Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 4, art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1628/14 w sprawie ze skargi B.B. na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr XXXI/264/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Jordanów na rzecz B.B. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 02 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1628/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa W.– stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 37 ust. 3 jjjj) [...] oraz w części graficznej w zakresie oznaczenia [...] (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II), a także zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 20 października 2014 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa W. (zwanego też dalej "Planem"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności oraz potrzeb interesu prywatnego,

2) art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust.·1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie przez Radę Gminy J. władztwa planistycznego, poprzez:

a) przeznaczenie części działek Skarżącej pod ciąg pieszo-jezdny stanowiący drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy gmina uprawniona jest jedynie do ustalania przebiegu dróg publicznych,

b) nadmierne oraz nieuzasadnione interesem publicznym i społecznym ograniczenie prawa własności Skarżącej;

3) art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.") poprzez nieuprawnione pozbawienie Skarżącej możliwości uzyskania odszkodowania w trybie tej ustawy.

W odniesieniu do ustaleń dotyczących działki nr [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla terenu zieleni urządzonej o symbolu 4.ZP, zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

2) art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nadużycie przez Radę Gminy J. władztwa planistycznego przejawiającego się w:

– istotnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na znacznej części działki nr [...] terenu oznaczonego symbolem [...], tj. terenu zieleni urządzonej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości z uwagi na zakaz zabudowy niezwiązanej z funkcją terenu bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

– nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez Skarżącą;

3) art. 6 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuprawnione pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dochodzenia odszkodowania, poprzez przeznaczenie prywatnej własności na cele, które nie są objęte katalogiem celów publicznych;

4) § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.") poprzez:

– zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr [...], opierającego się na ostatecznej decyzji Wójta Gminy w J. z [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawomocnego pozwolenia na budowę z [...] listopada 2003 r. i ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zieleni urządzonej, którego linia rozgraniczająca przebiega przez środek budynku jednorodzinnego należącego do Skarżącej,

– pozbawienie Skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ponadto zarzucono istotne naruszenie przepisów dotyczących trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.:

1) art. 17 ust. 13 u.p.z.p. poprzez mające miejsce po rozpatrzeniu uwag wprowadzenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa W. bez dokonania stosownych uzgodnień,

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania oceny jego zgodności z ustaleniami studium,

3) art. 17 ust. 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag Skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, względnie w zakresie uchwalenia w tym planie ciągu pieszo-jezdnego o nr [...] w liniach rozgraniczających przebiegających po działkach nr [...] oraz w zakresie terenu zieleni urządzonej o nr [...] przebiegającego po działce nr [...].

