Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 767/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 176 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 97/14 w sprawie ze skarg K. G. i M. Ś. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014r. sygn. akt I SA/Wa 97/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. G. i M. Ś. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1953r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej P. – K., tom V, karta L. [...] i [...], oznaczonej jako parcela nr [...] i nr [...] o powierzchni 2.226 m2, stanowiącej własność S. E.

Pismem z dnia 24 lipca 1997r. A. Ś., B. E., A. E. oraz M. E. jako następcy prawni S. E. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1953r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 1999r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1953r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2000r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2001r., sygn. akt I SA 1260/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 1999r., wskazując, iż organ nie podjął wszelkich możliwych działań zmierzających do uzyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] listopada 1953r., a w dalszej kolejności decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...]organ ten utrzymał w mocy ww. decyzję własną.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA 2569/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje z dnia 22 września 2003r. oraz z dnia 13 maja 2003r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w aktach sprawy brakuje oryginału orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 20 listopada 1953r. oraz dokumentu potwierdzającego, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S. E.. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1082/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek nie zawiera on pełnych wskazań, co do dalszego toku postępowania. Jednocześnie zaznaczył, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił w swoich rozważaniach pełnej treści przepisu art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), zwanego dalej również "dekretem", a także wskazał, iż przy ocenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", należy posługiwać się – w braku dowodów bezpośrednich – dowodami pośrednimi w celu pełnego wyjaśnienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1953r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta w czasie wojny przez władze miejskie w związku z budową Jeziora M. Nieruchomość ta pozostawała we władaniu władzy publicznej, także w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948r. z wykorzystaniem pod regulację Jeziora M. oraz pod zieleń parkową.

Pismem z dnia 30 stycznia 2013r. M. Ś. oraz B. E., A. E. i M. E. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podnieśli w uzasadnieniu wniosku, iż organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu [...] kwietnia 1948r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżących niemożność odnalezienia dokumentacji dotyczącej władania przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa prowadzi do wniosku, iż władanie to nie miało miejsca. W skład wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o powierzchni 2.226 m2 wchodziły, zgodnie z pismem Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydział Geodezji, Kartograﬁi, Katastru i Nieruchomości z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obecne działki nr [...], [...] i [...]), obręb K., karta mapy 11, objęte księgą wieczystą nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...[. Organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1953r. nr [...] został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie z dnia [...] listopada 1953r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawnorzeczowe, a zatem organ był zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Następnie wyjaśnił, iż kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był bowiem, w myśl art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776 ze zm.), właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś, stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) prezydia wojewódzkich rad narodowych. Analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia, albowiem brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem; orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości i brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Organ nie stwierdził też wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. oraz złożony został wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

Badając z kolei drugą przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister wskazał, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 1 i 4 dekretu. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 1 dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939r. do 9 maja 1945r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939r. do 9 maja 1945r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i przewidzianych w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (art. 1 ust. 2 dekretu). Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, 1) na cele użyteczności publicznej, 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Następnie organ stwierdził, że z treści orzeczenia z dnia 20 listopada 1953r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez władze miasta Poznania na cele użyteczności publicznej – pod ukształtowanie brzegów Jeziora M. w okresie wojny 1939 – 1945r. oraz pozostawała we władaniu władz miasta P. w dniu 16 kwietnia 1948r., z przeznaczeniem na ten sam cel. Powyższe ustalenia organu wywłaszczeniowego potwierdza zgromadzony przez organ nadzoru materiał dowodowy w postaci: zaświadczenia Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich Zarządu Miejskiego stołecznego miasta P. z dnia 4 października 1949r. nr [...], dotyczące zajęcia pod zieleń parkową sąsiedniej nieruchomości – parceli nr [...] o powierzchni 786 m2, położonej po tej samej stronie ul. W. lecz w większej odległości od Jeziora M. niż przedmiotowa nieruchomość; wniosku Zarządu Miejskiego miasta P. z dnia 7 grudnia 1949r. nr [...] o wywłaszczenie parceli nr [...]; treści uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 20 listopada 1953r.; materiałów historycznych, dotyczących budowy Jeziora M., m.in. przewodnika turystycznego P. – M., wydanego przez Wydawnictwo Miejskie w P. w 2000r., artykułu z dnia [...] października 2012r., opublikowanego w serwisie internetowym TVN24 (źródło: www.tvn24.pl ) pt. "Zaczęli Niemcy, skończyli Polacy. Tak budowano jezioro M.", a także informacji zamieszczonych w serwisie Wikipedia.pl (źródło: www.wikipedia.pl ), z których wynika, że źródła historyczne zgodnie stwierdzają, iż budowę Jeziora M. rozpoczęły władze okupacyjne miasta P., a dokończyły władze polskie na przełomie lat czterdziestych i pięćdziesiątych XX wieku; oświadczenia przedstawiciela GEOPOZ-u, złożonego do protokołu rozprawy z dnia 19 sierpnia 1999r., stwierdzającego, iż w 1942r. wszystkie nieruchomości, w tym m. in. przedmiotowa nieruchomość, zostały zajęte pod budowę Jeziora M..

Minister podkreślił dalej, że budowa Jeziora M. stanowiła przedsięwzięcie o znacznych rozmiarach. Tego rodzaju inwestycja z natury rzeczy miała charakter długotrwały, a nieruchomości zajęte pod realizację inwestycji nie mogły zostać objęte w posiadanie jednocześnie. Zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym, a także ze zgromadzonym materiałem dowodowym uzasadniona jest hipoteza, iż poszczególne nieruchomości, przeznaczone pod budowę Jeziora M., w tym pod ukształtowanie jego brzegów, były obejmowane w posiadanie przez władze miasta P. sukcesywnie, począwszy od okresu okupacji, gdy prowadzono prace polegające na osuszeniu bagna dookoła C. Okoliczność sukcesywnego zajmowania nieruchomości nie zmienia faktu, iż jezioro, tereny do niego przyległe, niezbędne do korzystania z jeziora oraz tereny funkcjonalnie z nim powiązane (m.in. tereny parkowe) stanowią całość gospodarczą i powinny być traktowane łącznie w kontekście ustalenia daty ich zajęcia oraz okresu ich użytkowania na cele użyteczności publicznej.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że z materiałów mapowych znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona była oraz obecnie jest położona w niewielkiej odległości od brzegu jeziora (około kilkunastu metrów). Powyższa okoliczność potwierdza przydatność przedmiotowej nieruchomości na cel, jakim jest regulacja brzegów jeziora M.. Minister w wydanym rozstrzygnięciu wskazał nadto na treść aktualnej ortofotomapy (źródło: http://www.city.poznan.pl/mapa_geopoz/ ), która potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod regulację brzegów jeziora. Zgodnie zaś z treścią oświadczeń wnioskodawców, tylko część przedmiotowej nieruchomości została zajęta pod ukształtowanie brzegów Jeziora M.. W ocenie Ministra ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pozostała część wywłaszczonej nieruchomości była wykorzystywana pod zieleń parkową. Okoliczność tę potwierdza zaświadczenie Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich Zarządu Miejskiego stołecznego miasta P. z dnia [...] października 1949r. nr [...], jak również dokumentacja nadesłana przez Prezydenta Miasta P. jako załącznik do odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003r. w postaci uzasadnienia wniosku Zarządu Miejskiego stołecznego miasta P. z dnia [...] grudnia 1949r. nr [...]. Z powyższych dowodów wynika, iż tereny położone po obydwu stronach ul. W. w P. zostały przeznaczone po wyzwoleniu pod zieleń parkową i budowę Jeziora M., co znalazło odbicie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., który uprawomocnił się z dniem [...] maja 1948r. Powyższe dowody pozwalają na wysnucie wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny 1939 – 1945r. na cele użyteczności publicznej, tj. pod budowę Jeziora M. oraz pod zieleń parkową.

Zdaniem Ministra, również za udowodnioną na podstawie zebranego materiału dowodowego należało uznać okoliczność władania nieruchomością na cele użyteczności publicznej przez władze miasta P. w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948r. Świadczą o tym ww. dowody, w szczególności zaświadczenie Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich Zarządu Miejskiego stołecznego miasta P. z dnia [...] października 1949r. nr [...] potwierdzające przeznaczenie przedmiotowego terenu na realizację zieleni parkowej w związku z budową Jeziora M.. Zgodnie zaś z treścią orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] sierpnia 1955r. nr [...] S. E. złożył wniosek o odszkodowanie za pozbawienie go "prawa użytkowania" [władania] przedmiotowej nieruchomości od 1945r. oraz za materiał budowlany ze zniszczonego budynku, który z kolei – zgodnie z oświadczeniem A. Ś. z dnia 29 czerwca 1999r. – został "zabrany" S. E. w 1947r. przez ówczesne władze.

Minister zauważył jednocześnie, że w toku postępowania nadzorczego spadkobiercy S. E. nie podważyli skutecznie ustaleń organu wywłaszczeniowego, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu władz miasta P. w dniu 16 kwietnia 1948r. Oświadczenia stron w tym zakresie są nieprecyzyjne i sprzeczne w odniesieniu do podawanych dat, w których miały miejsce kluczowe dla sprawy zdarzenia jak budowa Jeziora M., czy też pozbawienie właściciela władania nieruchomością. W szczególności oświadczenie M. Ś. sformułowane w piśmie z dnia 20 września 2002r. zawiera sprzeczną z danymi historycznymi informację, iż budowa Jeziora M. miała miejsce dopiero w latach pięćdziesiątych XX w., podczas gdy faktem powszechnie znanym jest, iż budowę jeziora rozpoczęły już władze okupacyjne miasta P.w okresie wojny 1939 – 1945r., prawdopodobnie w 1942r., albowiem datę tę wskazał przedstawiciel GEOPOZ-u na rozprawie w dnia 19 sierpnia 1999r. jako datę zajęcia nieruchomości pod przedmiotową budowę. Spadkobiercy S. E., występujący w postępowaniu nadzorczym nie byli bezpośrednimi uczestnikami wydarzeń, których dotyczą ich oświadczenia, co w ocenie organu ujemnie wpływa na ich wiarygodność.

