Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 176/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4, art.5,
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXXII/152/2013 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 2, § 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 12, § 13 pkt 3, §14, § 15, § 25 i § 28; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku do dnia jego uprawomocnienia się. LS


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 30 stycznia 2015 r. Prokurator Rejonowy w R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 25 kwietnia 2013 roku nr XXXII/152/2013 w sprawie uchwalenia Regulaminu czystości i porządku na terenie gminy Cielądz.

Prokurator powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2013r, poz. 1593 z późn. zm), poprzez:

1.wprowadzenie dodatkowych obowiązków stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej:

- obowiązku rejestracji kompostowników innych niż przydomowe /§ 2 pkt 2 /

- obowiązku usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami /§ 3/

-wskazanie sposobu uprzątania poprzez podjęcie działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika / § 4 pkt 2 /

-wyposażenie nieruchomości w lokalną oczyszczalnię ścieków — dot. nieruchomości położonych na terenach nie uzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej /§ 14/

-obowiązku przeprowadzania deratyzacji raz w roku w miesiącu październiku /§ 2/

2. wprowadzenie niedozwolonych zakazów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej :

- zakaz mycia samochodów i wymiany oleju na terenach służących do użytku publicznego /§ 6 pkt 2 /

- zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne : śniegu, lodu, gorącego popiołu (...) /§ 10/

- zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny boisk, placów gier, placów zabaw dla dzieci i piaskownic / § 25/

3. stosownie powtórzeń ustawowych poprzez wskazanie, że wykonywanie obowiązków na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych a w przypadku budowy systemem gospodarczym - do właściciela nieruchomości /§ 15/

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. §2 pkt 2, §3, §4 pkt 2, § 14, § 6 pkt 2, § 10, § 15.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała w wielu uregulowaniach wprowadziła zapisy , które wykraczają poza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W zaskarżonej uchwale znajdują się zarówno powtórzenia ustawowe, jak i katalog zakazów i nakazów nałożonych na mieszkańców gminy Cielądz z przekroczeniem upoważnienia wyznaczonego przez art. 4 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy.

W ocenie Prokuratora Rada Gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego uregulowanie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala na stwierdzenie, że w uchwalanym przez Radę regulaminie utrzymania czystości i porządku na teranie gminy mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wyliczenie zamieszczone w ustępie 2 tego artykułu ma bowiem charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie też wyliczenie przedmiotu uregulowania regulaminem ma charakter obligatoryjny.

W ocenie Prokuratora odstąpienie przez organ od wskazanych kryteriów oraz od uregulowania § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. 2002 r Nr 100 poz. 908) formułującego zasadę niepowtarzania przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń powoduje nieważność tych zapisów.

Uwzględniając powyższe, w ocenie wnoszącego skargę niedopuszczalne jest powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja poprzez przepisy prawa miejscowego, w związku z powyższym nie mieszczą się w kompetencjach organu samorządu sformułowane w § 2 pkt 2, § 3, § 4 pkt 2, § 14, § 6 pkt 2 , § 10, § 15 dodatkowe obowiązki, zakazy i powtórzenia ustawowe .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie przez Radę Gminy Cielądz kwestionowanych zapisów regulaminu.

Następnie na wezwanie Sądu organ złożył uchwałę Rady Gminy Cielądz nr V.30.15 z dnia 27 lutego 2015 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na Tereniu Gminy Cielądz, której § 2 ma treść następującą: "Traci moc uchwała XXXII/152/2013 z dnia 25 kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 15 maja 2013 r., poz. 2690) oraz uchwała Nr XLIV.211.2014 Rady Gminy Cielądz w sprawie zmiany uchwały XXXII/152/2013 z dnia 25 kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 23 września 2014 r., poz. 3367)." Zgodnie z § 3 tej uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dniu od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Natomiast na rozprawie w dniu 6 maja 2015 roku Prokurator Okręgowy w Ł. przedstawił kolejne zarzuty przekroczenia delegacji ustawowej poprzez:

a) nałożenie w § 2 ust. 1 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci rejestracji przydomowego kompostownika,

b) wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały sposobu uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości,

c) nałożenie w § 5 ust. 1 uchwały dodatkowych obowiązków w postaci ustawiania na nieruchomości służącej do użytku publicznego koszy ulicznych na odpady komunalne w ilości odpowiedniej do natężenia ruchu i ich opróżniania z częstotliwością zapobiegająca przepełnieniu.

