Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 714/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1,  ust. 6 i  ust. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.Sz. i skargi M.Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej M.Sz. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżącego J.Sz. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks dostępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku T.D. S.A. z dnia 15 października 2013 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV R-197 K. w zakresie zadania inwestycyjnego: "budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV"), Starosta Ś. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 86/1 o pow. 1,16 ha oraz 87/3 o pow. 0,85 ha, położonej w gminie Ś.Ś., obręb 0019 P., powiat ś., dla której Sąd Rejonowy w Ś.Ś. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], poprzez:

1. zezwolenie T.D. S.A. - inwestorowi budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV w zakresie zadania inwestycyjnego: "budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV" na założenie i przeprowadzenie na działce nr 86/1 przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj.: urządzenia w postaci 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 35 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 49 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 8,5 m, w przedziale wysokości od 5,85 m do 35 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1908 m2 oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 20 m (2 x 10 m od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowalnych na tej nieruchomości.

2. zezwolenie T.D. S.A. na założenie przeprowadzenie na działce nr 87/3 przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj.: urządzeń w postaci 2 stanowisk słupowych wraz z fundamentami o wysokości do 35 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 49 m2 każde oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 8,5 m, w przedziale wysokości od 5,85 m do 35 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1535 m2 oznaczonej załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 20 m (2 x 10 m od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowalnych na tej nieruchomości.

3. zobowiązanie każdoczesnego właściciela nieruchomości do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;

b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji, możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.Sz., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zbadania, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności, czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu; art. 7 i 8 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalności poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów w związku z art. 121 i 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezbadanie, czy projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan środowiska naturalnego, a w szczególności, czy linia elektroenergetyczna na obszarze nieruchomości odwołującego nie naruszy norm maksymalnej częstotliwości pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi; art. 119 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprecyzyjne określenie w osnowie decyzji początku biegu terminu trzymiesięcznego, w jakim inwestorowi będzie służyło uprawnienie do czasowego ograniczenia własności nieruchomości dla realizacji przedmiotowej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., art. 124 ust. 1 i 2 w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł:

1) ograniczyć sposób korzystania z opisanej wyżej części nieruchomości poprzez zezwolenie T.D. S.A. na założenie i przeprowadzenie, w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV w zakresie zadania inwestycyjnego "Budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV" na działkach:

– nr 86/1 - przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. urządzenia w postaci 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m;

– nr 87/3 - przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. urządzeń w postaci 2 stanowisk słupowych wraz z fundamentami o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 każdy oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m;

Przebieg linii elektroenergetycznej przez przedmiotowe działki gruntu, wraz z osią linii, szczegółową lokalizacją słupów, granicami pasa technologicznego oraz granicami obszaru ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości zostały przedstawione na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;

2) okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych w pkt. 1 decyzji przewodów i urządzeń będzie wynosił 3 miesiące, liczone od dnia rozpoczęcia robót w granicach w/w wymienionych działek;

3) współwłaściciele obowiązani są, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;

b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1;

4) odmówić zobowiązania każdoczesnego właściciela opisanej na wstępie nieruchomości - za wyjątkiem osób, którym przysługuje prawo współwłasności działek nr 86/1 i 87/3, w dacie orzekania przez Wojewodę D. - do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 lit. a-d).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał m.in., że pismem z dnia 15 października 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 grudnia 2013 r., P.M. oraz M.S., działający jako pełnomocnicy T.D. S.A. z siedzibą w K., na podstawie art. 124 ust. 2 oraz 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpili do Starosty Ś. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na części nieruchomości stanowiącej współwłasność M.Sz. i J.Sz., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 86/1 oraz nr 87/3 (arkusz mapy 1). W uzasadnieniu powyższego wniosku wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja jest niezbędna ze względu na konieczność poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatu średzkiego. T.D. S.A. jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. Podkreślono, że brak możliwości wnioskowanego montażu przewodów i urządzeń skutecznie uniemożliwi budowę linii (stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV), co spowoduje dalsze utrzymanie obecnie zawodnego zasilania odbiorców w energię elektryczną na terenie powiatu ś., a także dalsze utrzymywanie zagrożenia następstwami możliwych awarii tej linii. Taki stan rzeczy stanowi realne zagrożenie dla prawidłowego, niezakłóconego funkcjonowania regionu (województwa d.) w tym zakładów pracy, instytucji użyteczności publicznej i gospodarstw domowych korzystających z przedmiotowej sieci dystrybucyjnej i tym samym uniemożliwi Spółce dotrzymanie publicznoprawnych zobowiązań wynikających z ustawy Prawo energetyczne - ciągłości i niezawodności dostaw energii. Ponadto Spółka opisała zakres planowanych prac oraz odniosła się do rokowań, stwierdzając że współwłaściciele nie odpowiedzieli na zaproszenie do rokowań, nie odnieśli się w ogóle do składanych im ofert i propozycji zawarcia umowy cywilnoprawnej oraz nie zajęli stanowiska wobec ostatecznych wezwań, które w formie pisemnej zostały współwłaścicielom skutecznie doręczone.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda D., dostrzegając niekompletność zgromadzonego w sprawie przez Starostę Ś. materiału dowodowego, uniemożliwiającą zajęcie merytorycznego stanowiska, przeprowadził w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe. I tak, pismem z dnia 20 marca 2014 r. skierowanym do Starosty Ś., wezwał do uzupełnienia dokumentacji o: 1) sporządzony przez sąd lub Centralną Informację Ksiąg Wieczystych odpis zwykły z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, ewentualnie wydruk odpisu pobranego w trybie przewidzianym w art. 364 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (tj. Dz. U. z 2013, poz. 707); 2) oświadczenie potwierdzające, że podpis złożony na ostatniej stronie egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach sprawy, tuż pod adnotacją: "otrzymałem 11.02.2014", stanowi podpis M.S. - pełnomocnika Spółki T.D. S.A. z siedzibą w K.; 3) podpisy i pieczęcie na dwóch wyrysach z planu zagospodarowania przestrzennego wraz z legendą; 4) kopię mapy zasadniczej obejmującej działki nr 86/1 oraz nr 87/3.

Pismem, opatrzonym również datą 20 marca 2014 r., organ odwoławczy wystąpił także do T.D. S.A. z prośbą o odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się oraz o uzupełnienie zgromadzonych przez organ I instancji akt sprawy o: 1) informację, czy przedmiotowa inwestycja stanowi budowę nowej sieci, czy też może stanowi przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej; 2) informację, czy przedmiotowa linia na działce nr 87/3 kończy się na słupach na niej usytuowanych, czy też biegnie dalej; 3) informację co do sposobu obliczenia powierzchni zajęcia przedmiotowej nieruchomości; 4) wyjaśnienie, czy szerokość skrajnych przewodów stanowi odstęp między tymi przewodami czy też odstęp od osi linii; 5) wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez pełnomocnika inwestora w pismach kierowanych (23 września 2013 r.) do stron postępowania (J.Sz. i M.Sz.) a dotyczących zaproponowanych przez strony warunków finansowych.

Ponadto pismami z dnia 20 marca 2014 r., organ odwoławczy wystąpił również: do M.Sz. o udzielenie informacji w jakiej dacie otrzymała zawiadomienie Starostwa Powiatowego w Ś.Ś. (z dnia 14 listopada 2013 r.) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie; do pełnomocnika J.Sz. - adwokata U.T., wzywając do przedłożenia pełnomocnictwa umocowującego ww. do reprezentowania strony w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z opisanej na wstępie nieruchomości; do J.Rz. - Prokurenta T.D. S.A. z siedzibą w K. - o potwierdzenie zmiany pełnomocnika występującego w postępowaniu z P.M. na, występującego samodzielnie i wyłącznie, M.S..

W odpowiedzi na w/w wystąpienia: Starosta Ś. pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. przesłał organowi odwoławczemu wnioskowane dokumenty (tj. odpis z księgi wieczystej nr [...], oświadczenie M.S., dwa wyrysy z mpzp uzupełnione o pieczęć i podpis, mapę ewidencyjną 1:5000); adwokat U.T. pismem z dnia 25 marca 2014 r. przesłała oświadczenie J.Sz. precyzujące zakres udzielonego pełnomocnictwa; Prokurent A.L. pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. potwierdził dokonaną zmianę pełnomocnika.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. T.D. S.A. udzieliła wyjaśnień w zakresie poruszonych w piśmie organu odwoławczego wątpliwości, ponadto ustosunkowała się do złożonego przez stronę odwołania, podnosząc, że zgłoszone przez współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wezwanie Wojewody D. odpowiedzi nie udzieliła M.Sz.. Przesyłkę odebrał pełnoletni domownik – B.Sz., która podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłkę odebrano w dniu 25 marca 2014 r. Zgodnie z zawartą w ww. piśmie klauzulą - dotyczącą braku odpowiedzi we wskazanym 7 dniowym terminie - przyjęto, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania przed Starostą Ś., M.Sz. odebrała w dniu 19 listopada 2013 r..

W dalszej kolejności, Wojewoda pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. zwrócił się do inwestora z prośbą o: 1) zajęcie stanowiska odnośnie możliwości zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, w kontekście jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości; 2) uzasadnienie wskazanych we wniosku inwestora z dnia 15 października 2013 r., nakazów/zakazów składających się na zakres działań, których nie powinien podejmować właściciel przedmiotowej nieruchomości w związku realizacją zamierzonego przedsięwzięcia na parcelach nr 86/1 i nr 87/3; 3) wyjaśnienie, jakiego rodzaju "urządzenia" - wraz z "przewodami" - mają zostać założone i przeprowadzone przez przedmiotową nieruchomość, bądź sprostowanie wniosku w tym zakresie; 4) przesłanie organowi odwoławczemu pięciu egzemplarzy - każdego opatrzonego podpisem geodety uprawnionego - mapy obrazującej przebieg linii przez opisane na wstępie działki.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. T.D. S.A. udzieliła stosownych wyjaśnień oraz przekazała: oświadczenie geodety z dnia 7 lipca 2014 r., tabele i szkic sytuacyjny zawierający wykaz nieruchomości wraz ze wskazaniem posiadanych przez inwestora tytułów prawnych oraz mapę obrazującą przebieg linii elektroenergetycznej na działkach nr 86/1 i 87/3.

