Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1640/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 111 pkt 5, art. 116 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 104/16 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Dowódcy Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej w G. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1640/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 104/16 uchylił decyzję Dowódcy Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania P. L. ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Dowódca Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą przyznano kpt. w stanie spoczynku P. L. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, razem za 22 dni, w kwocie 5.248,54 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że P. L. orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko-Lekarskiej w G. nr [...] z dnia [...].01.2013 r. został uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...].04.2013 r. W związku z tym Dowódca Jednostki Wojskowej [...] rozkazem z dnia [...] maja 2013 r., wydanym dla celów ewidencyjnych, zwolnił P. L. z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa z dniem [...] kwietnia 2013 r., w związku z ustaleniem przez komisje lekarskie niezdolności do zawodowej służby wojskowej - na podstawie art. 111 pkt 3 i art. 115 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Z uwagi na to, że P. L. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, przysługują mu należności pieniężne z tym związane. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Dowódcy [...], utrzymaną w mocy przez decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., przyznano P. L. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy za 2013 r.

Przedmiotowa sprawa dotyczy ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop wypoczynkowy za 2012 r., którego P. L. nie wykorzystał w 2012 i 2013 r. P. L. nie wykorzystał 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2012 r. i 10 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2012 r.

Został on skierowany w dniu [...] lutego 2013 r. na zaległy urlop wypoczynkowy w okresie od [...] do [...] lutego 2013 r. (14 dni). Następnie w dniu [...] marca 2013 r. skierowano P. L. na zaległy urlop wypoczynkowy za 2012 r. w terminie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. (12 dni) oraz zaległy dodatkowy urlop wypoczynkowy za 2012 r. w terminie od [...] do [...] kwietnia 2013 r. (10 dni). W związku z uznaniem P. L. przez komisję lekarską za niezdolnego do służby wojskowej anulowano rozkaz z dnia [...] marca 2013 r., dotyczący skierowania na zaległy urlop wypoczynkowy, co skutkuje uznaniem, że P. L. nie został skierowany na zaległy urlop wypoczynkowy z 2012 r. w terminie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. (12 dni) oraz zaległy dodatkowy urlop wypoczynkowy za 2012 r. w terminie od [...] do [...] kwietnia 2013 r. (10 dni).

Organ stwierdził, że zgodnie z § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych, urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego nie udziela się żołnierzowi uznanemu przez wojskową komisję lekarską za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Nie było podstaw do nie udzielenia P. L. urlopu wypoczynkowego za 2012 r., na który został skierowany rozkazem z dnia [...] lutego 2013 r. w terminie od [...] do [...] lutego 2013 r. (14 dni), bowiem orzeczenie [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wpłynęło do [...] w dniu [...] marca 2013 r. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, nie więcej jednak niż trzy lata, przyznano P. L. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z 2012 r. (12 dni) i niewykorzystany dodatkowy urlop wypoczynkowy z 2012 r. (10 dni).

P. L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący twierdził, że w jego przypadku nie było podstaw do kierowania go na urlop w okresie od dnia [...] do [...] lutego 2013 r., ponieważ Rejonowa Wojskowa Komisja Morsko-Lekarska w G. wydała orzeczenie o jego niezdolności do zawodowej służby wojskowej w dniu [...] stycznia 2013 r., czyli przed skierowaniem go przez Dowódcę na urlop wypoczynkowy, a zdaniem skarżącego Dowódca Jednostki wiedział o tym orzeczeniu przed wysłaniem go na urlop.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwiesił postępowanie w niniejszej sprawie z urzędu, bowiem rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

Zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Sądowi z urzędu wiadomo było, że wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1370/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P. L. uchylił orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Orzeczeniem tym utrzymano w mocy orzeczenie Regionalnej Wojskowej Komisji Morsko-Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], którym uznano skarżącego za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Następnie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 853/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1370/13 w sprawie ze skargi P. L..

Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. pełnomocnik organu podniósł dodatkowo, powołując się na treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 338/14, że z uwagi na treść art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowyc,h data zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie uległa zmianie, wobec czego przysługują mu należności pieniężne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych.

Stwierdził, że z zaskarżonej przez skarżącego decyzji Dowódcy Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej z dnia [...] września 2013 r. wynika, iż skarżącemu przyznano ekwiwalent pieniężny za zaległy urlop, bowiem skarżący został uznany przez wojskową komisję lekarską za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, a w takim przypadku nie udziela się urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Organ uznał, że w tej sytuacji należy skarżącemu wypłacić ekwiwalent pieniężny. Stanowisko organu miało w dniu wydania zaskarżonej decyzji co do zasady oparcie w art. 95 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z przepisu tego wynika, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, nie więcej jednak niż za trzy lata. Wynika z powyższego jednoznacznie, że przyznanie skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy jest konsekwencją zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej na skutek uznania go przez wojskową komisję lekarską za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej.

Sąd wskazał, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby (art. 111 pkt 3 ustawy). Zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy, w takim przypadku zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia - czyli orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o niezdolności do służby.

Dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych (art. 115 ust. 3 ustawy). Rozkaz taki ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający określony stan rzeczy. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, nie mający cech decyzji administracyjnej. Nie jest on również postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a., ani aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozkaz taki nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Sąd stwierdził, że jest mu wiadome z urzędu, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1370/13, którym uchylono orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Wojskowej Komisji Morsko-Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], którym uznano skarżącego za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Nie istnieje wobec tego orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., dotyczące uznania skarżącego za trwale niezdolnego do służby.

Sąd zauważył, że z uwagi na treść art. 116 ust. 2 ustawy, data zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie uległa zmianie (a co za tym idzie, że należało co do zasady rozstrzygnąć o ekwiwalencie za urlop wypoczynkowy, bowiem skarżący został zwolniony ze służby) - czy z sytuacją taką mamy do czynienia.

Przepis art. 116 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Art. 116 ust.1 ustawy stanowi natomiast, że w razie uchylenia orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1, albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu. Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (...) (art. 116 ust. 3 ustawy).

Z przytoczonych przepisów art. 116 ustawy wynika, zdaniem WSA w Gdańsku, że określono w nich w sposób szczególny sytuację prawną żołnierza w przypadkach ściśle określonych w tych przepisach. Gdyby zamiarem ustawodawcy było, by w każdym przypadku nie ulegała zmianie data zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a zwolnienie ze służby następowało w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego, to - w ocenie Sądu- inaczej ukształtowałby on treść omawianego przepisu. Nie byłoby wówczas potrzeby odnoszenia się w art. 116 ust. 2 ustawy do szczegółowo wymienionych w ust. 1 art. 116 ustawy konkretnych przypadków orzeczeń czy decyzji, prowadzących do ustania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, bowiem wystarczyłby przepis o charakterze ogólnym.

Skoro jedynie w przypadkach, o jakich mowa w art. 116 ust. 1 ustawy, nie ulega zmianie data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, Sąd uznał, że rozważenia wymaga, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją objętą tym przepisem.

Zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej nastąpiło na skutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską jego niezdolności do służby (art. 111 pkt 3 ustawy). Tak więc, jak podkreślono w wyroku, z przyczyn oczywistych wobec tego w sprawie nie można mówić o "uchyleniu orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1", które to przypadki nie dotyczą ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Z przyczyn tak samo oczywistych nie można mówić o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

Sąd stwierdził, iż rozważenia wymaga, czy do niniejszego stanu faktycznego odnieść można tę część przepisu art. 116 ust. 1 ustawy, w którym mowa o "uchyleniu decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej", bowiem tylko wówczas nie uległaby zmianie data zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. W rozważaniach tych istotna jest treść art. 115 ustawy:

1. Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 2, 4, 6-7, pkt 9 lit. a, pkt 10 i 16 oraz art. 112 ust. 1, następuje decyzją organu wymienionego w art. 114 ust. 4.

2. Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 1, 3, 5, 8, pkt 9 lit. b i pkt 11-15, następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby.

3. W przypadkach, o których mowa w ust. 2, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych.

4. Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach niewymienionych w ust. 2 następuje z dniem określonym w decyzji organu, o którym mowa w ust. 1.

Zdaniem Sądu, z przytoczonej treści art. 115 ustawy wynika jednoznacznie, że ustawodawca wskazuje na zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w drodze wydanej decyzji jedynie w ustępie 1 tego artykułu. W ust. 1 art. 115 ustawy omawiany w niniejszej sprawie przypadek nie został ujęty - nie wymieniono w nim art. 111 pkt 3 ustawy.

