Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1263/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 4, art. 6k ust. 3, art. 6m ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia 9 stycznia 2019 r. nr V/23/19 w przedmiocie zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Rada Gminy I. w dniu 9 stycznia 2019 r. podjęła uchwałę nr V/23/19 w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej zwanej też "u.s.g.") oraz art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 poz. 1454 ze zm., dalej też "u.c.p.g.") w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 10 stycznia 2019 r. pod poz. 554.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną uchwałę Prokurator Okręgowy w W. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił (zarzuty punktu II skargi):

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283), poprzez przekroczenie w § 1 ust. 2 uchwały delegacji ustawowej do jej wydania, a to z uwagi na wprowadzenie ograniczenia zwolnienia podmiotowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie do mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość w przypadku posesji, na których odpady komunalne zbierane są w sposób selektywny, w sytuacji, gdy art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przewiduje możliwość zwolnienia właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy spełniający określone kryterium dochodowe, z należnej opłaty jedynie w całości lub części bez wprowadzania dalszych ograniczeń takiego zwolnienia,

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r., poprzez przekroczenie w § 1 ust. 3 uchwały delegacji ustawowej do jej wydania, a to z uwagi na wprowadzenie wymogu przedłożenia przez osoby uprawnione dodatkowego wniosku o zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stosownego zaświadczenia z gminnego ośrodka pomocy społecznej, potwierdzającego uprawnienie do zwolnienia, oraz nałożenie na osobę korzystającą ze zwolnienia określonych wymogów informowania Gminy o zmianie stanu faktycznego w sytuacji, gdy kwestie związane z wymogami formalnymi skorzystania ze zwolnienia z opłaty reguluje art. 6m ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. oraz art. 6n ust. 2 u.c.p.g. oraz uchwała wydana na ich podstawie,

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. w zw. z § 135 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie w § 1 ust. 4 uchwały delegacji ustawowej do jej wydania, a to z uwagi na wprowadzenie czasowego charakteru przyznanego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącego rok od następnego miesiąca rozliczeniowego po miesiącu, w którym wpłynął wniosek,

4. istotne naruszenie prawa. tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie w § 1 ust. 5 uchwały delegacji ustawowej do jej wydania, a to z uwagi na uregulowanie w nim kwestii dotyczących obowiązku informowania o zmianie stanu faktycznego uprawniającego do korzystania ze zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy taki obowiązek na właściciela nieruchomości nakłada art. 6m ust. 2 u.c.p.g.,

5. istotne naruszenie prawa. tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie w § 1 ust. 6 uchwały delegacji ustawowej do jej wydania, a to z uwagi na uregulowanie w nim kwestii dotyczących okresu obowiązywania zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo zmiany stanu faktycznego uprawniającego do jego otrzymania, w sytuacji, gdy okres ten został uregulowany w art. 6m ust. 2 zdanie 2 u.c.p.g.,

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019, poz. 1461 ze zm., dalej też "u.o.a.n.") w zw. z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na tym, że w § 3 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2019 r., podczas gdy powyższa uchwała została opublikowana w dniu 10 stycznia 2019 r., co spowodowało rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie okresu vacatio Iegis, a datą dzienną wskazaną § 3 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w W. w zakresie zarzutu opisanego w pkt II.1 petitum podniósł, że w § 1 ust. 2 uchwały wskazano, iż zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami opisane w § 1 ust. 1 tej uchwały przysługuje wyłącznie osobom zamieszkującym daną nieruchomość, w przypadku posesji, na których odpady zbierane są w sposób selektywny. Tymczasem, jak wynika z treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g., rada gminy może na podstawie tego przepisu zwolnić w całości lub w części z obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, lecz bez zastrzeżenia warunku uzależniającego uzyskanie zwolnienia od sposobu zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Takie zastrzeżenie w konsekwencji prowadzi do ograniczenia zakresu zwolnienia wynikającego z u.c.p.g. Ustawodawca ani w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie przekazał radzie gminy kompetencji do wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń lub stawiania warunków w zakresie możliwości uzyskania zwolnienia z tej opłaty.

