Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 491/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1, par. 11 ust. 2, par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta P., działając w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 kwietnia 2014 r. znak: [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w P. (działka o nr ewid.[...], [...], [...], ark. [...], obr. P.) w granicy z działkami (nr ewid. [...], [...], ark. 28 obr. P.) oraz budowę zjazdu z ul. [...] (działka nr ewid. [...], [...], ark. [...] obręb P.).

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej decyzji przedłożony przez inwestora projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i był kompletny oraz prawidłowy. Z załączonych przez inwestora wyników analizy przesłaniania i nasłonecznienia działek sąsiednich, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej wynika, że usytuowanie budynku spełnia przepisy wynikające z § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Odwołanie od powyższej decyzji, uzupełnione pismem z dnia [...] lutego 2017 r., wniosła A. P. reprezentowana przez radcę prawnego M. K. podnosząc, iż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia przewiduje możliwość posadowienia obiektu budowlanego w granicy jedynie na zasadzie wyjątku i konieczne jest, aby to uprawnienie wynikało z decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołującej analiza decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budzi pod tym względem poważne wątpliwości. I tak, w pkt. [...] decyzji wyznaczono linie zabudowy od strony ulicy [...] i Podgórnej, które stanowią kontynuację istniejącej zabudowy sąsiedniej. Linie te wyznaczają usytuowanie zabudowy względem obu ulic, a nie sąsiednich działek o nr [...] W treści decyzji podano, iż pozostałe odległości mają być zgodne z rozporządzeniem, przy czym dopuszcza się lokalizowanie projektowanej zabudowy w granicy z działką o nr [...]. Stąd należy uznać, iż decyzja ta nie zawiera postanowienia uprawniającego do lokalizowania zabudowy bezpośrednio w granicy z działką o nr [...]. Nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że działka o nr [...] jest zabudowana. Natomiast usytuowanie w ścianie bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] otworów tworzących przestrzeń, w której znajdują się balkony wydaje się sprzeczne z ww. § 12 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy, gdy przewiduje to decyzja o warunkach zabudowy, oraz gdy jest to ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych. Realizacja zabudowy wg opracowanego projektu budowlanego w zasadniczym zakresie ograniczy możliwości zabudowy działki skarżącej nr [...], co oznacza, iż doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który stanowi, że projektując obiekt budowlany biorąc pod uwagę przewidywany okres jego użytkowania należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu.

Inwestor – Ł. W., reprezentowany przez radcę prawnego M. S. pismem z dnia [...] marca 2017 r. odniósł się do wniesionego odwołania wskazując, iż w świetle analizy treści decyzji o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości, że organ administracji wydający tę decyzję w istocie nałożył na inwestora obowiązek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w granicy z działkami o nr [...] choć w treści powyższej decyzji nie wskazano expressis verbis, że dopuszcza się lokalizowanie projektowanej zabudowy w granicy z działką nr [...] (tak jak to ma miejsce w odniesieniu do działki nr [...]) jednak wynika to wprost z ustalonego w tej decyzji parametru szerokości elewacji frontowej przyszłej inwestycji, który ustalono na poziomie całej szerokości działki objętej wnioskiem inwestora. Stąd zdaniem inwestora nie powinno budzić wątpliwości, iż organ ustalający dopuścił realizację przyszłej inwestycji w granicy z działkami o nr [...], czym wypełniono dyspozycję przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia, który wymaga jedynie, aby możliwość sytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią "wynikała" z decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Ponadto inwestor wskazał, iż realizacja przyszłej zabudowy na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] (zabudowaną budynkiem w granicy z działką nr [...]) stanowi kontynuację ukształtowanej historycznie pierzei wzdłuż ulicy [...] w P.. Ewentualna przyszła zabudowa na działce nr [...], która miałaby nie przylegać do już istniejącej zabudowy wzdłuż tej ulicy, stanowiłaby naruszenie ładu przestrzennego. Odnosząc się do planowanej zabudowy w granicy z działką skarżącej o nr [...] inwestor wskazał, iż w ścianie budynku usytuowanej w tej granicy projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek otworów okiennych lub drzwiowych zwróconych w stronę granicy nieruchomości sąsiedniej wypełniając tym samym dyspozycję przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zaprojektowane pustaki szklane nie stanowią otworów okiennych lub drzwiowych, ponieważ są one równorzędnym materiałem budowlanym ze "zwykłym" pustakiem. Ponadto inwestor wyjaśnił, iż użycie pustaków szklanych oraz lokalizacja balkonów w ścianach niezwróconych w stronę granicy nieruchomości sąsiednich zostało przewidziane i zaprojektowane z założeniem, iż w przyszłości na działce nr [...] powstanie zabudowa w granicy z działką nr [...], a wówczas nowopowstałe zamknięte przestrzenie będą stanowiły swoiste ciągi wentylacyjne, a wraz z balkonami będą miały zapewnione światło padające "z góry". Takie rozwiązanie pozwoli tym przestrzeniom pełnić funkcje wentylacyjną pomieszczeń znajdujących się wewnątrz projektowanej zabudowy. Rozwiązanie takie zostało uzgodnione z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 23 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że rolą organu architektoniczno – budowlane było dokonanie oceny kompletności projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, który odwołał się do treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przedłożonej dokumentacji budowlanej brak projektów dotyczących rozwiązań instalacyjnych planowanego budynku oraz ich powiązania z sieciami zewnętrznymi. Jak podkreślono, jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu, możliwe jest dzielenie (etapowanie) procesu budowlanego. Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Regulacja ta znajduje swoje potwierdzenie także w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), który w § 7 ust. 1, stanowi, że wymagania rozporządzenia należy spełnić uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 8 tego rozporządzenia projekt budowlany powinien zawierać m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] skierowanym do Prezesa K. Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi o tym, jaki rodzaj inwestycji może być zrealizowany na nieruchomości objętej jej ustaleniami. Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową i garażem podziemnym wraz zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i części działki nr [...] arkusz [...] obręb P. przy ul. [...] w P.. Postanowieniem z dnia 22 września 2016 r. decyzja ta została sprostowana w zakresie uwzględnienia działki o nr [...]. Decyzja ta z dniem [...] maja 2014 r. stała się ostateczna, co oznacza, iż strony postępowania nie wniosły odwołania, czyli nie miały zastrzeżeń, co do ustalonej funkcji i parametrów inwestycji.

Z załącznika nr [...] do decyzji pkt II "Obszar objęty analizą" wynika, iż w obszarze tym znajdują się działki zabudowane zwartą śródmiejską zabudową mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterach oraz usługową (oświatową, biurową i handlową) objęte ochroną konserwatorską. Stąd odległości związane z przesłanianiem, o którym mowa w § 13 ww. rozporządzenia mogą być zgodnie z ust. 4 zmniejszone nie więcej niż o połowę. Natomiast wymagany czas nasłonecznienia, o którym mowa w § 60 ust. 1 rozporządzenia jw. zgodnie z ust. 2 w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie powyższego wymogu co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Odnosząc się do kwestii zgodności usytuowania planowanego budynku na działce o nr [...] z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i poszanowania interesów osób trzecich w tym w szczególności odwołującej będącej właścicielem zarówno działki o nr [...] (zabudowanej) jak i [...] (niezabudowanej) organ odwoławczy uznał, iż stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia sytuowanie budynku jest możliwe w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Mając na uwadze zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w tym obowiązująca linia zabudowy od strony ulicy [...] jako kontynuacja linii zabudowy budynków sąsiednich tj. Z. [...] i [...] oraz szerokość elewacji frontowej, oznaczonej jako szerokość maksymalna wynikająca z szerokości działki, przyjąć należało, że projektowany budynek winien nawiązywać linią gzymsu oraz wysokością do kamienicy przy ul. [...]. Nie można było zatem uznać, aby z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie wynikała możliwość sytuowania budynku na działce o nr [...] w granicy z działką o nr [...], na której usytuowany jest budynek, który prawie w całości usytuowany jest w granicy z działką o nr [...] objętej planowaną inwestycją.

Zdaniem organu odwoławczego brak jednoznacznego zapisu w decyzji o warunkach zabudowy o sytuowaniu projektowanego budynku w granicy z działką o nr [...] jak to ma miejsce w sytuacji zapisu dotyczącego zabudowy w granicy z działką nr [...] (która obecnie jest niezabudowana) nie oznacza, iż jej ustalenia wprost przemawiają za takim rozwiązaniem. Należy mieć na uwadze, że istniejąca zabudowa w zabudowie śródmiejskiej w dużym stopniu wyznacza granice, ukształtowanie i charakter nowej zabudowy. Usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką o nr [...] wynika wprost z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i nie powinno budzić w związku z tym wątpliwości. Także zaprojektowane wnęki z pustakami szklanymi, które nie stanowią otworów okiennych ani drzwiowych, a są równorzędnym materiałem budowlanym ze zwykłym pustakiem ściennym nie stanowią o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a także naruszeniu przepisów § 12 rozporządzenia. Wątpliwości w sprawie budzą zaprojektowane balkony w ścianie niezwróconej w stronę granicy nieruchomości sąsiedniej, ale nie w kontekście naruszenia interesów skarżących, a spełnienia wymogów przesłania wynikających z § 13 rozporządzenia w związku ze ścianą planowanego budynku usytuowaną od otworu balkonowego w odległości 4,75 m i 4,5 m w sytuacji gdy występują one już na wysokości 1 piętra.

Zarzuty podnoszone w odwołaniu i załączona do niego analiza przesłaniania wskazująca na obszar zacieniony na działce skarżącej (nr [...]) przez planowaną zabudowę na działce nr [...], który ma być przestrzenią niemożliwą do wykorzystania na zaprojektowanie doświetlonych mieszkań jest nieuzasadniona w obliczu uwarunkowań sprawy w tym ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornym jest, iż zaplanowanie ściany budynku w granicy z działką nr [...] jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a właściciel tej nieruchomości uczestniczył na prawach strony w postępowaniu administracyjnym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. reprezentowana przez radcę prawnego M. K. podnosząc zarzut naruszenia" art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji wynika możliwość sytuowania budynku na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], a w konsekwencji błędne uznanie, że projekt budowlany zezwalający na takie sytuowanie budynku, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta P. jest zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla planowanej inwestycji; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, § 13 w zw. z § 60 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że przepisy rozporządzenia dotyczące sytuowania budynków w granicy z działkami sąsiednimi oraz zapisy decyzji o warunkach zabudowy, zezwalającej na sytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednia, mają pierwszeństwo przed przepisami rozporządzenia dotyczącymi przesłaniania i nasłonecznienia, a w konsekwencji całkowite pominięcie kwestii przesłaniania i nasłonecznienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i naruszenie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; art. 6 i 8 K.p.a. oraz wyrażonych w nich zasad praworządności i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej poprzez wybiórcze zastosowanie przepisów rozporządzenia dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia tylko w odniesieniu do inwestycji planowanej na działce nr [...] z pominięciem sąsiedniej działki nr [...]; art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyników analiz przesłaniania i zacienienia sporządzonych przez uprawnionego architekta, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że zaprojektowanie budynku w granicy z działką nr [...] jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami rozporządzenia w sprawie przesłaniania i nasłoneczniania, a także nieuwzględnieniem argumentów skarżącej dotyczących niemożliwości przyszłego wykorzystania działki nr [...] na zaprojektowanie doświetlonych mieszkań.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji brak jest zapisu, który zezwalałby na sytuowanie budynku w granicy z działką nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że wyznaczono jedynie linie zabudowy, które od strony ul. [...] i ul. [...] stanowią kontynuację istniejącej zabudowy. Odnośnie lokalizacji budynku w granicach z działkami sąsiednimi decyzja o warunkach zabudowy wprost zezwala na zlokalizowanie budynku w granicy z działką nr [...], natomiast pozostałe odległości mają być zgodne z przepisami rozporządzenia. Skoro decyzja o warunkach zabudowy wprost nie przewiduje możliwości zabudowy w granicy z działką nr [...] (w przeciwieństwie do działki nr [...]), to nie można twierdzić, że na to zezwala i projektować budynku, którego lokalizacja będzie sprzeczna z zapisami tej decyzji. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia wprost stanowi, że możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną musi wynikać z zapisów decyzji o warunkach zabudowy, a w przedmiotowej sprawie treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy na to nie zezwala. Rozszerzająca wykładnia tego przepisu jest niedopuszczalna - prawo do lokalizowania budynku bezpośrednio w granicy musi być wprost zapisane w decyzji o warunkach zabudowy.

Za błędne uznano twierdzenia organu II instancji, jakoby ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, zezwalające na sytuowanie budynku w granicy z działką nr [...], miały pierwszeństwo przez przepisami rozporządzenia. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia in principio akcentuje, że pierwszeństwo w zakresie zasad sytuowania budynków w granicy z działką sąsiednią mają m.in. przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia. Odesłanie w ust. 2 § 12 rozporządzenia wskazuje, że przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia również mają pierwszeństwo, tj. także w sytuacji gdy zapisy decyzji o warunkach zabudowy uprawniają do lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Sam fakt, iż z postanowień decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dany budynek może być usytuowany w granicy z działką sąsiednią nie przesądza automatycznie, iż jest to uzasadnione i zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, a także że taka lokalizacja jest zgodna z interesem osób trzecich. Jak podkreślono, realizacja budynku w granicy z działką nr [...], w sposób opisany w przedłożonym projekcie budowlanym, zasadniczo ograniczy możliwość zabudowy działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości uchylenia przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 stycznia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w P. (działka o nr ewid.[...], [...], [...], ark. 28, obr. P.) w granicy z działkami (nr ewid. [...], [...], ark. [...] obr. P.) oraz budowę zjazdu z ul. [...] (działka nr ewid. [...], [...], ark. [...] obręb P.).

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten był zobowiązany wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Równocześnie Sąd podkreśla, że w związku z faktem wydania decyzji organu II instancji w dniu [...] marca 2017 r., w sprawie nie znajduje zastosowanie instytucja sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., która została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 01 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która to ustawa w zw. z art. 17 ust. 1 a contrario ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Za niedopuszczalną uznaje się przy tym wykładnię rozszerzająca omawianego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Baza NSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy uznał, że w przedłożonej dokumentacji budowlanej brak jest projektów dotyczących rozwiązań instalacyjnych planowanego budynku oraz ich powiązania z sieciami zewnętrznymi. Jak podkreślono, jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu, możliwe jest dzielenie (etapowanie) procesu budowlanego. Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Regulacja ta znajduje swoje potwierdzenie także w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który w § 7 ust. 1, stanowi, że wymagania rozporządzenia należy spełnić uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 8 tego rozporządzenia projekt budowlany powinien zawierać m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] skierowanym do Prezesa K. Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

W ocenie Sądu powyższy argument przemawiał za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zakres czynności koniecznych do uzupełnienia dowodów i materiałów wyłączył możliwość zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 136 K.p.a., a przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, w powyższym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego też względu zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I tak, przepis z § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Równocześnie ust. 2 powyższego paragrafu dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że o ile zasadą jest, że na działkach, sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, to jednakże gmina może zezwolić na lokalizację budynku w odległości mniejszej, w drodze planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zgodnie z ust. 3 § 12 w zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się między innymi rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy dopuszczające w tym zakresie wyjątki (zawarte w § 12 ust. 2 i 3) winny być natomiast interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna.

Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, Baza NSA, które to stanowisko Sąd w całości podtrzymuje, zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jednym z zagadnień pozostaje kwestia ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim umożliwia posadowienie rozbudowanego budynku z odstępstwem od zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Problematyka powyższa dotyka pośrednio kwestii ustalenia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a więc wskazania, czy jest to decyzja konstytutywna - rozstrzygająca w sposób władczy o prawach i obowiązkach inwestora, czy też deklaratoryjna - potwierdzająca jedynie jego uprawnienia w zakresie możliwości realizacji inwestycji.

Niewątpliwie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Wykładnia literalna rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy możliwość powyższą przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. W świetle powyższego organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Jednak dopuszczenie powyższego odstępstwa musi przy tym stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą.

W ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ wydający pozwolenie jest jednakże zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich. To bowiem właściciele działek, w granicy z którymi ma zostać zrealizowana inwestycja, są żywotnie zainteresowani wynikiem postępowania, co wynika w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Twierdzenie powyższe niesie ze sobą daleko idące konsekwencje. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 07 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, Baza NSA, właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Nie należy bowiem zapominać, że konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12, Baza NSA, gdzie stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawi budowlane), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewoda odnosząc się do kwestii zgodności usytuowania planowanego budynku na działce nr [...] organ odwoławczy uznał, iż mając na uwadze zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w tym obowiązującą linia zabudowy od strony ulicy [...], funkcjonującą jako kontynuacja linii zabudowy budynków sąsiednich tj. Z. 2 i 1 oraz szerokość elewacji frontowej, oznaczonej jako szerokość maksymalna wynikająca z szerokości działki, przyjąć należało, że projektowany budynek winien nawiązywać linią gzymsu oraz wysokością do kamienicy przy ul. [...]. Nie można było zatem uznać, aby z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie wynikała możliwość sytuowania budynku na działce o nr [...] w granicy z działką o nr [...], na której usytuowany jest budynek, który prawie w całości usytuowany jest w granicy z działką o nr [...] objętej planowaną inwestycją. Sąd podziela powyższe stanowisko.

Brak jednoznacznego zapisu w decyzji o warunkach zabudowy o sytuowaniu projektowanego budynku w granicy z działką o nr [...] jak to ma miejsce w sytuacji zapisu dotyczącego zabudowy w granicy z działką nr [...] (która obecnie jest niezabudowana) nie oznacza, iż jej ustalenia wprost przemawiają za takim rozwiązaniem. Należy mieć na uwadze, że istniejąca zabudowa w zabudowie śródmiejskiej w dużym stopniu wyznacza granice, ukształtowanie i charakter nowej zabudowy. W realiach przedmiotowej sprawy, mieć dodatkowo należy na względzie, że realizacja przyszłej zabudowy na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] (zabudowaną budynkiem w granicy z działką nr [...]) stanowi kontynuację ukształtowanej historycznie pierzei wzdłuż ulicy [...] w P.. A więc to właśnie realizacja przyszłej zabudowy na działce nr [...], która miałaby nie przylegać do już istniejącej zabudowy wzdłuż tej ulicy, stanowiłaby naruszenie ładu przestrzennego. Prawidłowo dopuszczono zatem możliwość zabudowy z granicy z działką nr [...]. Co więcej, Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji zasadnie zwrócił uwagę, że zarzuty podnoszone w odwołaniu i załączona do niego analiza przesłaniania wskazująca na obszar zacieniony na działce skarżącej (nr [...]) przez planowaną zabudowę na działce nr [...], który ma być przestrzenią niemożliwą do wykorzystania na zaprojektowanie doświetlonych mieszkań jest nieuzasadniona w obliczu uwarunkowań sprawy w tym ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Dokonano tym samym oceny nasłonecznienia, a więc wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.