Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 134/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 906/12 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz I. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 września 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 906/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz I. K. koszty postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor OW NFZ; organ I instancji) w dniu [...].09.2010r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...].01.2011r. do [...].12.2013r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wskazane w ogłoszeniu o konkursie.

Komisja konkursowa, działając na podstawie art.148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa NFZ dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach.

W sporządzonym przez komisję konkursową rankingu oferta skarżącej uzyskała łącznie [...] pkt., w tym za ofertę cenową [...] pkt, za ciągłość [...] pkt., za jakość [....] pkt., za dostępność [...] pkt.

Pismem z dnia [...].12.2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu, zarzucając naruszenie przepisów art. 148, art. 142 ust. 5 i art. 142 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej: ustawa o świadczeniach) oraz zasadę równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji tj. art. 134 ustawy o świadczeniach.

Dyrektor OW NFZ po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].01.2011r. oddalił odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Prezes NFZ decyzją z dnia [...].10.2011r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dyrektor OW NFZ decyzją z [...].11.2011 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z wytycznymi Prezesa NFZ, oddalił odwołanie skarżącej.

Skarżąca ponownie złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 134, art. 142 ust. 5 pkt. 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach oraz naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...].02.2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. OW NFZ z dnia [...].11.2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wskazał, że postępowanie konkursowe miało na celu wyłonienie najkorzystniejszej oferty. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców oraz zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone nie tylko zgodnie ze wskazanymi zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, ale również zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów zawartymi w przepisach wykonawczych. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a ocena oferty została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś oferenci - świadczeniodawcy mieli możliwość brania w nim czynnego udziału i podlegali tym samym, niezmiennym, jawnym warunkom i kryteriom.

Prezes NFZ odnosząc się do zarzutu odmowy podania pozycji zajmowanej przez ofertę Oferenta w rankingu, w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji, wskazał, że komisja konkursowa w ramach prowadzonego postępowania konkursowego stosowała tożsame zasady i przepisy prawa wobec oferentów biorących udział w postępowaniu. Oferta skarżącej zajęła [...] pozycję (zgodnie z uzyskaną liczbą punktów) zarówno w rankingu otwarcia i rankingu końcowym z łączną liczbą [...] pkt.

Następnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor M. OW NFZ umożliwił skarżącej zapoznanie i wypowiedzenie się co do zebranego materiału konkursowego, jednakże skarżąca pismem z dnia [...].11.2011 r. poinformowała, że nie zamierza skorzystać z prawa do zapoznania się z materiałami postępowania zgodnie z art. 10 §1 k.p.a.

Odnoszą się do zarzutu dotyczącego dostępności do akt sprawy Prezes NFZ stwierdził, iż możliwość zapoznania się z aktami postępowania i dokumentami dotyczącymi ofert konkurentów przez stronę postępowania była zagwarantowana, a zatem zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwienia zapoznania się z aktami administracyjnymi, organ II instancji uznał za chybiony. Prezes NFZ zauważył, że zakres procedury odwoławczej realizowanej przez Fundusz regulują wprost przepisy art. 152 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z nimi środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że procedura odwoławcza ogranicza się do badania prawidłowości działań komisji konkursowych, podejmowanych odrębnie w odniesieniu do każdej oferty, w sprawie której odwołanie zostało wniesione. W ocenie organu, oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej (na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm., a także ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Prezes NFZ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/09, w którym NSA stwierdził, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

Zdaniem Prezesa NFZ, zawarte w przywołanym wyroku NSA stwierdzenia uzasadniają postępowanie Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie granic postępowania odwoławczego i udostępniania akt.

W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

I. K. na powyższą decyzję Prezesa NFZ złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy oświadczeniach oraz przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności art. 148 /o ocenie ofert/, art. 149 ust. 1 /o podstawach odrzucenia ofert/, art. art. 142 ust. 5 pkt. 1 /o wyborze ofert/, art. 142 ust. 6 /o prowadzeniu negocjacji z oferentami, art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy o równym traktowaniu wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego udostępnienia wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wyjaśnień i informacji związanych z postępowaniem o zawarcie umowy.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarga I. K. właścicielki Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "K." z siedzibą w B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora M. OW NFZ z dnia [...].11.2011r. - naruszają przepisy prawa. Obie decyzje organów zawierają - mogące mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W konsekwencji tych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, a jednocześnie organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji.

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącą odwołania (tj. od [...] grudnia 2010 r. ) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też, skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie. Zgodnie z art. 73 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców pomimo, że skarżąca o to wnosiła. Organy uzasadniając tą odmowę w swoich decyzjach powołały się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz na ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazały, że oferty współuczestniczące w postępowaniu zwierają dane wrażliwe, podlegające szczególnej ochronie i z tego powodu nie podlegały udostępnieniu innym świadczeniodawcą. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po [...] grudnia 2010 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła skarżąca precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania konkursowego. Akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) Z akt sprawy nie wynika również, by ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, tym samym nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącej wyłączyć.

Skarżąca zarzuciła M. OW NFZ utrudnianie procedury odwoławczej, wskazując przede wszystkim iż nie mogła porównać wyceny rankingu ofert jej konkurentów, albowiem odmówiono jej wglądu do dokumentacji pozostałych oferentów uczestniczących w konkursie. W konsekwencji skarżąca uznała, że brak dostępu do przedmiotowej informacji spowodował zakłócenie jej procedury odwoławczej, co doprowadziło do naruszenia jej interesu jako oferenta.

