Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1132/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w wyniku przeprowadzonej analizy zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 300 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą pn. "[...]" na terenie obejmującym działki o nr ewid. 1249/1 i 1249/2 w obrębie[...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż wnioskiem z dnia 26.02.2015 r. Ł. R. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 300 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą pn. "[...]" na terenie obejmującym działki nr ewid. 1249/1 i 1249/2 w obrębie [...]. Zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. zawiadomiono wnioskodawcę i strony postępowania o wszczęciu postępowania, lecz w wyznaczonym terminie żadne uwagi, ani wnioski do sprawy nie wpłynęły. W toku postępowania ustalono, że działki o nr ewid. 1249/1 i 1249/2 w obrębie[...], położone są na terenie, dla którego od dnia 1.01.2004 r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wezwanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r., w piśmie z dnia 24.03.2015 r. wnioskodawca określił powierzchnię terenu podlegającego przekształceniu w wyniku realizacji zamierzenia ("0,5902 ha"), oraz charakterystykę planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu (powierzchnia planowanej zabudowy "do 0,1180 ha", w tym panele fotowoltaiczne na konstrukcji wsporczej instalacji fotowoltaicznej na poziomie od 0,5 m do 3,5 m na powierzchni 0,2400 ha, stacja transformatorowa o powierzchni zabudowy 17,5 m², wysokości od 3,5 m do 4,0 m, szerokości od 3,5 m do 5,0 m; powierzchnia biologicznie czynna, w tym dojazdy do 0,3500 ha), a nie określił planowanego sposobu zagospodarowania terenu - czy zachowuje istniejący sposób zagospodarowania, czy ma zamiar go zmienić, a jeśli tak to na jaki.

Na podstawie wyżej wymienionych danych, oraz określenia celu zamierzenia (cyt.: "wyprodukowana energia elektryczna będzie oddawana do sieci dystrybucyjnej [...] Sp. z o.o."), organ I instancji uznał, że zamiarem wnioskodawcy jest przekształcenie terenu o funkcji rolniczej na cel produkcji energii elektrycznej, to jest zmianę sposobu zagospodarowania terenu na funkcję przemysłową. Określenie we wniosku planowanego sposobu zagospodarowania terenu - "budowa obiektu infrastruktury technicznej" - nie zmienia faktycznego przedmiotu zamierzenia - przemysł wytwórczy. Uzasadnienia wyroków sądowych i poglądy doktryny prawa, a w szczególności przepisy art. 10 ust. 2 pkt 5 i ust. 2a, a także art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu wskazują na produkcyjny charakter obiektów wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, z zamiarem jej odsprzedaży zakładowi energetycznemu, a tym samym brak jest przesłanek do uznania ich za urządzenia lub obiekty infrastruktury technicznej.

Na podstawie wypisów z ewidencji gruntów stwierdzono, że powierzchnia terenu objęta wnioskiem obejmuje 0,5900 ha. Określenie ww. powierzchni "0,5902" uznano za błąd cyfrowy.

Na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących budowy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczono obszar analizowany obejmujący ewentualne działki zabudowane, których co najmniej część jest położona w odległości 84,8 m (3 x 28,27 m szerokość frontu terenu objętego wnioskiem) od granic działki objętej wnioskiem i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy tej wynika, że w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy, lecz nie dotyczy to pkt 1 cytowanego przepisu.

Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że:

1. żadna działka sąsiednia położona w zasięgu obszaru objętego analizą, dostępna z tej samej drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr 241 działki nr 1268/4, z której są obsługiwane działki objęte wnioskiem - nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnych z parametrami określonymi we wniosku. Poza działkami drogowymi pozostałe działki w granicach obszaru wyznaczonego do analizy, są wyłącznie działkami użytkowanymi na cele rolne, bez zabudowy; w związku z powyższym stwierdzono brak możliwości spełnienia warunku określonego w art. 61, ust. 1, pkt 1 ww. ustawy;

2. działki nr ewid. 1249/1 i 1249/2 w obrębie [...] posiadają dostęp z drogi publicznej wojewódzkiej nr 241 działki nr 1268/4, stąd organ uznał, za możliwe spełnienie warunku określonego w art. 61, ust. 1, pkt 2 ww. ustawy;

3. pomimo braku możliwości stwierdzenia czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego, ponieważ wnioskodawca nie przedłożył odpowiedniego zapewnienia dostawy energii, o której mowa we wniosku - "50 kWh/rok zapotrzebowanie wynikające z potrzeb własnych" planowanej wytwórni energii elektrycznej - ze względu na znikome zapotrzebowanie w tym zakresie oraz na fakt, że w zakresie możliwości przyłączenia do sieci nie jest wymagane zapewnienie na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w zakresie innych mediów nie wskazano potrzeb do realizacji planowanego zamierzenia, stąd organ uznał dla planowanego zamierzenia brak potrzeby spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku ust. 5 ww. ustawy;

4. działki nr ewid. 1249/1 i 1249/2 w obrębie[...], obejmują użytek rolny łąki trwałe na gruncie klasy ŁIV nie wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), a więc ich przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, stąd organ uznał, za możliwe spełnienie warunku określonego w art. 61, ust. 1, pkt 4 ww. ustawy;

5. decyzja o warunkach zabudowy byłaby zgodna z przepisami odrębnymi - brak przeciwwskazań, stąd organ uznał, za możliwe spełnienie warunku określonego w art. 61, ust. 1, pkt 5 ww. ustawy.

Z powyższego zdaniem organu I instancji wynika, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wymagane dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie nowej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w związku z art. 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie właściwych dla sprawy ustaw, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prawa energetycznego oraz przede wszystkim ustawy o odnawialnych źródłach energii, dokonując wykładni przepisów prawa na podstawie ustawy i rozporządzenia, na podstawie których nie sposób określić definicji instalacji fotowoltaicznej. W przytoczonych w decyzji przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest definicji "infrastruktura techniczna", a organ wydający decyzję nawet nie próbował ustalić jej znaczenia. Bez podania legalnej definicji danego pojęcia lub w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, bez nadania mu znaczenia możliwie najbliższemu potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu poprzez zastosowanie się do wykładni językowej, w ocenie odwołującego się nie ma możliwości poprawnego zinterpretowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna- to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp.

Jak stwierdził, definicję "infrastruktury technicznej" można również podać stosując się do wykładni systemowej prawa, korzystając z definicji zawartych w ustawie o odnawialnych źródłach energii, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 2 ust. 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii poprzez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące siłę wiatru, energie promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, energie fal, prądów i pływów morskich, energie otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów; natomiast zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a poprzez instalacje odnawialnego źródła energii należy rozumieć - instalacje stanowiące wyodrębniony zespół urządzeń służących do wywarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z zespołem tych urządzeń. Z kolei zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Następnie z definicji pojęcia urządzenia energetycznego zawartej w art. 3 ust. 9 Prawa energetycznego zdaniem strony wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, przy czym po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii.

Rozpatrując zasadność zaliczenia instalacji fotowoltaicznej do urządzeń technicznych w ocenie skarżącego należałoby podać jej budowę wraz z przypisaniem jej poszczególnym elementom pełnionej funkcji, gdyż instalacja fotowoltaiczna składa się z:

• paneli fotowoltaicznych służących do wytwarzania prądu stałego - urządzenie wytwarzające/przetwarzające energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego,

• kabli stałoprądowych - kable łączące poszczególne panele fotowoltaiczne, służące do przesyłania energii elektrycznej do falowników,

• falowników - urządzenia służące do przetwarzania energii elektrycznej, tj. przetworzenie prądu stałego na prąd zmienny,

• kabli zmiennoprądowych - przewody służące do przesyłania energii elektrycznej z falowników do stacji transformatorowej,

• stacji transformatorowej - zawiera urządzenia (transformator) służący do przetwarzania energii niskiego napięcia na średnie napięcie,

• przyłącza energetycznego - przewód przesyłający energię elektryczną ze stacji transformatorowej do sieci elektroenergetycznej, - pozostałych części budowlanych urządzeń technicznych

