Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1604/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1 i 3, art. 154, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 1, art. 106 § 3 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 263 § 1, art. 262 § 1 pkt. 2, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 3, art. 80 , art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4, § 26, § 36 ust. 4, § 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1137/13 w sprawie ze skargi K. W. i S. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1137/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. W. i S. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 302171,10 zł na rzecz K. i S. W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie S., obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0396 ha, nr [...] o pow. 0,2034 ha, nr [...] o pow.0,6721 ha, nr [...] o pow. 0,1398 ha, nr [...] o pow. 0,2712 ha, nr [...] o pow. 0,0458 ha i nr [...] o pow. 0,9200 ha, przeznaczonej pod budowę drogi S8 Syców - Kępno - Sieradz - Al (Łódź), odcinek Syców - Kępno - Wieruszów, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli K. i S. W., zarzucając, że organ I instancji nieprawidłowo rozszerzył analizę na rynek regionalny wykraczający poza powiat wieruszowski przez co znacznie zaniżył wartość nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przywołał przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", oraz wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 24 kwietnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. Operat ten uwzględniał takie okoliczności jak: ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; położenie nieruchomości wśród gruntów ornych i zalesionych; brak uzbrojenia; dojazd do działek; kształt działek i rodzaj ich użytkowania (uprawy rolnicze i łąki z nasadzeniami). Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyceny upraw polowych dokonano na podstawie poniesionych kosztów. Natomiast wartość nasadzeń została ustalona w podejściu dochodowym, metodą zysków. Wyjaśnił na czym polega podejście porównawcze. W związku niewystarczającą liczbą transakcji nieruchomościami drogowymi rynek poszukiwań poszerzony został o powiaty wieruszowski, oleśnicki, ostrzeszowski, trzebnicki, oławski i pleszewski. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od 8,74 zł/m2 do 21,15 zł/m2. Ich poziom zależał od następujących cech: lokalizacja ogólna, rodzaj gruntów otaczających (cenność), kategoria drogi, dostępność komunikacyjna. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 21 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił na kwotę 282362 zł. Wartość upraw polowych 579 zł. Wartość nasadzeń biegły określił na kwotę 4841 zł. Powołując się na § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazał w jaki sposób co do zasady następuje ustalenie wartości rynkowej nieruchomości oraz to w jaki sposób należy to uczynić jeżeli dane rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające (§ 36 ust. 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4 ww. rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister ocenił, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących dotyczącego bezzasadnego rozszerzenia badanego rynku na teren innych powiatów, bez przyjęcia do porównań transakcji mających miejsce w powiecie wieruszowskim organ II instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Podkreślił, że z informacji umieszczonej na stronie 9 operatu szacunkowego wynika, że biegły przeprowadził analizę transakcji nieruchomościami drogowymi m.in. w powiecie wieruszowskim. W ocenie Ministra, skoro rzeczoznawca majątkowy nie odnotował na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, to miał podstawę do przyjęcia nieruchomości porównawczych z rozszerzonego rynku regionalnego, jeżeli tylko uznał, iż takie właśnie nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

W odniesieniu do twierdzeń odwołujących się, że nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej zostały oszacowane w innej wysokości i przy uwzględnieniu innych cech rynkowych przez rzeczoznawców majątkowych w innych postępowaniach Minister wyjaśnił, że operat szacunkowy jest dowodem sporządzonym dla indywidualnego określenia wartości nieruchomości w konkretnej sprawie odszkodowawczej. To zaś pozwala stwierdzić, że każdy z operatów szacunkowych zawiera elementy indywidualne, zaś sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do osoby zaufania publicznego, który ostatecznie wskazuje cechy szacowanej nieruchomości oraz ich wpływ na wartość.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i S. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów procesowych. Ponadto zwarto w skardze wnioski dowodowe dotyczące wysokości odszkodowania (dwie opinii dotyczące wyznaczania minimalnych cen; zobowiązania Wojewody [...] o nadesłania informacji jak ceny nieruchomości pod drogę S8 kształtowały się w województwie łódzkim; dopuszczenia dowodu z opinii biegłego).

