Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1180/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 70
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 10,9,8, art.139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...]r. wykonawca prac geodezyjnych R. B. zgłosił Staroście C. pracę geodezyjną, której celem było "wznowienie granic" działki nr [...] położonej w obrębie S. gm. C. . Powyższa praca została zaewidencjonowana pod numerem Id.[...] . Dla potrzeb ww. pracy, zgodnie z zawartą w zgłoszeniu listą zbiorów danych i innych materiałów zasobu, które w ocenie wykonawcy były potrzebne do jej wykonania, zostały wydane mu wskazane tam materiały oraz wytyczne i zalecenia z dnia [...]r., z którymi wykonawca zapoznał się i przyjął je do stosowania, co poświadczył swoim podpisem. W zaleceniach oprócz wskazania materiałów do wykorzystania (osnowy, map, operatów technicznych) zostały wymienione dodatkowe informacje, wskazówki do wykonania ww. pracy, m.in. w punkcie 4. litera f, wskazano, że cyt.: "pomiar i obliczenia wykonać w oparciu o osnowę szczegółową bądź pomiarową dowiązaną do niej w układzie "[...] " strefa 5 (15°), wykaz współrzędnych skontrolować z operatami [...] ".

W dniu [...] r. do Starostwa wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu

w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej id.[...] , do którego załączono operat techniczny z tej pracy.

W dniu [...] r. organ administracji geodezyjnej i kartograficznej dokonał weryfikacji przekazanych mu zbiorów danych oraz innych materiałów wykonanych w ramach pracy o id. [...] i stwierdził jej negatywny wynik pod względem:

- kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, stwierdzając następujące braki w przekazanej dokumentacji: "Całość prac należy wykonać w obowiązującym układzie 2000, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy Pgik,

w związku z § 15.1 (Dz.U. z 2012, poz. 1247) w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych",

- zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, stwierdzając następujące nieprawidłowości wynikające z przepisów prawa: "Prace geodezyjne należy wykonać w obowiązującym układzie współrzędnych", wskazując jako naruszony przepis prawa: art. 3 ust. 5 ustawy Pgik, § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych oraz § 70 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W piśmie z [...] r. wykonawca pracy geodezyjnej złożył do Starosty C. "stanowisko do negatywnych wyników weryfikacji", w którym ustosunkował się m.in. do protokołu z dnia [...] r. dla pracy geodezyjnej id. [...] , wskazując, że zwraca dokumentację bez zmian, ponieważ przekazane wyniki prac są zgodne z przepisami prawa i nie naruszają obowiązujących standardów. Wyjaśniając przyczyny niezastosowania do obliczeń układu współrzędnych "2000" wykonawca wskazał, że:

- o obowiązku stosowania § 15 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych dowiedział się dopiero z przekazanego mu protokołu weryfikacji z [...] r. dotyczącego pracy zaewidencjonowanej pod numerem GN.6640.351.2015, w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach";

- wyniki prac z przeliczenia istniejącej osnowy geodezyjnej (operat[...] )

i osnowy pomiarowej (operat[...] ) są wadliwe;

- w ramach pracy geodezyjnej, dotyczącej przeliczenia osnowy pomiarowej z układu "[...] " do układu "[..]" (operat [...] ), prawidłowo przeliczono jedynie niewielką część punktów osnowy - część punktów przetransformowano i dlatego nie mogą być wykorzystywane do prac geodezyjnych (nie mają określonego średniego błędu położenia), pozostałych punktów nie przeliczono w ogóle; dodatkowo wskazał cyt.: "na obiekcie Łasko, aby prawidłowo przeliczyć istniejącą osnowę pomiarową musiałbym zakupić licencję na osiem punktów osnowy pomiarowej - nie ma na to mojej zgody";

- wykonywanie obliczeń w układzie "[...] " i późniejsza transformacja otrzymanych współrzędnych do układu "2000" jest prawidłowa - potwierdziły ją przeprowadzone wcześniej analizy (załącznik nr 3 do ww. pisma), a organ w poprzednich opracowaniach nie negował takiego postępowania;

- na takie postępowanie zezwalają mu zapisy § 6 ust. 1 i § 15 rozporządzenia

w sprawie standardów.

