Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1362/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.p.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1507/18 w sprawie ze skargi A. S.p.A. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 lipca 2018 r. nr O.WR.I-4.4143.S5-W3-467.2014.jg.2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że wpisuje prawidłowe oznaczenie strony skarżącej "A. S.p.A. z siedzibą w R." zamiast błędnego oznaczenia "A. S.p. A. Oddział w Polsce", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. oddala wniosek Astaldi S.p.A. z siedzibą w R. o zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1507/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.p.A. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 6 lipca 2018 r. nr O.WR.I-4.4143.S5-W3-467.2014.jg.2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S.p.A. z siedzibą w R. kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 22 maja 2018 r. skarżąca Spółka wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie roszczeń złożonych przez Generalnego Wykonawcę na Kontrakcie pn.: "Zaprojektowanie i wybudowanie drogi ekspresowej [...]" oraz odpowiedzi na te roszczenia udzielonych przez GDDKiA Oddział we Wrocławiu oraz Inżyniera Kontraktu, w tym w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 5 czerwca 2018 r., znak: O.WR.I-4.4143.S5-W3- 388.2014.jg.2018 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu poinformowała skarżącą, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2016, poz. 1764) zwanej dalej "u.d.i.p." Zatem w celu uzyskania żądanych dokumentów należy wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu.

W piśmie z 20 czerwca 2018 r. skarżąca wskazała, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej. Podniosła również, że nie ma obowiązku wskazywania powodów, dla których udostępnienie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wskazaną na wstępie decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że informacja ta ma charakter przetworzony z uwagi na fakt, że zakres żądania przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej. Jej udostępnienie wymagałoby sporządzenia odrębnego zestawienia uwzględniającego żądane informacje, którym to zestawieniem organ nie dysponuje. W celu sporządzenia ww. zestawienia należałoby podjąć konkretne polegające na wyszukaniu i systematyzacji, jak i kategoryzacji posiadanego zbioru informacji publicznych prostych, a następnie przygotować pod kątem wymagań wnioskodawcy zakreślonym we wniosku. Czynności te wiązałyby się z oddelegowaniem konkretnego pracownika lub pracowników do wykonania tych obowiązków, co w sposób oczywisty wiązałoby się z koniecznością ponoszenia przez organ nadmiernych kosztów w celu przygotowania informacji publicznej według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę.

Organ wskazał także, że skarżąca spółka nie wykazała szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonych. Z treści wniosku – jak i wobec braku odpowiedzi na wezwanie do wykazania tego interesu - nie wynika, aby skarżąca działała w interesie publicznym, a żądane informacje miały szczególne znaczenie. Podkreślił, że skarżąca jest generalnym wykonawcą na zadaniu 3 inwestycji pn: "Zaprojektowanie i wybudowanie drogi ekspresowej [...]", której inwestorem jest organ. W toku relacji pomiędzy skarżącą i organem powstały liczne spory dotyczące realizacji ww. umowy. W konsekwencji wniosek spółki ma na celu nie tyle służyć szczególnemu interesowi publicznemu, a wyłącznie partykularnemu interesowi wnioskodawcy.

Pismem z 8 sierpnia 2018 r. A. S.p.A. z siedzibą w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną na wstępie decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest zasadna, choć z innych powodów, niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu, jakkolwiek informacje dotyczące wskazanej we wniosku inwestycji są informacją publiczną, to nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu organu posiada walor informacji publicznej. Żądanie zawarte we wniosku nie posiada waloru informacji publicznej. Żądanie sprowadza się do ustalenia okoliczności wynikających z zawartej umowy, realizowanej przez wykonawcę innego zadania tej samej inwestycji, w której generalnym wykonawcą jest skarżąca. Informacja o zgłoszonych roszczeniach, czy też odpowiedź inwestora, lub Inżyniera Kontraktu, nie posiada samodzielnego bytu. W ocenie WSA w Warszawie są to czynności, które mogą mieć wpływ na końcowe rozliczenie kontraktu w ramach umowy zawartej pomiędzy stronami, ale nie dokumenty dotyczące spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zakres żądanej informacji został ukierunkowany na określony cel, a żądane informacje mogą być wykorzystane w procesie cywilnym. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokojenie prywatnych potrzeb wnioskodawcy, a uniwersalne dobro związane z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. W rozpatrywanej sprawie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, dlatego brak było podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydania zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co uzasadniało jej uchylenie.

Skargę kasacyjną złożyła A. S.p.A. z siedzibą w R., zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt. 1 wyroku. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja w zakresie roszczeń generalnego wykonawcy rozstrzyganych przez organ jako zamawiającego realizującego zadanie w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., mimo, że dotyczy ona zakresu, w jakim organ wykonuje zadania publiczne i korzysta z funduszy publicznych,

2. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja w zakresie roszczeń generalnego wykonawcy rozstrzyganych przez organ jako zamawiającego realizującego zadanie w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych nie jest informacją o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,

3. art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacja, której domaga się skarżący od organu nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że skarżący jest generalnym wykonawcą innego zadania w ramach przedmiotowej inwestycji i z tego względu uzyskane informacje mogą być wykorzystane przy dochodzeniu roszczeń cywilnych przez skarżącego, podczas gdy cel wystąpienia o udostępnienie informacji nie powinien mieć znaczenia dla oceny zasadności takiego wniosku i charakteru informacji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. S.p.A. z siedzibą w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego pkt. 1 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 22 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie, tylko GDDIKiA wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Takiej zgody nie wyraziła skarżąca kasacyjnie Spółka.

Pomimo braku zgody skarżącej kasacyjnie na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodnicząca uznała rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji R.P.) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W sprawie został spełniony zakres podmiotowy stosowania ustawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Nie jest to sporne między stronami.

Natomiast przedmiotem sprawy jest odmowa udostępnienia informacji z punktu 1 wniosku Spółki z 22 maja 2018 r. Organ uznał, że żądanie to dotyczy informacji publicznej, jednak odmówił jej udostępnienia uznając, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej a spółka nie wykazała, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu skargi Spółki, uznał jednak, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w związku z tym organ zbędnie, z naruszeniem art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał zaskarżoną decyzję, zatem zaszła konieczność jej uchylenia. Z tym stanowiskiem Sądu nie zgadza się Spółka. Istota jej skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Spółki przedstawiona w skardze kasacyjnej jest trafna zatem zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja o roszczeniach skierowanych do GDDKiA, odpowiedziach na roszczenia i sposobie ich rozstrzygnięcia, dotyczy sposobu realizacji przez organ zadań publicznych, a także wykonywania tych zadań i skutkach ich realizacji, a także wydatkowania środków publicznych, a przeciwne twierdzenie Sądu stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP ogólna zasadą jest udostępnianie informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 zauważył, że "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane, w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko".

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że rozstrzyganie przez zamawiającego (GDDKiA) roszczeń generalnego wykonawcy jest właśnie przejawem realizacji zadania publicznego przez zamawiającego (GDDKiA). Będące przedmiotem żądanej informacji roszczenia i odpowiedzi na roszczenia zawierają informacje o sposobie prowadzenia inwestycji i tym samym są istotne z uwagi na wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania publicznego. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 4 lutego 2015 r. "co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), a dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów a nie zamierzeń aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – że zawierają informacje o sprawach publicznych". W niniejszej sprawie wskazane przez NSA przesłanki są spełnione, złożony przez Spółkę wniosek dotyczy sposobu prowadzenia inwestycji (jednym z przejawów określających prowadzenie inwestycji, są właśnie roszczenia i ich rozstrzygnięcia przez organ) i odnosi się do faktów. W związku z tym, że zamówienie publiczne było realizowane w oparciu o warunki kontraktowe FIDIC, generalny wykonawca kontraktu był uprawniony do składnia w trakcie realizacji zadania w stosunku do zamawiającego roszczenia co do wydłużenia czasu na ukończenie zadania, czy o zwiększenie przewidywanego w kontrakcie z zamawiającym wynagrodzenia. W tego rodzaju kontraktach roszczenia składane przez wykonawcę w przypadku zaistnienia w trakcie realizacji inwestycji nieprzewidzianych zdarzeń i sytuacji, które stanowią przeszkody w wykonywaniu prac, mają wpływ na termin ich zakończenia bądź powodują konieczność poniesienia większych niż przewidziano pierwotnie kosztów. Tym samym wystąpienie tych zdarzeń i następnie uwzględnienie roszczeń wykonawcy przez zamawiającego, prowadzi do zmiany pierwotnego brzmienia umowy zawieranej w trybie zamówień publicznych, czy to w zakresie zwiększenia wynagrodzenia wykonawcy, czy też wydłużenia czasu na zrealizowanie zadania, co także ma oczywiste skutki finansowe zarówno dla wykonawcy, jak i zamawiającego jako podmiotu realizującego zadania publiczne.

Sposób rozpoznania tych roszczeń i ich rozstrzyganie w sposób oczywisty mają więc wpływ na koszty danego zadania publicznego, a więc na dysponowanie przez organ środkami publicznymi. Należy podkreślić, że to właśnie etap realizacji inwestycji jest rzeczywistym momentem, w którym organ wydatkuje środki publiczne w ramach umowy zawartej w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i z tego względu ten etap także podlega pod wszelkie regulacje dotyczące finansów publicznych, a więc także regulacje i zasady dotyczące jawności i konieczności udostępniania informacji związanych ze sposobem realizacji takiej inwestycji i wydatkowania środków publicznych.

Rozpoznając roszczenia organ decydował o tym, czy generalnemu wykonawcy należy się dodatkowe wynagrodzenie bądź przedłużenie czasu na realizację zadania i definiuje sposób prowadzenia inwestycji publicznej przez organ. Zauważa to zresztą Sąd, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost przyznał, że czynność zgłaszania roszczeń przez generalnego wykonawcę do inwestora "[j]est to czynność, która może mieć wpływ na końcowe rozliczenie Kontraktu w ramach umowy zawartej pomiędzy stronami". Tym samym Sąd przyznał, że kwestie związane z rozpoznawaniem roszczeń są istotne z punktu widzenia finansowego. Jednak jednocześnie nieprawidłowo uznał, że stosowanie u.d.i.p. jest w tym wypadku wyłączone z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy rozliczeń finansowych o charakterze cywilnym. Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że żądana informacja dotyczyć ma roszczeń składnych w ramach realizacji zamówienia publicznego, finansowanego ze środków publicznych i organ rozpoznając roszczenia i ewentualnie je uwzględniając wydatkuje środki publiczne. Wszelkie informację dotyczące wydatkowania tych środków objęte są zakresem przedmiotowym ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Tak też wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzając, że "[w] przypadku gdy wnioskodawca żąda informacji związanych z działalnością organizacyjną tego podmiotu, czyli w zakresie w jakim wykonuje on zadania publiczne oraz korzysta z funduszy publicznych, to takie żądanie stanowi informację publiczną na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.". Pomimo takiego stwierdzenia Sąd uznał, że informacja w zakresie roszczeń i odpowiedzi na roszczenia nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Takie stanowisko Sądu stanowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p.

Słusznie zatem twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, że za błędne i nieuzasadnione uznać należy stanowisko zaprezentowane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazujące, że mimo, iż żądana informacja w zakresie roszczeń i odpowiedzi na roszczenia dotyczy realizacji przez organ zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych, to jednak nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Należy tu dodać, że odpowiedzi na roszczenie, w których organ je rozstrzygnął stanowią wyraz stanowiska organu i przesądzają o kierunkach jego działania. Stanowią one też oficjalne stanowisko organu co do zgłoszonych przez generalnego wykonawcę roszczeń i tym samym nie stanowią dokumentów wewnętrznych organu, ale informację publiczną.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawową przyczyną niezakwalifikowania żądanej informacji jako publicznej było przyjęcie przez Sąd, że celem uzyskania tej informacji jest wykorzystanie ich przez Spółkę (będącą wykonawcą zadania 3 w ramach tej samej inwestycji) w sporach prowadzonych z adresatem wniosku (GDDKiA).

Trafnie podnosi jednak skarżąca Spółka, że do oceny czy żądana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy powinna zostać w trybie tej ustawy udostępniona, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z celem, dla których o taką informację wystąpiła. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej podmiotu wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa, interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji subiektywnego indywidualnego interesu Spółki udostępnienia informacji publicznej, przyjął niejako konstrukcję związaną z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem Spółki. Powoływane przez Sąd I instancji stanowisko Janusza Drachala (wyrażone w "Prawo do informacji publicznej" str. 147-149) skłania do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Ze stanowiska takiego wynika, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie" (por. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11).

Poglądy te odwołujące się w szczególności do określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu, dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie lub domaga się informacji na potrzeby jego innej własnej sprawy i wszczęta wnioskiem sprawa – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy lub ma posłużyć wnioskodawcy w innej jego sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. O ile kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Także w doktrynie podkreśla się że "[p]owody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do Ustawy o dostępie do informacji publicznej SIP LEX).

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez Spółkę, która jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, ani cel, dla jakiego Spółka żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony. Sąd I instancji nietrafnie posłużył się tymi kryteriami w wykładni ustawowych określeń składających się na pojęcie informacji publicznej. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4568/21.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie zatem podnosi skarżąca Spółka, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko w omawianym tu zakresie jest sprzeczne z podstawowymi założeniami konstytucyjnego prawa do informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej i wszelkich podmiotów, które wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie można odmawiać dostępu do informacji publicznej z tego względu, że mogłoby to rodzić negatywne konsekwencje dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Istota zasady jawności i dostępu do informacji publicznej jest możliwość kontroli działalności organów władzy publicznej i weryfikacji sposobu wykonywania przez nich zadań publicznych i zarzadzania środkami publicznymi. Przyjęcie zaprezentowanego przez Sąd i instancji stanowiska prowadziłoby do takiej interpretacji przepisów prawa, w tym Konstytucji RP i u.d.i.p., zgodnie z którą informacja publiczna mogłaby być udostępniana tylko w sytuacji, gdy organ zobowiązany do jej udostępnienia dojdzie do przekonania, że takie udostępnienie nie będzie miało dla niego negatywnych konsekwencji, albowiem w pełni prawidłowo realizuje wymogi prawa. Natomiast w przypadku, gdy organ uzna, że informacja publiczna może wskazywać na jakieś nieprawidłowości w jego działaniu i tym samym może być dla niego niekorzystna, powinien odmówić jej udostępnienia, unikając w ten sposób wszelkich potencjalnych zarzutów czy sporów cywilnych przeciwko sobie. Takie stanowisko nie może zasługiwać na uwzględnienie. Organ nie może decydować o udostępnieniu informacji publicznej w oparciu o własne interesy. Jedyną podstawą w tym zakresie powinny być przepisy prawa, w tym w szczególności u.d.i.p., określające jakie informacje podlegają udostępnieniu, niezależnie od tego czy są korzystne dla podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że okoliczność, że skarżący był generalnym wykonawcą innego zadania w ramach tej samej inwestycji, nie może stanowić podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skoro zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c. u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. okazały się usprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji przyjmie, że informacja żądana w punkcie 1 wniosku Spółki z 22 maja 2018 r. jest informacją publiczną.

Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że prawidłowo oznaczono stronę skarżącą "A. S.p.A. z siedzibą w R." zamiast błędnego oznaczenia "A. S.p. A. Oddział w Polsce".

Wniosek A. S.p.A. z siedzibą w R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oddalono z braku spełnienia przesłanek z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Co prawda uwzględniono skargę kasacyjną ale został uchylony wyrok uwzględniający skargę a nie ją oddalający, jak to przewiduje ten przepis.