Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 806/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176 § 1 pkt. 2, art. 183 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 125/15 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta P. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Ministra [...] na rzecz Burmistrza Gminy i Miasta P..


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu skargi Burmistrza Gminy i Miasta P., uchylił decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], w zakresie punktu I (pierwszego) dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r., znak: [...] - w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w jednostce ewidencyjnej P., jako działka nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 1991 r., Nr [...] Wojewoda R. stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składających się z działek o numerach: [...],[...],[...]i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji zwróciła się do Ministra [...] B. Z., reprezentująca H. C. i A. K. - spadkobierczynie właścicielki nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] – Z. K., zarzucając rażące naruszenie prawa przez skomunalizowanie nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, lecz osoby fizycznej. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], Minister [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r., i następnie utrzymał swoją decyzję w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...]. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu skargi Gminy i Miasta P. uchylił obie decyzje Ministra [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] marca 2004 r. zarzucając naruszenie art. 28 kpa ze względu na niezawiadomienie o postępowaniu użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Minister [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składającej się z działek o numerach: [...] i następnie utrzymał swoją decyzję w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...]. Wyrokiem z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...], WSA w W. uchylił decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. ze względu na jej podpisanie przez osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], Minister [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., ale wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił obie decyzje Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd wskazał, że w sprawie istnieje skomplikowany stan geodezyjno-prawny, a zebrany materiał dowodowy nie odzwierciedla twierdzeń organu, że działki nr: [...],[...] i [...] odpowiadają działce nr [...], której dotyczy akt własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., Nr [...], wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy P.. Sąd wskazał również na konieczność ustalenia, czy decyzja Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Minister [...] orzekł o: 1) stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej P. jako działka nr [...]; 2) umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody R. w części dotyczącej działek o numerach: [...]. Minister stwierdził, że działka nr [...] była uwłaszczona na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., Nr [...], na rzecz Z. K., poprzedniczki prawnej wnioskodawczyń stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R.. Działka nr [...] ulega podziałowi na działki o nr: [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Starostwo Powiatowe w P. wyjaśniło, że skomunalizowane decyzją Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. działki o numerach: [...], nie odpowiadają w całości działce nr [...], zawartej we wskazanym wyżej akcie własności ziemi. Jedynie część tej działki, oznaczona numerem [...] weszła w skład działki nr [...]. Z tego wynika, że decyzja Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. skomunalizowała na rzecz Urzędu Gminy i Miasta P. mienie stanowiące w części własność osoby fizycznej, a zatem nieobjęte przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Dlatego powołana decyzja Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w jednostce ewidencyjnej P. jako działka nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i w tej części konieczne było stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skoro tylko działka nr [...] weszła w skład skomunalizowanej działki nr [...], to wnioskodawczynie nie wykazały legitymacji procesowej do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonych w ewidencji jako działki o numerach: [...], dlatego w tej części umorzono postępowanie nadzorcze. Rozważając natomiast zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych Minister stwierdził, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., Rep. A. nr [...], przedstawiciele Gminy i Miasta w P. oddali w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy [...] w S., poprzednikowi prawnemu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w P., nieruchomości oznaczone numerami [...]. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1994 r., działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Natomiast z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że działka nr [...] uległa dalszym podziałom i w chwili obecnej w ewidencji gruntów istnieją działki oznaczone numerami: [...]. Następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., Rep. A Nr [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. przeniosła prawo wieczystego użytkowania działek o numerach: [...] oraz [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K.. W ocenie Ministra, przedstawiony stan prawny nieruchomości wskazuje, że prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy [...] w S. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę R. decyzji z dnia [...] października 1991 r. Ustanowienie użytkowania wieczystego nie mogło być zatem skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej. Wprawdzie kolejne zbycia prawa użytkowania wieczystego działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] powstały po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, jednak nie stanowią one skutku wydania tej decyzji, lecz skutek zawarcia ww. aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1991 r. Ponadto samo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obrót tym prawem nie ma żadnego znaczenia dla unieważnienia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ skutkiem tej decyzji jest niejako "skasowanie" prawa własności gminy bez żadnego odnoszenia się do kwestii użytkowania wieczystego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Burmistrza Gminy i Miasta P. w zakresie punktu 1 decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. w kwestionowanej części.

