Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 54 pkt c i d, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3, 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 294/08 w sprawie ze skargi L.W. i Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Bd 294/08, oddalił skargę L.W. i Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007r., nr [...] Wójt Gminy L. ustalił A.Z. zamieszkałemu w G. ul. [...] 16 warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na części działek nr [...] położonych w G. e przy. ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Z. i L. W. oraz E. i K. R.

W swoim odwołaniu Z. i L. W. wskazali, iż zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że decyzja ta została uzgodniona z Wojewodą i Marszałkiem Województwa. Wskazali również, iż uzgodnienie z Zarządem Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L. zjazdu z ul. [...] j przy posesji 12a powinno zostać dokonane w formie decyzji nie zaś postanowienia. Ponadto podnieśli, iż analizę funkcji, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła ta sama osoba - mgr inż. architekt E.K. (nie podpisując się przy tym na dokumencie analizy funkcji), podczas gdy, zdaniem odwołujących się, z przepisów wynika wymóg sporządzenia tych dokumentów przez różne osoby. Odwołujący się wskazali, iż organ administracji jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Bd 1076/08, oddalającego skargę T. i A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z ustaleń odwołujących się wynika, iż organ I instancji nie zna treści tego wyroku i mimo tego wydaje kolejną decyzję w sprawie. Ponadto odwołujący się wskazali, iż linia zabudowy na załączniku do kwestionowanej decyzji jest nieprawidłowa, gdyż na mapie sytuacyjno-wysokościowej nie zaznaczono dwóch budynków gospodarczy usytuowanych na działkach nr [...] i [...], zrealizowanych w ramach zgłoszenia robót z dnia 14.09.2006r. przez T. i A. Z.

E. i K. R. w swoim odwołaniu wskazali, iż nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja leży na terenie, który według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał być pasem zieleni.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717; ze zm.), wynika, iż omawiana inwestycja spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Kolegium podniosło również, iż organ I instancji uzgodnił sporządzony w toku postępowania projekt zaskarżonej decyzji z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy w trybie i zakresie niezbędnym ze względu na charakter inwestycji i stan prawny terenu. Organ odwoławczy wskazał także, iż linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), a jej przebieg wynikający z istniejących uwarunkowań został szczegółowo uzasadniony w wykonanej analizie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.W. i Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której podnieśli oni, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia ustaleń wyroku tego Sądu z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Bd 359/07, uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także wyroku tego Sądu z dnia 13 listopada 2007r., sygn. II SA/Bd 584/07 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2007r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyroku tegoż Sądu z dnia 24 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Bd 1076/06. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucili ponadto Kolegium, iż przy rozpatrywaniu ich odwołania nie uwzględniło treści ich pisma z dnia [...] kwietnia 2007r. skierowanego do Wójta Gminy L., z którego wynikało, że działki nr [...] i nr [...] w G. według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi Grębocin planuje się pod zieleń parkową z zakazem budowy na tym terenie wszelkich budynków. Wskazali, iż Gmina L. posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego. Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu, iż nie poinformował ich o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości ustosunkowania się do tegoż materiału, a także, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści ich odwołania. Ponadto skarżący wskazali, iż przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie uwzględniono stawów rybnych hodowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach inwestorów (dz. nr 855/11 i 337), w stosunku, do których prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.). Zgodnie z art. 59 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Mając na względzie fakt, iż działki nr [...] i [...] w G. położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji winien był ustalić czy spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy. Spełnienie tych wymogów przy jednoczesnej zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, w świetle treści przepisu art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, oznacza bowiem, iż organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Pierwszym z warunków, wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy jest by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustalając wymogi dotyczące nowej zabudowy organ administracji jak zaznaczono nie ogranicza się jednakże tylko do analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz powierzchni zabudowy sąsiedniej działki (ewentualnie działek) dostępnej z tej samej drogi. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W § 3 ust. 2 sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego powinny zatem z każdej strony działki budowlanej obejmować trzykrotną szerokości jej frontu.

Dokonując oceny czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zdaniem Sądu organ pierwszej instancji, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wytyczył obszar analizowany (granice tegoż obszaru określił na około 50-70 m od granicy terenu objętego wnioskiem) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.

Wspomnianą analizą objęto zabudowane działki nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z części graficznej i tekstowej analizy, działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej są działki nr 790 i 855/8. Pierwsza z wyżej wskazanych działek jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym, o bryle rozczłonkowanej z poddaszem użytkowym, z dachem wielospadowym, kopertowym, kąt nachylenia połaci dachowej ok. 30-40º, z garażem wkomponowanym w jedną bryłę budynku. Wysunięty garaż wyznacza obowiązującą linię zabudowy, bryła główna budynku jest wycofana ok. 5 m w głąb działki. Działka nr 855/8 jest natomiast zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokim parterze z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, kąt nachylenia połaci dachowej o 45º, z garażem wkomponowanym w jedną bryłę budynku, posadowionym na poziomie terenu.

W świetle powyższego, organy administracji prawidłowo uznały, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i na omawianym terenie może powstać budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem użytkowym, dachem dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia około 35-45º.

Wskaźnik intensywności zabudowy na nieruchomości inwestorów określono na 15-20% i jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy będzie on odpowiadał średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego.

Przy ustalaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mającej wynosić około 3,5 m do 4,5 m organ administracji oparł się na analizie budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] wskazując jednocześnie, dlaczego nie uwzględnił budynku położonego na działce [...].

Zdaniem Sądu nie budzą wątpliwości również ustalenia organów administracji w zakresie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, która została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, jako kontynuacja linii zabudowy budynku położonego na działce nr [...] z uwzględnieniem strefy ograniczonego użytkowania od istniejącej linii 15 kV i odległości 4 m od granicy działki [...]. Przy wyznaczonej w ten sposób linii zabudowy szerokość elewacji frontowej ma wynosić ok. 7 m. (dla analizowanych budynków szerokość elewacji frontowej wynosi 11-18 m).

Jak wynika z ustaleń organu, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione również wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]. Podobnie sytuacja wygląda, jeśli chodzi o wymogi wynikające z pkt 3, 4 i 5 tegoż przepisu. W obszarze analizowanym istnieje linia energetyczna średniego i niskiego napięcia oraz wodociąg miejski. Projektowany jest tymczasowy zbiornik bezodpływowy - szambo, który następnie ma być zastąpiony systemem kanalizacji sanitarnej.

Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na klasę gruntów i niewielka powierzchnie (łąki klasy IV o powierzchni 0,1 ha).

Obszar nie jest objęty ochroną konserwatorską ani archeologiczną. Teren nie jest też położony w granicach obszaru chronionego krajobrazu ani obszaru ograniczonego użytkowania (poza fragmentem wynikającym z przebiegu napowietrznej linii średniego napięcia 15 kv). Nie jest on również położony w granicach obszarów podlegających szczególnej ochronie z tytułu przepisów o gruntach rolnych i leśnych, terenach górniczych, terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenach zamkniętych i strefach ochronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że mając na uwadze, iż z dokonanych przez organy administracyjny ustaleń jednoznacznie wynika, iż zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy niniejsza sprawa spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej), uznać należy, iż organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd stwierdził, że nie istniała potrzeba dokonania uzgodnień decyzji z wojewodą ani z marszałkiem województwa, bowiem wymóg ten w świetle treści art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a, istnieje w stosunku do terenów przeznaczonych w planach miejscowych, które utraciły moc, na inwestycje celu publicznego, zaś teren inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa przeznaczony był w nieobowiązującym już planie miejscowym pod zieleń.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów strony skarżącej dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyroku tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt. II SA/Bd 359/07 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku tym Sąd wskazał bowiem iż nie było w ogóle potrzeby dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi, gdyż organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie.

