Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 236/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 191 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2018 poz 998
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. D., K. M., M. M., W. M. i K. M. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat K. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Starosta K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał pomiędzy nim, a Starostą S. w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. D. , K. M. , M. M. , W. M. i K. M. , umieszczonych w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku Starosta K. wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...]r. w sprawie VIII R Nsm 93/13 Sądu Rejonowego w Kartuzach VIII Zamiejscowego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z siedzibą w K. w trybie zarządzenia tymczasowego umieszczono małoletnie dzieci D. D. , K. M., M. M., W. M. i K. M. w rodzinie zastępczej bądź placówce opiekuńczo-wychowawczej wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. .

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich ograniczył władzę rodzicielską A. M. i M. M. wobec małoletnich K., M., W. i K. M. poprzez umieszczenie ich w rodzinie zastępczej M. i Z. B. zamieszkałych w K. . Ograniczył także władzę rodzicielską A. M. i S. D. wobec małoletniej D. D. także przez umieszczenie jej w tej samej rodzinie zastępczej.

Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. G. pismem z dnia [...]r. poinformowało Sąd Rejonowy w S. G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, iż małoletnie dzieci D. D. , K. M. , M. M., W. M. i K. M. w wykonaniu postanowienia Sądu Rejonowego w Kartuzach VIII Zamiejscowego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z siedzibą we K. umieszczone zostały w rodzinie zastępczej zawodowej o charakterze pogotowia rodzinnego u B. i J. Z. zamieszkałych w K. .

W dniu [...]r. Powiat K. zawarł z Powiatem S. Porozumienie Nr [...]dotyczące określenia warunków pobytu dzieci w pieczy zastępczej i wysokości wydatków na ich opiekę i wychowanie.

Zgodnie z zawartym porozumieniem Powiat S. zobowiązał się do przekazywania Powiatowi K. środków finansowych na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci A. M. .

Przed zawarciem porozumień Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. prowadziło postępowanie w celu ustalenia miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Początkowo uznano, że przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej ich matka A. M. zamieszkiwała z nimi w miejscowości K. gmina S. K. powiat K. . Wójt Gminy S. K. w piśmie z dnia [...]r. podał, iż A. M. wraz z dziećmi [...]r. wyprowadziła się z Gminy S. K. , a ostatnie ich zamieszkanie przed umieszczeniem w pieczy zastępczej to [...] gmina S. , powiat S. W dniu [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynęło pismo Powiatowego Centrum Pomocy Społecznej w S. zawierające prośbę o przeprowadzenie rozmowy z A. M. zamieszkałą już wówczas w K. oraz uzyskanie od niej oświadczenia o miejscu, gdzie koncentrowało się jej życie i spełniane były potrzeby życia codziennego przed dniem [...]r. Równocześnie w piśmie podano, iż:

-A. M. z dziećmi zamieszkiwała od dnia [...]r. w miejscowości P. gmina S. ,

-podczas pobytu na terenie gminy S. rodzina była objęta nadzorem kuratora Sądu Rejonowego w S.

-w okresie od miesiąca [...]r. do [...]r. korzystała z pomocy finansowej i pracy socjalnej GOPS w S. ,

-od miesiąca [...]r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przydzielił rodzinie asystenta rodziny.

W piśmie podano także, iż na podstawie dokonanych ustaleń, centrum życiowym A. M. i jej dzieci w okresie od dnia [...] do 10 [...]r. była miejscowość P. gmina S. .

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przyznał A. M. zasiłki celowe na podstawie ustawy o pomocy społecznej w [...].

A. M. - matka dzieci w dniu [...]r. złożyła pisemne oświadczenie, iż przed dniem [...]r. jej życie koncentrowało się i spełniane były potrzeby życia codziennego w miejscowości P. gmina S. . Wcześniej, w dniu [...]r. na piśmie oświadczyła, iż w dniu [...]r. odebrano jej dzieci W. , M., D., K. i K., a powodem ich odebrania miały być złe warunki mieszkalne, z czym jak stwierdziła się nie zgadza. Podała także, iż wynajmuje mieszkanie od F. B. , jak również napisała, córka D. uczęszczała do szkoły w P. . W piśmie podała swój adres w P. .

