Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1680/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3, art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Ta. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego J. T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. T. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o udostępnienie następującej informacji publicznej udzielonej na piśmie:

1) ile opinii pisemnych sporządził biegły R. R. w latach 2013 – 2018 na potrzeby prowadzonych przez urzędy celne (obecnie naczelników urzędów celno – skarbowych) podległe Izbie Celnej w [...] (obecnie Dyrektorowi IAS w [...]) postępowań przygotowawczych dotyczących czynów z art. 107 § 1 k.k.s., poprzez wskazanie:

- liczby opinii sporządzonych przez ww. biegłego w poszczególnych latach, oraz

- ilości urządzeń do gier, których opinie te dotyczyły,

2) wynagrodzenia otrzymanego przez ww. biegłego w latach 2013 – 2018 z tytułu wydanych opinii, o których mowa wyżej, ze wskazaniem kwot wynagrodzenia przyznanego w poszczególnych latach,

3) w jakim trybie, i na jakich zasadach, dochodziło do wyboru ww. biegłego jako biegłego mającego sporządzić opinie, o których mowa wyżej, w szczególności czy było prowadzone postępowanie przetargowe, czy też biegły był wybierany "z wolnej ręki".

Skarżący wniósł również o udostępnienie wszystkich umów zawartych z ww. biegłym dotyczących sporządzania opinii w sprawach prowadzonych przez urzędy celne (naczelników urzędów celno – skarbowych) oraz wszystkich faktur przez niego wystawionych w związku z wykonanymi czynnościami, poprzez przesłanie kserokopii tych dokumentów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że wnioskowane dane dotyczące opinii pisemnych sporządzanych przez R. R. w latach 2013 – 2018 stanowią informację przetworzoną, którą organ nie dysponuje i w celu jej przygotowania należy dokonać ręcznej weryfikacji bardzo obszernej dokumentacji źródłowej za powyższe lata, w tym częściowo już zarchiwizowanej. Dodano, że organ nie prowadzi ewidencji sporządzonych opinii, które znajdują się w aktach poszczególnych spraw. Zatem w wyniku weryfikacji należałoby wyselekcjonować dane interesujące skarżącego i dopiero na tej podstawie stworzyć nowe zestawienie. Stąd też przygotowanie tych danych wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji nieistniejącej dotychczas, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Ponadto sporządzenie kopii faktur wymaga od organu zaangażowania pracowników do wykonania tej czynności. W tej sytuacji wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skarżący odpowiedział, że – jego zdaniem – wnioskowana przez niego informacja, jest informacją prostą. Dodał również, że proste podanie liczby opinii, czy też zsumowanie kwot wynagrodzeń otrzymanych przez konkretną osobę w danym roku, podobnie jak przekazanie kopii znajdujących się w posiadaniu organu dokumentów nie stanowi przetworzenia informacji. Niezależnie od powyższego wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, to i tak za ich ujawnieniem przemawiałby ważny interes publiczny, bowiem w dużej liczbie spraw dotyczących naruszeń ustawy o grach hazardowych zapadły wyroki, w tym skazujące oskarżonych na karę pozbawienia wolności, u podstaw których legły ustalenia faktyczne obejmujące charakter gier urządzanych przez oskarżonych w tych sprawach. Ustalenia takie zazwyczaj były dokonywane w oparciu o opinie biegłych. Dalej powołując się na dotychczas zebrane informacje podał, że wymieniony biegły działający na podstawie zleceń otrzymanych tylko z dwóch izb skarbowych wykonał w 2014 r. aż 105 opinii obejmujących ponad 220 urządzeń. Tym samym przy przyjęciu, że biegły wydał taką samą liczbę opinii na rzecz jednostek działających w ramach pozostałych czternastu izb skarbowych, to z wyliczeń dokonanych przez niego wynika, że biegły ten w 2014 r. wydałby 840 opinii obejmujących ponad 1600 urządzeń, co oznaczałoby, iż w każdym dniu roboczym badał co najmniej 3 urządzenia dziennie, co mogło mieć wpływ na rzetelność wydawanych opinii oraz trafność poczynionych w związku z nimi spostrzeżeń, a w konsekwencji rzutować na prawidłowość rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o te badania. Wobec powyższego stwierdził, że interes publiczny obejmujący prawidłowy tok postępowań sądowych nakazuje organom administracji publicznej ujawnienie informacji pozwalających na zobrazowanie skali zjawiska i weryfikację poprawności procedur związanych z wyznaczaniem biegłych w ww. sprawach.

