Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 141/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bak-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. ([...]) na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 2 – 6 ustawy z 7 lipa 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) wymierzył inwestorowi [...] J. R. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania warsztatu samochodowego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], stanowiącego część obiektu budowlanego realizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego ze sprzedażą.

Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym obiekcie prowadzone są usługi warsztatu samochodowego - na czterech podnośnikach prowadzona jest naprawa samochodów osobowych.

Przedmiotowy obiekt budowlany jest realizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego ze sprzedażą na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...]. Natomiast brak jest dokumentów potwierdzających zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, czy też decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył [...] J. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie kary. Wskazał, że chwilowe przeniesienie napraw samochodów do nowego budynku było spowodowane awarią podnośników i napiętymi terminami napraw zagrożonymi karami za ich niedotrzymanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2018r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 57 ust. 7 Prawa budowanego organ musi ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do użytkowania obiektu budowlanego przed zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych (art. 54 ustawy Prawo budowlane) lub przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) w sytuacji kiedy jest ona wymagana.

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przepisy art. 57, art. 59 i następne Prawa budowlanego wprost wskazują na inwestora jako na podmiot uprawniony do jego zainicjowania i prowadzenia, wymieniając go w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako wyłączną stronę tego postępowania.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, organ I instancji ustalił, że warsztat samochodowy jest użytkowany w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Na dzień kontroli w pomieszczeniu warsztatu znajdowały się samochody na podnośnikach, w hali warsztatowej zostały urządzone stanowiska narzędziowe dla mechaników, a w pomieszczeniach magazynowych na regałach przechowywane były części samochodowe. Pracownicy warsztatu korzystają z zaplecza - szatnie, sanitariaty, pomieszczenie socjalne (jadalnia). Na zewnętrznych miejscach postojowych o nawierzchni z betonowej kostki brukowej (objętych projektem zagospodarowania działki) były zaparkowane samochodowy osobowe. Pozostała część obiektu objętego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego ze sprzedażą, czyli piętrowy salon sprzedaży z pomieszczeniami biurowymi nie był użytkowany, gdyż w tej części nadal prowadzono wewnętrzne roboty wykończeniowe.

W ocenie WINB nastąpiło przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Stan ten potwierdzają również wyjaśnienia złożone do protokołu podczas kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego z dnia [...] września 2018 r. oraz argumenty przytoczone przez [...] J. R. w złożonym zażaleniu na postanowienie PINB w [...], z którego jednoznacznie wynika, iż nastąpiło przeniesienie napraw do przedmiotowego obiektu.

Treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przewidziana w nim kara jest wymierzana za zdarzenie polegające na podjęciu przez inwestora, bądź osoby działające z jego upoważnienia, czynności polegających na użytkowaniu obiektu budowlanego, a zatem już za samo rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części w sposób inny, niż podporządkowany wyłącznie realizacji inwestycji.

Do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Oznacza to, iż organ wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s) określoną w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) x 10 (dziesięciokrotne podwyższenie). Wobec stwierdzenia, że budynek jest użytkowany jako warsztat samochodowy ze sprzedażą oraz faktu, że również części faktycznie jeszcze nieużytkowane są przystosowane do przyszłego użytkowania obiektu w dominującej części w takim właśnie charakterze, organ uznał, że przy wymiarze kary należało przypisać obiekt do kategorii XVII. Wobec powyższego organ wyliczył karę w wysokości [...] zł.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2018 r. wniósł J. R. zaskarżając je w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 15 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowiące przesłankę nieważności postępowania w ten sposób, że pozbawiono skarżącego możliwości kwestionowania obliczeń kubatury częściowo użytkowanego obiektu, bowiem tylko organ 2 instancji poczynił takie wyliczenia, zamiast na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić postanowienie organu I instancji i zobowiązać organ I instancji do uzupełnienia postanowienia w tym najważniejszym dla rozstrzygnięcia zakresie,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 124 § 1 k.p.a. oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia postanowienia, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, i zaniechanie ustalenia dokładnej kubatury użytkowanej części obiektu, co doprowadziło do bezpodstawnego zawyżenia nałożonej w postanowieniu kary, przy czym organ nie przeprowadził wszystkich możliwych środków dowodowych celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy,

4. naruszenie prawa procesowego tj. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem dowody przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zostały ocenione dowolnie, a w treści uzasadnienia postanowienia brakuje rozważań dlaczego takie a nie inne dowody, dotyczące między innymi sposobu pomiaru kubatury obiektu zostały uznane za miarodajne i wiarygodne, ponadto brak jest w decyzjach odniesienia do obowiązkowych świadectw i atestów wymaganych w stosunku do urządzeń mierniczych, co wymagane jest przez art. 8 i 8a ustawy z 2001 r. o miarach, co w żaden sposób nie zostało zweryfikowane przez organy I i II instancji.

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1, w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 2 - ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz.1202 ze zm.), poprzez ich wadliwe zastosowanie, podczas gdy przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego organ nie powinien był orzekać wobec skarżącego o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania warsztatu samochodowego,

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 ust. 1 pkt 1 lit b, c i e Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie faktu, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zwolnione są warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, garaże na samochody i budynki składowe, oraz place postojowe i parkingi, które to powyżej wymienione obiekty wchodziły w skład warsztatu skarżącego,

7. z ostrożności procesowej zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59f ust 1-3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe obliczenie kubatury części użytkowanego obiektu, co skutkowało ustaleniem, że część użytkowana miała ok 3.500 m3 zamiast prawidłowo 2.000 m3, co miało oczywisty wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, ponieważ w przypadku wyliczenia zgodnego z rzeczywistym częściowym użytkowaniem obiektu, kara nałożona przez organ wynosiłaby [...] zł, a nie [...] zł, co stawia pod znakiem zapytania zasadność wydania decyzji przez organy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ewentualnie o stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez dokonywanie najistotniejszych ustaleń postępowania dotyczących kubatury części użytkowanego obiektu jedynie przez organ II instancji, co uniemożliwiło skarżącemu uruchomienie kontroli instancyjnej przez organ wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował przede wszystkim błędne wyliczenie przez organ kubatury warsztatu przeznaczonej do użytkowania – około 3.500 m3. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie wyliczył taką kubaturę użytkowanej części warsztatu. Zdaniem skarżącego część warsztatu użytkowanego przez skarżącego wynosi niecałe 2.000 m3, skutkiem czego kara wynosiłaby [...] zł.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2019r. wstrzymał na wniosek skarżącego wykonanie w całości zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego II instancji z [...] grudnia 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty były trafne.

Podkreślić należy, że przedmiotowa kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego dotyczy budynku warsztatowego wzniesionego przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego ze sprzedażą na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

W myśl art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, w tym kategorii XVII – z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził więc administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgodnego z prawem zakończenia procesu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie skarżący podnosił, że w związku z zakwalifikowaniem obiektu do kategorii XVII załącznika do Prawa budowanego – obejmującego budynki handlu, gastronomi i usług, jak: sklepy, (...), warsztaty rzemieślnicze (...) – nie była wymagana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku o jakiej mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Tymczasem zdaniem skarżącego organ bezrefleksyjnie przyjął kategorię obiektu bez rozważenia czy w przedmiotowej sprawie nie występuje wskazane powyżej wyłączenie.

Powyższy zarzut skarżącego uznać należy za niezasadny, albowiem przepis art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego określa sytuacje kiedy przystąpienie do użytkowania budynku wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale nie tylko z uwagi na zakwalifikowanie do danej kategorii obiektu, ale także w związku z zalegalizowaniem robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej (art. 49 Prawa budowanego) czy doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), a także w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Nadto zauważyć należy, że nawet jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na użytkowanie obiektu w formie decyzji, co mogłoby mieć miejsce odnośnie przedmiotowego warsztatu rzemieślniczego zakwalifikowanego do kategorii obiektów XVII i przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek z art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania budynku wymagane jest zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu i brak sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego. Przy czym wskazać należy, że powyższe warunki zgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania warsztatu samochodowego ze sprzedażą były też wyraźnie wskazane w pouczeniu zawartym w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Tymczasem w niniejszej sprawie niekwestionowane było przez skarżącego stwierdzenie organu, że takie zgłoszenie zakończenia robót budowlanych czy wniosek o udzielnie pozwolenia na użytkowanie nie został do organu nadzoru budowlanego przez skarżącego złożony. W tym stanie sprawy przed nałożeniem kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego rolą organów nadzoru budowanego było bezsporne ustalenie, czy skarżący przestąpił do użytkowania warsztatu samochodowego przed dokonaniem wymaganego zawiadomienia.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w istocie nie było kwestionowane przez skarżącego, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do przystąpienia do użytkowania warsztatu samochodowego, gdzie znajdowały się samochody na podnośnikach i urządzone były stanowiska narzędziowe dla mechaników. Z materiału zdjęciowego wynika, że zdemontowane były części samochodów znajdujących się na podnośnikach, a mechanicy pracowali na przygotowanych stanowiskach (k. 3, 4, 7, 8 akt adm. I inst.). Przy czym nieistotny był zarzut skarżącego, że organy nie ustaliły do kogo należały samochody na podnośnikach oraz parkujące na zewnętrznych miejscach postojowych na terenie betonowej kostki objętej projektem zagospodarowania działki. Zagadnienie to nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia dla oceny przystąpienia do użytkowania obiektu, istotne jest że do użytkowania warsztatu samochodowego doszło skoro samochody były w warsztacie skarżącego obsługiwane przez jego pracowników, zatem w warsztacie wykonywano usługi zgodnie z przeznaczeniem tego obiektu. Przepisy prawa budowanego nie wymagają w sprawie tego rodzaju by wszystkie przedmioty świadczące o użytkowaniu budynku stanowiły własność inwestora.

Nadto, w części magazynowej na regałach przechowywane były części samochodowe (k. 4 akt adm. I inst.), a pracownicy korzystali z pomieszczeń zaplecza – szatni, sanitariatów, socjalnego (jadalni), o czym świadczy wyposażenie i oznaki korzystania z tych pomieszczeń (suszarka na pranie, produkty spożywcze w jadalni, ręczniki w szatni k. 7, 5, 4, 2 akt adm. I inst.). Nadto, treść dołączonych zdjęć, mimo braku opisu, nie budzi wątpliwości co do tego, co przedstawiają.

Nie było kwestionowane, co zauważyły organy, że w dokumencie urzędowym, jakim niewątpliwie jest protokół kontroli z dnia [...] września 2018r. (k. 10 akt adm. I inst.) stwierdzono stan faktyczny odnośnie prowadzenia w obiekcie usług warsztatu samochodowego - na czterech podnośnikach prowadzona była naprawa samochodów osobowych. Nadto wskazano, że użytkowana była tylko część obiektu – piętro było w trakcie prowadzenia robót budowlanych wykończeniowych. Protokół ten został sporządzony w obecności pracownika inwestora, który telefonicznie poinformował inwestora o treści protokołu kontroli i następnie podpisał protokół, co istotne bez zastrzeżeń. Wyjaśnienia złożył także kierownik budowy, który kierowanie budową zawiesił z uwagi na stan zdrowia, o czym ustnie zawiadomił inwestora.

Słusznie wskazały zatem organy, że warsztat samochodowy w pełni wyposażony, w dniu oględzin był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, a z dołączonych do protokołu oględzin zdjęć jednoznacznie wynika, że w warsztacie świadczone były usługi naprawy i serwisowania samochodów osobowych. W stanie faktycznym sprawy doszło, zatem do użytkowania części obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 54 i 55 Prawa budowlanego o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zatem zaistniały podstawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zasadnie zatem wskazują organy, że przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Sam skarżący bowiem przyznał, że przystąpił do użytkowania warsztatu z powodu awarii podnośników w dotychczasowym miejscu prowadzenia działalności. To także rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie dopuszczono wprawdzie przyjęcie dla obliczenia kary powierzchni tylko tej części obiektu, która była samowolnie użytkowana; niemniej o ile część ta jest wyodrębniona funkcjonalnie od całości budynku. Taki stan faktyczny powinien stanowić uzasadnienie dla ustalenia kary pieniężnej z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016r. II SA/Sz 1435/15, Lex nr 2080052).

Do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Oznacza to, iż organ wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s) określoną w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) x 10 (dziesięciokrotne podwyższenie). Wobec stwierdzenia, że budynek jest użytkowany jako warsztat samochodowy ze sprzedażą oraz faktu, że również części faktycznie jeszcze nieużytkowane są przystosowane do przyszłego użytkowania obiektu w dominującej części w takim właśnie charakterze, słusznie organy uznały, że przy wymiarze kary należało przypisać obiekt do kategorii XVII.

Dla wskazanej kategorii współczynnik (k) wynosi 15,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) zależy od kubatury obiektu. Organy wyliczyły, że kubatura pomieszczenia warsztatu i magazynowego wynosi 3.014,08 m3, natomiast pomieszczenia: socjalnego, szatni i sanitariatów - 507,33 m3, co ogółem daje kubaturę 3.521,41 m3.

W tym miejscu słusznie wskazuje skarżący, że organy nie wskazały w jaki sposób wyliczyły przyjętą do obliczeń kary kubaturę pomieszczeń, których użytkowanie rozpoczęto, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły i nie oceniły należycie istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia kubatury jako parametru uwzględnianego przy obliczaniu wysokości kary, czym naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wielkość kubatury ma bowiem bezpośrednie znaczenie dla obliczenia wielkości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawo budowlane zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym zawsze należy mieć na uwadze treść art. 81a k.p.a. Nadto w rozważanym kontekście dodać należy, że uzasadnienie postanowienia organu I i II instancji nie spełnia także wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie już w aktach organu I instancji znajduje się zestawienie kubatury pomieszczenia warsztatowego i magazynowego oraz pomieszczeń socjalnego, szatni i sanitariatów, ustalonego przez ten organ, co ogółem daje 3.521,41 m3 (k. 14 akt adm. I inst.), ale z pozostałych akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ kubaturę tych poszczególnych pomieszczeń ustalił. Wyliczenia dokonuje także organ II instancji, zapewne w oparciu o dane podane przez organ I instancji, ale organ ten również nie podaje źródła przyjętych wielkości kubatury. Przyjęte dane kubatury do wyliczenia kary nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Z protokołu kontroli z [...] września 2018r. nie wynika także by organ dokonał pomiaru pomieszczeń, za pomocą urządzeń pomiarowych i wyliczenia kubatury. Dane te nie wynikają także wprost z projektu budowlanego, który na zarządzenie Sądu został dołączony do akt administracyjnych sprawy zwracając się o te dokumenty do organu administracji. Oznacza to, że dokumentów tych nie posiadał organ odwoławczy wydając swoją decyzję, zatem jego ustalenia co do kubatury pomieszczeń pozostałą zupełnie dowolne i pozbawione uzasadnienia.

Okoliczność ta właśnie stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem spod kontroli uchyla się przyjęta przez organy kubatura pomieszczeń, których użytkowanie rozpoczął inwestor, a której to wielkości nie można nawet zweryfikować w oparciu o dołączony do akt sprawy przez Sąd projekt budowlany przedmiotowego obiektu. Braki w tym względzie są o tyle znaczące, że skarżący podnosi, iż kubatura pomieszczeń, których użytkowanie rozpoczęto wynosi 2.000 m3. Ustalenia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wpływają na wysokość kary z [...] zł do zadeklarowanej przez skarżącego [...] zł.

Z powyższego względu w sytuacji, gdy naruszenie postępowania ma wpływ na wynik sprawy uchylić należało zaskarżone postanowienie.

Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy, zwłaszcza akt I instancji, wynika że ustaleń co do kubatury poszczególnych pomieszczeń i ich sumy dokonał już organ I instancji (k. 14 akt adm. I inst.). Zatem, wbrew temu co podnosił skarżący, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia polegającego na samodzielnym ustalaniu istotnego dla sprawy stanu faktycznego przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przy czym w tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. W sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a dostrzeżone braki mogą natomiast zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wskazać skarżącemu należy, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, wbrew temu co podnosi skarżący, zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w celu ustalenia kubatury pomieszczeń i wyliczenia kary uznane być musi za nieuprawnione. Zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki ewentualnie miałby przeprowadzić organ II instancji w niniejszej sprawie nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 §1 K.p.a. Należy bowiem wskazać, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nadto że organ I instancji naruszył przy tym przepisy postępowania. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium może bowiem samodzielnie dokonać takich ustaleń i ocen zebranego materiału dowodowego i merytorycznie rozpatrzyć niniejszą sprawę co do jej istoty.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. skarżący przed wydaniem decyzji będzie mógł także wypowiedzieć się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów, co winien skarżącemu zapewnić także organ odwoławczy.

Reasumując, należało stwierdzić, że w oczywisty sposób zaniechano podjęcia z urzędu wyczerpujących działań zmierzających do pełnego wyjaśnienia przyjętych przez organ ustaleń faktycznych sprawy w zakresie kubatury pomieszczeń do użytkowania, których skarżący przystąpił bez prawidłowego zawiadomienia organu nadzoru budowanego, odzwierciedlających szczegółową i wszechstronną ocenę istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w sposób odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym w przepisach art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z wymienionych przyczyn, skoro doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić należało zaskarżone postanowienie, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ będzie więc zobowiązany do wskazania na jakiej podstawie przyjął określone wartości kubatury, które następnie posłużyły do wyliczenia kary w danej wysokości. Nie przesądzając, że przyjęta przez organy kubatura jest niewłaściwa, organ odwoławczy zobowiązany jest go szczegółowego wyjaśnienia przyjętych wartości kubatury lub do ich modyfikacji jeżeli zajdzie taka potrzeba. Zwłaszcza, że skarżący wskazał na inną wartość kubatury, która po przeliczeniu znacząco obniża wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zadaniem organów jest zatem także ustosunkowanie się do wartości podanej przez skarżącego.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800), na które składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości [...] zł oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.