Tym samym nie znalazł w ocenie Sądu uzasadnienia również zarzut skarżących dotyczące uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi w błędnej formie - postanowienie zamiast decyzja.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących sporządzenia analizy funkcji i projektu decyzji przez tę samą osobę, Sąd I instancji wskazał, iż za osobę, która sporządziła dokument przyjmuje się tę, która się pod nim podpisała. W niniejszej zaś sprawie pod analizą funkcji podpisał się Wójt Gminy L. – M.O., zaś pod projektem decyzji o warunkach zabudowy mgr inż. architekt E.K., tym samym zarzuty strony nie zasługują na uzasadnienie.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007r., sygn. II SA/Bd 584/07 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów procesowych przez organ II instancji przejawiającego się w nierozpoznaniu odwołania E. i K. R. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. prawidłowo wskazało na strony, które wniosły odwołania w niniejszej sprawie i ustosunkowało się do tych odwołań, uwzględniając tym samym wskazania Sądu zawarte w omawianym wyroku.

Zdaniem Sądu nietrafny jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy oby instancji treści wyroku tut. Sądu z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. II SA/Bd 985/05 oraz treści wyroku Sądu z dnia 24 stycznia 2007r., sygn. II SA/Bd 1076/06 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocena prawna zawarta w powyższych wyrokach dotycząca w szczególności błędnego wyznaczenia linii zabudowy, dopuszczania do odsunięcia wyznaczonej linii zabudowy o 6 metrów w głąb działki, a także braku dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących wymogu zgody na wyłączenie terenu z produkcji rolnej lub leśnej, została uwzględniona przez Wójta Gminy L. i jego decyzja z dnia [...] marca 2007r. nie zawiera powyższych wad.

Ponadto zauważono, że Gmina L. posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego, jednakże stosownie do art. 9 ust. 5 cyt. ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Dodatkowo, Sąd zaznaczył, że na treść rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie nie mogło mieć wpływu toczące się postępowanie w sprawie stawów rybnych hodowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach inwestorów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.W. i Z.W. i zaskarżając go w całości zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie tj.

- § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588),

- art. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2a i d, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.),

- art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.),

- art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 39 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze. zm.),

2. naruszenie przepisów postępowania, których niezastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 153, art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270),

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymali stanowisko, że linia zabudowy, wysokość zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zostały ustalone w decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Linia zabudowy budynków przyjętych do analizy funkcji na działkach [...] i [...] jest nieprawidłowa, ze względu na to, że linię zabudowy wyznacza linia bryły głównej budynku, a nie wysuniętych jej części. Linia nowej zabudowy na działce Nr [...] nie spełnia warunku określonego w § 4 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia.

Również zdaniem skarżących nieprawidłowo została ustalona w w/w decyzji Wójta Gminy L. szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, gdyż nie zastosowano średniej szerokości elewacji frontowych z tolerancją do 20%. Zarówno w w/w decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r., jak i piśmie tego organu z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...] brak jest ustalenia (wyliczenia) średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach Nr [...], [...] i na jej podstawie ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowego budynku na działce Nr [...] . A zatem naruszenie zasady określonej w § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest oczywiste. Uściślenie tej szerokości, według postanowienia Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego jest niemożliwe, bowiem szerokość elewacji frontowej nowego budynku ma być ustalona w decyzji o warunkach zabudowy, a nie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazali, że ani w decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r., ani też w projekcie decyzji, czy analizie funkcji nie określono wskaźnika zabudowy na działkach objętych analizą funkcji, wobec czego nieznany jest średni wskaźnik zabudowy na poszczególnych działkach sąsiednich, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w obszarze analizowanym. Wobec tego faktu nie można określić wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki Nr [...], gdyż nieznany jest średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działek przyjętych do analizy funkcji. Powyższe stanowi naruszenie § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Kolejnym zarzutem skarżących jest naruszenie § 7 ust. 1-3 w/w rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie ustalono tzw. średniej wysokości budynków na działkach Nr [...] niezbędnej do określania jej dla budynku na działce Nr [...] Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią występującą na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym w niniejszej sprawie na działkach Nr [...], [...] znajduje się 7 budynków. Z analizy wynika, że nie uwzględniono budynku zlokalizowanego na działce Nr [...], natomiast brak jest uzasadnienia dla nieuwzględnienia budynków na działkach Nr [...],[...]. Konsekwencją takiego postępowania organu jest brak ustalenia tzw. średniej wysokości tych budynków co prowadzi do naruszenia wskazanego wyżej przepisu.

