Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 536/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 2, § 9, § 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 470/16 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 roku, sygn. akt II SA/Wr 470/16, którym oddalono skargę w/w na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych

z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Budynek mieszkalny położony [...] przy ulicy [...] został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1974 roku i jest użytkowany na podstawie przyjętego przez właściwe organy zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego z dnia 14 grudnia 1978 roku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 roku Prezydent [...] udzielił B. B. pozwolenia na rozbudowę wyżej opisanego budynku. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 roku w związku z czym uzyskała przymiot ostateczności.

Przywołana decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez H. B.. Wojewoda [...] uznając zasadność wniesionej skargi – decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2001 roku, jak i poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] decyzją z dnia

[...] czerwca 2002 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego tj. zabudowę tarasu na parterze

i pierwszym piętrze od strony zachodniej oraz jego nadbudowę dachem stromym

z poddaszem użytkowym. Powyższa decyzja, w następstwie wniesienia odwołania przez H. B., została przez Wojewodę [...] uchylona decyzją noszącą datę [...] września 2002 roku, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Z uwagi na fakt, że inwestor – B. B. rozpoczęła już realizację przedmiotowej inwestycji, Prezydent [...] decyzją z dnia

[...] października 2002 roku umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a którą to decyzję Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wszczął w sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Powyższe stanowisko organ nadzoru budowlanego uzasadniał faktem, iż roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora w oparciu o posiadaną decyzję ostateczną, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2002 roku PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z dnia [...] grudnia 2002 roku. Natomiast decyzją z dnia

[...] grudnia 2002 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, PINB zobowiązał inwestora B. B. do przedłożenia w zakreślonym terminie inwentaryzacji budowlanej oraz inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót, wykonanej przez uprawnione osoby (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2003 roku). Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, PINB decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił B. B. zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, która to decyzja została utrzymana

w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] października 2003 roku. Ostateczne w administracyjnym toku instancji decyzje [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2003 roku (w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji) i 7 lipca 2003 roku (w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych), jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2005 roku (sygn. akt II SA/Wr 2600/03 i II SA/Wr 1348/03), wskutek zaskarżenia ich przez H. B..

Po otrzymaniu przedmiotowych wyroków wraz z uzasadnieniem, pracownicy PINB dla miasta [...] przeprowadzili w dniach 10 maja 2006 roku i 24 lipca 2007 roku oględziny budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] we [...]. Stwierdzono, że budynek ten został rozbudowany od strony zachodniej poprzez zabudowanie istniejącego tarasu na parterze i drugiej kondygnacji, który został nadto przykryty stromym dachem z użytkowym poddaszem. Nadto, od strony ulicy [...] wykonano zadaszenia tarasu oraz balustrady. Roboty budowlane te zostały zakończone. Ustalono również, że inwestor wykonał prace związane z izolacją piwnic, które zrealizowano na podstawie uprzedniego zgłoszenia dokonanego w kwietniu 2005 roku, przyjętego bez sprzeciwu, co wynika

z zaświadczenia wystawionego przez Prezydenta [...] z dnia 18 kwietnia 2005 roku. W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB dla miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową oraz nadbudową budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] września 2009 roku Dolnośląski WINB po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez H. B. utrzymał zaskarżoną decyzję organu

I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 roku uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2009 roku

i poprzedzająca ją decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodzi – tak jak przyjęły organy nadzoru budowlanego – bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organy zobligowane były do przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewiduje odpowiednie zastosowanie ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 tego artykułu w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych. W tym przypadku wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 powołanej ustawy nie jest ograniczone terminem. Upływ dwumiesięcznego terminu,

o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji

w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB winien ustalić, na jakim etapie znajdują się sporne roboty budowlane. W przypadku ich zakończenia podstawa do podjęcia decyzji mającej na celu doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem będą przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, przy ewentualnym wykorzystaniu uprawnień wynikających z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie art. 51 ust. 3.

