Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1602/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G. W. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 104 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił jednorazową opłatę dla zbywcy 24/360 udziałów prawa własności nieruchomości położonej w Skawinie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0991 ha dla G. W. w wysokości 64.00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 maja 1989 r. (Dz.U.M.K. nr 13 poz. 127 z dnia 6 czerwca 1989 r.) oraz uchwałą nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.U.W.K. nr 21 poz. 89 z dnia 12 grudnia 1994 r.), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka objęta postępowaniem położona była w terenach o przeznaczeniu tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC.

Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc wskazany plan miejscowy i od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto Skawina nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uchwałą nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w terenach o przeznaczeniu tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu planu A1P. Na mocy wyroków WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. OSK 1208/13, stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr IXN/310/06 z dnia 15 maja 2006 r., a w związku z tym wszystkich zmian punktowych tego planu. Kolejno uchwałą nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. został zatwierdzony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowe działki zostały ujęte w terenach o przeznaczeniu – tereny zabudowy projektowo – usługowej o symbolu planu A 30 PU. Wskazano, że stosownie do § 52 uchwały Rady Miejskiej w Skawinie zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wysokość stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, wynosi 30 %. Następnie organ I instancji wskazał, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ I instancji odniósł się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazując, że opracowany dokument jest prawidłowy i stanowi materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wobec stwierdzenia przez organ I instancji zaistnienia przesłanek do naliczenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie, opłatę tę ustalono dla zbywcy udziałów prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. W. zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu), jak też przepisów postępowania, w szczególności art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że dowód w postaci operatu szacunkowego ponownie nie pozwala stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego oraz, że wynosi wartość wskazaną w operacie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 października 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Organ ma nie tylko zapisany obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie - 5 lat od daty wejścia w życie planu. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza m.in. dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin ten ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. Kolejnym warunkiem niezbędnym pobrania opłaty planistycznej jest ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem, zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miarodajne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej przepisy art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie, oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei przepis art. 87 ust. 3a ustawy stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z podaną regulacją, oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P. 58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości.

W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Skawinie w dniu 12 grudnia 2013 r. Uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach o przeznaczeniu – tereny zabudowy produkcyjno -usługowej o symbolu A30PU. Natomiast wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych (symbol R/UC) określały: uchwała Nr 31/89 Rady Narodowej MiG Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r., które – zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. – obowiązywały do dnia 31 grudnia 2003 r. Podano również, że zgodnie z uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2016 r. pod poz. 389, która weszła w życie w dniu 11 sierpnia 2006 r., przedmiotowa nieruchomość znalazła się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A1P i P3. Zaznaczono jednak, że w odniesieniu do ww. uchwały, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12) została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13) została oddalona skarga kasacyjna Gminy Skawina.

W sprawie bezsporne jest, że po wejściu w życie planu miejscowego skarżący zbył 24/360 udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Skawinie, Gmina Skawina na mocy notarialnej umowy przenoszącej własność z dnia [...] marca 2017 r. (Rep. A [...]).

W obecnie prowadzonym postepowaniu rzeczoznawca majątkowy D. B. dokonała korekty w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...].03.2018 r. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 K.p.a. operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną weryfikację jego prawidłowości oraz badanie merytoryczne pod kątem wewnętrznej spójności. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości stosując podjęcie porównawcze, metodę porównywania parami. W konsekwencji przeprowadzonej wyceny rzeczoznawca majątkowy wyliczyła: 1/ wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia według aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. (wyceniana nieruchomość położona była w terenach o przeznaczeniu: R - 991 m2) na kwotę 6.878,00 zł; 2/ wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 16 lutego 2014 r. (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - pow. 5273 m2) na kwotę 36.627,00 zł, 3/ wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r., obowiązujący od 16 lutego 2014 r. (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej) na kwotę 39.848,00 zł. Stąd też wzrost wartości nieruchomości wynosi 3.221,00 zł.

W ocenie Kolegium dokonany wybór nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich weryfikację. Wybór nieruchomości porównywanych z terenu tego samego miasta Skawiny, przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjną, powierzchnię i kształt działki, otoczenie i sąsiedztwo, są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości wynikającymi z ustawowej definicji zawartej w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też Kolegium przyjęło sporządzony operat szacunkowy jako dowód w sprawie, stwierdzając, iż nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania. Różnica wartości wynosi 3221,00 zł, co przy 30 % stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie stanowi kwotę 966,30 zł pełnej opłaty planistycznej, zaś opłata planistyczna obliczona według wielkości udziału, tj. 24/360 części, stanowi kwotę 228,48 zł. Uzasadnia to naliczenie w zaokrągleniu opłaty w wysokości ustalonej przez organ I instancji, tj. 64,00 zł.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości;

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że materiał zgromadzony w toku postepowania oraz uzasadnienie decyzji nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości jest wyłącznie spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.– zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Fakt, iż w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. , oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu użyty w art. 66 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcje czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Mianowicie wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. W planie z 15 maja 2006 r. nieruchomość znajdowała się na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P i P3. W planie z 12 grudnia 2013 r. podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie go pod obiekty produkcyjne składowe i magazynowe. W planie z 15 maja 2006 r. przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W planie z 12 grudnia 2013 r. przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Skawina w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące później. Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy jak w powołanym wyroku TK sytuację, gdy wskutek zaniechania organu przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później wskutek stwierdzenia jego nieważności został wyeliminowany z obrotu co również obciąża organy planistyczne i nie mogą one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zaprezentowany pogląd TK ma więc bardziej generalny charakter, prowadzący do wniosku, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej. Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu, jako naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Wskazać też można i tą okoliczność, iż osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należało by dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Na koniec kilka uwag o skutku prawnym orzeczenia przez sąd nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne i jest poddany innym zdarzeniom prawnym, które na nie wpływają np. jak w niniejszej sprawie, traci moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego aktu, który ten sam przedmiot reguluje. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym (w odróżnieniu od decyzji administracyjnych w ten sposób wyeliminowanych z obrotu prawnego) istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.