Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 430/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 2, art. 194 ust. 2, art. 174 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 55 ust. 2 , § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1 i art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 754/18 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 lutego 2018 r. nr DGN.4.6651.81.2015.AC.11.KOZ-R/1069 w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 754/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (zwanego dalej "Ministrem" lub "Organem") z 14 lutego 2018 r. nr DGN.4.6651.81.2015.AC.11.KOZ-R/1069 (zwanej dalej "Decyzją II") w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej: oddalił skargę.

Sądu I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Do Ministra Infrastruktury i Rozwoju 10 czerwca 2015 r. wpłynęła skarga B. W. z zarzutami wobec rzeczoznawcy majątkowego G. W. W skardze zarzucono: zlekceważenie zasad szczególnej staranności; sporządzenie pisemnej, własnej opinii o wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę majątkowego; sporządzenie pisemnej opinii o wartości nieruchomości bez zachowania formy operatu szacunkowego; złamanie podstawowych przepisów prawa w zakresie wyceny nieruchomości dla celów kredytowych; niedokonanie oględzin nieruchomości.

Po przeprowadzeniu postępowania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 30 sierpnia 2016 r., nr DGN.4.6651.67.2015.MR.7.KOZ-R/1061 (dalej zwaną "Decyzją I"), orzekł o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Zarzucił Skarżącemu, że sporządzając 28 lutego 2014 r. i 6 marca 2014 r. "Opinie o wartości nieruchomości dla banku", w sposób rażący naruszył art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; dalej zwanej "ugn") w związku z § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem"). Organ zarzucił także Skarżącemu brak zachowania szczególnej staranności, rzetelności i profesjonalizmu, właściwych dla zawodu rzeczoznawcy majątkowego, świadczących o naruszeniu art. 175 ust. 1 ugn, a także nieetyczne zachowanie poprzez zaprzeczenie dopuszczenia się wykonania czynności niezgodnych z przepisami prawa.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji orzekającą karę dyscyplinarną, jako adekwatną do stwierdzonych naruszeń przepisów prawa.

Zdaniem Ministra, ustalenia faktyczne dowodzą, że wykonując czynności szacowania przy sporządzaniu dwóch opracowań, rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa i standardu. Dokonując szczegółowej analizy obu opracowań Organ ocenił, że rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ugn.

Minister ocenił, że analizowane opracowania zostały wykonane na potrzeby udzielenia kredytów bankowych i zabezpieczenia wierzytelności banku. Stanowią one opinie, w których określone zostały wartości nieruchomości. W opracowaniu z 28 lutego 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyraźnie wskazał kwotę 23 487 000 zł, którą nazwał najpierw "wartością rynkową docelową przy inwestycji", a następnie "wartością rynkową akceptowalną dla zabezpieczenia". Napisał, że wartość tę określił w podejściu dochodowym i porównał ją z wartością rynkową określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez J. O. i P. F. Stwierdził, że obie wartości jednostkowe mieszczą się w zakresie cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne. Zdaniem Organu, proces wyceny, nawiązujący do metody inwestycyjnej i techniki kapitalizacji prostej, w szczególności w zakresie analizy stawek czynszów i stóp kapitalizacji został przez rzeczoznawcę bardzo uproszczony, poddał również w wątpliwość upraszczające założenia dotyczące wydatków operacyjnych oraz strat z tytułu pustostanów i zaległości czynszowych.

W opracowaniu z 6 marca 2014 r. rzeczoznawca podał "wartość rynkową docelową przy inwestycji" na kwotę 568 000 zł. Stwierdził, że określił ją w podejściu porównawczym, a wycenę oparł zarówno o ceny transakcyjne, jak i ofertowe.

Organ uznał wykorzystanie przez rzeczoznawcę cen ofertowych jako stojące w rażącej sprzeczności z art. 153 ust. 1 ugn. Organ ustalił, że rzeczoznawca porównał wynik wyceny nazwany także "wartością rynkową akceptowalną dla zabezpieczenia" z wartością rynkową określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez A. Ś. i wskazał, że "różnica w wysokości wartości rynkowej określonej w przedmiotowej opinii i w dostarczonym operacie szacunkowym wynika głównie z uwzględnienia w niniejszej opinii ograniczonych możliwości zabudowy opiniowanej działki".

Wychodząc z obowiązku określonego w art. 156 ust. 1 ugn, Organ wskazał, że wszelkie opracowania sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego, których efektem jest określenie wartości nieruchomości, powinny zostać wykonane w formie operatu szacunkowego. Minister uznał też, że sporządzone przez Skarżącego opracowania nie spełniają wymagań określonych w § 55 i 56 rozporządzenia.

Organ podkreślił, że wartości nieruchomości zostały określone bez dokonania ich oględzin. Skarżący oparł się w tym zakresie na operatach szacunkowych sporządzonych przez innych rzeczoznawców majątkowych. W dowolny przy tym sposób posługiwał się pojęciem wartości nieruchomości.

Ponadto, w dacie sporządzenia zakwestionowanych opracowań obowiązywał standard, który winien być stosowany przez Skarżącego, zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn, na równi z przepisami prawa. Zdaniem Ministra, wynika z niego, że określanie wartości nieruchomości należy odróżnić od szacowania ryzyka kredytowego związanego z wycenianą nieruchomością, w tym z przewidywanymi zmianami na rynku oraz ryzykiem związanym z oceną danej nieruchomości przez inwestorów wraz z ogólną opinią na temat kierunku wpływu powyższego na poziom wartości wycenianej nieruchomości w przyszłości (pkt 4.3 i 4.4 standardu).

Innymi słowy, zdaniem Organu, wartość nieruchomości określa się w operacie szacunkowym, natomiast wskazanie obszarów ryzyka przedstawia się w formie załącznika do operatu, co stanowi dodatkową czynność rzeczoznawcy majątkowego, mogącą być przedmiotem odrębnego opracowania, niestanowiącego operatu szacunkowego. Zgodnie z pkt 4.4 standardu, w ramach dodatkowej usługi, rzeczoznawca majątkowy może również, na zamówienie wierzyciela lub zamawiającego, w miarę posiadanych kompetencji, wykonać analizę wrażliwości, która pozwoli na pełniejszą ocenę ryzyka przyjęcia konkretnej nieruchomości, jako zabezpieczenia wierzytelności. Analiza wrażliwości przedstawia wrażliwość wartości nieruchomości wycenianej na zmiany parametrów wejściowych, wpływających na tę wartość.

Organ ocenił, że Skarżący powinien przy sporządzaniu opinii zastosować się do wymagań art. 156 ust. 1 ugn, a tego nie uczynił, mimo twierdzenia, że wartości rynkowe określał przy zastosowaniu podejścia dochodowego i podejścia porównawczego. Uznał, że opracowania stanowią opinie o wartości nieruchomości, choć zostały sporządzone w niezwykle uproszczonej postaci.

Zdaniem Organu, najpoważniejsze zastrzeżenie budzi określenie przez Skarżącego wartości nieruchomości w innej formie niż operat szacunkowy oraz wykorzystanie w podejściu porównawczym cen ofertowych, czym naruszył art. 175 ust. 1 ugn. Tymczasem powinien on dołożyć wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził tym samym, że powaga uchybień miała wpływ na wynik kary dyscyplinarnej.

Skarżący złożył skargę do WSA, wnosząc o uchylenie decyzji.

WSA oddalił skargę. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej Skarżącego zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia. Bezpośrednią jego przyczyną była skarga B. W. złożona 15 czerwca 2015 r. kwestionująca czynności zawodowe Skarżącego rzeczoznawcy majątkowego w sporządzonych opiniach na rzecz banku, na dowód czego załączone zostały do skargi kopie tych opinii, opatrzone pieczęcią i podpisem skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego.

Skarżący w piśmie z 3 lipca 2015 r. oświadczył i potwierdził, że opinie w zakresie wartości nieruchomości zostały przez niego sporządzone na podstawie umowy z 19 lutego 2012 r. Według wyjaśnień Skarżącego, zlecone mu przez bank opinie stanowią dokument wewnętrzny banku na użytek oceny ryzyka kredytowego – w procesie kredytowym, bez możliwości dalszego wykorzystania. Jednocześnie Skarżący twierdził, że celem umowy nie było sporządzenie operatu szacunkowego.

