Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2531/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 72 par. 1, art. 72 par. 2, art. 73
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 217 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3, par. 11, par. 12, par. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3117/13 w sprawie ze skargi Z. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. N. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 24 marca 2014r. sygn. akt: VI SA/Wa 3117/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Z. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia i uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę z [...] lipca 2012r. Rady Izby Notarialnej w W.; stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu i przyznał ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,2 zł w tym kwotę 240,00 zł tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT.

Zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2012r. Nr [...] Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r. Nr [...], którą odmówiono Z. N. wydania zaświadczenia. Podstawą uchwały były art. 72 § 2 ustawy z 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej - u.p.n.) oraz art. 219, art. 127§2 i art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - k.p.a.).

Pismem z 16 lipca 2012r. skarżąca wystąpiła do RIN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. RIN w uzasadnieniu swojej uchwały odmawiającej wydania zaświadczenia, wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 u.p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 u.p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005r. Nr 258, poz. 2169 ze zm. dalej-rozporządzenie MS). KRN podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, z której uchwały, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia MS, a częściowo poprzez treść uchwały nr 48 oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Odnośnie zaświadczenia organ wskazał, że jest to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą.

RIN ustaliła i przyjęła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono, że podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z §1 rozporządzenia MS, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z §10 rozporządzenia MS, pisemną, pozytywną opinię o skarżącej. Skarżąca odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w §9 rozporządzenia MS na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki wydali - zgodnie z §9 ust. 2 rozporządzenia MS, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w §4 i §5 rozporządzenia MS. Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72§1 u.p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadała notariusza-patrona; że odbyła praktyki sądowe oraz uczestniczyła w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Przy ocenie możliwości wydania zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr 48, zmienionej uchwałą KRN nr VII/84/2011 z 19 listopada 2011r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72§1 u.p.n.). W ocenie Izby zaświadczenie nie może stwierdzać jedynie wypełnienia warunków formalnych, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której aplikant mógłby być jedynie obecny fizycznie na szkoleniu teoretycznym, mógłby być określoną ilość dni w kancelarii i sądzie, natomiast nie musiałby podejmować jakiejkolwiek aktywności intelektualnej, a i tak spełniałby warunki formalne (tylko) – do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby wskazany interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy. Dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72§1 u.p.n. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.

Zdaniem RIN ustalenie, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji notarialnej – nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, powoduje że nie spełnił on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i skutkuje odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

KRN utrzymując w mocy uchwałę RIN szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji-notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących-aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny organ stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy. Zdaniem KRN skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze-zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie po pierwsze rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. KRN uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

II.

Od uchwały KRN skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie w całości uchwały KRN z [...] sierpnia 2012r., uchylenie uchwały RIN z [...] lipca 2012r. oraz zasadzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadającna skargę KRN podtrzymała argumentację jak w zaskarżonej uchwale i wniosła o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 29 listopada 2012r. sygn. akt: VI SA/Wa 2192/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w niniejszej sprawie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Po rozpatrzeniu zażalenie strony Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 18 września 2013r. sygn. akt: II GZ 515/13, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi na uchwałę KRN z [...] sierpnia 2012 r.

Jak wynika z protokołu rozprawy z 10 marca 2014r. postanowieniem sądu dopuszczono poza rozprawą dowód z zaświadczenia o uzyskaniu przez Z. N. statusu zastępcy notarialnego z 28 stycznia 2014r., i w tym celu zobowiązano pełnomocnika skarżącej do złożenia ww. zaświadczenia. Przy piśmie z 13 marca 2014r. pełnomocnik skarżącej przedłożył zaświadczenie Ministra Sprawiedliwości z 28 stycznia 2014r. o uzyskaniu przez skarżącą statusu zastępcy notarialnego oraz odpis postanowienia Ministra Sprawiedliwości Nr [...] o stwierdzeniu spełnienia przez skarżąca przesłanek przewidzianych w art. 74§2 u.p.n., uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

Sąd zaakceptował stanowisko autora zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2013r. sygn. akt: II GSK 865/13, w którym wskazano, iż z brzmienia art. 72 u.p.n. wynika, po pierwsze, że aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy, i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§1), po drugie zaś, że aplikantowi który odbył aplikację notarialną, o której powyżej mowa, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§2). Jednocześnie, co jest nie mniej istotne, z art. 74§2 ustawy wynikało, że do egzaminu notarialnego mogła przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12§2 tej ustawy. Autor zdania odrębnego podkreślił, iż za oczywiste uznać należy, że przepisy te pozostają ze sobą w bezpośrednim związku, który wyraża się w tym, że legitymowanie się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji notarialnej stanowił formalną podstawę (przesłankę) przystąpienia do egzaminu notarialnego. Przywołane przepisy ustawy Prawo o notariacie, ani w sposób samoistny, ani też w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, czy też w powiązaniu z przepisami rozporządzenia MS (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały KRN) oraz/lub w powiązaniu z postanowieniami uchwały Nr 48, nie tworzą żadnej normatywnej podstawy do budowania założenia, że pojęcie "odbycia aplikacji notarialnej" musi uwzględniać w swej treści rezultat weryfikacji wiedzy aplikanta, przeprowadzanej w czasie jej trwania w formie kolokwiów i sprawdzianów. Stanowiło to w konsekwencji daje podstawę do sformułowania, tezy że tylko pozytywny rezultat tej weryfikacji uzasadnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Założenie to, nie może być jednak uznane za zasadne. Skoro, na gruncie przywołanych przepisów ustawy Prawo o notariacie ustawodawca operuje pojęciem "zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej", to po pierwsze, przez wymienione "zaświadczenie" wprost rozumieć należało zaświadczenie, o którym mowa w k.p.a., z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, po drugie zaś, zakres urzędowo potwierdzanego nim faktu i stanu prawnego oceniać należało wprost z perspektywy wyznaczonej normatywną treścią art. 72§1 i §2 tej ustawy.

