Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1107/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1459/12 w sprawie ze skargi P. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. ([...]), 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz P. w Z. 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Kr 1459/12, oddalił skargę P. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2012 r., określającą kwotę dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wójt Gminy S. określił P. w Z. (dalej zwanemu P.) wysokość dotacji podlegającej zwrotowi z tytułu niewykorzystania jej w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. w kwocie 2.250,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 16 września 2011 r. do dnia zwrotu dotacji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że P., zgodnie z umową z dnia [...] czerwca 2011 r., otrzymało z budżetu Gminy S. w 2011 r. dotację na wsparcie realizacji zadania publicznego pn. "Dofinansowanie wypoczynku letniego dla dzieci i młodzieży z rodzin alkoholowych i zagrożenia alkoholowego". Wskazując na regulację zawartą w § 2 ust. 1 tej umowy, organ stwierdził, że dotacja miała zostać wykorzystana w terminie od 27 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. Weryfikacja sprawozdania P. oraz kontrola dokumentów odzwierciedlających wydatkowanie przyznanej dotacji wykazały, że zapłata za wskazane dokumenty księgowe nastąpiła po terminie realizacji zadania publicznego, tj. po dniu 31 sierpnia 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło P., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji dowolnie skrócił zapis art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.), zmieniając tym samym sens przepisu. Strona podniosła, że pojęcie wykorzystania dotacji nie jest tożsame z wydatkowaniem. Ustawa określa jednoznacznie, że wykorzystanie dotacji wiąże się przede wszystkim z osiągnięciem założonego celu, a wydatkowanie jest tylko jedną z wielu założonych form wykorzystania. Z decyzji nie wynika, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z celem, na który została przeznaczona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie "wykorzystania dotacji" jest sporne i w tym zakresie wskazał na treść art. 251 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. II GSK 1509/10, oraz § 10 umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego, organ odwoławczy stwierdził, że wykorzystanie udzielonej dotacji jest równoznaczne z wydatkowaniem przydzielonej kwoty poprzez zapłatę za zrealizowanie zadania, która powinna nastąpić do dnia 31 sierpnia 2011 r. Kwota niewydatkowana w tym terminie musi, zdaniem organu, zostać uznana za dotację niewykorzystaną, podlegającą zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. P. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 u.f.p. w zw. z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.p.). W uzasadnieniu podniesiono, że dokonana przez organy wykładnia przepisów stoi w niezgodzie z treścią wymienionych aktów prawnych. Skarżąca stwierdziła, że ustawa i zawarta umowa wiąże prawidłowość wykonania zadania nie z "wydatkowaniem" środków, ale z ich "wykorzystaniem", które to pojęcia nie są tożsame. Ustawa o finansach publicznych jednoznacznie określa, że wykorzystanie wiąże się przede wszystkim z osiągnięciem założonego celu, a wydatkowanie jest tylko jedną z wielu założonych, formą wykorzystania, co podkreśla sformułowanie "w szczególności". Skarżąca podkreśliła, że dotacja została wykorzystana zgodnie z celem, na który została przyznana, a pieniądze zostały fizycznie zapłacone. Podniosła również, że w przypadku gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne, to jej wykorzystanie następuje także przez realizację celów określonych w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej u.d.p.p.), gdyż w trybie tych przepisów ogłoszono konkurs, a umowa stanowi załącznik do aktu wykonawczego tej ustawy. U.d.d.p. jest przepisem szczególnym, ponieważ narzuca treść zawieranej umowy, szczegółowo określającej specyficzne zasady przydzielania i rozliczania dotacji, a nadto rygorystycznie ogranicza uprawnienia cywilnoprawne stowarzyszenia. W ocenie skarżącej, zasady rozliczania w rozpoznawanej sprawie nie są ustalane ustawą o finansach publicznych, która określa jedynie ogólne ramy, obowiązujące w ramach dyscypliny finansów publicznych.

Skarżąca stwierdziła, że najistotniejsze znaczenie ma fakt osiągnięcia celów powiązanych z przyznaną dotacją, zaś żądanie zwrotu dotacji prowadziłoby do nieuprawnionego i bezpodstawnego wzbogacenia Gminy.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że łączna kwota wypłacona po terminie zakreślonym do wykorzystania dotacji (31 sierpnia 2011 r.) wyniosła 2.250,00 zł, zaś ustalenia faktyczne odnośnie rozliczeń poszczególnych faktur i rachunków na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak też w skardze nie zostały przez stronę zakwestionowane. W ocenie WSA, zasadne jest stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie pierwsza część art. 251 ust. 4 u.f.p., tj. regulacja, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadanie.

Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1509/10, zgodnie z którym w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z 2005r., będącym odpowiednikiem art. 251 ust. 4 u.f.p., uregulowano dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. Jako sposób wykorzystania dotacji wskazano zapłatę, jednakże użycie określenia "w szczególności" oznacza, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. Nie jest zatem uprawniona wykładnia pojęcia "wykorzystanie dotacji" udzielonej na zrealizowanie zadania, zgodnie z którą wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę.

