Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 940/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [....] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Strona skarżąca Stowarzyszenie [...] we wnioskach z dnia 21.02.2014 r. zwróciła się do Marszałka Województwa o udostępnienie informacji dotyczących:

1. Wynagrodzenia brutto:

a) kierownictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa (zarządu województwa, skarbnika województwa, sekretarza urzędu) wraz z dodatkami (funkcyjnymi, specjalnymi) oraz

b) kierowników komórek organizacyjnych każdego szczebla Urzędu Marszałkowskiego Województwa (departamentu, kancelarii, wydziału, biura, zespołu)

- które zostały wypłacone w grudniu 2013 r. oraz w styczniu 2014 r. Wnioskodawca żądał aby wskazana informacja przedstawiona została w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kwota wypłacona we wskazanych wyżej okresach;

2. Nagród brutto przyznanych kierownictwu Urzędu Marszałkowskiego Województwa (zarządowi województwa, skarbnikowi województwa, sekretarzowi urzędu) oraz kierownikom komórek organizacyjnych każdego szczebla (departamentu, kancelarii, wydziału, biura, zespołu) – w 2010 r. oraz w 2013 r. (każdy rok osobno). Wnioskodawca żądał aby wskazana informacja przedstawiona została w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kwota wypłacona we wskazanych wyżej okresach;

3. Ukończonych kierunków studiów przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa; ewentualnie wskazanie braku wykształcenia wyższego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa przekazał Stowarzyszeniu [...] pismo przedstawiające ukończone kierunki studiów przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. Pismo to także zawierało dane o wynagrodzeniu i nagrodach otrzymanych w okresach wskazanych we wniosku Stowarzyszenia przez pracowników zatrudnionych w Urzędzie na stanowiskach kierowniczych i jednocześnie pełniących funkcje publiczne.

Nadto, Marszałek Województwa decyzją z dnia 6.03.2014 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – odmówił udostępniania żądanych przez Stowarzyszenie [...] informacji, w części dotyczącej wynagrodzenia oraz nagród przyznanych pracownikom zajmującym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa stanowiska kierownicze ale niepełniących funkcji publicznych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że niewątpliwie żądana przez Stowarzyszenie informacja mieści się w zakresie informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, iż w art. 5 ustawy zawarte są ograniczenia prawa dostępu do informacji. Ograniczenie tego prawa ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz, w przypadku jeżeli dana osoba rezygnuje z przysługującego jej prawa. Organ I instancji wskazał na rozumienie pojęć "osoba pełniąca/niepełniąca funkcji publicznych" przywołując art. 115 § 13 Kodeksu karnego, a także poglądy doktryny i stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Odwołał się do spraw o sygnaturach akt: II SA/Gd 545/12,1 OSK 1044/13,1 OSK 681/13,1 OSK 822/13, VIII Sab/Wa 23/11, II SA/Gd 545/12. Marszałek Województwa wskazał, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, osobę pełniącą funkcje publiczne będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym, samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Odwołując się do poglądy wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 15.11.2013 r. (I OSK 1044/13) podano, iż "z pewnością funkcji publicznych nie pełnią osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi". W celu oceny analizowanego zagadnienia, konieczne jest badanie zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym. Zakres uprawnień osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje m.in. dysponowanie majątkiem publicznym, zarządzanie nim, wykonywanie innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji.

Marszałek Województwa podkreślił, że spośród osób o których dane wystąpił wnioskodawca w tej sprawie, funkcje publiczne pełnią: pochodzący z wyboru członkowie Zarządu Województwa, Skarbnik Województwa, Sekretarz Województwa, osoby wydające decyzje administracyjne na podstawie upoważnienia Marszałka Województwa, a także osoby mające wpływ na podejmowanie decyzji przez Zarząd Województwa oraz uprawnione do dysponowania majątkiem Województwa lub Skarbu Państwa. W stosunku do pozostałych osób piastujących stanowiska kierownicze, które nie pełnią funkcji publicznych organ podał, że dokonał analizy, czy udostępnienie informacji nie naruszy ich prawa do prywatności. Wskazał przy tym, że prawo do wynagrodzenia za prace należy do podstawowych uprawnień każdego pracownika, a w sprawie ochrony informacji o wynagrodzeniu wypowiedział się w uchwale Sąd Najwyższy (sygn. akt [...]) uznając, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego pensji może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Pracodawca na podstawie art. 11 Kodeksu pracy jest bowiem obowiązany do poszanowania dóbr osobistych pracownika, w tym także danych o jego zarobkach. Nadto wskazano, ze ujawnienie danych powodowałoby możliwość zidentyfikowania osoby fizycznej, co z kolei stanowi dane osobowe. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie tych danych możliwe jest za zgodą zainteresowanej osoby. Organ I instancji podkreślił, że zwrócił się do pracowników o zgodę na ujawnienie Stowarzyszeniu wysokości zarobków. Powyższe oświadczenia znalazły odzwierciedlenie w tabeli przekazanej wnioskodawcy.

