Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2879/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par 4, art. 133, art. 134, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady m. st. Warszawy oraz S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2732/12 w sprawie ze skargi S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi – S. z siedzibą we Frankfurcie nad Menem - na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. Wschodniego stwierdził: I. nieważność § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b tekstu planu i oznaczonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi 14 KD-L w odniesieniu do działek nr ewidencyjny 28/5 i 28/6 z obrębu 1-04-13 położonych w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy; II. nieważność § 53 pkt 14 tabeli tekstu planu i odpowiadającemu mu części rysunku planu w odniesieniu do działek nr ewidencyjny [...] z obrębu 1-04-13 położonych w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy; nadto, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I i II wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od m. st. Warszawy na rzecz skarżącej S. z siedzibą w Frankfurcie nad Menem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Rada m. st. Warszawy w dniu [...] czerwca 2009r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 29 lipca 2009 r. Nr 122, poz. 3577).

Pismem z dnia 25 października 2012r. skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu 1-04-13 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.

Skarżący wymienionej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez brak wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego oraz rozważenia, czy ograniczenia wprowadzone na jego nieruchomości są niezbędne i konieczne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności i w rezultacie: przeznaczenie terenu K 116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego, na bliżej niesprecyzowane cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym, a nadto bez wskazania jakie względy przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem praw skarżącego oraz zlokalizowanie drogi publicznej 14 KD-L częściowo na nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy istniała możliwość usytuowania jej w całości na działce stanowiącej własność m. st. Warszawy, a ponadto wyłączenie z zabudowy, poprzez usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, istotnej części terenu K 116 U-N (ok. 4000 m.kw.), obejmującego nieruchomość skarżącego, którego zagospodarowanie już nastąpiło (dwukondygnacyjny garaż oraz istniejący budynek UBC II - linia zabudowy przebiega przez część tego obiektu), uniemożliwiając w ten sposób prowadzenie na tak zagospodarowanym jakichkolwiek robót budowlanych, w tym o charakterze modernizacyjnym ( tak co do istniejącego garażu, jak i co do części budynku), bez wykazania istnienia przemawiającego za takim wyłączeniem jakiegokolwiek chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, a przy tym przy całkowitym braku ustaleń co do przyjętych linii zabudowy i kryteriów jej przyjęcia dla poszczególnych terenów w części tekstowej planu i poprzestanie w tym zakresie na sformułowaniu "wg. rysunku planu; 2. art. 32 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione zlokalizowanie linii zabudowy na nieruchomości skarżącego w sposób znacząco odbiegający od usytuowania linii zabudowy dla innych objętych skarżonym planem nieruchomości, położonych przy tej samej kategorii dróg publicznych (oznaczonych symbolem KD-L); rażące naruszenie § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez zlokalizowanie na rysunku planu pasa zieleni (szpaleru drzew) poza terenem przeznaczonym na budowę pasa drogowego drogi publicznej 14 KD-L (ul. Tarniny), w granicach rozgraniczających teren K 116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego, co nadto sprzeczne jest z częścią tekstową planu, przewidującą lokalizację szpaleru drzew jako elementu drogi publicznej; 4. art. 20 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, poprzez uchwalenie planu miejscowego przewidującego wyłączenie z zabudowy terenów, dla których studium nie zawiera takich ustaleń; 5. § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , polegające na wprowadzeniu w ustaleniach dla terenu K 116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego (§ 42 ust. 6 pkt 3 uchwały) szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w użytkowaniu, wyrażających się w uzależnieniu realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, parkingów terenowych i podziemnych i innych urządzeń niezbędnych dla zapewnienia funkcjonowania terenu od warunku niejasnego, nie posiadającego wyraźnej treści normatywnej, a wyrażającego się w zapisie, iż realizacja ww. infrastruktury jest dopuszczalna, o ile nie wymaga ona "specjalnych wydzieleń terenowych od ustalenia w projektach budowlanych’; 6. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez: zaniechanie w § 19 oraz § 42 ust 6 pkt 2 ustaleń dla terenu K 116 U-N, obejmującego nieruchomości skarżącego, dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenu K116 UN, tj. kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego, parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz powierzchni minimalnych lub maksymalnych działek oraz dopuszczenie (§ 19 uchwały) możliwości scalenia gruntów w celu "przeprowadzenia kompleksowych inwestycji na wybranych fragmentach terenu objętego planem miejscowym", przy braku wskazania rodzaju inwestycji , które mają być w takich warunkach przeprowadzone oraz braku wskazania kryteriów i zasad wyłaniania "wybranych fragmentów terenu", w rezultacie czego zapis ten może być odnoszony także dla terenu K 116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego); 7. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie wymogów w zakresie gabarytów oraz wysokości projektowanej zabudowy dla terenu K 116 U-N, obejmującego nieruchomość skarżącego polegające na: braku wskazania takich wymogów dla obiektów budowlanych innych niż budynki i posłużenie się przy ustalania wymogów dla obiektów budowlanych stanowiących budynki definicją wysokości budynku odbiegająca od definicji ustawowej, a nadto nie określenie wymogów w zakresie gabarytów budynków; 8. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: zdefiniowanie w § 2 pkt 4 planu pojęcia "działki budowlanej" mimo, że legalną definicję tego pojęcia - odmienną od przyjętej w uchwale - zawiera art. 2 pkt 12 u.p.z.p.; zdefiniowanie w § 2 pkt 20 planu pojęcia "powierzchni terenu biologicznie czynnej" mimo, że legalną definicję tego pojęcia - odmienną od przyjętej w uchwale zawiera przepis § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; zdefiniowanie w § 2 pkt 33 pojęcia "wysokości budynku", której legalną definicję - odmienną od przyjętej w uchwale - przewiduje przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; zdefiniowanie w § 2 pkt 9 pojęcia "intensywności zabudowy", mimo że legalną definicję tego pojęcia - odmienną od przyjętej w uchwale - zwiera art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu 1-04-13 położonych w Warszawie, objętych ustaleniami planu w ramach terenów K 116 U-N oraz 14 KD-L i dopuszczenie dowodów powołanych w skardze na okoliczności tam wskazane oraz zasądzenie od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazał, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S. składającej się działek nr ewid. [...] obręb 1-04-13, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa prowadzi księgi wieczyste i na okoliczność tę załączył odpisy z ksiąg wieczystych oraz wypis i wyrys z ewidencji gruntów.

Podał, że nieruchomość zabudowana jest budynkami biurowymi znanymi jako University Bussiness Centre I oraz II (UBC I oraz UBC II), a także budynkiem garażu podziemnego zrealizowanego na nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 czerwca 2005r., pozwolenia na budowę wydanego dnia 4 września 2006r. i oddanego do użytkowania w dniu 3 grudnia 2008r.

