Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 227/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2  pkt 5 i6  art.  147 par. 1,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy J. W. na rzecz skarżącego 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...]. – podjętą na podstawie art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) – Rada Gminy w J. W. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w J. W. z okręgu wyborczego nr 2, R. S. z powodu niezłożenia przez niego oświadczenia majątkowego zgodnie z postanowieniami art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.").

Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na żądaniu uznania za nieważną uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu, R. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o uznanie tej uchwały za nieważną. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że sesja, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, została zwołana niezgodnie ze statutem gminy. Skarżącego nie zawiadomiono bowiem o terminie sesji i nie przesłano mu materiałów na sesję, zgodnie z wymogami statutu gminy. Skarżący uważa, że do chwili podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu był radnym. Powinien był zatem otrzymać zawiadomienie o sesji wraz z materiałami, w terminie określonym w statucie gminy. Podobnie jak wobec skarżącego postąpiono także wobec 4 innych radnych, w których sprawie podejmowano uchwały o wygaśnięciu mandatu.

W kwestiach merytorycznych skarżący zwrócił uwagę na to, że ustawa o samorządzie gminnym regulująca rodzaj i terminy oświadczeń oraz informacji, które powinni składać radni, nie wprowadza sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieterminowego dokonania takich czynności. Przewiduje natomiast w art. 24k utratę diety. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw reguluje tę materię w art. 190 ust. 1 pkt 1a odmiennie, stanowiąc o utracie mandatu radnego za nieterminowe złożenie oświadczenia. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie wykazała, aby przepisy ordynacji wyborczej, regulujące inny obszar funkcjonowania samorządów, miały przewagę nad przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący ponadto podniósł, że w dniu 27 grudnia 2006 r., kiedy upływał termin składania oświadczeń, biuro rady, w którym zwyczajowo składano oświadczenia, było nieczynne z powodu urlopu pracownika. Podkreślił, że radnych nie poinformowano o wynikających z ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw konsekwencjach z tytułu opóźnienia. Skarżący stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z konstytucją przepis stanowiący podstawę uchylenia jego mandatu.

Skarżący powołał się na interwencję zainteresowanych radnych u Wojewody. Uzyskali odpowiedź, że do chwili podjęcia uchwały przez radę gminy o wygaszeniu mandatu zachowują prawa radnych. Po zwołaniu sesji i podjęciu przez radę gminy w dniu [...] uchwał o wygaśnięciu mandatów, radni ci złożyli wniosek o uznanie tych uchwał za nieważne, powołując się na niepowiadomienie ich o sesji rady gminy. Wojewoda zachował się jednak niekonsekwentnie. Po podjęciu przez radę gminy uchwał o wygaśnięciu mandatów uznał bowiem, że sesja zwołana bez powiadomienia 5 radnych (czyli z naruszeniem postanowień statutu gminy), jest zwołana prawidłowo. Stanowisko to poparł wyliczeniami matematycznymi. Zdaniem skarżącego taki sposób rozumowania prowadzi do nieuprawnionego wniosku, że jeśli większość radnych przed sesją ustali sposób głosowania, można zwołać sesję tylko z udziałem tych radnych, pomijając resztę, czyli mniejszość. Sprawia to, że stanowisko wojewody "rzuca nowe światło na zasady demokracji i prawa wynikające z konstytucji, ustaw i aktów prawa miejscowego". Może być również traktowane jako swoisty wniosek racjonalizatorski, prowadzący do oszczędności w funkcjonowaniu organów samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina J. W. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z wyborami do rad gmin, które odbyły się dnia 12 listopada 2006 r., radni gminy J. W. złożyli ślubowanie dnia 27 listopada 2006 r. Zgodnie z art. 24 h) ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, radni byli zobowiązani do złożenia oświadczeń majątkowych w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Radny R. S. złożył oświadczenie majątkowe po upływie tego terminu, to jest w dniu 28 grudnia 2006 r. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 1a ordynacji wyborczej do rad gmin, nie złożenie oświadczenia majątkowego w terminie skutkuje wygaśnięciem z mocy prawa mandatu radnego. Dla wyjaśnienia wątpliwości prawnych przewodniczący Rady Gminy w J. W. wystąpił o interpretację prawa do Wojewody. Pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. Wojewoda potwierdził wygaśnięcie mandatu radnych z dniem 27 grudnia 2006 r. Ze względu na to, że ustawa nie przewiduje innego terminu wygaśnięcia mandatu, należało przyjąć, że mandat radnego wygasa z upływem ostatniego dnia terminu, w którym należało złożyć oświadczenie majątkowe.

