Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1128/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 31
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 3 sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie organu I Instancji.


UZASADNIENIE

Pismem złożonym dnia 14.05.2021 r. Towarzystwo [....] w K. wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz na fragmencie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił dopuszczenia Towarzystwa [....] w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Zażalenie na to postanowienie wniosło Towarzystwo [....] w K., zarzucając organowi I instancji obrazę przepisów art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w szczególności odnoszącą się do pojęcia celu statutowego i pojęcia interesu społecznego i niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 t.j. ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 31 §1 k.p.a. stanowi, że: "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny."

W świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Niewątpliwie Towarzystwo [....] należy zaliczyć do kręgu organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Za bezsporne należy uznać także, że Towarzystwo nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Pozostaje zatem do ustalenia, czy w sprawie zaistniały pozostałe przesłanki przepisu art. 31 § 1 k.p.a., a więc: czy dopuszczenie ww. organizacji do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz czy za dopuszczeniem jej do tego konkretnego postępowania przemawia interes społeczny. Podkreślenia wymaga, że ww. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Celami statutowymi wnioskującego Towarzystwa są m.in. ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu, rozumianego, jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, jak również ochrona ładu urbanistycznego. Towarzystwo dąży do realizacji tych celów poprzez m.in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego. Na taką wieloletnią działalność wskazywało także we wniosku oraz w zażaleniu samo Towarzystwo.

Kolegium stwierdziło, że analiza akt nie wskazuje, by w wyniku powstania zawnioskowanej inwestycji mogło dojść do znaczącej ingerencji w dotychczasowe walory terenów objętych wnioskiem jak i stanowiących otoczenie terenu inwestycji tj. działek położonych przy ul. [...], a która to ingerencja ze względu na swe rozmiary, uzasadniałaby udział ww. organizacji w postępowaniu i sprawowania dodatkowej kontroli społecznej. Choć przywoływana przez Towarzystwo ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, ochrona ładu przestrzennego, same w sobie stanowią urzeczywistnienie jego celów statutowych, to jednak przywoływanie tego celu, w każdym przypadku realizacji inwestycji budowlanej na terenie, na którym znajduje się jakakolwiek zieleń, nie może prowadzić do automatycznego dopuszczania tej organizacji do udziału w postępowaniach. Od realiów więc konkretnej sprawy zależy, że cel taki ma związek z niniejszym postępowaniem, tj. czy rzeczywiście w związku z realizacją inwestycji występuje prawdopodobieństwo utraty ważnych walorów przyrodniczych przez taki obszar i tym samym konieczność udziału organizacji społecznej mającej na uwadze ochronę tego dobra. W przedmiotowej sprawie nie aktualizuje się taki związek między przedmiotem postępowania, a celami statutowymi, który wymagałby wzmożonej kontroli toku postępowania, ze strony organizacji społecznej.

Nie tracąc z pola widzenia znaczenia i walorów środowiskowych obszaru, w jakim znajduje się teren inwestycji (jak wynika z badanego postanowienia na terenie inwestycji rosną niewielkie powierzchnie zieleni z kilkoma drzewami) zwrócić uwagę należy, że zawnioskowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem obcym przestrzennie na otaczającym go obszarze, wprowadzającym nadmierne, nieznane na tym terenie oddziaływania przestrzenne, tak dla lokalnej społeczności jak i dla ww. terenów przyrodniczych. Brak jest też podstaw do wysuwania wniosków, a to ze względu na istniejącą w otoczeniu wnioskowanego terenu inwestycji zabudowę, że istnieje prawdopodobieństwo powstania inwestycji, która zniweczy funkcję i cechy przyrodnicze, środowiskowe tych terenów, a tym samym wywoła uszczerbek dla środowiska naturalnego ukształtowanego obecnie na tych terenach. Przede wszystkim sam teren inwestycji jest zagospodarowany pod: parking dla ok. 40 samochodów osobowych, budynek stacji trafo, budynek usługowy, garaż wielostanowiskowy i budynek jednorodzinny. Większa część terenu jest pozbawiona zieleni, jedynie na części dz. nr [...] występuje zieleń towarzysząca zabudowie jednorodzinnej, a niewielkie powierzchnie zieleni z kilkoma drzewami występują we wschodniej części terenu inwestycji, w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. Tych ustaleń faktycznych nie podważył Żalący, zatem należy je uznać za niesporne w sprawie. Zgodnie zaś z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji leży w terenie MW -przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Planowany rodzaj inwestycji odpowiada tej charakterystyce. Skala inwestycji nawiązuje do gabarytów zabudowy obecnie istniejącej w rejonie terenu inwestycji zabudowy i brak jest podstaw faktycznych do ustalenia, że będzie godziła w zastany stan. Dodać należy, planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, jakie mają powstać na terenie objętym wnioskiem, będzie przedmiotem oceny organów administracji działających na podstawie i w granicach prawa, również pod kątem zachowania dopuszczalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Twierdzenia zaś Towarzystwa, że planowana inwestycja może doprowadzić do nieprawidłowej zabudowy tego terenu i nieodwracalnych zmian w jego otoczeniu, obniżając w sposób niedopuszczalny walory tych terenów, nie znajdują oparcia w materiale sprawy i tym samym, nie mogą przesądzać o konieczności udziału organizacji.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że gwarancję prawnej ochrony przed wprowadzeniem w zastany ład przestrzenny i środowiskowy obiektów godzących w te dobra, przewidują obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy te statuują zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - parametry nowej zabudowy wyznacza się w oparciu i w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Powyższe regulacje mają na celu zabezpieczenie istniejącego ładu przestrzennego przed wprowadzeniem do niego nowej zabudowy, która nie stanowiłaby kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników zabudowy i prowadziłaby do naruszenia zastanego ładu oraz zabezpieczenie terenów ważnych środowiskowo przed zabudowa, która godziłaby w takie tereny objęte np. ochroną przepisów szczególnych (np. ochroną przyrodniczą, środowiskową). Tu wskazać należy, że w toku postępowania organ zasięga opinii wyspecjalizowanej jednostki w zakresie ochrony środowiska, co będzie stanowiło gwarancję uwzględnienia przez organ I instancji w sprawie walorów środowiskowych tych terenów. Jednostka opiniująca, w oparciu o materię prawa ochrony przyrody i prawa ochrony środowiska w toku tego postępowania wskazuje na wymagania, jakie stawiane są przez te przepisy, zaś ustalone warunki podlegają transponowaniu do decyzji. O taka opinię organ I instancji wystąpił do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. pismem z dnia 07.06.2021 r., co dowodzi, że organ I instancji nie działa stronniczo, lecz w granicach i na podstawie przepisów prawa. To, że Kolegium przywołało fakt wystąpienia o tę opinię ma na celu wskazanie, że w toku postępowania dąży się do zapewnienia należytej wymaganej przepisami prawa ochrony środowiskowej i przyrodniczej tym terenom, a nie stanowi samo w sobie okoliczności uzasadniającej odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w niniejszym postępowaniu. Dla tego samego celu organ I instancji pismem z dnia 07.06.2021 r. wystąpiło o opinię do Wydziału ds. Jakości powietrza Urzędu Miasta K., który sformułował warunki dotyczące ochrony powietrza w zalegającej w aktach opinii z dnia 11.06.2021 r. Mając to na uwadze, obawy Żalącego o jakość powietrza i mikroklimat w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji są nieuzasadnione - tym bardziej w świetle aktualnego stanu zagospodarowania terenu inwestycji.

Towarzystwo zaś, poza powołaniem się na konieczność ochrony działek objętych terenem inwestycji, przed nieprawidłową ich zabudową oraz wytyczne Studium nie podało, w jaki sposób jego udział w niniejszym postępowaniu przyczyniłby się do zapewnienia lub zwiększenia skuteczności działania organu w ramach niniejszego postępowania, ewentualnie nie wskazało przyczyn, dla których przewidziane w stosowanych przez organ I instancji przepisach, gwarancje uznaje za niewystarczające i w konsekwencji upatruje za konieczny swój udział w postępowaniu.

