Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1340/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 , art. 4 pkt 1, art. 13, art. 14 ust. 1 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji "[..."] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

sygn. II SA/Rz 1340/16

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi jest podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym

(Dz. U. z 2016 r., poz. 400 ze zm., dalej: u.r.l.) uchwała Rady Miejskiej

w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 24 czerwca 2016 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: Fundacja) reprezentowana przez Prezesa Zarządu M. K., w ramach realizacji celów statutowych Fundacji

(w szczególności § 8 pkt 15 i 16 jej statutu), złożyła do Burmistrza [...] powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia przez Gminę [...] referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej społecznej i gospodarczej więzi łączącej tę wspólnotę, a dotyczącej ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przed suszą, tj. budowy na potoku B. w miejscowościach G. i Z. mokrego zbiornika "[...]" (tzw. Jeziora [...]) oraz suchych zbiorników przeciwpowodziowych na terenie wsi Z.

W powiadomieniu wskazano trzy pytania referendalne wraz z wariantami zaproponowanymi do wyboru, wyjaśniając, że plany budowy zbiornika retencyjnego na potoku B. sięgają 1993 r. W roku 2008 za środki finansowe samorządu województwa oraz jednostek samorządu terytorialnego z terenu [...] opracowano koncepcję ochrony przed powodzią w zlewni rzeki W., która przewidywała m.in. powstanie na potoku B. w miejscowościach Z. i G. systemu zbiorników przeciwpowodziowych. Rozpoczęto procedury zmierzające do budowy tych zbiorników, wydatkując środki na opracowanie tzw. dokumentacji środowiskowej (uczestniczyła w tym finansowo Gmina [...]). Upływ ponad 5 lat od powodzi z 2010 r. oraz bezczynność odpowiedzialnych władz doprowadziły do tego, że nie ma pewności realizacji tych inwestycji. Zagrożenie powodzią, a także problem suszy i zaopatrzenia mieszkańców w wodę wskazują na pilną potrzebę podjęcia inicjatyw w zakresie retencji.

Do powiadomienia inicjator referendum dołączył statut Fundacji oraz odpis

z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzające, że jest ona organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest obszar obejmujący przede wszystkim Gminę [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz [...], stosownie do art. 12 ust. 3 i 5 u.r.l., poinformował M. K. o przyjęciu powiadomienia oraz podał liczbę mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania wg stanu na dzień

31 marca 2016 r. (koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku) – 18 789.

W dniu 19 sierpnia 2016 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek działającego w imieniu Fundacji M. K. (jako pełnomocnika inicjatora referendum) o przeprowadzenie przez Gminę [...] referendum lokalnego, w którym zawarto – odpowiadające treści powiadomienia - uzasadnienie oraz trzy pytania referendalne wraz z zaproponowanymi do wyboru wariantami odpowiedzi. Do wniosku dołączono 314 kart z podpisami uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy [...], którzy poparli inicjatywę przeprowadzenia referendum (na większości kart możliwe było dokonywanie wpisów przez kilka – najczęściej 10 osób).

W uzupełnieniu powyższego wniosku, 23 sierpnia 2016 r. M. K. przedłożył w Urzędzie Miejskim w [...] kolejne 13 kart poparcia z podpisami. W dniu 24 sierpnia 2016 r. do Urzędu wpłynęły (nadane 22 sierpnia 2016 r. w urzędzie pocztowym) następne 68 kart. Kolejne karty, tj. 10 szt. i 1 szt., nadane w urzędzie pocztowym odpowiednio 23 i 24 sierpnia 2016 r., wpłynęły do Urzędu 25 sierpnia 2016 r.

W dniu 25 sierpnia 2016 r. RM w [...] - na podstawie art. 16

ust. 2 u.r.l. i art. 18 ust. 15 u.s.g. - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie powołania doraźnej Komisji do sprawdzenia, czy złożony 19 sierpnia 2016 r. wniosek

o przeprowadzenie referendum lokalnego odpowiada przepisom ustawy. Jednocześnie pismem z tego samego dnia Przewodniczący RM zwrócił się do Burmistrza [...] jako administratora danych osobowych mieszkańców Gminy [...] o weryfikację danych osobowych zawartych na kartach poparcia ze zbiorem ewidencji ludności.

W protokole z posiedzenia z dnia 31 sierpnia 2016 r. badająca wniosek Komisja – przy obecności jako obserwatorów pełnomocnika inicjatora referendum

i wskazanych przez niego 2 innych osób - stwierdziła, że sprawdzeniu podlegały będą karty poparcia dla organizacji referendum, które wpłynęły 19 i 23 sierpnia (łącznie 327). Karty, które wpłynęły po 23 sierpnia 2016 r. zostały uznane jako złożone po terminie, gdyż powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum wpłynęło 24 czerwca 2016 r., a zatem ustawowy

60 dniowy termin do złożenia wniosku wraz z kartami poparcia upływał 23 sierpnia 2016 r. Komisja ustaliła zasady weryfikacji, tj.: na karcie ma być wpisane imię

i nazwisko oraz adres zamieszkania (za prawidłowo wpisany adres uznano wpisanie samej nazwy S. łącznie z kodem pocztowym; sama nazwa S. bez kodu, tak samo jak tylko nazwa miejscowości bez numeru domu oraz sama nazwa ulicy bez nazwy miejscowości jest nieprawidłowa). W dalszej kolejności na karcie musi być wpisany nr PESEL i data poparcia (osoba udzielająca poparcia na dzień jego udzielenia musi mieć ukończone 18 lat) oraz podpis.

W wyniku dokonanej przez Komisję weryfikacji 327 kart poparcia, za prawidłowo złożone uznano wpisy 1863 osób, wobec 1000 wadliwych. Na tej podstawie stwierdzono, że inicjatorzy referendum nie zebrali wymaganej liczby 10% podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, co w przypadku Gminy [...] wynosi 1879 osób.

Z uwagi na ilość głosów poparcia na pograniczu wymagalnego progu, w dniu

5 i 6 września 2016 r. Komisja odbyła kolejne posiedzenia, dokonując ponownej weryfikacji kart z podpisami poparcia, które wpłynęły w ustawowym terminie. Przyjęto, że weryfikacja kart odbędzie się zgodnie z uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. poz. 353) i zmieniającą ją uchwałą z dnia 29 lutego 2016 r. (M.P., poz. 230), a także zgodnie z uchwałą z dnia 1 września 2014 r. w sprawie wytycznych dla terytorialnych komisji wyborczych dotyczących wykonywania zadań do dnia głosowania w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na 16 listopada 2014 r. (MP, poz. 878).