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła m.in., że jest właścicielką nieruchomości położonej w W., gm. J., składającej się z działek o nr [...]. W oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy z [...] listopada 2003 r. oraz prawomocne pozwolenie na budowę z [...] listopada 2003 r. na działce nr [...] wybudowała budynek jednorodzinny z przeznaczeniem pod działalność agroturystyczną, który został odebrany i dopuszczony do użytkowania. Zgodnie z zapisami uchwalonego Planu na działkach nr [...] przewidziany został ciąg pieszo-jezdny o symbolu [...], natomiast na działce nr [...] przewidziano teren zieleni urządzonej o symbolu [...]. Skarżąca oceniła, że tej treści zapisy Planu naruszają jej prawo własności, godząc w istotę tego prawa, względnie poddając je ograniczeniom nie wynikającym z obowiązujących przepisów. W szczególności wskutek zapisów Planu ustalających drogę wewnętrzną Skarżąca została pozbawiona, z jednej strony, możliwości wyłącznego korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości i jej zagospodarowania, a z drugiej strony – możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie art. 112 i nast. u.g.n. Poza tym zapisy te prowadzą do obciążenia właściciela kosztami utrzymania drogi, której istnienie nie leży w jego interesie i jemu nie służy. Nadużycie władztwa planistycznego stanowi również ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na części działki nr [...] terenu zieleni urządzonej (określonego symbolem [...]), dla którego wprowadzono ograniczenia określone m.in. w § 10 pkt 1 i 2 oraz § 30 Planu, a żaden interes publiczny nie uzasadnia lokalizacji terenu zieleni w tym miejscu, pośrodku terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (oznaczonych symbolem [...]) oraz od strony północnej terenów zabudowy usług publicznych (symbol [...]). Jak wynika z rysunku Planu, teren zieleni urządzonej, który ma być obszarem przestrzeni publicznej, pozbawiony jest jakiegokolwiek połączenia z drogą publiczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że ciąg pieszo-jezdny został wyznaczony także na gruncie, gdzie w obecnej chwili odbywa się w tym miejscu ruch pieszo-jezdny. Nie naruszono przy tym ani prawa własności Skarżącej, ani nie ograniczono jej praw własnościowych ponad potrzeby interesu publicznego. Z kolei w zakresie działki nr [...] Organ stwierdził, że zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego z 17 lutego 2005 r. działka nr [...] leżała częściowo w jednostce strukturalnej ZP (tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom) i TM2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. uchwalonym przez Radę Gminy J. w dniu [...] października 2006 r. (zwanym też dalej: "Studium") działka nr [...] pozostaje częściowo w terenie ZP (zieleń parkowa) i M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z możliwością prowadzenia działalności usługowej nieuciążliwej dla sąsiedztwa). W obowiązującym, zaskarżonym Planie działka nr [...] leży w terenach oznaczonych ZP – tereny zieleni urządzonej, MN,U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej i KDX – tereny ciągów pieszo-jezdnych. Zdaniem Organu zaskarżoną uchwałą nie naruszono prawa własności Skarżącej, jak również wykonania pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z § 7 pkt 4 tej uchwały zachowuje się istniejącą zabudowę w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Organ podniósł również, że ustalenia Planu są konsekwencją zapisów Studium. W związku ze zgodnością ze Studium, działka nr [...] została ujęta w Planie jako teren ZP.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonym wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1628/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że poddał kontroli procedurę sporządzania skarżonego Planu, oraz uzasadnił swe stanowisko o niedopatrzeniu się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu i trybu jego sporządzania także w zakresie właściwości organu.

Jako niezasadny Sąd pierwszej instancji ocenił również zarzut naruszenia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim przeznaczenie części działki nr [...] określono jako [...] – tereny zieleni urządzonej, tj. obszaru wyłączonego z zabudowy. Przede wszystkim stwierdził, że takie przeznaczenie ww. obszaru jest zbieżne z jego przeznaczeniem określonym w Studium: ZP – zieleń parkowa. Związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że nie ocenia racjonalności tych przepisów ustawy, ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub części. Tymczasem organ planistyczny uwzględniając postulat Skarżącej dopuściłby do uchwalenia planu miejscowego stojącego w sprzeczności do zapisów Studium, a zatem z naruszeniem przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co skutkować mogło nieważnością uchwały w tej części.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku Skarżącej bez znaczenia jest, iż obszar określony jako [...] – tereny zieleni urządzonej, nie jest skomunikowany z obszarami o powszechnej dostępności. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oznaczenie "ZP" jako przedmiot określa tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Skoro zatem obszar określony jako ZP, to m.in. ogrody czy też zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, nie musi mieć charakteru miejsca powszechnie dostępnego. Sąd zwrócił uwagę, że Skarżąca prowadzi na tym obszarze gospodarstwo agroturystyczne. Organ planistyczny miał zatem pełne podstawy, by zachowując zasadę zgodności planu ze studium w ten właśnie sposób określić przeznaczenie terenu, odpowiadające w istocie celom agroturystycznym. Bez znaczenia jest także fakt, iż obszar ten "przecina" zabudowania agroturystyczne, skoro obszar ZP jest to m.in. obszar zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zatem mówić o naruszeniu w tym zakresie władztwa planistycznego. Ponadto nie jest uzasadnione stanowisko, że tylko przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny umożliwia osobie objętej niekorzystnymi dla niej zapisami ubieganie się o stosowne odszkodowania lub wykup nieruchomości. Określone roszczenia odszkodowawcze normuje bowiem także art. 36 u.p.z.p. Ustawa nic nie mówi, aby zmiana przeznaczenia danego obszaru w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości musiała się wiązać z celem publicznym. W tym zakresie skarga była zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezzasadna.

