Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 226/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, 174 pkt. 1 i 2 , 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.129 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 8 w zw. z art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 434/09 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 434/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją znak (...) z dnia (...) stycznia 2008r. Starosta Radomski działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej K.p.a. ) oraz art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 6 i art. 128 ust. 1, 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 1 a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Zakrzew - orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości należących do A i M małżonków S. poprzez pozbawienie ich prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Janiszewie, oznaczonej nr (...), stanowiącej ich własność na prawach wspólności małżeńskiej, dla której Sąd Rejonowy w Radomiu prowadzi księgę wieczystą KW (...). Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Zakrzew z przeznaczeniem na cel publiczny - pod budowę publicznej szkoły podstawowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami sportowymi. Przejście własności w/w nieruchomości na Gminę Zakrzew nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Ustalił na rzecz małżonków i M S. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w łącznej wysokości 1.067.900,00 (jeden milion sześćdziesiąt siedem tysięcy dziewięćset) złotych. Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od daty, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odszkodowanie wypłaci Wójt Gminy Zakrzew.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż A. i M. małżonkowie S. są na prawach wspólności małżeńskiej majątkowej współwłaścicielami nieruchomości położonych w J.. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zakrzew działka nr (...) znajduje się w obrębie terenu UO z przeznaczeniem pod budowę publicznej szkoły podstawowej, z uzupełniającym przeznaczeniem terenu pod małogabarytowe urządzenia sportowe, zieleń urządzoną, parkingi oraz obiekty mieszkalne związane z funkcją podstawową i rekreacją czynną oraz z dopuszczającym przeznaczeniem pod urządzenia infrastruktury technicznej. Działka nr (...) znajduje się natomiast w obrębie terenu o symbolu US z przeznaczeniem gruntów pod urządzenia sportowe związane z publiczną szkołą podstawową, z uzupełniającym przeznaczeniem pod rekreację czynną.

Stwierdził, iż wobec planów realizacji zamierzonej przez Gminę Zakrzew inwestycji - budowy szkoły podstawowej, niezbędnym było przejęcie w/w gruntów na własność. Sporne interesy stron wyłączyły możliwość zawarcia umowy cywilnej, koniecznym było więc wdrożenie postępowania wywłaszczeniowego. Starosta podał, iż okoliczność że planowana inwestycja - budowa szkoły podstawowej, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniała orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości. Nadto organ podał, iż wysokość należnego z tego tytułu odszkodowania ustalona została według wartości rynkowej nieruchomości na dzień wydania decyzji, w oparciu o opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009r., znak (...) Wojewoda Mazowiecki biorąc za podstawę przepisy art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Zakrzew, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo przestawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując przepisy art. 112 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 6 oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiódł, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego, lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Opinia stanowiąca podstawę ustalenia przez organ I instancji wysokości należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania została w postępowaniu odwoławczym zakwestionowana przez stronę postępowania - Wójta Gminy Zakrzew, który pismem z dnia 11 stycznia 2008r. zwrócił się do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o wydanie opinii w odniesieniu do złożonej przez rzeczoznawcę majątkowego ekspertyzy. Jednocześnie strona wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wydania stanowiska przez ww. podmiot w tym przedmiocie. Przedstawiona w dniu 24 kwietnia 2008r. przez Wójta Gminy Zakrzew, ocena opinii rzeczoznawcy majątkowego, kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. W opinii tej stwierdzono, iż przedstawiona ekspertyza sporządzona została bez dopełnienia zasady szczególnej staranności. Błędy i braki dokumentu mają wpływ na ustaloną wartość nieruchomości, co wyłącza jego zastosowanie do określenia rzetelnej ceny nieruchomości według jej wartości rynkowej. Nieistotny w ocenie organu II instancji jest fakt, iż o ocenę operatu szacunkowego wystąpiła strona postępowania i uczyniła to już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Okoliczność ta wobec stwierdzenia wad przedstawionego operatu jest marginalna. Kluczowe znaczenie w ocenie organu ma natomiast fakt, iż przedstawiona przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ocena operatu stwierdza, iż dokument ten został sporządzony w sposób wadliwy i wobec tego faktu nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania decyzji wywłaszczeniowej. W konkluzji organ odwoławczy uznał, iż rozpoznając sprawę w I instancji Starosta Radomski dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. , zaniechał bowiem wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Powyższa okoliczność w ocenie Wojewody Mazowieckiego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli A. i M. małżonkowie S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podając treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952r. do Konwencji z 4 listopada 1950r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiedli, iż państwo chroni własność. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach określonych przepisami prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, które powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego prawa. Wartość odszkodowania jest ustalana według stanu i wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie. Określenie stan nieruchomości obejmuje stan prawny i faktyczny nieruchomości, a więc rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości, położenie nieruchomości, rodzaj użytków, sposób zagospodarowania i zabudowania nieruchomości, funkcję użytkową nieruchomości oraz jej wartości krajobrazowe i zabytkowe. Powyższe okoliczności przesądzające o stanie nieruchomości winny być ujmowane szeroko, co pozwala na ustalenie słusznego odszkodowania. Na ustalenie wartości rynkowej nieruchomości ma wpływ w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomości.

