Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 956/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 18, art. 33 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi H.N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr WINB.WOA.7722.31.2022.SS w przedmiocie zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla punkt 2 zaskarżonego postanowienia; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia obecnie skarżącej H. N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia 13 grudnia 2021 r., nr [...] nieuwzględniające zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w dniu 4 listopada 2021 r. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 7 października 2021 r., (1) uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i (2) oddalił wniesione przez skarżącą zarzuty.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał m.in., że decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał skarżącej i jej małżonkowi W. zamurowanie otworu wentylacyjnego w ścianie zachodniej budynku usytuowanej bezpośrednio w granicy oraz demontaż ocieplenia wykonanego ze styropianu na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C., usytuowanej bezpośrednio przy granicy - celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami. Organ I instancji ustalił termin wykonania wyżej opisanych czynności na 3 miesiące, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Upomnieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. skarżąca i jej małżonek zostali wezwani do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r.

W dniu 5 sierpnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny w sprawie wykonania decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. W toku oględzin ustalono, że określony ww. decyzją obowiązek nie został dobrowolnie wykonany w żadnym zakresie. W związku z tym w dniu 7 października 2021 r. organ I instancji wystawił tytuły wykonawcze wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

We wniesionych zarzutach, według organu odwoławczego, oboje zobowiązani podnieśli, że nie istnieje obowiązek określony decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., gdyż decyzja ta jest niewykonalna, a ponadto brak jest podstaw prawnych do wystawienia tytułu wykonawczego. Wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów, uznanie ich za zasadne w całości, rozważenie możliwości wyłączenia od prowadzenia sprawy PINB dla Miasta C.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. zawiesił w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej do czasu zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie rozpatrzenia jej zarzutu.

Kolejnym postanowieniem z tej samej daty organ I instancji nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez skarżącą.

W zażaleniu na to ostatnie postanowienie skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył in extenso wybrane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. Dokonując własnej oceny postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że podlega ono uchyleniu, jednak nie z uwagi na podnoszone przez skarżącą argumenty, a zważywszy na naruszenia proceduralne popełnione przez organ I instancji. Organ bowiem, rozpoznając i rozstrzygając wniesiony przez zobowiązanego zarzut, może podjąć jedno z trzech rozstrzygnięć zawartych w ustawie, tj. oddaleniu zarzutu, jego uznaniu lub stwierdzeniu niedopuszczalności zarzutu. Tymczasem organ I instancji "(...) nie uwzględnił zarzutów (...)", podczas gdy zgodnie z przepisami winien był oddalić zarzuty skarżącej. W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, wobec prawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia i prawidłowo przeprowadzonego postępowania w pozostałym zakresie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w części. Brak jest zatem podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia w trybie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy uchylił zatem postanowienie organu I instancji w całości i w oparciu o art. 34 § 2 pkt 1 ustawy egzekucyjnej oddalił zarzuty skarżącej.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 10 i art. 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy egzekucyjnej polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej analizy akt sprawy i zgromadzonego w nich materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego i nieznajdującego w tym materiale dowodowym odzwierciedlenia przyjęcia, że w sposób dobrowolny nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, który w rzeczywistości został przez nich wykonany w części i zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy obowiązek ten wygasł w części. W związku z czym nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgromadzone w toku postępowania dowody mogły z pewnością okazać się wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co wywarło znaczący wpływ na charakter końcowego rozstrzygnięcia;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu w uzasadnieniu postanowienia wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu, w tym odnoszących się do potwierdzenia zamurowania otworu wentylacyjnego przez pracowników organu I instancji w dniu 22 czerwca 2015 r. Organ odwoławczy nie uwzględnił tych zarzutów, do których nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie to jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, albowiem tego rodzaju postępowanie organu w tym zakresie wywarło istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 8 k.p.a. to jest zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej poprzez nieuzasadnione uznanie, że obowiązek określony decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. nie został wykonany dobrowolnie w żadnym zakresie. Co jest całkowicie sprzeczne z treścią protokołu kontroli z dnia 22 czerwca 2015 r. dokonanej przez pracowników organu I instancji i wykonanej przez nich dokumentacji fotograficznej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1) zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów;

2) dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie dowodu uzupełniającego ze wskazanych i dołączonych do skargi dokumentów;

3) uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że przekazane Sądowi przez organ akta administracyjne nie są kompletne. Z tego powodu wniosła o uznanie za dowody 24 dokumentów, których kopie zostały dołączone do tego pisma. Nadmieniła, że dokumenty te znane były organowi I instancji. Dodatkowo, przy piśmie z dnia 15 września 2022 r. skarżąca przedłożyła kopię protokołu przesłuchania K. P. z dnia 7 kwietnia 2022 r. na okoliczność posiadania przez nią wiedzy o zamurowaniu otworu wentylacyjnego.

Niezależnie od powyższego, o czym organ odwoławczy nie wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. wraz z załącznikami stanowiące uzupełnienie zażalenia. W aktach sprawy znajduje się także pismo organu odwoławczego z dnia 4 stycznia 2022 r. adresowane do organu I instancji, z którego wynika m.in, że "właściwym miejscowo i rzeczowo organem nadzoru budowlanego do podejmowania działań w przedmiocie załatwienia wniosku o wyłączenie PINB dla Miasta C. (...) jest PINB dla Miasta C.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Nie do odparcia okazały się bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przyjdzie na wstępie, z uwagi na zakres rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku, że pomimo uchylenia jedynie zaskarżonego postanowienia i to jedynie w części, w ocenie Sądu postanowienia organów obydwu instancji naruszają prawo w istotnym stopniu. Uchylenie pkt 2 zaskarżonego postanowienia ma jednak ten skutek, że w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji (pkt 1 zaskarżonego postanowienia). Tym samym sprawa zainicjowana zarzutami skarżącej wraca na etap, w którym została wszczęta i winna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji.

Dokonując oceny postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem przypomnieć wypadnie, że toczyło się ono na postawie przepisów wspomnianej już wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślić zatem należy, że w postępowaniu tym, poza kwestiami odrębnie uregulowanymi, znajdują zastosowanie zarówno ogólne zasady postępowania administracyjnego, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy egzekucyjnej). Ponadto obowiązkiem organu egzekucyjnego, tak jak każdego innego organu administracji, jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.).

Tymczasem w niniejszej sprawie treść kontrolowanych postanowień świadczy o zaniechaniu przez organy ich obowiązków wynikających z przepisów postępowania, co w efekcie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale wręcz miało taki wpływ. W szczególności podkreślić przyjdzie, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie odniosły się do twierdzeń i dowodów zaoferowanych w toku postępowania przez zobowiązanych (art. 77 i nast. k.p.a.), nie wyjaśniły zobowiązanym zasadności przesłanek prowadzonego postępowania (art. 11 k.p.a.). Trudno też doszukać się usprawiedliwienia dla takiego działania w treści uzasadnień kontrolowanych postanowień, czym dodatkowo naruszono art. 107 § 3 k.p.a.

W szczególności organy nie wyjaśniły i nie odniosły się do wykonania przez skarżących egzekwowanego obowiązku w części dotyczącej zamurowania otworu wentylacyjnego w zachodniej ścianie budynku. Z dostarczonych przez zobowiązanych dowodów wynika, że otwór ten został zamurowany od wewnątrz budynku. W toku postępowania egzekucyjnego organy nie potwierdziły tej okoliczności. Wynika to z ignorancji organów, które całkowicie zlekceważyły oferowane w tym zakresie przez zobowiązanych dowody. Organy zignorowały też ich twierdzenia co do przyczyn, z powodu których przedmiotowy otwór nie został "zamknięty" od zewnątrz. Nie przedstawiły przy tym żadnych przekonywujących argumentów, które pozwalałyby na uznanie, że brak owego "zamknięcia" stanowi o niewykonaniu określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Wszak wydaje się oczywistym, że istota tego obowiązku sprowadzała się do wyeliminowania otworu wentylacyjnego, zaś kwestia sposobu wykonania uzależniona była od możliwości zobowiązanych. Jeżeli fizycznie nie było możliwe wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, to należało uznać, że zamurowanie otworu od wewnątrz stanowiło wykonanie nałożonego obowiązku. Rolą organów było potwierdzenie takiego stanu rzeczy i o ile by się potwierdził – uznanie, że w tym zakresie obowiązek został wykonany.

Jeżeli natomiast chodzi o obowiązek demontażu ocieplenia na ścianie zachodniej budynku, to nie ulega wątpliwości, że wykonanie tego obowiązku możliwe jest jedynie poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje też żadnych podstaw do podważenia twierdzeń zobowiązanych co do uniemożliwienia im takiego wejścia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Świadczą o tym nie tylko dokumenty z interwencji policyjnych, ale przede wszystkim dokumenty z postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Niewytłumaczalny jest przy tym fakt, że organy egzekucyjne w niniejszej sprawie, mając pełną świadomość, że postępowanie takie było w toku, a ponadto znając jego ostateczny wynik, nie pochyliły się nad zgłaszanymi w tym zakresie zarzutami. W szczególności w obrocie prawnym pozostawała i pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia zobowiązanym wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu m.in. wykonania robót objętych obowiązkiem określonym w tytule wykonawczym. Decyzja ta, jak i inne decyzje wydawane w toku tamtego postępowania, była przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przesyłana do wiadomości organowi I instancji. Nadmienić też przyjdzie, że na skutek skargi właściciela sąsiedniej nieruchomości, tut. Sąd wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 635/20, oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 791/21, oddalił skargę kasacyjną. To powoduje, że na chwilę obecną wspomniana decyzja Wojewody jest również prawomocna. Przy czym, dla organów egzekucyjnych w niniejszej sprawie wystarczające było, że decyzja ta była ostateczna. Istotne było również, na co zobowiązani wielokrotnie zwracali uwagę, że podjęli oni próbę egzekucji przysługujących im z tej decyzji praw, co skutkowało wszczęciem przez Prezydenta Miasta C. postępowania egzekucyjnego w stosunku do właściciela sąsiedniej nieruchomości. Brak jest przy tym jakichkolwiek ustaleń ze strony organów egzekucyjnych, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości – R. K., zastosował się do nałożonych obowiązków i umożliwił zobowiązanym wejście na teren swojej nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji kiedy właściciel sąsiedniej nieruchomości fizycznie i skutecznie uniemożliwia zobowiązanym wejście na teren swojej nieruchomości w celu wykonania ciążących na nich obowiązków, to mamy do czynienia z czasową niewykonalnością tych obowiązków.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że jeżeli organy egzekucyjne przeprowadziłyby zgodnie z przepisami postępowanie wyjaśniające i potwierdziłyby w ramach tego postępowania podnoszone przez zobowiązanych okoliczności, a wynikające głównie z dokumentów urzędowych, wówczas winny uwzględnić zgłoszone zarzuty i zawiesić postępowanie egzekucyjne. Organy winny też rozważyć w ogóle zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tych okolicznościach. Przypomnieć wszak przyjdzie, że postępowanie egzekucyjne ma rację bytu jedynie w sytuacji uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków (art. 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej). Jeżeli wskazane wyżej okoliczności się potwierdzą i nadal będą aktualne, to trudno mówić o uchylaniu się przez skarżącą od wykonania obowiązków określonych w decyzji nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r.

Na marginesie jeszcze wypadnie zauważyć, że w zgłoszonych zarzutach zobowiązani poddali pod rozwagę wniosek o wyłączenie od prowadzenia sprawy K. P. Reakcją na tę sugestię było pismo organu odwoławczego z dnia 4 stycznia 2022 r. skierowane do organu I instancji. Treść tego pisma wskazuje jednak na niezrozumienie przez organ intencji zobowiązanych. Z ich żądania wynika, że chodzi o wyłączenie pracownika (art. 24 k.p.a.), nie zaś o wyłączenie organu (art. 25 k.p.a.). W tej sytuacji rolą organu odwoławczego było zwrócenie się do zobowiązanych o sprecyzowanie żądania wyłączenia pracownika i nadanie temu żądaniu dalszego biegu (art. 24 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.