Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1103/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego H. H. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. H. (skarżący) jest decyzja Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - odmówił przyznania skarżącemu prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2006/2007.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2007 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W chwili zwolnienia ze służby funkcjonariuszowi pozostało 54 dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych za lata 2006/2007. Dlatego też skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 8.351,28 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2018 r. skarżący wystąpił o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2006/2007 w ilości 54 dni roboczych, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Do wniosku skarżący dołączył kopię rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., kopię świadectwa służby oraz kopię zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwalnianego ze służby w Policji. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 cytowanej ustawy. Natomiast w myśl art. 115a ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (...). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wszedł w życie z dniem 6 listopada 2018 r. Dlatego też w ocenie organu do dnia 5 listopada 2018 r przepis art. 115a ustawy o Policji korzysta z domniemania konstytucyjności, a więc wiąże uczestników obrotu prawnego narzucając im wskaźnik 1/30. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Organ I instancji stwierdził, że skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe z dniem 31 lipca 2007 r., a więc przed datą opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy, na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Zdaniem organu, norma z art. 115a ustawy nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2007 r., poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. W związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono w całości przysługujący wówczas wymienionemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane. Nie ma więc podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją Nr [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. W ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Z treści wyroku wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ odwoławczy podzielił w konsekwencji argumentację organu I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznał sam w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. W świetle powyższego, tj. po zestawieniu stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami organ odwoławczy stwierdził, że norma z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarówno decyzji przez organ I instancji jak i przedmiotowej decyzji nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2007 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym właściwy organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Odnosząc się do przywołanych w odwołaniu wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w przedmiocie ponownego wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego organ odwoławczy stwierdził, że są to orzeczenia nieprawomocne, wydane w indywidualnych sprawach. Dopiero zmiana ustawy o Policji określi granice prawa do ekwiwalentu oraz sposób obliczania wysokości tego świadczenia.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 115a ustawy o Policji przez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jego wniosek pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. W zaistniałej sytuacji stanowisko organów obu instancji jest błędne. Treść uzasadnienia wyroku Trybunału jest jednoznaczna. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), jednak tego środka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r., a tak było w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że: "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. (...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt l OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. (...) Jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Skarżący stwierdził, że z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wynika więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu oraz dni przepracowanych ponad normatywny czas służby, tę ilość dni pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 27 lutego 2019 r., obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby. Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny skarżący podkreślił, że całkowite wyliczenie należnego mu na dzień 27 lutego 2019 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90), a nawet jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku, w tym w roku 2019. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia 4 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się oczywiście uzasadniona w związku ze stwierdzonym istotnym naruszeniem prawa materialnego przez dokonanie błędnej oceny walidacyjnej i interpretacyjnej oraz wadliwe zastosowanie miarodajnych przepisów przez kontrolowane organy.

Organy policyjne pierwszej i drugiej instancji dokonały wadliwej oceny zakresu obowiązywania i treści znaczeniowej przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz z uwzględnieniem treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W powyższym wyroku Trybunał stwierdził, że przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok TK z chwilą wejścia w życie (6 listopada 2018 r.) wywołał w polskim porządku prawnym skutek negatywny (derogacyjny) w postaci usunięcia niekonstytucyjnej treści normatywnej oraz skutek pozytywny w postaci nałożenia na wszystkie pozostałe organy władzy publicznej (w tym na organy władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej) powszechnego obowiązku (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) wykładni i stosowania pozostawionej w mocy treści normatywnej w zgodzie z wzorcem interpretacyjnym ustalonym przez wyrok trybunalski. Rozważany wyrok o charakterze zakresowo-interpretacyjnym w razie zaniechania ustawodawcy w zakresie wprowadzenia do porządku prawnego regulacji uzupełniającej częściowo derogowaną regulację musi zatem zostać wykonany ostatecznie przez sądy (przede wszystkim sądy administracyjne) w takim stopniu i w takim zakresie, jakie są możliwe w świetle wykładni dokonanej przez TK.

Jak wskazał TK w cyt. wyroku: "(...) Regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy (czas przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę). Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154)".

W ocenie Trybunału świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. "Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W konsekwencji TK uznał, że przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta "oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

W związku z powyższym należy uznać, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Negujące powyższą ocenę prawną decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, rozpatrywane przez Sąd w świetle stanu prawnego obowiązującego w momentach ich wydania, są oczywiście wadliwe, co skutkuje ich uchyleniem. Jeżeli bowiem skarżący zwrócił się o ponowne ustalenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z lata 2006 i 2007 w związku ze zwolnieniem ze służby policyjnej, to obowiązkiem kontrolowanych organów było na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ponowne ustalenie tego prawa z uwzględnieniem treści normatywnej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ustalonej przez TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Pogląd ten jest podzielany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1187/20; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., I OSK 173/20).

Organy orzekające w sprawie oraz sam skarżący muszą mieć jednak na względzie, że już po wydaniu uchylonych decyzji z dniem 1 października 2020 r. weszła życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Powyższa ustawa nie tylko nadała nowe brzmienie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ("Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."), lecz przede wszystkim wprowadziła regulację intertemporalną, która ograniczyła zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.). Z kolei przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. (art. 9 ust. 1 zd. 3 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.).

Dla porządku należy jedynie wskazać, że regulacja intertemporalna zawarta w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wywołała wątpliwości konstytucyjne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasy wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie drugim wyroku od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego.