Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2653/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: at 26 par 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 105 par 1 w zw z art 18
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 54/11 w sprawie ze skargi A. T. i P. T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] września 2010 roku nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz A. T. i P. T. solidarnie kwotę 450 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 54/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. T. i P. T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 119 i 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) nałożył na A. T. i P. T. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 118.982,00 zł, i opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, wzywając jednocześnie Inwestorów do jej zapłaty w terminie 14 dni pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2010 roku, tj. wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., gmina [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., gmina [...], Inwestorzy wybudowali budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 134,2 m2. Obiekt powstał w latach 2004-2008 i jest budynkiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane). Posiada ściany, dach i jest trwale połączony z gruntem. Inwestor prowadził roboty budowlane bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, które wygasło przed datą rozpoczęcia budowy. Potwierdził to Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Koninie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku, orzekając o wygaśnięciu pozwolenia na budowę z powodu nie rozpoczęcia budowy przed upływem dwu lat.

PINB na skutek zgłoszonego sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu 21 listopada 2008 roku z urzędu wszczął postępowanie administracyjne. W toku przeprowadzonego postępowania organ wydał [...] maja 2009 roku decyzję nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki wzniesionego budynku mieszkalnego. Inwestorzy złożyli odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2009 roku do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), który "decyzją" (winno być "postanowieniem"; k. 19 akt administracyjnych nr [...]) z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] orzekł, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu.

Kontrole przeprowadzone przez PINB w dniach [...] września 2009 roku, [...] maja 2010 roku oraz [...] września 2010 roku potwierdzają, że do dnia dzisiejszego obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] maja 2009 roku nie został zrealizowany, mimo upomnienia skierowanego do Zobowiązanych w dniu 28 września 2009 roku.

Zdaniem PINB środkiem najmniej uciążliwym, a jednocześnie najbardziej skutecznym, prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku jest grzywna w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanej rozbiórki. Wysokość grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu, wynikającej z Prawa budowlanego, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 121 § 5 upea). Budynek objęty nakazem rozbiórki ma powierzchnię zabudowy 134,20 m2, a zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2010 roku w sprawie ustalenia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego – cena 1 m2 została ustalona na kwotę 4.433,00 złotych. W związku z tym grzywna w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie wynosi 118.982,00 zł. Jednocześnie w razie niewykonania obowiązku organ I instancji zastrzegł, że wobec zobowiązanych zostanie wykonany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny wynosi 68,00 zł (art. 64a § 1 pkt 1 upea).

A. i P. T. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego będącego radca prawnym (dalej Pełnomocnik) pismem z dnia 21 września 2010 roku złożyli zażalenie na postanowienie z [...] września 2010 roku wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik żalących się wskazał, że postanowienie z [...] września 2010 roku doręczono na jego adres w dniu 6 września 2010 roku. Pełnomocnik stwierdził, że w dniu 10 września 2010 roku źle się poczuł z uwagi na nagły atak choroby – rwa kulszowa i nie był w stanie do dnia 13 września 2010 roku, mimo zastosowanego leczenia, sporządzić ostatecznej wersji dokumentu. Począwszy od 13 września 2010 roku do 20 września 2010 roku Pełnomocnik żalących się przebywał na zwolnieniu lekarskim z uwagi na niezdolność do pracy. Dopiero po ustaniu choroby mógł przystąpić do dokończenia sporządzania środka odwoławczego.

Pełnomocnik stwierdził, że prowadzi kancelarię prawniczą jednoosobowo. Odwołujący się nie złożyli zażalenia bez własnej winy. Jako załącznik do wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik żalących się dołączył zaświadczenie lekarskie z którego wynika, że w dniach od 13 do 20 września 2010 roku był niezdolny do pracy. Do tego wniosku dołączył zażalenie na postanowienie z 21 września 2010 roku, w którym żalący się wnoszą o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowieniem z [...] sierpnia 2010 roku, nr [...], WWINB uchylił postanowienie PINB z [...] lipca 2010 roku, nr [...], w którym organ I instancji nałożył na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 117.344,00 zł, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie z [...] września 2010 roku wydano, kiedy jeszcze nie upłynął termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wcześniejsze postanowienie WWINB z "[...] sierpnia 2010" (winno być "[...] sierpnia 2010") roku., które doręczono odwołującym się w dniu 8 września 2010 roku.

