Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1954/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 193 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 972/13 w sprawie ze skargi W.D. i T. D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 972/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił skargę W.D. i T.D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, w wyniku przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Starachowicach w dniu 4 października 2012 r. oględzin na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina Pawłów, stwierdzono, że od strony zachodniej zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego o wymiarach 12 × 13 m znajduje się część o wymiarach 3,45 × 8,70 m przyległa dłuższym bokiem do budynku. W tej części murowanej, dwukondygnacyjnej z trzyspadowym, pokrytym blachą trapezową dachem, znajduje się od strony północnej wejście na parter budynku mieszkalnego, natomiast od strony południowej wejście na piętro budynku klatką schodową. Ściany wewnętrzne są nieotynkowane, na parterze jest betonowa posadzka, strop jest żelbetonowy, nad piętrem brak stropu – widoczna jest konstrukcja więźby dachowej. Uczestniczący w kontroli T.D. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...], to on dobudował wraz z żoną część budynku mieszkalnego, w której znajdują się wejścia na parter i na piętro. Roboty wykonał w 2003 r., a następnie w 2004 r. pokrył to blachą trapezową, ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem wykonano w 2008 r. Inwestorzy oświadczyli, że nie posiadają żadnych dokumentów na rozbudowę przedmiotowej części budynku, gdyż nie występowali o pozwolenie do właściwego organu.

Jak wynika dalej z motywów wyroku, w efekcie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku PINB w Starachowicach wydał w dniu [...] listopada 2013 r. postanowienie, podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), którym nakazał inwestorom − W.D. i T.D. ‒ wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2013 r. następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Wójta Gminy Pawłów o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej rozbudowy, dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 uPb, tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego ww. rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Żądaną dokumentację inwestorzy przedłożyli w organie I instancji w dniu 28 maja 2013 r., w konsekwencji czego PINB w Starachowicach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalił dla W.D. i T.D. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W.D. i T.D.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., PINB w Starachowicach wstrzymał wykonanie swojego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ wyższego stopnia.

Rozpoznając wniesione zażalenie ŚWINB w Kielcach postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w Starachowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodów organ wyższego stopnia uznał zażalenie za niezasadne, zaś ustalenia dokonane przez organ I instancji za znajdujące potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.). Organ ten stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po stwierdzeniu możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony północno – zachodniej, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej, z jednoczesnym pouczeniem, że nie uiszczenie opłaty w ustawowym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, o czym stanowi przepis art. 49 ust. 3 uPb.

Skargę do WSA w Kielcach na postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia [...] września 2013 r. wnieśli W.D. i T.D., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i bez właściwej oceny materiału dowodowego. Zarzucili, że opłata legalizacyjna została nałożona za dobudowaną do budynku klatkę schodową, która znacznie zwiększa funkcjonalność budynku, a która nie jest samoistnym budynkiem. Zdaniem skarżących nałożenie opłaty legalizacyjnej w przypadku rozbudowy jest bezzasadne. Dodatkowo podnieśli, że nałożenie opłaty legalizacyjnej jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, a ich dochody nie pozwalają na pokrycie kosztów opłaty legalizacyjnej.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. przed sądem I instancji reprezentujący skarżących pełnomocnik złożył wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) z pytaniem prawnym, w kwestii zgodności przepisów art. 48, art. 49 i art. 59f ust. 1 uPb z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Kielcach opisanym na wstępie wyrokiem skargę uznając za nieuzasadnioną oddalił.

W motywach wyroku sąd wojewódzki wskazał, że w toku postępowania legalizacyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie nie było wątpliwe ani sporne, że rozbudowa przedmiotowego budynku od strony północno - zachodniej istniejącego uprzednio budynku mieszkalnego została dokonana samowolnie, a przedsięwzięcie to miało miejsce pod rządami uPb. Zdaniem tegoż sądu wysokość opłaty legalizacyjnej została przez organy nadzoru budowlanego wyliczona poprawnie na kwotę 50.000 zł (50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł).

Sąd I instancji nie widział także podstaw do wystąpienia do TK z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 48, art. 49 i art. 59f ust. 1 uPb, gdyż w jego ocenie przepisy te, określające wysokość opłaty legalizacyjnej, nie naruszają Konstytucji.

Skargą kasacyjną W. D. i T.D., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli w całości ww. wyrok i w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) skarżonemu orzeczeniu zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49b ust. 2 i 4 w zw. z art. 59f ust. 3 uPb poprzez niewłaściwe potraktowanie klatki schodowej jako mieszkalnego budynku jednorodzinnego, zamiast zakwalifikowanie tegoż budynku jako innego, niewielkiego budynku do kat. III obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do uPb;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 Ppsa wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia poprzez m. in. niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów dotyczących w szczególności podstawy obliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej oraz naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do niezastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co było niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przez niezrealizowanie obowiązku uchylenia "zaskarżonej decyzji organu" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

III. obrazę przepisów, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 "ustawy o Trybunale Konstytucyjnym", a w związku z nimi art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o skierowanie pytania prawnego do TK, a także w konsekwencji braku zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i nie wydania postanowienia o wystąpieniu do TK z pytaniem prawnym.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący wnoszą o zmianę zaskarżonego postanowienia i uchylenie nałożonej opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach, jak również domagają się zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że budowla dokonana przez "stronę skarżącą" w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowana jako budynek mieszkaniowy jednorodzinny. Biorąc pod uwagę jego parametry, kubaturę, a także cel jaki ma spełniać oraz okoliczność, że nie jest to konstrukcja samodzielna (jest nierozerwalnie złączona z budynkiem do którego została dobudowana, a ponadto jej wzniesienie bez istniejącego budynku byłoby bezcelowe) to nasuwać się ma oczywisty wniosek, iż błędnie została zaklasyfikowana jako część budynku, natomiast sąd I instancji nie zauważył w toku weryfikacji takiej nieprawidłowości, co doprowadziło ‒ w ocenie skarżących kasacyjnie ‒ do wydania wyroku nie odpowiadającemu prawu. Sporny charakter ma interpretacja załącznika do uPb. Przywołano definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a uPb, a ponadto kilka wyroków sądów administracyjnych, gdy idzie o rozumienie pojęcia "klatka schodowa". Dobudowę należało potraktować jako "inne niewielkie budynki" i zastosować opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł.

Obszernie eksponując regułę braku związania przez sąd wojewódzki zarzutami skargi w skardze kasacyjnej sformułowano wywód, wedle którego ani organy nadzoru, ani orzekający sąd nie przeprowadziły prawidłowej klasyfikacji dobudowanej klatki schodowej i przypisanie jej do odpowiedniej kategorii. W ocenie skarżących kasacyjnie błędna okazała się ocena zawarta w zaskarżonym wyroku, że właściwie wyliczono kwotę opłaty, skoro nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej została wyliczona. Ma to ponadto ograniczać możliwość kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, skoro nie wskazano przesłanek, którymi sąd a quo kierował się przy uznaniu niezasadności podstaw zaskarżenia.

W związku z "pytaniem prawnym zgłoszonym przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie" – zdaniem autora skargi kasacyjnej ‒ WSA w Kielcach winien był zawiesić postępowanie i zwrócić się do TK o rozstrzygnięcie problemowej kwestii, albowiem niewątpliwie ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie toczącego się postępowania. Oczywiste mają być wątpliwości co do wskazanych w skardze i powtórzonych w skardze kasacyjnej przepisów uPb, co nakazywało wystąpienie do TK. Zaniechanie takiego wystąpienia uzasadniać ma zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa. W skardze kasacyjnej obszernie przywołano poglądy doktryny odnośnie charakteru prawnego opłaty legalizacyjnej, wskazując na wątpliwości odnośnie zachowania zasady proporcjonalności w jej nałożeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm., dalej uTK). Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem", powyższe rozwiązanie w istocie powiela przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 uTK. Podzielić należy stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r., I OZ 653/11, LEX nr 964711). Trafnie w judykaturze wskazywano, że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu (że wojewódzki sąd administracyjny "mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego") nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiwsa 2005, nr 1, poz. 11).

Błędnie autor skargi kasacyjnej formułuje wywód, jakoby to "strona skarżąca" zgłosiła "istotne pytanie prawne" (s. 9 skargi kasacyjnej), a ponadto upatruje w tym obowiązku sądu wojewódzkiego wystąpienia w tej kwestii do TK. Nie budzi wątpliwości orzekającego w sprawie Sądu, że przedstawienie pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem judykatywy. Nie oznacza to jednak, że sąd zwolniony jest od obowiązku rozważenia tej kwestii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r., I OSK 1384/09, LEX nr 585357). Ponadto sąd nie powinien kierować pytania prawnego do Trybunału zanim sam nie wyrobi sobie poglądu odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisów, które stanowiły podstawę orzekania w sprawie administracyjnej. Zarzutu tego typu nie można postawić sądowi a quo. WSA w Kielcach w uzasadnieniu swego wyroku odniósł się do zgłoszonych w skardze wątpliwości odnośnie przepisów uPb, na podstawie których orzeczono o opłacie legalizacyjnej. Skoro skład orzekający tego sądu nie dostrzegł takich wątpliwości co do konstytucyjności eksponowanych w skardze kasacyjnej przepisów uPb, to nie można skutecznie czynić mu zarzutów co do braku skorzystania z konstrukcji pytania prawnego do TK. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa, skoro nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego.

B. Zarzuty naruszenia przepisów ujętych w pkt. I i II skargi kasacyjnej należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku, sprowadzając się do dokonania wadliwej kontroli zaskarżonych postanowień organów obu instancji poprzez akceptację błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a przez to zastosowanie nieprawidłowej stawki opłaty legalizacyjnej, jak również braku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonych w tym aspekcie zarzutów skargi. Tak skonstruowanych przez skarżących podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Nie sposób w szczególności podzielić zarzutów niedostrzeżenia naruszeń przepisów K.p.a., gdy idzie o wyjaśnienie charakteru wykonanych samowolnie robót budowlanych. Kwestia popełnienia przez skarżących kasacyjnie samowoli budowlanej nie jest przedmiotem sporu. Organy nadzoru budowlanego poprawnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w toku którego bezspornie ustalono, że inwestorzy samowolnie rozbudowali w 2003 r. budynek mieszkalny o klatkę schodową. Niesporne także jest, że w wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych doszło do rozbudowy istniejącego uprzednio budynku mieszkalnego, a wykonane roboty doprowadziły do powiększenia kubatury tego budynku, dobudowa nie ma charakteru samoistnego, jej celem było uzyskanie funkcjonalności obiektu (tak chociażby wywody zawarte w samej skardze). Tego rodzaju wywody powtórzono zresztą w samej skardze kasacyjnej, gdzie przyznano, że dobudowana klatka schodowa nie stanowi samodzielnego od względem funkcjonalno-konstrukcyjnym elementu, zaś należy ją traktować jako "integralną część do budynku głównego (mieszkaniowego)" (s. 3 skargi kasacyjnej). Rozbudowa to jeden z elementów tworzących definicję "budowy", skoro w myśl art. 3 pkt 6 uPb po pojęciem budowy w rozumieniu przepisów cyt. ustawy rozumie się "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Chybione jest zatem wykluczenie, aby rozbudowę tę nie traktować jako części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W samej skardze kasacyjnej zamiennie i w sposób nieuprawniony traktuje się zrealizowany obiekt bądź to jako budynek, bądź to jako budowlę (por. s. 3 skargi kasacyjnej). W przepisach uPb pod pojęciem budowli rozumie się obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (por. art. 3 pkt 3 uPb).Nie ma także znaczenia dla prawidłowego zakwalifikowania zrealizowanego przedsięwzięcia przywoływane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach podatku od nieruchomości w aspekcie pojęcia "klatki schodowej".

C. W świetle materiału zebranego przez organ przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej nie ulega wątpliwości, że inwestorzy zrealizowali samowolnie w formie dobudowy tzw. klatkę schodową dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dobudowa ta ma integralny związek z uprzednio istniejącym budynkiem, skoro umożliwia wejście do niego oraz komunikacje na wyższą kondygnację tego budynku. Taki też charakter przedsięwzięcia został określony w przedłożonej przez inwestorów – dla celu legalizacji – decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Pawłów z dnia [...] stycznia 2013 r. Nie inaczej charakter przedsięwzięcia został określony w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestorów. W konsekwencji chybione jest domaganie się zakwalifikowania wykonanego obiektu jako Kategoria III w formie "innego niewielkiego budynku" w rozumieniu załącznika do uPb, co skutkować miałoby ustaleniem niższej opłaty legalizacyjnej.

Nie naruszono także przepisu art. 134 Ppsa w zakresie, w jakim sąd wojewódzki nie był związany zarzutami skargi w takim aspekcie, w jakim sąd ten miał nie ustosunkować się do jej zarzutów, gdy idzie o charakter zrealizowanego obiektu. Dla skarżących nie ulegało wątpliwości w dacie wzniesienia skargi, że rozbudowali budynek mieszkalny o klatkę schodową, co zwiększało funkcjonalność budynku. Podawali natomiast w wątpliwość dopuszczalność nałożenia opłaty legalizacyjnej w wyniku rozbudowy oraz w świetle zasad współżycia społecznego. W judykaturze wypowiedziano pogląd, wedle którego nie ma wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni przyjąć takie rozumienie art. 48, art. 49 i art. 59f ust. 1 uPb, które pozwalałoby na zrekonstruowanie normy prawnej umożliwiającej określenie wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od tego czy przedmiotem samowoli budowlanej jest cały obiekt budowlany czy jego część (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., II OSK 2559/11, LEX nr 1337392). Pogląd ten podziela Sąd orzekający w mniejszej sprawie.

D. Skoro nie ulega wątpliwości, w świetle zebranego materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, to niewątpliwie należało zastosować do tego przypadku współczynnik właściwy dla Kategorii I (budynki mieszkalne jednorodzinne) w załączniku do uPb. Takie też wyliczenie zawarto w zaskarżonym postanowieniu organu wyższego stopnia. Ustalenia te zrekapitulowano w motywach zaskarżonego wyroku, który posiada elementy określone dyspozycją art. 141 § 4 Ppsa, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skarżonemu kasacyjnie wyrokowi postawić skutecznie nie można.

E. Samowola budowlana popełniona przez skarżących jest bezsporna. Obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepisy uPb dopuszczają legalizację, ale wiążą ją z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość nie jest zależna od uznania organu administracji publicznej, czy też od sytuacji majątkowej inwestorów, ale została określona ustawowo. Legalizacja jest prawem, ale nie obowiązkiem inwestorów. Ponoszą oni w ten sposób konsekwencje własnego, niezgodnego z prawem działania.

Poza uwagą Sądu pozostaje kwestia domagania się przez skarżących przed Wojewodą Świętokrzyskim umorzenia części opłaty legalizacyjnej. Dla porządku wypadnie zauważyć, że już po wydaniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, na mocy art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443 ) w uPb dodano art. 49c w brzmieniu: "Art. 49c. 1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie". Z kolei w myśl art. 6 ust. 3 cyt. nowelizacji uPb statuuje, że "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".

F. Uznając przeto, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.