Skargi kasacyjne złożone od powyższego wyroku przez B. B.

i [...] WINB zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 roku, sygn. akt II OSK 1333/12, oddalone.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pracownicy PINB dla miasta [...] przeprowadzili w dniu 19 czerwca 2015 roku kolejny dowód

z oględzin budynku mieszkalnego. W protokole sporządzonym z tej czynności opisano prace związane z rozbudową i nadbudową budynku, które były zgodne

z opisem tych prac zawartym w protokole oględzin przeprowadzonych uprzednio

w dniu 24 lipca 2007 roku, stwierdzając jednocześnie, że prace te zostały zakończone. Ustalono również, że wykonano nadto prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego polegające na obłożeniu ścian piwnicy do wysokości 1,6 m cegłą klinkierową, natomiast od wysokości 1,6 m do okapu ściany ocieplono i otynkowano. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku wykonano na podstawie uprzedniego zgłoszenia dokonanego w dniu 31 maja 2006 roku, do którego organ architektoniczno-budowlany – Prezydent [...] nie wniósł sprzeciwu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB dla miasta [...] decyzją

z dnia [...] lipca 2015 roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] we [...].

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie

art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, albowiem inwestor rozpoczął ich wykonywanie w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 roku, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2001 roku w przedmiocie pozwolenia na budowę, które to decyzje następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ uznał, iż wszystkie roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem zostały wykonane prawidłowo. Nie ujawniono nieprawidłowości lub naruszeń przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Roboty związane z rozbudową

i nadbudową budynku mieszkalnego wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Nie stwierdzono wątpliwości co do jakości wbudowanych materiałów budowlanych i wykonanych robót, które stanowiłyby podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia w wyznaczonym terminie stosownej oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że w wyniku zrealizowanej inwestycji nie uległ zmianie stan obiektu w obrysie, gabaryty budynku, nie zmieniała się linia zabudowy oraz usytuowanie budynku w terenie względem nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżącego H. B.. Organ podkreślił, że kwestia wykucia dodatkowych otworów okiennych w części północnej budynku (od strony nieruchomości skarżącego) nie była kwestią rozpatrywaną w niniejszej sprawie, albowiem w tym przedmiocie było prowadzone odrębne postępowanie administracyjne, w którym badano również kwestie związane z podnoszonym przez skarżącego niezgodnego z prawem usytuowania budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w stosunku do jego nieruchomości. Zostało ono zakończone ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2006 roku, którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2006 roku (postępowanie w przedmiotowej sprawie umorzono). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 roku skargę wniesioną przez H. B. na decyzję [...] WINB oddalił.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. B. [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku utrzymał decyzję organu I instancji

w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zasadnie organ I instancji przeprowadził postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, albowiem prace związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego zostały rozpoczęte przez inwestora w sposób legalny, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 roku, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2001 roku, które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ I instancji

w sposób wyczerpujący ustalił zarówno zakres, jak i stan techniczny wykonanych robót budowlanych oraz brak ich wpływu na nieruchomości sąsiednie (w tym skarżącego), z uwagi na brak zbliżenia spornego budynku w wyniku wykonanych robót budowlanych do granicy z działką skarżącego. Tym samym brak jest potrzeby

i możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności naprawczych.

Na decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 roku H. B. wniósł skargę. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego pominęły, iż poprzez docieplenie ściany budynku posiadającej okna, polegające na obłożeniu jej do wysokości 1,6 m cegłą klinkierową grubości 12 cm,

a powyżej styropianem budynek został zbliżony do granicy działki stanowiącej jego własność na odległość mniejszą niż 4 m. Jeszcze przed wykonaniem robót budowlanych związanych z dociepleniem ścian zewnętrznych, sporny budynek był

w mniejszej odległości od granicy jego działki, która zgodnie z obowiązującymi przepisami winna wynosić w przypadku ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi nie mniej niż 4 metry. Wynosiła ona od 4 metrów do 3,86 metra.