Zdaniem WSA, powyższe pismo Minister prawidłowo potraktował jako oświadczenie i potwierdzenie przez Skarżącego jako autora ww. opinii. Zwalniało to Organ od zwracania się z urzędu do banków o nadesłanie oryginałów tych opracowań. Organ bowiem w piśmie z 16 czerwca 2015r. jednoznacznie poinformował stronę o skutku skierowania sprawy "w aktualnym stanie udokumentowania na drogę postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej". Oznacza to, że brak ich kwestionowania w piśmie złożonym do Organu 15 lipca 2015 r. wpływał na skuteczność tych dowodów w dalszym postępowaniu.

W ocenie WSA, twierdzenie Skarżącego, jakoby opracowania szacunkowe wypowiadające się w zakresie wartości nieruchomości – w procesie kredytowym, do zabezpieczenia wierzytelności były dokumentem wyłącznie do użytku wewnętrznego banku, co wyłącza zachowanie standardów, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

WSA przyznał rację Organowi, że standardy stosuje się ilekroć nieruchomość została lub będzie obciążona ograniczonym prawem rzeczowym stanowiącym zabezpieczenie wierzytelności, w szczególności przy udzielaniu kredytu, pożyczki lub innego produktu przez banki, instytucje finansowe lub instytucje kredytowe, o czym stanowi punkt 1.1. i następne standardu.

Zdaniem Sądu I instancji, Organ prawidłowo ocenił, że w istocie Skarżący uchybił standardom zawodowym wykonując jako rzeczoznawca majątkowy "opracowania" zamiast "operatów szacunkowych" – zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez art. 156 ust. 1 ugn.

W ocenie Sądu, w obu opracowaniach sporządzonych na zlecenie banku, Skarżący działał jako rzeczoznawca majątkowy. W opiniach posłużył się także pieczęcią rzeczoznawcy. Działając zatem jako rzeczoznawca majątkowy, a nie "prywatnie" jako np. ekspert bankowy – Skarżący związany był prawnie uregulowaną etyką związaną z wykonywaniem czynności rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem WSA, żaden bank nie mógł skutecznie zwolnić rzeczoznawcy majątkowego z zachowania standardów zawodowych na mocy umowy, skoro korzystał z jego uprawnień rzeczoznawcy.

W opinii WSA, sprawa prawidłowo została przekazana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a Skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Prawidłowo również Minister uznał, że oceniane "opracowania" zostały wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby udzielenia kredytów bankowych i zabezpieczenia wierzytelności banku i w istocie stanowią one opinie, w których określone zostały wartości nieruchomości. W opracowaniu z 28 lutego 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyraźnie wskazał kwotę 23 487 000 zł, którą nazwał najpierw "wartością rynkową docelową przy inwestycji", a następnie "wartością rynkową akceptowalną dla zabezpieczenia". Stwierdził także, że wartość tę określił w podejściu dochodowym i porównał ją z wartością rynkową określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez podanych rzeczoznawców, zaś obie wartości jednostkowe mieszczą się w zakresie cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister prawidłowo ocenił, że proces wyceny nawiązujący do metody inwestycyjnej i techniki kapitalizacji prostej, w szczególności w zakresie analizy stawek czynszów i stóp kapitalizacji oraz w zakresie założeń dotyczących wydatków operacyjnych oraz strat z tytułu pustostanów i zaległości czynszowych został przez rzeczoznawcę bardzo uproszczony

WSA zgodził się z oceną Organu, że opracowania nie spełniają również wymagań określonych w §55 i 56 rozporządzenia. Nadto, trafna zdaniem Sądu I instancji jest uwaga, że wartości nieruchomości zostały określone bez dokonania ich oględzin. Rzeczoznawca majątkowy oparł się w tym zakresie na operatach szacunkowych sporządzonych przez innych rzeczoznawców majątkowych. W dowolny przy tym sposób posługiwał się pojęciem wartości nieruchomości. Zdaniem WSA, w sytuacji, gdy warunki zlecenia są tego rodzaju, że sporządzenie wyceny nastąpi np. z naruszeniem prawa wówczas rzeczoznawca przyjmując takie zlecenie bierze na siebie ryzyko wszczęcia przeciwko niemu postępowania o zastosowanie kary dyscyplinarnej.

W ocenie WSA, Minister zasadnie uznał ciężar poczynionych przez Skarżącego uchybień za szczególnie istotny, albowiem w sposób bardzo poważny naruszył on podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Niewątpliwie na niekorzyść Skarżącego świadczyła postawa wskazująca na kompletny brak przeświadczenia o popełnionych błędach, skoro przyjął, że umowa z bankiem wyłącza jego ustawowe obowiązki dochowania standardów zawodowych. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed Organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ugn. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się Organ przy jej wymiarze. Nałożona na Skarżącego kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 ugn i zdaniem WSA pełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej.

W ocenie WSA orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w przedmiotowej sprawie mają charakter istotnego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i wykazany brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowym opracowaniu nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego mogło wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego WSA wskazał, że mają one charakter czysto polemiczny z rozstrzygnięciem podjętym przez Ministra, a Skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów co do zaskarżonej decyzji.

Skarżący złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1 i art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa") w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły działać na korzyść Skarżącego tj. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewystąpienie do B. Sp. z o.o. o wydanie oryginalnych egzemplarzy spornych opracowań, których autorstwo zostało przypisane Skarżącemu i niewyjaśnienie czy sporne dokumenty były operatem szacunkowym, a który to dowód był kluczowy w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i art. 136 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WSA mimo spoczywającego na nim obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie poczynił uzupełniających ustaleń, utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 6, 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa;

II. przepisów prawa materialnego w szczególności:

1. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 oraz w związku z art. 156 ust. 1 ugn poprzez błędną jego wykładnię polegającą na zaaprobowaniu przez WSA prezentowanego przez Organ poglądu, że kopie jakichś dokumentów znajdujących się w aktach sprawy z założenia są opiniami o wartości nieruchomości (operatami szacunkowymi) lub że miały być operatami szacunkowymi lub że powinny być operatami szacunkowymi, podczas gdy nie sposób zweryfikować nie tylko autentyczności tych kopii, zwłaszcza w sytuacji gdy ich autentyczność jest kwestionowana przez Skarżącego, nadto brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących, jakoby dokumenty te były lub miały stanowić opracowania charakterystyczne dla operatu szacunkowego, zwłaszcza gdy się uwzględni, że ustawodawca posługuje się w ww. ustawie określeniami "ustalanie", "szacowanie", "określanie" wartości nieruchomości, zaś jedynie w art. 156 ust. 1 ugn wskazuje na "opinię o wartości nieruchomości", przy czym oczywistym jest, że dogmat racjonalnego ustawodawcy zakłada, że gdy ustawodawca używa różnych pojęć, to pojęcia te mają różną wymowę znaczeniową i nadają treści tekstu prawnego różną wartość logiczną wypowiedzi;

2. art. 156 ugn poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że posłużenie się w dokumencie przez rzeczoznawcę majątkowego pieczęcią oraz nazwą bez względu na treść sporządzonego dokumentu stanowi przesłankę do o uznaniu tak oznaczonego dokumentu za operat szacunkowy w rozumieniu ww. ustawy co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez WSA, że kopie jakichś dokumentów znajdujących się w aktach sprawy z założenia są opiniami o wartości nieruchomości (operatami szacunkowymi) i zastosowaniu wobec Skarżącego sankcji dyscyplinarnej;

3. art. 174 ust. 3a ugn poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że jedynym dokumentem służącym do wyceny nieruchomości na zlecenie banku mógł być operat szacunkowy co w konsekwencji spowodowało niezasadne przypisanie Skarżącemu sporządzenia operatu szacunkowego niezgodnie z normami prawa, podczas gdy znajdujący się w aktach dokument nie ma formy operatu szacunkowego;

4. art. 178 ust. 2 ugn poprzez wymierzenie sankcji dyscyplinarna rażąco niewspółmiernej do stopnia zawinienia Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa zmierzają do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego – w zakresie sporządzonych przez Skarżącego opracowań, w których określał on wartość nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji niekrytycznie podszedł do kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dowodowym, nie wyjaśnił w sposób dostateczny, dlaczego uznał, że znajdujące się w aktach kopie odzwierciedlają autentyczne dokumenty, nie przeprowadził postępowania dowodowego, które pozwoliłoby zweryfikować powyższe okoliczności. Sąd powinien dążyć do uzupełnienia materiału dowodowego korzystając z uprawnienia przysługującego Sądowi na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Tymczasem WSA zaniechał przeprowadzenia dowodowego w zakresie, w którym Skarżący kwestionował ustalenia organu administracji, nie podejmując żadnych czynności tj. poprzez co najmniej wystąpienie do B. Sp. z o.o. o informacje - w jakim celu zostały zlecone sporne opracowania oraz wystąpienie do ww. banku o wydanie oryginalnych egzemplarzy spornych opracowań.