Skarżący podkreślił, że nieprzekraczalna linia zabudowy sięga na wiele metrów w głąb nieruchomości i została usytuowana w taki sposób, że teren istniejącego garażu oraz naziemnych budowli z nimi związanych jak również część budynku UBC II znalazły się w obszarze całkowicie wyłączonym z zabudowy, chociaż intencją skarżącego było kontynuowanie rozpoczętego o wyżej wymienione decyzje procesu zabudowy nieruchomości. Zaznaczył, że takie zagospodarowanie jest zgodne tak z faktycznymi funkcjami tego terenu i terenów sąsiadujących co potwierdzają m.in. zapisy decyzji o warunkach zabudowy, jak i podstawowymi ustaleniami zawartymi dla terenu K 116 U-N.

Skarżący zwrócił uwagę, że jego nieruchomość od strony południowej graniczy z niezabudowaną działką nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 32 423 m.kw., stanowiącą własność m.st. Warszawy oraz z niezabudowaną działką nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 721 m.kw. stanowiącą własność Skarbu Państwa, które to działki nie są przedmiotem użytkowania wieczystego, a zatem są w wyłącznej dyspozycji wymienionych podmiotów publicznych. Skarżący wskazał, że szpaler drzew na rysunku planu znajduje się nie na terenie 14 KD-L co wynika z części tekstowej planu, lecz na w/w opisanym terenie K116 U-N, co prowadzi do sprzeczności między rysunkiem planu, a jego częścią tekstową. Nadto, w ramach terenu K 116 U-N rysunek planu przewiduje na nieruchomości istnienie nieprzekraczalnych linii zabudowy, przy czym w tym zakresie część tekstowa planu dla terenu K 116 U-N nie zawiera żadnych ustaleń ani wyjaśnień, co do przebiegu tych linii, ani zasad ich lokalizowania względem innych ustaleń planu. W tym zakresie część tekstowa planu zawiera w § 42 ust 6 pkt 2 lit. g jedynie sformułowanie "wg rysunku planu".

Zaznaczył, że w szczególności zwraca uwagę niezwykle głęboko zlokalizowana na nieruchomości nieprzekraczalna linia zabudowy, odsuwająca wszelką zabudowę od planowanej ul. T. Z powodu braku stosownych informacji w części tekstowej planu, skarżący zlecił dokonanie stosownych pomiarów, na podstawie których wskazał, że odległość wspomnianej nieprzekraczalnej linii zabudowy od: krawędzi planowanej jezdni ul. T. wynosi pomiędzy 28,46 m, a 25,9 m od strony ul. S. oraz pomiędzy 13,84 m a 22,73 m od strony ul. S.; linii rozgraniczającej teren 14 KD-L od terenu K 116 U-N wynosi pomiędzy 25,5 m a 22,9 m od strony ul. S. oraz pomiędzy 10,75m a 20,19 m od strony ul. S.

Na dowód powyższych twierdzeń skarżący przedstawił rysunek "analiza odległości budynku od linii rozgraniczających i projektowanej ulic.," wskazując, że powierzchnia nieruchomości znajdująca się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą teren 14 KD-L od terenu K116 U-N wynosi łącznie ok. 3987 m.kw. (2708 m. kw. dla działki [...] oraz ok. 1279 m.kw. z działki [...], włączając teren zajęty obecnie pod rampę zjazdową). Nadto dodał, że ok. 700 m.kw. terenu nieruchomości (nie licząc terenu nieruchomości zajętego pod łuk drogi) leży pod jezdnią planowanej ul. T. (cały teren 14 KD-L zajmuje bowiem jeszcze większą część nieruchomości). Tym samym łączna powierzchnia nieruchomości skarżącego wyłączona z zabudowy sięga ponad 4700 m.kw. (nie uwzględniając terenu zajętego pod łuk drogi).

Zwrócił uwagę, że w przypadku innych położonych w pobliżu nieruchomości dróg klasy KD-L widoczne jest, bez potrzeby przeprowadzania szczegółowych pomiarów, że linie zabudowy (nieprzekraczalne lub obowiązujące) są zlokalizowane względem planowanych krawędzi jezdni w odległościach znacznie bliższych, niż ma to miejsce w przypadku jego nieruchomości i ul. T.

Nadto w skardze zauważono, że z zgodnie z wypisem i wyrysem z obowiązującego dla m.st. Warszawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. zmienionego uchwałą nr [...] z dnia 26 lutego 2009 r. uzupełnioną uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2009. r. i ponownie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia 7 października 2010 r. nieruchomość skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem UN.30 oznaczającym teren usług nauki z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej. Jako główne kierunki zmian i przekształceń tego obszaru zostały wskazane m.in. modernizacja zabudowy istniejącej z możliwością jej uzupełnienia zabudową o funkcjach usługowych i mieszkaniowych oraz zagospodarowanie nieurządzonych terenów pomiędzy zespołami istniejącej zabudowy przede wszystkim poprzez zabudowę wzdłuż ulic i placów. Podkreślono, że studium nie przewiduje, aby jakakolwiek część nieruchomości miała być wyłączona z zabudowy. Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, to właśnie przy podejmowaniu ustaleń części tekstowej projektu studium należy m.in. "wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy".

Ponadto skarżący przedstawiając argumenty mające potwierdzać wadliwe określenie lub brak określenia obowiązkowych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., do których należą m.in. maksymalna wysokość zabudowy, gabaryty obiektów, geometria dachu, wskazał, że uchwała posługuje się pojęciem "wysokości zabudowy", które nie zostało nigdzie zdefiniowane. Zdaniem skarżącego dokonane uchwałą modyfikacje pojęć zdefiniowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (definicję: działki budowlanej, intensywności zabudowy, powierzchnię terenu biologicznie czynną, wysokość budynku) naruszają § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w rezultacie są nieważne.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów stwierdziła, że skarżący nie wykazał w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Organ potwierdził, że teren obejmujący działki skarżącego oznaczony symbolem K 116 U-N jest terenem obecnie zagospodarowanym: usytuowane są dwa budynki biurowe wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym garaż podziemny oraz parkingi. Teren wykorzystywany jest więc zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, który ustala zachowanie tych funkcji i ich rozwój. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi określonymi w § 42 ust. 6 tekstu planu przeznaczeniem podstawowym terenu K 116 U-N jest zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym szkół wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, domów akademickich,, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury oraz zachowanie i rozwój usług biur "administracji i obsługi finansowej". Plan dopuszcza również usługi nieuciążliwe i nieoddziałujące znacząco na środowisko z zakresu: oświaty, kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, wystawiennictwa, gastronomii oraz handlu jako funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji podstawowej.

Zdaniem Rady, wobec brzmienia powyższych zapisów planu trudno zgodzić się z postawionym przez skarżącego zarzutem ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez przeznaczenie terenu K 116 U-N obejmującym jego nieruchomość na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym. W ocenie organu zapisy planu sformułowane zostały w sposób nie budzący wątpliwości, zgodnie z przeznaczeniem określonym w studium (gdzie obszar ten oznaczony został jako teren usługi nauki, z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej - symbol: UN.30), a także zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem terenu (obecne usytuowane na terenie K 116 U-N budynki wykorzystywane są pod funkcje usługowe). Istotne jest położenie terenu K 116 U-N, graniczącego od wschodu z terenem K 114 U-N (budynki Uniwersytetu Warszawskiego) oraz w sąsiedztwie terenu K 112 U-N (budynki domów akademickich), od północy natomiast z terenem K 115 U-N i K 120 U-N/MW-Z. Organ zaakcentował, że analiza zapisów planu dotycząca konkretnego terenu nie może być dokonywana wyrywkowo i bez uwzględnienia większego obszaru. Uwzględniając zatem wszystkie zapisy planu dotyczące terenu K 116 U-N, jak również terenów sąsiednich, organ stwierdził, że tworzą one zwartą całość zarówno pod względem funkcji jak i parametrów urbanistycznych.

Odnosząc się do kwestii zlokalizowania drogi 14 KD-L częściowo na nieruchomości skarżącego, Rada wskazała, iż droga publiczna 14 KD-L jest drogą istniejącą podobnie jak usytuowany na działce skarżącego garaż podziemny oraz parking. Podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczy pasa drogowego z zagospodarowanymi zatokami parkingowymi, bezpośrednio przy których urządzony jest parking obsługujący budynki skarżącego. Dla tej kategorii dróg ustalono linie rozgraniczające w jedyny możliwy sposób bez naruszania usytuowanej po drugiej stronie ulicy zieleni w postaci Parku Dolina Służewska. O konieczności uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych w planowaniu stanowi wprost u.p.z.p., która w art. 1 nakazuje za podstawę działań planistycznych przyjąć zrównoważony rozwój.

Organ wyjaśnił, że ustalona dla terenu K 116 U-N linia zabudowy od strony ulicy T. jest kontynuacją linii zabudowy ustalonej dla terenu sąsiedniego, tj. K 114 U-N, co jest wyrazem wprowadzenia na tym obszarze ładu przestrzennego. Bardzo duża kubatura jaką stanowi kompleks zabudowy skarżącego - a jest to wysoka zabudowa najbardziej wysunięta na południe w stronę Dolinki - oraz sąsiadujący z nim zespół zabudowy Uniwersytetu Warszawskiego położone są niemal na tej samej linii zabudowy i o taką samą odległość odsunięte od krawędzi Parku Dolina Służewska. Rada podkreśliła, że niezwykle istotnym w sprawie, zwłaszcza z punktu widzenia zgodności ze studium, pozostaje fakt wyczerpania przez istniejącą na terenie skarżącego zabudowę wskaźnika intensywności zabudowy. Ustalony na poziomie 3,0 wskaźnik został nawet nieznacznie przekroczony. Zatem przesunięcie linii zabudowy wprowadziłoby konieczność zmiany wskaźnika intensywności zabudowy. Biorąc pod uwagę z kolei otaczające zagospodarowanie, zmiana wskaźnika mogłaby doprowadzić do niezgodności ze studium (wskaźnik intensywności zabudowy dla tego obszaru wprowadzony został w studium na poziomie 1,5).

Organ podał, że powyższa kwestia łączy się z zarzutem skargi dotyczącym wyłączenia spod zabudowy części terenu K 116 U-N. Zarzucane przez skarżącego wyłączenie spod zabudowy, związane jest z odsunięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki podyktowanym koniecznością zrównania linii zabudowy tego terenu do linii zabudowy terenu sąsiedniego K 114 U-N. Rada zwróciła uwagę, że ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną dla planu miejscowego. Stopień ogólności studium nie pozostawia miejsca na dokonywanie szczegółowych ustaleń w zakresie ustalania linii zabudowy w stosunku do każdej działki. Jest to materia zastrzeżona dla planów miejscowych, które rozwijają i uszczegóławiają rozwiązania przyjęte przez studium. W związku z powyższym - w ocenie organu - zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p., polegający na uchwaleniu planu przewidującego wyłączenie spod zabudowy dla terenów, dla których studium nie zawiera takich ustaleń, uznać należy za bezzasadny.

Odnośnie do zarzutu zlokalizowania na rysunku planu pasa zieleni (szpaleru drzew) poza terenem przeznaczonym pod budowę pasa drogowego, I. stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały zamieszczone na rysunku planu oznaczenie graficzne dotyczące szpaleru drzew jest oznaczeniem orientacyjnym, wskazującym jedynie, iż wzdłuż drogi 14 KD-L wprowadzona została zieleń. Biorąc pod uwagę dodatkowo fakt, iż linie rozgraniczające układu komunikacyjnego są liniami obowiązującymi, a tekst planu przewiduje lokalizację zieleni jako elementu drogi publicznej, brak jest podstaw do wysuwania zarzutu lokalizowania na rysunku planu zieleni poza terenem przeznaczonym na budowę pasa drogowego, a takie lokalizowanie zieleni w pasie drogowym jest techniką powszechną służącą dodatkowo przejrzystości rysunku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. o sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez zawarcie w uchwale § 42 ust. 6 pkt 3 zapisu "dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej; realizację dróg wewnętrznych, parkingów terenowych i podziemnych i innych urządzeń niezbędnych dla zapewnienia funkcjonowania danego terenu, ale nie wymagających specjalnych wydzieleń terenowych do ustalenia w projektach budowlanych", Rada wyjaśniła, że zapis ten dopuszcza realizację na tym terenie urządzeń niezbędnych dla zapewnienia jego funkcjonowania, z wyłączeniem tych, które wymagają wyodrębnienia dla swojej realizacji części terenu, na której obowiązuje inny zbiór ustaleń. Specjalnych wydzieleń terenowych wymagają np. stacje transformatorowe czy gazowe oraz urządzenia telekomunikacyjne typu szafy kablowe czy kontenery telekomunikacyjne. Plan nie uzależnia zatem realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych czy parkingów od, jak to określił skarżący "niejasnego, nie posiadającego wyraźnej treści normatywnej" warunku, nie przewidział jedynie realizacji na tym terenie urządzeń wymagających specjalnego wydzielenia w terenie i odrębnych ustaleń.

Odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania dla terenu K 116 U-N ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, organ wskazał, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010r., (sygn. akt II OSK 1370/10), iż "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 tej ustawy". Nadto Rada zaznaczyła, że brak wprowadzenia szczegółowych ustaleń dotyczących zasad i warunków scaleń, wskazuje na brak obszarów przewidzianych w planie scalenia i podziału. Skoro działki skarżącego nie zostały wskazane w planie jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów, nie było podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych tak w art. 15 ust. 2 ustawy, jak i w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Ustosunkowując się do zarzutu wadliwego określenia wymogów w zakresie gabarytów oraz wysokości projektowanej zabudowy dla terenu skarżącego, organ wskazał, że w odniesieniu do ustalonego planem przeznaczenia terenu oraz uwzględniając istniejącą już zabudowę i zagospodarowanie terenu, plan zawiera wszystkie ustalenia wymagane ustawą i rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że skoro przeznaczeniem terenu K116 U-N jest zachowanie i rozwój funkcji usługowych szczegółowo określony w § 42 ust. 6 pkt 1 a), to plan miejscowy nie może dokonywać ustaleń w oderwaniu od powyższego przeznaczenia, kierując się wyłącznie literalnym brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji RP poprzez odmienne zdefiniowanie pojęć, które zostały zdefiniowane w innych aktach prawnych, Rada uznała go za bezzasadny. Wskazała, że zdefiniowanie pojęcia "działka budowlana" poprzez zastosowanie rozbudowanej definicji w stosunku do tej jaka została przewidziana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zmienia sytuacji prawnej inwestora w stosunku do tej, w jakiej znajdowałby się, gdyby posłużono się definicją ustawową w jej literalnym brzmieniu.

Rada wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy określić "powierzchnię biologicznie czynną", a nie "teren biologicznie czynny", gdyż w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego obowiązek taki nie wynikał jeszcze z przepisów u.p.z.p. Obowiązek taki w treści ustawy został wprowadzony zmianą dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 , poz. 871). W dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego obowiązek taki wynikał z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zawarte w tym przepisie pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" nie zostało zdefiniowane.

Odnośnie do zarzutu zdefiniowania pojęcia "wysokości budynku" w sposób odmienny od pojęcia zawartego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Rada wyjaśniła, że przepis ten ma charakter operacyjnej definicji wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą niż ustawa - aktu prawnego i nie może być odnoszony do innych przepisów prawa. Organ zaznaczył, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. daje w istocie możliwość definiowania pojęć służących do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia do określania pojęć służących definiowaniu parametrów urbanistycznych - z zachowaniem wymogów zawartych w § 149 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej - a więc zakazu modyfikacji znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (a więc w tym przypadku u.p.z.p.).

Za niezasadny według Rady należy również uznać zarzut zdefiniowania "intensywności zabudowy" niezgodnie z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Pojęcie intensywności zabudowy zostało wprowadzone do. tej ustawy z dniem 21 października 2012 r. zgodnie z ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie ma w ogóle zastosowania do skarżonego planu.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę podtrzymała w całości zarzuty podniesione w skardze i zakwestionowała stanowisko i argumentację organu. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2013 r. skarżący m. in podniósł, że o bezprawności ukształtowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na jego nieruchomości świadczy usytuowanie jej w taki sposób, iż w obszarze wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy znalazł się istniejący budynek, w postaci garażu podziemnego i nadziemnych zabudowań z nim związanych. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2013 r. skarżący w uzupełnieniu swojego stanowiska, wskazał, że niezależnie od podniesionych w sprawie zarzutów merytorycznych, zaskarżony plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem procedury, co w myśl u.p.z.p. przesądza o jego wadliwości. Zarzucił, że w toku procedury planistycznej nie rozpatrzono indywidualnie zgłoszonych uwag w wymaganej formie tj. uchwały podjętej przez Radę. Zdaniem skarżącego wprowadzenie zmian do projektu planu na skutek uwzględnienia uwag przez Prezydenta m. st. Warszawy zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. powinno prowadzić do ponownego przeprowadzenia procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b tekstu planu i oznaczonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi 14 KD-L oraz § 53 pkt 14 tabeli tekstu planu i odpowiadającemu mu części rysunku planu w odniesieniu do działek nr ewidencyjny [...] położonych w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy. Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została przez skarżącego w ustawowym terminie. Jak wynika z akt skarżący S. zwrócił się do Rady m. st. Warszawy z opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia 23 października 2012r. i nie wyczekując na stanowisko organ, już w dniu 25 października 2012r. wniósł skargę do Sądu za pośrednictwem organu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007r., (sygn. akt. II OPS 2/07), skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania także w sytuacji, kiedy nawet w dniu wnoszenia skargi nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie zostanie, czy nie zostanie uwzględnione, jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione. Skoro w niniejszej sprawie Rada m. st. Warszawy w ogóle nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 października 2012r. i przekazała skargę do Sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podzieliła zarzutów skarżącego, to należało uznać, że został spełniony wymóg bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący jako wieczysty użytkownik działek nr ewid. [...] zabudowanych budynkami stanowiącymi jego własność, jest legitymowany do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Sąd rozpoznając skargę S. uznał, że tylko niektóre podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie i prowadziły do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b) tekstu planu i oznaczonej na mapie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi oznaczonej 14 KD-L w odniesieniu do działek nr ewid. [...] będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz § 53 pkt 14 tabeli tekstu planu i odpowiadającego mu części rysunku planu, ustalających parametry, wskaźniki i linie rozgraniczające drogi oznaczonej symbolem 14 KD-L noszącej nazwę T. w odniesieniu do w/w działek skarżącego.

Sąd podniósł, że z mocy przepisów obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 j.t. ze zm.) gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 upzp). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W ocenie Sądu Rada m. st. Warszawy nie przedstawiła przekonywującej argumentacji przemawiającej za słusznością przyjętej w odniesieniu do działek skarżącego nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do działek nr ewid. [...] nastąpiło bez należytego rozważenia tej kwestii i w sposób, który wskazuje, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu skarżącego potraktowano inaczej tj. w sposób mniej korzystny niż innych właścicieli działek sąsiednich. Z oglądu rysunku plan wynik, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na działkach skarżącego wysunięta jest w kierunku projektowanej drogi 14 KD-L w porównaniu z usytuowaniem tej linii na działce sąsiedniej. Nadto znajduje potwierdzenie stanowisko strony skarżącej, że przebiega ona w części przez jeden z istniejących budynków biurowych oraz garaż podziemny. Takie usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy uniemożliwi stronie, dokonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, w tym o charakterze modernizacyjnym istniejącego już budynku oraz spowoduje wyłączenie z zabudowy istotnej części terenu nieruchomości skarżącego, której zagospodarowanie już się rozpoczęło (dwukondygnacyjny garaż podziemny i nadziemne zabudowania z nim związane). Sąd zwrócił uwagę, iż przedmiotowe działki skarżącego zagospodarowane zostały na podstawie stosownych decyzji administracyjnych ( o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie) wydanych w latach 2005 - 2008. Sąd nie podzielił stanowiska Rady m. st. Warszawy, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że taki sposób ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedmiotowych działkach skarżącego jest kontynuacją linii zabudowy ustalonej dla terenu sąsiedniego od strony wschodniej tj. K 114 U-N. Sąd podniósł, iż teren objęty jednostką funkcjonalną K 114 U- N objęty jest tym samym planem, co nieruchomość skarżącego, a zatem linia zabudowy ustalona dla tego terenu tą samą uchwałą, co linia na nieruchomości skarżącego, nie mogła stanowić kontynuacji dla linii zakwestionowanej skargą rozpoznawaną w niniejszej sprawie. Z rysunku planu wynika, że przyjęta dla terenu K 116 U-N linia zabudowy jest bardziej odsunięta od granicy planu tj. granicy z terenem Parku Dolina Służewska, niż ma to miejsce dla wskazanego przez organ terenu K 114 U-N. Według strony skarżącej różnica ta sięga blisko 20m, gdyż dla terenu K 114 U-N nieprzekraczalna linia zabudowy jest odsunięta ok. 31m od granicy planu, a na nieruchomości skarżącego nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości znacznie większej, pomiędzy ok. 47 m do ok. 51 m. Oznacza to, że odległość pomiędzy granicą planu, a nieprzekraczalną linią zabudowy w przypadku nieruchomości skarżącego jest ok. 65% większa niż w przypadku terenu sąsiedniego, objętego jednostką funkcjonalną K 114 U-N. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że rysunek planu potwierdza, że nieprzekraczalna linia zabudowy na nieruchomości skarżącego jest cofnięta w stosunku do linii przyjętej dla terenu K 114 U-N. Według skarżącego różnica ta wynosi o ok. 7,5 m i na okoliczność tę przedstawił w trakcie postępowania sądowego rysunek ze wskazaniem tychże odległości, co do którego organ nie odniósł się. Ponadto z przedstawionej przez organ na wezwanie Sądu, mapy pokazującej dokładne zlokalizowanie działek skarżącego względem terenu położonego po przeciwnej stronie ul. T., a objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Parku Dolina Służewska uchwalonym uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2007r. wynika, że również dla terenu K 112 U-N, leżącego po wschodniej stronie; nieruchomości skarżącego, nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ulicy T. została usytuowana znacznie bliżej granicy Parku Dolina Służewska, niż na w/w działkach skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że teren K 112 U-N sąsiaduje z terenem, któremu w planie miejscowym Parku Dolina Służewska przypisano funkcję parku ( A2-ZP), zaś teren K 114 U-N i teren K 116 U-N ( obejmujący nieruchomość skarżącego) z terenem A1-US objętym tymże planem i ustalającym dla tego terenu przeznaczenie - usługi sportu. Zdaniem Sądu nie jest przekonywująca argumentacja Rady m. st. Warszawy, iż względy ochrony Parku Dolina Służewska nie pozwalały na inne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości skarżącego. Organ w żaden sposób nie uzasadnił, jakie konkretnie postanowienia planu miejscowego dla Parku Dolina Służewska wymagają znacznego odsunięcia od terenu Parku nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu K116 U-N.

Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że Rada m. st. Warszawy dokonując ustaleń zakwestionowanego planu w zakresie wyznaczenia linii rozgraniczających drogi lokalnej oznaczonej symbolami 14 KD-L tj. ul. T. w części obejmującej działki skarżącego nie dokonała wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego oraz rozważenia, czy wprowadzone w ten sposób na nieruchomości ograniczenia są niezbędne i konieczne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W ocenie Sądu uzasadnienie ingerencji w prawo wieczystego użytkowania działek skarżącego w związku z lokalizacją przedmiotowej drogi częściowo na działce nr [...] jest dla oceny legalności kontrolowanego aktu kwestią zasadniczą ponieważ droga ta obejmuje także działkę nr [...] stanowiącą własność m. st. Warszawy. Zdaniem Sądu nie można uznać za uzasadniającą tę ingerencję, że plan częściowo usankcjonował stan faktyczny, gdyż droga publiczna 14 KD-L jest drogą istniejącą podobnie jak usytuowany na działce skarżącego garaż podziemny oraz parking.

Według strony skarżącej na jego nieruchomości nie ma obecnie zlokalizowanej żadnej drogi, gdyż teren aktualnie wykorzystywany jako droga nie znajduje się na nieruchomości skarżącego, lecz na terenie miejskim, na działce nr [...] z obrębu [...]. Na okoliczność tę skarżący w toku postępowania sądowego przedstawił wydruk z mapy dostępnej na stronach urzędu miasta, jednakże organ nie odniósł się do powyższych twierdzeń strony przeciwnej.

Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że ustalenia zawarte w § 53 uchwały dotyczące drogi 14 KD-L określające parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów dla poszczególnych terenów, wydzielonych liniami rozgraniczającymi, przeznaczonych dla publicznych placów, ulic i ciągów pieszych oraz dla terenów komunikacji wewnętrznych wskazują na sprzeczność tych ustaleń części tekstowej planu dla terenu 14 KD - L z rysunkiem planu, który wymieniony w § 53 szpaler drzew lokalizuje na terenie K116 U-N. Oznacza to, że ustalając zasady zagospodarowania działki nr [...] gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego. Rolą organu było rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie jest szczególnie dla niego krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Organ nie wykazał, że nie jest możliwe inne poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez działkę skarżącego, jak również lokalizacji drogi publicznej 14 KD-L. W ocenie Sądu wskazane uchybienia potwierdzają, że został naruszony interes prawny skarżącego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę co do zarzutu zdefiniowania w planie pojęć : działki budowlanej, powierzchni terenu biologicznie czynnej, wysokości budynku oraz intensywności zabudowy, w sposób odmienny od definicji legalnej.

Co do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia niepowtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie po uwzględnieniu przez Prezydenta m. st. Warszawy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu w pierwszej kolejności Sąd podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powołany przepis u.p.z.p. ma charakter proceduralny. Jego treść w zestawieniu z punktami 12-14 art. 17 tej ustawy, w świetle których prezydent miasta: rozpatruje uwagi wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, wskazuje na to, że powtórzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ma miejsce, jeżeli to rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia przez prezydenta miasta projekcie planu miejscowego, na przykład ze względu na uwzględnienie uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. W przedmiotowej sprawie, Rada m.st. Warszawy takiej konieczności nie stwierdziła.

