Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 271 ust. 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, art. 273 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: par. 6, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 7a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 par. 1, art. 47 par. 1 i par. 3, art. 51 par. 1 i par. 2, art. 53 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie do rzeki oczyszczonych ścieków przemysłowych uchyla zaskarżoną decyzję. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł., Na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) – powoływanej jako: "Prawo wodne" – oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – określił A S.A. z siedzibą w R.(zwanej również: "Spółką") za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 74460 zł za wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych.

Organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 16 stycznia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Ł."), na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło Spółce, w formie informacji rocznej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 74460 zł za wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach, a każda z nich płatna w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji rocznej – art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 800) w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 18615 zł. Powołana informacja roczna została doręczona Spółce 31 stycznia 2019 r.

W dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik Spółki złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty za wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych w powołanej informacji rocznej. Reklamujący podniósł, że ustalając wysokość opłaty stałej za usługi wodne PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. naruszył art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, dokonując jego błędnej wykładni, która miała wpływ na ostateczną treść informacji rocznej. Zdaniem reklamującego, spośród czynników, które współkształtują wysokość opłaty stałej, wątpliwości nie wzbudza jedynie czas wyrażony w dniach. Pozostałe dwa czynniki pozostają problematyczne o tyle, o ile dostrzeże się cel i funkcje, jakie spełniać ma opłata stała za usługi wodne.

Dalej składający reklamację wskazał, że na treść § 6 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2502), a następnie stwierdził, że równica w wysokości opłat spowodowana jest tym, że woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona, jak ściek, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Jednakże zmieszanie wody opadowej ze ściekiem (występującym w niniejszym przypadku według pozwolenia zintegrowanego w dużo mniejszej ilości) i odprowadzanie ich razem, jakkolwiek powoduje powstanie mieszaniny ściekowej, to jednak dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość, niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Reklamujący uznał, że jest wręcz przeciwnie, ponieważ rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych.

Składający reklamację zwrócił także uwagę, że na mocy decyzji Spółki uprawniony był do odprowadzania zmieszanych oczyszczonych ścieków przemysłowych i wód opadowych w ilości 816 dm3/s (0,816 m3/s). Faktycznie jednak podmiot wprowadza do rzeki ścieki przemysłowe w ilości jedynie 1,1 dm3/s (0,0011 m3/s), a dokładnie 452 m3 - co zostało zauważone i wskazane także w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Ilość ta została także ujęta w kwartalnych wykazach przedkładanych przez Spółkę - zawierających informacje o ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi - zawierających informacje o ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi. Co więcej, ścieki przemysłowe powstałe w wyniku płukania odżelaziaczy wodą uzdatnioną w stacji uzdatniania wody, po odstaniu w odstojniku są spuszczane do kanalizacji wód opadowych o składzie fizyko-chemicznym nie zagrażającym środowisku.

Dalej reklamujący podkreśla fakt podjęcia przez Spółkę szeregu działań inwestycyjnych zmierzających do przebudowy infrastruktury technicznej, w tym sieci kanalizacyjnych wód opadowych, ścieków przemysłowych i ścieków bytowych oraz wydobycia i uzdatniania wody, celem zapewnienia jak najlepszej ochrony środowiska. Reklamujący podniósł, że ustalając wysokość opłaty PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. zupełnie pominęło kwestię, że decyzja wydana została w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne. Zdaniem reklamującego, wprowadzając aktualnie obowiązujące normy prawa wodnego ustawodawca nie uregulował kwestii związanych z przeliczeniem limitów korzystania ze środowiska. Dlatego też nie jest możliwe przedkładanie nowych regulacji związanych z naliczaniem opłat do pozwoleń wodnoprawnych opartych na nieobowiązujących już przepisach. Takie działanie uderza w sposób oczywisty w podstawowe zasady gwarantujące administrowanym stabilność ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych i stanowi naruszenie zasad współżycia społecznego.

Składający reklamację zwrócił także uwagę na to, że opłata za usługi wodne jest daniną publiczną, czyli świadczeniem powszechnym, przymusowym, bezzwrotnym, ustalanym jednostronnie w drodze ustawy i pobieranym na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie niezależne od woli danej osoby, ale od podmiotu publicznoprawnego, który zobowiązuje do jego spełnienia. Dlatego też przepisy, które regulują zobowiązania strony do świadczeń na rzecz Państwa muszą oscylować w granicach norm i zasad konstytucyjnych, celem zapewnienia jak najlepszej ochrony interesów obywatela. Nie można zatem doprowadzić do sytuacji, w której zobowiązanie do uregulowania daniny publicznej stanowiło będzie naruszenie wartości konstytucyjnych względnie nadmiernego i niesprawiedliwego obciążenia strony.