Uwzględniając skargę Burmistrza Gminy i Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił ustalenia faktyczne organu oraz argumentację dotyczącą braku podstaw do podważenia aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., Nr [...], wydanego na rzecz Z. K., kwestionując natomiast ocenę Ministra co do niezaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister powierzchownie odniósł się do zbadania nieodwracalności skutków prawnych w sprawie. Jeżeli bowiem dochodzi do unieważnienia decyzji komunalizacyjnej z tego powodu, że Wojewoda R. skomunalizował nieruchomość niebędącą własnością Skarbu Państwa, tylko osoby fizycznej, to tym samym brak podstaw do przyjęcia, że "skasowane" prawo własności gminy nie odnosi się do kwestii użytkowania wieczystego. Przyjęcie, że Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności działki nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. oznacza, że nie mogło zostać ustanowione skutecznie prawo użytkowania wieczystego tej działki (art. 232 kc, z którego wynika, że oddawane w użytkowanie wieczyste mogą być tylko grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego). Decyzja komunalizacyjna z dnia 1 października 1991 r. ma zatem bezpośredni wpływ na akt notarialny z dnia 31 lipca 1991 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy ZPOW [...] w S.. Z treści powołanego aktu notarialnego wynika, że przedstawiciele Zarządu Gminy i Miasta P. złożyli przed notariuszem zapewnienie, że Gmina stała się z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - właścicielem m.in. działki nr [...], stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego. W okolicznościach tej sprawy nie ma więc znaczenia okoliczność, że powołany akt notarialny został sporządzony przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest więc obecnie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], gdy nieruchomość ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). Takiej ochronie powinny być poddane Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. oraz każdy użytkownik wieczysty działek powstałych na skutek podziału działki nr [...], ponieważ skutki prawne decyzji komunalizacyjnej w przedmiotowym zakresie nie mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego. Świadczy to o wystąpieniu w sprawie przesłanki z art. 156 § 2 kpa (nieodwracalne skutki prawne) odnośnie do decyzji komunalizacyjnej z dnia 1 października 1991 r. w przedmiotowym zakresie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], Minister [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie,

- art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. art. 156 § 2 kpa, poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy [...] w S. zostało ustanowione na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., a zatem przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. Decyzji tej można przypisać jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja wojewody o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, że dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej. Prawo gminy do mienia nabytego w wyniku komunalizacji stwierdzane jest decyzją wojewody. Decyzja ta nie tworzy więc po stronie gminy prawa własności, bo tę posiada ona już z mocy ustawy. Decyzja ta natomiast otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania tym mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Zadysponowanie przez gminę nieruchomością, jedynie na podstawie oświadczenia osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, stwierdzającego, że gmina nabyła tę nieruchomość z mocy prawa, bez legitymowania się przez tę gminę ostateczną decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą nabycie przez nią, z mocy prawa, tej nieruchomości, jest działaniem sprzecznym z art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Gmina nie jest bowiem uprawniona do samodzielnego rozstrzygania o nabyciu przez nią określonego mienia z mocy prawa. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, potwierdza nabycie określonego mienia Skarbu Państwa przez określoną gminę z mocy prawa - z dniem 27 maja 1990 r., jednak dopiero z dniem, z którym decyzja ta stała się ostateczna, gmina może prawnie rozporządzać tą nieruchomością. Odpowiedzialność z tytułu dokonania czynności prawnej w dacie, w której gmina nie legitymowała się ostateczną decyzją potwierdzającą nabycie przez nią określonej nieruchomości z mocy prawa spoczywa na osobie, która złożyła przedmiotowe oświadczenie woli oraz notariuszu, który sporządził umowę w formie aktu notarialnego. Negatywna przesłanka "nieodwracalnych skutków prawnych", o której mowa w art. 156 § 2 kpa, musi wiązać się ze skutkami prawnymi, które powstały w następstwie wydanej decyzji, obarczonej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli zatem czynność prawna miała miejsce przed wydaniem decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to brak jest podstaw do wiązania tej decyzji ze skutkami prawnymi wynikającymi z tej czynności.

Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., na którą powołał się Sąd pierwszej instancji, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego. Z uchwały tej wynika, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, który, zdaje się rozumując a contrario, uznał, że skoro można stwierdzić nieważność decyzji wywłaszczeniowej w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w czasie trwania postępowania nadzorczego w stosunku do tej decyzji, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa, to nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, jeżeli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w innym czasie, w tym przed wydaniem decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niewystępującą przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych, stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd naruszył ponadto przepisy postępowania, a w szczególności 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, niezasadnie uznając, że Minister nie dokonał prawidłowego ustalenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie naruszając żadnych przepisów kpa. Brak było zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy i Miasta P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty mające przeczyć zasadności zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie w skardze kasacyjnej niezastosowania art. 18 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako przepisów prawa materialnego, nie spełnia ustawowego kryterium sformułowania podstawy kasacyjnej niewłaściwego zastosowania tych przepisów, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Z tego względu, zarzuty kasacyjne naruszenia powołanych przepisów we wskazanej formie, nie mogły być uwzględnione.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą.

W zestawieniu z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, z cytowanego art. 18 ust. 1 wynika, że decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający zaistnienie skutku prawnego powstałego w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa w postaci nabycia przez gminę mienia stanowiącego do tej daty mienie ogólnonarodowe (państwowe), tj. własność Skarbu Państwa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że omawiana decyzja posiada także element konstytutywny, polegający na tym, że dopiero, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na nabyte prawo własności nieruchomości z mocy samego prawa, w tym - zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy - ujawnić nabyte prawo w księdze wieczystej.

Z art. 156 § 2 kpa wynika natomiast, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, m. in. wtedy, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji należy więc wiązać przede wszystkim z jej przedmiotem - czyli jakie skutki prawne zostały wywołane tym, co zostało rozstrzygnięte tą decyzją.

Przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji wydawanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest deklaratoryjne potwierdzenie, że gmina stała się właścicielem nieruchomości z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. (nieruchomości będącej dotychczas mieniem ogólnonarodowym /państwowym/, tj. własnością Skarbu Państwa), jeżeli zostały spełnione warunki określone w powołanym art. 5 ust. 1. Nieodwracalność skutku prawnego, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, należy więc odnieść do deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji, że gmina stała się właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Dla oceny wywołania przez decyzję, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa nie ma więc kluczowego znaczenia sama data jej wydania, lecz to, jakie skutki prawne powstały wobec nieruchomości objętej tą decyzją po dniu 27 maja 1990 r. i czy źródłem tych skutków jest okoliczność, że właśnie na ten dzień nieruchomość została uznana za własność gminy w rozstrzygnięciu powołanej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia 1 października 1991 r. Wojewoda Radomski potwierdził stan własnościowy m.in. przedmiotowej nieruchomości, jako stan powstały z mocy samego prawa na dzień 27 maja 1990 r. Wydanie tej decyzji nie zdeterminowało jednak ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, ponieważ czynności mające na celu ustanowienie tego prawa zostały podjęte przed wydaniem tej decyzji, tj. w dniu 31 lipca 1991 r., w postaci sporządzenia notarialnej umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Późniejszy obrót ustanowionym już prawem użytkowania wieczystego nie miał więc związku z powołaną decyzją, ale z faktem jego ustanowienia w dniu 31 lipca 1991 r. Oznacza to, że ustanowienie aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1991 r. prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, jako w drodze czynności cywilnoprawnej, stanowi dla organu administracji - działającego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 i nast. kpa - przeszkodę cywilnoprawną i przez to mającą charakter nieodwracalny dla oceny legalności powołanej decyzji z dnia 1 października 1991 r. Jeżeli bowiem decyzją tą potwierdzono stan własnościowy nieruchomości na datę wsteczną, tj. na dzień 27 maja 1990 r., że nieruchomość stanowiła w tym dniu własność gminy, a taki właśnie stan przyjęto za podstawę do oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste w dniu 31 lipca 1991 r., to znaczy że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie w dniu 31 lipca 1991 r. było następstwem prawnym stanu własnościowego, który został deklaratoryjnie potwierdzony decyzją z dnia 1 października 1991 r.

O ile więc błędnie Sąd pierwszej instancji uznał zastosowanie w niniejszej sprawie poglądu wyrażonego w uchwale NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, o tyle prawidłowo przyjął, że sporządzenie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., Rep. A. nr [...], o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, przed wydaniem decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r., ma znaczenie dla oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalny skutek prawny. Skoro bowiem z decyzji tej wynika, że Gmina i Miasto P. była właścicielem nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r., to sporządzony w dniu [...] lipca 1991 r. akt notarialny Rep. A. nr [...], o oddaniu m.in. tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a więc po dniu [...] maja 1990 r., stanowi akt cywilnoprawny, którego organ administracji nie może zniweczyć w dostępnej dla niego procedurze administracyjnej.

Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego dokonywanie oceny dopuszczalności i legalności sporządzenia powołanego aktu notarialnego i następnie ujawnienia jego skutków w księdze wieczystej, ponieważ jest to akt z zakresu prawa cywilnego i właśnie dlatego jego pozostawanie w obrocie prawnym stanowi dla oceny legalności decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz Burmistrza Gminy i Miasta P. uznając, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawiera argumentacji zbieżnej z przyjętą za podstawę oddalenia tej skargi.