Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz M. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia

5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U z 2021 r. poz. 2069 ze zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa", które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, przez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), powoływanego dalej także jako rozporządzenie, wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2. naruszenie art. 32 ustawy, poprzez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o jej rzekomej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego, w takim wypadku, dochodzenia epidemiologicznego;

3. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. przez zastosowanie najbardziej dla skarżącej dolegliwego środka kwarantanny w sposób arbitralny

i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego. co sprawia że skarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 7 grudnia 2021 r. ojciec skarżącego - ucznia "A" w C., dowiedział się o objęciu skarżącego kwarantanną. Nastąpiło to na skutek informacji przekazanych telefonicznie przez pracownika inspekcji sanitarnej, gdzie ojciec skarżącego zadzwonił wskutek wcześniejszych zdarzeń, jakie miały miejsce w szkole.

Do dnia dzisiejszego, w stosunku do małoletniego skarżącego, nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny, co najprawdopodobniej wynika

z zastosowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w C. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r., który obecnie stanowi, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną: "decyzji nie wydaje się".

Powołany przepis jest jednak sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Przepis ten został ponadto wydany

z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów, bo żaden przepis znowelizowanej ustawy o chorobach zakaźnych nie zezwolił na wyłączenie

w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej, dla orzekania o kwarantannie.

Z tego względu Sąd rozpoznając sprawę powinien odmówić zastosowania kwestionowanego przepisu rozporządzenia przy ocenie legalności objęcia skarżącego kwarantanną, analogicznie jak postępują sądy administracyjne w odniesieniu

do przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czyli kwarantann dla osób przekraczających granicę państwową.

Skarżący wskazał, że przepis art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. W tym kontekście skarżący powołał się na zasady załatwiana spraw administracyjnych, tj. dotyczące skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej

(art. 104 § 1 k.p.a.), chyba że wyraźny przepis k.p.a. (ustawy) stanowi inaczej oraz zasadę dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącą następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń

i decyzji" (art. 78 Konstytucji).

Skarżący stwierdził, że jego stanowisko znajduje ponadto podstawę w treści art. 33 ust. 1 ustawy. Potwierdzają to także wypowiedzi doktryny i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie internetowej Rzecznika od 29 października 2020 r., zgodnie z którym: "...Według ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstanie tego obowiązku uzależnione jest od reakcji służb sanitarnych i medycznych oraz wydania urzędowego aktu potwierdzającego ten obowiązek. Z ustawy wynika zatem, że do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną, zaś o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon); (...)- osoba taka ma fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tylko będzie możliwe".

Ponadto przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia, na jakie powołują się organy inspekcji sanitarnej (w szczególności analogicznego § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii),

wiele organów inspekcji sanitarnej nie miało wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane

w toku instancji, a następnie skontrolowane przez sądy. Żaden przepis ustawy nie upoważnił też Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, co najmniej w zakresie w jakim stanowi,

że: "decyzji nie wydaje się", wydany został więc bez podstawy ustawowej, właściwej delegacji. Godzi to w wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji RP), sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą, polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny, przewidzianego w rozporządzeniu, z trybem ustawowym. Kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna zostać na stronę skarżącą nałożona w formie decyzji, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, doszło do naruszenia prawa.

Skarżący zarzucił, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, tj. zakazu opuszczania określonego miejsca, jest jednoznacznie z "pozbawieniem wolności", bez wyroku sądowego, w myśl art. 41 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące tej materii muszą zatem sprostać standardowi ochrony praw obywatela określonym w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jednego z przewidzianych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, to nie ma żadnego prawno-konstytucyjnego uzasadnienia dla niestosowania przywołanych standardów i norm, dla oceny (nie)legalności pozbawienia skarżącego wolności osobistej.

Skarżący zarzucił, że niezależnie od powyższego, organ naruszył także art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono czy skarżący miał jakikolwiek istotny epidemiologicznie,

co do czasu oraz okoliczności, kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie

(czy też zachorowanie), co sprawia, że kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych i bez namysłu prowadzonych, chaotycznych działań organu. Stoi to w sprzeczności z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy "epidemicznej", bo otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" organ zobowiązany był samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie, w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby oraz otoczenia ryzyka.

Organ nie dokonał też żadnej analizy wybranego środka, mimo że był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności

- kwarantannę. Norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych wyraźnie nakazuje natomiast każdorazowo dokonać wyboru między kwarantanną,

a nadzorem epidemiologicznym. W tym zakresie działanie ustawy nie zostało też wcale wyłączone, ani ograniczone omawianym rozporządzeniem (abstrahując od tego,

że byłoby to nielegalne).

Ta ostatnia kwestia ma szczególne znacznie w kontekście konstytucyjnego obowiązku szczególnej dbałości przez władze publiczne o zdrowie małoletnich dzieci (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP), które polityka zamykania ich w domach narusza. Następuje to bez żadnych merytorycznych podstaw w dowodach empirycznych, co do skuteczności takiej polityki.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w C. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ nadzoru sanitarnego nie podzielił stanowiska skarżącego zarówno co do okoliczności faktycznych sprawy, jak i przesłanek prawnych dotyczących objęcia małoletniego M. G. kwarantanną domową. Organ wskazał, że objęcie kwarantanną nastąpiło po przeprowadzeniu przez organ postępowania epidemicznego, w toku którego ustalono, że zaistniały przesłanki do zastosowania tego środka izolacyjnego, gdyż wymieniony posiadał kontakt z osobą zakażoną. Zapis art. 2 pkt 12 ustawy określa przesłanki do nałożenia kwarantanny - jako objęcie izolacją osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie. Zastosowanie tego środka izolacyjnego w warunkach domowych nieletniego stanowiło najmniej uciążliwy dla niego środek izolacyjny, chroniący zarówno małoletniego, jak i inne osoby przed zakażeniem.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie podzielił też poglądu prawnego wskazującego na konieczność wydania decyzji administracyjnej,

o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy i innych przepisów prawa wskazanych

w zarzutach skargi ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepisy tej ustawy w art. 46a i art. 46b przekazały do kompetencji Rady Ministrów na czas ogłoszonej epidemii ustanowienie obowiązków, nakazów i zakazów dotyczących jej zwalczania, w tym obowiązek poddania się osoby fizycznej kwarantannie z oznaczeniem jej miejsca odbywania (art. 46 b pkt 5-6 ustawy).

Takim aktem prawnym obowiązującym jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów

w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który w § 5 ust. 1 stanowi, że w przypadku objęcia osoby między innymi kwarantanną decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Przepis ten posiada status regulacji prawnej ustawowej zgodnie z delegacją wskazaną wyżej, a ponadto nie został zakwestionowany jako niezgodny z Konstytucją w obowiązującym trybie kontroli legalności przepisów prawa w RP.

Organ wskazał, że w toku postępowania epidemiologicznego dnia 1 grudnia 2021 r. ustalono, że jedna z osób z wynikiem pozytywnym Covid-19 jest uczniem "A" w C. Po kontakcie z ww. placówką, szkoła zobowiązała się dostarczyć formularz "Instytucja" w systemie on-line Sepis, w którym zostaną wskazane osoby do objęcia kwarantanną, mające kontakt z osobą zakażoną. Szkoła również została zobowiązana do przekazania rodzicom dzieci z kontaktu informacji o przejściu na naukę zdalną i kwarantannie przez e-dziennik. Formularz "Instytucja" został dostarczony on-line 1 grudnia 2021 r. o godzinie 18.08, o godzinie 18.31 tego samego dnia kwarantanny zostały nałożone na osoby z kontaktu z terminem 1-6 grudnia 2021 r., gdyż ostatni dzień kontaktu był dnia 26 listopada 2021 r. Informacja o kwarantannie została przekazana przez system teleinformatyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Przedmiotem kontroli sądowej jest, w niniejszym postępowaniu, objęcie skarżącej kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C., które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej.

Objęcie w takim trybie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21).

Skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w zakresie wskazanej wyżej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącego kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, a w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657).

Ustawa ta wyczerpująco reguluje kwestie związane z nakładaniem i odbywaniem kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie.

Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1ustawy, w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy). Zatem art. 33 ust. 1 określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 ustawy z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Co istotne, wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi (doręczenie / ogłoszenie) (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Należy także wskazać, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (to jest u.z.ch.z.l.) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. Umożliwia to weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

W niniejszej sprawie organ nie dochował tych obowiązków. Akta administracyjne zawierają jedynie wydruki z systemów informatycznych o objęciu skarżącego kwarantanną. Należy w tym miejscu wskazać, że samo zamieszczenie na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią (System EWP) informacji o objęciu danej osoby kwarantanną nie może być uznane za wydanie decyzji administracyjnej.

Kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2 – 4 ustawy, określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 ustawy:

1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

– chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Z art. 34 ust. 5 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

– mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego.

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, które obowiązywało w okresie objęcia skarżącego obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.).

W myśl regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu – w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie – "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). Do dnia 11 lutego 2022 r. § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić - obowiązek ten wynika z ustawy.

W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego.

Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21, wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, oraz przywołane w tej publikacji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Niezależnie od niedochowania przez organ przy obejmowaniu skarżącego kwarantanną formy decyzji administracyjnej (z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 ustawy) wskazać należy, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Co istotne, działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny muszą być oparte na ustawowych podstawach. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń i zachorowań, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, czy w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności.

W świetle powyższych zapatrywań, nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a.

Wymagana w tym przypadku szybkość działania nie zwalnia jednakże organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących w tej materii regulacji. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby kontrolą wyłącznie pozorną.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia strony kwarantanną, Sąd stwierdził, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno – techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 697 zł. Na kwotę tę składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).