Wskazali, że wartość rynkową nieruchomości ocenia się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Opinia rzeczoznawcy nie ma jednak znaczenia procesowego, gdyż w razie sporu nie można się na nią powoływać. Decyzja organu na więc charakter arbitralny, bowiem może nie uwzględniać opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Nadto skarżący oświadczyli, że przedstawiony przez stronę postępowania -Wójta Gminy Zakrzew prywatny dokument (opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) oceniający operat szacunkowy jest sprzeczny z procedurą wywłaszczenia i nie powinien być brany pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z przedłożonej opinii Zespołu Arbitrażowego wynika, że ujawnione w operacie szacunkowym błędy i wady uniemożliwiają uznanie jego przydatności do celu dla jakiego został sporządzony. Stwierdzone błędy i braki miały istotny wpływ na wynik procesu szacowania nieruchomości. Przy tak jednoznacznym stanowisku Zespołu Arbitrażowego nie było podstaw do przyjęcia opinii rzeczoznawcy jako podstawy do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zespół wskazał na konkretne błędy merytoryczne mające wpływ na określenie wartości nieruchomości - przyjęcie tymczasowego fizycznego stanu użytkowania (działka nie zagospodarowana) za stan użytkowania nieruchomości niezgodny z celem wywłaszczenia, przyjęcie błędnej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznie przyjęcie błędnych założeń w przeprowadzonych obliczeniach, brak wyczerpującej analizy i charakterystyki stosownego segmentu rynku nieruchomości, brak wyczerpującego opisu nieruchomości porównawczych pod względem cech rynkowych, nieodpowiedni wybór atrybutów cenotwórczych w procedurze porównawczej, brak krytycznej oceny wyniku szacowania, pomimo iż wartość jednostkowa gruntu z prawem zabudowy została określona poniżej wartości jednostkowej gruntu z ograniczonym prawem zabudowy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy, stwierdził, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Na gruncie niniejszej sprawy zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszoinstancyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przyjął bowiem jako podstawę obliczenia wartości odszkodowania wadliwie sporządzoną opinię rzeczoznawcy majątkowego. Uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, co do istoty sprawy, prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S. i m. S. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj. art. 129 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 8 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie okoliczności wynikającej z wykładni językowej cytowanego przepisu, że Starosta Radomski - jako organ wydający decyzję w sprawie odszkodowania nie jest w żaden sposób związany wyceną rzeczoznawcy - którą bierze pod uwagę jedynie jako jeden z dowodów w sprawie ustalenia "słusznego odszkodowania" o którym stanowi art. 8 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw.

z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w kontekście Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagane jest dalsze przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego.

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku przepisami prawa materialnego art. 134 P.p.s.a. (także w art. 145 § 1 pkt 1 z urzędu) poprzez rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego które niezasadnie faktycznie wchodzi w kompetencje Starosty Radomskiego i rozstrzyga o sposobie określenia odszkodowania i jego wysokości - pomijając zasadniczy wątek sprawy którym jest rozstrzygnięcie zasady co do postępowania przy wywłaszczaniu nieruchomości i wykładni prawa materialnego zawartego w Konstytucji oraz obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, iż ich sprawa jest już wyjaśniana od trzech lat w postępowaniu administracyjnym i materiał dowodowy jest zebrany w stopniu wystarczającym do podjęcia decyzji merytorycznej. Ich zdaniem w sposób błędny Sąd pierwszej instancji wywodzi, że należy jeszcze przeprowadzać postępowanie dowodowe w kontekście naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przekroczył tym samym kompetencje określone art. 3 §1 P.p.s.a., ponieważ zamiast zająć stanowisko w zakresie ustalenia czy skarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego i rozstrzygnąć w kontekście art. 134 (także w kontekście art. 145 paragraf 1. pkt 1 z urzędu) P.p.s.a., niezasadnie faktycznie wszedł w kompetencje Starosty Radomskiego i rozstrzygnął o sposobie określenia odszkodowania i jego wysokości dając zalecenia niezgodne z obowiązującym prawem materialnym. Wdając się w rozważania co do wysokości odszkodowania Sąd ten całkowicie pominął zasadniczy wątek sprawy którym jest rozstrzygnięcie co do zasad postępowania przy wywłaszczaniu nieruchomości i wykładni prawa materialnego zawartego w Konstytucji oraz obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący kasacyjnie podnieśli ponadto, że szkoła dla Gminy Zakrzew na ich nieruchomości nigdy nie powstanie, albowiem ze strony Gminy Zakrzew nie ma zainteresowana wywłaszczeniem na jej budowę. Brak środków własnych Gminy uniemożliwia stawianie obiektów sportowych, a bezpośrednie sąsiedztwo Radomia i możliwość dojazdu do każdej wybranej szkoły z różnymi poziomami nauki lub jakiegokolwiek zdecydowanie bardziej nowoczesnego obiektu sportowego z basenem w kompleksie sportowym, aqua parku czy kortem czyni inwestycję kompletnie nieprzydatną. Gmina Zakrzew nie ma nawet zabezpieczonych środków na zapłatę za wywłaszczenie.

W konsekwencji zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji oraz Wójt Gminy Zakrzew nietrafnie wywodzą, że należy ustalić wartość nieruchomości dla odszkodowania kolejną wyceną rzeczoznawcy (są już trzy w aktach sprawy). Dotychczas w trakcie procesu postępowania administracyjnego Wójt nie zgłaszał żadnych uwag do ostatniej wyceny rzeczoznawcy. Skarżący zwrócili także uwagę na fakt, iż na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, a nie rzeczoznawca majątkowy lub Wójt Gminy Zakrzew. Z zapisów artykułu cytowanego wyżej jednoznacznie zdaniem skarżących wynika, że Starosta Radomski - jako organ wydający decyzje w sprawie odszkodowania nie jest w żaden sposób związany wyceną rzeczoznawcy - która bierze pod uwagę jedynie jako jeden z dowodów w sprawie ustalenia "słusznego odszkodowania" o którym stanowi konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem materialną podstawą ustalenia odszkodowania w tym przypadku są przepisy Konstytucji - które mają bezpośrednie zastosowanie o czym stanowi sama Ustawa Zasadnicza oraz niesprzeczne z nią przepisy Ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 8 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 i 80 K.p.a. i art. 3 §1, 134, 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. Żaden z zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2009 r. wydana została na mocy art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego.

W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem powyższa sytuacja zaistniała. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod budowę publicznej szkoły podstawowej w Janiszewie, nie dochował zasady szczególnej staranności. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych działając na wniosek Wójta Gminy Zakrzew z dnia 11 stycznia 2008 r. zakwestionowała ww. operat stwierdzając, że w sposób błędy określa on przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, co ostatecznie przesądziło o zastosowaniu błędnej procedury szacowania. W opinii Komisji ujawnione w przedmiotowym operacie błędy i wady uniemożliwiają uznanie jego przydatności do celu, dla jakiego został sporządzony i nie powinien być on wykorzystywany jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. To oznacza, że w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości operat szacunkowy musi być sporządzony na nowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody Mazowieckiego podzielone przez Sąd pierwszej instancji jest zasadne. Jeżeli operat szacunkowy nie był w pełni zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości - czego Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował - to operat ten nie może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Dowodem w takiej sprawie może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości.

Z przedstawionych wywodów wynika wiec, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/06 oraz w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 624/09 pogląd, że w trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 §2 K.p.a., zatem zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji jest bezpodstawny.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 129 ust. 1. Ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 8 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. sprowadza się w głównej mierze do zakwestionowania potrzeby udziału rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania. Zarzut ten także jest chybiony, bowiem odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustala się i wypłaca według zasad i trybu zawartych w rozdziale 5 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą wydania decyzji o odszkodowaniu jest więc opinia rzeczoznawcy majątkowego, natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz Sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. W niniejszej sprawie na skutek błędów, którymi został obarczony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości zaszła potrzeba dokonania nowej jej wyceny. Istnieje więc konieczność powołania nowego biegłego celem dokonania oszacowania i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania, w którym organ zapewni przestrzeganie reguł przewidzianych K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.