Powyższe, w ocenie Prokuratora, stanowiło istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, ponieważ wykraczało poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowiło niedopuszczalne ograniczenie zwolnienia zawartego w § 1 ust. 2 uchwały wyłącznie do mieszkańców danej nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób selektywny.

W zakresie zarzutu opisanego w pkt II.2 petitum Prokurator podniósł, że w § 1 ust. 3 uchwały wskazano, iż w celu uzyskania zwolnienia z opłaty koniecznym jest złożenie do Wójta Gminy I. stosownego wniosku wraz z zaświadczeniem z GOPS potwierdzającym uprawnienie do zwolnienia. Tymczasem kwestie związane z przystąpieniem przez właściciela nieruchomości do gminnego systemu odbioru odpadów komunalnych reguluje uchwała wydawana na podst. art. 6n u.c.p.g. Stąd też żądanie podania określonego rodzaju danych, w tym w szczególności załączenia dokumentów stanowiących podstawę do udzielenia zwolnienia, powinno nastąpić w uchwale określającej wzór deklaracji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Gminy w kwestionowanej uchwale nie była upoważniona do nałożenia na mieszkańców obowiązku przedłożenia dodatkowego wniosku o zwolnienie oraz tworzenia w ten sposób alternatywnego wobec złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., systemu wystąpienia o uzyskanie zwolnienia z opłaty.

Powyższe, w ocenie Prokuratora, stanowiło istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ wykraczało poza ramy delegacji ustawowej. Ponadto powyższe uchybienie doprowadziło do uregulowania w kwestionowanej uchwale materii zastrzeżonej dla innego aktu prawnego oraz w sposób sprzeczny z art. 6n u.c.p.g.

W zakresie zarzutu opisanego w pkt II.3 petitum skargi podniesiono, że w § 1 ust. 4 uchwały uregulowano czasookres obowiązywania zwolnienia z opłaty, przyjmując, iż obowiązuje ono przez rok od miesiąca rozliczeniowego następującego po miesiącu, w którym wpłynął wniosek, o którym mowa w § 1 ust. 3 uchwały. Prokurator wskazał, że - odkładając na plan dalszy kwestię niezgodności z prawem żądania złożenia wniosku o udzielenie zwolnienia (będącego przedmiotem zarzutu z pkt II.2 petitum) - art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie przewiduje możliwości ustanowienia zwolnienia, które będzie ograniczone w sposób czasowy. Przepisem odnoszącym się do czasu obowiązywania opłaty za gospodarowanie odpadami w określonej wysokości jest art. 6m ust. 1d u.c.p.g. Wysokość zobowiązania określonego w: złożonej przez właściciela nieruchomości deklaracji obowiązuje za kolejne miesiące do czasu wynikającej ze zmiany stanu faktycznego korekty złożonej uprzednio deklaracji. Taka zmiana może wynikać np. ze wzrostu liczby mieszkańców danej nieruchomości lub być związana z utratą prawa do zwolnienia z uwagi na przekroczenie wynikającego z odpowiednich regulacji progu dochodowego. Ponadto, jak wynika z treści powołanego przepisu, może ona być związana ze zmianą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Żaden z przepisów u.c.p.g. nie przewiduje temporalnego charakteru obowiązywania określonej wysokości opłaty za odbiór odpadów, wynikającego z daty złożenia wniosku o przyznanie zwolnienia.

Powyższe, w ocenie Prokuratora, stanowiło istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ wykraczało poza ramy delegacji ustawowej. Ponadto powyższe uchybienie doprowadziło do uregulowania w kwestionowanej uchwale kwestii zastrzeżonych dla innego aktu prawnego oraz w sposób sprzeczny z art. 6n ust. Id u.c.p.g.

W zakresie zarzutu opisanego w pkt II.4 petitum skargi podniesiono, że w § 1 ust. 5 uchwały wskazano, że osoba uprawniona do otrzymania zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami obowiązana jest do powiadomienia Wójta Gminy I. o wszelkich zmianach warunków mających wpływ na takie zwolnienie. Kwestia obowiązku informowania organu o zmianie danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została uregulowana w art. 6m ust. 2 u.c.p.g. Stąd też art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia powyższej regulacji w badanej uchwale. Ponadto, zgodnie z przepisami, "zawiadomienie" o zmianie okoliczności uprawniających do uzyskiwania zwolnienia następuje poprzez złożenie nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Na jej złożenie ustawodawca przewidział określony termin. Co więcej - deklarację taką składa nie "uprawniony do otrzymania zwolnienia", a właściciel nieruchomości, na której taka osoba zamieszkuje.

Powyższe, w ocenie Prokuratora, stanowiło istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, ponieważ wykraczało poza ramy delegacji ustawowej. Ponadto powyższe uchybienie doprowadziło do uregulowania w kwestionowanej uchwale materii zastrzeżonej dla innego aktu prawnego oraz w sposób sprzeczny z art. 6m ust. 2 u.c.p.g., ponieważ w § 1 ust. 5 uchwały powtórzono w zmienionej postaci treść ww. przepisu u.c.p.g.

W zakresie zarzutu opisanego w pkt II.5 petitum podniesiono, że w § 1 ust. 6 uchwały wskazano, iż w przypadku osiągnięcia dochodu przewyższającego pułap uprawniający do uzyskania stosownego zwolnienia wygasa ono z końcem miesiąca, w którym nastąpiła powyższa zmiana. Tymczasem kwestie związane z terminem, od którego w przypadku zmiany okoliczności mających wpływ na wysokość opłaty należy uiszczać opłatę w zmienionej wysokości, określa art. art. 6m ust. 2 zdanie 2 u.c.p.g. Stąd też art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia powyższej regulacji w badanej uchwale. Ponadto, jak wynika z treści art. 6m ust. 2 zd. 2 u.c.p.g., opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Regulacja przyjęta zatem w uchwale stoi w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu, ponieważ niejako petryfikuje uprawnienie do zwolnienia do końca danego miesiąca kalendarzowego. Tymczasem w przypadku zmiany okoliczności relewantnych dla ustalenia wysokości opłaty już w miesiącu, w którym nastąpiła taka zmiana, obowiązującą jest opłata w nowej wysokości.

W zakresie zarzutu opisanego w pkt II.6 petitum skargi Prokurator podniósł, że w § 3 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2019 r. Takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. w dniu 10 stycznia 2019 r., oznacza, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 24 stycznia 2019 r., czy też z dniem 1 lutego 2019 r. Prokurator wskazał, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. wyłącznie:

a) w zakresie § 1 ust. 2 uchwały w zakresie fragmentu "w przypadku posesji, na których odpady komunalne zbierane są w sposób selektywny";

b) w zakresie § 1 ust. 3-6 uchwały w całości;

c) w zakresie § 3 uchwały w zakresie fragmentu "z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2019 r.".

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. stwierdziła, że w dniu 20 lutego 2019 r., a więc nieco ponad miesiąc po przyjęciu zaskarżonego aktu, podjęto uchwałę nr VII/44/19 w sprawie zmiany uchwały Nr V/23/19 Rady Gminy I. z dnia 09 stycznia 2019 r. Zmieniono tym samym szereg postanowień zakwestionowanych przez Prokuratora Okręgowego w W. Wobec powyższego, skarżona uchwała zawierająca postanowienia w §1 ust. 3-6 obowiązywała jedynie od 1 lutego 2019 r. do 1 marca 2019 r.

Zdaniem Rady uwzględnienie zarzutów i wniosków skargi w całości przyniesie dotkliwe konsekwencje w postaci zachwiania porządku prawnego Gminy, co byłoby zdecydowanie nieproporcjonalne do wagi zarzucanych uchybień. Rada uznała, że jeżeli nawet Sąd stanąłby na stanowisku, że stwierdzenie nieważności jest w niniejszej sprawie zasadne, to pomimo wskazania, że uchwała zaskarżana jest w całości w treści skargi brak jest jakichkolwiek zarzutów dotyczących §1 ust. 1 uchwały oraz §1 ust. 2 uchwały we fragmencie "Właścicielom nieruchomości, o których mowa w ust. 1, przysługuje zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 15 zł na miesiąc na mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość". Są to natomiast kluczowe postanowienia uchwały i zawarcie ich w treści uchwały stanowi kompletne wypełnienie delegacji ustawowej z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Zachowanie tychże postanowień jest jednocześnie wystarczające, aby zaskarżona uchwała (nawet po wyeliminowaniu pozostałych zaskarżonych postanowień ) mogła się ostać, tj. aby nie istniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, a ewentualnie jedynie w części. Rada nie zgodziła się z Prokuratorem, że uchylenie znacznej części przepisów uchwały spowodowałoby pozostawienie w obrocie takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełniałby delegacji ustawowej.

