekret warszawski"), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż skierowanie orzeczenia PRN z 1954 r., do stron postępowania w tym do zmarłego w 1952 r., E. K. przez przesłanie go pełnomocnikowi (adwokatowi) zmarłego, należy zakwalifikować jako uchybienie procesowe braku udziału spadkobiercy zmarłego w postępowaniu dekretowym jako strony postępowania – wstępującej z mocy prawa w miejsce zmarłego, a w konsekwencji stanowiące przesłankę do wznowienia postępowania, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszania prawa skoro nie została ona expressis verbis wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a., podczas gdy uczynienie stroną orzeczenia PRN z 1954 r., zmarłej strony postępowania, tj. E. K. oraz utrzymanie go w mocy decyzją MKG z 1954 r., skutkuje orzeczeniem o jego prawach i obowiązkach, a nie o prawach i obowiązkach jakie w ramach spadku po zmarłym w 1952 r., po E. K. nabyła jego jedyna spadkobierczyni (żona), nie uczestnicząca w postępowaniu zakończonym kontrolowanymi w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem administracyjnym PRN z 1952 r. oraz decyzją MKG z 1954 r., co skutkuje rażącym naruszeniem prawa decyzji dekretowych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a w zw. z art. 3 § 1, art. 17 § 1, art. 32 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, przez niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadne uznanie, iż nie mają interesu prawnego dotyczącego zgłoszenia zarzutu nieważności decyzji MGK z 1954 r., zatwierdzającej orzeczenie administracyjne PRN z 1954 r. z uwagi na rażące naruszenia prawa oraz niewykonalność orzeczenia w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, ze względu na skierowanie orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r. do zmarłego E. K., spadkobiercy współwłaścicieli, którzy brali udział w postępowaniu dekretowym na prawach strony, podczas gdy interes prawny do zgłoszenia zarzutu nieważności decyzji BGK z 1954r., zatwierdzającej orzeczenie administracyjne PRN z 1954 r., z uwagi na rażące naruszenia prawa oraz niewykonalności orzeczenia PRN z 1954 r., z powodu skierowania orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r. do zmarłego E. K., nie może być oceniany przez pryzmat przepisów o wznowieniu postępowania odnoszącego się do pozbawienia spadkobierców udziału w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a w konsekwencji, iż wyłącznie spadkobiercy zmarłego E. K. posiadają interes prawny do zgłoszenia zarzutu nieważności decyzji BGK z 1954 r., zatwierdzającej orzeczenie administracyjne PRN z 1954 r., z uwagi na rażące naruszenia prawa oraz niewykonalność decyzji dekretowych, z powodu skierowania orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r., do zmarłego E. K., w sytuacji gdy interes prawny spadkobierców dawnych właścicieli do zgłoszenia zarzutu nieważności decyzji BGK z 1954 r., zatwierdzającej orzeczenie administracyjne PRN z 1954 r., jest związany z wspólnymi wszystkim dawnym właścicielom prawami i roszczeniami wywodzonymi ze skutecznego złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz ustanowienia prawa własności czasowej w wyniku jego rozpoznania stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 4, poz. 310) w zw. z art. 9 i art. 10 oraz art. 78, art. 82, art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa zatwierdzenie (pozostawienie) decyzją MGK z 1954 r., w mocy orzeczenia PRN z 1954 r., skierowanego do zmarłego E. K. (osoby, która w dacie wydania decyzji nie posiadała przymiotu strony), podczas gdy w sytuacji dotknięcia orzeczenia I instancji wadą rażącego naruszenia prawa, obowiązkiem organu II instancji również w systemie odwołania zupełnego, było uchylenie orzeczenia PRN z 1954 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji albo wydanie orzeczenia orzekającego co do istoty sprawy, gdyż kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa polegająca na skierowaniu orzeczenia PRN z 1954 r., do zmarłego E. K. nie podlega konwalidacji w wyniku utrzymania na podstawie decyzji MGK z 1954 r. w mocy orzeczenia PRN z 1954 r., albowiem utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo uznać należy za działanie również naruszające prawo;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. art. 9 r.p.a., art. 75 § 1 r.p.a., art. 93 r.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, przez niewłaściwe zastosowanie poprzez niedostrzeżenie, że skierowanie decyzji MGK z 1954 r. wyłącznie do odwołującego się S. W. (jednej ze stron postępowania) z całkowitym pominięciem w treści decyzji, nawet w rozdzielniku pozostałych stron postępowania, w tym nieżyjącego E. K. do których skierowano orzeczenie PRN z 1954 r., stanowi rażące (kwalifikowane) naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego z uwagi na rażące naruszenie praw stron postępowania administracyjnego, jak i brak obligatoryjnych elementów składowych uniemożliwiających uznanie rozstrzygnięcia MGK z 1954 r. za orzeczenie administracyjne;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadne uznanie, że upływ czasu od daty wydania decyzji BGK z 1954 r., oraz orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r. może mieć w obecnym stanie prawnym znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności w/w decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, podczas gdy upływ czasu od decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej nie ma wpływu i nie może rzutować na odmienną ocenę przesłanek nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej i orzeczenia o jej prawach i obowiązkach.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono pogląd zawarty w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku, w którym to wskazano, że podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej.

Wskazano, że Sąd dostrzegł, iż postępowanie dowodowe wykracza poza razy postępowania nadzorczego, a mimo to w sposób nieuprawniony zalegalizował bezprawne prowadzenie postępowania dowodowego przez organ nadzorczy. Zdaniem skarżących kasacyjnie, skoro w decyzji dekretowej podano, iż przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną określono na podstawie opracowywanego planu zagospodarowania, to organ nadzorczy nie mógł w ramach postępowania nieważnościowego przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, bowiem oznacza to właściwie ponowne rozpoznanie sprawy i rażąco wykracza poza ramy postępowania nadzorczego. A to rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z warszawskiego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutu, iż skierowanie orzeczenia PRN z 1954 r. do zmarłego E. K. (osoby, która w dacie wydania decyzji nie posiadała przymiotu strony), nie podlega konwalidacji poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia PRN z 1954 r., na podstawie decyzji MGK z 1954 r., skierowanego wyłącznie do wynoszącego odwołanie S. W., z pominięciem wszystkich pozostałych uczestników. Ponadto wskazano, że zarówno E. K., jak jego pełnomocnik W. W. nie żyli w dacie prób doręczenia orzeczenia PRN z 1954 r. (k. 27 akt własnościowych). Nie doszło natomiast do wysłania ani orzeczenia PRN z 1954 r., ani decyzji MGK z 1954 r., do spadkobiercy (żony) E. K. Wobec tego, w ocenie skarżących kasacyjnie, nie zaszła szczególna sytuacja, która uzasadniałaby odstąpienie od konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z 1954 r., utrzymanego w mocy decyzją MGK z 1954 r.

Podniesiono, że każdy ze skarżących kasacyjnie, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji MGK z 1954 r., zatwierdzającej orzeczenie PRN z 1954 r., dysponował swoimi prawami i zmierzał do uzyskania swoich praw, nie zaś jak twierdzi Sąd I instancji, interes prawny wywodził z naruszenia praw i obowiązków przysługujących E. K., przez ich kształtowanie na podstawie badanych w trybie nadzorczym decyzji dekretowych. Przywołano w tym zakresie argumentację zawartą w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku.

Wskazano, że prowadzenie postępowania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wyłącznie z udziałem S. W., tj. jednej z wielu stron, z całkowitym pominięciem wszystkich pozostałych stron postępowania, o których Minister posiadał wiedzę z uwagi na to, iż osoby te były stronami postępowania przed Prezydium Rady Narodowej, stanowi przesłankę rażącego naruszenia - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś wzruszenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podniesiono ponadto, że upływ czasu od wydania decyzji BGK z 1954 r., oraz orzeczenia administracyjnego PRN z 1954 r odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej nie ma wpływu i nie może rzutować na odmienną ocenę przesłanek nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa z uwagi na skierowanie orzeczenia PRN z 1954 r., do E. K. osoby nieżyjącej i orzeczenia o jej prawach i obowiązkach.

Drugą skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. złożyli K. G., P. C. i J. C., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) i art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 310) poprzez:

1) uznanie, że skierowanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...[ czerwca 1954 r. do osoby zmarłej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) uznanie, że skierowanie decyzji z dnia [...] czerwca 1954 r. do osoby zmarłej stanowi przesłankę do wznowienia postępowania;

i w rezultacie naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skarg na decyzję MIB na skutek przyjęcia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1954r., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 93 rozporządzenia oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skarg na decyzję MIB z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1954 r., pomimo tego, że decyzja z [...] czerwca 1954 r. jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, które nie uległo konwalidacji w ramach postępowania odwoławczego zakończonego decyzją z [...] października 1954 r.

