Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 5/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i § 2, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 37, art. 61 § 1, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku z dnia [...] r. – w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. G.D. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W jej motywach wskazał, iż organ mimo złożenia wniosku o wznowienie przez okres 4 lat nie podjął żadnego postanowienia w tym przedmiocie Zarzucał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa było niezasadne bowiem spełniał on warunki formalne wobec czego podlegał merytorycznemu załatwieniu. Zdaniem skarżącego wskazany przepis nie służy merytorycznej ocenie wniosku. W sytuacji gdy organ "nie zgadzał się z datami wskazanymi przez stronę" o odmowie wznowienia powinien orzec w drodze postanowienia na podstawie art. 149 Kpa. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga poprzedzona została, zażaleniem z dnia [...] grudnia 2014r. na bezczynność PINB w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji nr [...], do którego organ wyższego rzędu ustosunkował się pismem z dnia [...] stycznia 2015 r.

W nadesłanej pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. odpowiedzi na skargę PINB, nie zajmując stanowiska procesowego, przedstawił jedynie chronologicznie podejmowane działania i wydawane przez organy nadzoru budowlanego postanowienia i decyzje po wydaniu decyzji PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z dnia [...] marca 2014r., ustosunkowując się do pism procesowych PINB, skarżący podtrzymał stanowisko, iż brak było podstaw do pozostawienia wniosku z dnia [...] marca 2011r. o wznowienie postępowania bez rozpoznania bowiem pismami z dnia [...] lutego 2014 r. odpowiedział wyczerpująco i w pełnym zakresie na zobowiązania organu. Nadto nawet gdyby strona usunęła braki formalne podania po terminie wynikającym z art. 64 § 2 Kpa, ale przed wysłaniem przez organ pisma o pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa, stosowanie tego przepisu było niedozwolone, co potwierdza przytoczone orzecznictwo sądowe.

W uwzględnieniu wniosku Z.D., postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r., Sąd dopuścił ją do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania zważywszy na wykazany przez nią interes prawny, wynikający z przysługującego jej prawa współwłasności działki nr [...] ( vide: postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r. II OZ 785/12 ).

Z akt administracyjnych przekazanych przez PINB wraz ze skargą wynikały następujące okoliczności sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] marca 2011 r. PINB nakazał spółce z o.o. E Oddział jako właścicielowi linii elektroenergetycznej średniego napięcia, na odcinku tej linii przebiegającym przez działki nr [...] w miejscowości [...], wymienić słupy drewniane na słupy sprawne technicznie – w terminie 100 dni od otrzymania decyzji.

W dniu 7 marca 2011 r. do PINB wpłynęło podanie z [...] marca 2011 r. Z.D. i G.D., zatytułowane "Dotyczy: [...] i decyzji nr [...] z dnia [...].12.2010 r. Wniosek o korektę decyzji nr [...]" w uzasadnieniu którego wywodzili, iż żądanie korekty związane jest z faktem, iż jeden ze słupów podlegających wymianie usytuowany jest na, stanowiącej ich własność, działce nr [...] oraz, że Z.D. będąc współwłaścicielką tej działki została pominięta jako strona w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Do wniosku dołączyli m.in. wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...] wskazujący iż jest ona przedmiotem współwłasności Z. i G.D..

Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...] PINB, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wznowił na żądanie Z.D. postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego linii elektroenergetycznej średniego napięcia odgałęzienie L,B. (linia boczna) wieś [...] (przechodzącej przez działki nr [...], obręb geodezyjny [...]), stanowiącej własność E Sp. z o. o., zakończone decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], a następnie w dniu [...] listopada 2011 r. organ ten wydał decyzję nr [...], znak: [...], w której powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał spółce z o.o. E Oddział w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek; stacja trafo [...] - słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idącego przez działki nr [...], wymienić drewniane słupy na sprawne technicznie, w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. i G.D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB), decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z [...] listopada 2011 r., przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2012r., nr [...], znak: [...] PINB, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z wnioskiem Z.D. z [...] marca 2011 r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r.

Kolejną decyzją z [...] stycznia 2013 r., ( znak: [...]) WINB, po rozpatrzeniu wniosku Z. i G.D., stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r., nr [...].

[...] kwietnia 2013 r. PINB powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, wydał decyzję nr [...], znak: [...], w której orzekł, że po przeprowadzeniu, wznowionego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r., postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], odmawia uchylenia tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. i G.D., decyzją z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], WINB uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją nr [...], znak: [...], z dnia [...] października 2013 r. PINB wskazując na przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa orzekł, że po przeprowadzeniu, wznowionego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r., postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...], odmawia uchylenia tej decyzji.

WINB, po rozpatrzeniu odwołań Z.D. i G.D., decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i jednocześnie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB nr [...] z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że jednocześnie poddał kontroli i, w jej wyniku, uchylił postanowienie PINB z [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...], którym wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...]. Stwierdził, że ze względu na niedopełnienie wymogów formalnych, w związku z otrzymanym podaniem z [...] marca 2011 r. Z.D. i G.D., wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...] było przedwczesne. Organ powiatowy w toku dotychczasowego postępowania nie dokonał bowiem wyczerpujących wyjaśnień w celu jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy przedmiotowy wniosek z [...] marca 2011 r. Z.D. i G.D. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 Kpa. Za niewystarczające WINB uznał wskazanie przez Z.D. jedynie daty ([...] lutego 2011 r.), w której dowiedziała się ona o okolicznościach będących, jej zdaniem, podstawą do wznowienia postępowania, bez podania przy tym konkretnych okoliczności i dowodów poświadczających te twierdzenia. W ocenie WINB, Z.D. w żaden sposób nie udowodniła swojego twierdzenia co do wskazanej przez siebie daty, w której dowiedziała się o okolicznościach będących jej zdaniem podstawą do wznowienia postępowania, zaś PINB nie wystąpił do niej w sposób konkretny i jednoznaczny o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej WINB wskazał, że strona żądająca wznowienia postępowania zobowiązana jest do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze względu na konieczność ustalenia, czy jej podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia. W przypadku zaś braków podania w tym zakresie organ powinien dochować szczególnej staranności w wyjaśnieniu motywów działania wnioskodawcy poprzez prawidłowe wezwanie, w trybie art.64 § 2 Kpa, do uzupełnienia podania. W omawianej sprawie powyższe wymogi nie zostały dotrzymane zarówno przez wnioskodawcę jak i przez organ, co skutkowało przedwczesnym wznowieniem postępowania. WINB wskazał, iż z tych przyczyn postępowanie wznowione postanowieniem PINB z [...] czerwca 2011 r., nr [...] zostało umorzone w całości. Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę PINB, że takie rozstrzygnięcie nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego rozpoznania przedmiotowego podania w przedmiocie wznowienia postępowania.

W związku takim stanowiskiem organu odwoławczego, PINB wystosował do Z.D. i G.D. pismo z dnia [...] lutego 2014 r., w którym - powołując się na przepis art. 64 § 2 Kpa - w związku z treścią wniosku z dnia [...] marca 2011 r. ( przyjmując, zgodnie z wymogami formalnymi jako datę jego wpływu do organu 5 sierpnia 2013 r.) uznając iż żądanie "korekty" decyzji nr [...] nie precyzuje dostatecznie rzeczywistego stanowiska wnioskodawców odnośnie żądanego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wyjaśniając, iż ostatecznie o charakterze wniesionego podania decyduje strona, to żądanie w nim zawarte powinno być na tyle precyzyjne by nie pozostawiało organowi do którego jest kierowane możliwości domniemywania bądź dowolnej interpretacji woli wnioskodawcy, wezwał wnioskodawców do sprecyzowania żądań w terminie 7 dni udzielając pouczenia, iż nieusunięcie stwierdzonych nieścisłości spowoduje pozostawienie podania bez nadania biegu w sprawie.

14 lutego 2014 r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...] lutego, podpisane - mimo wskazywania, iż pochodzi również od M.H. - przez G.D., w którym poinformował, iż podstawą wznowienia i żądania korekty decyzji nr [...] jest art. 145 § 1 Kpa, "co było już wielokrotnie wyjaśniane i o czym PINB posiada wiedzę od 3 lat" . W piśmie tym nadto wskazywał on szereg okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Do pisma tego dołączone zostały kopie dwóch pism z dnia [...] lipca 2013 r.

