Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 447/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Białe Błota z dnia 29 listopada 2012r. nr RGK.0007.152.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic B. i Z. w miejscowości Z., Gmina B., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. pod poz. [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy B. przekazał Wojewodzie K.-P., jako organowi nadzoru, ww. uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, w celu oceny ich zgodności z prawem.

Wojewoda K.-P., w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował Wójta Gminy B. o stwierdzonych uchybieniach przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wójt Gminy B. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru.

Wojewoda K.-P. w skardze z dnia [...] marca 2014 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.)- zwanej dalej jako: "u.p.z.p.", w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 130, poz. 871) oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że Rada Gminy B. w § 15 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały, realizując wymóg wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., określiła zasady scalenia i podziału nieruchomości na terenie oznaczonego symbolem 2U. W zapisach tych Rada ustalając parametry działek uzyskanych w wyniku procedury scalenia i podziału posłużyła się pojęciem działki budowlanej. Skarżący wskazał, że postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały przeprowadzono na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r. Dnia 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego wraz ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulic: B., Z. w miejscowości Z. została podjęta przez Radę Gminy dniu [...] kwietnia 2009 r. Oznacza to, że Rada nie dysponowała uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziałów nieruchomości. W konsekwencji zarzucono, że przy uchwalaniu uchwały organ działał bez umocowania w przepisach prawa.

Dalej w uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Konkretyzację stanowi § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalający wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisaniu ustaleń planu miejscowego w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Organ nadzoru wskazał też na definicję działki budowlanej, w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i podkreślił, że pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei działka traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy rozumieć jako niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Tym samym, jak wskazał skarżący, nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną. Zwrócono uwagę na fakt, że skoro ustawodawca nakazuje w planie miejscowym zawarcie zasad scalenia i podziału nieruchomości (gruntowej), to w uchwale w sprawie planu miejscowego nie można tych zasad ograniczać tylko do działek budowlanych, gdyż byłoby to sprzeczne z ustawą i prowadziłoby do zawężenia pojęcia ustawowego. Uzupełnienie i uściślenie pojęć ustawowych zawarto bowiem w ww. rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu (...). Ani u.p.z.p. (w zakresie zasad scalenia i podziału), ani przepis wykonawczy nie posługują się pojęciem działki budowlanej. Dlatego wyeliminowanie tego określenia wymaga konieczna zgodność uchwały w sprawie planu z aktami prawa wyższego rzędu. W konsekwencji wskazano, że rada gminy nie jest uprawniona do ograniczenia określenia tylko parametrów działek budowlanych, bowiem takie ograniczenie oznaczałoby, że rada zrealizowała tylko część swojego uprawnienia do wykonania władztwa planistycznego na danym terenie. Wobec tego, Rada Gminy zobowiązana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. (§15 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały), a nie parametry działek budowlanych.

Skarżący podniósł, że jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę związana była treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie sporządzania i uchwalania przedmiotowego planu, zatem uchwalony plan miejscowy winien być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2010 r.). Na gruncie powyższego wskazano, że uchwała narusza zasady sporządzania planu w zakresie braku zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium.

Zwrócono uwagę, że w pkt 2.1 załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy B. (studium) przedstawiono ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, gdzie wskazano, że w studium wyznacza się 18 jednostek osadniczych, stanowiących samodzielne całości strukturalne, skupiające jeden lub kilka zespołów ruralistycznych, oddzielonych strefami zieleni (strefami przyrodniczymi), często z własnym lokalnym centrum. Tylko w granicach jednostek osadniczych może rozwijać się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa letniskowa oraz siedliskowa, zabudowa usługowa, w tym związana z rekreacją, turystyką i wypoczynkiem oraz zabudowa techniczno – produkcyjna. W załączniku ustalono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, gdzie wskazano, iż dla strefy mieszkaniowo - usługowej 12.M1 maksymalna powierzchnia zabudowy na działce wynosi 20%. Wskazano, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w całości zawiera się w określonej w studium strefie mieszkaniowo-usługowej oznaczonej 12.M1 w jednostce osadniczej 12 (Z.), z czego wynika, że podane wskaźniki obowiązujące są dla całego terenu objętymi ustaleniami przedmiotowego planu. Tymczasem w planie zagospodarowania terenu położonego w rejonie ul. B. i Z. w Z., dla terenu oznaczonego symbolem 2U wskazano, że maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (terenu) wynosi 25% (§15 pkt 3 lit. d uchwały). Powyższe, zdaniem skarżącego, potwierdza niezgodność planu z ustaleniami studium dla terenu oznaczonego w planie 2U.

Następnie, skarżący, podniósł, że wprawdzie określone w studium wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy na działce ustalono jako wytyczne do zagospodarowania terenów położonych w danych strefach funkcjonalnych. Dla dominującej funkcji ustalono wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące nowo wydzielanych działek i nowej zabudowy (studium). Jednakże z powyższego wynika, że określone w studium wskaźniki dotyczą wyłącznie nowo wydzielanych działek i nowej zabudowy. Nie dotyczą więc już terenów zainwestowanych, dla których istnieje konieczność przebudowy, nadbudowy, rozbudowy obiektów budowlanych.

Skarżący wskazał, że Rada Gminy dopuściła w przedmiotowym planie miejscowym nie tylko sytuowanie nowej zabudowy, lecz również zagospodarowanie terenów uprzednio zainwestowanych. Powyższe potwierdza niezgodność miejscowego planu z zapisami studium dla terenu oznaczonego symbolem 2U. Do przyjęcia innych wskaźników maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (terenu) mogłoby dojść tylko w przypadku uprzedniej zmiany tego zapisu w studium.

W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Gminy B., Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione przez Wojewodę zarzuty nie uzasadniają wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wskazano, że treść zapisów planu, zawartych w § 15 pkt 4 uchwały, w istocie stanowi wypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie określenia parametrów działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. W ustaleniach planu ustalono minimalną szerokości frontów działek (20 m), kąt położenia bocznych granic działki w stosunku do pasa drogowego (od 70° do 110°), a także minimalną powierzchnię działki -błędnie określonej jako "budowlanej" - (1000 m2). Dalej podano, że użycie w § 15 pkt 4 lit. a uchwały pojęcia "działki budowlanej" zamiast "działki" jest błędem pisarskim, na co wskazuje treść pozostałych ustaleń pkt 4, ustalających wskaźniki i parametry działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z wymogami § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia. Przepisy dotyczące scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na "działki gruntu". W odniesieniu do § 15 pkt 4 lit. a) uchwały, rada zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. Zdaniem Wójta Gminy, powyższe uchybienie dotyczące wyłącznie terenu oznaczonego symbolem 2.U nie powinno stanowić o unieważnieniu przedmiotowej uchwały w całości, ponieważ zaistniały błąd, zawarty w § 15 pkt 4 lit. a) uchwały, pozostaje bez wpływu na pozostałe ustalenia planu. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności § 15 pkt 4 lit. a) uchwały we fragmencie "budowlanej".

Podniesiono, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wynika to także z art. 15 ust. 1 ustawy, który określa wymóg sporządzenia planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W związku z tym, w ocenie strony, przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są w pełni zgodne z ustaleniami studium.

Odnośnie zarzutów Wojewody, który podniósł, że uchybienie stanowi zapis zawarty w § 15 pkt 3 lit. d) uchwały, w którym określono wartość wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, ustalonego dla terenu 2.U w wysokości 25%, w sytuacji, gdy zgodnie ze studium dla strefy "12.M1", w której zawiera się cały obszar objęty granicami planu, a zatem także teren 2.U, określono maksymalną powierzchnię zabudowy na działce w wysokości 20%, wskazano, że z treści studium nie wynika, że powyższy wskaźnik ustalono w odniesieniu do "działki budowlanej". Zgodnie ze studium, powyższy wskaźnik ustalono w odniesieniu do "działki", przy czym pojęcia "działki budowlanej" i "działki" nie są tożsame. Wyjaśniono, że określone w studium wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy na działce, a nie działce budowlanej, jak to określono w planie miejscowym, ustalono jako wytyczne do zagospodarowania terenów położonych w danej strefie funkcjonalnej. Zgodnie z intencją uchwałodawcy, określone w studium wskaźniki dotyczą nowych terenów inwestycyjnych, podlegających przekształceniom w wyniku wydzielania nowych działek i lokalizacji nowej zabudowy. Uzasadnione to jest faktem, że strefa inwestycyjna 12.M1 obejmuje rozległy obszar wsi Z., gdzie określony w studium stosunkowo niski - 20% wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na działce, nie odzwierciedla stanu zabudowy terenów zainwestowanych.

Podano, że teren oznaczony w planie symbolem 2.U, złożony jest z jednej działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek usługowy. Zabudowa usytuowana na działce nr [...] zajmuje ok. 17% powierzchni terenu. Określony w planie 25% wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, umożliwi rozbudowę istniejącego obiektu zgodnie z wnioskiem właściciela terenu, który planował rozbudowę obiektu. Realizację zamierzenia umożliwiają zapisy planu zawarte w § 15 pkt 2 lit. a) i b) uchwały, odnoszące się rozbudowy, przebudowy nadbudowy obiektów jak również sytuowania nowej zabudowy w ramach planowanej inwestycji. Po wejściu w życie planu wydano decyzję o pozwoleniu na rozbudowę obiektu.

W ocenie udzielającego odpowiedzi na skargę, Wojewoda w odniesieniu do ustalonych w planie parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, oparł swój zarzut o zbyt rygorystyczne zawężenie pojęcia "zgodności", ograniczając się do wymogu identyczności zapisów studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach.

Podkreślono, że zaistniałe rozbieżności pomiędzy ustaleniami planu, a ustaleniami studium, dotyczące ustalonego dla terenu oznaczonego symbolem 2.U - 25% wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy są dopuszczalne z uwagi na treść zapisów studium, w którym podniesiono, że ww. wskaźnik dotyczy terenów planowanej realizacji nowej zabudowy, na nowo wydzielanych działkach, przy czym nie został on ustalony w odniesieniu do działek budowlanych. W związku z tym zarzut niezgodności z studium ustaleń planu zawartych w § 15 pkt 3 lit. d) uchwały, jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Omawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy na wstępie wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sadu z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miasta i Gminy B. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic B. i Z. w miejscowości Z., gmina B. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa K.-P. z dnia [...] grudnia 2012 r. poz. [...]).

W pierwszym zarzucie skargi Wojewoda K.-P. podniósł naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W drugim zarzucie skargi Wojewoda podniósł niezgodność z uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. polegającą na naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych zarzutów należy stwierdzić, że Rada Gminy B. w § 15 ust. 4 lit. a) zaskarżonej uchwały określiła parametry działek budowlanych wprowadzając minimalną powierzchnię działki 1000 m².

W świetle brzmienia przytoczonych przepisów zaskarżonej uchwały, zdaniem sądu rozpoznającego skargę, uchwała nie narusza przepisów prawa. W ocenie Sądu, posłużenie się przez Radę w zaskarżonej uchwale pojęciem działek budowlanych i określeniem minimalnej powierzchni działki budowlanej w § 15 pkt 4 lit. a -1000 m² nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w tej części, a tym bardziej w całości, o co wnosił Wojewoda w skardze.

Bezsporne jest, że postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało podjęte na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie uchwała Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu [...] kwietnia 2009 r., a więc pod rządami u.p.z.p. przed wskazaną wyżej nowelizacją. Wobec powyższego bezsporne jest, że nie obowiązywał art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Powyższy przepis jest nową regulacją, która daje organowi możliwość dokonania fakultatywnego wyboru, w zależności od potrzeb możliwości określenia w m.p.z.p. minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych.

W tej sytuacji mimo, iż powyższy przepis nie obowiązywał przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta w dniu [...] kwietnia 2009 r. skutkowała niewątpliwie koniecznością stosowania przepisów dotychczasowych, to posłużenie się nim w przedmiotowej sprawie nie skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego.

Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie nie uważa, aby wprowadzenie do zaskarżonej uchwały regulacji opartej na fakultatywnym przepisie prawa, który obowiązywał w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały wywoływało skutek nieważności aktu prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dodany został do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez art. 1 pkt 4 lit. b) tiret drugie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej nin. ustawę z dniem 21 października 2010 r. Przepis ten nie wprowadza żadnych zmian w obowiązujących przepisach, zwłaszcza tych, które miały obligatoryjne zastosowanie przy podejmowaniu planu miejscowego, a jedynie porządkuje powierzchnię działek budowlanych z uwagi na potrzeby ładu przestrzennego. Posłużenie się pojęciem jedynie "działki", a nie "działki budowlanej" pozostałoby bez wpływu na wynik spawy w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka budowlana jest przecież zarówno terenem, czy też obszarem. Teren, czy obszar są pojęciami szerszymi, w których zawierają się pojęcia działki, czy też działki budowlanej. Z definicji art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, że przez "działkę budowlaną - należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

W ocenie składu rozpoznającego przedmiotową skargę, art. 15 pkt 4 lit. a uchwały nie powoduje naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy nakazującego w planie obowiązkowe określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, który to przepis obowiązywał w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 9 zaskarżonej uchwały, poświęconemu szczegółowym warunkom i zasadom scalania i podziału nieruchomości, w pkt 1 stwierdzono, że nie wyznacza się granic obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości. Uchwała jednak nie wprowadza zakazu scalania i podziału nieruchomości, lecz dopuszcza do tego w § 9 pkt 2 regulując to w ten sposób, że w przypadku przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych określa się parametry działek zgodnie z ustaleniami szczegółowymi.

Analizując ustalenia szczegółowe zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że obejmują one dwa tereny. W § 14 ujęty został teren o symbolu 1MN/U o przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem uzupełniających funkcji usługowych o nieuciążliwym charakterze. Natomiast w § 15 ustalono przeznaczenie dla terenu zabudowy usługowej. Z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowiącego rysunek planu wykonany w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z uzbrojeniem terenu w skali 1:1000 wynika, że obszar objęty planem dotyczy tylko dwóch terenów o przeznaczeniu 1MN/U i 2 U rozgraniczonych linią, które podzielone są na działki, przy czym teren o symbolu 2U stanowi jedną działkę nr [...].

Wobec powyższego wolą organu uchwałodawczego było nie wyznaczenie granic obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości. Natomiast nie było błędem dopuszczenie przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych przy jednoczesnym odesłaniu do ustaleń szczegółowych planu w zakresie określenia parametrów działek. W ocenie składu rozpoznającego sprawę jest to poparte względami celowościowymi, ponieważ w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał już fakultatywny art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., który miał za zadanie wprowadzenie pewnego porządku jeżeli chodzi o ład przestrzenny. Brak tej regulacji mógłby w przyszłości dopuścić zupełną dowolność, jeżeli chodzi zwłaszcza o podział nieruchomości podyktowany potrzebą zabudowy mieszkaniowej. Rada Gminy wprowadzając ograniczenie w zakresie parametrów działek budowlanych, ustalając ich minimalną powierzchnię na poziomie 1000 m² w § 14 pkt 4 lit. a i § 15 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały mogła kierując się potrzebą zabezpieczenia w przyszłości ładu przestrzennego skorzystać z rozwiązań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu zabezpieczając w ten sposób cele ustawowe wynikające chociażby z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Brak wprowadzenia ograniczenia w § 14 pkt 4 lit. a i § 15 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały mógłby doprowadzić do znacznego zagęszczenia intensywności zabudowy w przyszłości oczywiście przyjmując na obecnym etapie sprawy pogląd taki jako hipotezę.

Reasumując jeszcze raz należy podkreślić, że fakultatywne rozwiązania przyjęte w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. nie pozostają w sprzeczności z obligatoryjnym obowiązkiem określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Argumenty, na które powołuje się Wojewoda w oparciu o wyrok Sądu we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r. II SA/Wr 603/12 nie zasługują na uwzględnienie. Skład rozpoznający przedmiotową sprawę zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w ww. wyroku, jak i z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, na który powołał się WSA we Wrocławiu, że: "nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem. Natomiast w zależności od potrzeb określa się minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek (art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy). Sąd akceptuje przy tym tezę, że nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu odstąpienie od określenia zasad scaleń i podziałów, jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że procedury takie nie są konieczne, np. ze względu na wielkość terenu objętego planem czy panujące stosunki własnościowe. Takie uzasadnienie dla odstąpienia od określenia zasad i warunków scaleń i podziałów musi przy tym w jakiś sposób wynikać z materiałów planistycznych czy uzasadnienia uchwały. Trzeba też zwrócić uwagę, że jeżeli dochodzi do określenia tych zasad i warunków, to zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), powinny one zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że § 15 ust. 4 a) uchwały we fragmencie określenia działek jako: "budowlanych" podjęto z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Wymienione przepisy uchwały odnoszą się do wskaźników i parametrów działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Podając minimalną powierzchnię działek i minimalną szerokość frontu działki rada wskazała, że parametry te dotyczą jedynie "działki budowlanej". Zdaniem Sądu takie zawężenie tego, jakich działek dotyczy plan miejscowy jest uzasadnione. Przepis § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się ogólnym pojęciem działki, a nie działki gruntu lub działki budowlanej. W myśl bowiem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, rada jest zobowiązana określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, które zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o działce gruntu, należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, a gdy jest mowa o działce budowlanej, należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Definicje te korespondują z przepisem art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Z analizy przytoczonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynika, że jeżeli rada gminy uchwalając plan miejscowy była uprawniona do tego, by wskazać parametry minimalnej powierzchni działki, to tym bardziej mogła to uczynić w stosunku do działki budowlanej. Tym bardziej, że w ocenianej sprawie w § 9 uchwały Rada wyraźnie odstąpiła na etapie uchwalania planu od podziału i scalania nieruchomości z uwagi na teren objęty planem.

Sad podziela pogląd, że nie każda działka gruntu stanowi działkę budowlaną oraz że działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu, a zatem ustalając zasady scalania i podziału nieruchomości Rada zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie tylko parametry działek budowlanych. W ocenianej sprawie w ustaleniach szczegółowych doprecyzowano jedynie powierzchnię minimalną działki budowlanej na wypadek, gdyby zaistniał konieczność scalenia lub podziału działek już istniejących.

W ocenie Sądu, niezasadny jest również drugi zarzut skargi kwestionujący zgodność zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 pkt 2 lit. a i b. oraz § 15 pkt 3 lit. 2 z postanowieniami Studium.

Przedmiotowy teren zgodnie ze Studium położony jest w jednostce osadniczej 12.M1, która zawiera wyłącznie strefę mieszkalno-usługową, dla której przewidziano następujące ustalenia:

-uzupełnienie zabudową wolnostojących działek niezabudowanych, ujednolicenie wyrazu przestrzennego zabudowy,

-minimalna powierzchnia działek 1000m²,

-maksymalna powierzchnia zabudowy na działce 20%,

-maksymalna wysokość zabudowy: 2 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe.

W § 15 uchwały zawarte zostały szczegółowe ustalenia planu dla terenu oznaczonego symbolem 2U - terenu zabudowy usługowej. Cały obszar objęty powyższą jednostką planistyczną stanowi działkę nr [...] będącą własnością osób fizycznych.

Wojewoda uznaje za niezgodne ze Studium przepisy zaskarżonej uchwały, które stanowią w § 15 pkt 1 a i b o przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem 2U, jako terenu zabudowy usługowej (a), z dopuszczeniem lokalizacji budynków użyteczności publicznej z zakresu m.in. handlu, gastronomii, administracji, kultury, oświaty, opieki zdrowotnej, obsługi naukowej, turystyki, sportu i rekreacji, a także budynków zamieszkania zbiorowego (np. hotel, pensjonat, dom wycieczkowy, dom rencistów) wraz z pomieszczeniami (budynkami) pomocniczymi, takimi jak pomieszczenia socjalne, administracyjne, gospodarcze, garażowe, w tym służących do magazynowania towarów i materiałów niezbędnych do wykonania bieżących usług (b).

Niezgodność uchwały ze studium zdaniem strony skarżącej polega na dopuszczeniu w przedmiotowym planie miejscowym zagospodarowanie terenów uprzednio zainwestowanych.

W ocenie Sądu, zarzut strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Uszło uwadze Wojewody, że teren o symbolu 2U, obejmujący działkę nr [...] jest zabudowany i stanowi własność osób fizycznych. Postanowienia Studium w zakresie jednostki osadniczej 12.M1 nie wprowadzają zakazu rozbudowy istniejących budynków, jak również zabudowy terenów już zabudowanych. Sposób kształtowania przestrzeni w strefie 12.M.1 określono jako uzupełnienie zabudową wolnostojących działek niezabudowanych, ujednolicenie wyrazu przestrzennego zabudowy.

Zdaniem Sądu, z tak opisanego w Studium określenia sposobu kształtowania przestrzeni nie można wyprowadzić wniosku, że zakazane jest zagospodarowanie terenów uprzednio zainwestowanych.

Stanowisko Wojewody zaprezentowane w skardze jest za daleko idące i kłóci się z obowiązującym porządkiem prawnym.

Należy zwrócić uwagę, że w kwestionowanej jednostce planistycznej mamy do czynienia z prawem własności, które nie jest absolutne, ale jednak jest z całą pewnością silniejsze niż prawo do zrównoważonego rozwoju (i nie tylko z powodów ekonomicznych). Na prawo własności składa się natomiast zadeklarowana przez ustawę wolność zagospodarowania nieruchomości. Konstrukcyjnie wolność ma nieopisaną sferę pozytywną, wolność jest opisywana wyłącznie przez ograniczenia, zgodnie z zasadą, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Dodatkowo ograniczenie wolności jest możliwe tylko w warunkach konstytucyjnych, to znaczy przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (lub art. 64). A zatem ograniczenie musi nade wszystko być wyraźne i nie wolno go domniemywać.

Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1-3 u.s.g., przewidujące wymóg istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego dla stanowienia prawa miejscowego. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą stanowić prawo miejscowe tylko wówczas, wyraźny przepis ustawy je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 7 Konstytucji.

Do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje".

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem prawa - aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji, w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy Studium zawierają ogólne ramowe założenia dla przeznaczenia terenu i nie mogą one nakładać ograniczeń w prawie własności. W przypadku, gdyby zapisy studium bezpośrednio odnosiły się do nieruchomości właścicieli, tak jak sugeruje Wojewoda poprzez zakaz zabudowy takiej nieruchomości już zabudowanej, czy jej rozbudowy, czy też przeznaczenie jej na jakiś konkretny cel, to doszłoby do naruszenia interesu prawnego tych właścicieli (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12 - Wyrok NSA). Taka sytuacja nie może mieć miejsca. Uznanie tak jak wywodzi w skardze Wojewoda, że Studium Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r. wprowadza zakaz zabudowy nieruchomości już zabudowanych skutkowałoby uprawnieniem do wniesienia skargi na studium właścicielom nieruchomości, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z uwagi na naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2.11.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15.10.2008 r., sygn. akt II SA/Po 443/08 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Skoro studium nie jest źródłem prawa, to w tym przypadku znajduje zastosowanie zasada, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione". Odmiennie rzecz by się miała, gdyby zapis dotyczył źródła prawa, wówczas obowiązywałaby reguła, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s.253-254).

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy.

Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Ma rację Wojewoda K. P., że na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2010.130.871) nadano w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brzmienie:

"1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z uwagi na powyższy przepis przejściowy w przedmiotowej sprawie obowiązywał art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymagał zgodności planu ze studium. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139) w art. 18 ust. 2 w pkt 2 a nakazywała badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6.

Kierując się zatem wykładnią historyczną, która wskazuje, że zmiany przepisów w zakresie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obecnie obowiązującym brzmieniu doprowadziły do rozluźnienia zależności ustaleń studium z regulacjami miejscowych planów prowadzą do wniosku, że tak naprawdę ustawodawcy nie chodziło przy badaniu zgodności planu miejscowego ze studium o identyczność tych aktów, co zresztą z wielu powodów jest niemożliwe, a chociażby z tego powodu, że prawo chroni własność, która nie może podlegać ograniczeniom przez akt nie będący źródłem prawa. Zatem, nawet obowiązujący w przedmiotowej sprawie art. 20 u.p.z.p., który nakazywał zachowanie zgodności planu miejscowego ze studium należy postrzegać w oparciu o zasadę, że sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma się odbywać poprzez nienaruszanie przez plan ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek nienaruszania postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; (pkt 3).

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy.

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia nie mogą naruszać ustaleń studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych).

Przejawia się to w szczególności, w obowiązku dokonania oceny przez organy stanowiące gmin nienaruszania przez projekty planów miejscowych ustaleń studium, przy czym dokonanie tej oceny jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 329/12).

Podkreślić należy, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nie przewidzianych w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 upzp).

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, II OSK 33/08, II OSK 34/08; z 26 maja 2011 r. II OSK 412/11; z 31 maja 2010 r. II OSK 575/10). Podkreślić należy, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut skargi naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie § 15 pkt 3 lit. d uchwały, który określił maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (terenu) na poziomie 25 % w planie miejscowym, gdy tymczasem w studium parametry ustalone zostały na poziomie 20%. Jak już wyżej wykazano, studium zawiera jedynie ramowe założenia polityki przestrzennej gminy. Uściślenie prognozy zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że teren objęty symbolem U2, stanowi działkę zabudowaną, w stosunku do której właściciele mają plany inwestycyjne, czego wyrazem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Ograniczenie wprowadzone w studium odnośnie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nr [...] pokrywającej się z terenem o symbolu U2 stanowiłoby naruszenie przez studium prawa własności, co jest niedopuszczalne z uwagi na to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy niezgodność dostrzeżona przez Wojewodę nie skutkuje w ocenie Sądu nieważnością zaskarżonej uchwały.

Mając na względzie poczynione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.