Stosownie do art. 72§1 u.p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z §2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w §1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W myśl art. 73 u.p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez KRN. Zgodnie z art. 74§2 u.p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12§ 2.

W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z 22 grudnia 2005r., w którym w §13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie KRN w dniu 18 września 2009r., działając w oparciu o art. 40§1 pkt 9 u.p.n. wydała uchwałę Nr 48. Z przepisów tej uchwały wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak: pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. Z art. 35 pkt 3 u.p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izby notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40§1 pkt 9 u.p.n. do zakresu działania KRN należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Uchwała KRN Nr VII/71/2011 z 20 sierpnia 2011r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem KRN w dniu 19 listopada 2011r. podjęła uchwałę Nr VII/83/2011r. uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. Natomiast mocą innej uchwały KRN Nr VII/84/2011 podjętej również w dniu 19 listopada 2011r., wprowadzono zapis, że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji".

Sąd podał, że koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 u.p.n. nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72§1 u.p.n. mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 u.p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia MS, wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z §13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z KRN, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto w rozporządzeniu MS jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z 13 maja 2010r. wydanym w sprawie sygn. akt: III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Faktem jest, że KRN w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40§1 pkt 9 u.p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie MS, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72§1 u.p.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem KRN, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

oOdbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach §1 ust. 1 i 2 oraz §6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72§1 u.p.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W §5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres wskazanego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W §9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72§1 u.p.n., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W §2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z §13 rozporządzenia MS nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

W ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie – Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowo przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (v. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994r., sygn. akt: I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995r. sygn. akt: I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004r., sygn. akt: III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996r. sygn. akt: I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z art. 40§1 pkt 9 u.p.n. w zwi. z art. 73 u.p.n. a także z art. 35 pkt 3 u.p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (art. 73 u.p.n.). Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

Sąd wyraził pogląd, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74§1 u.p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b§1 lub §2. Zgodnie z art. 74§2 u.p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12§2 p.n., zaś przepis art. 74§3 u.p.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

WSA w Warszawie dokonał także porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.; dalej- p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej-u.r.p.).

Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne.

Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217§2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72§2 u.p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w §1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie MS nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów.

IV.

Krajowa Rada Notarialna reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzuciła:

-naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:

1) art. 72§1 p.n. poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza,

2) art. 72§2 p.n. poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej,

-naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

1) art. 141§4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie,

2) art. 141§4 p.p.s.a. zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Istota zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczy prawidłowej wykładni art. 72§1 i §2 ustawy Prawo o notariacie. Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 października 2013r. o sygn. akt: II GSK 865/13 i sygn. akt: II GSK 1629/13 oraz z 4 listopada 2013r. o sygn. akt II GSK 990/13, z 30 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 803/13 (baza orzeczeń cbosa).

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 4 listopada 2013r. (sygn. akt: II GSK 990/13), kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72§1 p.n. Przepis ten stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Sąd sprowadził jednak "całokształt pracy notariusza" do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§1 ust. 1 i 2, §5 ust. 1, §6 i §9 ust. 1). Aplikacja notarialna jest jednakże rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi Sąd I instancji. W §2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c p.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:

1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;

2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;

3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w §11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w §12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74§3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w powołanych już orzeczeniach NSA, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72§1 p.n.) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w §1 art. 72 p.n., a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w §2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40§1 pkt 9 p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40§1 pkt 9 p.n. stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006r. sygn. akt: K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011r. sygn. akt: K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008r. sygn. akt: K 4/07).

Interpretacja art. 72§1 i §2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Sąd przywołuje treść §6 pkt 1, §6 pkt 2, §6 pkt 3 i §6 pkt 16 uchwały KRN Nr VII/48/2009 z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. Jednocześnie Sąd nie dokonuje wyjaśnienia tychże regulacji, w szczególności wyjaśnienia czemu służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium, w sytuacji gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Nie jest w tej sytuacji trafny pogląd Sądu I instancji, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a zatem nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzaniu. Stanowisko Sądu o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji, można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art.72§1 p.n.) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji.

Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217§2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72§1 i §2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217§2 i art. 219 k.p.a. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013r. sygn. akt: III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40§1 pkt 9 p.n. W §1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w §1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.

Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009r., w szczególności dotyczy to §1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII//48/2009.

Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72§1 i §2 p.n. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40§1 pkt 9 p.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zupełnie nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej w tym sensie, że uzasadniałyby zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 185§1 p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi kasacyjnej ze względu na zarzut naruszenia prawa materialnego uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do wydania wyroku na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw z art.205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów (280,00 zł) wchodzi 180,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej określono na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 461) oraz 100,00 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej Z. N. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.