Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2774/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zofia Flasińska del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 668/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od J. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 668/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. J. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo nr [...], w gminie S.. Decyzji tej powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na błędnym zakwalifikowaniu budowy elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Podniósł również, że powinien być uznany za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr [...] (obręb 5) oraz nr [...] (obręb 3), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i wyspecjalizowane gospodarstwo rolne. W jego ocenie inwestycja objęta kwestionowaną decyzją z uwagi na bliskie sąsiedztwo będzie szkodliwie oddziaływać na jego nieruchomości. Decyzja ta została bowiem wydana bez wymaganych badań wpływu obiektu na środowisko. Tymczasem, zdaniem wnioskodawcy, wytwarzane przez elektrownie wiatrowe dźwięki o niskiej częstotliwości będą negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez niego prace hodowlane i produkcję warzyw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wszczęciu na wniosek J. L. postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że legitymowanym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest podmiot, który ma w sprawie interes prawny. Ustalenie zatem, czy wnioskodawca J. L., ma w przedmiotowej sprawie interes prawny, wymaga przeprowadzenia analizy kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 28 K.p.a., organ stwierdził, że uznanie podmiotu za stronę postępowania zależy od istnienia przepisu prawa, na który podmiot ten mógłby się powołać i z którego wynikałoby dla niego określone prawo bądź też określony obowiązek. Powyższe oznacza, że danego podmiotu nie można uznać za stronę postępowania, jeżeli postępowanie dotyczy wyłącznie jego interesu faktycznego.

Organ zauważył, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji przyjmuje się, że stronami postępowania, poza właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej planowanym przedsięwzięciem, są również właściciele, współwłaściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, przy czym za nieruchomości sąsiednie przyjęło się uważać te nieruchomości, które pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. A zatem organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej powinien w każdym przypadku ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę dane wynikające z mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku oraz ustalenia w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiadujące.

Analizując przedmiotową sprawę organ wskazał, że dopuszczalność realizacji inwestycji na terenie objętym kwestionowaną decyzją była przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Niezależnie od powyższego organ wskazał, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., została zlokalizowana na działkach położonych w miejscowości S. oznaczonych nr ewid. [...], [...] i częściowo nr [...]. Działki te stanowią własność: G. Z.(działka nr [...]), J.G. (działka nr [...]) oraz Gminy i Miasta S. (działka nr [...] - droga gminna), co wynika z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się aktach organu pierwszej instancji. Od strony zachodniej teren inwestycji przylega do drogi oznaczonej nr ewid. [...], zaś od strony wschodniej - do działki oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej własność M.P.. Wszystkie wymienione działki gruntu należą do obrębu 3 w miejscowości S.. Za strony postępowania organ pierwszej instancji uznał, poza inwestorem: G.Z. (właściciela działki nr [...]), J. G.(właściciela działki [...]), Gminę i Miasto S. (właściciela działki nr [...] - droga gminna) oraz M. P.(właściciela działki nr [...]).

W ocenie Kolegium nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy (o nr ewid[...] w obrębie 5 oraz nr [...] w obrębie 3) położone są poza zasięgiem oddziaływania planowanych do realizacji elektrowni wiatrowych. Działki o nr ewid. [...] położone są w obrębie geodezyjnym 5, w miejscowości S., gdy tymczasem działki, na których ma być zlokalizowana elektrownia wiatrowa położone są w obrębie geodezyjnym 3, w miejscowości S., zaś obręby te nie graniczą ze sobą w rejonie położenia tych działek. Natomiast działka nr [...], stanowiąca własność J. L., położona jest wprawdzie w obrębie 3, w miejscowości S. i sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], graniczącą z terenem objętym planowanym przedsięwzięciem, jednakże stanowi grunt rolny niezabudowany.

Organ podniósł, że wprawdzie inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej stwarza dla środowiska uciążliwości spowodowane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej. To jednak ochronie przed hałasem nie podlegają tereny rolne niezabudowane, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) oraz z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Zatem grunt stanowiący własność J. L., oznaczony jako działka nr ewid. [...], nie podlega ochronie akustycznej, co oznacza, że nie ma przeszkód do zlokalizowania w jej dalszym sąsiedztwie urządzenia wytwarzającego hałas.

Tym samym za bezzasadne organ uznał twierdzenie wnioskodawcy, że posiada interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, gdyż jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podniósł, że subiektywne przekonanie wnioskodawcy o negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na jego nieruchomości nie może stanowić podstawy do uznania, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Oceny wpływu zakresu oddziaływania emisji wytwarzanych przez planowane przedsięwzięcie na nieruchomości sąsiednie należy bowiem dokonywać wyłącznie na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska.

A zatem organ stwierdził, że skoro nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, to nie jest on stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...].

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż działki wnioskodawcy nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji obejmuje działkę nr [...] (drogę) oraz działkę nr [...]. Tak więc Kolegium podniosło, że nie można uznać, iż inwestycja oddziałuje w jakimkolwiek stopniu na działki wnioskodawcy o nr [...], skoro położone są one w innym obrębie (obręb 5) niż planowana inwestycja (obręb 3). Natomiast nieruchomość o nr [...] granicząca z działką nr [...] (sąsiadującą z inwestycją), z uwagi na fakt, iż jest niezabudowaną nieruchomością rolną, nie podlega ochronie przed hałasem. Tym samym, w ocenie Kolegium, działki J. L. nie są objęte zasięgiem oddziaływania w postaci hałasu wydobywającego się z turbiny wiatrowej. Ponadto organ dodał, że w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia właściwy organ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa, nie zagraża środowisku, a jej oddziaływanie ogranicza się do bezpośredniego sąsiedztwa. Kolegium wskazało więc, że Burmistrza Gminy i Miasta S. wydając kwestionowaną decyzję prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a J. L. nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł J. L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 K.p.a. W ocenie skarżącego organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym musi samodzielnie ustalić, czy podmiot składający wniosek o wszczęcie tego postępowania posiada w tym interes prawny.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd pierwszej instancji uchylając obie wydane w sprawie decyzje wskazał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie wstępne w ramach którego bada istnienie podmiotowych jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie przechodząc do drugiego etapu. A zatem jedną z pierwszych czynności w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada status strony. Dopiero w dalszym etapie, po wszczęciu postępowania, organ bada czy wydane w sprawie rozstrzygniecie jest dotknięte co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd, Kolegium przed rozstrzygnięciem czy wnoszący podanie ma przymiot strony, wszczęło postępowanie w sprawie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 19 marca 2012 r. znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzyło postępowanie, powołując się na brak interesu strony w kwestionowaniu podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu ustalenie więc przez organ, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji jeszcze przed wszczęciem postępowania. Skoro zaś organ wszczął już postępowanie, to nie mógł go umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. tylko z powodu braku interesu skarżącego, lecz powinien był zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu organ wszczynając postępowanie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego strony, nie zbadał tym samym całości sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, chociażby do zarzutu skarżącego, według którego budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego. Tak więc organ w niniejszej sprawie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie, jak wskazał Sąd, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podniósł również, że w jego ocenie organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku podważenia bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskutek toczących się postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją może się okazać, że skarżący ma jednak interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez:

- uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że skoro Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie, to nie mogło go umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.) tylko z powodu braku interesu prawnego skarżącego, lecz powinno było zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.;

- uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez to, że wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego w kwestionowaniu podjętych w sprawie rozstrzygnięć, nie zbadało całości sprawy i nie odniosło się do wszystkich zarzutów strony skarżącej;

- uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia w celu ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy ustalenie przez organ administracji, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony powinno nastąpić jeszcze przed wszczęciem postępowania, czy też w realiach danej sprawy ustaleń takich można dokonać po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku ustalenia braku przymiotu strony wnioskodawcy w toku postępowania, czy wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo nr [...], obręb 3, gmina S., a zatem sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Złożenie zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Przy czym stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Zasadnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że przystępując do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ administracji ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Jednak Sąd w zaskarżonym wyroku pominął pewną istotną kwestię, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

W ocenie składu orzekającego taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż brak przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie był oczywisty.

Skarżący w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się bowiem na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...] (obręb 5) oraz nr [...] (obręb 3), położonych w obszarze szkodliwego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją na jego nieruchomości. Organ administracji miał zatem obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno -prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonanie natomiast niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie mogło nastąpić tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku. Tym samym zasadnie organ wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek. Takie postępowanie nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania.

Natomiast ocena zasadności żądania skarżącego, po wszczęciu postępowania, może być dokonana wyłącznie w formach procesowych. Postępowanie powinno więc zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Tak więc negatywny wynik prowadzonych przez organ w toku postępowania ustaleń co do interesu prawnego wnioskodawcy jest podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 734/11 i z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05). A zatem, wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku, dopiero pozytywne ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy pozwala na podjęcie dalszych czynności procesowych zmierzających do zbadania istnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Za niedopuszczalne należy więc uznać prowadzenie dalszego postępowania w zakresie istnienia przesłanek nieważnościowych w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonych czynności procesowych okaże się, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie ma przymiotu strony. Innymi słowy ustalenie braku przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zamyka drogę do dalszego badania jego zarzutów skierowanych pod adresem kwestionowanej decyzji.

W świetle powyższego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je z powodu braku interesu prawnego skarżącego naruszyło art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie zbadało całości sprawy i nie odniosło się do wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Ponadto na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazał, jakie okoliczności faktyczne wymagały jeszcze wyjaśnienia w celu ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Powoływanie się bowiem przez Sąd na zdarzenie przyszłe i niepewne w postaci ewentualnego wzruszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedwczesny jest natomiast zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie badał w ogóle kwestii istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Rozpoznając zatem sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oceni, biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, czy zasadnie organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od strony niemającej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., a tym samym czy organ miał podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Przy czym przymiot strony w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania inwestycji, a ten z kolei powinien uwzględniać charakter obiektu objętego kwestionowaną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższych względów uznając, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.