Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 735/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2017 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego - A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2014 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] ustalającą na wniosek L. G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.",

na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. [...]

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną wyżej decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na wniosek skarżącego, orzekło jak podano na wstępie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło chronologicznie przebieg postępowania w sprawie wskazując w szczególności, że zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2014 r. Kolegium wszczęło na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanej powyżej, informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie i złożenia wyjaśnień i uwag do sprawy.

Swoje stanowisko w sprawie wyraził inwestor L. G. wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest wynikiem złośliwej i pełnej insynuacji działalności sąsiadów: A. K., D. K. i B. K. - D. angażujących różne instytucje. L. G. podał również, że posiada prawomocne zezwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę swego budynku mieszkalnego i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. nr [...] z dnia 10 stycznia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla zamierzenia budowlanego pn. "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K."' i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które zostało załączone do akt sprawy w dniu 15 grudnia 2014 r.

Swoje stanowisko w sprawie wyraził również skarżący, przekazując do akt sprawy kserokopie pism i dokumentów składających się na jego dotychczasową działalność zamierzającą do zakwestionowania przedmiotowej inwestycji jako nielegalnej.

Kolegium wskazało na zasady rządzące nadzwyczajnym trybem postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, podkreślając w szczególności, że podstawą wyeliminowania decyzji administracyjnej lub postanowienia w tym trybie postępowania może być jedynie obciążenie go jedną z kwalifikowanych, wyjątkowo ciężkich wad wymienionych w art. 156 k.p.a., przy czym zaistnienie takiej wady musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości.

W ocenie poprzednio orzekającego składu Kolegium, kwestionowana przez Wnioskodawcę decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność.

W szczególności wskazano, że kwestionowana decyzja została wydana przez organ właściwy (którym zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze), nie narusza powagi rzeczy osądzonej, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, nie jest niewykonalna, a w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie budzi też wątpliwości Kolegium, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.

Dnia 21 marca 2017 r., w ustawowym terminie, do Kolegium wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, złożony przez skarżącego. We wniosku stwierdził on, iż kwestionowana decyzja SKO w K. jest "wielokrotnym i rażącym naruszeniem prawa", o czym świadczyć ma po pierwsze, iż wydane w sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło przebudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...], a po drugie, iż ze znajdującej się w aktach sprawy mapy geodezyjnej wyraźnie wynika, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] ([...]) oraz budynek na działce nr [...] są oddalone od wspólnej granicy między działkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym wnikliwym zapoznaniu się z materiałem dowodowym stwierdziło, iż w całości podziela wnioski Kolegium zawarte w uzasadnieniu opisanej powyżej decyzji z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...]

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Wedle brzmienia art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony.

W niniejszej sprawie wniosek o dokonanie weryfikacji zgodności z prawem ww. decyzji złożył skarżący. Jednocześnie wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tut. Kolegium z dnia 6 marca 2014 r., wskazując na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Wniosek ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Kolegium pod znakiem: [...]

Organ powołał treść art. 156 § 1 k.p.a. i wskazał, że analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 1,3-6 k.p.a. Decyzja została bowiem wydana przez organ właściwy, nie narusza powagi rzeczy osądzonej, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, nie jest niewykonalna, a w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, którą stanowią przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej jako "u.p.z.p.").

Zaszła natomiast potrzeba oceny tej decyzji w aspekcie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa przez kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zdaniem organu odwoławczego dokonana w tym zakresie przez poprzednio orzekający w sprawie skład Kolegium analiza stanu sprawy w sposób przekonujący i jednoznaczny wskazuje, że pomimo zaistnienia pewnych uchybień w kwestionowanej decyzji, nie narusza ona prawa w sposób, który mógłby zostać uznany za rażący.

Kolegium dokonało weryfikacji kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy w kontekście wyżej poczynionych założeń.

