Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1381/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2522/18 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr KOC/1158/Dr/17 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2522/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenia decyzji organu I i II instancji oraz umorzenia postępowania. Ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi na decyzję SKO w Warszawie, podczas gdy uzasadnione było uchylenie zarówno decyzji organu II jak i I instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi na upływ 14-dniowego terminu zawitego na wydanie decyzji, a tym samym wygaśnięcie kompetencji do wydania decyzji w sprawie;

b) całkowicie błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie jakoby art. 38 u.d.p. (w tym w szczególności procedura przewidziana w ust. 3 art. 38) nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy rzeczony przepis dotyczy obiektów istniejących przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych (tj. przed 1 października 1985 r.), a takim właśnie obiektem są sporne schody i do takich wniosków - przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu winien dojść sąd I instancji, a nawet gdyby w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości ustalono, że schody powstały później, to właśnie z tego powodu należało wydać decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na ich remont w terminie ustalonym w art. 38 ust. 3 u.d.p. czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, gdyż termin ten upłynął w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji z dnia 15 października 2013 r. przez SKO w Warszawie decyzją z dnia 27 września 2016 r., a więc już wówczas kompetencja do wydania decyzji odmownej wygasła, a co za tym idzie skarżąca kasacyjnie dysponowała milczącą zgodą organu na remont schodów. Co więcej, nawet gdyby uznać, że termin 14 dniowy należało liczyć od dnia sprecyzowania wniosku przez skarżącą kasacyjnie, co nastąpiło pismem z dnia 13 grudnia 2016 r., to organ nie wydał decyzji odmownej w terminie określonym w art. 38 ust. 3 u.d.p., czego nie dostrzegł Sąd w zaskarżonym wyroku, a co w świetle tego przepisu należało uznać za wyrażenie zgody w sposób milczący;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi na decyzję SKO w Warszawie, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że decyzja ta jest niezgodna z przepisami, ze względu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 38 ust. 3 u.d.p. po upływie 14 dniowego terminu zawitego na jej wydanie, a nadto bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że organy prawidłowo, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości (bezspornie) ustaliły, że schody powstały w 1987 r. (podczas gdy w rzeczywistości powstały one około roku 1980), a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w omawianym stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz w zw. z art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt l lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:

a) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. polegającym na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego i błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez SKO, iż sporne schody powstały w 1987 r. (podczas gdy w rzeczywistości powstały one około roku 1980). Skutkiem przyjęcia powyższego stanu faktycznego było niedostrzeżenie przez SKO w Warszawie, iż sporne schody są obiektem, który istniał w pasie drogowym w dniu wejścia w życie u.d.p. i dlatego, na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy, mogą pozostać w pasie drogowym bez konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto mają do nich zastosowanie przepisy art. 38 ust. 2 i 3 u.d.p.;

b) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ odwoławczy wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania polegającej na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, w szczególności w zakresie rzekomo bezspornych ustaleń faktycznych w sprawie;

c) art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, przejawiające się w szczególności w wydaniu zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony pomimo braku bezspornych dowodów;

a w konsekwencji poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy błędnie ustalonego przez organy administracji publicznej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, w konsekwencji czego Sąd oddalił skargę przesądzając tym samym o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy i SKO w Warszawie, które w istocie wydane zostały z naruszeniem zarówno prawa procesowego jak i materialnego;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona.

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 38 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu i w rezultacie niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, iż decyzja odmawiająca zgody na remont schodów wejściowych zlokalizowanych na działce nr [...] z obrębu [...] (w pasie drogowym ul. Ś.), prowadzących do budynku położonego przy ul. Ś. [...] została wydana pomimo upływu terminu zawitego 14 dni, a co za tym idzie w sytuacji, gdy organ I instancji wyraził już milczącą zgodę na remont;

2. art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i w rezultacie niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, iż sporne schody są obiektem, który istniał w pasie drogowym w dniu wejścia w życie u.d.p. (tj. w dniu 1 października 1985 r.) i dlatego, na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy, mogą pozostać w pasie drogowym bez konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, zaś w zakresie zgody na remont tych schodów skarżąca kasacyjnie uzyskała milczącą zgodę organu, w związku z czym nie był on uprawniony do wydania decyzji odmownej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności za całkowicie chybiony uznać należy zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi na decyzję SKO w Warszawie, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że decyzja ta jest niezgodna z przepisami, ze względu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 38 ust. 3 u.d.p. po upływie 14 dniowego terminu zawitego na jej wydanie.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do kwestii wykładni i stosowania art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009 r., II GSK 715/08; wyrok NSA 9 kwietnia 2015 r., II GSK 379/14; wyrok NSA z 1 grudnia 2008 r., II GSK 476/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (tj. 1 października 1985 r.) określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (np. poprzez zmianę planu zagospodarowania przestrzennego). Art. 38 ust. 1 zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych – przed 1 października 1985 r.) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym później w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony.

Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 u.d.p. przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Zatem przepis ten stanowi uprawnienie do modyfikacji stanu obiektów budowlanych i urządzeń warunkowo pozostawionych w pasie drogowym. Czynności te wymagają jednak każdorazowo zgody zarządcy drogi lub uzgodnienia z nim projektu budowlanego.

W tym miejscu należy ponownie zauważyć, że przebudowa lub remont znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu wymaga z zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Kwestii tej dotyczy art. 40 u.d.p. Z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zakres czynności podejmowanych w obrębie pasa drogowego objętych zezwoleniem wymienia art. 40 ust. 2 u.d.p. i są to: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2 i 3) oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ustawy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Jak wynika z powyższych regulacji, między art. 38, a art. 40 u.d.p. nie ma sprzeczności. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Przy czym, jak to zostało już powiedziane również w przypadku przebudowy lub remontu obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1 art. 38 u.d.p., wymagana jest zgoda zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009 r., II GSK 715/08; wyrok NSA 9 kwietnia 2015 r., II GSK 379/14; wyrok NSA z 1 grudnia 2008 r., II GSK 476/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić, zawarte w licznych punktach petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. W zaskarżonym wyroku zastosowano bowiem prawidłową wykładnię omawianych przepisów uznając, iż według art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.d.p., istniejące w pasie drogowym w dniu 1 października 1985 r. obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Nie mogą być zatem uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące, naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma bowiem ustalenie przez organy administracji, czy sporne schody zostały wybudowane po dacie 1 października 1985 r. a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst ogłoszony 15 kwietnia 1985 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 60, data wejście w życie: 1 października 1985 r.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym kontekście WSA trafnie podkreślił, że bezsporne było w sprawie, że schody wejściowe zlokalizowane na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w pasie drogowym ulicy Ś., prowadzące do budynku położonego przy ul. Ś. [...], leżą w pasie drogowym tej drogi gminnej. Natomiast kwestia ustalenia faktycznej daty wybudowania przedmiotowych schodów miała o tyle istotne znaczenie, że determinowała możliwość zastosowania w sprawie art. 38 ww. ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem kontroli WSA była decyzja SKO w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 lutego 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na remont tych schodów.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

W szczególności za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał także wskazywanej w uzasadnieniu kilku zarzutów zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony, tak jak i zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wskazujących, że istotna dla zebrania materiału dowodowego w sprawie rozprawa administracyjna przeprowadzona w dniu 8 maja 2013 r. odbyła się pomimo nieobecności Skarżącej kasacyjnie usprawiedliwionej zwolnieniem lekarskim znajdującym się w aktach sprawy wskazać należy, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącego zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie tylko nie wskazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazała jakich czynności procesowych nie mogła wykonać w związku z nieobecnością na rozprawie.

Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa.

Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem NSA w świetle przywołanego już powyżej art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.d.p., za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie należy uznać ustalenia dotyczące daty posadowienia schodów wejściowych do budynku Skarżącej od ul. Ś. [...] w W.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji oraz organy administracji, że z prawidłowo i skrupulatnie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sporne schody nie mogły istnieć przed dniem 1 października 1985 r., tj. przed wejściem w życie art. 38 ustawy o drogach publicznych.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że zebrane w sprawie dowody tworzą całkowicie spójną i logiczną całość, a których wiarygodności nie sposób podważyć.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w aktach sprawy znajdują się fotografie lotnicze wykonane w dniu 5 maja 1986 r., które organ otrzymał od Głównego Geodety Kraju z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Zasadnie zauważył także WSA, że zdjęcia te – wbrew argumentom skarżącej kasacyjnie – są na tyle wyraźne i czytelne, że można na ich podstawie ustalić, iż w dniu ich wykonania, budynek przy ul. Ś. [...] nie posiadał schodów wejściowych od tej ulicy. Omawiane fotografie przedstawiają budynek i pas drogowy przy ul. Ś. z wyraźnie widocznym trawnikiem przed całym budynkiem bliźniaczym o adresach Ś. [...] i Ś. [...], symetrycznie 4 okienka piwniczne po 2 dla każdej części domu oraz 2 chodniki do wejść na tereny ww. posesji.

W ocenie NSA widok na fotografii jest zgodny z planem sytuacyjnym zatwierdzonym w dniu 25 grudnia 1978 r. decyzją Nr [...] wydaną dla Pani A. S., ówczesnej właścicielki nieruchomości przy ul. Ś. [...].

Organ pierwszej instancji dokonał porównania zdjęć lotniczych z 5 maja 1986 r. z aktualnymi zdjęciami z serwisu mapowego m. [...] W. - "W. D." na których widoczne są już sporne schody. Widoczna jest oczywista różnica w zagospodarowaniu pasa drogowego przy posesji Ś. [...] w dniu 5 maja 1986 r., a obecnym stanem rzeczy. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że nieuzasadnione są wywody skargi (a zatem i skargi kasacyjnej), jakoby żadne ze zdjęć z lat 80-tych ubiegłego wieku pozyskane przez organ nie było na tyle wyraźne, aby z całą pewnością stwierdzić, że schody te nie istniały przed 1985 r.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, co do istnienia rozbieżności i sprzeczności w materiale dowodowym i ustaleniach organu.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż także pozostałe dowody z dokumentów i zeznań świadka, w pełni potwierdzają powyższe konkluzje. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził kwerendę dokumentacji archiwalnej związanej z inwestycjami prowadzonymi w budynku przy ul. Ś. [...], datowanej na koniec lat 70-tych ubiegłego stulecia, z których wynika, że zarówno dokumentacja projektowa składana przy kolejnych wnioskach o pozwolenie na budowę przez ówczesną właścicielkę budynku przy ul. Ś. [...], Panią A. S., jak i wydawane wtedy przez organy decyzje nie obejmowały budowy schodów wejściowych do ww. budynku od ul. Ś. Zasadnie zauważa WSA, że na rysunkach technicznych złożonych przy wnioskach z dni: 14 lipca 1978 r. i 24 lipca 1978 r. nie wskazano faktu istnienia spornych schodów. Okoliczność tę potwierdza złożone w dniu 8 listopada 1978 r. przez byłą właścicielkę ww. budynku oświadczenie o ilości wejść do budynku. W dniu 25 listopada 1978 r. Urząd Dzielnicy [...] zezwolił na budowę garażu z częścią gospodarczą na ww. nieruchomości, i jak zauważył organ pierwszej instancji, w załączonym do tej decyzji projekcie budowlanym również brak jest przedmiotowych schodów wejściowych od strony ul. Ś. Podobnie jak w przypadku szkicu lokalizacji budynku stanowiącego załącznik do postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 lipca 1985 r. o lokalizacji i projekcie pracowni [...] w W., ul. Ś. [...].

Z oświadczenia złożonego przez Skarżącą do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 25 stycznia 2012 r. wynika natomiast, że dom przy ul. Ś. [...] został przez nią zakupiony w lipcu 1987 r. Prawidłowa jest zatem również konstatacja WSA, iż dopiero po tej dacie pojawia się też w aktach dokumentacja dotycząca schodów prowadzących do budynku od ul. Ś. [...] w W. Organ pozyskał podanie Skarżącej złożone przez nią do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury w dniu 15 marca 1988 r., w którym Pani A. P. zwraca się z prośbą o wydanie opinii urbanistycznej dotyczącej działki położonej przy ul. Ś. [...] oraz terenu znajdującego się pomiędzy linią rozgraniczającą działki od strony ulicy a chodnikiem pieszym ulicy Ś. Jak podała A. P. "Opinia dotycząca tego pasa związana jest z wydzierżawieniem tej powierzchni (ok. 4 m2) i projektem wykonania schodów zewnętrznych z budynku od strony ulicy". Odpowiadając na wniosek Skarżącej, w piśmie z dnia 25 marca 1988 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] wyjaśnił, że wykonanie schodów wejściowych do budynku przy ul. Ś. [...] poza liniami rozgraniczającymi jest niemożliwe ze względu na przebiegające przez ten teren podziemne urządzenia inżynieryjne. Zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji z faktami wynikającymi z ww. pism koresponduje treść pisma Pana B. F., zam. przy ul. Ś. [...] w W., z dnia 19 maja 1988 r., skierowanego do Urzędu Dzielnicowego [...], w którym zwraca się on m.in. z zapytaniem, czy sąsiadka – Pani A. P. uzyskała zgodę na budowę schodów wejściowych na terenie miejskim, informując przy tym, że schody te są już gotowe w stanie surowym.

Potwierdzeniem tych okoliczności jest również fakt wydania 16 listopada 1987 r. wobec Pani A. P. decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego znak: [...], wstrzymującej roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego i nakazującej rozbiórkę schodów wejściowych od strony ulicy i doprowadzenie elewacji budynku do stanu pierwotnego. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że mimo, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2012 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 16 listopada 1987 r., to wskazanie przez organ w uzasadnieniu swojej decyzji na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie miało w żadnym stopniu na celu powołania się na jego moc wiążącą, czy skutki jakie wywołuje, ale chodziło wyłącznie o ustalenie okoliczności faktycznych w sprawie. Natomiast sam fakt wydania takiego orzeczenia, jego data i okoliczności w jakich zapadło ma znaczenie dowodowe dla określenia kiedy schody były budowane. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Skarżącej z dnia 19 kwietnia 1988 r. i wydana w jego wyniku decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 16 czerwca 1988 r. zezwalająca Skarżącej na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. Ś. [...] - w tym wniosku Skarżącej brak jest wystąpienia o legalizację już wykonanych schodów wejściowych, przebudowy na poziomie parteru pomieszczeń (ze względu na nową lokalizację wejścia do budynku), zjazdu na ulicę oraz wjazdu do garażu. W przedmiotowej sprawie załącznikiem do decyzji z dnia 16 czerwca 1988 r. jest projekt techniczny przebudowy dachu domu mieszkalnego przy ul. Ś. [...]. Na szkicu przedstawiającym sytuację w skali 1:500, na którą naniesiono: granice działki, kontury budynków nr [...] i [...] wrysowane zostały schody wejściowe do budynku nr [...], wjazd na działkę oraz linią przerywaną pomieszczenia gospodarcze i garażowe znajdujące się poniżej poziomu terenu. Zarówno jednak naszkicowane schody (bez podanych wymiarów), zjazd z ulicy oraz wjazd do garażu są niezgodne z zatwierdzonym projektem dobudowy garażu z częścią gospodarczą będącym załącznikiem do decyzji z dnia 25 listopada 1978 r. wydanej poprzedniemu właścicielowi – Pani A. S. Trafnie zatem zauważył WSA, iż dopiero w projekcie z lutego 1988 r. wskazane zostały sporne schody do budynku nr [...] przy ul. Ś. w W. Ponadto na przeprowadzonej przez organ rozprawie administracyjnej Pan B. F. złożył oświadczenie dotyczące prawdopodobnej daty posadowienia schodów (wiosna 1988 r.), na dowód czego przypomniał o piśmie złożonym w związku z ich budową z dnia 19 maja 1988 r. oraz przedłożył dowód w postaci fragmentu gazety ([...]) z dnia 1 września 1988 r., w której ukazała się krótka notatka i fotografia przedstawiająca prace budowlane trwające przy budynku na ul. Ś. [...], gdzie widoczne są sporne schody jeszcze w stanie surowym bez wykonanych balustrad. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, że sporna inwestycja musiała powstać pomiędzy datą nabycia nieruchomości przez Skarżącą, tj. lipcem 1987 r., a kwietniem 1988 r., kiedy to na rysunku projektowym załączonym do wniosku Skarżącej o wydanie pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. Ś. [...], zostały naniesione schody wejściowe od tej ulicy.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to oznacza, że przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r. I FSK 1678/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie tymczasem WSA skargę oddalił. Uwzględniając powyższe omawiany zarzut należy uznać za chybiony. Art. 135 p.p.s.a. wyznacza bowiem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tylko ewentualne ustalenie przez WSA, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., I OZ 677/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie przez autorkę skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca ona niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonego postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.