Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1944/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 44 §  1-4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4, art 210 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1541/10 w sprawie ze skarg Związku Zawodowego [...] oraz M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Izbie Celnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Związku Zawodowego [...] oraz M. G. solidarnie na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Warszawie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1541/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Związku Zawodowego [...] oraz M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Izbie Celnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz skarżącego Związku Zawodowego [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby M. G. w Izbie Celnej w Warszawie, po czym postanowieniem z grudnia 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., dopuścił do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, działając na podstawie art. 26 pkt 13 i art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zwolnił M. G. ze służby w Izbie Celnej w Warszawie ze względu na upływ 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz z uwagi na to, że nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Jednocześnie wskazał, że dniem zwolnienia ze służby będzie dzień upływu trzymiesięcznego terminu od dnia doręczenia decyzji oraz że zwalnia skarżącego w tym okresie z pełnienia służby, z zachowaniem prawa do uposażenia.

Powyższa decyzja została doręczona Związkowi Zawodowemu [...] w dniu [...] czerwca 2010 r., zaś skarżącemu usiłowano ją doręczyć w trybie zastępczym i po niezastaniu wymienionego w mieszkaniu w dniu [...] maja 2010 r., awizowano ją powtórnie w dniu [...] czerwca 2010 r., po czym - jako niedoręczoną - zwrócono organowi w dniu [...] czerwca 2010 r.

Po rozpoznaniu wniosku Związku Zawodowego [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 81 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi zarzucone naruszenie przepisów art. 6 i 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 6 K.p.a. obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji państwowej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ stwierdził, że jego zdolność prawna do prowadzenia postępowania nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z treścią art. 1b pkt 5 ustawy, realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w podległych jednostkach organizacyjnych Służby Celnej należy do zadań dyrektora izby celnej. Natomiast przesłanki ustania stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych zawarte zostały w art. 25 - 26 ustawy i zwolnienie ze służby w tym przypadku nastąpiło na podstawie art. 26 pkt 13, tj. na podstawie wskazanego w sposób jednoznaczny przepisu prawa materialnego. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składniki decyzji administracyjnej, wyszczególnione w art. 107 § 1 K.p.a., a organ nie przesądzał kwestii winy M. G. w toczącym się postępowaniu karnym i nie brał tej okoliczności pod uwagę. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że argumenty o nieuzasadnionym przedłużeniu postępowania karnego nie dotyczą sprawy, natomiast aspekt finansowy jest tylko jednym z elementów branych pod uwagę przy rozstrzyganiu, zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podobnie organ ocenił zarzut rażącego naruszenia art. 110 K.p.a. Powyższa decyzja została doręczona zarówno Związkowi Zawodowemu [...], jak i M. G.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Związek Zawodowy [...] zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 6 i 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji "słusznym interesem" bez wskazania czyjego słusznego interesu dotyczy rozstrzygnięcie oraz bez wskazania podstawy prawnej zastosowania tego kryterium; art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną interpretację interesu społecznego i słusznego interesu strony, wbrew faktycznemu dobru służby i interesowi publicznemu oraz słusznemu interesowi zwolnionego funkcjonariusza; art. 6 i 8 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na pominięciu potrzeby pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez odrzucenie wniosków dowodowych wskazujących na tendencyjność postępowania i wymuszenie zwolnienia skarżącego ze służby przez organy zwierzchnie. Związek postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego zasadę domniemania niewinności; nieuprawnionym przedłużeniu okresu zawieszenia powyżej okresu trzech miesięcy wbrew normie art. 23 ust. 3 ustawy, co skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem normy art. 26 pkt 13 ustawy; rażącym naruszeniu art. 26 pkt 13 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uzasadnienie decyzji "aspektem finansowym" oraz art. 110 K.p.a. poprzez wydanie drugiej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną; naruszeniu art. 30 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania godności człowieka oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez działanie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na podstawie wytycznych przełożonego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnosił, że M. G. nie powinien mieć przedłużonego okresu zawieszenia, gdyż nie wskazano szczególnych ku temu okoliczności, do czego obligowały przepisy ustawy oraz że błędnie oceniono interes społeczny i interes obywatela. Zawnioskował również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które nie zostały uznane za dowody przez organ, a w konsekwencji nie przeanalizowane, dowodu z zeznań świadka J. K. na okoliczność narady i wydania dyspozycji w zakresie zwalniania funkcjonariuszy, których okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy, dowodu z zeznań świadka S. S. na okoliczność działania organu pod wpływem wytycznych przełożonych, dowodu z protokołu i biuletynu protokołu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z dnia 3 września 2008 r. na okoliczność nieuzasadnionej zwłoki w prowadzeniu postępowań przygotowawczych.

Natomiast skarżący M. G. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę art. 26 i 25 ustawy przez ich niezastosowanie względnie błędne zastosowanie, polegające na cytowaniu nieistniejącego art. 26 pkt 13 ustawy, a także art. 103 pkt 3 ustawy w sytuacji, gdy decyzja o przedłużeniu zawieszenia obejmowała okres do końca postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargę M. G., Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, bowiem skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], a decyzja z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], została mu doręczona jedynie do wiadomości, zaś w odniesieniu do skargi Związku Zawodowego [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarządzono połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi M. G. oraz Związku Zawodowego [...], skoro Związek ten dopuszczono do postępowania i w konsekwencji doręczano mu wszystkie pisma procesowe oraz rozstrzygnięcia organu. Dalej, odwołując się do treści art. 42 i 44 K.p.a. wywiódł, że pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 K.p.a. w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Sąd wskazał, że według art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu, poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia, nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że decyzję z dnia [...] maja 2010 r. usiłowano doręczyć skarżącemu M. G. zastępczo, lecz - jak wynika z pieczęci i adnotacji pocztowych na kopercie - pierwsze awizo miało miejsce w dniu [...] maja 2010 r., zatem drugie awizowanie winno nastąpić w dniu [...] czerwca 2010 r., a nie - jak miało to miejsce - w dniu [...] czerwca 2010 r. W konsekwencji powyższego decyzja nie weszła skutecznie do obrotu prawnego i tym samym rażąco naruszono przepis art. 15 K.p.a., pozbawiając skarżącego M. G. możliwości dwuinstancyjnego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za zbędne - bo przedwczesne - odnoszenie się do zarzutów obu skarg.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i zastosowanie tego przepisu pomimo braku przesłanek do stwierdzenia, że zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a. poprzez błędną interpretację przepisu art. 44 § 4 K.p.a. i uznanie doręczenia zastępczego M. G. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. za nieskuteczne w sytuacji, gdy decyzję przechowywano w urzędzie pocztowym przez okres czternastu dni, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 44 § 1 K.p.a.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej akt połączonych spraw (sprawa ze skargi M. G. i sprawa ze skargi Związków Zawodowych [...]), ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie akt sprawy ze skargi M. G.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, niewskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, sformułowanie pod adresem organu administracji zarzutów w sposób ogólny i nieprecyzyjny oraz brak wskazań dla organu co do dalszego trybu postępowania w tej sprawie;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 209 i art. 210 § 1 P.p.s.a. poprzez zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego Związku Zawodowego [...], pomimo nie złożenia przez stronę do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia stosownego wniosku i niewyjaśnienie przyczyn wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe zarzuty podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, która z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jedynie w drodze dedukcji można dojść do wniosku, iż chodzi o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zgodzono się z Sądem I instancji, iż pozbawiono stronę możliwości dwuinstancyjnego procedowania, a co za tym idzie, w sposób rażący naruszono prawo, skoro Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie weszła skutecznie do obrotu prawnego. Zarzucono również, iż Sąd nie uwzględnił okoliczności, że w postępowaniu dotyczącym zwolnienia M. G. ze służby dopuszczono do udziału na prawach strony Związek Zawodowy [...]. Związek ten wykorzystał możliwość złożenia środka zaskarżenia od decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby M. G. i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wydał decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W tej sytuacji, w związku z uznaniem, że M. G. nie doręczono decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. bez jego winy, przysługiwał mu wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast okoliczność naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania stanowi przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Dalej, kwestionując stanowisko Sądu, według którego decyzja I instancji nie weszła do obrotu prawnego bowiem nie została ona doręczona zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., przytoczono treść regulacji art. 44 K.p.a. i na tej podstawie wywiedziono, że skoro decyzja pozostawała w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni, tj. przez okres wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. to zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bez znaczenia jest fakt, że drugie awizo zostało dokonane przedwcześnie. Niewłaściwa interpretacja przez Sąd przepisu art. 44 § 4 K.p.a. doprowadziła do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym (przesyłkę należało uznać za doręczoną) oraz spowodowała w swej konsekwencji naruszenie przez Sąd innych przepisów postępowania sądowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. podniesiono, że dokonane przez Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączenie spraw ze skargi M. G. i Związku Zawodowego [...] w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia miało wyłącznie charakter techniczny i organizacyjny. Nie spowodowało natomiast powstania jednej nowej sprawy. Wydany wyrok, to jeden wyrok w znaczeniu formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 P.p.s.a., co do formy orzeczenia. Natomiast w znaczeniu materialnym powinien on zawierać oddzielne rozstrzygnięcia, co do każdej z połączonych spraw, albowiem połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że kontroli sądowej poddana została wyłącznie sprawa ze skargi M. G. Brak zatem analizy całości akt sprawy skutkował nie uwzględnieniem istotnej okoliczności mogącej mieć wpływ na wynik sprawy, tj. okoliczności, że uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługiwało nie tylko stronie, ale także podmiotowi dopuszczonemu do udziału na prawach strony. Sąd pominął kwestię doręczenia decyzji organu I instancji Związkowi Zawodowemu [...] i wykorzystania przez Związek przysługujących środków zaskarżenia i wydania w tym przypadku decyzji ostatecznej. Wydane rozstrzygnięcie narusza w tym przypadku wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, dającą uczestnikom obrotu prawnego przekonanie o stabilności załatwienia sprawy administracyjnej. Zarzucono również, że wydany wyrok nie zawiera oddzielnych rozstrzygnięć w przypadku każdej z połączonych spraw, pomimo odmienności stanu faktycznego w każdej z nich, a w jego uzasadnieniu nie zawarto wskazań do dalszego trybu postępowania w przypadku poszczególnych spraw. Ponadto Sąd I instancji sformułował zarzuty pod adresem organu administracji w sposób ogólnikowy, zaś brak wskazań co do dalszego trybu postępowania, czyni wyrok niewykonalnym. Sąd w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego wyroku do kwestii zasądzenia kosztów postępowania, pomimo braku wniosku Związku w tym zakresie, a tym samym uniemożliwił organowi poznanie motywacji leżącej u podstaw tego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zasadniczą podstawę kasacyjną, dotykającą istoty wywodu prawnego, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji, stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 44 § 1 i 4 K.p.a., które polega na uznaniu, iż nieskuteczne było doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wobec niezachowania przez pocztę siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 44 § 2 i 3 K.p.a.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnie naruszył wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Ponadto powinny one zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Kontrolowany wyrok Sądu I instancji spełniał wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu w świetle przyjętej przez ten Sąd koncepcji rozstrzygnięcia, ale – co wskazuje autor skargi kasacyjnej - nie zawierał przytoczenia wprost podstawy prawnej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Samo jednak pominięcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie byłoby dostateczną podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku, za wyjątkiem sytuacji, gdy uchybienie to miałoby wpływ na wynik postępowania. Naturalną konsekwencją przyjętej koncepcji nieważności decyzji odwoławczej było nie odniesienie się do wszystkich kwestii materialnoprawnych występujących w sprawie oraz do zarzutów skarg. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. miało więc miejsce, ale nie stanowiłoby ono uzasadnionej podstawy kasacyjnej, gdyby zarzucona nieważność postępowania istotnie miała miejsce w sprawie, a uchybienie proceduralne Sądu sprowadzało się li tylko do niezacytowania stosownego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z poglądem Sądu I instancji, że w sprawie doszło do nieważności postępowania nie można się jednak zgodzić. Osią sporu były przy tym przepisy regulujące sposób doręczenia przesyłki pocztowej w sytuacji, gdy doręczyciel będący operatorem pocztowym nie zastanie adresata w jego miejscu zamieszkania.

Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi.

Z art. 42 § 1 K.p.a. wynika, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (zgodnie z § 2 pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a zgodnie z § 3, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie). Według art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, a o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W art. 44 § 1 – 4 K.p.a. ustawodawca w kompleksowy sposób uregulował instytucję doręczenia zastępczego, formułując przesłanki skuteczności oraz daty doręczenia.

Po myśli art. 44 § 1 w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Zgodnie zaś z § 4 art. 44 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z przepisu art. 44 K.p.a. wynika więc, że domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w jego trybie zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 K.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.

Domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 K.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro K.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 44 K.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z ustanowionym w nim domniemaniem (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 748/08 – zam. w CBOSA). Domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09 - zam. w CBOSA).

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że wszystkie istotne przesłanki wynikające z art. 44 § 1 – 4 K.p.a. zostały spełnione. Fakt przedwczesnego powtórnego awizowania przesyłki pozostającej w oddawczym urzędzie pocztowym nie powoduje przy tym skutków tak daleko idących, jakie wywiódł Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko autora skargi kasacyjnej, że jakkolwiek, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawione zostało o jeden dzień wcześniej, to jednak wobec tego, że od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie. Podobne poglądy wyrażano już we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 762/08, - zam. w CBOSA i w System Informacji Prawnej LEX 493685, postanowienie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1371/10 zam. w CBOSA i w LEX nr 737484).

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie zastępczym, a tym samym, że decyzja organu I instancji nie weszła do obiegu prawnego. Przeczy temu dodatkowo i to, że adresat decyzji – skarżący M. G. - nie podjął żadnych czynności zmierzających do obalenia domniemania prawidłowości jej doręczenia, decyzja ta stała się przedmiotem odwołania organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu, natomiast decyzja odwoławcza stała się przedmiotem skarg kasacyjnych nie tylko tej organizacji ale i samego skarżącego, który nie wskazywał żadnych ujemnych skutków procesowych dla jego osoby, związanych z doręczeniem przez operatora pocztowego decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie zastępczym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten winien merytorycznie rozpatrzyć obie skargi wniesione w przedmiotowej sprawie. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby każda ze skarg kreowała odrębną sprawę sądowoadministracyjną, wymagającą osobnego rozpoznania. Przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość określonej decyzji administracyjnej i w razie wniesienia kilku skarg przez różne podmioty uczestniczące w postępowaniu, tylko łączne rozpoznanie tych skarg zapewnia tym podmiotom pełnię praw procesowych oraz umożliwi Sądowi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zarzutów i argumentacji zawartych we wszystkich skutecznie wniesionych skargach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną. Naturalną konsekwencją wadliwości zaskarżonego wyroku jest konieczność jego uchylenia w całości, w tym także w przedmiocie orzeczenia o kosztach postępowania. Dodatkowo w tej mierze zgodzić się należało z zarzutem skargi kasacyjnej, że brak stosownego wniosku o zasądzenie kosztów, złożonego przez stronę skarżącą najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, uniemożliwiał w świetle regulacji przepisu art. 210 § 1 P.p.s.a. przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.