Następnie organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu informacji o ilości opinii pisemnych, sporządzonych przez biegłego R. R. na potrzeby prowadzonych przez urzędy celne (obecnie naczelnika urzędu celno – skarbowego) postępowań przygotowawczych dotyczących czynów z art. 107 § 1 k.k.s. w latach 2013-2018 oraz liczby urządzeń do gier, których opinie te dotyczyły, jak również że nie dysponuje informacją o trybie wyboru biegłego oraz treścią umów zawieranych z biegłym R. R., ponieważ informacje te posiada Naczelnik [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...]. Wskazano również, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej obowiązany jest podmiot będący w posiadaniu takiej informacji.

Dalej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), odmówił skarżącemu J. T. udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku oraz udostępnienia kserokopii wszystkich faktur wystawionych przez biegłego R. R. w latach 2013 – 2018 w związku z pełnionymi przez niego czynnościami i w uzasadnieniu podał, że jest to informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego.

W odwołaniu z dnia [...] lipca 2018 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości zarzucając:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, iż wnioskowane pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2018 r.) informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy w przypadku informacji tych nie można mówić o przetworzeniu, a już na pewno statusu takiego nie ma informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia wypłaconego biegłemu R. R. ani informacja polegająca na nadesłaniu kopii faktur przez tego biegłego wystawionych,

2.. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, iż nie przedstawił szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy z samej treści pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak i z treści pisma z dnia [...] maja 2018 r. jednoznacznie wynika, iż interesem takim jest dobro wymiaru sprawiedliwości, a konkretnie prawidłowość postępowań karnych w tzw. sprawach "hazardowych".

Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz na argumentację podaną przez organ pierwszej instancji – wskazał na treść art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz na art. 1, art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzając, że informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych i jej przetworzenie nie zawsze wiąże się z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji, bowiem może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Dalej wskazał, że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku organ pierwszej instancji nie dysponował gotową informacją. Faktury za czynności biegłego R. R., jak i innych biegłych nie były odrębnie katalogowane, stanowiąc tym samym element zbioru danych wszystkich otrzymywanych faktur. Stąd też organ, aby udzielić odpowiedzi w żądanym zakresie musiałby ją specjalnie wytworzyć na potrzeby skarżącego, w układzie przez niego wskazanym. Z uwagi na powyższe, koniecznym byłoby dokonanie przeglądu dokumentacji księgowej w celu wyodrębnienia żądanych danych oraz dokumentów. W celu wyselekcjonowania potrzebnych danych i dokumentów (faktur) należałoby dokonać analizy znacznej ilości dokumentów. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również okoliczność, że cała dokumentacja księgowa byłej Izby Celnej w [...] została zarchiwizowana w związku z utworzeniem z dniem [...] marca 2017 r. Krajowej Administracji Skarbowej.

Tak pozyskane dane, po dokonaniu stosownych obliczeń, posłużyłyby następnie do sporządzenia wykazu w układzie przez wskazanym. Konieczne byłoby również sporządzenie kserokopii faktur wystawionych przez ww. biegłego. Realizacja wniosku skarżącego, który swym zakresem obejmuje dane oraz dokumenty z ponad pięcioletniego okresu czasu, wymagałaby zatem podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania organu oraz wywarłyby negatywny wpływ na realizację ustawowych zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że na analogiczny jak w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji, w ciągu dwóch tygodni odpowiedział Dyrektor Izby Skarbowej w [...], podając kwotę wynagrodzenia biegłego oraz przesyłając faktury, ponieważ każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś odmienne stanowisko innego organu Krajowej Administracji Skarbowej, co do kwalifikacji żądanej informacji publicznej, nie może determinować stanowiska organu w niniejszej sprawie. W związku z zawartą w odwołaniu argumentacją, że wnioskowana informacja nie wymaga przetworzenia zwrócono uwagę na stanowisko judykatury w którym uznaje się, iż w przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tego rodzaju informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. Ponadto informacja przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Niezależnie od powyższego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zatem żądana informacja w zakresie wynagrodzenia otrzymanego przez R. R. w latach 2013 – 2018 z tytułu wydania opinii z podziałem na lata, oraz udostępnienia kserokopii wszystkich faktur wystawionych przez ww. biegłego w związku z pełnionymi przez niego czynnościami, stanowi informację publiczną przetworzoną. Z kolei prawo do informacji publicznej obejmuje min. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro zatem przedmiotem żądania skarżącego była informacja przetworzona, to organ pierwszej instancji miał prawo żądać od skarżącego wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w jego ocenie w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiająca za udzieleniem żądanej informacji przetworzonej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że skarżący nie wykazał jakimi konkretnie i realnie możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego. Nie ma on bowiem obiektywnych możliwości wpływania na funkcjonowanie organów publicznych, na przykład Izby Administracji Skarbowej w [...]. Samo twierdzenie skarżącego, że pozyskanie informacji ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości i rzetelności działalności całego wymiaru sprawiedliwości, w tym na zapadające rozstrzygnięcia sądowe, nie uzasadnia istnienia szczególnego interesu publicznego, bowiem skarżący nie wykazał w jaki sposób żądane informacje publiczne przetworzone będą wykorzystane dla dobra ogółu i do poprawy funkcjonowania organów państwa. Skarżący podniósł jedynie, że błędne opinie biegłych obciążają system wymiaru sprawiedliwości, co powoduje, że konieczne jest dokonywanie weryfikacji tych opinii pod kątem ich jakości i rzetelności. Stąd też wnioskowane informacje nie są informacjami, które mogłyby przyczynić się do zainicjowania przez skarżącego działań służących interesowi publicznemu. Wskazany zaś w odwołaniu potencjalny krąg zainteresowanych odbiorców, wnioskowanej przez skarżącego informacji, nie uzasadnia istnienia szczególnego interesu publicznego. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego takiego działania. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Zamiar upubliczniania żądanej informacji nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji, jeżeli strona nie wykazała w jaki realny sposób uzyskane przez nią informacje miałyby przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, czy też dla dobra wymiaru sprawiedliwości. Ponadto subiektywne odczucie skarżącego, że liczba opinii, które w ciągu roku mógł sporządzić biegły, może budzić wątpliwości co do ich prawidłowości lub rzetelności, a także okoliczność, że w oparciu o te opinie zapadły wyroki skazujące w sprawach z zakresu gier urządzanych na automatach nie oznacza, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiająca za udostępnieniem żądanej informacji przetworzonej. Opinia biegłego jest bowiem jednym z dowodów podlegającym ocenie sądu zgodnie z obowiązującą w postępowaniu karnym zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 7 k.p.k.), w myśl której organy postępowania kształtują swe przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. Zgodnie z zasadą samodzielności jurysdykcyjnej (art. 8 § 1 k.p.k.), sąd karny rozstrzyga samodzielnie zagadnienia faktyczne i prawne oraz nie jest związany rozstrzygnięciem innego sądu lub organu, a prawidłowość podjętego przez sąd karny rozstrzygnięcia podlega kontroli wyłącznie przez inny sąd i odbywała się w trybie określonym obowiązującymi przepisami prawa. Wobec powyższego skarżący nie dysponuje możliwością realnego wpływania na poprawę funkcjonowania określonych instytucji państwa, w szczególności na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, a co się z tym wiąże brak jest podstaw do uznania, że w sprawie skarżący realizuje szczególnie istotny interes publiczny. Natomiast jeśli skarżący poddaje w wątpliwość brak posiadania przez organ informacji w zakresie umów zawieranych z biegłym oraz danych dotyczących liczby opinii, liczby przebadanych urządzeń, czy trybu wyboru biegłego, to może złożyć skargę na bezczynność organu w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając:

1. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnym uznaniu wnioskowanej informacji, tj. kopii faktur wystawionych przez biegłego i wynikającej z nich kwoty wypłaconego biegłemu wynagrodzenia, za informację przetworzoną w sytuacji, gdy wyselekcjonowanie wnioskowanych danych nie wymaga wysiłku intelektualnego oraz nie prowadzi do powstania informacji jakościowo nowej,

2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, iż nie wykazał w wystarczającym zakresie istnienia interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanych informacji, w sytuacji gdy interes taki wynika bezpośrednio z treści złożonych przez niego do organów obu instancji pism, a także z faktów powszechnie znanych,

a na wypadek nieuwzględnienia zarzutów powyższych:

3. naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na zaniechaniu udostępnienia części wnioskowanej informacji publicznej, tj. samych faktur wystawionych przez biegłego, jeśli przetworzenia informacji organ dopatrzył się w konieczności zsumowania kwot w fakturach tych zawartych i sporządzenia zestawienia z podziałem na poszczególne lata, w sytuacji gdy w stosunku do samych faktur nie może być mowy o przetworzeniu, a zatem powinny one zostać udostępnione zgodnie z wnioskiem,

4. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na bezzasadnej i arbitralnej odmowie udostępnienia informacji publicznej, sprzecznej z zasadą transparentności, a wręcz mającej cechy próby zatajenia przez organ określonych informacji przed obywatelem, która doprowadziła do osłabienia zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wnioskowane informacje znajdują się w dokumentacji księgowej Izby Administracji Skarbowej w [...], zatem nie można mówić o jakimkolwiek przetworzeniu, albowiem jedyna czynność jaką musiałby wykonać Dyrektor polega na wejrzeniu w tę dokumentację księgową. O ile dyskutować by można o kwestii przetworzenia, gdyby organ zmuszony był do analizy akt dziesiątek, czy setek postępowań przygotowawczych, w celu odnalezienia określonych dokumentów, to w sytuacji, gdy wnioskowane dokumenty znajdują się w ramach jednej, skupionej dokumentacji księgowej, argumentacja organu zupełnie nie przekonuje. Dodatkowo niemożliwe wydaje się, iż instytucja tej wielkości co Izba Administracji Skarbowej w [...] (a wcześniej Izba Celna w [...]) nie prowadzi księgowości za pośrednictwem stosownych narzędzi informatycznych, a tym samym wygenerowanie danych dotyczących faktur wystawionych przez określony pomiot, czy danych o wypłaconym temu podmiotowi wynagrodzeniu jest kwestią minut (niezależnie od liczby faktur, czy operacji księgowych). Tym samym, nie można przyjąć, iż po stronie organu istniał jakikolwiek wysiłek intelektualny, uzasadniający uznanie informacji za przetworzoną. Nie wymagał on od Dyrektora (ani od jego pracowników) wykonywania obliczeń, tworzenia wykresów, statystyk czy analiz porównawczych a jedynie prostego przekazania informacji, która (jak przyznaje sam Dyrektor) znajduje się w posiadaniu kierowanej przez niego Izby Administracji Skarbowej. Proste zaś zsumowanie wysokości wynagrodzenia wypłaconego biegłemu w poszczególnych latach z całą pewnością nie stanowi jakichkolwiek "czynności analitycznych" i nie może być tym samym uznane za wysiłek intelektualny dla przeciętnie wykształconego człowieka, a przecież urzędnicy pracujący w Izbie Administracji Skarbowej w [...] posiadają kwalifikacje ponadprzeciętne (związane ze specyfiką wykonywanej pracy). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK1798/10 "w przypadku w którym organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach (księgach biurowych, systemach informatycznych, zestawieniach lub opracowaniach) dane objęte wnioskiem to wykonanie prostych czynności technicznych polegające na zliczeniu wniosków lub decyzji nie może być uznane za informację publiczną przetworzoną.". Przetworzenia informacji nie można wywodzić także z zakresu materiałów, które musiałby przeanalizować organ, a tym samym z czasochłonności wymaganych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II Sa/Bk 549/15, krytykując argumentację organu niezwykle zbliżoną do argumentacji Szefa KAS w niniejszej sprawie stwierdził, że "organ zakwalifikował wnioskowaną informację jako informację przetworzoną argumentując. że obejmuje ona szeroki zakres przedmiotowy i czasowy, a udostępnienie żądanych informacji wymagać będzie podjęcia dodatkowych, bardzo pracochłonnych i czasochłonnych czynności polegających na zanonimizowaniu danych osobowych i opracowaniu na podstawie dokumentacji źródłowej informacji przetworzonej (...) Odnosząc się do pierwszej powołanej przez organ okoliczności, a więc wyselekcjonowania spośród wszystkich spraw, tych które spełniają wymagania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyjaśnić wypada, iż sięgnięcie do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich – choć niewątpliwie przy wskazanej ilości dokumentacji i zakresu czasowego może być czasochłonne i pracochłonne – nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Nie są to czynności prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie informacji wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (vide: H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). W judykaturze nie jest sporne, iż informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Tym samym udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide: wyroki WSA: w Szczecinie z dnia g stycznia 2014 r., w sprawie sygn. akt 11 SA/Sz 1416/13; w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt 11 SA/Ke 852/13; w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r., w sprawie sygn. akt 11 SA/Wa 777/73; w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r., w sprawie sygn. akt 11 SA/Kr 1455/10 oraz z dnia 21 lutego 2011 r., w sprawie sygn. akt 11 SA/Kr 1456/10; w Opolu z dnia 1 lutego 2011 r., w sprawie sygn. akt 11 SA/Op 653/10). Tak więc takie czynności organu. jak selekcja dokumentów źródłowych i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej (tak też: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11) (...) wskazywany