Mając na uwadze budowę instalacji fotowoltaicznej oraz powyższą wykładnię systemową prawa, w przekonaniu skarżącego należy stwierdzić, że instalacja fotowoltaiczna to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, należąca do urządzeń infrastruktury technicznej, tj. urządzeń technicznych stosowanych do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni zbieżne i nie pozostawia zdaniem strony wątpliwości, że instalacje wykorzystujące energie środowiska do produkcji energii elektrycznej, poprzez zastosowanie wykładni systemowej mieszczą się w zakresie definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" i zastosowanie do nich ma art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Za w pełni zasadne należy uznać powołane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych, ze względu na zaliczenie źródeł energii wykorzystujących energię wiatru i energię promieniowania słonecznego do jednej grupy urządzeń i instalacji zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a oraz ust. 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z powyższym urządzenia służące do wytwarzania energii z energii wiatru i energii słonecznej należy uznać za urządzenia tożsame.

Odwołujący się zarzucił też błędną wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 5 i ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez analizowanie na ich podstawie charakteru funkcji zabudowy dla instalacji fotowoltaicznej oraz negowanie uznania jej za obiekt infrastruktury technicznej, pomimo tego, że ww. przepisy dotyczą tylko i wyłącznie obowiązków gminy w zakresie uwzględniania lokalizacji odnawialnych źródeł energii przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wiosek nie dotyczył zmiany studium uwarunkowań, a tym bardziej sporządzania planu miejscowego.

Powoływanie się na ww. przepisy, na podstawie których nie ma możliwości ustalania charakteru i funkcji zabudowy dla instalacji fotowoltaicznej oraz przede wszystkim nie dotyczących zawartości złożonego wniosku, należy zdaniem strony jednoznacznie uznać za przepisy nie mające zastosowania w niniejszej sprawie. Również powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na uzasadnienia wyroków sądowych oraz poglądy doktryny prawa bez przytoczenia sygnatur akt wyroków oraz ścisłego określenia przepisów aktów prawnych w ocenie skarżącego jest działaniem bezprawnym, nie mieszczącym się w granicach działania organów publicznych określonych w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł, iż brak dokonania analizy na podstawie właściwych dla sprawy aktów prawnych oraz powoływanie się na przepisy, które nie dotyczą przedmiotowej sprawy, stanowi swoiste zaprzeczenie art. 7 Konstytucji RP, co prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy sprawy ściśle określonej we wniosku oraz jego uzupełnieniu, jak również działał poza wyznaczonymi granicami prawa.

W przekonaniu skarżącego w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podał nieprawdziwe informacje, sugerując jakoby w uzupełnieniu wniosku z dnia 24 marca 2015 r. nie został określony planowany sposób zagospodarowania terenu, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, bowiem w uzupełnieniu jednoznacznie został określony planowany sposób zagospodarowania terenu - urządzenia infrastruktury technicznej.

Nadto zdaniem strony skarżącej należy mieć na uwadze, że dokonując analizy obowiązujących w danym kraju członkowskim przepisów prawa należy stosować prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawę prawną dla obowiązku prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Potwierdził to Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej - Westfalii (sygn. akt C-14/83). Również art. 9 Konstytucji RP zobowiązuje do przestrzegania wiążących przepisów prawa międzynarodowego. Zgodnie z ww. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. Zgodnie z punktem 41 Dyrektywy "zostało wykazane, że brak przejrzystych przepisów i koordynacji między poszczególnymi organami wydającymi zezwolenia utrudnia wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych. Z tej przyczyny specyficzna struktura sektora energii odnawialnej powinna zostać wzięta pod uwagę przez organy krajowe, regionalne i lokalne przy dokonywaniu przeglądu procedur administracyjnych stosowanych przy wydawaniu zezwoleń na budowę i eksploatację obiektów". Literalna wykładnia prawa wskazuje, że istnieją prawne, w pełni uzasadnione przesłanki, poparte przepisami ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz szeregiem wyroków NSA, do zaliczenia instalacji fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury) technicznej.

W ocenie inwestora wskazując na powyższe wywody należy przyjąć, że organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne, a odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. Zasadność stosowania pro unijnej wykładni przepisów prawa krajowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2251/10).

