Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 41/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 2 i 3, art. 4 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 84 par. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 41/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka, skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] orzekającej w pkt l o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie nr [...] w dniach 6 grudnia 2018 r. i 18-31 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim trzech reklam o powierzchni 2,90 nr każda oraz trzech nośników reklamowych o powierzchni 0,19 m2 rzutu poziomego w okresie od dnia 7 grudnia 2018 r. do dnia 17 stycznia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi; w pkt 2 o ustaleniu kary pieniężnej w wysokości 7.825,50 zł (słownie: siedem tysięcy osiemset dwadzieścia pięć złotych 50/100) obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklam, powierzchni rzutu poziomego nośników reklamowych, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego; w pkt 3 o uiszczeniu kary na konto Zarządu Dróg Miejskich (nr konta wskazany w decyzji) w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

orzekł:

1. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w części pkt 2 i w tym zakresie orzec o ustaleniu kary pieniężnej w wysokości 7042,50 zł (słownie: siedem tysięcy czterdzieści dwa złote 50/100) obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklam, powierzchni rzutu poziomego nośników reklamowych, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego;

2. W pozostałym zakresie utrzymać zaskarżona decyzję w mocy.

Podstawą prawną działania organu odwoławczego były przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.).

Podstawą materialnoprawną były przepisy art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: udp); oraz uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia[...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu 6 grudnia 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...] nr. [...], działka ewidencyjna nr [....] z obrębu [...] podczas której stwierdzono umieszczenie w nim 3 kasetonów reklamowych, bez wymaganego przepisami udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamową.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 12 grudnia 2018 r. oraz 18 I 31 stycznia 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 7 lutego 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o uprawnieniach z art. 10 kpa.

Prezydent [...] decyzją z dnia [....] maja 2019 r., nr [...] orzekł o wymierzeniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie nr [...] w dniach 06 grudnia 2018 r., 18-31 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim trzech reklam o powierzchni 2,90 m2 każda oraz trzech nośników reklamowych o powierzchni 0,19 m2 rzutu poziomego w okresie 07 grudnia 2018 r. do 17 stycznia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 7.825,50 zł (słownie: siedem tysięcy osiemset dwadzieścia pięć złotych 50/100).

Organ w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Społka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnia gruntu, na którym zlokalizowana jest droga podczas gdy granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, 2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej, pomimo braku realizacji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, tj. pomimo, że Spółka nie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, 3) art. 7 kpa w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 udp w zw. z poz. 19 i 20a załącznika nr 3 do uchwały [...] nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, poprzez błędne obliczenie kary pieniężnej w przyjętym przez organ stanie faktycznym, tj. kary za zajecie pasa drogowego przez inny obiekt budowlany w okresie, w którym nie przeprowadzono kontroli pasa drogowego i nie ustalono ekspozycji nośnika, 4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Spółki (jej przedstawiciela) w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych (oględzinach pasa drogowego), 5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto poprzez nieuwzględnienie wystających elementów elewacji budynku, znajdujących się w obszarze posadowienia nośnika, 6) art. 80 k.p.a. polegające na arbitralnym i wadliwym przeprowadzeniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi kontroli z dnia 13 marca 2019 r., 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Jak wskazał organ odwoławczy, według art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Z kolei, stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust, 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4- 6.

Organ podkreślił, iż przesłankami wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 udp).

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/14) organ wskazał, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna. Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy. Celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zatem droga jest częścią pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1803/12).

Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując — pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana (kolumna) budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa [...] w rejonie nr [...].

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r" w sprawie III SA/Łd 272/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., w sprawie II SA/G1 57/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., w sprawie III SA/Wr 227/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., w sprawie II SA/Ol 1049/11), organ wyjaśnił, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny - jest niezależna od winy sprawcy i powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Organ przywołał także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. Podsumowując organ stwierdził, iż dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

Organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy (droga powiatowa). W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) udp poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych,

b) opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 udp poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 7 do 17 grudnia 2018 r., a także od 18 do 31 stycznia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 6 grudnia 2018 r., a kolejne 12 grudnia 2018 r., 18 i 31 stycznia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) udp poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] w rejonie nr[...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 udp w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 udp. a zatem karę pieniężną za okres od 7 grudnia 2018 r. do 17 stycznia 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 udp w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w całości; na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - w przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania - wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

A. dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.;

B. pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania Organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "u.z.n.k."), w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 u.z.n.k.);

Nadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 3 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej wycofała wniosek zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z pisma [...] z [...] września 2029 r. natomiast podtrzymała wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich oraz opinii uzupełniającej zgłoszonej w piśmie skarżącej z dnia 4 sierpnia 2020 r.

Sąd postanowił nie uwzględnić ww. wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy [...] w W.. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 udp definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. Wypis z rejestru gruntów, Wydruk z mapy zasadniczej oraz Szkic pomiaru nośników reklamowych [...] sporządzony przez Geodetę Uprawnionego - mgr. Inż. A. C..

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] w obrębie: [...] (bliższe określenie położenia: [...] zakwalifikowana jako Drogi, jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.. Na Szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono zarówno działkę o nr ewidencyjnym [...], jak i przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania przedmiotowej reklamy.

Pierwszy ze ww. dowodów to dokument urzędowy stanowiący podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Podkreślenia wymaga, że Szkic pomiaru nośników reklamowych opatrzony jest wymaganym podpisem geodety. Należy mieć na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś w sposób zasadny przyjąć założenie, by zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego.

Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień Geodety na Szkicu pomiaru nośników reklamowych, a potwierdzają zdjęcia obiektów. Ustalenia potwierdzają w sposób szczegółowy wyniki pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalone w protokołach z 6 grudnia 2018 r., 12 grudnia 2018 r., 18 i 31 stycznia 2019 r.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. i - jak wskazuje - jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że opinia ta, jak i pismo ZDM z 27 września 2019 r. - nie zostały przedłożone do postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego nie mógł - bez pośrednictwa organu - ocenić ww. dowodów, w tym ich znaczenia dla sprawy. Tak więc Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej co do przeprowadzenia dowodu z ww. opinii wraz z opinią uzupełniającą, zaś wniosek dowodowy dotyczący treści ww. pisma ZDM został cofnięty na rozprawie.

Niemniej już z samego wywodu zawartego w skardze, a przytoczonego powyżej, należy wskazać, że zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć w niniejszej sprawie wynika, że obiekt skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Jak zresztą wynika ze Szkicu pomiaru nośników reklamowych, nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Dlatego podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż, jak słusznie stwierdził organ, fakt nieobecności skarżącej w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego w dniu 6 grudnia 2018 r. nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 kpa. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko.

Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą Strony było skorzystanie z tej możliwości.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Strona, gdyby zdemontowała nośnik po pierwszej kontroli, z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ, czego, rzecz jasna, nie uczyniła. Należy zatem zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 udp. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okresy zajęcia pasa drogowego zostały obliczone prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając wyżej wskazane zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 udp., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okres zajęcia pasa drogowego został zatem prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Organ uwzględnił, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach kiedy dokumentują to dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy ww. dzień wymierzono karę w wysokości przewidzianej jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. Wtedy zaś kiedy brak ww. dowodów na to, że takie reklamy były na nośnikach wyświetlane organ wymierzył Spółce karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18. Organ I instancji w wyjaśnił kwestię wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne umieszczone w nim przez stronę obiekty.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Również więc wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez skarżącą zarzut sprowadzający się do niezasadnego uznania spornych nośników reklamowych za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Według definicji obiektu budowlanego zawartego w pkt 1) art. 3 Ustawy – Prawo budowlane - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

Załącznik nr 3 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) zatytułowany: “Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w pkt 1-9 wymienione są rozmaite obiekty, takie, jak: kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty (biletowe, do sprzedaży napojów, do robienia zdjęć itp.), witryny, gabloty - o powierzchni nie przekraczającej 2m2 (pkt 1); kioski i pawilony: handlowe, usługowe, wystawowe oraz ekspozycyjne, a także wiaty, altany, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne (pkt 2) itp, natomiast w pkt 10 przewiduje stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz.1-9". Zdaniem Sądu, prawodawca w tym wypadku nie miał jednak na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1) i 3) Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść pkt 1-9 wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję ww. Przepisu prawa budowlanego. Tak więc należy uznać, iż pkt 10 stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w pkt 1- 9 załącznika, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w pkt 11-19 tabeli). Należy przy tym zauważyć, iż art. 3 pkt 3) Ustawy – Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako “obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to, zdaniem Sądu, jest niezgodne z intencją ustawodawcy, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.