Ponadto w ww. piśmie R. B. oświadczył, że dochował zasady opracowania wyników pomiarów zawartych w § 70 rozporządzenia w sprawie standardów, jednocześnie zwrócił uwagę, że w protokole nie wskazano konkretnego naruszenia powyższego przepisu. Dodatkowo skierował zastrzeżenia do poprawności weryfikacji operatu technicznego KERG [...] i wezwał Starostę C. do "usunięcia naruszenia prawa", które jest następstwem nierzetelnego dokonania weryfikacji przekazanych wyników prac geodezyjnych.

Starosta C. potraktował powyższe pismo jako ustosunkowanie się wykonawcy do negatywnych wyników weryfikacji pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem id. [...] , o którym mowa w art. 12b ust. 7 ustawy Pgik, i nie uwzględniając przedłożonego stanowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowego operatu technicznego.

Pismem z[...] , Starosta C., odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w negatywnym protokole weryfikacji, w szczególności jeszcze raz wskazując, że prace geodezyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami powinny być wykonane w układzie współrzędnych "2000", wyniki pomiarów, przed ich przyjęciem do obliczeń, powinny być skorygowane m.in. o poprawkę ze względu na przyjęty układ współrzędnych (§ 70 rozporządzenia w sprawie standardów).

W piśmie z [...] r. wykonawca zarzucił Staroście, że ten niedostatecznie ustosunkował się do jego stanowiska dotyczącego negatywnego protokołu weryfikacji (w piśmie z [...] r.). Poinformował, cyt.: "Jeżeli w przyszłych pracach będę otrzymywał "bezpłatne" licencje w celu przeliczenia osnowy pomiarowej, za co zapłacił Starosta C., to chętnie to będę robił, lecz dodatkowych kosztów ponosić nie zamierzam, będę nadal postępował jak dotychczas, jednak bez uszczerbku na jakości prac - co podkreślam''. Wykonawca odwołał się również do faktycznego terminu obowiązywania układu "2000" w powiecie c., a także ustosunkował się do stwierdzenia Starosty, jakoby przekazał wyniki pomiarów w nieobowiązującym układzie współrzędnych, wskazując, że wyniki prac przekazał zgodnie z zaleceniami Starosty C. również w układzie współrzędnych "2000" oraz że wszystkie zasady zawarte w § 70 standardów uwzględnił w swoich pracach.

Dnia [...] r. Starosta C. wydał decyzję

nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych

w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem id. [...] .

Od powyższej decyzji R. B. złożył odwołanie, zaś w dniu

[...] r. - skargę na nienależyte sprawowanie funkcji p.o. Geodety Powiatowego D. K., związane z postępowaniem w trakcie przesyłania odwołań do organu odwoławczego.

W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor

Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ZWINGiK) wydał decyzję

nr [...] , którą uchylił decyzję z [...] r.,

nr [...] i przekazał ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia operatu o id. [...] , organ ten nie dokonał wnikliwej analizy okoliczności sprawy oraz precyzyjnego ocenienia materiału dowodowego,

w szczególności dokumentacji technicznej sporządzonej w ramach przedmiotowej pracy, jak i stanowiska wykonawcy prac zawartego w piśmie z [...] r.

Na powyższą decyzję R. B. złożył skargę do WSA w S..

W dniu [...] r. Starosta C. wydał decyzję,

nr[...] , odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach powyższej pracy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko dotyczące nieprawidłowości polegającej na wykonaniu pracy w nieobowiązującym układzie współrzędnych, jak również wskazał, że przedmiotowe opracowanie nie zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwagi na fakt, iż zawiera ono szereg nieprawidłowości i uchybień, które pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów. Nadto wykonawca nie zastosował się do zaleceń organu przygotowanych do niniejszej pracy, które zostały przez niego przyjęte. Nie uzasadnił również przyczyn stosowania układu "1965", w tym wykazywanej w ustosunkowaniu z [...] r. nieprawidłowości materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnymi kartograficznym (pzgik) w Choszcznie.

R. B. złożył odwołanie od ww. decyzji wydanej przez ten organ, zarzucając jej, że została podjęta w oparciu o nieprawomocną, zaskarżoną do WSA

w Szczecinie decyzję tut. organu z [...] r. Ponadto ocenie strony, podejmowane przez oba organy czynności i rozstrzygnięcia, począwszy od weryfikacji z [...] r., po wszystkie późniejsze decyzje, cyt.: "nie były wynikiem merytorycznych rozstrzygnięć lecz wykonaniem wcześniej założonego celu -zemsta". Odwołujący się podkreślił, że na żadnym etapie postępowania nie podważono jego wywodów zawartych w stanowisku do negatywnych wyników weryfikacji z [...] r., potwierdzających jego zdaniem prawidłowość wykonanej pracy. Z kolei decyzją z [...] r. Starosta dokonał niedopuszczalnej prawnie ponownej weryfikacji dokumentacji. Nadto stwierdził, że ww. decyzja Starosty C., jest dowodem, że w pzgik znajdują się wadliwie wykonane prace związane z przeliczeniem osnów zarejestrowane pod nr KERG: [...] oraz [...] które to z całkowitą świadomością przekazywane są wykonawcom do wykorzystania w ramach realizowanych prac z jednoczesnym nakazem ich kontroli. Natomiast wykazane w decyzji Starosty C. z [...] r. liczne usterki, zdaniem strony, nie mają związku z techniczną wartością pracy, a jedynie potwierdzają zemstę "za wytykanie machlojek" w Starostwie.

Postanowieniem z [...] r. ZWINGiK zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygnięcie WSA w S. dotyczące decyzji ZWINGiK z [...] r.

Przy piśmie z [...] r. WSA w S. doręczył ZWINGiK prawomocny wyrok z [...] r., którym to oddalił skargę R. B. z [...] r. i zwrócił akta administracyjne. W związku z powyższym postanowieniem z [...] r., organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie, o czym powiadomił stronę postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 oraz art. 12b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności na fakt oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. skargi na decyzję ZWINGiK z dnia [...] r., co potwierdza domniemanie zgodności tej decyzji z przepisami prawa. Organ II instancji wyjaśnił, iż nie ma przepisu, który wykluczałby możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ I instancji decyzji w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia jeszcze przed rozpatrzeniem sprawy przez sąd administracyjny.

Stosownie do art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 16229), zwanej "Pgik", organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: wykonywania pomiarów, opracowywania wyników tych pomiarów oraz kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych.

Pozytywny wynik weryfikacji stanowi, stosownie do ust. 4 art. 12b ww. ustawy, podstawę przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do pzgik. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 6 i ust. 7 ustawy Pgik). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do pzgik zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 ustawy Pgik). W chwili rozpoczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 8 ustawy Pgik, kończy się etap weryfikacji dokumentacji geodezyjnej przekazywanej do pzgik w trybie czynności materialno-technicznej.

Organ II instancji podkreślił, iż istotą postępowania administracyjnego oraz decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 ustawy Pgik jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję w trybie art. 12b ust. 8 ustawy Pgik organ nie jest przy tym związany treścią protokołu (taki wiążący charakter protokołu z niczego nie wynika) i dokonuje nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej. Innymi słowy, decyzja wydawana na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy Pgik nie służy "zatwierdzeniu" ustaleń negatywnego protokołu weryfikacji, lecz niezależnej, całościowej ocenie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej pod kątem możliwości przyjęcia jej do pzgik.

Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do pzgik wyników pracy geodezyjnej o id. [...] , w tym również słuszność wykazanych w decyzji Starosty C. z [...] r. nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej, o której mowa powyżej.

Nieprawidłowość wykazaną przez Starostę C., polegającą na niewykonaniu przedmiotowej pracy geodezyjnej w obowiązującym układzie współrzędnych "2000", organ odwoławczy uznał za zasadną. Z obowiązujących przepisów wynika, że podstawą wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych są osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych (art. 3 ust. 1 ustawy Pgik). System ten (zgodnie z rozp. w sprawie sytemu odniesień przestrzennych) stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej. Przy czym, na potrzeby wykonywania map (w skalach większych od 1:10 000), w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej stosuje się układ współrzędnych "PL-2000".

Wykonawca w ramach pracy o id. [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów granicznych w układzie "[...] " (str. 22 operatu technicznego), ponieważ obliczenia (str. 13 operatu) wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych "[...] ". Dlatego, samo przekazanie do zasobu współrzędnych punktów granicznych w układzie "2000" i stwierdzenie wykonawcy w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu, cyt.: "obliczenia wykonuje w układzie "1965", i wyniki transformuje do układu "2000", nie może być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego z powyżej przywołanych przepisów prawa.

