Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 § 1; art. 156 § 1 i 2; art. 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 ust. 2 pkt 3; § 7 pkt 2; § 9 ust. 2 pkt 3; § 14 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2013 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. D. 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezesem ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej: "Kierownikiem Biura") w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011.

Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym:

W dniu 16 maja 2011 r. D. D. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. We wniosku zadeklarował realizację pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" w wariantach: 2.2 "Uprawy rolnicze (w okresie przestawienia)" na powierzchni 74,09 ha; 2.4 "Trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia)" na powierzchni 1,95 ha oraz 2.10 "Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia)" na powierzchni 36,02 ha, a także pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" na powierzchni 1,95 ha.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 124.122,15 zł, pomniejszonej o kwotę wynikającą z zastosowania zmniejszonej stawki płatności określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, Nr 33, poz. 262, ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.").

W dniu 25 września 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] maja 2012 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] maja 2012 r., powołując w podstawie prawnej przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w związku z § 46 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r.).

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja Kierownika Biura z dnia [...] maja 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 9 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w związku z załącznikiem nr 3, część II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, ust. 1 pkt 2) lit. b), w związku z błędną interpretacją skutków nadzwyczajnych okoliczności i siły wyższej, a także z rażącym naruszeniem § 7 pkt 2) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. o numerze [...] , Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, wskazał przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie oraz stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR zauważył, iż Kierownik Biura przyznał D. D. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w wariancie 2.10 do powierzchni 36,02 ha deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych symbolami D, E, G, pomimo faktu, iż strona postępowania nie spełniła warunku, o którym mowa w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., tj. prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym oraz przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007. str. 1, ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 834/2007").

Organ wskazał przy tym, iż skarżący uzupełnił obsadę krzewów malin na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności w ramach wariantu 2.10, materiałem nasadzeniowym pozyskanym z gospodarstwa rolnego T. K., które było objęte certyfikatem zgodności Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Z przedmiotowego certyfikatu wynika, że produkcją ekologiczną w gospodarstwie T. K. objęte były, obok mieszanki wieloletniej traw i siana, wyłącznie owoce maliny właściwej w ilości 4.000 t. Natomiast certyfikatem, o którym mowa w art. 29 rozporządzenia nr 834/2007, nie były objęte sadzonki malin, co w konsekwencji oznacza, że wobec zastosowanych w gospodarstwie D. D. sadzonek malin, nie zostały spełnione warunki produkcji ekologicznej, o których mowa w przepisach rozporządzenia nr 834/2007.

Jednocześnie Prezes ARiMR zauważył, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby skarżący posiadał pozwolenie wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa na zastosowanie do uzupełnienia minimalnej obsady krzewów malin innych niż spełniających wymagania określone w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego, o którym mowa w art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 r., Nr 116, poz. 975). Tym samym organ stwierdził, że użyte przez skarżącego sadzonki malin nie stanowiły materiału ekologicznego w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym.

Dodatkowo Prezes ARiMR wskazał, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą B., stwierdzono niezachowanie minimalnej obsady krzewów na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. Z protokołu kontroli wynika bowiem, iż na działkach rolnych D i G stwierdzono obsadę 1000 sztuk na 1 ha, natomiast na działce rolnej E stwierdzono brak krzewów malin.

W konsekwencji organ odwoławczy podniósł, iż powierzchnia gruntów rolnych deklarowana przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.10, nie spełniała wymogu dla pakietu "Rolnictwo ekologiczne", określonego w § 4 ust. 2 pkt 3, w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Odnosząc się do oświadczenia skarżącego, złożonego w dniu 20 maja 2011 r., dotyczącego zaistnienia w okresie od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 13 maja 2013 r. siły wyższej w postaci wiosennych przymrozków i suszy, Prezes ARiMR podkreślił, że stosownie do treści art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1974/2006"), wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zwalnia beneficjenta jedynie z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do przyznania pomocy pomimo niespełniania przez beneficjenta warunków koniecznych do jej przyznania lub niespełniania wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem. Jednocześnie organ podniósł, iż płatność rolnośrodowiskowa może być przyznana rolnikowi w sytuacji zaistnienia siły wyższej, wyłącznie w sytuacji spełnienia warunków przyznania tej płatności i wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem. Natomiast, w realizowanym przez D. D. w roku 2011 wariancie 2.10 nie spełniono wymogu zachowania minimalnej obsady krzewów malin wynoszącej 4600 sztuk na 1 ha, co oznacza konieczność zastosowania dyspozycji, o której mowa w § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., a więc zmniejszenia wysokości tej płatności o 100% w odniesieniu do działek rolnych, na których zostało stwierdzone uchybienie tego wymogu - co sprowadza się w istocie do konieczności odmowy przyznania tej płatności.

Za nieuzasadniony uznano podniesiony w odwołaniu zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów § 4 ust. 2 i 3 oraz § 2 w związku z § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., a tym samym również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Prezesa ARiMR, przyznanie w drodze decyzji płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki przyznania tej płatności, a dodatkowo doszło do uchybienia wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem i prowadzi do przyznania nienależnych płatności. Tym samym Dyrektor Oddziału zasadnie stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ustawy o rolnictwie ekologicznym, organ odwoławczy wskazał, iż Kierownik Biura nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy danymi zawartymi w wykazie producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego a protokołem z kontroli gospodarstwa rolnego T. K. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Certyfikatem Zgodności [...] z dnia [...] września 2011 r., co było jego obowiązkiem stosownie do przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173; zwanej dalej: "ustawą o wspieraniu").

W zakresie zarzutu naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 i § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., które polegało na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania do zasad przyznawania pomocy, a także mając na względzie przywołany przez Skarżącego nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 631/13, Prezes ARiMR wyjaśnił, że powołane orzeczenie sądu zostało wydane w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, co uzasadniało zastosowanie tych przepisów.

Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 405/12, organ odwoławczy wyjaśnił należy, iż orzeczenie to dotyczy sprawy o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (PROW 2004-2006), do której zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 25, str. 391, ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004 r.), podczas gdy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1698/2005") oraz rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8, ze zm.; zwane dalej "rozporządzeniem nr 65/2011"), które nie zawiera odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), tj. art. 75 tego rozporządzenia.

Dodatkowo Prezes ARiMR wskazał, iż art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesienia do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm.) – obowiązującego do końca roku 2010 – zawierał odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), którego odpowiednikiem jest – niemający zastosowania w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 – art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Z powyższego wynika zatem, że rolnik mógł zachować prawo do otrzymania pomocy z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wyłącznie w latach 2009 i 2010, w sytuacji zgłoszenia działania siły wyższej w terminie określonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. D.wystąpił o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez organ wskazując, że uzupełnienie minimalnej obsady sadzonek zgodnie z zasadami właściwej uprawy w pierwszym możliwym agrotechnicznie terminie stanowi naruszenie zasad określonych rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, w sytuacji, gdy w rzeczywistości uzupełnienie wypadów w plantacji jest normalnym procesem ekologicznej uprawy sadowniczej;

2. § 2 w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie przez organ I instancji, że skarżący nie spełnił określonych ww. przepisem wymogów obligujących organ do wypłaty płatności rolnośrodowiskowej, które powinny skutkować odmową przyznaniu płatności, gdy w rzeczywistości skarżący spełnił wszystkie nałożone przez ten przepis wymogi;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 i § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., polegające na przyjęciu przez organ, że w postępowaniu doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdy w rzeczywistości wystąpiła zmiana interpretacji tych przepisów oraz związana z tym inna ocena stanu faktycznego ujawnionego w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Postawione zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym i korzystającej z przymiotu decyzji ostatecznej. Weryfikacja takiej decyzji może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i gwarantowania pewności obrotu prawnego, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.", a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenia OSK 1134\04 Lex 165717; II OSK 513/09, II OSK 1694/09, II OSK 2226/10, I OSK 170/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną ( II GSK 902/09). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

I wreszcie prawidłowe i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Przede wszystkim w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, co niestety miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Analiza akt wykazuje, że weryfikowana przez organ decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2012r. przyznaje skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 124.122,15 zł, pomniejszoną o kwotę wynikającą z zastosowania zmniejszonej stawki płatności określonej w § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w stosunku do deklarowanej przez skarżącego powierzchni upraw organ dokonał własnych ustaleń przyjmując nieprawidłowości i sankcjonując stwierdzone błędy, tj. w wariancie 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe uwzględniając nieprawidłowości DR 13- (dz. D, E,G); w wariancie 2.2 – uprawy rolnicze DR13- (dz. B,C);w wariancie 2.4- trwałe użytki zielone DR 13- (dz. H); w wariancie 3.1.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach DR 13- (dz. H). Na tym kończy się uzasadnienie faktyczne weryfikowanej decyzji. Zatem z powyższego uzasadnienia, a także z powołania w komparycji decyzji przepisu art. 16 ust.2, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr. 65/2011 można domniemywać, że do ustaleń faktycznych sprawy został przyjęty we wskazanym zakresie wynik kontroli na miejscu z dnia 21 listopada 2011r. Z wyniku tej kontroli nie wynika ilość sadzonek malin znajdujących się na działkach, ani czy przez cały sezon wegetacyjny beneficjent utrzymywał obsadę na minimalnym poziomie.

Weryfikowana decyzja nie zawiera żadnych odniesień do kontroli przeprowadzonych przez Jednostkę Certyfikującą B. Sp. z o.o. w [...] w dniach [...] września 2011r. (stwierdzono na działkach skarżącego niewystarczającą obsadę krzewów malin lub jej brak) oraz [...] grudnia 2011r. (stwierdzono odpowiednią obsadę krzewów na wszystkich działkach rolnych) oraz jej wyników. Nie odnosi się też do oświadczenia skarżącego z dnia 20 maja 2011r. o ujemnych skutkach przymrozków i suszy panującej w dniach 1 lutego - 13 maja 2011r., nie odnosi się do umowy zakupu przez skarżącego w dniu 10 października 2011 r. od T. K. 200.000 sadzonek malin. Nie zawiera żadnych odniesień do protokołu kontroli dokonanej u T. K., w dniu 31 stycznia 2012 r., przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. Oddział w B.. Protokołu, z którego wynika, że zakupione przez skarżącego sadzonki nie spełniają normy sadzonek ekologicznych.

Wszystkie wskazane wyżej dokumenty, nie objęte badaniem przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydającego weryfikowaną decyzję, zostały natomiast uwzględnione i omówione w zaskarżonej do Sądu decyzji. Oznacza to, że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał własnych ustaleń w kontrolowanej przez siebie sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Takie postępowanie nie może być uznane za zgodne z prawem oraz nie może w swoim wyniku stwierdzać rażącego naruszenia prawa materialnego.

Analiza akt wykazuje, że organ wydający zaskarżoną decyzję w oparciu o ww. dokumenty dokonał nowych ustaleń faktycznych i wskazał, że ustalenia te nie wypełniają przesłanek do przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2011r., przez co decyzja z dnia [...] maja 2012r. przyznająca tę płatność rażąco naruszyła § 9 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w związku z załącznikiem nr 3, część II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, ust. 1 pkt 2) lit. b), w związku z błędną interpretacją skutków nadzwyczajnych okoliczności i siły wyższej, a także z rażącym naruszeniem § 7 pkt 2) tego rozporządzenia. Uchybia również w ramach wariantu 2.10 przepisom § 4 ust. 2 pkt 3, w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby postępowań nadzwyczajnych. Tryby niekonkurencyjne, co oznacza, że przesłanki przewidziane dla zasadności poszczególnego trybu postępowania nie mogą być ustalane zamiennie. Muszą być przedmiotem ustaleń w konkretnym przewidującym je postępowaniu nadzwyczajnym. Pojawienie się nowych istotnych okoliczności w sprawie lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania weryfikowanej decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, przewiduje przepis art. 145 § 1 k.p.a. będący materialnoprawną podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest odrębnym trybem nadzwyczajnym, który to tryb nie może być mylony z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji.

W przedmiotowej sprawie organ dokonując własnych, pełnych ustaleń w sprawie nie wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty do wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] maja 2012r. Nie wskazuje dlaczego i na jakiej podstawie prawnej przyjmuje nowe dowody do ustaleń faktycznych sprawy. Sam je omawia nie podnosząc, czy ich pominięcie miało lub mogło mieć wpływ na weryfikowaną decyzję. Nie ustala czy wydanie weryfikowanej decyzji zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, wynik nie dający się pogodzić z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ stwierdza jedynie rażące naruszenie ww. przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że działanie organu naruszyło podstawową zasadę kontrolną wynikającą z treści przepisu art. 156 § 1 k.p.a. dotycząca weryfikacji wcześniej wydanej decyzji w trybie nadzwyczajnym, tym samym naruszyło pkt. 2 wymienionego przepisu, stanowiący podstawę orzekania organu w przedmiotowej sprawie. Raz jeszcze podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Potwierdza to również treść art. 157 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.