Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 516/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. nr LXII/888/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" 1/ stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g zaskarżonej uchwały, 2/ zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz "P" Sp. z o.o. w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 marca 2022 r. Firma A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXII/888/12 z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" – w części tj. § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp; b/ ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomimikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. -Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r,, poz. 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że Firma A jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych (RPT) prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. § 6 ust. 1 pkt 2 lit g) uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej -infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, który nakazywałby ukrywanie w przestrzeni publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej. Po drugie tylko infrastruktura telekomunikacyjna, a nie jakakolwiek inna lokalizowana na terenie mpzp, nie może być widoczna dla przechodnia. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie była widoczna dla przechodniów. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne na tle zabudowy, panoramy czy krajobrazu. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. - sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r, - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. – sygn. akt IV SA/Po 747/19). Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcia "poziomu przechodnia" i odniesienie "od strony przestrzeni publicznej". Nie wiadomo, a plan tego nie wyjaśnia, kim jest przechodzień, jakie ma mieć cechy (np. wzrost) i jak szybko się przemieszczać, czym się doznania lub ustalenia wzrokowe przechodnia różnią od osoby przemieszczającej się meleksem, tramwajem, na rowerze lub hulajnodze. Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Przytoczyć w tym względzie należy uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/21, w którym na tle analogicznego brzmienia planu miejscowego obszaru Wesoła-Zachód, Sąd orzekając o nieważności przedmiotowych postanowień wyjaśnił co następuje: "Podkreślić trzeba, że warunek "niewidoczności infrastruktury telekomunikacyjnej od strony przestrzeni publicznej'' nie został ograniczony do jednego punktu, czy odległości od planowanego obiektu [...], lecz wymaga braku widoczności obiektu niezależnie od odległości w jakiej znajduje się obserwator. Dokonanie oceny wypełnienia postanowień planu każdorazowo wymagałoby zatem ustalenia, czy z jakiegokolwiek miejsca spełniającego warunek o którym mowa w punktach 1 i 2 będzie można dostrzec inwestycję. W praktyce ustalenie takie nastręczać będzie poważne trudności. Dodatkowe wątpliwości rodzi posłużenie się przez uchwałodawcę nieostrym pojęciem "poziomu przechodnia". Rację ma strona skarżąca wskazując, że pojęcie to jest niejednoznacznie i może być różnie interpretowane. Nie można zaakceptować sytuacji, w której uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostawione jest stworzenie wzorca według którego przeprowadzona będzie kontrola zgodności inwestycji z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma żadnych podstaw aby przyjąć, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, że "poziom przechodnia" należy odnosić do średniego wzrostu w populacji, równie dobrze można przecież założyć, że w zakresie tego pojęcia mieścić się będzie perspektywa dziecka, jak i człowieka o ponadprzeciętnym wzroście. Również sformułowanie "od strony przestrzeni publicznej" pozostawia zbyt szeroki zakres do interpretacji, albowiem użyta w nim fraza "powszechnie dostępne miejsca" ma charakter niedookreślony (wymienienie takich miejsc ma charakter przykładowy).

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa". Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t, (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały. Jakkolwiek zrozumiałe jest dążenie przez organ uchwałodawczy do ochrony panoram widokowych i widoków Krakowa, to nie sposób zgodzić się z góry przyjętym założeniem, że tylko i wyłącznie infrastruktura telekomunikacyjna dedykowana telefonii komórkowej może naruszyć estetykę miasta. Plan (jak zresztą zdecydowana większość planów miejscowych obowiązujących w Krakowie) przypisuje tylko jednemu rodzajowi infrastruktury technicznej, to jest infrastrukturze telekomunikacyjnej, a zwłaszcza stacjom bazowym, "niszczycielski" wpływ na krajobraz miasta, które ma być w rozumieniu autorów uchwały zeszpecone antenowymi konstrukcjami wsporczymi. Tymczasem w tkankę miejską wpisane są nie tylko zabytki, czy unikalne krajobrazy, ale także infrastruktura, czy urządzenia techniczne pozwalające na funkcjonowanie w mieście wszystkim jego mieszkańcom (komunikacja, energetyka, wodociągi itp.). Nie ma zatem żadnych podstaw, aby jedynie jeden rodzaj inwestycji i to inwestycji celu publicznego poddawać nie tylko nieracjonalnym, ale też niemożliwym do spełnienia rygorom przy ich lokalizowaniu.

W konkluzji spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Spółka nie wykazała, że kwestionowane zapisy uchwały de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W ocenie organu, art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wskazuje się także, że przepis art. 46 ust. 1 nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u. p. z. p. i innych ustaw.

Odnosząc się do zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego, należy zaznaczyć, że zgodnie z § 3 uchwały, celem planu miejscowego jest: 1) ochrona historycznego układu urbanistycznego Osiedla Oficerskiego z istniejącą siecią ulic i tradycyjną zabudową mieszkaniową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni (ogrodów przydomowych): 2) zachowanie wartości kulturowych, kompozycyjnych i krajobrazowych osiedla; 3) zachowanie obiektów o wartościach architektonicznych objętych ochroną konserwatorską: 4) ustalenie warunków przestrzennych umożliwiających m.in.: a) kontynuację zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu zieleni, o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni i uporządkowanym układzie urbanistycznym, b) zahamowanie procesów degradacji przestrzennej, poprzez wykluczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wypaczającej charakter osiedla, c) powiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej publicznej o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych. Obszar objęty ustaleniami zaskarżonej uchwały obejmuje jedno z najstarszych osiedli willowych w Krakowie, którego powstanie nastąpiło na podstawie realizacji wielkiego planu Krakowa z 1926 r. w zakresie budowy osiedla willowego w otoczeniu zieleni na peryferiach miasta. Stylistyka zabudowy osiedla stanowi dorobek wielu krakowskich architektów. Układ urbanistyczny Osiedla Oficerskiego zachowuje cechy zabytkowego założenia z okresu międzywojennego. Utrzymana jest pierwotna siatka uliczna, zabudowa międzywojenna, generalnie utrzymana jest skala i charakter tej zabudowy w późniejszych realizacjach. Wtórne, niezgodne z charakterem osiedla ingerencje zabudowy publicznej i mieszkalnej wielkogabarytowej mają zakres ograniczony i na tyle niewielki, że nie pozbawiają, ani nie zniekształcają znacznie owego pierwotnego charakteru i funkcji założenia jako całości. Duża część pierwotnej zabudowy nie została przekształcona, podobnie także utrzymany został pierwotny układ posesji z zabytkowymi ogrodzeniami. Zainwestowanie obszaru ma charakter miejski z dużym udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej - typu willowego o wysokiej jakości architektonicznej wielu budynków, z wkomponowaną zielenią ogrodów przydomowych o znacznych walorach estetycznych. Architektura budynków jest różnorodna i jest efektem przemian w stylistyce architektonicznej w latach 1920 - 1970. Mniejszym elementem są dwu I trzypiętrowe kamienice o ciekawej architekturze lat dwudziestych oraz z okresu funkcjonalizmu i modernizmu lat trzydziestych XX wieku - poprzez historyzujące wpływy w architekturze modernistycznej - do stylistyki współczesnej. Tylko w części północnej obszaru objętego ustaleniami planu, charakter zabudowy odbiega standardami, które są niższe a jakość zabudowy w gorszych stanach technicznych. Występujące enklawy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej psują ogólny charakter osiedla willowego - aczkolwiek duży udział zieleni wysokiej w tego typu zabudowie przyczynia się do podwyższenia walorów. W znacznej jednak części charakter zabudowy i zagospodarowania obszaru osiedla posiada stosunkowo wysokie walory estetyczne, głównie z dwóch powodów; stosunkowo wysokiej jakości architektonicznej wielu budynków; licznych powierzchni zieleni towarzyszącej zabudowie, zwłaszcza zieleni wysokiej. Zatem niezwykle istotnym było, aby wszelkie działania inwestycyjne w tym obszarze, w tym również w zakresie instalacji obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, były podporządkowane ochronie tego założenia urbanistycznego. Dlatego został wprowadzony także zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej (por. § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g uchwały). Natomiast w § 8 ust. 1 uchwały zostały wskazane przestrzenie publiczne, których zagospodarowanie podlega wymogom określonym w uchwale. Powyższe przemawia za uznaniem, iż zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały dostosowane do uwarunkowań faktycznych, występujących na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu. W związku z powyższym, ze względu na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano zapisy wyłączające lub ograniczające możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Intencją organu planistycznego było to, aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu, a ich gabaryty i wysokość powinny mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.).