Organ II instancji nie uznał również jako usprawiedliwionej przyczyny niezastosowania w niniejszej pracy układu "2000", wykazywanych w stanowisku do protokołu weryfikacji nieprawidłowości w materiałach pzgik w C. Okoliczność ta nie została poparta przez wykonawcę stosowną dokumentacją potwierdzającą taką negatywną ocenę wykorzystanej do niniejszej pracy osnowy geodezyjnej (dołączoną do sporządzonego przez niego opracowania geodezyjnego lub chociażby do wystosowanego ustosunkowania, czy też rozpatrywanego odwołania od decyzji organu I instancji). Obowiązujące przepisy obligują bowiem wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do przeprowadzenia analizy pozyskanych materiałów pzgik, a w szczególności § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów (na który to powołał się Starosta C. i sam wykonawca w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu), a który stanowi, że do wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały pzgik, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę tych prac, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. W ocenie organu I instancji, wykonawca posługiwał się danymi zgodnymi z danymi zgromadzonymi w pzgik, jednak nie dokonał wymaganej analizy udostępnionych współrzędnych punktów osnów pomiarowych, czym naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że błędność materiałów pzgik (ich niedokładność, nieaktualność czy niekompletność) nie zwalnia wykonawcy z obowiązku wykonywania pracy geodezyjnej z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Zauważony problem z dokładnością osnowy, czy też z brakiem jej przeliczenia do obecnie obowiązującego układu współrzędnych "2000" (w materiałach pzgik) wykonawca winien był jednoznacznie wskazać już w dokumentacji pracy geodezyjnej id. [...] , a przede wszystkim zastosować takie metody pomiaru (technologie pomiarowe, które zapewnią uzyskanie danych obserwacyjnych nie tylko z wymaganą dokładnością, ale i pozwolą na określenie współrzędnych mierzonych punktów sytuacyjnych (punktów granicznych) w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Tymczasem, przedłożona przez wykonawcę dokumentacja (operat techniczny), nie wskazuje na niemożliwość wykonania pracy na podstawie pozyskanych z zasobu materiałów w obowiązującym układzie "2000", co dowodzi Starosta w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo organ I instancji ustalił w wyniku analizy materiału dowodowego, że brak jest w obliczeniach ciągów pomiarowych (operaty OPB 2257-6/97 i OPB 2257-6/98), danych dotyczących wyrównania metodą najmniejszych kwadratów - § 18 rozporządzenia w sprawie standardów. W związku z powyższym, wątpliwa jest uzyskana dokładność założonej, przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie standardów, osnowy pomiarowej dla obrębu S. , wykorzystanej do pomiaru geodezyjnego przez wykonawcę. Ponadto ustalono, po przeprowadzeniu analizy osnowy na terenie objętym pomiarem, że w najbliższym sąsiedztwie wykonywanego pomiaru znajdują się co najmniej trzy pary punktów osnowy 3 klasy, (...) precyzyjnie przeliczone do obowiązującego układu współrzędnych 2000, co również dowodzi, że prace można było wykonać poprawnie w państwowym systemie odniesień przestrzennych, czego jednakże nie dokonano.

Wykonawca, w ramach pracy o id. [...] , nie zastosował się również do przyjętego przez niego ustalenia z organem administracji, że pomiar

i obliczenia należy wykonać w oparciu o osnowę szczegółową bądź pomiarową dowiązaną do niej w układzie "[...] " strefa 5 (15°), a wykaz współrzędnych skontrolować z operatami [...] " (na których zmianę powoływał się w ustosunkowaniu do protokołu weryfikacji z r.), które w zakresie obowiązku pomiaru i wykonania obliczeń w układzie "2000" nie stoi i nie stało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

Ponadto, zgodnie z § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie standardów

w sprawozdaniu technicznym w ramach opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac należy m.in. wskazać zakres wykorzystanych materiałów pzgik. Wykonawca, opisując w sprawozdaniu technicznym przebieg prac, wskazał m.in. że nie wszystkie wykorzystane materiały spełniały wymogi obecnych standardów, stwierdzono również błąd przy robocie 1/82/82 w pomiarze punktu granicznego nr 15 - w trakcie obecnych prac skorygowano położenie tego punktu granicznego. W tym miejscu organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że w całej dokumentacji brak jest dokumentów z przeprowadzonej analizy, brak jest szczegółowej informacji, które materiały nie spełniały wymogów standardów i w jakim zakresie. (...) Wykonawca nie wskazał błędu jaki stwierdził w operacie 1/82/82 i w jaki sposób stwierdzony błąd został skorygowany.