Nadto skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie winna być wpierw wydana decyzja merytoryczna legalizująca budowę, a dopiero po jej uprawomocnieniu

się mogłoby nastąpić umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia

11 października 2016 roku, sygn. akt II SA/Wr 470/16, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd stwierdził, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 22 września 2006 roku (sygn. akt II OSK 1138/05), którym oddalono skargę kasacyjną H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2005 roku (sygn. akt II SA/Wr 198/03) zostało przesądzone, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie jak podnosi skarżący art. 48 tejże ustawy. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2012 roku, (sygn. akt Il SA/Wr 909/11), zostało przesądzone, że podstawą umorzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie nie może być samo jedynie przekroczenie terminu do wydania decyzji wynikającego z postanowienia

o wstrzymaniu robót, skoro oceniane roboty budowlane zostały już wykonane (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Zakończenie robót uzasadnia kontynuowanie postępowania naprawczego. Powyższa ocena prawna została podtrzymana, jak już zaznaczono, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 roku, sygn. akt II OSK 1333/12, którym oddalono skargi kasacyjne wniesione przez B. B. i D. WINB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 909/11.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w decyzji PINB dla miasta [...], umarzającej postępowanie naprawcze z dnia 31 lipca 2015 r. podkreślono, że przedmiotem postępowania naprawczego były wszelkie inne roboty, poza przebudową polegającą na wykuciu dodatkowego otworu okiennego w ścianie północnej (od strony skarżącego). Otwór ten został wykonany w ramach pozwolenia na budowę i po wydaniu przez właściwy organ zgody na odstępstwo od § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych z 1994 roku. W kwestii tego otworu prowadzone było odrębne postępowanie nadzorcze umorzone decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2006 roku. Pozostałe otwory okienne zostały wykonane w toku budowy budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 1974 roku.

Zdaniem Sądu, nie budził zastrzeżeń pogląd prawny wyrażony przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora nakazu wykonania określonych czynności, skoro roboty są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, co uzasadniało umorzenie postępowania naprawczego. Zarzuty skarżącego są bezzasadne. W wydanych uprzednio w niniejszej sprawie wyrokach nie nakazano organom określonego stosowania art. 51 p.b., lecz zobowiązano organy do kontynuowania postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie

z uwagi na brak formalnej przeszkody do wydania decyzji merytorycznej. Organy dostosowały się do tej oceny prawnej. Uwzględniły inną podstawę do umorzenia postępowania, a mianowicie brak przesłanek faktycznych do wydania decyzji merytorycznej. Nie naruszyły zatem art. 153 p.p.s.a. Wyrażona przez właściwy organ zgoda na odstępstwo od warunków technicznych (w niniejszej sprawie odnośnie wykonania dodatkowego okna w ścianie) nie zostaje pozbawiona znaczenia przez samo jedynie uchylenie pozwolenia na budowę, w którym została udzielona. Z uwagi na zmienną odległość budynku od granicy z działką skarżącego, zgoda dotyczyła przekroczenia wymaganej odległości o kilka centymetrów, w sytuacji gdy miało powstać dodatkowe okno w ścianie wyposażonej już legalnie w kilka okien. Nie wpływa to więc na pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego sąsiedniego budynku.

Jak wykazano, zrealizowane odstępstwo w niczym nie narusza jakichkolwiek uprawnień skarżącego, czy to wynikających z prawa budowlanego, czy cywilnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie udokumentował twierdzenia

o rozstrzygnięciu tej kwestii w odrębnym postępowaniu, jednak dla organu wystarczające było stwierdzenie legalności tego fragmentu robót, a Sąd taką ocenę podziela. Nadto Sąd zaznaczył, że odległość między budynkiem mieszkalnym, będącego przedmiotem rozbudowy i nadbudowy, a budynkiem położonym na działce stanowiącej własność skarżącego wynosi od 12,86 m do 13 m co spełnia wymóg

§ 273.1.3 warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego co do konieczności uprzedniego wydania przez organy nadzoru decyzji merytorycznej legalizującej budowę (wykonanie roboty budowlane), a dopiero po jej uprawomocnieniu się możliwości umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. wnosząc

o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi

I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

a) §12 punkt 1 podpunkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), poprzez jego nie zastosowanie wskutek czego przyjęto, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora są zgodne

z przepisami techniczno-budowlanymi, wskutek czego brak jest podstaw faktycznych do nałożenia na inwestora nakazu wykonania określonych czynności, a w konsekwencji zasadnym jest umorzenie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisu art. 51 ustawy Prawo Budowlane, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy inwestor wykonał roboty budowlane z naruszeniem wymogów techniczno-budowlanych co uzasadnia nałożenie na inwestora określonych obowiązków,

b) § 273 punkt 1 podpunkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995, nr 10 poz. 46), poprzez jego zastosowanie w sytuacji nie obowiązywania tego aktu prawnego w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – akt ten został uchylony z dniem 16 grudnia 2002 r.,

c) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym pozwalał na ocenę legalności prac budowlanych poddanych weryfikacji, w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących

o technicznych wymogach stawianych budynkom i ich usytuowaniu,

d) art. 145 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, a w konsekwencji czego brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał na stwierdzenie naruszenia przez organ administracji prawa materialnego tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania co wynika z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym sprawę należało rozpatrzyć w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie, mimo że część zarzutów skargi kasacyjnych, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie dotyczącym zmiany usytuowania budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] we [...] w stosunku do granicy z nieruchomością stanowiącą jego własność w następstwie wykonania zewnętrznej izolacji cieplnej o grubości 12 centymetrów, wykonanej do wysokości 1,6 m z cegły klinkierowej, a powyżej ze styropianu. Zdaniem skarżącego, w wyniku wykonania tych robót budowlanych inwestor naruszył § 12 pkt 1 podpunkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. zbliżenie budynku zwróconego ścianą z oknami w stronę granicy na odległość mniejszą niż 4 metry.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo

o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, określona

w art. 7 k.p.a. – zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jednocześnie treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych

i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego odnośnie ustaleń istotnych do rozpatrzenia sprawy w zakresie objętym skargą kasacyjną zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami wskazanych przepisów k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły nie tylko na czym polegały roboty budowlane związane z wykonaniem ocieplenia budynku mieszkalnego, ale także kiedy te prace przeprowadzono. Z akt sprawy wynika, co podkreśliły organy nadzoru budowlanego, że ocieplenie budynku mieszkalnego zostało wykonane w 2006 roku, po uprzednim dokonaniu przez inwestora zgłoszenia wykonania tych prac. Zgłoszenie zamiaru wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego inwestor dokonał w dniu 31 maja 2006 roku, które zostało przyjęte przez organ architektoniczno – budowlany bez sprzeciwu, co potwierdził organ wydając stronie stosowne zaświadczenie noszące datę

28 czerwca 2006 roku. Wskazać nadto należy, że przed wykonaniem ocieplenia budynku mieszkalnego inwestor wykonał izolację piwnic budynku w oparciu

o uprzednie zgłoszenie tych prac z dnia 14 kwietnia 2005 roku. Organ przyjmujący zgłoszenie również nie wniósł sprzeciwu. Powyższe ustalenia znajdują nadto potwierdzenie w protokole oględzin nieruchomości, które to oględziny pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili w dniu 19 czerwca 2015 roku.

W protokole oględzin opisano technologię, w której wykonano ocieplenie budynku

i jednoznacznie z jego treści wynika, że grubość ścian zewnętrznych ścian zwiększyła się o 12 cm, co stwierdza również strona skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej.

Istotnymi ustaleniami do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zakresie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest również to, że budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1974 roku i jest użytkowany na podstawie przyjętego przez właściwy organ zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego z dnia 14 grudnia 1978 roku. Nadmienić również należy, co podkreślił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], iż organy nadzoru budowlanego prowadziły między innymi postępowanie w sprawie niezgodnego z prawem usytuowania budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] we [...], które zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 roku, utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 roku umarzającą rzeczowe postępowanie. Nadmienić należy, że decyzja [...] WINB była przedmiotem skargi do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia

13 grudnia 2006 roku oddalił przedmiotową skargę.

Wszystkie powyższe okoliczności istotne do rozpatrzenia skargi kasacyjnej znajdują potwierdzenie w zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego materiale dowodowym i były w sposób jednoznaczny wskazywane w uzasadnieniach decyzji wydawanych w niniejszej sprawie, w tym decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 roku, utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 roku, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Spór w niniejszej sprawie ograniczony zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy w wyniku wykonanych prac związanych z ociepleniem budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] we [...], których następstwem było zwiększenie grubości jego zewnętrznych ścian o 12 centymetrów nie narusza norm technicznych dotyczących usytuowania budynku mieszkalnego

w stosunku do granic z nieruchomością sąsiednią – w niniejszej sprawie stanowiącą własność skarżącego kasacyjnie.

Dokonując oceny tak postawionego zarzutu kasacyjnego, przy prawidłowo ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym wskazać należy, że zasadne jest stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 lutego 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., nr 10, poz. 46), albowiem ten akt prawny został uchylony z dniem 16 grudnia 2002 roku. Zgodnie bowiem z § 331 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozporządzenie z 1994 roku utraciło moc z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z 2002 roku co nastąpiło 16 grudnia 2002 roku. Prace związane z ociepleniem budynku mieszkalnego zostały wykonane natomiast w 2006 roku, czyli już pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 roku. Ocena tych prac winna nastąpić zatem przy uwzględnieniu regulacji zawartych

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 września 2002 roku. Żaden

z przepisów przejściowych powołanego rozporządzenia nie wprowadza odmiennych reguł intertemporalnych.

Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że w wyniku wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego, które to roboty budowlane doprowadziły do zwiększenia grubości jego ścian o 12 cm i tym samym do zbliżenia do granicy z działka sąsiednią, inwestor naruszył normę techniczną zawartą w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 września 2002 roku, zgodnie z którą budynek na działce budowlanej należy usytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż

4 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy. Przypomnieć należy, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany

w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1974 roku i oddany do użytkowania

w oparciu o zgłoszenie do użytkowania dokonane w 1978 roku. Już wówczas był on usytuowany w odległości od granicy działki od 4m do 3,84 m ścianą posiadającą okna. Jak już wyżej podano takie położenie budynku było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia

[...] maja 2006 roku, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym w niniejszej sprawie ocenie podlegają roboty budowlane związane z ociepleniem budynku, z punktu widzenia zachowania normy technicznej określonej

w wspominanym § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 września 2002 roku. W ocenie NSA, roboty te nie zostały wbrew skardze kasacyjnej wykonane z naruszeniem tej normy. Dokonując wykładni danego przepisu należy stosować obok wykładni językowej także wykładnie systemową i funkcjonalną. Mieć też trzeba na uwadze inne regulacje prawne dotyczące tego samego przedmiotu zawarte zarówno w tym samym akcie prawnym, jak i akcie prawnym wyższego rzędu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla się, iż w sytuacji gdy nasuwa się podejrzenie, że kontekst systemowy i funkcjonalny może wpływać na sens przepisu, to powinno się poddawać interpretacji także taki przepis, którego sens językowy wydaje się prima facie jasny i nie budzący wątpliwości. Ma to szczególne znaczenie, gdy sens językowy interpretowanego przepisu wydaje się jasny,

a okazuje się wątpliwy, gdy jego sens skonfrontuje się z innymi przepisami (uchwała SN z dnia 15 kwietnia 1999r., sygn. akt I KZP 11/99, OSNKW 1999/5-6/28, "Wykładania w orzecznictwie sądów", komentarz, aut. Lech Morawski wydanie z 2002 r. strona 66). Dokonując wykładni przepisów należy nadto mieć na uwadze racjonalność ustawodawcy.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 roku

w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania jest aktem wykonawczym do ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane – wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 ustawy do przepisów techniczno–budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b.

Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane obiekt budowlany musi spełniać określone w obowiązujących przepisach wymagania zarówno na etapie projektowania i budowy (art. 5 ust. 1), jak i na etapie użytkowania (art. 5 ust. 2). Zgodnie z brzmieniem art. 5 mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, warunki, jakie budowla musi spełnić na etapie projektu i budowy (art. 5 ust. 1), nie są tożsame z warunkami, jakie budynek powinien spełniać na etapie użytkowania (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Stosownie do nowego brzmienia art. 5 ust. 2 tej ustawy obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie faktycznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7. W zakresie wymagań technicznych wskazanych w art. 5 ust. 2 nie znalazły się wymagania

w kwestii odpowiedniego sytuowania budynku na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8). Wyłączenie to jest uzasadnione, ponieważ sprawdzenie wymagań dotyczących sytuowania w sposób zapewniający późniejsze bezpieczne użytkowanie obiektu powinno zostać dokonane na etapie projektowania i budowy budynku. Natomiast zarówno na etapie projektowania i budowy, jak i użytkowania obiektu budowlanego należy uwzględnić obowiązek spełnienia podstawowych wymagań dotyczących między innymi oszczędności energii i izolacyjności cielnej. Jest rzeczą oczywistą, że wymagania dotyczące izolacyjności cieplnej budynku ulegają zmianie poprzez wprowadzanie nowych w tym przedmiocie regulacji. Nadto w miarę eksploatacji budynku, upływu czasu, zużycia wykorzystanych do budowy materiałów, parametry dotyczące izolacyjności budynku ulegają pogorszeniu. Wspomniany przepis (art. 5 ust. 2 ustawy) nakłada na właściciela obiektu budowlanego użytkowania go w taki sposób, który zapewni m.in. utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, w tym w zakresie wymogów co do izolacyjności cieplnej.

Stosownie do przepisu art. 61 ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami,

o których mowa w art. 5 ust. 2, a art. 66 określa sytuacje, w których organ administracji w drodze decyzji nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjmując wykładnię przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia

z 12 września 2002 roku przedstawioną w skardze kasacyjnej, w przypadku gdy budynek został zaprojektowany i wybudowany w odległości 4 metrów od granicy działki ścianą z oknami lub drzwiami, niemożliwym byłoby wywiązanie się przez właściciela takiego budynku z nałożonego na niego obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7, a dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących izolacyjności cieplnej. Dotyczy to w szczególności starszych budynków, wykonanych w starej technologii. Często zapewnienie takiemu budynkowi odpowiedniej izolacyjności cielnej jest możliwe tylko i wyłącznie poprzez położenie dodatkowej warstwy izolacyjnej na zewnątrz budynku o określonej grubości, wnoszącej niejednokrotnie kilkanaście centymetrów. Tym samym przepis prawny niższej rangi (rozporządzenia), uniemożliwiałby realizację obowiązku wynikającego z przepisu wyższej rangi (ustawy) i to wydany na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie.

Nadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia z 12 września 2002 roku stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Należy również zauważyć, że jedną z podstawowych przesłanek jaka legła

u podstaw wprowadzenia minimalnej odległości ściany budynku od działki budowlanej było zapewnienie pewnej nieskrępowanej możliwości korzystania

z działki sąsiedniej przez osobę trzecią, która mogła zostać ograniczona poprzez usytuowanie budynku zbyt blisko działki. W niniejszej sprawie zbliżenie ściany budynku do granicy w następstwie wykonania izolacji cieplnej nawet grubości kilku centymetrów, tego celu ustawodawcy nie niweczy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 września 2002 roku należy wykładać w ten sposób, że ustalając odległość budynku od granicy działki budowlanej nie należy brać pod uwagę jego "zbliżenia", będącego następstwem wykonania w budynku istniejącym izolacji cieplnej na zewnątrz budynku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty budowlane związane

z wykonaniem ocieplenia budynku nie są robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej w niniejszej sprawie z cegły klinkierowej i styropianu stanowią modernizację budynku, które swym charakterem są zbliżone do remontu.

Rozpoznając niniejszą sprawę, należy nadto zwrócić uwagę na brzmienie § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 12 września 2002 roku na dzień wydania w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszej odległości (ust. 3). Dla budynków istniejących dopuszcza

się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Zmiana brzmienia tego przepisu wprowadzona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 1 ust. 3 (Dz.U. z 2009r., Nr 56, poz. 461) - która weszła w życie z dniem 8 lipca 2009 roku, była podyktowana nie tyle zamiarem wprowadzenia nowych rozwiązań w tym przedmiocie, ile doprecyzowaniem jego treści, usunięcia ewentualnych wątpliwości co do jego wykładni.

Mając na uwadze powyższą wykładnię § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 roku, uwzględniającą nie tylko jego brzmienie językowe, ale także wykładnie systemową i funkcjonalną stwierdzić należy, że roboty budowlane wykonane przez inwestora w 2006 roku związane z ociepleniem budynku mieszkalnego nie naruszały wynikającej z tego przepisu normy prawnej dotyczącej sytuowania budynku mieszkalnego w stosunku do granicy działki. Były wykonane zgodnie z tą normą.

Ponieważ zarówno w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy z 1994 roku Prawo budowlane, jak i w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tej ustawy celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym normami technicznymi obowiązującymi na dzień "legalizacji" stwierdzić należy, że brak było podstaw do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji należało orzec o umorzeniu prowadzonego na podstawie art. 50-51 postępowania naprawczego.

W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w oparciu o które winien on uchylić zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.