Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 611/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27 ust. 1, art. 23 ust. 2a, ust. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 2145
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 lutego 2022 r. nr DOP-WOŚ.414.53.2021.2.DT w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr DOP-WOŚ.414.53.2021.3.DT z dnia 9 lutego 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska negatywnie zaopiniował wniosek [...] Sp. z o.o. ([MFW...]), o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem "Morska Infrastruktura Przesyłowa [...] do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Infrastruktury, pismem z dnia 15 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska o wydanie opinii w sprawie wniosku [...] sp. z o.o. ("Inwestor") o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem "Morska infrastruktura przesyłowa [...]", do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (UUUK). Inwestycja będzie obejmowała budowę zewnętrznej infrastruktury przesyłowej w obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej RP, składającej się z systemu podmorskich kabli energetycznych (kabli eksportowych) zagłębionych w dnie morskim, która ma służyć przesyłowi na ląd energii elektrycznej wyprodukowanej w Morskiej Farmie Wiatrowej [...] i/lub innej, która będzie korzystała z planowanego przyłącza.

Z przedłożonych do zaopiniowania materiałów wynika, iż Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń (PSZW) w polskich obszarach morskich dla projektu morskiej farmy wiatrowej. Projektowana MFW [...] miałaby zostać zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem [...], zdefiniowanym w Załączniku 4 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz. U. poz. 935), w jego zachodniej części, w odległości ok. 26 km od linii brzegowej, na wysokości gmin [...] i [...] pow. [...], woj. [...].

Powierzchnia akwenu przeznaczonego na realizację i eksploatację opiniowanego przedsięwzięcia wynosi około 10 km2. Przyłącze od strony morza rozpoczyna swój bieg przy zachodniej granicy obszaru [...] określonego w załączniku 2 do ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, z późn. zm), ("ustawa offshore"), na wysokości gminy [...] i biegnie niemal równolegle do linii brzegu morskiego na odcinku o łącznej długości około 7,7 km. Projektowana szerokość korytarza przewidzianego pod lokalizację kabli wynosi do około 1,7 km na całej jego długości do punktu połączenia z korytarzem przedsięwzięcia pn. "Morska infrastruktura przesyłowa [...]", w którym poszerza się do około 3,7 km.

Minister Klimatu i Środowiska wyjaśniając przyczyny negatywnego zaopiniowania ww. wniosku wskazał, iż Inwestor nie precyzuje z jakich innych morskich farm wiatrowych miałaby być wyprowadzana moc wnioskowanym do budowy przyłączem. Z informacji pozyskanych przez Ministra Klimatu i Środowiska, zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej (SIPAM), potwierdzonych przez Ministra Infrastruktury, wynika, że [...] Sp. z o.o. nie dysponuje obecnie prawomocnym pozwoleniem na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń (PSZW) dla żadnej morskiej farmy wiatrowej, zaś dla wniosków o PSZW, które złożył Inwestor, minister właściwy ds. gospodarki morskiej wydał na podstawie art. 106 ustawy offshore decyzje o umorzeniu postępowania. Tym samym, zdaniem organu, Inwestor nie może jednoznacznie wskazać, z której morskiej farmy wiatrowej oraz z jakiego jej punktu będzie wyprowadzana infrastruktura przesyłowa, a co za tym idzie nie może wskazać precyzyjnych jej współrzędnych w obszarze wyłączenia strefy ekonomicznej.

Organ zwrócił również uwagę, że we wskazanym przez Inwestora obszarze [...] zawiera się kilka obszarów, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe zgodnie z Załącznikiem nr 2 do ustawy offshore. Na obecnym etapie Inwestor jest jednym z wielu podmiotów, które dopiero zamierzają ubiegać się o wydanie PSZW dla morskich farm wiatrowych w obszarach z ww Załącznika, a zatem nie można przesądzić czy stosowne pozwolenie uzyska.

