Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 499/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189 a, art. 189 d, art. 189 f ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140mb, art. 140 n
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1 oraz art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988, dalej jako p.r.d.) nałożył na T.B. karę pieniężną w wysokości 600 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty, w przewidzianym terminie, o nabyciu pojazdu marki [...] oznaczonego numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dokument przenoszący prawo własności pojazdu został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2021 r., natomiast dnia 26 sierpnia 2021 r. zostało złożone zawiadomienie o zbyciu przedmiotowego pojazdu, co oznacza, że termin zawiadomienia o zbyciu pojazdu został przekroczony o 98 dni. Następnie organ przytoczył treść art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, oraz wskazał, że w myśl art. 140mb i 140n niezawiadomienie starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej od 200 zł do 1000 zł, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Prezydent podkreślił też, że powyższe przepisy mają służyć poprawie przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia wniosku o rejestrację, wyrejestrowanie pojazdu w określonym terminie czy też ustawowego terminu zawiadomienia o nabyciu, zbyciu pojazdu czy zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym, co w konsekwencji powinno wpłynąć również na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów, prowadzonej przez ministra do spraw informatyzacji.

Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 140n ust. 4 p.r.d., ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Odnosząc się do tych kryteriów organ wskazał w pierwszej kolejności, iż dla przekroczonej liczby dni 98 od daty zaistnienia obowiązku, wysokość kary ustala na poziomie 600 zł. Natomiast o powtarzalności naruszenia - w ocenie organu - można mówić wtedy, gdy liczba wcześniej wydanych decyzji dotyczących nałożenia kary na stronę prowadzonego postępowania w roku bieżącym osiągnie liczbę dwa i kolejną. Wtedy wysokość kwoty kary ustalona na podstawie pierwszego kryterium zostaje powiększona o 50% swojej wielkości. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż powtarzalność naruszenia prawa w badanym przypadku nie miała miejsca w bieżącym roku. Nie stwierdził również, iż strona z tytułu niewykonania obowiązku zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu przedmiotowego pojazdu odniosła korzyści finansowe.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do kwestii istnienia podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art.189f k.p.a., przytaczając jego treść, a następnie stwierdzając, że żadna przesłanka do jego zastosowania w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła.

Na koniec organ uznał, że nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 600 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o zbyciu przedmiotowego pojazdu sprawia, że interes społeczny został zachowany, ponieważ strona została ukarana finansowo, a jednocześnie nałożenie kary będzie spełniało swoją funkcję dyscyplinującą i przyczyni się do nienaruszania przez stronę przepisów prawnych w przyszłości. Nadto organ wskazał, iż zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu strona mogła dokonać osobiście w siedzibie organu I instancji, pocztą tradycyjną lub elektroniczną, za pośrednictwem epuap lub skrzynki podawczej znajdującej się w budynku urzędu, a od kwietnia 2020 r. również za pośrednictwem paczkomatu [...].

Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wywiódł T.B., wnosząc o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Skarżący wyjaśnił, że nie zawiadomił Starosty w wyznaczonym przez przepisy terminie o nabyciu pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] (którego był współwłaścicielem od [...] kwietnia 2018 r.), ponieważ w związku z ciężką chorobą dziadka i koniecznością sprawowania nad nim opieki przebywał poza miejscem swojego zamieszkania. Opiekował się dziadkami w [...], dodatkowo sytuacja epidemiologiczna w Polsce spowodowała, że mając na uwadze wiek dziadków ograniczył kontakty z innymi osobami do niezbędnego minimum. Strona wyjaśniła również, że w urzędzie w [...] otrzymał informację, że ze względu na pandemię terminy zgłoszenia nabycia pojazdu przedłużono do 180 dni. Z pozyskanej informacji wynikało, iż takie terminy przyjęły inne urzędy w kraju, w tym urzędy w [...]. Zaznaczył, że organ prócz ww. okoliczności nie uwzględnił również faktu, iż nałożona kara pieniężna wynosi 600 zł, a nabyta przez niego pozostała część pojazdu miała wartość 900 zł, nadto bez wezwania w najbliższym możliwym terminie dokonał zgłoszenia nabycia pojazdu. Skarżący zarzucił organowi brak wskazania okoliczności, które uwzględniono przy wydawaniu decyzji oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu. Podał również, iż obecnie nie pracuje, nie więc możliwości zapłacenia tak wysokiej kary.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W ocenie Kolegium w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości, że na odwołującym się ciążył obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. od dnia 20 kwietnia 2021 r. bieg rozpoczął 30-dniowy termin na dokonanie zawiadomienia organu o nabyciu przedmiotowego pojazdu, któremu to obowiązkowi strona uchybiła, dokonując zawiadomienia dopiero w dniu 26 sierpnia 2021 r., a więc po upływie terminu. Przy czym termin przekroczył o 98 dni. Zatem organ I instancji miał podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu.

