Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1739/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. M. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził, że pismem z 10 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W dniu 20 marca 2019 r. na ww. nieruchomości przeprowadzona została kontrola, w trakcie której PINB ustalił, że na części wygrodzonej posesji usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, wolnostojący dwukondygnacyjny podpiwniczony z poddaszem użytkowym, przykryty dachem wysokim wielospadowym. W północnej części działki usytuowany jest gruntowy wymiennik ciepła od strony wschodniej i zachodniej posiadający betonowy mur oporowy. Roboty budowlane związane z wykonaniem budynku zostały zakończone, pozostały do wykonania roboty wewnątrz budynku. Wskazany budynek mieszkalny jednorodzinny został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] i został przyjęty do użytkowania zawiadomieniem o zakończeniu budowy z 23 października 2014 r. W zakresie zagospodarowania działki terenu stwierdzono zmiany w stosunku do projektu zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, tj. zwiększono powierzchnię utwardzenia terenu poprzez wykonanie dodatkowych bram wjazdowych od strony południowej - 1 brama, od strony wschodniej - 2 bramy wraz z podjazdami z płyt betonowych ażurowych; wykonano dodatkowe utwardzenia terenu z płyt j.w. wzdłuż budynku od strony zachodniej i częściowo od strony północnej; wykonano taras w poziomie terenu od strony zachodniej o wymiarach ok. 7,60 m x 4,20 m; teren przylegający do budynku został podniesiony o ok. 0,3 m-0,5 m w stosunku do terenu rodzimego od strony południowej, wschodniej i zachodniej; zmieniono usytuowanie miejsca na przechowywanie pojemników na odpady stałe; wykonano zagłębienie terenowe ok. 0,5 m o wymiarach ok. 3,0 m x 0,3 m z wybetonowanym dnem; gruntowy wymiennik ciepła w trakcie budowy: wykonano dwa mury oporowe długości ok. 1,50 m, grubości ok. 0,35 m i wysokości ok. 1,96 m (licząc od najniższego zagłębienia dna), mur oporowy od strony południowo-wschodniej wybudowany został od strony ogrodzenia z działką nr ew. [...] w odległości ok. 1,2 m, mur od strony północno-zachodniej wykonany został w odległości ok. 0,25 m - 0,35 m od ogrodzenia z działką nr ew. [...] i przylega do betonowego cokołu ogrodzenia. Wykonane mury oporowe są żelbetowe monolityczne. Według zatwierdzonej dokumentacji projektowej będącej załącznikiem do decyzji nr [...] na projekcie zagospodarowania działki mury oporowe były usytuowane w granicy działki inwestora i działek sąsiednich i miały wysokość ok. 0,6 m, na nim mocowane było ogrodzenie o wysokości 1,2 m. Minimalna wysokość nasypowego terenu wynosiła 0,2 m ponad teren rodzimy, natomiast wierzch gruntowego powietrznego wymiennika ciepła został zaprojektowany na rzędnej o 1,00 przewyższającej rzędną poziomu terenu (gruntu rodzimego). Część izolacyjna i nasyp ziemny w odległości 1,80 m od granicy północnej i 1,40 m od granicy północno-wschodniej; wykonano studnię chłonną z kręgów betonowych o średnicy 1,20 m i głębokości 1,2 m.

PINB postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nałożył na Z. M. i H. M. jako właścicieli obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni, od dnia otrzymania postanowienia, oceny technicznej wraz z inwentaryzacją geodezyjną wykonanych utwardzeń na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] zawierającej ocenę zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. PINB w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednakże wielkość utwardzeń i ich spadki muszą być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami technicznymi. Organ wskazał, że istnieją wątpliwości, czy roboty budowlane przy budowie przedmiotowego utwardzenia zostały wykonane zgodnie z prawem. Kwestie te mają szczególne znaczenie dla oceny, czy powierzchnia zabudowy działek nie stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania i czy zachowana jest powierzchnia biologicznie czynna oraz pozostałe wskaźniki zabudowy. Postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy i nie kończy sprawy.

Pismem z 2 lipca 2020 r. Z. M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący wskazał, że w tejże sprawie [...] WINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2018 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę utwardzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 258/19 uchylił powyższe decyzje. Dopóki trwa postępowanie sądowoadministracyjne w danej sprawie organ nie może prowadzić postępowania administracyjnego. Wydanie zaskarżonego postanowienia było zatem przedwczesne i niedopuszczalne. Wnoszący zażalenie wyjaśnił również, że prace związane z utwardzeniami terenu i wymiennikiem ciepła na działce są w trakcie wykonywania, wobec czego sporządzenie inwentaryzacji powykonawczej jest niewykonalne.

