Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2045/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skarg S. S., Gminy S. i Syndyka masy upadłości R. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: Starosty [...], Gminnej Spółdzielni "S." w S., Gminy S. oraz W. T., A. V. z domu T., A. T., R. P. z domu T., S. T. i R. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu I i punktu III. Równocześnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu II. Minister stwierdził także, że parcele katastralne wymienione w punkcie II decyzji Wojewody [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 13 listopada 2006 r. W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. i A. T. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie, w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.; dalej – "rozporządzenie"), decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], położonych w S., odpowiadających dawnym parcelom katastralnym l.kat. [...], [...], [...], niesłużące bezpośrednio produkcji rolnej i niezwiązane funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej - "dekret PKWN lub dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej"). W uzasadnieniu złożonego wniosku wnioskodawcy wskazali, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek, w którym zamieszkujący tam lekarze przyjmowali okolicznych mieszkańców. Budynek ten w żaden sposób nie był powiązany z produkcją rolną i nie był elementem prowadzonego gospodarstwa rolnego, co wykluczało go spod działania dekretu PKWN. Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. wnioskodawcy zmodyfikowali swój wniosek, wycofując go w części dotyczącej parceli nr [...] i wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie. Natomiast rozszerzyli swoje żądanie o nieruchomości odpowiadające parcelom gruntowym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz parceli pb nr [...]. Pismem z dnia 17 lipca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców doprecyzował przedmiot wniosku, opisując przedmiotowe nieruchomości wraz z posadowionymi na nich budynkami oraz spełnianymi przez nie funkcjami.

Wojewoda [...], na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w której:

- w pkt 1 orzekł, że parcele katastralne pb nr: [...], [...] oraz pgr nr [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. tab. wadowickiej, następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów [...]), położone w S. (poprzednio S.), pochodzące z nieruchomości ziemskiej "S.", w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

- w pkt 2 orzekł, że parcele katastralne pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. tab. wadowickiej, następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów [...]), położone w S. (poprzednio S.), pochodzące z nieruchomości ziemskiej "S.", w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale działki [...] w granicach działek [...] i [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) - podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a

- w pkt 3 umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parceli katastralnej pgr nr 9969, położonej w S. (poprzednio S.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w sprawie zapadły już dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/09 oraz z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/09) dotyczące umorzenia postępowania. Po tych orzeczenia organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] (omyłkowa sygnatura, powinno być: [...]) podjął na żądanie stron postępowanie w przedmiotowej sprawie zawieszone postanowieniem z dnia 20 grudnia 2006 r. uznając, że nie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania.

W tej sytuacji Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mogą rodzić się wątpliwości, czy ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a więc czy między sprawą zakończoną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] maja 2005 r., a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 13 listopada 2006 r. zachodzi tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Wojewoda wyjaśnił, że tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W ocenie organu I instancji trzeba dopuścić możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie poprzednio umorzono. O takiej możliwości będzie decydował charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. Przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć bowiem charakter przemijający bądź nietrwały. Jeśli zatem przeszkoda taka przestaje istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do prowadzenia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, uzasadniona brakiem właściwości organów administracji do rozpoznania wniosku o zbadanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej części majątku ziemskiego "S." położonego w obecnej S., oznaczonego jako parcele katastralne pb nr [...] i [...] oraz pgr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (wobec zmiany linii orzeczniczej w tym zakresie - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23) nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że nie ma obecnie przeszkody do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 13 listopada 2006 r. (sprecyzowanego ostatecznie pismem z dnia 17 lipca 2009 r.).

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest badanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa, w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, części majątku ziemskiego "S.-Ś." położonego w S. (poprzednio S.), powiat s., stanowiącego byłe parcele katastralne pb o numerach: [...], [...] oraz pgr o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. tab. W[...] w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale [...] i [...]), [...], [...].

Przedmiotowy majątek stanowił na dzień 1 września 1939 r., jak i na dzień 13 września 1944 r. własność J. T., który majątek ten nabył w drodze darowizny od matki A. z hr. B. J. T., na mocy aktu darowizny z dnia [...] stycznia 1932 r. Wnioskodawcy wykazali swoje następstwo prawne po byłym właścicielu, albowiem przedłożone zostały przez nich stosowne postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. potwierdzające stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J. T., a także po jednej z jego spadkobierczyń – R. T.. Organ I instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 lit e dekretu i wyjaśnił, że zgodnie z interpretacją dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny (uchwała z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, OTK 1990/1/26, także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06) nieruchomość ziemska to taka, która była lub może być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Zatem nie każda nieruchomość spełniająca wymóg powierzchni mogła polegać działaniu dekretu, lecz tylko te, które mogły być przydatne dla działalności rolniczej.

W ocenie organu przedmiotowe nieruchomości spełniały warunek powierzchniowy, albowiem w dniu wejścia w życie dekretu PKWN powierzchnia folwarku "S.", w skład której wchodziły, wynosiła 125,60 ha, w tym 82,70 ha użytków rolnych, takich jak grunty orne - 62 ha, łąki - 18,30 ha, pastwiska - 0,90 ha, ogrody warzywne - 1,50 ha. Dokonując ustaleń w zakresie normy obszarowej majątku ziemskiego "S." położonego w gm. kat. S., jako przejętego przez Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ orzekający nie uwzględnił powierzchni nieruchomości leśnych, gdyż te zostały przejęte przez Skarb Państwa w trybie innego aktu nacjonalizacyjnego, czyli dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82). Zdaniem Wojewody należało natomiast zbadać, czy przedmiotowe nieruchomości służyły lub mogły służyć produkcji rolnej.

Organ ustalił, że parcele katastralne pb o numerach: [...], [...] oraz pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdowały się w granicach miasta S.. Na parceli nr [...] mieścił się budynek mieszkalny, w którym prowadzona była równocześnie praktyka lekarska. W budynku tym mieścił się także gabinet dentystyczny. Parcela katastralna pgr [...] znajdowała się w bezpośrednim otoczeniu budynku mieszczącego się na pb nr [...]. Według rejestru parcelowego stanowiła ona rolę, natomiast według świadków wokół budynku znajdował się park, gdzie zarówno przed, jak i po wojnie odbywały się festyny i zabawy. Stan taki potwierdzają także ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy w K. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2006 r., sygn. [...] w sprawie z powództwa W. T. i innych przeciwko Gminie S. o wydanie nieruchomości (dowód wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2006 r., sygn. jw. wraz z uzasadnieniem). Na parceli pb nr [...] w dniu wejścia w życie dekretu znajdowały się budynki sklepu składnicy kółek rolniczych (sklep istnieje do dziś), magazyny sklepu, budynek "starego dworu". W budynku "starego dworu" mieszkali m.in. pracownicy tartaku, co potwierdzili zgodnie zeznający w postępowaniu świadkowie. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że powyższe trzy parcele (w granicach, w jakich weszły one w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) nie posiadały związku z produkcją rolną, a służyły celom handlowym lub mieszkalnym. Jako takie nie podlegały zatem pod działaniu dekretu PKWN (pkt 1 decyzji).

Natomiast w stosunku do pozostałych parceli gruntowych wymienionych w piśmie z dnia 11 lutego 2009 r. organ I instancji ustalił, że stanowiły one pastwiska, łąki lub grunty orne. Mogły one zatem zostać wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Ich charakter odpowiadał celom wskazanym w art. 1 ust. 2 ww. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt 2 decyzji).

Natomiast w stosunku do parceli katastralnej pgr nr [...] położonej w S. (obecnie S.) wnioskodawcy pismem z dnia 11 lutego 2011 r. cofnęli wniosek wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania w zakresie tej parceli. W związku z powyższym Wojewoda [...] mając na uwadze art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. wystąpił do pozostałych stron postępowania z zapytaniem, czy nie wnoszą sprzeciwu wobec umorzenia postępowania w tym zakresie. Żadna ze stron w wyznaczonym terminie nie zgłosiła sprzeciwu wobec umorzenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wojewody odwołania złożyli: wnioskodawcy, Gmina S., Skarb Państwa - Starosta [...] oraz Gminna Spółdzielnia "S.".

W. T., A. V. z domu T., A. T., R. P. z domu T., S. T. i R. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej punkt 2 i orzeczenie zgodnie z żądaniem wniosku, a także o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w zakresie punktu 1 i 3. Zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym parcel wymienionych w pkt 2 decyzji, poprzez wskazanie, że służyły one celom produkcji rolnej, gdy zdaniem wnioskodawców były one zbyt małe do tego celu, ponadto budynki na tych gruntach posadowione stanowiły zaplecze sklepowo-magazynowe, a także art. 2 ust. 1 lit. e i art. 15 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem wnioskodawców majątek S. stanowił majątek leśny.

Gmina S. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poczynienie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, a ponadto wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący akt prawny. Odwołująca się Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Skarb Państwa - Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 1. Zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji, art. 6, 7 i 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6 i 7 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i wniósł o uchylenie punktu 1 (w uzasadnieniu decyzji Ministra błędnie napisano "punktu drugiego") zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że wymienione w tym punkcie parcele katastralne podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Starosta wniósł również o ewentualne uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania Starosta zarzucił Wojewodzie niesłuszne przyjęcie, wbrew zapisom znajdującym się rejestrach folwarku S. i w oparciu o sprzeczne zeznania świadków, że przedmiotowe nieruchomości nie miały związku z produkcją rolną.

Gminna Spółdzielnia "S." wniosła odwołanie od części decyzji Wojewody [...] - w zakresie "orzeczenia o statusie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 kpa, w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Gminna Spółdzielnia "S." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...], albo ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - podlegały przeznaczeniu na cele reformy rolnej. Zdaniem odwołującej się Spółdzielni budynki posadowione na przedmiotowych nieruchomościach stanowiły magazyny płodów rolnych, a zatem służyły produkcji rolnej.

Organ II instancji uznał, że wnioskodawcy wykazali legitymację do udziału w postępowaniu, przedstawiając stosowne postanowienia spadkowe. Natomiast odwołujący: Gminna Spółdzielnia "S.", Gmina S. oraz Skarb Państwa - Starosta [...] mają uprawnienia właścicielskie łącznie do wszystkich spornych działek, o których orzekł Wojewoda [...] w punkcie 1 decyzji, zaskarżonej przez wszystkich wskazanych powyżej odwołujących.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań organ odwoławczy utrzymał w mocy pkt 1 oraz 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji równocześnie stwierdzając, że wymienione w nim parcele katastralne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister zgodził się z ustaleniami faktycznymi sprawy poczynionymi przez Wojewodę i dokonaną przez niego ocenę prawną w zakresie nieprzydatności nieruchomości objętych punktem 1 zaskarżonej decyzji dla celów produkcji rolnej. Nie miał także zastrzeżeń co do umorzenia, na wniosek strony, postępowania w zakresie parceli katastralnej pgr nr [...]. Jednocześnie Minister stwierdził, że parcele wymienione w pkt 2 decyzji, pomimo że w rejestrach występowały jako pastwiska, łąki lub rola, w rzeczywistości ze względu na rozmiar bądź położenie nie mogły być skutecznie wykorzystane w celach produkcji rolnej, a ponadto nie były one funkcjonalnie powiązane z rolnicza częścią majątku J. T.. Minister zaznaczył, że były to nieruchomości o niewielkiej powierzchni, ponadto położone tuż przy budynkach nieużytkowanych rolniczo lub też w sąsiedztwie torów kolejowych i dróg. Część nieruchomości leżała w granicach miasta S., co z założenia wyklucza użytkowanie ich w celach rolniczych. Wskazano również, że grunty te nie zostały wykorzystane dla celów reformy rolnej. Ponadto powyższe grunty były zlokalizowane na obszarze, gdzie dominującą była inna funkcja użytkowa. W bezpośrednim sąsiedztwie powyższych gruntów zlokalizowane były bowiem grunty i budynki, które nie były użytkowane rolniczo, tj. browar stary (nr [...]), domy osób fizycznych, tj. P. (nr [...]), K. (nr [...]), O. (nr [...]), J. (nr [...]), a także tzw. M. (nr [...]). Organ wyjaśnił także, że numeracja ewidencyjna działek przedmiotowego majątku ziemskiego była prowadzona na podstawie katastru austriackiego, w którym nadano odrębną numerację dla parcel niezabudowanych - nazywanych parcelami gruntowymi (pgr) i odrębną numerację dla parcel, na których wzniesione były zabudowania - nazywanych parcelami budowlanymi (pb). O zaliczeniu parceli do jednej z tych grup decydował wyłącznie fakt istnienia na parceli jakiegokolwiek budynku bądź jego brak (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2570/07).

Podsumowując organ odwoławczy stanął na stanowisku, że pomimo iż parcele pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły użytki rolne - wedle § 47 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, to ich lokalizacja, wielkość i faktyczne wykorzystanie świadczą o tym, że stanowiły one grunty przydomowe dla mieszkańców i użytkowników z parcel pb nr: [...] i [...], które nie były funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T.. Parcele pgr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak również parcele pb [...] i [...] oraz pgr [...], były położone w centrum miasta S., co w świetle utartego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wskazuje, że grunty powyższe, jako położone na terenie miast, nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 56/00, wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt IOSK 659/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2074/02). Ponadto grunty powyższe nie zostały faktycznie przeznaczone do wykorzystania na żaden z celów reformy rolnej, określony w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach Minister uznał, że pozostają one bez znaczenia dla meritum sprawy. Wskazał, że tzw. układ indemnizacyjny z dnia 19 marca 1948 r. - do którego odnosi się Burmistrz Miasta S. - zawarty pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Francuską, dotyczył realizacji przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na rzecz Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), a nie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec czego bezprzedmiotowe jest badanie, czy był on wykonywany w stosunku do J. T., zwłaszcza że przedmiotowa część majątku ziemskiego nie była i nie jest przedsiębiorstwem w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe stało się badanie, czy J. T. posiadał obywatelstwo francuskie, czy też nie oraz czy na podstawie powyższego aktu uzyskał odszkodowanie za mienie położone w S.. Ponadto, nawet gdyby jedynie hipotetycznie przyjąć, że powyższe kwestie mają znaczenie, to zauważyć należy, że J. T. zwracał się do Commission de répartition de l'indemnité des nationalisations polonaises w ramach polsko-francuskiego układu indemnizacyjnego z dnia 19 marca 1948 r. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce. Komisja francuska wniosek odrzuciła, co wynika z pisma Ministerstwa Finansów z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] wraz z notą francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Nie można również zastosować - tak jak wskazała w odwołaniu Gmina S. - w przedmiotowej sprawie art. 19 ustawy z dnia 10 marca 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), wyłączającego drogę administracyjną w przypadku nabycia własności nieruchomości w trybie komunalizacji. Minister wskazał, że decyzja stwierdzająca podpadanie lub niepodpadanie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest decyzją deklaratoryjną stwierdzającą wystąpienie bądź nie skutku prawnego występującego ex lege w dniu wejścia w życie tego dekretu, zatem wszelkie późniejsze zdarzenia prawne pozostają bez wpływu na jej wydanie i treść. Przedmiotem takiej decyzji nie jest nabycie mienia komunalnego, ani też rozstrzygnięcie jakichkolwiek roszczeń związanych z nabyciem takiego mienia.

