Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3339/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 153/19 w sprawie ze skargi M. S. i K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2019 r. nr 18/2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Łd 153/19, oddalił skargę M. S. i K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2019 r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania M. i K. S. od decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 19 października 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora: M. S. i K. S., obejmującego budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, zewnętrznej instalacji wodociągowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej do przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, do realizacji na działkach nr [...] i [...] obręb D., gm. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na tę decyzję złożyli M. S. i K. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu organ I instancji uzasadnił, że pomimo stosownego wezwania skarżący nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku, tj. przedłożony przez skarżących projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków zawartymi w szczególności w § 6 pkt 2 tego planu, dotyczącymi zasad w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu, w odniesieniu do § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy ochrony parku, stanowiącej część opisową Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, który jest załącznikiem do rozporządzenia Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, w którym ustala się: "zakaz lokalizacji budownictwa na dnie dolin rzecznych, na szczytach wzgórz, w strefach krawędziowych oraz w punktach widokowych lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie". Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma, zdaniem Sądu, fakt znajdowania się terenu inwestycyjnego na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, utworzonego na mocy rozporządzenia Wojewody Łódzkiego i Wojewody Skierniewickiego z dnia 31 grudnia 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. PKWŁ posiada obowiązujący plan ochrony, ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy planu ochrony, stanowiącej załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia, zakazuje lokalizacji budownictwa na dnie dolin rzecznych, na szczytach wzgórz, w strefach krawędziowych oraz w punktach widokowych lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie punktu widokowego oraz w strefie krawędziowej o dużym nachyleniu, co, w ocenie Wojewody, skutecznie udowodnił w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji i z czym, po analizie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, Sąd się zgodził. WSA podkreślił, że działki, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków (uchwała nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 29 lipca 2009 r. - Dz.Urz.Woj.Łódzkiego Nr 263 poz. 2313; dalej MPZP). Planowana inwestycja, zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem R - tereny użytkowane rolniczo - uprawy polowe. Przeznaczenie tych terenów oraz warunki ich zagospodarowania zawarte są w Rozdziale III w § 33 planu. Zgodnie z § 33 ust. 2 pkt 4, dla terenów położonych w granicach PKWŁ wykluczono możliwość lokalizacji zabudowy m.in. na szczytach wzgórz oraz w strefie krawędziowej kulminacji o dużym nachyleniu (analogicznie do treści § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy planu ochrony, o której mowa powyżej). Jednocześnie, jak przywołano to już wyżej, w myśl § 6 pkt 2 MPZP, ustalono zasady zagospodarowania poszczególnych terenów i obiektów chronionych zgodne z wymogami ustanowionymi w aktach ustalających poszczególne formy ochrony oraz w planach ich ochrony; dla terenu PKWŁ plan ochrony został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 231, poz. 2162), zmieniony obwieszczeniem Wojewody Łódzkiego z dnia 25 września 2003 r. o sprostowaniu błędów (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego Nr 271, poz. 2369). Sąd zaaprobował pogląd organu odwoławczego, że ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego w niniejszej sprawie wywołują bezpośrednie skutki prawne, gdyż zostały recypowane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków. Sąd podkreślił, że z opinii Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Łódzkiego Oddziału Terenowego Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich z dnia 21 września 2018 r. i znajdującej się w aktach dokumentacji wynika, że działki skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie punktu widokowego, a ze względu na zlokalizowaną na samym szczycie wzgórza zabudowę, wręcz na punkcie widokowym. Z uwagi na obecną lokalizację zabudowy, punkt widokowy nie jest usytuowany w najwyższym miejscu wzgórza na wysokości 235 m n.p.m., lecz został umieszczony na wysokości 228 m n.p.m. Jak wynika to z przedłożonej dokumentacji sporny punkt widokowy został określony/wskazany jako element istniejącego PKWŁ. Z mapy hipsometrycznej i dokumentacji zdjęciowej wynika, iż planowana inwestycja usytuowana ma być na szczycie wzgórza, które znajduje się w strefie krawędziowej o dużym nachyleniu. Tym samym nie można podzielić subiektywnego stanowiska skarżących, iż faktycznie z miejsca oznaczonego prawnie jako punkt widokowy nie ma dobrej widoczności, czy też że na terenie planowanej zabudowy brak jest dużego nachylenia. Zdaniem Sądu, powyższe przesądza, że planowana inwestycja w ww. lokalizacji odnosi się jednocześnie do szczytu wzgórza, strefy krawędziowej kulminacji o dużym nachyleniu oraz bezpośredniego sąsiedztwa punktu widokowego, co narusza § 33 ust. 2 pkt 4 MPZP oraz zapisy recypowanego Planu ochrony PKWŁ. W opinii Sądu, należy zaakceptować stanowisko Starosty Zgierskiego, zaaprobowane przez organ II instancji, iż przedstawiony przez skarżących projekt budowlano-architektoniczny pozostaje w kolizji z § 6 pkt 2, dotyczącym zasad w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu, w odniesieniu do § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy ochrony parku, stanowiącej część opisową Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, który jest załącznikiem do rozporządzenia Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich i ww. przepisami MPZP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i K. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia w postępowaniu przed Wojewodą Łódzkim i Starostą Zgierskim naruszeń przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, podlegających uwzględnieniu przez WSA niezależnie od podniesienia w tym przedmiocie zarzutów przez skarżących, a to (w zakresie postępowania przed Wojewodą Łódzkim stosowanych na podstawie odesłania zawartego w art. 140 k.p.a.):

i. art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin terenu i działki, na której zlokalizowania miała być inwestycja objęta wnioskiem skarżących, pomimo zaistnienia po temu potrzeby w celu ustalenia: gdzie znajduje się punkt widokowy (sporne między skarżącymi a PKWŁ), czy punkt widokowy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], czy też wprost jaki rozciąga się z niego widok (sporne między skarżącymi a PKWŁ), jaki wpływ na ów widok będzie miało wykonanie inwestycji, czy działka [...] znajduje się na szczycie wzgórza (sporne między skarżącymi a PKWŁ), czy działka [...] znajduje się w strefie krawędziowej o znacznym nachyleniu;

ii. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla ustalenia położenia punktu widokowego oraz dla ustalenia przebiegu Strefy Krawędziowej Wzniesień Łódzkich i charakterystyki owej strefy, w tym co do położenia działki [...] na terenie strefy krawędziowej kulminacji o dużym nachyleniu, pomimo iż organy administracji architektoniczno-budowlanej uważały się za niekompetentne do samodzielnej oceny tych okoliczności (zwracając się o zdanie do PKWŁ w tym przedmiocie), zaś okoliczności te, wobec ich sporności i braku możliwości ustalenia za pomocą innych dowodów, wymagały wiadomości specjalnych;

iii. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione, iż działka przeznaczona na projektowaną inwestycję znajduje się na szczycie wzgórza, w bezpośredniej odległości od punktu widokowego oraz w strefie krawędziowej o dużym nachyleniu, pomimo że okoliczności te były sporne, częściowo wymagały wiedzy specjalnej, zaś materiał zgromadzony w aktach sprawy był dla ustalenia tych okoliczności niewystarczający (brak jasności co do położenia punktu widokowego, jego walorów widokowych i ich ukierunkowania, położenie na strefie krawędziowej, cechowania się strefy krawędziowej kulminacją o dużym natężeniu), a w dodatku składał się w przeważającej mierze wyłącznie ze stanowisk stron, ilustracji prezentujących fragmenty innych, niezłożonych do akt dokumentów, fotografii o nieustalonym ściśle miejscu wykonania i tym samym nie pozwalał na obiektywne ustalenie owych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości;

iv. art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, iż na analizowanym obszarze istnieje punkt widokowy w sytuacji, gdy zarówno z materiałów sprawy, jak i z okoliczności prowadzonych poza postępowaniem (informacje o opinii Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2018 r. wskazujące na zasadność ustalenia nowej lokalizacji punktu widokowego - k. 112 akt Starosty) wynika, iż punkt ten nie zapewnia już układu wizualnego szerokiego i dalekiego obszaru widzenia dla obserwatora, a tym samym nie spełnia przesłanek definicji punktu widokowego zawartych w art. 5 pkt 15c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880);

v. art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie kwestii wskazanych w pkt Il.1.a.iii i iv powyżej,