Kolegium ustaliło, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 marca 1994 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Zyskała ona walor ostateczności, co wynika z zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia 14 października 2003 r., znak: [...] Jednak w trakcie realizacji tej inwestycji wprowadzono istotne zmiany odbiegające od projektu podstawowego i powołanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie tychże robót budowlanych. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. N. [...] z dnia 30.05.2012 r. (znak: ROiK [...]) nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego sporządzonego zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Postępowanie odwoławcze od tej decyzji nie było zakończone na dzień 06.08.2013 r., to jest na dzień sporządzenia przez Prezydenta Miasta K. zalegającego w aktach sprawy pisma informującego skarżącego o stanie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W dalszym toku sprawy inwestor L. G. złożył do PINB-u żądane dokumenty, decyzją Nr [...] z dnia 18.12. 2012 r. Prezydent Miasta K. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23.03.199 4., zaś decyzją Nr [...] z dnia 10.01.2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. zatwierdził projekt budowlany zamienny dla zamierzenia budowlanego pn. "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K." i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które zostało załączone do akt sprawy w dniu 15.12.2014 r. Decyzja ta na dzień 21.01.2015 r. nie była ostateczna w związku z prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowaniem odwoławczym, co jednoznacznie wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z tej daty, skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta K..

W ocenie organu z powyższego jednoznacznie wynika, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji prowadzone było postępowanie legalizacyjne i nie zostało ono ostatecznie zakończone w dacie podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności.

W ocenie organu powyższe wskazuje również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie został złożony w celu wykonania obowiązku wynikającego z wymogów tzw. postępowania naprawczego. Zatem możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej - niezależnie od tego, czy samowola była zrealizowana z celowym odstąpieniem od decyzji o pozwoleniu na budowę z 1993 r. i powołanej przez skarżącego tzw. zgody sąsiedzkiej z 1993 r., czy też bez takiego zamiaru - w związku z omówionym wyżej toczącym się w dacie orzekania przez organy obu instancji postępowaniem legalizacyjnym. Powyższe stanowi również odpowiedź na pierwszy z zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ podkreślił, iż podstawową przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest wykazanie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej jako "Rozporządzenie") w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3) obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie została wykonana w dniach 01-04.07.2013 r. r. analiza autorstwa mgr inż. arch. I. M., na której oparł swoje ustalenia organ I instancji. Analiza ta została wykonana dla prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, który zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia winien obejmować obszar nie mniejszy niż wyznaczony w promieniu o długości trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W analizie urbanistyczno - architektonicznej wyżej przywołana zasada ustalania granic obszaru analizowanego została uwzględniona. Autorka analizy zasadnie przyjęła bowiem za front terenu inwestycji jego odcinek graniczący z drogą publiczną ul. [...] o długości ok. 18 m, zaś obszar analizowany wykreśliła w promieniu ok. 54 m od granic terenu inwestycji. Tak wyznaczony obszar odpowiada minimalnemu, wymaganemu przez Rozporządzenie, a jednocześnie gwarantuje objęcie badaniem wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w sąsiedztwie terenu inwestycji, w rejonie ulic: [...] i [...].

Ze sporządzonej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest w północnej części K.. Obszar ten jest mocno zainwestowany i dominuje w nim gęsta zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa. W analizie dokonano też omówienia formy architektonicznej zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze uznając, że działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu są m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Nie budzi wątpliwości, że zrealizowana inwestycja nawiązuje funkcją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie inwestycji. Zatem trafnie organ I instancji i poprzedni skład Kolegium uznali, że objęta wnioskiem zabudowa będzie kontynuowała funkcję mieszkaniową zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Kolegium podkreśliło że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytom i formie architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

