Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2819/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 §4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 151 §1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 2198/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 roku znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb), udzielił [...], z siedzibą w [...], pozwolenia na użytkowanie inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na enumeratywnie oznaczonych działkach, położonych w [...] przy ul. [...] nr [...].

W dniu 22 listopada 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) wpłynęło żądanie M. M. stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w którym wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie art. 59 ust. 1 uPb, bowiem protokół z kontroli nie odzwierciedlać miał stanu faktycznego, a inwestycja zagraża bezpieczeństwu ludzi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], WWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wskazując na protokół obowiązkowej kontroli, z którego wynika, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a kontrolowany obiekt nadaje się do użytkowania.

Na skutek odwołania M. M., GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję WWINB z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego.

W uzasadnieniu swej decyzji organ centralny podał, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę zrealizował proces budowlany zgodnie z przepisami prawa oraz uzyskanym pozwoleniem, co potwierdza przedłożona w sprawie dokumentacja. Natomiast odwołujący się nie był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, i nie może wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. GINB uznając, że decyzja WWINB została wydana na skutek niezgodnego z prawem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należało ją uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. M. M. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej K.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie tego, że obiekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 57 ust. 1 – 4 oraz w art. 59a uPb. Zdaniem wnioskującego jego interes prawny został naruszony i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje mu status strony.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. GINB, działając na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., uznając że M. M. był stroną w postępowaniu. Poza tym wnioskodawca, powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Po 53/16, doręczony mu w dniu 8 kwietnia 2016 r., zachował termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Jak dalej wskazano w obecnie kontrolowanym wyroku, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], GINB, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdzając brak podstaw do tego w oparciu o wskazane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania.

Jeśli chodzi o przyczynę wznowieniową określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., GINB wskazał, że poza oświadczeniem wnioskodawcy brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów, w oparciu o które ustalono dla sprawy okoliczności faktyczne, a materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje na istnienie okoliczności określonych w art. 145 § 2 i § 3 K.p.a. Żaden sąd czy też inny organ nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana w wyniku przestępstwa.

Nową okolicznością, na którą powołał się M. M. w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie II SA/Po 53/16 w kwestii wykonania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w [...], odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, polegających na zmianie systemu kominowego, instalacji wentylacyjnej oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych. Zdaniem wnioskodawcy, stanowisko tego sądu, zaprezentowane w powyższym wyroku, iż na etapie budowy budynku nieprawidłowo wykonano piony kominowe, zmniejszając tym samym ilość przewodów kominowych w tych pionach, co stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, niewątpliwie ma wpływ na kwestię legitymacji procesowej skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2011 r. Przywołano dalej, iż wyrok WSA w Poznaniu, na który powołał się wnioskodawca we wniosku o wznowienie postępowania, zapadł po wydaniu decyzji ostatecznej i dotyczył późniejszej (w stosunku do decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.) decyzji WWINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nakazującej [...] doprowadzenie systemu wentylacji w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z dostarczoną ekspertyzą techniczną.

Organ wskazał, że w dacie wydania decyzji ostatecznej organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym, z którego jednoznacznie wynikało, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż przedmiotowa inwestycja powstała w wyniku legalnego procesu budowy, a w takiej sytuacji stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. zarzucił, że GINB popełnił błąd subsumpcji, polegający na wadliwym ustaleniu, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Organ nie uwzględnił przy tym opinii biegłego J. Z. z dnia [...] maja 2015 r. oraz wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie [...].

Rozpoznając sprawę ponownie, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną, zaś w motywach uzasadnienia omówił przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 K.p.a., wskazane we wniosku o wznowienie postępowania i zauważył, że okoliczności, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie są istotne dla sprawy.

Od powyższej decyzji M. M. wniósł skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak również decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., decyzji WWINB z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. przez to, że GINB niewłaściwie uznał, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku sąd wojewódzki, rekapitulując kwestie dotyczące zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz powołane we wniosku przesłanki wznowienia, podzielił wywody organu centralnego dotyczące braku podstaw w przedmiotowej sprawie do wznowienia postępowania nieważnościowego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 53/16, wydanego w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, z którego wynika m. in., że w budynku przy ul. [...] w [...] nieprawidłowo wykonano piony kominowe już na etapie budowy, można by ewentualnie wywodzić interes prawny skarżącego, jako właściciela lokalu nr 6 w tym budynku i członka wspólnoty mieszkaniowej, do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast nie ma ona takiej mocy w odniesieniu do decyzji ostatecznej GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem WSA w Warszawie uchylenie tej decyzji po wznowieniu postępowania mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku wskazania nowego dowodu lub nowych okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby na stwierdzenie wystąpienia chociażby jednej przesłanki nieważnościowej, wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a., zaś wyrok WSA w Poznaniu, jako dokument wydany po wydaniu decyzji ostatecznej GINB, nie może być uznany za nowy dowód stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania tej decyzji. Natomiast ustalone na podstawie w/w wyroku WSA w Poznaniu okoliczności faktyczne nie mogą być wzięte pod uwagę w ramach kontroli decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. rozpoznawanej w trybie nieważnościowym, bowiem dotyczyła ona jedynie kwestii formalnych (legitymacji strony do wszczęcia takiego postępowania), a nie rozstrzygała o istocie sprawy. Sąd wojewódzki stwierdził dalej, iż w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, organ centralny dysponował materiałem dowodowym, z którego jednoznacznie wynikało, że sporna inwestycja powstała w wyniku legalnego procesu budowy i bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Zatem, zgodnie z art. 59 ust. 7 uPb, w takiej sytuacji stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżący nie mógł być więc w tych okolicznościach uznany za stronę postępowania.

Dalej sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w skardze M. M. powołuje się na wyrok Sądu Rejonowego w [...],[...], z dnia [...] sierpnia 2015 r., jednak wyrok ten nie był podstawą wznowienia postępowania, bowiem we wniosku strona powołała się tylko na wyrok WSA w Poznaniu.

W konkluzji sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie została wydana w wyniku przestępstwa, jak również nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego, jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Jako podstawy skargi kasacyjnej powołano:

1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w aspekcie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało;

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podnosi, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. ujawnił nowe okoliczności faktyczne istniejące bez wątpienia w dniu 2 kwietnia 2014 r., nieznane GINB, a mianowicie takie, że inwestor realizował proces budowlany niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i że PINB w [...] winien był przeprowadzić postępowanie naprawcze (w trybie art. 51 ust. 1 pkt uPb). Okoliczności te wprost wpływały na legitymację procesową skarżącego – M. M., który winien być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż niewątpliwie miał interes prawny. Dowodami mającymi potwierdzać owe nowe okoliczności – oprócz wskazywanego wyroku WSA w Poznaniu – mają być wyroki: Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – II OSK 3343/14 oraz II OSK 2613/15, a także opinia biegłego mgra inż. J. Z. Skarżący jest najemcą lokalu w przedmiotowym budynku mieszkalnym, a także współwłaścicielem budynku, w którym kominy i przewody wentylacyjne stanowią części wspólne nieruchomości. Dalej skarżący wskazuje, że dyspozycja art. 59 ust. 7 uPb ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem, co jego zdaniem nie miało miejsca w niniejszej sprawie, wyeliminowanie zaś decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie umożliwi prowadzenie postępowania naprawczego; zawężenie kręgu podmiotów w zakresie pozwolenia na użytkowanie dotyczy tylko tych przypadków, gdy obiekt wznoszono zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę;

2. art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. traktowanych jak przepis prawa materialnego, polegające na popełnieniu błędu subsumcji (GINB niewłaściwie uznał, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania oraz art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 7 K.p.a., traktowanych również jak przepisy prawa materialnego, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu – w istocie niezastosowaniu lub błędnej wykładni;

Zdaniem skarżącego WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. odmiennie od oceny GINB uznał, że inwestor nie realizował procesu budowlanego zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w tym sensie ocena tego sądu stanowiła przesłankę do wznowienia postępowania. Co się tyczy wyroku Sądu Rejonowego w [...][...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., to zdaniem skarżącego ujawniono w nim istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (zapis w dzienniku budowy, oświadczenie kierownika budowy, zaświadczenie), które umożliwiając wydanie pozwolenia na użytkowanie, okazały się fałszywe. Wadliwie sąd pierwszej instancji przypisał skarżącemu stwierdzenie, wedle którego decyzja GINB z [...] kwietnia 2014 r. zostać miała wydana w wyniku przestępstwa, podczas gdy ocenę taką strona sformułowała wobec decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nietrafnie także sąd wojewódzki miał ocenić brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., stanowiska w tym względzie miał nie wyjaśnić, za takie zagadnienie wstępne skarżący uznaje ocenę nieprawidłowości procesu budowlanego realizowanego przez inwestora, dokonaną w wyroku II SA/Po 53/16;

3. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 Ppsa polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu;

W odniesieniu do tego zarzutu podniesiono, że WSA w Warszawie powinien orzec nie w oparciu o art. 151 Ppsa, tylko w oparciu o przepisy art. 145 Ppsa, tj. sąd winien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji GINB. W ocenie skarżącego wyrok WSA w Warszawie jest "skandaliczny", rażąco naruszający przepis art. 3 Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, z tego względu Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 4 Ppsa).

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W rozpoznawanej sprawie żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dostrzeżono, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

A. Nie jest uzasadniony zarzut, postawiony – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa – naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w aspekcie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej powołując się na wymogi uzasadnienia orzeczenia sądowego i dopuszczalności uczynienia z przepisu art. 141 § 4 Ppsa samodzielnej podstawy kasacyjnej, postawił sądowi wojewódzkiemu zarzut pominięcia kluczowej przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego ujętej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tak skonstruowany zarzut uznać należy za chybiony.

W myśl przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć zatem wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów i zarzutów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 Ppsa tylko w sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Ponadto przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty przez sąd, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, a do tego sprowadza się analizowany zarzut M. M. wyłuszczony w skardze kasacyjnej.

Wbrew wywodom skarżącego WSA w Warszawie odniósł się w motywach swego wyroku do wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 53/16 tak w części faktograficznej, jak i "zważeniowej", gdy idzie o potraktowanie tego orzeczenia jako nowego dowodu w sprawie czy też nowej okoliczności faktycznej. Świadczy o tym lektura s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 Ppsa nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Poprzez zarzut naruszenia cyt. przepisu nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę treść zarzutów odnośnie naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa prezentowaną w przedmiotowej skardze kasacyjnej, przyjdzie uznać, że stanowią one w istocie polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, braku uwzględnienia oznaczonych faktów przez sąd pierwszej instancji, to zaś oznacza nieskuteczność takiego zarzutu.

B. Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 Ppsa, a sprowadzające się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 Ppsa nie mogą stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem wskazane przepisy mają charakter tzw. wynikowy i odpowiadają sentencjom wyroków bądź to uchylających decyzję administracyjną (lub postanowienie) bądź to oddalających skargę.

Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części – a ten właśnie przepis został powołany w zaskarżonym wyroku jako jego podstawa – tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Podobny charakter mają przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c Ppsa, stanowiące z kolei o formule wyroku uchylającego przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja (postanowienie) wydana w postępowaniu administracyjnym, zatem wszystkie one w istocie nie mogą stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro mają ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut ich naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami, autor skargi kasacyjnej ograniczył się w jej petitum do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia tych przepisów wobec niesłusznego oddalenia skargi.

C. Za uzasadniony przyjdzie za to uznać zarzut naruszenia – oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polegający na oddaleniu skargi i wadliwym zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie, że GINB z kolei prawidłowo przyjął, iż nie zachodziła żadna z przesłanek wznowieniowych w odniesieniu do decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest w tym względzie nietrafne.

Przypomnieć wypadnie, że M. M., będący najemcą lokalu i współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wskutek zawarcia umowy z dnia [...] grudnia 2011 r.) domagał się stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku. Odmowę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu powiatowego (decyzja WWINB z dnia [...] lutego 2014 r.) M. M. zakwestionował odwołaniem do GINB, który źródłową decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie nieważnościowe przed WWINB. Organ centralny w swej decyzji eksponował, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy, kto wykaże swój interes prawny, podkreślając iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 uPb), przy czym zawężenie kręgu podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego uzasadnione jest legalnym działaniem inwestora. Zasadniczym powodem, dla którego zatem odmówiono M. M. statusu podmiotu uprawnionego do domagania się stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku było stwierdzenie, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zrealizował swój zamiar zgodnie z przepisami prawa oraz uzyskanym pozwoleniem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafnie sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe stanowisko GINB wyrażone w decyzjach podjętych w obu instancjach, odnośnie skutków oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie II SA/Po 53/16. Przywołać wypadnie najistotniejsze stwierdzenia zawarte w powyższym prawomocnym wyroku. W ocenie WSA w Poznaniu "na etapie budowy budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w [...] nieprawidłowo wykonano piony kominowe, zmniejszając tym samym ilość przewodów kominowych w tych pionach". Przeprowadzona ekspertyza potwierdziła zmniejszenie ilości wybudowanych kominów, brak nawiewów do mieszkań, niedrożne nawiewniki do łazienek, w których znajdują się kotły gazowe z otwartą komorą spalania. Nie ulegało dla WSA w Poznaniu wątpliwości, że "system wentylacji w przedmiotowym budynku jest w nieprawidłowym stanie technicznym, co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi". Bezspornie ustalono, że stan ten nie jest następstwem zużycia technicznego obiektu, ale odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro nie wybudowano wszystkich pionów kominowych, tak jak to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Te okoliczności mają charakter nowych, wyszły one na jaw po wydaniu decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. objętej wnioskiem wznowieniowym M. M. Mają one ponadto istotne znaczenie dla kwestii statusu podmiotu uprawnionego do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. GINB w swej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o ile nawet uznaje, że wywody zawarte w wyroku II SA/Po 53/16 mogłyby mieć znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, o tyle odmawia takiego interesu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (s. 5 uzasadnienia cyt. decyzji), pogląd ten bezrefleksyjnie powielił sąd a quo w motywach swego wyroku (s. 8). Takie stanowisko jest w istocie wewnętrznie sprzeczne. Akceptacja tego wywodu organu centralnego przez sąd pierwszej instancji ignoruje przepis art. 170 Ppsa, z którego wynika m. in., iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, ale również inne sądy. Skoro zatem WSA w Poznaniu prawomocnie przesądził, że realizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego nie była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, to wymaga zweryfikowania pogląd GINB, jakoby nie ujawniono przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a mającej istotne znaczenie z punktu widzenia oceny trafności źródłowej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie przychyla się do tego kierunku w orzecznictwie, w którym eksponuje się, iż brzmienie art. 59 ust. 7 uPb nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, LEX nr 2277130, z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, LEX nr 1319156). Trafnie także w judykaturze wskazuje się na ratio legis przepisu art. 59 ust. 7 uPb ograniczającego krąg podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W wyroku z dnia 6 października 2015 r., II OSK 259/14 (LEX nr 1987157) zasadnie wskazano, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 uPb wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów uPb i innych ustaw. Podzielić wypadnie i ten pogląd jurydyczny, wedle którego w każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony legitymowanej, czyli takiej, która w myśl art. 28 k.p.a. żąda czynności organu administracji (wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, LEX nr 2277130). Dyspozycja art. 59 ust. 7 uPb ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, LEX nr 1497921).

Wszystkie te aspekty dostatecznie przekonują, że nie jest trafny pogląd GINB wyrażony w zaskarżonej decyzji (s. 3) jakoby okoliczności ujawnione w motywach prawomocnego wyroku II SA/Po 53/16 nie miały istotnego znaczenia dla sprawy rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r.

D. W konsekwencji powyższych uwag przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, a ponieważ istota sprawy sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, zachodziła podstawa do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa, co pozwalało rozpoznać skargę. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należało zaskarżony wyrok uchylił, jak również uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję GINB wydaną w I instancji.

E. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 Ppsa.

F. Ponownie rozpoznając sprawę GINB uwzględni motywy niniejszego wyroku, jak również odniesie się do przywoływanego przez M. M. wyroku Sądu Rejonowego w K. w sprawie [...], a także ekspertyzy mgra inż. J. Z.