vi. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez interpretowanie znajdujących (zdaniem organów) zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a to § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP oraz § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony, w sposób niekorzystny dla strony i prowadzący do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności, pomimo niejasności co do treści tych przepisów, a zwłaszcza ich wzajemnej relacji, w tym na polu decyzji walidacyjnej co do ich zastosowania w sprawie oraz ich wzajemnej relacji pomimo odmiennej treści;

vii. art. 77 § 1 i 2 k.pa. w zw. z art. 123 § 2 k.pa, poprzez zaniechanie wydania jakichkolwiek postanowień dowodowych, co uniemożliwia ustalenie, na jakich dowodach organy administracji się oparły;

viii. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez zaniechanie tak przez Starostę Zgierskiego, jak i Wojewodę Łódzkiego, uzasadnienia, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej,

ix. art. 7b k.p.a. poprzez zwrócenie się przez Starostę Zgierskiego do Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich o opinię w przedmiocie inwestycji skarżących, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi jedynie podstawę współdziałania organów administracji publicznej, ale nie stanowi podstawy do zwracania się do przez organ rozpoznający sprawę administrację do innego organu o wydanie opinii w sprawie i traktowania jej jako wiążącej w sprawie, w dodatku organu traktowanego w toku postępowania jako jego strona, co prowadziło do efektów tożsamych z wynikających z zastosowania trybu konsultacji wskazanego w art. 106 § 1 k.p.a. z pominięciem przesłanek zastosowania tego przepisu oraz wynikającego z art. 106 § 5 k.p.a. prawa do zaskarżenia postanowienia zawierającego opinie zażaleniem do organu wyższej instancji (a także poddania owej opinii samodzielnie kontroli sądowoadministracyjnej jako orzeczenia, a nie jedynie elementu materiału procesowego sprawy);

x. art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej za stronę postępowania Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich,

xi. a nadto naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to:

- art. 7 k.p.a. przez całkowite zaniechanie samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego i poprzestanie na przejęciu oceny wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę zaprezentowanej przez Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu i przyjęcie istnienia punktu widokowego (pomijając, gdzie konkretnie położonego) pomimo, iż zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, punkt widokowy winien zostać zawarty w planie ochrony, zaś Synteza Planu Ochrony wskazania występowania takich punktów na obszarze, którego dotyczy sprawa, nie zawiera, za wyjątkiem załącznika nr 4 do Syntezy Planu Ochrony (graficznego), który jednak do jego opisania używa piktogramu nie wyznaczającego w jasny sposób położenia i obszaru traktowanego jako punkt widokowy;

- art. 9 i 11 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania oraz zasady przekonywania, przez procedowanie w sposób całkowicie pomijający twierdzenia skarżących, nie wskazujący wyraźnie, z jakich względów ich twierdzenia i zarzutu pozostają nietrafne, nie wskazujący przy tym ścisłych przesłanek rozstrzygnięcia (np. czy bezpośrednio w pobliżu punktu widokowego znajduje się całość działki [...], czy też tylko jego część);

- które to naruszenia przepisów procedury administracyjnej, nie dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, miały istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, bowiem w szczególności pozostawiły całkowicie niejasnym, jak właściwie kształtuje się stan faktyczny na analizowanym obszarze i działce [...], na podstawie jakich dowodów został ustalony, oraz jaki wpływ na walory parku krajobrazowego na analizowanym obszarze miałaby realizacja inwestycji planowanej przez skarżących, a co doprowadziło do wydania decyzji przyjmującej wypełnienie przez stan faktyczny sprawy hipotez przepisów MPZP i Syntezy Ochrony zakazujących lokalizacji zabudowy i tym samym odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a także co najmniej znacząco utrudniły, o ile nie uniemożliwiły kontrolę zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Wpływ naruszenia wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na wynik sprawy sądowoadministracyjnej wyraża się zaś w tym, iż w przypadku dostrzeżenia wskazanych uchybień zaistniałych w toku procedowania sprawy przed organami administracyjnymi, jako prowadzących do wątpliwości co do istniejącego na analizowanym obszarze stanu faktycznego i tym samym niemożności ustalenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji musiałby zaskarżoną decyzję uchylić;

b. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez nieprzytoczenie ustaleń dokonanych w sprawie przez organy ze wskazaniem oceny prawidłowości i legalności tych ustaleń oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, przejawiające się w niewyjaśnieniu podstaw równoczesnego stosowania w sprawie przepisów § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP oraz § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony, niewyjaśnieniu rozumienia pojęć strefa krawędziowa, punkt widokowy, położenie bezpośrednio w pobliżu punktu widokowego, a nadto wskazania, jakie konkretnie dowody (wskazane konkretniej niż "dokumenty w aktach" lub "akta") prowadzą do potwierdzenia trafności ustaleń organów administracji architektoniczno-budowlanej, które to naruszenie powoduje, iż kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia polegać musiałaby na przeprowadzeniu pełnego procesu wykładni przepisów prawa, a także zastępczego wskazania za Sąd I instancji, jakie dowody zasadnie wskazują na trafność oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

a. § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony w zw. z § 6 pkt 2 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie, pomimo iż § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony samodzielnie nie mógł znaleźć w sprawie bezpośredniego zastosowania, zaś § 6 pkt 2 MPZP nie stanowi podstaw do uznania Syntezy Planu Ochrony za element treści MPZP, co wyłączało możliwość zastosowania przepisów Syntezy Planu Ochrony do oceny wniosku skarżących przez pryzmat art. 35 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 ab initio p.b.;

b. § 57 ust 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony w zw. z § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż obydwa te przepisy stanowią równoczesną podstawę oceny wniosku skarżących w sytuacji, gdy wobec ich odmiennej treści nie mogły one być zastosowane w sprawie równocześnie, co spowodowało ocenę wniosku inwestorów przez pryzmat surowszych wymogów Syntezy Planu Ochrony (strefa krawędziowa, punkt widokowy), pomimo łagodniejszego ujęcia (strefa krawędziowa "kulminacji o dużym nachyleniu", tj. przesłanka węższa niż strefa krawędziowa, brak przesłanki dotyczącej punktu widokowego) przesłanek zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego zawartych w MPZP w stosunku do przepisów Syntezy Planu Ochrony;

c. § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z § 33 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż przepis § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP znajduje zastosowanie do terenów i działek, które znajdują się na terenach Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, nawet jeśli nie są one objęte obszarami ochronnymi wskazanymi w § 33 ust, 1 pkt 3 lit. a MPZP, pomimo, iż przepis § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP wprost posługując się spójnikiem "oraz" wymaga dla swego zastosowania także drugiej przesłanki, tj. objęcia owych terenów i działek jednym z obszarów ochronnych wskazanych w § 33 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP, a działka [...] tego drugiego wymogu nie spełnia;

d. § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP oraz § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i rozszerzające rozumienie pojęć:

i. "bezpośredniego sąsiedztwa punktu widokowego" poprzez ocenianie owego sąsiedztwa przez pryzmat odległości od punktu, a nie wpływu zabudowy lokalizowanej w owym sąsiedztwie na walory widokowe punktu,

ii. "strefy krawędziowej" poprzez ocenianie znajdowania się lokalizowanej zabudowy na Strefie Krawędziowej Wzniesień Łódzkich, niezależnie od wpływu lokalizowanej zabudowy na cechy obszaru, na którym ma nastąpić lokalizacja zabudowy,

iii. "kulminacji o dużym nachyleniu" przez przyjęcie, iż owa kulminacja i duże nachylenie dotyczą obszaru geograficznego, a nie obszaru, na który mogłaby wpływać lokalizowana inwestycja,

iv. "szczytu wzgórza" w sposób rozszerzający zakres jego obszarowego obowiązywania ("szczyt" to nie tylko najwyżej położone miejsce wzgórza, ale także inne jego fragmenty położone poniżej szczytu) niezależnie od tego, czy lokalizowana inwestycja może wpływać na walory krajobrazowe związane ze szczytem wzgórza, czy też nie

w sytuacji, gdy wskazane przepisy, jako wprowadzające ograniczenia prawa własności, winny być interpretowane zawężająco i przez pryzmat opisanego w art. 16 ust. 1 postulatu zrównoważonego rozwoju, a więc w sposób pozwalający na pogodzenie ochrony walorów parku oraz rozwoju cywilizacyjnego, którego przejawem jest lokalizowanie nowej zabudowy;

e. § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP i § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w ich zastosowaniu pomimo, iż w realiach sprawy działka skarżących [...] nie znajduje się w strefie krawędziowej kulminacji o dużym nachyleniu, jak i w strefie krawędziowej, nie znajduje się w bezpośrednim pobliżu punktu widokowego i w żaden sposób nie wpływałaby na walory widokowe tego punktu, ani też nie znajduje się na szczycie wzgórza;

f. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ab initio p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nałożenia na skarżących obowiązku dostosowania ich zamierzenia budowlanego do zgodności z przepisami § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP i § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony, pomimo iż przepisy te nie znajdowały zastosowania w sprawie z przyczyn prawnych i faktycznych wskazanych powyżej, na skutek czego skarżącym niezasadnie odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę;

g. art. 5 pkt 15c ustawy o ochronie przyrody, przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy wskazywane jako stanowiące punkt widokowy punkty topograficzne nie spełniały przesłanek definicji punktu widokowego opisanych we wskazanej ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego – sprowadza się do kwestionowania prawidłowości przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana na wskazanych działkach z uwagi na zakaz lokalizacji na nich zabudowy wynikający z unormowań zawartych w § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP oraz w § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony.

Stosownie do § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP, dla terenów, działek położonych w granicach PKWŁ oraz wchodzących w skład oznaczonych na rysunku planu obszarów chronionego krajobrazu, wymienionych w ust. 2 pkt 3 lit. "a" dodatkowo, wyklucza się możliwość lokalizacji zabudowy, na warunkach określonych w ust. 1 pkt 3 lit. "a", w strefie krawędziowej kulminacji o dużym nachyleniu.

W myśl § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony, wśród zasad w zakresie zagospodarowania przestrzennego i budownictwa przyjmuje się zakaz lokalizacji budownictwa na dnie dolin rzecznych, na szczytach wzgórz, w strefach krawędziowych oraz w punktach widokowych lub ich bezpośrednim sąsiedztwie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie uznał za prawidłowe stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, że powyższe unormowania mają zastosowanie w niniejszej sprawie i nie pozwalają na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Stanowisko swoje organy administracji publicznej oparły przede wszystkim na opinii Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Łódzkiego Oddziału Terenowego Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich z dnia 21 września 2018 r. i znajdującej się w aktach dokumentacji.

Wątpliwości może co prawda budzić uznanie, że powyższa opinia została uzyskana w trybie art. 7b k.p.a. z uwagi na status Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Łódzkiego Oddziału Terenowego Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, niemniej jednak – niezależnie od tego, czy może Zespół ten być uznany za organ administracji publicznej, czy nie – nie budzi wątpliwości, że jest on podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony parku krajobrazowego i problematyki z tym związanej, a zatem jego stanowisko w tym przedmiocie jest miarodajne. Powyższa opinia mogła więc być uznana za wiarygodny dowód w sprawie i stanowić podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji za uzasadnione uznać należy ustalenie, że objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycja – z uwagi na jej lokalizację – nie jest na tym terenie dopuszczalna. Zauważyć wypada, że zarówno WSA, jak i organy obu instancji należycie tę kwestię rozważyły i szeroko uzasadniły w motywach podjętych rozstrzygnięć. Powyższe ustalenie dokonane zostało po przeprowadzeniu stosownego postępowania i szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym oparte zostało na prawidłowo zebranym, należycie rozważonym i zgodnie z prawem ocenionym materiale dowodowym. Sporządzone zaś motywy kontrolowanych orzeczeń pozwalają na ich właściwą ocenę i wyraźnie wskazują na jakich dowodach i z jakich przyczyn oparto podjęte rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach sprawy nie było potrzeby przeprowadzania innych dowodów, a w szczególności brak było podstaw do powoływania biegłego i wydawania przez niego opinii.

Wbrew zatem zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie został podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1, art. 85 k.p.a., a także art. 77 § 1 i w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd I instancji słusznie też uznał, że organy administracyjne nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze treść przywołanych wyżej przepisów § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP i § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony oraz ustalone w toku postępowania administracyjnego okoliczności sprawy stwierdzić trzeba, że unormowania te nie zostały naruszone. Przy ich stosowaniu nie zachodziły wątpliwości co do ich treści prawnej, co sprawia, ze zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony.

