Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 62/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił zobowiązania M. C. i M. C., współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. S., gm. G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do jej udostępnienia E. S.A. w G. w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ L. - R.

Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania i zaznaczył, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu.

Celem rozpatrzenia wniosku Starosta pismami z [...] stycznia, [...] marca i [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w tym przesłanie dokumentacji technicznej planowanych na linii prac. W odpowiedzi uzyskał m.in. informacje, że planowany remont dotyczy fragmentów linii L.-R., nie zmieni się lokalizacja słupów, a dokumentacja techniczna jest w trakcie realizacji i dopiero po uzyskaniu tytułów prawnych do nieruchomości zostanie przekazana do Wydziału Architektury i Budownictwa "celem uzyskania niezbędnych pozwoleń".

Zakres opisanych przez wnioskodawcę prac, w ocenie organu, nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie może być art. 124b u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S.A. w G. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 P.b. poprzez ich błędną interpretację polegającą na nieuznaniu planowanej inwestycji jako remontu. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy art. 124b u.g.n., gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii. O remontowym charakterze przedsięwzięcia ma również świadczyć fakt, że przewidziane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, ani zmiany jej długości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 9a, art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 124b u.g.n., będący zarówno podstawą wniosku jak i zaskarżonej decyzji, stanowi w ust. 1, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności".

Regulacja zawarta w powyższym przepisie jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem polegającym na temporalnym ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości, gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami i powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach. Organ, orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości, musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia oraz, że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

W sprawie sporna była jedynie kwestia, czy planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", o czym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. W wyroku WSA w Bydgoszczy z 16.12.2015 r., sygn. II SA/Bd 1319/15, stwierdzono, że "zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej". Starosta kilkukrotnie, celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii, zwrócił się do inwestora m.in. o przesłanie dokumentacji technicznej planowanych prac. W odpowiedzi uzyskał informacje, że planowany remont dotyczy fragmentów linii L.-R., tj. według załączonych "Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami" - 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich (czterech) słupów na wirobetonowe, izolatorów i przewodów. W kwestii dokumentacji technicznej wnioskodawca zaznaczył, że jest ona w trakcie realizacji i dopiero po uzyskaniu tytułów prawnych do nieruchomości zostanie przekazana do Wydziału Architektury i Budownictwa "celem uzyskania niezbędnych pozwoleń". Co więcej, "nie jest możliwe jej sporządzenie przed wydaniem pozytywnej decyzji w niniejszym postępowaniu. Wojewoda podkreślił, że organy administracji nie posiadają narzędzi umożliwiających wyegzekwowanie od strony niezbędnych w ich ocenie dokumentów i rozstrzygając sprawy muszą bazować na tych materiałach, które wnioskodawca zechce przedłożyć.

Na podstawie załączonych do akt sprawy ww. Wytycznych programowych ustalić jednak można, że w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm na 35 mm i 50 mm na odgałęzieniach.

Podkreślić należy, że organy rozpatrując przedmiotową sprawę wzięły pod uwagę zakres prac przewidzianych na całej linii, a nie tylko na przedmiotowych działkach, gdyż ta stanowi jeden obiekt budowlany i w odniesieniu do tego obiektu należało zbadać wpływ prac na zmianę jego parametrów technicznych i użytkowych.

Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych stosowanie regulacji art. 124b u.g.n. wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 P.b. Z art. 3 pkt 8 P.b. wynika, że roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1835/10). Działania inwestora polegające na rozbiórce poszczególnych ścian budynku i postawieniu w ich miejsce nowych nie stanowią remontu, lecz budowę bądź przebudowę (zob. wyrok NSA z 18.05.2007 r., II OSK 782/06).

Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu.

Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

W przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody, ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia (nowe fundamenty, słupy, przewody i izolatory), jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Co istotne, na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25 mm i 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a AFL 25 mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35 mm i 50 mm. Nie może więc budzić wątpliwości to, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to, w opinii Wojewody, uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. "Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa" (wyrok NSA z 6.12.2016 r., I OSK 1509/16).

Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi więc w opinii organu określoną w art. 3 pkt 7a P.b. przebudowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 3a P.b., parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia wnioskodawca, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. Inna kubatura poszczególnych słupów powoduje zmianę kubatury obiektu liniowego jako całości. Należy zauważyć, że linia elektroenergetyczna to właśnie głównie układ słupów i linek, także zmiany w zakresie tych elementów konstrukcyjnych powodują zmianę kubatury obiektu jako całości.

Nie można w tym miejscu podzielić poglądu odwołującej, jakoby rozważanie innych kwestii niż długość linii nie były "istotne dla przedmiotowego postępowania i nie powinny być brane pod uwagę". To właśnie brak zmiany tej długości, a zmiana innych parametrów, pozwala rozważać w tej sprawie możliwość zakwalifikowania robót do kategorii przebudowy.

W opinii Wojewody użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów. Do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów.

Powyższe ustalenia, mimo braku dokładnej dokumentacji technicznej, uniemożliwiają zakwalifikowanie prac jako remontu i prowadzą do zaliczenia inwestycji do kategorii przebudowy, a to wyłącza ją spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S.A. w G. zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:

utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opartej na błędnym uznaniu planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

błędne przyjęcie przez organy obydwu instancji, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii;

2) naruszenie przepisu art. 124b u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 P.b. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że organy bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparły swoje rozstrzygnięcie na założeniu, iż planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów P.b. Należy wskazać, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie faktów istotnych dla wydania rozstrzygnięcia. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Starosta powołał się na rozstrzygnięcia własne oraz organu wyższej instancji wydane w analogicznych sprawach, z kolei Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do przedstawienia niepopartych stosownymi dowodami twierdzeń poddających w wątpliwość argumentację wnioskodawcy, podkreślając zmiany, jakie mają w wyniku planowanych prac mieć miejsce w odniesieniu do słupów i przewodów przedmiotowej linii, takie jak np. zwiększenie przekroju przewodów linii.

Wywody, jakie zostały zaprezentowane w sprawie przez organy obydwu instancji w kwestii charakteru planowanych prac, nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organy zignorowały definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt 3a P.b., zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym m.in. linia i trakcja elektroenergetyczna. Oceniając charakter planowanych prac w przypadku inwestycji związanych z liniami elektroenergetycznymi organy administracji powinny mieć tę definicję na uwadze, gdyż to kwestia zmiany długości linii ma w takich przypadkach najistotniejsze znaczenie. Bezpodstawne jest przyjęcie przez organy, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii, organy zaś nie przedstawiły dowodu z którego mógłby wynikać taki wniosek. Podobnie należy odnieść się do argumentu, że w ramach planowanych prac nastąpi ingerencja w dotychczasową substancję linii na poziomie 100% i faktyczne budowanie całej linii etapami od nowa, gdyż w ramach planowanych prac zmianie nie ulegnie długość ani napięcie linii, tym samym po ich wykonaniu będziemy mieli do czynienia z tą samą linią elektroenergetyczną, co przed wykonaniem remontu.

Zaprezentowane przez organ stanowisko nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno bowiem pozwalać organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu na sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Wojewoda w błędny sposób ocenił argumenty skarżącej, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ administracji jest bowiem zobowiązany do odniesienia się do wszelkich zarzutów i argumentów strony postępowania, zaś niewypełnienie powyższego obowiązku narusza przepisy art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja nietrafnie określa, że zakres prac wskazany we wniosku wykracza poza prace związane z konserwacją, remontem bądź usuwaniem awarii urządzenia stanowiącego element linii elektroenergetycznej. Nie może ulegać wątpliwości, że przewody są elementem linii energetycznej. Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. zezwala na zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości celem wykonania prac dotyczących określonych tam urządzeń przesyłowych. Oznacza to, że przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego przebiegający przez daną nieruchomość, a nie poszczególny jego element w postaci przewodów. Planowane prace, mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 oraz 7a P.b., przez budowę rozumiane jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych na nieruchomości prac, nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też że istniejący obiekt podlega przebudowie.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b., remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Użycie nowych przewodów jest istotne z uwagi na zapewnienie bezpiecznej i niezakłóconej pracy linii. W tym celu do wykonania prac powinny zostać użyte nowoczesne urządzenia, spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne. Wymiana wyeksploatowanych przewodów na nowe nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii.

Remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów, jak wskazano we wniosku. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały, jak w czasie jej powstawania. Nie ma konieczności ani możliwości wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami, z kolei zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie, dopuszcza wprost art. 3 pkt 8 P.b. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że zastosowanie nowych materiałów w postaci przewodów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. W art. 3 pkt 8 P.b. wskazano bowiem jednoznacznie na możliwość zastosowania wyrobów innych, niż pierwotnie użytych.

Powyższe rozważania zostały potwierdzone w wyroku z 5.11.2009 r. WSA w Białymstoku, w sprawie II SA/Bk 429/09: "Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów." Powyższe jednoznacznie wskazuje, że remont może polegać na wymianie elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest zatem wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu.

Wykładnia zastosowana przez organy obu instancji prowadziłaby do wniosku, że każda wymiana elementu linii energetycznej stanowi jej przebudowę. Jest to stanowisko nietrafne i prowadzące do stwierdzenia, że w odniesieniu do linii może wystąpić albo przebudowa (np. wymiana słupa) albo konserwacja (np. pomalowanie słupa), natomiast nie ma uzasadnionych technologicznie czynności, które mogłyby zostać uznane za remont.

Wykładnia organów administracji w świetle art. 124b ust. 1 u.g.n. jest nietrafna i prowadziłaby do wniosku, że przepis ten - w zakresie odnoszącym się do remontu - w istocie nie może być zastosowany. W przedmiotowej sprawie, wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, zatem powinna być uznana za remont, co uprawnia do zastosowania trybu z art. 124b ust. 1 u.g.n.

Przy ocenie charakteru prac związanych z obiektami liniowymi należy mieć na względzie ich definicję zawartą w art. 3 pkt 3a P.b. Z przepisu tego wynika, że głównym parametrem, jaki należy mieć na uwadze, jest długość linii. Dla oceny, czy nastąpi zmiana tego parametru, nie mają więc znaczenia wywody organu dotyczące słupów, przewodów, zmiany mocy czy też pola elektromagnetycznego. Błędne jest zatem stanowisko wyrażone przez organ, niepoparte żadnym przepisem prawa, że do parametrów technicznych linii poza jej napięciem i długością zaliczyć należy także parametry wchodzących w jej skład elementów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości następuje na wniosek podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 P.b. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a P.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010, z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie oraz dokumentów dołączonych do akt, zamiarem inwestora była wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Wnioskodawca wyjaśnił też, że planowany na przedmiotowej działce remont jest częścią remontu kapitalnego całej linii SN-15kV GPZ C. – L. wraz z odgałęzieniami, obejmującego w zakresie linii głównej 23 km, natomiast w zakresie odgałęzień - 30 km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 50 mm2 na AFL 70 mm2 wraz ze słupami (230 szt.). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 35 mm2 na AFL 50 mm2 oraz AFL 25 mm2 na AFL 35 mm2 oraz wymianę słupów. Ma nastąpić także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a P.b., obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., I OSK 1509/16).

Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ C. – L., która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem kapitalnym. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a P.b.), która w niniejszej sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry linek, co da możliwość przesyłania większej ilości energii, a także wysokość części słupów.

Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 P.b. dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. W odmiennym przypadku planowane prace nie mogą być uznane za remont. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że wskutek zmiany przekroju linek skarżąca będzie mogła go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miała zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta – tak jak nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra w ramach "remontu", deklarował, że nie będzie z niego korzystać. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej, tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania, a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał.

W tym stanie organ zasadnie uznał, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.

Nie sposób zatem podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów Prawa budowlanego oraz postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 K.p.a.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.