Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2014/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 4 sierpnia 2020 r. H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (określana dalej jako Spółka, Skarżąca), powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, ze zm., dalej "u.s.g.") art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej "P.p.s.a."), w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") wywiodła skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (określaną dalej jako "plan miejscowy").

Wymienioną uchwałę Rady Miasta [...] Spółka zaskarżyła w części dotyczącej symbolu [...], tj. § 26 ust 14 planu miejscowego, a zatem w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie działki nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział [...], będącej własnością Skarżącej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

I. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 64 Konstytucji RP poprzez:

naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu w planie miejscowym przeznaczenia należącej do Skarżącej działki nr [...] oraz nadużycie władztwa planistycznego przez Radę [...], co doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz postawienia Skarżącej w gorszej pozycji niż właścicieli działki nr [...];

ustalenie lokalizacji parkingu podziemnego w granicach wykraczających poza obręb nieruchomości Skarżącej;

art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń sprzecznych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (dalej "Studium");

art. 19 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu uwag do jego projektu pod tytułem "Protest przeciwko wprowadzaniu zabudowy na terenie B4.12 i B5.18 - na terenie istniejących parkingów ze względu na to, że na tych terenach potrzebne są miejsca parkingowe";

art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie w części graficznej planu linii usytuowania zabudowy w sposób niejednoznaczny i sprzeczny z ustaleniami zawartymi w części tekstowej planu;

art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie definicji działki budowlanej sprzecznej z definicją legalną zawartą w tym przepisie; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), w wyniku ustalenia w Planie miejscowym dopuszczalnej wysokości budynków, zamiast wymaganej przepisami prawa dopuszczalnej wysokości zabudowy.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że działka nr ew. [...] znajduje się zgodnie z ustaleniami planu na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren garaży i parkingów wielopoziomowych oraz usług handlu i biur. W aktualnym stanie zagospodarowania działka jest niezabudowana i wykorzystywana przez mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych jako parking.

W § 4 pkt 20 przeznaczenie podstawowe określone jest jako: garaże i parkingi wielopoziomowe, usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), obsługi finansowej, biur, administracji, turystyki; zaś przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu gastronomii, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, rozrywki, zdrowia, sportu i rekreacji, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, poczty i telekomunikacji, nauki, wystawiennictwa, kultu religijnego.

Przepis § 15 ust. 8 pkt 4, w zw. z § 26 ust 14 planu ustala dla terenu B5.18 realizację "nowych parkingów podziemnych w przypadku realizacji nowej zabudowy innej niż garaże wielopoziomowe", co – w ocenie Skarżącej - pozwala wnioskować, że pod pojęciem "garaże i parkingi wielopoziomowe" należy rozumieć garaż wielopoziomowy jako samodzielną budowlę lub parking podziemny, jako podziemne kondygnacje budynku.

Na terenie zakazuje się lokalizowania funkcji innych, niż powyżej wyliczone, w szczególności zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Spółki, ustalając podstawowe przeznaczenie nieruchomości Skarżącej pod garaże i parkingi wielopoziomowe Rada [...] nie dokonała wyważenia sprzecznych interesów prawnych oraz nie rozważyła, czy ograniczenia są niezbędne w świetle zasady proporcjonalności, obejmującej wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów.

Ustalenie aktualnego przeznaczenia terenu B5.18 jako garaże i parkingi wielopoziomowe oraz usługi handlu i biur dokonane zostało na skutek uwzględnienia przez organ stanowiący uwag wniesionych w toku procedury planistycznej przez użytkowników sąsiednich nieruchomości - mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych. Dokonano wówczas zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu, które w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu określone było pierwotnie jako: "usługi handlu i biur".

Uzasadniając wprowadzone zmiany przeznaczenia terenu B5.18, organ wskazał, że: "Zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na terenie osiedla [...] (zgodnie z przyjętymi wskaźnikami - par.15 ust. 9 - zgodnie ze Studium [...]) i rozwiązanie problemu obecnego deficytu miejsc parkingowych na terenie [...] wymaga zapewnienia większej liczby miejsc parkingowych niż obecnie istniejące m. in. poprzez dopuszczenie na terenie osiedla lokalizacji zabudowy w formie parkingów wielopoziomowych lub zabudowy z parkingami podziemnymi. Plan stwarza także warunki dla poprawy standardu parkowania, poprawy jakości przestrzeni osiedli i realnego, ekonomicznego wykorzystania terenu w mieście, przy zachowaniu zasad ochrony środowiska i zasad zrównoważonego rozwoju." - uwaga nr 20, str. 46.

"Zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na terenie [...] (zgodnie z przyjętymi wskaźnikami - par. 15 ust. 9 - zgodnie ze Studium [...]) i rozwiązanie problemu obecnego deficytu miejsc parkingowych na terenie osiedla wymaga m. in. dopuszczenia na terenie osiedla lokalizacji zabudowy w formie parkingów wielopoziomowych lub zabudowy z parkingami podziemnymi. Wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie istniejących parkingów uniemożliwiłoby m. in. lokalizację na nim wielopoziomowych budynków parkingowych." - uwaga nr 20, str. 48.

"Priorytetem planu miejscowego [...] jest zachowanie struktury przestrzennej osiedla, w tym ochrony terenów zieleni. Plan nie dopuszcza zatem wprowadzania zabudowy wewnątrz osiedli. Jedyne tereny mogące zapewniać nowe, dodatkowe miejsca parkingowe dla osiedli to tereny obecnych parkingów na obrzeżu osiedla wzdłuż ul. [...], [...], [...], al. [...]" - uwaga nr 20, str. 49. Nadto w Uwadze nr 231, str. 166 podniesiono, że "W planie zmieniono przeznaczenie terenu B5.18 na KD-Gw/U-HB, na którym przeznaczeniem podstawowym są parkingi i garaże wielopoziomowe - tym samym dopuszczono ich lokalizację na ww. terenie, wyznaczając w planie jeszcze dodatkowy teren pod nowe parkingi.

W planie zmieniono przeznaczenie terenów Al.9, Al.10, B3.6, B3.7, B5.18, Cl.12, C6.16,C3.14 w sposób dopuszczający realizację garaży wielopoziomowych jako przeznaczenia podstawowego terenów - tym samym dopuszczono ich lokalizację na ww. terenach, wyznaczając w planie jeszcze dodatkowe tereny pod nowe parkingi. W planie został w pełni zrealizowany postulat mieszkańców [...] wyrażony w przeprowadzonych wywiadach ankieterskich." - uwaga nr 234, str. 171.

Zaskarżona uchwała w § 15 ust. 7 ustala lokalizację miejsc parkingowych na terenie działki budowlanej w ilości wynikającej ze wskaźników ustalonych w ust. 9, z wyjątkiem terenów określonych w ust. 10 i 11 (terenów zieleni urządzonej i zieleni osiedlowej).