W analizie opisano wskaźniki dla większości działek położonych w obszarze analizowanym. W zakresie ustalenia linii zabudowy badana analiza wskazuje na potrzebę wyznaczenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy zgodnej z usytuowaniem budynku już istniejącego na terenie inwestycji i wnioskowanego do przebudowy, nadbudowy i rozbudowy oraz budynku na dz. nr [...], tj. w odległości 2,5 - 3 m od granicy z działką drogową nr [...]. Na tej podstawie linia zabudowy została ustalona w decyzji organu I instancji w odległości 2,5 m od działki drogowej i tak też oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, z przywołaniem jako podstawy prawnej tego działania przepisu § 4 ust. 1 Rozporządzenia, który ustanawia jako zasadniczy sposób wyznaczenie tego parametru przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Należy zauważyć, że choć linia zabudowy nawiązuje do zabudowy występującej na części innych działek zlokalizowanych przy ul. [...] to z racji większego oddalenia od drogi publicznej budynku na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od zachodu, podstawą ustalenia tego parametru nie mógł być przepis § 4 ust. 1, a jedynie przepis wprowadzający wyjątkowy sposób wyznaczania linii zabudowy z § 4 ust. 4 Rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego uchybienie to nie ma jednak charakteru kwalifikowanego wobec faktu, że inne budynki wskazane w analizie, w tym budynek na terenie inwestycji usytuowane są w odległości właśnie 2,5 m od granicy z działką drogową nr [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji został w decyzji ustalony na poziomie 42% z tolerancją 2% uzasadnioną względami technologicznymi, w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Przywołany przepis umożliwia odstąpienie od średniej z obszaru analizowanego, o ile znajduje to potwierdzenie w wynikach analizy. Ta z kolei podaje, że średnia w obszarze wynosi 36%. W obrębie obszaru występują jednak bardzo zróżnicowane wskaźniki zabudowy: od 12% - dz. nr [...], przez 26% dz. nr [...], ok. 31-34% - dz. nr [...], ok. 41-42% - dz. nr [...]+[...] liczone łącznie, 382, ok. 43% dz. nr [...], ok. 50% - dz. nr [...], ok. 55% - dz. nr [...], [...] do ok. 66% - dz. nr [...]. Zatem zastosowanie wyjątkowego sposobu wyznaczenia wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w sposobie kształtowania się tego parametru w obszarze analizy. Dodać przy tym należy, że wyznaczony wskaźnik, choć wyższy od średniego, nie nawiązuje do wskaźników maksymalnych z obszaru. Zatem parametr ten został należycie wyznaczony w badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i Kolegium z dnia 06.03.2014 r.

Szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji wyznaczył, opierając się na regulacji § 6 ust. 1 Rozporządzenia na poziomie 13,64 m z tolerancją 20%, tj. w przedziale od 10,91 m do 16,37 m. Stosując podstawowy sposób ustalania tego parametru organ nawiązał do średniej szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynoszącej 13,64 m podkreślając, że przy zróżnicowaniu tego parametru w obszarze analizowanym nawiązanie do średniej stanowi rozwiązanie najbardziej wyważone. Wobec tych ustaleń zastosowanie zasadniczej metody ustalenia omawianego parametru jest prawidłowe i wynika z analizy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została na podstawie analizy ustalona w decyzji organu l instancji na poziomie 7 m jako średnia z wysokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego. Dopuszczono przy tym niewielką tolerancję ± 0,5 m uzasadnioną względami technologicznymi, co dało przedział omawianego parametru 6,5 m- 7,5 m. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, która wynosi od ok. 3-4 do 8-9 m -dz. nr [...]+[...] Jednocześnie wskazano, że wysokość do okapu na działkach sąsiednich wynosi: ok. 8 m - dz. nr [...], ok. 5,5 - 6,5 m - dz. nr [...]. Zatem przebiega uskokowo, co po myśli § 7 ust. 3 Rozporządzenia uzasadnia nawiązanie do średniej wysokości elewacji frontowych z obszaru.

W analogiczny sposób ustalono geometrię dachu, bowiem ustalono wysokość do kalenicy w przedziale 9-11 m nawiązującą do średniej z poziomu istniejących kalenic wynoszącej ok. 10 m z tolerancją ok. 10%. W obszarze występują budynki o ustalonej w decyzji wysokości kalenic (np. dz. nr [...] - ok. 11 m, dz. nr [...] - ok. 10-10,5 m). Podobnie w obszarze występują dachy spadziste o kącie nachylenia połaci od 250 do 400, z doświetleniem poddasza oknami połaciowymi lub lukarnami, oknami w ścianach szczytowych - więc w taki sposób ukształtowana dla nowej inwestycji geometria dachu nawiązuje do form dachów występujących w obszarze analizowanym. Zatem należycie zastosowano przepis § 8 Rozporządzenia.

