Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2392/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2 pkt. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 464/14 w sprawie ze skargi J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 464/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Mł. insp. J. K. raportem z 22 października 2013 r. zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 15 listopada 2013 r. w związku z "nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Jednocześnie wystąpił o skierowanie na komisję lekarską w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia.

Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił J. K. ze służby w Policji z dniem 15 listopada 2013 r.. W uzasadnieniu organ wskazał, że "uwzględniając złożone przez policjanta oświadczenie woli zawarte w raporcie oraz nabycie przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, zwalnia się go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (...)". Powyższy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 8 listopada 2013 r..

Wnioskiem z 14 listopada 2013 r. J. K., na podstawie art. 111 k.p.a., zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. o uzupełnienie rozkazu personalnego z [...] października 2013 r. "(...) poprzez zmianę w przedmiocie pouczenia odnośnie wykonania ww. rozkazu oraz rozstrzygnięcia co do zajmowanego stanowiska, które należy dostosować do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1278/13".

Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2013 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 7 grudnia 2013 r..

Niezależnie od powyższego J. K. pismem z 22 listopada 2013 r. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] października 2013 r..

Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania jako wniesionego przedwcześnie, w sytuacji gdy - zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. - termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od daty doręczenia stronie postanowienia Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] listopada 2013 r. o odmowie uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2013 r..

Mając na względzie pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania zawarte w postanowieniu Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] listopada 2013 r., pismem z 21 grudnia 2013 r. J. K. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] października 2013 r..

W uzasadnieniu podał, iż jest "generalnie niezadowolony" z podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wskazał, że nieprawidłowo określono zajmowane przez niego stanowisko, co stanowi naruszenie prawa i uchylanie się organu od wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., o sygn. akt II SA/Wa 1278/13.

Nadto stwierdził, że Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. - insp. P. B. - podlegał w niniejszej sprawie obligatoryjnemu wyłączeniu, bowiem w wyniku złożonego przez stronę zawiadomienia toczy się aktualnie śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez wyżej wymienionego.

Wskazał również, że organ I instancji naruszył w postępowaniu zasadę obiektywizmu i bezstronności, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwił wypowiedzenie się co do przyczyn zwolnienia ze służby, które w świetle obiektywnego badania mogły uczynić to postępowanie bezprzedmiotowym.

Nadto odwołujący się wskazał, że w decyzji o zwolnieniu ze służby pouczono go o możliwości wniesienia odwołania, co oznacza, że decyzja jest nieprawomocna. Jednak w związku z powyższym nie wie jaki jest jego status, tj. czy nadal jest policjantem i jakie ciążą na nim obowiązki.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i rozkazem personalnym nr [...] z [...] stycznia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] października 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji: (1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 31 stycznia 2014 r., (2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie wskazał w pierwszej kolejności, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jego uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu prawnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu rozkaz personalny Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] października 2013 r. oraz postanowienie tego organu nr [...] z [...] listopada 2013 r. podlegają łącznej ocenie w ramach niniejszego postępowania administracyjnego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Dla skorzystania z tego uprawnienia niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Wskazany przepis nie narusza dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy, który stanowi, że zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby z powodu choroby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu.

Organ stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że mł. insp. J. K. posiada 30-letnią wysługę emerytalną. Raportem z 22 października 2013 r. wymieniony zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. z prośbą o rozwiązanie stosunku służbowego z dniem 15 listopada 2013 r. w związku "z nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskutek złożenia przez policjanta takiej prośby i to bez względu na to, czy funkcjonariusz określi datę zwolnienia czy też nie, zwolnienie musi nastąpić do końca trzeciego miesiąca od dnia zgłoszenia żądania.

Organ wskazał, że brak jest przepisu wyłączającego lub też ograniczającego możliwość strony do proponowania podstawy prawnej rozwiązania z nią stosunku służbowego. Powyższe oznacza, że policjant może żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, która to podstawa prawna stwarza możliwość skorzystania przez niego z uprawnień określonych w art. 117 tej ustawy.

Dalej organ zaznaczył, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza zwolnienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Przepis ten stanowi, że odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Zatem z chwilą dojścia tego oświadczenia do organu, policjant nie może cofnąć złożonego oświadczenia, zaś organ jest zobowiązany do zwolnienia policjanta ze służby. W niniejszej sprawie funkcjonariusz złożył oświadczenie woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego w dniu 22 października 2013 r., natomiast raportu o pozostawienie w służbie w ogóle nie złożył.

Wobec powyższego, zdaniem organu, w sytuacji, gdy wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w przepisach Kodeksu cywilnego oraz nie został skutecznie cofnięty, to organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji. Nie należy natomiast do kompetencji organu badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów. Z uwagi na fakt, że raport z 22 października 2013 r. został przez stronę sformułowany w sposób stanowczy, organ I instancji wydając decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego określenia w zaskarżonym rozkazie personalnym stanowiska zajmowanego przez J. K., organ wskazał, że rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji kształtuje jego sytuację prawną jedynie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego. Wszelkie inne kwestie stanowiące elementy decyzji o zwolnieniu ze służby mają wyłącznie charakter formalny i nie dotyczą wskazanej powyżej istoty rozstrzygnięcia. Nie mają one także samodzielnego bytu prawnego i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Strona nie wskazała bowiem jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. Dopiero zaś wykazanie, że naruszenie przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia tej normy prawnej. Organ podkreślił, że całość materiałów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu była stronie znana, zaś rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest w pełni zgodne z jej żądaniem, wyrażonym w raporcie z 22 października 2013 r..

Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał również zarzuty dotyczące istnienia podstaw do wyłączenia insp. P. B. - Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. od udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozkazem personalnym. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., zaś strona w toku postępowania nie wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie wyżej wymienionego od udziału w niniejszym postępowaniu na zasadzie art. 24 § 3 k.p.a..

Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 110 k.p.a., organ który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia. Stosownie zaś do art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadku, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (§ 3). Zważywszy zatem, że zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę zwolnienia J. K. ze służby w Policji. Datę tę określono na dzień 31 stycznia 2014 r..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił:

1) naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez naruszenie 3-miesięcznego terminu zwolnienia skarżącego ze służby i określenie go na dzień 31 stycznia 2014 r.. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy organ naruszył ten termin, miał obowiązek uzyskać od skarżącego stanowisko, czy jest on nadal zainteresowany zwolnieniem go ze służby w Policji. Skarżący zaznaczył, że nie był zainteresowany zwolnieniem ze służby w ogóle, w szczególności w dacie 31 stycznia 2014 r., która jest dla niego niekorzystna. Skarżący akceptował ewentualne odejście ze służby w dacie podanej w raporcie z 22 października 2013 r.. Zmiana daty zwolnienia ze służby pogarsza sytuację prawną skarżącego w zakresie otrzymywanego miesięcznego wynagrodzenia, a w przyszłości otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Z porównania wysokości wynagrodzenia otrzymanego za miesiąc listopad 2013 r. i miesiąc styczeń 2014 r. wynika, że uległo ono zmniejszeniu o kwotę ok. 232 zł z tego powodu, że skarżący w styczniu 2014 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wydając zaskarżony rozkaz personalny organ odwoławczy zwolnił skarżącego na mniej korzystnych warunkach, tym samym naruszył zakaz wynikający z art. 139 k.p.a.;

2) naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.). Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie przyjmuje, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza Policji tylko w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego. Właściwe określenie stanowiska jest elementem prawa materialnego, który musi być stosowane przez organ. Wpływa bowiem na sytuację prawną skarżącego, na jego obecne, a zwłaszcza przyszłe uprawnienia. Określenie stanowiska może być wykorzystane w sporze z Zakładem Emerytalno-Rentowym, który nalicza wysokość świadczenia emerytalnego i może kwestionować określenie stanowiska zwalnianego funkcjonariusza. Skarżący zwrócił również uwagę na treść wydanego w dniu 31 stycznia 2014 r. świadectwa służby nr [...], w którym wskazano, że skarżący zajmował stanowisko "zastępcy Dyrektora Instytutu w 11 grupie zaszeregowania". Oznacza to, że wydane w niniejszej sprawie decyzje wadliwie określają stanowisko jako "adiunkt" w 10 grupie zaszeregowania. Nadto ignorują orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt 1278/13;

3) błędne podanie podstawy prawnej w obydwu wydanych rozkazach personalnych w zakresie źródła publikacji - organy nie podały zmian aktu prawnego, które miały miejsce od daty wydania decyzji, stosując jedynie zwrot "z późn. zm.";

4) rozpoznanie odwołania z 21 grudnia 2013 r. wniesionego po terminie przewidzianym do jego złożenia. Zdaniem skarżącego, skuteczne było odwołanie od rozkazu personalnego I instancji wniesione w dniu 22 listopada 2013 r. - błędnie uznane przez organ za niedopuszczalne;

5) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny wykonalności rozkazu personalnego wydanego w I instancji. Biorąc pod uwagę treść art. 130 § 4 k.p.a., zwolnienie skarżącego ze służby zostało wykonane w dniu 15 listopada 2013 r.. Skarżący wniósł odwołanie dopiero w dniu 22 listopada 2013 r.. Zatem rozkaz personalny został wykonany, zaś skarżący w dniu 16 listopada 2013 r. i dniach następnych nie był w służbie. Wniesienie odwołania po terminie nie może wstrzymać decyzji już wykonanej;

6) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu poprzez stwierdzenie braku przesłanek do wyłączenia Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. od załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że w odwołaniu podał liczne fakty uprawdopodabniające brak bezstronności po stronie organu I instancji. Zachowania Komendanta – Rektora, polegające na podejmowaniu działań odwetowych wobec skarżącego, które były przedmiotem wielu skarg do Komendanta Głównego Policji, co oznacza, że były temu organowi znane. Organ I instancji miał zatem obowiązek wyłączyć się z urzędu od załatwienia niniejszej sprawy pomimo braku formalnego wniosku skarżącego w tym przedmiocie;

7) naruszenie art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy obydwu instancji postępowania dowodowego oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do okoliczności złożenia raportu z 22 października 2013 r.;

8) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący wskazał, że niezawiadomienie go o możliwości udziału w postępowaniu, niezapoznanie z nowymi aspektami wydanego rozstrzygnięcia (zmiana terminu zwolnienia ze służby) oznacza, że organ odwoławczy naruszył podstawowe uprawnienia skarżącego jako strony postępowania;

9) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ oceny słusznego interesu strony i słusznego interesu publicznego oraz błędne stanowisko odnośnie braku możliwości odwołania oświadczenia woli przez skarżącego w zakresie zwolnienia ze służby;

10) wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego przez niewłaściwy organ, tj. Komendanta Głównego Policji, który miał obowiązek wyłączyć się z urzędu od załatwienia sprawy z uwagi na okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku z 16 grudnia 2013 r. o wyłączenie organu w postępowaniu dyscyplinarnym. Zdaniem skarżącego, okoliczności podane w tym wniosku mają również zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem wskazują na możliwość braku obiektywizmu i bezstronności organu.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. z [...] października 2013 r..

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane raportem J. K. z 22 października 2013 r., w którym wystąpił on do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. o zwolnienie ze służby z dniem 15 listopada 2013 r. Wniosek ten umotywował "nabyciem praw emerytalnych 30 lat służby". Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w S., uwzględniając oświadczenie woli zawarte w raporcie, wydał rozkaz personalny z [...] października 2013 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 listopada 2013 r.. Podjął zatem rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem skarżącego. W podstawie prawnej rozkazu personalnego organ wskazał m.in. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ ustalił przy tym, a okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania, że na dzień zwolnienia ze służby skarżący posiadał 30 lat, 1 miesiąc i 15 dni wysługi emerytalnej.

Skarżący, jak wynika z akt sprawy, uwzględniając zawarte w postanowieniu Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. nr [...] z [...] listopada 2013 r. o odmowie uzupełnienia rozkazu personalnego z [...] października 2013 r. pouczenie o prawie do wniesienia odwołania stosownie do art. 111 § 2 k.p.a., pismem z 21 grudnia 2013 r. wniósł - skutecznie - odwołanie od tego rozkazu.

Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: (1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), (2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3). W niniejszej sprawie wniesienie przez skarżącego odwołania wstrzymało wykonanie tego rozkazu. Nie miał bowiem miejsca żaden z przypadków określonych w art. 130 § 3 k.p.a., w szczególności rozkazowi personalnemu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.

Brak jest również podstaw do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy znalazł zastosowanie art. 130 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jednakże wniesienie odwołania przez jedną ze stron może być podstawą do uznania, że decyzja nie jest zgodna z jej żądaniem. Stwierdzenie, czy decyzja spełnia określony w przepisie warunek, należy do strony postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w tym zakresie działania organu administracji publicznej, nie uprawnia go do takiej oceny ani w treści wydanej decyzji (choć charakterystycznym elementem może być odstąpienie od uzasadnienia decyzji w przypadku przewidzianym w art. 107 § 4 k.p.a.), ani w postaci odrębnej czynności. Kontynuowanie dobrowolnego wykonania decyzji jest uzależnione od zachowania się strony postępowania. Jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji którakolwiek ze stron (także jedyna strona postępowania) wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony (v. G. Łaszczyca. Komentarz do art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji prawnej Lex 10/2015). W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a..

Skarżący skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z [...] października 2013 r., uprzednio zaś wnosił o jego uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 k.p.a., co spowodowało przesunięcie liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skarżącemu postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku stosownie do art. 111 § 2 k.p.a.. Skoro zatem skarżący kwestionował podjętą decyzję - jako niezgodną z jego żądaniem – w przekonaniu Sądu I instancji uznać należy, że przesłanka wykonania decyzji określona w art. 130 § 4 k.p.a., nie została spełniona.

W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego z [...] października 2013 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalenie nowej daty zwolnienia na dzień 31 stycznia 2014 r.. Zaznaczył przy tym WSA w Warszawie, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. W konsekwencji decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Organ odwoławczy, uznając decyzję organu pierwszej instancji za słuszną, powinien uchylić ją w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalić nowy termin w przyszłości, a w pozostałej części utrzymać ją w mocy (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2931/00, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy dopełnił powyższych obowiązków i określił datę zwolnienia skarżącego ze służby w ten sposób, że przypadała ona po wydaniu rozkazu personalnego w dniu [...] stycznia 2014 r..

