Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2266/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1, art. 158
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 269/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 269/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją, Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ([...]). Postępowanie zainicjowane było przez P. z siedzibą w K. i dotyczyło kontroli orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] listopada 1959r. nr [...] (dalej jako orzeczenie z 1959 r.) i poprzedzającego go orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] września 1950 r. nr [...]. Podstawę prawną orzeczenia z 1959 r. stanowił art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3 poz. 17) - dalej jako ustawa oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. z 1947 r. Nr 16, poz. 62), w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 maja 1949 r. (Dz. U. z 1949 r. Nr 29, poz. 212) - dalej "rozporządzenie".

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził wydanie orzeczenia z 1959 r. z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych - w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w gm. kat. B., obj. [...], oznaczonej nr [...], (dalej jako "nieruchomość"), stanowiącej współwłasność F. w R. z siedzibą w K. oraz P. z siedzibą w K. w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Natomiast w zakresie części nieruchomości obejmującej obecne działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stwierdzono nieważność orzeczenia z 1959 r. Przyczyną wskazanego rozstrzygnięcia było ustalenie, że nieruchomość, w skład której wchodziły w/w działki, stanowiła współwłasność po ½ części nacjonalizowanej F. w K. oraz podmiotu nieobjętego nacjonalizacją – Spółki P. z siedzibą w K. Uznano, że przejęcie w trybie nacjonalizacji całej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa rażąco naruszało prawo własności Spółki P. Z treści protokołu zdawczo odbiorczego z dnia [...] stycznia 1955 r. (w szczególności z załącznika nr [...], w którym zawarto spis gruntów stanowiących własność F. w R. w K.) wynika, że sporna nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. [...] ha [...] ar [...] m2, stanowiąca własność hipoteczną po ½ F. w R. i Spółki P. - została zaliczona do składników majątkowych przejętego na własność Państwa przedsiębiorstwa. Z w/w protokołu nie wynika natomiast na jakiej zasadzie i kiedy ww. udział w nieruchomości obj. [...] przysługujący P. w K. został włączony do przedsiębiorstwa F. w R. i dlaczego uznano go za jego składnik majątkowy. Z tych względów organ uznał jako rażąco naruszony § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Przepis ten nakazywał w przypadku włączenia do składników majątkowych przedsiębiorstwa przed dniem wejścia w życie ustawy składniki majątkowe innego przedsiębiorstwa lub stanowiące własność osoby nie podpadającej pod przepis art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, sporządzenie odpowiedniej wzmianki w protokole zdawczo–odbiorczym. Wzmianka ta winna zawierać szczegółowe wymienienie składników majątkowych, ich opis oraz wskazanie skąd i na jakiej zasadzie składniki te zostały do przedsiębiorstwa włączone. Zdaniem organu, w protokołach zdawczo-odbiorczych brak było ustaleń co do tego na jakich dowodach i przesłankach przyjęto, że sporna nieruchomość stanowiąca współwłasność F. w R. z siedzibą w K. oraz P. z siedzibą w K., w dacie nacjonalizacji stanowiła w całości składnik majątkowy przedsiębiorstwa przejmowanego na rzecz Państwa. Jednak, na podstawie art. 9 ust. 2a ww. ustawy, z dniem stycznia 2016 r. w całości przeszła na Skarb Państwa, mimo że przepisy ustawy nie przewidywały nacjonalizacji mienia osób trzecich wraz z majątkiem innego przedsiębiorstwa. Przy nacjonalizacji w/w nieruchomości doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ wskazał ponadto, że w orzeczeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1959 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. i odpowiednio to uzasadnił.

