Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 749/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 37j ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Teza: Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

TEZY

Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii Ł. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. z dnia 19 marca 1999 r., (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 marca 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, 3, 6a i 7, art. 25 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zofii Ł. zam. G. ul. S. 38, skarżąca Zofia Ł. została uznana za osobę bezrobotną z dniem 2.12.1998 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od daty rejestracji w wysokości 120 procent kwoty zasiłku. Zofia Ł. spełniła warunki dla uzyskania statusu bezrobotnego i udokumentowała łączny okres zatrudnienia wynoszący 28 lat, 6 miesięcy i 3 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono skarżącej okresu pracy od 1.10.1967 r. do 20.10.1969 r. poświadczonego zeznaniami świadków.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej zmianę, uznanie okresu dwóch lat pracy w restauracji "Turystyczna" od 1.10.1967 r. do 20.10.1969 r. i przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżąca wskazała jako dowód wykonywania pracy w restauracji "Turystyczna" dwa zapisy w książeczce ubezpieczeniowej z lat 1967 r. i 1968 oraz zeznania trzech świadków.

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 1999 r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, 3, 7a i 7, art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie akt ustalono, że Zofia Ł. została zarejestrowana w Rejonowym Urzędzie Pracy w Ś. Filia w S. dnia 2.12.1998 r. po okresie pozostawania w stosunku pracy od 1.12.1997 r. do 30.11.1998 r. a umowa o pracę rozwiązana została z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na podstawie przedłożonych przez skarżącą świadectw pracy ustalono, że skarżąca była zatrudniona również:

- od 16.07.1965 r. do 16.09.1965 r.,

- od 30.09.1966 r. do 15.05.1967 r.,

- od 27.06.1967 r. do 30.09.1967 r.,

- od 27.10.1969 r. do 31.01.1974 r.,

- od 01.02.1974 r. do 30.09.1976 r.,

- od 24.10.1976 r. do 30.04.1996 r., a zatem łącznie przez okres 28 lat, 6 miesięcy i 3 dni.

W dniu rejestracji skarżąca przedłożyła również zeznania trzech świadków poświadczające okres pracy w restauracji "Turystyczna" od 1.10.1967 r. do 20.10.1969 r. oraz kserokopię legitymacji ubezpieczeniowej z dwoma zapisami potwierdzającymi zatrudnienie w restauracji "Turystyczna" dokonanymi dnia 24.11.1967 r. i 1.08.1968 r.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Urząd Pracy w Ś. ustalił na podstawie pisma ZUS Oddział w B.-B. z dnia 18.02.1999 r. oraz pisma Powszechnej Spółdzielni Spożywców z dnia 4.03.1999 r., że nie można potwierdzić okresu ubezpieczenia Zofii Ł., ponieważ restauracja "Turystyczna" prowadzona przez agenta P. w latach 1967-1969 nie figuruje w kartotece płatników ZUS, a zakład pracy, z którym podpisana była umowa agencyjna nie posiada akt osobowych skarżącej.

W świetle powyższych ustaleń odwołanie Zofii Ł. jest w ocenie organu bezzasadne.

Zgodnie z przepisem art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury Jeżeli:

1. posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub

2. posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Skarżąca nie nabyła prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ posiada okres uprawniający do zasiłku, krótszy niż 30 lat /na podstawie dowodu pośredniego - adnotacji zamieszczonych w legitymacji ubezpieczeniowej - można by zaliczyć skarżącej jedynie okres od 24.11.1967 r. do 01.03.1968 r./ i nie wykonywała prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.Mając powyższe na względzie zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

W skardze na powyższą decyzję Zofia Ł. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

- pominięcie art. 47 ustawy z 29 marca 1965 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników /Dz.U. nr 13 poz. 90/ i art. 65 ustawy z 8 czerwca 1972 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników /Dz.U. 1972 nr 23 poz. 165/ i dalszych normujących ubezpieczenia społeczne osób prowadzących zakłady gastronomiczne oraz stacje benzynowe na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej,

- brak ustalenia na kim spoczywał obowiązek ubezpieczenia siebie, pracowników i osób współpracujących oraz odprowadzenia składek ZUS,

- brak ustalenia czy dowody odprowadzenia składki na ubezpieczenie oraz akta osób zatrudnionych, współpracujących w Restauracji "Turystyczna" prowadzonej przez agenta P. z okresu przed 1.01.1970 r. nie zostały złożone w Krajowej Radzie Spółdzielczej, ul. J. 1, 00-013 w W.,

- brak ustalenia, czy agent P. odprowadzał składkę na Fundusz socjalny agentów "Społem" przy Naczelnej Radzie Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług,

- brak ustalenia daty, w jakiej Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął Fundusz Socjalny Agentów "Społem" /art. 45 ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o ubezpieczeniu społecznym osób wykonujących pracę na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej na podstawie umowy agencyjnej /Dz.U. 1983 nr 31 poz. 146/,

- naruszenie art. 75 par. 1 Kpa, tj. pominięcie dowodów z zeznań świadków:

Franciszka M., Anny D. i Piotra Józefa L., potwierdzających zatrudnienie skarżącej w okresie od 1.10.1967 r. do 20.10.1969 r. w przedmiotowej restauracji u agenta P.,

- przekroczenie granicy swobodnego uznania poprzez przyjęcie twierdzeń zawartych w pismach ZUS Oddział B. B. z 18.02.1999 r. oraz piśmie PSS "Społem" z 4 marca 1999 r. za dowód. Zarówno pismo ZUS jak i PSS "Społem" nie zaprzeczają, że w okresie 1967-1969 r. skarżąca pracowała w restauracji "Turystyczna", podają tylko, że nie można potwierdzić okresu ubezpieczenia bowiem agent P. w latach 1967-1969 nie figuruje w kartotece płatników ZUS.