W skardze kasacyjnej S. z siedzibą we Frankfurcie nad Menem, reprezentowany przez r.pr. B. M., zaskarżył powyższy wyrok w części w jakiej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego w części dotyczącej działek [...] z obrębu 1-04-13 położonych w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. w brzmieniu z daty uchwalenia Planu Miejscowego oraz w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie ich niezastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż przed dniem 21 października 2010 roku tj. wprowadzeniem do u.p.z.p. definicji legalnej intensywności zabudowy, jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej, Organ miał prawo odstąpić od obowiązku zawarcia w planie miejscowym parametru w postaci stosunku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, o którym mowa w z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia oraz był uprawniony zmodyfikować tak określone w w/w rozporządzeniu kryteria ustalania współczynnika intensywności zabudowy lub też zastąpić je dowolnie ustalonymi kryteriami własnymi, odbiegającymi w sposób zasadniczy od tych określonych w § 4 pkt. 6 w/w rozporządzenia;

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. zw. z art. 94 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, co polegało na braku stwierdzenia nieważności Planu Miejscowego, w tym § 2 pkt 9) Planu Miejscowego oraz § 2 pkt. 5) Planu Miejscowego i przyjęciu zgodności definicji wskaźnika intensywności zabudowy z w/w przepisami, w sytuacji, gdy: a - przyjęte w tych zapisach definicje odbiegają w sposób dowolny od wymogów § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia w zakresie kryteriów ustalania intensywności zabudowy, a nadto wprowadzają zróżnicowany sposób ustalenia intensywności zabudowy dla różnych terenów objętych tym planem oraz b - ich łączne odczytanie prowadzi do zrekonstruowania normy prawnej sprzecznej z powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p., co wyraża się w tym, iż wskaźnik intensywności zabudowy ustalany jest w oparciu o pojęcie działki, na którą zostało już udzielone pozwolenie na budowę (działki inwestycyjnej), podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., parametry ustalane w planach miejscowych służą zbadaniu dopuszczalności z tymi wymogami inwestycji dopiero planowanych, tj. na etapie poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, co oznacza, iż: definicje te obarczone są błędem logicznym, bowiem zgodnie z definicją zawartą w Planie Miejscowym "działka inwestycyjna" powstaje dopiero z chwilą wydania w stosunku do niej pozwolenia na budowę, co dopiero pozwoli ustalić "intensywność zabudowy", której badanie jest wszak koniecznym elementem poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, w rezultacie czego: d - nie jest możliwe zbadanie projektu budowlanego pod kątem zgodności z tak zdefiniowanym wskaźnikiem intensywności zabudowy, w konsekwencji: e - brak jest w Planie Miejscowym obligatoryjnego elementu, określonego w § 4 pkt. 6 w/w rozporządzenia, polegającego na odniesieniu wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, na które ma dopiero zostać udzielone pozwolenie na budowę.

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w zw. z następującymi przepisami: art. 2 pkt 12) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, w rezultacie czego WSA nie stwierdził nieważności Planu Miejscowego, pomimo, iż zawarte w Planie Miejscowym definicje "działki budowlanej" (§ 2 pkt. 5 Planu Miejscowego), "powierzchni terenu biologicznie czynnej" (§ 2 pkt 14 Planu Miejscowego), "wysokości budynku" (§ 2 pkt 33 Planu Miejscowego) oraz "intensywności zabudowy" (§ 2 pkt. 9 Planu Miejscowego) bezprawnie naruszają ustalone znaczenie tych pojęć, określone w aktach wyższego rzędu;

d) art. 17 pkt. 13) u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w toku procedury planistycznej nie jest wymagane ponowienie uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. i czynności, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w sytuacji uwzględnienia istotnych zmian do projektu planu miejscowego oraz na przyjęciu, iż decyzja w tym zakresie należy do swobodnego uznania rady gminy i w rezultacie na braku stwierdzenia nieważności Planu Miejscowego pomimo nie ponowienia przez Prezydenta m. st. Warszawy ani przez Radę m. st. Warszawy niezbędnych uzgodnień i czynności, o których mowa w w/w przepisach, w sytuacji gdy taka konieczność wynikała charakteru zmian wprowadzonych do projektu Planu Miejscowego, w tym wyniku uwzględnienia uwag do projektu tego planu;

e) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż brak indywidualnego rozpatrzenia przez Radę m. st. Warszawy uwag zgłoszonych do projektu Planu Miejscowego i poprzestanie w tym względzie jedynie na niekompletnej liście uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, tj. Prezydenta m. st. Warszawy nie stanowił naruszenia procedury planistycznej i w rezultacie na braku stwierdzenia nieważności Planu Miejscowego pomimo że wymagana uchwała Rady m. st. Warszawy zwierająca rozstrzygnięcia co do wszystkich zgłoszonych uwag, tj. tak uwzględnionych jak i nie uwzględnionych w toku procedury planistycznej, nie została prawidłowo podjęta;

f) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, dalej u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej k.c. przez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż §5 ust. 2 zw. z §42 ust. 6 tego planu przeznaczający tereny U-N, a więc także teren K 116 U-N, obejmujący nieruchomość Skarżącego na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym, bez jednoznacznego sprecyzowania, o jakich celach jest mowa oraz bez wskazania jakie względy przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem praw Skarżącego nie narusza jego interesu prawnego, a w rezultacie na braku stwierdzenia nieważności Planu Miejscowego w tym zakresie, w sytuacji, gdy poprzez jego uchwalenie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego jak również procedury planistycznej (zaniechanie należytego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i prywatnym i uzasadnienia przyjętych w tym zakresie rozwiązań);

g) § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, polegającą na uznaniu, iż zgodnie z tym przepisem nie jest wymagane podpisanie się przez organ wykonawczy gminy (tu Prezydenta m. st. Warszawy) pod wykazem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności Planu Miejscowego w sytuacji, gdy wykaz załączony do przedmiotowej uchwały podpisu takiego nie zawierał.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak orzeczenia w granicach sprawy i w rezultacie nie rozpoznanie skargi w całości, co polegało na pominięciu w pisemnych motywach rozstrzygnięcia szeregu kwestii podnoszonych w toku postępowania i związanych z nimi dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących wadliwie skonstruowanego wskaźnika intensywności zabudowy, w tym jego logicznej niespójności i sprzeczności z celami, jakimi służyć ma ustalenie tego wskaźnika w planach miejscowych oraz sprzeczności z obowiązującymi przepisami, nieprawidłowości sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Planu Miejscowego, braku podpisania ich wykazu przez organ wykonawczy gminy (Prezydenta m. st. Warszawy), przeznaczenia nieruchomości Skarżącego na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie nieważności wszystkich postanowień uchwały w sprawie Planu Miejscowego w części dotyczącej Nieruchomości, tj. działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu 1-04-13 położonych w Warszawie, objętych ustaleniami w ramach terenów K 116 U-N oraz 14 KD-L Planu Miejscowego, ewentualnie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa procesowego mającego wpływ wynik sprawy uchylenie Wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto o zasądzenie od Rady m. st. Warszawy na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej m.st. Warszawy, reprezentowana przez r.pr. A. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie tzw. władztwa planistycznego gminy;