Regulacja ta obejmuje również sąsiadujące z działką Skarżącej tereny budownictwa wielorodzinnego, zlokalizowane na obszarze działki [...] (B.5.3 MW, B5.4 MW, B5.6 MW, B5.7 MW, B5.9 MW, B5.10 MW, B5.12 MW) - do zapisów § 15 ust. 7 w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej odwołują szczegółowe ustalenia dla poszczególnych terenów. Zdaniem Skarżącej konsekwencją powyższego winien być obowiązek zapewnienia adekwatnej ilości miejsc postojowych na terenie działki budowlanej, na której posadowione są budynki wielorodzinne, czyli na działce [...]. W obrębie działki [...] poza wskazanymi wyżej terenami zabudowy wielorodzinnej wydzielono liczne tereny oznaczone symbolem ZPo (tereny zieleni osiedlowej urządzonej m.in. B5.24, B5.26, B5.27). Na terenach tych plan wprowadza zakaz lokalizacji miejsc parkingowych, uniemożliwiając zastosowanie przepisu § 15 ust. 7 celem zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki budowlanej dla przyległych terenów o funkcji MW.

Równocześnie w centralnej, wewnętrznej części osiedla zlokalizowane są tereny oznaczone B6.6 ZPj oraz B6.5 ZP - są to tereny rekreacyjno-wypoczynkowe parku osiedlowego wraz z boiskami i urządzeniami sportowymi oraz placami zabaw i ogrodami jordanowskimi, zapewniające w sposób doskonały możliwość korzystania przez mieszkańców z terenów zieleni.

W ocenie Spółki nie było zatem przeszkód, aby bez szkody dla priorytetowego celu, za jaki uznano zachowanie zielonego charakteru osiedla, przeznaczyć adekwatną część działki [...] na cele zaspokojenia potrzeb parkingowych mieszkańców, zgodnie z warunkami wynikającymi z § 15 ust. 7 planu.

Możliwość taka nie została przez organ uchwałodawczy poddana analizie. Ważniejszym celem okazało się być "zachowanie struktury przestrzennej osiedla", niż rozwiązanie problemu braku miejsc parkingowych bez ingerencji w prawo własności.

Granice terenów zajętych pod budownictwo wielorodzinne zostały wyznaczone w sposób uniemożliwiający zrealizowanie potrzeb parkingowych mieszkańców na terenie własnej działki budowlanej. Ustalenia przyjęte dla terenu B5.18 dowodzą, że na Skarżącą przerzucono obowiązek rozwiązania problemu braku miejsc parkingowych na osiedlu, zmuszając do poniesienia ciężaru inwestycji realizującej w całości interesy osób trzecich - mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, zainteresowanych wykorzystywaniem nieruchomości Spółki na cele parkingowe.

Spółka wywodziła, że dowodzi to nierównego traktowania podmiotów przez organ stanowiący prawo miejscowe i wybiórczego zastosowania zasady wynikającej z § 15 ust. 7 do niektórych tylko terenów. W szczególności zaś Spółka, realizując inwestycję polegającą na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z garażem podziemnym, zobowiązana byłaby równocześnie do zastosowania zasady kompensacji miejsc parkingowych wynikającej z § 15 ust. 6 pkt 8 oraz do zapewnienia miejsc parkingowych na potrzeby inwestycji własnej, w ilości wynikającej z ustalonych w § 15 ust limitów.

Samo wskazanie na potrzebę realizacji interesów osób trzecich (brak miejsc parkingowych dla mieszkańców budynków wielorodzinnych) nie zwalniało organu od wskazania podstawy prawnej dla ograniczenia w prawo własności Skarżącej, którego najistotniejszą treścią jest prawo korzystania z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich. Takie działanie stanowi nadużycie władztwa planistycznego.

Stwierdzenie, że jedyne tereny mogące zapewniać nowe, dodatkowe miejsca parkingowe dla osiedli to tereny obecnych parkingów na obrzeżu osiedla nie zostało poparte dowodem, który wynikałby z analizy alternatywnych możliwości lokalizacji parkingów. Przyjęcie priorytetu w postaci zachowania struktury przestrzennej osiedla oraz zachowania terenów zieleni nie upoważniało organów gminy do ingerencji.

Z treści uzasadnienia dokonanej zmiany przeznaczenia terenu B5.18 pod garaże i parkingi wielopoziomowe wynika, że w tym zakresie "został w pełni zrealizowany postulat mieszkańców [...] wyrażony w przeprowadzonych wywiadach ankieterskich". Pozwala to wnioskować, że zapewnienie adekwatnej do potrzeb ilości miejsc parkingowych na osiedlu [...] uznano za uogólnioną, zobiektywizowaną potrzebę lokalnej społeczności.

Działania organu planistycznego były podjęte w interesie publicznym, zgodnie z kryteriami, określonymi w art. 2 pkt 4) u.p.z.p. Przepis ten definiuje pojęcie interesu publicznego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Jednak – zdaniem Spółki - organ planistyczny nie wykazał w sposób dostateczny, by naruszenie interesu skarżącego było usprawiedliwione interesem publicznym. Organ gminy miał obowiązek, by kierując się zasadą proporcjonalności udowodnić, iż interes publiczny polegający na zapewnieniu miejsc parkingowych dla mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych nie może zostać zrealizowany w inny sposób, nie wiążący się z tak znaczącą ingerencją w prawo własności.

Taki dowód nie został przeprowadzony, co – w ocenie Skarżącej - dowodzi arbitralności ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu B5.18 i jest równoznaczne z nadużyciem władztwa planistycznego gminy.

Władztwo planistyczne gminy oznacza nie tylko obowiązek uwzględniania celów i zadań publicznych, ale również interesów indywidualnych, zwłaszcza tych prawnie chronionych (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1668/04). Takie rozumienie władztwa planistycznego zostało również przyjęte przez ustawodawcę, który mocą ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777) znowelizował przepisy u.p.z.p. poprzez dodanie art. 1 ust. 3 (art. 41 pkt 1 lit. b ustawy o rewitalizacji). Art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ocenie Skarżącej władztwo planistyczne gminy należy rozumieć właśnie w taki sposób, że w planowaniu przestrzennym gmina obowiązana jest ważyć interes publiczny oraz interes prywatny właścicieli nieruchomości, stosując się do zasady proporcjonalności. Uchwalając zaś przedmiotowy plan miejscowy w odniesieniu do działki Skarżącej, Rada [...] uchybiła powyższemu obowiązkowi.

Co więcej, w realiach przedmiotowej sprawy parametry zagospodarowania działek [...] i [...] są podobnie, ale mimo to przewidziano dla tych terenów inne przeznaczenie, przy czym przeznaczenie pierwszego terenu jest dość wąskie, a drugiego szersze. Podmiot władający drugim gruntem znajduje się zatem w znacznie lepszej sytuacji niż Skarżąca. Taka sytuacja uzasadnia zarzut nierówności wobec prawa, tj. naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto - w ocenie Spółki - bez znaczenia pozostaje fakt, że w momencie uchwalania planu należąca obecnie do Spółki działka była własnością [...]. To, że w momencie uchwalania planu miejscowego działka należy do Gminy, nie może usprawiedliwiać naruszenia zasady proporcjonalności.

Nadto Spółka podniosła zarzut sprzeczności ustaleń planu ze studium wskazując, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z zestawienia ustaleń planu i studium (uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r.) wynika, że określone planem przeznaczenie podstawowe terenu B5.18 pod "garaże i parkingi wielopoziomowe" wykracza poza określone w studium ramy dopuszczalnego przeznaczenia terenów Ml.

Zgodnie ze studium teren B5.18 zlokalizowany jest na terenie Ml - 30. Dla terenów zaliczonych do zbiorczej kategorii Ml studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych; równocześnie studium dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie (studium - XII. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów str. 104).

W ocenie Skarżącej zestawiając w powyższym zakresie treść Studium z ustaleniami planu miejscowego w konkluzji nie sposób jest uznać, aby przeznaczenie terenu określone jako "garaże i parkingi wielopoziomowe" odpowiadało którejkolwiek z funkcji wskazanej w Studium dla terenów Ml-30. Ponadto podkreślić należy, że zapisy planu w zakresie funkcji "garaże i parkingi wielopoziomowe" są niespójne wewnętrznie, noszące cechy licznych sprzeczności interpretacyjnych, co uniemożliwia w konsekwencji jednoznaczne sformułowanie przeznaczenia terenu i zasad jego realizacji. Zapis planu pozwala na postawienie zarzutu, że na Spółkę na niejasnych zasadach przerzucono ciężar zaspokojenia zbiorowych potrzeb właścicieli innych nieruchomości.

W zakresie funkcji mieszkaniowej ustalenia planu miejscowego są niezgodne z treścią studium ze względu na fakt, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem B5.18 KD-Gw/U-HB plan miejscowy całkowicie wyklucza lokalizowanie funkcji mieszkaniowej (§ 4 pkt 20 ppkt 3).

Spółka wywodziła, że ocena przeznaczenia "garaże i parkingi" jako dopuszczonej przez plan formy działalności usługowej prowadzi do ujawnienia sprzeczności ww. pojęć. Usługa parkingowa polegająca na odpłatnym udostępnianiu miejsc parkingowych jest jedną z możliwych form prowadzenia pozarolniczej zarobkowej działalności gospodarczej. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. Nr 207, poz. 1293 i Nr 220, poz. 1435 oraz z 2009 r. Nr 33, poz. 256 i Nr 222, poz. 1753) usługi parkingowe są rodzajem działalności wspierającej transport.

Wprowadzone zapisem § 4 pkt 20 Planu rozróżnienie w oznaczeniu funkcji terenu "garaże i parkingi wielopoziomowe" oraz "usługi handlu i biur" wskazuje na odrębność znaczeniową użytych pojęć. Garaż lub parking wielopoziomowy nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt o funkcji usługowej, lecz posiada on wyodrębnione, szczególne przeznaczenie, przedmiotowo odmienne niż "usługi". Zgodnie z § 4 pkt 20 planu usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), obsługi finansowej, biur, administracji, turystyki; zaś przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu gastronomii, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, rozrywki, zdrowia, sportu i rekreacji, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, poczty i telekomunikacji, nauki, wystawiennictwa, kultu religijnego. Tym samym wykładnia językowa planu przesądza o rozłączności pojęć "garaż" i "parking", jako przeznaczenia terenu oraz pojęcia "usług".

Wskazuje to na intencje organu uchwałodawczego wyłączenia udostępniania powierzchni parkingowej na nieruchomości poza zakres usługowej działalności gospodarczej. Przeznaczenie to pozostaje zatem w sprzeczności ze studium w zakresie przeznaczenia terenu pod usługi podstawowe i inne usługi, co pozwala wnioskować, że intencją organu uchwałodawczego było przeznaczenie terenu pod parking publiczny/ogólnodostępny, czy też nie określoną bliżej inwestycję z zakresu infrastruktury społecznej. Wskazuje na to również treść uzasadnienia dokonanej zmiany przeznaczenia terenu - pozyskanie terenu pod dodatkowe miejsca parkingowe dla mieszkańców osiedla [...].

Analizując możliwości zaliczenia parkingu wielopoziomowego do kategorii niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, ponieważ takie przeznaczenie obok budownictwa mieszkaniowego i usług, zostało przewidziane w studium dla przedmiotowego terenu. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym) należy rozumieć działania bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej "u.g.n."). Studium stanowi, że "do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla [...] należą inwestycje gminne i powiatowe" (str. 152), nie przewiduje zatem realizacji inwestycji celu publicznego przez podmioty inne niż gmina lub powiat - w szczególności przez inwestorów prywatnych.

Zgodnie z przepisem art. 6 u.g.n. parking może być uznany za inwestycję celu publicznego w dwóch przypadkach:

- jako inwestycja celu publicznego z zakresu transportu publicznego (art. 6 pkt 1), pod warunkiem zintegrowania go z systemem transportu miejskiego, stwarzając warunki do jego prawidłowego funkcjonowania (jak parkingi "[...]" w obrębie węzłów przesiadkowych komunikacji miejskiej - por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1364/10),

- parking jako inwestycja celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (art. 6 pkt 6) w celu zapewnienia właściwej obsługi i dostępności komunikacyjnej dla instytucji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. II OSK 2738/15). Parking mający charakter publiczny i ogólnodostępny, stanowi element infrastruktury towarzyszącej instytucji publicznej, wspierając i uzupełniając tę funkcję (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Ke 37/09, wyrok WSA w Krakowie z 10 lutego 2009 r. II SA/Kr 929/08).

Zgodnie ze Studium "obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w zakresie systemu transportowego o znaczeniu lokalnym wskazano na Rysunku Studium Nr 25" (studium str. 152). W odniesieniu do terenu objętego zaskarżoną uchwałą, rysunek nr 25 przewiduje wyłącznie inwestycje polegające na budowie ścieżek rowerowych wzdłuż ulicy [...] oraz linii tramwajowej wzdłuż ulicy [...]. Miejsca lokalizacji parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych, które pokrywają się z lokalizacją parkingów publicznych systemu "[...]" na rysunku nr 14 - "kierunki rozwoju - tereny o różnym przeznaczeniu" znajdują się poza granicami terenu objętego zaskarżoną uchwałą.

W odniesieniu budowy garażu wielopoziomowego jako inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej należy wskazać, że dla terenu B5.18 funkcja ta określona została samodzielne przeznaczenie terenu nie powiązane z realizacją innej zabudowy na cele instytucji publicznych. Teren B5.18 na dzień wniesienia skargi pozostaje niezabudowany - w sposób oczywisty nie jest na nim zlokalizowana jakakolwiek instytucja celu publicznego, dla której garaż wielopoziomowy mógłby stanowić element towarzyszący i uzupełniający o publicznym i ogólnodostępnym charakterze.

Równocześnie studium na dzień przyjęcia planu stanowiło, że "inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone są na obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na rysunku studium nr 25. Należy wskazać, że zapis ten w związku z wyrokiem sądu został zmieniony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. poprzez uzupełnienie jego treści słowami "w szczególności" i na dzień dzisiejszy posiada brzmienie: "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na rysunku studium Nr 25." Analiza językowa tego zapisu studium, wsparta wykładnią historyczną wskazuje, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały studium wykluczało możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej poza obszarami wskazanymi na rysunku nr 25.

