Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 422/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 155, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Halina Kremis, , Protokolant Edyta Forysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P.A.N. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. po wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś. – stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś.

W uzasadnieniu organ wskazał, co następuje:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Z.Ś. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś.

Następnie, na wniosek inwestora z dnia 29 marca 2012 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Z.Ś. dokonał zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś..

Sprzeciw od rzeczonej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy z Z.S. podnosząc, że decyzja ostateczna Nr [...] Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy została zmieniona bez uzyskania zgody stron i oceny czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto zmiany decyzji dokonano bez wskazania podstawy prawnej, wbrew oczywistej normie wynikającej z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. dotyczącej zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Z.Ś. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło co następuje.

W myśl postanowienia art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to też, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie.

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36).

Przeprowadzone postępowanie w sprawie wykazało, że zachodzi okoliczność podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Z przedstawionych do oceny akt sprawy wynika, że Burmistrz Z.Ś. zmienił własną decyzję na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, choć tego wyraźnie nie wskazał w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną.

Akta sprawy wskazują że w badanym przypadku nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Wprawdzie strony postępowania były zawiadomione o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z [...] r., jednakże organ pierwszej instancji nie wezwał stron postępowania do wyrażenia zgody na zmianę decyzji, a strony tej zgody nie wyraziły. W tym miejscu należy wskazać, że zgoda stron musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli w sposób nie budzący wątpliwości. Zgody tej nie można domniemywać (patrz wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r. I OSK 896/08). Oznacza to, że organ pierwszej instancji dokonał zmiany decyzji z naruszeniem prawa, które miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest aktem związanym, czyli takim, w którym organ bada określony stan faktyczny pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Stąd w przypadku stwierdzenia niezgodności, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Innymi słowy, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanej było niedopuszczalne.

Jak powiedziano wyżej, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. W badanym przypadku wykazano, że organ pierwszej instancji podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia miało charakter rażącego naruszenia prawa.

W ustawowym terminie, pełnomocnik Spółki Akcyjnej P.A.N. złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając temuż Kolegium naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż nastąpiło rażące naruszenie art. 155 tegoż Kodeksu przy zmianie decyzji. Ponadto zarzucono, że nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji skutków prawnych decyzji zmieniającej Nr [...] z dnia [...] r., która spowodowała, iż w obrocie prawnym funkcjonuje jedna zmieniona decyzja, a nie dwie odrębne, co spowodowało wadliwe wyznaczenie zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...].

W motywach tej ostatniej decyzji stwierdzono, co następuje:

W dniu [...] r. decyzją Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji [...] Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. wyprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15 położonej w Z.Ś.. W tej sytuacji decyzja Nr [...] z dnia [...] r. zmieniająca powyższą decyzję nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i słusznie została wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Niezależnie od powyższego stwierdzenia, Kolegium w całości podziela ocenę materiału dowodowego i zarzuty podniesione przez Kolegium w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji przy zmianie wymienionej decyzji Nr [...] z dnia [...] r poprzez niespełnienie łączne wszystkich przesłanek z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznych do zmiany decyzji. Akt sprawy wskazują że w badanym przypadku, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. W szczególności strony postępowania nie wyraziły zgody na jej zmianę. A to oznacza, że Kolegium prawidłowo oceniło, iż zmiana decyzji nastąpiła z naruszeniem prawa, które miało charakter rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "stanowi kwalifikowana postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający" (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, Lex 41819 wywiedziono, że "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować."

W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyraźne wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r., Lex 600427). Z kolei suma drobnych naruszeń prawa, nie powoduje, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W badanym przypadku Kolegium ustaliło, że Burmistrz Z.Ś. podjął decyzję [...] z dnia [...] r. z naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak wykazano to w zaskarżonej decyzji i w tym postępowaniu, naruszenie te miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P.A.N. s.a. w G. zarzucając:

1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 155 k.p.a. poprzez przeprowadzenie odrębnego postępowania i wydanie decyzji w odniesieniu do decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] r. nr [...], pomimo, iż w momencie rozstrzygania decyzje te nie istniały w obrocie prawnym jako odrębne decyzje, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

2) Naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ I instancji naruszył art. 155 k.p.a. w stopniu rażącym.

W związku z powyższym wniosła o:

1) Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...].

2) Zasądzenie na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ad. 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 155 k.p.a., ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania powinna być łącznie pierwotna decyzja administracyjna Burmistrza Z. z dnia [...] r. oraz decyzja zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. z dnia [...] r., a nie osobno pierwotna decyzja oraz decyzja zmieniająca.

Z powyższego wynika jednoznacznie, iż decyzja w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r. jako dotycząca jedynie tej decyzji, jest wadliwa, co skutkować winno jej uchyleniem.

Ad. 2 Niezależnie od powyższego zarzutu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych do rażącego naruszenia prawa nie może dojść w sytuacji gdy organ zastosuje jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznego w swej treści przepisu prawa. Jako przykład strona wskazuje na następujące wyroku NSA:

Wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. (sygn. akt II SA 1531/94, publ. centrala baza orzeczeń sądów administracyjnych),

Wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. (sygn. akt II SA 1642/94, wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 1034/07).

Strona wskazuje, iż kwestia właściwej formy wyrażenia zgody przez strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wynika wprost z treści tego przepisu. Z tego względu ustalenie właściwej formy wymaga wykładni przepisu, co z kolei oznacza, iż przyjęcie określonej wykładni przez organ wyklucza zarzut rażącego naruszenia prawa. W treści wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. (sygn. akt III SA 1214/95, publ. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych) wskazano, że w przypadku wniesienia podania w sprawie zmiany decyzji domniemuje się, iż stanowi to zgodę strony występującej z wnioskiem na zmianę decyzji. Zatem kwestia formy wyrażenia zgody nie jest jednoznaczna, skoro orzecznictwo dopuszcza także formę domniemaną poprzez złożenie wniosku o zmianę decyzji.

Nie ma także jednoznacznego charakteru zagadnienie istnienia obowiązku wyrażenia zgody przez wszystkie strony, które uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym. Treść art. 155 k.p.a. nie rozstrzyga czy przedmiotową zgodę winna wyrazić tylko strona, która na mocy zmienionej decyzji nabyła prawo czy też wszystkie strony, niezależnie czy nabyły prawo na mocy danej decyzji.

Organ I instancji stanął na stanowisku, iż skoro obowiązek uzyskania zgody ma za zadanie ochronę praw nabytych przez adresata decyzji to zgoda ta dotyczy jedynie tego podmiotu. Natomiast w odniesieniu do pozostałych stron wystarczający jest ich udział w postępowaniu, a dodatkowo ich interes zabezpieczenia przesłanka obligująca do zbadania przez organ administracji interesu społecznego. Istnienie odmiennych poglądów w orzecznictwie wskazuje, iż przedmiotowa kwestia jest sporna. Z tego względu nie można zarzucić aby wybranie takiej, a nie innej wykładni; tego przepisu oznaczało rażące naruszenie prawa.

Ponadto wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o stosowaniu art. 155 k.p.a. jedynie do decyzji uznaniowych jest nieuzasadniony. W wyroku z dnia 19 października 2012r. NSA (sygn. akt II OSK 1153/11, publ. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał, iż: "Mylne jest przyjęcie, iż art. 155 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji o charakterze związanym. Z treści powołanego przepisu takie ograniczenie nie wynika." Tym samym także z tego względu organ I instancji nie naruszył w stopniu rażącym art. 155 k.p.a. Organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył także art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. ponieważ nie uwzględnił skutków społeczno-gospodarczych zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie "przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu..., s. 104 i n.)." (tak w A.Matan Komentarz do art. 156 k.p.a, publ. LEX Wolters Kluwert).

Pogląd ten wyrażono także w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 17 września 2008r. (sygn. akt II OSK 1153/11, publ. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Organ nie uwzględnił faktu, iż decyzji zmieniająca dotyczyła kwestii zupełnie pobocznych, nie wpływających na interesy pozostałych stron. Z decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r. nr [...] wynika, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła kwestii wykreślenia słowa "zbiornik p.poż." z uwagi na zastosowanie przez stronę rozwiązania zamiennego niewymagającego dodatkowego zbiornika p.poż., zmiany poprzez doprecyzowanie liczny miejsc parkingowych na maksymalnie 160, dodanie zapisu odnośnie "wiaty na wózki" z uwagi na poprawę funkcjonalności obiektu, wykreślenie zapisu o budowie "przyłącza gazu" z uwagi na rezygnację z realizacji tego przyłącza i wreszcie dodanie słów "alternatywne źródła energii" ze względu na możliwość zastosowania przez stronę bardziej ekologicznych rozwiązań w planowanych obiektach. Wskazane zmiany dotyczące przedmiotu inwestycji dotyczy jedynie dostosowania pierwotnej decyzji do rozwiązań zamiennych zastosowanych przez stronę w toku realizacji inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w jaki sposób rzekome wadliwe wydanie decyzji o zmianie spowoduje istotne skutki społeczno-gospodarcze, powodujące konieczność wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem strony wprowadzone zmiany nie tylko nie były szkodliwie ale wręcz spowodowały poprawę sytuacji ze względu na możliwość zastosowania przez inwestora bardziej ekologicznych rozwiązań.

Ponadto organ nie wziął pod uwagę faktu, iż przedmiotowa inwestycja została ukończona oraz wydano w stosunku do niej ostateczne pozwolenie na użytkowanie. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził w stosunku do obiektu żadnych istotnych uchybień.

Mając na względzie wskazany powyżej zakres zmian decyzji skarżąca, uważa, że strony inne niż P.A.N. S.A. nie miały interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż "Nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonym w m nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy konieczne jest p ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 8/12, publ. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Zdaniem skarżącej zakres dokonywanych zmian nie dotyczył w żaden sposób interesów podmiotów i innych niż P.A.N. S.A., tym samym inne podmioty nie miały przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji. Z tego względu nie było także konieczności wyrażania przez niego zgody na zmianę decyzji.

Jak wynika z powyżej zacytowanych orzeczeń odmienny pogląd organu II instancji odnośnie wykładni danego przepisu nie uprawnia do postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa. Oczywistym jest, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. daję podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie gdy naruszenie ma charakter rażący, a nie w odniesieniu do każdego przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Generalną zasadą jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z tego względu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej winno ograniczać się do przypadków wyraźnie wskazanych w art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek:

1) istnienie decyzji ostatecznej,

2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji,

4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych – w niniejszej sprawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Należy zaznaczyć, iż postępowania, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a., są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., I GSK 792/11, Lex nr 1233641). Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

Generalnie przyjmuje się jednak, że zmianie w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zachodzi taka potrzeba, podlegają decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, pod warunkiem, że zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r. II OSK 1725/09. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011 r. II SA/Bk 293/11). Istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Ustawa nie wskazuje, o jakie przepisy w tym przypadku chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. wniosek. W analizowanym przypadku będą to przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy, a więc również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę pierwszej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości "sprawy" zakończonej decyzją ostateczną i "sprawy" wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. III SA 1195/2001) ani z przepisami szczególnymi (por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Ol 915/11, Lex nr 1109816).

Oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uwzględnił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego rolą nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ustawodawca w punkcie 2 nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. W konsekwencji Kolegium miało obowiązek zbadać, czy wydane przez organ gminy, w trybie art. 155 k.p.a., rozstrzygnięcie można uznać za rażąco naruszające prawo, tzn. czy zgromadzony w toku postępowania przed tym organem materiał dowodowy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji. Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Przedstawionym wymaganiom organ w skarżonej decyzji sprostał wykazując rażące naruszenie prawa w postaci art. 155 k.p.a. Należy tu dodać, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] nie podaje podstawy prawnej jej wydania.

Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że Burmistrz Z.Ś.. w decyzji z dnia [...] r. nie podając podstawy prawnej jej wydania nie przeprowadził analizy przesłanek z art. 155 k.p.a. Nie uzyskał zgody stron postępowania na zmianę decyzji pierwotnej, ani nie zajął się względami celowości zmiany, o czym była już mowa wcześniej. Brak przesłanek z art. 155 k.p.a. stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą materialną decyzji organu I instancji tym bardziej, że organ nie zajął stanowiska co do braku przeciwskazań w przepisach szczególnych. Waga zmian nie miała znaczenia dla uznania rażącego naruszenia art. 155 k.p.a.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno toczyć się łącznie w stosunku do decyzji pierwotnej i decyzji ją zmieniającej. Należy tu podzielić stanowisko doktryny, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do zrównania w skutkach wzruszenia decyzji w trybie art. 154 – 155 k.p.a. ze stwierdzeniem jej nieważności. "Zwrócić trzeba uwagę na trafną tezę wyroku NSA z 11.02.1998 r., III SA 308-309/97 (nie publ.), że wybranie przez stronę drogi administracyjnej weryfikacji ostatecznej decyzji zamiast wniesienia skargi do NSA powoduje, iż wniesiona od nowej decyzji skarga do sądu administracyjnego dotyczyć będzie przedmiotu sprawy wyznaczonego przepisami art. 155 czy też art. 154, czyli nowej sprawy" (Borkowski, [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wyd. Warszawa 2006, s. 707). Z tych też powodów Sąd nie podziela stanowiska w tym względzie, zajętego w wyroku WSA w Krakowie z 6 marca 2012 r. (II SA/Kr 1889/11, Lex, nr 1138574) tym bardziej, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie toczyło się wobec obydwu decyzji, a więc zupełnie inaczej niż w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Krakowie.

Z tych też powodów Sąd uznał skargę za nietrafną i dlatego została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H.B.16.09.2013 r.