Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 757/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6230 System oceny zgodności, certyfikacja
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 31, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 31a ust. 4-5, art. 32 pkt 2, art. 36j ust. 4, art. 36b, art. 36 ust. 1 i 4, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 36a-36h, art. 36j ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1570
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "strona" lub "spółka"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym "[...]", który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 26 października 2017 r. [...]WINB zawiadomił przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli wyrobów budowlanych.

W toku kontroli przeprowadzonej [...] października 2017 r. osoby upoważnione przez [...]WINB pobrały u producenta, na podstawie art. 79 ust. 5a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, z późn zm., dalej: "usg") próbkę do badań wyrobu budowlanego: [...] - wysokoplastycznej mrozoodpornej zaprawy klejącej do płytek.

Organ wskazał, że badanie próbki ww. wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Instytutowi Ceramiki i Materiałów Budowlanych, Oddział Szkła i Materiałów Budowlanych w [...] ("ICiMB"), w zakresie: wytrzymałości złącza wyrażonej jako przyczepność początkowa, trwałości w warunkach działania wody/wilgoci wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie, trwałości w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym, trwałości w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażonej jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania.

W dniach od [...] do [...] listopada 2017 r. u producenta przeprowadzona została kontrola wyrobów budowlanych, którą objęto m.in. wyrób budowlany: [...] - wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa klejąca do płytek, w zakresie prawidłowości oznakowania i obowiązkowych informacji towarzyszących oznakowaniu, w zakresie dokumentów dostarczanych wraz z udostępnianym na rynku wyrobem budowlanym, jak również badań typu, procedur zakładowej kontroli produkcji i badań bieżących. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że w informacji towarzyszącej oznakowaniu CE, producent nie podał numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej (informacja ta znalazła się jedynie na worku w tabeli z danymi technicznymi). Ponadto, po analizie deklaracji właściwości użytkowych, stwierdzono, że producent wskazał cechy wyrobu, nie będące zasadniczymi charakterystykami: wydłużony czas otwarty: przyczepność, spływ, odkształcanie poprzeczne. Te same cechy zostały wskazane w informacji towarzyszącej. Jednocześnie stwierdzono, że producent nieprawidłowo prowadzi ocenę i weryfikację stałości właściwości użytkowych dla ww. wyrobu budowlanego ze względu na brak pełnych badań okresowych.

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] listopada 2017 r. nr akt kontroli: [...].

Pismem z 4 stycznia 2018 r. ICiMB przekazał [...]WNIB sprawozdanie z 20 grudnia 2017 r. nr [...] z przeprowadzonych badań pobranej próbki ww. wyrobu budowlanego. Wyniki przeprowadzonych badań wykazały, że ww. wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie:

– trwałości w warunkach działania wody/wilgoci wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie;

– trwałości w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym;

– trwałości w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażonej jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania.

Organ wskazał, że [...]WINB pismem z 10 stycznia 2018 r. znak: [...] zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego: [...] - wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa klejąca do płytek, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. Równocześnie przy piśmie z 10 stycznia 2018 r. [...]WINB przekazał spółce ww. sprawozdanie z badań.

Pismem z 16 stycznia 2018 r. spółka poinformowała [...]WINB, że zostały podjęte kroki zmierzające do usunięcia ww. wyrobu budowlanego z obrotu oraz zabezpieczenia partii produktu znajdującej na stanie magazynowym do strefy wyrobów niezgodnych. Ponadto strona wyjaśniła, że wyrób spełnia wymogi kleju do płytek ceramicznych C1T, w związku z czym nastąpi przepakowanie zanegowanej partii kleju w opakowania kleju o nazwie handlowej [...].

Organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach od [...] lutego do [...] marca 2018 r. u producenta kontroli doraźnej przedstawił on:

– wykaz klientów, którym sprzedał ww. wyrób budowlany;

– korespondencję prowadzoną z klientami;

– dokumenty wydania zewnętrznego stanowiące dowód wymiany ww. wyrobu budowlanego.

Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy - protokół kontroli podpisany [...] lutego 2018 r. nr akt: [...] i [...], że z obrotu wycofano wyrób budowlany o nazwie: [...] - wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa klejąca do płytek.

Nadto organ wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez producenta wynika, że 1133 worki kleju [...] przepakowano do worków jako klej [...]. Natomiast pozostała ilość (113 worków) została sprzedana przed uzyskaniem wyników badań.

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...][...]WINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: [...] - wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa klejąca do płytek, niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, w ilości 1248 worków, z uwagi na wycofanie z obrotu ww. wyrobu budowlanego.

Pismem z 28 czerwca 2018 r. [...]WINB zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na producenta wyrobu budowlanego [...] kary pieniężnej. Postępowanie administracyjne dotyczyło nałożenia kary pieniężnej na producenta za umieszczenie przez niego oznakowania CE na wyrobie budowlanym [...] wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa klejąca do płytek, pochodzącym z partii produkcyjnej 07-09-2017, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Jako podstawę prawną zawiadomienia [...]WINB wskazał art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm.), dalej jako "uwb". Jednocześnie organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

Decyzją z [...] września 2018 r. [...]WINB nałożył na spółkę, jako na producenta wyrobu budowlanego [...] wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa klejąca do płytek, karę pieniężną w wysokości 15 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że kara pieniężna to dolegliwość za bezprawne działanie lub zaniechanie podjęcia nakazanego działania skutkujące naruszeniem norm prawa administracyjnego.

Organ wyjaśnił, że kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów.

W związku z powyższym GINB wskazał, powołując się na art. 36b uwb, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Organ podniósł, powołując się na art. 36j ust. 1 uwb, że kary pieniężne o których mowa w art. 36a-36h tej ustawy, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie. Dlatego GINB stwierdził, że właściwy organ prowadzący postępowanie, tj. [...]WINB, może nałożyć karę pieniężna na producenta.

Organ wskazał, powołując się na art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie Nr 305/2011"), że zawiera on definicję producenta. W świetle tego przepisu "producent" oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

Organ, mając na uwadze powyższą definicję, stwierdził, że spółka posiada status producenta.

GINB podał, że w dniu [...] listopada 2017 r. strona wystawiła dla ww. wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr [...]. W deklaracji tej, jak również wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE, jako producenta wskazano: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych.

Nadto organ wskazał, że w myśl zaś art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 305/2011, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania.

GINB stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany został wyprodukowany w dniu 7 września 2017 r., więc objęty jest normą zharmonizowaną EN 12004:2007+A1:2012 Kleje do płytek - Wymagania, ocena zgodności, klasyfikacja i oznaczenie (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 12004+A1:2012 o tym samym tytule) i powinien spełniać wymagania określone Rozporządzeniem Nr 305/2011.

Organ wskazał, że strona wystawiła dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr DWU 9/2013, w której wskazała EN 12004:2007+A1:2012 jako normę, którą zastosowała do oceny zasadniczych charakterystyk. Producent zadeklarował m.in.:

- wytrzymałość złącza: przyczepność początkowa > 1,0 N/mm2;

- trwałość złącza w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażona jako przyczepność po starzeniu termicznym > 1,0 N/mm2;

- trwałość złącza w warunkach działania wody/wilgoci wyrażona jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie >1,0 N/mm2;

- trwałość złącza w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażona jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania >1,0 N/mm2.

Organ podał, że wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, tj. ICiMB na zlecenie [...]WINB zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowaną przez producenta wytrzymałość złącza wyrażona jako przyczepność początkowa (przeprowadzone według pkt 8.2 normy PN-EN 1348:2008 Kleje do płytek - Oznaczanie przyczepności dla klejów cementowych). Natomiast badanie trwałości złącza w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym, trwałości złącza w warunkach działania wody/wilgoci wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie oraz trwałości złącza w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażonej jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania (przeprowadzone odpowiednio według pkt 8.4, 8.3 i 8.5 normy PN-EN 1348:2008) nie potwierdziło deklarowanych przez producenta wartości.

Badania:

- trwałości złącza w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym wykazało 0,6 N/mm*', podczas gdy deklarowana wartość była wyższa (> 1,0 N/mm2);

- trwałości złącza w warunkach działania wody/wilgoci wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie wykazało 0,5 N/mm2, podczas gdy deklarowana wartość była wyższa (> 1,0 N/mm2);

- trwałości złącza w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażonej jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania wykazało 0,8 N/mm', podczas gdy deklarowana wartość była wyższa (>1,0 N/mm2)

- por. sprawozdanie z badań nr 61/2017 z dnia 20 grudnia 2017 r.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że ww. wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych uwb, albowiem nie posiada on właściwości, które spełniałyby zadeklarowane przez producenta trwałość złącza w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażoną jako przyczepność po starzeniu termicznym, trwałość złącza w warunkach działania wody/wilgoci wyrażona jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie, a także trwałość złącza w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażona jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania.

W ocenie GINB, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję art. 36b uwb.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 36j ust. 3 uwb, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Nadto organ wyjaśnił, że w celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary, należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 uwb, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. L 218 z 13.8.2008, s. 30), który wskazuje funkcje, jakie powinny spełniać kary w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia, kary te powinny być skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą być zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy przedmiotowego rozporządzenia.

Zdaniem organu istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy.

Organ podał, że producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 12004:2007+A1:2012 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr DWU 9/2013), będący jednym z niższych systemów.

Ponadto GINB zwrócił uwagę, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia trzech (z czterech przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Jednocześnie zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest wysoki, gdyż wynosi 40% (trwałość złącza w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażona jako przyczepność po starzeniu termicznym), 50 % (trwałość złącza w warunkach działania wody/wilgoci wyrażona jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie) oraz 20% (trwałość złącza w warunkach cykli zamrażania i rozmrażania wyrażona jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania).

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów uwb jest w badanej sprawie wysoki.

GINB zasygnalizował, że przy wymierzaniu kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążająca i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej.

Organ podał, że producent wprowadził do obrotu 31 200 kg przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ww. ustawy.

Mając to na uwadze, GINB stwierdził, że wysokość kary pieniężnej powinna zostać podwyższona.

Następnie organ wskazał, że kolejną dyrektywą wymiaru kary jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że stosując tę dyrektywę, należy określić, czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów uwb. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów uwb w zakresie takich samych wyrobów ([...] wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa do płytek). Natomiast [...]WINB kontrolą przeprowadzoną w dniu [...]-[...] września 2017 r. u sprzedawcy, tj. D. S. firma [...] , [...],[...], nr akt: [...], objął wyrób budowlany: [...] wysokoelastyczna masa szpachlowa. W toku kontroli wykazano nieprawidłowości formalne dotyczące informacji towarzyszącej oznakowaniu znakiem budowlanym oraz deklaracji właściwości użytkowych (nieprawidłowości zostały usunięte).

Ponadto GINB ponownie wskazał, że [...]WINB w dniach od [...] do [...] listopada 2017 r. prowadził kontrolę u producenta. Przedmiotem kontroli oprócz: [...] (wysokoplastycznej mrozoodpornej zaprawy do płytek) był również wyrób [...] (lekka zaprawa tynkarska). W toku kontroli wykazano nieprawidłowości w zakresie prowadzenia oceny i weryfikację stałości właściwości użytkowych dla wyrobu [...], z uwagi na brak badań bieżących w zakresie deklarowanych właściwości użytkowych. Stwierdzono także nieprawidłowości formalne dotyczące informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych.

W ocenie organu ww. stwierdzone naruszenie przepisów uwb, daje podstawę do nieznacznego zwiększenia wysokości kary pieniężnej.

Zdaniem GINB, miarkując wysokość kary pieniężnej, należy także wziąć pod uwagę fakt, iż producent po uzyskaniu informacji o niezgodności w zakresie właściwości użytkowych podjął kroki zmierzające do wycofania zakwestionowanego wyrobu budowlanego w obrotu, co pozwoliło na sprawne przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie [...] (wysokoplastyczna mrozoodporna zaprawa do płytek). Ponadto producent brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Takie zachowanie może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie. Natomiast utrudnianie prowadzenia postępowania może być podstawą potraktowania takiego zachowania jako okoliczność obciążającą o podwyższenia kary.

Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego producent udzielał odpowiedzi na wezwania organu.