Sąd podniósł, że skarżąca jako inny sposób wykorzystania dotacji wskazała na zrealizowane zadania do dnia 31 sierpnia 2011 r. WSA za nieprawidłową uznał taką interpretację art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p. stwierdzając, że prowadziłaby ona do utożsamienia terminów "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowanie zadania", w sytuacji, gdy ustawodawca odróżnia te pojęcia, skoro w art. 251 ust. 4 u.f.p. jest mowa o tym, że "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona". Gdyby pojęcia "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowane zadania" były pojęciami tożsamymi, zbędne byłoby wymienianie zapłaty jako jednego ze sposobów wykorzystania dotacji.

Zdaniem WSA, przepisy u.d.d.p. nie są odrębnymi przepisami stanowiącymi o sposobie udzielenia i realizacji dotacji, o których mowa w art. 251 ust. 4 u.f.p. Przepisami takimi są przepisy regulujące sposób udzielenia i realizacji dotacji, z jednoczesnym wskazaniem konkretnych celów, na jakie dotacja została udzielona, tj. np. art. 80 ust. 4, art. 80 ust. 7, art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania dotacji państwowych instytucjom kultury przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 120, poz. 821). Sąd podniósł, że u.d.d.p. stanowiła podstawę do zawarcia umowy z dnia [...] czerwca 2011r., jednakże nie można z tego wywodzić, że przepisy tej ustawy są odrębnymi przepisami stanowiącymi o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. W kwestii sposobu udzielenia i rozliczenia dotacji u.d.d.p. odsyła bowiem do u.f.p., i nie zawiera regulacji w tym zakresie. Zatem w rozpoznawanej sprawie udzielenia i rozliczenia dotacji nie regulują przepisy szczególne. Pojęcie "wykorzystanie dotacji" musi być wykładane na gruncie u.f.p. Sąd podkreślił, że uściślenia przepisów dotyczących zwrotu niewykorzystanych dotacji dokonano w art. 168 ust. 4 u.f.p., w którym wprost stwierdzono, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona a przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

WSA podkreślił, że podstawą wydania decyzji o zwrocie dotacji był art. 251 ust. 1 i 3 u.f.p., który stanowi o zwrocie dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej w wyznaczonym terminie jej wykorzystania. Na żadnym etapie nie postawiono skarżącej zarzutu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania dotacji nienależnie bądź w nadmiernej wysokości.

W ocenie WSA, pojęcie "wykorzystania dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" należy rozumieć w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Natomiast użyte przez ustawodawcę słowo "w szczególności" odnieść należy jedynie do formy zapłaty, która może polegać nie tylko na przelewie gotówki ale np. może przybrać formę potrącenia. Ponadto w tym przepisie pojęcie "w szczególności" odnosi się do całej treści przepisu, a nie tylko do jego pierwszej części, tak więc w przypadku, gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne, to wykorzystanie dotacji następuje także przez realizację celów określonych w tych przepisach. W sprawie niniejszej żadne inne przepisy odrębne, stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji określające, że wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach nie miały zastosowania.

II

Skargę kasacyjną złożyło P. w Z.

Wyrok zaskarżono w całości oraz wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie w całości zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 251 ust. 4 u.f.p. przez błędną wykładnię fragmentu tego przepisu: "Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę", co spowodowało nieuwzględnienie dokonanego przez skarżącego sposobu wykorzystania dotacji przez skarżącego w związku z realizacja zadania;

2. art. 251 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 15, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 16 ust. 1, art. 19 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przez błędną wykładnię pojęcia odrębnych przepisów w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. i brak zastosowania przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jako odrębnych przepisów w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p.;

3. art. 251 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "wykorzystania dotacji" w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. w oparciu o wadliwie zastosowany przepis art. 168 ust. 4 u.f.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że dotacja została wykorzystana na cel, na który została przeznaczona, a pieniądze zostały fizycznie zapłacone, wobec czego nie ma mowy o nienależnym zysku po stronie skarżącego lub innym powodzie do zwrotu środków.

Zdaniem kasatora, Sąd I instancji utożsamiając pojęcie "wykorzystania" z pojęciem "wydatkowania" działa wbrew art. 251 u.f.p. W ocenie skarżącego, jedną z form wykorzystania dotacji jest wydatkowanie, a kolejną niewykluczoną, a tym samym akceptowaną przez ustawodawcę jest realizacja zadania, do której by nie doszło bez "skonsumowania" tej dotacji. Błędna wykładnia Sądu art. 251 ust. 4 u.f.p. spowodowała nieuwzględnienie dokonanego przez skarżącego sposobu wykorzystania dotacji w związku z realizacją zadania, jako dozwolonego świetle obowiązujących przepisów.

