Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1686/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na mechaniczne zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2020 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] utrzymał w mocy decyzję Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2019 r., Nr [...], w części odmawiającej wydania zezwolenia na mechaniczne zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową: zięby (Fringilla coelebs), pierwiosnka (Phylloscopus collybita), trznadla (Emberiza citrinella), w związku z planowaną inwestycją budowy 3 budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o nr ewid.: [...], [...]i na części działki o nr ewid. [...], położonych w obrębie wsi [...], w gminie [...] i uchylił decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie tj. w zakresie zezwolenia na mechaniczne zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową następujących gatunków ptaków: bogatki (Parus major), świstunki leśnej (Rhadina sibilatrix), wilgi (Oriolus oriolus), szpaka (Sturnus vulgaris), a postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie umorzył.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 22 listopada 2019 r. pan P. P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk ptaków, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą tj.: zięby (Fringilla coelebs), bogatki (Parus major), świstunki leśnej (Rhadina sibilatrix), pierwiosnka (Phylloscopus collybita), wilgi (Oriolus oriolus), trznadla (Emberiza citrinella) i szpaka (Sturnus vulgaris), w związku z planowaną inwestycją w zakresie budowy 3 budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o nr. ewid. [...],[...] oraz na części działki o nr. ewid. [...], obręb [...], gminie [...].

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...], RDOŚ nie zezwolił wnioskodawcy na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk gatunków ptaków: zięby, bogatki, świstunki leśnej, pierwiosnka, wilgi, trznadla i szpaka. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie zaistniała jedna z indywidualnych przesłanek do wydania zezwolenia, o których mowa w art. 56 ust.4 pkt 1-6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), dalej: u.o.p.

Pismem z 19 grudnia 2019 r. pan P. P. odwołał się od ww. decyzji. Skarżący wskazał iż podstawą wydania decyzji RDOŚ były oględziny przeprowadzone na terenie dotyczącym działki o charakterze leśnym oraz, że działka, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, nie jest siedliskiem wymienionych gatunków ptaków. W odwołaniu zwrócono ponadto uwagę, że ingerencja w środowisko w związku z budową 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wpływać będzie pozytywnie na zachowanie przedmiotowych gatunków ptaków.

Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił RDOŚ w [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, wobec stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że na działkach objętych wnioskiem o zniszczenie siedlisk ww. gatunków ptaków nie dokonano oględzin. Termin oględzin został wyznaczony na 9 kwietnia 2020 r., o czym zawiadomiono wnioskodawcę.

Pismem z 9 kwietnia 2020 r., pan P. P. przekazał do GDOŚ zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonych oględzin wskazując, że pracownicy RDOŚ wykonali je z pominięciem szczegółowej analizy terenu i wniósł o ponowne dokonanie oględzin. Pismem z 9 kwietnia 2020 r., znak: [...] RDOŚ przekazał GDOŚ protokół z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną i ortofotomapą, przedstawiającą miejsca zaobserwowanych gatunków ptaków. Przekazano także, iż podczas oględzin zaobserwowano następujące gatunki ptaków tj.: pierwiosnka, trznadla, ziębę, drozda śpiewaka, rudzika i płochacza pokrzywnicę, z których drozd śpiewak i pierwiosnek występowały także na działce sąsiedniej o nr. ewid. [...]. Ponadto wyjaśniono, że ze względu na niewpuszczenie pracowników RDOŚ na teren przedmiotowych działek oceny terenu dokonano przez siatkę.

We wskazanej na wstępie decyzji z [...] czerwca 2020 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], wyjaśnił, że godnie z Załącznikiem nr 1 (pozycja nr: 344, 421, 370, 383, 414, 311, 441, 469, 327, 445) do rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183 ze zm.), zięba, pierwiosnek, trznadel, bogatka, świstunka leśna, wilga, szpak, drozd śpiewak, płochacz pokrzywnica, rudzik należą do gatunków objętych ochroną ścisłą. W stosunku do tych zwierząt obowiązuje zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (§ 6 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia). Na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4, w związku z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową na odstępstwo m.in. od zakazu niszczenia ich siedlisk, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj. gdy brak jest rozwiązań alternatywnych, a odstępstwo od ww. zakazu nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt i w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z indywidualnych przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 tejże ustawy.

Organ wyjaśnił, że zasadniczą kwestią przy wydawaniu zezwoleń, w trybie art. 56 ust. 2 u.o.p., jest zatem przeanalizowanie, a następnie ustalenie, czy w danej sprawie zachodzą kumulatywnie ww. przesłanki, co jest równoznaczne z możliwością wydania stosownego zezwolenia.