Odwołujący się zwrócił także uwagę, że teren przeznaczony pod budowę instalacji fotowoltaicznej leży poza obszarami chronionymi, podlegającymi ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, a powierzchnia terenu objęta wnioskiem wynosi 0,5902 ha, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych inwestycje służące do wytwarzania energii elektrycznej, w tym planowane zamierzenie budowlane, nie są zaliczane do inwestycji celu publicznego, a teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W rozpatrywanym przypadku organ I instancji w ocenie Kolegium przeprowadził prawidłową analizę wyznaczając analizowany obszar i uznał, że żadna działka znajdująca się w analizowanym obszarze nie jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąsiednie działki nie są zabudowane, zatem nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu pierwszej instancji planowane zamierzenie inwestycyjne nie mogło być zakwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej, zatem nie można było zastosować art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, podnosząc, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", natomiast art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m. in. urządzeń elektrycznych. Kolegium zwróciło uwagę, że obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami utożsamiane są w art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uzbrojeniem terenu, jednak urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowana przez sądy administracyjne wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - odwołująca się do definicji pojęć urządzeń technicznych i urządzeń infrastruktury technicznej określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) i ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.) - prowadzi zdaniem Kolegium do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest brak możliwości istnienia samodzielnego, gdyż powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej lub cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji.

Zatem skoro systemy fotowoltaiczne należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej, zdaniem Kolegium nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. W tej sytuacji zbędne w ocenie Kolegium jest ustalenie znaczenia "infrastruktura techniczna" przez zastosowanie reguł wykładni prawa.

Zdaniem organu odwoławczego należy też podnieść, że ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) nie używa pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Nie jest zatem uzasadnione traktowanie pojęć "urządzenie" lub " instalacja" jako pojęć tożsamych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Energia w rozumieniu ustawy - Prawo energetyczne, to energia przetworzona w dowolnej postaci (art. 3 pkt 1), zaś odnawialne źródło energii to źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru i promieniowania słonecznego (pkt 20). Z kolei wytwarzanie to produkcja paliw lub energii w procesie energetycznym (pkt 45). Ustawodawca posługuje się zamiennie pojęciami wytwarzania i przetwarzania energii, a zatem definicje z art. 3 pkt 7 i 9 Prawo energetyczne, na które powołuje się strona odwołująca nie podważają argumentacji, że panele fotowoltaiczne stanowią zabudowę produkcyjną.

Przywołana w odwołaniu Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. Nr 2009/28/WE i orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, w ocenie organu II instancji nie zmieniają postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt: II SA/Po 1236/14, w którym Sąd zauważył, że: "Brak zdefiniowania przedmiotowego pojęcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów wymienionych wyżej ustaw o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Z kolei art. 3 ustawy Prawo energetyczne definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenia infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy - Prawo energetyczne i pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Jak już wskazano wyżej infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama natomiast nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej powinna uwzględniać charakter art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury -uzbrojenia terenu od tego, czy w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej. Argumentów tych nie można natomiast zastosować w przypadku inwestycji, jaką jest elektrownia. Tego typu obiekt winien spełniać wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa", jego powstanie może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową; inwestycja taka powinna również posiadać dostęp do drogi publicznej. Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p."

W skardze do sądu Ł. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest instalacja fotowoltaiczna,

2. art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej jest urządzeniem infrastruktury technicznej;

3. § 3 ust. 1 pkt. 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji w której przedmiotowa instalacja fotowoltaiczna nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na powierzchnię terenu zabudowy mniejszą niż 1 ha,

4. art. 2 ust. 13 lit. a) i art. 2 ust. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2015 r., poz. 478), art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz art. 3 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, mimo że z przytoczonych przepisów prawa można w sposób jednoznaczny dowieść, stosując wykładnię systemową, że budowa przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej należy do urządzeń infrastruktury technicznej,

5. art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej w zw. z pkt. 41 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r., poz. 478.), poprzez ich niezastosowanie, w przypadku kiedy z ich przepisów jednoznacznie wynika, że przepisy prawa krajowego należy interpretować w sposób korzystny dla rozwoju odnawialnych źródeł energii.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do ustalenia, że instalacja fotowoltaiczna nie mieści się w pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania instalacji fotowoltaicznej do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;

3. wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, czym, zdaniem organu, jest system fotowoltaiczny oraz niewyjaśnieniu na czym polega niezgodność parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy planowanej inwestycji z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania istniejących zabudowań,

4. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, poprzez przytaczanie w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa, które w dniu wydawania decyzji miały inne brzmienie tj. art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo energetyczne oraz opieranie uzasadnienia decyzji na wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2015 r., który na dzień wydawania decyzji był wyrokiem nieprawomocnym.

Organ I i II instancji zdaniem skarżącego nie zastosował właściwych dla sprawy ustaw, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.), ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.) oraz w szczególności ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r., poz. 478.). Organ I instancji dokonał wykładni przepisów prawa na podstawie ustawy i rozporządzenia, na podstawie których nie sposób określić definicji instalacji fotowoltaicznej, a organ II instancji nie dokonał wykładni systemowej przepisów prawa przytoczonych ustaw, a zastosował jedynie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), które w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Zdaniem skarżącego należy zauważyć, że w przytoczonych w decyzji przez organ I instancji przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), brak jest definicji "infrastruktura techniczna", a organ wydający decyzję nawet nie spróbował ustalić jej znaczenia. Z kolei organ II instancji zastosował § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), kwalifikując przedmiotową instalację fotowoltaiczną do zabudowy przemysłowej, nie zauważając, że w niniejszej sprawie rozporządzenie to nie ma zastosowania.

W związku z powyższym w przekonaniu skarżącego należy uznać, że organ I i II instancji nie dokonały żadnej interpretacji przepisów prawa, które mogłyby wskazać funkcję zabudowy, jaką może pełnić instalacja fotowoltaiczna, gdyż bez podania legalnej definicji danego pojęcia lub w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, bez nadania mu znaczenia możliwie najbliższemu potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu poprzez zastosowanie się do wykładni językowej, nie ma możliwości poprawnego zinterpretowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp.

Zdaniem skarżącego definicję "infrastruktury technicznej" można również podać stosując się do wykładni systemowej prawa, korzystając z definicji zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z dnia 7 kwietnia1997 r. Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 2 ust. 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii poprzez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów; natomiast zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a, poprzez instalacje odnawialnego źródła energii należy rozumieć - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń. Z kolei zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Z definicji pojęcia urządzenia energetycznego zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne zdaniem skarżącego wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, a zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Rozpatrując zasadność zaliczenia instalacji fotowoltaicznej do urządzeń technicznych należałoby podać jej budowę wraz z przypisaniem jej poszczególnym elementom pełnionej funkcji.

Mając na uwadze budowę instalacji fotowoltaicznej oraz powyższą wykładnię systemową prawa zdaniem skarżącego należy stwierdzić, że instalacja fotowoltaiczna to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, należąca do urządzeń infrastruktury technicznej tj. urządzeń technicznych stosowanych do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni zbieżne i nie pozostawia w ocenie skarżącego wątpliwości, że instalacje wykorzystujących energię środowiska do produkcji energii elektrycznej, poprzez zastosowanie wykładni systemowej mieszczą się w zakresie definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" i zastosowanie do nich art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno budzić żadnych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 310/10; wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. II OSK 2251/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 373/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 567/12; wyrok NSA z dnia 04 II 2014 r., sygn. II OSK 2129/12; nadto WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 636/13).

Za w pełni zasadne w ocenie skarżącego należy uznać przywołanie powyższych wyroków sądów administracyjnych, ze względu na zaliczenie źródeł energii wykorzystujących energię wiatru i energię promieniowania słonecznego to jednej grupy urządzeń i instalacji zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a oraz ust. 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z powyższym urządzenia służące do wytwarzania energii z energii wiatru i energii słonecznej należy uznać za urządzenia tożsame. Nie można również zgodzić się z organem II instancji jakoby prounijna wykładnia prawa krajowego w przedmiotowej sprawie nie miała znaczenia. Należy zauważyć, że w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla instalacji fotowoltaicznych, systemowa wykładnia przepisów prawa krajowego, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że instalacje fotowoltaiczne należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej, brak jest za to jednoznacznych przesłanek do zaliczania systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej, czy też produkcyjnej. Dokonując analizy obowiązujących w danym kraju członkowskim przepisów prawa należy stosować prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r., poz. 478). Podstawą prawną dla obowiązku prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Potwierdził to Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej - Westfalii (sygn. akt C-14/83). Również art. 9 Konstytucji RP zobowiązujący do przestrzegania wiążących przepisów prawa międzynarodowego. Zgodnie z ww. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi w przekonaniu skarżącego naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP. Zasadność prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., (sygn. akt II OSK 2251/10).

