Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1057/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust 1, art. 103 ust. 1 , art. 5 ust 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1503/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/14 oddalił skargę C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł o nienałożeniu na współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] i [...] obr. [...] K., tj. na L. P. i H. P. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., wraz z rozbudową istniejących wewnętrznych instalacji elektrycznej i gazowej, do stanu zgodnego z prawem, oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej i nadbudowanej przedmiotowego budynku mieszkalnego, gdyż ww. obiekt budowlany w całości jest zdatny do użytku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2012 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że istniejący budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w K. został rozbudowany w trzech kierunkach tj.:

- od strony zachodniej o wiatrołap, o wymiarach w rzucie 1,90 m x 3,20 m i wysokości jednej kondygnacji, w latach 1966-1967,

- od strony północnej o część mieszkalną obejmującą dwa pomieszczenia, tj. przedsionek i kuchnię, o wymiarach w rzucie 6,35 m x 2,65 m i wysokości jednej kondygnacji wraz z tarasem, w 1978 r.,

- od strony wschodniej w miejsce istniejących schodów i pomieszczenia sanitarnego o klatkę schodową wraz z przedsionkiem, o wymiarach w rzucie 2,35 m x 9,65 m w latach 1988-1989,

- w tym nadbudowy istniejącego budynku polegającej na podniesieniu kalenicy istniejącego budynku, w latach 1988-1989, wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: elektrycznej odpowiednio w rozbudowanych częściach ww. istniejącego budynku i rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w 1990 r. odpowiednio w rozbudowanych częściach ww. istniejącego budynku.

Organ uznał, że przedmiotowy obiekt nie podlega rozbiórce, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), bowiem:

- nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] i Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. dla przedmiotowego terenu,

- nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno-budowlanymi i nie narusza warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy, co potwierdzone zostało przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również spełnia warunki do bezpiecznego użytkowania obiektu.

Nadto z przedłożonych przez inwestora ww. dokumentów wynika, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian czy przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z przepisami.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła C. S. zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), w tym § 12 w zw. z § 13 rozporządzenia.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 42 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy wykluczył okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które skutkowałyby obligatoryjnym orzeczeniem nakazu rozbiórki oraz nakazaniem zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów Prawa budowlanego. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji przedmiotowej samowoli miało ustalenie, że obiekt wybudowany nie narusza przepisów prawa regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty, a także nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak również nie zachodzi przypadek niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia na skutek zalegalizowania wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie stwierdzono także, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania zmian lub przeróbek.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 poprzedniej ustawy, winna być dokonana w oparciu o przepisy budowlane obowiązujące w okresie budowy, tj. ww. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. w odniesieniu do ówczesnego zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego nieuprawnione byłoby zastosowanie obecnie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych do budynku, który został faktycznie wybudowany i użytkowany przed wejściem w życie rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do orzeczenia o rozbiórce, gdyż jak podkreślił, samo dopuszczenie się przez inwestora ewentualnej samowoli budowlanej przy ewentualnym zbliżeniu do granicy nie stanowi wystarczającej podstawy do orzeczenia o rozbiórce. Organ zauważył, że etap udzielania pozwolenia na użytkowanie jest ostatnim fragmentem procedury poprzedzającej rozpoczęcie wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w sposób legalny. Ta cecha powoduje, że postępowanie prowadzące do wydania tego pozwolenia ma specyficzny charakter i nie rozstrzyga się w nim wielu kwestii dotyczących spornego obiektu, gdyż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie dąży się wyłącznie do oceny, czy obiekt wybudowany lub w którym wprowadzono niezbędne poprawki nadaje się do użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów ograniczenia własności C. S. w postaci ewentualnego utrudnienia przyszłej budowy, czy też możliwego spadku wartości działki, jako zagadnienie teoretyczne, mogące wystąpić w przyszłości, a obecnie nie występujące, organ odwoławczy wskazał, że jest to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego i rozstrzyganie w tej kwestii nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

C. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie:

- art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez nienałożenie na współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i udzielenie im pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku,

- art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez całkowite pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy słusznych interesów skarżącej,

- § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez uznanie, że przedmiotowa samowola budowlana spełnia wymogi określone tym przepisem,

- art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do dokonanej samowoli budowlanej dotyczącej wybudowania tarasu i daszku nad wejściem na narożniku ścian północnej i wschodniej budynku nr [...] przy ul. [...] w K.,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż na działce nr 167/4 znajdują się zabudowania w rozumieniu art. 12 § 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę C. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił podstawę rozpatrywania sprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), wynikającą z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Następnie przedstawił treść art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Odwołując się do orzecznictwa wskazał, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez inwestorów nadbudowa i rozbudowa obiektu budowlanego nie naruszała przepisów planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w czasie kiedy do powyższych robót budowlanych doszło, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. oraz miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. Obecnie natomiast teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie wykluczona została przesłanka z pkt 1 z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zdaniem Sądu, dokonana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nie wywołuje stanu, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, iż dokonana rozbudowa obiektu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Przy tym organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że dla przedmiotowego obiektu zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).