przez organ zakres czynności niezbędnych do wykonania w celu załatwienia wniosku strony nie dowodzi tego, że w następstwie ich wykonania powstanie nowa pod względem jakościowym informacja. Wręcz przeciwnie, organ wskazuje na proste zestawienie określonej liczby danych figurujących w posiadanych dokumentach. Owszem owe czynności mogą okazać się pracochłonne i czasochłonne, ale w następstwie ich wykonania nie będzie generowana jakościowo nowa informacja. Tym samym wskutek ich podjęcia informacja prosta nie zmieni się w informację przetworzoną". Po drugie, decydującego kryterium uznania informacji za przetworzoną nie może stanowić też wskazany przez Dyrektora fakt, iż wnioskowane dane znajdują się w dokumentacji księgowej (nawet częściowo zarchiwizowanej), bowiem każda informacja "gdzieś" fizycznie się znajduje (w określonym segregatorze, wykazie, folderze, czy też na nośniku elektronicznym) i miejsce to nie ma wpływu na obowiązki organu wynikające z ustawy. Tak samo znaczenia nie ma okoliczność, czy wspomniane akta znajdują się w pokoju, w archiwum, w piwnicy, czy w magazynie, o ile znajdują się w posiadaniu określonego organu (a tak w przedmiotowym postępowaniu jest). Gdyby tego rodzaju okoliczności miały w istocie być relewantne, dowolny organ byłby w stanie uniemożliwić de facto każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powołując się właśnie na rzekome trudności związane z koniecznością odnalezienia tejże informacji, w myśl przytoczonego powyżej orzecznictwa. Po trzecie, niezależnie od argumentacji prawnej, stanowisko Szefa KAS nie może się ostać w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Jak wskazano już bowiem w treści samego odwołania od decyzji organu I instancji, na identyczny wniosek o udzielenie tych samych informacji w ciągu dwóch tygodni odpowiedział Dyrektor Izby Skarbowej w [...] (ujawniając liczbę opinii, liczbę przebadanych urządzeń, kwotę wynagrodzenia biegłego oraz przesyłając faktury). Z udostępnieniem wnioskowanych informacji nie miał również jakichkolwiek problemów Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (który, by zminimalizować nakład pracy podległych sobie urzędników, część informacji przekazał na nośniku elektronicznym), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], w szerokim zakresie odpowiedzi udzielił także Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] i na dowód powyższego przedstawił załączniki. Udzielenie wnioskowanych informacji nie spowodowało jednak paraliżu żadnej ze wspomnianych wyżej Izb oraz nie utrudniło wykonywania prawem nałożonych obowiązków. Rację ma Szef KAS, twierdząc, iż "każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia", jednakże zdaje się on jednak nie zauważać, iż sprawy te dotyczyły identycznych informacji, zaś wnioski kierowane były do takich samych podmiotów (dyrektorów), kierujących takimi samymi jednostkami (Izby Administracji Skarbowej). Nie sposób zaś w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego przyjąć, iż udostępnienie takiej samej informacji wiązało się z koniecznością przetworzenia w [...], ale już w [...], czy [...] – nie. Z faktów tych wywieść można konstatację, iż albo Izba Administracji Skarbowej w [...] jest nieefektywnie zarządzana (w konsekwencji czego czynności, które bez problemu wykonują pracownicy innych Izb, przekraczają możliwości Izby [...]), albo też Dyrektor tej Izby po prostu nie chce udostępnić wnioskowanych informacji, zaś wskazana przyczyna stanowi jedynie pretekst, który miał służyć do zniechęcenia skarżącego. Nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem organu, który nie dostrzega interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Stanowisko swoje Szef KAS wywodzi z faktu, iż skarżący jakoby nie ma "realnego" wpływu na poprawę funkcjonowania organów państwa, sama zaś informacja nie jest istotna dla szerokiego kręgu odbiorców. Jeżeli chodzi o krąg odbiorców potencjalnie zainteresowanych wnioskowanymi informacjami, to wynika on bezpośrednio z problematyki sprawy, którą jest (jak wskazano w odwołaniu od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]) kwestia rzetelności i prawidłowości sporządzanych przez biegłego opinii. Przy założeniu (poczynionym na podstawie informacji pozyskanych z innych źródeł), że biegły R. R. mógł w istocie sporządzać ponad 3000 opinii rocznie, czyli po 8 opinii dziennie (uwzględniając dni wolne od pracy) oraz przy przyjęciu (wynikającym z doświadczenia życiowego), iż tego rodzaju nakład pracy jest fizycznie niemożliwy – waga pytania o jakość i rzetelność sporządzanych przez tego biegłego opinii wydaje się być oczywista z punktu widzenia dobra wymiaru sprawiedliwości. Całkowicie zaś oderwane od rzeczywistości są wywody organu, jakoby opinia biegłego jest bowiem jednym z dowodów podlegającym ocenie sądu w sytuacji, gdy opinia ta ma (przynajmniej w tzw. sprawach hazardowych) znaczenie fundamentalne w kontekście ustalenia odpowiedzialności oskarżonego. Bagatelizowanie znaczenia wagi opinii biegłych jest zresztą szczególnie zaskakujące bezpośrednio po ujawnieniu sprawy X. Y., który właśnie przez błędne (a w toku postępowania okaże się, czy nie nierzetelne) opinie biegłych spędził w zakładzie karnym [...] lat (będąc niewinnym). Tym samym, krąg podmiotów potencjalnie zainteresowanych informacją (i wnioskami z niej wypływającymi) jest niezwykle szeroki i obejmuje wszystkich oskarżonych (i skazanych) o czyn z art. 107 5 1 k.k.s., w których sprawach opinie wydawał biegły R. R., ich obrońców, sędziów, organizacje monitorujące praworządność, dziennikarzy, czy wreszcie polityków odpowiadających za tworzenie prawa (i możliwość jego zmiany choćby przez wprowadzenie ściślejszej kontroli nad pracą biegłych). Odnosząc się zaś do jego "braku realnego wpływu" na poprawę wymiaru sprawiedliwości, to stwierdzono, iż stanowisko takie zasmuca gdyż wpisuje się w niezwykle szkodliwą praktykę maksymalnego ograniczania przez organy prawa do informacji publicznej, właśnie przez kreatywne wykorzystanie tej przesłanki. Tego rodzaju praktykę słusznie zresztą skrytykował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 2018 sygn. akt II SA/Wa 1864/17. Uszło całkowicie uwadze organów (zarówno Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], jak i Szefa KAS), że skarżący, pomimo braku posiadania inicjatywy ustawodawczej oraz uprawnień władczych, posiada szereg instrumentów, którymi na poprawę funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości może realnie wpływać. W przypadku bowiem potwierdzenia okoliczności, które poddawałyby w wątpliwość jakość i rzetelność sporządzanych opinii, skarżący może chociażby poinformować zainteresowane podmioty (sędziów, obrońców, oskarżonych, skazanych), którzy swoją aktywnością procesową wpłyną na zminimalizowanie fatalnych skutków nierzetelnych opinii, skierować stosowne zawiadomienia, skargi oraz petycje do organów, które mają uprawnienia do podjęcia właściwych działań, skorzystać z pomocy organizacji pozarządowych zajmujących się monitorowaniem praworządności w Polsce, wykorzystać opiniotwórczą rolę mediów w celu zainicjowania zmian usprawniających działanie wymiaru sprawiedliwości (w tym choćby poprzez zwrócenie uwagi polityków bezpośrednio odpowiadających za kształt regulacji). Dokonywane zatem przez organy władzy próby zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do utrzymania informacji, czy to do podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą, czy to do podmiotów posiadających wpływ "realny" (w rozumieniu uprawnień władczych) jest całkowicie sprzeczne z zasadą transparentności działania sfery publicznej (a przypomnieć trzeba, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem biegły jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 f 19 k.k. (tak choćby Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 maja 2012 r., sygnatura akt V KK 402/11). Niezależnie od powyższego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, którego wyrazem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 987/13, prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części. Tymczasem (jak już zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zarzutu 1), organ w ogóle nie rozważył zasadności udostępnienia części wnioskowanych informacji, jeżeli bowiem o przetworzeniu danych (a tak zdaje się sugerować zarówno Dyrektor jak i Szef KAS) miała zadecydować prosta operacja matematyczna polegająca na zsumowaniu kwot wypłaconego biegłemu wynagrodzenia i sporządzenie zestawienia w ujęciu rocznym, organ powinien rozważyć udostępnienie skarżącemu danych jednostkowych w postaci faktur. Niezależnie powyższego nastąpiło osłabienie zaufania do organów władzy publicznej, skoro brak było faktycznych podstaw do uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną, a nawet przy przyjęciu, że informacja ma charakter przetworzony, za jej udostępnieniem przemawiał szczególny interes publiczny, zaś inni Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowych nie mieli jakiegokolwiek problemu z udostępnieniem wnioskowanej informacji. Natomiast konsekwencja z jaką Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (oraz Szef KAS) odmawiają udzielenia analogicznej informacji budzi u usprawiedliwioną wątpliwość odnośnie do przesłanek, jakimi się kierują. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (którego podejście zaaprobował Szef KAS) nie poczynił żadnych starań by choćby udostępnić część wnioskowanych informacji (tj. faktur, co do których nie ma najmniejszej wątpliwości, iż nie stanowią informacji przetworzonej), skoro uznał, iż proste zliczenie tych danych przekracza możliwości intelektualne lub techniczne podległych mu pracowników. Tym samym pojawia się wątpliwość, czy orzekające w niniejszej sprawie organy faktycznie kierowały się przesłankami prawa, czy też podjęły próbę zniechęcenia go wynikającą ze swoistej administracyjnej inercji lub (co gorsza) z chęci ukrycia wnioskowanych informacji przed skarżącym (a potencjalnie przez opinią publiczną). Z przyczyn wskazanych powyżej, zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, w szczególności zaś do transparentności ich działania, zostało skutecznie naruszone.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1), przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2), a ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) i w myśl jej w art. 2 ust. 1 użyte pojęcie "każdemu" wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Z kolei według art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, zaś w myśl art. 1 ust. 1, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej i definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych.

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest kwestionowany, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Nie budzi również wątpliwości, że informacja objęta w pkt 2 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz co do zakresu kserokopii wszystkich faktur wystawionych przez biegłego R. R. w latach 2013 – 2018, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem informacja ta odnosi się do działalności Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie prowadzonych przez nią spraw. Zatem spełniona została również przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast organ odmawiając w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy udostępnienia powyższej informacji publicznej uznawał, że jest to informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tym miejscu wskazać należy, że informacja publiczna przetworzona jest pojęciem nieostrym i nie została przez ustawodawcę zdefiniowane, jednakże w myśl utrwalonego już stanowiska judykatury, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Ponadto za informację przetworzoną uznaje się taka informację, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Zatem jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca.

W rozpoznawanej sprawie Szef Krajowej Administracji Skarbowej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., podobnie jak i w decyzji ją poprzedzającej powołano się na opisane już powyżej kryteria informacji przetworzonej i podano, że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku organ nie dysponował gotową informacją, bowiem faktury za czynności biegłego nie były odrębnie katalogowane, stanowiąc tym samym element zbioru danych wszystkich otrzymywanych faktur. Stąd też koniecznym byłoby dokonanie przeglądu dokumentacji księgowej w celu wyodrębnienia żądanych danych oraz dokumentów, a w celu wyselekcjonowania potrzebnych danych i dokumentów (faktur) należałoby dokonać analizy znacznej ilości dokumentów, które zostały zarchiwizowane. Konieczne byłoby również sporządzenie kserokopii faktur wystawionych przez biegłego i realizacja tego wniosku wymagałaby podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania organu oraz wywarłyby negatywny wpływ na realizację ustawowych zadań nałożonych organ.

W ocenie Sądu wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne, bowiem z ich uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1. Mianowicie organu obu instancji wskazały ogólnie na potrzebę przeprowadzenia kwerendy archiwów i powołał się na duży zakres pracy, które należałoby podjąć w celu realizacji wniosku, jednak w ogóle nie wyjaśnił co rozumie pod tym pojęciem. Podobnie organ stwierdził, że realizacja wniosku wymagałaby zaangażowania środków osobowych, jednak nie wskazał precyzyjnie o jaką ilość osób chodzi, nie przedstawił też żadnych informacji na temat zakresu czynności oraz czasu jaki osoby te miałyby poświęcić na przegląd archiwów. Organ stwierdził, że realizacja wniosku wymagałaby dodatkowych czasochłonnych czynności, co zakłóciłoby normalny tok działania organu oraz wywarło negatywny wpływ na realizację ustawowych zadań nałożonych organ, jednak w żadnym stopniu nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji na poparcie swych tez.

Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 – 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z kolei organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a ponadto ustosunkować się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopełniły powyższych obowiązków. Nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości z jakich konkretnie powodów zakwalifikowały żądaną informację jako informację przetworzoną. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji pojęcia informacji przetworzonej, a przedstawione powyżej kierunki interpretacji tego pojęcia z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że żądanie skarżącego nie było – w ocenie Sądu – w istocie merytorycznie skomplikowane, bowiem dotyczyło w istocie prostego zsumowania wynagrodzenia biegłego za lata 2013 – 2018 oraz udostępnienia jedynie kserokopii faktur.

W kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy warto również powołać pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 110/14 w którym stwierdzono, że "Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznych) i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). Trudno odmówić racji skarżącej, iż dość lakonicznie przedstawione czynności jakie podjąć miałby organ w celu udostępnienia wnioskowanej informacji są raczej czynnościami technicznymi, zmierzającymi do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji. Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jednakże traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne.".

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie brak jest należytego uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a to z kolei nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny, czy organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na właściwym organie. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji przez organ odwoławczy skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że to na organie, jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, spoczywa obowiązek powiadomienia skarżącego i uzasadnienia swojego stanowiska, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną i w związku z tym należy wykazać szczególnie istotny interes publiczny.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie poinformował skarżącego, że wnioskowane dane dotyczące opinii pisemnych sporządzanych przez R. R. w latach 2013 – 2018 stanowią informację przetworzoną, którą organ nie dysponuje i w celu jej przygotowania należy dokonać ręcznej weryfikacji bardzo obszernej dokumentacji źródłowej za powyższe lata, w tym częściowo już zarchiwizowanej oraz iż sporządzenie kopii faktur wymaga od organu zaangażowania pracowników do wykonania tej czynności.

Jednakże w żadnym stopniu nie wskazał, że żądanie zawarte w pkt 2 wniosku dotyczące wynagrodzenia otrzymanego przez ww. biegłego w latach 2013 – 2018 z tytułu wydanych opinii, o których mowa wyżej, ze wskazaniem kwot wynagrodzenia przyznanego w poszczególnych latach, jest informacją przetworzoną.

Tymczasem w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji odmówił udzielenia skarżącemu tejże informacji zawartej w pkt 2 wniosku uzasadniając to faktem, że skarżący nie podał szczególnie istotnego interesu publicznego w tym zakresie właśnie ze względu, że jest to informacja przetworzona.

Wskazać należy również organowi, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga wykazania, o ile uzna, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, wykazania jedynie, w jaki zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast nie uzależnia udostępnienia tej informacji – a co organ również argumentuje odmowę udostępnienia żądanej informacji – od wykazania ponadto, w jakiej formie lub w jaki sposób skarżący może te dane wykorzystać, aby przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Reasumując, wnioskodawca wskazując szczególnie istotny interes publiczny, nie musi jednocześnie wykazywać, jakimi konkretnie i realnie możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego i wobec powyższego organ nie miał prawa oczekiwać od skarżącego podania tej informacji, bowiem w ten sposób narusza on prawo, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wskazania Sądu, a następnie rozstrzygnie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ zważy, że decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Również ewentualne zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z ustawy, winno być przekonująco wykazane w decyzji. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że w świetle powołanych wyżej zasad konstytucyjnych oraz przepisów ustawy, należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązek rzetelnego, przekonującego uzasadnienia decyzji odmownej, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.