W dalszej części zażalenia odwołujący się podnieśli, że chociaż pozornie postanowienie WWINB jest formalnie dla nich korzystne, gdyż uchylone zostało wcześniejsze postanowienie PINB, to w rzeczywistości doprowadziło ono do wymierzenia wyższej grzywny, niż pierwotnie, co jest sprzeczne z zakazem reformationis in peius, obowiązującym w postępowaniu administracyjnym.

Żalący sie powołując art. 33 upea zwrócili nadto uwagę, że w sprawie zastosowany został zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, który z uwagi na ich sytuację materialną jest niewykonalny. Żalący podkreślili, że niezasadnie uznano ich za odpowiedzialnych wzniesienia samowoli budowlanej, która stanowi ich dom rodzinny. Nie mają oni możliwości zamieszkania w innym miejscu. W sprawie zaistniały podstawy do wznowienia wcześniejszych postępowań administracyjnych z uwagi na nowe okoliczności sprawy, które ujawniły się na skutek prowadzonego przez organy ścigania dochodzenia odnośnie do realizacji inwestycji, a które zakończyło się umorzeniem z uwagi na brak znamion przestępstwa w tym postępowaniu.

Prowadzenie egzekucji w takiej formie jest nie tylko dla żalących się uciążliwe i krzywdzące, ale zagraża egzystencji całej rodziny, co jest niedopuszczalne w państwie prawa i sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi o ochronie własności i poszanowania praw jednostki.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] WWINB przywrócił termin do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z [...] września 2010 roku.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] WWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] września 2010 roku.

W pierwszej kolejności WWIN,B wskazując na art. 29 § 1 upea zwrócił uwagę, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Poza tym obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] maja 2009 roku nie został wykonany. Dopóki wskazana decyzja znajduje się w obrocie prawnym, do tego czasu obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. Zatem na PINB ciążył obowiązek zastosowania środka egzekucyjnego w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania ciążących na nich obowiązków.

Skoro przedmiotem obowiązku określonego w decyzji z [...] maja 2009 roku jest nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego, to wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia została prawidłowo określona w oparciu o art. 121 § 5 upea. PINB prawidłowo wyliczył wysokość grzywny w oparciu o Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2010 roku, gdzie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w II kwartale 2010 roku wynosiła 4.433 zł. Zatem: 134,20 m2 x 4.433,00 zł/: 5 = 118.982,00 zł.

Jednocześnie WWINB, odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu podniósł, że bez znaczenia dla wysokości grzywny pozostaje kwestia możliwości finansowych zobowiązanych. Zgodnie z art. 125 § 1 upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Poza tym w art. 126 upea ustawodawca przewidział możliwość zwrotu uiszczonej grzywny na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek. WWINB zwrócił również uwagę, że budynek mieszkalny żalących się stoi już od 3 lat, stąd niezrozumiałe są twierdzenia, że rozbiórka jest bezwzględnie i szybko egzekwowana.

Prawo budowlane w sposób jasny i precyzyjny umożliwia inwestorowi, po spełnieniu określonych przesłanek, zalegalizowanie obiektu. Skoro żalący się nie skorzystali z możliwości legalizacji, organ nakazał rozbiórkę obiektu. Żadne obowiązki organu nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i P. T. reprezentowani przez pełnomocnika procesowego – radcę prawnego, zaskarżyli w całości postanowienie WWINB z [...] listopada 2010 roku utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] września 2010 roku, wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu WWINB zarzucili naruszenie:

1) art. 8 ustawy K.p.a. w związku z art. 18 upea przez jego niezastosowanie,

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 upea przez ich niezastosowanie,

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 18 upea poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie,

4) art. 7 § 2 upea przez jego błędną interpretację,

5) art. 27 § 1 upea przez określenie daty zakończenia egzekucji w dniu skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji,

6) art. 59 § 1 pkt 8 upea przez jego niezastosowanie.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżący wskazali, że z art. 121 § 2 pkt 2 upea nie można wprost wywieść możliwości zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed orzeczeniem wykonania zastępczego. Nie ma takiego przepisu w upea. Natomiast z art. 119 § 2 upea należy wywieść, że grzywnę w celu przymuszenia można zastosować jedynie w sytuacji, gdy niecelowym jest zastosowanie innych środków, które ustawa przewiduje w przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych. Grzywna w celu przymuszenia winna być nakładana, jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Ustawodawca nie nakazał wprost zastosowania grzywny przed wykonaniem zastępczym.

Konieczność zastosowania grzywny w celu przymuszenia WWINB wywodzi z niecelowego obciążania kosztami wykonania zastępczego organu nadzoru budowlanego, czym rażąco narusza art. 7 § 2 upea. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Egzekucja sama w sobie nie stanowi represji wobec zobowiązanego, lecz jest sposobem do wymuszenia realizacji powinności administracyjno-prawnych.

Uzasadnienie nałożonego na skarżących środka egzekucyjnego opiera się na uznaniu organu, że grzywna w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, nie stanowi ciężaru dla organów nadzoru budowlanego. Takie uzasadnienie wyboru najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanych rażąco narusza art. 7 § 2 upea i art. 8 K.p.a.

W tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2010 roku organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał datę zakończenia egzekucji. Skoro wskazano, że egzekucję zakończono, nieuzasadnione jest nakładanie na zobowiązanych środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku. Wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest bowiem celem postępowania egzekucyjnego. Jeżeli nastąpiło to w trakcie postępowania egzekucyjnego, oznacza to, że postępowanie owo osiągnęło swój skutek. Tytuł wykonawczy posiada błędy i nie powinien być podstawą prowadzenia egzekucji wobec mandantów. W przedmiotowej sprawie PINB wydał dwa tytuły wykonawcze – w dniu [...] lipca 2010 roku tytuł wykonawczy nr [...], a w dniu [...] września 2010 roku tytuł wykonawczy nr [...]. Postanowienie WWINB z [...] sierpnia 2010 roku uchylało jedynie postanowienie PINB z [...] lipca 2010 roku o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie tytuł wykonawczy nr [...]. WWINB nie stwierdził, że tytuł wykonawczy z [...] lipca 2010 roku jest wadliwy. W przedmiotowej sprawie PINB, jako organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu odpisy dwu różnych tytułów wykonawczych. Wraz z doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji należy uznać, że organ egzekucyjny prowadzi dwa postępowania egzekucyjne. Niedopuszczalne jest wszczynanie kolejnego postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie, a tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania egzekucyjnego i nakładanie w nim środka egzekucyjnego na zobowiązanego. Organ odwoławczy nie zbadał dopuszczalności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Zmiana treści tytułu wykonawczego w toku postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna. Jeśli organ egzekucyjny stwierdzi istnienie braków formalnych w tytule wykonawczym wystawionym przez wierzyciela, to nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi, powołując za podstawę swego działania unormowanie wynikające z treści art. 29 § 2 upea. Ta sama zasada obowiązuje wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym.

W przypadku ujawnienia istotnych wadliwości w treści tytułu wykonawczego przed organem odwoławczym, organ II instancji – na skutek wniesionego przez zobowiązanego środka zaskarżenia – uchyla postanowienie organu egzekucyjnego i umarza postępowanie egzekucyjne z przyczyn formalnych na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli organ egzekucyjny II instancji uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, ale postępowanie nie zostało umorzone, organ egzekucyjny I instancji nie powinien wystawiać nowego tytułu wykonawczego w celu ponownego zastosowania środka egzekucyjnego (k. 4-8 akt IV SA/Po 54/11).

W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 54/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w trakcie postępowania egzekucyjnego nie może prowadzić do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 upea). Konstrukcja, rola i znaczenie środków ochrony o charakterze administracyjnoprawnym występujących w upea jest uzależnione od celu tego postępowania. Dlatego przedmiotem tych środków nie może być dążenie do zmiany tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę postępowania egzekucyjnego (W. Piątek/A. Skoczylas, Komentarz do art. 29 upea, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 180, nb 5).

Badając zgodność z prawem postanowienia WWINB z [...] listopada 2010 roku, utrzymującego w mocy postanowienie PINB z [...] września 2010 roku o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Postępowanie legalizacyjne, co do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., gmina [...], toczyło się w 2009 roku w zostało umorzone, wobec nieprzedłożenia przez skarżących zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie dysponowali wówczas kwotą 50.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej (k. 38 akt IV SA/Po 55/11). Pełnomocnik skarżących nie występował o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, ani z wnioskiem z art. 155 K.p.a.

Sąd stwierdził, że miał na uwadze, iż postępowanie egzekucyjne toczy się na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego dnia [...] września 2010 roku. Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku została natomiast określona w decyzji PINB z [...] maja 2009 roku i dotyczy rozbiórki budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 134,20 m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., gmina [...].

