Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 147 par. 1, art. 134,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 19 us. 1 i 6 i 8, art. 7, art. 42,
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/399/2016 w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach przewodniczącego rady miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/399/2016 Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 19 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach przewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. W § 2 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 14 grudnia 2016 r. R. P. – Przewodniczący Rady Miasta Sandomierza złożył rezygnację z pełnionej funkcji.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając:

- naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo nie podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji oraz poprzez dalsze przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji,

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji,

- naruszenie § 21 Statutu Miasta Sandomierza, poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta obradom rady miasta może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 19 ust. 5-8, reguluje procedurę postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady.

Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, zdaniem autora skargi, że do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 187/17.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady miasta i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich uprawnień.

Z analizy przedłożonego protokołu nr 34 z obrad XXXIV Sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. jednoznacznie wynika, jak wskazał autor skargi, że po złożeniu ustnej rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady miasta, dalsze prowadzenie obrad powierzono najstarszemu wiekiem radnemu. Powyższe stanowi również naruszenie § 21 Statutu, zgodnie z którym pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Skarżący zarzucił, że Statut Rady Miasta Sandomierza nie przewidywał zatem możliwości powierzenia prowadzenia obrad sesji w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczących najstarszemu wiekiem radnemu.

W konsekwencji powyższego doszło, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, do podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarga nie jest zasadna i należy ją ocenić jako wyraz wyjątkowego zacietrzewienia, skoro skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIV/421/2016, którą usunął z obrotu wyrok Sądu wydany w sprawie I SA/Ke 131/17.

Organ zarzucił lakoniczność zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2013 r. (II SA/Gl 900/12) i wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. (II SA/1525/00), podnosząc, że ustawodawca wprowadził swoistą kolejność, posługując się kryterium wieku, ale nie sposób na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na sesji uchwały.

Natomiast w zakresie naruszenia § 21 Statutu organ podniósł, że dyspozycja tego przepisu jest bardzo szeroka i objęta jest nią również sytuacja przekazania prowadzenia obrad przez wiceprzewodniczącego. Regulacje Statutu dopuszczają możliwość prowadzenia sesji rady miasta przez radnego seniora w przypadku rezygnacji prezydium. Okoliczność podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ważność podejmowanych uchwał. Nadto działanie organu nadzoru destabilizuje działalność Rady Miasta i podważa zasadę pewności obrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie powyższą regulację, w ocenie Sądu, skarga Wojewody Świętokrzyskiego zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: "ustawą o samorządzie gminnym"), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy skutkuje jej nieważnością.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1 (art. 19 ust. 4 tej ustawy). W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (art. 19 ust. 5 cyt. ustawy). Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (art. 19 ust. 6 ustawy). W przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym (art. 19 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Sesję rady gminy, o której mowa w ust. 7, do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji (art. 19 ust. 8 tej ustawy).

Z powyższej regulacji wynika, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 19 ust. 8 możliwość prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego, ale jest to szczególna sytuacja, czyli zwołania sesji rady przez wojewodę w przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania.

W świetle powołanych przepisów, tj. art. 19 ust. 8 w zw. z ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie może budzić zatem wątpliwości to, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 - upływu 30 dni od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Ke 187/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszy składzie, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji.

Jak wynika z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (protokół w aktach sprawy II SA/Ke 718/17 tut. Sądu, który Sąd dopuścił z urzędu jako dowód w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), zaraz po otwarciu tej sesji oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli Przewodniczący Rady Miasta i dwaj Wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął senior - najstarszy radny, M. C.. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji, której jednak, w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczyła osoba nieuprawniona. Tymczasem uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub jej wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo. Pod przewodnictwem osoby nieuprawnionej doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały. Została ona więc podjęta z naruszeniem przepisów ustrojowych i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., II SA 2113/03, Lex nr 164951, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., III SA/Kr 1700/16, Lex nr 2226399).

Odnosząc się przy tym do twierdzeń organu, że zaskarżona uchwała nie narusza postanowień Statutu, należy podkreślić, iż kwestię przewodniczenia obradom reguluje akt prawny rangi ustawowej, czyli ustawa o samorządzie gminnym. Niemniej jednak statut będący załącznikiem do uchwały nr X/80/2011 Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sandomierza (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249, poz. 2875 ze zm.) nie przewiduje także możliwości przewodniczenia obradom przez najstarszego wiekiem radnego w sytuacji, gdy nie dojdzie wcześniej do odwołania (lub przyjęcia rezygnacji) przewodniczącego i wszystkich wiceprzewodniczących.

Wskazane wyżej istotne naruszenie prawa stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości.

Niemniej jednak z mocy wskazanego na wstępie art. 134 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek uwzględnić również z urzędu inne stwierdzone naruszenia prawa, o których poniżej.

W niniejszej sprawie jest bowiem istotną jest bowiem kwestia rozważenia charakteru uchwały rady gminy w przedmiocie przyjęcia regulaminu głosowania w wyborach przewodniczącego rady miasta.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z regulacji tych, wespół z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, wynika wymóg regulowania prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003).

Przy tym zauważyć należy, że do cech aktu prawa miejscowego zalicza się: oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach (pozostającego poza strukturą administracji), terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego (obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły), normatywny charakter (zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia) oraz generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Przy czym charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy, zaś abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (tak, jak i poniżej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2011 r., III SA/Wr 94/11, publ. Dolno.2011/165/2851).

W wyroku z dnia 20 marca 2009 r. (II OSK 1526/08, Lex nr 533194), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W obrębie tej ostatniej materii mieszczą się sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Należy nadto zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ustroju gminy stanowi jej statut. Statut określa między innymi organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 tej ustawy). Stanowcze sformułowanie zawarte w tym przepisie (statut określa) wskazuje wręcz na obligatoryjność umieszczenia w statucie regulacji dotyczącej organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady. Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi: inicjatywę uchwałodawczą, procedurę uchwałodawczą (postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie), sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi, dokumentowanie prac rady, uszczegółowienie procedury głosowania, w tym głosowania wyboru radnego na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz inne sprawy organizacyjne, nieunormowane w ustawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że uchwała rady gminy stanowiąca regulamin głosowania w wyborach na przewodniczącego rady gminy ma normatywny charakter. Stanowi typową materię statutową dotyczącą trybu pracy rady gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, analizowana materia powinna być uregulowana wyłącznie w statucie gminy. W razie zamieszczenia takiej regulacji w osobnym akcie, na przykład w regulaminie uszczegóławiającym postanowienia statutu gminy dotyczące trybu pracy rady gminy, wydanym na podstawie i w granicach delegacji wynikającej ze statutu, to i tak nie może być wątpliwości, że regulacja dotycząca zasad i trybu głosowania w wyborach na przewodniczącego rady nie traciłaby charakteru statutowego, przez co również taka materia jako akt prawa miejscowego wymagałaby dla jej wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i upływu co najmniej ustawowego okresu vacatio legis.

Z tych przyczyn w rozpatrywanej sprawie przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej art. 19 ust. 4 tej ustawy, nie mógł stanowić samoistnej podstawy do ustalenia regulaminu głosowania w wyborach na przewodniczącego rady gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, natomiast art. 19 ust. 4 tej ustawy – tryb odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy.

Nie negując zatem co do zasady możliwości uregulowania kwestii związanych z wyborem przewodniczącego rady gminy, podkreślić należy, że może to nastąpić, jak wskazano wyżej, w uchwale rady gminy o charakterze statutowym (tak w pow. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2011 r., III SA/Wr 94/11). Uchwała taka jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Adresatami norm ujętych w takiej uchwale są radni każdej kadencji, a nie konkretnie wskazane osoby, a także społeczność lokalna, która każdorazowa może powoływać się na postanowienia tego regulaminu, co czyni z tego aktu, akt o charakterze prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10).

W świetle tych wywodów trzeba uznać, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących reguł określających tryb publikacji przewidzianych dla aktów normatywnych, bowiem postanowiono w § 2 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Powyższa okoliczność stanowi również przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ubocznie należy też zauważyć, że ponieważ statut gminy, a w konsekwencji i zawarte w innych aktach prawa miejscowego regulacje zagadnień o charakterze statutowym, nie mają charakteru kadencyjnego, to ich zmiana wymaga odniesienia się do obowiązującego aktualnie w danej gminie statutu. Zmiany statutu wprowadza się w tym samym trybie, co jego uchwalenie (por. Wierzbicka Anna (w:), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz LEX Opublikowano: WK 2016). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "statut gminy jest przepisem niekadencyjnym" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Go 169/08, Lex nr 519061), co oznacza, że nie zachodzi potrzeba każdorazowego uchwalania nowego statutu przez nowowybraną radę. Z treści zaskarżonego regulaminu nie wynika natomiast odniesienie do jakichkolwiek wcześniejszych norm (czy to zawartych w Statucie Miasta Sandomierz, czy też nawet w innej uchwale), które niewątpliwie musiały być stosowane przy wyborze przewodniczącego Rady Miasta Sandomierz na początku bieżącej, czy też w czasie wcześniejszych kadencji tej Rady. Rozważenia wymaga więc to, czy zaskarżony regulamin nie zawiera przepisów regulujących materię już uregulowaną. Niemniej jednoznaczna ocena prawna w tym zakresie nie była możliwa tylko w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a wskazane i uzasadnione powyżej istotne naruszenia prawa obligowały Sąd do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że w sprawie I SA/Ke 131/17 już Sąd usunął z obrotu uchwałę nr XXXIV/421/2016, podnieść należy, że przedmiotem rozpoznania w powyższej sprawie była skarga na uchwałę w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta Sandomierza na okres od 01 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., a zatem sprawa nie dotyczyła zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.