Zdaniem organu stanowi to okoliczność łagodzącą.

GINB stwierdził, mając na uwadze stopień naruszenia przepisów ustawy (wysoki), okoliczności obciążające (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy oraz uprzednie naruszenie przepisów ustawy), jak również okoliczności łagodzące (współpracę z organami prowadzącymi postępowanie), że adekwatną do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta byłaby wyższa kara pieniężna. Przy czym zaznaczył jednak, powołując się na art. 139 Kpa, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

GINB wyjaśnił, że z zasady określonej w art. 139 Kpa, wynika, że organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia, które pogorszyłoby ustaloną przez decyzję organu pierwszej instancji sytuację prawną strony wnoszącej odwołanie. Zmiana decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść strony zgodnie z treścią tego artykułu dopuszczalna jest jedynie, gdy decyzja tego organu "rażąco narusza prawo" i/lub "rażąco narusza interes społeczny". Żadne inne przesłanki nie uzasadniają, w świetle obowiązujących przepisów, zmiany decyzji na niekorzyść strony.

GINB, odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 12 § 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb, stanął na stanowisku, że nie można się z nim zgodzić, bowiem nawet ewentualne wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 36j ust. 4 uwb.

Organ wskazał, powołując się na art. 36j ust. 4 uwb, że właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1.

GINB podkreślił jednak, że stwierdzona przez organ niezgodność wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi ma charakter trwały i nie podlega usunięciu w ramach postępowania naprawczego. Zasadnie więc - w ocenie organu drugiej instancji - [...]WINB nie wydał postanowienia na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb. Oznacza to, że wycofanie wyrobu z obrotu nie powoduje ziszczenia się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ już samo obiektywne naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych stanowi podstawę do jej zastosowania. Tym samym - w ocenie GINB - brak jest podstaw do zmniejszenia orzeczonej kary.

Organ – odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, jak i wniosku producenta o zwrot na jego rzecz kosztów postępowania – stwierdził, że są one bezpodstawne.

Mając powyższe na względzie, GINB stanął na stanowisku, że wydana przez [...]WINB decyzja nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, a więc nie jest on uprawniony do zmiany wysokości nałożonej kary pieniężnej na niekorzyść skarżącej.

Organ wskazał, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, dlatego - w myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, a to:

( art. 12 ust. 1 i 2 Kpa w zw. z art. 31 ust. 1 pkt. 1 uwb poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania przez [...]WINB polegające na tym, że pomimo stwierdzenia w toku kontroli nieprawidłowości w dniu [...] listopada 2017 r. aż do umorzenia postępowania w dniu [...] marca 2018 roku r. nie wydał obligatoryjnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb;

- co doprowadziło do pozbawienia możliwości zastosowania wobec strony art. 36j ust. 4 uwb, tj. wydania postanowienia o odstąpieniu od nałożenia na stronę kary pieniężnej - pomimo że strona z własnej inicjatywy zaprzestała udostępniania wyrobu budowlanego i usunęła wykryte przez organ nieprawidłowości, a organ drugiej instancji błędne rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

II. prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

( art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez poczynienie w sprawie oceny dowodów bez uwzględnienia okoliczności takich jak słuszny interes strony oraz interes społeczny,

co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na stronie kary pieniężnej, kiedy strona z własnej inicjatywy zaprzestała udostępniania wyrobu budowlanego i usunęła wykryte przez organ nieprawidłowości, spełniając cele wskazane w ustawie o wyrobach budowalnych

( art. 107 § 3 Kpa in fine poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia podstaw, dla których organ odrzucił treść zarzutów prawa materialnego wskazanych w odwołaniu z dnia 5 października 2018 r. od decyzji [...]WINB,

co doprowadziło do naruszenia zasady pewności prawa oraz zasady przekonywania wyrażonych w Kpa, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie w takim wymiarze posiada przymioty arbitralności i uniemożliwia stronie zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ, przy odrzuceniu podniesionego zarzutu.

Ponadto skarżąca wniosła o m.in. uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: "P.p.s.a."), WSA stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja GINB w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym "[...]", który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Skarżona decyzja [...]WINB została wydana na podstawie art. 36b uwb, zgodnie z którym "Producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł".

