Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1327/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski, Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwane dalej "Stowarzyszeniem" zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, skanów wszystkich dokumentów, które zostały udostępnione parlamentarzystom w dniu [...] maja 2017 r. w siedzibie MON, o których mowa w artykule: [...].

W dniu [...] czerwca 2017 r. organ przesłał wnioskodawcy na płycie CD kopie jawnych dokumentów, z którymi zapoznali się posłowie Klubu Parlamentarnego [...] w dniu [...] maja 2017 r.

Ponadto w trakcie realizacji wniosku organ ustalił, że posłom udostępniono w dniu [...] maja 2017 r. także dwa niejawne dokumenty dotyczące pozyskania [...], tj. Meldunek nr [...] Szefa Inspektoratu Uzbrojenia do Sekretarza Stanu w MON z dnia [...] października 2016 r. oraz Meldunek nr [...] Szefa Inspektoratu Uzbrojenia do Sekretarza Stanu w MON z dnia [...] października 2016 r., które oznaczono klauzulą "zastrzeżone".

W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764); zwanej dalej "u.d.i.p." w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.), odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie tych dokumentów, wskazując, że zostały one oznaczone klauzulą "zastrzeżone" i podlegają ustawowej ochronie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nadanie wskazanym powyżej meldunkom klauzuli "zastrzeżone" wynika wprost z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazał, że w meldunkach tygodniowych Szefa Inspektoratu Uzbrojenia do Sekretarza Stanu w MON znajdują się informacje niejawne dotyczące spraw związanych z realizacją zadań szczególnie ważnych dla obronności państwa, wynikających bezpośrednio z innych dokumentów niejawnych, tj. "[...]" oraz "[...]". Dokumenty zawierają także informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstw oraz dane przekazywane przez przedstawicieli firm zbrojeniowych w ramach prowadzonych spotkań i dialogów technicznych wyłącznie na użytek Ministerstwa Obrony Narodowej. Ponadto, w meldunkach znajdują się wnioski i rekomendacje dotyczące prowadzonych postępowań, informacje dotyczące programów uzbrojenia oraz zagrożeń przy ich realizacji oraz sprawy które wymagają uzyskania dodatkowej opinii i dokonania uzgodnień. Ujawnienie tego rodzaju dokumentów oraz informacji w nich zawartych osobom nieuprawnionym, miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie przez jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego oraz interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Obrony Narodowej podkreślił, że zakaz udostępniania informacji niejawnych, jako objętych tajemnicą, jest jednoznacznie wyrażony w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia. Zatem stosownie do treści powołanego wyżej przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że stanowi on wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, powinien być interpretowany ściśle. Przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępnienia tych informacji w trybie u.d.i.p. Zaklasyfikowanie informacji jako niejawnych (w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych) jest wobec tego wystarczającym powodem odmowy udzielenia informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego,

3. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "zastrzeżone", poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że odpowiedzi na pytania Stowarzyszenia stanowią informacje o klauzuli "zastrzeżone",

4. art. 8 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "zastrzeżone",

5. art. 11 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, którym nadano klauzulę "zastrzeżone".

Strona skarżąca stwierdziła, że sąd administracyjny ma możliwość przeprowadzenia kontroli, która zweryfikowałaby czy zostały spełnione materialne przesłanki, które pozwalają na utajnienie informacji w trybie ustawy o ochronie informacji niejawnych, na podstawie których została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2451/11.

Stowarzyszenie wskazało, że objęcie informacji publicznych, będących przedmiotem wniosku klauzulą "zastrzeżone" jest niezasadne, bowiem nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zwróciło uwagę, że udostępnienie żądanych informacji jest niezbędne do sprawowania społecznej kontroli działań MON, jako naczelnego organu administracji publicznej. Ponadto wskazało na brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż sprowadza się ono do podania, że informacje objęte przedmiotem wniosku stanowią informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" oraz przedstawienia ogólnych, lakonicznych argumentów na rzecz postawionej tezy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga jest uzasadniania lecz z innych powodów niż zostały w niej podane.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764); zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli są decyzje Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] dotyczące odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Albowiem brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu (...) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do Ministra Obrony Narodowej w dniu [...] maja 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek nie zawierał podpisu strony skarżącej. Pomimo tego faktu organ nie wezwał Stowarzyszenia, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzonego podpisem elektronicznym, utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

W związku z powyższym w ocenie Sądu wydanie obu decyzji wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 K.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w K.p.a. (art. 63 K.p.a.).

Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).

Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym.

Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które złożyły się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - 480 zł oraz uiszczony wpis w kwocie 200 zł., łącznie – 680 zł.