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. pismem z dnia 5 [...]r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. o korzystaniu przez A. M. z pomocy w formie pracy socjalnej oraz o przydzieleniu od [...]r. asystenta rodziny.

Powiat S. - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzime w S. wystąpił przeciwko Gminie S. Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. o zapłatę kwoty [...] zł. wraz z odsetkami ustawowymi od dnia [...]r. tytułem części odpłatności w wysokości 10% kosztów ponoszonych na opiekę i wychowanie dzieci.

Sąd Rejonowy w S. oddalił powództwo argumentując swoje stanowisko tym, że A. M. oświadczenie z dnia [...]r. złożyła na polecenie pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przy jednoczesnym mylnym przyjęciu, że jest ono niezbędne do uzyskania świadczeń socjalnych. Według Sądu sposób zredagowania oświadczenia z dnia [...]r. w porównaniu z pozostałymi pismami sporządzonymi przez A. M. wskazuje na brak samodzielności w jego sporządzaniu co potwierdza ww. ustalenia Sądu. W P. , jak stwierdził Sąd, A. M. wraz z dziećmi przebywała tymczasowo bez zamiaru stałego pobytu.

Powiat K. nie był stroną postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w S w związku z czym nie miał możliwości przedstawienia swego stanowiska.

Faktem jest, iż A. M. dokonywała przemieszczeń wraz z pięciorgiem dzieci, które umieszczone po raz pierwszy w pieczy zastępczej zostały, gdy mieszkała z nimi w P. gmina S. powiat S co jest okolicznością bezsporną. Sporny jest fakt, czy P. powinno się uznać za miejscowość, którą stosownie do art. 25 k.c. przyjąć należy za miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Sąd Rejonowy w S. podał, że pobyt A. M. wraz z dziećmi w P. był ucieczką przed pracownikami socjalnymi w obawie odebrania dzieci a stan budynku gospodarczego w P. w którym przebywała z dziećmi i partnerem nie pozwalał na zamieszkiwanie w nim na stałe, a jak zeznała nie miała zamiaru na stałe osiąść w P. i czyniła starania mające na celu zamieszkanie na terenie K. . Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie I C 1035/15 Sąd Rejonowy w S. oparł się na zeznaniach A. M. , z których wywiódł, iż oświadczenie z dnia [...]r. jest obarczone błędem, bowiem zostało złożone w mylnym wyobrażeniu o rzeczywistym stanie spraw i sporządziła je na polecenie pracownika socjalnego przy jednoczesnym założeniu że jest ono warunkiem uzyskania świadczeń socjalnych, a zamiarem jej było zamieszkanie w K. . Sąd ten stwierdził, iż miejscem zamieszkania małoletnich dzieci A. M. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość G. (miejscowość w powiecie K. ).

Zeznanie A. M. złożone w sprawie IC 1035/15 Sądu Rejonowego w S nie może być wystarczającym, a praktycznie jedynym dowodem dla ustalenia miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Sąd Rejonowy w S. przyjął, iż miejscem zamieszkania dzieci A. M. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość G. , gdzie zamieszkiwała z mężem, dziećmi i teściową. Powiat K. zakwestionował ustalenia Sądu Rejonowego wskazując, że dokonując oceny, czy P. były miejscowością, którą należy przyjąć za miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej należy wziąć pod uwagę następujący obiektywny stan faktyczny wynikający z dokumentów:

-oświadczenie A. M. z dnia [...]r. iż przed dniem [...]. jej życie koncentrowało się i spełniane były potrzeby życia codziennego w miejscowości P. , gmina S. ,

-pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia 11 lutego. gdzie podano, że według ich ustaleń centrum życiowym A. M. i jej dzieci w okresie od dnia [...]r. do dnia 10 [...]r. była miejscowość P. gm. S. oraz prośba o uzyskanie od niej oświadczenia o miejscu gdzie znajdowało się centrum spraw życiowych jej i dzieci.

