Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1437/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3  par. 2  pkt 6, art. 52  par. 1, art. 53  par. 1, par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1b, pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: Art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 2  pkt 5, art. 79 ust. 1, ust. 4, art. 87  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: Art. 52  par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącej kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016r.

W dniu 9 lipca 2015r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5c pkt 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 265, poz. 2575 z późn. zm.), w związku z uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie wystąpienia do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. Zgodnie z § 1 tej uchwały M. K. została odwołana z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S z dniem 9 lipca 2015r.

Pismem z dnia 16 lipca 2015r. M. K. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia uprawnienia polegającego na bezprawnym odwołaniu jej z pełnionej funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im [...] w S. M. K. zarzuciła, że Zarząd Powiatu wydając powyższą uchwałę nie wskazał w jej uzasadnieniu zaistnienia szczególnych okoliczności czy wypadku, który uzasadniałby odwołanie jej z funkcji dyrektora w trybie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zarząd Powiatu nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia.

W związku z powyższym pismem z dnia 21 września 2015r. M. K. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 9 lipca 2015r. nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 95 poz. 425 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezprawnym uznaniem przez Zarząd Powiatu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający organ prowadzący do zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a w konsekwencji odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30 poz. 168 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie przez Zarząd Powiatu w sposób wybiórczy i dowolny, a w szczególności wystąpienie o opinię do Kuratora Oświaty oraz podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora wyłącznie w oparciu o dokumenty (skargę) wystosowaną przez grupę 19 nauczycieli Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w S.

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej uchwały.

Skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, że została pozbawiona prawnie przyznanego uprawnienia jakim było sprawowanie funkcji Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S. Podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwia więc skarżącej pełnienie dotychczasowej funkcji oraz wykonywanie obowiązków kierowniczych dyrektora, które nadal wykonywałaby gdyby nie ta uchwała.

Skarżąca wróciła uwagę, że tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w art. 38 ustawy o systemie oświaty może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego. Nadto w oparciu o w/w przepis ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole posiada uprawnienie do jego odwołania ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Zdaniem skarżącej takie nadzwyczajne wydarzenie bądź okoliczności nie zaistniały. Sam fakt uzyskania przez Zarząd Powiatu opinii Kuratora Oświaty nie przesądza jeszcze o obowiązku odwołania z funkcji dyrektora przez organ prowadzący szkołę, jak to błędnie stwierdzono w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Poza tym wydając swoją opinię Kurator opierał się tylko i wyłącznie na okolicznościach i opisie sytuacji przedstawionym przez organ prowadzący, a więc w oparciu o okoliczności oraz stan faktyczny niezgodny z rzeczywistością. Skarżąca stwierdziła, że szereg podnoszonych przeciwko niej zarzutów nie zostało potwierdzonych, np. zarzuty nierównego traktowania pracowników, lobbing, czy łamanie przepisów prawa pracy. Skarżąca podkreśliła, że ze swoich obowiązków wywiązywała się rzetelnie, co potwierdzają liczne nagrody i wyróżnienia od Starosty Powiatu. Praca i działania skarżącej miały odzwierciedlenie także w wyróżniającej ocenie jej pracy, czego dowodem jest karta oceny pracy z dnia 9 czerwca 2010r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że Zarząd Powiatu kierując się subiektywnymi i niepotwierdzonymi zarzutami, podjął zaskarżoną uchwałę w oparciu o stan faktyczny ustalony w sposób niedokładny i nierzetelny. Sam bowiem fakt prawidłowego zwrócenia się do Kuratora o wyrażenie opinii nie powoduje jeszcze, że okoliczności faktyczne sprawy były prawdziwe i jednoznaczne. Wydając zaskarżoną uchwałę organ nie zadośćuczynił ciążącemu na nim obowiązkowi, który wynika bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązujących, a w konsekwencji naruszył zasadę prawdy obiektywnej.

Skarżąca wskazała również, że Zarząd Powiatu swoim działaniem naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i opiera się wyłącznie na odwołaniu do treści skargi grupy nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w S. Zdaniem skarżącej, nie zostały wyczerpująco określone fakty, na których oparł się Zarząd Powiatu, jak również nie została wyczerpująco wyjaśniona podstawa prawna decyzji. W opinii skarżącej, nie może budzić wątpliwości, iż prawidłowość wydanej przez organ prowadzący uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu, przy czym powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

W dniu 24 września 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęło pismo skarżącej uzupełniające skargę, do którego dołączono pismo z Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 września 2015r. W piśmie tym Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Powiatu z dnia 12 czerwca 2015r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w S została wydana z naruszeniem prawa, albowiem skarżąca nie zapoznała się z treścią uchwały i została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do zarzucanych jej czynów. W związku z powyższym organ nadzoru wezwał Radę Powiatu o ponowne rozpatrzenie skargi wystosowanej przez zespół nauczycieli z Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. Skarżąca stwierdziła, że uznanie właśnie tej skargi za zasadną było podstawą do wystąpienia w dniu 22 czerwca 2015r. przez Zarząd Powiatu do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S, w konsekwencji czego podjęto zaskarżoną uchwałę z dnia 9 lipca 2015r. Zdaniem skarżącej, skoro wadliwa jest już uchwała Rady Powiatu z dnia 12 czerwca 2015r., stanowiąca podstawę do odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły, to wadliwa i niezgodna z przepisami prawa jest również zaskarżona uchwała.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Zarząd Powiatu wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia dokonane zostało 16 lipca 2015r. (pieczęć operatora publicznego), natomiast skarga wniesiona została w dniu 21 września 2015r. (pieczęć operatora publicznego), a więc po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi Zarząd Powiatu stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej istniały szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za koniecznością natychmiastowego odwołania jej ze sprawowanej przez nią funkcji. Pismem z dnia 4 maja 2015r. grupa 19 nauczycieli wystąpiła do Starosty ze skargą na skarżącą domagając się natychmiastowej interwencji. Nauczyciele w piśmie wskazali szereg nieprawidłowości do jakich dochodziło w szkole, a za które winą obciążali skarżącą. Zarzuty dotyczyły naruszania przepisów prawa pracy: niezgodne z literą prawa wypowiadanie przez skarżącą umów o pracę, dokonane bez konsultacji z organizacjami związkowymi, publiczne wręczanie wypowiedzeń umów o pracę, jeszcze przed przedstawieniem, zaopiniowaniem i zatwierdzeniem arkusza organizacyjnego, wypowiedzenie umowy o pracę pracownikowi pozostającemu na urlopie dla poratowania zdrowia, a także cedowania obowiązków dyrektora na innych nauczycieli bez podstawy prawnej (polecenia dyrektora kontrolowania pracy innych nauczycieli, kontrolowania dzienników lekcyjnych, rozliczania ilości kontroli realizacji podstawy programowej przez innych nauczycieli, czy też przekazywania informacji dotyczących zatrudnienia). Zarzuty dotyczyły również nierównego traktowania pracowników, prezentowania przez dyrektora zachowań noszących znamiona mobbingu (publiczne krytykowanie kompetencji pracowników, publiczne obrażanie pracowników oraz członków organizacji związkowych, szykanowanie członków Rady Pedagogicznej). Zarząd Powiatu wskazał, że Zespół ds. Kontroli i Analiz w Starostwie Powiatowym dokonał w maju 2015r. badania dokumentacji organizacji pracy szkoły. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole pokontrolnym przygotowanym przez Zespół, skarżąca dokonała wypowiedzenia umów o pracę z sześcioma pracownikami bez konsultacji z reprezentującymi ich organizacjami związkowymi (co stanowi naruszenie przepisów art. 20 ust. 5a i 5b ustawy Karta Nauczyciela w zw. z art. 30 ustawy o związkach zawodowych). Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej przez Zespół ds. Kontroli i Analiz, skarżąca wręczyła wypowiedzenia sześciu pracownikom objętym ochroną związkową w dniu 29.04.2015r., podczas gdy zawiadomienia do organizacji związkowych przekazane zostały odpowiednio w dniach 28.04.2015r. (Związek Nauczycielstwa Polskiego), w dniu 29.05.2015r. (Zakładowa Organizacja Związkowa "Solidarność" pracowników Oświaty i Wychowania Miasta i Gminy), w dniu 30.05.2015r. (Związek Zawodowy Nauczycieli Średnich Szkół Leśnych w Polsce z siedzibą w Technikum Leśnym w L) oraz w dniu 30.04.2015r. (Międzyzakładowa Organizacja Związku Zawodowego Oświaty). Dyrektor Szkoły cofnęła wypowiedzenia względem sześciu nauczycieli w dniu 30.04.2015r., przy czym trzech nauczycieli odmówiło przyjęcia wycofania wypowiedzenia zapowiadając skierowanie spraw na drogę postępowania sądowego (jeden z pozwów został już skierowany do Sądu Pracy).

Zarząd Powiatu stwierdził również, że jak wynika z ustaleń Zespołu ds. Kontroli i Analiz, do naruszeń prawa dochodziło także w trakcie Rad Pedagogicznych. Zawiadomienia o terminie Rad Pedagogicznych w większości przypadków nie były przekazywane nauczycielom w wymaganym siedmiodniowym terminie. Dyrektor wzywała na Radę Pedagogiczną osoby pozostające na urlopie dla poratowania zdrowia, odmawiając im równocześnie prawa głosu. Nieprawidłowo i nierzetelnie sporządzane były protokoły przebiegu Rad Pedagogicznych (np. w Radzie Pedagogicznej w dniu uczestniczyło 60 nauczycieli, podczas gdy ilość oddanych głosów za, przeciw i wstrzymujących się od głosowania nad uchwałami wynosiła 54, protokoły nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu Rad Pedagogicznych i nie zostały podpisane przez protokolanta. Zespół ds. Kontroli i Analiz stwierdził również, iż w Szkole dochodziło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych (nieprawidłowości związane z wynajmem powierzchni pod automaty i wynajem pomieszczeń szkoły, nieprawidłowości związane z likwidacją mienia Szkoły). Dyrektor Szkoły dokonała również zawarcia z podmiotem zewnętrznym umowy, której przedmiotem było świadczenie doradztwa prawnego, podczas, gdy Szkoła objęta była opieką prawną przez kancelarię obsługującą Starostwo Powiatowe, o czym skarżąca została poinformowana. W związku z powyższym Zarząd Powiatu uważa, że skarżąca nie wywiązywała się należycie ze swoich obowiązków w związku z pełnioną funkcją, a wynikających z art. 39 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu z dnia 9 lipca 2015r., nr [...], w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5c pkt 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 265, poz. 2575 z późn. zm.), w związku z uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie wystąpienia do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. Zgodnie z § 1 tej uchwały M. K. została odwołana z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S z dniem 9 lipca 2015r.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga M. K. wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015r., poz. 1445, cytowana dalej jako u.s.p.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). W rozpoznawanej sprawie wezwanie zostało wniesione do organu w dniu 22 lipca 2015r. (data otrzymania wezwania przez Zarząd Powiatu, k. 17 akt sprawy), a skargę wniesiono w dniu 21 września 2015r. (data nadania, k. 26 akt sprawy), a więc z zachowaniem wskazanego powyżej terminu. Zachowane zostały również wymogi proceduralne poprzedzające wniesienie skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy też uznać, że skarga pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny jako dyrektora szkoły odwoływanego ze stanowiska został naruszony zaskarżonym aktem.

Zaskarżona uchwała jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się kognicję zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych w tego typu sprawach (por. np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010r., I OSK 1525/09). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych powiatu, zaś zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zarządu powiatu, stanowiąc realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego.

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy uznać zasadność zarzutów podniesionych w skardze, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem stanowiącego jej materialnoprawną podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania uchwały, polegającym na wydaniu uchwały mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Należy na wstępie zwrócić uwagę, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014r., III SA/Kr 1342/13). Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zaskarżona uchwała i argumentacja prezentowana w jego uzasadnieniu, a nie stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę w związku z podnoszonymi zarzutami skarżącej. Skutki prawne wywołuje bowiem uchwała wydana w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie odpowiedź na skargę.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi dotyczące uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie zostały przez Zarząd Powiatu spełnione. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo lakoniczne, ogranicza się do trzech krótkich zdań wskazujących jedynie na to, że w dniu 22 czerwca 2015r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę w sprawie wystąpienia do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S Pani M. K. ze stanowiska "z przyczyn jak w uzasadnieniu cytowanej Uchwały", oraz że wniosek ten zyskał pozytywną opinię Kuratora wyrażoną w piśmie z dnia 2 lipca 2015r., a zatem na Zarządzie Powiatu - zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty - spoczywał obowiązek odwołania z funkcji dyrektora w trybie art. 38 pkt 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (uzasadnienie zaskarżonej uchwały – k. 21).

Argumentacja przedstawiona w przytoczonym uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołuje się jedynie na przyczyny "jak w uzasadnieniu do cytowanej Uchwały", tj. uchwały Zarządu Powiatu z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie wystąpienia do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania M. K. ze stanowiska dyrektora. W tej uchwale, do której odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (Załącznik nr 2 do uzupełnienia akt adm. - pisma Starosty z dnia 4 stycznia 2016r., k. 68-69) powołano się na utratę wiarygodności przez Dyrektor M. K. w oczach znacznej części nauczycieli szkoły, czego świadectwem jest skarga z dnia 4 maja 2015r. oraz wyniki badania dokumentacji Zespołu ds. Kontroli i Analiz w Starostwie Powiatowym przeprowadzonego w maju 2015r. Wskazano zwłaszcza na nieprawidłowości dotyczące zwalniania pracowników bez powiadomienia związków zawodowych oraz zwoływania rad pedagogicznych z odpowiednim wyprzedzeniem. Uzasadnienie tej uchwały ogranicza się do ogólnych stwierdzeń, z przytoczeniem okoliczności nie mających żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o uzupełnienie akt niniejszego postępowania bądź oświadczenie, że akta sprawy są kompletne, Starosta w piśmie z dnia 4 stycznia 2016r. wskazał, że jego zdaniem "protokoły pokontrolne, wystąpienia kontrolne jak i wszelka korespondencja w sprawie, z uwzględnieniem m.in. skarg nauczycieli na skarżącą będących podstawą wszczętych kontroli, nie stanowią formalnie akt sprawy zaskarżonej uchwały" (k. 60).

W istocie zatem uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego własnego merytorycznego uzasadnienia, odwołując się jedynie do przyczyn wskazywanych w innej uchwale, przesłanki zaś wskazywane w tej uchwale mają na tyle ogólny charakter, że nie pozwalają na dokonanie oceny, iż mieszczą się one w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ta ogólnikowość stawianych zarzutów i całkowity brak ich oparcia w materiale dowodowym sprawy powoduje, że sąd nie może uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zaskarżona uchwała nie została zatem w sposób należyty uzasadniona, co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada uchwały stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Nadto należy podnieść, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). W orzecznictwie podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

W ocenie Sądu zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności do których się odwołuje uchwała o zwrócenie się o zaopiniowanie do Kuratora Oświaty, są powołane bardzo ogólnie, bez wykazania ich dokumentami i wskazują na negatywną ocenę pracy i wykonywania zadań przez dyrektora. Tymczasem sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarczają do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że taka sytuacja miała miejsce.

Należy nadto uznać, że do wydania zaskarżonej uchwały doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi ze złożonej na nią skargi nauczycieli oraz protokołem kontroli Zespołu ds. Kontroli i Analiz w Starostwie Powiatowym oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do zarzutów wynikających z tych dokumentów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2015r., I OSK 149/15).

Należy też podkreślić niewiążący charakter opinii Kuratora Oświaty z dnia 2 lipca 2015r. oraz fakt, że ta opinia w ogóle nie została przez Kuratora uzasadniona, przez co nie sposób ocenić, czy ta opinia nie nosiła znamion dowolności i merytorycznej niekompletności.

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zaskarżona uchwała nie posiada należytego uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść tego uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził jej nieważność w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.