Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1745/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 2, art. 84 ust. 1, 2 ,7 i 8, art. 84 ust. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 oraz art. 137 ust. 2, art. 138
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 422/17 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz Spółki A 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 422/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Spółki A (dalej: Spółka) w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione i uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań – Jeżyce z [...] grudnia 2016 r. (pkt I wyroku). Sąd uchylił również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] października 2016 r. i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Łagów z [...] sierpnia 2016 r. (pkt II wyroku) oraz orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. o kosztach sądowych (pkt III wyroku).

Sąd podał, że postanowieniem z [...] marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 33 § 1 pkt 1, 4 i 10 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań-Jeżyce z [...] grudnia 2016 r. w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 7 kwietnia 2016 r. wystawionego przez Wójta Gminy Łagów, którym organ egzekucyjny uznał za niezasadny zarzut nieistnienia obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanego i zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów formalnych z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 134 § 1 i art 135 p.p.s.a. uznał, iż z uwagi na związanie organu egzekucyjnego przy rozpoznaniu zarzutów na postepowanie egzekucyjne stanowiskiem wierzyciela w zakresie określonym w art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a., tj. co do nieistnienia obowiązku i błędu co do osoby zobowiązanego, uprawniony jest do dokonania oceny tego stanowiska pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjnym uznał, iż stanowisko to zostało wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało wadliwością zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu.

Sąd uznał, że stanowisko wierzyciela narusza art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.; dalej: pr.g.g. z 2011 r.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie koncesji skutkuje również przeniesieniem obowiązku w opłacie eksploatacyjnej oraz art. 137 ust. 2 ww. ustawy, który wiąże powstanie obowiązku w opłacie eksploatacyjnej z wydobyciem kopaliny oraz analogicznie art. 26a ust.2 i art. 84 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. (Dz.U z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: pr.g.g. z 1994 r.).

Skargą kasacyjną Wójt Gminy Łagów zaskarżył powyższy wyrok w całości domagajac się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki, w przypadku gdyby Sąd uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 7 oraz art. 137 ust. 2 pr.g.g. z 2011 r. oraz art. 26a ust. 2 i art. 84 ust. 1, 2, 7, 8 pr.g.g. z 1994 r. przez błędną ich wykładnię oraz art. 138 pr.g.g. z 2011 r. oraz art. 84 ust. 10 pr.g.g. z 1994 r. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że przeniesienie koncesji na wydobycie kopalin nie skutkuje przeniesieniem na następcę decyzji określających opłatę eksploatacyjną oraz, że decyzje te nie stanowią "innych decyzji podjętych na podstawie ustawy", którą jest Prawo geologiczne i górnicze, w sytuacji gdy powstanie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej jest uzależnione od posiadania koncesji, a podstawą ich wydania są art. 138 pr.g.g. z 2011 r. oraz art. 84 ust. 10 pr.g.g. z 1994 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Wszczęcie postępowania kasacyjnego oraz sposób procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są ściśle określone w p.p.s.a.

Wniesienie skargi kasacyjnej wymaga uprzedniego doręczenia odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (art. 141, art. 163 § 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna być wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.) oraz sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.), powinna być też wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 p.p.s.a.) oraz należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.), a także spełniać inne wymogi prawne (art. 176 p.p.s.a.).

Obowiązek ustalenia, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi skutecznego środka odwoławczego spoczywa zarówno na wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 178 p.p.s.a.), jak i na Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 180 p.p.s.a.).

Wnoszący skargę kasacyjną (Wójt Gminy Łagów) zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu i Spółka A), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, co stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać skargą kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że za podstawę dalszych rozważań należało przyjąć ustalony w sprawie stan faktyczny, który co do zasady nie jest kwestionowany przez stronę.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Poznaniu uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań – Jeżyce, a także – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Łagów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Przepis ten wyraźnie więc wyłącza możliwość bezpośredniego zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz w sprawie zgłoszonego zarzutu. W tych przypadkach należy więc przyjąć, że ochrona praw jednostki jest realizowana przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego rozstrzygających zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Taki sposób objęcia kontrolą sądowoadministracyjną tych niezaskarżalnych postanowień mieści się w granicach prawa (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) i jest konieczne do prawidłowej oceny postanowień w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Jak wynika bowiem z art. 34 § 1 u.p.e.a. w niektórych przypadkach wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, a co za tym idzie stanowi niezbędny element postanowień w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Zatem, co do zasady bezcelowe byłoby wzruszanie postanowień organów egzekucyjnych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w sytuacji, gdy w obiegu prawnym pozostawałoby wiążące organ egzekucyjny nieprawidłowe stanowisko wierzyciela.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. błędną wykładnię art. 36 ust. 1 oraz art. 137 ust. 2 pr.g.g. z 2011 r. oraz art. 26a ust. 2 i art. 84 ust. 1, 2 ,7 i 8 pr.g.g. z 1994 r., a także niezastosowanie art. 138 pr.g.g. z 2011 r. i art. 84 ust. 10 pr.g.g. z 1994 r. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja określająca opłatę eksploatacyjną nie stanowi "innej decyzji podjętej na podstawie ustawy", co z kolei musi skutkować brakiem możliwości skierowania egzekucji administracyjnej do podmiotu, na rzecz którego została przeniesiona koncesja, za okres przed jej przeniesieniem.

Pogląd ten nie zasługuje na akceptację.

Obowiązujące w okresie objętym tytułem wykonawczym przepisy pr.g.g. wiążą powstanie obowiązku w opłacie eksploatacyjnej z wydobyciem kopalin.

Z art. 137 ust. 2, ust. 2a pr.g.g. z 2011 r. (i odpowiednio art. 84 ust. 8 i ust. 9 pr.g.g. z 1994 r.) wynika, że wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej za przyjęty okres rozliczeniowy (wynoszący pół roku na gruncie pr.g.g. z 2011 r. i kwartał na gruncie pr.g.g. z 1994 r.) ustala samodzielnie przedsiębiorca wydobywający kopaliny i wnosi ją bez wezwania, w terminie jednego miesiąca po upływie okresu rozliczeniowego. Tak więc ustalenie wysokości tej opłaty jest dokonywane w drodze samoobliczenia. Dopiero niewywiązanie z tego obowiązku skutkuje wydaniem przez organ koncesyjny, na podstawie art. 138 pr.g.g. z 2011 r. (i odpowiednio art. 84 ust. 10 pr.g.g. z 1994 r.), decyzji administracyjnej określającej wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej. Tak więc zobowiązanie z tytułu opłaty eksploatacyjnej jest konkretyzowane w dwojaki sposób. W pierwszej kolejności, w drodze samoobliczenia przez podmiot zobowiązany, a dalej, w razie braku wywiązania się z obowiązku przez ten podmiot – w drodze decyzji. Sposób konkretyzacji obowiązku nie ma jednak wpływu na moment jego powstania, ponieważ powstaje on z mocy prawa, w związku z zaistnieniem zdarzenia faktycznego – wydobyciem określonej ilości kopaliny. Opłata eksploatacyjna jest bowiem ustalana jako iloczyn stawki tej opłaty i ilości kopaliny wydobytej ze złoża w danym okresie rozliczeniowym (art. 84 ust. 1 i ust. 2 pr.g.g. z 1994 r. oraz art. 134 ust. 1 pr.g.g. z 2011 r.). Zatem decyzja określająca opłatę eksploatacyjną ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie jej moment powstania, wysokość, a także osobę zobowiązaną do jej uiszczenia (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 845/15 i powołane tam wyroki).

Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów pr.g.g. z 1994 r. i 2011 r., przyjmując, że 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011 r. (i odpowiednio art. 26a ust. 2 pr.g.g. z 1994 r.), według którego przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie pr.g.g., nie obejmuje swoim zakresem praw i obowiązków wynikających z decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Z analizy przepisów obu pr.g.g. wynika, że zawarte w tych przepisach sformułowanie "prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji" w związku z przeniesieniem koncesji odnosi się do decyzji wydanych na podstawie pr.g.g. z 2011 r. (i odpowiednio pr.g.g. z 1994 r.), niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego. Ratio legis przepisu art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011 r. (i odpowiednio art. 26a ust. 2 pr.g.g. z 1994 r.) polega bowiem na przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych "towarzyszących" decyzji koncesyjnej na nabywcę koncesji bez konieczności ubiegania się przez nabywcę koncesji o wydanie nowych decyzji. Natomiast decyzja określająca wysokość nieuiszczonej opłaty eksploatacyjnej nie wpływa na zakres czy sposób wykonywania działalności koncesjonowanej przez nowy podmiot, a tym samym nie wchodzi w zakres oddziaływania wskazanych wcześniej przepisów. Przeniesienie skutków prawnych decyzji administracyjnej, która co do zasady ma charakter zindywidualizowany, na inny podmiot jest dopuszczalne tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych ustawą. Tak więc nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że skoro art. 36 ust. 7 pr.g.g. (i odpowiednio art. 26a ust. 2 pr.g.g.) nie zawierają wyłączeń w tym zakresie, to uregulowanie to odnosi się również do opłaty eksploatacyjnej, do uiszczenia której był zobowiązany poprzedni koncesjonariusz. Na płaszczyźnie prawa publicznego, w kwestii sukcesji praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, dominuje bowiem wręcz odwrotny pogląd. Ma on źródło w treści art. 84 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, a także w art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Oznacza to, że ustawodawca dopuszczając sukcesję praw i obowiązków powinien precyzyjnie określić rodzaj zdarzeń prawnych, które ją powodują oraz zakres tej sukcesji, wskazując na rodzaj praw i obowiązków podlegających następstwu.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).