Zdaniem NSA sposób sformułowania i ujęcia uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów z pkt I, 1) i 2) wskazuje, że Skarżący błędnie postrzega rolę sądów administracyjnych w orzekaniu w sprawach administracyjnych. Wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej sądy administracyjne nie rozpoznają sprawy, rozpatrzonej w postępowaniu administracyjnym w trybie odwoławczym, a zgodnie z powołanym w pkt I 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej przepisem art. 3 § 1 ppsa – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei w art. 1 ppsa zawarto definicję sprawy sądowoadministracyjnej, zgodnie z którą, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ppsa kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne jest kontrolą sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola ta zasadniczo ogranicza się do zbadania, czy organy w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to, co do zasady, według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. "W przypadku kontroli działalności administracji publicznej przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.(...) Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej." (Roman Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, nr 12, s 22- 24). Wskazuje się też w doktrynie, że przyjęty model jurysdykcji sądowoadministracyjnnej, tzn. oparcie go na modelu postępowania jurysdykcji weryfikacyjnej, powoduje, że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego (z wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 i 5 ppsa), ograniczając się do badania poprawności trybu gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego przez organ administracyjny, jak również (z pewnymi, wymienionymi w ustawie wyjątkami) nie rozstrzyga sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej) co do istoty, tzn. nie ingeruje merytorycznie w treść stosunku cywilnoprawnego, co najwyżej uchylając zaskarżony akt lub czynność w całości lub w części bądź też stwierdzając w odpowiednim zakresie nieważność bezskuteczność tego aktu lub czynność (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbicki, 3. wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 17).

Dlatego WSA nie mógł naruszyć przepisów ppsa, ani tym bardziej kpa w sposób opisany w pkt I, 2) petitum skargi kasacyjnej, gdyż ani nie jest "trzecią instancją" merytoryczną przy rozpoznaniu sprawy administracyjnej, ani nie rozpoznaje tej sprawy w trybie odwoławczym lecz rozpatruje sprawę sądowoadministracyjną w przedstawionym wyżej modelu i zakresie.

Nie można również zarzucić WSA, że nie uzupełniał materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, tak jak wskazał to kasator w pkt I, 1. petitum skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy, w toku całego postępowania toczącego się na drodze administracyjnej. W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były przez organ uwzględnione przy wydaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione. Stąd art. 106 § 3 ppsa nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyr. WSA w Łodzi z 29 4.2009 r., I SA/Łd 10/090). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowe jest ponadto, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, pozostawione uznaniu sądu, przy czym sąd może je przeprowadzić tylko wówczas, gdy "nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mieści się zatem w zakresie objętym art. 106 § 3 ppsa "podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy" (jak chciałby autor skargi kasacyjnej) i wystąpienie do wskazanych instytucji o wydanie "oryginalnych egzemplarzy spornych opracowań". Poza zasadniczymi argumentami z wyżej omówionej roli sądu administracyjnego i modelu jego orzekania, nie można też przyjąć, że występowanie do szeregu instytucji z wnioskami o udostępnienie sporządzonych przez Skarżącego opracowań (także z uwzględnieniem podnoszonej wcześniej przez Ministra okoliczności braku reakcji B. na wcześniejsze wystąpienia Organu w sprawie potwierdzenia sporządzenia opinii, których dotyczyła skarga B. W.) stanowiłoby zachowanie warunku z art. 106 § 3 ppsa tzn. nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenie postępowania w sprawie.

WSA dokonał natomiast należytej kontroli przeprowadzonego przez Organ postępowania dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zostały wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, w tym załączone do akt przez kontrahenta spółek (na których zlecenie były wykonywane), kolorowe kopie "Opinii o wartości nieruchomości dla banku", opatrzone podpisem i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego G. W. wraz z jego oświadczeniem w piśmie z 3 lipca 2015 r., w którym potwierdził, że opinie w zakresie wartości nieruchomości zostały przez niego sporządzone na podstawie umowy z 19 lutego 2012 r. i stanowią dokument wewnętrzny banku na użytek oceny ryzyka kredytowego – w procesie kredytowym, bez możliwości dalszego wykorzystania oraz że celem umowy nie było sporządzenie operatu szacunkowego. Sąd odniósł się również, do zmiany stanowiska Skarżącego w tym względzie oraz poddającego w wątpliwość procedowanie Ministra i Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w oparciu o kopie dokumentów, słusznie jednak stwierdzając, że w rezultacie Skarżący nie obalił skutecznie własnego oświadczenia z 3 lipca 2015 r. Ponieważ temu stanowisku Sądu I instancji nie sposób zarzucić błędów w ocenie, nie można też uznać, że WSA uchybił treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 kpa zarzucane w pkt I, 1) petitum skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie do naruszeń przepisów o charakterze procesowym okazały się nietrafne, podstawą do ocen w zakresie prawa materialnego będzie stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowany przez WSA.

Na wstępie tej części rozważań podkreślić należy, że podstawę argumentacji co do zarzucanych naruszeń prawa materialnego w znacznej mierze również oparto na kwestionowaniu stanu faktycznego, a mianowicie nieprzyznawaniu sporządzenia przez Skarżącego "inkryminowanych dokumentów". Odnośnie do tego zabiegu stwierdzić należy, że nie mógł być on skuteczny, gdyż opieranie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie na stanie faktycznym ustalonym w sprawie, a na takim, jaki strona uważa za pożądany, nie może prowadzić do oczekiwanego przez kasatora rezultatu tj. uwzględnienia skargi (zarzut II, 1) petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej prowadzi jednak również "równoległą" narrację odrywając ją od tego forsowanego przez siebie stanu faktycznego i wskazując na naruszenie art. 156 ugn "przez błędną wykładnię" i art. 174 ust. 3a ugn przez jego niezastosowanie. Istotą stanowiska odnośnie do zarzucanego naruszenia tych przepisów jest kwestionowanie przyjęcia, że rzeczoznawca majątkowy, który określa wartość nieruchomości w innej formie niż operat szacunkowy narusza standardy zawodowe. Zgodnie bowiem z art. 174 ust. 3a ugn rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opinie określające wartość nieruchomości, niestanowiące przy tym operatu szacunkowego, przepis ten pozwala rzeczoznawcom majątkowym na ocenę nieruchomości z punktu widzenia potrzeb i preferencji konkretnego zleceniodawcy. Ponadto w ocenie Skarżącego nie istnieją żadne regulacje, które zabraniają aby opracowania sporządzane przez zleceniobiorcę będącym rzeczoznawcą majątkowym dla indywidualnych celów wewnętrznych wskazanych przez zleceniodawcę (niemające charakteru operatu szacunkowego) mogły być sporządzane i podpisywane przez rzeczoznawców majątkowych z użyciem przysługującego im tytułu zawodowego.

NSA nie podziela tego stanowiska, uznając, że prawidłowe jest stanowisko zajęte w sprawie przez organy i podzielone przez Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 ugn (autor skargi kasacyjnej w petitum nie precyzuje, z którą jednostką tego przepisu wiąże zarzucane naruszenie, ale z kontekstu i wywodów uzasadnienia można wywieść, że chodzi o ustęp 1) wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala przyjąć, aby WSA dokonywał jakiejś szczególnej wykładni analizowanego artykułu, która wykraczałaby poza jego treść. Ta zaś, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprost wskazuje, odmiennie niż stwierdza to autor skargi kasacyjnej, nie przywołując zresztą na poparcie swojego stanowiska argumentów, że wartość nieruchomości może być przez rzeczoznawcę majątkowego oszacowana tylko w formie operatu szacunkowego. Jak słusznie wskazał WSA przepis ten nie określa bliżej czym jest taki operat, ani jaka ma być jego forma i treść. Te kwestie zostały pozostawione do uregulowania innym przepisom, ustawodawca zawarł w art. 159 ugn upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m. in sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, z którego to upoważnienia Rada Ministrów skorzystała, wydając ww. rozporządzenie, szczegółowo regulujące kwestie wymogów operatu szacunkowego – w rozdziale 4. Skarżący nie kwestionuje tego, że będące podstawą wszczęcia rozpoznawanej sprawy opracowania nie spełniają tych surowych, przewidzianych dla operatu szacunkowego warunków, powołuje się natomiast na treść art. 174 ust. 3a ugn.

