Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1901/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 § 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 60 pkt. 7 i 8, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2826/16 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2826/16 oddalił skargę K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

K. D., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą[...] , reprezentowany przez radcę prawnego E. P., we wniosku z 31 grudnia 2015 r. wystąpił do Starosty [...] o zwrot nadpłaty w wysokości 22 805,60 zł z tytułu nienależnie uiszczonych w 2010 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wskazując, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie zarządzenia Starosty [...] nr [...] z [...] r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na brak podstawy prawnej jego wydania (wyrok w sprawie sygn. IV SA/Wa 2376/13 z 18 grudnia 2013 r.). W związku z powyższym pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty [...] bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata.

Starosta [...] w decyzji z [...] r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu ww. nadpłaty.

K. D., reprezentowany przez radcę prawnego E.P., wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), powoływanej dalej jako "o.p.", w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 885 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.f.p.", przez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w 2010 r. na podstawie ww. zarządzenia Starosty[...] , prawomocnie uznanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która powinna zostać zwrócona,

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygając zasadniczy problem sprawy, czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżącego, czy też powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, Kolegium uznało, że w okresie wskazanym we wniosku skarżącego istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty [...] nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia opłat za udostępniane dokumenty nie uzasadnia przyjęcia, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. Zarządzenie to nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania opłat.

K. D. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 72 § 1 pkt 1 o.p., w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c 3c ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.g.k.", w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r., przez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone w 2010 r. na podstawie ww. zarządzenia Starosty[...], prawomocnie uznanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która powinna zostać zwrócona; art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że instytucja nadpłaty podatkowej nie jest jedynym istniejącym w systemie prawa polskiego instrumentem służącym uzyskaniu przez podatnika zaspokojenia przysługujących mu roszczeń, które wynikają ze stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zapłaconego podatku. Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło, np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie, to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. o.p., lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r. sygn. IGPS 1/11). Dokonując wykładni art. 72 § 1 o.p. na gruncie sprawy Sąd przyjął, że nie jest nadpłatą kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżącego, ponieważ nie poniósł on z tego tytułu uszczerbku majątkowego. Opłata ta jest bowiem "przerzucalna" na podmiot, na rzecz którego dokonywana była przez geodetę dana praca geodezyjna. Uznanie, że dopuszczalny jest zwrot nadpłaty skarżącego, który w okolicznościach niniejszej sprawy nie uszczuplił swego majątku na skutek uiszczenia opłaty, bowiem koszt opłaty odzyskał przez wliczenie jej w cenę usług geodezyjno-kartograficznych obejmujących m. in. sporządzanie: map do celów projektowych, aktualizacji map, przygotowywanie map prawnych, wykonywanie pomiarów realizacyjnych, pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, inwentaryzacji, oraz uzgodnienia projektów, prowadziłoby do naruszenia norm konstytucyjnych. Na gruncie Konstytucji RP brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyznania osobie, która poniosła opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne, a następnie te koszty skompensowała poprzez zawarcie ich w opłacie za czynności następcze (do których potrzebne były uzyskane przez geodetę dokumenty geodezyjne). Sąd przyjął, że przedstawione przez skarżącego faktury VAT odzwierciedlały faktycznie wykonane usługi. Zarówno organy orzekające jak i skarżący nie zaprzeczają, że usługi te zostały wykonane. Zestawienie faktur VAT przedstawionych przez skarżącego ma związek z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i w związku z tym stanowią jako wydatek koszt uzyskania przychodu. Sąd wskazał, że opłata geodezyjna charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Zgodnie z obowiązującą w zakresie stanowienia danin publicznych będących opłatą "zasadą pokrycia kosztów", opłata powinna pokrywać koszty, jakie poniósł organ administracji przy wykonywaniu świadczenia objętego opłatą. Jeżeli świadczenie zostało spełnione na podstawie obowiązującego przepisu prawa, który to przepis okazał się następnie wadliwy, to jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 i n. o.p. - o ile zapłata opłat dodatkowych bezpośrednio doprowadziła do powstania uszczerbku w majątku skarżącej.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, według którego żaden z powołanych przez organy administracji przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobrania spornych opłat. Takie rozumienie tych przepisów w konfrontacji z nieważnym zarządzenie Starosty [...] prowadziłoby do automatycznego uznania, że organ miał obowiązek bezpłatnego udostępnienia dokumentów geodezyjnych.