Zdaniem autora skargi eksploatacja instalacji fotowoltaicznej ma niewątpliwie lokalny charakter niewykraczający poza teren inwestycji, a jej budowa na terenach rolnych przyczynia się do ograniczenia stosowania nawozów i środków ochrony roślin mogących negatywnie wpływać na środowisko, w szczególności środowisko wodno-gruntowe, a osiągnięty efekt ekologiczny jakim jest wielkość unikniętej emisji, m.in. tlenków siarki, jak również szkodliwych dla środowiska metali ciężkich, czy węglowodorów aromatycznych powoduje, że nie tylko brak jest negatywnego wpływu na ogólnie pojęte środowisko, na cele oraz przedmioty ochrony, dla których utworzono sieć obszarów Natura 2000 oraz pozostałe obszary chronione na podstawie ustawy o ochronie przyrody, ale realizacja inwestycji o niewątpliwym charakterze proekologicznym, przyczynia się pośrednio do ochrony siedlisk naturalnych, ze względu na zmniejszenie antropopresji, w tym przypadku rozumianej jako emisja szkodliwych lub niepożądanych substancji do środowiska. Na terenie posadowienia instalacji fotowoltaicznej zajdzie naturalna sukcesja, w wyniku której wytworzy się nowa biocenoza. Teren będzie stanowił ostoję dla drobnych ssaków, ptaków, płazów, gadów oraz zwierząt bezkręgowych.

Wracając do zakwalifikowania przez organ II instancji przedmiotowej instalacji fotowoltaicznych do § 3 ust. 1 pkt. 52 rozporządzenia, tj. zabudowy przemysłowej, do których oczywiście nie kwalifikuje się niniejsze przedsięwzięcie ze względu na powierzchnię zabudowy nie przekraczającą 1 ha, skarżący wskazał, że należy mieć na uwadze fakt, iż nie można w sposób prostolinijny i bez dogłębnej analizy zamierzeń ustawodawcy, wywodzić na jego podstawie funkcji zabudowy terenu dla instalacji fotowoltaicznych, jak czyni do organ II instancji, gdyż należy zauważyć, że ustawa jest aktem nadrzędnym w stosunku do aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie, w związku z czym wykładnia systemowa przeprowadzona na podstawie przepisów ustaw ma pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w rozporządzeniu.

W niniejszej sprawie na podstawie ustaw zdaniem skarżącego bez problemu można wywieść, że instalacje fotowoltaiczne należą do urządzeń infrastruktury technicznej, dlatego też wywodzenie dla nich funkcji zabudowy tylko i wyłącznie na podstawie aktu niższego rangą, należy uznać za działanie niezgodne z polskim ustawodawstwem. Również organ II instancji nie podał i nie ocenił faktycznych zamiarów ustawodawcy, dlaczego systemy fotowoltaiczne zostały zaliczone do § 3 ust. 1 pkt. 52 tj. zabudowy przemysłowej. Skarżący zauważył, że w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13.02.2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że "w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia uszczegółowiono przepis wymieniając zabudowę systemami fotowoltaicznymi ze względu na zbliżony potencjalny wpływ na środowisko do przedsięwzięć wymienionych w przepisie obecnie obowiązującego rozporządzenia". Powyższe uzasadnienie do zmiany rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że celem ustawodawcy było tylko i wyłącznie odpowiednie sklasyfikowanie systemów fotowoltaicznych pod kątem potencjalnego wpływu realizacji przedsięwzięcia na środowisko, a nie jak sugeruje organ II instancji, wskazanie funkcji zabudowy terenu, co świadczy o braku dogłębnej analizy akt sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa.

W przekonaniu skarżącego organ II instancji błędnie również dowodzi, że pojęcia "instalacja" i "urządzenie" nie są pojęciami tożsamymi zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zauważa, że ustawa ta nie zawiera legalnych definicji wymienionych pojęć, a definicje te można znaleźć w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627. z późn. zm.) w rozumieniu której, instalacja jest to urządzenie stacjonarne (ich zespół), które mogą powodować emisje w rozumieniu art. 3 pkt. 4 ww. ustawy (art. 3 pkt. 6 in fine ustawy). Zgodnie z powyższym oraz wbrew twierdzeniu organu II instancji, pojęcie "urządzenie" i "instalacja" są pojęciami tożsamymi.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, (tak jak w rozpoznawanej sprawie) - w decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne odpowiada wymogom z pkt 2 do pkt 5 powyższego przepisu. Teren planowanej inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, brak potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (grunty klasy ŁIV),

Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy konieczne jest spełnienie wymogów z pkt 1 powołanego artykułu tj. czy inwestycja odpowiada tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wynika z niej, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą.

Oceny spełnienia takiego warunku dokonuje się przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ wokół terenu działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora - na podstawie unormowań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu.

Ustawodawca przewidział kilka wyjątków od powyższej zasady. Między innymi przewidziany w art. 61 ust. 3 ustawy wskazujący, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Z tego względu istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej co w niniejszej sprawie jest okolicznością sporną.

Sąd podziela stanowisko jak też argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 300 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów tej ustawy wynika, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych a infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji.

Takie stanowisko wyraziły sądy m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Bk 1097/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/po 698/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., II SA/Po 298/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 września 2014 r., II SA/Wr 411/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 587/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., II SA/GI 1563/13.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury - uzbrojenia terenu od tego czy, w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

Systemy fotowoltaiczne to zespół obiektów, które należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej, gdyż wiążą się głównie z produkcją energii, i nie pełnią służebnej funkcji jako uzbrojenie terenu. Powyższe wynika też z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret dwunasty rozporządzenia rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 817). Zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Choć wymieniona powyżej definicja nie jest definicją na użytek regulacji związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, właściwie opisuje charakter obiektów i ich funkcję.

Przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Użycie w tym przepisie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" mieści się w pojęciu "zabudowy przemysłowej", a nie jest zupełnie odrębną od niej kategorią. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia).

W ocenie sądu istnieje zatem możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235), może mieć zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, zatem przywołane przez skarżącego orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia oceny, że systemy fotowoltaiczne należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej. Nie zmienia tej oceny również fakt mniejszej powierzchni zabudowy, (niż wskazana w rozporządzeniu) gdyż odnosi się do charakteru inwestycji co do zasady.

Niewątpliwie budowa elektrowni fotowoltaicznej składającej się z paneli osadzonych na konstrukcji wsporczej na poziomie od 0,5m do 3,5m na powierzchni 0,2400 ha, stacja transformatorowa o pow. zabudowy 17,5 m ² o wysokości od 3,5 m do 4,0 m szerokości od 3,5 m do 5,0 m, prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z użytków rolnych łąk trwałych na gruntach rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej, a zatem spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Prawidłowo zatem uznały organy, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa).

W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi, zarówno te wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, jak również dotyczące naruszenia prawa materialnego, odwołujące się do przepisów ustaw wymienionych przez skarżącego jak i implementowanych do prawa krajowego regulacji wspólnotowych. Wspieranie ekologicznego sposobu uzyskiwania energii nie oznacza konieczności burzenia ładu przestrzennego, jako dobra chronionego przez obowiązujące przepisy.

Na działkach objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nie występuje zabudowa produkcyjna, nie występują instalacje naziemne systemu fotowoltaicznego.

W realiach rozpoznawanej sprawy inwestycja ma objąć budowę elektrowni (fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego) w celu odsprzedania wytworzonej energii, a więc przedmiot inwestycji świadczy o zamiarze podjęcia działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym, nie związanej w żaden sposób z produkcją rolną, co sprawia, że brak jest spełnienia w tej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia (tak jak w rozpatrywanej sprawie) chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ przeprowadził należycie postępowanie dowodowe, a uzasadnienie decyzji odmownej, zawiera wszystkie konieczne elementy, a przede wszystkim jednoznacznie wskazuje na przyczynę rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.