Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1742/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1646/17 w sprawie ze skargi T. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1646/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] lutego 2017 r., w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani wodnej dla mniej niż 10 statków, składającej się z pomostu i wiaty załadunkowo-rozładunkowej na działce nr [...] w miejscowości Lampa, obręb ewidencyjny [...], gm. [...], położonej w [...] Parku Krajobrazowym i w Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym "[...]".

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) dalej w skrócie "u.o.p." w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, w tym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7 a). Mocą § 3 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r. Nr 66, poz. 1462) na terenie Parku Krajobrazowego wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W świetle powyższych przepisów kluczowym dla przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy planowana przez skarżącego inwestycja stanowi obiekt służący turystyce wodnej, a tym samym czy dopuszczalna jest jej realizacja.

W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że przez turystykę wodną należy rozumieć realizację celów poznawczych, wypoczynkowych albo rekreacyjnych poprzez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą uprawianiu "turystyki wodnej". W ramach "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów, itp.). Jednocześnie wiaty (tak jak budynki składowe, chłodnie, hangary), zgodnie z ww. załącznikiem należą do obiektów magazynowych (tj. kategorii XVIII).

W niniejszej sprawie skarżący oprócz pomostu, zaplanował wiatę załadunkowo - rozładunkową do wielkości powierzchni zabudowy 30 m² o szerokości elewacji frontowej max. 14 m, wysokości zabudowy max. 6 m, pokrytej dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 25-45 stopni z dopuszczeniem podpiwniczenia budynku. W ocenie Sądu opisana inwestycja wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach, nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną a więc niezbędnego do prowadzenia turystyki wodnej i wykorzystywania Jeziora [...] do celów turystycznych. Jest co prawda powiązana z turystyką wodną, stanowi bowiem zaplecze dla uprawiana turystyki wodnej stworzone przez podmioty świadczące usługi w zakresie tego rodzaju rekreacji i podnoszące jakość świadczonych usług, niemniej jednak nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki. Jest obiektem związanym z technicznym usługami, który nie mieści się w odstępstwie określonym w § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. To nie wiata usytuowana w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej.

Reasumując Sąd wskazał, że przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego była prawidłowa, nie doszło w sprawie do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Również postępowanie, w efekcie zakończone zaskarżonym postanowieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., prowadzone było w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.F., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że przystań wodna nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, dla której to kategorii obiektów ww. przepisy przewidują odstępstwo od zakazu zabudowy w parku krajobrazowym w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior, tj. nieprawidłowej wykładni tego pojęcia (odstępstwa), w sytuacji w której Sąd ten uznał jednocześnie, że obiektami służącymi turystyce wodnej są m.in. stanice wodne - rozumiane jako schroniska turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374), jak i przystanie rozumiane jako małe porty dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi; portami zaś są obszary wodne wraz z przylegającym do nich pasami lądu, wyposażonymi w urządzenia i budowle zapewniające postój i obsługę statków, przeładunek towarów i obsługę pasażerów (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008), a zatem obiekty, które - wbrew twierdzeniu Sądu - nie tylko bezpośrednio służą uprawianiu turystyki wodnej lecz również służą one obsłudze turystów, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód, tj. wszelkie obiekty, których podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną.

Tym samym Sąd pierwszej instancji, w ocenie skarżącego, nieprawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której organy pierwszej i drugiej instancji bezpodstawnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu przystani wodnej wpisującego się w definicję obiektu służącego turystyce wodnej zaprezentowaną - w analogicznych sprawach - m.in. w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2083/13 oraz wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 36/17, zgodnie z którą obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie i przechowalnie sprzętu wodnego itp., a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód, tj. wszelkie obiekty, których podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną. Sąd pierwszej instancji winien zatem zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. i uchylić inkryminowane postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji jako naruszające przepisy prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., o przedstawienie zagadnienia prawnego dotyczącego wykładni pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie (poważne wątpliwości interpretacyjne) na co zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji; a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie inkryminowanych postanowień organów pierwszej i drugiej instancji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego na terenie tego parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem, m.in. obiektów służących turystyce wodnej. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie "obiekt służący turystyce wodnej" obejmuje tylko taki obiekt, który jest bezpośrednio związany z obsługą sprzętu pływającego i korzystaniem z niego. NSA w jednym z wyroków stwierdził, że przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2830/12, opub. w Lex nr 1481917). Pogląd ten w tej sprawie aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny.

Kryterium "obiektu służącego turystyce wodnej" spełnia objęta w tej sprawie projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy przystań wodna na mniej niż 10 statków i pomost. Nie spełnia natomiast wiata załadunkowo-rozładunkowa. Tym samym skoro wnioskodawca objął swoim wnioskiem wszystkie ww. obiekty, to pozytywne uzgodnienie mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby wszystkie obiekty objęte tym wnioskiem spełniały kryterium obiektów służących turystyce wodnej. Nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji który stwierdził, że objęta wnioskiem w tej sprawie wiata załadunkowo-rozładunkowa nie stanowi obiektu niezbędnego do przemieszczania się po wodach jeziora dla celów turystycznych.

Sam przy tym skarżący składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wskazał, jaki miał być cel (lub funkcja) wiaty w odniesieniu do turystyki wodnej. Już same parametry wiaty (obiekt o szerokości elewacji frontowej do 14 m, wysokości zabudowy do 6 metrów z dopuszczeniem podpiwniczenia) budziły w pełni uzasadnione wątpliwości tak Sądu pierwszej instancji jak i organów administracyjnych co do jego niezbędności do obsługi turystyki wodnej na jeziorze [...]. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że całe zamierzenie inwestycyjne ma umożliwić korzystanie z wód za pomocą jednostek pływających i temu mają służyć odpowiednie urządzenia jak wciągarki, pochylnie w celu wodowania i wyciągania jednostek pływających, ale w żaden sposób nie wskazał, że sama wiata jest niezbędna do budowy lub korzystania z owych pochylni lub wciągarek umożliwiających wodowanie lub wyciąganie na brzeg niewielkich jednostek pływających.

Należy przy tym wskazać, że nie każdy obiekt związany z turystyką wodną będzie zarazem obiektem służącym takiej turystyce. Obiekty związane z turystyką wodną stanowią szerszą kategorię i obejmują każdy obiekt, który może być choćby tylko potencjalnie wykorzystywany dla tych celów. Natomiast obiekt służący turystyce wodnej obejmuje tylko te z nich, które są niezbędne do uprawniania takiej formy turystyki. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby przystań wodna, mały port lub urządzenia umożliwiające postój statków, ich obsługę, wyładowywanie towarów lub pasażerów nie stanowiły obiektów służących turystyce wodnej. Przeciwnie Sąd ten wskazał, że poza wiatą pozostałe obiekty służą turystyce wodnej. Jednak objęcie jednym wnioskiem przedmiotowej wiaty uniemożliwiło dokonanie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut ani naruszenia § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, ani też art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., zgodnie z którym w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego obejmuje zakaz wynikający z ww. art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest orzecznictwo sądowe dotyczące kwalifikowania poszczególnych obiektów jako służących turystyce wodnej. Powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na pogląd zawarty w nieprawomocnym (na datę wniesienia tej skargi) wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 36/17 jest o tyle niezasadne, że wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2444/17, opub. w 2778777, w którym przyjęto restrykcyjną wykładnię pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w orzecznictwie dominuje pogląd o konieczności ścisłej wykładni pojęcia "obiekty służące turystyce wodnej" (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2444/16, opub. w Lex nr 2409691). Przykładowo NSA w wyroku z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1279/17, opub. w Lex nr 2705166 wskazał, że takim obiektem jest zadaszony pomost służący do cumowania niewielkich jednostek pływających. Natomiast nie jest takim obiektem np. zespół budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie wraz z częścią restauracyjną) oraz pomostów (tak NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 816/16, Lex nr 2456000) lub hangar na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2017 r. II OSK 2444/16, Lex nr 2409691).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie ma podstaw do przedstawienia w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzająca się w znaczniej mierze do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne obejmujące wiatę załadunkowo-rozładunkową stanowi zespół obiektów służących turystyce wodnej. Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że pozostałe obiekty objęte wnioskiem służą turystyce wodnej, a jedynie nie odpowiada temu warunkowi budowa wiaty, to w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza istnienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Co do kwalifikowania tak opisanej przez skarżącego samej wiaty Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości w zakresie jej zakwalifikowania do obiektów nie służących turystyce wodnej. Natomiast nie ma podstaw prawnych do zwracania się w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia abstrakcyjnego w okolicznościach tej sprawy zagadnienia prawnego dotyczącego generalnej wykładni pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej".

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, to także nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ustalił, że w tej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy i prawidłowo na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.