Sąd podkreślił, że w okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżącego z 31 grudnia 2015 r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, obowiązywały: art. 40 ust. 3c p.g.k, a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b p.g.k. (Dz. U. z 2005 r. poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. Przepis art. 40 ust. 3b p.g.k. został uchylony przez art. 23 pkt 13 lit. a ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. poz. 489) z dniem 7 czerwca 2010 r. Przepis art. 40 ust. 3c p.g.k. został dodany przez art. 23 pkt 13 lit. b tej ostatniej ustawy z dniem 7 czerwca 2010 r. Sąd wskazał też, że zagadnienie dotyczące zasady odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego i kartograficznego, także w zakresie sporządzania kopii i aktualizacji treści mapy zasadniczej była przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie do wszystkich podmiotów które żądały udostępnienia tego rodzaju dokumentów z Państwowego zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, czyli prowadzących działalność gospodarczą w zakresie geodezji (tak jak skarżąca), jak i podmiotów prywatnych. Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią więc zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo elektronicznej. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd, według którego zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c p.g.k. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2104/13). W związku z tym nietrafny jest zarzut skargi o braku podstaw prawnych do nałożenia opłaty na podmiot, który uzyskał z zasobu materiały geodezyjne.

Odnosząc się do kwestii nieważności zarządzenia Starosty [...] nr [...] z [...] r., Sąd wskazał, że zarządzenie to nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat. W okresie objętym wnioskiem istniała podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących uprawniających do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stwierdzenie nieważności zarządzenia nie może uzasadniać "automatycznie" uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 o.p. Nawet jeśli istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, to nie była kwestionowana zasada odpłatności za udostępniane dokumenty i informacje z zasobu. Obowiązek uiszczenia opłat wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej i nie przestał istnieć w związku ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia Starosty [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury dołączone do wniosku skarżącego z 31 grudnia 2015 r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych stanowiły jedynie potwierdzenie tego obowiązku. Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów p.g.k. potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 r. sygn. I CSK 939/14.

K.D., reprezentowany przez radcę prawnego E.P., złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

- prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie stanowią nadpłaty niepodatkowe należności budżetowe naliczone i pobrane na podstawie obowiązującego aktu prawa miejscowego, który następnie został prawomocnie uznany przez właściwy sąd administracyjny za nieważny, podczas gdy z uwagi na fakt, że wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, uznać należy, że od początku nie było podstaw prawnych do naliczenia i pobrania tego rodzaju daniny publicznej, a skoro tak, kwota uiszczona z tego tytułu stanowi nadpłatę, która winna zostać zwrócona,

2) art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r. w związku z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązek uiszczania dodatkowych opłat geodezyjnych (tj. opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, pobieranych niezależnie od opłat naliczanych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego; Dz. U. poz. 333) wynikał z obowiązującego przepisu rangi ustawowej i nie przestał istnieć w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności zarządzenia Starosty [...] z [...] r. nr[...] , a nadto, że nałożenie tej opłaty stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury stanowiły jedynie potwierdzenie tego obowiązku, w wyniku czego uznać należy, że świadczenie spełnione z tego tytułu nie stanowi nadpłaty, podczas gdy naliczanie tych opłat nie znajdowało i nie znajduje podstawy w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej, a przez stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Starosty [...] odpadła także podstawa do ich pobierania zawarta w tym akcie prawa miejscowego, w konsekwencji czego uznać należy, że kwota uiszczona z tego tytułu jest nadpłatą i jako taka winna zostać zwrócona,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organy administracyjne art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r. w związku z art. 2, art. 7, art. 94 oraz art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy te błędnie uznały, że ww. norma prawna nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w 2010 r. na podstawie zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] prawomocnie uznanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, są należne i zostały pobrane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej,

4) art. 72 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 lit c o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku majątkowego spowodowanego zapłatą nienależnej opłaty administracyjnej, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiej daniny publicznej, a w konsekwencji, że podatnik żądając stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w takim wypadku zobowiązany jest wykazać, że wskutek uiszczenia nienależnej opłaty administracyjnej został zubożony (poniósł stratę, której nie zrekompensował), podczas gdy ww. przepis taki obowiązek przewiduje wyłącznie w odniesieniu do nadpłaty w podatku konsumpcyjnym.

