Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 387/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23 ust 1 i 2, art. 24 ust 2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego  syg. akt P 28/07
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 141 par 4, art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 659/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) przyznaje adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 180 (sto osiemdziesiąt) zł oraz kwotę należnego podatku od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Lu 659/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...],nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił J. S. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2000r. do 1 lutego 2005r.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzję i odmówiło przyznania J. S. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2000r. do 31 stycznia 2005r.

Organ ustalił, że po raz pierwszy o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, J. S. wniósł dopiero w dniu 18 lutego 2005r., a więc należało mu przyznać świadczenie począwszy od 1 lutego 2005r., a nie za okres wcześniejszy.

Na tę decyzję J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że czuje się pokrzywdzony orzeczeniami organów, które wykorzystują jego schorzenia psychiczne. Przyznał, że w dniu składania wniosku do Powiatowego Zespołu Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, to jest w dniu 10 maja 2000r., nie wiedział, że przysługuje mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a dowiedział się o tym dopiero w 2005r. i wtedy złożył wniosek. W ocenie skarżącego organ pomocy społecznej naruszył art. 9 k.p.a. poprzez niepouczenie go o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Zdaniem skarżącego, skoro posiada on orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] grudnia 2004r. potwierdzające, że jest niepełnosprawny z powodu choroby psychicznej, powstałej przed 16 rokiem życia, to jest to podstawa do przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego począwszy do sierpnia 2005r., kiedy złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie renty socjalnej.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Lu 659/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...],nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Sąd wskazał, że w świetle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r., Nr 228, poz.2255 ze zm.), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Skarżący w przedmiotowej sprawie po raz pierwszy złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 18 lutego 2005r., a więc decyzja o przyznaniu zasiłku może dotyczyć wyłącznie daty 1 lutego 2005r.

W ocenie Sądu żaden przepis ustawowy nie upoważnia organu administracji do przyznania zasiłku za okres wcześniejszy, tym bardziej, że w sprawie nie można przyjąć, że skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 10 maja 2000r., bowiem z akt sprawy wyraźnie wynika, że skarżący w tym okresie w ogóle nie wiedział o istnieniu zasiłku pielęgnacyjnego.

Sąd wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie może być wszczęte z urzędu, gdyż postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych ma charakter wnioskowy. Skarżący natomiast nie wiedział o przysługującym mu prawie do zasiłku pielęgnacyjnego i nie złożył wcześniej wniosku o przyznanie takiego świadczenia, w związku z czym nie można zarzucić organom administracyjnym wadliwego rozstrzygnięcia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie w części oddalającej skargę i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej w zakresie sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2 i art. 23 ust. 1 i 3

ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r., Nr 228 poz. 2255 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w zastosowaniu wskazanych przepisów ustawy jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy nie obowiązywały one w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, tj. w dniu 10 maja 2000r.;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze J. S., a także nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący już w 2000r. zaczął się starać o przyznanie mu różnych świadczeń z pomocy społecznej, w związku z czym Sąd powinien wniosek skarżącego z dnia 10 maja 2000r. ocenić na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jednolity: Dz. U. 1998 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), czego jednak nie uczynił.

Podkreślono, że odmiennie została uregulowania procedura związana z uzyskaniem zasiłku pielęgnacyjnego w obu tych ustawach (z dnia 1 grudnia 1994r i z dnia 28 listopada 2003r.).

Wskazano bowiem, że art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. stwierdzał, że do zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia określonego w tej ustawie uprawnione są również inne osoby, a w tym: pracownicy socjalni oraz przedstawiciele organizacji społecznych, jeżeli uprawniony nie ma możliwości zgłoszenia takiego wniosku lub zgłoszenie wniosku zaniedbuje.

Natomiast art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. ogranicza znacząco krąg osób upoważnionych do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.

Podniesiono, że w stosunku do skarżącego w okresie od 10 maja 2000r. przeprowadzane były wywiady środowiskowe przez pracowników socjalnych, w związku z czym zasadnym byłoby rozważenie, czy w ich treści nie zostały zawarte stosowne wnioski.

Skarżący zaznaczył także, iż wymagania formalne dotyczące wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawarte w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 sierpnia 1999r. w sprawie określenia wzorów dokumentów i innych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego oraz szczegółowych zasad i trybu wypłaty tych zasiłków, wydanego w oparciu o art. 17 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 1 grudnia 1994r., były znacznie łagodniejsze, niż wymagania sformułowane w art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę ogóle nie odniósł się do zarzutu, że organ pomocy społecznej naruszył art. 9 k.p.a., poprzez niepouczenie skarżącego o przysługującym mu prawie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w zaskarżonym wyroku w pełni zamieszczono ocenę prawną.

Co do naruszenia prawa materialnego, to przypomnieć należy, że jego naruszenie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym stanowi art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. Do wniosku, sporządzonego według ustalonego wzoru, należy dołączyć między innymi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

Rozpoczynając zatem rozważania w niniejszej sprawie wskazać należy, że proces przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, składa się z dwóch etapów: urzędowego potwierdzenia istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku i przyznania zasiłku. Zasiłek jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia.

W niniejszej sprawie spór dotyczy terminu, od którego należy przyznać skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, a więc, czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności wskazana w decyzji, której uzyskanie jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, czy też data wynikająca z zaskarżonego w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując wykładni art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, oparł się na wykładni literalnej powołanego przepisu, natomiast zasadnym byłoby tu zastosowanie wykładni celowościowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 24 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Trybunału, istniejąca regulacja art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek - w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności.

Zdaniem Trybunału stwierdzenie, że dopiero od chwili uzyskania ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności i innych niezbędnych dokumentów można się domagać przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nieuprawnione. W ocenie Trybunału przepis powyższy ma zastosowanie tylko do sytuacji, w której data ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności jest tożsama z datą wystąpienia niepełnosprawności, natomiast nie uwzględnia sytuacji, w której orzeczenie o niepełnosprawności stwierdzałoby, że niepełnosprawność wystąpiła przed dniem wystąpienia z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności.

W ocenie Trybunału przyczyną nielogiczności i powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności) i które to uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kreowanie zaś mechanizmu, który umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostająca pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, ani to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, że artykuł 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa. Z zasady sprawiedliwości społecznej wynika ochrona słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności wyrażająca się w istnieniu odpowiednich usług socjalnych świadczonych przez państwo i różne wspólnoty samorządowe. Zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z ideą państwa prawnego są w Konstytucji RP odpowiednikiem koncepcji socjalnego państwa prawnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji.

W związku z w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, oraz biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).