Jednocześnie zauważono, iż zasadniczo rozstrzygnięcia w zakresie zadań Urzędu i Województwa podejmuje Zarząd, a w zakresie konkretnych uprawnień – dyrektorzy poszczególnych departamentów (kancelarii). Podstawową zaś rolą kierowników i naczelników jest przygotowywanie rozstrzygnięć i opracowywanie wstępnych wersji dokumentów (projektów), które dopiero są weryfikowane i zyskują akceptację dyrektora i zarządu województwa. Podkreślono, iż "po przeanalizowaniu uprawnień pracowników zatrudnionych na przedmiotowych stanowiskach kierowniczych każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły) oraz naczelników wydziałów należy stwierdzić, że w zakresie objętym odmową udzielenia informacji publicznej osoby te nie posiadają znacznego wpływu na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. W szczególności nie mają uprawnień do dysponowania i zarządzania majątkiem województwa i Skarbu Państwa, do zaciągania zobowiązań a ich stanowiska nie wiążą się również z posiadaniem uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych." Powyższe zdaniem organu oznacza, iż osoby te nie pełnią funkcji publicznych, co powoduje, że ochrona ich prywatności nie podlega ograniczeniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie [...].

Zdaniem odwołującej się strony, dane w postaci wysokości wynagrodzeń nie są elementem prywatności pracownika, gdyż te wynagrodzenia są przyznawane osobom zatrudnionym w administracji i mają związek z wykonywaniem przez te osoby zadań publicznych. Wniosek złożony przez Stowarzyszenie o udostępnienie informacji publicznej, nie obejmował natomiast danych prywatnych tj. adres, nr PESEL. Odwołujący się w wskazał na nieaktualność tezy uchwały Sądu Najwyższego do sfery objętej zakresem informacji publicznej. Przywołał natomiast wyroki Sąd Najwyższego o sygnaturach akt: [...], [...]. Stowarzyszenie podkreśliło, że prawo do prywatności obejmuje dziedzinę życia osobistego, a nie działalności publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie dotyczy osób, które wykonują zadania w administracji publicznej, za które wynagrodzenie ze środków publicznych jest szczególnie istotne społecznie. Wskazano na standardy demokracji wyprowadzone z art. 61 Konstytucji RP i aspekt doniosłości jawności funkcjonowania władz publicznych. Nadto odwołujący się zwrócił uwagę, że prawo do informacji jest jednym z najważniejszych praw demokracji (wyrok TK sygn. K 26/08). Podkreślił, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej (art. 33 ust. l w zw. z art. 34 ust. l pkt 5 lit a). Stowarzyszenie wskazało również, iż przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej był przedmiotem oceny TK (K 17/5), który wypowiedział się także na temat ogólnych cech podmiotów sprawujących funkcje publiczną (podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub, co najmniej z przygotowywanie decyzji dotyczących innych podmiotów, wyłączone są natomiast stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym). Takie rozumienie koresponduje z art. 115 § 13 pkt 4-7 oraz art. 115 § 19 Kodeksu Karnego. Odwołujący się przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłych w sprawach o sygnaturach akt: VIII SAB/Wa 19/12, IV SAB/Wr 55/12, VIII SAB/Wa 23/11, II SA/Gd 544/12. Wskazał, że sądownictwo wypowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia. Nadto Stowarzyszenie zwróciło uwagę na wadę prowadzonego postępowania polegającą na braku uczestniczenia w tym postępowaniu osób, które wyraziły zgodę na ujawnienie wynagrodzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17.04.2014 r. (znak: [...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie nosi charakteru bezwzględnego i podlega licznym ograniczeniom. W myśl art. 5 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz o przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji w kwestii braku podstaw do udzielenia żądanej informacji publicznej w części objętej kontrolowaną decyzją ze względu na ochronę prawa do prywatności.

Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołania o nieaktualności tezy uchwały Sądu Najwyższego wskazującej m.in. że informacja o zarobkach należy do kategorii dóbr osobistych i naruszeniu m.in. przepisów Konstytucji RP, w orzecznictwie nadal formułowana jest zasada, że prawo dostępu do informacji publicznej w postaci ujawnienia wynagrodzenia zarobków podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nie jest kwestionowane, że dane w postaci wysokości wynagrodzeń są elementem prywatności pracownika. Wskazano, iż każdy ma prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym, co wprost wynika z art. 47 Konstytucji RP.

Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawiają zasadę, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie wchodzi w grę tylko, gdy żądana informacja aczkolwiek wnika w sferę prywatności, lecz ma związek z pełnioną przez określoną osobę funkcją publiczną, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem o tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym, decyduje kryterium oparte o charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. W systemie prawnym pojęcie "osoba pełniąca funkcję publiczną" używane jest w różnych znaczeniach i ma zastosowanie do różnych kategorii podmiotów (np. 115 § 19 Kodeksu karnego, art. 4 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów itp.). Wg Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest jasne, do której z funkcjonujących definicji odsyła art. 5 tej ustawy. Powstaje też pytanie, w jaki sposób identyfikować kompetencje określone jako "pełnienie funkcji publicznej", i w tym przypadku odwołanie się przez organ I instancji do rozumienia ukształtowanego przez orzecznictwo sądowo-administracyjne należy uznać za w pełni uzasadnione.

Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie u.d.i.p. udostępnieniu podlegają dane dotyczące osób pełniącą funkcję publiczną. Za taką osobę będzie uważany każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/2003). Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy i podlegać będzie udostępnieniu, a w przeciwnym wypadku informacja nie podlega udostępnieniu.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał stosownej analizy tego, czy dane osoby, których ujawnienia wynagrodzenia żądał wnioskodawca, są funkcjonariuszami publicznymi, poprzez kryterium oparte o charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby (m.in. czy wydają decyzje administracyjne, czy dysponują majątkiem Skarbu Państwa, samorządu, czy mają znaczny wpływ na podejmowane decyzje). Nadto na rozumienie przedstawione w badanej aktualnie decyzji organu I instancji naprowadzają także przepisy szczególne. Istnieją bowiem przepisy które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób czy grup osób, wskazując tym samym po pierwsze zasadę, że informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne, co także potwierdza tezę wyrażoną w kwestionowanym przez stronę odwołującą się stanowisku 7 sędziów Sądu Najwyższego (sygn. [...], [...]) i po drugie określają wprost m.in. podmioty pełniące funkcje publiczne. I tak ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U z 2013, poz. 254), w art. 15 stanowi, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom tej ustawy oraz o przysługujących im nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach - są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Na podstawie tej ustawy jawne są wynagrodzenia m.in. kierowników samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej czy szefów jednoosobowych spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, co więcej przywołany przepis stanowiący wyjątek zwraca także uwagę na pewną zasadę tj. objęcie wynagrodzeń ochroną danych osobowych, na który to aspekt zwrócił również uwagę organ I instancji.

Nadto, wprost właśnie funkcjonariusze publiczni muszą ujawniać swoje dochody. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 24h i nast.), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (art. 25c i nast.) i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (art. 27c) osoby pełniące określone funkcje i wydające decyzje administracyjne np. radny, wójt, burmistrz, prezydent, członek zarządu powiatu czy województwa, skarbnik gminy, powiatu i województwa są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które w części dotyczącej m.in. wynagrodzeń są jawne i podlegają upublicznieniu w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). W tych przypadkach wysokość wynagrodzeń nie należy wyłącznie do sfery prywatności osób piastujących te stanowiska, gdyż wiąże się właśnie z ich funkcją publiczną.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania odnośnie do obarczenia postępowania wadą polegającą na braku uczestnictwa osób, które wyraziły zgodę na ujawnienie wynagrodzeń, w charakterze strony Kolegium uznało, że zarzut ten jest bezpodstawny, nie dotyczy bowiem przedmiotu badanej w trybie odwoławczym decyzji, lecz czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji dotyczącej m. in. wynagrodzenia osób, które wyraziły na to stosowną zgodę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.04.2014 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 61 Konstytucji, a także nieprawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie wskazało, że kwestią sporną w sprawie jest, czy osoby do których wnioskowane informacje się odnosiły są osobami pełniącymi funkcje publiczne i czy informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 udip). Strona skarżąca podkreśliła, że decyzja Marszałka Województwa wprowadziła rozróżnienie informacji dotyczących osób pełniących funkcje kierownicze. Wyróżniono w tej decyzji:

1) informacje odnoszące się do osób pełniących kierownicze, które pełnią jednocześnie funkcje publiczne (członkowie zarządu Województwa, skarbnik, sekretarz, osoby wydające decyzje administracyjne i mające wpływ na te decyzje, a także uprawnione do dysponowania majątkiem Województwa lub Skarbu Państwa). Informacje z tej grupy organ udostępnił.

2) informacje odnoszące się do osób pełniących kierownicze, które nie pełnią funkcji publicznych. Organ odmówił udostępnienia tych informacji twierdząc, iż zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej).

Zdaniem Stowarzyszenia wskazane rozróżnienie i wynikające z niego konsekwencje nie są prawidłowe. Podkreślono, że wszystkie osoby pełniące funkcje kierownicze, z uwagi na zajmowane stanowisko, pełnią jednocześnie funkcje publiczne. Jednocześnie przesłanka ochrony prywatności nie ma zastosowania wobec osób zajmujących stanowisko kierownicze, jeżeli żądana informacja ma związek z wykonywaniem tych funkcji. Wskazano, że pełnienie funkcji kierowniczych w Urzędzie Marszałkowskim, ze swej istoty, wiąże się z przygotowaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Nie sposób bowiem uznać, że czynności np. kierowników departamentów są wyłącznie czynnościami technicznymi, czy usługowymi. Podważałoby to zasadność stawiania wymagań co do wykształcenia wobec tych osób (określony w ustawie o pracownikach samorządowych).

Zwrócono także uwagę, że osoby, które pełnią funkcje kierownicze w administracji publicznej powinny liczyć się z tym, że informacja o ich działalności nie podlega ograniczeniom z uwagi na prywatność, gdyż dotyczą sfery ich publicznego funkcjonowania. Do takich informacji należy wysokość wynagrodzenia i nagród przyznawanych osobom zajmującym funkcje kierownicze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.04.2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa z dnia 6.03.2014 r. nie są zgodne z prawem, wobec czego podlegają one uchyleniu. Decyzje te wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy w z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że nie ulega wątpliwości okoliczność, iż prawo domagania się przez stronę skarżącą przekazania informacji o wynagrodzeniu osób zatrudnionych w Urzędzie Marszałkowskim na kierowniczych stanowiskach - odnosi się do informacji, która jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Informacją tą jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Sprawą taką, będzie więc niewątpliwie informacja odnosząca się do majątku jednostki samorządu terytorialnego (województwa) i sposobu gospodarowania nim. Z zagadnieniem tym, co oczywiste, związane jest wydatkowanie środków województwa na wypłatę określonym grupom pracowników należnego wynagrodzenia za pracę. Powyższa okoliczność, była bezsporna w tej sprawie.

Nie ulegało również wątpliwości, iż Marszałek Województwa, jako przewodniczący Zarządu Województwa (art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) - jest podmiotem zobowiązanym do przekazywania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Podstawowym problemem w kontrolowanej sprawie jest ocena zasadności odmowy udostępnienia stronie skarżącej - Stowarzyszeniu [...], informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia oraz nagród otrzymywanych przez pracowników zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa.

Wobec faktu, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – Marszałek Województwa – udzielił stronie skarżącej informacji o wynagrodzeniu i nagrodach otrzymywanych przez Zarząd Województwa , a także przez dyrektorów poszczególnych departamentów wskazanego Urzędu, oceny wymagało, czy podlegają udostępnieniu także informacje o wynagrodzeniu i nagrodach, które otrzymują kierownicy innych niż wyżej wymienione komórek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego tj. wydziałów, zespołów, departamentów i kancelarii. Orzekające w sprawie organy administracji obu instancji, jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazywały okoliczność, iż osoby zatrudnione na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych każdego szczebla (departamentu, kancelarii, wydziału, biura, zespołu) w Urzędzie Marszałkowskim Województwa, z uwagi na zakres powierzonych im obowiązków pracowniczych - nie są osobami, które "pełnią funkcje publiczne". Ta z kolei okoliczność, zdaniem organów oznaczała, że prawo do uzyskania informacji publicznej o wynagrodzeniu wskazanych kategorii osób, podlega ograniczeniu, ze względu na ochronę ich prywatności.

Wyrażone przez orzekające w sprawie organy administracji stanowisko nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna (...) rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Na gruncie kontrolowanej sprawy powstaje więc pytanie, czy kierownicy wydziałów, zespołów, departamentów i kancelarii Urzędu Marszałkowskiego są osobami, które pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. Spełnienie powyższej przesłanki wyklucza bowiem możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej, z powołaniem się na kwestię prywatności osoby fizycznej.

Odnosząc się do wskazanego zagadnienia, należy zauważyć, że ocena tego, czy określone osoby zatrudnione na stanowiskach kierowniczych w Urzędzie Marszałkowskim, są osobami pełniącymi funkcje publiczne lub czy osoby te uznane być mogą za osoby mogące mieć związek z pełnieniem funkcji publicznych, winna być przeprowadzona przy uwzględnieniu kilku regulacji prawnych oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie.

W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 115 par. 19 Kodeksu karnego. W przepisie tym zdefiniowane jest bowiem pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". Osobą taką jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Nadto, należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 115 par. 13 Kodeksu karnego, "funkcjonariuszem publicznym" jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni jedynie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Z zestawienia cytowanych definicji wynika, że osoba będąca pracownikiem zatrudnionym w jednostce samorządu terytorialnego (np. w Urzędzie Marszałkowskim), o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz zatrudnianej jednostki, przy uwzględnieniu zakresu obowiązków tej osoby, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną.

Należy zwrócić także uwagę, iż w literaturze wskazuje się, że pojęcie funkcjonariusza publicznego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej, niż stanowi o tym cytowany art. 115 § 13 k.k. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, w: M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis).

Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; LexPolonica nr 402772), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem sądu, czynności usługowe lub techniczne, które wskazuje Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny.

W kontekście przedstawiony poglądów i regulacji prawnych, nie sposób uznać, że kierownicy departamentów, kancelarii, wydziałów, biur oraz zespołów zatrudnieni w Urzędzie Marszałkowskim, pełnić mogą czynności, które są czynnościami "wyłącznie usługowymi" w rozumieniu wyżej przedstawionym. Zauważyć przy tym należy, iż sam organ I instancji podaje, że podstawową rolą kierowników wymienionych jednostek organizacyjnych jest "przygotowywanie rozstrzygnięć i opracowywanie wstępnych wersji dokumentów (projektów), które dopiero są weryfikowane i akceptowane przez dyrektora i zarząd województwa". Z powyższego określenia wynika więc niezbicie, że rola kierowników wskazanych komórek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego – odnosi się do "przygotowywania decyzji", a więc wstępnego zredagowania rozstrzygnięcia (czynności) o władczym charakterze. Sam zatem organ I instancji zakłada i wskazuje jednocześnie, iż wskazane osoby mają, co najmniej "nieznaczny" wpływ na decyzje podejmowane przez Urząd, w którym są zatrudnione. Jak wynika z cytowanego wyżej uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, posiadanie choćby wąskiego zakresu kompetencji decyzyjnych realizowanych w ramach zatrudniającej instytucji publicznej, świadczyć może o tym, iż w konkretnym przypadku, dana osoba pełnić może funkcje publiczne.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że z uwagi na wskazany powyżej zakres obowiązków kierowników określonych komórek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego, zasadne jest zdaniem sądu stwierdzenie, że podmioty te mają co najmniej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Będąc bowiem kierownikiem określonej komórki organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego mają realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej.

Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.04.2014 r., jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wyżej wskazano, w nieprawidłowy bowiem sposób został w sprawie zastosowany art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa bowiem wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż nie może być on podstawą odmowy udostępnienia żądnej przez Stowarzyszenie informacji publicznej w odniesieniu do kategorii osób związanych z pełnieniem funkcji publicznych. Odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej w powyższym zakresie byłaby uzasadniona jedynie w przypadku stwierdzenia, że osoby, których dotyczą żądane informacje nie są podmiotami związanymi z pełnieniem funkcji publicznej

Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.