Przepis ten dopuszcza sporządzanie przez rzeczoznawcę majątkowego enumeratywnie wymienionych w nim opracowań i ekspertyz, niestanowiących operatu szacunkowego. Rzeczoznawca może zatem sporządzać inne opinie, o ile nie stanowią opinii o wartości nieruchomości w rozumieniu art. 156 ust. 1 ugn. Treść art. 174 ust. 3a ugn nie prowadzi zatem do zmiany dokonanej oceny, gdyż w analizowanych opracowaniach sporządzonych przez Skarżącego dokonywał on właśnie określenia wartości nieruchomości, zatem art. 174 ust. 3a ugn nie miał zastosowania w sprawie.

Trafnie również Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro sporządzając analizowane opinie Skarżący działał jako rzeczoznawca majątkowy i posługiwał się pieczęcią rzeczoznawcy (a nie prywatnie, czy np. jako ekspert bankowy), to był związany prawnie uregulowaną etyką związaną z wykonywaniem czynności rzeczoznawcy majątkowego. Także bank, który korzystał z jego uprawnień jako rzeczoznawcy nie mógł skutecznie zwolnić go z zachowania standardów zawodowych.

Ostatnim z zarzutów naruszenia prawa materialnego zamieszczonym w skardze kasacyjnej Skarżący kwestionuje wysokość wymierzonej mu kary, wskazując, że jest rażąco niewspółmierna do stopnia jego zawinienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi również, że wykonując swoje obowiązki zawodowe nie działał z zamiarem naruszenia prawa. Czynności wykonywał w ramach stosunku pracy z B. SA, a wytwór tych czynności pozostaje wyłącznie w posiadaniu tej instytucji finansowej, zgodnie z pragmatykami tej instytucji, czynności miały charakter prywatny, niepodlegający upublicznieniu.

Również i tego zarzutu nie można podzielić. Organ, zgodnie z art. 178 ust. 2 ugn dokonał wyboru rodzaju kary dyscyplinarnej z katalogu kar tam się znajdujących. Niewadliwe wskazał jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając tę właśnie określoną karę (fakt wykonywania czynności zawodowych wbrew zasadom wynikającym z przepisów prawa, a następnie zaprzeczanie jakoby te czynności były w ogóle wykonywane, niewykazywanie skruchy), przyznał, że kara zawieszenia uprawnień zawodowych jest karą dolegliwą, jednak biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy popełnionych błędów uznał, że nie jest możliwe orzeczenie łagodniejszej kary dyscyplinarnej. Podkreślił, że niedopuszczalne jest określenie wartości nieruchomości w innej formie niż operat szacunkowy, a także z pominięciem oględzin nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i te zasady należą do podstaw wykonywania zawodu. Uznał, że kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest adekwatna do popełnionych uchybień i będzie stanowić przestrogę przed popełnianiem podobnych błędów w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego.

WSA akceptując te względy stwierdził również, z czym trzeba się zgodzić, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego, z uchybieniem zasad, mogło wprowadzać odbiorców w błąd co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki. Należy bowiem podkreślić, że wbrew stanowisku Skarżącego zawartemu w skardze kasacyjnej, przedmiotowe opinie nie miały charakteru prywatnego, a bank posługiwał się nimi w ramach swojej działalności komercyjnej. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 178 ust. 2 ugn nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 ppsa NSA skargą kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przyznał zwrotu kosztów za sporządzenie przez Organ pisma z 23 kwietnia 2019 r., gdyż pismo to nie spełnia wymogów odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ogranicza się ono bowiem jedynie do jednozdaniowego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, nie zawiera natomiast ustosunkowania się do żądań zawartych w skardze kasacyjnej ani nie podnosi zarzutów i argumentów przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. o sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz.38). Pismo to z powodu niespełnienia wymagań odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie może stanowić podstawy do zasądzenia kosztów na podstawie art. 204 i art. 205 § 2 – 4 ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 ppsa.