W sprawie nie jest sporne, że strona jest producentem oraz że umieściła oznakowanie CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Skarżąca kwestionuje ustalenia organu w zakresie braku istnienia okoliczności, które – w jej ocenie – wyłączałyby w stosunku do niej zastosowanie normy prawa wywodzonej z przywołanego powyżej art. 36b uwb.

Strona bowiem podnosi, iż dobrowolnie wycofała kwestionowany klej z obrotu, wobec czego [...]WINB wydał decyzję z [...] marca 2018 r. na podstawie art. 32 pkt 2 uwb umarzającą postępowanie w sprawie tego wyrobu budowlanego. Natomiast błędnie – jak należy rozumieć twierdzenia skarżącej - organ ten nie wydał w toku powyższego postępowania postanowienia zakazującego dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb. Tymczasem zgodnie z art. 36j ust. 4 uwb "Właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent (...) podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w (...) art. 31 ust. 1 pkt 1". Z powyższego nieprawidłowego, jej zdaniem, działania organu w sprawie wycofania wyrobu budowlanego z obrotu spółka wywodzi wadliwość nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela powyższych zarzutów strony.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 31 uwb stwierdzone nieprawidłowości w wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych, mogą być dwojakiego rodzaju: albo usuwalne, albo nieusuwalne. Jeżeli nieprawidłowości są nieusuwalne, wówczas jedynym remedium przewidzianym przepisami prawa jest wycofanie wyrobu budowlanego z obrotu. Natomiast tylko w przypadku nieprawidłowości usuwalnych, zazwyczaj mniejszego rodzaju oraz o charakterze formalnym, organ winien najpierw wydać na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości. W przypadku nieusunięcia w powyższym terminie usuwalnych nieprawidłowości określonych w tymże postanowieniu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego.

Nieprawidłowości mniejszego rodzaju, usuwalne, zostały wymienione przez Ustawodawcę w art. 31a ust. 5 uwb, zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia niezgodności, o których mowa w art. 59 rozporządzenia Nr 305/2011, albo w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w oznakowaniu znakiem budowlanym, braku oznakowania znakiem budowlanym, braku krajowej deklaracji lub jej nieprawidłowego sporządzenia oraz w przypadku, gdy dokumentacja techniczna jest niekompletna lub niedostępna u kontrolowanego, właściwy organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 albo w art. 31 ust. 1 pkt 1, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości".

Art. 59 powołanego Rozporządzenia Nr 305/2011 dotyczy zaś tzw. niezgodności formalnej wyrobu budowanego, tj. sytuacji, w której:

a) oznakowanie CE zostało umieszczone z naruszeniem art. 8 lub art. 9;

b) oznakowanie CE nie zostało umieszczone w przypadku gdy jest ono wymagane, zgodnie z art. 8 ust. 2;

c) bez uszczerbku dla art. 5 nie sporządzono deklaracji właściwości użytkowych, gdy jest to wymagane, zgodnie z art. 4;

d) deklaracja właściwości użytkowych nie została sporządzona zgodnie z przepisami art. 4, 6 i 7;

e) dokumentacja techniczna jest niedostępna lub niekompletna.

Powyższej zaprezentowana wykładnia przepisów prawa wynika przede wszystkim z treści art. 31 uwb, zgodnie z którym:

"1. Właściwy organ, w wyniku kontroli u producenta albo importera, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje:

1) postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, albo

2) decyzję nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego, albo

3) decyzję nakazującą ograniczenie udostępniania wyrobu budowlanego użytkownikowi, konsumentowi i sprzedawcy.

1a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przysługuje zażalenie.

2. W przypadku nieusunięcia w terminie nieprawidłowości określonych w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego.

3. Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają natychmiastowemu wykonaniu".

Jak podkreśla J. Smarż, odnosząc się do rozstrzygnięcia organu na podstawie art. 31ust. 1 uwb: "Wybór rozstrzygnięcia podejmowanego w konkretnym przypadku zależy od decyzji organu nadzoru budowlanego, który kierując się określoną sytuacją faktyczną oraz stopniem zagrożenia, jakie może spowodować wyrób budowlany niespełniający wymagań ustawowych, podejmie decyzję o wyborze zastosowanego aktu administracyjnego.