Tak więc w ocenie Sądu I instancji, orzeczenie komisji lekarskiej, ustalające niezdolność do służby nie jest "decyzją o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej", o jakiej mowa w art. 116 ust. 1 ustawy; rozstrzyga ono jedynie o niezdolności do służby, a jego uprawomocnienie wywołuje z mocy prawa skutek zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

Sąd stwierdził, że w tej sytuacji art. 116 ust. 2 ustawy nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, wobec czego nie można uznać, że mimo uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., data zwolnienia skarżącego ze służby nie uległa zmianie i nastąpiło zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy, prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy związane jest ze zwolnieniem żołnierza ze służby. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie – wobec uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej - jest co najmniej przedwczesne. Bez wątpienia organy administracji orzekające w sprawie nie dysponowały w dacie orzekania wiedzą o uchyleniu orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Sąd wskazał, że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W ocenie Sądu, fakt uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest okolicznością istotną dla sprawy, gdyż determinuje możliwość przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przez naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć nie tylko uchybienia zawinione przez organ administracji w zakresie stosowania prawa materialnego i procesowego, ale także sytuację, w której pomimo prawidłowego działania organu administracji doszło do wydania decyzji niezgodnej z przepisami prawa materialnego.

Zdanie Sądu, skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania przed sądem administracyjnym ujawniły się okoliczności wskazujące na to, że decyzja (orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej), w oparciu o którą wydane zostały decyzje organów obu instancji, dotyczące przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej, została uchylona, to uznać należało, że zachodzi określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawa wznowieniowa.

W dniu 25 maja 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Dowódca Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Gdańsku:

- w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą w sprawie okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania pomimo faktycznego braku takich podstaw,

- w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 116 w zw. z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że art. 116 powyższej ustawy nie ma zastosowania w przypadku uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, uznającego żołnierza za niezdolnego do pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można podzielić zapatrywania Sądu I instancji, że świadczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 2 ustawy pragmatycznej zostało żołnierzowi przyznane przedwcześnie. Okoliczność uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nie może stanowić przesłanki wznowieniowej, a tym samym zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania uznać należy za zasadny.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że art. 116 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2008 r., dotyczy ogółu wadliwie zwolnionych żołnierzy z zawodowej służby wojskowej bez względu na podstawę prawną zwolnienia. Celem zaś wprowadzenia art. 116 w ww. treści było uregulowanie sytuacji kadrowej byłych żołnierzy zawodowych, względem których proces zwolnienia z zawodowej służby wojskowej został uznany za wadliwy. Powyższe stanowisko potwierdza treść uzasadnienia do projektu ww. ustawy zmieniającej (druk nr 1283 - uzasadnienie - pkt XX; http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/opisy/1283.htm), cyt.: "Dotychczasowe przepisy ustawy pragmatycznej nie zawierają regulacji dotyczących spraw związanych z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji zwalniającej żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W takich przypadkach w większości uznawano, że żołnierz nie został zwolniony ze służby i wypłacano mu uposażenie za cały czas, jaki upłynął od dnia zwolnienia. Często były to okresy kilkuletnie.

Proponowana regulacja porządkuje ten obszar. W razie zaistnienia opisanych powyżej okoliczności, ulegać będą uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wyniknęły dla żołnierza zawodowego z tego orzeczenia w jego stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej.

W takich przypadkach data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie. Uznawać się będzie, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Takie rozwiązanie obowiązuje obecnie w odniesieniu do tych żołnierzy, którzy zostali zwolnieni z zawodowej służby wojskowej na podstawie prawomocnych orzeczeń o wymierzeniu kary dyscyplinarnej usunięcia z zawodowej służby wojskowej oraz środka karnego pozbawienia praw publicznych, wydalenia z zawodowej służby wojskowej lub zakazu wykonywania zawodu żołnierza zawodowego, utraty stopnia wojskowego albo degradacji, a także skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego), a orzeczenia te zostały uchylone.

Proponuje się ponadto, aby żołnierzowi takiemu przysługiwało od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji. Ponadto żołnierz taki będzie mógł ubiegać się o powołanie do zawodowej służby wojskowej na ogólnie obowiązujących zasadach".

Mając na względzie powyższe, zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia różnicowanie sytuacji prawnej byłych żołnierzy zawodowych ze względu na sposób zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Na uwagę zasługuje natomiast sposób, w jaki ww. ustawą zmieniającą zmodyfikowano treść art. 116 ust. 1, gdzie do początkowej treści art. 116 ust. 1 w brzmieniu tego przepisu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2007 r., dodano frazę "albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza z tego tytułu". Zdaniem pełnomocnika organu, dodanie ustawą zmieniającą cytowanej powyżej frazy miało na celu objęcie art. 116 ust. 1 wszystkich podstaw prawnych zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, co jest zgodnie z założeniem wynikającym z uzasadnienia do projektu ww. ustawy zmieniającej.

Jednocześnie podniesiono, iż w zaskarżonym wyroku ocena art. 116 i 115 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych opiera się jedynie o wykładnię językową, pomijając wykładnię funkcjonalną owych przepisów oraz intencję ustawodawcy. Tymczasem z orzecznictwa wynika, iż cyt.: "W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie i doktrynie zaczyna dominować pogląd, zgodnie z którym należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. W razie konfliktu pierwszeństwo przysługuje rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2786/12 - publikacja Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dodatkowo, uzasadniając przedstawianą argumentację, w skardze kasacyjnej wskazano na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ma możliwości restytucji (reaktywacji) stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego aktu, będącego podstawą zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w tym również orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej. Jako przykłady takich orzeczeń skarżący kasacyjnie wskazał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 338/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1310/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I OSK 539/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2272/11.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zastosowania art. 116 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm., dalej: wojskowa ustawa pragmatyczna).

Na wstępie należy wskazać, że wojskowa ustawa pragmatyczna przewiduje dwa sposoby zwolnienia żołnierzy ze służby.

Po pierwsze, zwolnienie z mocy prawa, polegające na tym, że w przypadku wystąpienia zdarzenia polegającego na: ustaleniu przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby (art. 111 pkt 3), osiągniecia wieku lat sześćdziesięciu (art. 111 pkt 5), upływu czasu zawartego z żołnierzem kontraktu, jeśli nie nastąpiło zawarcie nowego kontraktu (art. 111 pkt 8), utraty stopnia wojskowego albo degradacji (art. 111 pkt 11), wymierzenia prawomocnym orzeczeniem kary dyscyplinarnej usunięcia ze służby (art. 111 pkt 12), prawomocnego orzeczenia środków karanych pozbawienia prawa publicznych, wydalenia z zawodowej służby wojskowej lub zakazu wykonywania zawodu żołnierza (art. 111 pkt 13), skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności lub aresztu wojskowego bez zawieszenia jej wykonywania (art. 111 pkt 14) oraz prawomocnego ukarania przez organ samorządu zawodowego karą polegającą na zakazaniu lub zawieszeniu uprawnień do wykonywania określonego zajęcia (art. 111 pkt 15). Cechą tego rodzaju zwolnienia ze służby jest, że wystąpienie jednego z ww. opisanych zdarzeń powoduje, iż żołnierza zwalnia się ze służby z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, bez konieczności wydania osobnej decyzji administracyjnej o zwolnieniu. Jedynie zgodnie z art. 115 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej, dowódca jednostki, w której pełni służbę żołnierz, fakt zwolnienia dokumentuje, poprzez wydanie rozkazu personalnego wydanego dla celów ewidencyjnych. Rozkaz taki nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Po drugie, zwolnienie na postawie decyzji administracyjnej, które następuje przez wydanie rozkazu personalnego, wtedy gdy wystąpią obligatoryjne przesłanki zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, polegające na: jego wyborze na posła lub senatora lub kierownicze stanowisko państwowe (art. 111 pkt 2), odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej lub nieusprawiedliwionego niezgłoszenia się do tej komisji w określonym terminie i miejscu albo niepoddania się badaniom, do których został zobowiązany przez komisję lekarską (art. 111 pkt 4), otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej (art. 111 pkt 6), złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego (art. 111 pkt 6c), odmowy pełnienia służby na równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym (art. 111 pkt 7), upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej (art. 111 pkt 9), niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej (art. 111 pkt 10) w nieobecności w służbie jednorazowo przez okres trzech dni roboczych, która nie została usprawiedliwiona (art. 111 pkt 16), a także jeśli wystąpią przesłanki fakultatywne zwolnienia ze służby, określone w art. 112 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, tj. skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego) z warunkowym zawieszeniem wykonania tej kary, odmowy wydania lub cofnięcia żołnierzowi wymaganego poświadczenia bezpieczeństwa, niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej oraz zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych - za pisemną zgodą żołnierza.

Ustawodawca precyzyjnie zatem określa zarówno sposób zwolnienia ze służby, przesłanki oraz tryb zwolnienia. Takie rozwiązanie posiada charakter gwarancyjny dla żołnierzy, którzy wykonując obowiązki służbowe dokładanie znają swoją sytuację i wiedzą kiedy oraz w jakim trybie mogą być zwolnieni ze służby. Posiada również ważne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Sił Zbrojnych, ponieważ jasne reguły funkcjonowania w ramach stosunku służbowego powodują, że żołnierze mogą skoncentrować się na wykonywaniu swoich obowiązków służbowych, a nie na ewentualnych zabiegach o to, aby zapewnić byt sobie i swojej rodzinie poza służbą, z której łatwo mogą zostać zwolnieni.

Dodać również należy, że wojskowa ustawa pragmatyczne określa w art. 116, że w sytuacji, gdy zostały uchylone orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1, albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu (ust. 1). We wskazanych wyżej przypadkach data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ (ust. 2). Żołnierzowi zawodowemu, znajdującemu się w sytuacji określonej w powołanym przepisie, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji wymienionych stanowiących podstawę zwolnienia (ust. 3).

Ustawodawca ww. art. 116 wojskowej ustawy pragmatycznej określił sytuację prawną żołnierza, co do którego uchylono decyzję lub orzeczenie o zwolnieniu ze służby. W tym zakresie nie następuje reaktywacja stosunku służbowego, lecz jedynie zmiana podstawy wypowiedzenia stosunku służbowego wraz z możliwością wypłacenia żołnierzowi odszkodowania w wysokości określonej w art. 116 ust. 3. Przepis ten powoduje skutki daleko idące i niekorzystne dla żołnierza, który mimo, że podstawa prawna jego zwolnienia ze służby została uchylona nie może do niej wrócić, co w oczywisty sposób wiąże się również ze stratami finansowymi, które z reguły tylko częściowo zrekompensuje kwota odszkodowania przyznanego mu na podstawie art. 116 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej. Dlatego też przepis art. 116 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej nie powinien być interpretowany szeroko, w sposób, który rozszerzałby możliwość jego zastosowania poza dokładnie określone w tym przepisie przesłanki zwolnienia ze służby. Stąd należy uznać, że treść art. 116 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej wskazuje, że zawiera on enumeratywnie określone przesłanki, w których uchylenie orzeczenia lub decyzji o zwolnieniu powoduje, że nie reaktywuje się stosunku służbowego, lecz zmienia się podstawę zwolnienia oraz przyznaje żołnierzowi odszkodowanie w wysokości określonej w art. 116 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej. Zgodnie zatem z art. 116 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej przepis ten ma zastosowanie zawsze, gdy zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy przesłanka zwolnienia miała charakter obligatoryjny, czy też fakultatywny. Natomiast w przypadku zwolnienia z mocy prawa, art. 116 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej wymienia tylko cztery przesłanki zwolnienia, do których przepis ten ma zastosowanie: utratę stopnia wojskowego albo degradację, prawomocne orzeczenie środków karanych pozbawienia prawa publicznych, wydalenia z zawodowej służby wojskowej lub zakazu wykonywania zawodu żołnierza, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności lub aresztu wojskowego bez zawieszenia jej wykonywania i również prawomocne ukaranie przez organ samorządu zawodowego karą polegającą na zakazie lub zawieszeniu uprawnień do wykonywania określonego zajęcia. Wymienienie wprost przesłanek zwolnienia żołnierza ze służby z mocy prawa, których wystąpienie powoduje, że nie można - w przypadku uchylenia orzeczenia powodującego wystąpienie takiej przesłanki - restytuować stosunku służbowego - oznacza, że w przypadku innych przesłanek zwolnienia żołnierza z mocy prawa, taka możliwość występuje, co dotyczy także sytuacji, w której znalazł się skarżący P. L., tj. uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o niezdolności do służby, ponieważ przesłanka zwolnienia z mocy prawa, określona w art. 111 pkt 5 wojskowej ustawy pragmatycznej nie została wymieniona w art. 116 ust. 1 tej ustawy.

Wskazać również należy, że takie stanowisko można wyinterpretować z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242). W pkt XX uzasadnienia do projektu ustawy wskazano, że "dotychczasowe przepisy ustawy pragmatycznej nie zawierają regulacji dotyczących spraw związanych z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji zwalniającej żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W takich przypadkach w większości uznawano, że żołnierz nie został zwolniony ze służby i wypłacano mu uposażenie za cały czas, jaki upłynął od dnia zwolnienia. Często były to okresy kilkuletnie". (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Sejm V kadencji druk nr 1283, tekst za LEX). Ustawodawca, wprowadzając nowe brzmienie art. 116 wojskowej ustawy pragmatycznej dążył do tego, aby nowy przepis dotyczył żołnierzy zwalnianych przede wszystkim na podstawie decyzji. Natomiast z treści uzasadnienia nie wynika, aby nowe rozwiązanie miało obejmować wszystkie sposoby zwolnienia żołnierza ze służby.

Uznać zatem należy, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 116 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej jest uzasadnione. WSA w Gdańsku również zastosował prawidłowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ponieważ wobec uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej - stwierdzającej niezdolność Pawła Lorki do służby wojskowej, w oparciu o którą wydane zostały decyzje organów obu instancji dotyczące przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej - uznać należało, że zachodzi określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawa wznowieniowa.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.