Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 568/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 380/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz K. K. kwotę 1.350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/16, oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. M. i H. G. wystąpili do Wójta Gminy J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w J., gmina J..

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na terenie działki nr [...] w J. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że zaplanowana przez inwestorów na terenie działki nr [...] w J. inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Przede wszystkim planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż nie będzie stanowiła sprzeczności z obecną funkcją terenu. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, gospodarcza i usługowa. Na terenie nieruchomości należącej do wnioskodawców (teren działek nr [...] i [...]) usytuowany jest budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i usługowe. Inwestor prowadzi obecnie działalność gospodarczą – usługi w zakresie obsługi uroczystości pogrzebowych, jak również produkcyjnych (produkcja trumien). Planowana budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową będzie stanowiła zatem uzupełnienie istniejącej już zabudowy usługowej związanej z obsługą uroczystości pogrzebowych. Inwestycja będzie kontynuacją istniejącej już funkcji usługowej. W ocenie Kolegium istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala również na wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy według wskaźników określonych przez organ I instancji. Jednocześnie, teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej (drogi powiatowej), uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji (nieruchomość jest już zabudowana) a teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nieleśne, albowiem teren części działki nr [...] objętej wnioskiem, uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzeniu nieobowiązującego od dnia [...] stycznia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.

Kolegium wskazało także, że przedmiotowa decyzja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przede wszystkim z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą wskazanym w ustawie celom. Z treści tej normy prawnej wynika bowiem jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, która ma służyć celom określonym w tym przepisie. Z treści tego przepisu nie można natomiast wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez K. K. Kolegium wyjaśniło, że na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] wnioskodawcy prowadzą już działalność związaną z organizacją pogrzebów, produkcją i sprzedażą trumien. Prowadzenie domu przedpogrzebowego, jak podkreśliło Kolegium, wiąże się ze świadczeniem specyficznych usług, które często świadczone są w obiektach usytuowanych na terenie cmentarzy, czy też kaplicach znajdujących się w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach. Ponadto, warunek kontynuacji będzie spełniony również wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestia zaś ewentualnej uciążliwości obiektów np. zacienienia, emisji zanieczyszczeń będzie badana na etapie pozwolenia na budowę.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, jak podniosła, Kolegium nie wydało decyzji z zachowaniem ustawowego terminu załatwiania spraw i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie przeprowadziło własnego postępowania wyjaśniającego, przyjmując w całości argumentację organu I instancji w zakresie błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej nie dostrzeżono, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób, który pozwalałby przez realizację inwestycji zachować kontynuację funkcji. Kolegium uznało funkcję planowanej inwestycji jako funkcję usługową, choć nie wskazało argumentacji uzasadniającej taką interpretację, w szczególności nie wskazało żadnej działki sąsiedniej, na której funkcja usługowa jest realizowana. Na wszystkich zaś działkach znajdujących się na terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych. Zdaniem skarżącej przyjmowanie, że na terenie inwestora występuje zabudowa związana z prowadzeniem działalności usługowej jest błędne, produkcja trumien nie może być bowiem traktowana jako działalność usługowa. Budowa kaplicy pogrzebowej, która stanowi budynek kultu religijnego nie daje się pogodzić z realizowaną na całym obszarze analizowanym funkcją zagrodową, ani z funkcją usługową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę K. K. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że kontrolowane decyzje nie naruszają ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał na wstępie, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Postępowanie prowadzone na podstawie wniosku inwestorów z dnia [...] lutego 2014 r., a zakończone decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2014 r., a następnie utrzymującą ją w mocy decyzją SKO w R. z dnia [...] lutego 2016 r. nie jest tożsame z postępowaniem z wniosku z 2011 r. zakończonym decyzją SKO w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. poprzedzonym decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2012 r. Postępowanie z wniosku z 2011 r. dotyczyło bowiem ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] położonej w J.. Wniosek z 2014 r. dotyczy natomiast budowy budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w J.. Poza wspólnym elementem podmiotowym, tożsamość wnioskodawców, pozostałe elementy przedmiotowe, tj. zakres w rozumieniu terenu oraz rodzaj inwestycji, nie jest tożsamy.