Prezes NFZ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej, co niewątpliwie stanowi naruszenie procedury administracyjnej, uniemożliwiającej Sądowi I instancji pełną kontrolę legalności postępowania organów obu instancji.

W ocenienie składu orzekającego budzi - wynikające rzekomo z przepisów prawa - wątpliwości stanowisko Prezesa NFZ odmawiającego udostępnienia stronom skarżącym dokumentacji ofertowej, złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ocenie Sądu I instancji, oczywistym jest, że Prezes NFZ (Fundusz) prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niemniej ograniczenia wynikające z tych wskazanych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w ocenie składu orzekającego nie sposób akceptować stanowiska organów NFZ, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. W toku postępowania odwoławczego nie mogą podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

W ocenie składu WSA Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien odnieść się do kwestii odmowy udostępnienia skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego i szczegółowo uzasadnić powody odmowy.

Sąd I instancji wyraził pogląd, iż na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy zgodnie z art. 73 i art. 74 k.p.a., gdyż w przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony.

Reasumując, Sąd ocenił, że organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącą pozbawiono wglądu do akt i tym samym nie mogła należycie sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miała możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jej odwołaniem było zasadne.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz decyzji Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał dowolnej oceny dowodów, w szczególności;

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,

- nie nadał klauzuli poufności danym wrażliwym znajdujących się w aktach sprawy rozumianych jako całość dokumentacji przedmiotowego postępowania konkursowego wraz ze wszystkimi ofertami złożonymi w tym postępowaniu, co mogłoby stanowić podstawę odmówienia stronie do nich dostępu skoro brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez organy NFZ dokumentom klauzuli poufności,

- nie przeprowadził rewizji postępowania konkursowego poprzez zbadanie wszelkich okoliczności związanych z oceną wszystkich ofert, uzyskanej przez nie punktacji i jej uzasadnienia - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej: "ustawą o świadczeniach"), o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta - świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron — wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny,

- stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert.

II. Naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. wskazując, że Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa NFZ oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w sytuacji, gdy te decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji wadliwie uznał, że w postępowaniu przed tym organem nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a także, że organ dokonał dowolnej oceny dowodów. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła także, że przepisy prawa nie zezwalają na to aby w postępowaniu administracyjnym porównywać ofertę skarżącej z ofertą podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe oraz to, że brak jest podstaw prawnych do tego aby zapewnić stronie skarżącej dostęp do akt uczestników postępowania konkursowego w sprawie udzielenia świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości pogląd, który NSA w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela, iż postępowanie wywołane odwołaniem od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej i pełniącym funkcje postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie wskazuje się, że w sprawie wszczętej na skutek odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, będącego postępowaniem administracyjnym, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Powyższe wynika z treści art. 152 i art. 154 ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. (vide wyrok NSA z 8.05.2013 r. II GSK 254/12 niepublikowany).

Ponadto stwierdzić należy, że przepisy w/w ustawy w zakresie zasad dotyczących wskazanego wyżej postępowania nie wprowadzają żadnych modyfikacji, co prowadzi do wniosku, iż w tym postępowaniu organy Funduszu zobligowane są do stosowania i przestrzegania wszystkich reguł wynikających z przepisów k.p.a. W szczególności wskazać należy, że z treści art. 154 ustawy wynika, iż w przypadku wniesienia odwołania organ nie może zajmować się sprawą administracyjną jedynie w granicach określonych w odwołaniu i co za tym idzie jest zobowiązany do przestrzegania i stosowania zasad wynikających z przepisów k.p.a, w tym zasad określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym poza sporem pozostaje okoliczność, że przepisy k.p.a. nakładają na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, nie zaś wyłącznie w zakresie wyznaczonym treścią odwołania. Oznacza to obowiązek organu prowadzącego postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniesionego odwołania. Podkreślić należy, że przepis art. 134 ust. 1 ustawy nakłada na organ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy oraz obowiązek prowadzenia tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Tak więc jeśli organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się także do przedstawionych obowiązków organu, to winien nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Oznacza to, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i same oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż nieudostępnienie skarżącej pełnych akt i materiałów zgromadzonych w sprawie stanowiło podstawę do stwierdzenia naruszeń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wykazanie stwierdzonych naruszeń dawało podstawę do uchylenia decyzji objętych skargą I. K., co w konsekwencji prowadzi do uznania za nie trafne zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących na brak podstaw do przyjęcia, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., a konsekwencją tego stanu rzeczy musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a.

Ponadto nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazać należy, że art. 152 ust. 1 ustawy stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy w ocenie NSA Sąd I instancji wskazując, że strona powinna mieć dostęp do akt z postępowania konkursowego, właściwie zastosował treść tej regulacji prawnej. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że pojawienie się uszczerbku w interesie prawnym musi być związane z naruszeniem zasad postępowania, w tym z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, do której odsyła przepis art. 134 ustawy. Zrealizowanie tego postulatu jest możliwe tylko wówczas, gdy strona ma wgląd w dokumentację z postępowania konkursowego, bo tylko wtedy może podjąć należytą obronę naruszonego interesu prawnego, a sądy mogą dokonać kontroli tak prowadzonych postępowań.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.