Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2486/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 272 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Prezydenta Miasta R. i Gminy Miasto R. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1959/11 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2383/10 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt

I OSK 1959/11 oddalił skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2383/10 oddalającego skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r., po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta R. oraz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1968 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. obr. [...] gm. kat. [...] powiat R., oznaczonej jako pgr. 1. kat. [...] o powierzchni [...] m2 oraz pgr. [...] o powierzchni [...] m2 z zaginionej Iwh. [...] gm. kat. [...], stanowiącej własność S. P.. Wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby utworzenia pracowniczych ogródków działkowych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...].

Wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2383/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] w R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r.

Sąd podkreślił na wstępie, że dotychczasowe decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym obejmującym kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję wywłaszczeniową trzykrotnie już podlegały ocenie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2231/01,

a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wydał wyrok z dnia

3 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/04, który stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia

6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 194/06.

Sąd wskazał, że rozpatrując po raz trzeci niniejszą sprawę organ nadzoru był związany oceną prawną zawartą we wszystkich wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Sąd przypomniał zatem, że uchylając wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2005 r. (sygn. akt

I SA/Wa 1251/04) decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r.

i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2004 r., Sąd ten wskazał w uzasadnieniu kwestie wymagające dalszego wyjaśnienia. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego prowadzonego z uwzględnieniem wytycznych zawartych w tym orzeczeniu sądowym Minister Infrastruktury słusznie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zbadanie, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. W tej sytuacji Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowanej realizacji zadań budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na potrzeby realizacji pracowniczych ogródków działkowych. Przy czym – jak zauważył organ – niezbędność wywłaszczenia potwierdzana była decyzją lokalizacyjną ustalającą lokalizację inwestycji na danym terenie. W odniesieniu do podniesionych w powołanym wyroku wątpliwości organ nadzoru wskazał, że pomimo podejmowanych przez organ działań nie udało się odnaleźć akt pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wywłaszczenia w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] października 1965 r. uchylająca decyzję lokalizacyjną Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1965 r. o zmianie sposobu wykorzystania terenu ustalająca lokalizację stałych ogrodów działkowych dla załogi WSK

w R.. Sąd dalej wywodził, że zasadnie organ nadzoru uznał, iż wobec jednoznacznej treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/04, który został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 194/06, kwestia ta stała się drugorzędna i nawet gdyby przyjąć, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna, to

i tak sam fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne została wywłaszczona pod ogródki działkowe, uprawniał do stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1968 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Jednoznacznie kwestię tę przesądził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 3 października 2005 r. Oznacza to, że opierając się na materiale dokumentacyjnym znajdującym się w aktach administracyjnych Minister Infrastruktury miał podstawy do przyjęcia, że objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że pod ogródki działkowe zostały wywłaszczone grunty rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 3 października 2005 r., odwołując się do dotychczasowego dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zestawienie normy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwalającej na wywłaszczenie nieruchomości m.in. na cele użyteczności publicznej z normą art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, uznającą te ogrody za urządzenia użyteczności publicznej, niekoniecznie musi prowadzić do wniosku o dopuszczalności wywłaszczenia pod ogródki działkowe każdej nieruchomości. Sama bowiem przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie stanowiła jeszcze wystarczającej przesłanki do wywłaszczenia gruntu. Ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, że to właśnie ta nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie powinien ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, aby Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. takiej analizy i oceny w ogóle dokonało. Z treści przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było jedynie tereny "odpowiednie". Odpowiednie natomiast to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem (w tym również z regulacją art. 10 ust. 1 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający uznał, że zasadnie organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1969 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie z dnia [...] października 1968 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

W ocenie Sądu prawidłowo również odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ nadzorczy zauważył, że skoro brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zasadnie także organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a., w postaci tzw. nieodwracalnych skutków prawnych. Wynika to z faktu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Miasta R.. Przy czym nabycie przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie z mocy prawa, co zostało stwierdzone decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia 30 maja 2000 r. Dopiero po komunalizacji Miasto R. aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2000 r. oddało przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie w wieczyste użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców w Warszawie. Zatem oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców w Warszawie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej, który uniemożliwiłby stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...] w R., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 9 marca 1949 r. (Dz.U. Nr 18, poz. 117) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1969 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1968 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności,

2) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 169 poz. 1419) w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, iż decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1969 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1968 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne przez co brak jest przesłanek do stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia

23 kwietnia 2013 r. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że weryfikowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, NSA podniósł, że w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano wprawdzie, o którą jednostkę redakcyjną przepisu art. 3 ustawy z 1958 r. chodzi, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono już ust. 1, co umożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Przepis art. 3 ust. 1 dopuszczał wywłaszczenie jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z kolei przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił, że gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Formułując ten zarzut skarżący PZD – Zarząd [...] pominął okoliczność, iż oceniając weryfikowane decyzje wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1968 r. i z dnia [...] lipca 1969 r. zarówno organ nadzoru jak i Sąd czyniły to w warunkach związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt SA/Wa 1251/04. W wyroku tym Sąd ocenił jako budzące wątpliwości wywłaszczenie gruntów gospodarstwa rolnego na cele ogródków działkowych, co było sprzeczne ze szczególną ochroną własności indywidualnych gospodarstw chłopskich zagwarantowaną w art. 10 ust. 1 Konstytucji z 1952 r. Sąd uznał nadto oceniając prawidłowość działania organu nadzorczego, że był on uprawniony do stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1968 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Ocena ta straciłaby swą moc wiążącą tylko wówczas, gdyby nastąpiła zmiana stanu prawnego, zmiana istotnych okoliczności faktycznych już po wydaniu wyroku w sprawie SA/Wa 1251/04, bądź po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Żadna z powyższych okoliczności w tej sprawie nie zachodzi, zatem zastosowanie się przez organ i Sąd do wyrażonej uprzednio oceny prawnej, wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. nie uprawnia do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z powyższych względów zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi NSA uznał za bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. NSA wskazał, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji gdy upłynął okres 10 lat od dnia jej doręczenia (z przyczyn określonych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7) a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawodawca nie definiuje co należy uważać za nieodwracalne skutki prawne, natomiast w orzecznictwie sądowym pojęcie to podlegało ewolucji, począwszy od pierwotnego poglądu wiążącego ten skutek z sytuacją, w której przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

NSA stwierdził, iż skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej było odjęcie własności nieruchomości Stanisławowi Pacześniakowi na rzecz Skarbu Państwa. Oceniając ten skutek w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., NSA uznał, że sama możliwość rozporządzenia nieruchomością przez Skarb Państwa jest skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Dopóki Skarb Państwa jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości dopóty istnieje możliwość odwrócenia skutku prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowoduje możliwość odzyskania jej przez poprzedniego właściciela. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze skutkuje odzyskaniem nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, czy jego następców prawnych, zwłaszcza gdy nastąpiło przeniesienie własności lub oddanie w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Od skutków prawnych wywołanych decyzją wywłaszczeniową należy odróżnić skutki wywołane innymi zdarzeniami prawnymi jak: późniejsze decyzje czy czynności cywilnoprawne.

NSA podkreślił, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której nieruchomość została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z dnia

[...] maja 2000 r., a następnie oddana w użytkowanie wieczyste PZD w Warszawie aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2000 r. oraz przekazana w użytkowanie działkowcom mimo toczącego się w tej sprawie postępowania nieważnościowego, wszczętego wnioskiem E.P. z dnia 3 września 1998 r. To te późniejsze zdarzenia wywołały skutki prawne i nie mogą one stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja wywłaszczeniowa, wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2k.p.a. Tak też w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 przyjmując, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Z powyższych względów uznając, iż ocena wystąpienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. dokonana przez WSA jest prawidłowa Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutu naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1959/11 została złożona przez Gminę Miasto R. i Skarb Państwa – Prezydenta Miasta R.. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2011 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący jako podstawę wznowienia wskazali art. 272 § 1 p.p.s.a., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący podnieśli, że decyzja wywłaszczeniowa jest decyzją, na podstawie której wywłaszczający nabywa prawo własności, ma ona skutek konstytutywny. Skarb Państwa korzystał ze swojego prawa uzyskanego na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, udostępniając nieruchomość pod pracownicze ogrody działkowe, potem tak uzyskaną własność nabyła w drodze komunalizacji ex lege Gmina Miasto R. i tak samo z niej korzystała. Istnieje więc podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada sentencji wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 270 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Zgodnie zaś z art.281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem możliwa przy spełnieniu dwóch przesłanek: wniesienia skargi o wznowienie w ustawowym terminie oraz oparcia skargi o wznowienie na ustawowej podstawie.

W rozpoznawanej sprawie skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1959/11 złożyli w dniu 6 sierpnia 2015 r. Gmina Miasto R. i działający w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta R., wskazując jako podstawę wznowienia określoną w art.272 §1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W myśl § 2 wskazanego przepisu w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu.

Powołany w skardze o wznowienie postępowania sądowego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 został ogłoszony w dniu 21 maja 2015 r. ( Dz.U. 2015, poz.702), a zatem trzymiesięczny termin, o którym mowa w art.272 § 2 p.p.s.a. został zachowany.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art.281 p.p.s.a. uznał, że skarga o wznowienie postępowania sądowego jest dopuszczalna.

Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Na gruncie ustawy P.p.s.a. przepisami określającymi zasady i tryb postępowania, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, są unormowania zawarte w art. 272.

Początkowo przyjmowano, że skoro podstawę orzeczenia sądu administracyjnego stanowią w zasadzie te przepisy ustawy P.p.s.a, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego, to oparcie skargi o wznowienie postępowania na podstawie określonej w art.272 p.p.s.a. będzie możliwe, jeżeli przedmiotem wyroku TK o niekonstytucyjności będą wymienione przepisy procesowe – przepisy P.p.s.a. Konsekwencją powyższego było uznanie, że przepisy prawa materialnego, które stosował organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę, nie stanowią podstawy orzeczenia sądu administracyjnego. Oznaczało to, że orzeczenie TK o niekonstytucyjności wymienionych przepisów prawa materialnego nie może być uznane za przyczynę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 273. Natomiast stosownie do art. 145a § 1 k.p.a. wspomniane orzeczenie może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81, uznał, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym wypadku, gdy orzeczenie TK o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie. NSA w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., wyznaczył szeroki zakres stosowania art. 272 § 1 p.p.s.a., uznając, że komentowany przepis stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym wypadku, gdy orzeczenie TK o niekonstytucyjności przepisów prawa materialnego i procesowego obejmuje akt normatywny, który stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej. W świetle tej uchwały nie ma zatem wątpliwości, że art. 272 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę wznowienia postępowania, zarówno gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do przepisów proceduralnych, jak i do przepisów prawa materialnego. Uchwała NSA z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, wyposażona jest w ogólną moc wiążącą ( art. 269 p.p.s.a.), a zatem przyjęta w niej wykładnia jest wiążąca.

Trudności interpretacyjne dotyczące zasadności wznowienia postępowania na podstawie art. 272 § 1 powstają na tle tzw. orzeczeń zakresowych Trybunału Konstytucyjnego. Na takie orzeczenie TK powołuje się strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Wyroki zakresowe Trybunału podobnie, jak wyroki interpretacyjne nie uchylają przepisu prawnego, nie derogują tego przepisu z porządku prawnego. Przedstawiciele doktryny wskazują, że nie ma większych różnic między wyrokiem zakresowym a interpretacyjnym, najważniejsza różnica polega na sformułowaniu wyroku (tak. J. Trzciński w glosie do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. III PZP 2/09, pub. ZNSA 2010, Nr 2, str. 160 i przywołany w glosie pogląd M.Safjana). Według przywołanej uchwały Sądu Najwyższego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 4011 k.p.c. W odniesieniu do tej uchwały Sądu Najwyższego pojawiły się krytyczne glosy (J. Trzciński, ZNSA 2010, Nr 2; Marcin Wiącek Prz.Sejm. 2010/3/153-166; Aleksandra Kustra, OSP 2010/10/103). Glosatorzy wskazywali na brak podstaw do uznania, że art. 190 ust. 4 Konstytucji ogranicza prawo do wznowienia wyłącznie do sytuacji, w których skutkiem wyroku TK jest derogacja przepisu prawa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 stwierdził, że art.156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W sprawie, na tle której zostało zadane pytanie prawne, wydano decyzję o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w trybie art.7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a następnie stwierdzono nieważność tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał zwrócił uwagę na wywłaszczeniowy charakter dekretu warszawskiego i podkreślił, że za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą dekretu warszawskiego przemawia właśnie wywłaszczeniowy charakter tego aktu normatywnego, jak też niewykonanie art. 9 dekretu warszawskiego, przewidującego odszkodowania za przejęte nieruchomości gruntowe i budynkowe, a także wygaszenie od 1 sierpnia 1985 r. prawa do odszkodowania za grunty i zabudowania przejęte mocą art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu warszawskiego (na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.). W tym kontekście Trybunał stwierdził, że korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać.

Trybunał w omawianym wyroku stwierdził również, że wyrok ten zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami.

Trybunał stwierdził ponadto, ze ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych.

Z powyższego wynikają następujące wnioski:

1. omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym,

2. nie powoduje zmiany normatywnej art.156 §2 k.p.a.,

3. nie oznacza derogacji przepisu,

4. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,

5. w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności ( wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa),

6. chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia,

7. nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji,

8. użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny legalności w postępowaniu nadzwyczajnym, a następnie sądowym była decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1968 r., nr [...] na podstawie, których doszło do wywłaszczenia właściciela przedmiotowych nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego.

Powstaje zatem pytanie, czy Skarb Państwa - Prezydent R. może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot ( dotychczasowego właściciela ) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Nie można bowiem pominąć, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art.2 Konstytucji RP. Ponadto w dacie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Skarb Państwa nie miał już tytułu własności. W wyniku bowiem komunalizacji przedmiotowych gruntów właścicielem stała się z mocy prawa Gmina R..

Odnośnie do nabycia prawa Gminy R. podkreślić należy okoliczność, na którą zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1959/11, wskazując, że od skutków prawnych wywołanych decyzją wywłaszczeniową należy odróżnić skutki wywołane innymi zdarzeniami prawnymi jak: późniejsze decyzje czy czynności cywilnoprawne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której nieruchomość została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. oraz przekazana w użytkowanie działkowcom mimo toczącego się w tej sprawie postępowania nieważnościowego, wszczętego wnioskiem E. P. z dnia 3 września 1998 r. To te późniejsze zdarzenia wywołały skutki prawne. Przedmiotem postępowania opartego na podstawie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. nie była decyzja komunalizacyjna mocą której Gmina R. uzyskała potwierdzenie nabycia prawa własności. To decyzja komunalizacyjna jest źródłem nabycia prawa Gminy R., nie zaś decyzja wywłaszczeniowa, której nieważność stwierdzono na podstawie art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy i Skarbu Państwa - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrola legalności kwestionowanej decyzji odbyła się z naruszeniem art.2 Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołała się strona wnioskująca o wznowienie postępowania nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 272 § 1 P.p.s.a., tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.282 §2 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.