Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 48/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu i protestu wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz D. K. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia 30 października 2003 r. Rada Gminy odrzuciła w całości zarzut i protest wniesiony przez D. K. i W. S. Spółkę Cywilną A. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...], położonych w obrębie Z. w miejscowości Z. w Gminie C. Rada Gminy wskazała, że odrębną uchwałą Rady Gminy, Nr [...] z dnia 20 maja 2002 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego działki nr [...] i [...]. Przedmiotowa uchwała uzupełniona została kolejną uchwałą Nr [...] , dotyczącą strefy ochrony akustycznej. Projekt przedmiotowego planu, po uzyskaniu opinii i uzgodnień wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 22 kwietnia do 21 maja 2003 r., z przedłużeniem terminu wyłożenia do 20 czerwca 2003 r. Ponadto projekt planu został powtórnie wyłożony w dniach od 24 lipca do 26 sierpnia 2003 r. Rada Gminy wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym protest do planu może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia planu, zarzut zaś może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, którego interes prawny lub uprawnienia zostają naruszone przez ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając treść pism wniesionych przez firmę A. Rada Gminy uznała, że pismo z dnia 2 września 2003 r. jest zarzutem w części dotyczącej domniemanego obniżenia wartości użytkowej istniejących elektrowni wiatrowych i protestem w odniesieniu do procedur formalnych.We wniesionych pismach podniesiono następujące zastrzeżenia: że na działce nr [...] znajdują się elektrownie wiatrowe, wobec czego planowanie takich elektrowni również na działkach [...] i [...] obniży wartość użytkową istniejących elektrowni. Ponadto te dwie ostatnie działki znajdują się w strefie oddziaływania istniejących elektrowni wiatrowych. Zakwestionowano prawidłowość procedury dotyczącej ponownego wyłożenia projektu planu. Ustosunkowując się do zgłoszonego zarzutu i protestu Rada Gminy, za zarzut na ustalenia zawarte w projekcie planu uznała domniemane obniżenie wartości istniejących na sąsiedniej nieruchomości elektrowni wiatrowych oraz kwestie dotyczące strefy oddziaływania tych elektrowni na nieruchomości sąsiednie. Natomiast zastrzeżenia wniesione do procedury uchwalania przedmiotowego planu należało uznać za protest. Odrzucając w całości zarzuty i protesty, jako bezzasadne, rada gminy wskazała, że projektowane elektrownie znajdują się w odległości ok. 300 - 1000 m od istniejących już elektrowni. Ponadto wnoszący zarzut, na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawił żadnych ekspertyz bądź opracowań, z których wynikałoby obniżenie wartości użytkowej elektrowni zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Rada Gminy wyjaśniła, że pomiędzy elektrowniami zlokalizowanymi na działkach skarżącego odległości wynoszą 80-300 m, co wskazuje na to, że brak jest podstaw do przyjęcia, że ewentualne zlokalizowanie innych elektrowni w odległości kilkakrotnie większej mogłoby negatywnie oddziaływać na sąsiednie elektrownie. W strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych w planie odnoszącym się do działek nr [...] i [...] istnieć może wyłącznie zakaz zabudowy mieszkaniowej, gdyż najważniejszy jest czynnik hałasu i nie ma podstaw do innych ograniczeń. Przekonanie wnoszącej zarzut firmy o niemożliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na działkach [...] i [...] świadczy o monopolistycznej postawie firmy A. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury uchwalania planu organ wskazał, że nie rozpatrywano pierwotnych zarzutów i protestów wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu z uwagi na zamiar powtórzenia tej części procedury przez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, łącznie z opracowaną prognozą oddziaływania na środowisko. Projekt planu był uzgodniony, wraz ze strefą ochrony akustycznej, wobec czego nie było potrzeby ponownego dokonania uzgodnień. Tym niemniej dokonano dodatkowo uzgodnienia z Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Uchwałę Nr [...], stanowiącą korektę uchwały Nr [...] podjęto przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. W ocenie Rady Gminy uchwalenie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma żadnego związku z procedurą uchwalania planu na działkach nr [...] i [...].

Skargę na wskazaną uchwałę wniósł D. K. reprezentowany przez pełnomocnika podnosząc zarzut ewentualnych znacznych strat finansowych, brak podstaw do merytorycznej oceny ich zarzutów w sytuacji, gdy Rada nie dysponowała ekspertyzami i nie proszono skarżących o ich przedstawienie, brak pouczenia o prawie do skargi oraz zarzut, iż Wójt Gminy był bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem w tej sprawie, gdyż działki objęte procedurą zmiany planu w związku z zamiarem posadowienia elektrowni wiatrowych stanowią własność Wójta Gminy i jego syna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie. Podniosła, że w toku uchwalania zmiany planu dla terenów stanowiących własność skarżącego nie sygnalizował on konieczności zachowania stref ochronnych i ograniczeń w lokowaniu elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach, a zmiana stanowiska jest wyrazem walki z konkurencją. Rada wskazała, że przedmiotem procedury były wyłącznie działki nr [...] i [...], a fakt zamieszczenia na rysunku planu również terenów nieobjętych tym planem był wyłącznie następstwem przyjętej przez projektanta metody sporządzania rysunku i nie może wskazywać na poszerzenie zakresu opracowania planu m.in. o tereny skarżących. Zmiana dotyczyła wyłącznie prognozy oddziaływania na środowisko i projektowanego sposobu zabudowy działek objętych procedurą zmiany planu .Za bezzasadny uznano także zarzut dotyczący Wójta, wskazując że rozpatrzenie zarzutu należy do wyłącznej kompetencji Rady.

Wyrokiem z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1735/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wskazując, że przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania w sprawie oraz wyjaśniając, że uchwałą uzupełniającą nie zmieniono ani granic opracowania ani przedmiotu zmiany planu dla terenów nią objętych. Wyznaczono wyłącznie strefy ochrony akustycznej, co było niezbędne dla ochrony mieszkańców przed hałasem. Zachowane zostały także wymagania formalne określone w art. 18 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził także, że Rada odrzucając zarzuty nie naruszyła prawa bo prawa własności podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej a skarżący w istocie dążą do ograniczenia praw własności innych właścicieli nieruchomości. Wynika to z faktu, że procedura uchwalania planów dotyczących działek nr [...] i [...] oraz na działkach [...] i [...] została wszczęta odrębnymi uchwałami ale z tej samej daty (20 maja 2002 r.), które zakładały że tereny tych czterech działek mają być przeznaczone pod lokalizacje elektrowni wiatrowych. Podział zarzutów skarżących na zarzuty i protesty, choć błędny, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących Wójta Gminy Sąd podzielił pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. o wyłączeniu organów gminy, podzielił też pogląd iż to skarżący powinni wykazać czy i jakie naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia wynikają z treści projektu planu.

D. K. reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego (art. 14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym względnie art. 12 ust. l ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) polegające na przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie została objęta opracowaniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego, błędną wykładnię przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, iż na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r., naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § l pkt l lit. c polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżona uchwała została podjęta z oczywistym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 § l k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia oraz z naruszeniem art. 145 § l pkt l lit. c polegające na oddaleniu skargi, mimo że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania (art. 25 § l k.p.a.), co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 245/05, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie. Takie stanowisko prowadziło w konsekwencji do przyjęcia, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Błędne zastosowanie powołanego przepisu związane jest z wydaniem zaskarżonego wyroku w sytuacji gdy kwestia spełnienia wymogów określonych w powołanym przepisie nie została jednoznacznie ustalona. W myśl powołanego przepisu art. 85 ust. 2 "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie w dniu 10 lipca 2003 r. W tym samym dniu została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 20 maja 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr ewid.[...], [...] Ark 3 obręb Z. w miejscowości Z. Wskazaną uchwałę zmieniono w ten sposób, że § otrzymał brzmienie "przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...], [...] Ark. 3 obręb Z. w miejscowości Z. wraz ze strefą ochrony akustycznej. Granice obszaru objętego planem określa załącznik graficzny do niniejszej uchwały". Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. l w związku z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z przepisem art.12 ust. 1 tej ustawy o przystąpieniu do sporządzenia planu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Zmieniona uchwała nr [...] nie zawierała odniesień do strefy ochrony akustycznej, wynikało z niej że dotyczy działek o nr [...], [...]. Granice obszaru objętego planem po zmianie określał załącznik graficzny. Z tego załącznika i omówionych tam oznaczeń wynika, że granice opracowania planu pokrywają się w znacznej (przeważającej ok. 85 %) części z izolinią hałasu (strefą ochrony akustycznej) i znacznie wykraczają poza granice szczegółowych ustaleń planu. Granice opracowania planu w związku z wprowadzeniem strefy ochrony akustycznej - wykraczają poza teren wskazanych działek. Wszelkie ustalenia planu (i projektu) musiały być zamieszczone w samej uchwale, którego integralną część stanowił rysunek graficzny. W tej sytuacji stwierdzenia Rady Gminy iż zamieszczenie na rysunku planu również terenów nieobjętych tym planem było wyłącznie następstwem przyjętej przez projektanta metody sporządzania rysunku i nie może wskazywać na poszerzenie zakresu opracowania planu nie mogą być uznane za odpowiadające prawu. Niezbędne w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych strefy ochrony akustycznej służą zapewnieniu ochrony przed hałasem dla mieszkańców znajdujących się w pobliżu domów mieszkalnych. Jeśli te strefy obejmują także tereny innych działek to i te tereny są objęte zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, dla ustalenia, czy przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. miał zastosowanie, a w konsekwencji, czy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozważyć zakres opracowania projektu zmiany planu określony w uchwale zmieniającej i załączniku graficznym do niej. Bez takich ustaleń zastosowanie powołanego przepisu było przedwczesne, podobnie jak uznanie, że nieruchomość skarżącego nie została objęta opracowaniem projektu planu. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za bezzasadne z uwagi na to, że w procesie planowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zakres stosowania powołanych przepisów ograniczony jest do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. l k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2004r.., sygn. akt II SA/Gd 1735/03 wskazał jednoznacznie, że uchwała Rady Gminy z dnia 20 maja 2002r., nr [...] nie zawierała odniesień do strefy ochrony akustycznej, a dotyczyła działek o nr ewid. [...] cz.dz.[...] Ark 3 obręb K. w miejscowości Z., zaś uchwała z dnia 10 lipca 2003r., nr [...] zmieniała w/w uchwałę ustalając strefę ochrony akustycznej. W związku z tym rozszerzone zostały granice opracowania planu wykraczając poza granice działek o nr. ewid. [...], cz.dz.[...].

Ocena prawna Naczelnego Sadu Administracyjnego , która wiąże tak sąd I instancji jak i organy administracji jest następująca "niezbędne w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych strefy ochrony akustycznej służą zapewnieniu ochrony przed hałasem dla mieszkańców znajdujących się w pobliżu domów mieszkalnych. Jeśli te strefy obejmują także tereny innych działek to i te tereny są objęte zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, dla ustalenia, czy przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. miał zastosowanie, a w konsekwencji, czy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozważyć zakres opracowania projektu zmiany planu określony w uchwale zmieniającej i załączniku graficznym do niej. Bez takich ustaleń zastosowanie powołanego przepisu było przedwczesne, podobnie jak uznanie, że nieruchomość skarżącego nie została objęta opracowaniem projektu planu."

Brak poczynienia przez organy administracji ustaleń wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z poleceniem NSA ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do ustalenia na podstawie analizy załącznika graficznego do uchwały z dnia 10 lipca 2003r., nr [...] czy zakres projektu zmiany planu obejmuje inne działki niż uchwała z 20 maja 2002r., nr [...] oraz czy obejmuje nieruchomości skarżących i w zależności od tych ustaleń dokonać rozstrzygnięcia.

Przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem cezurą stosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. w procedurach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawiadomienie o terminie wyłożenia ich projektów do publicznego wglądu.

Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu stanowi warunek, po spełnieniu którego można kontynuować procedurę sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Będzie on spełniony wówczas, gdy w terminie do dnia 11 lipca 2003 r. zostały zrealizowane dyspozycje określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego przed dniem 11 lipca 2003 r. wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

- właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

- właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu,

po czym, po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień, ogłosić o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Czynności te powinny się odbyć w j kolejności określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. Komentarz do art.85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Zatem zadaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie jednoznaczne ustalenie, czy przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , tj. przed dniem 11 lipca 2003r. uchwalona została uchwała nr [...] Rady Gminy oraz czy dokonano zawiadomień o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób wyżej wskazany. Od tych ustaleń będzie zależało stosowanie czy należało stosować zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r., czy nową ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli do dnia wejścia w życie tej ostatniej ustawy, tj. do 11 lipca 2003r. spełnione zostały warunki z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to zastosowanie powinny mieć przepisy tej ustawy, a jeśli nie to zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, zaś na zasadzie art.200 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.