GDOŚ analizując przedmiotową sprawę oparł się o informacje zawarte w protokole z oględzin z [...] kwietnia 2020 r., z którego wynika, że podczas wizji terenowej stwierdzono występowanie nie tylko 6 gatunków ptaków, ale także roślin, którymi ptaki te się żywią. Wśród nich organ wymienił: ziębę, dla której pożywienie stanowi brzoza (Anulak W. 1966. Nasi zimowi goście ze świata ptaków. Przyroda Polska, rok X nr 1: 9), a także inne: rudzik - dąb (Chinery M. (tłum. i konsult. naukowa Winiarska G., Siedlar E., Sudnik-Wójcikowska B.) 1999. Rośliny i zwierzęta w ogrodzie. Muza, Warszawa : 602), jałowiec (Naumann J A. (Hennicke C.R. wyd.) 1905. Naturgeschichte der Vögel Mitteleuropas, 1 (Drosseln). F.E. Köhler, Gera-Üntermhaus, Jabłoński B. 1964. Materiały do awifauny wschodniej części Niziny Mazowieckiej - ptaki okolic Kłębowa, pow. Wołomin. Acta Ornithologica 8(1): 1-66), drozd śpiewak - jałowiec (Taczanowski W. 1882. Ptaki krajowe 1. Akademia Umiejętności, Kraków: 276, Gromadska M. 1946. Ptaki pożyteczne i ich ochrona. Czytelnik, Warszawa: 8), świerk (Sokołowski J. 1958. Ptaki ziem polskich. T.1. PWN, Warszawa: 278, Ferens B. 197. Klucze do oznaczania kręgowców Polski. Cz. IV Ptaki Passeriformes. PWN, Warszawa-Kraków).

W ocenie organu wyżej wskazana roślinność tworzy optymalne warunki do zasiedlenia się na tym terenie m.in.: pierwiosnka, trznadla, zięby, drozda śpiewaka, pokrzywnicy czy zaganiacza, które zostały stwierdzone na tym terenie.

Organ także wyjaśnił, że wiele z przedmiotowych gatunków buduje gniazda na ziemi : trznadel, rudzik, drozd śpiewak, tuż nad ziemią w wysokiej trawie i krzewach: pierwiosnek, zięba – wciśnięte między gałęziami. Mając na względzie powyższe, organ uznał, że brak stwierdzenia gniazd podczas wizji terenowej nie może przesądzać o tym iż przedmiotowe działki nie stanowią siedliska ptaków. Trznadel bowiem i pokrzywnica gnieżdżą się także nisko na świerkach, które RDOŚ wymienił w protokole.

Nadto organ zwrócił uwagę iż podczas oględzin stwierdzono na sośnie skrzynkę lęgową, którą uznać należy za potencjalne miejsce lęgowe.

Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, potwierdza iż przedmiotowe działki stanowią siedlisko dla ww. gatunków ptaków, zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 18 u.o.p. według której siedlisko jest definiowane jako obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju.

Organ także wyjaśnił, że w jego ocenie, istnienie siedliska lub ostoi danego gatunku nie musi wiązać się ze stwierdzeniem obecności danego gatunku w danej chwili. Jeśli bowiem istnieje wysokie prawdopodobieństwo powrotu gatunku w dane miejsce, takie miejsce również podlega ochronie i należy je uznać za siedlisko gatunku w rozumieniu u.o.p. Stąd, w ocenie organu, nie budzi wątpliwości uznanie przedmiotowych działek za siedlisko dla ww. chronionych gatunków ptaków.

Dalej organ odwoławczy przeanalizował czy w sprawie spełnione zostały przesłanki uprawiające do wydania odstępstwa od zakazów określone w art. 56 ust. 4 u.o.p. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby na budowę 3 budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bez wykonania zabiegów w postaci wycięcia drzew, krzewów i usunięcia karp korzeniowych. Nie ma więc możliwości zmiany sposobu użytkowania działki bez zniszczenia istniejącego tam siedliska ww. gatunków ptaków.

Rozważając drugą przesłankę, określoną w art. 56 ust. 4 u.o.p., w zakresie wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków, GDOŚ oparł się o dane pochodzące z Monitoringu Pospolitych Ptaków Lęgowych (Główny Inspektorat Ochrony Środowiska) z lat 2000-2018. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tymi danymi dwa spośród siedmiu wnioskowanych gatunków ptaków, objętych ochroną gatunkową, wykazuje trend rocznych wskaźników liczebności jako "umiarkowany wzrost", trzy jako "stabilny". Zięba, trznadel zanotowały trend "umiarkowany spadek". W przypadku gatunków stwierdzonych podczas oględzin RDOŚ, dwa spośród trzech gatunków ptaków objętych ochroną gatunkową wykazuje trend rocznych wskaźników liczebności jako "umiarkowany wzrost". Płochacz pokrzywnica zanotował trend "umiarkowany spadek". Biorąc jednak pod uwagę, iż zgodnie z Oceną liczebności populacji ptaków lęgowych w Polsce w latach 2008-2012 (Chodkiewicz T. i in" Ornis Polonica 56, 2015) ptaki wykazujące trend "umiarkowany spadek" są średnio liczne (płochacz pokrzywnica) lub bardzo liczne (zięba, trznadel) w Polsce. Organ stwierdził, iż planowane działania nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony populacji tych zwierząt.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, że dwie generalne przesłanki do wydania zezwolenia od zakazów związanych z ochroną gatunkową zwierząt zostały spełnione.

Jednocześnie organ rozważył czy w sprawie spełniona została przynajmniej jedna indywidualna przesłanka spośród wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p., wyjaśniając jednocześnie, że przesłanka, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 7 u.o.p. nie ma zastosowania w odniesieniu do ptaków). Zdaniem organu w przedmiotowym przypadku nie zaistniała żadna z indywidualnych przesłanek, co uniemożliwia wydanie zezwolenia na zniszczenie siedliska ptaków.

Organ wyjaśnił, że realizacja wnioskowanych działań nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych (art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.). Zdaniem GDOŚ budowa 3 budynków mieszkalnych i związane z nią zniszczenie siedlisk w tym roślin, którymi żywią się chronione gatunki ptaków, nie leży w interesie ich ochrony. Wnioskowane działania nie wynikają także z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybostanu lub wody (art. 56 ust. 4 pkt 2 i ust. 4b u.o.p.). Nie leżą również w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p.). Ponadto, wnioskowane działania nie są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin (art. 56 ust. 4 pkt 4 u.o.p.) oraz nie umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbioru, pozyskiwania lub przetrzymywania okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie (art. 56 ust. 4 pkt 5 u.o.p.). Zdaniem organu, wnikliwa analiza nie pozwala również na zakwalifikowanie wnioskowanych działań do czynności wynikających z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p.). Zdaniem GDOŚ słusznie wskazał organ I instancji, że pojęcie interesu publicznego jest prawnie niezidentyfikowane. W literaturze wskazuje się, że pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć "interes wszystkich ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty, gdzie zapewniona jest realizacja określonych, legitymowanych interesów ogółu, zorganizowanego w konkretnej postaci i poszanowaniem wolności jednostki jako niezbędnej części składowej dobra publicznego, przy czym realizacja i ochrona tak przyjętych ogólnych interesów powinna być wymagana bezwarunkowo w celu zapewnienia egzystencji i wspólnego, pokojowego życia społeczeństwa złożonego z grup, części składowych jednostek mających zróżnicowane interesy i potrzeby" (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 36). Zatem, przedsięwzięcie musi mieć charakter ogólnospołeczny, aby móc zostać przyporządkowane do "wynikającego z koniecznych wymogów interesu publicznego". Organ zwrócił również uwagę, że w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. mowa jest o "nadrzędnym interesie publicznym", co pozwala stwierdzić, iż nie każdy rodzaj interesu publicznego może spełnić ten warunek. W wytycznych dotyczących art. 6 ust 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, podjęto próbę zdefiniowania powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, jako niezbędnych dla:

- działań mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko);

- fundamentalnych zasad polityki państwowej i społecznej;

- podejmowania działań o charakterze gospodarczym lub społecznym, spełniających określone wymogi z tytułu wykonywania usług publicznych."

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że planowana budowa 3 budynków mieszkalnych podyktowana jest jedynie słusznym interesem strony, i jako taka nie spełnia ona ani kryteriów definicji "interesu publicznego", ani tym bardziej kryteriów definicji "nadrzędnego interesu publicznego". Powyższe przesądza, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi przesłanka indywidualna, wymieniona w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p., co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku pana P. P..

W dalszej części, odnosząc się do wniosku o ponowne dokonanie oględzin, GDOŚ wskazał, że odwołujący się został skutecznie zawiadomiony o oględzinach mających się odbyć dnia [...] kwietnia 2019 r, ale nie skorzystał z możliwości wzięcia czynnego udziału w tych czynnościach kontrolnych, ani nie wniósł o zmianę ich terminu. RDOŚ w zawiadomieniu z 24 marca 2020 r., z wskazał miejsce spotkania uczestników wizji, wyjaśniając, że jest to obszar wnioskowany, a nieobecność Wnioskodawcy nie wstrzymuje prowadzenia oględzin. W ocenie zatem GDOŚ informacja o oczekiwaniu na sygnał od pracowników RDOŚ nie znajduje uzasadnienia, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie.

Na koniec GDOŚ wyjaśnił, że pan P. we wniosku z 22 listopada 2019 r., występował o zezwolenie na zniszczenie siedlisk następujących gatunków ptaków: zięby, bogatki, świstunki leśnej, pierwiosnka, wilgi, trznadla i szpaka, z których podczas oględzin dokonanych [...] kwietnia 2020 r., stwierdzono jedynie: trznadla, ziębę i pierwiosnka. W związku z powyższym w przypadku gatunków wskazanych we wniosku, a nie stwierdzonych przez RDOŚ na przedmiotowym terenie GDOŚ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył przedmiotowe postępowanie.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2020 r., Nr [...] wniósł P. P., zarzucając jej

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1). art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 7 KPA, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z zaniechaniem zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zarówno w kontekście interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli) oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji skutkowało brakiem jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia przez organy obu instancji, czy zniszczenie siedlisk ptaków ściśle chronionych w związku z planowaną inwestycją nie leży jednak w interesie ochrony tych siedlisk zważywszy, iż niektóre ptaki zyskają w ten sposób bardziej otwartą przestrzeń, jak trznadel. Skarżący zarzucił, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie charakteru planowanej inwestycji, stopnia jej ingerencji w przyrodę oraz nie dokonały analizy skutków swoich dotychczasowych decyzji odmawiających zezwolenia na zniszczenie siedlisk na terenach sąsiadujących. Nadto organy nie dokonały swobodnej oceny dowodów w zakresie m.in. pozytywnego oddziaływania inwestycji na przyrodę, pominęły ocenę negatywnych skutków dotychczasowych decyzji organu i kierowały się z góry przyjętymi założeniami o negatywnych skutkach działań strony. Nadto skarżący podniósł zarzut nieuzasadnionego pominięcia wniosku o ponowne oględziny mimo, iż urzędnicy RDOŚ w sposób nieuzasadniony nie skorzystali z wejścia na działki objęte wnioskiem,