Następnie Sąd przytoczył treść § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z 1980 r. i stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z= działką sąsiednią. Równocześnie jednak odległość do najbliższych zabudowań na działce sąsiedniej, tj. pozostałościach po budynku inwentarskim na dz. nr [...] wynosi 20 metrów, natomiast odległość do najbliższego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 38 metrów. W związku z powyższym, po dokonanej rozbudowie przedmiotowy budynek nie narusza § 12 omawianego rozporządzenia, bowiem odległość tego budynku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej jest większa niż 8 metrów (co spełnia przesłankę z ust. 2 § 12 rozporządzenia).

Odnosząc się do zarzutów, iż działka skarżącej (nr [...]) ma dużą powierzchnię (35 arów) i przy aktualnym zapotrzebowaniu na działki budowlane ulegnie w przyszłości podziałowi na kilka odrębnych działek, na skutek czego nowo powstała działka, przylegająca do działki na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, będzie działką niezabudowaną, Sąd wyjaśnił, że brak formalnego podziału nieruchomości na odrębne mniejsze działki powoduje bardzo istotne konsekwencje w sferze prawa budowlanego. Pamiętać jednak należy, że rozpoznając sprawę organ administracji bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy z chwili wydawania decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie działka inwestorów graniczy w dalszym ciągu z jedną dużą działką skarżącej, a odległość rozbudowanego budynku mieszkalnego do budynku znajdującego się na działce skarżącej wynosi 38 metrów. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że normy wskazane § 12 ust. 2 rozporządzenia zostały spełnione. Hipotetyczne plany skarżącej co do podziału nieruchomości w przyszłości pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym zarzut skargi, iż kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

C. S., działając poprzez pełnomocnika, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/14, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez nienałożenie na współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i udzielenie im pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku, co nastąpiło m.in. na skutek niewłaściwego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zamiast obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy Prawo budowlane, poprzez całkowite pominięcie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy słusznych interesów skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji zebranego materiału dowodowego wynikającą z faktu przyjęcia, iż na działce nr [...], przy ul. [...] w K. znajdują się zabudowania w rozumieniu art. 12 § 2 (winno być § 12 ust. 2) rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...].

Powołując się na wyżej wskazane podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia nakładającego na współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K., obowiązek wykonania robót dostosowawczych określonych w znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzie technicznej opracowanej we wrześniu 2012 r. przez mgr inż. M. C.;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obydwie instancje wg norm przepisanych,

ewentualnie o

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strona podniosła, że powstały stan faktyczny jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i w sposób bardzo istotny narusza jej interesy w zakresie prawidłowej i optymalnej zabudowy jej działki o nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że L. i H. P. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie ich budynku nr [...] położonego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w K., na skutek czego ściana elewacji wschodniej tego budynku od strony działki nr [...] znalazła się w odległości 1,18 - 0,83 m od granicy z działką nr [...]. Ponadto, ściana ta w kondygnacji piwnic, parteru i poddasza zawiera otwory okienne i drzwiowe. W dacie samowolnej rozbudowy budynku granica pomiędzy przedmiotowymi działkami przebiegała po ścianie wschodniej budynku. W istocie budynek ten był usytuowany w granicy działek. W późniejszym okresie granica ta stała się sporna i ostateczny jej przebieg został określony dopiero postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...]. Okoliczność ta w toku przeprowadzonego postępowania została całkowicie pominięta i niewyjaśniona.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie domagała się nakazania rozbiórki wybudowanych nielegalnie części budynku nr [...] lecz zobowiązania Państwa P. do wykonania określonych robót dostosowawczych, które uczyniłyby zadość zarówno obowiązującym przepisom prawa jak i uzasadnionym interesom skarżącej. W przygotowanej w toku postępowania administracyjnego ekspertyzie technicznej biegłego mgr inż. M. C. z września 2012 r. w sposób szczegółowy określony został zakres koniecznych do wykonania robót dostosowawczych. Niestety opracowana ekspertyza została zmieniona aneksem z listopada 2012 r., który definitywnie zmienił stanowisko w sprawie. Przyczyną zmiany tego stanowiska było przyjęcie, że biegły przy pierwotnie sporządzonej ekspertyzie technicznej błędnie oparł się na obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przedmiotowa ekspertyza winna być oparta na przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.

