Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1479/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1668/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Kielcach na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Kielcach na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1668/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Kielcach na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], a w pkt 3 zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Kielcach kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie [...]z siedzibą w B. wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. wystąpiło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku: koniec obwodnicy [...]. Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uznając zasadność przesłanek wskazanych we wniosku Stowarzyszenia, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wskazał, iż szczegółowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała zasadność zarzutów przedstawionych przez stowarzyszenie we wniosku z dnia 31 sierpnia 2010 r. Raport ooś sporządzony w październiku 2007 r. nie jest kompletny, nie zawiera wszystkich elementów wymaganych obowiązującą wówczas ustawą – Prawo ochrony środowiska. Brak jest w nim opisu elementów środowiska przyrodniczego. Nie wykonano inwentaryzacji przyrodniczej w rejonie przedsięwzięcia, na co wskazują sami autorzy raportu na s. 20. Brak jest więc dokładnych informacji dotyczących występowania w granicach oddziaływania inwestycji chronionych gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk. Zawarte w raporcie informacje są bardzo ogólne wyrywkowe i niewiarygodne, ze względu na brak poparcia ich wynikami badań terenowych. Raport nie zawiera żadnych materiałów graficznych dotyczących środowiska przyrodniczego. Zbyt ogólnie został przedstawiony problem efektu barierowego projektowanej drogi w przemieszczaniu się zwierząt oraz zaproponowane w tym zakresie działania minimalizujące. Brak w nim informacji dotyczących konkretnej liczby i rodzajów przejść dla zwierząt, wskazania dokładnej ich lokalizacji, parametrów, a także sposobu zagospodarowania przejść i obszaru wokół nich. Konsekwencją tego jest brak oceny oddziaływania proponowanych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia na faunę i florę występującą w zasięgu oddziaływania inwestycji oraz nieuwzględnienie tego w analizie porównawczej wariantów zawartej na s. 126-127 raportu. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że raport rażąco narusza art. 52 ust.1 pkt 2, 3b,4, 5a, 5e, 7 i 10 obowiązującej wówczas ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wojewoda Świętokrzyski nie dokonał weryfikacji raportu, tym samym nie przeprowadził oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze, przez co uchybił art. 47 pkt 1 lit. a/, d/ oraz pkt 2 i 3 ustawy – Prawa ochrony środowiska. Wydanie decyzji w oparciu o raport nie zawierający obligatoryjnych elementów z art. 52 Prawa ochrony środowiska jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W raporcie wskazano, iż opiniowany odcinek drogi krajowej nr 7 nie przecina obszarów Natura 2000, co w dacie jego opracowania było zgodne ze stanem faktycznym. Natomiast w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach droga ta przecinała już potencjalny obszar Natura 2000 "Ostoja Skarżyska" (pltmp 572). W momencie pojawienia się tego obszaru Wojewoda powinien wystąpić do inwestora o uzupełnienie raportu odnośnie oddziaływania tej inwestycji na ten obszar, a czego nie uczynił. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 "Ostoja Skarżyska", znajdujący się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, w sposób rażący, zdaniem organu, narusza art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda wydaną decyzją z dnia 30 października 2008 r., w ocenie organu naruszył, również art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zweryfikował raportu, ale również nie odniósł się do uwag zgłoszonych przez Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w trakcie udziału społeczeństwa, czym rażąco naruszył także art. 32 ust. 1 pkt 3 oraz art. 56 ust. 8 obowiązującego wówczas Prawa ochrony środowiska.