Powyższe, w ocenie skarżących oznacza, że w niniejszej sprawie nie zastosowano w sposób prawidłowy treści przepisu art. 2 pkt. 1 art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 2 a i d, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy nakazuje wskazanie co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Niespełnienie tego wymogu winno skutkować uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku WSA sygn. akt II SA/BK 811/04 oraz sygn. akt II SA/BK 393/06.

Wobec przedstawionych zarzutów zdaniem skarżących nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż nie zostały spełnione wymagania i warunki w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. dla nowej zabudowy na działce Nr [...], tj. nie określono w tej decyzji w sposób prawidłowy zgodności funkcji i innych istotnych cech planowanej zabudowy z funkcją lub cechami zabudowy na działkach sąsiednich także pod względem kontynuacji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, szerokości elewacji frontowej, "wysokości budynku", czego konsekwencją było naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane braki decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r. stanowią również o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7- 9 art. 77 § 1, art. 80, art. 81, w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy dla działki Nr [...] zjazdu z ulicy [...] 12 w G. tj. połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w/w ustawy decyzję o warunkach zabudowy należy wydać po uzgodnieniu z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wydane w tej sprawie uzgodnienia z dnia 28 listopada 2006r. znak: [...] Wójta Gminy L. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2007r, sygn. akt. II SA/Bd 359/07. Postanowienie wydał Wójt Gminy L. nie będący organem zarządzającym drogą. Wobec tego faktu skarżący podtrzymują, iż zgodnie z art. 39 ust, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy w I instancji winno być poprzedzone wydaniem decyzji przez Kierownika Zarządu Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L. (a nie opinii) ze wszystkimi skutkami przewidzianymi prawem dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Art. 39 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych przewidujący wydanie zezwolenia w postaci decyzji i stanowi lex specialis w stosunku do art. 106 § 5 k.p.a. przewidującego zajęcie stanowiska w drodze postanowienia. Procedura, o której mowa w art. 39 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych w niniejszej sprawie nie została zachowana. Konsekwencją powyższego było naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od jej zgodności z przepisami odrębnymi, jak też art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt. 5, art. 39 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządnie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze zm.). Oczywistym zdaniem skarżących jest, że niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie łącznie wszystkich warunków, o których mowa w tym przepisie tj. art. 61 ust. 1. Braki, które wykazano wyżej winny skutkować uchyleniem decyzji wydanych w sprawie.

Ponadto, z decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008r. nie wynika, że wykonanie uzbrojenia terenu, tj. działki Nr [...] zostało zagwarantowane w drodze umów zawartych przez inwestora z właściwymi jednostkami organizacyjnymi (dostawcami mediów), co było obowiązkiem wynikającym z art. 61 ust. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r. nie został spełniony warunek wynikający z treści art. 2 pkt. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 3 w/w ustawy oraz art. 54 pkt. 2c i d i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1.

Odnośnie stanowiska Sądu dotyczącego sporządzenia analizy funkcji dodatkowo wskazano, że podpis złożony pod nią przez Wójta Gminy L. świadczy o tym, iż analizę sporządziła osoba nie posiadająca wpisu na listę Izby Samorządu zawodowego, co wynika z art. 60 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, analizę funkcji powinien podpisać Wójt Gminy L. wraz z osobą wpisaną na listę Izby Samorządu Zawodowego urbanistów lub architektów, projekt zaś decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winna wykonać i podpisać osoba mająca odpowiednie uprawnienia.

