Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 954/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. B. z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

M. B. wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Wójta Gminy P. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1) czy Urząd Gminy P. zawarł umowę w 2012 r. z ZOZ M. na najem pomieszczenia w Ośrodku zdrowia, w którym działa punkt informacyjno-konsultacyjny, jeśli tak proszę o skan umowy;

2) w jakich godzinach odbywały się posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2012 - 2013 i do dnia złożenia wniosku w 2014 r.;

3) wyjazd dzieci do L. sfinansowano z budżetu GKRPA na kwotę 550 zł, z jakiej szkoły dzieci uczestniczyły w wycieczce;

4) skan listy uczestników wyjazdu do L. 2012 r. podając imię i miejscowość,

5) kto organizował kolonie w M., na których były dzieci z Gminy P. w 2012 r.".

Wnioskodawczyni zwróciła o przesłanie ww. informacji na podany adres e-mail.

Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. organ udzielił wnioskodawczyni informacji objętej pkt 1 - 3 oraz 5 wniosku, natomiast odnośnie pkt 4 oświadczył, że dane osobowe uczestników wyjazdu do L. podlegają ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.", jak i prawom zagwarantowanym w Konstytucji RP, zaś Urząd Gminy P. nie posiada zgody na udostępnianie tych danych osobom trzecim.

Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. M. B. skierowała do Wójta Gminy P. "wezwanie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej" poprzez udzielenie żądanej informacji w pełnym zakresie bądź wydanie decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej w terminie 7 dni od otrzymania pisma pod rygorem podjęcia stosownych kroków prawnych.

W treści ww. pisma wnioskodawczyni przedstawiła obszerną argumentację na poparcie stanowiska, że informacja publiczna objęta pkt 4 wniosku winna podlegać udostępnieniu, zaś stanowisko organu uznającego pierwszeństwo prawa do prywatności nad prawem do informacji jest nieprawidłowe.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy P., powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", odmówił M. B. udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. w formie "skanu listy uczestników wyjazdu do L. w 2012 r. podając imię i miejscowość" ze względu na prywatność osób fizycznych.

W uzasadnieniu organ podał, iż brak jest podstaw do udzielenia informacji objętej pkt 4 wniosku ze względu na konieczność ochrony danych osobowych w rozumieniu art. 6 u.o.d.o.

Wskazał, iż żądane dane osobowe są danymi wrażliwymi, gdyż dotyczą stanu zdrowia mieszkańców wspólnoty samorządowej a także nałogu, jakim jest alkoholizm. Identyfikacja osób w małej miejscowości nie nastręcza żadnych trudności, nawet gdy informacja o danych osobowych zostanie ograniczona wyłącznie do podania imienia. Wobec powyższego, przy rozstrzyganiu czy określone informacje stanowią dane osobowe, należy brać pod uwagę wiele czynników decydujących o możliwości identyfikacji.

Na skutek odwołania M. B. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szerokie pojęcie informacji publicznej. Stwierdzono, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego jak i przedmiotowego. Uznano w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ratio legis normy zawartej w art. 61 Konstytucji i w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to dotyczy informacji warunkujących świadomy i racjonalny udział obywateli w życiu publicznym, łącznie z podejmowaniem w tym zakresie decyzji w zakresie realizacji zasady zwierzchnictwa narodu lub ułatwieniem sprawowania społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy. Natomiast organ władzy publicznej może i powinien odmówić dostępu do informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczy ona wartości ustawowo chronionych. Jeżeli zatem jakaś informacja nie może zostać udostępniona, organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy P. stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną, która jednak nie może zostać udostępniona ze względu na szczególną ochronę danych wrażliwych.

Kolegium wskazało, iż organ I instancji nie zwrócił się do uczestników wyjazdu do L. w 2012 r. o złożenie oświadczenia w sprawie rezygnacji (bądź nie) z przysługującego prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Ponadto, wskazując na konieczność ochrony danych osobowych ww. osób, organ nie wyjaśnił, czy udostępnienie ich imion i miejscowości zamieszkania jest wystarczające dla ich identyfikacji. Nadto organ nie nadesłał listy uczestników wycieczki, a tym samym uniemożliwił organowi odwoławczemu zweryfikowanie przedstawionej w decyzji argumentacji. Organ nie wyjaśnił, z czego wywodzi, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, skutkująca koniecznością zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna wobec braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W następstwie powyższej decyzji pismem z dnia 16 września 2014 r. organ poinformował wnioskodawczynię o zweryfikowaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie. Wskazał, iż dane objęte pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., w związku z czym nie podlegają udostępnieniu. Lista uczestników wyjazdu do L. w dniach [...] lipca 2012 r., zorganizowanego przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przy Urzędzie Gminy w P., nie zawiera jakichkolwiek danych, które stanowią informację publiczną, tj. w szczególności o polityce wewnętrznej, zagranicznej, podmiotach wykonujących funkcje publiczne, samorządowe i gospodarcze, o dokumentach urzędowych i majątku publicznym. Wskazana lista zawiera wyłącznie wykaz osób, które są dotknięte chorobą alkoholową oraz członków ich rodzin, którzy również uczestniczyli w ww. wycieczce.

Organ wskazał również, iż nawet gdyby dane osobowe uczestników wyjazdu uznać za informację publiczną (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie), to i tak nie podlegałyby one udostępnieniu ze względu na ochronę "wrażliwych danych osobowych" w rozumieniu art. 27 u.o.d.o.