Zdaniem GDOŚ decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 października 2008 r. rażąco narusza obowiązuje w dacie jej wydania: art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 47 pkt 1 lit. d/ oraz pkt 2 i 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, 3b, 4, 5a,5e, 7 i 10 Prawa ochrony środowiska, a także art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowa decyzja narusza również art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej i pozostawienie jej w obrocie prawnym narażałoby Polskę na zarzuty Komisji Europejskiej i wszczęcie postępowania naruszeniowego przeciwko Polsce.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Kielcach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnikliwie zbadał całość akt sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ podniósł, iż opracowana Shadow List 2008 była powszechnie dostępna w wersji elektronicznej i każdy inwestor, jak również Wojewoda w dniu wydania kontrolowanej decyzji mógł się z nią zapoznać. Wojewoda Świętokrzyski nie przeprowadził postępowania w sprawie oceny oddziaływania na przedsięwzięcia na potencjalny obszar Natura 2000, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Nie ma znaczenia dla sprawy, że ponowna ocena oddziaływania środowisko wykazała brak znaczących oddziaływań na obszar Natura 2000 "Lasy Skarżyskie", bowiem to w momencie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ musi mieć pewność o braku znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na ten obszar. W sytuacji braku takiej pewności konieczne staje się zastosowanie art. 34 ustawy o ochronie przyrody, brak możliwości spełnienia warunków określonych w tym przepisie skutkuje odmową zgody na realizację przedsięwzięcia. Brak takiej oceny na potencjalny obszar Natura 2000 stanowi rażące naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Bez znaczenia jest również to, że Stowarzyszenie Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot, uczestniczące w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji, nie poruszało problemu kolizji planowanej inwestycji z potencjalnym obszarem Natura 2000 "Ostoja Skarżyska", gdyż to organ wydający decyzję musi wziąć pod uwagę wszystkie środowiskowe aspekty realizacji inwestycji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1668/11 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...],.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wskazany przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. może być zastosowany wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, weryfikując decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, nie zachował wymogów wynikających z istoty postępowania nieważnościowego, bowiem organ wprawdzie wskazał jakie konkretne przepisy zostały naruszone przez organ w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak nie wykazał by stwierdzone naruszenia miały znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Sąd nie kwestionuje stanowiska Dyrektora, iż decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. może naruszać prawo. Organ nadzoru dokonując kontroli tej decyzji ostatecznej winien mieć jednak na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), i w związku z tym to, że tylko stwierdzenie rażącego naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie treść uzasadnienia obu decyzji prowadzi do wniosku, że Dyrektor nie odróżnił naruszenia prawa o charakterze rażącym od "zwykłego" naruszenia prawa, które to naruszenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko organu nie może znaleźć aprobaty bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Konieczne jest bowiem wykazanie, że stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana w tym celu, aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego wydaniem tej decyzji. Zatem więc, zadaniem organu nadzoru, było dokonanie analizy stwierdzonych nieprawidłowości w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. pod względem łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarczych skutków wywołanych wadliwą decyzją, gdyż tylko taka analiza mogła stanowić podstawę do uznania, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadami o charakterze kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wskazał, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego rażąco naruszyła art. 47 pkt 1 lit. a/ oraz pkt 2 i 3 art. 52 ust.1 pkt 2, 3b, 4, 5a, 5e, 7, 10 p.o.ś., art. 33 ust. 3 u.o.p. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wymienione przepisy nakazują w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określić, analizować oraz ocenić, między innymi, możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Zasadność stwierdzenia przez organ nadzoru rażącego naruszenia wskazanych powyżej przepisów budzi wątpliwości przy analizie treści obszernego Raportu oddziaływania na środowisko rozbudowy drogi krajowej nr 7, koniec obwodnicy [...]km [...]- km [...]w granicach województwa świętokrzyskiego z października 2007 roku. W szczególności budzi wątpliwości stwierdzenie organu nadzoru, że planowane przedsięwzięcie przecina potencjalny obszar Natura 2000 "Ostoja Skarżyska" w świetle złożonego na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. oświadczenia pełnomocnika inwestora, że teren inwestycji nie przechodzi przez obszar Natura 2000. To oświadczenie znajduje potwierdzenie w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego dla budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku granica województw mazowieckiego/ świętokrzyskiego – węzeł drogowo-kolejowy w Skarżysku-Kamienna (tom I) w styczniu 2010 r., w którym w pkt 4.9 pt. "Przyrodnicze obszary i obiekty chronione, w tym Natura 2000" znajduje się informacja, że planowana inwestycja nie przebiega przez żaden obszar sieci Natura 2000 zgodnie z ostatnią przesłaną dnia 30 listopada 2009 r. do Komisji Europejskiej listą proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty. Projektowany odcinek drogi ekspresowej przebiega w pobliżu obszaru sieci Natura 2000, proponowanego do ochrony z ramienia Dyrektywy Siedliskowej – Lasy Skarżyskie, przy czym najmniejsza odległość dzieląca granice ww. obszaru od planowanego przedsięwzięcia to 250 m – jest to odległość do niewielkiego fragmentu obszaru wyznaczonego na wschód od początku analizowanego odcinka drogi ekspresowej lub 460 m – jest to odległość do granicy terenu stanowiącego główną część obszaru chronionego.

W ocenie Sądu organ nadzoru prowadząc postępowanie nieważnościowe uchybił art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bowiem w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie wskazał w ogóle na jakim odcinku (kilometrarz ) i w jakiej odległości planowana droga krajowa znajduje się w zasięgu oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 – Lasy Skarżyskie. Dopiero poczynione ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę do oceny, czy sporządzony w październiku 2007 r. raport dla tego przedsięwzięcia posiada wady o charakterze rażącego naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 30 października 2008 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 20 stycznia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedmiotowe postępowanie nieważnościowe wszczął z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Tymczasem z sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia[...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że organ postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w związku ww. wnioskiem Stowarzyszenia wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nie może zatem działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości. Zatem, skoro w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., organ wskazał, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku ww. Stowarzyszenia, to należało uznać, że organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek zbadania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, dokładnego ustalenia treści żądania strony i zbadania swojej właściwości. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru stwierdził, że Stowarzyszenie [...] uczestniczyło w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację. Tymczasem kwestia ta wymagała dokładnego wyjaśnienia w związku z pismem Stowarzyszenia [...] z dnia 28 lipca 2008 r. (k. 29 akt pierwszej instancji), w którym organizacja ta przyznała, że zgłoszone w tym piśmie uwagi i wnioski do dokumentacji i raportu składa po terminie do ich złożenia wyznaczonym przez Wojewodę i dlatego na podstawie art. 31 § 5 k.p.a. wystąpiła o zgodę na przedstawienie poglądu w sprawie przedmiotowego postępowania. W piśmie tym jednocześnie wniosła o dopuszczenie w charakterze podmiotu na prawach strony do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktach brak jest dowodu potwierdzającego wyrażenie przez Wojewodę Świętokrzyskiego zgody, o której mowa w art. 31 § 5 k.p.a., jak też postanowienia tego organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...]z siedzibą w B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru prowadząc postępowanie nie wyjaśnił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bowiem w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie wskazał w ogóle na jakim odcinku i w jakiej odległości planowana droga krajowa znajduje się w zasięgu oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 – Lasy Skarżyskie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru wadliwie wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie badając przymiotu strony przez organizację społeczną;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, iż zasadność stwierdzenia nieważności budzi uzasadnione wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych, dowolnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie mogących mieć wpływu na treść orzeczenia organu nadzoru;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonał wcześniej organ administracyjny oraz dokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią akt administracyjnych czego efektem było uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu orzekającego w I i II instancji;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, bądź niewłaściwe zastosowanie:

7. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż zgłoszenie uwag i wniosków przez organizację ekologiczną w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po upływie 21-dniowego terminu budzi wątpliwości co do możliwości udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu zwyczajnym na prawach strony;

8. art. 47 pkt 1 lit. a/ oraz pkt 2 i 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, 3b, 4, 5a, 5e, 7, 10 Prawa ochrony środowiska polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż zawarte w Raporcie informacje będące podstawą wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 października 2008 r. nie naruszają rażąco wskazanych przepisów;

9. art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż sama odległość od obszaru Natura 2000 budzi wątpliwości co do możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a tym samym rażącego naruszenia prawa;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i załączając kopię dziennika budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, jeżeli zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, zamieszczone w niej, odniesie się do rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a w szczególności do jego uzasadnienia, które odzwierciedla zakres dokonanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uchylające zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W rozumieniu tego przepisu podstawą uwzględnienia skargi było więc "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W tym przypadku, jak należy domniemać, powinien również być powołany art. 135 p.p.s.a., skoro została uchylona także decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, do której odnosi się większość rozważań Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co może też oznaczać uchylenie się sądu od kontroli zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., II FSK 1310/06, niepubl.; wyrok NSA z 9 października 2007 r., I OSK 1013/07, LexPolonica nr 2136647).

Należy podzielić pogląd, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., co trafnie podnosi się w pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Nie znajduje uzasadnienia w materiałach sprawy stwierdzenie Sądu, że organ w postępowaniu nieważnościowym uchybił art. 7, 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy tzn. nie ustalił, na jakim odcinku i w jakiej odległości planowana droga znajduje się w zasięgu oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 – Lasy Skarżyskie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. precyzyjnie ustalono, że w dacie sporządzania raportu oddziaływania na środowisko w 2007 r., nie było jeszcze wiadomo, że planowana inwestycja drogowa znajdzie się w pobliżu obszaru Natura 2000. W związku z czym w dokumencie tym brak jest stosownej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, co jest bezsporne i czego nie kwestionuje inwestor. Potencjalny obszar Natura 2000 "Ostoja Skarżyska" został zaproponowany przez organizacje pozarządowe Komisji Europejskiej w kwietniu 2008 r., o czym jak wynika z materiałów sprawy nie wiedział Wojewoda Świętokrzyski wydając decyzję w dniu [...] października 2008 r. Następnie obszar ten jako "Lasy Skarżyskie" znalazł się na liście przekazanej w październiku 2009 r. przez władze polskie do Komisji Europejskiej. W marcu 2010 r. na seminarium biogeograficznym obszar ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uzyskał status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Powyższe ustalenia zostały poczynione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w uchylonych przez Sąd decyzjach, nie jest więc istotna odległość w jakiej znajduje się obszar chroniony Natura 2000 od planowanej inwestycji, ale to, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie wzięto pod uwagę tego, że obszar określony jako "Ostoja Skarżyska" ("Lasy Skarżyskie") powinien podlegać ochronie wynikającej z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jako potencjalny obszar Natura 2000 (projektowany obszar Natura 2000).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000 są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi, iż polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności (ang. precautionary principle). Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność.

ETS wielokrotnie określał treść i zasięg tej zasady wspólnotowej jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska (por. np. wyrok ETS z 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern e.V., Johann Märkl i in., Angelika Graubner-Riedelsheimer i in., Friederike Nischwitz i. in. przeciwko Freistaat Bayern, Zb. Orz. [2006], s. I-8445).

W powołanym wyżej wyroku w sprawie C-244/05 ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów (pkt 47 wyroku) oraz wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym (pkt 51 wyroku). W sprawie tej ETS pozostawił sądowi krajowemu ocenę, czy organy krajowe podjęły powyższe środki (wyrok NSA z 16 września 2008 r., II OSK 1177/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 56).

W odniesieniu do projektowanych obszarów Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny, o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie oceny siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Powyższy przepis został implementowany przez art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie w ogóle nie dokonano takiej oceny, o której mowa w powyższym przepisie. Sąd w zaskarżonym wyroku pominął powyższe ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonując własnych ustaleń w oparciu o oświadczenie pełnomocnika inwestora złożone na rozprawie w dnu 13 stycznia 2012 r., czym naruszył art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest upoważniony do dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie (wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, Lex nr 1216553; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, Lex nr 1219174). Pominięcie ustaleń stanu faktycznego, na których podstawie wydano zaskarżoną decyzję a podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o własne ustalenia Sądu narusza też przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., jak podnosi się to w skardze kasacyjnej.

