Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 893/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 47a, art. 47 b
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 125
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K., A. K. na czynność Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany numeru porządkowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących kwotę 100 (słownie: sto 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lutego 2014 r., [....], Wójt Gminy, odpowiadając na wniosek A. K. i A. K. z dnia 18 lutego 2014 r. o aktualizację numeru nieruchomości - odmówił zmiany numeru nieruchomości. W swoim wniosku A. i A. K. wnosili o aktualizację numeru ich nieruchomości, który został im zmieniony z dniem 1 lipca 2013 r., "na podstawie popełnionych przez Urząd Wójta błędów", z ul. A na ul. B. Wnioskujący wskazali nadto, że potwierdzeniem bezprawności działań Urzędu jest podjęta przez Radę Gminy Uchwała Nr [....] z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie pozytywnego rozpatrzenia ich skargi dotyczącej działalności Urzędu Gminy. We wskazanym na wstępie piśmie Wójt Gminy podał, ze powołana uchwała nie powoduje bezprawności działania organu ani nieważności czynności nadania numeru. Pismo Wójta z dnia 28 lutego 2014 r. A. i A. K. otrzymali w dniu 5 marca 2014 r.

Złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 18 marca 2014 r. pismem z dnia 14 marca 2014 r. A. i A. K. wezwali Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc także o wyjaśnienie przyczyn przywrócenia numeru "A" nieruchomości sąsiedniej, skoro nigdy nie został on tej nieruchomości nadany, zaś szereg urzędowych dokumentów i mapy ewidencyjne świadczą o nadaniu tej nieruchomości numeru porządkowego "C". Organ nie udzielił na powyższe wezwanie odpowiedzi.

W dniu 19 maja 2014 r. A. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję odmowną dotyczącą przywrócenia numeru porządkowego nieruchomości z dnia 28 lutego 2014 r. wskazując jako tę decyzję opisane na wstępie pismo Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2014 r. Skarżący wskazali, że w 2009 r. złożyli do Gminy wniosek o nadanie numeru ich nieruchomości. Gmina nadała numer porządkowy naszej nieruchomości: A pismem nr [....] z dnia 14 sierpnia 2009 r. W 2013 r. Wójt Gminy zmienił numer domu bez ich zgody z ul. A na B, natomiast numer nieruchomości ul. A został nadany sąsiadowi, który miał nadany numer ul. C. Prawdopodobną przyczyną zmiany adresu był fakt, że sąsiad nabywając nieruchomość, w akcie kupna podał błędny adres, czyli ul. A. Zostali poinformowani, że Wójt Gminy przywraca numer sąsiadowi, jednak ta nieruchomość nigdy nie miała formalnie nadanego numeru A. Do skargi załączono kopie szeregu dokumentów mających świadczyć zdaniem skarżących o zasadności ich żądania skierowanego do organu. Skarżący wnieśli o przywrócenie im nadanego pierwotnie numeru nieruchomości ul. A, wyjaśnienie na jakiej podstawie Wójt Gminy przywrócił numer A nieruchomości sąsiedniej znajdującej się na działce nr 358/2 - skoro nie został on nigdy formalnie nadany, oraz wyjaśnienie dlaczego szereg urzędowych dokumentów oraz wszelkie mapy ewidencyjne potwierdzają nadanie sąsiedniej nieruchomości numeru porządkowego C.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu 60 dni, wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Nadto sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Pismo w sprawie odmowy zmiany numeru porządkowego nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków skarżących wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt. 4 (p.p.s.a.). Skarga nie spełnia także warunków wynikających z art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., ponieważ skarżący nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. W razie przyjęcia skargi do rozpoznania organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b") oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podnoszone.

