Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 689/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 39 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Bogumiła Kalinowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Dyrektora "A" w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej także: Kolegium, organ) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] o zwrocie tytułu wykonawczego nr [...], z dnia [...] maja 2014 r., wystawionego przez Dyrektora "A" w B. na dłużnika B S.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, dalej także: ustawa lub u.p.e.a.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wierzycielowi. Organ egzekucyjny jest zatem obowiązany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji.

W art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. określono niezbędne elementy tytułu wykonawczego. Jedną z przesłanek uprawniających do uznania tytułu za nieprawidłowy jest błędne oznaczenie wierzyciela. Według art. 6qa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399) wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W rozpoznawanej sprawie B. S. zam. w Gminie N. nie ponosił opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na rzecz Prezydenta Miasta B., który jest w tej sprawie wierzycielem. Organem egzekucyjnym z uwagi na miejsce zamieszkania dłużnika jest Burmistrz N. Nie występuje więc tożsamość organu egzekucyjnego i wierzyciela. Spór w rozpoznanej sprawie dotyczy natomiast poprawności formalnej otrzymanego tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny, będącego podstawą prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny podniósł m. in., że Dyrektor "A" w B., który wystawił tytuł wykonawczy, nie jest właściwy, gdyż nie posiada w tym zakresie legitymacji ustawowej.

Dyrektor "A" w B. powołał się na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., którą Rada Miasta B. upoważniła go do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, tj. do wydania decyzji i postanowień wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Dyrektora "A" uchwała ta upoważnia go do załatwiania całości spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie miasta B. Zakresem tym są także objęte podejmowane czynności z zakresu egzekucji administracyjnej. Kolegium nie podzieliło tego poglądu, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Dyrektor "A" w B., w której zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż rada gminy nie może upoważnić dyrektora jednostki budżetowej do wykonywania kompetencji wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym;

2) § 1 ust. 1 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Rady Miasta B. upoważniającej Dyrektora "A" w B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz. Woj. Doln. poz. 2932, dalej także: uchwała) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie stanowi upoważnienia dla dyrektora jednostki budżetowej do wykonywania kompetencji wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i 2 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.z 2012 r., poz. 2015, dalej także: u.p.e.a.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem przepisów prawa, a w konsekwencji odmowę przyjęcia do wykonania tytułu wykonawczego prawidłowo wystawionego przez legitymowany do tego organ administracji publicznej;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiada statusu wierzyciela w rozumieniu u.p.e.a.;

3) art. 138 § 2 w zw. z art 144 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym winien zostać zastosowany.

W związku z tym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi powołano się na uchwałę z dnia [...] marca 2013 r., będącą obowiązującym aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., upoważniającym dyrektora "A" do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, wynikających z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Upoważnienie, które wydano na czas nieokreślony, obejmuje sprawy dotyczące odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 6 maja 2013 r. (Poz. 2932). Skarżący podkreślił, że uchwała jako akt prawa powszechnie obowiązującego wiąże obywateli i organy administracji publicznej, w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. oraz Burmistrza N.

W związku z nieuiszczeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o złożoną deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, skarżący na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uchwały z dnia [...] marca 2013 r. wystawił dnia [...] maja 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...], wystawiony przez Dyrektora "A" w B. na dłużnika B. S.

[...], nr [...], nr [...] wobec dłużnika I. D. Skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz N. jako organ egzekucyjny zwrócił te tytuły wykonawcze. Według burmistrza Dyrektor "A" nie jest uprawniony do wystawiania administracyjnych tytułów wykonawczych, albowiem nie posiada w tym zakresie legitymacji ustawowej. Organ II instancji podzielił to stanowisko.

Skarżący podkreślił, że spór między stronami dotyczy wykładni art. 39 ust. 4 u.s.g. co do jego konsekwencji dla postępowań egzekucyjnych w administracji. Według skarżącego dyrektor "A" jako kierownik jednostki organizacyjnej gminy uzyskał na podstawie uchwały z dnia [...] marca 2013 r. kompetencje w zakresie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (do których należą m.in. sprawy związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi). W wyniku tego upoważnienia Dyrektor "A" stał się organem administrującym, właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania spraw określonych uchwałą. Nie działa on w imieniu wójta czy z jego "upoważnienia", jak ma to miejsce przy upoważnieniu, o którym mowa w art. 39 ust. 2 u.s.g. , lecz samodzielnie jako odrębny organ administracji publicznej. Jednocześnie wraz z podjęciem uchwały kompetencje we wskazanym i przekazanym w uchwale zakresie utracił dotychczasowy organ, czyli Prezydent Miasta B. Uchwała z dnia [...] marca 2013 r. pozbawiła zatem ten organ możliwości podejmowania działań w określonych tam sprawach indywidualnych.