d) powtórzenie w § 5 ust. 2 uchwały zapisu art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

e) wprowadzenie w § 10 ust. 2 i 3 zakazów spalania w pojemnikach odpadów komunalnych oraz w koszach ulicznych, przystankach komunikacji miejskiej oraz na innych terenach służących do użytku publicznego,

f) niezasadność uregulowania w § 12 uchwały sytuacji, odnoszącej się do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, skoro w przypadku nie podjęcia uchwały przez radę gminy, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy będą miały zastosowanie uregulowania art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

g) nałożenie w § 13 pkt 3 uchwały dodatkowego obowiązku na właścicieli nieruchomości w postaci utrzymywania pojemników w stanie porządkowym, sanitarnym i technicznym umożliwiającym korzystanie z nich w sposób nie stanowiący zagrożeń dla zdrowia użytkowników,

h) nałożenie podmiotowe w § 28 ust. 1 i 2 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązków deratyzacji zamiast wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów oraz przeprowadzenia w tym zakresie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały wskazanych w dodatkowych zarzutach.

Odnośnie zarzutu do § 2 ust. 1 uchwały Prokurator wskazał, że w rozdziale 3 ustawy wskazano enumeratywnie obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach i nie nałożono dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości w postaci rejestracji kompostowników.

Dalej skarżący zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). W ocenie skarżącego z tego przepisu wynika, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania prac wymienionych we wskazanym uregulowaniu jedynie dot. chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego też względu nałożenie na właścicieli nieruchomości wykonania dodatkowych czynności w postaci wskazania sposobu uprzątnięcia chodnika wzdłuż nieruchomości (§ 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały), czy sposobu gromadzenia zanieczyszczeń wykracza poza delegację ustawową.

Podobnie, niewłaściwie nałożono na właścicieli w § 5 ust.1 uchwały obowiązki w postaci ustawiania na nieruchomości służącej do użytku publicznego koszy ulicznych na odpady komunalne w ilości odpowiedniej do natężenia ruchu i ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą przepełnieniu, zaś w § 13 pkt 3 uchwały w postaci utrzymywania pojemników w stanie porządkowym sanitarnym i technicznym umożliwiającym korzystanie z nich w sposób nie stanowiący zagrożeń dla zdrowia użytkowników.

Zdaniem Prokuratora z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono również zakaz spalania odpadów komunalnych (§ 10 ust. 2), jak również w sytuacjach opisanych w § 10 ust. 3 uchwały. Rada Gminy zatem nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości innych obowiązków nie wynikających wprost z delegacji ustawowej.

W opinii skarżącego powtórzenie w § 5 ust. 2 uchwały zapisu art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest niezasadne i zbędne.

Wątpliwości Prokuratora wzbudziło również nałożenie w § 28 ust. 1 uchwały obowiązków deratyzacji przez właścicieli nieruchomości, które nie wypełniają dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przepis ten wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem obowiązek zawarty w § 28 ust.1 Regulaminu ze wskazaniem podmiotowym (na właścicieli nieruchomości) został sformułowany w sposób nie odpowiadający temu przepisowi. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Zatem wadliwy jest również ust. 2 tego uregulowania, odwołującego się do ust.1 skierowanego wobec właścicieli nieruchomości.

W ocenie skarżącego cały przepis § 12 uchwały (regulujący sytuację właścicieli nieruchomości "niezamieszkałych") jest zbędny, bowiem w przypadku nie podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy, będzie miał zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tej sytuacji, właściciele nieruchomości, nie będąc zobowiązani do ponoszenia kosztów na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będą zobowiązani do udokumentowania wykonania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi poprzez okazanie stosownych umów i dowodów uiszczenia opłat za te usługi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270,) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zakwestionowanych przepisów, wyjaśnić należy, że uchylenie wywołuje skutek tylko ex nunc, czyli od momentu wejścia w życie uchwały uchylającej. Powyższe oznacza, że uchylenie aktu nie prowadzi do jego eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Wobec powyższego nie można mówić o przedmiotowości postępowania, która miałaby uzasadniać umorzenie. Natomiast skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, od początku, co pozwala na sanowanie sytuacji w całej rozciągłości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

4) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczone wyliczenie elementów, które zawierać musi uchwalony przez gminę regulamin ( art. 4 ust 2 ustawy ) ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Z tych właśnie przyczyn, w ocenie Sądu, stwierdzić należało nieważność § 2 regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek zarejestrowania w gminie kompostownika, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Obowiązku tego nie można bowiem wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych ( art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ). W systemie prawnym bowiem nie znajduje się przepis nakazujący rejestrowanie kompostowników. Zaakcentowania wymaga, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazać należy, że przepis ust. 1 stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (np. rejestracja kompostowników). Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Za naruszający przepisy ustawy należy uznać również § 3 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika, a także usuwania obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1459/14; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013r., sygn. akt II SA/Ol 368/13; jak również przywołane przez Prokuratora wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008r., sygn. II SA/Bd 633/08 oraz WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. Iv SA/Po 784/13 – wszystkie orzeczenia dostępne jw.). Ustawa wprawdzie uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak należy podkreślić, że części obiektów budowlanych ponad chodnikiem (np. okapy, rynny), nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Go 869/13 – orzeczenia dostępne jw.). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., pos. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Prokurator skargą objął § 5 ust. 1 i 2 regulaminu nakazujący właścicielom nieruchomości służących do użytku publicznego ustawienie koszy na odpady komunalne oraz ustanawiający analogiczny obowiązek dla zarządcy drogi. W istocie § 5 ust. 1 uchwały jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który nakazuje każdemu właścicielowi nieruchomości (bez względu na przeznaczenie nieruchomości) wyposażenie jej w pojemniki na odpady. Natomiast § 5 ust. 2 uchwały jest powtórzeniem art. 5 ust. 4 ustawy, który reguluje utrzymanie porządku na drogach publicznych przez zarząd tych dróg. Rada Gminy w Cielądzu w sposób istotny wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości. Należy podkreślić, że zgodnie z § 13 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy.

Ponadto jeszcze raz należy podkreślić, że skoro przepisy Regulaminu mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych normatywnych aktach wykonawczych.

Zaskarżając § 6 pkt 2 uchwały Prokurator zarzucił radzie gminy przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestionowane postanowienie należy porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c analizowanej ustawy, która zezwala radzie gminy na uregulowanie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rację ma Prokurator, iż wymiana oleju nie mieści się w pojęciu naprawy i mycia samochodu, zatem rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ Rada nie została upoważniona do nałożenia tego rodzaju obowiązku.

Z kolei w §10 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, padłych zwierząt, odpadów medycznych i weterynaryjnych. Nałożenie powyższych zakazów również nie mieści się w kompetencjach Rady, bowiem nie posiada ona upoważnienia ustawowego do ich nakładania. Odnosząc się zaś do zakazu spalania wprowadzonego §10 ust. 2 Regulaminu odpadów należy wyjaśnić, że kwestie te zostały uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odpadach. Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy w Cielądzu dopuściła się również naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie do zaskarżonego regulaminu § 12. Zgodnie z powołanym zapisem właściciel "nieruchomości niezamieszkałej" ma obowiązek wyposażyć nieruchomość pojemniki na odpady oraz utrzymywać te pojemniki stanie porządkowych, sanitarnym i technicznym umożliwiającym korzystanie z nich bez przeszkód i zagrożeń dla zdrowia użytkowników. Zakwestionowana regulacja jest zbędna i stanowi powtórzenie treści ustawy, bowiem tę materię uregulował już art. 6 ust. 1 w związku z art. 6c i art. 6h analizowanej ustawy. Omawiana ustawa posługuje się pojęciami "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Wynika to wprost z art. 6c ust. 1 i 2 analizowanej ustawy. Powyższe rozróżnienie właścicieli nieruchomości wynika z tego względu, że nie każdy właściciel nieruchomości położonej na terenie Gminy Cielądz będzie jej mieszkańcem, a jedynie ten, dla którego w świetle art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014r., nr 121 ze zm.) Gmina Cielądz będzie miejscem zamieszkania.

Z art. 6 ust. 1 analizowanej ustawy wynika, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez wskazane podmioty przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Przepis art. 6c ust. 1 ustawy stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 ustawy). Z kolei z art. 6h ustawy wynika, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z powyższego wynika zatem, że o tym, które przepisy znajdą zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości niebędących mieszkańcami gminy zależy podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy. Wówczas do zasad gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę należy stosować przepisy Rozdziału 3a ustawy, w tym art. 6h wprowadzający obowiązek tych właścicieli ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. W tym przypadku o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi decydują dane wynikające z deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy uchwała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie została podjęta, zastosowanie będą miały przepisy art. 6 ust. 1 ustawy, a właściciele tych nieruchomości, ponieważ nie są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będą zobowiązani do udokumentowania wykonania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy) poprzez okazanie stosownych umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Skoro zatem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie precyzują w sposób wyczerpujący obowiązki właścicieli nieruchomości, w tym niebędącymi mieszkańcami gminy, to § 12 zaskarżonego regulaminu jest nie tylko zbędny, ale również przez użycie sformułowania "właścicieli nieruchomości niezamieszkałych" zamiast "właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy" powoduje trudności interpretacyjne.