Z powyższego wynika, co potwierdza także analiza przeprowadzona przez poprzednio orzekający skład Kolegium, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu zostały ustalone w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym w zgodnie z relewantnymi przepisami prawa. Wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie cech nowej zabudowy, których przyjęcie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji oraz załącznikach do niej. Tym samym nie można stwierdzić, że parametry te został wyznaczone z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli natomiast chodzi o sposób wyznaczenia linii zabudowy, to wykazane uchybienie, polegające na wskazaniu niewłaściwej podstawy prawnej poczynionego ustalenia, nie może zostać zakwalifikowane jako wada kwalifikowana, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie to bowiem, jak wyżej wskazano jest merytorycznie prawidłowe, a uchybienie polega jedynie na błędnym zakwalifikowaniu go jako realizującego regułę ogólna ustaloną w Rozporządzeniu.

Kolegium ustaliło także jako bezsporne, że teren inwestycji obejmujący działkę nr [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do gminnej drogi publicznej ul. [...], która zapewni wystarczającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji za pośrednictwem istniejącego zjazdu na teren inwestycji. Trafnie też organ I instancji przyjął, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego (w aktach znajdują się umowy zawarte z dysponentami sieci elektroenergetycznej, gazowej i wodno - kanalizacyjnej o przyłączeniu budynku przy ul. [...] do poszczególnych sieci). Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Wobec powyższych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie poprzednio orzekający skład Kolegium zasadnie uznał, że organ I instancji i poprzednio orzekające w sprawie Kolegium nie dopuściły się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady organy obu instancji zbadały i wypowiedziały się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, co przesądza, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która mogłaby powodować jej nieważność.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego – A. K..

Skarżący zarzucił wydanej decyzji, błędną ocenę dokumentów wydanych do realizacji inwestycji na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.. Podniósł, iż błędne oceny Kolegium, naruszają interes prawny właścicieli przyległej do wskazanej działki nieruchomości K. [...]

Skarżący wskazał, iż w dniu 23 marca 1994 r. UMK Wydział Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, przy ul. [...], i jego zdaniem, jest to jedyny poprawnie wydany dokument w sprawie realizacji inwestycji na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Dokument wydany zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. K., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] RMK z dnia 30.04.1993 r. Skarżący domaga się uszanowania zapisów tego dokumentu.

Zdaniem skarżącego stan istniejący realizowanej inwestycji, na dzień dzisiejszy, rażąco narusza prawo zapisu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. K..

Skarżący zarzucił, iż zgodnie z mapą, budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...]. obr. [...] przy ul. [...], nie stanowi nieruchomości przyległej do działki nr [...] obr. [...] gdzie usytuowana jest nieruchomość - K. [...]

Zdaniem skarżącego następujące dokumenty wniesione do sprawy są niewiarygodne:

Dokumentacja techniczna z roku 1994, jest rażącym naruszeniem prawa budowlanego. Sporządzona w kolizji z Decyzją pozwolenia na budowę – wykazuje wykazaną w dokumentacji technicznej, rozbudowę nieruchomości, i wykonanie ściany w granicy z działką nr [...]. Jest to rażące naruszenie prawa własności właścicieli nieruchomości K. [...]. Dokumentacja niezgodna z aktualnymi warunkami zabudowy, wymaganymi Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 25.04.1988 r. /Nr [...]

Analiza autorstwa mgr inż. arch. I. M.. Analiza nie uwzględnia faktu istnienia na załączonej mapie geodezyjnej, linii zabudowy budynków w ulicy [...] - od strony ulicy [...]. Budynki ul. [...] oddalone są od nieruchomości usytuowanych w ulicy [...]. Pominięcie tego

faktu powoduje niewiarygodnym opracowany dokument. Dokument narusza prawa własności właścicieli nieruchomości K. [...]

Ekspertyza techniczna dla przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy

ul. [...], sporządzona przez arch. J. K., w kolizji z prawem budowlanym - brak zgody na wzniesienie ściany w granicy z działką nr [...], narusza prawa własności właścicieli nieruchomości K. [...] Ekspertyza sporządzona nie przedstawia wymaganej analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Jest to wymóg art.5 ust 1 Prawa budowlanego. Wykazane błędy sporządzonej ekspertyzy powodują, w ocenie skarżącego, niewiarygodność sporządzonego dokumentu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2017r. i potwierdzenie w przez Sąd niewiarygodność sporządzonych z rażącym naruszeniem prawa dokumentów - wykazanych w pkt 1,2 i 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2017 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Na wstępie podkreślić trzeba, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w takim postępowaniu nie jest natomiast władny rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium ustaliło, że budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 marca 1994 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Zyskała ona walor ostateczności, co wynika z zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia 14 października 2003 r., znak: [...] Jednak w trakcie realizacji tej inwestycji wprowadzono istotne zmiany odbiegające od projektu podstawowego i powołanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie tychże robót budowlanych. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. N. [...] z dnia 30.05.2012 r. (znak: ROiK [...]) nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego sporządzonego. Postępowanie odwoławcze od tej decyzji nie było zakończone na dzień 06.08.2013 r., to jest na dzień sporządzenia przez Prezydenta Miasta K. zalegającego w aktach sprawy pisma informującego skarżącego o stanie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W dalszym toku sprawy inwestor L. G. złożył do PINB-u żądane dokumenty, decyzją Nr [...] z dnia 18.12. 2012 r. Prezydent Miasta K. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23.03.1994., zaś decyzją Nr [...] z dnia 10.01.2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. zatwierdził projekt budowlany zamienny dla zamierzenia budowlanego pn. "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K." i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które zostało załączone do akt sprawy w dniu 15.12.2014 r. Decyzja ta na dzień 21.01.2015 r. nie była ostateczna w związku z prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowaniem odwoławczym, co jednoznacznie wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z tej daty, skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta K..

Słusznie wskazał organ, że z powyższego wynika, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji prowadzone było postępowanie legalizacyjne i nie zostało ono ostatecznie zakończone w dacie podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie został złożony w celu wykonania obowiązku wynikającego z wymogów tzw. postępowania naprawczego. Zatem możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej - niezależnie od tego, czy samowola była zrealizowana z celowym odstąpieniem od decyzji o pozwoleniu na budowę z 1993 r. i powołanej przez skarżącego tzw. zgody sąsiedzkiej z 1993 r., czy też bez takiego zamiaru - w związku z omówionym wyżej toczącym się w dacie orzekania przez organy obu instancji postępowaniem legalizacyjnym.

Zdaniem Sądu wobec powyższych ustaleń, słusznie Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie poprzednio orzekający skład Kolegium zasadnie uznał, że organ I instancji i poprzednio orzekające w sprawie Kolegium nie dopuściły się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady organy obu instancji zbadały i wypowiedziały się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, co przesądza, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która mogłaby powodować jej nieważność.

Sąd podkreśla, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma na celu jedynie ustalenie, czy na danym terenie może być zlokalizowana wskazana inwestycja. Jest to pierwszy etap procesu inwestycyjnego, w którym kwestie związane z wpływem procesu budowlanego na nieruchomości sąsiednie, w postaci emisji hałasu, możliwości naruszeniu konstrukcji budynków, emisji pyłów, spływu wód, wibracji, promieniowania i zakłóceń elektrycznych nie są badane. Kwestie te będą podlegały sprawdzeniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Chociaż bowiem prawa osób trzecich podlegają ochronie zarówno na etapie warunków zabudowy, jak też na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, to zakres tej ochrony jest różny w obu tych postępowaniach. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Na marginesie Sąd zauważa, że zarzuty podniesione w skardze nie odnoszą się w ogóle do zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).