Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Starosty (dalej jako "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 15 stycznia 2019 r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2018 r. Skarżący wystąpił do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb B., gmina Ż., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność T. F. Skarżący wniósł o udzielenie zezwolenia na wykonanie czynności związanych z wykonaniem, konserwacją, eksploatacją i usuwaniem awarii czterech przyłączy wodociągowych oraz dwóch przyłączy gazowych na ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. Starosta orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez odmowę udzielenia zezwolenia Skarżącemu na przeprowadzenie przez działkę czterech przyłączy wodociągowych oraz dwóch przyłączy gazowych.

Organ pierwszej instancji powołał treść art. 124a u.g.n., a także art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., wskazując, że dla zastosowania powyższego przepisu konieczne jest kumulatywne spełnienie wynikających z niego przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. W niniejszej sprawie zdaniem organu rokowania między stronami zakończyły się wynikiem negatywnym, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują na działce Skarżącego realizację celu publicznego wskazanego w art. 6 ust. 2 u.g.n., jednakże opisywane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego. Wątpliwości organu budzi, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne. Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, ponieważ ma być wykonana dla potrzeb zasilenia w gaz i wodę działki stanowiącej własność Skarżącego, a sam wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podyktowany jest dążeniem do zaspokojenia jego interesu indywidualnego, co wskazuje na cywilnoprawny charakter roszczenia. Tymczasem art. 124 u.g.n. ma na celu realizację potrzeb o charakterze publicznym. Ponadto, w ocenie Starosty inwestycja nie została zaprojektowana perspektywistycznie i nie przewiduje możliwości przyłączenia w przyszłości sąsiednich nieruchomości – ma służyć zaopatrzeniu w media tylko jednego odbiorcy. Tym samym warunek zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci realizacji inwestycji celu publicznego nie został zdaniem organu pierwszej instancji spełniony.

2.2. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2019 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ niższej instancji.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł, że nie dokonano właściwej kwalifikacji inwestycji, powołując się na art. 6 pkt 10 u.g.n. W ocenie Skarżącego inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, ale też taka, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy mieszkańcom gminy, jednak pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. To, że budowa przyłącza gazowego i wodociągowego jest przedsięwzięciem prywatnym nie oznacza, że nie może mieć cech inwestycji celu publicznego. Ponadto, według Skarżącego inwestycja może być istotna tylko dla mniejszej ilości mieszkańców i jako taka spełni realizację celu publicznego. Skarżący podkreślił, że jego działka posiada pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi, które zamierza przeznaczyć do sprzedaży, a więc w przyszłości na jego nieruchomości zamieszkają co najmniej cztery rodziny. Skarżący wskazał również, że brak możliwości wybudowania przyłączy powoduje ograniczenie swobody działalności gospodarczej w zakresie zakończenia inwestycji oraz w sposobie korzystania z wybudowanych budynków. W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie inwestycja ma charakter celu publicznego w związku z tym, że kryje się za nią wola zaopatrzenia ludności w wodę i gaz.

