Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1863/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2,  art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2a, art. 20 w zw. z art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 10a ust. 3, art. 10a ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy w Stubnie z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVII/111/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stubno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 pkt 5, 6, 7, 8, § 5 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy w Stubnie (dalej zwana: "Radą" lub "organem") z dnia 27 czerwca 2016 r. Nr XVII/ 111/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stubno (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 2222).

Kwestionowana uchwała została wydana w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 250; dalej zwana: "ustawą"), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu.

Powyższą uchwałę Prokurator zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 pkt 5, 6, 7, 8, § 5 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie, jako sprzecznej z prawem. Prokurator zarzucił ww. uchwale naruszenie:

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez jej uchwalenie w ww. zakresie w sposób wykraczający poza udzieloną normę upoważniającą, wskazaną w ustawie, a tym samym naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego;

- art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapisów stanowiących tzw. "słowniczek pojęć" używanych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stubno, ustalających znaczenie definiowanych ustawowo zwrotów oraz ich modyfikację, tj. "mieszkańca", "stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi", "punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych", "harmonogramu", "przedsiębiorcy";

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, poprzez zawarcie w § 2 ust. 5 i 6 uchwały zapisów określających zasady uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników w zakresie częstotliwości wykonywania tego obowiązku (poprzez użycie sformułowania "niezwłocznie po opadach"), nakazu złożenia uprzątniętych zanieczyszczeń w miejscu umożliwiającym ich sprzątnięcie przez służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię oraz zapewnienie należytej przejezdności na drogach i ulicach w okresie mrozów i opadów śnieżnych;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, poprzez zawarcie w § 2 ust. 7 uchwały zapisów określających zasady mycia pojazdów poza myjniami, poprzez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami możliwe jest wyłącznie w miejscach dozwolonych, na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone są w szczelnych zbiornikach bezodpływowych;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, poprzez zawarcie w § 2 ust. 8 uchwały zapisów określających zasady naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, poprzez ustanowienie ograniczeń, iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczyć może wyłącznie drobnych napraw na terenie nieruchomości za zgodą jej właściciela, jak również tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy;

- art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez zawarcie w § 5 ust. 2 uchwały zapisu nakładającego na organizatora imprez masowych obowiązek niezwłocznego usuwania odpadów z terenu nieruchomości, na której organizowana jest impreza masowa, niezwłocznie po jej zakończeniu, a w przypadku jeżeli występuje taka potrzeba z terenów przyległych;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez zawarcie w § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 uchwały zapisów nakładających obowiązek prowadzenia psa na uwięzi i z założonym kagańcem w taki sposób, aby pies nie zagrażał otoczeniu oraz stałego, skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi oraz ustanowienia warunków możliwości zwolnienia psa ze smyczy, w tym także na terenie własnej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności wskazał, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego i zawiera normy generalne, skierowane do mieszkańców Gminy. Podkreślił, że obowiązkiem organu jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, co oznacza, że uchwała musi merytorycznie ukształtować stan prawny w każdym ze wskazanych zakresów.

Prokurator podniósł, że nie jest wykluczone tworzenie przez lokalnego prawodawcę definicji w aktach prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jednakże powinny być to definicje, które po pierwsze mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zarazem są "technicznie-instrumentalne" wobec treści aktu prawa miejscowego i nie powtarzają brzmienia definicji ustawowych. Tymczasem w § 1 ust. 2 regulaminu Rada Gminy nie tylko powtórzyła definicje pojęć wcześniej już zdefiniowanych, lecz również utworzyła własne definicje pojęć.

Rozwijając dalej zarzuty skargi, Prokurator wskazał na treść § 2 ust. 5 i 6 regulaminu, podnosząc, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy Rada Gminy była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W oparciu o ww. delegację nie można uchwałą nakazać właścicielom nieruchomości, terminu wykonania tego obowiązku, który określony został w regulaminie jako "niezwłoczny po opadach", ani też miejsca składowania uprzątniętych zanieczyszczeń.

W ocenie Prokuratora również zapisem § 2 ust. 6 uchwały Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia. W zakresie dróg publicznych Rada była władna do określenia jedynie kwestii wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, tymczasem w zaskarżonej uchwale zawarto obowiązki dotyczące oczyszczania tych dróg i ulic, natomiast obowiązki te należą do zarządu drogi i zostały uregulowane w art. 20 u.d.p.