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1954 r. i w konsekwencji, na skutek uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1954 r., oddalenie skarg na decyzję MIB;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że:

1) dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1954r. z powodu rażącego naruszenia prawa jest uzależniona od okresu czasu, jaki upłynął od daty wydania decyzji z [...] października 1954 r. dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa;

2) nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1954 r. w sytuacji, gdy od jej wydania upłynęło ponad 60 lat

- i w konsekwencji, na skutek przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o rażące naruszenie prawa jest ograniczone terminem, co w sposób nie budzący wątpliwości nie wynika z art. 156 § 2 k.p.a., oddalenie skarg na decyzję;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że nie wszystkie strony postępowania administracyjnego (następcy prawni) są uprawnione do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1954 r. i że wniosek w tym zakresie nie został złożony przez następców prawnych zmarłego E. K. pomimo tego, że każda ze stron postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 1954 r. oraz [...] października 1954 r.(ich następcy prawni) jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji

- i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję MIB z uwagi na uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1954 r. z powodu rażącego naruszenia prawa;

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 75 ust. 1 i art. 93 rozporządzenia w zw. z art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję MIB na skutek przyjęcia, że brak oznaczenia i doręczenia decyzji z dnia [...] października 1954 r. wszystkim stronom postępowania administracyjnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności tej decyzji;

7. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 44 rozporządzenia i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów dla wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie istnienia planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności sposobu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] przez dotychczasowych właścicieli z planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] października 1954 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, że na przesłankę rażącego naruszenia prawa można powołać się tylko w przypadku naruszenia określonego rodzaju przepisów prawa procesowego, czy też materialnego. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazuje katalogu przepisów prawa, których rażące naruszenie może być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie skarżących taki stan rzeczy świadczy o tym, że przedmiotem rażącego naruszenia może być każdy przepis prawa, który miał lub winien mieć zastosowanie w sprawie. Wskazano także, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie zrównuje stanu braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ze skierowaniem decyzji administracyjnej do osoby zmarłej, jasno rozróżniając skutki prawne tych dwóch sytuacji. Nie zgodzono się z Sądem, że przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 1954 r. doszło do pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a to z kolei warunkowałoby, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 1954 r. mogłaby wystąpić tylko strona pozbawiona udziału (żona zmarłego współwłaściciela). Zakwestionowano stanowisko Sądu, że w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Podzielono stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku.

W odniesieniu do argumentu Sądu, że długi okres czasu (ponad 60 lat) wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1954 r., skarżący kasacyjnie wskazali, że przepisy prawa nie warunkują dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) od tego, czy upłynął, czy też nie określony okres czasu od wydania decyzji dotkniętej takim uchybieniem. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji odwołując się do upływu znacznego okresu czasu od dnia wydania decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, nadał postanowieniu art. 156 § 2 k.p.a. treść, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z niebudzącym wątpliwości brzmieniem tego artykułu.

Wskazano, że krąg podmiotów uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności określonej decyzji nie jest różnicowany w zależności o tego, z jakim rodzajem naruszenia określonego w art. 156 § 1 k.p.a. mamy do czynienia. Wobec tego oraz mając na uwadze, że pozostałe strony postępowania nieważnościowego są następcami prawnymi współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] to odmówienie im interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających im prawa własności czasowej tej nieruchomości – zdaniem skarżących kasacyjnie – jest pozbawione podstaw prawnych.

