Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 422/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 lit. a w zw. z  par. 2 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 4662 (słownie: cztery tysiące sześćset sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla E. S. jednorazową opłatę w wysokości 34 814,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...], obręb [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz sprzedażą tej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] przywołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił sposób ustalania wysokości jednorazowej opłaty, określonej w tym przepisie.

Ponadto wskazał, że wobec uzyskania odpisów aktów notarialnych Rep. [...] z dnia [...] listopada 2017 r., Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., oraz Rep. A [...] z dnia [...] września 2008 r., z których wynikało, że skarżąca zbyła odpowiednio działkę o numerze [...], obręb [...] za kwotę 70 000 zł, działkę o numerze [...] obręb [...]za kwotę 80 000 zł i działkę o numerze [...] obręb [...] za kwotę 96 000 zł wszczęte zostało postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], o czym zawiadomiono uprawnione podmioty pismem z dnia [...] czerwca 2009 r.

Następnie organ orzekający podał w uzasadnieniu, że po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono, że w planie ogólnym, który stracił moc obowiązującą w dniu [...] grudnia 2003 r., teren działek nr [...],[...] i [...] przeznaczony był pod uprawy polowe (oznaczone na rysunku planu symbolem RP). Zgodnie z planem uchwalonym w dniu [...] grudnia 2005 r., na dzień sprzedaży działki te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczone na rysunku planu symbolem 16.MN). Zdaniem organu, z uwagi na okoliczność, że w okresie od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasadniczą kwestią w postępowaniu, było ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz rozstrzygnięcie, czy uchwalenie planu z dnia [...] grudnia 2005 r. spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Na potrzeby ustalenia renty planistycznej przyjęto stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego a ceny, z dnia zbycia nieruchomości.

Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. [...] kwietnia 2006 r.) działki nr [...],[...] i [...] w ewidencji gruntów figurowały jako działka nr [...]. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, na wniosek właściciela został dokonany podział tej nieruchomości celem wydzielenia działek do sprzedaży.

W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono następujące okoliczności:

1. w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r., dla obszaru działki nr [...] przewidziano przeznaczenie pod uprawy polowe;

2. w okresie braku planu miejscowego (od [...] stycznia 2004 r. do [...] kwietnia 2006 r.) nieruchomość była wykorzystywana na cele rolne, co zostało potwierdzone poprzez zdjęcia lotnicze sprzed daty wejścia w życie planu miejscowego (ortofotomapa z 2004)r., na której widać że nieruchomość stanowiła pole uprawne. W celu umożliwienia dokładnej lokalizacji działek na zdjęciach lotniczych wystąpiono do Powiatowego Biura Geodezji i Katastru o naniesienie warstwy budynków i granic ewidencyjnych na zdjęciu;

3. w okresie nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy;

4. wykonana przez biegłego opinia urbanistyczna potwierdza, że w okresie nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

5. w dniu [...] sierpnia 2010 r. strona złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele rolnicze;

6. obszar działek [...],[...] i [...] objęty był wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

7. w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biorąc pod uwagę, że wcześniej w całości wykorzystywane były rolniczo, ich wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2005 r., co znajduje potwierdzenie w sporządzonych operatach szacunkowych;

8. mając na uwadze, że w poprzednio obowiązującym planie przeznaczenie określono jako uprawy polowe, a w okresie braku planu miejscowego nieruchomość była wykorzystywana rolniczo, nie ustalono i nie można było dla niej ustalić warunków zabudowy w drodze decyzji, wartość nieruchomości określana przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie jest większa, niż wartość nieruchomości określana przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tegoż planu. Okoliczność tę zdaniem organu I instancji potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. Zarówno w okresie nieobowiązywania planu jak i przed 1995 r. była to nieruchomość rolna, w związku z tym, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

9. właściciel nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego dokonał podziału działki nr [...] oraz dokonał sprzedaży działek. Wycena nie obejmuje ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, który mógłby być spowodowany podziałem, albowiem do wyceny przyjęto nieruchomości porównawcze o powierzchniach podobnych do powierzchni działki przed podziałem;

10. w ocenie organu pierwszej instancji wystąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu, co potwierdza również operat szacunkowy sporządzony przez biegłego.