2). art. 8 w zw. z art. 79 § 2 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie oględzin na wnioskowanych działkach tylko poza ich granicami, na skutek błędnej i nieuzasadnionej decyzji pracowników RDOŚ o niewchodzeniu na nieruchomość strony i tym samym uniemożliwienie wzięcia udziału stronie w oględzinach działek;

3). art. 107 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji uznaniowej, jaką jest zezwolenie na zniszczenie siedlisk ptaków, ograniczone do lakonicznych stwierdzeń bez analizy dowodów, pominięcie szeregu dowodów np. w zakresie ogromnych wycinek drzewostanu na działkach sąsiednich albo faktów dotyczących sposobu bytowania ptaków w bliskości ludzkich siedzib;

4) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez pominięcie w rozpoznaniu zagadnienia wstępnego, tj. charakteru planowanej inwestycji, dla której miały być wydane warunki zabudowy,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą arbitralnym uznaniem, że zniszczenie siedlisk ptaków na skutek budowy 3 domów jednorodzinnych nie leży w interesie ochrony przyrody; zaistnienie przesłanki z pkt 1 ust. 4 nie zostało odniesione w żaden sposób do charakteru planowanej inwestycji, zaś kwestia realizacji celów ustawy o ochronie przyrody nie została powiązana ze skutkami dotychczasowych decyzji RDOŚ odmawiających zezwoleń na zniszczenie siedlisk właścicielom działek sąsiednich, w wyniku czego doszło do całkowitego wycięcia drzew na tych działkach oraz poprzez jego błędne zastosowanie, w stosunku do tej części działki [...], która nie jest objęta obszarem Natura 2000.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części (tj. pkt 1 zaskarżonej decyzji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia działki sąsiedniej o nr [...] oraz zdjęć działki [...], celem wykazania ich stanu po wycince.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że spór w niniejszym postępowaniu sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia czy w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zaszła którakolwiek z przesłanek indywidualnych wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 uop, zezwalająca na mechaniczne zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 56 ust. 4 uop przewidział uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej. Decyzja ta nigdy nie może być decyzją dowolną lecz zawsze powinna być poprzedzona bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego. Dalej Skarżący wyjaśnił, że skoro sam ustawodawca w art. 56 ust. 4 pkt 1 uop przewidział, że zezwolenie na zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną może leżeć w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych, to oznacza, że organ administracji nie może w sposób arbitralny, oderwany od konkretnego stanu faktycznego uznawać, że jakiekolwiek zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych. Tak natomiast postąpiły organy obu instancji, bowiem nie dokonały żadnej analizy zaistnienia indywidualnych przesłanek, z wyjątkiem bardzo pobieżnej analizy przestanki z pkt 6 (nadrzędny interes publiczny). Odnośnie przesłanki z pkt 1, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie można się zgodzić z wnioskodawcą, iż budowa 3 budynków mieszkalnych i związane z nią zniszczenie siedlisk w tym roślin, którymi żywią się chronione gatunki ptaków leży w interesie ich ochrony. Z tego zdania nie wynika jednak, dlaczego zniszczenie siedlisk w związku z budową 3 domków jednorodzinnych nie leży w interesie ochrony przyrody.

Dalej skarżący podkreślił, że ustawodawca nie wskazał żadnego katalogu zdarzeń ani podmiotów, które nie mogłyby ubiegać się o zezwolenie na zniszczenie siedlisk. Oznacza to, że nie można a priori uznawać, jak zdaniem skarżącego uczynił to organ, że budowa 3 domków mieszkalnych i związane z nią zniszczenia siedlisk w tym roślin, nie leżą w interesie ich ochrony. Skoro ustawodawca nie wyłączył literalnie w ustawie "inwestora 3 domków jednorodzinnych, dokonującego zniszczeń w/w siedlisk przyrodniczych" z ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie, to organ ma obowiązek dokonać analizy faktycznej i prawnej tej inwestycji. Wynika to, zdaniem skarżącego, z charakteru przedmiotowego postępowania, które jest tzw. zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ rozpoznający zagadnienie wstępne w kwestii zezwolenia na zniszczenie siedlisk winien zatem rozważyć możliwość wydania tego zezwolenia (decyzja uznaniowa) w powiązaniu z charakterem zdarzeń (budowa 3 domków jednorodzinnych), które rodzą konieczność dokonania tych zniszczeń. Jeśli organ twierdzi, że działania strony nie leżą w interesie ochrony przyrody, to na organie spoczywa ciężar dowodu, by tą okoliczność wykazać, tym bardziej, że strona podnosiła na każdym etapie postępowania (już we wniosku i potem w odwołaniu), że jego ingerencja w przyrodę będzie nieznaczna, bowiem ograniczy się jedynie do wycięcia pojedynczych drzew, a zniszczenia mają być wykonane z wyłączeniem okresu lęgowego ptaków (wniosek strony). Również istotne jest, zdaniem skarżącego, że obszar ten mimo, iż stanowi geodezyjnie wydzielone działki, to jednocześnie stanowi w dalszym ciągu (mimo ogromnych wycinek lasu) zwarty kompleks leśny. Ma to istotne znaczenie m.in. dla bytujących na tym obszarze zwierząt, w tym ptaków chronionych, które swobodnie mogą przemieszczać się między drzewami i siedliskami przyrodniczymi. Strona wskazywała także na pewne fakty, powszechnie już znane i opisane w literaturze, również pominięte zupełnie przez organ, a mianowicie te, że już od wielu lat występuje stała tendencja do osiedlania się ptaków blisko ludzkich domostw. Takie sąsiedztwo korzystnie wpływa na dostępność wody i pożywienia dla ptaków. Ponadto, powszechną tendencją jest zostawianie wokół domów jednorodzinnych zadrzewienia i krzewów, nawet jeśli dochodzi do ingerencji ogrodniczej właścicieli działek, to jednak rzadkością są działki wybetonowane w całości. Ponadto, z samego wniosku strony wynikało, że będzie to budowa domów jednorodzinnych a nie w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej, co także ogranicza ingerencję w przyrodę.

