Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 372/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 193, art. 188, art. 174 pkt 2, art. 133 par. 1, art. 54 par. 2, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, art. 36 ust. 2, art. 3 pkt. 1.
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.
article: art. 1, art. 2 ust. 2.
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 5 pkt 41 lit. a), art. 161a, art. 146 ust. 1, art. 132 ust. 1 i 2, art. 158, art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1576/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1576/09, oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "F. Medycyna Region L." – jednostki organizacyjnej "F. M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "F. Medycyna Region L." w L. (dalej: NZOZ "F. Medycyna Region L.") i Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. złożyły oferty w ogłoszonym przez L. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, konkursie ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego, na obszarze rejonu operacyjnego nr [...] – T. – 4.

Komisja Konkursowa zawiadomieniem z dnia 20 marca 2009 r. powiadomiła NZOZ "F. Medycyna Region L." o odrzuceniu oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako: ustawa o świadczeniach lub ustawa), z powodu dostarczenia przez oferenta nieprawdziwych informacji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki Volkswagen nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z M. Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Protest NZOZ "F. Medycyna Region L." na czynności Komisji Konkursowej został oddalony jako bezzasadny.

W dniu 24 marca 2009 r. Komisja Konkursowa rozstrzygnęła postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert, wybierając ofertę Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z..

NZOZ "F. Medycyna Region L." wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Dyrektor L. Oddziału NFZ decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nie uwzględnił odwołania.

Prezes NFZ decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę NZOZ "F. Medycyna Region L." - jednostki organizacyjnej "F. Medycyna" Sp. z o.o. wskazał, że zgłoszenie do postępowania konkursowego na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych określonego pojazdu, którego walory techniczne i jakościowe podlegają kontroli Komisji Konkursowej stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719 ze zm.), oznaczało, że oferent wyraził wolę zawarcia umowy na przedstawionych w ofercie warunkach, a więc również przy wykorzystaniu zgłoszonego pojazdu. Stwierdzenie przez Komisję Konkursową, że oferowany pojazd spełnia wprawdzie wymagania techniczne i jakościowe, jednak nie można nim wykonywać oferowanych świadczeń z racji formalnego jego zaangażowania w innej umowie o wykonywanie świadczeń zdrowotnych, skutkować musiało uznaniem, że oświadczenie oferenta wykonywania następnej umowy tym środkiem transportu było nieprawdziwe. Deklaracja ofertowa złożona dla potrzeb prowadzonego konkursu na świadczenia zdrowotne, w szczególności na świadczenia ratownictwa medycznego, nie może wyłącznie zabezpieczać oferty pod względem formalnym, nie stwarzając dla zamawiającego żadnej pewności co do kształtu ewentualnej przyszłej umowy w zakresie istotnych jej elementów. Takim istotnym elementem przy świadczeniach wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zabezpieczenie ich w odpowiedniej klasy technicznej i jakościowej pojazd. Pojazd zgłoszony do konkursu i poddany kontroli komisji konkursowej jest tym pojazdem, który będzie uwzględniony w przyszłej umowie, dlatego stwierdzenie przez prowadzący konkurs organ, że zadeklarowany pojazd jest już wykorzystywany dla tożsamego rodzaju świadczeń zdrowotnych na podstawie innej umowy eliminuje uznanie złożonego oświadczenia o wykorzystaniu tego pojazdu do nowej umowy za prawdziwe. Oznacza to, że oferent, chcąc wykonywać świadczenia ratownictwa medycznego określonym pojazdem, musi zapewnić nie tylko spełnianie przez ten pojazd warunków technicznych i jakościowych, lecz również, co jest oczywiste ze względu na charakter świadczeń, zapewnić musi pełną dyspozycyjność pojazdu bez żadnych ograniczeń, np. w postaci konieczności ewentualnego przyszłego wypowiedzenia innej umowy dotyczącej tego pojazdu.

W przyjętym stanie faktycznym sprawy, zdaniem Sądu, Komisja Konkursowa zasadnie uznała, że zgłoszonym do ofert ambulansem nie mogą być realizowane żadne świadczenia ratownictwa medycznego na terenie operacyjnym T.. Ustalenie, iż oferent, posiadając pojazd, nie dysponował nim dla potrzeb wykonywania świadczeń objętych konkursem zasadnie prowadziło, w ocenie Sądu pierwszej instancji, do uznania, że zgłoszone dane ofertowe jako nieodpowiadające prawdzie musiały skutkować odrzuceniem oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2) ustawy o świadczeniach.

NZOZ "F. Medycyna Region L." zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), postępowania dowodowego w postaci dowodu z następujących dokumentów: pisma z dnia 16 marca 2009 r., do M. Oddziału NFZ z informacja o wymianie ambulansów, pisma z dnia 20 marca 2009 r. do L. Oddziału NFZ z informacją o wymianie ambulansów.

Strona wnosząca skargę kasacyjną powołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku prawidłowego ustalenia przez WSA stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami. W ramach tak sformułowanego zarzutu skarżący zakwestionował ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące: znaczenia odmowy udostępnienia punktacji przyznanej pozostałym oferentom wraz z uzasadnieniem tej punktacji, przyjętej podstawy odrzucenia oferty złożonej przez NZOZ "F. Medycyna Region L." oraz prawdziwości oświadczenia dotyczącego pojazdu zadeklarowanego do realizowania świadczenia zdrowotnego objętego konkursem.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 i art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez: 1) błędne uznanie, że WSA orzekając dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 ust. 2 p.p.s.a. z uwagi na niedołączenie do akt dokumentów innych stron postępowania, 2) zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny. Spowodowało to przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem błędnej wykładni i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądoadministracyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy nie mogło dojść do zawarcia umowy zgodnie ze złożoną ofertą oraz polegające na braku wyraźnego oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert lub rokowań od etapu polegającego na zawarciu umowy i przyjęciu, że stan faktyczny występujący na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, wystąpi również na etapie jej zawierania, a także wykonywania;

2) art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że w stanie faktycznym sprawy nie mogło dojść do zawarcia umowy zgodnie ze złożoną ofertą oraz polegające na braku wyraźnego oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert lub rokowań od etapu polegającego na zawarciu umowy i przyjęciu, że stan faktyczny występujący na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, wystąpi również na etapie jej zawierania, a także wykonywania;

3) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżący w mniejszym stopniu, niż inni oferenci zapewni wykonanie świadczeń zdrowotnych zgodnie ze złożoną ofertą, a także w wyniku przyjęcia jako kryterium oceny oferty skarżącego własnego i nieuzasadnionego wnioskowania co do zdarzeń przyszłych;

4) art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że brak gwarancji należytego wykonywania umowy, będący wynikiem nieuprawnionej oceny okoliczności wykorzystywania przedstawionego w ofercie pojazdu w czasie trwania postępowania konkursowego dla realizacji innej umowy, stanowi dopuszczalne kryterium oceny oferty;

5) art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że brak gwarancji należytego wykonywania umowy, będący wynikiem nieuprawnionej oceny okoliczności wykorzystywania przedstawionego w ofercie pojazdu w czasie trwania postępowania konkursowego dla realizacji innej umowy, stanowi dopuszczalne kryterium oceny oferty;

6) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący przedstawił w ofercie nieprawdziwe informacje lub oświadczenia.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła między innymi , że uniemożliwienie zapoznania się, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z dokumentami dotyczącymi innych stron postępowania, tj. ofertą oraz szczegółowym uzasadnianiem przyznanej innym stronom punktacji uniemożliwiło pełnomocnikowi skarżącego skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie oraz ochronę praw strony postępowania. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, podstawą odrzucenia oferty nie było nieprawdziwe "oświadczenie, co do pojazdu, którym będzie realizowane świadczenie zdrowotne objęte konkursem", ale uznanie za nieprawdziwą informacji, że możliwa będzie realizacja świadczeń przez ambulans o numerze rejestracyjnym [...] zgodnie ze złożoną ofertą. Według skarżącego okoliczność, że wspomniany ambulans był przeznaczony w czasie konkursu ofert do wykonywania umowy w innym miejscu przesądzała o tym, że "informację zawartą w ofercie dotyczącą realizacji świadczeń przez ambulans (...) Fundusz uznał za nieprawdziwą". Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, przyjął nieprawidłowe ustalenie co do stanu faktycznego, w zakresie ustalenia, że Skarżący podał w ofercie nieprawdziwe informacje lub złożył nieprawdziwe oświadczenia dotyczące ambulansu. Według strony skarżącej oświadczenie i informacje dotyczące ambulansu były prawdziwe, a na zmianę takiej oceny nie mogła mieć wpływu okoliczność jego wykorzystywania dla wykonywania innej umowy zawartej z NFZ.

Wymiana ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] wykorzystywanego do realizowania świadczeń w ramach uprzednio zawartej umowy, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji oferty, co najwyżej mogłaby się wiązać z negatywnymi konsekwencjami w związku z realizowaną wcześniej umową. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że przed przedstawieniem do kontroli, w dniu 16 marca 2009 r. ambulansu o numerze rejestracyjnym [...], dokonał wymiany pojazdu w miejscu realizacji wcześniej zawartej umowy bez żadnych konsekwencji ze strony NFZ. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA nie mógł przesądzić, że nie dojedzie do sytuacji, w której zostanie osiągnięty stan pożądany, tj. taki w którym pojazd zgłoszony do konkursu i poddany kontroli komisji konkursowej jest tym pojazdem, który uwzględniony będzie w przyszłej umowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że złożony przez skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w skardze kasacyjnej dokumentów nie mógł być uwzględniony z następujących przyczyn:

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 p.p.s.a. znajduje się w Dziale III ustawy, zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia sądu pierwszej instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Powołany przepis wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez sąd pierwszej instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie należy zauważyć, że wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów nie spełnia warunków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, że dopuszczenie dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że ze wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, iż muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, musi zatem zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien dokładnie określać naruszony przepis prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie, a co do przepisów postępowania określać szczegółowo w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Opisanych warunków nie spełnia pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej (sformułowany w ośmiu punktach), w którym poza powołaniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i powtórzeniem jego treści strona skarżąca nie wymieniła żadnego przepisu postępowania naruszonego przez Sąd pierwszej instancji. Taka konstrukcja zarzutu pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości jego merytorycznej oceny. Brak wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony, co do zasady powoduje jej odrzucenie. W rozpoznawanej sprawie podniesione jednak zostały także inne zarzuty, które omawianej wady nie zawierają i dlatego odrzucenie skargi kasacyjnej nie było dopuszczalne.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że WSA orzekając dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. Użyte w art. 54 § 2 p.p.s.a. określenie "akta sprawy" należy rozumieć jako akta sprawy administracyjnej. Według skarżącego, akta przesłane Sadowi pierwszej instancji były niekompletne, gdyż nie zostały do nich dołączone dokumenty dotyczące innych stron postępowania. W związku z tym należało rozważyć, czy w przypadku, gdy oferta skarżącego została odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe dane, dokumenty dotyczące innych stron postępowania powinny stanowić niezbędny element akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej ma obowiązek przesłania sądowi akt sprawy zawierających komplet dokumentów, na podstawie których zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, tak by możliwe było przeprowadzenie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie powyższy warunek został spełniony. Mając na uwadze, że ofertę skarżącego odrzucono, a w związku z tym nie istniała potrzeba oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprawności punktacji przyznawanej poszczególnym uczestnikom konkursu, dokumentacja dotycząca innych stron postępowania nie stanowiła koniecznego elementu akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. za niezasadny stwierdza, że wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji pominął jakąś część tych akt lub orzekał na innej podstawie, niż akta sprawy. Dodać także należy, że skarżący nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało orzekanie przez WSA na podstawie niepełnych, jego zdaniem, akt sprawy.

Strona skarżąca nietrafnie zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Jak już wspomniano obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest dokładne określenie jej zarzutów, w tym precyzyjne oznaczenie naruszonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wskazanie jako naruszonego nieistniejącego przepisu prawa sprawia, że tak wadliwie skonstruowany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzucane przyjęcie wadliwego stanu faktycznego i przedstawienie wadliwego stanowiska w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosownie do którego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. Sąd pierwszej instancji zajął bowiem stanowisko co do przyjętego stanu faktycznego. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

W myśl art. 5 p. 41 lit. a) ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcą jest między innymi zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zakład opieki zdrowotnej, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Ponadto należy zauważyć, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach, regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 p. 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Taka konstrukcja prawna jest uzasadniona tym, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, jaki zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Niezależnie od tego, że umowę z Funduszem podpisuje posiadający osobowość prawną właściciel ZOZ-u, świadczeniodawcą jest ZOZ i ta jednostka organizacyjna musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

W tym miejscu należy zauważyć, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410; dalej cytowana jako: ustawa o PRM). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. W myśl art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów ustawy o świadczeniach (art. 161a ustawy). Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zarządzeniami określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

W zarządzeniu nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił między innymi, że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 pkt 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia między innymi dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

Z kolei w zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ określił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 pkt 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby"(§ 8 pkt 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 pkt 9).

Natomiast w zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 pkt 1 lit. b), jako jedno z podstawowych kryteriów, wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W świetle powołanych uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się właściwie wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Odnosząc te rozważania o charakterze ogólnym do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był NZOZ "F. Medycyna Region L." z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel "F. Medycyna" Sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie, o numerze rejestracyjnym [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji NZOZ "F. Medycyna Region L.".

Mając na uwadze, że strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku oraz poczynione wyżej uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim nie jest trafny pogląd skarżącego, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził stronę skarżącą do sformułowania zarzutów naruszenia art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione. Stwierdzić bowiem należy, jak słusznie przyjął to WSA, że oba wymienione etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez skarżącego etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko NZOZ "F. Medycyna Region L.", że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy, ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie stanowić przedmiot umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Prowadzi to do wniosku, że informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne, prawdziwe a w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez Komisję Konkursową, że ambulans o numerze rejestracyjnym [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. Medycyna Region M.", został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. Medycyna Region L." słusznie wzbudziło wątpliwości Komisji. Wątpliwości te były tym bardziej uzasadnione, że NZOZ "F. Medycyna Region M." wygrał już konkurs, w którym zgłosił ambulans [...] i był tą ofertą związany. Jak już wspomniano, ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacja dotycząca ambulansu przeznaczonego do ratownictwa medycznego, czyli sprzętu pozostającego w dyspozycji oferenta, dotyczyła okoliczności istotnej, która mogła wpłynąć na wynik postępowania. W związku z tym w sytuacji, gdy ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był w dyspozycji NZOZ "F. Medycyna Region M." i jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji NZOZ "F. Medycyna Region L." z przeznaczeniem do stacjonowania w T. i wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organu, że informacja zawarta w ofercie skarżącego, dotycząca ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] była nieprawdziwa. W konsekwencji należało przyjąć, że WSA słusznie uznał zasadność odrzucenia oferty skarżącego przez Komisję Konkursową, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Dodać należy, że obowiązek odrzucenia oferty na wspomnianej podstawie może powstać na każdym etapie postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są także zarzuty naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach. Wymienione przepisy dotyczą, najogólniej rzecz ujmując, zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji przyjęcia przez Komisję Konkursową niewłaściwych kryteriów oceny oferty skarżącego. Jak już wspomniano oferta skarżącego została odrzucona. W związku z tym zarzuty, które sprowadzają się do kwestionowania sposobu oceny oferty NZOZ "F. Medycyna Region L." są oczywiście niezasadne. W okolicznościach sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że nie doszło do ostatecznego porównania ofert i przyznania każdej z nich punktacji według przyjętych kryteriów. W związku z tym stanowisko skarżącego i związane z nim zarzuty, że złożona przez niego oferta nie została wybrana, ponieważ zastosowano niewłaściwe kryteria oceny okazało się błędne.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.