Organ orzekający stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia renty planistycznej, tj. określono w uchwale stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości, i nastąpiło zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu.

W tych okolicznościach, Wójt uznał, że był zobowiązany do ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości po wejściu w życie przedmiotowego planu. W związku z tym zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, który miał wykazać, czy istotnie wzrost taki nastąpił. Złożone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe (dla działek nr [...], nr [...] oraz dla działki nr [...]) zostały poddane, jak podaje organ, szczegółowej analizie mającej na celu zbadanie prawidłowości ich wykonania, pod kątem uznania za dowód w prowadzonym postępowaniu, tj. za dowód, czy istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ opisał szczegółowo poszczególne czynności dokonane przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wysokości wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, wybrane przez niego podejście oraz metodę szacowania nieruchomości.

W końcowym efekcie organ pierwszej instancji uznał, że operat został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał też, że wycena została sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej oraz metodą porównania parami. Do określenia ceny 1 m2 nieruchomości rzeczoznawca wybrał nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej i zidentyfikował następujące cechy rynkowe mające wpływ na cenę nieruchomości: 1/ przeznaczonych na cele rolne - lokalizacja, dojazd do nieruchomości, struktura użytków gruntowych i klas glebowych; 2/przeznaczonych pod zabudowę - lokalizacja, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości, kształt działki. Sumę wartości współczynników korygujących dla gruntów rolnych rzeczoznawca określił na 1,57, średnią cenę gruntu na [...]zł/ha; dla gruntów pod zabudowę zastosowano metodę porównywania parami, do porównań przyjęto nieruchomości o cenach zbliżonych do nieruchomości wycenianej i zastosowano odpowiednie poprawki. Organ wyjaśnił też, iż w jego ocenie cechy mające wpływ na cenę nieruchomości rzeczoznawca wskazał właściwie, zastosowane poprawki w rzeczywistości niwelują różnice w cenach nieruchomości porównywanych, a operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z prawem. Organ wskazał, że oszacowane w ten sposób wartości wynoszą dla gruntów rolnych [...] zł/ha, a dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę [...] zł/m2. Organ podkreślił, że w jego ocenie nieruchomości przyjęte do porównania są podobne, cechy mające wpływ na cenę nieruchomości wskazano właściwie, a zastosowane współczynniki rzeczywiście odzwierciedlają różnice w cenach nieruchomości porównywanych.

Biorąc za podstawę analizowane operaty szacunkowe organ wskazał, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie jest większa niż wartość nieruchomości ustalona przy określeniu faktycznego sposobu jej wykorzystania, po utracie mocy tegoż planu, do określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęto wartość według przeznaczenia w obowiązującym planie i wartości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji odwołując się do § 162 pkt 2 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym stawkę procentową służącą naliczaniu "renty planistycznej" ustalono na 30% - na podstawie wartości wynikających z operatów szacunkowych oraz stawki procentowej ustalonej w planie, kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określił w następujący sposób:

- działka nr [...] obręb [...]:

• wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 37 595,00 zł

• wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 3 526,00 zł

• wzrost wartości nieruchomości - 34 069,00 zł

• wysokość jednorazowej opłaty - 34 069,00 zł x 30% = 10 220,70 zł (dziesięć tysięcy dwieście dwadzieścia złotych 70/100)

- działka nr [...] obręb [...]:

• wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 45 997,00 zł

• wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 4 314,00 zł

• wzrost wartości nieruchomości - 41 683,00 zł

wysokość jednorazowej opłaty - 41 683,00 zł x 30% = 12 504,90 zł (dwanaście tysięcy pięćset cztery złotych 90/100).

- działka nr [...] obręb [...]:

• wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 44 467,00 zł

• wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 4 170,00 zł

• wzrost wartości nieruchomości - 40 297,00 zł

wysokość jednorazowej opłaty - 40 297,00 zł x 30% = 12 089,10 zł (dwanaście tysięcy osiemdziesiąt dziewięć złotych 10/100).

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez skarżącą, reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana przy błędnie ustalonym stanie faktycznym i na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującej się biegły przyjął przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc [...] stycznia 2004 r. Nie uwzględniono faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu i nie wykazano, aby skutkiem wejścia w życie planu było faktyczne zwiększenie wartości nieruchomości. W opinii odwołującej się, w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości nie wzrosła, gdyż wobec braku planu w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] listopada 2007 r. faktycznie nieruchomości znajdujące się w [...] przeznaczane były na cele mieszkaniowe i w ten sposób były wykorzystywane, a zmieniając plan Gmina zaakceptowała ten stan rzeczy. Nie miało to wpływu na wartość nieruchomości. Biegła sporządzając operaty szacunkowe nie zastosowała się do zaleceń zawartych w poprzednio wydanej decyzji Kolegium, gdyż stanowisko rzeczoznawcy oparte jest na fikcyjnym założeniu, że przedmiotowe działki miały jakąkolwiek użyteczność rolniczą. Zarzucono również, że Gmina nie wykazała, że wzrost wartości nieruchomości był następstwem zmiany planu. W opinii odwołującej się, fakt taki nie miał miejsca, gdyż przed zmianą planu nieruchomości podobnej wielkości, były sprzedawane na takich samych warunkach jak po zmianie planu. Nie potwierdza takiej możliwości także powierzchnia działek, rodzaj gruntów, ukształtowanie terenu położenie i sposób użytkowania.

Podnosząc, że ewentualne postępowanie w sprawie winno być prowadzone niezwłocznie po zawarciu umowy sprzedaży, skarżąca wywodzi, że jeśli Gmina miała takie roszczenia powinna była wszcząć postępowanie w 2007 r. Gmina zaniedbała swoje obowiązki i postępowanie zakończyła dopiero w 2009 r., działając tym samym niezgodnie z ustawą i na szkodę stron czynności prawnych. Zdaniem odwołującej się, nie powinna być ona adresatem decyzji, bo nie jest już właścicielem przedmiotowych działek.

Skarżąca zarzuciła też, że § 162 uchwały Rady Gminy [...] jest sprzeczny z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w uchwale określono, że stawki procentowe stanowiące podstawę do określenia jednorazowej opłaty ustala się dla terenów gminnych - 0 %, dla terenów pozostałych - 30 %. W opinii skarżącej, taki zapis w uchwale jest niezgodny z ustawą i oznacza, że tereny gminne nie są obciążone jakąkolwiek opłatą, podczas gdy ustawa nie pozwala na różnicowanie opłat bądź w ogóle zaniechanie ich pobierania. W uchwale nie sprecyzowano, co należy rozumieć pod pojęciem tereny gminne i tereny pozostałe. Ta wadliwość powoduje - zdaniem odwołującej się - niemożność nakładania opłat, gdyż § 162 uchwały Rady Gminy [...] jest sprzeczny z ustawą.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił regulacje procesowe i materialnoprawne, mające zastosowanie w sprawie. Zwrócił też uwagę, że z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika w szczególności, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dochodem własnym gminy (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu).

Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium podkreśliło też w uzasadnieniu, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży - co wynika z art. 37 ust. 1 zd. 1 powołanej powyżej ustawy. Natomiast stan nieruchomości oceniany jest z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło też, że do zasad określania wartości nieruchomości oraz do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 t.j. ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Ponadto Kolegium wskazało, że wymogi odnośnie samego operatu zostały określone w § 55-58 rozporządzenia. Zgodnie z § 55 ust. 2, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Kolegium operaty wykorzystywane w rozpoznawanej sprawie zostały wykonane w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom określonym w powołanych wcześniej przepisach.

W analizowanych operatach wycenę wykonano podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej oraz metody porównywania parami. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości mając na uwadze trzy jej stany, tj. jej wartość, jaką prezentowała ona w czasie, gdy obowiązywały ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem [...] stycznia 1995 r., (wygasłego [...] grudnia 2003 r.), wartość jaką posiadała, gdy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania (czyli według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości), oraz wartość, jaką posiada ona obecnie, czyli pod rządami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.

Kolegium podkreśliło przy tym, że stan nieruchomości został oceniony na dzień wejścia w życie planu obecnie obowiązującego. Taka zasada jest w pełni zaakceptowana przez licznie istniejące orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. (II OSK 1517/07). W tym dniu tj. w dniu [...] kwietnia 2006 r., nie istniały działki o nr [...],[...] i [...], które powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], na podstawie wspomnianej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r.