Powyższe pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. podważa twierdzenie A. M. w sprawie I C 1035/15 Sądu Rejonowego w S. iż oświadczenie z dnia [...]r. sporządziła na polecenie pracownika socjalnego przy mylnym przyjęciu, że jest to niezbędne do uzyskania świadczeń socjalnych. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. także dokonywało ustaleń co do miejsca zamieszkania dzieci A. M. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co wprost z powyższego pisma wynika. Ponadto nie wiadomo o jakie świadczenia socjalne A. M. miałoby chodzić, skoro jak także podaje Sąd, na przełomie lutego i [...]r. wraz partnerem wyprowadziła się do K. , gdzie podjęła zatrudnienie. W dacie złożenia oświadczenia dzieci przebywały już w pieczy zastępczej. Świadczenia socjalne w [...] r. otrzymała i żaden organ ich wypłaty nie zakwestionował. Nie może ulegać żadnej wątpliwości fakt, że oświadczenie z dnia [...]r. A. M. sporządziła w związku z pismem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. wskazanym wyżej, na co wskazuje kolejność dat.

-oświadczenie A. M. z dnia [...]r. z którego wynika, że mieszka w P. ul. [...], że nie zgadza się z tym, iż powodem odebrania dzieci były złe warunki mieszkalne oraz podaje, że córka D. uczęszczała do szkoły w P. .

Powyższe oświadczenie A. M. sporządziła przed tym z dnia [...]r. Wręcz podaje, że mieszka w P. i twierdzi, że warunki mieszkalne nie były złe dodając, że córka D. uczęszczała do szkoły w P. .

Decyzje Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...]r. i [...] r. o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej świadczą o tym, że A. M. miała wiedzę na temat ubiegania się o przyznanie świadczeń socjalnych, tym bardziej, że musiała złożyć stosowne dokumenty. Niezrozumiałe jest więc przyjęcie przez Sąd Rejonowy w S. iż oświadczenie z dnia [...]r. złożyła na polecenie pracownika socjalnego pod wpływem błędu, że jest to niezbędne dla uzyskania świadczeń socjalnych, gdyż świadczenia socjalne w dacie złożenia tego oświadczenia już były skonsumowane.

Z ustaleń Sądu nie wynika, aby A. M. złożyła jakiś wniosek o przyznanie świadczeń socjalnych po sporządzeniu tego oświadczenia, jak też nie wynika, aby Sąd Rejonowy w S. kwestię tę starał się wyjaśnić.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania, wnioskodawca stoi na stanowisku, iż miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej były P. , gmina S. powiat S.

Z dowodów wynika, iż A. M. wyprowadziła się do P. z zamiarem stałego zamieszkania. Przystąpiła do remontu budynku, gdzie z dziećmi zamieszkała i gdyby nawet przyjąć, że gdy zabierano jej dzieci jeszcze nie było w nim odpowiednich warunków, to nie ma żadnego dowodu na okoliczność, że nie miały być przeprowadzane kolejne prace remontowe. Ubiegała się o świadczenia socjalne z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. , skąd otrzymała także zasiłek celowy w wysokości [...] zł. na zakup opału w miesiącu [...]r. Córka D. uczęszczała do szkoły w P. . Gdyby nawet przyjąć, że kiedyś w przyszłości A. M. chciała zamieszkać w K. , to nie zmienia to faktu, iż przed zabraniem jej dzieci, co miało miejsce [...]r. mieszkała w P. z zamiarem stałego pobytu. Jednoznacznie potwierdza to jej oświadczenie z dnia [...]r. w którym także podaje, iż pracownicy PCPR ze S. G. powiedzieli " musimy zabezpieczyć dzieci na czas zimy". Zatem według jej przeświadczenia dzieci miały być, zabezpieczone na czas zimy, a potem wrócić do niej.

Jak także wynika z pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 5 [...]r. rodzinie A. M. przydzielono asystenta rodziny.

Przepis art. 191 ust. 1 ustawy mówi o miejscu zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z żadnego dokumentu nie wynika, iż mieszkając z dziećmi w P. , A. M. nie traktowała tej miejscowości jako miejsca zamieszkania z zamiarem stałego pobytu o czym świadczy już samo przystąpienie do remontu pomieszczenia i przekonanie, że dzieci zostały zabrane tylko na okres zimy. Świadczy o tym też objęcie rodziny A. M. pomocą przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. i przydzielenie asystenta rodziny, jak również uczęszczanie jednej z córek do szkoły w P. .

Wnioskodawca stoi więc na stanowisku, że powiatem właściwym dla ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci A. M. na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy jest Powiat S. .