Skarżąc powołał sie na uzasadniający jego stanowisko wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. (sygn. II OSK 2409/13, CBOSA). NSA wskazał tam, że "art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawą do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania. W świetle powyższego pozostaje do rozważenia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uprawnienie rady gminy określone w art. 39 ust. 4 mogło prowadzić do scedowania obowiązków organu wykonawczego w zakresie (...) przekazania uprawnień sprawdzających, w tym egzekucyjnych (art. 6 qa ustawy o utrzymaniu czystości ...). Wydaje się, że brak jest przeszkód do takiego zakresu upoważnienia organu poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem całą dokumentacją wynikającą z realizacji nałożonych powyższą ustawą obowiązków dysponuje podmiot posiadający upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to trudno odmówić temu podmiotowi kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami".

Skarżący w obszernym wyliczeniu opartym o powołane przepisy prawa przedstawił kompetencje uzyskane przez dyrektora "A" na podstawie uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem skarżącego objęły one też postępowanie egzekucyjne w administracji. Skarżący wywiódł z tego, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., stanowiące podstawę ustalenia wierzyciela w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

Skarżący powołał także na literaturę przedmiotu, w świetle której "funkcję procesową wierzyciela realizuje jeden podmiot, jakim jest z reguły organ administracji publicznej, który w drodze aktu administracyjnego nałożył na zobowiązanego egzekwowany obowiązek lub organ albo instytucja zobligowana do czuwania nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego wprost z ustawy. (...) "z zobowiązanym łączy wierzyciela, co do zasady, stosunek administracyjnoprawny. Taki bowiem charakter ma z reguły stosunek prawny, z którego wynika egzekwowany obowiązek. Wyjątkowo relacja między wierzycielem i zobowiązanym może opierać się na stosunku cywilnoprawnym." (M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administracyjnej, [w:] J. Niczyporuk (red.), S. Fundowicz (red.), J. Radwanowicz (red.), System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 154, 157).

Według skarżącego w świetle poczynionych uwag nie ulega wątpliwości, że stroną stosunku administracyjnoprawnego w rozpatrywanej sprawie jest Dyrektor "A" jako organ posiadający kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości. Stroną tego stosunku nie jest natomiast Prezydent B., gdyż w wyniku podjęcia powołanej uchwały utracił on kompetencje w analizowanym zakresie. Nie sposób więc przyjąć, aby organ niebędący stroną stosunku administracyjnoprawnego stanowiącego podstawę wszczęcia i prowadzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego - czyli Prezydent B. - posiadał status wierzyciela w tym postępowaniu.

Skarżący przyjął zatem, że w przypadku wydawania decyzji przez Dyrektora "A" wobec osób, które nie złożyły deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo wobec osób, których deklaracje wzbudziły uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w nich danych, Dyrektor "A" posiada status wierzyciela na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Skarżący powołał się także na względy nazwane przez niego funkcjonalnymi. Podkreślił, że Dyrektor "A" posiada komplet dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji i ma wiedzę o zrealizowaniu bądź niezrealizowaniu wynikających z niej obowiązków. Winien on zatem podejmować też dalsze działania w toku postępowania egzekucyjnego w administracji przypisane wierzycielowi, których celem jest wyegzekwowanie konkretnej należności. Nieracjonalne jest natomiast założenie, że w charakterze wierzyciela występuje Prezydent Miasta B. nieposiadający ani wiedzy, ani dokumentów stanowiących podstawę działań, które winien podejmować jako rzekomy wierzyciel.

W związku z tym skarżący w konkluzji stwierdził, że w oparciu o art. 39 ust. 4 u.s.g. Rada Miasta B. była władna przenieść i przeniosła na Dyrektora "A", przysługujące Prezydentowi Miasta B. kompetencje obejmujące szeroko rozumiane indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, w tym sprawy związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rozstrzygane nie tylko w formie decyzji administracyjnej, ale również w postaci innych działań pozostających w funkcjonalnym związku z wydaniem decyzji. Oznacza to, że Dyrektor "A", wbrew twierdzeniom Kolegium, był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego w trybie przepisów u.p.e.a. Konsekwencją przeniesienia na Dyrektora "A" kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami, jest jednoczesne przeniesienie właściwości rozstrzygania przez ten podmiot tych spraw jako organ I instancji, a co za tym idzie - także uzyskanie statusu wierzyciela należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w rozumieniu art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 albo art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów skargi i wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Rada Miasta B. upoważniła w § 1 Dyrektora "A" w B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, to jest do wydawania decyzji i postanowień wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391) w zakresie obejmującym odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Spór między Kolegium a skarżącym dotyczy zakresu tego upoważnienia. Skarżący twierdzi, że uchwałą tą Rada Miasta upoważniła Dyrektora "A" w B. do wystawiania również tytułów egzekucyjnych. Według Kolegium stanowisko takie jest bezpodstawne.

Kolegium powołało art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, dalej także: u.s.g.), według którego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Takie upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej otrzymał zgodnie z powołaną uchwałą Dyrektor "A" w B.

Organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/G1 845/09), według którego "ujęte w art. 39 ust. 4 określenie 'indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej' należy odczytywać z uwzględnieniem ust. 1 i 2 art. 39 przedmiotowej ustawy, które wyjaśnianego pojęcia używają w związku z bardzo konkretną formą działania organu administracji, tzn. decyzją administracyjną, określając organy właściwe do wydawania tych aktów oraz regulując sprawę upoważnień do ich wydawania. Do tej właśnie formy działalności organu odnosi się również norma zawarta w ust. 5 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym wskazująca organy właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej." "(...) czynności (działania) właściwych organów, które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć z reguły dotyczą imiennie określonych adresatów, nie stanowią jednak o konkretyzacji ich praw czy obowiązków." Podobne stanowisko zajął WSA w Opolu w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Op 134/09).

Kolegium stwierdziło zatem, że użyte w art. 39 ust. 4 u.s.g. sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą taki organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu.

Kolegium powołało także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1978/12): " ... tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz swoistym dokumentem warunkującym wszczęcie egzekucji. (wyrok NSA z 25.10.1996 r. sygn. akt I SAB/Wr 1/96, LEX nr 27349; A. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 86-87) .... ". W orzecznictwie jest zatem ugruntowane stanowisko, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, pozwalającym na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, ale nie jest decyzją administracyjną.

Według Kolegium należy uznać, że uchwałą nr [...] Rada Miasta B. nie mogła upoważnić w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Dyrektora "A" w B. do wystawiania tytułów egzekucyjnych. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji nie jest mieści się bowiem w zakresie pojęcia indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Słusznie zatem Burmistrz N. przyjął, że wierzycielem uprawnionym w sprawie jest Prezydent Miasta B., a nie Dyrektor "A". Burmistrz zwrócił więc także słusznie sporne tytuły wykonawcze, gdyż określały one jako wierzyciela "A" w B. w sytuacji, gdy brak było do tego podstawy prawnej. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje samej uchwały, która jednak nie obejmuje upoważnienia do wystawienia tytułów wykonawczych w imieniu Prezydenta Miasta B. Słusznie zatem organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji i zwrócił wadliwe tytuły wykonawcze.

W konkluzji Kolegium podniosło, że według art. 6qa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie dłużnik nie ponosił opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na rzecz Prezydenta Miasta B., jest on wierzycielem w rozpatrywanej sprawie, a Burmistrz N. jest organem egzekucyjnym z uwagi na miejsce zamieszkania dłużnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej także dalej: p.u.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Poz. 270), zwanej także dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Działając w ramach tych kompetencji Sąd znalazł podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Istotą sprawy jest spór między skarżącym a organem o to, czy skarżący miał kompetencję do wystawienia tytułu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie. Chodzi o możliwy zakres upoważnienia udzielonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., którą Rada Miasta B. upoważniła w § 1 Dyrektora "A" ("A") w B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, to jest do wydawania decyzji i postanowień wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391) w zakresie obejmującym odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Skarżący twierdzi, że uchwałą tą Rada Miasta upoważniła Dyrektora "A" w B. do wystawiania również tytułów egzekucyjnych. Według Kolegium stanowisko takie jest bezpodstawne.

Sąd stwierdza, że powołana uchwała nie upoważniła expressis verbis Dyrektora "A" do podejmowania takich czynności. Powstaje zatem problem, czy w wyniku objęcia zakresem § 1 uchwały kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, to jest do wydawania decyzji i postanowień wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zakres kompetencji Dyrektora "A" obejmuje także wydawanie tytułów wykonawczych w postępowaniu egzekucyjnym w załatwianych przez niego sprawach.

Aby wyjaśnić powyższy problem, należy powołać art. 39 ust. 4 u.s.g., będący podstawą prawną uchwały. Według tego przepisu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Takie upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej otrzymał zgodnie z powołaną uchwałą Dyrektor "A" w B. Sąd przyjął, że zakres tego powierzenia dotyczy nie tylko spraw, które dotyczą indywidualnie określonego podmiotu i jego konkretnej sfery praw czy obowiązków załatwianych w formie decyzji czy postanowień. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. (sygn. II OSK 2409/13).

Należy zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W oparciu o art. 39 ust. 2 tej ustawy organ ten może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy. Według art. 39 ust. 4 u.s.g. natomiast do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Artykuł 39 ust. 4 u.s.g. jest podstawą prawną dekoncentrację zewnętrznej (poza urząd gminy) kompetencji organu wykonawczego przez przyznanie takiej kompetencji innemu organowi lub jednostce organizacyjnej.

Wykładnia językowa tego przepisu pozwala na przyjęcie wskazówek odnośnie możliwego zakresu przekazania kompetencji. W art. 39 ust. 1 wymieniane są decyzje podejmowanych w indywidualnych sprawach zakresu administracji publicznej. W art. 39 ust. 4 jest natomiast mowa o "załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Takie załatwianie w świetle obowiązującego porządku prawnego może być dokonywane w różnych formach. Świadczy o tym np. art. 3 p.p.s.a., który wyznacza zakres przedmiotowy postępowania przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 1 p.u.s.a. sprawujące kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli są różne przejawy aktywności podmiotów z zakresu administracji publicznej.

W literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że takie ogólne, pojemne ujęcie przedmiotowe umożliwia w drodze orzecznictwa podporządkowanie kontroli sądów administracyjnych form działania administracji publicznej, które się nie mieszczą wprost w innych przesłankach określających właściwość sądu, ale wpływają istotnie na treść relacji państwo - podmioty pozostające w jego sferze zewnętrznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera, Wyd. C.H. Beck, 2011, s. 40). Biorąc to pod uwagę należy przyjąć, że w świetle art. 39 ust. 4 u.s.g. można przekazać nie tylko władcze kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Gdyby tak ściśle interpretować powołany przepis, pominięto by szeroki zakres czynności i działań, których podejmowanie wpływa na sytuację prawną podmiotów prywatnych, nie konkretyzujących się w formie decyzji administracyjnej.

W konsekwencji skład orzekający Sądu uznał, że art. 39 ust. 4 u.s.g. w rozpatrywanej sprawie był podstawą do przekazania przez radę gminy Dyrektorowi "A" kompetencji do załatwiania w formie decyzji i postanowień spraw z zakresu administracji publicznej w określanych tam rzeczowo zakresie objętym regulacją ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, a także do podejmowania działań związanych ściśle z tymi sprawami, akcesoryjnych, dokonywanych w innych formach prawnych. Inaczej mówiąc, jeżeli rada gminy upoważniła Dyrektora "A" do wydawania w pierwszej instancji decyzji, o których jest mowa w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustanawiając go odrębnym, samodzielnym organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, to dla takiego organu wynika wprost z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. kompetencja do samodzielnego pełnienia wszystkich funkcji wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji należności z tytułu opłat i kar, o których jest mowa w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. K. Sobieralski, Powierzenie spółce prawa handlowego utworzonej przez gminę orzeczniczych i egzekucyjnych kompetencji wójta w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, Nowe Zeszyty Samorządowe 2012/2/20).

Sąd powołuje także w tym kontekście stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2003 r. (sygn. akt II CKN 215/01), przyjął, że upoważnienie dokonywane przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie art. 39 ust. 4 u.s.g.) "dokonywane uchwałą właściwej rady gminy (miasta) stanowiło akt prawa miejscowego skierowany do organu upoważnionego, wiążący nieokreślony krąg osób potencjalnych stron postępowania administracyjnego. Uchwała rady przenosząc kompetencje organu ustawowego wyłączała go z prowadzenia postępowań w tych sprawach.". W taki sposób Dyrektor "A" stał się także wierzycielem w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy wskazać, że funkcja wierzyciela według ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter procesowy i przysługuje w pierwszej kolejności organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 338/07, LEX nr 686475).

W konkluzji Sąd stwierdza, że z dokonanej wykładni prawa wynika również, że Dyrektor "A" może ponadto podejmować inne działania, w szczególności wydawać zaświadczenia w sytuacjach, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 216 i n. k.p.a.). Nie jest do tego konieczne, ani nawet dopuszczalne odrębne upoważnienie rady gminy. Kompetencja taka wynika bowiem wprost ze wskazanej regulacji kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji.