Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1487/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w sprawie przyjęcia gminnego programu pomocy społecznej 1. stwierdza, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia gminnego programu "[...] Karta Dużej Rodziny 3+" w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 5 programu "[...] Karta Dużej Rodziny 3+"oraz załącznika nr 1 CZĘŚĆ I do ww. Program w odniesieniu do żądania: stanu cywilnego, obywatelstwa, telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail wydana została z naruszaniem prawa; 2. zasądza od Miasta i Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. podjęła [...] lipca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia gminnego programu "[...] Karta Dużej Rodziny 3+".

Wojewoda [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na powyższy akt, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713). Zaskarżył go w zakresie § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 5 Załącznika do Programu [...] Karta Dużej Rodziny 3+ oraz załącznika nr 1 CZĘŚĆ I do ww. Programu w odniesieniu do żądania: stanu cywilnego, obywatelstwa, telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U z 2019 r. poz.2010 ze zm. dalej ucpg).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że kwestie związane z ustalaniem opłat za odpady komunalne zostały całościowo uregulowane w ustawie z 13 września 1996 r. Zgodnie z art. 6k ust. 4 ucpg Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 prawo do świadczeń pieniężnych ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473) lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 i 1907).

Dodatkowo podniósł, że zwolnienie z opłat jest zwolnieniem ustawowym i obejmuje rodziny wielodzietne spełniające kryteria ustawowe. W ocenie organu nadzoru ze względu na odmienne niż w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny uregulowany krąg podmiotów zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały oraz odrębną podstawę prawną do kształtowania zwolnień tego typu, podlegają one odmiennym niż programowe zasadom prawa. Tak więc organ stanowiący gminy powinien odnieść prawo do zwolnienia do członków rodzin wielodzietnych w rozumieniu ustawy o Karcie Dużej Rodziny.

Ponadto zakres danych osobowych objęty treścią uchwalonego wzoru "Wniosku o wydanie [...] Karty Dużej Rodziny 3+" (załącznik nr 1 do Programu CZĘŚĆ I) wykracza poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, dla którego dane są przetwarzane. To naruszenie odniósł do zapisów znajdujących się w art. 6 ust.1 lit.c i e oraz ust. 3 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r. 119.1)

Odpowiadając na skargę Miasto i Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

Podniosło, że tworzenie i realizacja programu " [...] Karta Dużej Rodziny 3+" mieści się w ramach zadań własnych gminy, zwłaszcza bezpieczeństwa obywateli oraz wspierania rodziny i polityki prorodzinnej. Celem głównym wdrożenia programu było zwiększenie bezpieczeństwa mieszkańców Miasta i Gminy [...], w tym przypadku rodzin wielodzietnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2176 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 713 zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wspomniano wyżej, ustawodawca nie wprowadził jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia gminnego programu "[...] Karta Dużej Rodziny 3+". Podstawę prawną powołaną w zaskarżonej uchwale stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz.506), dalej "u.s.g." oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2018 r. poz. 1508 ze zm.).

Przepisy zakwestionowanej uchwały Rady w § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 wprowadzają ulgi dla rodzin wielodzietnych stosowanych w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranymi przez Urząd Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z ww. zapisami " Program obejmuje wsparcie rodzin wielodzietnych w formie ulg 50 % stosowanych w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranymi przez Urząd Miasta i Gminy [...]. Ulga przysługuje rodzinie, która reguluje bieżące opłaty za odbiór odpadów komunalnych (...). Ulga w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 3 udzielana jest również wstępnym, którzy legitymują się tytułem prawnym do lokalu, w którym zamieszkuje rodzina wielodzietna legitymująca się Kartą. Ulga udzielana jest tylko na członków rodziny wielodzietnej wymienionych w Karcie". O obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości stanowi art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U z 2019 r. poz.2010 ze zm. zwana dalej u.cz.p.g.). Od chwili wprowadzenia tej regulacji do porządku prawnego, nie budzi wątpliwości, że opłaty o jakich mowa mają charakter danin publicznoprawnych o charakterze niepodatkowym. Przesądził o tym TK w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 stwierdzając, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, 2) jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym, 3) należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych, 4) jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej.

Wobec takiego charakteru opłat z tytułu gospodarowania odpadami, będą mieć do nich zastosowanie przepisy Konstytucji RP dotyczące danin publicznoprawnych. Art. 217 Konstytucji stanowi: Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Art. 6k ust. 4 uczpg stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 i 1907). Ponieważ uchwała Rady Miejskiej w S. miała wprowadzić wspomnianą już instytucję ulg dla rodzin wielodzietnych do opłat z tytułu gospodarowania odpadami, a takie ulgi mogą być wprowadzane tylko przepisami rangi ustawowej, mając na względzie wyżej przytoczony wzorzec konstytucyjny, Sąd nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej w § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 załącznika do Programu [...] Karta Rodziny 3+ pkt pozostaje z ww. przepisami w oczywistej sprzeczności.

Ma także rację Wojewoda [...], że przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r. poz. 1863 z późn. zm.; zwana dalej K.D.R.) określa zasady przyznawania członkom rodziny wielodzietnej Karty Dużej Rodziny. Zauważyć należy, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego organy związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W systemie tym miejsce prawa stanowionego przez jednostki samorządu terytorialnego jest określone przez podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowej oraz zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. Rada Miejska w S. nie może zatem upatrywać swych kompetencji do przyznawania uprawnień rodzinom wielodzietnym poprzez przyznawanie ulg w daninach publicznoprawnych w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przywołane przepisy mają charakter ogólnych norm kompetencyjnych, dodatkowo art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej w sposób ogólny, blankietowy precyzuje jako zadanie własne gminy sprawy z zakresu pomocy społecznej. W żadnym więc przypadku powyższe przepisy nie upoważniają radę gminy do stanowienia prawa miejscowego w zakresie przyznawania ulg w daninach publicznych. Rada nie miała zatem kompetencji do wprowadzania przedmiotowych ulg, skoro żaden z obowiązujących przepisów nie zawiera wymaganego przez ustawę zasadniczą wyraźnego upoważnienia dla rady do modyfikowania opłaty z tytułu gospodarowania odpadami.

Za trafny należało również uznać drugi z podniesionych zarzutów, a dotyczący zakresu danych osobowych objętych treścią uchwalonego wzoru " Wniosku o wydanie [...] Karty Dużej Rodziny 3+" ( załącznik NR 1 do Programu , CZĘŚĆ I) w zakresie żądania podania stanu cywilnego, obywatelstwa , telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail. Art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ogólnie rozporządzenie o ochronie danych (Dz. U. UE.L.2016.119.1), wskazuje, iż przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest m. in. co najmniej jeden z warunków:

| |c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze; |

e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;

W obu wskazanych przepisach podkreślono przesłankę " niezbędności" przetwarzanych danych. Określenie zatem w załączniku szerokiego zakresu żądanych danych w tym także stanu cywilnego, obywatelstwa , telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail należy uznać za niespełniające przesłanki niezbędności i dlatego również w tym zakresie skarga okazała się zasadna.

Zważywszy jednak, że zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, uznać należało, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2019r. wydana została we wskazanej powyżej części z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.