W całej rozciągłości Kolegium podziela też argumentację o braku konieczności udziału organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu, ze względu na jego cele statutowe ochrony ładu urbanistycznego. Wszak jak słusznie wskazuje się w postanowieniu, w sąsiedztwie znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zatem o rodzaju i funkcji tożsamej do planowanej zabudowy. Planowany budynek nie wykracza poza istniejącą funkcję, czy rodzaj zabudowy. Stwierdzić należy zatem, że Towarzystwo nie zdołało wykazać istnienia związku materialnoprawnego między przedmiotem niniejszego postępowania, a wynikającymi ze statutu celami jego działania.

W ocenie Kolegium żalące się Towarzystwo nie wykazało również drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. tj., że za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny (publiczny).

Wskazać należy, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa, nie ma zatem trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest wynikiem oceny i bilansowania różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Organizacja społeczna, ubiegając się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, powinna wskazać zasadność tego uczestnictwa, ze względu na konieczność ochrony określonego przez nią konkretnego, materializującego się w okolicznościach danej sprawy interesu społecznego. Interes ten należy rozumieć w sposób zobiektywizowany, jako interes ogółu społeczeństwa, wyrażający się w racjonalnie pojmowanej potrzebie kontroli społecznej nad postępowaniem, ze względu na istniejące okoliczności danej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Towarzystwo przy użyciu, wskazanej we wniosku a następnie w zażaleniu argumentacji wykazuje, że w interesie całej społeczności miasta K. pozostaje dbałość o ochronę środowiska i w tym celu konieczna jest kontrola przed nieprawidłową zabudowę terenu inwestycji i rosnącej tam zieleni jako istotnego dobra przyrodniczego i społecznego. Niewątpliwie w interesem społecznym jest dbałość o te dobra. Jednakże, ze względu na rozmiary inwestycji i jej lokalizację, jak też aktualny stan zagospodarowania terenu inwestycji (w niewielkiej powierzchni obejmującego teren zieleni i kilka drzew), brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie interes ten jest zagrożony, a działania organu prowadzone w toku niniejszego postępowania, doprowadzić mogą do uszczuplenia tego interesu i dlatego celowy jest dodatkowo udział organizacji społecznej. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że interes społeczny do udziału Towarzystwa [....] w niniejszym postępowania na prawach strony, zaktualizował się w przedmiotowej sprawie.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo [....] w K., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że udział Towarzystwa [....] na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia którymi, zgodnie z § 6 statutu są:

1. ochrona przyrody,

2. ochrona środowiska,

3. ochrona zwierząt,

4. ochrona krajobrazu rozumiana jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy

przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub

działalności człowieka,

5. ochrona wartości kulturowych,

6. pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji,

7. ochrona ładu urbanistycznego.

Zgodnie z § 7 statutu, Towarzystwo realizuje swój cel poprzez m.in:

• podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody,

• formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego,

• udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych.

Prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest celami statutowymi stowarzyszenia - ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, ochrona ładu urbanistycznego, zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Inwestycja obejmować ma m.in. tereny zieleni, w tym zadrzewione. Realizacja inwestycji spowoduje zniszczenie terenu zieleni oraz usunięcie rosnących tam drzew. Ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu, w interesie społecznym jest niedopuszczenie do sytuacji usunięcia istniejącego zadrzewienia co powoduje pogorszenie warunków środowiskowych w mieście klęski ekologicznej, w jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast Europy gdzie powinnością powinno być dbałość o zachowanie każdego terenu zielonego oraz każdego drzewa. Powyższe uzasadnia udział Towarzystwa [....] ze względu na cele statutowe stowarzyszenia ochrona przyrody i środowiska oraz interes społeczny dotyczący ochrony przyrody i środowiska.

Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (art. 31 § 1 pkt 2).

Za dopuszczeniem Towarzystwa [....] do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia Interes społeczny. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawana decyzją. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu.

Należy stwierdzić, że ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i Jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska naturalnego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako utrzymanie, bądź uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystani z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", służącego wszystkim obywatelom. Ochrona środowiska jest także jedną z przesłanek wymienianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, umożliwiającą ograniczenie w zakresie konstytucyjnych wolności i praw. Wyraźne wskazanie tej przesłanki w art. 31 ust. 3 akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2003, t. III, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2006 r., sygn.. akt P 32/05).

Z powyższego wynika, iż środowisko jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa, natomiast jego ochrona, gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej, leży w interesie społecznym. W niniejszej sprawie trudno nie zauważyć, że cele statutowe Towarzystwa pozostają w bardzo ścisłym związku z przedmiotem postępowania, co wskazywałoby, że istnieje także interes społeczny. Jako całkowicie racjonalny należy uznać pogląd, że interes społeczny zawsze przemawia za tym, aby organizacja podejmowała działalność podyktowaną jej statutowymi celami (Wacław Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu. Warszawa 1983, s.80). Zatem skoro organizacja społeczna została powołana aby chronić przyrodę to interes społeczny przemawia właśnie za tym, żeby mogła ta organizacja uczestniczyć w postępowaniach, które mogą doprowadzić do negatywnych skutków w środowisku.

Towarzystwo zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż ochrona przyrody, środowiska leży w interesie społecznym. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że art. 31 KPA odnosi się ogólnie do organizacji społecznych. Oznacza to konieczność stosowania ogólnych zapisów w celu wyeliminowania sytuacji, w której będą chciały brać udział w postępowaniach (bliżej nie określonych) grupy interesu, organizacje lobbingowe, a także np. organizacje powołane ad hoc dla celów zablokowania konkretnej inwestycji). W przypadku Towarzystwa [....] nie ma to zastosowania. Towarzystwo jest organizacją ekologiczną a więc zgodnie ze statutem zajmuje się ochrona przyrody, środowiska czyli bez wątpienia sprawami publicznymi, prowadzi działalność od 20 lat, brało w tym okresie udział w kilkudziesięciu postępowaniach administracyjnych w sprawie ochrony środowiska, jest organizacją powszechnie znaną, współtworzy m.in. Komisję Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska (komisja inicjatywno-doradcza utworzona przez organizacje pozarządowe oraz Miasto K.), ma status organizacji pożytku publicznego co oznacza nadzór ze strony Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz obowiązek corocznego publikowania dostępnych na stronie internetowej ministerstwa oraz własnej szczegółowego sprawozdania z działalności. Nie może więc być wątpliwości co do prowadzenie przez Towarzystwo [....] działalności w interesie społecznym.

W związku z powyższym spełnione są przesłanki określone w art. 31 § 1.1 Kodeksu postępowania administracyjnego i uzasadniony jest udział tej organizacji w postępowaniu na prawach strony.

Fakt, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w obszarze MW tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może być podstawą odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, zwłaszcza, że Towarzystwo nie sprzeciwia się realizacji zamierzenia inwestycyjnego, lecz pragnie zgłosić warunki dotyczące ochrony środowiska, ładu przestrzennego dla inwestycji, w tym dotyczące minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym oraz na dachach, wytycznych w zakresie projektowania zieleni, rozwiązań technologicznych, co jest związane z wyzwaniami urbanistycznymi w dobie klęski klimatycznej.

Inwestycja tego typu ma istotne znaczenie dla społeczności lokalnej jak również dla ochrony środowiska. Zwracamy uwagę iż w świetle ostatnich anomalii pogodowych związanych z klęską klimatyczną, a mających wpływ na powstałe szkody sposób zagospodarowania terenu (w tym utrzymanie właściwego poziomu terenu biologicznie czynnego, projektowanego sposobu zagospodarowania terenu zieleni, przyjmowania i odprowadzania wody deszczowej) jest ściśle związany z tematyka ochrony środowiska.

W sytuacji kompletnej ignorancji urzędników w zakresie przyczyn, skutków oraz przeciwdziałania i sposobów walki ze zmianami klimatycznymi, czego dobitnym przykładem były straty w mieniu społecznym podczas anomalii pogodowym z jakimi K. miał do czynienia w ostatnim czasie, nie można ignorować głosu organizacji ekologicznych w zakresie sposobu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Towarzystwa [....] w K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz na fragmencie działki nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.".

Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286).

Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Zauważyć jeszcze należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Należy przy tym pamiętać, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone ("interes społeczny") nie występuje uznanie administracyjne, pomimo pewnego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa.

Jak wynika ze Statutu Towarzystwa [....], do jego celów należy m.in.: ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzegana przez ludzi przestrzeń zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji oraz ochrona ładu urbanistycznego (§ 6). Stosownie zaś do zapisów § 7 Statutu Towarzystwo swoje cele realizuje m. in. poprzez podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych.

Mając na uwadze przedmiot postępowania, wbrew twierdzeniom organu, nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony uzasadnione jest celami statutowymi Towarzystwa (ochrona ładu urbanistycznego, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu). W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że skoro planowany budynek nie wykracza poza istniejącą funkcję, czy rodzaj zabudowy, a w sąsiedztwie znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna, to Towarzystwo nie zdołało wykazać istnienia związku materialnoprawnego między przedmiotem niniejszego postępowania, a wynikającymi ze statutu celami jego działania. Zdaniem Sądu jest wręcz przeciwnie, a przywołana argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jej akceptacja prowadziłaby pośrednio do wniosku, że ocena przesłanki dopuszczalności i potrzeby udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu nie tyle jest związana z celami statutowymi tej organizacji, ile z zastanym sąsiedztwem i zakresem planowanej inwestycji. Obiektywnie rzecz ujmując, rodzaj i zakres inwestycji związany jest z celami statutowymi Towarzystwa, a brak tego powiązania został błędnie oceniony przez organy.

Co do drugiej przesłanki dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu, a mianowicie, aby przemawiał za tym interes społeczny, to organ stwierdził, że także i tej przesłanki Towarzystwo nie wykazało.

Organ uznał, że co prawda w interesie społecznym leży kontrola przed nieprawidłową zabudową terenu inwestycji i rosnącej tam zieleni jako istotnego dobra przyrodniczego i społecznego, jednak ze względu na rozmiary inwestycji i jej lokalizację, jak też aktualny stan zagospodarowania terenu inwestycji (w niewielkiej powierzchni obejmującego teren zieleni i kilka drzew), brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie interes ten jest zagrożony, a działania organu prowadzone w toku niniejszego postępowania, doprowadzić mogą do uszczuplenia tego interesu i dlatego celowy jest dodatkowo udział organizacji społecznej.

Nadto, zdaniem organu, strażnikiem interesu społecznego w zakresie ochrony przyrody jest organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, czego dowodem ma być wystąpienie przez Prezydenta Miasta K. do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.. Idąc tym tokiem rozumowania, skoro wydawanie decyzji przez organy administracji publicznej wystarczająco zabezpiecza zarówno ich zgodność z prawem jak i interes społeczny, to niepotrzebna jest już kontrola instancyjna i sądowa wydanych rozstrzygnięć, nie mówiąc już o instytucji udziału organizacji społecznej w postępowaniu. Zbędne stają się również gwarancje procesowe dla stron postępowania. Jak pokazuje jednak doświadczenie, decyzje administracyjne obarczone bywają wadami, które uzasadniają ich eliminowanie z obrotu prawnego.

Przypomnieć należy, że inwestycja dotyczy budowy budynku wielorodzinnego wraz z całą związaną z nim infrastrukturą, parkingiem podziemnym i miejscami postojowymi. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej.