Podniesiono, że konieczną okolicznością pozwalającą na odmowę przyznania własności czasowej jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z planem na cele użyteczności publicznej, a nadto brak możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w sposób zgodny z tym planem. Taki stan rzeczy wymusza na organie prowadzenie w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, aby móc orzec o istocie sprawy. Zatem – w ocenie skarżących kasacyjnie – w sytuacji, gdy odmowa przyznania własności czasowej została dokonana bez tych ustaleń, musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione, jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie się więc w decyzji z [...] czerwca 1954 r. i w decyzji z [...] października 1954 r. na bliżej nieokreślony, opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, nie spełnia wymogów, jakie dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zostały postawione decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, uczestnik postępowania, Poczta Polska S.A., wniosła o ich oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Zdaniem uczestnika, nie można stwierdzić, że odmowa przyznania prawa własności czasowej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy – na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie – stwarza stan, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji "organów dekretowych" jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa. Wskazano, że w stanie faktyczno-prawnym przedmiotowej sprawy (m.in. gdy na terenach, na których znajdowała się przedmiotowa nieruchomość obowiązywał plan zagospodarowania z 1931 r. przeznaczający te tereny pod działalność przemysłową, a konkretyzacja tego planu z lat 50-tych przeznaczała te tereny pod budowę kolejowej stacji ładunkowej) nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...] nie mogła być wykorzystywana na cele przemysłowe przez dotychczasowego właściciela.

Zwrócono uwagę, że w ramach postępowania nadzorczego nie ustalano przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie weryfikowano ustalenia "organów dekretowych".

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, podkreślono, że nie można ograniczać prawa organów i sądów administracyjnych do oceny, w jakim zakresie upływ czasu, stan faktyczno-prawny sprawy, racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołało dane i rozstrzygniecie, mogą rzutować na przesłanki nieważności.

Wskazano, że istniejące w latach 50-tych uregulowania prawne uniemożliwiały wykorzystanie przez osobę fizyczną danej nieruchomości na cele przemysłowe. Podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie nie występował przypadek utrzymywania funkcjonującego zakładu produkcyjnego – działalności przemysłowej lub zamiar wznowienia produkcji przemysłowej we wcześniej istniejącym zakładzie przemysłowym. Zdaniem uczestnika, w niniejszej sprawie należy rozpatrywać możliwość urealnienia zamiaru zaplanowania, zbudowania, zorganizowania i uruchomienia zakładu przemysłowego od przysłowiowego stanu "zerowego" przez osobę fizyczną w stanie prawno- faktycznym istniejącym w połowie lat 50-tych XX w.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 18 czerwca 2020 r., zwrócono się do stron z pismem o wyrażenie zgody na rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875). Oświadczenia wyrażające zgodę na rozpoznanie niniejszych skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym zostały nadesłane przez strony do akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych

W rozpoznawanej sprawie złożono dwie skargi kasacyjne. W obu tych skargach podstawowe zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że skierowanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r. do osoby zmarłej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji uznał bowiem, że skierowanie orzeczenia dekretowego do zmarłego w 1952 r. E. K. oraz doręczenie go pełnomocnikowi zmarłego, z uwagi na nabycie praw i obowiązków przez następców prawnych zmarłego E. K. z mocy prawa w dacie otwarcia spadku, należy zakwalifikować jako przesłankę wzruszalności, o której mowa w art.145 §1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności, o czym stanowi art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

W powyższej kwestii należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepisy prawa procesowego nie regulują treści relacji materialnoprawnej w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawnego jednostki. To przepisy prawa materialnego kształtują treść relacji materialnoprawnej. Wadliwość decyzji polegającą na skierowaniu jej do osoby zmarłej jest wadliwością materialnoprawną, gdyż interes prawny (ogół praw i obowiązków) jednostki wynika z przepisów prawa materialnego. Orzeczenie dekretowe kształtowało prawa i obowiązki strony.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art.30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia ( art.8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art.11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci.

Analogicznie te kwestie regulowały przepisy obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dekretowego, czyli w dniu [...] czerwca 1954 r. Zgodnie z art.10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej, jako r.p.a., "zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej." Obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego ( Dz.U. Nr 34, poz. 311) przewidywały, że: "Każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna)" – art.6 §1. Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości ( art.48 wskazanej ustawy).

Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, na co zasadnie wskazano w obu skargach kasacyjnych, trafnie przytaczając liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny.

Byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 140/11).

Od dawna w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się na niekonkurencyjność obu nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, czyli trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz wzruszenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania. Oba te tryby wzruszania ostatecznych decyzji nie mogą być stosowane zamiennie. Inne są przesłanki ich zastosowania i odmienne skutki.

Z chwilą śmierci E. K. ustała jego zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych. Zatem decyzja dekretowa kształtująca prawa i obowiązki strony nie mogła być skierowana do E. K., jako osoby zmarłej.

Dlatego zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 145 §1 pkt 4 i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieprawidłowa. Należy natomiast w tej kwestii podzielić stanowisko prawne wyrażone w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku.

Z tych względów uzasadnione są zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia art.145 §1 pkt 4 k.p.a., art.156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz pozostające z nimi w związku wskazane w skargach kasacyjnych przepisy ustawy z 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji uznania, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r. rażąco naruszało prawo w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. należy przyjąć, że organ odwoławczy (wówczas Ministerstwo Gospodarki Komunalnej) powinien uchylić zaskarżoną decyzję i skierować do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, albo też wydać orzeczenie co do istoty sprawy (art.94 r.p.a.). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo uznać należy za działanie również rażąco prawo naruszające. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli rażące naruszenie prawa tkwiło w decyzji organu pierwszej instancji, a organ drugiej instancji utrzymał tę decyzję w mocy, to należy stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji (tak m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., sygn. I SA 1790/99, wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. I OSK 1617/09, publ. www.nsa.gov.pl).

W obu skargach kasacyjnych słusznie również podniesiono, że w obecnym stanie prawnym dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest uzależniona od okresu czasu, jaki upłynął od wydania decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nadzorczym. W wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia tego wyroku. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Trybunał, orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Nie kwestionując co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to jednak brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w sprawie o odmiennym stanie faktycznym niż sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. W sprawie, w której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność w sytuacji, w której ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisanych okoliczności nie można jednak porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Podnoszone natomiast w obu skargach kasacyjnych zarzuty związane z niedoręczeniem decyzji wszystkim stronom, jak też pozbawienie wszystkich stron udziału w postępowaniu odwoławczym stanowią przesłankę wzruszalności w trybie wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej skarżących, reprezentowanych przez radcę prawnego A. S., dotyczą nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że organ nadzoru wyszedł poza granice postępowania nadzorczego, dopuszczając nowe dowody oraz dokonując rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego. Z kolei w skardze kasacyjnej K. G., P. C. i J. C. zarzucono naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 r.p.a. i art.7 ust.2 dekretu wskazując, że przy wydawaniu decyzji dekretowej doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ dekretowy nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów dla wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie istnienia planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do powyższego wskazać należy na ugruntowane, tak w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie stanowisko zgodnie z którym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury. Z uwagi na kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, dokonywana w nim ocena legalności orzeczenia dekretowego wymagała odniesienia się do treści tego rozstrzygnięcia i dokonania kontroli ustaleń "organów dekretowych". Tylko takie podejście pozwalało na skontrolowanie poprawności zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2 do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. Dokonując tej oceny organ nadzoru był uprawniony do dokonania samodzielnych ustaleń jaki plan (lub plany) zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość objęta kontrolowanym orzeczeniem. Plany te były aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi w stosunkach lokalnych, a to oznacza, że ich uregulowania stanowiły element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z tego względu sam fakt, że w orzeczeniu dekretowym nie wskazano konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie musiał automatycznie oznaczać, że w ten sposób umotywowane rozstrzygnięcie załatwiające co do istoty sprawę administracyjną obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istoty bowiem tej wady upatrywać należy w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki powodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sama zaś wadliwość uzasadnienia takiej decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, tego rodzaju skutków nie wywołuje. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela wyrażanych niekiedy w orzecznictwie poglądów, że w sytuacji gdy organ dekretowy w trakcie postępowania nie ustalił przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to odmowa przyznania prawa własności czasowej traktowana być musi jako rażąco naruszająca prawo. Skarżący nie zanegowali w skardze kasacyjnej ustaleń organu prowadzącego postępowanie nadzorcze dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej.

W obu skargach kasacyjnych nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że interes prawny do zgłoszenia zarzutu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z uwagi na rozstrzygnięcie w orzeczeniu dekretowym o prawach i obowiązkach zmarłego E. K. przysługuje wyłącznie jego następcom prawnym. W uzasadnieniach skarg kasacyjnych wywodzono, że każdy ze skarżących kasacyjnie, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, dysponował swoimi prawami i zmierzał do uzyskania swoich praw, nie zaś wywodził własny interes prawny z naruszenia praw przysługujących zmarłemu E. K., czy też jego następców prawnych.

Co do powyższego zarzutu należy mieć na względzie, co następuje. Z zaświadczeń Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 marca 1947 r. i z 11 lutego 1948 r. ( k.2 i 9 akt adm.) wynika, że E. K. w 2/3 części i M. C. w 1/3 części byli współwłaścicielami co do 10/30 części nieruchomości K. W. nr [...], położonej przy ul. [...], zaś w pozostałej 20/30 części tej nieruchomości współwłaścicielami byli: S. – W. W. (17/30 części) oraz T. i H. małż. P. ( 3/30 części). Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1954r. zostało skierowane do E. K. po rozpoznaniu jego wniosku z 20 lutego 1948 r. o przyznanie mu prawa własności czasowej do 2/3 części co do 10/30 niepodzielnych części gruntu. Z treści tego orzeczenia wynika, że odmówiono prawa własności czasowej także pozostałym współwłaścicielom: S. W., T. i H. małż. P. oraz M. C. Skoro orzeczenie rozstrzygało również o prawach pozostałych współwłaścicieli to niewątpliwie mieli oni interes prawny do zakwestionowania tego orzeczenia w trybie nadzwyczajnym. Inną natomiast jest rzeczą, czy organ dekretowy prawidłowo orzekł bez wniosku dekretowego tych osób. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań ani organu, ani Sądu prawdopodobnie z tego powodu, że apriori przyjęto, iż skoro wniosek dekretowy złożył jeden ze współwłaścicieli, to odnosi on skutek wobec wszystkich. Konsekwencją uznania, że organ dekretowy, działając bez wniosku, rażąco naruszył prawo byłoby również z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, jednakże otworzyłoby to drogę do rozpoznania wniosku dekretowego wyłącznie osobom (lub ich następcom prawnym), które taki wniosek złożyły.

W dniu [...] czerwca 1954 r. obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, który w art. 89 (obecnie jego odpowiednikiem jest art. 209 Kodeksu cywilnego) przewidywał, że każdy współwłaściciel może wykonywać czynności, zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. W rozpoznawanej sprawie, działający przez pełnomocnika, E. K. we wniosku dekretowym z 20 lutego 1948 r. wnosił o: "przeniesienie własności 2/3 części co do 10/30 niepodzielnych części gruntu nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie pod nazwą "[...] rej.hip. [...] na imię E. K. (....)". Z treści tego wniosku jednoznacznie wynika, że E. K. działał w imieniu własnym w ramach przysługującego mu udziału we własności przedmiotowej nieruchomości. Pozostaje do rozważenia, czy można w tych okolicznościach uznać, że działał on w imieniu wszystkich współwłaścicieli i stosować art.89 prawa rzeczowego. Zagadnienie to nie było jednak przedmiotem dotychczasowych rozważań organu i Sądu I instancji. Rozważając takie zagadnienie należałoby jednak brać pod rozwagę, że tzw. czynności zachowawcze - w rozumieniu zarówno art. 89 Pr. rzecz., jak i art. 209 k.c. - to wyłącznie takie czynności, które zmierzają wprost do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko prawa (udziału w prawie) wyłącznie jednego z nich. Hipoteza ww. przepisów dotyczy bowiem sytuacji, w której wprawdzie każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, ale takich, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jeżeli więc z wniosku dekretowego nie wynika, że wnioskodawca zamierzał chronić prawo wspólne, a jedynie własne, to taka czynność nie może być nadinterpretowana i uznawana za zachowawczą.

Mając na względzie zasadność zarzutów skarg kasacyjnych, w opisanej części, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit. a i c orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj. 2018, poz.265) oraz §14 ust.1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów ( Dz.U. tj. 2015, poz.1800).

Na koszty postępowania poniesione przez skarżących P. C., J. C. i K. G. w kwocie 1222 zł. składają się: 200 zł (wpis od skargi), 100 zł (opłata od wniosku o uzasadnienie wyroku), 100 zł (wpis od skargi kasacyjnej), 102 zł (łączne koszty opłat skarbowych od pełnomocnictw udzielonych r.pr. D. P., a następnie adw. K. B.), opłata za czynności pełnomocników w I i II instancji (480 zł + 240 zł).

Na koszty postępowania sądowego poniesione przez I. W. – M., B. M., S. B., M. P., W. P. i E. J. W.-D. w wysokości 1120 zł. składają się: 200 zł (wpis od skargi), 100 zł (opłata od wniosku o uzasadnienie wyroku), 100 zł (wpis od skargi kasacyjnej), opłaty za czynności radcy prawnego w I i II instancji (480 zł +240 zł).