Elementy składowe tytułu wykonawczego w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym zostały wymienione w art. 27-27c upea. Prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego ma niezwykle istotne znaczenie, ponieważ nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego lub nie zawierającego wszystkich wymaganych przez prawo elementów (W. Piątek/A. Skoczylas, Komentarz do art. 27 upea, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 152, nb 3 i przywołane tam orzecznictwo, i poglądy doktryny). Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego wszczyna zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 egzekucję administracyjną. Stosownie do art. 32 upea, może ono zostać połączone z przystąpieniem przez organ egzekucyjny do czynności egzekucyjnych. Doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 upea, organ egzekucyjny może jednocześnie doręczyć postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, którego elementy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 122 § 2 upea. Grzywna w celu przymuszenia jest nakładana na zobowiązanego zgodnie z art. 119 § 1 upea, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku jej wysokość została określona przez ustawodawcę w sposób bezwzględnie oznaczony w art. 121 § 5 upea. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, w trakcie egzekucji wynikającego z Prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny winien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie upea, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 upea, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 upea, i art. 122 § 2 pkt 2 upea in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 upea, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 upea), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z: 13.5.2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92; 7.9.2010 r., II OSK 1453/09, Lex nr 746553). Grzywnę w celu przymuszenia stosuje się stosownie do art. 119 § 2 upea także wówczas, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dla oceny zastosowania grzywny w celu przymuszenia w świetle obowiązywania w postępowaniu egzekucyjnym zasady stosowania jak najmniej uciążliwego środka spośród wszystkich dostępnych środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, niewątpliwie istotne znaczenie mają art. 125-126 upea. Z art. 125 § 1 upea wynika obowiązek organu egzekucyjnego umorzenia nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien na wypadek wykonania egzekwowanego obowiązku. W art. 126 upea ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia po wykonaniu obowiązku. Z art. 122 § 2 pkt 2 upea wynika natomiast, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien wskazać, że gdy obowiązek dotyczy przepisów Prawa budowlanego, jego niewykonanie po wymierzeniu grzywny skutkować będzie koniecznością zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W doktrynie wskazuje się w związku z tym, że stosowanie grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności zostało założone w treści tego przepisu (J. Radwanowicz-Wanczewska, red. D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2010 r., s. 1049, nb 2.2).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, po pierwsze trzeba wskazać, że organ egzekucyjny w prawidłowy sposób wystawił tytuł wykonawczy względem zobowiązanego, dokładnie określając podlegający egzekucji obowiązek.

Sąd stwierdził, że miał na względzie, iż tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] był drugim tytułem funkcjonującym w obrocie prawnym tytułem, obok wystawionego w dniu [...] lipca 2010 roku, nr [...]. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Oba tytuły wykonawcze zostały wystawione względem tych samych zobowiązanych i dotyczyły dokładnie tego samego egzekwowanego obowiązku. Nie istniało zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia zobowiązanym szkody majątkowej polegającej na wyegzekwowaniu innego obowiązku, nie stwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną. Tak samo błędne oznaczenie w rubryce 40 tytułu wykonawczego daty zakończenia egzekucji nie miało znaczenia dla prawidłowości jej przebiegu, gdyż w ten sposób organ egzekucyjny nie uchybił jakiemukolwiek wymogowi sporządzenia tytułu, określonemu w art. 27-27c upea.

Zdaniem Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut skarżących odnośnie do zasadności zastosowania w rozpoznawanej sprawie grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonania zastępczego w świetle zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanego. Porównanie całej regulacji prawnej dotyczącej obu środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym prowadzi bowiem do wniosku, że grzywna w celu przymuszenia powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Najważniejszą cechą tego środka egzekucyjnego jest przymuszający charakter, który winien skłonić zobowiązanego do samodzielnego wykonania spoczywającego na nim obowiązku, a tym samym ograniczenia do minimum kosztów związanych z przeprowadzeniem tej czynności przez osoby trzecie na jego koszt. Tymczasem skarżący w rozpoznawanej sprawie, kwestionując zasadność wymierzenia grzywny, zdają się cały czas podawać w wątpliwość samą prawidłowość nałożonego na nich obowiązku, nie analizując w ogóle możliwości samodzielnego jego wykonania oraz złożenia wniosku o umorzenie grzywny. Sąd miał nadto na względzie, że ustawodawca w art. 121 § 5 upea określił w sposób bezwzględnie oznaczony sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, na wypadek obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Kwota ta została w niniejszej sprawie obliczona w sposób prawidłowy, przy zastosowaniu właściwie dobranych mierników.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wnieśli A. T. i P. T., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż dopuszczalne jest wydanie w tej samej sprawie drugiego tytułu wykonawczego skierowanego do tych samych zobowiązanych i dotyczących tego samego egzekwowanego obowiązku i tym samym dopuszczalne jest wszczęcie drugiego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy pierwszy tytuł wykonawczy nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, a postępowanie wszczęte wraz z doręczeniem jego odpisu nie zostało umorzone,