2.3. Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji powołał treść art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz wskazał przesłanki, które muszą zostać łącznie spełnione, aby możliwe było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, po czym wskazał, że istota odwołania sprowadza się do kwestii błędnego zakwalifikowania przez Starostę, że planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako "u.p.z.p.") w zw. art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ drugiej instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/12, i wskazał, że nie można automatycznie przyjmować, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów oraz wody, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest zdaniem Wojewody nakierowanie jej na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego lub grupowego. W niniejszej sprawie brak jest tymczasem w opinii organu drugiej instancji podstaw do uznania, że zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane w celu innym niż prywatny interes inwestora. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości miałoby służyć tylko prywatnym celom inwestora, jako że przyłącza miałyby być doprowadzone tylko do jego nieruchomości, przy czym planowane przedsięwzięcie nie wskazuje na to, by w przyszłości mogli przyłączyć się do niego również inni mieszkańcy. W związku z powyższym Wojewoda podzielił pogląd Starosty. Ponadto, organ drugiej instancji wskazał na art. 124 ust. 2 u.g.n. i zauważył, że wprawdzie nie określa on wprost podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia na wykonanie danych czynności na cudzej nieruchomości, jednak orzecznictwo wskazuje, że nie może to być osoba fizyczna (grupa osób). Końcowo Wojewoda wskazał, że jako że w sprawie nie została spełniona co najmniej jedna z przesłanek, których łączne spełnienie jest niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n., to badanie pozostałych przesłanek było bezprzedmiotowe.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżył decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2021 r. w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2019 r., o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie nie dłuższym niż 30 dni licząc od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie decyzji w sprawie wniosku Skarżącego i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Jednocześnie Skarżący na postawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W treści uzasadnienia skargi Skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ wyłącza możliwość realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez osobę fizyczną, pomimo tego, że takie rozumowanie nie wynika z normy tego przepisu. Pojęcia inwestycji celu publicznego nie można zdaniem Skarżącego oceniać przez pryzmat statusu prawnego inwestora. W ocenie Skarżącego błędna wykładnia normy art. 2 ust. 5 u.p.z.p. doprowadziła organ do przyjęcia, że skoro nie jest spełniona jedna z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n., to badanie pozostałych przesłanek jest bezprzedmiotowe, z czym Skarżący się nie zgadza. Skarżący wskazał, że organ pominął, że jest on przedsiębiorcą, który realizuje inwestycje budowlane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Na nabywanych nieruchomościach realizuje zabudowę budynkami jedno i wielorodzinnymi, po czym sprzedaje je na rynku nieruchomości. Skarżący nie zaspokaja więc własnych potrzeb mieszkaniowych, ale szeroko rozumiane potrzeby mieszkaniowe społeczeństwa. Skarżący podniósł, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, więc inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Zdaniem Skarżącego spełnione są więc oba warunki uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego. Inwestycja ma na celu budowę sieci i urządzeń do nieruchomości zabudowywanej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł też, że skoro gmina przewidziała w planie miejscowym nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową, to zamierzenie takie nie mogło pomijać konieczności doprowadzenia do wybudowanych budynków urządzeń, o jakich mowa w art. 6 u.g.n. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy inwestycja ma znaczenie przynajmniej lokalne, Skarżący powołał orzecznictwo, wskazujące m.in., że znaczenie lokalne należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową oraz że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być też inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale ma znaczenie dla całej gminy, a także że nawet okoliczność, że budowa przyłącza wodociągowego i gazowego ma charakter przedsięwzięcia prywatnego, nie oznacza, że inwestycja ta nie może mieć cech inwestycji celu publicznego. Końcowo Skarżący odniósł się do powołanego przez Starostę w treści uzasadnienia decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. wyroku NSA z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1288/04, wskazując, że orzeczenie to zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym sprawy, a także ponownie zaznaczył, że otrzymał pozwolenie na budowę na swojej nieruchomości dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi, co oznacza, że w przyszłości na nieruchomości zamieszkiwać będą co najmniej cztery rodziny, że brak możliwości wybudowania przyłączy powoduje ograniczenie swobody działalności gospodarczej w zakresie zakończenia inwestycji i w sposobie korzystania z wybudowanych budynków mieszkalnych oraz że za zamierzoną inwestycją kryje się wola zaopatrzenia ludności w wodę i gaz, więc nie sposób omówić jej charakteru inwestycji celu publicznego.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, będącej własnością osoby fizycznej, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość czterech przyłączy wodociągowych oraz dwóch przyłączy gazowych celem zasilenia działki, stanowiącej własność skarżącego, w rezultacie uznania przez organy orzekające, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do ziszczenia się wynikającej z art. 124 u.g.n. przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w postaci posiadania przez inwestycję charakteru inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą obu rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie jest przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, Skarżący we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb B., gmina Ż., stanowiącej własność osoby fizycznej, wniósł o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., na zezwolenie wykonania czynności związanych z wykonaniem, konserwacją, eksploatacją i usuwaniem awarii czterech przyłączy wodociągowych oraz dwóch przyłączy gazowych na ww. nieruchomości, celem zasilenia nieruchomości będącej własnością Skarżącego. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał m.in., że jeden ze współwłaścicieli działki nie wyraził zgody na przeprowadzenie urządzeń przesyłowych, jako protest przeciwko planowanej budowie dwóch budynków mieszkalnych, natomiast drugi nie ustosunkował się do kierowanej wielokrotnie do niego korespondencji.

W związku z powyższym należy wskazać, że bezspornie zostały spełnione dwie z wyżej wymienionych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: przeprowadzone zostały rokowania, zakończone wynikiem negatywnym, między inwestorem i właścicielem nieruchomości, który nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, oraz ograniczenie byłoby zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg. Kwestia sporną jest natomiast stanowisko organów, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego.

5.4. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną inwestycji celu publicznego – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. jednym z celów publicznych jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09; z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 907/14; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 237/17; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Uznać przy tym należy, że posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego, oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 907/14; CBOSA). Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się więc wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że bezsprzecznie planowana przez Skarżącego inwestycja mieści się w katalogu, o którym mowa w ww. art. 6 pkt 2 u.g.n. Niemniej jednak należy zauważyć, że nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 u.g.n. stanowi w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestor musi więc wykazać, że inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach. Inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego czy grupowego (por. wyroki NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2407/15, z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19; CBOSA).

Tym samym, dokonując kwalifikacji inwestycji jako mającej realizować cel publiczny, nie można kierować się wyłącznie treścią art. 6 u.g.n. i zawartym w niej katalogiem, albowiem o tym, czy mamy do czynienia z celem publicznym, w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona – stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w wart. 6 u.g.n. Twierdzenie, opierające się na art. 2 pkt 5 u.p.z.p., że każda budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n., nie uwzględnia drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 461/15; CBOSA).

W niniejszej sprawie Skarżący podnosił w szczególności, że jest przedsiębiorcą, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej realizuje inwestycje budowlane – na nabywanych nieruchomościach realizuje zabudowę budynkami jedno i wielorodzinnymi, które sprzedaje na rynku nieruchomości, w związku z czym nie zaspokaja własnych potrzeb mieszkaniowych, lecz szeroko rozumiane potrzeby mieszkaniowe społeczeństwa. Zaznaczał, że dla stanowiącej jego własność działki wydano pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi, więc przyłącza wodociągowe i gazowe zostałyby doprowadzone nie do jednego, ale do dwóch budynków, w których w przyszłości miałyby zamieszkać co najmniej cztery rodziny.

W ocenie Sądu przedstawiana przez Skarżącego argumentacja nie jest jednak wystarczająca dla uznania, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by inwestycja była realizowana w celu innym niż prywatny cel inwestora. Sam fakt, że inwestycja wpisuje się do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., nie przesądza o możliwości zakwalifikowania jej jako inwestycji celu publicznego. O lokalnym lub ponadlokalnym charakterze inwestycji nie świadczy budowa dwóch budynków z dwoma lokalami mieszkalnymi, do których miałyby zostać doprowadzone przyłącza, przez Skarżącego jako podmiot, który zajmuje się wznoszeniem budynków i przeznaczaniem ich do dalszej sprzedaży. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, inwestycja ma służyć doprowadzeniu przyłączy tylko do działki nr [..], stanowiącej własność Skarżącego i służyć zasileniu jedynie tej działki w gaz oraz wodę, przy czym inwestycja ta nie wykazuje, by w przyszłości mogli podłączyć się do niej również użytkownicy innych działek. Tym samym brak jest podstaw do uznania, by Skarżący wykazał, że inwestycja spełnia przesłanki uzasadniające uznanie jej za inwestycję celu publicznego. Tymczasem to Skarżący, jako inwestor, powinien wykazać, że wszystkie ww. przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione, w tym że realizacja inwestycji nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego, tj. indywidualnego lub ewentualnie – w przyszłości – grupowego, ale że posiada znaczenie co najmniej lokalne.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organy orzekające zasadnie uznały, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie została spełniona jedna z przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. posiadania przez inwestycję charakteru inwestycji celu publicznego.

5.5. Odnosząc się końcowo do kwestii statusu prawnego inwestora, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że organ drugiej instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji błędnie stwierdził, że podmiotem uprawnionym do otrzymania zezwolenia na wykonanie danych czynności na cudzej nieruchomości nie może być osoba fizyczna. Z treści przepisów nie wynika bowiem żadne ograniczenie co do formy prawnej inwestora składającego wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Dla publicznego charakteru spornej inwestycji decydującego znaczenia nie ma ocena charakteru prawnego ani zakresu działalności gospodarczej podmiotu występującego z wnioskiem. Kluczowe jest oddziaływanie przedsięwzięcia dla społeczności lokalnej czy ponadlokalnej. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 312/21, CBOSA). Dana inwestycja może służyć realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. niezależnie od osoby inwestora, jak również niezależnie od tego, czy jest realizowana ze środków publicznych czy prywatnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 133/21, CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowane powyżej poglądy, niemniej jednak, mając na uwadze wcześniejsze rozważania i wnioski, wskazana nieprawidłowość w argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Istotne jest bowiem, że organy zasadnie stwierdziły brak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy nie wynika bowiem, by inwestycji można było przypisać znaczenie lokalne lub ponadlokalne. W związku z tym nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 124 u.g.n.

W tym stanie rzeczy odmowa wnioskowanego w niniejszej sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości była w pełni uzasadniona.

5.6. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.