Rzeczoznawca majątkowy w swym operacie na wstępie określił przedmiot wyceny, jak i wskazał akty prawa miejscowego odnoszące się do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. Uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdzającą Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...]; Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 1990 r. Podał też podstawy prawne i formalne, jak i źródła danych merytorycznych.

Ponadto w analizowanych operatach szacunkowych, sporządzonych odrębnie dla działki nr [...],[...] i [...], ocenił stan przedmiotowych nieruchomości na dzień ich oględzin, czyli na [...] listopada 2017 r., oraz stan nieruchomości na dzień wejścia w życie obecnie obowiązującego planu, czyli [...] kwietnia 2006 r. Każdorazowo rzeczoznawca podawał w analizowanych operatach szacunkowych dane dotyczące - położenia - lokalizacji analizowanej nieruchomości, uzbrojenie terenu, określał dojazd do nieruchomości, określał powierzchnię, jak i otoczenie nieruchomości.

Przedstawił również przeznaczenie szacowanych nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych nieruchomości (działki [...],[...] i [...]), w okresie tzw. luki planistycznej, został określony jako tereny rolne. W operacie rzeczoznawca powołując się na opinię urbanistyczną wskazał, że zarówno dla działki nr [...] i [...] obręb [...], Gmina [...] w okresie nieobowiązywania planu miejscowego - tj. od [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. nie istniała możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż dla przedmiotowej nieruchomości w okresie od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto w uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] analizowane działki [...],[...] i [...] znajdowany się w obszarze RP - uprawy polowe.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że po przedstawieniu sposobu przeznaczenia nieruchomości w trzech istotnych dla sprawy stanach (zarówno w odniesieniu do działki nr [...],[...] jaki i działki [...]), rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe (zarówno w odniesieniu do działki nr [...],[...] jaki i działki [...]) biegły przedstawił 11 nieruchomości podobnych oraz wskazał cechy rynkowe, wraz z ich skalą, mające wpływ na poziom cen transakcyjnych na analizowanym rynku, takich jak lokalizacja, dojazd do nieruchomości, struktura użytków gruntowych i klas glebowych. Cechom tym nadano po trzy oceny. Następnie biegły przystąpił do określenia wartości 1 ha nieruchomości przeznaczonej pod uprawy polowe. Dokonał analizy transakcji porównawczych, do których wybrał 11 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych oraz określił dla potrzeb wyceny - na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości - wagi oraz współczynniki korygujące dla poszczególnych cech rynkowych, tj. wspomnianych powyżej: lokalizacji, dojazdu do nieruchomości oraz struktury i użytków gruntowych i klas glebowych. Zestawienia dokonał w tabeli.

W odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zarówno w odniesieniu do działki nr [...],[...] jaki i działki [...]) biegły przedstawił 7 nieruchomości podobnych oraz wskazał cechy rynkowe, wraz z ich skalą, mające wpływ na poziom cen transakcyjnych na analizowanym rynku, takich jak lokalizacja, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości, kształt działki. Cechom tym nadano trzy oceny (odnośnie lokalizacji oraz uzbrojenia) i dwie (odnośnie dojazdu do nieruchomości i jej kształtu). Następnie biegły przystąpił do określenia wartości 1 m2 nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wykorzystując trzy transakcje podobne do nieruchomości wycenianej, zestawiając w trzech parach tę nieruchomość z trzeba wybranymi nieruchomościami.

Mając tak przygotowany materiał dotyczący zarówno nieruchomości szacowanych jak i nieruchomości wziętych do porównań, biegły dokonał obliczenia wartości rynkowej nieruchomości, przeznaczonych zarówno pod uprawy polowe jak i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która stanowiła średnią cenę ze zbiorów transakcji przyjętych przez biegłego do analizy, stosownie skorygowaną.

W związku z tym rzeczoznawca mając ustalone ceny jednostkowe wycenianych nieruchomości, obliczył ich całkowitą wartość, co wykazało, że działki nr [...],[...] i [...] największą wartość uzyskały przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (działka nr [...] - kwota [...] zł, działka nr [...] - kwota [...] zł i działka [...] - kwota [...]zł), natomiast wartość gruntu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] nie była większa od wartości, jakie nieruchomości te posiadały w czasie obowiązywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], uchwalonego przed dniem [...] stycznia 1995 r., dokładniej wartości te były takie same (działka nr [...]- kwota [...] zł, działka nr [...] - kwota [...] zł i działka [...] - kwota [...] zł).

Tak więc w aspekcie wykonanych operatów wykazany został wzrost wartości nieruchomości będących przedmiotem umowy sprzedaży, jaki nastąpił po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.

Kolegium wskazało też, że sporządzone w sprawie operaty są prawidłowe, a wyselekcjonowane do porównania nieruchomości wykazują znamię podobieństwa, które nie może być równoznaczne z identycznością. Zostały one opisane za pomocą ustalonych przez rzeczoznawcę cech, które na rynku nieruchomościami mają największy wpływ na cenę gruntu, a cechom tym nadano stosowne oceny. Mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na okoliczność, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. nie jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tegoż planu, czyli w okresie od [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r., do określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęto wartość według przeznaczenia w obowiązującym planie i wartości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium odniosło się do pozostałych zarzutów odwołania w tym zarzutu niewłaściwego określenia adresata decyzji, zarzutu przekroczenia terminu dla jej wydania, zarzutu dotyczącego zbyt późnego wszczęcia wobec strony postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej i zarzutu dotyczącego sprzeczności § 162 uchwały z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., uznając je za bezzasadne.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała E. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 36 ust.4 i art. 37 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne naliczenie skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jak również błędne przyjęcie, że jest stroną postępowania, w sytuacji gdy nie przysługuje jej jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości i na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość ich nie wzrosła, gdyż faktycznie nieruchomości położone w [...] wobec braku planu w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] kwietnia 2006 r. przeznaczone były na cele mieszkaniowe;

2. naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób prowadzący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do uchybień w zakresie ustaleń faktycznych, które zostaną wskazane w uzasadnieniu;

3. naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości przez biegłego spełniają wymóg porównywalności, pominięcie błędów popełnionych przez biegłego przy wydawaniu opinii;

4. naruszenie art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewydanie decyzji bezzwłocznie po powzięciu wiadomości o możliwości jej wydania, i tym samym, naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, a także uniemożliwienie ustalenia faktycznej wartości nieruchomości, ze względu na znaczny upływ czasu i zmiany które zaszły w sposobie jej użytkowania.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o wstrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wykonania zaskarżonej decyzji przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do poszczególnych zarzutów i wniosków szczegółowa argumentacja, w której powołane zostało także orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Pełnomocnik skarżącej wskazał w niej m.in., że skarżąca jest rolnikiem i nie posiada środków finansowych pozwalających na wpłatę tak dużej kwoty.

Postępowanie w sprawie toczy się już blisko 10 lat i gmina nie jest w stanie wykazać, aby faktycznie w wyniku zmiany planu zaistniały podstawy do naliczenia renty planistycznej. Zostały przekroczone wszelkie terminy do wyjaśnienia sprawy przewidziane przez ustawę jak i kpa, co winno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie także ze względu na to, że znaczny upływ czasu w praktyce uniemożliwia dokładne ustalenie stanu faktycznego, stąd wniosek o umorzenie postępowania.

Zdaniem skarżącej, przedmiotowa opłata została orzeczona na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Biegły przyjął przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc w dniu [...] stycznia 2004 r. Nie uwzględniono faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie wykazano, aby skutkiem wejścia w życie planu było faktyczne zwiększenie wartości nieruchomości.

Skarżąca podała, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości nie wzrosła, gdyż w okresie braku planu nieruchomości znajdujące się w [...], faktycznie przeznaczane były na cele mieszkaniowe i w ten sposób były wykorzystywane, a zmieniając plan, Gmina zaakceptowała ten stan rzeczy.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym podtrzymała dotychczasową wartość nieruchomości nie stosując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. Stanowisko rzeczoznawcy nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń, gdyż oparte jest na fikcyjnym założeniu, że przedmiotowe działki miały jakąkolwiek użyteczność rolniczą. Fikcją jest przyjmowanie, że mogły być na nich prowadzone uprawy rolne. Nie potwierdza takiej możliwości powierzchnia działek, rodzaj gruntów, ukształtowanie terenu i położenie, jak i sposób użytkowania.

Zdaniem skarżącej, z powyższych stwierdzeń biegłego jak również opisu przez niego sporządzonego wynika, że w związku ze zmianą planu nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podano też, że nieruchomości "rolne" wskazane w aneksach mają o wiele większą powierzchnię niż nieruchomości sprzedane przez stronę, a transakcje nimi nie mogą być porównywane z umowami zawartymi przez stronę. Biegły winien znaleźć, przy zastosowaniu metody porównawczej, umowy sprzedaży nieruchomości rolnych o podobnej powierzchni, jak zbyte przez stronę. Biegły stwierdza, że działki rolne, na których oparł wycenę są w dobrej kulturze rolnej i zapewniają wysokie plony. Tymczasem działki strony nie nadawały się do produkcji rolnej, zatem wartość działek jako "rolnych" oparta została na danych nieporównywalnych.

Skarżąca wskazała też, że sporządzona w sprawie opinia urbanistyczna, wbrew twierdzeniom organów nie uzasadnia w jakikolwiek sposób możliwości ustalenia renty planistycznej. Sporządzający wycenę oparł się tylko na literalnym brzmieniu przepisów ustaw, które w sprawie nie mają znaczenia. Jak sam wskazał w swojej opinii, na przedmiotowych nieruchomościach, które poprzednio stanowiły jedną działkę mogła być prowadzona zabudowa zagrodowa. W sensie prawnym, zabudowa zagrodowa jest czymś innym niż zabudowa jednorodzinna, ale w sensie faktycznym funkcja jest identyczna. Według poprzedniego planu na działce mogła być realizowana taka zabudowa. Biegły wskazał, że zabudowa jednorodzinna jest to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, zaś zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych.

Dodatkowo podniesiono w uzasadnieniu skargi, że ewentualne postępowanie w sprawie winno być prowadzone niezwłocznie po zawarciu umowy sprzedaży, a Gmina zaniedbała swoje obowiązki i postępowanie zakończyła dopiero w 2009 r., działając tym samym niezgodnie z ustawą i na szkodę stron czynności prawnych.

Ponadto skarżąca od dat sprzedaży nie jest właścicielem przedmiotowych działek, a zatem nie ma legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu, gdyż nie jest właścicielem, w rozumieniu ustawy. Nie może być zatem adresatem decyzji administracyjnych.

Skarżąca zarzuciła również, że uchwała Rady Gminy [...], a w szczególności § 162 jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 36 ust. 4 tej ustawy. W uchwale określono, że stawki procentowe stanowiące podstawę do określenia opłaty jednorazowej ustala się dla terenów gminnych - 0% , dla terenów pozostałych - 30%. Taki zapis w uchwale jest niezgodny z ustawą, gdyż tereny gminne nie są obciążone jakąkolwiek opłatą. W uchwale nie sprecyzowano co należy rozumieć pod pojęciem tereny gminne i tereny pozostałe. Ta wadliwość powoduje niemożność nakładania opłat, gdyż § 162 uchwały Rady Gminy jest sprzeczny z ustawą.

W zakończeniu uzasadnienia wskazano, że zaskarżona decyzja nie może wywołać skutków prawnych, gdyż upłynęło 5 lat od daty uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie winno być umorzone. Podniesiono, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 5 i ust. 6 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi. Wskazało ponadto, że zawarte w niej zarzuty są zbieżne z zarzutami odwołania.

Nadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Kolegium uwzględniło wniosek skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej i na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. ,

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona zgodnie z art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a." kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w następstwie czego doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego (w sposób szczegółowy wskazanego w dalszej części wywodów). Stwierdzone naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu dokonywanej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekającą o ustaleniu wobec E. S. (dalej skarżącej) jednorazowej opłaty (tzw. renty planistycznej) w wysokości 34814,70 zł z tytułu wzrostu wartości - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i zbyciem nieruchomości stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], gmina [...].

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017 r, poz. 1073 ze zm. – dalej także jako u.p.z.p.).

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W kontekście przywołanego przepisu Sąd miał także na uwadze, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawę, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada ustalenia podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia omawiany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako daniny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich górną granicę na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określił zatem zakres dopuszczalnej ingerencji organu gminy w sferę własności jako prawa konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007/4/37).

Należy ponadto wyjaśnić, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że warunek, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 powołanej wcześniej ustawy jest przez właściwy organ administracji publicznej spełniony, jeżeli przed upływem terminu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące właściciel zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z działaniami planistycznymi gminy, został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tego tytułu. W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin do zgłoszenia roszczenia został przez Wójta Gminy [...] zachowany.

Dalej wyjaśnić należy, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w przywołanym przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej jako u.g.n.) oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – zwane także "rozporządzeniem").

W myśl postanowień art. 149 u.g.n., przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust 1 powyższej ustawy).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu, organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Należy też podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tych kryteriów należy uwzględnić jej materialnoprawne podstawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). Z kolei przepis art. 153 ust.1 ww. ustawy stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art. 154 u.g.n wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zauważyć w tym miejscu zatem należy, że metodyka i szacowanie nieruchomości odnosi się do wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca.

Ustawodawca wskazuje dalej, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub takiej decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Doprecyzowuje tę zasadę przepis art.155 u.g.n, stanowiąc, m.in., że: przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości, które są konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania. Nadto, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania, po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie może znaleźć art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie są ze sobą sprzeczne, a to oznacza, że zastosowanie jednego z nich nie wyklucza możliwości zastosowania drugiego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 2431/14 przepis art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedyną normą zawartą w tej regulacji, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 ust. 1-3 tej ustawy nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, ani zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.

Z przedstawionych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej, istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego jak i po jego uchwaleniu. Dopiero bowiem porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy w związku z uchwaleniem (lub zmianą) planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła. Kluczowe w tym zakresie jest wykazanie, że zmiana wartości nieruchomości spowodowana jest tylko jednym czynnikiem - uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej, to winien on w sposób niebudzący wątpliwości wykazywać, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu a także umożliwiać stronom i właściwym organom oraz sądowi administracyjnemu, dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że do operatu stosuje się wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą jednak ingerować w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Obowiązkiem organu jest badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy z obowiązków tych w pełni się nie wywiązał.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, wycenę nieruchomości wykonała w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej oraz metody porównywania parami. Analiza operatu wskazuje, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu (a więc wykorzystywanej na cele rolne) określono przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej zaś wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - czyli nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - przy wykorzystaniu metody porównywania parami. Oznacza to, że w ramach tej samej wyceny rzeczoznawca połączyła przy określeniu wartości nieruchomości dwie różne metody szacowania, tym samym odejmowane wielkości (dla wykazania różnicy wartości przed i po uchwaleniu planu) uzyskane zostały inną metodą i przy porównaniu różnych nieruchomości. W przypadku metody korygowania ceny średniej dla określenia wartości gruntu jako rolnego biegła przyjęła 11 transakcji z lat 2006-2007 z obrębów ewidencyjnych gminy [...] a w przypadku metody porównywania parami dla określenia wartości gruntu pod zabudowę mieszkaniową 7 transakcji z okresu 2006-2007.

Przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego metodykę szacowania budzić musi zastrzeżenia, świetle uregulowania zwartego w § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z przepisu tego wynika bowiem, że podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Rozporządzenie nie zakłada zatem możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. Jak stwierdził NSA połączenie tych metod w jednym operacie szacunkowym - w tej samej wycenie - stanowi uchybienie które istotnie rzutuje na prawidłowość sporządzonej wyceny (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn.akt I OSK 516/16), szczególnie w kontekście celu tego rodzaju wyceny z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organy powyższą okoliczność pominęły i nie oceniły operatu pod tym względem, co rzutuje istotnie na prawidłowość wykazania, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był tylko jednym czynnikiem – uchwalaniem planu i zmiana przeznaczenia nieruchomości. Ani z operatu, ani z akt nie wynika także dlaczego rzeczoznawca dokonała takiego połączenia metod szacowania nieruchomości. Rzutuje to również na wyjaśnienia mające potwierdzić , że do porównania przyjęto nieruchomości podobne. W takiej sytuacji rolą organu było podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia lub usunięcia wskazanych wątpliwości. W tym celu należało wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień a następnie dokonać oceny, czy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami, czy też w świetle opisanych wyżej regulacji nie można im przypisać statusu takiej zgodności.

Pomięcie powyższej okoliczności przy ocenie operatu szacunkowego w szczególności przez organ II instancji, wskazuje na naruszenie przez ten organ art. 15 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z 36 u.p.z.p. art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz z § 4 ust. 2 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Omówione naruszenie przepisów procesowych i materialnych powoduje, że na obecnym etapie przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących operatu szacunkowego. Organy zobowiązane są bowiem do przeprowadzenia ponownej oceny tego dowodu. Jedynie można odnieść się do zarzutu wskazującego na błędne ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego obowiązującego od dnia [...] kwietnia 2006 r.

Zarzutu tego Sąd nie podziela. Sugestia skarżącej o możliwości realizowania w tym okresie, będącym okresem bezplanowym na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako elementu zabudowy siedliskowej, co dowodzi tożsamości przeznaczeń tej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego i wyłącza możliwość uznania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości ze względu na ustalenia planistyczne, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy.

Przeczą temu dokumenty powoływane przez rzeczoznawcę - autorkę operatów szacunkowych, dane zawarte w ewidencji gruntów, treść opinii urbanistycznej sporządzonej w sprawie i treść oświadczenia skarżącej że nieruchomość w okresie luki planistycznej była wykorzystywana na cele rolnicze.

W szczególności z opinii urbanistycznej wynika m.in, że w okresie luki planistycznej (od [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r.,) przedmiotowa nieruchomość nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w jej sąsiedztwie nie było żadnej działki zabudowanej, nie była wówczas objęta zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze a nadto uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla budowy domów jednorodzinnych - co wyłączało możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. (W tym kontekście można też zwrócić uwagę, że uwzględnienie przez rzeczoznawcę akcentowanej przez pełnomocnika skarżącego niskiej użyteczności rolniczej przedmiotowej nieruchomości spowodowałoby zwiększenie różnicy jej wartości w okresie przedplanowym i po wejściu w życie planu miejscowego, a w konsekwencji wzrost kwoty renty planistycznej.)

Zdaniem Sądu, organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, a przedtem rzeczoznawca majątkowy, w sposób prawidłowy ustaliły faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresie przedplanowym, jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania i jego wejściu w życie w dniu [...] kwietnia 2006 r. i w sposób prawidłowy wyjaśniły podstawy tego ustalenia w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym nawet potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktyczny sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Uznaje też za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 1146/13, zgodnie z którym przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie hipotetyczne założenia właściciela nieruchomości o możliwości jej zagospodarowania.

W tak określonych warunkach prawnych nie można uznać za zasadne twierdzeń pełnomocnika skarżącego, że "w okresie bezplanowym nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe" i jej wartość nie wzrosła. Niezależnie od tego, że przeznaczenie nieruchomości ustalane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem w sytuacji braku planu miejscowego nie można w ogóle mówić o przeznaczeniu nieruchomości, to istotne jest, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem w dniu [...] grudnia 2005 r. przez Radę Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], czego materialnoprawną konsekwencją wobec zbycia nieruchomości była powinność ustalenia przez Wójta Gminy [...] jednorazowej opłaty (renty planistycznej).

Powyższe wywody nie zmieniają jednak wcześniejszego stwierdzenia, że mimo nie uwzględnienia zarzutu zasadniczego zarzutu skargi, wobec opisanych wyżej, ustalonych przez Sąd naruszeń prawa, istniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona ponownej oceny operaty szacunkowego uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego wyroku i w zależności od wyniku tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoją podstawę znajduje w art. 200 i 205 ww. ustawy i obejmuje zwrot uiszczonego wpisu stosunkowego w wysokości 1045 zł oraz koszty zastępstwa procesowego których wysokość ustalona została zgodnie z § 14 ust. 1 lit. a w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)