Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 816/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 3, art. 49 ust. 1, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 61, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,9,10,11,77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 79 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat M. O. kwotę [...] złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

W sprawie samowolnej rozbudowy przybudówki wejściowej do lokalu mieszkalnego [...], w budynku wielorodzinnym położonym w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 i art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), nałożył na inwestora B.M. obowiązek dołączenia do projektu budowlanego rozbudowy ww. przybudówki wejściowej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na skutek wniosku R. i B.M. z dnia [...] r. Burmistrz decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego o przybudówkę wejściową do lokalu mieszkalnego budynku wielorodzinnego, znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...]. W wyniku złożonego od tej decyzji odwołania W.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło brak w aktach wymaganych kopii mapy, wskazało na konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności kwestii dostępu do drogi publicznej osób trzecich, określenie mniejszego niż wymagany obszaru analizowanego na kserokopii mapy (w sposób naruszający przepisy), dokonanie przez organ I instancji ustaleń nie znajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, nieprawidłową analizę urbanistyczną. W związku z powyższym Kolegium decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy warunków zabudowy dla inwestycji R. i B.M., po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin miejsca tej inwestycji i uzupełnieniu wniosku o kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali [...], obejmującej teren inwestycji i obszar na który będzie ona oddziaływać, Burmistrz decyzją z dnia [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił dla R. i B.M. warunki zabudowy obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego o przybudówkę wejściową na działce o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas wizji lokalnej terenu inwestycji przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że obecny wjazd na działkę objętą wnioskiem jest jednym z 3 możliwych. Po przeprowadzeniu próby przejazdu przez istniejącą bramę, zlokalizowaną bezpośrednio przy spornej rozbudowie, ciężkim sprzętem (traktor) razem z broną w sposób bezkolizyjny ustalono, że istniejąca dobudowa nie stanowi przeszkody, która wyklucza przejazd ciężkim sprzętem. Ustalono również, że przesunięcie bramy o [...] cm w kierunku północnym praktycznie rozwiąże utrudniony wjazd na teren działki [...]. Dodatkowo brama wjazdowa za budynkami gospodarczymi o tej samej szerokości [...] m co sporna brama, zlokalizowana jest w części północnej granicy działki i również pozwala na przejazd sprzętem rolniczym. Ponadto, inwestor usunął kolizję z wrotami, które stanowią dojazd do garażu na spornej działce, usytuowanego przy drugiej bramie. Istniejąca droga gminna (dz. nr ewid. [...]) oddzielona jest od spornej działki ogrodzeniem z dwiema bramami wjazdowymi o szerokości [...] m, a zabudowa gospodarcza istniejąca przed wykonaniem samowoli budowlanej jest położona na granicy działki z tą drogą .

Następnie organ podał, że linia zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] jest zbliżona do granicy działki z drogą gminną maksymalnie do [...] m. Zdaniem organu, wyznaczona linia zabudowy spełnia wymogi zapisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei dostęp do drogi publicznej jest zapewniony dwoma istniejącymi zjazdami o szerokości [...] m, co realizuje wymogi w kwestii dotyczącej ochrony interesów osób trzecich. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie jest mieszkańcem budynku mieszkalnego położonego na spornej działce, przechowuje tam jedynie sprzęt ciężki, z działki nr [...] korzysta jedynie sporadycznie. Faktycznie zamieszkuje w innej części wsi ([...]). Ponadto, inwestor przedłożył zdjęcia, które zostały zrobione z budynku mieszkalnego podczas bezkolizyjnego wyjazdu i wjazdu przez bramę. W ocenie organu, nie występuje kolizja zrealizowanej inwestycji z zagospodarowaniem przestrzennym terenu działki nr [...], a dodatkowa kubatura poprawi funkcjonalność istniejącego lokalu mieszkalnego położonego w [...] części budynku mieszkalnego.

Organ uzasadnił dalej, że z uregulowań artykułu 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. - czyli robót niewymagających pozwolenia na budowę. Warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o:

1) złożony wniosek,

2) warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu w związku z art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Decyzję uzgodniono bez uwag z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Według organu, spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało wykazane w dokonanej analizie terenu i w uzasadnieniu decyzji.

Do decyzji dołączono załącznik graficzny nr [...] (kopię mapy) oraz załącznik nr [...] – wyniki analizy urbanistycznej.

W części tekstowej analizy wskazano między innymi, że rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego umożliwia wjazd i wyjazd z działki [...]. Biorąc jednak pod uwagę, że wymaga to wykonywania powolnego manewru proponuje się, aby obecny zjazd został zlokalizowany o [...] cm w kierunku wschodnim, co w sposób zdecydowany poprawi swobodny zjazd i wyjazd bramą przy skrzyżowaniu z drogami publicznymi. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem inwestora, druga brama będzie miała bezkolizyjny zjazd na drogę gminną (działka nr [...]). Rozwiązania te zabezpieczą bezkolizyjne manewrowanie sprzętem rolniczym i nie będą w żaden sposób kolidowały z istniejącą rozbudową ganku budynku mieszkalnego. Rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek wejściowy w wyznaczonym miejscu nie stanowi zaburzenia ładu przestrzennego i nie powoduje kolizji z innymi obiektami na działce nr [...].

Od powyższej decyzji odwołał się W.S., współwłaściciel działki nr [...]. Odwołujący się oświadczył, że nie zgadza się z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności ze stwierdzeniem, iż rozbudowa budynku mieszkalnego umożliwia wjazd i wyjazd z działki nr [...], ponieważ jest on bardzo utrudniony. Poza tym w dobudowie jest wejście, łazienka i hol. Odwołujący zarzucił także, że podczas jego nieobecności dokonano wizji lokalnej i uważa, że ma prawo do decydowania o zmianach na swojej posesji. Ponadto zauważył, że jego brat odmówił podpisania protokołu z oględzin wówczas, gdy stwierdził, że zapisy protokołu nie pokrywają się z jego stanowiskiem.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że warunki zabudowy można ustalić decyzją tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Wymagania co do kontynuacji zabudowy są określone przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu i dotyczą cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z cytowanymi przepisami. Szczegółowa analiza urbanistyczna pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonana rozbudowa mieści się w zastanym sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego co do kontynuacji o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obiekty wzdłuż dróg - dz. nr 171 i 196 w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowanej inwestycji tworzą zwartą zabudowę wiejską, zabudowaną budynkami mieszkalnymi. Na przedmiotowej działce znajdują się budynek mieszkalny z trzema lokalami wraz z zabudową gospodarczą.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada praw własnościowych. Stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ww. ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja określa wszystkie wymagania wskazane w przepisie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich zapisane są w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej;

b) pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, itd.

Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że osoby trzecie nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło, że obecny wjazd na działkę nr [...] jest jednym z trzech możliwych wjazdów. W pkt 2 lit "g" decyzji organu I instancji zapisano, że "dopuszcza się zmianę usytuowania zajazdu na drogę gminną dz. [...]". Dla stwierdzenia, czy inwestycja spełnia wymagane warunki nie ma znaczenia jakie funkcje użytkowe pełni wybudowana przybudówka. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie są rozpatrywane inne kwestie sporne między stronami.

W.S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 9 i 11 Kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy;

2) naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej sposobu dotychczasowego korzystania z gruntu wspólnego, a także wydanie decyzji z naruszeniem art. 206 k.c, przez naruszenie jego uprawnienia do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej.

Zdaniem skarżącego, przeprowadzone postępowanie w tej sprawie nie spełniało określonych we wskazanych przepisach standardów i podstawowych zasad postępowania. Pominięto jego osobę podczas oględzin miejsca inwestycji w dniu [...]r., mylnie uznając jego brata za pełnomocnika. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek umocowania, a brat poinformował jedynie osoby biorące udział w oględzinach o przyczynach jego nieobecności. Nie mógł jednak składać w jego imieniu żadnych oświadczeń i deklaracji. Tym samym czynność ta winna być przeprowadzona ponownie, gdyż organy administracji nie zapewniły mu udziału w tym stadium postępowania.

Również zaskarżona decyzja merytorycznie godzi w podstawowe prawa jednostki. Zgodnie z art. 64. Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Niezrozumiałe jest więc dlaczego jego prawo własności ograniczane jest i to przez samowolę budowlaną.

Ponadto, decyzja została wydana wbrew zasadom dobrego sąsiedztwa. Przedmiotowe gospodarstwo jak i inne w tym rejonie pełnią rolę gospodarstw typowo rolniczych, gdzie używany jest ciężki sprzęt rolniczy. Do zadań tych dostosowana jest również zabudowa i organizacja podwórzy. Jak pokazał przeprowadzony w postępowaniu eksperyment usytuowanie dobudówki znacznie ogranicza korzystanie z posiadłości w dotychczasowy sposób i wjazd do niej. Tym samym decyzja narusza znacznie interes społeczny i jego interes gospodarczy. Nadto, organy administracji winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, nie uczyniły tego, chociażby mylnie i błędnie podając przeznaczenie dobudówki. Takie działanie nie pogłębia zaufania obywatela do organów administracji i nie pozwala na ocenę jakimi przesłankami kierował się organ załatwiając sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że organ mógł dokonać wizji lokalnej bez udziału skarżącego, gdyż jego obecność nie była konieczna i nie wywoływała ujemnych skutków prawnych. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja znajdzie akceptację organu administracji budowlanej w postępowaniu legalizacyjnym tej samowoli budowlanej.

Pełnomocnik skarżącego adwokat M.O. w piśmie procesowym z dnia [...] r. podtrzymała wszystkie twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze i jednocześnie, w jej uzupełnieniu, wskazała na naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż zachodzą wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji doprowadziło do naruszenia zasady kontynuacji funkcji nowej zabudowy, o której mowa w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia, niepowołanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu skarżącego twierdzeń i zarzutów, w szczególności dot. przeprowadzania oględzin terenu, będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod nieobecność skarżącego oraz pomimo zgłoszenia przez niego woli uczestnictwa w tej czynności, co istotnie zaważyło na wyniku rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że analiza urbanistyczna pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonana rozbudowa mieści się w zastanym sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego co do kontynuacji o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Zdaniem pełnomocnika, zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Tymczasem jak wskazywał już wcześniej skarżący, co potwierdzał również dokumentacją fotograficzną, w chwili obecnej użytkowanie działki, stanowiącej współwłasność skarżącego, służącej jako droga dojazdowa do budynków gospodarskich, w których przechowywane są maszyny rolnicze oraz produkty rolne, jest znacząco utrudnione na skutek rozbudowania budynku mieszkalnego o przybudówkę wejściową do lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Analiza dokumentacji fotograficznej prowadzi do wniosku, że bezkolizyjny wjazd maszynami rolniczymi na posesję skarżącego jest co najmniej utrudniony, wymaga dodatkowych manewrów ze strony kierującego takim pojazdem, a co najważniejsze każda próba wjazdu na działkę stwarza zagrożenie dalszego uszkodzenia elewacji przybudówki. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nowa zabudowa i rozbudowa obiektów ma odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. II SA/Lu 474/2009). Dokonana przez B.M. samowola budowlana istotnie godzi we wcześniejszy stan rzeczy, przede wszystkim czyni niefunkcjonalnym i zagrażającym bezpieczeństwu dojazd do posesji skarżącego. Organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę, że pomimo, iż szerokość bramy wjazdowej przy dokonanej przybudówce ma szerokość [...] m to jednak dojazd do posesji skarżącego jest tym bardziej utrudniony, z uwagi na posadowione po przeciwległej stronie budynki gospodarcze skarżącego. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że aktualne zagospodarowanie działki nie mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania tego terenu. Zwyczajne korzystanie ze spornego terenu napotyka istotne przeszkody, utrudnia wykonywanie działalności rolniczej przez skarżącego, a zatem nie sposób przyjąć, że nowa zabudowa spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji. Tym samym organ odwoławczy pominął zasadę dobrego sąsiedztwa.

Następnie pełnomocnik podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób uniemożliwiający, a na pewno w znacznym stopniu utrudniający, podjęcie polemiki z jego twierdzeniami. Zasadniczo organ wskazał jedynie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że wykonana rozbudowa jest dopuszczalna pod względem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie uzasadnił jednak powyższego stanowiska w żaden sposób. Natomiast odnosząc się do samych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało jedynie, że w "postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada praw własnościowych". W żaden sposób natomiast organ nie odniósł się do zarzutu uniemożliwienia przez organ I instancji uczestnictwa W.S. w dokonywanych czynnościach oględzin terenu, pomimo wyrażenia przez niego takiej woli, co stanowiło naruszenie art. 79 § 2 Kpa.

Z powyższych względów pełnomocnik wniósł o uchylenie obu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o przybudówkę wejściową do lokalu mieszkalnego budynku wielorodzinnego. Uzyskanie przez inwestora takowej decyzji było jednym z podstawowych warunków, dla ewentualnego zalegalizowania wykonanej już przybudówki w trybie przepisów prawa budowlanego. Tym niemniej nawet uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z tym, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zostanie dla inwestora zakończone pomyślnie.

Zasady ustalenia warunków zabudowy, jak prawidłowo wyjaśnił to organ odwoławczy, zawarte są przede wszystkim w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozważyło spełnienie przesłanek określonych w ww. art. 61 w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W aktach administracyjnych zgromadzono odpowiednie mapy, przeprowadzono wymaganą analizę przedsięwzięcia a nawet dokonano oględzin terenu inwestycji. Do akt dołączone zostały również zdjęcia obrazujące inwestycję i teren ją otaczający. Łączna ocena tych dokumentów doprowadziła Sąd do uznania, że wydając kwestionowaną decyzję Kolegium należycie oceniło materiał dowodowy w kontekście zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawno-materialnych podstaw określania warunków zabudowy.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że dotyczyły one zarówno naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych celowym jest przypomnienie, że wojewódzki sąd administracyjny może uwzględnić skargę w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jedynie wówczas, gdy dojdzie do przekonania, że uchybienie zasadom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpienia takiej okoliczności, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał.

