Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2534/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Czyżewa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 32/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza Czyżewa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej na nieruchomości nr [...] w miejscowości [...] 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 32/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza C. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej na nieruchomości nr [...] w miejscowości [...], stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Burmistrza C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Sp. z o.o. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza C., w sprawie z wniosku Spółki z dnia 30 stycznia 2012 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej o mocy do 3,2 MW na nieruchomości nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W jej treści Spółka wniosła o zobowiązanie Burmistrza C. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie czternastu dni, zobowiązanie Burmistrza C. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka opisała przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji został złożony w piśmie sporządzonym w dniu 30 stycznia 2012 r. i do dnia złożenia skargi (tj. 11 marca 2013r.) nie został załatwiony. Taki stan rzeczy jest działaniem świadomie niezgodnym z prawem i stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. Nadto Spółka wniosła o stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone przewlekle i niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a

W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaprzeczył jakoby postępowanie prowadzone było przez niego przewlekle oraz wskazał, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło brak wydania przez organ postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co stanowiło asumpt do wydania przez organ postanowienia w dniu [...] września 2012 r. nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że zarówno wniosek, jak i raport były dotknięte brakami formalnymi, dlatego w międzyczasie wzywano stronę do ich uzupełnienia. Postępowanie przedłużyło się również wobec konieczności rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia [...]. Organ poinformował także, że wpłynęły liczne protesty od lokalnej społeczności przeciwko budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy, po rozpatrzeniu których Burmistrz C. wydał obwieszczenie - zawiadomienie o wyznaczeniu ostatecznego terminu załatwienia sprawy na dzień 10 kwietnia 2013 r. Ponadto organ wskazał, że wyznaczenie obszaru pod budowę farm wiatrowych wymaga wyznaczenia odpowiedniej strefy buforowej od istniejących i potencjalnych zabudowań, zależnej od oddziaływania urządzeń na środowisko.

Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. skarżąca poinformowała Sąd o wydaniu przez organ w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. W piśmie niniejszym Spółka wskazała, że Burmistrz C. pismem z dnia 28 marca 2013 r. sugerował Spółce cofnięcie skargi na przewlekłość postępowania, albowiem rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny wydłuży załatwienie sprawy oraz wskazała, że w dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym planowane inwestycji skarżącej znalazły się w strefach z zakazem zabudowy.

Dnia 21 czerwca 2013 r. pełnomocnik organu złożył w tut. Sądzie pismo – załącznik do protokołu rozprawy z dnia 27 czerwca 2013 r., w treści którego podniósł, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. uwzględniające zażalenie Spółki na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, albowiem wyklucza to sentencja tego postanowienia, w której organ uznał zażalenie za zasadne i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Taka konstrukcja, w ocenie pełnomocnika, uzasadnia stanowisko, że Kolegium nie rozważyło i nie rozstrzygnęło kwestii przewlekłego prowadzenia sprawy, a jedynie odniosło się do wniosku o bezczynność organu. Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika organu, strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przed złożeniem przedmiotowej skargi (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a powyższe uzasadnia jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za usprawiedliwioną.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że – wbrew twierdzeniom organu – brak było w sprawie niniejszej podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu, bowiem z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika wyraźnie, że dotyczy ono zażalenia Spółki na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dalej Sąd wyjaśnił, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności, tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 K.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony.

Dalej Sąd wskazał, że z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika następujący obraz działań organu:

1. w dniu 3 lutego 2012 r. wpłynął do organu wniosku wraz z załącznikami w postaci: karty informacyjnej przedsięwzięcia, odpisu z KRS, planu sytuacyjnego, mapy ewidencyjnej, wypisu uproszczonego z rejestru gruntów oraz wydruku polecenia przelewu (uiszczenia opłaty skarbowej od decyzji środowiskowej);

2. w pismach datowanych na 27 lutego 2012 r. organ wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu raportu (opinie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wpłynęły 9 i 14 marca 2012 r.);

3. w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydano decyzję stwierdzającą brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja niniejsza została wydana po uwzględnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu [...] kwietnia 2012 r. zażalenia skarżącej Spółki na bezczynność Burmistrza C. w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej; dodatkowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień 23 maja 2012 r.;

4. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Burmistrz C. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

5. w piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r. Burmistrz wezwał skarżącą Spółkę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r. poprzez przedstawienie pełnego wykazu stron, pełnej mapy ewidencyjnej obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania;

6. w piśmie z dnia 11 lipca 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., organ stwierdził, że z uwagi na niespełnienie przez wniosek wszczynający postępowanie wymagań formalnych określonych w art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również na skutek nieuzupełnienia wniosku pod względem formalnym w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r., pozostawił wniosek bez rozpoznania;

7. w tym samym dniu, tj. 11 lipca 2012 r. wpłynął do organu wniosek Spółki o zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia wymaganych dokumentów; w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. organ poinformował Spółkę, w odpowiedzi na ten wniosek, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zawieszenia postępowania z uwagi na niedostarczenie w terminie wymaganych dokumentów;

8. w piśmie z dnia 23 lipca 2012 r. organ poinformował Spółkę, w odpowiedzi na jej wezwanie, o powodach pozostawienia wniosku bez rozpoznania;

9. w dniu [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło kolejne zażalenie skarżącej Spółki na bezczynność Burmistrza C. w załatwieniu jej wniosku z dnia 30 stycznia 2012 r. o wydanie decyzji środowiskowej;

10. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia;

11. w dniu 17 września 2012 r. został przedłożony raport;

12. w dniu 24 września 2012 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków raportu;

13. w dniu 8 października 2012 r. organ wezwał Spółkę do podpisania wszystkich uzupełnień raportu;

14. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz dopuścił do udziału na prawach strony w postępowaniu Stowarzyszenie [...];

15. w dniu 26 października 2012 r. organ zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia;

16. w dniu 6 listopada 2012 r. i w dniu 10 stycznia 2013 r. została pozytywnie zaopiniowana realizacja przedsięwzięcia;

17. w dniu 21 stycznia 2013 r. organ wyłożył raport do publicznego wglądu;

18. w dniu 22 lutego 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 11 marca 2013 r., po czym w dniu 2 lutego 2013 r. odwołano wyznaczoną rozprawę;

19. w dniu 27 lutego 2012 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu;

20. w dniu 15 marca 2013 r. (po wpłynięciu skargi na przewlekłość, co miało miejsce 11 marca 2013 r.), Burmistrz C. zawiadomił strony o zebranych w sprawie dokumentach i materiałach i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 10 kwietnia 2013 r.

Opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu, w ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz C. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony.

W ocenie Sądu świadczą o tym następujące okoliczności:

- pierwsza w sprawie decyzja środowiskowa Burmistrza (z dnia [...] kwietnia 2012 r.) została wydana dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od wpływu wniosku oraz nastąpiło to bez uprzedniego zawiadomienia strony o terminie przedłużenia postępowania (tj. zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a.). Zauważyć należy, że co prawda w tym czasie organ podejmował czynności związane z wyjaśnieniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jednakże występując w dniu 27 lutego 2012 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wysokiem Mazowieckiem, dopuścił się dwudziestoczterodniowej zwłoki, a także po tej dacie, aż do 23 kwietnia 2012 r., a więc przez niespełna dwa miesiące nie wykonywał żadnych czynności procesowych, w tym wyjaśniających stronie powody przedłużania się postępowania;

- wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nastąpiło już po nadaniu temu wnioskowi biegu, a co istotne – już po wydaniu decyzji merytorycznej ten wniosek rozpoznającej, a także po rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od tej decyzji. Zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wskazywało organowi, aby wniosek z dnia 30 stycznia 2012 r. był dotknięty brakami formalnymi, jak też nie zobowiązywało organu I instancji do zwrócenia uwagi na takie braki i do wzywania do ich uzupełnienia (patrz: uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r.);

- organ dopiero w dniu [...] września 2012 r. nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy już w lutym wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii co do potrzeby jej przeprowadzenia;

- po złożeniu przez Spółkę raportu w dniu 17 września 2012 r. organ trzykrotnie wzywał do jego uzupełnienia w dniach 24 września 2012 r., 8 października 2012 r. i 27 lutego 2013 r.;

- organ wyznaczył termin rozprawy na dzień 11 marca 2013 r., a następnie ją odwołał.

Zdaniem Sądu powyżej opisane czynności wskazują, że organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony, nie podając tego powodów. Nie budzi wątpliwości, że to "przeciąganie w czasie" rozpoznania wniosku miało związek z prowadzonymi w gminie pracami planistycznymi oraz ze zgłaszanymi przez społeczeństwo lokalne protestami przeciwko budowie turbin wiatrowych. W uzasadnieniu pierwszej decyzji środowiskowej wydanej w sprawie (z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wskazano bowiem, że uchwalenie planu miejscowego ma zapewnić prawidłową gospodarkę przestrzenną w gminie związaną z lokalizacją tego typu inwestycji. Niewątpliwie organ wiązał konieczność wydania decyzji środowiskowej z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, że uchwała intencyjna została podjęta dopiero w dniu 22 maja 2012 r., podczas gdy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu kilka miesięcy wcześniej. W takiej sytuacji faktycznie mało prawdopodobne było uchwalenie planu przed wydaniem decyzji środowiskowej, zwłaszcza że organ miał obowiązek wydać ją jak najszybciej z uwagi na to, że upłynęły już terminy procesowe.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd wskazał na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 62-65/12 ze skarg skarżącej Spółki na przewlekłość Burmistrza C., od których to wyroków zostały oddalone skargi kasacyjne – sygn. akt II OSK 924-927/13.

Dalej Sąd wskazał, że wystosowane w sprawie niniejszej wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku było również czynnością niekonieczną, albowiem nie zmierzała ona do zakończenia postępowania. Brak potrzeby tej czynności wynikał chociażby z braku podniesienia kwestii uchybień formalnych wniosku w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto przedmiotowe wezwanie miało miejsce po upływie pięciu miesięcy od daty złożenia wniosku i w sytuacji wcześniejszego traktowania wniosku jako kompletnego oraz – co należy podkreślić – już po wydaniu pierwszej merytorycznej decyzji. Podobny brak koncentracji działań wystąpił w przypadku wezwań do uzupełnienia raportu. Organ wykazał się również nieprzemyślanymi decyzjami procesowymi, o czym świadczy chociażby fakt wyznaczenia terminu rozprawy, a następnie jej odwołania. W tym kontekście zwraca również uwagę naruszenie obowiązku zawiadamiania strony o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez ustawodawcę (w trybie art. 36 K.p.a.), czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Sąd jednak nie uwzględnił wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny, albowiem w innych sprawach zainicjowanych przez Spółkę skargami na przewlekłość postępowania, wymierzono już organowi grzywny, co oznacza, że cel jakiemu służy możliwość wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. został już wobec organu osiągnięty.

Konkludując Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania ze znamionami rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz C. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza C. z pominięciem etapu kontroli dopuszczalności wniesienia tego pisma, w sytuacji gdy:

- skarga [...] Sp. z o.o. winna być przez Sąd odrzucona z powodu niewyczerpania administracyjnych środków zaskarżenia przez stronę, a prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne umorzone jako bezprzedmiotowe -

co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stan faktyczny obligujący Sąd do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza w istocie kompetencje sądu administracyjnego w przedmiocie merytorycznego rozpoznawania sprawy;

2) art. 149 § 1 P.p.s.a. - poprzez wyrokowanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa przed wypowiedzeniem się Sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], na działce o nr ew. [...]),

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powołany przepis wyklucza rozstrzygnięcie o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jak również ocenę, czy prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed wypowiedzeniem się Sądu w przedmiocie obowiązku organu wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

a) uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...] na działce o nr ew. [...], bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania,

b) przyjęcie, iż: wezwanie Spółki do uzupełnienia braków złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po nadaniu biegu wnioskowi, trzykrotne wezwanie do uzupełnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz odwołanie wyznaczonej uprzednio rozprawy stanowią znamiona rażącego naruszenia prawa,

gdy tymczasem wszechstronna ocena zgromadzonych w sprawie akt (w tym ocena działań skarżącej Spółki), zawiłości sprawy (w tym analiza problemów jurydycznych związanych z inwestycją w odnawialne źródła energii) oraz uwzględnienie wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie czasu prowadzenia innych podobnych postępowań w kraju i regionie - nie pozwalają przypisać działaniom organu znamion rażącego naruszenia prawa;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez oczywiście bezzasadne i nieznajdujące podstaw faktycznych i prawnych przypisanie Burmistrzowi C. woli przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu wdrożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie C.,

podczas gdy ani granice danej sprawy, ani analiza zgromadzonych sprawie akt nie daje powodów do takich ustaleń faktycznych, zaś uchybienie to mogło mieć przesądzające znaczenie dla przypisania działaniom Burmistrza C. znamion rażącego naruszenia prawa;

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważnością zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zbadania wymagał zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, podczas gdy skarga powinna być odrzucona, a postępowanie umorzone. Jest to zarzut najdalej idący. W myśl bowiem art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu lub istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoją wypowiedź do kwestii formalnej.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Najpierw skonstatować trzeba, że nie ma podstaw do jednoczesnego odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina nie wskazała zresztą, ani w podstawie kasacji, ani w jej uzasadnieniu, okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niezależnie od tej wadliwości, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

Zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 K.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 K.p.a.). Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia (art. 123 K.p.a.). Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 K.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, powinien być więc rozumiany w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten należy uznać za spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny (patrz: postanowienie NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1046/12; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05; postanowienie NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1877/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99).

Skoro skarżąca się na przewlekłe postępowanie organu Spółka, w dniu 23 lipca 2012 r. (pismem datowanym na dzień 19 lipca 2012 r.), wniosła zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania, to należało, tak jak Sąd pierwszej instancji, uznać, że nie było podstaw do odrzucenia skargi. Tym samym niezbędne było rozpoznanie wniesionej skargi, co też prawidłowo uczyniono w tej sprawie

Również zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że opis naruszenia sformułowany w podstawie skargi kasacyjnej nie jest precyzyjny. Uchybienie, według skarżącego, polega na niedopuszczalnym wyrokowaniu o przewlekłości, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed "wypowiedzeniem się Sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach)". Dopiero z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że nie chodzi o wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku orzekającego w przedmiocie przewlekłości, ale o sentencję wyroku zobowiązującą, w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 P.p.s.a., do wydania aktu w określonym terminie lub umarzającą postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe z racji wydania decyzji. Kontrowersja dotyczy zatem tego, czy wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, może, bez jednoczesnego zobowiązania do wydania aktu lub umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego, stwierdzić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12).

Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (zobacz: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA 2013/1/7).

O tym, że organ miał obowiązek wydania aktu nie świadczy zatem wyłącznie zawarcie w wyroku rozstrzygającym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub orzeczenia o umorzeniu postępowania w tym zakresie z uwagi na wydanie aktu po wniesieniu skargi do sądu. O istnieniu takiego obowiązku przesądza zawarte w wyroku sądu orzeczenie stwierdzające, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie teza o naruszeniu art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania. Najpierw skonstatować można, że opis naruszenia nie ma związku z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te, w sprawach skarg na akty administracyjne, określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Postępowanie w którym, zdaniem skarżącej, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, mieści się w tym katalogu. W myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżony wyrok został wydany w granicach tej sprawy.

Jeśli chodzi o ocenę skomplikowania sprawy wskazać trzeba przede wszystkim, że sprawy szczególnie skomplikowane także powinny być załatwione w określonym ustawowo terminie. W myśl art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później, niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeśli zaś stopień skomplikowania skutkuje niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., organ ma obowiązek, wynikający z art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i podania nowego terminu załatwienia sprawy. Organ jednak w tej sprawie nie kierował do wnioskodawczyni takiego zawiadomienie. O ile zaś za komplikację można uznać konieczność dokonania czynności wynikających z przepisów szczególnych, to pamiętać trzeba o regulacji art. 35 § 5 K.p.a. Wbrew zarzutowi, Sąd rozważył wpływ potrzeby wykonania raportu oraz jego uzgodnienia na zachowanie przez organ terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca podniosła zarzut przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania, ale tej okoliczności nie wykazała. Za takie przyczynienie się nie może być uznane złożenie w lipcu 2012 r. wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy organ bezpodstawnie uznał, że zachodzą przesłanki do zwrotu wniosku.

Sąd pierwszej instancji przedstawił pięć zasadniczych powodów (strona 8 i 9 wyroku), dla których uznał, że zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest to ocena wszechstronna i wyczerpująca. Wskazane przez Sąd przejawy zachowania się organu rzeczywiście pozwalają na zakwalifikowanie postępowania jako prowadzonego w sposób przewlekły. Po pierwsze, organ wydał decyzję po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku bez uprzedniego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Jedyne czynności, jakie podjął w tym czasie to wystąpienie, w dniu 27 lutego 2012 r., do dwóch organów w przedmiocie zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odpowiedź organów dotarła w dniach: 9 i 14 marca 2012 r. Od tego dnia aż do 23 kwietnia 2012r. zaskarżony organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Po drugie, organ bezpodstawnie, w świetle postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Po trzecie, dopiero 13 września 2012 r. organ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po czwarte, organ trzykrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu (24 września 2012 r., 8 października 2012 r. i 27 lutego 2013 r.). Po piąte organ wyznaczył termin rozprawy na dzień 11 marca 2013 r., a następnie ją odwołał. Podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się więc koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Miały w części charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie oraz zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wyczerpane zostały zatem przesłanki przewlekłości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12).

Sąd trafnie ocenił, że okoliczności te jednocześnie wystarczająco wykazują zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Taki stopień naruszenia wynika w szczególności z faktu braku zawiadomienia o przedłużeniu postępowania, wymaganego przez art. 36 § 1 i 2 K.p.a. oraz wystosowania wezwania do usunięcia braków po upływie pięciu miesięcy od złożenia wniosku. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa świadczy bezpodstawne przewlekanie postępowania z powodu trwających w gminie prac planistycznych.

W związku z tym ostatnim zagadnieniem wskazać należy na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wola prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero po wdrożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wprost wyrażona w uzasadnieniu decyzji odmownej wydanej przez Burmistrza C. w dniu [...] kwietnia 2012 r. Okoliczność ta wynika również z analizy akt innych spraw ze skarg kasacyjnych Burmistrza C. w tożsamych sprawach dotyczących przewlekłości (w szczególności w piśmie podpisanym przez Zastępcę Burmistrza Gminy z dnia 5 kwietnia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pierwsze zażalenie skarżącej złożone w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie II OSK 2523/13).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie, na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynika z tego, że nakład pracy związany ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną był ten sam w odniesieniu do wszystkich spraw ze skarg kasacyjnych Burmistrza C. rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawach w dniu 15 stycznia 2014 r. Koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w sprawie niniejszej został uwzględniony w sprawie o sygn. akt II OSK 2521/13.