W ocenie Rady w niniejszej sprawie nawet uchylenie § 1 ust. 2 (w części), § 1 ust. 3-6 (w całości) i §3 (w części - o czym mowa poniżej) nie doprowadzi do powstania w uchwale takich braków, które uniemożliwiałyby jej wykonywanie i pozostawienie w obrocie po usunięciu z niej potencjalnie wadliwych fragmentów. Wręcz przeciwnie - uchwała z obowiązującym § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 w części, § 2 oraz § 3 (w całości lub w części) jest jak najbardziej prawidłowym aktem prawa miejscowego i kompletnym z punktu widzenia delegacji ustawowej.

Rada stwierdziła, że zarzucono jej istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 3 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2019 r. Zarzut ten oparto na twierdzeniu, jakoby wejście w życie aktu normatywnej było synonimem nadania mu mocy obowiązującej. Tymczasem, według Organu, zdecydowanie należy sprzeciwić się stawianiu znaku równości pomiędzy uzyskaniem przez akt mocy obowiązującej, a jego wejściem w życie. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadza rozróżnienie pomiędzy tymi dwoma instytucjami, ujmując je w dwóch osobnych artykułach (art. 4 i 5). Nadto art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej (...). Wyraźnie więc widać intencję ustawodawcy, by rozdzielić dwa ww. pojęcia. Pozwolił on na nadanie aktowi mocy obowiązującej począwszy od innej daty, niż data wejścia w życie.

Rada Gminy I. zauważyła, że przy hipotetycznym przyjęciu niezmiennego brzmienia zaskarżonej uchwały w § 3, gdyby została ona opublikowana w dzienniku urzędowym nie 10 stycznia, a np. 20 stycznia (na co Organ nie miał żadnego wpływu i co byłoby jak najbardziej możliwe), weszłaby ona w życie 3 lutego 2019 r. (14 dni od dnia opublikowania), z mocą obowiązującą od 1 lutego 2019 r. Idąc śladem argumentacji Prokuratora w takiej konfiguracji § 3 uchwały nie byłby dotknięty nieważnością i Prokurator nie miałby wątpliwości, że uchwałę należy stosować od 1 lutego 2019 r. (tj. od dnia nadania jej mocy obowiązującej). Nie można natomiast, według Rady, zaaprobować argumentacji zmierzającej do wykazania, że uchwała w niektórych konfiguracjach czasowych jest dotknięta nieważnością, a w niektórych nie jest, w zależności od momentu opublikowania jej w dzienniku urzędowym. Sprzeczność uchwały z prawem, determinująca jej nieważność, powinna być stała i niezależna od innych czynników. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nadto intencją wprowadzenia postanowienia o nabraniu przez uchwałę mocy obowiązującej z dniem 1 lutego 2019 r. było ułatwienie kompleksowego przygotowania organów Gminy do stosowania uchwały. Rada zaznaczyła, że uchwała zawiera szereg nowych rozwiązań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Jej wejście w życie oznaczało wiele zmian w naliczaniu opłat z tego tytułu. Stąd niezbędnym było zapewnienie odpowiedniego buforu czasowego, co miało na celu umożliwienie organom odpowiedniego przygotowania do wdrożenia nowej procedury. Publikacja aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest natomiast bezpośrednio zależna od podmiotu, od którego ten akt pochodzi. Władze Gminy I. nie posiadały więc jakiejkolwiek możliwości przewidzenia, w jakiej dacie uchwała zostanie opublikowana. Implikuje to niemożność ustalenia a priori, od kiedy winna być stosowana. Aby więc zapewnić podmiotom odpowiedzialnym za szeroko rozumiane naliczanie opłaty odpowiedni czas na dostosowanie standardów do nowej rzeczywistości prawnej, Organ postanowił, że moc obowiązującą uchwała uzyska z dniem 1 lutego 2019 r. Nie bez znaczenia dla powyższego jest również fakt, że stosowanie uchwały od 1 lutego 2019 r., a więc od pierwszego dnia następującego miesiąca, miało uzasadnione podłoże praktyczne w postaci naliczania opłaty za pełen okres miesięczny. Był to więc celowy zabieg Organu dla ułatwienia tejże kwestii zarówno organom Gminy, jak i jej mieszkańcom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła, po pierwsze, o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając ten wniosek Rada wskazała, że w związku z podjęciem uchwały nr VII/44/19 z 20 lutego 2019 r. ("uchwała zmieniająca") zaskarżona uchwała obowiązywała "jedynie" od 1 lutego do 1 marca 2019 r., że nie "...wywarła ona żadnych rzeczywistych, namacalnych skutków...", natomiast "doniosłe", "dotkliwe", skutki wywoła stwierdzenie nieważności uchwały. Rada podała nawet, że stwierdzenie nieważności zachwieje porządkiem prawnym Gminy. Dodatkowo wskazano, że uchwała zmieniająca usunęła istotną część wad, jakie zawierała uchwała zaskarżona.

Otóż Sąd wyraża ocenę, że Rada odwołała się w ten sposób do argumentów zupełnie pozaprawnych, pomijając fakt, że są to argumenty nietrafione i poniekąd sprzeczne. Skoro bowiem uchwała nie wywarła żadnych "namacalnych", "rzeczywistych" skutków, to niemożliwe byłoby, aby stwierdzenie jej nieważności zachwiało porządkiem prawnym Gminy I., lub aby powodowało doniosłe utrudnienia. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że ex tunc nie istniała podstawa dla częściowego zwolnienia pewnej nielicznej grupy mieszkańców (z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że grupa ta liczy 66 osób) z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, i to tylko zwolnienia częściowego. W wymiarze finansowym uchwała miała powodować ubytek po stronie przychodów Gminy rzędu 990 zł miesięcznie. Takie skutki w żaden sposób nie podważają zatem ani "porządku prawnego Gminy", ani w istotny sposób nie wpływają negatywnie na sytuację najuboższych mieszkańców (w odpowiedzi na skargę ujawniono ratio legis jako właśnie udzielenie ulgi najuboższym mieszkańcom Gminy). Przede wszystkim jednak, jak trafnie wskazał Prokurator w skardze, za istotne naruszenie prawa w działalności uchwałodawczej gminy uważa się naruszenie przepisów prawa materialnego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał lub wyznaczających podstawę prawna podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę działalności uchwałodawczej. Bez względu na praktyczne skutki stwierdzenia nieważności uchwały lub brak takich skutków obowiązkiem sądu administracyjnego jest wydanie takiego orzeczenia (stwierdzającego nieważność) w razie zaistnienia ustawowych ku temu przesłanek.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo materialnego i proceduralne, o których to naruszeniach mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.p.s.a."). Lektura odpowiedzi na skargę prowadzi zresztą do wniosku, że sama Rada jest świadoma znaczącej liczby i istotności popełnionych naruszeń, skoro wkrótce po podjęciu kwestionowanej uchwały zasadniczo ją zmieniła poprzez wydanie uchwały zmieniającej, zaś w odpowiedzi na skargę sformułowano wniosek alternatywny o stwierdzenie nieważności uchwały nominalnie "jedynie w części", ale zakres tej "części" pokrywa się z zakresem większości zarzutów sformułowanych w skardze przez Prokuratora. De facto zatem Rada, poprzez ten alternatywny wniosek, podziela zdecydowaną większość oceny podjętej przez Prokuratora. Sąd zmuszony jest więc przypomnieć w tym miejscu, że sam fakt uchylenia uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego, spowodowany podjęciem kolejnej uchwały, a nadto krótki okres obowiązywania zaskarżonej uchwały i niewydanie na jej podstawie decyzji administracyjnych albo niezastosowanie uchwały w indywidualnej sprawie, nie czynią skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadniają umorzenia postępowania sądowego bądź odrzucenia skargi (vide np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14, oraz z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13). Zasadniczo różne są bowiem skutki prawne uchylenia uchwały oraz stwierdzenia je nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały, jak Sąd wyżej podał, rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt taki nie istniał, nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do ukształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm zawartych w uchwale. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Oznacza to bowiem, że przepisy uchylonej uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania.

Dlatego okoliczność, że kwestionowana uchwała Rady już nie obowiązuje, nie zwalniała Sądu z obowiązku oceny, czy uchwała ta w ogóle była ważna, i czy wywarła lub mogła wywrzeć w okresie swojego faktycznego funkcjonowania jakiekolwiek skutki prawne. Wniosek Rady o oddalenie skargi był więc oczywiście chybiony.

Sąd za chybiony uznał jednak także wniosek o jedynie częściowe stwierdzenie nieważności uchwały. Otóż zasadniczą jej intencją, wyrażoną w najważniejszych merytorycznie § 1 ust. 1 i 2, było przyznanie częściowego zwolnienia z opłaty właścicielom z tych gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Na takie rozstrzygnięcie normatywne pozwala art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wprowadza bowiem dwa kryteria, według których możliwie jest całościowe lub częściowe zwolnienie z opłaty – kryterium dochodowe (zastosowane w uchwale) oraz kryterium wielodzietności (tego kryterium Rada nie zdecydowała się zastosować). Ustawa w tym przepisie nie pozwala na dalsze różnicowanie sytuacji prawnej osób (właścicieli nieruchomości) potencjalnie uprawnionych, czyli na przyznanie zwolnienia tylko niektórym osobom spośród wymienionych w samym tym przepisie. Zakres decyzji, jaką mogła podjąć Rada, był więc jasny – albo zwolnić (częściowo lub całkowicie) wszystkich uprawnionych według któregoś z tych kryteriów (ewentualnie zwolnić według obydwu kryteriów jednocześnie), albo też nie zwalniać z opłaty ani w całości, ani w części. Tymczasem Rada zwolniła z opłaty według dopuszczalnego kryterium dochodowego (§1 ust. 1 uchwały), ale natychmiast obwarowała to zwolnienie warunkiem, że aktualne jest ono tylko wobec tych uprawnionych, którzy dokonują selekcji odpadów. Jest to zatem przekroczenie kompetencji przyznanej na mocy art. 6k ust. 4. Owszem – Rada może stosować pewne bodźce o charakterze quasi fiskalnym, które mają skłaniać mieszkańców do selekcjonowania odpadów, ale metodę i podstawę prawną dla takich bodźców stwarza art. 6k ust. 3 u.c.p.g., który przewiduje uprawnienie do określenia podwyższonej stawki dla tych właścicieli, którzy nie stosują selektywnego zbierania odpadów. Wszystkim takim właścicielom należy podwyższyć stawkę, ale właśnie z tego tylko powodu, że nie selekcjonują odpadów. Z kolei ust. 4 art. 6k u.c.p.g. jest dedykowany dla obniżenia lub całkowitego zwolnienia z o p ł a t y, a nie obniżenia s t a w k i. Jest to pierwsza różnica pomiędzy ust. 3, a ust. 4 art. 6k u.c.p.g. Druga różnica polega na kryteriach – w pierwszym z tych przepisów kryterium różnicujące stanowi fakt niesegregowania odpadów, zaś w drugim z nich mamy do czynienia z kryterium dochodowym lub (i) kryterium wielodzietności. W zaskarżonej uchwale Rada połączyła i pomieszała te dwie instytucje ustawowe, wbrew ratio legis tych przepisów i wbrew konstytucyjnej zasadzie, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), i że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji).