Odnosząc się do pisma Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 16 stycznia 1951r. nr [...], skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Minister stwierdził, że nie podważa okoliczności zajęcia przedmiotowej nieruchomości przed datą jego sporządzenia, albowiem posługuje się określeniem "przejęcie", które odnosi się do stanu prawnego, podczas gdy zajęcie odnosi się do stanu faktycznego. Wyżej wymienioną zgodę na przejęcie nieruchomości można interpretować jako aprobatę dla późniejszego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższych względów organ nie stwierdził naruszenia art. 1 i 2 dekretu. Minister podał, że w zakresie pozostałych przepisów dekretu nie jest możliwa weryﬁkacja przedmiotowego orzeczenia z dnia 20 listopada 1953r. z uwagi na nieodnalezienie przez organ – pomimo zachowania należytej staranności – akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem tego orzeczenia. Skoro jednak nie jest dopuszczalne domniemanie rażącego naruszenia prawa, jako sprzeczne z art. 16 K.p.a., to należało przyjąć, iż pozostałe przepisy dekretu nie zostały naruszone. Wobec tego Minister uznał, że w odniesieniu do orzeczenia z dnia 20 listopada 1953r. nr [...] nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzje Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej K. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując że nie zgadza się z przedmiotową decyzją ponieważ w dokumentach sprawy brak jest dowodów potwierdzających fakt zajęcia nieruchomości w okresie wojny tj. od 1 września 1939 do 9 maja 1945 na cele użyteczności publicznej. Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, które poddaje w wątpliwość wiarygodność oświadczeń spadkobierców S. E. występujących w postepowaniu nadzorczym, tylko ze względu na fakt, iż nie byli bezpośrednimi uczestnikami wydarzeń.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł również M. Ś. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie, polegające na niepodjęciu przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, z jakich organ odmówił wiarygodności dowodom przeprowadzonym z przesłuchania stron, jak również poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego;

3) art. 1 i 2 dekretu poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny na cele użyteczności publicznej – pod budowę Jeziora M.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Pismem z dnia 21 października 2014r. M. Ś. dodatkowo wskazał, że wprowadzenie dekretu do obrotu prawnego stanowiło akt bezprawia legislacyjnego, co Sąd rozpatrujący sprawę winien uwzględnić.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. G. i M. Ś. W ocenie Sądu w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 20 listopada 1953r. nr [...] nie zostało w sposób pewny wykazane, że kwestionowane orzeczenie zawiera wady powodujące jego nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W motywach rozstrzygnięcia Sąd przywołał przepisy dekretu stanowiące podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. i wyjaśnił, że z jego treści wynika, że nieruchomości oznaczone jako parcele nr [...] i [...] o powierzchni 2.226 m2, stanowiące przed wywłaszczeniem własność S. E., zapisane w księdze wieczystej P. – K. tom. V karta [...] i [...], zostały zajęte celem ukształtowania brzegów Jeziora M. w okresie wojny 1939 – 1945r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wskazało, że w dniu 16 kwietnia 1948r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Zarządu Miejskiego miasta P. i była przewidziana na ten sam cel w planach zagospodarowania przestrzennego, a jej zagospodarowanie było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności.

Sąd I instancji zaznaczył następnie, że w celu zweryfikowania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia Minister podjął działania mające na celu uzyskanie akt postępowania wywłaszczeniowego, jednakże akta te nie odnalazły się. Brak jest też akt dotyczących rozbudowy Jeziora M. w latach 50 – tych XX w. Organowi nadzoru udało się uzyskać tylko kopię decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1953r., której odpis odnaleziony został w zamkniętej księdze wieczystej K. tom V wykaz [...].

Zdaniem Sądu Minister realizując wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2001r. sygn. akt I SA 1260/00 oraz w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1082/05 wyjaśnił okoliczności dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie wszelkich dostępnych materiałów. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że:

1) z pozyskanych uwierzytelnionych urzędowo akt wywłaszczeniowych dotyczących sąsiedniej nieruchomości (parceli nr [...], położonej dalej od brzegu Jeziora M. niż parcele nr [...] i [...]) wynika, że wywłaszczenie sąsiedniej parceli nr [...] dokonane w 1954r. nastąpiło także w trybie dekretu, a w orzeczeniu stwierdzono, że parcela ta zajęta była pod zieleń parkową w okresie wojny 1939 – 1945r. i w dniu 16 kwietnia 1948r. znajdowała się we władaniu Zarządu Miejskiego miasta P., na ten cel nadal była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego, a jej zagospodarowanie było przewidziane według planu w pierwszej kolejności;

2) w zaświadczeniu z dnia [...] października 1949r. nr [...] znajdującym się w aktach wywłaszczeniowych sąsiedniej nieruchomości Zarząd Miejski miasta P. stwierdził, że sąsiednia parcela nr [...] została w czasie wojny zajęta przez Gminę m. P. na cele użyteczności publicznej pod zieleń parkową – budowę jeziora; grunt o powierzchni 786 m2 przeznaczono do ukształtowania terenu nad zbudowanym i istniejącym już sztucznym Jeziorem M., w dniu wejścia w życie dekretu i nadal grunt znajduje się w posiadaniu Gminy m. P. Zagospodarowanie nieruchomości na ww. cele jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności prawomocnego z dniem 19 maja 1948r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zieleń publ. I fazy);

3) z treści orzeczenia o odszkodowaniu z dnia 19 sierpnia 1955r., nr [...] wynika, że S. E. domagał się odszkodowania za pozbawienie prawa użytkowania nieruchomości od 1945r. oraz za materiał budowlany ze zniszczonego budynku;

4) w piśmie z dnia 19 lutego 1998r. M. Ś. wskazał, że za zgodą właściciela w latach 1945 – 1948r. dokonano ukształtowania brzegu Jeziora M. na szerokości 2 – 3 m. i fakt ten pamięta córka właściciela A. Ś.;

5) na rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 1999r. A. H. – przedstawiciel GEOPOZ-u oświadczył, że Jezioro M. powstało w czasie okupacji i że w 1942r. wszystkie tereny m.in. przedmiotowa nieruchomość zostały zajęte pod budowę jeziora;

6) z ogólnodostępnych źródeł wynika, że plany powstania Jeziora M. narodziły się w czasie okupacji. Niemcy postanowili osuszyć bagna dookoła rzeki Cybiny i utworzyć sztuczny akwen. Decyzją Miejskiej Rady Narodowej w P. prace kontynuowano po II wojnie światowej, wydobyto ziemię, na brzegu usypano plaże, na które wysypano piasek. Jezioro było gotowe w 1952 r. (artykuł pt. "Zaczęli Niemcy, skończyli Polacy. Tak budowano Jezioro M.". – TVN24 Poznań);

7) z pisma Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 16 stycznia 1951r. wynika, że nieruchomość przy ul. W. 18 została przeznaczona według wytycznych regionalnych planu zagospodarowania przestrzennego m. P. na cele użyteczności publicznej. W piśmie tym stwierdzono – nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia w/w nieruchomości na ukształtowanie brzegów Jeziora M.;

8) z fragmentu kserokopii publikacji pt. "Kopiec Wolności w P. jako symbol niepodległości" (str. 147) wynika, że likwidację cmentarza przy obecnej ul. W. rozpoczęli Niemcy w czasie okupacji, włączyli jego teren do zieleni maltańskiej;

9) z kserokopii wniosku Zarządu Miejskiego m. P. z dnia 14 grudnia 1949r. o wywłaszczenie szeregu nieruchomości położonych przy ul. J., M. i W., zapisanych w KW K. tom I wykaz [...], [...], [...] (sąsiednich w stosunku do przedmiotowych parcel nr [...] i [...]) wynika, że w okresie wojny 1939 – 1945r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Gminę m. P. na cele użyteczności publicznej, pod zieleń parkową i pod budowę istniejącego sztucznego Jeziora M., nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948r. i obecnie znajduje się w posiadaniu i użytkowaniu Gminy na wyżej wymienione cele, co dokumentuje zaświadczenie z dnia 7 listopada 1949r. Wydziału Ogrodów i Lasów Zarządu Miejskiego m. P.. We wniosku wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość jest użytkowana w podanych wyżej celach a dalsze prace potrzebne przewidziane są do realizacji w pierwszej kolejności prawomocnego z dniem 19 maja 1948r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prace te zostały i zostaną całkowicie wykonane z funduszów publicznych Gminy m. P.. Powyższe znajduje potwierdzenie w kserokopii orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1961r. nr [...];

10) w piśmie zastępcy Prezydenta Miasta P. z dnia 6 czerwca 2003r. powołano się na fragment kserokopii wniosku E. J. z dnia 29 lipca 1959r., dotyczącego gruntu zapisanego w księdze wieczystej Komandoria przy ul. A., która wskazała, że okupant w 1941r. wysiedlił mieszkańców i budynki zrównał z ziemią, co nastąpiło także z jej sąsiadami. W piśmie Prezydenta Miasta P. wskazano, że wyburzenie budynku S. E. nastąpiło w 1941r. Mapy z 1937r. i plany dzisiejsze potwierdzają, że dzisiejszy stan nieruchomości jest wynikiem działań okupanta oraz prac prowadzonych przez Miasto po wojnie. Prowadzone prace (uporządkowanie ruin wyburzonych w okresie wojny budynków, likwidacja resztek starego cmentarza i ukształtowanie nabrzeża) doprowadziły do tego, że sporna nieruchomość stała się częścią nabrzeża Jeziora M.;

11) z przewodnika turystycznego z 2000r. autorstwa P. M. pt. "[...]" (str. 19) wynika, że prace ziemne kształtujące nieckę jeziora rozpoczęli Niemcy w latach II wojny światowej.

Sąd stwierdził, że ww. materiały wskazują, że już w czasie II wojny światowej teren przybrzeżny tzw. K. w rejonie ulic W., M., J. i A., w tym m. in. parcele nr [...] i [...], zostały zajęte na cele użyteczności publicznej, w części bliższej zbiornika wodnego pod budowę sztucznego Jeziora M., a w części dalszej pod miejskie tereny zielone – zieleń parkową. Sąd wyjaśnił, że w 1941r. w opisanym wyżej rejonie były wyburzane budynki. W 1942r. zajęto powyższy teren pod budowę jeziora, w tym m.in. przedmiotowy grunt. W tym czasie wydobywano ziemię z jeziora, kształtowano nieckę jeziora, a w latach 1945 – 1948 ukształtowano brzeg jeziora, co potwierdził M. Ś. w piśmie z dnia 19 lutego 1998r. W dacie wejścia w życie dekretu tj. w dniu16 kwietnia 1948r. przedmiotowe grunty znajdowały się we władaniu Zarządu Miejskiego m. P. jako jednostki zarządzającej i wykonawczej Miasta P. Fakt ten potwierdził częściowo sam S. E. bowiem domagał się odszkodowania za pozbawienie prawa użytkowania nieruchomości od 1945r. W ocenie Sądu ze zgromadzonych materiałów wynika, że przedmiotowe grunty w planie zagospodarowania przestrzennego z dniem 19 maja 1948r. były przewidziane na cele użyteczności publicznej (budowę Jeziora M. i zieleń parkową), a ich zagospodarowanie było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. W przekonaniu Sądu pismo Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego przy Prezydium WRN w P. z dnia 16 stycznia 1951r., gdzie wskazano – nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia ww. nieruchomości na ukształtowanie brzegów Jeziora M., należy rozumieć w ten sposób, że ówczesna władza zamierzała doprowadzić do wydania decyzji wywłaszczeniowej, aby uzyskać tytuł prawny do gruntu i w ten sposób ostatecznie uregulować stan prawny spornej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia wyroku przytoczono oświadczenia członków rodziny S. E. i stwierdzono, że z powyższych oświadczeń wynika, iż S. E. mieszkał na nieruchomości przy ul. W. do 1940r. Po aresztowaniu i skierowaniu na prace przymusowe powrócił na teren nieruchomości w 1945r. Jego rodzina po aresztowaniu przeniosła się na wieś, czasami powracała na posesję przy ul. W., aby kontaktować się z dozorcą. W czasie wojny budynek mieszkalny zamieszkiwali lokatorzy i dozorca. Po wojnie S. E. porządkował posesję, gromadził materiały budowlane, odzyskiwał cegły. Pomagał mu syn Z.. Ze złożonych oświadczeń wynika, że już w 1945 i 1947r. ówczesna władza sprzeciwiała się działaniom budowlanym dokonywanym na gruncie przez S. E., w tym czasie przejęte zostały zgromadzone na posesji materiały i cegły. Zdaniem Sądu, najbardziej wiarygodna jest data 1945r., dotycząca pozbawienia S. E. korzystania z nieruchomości, ponieważ tę datę wskazywał sam S. E., domagając się odszkodowania za pozbawienie go użytkowania nieruchomości od 1945r., co wynika z treści decyzji odszkodowawczej. Jeżeli chodzi o moment opuszczenia posesji, to najbardziej wiarygodny – w ocenie Sądu – jest 1948r., ponieważ Z. E. ukończył szkołę w 1947r., a na 1948r. najczęściej wskazują członkowie rodziny S. E. w swych oświadczeniach.

Za wiarygodne Sąd uznał twierdzenia M. Ś. odnoszące się do okresu wykonywania prac związanych z budową Jeziora M. wynikające z pisma z dnia 19 lutego 1998r., gdzie strona wskazała, że za zgodą właściciela dokonano ukształtowania brzegów Jeziora M. w latach 1945 – 1948. To oświadczenie jest spójne ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym. Sąd stwierdził, że tego waloru nie mają późniejsze twierdzenia strony wskazujące, że przebudowa i pogłębianie zbiornika miały miejsce w 1948r., 1980r. i 1990r., a działania te miały miejsce po przeciwnej stronie posesji (pismo M. Ś. z dnia 10 września 1999r.), oraz że regulacji brzegów jeziora dokonano w latach 70-tych. XX w. (pismo M. Ś. z dnia 26 czerwca 2003r.).

Następnie Sąd, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008r. sygn. akt SK 43/07, zaznaczył, że fakt zamieszkiwania w czasie wojny na posesji przy ul. W., czy to przez rodzinę S. E., czy to przez lokatorów i dozorcę domu nie jest argumentem przemawiającym za wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa. Z jednej strony bowiem dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele.

Sąd podkreślił, że władanie spornym gruntem w dacie wejścia w życie dekretu przez organ jednostki samorządu terytorialnego potwierdził S. E., domagając się odszkodowania za pozbawienie korzystania z gruntu od 1945r. Podawany przez członków rodziny zabór mienia i nakaz opuszczenia posesji przez poprzednika prawnego skarżących, jako forma manifestacji władania gruntem przez podmiot publicznoprawny dla swoich celów, dotyczy najwcześniej lat 1945 – 1947, a więc okresu wcześniejszego, niż data wejścia w życie dekretu. Zdaniem Sądu ze zgromadzonych w sprawie materiałów – w konfrontacji z oświadczeniami członków rodziny S. E. – wynika, że "zajęcie" nieruchomości, o którym mowa w art. 1 ust. 1 dekretu, przejawiało się poczynieniem na części przybrzeżnej przedmiotowej nieruchomości, już w czasie II wojny światowej, prac mających na celu ukształtowanie brzegu Jeziora M., które kontynuowano po wojnie. Jeżeli chodzi o część spornej nieruchomości położoną dalej od brzegu, to grunt już w czasie II wojny światowej został zarezerwowany pod zieleń parkową i jej dalsze zagospodarowanie w tym celu było aktualne w dacie wejścia w życie dekretu. Fakt zamieszkiwania w budynku przy ul. W. w czasie II wojny światowej lokatorów oraz dozorcy świadczy jedynie o tym, że w owym czasie zajęciu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 2.226 m2 pod użyteczność publiczną nie stało na przeszkodzie faktyczne wykorzystywanie jej fragmentu, gdzie posadowiony był budynek mieszkalny.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. z dnia 20 listopada 1953r. nr [...] są zgodne z prawem. Podkreślił jednocześnie, że kwestionowane orzeczenie miało podstawę prawną w ówcześnie obowiązującym dekrecie, którego ani organ nadzoru, ani Sąd nie mogły pominąć przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Zaś brak akt wywłaszczeniowych zawęził ocenę legalności orzeczenia wywłaszczeniowego – w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. – tylko do tych przesłanek wywłaszczenia, które wynikają z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. Ś., podnosząc:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a.", zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw w postaci art. 2 i art. 3 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości, położonej w P. przy ul. W., oznaczonej jako parcela nr [...] i [...] o powierzchni 2.226 m2, zapisanej w księdze wieczystej P. – K. tom V.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, iż decyzja z dnia [...] listopada 2013r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2013r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 1 K.p.a. wobec błędnego uznania, iż organ prowadząc postępowanie w trybie nadzoru przeanalizował istnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., pomimo jednoczesnego stwierdzenia, że organ w sentencji decyzji przywołał jedynie jako jej podstawę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w uzasadnieniu decyzji odniósł się tylko do zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomijając merytoryczne rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, których rozpatrzenie skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem.

3) na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez władze Miasta P. na cele użyteczności publicznej – pod ukształtowanie brzegów Jeziora M. w okresie wojny 1939 – 1945r. oraz pozostawała we władaniu władz miasta P. w dniu 16 kwietnia 1948r., z przeznaczeniem na ten sam cel.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał w pierwszej kolejności, że wprowadzenie dekretu do obrotu prawnego stanowiło akt bezprawia legislacyjnego, a twierdzenie to jest niepodważalne na mocy orzeczenia Kompletu Całej Izby Pierwszej Sądu Najwyższego z dnia 11 – 12 maja 1928r. sygn. akt I C 592/26 (Zb. Orz. 1928, poz. 98), zapadłego w paralelnej sytuacji faktycznej i prawnej.

Następnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji dokonał naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 2 pkt 2 i art. 3 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości. W tym względzie podkreślił, że przez zajęcie należy rozumieć objęcie w posiadanie jednocześnie, a to w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Jak bowiem wskazuje materiał dowodowy, w tym oświadczenia wnioskodawców, tylko część nieruchomości została zajęta faktycznie pod ukształtowanie Jeziora M. W dokumentach sprawy brak jest dowodów potwierdzających fakt zajęcia nieruchomości w latach 1939 – 1945 na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a oświadczenia stron wskazują w sposób jednoznaczny, że nieruchomość położona przy ul. W. pozostawała we władaniu byłego właściciela, który zamieszkiwał w tym okresie w budynku znajdującym się na nieruchomości. Brak dokumentów potwierdzających fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej oraz na fakt jej pozostawienia we władaniu władz miejskich w zestawieniu z oświadczeniem stron, stanem faktycznym na nieruchomości oznacza – zdaniem skarżącego kasacyjnie – iż brak jest podstaw do przejęcia, że zrealizowane zostały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, a w szczególności nie sposób jest przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez instytucje państwowe.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej podniósł, iż dokonując oceny zaskarżonych decyzji Sąd I instancji ustalił, że organ w jej sentencji wymienił tylko art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., a w jej uzasadnieniu wyraźnie odniósł się do niektórych tylko przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, mimo poczynienia takich ustaleń Sąd I instancji uznał, iż organ przeprowadził kontrolę swojej decyzji w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co stoi również w oczywistej z sprzeczności ze stanem ujawnionym w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania wobec niestwierdzenia naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku prowadzonego postępowania art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 1 K.p.a., co skutkowało brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniósł, że Sąd miał prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Z powyższych względów M. Ś. wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podkreślając że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo i wyczerpująco w uzasadnieniu wyroku odniósł się do zagadnień i kwestii będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2013r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższą zasadę ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od podkreślenia, iż zasadnie Sąd I instancji dokonując analizy prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów postępowania o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) odwołał się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2001r. sygn. akt I SA 1260/00 oraz w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1082/05 wskazując, iż okoliczności dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości winny zostać ustalone na podstawie wszelkich dostępnych materiałów. Powyższe wskazania co do dalszego postępowania – wiążące zarówno organy administracji, jak i sądy (art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.) – mają doniosłe znaczenie dla oceny kompletności materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną kwestionowanych rozstrzygnięć. Jest to tym bardziej istotne gdy uwzględni się fakt nieodnalezienia akt postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji organ zobowiązany były ocenić legalność decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o inne dowody niż te pochodzące z akt postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Uznać wypada, że z obowiązku tego organ wywiązał się w sposób należyty.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia tyczącego zarówno zajęcia przedmiotowej nieruchomości w okresie wojny 1939 – 1945r. przez okupacyjne władze P. na cele użyteczności publicznej tj. pod ukształtowanie brzegów Jeziora M., jak i pozostawania tej nieruchomości we władaniu władz miasta P. w dniu 16 kwietnia 1948r., z przeznaczeniem na ten sam cel. Przy czym skarżący kasacyjnie przyznaje fakt zajęcia części przedmiotowej nieruchomości pod regulację brzegów Jeziora M. Powyższy zarzut nie uwzględnia faktu, iż budowa Jeziora M. nie była jedynym celem zajęcia nieruchomości. Innym celem realizowanym na przedmiotowym terenie w okresie wojny 1939 – 1945r. była zieleń parkowa, której urządzanie towarzyszyło budowie jeziora. Jednoznacznie wskazują na to akta postępowania wywłaszczeniowego dotyczące innej nieruchomości, należącej do B. G. (parcela nr [...]), która znajdowała się w sąsiedztwie nieruchomości S. E. lecz w dalszej odległości od Jeziora M. niż przedmiotowa nieruchomość (parcele nr [...] i [...]). Wobec nieodnalezienia akt postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości zasadnie Sąd I instancji zaakceptował dokonane przez organ ustalenie przeznaczenia tejże nieruchomości adekwatnie do przeznaczenia nieruchomości sąsiednich. Uwzględnia to fakt, iż urządzanie zieleni parkowej na powyższym terenie wiązało się funkcjonalnie z budową Jeziora M., a przedmiotowa nieruchomość znajdowała się bezpośrednio przy urządzanym jeziorze, zdecydowanie bliżej niż ówczesna parcela należąca do B. G..

Z okoliczności, które nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej wynik, iż parcela nr [...] należąca do B. G. została w czasie wojny 1939 – 1945r. zajęta przez okupacyjne władze P. na cele użyteczności publicznej pod zieleń parkową i budowę jeziora. Grunt ten przeznaczono do ukształtowania terenu nad zbudowanym i istniejącym już sztucznym Jeziorem M. i w dniu 18 kwietnia 1948r. tj. w wejścia w życie dekretu, grunt ten nadal znajdował się w posiadaniu Gminy Miasta P., a zagospodarowanie tej nieruchomości na "zieleń publiczną I fazy" zostało przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 maja 1948r. W takiej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, który – wobec faktu nieodnalezienia akt wywłaszczeniowych przedmiotowej nieruchomości – zaakceptował dokonane przez organ ustalenie w zakresie zajęcia i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budowę jeziora i urządzanie zieleni parkowej w okresie wojny 1939 – 1945r. i w okresie powojennym, odpowiednio do faktu zajęcia i przeznaczenia parceli sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością.

Z okoliczności sprawy, które również nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej wynika, iż po aresztowaniu S. E. w 1942r. przez niemieckie władze okupacyjne i wywiezieniu na roboty przymusowe do Niemiec, jego rodzina w obawie przez represjami wyprowadziła się z budynku wielomieszkaniowego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości i zamieszkała na wsi pod P.. W budynku tym nadal jednak zamieszkiwali lokatorzy oraz dozorca, z którym kontaktowała się rodzina S. E. przyjeżdżając do P.. W 1945r., w ostatnich dniach wojny w przedmiotowy budynek uderzyła bomba lotnicza niszcząc go w taki sposób, że nie nadawał się do zamieszkania. Pod koniec wojny S. E. powrócił do P., ale władze powojenne uniemożliwiły mu odbudowę budynku. Na przełomie lat czterdziestych i pięćdziesiątych S. E. wyjechał z P. i zamieszkał we W..

Odnosząc się do powyższych okoliczności, a w szczególności do faktu nieprzerwanego zamieszkiwania w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości lokatorów i dozorcy, wypada wskazać, iż w tym zakresie przekonywująca jest konkluzja Sądu I instancji, iż fakt ten nie zaprzecza zajęciu przez niemieckie okupacyjne władze P. całego terenu przeznaczonego pod budowę Jeziora M. i urządzaniu zieleni parkowej. Skoro realizacja tej inwestycji została rozpoczęta około 1942r. i trwała przez wiele dziesięcioleci, to brak wysiedleń mieszkańców i wyburzeń obiektów na terenie przedmiotowej nieruchomości w pierwszych kilku latach budowy jeziora nie przeczy faktowi jej zajęcia z przeznaczeniem pod budowę Jeziora M. i urządzania zieleni parkowej. Tym bardziej, że na nieruchomościach sąsiednich, znajdujących się w dalszej odległości od budowanego jeziora takie działania były sukcesywnie podejmowane i to już w okresie niemieckiej okupacji.

Zasadnie także wskazuje Sąd I instancji, iż fakt zamieszkiwania na terenie przedmiotowej nieruchomości w okresie, kiedy okupacyjne władze P. przystąpiły już do budowy jeziora i urządzania zieleni parkowej nie jest argumentem istotnym z punktu widzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, w szczególności nie przemawia za uznaniem, że wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skoro dekret obejmował swoim zakresem zarówno nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia, jak i nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele, w razie ich choćby częściowego zagospodarowania z funduszów publicznych bądź też gdy ich zagospodarowanie było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu), to tym samym fakt wykorzystywania części przedmiotowej nieruchomości w okresie okupacji niemieckiej na cele inne niż budowa jeziora i urządzenie zielni parkowej, pozostaje bez istotnego wpływu na treść decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (vide: wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008r. sygn. akt SK 43/07; Dz.U nr 223, poz. 1476)

Nieodnalezienie akt postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie czyni niczym niezwykłym braków w dokumentacji potwierdzającej fakt jej zajęcia na cele użyteczności publicznej i późniejszego pozostawania we władaniu władz miejskich P.. Tym samym tak postawiony zarzut kasacyjny pomija fakt, iż ustalenia dokonane w powyższym zakresie odwoływały się do innych źródeł dowodowych, w szczególności do informacji zawartych w aktach postępowania wywłaszczeniowego parceli należącej do B. G., rozciągając je na teren przyległy, w tym na obszar przedmiotowej nieruchomości. Brak jest bowiem w okolicznościach niniejszego postępowania takich, które nakazywałyby teren ten traktować w niejednolity sposób, a skarżący kasacyjnie wobec tak przeprowadzonej oceny dowodów nie podnosili zarzutów. Ponadto wypada wskazać, iż z powyższym ustaleniem koresponduje stanowisko Sądu I instancji akcentujące zachowanie powojennych władz P., które manifestując swoje władztwo nad przedmiotowym terenem nie tylko nie pozwoliły S. E. na odbudowanie budynku mieszkalnego ale także zabrały z terenu nieruchomości materiały budowlane gromadzone przez poprzedniego właściciela dla tej odbudowy.

Konkludując tę część rozważań wypada podkreślić bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Tym samym wobec petryfikacji stanu faktycznego sprawy wypada odnieść się do zarzutu pogwałcenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez akceptację naruszenia przez organ przepisu art. 156 § 1 K.p.a. polegającą na nieprzeanalizowaniu wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w tym przepisie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wypada podkreślić, iż dokonana przez organ analiza przesłanek nieważności opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. uwzględniała nie tylko charakter stawianych zarzutów ale także brała pod uwagę te podstawy nieważności orzeczenia, które nie były przywoływane zarówno we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, jak i w trakcie postępowania. Zgodzić się wypada ze skarżącym kasacyjnie, iż uwaga poświęcona analizie poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., nie jest jednakowa. Nie można jednak z tego powodu czynić zarzutu, w sytuacji gdy analiza ta jest adekwatna do konkretnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie. Skoro istotą postępowania było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z wadami stanowiącymi rażące naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem wyłącznie w obrębie tej przesłanki były stawiane zarzuty kwestionowanemu orzeczeniu, to nie sposób oczekiwać, iż rozważaniom tyczącym pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zostanie poświęcone równie dużo czasu i miejsca. Konkludując tę część rozważań wypada jasno wskazać, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania w powyższym zakresie, zaś sporządzone uzasadnienie zawiera rozważania tyczące poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności adekwatne do okoliczności sprawy, a w szczególności do zakresu stawianych zarzutów. Tym samym uzasadnienie to odpowiada treści art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 i art. 3 dekretu przez zastosowanie do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, to wskazać wypada, iż skarżący kasacyjnie naruszenia prawa w powyższym zakresie upatruje w tym, że dekret, który uznaje za "akt bezprawia legislacyjnego", nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania jako akt prawa (actum non existens). Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wskazano z jakich konkretnych przyczyn dekret ten winien być uznany za "nieakt", w szczególności z jakim przepisem aktu wyższego rzędu ww. przepisy dekretu pozostają w sprzeczności usprawiedliwiającej zarzut ich niekonstytucyjności lub sprzeczności z porządkiem prawnym. Powyższe uniemożliwia kontrolę zasadności tak postawionego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższego warunku – w odniesieniu do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego – wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.