Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1503/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.174 pkt 1 i 2, 183 § 1, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7,77,107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.5 ust.1 pkt 1, art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art.16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art.34, 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
journal: Dz.U. 1960 nr 51 poz 301
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 1960 r. o aplikantach i asesorach sądowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2232/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2232/10, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nabycia przez Gminę C. z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 16 marca 2010 r., stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb C., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego - tym samym należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). W związku z tym uznano, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy C.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania PKP, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie uwłaszczeniowe, wnioskowane przez skarżącego, jest prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz 948, ze zm.). Postępowanie to toczy się więc na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Podkreślono, że wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej znajdowało się pod zarządem państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości - wydanymi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, ze zm.). Z powołanego przepisu wynika, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna. W sytuacji, w której żadnego z tych dokumentów nie przedstawiono, nieruchomość podlega komunalizacji. Przedsiębiorstwo państwowe PKP nie wykazało tytułu prawnego do spornego mienia – można więc uznać, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jego zarządzie, dlatego też mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę do WSA w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie, zarzucając:

– błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r., polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe grunty należały do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji;

– błędną wykładnię art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.:

– niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała" do PKP:

- niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe":

– art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na uchybienia w prowadzeniu postępowania dowodowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie, rozpatrując sprawę, uznał, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę ma charakter deklaratoryjny.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. dzień 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie czy też użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP.

WSA w Warszawie podkreślił także, że zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, określenie "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Sąd I instancji podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że sporne działki stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to, że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem gminnym i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Skarżący wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazał konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.

Skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe, zarzucając:

1. naruszanie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek do komunalizacji, a także na przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, iż brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia oraz na niewłaściwym założeniu, że komunalizacji podlega mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim podległego centralnym organom administracji;

- niezastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunawlizacyjnej i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

- niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa;

- niezastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.; dalej: ustawa o PKP) i uznanie, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, iż sporny grunt był w zarządzie PKP podczas, gdy przepis ten stanowi generalną normę będącą podstawą do przekazania gruntów skarżącemu bez tytułu prawnego;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaaprobowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji w zakresie ustalenia, że sporna nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", a ponadto odmowy mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, pomimo, iż taka decyzja stanowi konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i potwierdza prawo skarżącego do nieruchomości;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Podniesiono, że w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjęto, iż brak decyzji o oddaniu w zarząd spornej nieruchomości oznacza automatyczną jej komunalizację. Brak tytułu prawnego, wydanego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie oznacza, że PKP nie legitymuje się prawem do spornej nieruchomości. Z orzecznictwa NSA wynika, że bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo (PKP) legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, iż konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia (wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09). Prawo zarządu PKP zostało więc wywiedzione nie z decyzji o przekazaniu konkretnego gruntu w zarząd, ale z generalnych przepisów regulujących strukturę tytułów prawnych po stronie PKP. W szczególności wynika to z art. 16 ust. 2 ustawy o PKP, który przyznaje przedsiębiorstwu mienie w postaci "środków będących w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy" (tj. dnia 9 grudnia 1989 r.). Przepis ten ustanawia na rzecz PKP prawo do gruntów z mocy ustawy. Wszystkie grunty, pozostające w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy, stanowią jego mienie, a zatem "należą do niego", wobec czego PKP na mocy ustawy posiada do tych gruntów prawo silniejsze nawet niż zarząd, którego istnienia po stronie PKP domaga się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Skoro zatem mienie to należało do PKP na mocy przepisów ogólnych, to jednocześnie nie mogło należeć do terenowych organów administracji państwowej, a więc nie została spełniona przesłanka komunalizacji z mocy prawa. Twierdzenie organów orzekających w sprawie oraz Sądu I instancji, że art. 16 ust. 2 ustawy o PKP nie ustanawiał zindywidualizowanego tytułu prawnego do konkretnej nieruchomości jest nieprawdziwe, ponieważ prawo to konkretyzuje fakt "dysponowania" konkretnym, zindywidualizowanym gruntem, który to fakt podlega już dowodzeniu, chociażby na podstawie wpisów hipotecznych i ewidencyjnych. Tytuł ten, wbrew wskazanym wyżej twierdzeniom, nie wynika wyłącznie z generalnego przepisu ustawy, ale i konkretnych faktów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli NSA nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. skarżący upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi pomimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, gdy stwierdzi, iż naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody - z punktu widzenia prawa materialnego - są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama - pomimo wezwania - takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych organach.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, tak jak organy orzekające w sprawie, zasadnie uznał, że skoro Polskie Koleje Państwowe kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, to powinny same wykazać, iż nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Tymczasem strona w żaden sposób nie udokumentowała, aby Polskim Kolejom Państwowym przysługiwał do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany w sposób właściwy i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. WSA w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., ponieważ do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.

Za niezasadne należy uznać również zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych ustalających wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Istotą takiej decyzji jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu, dlatego też nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu. Dotyczy to również decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ także z tego rozstrzygnięcia nie wynikają jakiekolwiek prawa byłego przedsiębiorstwa PKP do spornej nieruchomości. Sąd I instancji słusznie więc wskazał, że omawiane decyzje nie tworzą po stronie PKP żadnych uprawnień do nieruchomości, eliminujących komunalizację takiego mienia z mocy prawa. Takiego tytułu prawnego PKP do spornych gruntów nie można ponadto wywieść z obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m. in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z przepisów ustawy nie wynika jednak, aby przedsiębiorstwu PKP przysługiwał do konkretnego mienia będącego w jego dyspozycji jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. Faktyczne objęcie we władanie gruntów przez przedsiębiorstwo PKP nie może więc mieć w sprawie istotnego znaczenia. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego nieruchomości zawsze było sformalizowane. Z regulacji tych Polskie Koleje Państwowe nie były wyłączone.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, ponieważ stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu ma charakter odosobniony i nie zasługuje na aprobatę. Przychylić się należy natomiast do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny - chroniony prawem - wpływa na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Fakt funkcjonowania na nieruchomości linii kolejowej sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty Polskich Kolei Państwowych.

W sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej, należy podzielić stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny. Przy analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek, Sąd I instancji, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, trafnie przyjął, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się bowiem z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w ten sposób należało do terenowego organu administracji państwowej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego podlegały wyłączeniu z komunalizacji, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo państwowe PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Przepis ten wyłącza spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz 948, ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których podmiot ten nie legitymował się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dniu 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie gruntu, w stosunku do którego PKP nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Z powyższych względów Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę C. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.