Zdaniem Prokuratora za przekraczające delegację ustawową uznać należy także zapisy § 2 ust. 7 i ust. 8 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że w myśl przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Natomiast przepis ten nie upoważnia Rady do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości poprzez wskazywanie rodzaju powierzchni, na której może być dokonywanie mycie pojazdów, czy też sposobu postępowania ze ściekami pozostałymi po myciu pojazdów, zaś w przypadku naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami, ograniczania jej tylko do drobnych napraw pojazdów, za zgodą właściciela nieruchomości. Z uwagi na użycie nieostrych pojęć, jakim są "drobne naprawy" nie sposób również przyjąć, jakiego rodzaju napraw dotyczy zaskarżona część regulaminu.

Rada Gminy przekroczyła również zakres przekazanego jej upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 ustawy w zapisie wskazanym w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może określić zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wobec czego adresatem tych wymagań mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy. Za tych z kolei uznano także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Prokurator zaznaczył, że organizatorzy imprez masowych nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy, na których można nałożyć określone obowiązki w regulaminie utrzymania czystości i porządku, a wprowadzona regulacja stanowi nieuzasadnioną ingerencję w stosunki cywilnoprawne.

Za przekraczające delegację ustawową uznać należy również zapisy § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały. W ocenie Prokuratora postanowienia powyższe naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i sformułowane zostały w sposób wadliwy z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prokurator wskazał, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez zastosowania wyjątków odstąpienia od tego nakazu, wynikających z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych psa, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonej uchwały dyskwalifikuje wskazane regulacje, jako nieuwzględniające specyficznych sytuacji, wyjątków i pozbawiające cech proporcjonalności ograniczenia wolności. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu praw jednostki, także uprawień osób trzymających psy, ma miejsce w szczególności, gdy nakazane w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Prokurator wskazał również na niejasność sformułowania, zgodnie z którym psy mogą być zwalniane ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi. W ocenie Prokuratora nie jest jasne, czy chodzi o miejsca, które zawsze są mało uczęszczane przez ludzi, czy w których okresowo jest mniej ludzi, jak również kwalifikowanie miejsca jako mało uczęszczane przez ludzi. Wskazał, że zagadnienie to było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12.

Prokurator wskazał również na wadliwość zapisów, w których określono obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia własnych nieruchomości ("teren nieruchomości należycie ogrodzonej") w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar i wykluczający dostęp osób trzecich. Zdaniem Prokuratora powyższe postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku.

W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w pełni podziela sformułowane w niej zarzuty. Podała, że po wpłynięciu skargi do organu, rozpoczęła się procedura opracowywania nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stubno, z uwzględnieniem zastrzeżeń Prokuratora zawartych w skardze. Po uzyskaniu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu, Rada Gminy na sesji w dniu 9 listopada 2020 r., podjęła nową uchwałę Nr XXIII/126/2020, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stubno.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana jest według kryterium zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy powiązany jest z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Bezsporne jest, że zaskarżona uchwała po wniesieniu skargi została uchylona przez Radę Gminy i w jej miejsce przyjęto w dniu 9 listopada 2020 r. nową w tym przedmiocie – Nr XXIII/126/2020.

Niemniej uchylenie uchwały we własnym zakresie przez Radę nie świadczy o bezprzedmiotowości skargi. Inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.

Zaskarżona uchwała przed jej uchyleniem w drodze wskazanej uchwały, tj. w okresie ponad czteroletnim, miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10, zob. również Wyrok WSA w Łodzi z 10 listopada 2021 r., II SA/Łd 585/21, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w bazie CBOSA).

Mając na względzie powyższe, stosując ramy kontroli przewidziane w art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w stosunku do uchwały w zaskarżonej części, tj. w stosunku do § 1 ust. 2, § 2 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, § 5 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 doszło do istotnego naruszenia prawa, który powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w ww zakresie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 (ten drugi nie został przywołany przez Radę) ustawy, który zawiera delegację ustawową dla jej podjęcia. Przepisy te upoważniały radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy, który stanowi:

"Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w cytowanym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (tak wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wszystkie przywołane wyroki dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień (por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13).

Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni podzielił zarzut Prokuratora odnośnie wadliwości § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Gminy sformułowała definicje pojęć: mieszkańca, stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, "punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, harmonogramu i regulaminu oraz przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się już pogląd, że w ramach delegacji ustawowej sformułowanej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Wnioskując z mniejszego na więcej - niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09).

W § 1 ust. 2 pkt 1 zamieszczono definicję pojęcia mieszkańca, która została sformułowana z wykorzystaniem zasadniczej części definicji miejsca zamieszkania, sformułowanej w art. 2 lit. d rozporządzenia WE nr 763/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań (Dz. Urz. UE L z 2008 r., poz. 218, s. 14). W zaskarżonej uchwale zamieszczono więc definicję pojęcia mieszkańca, którą sformułowano z wykorzystaniem definicji innego pojęcia, choć zbliżonego znaczeniowo, które zostało zdefiniowanego w rozporządzeniu WE. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy uprawnienia do definiowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku własnych definicji pojęć sformułowanych w aktach wyższego rzędu, które stanowią powtórzenie tych definicji, lub ich modyfikację. Ustawodawca nie upoważnił również rady gminy do wybierania spośród funkcjonujących w porządku prawnym definicji pojęcia mieszkańca – jednej z nich. Zaskarżona uchwała jako prawo miejscowe winna zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach, z dowolnie wprowadzanymi modyfikacjami. Tego rodzaju "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać treści normatywne a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie w celu objaśnienia mającego ułatwiać stosowanie regulaminu" jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje bowiem wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych (zob. wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/90, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10).

W przypadku definicji pojęć: "stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi", "punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych", "harmonogramu", "regulaminu" należy wskazać, że stanowią one wyjaśnienie pojęć, których ustawa nie definiuje, lecz nimi się posługuje. Rada Gminy wprowadziła zatem do regulaminu definicje pojęć zawartych w ustawie, co również uznać należy za przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Pojęcia te należy bowiem interpretować poprzez pryzmat przepisów ustawy, w których się znajdują, a nie tworzyć w regulaminie ich definicje nieprzewidziane przepisami ustawy (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24.11.2011 r., II SA/Gd 618/11). Z kolei definicja przedsiębiorcy, zamieszczona w § 1 ust. 2 pkt 6 regulaminu stanowi modyfikację definicji tego pojęcia, zamieszczoną w art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.). W zaskarżonej uchwale znaczenie tego pojęcia zawężono jedynie do podmiotów, realizujących zadania w zakresie odbioru i gospodarowania odpadami komunalnymi. Z całą pewnością powyższa definicja stanowi niedopuszczalną, zawężającą modyfikację pojęcia przedsiębiorcy.

Mając na względzie powyższe zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Sąd podzielił zarzuty Prokuratora co do istotnej sprzeczności z prawem § 2 pkt 5-8 zaskarżonej uchwały. W § 2 pkt 5 i 6 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników. Wskazano, że uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy uprzątnąć niezwłocznie po opadach i złożyć w miejscu umożliwiającym ich sprzątnięcie przez służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię oraz zapewnienie należytej przejezdności na drogach i ulicach w okresie mrozów i opadów śnieżnych.

Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Rada Gminy uregulowała w tym przepisie obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z powierzchni chodników, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) – upoważniał radę gminy do uregulowania obowiązków dotyczących sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązku uprzątnięcia ww. zanieczyszczeń z chodników dotyczył i dotyczy nadal art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W konsekwencji należy starannie rozróżnić obowiązek, który wynika z mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy od obowiązku, który można było nałożyć na właścicieli nieruchomości w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b dotyczyła jedynie nieruchomości danego właściciela w części służącej do użytku publicznego, a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co do usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" odnosi się art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy nałożyła na właścicieli obowiązek sprzątania zanieczyszczeń z chodników jako takich, bez sprecyzowania, czy dotyczy to "części nieruchomości służącej do użytku publicznego". Zawarty w § 2 pkt 5 regulaminu przepis odwołuje się do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, choć nie sprecyzowano w nim, która część chodnika objęta jest obowiązkiem, co może wskazywać nawet na jego szerszy zakres niż w powołanym art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W kontrolowanym § 2 pkt 5 regulaminu nie zawarto zaś obowiązku uprzątania zanieczyszczeń w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego. W zamian zawarto regulację, która odwołuje się do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, która dotyczy obowiązku nakładanego na właścicieli nieruchomości z mocy prawa. Tym samym Rada Gminy nie zrealizowała w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Rada rozszerzyła obowiązek właścicieli do sprzątania śniegu, błota, lodu z powierzchni chodników, czego powołany wyżej przepis nie przewiduje nakładając jedynie obowiązki na właścicieli części nieruchomości służących do użytku publicznego. Właściciele nieruchomości położonych wzdłuży chodników nie muszą być, i zwykle nie są, właścicielami samego chodnika. Chodnik bowiem jako część drogi publicznej, przeznaczona do ruchu pieszych, położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości, stanowi własność publiczną w zarządzie zarządcy drogi publicznej (zob. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Chodnik nie musi być własnością właściciela nieruchomości przy nim położonego. Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje wyczerpująco art. 5 ust. 1 pkt 4, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, i jest kierowany do właścicieli nieruchomości znajdujących się bezpośrednio przy granicy chodnika. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie określa kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy, mocą art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela. Przepis ten dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest dla organu stanowiącego gminy podstaw do jego powtarzania w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Rz 239/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Zatem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Rada nie miała kompetencji do normowania tych obowiązków właścicieli nieruchomości, które zostały już unormowane całościowo w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy. W związku z tym należało uznać, że § 2 pkt 5 regulaminu został uchwalony z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisy regulaminu w zaznaczonym obszarze mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego, bez normowania tego co już wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Sąd w pełni podziela zarzut Prokuratora co do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy przy nałożeniu na właścicieli nieruchomości, mocą § 2 pkt 6 regulaminu obowiązku zapewnienia należytej przejezdności na drogach i ulicach w okresie mrozów i opadów śnieżnych. Jak już powyżej wskazano, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy uprawniał radę do nałożenia obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestia utrzymywania przejezdności na drogach i ulicach należy do zadań zarządcy drogi, stosownie do art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej: u.d.p.). Drogi, w tym ulice, stanowią własność publiczną (odpowiednio Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy - zgodnie z art. 2a u.d.p.). Zatem nałożenie obowiązku odpowiedniego utrzymania przejezdności drogi na właścicieli nieruchomości nie jest dopuszczalne w świetle art. 20 w zw. z art. 2 u.d.p. Przepis § 2 pkt 6 regulaminu należało więc uznać za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 2a i art. 20 u.d.p.

Według Sądu zasadnie podnosił Prokurator, że należało również stwierdzić nieważność przepisu § 2 pkt 7 regulaminu. Zgodnie z tym uregulowaniem, mycie pojazdów samochodowych dozwolone jest poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone są w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków miał być art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który przewidywał, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważniał radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18). Powołany przepis nie upoważniał natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych miejsc czy określonych powierzchni. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy nie upoważniał rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Z tego powodu uznano, że § 2 pkt 7 regulaminu istotnie naruszał granice upoważnienia ustawowego, wyznaczone przez art. 4 ust.2 pkt 1 lit c ustawy.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważniał radę gminy do określenia warunków napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. W § 2 pkt 8 regulaminu przewidziano, że wykonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości, dozwolone jest tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy.

Sąd orzekający w niniejszej spawie podziela zajmowane już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym, w ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulacji, że naprawa pojazdów samochodowych, poza warsztatami samochodowymi, może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym "drobne naprawy" pojazdów mechanicznych oraz nadto pod warunkiem zgody właściciela i niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powyższe uregulowania, jako nieznajdujące upoważnienia ustawowego, nadto ograniczające prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości, stanowiące w sposób niejasny i nieprecyzyjny o dozwolonych zachowaniach w zakresie określenia "drobnych napraw" oraz wkraczające w uregulowania Kodeksu cywilnego z zakresu prawa sąsiedzkiego, nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym.