Kolejnym wezwaniem z [...] lutego 2014 r. PINB, ponownie powołując się na art. 64 § 2 Kpa wezwał G.D. i M.H. - w związku z pismem z dnia [...] lutego 2014 r. i załączonym do niego pismem z [...] lipca 2013 r.,- "do złożenia wyjaśnień treści i uzupełnienia podania " w terminie 7 dni od otrzymania zobowiązania. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja nr [...] jest ostateczna, a nałożony nią obowiązek został wykonany, zatem podważanie jej ostateczności w trybie art. 145 § 1 Kpa jest niedopuszczalne, bowiem ten tryb weryfikacji dotyczy właśnie decyzji ostatecznych. Wyjaśnił również że strona pominięta w postępowaniu administracyjnym powinna w tej sprawie złożyć podanie stosownie do art. 148 Kpa w terminie 1 miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o okoliczności będącej podstawą wznowienia postępowania. Organ zwrócił też uwagę na brak podpisu M.H. na piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. jak i brak podpisu G.D. na piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. jak też oznaczenie załączników do pisma z dnia [...] lutego jako kopie. Zobowiązując "do wyjaśnienia wskazanych niejasności oraz uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni" pouczył, że niedochowanie terminu skutkuje nierozpoznaniem wniosku.

W dniu 3 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...] lutego 2014. – mimo wskazania, iż pochodzi także od M.H. - podpisane przez G.D. z oświadczeniem, że podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 5 Kpa oraz że "wszystkie nowe okoliczności, które przedstawiają poniżej" zostały zgłoszone organowi w terminie mniejszym niż 30 dni od momentu gdy strona dowiedziała się o nich, co wynika z akt sprawy o znaku [...]". W dalszej części znalazły się obszerne wywody na temat ułomności decyzji nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2014r. (znak [...]) doręczonym G.D. w dniu 12 marca, PINB powiadomił go, iż uznaje że podstawą prawną jego wniosku z dnia [...] marca 2011 r. o wznowienie postępowania jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Jednocześnie wskazał, iż w sprawach sygnalizowanych nieprawidłowości decyzji nr [...] organy nadzoru budowlanego udzielały mu wielokrotnie stosownych odpowiedzi i wyjaśnień. Odnosząc się zaś do wskazania we wniosku z dnia [...] marca 2011 r., jako nowej okoliczności uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania, pozyskania informacji o rzeczywistej lokalizacji słupa nr [...] na działce [...], powołując się ponownie na przepis art. 64 § 2 Kpa, wezwał wnioskodawcę do wskazania dowodów i konkretnych okoliczności dotyczących terminu w którym strona dowiedziała się o faktycznej lokalizacji tego słupa na jej działce [...], błędnie określonej w decyzji [...] jako działka [...] – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania w sytuacji jego uchybienia.

W dniu 26 marca 2014 r. do PINB wpłynęło pismo G.D. z dnia [...] marca 2014 r. nadane przesyłką zwykłą z datą stempla pocztowego 24 marca 2014 r. W piśmie tym G.D. oświadczył, iż o rzeczywistej lokalizacji słupa na jego działce dowiedział się z mapy geodezyjnej uzyskanej od projektanta wykonującego na jego zlecenie projekt przyłącza do jego działki, co miało miejsce [...] lutego 2011 r. W tym też dniu dowiedziała się o sprawie jego żona Z., która też wówczas zauważyła, iż została pominięta w decyzji nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. ( znak [...]) PINB zawiadomił G.D., że "przedmiotowy wniosek z dnia [...].03.2011 r., o korektę decyzji nr [...], (którego współautorem jest również Z.D.) pozostawia bez rozpoznania". Organ opisując przebieg prowadzonej korespondencji, mającej na celu usunięcie braków formalnych złożonego wniosku o wznowienie postępowania i w konkluzji stwierdził, że w zakreślonym terminie, który upłynął w dniu 19 marca 2014r. G.D. nie uzupełnił wniosku.

Nadto faktem znanym skarżącemu i organowi, jak też - z urzędu - Sądowi orzekającemu pozostawało, iż dnia 18 września 2014 r. w sprawie II SAB/Go 75/14 ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania PINB w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie stwierdził, iż postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekłe, uznając, iż przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny.

Z uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB /Go 75/14 wynika, iż przed wydaniem przez WINB decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], PINB pismem z [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Z.D. i G.D. o sprecyzowanie żądania zawartego w ich podaniu z [...] marca 2011r. W odpowiedzi Z.D. w piśmie z [...] lipca 2013 r. stwierdziła, że podstawę jej żądania wznowienia postępowania stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa. Pismem z [...] lipca 2013 r. PINB zwrócił się do Z.D. z wezwaniem do złożenia wniosku "z podpisem w oryginale", jego uzasadnienie oraz uściślenie daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę żądania wznowienia postępowania. Odpowiadając pismem z [...] lipca 2013 r. Z.D. wyjaśniła, że w poprzednim piśmie z [...] lipca 2013 r. wystąpił błąd i zamiast wskazanej daty [...] luty 2010 r. powinna być data [...] luty 2011 r., a jej żądanie oparte jest na przesłane z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wynika z niego również, że po wydaniu przez WINB decyzji z [...] grudnia 2013r. PINB kierował do Z.D. odrębną korespondencję dotyczącą wniosku z dnia [...] marca 2011 r. o korektę decyzji nr [...] o treści zbliżonej do kierowanej do G.D.. Pismem z [...] lutego 2014 r. PINB, na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwał Z.D., w związku z jej pismem z dnia [...] lutego 2014 r. i załączonym pismem z [...] lipca 2013 r., "do złożenia wyjaśnień treści i uzupełnienia braków w złożonych podaniach" oraz "do uzupełnienia pisma z dnia [...].07.2013 r., w którym brakuje podpisu". 3 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Z.D. z dnia [...] lutego 2014 r., w którym oświadczyła trybie art. 60 Kc , że "jej wniosek z dnia [...].03.2011 roku, żądający korekty decyzji nr [...] ma podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 Kpa". PINB w nawiązaniu do wcześniejszych pism dotyczących uzupełnienia wniosku z dnia z [...] marca 2011 r., "o korektę decyzji nr [...]", pismem z [...] marca 2014 r. wezwał ponownie Z.D., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, "do złożenia wyjaśnień co do treści wniosku oraz o uzupełnienie braków w złożonym podaniu" a także "o wskazanie dowodów i konkretnych okoliczności o terminie, w którym dowiedziała się, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2010 r." Wezwanie odebrał 12 marca 2014 r. G.D. (mąż). W dniu 21 marca 2014 r. ( 2 dni po upływie 7-dniowego terminu na uzupełnienie przedmiotowego podania o wznowienie postępowania ) zostało nadane w urzędzie pocztowym pismo Z.D. z [...] marca 2014 r. (wpływ do organu 24 marca 2014r.), że o decyzji [...] dowiedziała się dnia 28 lutego 2011r. gdy mąż pokazał jej kserokopię tej decyzji i gdy ją przeczytała stwierdziła, że jako strona została pominięta. 26 marca 2014r. do organu wpłynęło kolejne pismo Z.D. z [...] marca 2014r. (nadane w tej samej dacie) o następującej treści: "Pismo strony postępowania. Przesyłam dowód świadczący o dacie kiedy dowiedziałam się o decyzji [...] i o lokalizacji słupa na mojej działce nr [...]. Mapa E jest jednoznaczna - słup jest na mojej działce". Pismem z [...] marca 2014 r., znak: [...], skierowanym do Z.D., PINB zawiadomił, że wniosek z dnia [...] marca 2011 r., o korektę decyzji nr [...], (którego współautorem jest również Pan G.D.) pozostawia bez rozpoznania ze względu nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów ( np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako; Kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia o jakim mowa w art. 17 pkt 1 Kpa.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymóg ten został przez skarżącego dochowany. Skarga poprzedzona została bowiem skierowanym do organu wyższego stopnia (WINB) zażaleniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Odnosząc się przy tym do stanowiska WINB wyrażonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzić należy, iż wcześniejsze zażalenie poprzedzało skargę G.D. na przewlekłość postępowania PINB w przedmiocie wznowienia postępowania. Skuteczne złożenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wznowienia postępowania wymagało dochowania przez skarżącego po raz kolejny wymogu poprzedzenia jej zażaleniem ze względu na fakt, iż dotyczyło nowej sprawy administracyjnej o innym przecież przedmiocie. Wadliwe stanowisko WINB w tej kwestii pozostawało jednak bez wpływu na dopuszczalność skargi.

Zauważyć należy, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu ( vide : wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

Zaakcentować należy, iż stosownie do przepisu art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). Zatem skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a Kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 Kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 Kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji, zasadna jest konstatacja, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 Kpa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Oznacza to, że środkiem prawnym służącym zakwestionowaniu bezpodstawnego pozostawienia przez organ podania strony bez rozpoznania jest skarga na bezczynność.

Stanowisko, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania ( art. 64 § 2 Kpa ) przysługuje skarga na bezczynność wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13.

Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu ( vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 Kpa, mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Podkreślić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo, że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej bo np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 Kpa było wadliwe ( vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11 baza orzeczeń nsa. gov.pl), to pozostaje on w bezczynności gdyż odmawia rozpatrzenia sprawy.

Warunki do dokonania przez organ takiej czynności jaką jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania określa przepis art. 64 § 2 Kpa. Zgodnie z nim w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym (niż wymienione w § 1 tegoż artykułu) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednakże przepis ten dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, innych niż wskazane w § 1 art. 64 Kpa, do których stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 Kpa - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, omawiany przepis dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu ( podaniu, wnioskowi ) biegu.

Nie może też budzić wątpliwości, że tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 Kpa, zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu terminu 7-dniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.

Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 Kpa. Rygor zawarty w tym przepisie odnosi się bowiem wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Zatem w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 Kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. Stanowisko takie wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r. II GSK 337/10 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ; także glosa W. Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26).). Analogiczny pogląd został wyrażony również w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK3/11 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ), zgodnie z którym treść art. 64 § 2 Kpa, nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru analizowany przepis nie przewiduje.

Mając na uwadze poczynione wywody, a także treść skargi G.D. jak też prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. wydany w sprawie II SAB/Go 75/14, dotyczący kwestii przewlekłości postępowania, która ustała w wyniku w wyniku zakończenia przez PINB postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem G.D. i Z.D. z dnia [...] marca 2011r. pozostawieniem go bez rozpoznania, co nastąpiło pismami z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzić należy, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny zasadności wskazanej czynności materialnotechnicznej.

Zakwestionowanie legalności, dokonanej pismami z dnia [...] marca 2014 r., czynności pozostawienia podania skarżącego i Z.D. bez rozpoznania skutkować będzie uznaniem pozostawania przez PINB w bezczynności od wskazanej daty, zaś stwierdzenie, iż działanie organu było zgodne z prawem stan ten wykluczy.

Ocena legalności wskazanej czynności, dokonanej pismami z dnia [...] marca 2014 r. wymaga również oceny czynności organu poprzedzających jej dokonanie. W szczególności odnosi się to do kierowanych do stron postępowania Z. i G.D. wezwań o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...] marca 2011 r. Możliwości jej dokonania nie sprzeciwia się powaga rzeczy osądzonej z jakiej korzysta powoływany już wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SAB/Go 75/14. Sprawa zakończona tym wyrokiem, dotyczyła bowiem przewlekłości postępowania, która ustała z dniem 31 marca 2014 r., skutkiem pozostawienia podania bez rozpoznania, co zakończyło postępowanie administracyjne. Wprawdzie ocenie Sądu poddane były wówczas działania PINB podejmowane do wskazanej daty (w tym kierowane do stron wezwania o uzupełnienie wniosku o wznowienie), ale nie pod kątem ich zasadności i wpływu na legalność czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odniesieniu do rozstrzyganej sprawy, wskazać należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na żądanie strony zostaje wszczęte (art. 61 § 3 Kpa) z datą złożenia podania o wznowienie (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2000 r., V SA/1544; LEX nr 49424). Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 Kpa. Niezależnie od tego strona musi również wskazać datę dowiedzenia się przez nią o przyczynie wznowienia, co uznać należy za szczególny wymóg podania o wznowienie, wynikający z art. 148 Kpa. Niepodanie tego terminu stanowi zatem brak formalny podania podlegający uzupełnieniu w trybie art. 62 § 4 Kpa. Należy jednak odróżnić kwestię wskazania w podaniu o wznowienie terminu (daty) powzięcia przez stronę, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie, wiadomości o przyczynie wznowienia od kwestii spoczywającego na niej ciężaru dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 lub 2 Kpa Kpa. Strona musi bowiem wskazać w jakiej dacie dowiedziała się o przyczynie wznowienia, a następnie również wykazać ten fakt ( wskazać okoliczności i dowody) w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie faktycznie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia ( vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07; LEX nr 505314). Organ administracji jest bowiem obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych ( vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. II OSK 2043/12 , LEX nr 1450858 ). O ile więc samo niewskazanie terminu o jakim mowa w art. 148 Kpa stanowi brak formalny podania o wznowienie podlegający uzupełnieniu w trybie i ze skutkami z art. 64 § 2 Kpa , to uzupełnienie w tym trybie nie dotyczy w żadnym razie okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli zatem podanie strony o wznowienie postępowania nie wskazuje terminu w jakim powzięła ona informację o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia ( np. przy wskazywanej podstawie wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa kiedy dowiedziała się o nowych istotnych dla sprawy okolicznościach, a przy podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa kiedy dowiedziała się o decyzji ) organ powinien wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia jego braku formalnego pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Takie wezwanie może być - zważywszy okoliczności sprawy, ale też na zasady ekonomiki procesowej i wiążące organ terminy załatwienia sprawy - połączone ze zobowiązaniem strony do wskazania okoliczności i dowodów służących wykazaniu dochowania przez nią terminu o jakim mowa w art. 148 Kpa. Rygorem z art. 64 § 2 Kpa może być jednak obwarowane jedynie nieusunięcie braku formalnego wniosku. Przywołany rygor nie może służyć obligowaniu strony do przejawienia aktywności dowodowej. Zatem skutek w postaci podjęcia przez organ czynności materialnotechnicznej pozostawienia podania o wznowienie bez rozpoznania nie może zaistnieć gdy strona, wskazując termin powzięcia wiadomości o przyczynie wznowienia, nie podaje dowodów dla jego udowodnienia. Kwestia niewykazania przez stronę okoliczności i nieprzedstawienia dowodów na to, kiedy dowiedziała się o przyczynie wznowienia stanowi już bowiem element orzekania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania. Powinna być zatem rozstrzygnięta postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania ( art. 149 § 1 lub 3 kpa ).

Analiza okoliczności sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego i Z.D. z dnia [...] marca 2011 r., w szczególności zaś ich pism kierowanych w toku postępowania jak i odpowiedzi udzielanych na wezwania PINB po uchyleniu przez WINB ostatniej z decyzji wydanych w sprawie, wskazuje, iż przed wystosowaniem do nich pism z dnia [...] marca 2014 r. każde z nich już podało PINB zarówno termin w jakim powzięło wiadomość o wskazywanych przyczynach wznowienia jak i wskazało okoliczności oraz dowody dla ich wykazania. Obowiązkiem PINB było zatem rozstrzygnięcie postanowieniem (art. 149 § 1 lub 3 kpa) w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym w aspekcie dochowania przez każde w wnioskodawców dochowania terminu w odniesieniu do przytaczanych różnych podstaw wznowienia. Nawiązując do przytoczonego już, podzielanego przez Sąd orzecznictwa, stwierdzić też należy, że organ nie mógł pozostawić wniosku z [...] marca 2011 r. bez rozpoznania mimo przekroczenia przez wnioskodawców terminu 7 dni, skoro przed skierowaniem do nich pism w tym przedmiocie, wskazali oni kiedy powzięli wiadomość o przyczynie wznowienia.

Mając zatem na uwadze brak podstaw do skierowania do wnioskodawców pism z dnia [...] marca 2014 r. o pozostawieniu wniosku z dnia [...] marca 2011 r. uznać należało pozostawanie PINB, od podjęcia tej czynności materialno technicznej, w stanie bezczynności. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał go do załatwienia wskazanego podania w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie.

Jednocześnie Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność organu nie była spowodowana rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Stwierdzony stan bezczynności PINB – istniejący od wystosowania do wnioskodawców pism z dnia [...] marca 2014 r. o pozostawieniu ich wniosku z dnia [...] marca 2011r. bez rozpoznania - był rezultatem działań tego organu, podejmowanych w wyniku realizacji wskazówek ( art. 138 § 2 Kpa ) udzielonych mu przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia z [...] grudnia 2013 r., ( znak: [...]) w zakresie zobligowania stron do wskazania terminu powzięcia wiadomości o przyczynie wznowienia jak i dowodów dla jego wykazania przy zastosowaniu instytucji z art. 64 § 2 Kpa.

Mimo uwzględnienia skargi, w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku strony skarżącej.