W świetle powyższych uwag za nieuzasadniony uznał Sąd I instancji zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na jego niekorzyść i określenie daty zwolnienia ze służby na dzień 31 stycznia 2014 r.. Ustalenie nowej daty zwolnienia ze służby wynikało bowiem z przyczyn obiektywnych - stanowiło konsekwencję wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia od rozkazu personalnego z [...] października 2013 r..

Nie jest również trafny w przekonaniu Sądu I instancji zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskutek złożenia przez policjanta takiej prośby i to bez względu na to, czy funkcjonariusz określi datę zwolnienia czy też nie, zwolnienie musi nastąpić do końca trzeciego miesiąca od dnia zgłoszenia żądania, przy zachowaniu jednak swobody organu w określeniu daty zwolnienia mieszczącej się w tym terminie. Trzymiesięczny termin określony w tym przepisie wiąże organ pierwszej instancji. Innymi słowy, termin ten jest zachowany, jeśli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia ze służby mieści się w terminie trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby. Jeżeli zaś policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek zgłoszonego wystąpienia, to godzi on się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Uznanie, że w takim przypadku data zwolnienia ze służby nadal powinna zawierać się w terminie do trzech miesięcy od pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby kłóciłoby się z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Skoro decyzja administracyjna wiąże od chwili doręczenia (art. 110 k.p.a.), to w razie wniesienia odwołania zachowanie terminu wskazanego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji byłoby bardzo utrudnione, w szczególności wówczas, gdyby organ administracji wybrał przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sposób doręczania pism przez pocztę (art. 39 k.p.a.). Mogłoby to prowadzić do wykorzystywania odwołania do uchylania się od skutków oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Wówczas zawarta w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji norma o charakterze gwarancyjnym prowadziłaby do niezamierzonych przez ustawodawcę skutków. Nadto przepis ten stanowiłby dysfunkcjonalny element w procedurze zwalniania policjantów. Nie można zaś zakładać, że taki był cel racjonalnego ustawodawcy. W związku z tym przyjmuje się, że przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia ze służby mieści się w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia przez policjanta ze służby (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/12, publ. Lex nr 1339579, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 394/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższych uwag zaznaczył Sąd I instancji, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji przez organ pierwszej instancji w dacie podanej w raporcie z 22 października 2013 r., tj. z dniem 15 listopada 2013 r.. Natomiast określenie przez organ odwoławczy nowej daty zwolnienia skarżącego ze służby - o czym była już mowa powyżej - stanowiło konsekwencję wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w związku z wniesionym w terminie odwołaniem (art. 130 § 2 k.p.a.).

Skarżący zarzuca również organom Policji naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), poprzez nieprawidłowe określenie zajmowanego stanowiska w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby. Zgodnie z § 22 ww. rozporządzenia rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby powinien zawierać, obok innych wymienionych elementów, nazwę stanowiska służbowego policjanta oraz jednostki organizacyjnej Policji (pkt 5). Podkreślić jednak należy, że wskazanie w rozkazie personalnym o zwolnieniu policjanta ze służby powyższych danych ma charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje w tym zakresie na nowo jego praw i obowiązków. Istotą rozkazu personalnego jest bowiem zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji. Rozkaz ten nie stanowi decyzji, na mocy której mianuje się funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Organ zwalniający zobligowany jest jedynie poinformować o takich okolicznościach, jak np. zajmowane ostatnio stanowisko służbowe. Obowiązany jest również wskazać m.in. stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca, numer identyfikacyjny (§ 22 pkt 4 rozporządzenia). Okoliczności te istnieją obiektywnie, bądź ustalone są na podstawie innych, wcześniejszych aktów prawnych. Błędy w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, której istotą - jak już wskazano - jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji. Z tych względów podniesiony przez skarżącego zarzut nieprawidłowego określenia w rozkazie personalnym zajmowanego stanowiska nie może odnieść zamierzonego skutku.

WSA w Warszawie wskazał, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie uznaje się, że elementem konstytutywnym rozkazu o zwolnieniu policjanta ze służby jest tylko ta część rozstrzygnięcia, która dotyczy rozwiązania stosunku służbowego. "Dane personalne zawarte w rozkazie personalnym nie mają charakteru konstytutywnego, czyli nie powodują powstania lub pozbawienia policjanta jakichkolwiek uprawnień przyznanych mu innymi rozkazami personalnymi lub wynikających z mocy prawa. Rozkaz o zwolnieniu ze służby - w przeciwieństwie do świadectwa służby - nie stanowi dokumentu, którym policjant zmuszony jest legitymować się wobec osób trzecich, a zatem jego wadliwości formalne, nie wpływające na istotę rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby, nie powodują naruszenia prawa materialnego wpływającego na wynik sprawy i nie uzasadniają zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (...)" (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 916/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia również wymaga, że dane zawarte w rozkazie personalnym o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, poza zwrotem "zwalniam z dniem (...)" mogą być konwalidowane w trybie § 25 ww. rozporządzenia. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że (kwestionowane) "informacje zawarte w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby stanowią także element świadectwa służby, a więc dokumentu mającego charakter ściśle informacyjny, którego treść nie może zawierać elementów kształtujących sytuację prawną funkcjonariusza". Z tego względu każda zmiana danych zawarta w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby, jak też w świadectwie służby, winna być modyfikowana w oparciu o treść przepisów rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego podania błędnej podstawy prawnej w obydwu wydanych w sprawie rozkazach personalnych w zakresie źródła publikacji, stwierdził Sąd I instancji, że organy podały w sposób prawidłowy podstawę wydania ww. rozkazów personalnych, zaś niewskazanie "zmian aktu prawnego" i zastosowanie zwrotu "z późn. zm." nie może stanowić podstawy wyeliminowania rozkazów z obrotu prawnego.

W przekonaniu Sądu I instancji nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący rozpoznania przez organ drugiej instancji odwołania z 21 grudnia 2013 r. od rozkazu personalnego z [...] października 2013 r. - jako wniesionego po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, pismem z 14 listopada 2013 r. J. K., na podstawie art. 111 k.p.a., zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie rozkazu personalnego z [...] października 2013 r.. Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r. organ odmówił uzupełnienia. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 grudnia 2013 r. i od tej daty, w myśl art. 111 § 2 k.p.a., rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego. Zatem odwołanie z 21 grudnia 2013 r. zostało wniesione skutecznie i podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji. Natomiast postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 22 listopada 2013 r. jako wniesionego przedwcześnie. Postanowienie to było przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 466/14.

WSA w Warszawie stwierdził, że nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skarżący, co należy zaakcentować, złożył stanowcze żądanie zwolnienia ze służby z określoną datą, które nie zostało skutecznie cofnięte. Organ, jak wynika z akt sprawy, poczynił niezbędne ustalenia odnośnie nabycia przez skarżącego uprawnień emerytalnych i niezwłocznie wydał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby - uwzględniając jego żądanie. Okoliczności faktyczne sprawy nie wymagały zatem od organu prowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego.

Brak jest również podstaw do uznania, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 136 k.p.a.. W ocenie Sądu I instancji okoliczności faktyczne sprawy nie obligowały organu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Z żądaniem takim nie występował również skarżący.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a.. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z tego przepisu stanowi podstawę do uchylenia decyzji wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, publ. Lex nr 1574646), na przykład że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, Lex nr 1145527). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby w toku postępowania uniemożliwiono mu dokonanie określonych czynności procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jak natomiast wynika z akt sprawy, skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu, domagając się uzupełnienia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz wnosząc środki zaskarżenia.

Zgodnie z art. 25 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: (1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; (2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio (§ 2). W ocenie Sądu I instancji, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 24 i art. 25 k.p.a., uzasadniająca wyłączenie Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. - insp. P. B. od załatwienia sprawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji na swój własny wniosek. Przy czym wywody skarżącego odnośnie konfliktów skarżącego z wymienionym, nie mogły mieć wpływu na zasadność stanowiska Komendanta Głównego Policji w przedmiocie braku podstaw do wyłączenia tego organu. Również ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 149/14) wydanym w sprawie postępowania dyscyplinarnego skarżącego nie mogła stanowić podstawy do wyłączenia Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. w niniejszej (odrębnej) sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, również podnoszone przez skarżącego zarzuty, odnośnie nie wyłączenia się od udziału w sprawie Komendanta Głównego Policji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku z 16 grudnia 2013 r. o wyłączenie tego organu w postępowaniu dyscyplinarnym (wskazane w załączonym do skargi postanowieniu Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2014 r.), nie wiążą się bowiem z przesłankami wyłączenia organu określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując:

1) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nie odniesienie się w treści wyroku do zgłoszonego na rozprawie dodatkowo zarzutu skarżącego polegającego na wykazaniu, że organ I instancji jak i II instancji naruszyły przepis prawa materialnego w zakresie podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Skarżący wskazał, że zwracał się o zwolnienie ze służby na własną prośbę tj. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, natomiast Komendant Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. jak i Komendant Główny Policji działający jako organ II instancji zwolniły skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji tj. nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zwolnienie skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest dla niego niekorzystne z uwagi na to, że jest to tzw. przyczyna zwolnienia z urzędu, stosowana tylko przez organ, a nie jest to podstawa prawna zwolnienia na własną prośbę - na podstawie art. 41 ust. 3 - jak wnosił skarżący. Tylko strona jest uprawniona do wybrania właściwej dla siebie podstawy prawnej i przyczyny zwolnienia ze służby. Podany zarzut miał istotny wpływ na wynik sprawy zwolnieniowej, ponieważ przyjęta w rozkazach personalnych podstawa prawna zwolnienia narusza interes skarżącego, jest ona negatywnie oceniana w środowisku jako przyczyna zwolnienia przez organ z urzędu. Nadto wskazane podstawy prawne zwolnienia nie podlegają łączeniu, gdyż wzajemnie się wykluczają. Brak rozpoznania zgłoszonego zarzutu przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie i narusza istotny interes skarżącego w przedmiocie merytorycznej treści orzeczenia Sądu. Nadto Sąd nie będąc związany granicami skargi miał obowiązek rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (tak wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, nr 4 poz. 79). Zachowanie Sądu I instancji stanowi obrazę przepisów przytoczonych w zarzucie;

2) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł czynnego udziału strony w czynnościach dowodowych przewidzianych min. w art. 10 § 1, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości w ogóle nie było przeprowadzone ogólne postępowanie administracyjne, przez co skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do rozstrzygnięć zawartych w rozkazach personalnych nr [...] z [...] października 2013 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji i nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Komendanta Głównego Policji. Skarżący nie miał też możliwości wykazania faktu, że jego raport o zwolnienie został złożony w sytuacji przymusu psychicznego. Nie miał też możliwości wykazania, że raport o zwolnienie pomimo, że nie wskazuje prima vista podstawy prawnej zwolnienia, to jest przejawem woli zwolnienia ze służby na własną prośbę, tj. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a nie tak jak uczyniły to organy I i II instancji na podstawie art. 41 ust.2 pkt 4 ustawy o Policji. Niezapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym doprowadziło do naruszenia istotnych interesów skarżącego;

3) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie konsekwencji wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w zakresie wstrzymania wykonania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby tj. naruszenie art. 130 § 4 kpa. Rozkaz personalny nr [...] z [...] października 2013 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji został wykonany w dniu 15 listopada 2013 r. Potwierdziły to liczne dokumenty wydane przez organ I instancji. Wniesienie odwołania po tej dacie tj. dnia 22 listopada 2013. r. nie mogło wstrzymać jego wykonania z uwagi, że był on już wykonany;

4) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie konsekwencji wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w zakresie pogorszenia jego sytuacji prawnej i faktycznej, polegającej na przesunięciu terminu zwolnienia ze służby, co skutkowało obniżeniem świadczenia emerytalnego o kwotę ok. 220 zł i stanowiło bezsprzecznie naruszeniem zakazu reformationis in peius. Rozpoznanie środka odwoławczego nie wymagało przesunięcia terminu zwolnienia skarżącego ze służby. Organy miały możliwość procedować bez konieczności przesuwania terminu zwolnienia skarżącego ze służby;

5) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie że wydane rozkazy personalne nr [...] z [...] października 2013 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji i nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Komendanta Głównego Policji nie naruszają treści art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów w zakresie nieprawidłowego określenie stanowiska służbowego zwolnionego ze służby skarżącego;

6) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozkazy personalne nr [...] z [...] października 2013 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji i nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Komendanta Głównego Policji zostały wydane przez organ nie podlegający wyłączeniu. Bezsprzecznie skarżący uprawdopodobnił okoliczności zaświadczające o konieczności wyłączenia się P. B. od sprawy w której wydano rozkaz personalny nr [...]. Przyczyny dotyczące wyłączenia P. B. odnoszą się do organu z uwagi, że wymieniony jednocześnie był piastunem organu wydającego rozkaz personalny nr [...] z [...] października 2013 r. Skarżący uprawdopodobnił także przyczyny wymagające wyłączenia się od udziału w sprawie Komendanta Głównego Policji. Wydanie rozkazów przez organ I i II instancji - podlegające wyłączeniu - naruszyły interes skarżącego w zakresie przyjętych rozstrzygnięć wskazanych wyżej, w tym w zakresie przyjętej podstawy prawnej zwolnienia ze służby, określonego stanowiska służbowego a także ostatecznej daty zwolnienia ze służby;

7) art. 134 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie konsekwencji wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w zakresie przekroczenia 3 miesięcznego terminu do zwolnienia skarżącego ze służby zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji tylko z powodu opieszałości przesunął termin do zwolnienia ze służby na okres naruszający normę art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Organ nie wykonywał żadnych czynności dowodowych a mimo to procedował ponad okres miesiąca, przez co wydatnie naruszył termin 3 miesięcy;

8) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2013 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem prawa w takim stopniu, że dawało to podstawę do uwzględnienia skargi.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując:

9) art 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. a także art 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 41 ust 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że organ I i II instancji zastosowały prawidłową podstawę prawną zwolnienia ze służby, gdy tymczasem wydane rozkazy personalne są obarczone błędną podstawą prawną zwolnienia, tj. tzw. błędem subsumcji. Wadliwie uznał Sąd I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada dyspozycji normy prawnej przyjętej za podstawę prawną wydania rozkazu personalnego nr [...] z [...] października 2013 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji i rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Komendanta Głównego Policji. Organ I, jak i II instancji zamiast przyjąć w wydanych rozkazach personalnych podstawę prawna stypizowaną w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, przyjęły niekorzystną dla skarżącego normę art 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów w zakresie nieprawidłowego określenie stanowiska służbowego zwolnionego ze służby skarżącego. Nieprawidłowe określenie stanowiska służbowego zwolnionego ze służby skarżącego stanowiło naruszenie prawa powszechnie obowiązującego w zakresie wymogów formalnych wydanej decyzji zwolnieniowej. Skarżący wystąpił w dniu 14 listopada 2013 r. do Komendanta Rektora z wnioskiem o uzupełnienie rozkazu personalnego (jego sprostowanie) w zakresie wskazanego stanowiska — zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18.09.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/13. Jednak organ odmówił jego uzupełnienia ignorując przy tym przytoczony prawomocny wyrok Sądu. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że "każda zmiana danych zdartych w rozkaże personalnym o zwolnieniu ze służby winna być modyfikowana w oparciu o treść przepisów rozporządzenia". Skarżący wystąpił do organu I instancji o weryfikację w rozkazie personalnym stanowiska służbowego i dostosowanie go do orzeczenia Sądu, a mimo to organ bezpodstawnie odmówił. Dlatego też zaskarżone rozkazy personalne stanowią także obrazę prawa materialnego w zakresie elementów w nich wymaganych i naruszają interes skarżącego błędnie wskazując zajmowane przez niego stanowisko.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2015 roku i uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. z [...] października 2013 r. nr [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Rektorowi Wyższej Szkoły Policji w S., z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się w treści wyroku do zgłoszonego na rozprawie dodatkowo zarzutu skarżącego, że organy I jak i II instancji naruszyły przepis prawa materialnego w zakresie podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Zarzut ten należy ocenić jako niezasadny, ponieważ z protokołu rozprawy z dnia 8 kwietnia 2015 r. nie wynika, aby skarżący taki zarzut zgłosił, brak także w aktach sprawy wniosku o sprostowanie czy uzupełnienie tego protokołu. W konsekwencji zarzut ten należy rozpatrywać jedynie w oparciu o treść przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", jednakże i wówczas nie może on odnieść zamierzonego skutku.

W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd I instancji prawidłowo ocenił okoliczności zwolnienia skarżącego ze służby. Nie ulega wątpliwości, że na datę zwolnienia J. K. osiągnął tzw. wysługę emerytalną, na co powoływał się w raporcie z 22 października 2013 r., w którym zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 15 listopada 2013 r. w związku z "nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Należy mieć na uwadze, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie zostało wszczęte przedmiotowym wnioskiem, zawierającym oświadczenie woli skarżącego kasacyjnie, które zostało zinterpretowane przez organy zgodnie z jego treścią jako wniosek o zwolnienie ze służby w związku z uzyskaniem praw do emerytury. Ta okoliczność, jak słusznie ocenił WSA w Warszawie, zezwalała organowi na wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Raport o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem prawa emerytalnych nie mógł być inaczej potraktowany niż jako ziszczenie się hipotezy z art. 41 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Nie sposób więc twierdzić, że Sąd Wojewódzki uchybił swoim obowiązkom wynikającym z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. tym bardziej, że J. K. wskazał na błędną interpretację swego wniosku dopiero na etapie postępowania kasacyjnego.

Ponadto w przekonaniu składu orzekającego NSA wskazanie w komparycji zaskarżonego rozkazu personalnego jako podstawy prawnej przepisu art. art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji, nawet wbrew intencji skarżącego, nie stanowi naruszenia, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonego rozkazu, albowiem w istocie nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Zarówno treść zaskarżonego rozkazu, jak i treść poprzedzającego go rozkazu organu I instancji, nie budzą wątpliwości, że powodem zwolnienia ze służby skarżącego kasacyjnie było osiągnięcie wieku emerytalnego, a jego zamiarem, wynikającym z raportu z dnia z 22 października 2013 r., było skorzystanie z przywileju z tego wynikającego. Zatem rozkazy organów obu instancji prawidłowo ocenił Sąd I instancji jako odpowiadające woli skarżącego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 77, 79, 80 i 81 k.p.a. jest bezpodstawny. Sąd I Instancji wnikliwie zbadał akta administracyjne sprawy obrazujące przebieg postępowania administracyjnego i nie doszukał się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego go poprzedzającego. WSA w Warszawie odniósł się do kwestii okoliczności, z w jakich skarżący złożył oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby i uznał, że nie wystąpiły żadne przesłanki do twierdzenia, że oświadczenie to nie zostało złożone skutecznie, lub nie odpowiadało woli skarżącego. Prawidłowo także Sąd I Instancji przyjął, że w przypadku tzw. "raportów o zwolnienie" zakres czynności dowodowych oraz okoliczności, jakie muszą być udowodnione jest ograniczony ramami art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Nie sposób więc doszukać się w działaniu Sądu jakichkolwiek błędów. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zasadnie Sąd I instancji zauważył, że skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu, domagając się uzupełnienia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz wnosząc środki zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 130 § 4 k.p.a. należy stwierdzić, że w przekonaniu składu orzekającego NSA słusznie Sąd I Instancji przyjął, że wniesienie odwołania sugeruje, że adresat decyzji nie jest zadowolony z treści decyzji, a to z kolei oznacza, że przepis ten nie może mieć zastosowania. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kwestie związane z żądaniem uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] ( w treści skargi kasacyjnej zwanego wnioskiem o sprostowanie), zostały już prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Wa 465/14.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut akceptacji przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 139 k.p.a., z którego wynika zakaz reformationis in peius. W ocenie składu orzekającego NSA Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, że określenie nowej daty zwolnienia ze służby może być uwarunkowane przyczyną obiektywną, niezależną od organu, którą w przedmiotowej sprawie było wniesienie odwołania. Poprzez wniesienie odwołania organ zobligowany został bowiem do określenia innej daty zwolnienia ze służby, przypadającej po dacie wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby, mającego charakter konstytutywny. W konsekwencji, także w przekonaniu składu orzekającego NSA, zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego z [...] października 2013 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalenie nowej daty zwolnienia na dzień 31 stycznia 2014 r..

Przechodząc do następnego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd I Instancji art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez uznanie, że nieprawidłowe określenie ostatnio zajmowanego stanowiska pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby podkreślić należy, że w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA bardzo szczegółowo odniósł się do tej kwestii, zasadnie uznając, że błędy w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. NSA w pełni podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że pewne elementy konstrukcyjne rozkazu o zwolnieniu ze służby mają charakter wyłącznie ewidencyjny, a ich sprostowanie następuje poprzez wydanie prawidłowego świadectwa służby. Zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że poza zwrotem "zwalniam z dniem" elementy rozkazu o zwolnieniu ze służby mogą być konwalidowane w trybie § 25 rozporządzenia, dotyczącym wydania świadectwa służby. Badaniu natomiast zawsze podlega podstawa prawa zwolnienia ze służby oraz czynności procesowe, które poprzedziły rozwiązanie stosunku służbowego.

Przechodząc do następnego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego błędnego uznania przez Sąd I Instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia organu na mocy art. 24 i 25 k.p.a. należy wskazać, że w przekonaniu składu orzekającego NSA jest on bezzasadny. Skarżący nie podał bowiem żadnych przekonujących powodów, uzasadniających wyłączenie Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. P. B. To samo dotyczy niewyłączenia się od orzekania w sprawie Komendanta Głównego Policji.

Podniesione przez skarżącego kasacyjnie argumenty dotyczą odmiennej oceny zasadności wyłączenia tej samej osoby zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2199/14. W wyroku tym Sąd uznał, że w sprawie dotyczącej postępowania dyscyplinarnego zachodzi okoliczność przewidziana w art.. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wymagająca wyłączenia się Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. w osobie inspektora P. B. od udziału w sprawie dotyczącej J. K.

Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na odmienność przepisów, dotyczących instytucji wyłączenia, mających zastosowanie w obu sprawach.

Przepis art. 135c ustawy o Policji odnosi się do wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego. Z uwagi na treść art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego tylko w ściśle określonych w nim sytuacjach, jest to regulacja w sposób całościowy określająca instytucję wyłączenia, ale jedynie na gruncie na gruncie postępowania dyscyplinarnego.

Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji zastosowanie mają przepisy k.p.a.. Zgodnie z art. 25 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: (1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; (2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio (§ 2). Także w ocenie Sądu II instancji, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 24 i art. 25 k.p.a., uzasadniająca wyłączenie Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. - insp. P. B. od załatwienia sprawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

W konsekwencji uznania za nieuzasadnione zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania także zarzut naruszenia prawa materialnego jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. a także art 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 41 ust 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że organ I i II instancji zastosowały prawidłową podstawę prawną zwolnienia ze służby, gdy tymczasem wydane rozkazy personalne są obarczone błędną podstawą prawną zwolnienia, tj. tzw. błędem subsumcji. Jednakże wobec uznania, że podane w skardze kasacyjnej argumenty nie podważyły zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego należy przyjąć, że przepis art. 41 ust 2 pkt 4 ustawy o Policji został w przedmiotowej sprawie zastosowany prawidłowo.

W ocenie składu orzekającego NSA Sąd I Instancji nie znalazł w kontrolowanym rozkazie personalnym nr [...] żadnych podstaw do jego uchylenia, zatem słusznie zastosował treść art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę J. K. Natomiast podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej oraz dalszych pismach procesowych argumenty okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Uwzględniając realia przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zachodzi przesłanka z art. 207 § 2 P.p.s.a. szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniająca odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.