We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] czerwca 2020 r. [...] WINB stwierdził, że kontrolowane postanowienie organu I instancji odpowiada prawu. Organ zażaleniowy zauważył, że z ustaleń dokonanych przez PINB podczas czynności kontrolnych podejmowanych 25 listopada 2014 r., 3 listopada 2014 r., 3 listopada 2015 r. oraz 20 marca 2019 r. wynika, że podczas realizacji budynku jednorodzinnego dokonano odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. w zakresie zagospodarowana działki. Na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w omawianej sprawie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2178/17 uchylającym wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 889/16 i postanowienie [...] WINB z [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylające postanowienie PINB z [...] stycznia 2016 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i umarzające postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W ramach takiego postępowania nie jest wykluczone wydanie postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b., który to akt ma charakter kontrolny i dowodowy, nierozstrzygający sprawy co do istoty i niekończący prowadzonego postępowania administracyjnego. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. [...] WINB podkreślił, że stan faktyczny sprawy dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] wypełnia przesłanki wynikające z przepisu art. 81c ust. 2 p.b. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje bowiem na uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych w świetle udzielonego pozwolenia, tj. utwardzeń na ww. działkach, dlatego też nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją geodezyjną jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami p.b. Nie ulega wątpliwości, że skoro inwestor dokonał zwiększenia powierzchni utwardzeń, to w celu oceny istotności odstąpienia w tym zakresie konieczne jest sporządzenie opracowania, które pozwoli na ocenę wykonanych utwardzeń w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt zagospodarowania działki przewidywał wykonanie powierzchni utwardzonej wynoszącej 51,4 m² oraz powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 1334,6 m². Jednocześnie podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 23 kwietnia 2018 r. (w ramach postępowania wszczętego zawiadomieniem z 12 maja 2017 r.) ustalono, że na działkach nr ew. [...],[...] i [...] wykonano utwardzenie nieprzewidziane w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] projekcie zagospodarowania terenu: "od strony zachodniej budynku ułożone zostały płyty betonowe ażurowe (...) od strony południowo-zachodniej ułożono kostkę betonową (...) od strony południowo-wschodniej ułożona została kostka betonowa, chodniki z kostki betonowej (...) od strony północno-wschodniej na podjazdach do garaży ułożono płyty betonowe-ażurowe (...) od strony północnej ułożono fragment z płyt betonowych ażurowych." Obecny podczas kontroli inwestor oświadczył, że "kostkę betonową oraz płyty betonowe ażurowe zamierza zasypać warstwą ziemi gr. około 10 cm oraz nasadzić rośliny zadarniające (...)". Organ zauważył, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie wynika jednoznacznie, iż decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przewidywała na terenie objętym inwestycją wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 70%, tj. zgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że każde dodatkowe utwardzenie terenu wykonane przez inwestora i nieprzewidziane w ww. dokumentacji projektowej, spowodowało zmniejszenie ww. wymaganego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami planistycznymi. Niemniej jednak w aktach sprawy brak jest szczegółowego bilansu powierzchni utwardzonych wykonanych przez inwestora, który określałby konkretny typ utwardzenia oraz precyzyjne pomiary każdego z utwardzeń powodujących niezgodność stanu faktycznego z ustalonym wskaźnikiem minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, tj. 70%. Kwestią wymagającą stosownej oceny jest również zastosowanie płyt ażurowych, płyt perforowanych, z otworami wypełnionymi ziemią, na której posadzona jest trawa. Ocenić należy w sposób bezsporny, czy ich zastosowanie w niniejszej sprawie jest bezwzględnie niezgodne z ww. przepisami, czy można uznać określoną ich część za powierzchnię biologicznie czynną. Niekiedy płyty ażurowe traktuje się jako formę utwardzenia betonowego, a niekiedy z uwagi np. na możliwość przesiąkania wód opadowych, wskazuje się na to, iż jest to forma niepełnego utwardzenia. Niekiedy również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać definicję tego co uznaje się za powierzchnię utwardzoną. Powyższe należy ocenić w opracowaniu przy uwzględnieniu okoliczności tejże przedmiotowej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, [...] WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB nr [...] zostało wydane w ramach odrębnego, prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Natomiast niezakończone prawomocnie postępowanie sądowoadministracyjne, na które powołał się skarżący, w ramach którego wydano decyzję [...] WINB nr [...], dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych na działkach nr ew. [...],[...] i [...] związanych z odprowadzaniem wód opadowych z terenu ww. działek na działki sąsiednie nr ew. [...] i [...] (zawiadomienie PINB z [...] maja 2017 r. dotyczące wniosku E. L.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2020 r. złożył Z. M., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa i sprzeczność z zasadami logiki. Podniósł, że nakaz wykonania inwentaryzacji powykonawczej, jeżeli zostanie zrealizowany, doprowadzi do stwierdzenia stanu, który w momencie jego analizy przez organ, będzie nieaktualny, jako że będzie odnosił się robót budowlanych, które są kontynuowane. Za gołosłowne skarżący uznał równocześnie twierdzenie, że przedmiot wskazanych w zażaleniu postępowań jest rozbieżny.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] WINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W myśl art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem, jak trafnie zaznaczył [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1754/19). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1558/16).

Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje przedmiot postępowania incydentalnego, który może zainicjować adresat tego postanowienia w związku ze skorzystaniem z prawa do zaskarżenia ww. aktu w toku instancji. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez organ zażaleniowy, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej w znaczeniu przyjętym w art. 123 § 2 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 466 i n.). W tym zakresie w kontrolowanej sprawie na [...] WINB ciążył obowiązek rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia, czy treść (zakres) obowiązku nałożonego na adresata postanowienia została określona w sposób jasny i precyzyjny, co pozwala na jego wykonanie, czy pozostaje w bezpośrednim związku z kwestiami prawnymi wymagającymi przesądzenia przez organ nadzoru budowlanego w świetle znajdujących zastosowanie przepisów prawa administracyjnego materialnego, a także, czy jest uzasadniony, gdyż wymagane jest w sprawie sporządzenie stosowanej analizy, której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przeprowadzić samodzielnie.

Pomimo odmiennego stanowiska [...] WINB, powyższe warunki nie zostały, zdaniem Sądu, spełnione przy wydaniu postanowienia zobowiązującego skarżącego oraz H. M. do dostarczenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją geodezyjną wykonanych utwardzeń na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], ponieważ organ zażaleniowy wadliwie rozważył dopuszczalność obciążenia strony tak sformułowanym obowiązkiem. Zasadniczym powodem przyjęcia przez Sąd takiej oceny, jest uwzględnienie tego, że wykonane przez skarżącego utwardzenia na działkach [...],[...] i [...], co jest wiadomością znaną Sądowi z urzędu, stanowiły już przedmiot rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2018 r. Wskazaną decyzją nałożony został na skarżącego nakaz rozbiórki utwardzeń ww. działek nieobjętych projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją nr [...], wobec czego kierowanie do skarżącego obowiązku, w takiej postaci, jaki wynika z zaskarżonego postanowienia, a zatem nakazującego stronie sporządzić i przedstawić ich ocenę technicznej wraz z inwentaryzacją geodezyjną, pozostaje, zdaniem Sądu, w całości nieuzasadnione. Fakt uchylenia obu powyższych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 258/19 wniosku tego nie zmienia, albowiem wskazane orzeczenie w dacie podjęcia postanowienia nr [...] pozostawało nieprawomocne. Sąd swoje zastrzeżenia względem spornego obowiązku nie ogranicza wyłącznie do aspektu odnoszącego się do względów celowościowych, które nakazywały organowi wydać postanowienie dowodowe o treści w nim ujętej. Sens takiego działania jest trudno uchwytny, jeżeli w przywołanych decyzjach organy nadzoru budowlanego orzekły nakaz rozbiórki oparty na wiążącym uznaniu, że wykonanie jakiegokolwiek utwardzenia nieujętego w udzielonym skarżącemu pozwoleniu na budowę pozostaje niezgodne z przepisami planistycznymi tak z uwagi na maksymalne wykorzystanie terenu z punktu widzenia obowiązującego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (70%), jak i przyjęty sposób rozumienia utwardzenia działki. Zastrzeżenia Sądu nie ograniczają się do powyższej kwestii, ponieważ uwzględnienie przedmiotu sprawy administracyjnej, która podlegała w ww. wyroku kontroli sądowej, nasuwa wątpliwość dotyczącą bardziej ogólnego zagadnienia prawnego, a mianowicie tego, w ramach jakiej sprawy czynności wyjaśniające prowadzone przez PINB powinny zostać uzupełnione o ustalenia wynikające z realizacji postanowienia dowodowego, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b.