ZWINGiK podtrzymał również zasadność stwierdzonych w zaskarżonej decyzji Starosty C. z [...] r. uchybień i braków w dokumentacji technicznej o id. [...] , które pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów, i których to Skarżący nie kwestionował

w odwołaniu od powyższej decyzji. W szczególności wykazanie, że:

- nie dopełniono obowiązku przeprowadzenia analizy materiałów pzgik i jej udokumentowania w przekazanym do pzgik opracowaniu geodezyjnym, wbrew przepisom § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów;

- wykorzystana do pomiaru i obliczeń pomiarowa osnowa geodezyjna nie spełniania standardów technicznych, w szczególności § 18 rozporządzenia w sprawie standardów;

- do opracowania nie dołączono stosownie do § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów mapy zawierającej wyniki wywiadu terenowego, mającego na celu identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej i znaków granicznych, porównanie treści materiałów pzgik ze stanem faktycznym;

- sprawozdanie techniczne nie zawiera wszystkich informacji wyszczególnionych

w § 71 ust. 7 pkt. 4, 6, 8 rozporządzenia w sprawie standardów (zakresu uprawnień osoby, która wykonywała samodzielne funkcje przy realizacji niniejszej pracy; dostatecznego opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, dotyczącego m.in. zakresu wykorzystania materiałów pzgik, oraz zastosowanych technologii i metod pomiaru mając na uwadze złożone przez wykonawcę wyjaśnienia w piśmie z 28.08.2015 r.; przekazywanej bazy roboczej);

- spis dokumentów - "zawartość operatu", nie zawiera danych określonych w § 71

ust. 3 pkt. 1, 4, 5 rozporządzenia w sprawie standardów (brak nazwy wykonawcy; imienia, nazwiska i podpisu osoby, która sporządziła spis dokumentów operatu technicznego; daty sporządzenia spisu dokumentów operatu technicznego);

- w weryfikowanej dokumentacji brak szkicu polowego z wykonanego w terenie pomiaru wznowionych punktów granicznych, o którym mowa w § 29 ust. 4,

w związku z § 71 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie standardów; protokół

z czynności wznowienia granic nie zawiera informacji, o których mowa w § 30 ust. 4 pkt. 2, 3, 7, 10 rozporządzenia w sprawie standardów (opisu identyfikatora obrębu; numerów wszystkich działek ewidencyjnych, do których należą wznawiane znaki graniczne lub wyznaczane punkty graniczne; jednoznacznego określenia dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaków granicznych; opisu sposobu stabilizacji punktów granicznych).

W tej sytuacji ZWINGiK uznał, że praca geodezyjna zarejestrowana w Starostwie Powiatowym w C. pod id. [...] , z uwagi na wykazane w niej nieprawidłowości, wynikające z naruszenia przepisów prawa oraz braki w przekazywanej do zasobu dokumentacji, nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w świetle powyższych ustaleń orzekł jak w sentencji.

Pismem z dnia [...] r. R. B. złożył skargę na

ww. decyzję ZWINGiK w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S..

Kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez brak wykazania, że przekazane do weryfikacji dokumentacje zostały wykonane sprzecznie

z obowiązującym prawem, zaś przekazane do zasobu dane były błędne. Ponadto, zdaniem skarżącego, ww. decyzja narusza zasadę zakazu pogarszania sytuacji strony.

W odpowiedzi na skargę ZWINGiK w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

W oparciu o przepis z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że sąd kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji może odnieść się tylko do zarzutów dotyczących tej decyzji i postępowania, w którym została ona wydana. Stosownie bowiem do treści art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta daje możliwość objęcia kontrolą sądową nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Tożsamość decyzji wynikających z tego samego stosunku administracyjnoprawnego wyznacza ten sam podmiot i ten sam przedmiot sprawy. Z powyższych względów, sąd nie może odnieść się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących decyzji i wniesionych przez skarżącego odwołań lub skarg do WSA w Szczecinie, wydanych w sprawach o odmiennym przedmiocie sprawy niż zaskarżona decyzja.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów powstałych w wyniku wykonanej przez R. B. a pracy geodezyjnej dotyczącej "wznowienia granic" nieruchomości stanowiącej działkę nr[...] , położonej w obrębie S. , gmina C. .

Postępowanie w sprawie toczyło się w trybie przepisu art. 12b ustawy z dnia

17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) dalej "Pgik". W myśl ust. 1 powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej

i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).