2) art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie jednego z dwóch środków egzekucyjnych za mniej uciążliwy dla zobowiązanych bez pełnej analizy obu tych środków, a przy dokonaniu jedynie analizy jednego wybranego środka egzekucyjnego oraz poprzez przyjęcie, iż podstawą uznania środka egzekucyjnego za najmniej uciążliwy dla zobowiązanego może być niecelowość obciążania kosztami wykonania zastępczego organu nadzoru budowlanego, a więc; przesłanka niezależna od indywidualnej sytuacji zobowiązanego,

3) art. 151 ustawy P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi strony pomimo naruszenia przez postanowienia organów administracji obu instancji przepisów prawa w sposób opisany w pkt 1 i 2 zarzutów skargi.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że w prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwa tytuły wykonawcze – w dniu [...] lipca 2010 roku tytuł wykonawczy nr [...], a w dniu [...] września 2010 roku tytuł wykonawczy nr [...]. Organ I instancji doręczył skarżącym odpisy dwóch różnych tytułów wykonawczych.

Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęto dwa postępowania egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania decyzji PINB w Koninie z dnia [...] maja 2009 roku, sygn. [...]. Niedopuszczalne jest wszczynanie kolejnego postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie, a tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania egzekucyjnego i nakładanie w nim środka egzekucyjnego na zobowiązanego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie WSA w Poznaniu błędnie uznał, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Niedopuszczalne jest wszczynanie kolejnego postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie, a tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania egzekucyjnego i nakładanie w nim środka egzekucyjnego na zobowiązanych. PINB, jako organ administracji publicznej winien wiedzieć, iż uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przez organ wyższego stopnia nie powoduje uchylenia tytułu wykonawczego.

Jak wskazali skarżący kasacyjnie WSA stwierdził, że oba tytuły wykonawcze zostały wystawione względem tych samych zobowiązanych i dotyczyły dokładnie tego samego obowiązku i w związku z tym, w ocenie WSA, nie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia zobowiązanym szkody majątkowej polegającej na egzekwowaniu innego obowiązku, niż nałożonego decyzją ostateczną. Zdaniem skarżących kasacyjnie Szkodę majątkową może jednak wyrządzić także egzekwowanie jednego obowiązku w ramach dwóch postępowań egzekucyjnych. Zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służyć mają doprowadzeniu do wykonania obowiązku, ale z poszanowaniem prawa zobowiązanych. Gwarancji poszanowania praw zobowiązanych nie daje wystawianie dwóch tytułów wykonawczych i określanie w tytule wykonawczym daty zakończenia postępowania egzekucyjnego takiej samej jak data wystawienia tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi spełnić rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji. Sąd w przedmiotowej sprawie nie wskazał na konieczność zastosowania art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Kolejność, w której wskazane są środki egzekucyjne w treści art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie determinuje następstwa ich stosowania. Egzekucja sama w sobie nie stanowi represji wobec zobowiązanego, lecz jest sposobem do wymuszenia realizacji powinności administracyjno-prawnych. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007r., sygn. I OSK 1404/07, Lex nr 424663). Błędne jest wywodzenie konieczności zastosowania grzywny w celu przymuszenia z niecelowego obciążania kosztami wykonania zastępczego organu nadzoru budowlanego. Przesłanki uznania, iż taki, a nie inny środek egzekucyjny jest względniejszy dla zobowiązanego mogą wynikać jedynie z warunków leżących po stronie zobowiązanego. PINB, jako organ administracji publicznej będący organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie, winien dysponować środkami finansowymi na prowadzenie postępowań egzekucyjnych, a braki w tym zakresie nie mogą obciążać zobowiązanego. Ponadto Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważając, który środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanych, nie przeprowadził analizy obu tych środków, lecz po dokonaniu założenia udowadniał zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. WSA w Poznaniu nie tylko nie zakwestionował takich rozważań, co analizę taką powtórzył. Nie można więc uznać, iż Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę zastosowania przez organy egzekucyjne zasad postępowania egzekucyjnego wynikających z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazania zasadności wyboru jednego z dwóch środków egzekucyjnych należało dokonać w oparciu o przedstawienie zobowiązanym analizy zarówno grzywny jak i wykonania zastępczego. Tylko wówczas można dokonać gradacji tych środków egzekucyjnych i wskazania najmniej uciążliwego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez A. T. i P. T. ma usprawiedliwione podstawy.