Zdaniem kasatora, zarówno ramowy wzór umowy oraz sprawozdawczość przy wykonywaniu i rozliczaniu zadania publicznego w trybie u.d.d.p. zawierają wiele regulacji szczegółowych i odmiennych od ogólnych zasad realizacji zadania, pozyskania i rozliczenia dotacji co przemawia za uznaniem tych przepisów za odrębne w rozumieniu art.251 ust.4 u.f.p.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne są niesporne. P. w Z. (dalej określane jako T.), jako organizacja pożytku publicznego, działając na podstawie art. 16 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (u.d.p.p.), w dniu [...] czerwca 2011 r. podpisało umowę z Gminą S. i przyjęło do wykonania od Gminy S. zadanie publiczne w postaci zorganizowania kolonii letnich z profilaktyką alkoholową w okresie od 27 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. Na wykonanie tego zadania Gmina udzieliła T. dotacji. Kolonie zostały zorganizowane w przewidzianym umową terminie, zaś część faktur wystawionych T. przez wykonawców za prace świadczone w trakcie realizacji zadania została opłacona przez T. ze środków pochodzących z dotacji po 31 sierpnia 2011 r.

Sporna jest więc kwestia, czy w świetle treści art. 251 ust. 3 i ust. 4 u.f.p., wobec zapłaty za faktury po 31 sierpnia 2011 r., można przyjąć, że dotacja została wykorzystana w terminie, czy też należy przyjąć, że nie została wykorzystana w terminie i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

W ocenie kasatora użycie w art. 251 ust. 4 u.f.p., określającym wykorzystanie dotacji, zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i nie należy utożsamiać wydatkowania środków z wykorzystaniem dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 251 ust. 4 u.f.p. "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona, albo, w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach."

Dalej należy zauważyć, że w u.f.p. z 2009 r. mającej zastosowanie w sprawie niniejszej, odrębnie i inaczej niż to miało miejsce w u.f.p. z 2005 r., uregulowana jest kwestia wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa (art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p.) i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (art. 251 ust. 4 u.f.p.). Zgodnie z powołanym art. 168 ust. 4 u.f.p. dotacja udzielona z budżetu państwa zostaje wykorzystana przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które była udzielona, zaś przekazanie dotacji na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Zgodnie natomiast z cytowanym art. 251 ust. 4 u.f.p. dotacja z budżetu samorządu terytorialnego zostaje wykorzystana w szczególności przez zapłatę, co oznacza, że zapłata za zrealizowanie zadania jest jednym ze sposobów wykorzystania dotacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna redakcja wymienionych przepisów nie może pozostawać bez wpływu na ich wykładnię. Skoro ustawodawca nadał im odmienną treść, to należy je wykładać zgodnie z ich brzmieniem i przyjąć, że zapłata za prace związane z realizacją zadania nie jest jedyną formą wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu samorządu terytorialnego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, treść art. 168 ust. 4 u.f.p. nie uzasadnia poglądu, że dotacje samorządowe mogą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania, bowiem wykorzystanie tych dotacji regulowane jest odrębnie i inaczej w art. 251 ust. 4 u.f.p., nie zaś tak jak w art. 168 ust. 4 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym stanie prawnym brak podstaw do uznania, że tylko zapłata za faktury oznacza wykorzystanie dotacji. Skoro zrealizowano w terminie zadanie publiczne, na które udzielona była dotacja i w tym terminie zaciągnięto zobowiązanie do zapłaty za usługi wykonane w trakcie realizacji zadania, to uznać należy, że dotacja została wykorzystana w terminie, a użyty w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrot "w szczególności" na interpretację taką pozwala.

Problem rozliczenia dotacji, która została użyta na zrealizowane w terminie cele, ale wydatkowana na zapłatę faktur już po upływie terminu realizacji zadania, był wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 11 marca 2008 r. II GSK 437/07 i II GSK 440/07, z dnia 8 października 2008 r. II GSK 362/08 i II GSK 363/08 , w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. II GSK 706/09, które zapadły na gruncie art. 144 ust. 4 u.f.p. z 2005 r., o brzmieniu identycznym jak art. 251 ust. 4 u.f.p. z 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wypowiadał się za przyjęciem, iż "wykorzystanie dotacji" nie jest równoznaczne z zapłatą za zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. Zatem uznaje, że pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, a wykładnia art. 251 ust. 4 u.f.p. przyjęta przez Sąd I instancji, iż wykorzystanie dotacji, udzielonej z budżetu samorządu, następuje tylko przez zapłatę jest błędna.

Ponieważ w sprawie niniejszej postawiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego i okazały się one usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i opierając się na niekwestionowanym stanie faktycznym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił obie decyzje administracyjne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną wyżej wykładnię oraz okoliczność, że w świetle tej wykładni dotacja wykorzystana została w terminie.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.