Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 969/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 82
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 5 art. 6 art. 7 art. 28 art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - stwierdził niedopuszczalność odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], reprezentowanego przez Zastępcę Dyrektora od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. k., pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] wraz ze zjazdem na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że 11 sierpnia 2017 r. inwestor [...] sp. z o. o., sp. k. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. zespołu budynków mieszkalnych na działach nr ew. [...] i [...], przy ul [...] w [...].

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., zatwierdził zgodnie z wnioskiem projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. sp. k., pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, organ stwierdził, że pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć należy wypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych.

Skoro odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r., wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], to – zdaniem Wojewody [...] - odwołanie wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji, tj. Prezydent [...]. Kwestią, którą należało w ocenie organu rozstrzygnąć, było to czy złożone przez organ I instancji odwołanie jest dopuszczalne i czy skutkować będzie wszczęciem postępowania odwoławczego.

Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i w literaturze przedmiotu. Jednakże uznać należało, iż spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 r., uchwały, w której Sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego. czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądów administracyjnych też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Przyjęcie, iż odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć, jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym, gdyż byłoby to nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa i prowadziłoby do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sporu pomiędzy organami I instancji i inwestorem, a ewentualne późniejsze postępowanie sądowo-administracyjne do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej. Słuszne było zatem przyjęcie, iż odwołanie Prezydenta [...], działającego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], było niedopuszczalne

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...], złożyło Miasto [...] Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła:

"I. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...], reprezentującemu [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2018r., w sytuacji kiedy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem w ww. decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2018r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, iż utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji,

II. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent [...], nie działa jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].01.2018r.

III. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi [...] legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ przyznawał przymiot strony,

IV. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych,

V. naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie".

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że Wojewoda [...] powinien był bezspornie ustalić w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie, czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy też, jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...] w [...]. W odwołaniu wyraźnie wskazano na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2018r., z przeznaczeniem (celem) i zagospodarowaniem nieruchomości wynikającym z umowy użytkowania wieczystego. Argumentacja zawarta w odwołaniu odnosi się do kwestii związanych z przeznaczeniem nieruchomości, jej zagospodarowaniem, co zdaniem skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] działał jako właściciel nieruchomości, na której realizowana miała być sporna inwestycja. Wojewoda [...] nie wyjaśnił bezspornie okoliczności sprawy, bezpodstawnie uznając, iż odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] - organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji, czego skutkiem miało być uznanie braku legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek organ zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który strona kieruje do organu administracji publicznej. Niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu.

Okoliczności, dotyczące prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie związane z legitymacją do wniesienia odwołania od decyzji nie zostały przez Wojewodę [...] w ogóle wzięte pod uwagę. Z jednej strony uznano Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, jako stronę postępowania przy wydawaniu w ww. decyzji, a następnie odmówienie tego przymiotu na etapie odwoławczym – co jest działaniem całkowicie niezrozumiałym i naruszającym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji.

Skarżący wskazał też na brak konsekwencji i niespójność w rozpatrywaniu i orzekaniu przez Wojewodę [...] w sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działając w imieniu Prezydenta [...] działającego jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, niejednokrotnie wnosiło odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, sprzecznego ze sposobem zagospodarowania i użytkowania nieruchomości określonym w umowie użytkowania wieczystego. W innych sprawach, w których skarżąca wnosiła odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...].03.2017r., (znak: [...]), nr [...] z dnia [...].08.2017r" (znak: [...]), nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...] nie miał żadnych wątpliwości w odniesieniu do przysługującej Prezydentowi [...] legitymacji procesowej, który w tym wypadku wykonuje uprawnienia właścicielskie. W ocenie skarżącego, nie może znajdować akceptacji, ani uzasadnienia stanowisko Wojewody [...], skutkujące wydawaniem odmiennych orzeczeń w analogicznych postępowaniach. Skarżący wyjaśnił, że w niektórych przypadkach wniesienie przez skarżącego odwołania skutkowało merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ II instancji i uchyleniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Takie postępowanie stoi nie tylko w jawnej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji, która to stanowi swojego rodzaju dyrektywę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organu administracji prowadzącego postępowanie jak i wobec innych organów władz publicznych. Ustawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzenia § 2 do art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie skarżącego, w świetle przytoczonych powyżej postępowań w sprawach, w których Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wnosiło odwołania od decyzji w takim samym stanie faktycznym i prawnym, za bezpodstawne uznać należy odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki przy rozstrzyganiu przedmiotowego postępowania. W ocenie skarżącej brak spójnej praktyki w tym zakresie, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Niezależnie od argumentów przytoczonych powyżej, właścicielem działek sąsiadujących z działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na których planowana jest realizacja spornej inwestycji budowlanej, a mianowicie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] jest Miasto [...], którego interesy w zakresie uprawnień właścicielskich reprezentuje Prezydent [...]. Ponadto, Prezydent [...] reprezentuje właściciela nieruchomości sąsiednich oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Z powyższego również wynika legitymacja procesowa przysługująca Prezydentowi [...] realizującemu uprawnienia właścicielskie w sprawie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej.

Organ w postępowaniu odwoławczym w żadnym stopniu nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy oraz nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od ww. argumentów, wobec braku rozpatrzenia merytorycznego odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący podtrzymał stanowisko, wyrażone w tym odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1032), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie narusza prawo, a skarga była zasadna. Istotą sprawy, rozpoznawanej przez tut. Sąd, jest to, czy organ II instancji słusznie odmówił Miastu [...] przymiotu strony w postepowaniu odwoławczym, uzasadniając to faktem, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu przedmiotowego pozwolenia na budowę wydana została przez Prezydenta m[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: "Pr. bud.") zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje m.in. starosta. Do jego więc właściwości należą sprawy określone w ustawie Prawo budowlane i niezastrzeżone do właściwości innych organów innych organów. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 i 2 Pr. bud. starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji.

Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta - zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868). Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje powiat. Miastem na prawach powiatu jest [...], zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. [...]). Stąd też właściwość prezydenta miasta do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika z tego, że pełni on w takich miastach właśnie funkcję starosty.

Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, działając, jako starosta. Nie realizuje on więc zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednocześnie zarządzając mieniem tej jednostki.

Należy podkreślić, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...], który działał jako organ architektoniczno – budowlany (starosta). Przy wydawaniu decyzji wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło zaś interesu prawnego, którego ochrony domagało się skarżące Miasto [...] wynikało natomiast z prawa własności do nieruchomości, którą inwestor wieczyście użytkuje i innych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Skarżące Miasto prawidłowo też określiło w skardze nazwę strony jako "Miasto [...]", nawiązując do gminnego charakteru tej jednostki samorządowej, odróżniając od organu nazwę strony skarżącej.

W omówionym powyżej zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSL 3270/17, opierając swe uzasadnienie w kwestii stwierdzenia przez Wojewodę [...] niedopuszczalności odwołania również na argumentach użytych przez NSA, a w pełni podzielanych przez tut. Sąd.

Należy podzielić w pełni pogląd NSA, wyrażony w ww. postanowieniu, zgodnie z którym "o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało to, że strona skarżąca prawo do sądu wywodziła z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...] działał jako starosta, a ten pomimo że na gruncie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie został wyodrębniony organizacyjnie, to jednak w świetle art. 38 ust. 1 tej ustawy przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego – starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą).

Zwrócić należało uwagę na stanowisko przywołane w ww. uchwale, a które znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego".

Z wyżej wymienionych przyczyn zarzuty skarżącego, zawarte w punktach I – IV skargi okazały się zasadne.

Miasto [...], jako właściciel nieruchomości inwestycyjnej (w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego), na której ma być wzniesiony zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] wraz ze zjazdem (a zarazem właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) niewątpliwie ma w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przymiot strony – zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i mającego zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Wobec dokonanej w zaskarżonym postanowieniu odmiennej subsumpcji stanu faktycznego i wskazanych przez tut. Sąd przepisów prawa, organ naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Słusznym okazał się również zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. (choć skarżący nie wymienił jednostki redakcyjnej), a to z uwagi na wykazaną w skardze okoliczność, że w określonych przez skarżącego co do tożsamości sprawach Wojewoda [...] przyznawał przymiot strony Miastu [...].

Błędne ustalenie organu odwoławczego co do braku legitymacji skarżącego do odwołania się od decyzji organu I instancji doprowadziło więc w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 134 k.p.a. – pomimo braku przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Niezasadnym natomiast był zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 k.p.a. "poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie". W sytuacji bowiem, kiedy organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania, to konsekwencją takiego postanowienia jest właśnie zaniechanie merytorycznego rozpoznania odwołania.

Wojewoda [...], związany oceną prawną dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 153 p.p.s.a.) i w związku z treścią niniejszego wyroku rozpozna merytorycznie odwołanie właściciela nieruchomości: Miasta [...] od decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej: Prezydenta [...]Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. k., pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] wraz ze zjazdem na działach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul [...] w [...].

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.