Nie można uwzględnić również, w ocenie organu odwoławczego, argumentacji z odwołania Skarbu Państwa - Starosty [...] dotyczącego oparcia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. na nieuregulowanym w dekrecie PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej związku funkcjonalnym. Kwestie interpretowania związku funkcjonalnego nie budzą wątpliwości w ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Związek funkcjonalny między konkretną nieruchomością lub jej częścią a nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, które podpadały pod działanie dekretu stanowi element definicji nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu i nie stanowi dodatkowej pozaprawnej przesłanki zastosowania dekretu. Ponadto biorąc pod uwagę, że przez związek funkcjonalny rozumie się taką sytuację, w której gospodarstwo rolne nie może istnieć/funkcjonować bez określonej nieruchomości o innym charakterze, oraz związek o przeciwnym kierunku, Minister zauważył, że taka ocena jest konieczna pod kątem oceny przydatności i konieczności przejęcia nieruchomości do osiągnięcia celów reformy rolnej.

Zdaniem Ministra nie można również uznać zarzutu z odwołania Gminy S. odnośnie przyjęcia przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, pomimo stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08 o utracie mocy prawnej tego aktu prawnego przy jednoczesnym powoływaniu poglądów Trybunału Konstytucyjnego korzystnych dla wnioskodawców oraz oparcie decyzji na obowiązującym orzecznictwie - co narusza - zdaniem odwołującej Gminy - art. 6 i 7 kpa nakazujący działanie na podstawie prawa i realizację zasady prawdy obiektywnej, skutkujące rażącym naruszeniem postanowień art. 2 i 7 Konstytucji. Organ II instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy nacjonalizacyjne. Jednakże w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od innego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne. Uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 Sąd ten uznał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Minister wskazał, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w przedmiotowej uchwale, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN. Zatem pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Powinien być więc stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa, Gmina S. oraz Syndyk masy upadłości R. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej.

W uzasadnieniu skargi Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a także wydanie decyzji, co do której zostały naruszone w szczególności art. 6 i 7 kpa, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca wskazała, że organy administracji w nieuprawniony sposób oparły swoje rozstrzygnięcia na doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, zamiast oprzeć się na interpretacji tekstu dekretu w kontekście realiów okresu powojennego. Zdaniem starosty organ dokonał zatem niesłusznej i zbędnej analizy dotyczącej związku nieruchomości i budynków na nich posadowionych z celami produkcji rolnej. W sprawie powinna natomiast zostać dokonana jedynie wykładnia językowa dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stąd zdaniem strony skarżącej organ w sposób nieuprawniony wydał decyzję w oparciu o pogląd doktryny, a nie przepisy prawa, co stanowi naruszenie art. 6 i art. 7 kpa prowadzące do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji.

Gmina S. w swojej skardze (uzupełnionej pismem z dnia 2 lutego 2015 r.) domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi alternatywnie jej uchylenia w zakresie "pkt 1 lit. a" oraz pkt 3. Organowi zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a także art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała w pierwszej kolejności na naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością decyzji, poprzez oparcie rozstrzygnięcia o nieznaną dekretowi PKWN przesłankę "związku funkcjonalnego" nieruchomości, pomijając jednocześnie treść aktu prawnego, wedle którego głównym kryterium podlegania przez nieruchomości dekretowi PKWN była powierzchnia nieruchomości. Ponadto wskazała na wydanie decyzji w oparciu o akt prawny, co do którego stwierdzono utratę mocy prawnej. Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia procedury administracyjnej poprzez wydania decyzji bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem składanych przez stronę skarżącą w trakcie postępowania wniosków dowodowych, a także w oparciu o zeznania świadków sprzeczne z dokumentacją dotyczącą nieruchomości. Organowi zarzucono również pominięcie w postępowaniu kwestii otrzymanego przez J. T. odszkodowania od Republiki Francuskiej za utraconą nieruchomość.

Syndyk Masy upadłości R. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w swojej skardze wniósł o uchylenie decyzji w zakresie pkt 2 i 3. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomością ziemska nie mogą być nieruchomości znajdujące się na terenie miasta. Ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niedostateczne zbadanie stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, brak właściwego oznaczenia stron w decyzji oraz niedostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Syndyk wskazał, że jego legitymacja procesowa wynika z faktu własności wymienionych w decyzji organów działek o nr [...] oraz [...]. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca wskazała, że zawarty w decyzji Ministra wywód dotyczący działek wskazanych w pkt 2 decyzji nie został w sposób wystarczający uzasadniony i nosi znamiona dowolności, albowiem nie wytłumaczono, z jakich powodów nieruchomości te nie mogły być wykorzystane do celów rolniczych. Zdaniem strony skarżącej, jeśli organ powziął wątpliwości dotyczące przedmiotowych nieruchomości, powinien podjąć dodatkowe czynności dowodowe, natomiast w niniejszej sprawie ograniczono się jedynie do dokonania odgórnej oceny, niepopartej żadnymi argumentami. W tym zakresie syndyk wskazał również na nieuzasadnione zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem nie uzasadniono w sposób wyczerpujący konieczności uchylenia decyzji Wojewody [...].

W obszernych i szczegółowych uzasadnieniach skarg wszyscy skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych przez nich zarzutów.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach I SA/Wa 2045/14 ze skargi Starosty [...], I SA/Wa 2047/14 ze skargi Gminy S. oraz I SA/Wa 2048/14 ze skargi Syndyka masy upadłości R. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 2045/14.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę (uzupełnionej pismem z dnia 18 marca 2015 r.) pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonych skarg.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli:

- upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych,

- tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

- tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Dlatego też Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1116/07, publ. Lex nr 498316, zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72). Stanowisko takie wyrażone zostało także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), z treści którego wynika, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

W związku z tym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Zgodnie zaś z pierwotnych brzmieniem art. 1 część druga tego dekretu, przejęte nieruchomości miały być przeznaczone na:

- upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych,

- tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

- tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego.

Zwrócić należy uwagę, że art. 1 ust. 2 lit. e tego dekretu (mówiący o zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji) został dodany na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz.9) dopiero z dniem 19 stycznia 1945 r. Akt ten zmienił także treść art. 1 ust. 2 litery a i c. Przede wszystkim jednak dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skreślił słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O ile więc reformą rolną objęto - w myśl cytowanego wyżej pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych.

W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem powołany dekret nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być zatem ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu.

Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Sąd ten stwierdził przy tym, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych, a wątpliwości mogą budzić jedynie dwie następne litery tego przepisu (lit. d oraz lit. e), w których mowa o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów. Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Biorąc zatem także pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, że nieruchomość ziemska to taka, która ma charakter rolniczy (patrz także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 851/05, 4 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 287/08, 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej, i tak była to nieruchomość:

- ziemska o charakterze rolniczym,

- stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych,

- spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

- nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Spełnienie zatem nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało uznać, że nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Natomiast w sytuacji, kiedy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe, prawidłowo zinterpretował powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i ocenił, że sporne nieruchomości nie stanowiły nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, jak również nie pozostawały w związku funkcjonalnym z ewentualną rolniczą częścią majątku ziemskiego "S." (w zakresie obejmującym folwark "S." położony w dawnej gminie katastralnej Sucha), który stanowił własność J. T. zarówno na dzień 1 września 1939 r., jak i na dzień 13 września 1944 r.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Zadaniem tego postępowania było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie, czy dawne parcele katastralne pb o numerach [...] i [...] oraz pgr o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegały przejęciu na cele reformy rolnej.

Z analizy akt sprawy (m.in. dokumentacji nadesłanej przez Archiwum Akt Nowych w W., rejestru pomiarowo-szacunkowy gruntów rozparcelowanych we wsi S., gmina S., powiat [...] z dnia [...] listopada 1946 r.) wynika, że w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej powierzchnia ogólna folwarku "S." położonego w gminie katastralnej S. wynosiła 125,60 ha, w tym 82,70 ha stanowiły użytki rolne, takie jak: grunty orne - 62 ha, łąki - 18,30 ha, pastwiska - 0,90 ha, ogrody warzywne - 1,50 ha. Pozostałą część folwarku w znacznej części stanowił lasy. Spełniona zatem została przesłanka normy obszarowej określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tej sytuacji organy winny były dokonać oceny sposobu wykorzystywania przedmiotowych gruntów na cele gospodarki rolnej a szerzej winne były ustalić, czy na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej istniał związek funkcjonalny spornych nieruchomości lub ich części z częścią folwarku "S." wykorzystywaną ewentualnie do produkcji rolnej, a zatem ustalić, czy sporne nieruchomości nadawały się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

W tej kwestii Sąd podzielił pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym żadna ze spornych nieruchomości nie była w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wykorzystywana rolniczo i nie była funkcjonalnie powiązana z pozostałą częścią majątku należącego do J. T.

Przede wszystkim ze znajdujących się w aktach sprawy map (np. k-272 akt adm.) bezsprzecznie wynika, że wszystkie sporne parcele były położone w centrum Miasta S. blisko miejskiego rynku, w pasie pomiędzy ul. M. a istniejącymi torami kolejowymi, który w najszerszym miejscu ma szerokość nie większą niż 150 m, zabudowanym od strony ulicy. Niewątpliwie zatem są to nieruchomości, które nie mają charakteru wiejskiego lecz charakter nieruchomości miejskich. Dekret o reformie rolnej nie obejmował natomiast (co do zasady) swoim zakresem działania nieruchomości, które pozbawione były charakteru rolniczego (o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23). Samo położenie nieruchomości w granicach miasta nie oznacza, że nie mogły one mieć charakteru rolnego i po spełnieniu koniecznych przesłanek podpadać pod działanie dekretu o reformie rolnej. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, co prawidłowo wywiódł organ odwoławczy, nawet jeśli parcele pgr o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wedle § 47 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiły użytki rolne, to ich lokalizacja, wielkość i faktyczne wykorzystanie świadczą o tym, że stanowiły one grunty przydomowe wykorzystywane przez mieszkańców i użytkowników parcel pb nr. [...] i [...], które nie były funkcjonalnie powiązane z pozostałą częścią majątku należącego do J. T.

Sporne działki leżą w zwartym obszarze pomiędzy ulicą M. a torami kolejowymi i stanowiły otoczenie omówionych w decyzji budynków (obecnie zabudowa jest znacznie intensywniejsza). Ze względu na położenie, powierzchnię i kształt poszczególnych działek ich intensywne rolnicze wykorzystanie nie wydaje się być w jakimkolwiek stopniu uzasadnione ekonomicznie, co pozostaje w zgodzie z ustaleniami dotyczącymi ich wykorzystania przed wojną, w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej oraz w latach następnych.

W szczególności budynek położony na parceli pb nr. [...] był dawną siedzibą zarządcy [...], przed II wojną światową służył jako budynek mieszkalny i miejsce prowadzenia praktyki lekarskiej – do dziś znany jest jako "dom dr K.". Otaczająca budynek parcela pgr nr [...] stanowiła teren zielony wykorzystywany jako miejsce użyteczności publicznej (park). Po wojnie obszar ten wchodził w skład działki nr [...] i był w posiadaniu Miasta S..

Na parceli pb nr [...] usytuowane były kolejne budynki, w tym sklep składnicy kółek rolniczych i wykorzystywany jako budynek mieszkalny "stary dwór". Parcela ta wraz z otaczającymi ją parcelami pgr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] weszła w skład działki nr [...], przekazanej po wojnie ostatecznie Spółdzielni S. i w części w skład wspomnianej wcześniej działki nr [...].

Różnej wielkości parcele pgr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] opisane były w rejestrze parcelacyjnym z 1948 r. jako łąka lub pastwisko. Na podstawie planu sytuacyjnego z 1945 r. można wnosić, że na parceli pgr nr [...] znajdował się staw. Grunty te znajdowały się w bezpośrednim otoczeniu opisanych wcześniej budynków, oddzielone od innych gruntów terenami kolejowymi oraz drogami, dlatego też przedstawiona przez skarżących kasacyjnie teza o ich rolniczym wykorzystaniu, zwłaszcza w powiązaniu z gospodarstwem rolnym o dużej powierzchni, musiałaby być poparta konkretnymi dowodami, których nie przedstawiono.

Poza zeznaniami świadków powyższe ustalenia potwierdzają także inne zawarte w aktach sprawy dokumenty. Z pisma Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 1948 r. (k-253 akt adm.) wynika bowiem, że dobra "S." do roku 1920 były majątkiem rolno-leśnym. Jednakże w następnych kilku latach (a zatem jeszcze przed 1939 r.) "ówcześni właściciele przeprowadzili dobrowolną parcelacje gruntów rolnych oraz nieruchomości budynkowych niezwiązanych z gospodarstwem leśnym. Po ukończeniu owej akcji parcelacyjnej Dobra S. były już jedynie uprzemysłowionym majątkiem leśnym...". "Również z nieruchomości budynkowych poza zamkiem (około 100 izbowy, w którym mieszkali sami właściciele) nie zostały sprzedane i pozostały własnością Ob. T. tylko nieruchomości budynkowe, ściśle związane z gospodarstwem leśnym. Gospodarstwo leśne było uprzemysłowione i składało sie z lasów o pow. 4.552.12 ha,..., tartaku 3-trakowego, wodno-parowego ze skrzyniarnią i elektrownią oraz placami składowymi (...) położonego w S. przy ulicy M. [...] (obecnie Tartak Lasów Państwowych)". W dokumencie tym stwierdzono również, że "...wszystkie nieruchomości budynkowe i rolno-ogrodowe położone na terenie S. i stanowiącej dawniej własność Ob. T. J., obecnie stanowią własność Skarbu Państwa – Lasów Państwowych na podstawie przepisów dekretu o przejęciu lasów z uwagi na związek gospodarczy z majątkiem leśnym T.". Natomiast z treści znajdującego się w aktach sprawy "Rejestru pomiarowo-szacunkowego gruntów rozparcelowanych wsi S." (k-156 akt adm.), pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1947 r. (k-469 akt adm.) oraz z "Wyciągu z protokołu" z konferencji odbytej w gmachu Urzędu Wojewódzkiego Działu Rolnictwa i Reform Rolnych w K. z dniach od [...] października do [...] października 1947 r. (k-403 oraz 405 akt adm.) wynika, że poza parcelą nr [...], pozostałe parcele (nr [...] i od [...] do [...]) zostały przekazane Magistratowi w S., inne parcele zostały natomiast przekazane: Dyrekcji Lasów, Towarzystwu Uniwersytetów Ludowych, Gminnej Szkole Rolniczej, Państwowemu Tartakowi w S., Zarządowi Wodnemu oraz Spółdzielni S., a nie rolnikom jako część lub całość gospodarstwa rolnego.

W tej sytuacji zgodzić także należy się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że pomiędzy spornymi nieruchomościami a resztą nieruchomości ziemskich wchodzących w skład folwarku "S.", który jak wynika z akt sprawy stanowił majątek ziemski o charakterze leśnym, niewątpliwie służący produkcji leśnej, nie istniał tzw. związek funkcjonalny rozumiany jako wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez spornych nieruchomości (najczęściej chodziło o zespół pałacowo-parkowy) i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt l OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02 oraz z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00). Z akt sprawy wynika, że sporne nieruchomości położone w dawnej miejscowości S. pozostawały zatem bez związku funkcjonalnego z działalnością wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej prowadzonej ewentualnie na pozostałej części majątku ziemskiego, a tylko istnienie takiego związku warunkowało możliwość ich przejęcie na cele reformy rolnej.

Również rozpatrując niniejszą sprawę w aspekcie treści art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (o treści obowiązującej w dniu wejścia w życie dekretu), zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, uznać należy, że przedmiotowe nieruchomości nie mogły służyć któremukolwiek ze wskazanych przez ówczesnego ustawodawcę celów reformy rolnej. Także po zmianie treści art. 1 ust. 2, dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegającej na wprowadzeniu z dniem 19 stycznia 1945 r. nowo określonych celów reformy rolnej w postaci upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, oraz zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, przepis ten nie dawał podstawy do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. W zestawieniu z każdym ze wskazanych celów reformy rolnej, tereny miejskie, w dużej części tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi, użytkowymi i usługowymi położone w centralnej części miasta nie spełniały, w ocenie Sądu, wymagań wynikających z tych celów. Dlatego też Sąd uznał w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę prawną dokonane przez Ministra. Dotyczy to także zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, na skutek cofnięcia w tym zakresie wniosku, w stosunku do parceli katastralnej pgr nr [...] położonej w S. (poprzednio S.), która to kwestia nie była sporna w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto, odnosząc się do poszczególnych podniesionych w złożonych skargach, istotnych dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji zarzutów wyjaśnić należy, że nie mogły one odnieść oczekiwanego przez skarżących skutków.

Za nietrafny Sąd uznał zawarty w uzasadnieniu skargi Starosty [...] oraz Gminy S. zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 6 i 7 kpa, a co za tym idzie spełnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez fakt, że organy administracji w nieuprawniony, zdaniem skarżących, sposób oparły swoje rozstrzygnięcia na doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, zamiast oprzeć się na interpretacji tekstu dekretu w kontekście realiów okresu powojennego. W ocenie bowiem skarżącego Starosty błędne jest wydanie decyzji na podstawie orzecznictwa, które nie jest źródłem prawa, bo dekret nie zawierał pojęcia tzw. związku funkcjonalnego zespołu z pozostałymi nieruchomościami, a wynika on jedynie z wyroków sądowych. W tej kwestii Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2027/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "jakkolwiek rzeczywiście orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa - to jednak niepodobna pominąć dorobku judykatury w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu kolejnych wyroków, zwłaszcza w sprawach podobnych. Orzeczenia te zapadają w wyniku wykładni przepisów prawa materialnego adekwatnych do stanu faktycznego danej sprawy, i jakkolwiek rozstrzygają sprawy indywidualne, to mają również szerszy wymiar, gdyż oddziałują na inne rozstrzygnięcia sądów i organów administracyjnych. Konstytucyjnie zagwarantowana odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji RP), niezawisłość sędziów i podleganie tylko ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), nie może oznaczać dowolności. Dlatego jednolitość orzecznictwa w państwie prawa jest wartością nadrzędną i pożądaną. Prowadzi bowiem do jednakowego rozumienia i stosowania prawa w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co skutkuje m.in. właściwym jego oddziaływaniem na objęte konkretną regulacją stosunki społeczne i pewnością obrotu prawnego. Dorobek praktyki jest przy tym tylko wskazówką interpretacyjną stosowaną w procesie wykładni prawa, podobnie jak dorobek teorii prawa." Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że "jak wynika z treści tych uchwał (chodzi o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 i z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10) judykatura jest tu utrwalona co do konieczności wykazania związku funkcjonalnego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości – rolnej (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07, z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 662/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego (p. też m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08, publ. jw.)". Jeśli skarżący podkreślają odmienność obecnie uznawanej w doktrynie i orzecznictwie wykładni przepisów dekretu oraz wykładni "historycznej", stosowanej przez władze w trakcie przeprowadzania reformy rolnej, to zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie ma wątpliwości, która z wykładni powinna być stosowana przez organy administracji i sądy administracyjne przy rozstrzyganiu tego typu spraw obecnie, w ramach porządku prawnego demokratycznego państwa prawa.

Za błędny Sąd uznał także zawarty w skardze Gminy S. zarzut wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonej decyzji w oparciu o akt prawny, co do którego stwierdzono utratę mocy prawnej. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie określonym przez § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Faktycznie postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 Trybunał Konstytucyjny umorzył toczące się przed nim postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej powyższego rozporządzenia. Jednakże z faktu tego skarżący wyprowadza błędny wniosek, że oparcie decyzji na przepisach tego rozporządzenia rażąco narusza prawo. Kwestia ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Jednak w dniu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takich wątpliwości już nie było. Rozwiała je bowiem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wydanej uchwały, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, w tym również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II, str.592). Dodatkowo wyjaśnić należy, że obecnie wypracowana została linia orzecznicza, wedle której organ w sprawie dotyczącej reformy rolnej bada nie tylko ewentualne przekroczenie norm obszarowych określonych w dekrecie, lecz także czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym. Taki kierunek orzeczniczy został potwierdzony zarówno w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06, jak również w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10).

Także zawarty w skardze Gminy S. zarzut naruszenia art. 16 § 1 kpa uznać należy za niezasadny. Jak wyjaśnił to organ I instancji, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2005 r. znak:[...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne wskazując w uzasadnieniu, że organ stopnia wojewódzkiego nie mógł orzekać o tym, czy część nieruchomości ziemskiej podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak było podstaw do stosowania przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. do rozstrzygania o prawach rzeczowych do danej nieruchomości. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości możliwe było jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił uchylenia ww. decyzji. Na skutek złożenia przez wnioskodawców wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 292/09 oddalił skargę w przedmiocie uchylenia wskazanej wyżej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrywał także wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. a w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2008 r., decyzją dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/09 oddalił skargę. W ocenie skarżącej Gminy pomiędzy ostateczną decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 13 listopada 2006 r. zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Podzielając argumentację przedstawioną przez organ I instancji w tej kwestii Sąd postanowił dodatkowo wyjaśnić, że według niektórych koncepcji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę do ponownego wydania merytorycznej decyzji w tej samej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19, z glosą B. Adamiak: "Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a." czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)"). Inne stanowisko, które podziela także Sąd orzekający zajmuje J. Borkowski, według którego chodzi w tym przypadku o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2014, s. 668). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia (K. Glibowski (w:) Komentarz, 2014, II, s. 669). Oznacza to, że zdaniem Sądu pomiędzy ostateczną decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 13 listopada 2006 r. nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

Kolejny zarzut Gminy dotyczył naruszenia przez organ procedury administracyjnej poprzez m.in. oparcie wydanego rozstrzygnięcia o zeznania świadków sprzeczne z dokumentacją dotyczącą nieruchomości. Również i ten zarzut uznać należy za chybiony. Przede wszystkim zarzut ten został oparty jedynie na twierdzeniach skarżącej Gminy. Nie został on w żaden sposób udokumentowany lub udowodniony. Niewątpliwie zatem uznać go należy jedynie za niepopartą żadnymi dowodami polemikę skarżącej Gminy z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ, którego skarżąca nie akceptuje. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W sytuacji zatem, w której ze względu na upływ 70 lat od dnia przejęcia spornych nieruchomości na własność Państwa w trakcie postępowania wyjaśniającego nie sposób zgromadzić pełnej dokumentacji sprawy, zaś strony oponujące przeciwko zapadłemu rozstrzygnięciu nie przedstawiają żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, to jedynym możliwym sposobem zweryfikowania prawidłowości ustalonego stanu faktycznego jest odniesienie się do obowiązujących przepisów prawa i zachowanych dokumentów oraz przeprowadzenie innych dowodów (w tym i przesłuchania świadków), które mogą przyczynić się do należytego wyjaśnienia sprawy. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 kpa opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Minister obowiązkowi temu sprostały, a swoje stanowisko, jak też przesłanki, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 kpa zasady przekonywania oraz art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo wyjaśnić należy, że osoby będące w rozpatrywanej sprawie świadkami na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej miały: S. C. 19 lat, K. S. 17 lat, J. B. 23 lata. Natomiast J. H. nie był osobiście świadkiem przeprowadzania reformy rolnej, a zeznawał przed organem ze względu na swoje badania i posiadaną wiedzę o historii miejscowości S.. Jeśli zarzucanej sprzeczności skarżąca Gmina upatrywała w zapisach katastralnych, wyróżniających działki budowlane i gruntowe, sprawę tę dostatecznie wyjaśnił organ II instancji, wskazując, że podział ten odpowiadał stanowi zagospodarowania nieruchomości w chwili tworzenia katastru (a więc w XIX wieku).

Także postawiony w skardze zarzut pominięcia w kontrolowanym postępowaniu kwestii otrzymanego przez J. T. odszkodowania od Republiki Francuskiej za utraconą nieruchomość uznać należy za niezasadny. W kwestii tej Minister precyzyjnie wypowiedział się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 14 zaskarżonej decyzji). Również w tej kwestii Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2027/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "wypłaty ewentualnego odszkodowania z tego tytułu poprzedniemu właścicielowi albo jego następcom prawnym dotąd zatem nie wykazano. Zresztą wątpliwe jest, aby zagadnienie to miało wpływ na wynik tej sprawy." W tej sytuacji wyjaśnić jedynie należy, że z treści znajdującej się w aktach sprawy kserokopii układu dotyczącego udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. zawartego pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Republiką Francuską (tzw. Układ indemnizacyjny z dnia 19 marca 1948 r.) wynika, że jego postanowienia dotyczył realizacji przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na rzecz Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.), a nie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wprawdzie z pisma Ministra Finansów z dnia 29 listopada 2011 r. wynika, że T. J. złożył wniosek o odszkodowanie i widnieje na liście beneficjentów polsko-francuskiego układu indemnizacyjnego, jednakże z pisma tego nie wynika jakich składników majątkowych ten wniosek dotyczył oraz by wniosek ten został uwzględniony. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy treści pisma francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Europejskich z dnia 3 stycznia 2012 r., skierowanego do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Paryżu wynika, że decyzją z dnia [...] października 1955 r. nr 191 Komisja odszkodowawcza odrzuciła wniosek J. T. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce. Z pisma tego wynika zatem, że J. T. w trybie powołanego układu nie uzyskał odszkodowania.

W złożonej skardze syndyk masy upadłości R. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej zarzucił zaskarżonej decyzji m.in. brak właściwego oznaczenia stron wydanej decyzji oraz błędne wskazanie w rozdzielniku decyzji aktualnej formy prawnej skarżącej spółki. Z tym zarzutem należy się zgodzić, jednakże te naruszenia organu nie miały wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, przynajmniej w stosunku do stron, które brały udział w kontrolowanym postępowaniu. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z obecnie kształtującą się linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie może z urzędu wziąć pod uwagę okoliczności istnienia w postępowaniu administracyjnym przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie jest władny wziąć pod uwagę tej okoliczności z urzędu. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zatem z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1239/11).

W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że w konsekwencji prawidłowo dokonanej wykładni powołanych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zaskarżona decyzja nie narusza również wskazanych w złożonych skargach przepisów postępowania, skoro ustalenia organu administracji okazały się wystarczające do oceny braku podstaw zastosowania w sprawie przepisów powołanego dekretu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.