Powyższe potwierdza art. 31a ust. 4 u.w.b. (...).

W przypadku nieprawidłowości mniejszej wagi organ nadzoru budowlanego może wydać postanowienie zakazujące wyłącznie dalszego udostępniania wyrobu budowlanego. Natomiast kolejne rozstrzygnięcia, bardziej rygorystyczne, będą podejmowane, w sytuacji gdy sprzedawca, producent lub importer nie usunie nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie lub zagrożenie spowodowane użytkowaniem wyrobu będzie na tyle poważne, że niezbędne stanie się jego wycofanie z obrotu lub nawet jego zniszczenie, jeżeli w inny sposób nie można będzie usunąć zagrożenia" (Kisilowska Helena, Smarż Joanna, Ustawa o wyrobach budowlanych. Komentarz", WKP 2017).

W myśl zaś powoływanego przez powyższego komentatora art. 31a ust. 4 uwb: "Postanowienia i decyzje, o których mowa w art. 30 i art. 31, wydaje się w zależności od rodzaju stwierdzonych niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą oraz od stopnia zagrożenia powodowanego przez wyrób budowlany, mając na celu, w szczególności, zapobieżenie powstaniu zagrożenia lub usunięcie już istniejącego oraz zapewnienie bezpieczeństwa, zdrowia i życia użytkowników obiektów budowlanych, a także ochronę środowiska".

Jak wskazuje się odnośnie art. 31a ust. 4 uwb w doktrynie prawniczej: "Ustawodawca w komentowanym przepisie wprowadził obowiązek stosowania "zasady proporcjonalności" w wydawanych postanowieniach i decyzjach w ramach postępowania administracyjnego dotyczących wyrobów budowlanych niespełniających wymagań u.w.b. Zasada proporcjonalności w prawie administracyjnym nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Według tej zasady organy administracji publicznej, podejmując jakiekolwiek działanie, powinny miarkować cele i wymierzane dolegliwości, a także proporcje między ochroną interesu publicznego i interesu indywidualnego" (J. Smarż w: Kisilowska Helena, Smarż Joanna, Ustawa o wyrobach budowlanych. Komentarz", WKP 2017).

Sąd dodatkowo wskazuje, iż zgodnie z art. 32 pkt 2 uwb "Właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli: (...) niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu (...)". Jak wskazuje B. Kurzępa: "Umorzenie postępowania z mocy art. 32 pkt 2 ustawy nastąpi wtedy, gdy w wyrobie budowlanym została co prawda stwierdzona niezgodność z ustawowymi wymogami, ale została ona usunięta przez producenta bądź w ogóle wycofał on ten wyrób z obrotu" ("Ustawa o wyrobach budowlanych. Komentarz", Oficyna 2007).

Treść powyższego przepisu art. 32 pkt 2 uwb ponownie wskazuje na wskazany powyżej podział nieprawidłowości wyrobu budowlanego, tj. na usuwalne i nieusuwalne. Wskazać także należy iż na powyższej podstawie prawnej, tj. art. 32 pkt 2 uwb, [...]WINB wydał decyzję z [...] marca 2018 r., podnosząc, że kwestionowany wyrób budowlany został wycofany z obrotu - por. s. 2 decyzji z [...] marca 2018 r. (k. 95 akt) : "(...) producent przepakował pozostałe 1133 worki kleju [...] (...) w opakowania kleju [...] i w ten sposób wycofał z obrotu przedmiotowy wyrób budowlany. (...) Wycofany i przepakowany klej (....)". Decyzja z [...] marca 2018 r. jest ostateczna i prawomocna oraz nie może być przedmiotem badania przez Sąd w niniejszej sprawie. Strona, nie zgadzając się z tą decyzją oraz ustaleniami w niej poczynionymi, mogła ją skarżyć w odrębnej skardze. Dodatkowo tylko wskazać należy, iż w podpisanym przez skarżącą protokole kontroli z [...] lutego 2018 r. również wskazano, iż "(...) później producent wycofał z rynku klej z wadliwej partii".

Tym samym w sprawie bezsporne jest, że wadliwy wyrób budowlany obarczony był wadami poważnymi, trwałymi i nieusuwalnymi na tyle, że sam producent dobrowolnie wycofał wyrób z rynku i następnie wprowadził go ponownie na rynek, ale jako inny wyrób budowlany, nieposiadający deklarowanych pierwotnie właściwości. Dlatego też w stanie faktycznym tej sprawy organ nie mógł w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 uwb wydać postanowienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb, bo dotyczy ono tylko nieprawidłowości mniejszego rodzaju, usuwalnych, zazwyczaj bardziej o charakterze formalnym. Skoro zaś organ nie mógł i nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb, to w sprawie nie mógł znaleźć zastowania art. 36j ust. 4 uwb, zgodnie z którym: "Właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent (...) podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w (...) art. 31 ust. 1 pkt 1". Postępowanie organu było zatem w tej mierze prawidłowe.

Powyższe rozumienie przepisów uwb potwierdza wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2018 r. sygn. VI SA/Wa 1139/18, zgodnie z którym: "Za chybiony należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 36b w zw. z art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o wyrobach budowlanych. Przepis art. 36b nie uzależnia nałożenia na producenta kary pieniężnej od uprzedniego wydania postanowień, o których mowa w art. 30 i 31 ustawy o wyrobach budowlanych. Stanowi bowiem, że karę pieniężną nakłada się na producenta, który umieszcza oznakowanie CE na wyrobach budowlanych, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, stąd nałożenie kary pieniężnej było prawidłowe.

Sąd nie podzielił również słuszności zarzutu naruszenie art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych. Organy w okolicznościach danej sprawy prawidłowo uznały, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 36j ust. 4 stanowi, że właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedsiębiorca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. W/w postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego wydaje się, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości w sytuacji gdy niezgodności mają charakter formalny i mogą zostać usunięte. Inaczej jest, gdy próbka wyrobu budowlanego poddana zostanie badaniom laboratoryjnym, które wykażą wady produktu, których nie da się usunąć. Są one objęte sankcją karną przewidzianą w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych".

Powyższe twierdzenia Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje w całości i przyjmuje jako własne.

Dodatkowo Sąd wskazuje na wyrok tutejszego Sądu z 29 sierpnia 2019 r. sygn. VI SA/Wa 473/19, w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdził, że: "(...) nie było możliwe uwzględnienie przez organ wniosku skarżącej o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W świetle bowiem art. 36 j ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U.2019, poz.266), właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. Wyjaśnić należy, że stwierdzona przez organ niezgodność wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi miała charakter trwały i nie podlegała usunięciu w ramach postępowania naprawczego. Dlatego też w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazany przepis".

Tym samym nie mógł odnieść skutku podniesiony przez spółkę zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 Kpa w zw. z art. 31 ust. 1 pkt. 1 uwb poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania przez [...]WINB polegające na tym, że pomimo stwierdzenia w toku kontroli nieprawidłowości w dniu [...] listopada 2017 r. aż do umorzenia postępowania w dniu [...] marca 2018 roku r. nie wydał obligatoryjnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 uwb, co doprowadziło do pozbawienia możliwości zastosowania wobec strony art. 36j ust. 4 uwb, tj. wydania postanowienia o odstąpieniu od nałożenia na stronę kary pieniężnej - pomimo że strona z własnej inicjatywy zaprzestała udostępniania wyrobu budowlanego i usunęła wykryte przez organ nieprawidłowości, a organ drugiej instancji błędne rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd dodatkowo przypomina, iż przedmiotowe postępowanie nie dotyczy bezczynności organu, a zatem strona nie może skutecznie kwestionować w nim "powolnego" działania [...]WINB.

Podkreślić należy ponownie, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca naruszyła przepisy uwb, umieszczając na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, oznaczenie CE.

Zgodnie z art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W myśl art. 5 ust. 1 uwb wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 36b uwb, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie (art. 36j ust. 1 uwb).

Sąd podnosi, iż w treści art. 36b uwb ustawodawca określił wyłącznie górne granice kar, pozostawiając uznaniu administracyjnymi właściwego organu wysokość nakładanych kar w konkretnym przypadku. W celu prawidłowego ustalenia tej wysokości ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy jej nakładaniu. Ustalając wysokość kary organ zobowiązany jest uwzględnić kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych tj.: stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu, organ, miarkując wysokość kary prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru kary określone w treści art. 36j ust. 3 uwb i szczegółowo odniósł się do poszczególnych przesłanek wpływających na zwiększenie lub zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Każda z nich została opisana w uzasadnieniu decyzji, a następnie dokonano podsumowania zastosowanych kryteriów.

Kierując się kryteriami ustawowymi, organ słusznie uznał, że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. W przypadku przedmiotowego wyrobu budowlanego producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 12004:2007+A1:2012, będący jednym z niższych systemów. Przedmiotowy wyrób nie spełnia trzech (z czterech przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Przyjmując, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest wysoki (40%, 50% i 20% ponad poziom dopuszczalny normą) organ prawidłowo uznał, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie wysoki, a to wpływa na wysokość kary.

Organ uwzględnił również znaczną ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (31200 kg) i wskazał, że przemawia to za podwyższeniem kary.

Ustalając wysokość kary, organ wziął ponadto pod uwagę uzyskane od [...]WINB informacje dotyczące nieprzestrzegania przez producenta przepisów uwb w zakresie innych wyrobów budowlanych. Wskazując, że stwierdzone nieprawidłowości miały zasadniczo formalny charakter i zostały dobrowolnie usunięte przez producenta, jedynie nieznacznie wpłynęły one na zwiększenie wysokości kary pieniężnej.

Jako okoliczność łagodzącą i skutkującą obniżeniem kary organ wziął pod uwagę współpracę producenta z organem wymierzającym sankcję, zarówno w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary, co przyczyniło się do jego szybkiego zakończenia, jak i dobrowolne wycofanie kwestionowanego wyrobu budowlanego z rynku.

Zdaniem Sądu, stopień naruszenia przepisów (wysoki), jak również okoliczności obciążające (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy), okoliczności łagodzące (dobrowolne wycofanie wyrobu z obrotu oraz współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie) oraz okoliczność nieznacznie obciążającą (uprzednie naruszenie przepisów ustawy) powodują, że wysokość kary pieniężnej orzeczona w niniejszym postępowaniu jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

Niezasadne okazały się także podniesione przez stronę zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez poczynienie w sprawie oceny dowodów bez uwzględnienia okoliczności takich, jak słuszny interes strony oraz interes społeczny, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na stronie kary pieniężnej, kiedy strona z własnej inicjatywy zaprzestała udostępniania wyrobu budowlanego i usunęła wykryte przez organ nieprawidłowości, spełniając cele wskazane w ustawie o wyrobach budowalnych;

- art. 107 § 3 Kpa in fine poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia podstaw, dla których organ odrzucił treść zarzutów prawa materialnego wskazanych w odwołaniu z dnia 5 października 2018 r. od decyzji [...]WINB, co doprowadziło do naruszenia zasady pewności prawa oraz zasady przekonywania wyrażonych w Kpa, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie w takim wymiarze posiada przymioty arbitralności i uniemożliwia stronie zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ, przy odrzuceniu podniesionego zarzutu.

Odnosząc się do tak sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdza, że nie znajdują one uzasadnienia. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie relewantnych przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 Kpa - uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. GINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie podziela argumentacji strony zawartej w jej odwołaniu. Fakt, że skarżąca nie podziela poglądu organu, nie oznacza naruszenia przez GINB zasady przekonywania. Jak wskazano powyżej, organ uwzględnił w wysokości nałożonej kary dobrowolne wycofanie przez producenta wyrobu z rynku, traktując to jako okoliczność łagodzącą, a zatem nie może być mowy o naruszeniu w tym zakresie art. 7 i 77 § 1 Kpa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 10 Kpa, bowiem skarżąca informowana była o przebiegu postępowania oraz aktywnie w nim uczestniczyła. Za niezrozumiałe i niezasadne uznać także należy także zarzuty naruszenia zasady pewności prawa, organ bowiem w toku postępowania konsekwentnie twierdził, iż naruszenia prawa przez spółkę winno skutkować nałożeniem kary pieniężnej i w toku postępowania zdania swojego nie zmienił.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.