Akcentowany w toku postępowania administracyjnego jak i na etapie skargi zarzut naruszenia prawa skarżącego do brania osobistego udziału w oględzinach terenu inwestycji okazał się chybiony. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący został zawiadomiony o miejscu i terminie planowanych oględzin, czego zresztą nie kwestionuje. W oględzinach tych jednak nie uczestniczył. Przy tym udział skarżącego w tej czynności nie był obowiązkowy. Skarżący mógł również ustanowić pełnomocnika do tej czynności, który działałby w jego imieniu lub zwrócić się do organu o przesunięcie terminu oględzin. Takich kroków skarżący jednak nie podjął.

Zarzucając organom obu instancji nieprawidłowości w zakresie ustaleń stanu faktycznego skarżący nie wykazał, na czym konkretnie nieprawidłowości te miałyby polegać. Przy czym za kwestię całkowicie odrębną należy uznać własną ocenę przez skarżącego okoliczności ustalonych przez organ w toku oględzin nieruchomości. Samych ustaleń organu odnoszących się w szczególności do sposobu dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości, parametrów techniczno-użytkowych obiektów W.S. nie podważył. Skarżący nie wskazał ustalenia jakich to okoliczności faktycznych organ zaniechał.

W skardze i kilkakrotnie w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego, stanowiącym uzupełnienie skargi, zwrócono uwagę na naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak realizacji zasady kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy.

Jeżeli chodzi o zachowanie kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy, wielokrotnie w orzecznictwie sądowym zwracano uwagę na to, że:

- rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi; co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1401/06);

- nowa zabudowa jest dopuszczalna (nie jest sprzeczna), gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11);

- ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Według sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy, w sąsiadującej zabudowie znajdowała się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, oraz budynki mieszkalno-usługowe.

Przy tym mając dodatkowo na względzie parametry dotyczące wielkości spornej przybudówki wejściowej do budynku, posiadającej wymiary rzutu poziomego [...]m i całkowitą powierzchnię zabudowy wynoszącą [...]m2, nie sposób uznać, że jej funkcja służąca poprawie warunków użytkowych lokalu mieszkalnego, będzie kłóciła się z zastanym sposobem zagospodarowania nieruchomości. Przez zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania nie można rozumieć sytuacji w której nie jest możliwe zrealizowanie jakiegokolwiek przedsięwzięcia z uwagi np. na częściowe wykorzystywanie danego fragmentu gruntu pod ciąg komunikacyjny, w szczególności gdy stanowi on jedną z 3 możliwych dróg dojazdu sprzętem rolniczym do obiektów wykorzystywanych przez skarżącego a znajdujących się w pobliżu budynku z przedmiotową przybudówką. Jak wykazały praktyczne próby przejazdu, nawet zrealizowanie przybudówki nie wykluczyło możliwość dalszego wykorzystywania dotychczasowej bramy przy posiadaniu wymaganych umiejętności i zachowaniu należytej ostrożności w poruszaniu się sprzętem rolniczym.

Również analiza dobrego sąsiedztwa w zakresie cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu prowadzi do stwierdzenia spełniania przez sporną inwestycję wszystkich wskazanych warunków. Przekonujące w tym zakresie są ustalenia autora analizy urbanistycznej zaprezentowane w jej części II i III.

Chybione okazały się te zarzuty skargi, których celem była próba wykazania, że będąca przedmiotem wniosku inwestorów przybudówka jest wykorzystywana faktycznie na inne cele (jako łazienka). Organ wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy rozpoznaje sprawę w oparciu o wniosek inwestora i określony przezeń zakres zamierzenia, nie bada zaś czy faktycznie zostanie lub zostało ono zrealizowane w takim kształcie jak we wniosku. Kontrola ewentualnej zmiany sposobu użytkowania należy do organów nadzoru budowlanego, podobnie jak spełnienie technicznych wymogów, także związanych z zachowaniem odpowiednich parametrów technicznych i odległości od innych obiektów.

Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które wyjaśniło skarżącemu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada praw własnościowych. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Za nietrafny należy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznać sformułowany przez skarżącego zarzut związany z naruszeniem jego prawa własności przez zrealizowaną samowolę budowlaną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kpa, którego uzasadnienie zaskarżonej decyzji miałoby nie spełniać warunków w przepisie tym określonych, Sąd stwierdził, że co prawda sposób przedstawienia argumentacji organu mógłby być bardziej szczegółowy i konkretny, tym niemniej organ odniósł się do zasadniczych kwestii oraz do zarzutów zawartych w odwołaniu. Przede wszystkim Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, którą organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...]r. jest prawidłowa i nie narusza prawa w stopniu, którym mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II wyroku Sąd wydał na podstawie art. 250 ww. ustawy.