Dalej, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza treści art. 61 u.p.z.p., gdyż warunek kontynuacji funkcji istniejącej został spełniony. Zaplanowana przez inwestorów inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, ponieważ uzupełnia istniejącą zabudowę, w tym usługową.

Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że nieruchomość, na której planowana jest realizacja zamierzonej inwestycji obecnie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym oraz budynkami usługowymi związanymi z obsługą uroczystości pogrzebowych, tj. transportem oraz produkcją trumien. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zaś traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie również spełniony wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej czyli w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Sąd zauważył, że budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Jednakże, jak wskazał, żaden przepis nie nakazuje lokalizowania tego typu obiektów wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku. Stąd też, w ocenie Sądu, uznać należy, że "usługi pogrzebowe", choć specyficzne, nadal pozostają usługami. Obiekty zaś, w których są świadczone, np. domy pogrzebowe pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie funkcja usługowa występuje, to zamierzona przez inwestorów inwestycja jest dopuszczalna.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia dóbr osobistych w postaci naruszenia prawa do spokoju, wypoczynku, zdrowia psychicznego i emocjonalnego przez zamierzoną inwestycję, Sąd wskazał, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatem nie mieszczą się w granicach dotyczących ustalenia warunków zabudowy.

Sąd wyjaśnił również, że nie może skutkować uwzględnieniem skargi zarzut przewlekłości postępowania w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie skarżąca mogła bowiem realizować ochronę prawną przez wykorzystanie środków prawnych polegających na złożeniu zażalenia na bezczynność organu, czy też przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 Kpa, a następnie przez złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania podnoszenia tych zarzutów jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie K. K. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2014 r.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przez jego błędną wykładnię, polegającą na odniesieniu warunku kontynuacji funkcji nie do działek sąsiednich, ale do nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż inwestycja polegająca na budowie kaplicy przedpogrzebowej wraz z infrastrukturą, realizująca głównie funkcję religijną i wykraczająca poza obszar nieruchomości objętej inwestycją stanowi kontynuację funkcji usługowej, w obszarze zabudowy zagrodowej, związanej z produkcją rolną, z którą tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia rzeczonych przepisów sprowadza się do uznania, iż inwestycja taka nie mieści się w pojęciu "ładu przestrzennego" oraz nie pozwala na uznanie kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów, pomimo, że niewątpliwie miały one istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia prawa przez Kolegium, tj. art. 7 i art. 77 poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny wpływu inwestycji na prawa osób trzecich oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, obejmującego budynki znajdujące się na działkach należących do wnioskodawców, posiadających charakter samowoli budowlanej;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji utrzymania przez Kolegium w mocy decyzji Wójta Gminy J. ustalającej warunki zabudowy pomimo tego, że wydana została ona w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, t.j. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...];

- art. 106 § 3 p.p.s.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu, t.j. z akt sprawy zakończonej w/w decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r., pomimo tego, że było to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących kwestii tożsamości niniejszej sprawy oraz sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją oraz nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

- art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającego na wydaniu orzeczenia przez WSA w składzie wywołującym wątpliwości skarżącej co do obiektywizmu i pomimo złożenia przez nią wniosku o wyłączenie sędziów tegoż Sądu od orzekania w niniejszej sprawie.

Skarżąca wniosła jednocześnie o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów tj.: z załączonych do skargi kasacyjnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na okoliczność wydania przez organ I instancji decyzji w oparciu o wyliczenie wskaźnika wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, obejmującego budynki znajdujące się na działkach należących do wnioskodawców, posiadających charakter samowoli budowlanej oraz z akt sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na okoliczność wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie poprzednio zakończonej już decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

Wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić bowiem naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolowane uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.

Za chybiony uznać również należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie Kolegium przepisów prawa tj. art. 7 i art. 77 Kpa oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że Sąd I instancji rozpoznając skargę K. K. orzekał w granicach sprawy i oceniał wyłącznie postępowanie orzekających w sprawie organów w zakresie możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na terenie działki nr [...] w J. a polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej wskazujący na potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. z tego powodu, że decyzja ta dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną.

Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przy czym tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony a tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają, w tym treści żądania strony. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osadzonej tylko co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2012 r., mocą której rozpoznano wniosek M. i H. G. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu działek o nr [...],[...] i [...] położonych w J., gmina J., dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego przeznaczonego dla świadczenia usług pogrzebowych: przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych wraz z zapleczem biurowym oraz na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania ciał osób zmarłych. Z kolei, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku M. i H. G. z dnia [...] lutego 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w J., gmina J.. Sprawy te nie dotyczą więc tych samych działek ani tych samych inwestycji.

Ponadto, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodu z dokumentu tj. z akt sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony, lecz jedynie dowód z dokumentów i to taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie takiego nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Ponadto, przepis ten nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Stąd nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, gdy konieczność taka - z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty - w ogólne nie zachodziła i ustalony stan sprawy nie budził wątpliwości.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji wydany został na podstawie przekazanych temu Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. akt sprawy i w odwołaniu do dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie była zaś, jak już wyżej wyjaśniono, decyzja wydaną w przedmiotowej sprawie.

Mimo to, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zaplanowana na terenie działki nr [...] w J. inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd I instancji słusznie wyjaśnił, że wyrażona w tym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1533/11, LEX nr 1367317). Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 797/11, LEX nr 1240734). Jednakże, jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą nie tylko nieruchomości niezabudowanych, lecz także nieruchomości, które są już zabudowane, nie sposób pominąć podczas przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy już istniejącej zabudowy na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach, współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1449/07, LEX nr 523950).

Mimo prawidłowego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa Sąd I instancji błędnie uznał jednak, że zaplanowana na terenie działki nr [...] w J. inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną będzie stanowiła tak rozumiane dobre sąsiedztwo dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Sąd I instancji błędnie w szczególności przyjął, że skoro na terenie działki inwestora oprócz funkcji mieszkaniowej realizowana jest już funkcja usługowa związana z działalnością pogrzebową (obsługa uroczystości pogrzebowych i produkcja trumien) to rozszerzenie tej działalności o kaplicę przedpogrzebową spełnia warunek kontynuacji funkcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy.

Jak słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16, przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej o funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokładnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działalność przedsiębiorstwa pogrzebowego może dotyczyć różnego rodzaju usług, które w odmienny sposób mogą wpływać na tereny sąsiednie, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Prowadzona dotychczas na objętej wnioskiem działce nr [...] i sąsiadującej z nią działce nr [...] działalność, polegająca na organizacji uroczystości pogrzebowych, a także produkcji trumien powoduje uciążliwości dla sąsiadującego z nimi terenu zwartej zabudowy mieszkaniowej, której towarzyszy zabudowa gospodarcza. Rozszerzenie natomiast tej działalności również na świadczenie usług w projektowanym budynku, przeznaczonym na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną, z całą pewnością wiązałoby się ze znacznym zwiększeniem tej uciążliwości dla sąsiednich terenów. Co więcej, zabudowa usługowa w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie na terenie należącej do inwestorów nieruchomości, stanowiąc jedynie uzupełnienie znajdującej się tam zabudowy mieszkaniowej. Na samej działce nr [...] znajduje się wyłącznie zabudowa gospodarcza. W bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu znajduje się natomiast zwarta zabudowa mieszkaniowa, co ma istotne znaczenie dla oceny wpływu projektowanej zmiany zagospodarowania działki inwestora. Zwarta zabudowa zagrodowa charakteryzująca się tak jak w rozpoznawanej sprawie bliskim obok siebie usytuowaniem budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowczo wyklucza możliwość lokalizowania takich usług pogrzebowych. Nie ulega wątpliwości, że nieuciążliwe usługi w sposób oczywisty towarzyszą zabudowie mieszkaniowej każdego rodzaju, a więc również zagrodowej. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma jednakże takiego charakteru. Chodzi bowiem o obiekt usługowy o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych w kaplicy przedpogrzebowej usług, polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że taka zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową.

Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Projektowane zamierzenie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontynuacji funkcji, narusza przepisy definiujące tą zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec naruszenia tego przepisu zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. oraz Wójta Gminy J., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wydanego wyroku.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, niezbędnych w ocenie skarżącej do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie mógł zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, jako że orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Wskazany w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienie istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Tego zaś warunku wniosek skarżącej nie spełniał. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzają bowiem organy administracji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażone w niniejszym wyroku stosownie do art. 188 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej, jak i skargi, zostało podjęte rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego za obie instancje na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.