Odnośnie do tejże kwestii [...] WINB odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niemniej stanowisko przyjęte przez organ pozostaje nietrafne, gdyż zarzuty postawione przez skarżącego w zażaleniu, następnie powtórzone w złożonej skardze, zasadnie zwracały uwagę na tożsamy przedmiot postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] grudnia 2018 r. oraz postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane postanowienie. Nie jest bowiem tak, że tryb prowadzonego aktualnie przez PINB postępowania naprawczego jest odmienny od wcześniej wdrożonego i zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli niekwestionowane ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, znajdujące swoje formalne potwierdzenie w treści ww. decyzji [...] WINB nr [...], wskazywały, że jakkolwiek to ostatnie postępowanie zostało zainicjowane przez E. L. i miało na uwadze jej zarzuty dotyczące nieprawidłowego odprowadzenia wód opadowych, to prowadzone przez PINB postępowanie w trybie nadzoru dotyczyło robót budowlanych wykonanych na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], organ w tym postępowaniu przyjął, że utwardzenia wykonane na ww. działkach zostały zrealizowane po przyjęciu budynku mieszkalnego do użytkowania i nie zostały objęte zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, a rolą organu w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. jest sprawdzenie, czy roboty budowlane związane z tym działaniem inwestora nie naruszają warunków techniczno-budowlanych i przepisów prawa miejscowego. Zastosowany w tejże sprawie tryb określony w art. 50-51 p.b., co pozostaje również okolicznością niesporną, doprowadził do wydania nakazu rozbiórki, którego podstawę prawną stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., a podstawę faktyczną uznanie, że kontrolowanych robót w zakresie utwardzenia terenu nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, gdyż są one niezgodne z obowiązującymi przepisami planistycznymi, tj. uchwałami Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi [...], gmina [...], etap I, obejmującego wieś [...] (razem z zabudową wzdłuż ulicy [...]) oraz [...] i z [...] stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...] - etap II. Tożsame zagadnienie materialnoprawne, tj. zagadnienie odnoszone do dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (okoliczność wykonania przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach) pozostawało również w polu widzenia organu nadzoru budowlanego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, gdyż organ odwołał się do treści § 22 uchwały z [...] stycznia 2004 r. nr [...] i wskazał, że wymaga w sprawie rozważenia, czy powierzchnia zabudowy działek nie stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania (czy zachowany został przez inwestora wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej).

Nie ulega tymczasem wątpliwości, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznacza jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, a nie tryb, w którym jest ona załatwiana (na wniosek/z urzędu), co każe przyjąć, iż po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2178/17 wyroku z 28 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 889/16 oraz postanowienia [...] WINB z [...] lutego 2016 r. [...] WINB powinien był dokonać aktualizacji oceny zasadności wydania przez PINB postanowienia z [...] stycznia 2016 r. przez pryzmat podejmowanych przez siebie czynności procesowych w toku rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB z [...] czerwca 2018 r., co powinno się również łączyć z odstąpieniem od prowadzenia równolegle dwóch postępowań, w których załatwieniu podlegać mają tożsame kwestie.

Jeżeli decyzja z [...] grudnia 2018 r. stanowiła akt rozstrzygający w trybie nadzoru budowlanego o legalności wykonanego przez skarżącego utwardzenia nieobjętego projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., to brak było tym samym podstaw, by utwardzenia te mogły stanowić przedmiot ponownych rozważań w postępowaniu naprawczym, w ramach którego zostało wydane zaskarżone postanowienie. Wystarczającą podstawą takiego działania w tym przypadku nie mogła być posiadana przez organ wiedza o zakwestionowaniu przez Sąd ustaleń poczynionych w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2018 r., w tym również aprobata dla argumentów, które za takim rozstrzygnięciem stały, ponieważ podnoszona przez [...] WINB w treści zaskarżonego postanowienia okoliczność, że decyzja ta jest nieprawomocna i nie podlega wykonaniu (art. 152 § 1 p.p.s.a.), nie prowadzi do wniosku, że w odrębnym postępowaniu przesądzone prawnie mogłyby zostać kwestie rozstrzygnięte w innej wcześniejszej sprawie tylko z tego względu, że decyzja ją załatwiająca pozostaje nieprawomocna i nie jest wykonywana. Powyższa wadliwość implikuje wadliwość zaskarżonego postanowienia, ponieważ dopuszczalność jego wydania jest ściśle powiązana z istnieniem zobiektywizowanej kwestii procesowej podlegającej przez organ rozstrzygnięciu w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2020 r. wziął pod uwagę również wadliwą ocenę, która towarzyszyła sformułowaniu treści nałożonego na skarżącego obowiązku, oddziałującą na treść podjętego rozstrzygnięcia. [...] WINB zwrócił uwagę na brak szczegółowego bilansu powierzchni utwardzonych i brak określenia konkretnego typu utwardzenia. Wskazał, że ocenić w sprawie należy w sposób bezsporny, czy zastosowanie utwardzeń jest bezwzględnie niezgodne z § 22 uchwały, czy też można uznać określoną ich część za powierzchnię biologicznie czynną, zauważając, iż "[n]iekiedy płyty ażurowe traktuje się jako formę utwardzenia betonowego, a niekiedy z uwagi np. na możliwość przesiąkania wód opadowych, wskazuje się na to, iż jest to forma niepełnego utwardzenia. Niekiedy również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać definicję tego co uznaje się za powierzchnię utwardzoną. Powyższe należy ocenić w opracowaniu, przy uwzględnieniu okoliczności tej przedmiotowej, konkretnej sprawy administracyjnej." (s. 6 decyzji).

Tego rodzaju abstrakcyjna forma rozważań nie może zostać w żaden sposób przez Sąd zaaprobowana, ponieważ nakładany na adresata postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., obowiązek stanowi dolegliwość prawną w wymiarze finansowo-organizacyjnym, wobec czego wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego musi bazować na konkretnych ustaleniach bezwzględnie potwierdzających brak możliwości zweryfikowania (potwierdzenia) określonych kwestii we własnym zakresie przez organ. Jeżeli skarżący zastosował na nieruchomości utwardzenie polegające na umieszczeniu na gruncie płyt ażurowych organ powinien był wyjaśnić, jak w jego ocenie, w spornym przypadku działanie takie powinno być kwalifikowane. Zagadnienie to sprowadza się do dokonania nieskomplikowanych ustaleń opierających się na własnych spostrzeżeniach i ocenie dodatkowych wyjaśnień udzielonych przez stronę. Wnioskowi, zgodnie z którym "niekiedy" plan miejscowy może zawierać definicję powierzchni biologicznie czynnej, powinna była zostać z kolei nadana wymagana konkretność odwołująca się do definicji legalnej przyjętej przez Radę Gminy [...], albowiem w rozstrzyganej sprawie załatwieniu podlegały konkretne roboty budowlane a nie ich niezindywidualizowana postać. W planie miejscowym organ gminy przyjął, że wskazanym wyżej pojęciem objąć trzeba "obszar niezainwestowany, nieutwardzony (drogami, dojazdami, placami składowymi) porośnięty zielenią naturalną, drzewami, krzewami, roślinnością ozdobną, uprawami, trawami, itp.". [...] WINB pominął sposób definiowania tego pojęcia przez Radę Gminy [...] w odniesieniu do robót wykonywanych na terenie objętym granicami planu, pomimo że stanowił on w sprawie kluczową kwestię, bez odniesienia się do której nie mogło zostać wydane zaskarżone postanowienie.

W sposób całkowicie błędny organ rozważył również to, czy w ocenie technicznej mógł zostać nałożony obowiązek określenia zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ okoliczność ta ma charakter prawny, ściśle zależny od znaczenia normatywnego nadawanego przepisowi stosowanego przez organ administracji publicznej aktu prawa miejscowego i przy jej rozstrzyganiu organ ten nie może kierować się wnioskami sformułowanymi w ekspertyzie (ocenie) technicznej, której funkcja, nawet jeżeli w pewnych przypadkach dochodzi w niej do analizy treści regulacji prawnych i stawianych przez nie wymagań, pozostaje całkowicie odmienna.

Kwestionowane przez skarżącego postanowienie z przywołanych powodów - inaczej niż przyjął [...] WINB - nie zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Podlega ono stąd uchyleniu jako naruszające w sposób istotny art. 81c ust. 2 p.b. Rozpoznając sprawę ponownie, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.