Ponieważ omawiane dwa przepisy uchwały są dla niej absolutnie podstawowe i konstytutywne, to uznać należy, że pozostałe przepisy, których nieważność zarzuca Prokurator w skardze, także muszą być uznane za nieważne już z racji ich ścisłej zależności i wtórności wobec § 1 ust. 1 i 2. Te pozostałe przepisy mają bowiem charakter proceduralny, gdyż wskazują tylko, w jaki sposób zrealizować zwolnienie z opłaty (ust. 3), jak długo trwa takie zwolnienie (ust. 4), czy i kiedy informować Wójta Gminy o zmianach danych uprawniających do zwolnienia (ust. 5 i 6), a końcu kiedy uchwała wchodzi w życie, a raczej - verba legis - kiedy uzyskuje "moc obowiązującą". Niezależnie od tego ścisłego związku tych pozostałych, kwestionowanych przez Prokuratora ustępów uchwały z ustępami 1 oraz 2, Sąd zgadza się także z argumentacją skargi, że kwestie uregulowane w tych pozostałych ustępach są już unormowane w samej ustawie, i to odmiennie, niż czyni to uchwała. Otóż zwolnienie z opłaty, gdyby było ustanowione legalnie, przysługiwałoby z mocy prawa (z mocy uchwały), zaś osoba uprawniona wyrażałaby wolę skorzystania ze zwolnienia poprzez złożenie stosownej deklaracji (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.), a nie poprzez składanie bliżej nieokreślonego, nieznanego ustawie "wniosku". Z kolei art. 6m ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się zaś za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Ustawa określa więc wyczerpująco procedurę postępowania właściciela, u którego następują zmiany miarodajnych, deklarowanych danych. Ustawa określa też termin na nową deklarację oraz okres rozliczeniowy, od którego należy uiszczać opłatę w zmienionej wysokości. W orzecznictwie przyjmuje się, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego ustawowych regulacji samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów tego aktu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia istotnego. Z istotnym naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone zasady uregulowane odmiennie, niż w ustawie (wyrok WSA w Łodzi o sygn. II SA/Łd 94/18). Powtórzyć należy, że uchwała w tym zakresie usiłowała zmodyfikować przepis ustawy.

Odnośnie natomiast wspomnianej kwestii tzw. "mocy obowiązującej" uchwały należy ponownie przypomnieć utrwaloną w orzecznictwie zasadę, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc" (vide np. wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 352/20). Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej, i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95, Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do zaskarżonej obecnie uchwały Rady. Dlatego trafne okazały się także zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Marginalnie więc można powtórzyć, że skorzystanie z uprawnienia do zwolnienia z opłaty jest właśnie tylko uprawnieniem, a nie obowiązkiem, a nadto, że wynika ono ze złożenia deklaracji, która obowiązuje "za kolejne miesiące" (od złożenia deklaracji – art. 6m ust. 1d u.c.p.g.). Art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych pozwala co prawda nadać aktowi wsteczną moc obowiązującą, ale tylko pod wskazanym tam warunkiem. Ponadto ta "moc obowiązująca" może być właśnie "wsteczna", zatem może przypadać na datę wcześniejszą, niż wejście aktu w życie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Rada podjęła taką uchwałę, która miała wejść w życie, rzekomo "wstecznie", w dniu 1 lutego 2019 r. Widać więc, że nie było to nadanie mocy wstecznej, lecz prospektywnej.

Dodatkowo, wyjaśniając ocenę Sądu co do niezasadności wniosku Organu o jedynie częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, wskazać należy, że Sąd nie jest prawodawcą "pozytywnym" (ani "negatywnym"), nie jest jego rolą i ustawową kompetencją modyfikować poprzez wyrok intencje rady gminy, zastępować radę w jej autonomicznym zadaniu o charakterze politycznym, jakim jest określenie, czy i w jakim zakresie zwolnić właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy z opłaty za gospodarowanie odpadami. Dlatego Sąd nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, aby niejako skorygować Radę i stwierdzić nieważność tylko fragmentu § 1 ust. 2 uchwały, który zawężał zwolnienie do właścicieli selekcjonujących odpady. Sąd nie wie bowiem i nie może prowadzić w tym kierunku żadnych rozważań i wyjaśnień, czy rzeczywiście taka byłaby wola Rady. Jak wyżej Sąd wskazał – kwestia ta ma charakter pozaprawny, polityczny, zaś Sąd ocenia legalność uchwały tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (vide także wyrok NSA o sygn. II OSK 3779/19), a nie według jakichś innych kryteriów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Strony były ustawowo zwolnione z kosztów postępowania sądowego, toteż w wyroku Sąd nie zawarł żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów.

Podstawą rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).