Mając na względzie brak PSZW dla morskiej farmy wiatrowej, z której przedsięwzięcie pn. "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" miałoby wyprowadzać moc, wydanie decyzji lokalizacyjnej dla ww. inwestycji, na obecnym etapie, spowodowałoby, że infrastruktura przesyłowa prowadziłaby donikąd i niemożliwe byłoby wyprowadzenie nią mocy do sieci elektroenergetycznej.

Organ nadto wskazał, iż niezbędnym krokiem w realizacji inwestycji morskich farm wiatrowych jest uzyskanie PSZW, wynikającego z art. 23 ustawy o obszarach morskich. W opinii Ministra wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla budowy przyłącza elektroenergetycznego dla morskiej farmy wiatrowej, co do której na obecnym etapie Inwestor nie może być pewien czy uzyska PSZW, spowodowałoby wyłączenie obszaru na okres ważności tego pozwolenia i brak możliwości wykorzystania tego obszaru przez inwestora, który uzyska PSZW dla budowy morskiej farmy wiatrowej. Podkreślenia wymaga, że zgoda na układanie i utrzymywanie kabli wydawana jest na okres minimum 10 lat (w przypadkach, o których mowa w art. 26 ust. 6 pkt 1 ustawy o obszarach morskich) do maksymalnie 35 lat, a więc zajęcie obszarów morskich objętych ww. zgodami jest działaniem długoterminowym i mogącym w sposób znaczący wpływać na potencjał rozwoju morskiej energetyki wiatrowej oraz bilans elektroenergetyczny kraju. Powyższe oznacza nie tyle całkowitą blokadę wyprowadzenia mocy, co ograniczenie dostępu do obszarów najbardziej efektywnych ekonomicznie, co z kolei może mieć kluczowe znaczenie dla wysokości pomocy publicznej przyznawanej w ramach polskiego systemu wsparcia dla morskich farm wiatrowych. Jednocześnie, wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla budowy przyłącza elektroenergetycznego dla morskiej farmy wiatrowej, co do której na obecnym etapie Inwestor nie może być pewien, czy uzyska PSZW powodowałoby zablokowanie obszaru na okres ważności tego pozwolenia i brak możliwości wykorzystania tego obszaru, a tym samym brak możliwości wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej przez inwestora, który uzyska PSZW dla jej budowy. Brak realizacji inwestycji i wyprowadzenia z niej mocy zgodnie z przyjętym w PEP2040 harmonogramem, będzie powodował niedobory mocy w polskim systemie elektroenergetycznym, co w konsekwencji wpłynąć może na obniżenie bezpieczeństwa energetycznego kraju stanowiącego element bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich.

Skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 lutego 2022 r. nr DOP-WOŚ.414.53.2021.3.DT, złożyła spółka [...] sp. z o. o. ("Skarżący" lub "Spółka"), działająca poprzez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich poprzez wydanie negatywnej opinii, wskutek:

• błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich poprzez przyjęcie nieprawidłowego założenia, że wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, w oparciu o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa uregulowaną w art. 23 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, podczas gdy wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu podstaw do odmowy dokonania powyższego uzgodnienia określonym w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich, a art. 23 ust. 3 wskazuje przesłankę zagrożenia "bezpieczeństwa i obronności państwa", która może zostać spełniona jedynie wskutek zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz obronności państwa jednocześnie, ewentualnie, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich, poprzez niezasadne przyjęcie, że wydanie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem SWG spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego państwa, a tym samym wypełni przesłankę wystąpienia zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa;

• niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich i przyjęcia, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich, podczas gdy Minister Klimatu i Środowiska nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 w związku z art. 27 ust. la ww. ustawy), że wydanie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem skarżącej może spowodować takie zagrożenie;

- art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w związku z art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez SWG pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych, wydanego zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa;

- art. 27 ust. la w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich w związku z art. 6 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia podjętego w ww postanowieniu na podstawie dokumentu, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, tj. Polityki energetycznej Polski do 2040 r. przyjętej uchwałą Rady Ministrów, podczas gdy Minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy na podstawie przepisów odrębnych - czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą uchwały podejmowane przez Radę Ministrów; a także:

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Ministra Klimatu i Środowiska, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a), o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z postanowień wymienionych w pkt. 3.1.3. skargi, na okoliczność odstąpienia przez Ministra od utrwalonej praktyki rozstrzygania odrębnych spraw administracyjnych w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Nadto, na podstawie art. 248 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] do przedstawienia kopii decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. (pozwolenia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z Morskiej Farmy Wiatrowej [...] wydanej na rzecz [...] sp. z o.o.), stanowiącej dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu na okoliczność potwierdzenia stosowania w przeszłości przez organy administracji publicznej praktyki polegającej na wydawaniu decyzji lokalizacyjnych dotyczących kabli podmorskich dla wyprowadzenia mocy z przyszłej morskiej farmy wiatrowej mimo równoczesnego nieposiadania PSZW przez adresata takich decyzji;

2) zobowiązanie ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury) o przedstawienia kopii decyzji z dnia 13 stycznia 2016 r. nr MFWK/5/15/ DTM.VIL53.l89.2015.MT.3 wydanej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (uzgodnienia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z Morskiej Farmy Wiatrowej [...] wydanej na rzecz [...] sp. z o.o.) - stanowiących dowody faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów na okoliczności wskazane w punkcie 3,1,6 uzasadnienia skargi;

3) zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania postanowienia, wskazując Ministrowi sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj, wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej RP;

4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska nr DOP-WOŚ.414.53.2021.3.DT z dnia 9 lutego 2022 r., wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (u.o.m.).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.m. układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w tym zakresie po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych – również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W myśl zaś art. 27 ust. 1a do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6, 8 ustawy o obszarach morskich (u.o.m.).

Z kolei stosownie do art. 23 ust. 2a u.o.m. organy, o których mowa w ust. 2 (w tym minister klimatu i środowiska) wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5. Powyższe zagrożenia zostały enumeratywnie wymienione w ust. 3 arat. 23 u.o.m.

Oceniając kwestionowane postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że Minister nie dopuścił się naruszenia wskazanej w skardze regulacji prawnej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania tego, że "bezpieczeństwo energetyczne państwa" nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa, a w konsekwencji że zaskarżone postanowienie narusza art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 u.o.m. (zarzut I.1.a oraz zarzut I.1.b skargi).

W ocenie Sądu Minister – opiniując wniosek – był jak najbardziej uprawniony do tego aby powołać się na bezpieczeństwo energetyczne, które niewątpliwie jest jedną z kluczowych "składowych" bezpieczeństwa państwa jako stanu "pewności, spokoju, zabezpieczenia, braku zagrożenia, wolności od strachu oraz ochronę przed niebezpieczeństwem" (zob. D. Lerner, A Dictionary of the Social Sciences, Londyn 1964, s. 629). Podobny pogląd wyrażono w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. , sygn.. VII Aga 920/19, Legalis: 2610455, w którym wskazano, że: "Nie można nadto pomijać, że bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedną z kluczowych wartości systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem m.in. z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska ma obowiązek strzec bezpieczeństwa swoich obywateli, zaś jednym z jego elementów niewątpliwie jest bezpieczeństwo energetyczne". Należy dodać także, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest uregulowana m. in. w powołanym wyżej Prawie energetycznym, zatem nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty skargi, jakoby brak było przepisów odrębnych, w oparciu o które można zrekonstruować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

W kontekście powyższego Sąd wskazuje, iż zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1893, z późn. zm.). Minister Klimatu i Środowiska jako organ kierujący m.in. działami - energia i klimat, odpowiada za opracowanie i realizację polityki energetycznej państwa oraz bierze udział w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej. Odpowiada także za bezpieczeństwo energetyczne kraju, w tym bezpieczeństwo dostaw energii, surowców energetycznych i paliw, a także za wdrażanie polityki klimatycznej Unii Europejskiej, w tym, w zakresie zarządzania środkami na cele transformacji ekologicznej i klimatycznej, w szczególności zarządzania aukcjami uprawnień do emisji gazów cieplarnianych oraz zagospodarowania uzyskanych w ich wyniku środków, z uwzględnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania, iż "bezpieczeństwo energetyczne państwa" nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa, a w konsekwencji że zaskarżone postanowienie narusza art. 27 ust. 1a w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 u.o.m. (zarzut I.1 a i I 1b). Wyjaśnić dodatkowo należy, że przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Oczywistym jest, że energia elektryczna jest niezbędna do funkcjonowania państwa polskiego, a potrzeby na energię będą tylko rosły chociażby z powodu rozwoju cyfryzacji społeczeństwa i gospodarki. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczności realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. miksie energetycznym energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe.

Nie jest także zasadny zarzut skargi (zarzut I.2) podważający twierdzenie, że warunkiem wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, jest posiadanie przez skarżącą spółkę pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych (PSZW). W ocenie Sądu Minister opiniując negatywnie wydanie wskazanego wniosku zasadnie powołał się na obawę wystąpienia jednego z zagrożeń wskazanych w ustawie, tj. na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.). Wskazać trzeba, że Minister słusznie dostrzegł, że wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej (tzw. decyzja UUUK) dla podmiotu, który nie posiada jeszcze pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 23 u.o.m. (tzw. decyzja PSZW) mogłoby potencjalnie zagrażać bezpieczeństwu państwa w ten sposób, że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW. W konsekwencji rodziłoby to zagrożenie wstrzymania/ograniczenia rozwoju farm wiatrowym, a uzyskiwanie energii właśnie z takich źródeł jest w interesie gospodarki narodowej (jako cel długoterminowy) i niewątpliwie przyczyniałoby się do zapewnienia bezpieczeństwa (w tym energetycznego) państwa. Ponadto, co także istotne, wydanie dla podmiotu decyzji UUUK, który planuje dopiero inwestycję posadowienia morskiej farmy wiatrowej i nie posiada jeszcze decyzji PSZW mogłoby stworzyć nieuzasadnioną przewagę wobec innych podmiotów. Zatem ,w ocenie Sądu, Minister słusznie uznał, że powyższe może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego, które niewątpliwie (jak wskazano powyżej) mieści się w definicji bezpieczeństwa państwa. Co prawda podzielić należy twierdzenie skarżącej Spółki, że żaden przepis aktualnie obowiązującego prawa wprost nie uzależnia wydania decyzji UUUK od uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, niemniej należy wskazać, że systematyka uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji (art. 23 – decyzja PSZW, art. 26 – decyzja PULWUUK, art. 27 decyzja UUUK) wskazuje na kolejność uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji. Należy zatem zaakceptować przyjętą interpretację przepisów przez Ministra, która, zdaniem Sądu, mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni, a która wynika z wykładni o charakterze systemowym i funkcjonalnym.

Trzeba zwrócić uwagę, że kwestia układania i utrzymania kabli została uregulowana w u.o.m. po zagadnieniu wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp. Jednocześnie z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec wzniesienia sztucznej wyspy.

Sąd stwierdza, iż Inwestor, przed zapoczątkowaniem w ogóle budowy morskiej farmy wiatrowej (bardzo kosztownej inwestycji), winien posiadać wiedzę czy realizacja tej inwestycji jest w ogóle możliwa, a także czy możliwe będzie podłączenie kabli wyprowadzających energię z tych odnawialnych źródeł do krajowej sieci elektroenergetycznej. Zatem za zasadną należy przyjąć wykładnię przepisów i stanowisko Ministra w tym względzie. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie: nieprawomocne wyroki z dnia: 29 marca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1835/21, 9 maja 2022 r., sygn.. akt IV SA/Wa 186/22, 11 maja 2022 r., sygn. IV SA/Wa 253/22, 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 569/22, wszystkie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela, stąd niemal dosłownie się nim posługuje.

Za niezasadne uznać też należy zarzuty skargi (zarzut I.3), związane z odwołaniem się przez Ministra do Polityki Energetycznej Polski 2040 (dalej PEP2040). Skarżąca zarzuca tu m.in. naruszenie art. 6 k.p.a. Oczywiście, w świetle art. 87 Konstytucji RP, PEP 2040 nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, że dokument ten nie ma znaczenia przy ocenie, czy Minister, jako organ powołany do realizacji polityki energetycznej państwa, nie naruszył prawa opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji kabli podmorskich. Należy przypomnieć, że dokument ten ma formę uchwały Rady Ministrów (podejmowanej na wniosek Ministra Klimatu i Środowiska), której podstawę stanowi art. 15a ust. 1 Prawa energetycznego. Dokument ten wiąże aparat administracyjny podległy Radzie Ministrów oraz określa założenia, na jakich powinna być oparta polityka energetyczna państwa. W szczególności, w świetle tego dokumentu, kierunkiem długoterminowym jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego m. in. poprzez wdrożenie energetyki jądrowej i energetyki wiatrowej na morzu. Jeżeli chodzi o zaplanowaną moc energetyki wiatrowej na morzu, to zgodnie z PEP2040, moc zainstalowana winna osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz 11 GW w 2040 r. Kontrola aktów administracyjnych, w ramach których Minister opiniuje określone przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa, musi uwzględniać specyfikę takiej działalności administracji publicznej. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych, które mają przede wszystkim charakter ekonomiczny oraz geopolityczny, a nie prawny. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., IV SA/Wa 897/20, CBOiSA).

Podsumowując, Minister był uprawniony do dokonywania ocen co do zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa posiłkując się m. in. PEP2040.

Nie jest także zasadny zarzut (zarzut II.1 skargi) naruszenia przez Ministra przepisu art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym. Należy podkreślić, że z samego faktu, że w przeszłości Minister dopuszczał wykładnię, że możliwe jest wydanie decyzji pozwalającej na układania i utrzymywanie czy uzgadniającej lokalizację kabli (w trybie art. 26 czy 27 u.o.m.) bez uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Nawet jeśli uznać, że podane w skardze informacje są wiarygodne, to nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce". Stąd też Sąd nie wzywał o nadesłanie wnioskowanych w skardze decyzji. W ocenie Sądu bowiem Minister może zmienić swoje stanowisko jeżeli dotychczasowa praktyka była niezgodna z prawem.

Warto podkreślić, że przepis art. 8 k.p.a. odnosi się do nieodstępowania od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Jedną z przyczyn odstąpienia przez organ od stosowania dotychczasowej praktyki jest dojście do wniosku, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I FSK 494/17, CBOSA i przytoczone tam orzeczenia TSUE i piśmiennictwo). W okolicznościach niniejszej sprawy Minister przyjął taką wykładnię przepisów, która w sposób jak najlepszy chroni bezpieczeństwo państwa (energetyczne) poprzez jak najszersze umożliwienie wykorzystania akwenów morskich do wytwarzania energii z morskich farm wiatrowych i wyeliminowanie sytuacji, które powodowałyby "blokadę" wykorzystania tych obszarów. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa państwa uzasadniała więc zmianę praktyki orzeczniczej jeśli do niej doszło.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 1 u.o.m. w zw. z art. 6 k.p.a. W kontekście powyższego należy wskazać, iż w obecnym stanie prawnym, nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej, niż posiadanie PSZW. Mimo że PSZW jest tylko jednym z potrzebnych do uzyskania pozwoleń, stanowi ono jednak podstawę dla realizacji inwestycji jaką jest morska farma wiatrowa, czego zdecydowanie nie gwarantuje pozwolenie na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych. Jak wskazał Minister Klimatu i Środowiska, co należy podkreślić, dla obowiązujących PSZW inwestorzy wnieśli tzw. opłatę dodatkową, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich, której wysokość jest pochodną wartości przedsięwzięcia i liczona jest w setkach tysięcy, a nawet milionach złotych. Przedsiębiorcy, którzy wnieśli te opłaty rozwijają przedsięwzięcia, uzyskując kolejne decyzje administracyjne, tym samym zwiększając prawdopodobieństwo realizacji inwestycji. Minister Klimatu i Środowiska pozostaje na stanowisku, że obszary morskie stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa sposób. Umożliwienie wnioskodawcom otrzymania pozwolenia, czy uzgodnienia na poprowadzenie przyłącza według kolejności składanych wniosków, bez uwzględnienia decyzji administracyjnej rozpoczynającej proces realizacji morskiej farmy wiatrowej, jaką jest PSZW, może doprowadzić do sytuacji, w której inwestor będzie posiadał zgodę na lokalizację kabla ale nie będzie posiadał PSZW. W takich przypadkach podmioty posiadające PSZW znajdą się w sytuacji, gdzie zagrożone będzie wyprowadzenie energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych, co w konsekwencji może zagrozić realizacji celów wynikających z PEP2040. Z tego powodu Minister Klimatu i Środowiska, jako minister właściwy do spraw energii, jest zobowiązany do podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych. Minister Klimatu i Środowiska, przez wpływ na racjonalne i efektywne dysponowanie obszarami morskimi, w których może być umiejscowiona infrastruktura przesyłowa, zabezpiecza możliwość wyprowadzenia energii wytworzonej w morskich farmach wiatrowych i wprowadzenie jej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, co jest kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa.

Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 82 ustawy offshore, zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy musi spełniać szereg wymagań, m.in. technicznych. Utrwaloną praktyką jest dobór optymalnej kablowej linii eksportowej po określeniu mocy elektrycznej, która będzie wyprowadzana z morskiej farmy wiatrowej, co podkreśla praktyka inżynierska oraz renomowane standardy techniczne, np. [...]. Taką moc określają charakterystyczne parametry techniczne przedsięwzięcia w PSZW, w którym wskazuje się wielkość minimalną oraz maksymalną (w wyrażeniu mocy zainstalowanej w jednostce megawatów elektrycznych) planowanej inwestycji. Określenie minimalnej lub maksymalnej mocy zainstalowanej jest podstawowym czynnikiem nawet wstępnego doboru konstrukcji kabli, w tym m.in. liczby i przekroju znamionowego żył roboczych, które determinować będą takie parametry techniczne jak obciążalność prądową długotrwałą, spadek napięcia, wytrzymałość zwarciową czy maksymalną odległość pomiędzy kablami wyprowadzenia mocy, a w konsekwencji pas zajętości powierzchni (korytarz kablowy) przez kablową linię eksportową. Pas zajętości z kolei uwarunkowuje niezbędne do zastosowania rozwiązania technologiczne umożliwiające ochronę czy sposób umocowania kablowej linii eksportowej do dna morskiego. Optymalny, zgodny z typową praktyką inżynierską, dobór elementów wyprowadzenia mocy zapewni równowagę pomiędzy realnymi potrzebami wyprowadzenia mocy a nakładami inwestycyjnymi.

Nadto, Sąd także się zgadza ze stanowiskiem Ministra, iż blokada obszaru na czas obowiązywania UUUK stanowi zagrożenie dla terminowej realizacji farmy wiatrowej w ramach drugiej fazy systemu wsparcia. Niezależnie od tego czy okres ten będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało negatywny i długoterminowy skutek, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju, ponieważ może uniemożliwić wyprowadzenie mocy z wybudowanej morskiej farmy wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się naruszenia, istotnych dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia, przepisów postępowania administracyjnego. Sąd bowiem uznał, że w toku postępowania organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., w konsekwencji prawidłowo rozpoznał sprawę - wydając kwestionowane postanowienie dotyczące przedmiotowej opinii, z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W tych okolicznościach zatem, działając na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.