W odpowiedzi na wniosek Powiat S. wniósł o wskazanie Powiatu K., jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci A. M. , umieszczonych w pieczy zastępczej - rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wskazano, że z zeznań matki dzieci złożonych przed sądem jednoznacznie wynika, że zaledwie kilkumiesięczny pobyt A. M. wraz z dziećmi w miejscowości P. (gmina S. powiat S. ) miał charakter tymczasowy, nie będąc miejscem zamieszkania dzieci. A. M. zeznała m.in., że: "pobyt w P. miał charakter tymczasowy i był formą ucieczki przed pracownikami socjalnymi w obawie przed odebraniem dzieci", nigdy nie traktowała miejscowości P. jako "domu", jedynie jako "tymczasowe schronienie". Cała rodzina zamieszkiwała w prowizorycznie urządzonym budynku gospodarczym, bez łazienki ("te warunki nie były odpowiednie do życia i wychowania dzieci"). Ucieczka z miejscowości G. spowodowana była przemocą, jakiej doświadczała ze strony męża, a wybór miejscowości P. był przypadkowy. Matka dzieci miała zamiar przeprowadzić się do K. , w P. zamieszkiwała "czasowo", jednocześnie "nie chciała zakorzenić się i na zawsze mieszkać w P. ", nie szukała tam pracy. Odnosząc się zaś do treści oświadczenia, wskazała ona, że pracownik socjalny zapewnił ją, iż jego sporządzenie jest warunkiem uzyskania przez nią świadczeń socjalnych. Na podstawie wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym dwukrotnego przesłuchania A. M. , Sąd Rejonowy w S. G. ustalił, że przebywanie przez A. M. wraz z dziećmi i partnerem w P. (gmina S. ) było jednym z wielu miejsc ich krótkiego zamieszkiwania, miało charakter tymczasowy. Budynek gospodarczy, który zajmowali - nawet pomimo przeprowadzonego remontu - nie nadawał się do zamieszkiwania, a A. M. podejmowała starania mające na celu przeprowadzkę i powrót na teren Powiatu K.. Była też zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w okresie od [...] r. do [...] r. Oświadczenie Zeznania A. M. , w tym sposób formułowania wypowiedzi, zebrane w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w S. G. są wiarygodne - nie można w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy jakoby "w pierwszej kolejności w sprawie należało wziąć pod uwagę dokumenty". W związku z powyższym Powiat S. przyjął, że od początku nie był powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich, wskutek czego złożył wypowiedzenie porozumień zawartych pomiędzy nim a Powiatem K.

Miejscowość G. w Powiecie K. była bezspornie miejscem zamieszkania A. M. oraz małoletnich dzieci przed ich przyjazdem do miejscowości P. , a po odebraniu dzieci matka wróciła na teren Powiatu K.. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe, zaś za miejsce zamieszkania dziecka uznać należy miejscowość, w której w większym stopniu niż w innych koncentrowała się aktywność życiowa rodzica, pod którego opieką dziecko się znajdowało. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy możliwym jest ustalenie miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej na terenie Powiatu K., albowiem życie matki dzieci, zarówno przed, jak i po umieszczeniu ich w pieczy zastępczej, skoncentrowane było na terenie Powiatu K. Z posiadanej przez uczestnika dokumentacji wynika, że za miejsce zamieszkania matki dzieci (w konsekwencji również dzieci, biorąc pod uwagę treść przepisów art. 25 i 26 § 2 k.c. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej uznać można powiat K. , bowiem to tam w okresie poprzedzającym umieszczenie dzieci w pieczy zastępczej znajdowało się centrum spraw życiowych A. M. . Rodzina objęta była pracą socjalną przez GOPS w Liniewie. Co więcej, to Sąd Rejonowy w K. rozpoznawał w latach 2013-2015 wszystkie sprawy dotyczące małoletnich, a w postanowieniu z dnia [...]r. Sąd Rejonowy w Kartuzach - VII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w K. wskazał PCRP w K. jako właściwy do wskazania rodziny zastępczej lub placówki opiekuńczej. Ponadto, pobyt matki małoletnich w P. zakończył się z dniem 10 [...]r., kiedy to wyprowadziła się ona do K. . Z GOPS w S. otrzymała zaś jedynie zasiłek celowy oraz pomoc w zakresie dożywiania, udzielone w trybie art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Również adresy zameldowania na pobyt stały oraz pobyt czasowy dzieci oraz rodziców koncentrują się na terenie Powiatu K. , co dowodzi, iż to tam koncentrowała się aktywność życiowa rodziny.

Również sięgnięcie do regulacji zawartej w przepisie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którą właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały uzasadniałoby przyjęcie właściwości powiatu K. , gdyż ostatnim miejscem zameldowania dzieci na pobyt stały było G. gm. L. i K. gm. S. K. .

Powiat K. właściwym jest również w oparciu o regulacje z przepisu art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – z uwagi na wydanie orzeczenia o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej przez Sąd Rejonowy w K. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.")

Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Starostą K. m i Starostą S. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. D. , K. M. , M. M. , W. M. i K. M. , umieszczonych w rodzinie zastępczej.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2018 poz.998 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Przepis ten określa zatem tryb rozstrzygnięcia tego, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2 ustawy). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181 ustawy), a pozostałe jako zadania własne powiatu (art. 180 ustawy). Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a ustawy).

Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art.191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Art. 25 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała zatem kwestia miejsca zamieszkania matki dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej – A. M. przed dniem [...]. (data orzeczenia o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej).

Ustaleń w tym zakresie dokonać należy między innymi w oparciu o zeznania A. M. złożone w charakterze świadka w czasie przesłuchania w drodze pomocy prawnej przez Sąd Rejonowy w K. . Zeznania te złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej uznać należy za wiarygodne w zakresie dotyczącym miejsc pobytu i zamieszkania rodziny A. M. . Zeznanie te znajdują także potwierdzenie w szeregu dokumentów znajdujących się w aktach. A. M. wskazała, że zamieszkiwała ona uprzednio wraz z mężem w domu będącym własnością jego rodziny w G. w Powiecie K. m. Po opuszczeniu męża zabrała część rzeczy i zmieniała miejsca krótkotrwałego pobytu wraz z partnerem i dziećmi. Jest okolicznością bezsporną to, że od [...]. przebywała wraz z dziećmi i partnerem w budynku gospodarczym w miejscowości P. na terenie gminy S. . Budynek ten był pozbawiony podstawowych urządzeń sanitarnych i w istocie nie nadawał się do zamieszkania. Warunki, w których przebywały dzieci w budynku w P. były jedną z przyczyn, które spowodowały orzeczenie o umieszczeniu ich w rodzinie zastępczej. O stanie tego budynku świadczą zeznania A. M. złożone przed Sądem Rejonowym w K. oraz notatki pracowników socjalnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że A. M. wraz z dziećmi traktowała budynek gospodarczy w P. jako miejsce jej stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. Obiekt ten nie nadawał się do tego celu z uwagi na jego charakter i stan techniczny. Fakt otoczenia rodziny A. M. opieką przez pracowników pomocy społecznej ze S. w czasie jej pobytu na terenie tej gminy nie może skutkować przesądzeniem, że budynek gospodarczy w P. był jej miejscem zamieszkania. Było to w pełni uzasadnione przebywaniem rodziny z pięciorgiem małych dzieci w trudnych, zagrażających ich zdrowiu warunkach mieszkaniowych. Podobnie realizacja obowiązku szkolnego przez dziecko w P. nie ma charakteru decydującego o miejscu zamieszkania rodziny, a stanowiła jedynie konsekwencję pobytu w tej miejscowości, którego czasu trwania nie można było jednoznacznie przewidzieć.

Skoro tak, to o właściwości podmiotu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci A. M. decyduje ich ostatnie miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 i 26 §1 k.c. - przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej. Miejscem tym była miejscowość G. w powiecie K. m. Na marginesie wskazać można, że właściwość tę uzasadniałoby również, zgodnie z art.191 ust. 2 ustawy miejsce zameldowania małoletnich dzieci A. M. w miejscowościach G. gm. L. i K. gm. S. K. .

Zatem podmiotem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. D. , K. M. , M. M. , W. M. i K. M. , umieszczonych w rodzinie zastępczej jest Powiat K. .

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.