W skardze złożonej przez Gminę Miejską K. i Skarb Państwa – działające przez Prezydenta Miasta K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucono jej naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie do tej części orzeczenia z 1959 r., w której dotyczy ono udziału wynoszącego ½ części prawa własności w nieruchomości składającej się z parceli [...], należącej do F. w R. w K. Zarzucono także naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do orzeczenia z 1959 r. w części obejmującej obecne działki ewidencyjne [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Nadto skarżący zarzucili niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zdaniem skarżących, konsekwencją rozważań organu powinno być ograniczenie decyzji nadzorczej jedynie do wynoszącej ½ części udziału w nieruchomości należącego do P. w K., a nie do całej nieruchomości. Organ nie zbadał, czy wydanie orzeczenia z 1959 r. skutkowało jakąkolwiek formą odszkodowania i jego wypłatą na rzecz Spółki P. w myśl art. 75 § 2 i 3 rozporządzenia, co skutkowałoby przyjęciem, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny. W tym zakresie skarżący przywołali wyrok NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1585/12, a także zarzucili, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 (Dz. U. 2015, poz.702), stwierdzającego, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) uwzględnił skargę uznając, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Jako kluczowe w sprawie Sąd uznał odpowiedź na pytanie, czy na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. oraz przepisów rozporządzenia, możliwe było przejęcie przez Państwo prawa własności majątku nienależącego do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Argumentacja organu wskazuje bowiem na bezprawne przejęcie majątku podmiotu nienależącego do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, ani z nim niepowiązanego gospodarczo. Zarzuty te dotyczą przejętego na rzecz Państwa udziału w nieruchomości, stanowiącego własność P. w K.

Sąd zauważył, że w kontrolowanej decyzji, mimo wniosku dotyczącego kontroli jedynie tego udziału w nieruchomości, z przekroczeniem żądania wnioskodawcy orzeczono o rażącym naruszeniu prawa także w zakresie udziału w nieruchomości należącego do F. w R. w K., choć zasadności nacjonalizacji majątku tego podmiotu organ, co do zasady, nie kwestionował. Nie wyjaśniono zatem dlaczego przejęcie udziału nacjonalizowanej spółki F. w R. stanowiło rażące naruszenie prawa.

Z tej przyczyny, jako skuteczny, Sąd uznał pierwszy zarzut skargi. Stwierdził, że kontrolowana decyzja nie nadaje się do weryfikacji w części stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959 r. dotyczącego nacjonalizacji majątku F. R. w K. i podlega uchyleniu ze wskazaniem na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto, zdaniem Sądu, organ z uchybieniem art. 7 i 77 K.p.a. nie dokonał analizy zebranej dokumentacji w celu ustalenia czy nacjonalizacji podlegała cała nieruchomość, czy też orzeczenie 1959 r. przejmowało na własność Państwa jedynie majątek F. w R. w K., a więc jedynie ½ część nieruchomości.

Sąd zauważył, że ze wszystkich dokumentów źródłowych, począwszy od aktu notarialnego z 1921 r., poprzez spis majątku Spółki dokonany w 1940 r. (bilans zamknięcia na [...] grudnia 1940 r.), wypisu z księgi hipotecznej [...] czy zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej - w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w dacie nacjonalizacji sporna nieruchomość stanowiła współwłasność po ½ części nacjonalizowanej F. i P. w K. Kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie z 1959 r. zatwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] stycznia 1955 r. Orzeczenie to przejmowało na własność Państwa jedynie majątek F. w R. w K. - zgodnie z wykazem określonym w załącznikach. Załącznik nr [...] do protokołu, zawierający spis nieruchomości stanowiących własność F. w R. w K., pod poz. [...] wskazuje sporną nieruchomość. Jednak w uwagach zawiera adnotację, że własnością spółki jest jedynie ½ udziału w prawie własności. Zawiera też informację kto jest właścicielem drugiej połowy. Jednoznacznie zatem fakt współwłasności wynika z każdego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy..

Sąd uznał, że organ powinien przeanalizować wskazane dokumenty i rozważyć czy istotnie, jak twierdzi wnioskująca o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1959 r. Spółka P., jej udział w spornej nieruchomości podlegał nacjonalizacji czy też nacjonalizacji podlegał jedynie udział należący do F. w K. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nasuwa w tym zakresie wątpliwości.

Sąd zakwestionował przy tym stanowisko organu co do tego, by przy wydawaniu orzeczenia z 1959 r. doszło do rażącego naruszenia § 75 ust 2 i 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowił, że w przypadku, gdy nacjonalizowane przedsiębiorstwo dysponuje składnikami majątkowymi, do których nie posiada tytułu prawnego, adnotacja o tej okoliczności winna znaleźć odzwierciedlenie w protokole zdawczo-odbiorczym. Protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1955 r. nie zawiera danych, do których obligował § 75 ust 2 i 3 rozporządzenia. Z okoliczności sprawy i pozostałych dokumentów w żadnej mierze nie wynikało jednak, aby do majątku nacjonalizowanego przedsiębiorstwa "został włączony składnik majątkowy" Spółki P. w postaci w/w współwłasności w ½ części spornej nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, jak to uczynił organ, że w kontrolowanej w trybie nadzorczym sprawie doszło do naruszenia § 75 rozporządzenia, a tym bardziej, by doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Zakres prawa współwłasności każdej z dwóch spółek nie budził wątpliwości w dacie nacjonalizacji; okoliczność ta wynika wprost z dokumentów załączonych do akt sprawy, nie sposób więc przyjąć, że § 75 rozporządzenia miał w tym wypadku zastosowanie.

Jako zasadny uznał Sąd także zarzut braku jakichkolwiek ustaleń organu co do tego, czy ewentualnie Spółka P. otrzymała stosowne odszkodowanie jeśli jej udział został przejęty na mocy orzeczenia z 1959 r.

Rozważania czy w sprawie będzie miał zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, uznano za przedwczesne.

We wskazaniach co do kierunków przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nakazano analizę dokumentacji nacjonalizacyjnej w konfrontacji z obowiązującymi wówczas regulacjami. Jeśli nadal byłyby podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, Sąd nakazał organowi, stosownie do wymagań art. 107 § 3 K.p.a., jednoznaczne określenie w jakim zakresie miałoby to miejsce tj. czy co do udziału w nieruchomości stanowiącego własność spółki P. czy też co do pełnego prawa jej własności, a więc i udziału nacjonalizowanej F.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika upoważnionego przez Spółkę P., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości. W tym też zakresie wniesiono o jego uchylenie i oddalenie skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw skargi kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazano jako uchybiony:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art.77 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w skutek mylnego stwierdzenia, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy (5 wymienionych poniżej dokumentów) nie pozwala bez wątpliwości traktować całej nieruchomości jako przejętej na rzecz Państwa, tymczasem z dokumentów tych wynika, że cała nieruchomość, tj. zarówno udział spółki F. w R. z siedzibą w K. jak i udział Spółki P. z siedzibą w K., została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1959 r. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uchylono zaskarżoną decyzję mylnie oceniając, że organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego (tj. - zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej - wykazu hipotecznego [...] B. wydanego przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] maja 2009r., Dz.Odp. [...]; załącznika z [...] stycznia 1955 r. nr [...] do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1955 r. - spisu nieruchomości stanowiących własność F.; załącznika z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1955 r. - spisu nieruchomości obcych stanowiących przynależność do F. w R.; orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1959 r. wraz z uzasadnieniem, ustalającego, że składniki majątkowe wymienione w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 1955 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność państwa, z wyjątkiem składników majątkowych wyliczonych w protokole dodatkowym sporządzony w dniu [...] marca 1958 r.; dodatkowego protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] marca 1958 r., z którego wynika, że jedynie przedmioty wymienione w załączniku nr [...], nie podlegały przejęciu);

- art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie związania organu treścią zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej - wykazu hipotecznego [...] B. wydanego przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2009r., Dz.Odp. [...] w zakresie w jakim z dokumentu tego wynika, że podstawą przejścia własności udziału Spółki P. w parceli [...][...]B. było orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1959 r., a który to dokument nie podlega ocenie ani badaniu w niniejszym postępowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w przypadku uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w zakresie orzeczenia o udziale w wysokości ½ w prawie własności parceli nr [...][...] B. przysługującego Spółce P. wystarczające było uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie w jakim jest ona wadliwa, tj. wyłącznie w stosunku do spółki F. w R. z siedzibą w K.;

- art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji również w związku z zarzutem braku ustalenia czy Spółce P. zostało wypłacone odszkodowanie za przejętą parcelę [...] [...], pomimo braku jakichkolwiek wątpliwości, że do tego nie doszło, wynikających również z notoryjnie znanej praktyki braku przyznawania jakichkolwiek odszkodowań nacjonalizowanym na podstawie tej ustawy przedsiębiorstwom (ich właścicielom), oraz braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów choćby uprawdopodobniających takie zdarzenie;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym w szczególności prawnego, w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w związku z wykroczeniem poza żądanie wniosku i orzeczeniem także w stosunku do udziału spółki F. w K., a nie jedynie w części, albowiem ten zarzut został uwzględniony na pierwszym miejscu, w związku z czym uzasadnienie powinno wyjaśniać dlaczego nie było wystarczające na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym prawnego i faktycznego w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, że konieczne jest ustalenie co do ewentualnej wypłaty odszkodowania spółce P., co prowadzi do braku możliwości kontroli instancyjnej wyroku w tej części.

W ramach naruszenia prawa materialnego wskazano następujące przepisy:

- art. 365 § 1 i art. 366 K.p.c. oraz art 365 i art. 366 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Kodeks postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930r. (Dz.U. Nr 83, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 4 dekretu Kodeks postępowania niespornego z dnia 18 lipca 1954 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 169) w zw. z art. 56 prawa o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946r. (Dz.U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) nadto art. 3 ust. 1 i 2 u.k.w.h. oraz art. 22 i art 45 prawa o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946r. (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) i art 18 § 1 i 2 prawa rzeczowego z dnia 11 października 1946r. (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) poprzez ich błędne niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie mocy wiążącej orzeczenia sądowego o wpisie w miejsce Spółki P. z siedzibą w K. Skarbu Państwa w stosunku do prawa własności udziału w wysokości ½ parceli nr [...] objętej [...] nr [...] na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1959 r. oraz pominięcie domniemania prawnego zgodności treści wpisu ze stanem rzeczywistym w [...] B. i kolejnych księgach wieczystych założonych dla przedmiotowej nieruchomości i wydzielonych z nich nieruchomości wskutek utraty mocy obowiązywania wykazów hipotecznych, z których wynika, że doszło do przejęcia udziału Spółki P. z siedzibą w K. w wysokości ½ części w parceli [...] objętej [...] B. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 1959 r.;

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez przyjęcie, że Spółce P. mogło przysługiwać odszkodowanie, pomimo że spółka ta nie podlegała przepisom w/w ustawy, a tylko podmiotom podlegającym ustawie mogło przysługiwać odszkodowanie, co skutkuje tym, że błędnie Sąd I instancji uznał, że należy zbadać czy doszło do wypłaty odszkodowania;

- § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa z dnia 30 stycznia 1947 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 62) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zastrzeżenie w formie uwagi w spisie nieruchomości o tym, iż nieruchomość stanowi współwłasność przejmowanego przedsiębiorstwa i osoby trzeciej nie spełnia wymogu odpowiedniej wzmianki w protokole zdawczo- odbiorczym oraz, że w przypadku współwłasności nieruchomości, z której każdy ze współwłaścicieli może korzystać z całości, konieczne jest wskazanie, skąd, kiedy i na jakiej zasadzie składniki te zostały do przedsiębiorstwa włączone, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie doszło do przejęcia protokołem zdawczo-odbiorczym całości tej nieruchomości, w tym udziału w niej osoby trzeciej, jako włączonego do składników majątkowych przejmowanego przedsiębiorstwa;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji nadzorczej w sytuacji powzięcia wątpliwości czy decyzja ta dotyczyła przedmiotu, którego objęcie nią powoduje jej częściową wadliwość, pomimo, że w sytuacji takiej wątpliwości, w celu jej usunięcia, konieczne jest wyjaśnienie tej okoliczności poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia, które funkcjonuje jako podstawa nabycia tego przedmiotu na podstawie tego orzeczenia;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji nadzorczej w całości podczas, gdy konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części, podobnie jak możliwe i konieczne było wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji nadzorczej zakresowej, nie obejmującej udziału w wysokości ½ części prawa własności parceli [...] objętej [...] przysługującego F. w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, ze szczególnym zwróceniem uwagi na treść protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1955 r. i opisem dokumentów przywołanych w zarzucie zamieszczonym w pkt [...] petitum skargi. Zauważył, że wątpliwość Sądu I instancji co do tego, czy orzeczenie z 1959r., dotyczyło udziału Spółki P. nie była wyrażana ani przez organ wydający decyzje na żadnym z etapów postępowania nadzorczego, ani też przez skarżących – Gminę Miejską K. i Skarb Państwa. Wątpliwość ta wynikała z braku oceny całości zebranego materiału dowodowego i oparciu się jedynie o treść załącznika nr [...]. Nadto oceny tego załącznika bez uwzględnienia, że przedstawiony tam spis ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy orzeczenie z 1959 r. dotyczyło również udziału Spółki P. w parceli nr [...], objętej [...], co wynika zarówno z analizy treści protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1955 r. i załączników do niego, z treści dodatkowego protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] marca 1958 r., z treści sentencji i uzasadnienia orzeczenia 1959 r., a nadto z zaświadczenie o wykreśleniu spółki P. jako współwłaściciela tej nieruchomości w ½ części i wpisaniu w jej miejsce Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej - wykazu hipotecznego [...], czego podstawą było orzeczenia z 1959 r. Pominięcie faktu ujawnienia Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia 1959 r. w miejsce Spółki P. stanowi, według autora skargi kasacyjnej, naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. aktualnie i wcześniej obowiązujących regulacji o mocy wiążącej orzeczeń sądowych, w tym wpisów w księgach wieczystych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 75 ust 2 i 3 rozporządzenia, skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że z protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1955 r. nie wynika, aby do majątku nacjonalizowanego przedsiębiorstwa "został włączony składnik majątkowy" w postaci współwłasności w 1/2 części spornej nieruchomości. Dlatego trudno jest przyjąć, że § 75 rozporządzenia miał w tym wypadku zastosowanie. Z tych przyczyn autor skargi kasacyjnej uznał jako nietrafne stanowisko Sądu I instancji co do tego, by brak opisu w protokole zdawczo-odbiorczym, z uwzględnieniem wymagań określonych w § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia składnika nienależącego do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa świadczył o tym, że nie doszło do przejęcia udziału spółki P. we współwłasności spornej nieruchomości. Dodatkowo zauważono, że nie było konieczne opisywanie skąd, kiedy i na jakiej zasadzie udział spółki P. we współwłasności spornej nieruchomości został do przedsiębiorstwa włączony, albowiem w przypadku współwłasności gruntu nie sposób mówić o uprawnieniu współwłaścicieli do korzystania z rzeczy wspólnej w jakichkolwiek częściach. F. mogła więc korzystać z całości gruntu i tym samym został on włączony do składników majątkowych tego przedsiębiorstwa "w całości". Tym samym argument, że udział ten nie został wymieniony zgodnie z zasadami określonymi w § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego, nie zasługuje na uwzględnienie, jako argument przemawiający za brakiem w ogóle przejęcia udziału Spółki P. na podstawie orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy.

Odnośnie zarzutu wykroczenia poza zakres żądania, tj. stwierdzenia nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa co do całości nieruchomości, a nie tylko z ograniczeniem do udziału w wysokości 1/2 części tego prawa, skarżąca kasacyjne podniosła, że doszło do uchylenia decyzji nadzorczej w zakresie w jakim odpowiada ona prawu, a zaskarżony wyrok nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na ocenę, dlaczego ten zarzut skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości, a nie jedynie w części. Natomiast zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części, tj. w zakresie udziału spółki F. z siedzibą w K. dającej się wydzielić przedmiotowo i podmiotowo.

Odnosząc się do fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji uznał z istotne, by w ponownym postępowaniu organ ustalił, czy Spółka P. otrzymała stosowne odszkodowanie, o ile jej udział został przejęty orzeczeniem z 1959 r., skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że stanowisko Sądu nie zostało umotywowane i nie jest możliwe stwierdzić, czy stanowi to o uwzględnieniu zarzutów skargi, jakie jest uzasadnienie faktyczne oraz prawne przyjętego poglądu, oraz jakie są w tym zakresie dalsze wskazania dla organu. Wskazano nadto, że sama wypłata odszkodowania nie stanowi przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności jako takiego, a jedynie pod określonymi warunkami. Po drugie, okolicznością notoryjną jest, że odszkodowania za nacjonalizowane przedsiębiorstwa nie były wpłacane poprzednim właścicielom, a przede wszystkim Spółka P. nie była podmiotem nacjonalizowanym na podstawie art. 3 ustawy o przejęciu podstawowych gałęzi gospodarki narodowej na własność Państwa, a zatem zgodnie z przepisami ustawy nie była do niego uprawniona.

W uzasadnieniu skargi (zaznaczając, że czyni się to z "ostrożności procesowej"), zamieszczono nadto wywód nie dotyczący żadnego z zarzutów przedstawionych w jej petitum, a odnoszący się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd drugiej instancji, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Wyrok Sądu I instancji poddany został zatem kontroli wyłącznie w obszarze wyznaczonym poszczególnymi zarzutami przedstawionymi w petitum skargi kasacyjnej, a w jej wyniku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok ten odpowiada prawu.

Sprawa, której dotyczy kontrolowany wyrok, toczyła się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Zainicjowana została wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] listopada 1959 r. (nazywane dotychczas "orzeczenie z 1959 r."). Wniosek odnosił się wyłącznie do tej części orzeczenia z 1959 r., w której zatwierdzono protokół zdawczo-odbiorczy w stosunku do składnika majątkowego w postaci ½ udziału w nieruchomości położonej w gm. kat. B., obj. [...], oznaczonej nr [...] (dotychczas określanej jako "nieruchomość"), stanowiącej własność P. z siedzibą w K.

Objęta kontrolą Sądu I instancji decyzja odniosła się w jej osnowie nie do ½ lecz do całości składnika majątkowego objętego protokołem zdawczo-odbiorczym zatwierdzonym orzeczeniem z 1959 r., mimo wyraźnego przytoczenia treści wniosku inicjującego postępowanie. Sąd I instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r.

Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej skierowanej przeciwko tak brzmiącemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do samodzielnie postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 czy z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12, publ. CBOSA).

Autor skargi kasacyjnej, formułując ten zarzut podniósł, że Sąd I instancji całkowicie pominął uzasadnienie kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniem także w stosunku do udziału spółki F. w K. Podniesiono nadto brak jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym prawnego i faktycznego, w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, za konieczne dokonanie ustaleń w zakresie ewentualnej wypłaty odszkodowania spółce P., co prowadzi do braku możliwości kontroli instancyjnej wyroku w tej części.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wywód umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli rozumowania Sądu I instancji w zakresie konieczności uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. zawierającej rozstrzygnięcie w stosunku do udziału spółki F. w K. w nieruchomości położonej w gm. kat. B., obj. [...], oznaczonej nr [...].

Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja orzekająca o rażącym naruszeniu prawa także w odniesieniu do ½ udziału F. w R. nie nadaje się do weryfikacji i podlega uchyleniu ze wskazaniem na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności art. 107 § 3 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w tej części uzasadnienia kontrolowanego wyroku. Przy całkowitym braku motywów rozstrzygnięcia, sąd w istocie pozbawiony jest możliwości skontrolowania ratio wydanego przez organ aktu. Tok rozumowania organu administracyjnego, poprzedzający wydanie określonego aktu, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tego aktu. Na mocy art. 1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej sądy administracyjne dokonują bowiem kontroli administracji z punktu widzenia oceny zgodności treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi również poprzez kontrolę procesu decyzyjnego.

Sąd I instancji zwrócił zasadnie uwagę, że w decyzji poddanej jego kontroli, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do składnika majątku znacjonalizowanej F. w R. w K. w postaci ½ części prawa własności zarówno w działkach ewidencyjnych nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...], jak i nr [...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...].

Tymczasem wzruszenie ostatecznej decyzji, stanowiące wyjątek od zasady o priorytetowym charakterze, jaką jest zasada trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególne wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni zasady procesowe określone w art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., znajdującego swoje odbicie w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej, jak widać, nie dostrzegł tego wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a jest to wywód przekonywujący, znajdujący oparcie w materiale sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. za nieskuteczny.

Co więcej, w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji zauważył, że postępowanie zainicjowane było wnioskiem Spółki P. odnoszącym się wyłącznie do ½ części nieruchomości uznanej jako składnik majątkowy znacjonalizowanej F. w R. w K., a kontrolowana decyzja odniosła się do całości tej nieruchomości.

Także i w tej kwestii należy przyznać Sądowi I instancji słuszność. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wobec jednoznacznej treści art. 157 § 2 K.p.a., możliwe jest również na żądanie strony. W takiej sytuacji wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż to wnioskodawca określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.

Jak wynika z uzasadnienia pierwotnej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa Ministra z [...] stycznia 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji), przedmiotem postępowania nadzorczego "uczyniono orzeczenie z 1959 r. wyłącznie w zakresie zatwierdzającym tę część protokołu zdawczo-odbiorczego, która odnosiła się do zaliczenia do składników majątkowych nacjonalizowanego przedsiębiorstwa prawo własności nieruchomości składającej się z parceli katastralnej [...] kat. [...]". Zatem od momentu wszczęcia postępowania w sprawie, dotknięte ono było błędem w zakresie określenia przedmiotu wniosku, który dotyczył wyłącznie ½ w/w nieruchomości..

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji trafnie uzasadnił konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wniosek inicjujący postępowanie nadzwyczajne dotyczył tylko jej dającej się wydzielić części.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku, gdy decyzja zawiera wady kwalifikowane jedynie w części (czy to dającej się wydzielić pod względem podmiotowym czy przedmiotowym), stwierdzenie nieważności całej decyzji naruszałoby przywołaną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Jako w pełni stabilny należy przyjąć pogląd judykatury i piśmiennictwa prawniczego co do tego, że dopuszczalne jest wzruszenie decyzji w części, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (przykładowo wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 184/16, publ. CBOSA).

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor dostrzega omówione powyżej uchybienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Jednak w ślad za tym stawia wnioski, które nie mogą być uwzględnione. Rozstrzygnięcie merytoryczne zawarte w zaskarżonym wyroku brzmi: "uchyla zaskarżoną decyzję", co odnosi się również do tej jej części, która nie może pozostać w obrocie prawnym ze względu na jej wadliwość. Jednocześnie wyrok tej treści ma charakter jednolity i niepodzielny. Nie jest zatem możliwe ani zaskarżenie ani uchylenie go jedynie w części obejmującej ½ nieruchomości składającej się z parceli katastralnej [...] kat. [...]

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako skierowane w stosunku do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie do samego rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd I instancji, przy czym podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i art. 185 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie formułując zarówno zarzuty procesowe jak i materialnoprawne zmierzała w istocie do wykazania nietrafnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. Jej zdaniem, dokumentacja w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych, jak też zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej, nie pozwalała na jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że udział Spółki P. w ½ własności spornej nieruchomości podlegał nacjonalizacji. Tymczasem Sąd I instancji uznał oczywiste dokumenty za wątpliwe i nakazał rozważyć tę kwestię w ponownym postępowaniu. Nadto nakazał organowi ustalić czy ewentualnie Spółka P. otrzymała stosowne odszkodowanie, co skarżąca kasacyjnie w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy uznała za całkowicie bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organu w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego. Wynika z tego, że dokumentacja zebrana w sprawie, w opinii Sądu I instancji, była kompletna.

Na podstawie zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji, Sąd I instancji uznał fakt współwłasności Spółki P. w ½ części spornej nieruchomości jako niewątpliwy. Jako niesporne przyjął również, że Spółka P. nie należała do podmiotów objętych nacjonalizacją.

Niewątpliwym też faktem, wynikającym z materiału dowodowego i nienegowanym przez Sąd I instancji jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt przejścia prawa współwłasności Spółki P. w ½ części spornej nieruchomości na Skarb Państwa na podstawie orzeczenia z 1959 r. Świadczy o tym niezbicie zaświadczenie z zamkniętej księgi wieczystej - wykazu hipotecznego [...] B. - wydanego przez Sąd Rejonowy [...] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2009r., Dz.Odp. [...].

Te istotne dla sprawy okoliczności wskazują jednoznacznie, że na własność Skarbu Państwa przeszły określone składniki majątkowe, których właścicielem był podmiot niepodlegający nacjonalizacji.

Wobec niewątpliwego stanu faktycznego, ocena organu obejmować będzie zatem jedynie zagadnienie prawne. Organ przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględnić powinien, że jej wszczęcie nastąpiło z inicjatywy Spółki P., która określiła w swoim wniosku przedmiot żądania. W jego ramach, rolą organu jest ocenić czy przejęcie przez Skarb Państwa ½ części spornej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie znajduje uzasadnienie w regulacjach prawnych, a jeśli nie, jakie skutki w świetle art. 158 K.p.a. powinno wywołać.

Wyłącznie te istotne dla sprawy kwestie powinny być brane pod uwagę w ponownym postępowaniu. Natomiast wątpliwości co do przyczyn takiego stanu rzeczy, po pierwsze nie są możliwe do usunięcia na podstawie zebranych w sprawie, a kompletnych już dokumentów, a nadto nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w postępowaniu nadzorczym. Nie ma bowiem znaczenia czy doszło do przejęcia przez Skarb Państwa mienia skarżącej kasacyjnie w wyniku nieporozumienia, czy niedbalstwa, czy też innych niewyjaśnionych przyczyn. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sąd I instancji co do tego, by konieczne było przeanalizowanie w/w dokumentów i rozważenie czy istotnie udział Spółki P. w spornej nieruchomości został przejęty w trybie nacjonalizacji przez Skarb Państwa.

W przedstawionym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy zbędne są również ponowne ustalenia "czy ewentualnie Spółka P. otrzymała stosowne odszkodowanie". Kwestia ta wyjaśniona został jednoznacznie przez organ i dokładnie opisana na stronie [...] uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, co uszło sądowej uwagi.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z części końcowej tego przepisu wynika bowiem, że Sąd drugiej instancji uprawniony jest do oddalenia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, mimo jego częściowo błędnego uzasadnienia. W takiej sytuacji, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanym w postępowaniu kasacyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny.