Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 713/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 28 ust 3a w zw. z art 3 ust.1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121; zwana dalej: "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 lutego 2015 r. znak: [...], którą odmówiono W. K. umorzenia zaległości z tytułu składek dotyczących jego ubezpieczenia własnego za okres od sierpnia 2006 r. do marca 2008 r. oraz od marca 2009 r. do października 2009 r., w tym: z tytułu składek w kwocie [...] zł, z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień wpływu wniosku w kwocie [...] zł.

Z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że zapadła ona w następującym stanie sprawy.

I. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z 14 stycznia 2015 r., W. K. (zwany dalej: "Stroną" bądź "Skarżącym"), zwrócił się z prośbą do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Zakładem" bądź "Organem") o umorzenie, pozostałych do zapłaty w ramach układu ratalnego w okresie od 01 stycznia 2015 r. do listopada 2016 r., należności z tytułu składek należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Strona uzasadniła wniosek trudną sytuacją finansową wskazując, że od czasu wydanej dnia 31.05.2010 r. przez ZUS decyzji odmawiającej umorzenia zobowiązań upłynęło ponad 4,5 roku, a sytuacja finansowa i zdrowotna jego rodziny uległa drastycznemu pogorszeniu. Wysokość dochodu rodziny Strona oszacowała na kwotę [...] zł oświadczając, że po uregulowaniu bieżących opłat w wysokości [...] zł (bez rat do ZUS) pozostaje kwota [...] zł, która nie wystarcza na opłacenie należności z tytułu składek ZUS, wynoszących po [...] zł, co pozbawia Stronę nie tylko możliwości spłaty rat układu ratalnego ale i możliwości zakupu jakiegokolwiek jedzenia.

Strona podniosła, że spłata składek ZUS stanowi dobitne zagrożenie egzystencji dla jego rodziny i stwarza niebezpieczeństwo poniesienia zbyt ciężkich skutków oraz, że nie jest w stanie spłacać zadłużenia, gdyż spowoduje to niedostatek rodziny. Ponadto Strona oświadczyła, że nie ma szans na poprawę ww. sytuacji finansowej oraz, że rodzina Strony żyje w stale pogłębiającym się ubóstwie i niedożywieniu, która to sytuacja trwa od 2010 r.

Strona podkreśliła, że gdy dojdzie do śmierci głodowej, spowoduje to zainteresowanie "dlaczego do tego doszło" - jednak będzie zbyt późno.

Strona wskazała, że musi rezygnować z dojazdów do poradni specjalistycznej, z zakupu środków czystości i z rehabilitacji. Wygospodarowuje wówczas kwotę ok. [...] zł i musi dokonywać wyboru co kupić do zjedzenia. Oświadczyła, że nie ma zapewnionego minimum egzystencji ani minimum socjalnego. Ponadto mija 2,5 roku od nieszczęśliwego wypadku, któremu uległa w dniu 09 stycznia 2012 r. Po przebytej w dniu 13 stycznia 2012 r. operacji, proces gojenia ran nie przebiega pomyślnie, albowiem następują zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe, zniekształcenia kręgosłupa i stawów krzyżowo- biodrowych, zanik mięśni kończyn dolnych, narastają silne bóle a środki przeciwbólowe są mało skuteczne. Jak wskazała Strona ww. pogarszający się stan jej zdrowia wynika z braku specjalistycznego sprzętu, takiego jak łóżko i materac przeciwodleżynowy, na które aktualnie Strony nie stać, a zakup ratalny nie jest możliwy. Powyższa sytuacja, w ocenie Strony, doprowadzi to do zaprzestania chodzenia, co skarze Stronę na wózek inwalidzki, na zakup którego również Strony nie stać.

Ponadto Strona nadmieniła, że brakuje jej środków finansowych na zakup ciepłej odzieży na zimę i używa odzieży jesiennej nieocieplonej.

Mając na uwadze ww. okoliczności Strona wskazała, że z uwagi na sytuację rodzinną, finansową i zdrowotną nie jest w stanie spłacić zobowiązań, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla rodziny oraz pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Na potwierdzenie powołanych okoliczności Strona przedłożyła szereg dokumentów szczegółowo wymienionych w treści decyzji.

II. Decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. znak [...] Zakład odmówił Stronie umorzenia zaległości z tytułu składek, uznając, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności a za umorzeniem nie przemawia także ważny interes osoby zobowiązanej, albowiem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, ze opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

III. Po rozpoznaniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r. znak [...], Zakład utrzymał powyższą decyzję w mocy, uznając, że sytuacja finansowa Strony jest trudna, ale nie powoduje ubóstwa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniając, na czym polega uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, Zakład stwierdził, że powołane przez Stronę okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów Zakład właściwie bowiem ocenił, że nie zaistniały okoliczności umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności, oraz że pozytywne rozpatrzenie wniosku Strony i umorzenie długu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem wykonawczym") pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, byłoby nieuzasadnione.

Zakład wskazał, że Strona posiada stałe źródło dochodów wynoszące w 2014 r. [...] zł, a od 1 marca 2015 r. [...] zł netto. Wysokość świadczenia małżonki Strony w 2014 r. stanowiła kwotę [...] zł, a od dnia 1 marca 2015 r. wynosi [...] zł netto. Łączny dochód małżonków, pozostający co miesiąc do ich dyspozycji w 2014 r. kształtował się zatem na poziomie [...] zł, a od marca br. wynosi [...] zł. Ponadto corocznie małżonkowie uzyskują środki finansowe z tytułu zwrotu podatku dochodowego (za 2011 r. –[...] zł, za 2012 r. –[...] zł, za 2013 r. –[...] zł). Z uzyskiwanych środków ponoszone są koszty utrzymania i koszty leczenia, które według przedłożonego przez Stronę zestawienia wynoszą [...] zł. Rzeczywista miesięczna wysokość ponoszonych opłat może być inna, gdyż przedłożone kserokopie faktur, np. za gaz i energię dotyczą dwóch miesięcy, zaś dowody wpłat z tytułu podatku od nieruchomości i składek na rzecz PZU - trzech miesięcy. Nie można zatem uznać, że przedstawiona przez Stronę wysokość miesięcznych wydatków została udokumentowana i uwiarygodniona.

Organ podniósł także, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona wskazała, że w kosztach wydatków miesięcznych nie ujęła wydatków związanych z usuwaniem awarii i utrzymaniem domu, który ze względu na wiek wymaga remontów, na co przeznaczane są pieniądze ze zwrotu podatku. Podkreślił przy tym, że według danych zawartych w księdze wieczystej, urządzonej dla nieruchomości, w której małżonkowie mieszkają i której są właścicielami, nieruchomość ta ma powierzchnię działki [...] m2, a z oględzin zewnętrznych wynika, że dom jest dwukondygnacyjny, z zagospodarowanym przyziemiem i poddaszem, częścią użytkową, o łącznej powierzchni rzędu ok. [...] m2. Z ustaleń Zakładu wynika, że w domu tym zamieszkuje również syn Strony - .K., który z tego tytułu jest zobowiązany partycypować w kosztach utrzymania domu i w opłatach z tym związanych. Zdaniem Organu, okoliczności te wskazują, że wielkość domu znacznie przewyższa potrzeby mieszkaniowe małżonków, a jego posiadanie i ponoszenie kosztów z tym związanych zależy jedynie od ich suwerennych decyzji Strony. Natomiast wydatki z tytułu spłaty zaciągniętych kredytów i z tytułu ubezpieczenia małżonków w PZU są konsekwencją podjętych przez nich decyzji. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, że należności Zakładu mają charakter publicznoprawny, Zakład nie może zaakceptować sytuacji, w której kosztem należności Zakładu spłacane są inne zobowiązania.

Odnosząc się do podniesionego przez Stronę argumentu głodu panującego w jej rodzinie, Zakład wyjaśnił, że dla osób w stanie ubóstwa funkcjonują różne formy pomocy państwa przyznawane według jednolitych, ogólnie obowiązujących kryteriów, odnoszących się m.in. do poziomu minimum egzystencji oraz minimum socjalnego. Stosowne wsparcie jest udzielane za pośrednictwem ośrodków pomocy społecznej.

Zakład stwierdził, że w świetle powyższych okoliczności, porównując dochody małżonków ([...] zł netto miesięcznie w 2014 r.) z kwotą minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego, która w 2013 r. wynosiła ,[...] zł (we wrześniu 2014 r. kwota ta wynosiła [...], a w grudniu 2014 r. [...] zł; na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie opublikowano jeszcze danych średniorocznych za cały 2014 r.) nie można uznać, iż Strona znajduje się w sytuacji, w której ratalna spłata zadłużenia na rzecz Zakładu pozbawiłaby małżonków środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Za takie nie mogą być bowiem uznane w szczególności koszty utrzymania stosunkowo dużego domu, dobrowolnego ubezpieczenia, czy też spłaty zaciągniętych kredytów. Ponadto znaczna część długu Strony została objęta postępowaniem abolicyjnym, w wyniku którego zostanie umorzona - po spłacie długu objętego układem ratalnym do listopada 2016 r. Wówczas obciążenia miesięczne ulegną kolejnemu zmniejszeniu (po spłacie kredytów w marcu i lipcu 2016 r.) o kwotę raty, tj. o ok [...] zł. Tym samym w nieodległym terminie, bo w ciągu 2016 r. zostaną uwolnione środki w łącznej wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Organ nadmienił przy tym, że spłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne w danym roku kalendarzowym oboje małżonkowie mogą uwzględnić w rocznym rozliczeniu z tytułu podatku dochodowego. Oznacza to, że faktyczne obciążenie spłatą rat jest niższe niż nominalna wysokość rat układów ratalnych, które małżonkowie spłacają na rzecz Zakładu, bowiem zobowiązania dotyczą wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W ocenie Zakładu, analiza finansów małżonków, uzyskiwanych dochodów, udokumentowanych i uwiarygodnionych wydatków oraz fakt, że ok. 1/3 wydatków nie ma charakteru trwałego, bowiem raty kredytów i układu ratalnego Strony z Zakładem zostaną spłacone w 2016 r., wskazują na możliwość spłaty przez Stronę zobowiązań wobec Zakładu w ramach udzielonej ulgi - układu ratalnego, bez zagrożenia egzystencji i podstawowych potrzeb życiowych. Odniesienie zaś do kryterium minimum socjalnego, a także minimum egzystencji, które jest ok. dwukrotnie niższe, jest nie tylko dopuszczalne, ale też stanowi realizację wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2014 r. wydanego w związku ze skargą małżonki Strony na decyzję odmawiająca umorzenia Jej zobowiązań wobec ZUS.

Organ wskazał także, że w postępowaniu o umorzenie, każdorazowo dokonuje oceny aktualnej sytuacji wnioskodawcy według stanu na dzień podejmowania rozstrzygnięcia a zdarzenia i stany z przeszłości nie mogą być podstawą podejmowanych decyzji.

Reasumując, w ocenie organu sytuacja zdrowotna, majątkowa i rodzinna Strony nie przemawia za umorzeniem, albowiem nie można jej uznać za stan ubóstwa, co powoduje że Strona nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu wykonawczym, tj. mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności.

IV. W skardze do tutejszego Sądu Strona, zaskarżyła w całości ww. decyzję Zakładu z dnia 7 kwietnia 2015 r., domagając się uchylenia tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 lutego 2015 r. oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

– art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie niewyjaśnionego stanu faktycznego i nieudowodnionych okoliczności.

2) przepisów prawa materialnego, mianowicie:

– art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. poprzez zaniechanie zbadania sprawy pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny w sytuacji uprzedniego stwierdzenia, braku całkowitej nieściągalności,

– § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłową wykładnię trwałości zagrożenia dalszej egzystencji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że podstawą odmowy uwzględnienia jego wniosku było stwierdzenie organu, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jego sytuacja zdrowotna, majątkowa i rodzinna przemawia za umorzeniem należności z tytułu ubezpieczenia, z czym Skarżący się nie zgadza.

W ocenie Skarżącego, organy naruszyły przepisy postępowania dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.

Organ wezwał do wykazania ww. okoliczności bezpośrednio Skarżącego, który nie posiadał odpowiedniej wiedzy z zakresu ubezpieczeń społecznych i postępowania administracyjnego, co miało wpływ na ocenę przez organ kompletności, mocy dowodowej dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego. W konsekwencji organ uznał że Skarżący nie wyjaśnił i nie wykazał wysokości ponoszonych wydatków oraz konieczności zakupu specjalistycznego sprzętu leczniczego. Takie działanie Zakładu było, w ocenie Skarżącego nieprawidłowe.

Skarżący wskazał ponadto, że tryb, w jakim Zakład umarza, rozkłada na raty i odracza termin płatności należności z tytułu składek, został sprecyzowany w uchwale nr 12/2010 Zarządu ZUS z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek pobieranych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z jej treści wynika, że w zakresie umarzania należności z tytułu składek dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek ZUS gromadzi z urzędu. Taka regulacja postępowania dowodowego powoduje, iż w przypadku powzięcia przez Zakład wątpliwości powinien on zwrócić się do Skarżącego o wyjaśnienia. Naruszenie przez Zakład zasad postępowania dowodowego widoczne jest także w odmowie umorzenia należności ze względu na terminowe regulowanie przez Skarżącego układu ratalnego, posiadanie przez Skarżącego zobowiązań niepublicznoprawnych, możliwość uzyskania środków w przyszłości, określenie stanu nieruchomości Skarżącego jedynie na podstawie zewnętrznych oględzin.

W ocenie Skarżącego fakt, że w poczuciu obowiązku realizuje układ ratalny zawarty z Zakładem nie oznacza i w żadnym wypadku nie może przesądzić o tym, że jego sytuacja nie jest tak ciężka jak on sam twierdzi. Wręcz przeciwnie - nadużyciem ze strony organu jest twierdzenie, że umiejętność organizowania tej spłaty w pierwszej kolejności przesądza o tym, że Skarżący nie żyje na granicy niezbędnego minimum i że nie jest zagrożona egzystencja rodziny. Powyższe stanowisko, jak wskazał Skarżący, potwierdza wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r. wydany w sprawie o sygnaturze II GSK 384/13. Co więcej strona jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie swych należności lub o udzielenie nowego układu ratalnego w sytuacji, gdy jej sytuacja finansowa, majątkowa i rodzinna ulegnie zmianie. Stąd nadużyciem ze strony Zakładu jest stwierdzenie, iż układ ratalny udzielony Skarżącemu wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia własnego.

Zdaniem Skarżącego organ przyjmując jako jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji okoliczność posiadania i regulowania przez Skarżącego zobowiązań, które nie mają charakteru publicznoprawnego nie ustalił celu, w jakim zostały one zaciągnięte. Organ całkowicie pominął, iż zobowiązania te zostały zaciągnięte celem pokrycia wydatków na leczenie Skarżącego i jego małżonki a to potwierdza jedynie, że finanse Skarżącego nie pozwalają na pokrycie minimum egzystencji, które w każdym przypadku powinno być ustalane odrębnie.

Również, ocena Zakładu dotycząca nieruchomości Skarżącego nie może, w jego ocenie, stanowić przesłanki uzasadniającej prawidłowość zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że organ zarówno powierzchnię jaki i wartość budynku ocenił na podstawie oględzin zewnętrznych. Zakład stwierdził, że dwukondygnacyjny budynek o zagospodarowanym przyziemiem i poddaszem, częścią użytkową o łącznej powierzchni ok. [...] m2 znacznie przewyższa potrzeby mieszkaniowe Skarżącego. Prawidłowa powierzchnia budynku wynosi jednak [...] m2, z czego na powierzchnię mieszkalną przypada [...] m2 (powierzchnia przyziemia, piwnicy i poddasza o łącznej powierzchni [...] m2, w których do 2009 r. prowadzona była działalność gospodarcza nie powinna zostać zaliczona do powierzchni mieszkalnej ponieważ wysokość ścian w przyziemiu i piwnicy wynosi w [...] m, a wysokość poddasza to [...] m).

W dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi Skarżący wskazał, że dokonując oceny jego wniosku organ skoncentrował się jedynie na możliwości umorzenia zobowiązań Skarżącego przewidzianej w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., gdy tymczasem zgodnie z obowiązującym orzecznictwem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Jak wskazał Skarżący w niniejszej sprawie organ odniósł się jedynie do przesłanek umożliwiających umorzenie składek ze względu na ich całkowitą nieściągalność. Natomiast zupełnie pominął analizę przesłanek przewidzianych w przypadku braku całkowitej nieściągalności. Tymczasem przepis przewiduje możliwość umorzenia m. in. w sytuacji gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (1) oraz w przypadku gdy przewlekłej choroby zobowiązanego pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że Skarżącemu przysługuje świadczenie emerytalne. Organ nie odniósł kwoty dochodu do wydatków Skarżącego, ani nie rozważył jego sytuacji zdrowotnej, tymczasem możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (w przypadku trwałej niezdolności do pracy) a okoliczności te są bardzo istotne w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek.

W ocenie Skarżącego jego sytuacja, w której spłata zobowiązań z tytułu ubezpieczenia własnego powoduje konieczność rezygnacji skutecznego leczenia tj. realizacji recept i zakupu sprzętu rehabilitacyjnego oraz zapewnienia odpowiednich warunków bytowych tj. utrzymanie koniecznej diety, nie jest zgodna z interesem obywatela, a także z interesem publicznym i powinny zostać raz jeszcze szczegółowo przeanalizowane przez Zakład.

Reasumując Skarżący podniósł, że Zakład analizując jego sytuację majątkową skoncentrował się przede wszystkim na stronie dochodowej i w sposób nieprawidłowy określił charakter trudności płatniczych Skarżącego, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy trwały i pogłębiający się. Przy ocenie należy porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu par. 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. W ocenie Skarżącego organ dokonał tej analizy w sposób pozorny. Zakład jako podstawę dochodu Skarżącego przyjął sumę przysługujących Skarżącemu oraz jej małżonce świadczeń emerytalnych. Do ustalenia wysokości kosztów organ powinien uwzględnić wszelkie koszty Skarżącego, które służą zaspokojenia podstawowych potrzeb - tj. wydatki na żywienie, leki. Zakład nie uwzględnił kosztów leków, których Skarżący nie wykupuje ze względu na brak środków. Organ nie uwzględnił także, iż zobowiązania zaciągnięte przez Skarżącego w banku służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb, tj. leki, wydatki na leczenie, bieżące naprawy w domostwie (dach). Dokonując oceny charakteru trudności płatniczych organ niesłusznie przyjął, że są to trudności okresowe. Również, jak wskazał Skarżący, wskazanie przez organ okoliczności spłaty zobowiązania Skarżącego w 2016 r. nie przesądza jeszcze o realnej możliwości spłacenia zobowiązania wobec ZUS. Organ pominął, że wówczas środki te zostaną przeznaczone na lekarstwa, których Skarżący obecnie nie wykupuje. Organ nie uwzględnił, iż w okresie w którym nastąpi spłata zobowiązań wzrosną wydatki związane z wiekiem Skarżącego. Przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności.

V. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej: "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

VI. Na wstępie wywodu nakreślić należy ramy prawne sprawy.

Zgodnie z normą zawartą w art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem treści ust. 2-4. Jest to regulacja określająca prawo wierzyciela do zwolnienia dłużnika z długu. W przypadku wierzycieli, będących podmiotami dysponującymi środkami publicznymi, do których należy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie występuje dowolność w tym zakresie. W takim bowiem przypadku, ustawodawca - zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności - wprowadza daleko idące ograniczenia prawne.

I tak, przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w ust. 3 wymienione są w siedmiu punktach sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy. Są to takie sytuacje, jak: śmierć dłużnika i brak następców prawnych (pkt 1), oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy braku majątku, następców prawnych i podstaw do odpowiedzialności osób trzecich (pkt 3), brak środków po zakończeniu postępowania likwidacyjnego (pkt 4), znikoma wysokość nieopłaconej składki (pkt 4a), stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku (pkt 5), oraz brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne( pkt 6). Z zestawienia tych sytuacji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tych składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami tych składek, ustawa ta przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytuł składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podkreślić także należy, iż w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Przesłanki, którymi powinien się kierować organ podejmujący decyzję w takim przypadku, wskazane zostały w ww. rozporządzeniu wykonawczym, w którego § 3 ust. 1 przewidziano, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest kolejną przesłanką wymienioną w tym rozporządzeniu wykonawczym (pkt 3).

W stosunku do tej grupy osób, do której należy również Skarżący, konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281).

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, źródło internetowe: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że jego rolą w kontroli legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji ( por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez Skarżącego i członków jego rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

VII. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że zasadnie w ocenie Sądu organy przyjęły, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie przed tutejszym Sądem, który rozpoznawał sprawę ze skargi małżonki Skarżącego – H.K. – na decyzję Zakładu odmawiającą jej umorzenia należności z tytułu składek (I SA/Sz 712/15), która w toku postępowania przed organem wskazała na wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego ze Skarżącym.

Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza dyspozycję art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić należy, iż okoliczności wskazane w tej normie prawnej mogą stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności – pomimo braku jej całkowitej nieściągalności - tylko wtedy, gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić ww. należności, ponieważ opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

Oczywiście, decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Nie zwalnia to jednak Organu przy wydaniu tego rodzaju decyzji z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, na podstawie przedłożonych przez Skarżącego dokumentów organ ustalił jedynie kwoty miesięcznych dochodów osiąganych przez Skarżącego i jego małżonkę, i wskazał na ponoszone przez nich wydatki, które jednakże uznał za niewiarygodne, podnosząc, że rzeczywista miesięczna wysokość ponoszonych opłat może być inna, gdyż przedłożone kserokopie faktur, np. za gaz i energię dotyczą dwóch miesięcy, zaś dowody wpłat z tytułu podatku od nieruchomości i składek na rzecz PZU - trzech miesięcy, co jednakże, w ocenie Sądu, nie stanowiło niemożliwym wyliczenie miesięcznych kwot wydatków Skarżącego z ww. tytułów. Zakład nie udzielił jednak odpowiedzi na pytanie – jaka kwota miesięcznie pozostaje w budżecie domowym Skarżącego i jego małżonki i czy kwota ta zapewnia małżonkom "minimum socjalne" i "minimum egzystencji", i faktycznie umożliwia im dokonywanie spłaty zadłużenia bez niedostatku.

Zaznaczyć przy tym należy, że za nieuprawnione należy uznać, w ocenie Sądu, kwestionowanie przez Organ kwoty miesięcznych wydatków Skarżącego z tej tylko racji, że przedłożone rachunki, czy faktury odnoszą się do okresów, dwu czy trzymiesięcznych, skoro taki system regulowania należności z tytułu opłat za gaz, energię elektryczną, podatki lokalne czy składki nie zależy od woli Skarżącego jak i nie stoi na przeszkodzie wyliczeniu jaka miesięcznie kwota przypada na regulowanie ww. zobowiązań Skarżącego, tym bardziej w sytuacji, gdy miesięczne dochody Skarżącego jak i jego małżonki są, co do zasady niemalże niezmienne (emerytura).

Ponadto w ocenie Sądu, dokonując analizy sytuacji Skarżącego w odniesieniu do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, Zakład w niedostateczny sposób rozpoznał również sytuację zdrowotną Skarżącego i jego małżonki, która niewątpliwie przekłada się na ich możliwości płatnicze, choć przyznać należało że nie ma ona wpływu na wysokość dochodów osiąganych prze Skarżącego i jego małżonkę (skoro jedyne ich źródło stanowi emerytura). Wskazując na fakt, że w niedługim czasie (w 2016 r.) Skarżący spłaci swoje zadłużenie wobec Zakładu, a tym samym zwiększą się środki pieniężne w budżecie domowym, Zakład zupełnie pominął okoliczność złego stanu zdrowia Skarżącego. Tymczasem, jak wskazuje Skarżący, stan ten sukcesywnie pogarsza się i pociąga za sobą konieczność zwiększania nakładów finansowych na leczenie i sprzęt specjalistyczny, Skarżącego zaś na to nie stać.

Sąd wskazuje ponownie, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec Zakładu ma charakter uznaniowy a to oznacza, że nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola Sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (vide: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, LEX nr 484969; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, LEX nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2994/06, LEX nr 306945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, LEX nr 484073).

Mając na uwadze powyższe za zasadne należało uznać zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., co jednocześnie skutkowało naruszeniem art. 28 ust. 2 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego i koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia art. 28 ust. 3 u.s.u.s., albowiem na podstawie okoliczności przedmiotowej sprawy uznać należało, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek nieściągalności, o których mowa w przedmiotowym przepisie.

VIII. W ponownie prowadzonym postępowaniu, kierując się wskazówkami zawartymi w powyższej części uzasadnienia, Organ winien zatem dokonać ponownej analizy sytuacji Skarżącego i - po zestawieniu wysokości dochodu uzyskiwanego przez Skarżącego i członków jego rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jego i najbliższych - ustalić, czy jest on w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku i wydać rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od Zakładu na rzecz Skarżącego kwotę[...] , tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).