Skoro dla obszaru Ml.30 rysunek studium nr 25 nie wskazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej ani inwestycji z zakresu systemu transportowego polegających na budowie parkingów, oznacza to, że z zakresu przeznaczenia terenu Ml.30 na dzień uchwalenia planu miejscowego wyłączona została możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, przewidziana w ogólności dla terenów zbiorczej kategorii Ml.

W konkluzji podstawowa funkcja terenu B5.18 określona zaskarżoną uchwałą jako "garaże i parkingi wielopoziomowe oraz usługi handlu i biur" jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu Ml.30 określonym w studium, ponieważ nie może zostać zakwalifikowana ani jako forma zabudowy mieszkaniowej, ani usługowej, jak też niezbędnych inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej. Okoliczność ta wprost zaś przesądza o naruszeniu przez Radę [...] art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenia planu w powyższym zakresie są wewnętrznie niespójne, uniemożliwiając jasne ustalenie wynikającej z nich normy prawnej.

Ponadto § 26 ust. 14 planu poprzez odesłanie do § 15 ustala dla terenu B5.18 zasady obsługi komunikacyjnej. W szczególności § 15 ust. 7 i 9 określają wskaźniki parkingowe, zgodnie z którymi dla nowej zabudowy należy przewidzieć od 10 do 25 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni użytkowej budynków lub lokali.

Zapis § 15 pkt 4 na terenach KD-Gw/U-HB ustala się realizację nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu w przypadku realizacji nowej zabudowy (innej niż garaże wielopoziomowe), równocześnie zaś § 15 pkt 6 ustala zasadę kompensacji miejsc parkingowych: w sytuacji likwidacji istniejących miejsc parkingowych, związanej z realizacją nowej zabudowy, ustala się obowiązek odtworzenia likwidowanych miejsc na terenach nowej zabudowy przynajmniej w tej samej liczbie, co liczba likwidowanych miejsc. Łączne zastosowanie cytowanych ustaleń prowadzi do wniosku, że na inwestora realizującego nową zabudowę, inną niż garaż wielopoziomowy, nałożony został nie tylko obowiązek zrealizowania wskaźników parkingowych odpowiednich dla danego rodzaju zabudowy usługowej, ale równocześnie dodatkowe zapewnienie miejsc parkingowych w aktualnie istniejącej liczbie (teren dotychczas wykorzystywany jako parking przez mieszkańców). Zdaniem Spółki jest to obciążenie nadmierne, wykraczające ponad zasadę równoważenia interesów.

Spółka powołała ponadto naruszenie procedury planistycznej w postaci braku ponownego wyłożenia projektu planu.

W tym zakresie wskazała, że zmiana podstawowej funkcji terenu (pierwotnie U-HB - usługi handlu i biur, aktualnie KD-Gw/U-HB - teren garaży i parkingów wielopoziomowych oraz usług handlu i biur) wprowadzona została dla nieruchomości Skarżącego wyłącznie na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich, odnoszących się do terenu nieruchomości, do których osoby wnoszące uwagi nie posiadały tytułu prawnego. Nie były to zatem uwagi i zmiany jednostkowe, które mogą być uwzględniane przez prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., lecz zmiany wywierające istotny wpływ na sytuację prawną nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto charakter wnoszonych uwag zatytułowanych: "Protest przeciwko wprowadzaniu zabudowy na terenie B4.12 i B5.18 - na terenie istniejących parkingów, ze względu na to, że na tych terenach potrzebne są miejsca parkingowe" w sposób jednoznaczny wskazywał na konfliktowy charakter sposobu zagospodarowania.

Na skutek uwzględnienia uwag o takim charakterze i zasięgu organ utrzymał wprawdzie postanowienia o dopuszczeniu na terenie zabudowy, jednak dokonał zmiany charakteru zabudowy w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu. Dokonana zmiana skutkowała koniecznością ponowienia procedury planistycznej poprzez ponowne publiczne wyłożenie projektu planu, zwłaszcza że analogiczne zmiany dotyczyły również innych terenów, gdzie zmienione zostało przeznaczenie podstawowe - garaże i parkingi wielopoziomowe (Al.9, Al.10, B3.6, B3.7, Cl.12, C6.16, C3.14).

Pominięcie etapu ponownego wyłożenia skłania - w ocenie Skarżącej - do oceny, że zmiana ta została dokonana arbitralnie, w sposób realizujący interesy wyłącznie pewnej grupy podmiotów, bez uwzględnienia możliwego naruszenia interesów właściciela. Wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odniesieniu do uwag z art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Spółka wskazała, że mogą być one uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek. Powinny być one rozpatrywane na sesji uchwalającej plan. Naruszono zatem art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto Skarżąca zarzuciła niewłaściwe ustalenie linii zabudowy, wywodząc że został naruszony art. 1 ust. 2 pkt 7, w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co polega na ustaleniu w planie w sposób obligatoryjny lokalizacji parkingu podziemnego w granicach wykraczających poza obręb nieruchomości należącej do Skarżącej. Ponadto nieprawidłowości w określeniu przebiegu linii zabudowy parkingu podziemnego naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z brakiem jednoznacznego powiązania rysunku z tekstem planu, co może skutkować dowolnością w interpretacji.

W ramach uzasadnienia tego zarzutu wskazała, że rysunek planu uwidacznia za pomocą zamkniętej linii przerywanej z literą P lokalizację parkingu podziemnego na terenie B5.18. Linia ta wskazuje, że cały teren objęty jest przeznaczeniem pod parking podziemny. Teren ten składa się dwóch działek gruntu: nr [...] oraz [...], przy czym działka [...] nie stanowi własności Skarżącej.

Zgodnie z zapisem § 3 ust. 1 pkt 21 planu oznaczenia graficzne na rysunku planu linii usytuowania parkingów podziemnych są obowiązującymi ustaleniami planu. Równocześnie na rysunku planu, stanowiącego cześć graficzną załączonej uchwały, w części "Legenda - ustalenia planu" zamieszczona została informacja, że linia usytuowania parkingu podziemnego stanowi "obrys orientacyjny". Ustalenia te pozostają w sprzeczności, stwarzając pole do nieuprawnionych interpretacji.

Rysunek planu winien odzwierciedlać zapisy części tekstowej i nie może pozostawać z nią w sprzeczności, a obydwie części planu winny być spójne. Skarżąca wskazała, że zgodnie § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały "wyznacza się linie zabudowy obowiązujące i nieprzekraczalne dla lokalizowania budynków w obrębie terenów", zaś wyznaczanie w rysunku planu "orientacyjnych linii zabudowy" nie znajduje oparcia ani w cyt. wyżej zapisie planu, ani też w przepisie § 7 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. obligującego organ do ustalenia linii zabudowy - co winno nastąpić w sposób jednoznaczny, nie zaś "orientacyjny".