Nie można też podzielić poglądu Sądu, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w kontrolowanych przez Sąd decyzjach "nie odróżnił naruszenia prawa o charakterze rażącym od »zwykłego« naruszenia prawa". Jest to stwierdzenie wysoce nieobiektywne, niebiorące pod uwagę wszystkich wad i uchybień mających miejsce przy wydaniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., precyzyjnie wymienionych przez organ nadzorczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. (s. 5-10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tych uchybień było zakwalifikować jako zwykłe naruszenia prawa, gdyż ich waga i wielość w pełni uzasadniała stanowisko, że ww. decyzja z dnia [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w pełni też uzasadnia zarzut zamieszczany w pkt 3 skargi kasacyjnej.

Zasada trwałości decyzji ostatecznej zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jakkolwiek zaliczona do fundamentów postępowania administracyjnego, nie może jednak stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli są ku temu ewidentne powody wynikające z rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że raport oddziaływania na środowisko został przygotowany przy niepełnej wiedzy o terenie, na jakim ma być realizowana planowana inwestycja drogowa (bliskość obszaru Natura 2000), co przyznaje inwestor w licznych pismach (patrz wniosek GDDKiA z 29 kwietnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga z 21 września 2011 r. do WSA w Warszawie). Następstwem tego było naruszenie przepisów art. 47, art. 52 prawa ochrony środowiska oraz art. 33 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] października 2008 r.) dokładnie opisanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. z określeniem dlaczego te naruszenia zdaniem organu miały charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że wszystkie ww. przepisy mają swoje źródło w przepisach unijnych (dyrektywach) bezwzględnie obowiązujących w polskim systemie prawa, co nie bez znaczenia też jest przy ocenie czy naruszenia te miały charakter rażącego naruszenia prawa. Istotne tu jest nie to, że inwestor nie miał pełnej wiedzy o terenie, na którym planował budowę drogi i związanymi z tym wymaganiami prawnymi i procedurami, ale to, że takiej wiedzy nie miał organ wydający decyzję w dniu [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań (...). W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 8 i 9 należy uznać także za uzasadnione.

W świetle powyższych ustaleń budzić musi więc wątpliwości oświadczenie pełnomocnika inwestora złożone na rozprawie (13 stycznia 2012 r.), "że teren inwestycji nie przechodzi przez obszar Natura 2000", i to że Sąd przyjął to jako dowód w sprawie decydujący o wyniku sprawy. Planowana inwestycja drogowa nie musi bowiem przebiegać bezpośrednio przez obszar Natura 2000, aby istniał obowiązek spełnienia określonych procedur i wymagań wynikających z przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do wątpliwości Sądu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, czy było ono wszczęte z urzędu, czy na wniosek Stowarzyszenia, należy przyjąć pogląd przedstawiony w skardze kasacyjnej. Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. złożyło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Natomiast zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznając żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do udziału Stowarzyszenia [...] w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie mają uzasadnienia. Należy bowiem zgodzić się z poglądem przedstawionym w skardze kasacyjnej (s. 16-19), iż przepisy art. 32 i art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r. nie będą miały tu zastosowania z uwagi na sprzeczność ich z przepisami dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE (Dz.Urz. UE L z 2003 r. Nr 156, poz. 17). W takiej sytuacji zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pierwszeństwo mają przepisy ww. dyrektyw (wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2010 r., II SA/Kr 46/10, Lex nr 577116).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.), powinien oddalić skargę, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. odpowiadają prawu. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (...), zgodnie z oceną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie spełnia wymaganych standardów wynikających z przepisów prawa krajowego oraz implementowanych przez nie przepisów prawa wspólnotowego, co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.