Odnosząc się zarzutu posługiwania się w zaskarżonych przepisach prawa miejscowego pojęciami nieostrymi i niezdefiniowanymi uznaniowymi, organ wyjaśnił, że znaczenia użyte w treści uchwały zostały bądź to zaczerpnięte z języka specjalistycznego, bądź odwołują się do polszczyzny słownikowej. Z tego też względu sformułowany na str. 7 skargi zarzut wieloznaczności pojęć jest chybiony, albowiem zgodnie z art. 2 pkt 6 u. p. z. p. przez obszar przestrzeni publicznej należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto, zgodnie z §4 ust. 1 pkt 17 uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o przestrzeni publicznej - należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno - przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Odnosząc się do sposobu rozumienia terminu "poziom przechodnia", należy także zwrócić uwagę, że brak definicji legalnej nie oznacza, że jest to pojęcie nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Perspektywa obserwacji krajobrazu ,,z poziomu przechodnia", który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi bowiem jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. W wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. do sygn. II SA/Kr 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem. Mając na uwadze powyższe należy uznać regulacje zaskarżonego planu miejscowego za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. do sygn. II OSK 1508/ 17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. do sygn. II SA/ Lu 703/ 19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. do sygn. Il SA/ Gd 27/ 17, wyrok WSA w Lodzi z dnia 17 października 2019 r. do sygn. II SA/ Łd 320/ 19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. do sygn. VII SA/ Wa 2666/ 18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2019 r. do sygn. 11 SA/ Wr 747/ 18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2018 r. do sygn. II SA/ GI406/ 18). Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości, trzeba wskazać, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem reprezentowanym w nauce prawa konstytucyjnego, warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. Dopiero w oparciu o takie cechy możliwe jest określenie, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. W tym miejscu należy zauważyć, iż znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnej nie jest jedyną wartością, która winna być wzięta pod uwagę w procesie uchwałodawczym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u. p. z. p. w planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych I leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym Prawa telekomunikacyjnego oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu są postanowienia uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXII/888/12 z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2012 r., poz. 7281.

Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Skarżąca zakwestionowała § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g uchwały, który ma następującą treść: "ZAKAZ (...) g) lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej,".

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1483/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Odnosząc powyższe do treści kwestionowanych przepisów miejscowego planu, należało uznać, że zarzuty skarżącej okazały się zasadne, ponieważ § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g uchwały został sformułowany z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu.

Przepis ten formułuje normę zakazującą lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu zakaz ten nie został sformułowany precyzyjnie i wprowadza daleko idącą niepewność adresata normy co do tego, jakie działania w istocie zostały zakazane.

Po pierwsze, przepis posługuje się nieokreślonym pojęciem "miejsc widocznych z poziomu przechodnia". Z postanowień miejscowego planu nie sposób wywieść jakichkolwiek obiektywnych kryteriów pozwalających ustalić, z jakiej perspektywy powinno się oceniać dopuszczalność lokalizacji ww. urządzeń, jak i do jakiego wzorca przechodnia należałoby się odnieść. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by odnosić ten wzorzec wyłącznie do osoby fizycznej o "średnim wzroście" i "dobrym wzroku". Pomijając już trudności w ustaleniu przeciętnego wzrostu w populacji, jak i parametrów "dobrego" wzroku, nie sposób byłoby zaaprobować w tym kontekście pominięcia osób wymykających się tej średniej. Ich poczucie ładu przestrzennego oraz estetyki byłoby niesłusznie pomijane. Zasadny byłby nawet wobec tego zarzut nierównego traktowania. Po drugie, również sformułowanie "od strony przestrzeni publicznej" pozostawia w tym kontekście zbyt szerokie pole do interpretacji. Zauważyć należy, że pojęcie przestrzeni publicznej zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 18 jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno – przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników. W ocenie Sądu definicja ta nie umożliwia ustalenia możliwie jednoznacznego zakresu analizowanego pojęcia, pozostawiając zbyt szerokie pole do dowolności w interpretacji. Sąd w składzie aktualnie orzekającym podziela przytoczone w skardze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r., II SA/Kr 1281/21, w którym na tle analogicznego brzmienia postanowień miejscowego planu, stwierdzono, że "warunek "niewidoczności infrastruktury telekomunikacyjnej od strony przestrzeni publicznej'' nie został ograniczony do jednego punktu, czy odległości od planowanego obiektu [...], lecz wymaga braku widoczności obiektu niezależnie od odległości w jakiej znajduje się obserwator. Dokonanie oceny wypełnienia postanowień planu każdorazowo wymagałoby zatem ustalenia, czy z jakiegokolwiek miejsca spełniającego warunek (...) będzie można dostrzec inwestycję. W praktyce ustalenie takie nastręczać będzie poważne trudności."

Podsumowując, tak wyrażony przepis niesie ze sobą zbyt dużą dowolność dla organu administracji, a tym samym umożliwia np. odmowę udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę, bądź wniesienie przez organ sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w zależności od subiektywnego stanowiska podmiotu stosującego prawo co do rozumienia pojęcia miejsc widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej.. Należało zatem uznać, że narusza on zasady sporządzania miejscowego planu, z uwagi na zastosowanie w nim pojęcia nieokreślonego, nieostrego, pozwalającego na zbyt szeroką, a nawet dowolną interpretację.

W przedstawionych realiach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.