Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2411/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1998/09 w sprawie ze skargi M. i A. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pułtusku z dnia [...] lipca 2009 r. wymierzające właścicielom A. i M. M. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości G. gm. P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dacie przeprowadzonej kontroli przez organ powiatowy, inwestorzy mimo prawidłowego zawiadomienia nie udostępnili wejścia na przedmiotową działkę, zaś kontrolujący stwierdzili, że znajduje się na niej budynek mieszkalny w pełni wykończony i użytkowany. W toku wszczętego z urzędu postępowania przesłuchani świadkowie – sąsiedzi zeznali, że przedmiotowy budynek jest miejscem codziennego życia rodziny M. Organ powiatowy nałożył więc na inwestorów karę za samowolne przystąpienie do użytkowania. Analizując rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego, organ odwoławczy przywołując treść art. 57 ust. 7 prawa budowlanego stwierdził, że nałożenie kary za nielegalne użytkowanie jest obowiązkiem organu, a w przedmiotowej sprawie inwestor przystąpił do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, co wykazało postępowanie administracyjne. Nadto w aktach znajduje się pełnomocnictwo i pismo inwestora, który jest radcą prawnym, wskazujące przedmiotową nieruchomość jako siedzibę kancelarii. W takiej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania wymierzonej kary.

Skargę sądową na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy, domagając się stwierdzenia nieważności bądź jego uchylenia wraz z postanowieniem poprzedzającym. Zdaniem skarżących organ wadliwie przeprowadził kontrolę, bo uczynił to z nieruchomości sąsiedniej oraz błędnie ustalił stan faktyczny poprzez przyjęcie użytkowania w sytuacji, gdy nie została podpisana umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Nadto skarżący są w sporze ze świadkami, co podważa ich wiarygodność. Skarżący podnieśli też, że organ powiatowy nie miał podstawy do wydania postanowienia (rozstrzygnięcie co do istoty), a winien był wydać decyzję i wszystko to uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności obu postanowień.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że o fakcie przeprowadzenia kontroli zainteresowani zostali powiadomieni pismem z dnia 5 maja 2009 r., odebranym w dniu 13 maja 2009 r. przez M. M.

Mimo skutecznego zawiadomienia inwestorzy nie udostępnili organowi wejścia na posesję, wobec czego oględzin dokonano z działki sąsiedniej. W wyniku tych zewnętrznych oględzin stwierdzono, iż budynek mieszkalny jest w pełni wykończony i użytkowany, o czym świadczy sporządzony materiał fotograficzny obrazujący zagospodarowany i uporządkowany teren, brak śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych i gromadzenia materiałów, zawieszone firanki w oknach, zainstalowaną antenę telewizyjną, a także zeznania świadków potwierdzających zamieszkiwanie inwestorów i fakt wskazywania tego budynku jako adresu kancelarii prawnej inwestora (druk firmowy kancelarii).

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania (zawiadomienie z dnia 2 czerwca 2009 r. doręczone inwestorowi na powyższy adres), a następnie wydanie postanowienia na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f prawa budowlanego. Stanowiący podstawę orzeczenia organu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w sposób nie budzący wątpliwości określa wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy. Do zastosowania art. 57 ust. 7 wystarcza sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, a stan taki istnieje gdy obiekt jest użytkowany bez uprzedniego skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Zgodzić się należy z organem, iż akta sprawy jasno wskazują, że inwestor zaniechał obowiązku wynikającego z przepisów prawa i przystąpił do użytkowania obiektu, a działając w tym zakresie samowolnie powinien liczyć się ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że legalne działania inwestora, a więc zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy uchroniłoby go od dotkliwego skutku w postaci nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

Zgodzić się też należy z organem wojewódzkim, że w sytuacji, gdy inwestor pomimo otrzymania zawiadomienia o kontroli nie udostępnił wejścia na swoją działkę, powiatowi inspektorzy dopełnili wszelkich starań w celu przeprowadzenia oględzin z za ogrodzenia przedmiotowej nieruchomości m.in. korzystając z działki sąsiedniej, zaś wartość materiału dowodowego w postaci zdjęć, przedstawiających użytkowanie budynku mieszkalnego oraz terenu nieruchomości wykonanych z działki sąsiedniej jest równorzędna z zdjęciami przedmiotowego budynku, jakie byłyby wykonane na działce inwestora.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, chybionym jest zarzut wadliwie przeprowadzonej kontroli, bowiem organ dopełnił wszelkich starań w celu dokonania oględzin w sytuacji nieudostępnienia obiektu przez inwestora i przeprowadził postępowanie dowodowe (materiał fotograficzny, przesłuchanie świadków) mające na celu wyjaśnienie sprawy, zaś przywoływany przez stronę skarżącą art. 81a oprócz ust 1 i 2 zawiera też zapis ust. 3, stanowiący, że w razie nieobecności właściciela (zarządcy) w uzasadnionych przypadkach czynności kontrolne mogą być dokonane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Z protokołu kontroli z dnia 28 maja 2009 r. wynika, że wywoływany inwestor wskazał kontrolującym, iż gospodarza nie ma w domu, choć inspektor organu powiatowego znająca inwestora z przesłuchania rozpoznała go w osobie podającej tę informację. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości T. P. telefonicznie powiadomiła organ, że inwestor opuścił nieruchomość wkrótce po odjeździe komisji organu budowlanego. W tej sytuacji zdecydowano wykonać czynności kontrolne z terenu sąsiedniej działki udostępnionej przez T. P., która uczestniczyła przy tej kontroli. Okoliczność, że skarżący jest w sporze z właścicielką sąsiedniej nieruchomości nie dowodzi, że jest ona świadkiem niewiarygodnym, zwłaszcza, że skarżący sam nie wyjaśnił jak to jest możliwe, że w nieużytkowanym obiekcie prowadzi kancelarię prawną (taki adres podawany jest na papierze firmowym i w pismach kierowanych do organów i sądu). Chybiony jest również zarzut braku podstawy prawnej do wydania przez organ postanowienia zamiast decyzji, bowiem stosownie do art. 59g pr. budowlanego karę za nieprawidłowości o których mowa w art. 59f ust. 1 (i do którego odsyła art. 57 ust. 7 ustawy), właściwy organ wymierza w drodze postanowienia .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M. oraz M. M. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który ustaliły organy I i II instancji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny i zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane mimo braku zbadania przesłanek do jego zastosowania, tj. okresu od jakiego przystąpiono do nielegalnego użytkowania;

2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane , gdyż Sąd nie ocenił sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pod kątem przedawnienia i reguł intertemporalnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu wskazanego w skardze, że dotychczas nie została podpisana umowa o przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy na to, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżący kasacyjnie podnoszą bowiem zarzuty niezbadania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności okresu od jakiego przystąpiono do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, a to może wiązać się z przedawnieniem, a także koniecznością stosowania norm intertemporalnych, z drugiej jednak strony wywodzą, że jeszcze nie rozpoczęli korzystania z budynku co wynika z faktu, iż nie została podpisana umowa o przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania okresu od jakiego przystąpiono do użytkowania obiektu co zdaniem skarżących kasacyjnie może powodować przedawnienie stosowania sankcji wynikającej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, wskazać należy, że tak sformułowany zarzut, bez wskazania daty w której rozpoczęli oni użytkowanie budynku nie może odnieść zamierzonego skutku.

Co więcej skarżący kasacyjnie w toku postępowania wielokrotnie podnosili, że nie użytkują oni budynku. To zaś powoduje, że gdyby podzielić ich twierdzenia, to nie sposób przyjąć, iż rozpoczął bieg termin przedawnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, podnieść należy, że formułując taki zarzut skarżący kasacyjnie winien jest wskazać prawidłową jego zdaniem interpretację kwestionowanego przepisu, czego w przedmiotowej skardze zabrakło. Co więcej, nawet gdyby przyjąć interpretację stanu faktycznego jako przedstawił autor skargi kasacyjnej i tak nie można by przyjąć, że termin przedawnienia rozpoczął bieg.

W opozycji do twierdzeń strony organy administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliły bowiem, że w dacie orzekania przedmiotowy budynek mieszkalny był użytkowany.

Jednocześnie mimo przewidzianego przepisami prawa budowlanego obowiązku uprzedniego zawiadomienia o zakończeniu budowy i rozpoczęciu użytkowania inwestorzy nie dopełnili tego wymogu. Prawidłowo zatem uznano, że w sprawie niniejszej budynek mieszkalny użytkowany jest nielegalnie, co w okolicznościach niniejszej sprawy obligowało organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Skoro organy w sposób niewadliwy ustaliły, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji skarżący nielegalnie użytkowali budynek mieszkalny, to wymierzenie kary z tego tytułu było dla organu obligatoryjne a jednocześnie wskazywało na to, że brak było podstaw do przyjęcia, że nastąpiło przedawnienie.

Podkreślić jednocześnie należy, że skarżący wdają się w polemikę z ustaleniami organów administracji publicznej w zakresie prawidłowości zbierania materiału dowodowego, w tym w zakresie daty w jakiej przystąpiono do użytkowania w sytuacji, gdy to właśnie skarżący kasacyjnie uniemożliwili, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie planowanej kontroli, dokonanie czynności kontrolnych. Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli spowodowało, że organ nadzoru budowlanego zmuszony był do ich wykonania z terenu sąsiedniej działki udostępnionej przez T. P., która uczestniczyła przy tej czynności. Wskazać należy, że osoba która utrudnia zebranie materiału dowodowego nie może z takiej okoliczności czynić zarzutu w toczącym się postępowaniu.

Co prawda postępowanie wyjaśniające w postępowaniu w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku powinno się odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, jednak w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zapewnił stronom możliwość uczestniczenia w planowanych czynnościach kontrolnych, jednakże strony nie tylko z prawa tego nie skorzystały ale wręcz uniemożliwiały prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego uniemożliwiając pracownikom organu wstęp na teren obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.