Odmiennie Sąd ten ocenił ustalenia Planu co do terenu określonego jako [...], uznając, że w tym zakresie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Organ bowiem nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za wyznaczeniem przez środek nieruchomości Skarżącej szlaku komunikacyjnego do kilku innych działek. W ocenie Sądu fakt istnienia w tym miejscu drogi dojazdowej urządzonej przez samą Skarżącą do jej własnej nieruchomości nie uzasadnia sankcjonowania tego stanu w miejscowym planie, a tym bardziej przedłużania istniejącego nieformalnego szlaku na inne działki, przez co Skarżąca dozna znacznego ograniczenia w możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Przeznaczenie terenu pod szlak komunikacyjny w planie miejscowym wyklucza możliwość zabudowy tego obszaru, a szlak ten przebiega przez środek jej nieruchomości – w konsekwencji cała nieruchomość Skarżącej doznaje ograniczeń w możliwości zagospodarowania, a organ planistyczny nie podał żadnych racjonalnych argumentów, które by takie ograniczenie własności uzasadniały. Organ nie był przy tym – w przeciwieństwie do obszaru [...] – związany ustaleniami Studium, zatem nie zachodziła konieczność ograniczenia prawa własności Skarżącej, i to w tak znacznym stopniu, z niewiadomą dla Sądu korzyścią dla obszarów sąsiednich.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, iż wątpliwości budzi sama możliwość wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szlaku pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KDX, gdyż takiego oznaczenia nie przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Ponieważ jednak rozporządzenie nie zawiera zapisów, które w sposób kategoryczny zabraniałyby wyznaczania innych obszarów i stosowania innych oznaczeń niż te, o których mowa w rozporządzeniu, Sąd uznał, iż co prawda jest to uchybienie, ale nie stanowiące nadużycia władztwa planistycznego. Dlatego też nie stwierdził nieważności pozostałych obszarów oznaczonych jako KDX.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Krakowie złożyła B. B., reprezentowana przez r.pr. B. M., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę – tj. w zakresie pkt II – i wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest stosowanie w Planie innych oznaczeń niż przewidziane przepisami ww. rozporządzenia i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozostałych obszarów oznaczonych symbolem KDX;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym, wynikającym z akt sprawy, polegające na:

– oparciu się przy definiowaniu wskazanego w planie obszaru 4 ZP wyłącznie na przepisach rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., przy całkowitym pominięciu rzeczywistej treści zapisów Planu, zgodnie z którymi (§ 10 pkt 1) tereny oznaczone symbolem [...] stanowią obszary przestrzeni publicznych, na których obowiązuje szereg nakazów wskazanych w § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz obowiązują szczególne warunki ich zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wskazane w § 30 ust. 3 i 4 Planu, oraz w § 21 i 49 Studium, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i bezpodstawnego oddalenia skargi we wskazanym zakresie;

– przyjęciu, iż przewidziany w planie obszar [...] nie musi być obszarem powszechnie dostępnym, podczas gdy zgodnie z § 10 pkt 1 Planu tereny oznaczone symbolem [...] stanowią obszary przestrzeni publicznych wskazane w Studium, co skutkowało przyjęciem, iż nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ Gminy i naruszenia prawa własności Skarżącej;

– przyjęciu, iż przeznaczenie działki nr [...] jako terenu ZP – zieleni urządzonej, odpowiada celom agroturystycznym i w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sposób wykorzystania nieruchomości przez Skarżącą, podczas gdy treść zapisów Planu i poprzedzającego go Studium wskazuje na ogólnodostępny charakter terenu, a ponadto na szereg ograniczeń, zakazów i nakazów, które przekreślają możliwość prowadzenia na działce Skarżącej takiej działalności;

c) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności Planu w części dotyczącej terenu [...], pomimo iż w tym zakresie nie uwzględnia on aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr [...], o czym świadczy choćby fakt, że linia rozgraniczająca tego terenu przebiega przez środek budynku jednorodzinnego należącego do Skarżącej;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym terenu [...] w sytuacji, gdy z uwagi aktualny sposób zagospodarowania działki nr [...] i brak racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie obszaru zieleni urządzonej doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności Skarżącej, a tym samym przekroczenia przez organ gminy granic władztwa planistycznego, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w tym zakresie;

e) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. art. 20 w zw. z art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zgodność Planu ze Studium uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy w sytuacji, gdy doszło do nieuzasadnionej interesem publicznym ingerencji w prawo własności, Sąd winien był stwierdzić nieważność Planu w zaskarżonym zakresie.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

– przyjęciu, iż organ planistyczny nie naruszył prawa własności przysługującego Skarżącej, podczas gdy, ustalając w Planie na znacznej części działki nr [...] teren oznaczony symbolem [...], tj. teren zieleni urządzonej, organ Gminy przekroczył zakres władztwa planistycznego, albowiem w sposób nieuzasadniony i niecelowy, bez racjonalnego i dostatecznego uzasadnienia względami interesu publicznego, ograniczył przysługujące Skarżącej prawo własności,

– pozbawieniu Skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

b) art. 6 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuprawnione pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dochodzenia odszkodowania, wskutek przeznaczenia prywatnej własności na cele, które nie są objęte katalogiem celów publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności podkreśliła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jakoby sama tylko niezgodność zapisów Planu z postanowieniami Studium, do jakiej mogłoby dojść w przypadku uwzględnienia postulatu Skarżącej, mogła uzasadniać oddalenie skargi w części dotyczącej przeznaczenia działki nr 1085 jako terenu zieleni urządzonej [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 28 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Skoro to sam organ jest uprawniony do dokonywania zmian w studium, jak i w miejscowym planie, to nie jest wystarczającą podstawą do oddalenia skargi stwierdzenie, iż zmiana planu spowoduje sprzeczność ze studium. Jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, utworzenie obszaru zieleni urządzonej nie miało racjonalnego uzasadnienia, a wskutek tego doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżącej, Sąd pierwszej instancji winien był skargę uwzględnić również we wskazanym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestionowanie zapisów studium możliwe jest wyłącznie poprzez zaskarżenie planu zagospodarowania przestrzennego opartego na tym studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy J., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. B. J., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, uznając kwestionowane orzeczenie w zaskarżonym zakresie za zgodne z prawem, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za nieuzasadnione.

W szczególności – odnosząc się do pierwszego z zarzutów – pełnomocnik Organu wskazał, że Sąd w sposób logiczny i spójny ocenił, iż oznaczenie w Planie części obszarów jako KDX nie stanowi uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności Planu w tym zakresie, gdyż tego rodzaju oznaczenie nie wpływa w sposób nieuzasadniony na treść wykonywania prawa własności, a tym samym nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Poza tym, wbrew zarzutowi Skarżącej, katalog oznaczeń w rozporządzeniu oraz załączniku nie ma charakter katalogu zamkniętego.

Ustosunkowując się zaś do pozostałych zarzutów z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz do zarzutu z jej pkt 2 lit. a pełnomocnik Organu stwierdził m.in., że Sąd pierwszej instancji, opierając się na całości zgromadzonego w sprawie materiału, w tym na zapisach Planu i Studium, trafnie przyjął, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie oznaczenia działki Skarżącej jako terenów zieleni urządzonej nie narusza przysługującego Skarżącej prawa własności, pozostając jednocześnie zgodnym ze Studium. Pełnomocnik podkreślił, że przywołane przez Skarżącą zapisy Planu i Studium nie wymuszają na niej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości ani eliminacji dotychczasowej zabudowy, a także nie niweczą prowadzenia przez Skarżącą działalności agroturystycznej, ani nie zobowiązują Skarżącej do udostępniania swojej prywatnej własności dla ogółu społeczeństwa. Kwestionowane ustalenia zaskarżonej uchwały nie przekreślają również możliwości Skarżącej do korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności, a więc nie naruszają istoty tego prawa. W ocenie pełnomocnika Organu nieuzasadnionym pozostaje również zarzut oparty na twierdzeniu, iż Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę nie wziął pod uwagę ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz aktualnego zagospodarowania nieruchomości – skoro wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Nadto, odnosząc się do zarzutu z pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej, pełnomocnik Organu ocenił, iż Sąd prawidłowo zważył, że zgodność planu z zapisami studium jest jednym z warunków ważności uchwalonego planu – takie stanowisko ma charakter utrwalony w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji organ przy uchwalaniu Planu związany był ustaleniami Studium, które podobnie jak Plan ujmowało działkę nr [...] częściowo w terenie ZP.

Za chybiony uznał pełnomocnik Organu również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 6 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n. – podkreślając, iż przepisy te, jako regulacje o charakterze ogólnym, nie pozostają w bezpośrednim związku z treścią postawionego zarzutu. Poza tym Skarżąca formułując ten zarzut nie skonkretyzowała, z jakim rodzajem naruszenia prawa materialnego – błędną wykładnią czy niewłaściwym zastosowaniem – mamy, jej zdaniem, do czynienia.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę kasacyjną w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki – enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. – w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wszystkie, poza jednym, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie wiążą się z ustaleniem w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenia części działki nr [...], stanowiącej własność Skarżącej, jako terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem "[...]". Zatem od tej właśnie kwestii wypada rozpocząć weryfikację prawidłowości zaskarżonej części wyroku Sądu pierwszej instancji, dokonywanej przez pryzmat zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym zakresie zarzutem o kluczowym znaczeniu w sprawie okazał się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten podniesiony w pkt 1 lit. e (omyłkowo oznaczonym literą "c") petitum skargi kasacyjnej, dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji – z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) oraz w związku z art. 45 Konstytucji RP – że zgodność zaskarżonego planu miejscowego z obowiązującym na terenie Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego planu. Rzeczywiście, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że dla Sądu pierwszej instancji zachowanie zgodności ("zbieżności") kwestionowanego przeznaczenia części działki nr [...] w Planie (jako terenu zieleni urządzonej – [...]) z postanowieniami Studium (w którym teren ten określony został jako "zieleń parkowa" – ZP) było okolicznością, która przesądziła o uznaniu ww. ustalenia planistycznego za niewadliwe. Sąd przy tym powołał się na zasadę związania treści planu miejscowego ustaleniami studium, wyprowadzaną w szczególności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z takim rozumieniem ww. zasady w analizowanym kontekście nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. prowadzi bowiem do wniosku, że zgodność ustaleń planistycznych z postanowieniami studium stanowi warunek konieczny, ale bynajmniej nie wystarczający do uznania odnośnych ustaleń planu miejscowego za niewadliwe.

Już z faktu, że studium gminne nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) – a więc nie jest powszechnie obowiązującym prawem (argument a contrario z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), lecz jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie gminne organy planistyczne (por. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.) – wynika, że w sporach z obywatelem o legalność postanowień planu miejscowego nie można zasłaniać się zgodnością tych postanowień z ustaleniami studium. Tym bardziej, że to jeden i ten sam organ – rada gminy – jest uprawniony zarówno do uchwalania oraz zmiany studium (art. 12 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p.), jak i uchwalania oraz zmiany planu miejscowego (art. 20 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p.). A skoro tak, to ani stwierdzenie, że skarżone postanowienie Planu jest zgodne z ustaleniami Studium, ani że postulowana przez Skarżącą zmiana tego postanowienia mogłaby doprowadzić do sprzeczności ze Studium, nie mogą stanowić, same w sobie, wystarczającej podstawy do oddalenia skargi. Albowiem oba te akty planowania przestrzennego powinny być zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym.

Tymczasem – jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej – w obowiązującym stanie prawnym kwestionowanie postanowień studium przez zainteresowane podmioty jest możliwe, co do zasady, tylko poprzez zaskarżenie planu miejscowego opartego na tym studium.

Jak to już bowiem wyżej wskazano, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia przepisów gminnych, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie – jako akt planistyczny – politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy w ich zamierzeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Owa "nienormatywność" studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, czyli podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, gdyż adresatami "zapisów" zawartych w studium są organy planistyczne. W konsekwencji w większości przypadków niemożliwe jest wykazanie przez zainteresowany podmiot naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami studium, które to naruszenie – w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn zm.; w skrócie "u.s.g.") – stanowi konieczną przesłankę skutecznego zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej. jaką jest m.in. studium.

Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 17.03.2015 r., II OSK 1967/13; podobnie: wyrok NSA z 15.07.2016 r., II OSK 2813/14; postanowienie NSA z 29.09.2016 r., II OSK 2080/16; por. też wyroki NSA: z 20.03.2014 r., II OSK 2572/12; z 30.05.2012 r., II OSK 574/12; z 03.04.2008 r., II OSK 85/08 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Przy tym ów doznający naruszenia interes prawny musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza tak rozumianego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11, CBOSA).

Przy tak ujętym obecnie systemie kontroli sądowej aktów planowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., opartym przede wszystkim na bezpośredniej kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tą drogą zasadniczo jedynie pośredniej kontroli studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęcie założenia – jak w istocie uczynił to Sąd pierwszej instancji – że sama zbieżność zaskarżonych postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium świadczy już o prawidłowości i legalności tych pierwszych, czyniłoby kontrolę sądową planów miejscowych nieefektywną, a wręcz iluzoryczną.

Przyjęcie takiego błędnego założenia przez Sąd pierwszej instancji skutkowało niezasadnym odstąpieniem przezeń od analizy, czy zaskarżone postanowienia Planu nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego Gminy lub tego władztwa nie nadużywają, ingerując w sposób nieproporcjonalny lub nieuzasadniony w przysługujące Skarżącej prawo własności nieruchomości.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie zbadał, jakie to względy – poza samą tylko "zbieżnością" z postanowieniami Studium – przemawiały za przeznaczeniem części przedmiotowej działki Skarżącej pod zieleń urządzoną ([...]) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów lub zakazów. W szczególności owo badanie powinno zmierzać do ustalenia, czy stał za tym wzgląd na interes publiczny, a jeśli tak, to w czym ów interes się wyrażał. Godzi się zauważyć, że dotychczasowe wyjaśnienia organu nie naprowadzają w tym zakresie żadnych argumentów.

Niewątpliwie przeprowadzenie takiego badania nie jest możliwe bez wcześniejszej analizy zaskarżonego Planu pod kątem ustalenia zakresu oraz treści ustanowionych w nim dla terenu [...] ograniczeń, nakazów lub zakazów, w tym wynikających z przytaczanych przez Skarżącą przepisów § 10 pkt 1 i 2 oraz § 30 ust. 3 i 4 Planu – czego Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaniechał, ograniczając się tylko do analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zakresie symbolu ZP, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Nietrafny okazał się natomiast zarzut nieuwzględnienia "ograniczeń" wynikających z § 21 i § 49 Studium, gdyż postanowienia studium, nie mając mocy powszechnie obowiązującej (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), inaczej niż ustalenia planu miejscowego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w rozpoznawanym tu zakresie nie przeanalizował także, czy ustalając w Planie przeznaczenie części przedmiotowej działki jako terenu zieleni urządzonej Rada Gminy w dostatecznym stopniu uwzględniła istniejące legalnie na tym terenie zagospodarowanie. Tym samym doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Należy podkreślić, że wynikający z przywołanych przepisów ustawy planistycznej wymóg uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz respektowania prawa dysponenta nieruchomości do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bynajmniej nie wynika zakaz zmiany w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonego terenu. Nakłada on jednak na organy planistyczne obowiązek każdorazowego rozważenia i uzasadnienia potrzeby dokonania takiej zmiany, jej treści oraz zakresu. Przy tym samo powołanie się na ustalenia wynikające ze studium nie może być uznane, z wyżej przedstawionych względów, za wystarczające.

Z uwagi na stwierdzone braki w postępowaniu wyjaśniającym Sądu pierwszej instancji, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. To bowiem, czy poprzez kwestionowane ustalenia Planu rzeczywiście doszło do zarzucanego przekroczenia zakresu władztwa planistycznego Gminy i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącej, powinno być w pierwszej kolejności przedmiotem wyjaśnienia i oceny Sądu pierwszej instancji, której winien on teraz dokonać, z uwzględnieniem powyższych wskazań, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę w poruczonym zakresie.

Odnosząc się zaś do jedynego zarzutu kasacyjnego niezwiązanego z analizowaną wyżej kwestią ustalenia przeznaczenia części działki gruntu Skarżącej jako terenu [...] – tj. do podniesionego w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż dopuszczalne jest stosowanie w planie miejscowym innych oznaczeń niż przewidziane przepisami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., i w konsekwencji niestwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozostałych obszarów oznaczonych symbolem KDX – Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za chybiony już z tego względu, że Skarżąca nie wykazała, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób, kwestionowane ustalenia Planu naruszają jej interes prawny. W szczególności nie wykazała, iżby którykolwiek z ciągów pieszo-jezdnych KDX – poza ciągiem oznaczonym symbolem [...], którego dotyczyło rozstrzygnięcie z pkt I zaskarżonego wyroku – przebiegał przez jej nieruchomość. Tymczasem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu konkretnymi postanowieniami skarżonej uchwały warunkuje uruchomienie kontroli sądowej w odniesieniu do tych postanowień.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.