Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Jan Grabowski, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Aleksandra Kuc, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 328/05 w sprawie ze skargi T. N. " A." w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od T. N. "A." w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zaskarżonym postanowieniem wydanym po rozpatrzeniu zażalenia T. N. prowadzącego przedsiębiorstwo "A." w W., wniesionego na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne wg tytułów wykonawczych nr [...], [...], utrzymał w mocy to postanowienie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że zobowiązanemu zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłano upomnienie wzywające go do wykonania obowiązków z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Po upływie 7 dni od doręczenia upomnień (21 luty 2005 r.) wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawił w dniu 3 marca 2005 r. tytuły wykonawcze i zgodnie z art. 26 § 4 przywołanej ustawy przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie owych tytułów wykonawczych przez siebie wystawionych. Na skutek zarzutów zobowiązanego z dnia 10 marca 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wydał postanowienie z dnia 29 marca 2005 r. nr [...] w sprawie zarzutów.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu zażalenie do organu odwoławczego. Natomiast w myśl art. 23 § 3a w stosunku do dyrektora izby celnej nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje dyrektor izby skarbowej, właściwej ze względu na siedzibę tego dyrektora izby celnej. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 23 § 4 pkt 1 ustawy, zgodnie, z którym organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, należy przyjąć, że organem odwoławczym w stosunku do dyrektora izby celnej jest dyrektor izby skarbowej.

Naruszenie powyższych przepisów było, w ocenie Sądu, rażącym naruszeniem prawa wymienionym jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w art. 156 § 1 pkt 1 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucił:

1/ naruszenie art. 23 § 3a oraz § 4 pkt 1, art. 34 § 1, 2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem odwoławczym w stosunku do dyrektora izby celnej działającego jako wierzyciel jest dyrektor izby skarbowej, a także art. 17 § la tej ustawy oraz 127 § 3 kpa poprzez ich pominięcie,

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez wierzyciela a nie przez organ egzekucyjny, a więc w sytuacji gdy nie naruszono art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wykazywał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie potraktował zaskarżone postanowienie jako postanowienie wydane przez organ egzekucyjny. O błędzie tym świadczy powołanie się przez Sąd na art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie jest stanowiskiem wierzyciela, a nie organu egzekucyjnego. Gdyby Dyrektor Izby Celnej działał jako organ egzekucyjny, to mógłby wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, dopiero po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Natomiast w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 29 marca 2005 r. jest wyrażeniem stanowiska przez wierzyciela, na które również przysługuje zażalenie. Następnie zauważył, że zasady ogólne dotyczące postanowień i zażaleń w postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje ta właśnie ustawa. W art. 17 ust. la dodanym ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) ustawodawca postanowił, że "Do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez dyrektora izby celnej, stosuje się odpowiednio art. 2621 Kodeksu celnego, z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia".

W aktualnym stanie prawnym przepis art. 17 § la ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że "o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 kpa, z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia".

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 § 2 stanowiącym o właściwości organów do rozstrzygania odwołań, przyjmuje jako generalną zasadę taką konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Zasadę dwuinstancyjności i prawa odwołania w sytuacjach dotyczących decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, zagwarantowano w § 3 tego artykułu poprzez prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 17 § la ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w obecnym brzmieniu zasadę określoną w art. 127 § 3 kpa, nakazuje stosować również do postanowień, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli (nie organów egzekucyjnych), dla których organem wyższego stopnia jest minister. Dla dyrektora izby celnej organem wyższego stopnia jest Minister Finansów. W takiej sytuacji zażalenie skarżącego na postanowienie wierzyciela jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Organ egzekucyjny może wydać postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 5 ustawy dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Od tego postanowienia służy zażalenie, które podlegałoby rozpatrzeniu przez dyrektora izby skarbowej, wskazanego w art. 23 § 3a i 23 § 4 pkt 1. Przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie organów egzekucyjnych, a nie wierzycieli.

T. N. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu nie spełnienia wymogów formalnych przewidzianych w art. 174 i 176 p.p.s.a. W ocenie wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną jej braki formalne polegały na nieprawidłowym oznaczeniu strony skarżącej wyrok, nie wskazaniu ustawowych podstaw kasacyjnych i braku ich uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

W myśl art. 34 §1 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm./, zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym, zarzuty zgłoszone na podstawie art.33 pkt 1-7, 9 i 10 , a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8 , organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów, z tym , że w zakresie zarzutów , o których mowa w art. 33 pkt 1-5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgodnie z kolei art. 34 § 2 komentowanej ustawy wierzyciel zajmuje stanowisko poprzez wydanie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zaniechanie wydania takiego postanowienia / zajęcia stanowiska/ w terminie 14 dni skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia przez wierzyciela / art. 34 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym /. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny jest uprawniony do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów / zdanie I z art.34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym /, na które również służy zażalenie / art. 34 § 5 tej ustawy/.