Na potrzeby weryfikacji przyjęto zawartą w tych uchwałach definicję poprawnego adresu zamieszkania, który musi posiadać nazwę ulicy i nr domu, a w mieście – nazwę ulicy i nr domu oraz mieszkania, przy czym nie jest konieczne podawanie kodu pocztowego. Dopuszczono zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości powszechnie znane, używane i stosowane skróty: dla S. – S. i S., dla C. – C. oraz C., dla K. – K. i K. Komisja nie dopuściła stosowania w nazwie miejscowości skrótów, które nie są znane i używane np. "G. R.", "B. W.". Data poparcia musi zawierać dzień, miesiąc i rok, przy czym rok może być zapisany w postaci dwóch ostatnich cyfr. Postanowiono również, że po weryfikacji przez Komisję, karty z podpisami zakwalifikowanymi jako prawidłowe, zostaną przekazane do biura ewidencji ludności UM w [...], celem ich sprawdzenia z rejestrem mieszkańców Gminy.

W wyniku powyższego stwierdzono, że 1743 osoby prawidłowo udzieliły poparcia dla organizacji referendum, natomiast 1121 osób tego poparcia udzieliło w sposób wadliwy. Wady poparcia dotyczyły imienia i nazwiska (22), adresu zamieszkania (514), nr PESEL (161), daty udzielenia poparcia (41), podpisu (3), udzielenia poparcia przez nieletnich (7) oraz przez osoby nieuprawnione, tj. nie będące mieszkańcami Gminy [...], w czym uwzględniono pozycje, w których rubryki poparcia wypełniono niekompletnie (373). W tej sytuacji Komisja w protokole z dnia 6 września 2016 r. ponownie uznała, że organizatorzy referendum nie spełnili wynikającego z art. 4 pkt 1 u.r.l. warunku uzyskania poparcia co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy. Odnosząc się do złożonego 5 września 2016 r. przez inicjatora referendum pisma oraz zawartych w nim zastrzeżeń i uwag do pracy Komisji stwierdzono, że wszystkie z nich były już wcześniej brane pod uwagę i analizowane; część z nich została uwzględniona, a część odrzucona.

Pismem z dnia 6 września 2016 r. Komisja powołana do sprawdzenia wniosku zwróciła się do pełnomocnika inicjatora referendum o przedstawienie sposobu realizacji art. 13 ust. 1 u.r.l. Wg udzielonej 8 września 2016 r. odpowiedzi, przedmiot zamierzonego referendum podany został do wiadomości mieszkańców Gminy [...] poprzez: 1. cotygodniowe płatne publikacje w tygodniku regionalnym Reporter, zawierające treść pytań referendalnych oraz wyjaśnienie przedmiotu i celu referendum, 2-3. Utworzoną specjalnie w tym celu stronę internetową www.jeziorosedziszowskie.pl, gdzie pod zakładką "referendum" podano treść pytań referendalnych oraz wyjaśnienie przedmiotu i celu referendum, 4. Informację zamieszczoną w formie wydarzenia "Referendum gminne" w serwisie społecznościowym Facebook, w ramach konta społecznościowego "/Jezioro[...]", gdzie w ramach płatnej kampanii informacyjnej skierowanej do grupy użytkowników zamieszkujących teren Gminy [...] kierowana była informacja o planowanym referendum, zawierająca treść pytań referendalnych oraz wyjaśnienie przedmiotu i celu referendum, 5. Reklamę mobilną w postaci przyczepy reklamowej zawierającej informację o zamierzonym referendum oraz jego przedmiocie, która byłą eksponowana w miejscach publicznych na terenie Gminy [...], 6. Informacje przekazywane przez wolontariuszy zbierających na terenie całej Gminy [...] podpisy poparcia dla organizacji referendum,

nt. jego przedmiotu oraz treści pytań referendalnych.

Wg protokołu z obrad Komisji z dnia 12 września 2016 r., postanowiła ona

o przedłożeniu RM w [...] projektu uchwały w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum, której uzasadnienie miało stanowić przyjęte w trakcie obrad Komisji sprawozdanie wraz z opinią.

Uchwałą z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w [...] – stosownie do wniosku zawartego w protokole z obrad Komisji z dnia 12 września 2016 r. – odrzuciła wniosek Fundacji z dnia 19 sierpnia 2016 r. o przeprowadzenie przez Gminę [...] referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej społecznej i gospodarczej więzi łączącej tę wspólnotę.

W uzasadnieniu uchwały – powołując się na przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia powołanej przez RM Komisji do sprawdzenia wniosku - podano, że przyczyną odrzucenia wniosku Fundacji o przeprowadzenie referendum gminnego

w przedmiocie ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przed suszą był brak spełnienia wymogu wynikającego z art. 4 pkt 1 u.r.l., tj. nieuzyskanie przez inicjatora referendum poparcia co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy [...], co wynosiło 1879 osób (przy uzyskanym w sposób prawidłowy poparciu od 1743 osób).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożył M. K. – pełnomocnik będącej inicjatorem referendum Fundacji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarządzenie przeprowadzenia referendum na podstawie art. 20 ust. 3 u.r.l. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum

o sprawach dotyczących tej wspólnoty;

- naruszenie art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku

o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe, nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem oraz został poparty przez złożenie wystarczającej liczby podpisów przez uprawnionych mieszkańców gminy.

W rozwinięciu zarzutów skarżący zakwestionował w całości ustalenia poczynione przez Komisję w zakresie sposobu weryfikacji danych adresowych oraz danych, jakie należy uznać za poprawne w świetle u.r.l. Zarzucił, że mimo rozpoczęcia prac Komisji i odrzucenia części kart z poparciem, na pierwszym posiedzeniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. nie został ustalony regulamin jej prac, który przyjęto dopiero na dalszym etapie. Zakwestionował uznanie przez Komisję za nieważne 514 podpisów poparcia z powodu podania niekompletnych danych adresowych, mimo że przy uwzględnieniu pozostałych pozycji na karcie (imię

i nazwisko, numer PESEL, data udzielenia poparcia, podpis danej osoby) nie ma wątpliwości co do ich kompletności i istnieje możliwość ustalenia poprzez dane zawarte w ewidencji PESEL oraz rejestrze wyborców, czy pochodzą od osób uprawnionych.

Poddał w wątpliwość zasadność odrzucenia części kart z podpisami mieszkańców jako złożonych po terminie, bez dokonania podliczenia, ile podpisów poparcia się na nich znalazło i czy są prawidłowe.

Podniósł, że RM w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu wniosku wskazała, które

z używanych przez osoby składające podpisy poparcia skrótów nazw miejscowości uznaje za powszechnie występujące, podczas gdy nie dysponowała miarodajną wiedzą, opartą na badaniach lub dokumentach, która miałaby określać cechę "powszechności" danego skrótu. Skoro sami mieszkańcy składając podpis posługują się w odniesieniu do danych adresowych określonym skrótem, jest to wskazówka, że jest on stosowany i może być uznany za "powszechny". Dla każdego mieszkańca Gminy [...] skrót: "G. R." czy "B. W." jest jednoznaczne ze wskazaniem miejscowości "G. R." i "B. W.". Także skrót "O. M." oznacza "O. M.".

W ocenie skarżącego, zalecenia i wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej zawarte w uchwałach na które powołała się RM, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawa Kodeks wyborczy nie przyznaje im rangi aktów wykonawczych do tej ustawy, ponadto dotyczą one referendów lokalnych mających za przedmiot odwołanie organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie referendów merytorycznych,

tj. w innych istotnych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem skarżącego, Komisja powinna dokonać weryfikacji wszystkich kompletnych pozycji na kartach z podpisami poparcia a nie wstępnie odrzucać pozycje, które jej zdaniem zawierają dane niepełne, np. niepełny adres zamieszkania (bez podania numeru domu) lub bez wyraźnego określenia nazwy miejscowości (lecz z podaniem nawy ulicy i nr domu lub mieszkania). W związku z tym, wskazując na numery poszczególnych kart i dokonując wyszczególnienia konkretnych ich pozycji /w łącznej liczbie 402/, zawnioskował o dokonanie ponownej ich weryfikacji poprzez sprawdzenie w ewidencji PESEL i rejestrze wyborców, a po pozytywnym ustaleniu,

o zaliczenie ich jako prawidłowo udzielonych.

W związku z tym skarżący zarzucił także przyjęcie niejednolitych zasad przy weryfikacji adresów, co spowodowało, że w stosunku do mieszkańców poszczególnych miejscowości zastosowano odmienne kryteria, uznając w niektórych przypadkach podanie niepełnej nazwy miejscowości za nieprawidłowe (np. B. W.), a w innych pozycję z niepełną nazwą za prawidłową (np. skrót "C."). Brak weryfikacji pod kątem poprawności danych zawartych na kartach z bazą PESEL

i rejestrem wyborców spowodował odrzucenie jako nieprawidłowych 514 podpisów poparcia dla organizacji referendum.

Skarżący nie zgodził się także z uznaniem przez Komisję, że część kart zawierających podpisy mieszkańców - które wpłynęły do Urzędu Miejskiego

24 sierpnia 2016 r. lub później - zostało złożonych po terminie, jeżeli data stempla pocztowego wskazywała, że nadano je najpóźniej 23 sierpnia 2016 r., czyli

w ostatnim dniu 60-dniowego terminu do ich złożenia. Podkreślił, że wniosek

o przeprowadzenie referendum został złożony w ustawowym 60-dniowym terminie,

w którym zostały ukończone także czynności zbierania podpisów. Ani u.r.l., ani ustawa Kodeks wyborczy nie rozstrzygają, czy karty z terminowo zebranymi podpisami nie mogą być dostarczone jako uzupełnienie złożonego wniosku. Wyjaśnił przy tym, że nie miał możliwości zachować kart z podpisami poparcia które wpłynęły w ostatnim dniu terminu – po godzinach pracy UM, bowiem u.r.l. rozstrzyga jedynie

o losach kart z podpisami w razie niezłożenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego i sposobie postępowania inicjatora referendum z tymi kartami, co jednak nie ma zastosowania w niniejszym przypadku z uwagi na złożenie wniosku w ustawowym terminie. Skarżący wskazał też, że karty o numerach powyżej 314 zostały nadane 22 i 23 sierpnia 2016 r. po godzinach pracy UM, ale w ustawowym 60-dniowym terminie do ich złożenia, zaś ich wpływ do UM 24 sierpnia 2016 r.

w żaden sposób nie miał wpływu na pracę powołanej dopiero 25 sierpnia 2016 r. przez RM Komisji i nie utrudnił weryfikacji złożonych podpisów poparcia.

Końcowo skarżący wskazał na wątpliwości, czy RM prawidłowo ustaliła dzień oznaczający upływ 60-dniowego terminu na złożenie wniosku i uznała, że upływał on 23 sierpnia 2016 r. Zdaniem skarżącego termin ten powinien być liczony od dnia złożenia informacji, tj. od dnia 24 czerwca 2016 r., łącznie z tym dniem. Może to oznaczać, że przedmiotowy termin upływał o północy 22 sierpnia 2016 r. Błędna informacja pracowników UM w S., że termin na składanie podpisów upływa następnego dnia, mogła wprowadzić wnioskodawcę w błąd. Z uwagi na pominięcie podpisów uznanych za złożone po terminie, nie jest przy tym znana ogólna liczba podpisów osób popierających organizację referendum.

W odpowiedzi na skargę RM w [...] wniosła o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu niejednolitości kwalifikacji "powszechności" używania skrótów nazw miejscowości wyjaśniono, że RM składa się z 21 radnych, będących wieloletnimi mieszkańcami Gminy [...], utrzymującymi stały kontakt z wyborcami, mającymi na terenie Gminy miejsca zamieszkania, swoje rodziny, znajomych i tu koncentrujących swoje życie zawodowe i prywatne. Z tego powodu jest w stanie bez problemu ocenić, które skróty nazw miejscowości są w powszechnym użyciu, a które nie i nie ma konieczności przeprowadzania dowodów tym zakresie.

Odnośnie zarzutu braku ustalenia regulaminu prac Komisji wyjaśniono, że u.r.l. jak również Kodeks wyborczy nie zawierają wymogu, by taki regulamin był ustalany nie tylko na pierwszym posiedzeniu Komisji, ale w ogóle (art. 16 ust. 2 ustawy).

Jako chybione uznano zarzuty dotyczące uwzględnienia przez RM uchwał PKW. Uchwały te wydane zostały na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego i w związku z treścią art. 1 ust. 2 u.r.l., mają zastosowanie do spraw związanych z referendum lokalnym. W uchwałach tych wskazano definicje poprawności danych adresowych na kartach poparcia referendum, wymaganych

art. 14 ust. 4 ustawy. Wyjaśniono także, że wskazane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych nie wiążą organu w przedmiotowej sprawie; wydane zostały na podstawie innych stanów faktycznych i wiążą jedynie w sprawach w których zostały wydane.

Odnośnie kwestii zachowania terminu przewidzianego na dokonanie określonej czynności (złożenie kart poparcia), organ wskazał na regulację art. 1 ust. 2 u.r.l. zawierającą normę odsyłającą do art. 9 Kodeksu wyborczego; dokonana do nich subsumcja stanu faktycznego wykazała, że karty doręczone do UM po 60 dniu od daty złożenia przez inicjatora referendum lokalnego informacji o zamiarze jego zorganizowania, zostały złożone po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. W myśl

art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub

w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W kontekście powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż RM

w [...] podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku Fundacji

o przeprowadzenie referendum gminnego w sposób istotny naruszyła prawo.

Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została wniesiona na podstawie

art. 20 ust. 1 u.r.l., który przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie. Skargę taką wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową - inicjatora referendum, którym zgodnie

z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.l. może być organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego; warunek ten Fundacja posiadająca siedzibę

w [...] spełnia, gdyż terenem jej działalności jest obszar RP (§ 2 i 3 Statutu Fundacji).

Skarga została także wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawą terminu; wobec doręczenia uchwały pełnomocnikowi inicjatora referendum 20 września

2016 r., złożono ją w siedzibie Sądu 22 września 2016 r. (w przypadkach o których mowa w art. 20 ust. 1 u.r.l., bezpośrednie wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 54 § 1 P.p.s.a. zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

13 listopada 2012 r. II OSK 2467/12).

Co nie mniej istotne, przedmiot zamierzonego referendum dotyczący problematyki ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przed suszą (w tym budowy na terenie Gminy [...] zbiorników przeciwpowodziowych) spełnia wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. kryterium "istotnej sprawy, dotyczącej społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących członków wspólnoty samorządowej".

II. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, na której koncentrują się zarówno zarzuty skargi jak i odpowiadające im argumenty strony przeciwnej (podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę), jest ocena prawidłowości zawartych na przedłożonych przez inicjatora referendum kartach wpisów osób popierających jego organizację. W zależności bowiem od przyjętych kryteriów weryfikacji i stopnia ich restrykcyjności, ich liczba jest albo wystarczająca dla zainicjowania przeprowadzenia referendum (jak twierdzi skarżący), albo do uznania o braku uzyskania wymaganego dla jego przeprowadzenia poparcia (zgodnie ze stanowiskiem RM w [...]).

W przedmiotowej sprawie punktem wyjścia dla oceny spełnienia wynikającego z art. 4 pkt 1 u.r.l. warunku poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum przez co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy [...] (co wg rejestru wyborców Gminy z dnia 31 marca 2016 r. wynosiło 1879 osób) jest ustalenie końcowej daty 60-dniowego terminu w którym inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców chcących poprzeć jego inicjatywę (art. 14 ust. 1 u.r.l.) i przekazuje wniosek o przeprowadzenie referendum wójtowi gminy /burmistrzowi, prezydentowi miasta (art. 15 ust. 1 u.r.l.). Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 14 ust. 1, termin ten liczony jest od dnia powiadomienia na piśmie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 12 ust. 1 u.r.l.), co w niniejszej sprawie nastąpiło 24 czerwca 2016 r. (data złożenia w UM w [...]). W u.r.l. brak jest samoistnych regulacji nt. sposobu obliczania terminów, niemniej w art. 1 ust. 2 zawiera zapis o odpowiednim stosowaniu w zakresie w niej nieuregulowanym przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.; dalej u.K.w.). Wg zaś art. 9 § 1 u.K.w., ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu, należy przez to rozumieć dzień ich złożenia w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku.

W stanowiącej przedmiot rozpoznania sprawie wskazany 60-dniowy termin – zgodnie z prawidłowym wyliczeniem organu - upływał zatem 23 sierpnia 2016 r. i najpóźniej

w tym dniu - niezależnie od wniosku o przeprowadzenie referendum - jego inicjator obowiązany był złożyć w siedzibie UM w [...] karty z podpisami poparcia (lub najpóźniej w tym dniu – w przypadku nadania drogą pocztową - karty te musiały fizycznie znaleźć się w siedzibie organu). Wraz z wnioskiem o przeprowadzenie referendum pełnomocnik jego inicjatora 19 sierpnia 2016 r. złożył 314 kart zawierających podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum (oznaczonych nr 1-314), zaś 23 sierpnia 2016 r. kolejne 13 (oznaczonych w aktach sprawy nr 383-395) i tylko te karty mogły być uznane za złożone w terminie. Karty które wpłynęły do UM 24 sierpnia 2016 r. (68 szt., oznaczone w aktach nr 315–382) oraz 25 sierpnia 2016 r. (10 szt. – oznaczone nr 392-401 i 1 szt. – oznaczona jako [...]), niezależnie od dat ich nadania w urzędzie pocztowym (odpowiednio 22, 23 i 24 sierpnia 2016 r.) prawidłowo zostały uznane przez organ jako złożone po terminie. W tym zakresie zarzuty skarżącego o ich nieuwzględnieniu przez organ – niezależnie od wskazywanych przez niego przyczyn (zbierania podpisów do ostatniego dnia, brak możliwości ich złożenia 23 sierpnia 2016 r. po godzinach pracy UM, brak wpływu nieterminowego złożenia części kart na prace Komisji powołanej przez RM do oceny wniosku) – nie mogły odnieść skutku. Bez znaczenia pozostaje również długość okresu doręczania przesyłek drogą pocztową, co skarżący mimo nie budzącego wątpliwości braku wpływu na tę okoliczność - nadając przesyłki z kartami poparcia zwłaszcza w dniu upływu terminu i dniu go poprzedzającym – powinien wziąć pod uwagę i liczyć się z potencjalną możliwością ich doręczenia już po upływie wiążącego go terminu. W tej sytuacji – wbrew twierdzeniom skarżącego - brak było więc także podstaw a nawet potrzeby dokonywania ich weryfikacji, jako całkowicie pozbawionych znaczenia przy ustalaniu wymaganego przez art. 4 pkt 1 u.r.l. minimalnego progu poparcia dla przeprowadzenia referendum.

W okolicznościach sprawy nie znajdował również zastosowania art. 16 ust. 4 u.r.l., pozwalający komisji zwrócić inicjatorowi referendum wniosek niespełniający warunków z art. 15 i wyznaczyć czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Stosownie bowiem do ust. 6 tego artykułu, przepisu tego nie stosuje się

w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin 60 dni od dnia złożenia powiadomienia. Wobec doręczenia kwestionowanej części kart już po tym terminie (24 i 25 sierpnia 2016 r.), przepis

art. 16 ust. 4 z oczywistych względów do tej sytuacji się zatem nie odnosił.

Dwukrotna weryfikacja przez doraźną Komisję RM złożonych terminowo kart (oznaczonych nr 1-314 i 383- 395) wg wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kryteriów (opisanych powyżej) doprowadziła do stwierdzenia, że inicjatywa zorganizowania referendum nie uzyskała wymaganego poparcia, którego prawidłowo udzieliło 1743 osób, a więc mniej niż 10% minimum (1879) niezbędne do skutecznego zgłoszenia inicjatywy referendalnej. Wpisy 1121 osób zawierały natomiast wady uniemożliwiające uwzględnienie ich poparcia jako poprawnego.

III. Dokonana przez Sąd analiza wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - a opisanych powyżej - kryteriów weryfikacji przez organ prawidłowości głosów poparcia skutkowała uznaniem, że dotknięte są one nadmiernym, sprzecznym z istotą referendum gminnego rygoryzmem.

Uprawnionymi do głosowania, zgodnie z art. 3 u.r.l., są osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Z tych też osób musi wywodzić się popierająca wniosek grupa co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, o której mowa w art. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 4 ustawy, osoba, która składa podpis popierający wniosek

o przeprowadzenie referendum, podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia, zaś dane te potwierdza własnoręcznym podpisem.

Przeprowadzona przez Sąd na podstawie akt sprawy całościowa kontrola dokonanej przez Komisję RM weryfikacji złożonych w terminie kart poparcia

i zawartych na niej wpisów doprowadziła do uznania, że co do zasady nie budzą zastrzeżeń głosy poparcia zakwalifikowane jako prawidłowe. Liczbę takich głosów

w odniesieniu do każdej z kart odzwierciedla rubryka "Poparcie poprawne" zestawienia zbiorczego, zatytułowanego jako "Ostateczne rozliczenie poparcia dla referendum gminnego w Gminie [...] w przedmiocie ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przed suszą po weryfikacji dokonanej w dn. 5 i 6 września 2016 r. przez doraźną Komisję powołaną przez Radę Miejską w [...]" (k. 173-179 akt administracyjnych sprawy).

Z tej grupy dodatkowo negatywnie zweryfikowany został przez Sąd wpis lp. 2 na karcie poparcia nr 99 (z racji nieczytelnego nazwiska i nazwy miejscowości) oraz

lp. 5 na karcie nr 105 (z racji wadliwie określonego imienia i nazwiska "[...]", które powinno być podane w pełnym brzmieniu). Skutkowało to odjęciem 2 głosów od poprawnie zweryfikowanych przez organ.

Odrębnego i bardziej szczegółowego rozważenia wymagają kryteria weryfikacji wpisów ujętych przez Komisję RM w w/w zestawieniu zbiorczym jako "Poparcie z wadą". Bez wątpienia, skutecznie takiego poparcia nie mogły udzielić osoby nie zamieszkujące na terenie Gminy [...] oraz niepełnoletnie,

tj. nie posiadające czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego tej jednostki (art. 3 u.r.l.), zatem prawidłowo takie wpisy nie zostały uwzględnione.

Nie kwestionując, że poparcie udzielane wnioskowi o przeprowadzenie referendum co do zasady powinno odpowiadać wszystkim kryteriom wskazanym

w art. 14 ust. 4 u.r.l., to w procesie wykładni tego przepisu nie sposób jednak nie uwzględnić specyfiki referendum gminnego, jako odnoszącego się do lokalnej społeczności, zamieszkującej na stosunkowo niewielkim obszarze, gdzie anonimowość jest mocno ograniczona, identyfikacja – nawet na podstawie niepełnych danych adresowych – znacząco ułatwiona, a przy zastosowaniu będących w dyspozycji danej jednostki samorządu terytorialnego instrumentów weryfikacyjnych – nie pozostawiająca żadnych wątpliwości co do tożsamości konkretnych osób udzielających poparcia. Sąd nie podziela zatem takiej interpretacji przepisów u.r.l., w tym w szczególności art. 14 ust. 4, która poprzez nadmierny formalizm utrudniałaby realizację wynikającego z art. 170 Konstytucji RP prawa członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum

o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Wykładnia literalna tego przepisu wymaga uzupełnienia wykładnią funkcjonalną i systemową, a jej celem nie jest, aby na podstawie wpisu w karcie poparcia możliwe było ustalenie pełnych danych identyfikujących, lecz by możliwe było sprawdzenie, czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wskazanymi we wpisie a wynikającymi z bazy PESEL

i rejestru wyborców. Zasadniczym celem jest bowiem ustalenie, czy osoba która wpisała się do wykazu poparcia jest do tego uprawniona, a nie eliminacja jako wadliwych jak największej ilości wpisów. Sytuacja ta nie jest bowiem tożsama z taką, w której weryfikacja wpisu następuje wyłącznie w oparciu o dane wpisane przez osobę udzielającą poparcia.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie za absolutnie niezbędne minimum stanowiące punkt wyjścia do uznania prawidłowości poparcia danej osoby dla wniosku o organizację referendum należy uznać wskazanie - odnoszącego się do osoby składającej podpis - umożliwiającego jej identyfikację imienia i nazwiska oraz numeru PESEL (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2012 r. III SA/Gd 391/12 i oddalający wniesioną od niego skargę kasacyjną wyrok NSA z dnia

4 października 2012 r. II OSK 2178/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2016 r. II SA/Go 287/16). Także w ocenie WSA w Gliwicach wyrażonej

w wyroku z dnia 12 listopada 2012 r. IV SA/Gl 881/12, dane dotyczące imienia, nazwiska oraz nr ewidencyjnego PESEL muszą być prawidłowe i nie mogą zawierać żadnych błędów, natomiast w przypadku danych dotyczących adresu zamieszkania danej osoby, to informacja ta pełni funkcję uzupełniającą i nie musi rzutować

w sposób kategoryczny na prawidłowość zgłoszonego poparcia.

Sądowi znane są orzeczenia prezentujące bardziej rygorystyczne stanowisko w tej kwestii – w tym takie, że jakikolwiek brak w zakresie danych o których mowa

w art. 14 ust. 4 u.r.l. stanowi brak prawidłowo udzielonego poparcia, jednak z uwagi na opisane okoliczności poglądu tego nie podziela (został on wyrażony m.in.

w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 r. III SA/Kr 101/09 i wyroku WSA

w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. II SA/Wa 2309/13).

Na podkreślenie zasługuje, że przepisy u.r.l. nie określają również w sposób wyraźny sankcji związanej z nieumieszczeniem na karcie poparcia inicjatywy referendalnej wszystkich danych, o których mowa w jej art. 14 ust. 4.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wiążącego dla organu charakteru nie mają też zalecenia zawarte w uchwałach PKW z dnia 7 maja 2012 r. oraz

z 1 września 2014 r., które jako wyznacznik prawidłowości wpisów poparcia przyjęła Komisja weryfikująca (w szczególności co do określenia poprawnego adresu zamieszkania). Zgodnie z powołanym już wyrokiem NSA z dnia 4 października

2012 r. II OSK 2178/12, uchwały te stanowią akt prawa wewnętrznego skierowany do podmiotów wykonujących zadania związane z przeprowadzaniem referendów,

a dokonywane w oparciu o nie wszelkie zabiegi interpretacyjne przepisów u.r.l. nie mogą prowadzić do ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do występowania z inicjatywą referendalną (art. 170 Konstytucji RP), lecz powinny być dokonywane w taki sposób, który nie przeszkodzi i nie utrudni możliwości korzystania przez obywateli z tego prawa.

W tym kontekście, za kluczową dla zidentyfikowania osoby udzielającej poparcia i jej miejsca zamieszkania na terenie Gminy [...] Sąd uznał przeprowadzoną przez badającą wniosek Komisję weryfikację wpisów danych osobowych na kartach poparcia z rejestrem PESEL, traktując go jako główny wyznacznik ich prawidłowości. We wszystkich zatem przypadkach, gdy mimo poprawności danych adresowych numer PESEL nie odpowiadał imieniu i nazwisku osoby podpisanej, albo mimo takiej zgodności osoba nie figurowała w rejestrze mieszkańców Gminy, stanowiło to podstawę eliminacji wpisu jako nieprawidłowego (tak jak przyjął skarżony organ).

Przy zgodności danych osobowych z numerem PESEL, Sąd – odmiennie niż organ -przyjął jednak pomocniczy charakter weryfikowanych przez jego pryzmat danych adresowych, co jednak nie oznaczało przyzwolenia dla ich całkowitego braku.

W zakresie tych danych wiązało się to z akceptacją przez Sąd części wpisów odrzuconych przez organ jako niepełnych lub dokonanych z użyciem zakwestionowanych przez niego skrótów, co jednak w żaden sposób – przy prawidłowo podanym numerze PESEL - nie uniemożliwiało weryfikacji i identyfikacji osób udzielających poparcia. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że pominięcie przez wpisujących części danych zmierzało do wprowadzenia organów wyborczych w błąd lub miało na celu inne – niezgodne z przepisami u.r.l. – przeznaczenie.

Na opisane stanowisko Sądu wpływ miały m.in. ustalenia dokonane w oparciu

o zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej stronę internetową Urzędu Miejskiego w [...] (www.bip.[...].pl), że na terenie Gminy [...] znajduje się tylko jedna miejscowość o charakterze miejskim (tj. [...]), a więc taka, w której adresy oprócz nazwy miejscowości powinny wskazywać nazwę ulicy (osiedla) wraz z numerem domu oraz w przypadku budynków wielolokalowych – numerem mieszkania. Pozostałe miejscowości na terenie Gminy mają charakter wiejski (sołectwa: B., B., B., C., C., G.R., K., K., K., R., S., W., W., Z. i Z.), w których wyznacznikiem danych adresowych jest nazwa miejscowości i numer domu.

W tej sytuacji, przy prawidłowym numerze PESEL, o ile wg rejestru mieszkańców zamieszkiwanie danej osoby na terytorium Gminy nie budziło wątpliwości, za dopuszczalne dla uznania prawidłowości poparcia uznano takie wpisy, w których:

1. użyto skrótowych nazw miejscowości w jakiejkolwiek formie, nie tylko określonych przez Komisję jako powszechnie znane i używane (w ocenie Sądu nie stwarzały one jakichkolwiek trudności z przyporządkowaniem ich do poszczególnych miejscowości na terenie Gminy [...]);

W tym zakresie uwzględniono następujące wpisy osób uprawnionych

(w układzie: nr karty poparcia/ pozycja na karcie): 17/2-3, 242/3, 249/4, 251/3,8, 252/7-9, 253/1,4,6-7,10 (stwierdzony dodatkowo w poz. 6-7 i 10 brak określenia roku w dacie udzielenia poparcia – przy wpisanej jedynie dacie dziennej

i miesięcznej - uznano za nieistotny, gdyż w pozycjach poprzedzających są zamieszczone pełne prawidłowe daty, a karty zostały złożone w terminie), 267/4 (stwierdzony dodatkowo brak daty udzielenia poparcia uznano za nieistotny, gdyż w pozycji 3 i 5 określono prawidłowe daty), 287/5-6,9, 288/7,9, 385/3-4.

Odnośnie kart nr 17 i 26 dostrzeżono także niezgodność między dołączonymi do nich "metryczkami" z rozliczeniem głosów, a zestawieniem zbiorczym;

wg metryczek, liczba podpisów prawidłowych i wadliwych wynosiła odpowiednio 12 i 3 (k. nr 17) oraz 8 i 6 (k. nr 26), zaś wg zestawienia zbiorczego, odpowiednio 10 i 5 oraz 9 i 6. Popełnione błędy zapewne miały związek z podwójnymi wpisami tych samych osób (poz. 9 i 10 na karcie poparcia nr 17 oraz poz. 12 i 13 na karcie poparcia nr 26). W tym zakresie, Sąd uwzględnił te osoby jako popierające wniosek na karcie nr 17 (jako wcześniej udzielone), zauważając, że wpisy dotyczące tej karty w metryczce i zestawieniu zbiorczym (z uwzględnieniem jako poprawnych wpisów z poz. 2 i 3) powinny wynosić odpowiednio 14 wpisów prawidłowych i 1 wadliwy, zaś na karcie nr 26 - 8 prawidłowych i 6 wadliwych

(z dodatkowym uwzględnieniem jako poprawnych wpisów z poz. 10 i 14).

Niezgodność między metryczką (1 wpis prawidłowy i 14 wadliwych)

a zestawieniem zbiorczym (0 wpisów prawidłowych i 15 wadliwych) wystąpiła także w przypadku karty poparcia nr 270; wobec wadliwego podliczenia

w metryczce, jako prawidłowe przyjęto wpisy na zestawieniu zbiorczym;

2. określono tylko samą nazwę miejscowości - także w formie skrótowej, bez wskazania numeru posesji (w odniesieniu do sołectw).

W tym zakresie uwzględniono następujące wpisy (nr karty poparcia/ pozycja na karcie): 18/12 (wpis dotyczy osoby o tym samym nazwisku, co wskazane wraz z numerem domu w poz. 11 tej karty), 21/6 (wpis dotyczy osoby o tym samym nazwisku, co wskazane wraz z numerem domu w poz. 5 tej karty), 22/4-5, 26/10, 33/9-10, 35/8-10, 39/6-7, 40/3-4,6, 41/10, 44/3-4,10, 49/8 (stwierdzony dodatkowo brak daty poparcia uznano za nieistotny, gdyż w poz. 7 i 9 są zamieszczone prawidłowe daty), 59/13-15, 81/6, 89/7, 90/5,7, 94/2,4, 120/5-7, 122/5, 130/5, 132/10, 134/8 (stwierdzony dodatkowo błąd w postaci daty urodzenia zamiast daty poparcia uznano za nieistotny, gdyż w pozycji poprzedzającej i kończącej zestawienie podano prawidłowe daty poparcia), 135/7, 150/3, 151/10, 155/1, 166/2, 175/7, 185/2, 195/1, 199/1, 205/3, 210/6-7, 216/4, 228/4, 229/8, 231/1,7, 276/8-9, 312/8, 386/1, 391/4-5;

3. określono tylko nazwę ulicy i numer domu lub w przypadku budynków wielorodzinnych tylko nazwę ulicy (osiedla), numer domu i mieszkania (jako występujących tylko w S.), bądź tylko nazwę miejscowości (S.) wraz z nazwą ulicy (w przypadku zabudowy jednorodzinnej).

W okolicznościach sprawy dotyczyło to zwłaszcza najliczniejszych przypadków wskazania jako adresu zamieszkania "O." (także w formach skrótowych) – wraz z numerem budynku i mieszkania, bez nazwy miejscowości, którą dla każdego mieszkańca Gminy (także członków weryfikującej Komisji)

z oczywistych względów mógł być tylko S. Nie bez znaczenia pozostaje, że w odniesieniu do "O.", w licznych przypadkach nazwa miejscowości pojawia się przy pierwszym na liście wpisie, a następne wpisy pomijają ją.