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracyjne art. 7, art. 10 § 1, § 2 i § 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a., a w konsekwencji uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie m.in. z tej przyczyny, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego - który w ocenie Sądu I instancji jest nadto kompletny i wyczerpujący - bowiem wysnute na jego podstawie wnioski są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, podczas gdy:

- organy nie przeprowadziły praktycznie żadnego postępowania dowodowego w sprawie, gdyż w swym działaniu skupiły się wyłącznie na dokonaniu oceny prawnej w przedmiocie tego, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, a zatem w aktach sprawy najprawdopodobniej nie znajduje się nic poza tym, co zaoferował skarżący,

- na żadnym etapie postępowania skarżący nie był zawiadamiany o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono mu także zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego,

- organy nie podjęły właściwie żadnych czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a zgromadzony materiał dowodowy jest szczątkowy,

- skoro skarżący nie mógł wypowiedzieć się odnośnie do przeprowadzonych dowodów, to na ich podstawie - nawet, jeśli w ogóle zostały one przeprowadzone - nie można twierdzić, że jakiekolwiek fakty zostały udowodnione,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że powinna ona była zostać uwzględniona z tej przyczyny, że z uwagi na oczywiste braki postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązane było uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organy administracyjne art. 7, art. 10 §1, § 2 i § 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał z jednej strony, że dla dokonania oceny zasadności żądań skarżącego konieczne było zbadanie czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego, a z drugiej strony oddalił skargę, a zatem dokonał oceny żądań skarżącego, mimo że ani organ I ani II instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów zmierzających do ustalenia spełniania lub niespełnienia powyższej przesłanki, ani też nie umożliwiły skarżącemu przedstawienia dowodów na powyższą okoliczność,

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o ustalenia faktyczne nieznajdujące żadnego oparcia w aktach sprawy, a zgodnie z którymi:

- skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku majątkowego wskutek uiszczenia spornych opłat, bowiem przerzucił ich ciężar ekonomiczny na klientów w cenie usługi, a wydatki poniesione z tego tytułu zaliczył ponadto do kosztów uzyskania przychodu,

- sporne opłaty pobrane od skarżącego stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej,

- zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem skarżącego z 31 grudnia 2015 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że pomimo stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty [...] nr [...] z [...] r., w przepisach prawa powszechnie obowiązującego istniała podstawa prawna uprawniająca Starostę [...] do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się.

Po pierwsze podkreślenia wymaga, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p.g.k. stanowiący podstawę prawną do wydania przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. poz. 333 ze zm.), utracił moc z dniem 12 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 uznał bowiem wskazany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Jednocześnie TK stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że "rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. (...) Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie."

Po drugie należy zauważyć, jak czyni to Sąd I instancji, że kwestia odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego i kartograficznego była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie tych sądów stanowiskiem, zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji (zob. m.in. wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r. I OSK 707/13, postanowienia NSA z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 i z 10 grudnia 2013 r., I OSK 3046/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2012 r., II SA Wr 721/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2011 r. nie budziło wątpliwości, że nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której jest mowa w tych przepisach stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawienie faktury było jedynie potwierdzeniem obowiązku uiszczania opłaty.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiące w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo elektronicznej i nie zostały, tak jak koszty aktualizacji mapy zasadniczej, objęte opłatą wynikającą z wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1b p.g.k. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

Prawidłowo też Sąd I instancji powołał się na art. 60 pkt 7 u.f.p., zgodnie z którym środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa powołanych powyżej.

W tej sytuacji nie można podzielić poglądu prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty [...] nr [...] z [...] r. oznacza, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że zarządzenie to nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat, w tym opłat dodatkowych. Dodatkowe czynności techniczne, a także wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego należy odróżnić od czynności, za które opłaty zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Opłaty dodatkowe obejmowały zwrot kosztów za dodatkowe czynności techniczne, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i objęte były również zasadą odpłatności. Reasumując w okresie objętym wnioskiem skarżącego o zwrot nadpłaty istniała podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących uprawniających Starostę [...] do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty[...] nie może uzasadniać "automatycznie" uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 o.p.

Powtórzyć trzeba za Sądem I instancji, że zgodnie z art. 71 § 1 pkt 1 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Według art. 3 pkt 3 lit. c o.p., przez podatek rozumie się również opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. Podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Przy czym celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. K.c. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. I GPS 1/11).

Wskazane powyżej zasady, na podstawie art. 67 u.f.p., mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 u.f.p. Przepis art. 72 § 1 o.p. należy zatem rozumieć na gruncie rozpoznawanej sprawy w ten sposób, że byłaby nadpłatą kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżącego, gdyby z tego tytułu poniósł bezpośredni uszczerbek majątkowy.

W zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest kompletny i wyczerpujący oraz zarzucił dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Nie można jednak zgodzić się z tym stanowiskiem. Organy administracyjne obok ustalenia, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, przeprowadziły postępowanie dowodowe zmierzające do zbadania, czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego. Sąd I instancji dokonał zaś oceny prawnej w przedmiocie ustalenia podstawy prawnej obowiązku wniesienia opłaty przez skarżącego oraz skontrolował działanie organów administracyjnych w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Zgodzić się trzeba oczywiście z twierdzeniem strony skarżącej, że zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego stanowi obowiązek organu administracji publicznej. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w doktrynie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 73). Jednakże - jak wskazuje się też w doktrynie (J. Wegner [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, Komentarz do art. 7 K.p.a., System Informacji Prawnej LEX) - strona musi mieć świadomość skutków swojego biernego zachowania. Należy przy tym pamiętać, że w tych postępowaniach, w których z uwagi na ich przedmiot możliwości samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji pozostają istotnie ograniczone, w orzecznictwie przyjęto, że inicjatywę dowodową powinna – we własnym interesie – wykazać strona (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 603/16, LEX nr 2429212). Stanowisko NSA zasługuje na pełną aprobatę. W interesie strony posiadającej informacje o dowodach na okoliczności dla niej korzystne powinno być ich ujawnienie. Trudno oczekiwać od organu, by z urzędu wziął pod uwagę materiał dowodowy niedostępny dla organu, o którym wiedzą dysponuje strona. W aktualnym stanie prawnym należy się opowiedzieć za zasadnością oczekiwania od strony większej inicjatywy dowodowej w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Świadczy o tym treść dodanego do kodeksu przepisu art. 79a § 1 K.p.a., wprost stanowiącego o obowiązku strony wykazania tych przesłanek, od których zależy uwzględnienie wniosku, a które pozostają "zależne od strony". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się w niektórych rodzajach spraw, że strona postępowania jest obowiązana wykazać się zwiększoną aktywnością w postępowaniu wyjaśniającym. Przykładowo w postępowaniach dotyczących podatku akcyzowego uznano, że "na nabywcy wyrobów akcyzowych spoczywa w istocie ciężar prezentacji dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie przez organy podatkowe, że akcyza została już zapłacona na wcześniejszym etapie obrotu" (zob. wyroki NSA: z 8.11.2017 r., I GSK 1996/15, LEX nr 1915402; z 28.05.2013 r., I GSK 396/12, LEX nr 1556570). Wskazać jeszcze trzeba, że zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia art. 7 K.p.a. dokonana art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. poz. 16), przez użycie sformułowania, że organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", powoduje, że wynikającej z tego przepisu zasady praworządności, nie można wiązać obecnie z obowiązkiem podejmowania przez organ administracji publicznej wyłącznie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (VI kadencja, druk sejm. nr 2987) wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", w tym jednak sensie, aby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (A. Wróbel, [w:] W. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz do art. 7 K.p.a., System Informacji Prawnej LEX). Włączenie więc do procesu administracyjnego rządzącego się zasadą oficjalności elementów procesu kontradyktoryjnego powoduje, że można przyjąć, że organy administracyjne - podobnie jak w procedurze cywilnej Sąd - nie mają obowiązku zbierania dalszych dowodów z urzędu, jeżeli zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia (por. K. Piasecki [w:] T. Ereciński, M. Jędrzejewska, J. Jodłowski, J. Krajewski, Z. Krzemiński, K. Piasecki, J. Pietrzykowski, E. Wengerek, A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, s. 411).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, że rację ma skarżący kasacyjnie, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego organy oparły wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez niego. Skarżący w toku postepowania przed organami administracyjnymi wskazywał, że okoliczność obciążenia opłatą wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. oraz dodatkową opłatą geodezyjną do 12 lipca 2014 r., każdorazowo dokumentowana była przy pomocy faktury VAT wystawianej przez Starostwo Powiatowe w[...]. Skarżący podał, że w 2010 r. uiścił na rzecz Starosty [...] łącznie 22 805,60 zł. Na potrzeby niniejszego postępowania sporządził zestawienie, w którym przedstawił dane dotyczące wszystkich faktur dokumentujących okoliczność obciążenia opłatami w Ośrodku w [...] w 2010 r., z wyszczególnieniem pozycji stanowiących dodatkowe opłaty geodezyjne. Powyższe zestawienie zostało dołączone do wniosku z 31 grudnia 2015 r. o zwrot dodatkowych opłat geodezyjnych nienależnie pobranych przez Starostę [...] w 2010 r. Organy administracyjne przyjęły, a Sąd I instancji zaaprobował te ustalenia, że wniosek skarżącego, odwołanie oraz skarga potwierdzają, że faktury VAT odzwierciedlają wykonane usługi, zestawienie faktur VAT ma związek z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą i w związku z tym stanowią jako wydatek koszt uzyskania przychodu. Skarżący znając stanowisko organu I instancji w kwestii wykładni instytucji nadpłaty oraz istnienia podstawy prawnej pobierania opłat dodatkowych za techniczne czynności geodezyjne i kartograficzne, nie przedstawił żadnych innych dowodów w toku postępowania odwoławczego, ani też w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie można też uznać, że skarżącemu w toku postępowania administracyjnego uniemożliwiono dokonania tych czynności

Skarżący kasacyjnie zasadnie zarzuca organom administracyjnym, że na żadnym etapie postępowania nie był zawiadamiany o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono mu także zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez organy administracyjne obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym: "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (zob. wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157). Skarżący kasacyjnie jednakże nie wskazał jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł dokonać ani nie podniósł okoliczności, z których wynikałoby, że poniósł uszczerbek majątkowy wskutek uiszczenia spornych opłat, ani też nie wskazał, że dysponuje dodatkowymi dokumentami, z których wynikałoby, że, nie przerzucił ciężaru ekonomicznego opłat na klientów w cenie usługi, a wydatków poniesionych z tego tytułu nie zaliczył do kosztów uzyskania przychodu. Tym samym nie wykazał, że naruszenie przez organy administracyjnej art. 10 K.p.a., pominięte przez Sąd I instancji, miało wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu, który oparty jest na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Takich okoliczności, jak wskazano już powyżej, nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Nieusprawiedliwione pozostają więc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli stosowania art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. Uzasadnione natomiast było przyjęcie przez organy administracyjne, że sporne opłaty pobrane od skarżącego stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej. Tym samym niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji i nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W konsekwencji w sprawie nie zaistniała podstawa do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania I instancji w całości albo w części.

Ani organy orzekające w niniejszej sprawie, ani Sąd Wojewódzki, nie miały zatem podstaw by stwierdzić, że skarżący uiścił opłaty za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], w tym także sporządzanych na nośnikach informacji, a kwota faktycznie przez niego uiszczona była wyższa od kwoty należnej, tj. wynikającej z prawidłowo skonkretyzowanej wysokości opłaty. Skarżący nie wykazał, że opłaty pieniężne zapłacone zostały w kwocie wyższej niż wymagana przez obowiązujące przepisy ustawowe regulujące sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w[...], w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Wskazać należy bowiem, że nadpłata powstaje w wyniku prostego porównania kwoty należnej z zapłaconą.

Skoro na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, który żąda jej zwrotu, jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. To podmiot, który domaga się zwrotu nadpłaty powinien wykazać że zapłacił więcej niż należność wynikająca z przepisów prawa lub że w ogóle nie powinien był zapłacić, gdyż przepisy prawa nie przewidują obowiązku uiszczenia jakiejkolwiek sumy za takie czy inne działania organu o charakterze publicznoprawnym. Skarżący takiej okoliczności nie wykazał. W tej sytuacji organy orzekające w niniejszej sprawie i Sąd I Instancji nie miały podstaw by stwierdzić, że skarżący posiada nadpłatę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny skarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autorka skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności związanych z nieponiesieniem przez skarżącego uszczerbku majątkowego wskutek uiszczenia spornych opłat, bowiem przerzucił ich ciężar ekonomiczny na klientów w cenie usługi, a wydatki poniesione z tego tytułu zaliczył ponadto do kosztów uzyskania przychodu, co pozwoliło na przyjęcie, że sporne opłaty pobrane od skarżącego stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej. W ramach tego zarzutu autorka skargi kasacyjnej kwestionuje również stanowisko Sadu I instancji, że zarządzenie Starosty [...] z [...] r. nr [...] nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem skarżącej z dnia 31 grudnia 2015 r.

Powyższe dowodzi, że nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., które zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz związanej z tym oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Taki bowiem charakter ma treść zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. wskazać trzeba, że jest on nieuzasadniony, gdyż przepisy te nie były przez organy administracyjne stosowane, a zatem nie mogły podlegać ocenie prawnej dokonywanej przez Sąd I instancji.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione bądź nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.