Ponadto § 12 pkt 2 regulaminu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Analogiczny problem odnosi się do zakwestionowanego § 13 pkt 3 regulaminu.

Odnośnie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Gminy Cielądz poprzez uchwalenie § 14 regulaminu, nakładającego obowiązek wyposażenia nieruchomości w lokalną oczyszczalnię ścieków wskazać należy, iż jest on zasadny. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b analizowanej ustawy obowiązkiem właściciela jest gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, że ustawa nie nakłada obowiązku wyposażenia nieruchomości w lokalną oczyszczalnię ścieków, a więc regulamin nałożył obowiązek dalej idący niż określił to ustawodawca. W przypadku tego naruszenia prawa także aktualne są wcześniejsze wywody Sądu odnośnie zasad wynikających z art. 7 i art. 92 Konstytucji RP.

Następnie Prokurator zarzucił skarżonej uchwale, że w §15 powtarza uregulowania ustawowe. Przepis ów stanowi: "wykonanie obowiązków na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych, a w przypadku budowy systemem gospodarczym do właściciela nieruchomości". Zgodnie z art. 5 ust. 2 analizowanej ustawy wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 (w szczególności uprzątanie), na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych. Zauważyć zatem należy, że we wskazanym zakresie regulamin w pierwszej części (do przecinka) stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, zaś w drugiej części (po przecinku) jest wręcz sprzeczny z ustawą, gdyż w razie budowy systemem gospodarczym nałożył obowiązek na właściciela nieruchomości, podczas gdy ustawa nakłada taki obowiązek - bez wyjątku – na wykonawcę robót. Dodatkowo §15 regulaminu nie precyzuje o jakich obowiązkach jest w nim mowa, ani nie definiuje pojęcia budowy systemem gospodarczym, co może prowadzić do trudności interpretacyjnych.

Delegacja ustawowa została przekroczona w § 25 zaskarżonego regulaminu, mocą którego zabroniono wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny boisk, placów gier, placów zabaw dla dzieci i piaskownic. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ust. 6 ustawy) ( por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 , www.cbois.nsa.gov.pl ).

Z kolei § 28 regulaminu Prokurator postawił zarzuty nieuprawnionego wskazania zobowiązanych podmiotów oraz wskazania obowiązku przeprowadzenia deratyzacji raz w roku w październiku. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnośnie deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

Natomiast niezasadny okazał się zarzut odnośnie § 4 regulaminu. Zdaniem strony skarżącej wprowadzenie w § 4 regulaminie sposobu uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości prowadzi do przekroczenia delegacji ustawowej. Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, oraz uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Należy zatem zauważyć, że ustawa upoważnia do uregulowania w regulaminie oczyszczenia chodnika z zanieczyszczeń, lecz równolegle nakazuje ustanowić wymogi dotyczące selektywnego zbierania odpadów. Jeśli przyjmiemy, że uprzątnięte z chodnika zanieczyszczenia są odpadem komunalnym, to rada gminy była zobowiązana do ustalenia sposobu ich zbierania, a więc rada gminy nie przekroczyła delegacji ustawowej poprzez to, że wskazała sposób gromadzenia tych odpadów w określonych pojemnikach. Również § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu nie przekroczył delegacji ustawowej, jeśli zważy się, że ustawodawca nakazał uregulować "uprzątnięcie" z chodnika, a więc oczyszczenie, uporządkowanie chodnika, co implikuje wymóg niepowodowania zakłóceń dla pieszych i pojazdów oraz spływu wody do kanalizacji.

W tym stanie rzeczy uznając skargę Prokuratora w części za zasadną oraz stwierdziwszy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Cielądzu we wskazanych powyżej przepisach (§ 2, § 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 12, § 13 pkt 3, §14, § 15, § 25 i § 28 regulaminu) naruszyła prawo- Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś w pozostałym zakresie (§4 regulaminu) skargę oddalił. Natomiast rozstrzygnięcie w pkt 3 oparto na art. 152 p.p.s.a.

ms