Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1184/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi G. T.P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz G. T. P. Sp. z o.o. w G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ... 2014r. ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod ..., w okresie obowiązywania umowy od ... 2014r. do ... 2017r. Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do dnia ... 2014 r. Otwarcie ofert (8) nastąpiło ... 2014 r. "A" w G. złożyła ofertę zarejestrowaną w systemie informatycznym K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ pod nr ... w dniu ... 2014r.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu ... 2014r. dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. "B" w B. – 78,94 punktów oraz "C" w W. – 78,94 punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta "A" w G., która w trakcie konkursu uzyskała 77,94 punkty, czyli liczbę punktów mniejszą niż oferty wybrane do zawarcia umowy, w sytuacji gdy zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem.

Pismem z dnia ... 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez adw. P. T., w ustawowym terminie złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia postępowania z dnia ... 2014 r., zarzucając:

- naruszenie art. 142 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie obowiązkowych negocjacji w całości, tj. zarówno w celu ustalenia ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, jak i liczby planowanych świadczeń,

- posługiwanie się przez komisję w toku postępowania konkursowego niejawną dla oferentów procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy oraz formularzami wydanymi bez podstawy prawnej,

- błędne ustalenie punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej skutkujące nieprawidłowym wyborem świadczeniodawcy,

- naruszenie art. 147 ww. ustawy, poprzez zmianę kryteriów oceny oferty w toku postępowania oraz art. 132 ust. 2, poprzez zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą, który wybrany został z pominięciem zasad określonych w dziale VI ww. ustawy.

Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... (znak: ...), na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, po rozpatrzeniu odwołań "D" z siedzibą w G., "A" z siedzibą w G. i "E" z siedzibą w B., dotyczących rozstrzygnięcia z ... 2014r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej (kod postępowania: ...), oddalił odwołania powyższych trzech świadczeniodawców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "A" w G. wniosła o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie z nią postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań. Spółka powtórzyła argumenty odwołania, zarzucając nadto nieprawidłowe rozpoznanie odwołania oraz brak prawidłowej i opartej na rzetelnych danych liczbowych weryfikacji potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana przez komisję konkursową.

Decyzją z dnia ... 2014r. nr ... Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia ... 2014r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... 2014r. nr ... wydaną na skutek odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego postępowania prowadzonego przez K.-P. Oddział Wojewódzki NFZ w B. w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod postępowania ....

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz postępowania, wraz ze wskazaniem aktów prawnych regulujących warunki jakie winni spełnić oferenci. Zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w których wyniku wybranym oferentom zaproponowano środki finansowe proporcjonalnie do pozycji w rankingu, jednak w granicach kwoty przewidzianej na realizację kontraktów w danym konkursie, na które oferenci przystali. W wyniku dalszego postępowania komisja w dniu ... 2014r. wybrała dwóch oferentów, którzy uzyskali w rankingu końcowym najwyższą liczbę punktów, tj.: "B" w B. (78,94 pkt) oraz "C" (78,94 pkt). Organ zaznaczył, że spółka "A" uzyskując mniejszą liczbę punktów - 77,94 od zwycięzców, nie znalazła się wśród wytypowanych oferentów. Wybrane oferty w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ przytoczył także powody oddalenia odwołania decyzją z ... 2014 r. w szczególności podkreślając, iż konkurs i jego rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie z obowiązującym prawem a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Podkreślono także, że postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów, a cały konkurs przebiegł zgodnie z obowiązującym zasadami przy zachowaniu dbałości o interes prawny każdego z oferentów.

Organ stwierdził, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie znajdują uzasadnienia i nie mogą być podstawą do uchylenia bądź zmiany decyzji nr ... z ... 2014 r., albowiem Spółka nie podniosła nowych okoliczności i zarzutów, które nie byłyby przedmiotem rozpoznania przy odwołaniu. W ocenie organu prawidłowość przeprowadzonego konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa NFZ. Organ ponownie podkreślił, że przyczyną niewybrania oferty spółki "A" było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu, podczas gdy oferenci plasujący się na dwóch pierwszych miejscach rankingu przedstawili oferty w całości pokrywające zapotrzebowania świadczeń objętych konkursem, jednocześnie zapewniły całkowite zabezpieczenie potrzeb świadczeniobiorców w przedmiotowym zakresie a równocześnie łącznie wyczerpały pulę środków przeznaczonych przez NFZ na sfinansowanie kontraktów w tym zakresie. Organ dodatkowo podał, że kwota przeznaczona na zawarcie umów wynosiła 1.928.857,50 zł gdy dwóm zwycięskim oferentom zaproponowano łącznie kwotę 1.928.851,58 zł, co stanowi równowartość 242.014 świadczeń i wyczerpuje przeznaczoną przez NFZ pulę. Organ zaznaczył jednocześnie, że wynegocjowana cena za jedno świadczenie wyniosła 7,97 zł, gdy w ogłoszeniu konkursu podano cenę oczekiwaną 8,85 zł. W związku z powyższym nie było możliwości zaproponowania zawarcia kontraktu oferentom, których oferty zostały ocenione niżej niż dwie zwycięskie, bowiem brak było wolnych, niewykorzystanych środków w tym konkursie na kontrakty z niżej ulokowanymi w rankingu oferentami. W ocenie organu brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ przywołał także treść wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2094/11), zgodnie z którym fakt czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna zależy wyłącznie od jej treści a konkurs zawsze niesie ze sobą element ryzyka i niewiadomą rozstrzygnięcia. Rolą Funduszu w konkursie jest zbieranie ofert usługodawców, wynegocjowanie ceny i ilości świadczeń oraz wybranie najkorzystniejszej oferty na podstawie dokonanego bilansu oceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Odwołanie zostało poddane dokładnej analizie i rozstrzygnięte zgodnie z prawem. Podobnie zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 ww. ustawy nie znajduje oparcia w faktach. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia obowiązkowych negocjacji w całości organ wskazał, że komisja konkursowa prowadziła negocjacje co do ceny ze wszystkimi oferentami, natomiast z uwagi na wyniki rankingu ofert, negocjacje co do ilości świadczeń prowadzono jedynie z podmiotami oferującymi najniższą cenę i równocześnie uzyskali najwyższą liczbę punktów. Treść art. 142 ust. 6 ustawy wskazuje, co może być przedmiotem negocjacji i nie może prowadzić do wniosku, że bez względu na dokonaną ocenę ofert i stan rankingu komisja ma obowiązek prowadzić negocjacje co do ilości świadczeń również z oferentami przedstawiającymi oferty mniej korzystne niż konkurencja. Organ podkreśla jednocześnie, że negocjacje dotyczące ilości świadczeń nie mogłyby zmienić pozycji oferenta w rankingu a więc nie miały wpływu na zwiększenie szans zawarcia umowy i byłoby czynnością pozbawioną sensu.

Za niezasadny organ uznała również zarzut posługiwania się przez komisję niejawną dla oferentów procedurą, która ma charakter aktu wewnętrznego i wskazówek technicznych skierowanych do pracowników Funduszu. Stosowana procedura nie jest sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującymi w zakresie regulacji zasad przeprowadzenia konkursu. Nie jest ona skierowana do oferentów i nie wiąże ich w żaden sposób. Została stworzona przez Prezesa NFZ jako akt wewnętrzny dla wszystkich Oddziałów NFZ więc komisja konkursowa nie ma swobody decyzji co do jej zastosowania. Procedura nie była niejawna skoro odwołująca się spółka powoływała się w swoich pismach na jej zapisy. Także zarzut posługiwania się przez komisję formularzami dokumentów wydanymi bez podstawy prawnej jest bezpodstawny gdyż Rada Funduszu w uchwale z ... 2005 r. nr ... w sprawie przyjęcia regulaminu prac komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej upoważniła bez delegacji ustawowej Prezesa NFZ do określenia wzorów dokumentów stosowanych przez komisje. Organ stoi na stanowisku, ze uchwała Rady NFZ nr ... jest obowiązująca a więc jej postanowienia wiążą komisję konkursową. Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny potencjału oferenta "C" organ podał, że komisja dokonała analizy możliwości wykonawczych oferenta i uznała zadeklarowany potencjał za wystarczający, natomiast monitoring i przewidywanie zagrożeń w realizacji umowy oraz podejmowanie stosownych działań w przypadku nieprawidłowości w realizacji kontraktu ze strony świadczeniodawcy należy do Wydziału Świadczeń Opieki Zdrowotnej Oddziału NFZ w toku bieżących prac a nie do zadań komisji konkursowej. Własne wyliczenia wnioskodawcy, oparte na zgromadzonych przez niego danych nie wiążą komisji i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie komisji ani na wynik odwołania. Zarzuty dotyczące braku certyfikatu ISO 14001 oferenta "C" organ uznał za wyjaśniony na etapie prac komisji, natomiast zarzuty błędnego ustalenia punktacji za poszczególne pytania odparł wskazując, że oceny dokonano w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ nr ... z ... 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym miejscu organ wyjaśnił, że pierwotnie wnioskodawca uzyskał wynik 78,94 pkt jednak weryfikacja wyników doprowadziła do obniżenia oceny o 1 pkt za nie uznany certyfikat ISO 14001:2005 wydany przez Europejskie Centrum Certyfikacji (punktacja dotycząca kryterium jakości). Organ podkreślił, że przeprowadzona weryfikacja doprowadziła do obniżenia także dwóch innych ofert. Zrzuty błędnej oceny odpowiedzi na pytania nr 1.2.1.1, 1.2.1.2, 1.6.1.2 nie znajdują uzasadnienia i stanowią jedynie polemikę z treścią formularza. Organ odparł także zarzut popełnienia błędów w obliczeniach matematycznych w rankingu ofert, wyjaśniając, że zawarta w uzasadnieniu decyzji tabela nie zawierała uzasadnienia dokonanych korekt, co nie miało jednak żadnego wpływu na treść postępowania i samego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że żadna zmiana kryteriów ocen w trakcie konkursu nie nastąpiła, wobec czego zarzut oparty na art. 147 ustawy, uznał za niezasadny. Podsumowując organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

"A" w G., reprezentowana przez adwokata, w ustawowym terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia ... 2014r., wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła jak w postępowaniu administracyjnym:

- nieprawidłowe rozpoznanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej w przedmiocie wyboru świadczeniodawcy,

- naruszenie art. 142 ust. 6 i 7 ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie przez komisję konkursową negocjacji w całości pomimo wystosowania zaproszenia do negocjacji obejmujących zarówno cenę jak i liczbę świadczeń,

- posługiwanie się przez komisję niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ww. ustawy oraz formularzami - wydanymi bez podstawy prawnej,

- błędne ustalenie punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej skutkujące nieprawidłowym wyborem świadczeniodawcy oraz matematyczne błędy w obliczeniu punktacji jakie znalazły się w decyzji,

- naruszenie art. 147 ww. ustawy, poprzez zmianę kryteriów oceny oferty w toku postępowania,

- brak prawidłowej i opartej na rzetelnych danych liczbowych weryfikacji potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana przez komisję konkursową,

- naruszenie art. 132 ust. 2 ww. ustawy poprzez zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą, który wybrany został z pominięciem zasad określonych w dziale VI.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Nadmienić należy, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że przed tutejszym sądem toczą się postępowania ze skarg:

- "E" w B. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia ... 2014r. nr ..., którą organ po rozpatrzeniu wniosku tego świadczeniodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia ... 2014r. nr ... o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia ... 2014r., utrzymał w mocy decyzję z dnia ... 2014r. wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego przedmiotowego postępowania (sygn. akt II SA/Bd 1178/14) oraz

- "D" w G. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia ... 2014r. nr ..., która organ po rozpatrzeniu wniosku tego świadczeniodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia ... 2014r. nr ... o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia ... 2014r., utrzymał w mocy decyzję z dnia ... 2014r. wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego (sygn. akt II SA/Bd 1185/14).

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., na rozprawie w dniu ... 2015r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z akt powyższych spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn.zm.) - dalej w skrócie "P.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 z późn.zm.), dalej "u.ś.o.z", która stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 139 ust. 1 u.ś.o.z. zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Prezes Funduszu – na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. – określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z. ).

Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast zgodnie z art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Jest to jedna z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z.

Zgodnie z art. 154 u.ś.o.z., świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2).

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3 (ust. 5) Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

Zgodnie z ust. 6a art. 154 ustawy, stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (ust. 7).

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Do skutecznego wniesienia odwołania nie wystarcza samo istnienie interesu prawnego, lecz jest także konieczne wystąpienie uszczerbku w tym interesie na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania będzie więc występował wtedy, gdy naruszenie przez podmiot prowadzący to postępowanie określonych zasad postępowania spowodowało, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego).

Interes prawny skarżącej uzasadnia jej pozycja na liście podmiotów niewybranych w konkursie, a stwierdzenie uchybień (naruszenia zasad) w postępowaniu konkursowym aktualizuje możliwość zawarcie przez ten podmiot umowy. Stąd należało uznać, że przesłanka wymagana przepisami art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. została w niniejszej sprawie spełniona.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia ... 2014r. nr ..., którą organ po rozpatrzeniu wniosku "A" w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr ... z dnia ... 2014r. dotyczącego postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... 2014r. wydaną na skutek odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego postępowania prowadzonego przez K.-P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod ....

Podkreślenia wymaga, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia.

Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 u.ś.o.z.), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń.

Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa – jak już wspomniano powyżej – nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania, znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.ś.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji w następstwie rozpoznania tego wniosku.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów k.p.a., ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (w tym dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., II GSK 732/13; 25 kwietnia 2014 r., II GSK 713/13; 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12; 8 maja 2013 r., II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12 i II GSK 531/12).

Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej konkretnej sprawie administracyjnej. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (por. powołany wyrok NSA w sprawie II GSK 121/12).

Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się zatem ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów, jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., II GSK 255/12).

Przepis art. 152 ust. 1 u.ś.o.z stanowi jedynie o tym, komu i – pośrednio – (przez odesłanie do art. 153 i 154 u.ś.o.z.) o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 K.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w K.p.a. Również w treści art. 154 u.ś.o.z. nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie – nie dotyczą go określone w K.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w K.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie należy, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, niemającym – co oczywiste – cech postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., II GSK 575/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpatrując wniosek skarżącej Spółki o ponownie rozpatrzenie sprawy, działając jako organ odwoławczy, poza ogólnikowymi stwierdzeniami dotyczącymi prawidłowości działania komisji konkursowej, dokonał kontroli postępowania w zakresie oferty skarżącej oraz ofert innych świadczeniodawców i trybu postępowania konkursowego jedynie pod kątem podniesionych we wniosku zarzutów.

Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności unormowana w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 K.p.a.). Zgodnie zatem z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli orzeczenia organu I instancji, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo we własnym zakresie z uwzględnieniem argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.).

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r., II SA/Wr 488/11). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy, nie zaś odwołanie albo wniosek (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II FSK 658/08).

Stąd Dyrektor K-POW NFZ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien nie tylko odnieść się do wskazanych we wniosku skarżącej zarzutów, ale dokonać kontroli całego postępowania, w tym także dotyczącego pozostałych oferentów, w szczególności tych którzy zostali wytypowani do podpisania umów, a kontrola ta i płynące z niej wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Było to tym bardziej istotne gdy już w odwołaniu skarżąca zawarła konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec dokonanej przez komisję oceny potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana. Mając na uwadze okoliczność, że z akt sprawy wynika, iż podstawę korekt pierwotnej punktacji stanowiły np. kwestie oceny prawidłowości certyfikatów. Również te zagadnienia winny zostać nader szczegółowe wyjaśnione i omówione w uzasadnieniach decyzji. Dyrektor w zaskarżonej decyzji, zawężając granice postępowania odwoławczego naruszył tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji znalazła się ponadto wyłącznie tabela zawierająca końcową ocenę ofert poszczególnych świadczeniodawców, jednakże nie została ona zderzona z samymi ofertami, poza wyrywkową konfrontacją w odniesieniu tylko do niektórych ofert w granicach przedstawianych zarzutów.

Brak jest zatem zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wyjaśnienia powodów zróżnicowania punktacji zamieszczonej w powyższej tabeli w odniesieniu do wszystkich oferentów oraz wszystkich poziomów skalujących. Brak jest kompleksowej zindywidualizowanej oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Sąd nie może wyręczać organu w zrealizowaniu jego ustawowych obowiązków, zaś płaszczyzna sporu sądowego nie może zastępować fazy decyzyjnej realizowanej w reżimie K.p.a. Stąd odnoszenie się do szeregu zarzutów skargi jest przedwczesne wobec braku ustaleń i wyjaśnień zawartych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Jak już wskazano ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. W swoim orzecznictwie, obecnie jednolitym, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadząc postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady w postępowaniu o udzielenie świadczenia finansowanego ze środków publicznych, przy ograniczonym ich zasobie, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik takiego postępowania ma zagwarantowaną ochronę jego indywidualnego interesu. Spełnienie tego warunku jest możliwe wówczas, gdy ma ona dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym. Takie rozumienie akt sprawy odwoławczej gwarantuje kontrolę postępowania z punktu widzenia merytorycznej trafności podejmowanych rozstrzygnięć i tylko w takich warunkach spełniona zostaje zasada równego traktowania oferentów. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, z 6 marca 2013r. sygn. akt II GSK 1163/12, z 8 maja 2013r. sygn. akt II GSK 255/12, z 14 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1615/12, z 16 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 576/13, z 5 czerwca 2014r. sygn. akt II GSK 731/13 dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zastosowania mają tu zatem zasady ogólne K.p.a. określające także granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny drugiej instancji (lub ponownie rozpatrujący sprawę). Zgodnie z art. 154 ust. 4 – 6 ustawy o świadczeniach, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, uwzględniającej lub oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, który po ponownym rozpatrzeniu wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

Analogicznie jak w art. 127 § 3 K.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, jest to również zwyczajny środek prawny, z tą różnicą, że nie wywołuje skutku dewolutywnego tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. W przedmiotowym postepowaniu ustawodawca wprowadził taka konstrukcję środka zaskarżenia decyzji z dniem ... 2013r. (ustawa z dnia 11 października 2013r. w sprawie zmiany ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i niektórych innych ustaw Dz.U. z 2013r. poz. 1290). W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji zobowiązany jest rozpatrzyć co do istoty ponownie sprawę tożsamą do sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną.

Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 K.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności.

Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonych decyzji organu odwoławczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 - Lex nr 518832, oraz w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, LEX nr 605686).

Podkreślenia wymaga, że tak w przypadku wielości odwołań w sprawie rozstrzygnięcia konkursu, jak i w sytuacji wielości wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, sprawa nie przestaje być przez to jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia tej sprawy winno być zawarte w jednej decyzji. W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, czy też wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pierwszej kolejności powstaje obowiązek zbadania przez organ przymiotu strony oraz warunków formalnych (dopuszczalności) wobec każdego odwołującego się podmiotu z osobna. Nawet jednak w przypadku wydania wobec niektórych różnych rozstrzygnięć, nie zmienia to istoty i tożsamości sprawy administracyjnej. W toku tego postępowania wszystkim stronom należy zagwarantować równe prawa w jednym postępowaniu administracyjnym związanym z kontrolowaniem rozstrzygnięcia konkretnego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 154 ust. 6a ustawy o świadczeniach, stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1 -6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca "A" w G., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, złożyła odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod postępowania ... z dnia ... 2014r. prowadzonego przez K.-P. Oddział Wojewódzki NFZ. Z treści decyzji oraz akt administracyjnych spraw toczących się przed tutejszym sądem o sygn. II SA/Bd 1178 i II SA/Bd 1185/14 wynika, iż odwołania od wyników tego postępowania wnieśli również dwaj inni świadczeniodawcy tj. "D" w G. oraz "E" w B. (uczestnicy niniejszego postępowania). Po rozpatrzeniu tych odwołań, jedną decyzją administracyjną z dnia ... 2014 r. nr ... (znak pisma: ...) Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołania powyższych trzech świadczeniodawców (tiret 1-3 rozstrzygnięcia decyzji).

Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że skarżąca spółka złożyła od tej decyzji do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "rozstrzygniętej decyzją Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia ... 2014r. nr ...".

Z kolei z akt administracyjnych powyższych spraw toczących się przed Sądem wynika, iż wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją z dnia ... 2014r. wnieśli również "D" w G. oraz "E" z siedzibą w B.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w takiej sytuacji procesowej, w świetle przytoczonych wyżej przepisów zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i u.ś.z.o., obowiązkiem dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ było łączne ponowne rozpatrzenie tej sprawy co do jej istoty i weryfikacja postępowania oraz rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów wszystkich świadczeniodawców, posiadających przymiot stron tego postępowania, a następnie wydanie jednej decyzji administracyjnej, zgodnie z wymogiem art. 138 K.p.a.

Analiza stanowiącej przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej decyzji Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia ... 2014r. nr ..., zarówno co do jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, iż organ z naruszeniem powyższych przepisów, nie rozpoznał jednak sprawy ponownie w jednym postępowaniu w jej całokształcie. Organ w istocie podzielił postępowanie odwoławcze na trzy odrębne postępowania, a nadto ograniczył się do rozpoznania tylko zarzutów poszczególnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wydając trzy odrębne decyzje.

Z treści decyzji wydanych przez Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ stanowiących przedmiot skargi w niniejszej sprawie oraz w sprawach II SA/Bd 1178/14 i 1185/14 wynika bowiem, że organ ten:

- decyzją z dnia ... 2014r. nr ... po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "E" w B., rozstrzygniętej decyzją z dnia ... 2014r. o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia ... 2014r. utrzymał w mocy decyzję z dnia ... 2014r. nr ... wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego postępowania prowadzonego przez K.-P. Oddział Wojewódzki NFZ w trybie konkursu ofert, na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod postępowania kod postępowania ...,

- decyzją z dnia ... 2014r. nr ..., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "D" w G. rozstrzygniętej decyzją z dnia ... 2014r. nr ... o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia ... 2014r., utrzymał w mocy tę decyzję wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego przedmiotowego postępowania,

- decyzją z dnia ... 2014r. nr ..., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "A" w G., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... 2014r. nr ... wydaną na skutek odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego przedmiotowego postępowania.

Ostatnia z ww. decyzji stanowi przedmiot skargi w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu, wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego wnioskami wskazanych wyżej świadczeniodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia ... 2014r. oddalającą ich odwołania dotyczące rozstrzygnięcia tego samego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, doprowadziło do istotnego ograniczenia ich prawa jako stron tego postępowania administracyjnego. W tym prawa do pełnego czynnego uczestnictwa w postępowaniu, rzeczywistego zweryfikowania legalności rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego z uwzględnieniem w szczególności wymogów określonych w art. 134 ustawy, czyli obowiązku zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Nadto zwrócić należy uwagę, iż w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w trybie odwoławczym, w dniu ... 2014r. ostateczną decyzją nr ..., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... 2014r., to niedopuszczalne było dalsze i ponowne orzekanie w tym zakresie decyzjami z dnia ... 2014r., w tym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją.

Marginalnie należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydana bez podstawy prawnej) – vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 (LEX nr 176134) oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09 (LEX 746416), powołane w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11 (LEX nr 1121207).

Mając na uwadze wskazaną wyżej wykładnię zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy administracyjnej rozumianej jako sprawa, której przedmiot stanowiła kontrola legalności rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ... Sąd stwierdził, iż Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. wydając na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez trzech świadczeniodawców (w tym przez skarżącą spółkę) od jego decyzji z dnia ... 2014r., którą oddalił odwołania tych trzech świadczeniodawców - trzy odrębne decyzje, obejmujące w istocie oddzielnie wyłącznie część sprawy administracyjnej związaną z oceną oferty i zarzutami konkretnego świadczeniodawcy, a nie rozstrzygnięcie postępowania jako całości, w istotny sposób naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 w zw. z art. 154 u.ś.o.z.

Także podniesione wyżej uchybienia popełnione przez organ dotyczące braku szczegółowych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria w zderzeniu z ofertami, wykazania zgodności przebiegu rokowań i w szczególności podstaw do ograniczenia ich zakresu, z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 u.ś.o.z. oraz braki uzasadniania decyzji stanowią podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia zasady równości w kontrolowanym postępowaniu.

Dodatkowo wskazać należy, iż wskazane naruszanie przepisów postępowania, wynikające z błędnej wykładni prawa materialnego, przez organ skutkowało na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowaniem trzech odrębnych postępowań, w którym przedmiot zaskarżenia trzech rożnych świadczeniodawców stanowiły trzy odrębne decyzje ostateczne utrzymujące w istocie w mocy tę samą decyzję dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu z dnia ... 2014r. w sprawie rozstrzygnięcia tożsamego konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym Sąd nie mógł dokonać w niniejszej sprawie pełnej wynikającej z norm P.p.s.a. kontroli co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postępowania. Brak było zatem podstaw do objęcia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej orzeczeniem również decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 135 P.p.s.a.). Oznacza to również, iż na obecnym etapie postępowanie przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpatrzenie sprawy administracyjnej winno bowiem nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Z tych powodów Sąd uznał również, że w obecnym stanie sprawy, przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu sądowym wnioskowanych przez skarżącą (pismo z dnia ... 2014r. k. 43-46 akt sądowych) dowodów uzupełniających z dokumentów tj. pisma do Polskiego Centrum Akredytacji z dnia ... 2014r. w sprawie czynności kontrolnych w zakresie certyfikatu nr ... dla "C" w G. oraz pisma Polskiego Centrum Akredytacji z ... 2014r. na okoliczność potwierdzenia przedstawionych w skardze zarzutów w zakresie wadliwości certyfikatu przedstawionego przez oferenta, który wygrał przedmiotowe postępowanie, nie jest zasadne w kontekście art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowody te winna skarżąca przedłożyć organowi w toku ponownego rozpatrywania sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zakażona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, co pozostaje bez wpływu na zawarte umowy na świadczenie usług.

W związku z uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz.U. z 2013r. poz. 461, należało zasądzić od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania (200 zł wpis sądowy + 240 zł wynagrodzenie adwokata + 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa)

Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien wziąć pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, mając na uwadze obowiązek zapewnienia zasad postępowania, spełnienia kryteriów w tym ciągłości świadczeń i jakości, poddania ocenie wszystkich ofert i uzyskanych za nie w poszczególnych kategoriach punktów, przyczyn wybrania konkretnych ofert oraz przyczyn ograniczenia zakresu rokowań, także w aspekcie innych zarzutów podnoszonych w toku postępowania, zgodnie z treścią wskazanych wyżej przepisów. Następnie na tej podstawie organ zobowiązany będzie do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wszystkich świadczeniodawców, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na wykazane wyżej powiązanie niniejszej sprawy ze sprawami toczącymi się przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Bd 1178/14 oraz II SA/Bd 1185/14, które zakończyły się również wyrokami z dnia 20 stycznia 2015r. ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić po uprawomocnieniu się również wyroków w tych sprawach.