Podzielić należy stanowisko skarżących kasacyjnie, że wystawienie przez organ egzekucyjny dwóch tytułów wykonawczych oznacza, że prowadzone są dwie egzekucyjne administracyjne. Zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1015 t,j, ze zm.) wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie wystawione zostały i doręczone skarżącym kasacyjnie dwa tytuły wykonawcze. Pierwszy tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu [...] lipca 2010 roku (k – 23 akt administracyjnych). Drugi tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu [...] września 2010 roku (k – 40 akt administracyjnych). Obydwa te tytuły dotyczą tego samego obowiązku, to jest nakazu rozbiórki obiektu budowlanego położonego w miejscowości W. na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...].

Zgodzić należy się z poglądem skarżących kasacyjnie, że niedopuszczalne jest wszczynanie i prowadzenie kolejnego postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie, a tym samym niedopuszczalne jest nakładanie na podstawie drugiego tytułu wykonawczego środka egzekucyjnego. Analiza treści przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każe stwierdzić, że w celu wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku prowadzi się jedną egzekucję administracyjną, nie zaś kilka egzekucji administracyjnych.

W art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mowa jest, że "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków (...)"

W art. 3 § 1a i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mowa jest, że "Egzekucję administracyjną stosuje się również do należności pieniężnych (...)"

O "egzekucji administracyjnej" mowa jest również m.in. w art. 3a § 1, art. 4,art. 26 § 1, art. 38 § 1, art. 111c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W żadnym z przepisów tej ustawy ustawodawca nie przewiduje możliwości prowadzenia dwóch egzekucji administracyjnych w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem skarżącym kasacyjnie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010 roku powinna zostać umorzona. Egzekucja administracyjna powinna być prowadzona wyłącznie na podstawie tytułu wykonawczego, który nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to jest tytułu wystawionego w dniu [...] lipca 2010 roku.

Z pewnością tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2010 roku nie utracił mocy na skutek uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 roku, nr [...]. Tytuł wykonawczy nie traci bowiem mocy na skutek uchylenia środka egzekucyjnego zastosowanego na jego podstawie.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 roku mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby wyeliminowana została decyzja administracyjna, z której wynika dla skarżących kasacyjnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, to jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...]. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała zaś miejsca.

Podzielając zasadność stanowiska skarżących kasacyjnie, że nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch egzekucji administracyjnych w celu wyegzekwowania tego samego obowiązku nie można jednak zgodzić się z poglądem, że drugie postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi bowiem, że postępowanie egzekucyjne umarza się m.in. wówczas, gdy egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Umorzenie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie możliwe jest więc jedynie wówczas, gdy obowiązek nie może być co do zasady egzekwowany w drodze prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przepis ten nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy obowiązek nadaje się do wyegzekwowanie poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej i w celu wyegzekwowania tego obowiązku prowadzone są dwie egzekucje administracyjne. Nie zachodzą też pozostałe przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego w dniu [...] września 2010 roku powinno nastąpić na podstawie stosowanego odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części. Wskazać przy tym należy, że art. 105 § 1 K.p.a. ma na mocy art. 126 K.p.a. zastosowanie do postanowień.

Za niezasadne uznać natomiast należy pozostałe podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty.

Z art. 151 ustawy P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma w istocie charakter "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Wydanie wyroku, którego treść zgodna jest ze stanowiskiem Sądu I instancji zaprezentowanym w sprawie nie przesądza jednak o tym, że przeprowadzona przez ten Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia jest prawidłowa. Nieprawidłowość dokonanej przez Sąd kontroli nie jest skutkiem oddalenia skargi. To oddalenie skargi jest skutkiem nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli.

Zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 5 tej ustawy, to jest postanowienie rozstrzygające zasadność zarzutu, tylko postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.