Zezwolenie wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19). Podobnie uwagi należy odnieść do zamieszczonego w § 2 pkt 8 regulaminu sformułowania "uciążliwości", które jest zbyt ogólne i wieloznaczne, nie pozwalające na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20.10.2020 r., II SA/Rz 790/20). Z kolei wymóg uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonywanie na niej czynności, których dopuszczalność wynika z mocy prawa wkracza w regulacje prawa cywilnego

Z wyżej przedstawionych przyczyn należało uznać, że również zapis § 2 pkt 8 regulaminu jest sprzeczny z prawem.

Sąd podzielił w całości zarzuty Prokuratora dotyczące brzmienia § 5 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe, wprowadza się obowiązek niezwłocznego usuwania odpadów z terenu nieruchomości, przez jej właściciela lub organizatora imprezy, po zakończeniu imprezy oraz jeżeli występuje taka potrzeba (zanieczyszczenia spowodowane impreza), z terenów przyległych. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może określić zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wobec czego adresatem tych wymagań mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy. Za tych z kolei uznano także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Prokurator zaznaczył, że organizatorzy imprez masowych nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy, na których można nałożyć określone obowiązki w regulaminie utrzymania czystości i porządku, a wprowadzona regulacja stanowi nieuzasadnioną ingerencję w stosunki cywilnoprawne.

Sąd stwierdził nieważność § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały z następujących powodów;

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawniał gminę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zgodnie z § 8 ust. 1 regulaminu (w zaskarżonym zakresie), do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy ponoszenie pełnej odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, a w szczególności:

1) prowadzenie psa na uwięzi i z założonym kagańcem w taki sposób aby pies nie zagrażał otoczeniu,

2) stały, skuteczny dozór nad psami i innymi zwierzętami domowymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane jest stanowisko, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady gminy wprowadzenie bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi, co może prowadzić do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Także kwestia odpowiedzialności właścicieli zwierząt za szkody przez nie wyrządzone została uregulowana przez ustawodawcę w innych ustawach, w tym w Kodeksie cywilnym (art. 431 k.c.) dlatego też brak było jakichkolwiek podstaw do regulowania tych kwestii przez Radę Gminy w drodze zaskarżonego regulaminu. W omawianym przedmiocie zresztą wielokrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne, wskazując też m.in. że w myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany." W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa." Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawanych za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572)., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również należy, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Stwierdzić także należy, że wskazany w § 8 ust. 1 pkt 2 regulaminu zapis dotyczący "stałego i skutecznego" dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi jest nieprecyzyjny i nie określa, na czym miałby on konkretnie polegać. Jest to sformułowanie niedookreślone i jako takie może podlegać dowolnej ocenie. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 8.07.2020 r., II SA/Rz 259/20).

Wadliwe są również unormowania pozwalające na przebywanie psów bez smyczy ale z założonym kagańcem jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i to pod warunkiem, że posiadacz psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem (§ 8 ust. 2 regulaminu ) oraz na przebywanie psów bez smyczy na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich (§ 8 ust. 3 uchwały).

Przywołane unormowania zawierają zwroty niedookreślone i są nieprecyzyjne. Rada Gminy posługuje się terminologią, która nie jest użyta ani w ustawie, ani nie została wyjaśniona na potrzeby przyjętej uchwały. Chodzi o "miejsca mało uczęszczane, przez które można rozumieć miejsca mało uczęszczane ze względu na swoje położenie lub ze względu na porę dnia, czy też inne czynniki.

Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, narusza zatem art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wprowadzono natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów, nie posługuje się również nieprecyzyjnym sformułowaniem "terenów mało uczęszczanych", czy też "nieruchomości należycie ogrodzonej" bez wskazania, czy chodzi o teren prywatny, czy też publiczny. Z całą pewnością regulacje zawarte w § 8 ust. 2 i ust. 3 regulaminu wkraczają w materię ustawową, kompleksowo uregulowaną w ustawie o ochronie zwierząt a ponadto zawierają niedozwoloną modyfikację względem treści przepisów art. 10a ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 marca 2021 r., II SA/Rz 1204/20). Z tych przyczyn § 8 ust. 2 i ust. 3 regulaminu należało uznać za wadliwe.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku, podzielając tym samym zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora.