Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1741/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 10 § 1 i 2, art. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 106
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1268/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Notarialnej w Warszawie 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1268/15 oddalił skargę Izby Notarialnej w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 czerwca 2014 r. [...] złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej we Warszawie.

Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w Warszawie o wydanie w tej sprawie opinii na podstawie art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2291). Pismo zostało doręczone Radzie w dniu 24 lipca 2014 r.

Uchwałą z dnia [...] września 2014 r. Rada Izby Notarialnej wyraziła negatywną opinię co do wnioskodawcy i wnioskowanej siedziby. Opiniująca wskazała, że kandydatka nie spełnia przesłanki z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Opiniowana nie otrzymała zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezdania kolokwium, jednakże została dopuszczona do egzaminu notarialnego, który złożyła z wynikiem pozytywnym w dniach 5-6 września 2013 r. Opinia została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 14 października 2014 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał [...] na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Warszawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wskazał, że skoro opinia Rady Izby Notarialnej została nadana w urzędzie pocztowym po upływie 60 dni od otrzymania wniosku, to stosownie do art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, należało przyjąć, że Izba wyraziła opinię pozytywną.

W ocenie Ministra, kandydatka spełniła wszystkie przesłanki przewidziane w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w tym ukończyła aplikację notarialną i zdała egzamin notarialny. Wprawdzie kandydatka nie uzyskała zaświadczenia o odbyciu aplikacji, jednakże fakt odbycia przez nią aplikacji został jednoznacznie potwierdzony przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej uprawnionego do oceny prawidłowości dokumentów wymaganych do dopuszczenia do egzaminu notarialnego na podstawie art. 71d § 4 i 5 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 74a § 5 tej ustawy.

Według przedstawionej argumentacji, ustawodawca nie uzależnia powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. Brak tego zaświadczenia nie był przeszkodą dopuszczenia do egzaminu notarialnego, nie może więc również stanowić przeszkody w powołaniu na stanowisko notariusza. Ponadto przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują, po złożeniu egzaminu notarialnego, obowiązku ponownego zdania egzaminu wstępnego, odbycia aplikacji, zdania kolokwiów i otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zdaniem Ministra w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjęcie, że kandydatka nie spełnia wymagania przewidzianego w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego - z zasadą praworządności, zasadą uwzględniania słusznego interesu społecznego i interesu strony, a przede wszystkim z zasadą pogłębiania zaufania do państwa i prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza określone w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, w szczególności kandydatka spełnia przesłankę określoną w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie.

Sąd I instancji przyjął w ślad za organem, że skoro kandydatka została dopuszczona do egzaminu mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji, to uprawnione jest stwierdzenie, że aplikację odbyła. Prawo nie uzależnienia powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Wnioskodawczyni przystępując do egzaminu i będąc do niego dopuszczoną, działała w zaufaniu do organów państwa, że spełniła wszystkie przesłanki poprzedzające złożenie egzaminu.

Sąd zaznaczył, że organ samorządu notarialnego współuczestniczy na zasadzie art. 106 k.p.a. w załatwieniu sprawy, w której decyzję wydaje Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 § 1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie. Wywiązanie się przez właściwy organ samorządu notarialnego z obowiązku wyrażenia opinii obejmuje zarówno podjęcie stosownej uchwały, jak i przekazanie jej treści wnioskodawcy. W tym zakresie nie znajduje zastosowania art. 106 § 6 k.p.a., gdyż art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, jako przepis szczególny, przewiduje inne skutki niedochowania terminu zajęcia stanowiska przez organ współdziałający.

Skargę kasacyjną wywiodła Izba Notarialna w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez uznanie, iż Rada Izby Notarialnej nie wyraziła w terminie 60 dni opinii, o której mowa w art. 10 § 1 tej ustawy,

b) art. 11 pkt 4 w związku z art. 72 § 1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie oraz z §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169), polegające na uznaniu, iż kandydatka odbyła aplikację notarialną i spełnia wszystkie warunki, od których zależy powołanie na stanowisko notariusza,

c) art. 71d § 4 w związku z art. 74a § 3 i 6 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez uznanie, iż przewodniczący komisji kwalifikacyjnej posiada uprawnienie do uznawania, iż kandydat na notariusza, pomimo braku zaświadczenia właściwej izby notarialnej o odbyciu aplikacji notarialnej, odbył aplikację notarialną i może zostać dopuszczony do egzaminu notarialnego,

d) art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez uznanie, że kandydatka mogła przystąpić do egzaminu notarialnego, pomimo odmowy wydania jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oraz nieprzedłożenia takiego zaświadczenia wraz z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu notarialnego.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 15 marca 2016 r. [...] poparła stanowisko Ministra Sprawiedliwości i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniosła, że praktyka zawodowa prowadzona przez nią od [...] kwietnia 2015 r. potwierdza, że daje ona rękojmię właściwego wykonywania zawodu notariusza. Przy piśmie z dnia 28 marca 2018 r. [...] nadesłała uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z [...] marca 2018 r. nr [...], w której pozytywnie oceniono działalność prowadzonej przez nią kancelarii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie. Organ prawidłowo przyjął bowiem, że określony w powołanym przepisie termin na wyrażenie opinii przez Radę Izby Notarialnej nie został zachowany, z wynikającymi z tego konsekwencjami.

Dostrzec przede wszystkim należy, że uprawnienie samorządu zawodowego do wyrażenia opinii w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii wynikające z art. 10 §1 ustawy - Prawo o notariacie nie stanowi klasycznego współdziałania organów uregulowanego w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., powoływany jako: k.p.a.).

W obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, iż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale dwa lub niekiedy nawet kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje właściwy organ do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania tych organów reguluje art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia.

W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu. Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię jest wtedy jednym z elementów postępowania dowodowego, które doprowadzić ma do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji kończącej postępowanie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym niż określone w art. 106 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że stosownie do art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości prowadząc postępowanie w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest zobligowany do "zasięgnięcia opinii" rady właściwej izby notarialnej, czyli do umożliwienia radzie przedstawienia stanowiska w tej sprawie. Zgodnie z art. 10 § 2 powołanej ustawy niewyrażenie przez radę opinii nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy rada w ustawowym terminie z przyznanego jej uprawnienia nie skorzysta przyjmuje się z mocy prawa fikcję opinii pozytywnej, co zapewnia realizację zasady sprawności postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. W świetle omawianej regulacji opinia rady izby notarialnej nie ma charakteru wiążącego, stanowi jedynie element postępowania dowodowego, które służyć ma dokładnemu i wyczerpującemu wyjaśnieniu przez Ministra okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest to więc przypadek współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Minister wystąpił o opinię, a Rada w ustawowo określonym terminie opinii swej nie przedstawiła organowi prowadzącemu postępowanie, organ ten zobowiązany był do dalszego procedowania z uwzględnieniem skutku prawnego wynikającego z art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, nie zaś - jak chce tego skarżąca kasacyjnie - do uruchamiania procedury przewidzianej w art. 106 § 6 k.p.a.

Trafny natomiast okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie.

Art. 11 ustawy - Prawo o notariacie zawiera katalog warunków, od których spełnienia uzależnione jest powołanie notariusza. Przepis ten stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto: posiada obywatelstwo polskie, obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, albo obywatelstwo innego państwa, jeżeli na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej przysługuje mu prawo podjęcia zatrudnienia lub samozatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w tych przepisach (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożył egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5) i ukończył 26 lat (pkt 7). Treść omawianej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że kandydat powinien spełniać każde z wymagań ustawowych, w szczególności warunek odbycia aplikacji, jak również warunek zdania egzaminu notarialnego. Sformułowanie przez ustawodawcę osobnych wymagań w pkt 4 i 5 powoduje, że podlegają one niezależnej ocenie z wykluczeniem wnioskowania o spełnieniu jednego z nich wyłącznie na tej podstawie, że inne zostało spełnione - na zasadzie implikacji.

Nie jest też usprawiedliwiona przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości i zaaprobowana przez Sąd I instancji interpretacja omawianej regulacji polegająca na twierdzeniu, że - w kontekście art. 71d § 4 ustawy - Prawo o notariacie określającego uprawnienia weryfikacyjne przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, art. 74 § 2 tej ustawy określającego wymagania warunkujące dopuszczenie do egzaminu i art. 74a § 3 i 6 ustanawiających obowiązek dołączenia do wniosku o dopuszczenie do egzaminu zaświadczenia o odbyciu aplikacji oraz obowiązek przekazania przez rady izb notarialnych właściwej komisji oraz Ministrowi Sprawiedliwości list osób, które odbyły aplikację - dopuszczenie do egzaminu świadczy o spełnieniu warunku odbycia aplikacji. Na skutek przyjęcia takiej wykładni art. 11 ustawy - Prawo o notariacie pkt 4 byłby całkowicie pozbawiony wartości normatywnej, co zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy.

Podkreślenia wymaga, że ocena zgodności działania przewodniczącego komisji egzaminacyjnej z powołanymi przepisami określającymi jego kompetencje i sposób procedowania pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej.

Na obecnym etapie tej sprawy - w świetle zarzutów skargi kasacyjnej - spór koncentruje się na sposobie rozumienia pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej" użytego w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt odbycia aplikacji oznacza, ukończenie szkolenia według przyjętego programu aplikacji i pozytywnego zaliczenia sprawdzianu postępu aplikacji w postaci kolokwium na kolejnych latach aplikacji (zob.: wyrok z 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 982/13, wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1385/13, wyrok z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1512/13, wyrok z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1708/13, z 4 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13, wyrok z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2782/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W judykaturze na gruncie art. 72 §1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje pogląd, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. O odbyciu aplikacji można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Urzędowym potwierdzeniem faktu odbycia aplikacji jest zaświadczenie wydawane przez właściwą radę izby notarialnej w formie uchwały, które - co istotne - podlega kontroli sądowej. Jeżeli określone fakty nie zaistniały, to oczywiście nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Stąd też żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione (zob. np.: wyrok z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II GSK 865/13, wyrok z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2531/14 i wyrok z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 848/15 - dostępne w CBOSA). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii istoty aplikacji jest jednoznaczny i - jak wspomniano - ugruntowany w orzecznictwie.

Za przyjęciem wskazanego stanowiska przemawiają także argumenty powołane w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r. sygn. akt III ZS 5/13 oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który zwraca uwagę, że wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Badaniu temu służą zatem m.in. kolokwia sprawdzające stan wiedzy aplikanta na różnych etapach procesu szkolenia. Wystarczającym instrumentem w tym zakresie nie może być jedynie sam egzamin notarialny.

Tak więc, w powołanym, jednolitym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie nie zgadza się z poglądem, że wystarczającym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Wskazuje, że nie można mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej w art. 12 § 2 - 2b ustawy - Prawo o notariacie. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza. Przyjęta przez ustawodawcę na gruncie ustawy - Prawo o notariacie konstrukcja osobnej kwalifikacji i oceny procesu zdobywania wiedzy i wyniku egzaminu odpowiada dobrze znanym i często stosowanym regulacjom, traktującym osobno wymagania ukończenia studiów wyższych i uzyskania tytułu magistra.

Podzielając pogląd ugruntowany w jednolitym - co do zasady - orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł też pominąć w swych rozważaniach faktu, że w rozpatrywanej sprawie uchwała Krajowej Rady Notarialnej z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania [...] zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej ze względu na niezaliczenie kolokwium była poddana sądowej kontroli i w jej wyniku prawomocnie uznana została za zgodną z prawem.

W wyroku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 982/13 Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjął przedstawione i utrwalone w orzecznictwie stanowisko stwierdzając, że o odbyciu aplikacji notarialnej można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Skoro kandydatka nie uzyskała zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia, to nie odbyła aplikacji, co uzasadniało odmowę wydania jej urzędowego poświadczenia faktu odbycia aplikacji w formie zaświadczenia.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w powołanym, prawomocnym wyroku wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że nie można formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Art. 171 p.p.s.a. zawęża powagę rzeczy osądzonej do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powoduje to, że wagę i znaczenie związania prawomocnym orzeczeniem postrzegać trzeba przez pryzmat ograniczeń, jakie wynikają z zakresu kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej, o czym mowa w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18, Prok.i Pr.-wkł. 2011/9/46, OSP 2010/9/91, dostępna także w CBOSA).

Mając na uwadze ten kontekst, zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko Ministra zaprezentowane w decyzji z 5 grudnia 2014 r. o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii, a następnie w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., zgodnie z którym kandydatka spełnia przesłankę odbycia aplikacji notarialnej przewidzianą w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, należy uznać za wadliwe także ze względu na jego sprzeczność z oceną prawną zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 982/13, rozstrzygającym tę właśnie sprawę w zakresie oceny "odbycia aplikacji".

W tej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie decyzji ze względu na stwierdzone naruszenie prawa nie koliduje z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych stanowiącą jeden z podstawowych elementów konstrukcji demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Wskazana zasada zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych. Ochroną tą objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenia oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100). Ma ona gwarantować stabilność porządku prawnego w państwie i zapewnić obywatelom warunki sprzyjające trafnemu przewidywaniu działań władz państwowych, stwarzając przewidywalność państwa prawnego w sferze prawotwórczej, ale też stosowania prawa, a tym samym dawać obywatelowi pewność, że w oparciu o obowiązujące prawo może swobodnie kształtować swoje sprawy życiowe (zob. wyrok TK z 7 września 1994 r. K 9/92). Ochrona ta dotyczy jednak jedynie praw "słusznie" nabytych, nie zaś nabytych w jakichkolwiek okolicznościach i z jakiejkolwiek bądź przyczyny (zob.: orzeczenia TK: K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5; K 15/93 - OTK w 1994 r., cz. I, poz. 4 i K 3/98 - OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Według utrwalonego poglądu Trybunału Konstytucyjnego, gwarancje wynikające z omawianej zasady nie obejmują praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Ochronie podlegają wyłącznie prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, zaś ekspektatywy tylko "usprawiedliwione i racjonalne" (zob.: wyrok TK z 11 lutego 1992 r. K 14/91, wyrok TK z 14 lipca 2003 r. SK 42/01, wyrok TK z 10 kwietnia 2006 r. SK 30/04).

Ze względu na niekwestionowane okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawnienia do wykonywania zawodu notariusza realizowane na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości nie mogą podlegać ochronie właściwej dla praw słusznie nabytych, w rozumieniu przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny. Kandydatka przystąpiła bowiem do egzaminu, a następnie wystąpiła o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej mając pełną świadomość, że nie zaliczyła kolokwium przewidzianego w programie aplikacji i w związku z tym nie uzyskała zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ugruntowane orzecznictwo NSA, jak również w ocena prawna wyrażona w wydanej w sprawie kandydatki uchwale Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i w uchwale Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a także w wyroku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 982/13, były wyraźnym sygnałem, że nie został przez nią spełniony warunek odbycia aplikacji notarialnej przewidziany w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo notarialne. Pomimo tego kandydatka podjęła praktykę zawodową na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra o powołaniu na stanowisko notariusza, nie znając jeszcze ostatecznego wyniku sądowej kontroli. Znając swoją sytuację kandydatka mogła i powinna była liczyć się z realnym ryzykiem wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Przyjęcie, że w zaistniałej sytuacji prowadzenia praktyki zawodowej na podstawie zaskarżonej decyzji należy oddalić skargę ze względu na ewentualne skutki uchylenia tej decyzji dla pewności obrotu, podważałoby natomiast sens i istotę kontroli realizowanej przez sądy administracyjne, które powołane zostały przede wszystkim do oceny zgodności z prawem działalności administracji publicznej (tak w: art. 175 ust. 1 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Nie można oczekiwać od sądu, że stwierdzi, iż skarga podlega oddaleniu, skoro wynik wykładni uwzględniającej treść przepisów, kontekst wynikający z ich osadzenia w systematyce aktu prawnego oraz cel regulacji prowadzi do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonej doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podważałoby to sens sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czyniąc ją wyłącznie iluzoryczną. Okoliczność, iż po wydaniu decyzji osoba powołana na stanowisko notariusza podejmowała określone czynności faktyczne nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia oceny legalności czy to zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, czy też decyzji objętych sądową kontrolą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł także odnieść zamierzonego skutku argument wskazujący na potrzebę pomijania wyników kolokwiów przy ocenie spełnienia kryterium z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie ze względu na zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, które obligują do równego traktowania kandydatów na notariuszy, niezależnie od tego, w okręgu której izby notarialnej, a w związku z tym według jakiego programu, odbywali oni aplikację notarialną. Nawet bowiem, jeśli w okręgach niektórych izb notarialnych - w odróżnieniu od pozostałych - przyjęte zostały programy aplikacji, według których kolokwia nie były wymagane, to kandydat dokonując wyboru rejonizacji i przystępując do odbycia aplikacji miał tego świadomość, godził się na szkolenie według takiego, a nie innego programu i przyjmował jego warunki. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji w okręgu danej izby notarialnej jest urzędowym poświadczeniem, że kandydat spełnił warunki określone ustalonym programem. Ze względu na konieczność równego i sprawiedliwego traktowania kandydatów, którzy przystąpili do odbycia aplikacji według programu obejmującego zaliczenie kolokwium - co stanowi cechę dystynktywną w świetle powołanej regulacji - nie można przyjmować, że aplikację odbyły nie tylko osoby, które zdały kolokwium, ale też takie, które nie spełniły warunków przewidzianych w programie aplikacji, gdyż uzyskały z kolokwium wynik negatywny. Właśnie na dostrzeganiu tych różnic i odpowiednim wartościowaniu dóbr i interesów polega realizacja wymiaru sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem osób, które pomimo, że nie zaliczyły przewidzianego w programie aplikacji kolokwium, to jednak zostały dopuszczone do egzaminu notarialnego i uzyskały wynik pozytywny. Problem ten wymaga jednak rozwiązania ze strony organów ustawodawczych i organów stosujących prawo. Sądy administracyjne nie dysponują bowiem instrumentami naprawczymi umożliwiającymi uzupełnienie braku aplikacji. Odpowiednie środki naprawcze może - i jak się wydaje - powinien uruchomić Minister Sprawiedliwości, gdyż to ten organ wydał decyzję niezgodną z obowiązującym prawem.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Sprawiedliwości mając na względzie powyższe wywody, zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć wniosek o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej według kryteriów określonych w art. 11-13 ustawy - Prawo o notariacie.

Zważywszy na zawarte w skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie i art. 72 §1 i 2 powołanej ustawy uchylił również zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. 265). Na wysokość tych kosztów składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł oraz 100 zł za sporządzenie uzasadnienia. Nadto tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie kasacyjne zasądzono 360 zł. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika w pierwszej instancji, ze względu na ograniczony nakład pracy pełnomocnika, który nie wziął udziału w rozprawie przed Sądem I instancji.