Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2818/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 98a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 i 191
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
Teza: Stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. , Nr 176, poz.1190) mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (postanowienie o odrzuceniu skargi).

TEZY

Stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. , Nr 176, poz.1190) mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (postanowienie o odrzuceniu skargi).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 511/12 w sprawie ze skargi E. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., 3) zasądza na rzecz skarżącego E. W. od Wojewody [...] kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego w związku z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Miasto W., co stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący, będąc radnym Rady Miejskiej w W., w dniu [...] stycznia 2011 r. na zebraniu sprawozdawczo – wyborczym Walnego Zebrania Członków Miejskiego Klubu Sportowego [...] został wybrany do Zarządu Klubu. W dniu [...] stycznia 2011 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Zarządu Klubu, na którym skarżący został wybrany na Prezesa Klubu, przy czym zastrzegł, że w tej sprawie musi się skonsultować z prawnikiem. Po konsultacji z radcą prawnym w Urzędzie Miasta skarżący w dniu [...] lutego 2011 r. złożył rezygnację z zajmowanych funkcji. W takich okolicznościach Wojewoda stwierdził wygaśniecie mandatu radnego skarżącego, ponieważ skarżący przez 6 dni był członkiem Zarządu [...], który prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której skarżący był radnym. Klub prowadzi działalność gospodarczą, w szczególności udostępnia hotel, siłownię, saunę i korty tenisowe, uzyskuje dochody od sponsorów. Do swojej działalności Klub wykorzystuje mienie gminy Miasto W., przekazane w użyczenie umową zawartą [...] maja 2008 r. i uchwałą nr [...] (zabudowane nieruchomości). Zdaniem Wojewody skarżący bezwarunkowo, świadomie wyraził zgodę na kandydowanie i objęcie stanowiska członka Zarządu Klubu. Klub działa jako zorganizowane przedsiębiorstwo, w sposób ciągły i nie jest niezbędnym, aby wszystkie działania Klubu wymagały aktywności członka zarządu. Wojewoda uznał, że brak zawarcia (podpisania) umowy w okresie pełnienia funkcji członka zarządu nie świadczy o niezarządzaniu w tym czasie działalnością gospodarczą. Zdaniem Wojewody dla wygaśnięcia mandatu wystarczająca jest okoliczność, że radny został wybrany na członka zarządu, podjął się realizacji obowiązku zarządzania przedsiębiorstwem i przystąpił do pełnienia tej funkcji. W sprawie nie ma zastosowania art. 24f ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że nieważny jest wybór radnego na członka organu przedsiębiorcy, w którym "uczestniczy" gminna osoba prawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę stwierdził, że skarżący naruszył zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Klub [...] prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, której skarżący jest radnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż skarżący wyraził zgodę na kandydowanie na członka zarządu Klubu, został wybrany na członka zarządu i w momencie wyboru nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do warunkowej formy uczestniczenia w zarządzie Klubu. Okoliczności te zostały stwierdzone w protokole z Walnego Zebrania Sprawozdawczo – Wyborczego [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. Stwierdzenie bycia "zarządzającym działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga udowodnienia, iż dana osoba podejmowała konkretne czynności wchodzące w zakres zarządzania. Zarządzanie działalnością gospodarczą polega na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Takie kompetencje posiadał skarżący jako członek zarządu Klubu, który jest organem uprawnionym do kierowania i reprezentowania Klubu (§ 28 i § 29 Statutu Klubu). Nie jest wobec tego istotne, czy po wybraniu na członka zarządu Klubu skarżący zdążył podjąć jakieś konkretne czynności. W tej sprawie nie ma natomiast zastosowania art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ustanawia zakaz pełnienia funkcji w spółkach handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub w przedsiębiorcach, w których uczestniczą takie osoby.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej "P.p.s.a." oraz art. 7, 8, 11 i 80 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że samo posiadanie kompetencji do podejmowania decyzji w zakresie prowadzenia działalności stanowi "zarządzanie działalnością gospodarczą". Tymczasem o zarządzaniu jako czynności ciągłej i fakcie istniejącym można mówić tylko wówczas, gdy podmiot aktywnie podejmuje określone czynności czy działania. Skarżący bezpośrednio po dokonanych wyborach powziął wątpliwość co do dopuszczalności bycia członkiem Zarządzie Klubu i po konsultacji z prawnikiem w najbliższym możliwym terminie złożył pisemną rezygnację z członkostwa w zarządzie Klubu. Skarżący podniósł także, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina Miasto W. na podstawie umowy użyczenia oddała Klubowi do dyspozycji nieruchomość, w której może on wykonywać swoje cele statutowe i działalność gospodarczą. Ponadto Klub otrzymuje od gminy dotacje na prowadzenie działalności w znacznej wysokości. W istocie Klub istnieje wyłącznie w oparciu o udział Gminy, choć udział nie ma charakteru instytucjonalnego. Przepis art. 24 f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym posługując się pojęciem "uczestnictwo" nie wskazuje o jaki rodzaj uczestnictwa chodzi. Kwestia uczestniczenia Gminy w Miejskim Klubie Sportowym ma znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia, zaś pominięcie tego aspektu przy rozpoznaniu sprawy jest poważnym uchybieniem procesowym