Dalej organ wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, toteż przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności. Stwierdzenie przekroczenia ustawowego terminu do dokonania zgłoszenia nabycia pojazdu nie jest zależne od zaistnienia po stronie zbywcy świadomości co do obowiązku dokonania przedmiotowego zgłoszenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił przyjęte kryteria wyznaczania wysokości nałożonej kary, wynikające z art. 140n ust. 4 p.r.d. Są one jasne, precyzyjne, transparentne, sprawiedliwe i stosowane w drodze analogii do wszystkich spraw z danego zakresu. W sprawie w sposób wystarczający wyjaśniono jakimi kryteriami kierowano się wymierzając karę w wysokości 600 zł.

Według Kolegium prowadząc postępowanie w przedmiocie naruszenia obowiązku zgłoszenia nabycia/zbycia pojazdu organ powinien wziąć pod uwagę regulację z art. 189f § 1 k.p.a. i rozważyć dopuszczalność odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (lub wystosowania wyłącznie pouczenia), oceniając czy waga naruszenia była znikoma. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, bowiem w sprawie nie mamy do czynienia z zaprzestaniem naruszenia prawa oraz brak jest podstaw do uznania, że wstępuje znikome naruszenie prawda. Kolegium nie zgodziło się z takim stanowiskiem organu I instancji, uznając, że w sprawie błędnie przyjęto, że nie ziścił się jeden z warunków umożliwiający odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. zaprzestanie naruszania prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu 26 sierpnia 2021 r. strona zawiadomiła organ o nabyciu pojazdu. Skoro bowiem naruszenie prawa polega tu na naruszeniu terminu do dokonania zgłoszenia nabycia pojazdu, to należy przyjąć, iż dokonanie zgłoszenia z uchybieniem ustawowego terminu stanowi zaprzestanie naruszenia prawa. Pojęcia zaprzestania naruszania prawa nie należy utożsamiać z obowiązkiem przywrócenia przez stronę stanu zgodnego z prawem lub usunięciem skutków naruszenia prawa.

Niezależnie jednak od błędnej wykładni przepisu art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie zaistnienia przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", Kolegium uznało za prawidłowe stwierdzenie, iż w sprawie nie występuje "znikome naruszenie prawa". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika bowiem, że sama możliwość nałożenia kary pieniężnej jest na tyle istotna, że przemawia za uznaniem, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Dodatkowo wyjaśniono, że z centralnej ewidencji pojazdów korzysta wiele podmiotów, zaś uzyskanie przez te podmioty nieprawidłowych lub nieaktualnych danych może mieć istotny wpływ na prowadzone przez te organy czynności, postępowania, rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. T.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

- art. 189c k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przepisów znowelizowanej ustawy k.p.a. w zakresie zastosowania przepisu międzyczasowego, w świetle którego stosuje się ustawę względniejsza dla strony;

- art. 189e k.p.a., przez nieuwzględnienie przepisów znowelizowanej ustawy k.p.a., polegające na braku odniesienia w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną do przesłanki negatywnej, tj. siły wyższej wyłączającej odpowiedzialność, przesądzając o jej wadliwości;

- art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu kary administracyjnej niejednoznaczności obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało negatywne konsekwencje dla strony;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy ocenie wagi naruszenia prawa żadnych okoliczności konkretnej sprawy, co w istocie spowodowało wykluczenie możliwości uwzględnienia jednej z przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt wielu przepisów prawa nie odnoszących się wprost do konkretnej sprawy, przytaczanie ogólnych stwierdzeń nie odnoszących się do meritum sprawy, co czyni ją w wielu miejscach niejasną, niespójną i niebudzącą zaufania do organów państwa i jego rozstrzygnięć;

- art. 35 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w postepowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania oraz niezawiadomienie strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a także pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia przez co wprowadzenie strony w błąd co do istoty rozstrzygnięcia sprawy, co wpłynęło negatywnie na realizację obowiązków osobistych i zawodowych strony, narażając ją na konsekwencje finansowe.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W uzasadnienie wniesionej skargi skarżący podniósł, że organ w toku prowadzonego postępowania nie uwzględnił różnic w przepisach obowiązujących w pierwszej i drugiej połowie 2021 r. Od 1 stycznia do 30 czerwca 2021 r. termin zgłoszenia nabycia pojazdu wynosił 30 dni, natomiast od 1 lipca 2021 r. termin ten wydłużono do 60 dni. Strona zaznaczyła, że zarówno w czasie kiedy miało miejsce naruszenie prawa jak i w okresie wydawania decyzji o ukaraniu karą pieniężną obowiązywały różne przepisy dotyczące terminu zgłoszenia nabycia pojazdu, zatem mając na uwadze przepisy k.p.a. powinien mieć zastosowanie termin względniejszy dla strony. Zmiana wagi zakresu naruszenia prawa przyjętej jako czas trwania tego naruszenia ma istotny wpływ na niższą wysokość kary ustalonej przez organ.

Następnie skarżący zarzucił organowi automatyzm w zakresie nakładania kary pieniężnej, w oderwaniu od określonych przyczyn i okoliczności, które doprowadziły do powstania naruszenia. Wskazał, iż w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej podano, że przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że przepisy prawa przyjęte w związku z trwającą pandemią COVID-19 nałożyły na obywateli obowiązek dostosowania się do szeregu wprowadzonych nakazów, zakazów oraz ograniczeń na które nie mieli wpływu. Wyjaśnił, że przebywał wówczas w [...], w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią, która została po śmierci dziadka sama. Nie korzystał z samochodu, który wymagał napraw blacharsko-lakierniczych. By uniknąć zarażenia się chorobą ograniczył podróżowanie. Ponownie wskazał, że w [...] został poinformowany o wydłużeniu terminu do zgłoszenia nabycia pojazdu, z uwagi na trwającą pandemię, a odmienne regulacje dotyczące tego samego obowiązku spowodowały niejasność w interpretowaniu przepisów. Wobec powyższego organ powinien, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., przyznać pierwszeństwo słusznym interesom strony.

Następnie skarżący podniósł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż przy wymierzaniu kary pieniężnej kierował się wyłącznie ustawowymi przesłankami. Podkreślił jednocześnie, że organ nie zastosował przepisów wynikających z nowelizacji k.p.a. w zakresie który nie został uregulowany w przepisach odrębnych. W przypadku kar administracyjnych prawo do obrony jest bardzo ograniczone, a przepisy prawa dają urzędom dużą dowolność w interpretacji ustawowych przesłanek. Stawia to stronę postępowania w bardzo niekorzystnej sytuacji prawnej, pozbawiając ją możliwości skutecznej obrony. Celem nowelizacji ustawy było poszerzenie gwarancji procesowych podmiotów, które zostały ukarane kara administracyjną. Przepisy k.p.a. powinny być zastosowane w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie. Organ prowadzący postępowanie sankcyjne każdorazowo zobligowany jest ustalić nie tylko wystąpienie przesłanki pozytywnej odpowiedzialności w postaci naruszenia prawa, lecz także niewystąpienie przesłanki negatywnej, a więc siły wyższej. Uznać należy, że brak odniesienia w treści uzasadnienia decyzji organu nakładającej karę pieniężną za delikt administracyjny do przesłanki negatywnej z art. 189e k.p.a. przesądza o wadliwości decyzji.

