Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 492/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Związku Piłki Nożnej z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia związku sportowego do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] , Minister Sportu - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego [...] Związku Piłki Nożnej z siedzibą we W. (dalej także [...] ZPN) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Sportu postanowienia z dnia [...] października 2006 r. – utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] października 2006 r. w sprawie odmowy dopuszczenia [...] Związku Piłki Nożnej do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zawieszenia władz [...] Związku Piłki Nożnej (dalej także [...].

Z akt sprawy wynika, iż Minister Sportu, działając na podstawie przepisu art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. z 2005 r. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), w dniu 11 września 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia w czynnościach władz [...] i wyznaczenia kuratora do czasu wyboru nowych władz.

Wnioskiem z dnia 25 września 2006 r. [...] ZPN, powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., zgłosił swój udział w powyższym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że jest organizacją społeczną, zgodnie z normą art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., której statutowym celem działania jest m.in. rozwój i popularyzacja sportu piłki nożnej w Województwie [...], ochrona praw i interesów oraz koordynacja działań wszystkich członków związku oraz pozyskiwania środków materiałowych i finansowych z przeznaczeniem ich na prowadzenie swej działalności statutowej. Podkreślił ponadto, że [...] jest organizacją o strukturze stowarzyszenia, a więc ze swej istoty samorządową. Każda interwencja organów państwowych w jego działanie powinna się odbywać przy udziale organizacji społecznych o zbieżnych celach statutowych. Zdaniem wnioskodawcy udział [...] ZPN, jako organizacji społecznej, w przedmiotowym postępowaniu uzasadniają nie tylko cele statutowe, ale także interes społeczny, aby nie dochodziło do nieuzasadnionych interwencji Państwa w funkcjonowanie organizacji samorządowych. Stosowanie art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym jest instrumentem nadzwyczajnym, który może być wykorzystany tylko, gdy poprzedzi je procedura z udziałem organizacji społecznych, co wyeliminuje ryzyko, że kompetencje demokratycznie wybranych władz stowarzyszenia będą jednoosobowo przejęte przez przedstawiciela władzy państwowej. [...] ZPN wywiódł ponadto, że posiada interes prawny uzasadniający jego status strony omawianego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący wskazał, iż interes prawny znajduje swoje oparcie w przepisach ustawy o stowarzyszeniach, a w szczególności w jej art. 2 ust. 1 i 2, w ustawie o sporcie kwalifikowanym, w szczególności w art. 12 tej ustawy, a także w przepisach statutu [...] szczególności § 17, § 18, § 27 i innych unormowaniach tego statutu. Strona podkreśliła, iż jako członek [...], na podstawie ww. norm prawnych, posiada gwarantowane prawa do decydowania o sprawach [...] i wypowiadania się o polskiej piłce nożnej na zasadach przewidzianych w statucie, zgłaszania opinii, wniosków, postulatów, uchwalania statutu i podejmowania innych uchwał, w tym do decydowania o składzie organów statutowych związku. Ma także obowiązek aktywnej działalności na rzecz realizacji zadań statutowych związku oraz dbania o dobre imię [...], a także właściwego klimatu wokół polskiej piłki nożnej. W tym stanie rzeczy jego udział w niniejszym postępowaniu jest nie tylko prawem, ale i statutowym obowiązkiem. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie, które zapadnie w przedmiotowym postępowaniu wywierać będzie bezpośredni skutek dla jego sytuacji w zakresie możliwości realizowania jego praw materialnych. Strona przywołała ponadto orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące istoty interesu prawnego i wskazała, że ma zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej interesu o charakterze osobistym, gdyż rozstrzygnięcie, które zapadnie będzie mieć wpływ na sytuację [...] ZPN w zakresie pozycji materialno-prawnej. Jednocześnie strona podniosła, iż kontrola w [...] nie została zakończona, a zatem wszczęcie postępowania w trybie art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym jest nieuprawnione i przedwczesne.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Minister Sportu - działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] - odmówił [...] ZPN dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zawieszenia władz [...].