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić, ponieważ trafny jest zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną wykładnię, a zwłaszcza niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Co do tego zarzutu skarżący koncentruje się na tym, że skoro został wybrany do zarządu MKS [...] w dniu [...] stycznia 2011 r., w dniu [...] stycznia 2011 zgłosił wątpliwości, czy jako radny może pełnić funkcje w zarządzie Klubu, w dniu [...] lutego 2011 r. złożył rezygnacje oraz w okresie od 28 stycznia do 3 lutego 2011 r. nie podejmował żadnych czynności w zarządzie Klubu, to nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż, przy tak sformułowanym zarzucie należy mieć na uwadze, że zarzut ten obejmuje zagadnienie prawne, które ma dwa aspekty. Po pierwsze, zakaz prowadzenia określonej działalności przez radnego, a po drugie, skutki naruszenia tego zakazu przez radnego, które to aspekty pozostają ze sobą w takim związku, że muszą być rozpatrywane łącznie. Dlatego też zarzut wadliwej wykładni i zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 190 i 191 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190) oraz art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu tych przepisów, które mają zastosowanie do kadencji rozpoczętej po wyborach samorządowych w 2010 r. Przepisy te określają skutki naruszenia przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, które polegają na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego przez radę gminy w drodze uchwały albo, jeżeli rada nie podejmie uchwały przez wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego.

Rozpatrując sprawę w tym kontekście zasadniczy problem sprowadza się do tego, że ocena czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna uwzględniać cel wprowadzenia tego zakazu, ale także skutki naruszenia tego zakazu, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Oznacza to, że kwestia naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wymaga rozważenia w kontekście standardów konstytucyjnych.

Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, jednakże nie wyprowadził z tego wyroku wniosków, które mają znaczenie dla rozpoznania tej sprawy. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowił przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia o stanie majątkowym. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej. Dotyczy to zarówno radnego, jak i wyborców. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, iż naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić to, że skarżący bezpośrednio po wyborze na członka zarządu Klubu, w krótkim czasie zgłosił wątpliwości co do tego, czy jako radny może pełnić funkcje w zarządzie Klubu, a po wyjaśnieniu tych wątpliwości bezzwłocznie zrezygnował z tych funkcji. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w aktualnym stanie prawnym wydane przez wojewodę zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa z dniem zdarzenia, z którym ustawa wiąże wygaśnięcie mandatu a akt urzędowy wojewody jedynie to potwierdza. To stanowisko było uzasadnione przed zmianami, które wprowadziła ustawa z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), która weszła w życie z dniem 25 października 2008 r. i ma zastosowanie do kadencji rad gmin rozpoczętych wyborami samorządowymi w 2010 r. Stosownie do zmienionego art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 191 ust. 3). Z tego przepisu wynika, że ustawodawca wiąże skutki w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z aktem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i jego ostatecznością. Odnosi się to zarówno do uchwał rady o wygaśnięciu mandatu radnego, jak i zarządzenia zastępczego wojewody wydawanego na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, które zastępuje jedynie uchwałę rady. Należy więc przyjąć, że stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (postanowienie o odrzuceniu skargi). Oznacza to, że uchwała rady (zarządzenie zastępcze wojewody) nie ma charakteru deklaratoryjnego, co także przemawia za tym, że wydając rozstrzygnięcie co do wygaśnięcia mandatu właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Okoliczności te mogą prowadzić do wniosku, że mimo formalnego, krótkotrwałego naruszenia zakazu przez radnego, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu.

Nie jest natomiast trafne stanowisko skarżącego, że w jego przypadku miał zastosowanie art. 24 f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił, iż Klub nie jest podmiotem z udziałem gminnych osób prawnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego z przytoczonych wyżej względów, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.