Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 58/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6n
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 58/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2015 r., , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Waldemar Michaldo, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach, na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica, z dnia 12 grudnia 2012 r. Nr XXI/169/2012, w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości położonych, na terenie Gminy Brzeźnica w części dotyczącej Załącznika nr 1 Deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w, zakresie rubryki "Telefon kontaktowy" oraz stwierdzeń "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego- kto,, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje, nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3- oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą" i, "Zgodnie z art. 23 ust. 1 Ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 101, poz., 926, z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Brzeźnicy, 34-114 Brzeźnica 57 danych osobowych dotyczących mojej, osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (dotyczy osób fizycznych)",, , - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części -,


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Wadowicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXI/169/2012 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Brzeźnica. Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. z 2002 r., Nr 191, poz. 926 ze zm.; dalej: u.o.d.o.) przez:

– nałożenie na składającego deklarację określoną w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały obowiązku podawania numeru telefonu oraz wyrażenia przez niego zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, podczas gdy nałożenie powyższego wymogu wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji;

– nałożenie na składającego deklarację obowiązku złożenia oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: k.k.), przy braku podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku na składającego deklarację.

W ocenie strony skarżącej, z uwagi na zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mają znaczenia dane osobowe obejmujące numer telefonu właściciela nieruchomości, toteż gmina nie ma prawa wymagać od składającego deklarację podawania ww. danych osobowych. W świetle obowiązujących przepisów (art. 23 ust. 1 u.o.d.o.) nie ma również potrzeby wyrażania przez składającego deklarację zgody na przetwarzanie danych osobowych. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że zawarcie wymogu złożenia oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonej uchwały. W skardze stwierdzono, że penalizacja czynów zabronionych może nastąpić wyłącznie w normach o randze ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeźnica wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (ewentualnie o oddalenie skargi), zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została uchylona z dniem 1 stycznia 2014 r. na mocy uchwały nr XXIX/252/2013 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 2 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi.

Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Gminy Brzeźnica przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448).

Należy zatem zauważyć, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w rubryce "Telefon kontaktowy" zobowiązano autora deklaracji do podania numeru telefonu, zaś w rubryce "Oświadczenie i podpis składającego deklaracje" wpisano, co następuje: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego- kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3- oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą" oraz "Zgodnie z art. 23 ust. 1 Ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz., 926, z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Brzeźnicy, 34-114 Brzeźnica 57 danych osobowych dotyczących mojej, osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (dotyczy osób fizycznych)".

Należy zatem zauważyć, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o podanej wyżej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących numeru telefonu wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu u.c.p.g. dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji numeru telefonu, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty.

W ocenie Sądu również zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią art. 233 k.k., kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem art. 6n u.c.p.g. nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. Należy w tym miejscu również wskazać, że rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa.

Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych.

W tym miejscu wypada również wyjaśnić, że w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do odrzucenia rozpoznawanej skargi czy też umorzenia postępowania z uwagi na znowelizowanie zaskarżonej uchwały. Uwzględniając bowiem, iż uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały eliminuje jej normy z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać, należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym czy zbędnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; LEX nr 1415192). Nie sposób bowiem wykluczyć, że kwestionowany zapis doprowadził do naruszenia praw adresata tej normy prawnej.

Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Gminy w Brzeźnicy aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g., jak również art. 23 ust. 1 u.o.d.o. Taka ocena prawna zaskarżonej uchwały dotyczy jej zaskarżonej części, tj. załącznika nr 1 Deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w, zakresie rubryki "Telefon kontaktowy" oraz stwierdzeń "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego- kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje, nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3- oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą" i "Zgodnie z art. 23 ust. 1 Ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 101, poz., 926, z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Brzeźnicy, 34-114 Brzeźnica 57 danych osobowych dotyczących mojej, osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (dotyczy osób fizycznych)".

Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.