W rozpoznawanej sprawie wykonawca prac geodezyjnych R. B. zgłosił Staroście C. opisaną wyżej pracę geodezyjną, którą organ zarejestrował pod nr [...] . Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, przesyłając stronie protokół z dokonanej weryfikacji. Skarżący odnosząc się do tej oceny wskazał, że obowiązku stosowania w pracy geodezyjnej układu współrzędnych 2000 dowiedział się dopiero z przekazanego mu dnia [...] r. protokołu weryfikacji, w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach" oraz zgłosił wadliwość istniejącej osnowy geodezyjnej (operat ) i osnowy pomiarowej (operat [...] ). Organy obu instancji, pomimo wyjaśnień R. B. , po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy zgłoszonej przez skarżącego. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący wskazując w skardze na działanie niezgodne z prawem i rażące naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozpoznając sprawę, nie dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego, ani norm prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych przez nie decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ) dalej "k.p.a.", należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 409). Zakaz zawarty w tym unormowaniu nie odnosi się do działań podejmowanych przez organ I instancji oraz do relacji pomiędzy protokołem weryfikacji, a decyzją rozstrzygającą. Adresatem tego zakazu jest wyłącznie organ odwoławczy, który w ramach dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest - w przypadku wniesienia środka odwoławczego - do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zakaz reformationis in peius obejmuje zatem daną, konkretną sprawę, w której od rozstrzygnięcia organu I instancji złożono odwołanie, a nie inne uprzednio załatwione przez ten organ sprawy tego samego podmiotu. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podzielił w pełni ustalenia i ocenę Starosty oraz zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby decyzja organu odwoławczego, jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w jakikolwiek sposób pogorszyła sytuację prawną strony, a tym samym naruszała treść art. 139 k.p.a.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b Pgik jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W realiach niniejszej sprawy słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Przy czym organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez stronę, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych i nie uchybiając zasadzie czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) i udzielania stronom informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady operatu technicznego, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 k.p.a.) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że istotą postępowania nie jest jedynie ocena zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, gdyż taki wniosek wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 ustawy Pgik. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej. Strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy Pgik podstawę do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane

w państwowym systemie odniesień przestrzennych. W myśl § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. z 2012 r., poz.1247) państwowy system odniesień przestrzennych stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej, przy czym układ współrzędnych PL-2000 stosuje się na potrzeby wykonywania map w skalach większych od 1:10 000 w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Zgodnie z § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572) przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych:

1) wszelkie obliczenia geodezyjne wykonuje się zgodnie z zasadami teorii przenoszenia się średnich błędów i zasadami rachunku prawdopodobieństwa;

2) wyniki obliczeń zapisuje się z zachowaniem właściwej precyzji według reguł Bradis-Kryłowa;

3) wyniki pomiarów, przed ich przyjęciem do obliczeń, koryguje się:

a) usuwając dane obarczone przypadkowymi błędami obserwacji, przekraczającymi wielkości dopuszczalne, i zastępując je danymi poprawnymi,

b) wprowadzając poprawki ze względu na: systematyczne błędy pomiaru oraz narzędzi i instrumentów, przyjęty układ współrzędnych.

Tymczasem R. B. w pracy geodezyjnej nr [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów granicznych w układzie[...] , a obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych 1965. Z powyższych przepisów wynika, że zarówno wykazy, jak obliczenia, powinny być dokonane w układzie 2000. Zasadnie więc organ uznał za naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego transformowanie przez wykonawcę obliczeń wykonanych w układzie 1965 do układu 2000. Zgodzić się należy również z organem, że to na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały pzgik, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów pzgik, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy, przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności. Przy sporządzaniu pracy [...] R. B. nie dokonał wymaganej analizy udostępnionych współrzędnych punktów osnowy pomiarowej,

a także nie wykonał pomiarów kontrolnych w dowiązaniu do punktów osnowy 3 klasy, prawidłowo przeliczonych do układu 2000, czym naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia

w sprawie standardów.

Ponadto trafnie organy wytknęły braki w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej, stanowiące o naruszeniu § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, określającego szczegółowo skład operatu technicznego i spis dokumentów jakie powinien zawierać.

Podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do zemsty organów na skarżącym za wykazanie mu nieprawidłowości w postępowaniu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem konieczność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Reasumując, kontrola ustaleń faktycznych organu i zastosowanych przepisów prawa doprowadziła sąd do stwierdzenia, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo bowiem zostały zastosowane przepisy art. 12b Pgik, a właściwe organy prawidłowo dokonały weryfikacji przedłożonej przez R. B. dokumentacji geodezyjnej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.