Skarżący także zauważył, że organ w ogóle nie badał podnoszonych przez stronę faktów, iż dla wszystkich trzech gatunków ptaków wymienionych w decyzji, zmiany wywołane budową 3 domów jednorodzinnych będą korzystne, bowiem: pierwiosnek występuje także w wielkich miastach, jest jednym z najliczniejszych ptaków w Polsce, trznadel jest gatunkiem, który nie boi się ludzi, nie występuje w zwartych zadrzewieniach, jest najpospolitszym ptakiem terenów otwartych, zajmuje obszary dobrze nasłonecznione, także budynki na obrzeżach wsi oraz zięba, która jest gatunkiem bardzo licznym i występuje także w pobliżu siedzib ludzkich. Tym samym sąsiedztwo człowieka nie wpływa na ww. gatunki negatywnie. W przypadku trznadla te pojedyncze wycinki drzew, które planuje inwestor przyczynią się do stworzenia bardziej otwartej i nasłonecznionej przestrzeni. Zdaniem skarżącego, poprawa bytowania choćby jednego z wymienionych w decyzji ptaków, osiągnięta w skutek wycięcia pojedynczych drzew i krzewów (i w skutek tego zniszczenia niektórych siedlisk ptaków), oznacza że działania te leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków ptaków. Spełnienie zatem przesłanki z pkt 1, choćby dla jednego z wymienionych w decyzji ptaków, oznacza spełnienie tej przesłanki dla wszystkich wymienionych w decyzji ptaków. Do wypełnienia dyspozycji normy prawnej zawartej w pkt 1 nie jest wymagane, by zezwolenie na zniszczenie siedlisk przyrody leżało w interesie każdego z poszczególnych gatunków.

Skarżący zwrócił także uwagę, że odmowy wyrażenia zezwoleń właścicielom sąsiednich działek (nr ewid. [...] i [...]) na zniszczenie siedlisk przyrodniczych w związku z planowanymi budowami domów jednorodzinnych, skutkowało wycięciem przez nich ogromnych połaci drzewostanu na swoich działkach rolnych. Efekt wydanych przez RDOŚ decyzji odnośnie działek sąsiednich jest zatem całkowicie sprzeczny z interesem ochrony przyrody, o którym mowa w ustawie o ochronie przyrody.

Skarżący przypomniał także, że uznanie administracyjne wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów przeciwstawnych stron – interesów obywatela z interesami publicznymi. Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu interesem społecznym jest ochrona przyrody, w tym ochrona siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową, zaś słusznym interesem obywatela jest budowa 3 domków jednorodzinnych. Interesy te wcale nie muszą i nie stoją ze sobą w sprzeczności w niniejszym stanie faktycznym, bowiem zniszczenia pojedynczych siedlisk ptasich, o dokonanie których wnioskowała strona, będą stanowiły najmniejszą z możliwych ingerencji w przyrodę, biorąc pod uwagę zakres wniosku strony, charakter inwestycji oraz alternatywne procedury pozwalające wyciąć wszystkie drzewa na działce rolnej (art. 83f ust. 1 pkt 3b uop), a także leśnej. Organ w niniejszym postępowaniu winien był ważyć powyższe interesy, a nie arbitralnie odmawiać interesowi strony jakiejkolwiek ochrony. W konsekwencji Skarżący stwierdził, że skarżonej decyzji można postawić zarzut, iż została wydana w całkowitym oderwaniu od celów ustawy o ochronie przyrody, gdyż jedyną wykładnią jaką zastosowano była literalna i to bardzo wąsko stosowana, a całkowicie zaniechano zastosowania wykładni celowościowej, która przy decyzjach uznaniowych winna mieć priorytet. Zdaniem skarżącego, wydaje się, że w przedmiotowej sprawie organ kierował się przede wszystkim z góry przyjętymi założeniami, że każde zniszczenie siedlisk przyrodniczych niezależnie od rodzaju inwestycji i rzeczywistych skutków tej inwestycji na przyrodę, nie leży w interesie jej ochrony.

W odniesieniu do prawidłowości dokonanych oględzin, skarżący wskazał, że w trakcie tychże oględzin miała zostać dokonana obserwacja terenowa działek objętych wnioskiem, zatem niezbędne było wejście na ich teren. Strona była prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu oględzin, jednak sam jej przebieg naruszył prawo strony do czynnego udziału w tych czynnościach. Strona nie miała obowiązku czekać pod płotem na pracowników RDOŚ, a skoro teren działek był ogrodzony, a przy bramce był dzwonek, to logiczne jest, że aby wejść na cudzą nieruchomość najpierw należy zadzwonić (dotyczy to każdego, również urzędników administracji). Zdaniem skarżącego nie było żadnej fizycznej przeszkody do przeprowadzenia oględzin na działkach, a jedynie z powodu zaniechania przez urzędników wykonania normalnych czynności umożliwiających wejście na cudzą posesję (włączenie dzwonka przy bramce), nie doszło do prawidłowego przeprowadzenia oględzin. Wniosek strony o ponowne przeprowadzenie tych oględzin był zatem uzasadniony, jednak nie został uwzględniony przez organ.

Przechodząc do ostatniego zarzutu, skarżący wskazał, iż organ całkowicie zignorował fakt, iż poza obszarami Natura 2000 pozostaje południowo-wschodnia część działki o nr ewid. [...] o powierzchni ok. 0,037 ha, na co wskazywał RDOŚ w postanowieniu [...] z [...] października 2019 r. Tymczasem organ odmówił zezwolenia na zniszczenie siedlisk na obszarze całej działki o nr ewid. [...], do czego nie miał uprawnień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji – nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 52 ust. 1 pkt 7 i art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, dalej w skrócie: "u.o.p."). Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p., w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania. Regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich – w myśl art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. – może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą – na czynności podlegające zakazom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 7. Zezwolenia, o których mowa w ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 4c, 4d i 5 – zgodnie z art. 56 ust. 4 u.o.p. – mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz:

1) leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub

2) wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub

3) leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub

4) są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub

5) umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub

6) w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub

7) w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt 6 – wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska.

W art. 56 ust. 4 u.o.p. określone zostały przesłanki upoważniające organy administracji do wydania zezwolenia na pozyskanie osobników objętych ochroną gatunkową. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie, nie budzi wątpliwości, że przesłanki te mają dwojaki charakter. Jak słusznie wskazał organ, w art. 56 ust. 4 u.o.p. określono generalnie, że zezwolenia mogą być wydane jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów. Są to przesłanki określone przesłankami generalnymi. Jednocześnie jednak redakcja art. 56 ust. 4 u.o.p. wymaga, aby oprócz spełnienia generalnej przesłanki określonej w tym przepisie, równocześnie wystąpiła jedna z indywidualnych przyczyn wymienionych w tej normie prawnej, wymieniona w pkt 1-7.

Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia połączenie generalnej przyczyny uzasadniającej wydanie zezwolenia ze spójnikiem "oraz", który świadczy o konieczności łącznego wystąpienia generalnych przesłanek, z co najmniej jedną indywidualną, wymienioną w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p.

Inaczej ujmując, na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową na odstępstwo m. in. od zakazu niszczenia ich siedlisk,

w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj.:

* braku rozwiązań alternatywnych,

* jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt;

oraz w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z indywidualnych przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p.

Zasadniczą kwestią przy wydawaniu zezwolenia w trybie art. 56 ust. 2 u.o.p. – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji – było zatem przeanalizowanie, a następnie ustalenie, czy w sprawie zachodzą kumulatywnie ww. przesłanki. Dopiero bowiem stwierdzenie ich występowania, otwiera drogę do oceny czy istnieje możliwość wydania decyzji pozytywnej, tzn. czy organ działając w ramach uznania administracyjnego powinien zezwolić na odstępstwo od zakazu wskazanego przez wnioskodawcę. Stwierdzenie natomiast, że nie występują bądź to przesłanki generalne, bądź chociaż jedna z przesłanek indywidualnych, bądź zarówno przesłanka/i generalna/e jak i indywidualna, stanowi dostateczną podstawę do odmowy wydania zezwolenia. Odmowa oparta o taką podstawę – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie stanowi o naruszeniu zasad wydania decyzji uznaniowej. W rozpatrywanym bowiem przypadku, tj. w przypadku wydania pozwoleń na odstępstwo od zakazu w oparciu o art. 56 ust. 4 u.o.p., wypracowane w orzecznictwie reguły, dotyczące wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne, znajdą zastosowanie jedynie w przypadku pozytywnej weryfikacji wystąpienia przesłanek generalnych i przesłanki indywidualnej, wskazanych w art. 56 ust. 1 pkt 1-7 u.o.p.

Z przedstawionego stanu sprawy, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i z treści wydanych w sprawie decyzji wynika:

- po pierwsze, że wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania dotyczył gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą zgodnie z Załącznikiem 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183), takich jak: zięba, bogatka, świstunka leśna, pierwiosnek, wilga, trznadel, szpak;

- po drugie, organ stwierdził zaistnienie przesłanek generalnych wymaganych regulacją art. 56 ust. 4 u.o.p., mianowicie brak rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby na budowę 3 budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowe jednorodzinnej bez wykonania zabiegów w postaci wycięcia drzew, krzewów i usunięcia karp korzeniowych, czyli braku możliwości zmiany sposobu użytkowania działki bez zniszczenia istniejącego tam siedliska występujących gatunków ptaków, a nadto, brak szkodliwości planowanego działania dla zachowania we właściwym stanie ochrony populacji gatunków objętych wnioskiem, gdyż dwa spośród siedmiu wnioskowanych gatunków ptaków, objętych ochroną gatunkową, wykazuje trend rocznych wskaźników liczebności jako "umiarkowany wzrost", trzy jako "stabilny". Zięba, trznadel zanotowały trend "umiarkowany spadek". W przypadku gatunków stwierdzonych podczas oględzin, dwa spośród trzech gatunków ptaków objętych ochroną gatunkową wykazuje trend rocznych wskaźników liczebności jako "umiarkowany wzrost". Płochacz pokrzywnica zanotował trend "umiarkowany spadek". Biorąc jednak pod uwagę, iż zgodnie z Oceną liczebności populacji ptaków lęgowych w Polsce w latach 2008-2012 (Chodkiewicz T. i in., Ornis Polonica 56, 2015) ptaki wykazujące trend "umiarkowany spadek" są średnio liczne (płochacz pokrzywnica) lub bardzo liczne (zięba, trznadel) w Polsce, organ stwierdził, iż planowane działania nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony populacji tych zwierząt;

- po trzecie, organ nie stwierdził spełnienia chociażby jednej z przesłanek indywidualnych wykazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p., co przełożyło się na negatywne załatwienie wniosku skarżącego, czyli odmowę zezwolenia na zniszczenie siedliska ptaków. W tym aspekcie sprawy Sąd w pełni podzielił ustalenia organu, że realizacja wnioskowanego działania:

- nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych (art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.),

- nie wynika z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybostanu lub wody (art. 56 ust. 4 pkt 2 i ust. 4b u.o.p.),

- nie leży w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p.),

- nie jest niezbędna w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin (art. 56 ust. 4 pkt 4 u.o.p.),

- nie umożliwia, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbioru, pozyskiwania lub przetrzymywania okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie (art. 56 ust. 4 pkt 5 u.o.p.),

- nie pozwala na jego zakwalifikowanie do czynności wynikających z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p.).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w zasadzie skarżący nie kwestionuje stwierdzonego przez organ braku wystąpienia przesłanek indywidualnych określonych w pkt 2 – 6 ust. 4 art. 56 u.o.p. Nie kwestionuje również, że w sprawie przesłanka opisana w pkt 7 nie miała zastosowania. Istota skargi sprowadza się do podważenia oceny organu, iż realizacja wnioskowanych działań nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych (art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.). Zdaniem GDOŚ budowa 3 budynków mieszkalnych i związane z nią zniszczenie siedlisk w tym roślin, którymi żywią się chronione gatunki ptaków, nie leży w interesie ich ochrony. Tymczasem skarżący stoi na stanowisku, że skoro sam ustawodawca w art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p. przewidział, że zezwolenie na zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną może leżeć w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych, to oznacza, że organ administracji nie może w sposób arbitralny, oderwany od konkretnego stanu faktycznego uznawać, że jakiekolwiek zniszczenie siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych. Zdaniem skarżącego organy nie dokonały żadnej analizy zaistnienia indywidualnych przesłanek, a jedynie stwierdziły, że budowa trzech domów mieszkalnych nie leży w interesie chronionych gatunków. Skarżący powołał również argumentację, szerzej przytoczoną na str. 9 – 11 niniejszego uzasadnienia.

Odnosząc się do ww. kwestii zaznaczyć należy, że Sąd podziela ocenę organów co do braku możliwości stwierdzenia, że planowane przez skarżącego działania nie mogą leżeć w interesie ochrony chronionych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Ocena ta jednak uzależniona jest przede wszystkim celem, dla którego została wyartykułowana ta przesłanka indywidualna. Warunek przewidziany w pkt 1 art. 56 ust. 4 u.o.p. nie oznacza, że zniszczenie siedliska gatunku, którego dotyczy wniosek, ma czy też może potencjalnie służyć interesowi tego gatunki. Byłoby to bowiem zupełnie nielogiczne i trudne wręcz do wyobrażenia. W szczególności nie przesądza o takiej ocenie podawany przez skarżącego fakt, że niektóre gatunki chronione ptaków znajdują siedliska blisko gospodarstw ludzkich. W omawianym przepisie chodzi, zdaniem Sądu, o taką sytuację, gdy odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk miałoby skutecznie zmniejszać niekorzystny wpływ gatunku objętego odstępstwem na inne gatunki lub siedliska o szczególnym znaczeniu, np. szczególnie wrażliwe, rzadkie, zagrożone czy endemiczne (tak: M. Michalak [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz w perspektywie unijnej, Gdańsk 2016, art. 56, dostępne: Lex). Przemawiają za tym ogólne cele dyrektyw (ptasiej i siedliskowej) oraz wymóg, aby derogacje wprowadzane były jedynie, gdy brak jest innych rozwiązań mniej uciążliwych dla chronionych gatunków, jak i były niezbędne dla osiągnięcia zakładanego celu.

Z tych też przyczyn Sąd za pozbawione doniosłości prawnej uznał argumenty przywołane przez skarżącego mające potwierdzać tezę, że udzielenie wnioskowanych odstępstw leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych, czym wypełnia przesłankę określoną w art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.

Za pozbawiony doniosłości prawnej uznał Sąd również argument dotyczący położenia działki nr [...] poza obszarem Natura 2000. Ochrona siedlisk gatunków chronionych nie jest bowiem ograniczona jedynie do tych obszarów. Stąd podnoszone przez skarżącego zarzuty, że organ nie miał prawa orzekać w zakresie działki, która jedynie w części leży na obszarze Natura 2000, Sąd uznał za niezasadne.

W konsekwencji Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisu prawa materialnego (art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.). Jednocześnie zaś przypomnieć trzeba, że wykazany w postępowaniu administracyjnym brak spełnienia w sprawie indywidualnej przesłanki, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p., pomimo zaistnienia dwóch generalnych przesłanek i małej skali planowanego przedsięwzięcia, uniemożliwił organowi wydanie zezwolenia w trybie art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p., przez co zarzut dotyczący naruszenie tego przepisu również okazał się niezasadny. Jak wykazano powyżej w takiej sytuacji decyzja odmowna jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem, a organ z uznania administracyjnego może skorzystać jedynie w przypadku wystąpienie jednej z przesłanek kreślonych w art. 56 ust. 4 pkt 1 – 7 u.o.p. (przy czym za organem należy powtórzyć, że w przedmiotowej sprawie, przesłanka określona w pkt 7 w ogóle nie mogła być rozpatrywana). Wszelka argumentacja skarżącego, w jego ocenie przemawiająca za uwzględnieniem wniosku, w świetle jednoznacznie brzmiących warunków określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p., okazała się niewystarczająca i niemiarodajna dla rozstrzygnięcia przez organ zgodnie z jego wnioskiem. Optymalne warunki do zasiedlania się ptaków na spornym terenie stwarza roślinność, chociażby w postaci gatunków wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy tym nie ma znaczenia stan tego terenu. Istotne jest aby teren posiadał cechy, które czynią go ornitologicznie atrakcyjnym. Okoliczność tę potwierdziły zaś kontrola przeprowadzona [...] kwietnia 2020 r. przez Regionalnego Dyrektora.

W tym miejscu należy wskazać, że nawet jeżeli uznać, że pracownicy RDOŚ mogli zadzwonić do strony celem ujawnienia swojej obecności i gotowości do przeprowadzenia oględzin, to jednak taki obowiązek na nich nie spoczywał. Strona została prawidłowo, pisemnie, powiadomiona o terminie przeprowadzenia wizji, łącznie z podaniem godzin oraz informacją, że brak stawiennictwa nie stanowi przeszkody dla dokonania oględzin. Oględziny zatem zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami, przede wszystkim przy zachowaniu prawa strony do uczestnictwa w nich, zatem zarzuty naruszenia art. 8 i 79a k.p.a. Sąd uznał za niezasadne.

Skarżący także nie kwestionuje ustaleń zawartych w protokole oględzin, a jedynie sugeruje że są one niepełne. Nie precyzuje jednak na czym ta "niepełność" polega. Niemniej wobec braku skutecznego zakwestionowania ustaleń poczynionych podczas wizji, które nota bene pokrywają się chociaż częściowo z wnioskiem strony (odnośnie występowania na działkach objętych wnioskiem siedlisk zięby, trznadla i pierwiosnka), uznać należy że na działkach [...],[...],[...] znajdują się siedliska gatunków, których dotyczy zaskarżona decyzja.

Powyższe dowodzi, że organ odwoławczy wnikliwie rozważył i uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy, wydania decyzji i jej uzasadnienia. W szczególności niezasadne jest zarzucanie organowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, wobec przekroczenia granic uznania administracyjnego, co zostało omówione powyżej. Nadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zostało sporządzone w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a zarzucane organowi zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie charakteru planowanej inwestycji, stopnia jej ingerencji w przyrodę czy analizy skutków swoich dotychczasowych decyzji odmawiających zezwolenia na zniszczenie siedlisk na terenach sąsiadujących nie zasługuj na uwzględnienie. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności pozostają bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zgody na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk, w sytuacji gdy stwierdzono, że nie występują przesłanki wymienione w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p. W szczególności nie ma racji skarżący wskazując, że w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk, ocena charakteru inwestycji stanowi zagadnienie wstępne. Nie jest to bowiem kwestia, od której zależy rozpatrzenie innej sprawy zawisłej przed organem. Z tych samych przyczyn – tj. z powodu braku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p. – również podniesione przez skarżącego kwestie skutków rygorystycznego orzekania przez RDOŚ w analogicznych sprawach pozostają bez wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Stąd zgłoszony w skardze wniosek dowodowy, pozostał bez znaczenia dla sprawy.

Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarga nie została uwzględnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.