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 1 specustawy; art. 136 w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 3, art. 140 K.p.a.; art. 80 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 oraz § 56 pkt 9, oraz ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia. W ocenie skarżących, rzeczoznawca majątkowy wadliwie dobrał bazę porównawczą transakcji nieruchomościami, niewłaściwie zastosował § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, nie zastosował art. 4 pkt 16 u.g.n., nie uzasadnił w sposób wiarygodny przyjętych wyników wyceny.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1137/13, oddalając skargę wskazał, że organy swoje decyzje zasadnie oparły na sporządzonym operacie szacunkowym, który jest prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Jest to opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Jedynym aspektem w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z § 26 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny. W tym zakresie nie można zaś zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżący nie przedłożyli do akt sprawy żadnej własnej kontrwyceny. W to miejsce domagali się przeprowadzenia dowodu z treści innych operatów sporządzonych dla potrzeb postępowań w innych sprawach, które, jak słusznie zauważył organ, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie. Konsekwentnie negując wycenę biegłego T. S. małżonkowie W. zaniechali jednocześnie skorzystania z możliwości przedłożenia organowi opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jej poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W szczególności z uwagi na okoliczność, że szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sokolniki znajdowała się na terenie projektowanej drogi ekspresowej S8, prawidłowo biegły przyjął procedurę określenia wartości gruntu szacowanej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Jak wynika z akt sprawy wyceniana nieruchomość położna jest we wsi N. i stanowi trzy kompleksy śródpolne uprawne, ok. 500-800 m od zabudowy siedliskowej w otoczeniu gruntów rolne oraz terenów zalesionych. Działki są nieuzbrojone, a dojazd do nich odbywa się śródpolnymi drogami nieurządzonymi. Działki nr [...] i [...] mają kształt trapezu, stanowiły grunt uprawiany rolniczo – żyto ozime na całości. Działki stanowiły łąki z nasadzeniami (wierzba 10 szt., brzoza 8 szt., sosna 6 szt.), grunt uprawiany rolniczo – żyto . Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyceny upraw polowych dokonał na podstawie poniesionych kosztów a wartość nasadzeń w podejściu dochodowym, metodą zysków. Wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadał rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi, w okresie dwóch lat od dnia wyceny, a związku niewystarczającą liczbą transakcji nieruchomościami drogowymi rynek poszukiwań poszerzył o powiaty wieruszowski, oleśnicki, ostrzeszowski, trzebnicki, oławski i pleszewski. Ustalił, że ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od 8,74 zł/m do 21,15 zł/m. Ich poziom zależał od lokalizacji ogólnej, rodzaju gruntów otaczających, kategorii drogi, dostępności komunikacyjnej.

Do ostatecznej analizy biegły wybrał 21 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił na kwotę 282.362,00 zł. Wartość upraw polowych 579,00 zł. Wartość nasadzeń biegły określił na kwotę 4.841,00 zł.

Z tych względów, w ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do wadliwie dobranej przez biegłego bazy porównawczej oraz nieprawidłowego zastosowania treści § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w konsekwencji niezrozumienia przez niego na czym prawidłowo polega metoda korygowania ceny średniej oraz niewystarczającego uzasadnienia wyników dokonanej przez niego wyceny jak również skrótowego uzasadnienia dokonanego przez niego doboru nieruchomości, nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Przedstawiona w tych zarzutach polemika merytoryczna jest właśnie efektem wkraczania w sferę wiadomości specjalnych rzeczoznawcy.

Za w pełni nieuprawnione Sąd uznał zgłoszenie przez skarżących wniosku o zobowiązanie przez Sąd, Wojewody Łódzkiego do udzielenia przez ten podmiot informacji o cenach nieruchomości oraz domaganie się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Sąd administracyjny w ramach prowadzonego przez siebie postępowania nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego, którego domagają się skarżący. Przeprowadzenie natomiast dowodu z treści operatów sporządzonych dla potrzeb innych postępowań pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli K. i S. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania; zwrócenie się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o wydanie opinii na podstawie art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez ich bezzasadne niezastosowanie działając wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego i przyznanie skarżącym odszkodowania niebędącego odszkodowaniem "słusznym" w rozumieniu prawa, opierając zasądzoną wysokość tego odszkodowania na sporządzonej niezgodnie z przepisami prawa opinii rzeczoznawcy majątkowego;

- art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie polegające na orzekaniu przez Sąd I instancji na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, z powodu braku potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. jego aktualności.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 3 K.p.a. przez ich bezzasadne niezastosowanie prowadzące do niedopuszczenia z urzędu dowodu z opinii Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, mimo że skarżący wskazywali na szereg uchybień dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego Tomasza Sobczaka przy sporządzaniu operatu szacunkowego oraz przez prowadzące do niewykonania przez organy administracji publicznej obowiązków: stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez wymaganie od skarżących, by na własny koszt zlecili dokonanie opinii Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, czego nie uczynili z uwagi na jej wysoki koszt, co pozbawiło ich prawa do obrony praw i było sprzeczne z ciążącymi na organach administracji obowiązkami, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji;

- art. 80 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwota odszkodowania ustalona w zaskarżonej decyzji jest słuszna i znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, przez:

- dokonanie oceny operatu szacunkowego ograniczając się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy bez sprawdzenia, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł;