Art. 3 § 2 pkt. 4 ppsa dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (tak T. Woś: [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi Komentarz, T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy.). W takim właśnie trybie może być zaskarżone do sądu administracyjnego nadawanie numeru porządkowego nieruchomości. W obowiązującym stanie prawnym kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości uregulowana jest przepisem art. 47a Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010.193.1287)., dalej p.g.k. Stosownie do treści ust. 1 tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r.), do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania ( art. 47a ust.4 pkt. 5 lit.a). Zgodnie z ust. 5 art. 47a p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (tak np. wyroki : NSA z dnia 1 lutego 2008 r., l OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., l OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., II SA/Go 760/10, LEX nr 953222). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości przybiera formę czynności materialno-technicznej także w przypadku odmowy nadania lub odmowy zmiany numeru porządkowego. Załatwienie sprawy przez organ przez wydanie decyzji następuje bowiem tylko w sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA nr 2/1985). Błędne jest więc stanowisko organu, iż skarga wniesiona przez A. i A. K. powinna zostać odrzucona z powodu braku kognicji sądu administracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., to uwzględniając treść art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący najpierw winni byli wezwać na piśmie Wójta Gminy - w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o podjęciu czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi Wójta na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyli skarżący osobiście w dniu 18 marca 2014r.(k. 224), zatem w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. a organ nie udzielił w terminie 30 dni odpowiedzi, to termin do wniesienia skargi upływał w dniu 17 maja 2014r. dzień ten wypadał w sobotę, zatem termin do wniesienia skargi upływał w dniu 19 maja 2014 r.- w poniedziałek, zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. W tym też dniu skarżący wnieśli skargę za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z tych przyczyn również drugi zarzut skargi uzasadniający istnienie podstawy do odrzucenia skargi nie znajduje uzasadnienia.

W niniejszej sprawie zaskarżoną czynnością podlegającą kontroli sądu administracyjnego jest więc odmowa Wójta Gminy zmiany numeru porządkowego nieruchomości skarżących. Jest ona, pomimo braku formy decyzji administracyjnej niewątpliwie czynnością władzą jednostki samorządu terytorialnego, rozstrzygającą indywidualną sprawę skarżących w sposób mający wpływ na ich prawa i obowiązki.

Nie straciło na aktualności twierdzenie, iż nadanie numeru porządkowego nieruchomości polega na jej oznaczeniu w oparciu m. in. o aktualny stan faktyczny i prawny, wynikający z odrębnych dokumentów (tak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008r., l OSK 6/07, LEX nr 447879). Do dnia 6 czerwca 2010 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. 2004.243.2432). Określało ono sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości zabudowanych, jak i przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Akt ten został uchylony dnia 7 czerwca 2010r. przez Ustawę z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U.2010.76.489). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 47b ust. 5 p.g.k. Minister Administracji i Cyfryzacji wydał w dniu 9 stycznia 2012 r. rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. 2012.125), które weszło w życie z dniem 16 lutego 2012r. § 5 tego rozporządzenia reguluje zasady nadawania numerów porządkowych, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt. 5 lit.a ustawy, czyli rn. in numerów porządkowych budynków mieszkalnych. Skoro zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.k. numer porządkowy budynku wójt (burmistrz, prezydent miasta) nadaje z urzędu lub na wniosek zainteresowanych, to oznacza, że dopuszczalny jest wniosek o zmianę numeru porządkowego nieruchomości.

Nadmienić należy, co jest istotne w procedurze nadawania numeru porządkowego, od dnia wejścia w ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, czynność ta jest elementem procesu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a numer porządkowy budynku stanowi jedną z danych ewidencyjnych. Z przepisów art. 47a p.g.k., oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów wynika, że nadanie a więc i zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.k., oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów.

Rozstrzygnięcie takie, jakkolwiek nie wymaga formy decyzji administracyjnej powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność odmowy zmiany numeru porządkowego podlega kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu, ponieważ nie ma możliwości skontrolowania jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione także wówczas, gdy rozstrzygnięcie nie przybiera formy procesowej; przewidzianej przepisami kpa. W takim przypadku działanie organu także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego -art. 2 Konstytucji RP, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. W kontrolowanej sprawie, pismo Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2014 r. stanowiące uzewnętrznienie czynności polegającej na odmowie zmiany numeru porządkowego nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego regulujących kwestię nadawania a więc i zmiany numeru porządkowego. Brak wskazania podstawy prawnej, oraz brak motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, bezskuteczną. Przy braku możliwości zapoznania się z motywami odmowy skarżącym zmiany numeru porządkowego, nie jest nadto możliwe dokonanie sądowej kontroli legalności zaskarżonej czynności. Z tych też przyczyn nie jest możliwe ustosunkowanie się do kwestii podnoszonych w treści skargi. Natomiast z uwagi na brak kompetencji sądu administracyjnego do merytorycznego rozstrzygania, bezprzedmiotowy jest wniosek skarżących o "przywrócenie" pierwotnego numeru nieruchomości przez Sąd.

Z tych względów, należało na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako podjętej z naruszeniem zasad ustanowionych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.