Następnie pismem z dnia 10 lipca 2014 r. Wojewoda - zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa - zawiadomił strony postępowania o skompletowaniu przez organ II instancji całości dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji administracyjnej oraz o przysługujących im uprawnieniach. W dniu 12 sierpnia 2014 r., pełnomocnik inwestora M.S. - korzystając z przysługujących uprawnień procesowych - złożył dodatkowe wyjaśnienia wraz z graficznym załącznikiem obrazującym przebieg linii i pasa technologicznego. Wyjaśnił, że wskazana we wniosku szerokość do 8,5 m pomiędzy skrajnymi przewodami odnosi się do maksymalnej możliwej szerokości pomiędzy przewodami dla każdej z dwóch linii jakie zostały zlokalizowane na działkach nr 86/1 oraz 87/3. Jak wyjaśniono w w/w piśmie do stanowiska słupowego zlokalizowanego na działce 86/1 linia będzie miała charakter dwutorowy a od stanowiska słupowego zlokalizowanego na tej działce powstaną dwa odcinki jednotorowe linii do dwóch stanowisk słupowych zlokalizowanych na działce nr 87/3, przy czym szerokość pomiędzy przewodami każdej z tych linii (zarówno dwutorowej jak też jednotorowej) będzie wynosić nie więcej niż 8,5 m.

W tym stanie rzeczy, Wojewoda uznał, że uzupełniające postępowanie dowodowe zostało zakończone, a co za tym idzie - zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. - pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. zawiadomił strony postępowania o skompletowaniu przez organ II instancji całości dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji administracyjnej oraz o przysługujących im uprawnieniach.

Wojewoda D. zważył, że jak stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast, w myśl art. 124 ust. 3 w/w ustawy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Zgodnie z art. 124 ust. 3 zd. 2 w/w ustawy do wniosku o wydanie decyzji należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W rozpatrywanej sprawie inwestor do wniosku z dnia 15 października 2013 r. dołączył dokumentację z przeprowadzonych rokowań, z której wynika, że działania w tym zakresie zostały zainicjowane w dniu 5 sierpnia 2013 r. poprzez próbę osobistego zaproszenia współwłaścicieli nieruchomości do rokowań. W związku z bezskuteczną próbą nawiązania kontaktu ze współwłaścicielami pod adresem wskazanym w ewidencji gruntów i budynków, M.K. - pełnomocnik T.D. S.A. - w dniu 13 sierpnia 2013 r. wystąpił do M.Sz. i J.Sz. z pismem zawierającym: informację o planowanej inwestycji na nieruchomości (działce nr 87/3 i nr 86/1), zaproszenie do rokowań oraz projekt umowy cywilnoprawnej ustanowienia służebności przesyłu wraz z mapką przebiegu linii przez tę nieruchomość. W treści w/w pisma wskazano termin w jakim należało ustosunkować się do przedstawionej propozycji, który ustalono na 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Pisma zostały skutecznie doręczone, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru, opatrzone datą odbioru - 19 sierpnia 2013 r.. Ponownym pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. pełnomocnik Spółki wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wzywając ich do ostatecznego uzgodnienia warunków zgody na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na w/w nieruchomości. Jednocześnie w piśmie zwiększono propozycję finansową za ugodowe załatwienie sprawy. Do pisma załączono również projekt umowy cywilnoprawnej wyrażającej zgodę na wykonanie prac wraz z mapką przebiegu linii przez nieruchomość. W treści tego pisma również wskazano termin w jakim należało ustosunkować się do przedstawionej propozycji, który ustalono na 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Pisma zostały skutecznie doręczone, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru, opatrzone datą odbioru - z dnia 11 września 2013 r.. Kolejnym pismem z dnia 23 września 2013 r. wystąpiono do M.Sz. i J.Sz. m.in. z informacją, że w przypadku chęci zawarcia porozumienia na warunkach przedstawionych przez inwestora w dotychczasowej korespondencji, inwestor odstąpi od złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ewentualnie złożony - wycofa.

W aktach znajduje się również protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2013 r. w Starostwie Powiatowym w Ś.Ś., w której oprócz prowadzącej rozprawę E.M. - pracownika Starostwa Powiatowego w Ś.Ś., uczestniczyli J.Sz. i P.M. - pełnomocnik T.D. S.A..

Jednocześnie Wojewoda nadmienił, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie odpisu zupełnego z księgi wieczystej numer [...] (stan na dzień 25 marca 2014 r.) oraz - pomocniczo - bazując na wydrukach pozyskanych z Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych (https://[...]).

Po dokonaniu weryfikacji pełnomocnictw ustanowionych w dniu 19 lipca 2013 r. na rzecz M.K. (akt notarialny rep. A nr [...]) oraz P.M. (akt notarialny rep. A nr [...]), których podpisy widnieją na przekazanej korespondencji, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowość reprezentacji inwestora podczas procesu negocjacji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wspomniane osoby w momencie prowadzenia pertraktacji ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości legitymowały się bowiem upoważnieniem do negocjowania i ustalania z osobami fizycznymi i prawnymi warunków uzyskania praw do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dla realizacji "Inwestycji", w tym ustalania warunków ustanowienia na rzecz spółki pod firmą T.D. S.A. służebności przesyłu lub innych ograniczonych praw rzeczowych. Osobą udzielającą omawianych pełnomocnictw był z kolei J.Rz., posiadający upoważnienie inwestora z dnia 4 grudnia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [...]), które - jak zaznaczono - nie wygasło oraz uprawniało do udzielania dalszych pełnomocnictw. Co równie istotne, zostało ono przedłożone/okazane notariuszowi podczas udzielania przez J.Rz. umocowania P.M. i M.K. (zob. § 4), w związku z czym organ odwoławczy - mając na względzie szczególny status notariusza jako osoby zaufania publicznego oraz charakter dokumentu urzędowego, jaki przysługuje czynnościom notarialnym dokonanym przez notariusza (zob. art. 2 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164)) - uznał, że nie zachodzi konieczność pozyskania omawianego dokumentu.

Przechodząc do analizy przekazanego protokołu z rozprawy (z dnia 03.12.2013 r.) zauważono, że potwierdzeniem dążenia inwestora do uzyskania zgody na budowę linii elektroenergetycznej są również stwierdzenia J.Sz. w trakcie rozprawy cyt.: "rokowania były prowadzone, lecz nie było elastyczności cenowej w propozycjach Inwestora, natomiast w pozostałym zakresie przeprowadzone zostały w sposób spełniający wymogi formalne i prawne", "Tak zostały przeprowadzone i zakończone ze skutkiem negatywnym. W dalszym ciągu nie wyrażam zgody na zawarcie umowy na wcześniej określonych warunkach finansowych". Protokół z rozprawy administracyjnej zawiera błędy, bowiem w treści protokołu sporządzający protokół posługuje się stwierdzeniami "J.Sz.", tymczasem we wstępnej części protokołu występuje "J.Sz.". Wojewoda stwierdził jednocześnie, że uchybienie organu I instancji polegające na nieprawidłowym określeniu imienia strony postępowania nie stanowi obrazy przepisów prawa mogącej mieć wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że złożony pod protokołem podpis jednoznacznie wskazuje na stronę postępowania tj. J.Sz..

Wojewoda zauważył również, że współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości wielokrotnie doręczano projekty umów, w których określony został zakres planowanych prac oraz kwota jednorazowego wynagrodzenia z tytułu wyrażenia zgody na propozycję Spółki (pisma z dnia 13 sierpnia 2013 r. oraz 30 sierpnia 2013 r.). Przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej obrazowały przekazane (pismami z dnia 13 sierpnia 2013 oraz z dnia 30 sierpnia 2013 r.) współwłaścicielom mapy (w skali 1:2000) wraz z legendą, na których zaznaczono powierzchnię działek objętych umową, ich granice wraz z liniami określającymi na nich granice bonitacji gleb, miejsce posadowienia słupów, osie linii oraz pasy technologiczne. Oznacza to, że zakresem propozycji zostały objęte wszystkie elementy przedmiotowo istotne, a współwłaściciele mieli pełną wiedzę co do zakresu ograniczenia oraz jego skutków.

Ponadto, w toku rokowań inwestor zwiększył znacząco wysokość rekompensaty (z 8000 zł - projekt umowy z dnia 5 sierpnia 2013 r. - do 10400 zł - projekt umowy zawarty w pismach z dnia 30 sierpnia 2013 r.), jaką skłonny był zapłacić M.Sz. i J.Sz. w przypadku wyrażenia przez nich zgody na ustanowienie służebności przesyłu. O wysokości zwiększonej kwoty M.Sz. i J.Sz. zostali zawiadomieni pismem pełnomocnika T.D. S.A. z dnia 30 sierpnia 2013 r., zawierającym m.in. projekt umowy wraz z proponowaną kwotą rekompensaty, co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru w/w korespondencji opatrzone datą 11 września 2013 r.. Do otrzymanej propozycji współwłaściciele mogli ustosunkować się w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania, co oznacza, że stanowisko wyrażone przez Spółkę miało charakter negocjowalny, odpowiadający ze swojej istoty negocjacjom.

W tym stanie rzeczy – jak stwierdził Wojewoda - brak jest podstaw, aby zakwestionować prawidłowość przeprowadzonych pertraktacji. Kontrola zgromadzonych dokumentów prowadzi bowiem do konkluzji, że przedsiębiorstwo przesyłowe podejmowało próby uzyskania niezbędnej zgody w drodze negocjacji oraz, że wyczerpane zostały możliwości na osiągnięcie konsensusu. Fakt, że propozycje inwestora nie spotkały się z akceptacją współwłaścicieli, co wynika z faktu niepodjęcia rozmów bądź korespondencji z inwestorem, a także z protokołu rozprawy administracyjnej (z dnia 3 grudnia 2013 r.), nie oznacza, że negocjacje się nie odbyły. Ponadto, z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanki uregulowanej w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia jaka okoliczność stała się przyczyną fiaska negocjacji.

Na marginesie Wojewoda nadmienił również, że na pozytywną ocenę załączonej, pochodzącej od Spółki korespondencji nie mają wpływu dostrzeżone w jej treści nieścisłości w postaci posłużenia się zwrotem " zaproponowane przez Państwa warunki finansowe są niemożliwe do spełnienia (...)", w sytuacji gdy w aktach brak jest dowodów składania przez współwłaścicieli takich propozycji (zob. pismo z dnia 23 września 2013 r.). Zgodnie z wyjaśnieniami T.D. S.A (zob. pismo z dnia 16 czerwca 2014 r.), w piśmie z dnia 23 września 2013 r. wspomniany zwrot dotyczący warunków finansowych został uznany przez samego inwestora za nieprecyzyjny, mimo że - jak wyjaśniono - miał on nawiązywać do braku zgody współwłaścicieli na założenie i przeprowadzenie wnioskowanych przewodów i urządzeń z racji nieudzielenia przez nich odpowiedzi na zaproszenie do rokowań oraz nieodniesienie się do składanych przez inwestora ofert.

Podsumowując, Wojewoda mając na względzie całokształt przedstawionych okoliczności doszedł do przekonania, że w rozpatrywanym przypadku spełniona została przesłanka przeprowadzenia negocjacji przed wydaniem zezwolenia przez organ administracji publicznej. Kompleksowa analiza zgromadzonej dokumentacji pozwala bowiem w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że stronom, mimo prowadzonych rozmów, nie udało się osiągnąć konsensusu oraz że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela na wejście na nieruchomość.

Z kolei odnosząc się do, podnoszonego przez odwołującego się, rzekomego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z art. 121 i 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez niezbadanie, Wojewoda stwierdził, że zakresem przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest objęty problem ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 9 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 606/12; WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 155/14). W związku z czym nie ma podstaw normatywnych do badania przez organ administracji w toku postępowania o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oddziaływania na środowisko, bowiem decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydana w oparciu o w/w art. 124 ma na celu wyłącznie uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania określoną nieruchomością, niezbędną do realizacji inwestycji wskazanej w tym przepisie, na cele budowlane, konieczne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważył WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 208/10) "każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia".

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wyjaśnił, że sygnalizowana przez odwołującego się kwestia będzie przedmiotem analizy właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania mającego na celu uzyskanie przez Spółkę pozwolenia na budowę, stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Powyższe potwierdza również treść art. 71 ust. 1, w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Otóż prawodawca, tworząc zbiór rozstrzygnięć, których warunkiem uzyskania jest m.in. uprzednie dysponowanie przez podmiot decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazał decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wskazał dalej, że art. 124 ust. 1 zd. 2 zakłada, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z miejscowym planem. Działki gruntu nr 86/1 i nr 87/3 położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...] (Dz. U. Woj. D. z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Z wypisu z powołanego dokumentu planistycznego wynika, że działki nr 86/1 i nr 87/3 zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem 4R, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - rolnictwo, a uzupełniające - m.in. urządzenia infrastruktury technicznej. W części graficznej planu oznaczono przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą ochronną, obejmujący część przedmiotowej nieruchomości. W § 2 ust. 3 planu zostały wymienione oznaczenia graficzne na rysunku planu, które są obowiązującymi ustaleniami planu. Wśród nich brak jest przebiegu linii elektroenergetycznych. Natomiast w § 2 ust. 4 znalazł się przepis, zgodnie z którym pozostałe elementy rysunku planu - a więc również, jak należy wywieść, oznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej - mają charakter informacyjny. Wprawdzie przebieg ten (jako oczekiwany, sugerowany przez organ planistyczny) nie może być uznany za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego, to oceny co do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym trzeba dokonać przede wszystkim na podstawie przepisów części tekstowej omawianego opracowania planistycznego.

Dokonując wykładni wspomnianych przepisów, organ zaznaczył, że w § 4 ust. 2 uchwały zatwierdzającej plan zostały wymienione, ustalone planem, grupy kategorii przeznaczeń. Grupa "Urządzenia infrastruktury technicznej" obejmuje następujące kategorie przeznaczeń: a) stacje transformatorowe, b) stacje gazowe, c) urządzenia wodociągowe, d) urządzenia kanalizacyjne, e) urządzenia telekomunikacyjne (§ 4 ust. 2 pkt 11 planu). Przez stacje transformatorowe - niezdefiniowane legalnie ani w planie, ani w innych aktach prawnych - należałoby rozumieć, zgodnie z potocznym rozumieniem, "zespół urządzeń elektroenergetycznych zawierający transformator" (zob. Słownik Języka Polskiego PWN). Literalne brzmienie § 4 ust. 2 pkt 11 planu mogłoby sugerować, że na przedmiotowej nieruchomości plan nie dopuszcza lokalizacji innych urządzeń niż wskazane w omawianym przepisie, tj. w przypadku urządzeń związanych z dystrybucją energii elektrycznej mogłyby to być wyłącznie stacje transformatorowe w podanym wyżej rozumieniu. W ocenie Wojewody taki rezultat wykładni językowej, prowadzący do absurdalnych z praktycznego punktu widzenia konsekwencji, jest nie do zaakceptowania. Zwraca bowiem uwagę fakt, że stacja transformatorowa nie może działać bez zasilania z linii napowietrznej lub linii kablowej. W przypadku braku odpowiedniego połączenia jest ona zatem urządzeniem bezużytecznym, nie mogącym pełnić swojej funkcji, jaką jest rozdzielanie energii elektrycznej. W tym stanie rzeczy, posługując się argumentem ad absurdum, można i należy odstąpić od - korzystającej z reguły pierwszeństwa - wykładni językowej na rzecz wykładni celowościowej, której istota sprowadza się do odwołania się do celu, funkcji regulacji prawnej. Na gruncie badanego przepisu celem tym jest natomiast zapewnienie możliwości umieszczenia m.in. na przedmiotowej nieruchomości różnego rodzaju sieci przesyłowych/dystrybucyjnych, w tym elektroenergetycznych.

Trafność wyniku wykładni funkcjonalnej dopuszczającej zlokalizowanie na przedmiotowym gruncie nie tylko stacji transformatorowej, ale również innych elementów szeroko rozumianej infrastruktury elektroenergetycznej, w tym słupów i przewodów służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, znajduje potwierdzenie w rezultatach wykładni systemowej. Otóż, po pierwsze z treści § 4 ust. 3 planu wynika, że na każdym terenie dopuszcza się - między innymi - urządzenia budowlane towarzyszące kategoriom przeznaczenia dopuszczonym na tym terenie. Słupy i przewody mogą zostać uznane za urządzenia budowlane sensu largo, towarzyszące przeznaczeniu dopuszczonemu do realizacji w granicach przedmiotowej nieruchomości, tj. przeznaczeniu pod stacje transformatorowe. Po drugie natomiast, zgodnie z przepisami § 13 planu, umieszczonego w Rozdziale 2 "Ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem", obowiązuje ustalenie, zgodnie z którym "dopuszcza się infrastrukturę techniczną", a więc "sieci uzbrojenia technicznego, w tym (...) sieci elektroenergetyczne" (§ 13 pkt 1, w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 planu). Co przy tym istotne, w odniesieniu do wzmiankowanych sieci elektroenergetycznych wprowadzono ograniczenie dotyczące wyłącznie sieci niskiego napięcia, które dopuszczono jako podziemne (§ 13 pkt 11 planu), natomiast wobec sieci elektroenergetycznych wysokiego napięcia nie sformułowano ograniczeń tego rodzaju ani żadnych innych. Pojęcie sieci elektroenergetycznej, jakkolwiek nie zostało zdefiniowane w planie, posiada z całą pewnością szerszy zakres znaczeniowy aniżeli pojęcie stacji transformatorowej, zawierając w sobie to ostatnią, a także obejmując innego rodzaju urządzenia czy przewody, składające się na funkcjonalną całość, jaką jest "sieć". Potwierdza to treść definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059 ze zm.), zgodnie z którą sieciami są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Nie można nie zwrócić uwagi na fakt, że w Rozdziale 3 planu "Ustalenia dla terenów", zawierającym - w odróżnieniu od poprzedniego - ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek planistycznych, zamieszczono wyłącznie przepisy dopuszczające lokalizację "urządzeń infrastruktury technicznej", a więc "stacji transformatorowych", a brak jest przepisów zezwalających na lokalizację "sieci". Mogłoby to sugerować, że na całym obszarze objętym planem miejscowym dopuszczono sytuowanie stacji transformatorowych, z wyłączeniem pozostałych elementów sieci elektroenergetycznej. Konkludując, jeśli regulacja planu w omawianym zakresie ma być niesprzeczna i zupełna, trzeba - dokonując wykładni systemowej - przyjąć, że obowiązujące na danym terenie przeznaczenie pod stacje transformatorowe dopuszcza zarazem realizację innych urządzeń elektroenergetycznych wchodzących w skład sieci.

Wreszcie, trafność dokonanej wykładni znajduje potwierdzenie również przy zastosowaniu reguły wnioskowania z większego na mniejsze (argumentum a maiori ad minus). Skoro bowiem przepis zezwala na umiejscowienie na danym terenie stacji transformatorowej, mogącej stanowić zespół urządzeń elektroenergetycznych zawierających transformator, umieszczony w obiekcie budowlanym, a więc budynku lub budowli (por. M. Pancewicz, K. Wójtowicz-Janicka, Opodatkowanie transformatorów i stacji transformatorowych, LexOmega nr 169114, wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowoadministracyjnym), to tym bardziej uprawnia do zlokalizowania na tym samym obszarze obiektów mniej ingerujących w przestrzeń, jak słupy i przewody elektroenergetyczne.

W toku postępowania Wojewoda stwierdził również, że granice strefy ochronnej linii elektroenergetycznej, wskazane w części graficznej opracowania planistycznego, nie pokrywają się ściśle ze wskazanymi na mapach przedłożonych pierwotnie przez inwestora (o czym świadczy chociażby, cechujący opracowania inwestora, brak równoległości w przebiegu linii wyznaczających tę strefę - równoległości zachowanej na rysunku planu). W załączniku graficznym do niniejszej decyzji oznaczenia strefy ochronnej nie zamieszczono. Przyjęto przy tym, że powyższa rozbieżność pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności przedsięwzięcia z planem. Obowiązujący dokument planistyczny nie definiuje bowiem pojęcia strefy ochronnej oraz nie wskazuje skutków - ograniczeń wyznaczenia tego rodzaju obszaru. Prowadzi to do konkluzji, że samo wskazanie strefy ochronnej na rysunku planu nie implikuje powstaniem po stronie współwłaścicieli jakichkolwiek nakazów/zakazów. Co przy tym istotne, ukazany w załączniku graficznym do planu przebieg linii, w tym strefy ochronnej, nie posiada, jak już wyjaśniono, charakteru prawnie obowiązującego, lecz informacyjny.

Wojewoda jeszcze wspomniał, że fakt dopuszczenia realizacji sieci elektroenergetycznej na przedmiotowym terenie wyłącza w tym zakresie zakaz lokalizacji zabudowy, o którym mowa w § 22 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując, organ stwierdził, że na terenie, na którym położone są działki nr 86/1 i nr 87/3, przewidziano przebieg napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV, zatem planowana inwestycja jest zgodna z planem.

Ponadto Wojewoda wskazał, że modyfikacja przebiegu trasy linii, jak wyjaśnił inwestor, jest w rozpatrywanej sprawie niemożliwa. Otóż, zgodnie z argumentami przedstawionymi przez Spółkę w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r., zmiana lokalizacji przedsięwzięcia w granicach opisanej na wstępie działki spowodowałaby potrzebę przeprojektowania całej linii, a tym samym naruszałaby postanowienia zawartych już umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości, przez które linia ta przebiega, a także ostatecznych decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości (w sumie - jak zaznaczono - inwestor posiada trwały tytuł prawny do 52 z 59 działek, na których zamierzenie będzie wykonane) - co w konsekwencji uniemożliwiałoby realizację celu publicznego. Dla zobrazowania powyższego, do w/w wystąpienia dołączono szkic sytuacyjny oraz tabele z poszczególnymi parcelami. T.D. S.A. poinformował także, że dysponuje obecnie projektem budowlanym, projektem wykonawczym dla przedmiotowej inwestycji oraz uzgodnieniami branżowymi dotyczącymi jej realizacji. Co więcej - zwrócono uwagę - że pozyskana przez Spółkę decyzja Burmistrza Ś.Ś. z dnia 23 kwietnia 2012 r. określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa linii napowietrznej 110 kV do stacji Komorniki". Wnioskodawca podkreślił także, że dla inwestycji dokonano indywidualnych obliczeń konstrukcyjnych i dobrano słupy wraz z fundamentami - stosownie do wyników badań geotechnicznych. Jakakolwiek zmiana lokalizacji wymagałaby zatem przeprowadzenia ponownych badań geotechnicznych w celu potwierdzenia zdatności podłoża gruntowego do fundamentowania słupów, konieczna byłaby również analiza związana z doborem stanowisk słupowych i naciągu przewodów stosownie do sposobu ukształtowania terenu i kategorii obiektów krzyżowanych przez linię.

Natomiast z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wynika, że jeszcze przed rozpoczęciem rokowań rozważano inne warianty założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń na gruncie stanowiącym współwłasność M.Sz. i J.Sz.. Inwestor wskazał, że sugerowane przez właściciela zastąpienie dwóch słupów (jednotorowych) jednym słupem (dwutorowym, rozgałęźnym) na działce nr 87/3 w miejscu połączenia projektowanej napowietrznej linii 110 kV z istniejącą napowietrzną linią 110 kV s-152 relacji L. – Ś.Ś., wymagałoby budowy fundamentów i słupa rozgałęźnego o znacznych gabarytach, wymagających znacznie dłuższego - w stosunku do dwóch słupów jednotorowych - czasowego zajęcia terenu (zarówno w okresie prowadzonej budowy - z uwagi na wymaganą technologię prac i zastosowane fundamenty terenowe - jak również w okresach prac konserwacyjnych i związanych z usuwaniem awarii). Stanowiłoby także o mniejszych, niż w przypadku zastosowania dwóch słupów jednotorowych, możliwościach łączeń w sieci 110 kV na odcinkach pomiędzy GPZ Ś.Ś. – L., Ś.Ś. – K., K. – L. w stanach awaryjnych, skutkiem tego byłoby ryzyko większych przerw w dostawach energii elektrycznej do wrażliwych odbiorców, co byłoby nie do przyjęcia, chociażby z uwagi na procesy produkcyjne w zakładach zlokalizowanych w L. Specjalnej Strefie Ekonomicznej zasilanej z projektowanej stacji GPZ K. (zakłady te wymagają bardzo wysokiej niezawodności dostaw energii elektrycznej). Na marginesie inwestor w w/w piśmie zaznaczył również, że jako dysponent środków publicznych zobowiązany jest do racjonalnego ich wydatkowania, więc budowa jednego rozgałęźnego słupa o znacznych gabarytach również z ekonomicznego punktu widzenia nie byłaby uzasadniona.

Podsumowując, zmiana przebiegu linii na tym etapie inwestowania pociągałaby za sobą dodatkowe, niecelowe i nieuzasadnione istotne koszty związane z pozyskaniem nowych tytułów prawnych do nieruchomości i opracowaniem nowej dokumentacji technicznej, a także uzgodnień branżowych. Z kolei inwestor, jako spółka z udziałem Skarbu Państwa, będąc dysponentem środków publicznych, jest zobowiązany do ich racjonalnego wydatkowania.

W świetle powyższego Wojewoda D. doszedł do przekonania, że powyższe motywy są wystarczające dla uznania, że modyfikacja lokalizacji przedsięwzięcia w granicach przedmiotowej nieruchomości jest wykluczona. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że zmiany w tym zakresie mogłyby skutkować potrzebą przeprojektowania całej trasy, bądź też znacznego jej odcinka, co z kolei wiązałoby się z koniecznością podpisywania nowych umów cywilnoprawnych (ew. uzyskiwania kolejnych rozstrzygnięć w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz kompletowania całości niezbędnej - dość obszernej - dokumentacji. Efektem takiego rozwiązania jest natomiast nie tylko opóźnienie realizacji ważnego zamierzenia inwestycyjnego, ale i - jak słusznie zauważa wnioskodawca - generowanie nieprzewidzianych kosztów.

Odnosząc się natomiast do samego informacyjnego charakteru przebiegu linii, przyjąć trzeba, zdaniem Wojewody, że mimo zastrzeżenia umieszczonego w planie nie można - jak już wcześniej wskazano - twierdzić, że lokalizacja wynikająca z dokumentu planistycznego jest w niniejszej sprawie całkowicie bez znaczenia. Uznać bowiem wypada, że planując lokalizację urządzeń przesyłowych organ uchwałodawczy wskazał umiejscowienie pożądane, oczekiwane, a zarazem najbardziej optymalne z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości, na obszarze których linia ta się znajduje - w rozpatrywanym przypadku linia ma przebiegać wyłącznie przez teren przeznaczony na cele rolne i będący użytkiem rolnym, nie wpływając na sposób jego obecnego wykorzystania. Ponadto, poprzez wyznaczenie trasy w dokumencie planistycznym, właściciele, jak i inwestorzy uzyskują wiedzę, co do możliwej lokalizacji inwestycji w terenie, co niejako gwarantuje pewien element "przewidywalności".

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości organ administracyjny obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Analiza taka w niniejszej sprawie została wobec powyższego przeprowadzona.

Kierując się informacjami pochodzącymi od Spółki zawartymi we wniosku z dnia 15 października 2013 r., sprecyzowanymi w pismach z dnia 12 grudnia 2013 r., 18 czerwca 2014 r., 7 lipca 2014 r. oraz 12 sierpnia 2014 r. Wojewoda stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nastąpi budowa linii napowietrznej 110 kV. Prace związane z budową będą obejmować założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej tj.: posadowienie 3 stanowisk słupowych (jednego na działce nr 86/1 i dwóch na działce nr 87/3) wraz z fundamentami, o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 każde; założenie i przeprowadzenie 6 przewodów roboczych i 2 przewodów odgromowych w układzie beczkowym. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m. Przy czym, posiłkując się wyjaśnieniami inwestora, "na potrzeby niniejszego postępowania można natomiast przyjąć, że przewodami w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są przewody robocze (umożliwiające przepływ prądu elektrycznego do odbiorców energii elektrycznej), zaś urządzeniami są przewody odgromowe (wchodzące w skład zespołu mechanizmów zabezpieczających linię elektroenergetyczną przed negatywnymi skutkami bezpośrednich wyładowań atmosferycznych w elementy linii i umożliwiających przepływ prądów zwarciowych w stanach awaryjnych Unii)".

Na przedmiotowych działkach wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne, stanowiące - zgodnie w wyjaśnieniami inwestora (nie jest to pojęcie normatywne) - obszar zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przedmiotowych przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem niezbędnym dla prawidłowego przeprowadzenia robót budowlanych oraz korzystania z urządzeń i przewodów. Granice pasa technologicznego wraz z granicami działki wyznaczają obszar ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. teren na którym zlokalizowane będą przewody i urządzenia stanowiące własność Spółki oraz obowiązywać będą nakazy/zakazy sformułowane w pkt 3 ppkt a-d niniejszego rozstrzygnięcia. Powierzchnia objęta zajęciem będzie wynosić dla działki nr 86/1 - 0,1908 ha oraz dla działki nr 87/3 - 0,1535 ha. Wyliczenie wartości parametru dokonane zostało w oparciu o przygotowaną do tego celu specjalistyczną aplikację obliczeniową AutoCad zgodnie z funkcją obliczenia pola powierzchni (zob. oświadczenie geodety uprawnionego z dnia 7 lipca 2014 r.). Prace wykonywane będą przy użyciu sprzętu budowlanego.

Trasa linii została przedstawiona na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Jak zaznaczył Wojewoda, organ rozstrzygający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winien w sentencji decyzji określić to ograniczenie w sposób zrozumiały dla inwestora, dla właściciela nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym. Sprecyzowane w decyzji ograniczającej prawo własności powinno być ustalenie granic czasowych i przestrzennych ograniczenia tego prawa, przy czym prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć takich, jak: przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania. Jednoczesnego podkreślono, że z istoty omawianej decyzji wywłaszczeniowej wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający tę decyzję organ administracji, zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości (zob. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 76/13; WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1298/12). Czyniąc zadość opisanym wymogom, w osnowie rozstrzygnięcia zostały zamieszczone wszystkie elementy określające zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w tym zakres uszczuplenia władztwa przysługującego jej współwłaścicielom. Przy czym, zauważyć należy, że enumeratywne wyliczenie konkretnych działań/zaniechań nie jest w badanej sprawie możliwe.

Po udzieleniu przez Spółkę wyjaśnień dotyczących wnioskowanego zakresu ograniczenia (zob. pismo z dnia 7 lipca 2014 r.), Wojewoda doszedł do przekonania, że można go zaakceptować. Można podzielić pogląd, że wyrażony w pkt. b zakaz wznoszenia obiektów budowlanych nie może zostać uznany ze bezprzedmiotowy z racji zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy. Pod pojęciem obiektów budowlanych - zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei pojęcie zabudowy, może zostać zinterpretowane jako obejmujące swoim zakresem jedynie budynki i budowle, na co wskazuje treść § 5 planu.

Mając na względzie elementy składające się na definicję decyzji administracyjnej wykluczone jest natomiast zobowiązanie w osnowie rozstrzygnięcia każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - za wyjątkiem osób, którym przysługuje prawo własności przedmiotowej działki w dacie orzekania przez Wojewodę D. - do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 ppkt a-d. Decyzja administracyjna, będąc kwalifikowanym aktem administracyjnym, charakteryzuje się tzw. podwójną konkretnością, co oznacza, że określa ona sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, uchwała Sądu Najwyższego III AZP 1/88 z dnia 5 lutego 1988 r.). Nie można zatem przyjąć, że organ administracji publicznej władny jest do zobowiązania w osnowie decyzji administracyjnej bliżej nieoznaczonego kręgu podmiotów, jakim są potencjalni przyszli właściciele działki, do określonych zachowań/zaniechań. Powyższe nie koliduje z istotą ograniczenia wynikającą z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego skutki zobligowani będą znosić nabywcy przedmiotowej parceli. Z decyzji wydawanej w tym trybie wynika tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości - następuje tutaj bowiem trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela, w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności, do służebności gruntowej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, Biul. SN 2010/1/10). Takie ograniczenie będzie obowiązywać również każdego kolejnego właściciela nieruchomości. Określono natomiast okres zajęcia nieruchomości w celu wykonania przez inwestora prac budowlanych, uwzględniając fakt, że inwestycja ma charakter liniowy, a jej realizacja jest uzależniona od uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, że wyznaczenie konkretnego, dziennego terminu początkowego prac w granicach przedmiotowej nieruchomości nie jest - na obecnym etapie - możliwe. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się w tym zakresie Wojewoda podkreśli, że sposób określenia okresu zajęcia nieruchomości poprzez odniesienie się do momentu rozpoczęcia robót budowlanych jako wyznaczających początek jego biegu, bez skonkretyzowania początkowej lub końcowej daty kalendarzowej, zyskał akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (por. wyroki z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 583/13 oraz z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 883/13).

Jak stanowi art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 w/w ustawy. Stosownie natomiast do art. 124 ust. 6 właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Organem właściwym do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 pkt 1 w/w ustawy).

Zastosowanie przez Wojewodę w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiającego organowi wyższego stopnia m.in. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, wynika z odnotowanych w osnowie badanego rozstrzygnięcia uchybień, które wykluczają możliwość jego funkcjonowania w obrocie prawnym. Do błędów tego rodzaju zaliczyć trzeba - omawiane uprzednio - nieuprawnione zobowiązanie każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości do określonych zachowań/zaniechań, nieścisłości dostrzeżone na, stanowiącym integralną część badanego rozstrzygnięcia, załączniku graficznym. Analiza przedmiotowego opracowania pozwala bowiem spostrzec, że figurujące na mapce oznaczenia granic pasa technologicznego oraz strefy ochronnej nie pokrywają się z tymi zawartymi w legendzie (linia żółta i niebieska ciągła/przerywana). Jednocześnie zauważono, że załącznik ten posiada skalę 1:5000, gdy tymczasem w opisie decyzji Starosta Ś. powołuje się na załącznik sporządzony w skali 1:2000 z naniesionym przebiegiem linii oraz pasem zajęcia nieruchomości. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji dokonał błędnych ustaleń co do planu, z których wynikało, że planowana inwestycja - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 28 stycznia 2009 r.. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość (stanowiąca działki nr 86/1 i nr 87/3), jak już wskazał wcześniej organ odwoławczy, objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. Woj. D. z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Zatem w istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto właściwą uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., przytaczając w jej miejsce zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innego obszaru, nie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. wsi Ś.. Jak wynika z akt sprawy w zakresie tym organ I instancji nie poddał więc badaniu zgodności inwestycji z obowiązującymi zapisami planu.

Co najistotniejsze, ze sformułowania pkt 1 i 2 osnowy decyzji Starosty Ś. wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało udzielone inwestorowi jedynie na okres 3 miesięcy, podczas gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w swej zasadniczej treści, zezwalającej nie tylko na założenie, ale i na funkcjonowanie określonych urządzeń przesyłowych w granicach nieruchomości stanowiącej własność innej osoby aniżeli przedsiębiorstwo przesyłowe, posiada ze swej istoty - jak już zostało objaśnione - charakter bezterminowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J.Sz. (sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 714/14) oraz M.Sz. (sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 715/14).

J.Sz. w swojej skardze zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. poprzez przyjęcie, że uwarunkowania planistyczne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący;

2) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w/w ustawy poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono ponadto, że w świetle materialnoprawnej podstawy decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości może być ona wydana zgodnie z planem miejscowym a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z uwagi na fakt, że wniosek inwestora obejmuje urządzenia liniowe elektroenergetyczne, jako części infrastruktury operatora sieci dystrybucyjnej, Wojewoda musiał rozstrzygnąć, czy urządzenia mające być posadowione na działkach będących współwłasnością skarżącego można potraktować jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu obowiązującego planu. Organ na powyższą wątpliwość, wywiódł w zaskarżonej decyzji, że realizowana inwestycja liniowa elektroenergetyczna operatora sieci dystrybucyjnej jest zgodna z dokumentem planistycznym, bowiem na przedmiotowej nieruchomości przewidziano uzupełniająco lokalizację stacji transformatorowych. Z powyższym skarżący się nie zgodził. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ eksponuje argumenty mające przemawiać za odstąpieniem od dyrektyw wykładni językowej przy ustaleniu denotacji i konotacji obowiązujących norm prawnych planu, w szczególności zwrotu "stacje transformatorowe". Skarżący zauważył, że organ twierdzi, iż w obowiązującym systemie prawa brak jest normy zawierającej definicję legalną "stacji transformatorowej", a wynik dyrektyw wykładni funkcjonalnej i systemowej, a także reguły wnioskowania inferencyjnego (a fortiori) przemawiają za przyjęciem szerokiej definicji tego pojęcia, obejmującego "różne rodzaje sieci przesyłowych/dystrybucyjnych, w tym elektroenergetycznych" (s. 11 uzasadnienia). Pomijając oczywisty fakt, że z definicji "różne rodzaje sieci przesyłowych lub dystrybucyjnych" zawierają również sieci elektroenergetyczne (art. 3 pkt 11a i 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne), to nie można – zdaniem skarżącego - zgodzić się z twierdzeniem o możliwości odstąpienia w niniejszym stanie prawnym i faktycznym od wyników wykładni językowej. W ocenie skarżącego argumentem przemawiającym za koniecznością preferencji dyrektyw wykładni językowej, w tym zakazie wykładni synonimicznej i homonimicznej w ustalaniu znaczenia zwrotu "stacje transformatorowe", jest obowiązująca i bezpośrednio stosowana (art. 288 tekstu skonsolidowanego Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, uwzględniającego zmiany wprowadzone Traktatem z dnia 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie) regulacja rozporządzenia Komisji (UE) Nr 548/2014 z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do transformatorów elektroenergetycznych małej, średniej i dużej mocy, zawierająca definicje legalne odnoszące się do "transformatorów". Uznanie zatem, że stacją transformatorową może być napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV, prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia regulacji mającej na celu ujednolicenie wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią. W konsekwencji skarżący podniósł i zarzucił, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni zwrotu "stacje transformatorowe" zamieszczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi P., a przez to naruszył art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomości, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto, w ocenie skarżącego, za przyjęciem szerokiej definicji "stacji transformatorowych" nie przemawia również rezultat zastosowanego przez organ wnioskowania inferencyjnego a maiori ad minus, bowiem jest ono oparte na założeniu konsekwencji ocen prawodawcy (uchwałodawcy). Konsekwencja ta może jednak być wywodzona w stanach faktycznych mieszczących się w jednej dziedzinie, a - zdaniem skarżącego - stacje transformatorowe są zasadniczo innym obiektem od elektroenergetycznej linii napowietrznej wysokiego napięcia, tak z punktu widzenia prawnego (regulacji unijnej, prawa energetycznego, prawa budowlanego i prawa podatkowego), jak faktycznego (w zakresie uciążliwości dla nieruchomości obciążonej, zakresem i formą ingerencji w prawo własności). W konsekwencji niedopuszczalne jest wnioskowanie a fortiori, zgodnie z którym możliwość uzupełniającego przeznaczenia gruntu pod stacje transformatorowe oznacza prawną dopuszczalność posadowienia na gruncie dowolnych urządzeń infrastruktury sieci przesyłowej bądź dystrybucyjnej.

Z uwagi na powyższe argumenty, tym bardziej niezasadne jest posługiwanie się przez Wojewodę dyrektywami wykładni systemowej w celu maksymalnego rozszerzenia dopuszczalnego planem zagospodarowania terenu przeznaczenia przedmiotowych działek. Niewątpliwie bowiem reguły te powinny ustąpić pierwszeństwa regułom dyrektyw wykładni językowej, skoro nie istnieją szczególnie istotne względy odstąpienia od jej wyniku.

Ponadto skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów dotyczących obowiązku rozstrzygnięcia decyzją co do istoty sprawy administracyjnej, przez co należy rozumieć usunięcie stanu niepewności co do praw i obowiązków stron postępowania. W tym kontekście strona podniosła, że treść zaskarżonej decyzji (wraz z integralną jej częścią graficzną), skądinąd znacznie mniej rozbudowana niż uchylona decyzja Starosty, w sposób lakoniczny rozstrzyga o zakresie ograniczenia korzystania z prawa własności, będącej istotą decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim załącznik graficzny w sposób bardzo ogólny wskazuje na powierzchnię działek objętych ograniczeniem (odpowiednio: 0,01908 ha i 0,1535 ha), a sama decyzja nie precyzuje istotnych okoliczności, w szczególności sposobu wyznaczenia pasa technologicznego, jego usytuowania w odniesieniu do osi linii elektroenergetycznej, a także precyzyjnego wskazania usytuowania stanowiska słupowego na obu działkach. W ocenie strony, zaskarżona decyzja wraz z załączoną do niej częścią graficzną nie rozwiewa wątpliwości co do stanu prawnego i skutkuje faktyczną niemożliwością kontroli prawidłowego wykonania decyzji przez inwestora, a hipotetycznie - również precyzyjnego wykonania decyzji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151).

M.Sz. w skardze zarzuciła zaś zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zbadania, w tym niezasięgnięcie opinii biegłego, mimo konieczności rozstrzygnięcia wątpliwości wymagających wiadomości specjalnych, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności, czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu;

2) art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. poprzez uznanie, że obowiązujący na obszarze wsi P. plan zagospodarowaniu terenu nie sprzeciwia się przeprowadzeniu elektroenergetycznych inwestycji liniowych, w szczególności posadowienia stanowisk słupowych wraz z fundamentami;

3) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w/w ustawy poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa współwłasności nieruchomości gruntowej i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W szczególności skarżąca podniosła, że organ II instancji, rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, nie rozważył dostatecznie wątpliwości podnoszonych przez stronę. Współwłaściciel nieruchomości, którą objęto częściowo decyzją wydaną w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosił, że organ w sposób niewnikliwy i stronniczy przyjął zapewnienia wnioskodawcy co do niezbędności przeprowadzenia rozbudowy sieci dystrybucyjnej wysokiego napięcia, proporcjonalności zaproponowanych obciążeń dla właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, a także niemożliwością realizacji inwestycji celu publicznego w inny niż zaproponowany przez operatora sieci dystrybucyjnej sposób. Jednocześnie podnoszono wątpliwości, czy poprzestanie jedynie na oświadczeniach inwestora jest właściwą realizacją zasad procedury administracyjnej, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do administracji państwowej. J.Sz. podnosił wówczas, że nie wyjaśniono w sposób należyty, czy przeprowadzona inwestycja wynika z niezaspokojonych potrzeb odbiorców elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej, czy z planów rozwoju infrastruktury dystrybucyjnej, czy też z ciążących zobowiązań i wytycznych co do inwestycji liniowych o charakterze międzynarodowym (unijnym). Ponadto podnoszono, że w istocie nie poddawano w wątpliwość, czy forma i zakres ograniczenia korzystania z prawa współwłasności nieruchomości należącej do M. i J.Sz. jest jedyną możliwą formą ingerencji w prawo własności (art. 64 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Na powyższe zwrócił uwagę Wojewoda D., skoro na etapie postępowania odwoławczego przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe. I tak zwrócił się do inwestora z prośbą o zajęcie stanowiska m.in. odnośnie możliwości zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, w kontekście jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Mimo, że inwestor pismem z dnia 7 lipca 2014 r. udzielił wyjaśnień w sprawie, a w szczególności przekazał dokument zatytułowany "oświadczenie geodety" z dnia 7 lipca 2014 r., to jednak - w opinii skarżącej - wyjaśnienia te uznać należało jako dalece niewystarczające. Przede wszystkim już tylko wzgląd na doświadczenie życiowe wskazuje, że materiał oferowany przez strony postępowania - a takim był T.D. S.A. - może być nieobiektywny, zabarwiony wolą doprowadzenia do rozstrzygnięcia zgodnie z własnym interesem faktycznym i prawnym. Organ jednak winien szczególnie w owym zasadniczych kwestiach, a taką jest konieczność ograniczenia korzystania z prawa współwłasności nieruchomości i jego proporcjonalność, szczególnie czuwać nad przestrzeganiem zasady obiektywizmu, mającej służyć naczelnej zasadzie prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego w zakresie w jakim organ rozstrzygnął okoliczność wymagającą wiadomości specjalnych bez powołania dowodu z opinii biegłego (biegłych). Mimo bowiem brzmienia art. 84 k.p.a., stanowiącego jedynie o fakultatywnym obowiązku powołania dowodu z opinii biegłego lub biegłych, nie ulega w doktrynie wątpliwości, że "w sprawach zatem o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy" (komentarz do art. 84 k.p.a. pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Legalis).

W kontekście powyższego skarżąca podniosła, że wątpliwości wskazywane przez stronę na etapie postępowania administracyjnego, których rozstrzygnięcie niewątpliwie wykraczało poza powszechną wiedzę, nawet mając na uwadze doświadczenie orzecznicze organu, zostały ostatecznie rozwiane na podstawie jedynie zapewnienia strony, bez jakiejkolwiek weryfikacji organu administracji publicznej. Weryfikacja taka zaś była możliwa, w ocenie skarżącej, jedynie poprzez dowód z opinii biegłych, którzy w sposób bezstronny i fachowy oceniliby, czy zawnioskowana przez inwestora forma i zakres ograniczenia korzystania z prawa własności jest właściwa, nienadmierna i niezbędna z punktu widzenia interesu publicznego i słusznego interesu strony.

Ponadto, skarżąca w pełni popiera i przychyla się do zarzutów wyartykułowanych w skardze wniesionej przez J.Sz.. W szczególności wskazano, że istotnie na przedmiotowym obszarze obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje w przeznaczeniu przedmiotowych gruntów przeprowadzenia infrastruktury elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej. Słusznie również zarzucono, że treść zaskarżonej decyzji nie rozwiewa wszystkich wątpliwości co do zakresu i formy legalnej ingerencji T.D. S.A. w prawo własności M. i J.Sz.. W szczególności nie jest jasne dla strony dokładne usytuowanie tzw. pasa technologicznego względem granic działek gruntu, jak również okoliczność, w jakim stopniu i na jakim konkretnie obszarze inwestor jest upoważniony do wkroczenia i przeprowadzenia niezbędnych inwestycji. Brak ścisłego rozstrzygnięcia tych kwestii może spowodować następczą niemożliwość kontroli legalności działań inwestora i właścicieli na przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę ze skargi J.Sz. o sygn. akt II SA/Wr 714/14 i sprawa ze skargi M.Sz. o sygn. akt II SA/Wr 715/14 połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wr 714/14, zaś sprawę ze skargi M.Sz. o sygn. akt II SA/Wr 715/14 wkreślić z repertorium jako załatwioną w inny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skargi wniesione przez J.Sz. i M.Sz. zasługują na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a., dające podstawę do jej uchylenia. Należy tutaj jednocześnie zaznaczyć, że nie wszystkie zarzuty skargi zostały podzielone przez skład orzekający.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie była wydana przez Wojewodę D. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy. Podstawę zaś materialnoprawną jej podjęcia stanowią przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawidłowo Wojewoda zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zgodnie z tym artykułem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której m.in. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie podjęcie decyzji kasacyjnej i orzekającej merytorycznie uzasadnione jest przede wszystkim z powodu uchybienia zawartego w osnowie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, tj. że ze sformułowania pkt. 1 i 2 wynika, że zezwolenie zostało udzielone inwestorowi jedynie na okres 3 miesięcy, a także z powodu dokonania w uzasadnieniu decyzji błędnych ustaleń co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc jednak do oceny rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, należy zwróci uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 1 w/w ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpatrywanej sprawie w punkcie 1 zaskarżonej decyzji ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 86/1 i nr 87/3 (AM-1), obręb 0019 P. poprzez zezwolenie T.D. S.A. na założenie i przeprowadzenie, w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV w zakresie zadania inwestycyjnego "Budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV" na działkach:

– nr 86/1 - przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. urządzenia w postaci 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m;

– nr 87/3 - przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. urządzeń w postaci 2 stanowisk słupowych wraz z fundamentami o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 każdy oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m;

Ponadto w punkcie 1 wskazano, że przebieg linii elektroenergetycznej przez przedmiotowe działki gruntu, wraz z osią linii, szczegółową lokalizacją słupów, granicami pasa technologicznego oraz granicami obszaru ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości zostały przedstawione na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Zgodnie zaś z punktem 2 zaskarżonej decyzji okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych w pkt. 1 decyzji przewodów i urządzeń będzie wynosił 3 miesiące, liczone od dnia rozpoczęcia robót w granicach w/w wymienionych działek.

W ocenie Sądu przedstawienie części działek nr 86/1 i 87/3, których korzystanie ma być ograniczone, tylko w formie załącznika graficznego nie jest wystarczające, zwłaszcza gdy z tego załącznika nie wynika ani dokładny przebieg linii elektroenergetycznej, zwłaszcza jej usytuowanie względem granic działek, ani szczegółowa lokalizacja słupów i granic pasa technologicznego. Zatem odwoływanie się przez organ odwoławczy do tego załącznika jako stanowiącego rozstrzygnięcie sprawy nie wypełnia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie, które według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W tym kontekście słusznym jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa współwłasności nieruchomości gruntowej i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty.

Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. "Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji")." (por. wyroki NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 94; z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, niepubl.). Rozstrzygnięcie określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie musi być sformułowana w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Ta precyzja jest szczególnie niezbędna w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami także ze względu na możliwość wpisu jej w księdze wieczystej.

Przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnia starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w sytuacji braku możliwości zawarcia umowy, na podstawie której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez konieczności odebrania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) podmiotowi, któremu prawo to przysługuje. Decyzja ta wydawana jest po to, aby zrealizować określone zamierzenie inwestycyjne, stanowiące cel publiczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 88/13, publ. CBOSA).

Artykuł 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - musi być interpretowane dosłownie, ściśle. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, publ. LEX nr 483193). Cytowany przepis wskazuje przy tym na treści, o jakich organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia w/w art. 124 ust. 1 wynika, że omawiana decyzja prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie eksponowany jest natomiast obowiązek rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez uwzględnienie przebiegu inwestycji ustalonej w decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 576/12). Skoro bowiem w w/w art. 124 ust. 1 ustawodawca zastrzegł wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to ograniczenie to odnosić się ma przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim planowanych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru wnioskowanego do zajęcia, bez rozstrzygnięcia o tym w decyzji, nie jest możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej, lecz winna ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, publ. Lex nr 588770).

Wymóg ścisłego określenia w decyzji o ograniczeniu prawa własności lub użytkowania wieczystego poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość jak i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, pośrednio wynika z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.

Decyzja ograniczająca korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości musi zatem być precyzyjna w zakresie określenia części, której dotyczy. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia tego wymogu. Ogranicza się jedynie do wskazania powierzchni zajęcia bez dokładnego określenia jakiej części nieruchomości to zajęcie dotyczy i jak ta część jest usytuowana względem granic działki. Określenie w decyzji opartej na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod linię elektroenergetyczną, i powoływanie się do załącznika graficznego stanowi naruszenie art. 124 ust. 1, jak i jest uchybieniem przepisom postępowania (podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 534/14, publ. LEX nr 1513501), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a..

Należy tutaj zauważyć, że sentencja decyzji ma moc wiążącą i dlatego winna ona wskazywać na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikających z niej dla właściciela nieruchomości obowiązków. Brak w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnego określenia części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek uniemożliwia w istocie wykonanie podjętego rozstrzygnięcia, jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Nie może tutaj ujść uwadze, że zaskarżona decyzja udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować administracyjnoprawnym przymusem jej wykonania. Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę zgodną z ustaleniami lokalizacyjnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 128/13).

Ponadto, należy również zauważyć, że w pkt. 1 sentencji zaskarżonej decyzji wskazano, że ogranicza się "sposób korzystania z opisanej wyżej części nieruchomości" (wyżej opisane części nieruchomości przypuszczalnie to: 0,1908 ha oraz 1535 ha), a dalej wskazuje się, że maksymalna powierzchnia zajęcia gruntu wynosić 49 m2 na każdej z działek (nr 86/1 i 87/3). Również w uzasadnieniu wskazano, że "na przedmiotowych działkach wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne, stanowiące - zgodnie w wyjaśnieniami inwestora (nie jest to pojęcie normatywne) - obszar zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przedmiotowych przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem niezbędnym dla prawidłowego przeprowadzenia robót budowlanych oraz korzystania z urządzeń i przewodów. Granice pasa technologicznego wraz z granicami działki wyznaczają obszar ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. teren na którym zlokalizowane będą przewody i urządzenia stanowiące własność Spółki oraz obowiązywać będą nakazy/zakazy sformułowane w pkt 3 ppkt a-d niniejszego rozstrzygnięcia. Powierzchnia objęta zajęciem będzie wynosić dla działki nr 86/1 - 0,1908 ha oraz dla działki nr 87/3 - 0,1535 ha. Wyliczenie wartości parametru dokonane zostało w oparciu o przygotowaną do tego celu specjalistyczną aplikację obliczeniową AutoCad zgodnie z funkcją obliczenia pola powierzchni (zob. oświadczenie geodety uprawnionego z dnia 7 lipca 2014 r.). Prace wykonywane będą przy użyciu sprzętu budowlanego." (podkreślenia Sądu).

Zdaniem Sądu tak sformułowana treść sentencji zaskarżonej decyzji, jak i jej sprzeczność z uzasadnieniem nie pozwala na odczytanie jaka część w/w działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Słusznie zatem wskazują skarżący, że zaskarżona decyzja wraz z załączoną do niej częścią graficzną nie rozwiewa wątpliwości co do stanu prawnego i skutkuje faktyczną niemożliwością kontroli prawidłowego wykonania decyzji przez inwestora, a hipotetycznie - również precyzyjnego wykonania decyzji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151), oraz że nie jest jasne dla strony dokładne usytuowanie tzw. pasa technologicznego względem granic działek gruntu, jak również okoliczność, w jakim stopniu i na jakim konkretnie obszarze inwestor jest upoważniony do wkroczenia i przeprowadzenia niezbędnych inwestycji. Brak ścisłego rozstrzygnięcia tych kwestii może spowodować następczą niemożliwość kontroli legalności działań inwestora i właścicieli na przedmiotowej nieruchomości.

Jak to wyżej już wskazano, jaka część w/w działek zostanie ograniczona w sposobie korzystania nie wynika również z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji. Samo zakreślenie obszaru innym kolorem bez jakichkolwiek oznaczeń dotyczących jego wielkości i usytuowania względem granic dziełek uniemożliwia wskazanie części nieruchomości będących przedmiotem ograniczenia w korzystaniu.

Ponadto, konieczne jest zawarcie w decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce. Skarżący podniósł w skardze, że zaskarżona decyzja nie precyzuje wskazania usytuowania stanowiska słupowego na obu działkach. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do w/w dokumentów jest niewystarczające z powodów wskazanych wcześniej.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P.. Zgodnie z art. 124 ust. 1 zd. 2 w/w ustawy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie działki nr 86/1 i nr 87/3 położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...] (Dz. U. Woj. D.. z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr [...], poz. [...]), z którego wynika, że w/w działki są zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 4R. Zgodnie z § 22 w/w planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4R ustala się przeznaczenie:

1) podstawowe – rolnictwo;

2) uzupełniające:

a) wody powierzchniowe,

b) drogi dojazdowe do gruntów rolnych,

c) urządzenia infrastruktury technicznej.

W § 4 ust. 1 planu ustalono kategorie przeznaczenia terenu, w tym w punkcie 54 – stacje transformatorowe. Natomiast w § 4 ust. 2 planu ustalono grupy kategorii przeznaczenia terenu. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 11 planu "urządzenia infrastruktury technicznej" obejmuje następujące kategorie przeznaczeń:

a) stacje transformatorowe,

b) stacje gazowe,

c) urządzenia wodociągowe,

d) urządzenia kanalizacyjne,

e) urządzenia telekomunikacyjne.

Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 planu na każdym terenie dopuszcza się zieleń, małą architekturę i urządzenia budowlane towarzyszące kategoriom przeznaczenia dopuszczonym na tym terenie. Za takie można uznać, jak słusznie zauważył Wojewoda, słupy i przewody, które towarzyszą przeznaczeniu dopuszczonemu do realizacji w granicach przedmiotowej nieruchomości, tj. przeznaczeniu pod stacje transformatorowe. Ponadto należy zwrócić uwagę na zapisy § 13 planu, w którym zawarto ustalenia dotyczące systemu infrastruktury technicznej, a odnoszące się do całego obszaru objętego planem. W punkcie 1 tego paragrafu wskazano, że "dopuszcza się infrastrukturę techniczną". Zgodnie z § 3 pkt 2 planu "infrastruktura techniczna" oznacza sieci uzbrojenia technicznego, w tym sieci wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, elektroenergetyczne, ciepłownicze, telekomunikacyjne, w tym kabiny telefoniczne i anteny oraz inne podobne. W punkcie 11 § 13 planu zapisano, że "sieci elektroenergetyczne niskiego napięcia dopuszcza się wyłącznie jako podziemne".

Powyższe prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie na działkach nr 87/3 i 86/1 inwestycji w postaci elektroenergetycznej linii napowietrznej jest zgodna z planem miejscowym. To czyni zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Ś.Ś. z dnia 30 czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. nieuzasadnionym. Należy również tutaj zaznaczyć, że nie ma znaczenia jaka została zastosowana przez organ wykładnia w celu ustalania znaczenia zwrotu "stacje transformatorowe", bowiem plan – jak to wskazano wyżej – dopuszcza na terenie działek nr 86/1 i 87/3 lokalizację urządzeń budowlanych towarzyszących na terenie przeznaczonym pod stacje transformatorowe, jak i sieci elektroenergetycznej.

Wątpliwości Sądu wzbudziły jednak zapisy zaskarżonej decyzji dotyczące przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej oraz jej strefy ochronnej. Należy zauważyć, że z części graficznej planu wynika, że napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia jest odchylona dołem w prawo od linii stanowiącej granicę wschodnią działek nr 87/3 i 86/1. Natomiast w załączniku graficznym zaskarżonej decyzji linia ta biegnie równolegle do tej granicy. Ponadto, linia napowietrzna w planie miejscowym kończy swój bieg, łącząc się z drugą, poprzeczną linią napowietrzną na terenie działki nr 87/3 w mniej więcej 1/3 długości (patrząc od dołu). Natomiast na załączniku graficznym zaskarżonej decyzji widnieją dwie linie elektroenergetyczne, które sięgają w głąb działki na odległość 2/3 działki nr 87/3.

Z powyższego wynika, że wnioskowany przebieg linii napowietrznej nie pokrywa się z przebiegiem linii elektroenergetycznej wyznaczonej w planie.

W tym zakresie Wojewoda powołując się na zapisy § 2 ust. 4 planu, wywiódł, że oznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej ma charakter informacyjny. Wprawdzie przebieg ten (jako oczekiwany, sugerowany przez organ planistyczny) nie może być - zdaniem organu - uznany za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego, to oceny co do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym trzeba dokonać przede wszystkim na podstawie przepisów części tekstowej omawianego opracowania planistycznego.

Z tym sformułowaniem nie sposób się w pełni zgodzić, przede wszystkim z tego względu, że przebieg linii elektroenergetycznych wskazany w miejscowych planach nie może mieć charakteru informacyjnego, bowiem plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, które musi być sformułowane jasno, prezencyjnie i konkretnie, zwłaszcza w sytuacji, gdy ingeruje w prawo własności.

Ponadto, plan miejscowy w części tekstowej określa m.in. przeznaczenie terenów, np. pod budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, natomiast część graficzna wskazuje granice tych terenów (co nie jest możliwe w części tekstowej). Wojewoda zatem tylko częściowo słusznie odniósł się do części tekstowej planu w zakresie dopuszczalności budowy linii elektroenergetycznej na przedmiotowych działkach, natomiast w odniesieniu do jej przebiegu należało już sięgnąć do części graficznej planu. Takich rozważań brak jest w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest stosownie do regulacji art. 14 ust. 8 w/w ustawy aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Plan miejscowy musi spełniać te wymagania pomimo specyfiki przedmiotu regulacji oraz formy, która częściowo ma postać graficzną. Ustalenia planu miejscowego uzyskują po części formę graficzną. W praktyce orzeczniczej pojawia się kwestia, czy można powołać się tylko na rysunek planu, jako na podstawę rozstrzygnięć. Często stosowaną metodą warsztatową przy sporządzaniu planów miejscowych jest odesłanie do rysunku, np. "obowiązującą linię zabudowy określa rysunek planu". Rozwiązania przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeniosły punkt ciężkości planu na tekst, sytuując rysunek jako ilustrację graficzną tekstu. Uchwała (tekst planu) powinna odwoływać się do części graficznej, jeśli pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić w formie graficznej niż słownie.

"Pod rządami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowuje aktualność pogląd, że rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniany tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Za w pełni zasadny należy uznać podnoszony w orzecznictwie sądowym obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu." (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 3, warszawa 2006, s. 157 i n. oraz przywołana tam literatura).

Szczegółowe wymagania, co do rysunku planu, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wprowadza ono m.in. obowiązek, aby rysunek planu sporządzony został na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną - jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zgodnie zaś z przepisami w/w rozporządzenia przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni, jak to sugeruje organ w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do graficznego przedstawienia przebiegu linii elektroenergetycznej w załączniku do planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia danego celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonania prawa, a nie samego prawa. "Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu (...). W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt V SA 295/96, publ. Lex nr 47787).

Należy również zwrócić uwagę na pismo z dnia 7 lipca 2014 r., w którym uprawniony geodeta wskazał, że ewentualne rozbieżności (podkreślenie Sądu) "wynikają z niedokładności podkładu mapowego rysunku planu względem map przygotowanych na potrzeby postępowań administracyjnych, o których mowa w § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokonana kalibracja rysunku planu w oparciu o granice działek ewidencyjnych, potwierdza dokonane ustalenia. Zaprojektowany sposób założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej należy uznać za najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, na których przedmiotowa linia została zlokalizowana, z uwagi na uwarunkowania planistyczne, rodzaj gruntów oraz techniczne rozwiązania budowlane. Ewentualne przesunięcie na wschód lub zachód przebiegu linii, spowodowałoby ponadto konieczność wyłączenia z produkcji rolnej (terenu zajętego pod stanowiska słupowe) gruntów o lepszych klasach bonitacyjnych (m.in. klas III), co w kontekście ochrony gruntów rolnych i leśnych jest z jednej strony niekorzystne środowiskowo, z drugiej zaś niemożliwe bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.".

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że twierdzenie Wojewody, iż planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, nie znajduje w pełni potwierdzenia w aktach sprawy. Ten brak ma szczególne znaczenie w kontekście wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji, "że planując lokalizację urządzeń przesyłowych organ uchwałodawczy wskazał umiejscowienie pożądane, oczekiwane, a zarazem najbardziej optymalne z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości, na obszarze których linia ta się znajduje - w rozpatrywanym przypadku linia ma przebiegać wyłącznie przez teren przeznaczony na cele rolne i będący użytkiem rolnym, nie wpływając na sposób jego obecnego wykorzystania. Ponadto, poprzez wyznaczenie trasy w dokumencie planistycznym, właściciele, jak i inwestorzy uzyskują wiedzę, co do możliwej lokalizacji inwestycji w terenie, co niejako gwarantuje pewien element "przewidywalności". Skarżący z zapisów planu mogli zatem uzyskać wiedzę co do przebiegu linii elektroenergetycznych, ale w zaskarżonej decyzji – jak to wynika z przedstawionych wyżej rozważań - przebieg ten jest inny. To zaś ma się nijak do owej przewidywalności, o jakiej pisze Wojewoda.

Ponadto, całkowicie nieuzasadnionym jest twierdzenie, że linia, ponieważ ma przebiegać wyłącznie przez teren przeznaczony na cele rolne i będący użytkiem rolnym, nie wpływa na sposób jego obecnego wykorzystania. Wręcz przeciwnie – wpływa bo z samej istoty decyzja podejmowana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości i to niezależnie na jakie cele jest ona przeznaczona.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że granice strefy ochronnej linii elektroenergetycznej wskazane w części graficznej planu nie pokrywają się ściśle ze wskazanymi na mapach przedłożonych pierwotnie przez inwestora (o czym świadczy chociażby, cechujący opracowania inwestora, brak równoległości w przebiegu linii wyznaczających tę strefę - równoległości zachowanej na rysunku planu). Wywiódł przy tym, że rozbieżność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności przedsięwzięcia z planem, bowiem plan nie definiuje pojęcia strefy ochronnej oraz nie wskazuje skutków ograniczeń wyznaczenia tego rodzaju obszaru. Takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 124 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomości.

"Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 713/13, publ. LEX nr 1470152).

Niejasne jest też sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, że w załączniku graficznym do niej oznaczenia strefy ochronnej nie zamieszczono oraz, że samo wskazanie strefy ochronnej na rysunku planu nie implikuje powstaniem po stronie współwłaścicieli jakichkolwiek nakazów/zakazów. Wprawdzie w załączniku tym brak jest oznaczenia "strefy ochronnej", jednakże z jego legendy wynika, że zamieszczono granice "pasa technologicznego", w obrębie którego właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do np. niewykonywania nasadzeń drzew i krzewów.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji na przedmiotowych działkach wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne, stanowiące - zgodnie w wyjaśnieniami inwestora - obszar zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przedmiotowych przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem niezbędnym dla prawidłowego przeprowadzenia robót budowlanych oraz korzystania z urządzeń i przewodów. Dalej Wojewoda wskazuje, że granice pasa technologicznego wraz z granicami działki wyznaczają obszar ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości (podkreślenie Sądu), tj. teren na którym zlokalizowane będą przewody i urządzenia stanowiące własność Spółki oraz obowiązywać będą nakazy/zakazy sformułowane w pkt 3 ppkt a-d niniejszego rozstrzygnięcia. Powierzchnia objęta zajęciem będzie wynosić dla działki nr 86/1 - 0,1908 ha oraz dla działki nr 87/3 - 0,1535 ha. Wyliczenie wartości parametru dokonane zostało w oparciu o przygotowaną do tego celu specjalistyczną aplikację obliczeniową AutoCad zgodnie z funkcją obliczenia pola powierzchni (zob. oświadczenie geodety uprawnionego z dnia 7 lipca 2014 r.).

Powyższe zapisy wskazują jednoznacznie, że pas technologiczny choć inaczej nazwany, stanowi w istocie pas ochronny.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za słuszny zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności, czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu.

Organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/04, publ. LEX nr 189031). Analiza taka w niniejszej sprawie została przeprowadzona, ale jedynie w oparciu o twierdzenia inwestora i pod kątem jego interesu. Wojewoda D. doszedł bowiem do przekonania, że zmiana przebiegu zaplanowanej linii mogłaby skutkować potrzebą przeprojektowania całej trasy, bądź też znacznego jej odcinka, co z kolei wiązałoby się z koniecznością podpisywania nowych umów cywilnoprawnych (ew. uzyskiwania kolejnych rozstrzygnięć w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz kompletowania całości niezbędnej - dość obszernej – dokumentacji, a w konsekwencji - opóźnieniem realizacji ważnego zamierzenia inwestycyjnego i wygenerowaniem po stronie inwestora nieprzewidzianych kosztów. Brak jest natomiast rozważań dotyczących uciążliwości rozwiązań przyjętych we osnowie dla właścicieli nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy winien będzie dokonać sam oceny, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności i to nie tylko w kontekście interesu inwestora, ale również interesu właścicieli nieruchomości, której sposób korzystania ma zostać ograniczony. Ponadto rozważy, czy nie istnieje możliwość przeprowadzenia linii w sposób mniej uciążliwe, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że proponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej (o czym była mowa powyżej) nie pokrywa się przebiegiem linii określonym w planie miejscowym, co prowadzić może do zwiększenia części nieruchomości o ograniczonym sposobie korzystania niż przewiduje to plan zagospodarowania przestrzennego. Te rozbieżności czynią żądanie powołania biegłego godnym rozważenia, w zależności od poczynionych w toku ponownego postępowania ustaleń.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy oparł swoje stanowisko co do przebiegu linii i ewentualnej możliwości jego zmiany na twierdzeniach inwestora zawartych w licznych pismach, w tym m.in. w piśmie geodety z dnia 7 lipca 2014 r. bez dokonania jakiejkolwiek własnej oceny. Z zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, czy planowana inwestycja – zwłaszcza w świetle zawartych w w/w piśmie twierdzeń – jest możliwa do przeprowadzenia w proponowanym przez inwestora wariancie i czy rzeczywiście nie ma możliwości zmiany przebiegu jak i uciążliwości linii dla właścicieli przedmiotowych działek.

Niezależnie od powyższego, należ również zauważyć, że w zaskarżonej decyzji w punkcie 3 organ odwoławczy zobowiązał współwłaścicieli, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;

b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1.

Jednocześnie odmówiono w punkcie 4 zobowiązania każdoczesnego właściciela opisanej na wstępie nieruchomości - za wyjątkiem osób, którym przysługuje prawo współwłasności działek nr 86/1 i 87/3, w dacie orzekania przez Wojewodę D. - do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 lit. a-d.

Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (por. art. 49 § 1 k.c.). Można też zauważyć, że w porównaniu z wywłaszczaniem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło znaczne rozszerzenie kręgu podmiotów mogących występować o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podmiotem takim może być każdy, kto realizuje cel publiczny, a nie tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 668/00, publ. LEX nr 54755). Co więcej, urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstw (nie należą do części składowych gruntu). Ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie w/w art. 124 odpowiadają więc w istocie służebności gruntowej (wynika to także z postanowień przepisów art. 124 ust. 5-7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki organizacyjnej występującej o zezwolenie z drugiej strony) (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, publ. Lex).

Zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.

Wybudowanie przewodów lub urządzeń na nieruchomości rodzi zatem konsekwencje w postaci przyszłych obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego, mimo że nie jest on właścicielem wybudowanych urządzeń i przewodów. Zgodnie z powołanym wyżej art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości ma on bowiem udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek ten, choć roszczenie ma charakter cywilnoprawny, podlega egzekucji administracyjnej (co umożliwia uzyskanie efektu niezwłocznego wejścia na nieruchomość). Odbywa się to w ten sposób, że podmiot, na którego rzecz została wydana decyzja, sam wystawia tytuł wykonawczy i na jego podstawie występuje o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do starosty, także w sytuacji, gdy wykonawcą obowiązku, o którym mowa w art. 124 ust. 6, jest podmiot, który nie dysponuje decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 993/10, CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku czytamy też, że wymieniony w art. 124 ust. 6 obowiązek "wynika bezpośrednio z mocy tego przepisu i w oparciu o ten przepis podlega egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego".

W wyroku z dnia 20 marca 2002 r. (sygn. akt V CKN 1863/00, publ. LEX nr 530591) Sąd Najwyższy orzekł, że mając na względzie specyfikę uprawnień inwestora w zakresie dostępu do nieruchomości z racji wzniesionych na tej nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, należy przyjąć, iż właściciel nieruchomości doznaje w takim przypadku ograniczeń podobnych pod względem skutków do obciążenia nieruchomości służebnością gruntową.

Ustęp 7 art. 124 stanowi zaś, że decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Przedmiotem wpisu może być tylko to, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji, a więc prawo do czasowego zajęcia nieruchomości. Ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej zapobiega powoływaniu się przez nowego właściciela lub użytkownika wieczystego na brak podstaw do zajmowania nieruchomości w przypadku jej sprzedaży po wydaniu decyzji zezwalającej na zajęcie. Z decyzji też wynika m.in. skutek w postaci pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego uprawnień eksmisyjnych, o których mowa w art. 222 k.c., wobec podmiotu, któremu udzielono zgody na zajęcie; istotne jest więc określenie terminu zajęcia w decyzji.

W sprawie skutków braku tego wpisu wypowiedział się m.in. Sąd Najwyższy w uzasadnieniach wyroków z dnia 9 marca 2007 r. (sygn. akt II CSK 457/06, publ. LEX nr 339717) oraz z dnia 21 lutego 2009 r. (sygn. akt II CSK 394/08, publ. LEX nr 491553), z których wynika, że decyzja wiąże każdoczesnego właściciela nieruchomości (niezależnie od tego, czy dokonany został wymagany wpis w księdze wieczystej).

Z powyższych rozważań wynika, że ograniczenie sposobu korzystania dotyczyć będzie każdorazowego właściciela nieruchomości, który będzie zobowiązany do wykonywania bądź powstrzymywania się od określonych działań określonych w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie sposobu korzystania dotyczy bowiem nieruchomości, nie zaś jej aktualnego właściciela.

Słusznie wskazał Wojewoda, że skutki ograniczenia wynikającego z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobligowani będą znosić nabywcy przedmiotowej parceli. Z decyzji wydawanej w tym trybie wynika tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości - następuje tutaj bowiem trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela, w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności do służebności gruntowej. Takie ograniczenie będzie obowiązywać również każdego kolejnego właściciela nieruchomości. W sprzeczności z powyższymi twierdzeniami stoi jednak treść punktu 4 zaskarżonej decyzji, bowiem do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 będzie każdy właściciel przedmiotowych nieruchomości.

W związku z powyższym, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z punktu 4 zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, że podejmując to rozstrzygniecie, organ nie powołał się na podstawę prawną tego rozstrzygnięcia i, zdaniem Sądu, takiej podstawy nie miał.

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że obowiązki nałożone w pkt. 3 zaskarżonej decyzji nie znajdują potwierdzenia w przepisach art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również Wojewoda nakładając te obowiązki, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby możliwość zobowiązania właścicieli nieruchomości do wykonania określonych w tym punkcie obowiązków. Należy jeszcze raz zauważyć, że obowiązek, jaki będą musieli spełnić właściciele (lub użytkownicy wieczyści) nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, został wskazany w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest to udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W żadnym zaś ustępie w/w art. 124 nie uprawniono organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do zobowiązywania właścicieli do: niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów, uzgadniania z właścicielem przewodów i urządzeń możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym, czy też powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń oraz wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami. Te ostatnie ograniczenia każdorazowego właściciela gruntu wkraczają w sferę regulowaną prawem budowlanym, co przekracza zakres kompetencji organu określonych w art. 124 przywołanej ustawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów proceduralnych: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 104 § 2 k.p.a..

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a.. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wynika z art. 152 u.p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a..

k.g.