Stanowisko Sądu I instancji, że analiza zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy budowlane obowiązujące w okresie budowy obiektu, co właśnie uzasadniało sporządzenie aneksu do wykonanej pierwotnie ekspertyzy i wydanie orzeczenia w oparciu o tak zmienioną ekspertyzę, zdaniem skarżącej kasacyjnie, jest nieuzasadnione i nie wynika wprost z żadnego z obowiązujących przepisów prawa a ponadto pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i celowości wprowadzanych zmian legislacyjnych. Stanowisko to pozostaje także w sprzeczności z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 71/13, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 775/05). Nonsensem jest dostosowanie obiektu do wymagań przepisów aktualnie już nieobowiązujących czy też zalegalizowanie go wbrew aktualnie obowiązującym przepisom. Takie podejście do sprawy prowadziłoby wprost do nierównego traktowania i wręcz faworyzowania osób, które nielegalnie w przeszłości wybudowały jakiś obiekt w porównaniu z osobami, które aktualnie zgodnie z prawem ubiegają się o uzyskanie pozwolenia budowlanego.

Zaskarżony wyrok bezspornie prowadzi do akceptacji i zalegalizowania samowoli budowlanej pozostającej w kolizji zarówno z aktualnie jak i poprzednio obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie w zakresie oceny wymogów techniczno-budowlanych zastosowanie winny mieć przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle tych przepisów wymogi przedstawione w sporządzonej we wrześniu 2012 r. ekspertyzie są jak najbardziej aktualne i uzasadnione, a ich pominięcie stanowi istotne naruszenie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Ponadto, z analizy przepisów Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki lub w jej zbliżeniu, jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z dotychczasowych do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak i aktami prawnymi to rozporządzenie poprzedzającymi, tj. rozporządzeniami z dnia 21 lipca 1961 r., z dnia 11 czerwca 1966 r., z dnia 3 lipca 1980 r. a nawet z rozporządzeniem Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Stanowisko to wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych, np. z wyroku WSA w Warszawie z 16 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/09.

Skarżąca podtrzymała zarzut, że na skutek wydanego orzeczenia w sposób istotny zostały naruszone jej słuszne interesy, co stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. W tym zakresie odwołała się do fragmentu wyroku NSA o sygn. akt IV SA 1129/91, w którym stwierdzono, że "Projektowana zabudowa działki musi uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane), a w tym przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu". W przedmiotowej sprawie organy błędnie przyjęły, że na działce nr [...] znajduje się budynek inwentarski usytuowany w odległości 20 m od granicy działek, albowiem na działce tej nie ma jakiegokolwiek budynku inwentarskiego, a jedynie nadające się wyłącznie do rozbiórki ruiny po istniejącej niegdyś cieplarni. Istotnym jest również fakt, że działka numer [...] ma bardzo dużą powierzchnię, tj. ok. 35 arów i całkiem naturalnym zamiarem skarżącej jest podział tej działki w najbliższej przyszłości na trzy odrębne działki budowlane, na skutek czego nowo powstała działka, w części przylegającej do działki na której usytuowany jest budynek nr [...], będzie działką niezabudowaną nadającą się do zabudowy. Usytuowanie w wyniku dokonanej rozbudowy budynku nr [...] na działkach nr [...] i [...] oraz charakter jego rozbudowy i przebudowy, będzie w sposób bardzo niekorzystny ograniczało zabudowę nowo powstałej działki. Okoliczność ta, w świetle powołanego przepisu prawa oraz orzecznictwa sądowego, nie może zostać pominięta przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Z tego też względu argument, iż na działce nr [...] w odległości ok. 40 m znajduje się dom mieszkalny w stosunku do którego zachowane są odległości wynikające z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. nie może stanowić usprawiedliwienia tak rażącego i oczywistego naruszenia interesów skarżącej. Skoro interesy te winny być chronione w toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie mogą one być naruszane w toku postępowania legalizującego dokonaną samowolę budowlaną.

Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że wszelkie odstępstwa od zasad wyrażonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia mogą mieć zastosowanie wyłącznie w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej.

Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej L. P. i H. P. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej skarżący winien powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji. We wniesionej skardze kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, jej autor nie powołał się na jakikolwiek przepis prawa procesowego, którego naruszenia dopuścić miałby się Sąd przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Nie został również wskazany żaden z przepisów postępowania administracyjnego, którego naruszenie miałoby nastąpić w trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Okoliczność ta w znacznym stopniu utrudnia merytoryczne odniesienie się do tej grupy zarzutów skargi, skoro nie zostały skonkretyzowane przez kasatora przepisy mające stanowić punkt odniesienia się do oceny prawidłowości kwestionowanego wyroku.

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2504/14).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy poprzez przyjęcie, że na działce nr [...] przy ul. [...] w K. znajdują się zabudowania w rozumieniu § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (dalej określanego jako "rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r.") oraz nie wyjaśnił okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], której ostateczny przebieg został określony dopiero postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...].

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania podkreślenia wymaga, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nie leży w kompetencjach Sądu Wojewódzkiego, którego rola sprowadza się do kontroli działań organów administracji. Wynika to wprost z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066). W przypadku badania zgodności z prawem decyzji administracyjnych kontrola ta obejmuje m.in. prawidłowość ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego. Nietrafny jest zatem zarzut braku wyjaśnienia przez Sąd okoliczności związanych z przebiegiem granicy. Nie sposób przy tym uznać, że okoliczność ta miałaby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu, że, jak stwierdził to Sąd Wojewódzki, odległość przedmiotowego budynku z najbliższym budynkiem mieszkalnym wynosi 38-40 m.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie wykazał również, jaki potencjalny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia miałoby mieć niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że na działce nr [...] znajdują się zabudowania, tym bardziej, że nawet tak wadliwie sformułowany zarzut nie jest zasadny. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał bowiem, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią. Równocześnie jednak odległość do najbliższych zabudowań na działce sąsiedniej, tj. pozostałości po budynku inwentarskim na dz. nr [...] wynosi 20 m, natomiast odległość do najbliższego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 38 m. Sąd I instancji ustalenia te odniósł do warunków określonych w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., prawidłowo stwierdzając, że odległość przedmiotowego budynku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej jest większa niż 8 m. Okoliczności te nie były sporne w toku postępowania administracyjnego i nie zostały podważone również w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że ujawniony na tym tle spór dotyczył ustalenia, przepisy którego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych winny mieć zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji oraz organy orzekające błędnie zastosowały przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zamiast obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega występującą jeszcze rozbieżność poglądów dotyczących stosowania przepisów techniczno-budowlanych w ramach postępowania dotyczącego wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym niemniej, skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się do przeważającego w tym zakresie stanowiska, wedle którego, przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy również dotychczasowych przepisów wykonawczych.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zamieszczonym w Rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i dotychczasowe przepisy techniczno-budowlane, w tym przypadku przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 531/14, wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 517/14, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/10, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1749/10).

W ocenie Sądu, nie ma przekonujących podstaw do przyjęcia, że badanie zgodności z przepisami budowlanymi, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z budową obiektu lub jego części bez stosownego pozwolenia, miałoby odbywać się przez pryzmat wymogów techniczno-budowlanych, które nie obowiązywały w momencie realizowania obiektu, w szczególności gdy obiekt lub jego część zrealizowano w zgodzie z ówczesnymi warunkami technicznymi jedynie bez formalnego uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższe oznacza, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku wskutek zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez pominięcie słusznych interesów skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że o naruszeniu uzasadnionych interesów w rozumieniu ww. przepisu, można mówić wówczas, gdy naruszone są zostały konkretne przepisy, w tym warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1032/06). W tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zarówno dotychczasowe jak i obowiązujące na dzień orzekania przepisy techniczno-budowlane nie dopuszczają wykonania okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki lub w jej zbliżeniu.

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. stanowił, że:

1. Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

2. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Z przytoczonej regulacji wynika, że ówczesne przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. dopuszczały możliwość zmniejszenia odległości określonych w ust. 1 § 12 pod pewnymi warunkami. Celowym wydaje się podkreślenie, że § 12 ust. 2 rozporządzenia odwołuje się do obu odległości określonych w ust. 1, o czym świadczy użyta w nim liczba mnoga odnosząca się nie do jednej, ale obu odległości wskazanych w ust. 1. Spełnienie warunku wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia wykazały organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej okoliczności tej również nie podważono.

W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut, iż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. nie mógł mieć zastosowania w sprawie związanej z możliwością legalizacji robót budowlanych. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób uzasadniony. Tymczasem, wśród wymogów, które ustawodawca stawia przed autorem skargi kasacyjnej w art. 176 p.p.s.a., wymieniono obowiązek uzasadnienia stawianych zarzutów. Brak uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że niemożliwa staje się ich merytoryczna ocena (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2326/14).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.