Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2075/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 198 zł (sto dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego J. C. o umorzenie zaległości z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną i rodzinną. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2005 r. osiągnął niewielki dochód. Żona Skarżącego otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1.300 zł brutto miesięcznie plus 10% premii. Na ich utrzymaniu pozostaje dwoje uczących się dzieci. Poza mieszkaniem (zadłużonym) Skarżący nie posiada żadnego majątku. Podniósł ponadto że prowadzone w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne (urząd skarbowy) zostało w styczniu 2004 r. umorzone ze względu na nieściągalność. Oznacza to że spełniona została przesłanka o której mowa w art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, stwierdzając, iż co prawda sytuacja finansowa Skarżącego jest ciężka, niemniej nie może być ona wyłączną podstawą do umorzenia. Skarżący posiada bowiem, podobnie jak żona, stałe źródło dochodu. Jest on ponadto właścicielem mieszkania. Sytuacja, w której Skarżący się znalazł nie jest więc szczególna. Poza tym stanowi ona element ryzyka, związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zarzucił, iż organ nie odniósł się do jego argumentacji dotyczącej umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego oraz zadłużenia z tytułu czynszu (24.000 zł).

Zwrócił ponadto uwagę że organ wadliwie oznaczył wysokość ciążącego na Skarżącym zadłużenia. Nie zalega on bowiem z zapłatą składki za wrzesień 2005 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważył, że fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. nie może przesądzać o udzieleniu ulgi. Decyduje o tym bowiem całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika że Skarżący dysponuje majątkiem nieruchomym (mieszkanie). Stąd też istnieje możliwość dochodzenia zaległości w postępowaniu egzekucyjnym. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność zadłużenia mieszkania z tytułu nieopłaconego czynszu, gdyż nie wyklucza to wystąpienia z wnioskiem o obciążenie go hipoteką.

Wyjaśniając kwestię zaległości za wrzesień 2005 r. organ stwierdził, że błędu tego nie dopuścił się Zakład, ale Poczta Polska, co ustalono w toku postępowania wyjaśniającego. Wpłata ta została przekazana na zaległości za czerwiec, lipiec, wrzesień i październik 2001 r. oraz za październik 2005 r.

Reasumując organ podniósł iż z uwagi na posiadaną nieruchomość, osiągany dochód oraz 10-letni okres przedawnienia, brak jest podstaw do umorzenia należności, mimo trudnej sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się Skarżący.

W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365) poprzez uznanie że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, ani też uzasadniony przypadek skutkujący umorzeniem należności.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 15 w związku z art. 180 oraz art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a.

Uzasadniając skargę Skarżący powtórzył, że w jego ocenie w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. jako że prowadzone w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na nieskuteczność dokonanych zajęć. Fakt ten potwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego W. w wydanym w dniu [...] lutego 2004 r. postanowieniu o umorzeniu na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.).

O nieściągalności świadczy także fakt wpisania Skarżącego do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych oraz sporządzony po przeprowadzonej w listopadzie 2005 r. kontroli spis składników majątku.

Zdaniem Skarżącego organy nie rozważyły również w sposób należyty wystąpienia wyjątkowych okoliczności uzasadniających umorzenie należności o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organy nie odniosły się mianowicie do sytuacji rodzinnej Skarżącego. Nie rozważyły w ogóle skutków, jakie pociągnie za sobą egzekucja z mieszkania.

Skarżący podniósł ponadto że organ nie rozpoznał należycie zarzutu dotyczącego wadliwie wyliczonej wysokości zadłużenia, a obciążanie go za pomyłkę Poczty Polskiej uznał za nieuzasadnione.

Z ostrożności Skarżący zarzucił również naruszenie art. 156 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.

Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że - pomimo trudnej sytuacji finansowej - brak jest podstaw do umorzenia zaległych należności z uwagi na posiadane przez Skarżącego i jego żonę stałe źródło dochodu, posiadaną nieruchomość (mieszkanie) oraz "długi jeszcze" okres na dochodzenie należności.

Odmawiając umorzenia organy obu instancji nie odwołały się jednocześnie do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego, tj. nie rozpatrzyły ustalonych w sprawie faktów z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ograniczyły się w tym względzie jedynie do przytoczenia treści tych przepisów.

Organy nie ustaliły również w sposób należyty faktycznej sytuacji finansowej Skarżącego i jego rodziny, poprzestając na ustaleniu wysokości osiąganych dochodów. Pominęły całkowicie fakt, iż na możliwości płatnicze Skarżącego oprócz wysokości dochodów wpływ ma także wielkość stałych obciążeń (np. opłaty za telefon, energię elektryczną, wodę, mieszkanie). Powinny zatem rozważyć jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje, jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza, że wysokość dochodu osiąganego z działalności gospodarczej Skarżący określił na kwotę od 0 do 300 zł miesięcznie. Żona Skarżącego otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1.430 zł brutto miesięcznie. Na ich utrzymaniu pozostaje dwoje dzieci.

Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w ogóle do kwestii ciążących na Skarżącym zobowiązań z tytułu opłat czynszowych (24.427,59 zł - bez odsetek), co do których Spółdzielnia Mieszkaniowa "H." we W. wszczęła postępowanie windykacyjne.

Podejmując rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu "zbył" zaś tę okoliczność lakonicznym stwierdzeniem iż zadłużenie mieszkania nie pozbawia organu egzekucyjnego wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie hipoteki na nieruchomości.

Organy nie odniosły się również do argumentacji Skarżącego, iż w jego przypadku spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. (nota bene nie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy) umorzył bowiem postępowanie egzekucyjne z uwagi na całkowitą nieściągalność.

Podnieść w tym miejscu należy, iż nawet gdyby okoliczność ta nie znalazła uznania organów, to jednak jej ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Uznanie administracyjne, w ramach którego działają organy, nie oznacza bowiem dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą. Uzasadnienie zaś, szczególnie decyzji negatywnej dla strony, powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności.

W świetle powyższego stwierdzenie organu odwoławczego że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie może samo w sobie przesądzać o zastosowaniu ulgi, nie można uznać za wystarczające.

Organy nie odniosły się także do argumentacji, której Skarżący nadaje istotne znaczenie, a dotyczącej braku - poza mieszkaniem służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny - jakiegokolwiek wartościowego majątku ruchomego i nieruchomego, o czym świadczyć ma protokół z dnia 29 listopada 2005 r. wraz z dołączonym do niego spisem składników majątku oraz złożony w sprawie I Co 45/06 wykaz majątku.

Sąd zważył również, iż w sentencji podjętego przez siebie rozstrzygnięcia Prezes Zakładu nie powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Poza tym rozstrzygnięcie to wadliwie sformułował.

Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu powinno bowiem odpowiadać art. 138 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.

Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 K.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam utrzymać w mocy" decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., tym samym "odmawiam umorzenia należności" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Tak sformułowana sentencja wskazuje bowiem na podjęcie, po raz drugi w sprawie, decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym.

Sąd zauważa ponadto, iż zarzut naruszenia art. 156 K.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości nie został przez Skarżącego uzasadniony, stąd też nie jest jasne w czym konkretnie Skarżący upatruje tego naruszenia.

Niemniej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd stwierdza, iż zarzut ten jest nietrafny.

Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (art. 127 § 3 K.p.a.).

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Wskutek zastosowania art. 127 § 3 K.p.a. sprawa jest zatem rozpatrywana dwa razy przez ten sam organ administracji. Specyfika spraw o umorzenie należności z tytułu składek polega zaś na tym, że rozpoznają je odrębne organy, a mianowicie w pierwszej instancji decyzję wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., w drugiej natomiast Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Oznacza to, że niniejsza sprawa rozstrzygnięta została w obu instancjach przez dwa różne organy administracji. Co więcej pod wydanymi w obu instancjach decyzjami podpisały się dwie różne osoby, co jest zgodne z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiącym iż osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do wydania przez niego decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r., V SA 2535/01, niepubl.; wyrok NSA z 24 marca 1983 r. I SA 1714/82, ONSA 1983/1/35).

Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 200 P.p.s.a. przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.