Z treści przytoczonych rozwiązań prawnych zawartych w komentowanym art.34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wynika, że przepis ten przewiduje dwa rozstrzygnięcia mające formę postanowienia, a mianowicie postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów / § 1 / i postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które wydaje organ egzekucyjny / § 4 /. Na obydwa te postanowienia przysługuje zażalenie do właściwego organu odwoławczego. Ustalając organ, który jest uprawniony do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów trzeba mieć na uwadze zarówno treść art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Z pierwszego z przywołanych przepisów wynika, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów, jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w tym przepisie / por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2004 r. sygn. FW 8/04 publ.ONSAiWSA 2004/3/61/. Natomiast art.17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym stanowi, że o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzyciela, dla którego organem wyższego stopnia jest minister stosuje się odpowiednio art.127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Ustalając z kolei organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie organ egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów / art.34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym / należy czynić to w oparciu o art.23 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym mając przy tym na uwadze zapis § 1 tego przepisu, z którego jasno wynika, że przepis ten dotyczy organów właściwych do wykonania egzekucji administracyjnej. Wierzyciel nie jest organem właściwym do wykonania egzekucji administracyjnej, lecz podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia / art.1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym/.

II

W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia 9 marca 2005 r.. zgłosił zarzuty do toczącego się postępowania egzekucyjnego obejmującego należności pieniężne. Zarzuty oparł na podstawach ustawowych zawartych w art. 33 pkt 1, 2 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie do omówionego wcześniej art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przed rozpoznaniem zarzutów organ egzekucyjny zobowiązany był do uzyskania stanowiska wierzyciela i tego wymogu prawnego nie zniósł niesporny w sprawie fakt, ze wierzycielem i organem egzekucyjnym był ten sam podmiot / dyrektor izby celnej /. Postanowieniem z dnia 29 marca 2005 r. wierzyciel zajął stanowisko w zakresie złożonych zarzutów, które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. Nie ma przy tym jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez wierzyciela w oparciu o art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wskazuje, bowiem na to jednoznacznie zarówno jego podstawa prawna jak i osnowa / " postanawiam zająć stanowisko w zakresie złożonych zarzutów"/. Ponieważ wierzycielem był dyrektor izby celnej to zażalenie na stanowiska zajęte przez wierzyciela, którego jak w tym przypadku organem wyższego stopnia był minister, przysługiwało zgodnie z reguła zawartą w art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, nie do ministra, lecz do tego samego organu / dyrektora izby celnej /. Na tym, bowiem polega odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacjach, o których mowa w art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Reasumując wskazać należy , że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymujące w mocy własne postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska w zakresie złożonych zarzutów. Postanowienie to było postanowieniem wierzyciela wydanym na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a nie postanowieniem organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów / art.34 § 4 tej ustawy/. Organem odwoławczym uprawnionym do rozpoznania zażalenia na stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów był w tym wypadku, zgodnie z wyjątkiem zawartym w art.17 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, dyrektor izby celnej.

III

W objętym postępowaniem kasacyjnym wyroku Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdzając nieważność postanowienie wskazał na art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przepis odnoszący się do naruszenia przepisów o właściwości . W ocenie Sądu organem właściwym do rozpoznania zażalenia nie był dyrektor izby celnej, lecz dyrektor izby skarbowej właściwej ze względu na siedzibę orzekającego w I instancji dyrektora izby celnej. Pogląd ten Sąd wywiódł z art. 23 § 3 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, nie dostrzegając w ogóle, iż przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, bo przedmiotem oceny nie jest postanowienie organy wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego do wykonania egzekucji / § 1 tego przepisu /, lecz postanowienie wierzyciela wydane w oparciu o art.34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Godzi się jeszcze zauważyć , iż mimo takiej argumentacji i przywołania art.156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest jednoznaczna kwalifikowana wada prawna jaką Sąd I instancji przypisał zaskarżonemu postanowieniu , gdyż przywołując art.156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego Sąd podaje , że naruszenie art.23 § 3a ustawy o postępowaniu administracyjnym i pozostałych przepisów tej ustawy przywołanych w motywach orzeczenia " jest rażącym naruszeniem prawa wymienionym jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w art.156 § 1 pkt 1 in fine " kodeksu postępowania administracyjnego. Ten fragment rozważań Sądu sugeruje, że podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia była przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w art.156 § 1 pkt 1 tej ustawy. Jednakże ten wywód Sądu pozostaje w sprzeczności z przyjętą przez ten Sąd oceną prawną , iż zażalenie zostało rozpoznane przez organ niewłaściwy. Ocenę tę, z przyczyn naprowadzonych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędną.

Za usprawiedliwioną uznać więc należy skargę kasacyjną, skoro trafnie zarzuca ona orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt1 k.p.a. oraz art. 23 § 3 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i pominięcie art. 17§ 1a tej ustawy , przy czym zupełnie niepotrzebnie rozdzielono te zarzutu , ale ta ułomność redakcyjna nie miała wpływu na wynik postępowania kasacyjnego

Nie ma przy tym racji uczestnik postępowania zarzucając skardze kasacyjnej w odpowiedzi na nią braki formalne. Nie może wszak budzić wątpliwości, iż wnoszącym skargę kasacyjną był Dyrektor Izby Celnej, została ona oparta na ustawowej podstawie zawartej w art.. 174 pkt 2 p.p.s.a, a nie powołanie się na ten przepis nie ma w sprawie żadnego znaczenia, skoro postawione zarzuty mieszczą się w ustawowej podstawie i zostały należycie uzasadnione.

IV

Oparcie skargi na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania musiało skutkować jej uwzględnieniem poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art.203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./.