- art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. , poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów na skutek nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, polegających na przyjęciu, że doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy z uwagi na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bez należytego rozważenia i potraktowanie skarżącego w sposób mniej korzystny niż innych właścicieli nieruchomości;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do naruszeń prawa w procedurze uchwalania zaskarżonego planu, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia tzw. "władztwa planistycznego gminy" poprzez błędne i nieuzasadnione ustalenie, że plan stawia na pozycji uprzywilejowanej właścicieli sąsiednich działek , w stosunku do skarżącej; - art. 1, art. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zapisy § 3 ust.2 pkt 3 lit. b oraz § 53 pkt 14 zaskarżonego planu, naruszają ww. przepisy prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że WSA w Warszawie błędnie ustalił san faktyczny. Sąd skoncentrował się jedynie na przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy i poprzez proste porównanie jej przebiegu, doszedł do wniosku, że jej przebieg ustalony w planie, został ustalony bez należytego rozważenia tej kwestii i w sposób, który wskazuje, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu skarżącego potraktowano inaczej, tj. w sposób mniej korzystny niż innych właścicieli działek sąsiednich. Sąd oparł ww. wnioski jedynie na przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie wziął pod uwagę innych ustaleń ww. planu. tj. : wskaźnik intensywności zabudowy. Teren należący do skarżącego K116, został już zabudowany, a zrealizowana zabudowa posiada bardzo dużą kubaturę i stanowi najintensywniejszą zabudowę w całym kwartale planu pomiędzy ul. P. a ul. M. Ustalony dla tego obszaru w studium wskaźnik intensywności zabudowy (3.0) został już nawet nieznacznie przekroczony na terenach należących do skarżącej. W tej sytuacji trudno jest mówić o nierównym traktowaniu skarżącej, w stosunku do właścicieli działek sąsiednich. Likwidacja nieprzekraczalnej linii zabudowy doprowadzi do zwiększenia pozycji uprzywilejowania skarżącej (intensywność zabudowy) w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Spowoduje to wzrost dysproporcji pomiędzy obszarami sąsiednimi, co doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego.

Zaskarżony plan podjął próbę uporządkowania istniejącej zabudowy, umożliwiając jednocześnie użytkowanie istniejących budynków i ich zachowanie ( w tym również budynków skarżącej). Ład przestrzenny jest pojęciem złożonym, wielopoziomowym, a na jego ukształtowanie wpływa wiele czynników (art. 2 pkt 1 ww. ustawy). Nie można tego pojęcia zawężać jedynie do nieprzekraczalnej linii zabudowy, bowiem jest to jedynie jeden z elementów kształtowania ładu przestrzennego. Nie jest uzasadnione twierdzenie sądu, że nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być linią prostą, przebiegającą przez działki skarżącej i działki sąsiednie. Dla przedmiotowych działek wyznaczono inny przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, mając na względzie różne uwarunkowania m. in. istniejącą zabudowę oraz jej intensywność. Ponadto sąd błędnie ustalił, że ustalenia zawarte w § 53 pkt 14 (ul. T) są sprzeczne z rysunkiem planu (na rysunku szpaler drzew został narysowany częściowo na działce skarżącej). W trakcie postępowania sądowego urbanista m. st. Warszawy wyjaśnił, że jest to jedynie zabieg techniczny, stosowany przy sporządzaniu rysunków planów, bowiem z uwagi na skalę w jakiej sporządzany jest rysunek, nie ma możliwości technicznych wrysowania szpaleru drzew w ulicę. Nie budzi wątpliwości, że drzewa mają znaleźć się w liniach rozgraniczających ulicy T. Budzi sprzeciw stwierdzenie nieważności całego § 53 pkt 14 (parametry ulicy T.), bez ważnych ku temu powodów. Powoduje to całkowite wykasowanie przebiegu ulicy na działkach skarżącej, co nie znajduje uzasadnienia w świetle ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie.

Przyjęte błędne ustalenia stanu faktycznego wpłynęły na decyzję sądu, który na tej podstawie stwierdził nieważność wskazanych wyżej zapisów zaskarżonego planu. Oznacza to, że sąd I instancji naruszył art. 133 § 1. art. 134 i art. 141 §4 p.p.s.a., jak również art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a.

Rada m.st. Warszawy nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu co do przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego", zaznaczając, że działała w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w bezpośredniej kompetencji rady jest podejmowanie decyzji o usytuowaniu obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości oraz dróg. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada m. st. Warszawy ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy, mając na względzie wyznaczony w planie przebieg ul. Tarniny oraz zlokalizowany po drugiej stronie ul. T. park miejski - tereny zieleni rekreacyjnej.

Ponadto organ podejmując uchwałę w sprawie planu działa w oparciu o art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., dążąc do wprowadzenia ładu przestrzennego na obszarze planu. Oznacza to, że Rada m. st. Warszawy nie nadużyła władztwa planistycznego, albowiem realizowała zadania i postulaty wynikające zarówno ze studium, jak i ze wskazań konserwatora zabytków, dążąc do ochrony historycznych walorów urbanistycznych tego obszaru, które aczkolwiek mogą stanowić ingerencję w prawo własności, zasługują na ochronę jako wartości nadrzędne, podlegające ochronie publicznej. Tym samym rada działała na podstawie art. 1, 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ zaznaczył, że sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że zapis ww. planu różnicuje poszczególnych właścicieli działek w sposobie wykonywania swojej własności - na pozycji uprzywilejowanej są właściciele działek sąsiednich (różnica w przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy ok. 7m.). W ocenie skarżącego jest to stwierdzenie nieuzasadnione i nieprawdziwe. Ww. zapis planu nie różnicuje w żaden sposób właścicieli działek położonych w obrębie planu. Zapis ten ma na celu niedopuszczenie do zwiększenia istniejącej dysproporcji w zabudowie poszczególnych działek na terenie objętym planem. Dysproporcji ze znaczną przewagą w intensywności zabudowy na działce skarżącej nad pozostałymi działkami na tym obszarze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną m.st. Warszawy, S. z siedzibą we Frankfurcie wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. S. podniosła, że tytuł skargi brzmi " Skarga kasacyjna m.st. Warszawy (...)", a tymczasem m.st. Warszawa nie jest stroną postępowania. Wobec powyższego skarga kasacyjna wniesiona przez podmiot nieuprawniony podlega odrzuceniu zgodnie z art. 180 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji dopuścił się zarówno naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. jak i naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. ...Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Sąd pierwszej instancji winien mieć też na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

I tak, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgadza się z wykształconą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że interpretując ten przepis należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do planu, czy są to uwagi o charakterze indywidualnym czy są to uwagi o charakterze ogólniejszym kiedy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym planem, bo zmiany leżące w interesie jednych mogą naruszać interesy pozostałych osób.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kwestie dotyczące rozpatrzenia uwag i zarzutu braku ponowienia procedury w niezbędnym zakresie skwitował jednym zdaniem, iż Rada m.st. Warszawy nie stwierdziła konieczności powtórzenia procedury w niezbędnym zakresie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji powinien w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie ocenić, czy zasadny był czy też nie zasadny brak ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej przez Radę m.st. Warszawy.

Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy wniesione uwagi są uwagami o charakterze indywidualnym czy ogólnym, kiedy mogą wchodzić w grę sprzeczne interesy różnych grup właścicieli ( użytkowników wieczystych) działek położonych na obszarze objętym planem, czy też sprzeczne interesy właścicieli działek i gminy. Sąd pierwszej instancji powinien ocenić jakiego charakteru są wniesione uwagi i czy uwzględnienie tych uwag spowodowało, że należało bądź też nie należało powtórzyć w niezbędnym zakresie procedurę planistyczną.

W niniejszej sprawie takiego działania Sądu pierwszej instancji zabrakło; Sąd nie rozważył

powyższych kwestii uchylając się tym samym od należytego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, iż uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sprowadza się w zasadzie do powtarzania stanowisk stron bez jakiejkolwiek oceny Sądu, czy stanowisko takie jest zasadne i z jakich powodów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie wyroku nie zawiera przedstawienia stanowiska Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownej argumentacji natury faktycznej i prawnej.

Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. Motywy wyroku nie służą powtarzaniu stanowisk stron, lecz przedstawieniu stanowiska Sądu, stanowiska popartego ustaleniami faktycznymi i przepisami prawnymi. Stanowiska stron przedstawiane są w części tzw. "historycznej" do słów "Sąd zważył". Natomiast od słów "Sąd zważył" uzasadnienie wyroku winno służyć przedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 §1 p.p.s.a.

Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), jak i art. 151 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż – jak już wyżej wskazano - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych danych.

W istotnych dla sprawy kwestiach Sąd ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, bez wskazania stosownych argumentów pozwalających ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska, np. "Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę co do zarzutu zdefiniowania w planie pojęć: działki budowlanej, powierzchni terenu biologicznie czynnej, wysokości budynku oraz intensywności zabudowy, w sposób odmienny od definicji legalnej"; "Według strony skarżącej na jego nieruchomości nie ma obecnie zlokalizowanej żadnej drogi, gdyż teren aktualnie wykorzystywany jako droga nie znajduje się na nieruchomości skarżącego, lecz na terenie miejskim, na działce nr [...] z obrębu 1-04-21".

Rację ma Rada m.st. Warszawy, że pewne ustalenia Sądu są jakby ustalane w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy. Sąd uprawniony jest do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Sąd nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wybiórcza i nasuwa uzasadnione wątpliwości zwłaszcza, że Sąd posługuje się stwierdzeniami: "według strony skarżącej, według skarżącego", a dotyczy to nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd pierwszej instancji powinien powiedzieć, czy podziela stanowisko strony skarżącej czy też organu, że nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w planie miejscowym prawidłowo czy też nieprawidłowo i jakie przemawiają za tym względy.

Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega przez jeden z budynków biurowych S. z siedzibą we Frankfurcie nad Menem i garaż podziemny.

Po pierwsze należałoby się zastanowić, czy są jakieś przeszkody, aby nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegała nad budowlą podziemną, a po drugie Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny rysunków załączonych do planu. Sąd pierwszej instancji przyjmując powyższe stwierdzenia, nie pisze, którą linię uwidocznioną na rysunku planu uznaje za nieprzekraczalną linię zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy, która znajduje się w legendzie planu jest linią ciągłą, na której naniesione są trójkąty.

Wydaje się, że Sąd pierwszej instancji nie patrzył na linię ciągłą, ale tam gdzie kończą się trójkąty, co nie byłoby prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny domniemywa, że tak uznał Sąd pierwszej instancji, tj. że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega tam, gdzie kończą się trójkąty. Sąd pierwszej instancji swego stanowiska nie wyjaśnił, a rysunek planu miejscowego wskazuje, że to naniesione za nieprzekraczalną linią zabudowy trójkąty "przecinają" budynek biurowy.

Nadto Sąd pierwszej instancji mówiąc, że w niniejszej sprawie doszło do nadużycia przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, nie dokonuje oceny stanowiska organu i racji przedstawionych przez organ. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zaskarżonej uchwały i złożonego na wezwanie Sądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Parku Dolina Służewska uchwalonego uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszaw z dnia [...] czerwca 2007r., w zasadzie rozważa tylko argumenty przedstawione przez stronę skarżącą, a pomija argumenty organu. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wypowiada się do argumentu organu, iż tak ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia dalszą ekspansję zabudowy działki strony skarżącej, która jest już zabudowana w znacznie większym zakresie niż pozostałe działki na tym terenie - zrealizowana zabudowa ma bardzo dużą kubaturę i stanowi najintensywniejszą zabudowę w całym kwartale planu pomiędzy ul. P. a ul. M., a ustalony dla tego obszaru w studium wskaźnik intensywności zabudowy (3.0) został już nieznacznie przekroczony.

Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy w takiej sytuacji można mówić o potraktowaniu strony skarżącej w sposób mniej korzystny niż innych właścicieli działek sąsiednich oraz czy Gmina poprzez takie ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy może wpływać na ograniczenie intensywności zabudowy na danym terenie i dążyć do ochrony ładu przestrzennego i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości przed nadmiernym zagospodarowaniem działki przez S. z siedzibą we Frankfurcie nad Menem. Na powyższe argumenty organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma odpowiedzi. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, iż w ocenie Sądu Rada m.st. Warszawy nie przedstawiła przekonywującej argumentacji przemawiającej za słusznością przyjętej w odniesieniu do działek skarżącego nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Rację ma też skarżąca Spółka, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło odpowiedzi Sądu pierwszej instancji na pozostałe zarzuty wniesionej skargi.

Odnośnie podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów i z tego względu nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną.

Z uwagi zaś na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie bądź ich niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.