W tym zakresie uwzględniono następujące wpisy (nr karty poparcia/ pozycja na karcie): 2/1 (wbrew kwalifikacji organu, jako możliwe do odczytania jawi się również imię i nazwisko popierającego "S. K. W."), 4/5-6,8-9, 5/5-11, 10/1-5, 11/2,5-12, 13/1-10, 18/13, 20/8-10, 22/2, 24/1, 26/14, 27/12-13, 28/4,6-8,13-15, 29/2,6, 30/8 (wpis dotyczy osoby o tym samym nazwisku, co wskazane w prawidłowo wypełnionej poz. 7 tej karty), 33/8, 35/6, 41/2-3, 44/5, 47/1-2,4,8,10, 55/1, 86/4,7, 87/1-3,8, 94/1,9-10, 95/10, 98/1,4, 99/5,9-10, 100/4-5, 101/5, 106/5, 114/1, 115/4, 116/5, 117/1-2, 121/3, 124/1-2, 127/7-8, 128/10, 131/3, 133/2, 141/1-3, 142/6, 143/4-5, 144/2, 145/3-4, 147/4-6, 148/2,4, 154/10, 160/3, 163/1-3,5-8, 165/8, 169/2-4, 170/1,3, 173/10 (stwierdzony dodatkowo brak określenia roku w dacie udzielenia poparcia – przy wpisanej jedynie dacie dziennej i miesięcznej - uznano za nieistotny, gdyż w pozycji poprzedzającej nr 9 jest zamieszczona pełna prawidłowa data, a karta została złożona w terminie), 176/8-9, 177/5, 178/4-5,8, 179/6, 181/7, 193/1-2,4, 194/4-7, 206/4,6-8, 210/8, 213/2-5, 214/1-3, 215/3, 219/3-4, 221/9, 224/5, 226/1-2,6, 227/7-8, 242/1-2,10, 247/2-10, 248/7, 250/10, 251/1,4,10, 253/8 (stwierdzony dodatkowo brak określenia roku w dacie udzielenia poparcia – przy wpisanej jedynie dacie dziennej i miesięcznej - uznano za nieistotny, gdyż w pozycjach poprzedzających są zamieszczone pełne prawidłowe daty, a karta została złożona w terminie), 254/4-7,9-10, 255/1-6, 256/3,7-10, 257/6-7,10, 260/1-4,7-10, 261/5, 262/3-7,10, 263/6, 264/4-10, 265/2-4,8, 266/5, 267/2, 272/2, 277/7,10, 278/9, 287/7,10, 288/4-5,8, 289/1-3, 296/7, 305/1,3-4, 306/10, 307/6-10, 308/8, 309/6-7,10, 311/4-5, 312/6,10, 313/10.

Dodatkowo pozytywnie zweryfikowana została przez Sąd część wpisów dot. dat udzielenia poparcia. Wiązało się to z uznaniem za prawidłowe następujących przypadków (nr karty poparcia/ pozycja na karcie):

- 20/14, 32/3, 34/8, 62/9,11,14, 82/5,8, 93/3, 107/6,7, 109/2, 131/8, 134/9, 138/7, 179/7, 227/4, 242/6, 249/6-7, 250/2-3, 253/2, 266/3, 288/6 (sytuacje, w których nie wpisano daty udzielenia poparcia lub zamiast niej wpisano daty urodzenia lub niepełną datę /dzień i miesiąc/ lub błędnie określono jeden z parametrów w dacie poparcia /miesiąc lub rok/, niemniej w pozycjach poprzedzających i następujących po nich podano prawidłowe daty, co nie budzi żadnych wątpliwości co do terminu,

w których poparcie faktycznie zostało udzielone),

- 40/10, 252/10, 253/9, 289/5, 391/10-11 (sytuacje, w których nie wpisano daty udzielenia poparcia lub zamiast dat udzielenia poparcia wpisano daty urodzenia lub niepełną datę /dzień i miesiąc/, niemniej prawidłowe daty poparcia podano tylko

w pozycjach poprzedzających; wobec terminowego złożenia kart w siedzibie UM

w [...], związane z dokonaniem wpisów daty faktycznego udzielenia poparcia nie budzą wątpliwości),

- 74/1 (sytuacja, w której wpisano niepełną datę udzielenia poparcia /dzień i miesiąc/, niemniej osoby podpisane na karcie w poz. 2-4 mieszkają pod tym samym adresem i wskazały taką samą datę w pełnym formacie, tj. dzień, miesiąc, rok).

W konsekwencji, po uwzględnieniu przy 1743 wpisach uznanych za prawidłowe przez RM w [...] 2 negatywnie oraz 374 pozytywnie zweryfikowanych przez Sąd, daje to ogólną liczbę 2115 prawidłowych wpisów poparcia za organizacją referendum, a więc przekraczającą wymagane 10% minimum (1879).

IV. Ponieważ zgodnie z art. 20 ust. 3 u.r.l., wyrok sądu uwzględniającego skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, abstrahując od kwestii spełnienia wymogu poparcia dla wniosku o organizację referendum, rozważenia wymaga ewentualne wystąpienie innych okoliczności faktycznych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały. Dokonana przez Sąd analiza okoliczności mogących rzutować na prawidłowość postępowania poprzedzającego podjęcie przez RM w [...] zaskarżonej uchwały takich uchybień nie wykazała.

Jak już wskazano powyżej, Fundacja była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.l.),

a określony przez nią jego przedmiot spełniał wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. wymóg istotnej sprawy dotyczącej lokalnej społeczności zamieszkującej terytorium Gminy [...] Pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony przez pełnomocnika inicjatora referendum (Prezesa Zarządu Fundacji) Burmistrzowi [...] w ustawowym terminie 60 dni od dnia dokonania powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum i zawierał pytania referendum wraz z wariantami odpowiedzi (art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.r.l.).

Wbrew zarzutom skargi, abstrahując od wyniku jej prac, Sąd nie dopatrzył się także naruszeń w pracy Komisji powołanej przez RM w [....] do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum, która w sposób przejrzysty określiła przyjęte przez siebie kryteria kwalifikacji wpisów z kart poparcia i w której posiedzeniach zapewniono możliwość udziału pełnomocnikowi inicjatora referendum oraz ustanowionym przez niego dalszym pełnomocnikom (art. 16 ust. 3 u.r.l.).

Szerszego odniesienia wymaga jednak spełnienie wymagań określonych

w art. 13 u.r.l., stosownie do którego inicjator przeprowadzenia referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja o zamierzonym referendum powinna ponadto zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru.

Jest to o tyle istotne, że jak wynika z akt sprawy, już po ostatecznym rozliczeniu głosów poparcia dla organizacji referendum, pełnomocnik inicjatora referendum pismem z dnia 6 września 2016 r. został wezwany przez Przewodniczącego Komisji sprawdzającej wniosek o przedstawienie realizacji art. 13 ust. 1 u.r.l. W odpowiedzi

z dnia 8 września 2016 r. pełnomocnik inicjatora referendum poinformował, że przedmiot zamierzonego referendum podany został do wiadomości mieszkańców Gminy [...] poprzez cotygodniowe publikacje w tygodniku regionalnym Reporter, zawierające treść pytań referendalnych oraz wyjaśnienie przedmiotu i celu referendum, specjalnie utworzoną stronę internetową www.jeziorosedziszowskie.pl, gdzie podano treść pytań referendalnych oraz wyjaśnienie przedmiotu i celu referendum, serwis społecznościowy Facebook, gdzie podano informację

o planowanym referendum, treści pytań referendalnych oraz dokonano wyjaśnienia przedmiotu i celu referendum, reklamę mobilną o zamierzonym referendum i jego przedmiocie eksponowaną na terenie Gminy w miejscach publicznych, a także poprzez informacje nt. przedmiotu referendum i treści pytań przekazywane przez wolontariuszy zbierających podpisy poparcia dla organizacji referendum. Kwestia ta nie była przedmiotem dalszej analizy Komisji ani Rady Miejskiej, co potwierdza sprawozdanie Komisji z dnia 12 września 2016 r. oraz uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia 19 września 2016 r. Nie została także poruszona w odpowiedzi na skargę. Dopiero w toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik RM w [...] (radca prawny) podniósł zarzut braku dokładnego wykazania przez stronę skarżącą sposobu poinformowania wyborców o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz brak prawidłowego upublicznienia pytań referendalnych na tablicach ogłoszeń na obszarze Gminy, co w jego ocenie miało dodatkowo potwierdzić zasadność odrzucenia zaskarżoną uchwałą wniosku o przeprowadzenie referendum.

Zdaniem Sądu zarzuty te nie są zasadne, gdyż zasadniczym celem regulacji art. 13 u.r.l. jest dotarcie do mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego

z informacją o zgłoszonej inicjatywie referendalnej i możliwości wzięcia w niej udziału. Ponieważ odbywa się to na koszt inicjatora referendum, bez wątpienia jest on zainteresowany powiadomieniem jak największej liczby osób uprawnionych do udzielenia poparcia wnioskowi o organizację referendum, a jednocześnie potencjalnych jego późniejszych uczestników. Wynikający z art. 13 ust. 1 u.r.l. wymóg powiadomienia – w przypadku referendum gminnego – o jego przedmiocie

w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie nie precyzuje wprost, w jakiej formie powinno to nastąpić. O ile nawet jednak w Gminie [...] takim zwyczajowym sposobem jest wywieszenie na tablicach ogłoszeń, w skierowanym do inicjatora referendum piśmie z dnia 6 września 2016 r. w ogóle nie wskazano, że ma wykazać taki sposób powiadomienia, a jedynie zobowiązano go do przedstawienia sposobu realizacji wynikającego z tego przepisu wymogu. W tej sytuacji nie można uznać, aby poprzez podanie przedmiotu zamierzonego referendum do wiadomości mieszkańców Gminy w sposób opisany przez inicjatora nie został spełniony wymóg wynikający

z art. 13 ust. 1 u.r.l. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 listopada 2012 r.

IV SA/Gl 881/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2013 r. III SA/Gd 670/13). Jego upublicznienie w podanych przez niego różnorodnych formach należy wręcz ocenić jako spełnienie tego obowiązku w znacznie szerszym zakresie, o czym może świadczyć skala wpisów na wszystkich złożonych kartach poparcia (niezależnie od pozytywnego czy negatywnego wyniku weryfikacji), co łącznie

z 68 kartami złożonymi po terminie (obejmującymi 728 wpisów), daje sumę ponad 3,5 tys. wpisów.

Jeżeli wymagana ilość mieszkańców gminy poprze wniosek o przeprowadzenie referendum, to uznać należy, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny. Uznanie, że "podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" ogranicza się wyłącznie do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń

i Biuletynu Informacji Publicznej prowadziłoby do nieuzasadnionego niczym naruszenia publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie (art. 170 Konstytucji RP) udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia

16 października 2015 r. III SA/Gd 751/15). Również we wcześniejszym wyroku

z dnia 1 października 2015 r. III SA/Gd 721/15 Sąd ten wskazał, że współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi wiadomości są także media społecznościowe (np. Facebook) oraz prasa i telewizja lokalna. Są to niewątpliwie kanały komunikacji skuteczniejsze niż wywieszanie ogłoszeń na urzędowych tablicach.

O tym, że został spełniony wymóg podania przedmiotu zamierzonego referendum do publicznej wiadomości przynajmniej w niektórych z form podanych przez pełnomocnika inicjatora referendum przekonuje wycięta z gazety (brak w związku

z tym możliwości identyfikacji tytułu) karta poparcia dla organizacji referendum nr 14; zamieszczona przy niej informacja wskazuje na zbieranie podpisów poparcia

w konkretnych wymienionych w niej miejscach i terminach przez oznakowanych wolontariuszy oraz w punktach oznakowanych banerem Jeziora [...] i napisem referendum gminne, podaje również, że dane o kolejnych terminach

i miejscach zbierania podpisów publikowane będą na bieżąco na stronie internetowej www.jeziorosedziszowskie.pl, na Facebooku oraz w prasie lokalnej.

Jest to decydujące dla uznania, że inicjator referendum dołożył należytej staranności w upowszechnieniu wiadomości o zamierzonym referendum, a tym samym wywiązał się z ciążącego na nim z mocy art. 13 ust. 1 u.r.l. obowiązku. W tym zakresie nie można pominąć, że jedynym powodem odrzucenia przez RM w [...] wniosku o przeprowadzenie referendum było niezebranie wymaganej liczby prawidłowych głosów poparcia, a zarzut dot. nieprawidłowego poinformowania wyborców o zamiarze przeprowadzenia referendum został podniesiony dopiero

w toku rozprawy sądowej.

Te same uwagi odnoszą się do zgłoszonego dopiero w toku rozprawy przed Sądem zarzutu, że na listach brak było pytań referendalnych i osoby podpisujące się mogły nie wiedzieć w jakiej kwestii zajęły stanowisko. W tym zakresie Sąd zauważa, że na każdej z kart poparcia znajduje się zapis zawierający wskazanie przedmiotu zamierzonego referendum, tj. ochrona przeciwpowodziowa i ochrona przed suszą

w Gminie [...], co jedynie oddaje jego istotę. Podniesiony zarzut jest jednak całkowicie niezasadny, gdyż wskazane w art. 13 ust. 2 u.r.l. pytania zamierzonego referendum albo warianty zaproponowane do wyboru mają zostać zawarte w podawanej przez inicjatora referendum do wiadomości mieszkańców na podstawie ust. 1 tego artykułu informacji o jego przedmiocie (powyższe przekonuje, że warunek ten został spełniony), a nie w listach (kartach poparcia).

V. Mając powyższe na uwadze i uznając, że RM w [...] podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku Fundacji o przeprowadzenie referendum gminnego dopuściła się istotnego naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O należnych skarżącej Fundacji kosztach postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi w kwocie 300 zł orzeczono na podstawie art. 200 w/z

z art. 205 § 1 P.p.s.a.