Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 131/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1230
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t. jedn.
article: art. 32 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jana M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II SA 3458/03 w sprawie ze skargi Jana M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 lipca 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Jana M. na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 180 zł /sto osiemdziesiąt/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2004 r., II SA 3458/03 oddalił skargę Jana M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Staży Pożarnej z dnia 24 lipca 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w R. decyzją z dnia 2 czerwca 2003 r. odwołał z dniem 3 czerwca 2003 r. Jana M. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą prawną decyzji był art. 13 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230 ze zm./. W uzasadnieniu stwierdzono, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r., II SA 3081/02 uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 lipca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z 19 czerwca 2002 r. o odwołaniu strażaka ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. Organ I instancji podjął ponownie decyzję o odwołaniu Jana M. z zajmowanego stanowiska, gdyż wykorzystywał on swoje stanowisko do celów pozasłużbowych, przekraczał swoje kompetencje, nierówno traktował podległych strażaków, zwłaszcza oficerów, zaniedbywał swoje obowiązki w zakresie nadzoru nad prawidłowym funkcjonowaniem Komendy Powiatowej, co potwierdziła kontrola kompleksowa. Starosta S. pozytywnie zaopiniował odwołanie strażaka z zajmowanego stanowiska. Decyzję tą utrzymał w mocy organ odwoławczy, który stwierdził, że w odróżnieniu od pierwszej próby odwołania ze stanowiska obecnie organy dysponują materiałem dowodowym dotyczącym wszystkich stawianych strażakowi zarzutów. Strażak był zapoznany z materiałami postępowania dowodowego i z wynikami kompleksowej kontroli Komendy. Stwierdzono także, iż oprócz udowodnionych naruszeń prawa powodem odwołania strażaka była także utrata do niego zaufania uniemożliwiająca dalsze kierowanie Komendą. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz naruszenie szeregu przepisów Kpa dotyczących postępowania wyjaśniającego. W piśmie do Sądu uzupełniającym skargę skarżący przedstawił dokumenty, z których wynika, że jest członkiem zarządu zakładowej organizacji związkowej NSZZ "Ś." i zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 32 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./ w zw. z art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że organ działający na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest ograniczony żadnymi kryteriami czasowymi i może w związku z tym odwołać strażaka ze stanowiska w każdym czasie po zasięgnięciu opinii Starosty. Po uchyleniu zaskarżonych decyzji wyrokiem NSA z 13 maja 2003 r. z powodu braku potwierdzenia w materiale dowodowym zarzutów stawianych odwołanemu, organ ponownie rozpatrujący sprawę wypełnił wszelkie zalecenia Sądu. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych uznano za niezasadny, mimo, że skarżący jest członkiem zakładowej organizacji związkowej, chociaż zarzutu tego nie podnoszono w toku postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy Policji Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 tej samej ustawy pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może:

1/ wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej upoważnionym do reprezentacji tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy;

2/ zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem, gdy dopuszczają to przepisy szczególne. Zdaniem Sądu specyfika regulacji prawnej stosunku służbowego z powołania w formacjach mundurowych wyklucza możliwość bezpośredniego stosowania tych przepisów do strażaka, będącego działaczem związkowym. Stosowanie wprost tych regulacji doprowadziłoby do sytuacji, w której z ochrony korzystaliby funkcjonariusze stanowiący kadrę kierowniczą w rozumieniu art. 32 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Na podstawie art. 10 tej samej ustawy zasady członkostwa w związku oraz sprawowania funkcji związkowych ustalają statuty i uchwały statutowych organów związkowych. Jednolity tekst statutu NSZZ "Ś." po poprawkach przyjętych w dniu 26 października 2001 r. w par. 9 pkt 7 lit. "b" zawierał zakaz łączenia funkcji związkowych z kierowniczym stanowiskiem w administracji państwowej, a par. 12 statutu zobowiązał członków Związku do przestrzegania statutu. Skarżący z tych obowiązków nie wywiązał się. Co prawda organ wydający zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił statusu związkowego skarżącego, ale zdaniem Sądu nie był do tego zobowiązany, gdyż na skarżącym spoczywał obowiązek uregulowania własnego statusu związkowego. Zdaniem Sądu dopuszczenie do możliwości łączenia funkcji związkowych ze stanowiskiem w administracji państwowej doprowadziło do oczywistej sprzeczności z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie, z którym związek zawodowy jest organizacją powołaną do reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych i jest on niezależny od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego.

W skardze kasacyjnej Jan M. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, w związku z art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegający na przyjęciu, że organ odwołujący skarżącego nie był zobowiązany do wyjaśnienia jego statusu związkowego i uzyskania zgody związku zawodowego na jednostronna zmianę warunków pracy i płacy;

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji polegające na przyjęciu do ustalonego stanu faktycznego przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. polegające na niezauważeniu i nieuwzględnieniu przez Sąd uchybień organów administracji w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ustaleniu błędnego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że interpretacja art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych dokonano przez Sąd I instancji jest błędna. Z art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może być wyprowadzany wniosek, że bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej dopuszczalna jest jednostronna zmiana warunków płacy i pracy na niekorzyść pracownika, a taką jest odwołanie go ze stanowiska. Skarżący uważa, że organ wiedział o jego członkostwie w związku zawodowym /pismo z 17 lutego 2003 r. - w aktach sprawy/, a więc winien zwrócić się do zarządu związku o zgodę na zmianę warunków pracy i płacy. Okoliczność, iż skarżący nie dokonał wyboru między pełnionymi funkcjami nie ma w sprawie znaczenia może rodzić wyłącznie odpowiedzialność dyscyplinarną przewidzianą statutem związku. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na uznaniu, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy o związkach może mieć w sprawie zastosowanie, podczas, gdy chroni on członka zarządu związku w trakcie wykonywania mandatu i w okresie roku od jego wygaśnięcia. Przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany. Sąd przyjął bowiem art. 32 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wyroku.

Naruszenie prawa procesowego sprowadza się zdaniem skarżącego do pominięcia w wyroku pogwałcenia przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej. Skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie zawiadomiono go bowiem o przeprowadzaniu dowodu z zeznań świadka A. C. Skarżący kwestionuje też inne ustalenia faktyczne organów administracji. Uważa on, że decyzja o odwołaniu nie może przekraczać granic dowolności. Podkreśla także, że uniemożliwiono m u zapoznanie się z aktami sprawy, czym naruszono art. 73 i 10 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych dotyczy ochrony pracownika, podczas, gdy skarżący posiadał status pracodawcy, a nie pracownika. Skoro ustawa o związkach zawodowych odsyła do regulacji statutowej, to statut związku zawodowego pełni rolę aktu uzupełniającego tą ustawę, Skarżący w sytuacji, gdy pomimo jednoznacznego zakazu łączenia funkcji związkowych z kierowniczym stanowiskiem w administracji państwowej, łączył obie funkcje - tym samym zrzekł się na własne życzenie ochrony z art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Komendant Główny polemizuje też z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a., jednak podniesione w skardze zarzuty nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854/ jest nie tylko niewłaściwie sformułowany, ale także błędny.

Skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, to jest w dniu 2 czerwca 2003 r. Ustawą jednak z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 135 poz. 1146/ znowelizowano art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 14 pkt 2 ustawy z 26 lipca 2002 r. zmiana art. 32 ustawy o związkach zawodowych nastąpiła z dniem 1 lipca 2003 r., a więc w trakcie trwania postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu prawnego i faktycznego, które miały miejsce w okresie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a datą rozstrzygania sprawy w II instancji - por. np. wyrok NSA z 7.07.1988 r. /IV SA 451/88/ - GAP 1988 nr 22, s. 43; wyrok NSA z 3.03.1993 r. /IV SA 1241/92/ - ONSA 1993 Nr 3 poz. 79; por. też J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 193 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kpa, Komentarz, Warszawa 2005, s. 600. Tak więc w chwili orzekania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, a więc w dniu 23 lipca 2003 r. przepis art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych stanowił: "Ochrona, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie - dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie". Tego przepisu Sąd I instancji nie mógł naruszyć, gdyż nie miał on i nie mógł mieć w sprawie żadnego zastosowania. Ewentualnie można by rozważać czy organy administracji, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszyły art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 58 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230 ze zm./ ale Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może takiego zarzutu rozpoznawać - skoro go nie sformułowano. Mamy tutaj bowiem do czynienia nie z oczywistym błędem pisarskim zawartym w skardze, ale z przyjęciem błędnej koncepcji, iż dla postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji wiążący jest stan faktyczny i prawny sprawy z dnia podejmowania decyzji przez organ I instancji. Takie podejście jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez dwa różnej rangi organy administracji publicznej.

Na marginesie można nadmienić, że gdyby nawet zarzut skargi kasacyjnej dotyczył art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to i tak nie zasługiwałby on na uwzględnienie. Skarżący bowiem objął funkcję związkową - w dniu 17 września 2002 r. - w czasie, gdy toczyło się już postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie legalności jego odwołania z zajmowanego stanowiska w 2002 r. Skoro Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, to skarżący z formalnego punktu widzenia był nadal Komendantem Powiatowym. Skoro tak, to podzielić należy stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, iż nie można łączyć dwóch funkcji, pracodawcy - jakim dla strażaków służących w Państwowej Straży Pożarnej w Powiecie S. był Komendant i członka organizacji związkowej reprezentującego tą organizację wobec pracodawcy. Taką interpretację przyjął zresztą ustawodawca nowelizując na mocy ustawy z 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży pożarnej /Dz.U. nr 100 poz. 836/ art. 58 tej ustawy poprzez dodanie ust. 2, który wyłącza w stosunku do strażaków pełniących służbę na stanowisku przewidującym powołanie pełnienie - funkcji w związkach zawodowych, oraz w konsekwencji stosowanie do nich art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że obowiązkiem organów administracji jest stosownie do art. 79 Kpa informowanie stron o miejscu i czasie przeprowadzania dowodu z zeznań świadków, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy zebranym w sprawie materiale dowodowym, w którym zeznania tego świadka nie miały charakteru dowodu podstawowego czy też przesądzającego o kształcie ostatecznej decyzji administracyjnej trzeba uznać, że okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut sprowadzający się do uniemożliwienia skarżącemu przeglądania akt sprawy nie jest trafny. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem pismo z 5 czerwca Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego PSP w R. z którego wynika, że skarżący domagał się wglądu w akta osobowe, których w Komendzie nie było, gdyż znajdowały się Komendzie Głównej. W aktach tych znajduje się także pismo Komendanta Wojewódzkiego PSP w R. z 9 czerwca 2003 r. adresowane do skarżącego i informujące go, że może zapoznać się z aktami w Komendzie Wojewódzkiej, o czym zresztą był już poinformowany w momencie wręczania decyzji o odwołaniu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.