- przyjęcie, że ocena operatu szacunkowego nie może być dokonana w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, w szczególności w zakresie zdefiniowania rynku, w sytuacji gdy sąd ma obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, w tym czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w szczególności § 26 ww. rozporządzenia;

- oddalenie wniosku dowodowego o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego udzielenia przez ten podmiot informacji o cenach nieruchomości oraz uznanie przez Sąd I instancji za nieuprawnione zgłoszenie takiego wniosku, w sytuacji gdy okoliczność istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi dla przyjęcia w podejściu porównawczym cen tych transakcji z rynku lokalnego nie należy do zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, a stanowi fakt, który podlega dowodzeniu w sprawie, której to możliwości Sąd I instancji pozbawił skarżących; co doprowadziło do odmowy oceny operatu szacunkowego w zakresie podniesionych przez skarżących zarzutów przez Sąd I instancji i oddalenie tej skargi (str. 13 uzasadnienia);

- art. 80 K.p.a. w zw. z § 4, § 26, § 36 ust. 4 oraz § 56 ww. rozporządzenia przez ustalenie przez organ wartości nieruchomości skarżących w oparciu o operat szacunkowy, który został sporządzony w sposób naruszający normy prawne, gdyż rzeczoznawca majątkowy wadliwie przyjął materiał porównawczy, zmieniając (rozszerzając) rynek nieruchomości wziętych pod uwagę przy sporządzaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości na rynek regionalny, dobierając bazę porównawczą przyjmując zamiast transakcji nieruchomościami z powiatu w. lub ewentualnie z powiatów sąsiednich, tj. k., o. oraz o., (z którego tylko dwie transakcje zostały przyjęte do porównania) transakcje z powiatów: t., o. i p., których odległość od nieruchomości skarżących dyskwalifikuje je do przyjętej wyceny, ze względu na brak cechy podobieństwa w sytuacji gdy istniał materiał porównawczy z sąsiednimi nieruchomościami oraz przyjmując, że metoda korygowania ceny średniej polega na określeniu wartości rynkowej wycenianych nieruchomości reprezentatywnych, zamiast przyjęcia, że chodzi o nieruchomości podobne, z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (str. 7 operatu), co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania legalnej definicji nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 u.g.n.;

- art. 136 K.p.a. w zw. z § 26 ww. rozporządzenia przez niedopuszczenie dowodu z dwóch wnioskowanych operatów szacunkowych, załączonych do odwołania od decyzji organu administracji, wydanych w analogicznych do przedmiotowego postępowania sprawach, które miały być przeprowadzone na okoliczność wskazania nieprawidłowości w sporządzonym przez T. S. operacie szacunkowym, w szczególności w zakresie wskazania cen minimalnych dla nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących oraz na istnienie szeregu nieruchomości spełniających cechy dla porównań na rynku lokalnym, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż doprowadziło to do oddalenia skargi;

- art. 141 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez niewskazanie dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu w części, w której Sąd I instancji stwierdził, że "O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Jedynym aspektem w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z § 26 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny. W tym zakresie nie można zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis", zatem w części, która dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kluczowe znaczenie, gdyż odnosiła się do głównego zarzutu skarżących, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, wskazania wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił stronie skarżącej w jakim zakresie sąd administracyjny może przeprowadzić postępowanie dowodowe. Artykuł 106 § 3 i 4 p.p.s.a. jedynie w wąskim zakresie umożliwia sądom administracyjnym na przeprowadzenie dowodu. Brak jest zatem podstaw prawnych, które dawałyby możliwość zwrócenia się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o wydanie opinii na podstawie art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. Taki wniosek dowodowy jest nieusprawiedliwiony. Ewentualnie tylko przedstawienie przez stronę skarżącą sądowi administracyjnemu już sporządzonej opinii przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych mogłoby odnieść zamierzony skutek. Jednak w tej sprawie na żadnym z etapów postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego nie została przedstawiona taka opinia lub jakakolwiek inna opinia rzeczoznawcy, która mogłaby potwierdzić twierdzenia strony skarżącej. Strona skarżąca wychodzi bowiem z założenia, że ewentualne środki dowodowe nie mogą być sporządzone jej kosztem. Takie stanowisko jest nieuprawnione. Zauważyć przy tym należy, iż skarżącym przyznano kwotę odszkodowania, z której tylko niewielki procent mógłby posłużyć celem zabezpieczenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania administracyjnego zalicza się należności biegłych. Takim kosztem na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i tak mogłaby być obarczona strona skarżąca. W tej sprawie na organach administracyjnych nie ciążył bowiem ustawowy obowiązek uzyskania kolejnego operatu szacunkowego. Dla wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania konieczne było bowiem sporządzenie operatu szacunkowego, co też w sprawie nastąpiło; natomiast w przypadku oparcia stanowiska strony skarżącej tylko na gołosłownych twierdzeniach, bo nie popartych żadnymi dowodami, trudno było w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 3, art. 80 K.p.a. i art. 157 ust. 1 u.g.n. wyprowadzić istnienie obowiązku jakoby organ administracyjny powinien uzyskać w tej sprawie dodatkowy dowód w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a.

Z powyższego wynika, że w tej sprawie nie chodzi tyle o niedopuszczenie dowodu, co o nieuwzględnienie wniosku dowodowego. Jednak skoro to strona postępowania administracyjnego czyniła zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo było to w jej interesie prawnym. Argumentacja dotycząca wad operatu szacunkowego była wyłącznie stanowiskiem strony skarżącej nie popartym żadnymi dowodami. Takie stanowisko zgodnie z obowiązującymi regułami należało uznać jako gołosłowne, a więc nie mające wpływu na wynik sprawy. To uprawnione stanowisko wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie mógł bowiem uwzględnić stanowiska, które nie miało oparcia w materiale dowodowym lub materiale, który został wytworzony na użytek innych nawet podobnych spraw. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności prawdy obiektywnej oraz budowania zaufania obywateli do organów Państwa. Trudno zatem odnieść się czy jej żądania mogłyby bardziej odpowiadać pojęciu "słusznego" odszkodowania niż tego, które przyjął organ. Zresztą to konstytucyjne pojęcie nie oznacza, że muszą być spełnione wszystkie żądania wywłaszczonego podmiotu, ani to, że odszkodowanie musi być pełne. Nie można bez konkretnych zarzutów wprost przyjąć, że wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania nie spełnia konstytucyjnych standardów (art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 3, art. 80 K.p.a. i art. 157 ust. 1 u.g.n., a także art. 136 K.p.a. w zw. z § 26 ww. rozporządzenia.

Co do zaś zakresu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ma rację Sąd I instancji, że o kwestiach merytorycznych operatu decyduje rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Istnieje zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ, sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. To pogląd ugruntowany w orzecznictwie, który pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., I OSK 611/13; z 16 września 2014 r., I OSK 246/13). Skutecznemu skonfrontowaniu takiego dowodu z zarzutami strony – formułowanymi czy to przed organami administracyjnymi, czy też przed sądem administracyjnym – może służyć tylko przedstawienie przez stronę jednoznacznego kontrdowodu z opinii biegłego; chyba, że istnieją wady formalne operatu szacunkowego – takich jednak w tej sprawie nie wykazano. Operat szacunkowy w tej sprawie został sporządzony na podstawie materiału porównawczego, w oparciu o rynek regionalny, na podstawie metody korygowania średniej ceny, co też miało umocowanie w przepisach prawa. W tym też zakresie organy dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, a Sąd I instancji niedoszukał się w tym zakresie naruszeń prawa. Dowód ten został zatem oceniony w postępowaniu zgodnie z art. 80 K.p.a., jak każdy inny dowód, co oznacza, że organy nie uchyliły się od oceny tego środka dowodowego. Jeżeli tak jak w tej sprawie organy uznały treść operatu szacunkowego oraz wyjaśnienia rzeczoznawczy, jakich udzielił w odpowiedzi na zarzuty skarżących, za wystarczające w ramach art. 80 K.p.a., to można było w tej sprawie oczekiwać od strony postępowania, że swoją argumentację powinna poprzeć kontropinią. Pomimo stosownej oceny dokonanej przez organy, strona skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzje organów obu instancji zostały wydane w przeciągu 1 roku od daty sporządzenia operatu szacunkowego, a strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby zaistniały zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Oznacza to, że przed wydaniem tych decyzji operat nie utracił swojej aktualności. Artykuł 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, lecz administracyjnego; a sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność wydanych w sprawie zaskarżonych decyzji administracyjnych, w tej sprawie wydanych m.in. w związku z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., co nie wymaga potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 80 K.p.a. w zw. z § 4, § 26, § 36 ust. 4 oraz § 56 ww. rozporządzenia, art. 141 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., a także art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że zarzut ten opiera się na wskazaniu jednostki redakcyjnej odnoszącej się nie do konstrukcji uzasadnienia wyroku, lecz terminu jego sporządzenia. Wyjaśnienie ww. podstawy skargi kasacyjnej dotyczy zaś konstrukcji uzasadnienia. Oznacza to, że ten zarzut zawiera dodatkowo błędy konstrukcyjne, i już choćby z tej przyczyny nie mógł podlegać uwzględnieniu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.