Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 823/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Jolanta Sikorska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2281/05 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej na rzecz H. S. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że H. S. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.). H. S. otrzymał zaświadczenie w trybie art. 218 ust. 1 k.p.a., iż nie jest osoba pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN. Ponieważ nie zgodził się z jego treścią Prezes IPN-u postanowieniem nr [...] z dnia [...], odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że H. S. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy, przyjmując, że żąda on wydania zaświadczenia określonej treści. W uzasadnieniu podał, że w archiwach IPN-u znajdują się dokumenty, z których wynika, że w latach 1968-1070 pozostawał w zainteresowaniu służb bezpieczeństwa, o czym świadczą zachowane akta kontrolno-śledcze oraz mikrofilm. Natomiast na podstawie teczki kontaktu operacyjnego o ps. Albin (mikrofilmu) stwierdzono, że został on w 1969 r. pozyskany do współpracy przez Wydz. IV Dep. III MSW, na zasadzie dobrowolności, którą kontynuował do 1977 r. Okoliczności te zostały także podtrzymane w kolejnym postanowieniu Prezesa IPN-u nr [...] z dnia [...], wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzucono niemożność zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia co do treści zebranego materiału dowodowego, a także zakwestionowano formę rozstrzygnięcia, która nie odpowiada wymogom określonym przez k.p.a., w tym między innymi brak wskazania na dowody zebrane w trakcie postępowania, które wpłynęły na treść podjętego rozstrzygnięcia. Nadto H. S. zaznaczył, że wniosek jego inicjujący postępowanie winien być potraktowany jako "wniosek o usunięcie naruszenia prawa w postępowaniu".

W uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stwierdził, że dopiero przyznanie wnioskującemu statusu pokrzywdzonego stworzy mu możliwość zapoznania się z materiałami zgromadzonymi na jego temat w archiwum IPN-u, zgodnie z normą art. 30 ust. 2 powołanej ustawy. Bez znaczenia zatem, zdaniem Prezesa IPN, pozostaje kwestia w jakiej formie Instytut dokona rozstrzygnięcia – decyzją, czy poprzez wydanie zaświadczenia. Nadto Prezes podkreślił, że Instytut nie prowadzi postępowania mającego na celu zbadanie czy informacje zawarte w dokumentach odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, nie ma wpływu na treść dokumentów oraz nie może dokonywać własnej interpretacji informacji, jakimi w wyniku poszukiwań archiwalnych dysponuje. Stąd nie prowadzi postępowania dowodowego i bada jedynie treść dokumentów znajdujących się w jego zasobach archiwalnych. Jedyną możliwością rozpatrzenia zastrzeżeń wnioskodawcy do treści wydanego zaświadczenia było, w ocenie organu, wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W skardze H. S. zarzucił organowi rozstrzygnięcie sprawy w formie postanowienia, podczas gdy on domagał się wydania decyzji. Nadto zauważył, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu winien postępowanie swe zawiesić, mając na względzie, że w tym samym czasie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczyło się postępowanie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zgodności niektórych przepisów ustawy o IPN z przepisami Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że w jego ocenie sprawa o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ustawy o IPN przez Trybunał Konstytucyjny nie stanowiła zagadnienia wstępnego, uzasadniającego automatyczne zawieszenie niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2281/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 powołanej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały – informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 Kodeksu karnego. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3).

Art. 6 pozostaje w ścisłym związku z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy. Art. 30 ust. 2 przyznaje więc prawo każdemu do wystąpienia z żądaniem do Instytutu rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu jest rozpatrzenie tego żądania. Na podstawie art. 43 powołanej ustawy postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów k.p.a.

Dalej w uzasadnieniu powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2005 r. OSK 1185/04, w którym przyjęto, załatwianie spraw jednostki w przedmiocie statusu pokrzywdzonego następuje w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu i ma formę decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonawczych administracji publicznej, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. W konsekwencji przyjął, że do załatwienia wniosków o uznanie za pokrzywdzonego, nie stosuje się przepisów działu VII k.p.a. regulującego wydawanie zaświadczeń. Zaświadczenie potwierdza tylko ustalony fakt, a nie wynik przeprowadzonego postępowania, zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania takiego wniosku, godzi w prawo do obrony oraz prawo do wysłuchania.

Podzielając słuszność takiego stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż istnieją podstawy do uchylenia postanowień wydanych w niniejszej sprawie.

Słuszność stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. OSK 1185/04 w dużym stopniu podzielił także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04 (OTK ZU 2005, nr 9A, poz. 103). Stwierdził bowiem, że odmowa udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest się pokrzywdzonym z innych przyczyn niż z powodu braku w zbiorach IPN odpowiednich dokumentów, wymaga zajęcia przez IPN stanowiska merytorycznego w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby możliwość kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze, że w tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do kwestii podstaw kwalifikowania osób do kategorii tajnych współpracowników zaznaczył, że inaczej niż dotychczas czynił to IPN, podstawą kwalifikowania nie może być w szczególności Instrukcja o pracy operacyjnej Służby Bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych, jako niestanowiąca aktu normatywnego i oceny należy dokonywać w oparciu o definicję "współpracy" zawartej w przepisach tzw. ustawy lustracyjnej, w brzmieniu nadanym jej pkt 2 wyroku TK z dnia 10 listopada 1998 r., w sprawie o sygn. akt K 39/97. Zapis ten wskazuje, że oceny należy dokonywać po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego, a nie w trybie przepisów Działu VII k.p.a., a więc w postępowaniu uproszczonym kończącym się wydaniem zaświadczenia. Nadto w wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04 Trybunał przyznał osobom zainteresowanym innym niż pokrzywdzony prawo do uzyskania informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących ich dokumentach, a także o sposobie uzyskania w nie wglądu oraz prawo dołączenia do zbioru dotyczących ich dokumentów własnych, uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów lub ich kopii. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 ustawy o IPN we wskazanym zakresie nieprzewidującym tych uprawnień wskazanej kategorii osób, a także niekonstytucyjność art. 35 ust. 2 ustawy o IPN, uzależniającego uzyskanie informacji przez funkcjonariusza, pracownika lub współpracownika organów bezpieczeństwa państwa o dotyczących go dokumentach znajdujących się w archiwum INP od uprzedniego złożenia przez niego oświadczenia Instytutowi o fakcie jego służby, pracy lub współpracy z tymi organami.

Mając to na względzie, Sąd podkreślił, że w ponownie toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu przed Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu skarżący będzie miał możliwość bezwarunkowego (z racji stwierdzenia niekonstytucyjności art. 35 ust. 2 powołanej ustawy) zapoznania się ze zgromadzonymi na jego temat, dostępnymi materiałami archiwalnymi zgromadzonymi przez IPN, a także dołączenia do zbioru dotyczących go dokumentów własnych, uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów lub ich kopii. Organ administracji publicznej będzie natomiast zobowiązany mu to umożliwić. Sąd podkreślił, że wspomniane orzeczenie TK z dnia 26 października 2005 r. w uzasadnieniu stanowi wyraźnie, iż przepisy, których niekonstytucyjność stwierdzono w pkt 1 wyroku TK nie wymagają wyeliminowania z systemu prawnego lecz winny być interpretowane przy bezpośrednim zastosowaniu normy z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP do osób tym przepisem uprawnionych, przy zastrzeżeniu przedmiotowego wyłączenia przewidzianego w art. 39 ustawy o IPN (odnosi się do pkt 1 wyroku TK). Natomiast art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o IPN (pkt 2 wyroku TK) winien być interpretowany przy bezpośrednim zastosowaniu normy z art. 53 ust. 4 Konstytucji RP, w zakresie prawa sprostowania informacji. Stan ten stanowi konsekwencję stwierdzenia niekonstytucyjności art. 35 ust. 2 ustawy o IPN. Przyjęta w wyroku TK formuła rozstrzygnięcia zakłada więc stosowanie ustawy o IPN z uwzględnieniem treści wskazanych w owym wyroku przepisów Konstytucji RP.

Wynika z tego, że realizacja wyroku nie wymaga dokonania zmian legislacyjnych, a zatem przepisy te winny być w ten sposób interpretowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Instytut. Oznacza to, że w tym kształcie winien je stosować Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego.

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji,

2) naruszeniu prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a niezastosowanie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

H. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji. Według art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 115 § 1 Kodeksu karnego. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Art. 30 ust. 2 przyznaje zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu co odpowiada zadaniom Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, które wynikają z preambuły ustawy "Mając na względzie: – zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu, – patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem, – czyny obywateli dokonane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności i godności ludzkiej, – obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wojennych, – a także powinność zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka, jako wyraz naszego przekonania, że żadne bezprawne działania państwa przeciwko obywatelom nie mogą być chronione tajemnicą ani nie mogą ulec zapomnieniu (...)". Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu Pamięci rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu Pamięci jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniami wyznaczonymi w preambule ustawy – powinności zadośćuczynieniu przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka i zastosowaniem wartości przyjętymi w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza prawdy i sprawiedliwości, zachowania przyrodzonej godności człowieka.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Norma ta wyznacza zatem treść działania organu. Przyznanie jej znaczenia wyłącznie funkcji definicji ustawowej nie wyklucza potrzeby dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji. Rozwiązania takie przyjęte są w materialnym prawie administracyjnym, np. pomimo definicji ustawowej bezrobotnego, o przyznaniu statusu bezrobotnego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymaga zatem, przez ustanowienie przesłanek przyznania statusu pokrzywdzonego, dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 tej ustawy nie reguluje formy działania. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem. Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego regulującego wydawanie zaświadczeń nie można stosować do rozpoznawania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznawania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony, prawo do wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Zaświadczenie nie podlega zaskarżeniu, a jedyną możliwością obalenia jego domniemania zgodności z prawdą jest przeprowadzenie przeciwdowodu. W przypadku zaświadczenia, że nie jest osobą pokrzywdzoną, nie ma możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą w tej procedurze.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i przesłanki negatywne (ust. 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która wystąpiła o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informację na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłanką negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej ustanawia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie zarówno przesłanki pozytywnej, jak i przesłanki negatywnej jest wynikiem podjęcia czynności ustalenia tego założonego w normie prawnej stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu.

Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 nie daje tylko podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.