Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1039/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c-30d; art. 30; art. 2, art. 25 ust. 1; art. 26 ust. 2; art. 30a; art. 30b; art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 30 kwietnia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej: skarżący, wnioskodawca) jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]JWPU", jednostka) wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. znak sprawy [...], dotyczącym oddalenia protestu w przedmiocie negatywnego wyniku oceny merytorycznej (wykonalności) wniosku pt. [...].

Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] skierował do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wniosek pt. "[...]" złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007- 2013, Regulamin konkursu nr RPOW[...]/2.1/1/2011, Działanie 2.1. Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu.

O wynikach oceny merytorycznej wnioskodawca został poinformowany pismem nr [...] z dnia [...].02.2012 r. (doręczonym w dniu 05.03.2012 r.). Z uzasadnienia wynikało, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności).

Projekt został oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM) i nie uzyskał pozytywnej oceny wykonalności w ramach Kryterium nr 2 "Efektywność projektu", Kryterium nr 3 "Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym" oraz Kryterium nr 4 "Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna".

Poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z systemem wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym zamkniętym bez preselekcji, pierwsza wykonywana jest ocena wykonalności. Ocena wykonalności jest oceną "0/1", ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym, przy czym uzyskanie oceny "0" w ramach któregokolwiek z kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny.

Z załączonych kart oceny wynikało, że wniosek został oceniony przez dwóch niezależnych ekspertów i uzyskał następujące oceny:

1. Wykonalność finansowa - ekspert I przyznał 1 punkt, ekspert II przyznał 1 punkt,

2. Efektywność ekonomiczna - ekspert I przyznał 0 punktów, ekspert II przyznał 0 punktów,

3. Dokumentacja techniczna - ekspert I przyznał 0 punktów, ekspert II przyznał 1 punkt,

4. Wykonalność organizacyjna techniczna i technologiczna - ekspert I przyznał 0 punktów, ekspert II przyznał 1 punkt.

W piśmie ponadto poinformowano wnioskodawcę o przysługującym mu prawie do złożenia pisemnego protestu.

W związku z negatywnym wynikiem oceny wnioskodawca pismem z dnia [...].03.2012 r., zgodnie z Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 - 2013 złożył protest, w którym nie zgodził się z oceną wykonalności w kryteriach Nr 2 - Efektywność projektu, Nr 3 - Dokumentacja techniczna oraz Nr 4 - Wykonalność organizacyjna i kadrowa.

Nie zgodzono się z przedstawionym stanowiskiem ekspertów, gdyż ocena merytoryczna – zdaniem skarżących - nie została wykonana prawidłowo. Eksperci oceniający wniosek nie zwrócili uwagi na zapisy załącznika "Tabela powiązań wskaźników produktu i rezultatu" do Regulaminu Konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]2007-2013, Priorytet II "Przyspieszenie e-Rozwoju [...]", Regulamin konkursu nr RPOW[...]/2.1/1/2011, Działanie 2.1.

Skarżący wskazali, iż:

• Kryterium nr 2 pt. "Efektywność projektu" - projekt jest efektywny, gdyż określone w projekcie wskaźniki produktu i rezultatu są osiągalne, a realizacja projektu jest zasadna z punktu widzenia efektywności.

• Kryterium nr 3 pt. "Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku ; przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym" - dokumentacja techniczna została przygotowana w sposób prawidłowy oraz jest spójna z informacjami dotyczącymi projektu we wniosku aplikacyjnym.

• Kryterium nr 4 pt. "Wykonalność organizacyjna (kadrowa techniczna i technologiczna" - projekt jest wykonalny pod względem technicznym i technologicznym, gdyż założone w projekcie wskaźniki produktu są możliwe do wykonania, a środki finansowe zapewniają zrealizowanie określonych wskaźników projektu.

Skarżący wniósł o uznanie protestu i przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej wniosku.

[...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. oddaliła protest dotyczący negatywnego wyniku oceny merytorycznej (wykonalności) wniosku pt. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie oceny wykonalności pismem [...]JWPU z dnia [...].01.2012 r. wnioskodawca został poproszony, na wniosek jednego z ekspertów, o wyjaśnienia dotyczące m.in. planowanej modernizacji PIAP (Publicznych Punktów Dostępu do Internetu). Złożone przez wnioskodawcę w dniu 06.02.2012 r. dokumenty i wyjaśnienia nie były wystarczające dla eksperta, który negatywnie ocenił (0 punktów) kryterium efektywności ekonomicznej a w konsekwencji również kryterium wykonalności organizacyjnej i kadrowej oraz dokumentację.

Stwierdzono ponadto, że z treści złożonego protestu wynika, że wnioskodawca nie wnosi do dokumentacji żadnych nowych informacji. Kolejny raz potwierdzona została liczba 28-miu modernizowanych PIAP, co razem z planowanymi dwoma nowymi osiąga liczbę 30-tu Publicznych Punktów Dostępu do Internetu zainstalowanych w jednej placówce. Takie działanie zostało uznane przez osoby oceniające jako nieefektywne. Obaj eksperci stwierdzili, że wskaźniki produktu są nieosiągalne, a co za tym idzie inwestycja jest ekonomicznie nieefektywna.

[...]JWPU dodała, że na etapie procedury odwoławczej nie dokonuje się ponownej oceny złożonego projektu. Sprawdzeniu podlega poprawność kwestii proceduralnych, zgodność z dokumentami programowymi, uwzględnianie przez ekspertów treści wniosku oraz załączników. Analiza kart ocen w zakresie kwestionowanych kryteriów nie wykazała nieprawidłowości w ocenie. Ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych oraz z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Niezależni eksperci dokonują oceny złożonych projektów według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia.

Organ stwierdził tym samym, że ocena wykonalności projektu została przeprowadzona prawidłowo, a zarzuty wnioskodawcy uznano za bezzasadne, zaś protest został oddalony.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł skargę na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...].04.2012r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, w której zaskarżył w całości rozstrzygnięcie Instytucji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Instytucji zarzucono dokonanie oceny projektu w sposób naruszający prawo poprzez naruszenie:

• art. 25 ust 1 u.z.p.p.r. poprzez nieprawidłową realizację programu operacyjnego - w zakresie dokonania oceny merytorycznej (ocena wykonalności) wniosku - która to ocena (negatywna ocena w Kryterium wykonalności) uniemożliwia udział w procesie wyłonienia projektu uzyskującego wsparcie,

• § 24 ust 3 i 4 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...] 2007-2013) poprzez ocenę wniosku, bez szczegółowego merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w kategoriach w których wniosek został oceniony negatywnie oraz uzasadnienia, które powinno być sformułowane w sposób jasny, przejrzysty i niepozostawiający wątpliwości co do wyniku oceny oraz prawidłowości i rzetelności jej przeprowadzenia,

• art. 2 u.z.p.p.r. poprzez negatywną ocenę merytoryczną (ocena wykonalności) wniosku i uniemożliwienie udziału skarżącego w procesie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, czyli realizacji jednego z celów wynikającego w powołanego przepisu,

• art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie negatywnej oceny projektu, w sposób naruszający prawo, co w konsekwencji doprowadziło do naruszania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz poprzez nie zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów,

• art. 30a ust. 3 i art. 30b u.z.p.p.r. poprzez przekazanie informacji wnioskodawcy o wynikach oceny jego projektu i zamieszczenie w niej niepełnego lub wręcz brak uzasadnienia wyników oceny projektu,

• art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. oraz § 13 ust 5 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 - 2013 poprzez przekazanie informacji wnioskodawcy o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego bez rozpatrzenia poniższych zarzutów i tym samym brak należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia oraz przez naruszenie zasady prawidłowego rozpoznania środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego, które pozostały bez rozpatrzenia i uzasadnienia w procedurze odwoławczej,

• art. 30a ust. 3 i art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez błędne i nie mające oparcia w materiale dowodowym uzasadnienie negatywnej oceny merytorycznej projektu (ocena wykonalności), tj. - że eksperci badający wniosek nie uwzględnili wszystkich szczegółowych informacji opisanych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz załącznikach do niego nie dokonali prawidłowej oceny danych zawartych we wniosku i dołączonych do niego dokumentów, w sposób nienależyty uzasadnili swojego stanowiska, a częściowe i ogólne uzasadnienie w ocenie skarżącego jest sprzeczne z wnioskami, jakie należy wysnuć na podstawie wniosku i załączników do niego,

• art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez niedopuszczenie w procesie wyboru projektów ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym w celu przeprowadzenie rzetelnej i bezstronnej oceny projektów oraz przez nieuwzględnienie treści zawartych we wniosku i załącznikach, co zdaniem skarżącego świadczy o naruszeniu rzetelności oceny projektu oraz przez nierozważenie wszelkich okoliczności niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z p. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] kwietnia 2012 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z p. zm. - dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd , że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. Sąd uznał , że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez skarżącego nie narusza prawa.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącego wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze.

Skarżący zgłosił swój wniosek – projekt pod nazwą "[...]" w konkursie nr RPOWM/2.1/1/2011 ogłoszonym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (RPO W[...]), Priorytet II Przyspieszenie e-rozwoju [...], Działanie 2.1. Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu.

Program ten został przygotowany na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210/25 z 31.07.2006 r. z późn. zm.) , Rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające Rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210/1 z 31.07.2006 r. z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371/1 z 27.12.2006 r.).

W zakresie regulacji krajowych dotyczących RPO W[...] wymienić trzeba cyt. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. 2009 r. Nr 223, poz. 1786) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 236, poz. 1562), a także Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] 2007-2013 i Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (obydwa dostępne na stronie internetowej www. [...].eu).

Województwo [...] uregulowało zasady udzielania dofinansowania w ramach RPO W[...], w tym określiło regulacje dotyczące procedury odwoławczej, o której mowa w art. 30b – art. 30g u.z.p.p.r. w Procedurze odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO W[...] 2007-2013, stanowiącej załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2010r. a także określiło zasady przeprowadzania oceny merytorycznej wniosków w ramach RPO W[...] oraz skład, organizację i tryb pracy Komisji Konkursowych w Regulaminie oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...] 2007-2013), stanowiącym Załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010r.

Sposób przeprowadzenia konkursu został natomiast unormowany w Regulaminie konkursu nr RPOW[...]/2.1/2011, który stanowił jeden z załączników do ogłoszenia o konkursie opublikowanym zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez [...]JWPU.

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że każdy z przystępujących do udziału w konkursie miał obowiązek zastosować się do wyżej wymienionej dokumentacji o jakiej mowa w ogłoszeniu konkursu. Stosując się do wytycznych tam zawartych wszyscy zgłaszający do konkursu wnioski mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co z kolei prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o jakich mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Warto w tym miejscu wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ustawy z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: RPO W[...]). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Ocena wykonalności wniosku, która kwestionowana jest przez skarżącego, określona została w § 18 , § 19, § 23, § 24 oraz § 26 Regulaminu oceny... . Przepisy te stanowią, że całkowita ocena merytoryczna wniosku, składa się z dwóch etapów: oceny punktowej, w skład której wchodzi ocena strategiczna i merytoryczna, której integralnymi częściami są ocena horyzontalna i merytoryczna szczegółowa oraz oceny wykonalności. Kolejność wykonywania poszczególnych etapów całkowitej oceny merytorycznej uzależniona jest od trybu wyboru projektów, przy czym w rozpatrywanej procedurze, co wynika z Regulaminu konkursu – po ocenie formalnej następowała - jako pierwsza - ocena wykonalności (§ 9 pkt 1 Regulaminu).

Oceny tej dokonuje się na podstawie prawodawstwa krajowego i wspólnotowego, wytycznych IZ i [...]JWPU, a także kryteriów strategicznych (ocena strategiczna), horyzontalnych i szczegółowych (ocena merytoryczna) oraz wykonalności (ocena wykonalności), zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO W[...] 2007-2013 i będących załącznikiem do Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO W[...].

Oceny wykonuje się poprzez wypełnienie formularza w postaci Karty oceny merytorycznej (KOM), złożonego z części A, dotyczącej oceny strategicznej, z części BC, dotyczącej oceny horyzontalnej i szczegółowej oceny merytorycznej oraz części D, dotyczącej oceny wykonalności.

Ocena wykonalności jest oceną "0/1" i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Ekspert zobowiązany jest do szczegółowego merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w poszczególnych kryteriach zawartego w rubryce "Uzasadnienie/Uwagi" KOM. Ponadto ekspert zobowiązany jest do wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia końcowej oceny wniosku w zawartej w KOM rubryce "Uzasadnienie końcowe". Uzasadnienie końcowe powinno być sformułowane w sposób jasny, przejrzysty i niepozostawiający wątpliwości co do wyniku oceny oraz prawidłowości i rzetelności jej przeprowadzenia i powinno składać się z minimum 10 zdań.

Wniosek może zostać zakwalifikowany do dofinansowania, jeśli w wyniku końcowej oceny punktowej uzyska minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu oraz uzyska pozytywną ocenę we wszystkich kryteriach wykonalności. W przypadku rozbieżności ocen na etapie oceny wykonalności, gdy jeden z ekspertów ocenia pozytywnie a drugi negatywnie ("0" i "1"), wniosek jest oceniany przez trzeciego wylosowanego eksperta, przy czym ocena trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca.

Treść tych zapisów wskazuje na dopuszczalną rozbieżność w ocenie merytorycznej i wykonalności projektów, co oznacza, że sama rozbieżność ocen wystawionych przez niezależnych oceniających nie może podważać prawidłowości oceny zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie obydwaj oceniający przyznali w ocenie wykonalności ocenę negatywną (0) w Kryterium Nr 2 – "Efektywność projektu", tym samym nie było powodu, aby ocenę tego kryterium przeprowadzał trzeci oceniający.

Jednocześnie projekt nie uzyskał pozytywnej oceny we wszystkich kryteriach wykonalności, albowiem na cztery kryteria tylko w Kryterium Nr 1 "Wykonalność finansowa" otrzymał od obydwu ekspertów po ocenie pozytywnej (1).

W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących.

W § 10 Regulaminu konkursu oraz w Procedurze odwoławczej uregulowano procedurę odwoławczą w ramach RPO W[...], opracowaną na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wynika z niej, że w ramach procedury odwoławczej obowiązują dwa etapy: etap przedsądowy – rozpatrywany przez Instytucję Pośrednicząca tj. [...]JWPU oraz etap sądowy, przy czym środki odwoławcze przysługują wyłącznie wnioskodawcom, których wnioski uzyskały ocenę negatywną. Na etapie przedsądowym procedury odwoławczej wnioskodawcy przysługuje jeden środek odwoławczy tj. protest .

Zgodnie z § 7 ust.1 Procedury... protest jest środkiem odwoławczym przysługującym wnioskodawcy, którego projekt został oceniony negatywnie na etapie, o którym mowa w § 1 ust. 1 Procedury..., przy czym przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania.

Protest może wnieść wnioskodawca, który otrzymał pisemną informację o negatywnej ocenie projektu. Informacja ta zawiera w szczególności uzasadnienie negatywnej oceny projektu pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny, ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji do której należy ten środek wnieść oraz kserokopie kart oceny merytorycznej (§ 9).

Jak to wynika z treści § 1 ust.1 pkt 2 Procedury... po ocenie wykonalności rozpatrywanie środka odwoławczego następuje w odniesieniu do kwestii proceduralnych tj. prawidłowości przeprowadzenia samej oceny, w szczególności w odniesieniu do nieuwzględnienia treści wniosku i załączników czy braku uzasadnień oceny.

W wyniku rozpatrzenia protestu [...]JWPU (§ 14) może:

1) uwzględnić protest – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena w ramach kryterium lub kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę we wniesionym proteście nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny;

2) oddalić protest – w przypadku braku przesłanek do uznania, iż ocena w zakresie kryterium lub kryteriów wskazanych w proteście została przeprowadzona w sposób niewłaściwy.

Następnie Jednostka przekazuje wnioskodawcy informację zawierającą rozstrzygnięcie protestu wraz z jego uzasadnieniem, przy czym w przypadku oddalenia protestu pismo to musi zawierać pouczenie o dalszych środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy lub o ich braku.

Należy zgodzić się z Instytucją Pośredniczącą, iż nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu skarżącego była niezgodna z prawem. Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie wykonalności sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co wynika również z art. 31 ustawy. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Kontrola zaś sądowoadministracyjna sprowadza do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, co należy podkreślić po raz wtóry, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. (patrz: cyt. już uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 37/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2382/11, z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 24/12, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji [...]JWPU, stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi odnoszące się do wyników oceny nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotny jest Regulamin konkursu oraz Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

Należy zgodzić się z [...]JWPU, że na etapie procedury odwoławczej nie dokonuje się ponownej oceny złożonego projektu. Sprawdzeniu podlega poprawność kwestii proceduralnych, zgodność z dokumentami programowymi, uwzględnianie przez ekspertów treści wniosku oraz załączników. Analiza kart ocen w zakresie kwestionowanych kryteriów nie wykazała nieprawidłowości w ocenie. Ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych oraz z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Niezależni eksperci dokonują oceny złożonych projektów według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia. Sąd dodatkowo podkreśla, że pomimo tego, iż oceny przedmiotowego projektu skarżącego były sporządzone niezależnie od siebie, to każdy z oceniających doszedł do podobnych konkluzji w ocenie Kryterium Nr 2 – "Efektywność projektu", wskazując na fakt, że wskaźniki produktu są nieosiągalne, a co za tym idzie inwestycja jest ekonomicznie nieefektywna z uwagi na liczbę 28-miu modernizowanych Publicznych Punktów Dostępu do Internetu (PIAP), co razem z planowanymi dwoma nowymi da łączną liczbę 30-tu PIAP zainstalowanych w jednej placówce. Takie działanie zostało uznane przez osoby oceniające jako nieefektywne, zaś projekt w tym Kryterium otrzymał ocenę negatywną. W związku z tym w sprawie nie wystąpiła sytuacja dotycząca przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej wniosku, która powodowałaby konieczność usunięcia rozbieżności i ewentualnego powołania trzeciego oceniającego.

Ponadto należy wskazać, że to skarżący ma obowiązek przedstawienia we wniosku zbioru takich danych, na podstawie których oceniający będą mogli uznać, że projekt będzie realizowany w sposób zgodny z celami danego działania. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, a zawarte we wniosku uzasadnienie powinno pozwolić na określenie sposobu realizacji zobowiązania. Z powyższych względów treść wniosku powinna być jednoznaczna i precyzyjna. Należy zgodzić się tym samym ze stanowiskiem, iż tylko w ten sposób instytucja oceniająca wniosek ma możliwość stwierdzania, czy zebrane we wniosku dane pozwalają na uznanie, że środki publiczne przyznane w ramach dofinansowania zostaną wydatkowane w sposób prawidłowy.

Skarżący wskazywał na naruszenie prawa przez oceniających w postaci naruszenia przepisów u.z.p.p.r. , a w szczególności art. 2, art. 25 ust 1, art. 26 ust. 2, art. 30a i art. 30b oraz art. 31 ust. 1, a także przepisów wynikających z Regulaminu oceny... i Procedury odwoławczej... . Sąd badając pod tym względem pismo z dnia 13 kwietnia 2012r. i mając na uwadze powyższe rozważania, nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów.

Należy podnieść dodatkowo w tym miejscu, że Sąd oceniając pismo z dnia 28 lutego 2012r. stwierdza, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Instytucja oceniająca musi jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie, co wynikało z załączników do pisma. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. Należy stwierdzić, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy bowiem do wnioskodawcy, który przygotowując wniosek powinien kierować się postanowieniami dokumentacji konkursowej - ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Ponadto z urzędu Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11 stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie jednak Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych wyżej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia opublikowania wyroku w dzienniku ustaw (czyli od dnia 27 grudnia 2011 r.), co ma ten skutek, że wymienione przepisy u.z.p.p.r. posiadają jeszcze moc obowiązującą i dotychczasowa procedura w zakresie oceny wniosków zawarta w pozaustawowych dokumentach konkursowych może być stosowana.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.