Wydając decyzję organ nie ustalił czy w kartotece płatników ZUS 1967-1969 r. są (...) Zakłady Gastronomiczne. Fakt, iż PSS "Społem" w B.-B., która przejęła Zakłady Gastronomiczne, nie posiada akt osobowych i wykazów wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w zakładach agencyjnych sprzed 1970 r. nie może powodować ujemnych skutków dla mnie, skoro są świadkowie tego zatrudnienia, wpisy w legitymacji ubezpieczeniowej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zaliczenia do jej ogólnego stażu okresu pracy od 1.01.1967 r. do 20.10.1969 r. i przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub zaliczenie do stażu pracy okresu od 24.11.1967 r. do 1.08.1968 r. tj. 8 miesięcy i 6 dni tj. pracy w (...) Zakładach Gastronomicznych w

restauracji "Turystyczna" w M. Ś.

Nadto skarżąca zarzuciła, że w decyzji z 23.04.1999 r. organ ujmuje ten okres na pierwszej stronie podając 24.11.1967 r. do 1.08.1968 r. zaś na drugiej stronie podając 24.11.1967 r. do 1.03.1968 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest uprawniony do ustalania okresu zatrudnienia na podstawie zeznań świadków.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Istotne jest w sprawie, że przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji było przyznanie Zofii Ł. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych w określonej wysokości.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju spraw, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i rozszerzać jej zakresu.

Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było przyznanie Zofii Ł. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w określonej wysokości, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia jej zakresu o rozstrzygnięcie kwestii prawa strony do zasiłku przedemerytalnego, a co nie stanowiło przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy winien był zatem albo uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bądź nie zmieniając podstawy rozstrzygnięcia, poinformować skarżącą o wszczęciu odrębnego postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Nadto wskazać należy, że zasada prawdy materialnej, o której stanowi art. 7 Kpa wymaga od organów administracji publicznej dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś przepis art. 77 par. 1 Kpa nakłada na organ orzekający obowiązek wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga zaś, aby w myśl art. 75 par. 1 Kpa dopuścić jako dowód w sprawie wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Dokument urzędowy jest tylko jednym z dowodów na podstawie których organ ustala fakty mające znaczenie dla sprawy. Brak zaś dokumentów urzędowych w sprawie nie zwalnia organu orzekającego od ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością w oparciu o inne dowody, jako, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Podstawą bowiem niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego /art. 80 Kpa w związku z art. 77 par. 1 Kpa/. Jeżeli zatem strona przedstawi zdaniem organu niepełny materiał dowodowy, to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić /por. wyrok z dnia 5 maja 1985 r. II SA 318/85/.

W rozpatrywanej sprawie, organy orzekający nie uczyniły zadość powyższym obowiązkom.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, a przede wszystkim przepis art. 37j ust. 1 pkt 1 zgodnie z którym zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawda do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn.

Niesporne jest w sprawie, że organy uznały Zofii Ł. okres pracy zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w liczbie lat 28, 6 miesięcy i 3 dni.

Skarżąca w odwołaniu wnosiła o zaliczenie jej do wymaganego okresu, okresu zatrudnienia od 1 października 1967 r. do 20 października 1969 r. w restauracji "Turystyczna" (...) Zakładów Gastronomicznych. Powoływała się na zeznania świadków, którzy potwierdzali powyższy okres zatrudnienia skarżącej oraz zapisy w książeczce ubezpieczeniowej z roku 1967 i 1968.

Z akt sprawy wynika, że wprawdzie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie, lecz w ocenie Sądu jest ono niewystarczające aby uznać już obecnie trafność stanowiska organów, tym bardziej, że treść pisma Powszechnej Spółdzielni Spożywców w B.-B. z dnia 4 marca 1999 r. nie neguje zatrudnienia skarżącej w restauracji "Turystyczna" w powyższym okresie, lecz wskazuje jedynie na brak dokumentów osobowych Zofii Ł.

W okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie przesłuchanie skarżącej Zofii Ł. w charakterze strony - zgodnie z art. 86 Kpa, jak i pominięcie wnioskowanych przez skarżącą zeznań świadków dot. spornego okresu zatrudniania, a oparcie się na ogólnikowej informacji Powszechnej Spółdzielni Spożywców w B.-B. oraz piśmie ZUS Oddział w B.-B. (...), z dnia /brak daty/ i wywiedzenie z tego negatywnych skutków dla skarżącej było w ocenie Sądu przedwczesne. Powyższe dowody wskazywały już organom na obligatoryjną potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w tym zakresie, a więc podstawy do zastosowania art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była informowana o potrzebie wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie okresu zatrudnienia od 1 października 1967 r. do 20 października 1969 r. w restauracji "Turystyczna" (...) Zakładów Gastronomicznych, czym naruszono dodatkowo przepis art. 9 i 10 Kpa. W wypadku gdyby skarżąca nie zwróciła się do sądu z takim powództwem lub sąd odmówił rozstrzygnięcia tej sprawy, to wówczas organ musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w tej sprawie, mając na uwadze ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 marca 1999 r.