Wskazać dalej należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdują się dwa istotne przepisy: pierwszy z nich to art. 55, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 64 ustawy, przepis art. 55 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Drugi z nich, to art. 63 ust. 2, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydaje się, że istotniejsze znaczenie przypisuje się treści art. 63 ust. 2, podkreślając, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj urzędowej informacji o rodzaju obiektów budowlanych, jakie mogą być usytuowane na danym terenie, a jej istota polega wyłącznie na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego w danym terenie, relatywizując niejako jej znaczenie w procesie inwestycyjnym, ze względu na to właśnie, że nie rodzi "praw do terenu i nie narusza prawa własności". Tymczasem związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2639/15).Tym samym raz ustalone ostateczną decyzją administracyjną warunki zabudowy, będą determinowały sposób zagospodarowania, zabudowania i wykorzystania określonej nieruchomości - co nastąpi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, który z kolei zgodnie z ustawą prawo budowlane musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Doświadczenie wskazuje, że trud pozyskania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje wyłącznie w celach "informacyjnych". Zwykle jest to pierwszy etap procesu inwestycyjnego w terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast sam fakt, że przeznaczenie podstawowe nieruchomości w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to zabudowa wielorodzinna, jeszcze nie oznacza, że w interesie lokalnej społeczności już zamieszkującej w danej okolicy, a także przyszłych mieszkańców planowanego budynku, nie leży jak najbardziej przyjazne środowiskowo zagospodarowanie terenu inwestycji.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 562/17, interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy, osiedla, czy kwartału zabudowy itp. Nie zawsze też interes prawny i faktyczny podmiotów uznanych za strony postępowania jest tożsamy z interesem społecznym lokalnej społeczności.

Podkreślenia wymaga, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie modyfikuje przecież powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a jak wskazuje w skardze Towarzystwo, nie sprzeciwia się ono realizacji zamierzenia inwestycyjnego, lecz pragnie zgłosić warunki dotyczące ochrony środowiska, ładu przestrzennego dla inwestycji, w tym dotyczące minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym oraz na dachach, wytycznych w zakresie projektowania zieleni, rozwiązań technologicznych, projektowanego sposobu zagospodarowania terenu zieleni, przyjmowania i odprowadzania wody deszczowej. Są to kwestie ściśle związane z ochroną środowiska i ochroną przyrody.

Na koniec wskazać należy, że organy bardzo jednostronnie traktują i rozważają potrzebę i przyczyny udziału organizacji społecznej (Towarzystwa [...]) w tym postępowaniu. Wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia zmierzają jak się wydaje do konkluzji, że udział Towarzystwa usprawiedliwiłaby tylko sytuacja w której planowana inwestycja albo położona byłaby na terenie szczególnie cennym przyrodniczo, albo w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Natomiast w sytuacji, gdy inwestycja zaplanowana jest w terenach silnie zurbanizowanych, z których zniknęła już w zasadzie wszelka roślinność lub pozostały jej resztki, a zastąpiona została gęstą zabudową, to ochrona środowiska jest już niepotrzebna. Jest to o tyle błędne założenie, że nie dostrzega szerszego kontekstu potrzeby ochrony środowiska, która to ochrona nie jest celem samym w sobie, ale ma służyć człowiekowi. Nie sposób kwestionować oczywistych faktów, takich jak intensywny rozwój miast, postępującą urbanizacji, zagęszczanie zabudowy itp. Jednak nie sposób również nie zauważyć, że w ramach tych procesów mogą i powinny być uwzględniane - w takim stopniu w jakim jest to możliwe – kwestie względnego komfortu mieszkańców tak przekształconych terenów. Życie w terenach pozbawionych elementów przyrodniczych jest uciążliwe, a w kontekście anomalii pogodowych, systemowej suszy i zmian klimatycznych staje się dla człowieka nieznośne. Jeżeli sytuacja ta choćby w nieznacznym stopniu, poprzez udział organizacji społecznej może ulec poprawie, to jest to właśnie urzeczywistnienie interesu społecznego. Wieloletnia działalność i aktywność Towarzystwa w postępowaniach administracyjnych uzasadnia przypuszczenie, że dysponuje ono odpowiednią i niezbędną wiedzą merytoryczną w zakresie ochrony środowiska i ochrony ładu urbanistycznego. Udział tej organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu jest więc uzasadniony zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie wzięcie pod uwagę wyrażonych wyżej ocen. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.