Strona zarzuciła również organowi brak zbadania przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. umożliwiających ewentualne odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Z uzasadnienia decyzji zdaniem strony nie wynika, by organ analizował wystąpienie przesłanek z ww. przepisu uznając, że sama możliwość nałożenia kary świadczy o tym, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Skarżący wyjaśnił, że sama możliwość nałożenia kary pieniężnej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie występuje znikome naruszenie prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ocenie strony jest niekonsekwentne i niespójne pomiędzy przywołanymi przepisami, a odniesieniem ich do konkretnych rozstrzygnięć w sprawie. Kolegium jedynie powołało się na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., ale w toku podejmowania decyzji nie odniosło się do wystąpienia przesłanek z tego przepisu. Takie postępowanie nie budzi zaufania do organów i jego rozstrzygnięć.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 35 k.p.a., bowiem odwołanie wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2022 r., natomiast decyzja odwoławcza zapadła dopiero w dniu [...] maja 2022 r. Organ miał obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Kolegium znacznie przekroczyło ten czas i nie poinformowało skarżącego o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminie. Zaniechanie SKO w tym zakresie wprowadziło stronę w błąd, ponieważ sądził, że oznacza to uwzględnienie odwołania. Działanie organu odwoławczego i zaniechanie w zakresie poinformowania o tym strony wprowadzając ją w błąd co do istoty rozstrzygnięcia nie są efektem sprawiedliwego, zgodnego z prawem prowadzenia postępowania. Niezgodne z prawem działanie organu wpłynęło negatywnie na realizację obowiązków osobistych i zawodowych, narażając skarżącego na konsekwencje finansowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiot kontroli stanowiła decyzja SKO, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 600 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu pojazdu marki o nabyciu pojazdu marki [...] oznaczonego numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...]. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. stanowi bowiem, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Zgodnie natomiast z treścią art. 140mb pkt 2 P.r.d. kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Ponieważ przedmiotowy pojazd (1/2 udziału) skarżący nabył w czasie trwania stanu epidemii COVID-19 (wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r., poz. 491), w pierwszej kolejności odwołać się należy do treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Wskazać należy, że zarówno przepis art. 15 zzr jak i przywołany przepis art. 15zzzzzn2 regulują bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Niewątpliwie ustawodawca wprowadził przepisy szczególne, dające obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, zatem rolą organu jest stosowanie tych przepisów z uwzględnieniem ich celu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., III FSK 4485/21, wyrok WSA w Opolu z dnia 31 grudnia 2021 r., I SA/Op 319/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący uchybiła termowi do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu, niezachowanie którego powoduje w świetle P.r.d. ujemne skutki dla strony. Materialnoprawny charakter tego terminu i sankcja nakładana za jego niezachowanie prowadzi do wniosku, że jest to w istocie termin zawity, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 pkt 5 ustawy COVID-19. Niezastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art.15zzzzzn2 i brak wyznaczenia stronie 30 dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu pozbawiło skarżącego możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r.: 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Z kolei na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r., zmieniającej wspomnianą ustawę z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1192) - z dniem 1 lipca 2021 r., dodany został art. 31ia, zgodnie z którym w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. W myśl art. 31i ust. 2 ustawy COVID-19, ust. 1 stosuje się: 1) do pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; 2) do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 31ia ustawy COVID-19, termin na zawiadomienie o nabyciu lub zbyciu pojazdu wydłuża się o 60 dni (pkt 1). Przepis 140mb P.r.d., regulujący kary pieniężne za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, stosuje się z uwzględnieniem terminu 60 dni (pkt 2). Skoro zatem organ pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego kary orzekał po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy COVID-19 a więc po dniu 1 lipca 2021 r., przyjąć należało, że skarżący zobowiązany był do zachowania 60-dniowego (a nie jak uznały organy 30-dniowego) terminu do zrealizowania obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu. Argumentację tę wzmacnia treść art. 189c k.p.a., który stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3074/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie względniejszym dla skarżącego jest zastosowanie przepisów dotyczących nałożenia kary administracyjnej za niezawiadomienie organu pierwszej instancji o nabyciu pojazdu w ich brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania, tj. przy uwzględnieniu 60-dniowego terminu na zawiadomienie o zbyciu pojazdu, nie zaś przepisów obowiązujących w czasie stwierdzenia naruszenia.

Skarżący nabył przedmiotowy pojazd w dniu [...] kwietnia 2021 r. To zaś oznacza, że ostatnim dniem na zawiadomienie organu pierwszej instancji o zbyciu pojazdu był 19 czerwca 2021 r. Skoro skarżący zgłoszenia nabycia pojazdu dokonał w dniu 26 sierpnia 2021 r., uznać należało, że zgłoszenia tego nie dokonał w terminie określonym w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., przekraczając ten termin o 68 (a nie jak przyjęły organy o 98) dni. Kary pieniężne, w sprawach określonych w art. 140m-140mb p.r.d., są nakładane w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Nakłada je starosta (ust. 2a) i stanowią one dochód powiatu (ust. 3a). Ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy (ust. 4). Do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140m-140mb, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dalej: O.p. (ust. 6).

Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Wyjątek do tej zasady wprowadza art. 189a § 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisów k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych nie stosuje się, ale wyłącznie w zakresie tego zagadnienia, które posiada odrębną regulację. Przepis § 2 art. 189 k.p.a. wymienia sześć takich zagadnień, które dotyczą: (1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej; (2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia; (3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej; (4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej; (5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz (6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Jeżeli zatem odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia nie jest uregulowane odrębnie (w przepisach p.r.d. lub działu III O.p.) to do takiego zagadnienia przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy p.r.d. ani działu III O.p. nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych. Wprawdzie art. 140n p.r.d. ustala przesłanki wymiaru kary administracyjnej (w ust. 4) - a więc normuje zagadnienie wyszczególnione w art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. - ale nie reguluje już zagadnienia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienionego w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a unormowanego w art. 189f k.p.a. Wobec tego należy uznać, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie w sprawach nakładania kar pieniężnych w trybie przepisów p.r.d.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wykluczyły możliwości odstąpienia na ww. podstawie od wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w p.r.d. SKO uznając, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie zaistnienia przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", (bowiem skarżący zaprzestał naruszenia prawa w dniu 26 sierpnia 2021 r., składając zawiadomienie o nabyciu pojazdu), za prawidłowe uznało stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie występuje znikome naruszenie prawa. Zdaniem organów, sama możliwość nałożenia kary pieniężnej jest na tyle istotna, że przemawia za uznaniem, że waga naruszenia nie jest znikoma. Dodatkowo - jak wskazał organ pierwszej instancji, co w całości zaakceptowało SKO - z centralnej ewidencji pojazdów korzysta wiele podmiotów, zaś uzyskanie przez te podmioty nieprawidłowych lub nieaktualnych danych z ewidencji może mieć istotny wpływ na prowadzone przez te organy czynności, postępowania, rozstrzygnięcia itp. Dlatego też w ocenie organów przekroczenie terminu przez skarżącego nie może być uznane za znikome naruszenie przepisów prawa, ponieważ naruszenie terminów zgłoszenia zbycia i nabycia pojazdu niesie za sobą niebezpieczeństwo mające negatywny wpływ na działanie organów państwa.

Odnosząc się do tego stanowiska wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 189f k.p.a. nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak - jak słusznie wskazało SKO - że oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji K.p.a., "Samorząd Terytorialny" 2018, nr 6, ss. 23-32). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r., poz. 2345 ze zm.) przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego", należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 5 do art. 189d). Jeszcze inny pogląd nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując, że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

- wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych - to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;

- wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych - to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

- wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło - to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera i G.J. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 4a do art. 189f).

W doktrynie wskazuje się, że jeśli "wziąć pod uwagę ważny interes publiczny wynikający z Prawa o ruchu drogowym, to nie sposób znaleźć uzasadnienia dla niektórych kar przewidzianych tym aktem prawnym. Ważny interes publiczny wynikający z regulacji wstępnych zawartych w zakresie przedmiotowym tej ustawy (art. 1) można określić jako wprowadzenie zasad ruchu na drogach publicznych, w tym zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do tego ruchu i wymagań w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami, a także określenie zasad i warunków kontroli ruchu drogowego. Wszystko to ustawodawca zakłada w kontekście dobra chronionego, jakim jest potrzeba uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób i pojazdów w ruchu drogowym. Tymczasem jeśli wziąć pod uwagę kary administracyjne przewidziane w tej ustawie, to okazuje się, że np. ujęta w art. 140mb Prawa o ruchu drogowym kara pieniężna za naruszenie obowiązku rejestracji pojazdu lub obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu w zależności od ukształtowanego stanu faktycznego może nie mieścić się w obszarze ważnego interesu publicznego przewidzianym przez ustawę. Osoba, która zbyła pojazd, nie jest bowiem uczestnikiem ruchu drogowego, a jej zachowanie związane ze zbyciem pojazdu nie wpływa na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Co więcej, osoba ta nie podlega również kontroli w związku z potrzebą utrzymania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to, że realizując zadania publiczne w zakresie przedmiotowym Prawa o ruchu drogowym, prawodawca wyszedł poza granice przedmiotowe tej ustawy i wprowadził obowiązek wykraczający poza jej cel i funkcję. Co więcej, nie sposób znaleźć uzasadnienia dla tego typu sankcji administracyjnej w konstytucyjnym katalogu wartości uzasadniających wprowadzanie takiego obowiązku do porządku prawnego" (zob. R. Suwaj, Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, Warszawa 2021, ss. 184-185).

Odnosząc się zatem do stanowiska organów, iż przekroczenie terminu przez skarżącego nie może być uznane za znikome naruszenie przepisów prawa, ponieważ naruszenie terminów zgłoszenia zbycia i nabycia pojazdu niesie za sobą niebezpieczeństwo mające negatywny wpływ na działanie organów państwa, zdaniem Sądu tak określone ratio legis wynikającego z treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązku nie jest na tyle doniosłe i nie wyraża na tyle ważnego interesu publicznego, że w każdym przypadku naruszenie tego obowiązku mogłoby być uznawane za mające ponad-znikomą wagę. W szczególności nie sposób przyjąć, że wykonanie przez skarżącego dotychczasowego współwłaściciela pojazdu marki [...] obowiązku zawiadomienia o nabyciu samochodu (w istocie ½ udziału) od drugiego ze współwłaścicieli ww. pojazdu po terminie wywołało znaczne negatywne skutki w obszarze funkcjonowania Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, o ile w ogóle takie skutki można dostrzec. Organy nie odniosły się również do podnoszonego przez skarżącego faktu sprawowania opieki nad chorą babcią w [...] a także sytuacji epidemiologicznej w kraju. Zważyć trzeba, że są to kwestie związane z okolicznościami popełnienia czynu (naruszenia obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu) przez skarżącego oraz jego motywacją, które mają znaczenia dla oceny znikomości naruszenia prawa. Okoliczności tej organ nie uwzględnił wbrew obowiązkom wynikającym z art.7 i 77 § 1 art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu organy zastosowały niedopuszczalny w tego rodzaju sprawach automatyzm, przyjmując całkowicie arbitralnie, iż w przypadku przekroczenia od 91 do 180 dni do terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu/nabyciu pojazdu wymierzana jest kara w wysokości 600 zł. Oznacza to, iż organy wymierzyły karę kierując się w rzeczywistości tylko jedną przesłanką wskazaną w art. 140n ust. 4 p.r.d., pomijając z naruszeniem tego przepisu pozostałe. Wymierzenie skarżącemu w tak znacznej wysokości kary razi nadmiernym automatyzmem oraz formalizmem, niedającym się pogodzić z aksjologią konstytucyjną wykładania i stosowania prawa, a ponadto stanowi przejaw braku odpowiedniego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela stosownie do art. 7 k.p.a. SKO na poparcie swojego stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma, powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 476/21. Tymczasem wyrok ten wydany został w zupełnie innym stanie faktycznym. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w ww. sprawie - zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu z jednodniowym uchybieniem terminu - dokonał profesjonalny podmiot gospodarczy od którego wymaga się większej uwagi w prowadzeniu swoich spraw.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały wadliwej oceny możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w z zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu w wysokości 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w warunkach związania nim (art. 153 p.p.s.a.), organ uwzględni powyższe uwagi wskazania i oceny prawne. W pierwszej kolejności organ winien w niniejszej sprawie zrealizować swój obowiązek wobec strony wynikający z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID 19 Następnie w zależności od złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpatrzenia organ winien uwzględnić dalsze wytyczne związane z ewentualnym wymierzeniem samej grzywny. W szczególności organ wnikliwie rozważy, czy zachodzą w sprawie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, zwłaszcza określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.