W uzasadnieniu postanowienia Minister Sportu przypomniał uregulowanie art. 31 k.p.a. i wskazał, iż udział skarżącego w postępowaniu nie jest uzasadniony przytoczonymi przez niego w treści wniosku celami statutowymi. Organ podkreślił, że skarżący jest ze swej istoty organizacją regionalną i działa jedynie na terenie województwa [...], zaś sporne postępowanie w żaden sposób nie dotyczy wyznaczania celów i kierunków rozwoju sportu oraz jego promocji w województwie [...]. Zdaniem Ministra nie można też uznać, iż sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem przez własnych członków przepisów obowiązującego prawa oraz przepisów wewnętrznych obowiązujących sportowców wiąże się z problematyką niniejszego postępowania. Organ podniósł, iż skarżący nie wykazał w swym wniosku istnienia konkretnego i obiektywnego interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu dotyczącym zawieszenia władz [...] Związku Piłki Nożnej.

W dniu 9 listopada 2006 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczenia [...] ZPN do udziału w postępowaniu w sprawie zawieszenia władz [...] Związku Piłki Nożnej. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, iż jest organizacją społeczną i członkiem [...], zatem organ nieprawidłowo przyjął, iż zasięg działania skarżącego ma tylko charakter regionalny. Cele statutowe organizacji [...] ZPN, jako organizacji społecznej będącej członkiem [...], są identyczne z celami [...] i obejmują cały kraj. Wskazał, iż [...] ZPN, jako członek [...] i jednocześnie organizacja społeczna, na podstawie przepisów Statutu [...], w szczególności § 17, § 18, § 27 i innych, posiada gwarantowane prawa m.in. do decydowania o sprawach PZPN i wypowiadania się o całej polskiej piłce nożnej na zasadach przewidzianych w Statucie, zatem ma interes prawny do udziału w postępowaniu. Skarżący podniósł, iż postępowanie toczy się w oparciu o art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym, który to przepis skarżący uważa za niezgodny z Konstytucją RP. Udział skarżącego w postępowaniu będzie stanowił społeczną gwarancję, że wobec tak kontrowersyjnych regulacji prawnych, organizacje społeczne mają prawo udziału i kontroli przebiegu postępowania, a w konsekwencji, w razie potrzeby, także odwoływania się do najwyższych władz sądowniczych w kraju i za granicą w celu stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, gdyby przebieg postępowania potwierdził, że norma ta może być wykorzystywana sprzecznie z istotą konstytucyjną samorządności stowarzyszeń.

W wyniku rozpoznania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sportu - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] - utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2006 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że cele statutowe [...] ZPN nie uzasadniają udziału tej organizacji w przedmiotowym postępowaniu, a jednocześnie nie istnieje interes społeczny, który przemawiałby za jego wstąpieniem do postępowania. Podniósł, iż skarżący jako stowarzyszenie może działać na terytorium całego kraju, jednakże jego działania odnoszone być muszą jedynie do zadań o regionalnym charakterze. Minister wskazał, iż na szczeblu ogólnokrajowym w dyscyplinie sportowej w postaci piłki nożnej może zaś działać tylko jeden podmiot – [...] Związek Piłki Nożnej. Organ oceniając, czy interes społeczny przemawia za udziałem [...] ZPN w postępowaniu - uznał, że skład osobowy władz [...] i pozostawienie na stanowiskach we władzach [...] konkretnych osób nie ma znaczenia w wymiarze ogólnospołecznym. Zdaniem Ministra Sportu zawieszenie władz [...] odnosi się jedynie do kwestii personalnych, nie ma wpływu na losy dyscypliny sportu i nie ma społecznej doniosłości. Rozważając udział [...] ZPN w charakterze strony organ wskazał, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, bowiem w wyniku rozstrzygnięcia nie może on uzyskać konkretnych korzyści ani być obarczony powinnością określonego zachowania się wyznaczonego nakazem lub zakazem.

W dniu 23 stycznia 2007 r. [...] ZPN – działając za pośrednictwem organu administracji - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] grudnia 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] ZPN zarzucił rozstrzygnięciu Ministra:

1) naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. - wskutek odmowy skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zawieszenia władz [...] pomimo, iż jest to uzasadnione celami statutowymi skarżącego oraz przemawia za tym interes społeczny,

2) naruszenie art. 28 k.p.a. - wskutek uznania, iż po stronie skarżącego nie występuje interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji niedopuszczenie skarżącego w charakterze strony do postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia władz [...],