Pismem z dnia 17 października 2014 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej objętej pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca podkreśliła, iż Wójt Gminy P. w sposób nieuzasadniony, po zobowiązaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do ponownego rozpatrzenia sprawy, zmienił swoje stanowisko twierdząc, że wnioskowana lista uczestników wyjazdu do L. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej, przepisy u.d.i.p. nie pozostawiają wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji. Inną natomiast kwestią jest to, czy objęte wnioskiem dane mogą podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności. Kwestia ta, zgodnie z wytycznymi Kolegium, powinna być wnikliwie rozważona przez organ I instancji, który jednak zanegował swoje poprzednie stanowisko w sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że ww. wyjazd do L. został zorganizowany przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przy Urzędzie Gminy i został on sfinansowany z majątku gminy a więc ze środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że majątek, którym dysponuje Urząd Gminy, jest majątkiem publicznym, a zatem sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, jak i z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym.

Skarżąca zwróciła również uwagę na możliwość uczestniczenia w ww. wyjeździe nie tylko grupy osób, o której mowa w odpowiedzi organu, ale także urzędników czy radnych Gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Podkreślił, iż brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia danych objętych pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., w sytuacji gdy nie stanowią one informacji publicznej. Zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, bowiem organ udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi na ww. wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga M. B. na bezczynność Wójta Gminy P. jest zasadna. Skarga ta, jak wynika z jej treści, dotyczy pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. obejmującego żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci skanu listy uczestników wyjazdu do L. w 2012 r. z podaniem imienia i nazwy miejscowości zamieszkania.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając (bądź nie stwierdzając) bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy P. - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności informacji

o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności oraz majątku, którym dysponują. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Treść ww. przepisu skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego), kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzające istniejący już i ukształtowany stan faktyczny. Zaznaczenia jednak wymaga, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż objęta pkt 4 wniosku informacja, tj. lista uczestników wyjazdu do L. 2012 r. z podaniem imienia i nazwy miejscowości zamieszkania, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisów. Jest to bowiem informacja (dokument) obejmująca dane osób, które korzystając z pomocy finansowej Urzędu Gminy P. (organ na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczył, że przedmiotowy wyjazd był co najmniej współfinansowany z budżetu Gminy P.), wzięły udział w wycieczce do L. zorganizowanej w dniach [...] lipca 2012 r. przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przy Urzędzie Gminy w P. Komisja ta, usytuowana w strukturach Urzędu Gminy P., została utworzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Zgodnie z 41 ust. 1 ww. ustawy, do zadań własnych gminy należy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Zadania te zostały przykładowo wymienione w pkt 1 - 7. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 3 ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. W skład ww. komisji wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wnioskowana informacja dotyczy działalności organów władzy samorządowej wynikających z obowiązku realizacji zadań zastrzeżonych ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Aspekt publiczny tej informacji wynika z samego faktu udziału określonych osób w działaniach podjętych przez organy Gminy P. na rzecz profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz korzystania przez te osoby ze środków publicznych przeznaczonych na realizację tych zadań. Informacja obejmująca dane osobowe uczestników ww. wyjazdu wiąże się z działaniami Urzędu Gminy P., a także poniesionymi przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztami na realizację tych działań. Jest więc informacją dotyczącą działalności publicznej oraz odnoszącą się do majątku jednostki samorządu terytorialnego i sposobu wydatkowania środków publicznych.

W świetle powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w piśmie z dnia 16 września 2014 r., że objęte pkt 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Publiczny charakter danych osobowych osób biorących udział w wyjeździe do L. wynika stąd, że osoby te uczestniczyły w działaniach organów samorządowych realizowanych dla potrzeb społeczności lokalnej i są beneficjentami środków publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że jawność informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych danych.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. ze względu na prywatność osób fizycznych. Powołał się również na konieczność ochrony danych osobowych w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. Wskazał, iż żądane dane osobowe są danymi wrażliwymi, gdyż dotyczą stanu zdrowia mieszkańców wspólnoty samorządowej a także nałogu, jakim jest alkoholizm. Stwierdził, że identyfikacja osób w małej miejscowości nie nastręcza żadnych trudności, nawet gdy informacja o danych osobowych zostanie ograniczona wyłącznie do podania imienia.

Wydając decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia ww. informacji organ prawidłowo więc uznał, że stanowi ona informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie stwierdził, że informacja ta podlega wyłączeniu z jawności ze względu na prawo do prywatności uczestników wyjazdu do L. jako osób dotkniętych chorobą alkoholową.

Uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zakwestionowało stanowiska Wójta Gminy P. odnośnie publicznego charakteru wnioskowanej informacji. Wskazało natomiast na określone uchybienia procesowe postępowania prowadzonego w I instancji (zaniechanie wystąpienia organu do uczestników wyjazdu o złożenie oświadczenia w sprawie rezygnacji z przysługującego im prawa ograniczenia dostępu do informacji publicznej) oraz na potrzebę dokładnego wyjaśnienia, czy udostępnienie imion i miejscowości zamieszkania osób uczestniczących w wycieczce jest wystarczające dla ich identyfikacji. Rzeczą organu I instancji było zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu okoliczności wskazanych przez Kolegium w decyzji kasacyjnej. Zmiana stanowiska organu poprzez uznanie, że objęta pkt 4 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarżąca nie otrzymała informacji publicznej objętej pkt 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Poinformowanie skarżącej pismem z dnia 16 września 2014 r., że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi, w świetle powyższych uwag, prawidłowej realizacji przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Wójt Gminy P. pozostaje w stanie bezczynności.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. W ocenie Sądu, zaniechanie prawidłowej realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził również wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Wójt Gminy P. winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.