Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 411/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu spółki A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz spółki A. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko Pomorski decyzją z 21 marca 2022 r. znak WIR.VIII.7840.1.6.2022.AC, po rozpatrzeniu odwołania B. od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 14 grudnia 2021 r., nr WAiB.6740.13.7.85.202LZP zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z pylonem cenowym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w T. na działce nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), art. 30 ust 5c, art 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujące okoliczności sprawy:

Decyzją z 29 marca 2021 r., znak: WAiB.6740.13.7.222.2021.ZP Prezydent Miasta Torunia, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z pylonem cenowym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przy ulicy [...] w T. na działce nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 28 lipca 2021 r. (WIR.VIII.7840.1.95.2021.JB), który a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Torunia zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z pylonem cenowym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w T.. W odwołaniu od powyższej decyzji B. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego przez przyjęcie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wobec niezgodności z pkt 2.2 lit. a. decyzji wz., tj. dopuszczenie do lokalizacji pylonu cenowego z naruszeniem ustalonej decyzją wz nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W sprawie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, na wniosek P. Sp. z o.o. Prezydent Miasta Torunia decyzją z 10 marca 2020 r. (znak: WAiB.6730.11.122.21.2019.DK.KZ) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta przeznaczyła działkę nr [...] w T., pod budowę stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą i pylonem reklamowym. W pkt 2.2 litera a) wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy tj., linia, której nie mogą przekraczać: słupy konstrukcyjne i zadaszenia wiaty oraz nadziemna część budynku, z wyłączeniem gzymsu, okapu dachu, zadaszenia nad wejściem, schodów i pochylni zewnętrznych, została ustalona zgodnie z załącznikiem nr 1. Z załącznika nr 2 b do decyzji, wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w odległości 9 m od granicy pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...]. Natomiast z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że pylon cenowy został zlokalizowany w odległości około 5 m, od granicy pasa drogowego drogi powiatowej, zatem przed nieprzekraczalną linią zabudowy. Zdaniem Wojewody zasadnie zatem odwołujący zarzucił, że lokalizacja pylonu cenowego jest niezgodna z warunkami zabudowy, gdyż jest zaprojektowany poza wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy "linią zabudowy".

Powołując się na uprzednią decyzję kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że "pylon cenowy położony jest poza nieprzekraczalną granicę zabudowy, a usytuowanie to jest niezgodne warunkami ustalonymi w pkt 2.2 lit. a decyzji o warunkach zabudowy (podobnie w wyrokach: NSA z dnia 31.07.2018 r. sygn. I OSK 3314/17, z 10.09.2019 r. sygn. II OSK 2782/18, WSA w Warszawie z 25.01.2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2588/18)". W decyzji tej wskazano: "w powtórzonym postępowaniu Prezydent Miasta Torunia na podstawie art. 35 ust 3 pr. bud. nałoży na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji pylonu cenowego". Prezydent Miasta Torunia w powtórnym postępowaniu, postanowieniem z 19 października 2021 r., nałożył na inwestora obowiązek "wykazania spełnienia warunku określonego w pkt 2.2 lit a - nieprzekraczalna linia zabudowy w odniesieniu do projektowanego pylonu cenowo-reklamowego".

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Torunia nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z 19 lipca 2021 r., w której wskazano, że projektowane usytuowanie pylonu cenowego jest niezgodne z warunkami ustalonymi w pkt 2.2 lit a warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązku tego nie można zatem przerzucać na inwestora. W konsekwencji organ I instancji winien wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie lokalizacji pylonu cenowego, a nie do wykazania, że owa lokalizacja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor w odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta Torunia z 19 października 2021 r., przedłożył pismo tego organu z 22 września 2021 r., z treści którego wynika, że "ustalonej w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy nie należy stosować do projektowanego pylonu reklamowego".

Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Torunia w uzasadnieniu decyzji z 14 grudnia 2021 r., ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że treść ww. pisma Prezydenta Miasta Bydgoszczy potwierdza zgodność usytuowania projektowanego pylonu z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w uregulowanej w nim procedurze, współdziałania organów administracji publicznej ani jakiejkolwiek innej formy związania organu decyzyjnego opinią innego organu. Oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dokonuje samodzielnie organ architektoniczno-budowlany. Nadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski w decyzji z 19 lipca 2021 r., sprecyzował, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji winno się znaleźć odniesie do kwestii spełnienia przez inwestycję warunków odległościowych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie"

Organ odwoławczy zważył, że ponowna decyzja Prezydenta Miasta Torunia z 14 grudnia 2021 r., również nie zawiera uzasadnienia w wyżej wskazanym zakresie. Wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Wojewoda Kujawsko - Pomorski w decyzji z dnia 19 lipca 2021 r., wskazał Prezydentowi Miasta Torunia, że "pylon cenowy położony jest poza nieprzekraczalną granicą zabudowy i usytuowanie to jest niezgodne z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent w decyzji z 14 grudnia 2021 r., całkowicie zignorował wytyczne zawarte w decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 19 lipca 2021 r. i ponownie dokonał błędnej interpretacji ustaleń warunków zabudowy.

W konsekwencji Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszej decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem interpretacji ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze fakt, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ organ odwoławczy orzekł jak w sentencji.

P. sp. z o.o. w W. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji orzeczenia uchylającego decyzję w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki, przede wszystkim wobec materiału zgromadzonego w sprawie i doczasowego postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca wskazała, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski w uzasadnieniu ww. decyzji nie wykazał jakie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji doprowadziły do wydania wadliwej decyzji, a także gdzie upatruje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej lektura uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje, że za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawiało ustalenie przez Wojewodę, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na nieprawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez błędną ocenę treści decyzji o warunkach zabudowy z 10 marca 2020 r. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał w swej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Zabrakło w sprawie rozważań aby organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przedstawiając wykładnię przepisów art. 138, w tym wyjątkowego charakteru i warunków decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Spółka zarzuciła, że skarżona decyzja jest wadliwa, bowiem organ I instancji przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające w całości, nie naruszając przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Postawiony przez ten organ zarzut dotyczący de facto dokonanej przez organ pierwszoinstancyjny oceny zebranego materiału dowodowego – aktu stosowania prawa jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, czyli jednostronnego oświadczenia woli organu administracyjnego określającego sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, a nie wykładni przepisu prawa. Organ I instancji w decyzji z 14 grudnia 2021 r, uznał za spełniony warunek określony w pkt 2.2 lit. a decyzji o warunkach zabudowy z 10 marca 2020 r. tj. nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do projektowanego przez skarżącego pylonu cenowo - reklamowego. Wojewoda odmiennie wskazał, że projektowane usytuowanie pylonu jest niezgodne z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy. Zarzut ten dotyczy zatem ewidentnie oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji i jako taki nie może stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Skarżąca podniosła, że uchybienie to, nawet gdyby okazało się zasadne, to z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie powinno stanowić podstawy do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sytuacji gdy Wojewoda ma w takiej kwestii stanowisko odmienne, winien wydać decyzję merytoryczną.

Zdaniem Spółki organ I instancji zastosował się do wcześniejszych wytycznych dotyczących uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i uzupełnił materiał dowodowy, zgodnie z art. 75 § 1 i art. 7 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej winna obejmować nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.) oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a). Stwierdzenie naruszenia wszystkich powyższych przepisów stanowi zatem podstawę do uwzględnienia sprzeciwu przez uchylenie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem skorygowania błędnych wskazań proceduralnych lub wytycznych interpretacyjnych.

W związku z powyższym Spółka zarzuciła, że dokonana przez skarżony organ ocena treści decyzji o warunkach zabudowy jest w sposób oczywisty wadliwa. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej cześć tekstową i graficzną. Zgodnie z treścią załącznika nr 2 b do decyzji o warunkach zabudowy (wyniki analizy część tekstowa) w pkt 1a na str. 3 stwierdzono, że "(...) Inwestor wnioskuje również o budowę wolnostojącego nośnika reklamowo-cenowego (pylon reklamowy). Z uwagi na punktowy charakter planowanego obiektu budowlanego odstępuje się od ustalenia dla niego linii zabudowy". Zdaniem skarżącej oznacza to, że ustalona przez organ odwoławczy ocena na potrzeby niniejszego postępowania jest błędna i jako taka nie powinna wiązać organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie go.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn.zm. w skrócie "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl przepisu art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy można wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Pomimo, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 21 marca 2022 r. Wojewoda Kujawsko- Pomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 14 grudnia 2021 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z pylonem cenowym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w T. na działce nr [...] obręb [...]. Dla rozpoznania przedmiotowego sprzeciwu konieczna jest zatem ocena stanowiska Wojewody w kontekście adekwatnych dla przedmiotu sprawy administracyjnej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "p.b.").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

3. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

3a. Do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepis art. 86f ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

5. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;

2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta Torunia w decyzji 14 grudnia 2021 r. stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z pylonem cenowym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w T. na działce nr [...]. W tym zakresie Prezydent Miasta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, w odniesieniu do spornej kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta z 10 marca 2020 r. wydanej na wniosek inwestora dla przedmiotowej inwestycji, dalej "decyzja wz". Nadmienić w tym miejscu należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 10 czerwca 2020 r. ( znak SKO-72-64/20).

Organ I instancji wskazał, że zgodnie ze wskazaniami decyzji kasacyjnej Wojewody wezwano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o wykazanie spełnienia warunku określonego w pkt 2.2 lit. a decyzji wz – nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do projektowanego pylonu cenowo - reklamowego. Zdaniem organu I instancji, odpowiedź inwestora w sposób niebudzący wątpliwości wykazuje zgodność usytuowania pylonu cenowego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz potwierdza interpretację przyjętą przez ten organ przy pierwotnym rozpatrywaniu sprawy.

Stanowisko to, za stroną odwołującą się, kwestionuje Wojewoda stwierdzając, że z pkt 2.2 litera a decyzji wz oraz załącznika nr 2b do decyzji, wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w odległości 9 m od granicy pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...]. Natomiast z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że pylon cenowy został zlokalizowany w odległości około 5 m, od granicy pasa drogowego drogi powiatowej, zatem przed nieprzekraczalną linią zabudowy. Zdaniem Wojewody lokalizacja pylonu cenowego jest zatem niezgodna z warunkami zabudowy, gdyż jest zaprojektowany poza wyznaczoną w decyzji "linią zabudowy".

Nie budzi wątpliwości, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego i w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika to zarówno z przepisów art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporna pozostaje okoliczność, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że związanie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, wynikające z art. 55 u.p.z.p., polega na tym, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym ustalenie warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Można zatem przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami p.b. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać, w celu realizacji ładu przestrzennego. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2639/15, z 21 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 546/18). W pierwszym z powyższych wyroków trafnie podkreślono, że związanie organu w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ nie ma obowiązku reagowania na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji, lecz nie może tego uczynić samodzielnie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2142/17, że: "Powyższy obowiązek reagowania wynika z unormowań zawartych w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i powstaje w szczególności, gdy treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie pozwala na porównanie parametrów projektowanej inwestycji, której dotyczyć ma pozwolenie na budowę, z planowaną inwestycją, objętą decyzją lokalizacyjną. Jeżeli zatem z treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika, jakie konkretnie parametry ma mieć planowana inwestycja, organ architektoniczno-budowlany może albo zwrócić się o weryfikację takiej decyzji do właściwego rzeczowo organu, albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego." O ile zatem dysponowanie przez inwestora decyzją lokalizacyjną nie przesądza o obowiązku udzielenia przez organ architektoniczno - budowlany pozwolenia na budowę i w razie powzięcia wątpliwości co do decyzji o decyzji o warunkach zabudowy można nawet zwrócić się do właściwego organu o rozważenie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. (w przypadku stwierdzenia zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w tym przepisie). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 35 P.b. Z tych przyczyn, co prawda organ architektoniczno - budowlany nie może dokonywać weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, ale w razie wątpliwości może zwrócić się o wyjaśnienie lub weryfikację takiej decyzji do właściwego rzeczowo organu, albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził ową zgodność i w tym zakresie nawet przeprowadził uprzednio postępowanie wyjaśniające, na co wskazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej. Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że w tym zakresie organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, tym bardziej w stopniu uzasadniającym ponowne wydanie przez organ odwoławczy w tej sprawie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnie wnosząca sprzeciw Spółka zarzuca, że powstały spór dotyczy w istocie interpretacji treści decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 10 marca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy – w części określającej obowiązującą dla tej inwestycji linię zabudowy, w szczególności w zakresie odnoszącym się do odrębnego od budynku stacji paliw obiektu budowlanego tj. pylonu cenowo-reklamowego, czyli ustalenia elementu stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a nie wykładni przepisów prawa, czy też naruszenia przepisów postępowania .

W znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 10 marca 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą i pylonem reklamowym położonym przy ul [...] w T. (na części działki nr [...] obręb [...]) w pkt 2.2 lit. a) określono: "nieprzekraczalna linia zabudowy (linia, której nie mogą przekraczać: słupy konstrukcyjne i zadaszenia wiaty oraz nadziemna część budynku, z wyłączeniem gzymsu, okapu dachu, zadaszenia nad wejściem, schodów i pochylni zewnętrznych: zgodnie z załącznikiem nr 1. Do sposobu ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy odnosi się załącznik nr 2b – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do ustalenia linii zabudowy w pkt 1 lit. a) analizy, powołując się na § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano m.in., że dla planowanej inwestycji ustala się linię zabudowy w odległości 9 m od granicy pasa drogowego jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] (zabudowa o identycznej funkcji – stacja paliw). "Inwestor wnioskuje również o budowę wolnostojącego nośnika reklamowo - cenowego (pylon reklamowy) z uwagi na punktowy charakter planowanego obiektu budowlanego odstępuje się od ustalenia dla niego linii zabudowy."

W ocenie Sądu, z analizy treści punktu 2.2 lit. a decyzji w związku z załącznikami do decyzji wz. nr 1 i nr 2b pkt. 1 lit. a, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przy ustaleniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta Torunia, określił nieprzekraczalną linię zabudowy dla słupów konstrukcyjnych i zadaszenia wiaty oraz budynku (...) w odległości 9 m od granicy przyległego pasa drogowego ul. [...]. Jednocześnie odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla obiektu budowlanego pylonu cenowo-reklamowego. Oznacza to, wbrew stanowisku Wojewody, że usytuowanie w projekcie budowlanym pylonu cenowego w odległości około 5 m, od granicy pasa drogowego drogi powiatowej, odpowiada ustalonym w powyższej ostatecznej decyzji warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdza to pismo Prezydenta Miasta Torunia (organu wydającego decyzję wz) z 22 września 2021 r. wyjaśniające, że ustalonej w ww. decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy nie należy stosować do projektowanego pylonu reklamowego.

Nie stanowiło podstawy do zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. także stwierdzenie organu odwoławczego, że wbrew jego wskazaniu z uprzedniej decyzji kasacyjnej, w uzasadnieniu decyzji Prezydenta z 14 grudnia 2021 r. nie znalazło się odniesienie do kwestii spełnienia przez inwestycję warunków odległościowych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie". Jak wynika bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jak również art. 138 k.p.a. organ I instancji jest organem uprawnionym i zobowiązanym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. W tej sprawie zatem winien dokonać ponownie własnej oceny co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w powyższych przepisach prawa materialnego. Dopiero dokonanie tej oceny mogłoby ewentualnie skutkować stosownym rozstrzygnięciem zgodnym z art. 138 k.p.a. Nie wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie, że organ pierwszej instancji pominął tę ocenę. Okoliczność ewentualnych uchybień w tym zakresie wymogom proceduralnym dotyczącym treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) nie może być w niniejszej sprawie traktowana jako takie naruszenie przepisów postępowania, wobec którego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych powodów Sąd zważył, że zaskarżona sprzeciwem inwestora decyzja kasacyjna Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 21 marca 2022 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego uwzględniając sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skarżoną decyzję uchylić w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.

W postępowaniu ponownym organ uwzględni wskazania i ocenę prawną Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.