3) naruszenie art. 7, 8, 9, 11, oraz 124 § 2 k.p.a. - wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, braku wszechstronnego rozważenia kwestii interesu społecznego, który przemawia za udziałem skarżącego w postępowaniu o zawieszenie władz [...] na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., a także nieustosunkowania się przez organ administracji do twierdzeń skarżącego istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, a dotyczących jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ponadto skarżący zwrócił się o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego odnośnie zgodności art. 23 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym z art. 32 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że są podstawy faktyczne i prawne do udziału [...] ZPN w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zawieszenia władz [...] na podstawie art. 31 k.p.a., jako organizacji społecznej, której udział jest uzasadniony jej celami statutowymi i interesem społecznym. Zdaniem skarżącego zawieszenie Zarządu [...] ma wpływ na prawa oraz interesy członków skarżącego związku, w tym klubów sportowych i zawodników. Skarżący wskazywał ponadto, że międzynarodowe federacje piłkarskie [...] , których członkiem jest [...], krytykują posunięcia Ministra Sportu, a rezultatem tej krytyki może być zawieszenie reprezentacji Polski we wszystkich rozgrywkach międzynarodowych. Strona stwierdziła, iż przepis art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym, będący podstawą zawieszenia władz [...] - jest sprzeczny ze statutem [...], jest więc prawdopodobieństwo nieuznawania przez [...] decyzji kuratora [...]. W tym stanie rzeczy kwestie zawieszenia władz [...] mają ogólnospołeczny wymiar i wpływają na losy dyscypliny sportowej. Skarżący wskazał, iż celem art. 31 § 1 k.p.a. jest racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych. W sprawie zawieszenia władz [...] jest ona konieczna, ponieważ podstawa prawna interwencji Ministra Sportu, tj. art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym jest sprzeczny z art. 17 Statutu FIFA, przepisami ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz Konstytucją RP. Ponadto skarżący wskazał, że Minister Sportu dokonał błędnej i bardzo pobieżnej oceny kwestii istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Skarżący swój interes prawny wywiódł z postanowień statutu [...], które - jego zdaniem - są normami materialnoprawnymi w powyższym rozumieniu, co wynika z charakteru prawnego stowarzyszenia. Skarżący stwierdził, iż ma prawo brania udziału w Walnym Zgromadzeniu Delegatów [...] oraz wyboru członka zarządu i komisji rewizyjnej [...] , decydowania o sprawach [...] oraz wypowiadania się o polskiej piłce nożnej. Skoro skarżący sam wybiera członków zarządu [...], to powinien mieć zagwarantowane prawo udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ich zawieszania. Zdaniem [...] ZPN niebezpieczeństwo zawieszenia udziału Polski w rozgrywkach międzynarodowych wpływa na interesy skarżącego i jego członków. Zdaniem strony Minister Sportu tych interesów nie rozważył szczegółowo, czym naruszył przepisy art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że cele statutowe [...] ZPN, jako organizacji lokalnej - nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu dotyczącym zagadnień piłki nożnej na szczeblu ogólnopolskim. Minister podkreślił, iż sam wpływ decyzji merytorycznej w sprawie o zawieszenie w czynnościach władz polskiego związku sportowego na losy dyscypliny nie może usprawiedliwiać dopuszczenia do udziału w takiej sprawie administracyjnej wszystkich podmiotów, działających jako organizacje społeczne we wskazanym obszarze. Zdaniem organu skład osobowy władz [...] nie ma znaczenia dla ogólnego interesu, kwalifikowanego jako rzeczywisty i skonkretyzowany interes społeczny. Według Ministra Sportu okoliczność, iż skarżący, jako organizacja społeczna, reprezentuje szeroki krąg działaczy, zawodników i innych osób stowarzyszonych w celu propagowania i wspierania szeroko rozumianych interesów piłki nożnej – nie uzasadnia powstania takiego skonkretyzowanego interesu społecznego uzasadniającego jego wstąpienie do przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu – wbrew sugestiom strony skarżącej - polskie związki sportowe, w tym również [...] - nie są regularnymi, samorządnymi stowarzyszeniami. Są organizacjami realizującymi cele publiczne, których samorządność jest ograniczona ze względu na sposób finansowania i które objęte muszą być szczególnym nadzorem. Taki szczególny nadzór wyraża się w odstępstwach od zwykłych rozwiązań prawa stowarzyszeniowego, na rzecz instrumentów mocniejszych, pozwalających na intensywniejszą i zdecydowaną reakcję wobec związkowego bezprawia, które zdefiniowane zostały w ustawie o sporcie kwalifikowanym. Minister zakwestionował założenie, że jakakolwiek regulacja statutowa stowarzyszenia może stanowić o legitymacji procesowej strony skarżącej, bowiem nie stanowi przepisu prawa materialnego. Według organu stroną postępowania jest tylko [...] oraz członkowie jego władz, gdyż postępowanie dotyczy bezpośrednio ich własnego, osobistego interesu. Organ stwierdził jednocześnie, iż interesu prawnego nie można wyprowadzić z powiązania korporacyjnego z innym podmiotem, wobec którego ma być zastosowany środek nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga [...] Związku Piłki Nożnej z siedzibą we W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2006 r. Minister Sportu nie naruszył przepisów prawa, w tym w szczególności art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak stanowi przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z powyższego przepisu k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 306).

Ponadto uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Organ administracji publicznej musi zatem dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego określonego podmiotu.

Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek należy jednakże zauważyć na wstępie, iż niewątpliwie doszło do pewnego pomieszania materii będącej przedmiotem rozważań w tej sprawie. W tej sytuacji przypomnieć należy przedmiot sprawy administracyjnej oraz treść wniosku strony i zaskarżonego postanowienia Ministra Sportu.

Sprawa administracyjna dotyczyła dokonanego w trybie nadzoru, tymczasowego odsunięcia władz związku sportowego od pełnienia funkcji. Art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym, będący podstawą prawną prowadzonego postępowania, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stanowił, że jeżeli działalność polskiego związku sportowego jest niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów, organ sprawujący nadzór może zawiesić w czynnościach władze polskiego związku sportowego i wyznaczyć kuratora do czasu wyboru nowych władz.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nadzór nad działalnością związku sportowego sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej i sportu, który może dokonywać kontroli związku sportowego. Minister Sportu był więc organem uprawnionym do prowadzenia postępowania i wydawania postanowień o zawieszaniu w czynnościach władz związku sportowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowość omawianego rozwiązania ustawowego nie jest i nie powinno być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, albowiem to nie rozstrzygnięcie Ministra Sportu o zawieszeniu władz związku jest przedmiotem zaskarżenia, tylko rozstrzygnięcie proceduralne dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniu regionalnego związku sportowego.

W tej sytuacji uznać należy, iż wszelkie wywody krytyczne skarżącego względem treści art. 23 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym nie mają zatem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia procesowego.

W związku z tym odnosząc się do wniosku strony skarżącej dotyczącego wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, podkreślić należy, iż wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał kwestii konstytucyjności unormowania zawartego w art. 23 cyt. ustawy.

Na marginesie tylko można wskazać, że krytykowane rozwiązanie ustawowe zostało zmienione ustawą z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 171 poz.1208) i nie obowiązuje od dnia 5 października 2007 r.

Wniosek skarżącego [...] Związku Piłki Nożnej dotyczył dopuszczenia go, jako organizacji społecznej, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do toczącego się postępowania, a zaskarżone postanowienie stanowi rozstrzygnięcie o tym wniosku. Organ odmówił dopuszczenia skarżącego związku do udziału w sprawie uznając m.in., że nie przemawia za tym interes społeczny, a przedmiot postępowania nie ma wpływu na interes ogółu.

Oceniając prawidłowość postanowienia o odmowie dopuszczenia w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżącego [...] ZPN do postępowania o zawieszenie władz [...] , rozważyć należy najpierw status [...] ZPN jako organizacji społecznej, a następnie wzajemne powiązania [...] i [...] ZPN.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodząc w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 200). Jako podstawowe kryterium kwalifikacji podmiotu, jako organizacji społecznej przyjmuje się trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej, dobrowolność członkostwa i strukturę organizacyjną, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.

Skarżący [...] Związek Piłki Nożnej jest związkiem sportowym, którego struktura organizacyjna odpowiada powyższym kryteriom. Struktura ta oparta jest na przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 ze zm.). [...] ZPN posiada odrębną osobowość prawną i własny statut. Jest wojewódzkim związkiem piłkarskim zarządzającym sprawami piłki nożnej na terenie Województwa [...] (vide: definicje Statutu [...] oraz Statut [...] ZPN). Zgodnie z § 6 Statutu [...] ZPN jest dobrowolną, samorządną i trwałą organizacją sportu piłki nożnej, działającą w oparciu o zrzeszonych w niej członków. Zgodnie ze Statutem skarżący związek zrzesza Okręgowe Związki Piłki Nożnej działające na terenie województwa oraz kluby sportowe posiadające sekcje piłki nożnej (§ 14), a jego najwyższym organem jest Walne Zgromadzenie Członków [...] ZPN (§ 24).

Przy takich celach i założeniach organizacyjnych należy uznać, że skarżący [...] ZPN jest niewątpliwie organizacją społeczną, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i która - co do zasady - może wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego podmiotu, w trybie art. 31 § 1 pkt 3 k.p.a., po spełnieniu warunków przewidzianym w tym przepisie.

Z kolei [...] Związek Piłki Nożnej jest związkiem sportowym. Jego status prawny uregulowany jest powołaną ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, ustawą z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym oraz ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. W świetle powołanych uregulowań prawnych [...] jest ogólnopolskim związkiem sportowym, posiadającym osobowość prawną i działającym zgodnie ze swoim Statutem. [...], zgodnie z § 1 i § 2 Statutu (obecnie Art. 1 i Art. 2 Statutu), jest organizacją korporacyjną typu stowarzyszeniowego działającą na terenie całego kraju i jest jedynym reprezentantem sportu piłki nożnej w kraju i za granicą (§ 4 ust. 1 Statutu; Art. 4 § 1 obecnego brzmienia).

Zgodnie z § 15 Statutu (Art. 15) związek zrzesza kluby sportowe posiadające sekcje piłki nożnej oraz wymienione w § 15 ust. 1 pkt 2 Statutu związki wojewódzkie. [...] ZPN i zrzeszone w nim kluby sportowe są członkami [...]. Zgodnie z § 13 ust. 1 Statutu [...] (Art. 13 § 1) jego organem legislacyjnym jest Walne Zgromadzenie Delegatów (dalej WZD), a organem wykonawczym Zarząd [...]. Związki regionalne delegują przedstawicieli na WZD. Zgodnie z § 27 ust. 1 (Art. 27) Statutu [...] i ZPN deleguje na WZD [...] 5 przedstawicieli. Mają oni czynne i bierne prawo wyborcze do organów [...].

Jak wynika z powyższego istnieje silne powiązanie korporacyjne między [...] i [...] ZPN, który jest niejako częścią [...]. Interesy obu organizacji są w pewnym sensie zbieżne, bowiem [...] reprezentuje interesy piłki nożnej w kraju i za granicą, i dzieli środki między klubami zrzeszonymi w związkach regionalnych, a w ten sposób wpływa na sytuację finansową tych związków. Występuje też zależność odwrotna: [...] ZPN, jako członek [...], uczestniczy poprzez swoich delegatów w WZD [...] i wpływa na obsadzenie władz [...], to znaczy na skład personalny organów, w tym Zarządu, którego zawieszenia dotyczy sprawa administracyjna, którą prowadził Minister Sportu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy doprecyzować przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jest nim dopuszczenie (a właściwie niedopuszczenie) do wstąpienia organizacji społecznej ([...] ZPN) do postępowania administracyjnego dotyczącego innej osoby ([...]) w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Chodzi zatem o rozstrzygnięcie dotyczące udziału organizacji społecznej w "cudzej" sprawie i jej działanie w interesie społecznym, nie zaś w obronie własnych interesów. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., działa na prawach strony w interesie ogółu, nie zaś jako strona w swoim własnym interesie.

Te dwie zupełnie odmienne pozycje procesowe organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym należy rozgraniczyć na wstępie dla jasności dalszych wywodów. Organizacja społeczna, która chce uczestniczyć w postępowaniu w "cudzej" sprawie, w interesie społecznym (ogółu), na prawach strony, nie może jednocześnie wywodzić, że sprawa dotyczy jej własnych interesów, co uzasadnia jej udział w sprawie jako strony.

W przypadku, gdy postępowanie dotyczy (w znaczeniu przyjętym w art. 28 k.p.a.) interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej lub gdy organizacja społeczna żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wówczas jest stroną postępowania administracyjnego, co wyklucza zastosowanie art. 31 k.p.a., albowiem przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 256),

Udział w charakterze strony podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, nie wymaga wydania żadnego postanowienia, zaś prowadzenie postępowania bez udziału strony daje jej prawo do żądania wznowienia postępowania. Jednak zaskarżone postanowienie nie dotyczy kwestii udziału strony w postępowaniu, tylko udziału organizacji społecznej w interesie społecznym na prawach strony.

W sprawie niniejszej omawiane pozycje procesowe organizacji społecznej, choć wzajemnie się wykluczają, są przez skarżącego traktowane wymiennie, co należy uznać za działanie niezgodne z unormowaniami k.p.a.

Wobec treści wniosku opartego na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz treści obu skarżonych postanowień Ministra Sportu, wydanych na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd rozważył prawidłowość rozstrzygnięć dotyczących wstąpienia [...] ZPN do postępowania dotyczącego innej osoby ([...]) na prawach strony. Kwestie związane z własnym interesem prawnym [...] ZPN mogą być rozważane tylko w ramach argumentacji przeciwko dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu w interesie społecznym. Należy zauważyć bowiem, że jeżeli [...] ZPN broni swoich własnych interesów, to nie działa w interesie społecznym, tylko swoim własnym i nie może występować o dopuszczenie go do udziału w sprawie "na prawach strony". Niewątpliwie udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.

Przy opisanych wyżej ścisłych, zinstytucjonalizowanych związkach korporacyjnych między [...] i skarżącym [...] ZPN, w ocenie Sądu trudno twierdzić, że [...] ZPN może uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym składu personalnego władz [...], jako organizacja społeczna działająca w interesie społecznym w sprawie dotyczącej innej osoby. Skarżący związek wcale zresztą nie przeczy, że chciałby uczestniczyć w postępowaniu ze względu na swoje własne interesy, bowiem chciałby mieć wpływ na skład personalny Zarządu [...], który dzieli środki dla klubów w nim zrzeszonych. Takie ścisłe powiązanie związku regionalnego z ogólnopolską organizacją korporacyjną, do której ten związek należy, wyklucza w ocenie Sądu możliwość jego udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tryb ten służy bowiem ochronie interesu społecznego, polegającego na realizacji szeroko rozumianych celów statutowych organizacji społecznej, tj. tych celów, do których organizacja została powołana (organizacja, rozwój i popularyzacja sportu piłki nożnej), ale nie do ochrony i reprezentacji jej własnych interesów majątkowych, jako regionalnego zawiązku sportowego.

W sprawie niniejszej nadzorcza ingerencja Ministra Sportu w sprawy personalne zarządzania sportem piłki nożnej na szczeblu ogólnopolskim wpływa pośrednio na sytuację związków regionalnych. Opisane wyżej powiązania organizacyjne między [...] a wnioskodawcą sprawiają, że skład personalny władz [...] wpływać może pośrednio na sytuację, także finansową, związku regionalnego. Zatem sprawa zawieszenia władz związku (wybranych m.in. przez delegatów z [...] ZPN) dotyczy pośrednio jego własnych interesów, co wyklucza przyjęcie, że [...] ZPN zgłasza swój udział w postępowaniu w interesie ogólnym, społecznym.

Z uwagi na charakter i ścisłość powiązań między [...] a związkami regionalnymi nie można przyjąć, że związek regionalny uczestniczy w sprawie o zawieszenie władz [...] w interesie społecznym w sprawie dotyczącej innej osoby, bowiem w istocie uczestnicząc w sprawie korporacji, której jest członkiem - ma na celu ochronę swoich własnych interesów. Brak jest zatem podstawowej przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Zasadnie w związku z tym organ przyjął, że wnioskodawca nie wykazał, jaki interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu.

Na marginesie tylko wskazać można, że z uwagi na powiązania korporacyjne, interesy wszystkich związków regionalnych są na szczeblu ogólnopolskim reprezentowane właśnie przez [...] i realizowane poprzez udział delegatów tych związków w organach [...]. Jak jednak wskazano wyżej kwestia legitymacji [...] ZPN do udziału w postępowaniu o zawieszenie władz [...] w charakterze strony nie jest przedmiotem badania w sprawie niniejszej, sprawa ta dotyczy bowiem tylko prawidłowości postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. udziału na prawach strony.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że odmowa dopuszczenia skarżącego [...] ZPN do udziału w postępowaniu administracyjnym o zawieszenie władz [...] jest uzasadniona, a wydane postanowienia nie naruszają prawa. Minister Sportu wszechstronnie ocenił całość materiału dowodowego i prawidłowo ustalił, że nie wykazano interesu społecznego, który uzasadniałby udział skarżącego związku w sprawie dotyczącej kwestii personalnych korporacji, której jest członkiem.

W konsekwencji należy przyjąć, iż Minister Sportu, odmawiając dopuszczenia skarżącego [...] ZPN do udziału w postępowaniu w sprawie zawieszenia władz [...] - nie naruszył przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.