Według art. 190 ust 2 ordynacji wyborczej, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu w terminie trzech miesięcy od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przewodniczący Rady Gminy zwołał sesję rady na dzień [...]., której porządek przewidywał podjęcie uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów. Ze względu na brak quorum Rada nie mogła podejmować uchwał. Kolejną sesję zwołano na [...] r., w której porządku przewidziano stwierdzenie wygaśnięcia mandatów. Z uwagi na oczywistość złożenia przez niektórych radnych oświadczeń majątkowych po terminie oraz ze względu na to, że stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 1a ordynacji wyborczej, mandaty osób, które nie złożyły oświadczeń majątkowych w terminie, wygasają z mocy prawa, tych radnych nie zawiadamiano o sesji i nie przesłano im porządku obrad i projektów uchwał. Dotyczyło to także skarżącego. Rada Gminy większością głosów (8 za przy 2 głosach przeciw) stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego.

W konkluzji, odnosząc się do wniosku o uznanie uchwały za nieważną, Gmina J. W. stwierdziła, że:

1) w chwili podejmowania uchwały obowiązywały przepisy ordynacji wyborczej nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu;

2) osoby, które nie złożyły oświadczeń majątkowych przestały być radnymi z upływem dnia 27 grudnia 2006 r.;

3) w dniu 27 grudnia 2006 r. Przewodniczący Rady Gminy w J. W. przyjmował osobiście oświadczenia majątkowe i tego dnia czterech radnych oświadczenia majątkowe złożyło, na okoliczność czego otrzymali stosowne potwierdzenia;

4) Przewodniczący Rady Gminy co najmniej dwukrotnie informował radnych o terminie składania oświadczeń majątkowych;

5) stanowisko Wojewody zawarte w piśmie z dnia 1 lutego 2007 r. skierowanym do osób, które utraciły mandaty radnych, jakoby osobom tym służyło prawo wykonywania funkcji radnego do dnia podjęcia przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia w ustawie i zaprzecza twierdzeniom zawartym w tym samym piśmie.

Zdaniem Gminy, przywołane okoliczności wskazują na niezasadność skargi, tym bardziej, że przed rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oświadczeń majątkowych Wojewoda zarządził w Gminie J. W. wybory uzupełniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.).

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 190 ust. 1 pkt 1a, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Artykuł 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania.

W skardze podniesiono zarówno zarzuty o charakterze formalnym, jak i merytorycznym. Pierwsze wiążą się ze sposobem zwołania sesji rady gminy z dnia 13 lutego 2007 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, drugie zaś dotyczą skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327), uznającego art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutów formalnych, należy podkreślić, że o ustroju gminy stanowi jej statut (art. 3 ust. 1 u.s.g.), który jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.s.g.). Statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Do tego zakresu należą przepisy statutu gminy dotyczące trybu zwoływania sesji rady gminy. Statut Gminy J. W. reguluje tę kwestię w § 29. Według tego przepisu porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady lub jego zastępca (ust. 1); który powiadamia o sesji rady pisemnie jej członków najpóźniej na 3 dni przed terminem posiedzenia, wskazując miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarcza radnym proponowany porządek obrad, materiały z nim związane, a w szczególności projekty uchwał; okres powiadomienia nie obejmuje dnia doręczenia powiadomienia i dnia odbywania sesji (ust. 4); w przypadku nie cierpiącym zwłoki sesję zwołuje się bez zachowania tych wymogów (ust. 7).

W badanym stanie faktycznym nie zachodziła sytuacja określona w § 29 ust. 7 statutu. Do zwołania sesji rady gminy miał zatem zastosowanie jego § 29 ust. 4. Według tego przepisu przewodniczący rady gminy zobowiązany był do pisemnego powiadomienia radnych o terminie o sesji rady co najmniej z wyprzedzeniem 3 dniowym oraz wskazania miejsca, dnia i godziny rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarczenia im proponowanego porządku obrad, materiałów z nim związanych, a w szczególności projektów uchwał.

Sąd podkreśla, że spoczywający na przewodniczącym rady gminy obowiązek powiadomienia według zasad określonych w § 29 ust. 4 statutu, dotyczył wszystkich radnych, w tym także radnych, co do których miały zapaść uchwały dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatów.

Sąd zauważa, że uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma bezspornie charakter deklaratoryjny oraz – wynikającą z tego – wsteczną moc obowiązującą. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu niezbędne jest jednak uprzednie podjęcie takiej uchwały. Inaczej mówiąc, bez podjęcia uchwały mandat w dalszym ciągu istnieje. Zatem do chwili podjęcia przez radę gminy prawnie skutecznej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, skarżący dysponował mandatem radnego. Był członkiem rady gminy, zobowiązanym do uczestniczenia w pracach rady gminy, do której został wybrany (art. 24 u.s.g.). Nie był w szczególności wyłączony z obrad rady gminy w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, a jedynie z samego głosowania w tej sprawie. Głosowanie takie, jako obejmujące kwestię jego mandatu, dotyczyło bowiem jego interesu prawnego, a na mocy art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w takim głosowaniu.

Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów statutu gminy, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, wiążącym władze gminy. Zwołanie sesji rady gminy z naruszeniem przepisów statutu gminy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX Nr 46743) sprawia, że rada gminy – jako zwołana nieprawidłowo – nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez radę gminy na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności.

Wyliczenie arytmetyczne dokonane przez wojewodę w piśmie z dnia 8 marca 2007 r., wskazujące na nieuchronny rezultat głosowania przeprowadzonego w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych, w tym także mandatu skarżącego, bez względu na jego udział w sesji rady w dniu [...], nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa. Należy bowiem zauważyć, że mechanizmy [...]. stanowili radni, których mandaty miały być wygaszone, w tym skarżący radny, musiała mieć zagwarantowane prawo do przedstawienia większości swego stanowiska (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1999 r., II SA 5/99, Wokanda 1999, Nr 9). Także zarządzenie przez Wojewodę w Gminie Ja. W. wyborów uzupełniających nie może mieć wpływu na ocenę legalności uchwał podjętych przez radę gminy na sesji zwołanej z naruszeniem statutu gminy.

Skoro postępowanie sądowe pozwoliło ustalić, że zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, Sąd zobowiązany był zastosować dyspozycję art. 147 § 1 u.p.p.s.a.

Niezależnie od wskazanych uchybień formalnych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że kwestionowany akt nie może pozostać w obrocie prawnym także z przyczyn merytorycznych. Powołany, jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały, przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327) uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wskutek czego utracił moc prawną z datą ogłoszenia tego wyroku, tj. w dniu 19 marca 2007 r.

W kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaistniałego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może on pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w okresie między uchwaleniem przez radę gminy zaskarżonego aktu a rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną.

Przechodząc do omówienia zasygnalizowanego zagadnienia, należy zauważyć, że w kontekście art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. To zaś oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, nie wyłączając sądów, a zatem powinny być przez nie respektowane. W ujęciu art. 190 ust. 3 Ustawy Zasadniczej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Analizując skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego co do niezgodności danego aktu z Konstytucją, w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się na ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (zob. w szczególności M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej, PiP 2002, Nr 9; L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 389; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających – jak w niniejszym wypadku – o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, według którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W piśmiennictwie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą, lecz zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (zob. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko do wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Jednakże żaden z tych dwóch przypadków nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie.

Analogiczny pogląd zarysował się w tej kwestii także w praktyce orzeczniczej sądów. Wskazują na to w szczególności tezy licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, w których niejednokrotnie stwierdzano, że akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając takie stanowisko przede wszystkim względami wynikającymi z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według Sądu Najwyższego, skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (zob. postanowienie z dnia 7 grudnia 2000 r. III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, Nr 10, poz. 331; wyrok z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2002, Nr 23, poz. 581, niepublikowane wyroki z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01).

W wyroku z 4 grudnia 2002 r. (III RN 202/01, OSNP 2003, Nr 24, poz. 584) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, że sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Przedstawione poglądy piśmiennictwa i judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – w składzie orzekającym – podziela w całej rozciągłości. Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP należy przyjąć, że wprawdzie dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien on być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust.1 Konstytucji RP) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis taki pozostaje w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi (Konstytucją), albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego lub wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego rozpoznać sprawę z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W motywach orzeczenia z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków tego wyroku (w pkt 6) – aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze – sformułował pewne wskazania interpretacyjne dotyczące wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe. "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją." Według Trybunału Konstytucyjnego, "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę [...]. Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności [...]. Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu".

W przedstawionym kontekście, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po pierwsze – nie doszło w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania do nieusuwalnych następstw prawnych, za takie bowiem nie można uznać zarządzenia przez Wojewodę wyborów uzupełniających. Ale nawet gdyby przyjąć odmiennie, to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, w szczególności jeśli zważyć, że termin tych wyborów przypadł na czas po opublikowaniu w dniu 19 marca 2007 r. wyroku Trybunału, który – jak zaznaczono – ma moc powszechnie wiążącą (erga omnes) i wszelkie organy administracji publicznej powinny się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosować. Po wtóre – trzeba zaznaczyć, że o ile unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym podobnej regulacji nie zawierają. Brak jest bowiem rozwiązań pozwalających osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 u.p.p.s.a.

W takim stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu prawa materialnego uznanego za niekonstytucyjny, akt ten stał się tym samym dotknięty wadą nieważności, co prowadzić musiało do zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji).

Orzeczenie zawarte punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p. s.a. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji).