Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 166/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 54 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1-2, art. 11, art. 11 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz P. Sp. z o.o. w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. W okresie [...] marca - [...] listopada 2021 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B., Delegatura w Ł. (dalej jako: WIOŚ, Inspekcja), przeprowadzili kontrolę w zakładzie P. Sp. z o.o., działającego pod adresem ul. [...] (dalej jako: P., Spółka).

Kontrolę przeprowadzono na wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r. Rozpoczęcie kontroli nastąpiło w dniu [...] marca 2021 r., a zakończenie i podpisanie protokołu o nr [...] w dniu [...] listopada 2021 r. Inspektorzy WIOŚ zajmowali się gospodarką odpadami, a szczególnie przestrzeganiem zasad międzynarodowego przemieszczania odpadów w okresie lat 2019 - 2021. Zakład współpracował z kontrolującymi, między innymi udzielając informacji, wyjaśnień i dostarczając znaczną liczbę wymaganych dokumentów. Podczas kontroli organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

2. W dniu [...] stycznia 2022 r. WIOŚ, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1070, dalej jako: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli udokumentowanych protokołem, wydał zarządzenie pokontrolne nr [...].

W pkt 1 zarządzenia pokontrolnego WIOŚ zarządził zwiększenie nadzoru nad dokumentami stosowanymi podczas przyjmowania do zakładu P. odpadów drewna wymienionych w tzw. "wykazie zielonym", przemieszczanych spoza terytorium Polski przy zastosowaniu procedury informowania. Termin realizacji określono jako: "po otrzymaniu zarządzeń, z poleceniem ciągłego przestrzegania". W pkt 2 zarządzono odpady drewna wymienione w tzw. "wykazie bursztynowym" przyjmować do P. spoza terytorium Polski wyłącznie wówczas, gdy zastosowano procedurę uprzedniego zgłoszenia i zgody. Termin realizacji określono jako: "po otrzymaniu zarządzeń, z poleceniem ciągłego przestrzegania". W pkt 3 zarządzono podjąć działania zapobiegające naruszaniu zasad międzynarodowego przemieszczania odpadów, w tym dotyczące współpracy z zagranicznymi kontrahentami, wysyłającymi odpady i surowce do P.. Termin realizacji określono na [...] marca 2022 r. Organ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o wykonaniu powyższych zobowiązań na dzień [...] marca 2022 r.

Odnośnie pkt 1 osnowy zarządzenia organ wskazał na ustalenia kontroli, z których wynika, że w 2020 r. zakład P. przyjął trzy transporty odpadów o kodzie B3050 /150103, pochodzące z terytorium Litwy, dla których nie sporządzono załącznika VII do Rozporządzenia (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1 z 2006 roku, z późn. zm.). W ocenie organu stanowiło to naruszenie art. 3 ust. 2 lit. a przytoczonego wyżej rozporządzenia, w myśl którego odpady wymienione w załączniku III rozporządzenia (tzw. wykaz zielony odpadów) można sprowadzić spoza terenu Polski wyłącznie przy zastosowaniu procedury informowania. Wykaz dokumentów towarzyszących przemieszczeniom w ramach procedury informowania, został wyszczególniony w art. 18 rozporządzenia (WE) 1013/2006.

Odnośnie pkt 2 organ wskazał, że zakład w G. w latach 2020-2021 przyjął z zagranicy łącznie 15 transportów mieszaniny odpadów o kodzie kod AC 170, wymienionych w tak zwanym wykazie bursztynowym odpadów, bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia. Zdaniem organu w myśl art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) 1013/2006 stanowiło to przemieszczenie nielegalne. Wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia określa, że procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach podlegają przemieszczeniu odpady wymienione w załączniku IV przytoczonego przepisu (tzw. wykaz bursztynowy odpadów).

Odnośnie pkt 3 WIOŚ stwierdził, że Spółka sprowadziła do Polski i odesłała z powrotem na Litwę, po dokonaniu oceny jakościowej przywiezionego przez kontrahenta surowca, 7 transportów odpadów drewna - kod AC 170. Przemieszczeń dokonywano bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia sp. z o.o. z powrotem mieszaniny odpadów - kod AC170. W ocenie WIOŚ w myśl art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) 1013/2006 stanowiło to przemieszczenie nielegalne. W tym zakresie również wskazał na art. 3 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia.

4. Nie zgadzając się z zarządzeniem pokontrolnym Spółka, reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś. przez jego błędne zastosowanie i objęcie treścią zaskarżonym zarządzeniem zdarzeń/okoliczności przyszłych tj. takich, które nie były przedmiotem zarzutów sformułowanych w protokole z kontroli z dnia protokołu z kontroli nr [...], nie skonkretyzowanie naruszeń, ani przepisów, które spółka naruszyła, ani nie wskazanie konkretnych obowiązków odnoszących się do stwierdzonych naruszeń, które spółka powinna wykonać w celu usunięcia rzekomych naruszeń,

2) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy:

a) prawidłowo zinterpretowane ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, iż do naruszenia w postaci przyjęcia pochodzących z Litwy trzech transportów odpadów o kodzie B3050/150103 w ramach transportu międzynarodowego, bez załącznika nr VII w rzeczywistości nie doszło;

b) prawidłowo zinterpretowane ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, iż do naruszenia w postaci piętnastokrotnego przyjęcia przez Spółkę pochodzących z zagranicy mieszaniny odpadów o kodzie AC170, wymienionych w tzw. wykazie bursztynowym odpadów, bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia w rzeczywistości nie doszło;

c) prawidłowo zinterpretowane ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, iż do naruszenia w postaci siedmiokrotnego odesłania przez Spółkę z powrotem na Litwę mieszaniny odpadów o kodzie AC170 bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia w rzeczywistości nie doszło.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarządzenia pokontrolnego z dnia 4 stycznia 2022 r. wobec naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy.

5. W odpowiedzi na skargę WIOŚ stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że podczas kontroli przedsiębiorstwa w prawidłowy sposób zebrano materiał dowodowy i dokonano jego analizy, co skutkowało stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. W ramach działań pokontrolnych wydano zarządzenia, których forma, zakres i treść odpowiadają wymaganiom prawa. WIOŚ zgodził się z opinią Skarżącego, że kwestia prawidłowości zarządzenia pokontrolnego wiąże się z ustaleniem, czy wymienione w protokole kontroli niezgodności są zasadne. Organ przedstawił stanowisko w sprawie wyników kontroli, a także w sprawie zarządzeń pokontrolnych.

Organ Inspekcji wyjaśnił, że Skarżąca posiada pozwolenie zintegrowane dla instalacji produkcji płyt drewnopodobnych (płyt wiórowych) o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę, udzielone decyzją Starosty G. z dnia [...] lipca 2015 r. (znak: [...]), z późniejszymi zmianami. Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, P. miał prawo przetwarzać odpady w procesach, oznaczonych w ustawie o odpadach jako:

a) R1 (wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii) - przetwarzanie dotyczyło osadów ściekowych, a także produktu ubocznego (kora drzewna, wióry, trociny, zrzyny). Ponadto do zmiany pozwolenia z [...].01.2020 r. zakład mógł prowadzić recykling R1 innych odpadów (kod 03 01 01 - odpady kory i korka, kod 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir - w tym przypadku był to pył drzewny).

b) R3 (recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki):

- w instalacji do produkcji płyt wiórowych - przetwarzanie odpadów 03 01 05 (trociny, wióry, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04),

- w instalacji do recyklingu drewna poużytkowego (kody odpadów 150103, 160306, 170201, 191207, 200138, 200307) - rozdrobnienie i oczyszczanie z minerałów, tworzyw sztucznych, metali itp. Następnie jako zrębki były one przeznaczane do produkcji płyt wiórowych.

Organ dodał, że podczas prowadzonej produkcji Spółka przetwarza (między innymi) odpady drzewne, pochodzące w niewielkiej części z własnej działalności produkcyjnej a w większości od dostawców zewnętrznych - krajowych i zagranicznych. W kontrolowanym okresie przyjmowano odpady z dwóch zagranicznych przedsiębiorstw litewskich - UAB S. i UAB S. Podmioty te dostarczały również inny surowiec, nie traktowany jako odpady. Ponadto w 2021 r. dwa inne litewskie podmioty, to jest UAB E. i UAB S., dostarczały do P. zrębki z recyklingu (po procesie R3), które nie są odpadami.

WIOŚ wyjaśnił ponadto, że sposób międzynarodowego przemieszczania odpadów reguluje Rozporządzenie (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów oraz ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Wskazał również na podstawowe zasady przemieszczania odpadów, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Dalej organ stwierdził, że Spółka zagospodarowywała surowiec w krótkim czasie po jego dostarczeniu. Był on wykorzystywany do produkcji płyt wiórowych, lub odsyłany do kontrahenta - o ile nie spełniał wymagań jakościowych. Z uwagi na zakres czasowy kontroli (lata 2019-2021) nie było możliwości przeprowadzenia badań lub oceny jakości partii towarów, dowiezionych kilka, lub kilkanaście miesięcy wcześniej. Siłą rzeczy inspektorzy WIOŚ musieli opierać się na ustaleniach z dostępnych dokumentów - zarówno tych wymaganych prawem (załącznik VII), jak i wewnętrznych zakładu. Wśród nich znajdowały się tak zwane "reklamacje" o dużej wartości dowodowej. Umieszczono w nich zarówno uwagi na temat złej jakości przywiezionego surowca, domieszki innych odpadów, jaki i fotografie zakwestionowanego materiału. Pomocne były też "dokumenty dostawy", w których także odnotowywano stan towaru. Dokumenty te dostarczył inspektorom WIOŚ kontrolowany zakład, a ich oryginalność potwierdził przedstawiciel spółki, parafując wszystkie załączniki w dniu zakończenia kontroli. Z kontrolowanych dokumentów reklamacyjnych i dokumentów dostawy wynikało, iż w latach 2019-2021 niektóre transporty surowca z Litwy nie spełniały wymagań jakościowych, ustalonych przez P.. Było to spowodowane obecnością innych substancji -tworzyw sztucznych, gruzu, kamieni, metali. Domieszka ta była na tyle istotna, że zakład czynił na ten temat zapisy w swoich dokumentach wewnętrznych, a w wielu przypadkach decydował o przeprowadzeniu procedury reklamacyjnej - poprzez zwrot surowca, obniżenie wartości towaru, lub jego sortowanie.

Dalej WIOŚ stwierdził, że po analizie zgromadzonego materiału organ uznał, iż nie ma podstaw do zakwestionowania całości dostaw odpadów i surowców z Litwy. Dla większości z nich dopełniono obowiązujących procedur, a jednocześnie nie było możliwości wstecznej oceny rodzaju i jakości surowca, jaki był przyjmowany na zakład. Niemniej, dla 25 transportów należało stwierdzić niezgodności, dotyczące międzynarodowego przemieszczania odpadów. Niezgodności te dotyczyły zbliżonej problematyki i podzielono je na 3 punkty: (1) Międzynarodowy transport i przyjęcie na zakład odpadów z "listy zielonej", pochodzących z Litwy, o kodzie B3050 / 150103, bez załącznika VII do - 3 transporty; (2) Przysłane z Litwy i odesłane przez P. z powrotem mieszaniny odpadów z "listy bursztynowej" - kod AC170. Siedem takich transportów dokonywano bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia; (3) Przyjęta do P. mieszanina odpadów pochodząca z zagranicy - kod AC 170 ("lista bursztynowa") - brak uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia - 15 takich transportów odpadów.

Organ podkreślił, że stwierdzone nieprawidłowości przede wszystkim wskazują na obszary naruszenia prawa, a nie zawsze rozstrzygają o sprawcy i jego odpowiedzialności. W każdej nieprawidłowości rola P. jest inna. Przyjęcie na zakład nielegalnych transportów odpadów spowodowało powstanie skutków, które nie mogą być odwrócone. Natomiast odesłanie nielegalnych odpadów (niezgodność nr 2) było ze strony Skarżącego działaniem prawidłowym. Odnotowana nieprawidłowość dotyczy w tym przypadku zjawiska nieprawidłowego przemieszczania odpadów, za które odpowiedzialny jest litewski dostawca, a P. jedynie pośrednio, w ograniczonym stopniu. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do zarzutów Skarżącej.

6. W dniu [...] kwietnia do Sądu wpłynęło rozstrzygnięcie autokontrolne organu, którym WIOŚ uchylił w całości zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2022 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w ramach autokontroli ponownie zbadał zasadność wydanego zarządzenia pokontrolnego. Stwierdził, że zawarte w zarządzeniu zapisy dotyczące obowiązku usunięcia niezgodności, jak i ich uzasadnienie, są nieprecyzyjne. Ponadto nie odniesiono się do stanowiska zakładu, nadesłanego przez pełnomocnika pismem z dnia [...] listopada 2021 r., a zbyt lakoniczne uzasadnianie zarządzenia może Spółce utrudnić usunięcie nieprawidłowości.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2. Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie rozważań odnieść się należało do rozstrzygnięcia autokontrolnego, wydanego przez WIOŚ w dniu [...] kwietnia 2022 r, którym organ uchylił w całości zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W tym zakresie przyjdzie przywołać treść art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym pamiętać, że gdy organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i oddać skargę pod ocenę sądu.

Zaznaczyć przy tym należy, że art. 54 § 3 p.p.s.a. nie wymienia konkretnych form działania administracji publicznej. Zwrot "działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", użyty w wyjaśnianym przepisie, wskazuje na to, że ustawodawca przewiduje stosowanie autokontroli w wypadku tych wszystkich form działania administracji publicznej, które stosownie do art. 3 § 2-3 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zakresem obowiązywania art. 54 § 3 p.p.s.a. objęte więc zostały zróżnicowane formy działania organów administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r., III SA/Kr 1468/21). Z powyższego wynika, że zakresem tym objęte jest także zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zarządzenie to jest bowiem "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08; wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08).

Powyższy przepis nie określa przesłanek skorzystania z uprawnień zawartych w tym przepisie. Nie jest więc jasne, na podstawie jakich kryteriów może nastąpić "uwzględnienie skargi" przez organ administracji publicznej. Sąd podziela pogląd T. Wosia, że zdecydowanie należy odrzucić możliwość weryfikacji na podstawie powyższego przepisu zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia kryteriów jej celowości i innych kryteriów pozaprawnych. Oznaczałoby to bowiem stworzenie organom działającym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. możliwości weryfikacji własnych decyzji na podstawie kryteriów, które nie pozostają w żadnym związku z funkcją, celem i zakresem postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego organom administracyjnym zostały przyznane uprawnienia przewidziane w tym przepisie. Kontrola przeprowadzona przez sąd administracyjny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest dokonywana wyłącznie "pod względem zgodności z prawem" (art. 1 § 2 u.s.a.) i organ administracji publicznej, który w ramach tego postępowania i niejako w zastępstwie sądu administracyjnego uwzględnia skargę, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji według innych kryteriów niż sąd administracyjny (tak expressis verbis stwierdza również wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., II OSK 1190/05 - zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 54, dostępne w LEX).

3. W sprawie niniejszej organ w dniu 13 kwietnia 2022 r. orzekł o prawnym bycie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, uchylając go w całości, jednakże uczynił to bezskutecznie, a to z uwagi na upływ 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Z tego względu wydanie rozstrzygnięcia autokontrolnego nie doprowadziło do sytuacji, że postępowanie sądowadministracyjne stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, ponieważ organ dokonał autokontroli po upływie terminu o charakterze materialnym. Omawiany przepis zezwala bowiem na uwzględnienie skargi wyłącznie w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania.

4. Należy za piśmiennictwem przypomnieć, że artykuł 54 § 3 p.p.s.a. przed zmianami dokonanymi do p.p.s.a. na mocy nowelizacji z kwietnia 2015 r. (ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. poz. 658) zezwalał na uwzględnienie skargi tylko "do dnia rozpoczęcia rozprawy". Wskazana zmiana § 3 polegała na zmianie terminu, w którym organ administracji publicznej może skorzystać z uprawnienia do autokontroli przez zastąpienie sformułowania "do dnia rozpoczęcia rozprawy" sformułowaniem "w terminie trzydziestu dni od dnia jej [skargi - dop. Sądu] otrzymania". Ponadto znowelizowany § 3 przewiduje w zakresie objętym jego regulacją odpowiednie stosowanie art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie zatem do art. 54 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z kwietnia 2015 r., organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Treść komentowanego przepisu wskazuje, że tylko w powyższym terminie organ administracji publicznej jest uprawniony do podjęcia czynności w ramach autokontroli. Jest to więc termin o charakterze materialnym. Po upływie tego terminu kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy przysługuje sądowi administracyjnemu. (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 54). Ponadto T. Woś wskazuje, że w przypadku ewentualnego zaskarżenia aktu lub czynności podjętej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. sam fakt ich podjęcia po upływie 30 dni od dnia ich otrzymania nie może uzasadniać uwzględnienia skargi. Nie jest to bowiem naruszenie przepisów o postępowaniu, które miałoby wpływ na treść podjętego aktu lub czynności. (zob. T. Woś, op.cit.).

5. Skoro zatem organ wydał rozstrzygnięcie autokontrolne w dniu [...] kwietnia 2022 r. (k. 43 akt sądowych), a więc po upływie 30 dni od dnia otrzymania skargi (termin upływał w dniu [...] marca 2022 r.) to uznać należało, że organ bezskutecznie uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, albowiem kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy od dnia [...] marca 2022 r. przysługiwała wyłącznie sądowi administracyjnemu.

6. Ponadto zastrzeżenia Sądu budzi sama treść rozstrzygnięcia autokontrolnego. Poza oczywistymi uchybieniami, tj. wydaniem go z uchybieniem 30-dniowego terminu oraz niewskazaniem w podstawie prawnej przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., za wadliwe uznać należy zbyt lakoniczne odniesienie się do zarzutów skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie, że zawarte w zarządzeniu zapisy dotyczące obowiązku usunięcia niezgodności, jak i ich uzasadnienie, są nieprecyzyjne. WIOŚ dodał, że nie odniesiono się do stanowiska zakładu, nadesłanego przez pełnomocnika pismem z dnia [...] listopada 2021 r., a zbyt lakoniczne uzasadnianie zarządzenia może Spółce utrudnić usunięcie nieprawidłowości. Ponadto organ wskazał, że celowe jest szybsze załatwienie sprawy w wyniku autokontroli - w myśl żądania Skarżącego.

W stanie faktycznym sprawy takie uzasadnienie stanowiska organu uwzględniającego zarzuty skargi uznać należy za nad wyraz niewystarczające, zwłaszcza w kontekście uprzedniej, obszernej, negatywnej ich oceny, wyrażonej w odpowiedzi na skargę. Należy pamiętać, że podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji (zarządzenia pokontrolnego) zgodnie z wymogami art. 134 (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 lipca 2012 r., III SA/Łd 495/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Bd 334/13). Decydujące dla uznania skargi za zasadną i jej uwzględnienia na podstawie art. 54 § 3 jest stwierdzenie obiektywnego faktu naruszenia prawa w zaskarżonym akcie, podjętej czynności czy zaniechaniu działania (bezczynności) albo przewlekłym prowadzeniu postępowania.

7. Lektura rozstrzygnięcia autokontrolnego z [...] kwietnia 2022 r. nie odpowiada na pytanie, czy organ uwzględnił wszystkie zarzuty zawarte w skardze. Przede wszystkim nie jest jasne, czy organ zgadza się z autorem skargi co do tego, że do stwierdzonych naruszeń w rzeczywistości nie doszło (zarzut sformułowany w pkt 2 pkt a-c skargi), tym bardziej, że WIOŚ polemizuje z tym stanowiskiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. (k. 139 akt admin.) oraz w odpowiedzi na skargę. Nie jest też jasne, czy organ aprobuje zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego. Jest to o tyle istotne, że skarżąca Spółka kwestionuje w ogóle wystąpienie naruszeń twierdząc, że Inspekcja nie miała podstaw faktycznych do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Tymczasem z rozstrzygnięcia autokontrolnego nie wynika jednoznacznie czy WIOŚ zamierza ponownie wydać zarządzenie pokontrolne (w zamierzeniu – w sposób prawidłowy) czy też umarza postępowanie kontrolne, bez wskazywania naruszeń po stronie kontrolowanego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., II OSK 1190/05). Skoro taki zarzut pojawia się w skardze, a organ uwzględnia ją w całości, to należałoby uznać drugie z ww. rozwiązań, jednakże w rozstrzygnięciu brak jest orzeczenia o umorzeniu postępowania. Tymczasem Sąd oceniając rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może domniemywać, czy organ uznał za zasadne wszystkie zawarte w niej zarzuty, podstawy prawne, a także wnioski. Treść omawianej normy prawnej nakłada obowiązek poczynienia tychże ustaleń na organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. II OSK 810/10 i przytoczone tam orzecznictwo).

8. Przechodząc do meritum Sąd pragnie przypomnieć, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest zarządzenie pokontrolne wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w Spółce (a ściślej: w jej zakładzie w G.) przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska.

W świetle art. 2 ust. 1 u.i.o.ś do zadań tej służby należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.i.o.ś. Z art. 11 u.i.o.ś. wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: (1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; (2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; (3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

9. Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna - także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna. Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników), a nie "kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej". Nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (bądź pełnomocnika kierownika, jak w sprawie niniejszej – zob. pełnomocnictwo z dnia 30 sierpnia 2021 r., k. 138 verte akt admin.) (por. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97-98).

Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W tym miejscu należy podkreślić, że z cytowanego przepisu art. 12 ust. 2 można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, przepis ten przesądza, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu Inspekcji, dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Po drugie, owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, aby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń (por. wyrok WSA z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11).

10. Zgodnie z uwagami poczynionymi powyżej, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego - tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej - prowadzona być może wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji może ona dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. T. Czech, op. cit.). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek - obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17 listopada 2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17 marca 2011 r., II SA/Po 908/10; z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11).

Indywidualnym aktem administracyjnym - "klasycznym", a zarazem w najwyższym stopniu sformalizowanym - jest decyzja administracyjna. Kodeks postępowania administracyjnego precyzyjnie wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), a ponadto wskazując, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajdują wprost zastosowania do zarządzeń pokontrolnych WIOŚ, gdyż te zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 5 listopada 2009 r., II SA/Po 745/09; T. Czech, op.cit., s. 99).

Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają już - oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska - przywołane wyżej zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Na tle tych zasad konstytucyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - jak i innych aktów normatywnych, w tym międzynarodowych, o zróżnicowanej mocy prawnej, regulujących określone aspekty działalności administracji publicznej - jawią się jako szczegółowy materiał normatywny stanowiący bazę dla uogólniających wnioskowań odnośnie do obowiązywania pewnych generalnych zasad, norm i standardów, jakim powinny odpowiadać wszelkie działania, w szczególności o charakterze władczym, podejmowane przez organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

11. Już na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane przez WIOŚ w podstawie prawnej powołuje się wyłącznie na przepisy kompetencyjne tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Już tak okrojona podstawa prawna zarządzenia, skupiona wyłącznie na warstwie kompetencyjnej i ustrojowej służby przeprowadzającej kontrolę a abstrahująca od przepisu prawa materialnego nakładającego na skarżącego konkretne obowiązki i wymagania środowiskowe, czyni zarządzenie pokontrolne niepełnym i iluzorycznym (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 142/22).

12. W kontekście zarzutów sformułowanych w pkt 1 skargi przypomnieć należy, iż prawidłowo sformułowanemu zarządzeniu pokontrolnemu - stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. – powinna zostać nadana taka treść, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 660/18).

Wyżej wymienionym standardom wydany akt administracyjny nie odpowiada, co podnosi autor skargi, a co potwierdza również organ w orzeczeniu autokontrolnym z [...] kwietnia 2022 r., które, choć bezskuteczne w sensie procesowym, to jednak jednoznacznie wyraża stanowiska organu co do nieprecyzyjności w zakresie nałożonych obowiązków oraz treści uzasadnienia zarządzenia. WIOŚ przyznał jednocześnie, że zbyt lakoniczne uzasadnienie może Spółce utrudnić usunięcie nieprawidłowości.

13. Sąd zwraca uwagę na brak określenia w pkt 1 zarządzenia konkretnych działań koniecznych do wdrożenia przez Spółkę. Nałożony został obowiązek zwiększenia nadzoru nad dokumentami. Nie jest jednak jasne, czy chodzi, przykładowo, o wprowadzenie systemu identyfikacji dokumentów, systemu przeglądu i weryfikacji aktualności archiwów, uporządkowanie dokumentacji, zapewnienie dostępności i aktualności, zabezpieczanie ich przechowywania czy też o inne procedury związane z nadzorem nad dokumentacją. Na podstawie akt sprawy wydaje się, że powinność ta dotyczy prowadzenia ewidencji odpadów, jednakże podkreślić trzeba, że wszelkie obowiązki muszą zostać sprecyzowane w zarządzeniu. Nie można wymagać od strony domyślenia się, chociażby z treści protokołu, które powinności ma na myśli organ administracji. Treść zarządzenia powinna przy tym ściśle korespondować ze zdarzeniami, które zostały wskazane w protokole kontroli, a powiązanie to nie może być swobodne.

14. Ponadto Sąd uznał, że równie abstrakcyjny i tym samym niewykonalny obowiązek nałożony został w pkt 3 zarządzenia, w którym organ wymaga od Spółki "podjęcia działań zapobiegających naruszeniu zasad międzynarodowego przemieszczania odpadów, w tym dotyczących współpracy z zagranicznymi kontrahentami, wysyłającymi odpady i surowce do P.". W uzasadnieniu obowiązek ten odnoszony jest do przemieszczeń dokonywanych bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów kraju wysyłki i kraju przeznaczenia, co w ocenie WIOŚ stanowi przemieszczenie nielegalne. Również w tym przypadku w ocenie Sądu z ww. zapisów nie sposób wyprowadzić jednoznacznych działań koniecznych do realizacji w celu "zapobieżeniu naruszeniu zasad międzynarodowego przemieszczania odpadów". Tak ogólnie sformułowanych zaleceń zarządzenia nie sposób traktować jako "wskazanych naruszeń" w rozumieniu art. 12 ust. 2 in fine u.i.o.ś. Na wadliwość tak ogólnikowego sformułowania wytycznych zarządzenia pokontrolnego (np. przy użyciu zwrotów w rodzaju: "uregulować stronę formalnoprawną gospodarki odpadami", "podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza", itp.) wskazywano już w orzecznictwie (zob. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 17 marca 2011 r., II SA/Po 908/10; z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11; z 8 marca 2012 r., II SA/Po 966/11). W rezultacie nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie działania powinien podjąć przedsiębiorca, aby wypełnić tak sformułowane zarządzenie. Wypada nadmienić, że w przypadku ogólnikowego sformułowania sentencji zarządzenia pokontrolnego, koniecznego doprecyzowania treści wskazywanych naruszeń lub zarządzanych działań należałoby ostatecznie oczekiwać w jego uzasadnieniu.

Nie sposób zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę stwierdza, iż WIOŚ nie był w stanie wyznaczyć zakładowi konkretnych czynności, mających doprowadzić do realizacji tego obowiązku, albowiem jest to "nieskodyfikowany katalog otwarty". Zdaniem Sądu organ, nie wymieniając w zarządzeniu powinności w celu usunięcia naruszeń, nie może tym samym przerzucać na kontrolowany podmiot ustalenia i wyboru tychże powinności we własnym zakresie. W takiej konfiguracji nie jest możliwa następcza weryfikacja podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś). Gdyby w rzeczywistości miał miejsce nielegalny, międzynarodowy transport odpadów (czego Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza), wówczas organ powinien precyzyjnie nałożyć właściwe obowiązki, chociażby w sposób alternatywny.

15. W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., we wprowadzeniu do wyliczenia, sformułowanie o możliwości wydania m.in. zarządzenia pokontrolnego (pkt 1) "na podstawie ustaleń kontroli", nie daje dostatecznych podstaw do wniosku, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne lub niepełne, czy wręcz szczątkowe rozważania, których rozwinięcia lub doprecyzowania należy poszukiwać w protokole kontroli lub innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Dość powiedzieć, że cytowane sformułowanie odnosi się także do przypadku wydawania, w wyniku kontroli, decyzji administracyjnej (pkt 2) - a mimo to nie może być wątpliwości co do tego, że zasadniczo każda decyzja administracyjna winna posiadać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.), bez względu na to, czy jest wydawana na podstawie ustaleń kontroli, czy w innym trybie. Zważyć ponadto trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, jako samodzielny akt władczy, a nie protokół kontroli (inny dokument z akt sprawy), który wszak władczym aktem nie jest. I to, zauważmy, naruszenie obowiązku poinformowania o działaniach podjętych w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych właśnie w zarządzeniu pokontrolnym, a nie w innym dokumencie lub akcie prawnym, zostało w myśl art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. obwarowane sankcją z art. 31a ust. 1 pkt 1 ustawy. Konieczność każdorazowego konfrontowania i uzupełniania postanowień zarządzenia pokontrolnego zapisami protokołu kontroli godziłaby w pewność sytuacji prawnej kontrolowanego przedsiębiorcy, zwłaszcza wówczas, gdy pomiędzy zapisami obu aktów występowałyby rozbieżności.

Wszystko to przemawia za przyjęciem, że zarządzenie pokontrolne powinno także zawierać ustalony w wyniku kontroli, a relewantny dla treści zarządzenia, stan faktyczny sprawy. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie, czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej kompetencją Inspekcji. Temu celowi służy m.in. przewidziany w art. 9 ust. 2 u.i.o.ś. katalog uprawnień inspektora w toku prowadzonej kontroli. W szczególności w art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawodawca uprawnił inspektorów ochrony środowiska do "żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego". Tak więc możliwie wyczerpujące, odpowiadające prawdzie materialnej, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niewątpliwie obowiązkiem inspektora i stanowi zarazem podstawę stwierdzenia istnienia ewentualnych naruszeń wymagających interwencji, w szczególności w drodze wydania właśnie zarządzenia pokontrolnego.

16. Ponadto w ocenie składu orzekającego nieznajdujące racjonalnego i przekonującego uzasadnienia jest również określenie terminu usunięcia tej nieprawidłowości jako "polecenie ciągłego przestrzegania". Przy tak określonym obowiązku nie jest jasne, w jakim terminie organ nakazał usunąć nieprawidłowość. Zdaniem sądu, "termin wyznaczony w zarządzeniu pokontrolnym", o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. to termin konkretny, precyzyjny, podlegający weryfikacji, np. "w ciągu miesiąca", "w ciągu 14 dni", ale także "natychmiast", "bezzwłocznie") (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r., II SA/Bk 621/21)

17. Wyjaśnić należy, że wadliwości zarządzenia pokontrolnego nie może sanować treść udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, znacznie obficiej uzasadnionej niż zaskarżony akt. Jest to bowiem pismo procesowe, sporządzone po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które nie funkcjonuje w obrocie prawnym w odróżnieniu od władczego aktu z zakresu administracji publicznej wiążącego strony, którego legalność podlegała w niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego.

18. Należy pamiętać, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom (WSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 90/17).

19. Realizacji tak określonego celu miało służyć zarządzenie pokontrolne wydane w rozpoznawanej sprawie, jednakże nieprecyzyjność wydanego aktu władczego powoduje, że nałożone na Spółkę zobowiązania w pkt 1 i 3 zarządzenia są de facto niewykonalne. Istotne wątpliwości budzi szczątkowość przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia ustaleń faktycznych oraz nadmierna ogólnikowość i lakoniczność jego motywów. Lakoniczne wskazanie w uzasadnieniu treści art. 3 ust. 1 lit. b oraz ust. 2 lit. a Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów również jawi się jako niewystarczające.

20. Podsumowując dotychczasowe uwagi i oceny Sądu, należy stwierdzić, że organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nie sprecyzował należycie obowiązków Skarżącej, jak też nie objaśnił w sposób wystarczająco klarowny i prawidłowy ich podstawy prawnej w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, a ponadto nie objął swymi ustaleniami wszystkich relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych.

21. Wszystko to uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd. Jednocześnie za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów wymienionych w pkt 2 skargi, odnoszących się do wadliwości ustaleń w zakresie wystąpienia naruszeń oraz braku podstaw faktycznych do przyjęcia kwalifikacji towarów jako odpady.

22. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł, obejmujące uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w kwocie 480 zł (t.j. Dz.U. 2018 poz. 265).

13. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze przedstawioną ocenę oraz wskazania Sądu co do prawidłowości formy oraz treści zarządzenia pokontrolnego.