Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 867/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145,151,183,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: arrt.16a i 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art.32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2612/13 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2612/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. odmówił S. N. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką K. N. Decyzję tę organ uzasadnił tym, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Od decyzji tej S. N. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, w którym wyjaśnił, że jego matka posiada znaczny stopień niepełnosprawności potwierdzony orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] marca 2012 r., a on uprzednio od 1 marca 2012 r. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w celu opieki nad 83 letnią schorowana matką. Nie zgadza się ze stwierdzeniem OPS, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Obecnie jest bez żadnego dochodu i wnosi o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozpatrując odwołanie organ ustalił, że S. N. wystąpił w dniu 12 czerwca 2013 r. z wnioskiem do OPS o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad chorą matką K. N, która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Dochód miesięczny jego rodziny w przeliczeniu na osobę za 2011 r. wyniósł 211,14 zł i nie przekracza kryterium dochodowego (623 zł). Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że ostatni raz był zatrudniony w 2004r. Jest on właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 1,8502 ha (ha przeliczeniowy 0,4016 ha) i nie jest obecnie zarejestrowany jako osoba bezrobotna w PUP w O. Od dnia 1 maja 2012 r. przyznano wnioskodawcy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu stałej opieki nad niepełnosprawną matką, która została wygaszona w dniu 1 lipca 2013 r. w związku ze zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), Organ zwrócił uwagę, że forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Stosownie do regulacji zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej "ustawą"), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy wymaga zatem, zdaniem organu, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się stosownym orzeczeniem, istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności zapewnienia i sprawowania bezpośredniej osobistej opieki, zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. S. N. w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie udokumentował okoliczności wykonywania przez siebie zatrudnienia. Jednocześnie złożył oświadczenie, że ostatni raz był zatrudniony w roku 2004 r. (jak wynika ze świadectwa pracy skarżący był zatrudniony w Urzędzie Gminy w Z. w okresie od 31 sierpnia 1997 r. do 3 kwietnia 2004 r. w wymiarze 1/2 etatu, zaś stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że rezygnacja z wykonywanego zatrudnienia przez S. N. w roku 2004 r. nie była związana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a z innych przyczyn leżących po stronie pracodawcy, zwłaszcza że K. N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dopiero od 27 stycznia 2012 r. Zdaniem organu, nie jest zatem możliwe przyjęcie, że rzeczywistą przyczyną rezygnacji z zatrudnienia była konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego też, w ocenie Kolegium skarżący nie jest osobą, która wobec potrzeby zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej zrezygnowała z dotychczas wykonywanego zatrudnienia, a co jest niezbędnym elementem do skutecznego ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Zatem, brak spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast okoliczność posiadania przez S. N. gospodarstwa rolnego nie stanowiła bezpośredniej przesłanki odmowy przyznania powyższego świadczenia.

Na decyzję SKO w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że w sprawie niniejszej, naruszony został przepis prawa materialnego tj. przepis art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszone zostały również przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie odniósł się także, do faktu pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r.

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy dla potrzeb niniejszego postępowania należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania praw do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń jest wsparcie finansowe Państwa wobec osób, które z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328).

Ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy, (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg rezygnacji z zatrudnienia – art. 16 a ust. 1 ustawy), jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie określił przypadki, w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje.

"Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 674) jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organy obu instancji całkowicie w swych rozważaniach pominęły okoliczność, że skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką we wskazanym wyżej okresie. Tymczasem ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 grudnia 2012 r. uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 stycznia 2013 r. jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wyeliminowanie zjawisk patologicznych, których istnienie było przyczynkiem do dokonania obecnej nowelizacji.

Niewątpliwie zatem osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje identyczna i polega na przyznaniu rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się, jako osoba poszukująca pracy.

Sąd podzielił w związku z tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2013 r. w sprawie II SA/Sz 830/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), iż fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W konsekwencji, więc związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie należy upatrywać, jak to przyjęły organy w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącego, lecz we nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla przy tym, że ustawodawca nie wprowadził w przepisie art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można wyprowadzić nadto z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Konieczne jest jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 w tym zakresie prowadziłoby zaś do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Mogłoby dojść do różnego traktowania osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 16a ust. 1 i osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania z opieki osób najbliższych.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewłaściwie go zastosowały.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na uznaniu, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO w Ostrołęce oraz organu I instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadajace wymogom tego przepisu polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona,

4) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak uwzględnienia regulacji art. 3 pkt 22 tej ustawy.

Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby zbieżność celu przyznawania obu tych świadczeń rodzinnych (pomoc finansowa dla osoby sprawującej opiekę nad osoba niepełnosprawną) pozwalała na stosowanie analogicznej wykładni przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń, wynikających z przepisów o odmiennej treści. W istocie zarówno świadczenie pielęgnacyjne jak i specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawane są w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się stosownym orzeczeniem. Niemniej jednak inny jest krąg osób do tych świadczeń uprawnionych (świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również opiekunowi faktycznemu dziecka). Rozróżnienie podmiotowe dotyczy także grupy osób przez wzgląd, na które może być pobierane świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy. Wskazano że, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Inne są również pozostałe warunki przyznawania tych świadczeń - w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego wymóg nieprzekraczania kryterium dochodowego czy też odmienne przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje brak uprawnień do świadczenia. Nade wszystko, na co wskazywano powyżej, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie tylko w przypadku rezygnacji, ale również niepodejmowania zatrudnienia. Na powyższą cechę, w sposób istotny różniącą oba świadczenia, wskazywał również w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji.

Zdaniem strony przeciwnej rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza, że mamy do czynienia z osobą, która była zatrudniona lub wykonywała inną pracę zarobkową we wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych formach (np. na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło) i zrezygnowała z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nadto legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powoływany na wstępie art. 16a ust. 1 ustawy wymaga zatem, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się stosownym orzeczeniem, istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności zapewnienia i sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Istotne są okoliczności i intencje związane z rezygnacją z zatrudnienia. Rezygnacja z pracy osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowego świadczenia musi więc być podyktowania koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnej osobie, nie zaś innymi czynnikami jak chociażby sytuacją ekonomiczną pracodawcy, niekorzystna sytuacją na rynku pracy, brakiem odpowiednich kwalifikacji czy też brakiem ofert pracy itp. Ustawodawca wyraźnie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej była "w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (zdanie pierwsze art. 16a ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie nie można uznać, że skarżący spełnił przesłania rezygnacji z zatrudnienia, skoro nie był aktywny zawodowo na długo przed powstaniem niepełnosprawności swojej matki.

Strona przeciwna pragnie nadto zauważyć, iż w swoim rozstrzygnięciu Sąd I instancji co prawda odwołał się do potrzeby stosowania, przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, analogicznej wykładni przepisów regulujących zasady uzyskiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże wydając orzeczenie oparł się na całkiem innym założeniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie całkowicie nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie należy upatrywać, jak to przyjęły organy, w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącego, lecz w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd ten niezasadnie przyjął, zdaniem strony przeciwnej, iż sam fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Konkluzja taka stoi w sprzeczności w obowiązującymi regulacjami prawnymi. Art. 16a ustawy, wśród przesłanek pozytywnych, nie wymienia, bowiem uprzedniego legitymowania się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś dokonana przez Sąd rozszerzająca wykładnia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" całkowicie mija się ze wskazaną w art. 16a ust. 1 ustawy "rezygnacją" ze zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 ustawy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie z racji uprzedniego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wywieść również z zapisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Wskazać przy tym należy, w kontekście podniesionych przez Sąd I instancji zastrzeżeń konstytucyjnych, że obecnemu przepisowi art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje domniemanie konstytucyjności, zatem dokonywanie jego wykładni sprzeczne z treścią ustawowych zapisów może prowadzić do złamania określonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady legalizmu. Organy administracji, a także sądy administracyjne, nie mogą natomiast wyręczać prawodawcy i kreować norm prawnych.

W ocenie organu nieuprawnione jest wywodzenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie z potrzeby zapewnienia ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, czy też potrzeby ochrony praw nabytych, związanych jednakże z innym świadczeniem - świadczeniem pielęgnacyjnym. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższe zagadnienia były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, odzwierciedlonych w wyroku tegoż Sądu z dnia 5 grudnia 2013, sygn. akt K 27/13, którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ma mocy, których osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., zaś po tym terminie wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasały z mocy prawa. Trybunał, w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, iż sam wyrok nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, jednak podkreślił, iż przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 z dnia 7 grudnia 2012 r.

Powyższe argumenty prezentowane w niniejszej skardze kasacyjnej przemawiają za uznaniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kwestionowanym wyroku w sposób nieuprawniony uznał, że błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przez organy administracji przepisu prawa materialnego tj. art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie było przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi strony skarżącej.

W ocenie strony przeciwnej, bezpodstawne było również stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jak się wydaje, naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, Sąd I instancji upatruje w braku odniesienia się do faktu pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Jednakże, jak wywodzi powyżej skarżący kasacyjnie, okoliczność powyższa nie ma wpływu na przesądzenie o uprawnieniach, bądź ich braku, do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zdaniem organu, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku wskazówek co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi. Zarzut powyższy jest zasadny zwłaszcza w kontekście zarzuconych przez Sąd organom administracji naruszeń ww. przepisów tyczących się prowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego tj. braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Uzasadniony jest także w ocenie skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja nie naruszają w żadnej mierze przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, a tym samym skarga S. N. winna być oddalona.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący i wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP. Przedstawiona wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Przeciwna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosowały organy nie może być uznana za prawidłową, pomija bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić uwagę należało, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu w nowym brzmieniu , ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione uznać należało zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia normy zawartej w art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co się z tym wiąże także zarzuty naruszenia art. 145§1pkt.1lit.a. P.p.s.a. oraz art. 151P.p.s.a Ma rację skarżący kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawierało dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których sąd I instancji uznał, iż w sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego, o których mowa w art. 145§1pkt.1lit. c. P.p.s.a.

Wadliwość ta nie miała jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sąd Administracyjnego skoro spełnione zostały przesłanki z art. 145§1pkt.1lit.a. P.p.s.a, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu kontrolowanych decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania co do prawidłowej wykładni i zastosowania art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poczynione przez sąd I instancji, uzupełnione wywodami sądu II instancji w sposób nie budzący wątpliwości wskazują konieczne postępowanie organów ponownie rozpoznających sprawę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.