Wskazana na rysunku zaskarżonego planu linia usytuowania parkingu podziemnego winna być oceniana jako obowiązująca, ponieważ tak definiuje ją cześć tekstowa, nie zaś "orientacyjna" w myśl zapisów części graficznej. Sam tekst zaskarżonej uchwały jest tego potwierdzeniem: § 15 ust. 8 pkt 4, do którego odsyła § 26 ust 14, ustala dla terenu B5.18 realizację nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu w przypadku realizacji nowej zabudowy (innej niż garaże wielopoziomowe).

Szczególną uwagę zwraca fakt, że plan ustala budowę parkingu podziemnego wyłącznie w przypadku realizacji nowej zabudowy o przeznaczeniu usługowym - jako podziemne kondygnacje budynku. Równocześnie określona zapisem § 26 ust 14 maksymalna powierzchnia zabudowy dla terenu wynosi 40%. Analiza przebiegu linii zabudowy parkingu podziemnego części graficznej planu wskazuje na sprzeczność ustaleń części tekstowej i graficznej, ponieważ linia usytuowania parkingu podziemnego w części graficznej obejmuje praktycznie cały teren B5.18, a więc obszar znacznie przekraczający 40% jego powierzchni.

Ponadto z przebiegu linii usytuowania parkingu podziemnego wynika, że Skarżąca chcąc zrealizować zabudowę na nieruchomości, do której posiada tytuł własności, zmuszona jest pozyskać również prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością sąsiednią - działką nr ew. [...], objętą obowiązującą linią zabudowy parkingu podziemnego.

Ponadto Skarżąca wskazała na naruszenie interesu prawnego dokonane w § 2 ust. 1 pkt 8 planu, który zawiera definicję pojęcia działki budowlanej, mimo że jego legalną definicję, odmienną od przyjętej w uchwale, zawiera art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały jako działkę budowlaną uznaje się "zabudowaną działkę gruntu albo działkę gruntu położoną na terenie przeznaczonym zgodnie z planem pod zabudowę, spełniającą wymagania przepisów szczególnych oraz ustaleń planu dotyczące wielkości, cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej; dotyczy to także: dwu lub więcej działek gruntu przewidzianych do połączenia i zagospodarowania jako jedna inwestycja". Wskazana treść § 2 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego stanowi niezgodnie z ustawową definicją legalną, że przez działkę budowlaną należy rozumieć również dwie działki gruntu przewidziane do połączenia i zagospodarowania jako jedna inwestycja.

Sytuacja, w której przyjęta w planie miejscowym definicja danego pojęcia jest sprzeczna bądź istotnie modyfikuje definicję tego pojęcia na gruncie ustawowym, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ustaleń planu.

W związku z zapisami uchwały traktującymi teren B5.18 jako jednolity obszar do zagospodarowania z uwagi na ustaloną linię zabudowy parkingu podziemnego, zapis § 2 ust. 1 pkt 8 planu uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości jako samodzielnej działki budowlanej, z uwagi na nie spełnianie określonych planem wymagań co do wielkości działki. Przeciwnie - zaskarżona uchwała z uwagi na obligatoryjną linię zabudowy parkingu podziemnego przewiduje dwie działki gruntu do zagospodarowania jako jedna inwestycja, przy czym Spółka do jednej tylko działki posiada tytuł własności.

Odnośnie do dopuszczalnej wysokości budynków Skarżąca wywodziła, że w § 26 pkt 14 maksymalna wysokość budynków określona została na 20 m - 5 kondygnacji, zaś minimalna wysokość budynków na 12m, nie mniej niż 3 kondygnacje.

Równocześnie § 2 ust. 1 pkt 15 definiuje maksymalną wysokość budynków jako największy, nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku (w metrach) mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki lub do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych.

Spółka argumentowała, że Rada Gminy obowiązana była w myśl przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określić w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy - co jest pojęciem przedmiotowo szerszym, niż pojęcie "wysokość budynków", do którego odnoszą się zapisy zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie przez Radę Miasta w uchwale definicji "wysokości budynku" w miejsce wymaganej przepisem "wysokości zabudowy" dokonane zostało z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem Rada Miasta jako organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do definiowania w planie miejscowym pojęcia, którego definicja legalna zawarta jest przepisie powszechnie obowiązującego prawa.

Definicję legalną wysokości zabudowy zawiera § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Narzucony planem sposób pomiaru wysokości budynku (od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) jest z sprzeczny z przytoczonym przepisem.

Dokonane naruszenie prawa prowadzi do sprzeczności norm prawnych, które stanowią podstawę wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie Skarżącej pojęcie zabudowy jest pojęciem szerszym, niż pojęcie budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury, obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zatem przyjęcie definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków powodowałoby, iż dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów mogłoby być niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że osiedle [...] powstawało w latach 70 XX w., kiedy w Polsce nastąpił okres budowy wielkich osiedli z prefabrykowanych elementów na dużą skalę. Teren osiedla [...] został zaprojektowany przez pracownię p. J. G., na ok. 100 ha obszarze i od początku osiedle miało być realizowane jako jedno założenie urbanistyczne - jeden projekt inwestycyjny. W założeniach [...] miały być przeznaczone dla ok. 30 tys. mieszkańców.

Układ zabudowy mieszkaniowej miał zapewniać właściwe przewietrzanie, a najdłuższe wysokie bloki na skrajach założenia urbanistycznego miały osłaniać wewnętrzne tereny przed masami zimnego powietrza. Wewnętrzny pas pomiędzy punktowcami a pozostałą zabudową miał stanowić tereny zielone, miejsce pod budynki oświaty (szkoła, przedszkola) oraz tereny sportowe. ,,(...) Osiedle miało czytelnie ukształtowaną strukturę przestrzenną, opartą na systemie ciągów pieszych wiążących zabudowę mieszkaniową z centrum lokalnym. Tereny zieleni miały tworzyć pierścień otaczający centralną część osiedla. Zgodnie z ówczesną tendencją ulice zewnętrzne i wewnętrzne zostały potraktowane jako ciągi komunikacyjne, które nie mają charakteru ukształtowanych ulic miejskich (...)" ( "Przestrzeń [...] - tożsamość miasta, a urbanistyka" prof. K. D. - autor m.in. mpzp [...]). Na terenie osiedla nie przewidywano ruchu samochodowego, a przy blokach były tylko niewielkie, ślepe uliczki z parkingami na ok. 70 samochodów na 1000 mieszkańców.

Organ wskazał na zmianę w zakresie ilości samochodów generującą potrzebę przedmiotowych zmian i podstawy prawne warunkujące prawidłowość kwestionowanych przez Spółkę treści planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna. W ocenie Sądu, podzielić należy wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym działki Skarżącej Spółki. O innym wyroku nie mogły zadecydować również inne przedstawione w skardze zarzuty.

II. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

II. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zachowania formalnych wymogów, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi wskazać należy, że Skarżąca posiada interes prawny w jej złożeniu. H. sp. z o. o. jest właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], co udokumentowane zostało treścią księgi wieczystej - ZAŁĄCZNIK nr 3 do skargi.

Interes prawny we wniesieniu skargi przez spółkę H. sp. z o. o. wynika z faktu, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, zaś ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości w sposób sprzeczny z wskazanymi przepisami prawa.

W dniu 22 czerwca 2020 r. Spółka w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wezwała Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. Rada [...] nie usunęła naruszenia w przewidzianym przepisami K.p.a. trzydziestodniowym terminie. Wobec bezskuteczności wezwania do usunięcia wniosła przedmiotową skargę.

Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Podzielając co do zasady opinię organu, nie można jednak zgodzić się co do wysnutej przez niego konkluzji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela podany również w skardze pogląd, według którego objęcie nieruchomości ustaleniami planu z reguły prowadzi do naruszenia interesu jego właściciela. W judykaturze wskazuje się, tak jak wskazał skarżący, że naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego ma miejsce zarówno wtedy, gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie, jak również wtedy, gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela (użytkownika wieczystego) nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Ten ma bowiem prawo oczekiwać, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań (wyeliminowania czy zmniejszenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności). Nawet gdyby przyjąć, że samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela, czy użytkownika wieczystego nieruchomości to i tak do naruszenia tego interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów, w rozpoznawanej sprawie zmiany w układzie komunikacyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny z 15 maja 2009 r., II OSK 1771/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA).

Spełniono zatem wymogi formalne, co otwiera możliwość dokonania sadowego rozstrzygnięcia merytorycznego.

III. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. sprzeczności ustaleń planu ze studium Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu [...] maja 2008 r. po stwierdzeniu zgodności projektu planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r.

Ocena zgodności ustaleń przedmiotowego planu miejscowego ze studium (uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r.) winna być zatem dokonana w odniesieniu do zapisów studium w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 2008 r. Niżej cytowane zapisy studium odnoszą się do jego brzmienia w tej dacie.

Zgodnie ze Studium teren B5.18 zlokalizowany jest na terenie Ml - 30. Dla terenów zaliczonych do zbiorczej kategorii Ml Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych; równocześnie studium dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie (Studium - XII. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów str. 104).

W ocenie Skarżącej zestawiając w powyższym zakresie treść Studium z ustaleniami planu miejscowego nie sposób uznać, aby przeznaczenie terenu określone jako "garaże i parkingi wielopoziomowe" odpowiadało którejkolwiek z funkcji wskazanej w Studium dla terenów Ml-30. W zakresie funkcji mieszkaniowej ustalenia planu miejscowego są niezgodne z treścią Studium ze względu na fakt, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem B5.18 KD-Gw/U-HB plan miejscowy całkowicie wyklucza lokalizowanie funkcji mieszkaniowej (§ 4 pkt 20 ppkt 3). Spółka nadto wywodziła, że z zestawienia ustaleń planu i studium wynika, że określone planem przeznaczenie podstawowe terenu B5.18 pod "garaże i parkingi wielopoziomowe" wykracza poza określone w studium ramy dopuszczalnego przeznaczenia terenów Ml.

W zakresie tak sformułowanego zarzutu Sąd wskazuje, że po pierwsze skarżona uchwała w żadnym stopniu nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera bowiem zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, tj. ustalania dla określonego terenu zespołu funkcji lub nadania im funkcji mieszanej np. usługowo-mieszkaniowej. Określone funkcje mogą być ustalone jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne, ale mogą mieć też na danym wydzielonym terenie status równorzędny. Nie ma zatem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw do uznania, że dopuszczenie przez plan miejscowy różnego sposobu użytkowania w ramach jednego obszaru, stanowi naruszenie jej przepisów i zasad sporządzania planu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz realizacji na jednym terenie elementarnym funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Funkcje te mogą bowiem wzajemnie się uzupełniać i współistnieć.

Ponadto sam fakt, iż u.p.z.p. mówi jedynie ogólnie o określaniu w studium "kierunków" przyszłych rozwiązań planistycznych (tj. m.in. "kierunków" zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także "kierunków" i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów; zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b u.p.z.p.) – bez wyraźnego dopuszczenia możliwości wyróżniania w studium kierunków "wiodących" i "uzupełniających" –nie oznacza, że wprowadzenie takiego rozróżnienia w konkretnym studium i w planie nie jest uchwałodawcy lokalnemu dozwolone. Skoro z woli ustawodawcy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (w tym także uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to konsekwentnie trzeba przyjąć, że również do gminy należy dobór – w granicach zakreślonych prawem – szczegółowych rozwiązań normatywnych umożliwiających w sposób najbardziej właściwy i efektywny wywiązanie się z poruczonego zadania. Przemawia za tym także wzgląd na konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 § 2 Konstytucji RP) oraz ustawowo im przypisane władztwo planistyczne (tak NSA w wyroku z dnia 29 października 2020 r., II OSK 1593/18, CBOSA).

Nadto argumentacja przedstawiona przez Spółkę pomija fakt koniunkcji wskazanej w Studium. Ustala ono bowiem priorytet zarówno dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej, jak i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych. Przy czym dotyczy to nie tylko działki Spółki, ale większego obszaru.

Za błędne przy tym Sąd uznaje przy tym stanowisko Spółki, że parking nie odpowiada wymienionym w studium przeznaczeniom przedmiotowego terenu.

Po pierwsze bowiem zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wyznaczając w planie miejscowym tereny przeznaczone do zainwestowania, wraz z określeniem zasad kształtowania na nich zabudowy i zagospodarowania, należy obligatoryjnie ustalić minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Dodatkowo powyższe zapisy korespondują z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym; zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Szeroko pojęta funkcja postojowa, w postaci garaży lub miejsc postojowych -parkingów, towarzyszy funkcji mieszkaniowej szczególnie wielorodzinnej (co wynika z obecnie obowiązujących norm Prawa budowlanego i powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane). Wymogi te podkreślane są w orzecznictwie, czego przykładem może być wyrok NSA z dnia sygn. akt II OSK 718/18, CBOSA.

Ponadto wskazania wymaga i w doktrynie konsekwentnie podnosi się, że rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 1012 r., sygn. II OSK 1343/12, CBOSA).

Po drugie Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle różnych ustaw pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznaje się budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców – takich, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną integralnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, 20 grudnia 1993 r., SA/Kr 455/93; 16 grudnia 1993 r., SA/Po 423/93, 28 września 1993 r., SA/Po 1621/93, 24 marca 1993 r., SA/Kr 1603/93, 21 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1962/93 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, niepublikowane, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się (i to nie tylko w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego), że w celu określonym jako "budowa osiedla mieszkaniowego" mieści się realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. parkingów, czy obiektów usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym, za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, CBOSA). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (np. wyroki NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12, 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 75/16, CBOSA).

Jak przekonująco wyjaśnił organ na obszarze objętym planem istnieje osiedle, co powoduje konieczność uwzględnienia tej zabudowy (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r., II SA/Sz 255/06, CBOSA). Oznacza to wprowadzenie dwóch faktycznych wyznaczników dla treści planu: istnienia infrastruktury złożonej, tj. m.in. budynków mieszkalnych i obiektów usług towarzyszących, a ponadto potrzeb generowanych przez taką strukturę, w tym potrzeb parkingowych, jak również niezbędność wzięcia pod uwagę istniejącego zagospodarowania terenu na danej działce, w tym przypadku właśnie parkingu.

Nie bez znaczenia dla podnoszonego przez Skarżącą zarzutu naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) jest istnienie na innych działkach budynków mieszkalnych, uniemożliwiających wybudowanie parkingu.

Skarżone przepisy uchwały nie zmieniły zatem ani kierunku wynikającego ze studium ani istniejącego przeznaczenia.

Nadto oczywistym jest – już choćby w świetle zasad doświadczenia życiowego – że zasadniczo każda zabudowa mieszkaniowa wymaga, dla zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, a zwłaszcza dla zachowania dobrostanu zasiedlających ją mieszkańców, także wyznaczenia (zachowania) towarzyszących takiej zabudowie infrastruktury drogowej i parkingowej, jak również obszarów usług, zieleni, sportu i rekreacji. Potwierdza to również analiza orzecznictwa sądowego, w którym m.in. za dopuszczalne uznano wyznaczenie w planie miejscowym – w granicach terenów oznaczonych w studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M" – także obszarów przeznaczonych pod "zieleń urządzoną", z możliwością lokalizowania w jej obrębie obiektów towarzyszących (urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury, ciągów pieszych, placów zabaw) (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1861/15, CBOSA).

Kolejnym argumentem przemawiającym za prawidłowością planu jest sposób interpretacji jego postanowień. W orzecznictwie uznaje się, że interpretacja przeznaczenia ujętego w ramach danej jednostki planistycznej postanowień Studium nie można pomijać całokształtu postanowień, definiujących dany teren. Podobnie, interpretując charakter strefy funkcjonalnej należy uwzględnić ogólne jego postanowienia – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2017 r., II SA/Gd 663/19, CBOSA.

Zgodzić się zatem z organem gminy, że kwestionowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają dyspozycji art. 6 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącego o prawie do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje tytuł prawny, oraz prawie do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób czy jednostek organizacyjnych.

W orzecznictwie wskazuje się (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Łd 684/17, CBOSA), że przeznaczenie gruntu stanowiącego własność Skarżącej pod gminną drogę dojazdową oraz urządzony w jej liniach rozgraniczenia parking, niewątpliwe narusza jej własny interes, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy potrzeby wspólnoty samorządowej przeważają nad interesem indywidualnym właścicielki działki uzasadniając ograniczenie jej prawa własności. W ocenie Sądu (tamże) organ planistyczny zgodnie z zasadą proporcjonalności wyważył interes jednostki z interesem mieszkańców gminy i wystarczająco uzasadnił ingerencję w sferę prawa własności skarżącej w odniesieniu do celu, jakiemu ma służyć ogólnodostępny parking. Dalej Sąd wskazał, że stosownie do art. 36 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego tak w zakresie błędnej wykładni, jak i nieprawidłowego ich zastosowania są również niezasadne. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w szczególności zaś drogi publiczne. Plan miejscowy powinien być bowiem tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W procesie planowania uwzględnia się tak ochronę prawa własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Gmina, wykonując władztwo planistyczne i przeznaczając prywatną nieruchomość na cel publiczny musi dokonać wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości Skarżącej na urządzenie drogi publicznej, nie narusza władztwa planistycznego.

Nadto w aspekcie treści skargi Sąd wskazuje, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. Nr 207, poz. 1293 i Nr 220, poz. 1435 oraz z 2009 r. Nr 33, poz. 256 i Nr 222, poz. 1753) usługi parkingowe są rodzajem działalności wspierającej transport.

Sąd nie podziela argumentacji dotyczącej braku możliwości postrzegania planowanych parkingów z zapisach studium z uwagi na brzemiennie powoływanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług analiza przepisów o statystyce publicznej, które – w braku odpowiednich definicji legalnych - są stosowane do klasyfikowania wyrobów i usług na potrzeby stosowania regulacji podatkowych. Zgodnie z praktyką interpretacyjną Ministra Finansów, klasyfikacje PKWiU można pomocniczo stosować na gruncie przepisów podatkowych również wówczas gdy przepisy wprost się do niej nie odwołują.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest jednak inna. Treść art. 7 ust. 1 u.s.g., tj. aktu bezpośrednio odnoszącego się do działań gminy i jako takiego mającego pierwszeństwo stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Już językowa wykładnia tego przepisu czyni niewątpliwym stwierdzenie, że kwestionowane przeznaczenie odpowiada treści studium i stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

IV. Sąd nie aprobuje kolejnego zarzutu, że zapisy planu w zakresie funkcji "garaże i parkingi wielopoziomowe" są niespójne wewnętrznie, noszące cechy licznych sprzeczności interpretacyjnych, co uniemożliwia w konsekwencji jednoznaczne sformułowanie przeznaczenia terenu i zasad jego realizacji.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego "niewłaściwego ustalenia linii zabudowy w stosunku do nieruchomości Skarżących" należy wskazać, plan ustala parking podziemny pod budynkami usługowymi, jednak nie nakazuje realizacji tylko jednego parkingu. Nie wprowadza również obowiązujących linii zabudowy parkingu i nie uzależnia w ten sposób realizacji inwestycji na jednej działce od realizacji na działce drugiej. Na etapie sporządzania planu nie ma możliwości ustalenia szczegółowego przebiegu zasięgu parkingu podziemnego ponieważ takie rozwiązania określane są dopiero na etapie projektu budowlanego. Z tego względu oznaczenie miejsca lokalizacji parkingu ma charakter orientacyjny na rysunku planu, co zostało poprawnie opisane w legendzie - PARKINGI PODZIEMNE (obrys orientacyjny), a ustaleniem graficznym jest natomiast to, że parking ma być w obrębie przedmiotowej jednostki terenowej, natomiast nie ma ustalenia a ty samym ograniczenia w ustaleniach jaki ma być jego konkretny zasięg.

Zapisy planu miały zagwarantować konieczność realizacji w przedmiotowej jednostce urbanistycznej parkingu podziemnego ale jego zasięg będzie określany na etapie projektowym konkretnej inwestycji kubaturowej, która będzie musiała uwzględniać również pozostałe zapisy planu w tym ustalone wskaźniki zabudowy.

Odnośnie do kwestii definicji "działki budowlanej" zasadnie organ wyjaśnił, że wynikała ona z faktu, że w obowiązującym prawie funkcjonowały dwie równorzędne, ale rozbieżne definicje działki budowlanej - w ustawie o planowaniu oraz w ustawie od gospodarce nieruchomościami. Plan wskazywał na stosowanie definicji podobnej z definicją w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych można budować na jednej działce ewidencyjnej, na kilku dz. ewid. lub części działki ewid. - zawsze jest to działka budowlana. Zatem skarga w tym zakresie jest niezasadna.

W doktrynie i orzecznictwie powszechny jest pogląd, że działka budowlana może być złożona z wielu działek ewidencyjnych pod warunkiem, spełnienia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do uznania nieruchomości gruntowej (działki gruntu) za działkę budowlaną w rozumieniu planistycznym (zob.: J. Mazurkiewicz [w:] "Lokalizacja budynku na działce budowlanej", Serwis Budowlany nr 133708). Nie każda działka gruntu stanowi działkę budowlaną, gdyż ta ostatnia może składać się z kilku działek gruntu, a zatem pojęcia "działka budowlana" i "działka gruntu" nie są tożsame. Pojęcie działka gruntu jest pojęciem szerszym niż działka budowlana, która stanowi kwalifikowaną "nieruchomość gruntową" lub "działkę gruntu", bo spełniającą określone kryteria (wyroki NSA z dnia: 16 marca 2010 r., II OSK 411/09 oraz z dnia 24 lutego 2012 r. II OSK 2342/10, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "kwestii dopuszczalnej wysokości zabudowy" i wprowadzonej w planie definicji (w § 1 ust. 1 pkt 17) pojęcia odmiennego niż definicja zawarta w ustawach poprzez zdefiniowanie "maksymalnej wysokości zabudowy", wskazać należy, że zarzut ten jest również nieuzasadniony.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określono sposób ustalania wysokości budynku - "wysokość budynku (...) mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi".

Należy zgodzić się z poglądem, że przepis ten ma charakter operacyjny wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą, niż ustawa - aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Służy bowiem przyporządkowaniu budynku np. do budynków średnich czy wysokich, co przekłada się na zastosowanie odpowiednich przepisów np. pożarowych. Definicja ta ma więc ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa.

Natomiast zgodnie § 2 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały, jako definicję "maksymalnej wysokości budynków - należy przez to rozumieć największy, nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku (w metrach) mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki lub do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych".

Poprawne kształtowanie ładu przestrzennego, umożliwia wprowadzenie odpowiednich parametrów zabudowy w tym maksymalnej wysokości zabudowy, w nawiązaniu do otaczającego krajobrazu. Wysokość zabudowy jest jednym z parametrów, który bardzo silnie kształtuje kompozycję i odbiór przestrzeni - krajobrazu, a definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosząca się do "poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku" daje możliwość dowolności w kształtowaniu np. poziomu posadowienia pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Za zasadne Sąd uznaje twierdzenia organu, że stosowanie w trakcie sporządzania planu miejscowego definicji wysokości budynku zawartej w § 6 ww. rozporządzenia mogłoby prowadzić do tego, że organ ustalałby coś, co nie jest mu znane i co do zasadny może być nieprzewidywalne. W związku z powyższym wzajemne relacje wysokościowe planowanej zabudowy z wysokością zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie były przesłanką do wprowadzenia definicji maksymalnej wysokości budynków zawartej w planie.

V. Nadto słusznie organ zwrócił uwagę, że w trakcie opracowywania i w dacie uchwalenia planu miejscowego działka była własnością [...]. Dopiero kilka lat po uchwaleniu przedmiotowego aktu prawa miejscowego z działki miejskiej została wydzielona i zwrócona dz. ew. nr [...]. Powyższa kwestia własności jest istotna w kontekście kolejnego zarzutu skarżących dotyczącego "naruszenia procedury planistycznej w postaci braku ponownego wyłożenia projektu planu". Nie wystąpił bowiem w tym przypadku żaden konflikt interesów, pomiędzy mieszkańcami, którzy w toku procedury artykułowali potrzebę powstania miejsc parkingowych, a właścicielem działki, tj. Gminą która ma obowiązek zaspokoić potrzeby zbiorowe. Przekonująco w odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła, że podczas prac nad planem miejscowym projektanci planu wykorzystali przeprowadzone badania społeczne, które wprost wykazały, że 80% ankietowanych jest zadowolona z mieszkania na osiedlu [...], a szczególnie wartościowe są dla nich istniejące tereny zielone. Natomiast jako niedogodności wskazywali niedostateczną liczbę miejsc parkingowych czy terenów usługowych. W związku z powyższym przygotowując plan miejscowy projektanci planu skupiali się na założeniach urbanistycznych opierających się na utrzymaniu jak największej liczby terenów zielonych, natomiast dopuszczali uzupełnienie zabudowy ale w ograniczonym zakresie. "Konstrukcja układu przestrzennego osiedla oparta została na czytelnej siatce uliczek wewnętrznych i podziale na jednostki strukturalne - kwartały oraz systemie terenów zieleni, z podziałem na ogólnodostępne i społeczne, znajdujące się wewnątrz kwartałów. Nowa zabudowa została wprowadzona w ograniczonym stopniu głównie wzdłuż ulicy [...], która stanowi główną przestrzeń publiczną osiedla, oraz przy ul. [...].(...) Przewidziano także uporządkowanie parkowania w istniejących uliczkach osiedlowych oraz budowę nowych parkingów podziemnych związanych z przyszłymi inwestycjami." ("Przestrzeń [...] - tożsamość miasta a urbanistyka" prof. K. D.). W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przeznaczenie określonych gruntów na określone cele stanowi bowiem realizację praw całej społeczności lokalnej jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wśród tych potrzeb wymienia się sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako obowiązkową treść planu nakazuje ustalić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższą regulację uściśla § 4 pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Celem zarówno mieszkańców, jak i ówczesnego właściciela działki było usunięcie problemów z parkowaniem na terenie osiedla. Nie istniały zatem przesłanki do ponowienia procedury.

W wyłożonym projekcie planu [...] przedmiotowy teren przeznaczony był pod teren usług handlu i biur, natomiast na skutek uwzględnienia uwag, w których mieszkańcy "protestowali przeciwko wprowadzaniu zabudowy na terenie B.4.12 i B5.18 na terenie istniejących parkingów (...)" przeznaczenie terenu zostało rozbudowane i ostatecznie pogodzono postulaty mieszkańców dot. parkingów z możliwością zainwestowania kubaturowego pod funkcje usługowe poprzez wprowadzenie zapisu o realizacji ,,(...)nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu w przypadku realizacji nowej zabudowy (innej niż garaże wielopoziomowe) lub wymiany zabudowy m.in. na terenie B5.18." Jeszcze raz podkreślenia wymaga fakt, że w trakcie wyłożenia był to teren własności publicznej i organ mógł decydować o sposobie zagospodarowania własnej nieruchomości. Dodatkowo wprowadzana zmiana nie pogarszała warunków dotychczasowego zagospodarowania, wręcz przeciwnie, dawała możliwości realizacji poza zabudową usługową również obiektów takich jak garaże i parkingi. Z powyższego wynika, że skala zmian nie była na tyle istotna aby wymagała ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Należy dodać, że przy opracowaniu planu miejscowego, który przewiduje inwestycje usługowe wymagane jest zapewnienie dodatkowych miejsc parkingowych w ilości nie mniejszej niż obecna liczba miejsc na istniejącym parkingu. Miejsca parkingowe wynikające ze wskaźników określonych w planie muszą być zatem spełnione.

VI. Nadto organ przekonująco wyjaśnił, że teren inwestycyjny z możliwością wprowadzania obiektów kubaturowych, garaże/parkingi wielopoziomowe są jedną z równorzędnych funkcji zagospodarowania przedmiotowego terenu, co oznacza, że inwestor nie ma obowiązku realizowania garażu wielopoziomowego, może realizować wyłącznie zabudowę usługową, co będzie zgodne z przeznaczeniem podstawowym.

VII. Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA.