Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3164/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1796/17 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu P. na rzecz Ministra Finansów kwotę 23 915 (dwadzieścia trzy tysiące dziewięćset piętnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1796/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Finansów) z dnia 31 lipca 2017 r., nr ST4.4750.500.2016.8.FRKG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. W Powiecie P. przeprowadzono kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za rok 2012, z wyłączeniem kontroli celowości wykorzystania środków zaliczanych do środków własnych jednostki samorządu terytorialnego i subwencji ogólnej. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Powiat w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o łączna kwotę 2.534.125,64 zł.

W dniu 13 października 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

W piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej, w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego przedstawiło opinię, z której wynika, iż Powiat P. w 2012 r. otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 2.532.941 zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych.

W dniu 7 grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję nr ST4.4750.500.2016.4.IWA, zobowiązującą Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 2 532 941 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 7 grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla skarżącego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Organ wyjaśnił, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego.

Mając na uwadze powyższe oraz wyniki kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Rzeszowie organ stwierdził, iż w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2011 r. – wykazano błędne dane, w:

1) Szkole Podstawowej (...)– zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4;

2) Gimnazjum Specjalnym (...)wchodzącego w skład Zespołu Szkół (...) – zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2;

3) Szkole Przysposabiającej (...)wchodzącej w skład Zespołu Szkół (...) – zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P5;

4) Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Specjalnego (...)– zawyżono o 4 uczniów przeliczonych wagą P4;

5) Gimnazjum wchodzącego w skład Specjalnego (...) – zawyżono o 3 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2.

Organ stwierdził również, że dyrektor Młodzieżowego (...) wykazał w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r. 35 uczniów/wychowanków, na podstawie wskazania Ośrodka Rozwoju Edukacji w W. oraz skierowania nieletniego przez właściwego starostę, którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce. Zdaniem organu to spowodowało, iż w Zasadniczej Szkole Zawodowej wchodzącej w skład Młodzieżowego (...)liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8 i P40 została zawyżona o 35 uczniów, zaś w Młodzieżowym (...) liczba wychowanków przeliczonych waga P34 została zawyżona o 35.

Następnie wskazano, że w/w uczniowie/wychowankowie Młodzieżowego (...)zostali wykazani w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., pomimo, iż nie przybyli faktycznie do ośrodka i nie korzystali z zakwaterowania na dzień sprawozdawczy (tj. 30 września). Nadto na skutek obniżenia liczby uczniów w Zasadniczej Szkole Zawodowej wchodzącej w skład Młodzieżowego (...)o 35 uczniów, zmianie uległy także wskaźniki Li oraz Lwi, niezbędne do wyliczenia wskaźnika korygującego Di, który dla Powiatu P. na rok 2012 wynosił 0,9862643748, natomiast po zmianach wyniósł 0,985935072.

Ponadto po przeanalizowaniu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr (...)wydanego w dniu 22 listopada 2010 r. dla ucznia E.S. Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka (...)stwierdzono, że było ono aktualne na dzień 30 września 2011 r., ale uczeń powinien zostać zakwalifikowany do wagi P5, zamiast do wagi P4.

Powyższe nieprawidłowości oraz zmiana wskaźnika korygującego na 0,985935072, spowodowały, że kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 dla Powiatu P. powinna wynosić 2.538.092 zł, jednakże z uwagi na konstytutywny charakter decyzji zobowiązującej, ustalona w I instancji kwota podlegająca zwrotowi jako nienależnie uzyskana wynosi 2.532.941 zł.

Organ stwierdził, że zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 512,4896 spowodowało, że część oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego została zwiększona w ciągu roku budżetowego o kwotę 535.421 zł korygującą subwencję na rok 2012 z tytułu włączenia do subwencji rezerwy celowej nr 74, tj. do wysokości 67.489.976 zł. Natomiast bez uwzględnienia 512,4896 uczniów przeliczeniowych, kwota części oświatowej subwencji ogólnej wynieść powinna 64.957.035, zatem różnica 2.532.941 zł jest kwotą nienależną.

Organ zwrócił również uwagę, że prawidłowe ustalenie na dzień 30 września 2011 r. m.in. liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania przedkłada się na prawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy zastosowaniu odpowiednich wag. Organ, powołując się na załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 – wagą P34 mogli być przeliczani wyłącznie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystali z zakwaterowania w tych ośrodkach. Dalej organ zwrócił uwagę, że zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych wagą P34 jest skutkiem błędnego wykazania liczby wychowanków w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej.

Jednocześnie, mając na uwadze treść instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.) organ stwierdził, że młodzieżowe ośrodki wychowawcze wypełniały tabelę SO3, gdzie należało wykazać wszystkich wychowanków przyjętych do placówki, według stanu na dzień 30 września 2011 r., niezależnie od tego czy posiadali orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego czy nie. Ponadto tabela SO4 powinna odzwierciedlać rzeczywistą liczbę wychowanków ośrodka, przy czym w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych liczba wychowanków w tabeli SO4 powinna być identyczna z liczba wychowanków wskazaną w tabeli SO3. Stąd dane w systemie informacji oświatowej w tabeli SO3 powinny odzwierciedlać rzeczywistą liczbę wychowanków ośrodka, czyli wskazywać nieletnich przyjętych do placówki do dnia sprawozdawczego. Zdaniem organu, nie można było wykazać nieletnich posiadających skierowania, a nie doprowadzonych do ośrodka do dnia 30 września 2011 r. i nie korzystających z zakwaterowania w placówce.

Podsumowując, organ wskazał, że kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. w wysokości 2.532.941 zł została zawyżona i stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podlega zwrotowi.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 2 Konstytucji RP poprzez przenoszenie odpowiedzialności za niejasne i budzące uzasadnione wątpliwości definiowanie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego na podmiot, z mocy ustawy wykonujący zadania z zakresu edukacji publicznej jako zadania własne, podczas gdy odpowiedzialność za to ponosi ustawodawca krajowy, co w demokratycznym państwie prawnym jest niedopuszczalne;

2) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. z 2010 r., Nr 249, poz. 1659) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że na skutek błędnych danych wskazanych w systemie informacji oświatowej według danych wskazanych na dzień 30 września 2011 r. zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych;

3) § 1 i następnych rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. z 2011 r., nr 296, poz. 1755), wydanych na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postepowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2002 r., Nr 11, poz. 109 z późn. zm.);

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom w sposób właściwy przesłanek, którymi kierował się organ przy wyjaśnieniu sprawy,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób nieobiektywny, niewyczerpujący,

- art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako dowodu prywatnego i nie ustosunkowanie się do opinii prawnej przedstawionej przez Skarżącego - art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób noszący znamiona dowolności, a nie swobody,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów dotyczących uzasadniania decyzji.

W związku ze zgłoszonymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 31 lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 7 grudnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kryterium naliczania należnej Powiatowi P. części oświatowej subwencji ogólnej stanowiła liczba uczniów/wychowanków przypisanych poszczególnym wagom zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, zaś liczba uczniów/wychowanków podana przez skarżącego była zgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Strona wskazała, że zobowiązanie Powiatu do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty wynika z błędnej interpretacji pojęcia "wychowanek", co przełożyło się na nieprawidłowe ustalenie danych stanowiących podstawę do naliczenia subwencji oświatowej na 2012 r. W tym zakresie strona wskazała, że dopiero rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), została wprowadzona definicja "wychowanka", z którego to rozporządzenia wprost wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Ponadto Skarżący wskazał, że wykazana liczba wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej nie jest "liczbą miejsc w ośrodku", ale stanowi liczbę faktycznie zajętych przez wychowanków miejsc w Ośrodku, natomiast skierowanie stanowiło gwarancję, że już z chwilą przybycia wychowanek ma zapewnione miejsce w Ośrodku i zostanie objęty opieką i pomocą. Skarżący podał, że placówka wpisując dane do systemu SIO wykazywała wszystkich wychowanków ze względu na rodzaj skierowania lub zgłoszenia do Ośrodka, tj. wpisywano wszystkich skierowanych lub zgłoszonych do MOW. Skarżący kwestionując stanowisko Organu, wskazał, że momentem uznania za przyjętego do Ośrodka wychowanka, jest chwila jego skierowania przez właściwego starostę.

Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Organu, oparcie wpisywania do systemu SIO wychowanków na podstawie systemu kierowania ORE nie niesie ze sobą ryzyka podwójnego finansowania – nie ma możliwości wykazania wychowanka w dwóch placówkach. W ocenie skarżącego dokonanie właściwej wykładni prawa w zakresie pojęcia "wychowanek" młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy.

W zakresie zarzutu błędnych danych wykazywanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez dyrektora Specjalnego (...), skarżący wskazał, że uczniowie wymienieni w protokole pokontrolnym kontynuowali naukę już wcześniej w S(...), a w dniu 1 września 2011 r. byli faktycznie uczniami pobierającymi naukę, zaś równolegle odbywały się badania psychologiczne i pedagogiczne niezbędne do wydania nowego orzeczenia. Strona podała, że wszystkie dysfunkcje zawarte we wcześniejszych orzeczeniach powtórzyły się w nowych wydanych na kolejny etap edukacyjny. Skarżący wskazał również, że funkcjonowanie jednego z uczniów nie pozwalało na sprawne i szybkie zdiagnozowanie go i wydanie orzeczenia w terminie do 30 września 2011 r. Skarżący wskazał, że w przypadku:

1) uczniów Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład S(...)- wydano orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, co uzasadnia przeliczenie ich wagą P4;

2) 3 uczniów Gimnazjum wchodzącego w skład S(...)- wydano orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim, co uzasadnia przeliczenie ich wagą P2;

3) zawyżenia uczniów o wadze P4 o 1, nastąpił błąd, uczeń (z orzeczeniem nr 59/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. wydanym przez Poradnię (...)ze względu na upośledzenie w stopniu głębokim) o wadze P5 został błędnie przypisany do wagi P4.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów – jako uprawniony do działania w sprawie organ - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji sąd I instancji wskazał, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. uwzględnić należało także wychowanków posiadających skierowania, a nie doprowadzonych do Ośrodka do dnia 30 września 2011 r. i nie korzystających z zakwaterowania w placówce. Sąd wyraził pogląd, że skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, lecz ze skierowaniem do tego ośrodka. Stąd też, w ocenie sądu I instancji, brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

Zatem, o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Finansów zarzucił naruszenie:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm.), dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693), dalej: rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat P. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka sprawy aspekcie wychowawczego;

2) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego i w związku z tym, powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek, części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - nieletnich skierowanych, którzy nie byli zakwaterowani;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34S do wyliczenia części oświatowej takich ośrodków subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 31 lipca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 7 grudnia 2016 r., wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe, stanowiska organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględniania przy naliczaniu należnej danej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - jeszcze w nich niezakwaterowanych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy i uwzględnienie przez Sąd w rozstrzygnięciu w sposób nieuprawniony zmian przepisów prawa zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej organ prawidłowo zastosował algorytm określony w załączniku do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, który uwzględniał wagę P34 jedynie dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystali z zakwaterowania w tych ośrodkach;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie za uzasadniony - podniesiony w skardze przez Powiat P. – zarzut naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., przy uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny;

4) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięciem organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za istotę sporu w przedmiotowej sprawie - w zakresie uwzględniania do wyliczania tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie powinności uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a,, które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i - stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.

Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Powiatu P., ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Wymaga wyjaśnienia, że rozstrzygana w sprawie kwestia była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w sprawie zakończonej wyrokiem z 19 października 2022 r. I GSK 3034/18. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym zawisły spór, w pełni podziela argumentację zawartą w tym wyroku i jako zasadne uznaje jej powtórzenie.

W pierwszej kolejności wymaga rozważenie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który powiązano z zarzutami naruszenia art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a. oraz art. 7a i art. 7b k.p.a., co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma, zdaniem skarżącego Ministra, znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b kpa, które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez WSA w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że WSA w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowanka, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowanka zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska, co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat, czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez WSA z brakiem uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie, pomimo wadliwego zidentyfikowania przez WSA istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez WSA i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez WSA, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska WSA, który – kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra – uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w zakresie, w jakim wadliwie organ zinterpretował pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego WSA rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem WSA, z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko WSA jest błędne. Prawidłowo bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku.

Inaczej rzecz ujmując, waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzmieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i burs (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy.

Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez WSA regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu.

Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez WSA.

Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje WSA na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji WSA winny być sfinansowane z subwencji. Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też – jak wskazuje w skardze kasacyjnej Minister, a co nie jest kwestionowane przez Powiat w odpowiedzi na tę skargę – jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z 20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęci w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, 30 września 2011 r. nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że Powiat nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na 2012 r. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości tej części subwencji oświatowej, co nieprawidłowo zakwestionował WSA. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb zastosowania wagi P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Dodać należy, że takie stanowisko jak przedstawione w rozpoznawanej sprawie było prezentowane wielokrotnie, i to w sposób jednolity, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2958/18; 15 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 2481/18; 16 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2957/18 i sygn. akt I GSK 2321/18).

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i rozpoznał skargę Powiatu. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i oddalił skargę Powiatu.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz organu w wysokości 23.915 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, NSA orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).