W konsekwencji powyższego, skoro przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ab initio p.b. przez ich niewłaściwe – według skarżących kasacyjnie – zastosowanie prowadzące do nałożenia na skarżących obowiązku dostosowania ich zamierzenia budowlanego do zgodności z przepisami § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP i § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony.

Odnosząc się zaś do zarzutów wiążących § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony z § 6 pkt 2 MPZP oraz z art. 35 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 ab initio p.b. zauważyć należy, iż zgodnie z § 6 pkt 2 MPZP, na obszarze objętym planem, w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu, "ustala się zasady zagospodarowania poszczególnych terenów i obiektów chronionych, zgodne z wymogami ustanowionymi w aktach ustalających poszczególne formy ochrony oraz w planach ich ochrony; dla terenu PKWŁ plan ochrony został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego Nr 231, poz. 2162), zmieniony obwieszczeniem Wojewody Łódzkiego z dnia 25 września 2003 r. o sprostowaniu błędów (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego Nr 271, poz. 2369)". Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, przepis ten stanowi podstawę do zastosowania przepisów Syntezy Planu Ochrony do oceny wniosku skarżących. Zarzut ten nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 57 ust 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony w zw. z § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż obydwa te przepisy stanowią równoczesną podstawę oceny wniosku skarżących w sytuacji, gdy wobec ich odmiennej treści nie mogły one być zastosowane w sprawie równocześnie, zaznaczyć należy, że każdy z tych przepisów z osobna mógł stanowić podstawę oceny wniosku skarżących. W sytuacji zaś, gdy każdy z nich podstawę taką mógł stanowić, jednoczesne zastosowanie ich obu nie tylko nie było błędem, ale – z uwagi na treść tych regulacji i konkretne okoliczności niniejszej sprawy – było w pełni prawidłowe. Zarzut ten nie jest więc również zasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z § 33 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP oraz § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP i § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony, wskazać należy, że bez wpływu na wynik sprawy jest to, czy obie działki inwestycyjne spełniają wszystkie wymogi obszarów ochronnych, ponieważ na obu tych działkach miała być zrealizowana jedna inwestycja.

Co do zarzutu naruszenia § 33 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP oraz § 57 ust. 1 pkt 4 Syntezy Planu Ochrony w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stwierdzić trzeba, że wykładnia i rozumienie wskazanych w tym zarzucie pojęć zostały dokonane przez organy administracyjne i Sąd I instancji prawidłowo. Zauważyć wypada, że skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionowali bezpośredniego sąsiedztwa punktu widokowego, a jedynie twierdzili, że projektowana zabudowa nie wpłynie na walory widokowe tego punktu. Słusznie też w kontrolowanych orzeczeniach wykładnię pojęć odnoszono do obszaru geograficznego, a nie obszaru, na który mogłaby wpływać lokalizowana inwestycja. Przyjęta przez organy i WSA wykładnia jest bowiem obiektywna, podczas gdy proponowana przez skarżących wykładnia opierałaby się na kryteriach subiektywnych. Z zarzutem tym wiąże się zarzut naruszenia art. 5 pkt 15c ustawy o ochronie przyrody. Podobnie jak omawiany wyżej zarzut nie jest on zasadny, bowiem kwestionując zastosowanie art. 5 pkt 15c ustawy o ochronie przyrody skarżący kasacyjnie stosują subiektywne kryteria.

Sygnalizowane wyżej wątpliwości co do zastosowania art. 7b k.p.a., w sytuacji gdy opinia Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Łódzkiego Oddziału Terenowego Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich z dnia 21 września 2018 r. znajdowała oparcie w znajdującej się w aktach dokumentacji i – jak już wyżej zaznaczono – mogła stanowić podstawę ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy.

Bez wpływu na wynik sprawy miało też to, w jakim charakterze w sprawie występował Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich. Zauważyć jednak wypada, że działka zainwestowania usytuowana była na terenie tego Parku. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w tych okolicznościach nie podlegał uwzględnieniu.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że strona uważa treść uzasadnienia wyroku za niewystarczającą, bądź przedstawiającą motywy niezgodne z jej oczekiwaniami, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 28 czerwca 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.