Skarżący wskazali również, że niezgodne ze stanem rzeczywistym jest stwierdzenie Sądu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. znak: [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2004r. znak: [...], gdyż faktycznie została uchylona decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...]. Zdaniem skarżących ocena sprawy zawarta w zaskarżanym wyroku w stosunku do własnego wyroku z dnia 24 stycznia 2007r. sygn. akt. II SA/Bd 1076/06 nie posiada konsekwencji. Zgodnie z wyrokiem NSA, sygn. akt. I FSK 1358/06 "prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Oceny zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiążą też Naczelny Sąd Administracyjny."

Wobec powyższego skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270).

Powyższy zarzut dotyczy również uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżanym wyroku, iż organy I i II instancji w przedmiotowej sprawie zastosowały się do ustaleń zawartych w wyroku wydanym przez ten sąd w dniu 24 stycznia 2007r. sygn. akt: II SA/Bd 1076/06. Decyzja wydana przez Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] utrzymana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...] została wydana przed uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2007r. prowadzącym do uchylenia decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2006r., gdyż wyrok ten stał się prawomocny w dniu 30 marca 2007r.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę kasacyjna wobec L.W. albowiem jak wskazano warunkiem skutecznym wniesienia skargi kasacyjnej jest uprzednie doręczenie wyroku z uzasadnieniem. W niniejszej sprawie w/w nie otrzymała tego wyroku z uzasadnieniem albowiem nie wystąpiła z takim wnioskiem po wydaniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji.

Pismem procesowym z dnia 16 kwietnia 2010r. skarżący Z.W. przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 869/09, w którym stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2009r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] lutego 2008r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizacje zjazdu z drogi gminnej wskazując, że wyrok ten może mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.

W piśmie procesowy z dnia 1 maja 2010r. T.Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż istota sądowej kontroli legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego rozstrzygnięć polega na tym, że oceny tej dokonuje się na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego do dnia wydania decyzji ostatecznej. Zmiana stanu faktycznego czy też prawnego po tej dacie nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Również i Naczelny Sąd Administracyjny respektuje w/w reguły rozpoznając skargę kasacyjną. Uwaga ta została uczyniona albowiem w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2010r. skarżący przedstawił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009r. dotyczący decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. a są to już niewątpliwie akty wydane po podjęciu zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2008r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym podnoszone w tym zakresie okoliczności nie mogły być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej kasacji.

Natomiast przystępując do rozpoznania przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, iż nieusprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia wskazanych w kasacji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Norma art. 61 ust. 1 stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowani zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 -Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Niewątpliwym jest, że decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w odniesieniu do wskazanych wyżej przepisów należy podkreślić, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia 6 marca 2007r. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ( około 150 m²) utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., wbrew wywodom kasacji spełnia kryteria z art. 61 ust.1 pkt. 1, 3 i 5 ustawy, nie można też przyjąć, że w sposób niewłaściwy lub dowolnie określono parametry, o których mowa w w/w rozporządzeniu.

Zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją, spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1, w tym w szczególności co do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z analizy akt prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego o jakim mowa w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia w odległości 50-70m od granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w którym to obszarze znajdują się działki zabudowane: nr [...] i [...]. Działkami sąsiednimi są działki [...] i [...] dostępne z tej samej drogi. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym o bryle rozczłonkowanej, z poddaszem użytkowym z dachem wielospadowym, kopertowym z kątem nachylenia połaci dachowej – około 30-45 º z garażem wkomponowanym w bryłę budynku. To wysunięty garaż wyznacza obowiązującą linię zabudowy, bryła budynku wycofana jest o około 5m. w głąb działki. Również działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokim parterze z poddaszem użytkowym z dachem dwuspadowym, kąt nachylenia połaci dachowej około 45º, z garażem wkomponowanym w jedną bryłę budynku posadowionym na poziomie terenu.

Skoro ratio legis w/w przepisu ustawy jest przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w odniesieniu do decyzji ustalającej wnioskodawcom warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy około 150m² z dachem dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowej około 30-45 º pozwala na stwierdzenie, że zasada dobrego sąsiedztwa został zachowana bowiem mamy w takiej sytuacji z kontynuacją istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych oraz urbanistycznych. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Trzeba bowiem pamiętać, że celem ustawodawcy w zakresie omawianej normy jest zachowanie ładu przestrzennego a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Ponadto nie budzi wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny, że działka, której dotyczy postępowanie na szerokości 9m przylega do drogi gminnej (ul. [...] j- przypomnienie Sądu) a zatem ma dostęp do drogi publicznej z ul. [...] spełniając tym samym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.

Również spełniony jest w tej sprawie warunek apewnienie uzbrojenia terenu o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że w odniesieniu do takiej inwestycji jak w rozpoznawanej sprawie a więc niewielkiego domu jednorodzinnego nie będącego przecież inwestycją celu publicznego warunki dotyczące uzbrojenia terenu zostały zapewnione. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w stopniu dostatecznym wykazano w tym zakresie, że połączenie do sieci infrastruktury technicznej należy zaprojektować na podstawie warunków uzyskanych z instytucji użytkujących te sieci. Wodę doprowadzać do istniejącego wodociągu wiejskiego zgodnie z pismem ""elwik" Spółki z o.o. z dnia 12 stycznia 2005r. Ścieki odprowadzać tymczasowo do projektowanego szczelnego zbiornika bezodpływowego , docelowo do sieci kanalizacji sanitarnej. Zaopatrzenie w energie elektryczna zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zawartymi w piśmie Energia S.A. z dnia 10 stycznia 2005r. Zatem wnioskodawcy otrzymali tym samym zapewnienie w zakresie dostaw wody oraz energii a odnosi się to bowiem do terenu już zainwestowanego, który posiada niewątpliwie linię energetyczna średniego i niskiego napięcia, wodociąg i projektowany jest tymczasowy zbiornik bezodpływowy. Przepis art. 61 ust 1 pkt. 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący zawarcia umowy zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze celem przepisu jest jedynie zagwarantowanie, że na terenie nieuzbrojonym w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego też jeżeli jeszcze uzbrojenie terenu nie powstało ( woda , energia ) to umieszczenie na obszarze właściwych inwestycji musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. W rozpoznawanej sprawie co już wyżej wykazano inwestorzy takie zapewnienie otrzymali i jest to w okolicznościach tej sprawy odpowiednim spełnieniem wymogu o jakim właśnie mowa w art. 61 § 1 pkt. 3 w związku z art. 61 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze wbrew zarzutom kasacji nie można uznać w tej sprawie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 i art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 pkt 2 c i d oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i kolejne dwa warunki dopuszczające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie określone w art. 61 ust.1 pkt 4 i 5 omawianej ustawy zostały spełnione. Niekwestionowane jest bowiem to, że teren zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika to z analizy akt sprawy, również decyzja o warunkach zabudowy zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5 ). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można wydać decyzji administracyjnej w zakresie warunków zabudowy, gdy sprzeciwiają się temu przepisy prawa a więc musi zaistnieć brak sprzeczności z innymi przepisami.

Na pewno nie można mówić o sprzeczności wydanych decyzji w sprawie z wskazywanymi w kasacji przepisami : art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000r. poz. 838 ze zm.) i art. 9 ust.1 , art. 30 ust.2 pkt.5 , art. 39 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 , poz. 95 ze zm.).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię w odniesieniu do w/w przepisów są całkowicie nieusprawiedliwione gdyż Sąd nie przedstawiał wykładni w/w przepisów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a jedynie nie podzielił zarzutów strony skarżącej dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt. II SA/Bd 359/07 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie bowiem wyjaśniono, że w wyroku tym Sąd wskazał bowiem, iż nie było w ogóle potrzeby dokonywania uzgodnień w odrębnym postępowaniu z zarządcą drogi, gdyż organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie. Tym samym nie uznano również zarzutu skarżących dotyczącego uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi w błędnej formie - postanowienia zamiast decyzja. To stanowisko jest jak najbardziej trafne a kwestionowanie tego przez skarżących w kasacji w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania podniesionych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych jak i o samorządzie gminnym pozostaje całkowicie nieusprawiedliwione.

Na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe ma określony tryb i prawną formę zakończenia zaś zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, iż postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym wynikiem mające wyłącznie charakter akcesoryjny jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie , które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym .

Z dyspozycji art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika , że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem współdziałanie organów administracji w znaczeniu tu omawianym występuje na etapie przygotowywania decyzji administracyjnych i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter poprzez zaznaczenie przez ustawodawcę trybu jego wszczynania ( art. 106 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. ), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach ( art. 106 § 4 kpa ) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia ( art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Oznacza to, iż omawiana norma art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową , pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego . Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu .

W rozpoznawanej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był Wójt Gminy L. po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy . Natomiast w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazano uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaś właściwym zarządcą dla dróg gminnych jest wójt ( burmistrz , prezydenta miasta) co wynika wprost z art. 19 ust 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych. Tym samym właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tej sprawie jak i dokonania przedmiotowego uzgodnienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego był ten sam organ tj. Wójt Gminy L. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy brak było podstaw w świetle przedstawionej argumentacji do podejmowania odrębnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. przez wskazany organ w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi gminnej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego ( tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 11 maja 2007r. sygn. akt II OSK 739/06 niepublikowanym ).

Jednocześnie całkowicie chybione jest stanowisko skarżącego, że w tej sprawie decyzję winien wydać Kierownik Zarządu Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L. w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie to wykluczają o ponadto wskazana norma dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i wówczas odpowiedni organ wydaje stosowną decyzję, natomiast rozpoznawana sprawa nie dotyczy lokalizowania spornej inwestycji w pasie drogowym lecz ustalenia warunków zabudowy na działkach działki nr [...] i [...] należących do inwestorów.

Na marginesie także zauważyć należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że projekt decyzji w tej sprawie sporządziła osoba profesjonalnie związana z gospodarką przestrzenną ( art. 60 ust.4 omawianej ustawy), zaś analizę stosownie do brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. przeprowadził organ, wydający w sprawie decyzję co trafnie przywołano w motywach zaskarżonego wyroku.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, jak prawidłowo wskazano to w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, iż z dokonanych przez organy administracyjny ustaleń jednoznacznie wynika, iż zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy niniejsza sprawa spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też zasadnie uznano, iż organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Powyższego stanowiska, nie mogą zmienić podniesione w kasacji zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 4 ust 1 i 3 , § 5 ust 1 oraz § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2003r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takiej sprawie jak rozpoznawana mamy do czynienie ze stykiem konstytucyjnie chronionego prawa własności ( inwestor ma prawo zagospodarować swoją własność) z zasadami wiążącymi się z zachowaniem ładu przestrzennego.

Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust.1 omawianej ustawy zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczać. Niedopuszczalne jest bowiem wykładnie przepisów omawianej ustawy bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalne jest interpretowanie cytowanych przepisów rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. W rezultacie normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych ( porównaj wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1944/08 dostępny w internetowym zbiorze orzeczeń NSA) .

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie co wyżej zaznaczano trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ( w wyniku długotrwałego postępowania, wszczętego przecież wnioskiem strony 15 lipca 2004r. i po uprzednim wydaniu czterech uchylanych następnie decyzji – przypomnienie NSA), nie mógł podjąć innej decyzji w dniu [...] marca 2007r. jak o ustaleniu warunków zabudowy do spornego zamierzenia.

Niezależnie jednak od wyżej wskazanych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia. Przepis § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4).

Prawidłowo wskazano w zaskarżonym wyroku, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji, która została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, jako kontynuacja linii zabudowy budynku położonego na działce nr [...] z uwzględnieniem strefy ograniczonego użytkowania od istniejącej linii 15 kV i odległości 4 m od granicy działki [...]. Przy wyznaczonej w ten sposób linii zabudowy szerokość elewacji frontowej ma wynosić ok. 7 m. (dla analizowanych budynków szerokość elewacji frontowej wynosi 11-18 m). Wyznaczono również tylną nieprzekraczalną w ten sposób linię zabudowy w oparciu o § 4 ust 4 cyt. rozporządzenia. Tym samym nie można uznać wskazywanego naruszenia § 4 ust 1 i 3 cyt. oraz § 6 ust.1 rozporządzenia.

Ponadto prawidłowo oceniono w tej sprawie wskaźnik intensywności zabudowy na nieruchomości inwestorów określony na 15-20% i jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy będzie on odpowiadał średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego co w ocenie Sądu stanowi realizacje dyspozycji § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej brak jest wskazania zarzutu naruszenia § 7 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej to w motywach kasacji podniesiono ten zarzut czyniąc to jak w zwykłej skardze bowiem nie określono na czym w tym wypadku polega to naruszenie prawa materialnego czy poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia bowiem w kasacji winno to być precyzyjnie wskazane. W zakresie tego zarzutu brak jest takiego doprecyzowania. Niezależnie jednak od powyższego przyjąć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy, że brak jest naruszenia w w/w zakresie. Przy ustalaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mającej wynosić około 3,5 m do 4,5 m organ administracji oparł się na analizie budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], wskazując jednocześnie, dlaczego nie uwzględnił budynku położonego na działce [...].

Tym samym wskazywane przez skarżącego naruszenia prawa w zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny generalnie nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie nieusprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w tej sprawie. Postępowanie w tej sprawie po wcześniejszym czterokrotnym uchylaniu wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia zostało już przeprowadzone w sposób prawidłowy uwzględniający wskazywane zalecenia w zakresie uzupełnienia toczącego się postępowania. To postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wbrew stanowisku skarżącego, mając przecież na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007r.sygn. akt II SA/Bd 584/07 ( dotyczący nierozpoznania odwołania L. i Z. W. przez SKO w T. od decyzji z dnia [...] marca 2007r.) zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej a więc nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 7-9, 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego stanu faktycznego, który doprowadził do wydania kwestionowanych decyzji.

Nie można również uznać, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 153 oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 153 wskazanej ustawy procesowej dotyczy związania oceną prawną. Norma ta stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 170 wskazanej ustawy procesowej stanowi o tym, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe(...). W skardze kasacyjnej tak naprawę nie wyjaśniono w sposób jaki winno się to czynić stosownie do przepisu art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi procesowej na czym polega naruszenie powołanych norm tej ustawy gdyż jedynie częściowo na stronach 11 i 12 skargi kasacyjnej przedstawiono do tego zarzut rozważania.

Wskazano tylko, że zdaniem skarżącego ocena zawarta w zaskarżonym wyroku w stosunku do własnego wyroku z dnia 24 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Bd 1076/06 cytat : "nie posiada konsekwencji" - nie przedstawiając w tym zakresie niezbędnych rozważań. Ponadto zaznaczono, że decyzję pierwszoinstancyjną Wójt Gminy L. wydał dnia [...] marca 2007r. przed uprawomocnieniem się tego wyroku z dnia 24 stycznia 2007r. ( co nastąpiło 30 marca 2007r.).

Przedstawiona wyżej argumentacja w żadnym wypadku nie może stanowić o naruszenia art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, że organ administracji nie oczekiwał na uprawomocnienie wyrok Sądu potwierdzającego prawidłowość wcześniej wydanej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi o naruszeniu art. 153 czy też art. 170 ustawy procesowej. Naruszenie art. 153 wiązałoby się ze wskazaniem precyzyjnie takiej konkretnej oceny prawnej dotyczącej stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, która zawarta została w wyroku a do której nie zastosował się organ administracji czy też Sąd. W motywach kasacji nie przedstawiono, takiej argumentacji, która pozwalałaby uznać trafność tego zarzutu. Stąd też brak należytej argumentacji czyni ten zarzut również chybionym.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.