Reklamujący powołał się także na regulacje zawarte w art. 7 i 7a § 1 k.p.a. wskazując, że zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wszelkie wątpliwości występujące w sprawie powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem reklamującego niezastosowanie przez organ ustalający opłaty za usługi wodne powyższych regulacji, znacznie obniża zaufanie podmiotu obciążonego do organów administracji publicznej i stanowionego prawa. W opinii reklamującego ustalając opłaty za usługi wodne PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na limitach określonych w uzyskanym przez podmiot ostatecznym pozwoleniu wodnoprawnym. Nie znajduje więc podstaw prawnych działanie organu, ustalające opłatę za usługi wodne w oderwaniu od faktycznych okoliczności, a w oparciu jedynie o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy.

Dalej przedstawiciel Spółki podniósł, że przewidziana przez ustawodawcę stawka dzienna (250 zł) w żaden sposób nie uwzględnia tego, w jaki sposób faktycznie dochodzi do korzystania ze środowiska, co odnosi się w szczególności do rodzaju, ilości oraz stopnia oddziaływania na środowisko substancji, które wprowadzane są jako ścieki. Reklamujący stwierdził także, że zasadnie podkreśla się w judykaturze na podstawie zbliżonych stanów faktycznych, że prawodawca, wprowadzają regulacje dotyczące sposobu ustalania wysokości opłat stałych, nie przewidział procedury odpowiedniego dostosowania treści znajdujących się już w obrocie prawnym pozwoleń zintegrowanych, tak aby nie dochodziło do nieuprawnionego naliczania stawek opłat, w oparciu o wydawane w poprzednim stanie prawnym pozwolenia, które mogą nie być w pełni adekwatne do obecnych zasad naliczania opłat. A przedsiębiorcy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy i niedoskonałości prawodawstwa.

Niezależnie od powyższego, reklamujący uznał za nieprawidłowe i nieuzasadnione przyjęcie, że do podstawy ustalenia opłaty rocznej należy przyjmować określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określoną jako Qmax/s, w zupełnym oderwaniu od Qmax/rok, podzieloną przez ilość sekund w całym roku. Opłata za usługi wodne jest opłatą wymierzoną w stosunku rocznym, a więc zasadnym jest uznanie, że miarodajną wartością jest nie maksymalna ilość ścieków możliwych do odprowadzenia na sekundę, ale maksymalna ilość, którą można odprowadzić bez ponoszenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. b) Prawa wodnego. Zdaniem reklamującego korzystający ze środowiska nie powinien uiszczać opłaty rocznej obliczonej od maksymalnej ilości ścieków możliwych do wprowadzania w czasie jednej sekundy, ponieważ maksymalna ilość ścieków w stosunku rocznym pozostaje o wiele niższa, aniżeli iloczyn maksymalnej ilość ścieków w sekundzie oraz liczby sekund mieszczących się w roku kalendarzowym.

PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. nie uznało reklamacji Spółki, gdyż zgodnie z zgodnie z pkt 1 pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], ścieki powstające na terenie zakładu Spółki odprowadzane są jako ścieki przemysłowe, będące mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych. Z pozwolenia tego wynika też, że mieszanina ta odprowadzana jest do rzeki B jednym wylotem. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie stawki 2,5 zł na dobę za 1m3/s wynikającej z § 6 rozporządzenia, gdyż ta odnosi się do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nie ma zatem ta stawka zastosowania, gdy całość ścieków jest odprowadzana jednym wylotem, w którym mieszają się ścieki przemysłowe oraz wody opadowe oraz gdy wody opadowe nie są odprowadzane przy użyciu otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto należy wskazać, że dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi należy przyjąć tę wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, jaka może być zrzucona w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do odbioru ścieków w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej - polegające na oparciu się na tej ilości wprowadzania ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość, jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Określona w m3/s ilość wprowadzanych ścieków oznacza, że w każdej sekundzie można zrzucić tę ilość ścieków pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Mylne jest zatem założenie, że wielkość określona w m3/s podlega sumowaniu i powinna równać się poborowi rocznemu.

Następnie organ wyjaśnił, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], udzielonego przez Starostę [...] na wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych w ilości 816 dm3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., która wynosi 74460 zł za wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych, albowiem reklamacja Spółki nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Ł.

Dalej wyjaśniono, że określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 816 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,816 m3/s.

Organ podkreślił także, że Prawo wodne w art. 300 ust. 1 zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) – dalej jako: "Ordynacja podatkowa" – do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także w przepisie tym stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. W myśl art. 51 § l Ordynacji podatkowej, zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Niewniesiona w terminie do 14 lutego 2019 r. I, II, III i IV rata kwartalna opłaty stałej za wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, od której, stosownie do art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, naliczane są odsetki za zwłokę i która podlega obowiązkowi niezwłocznego jej uiszczenia na rachunek bankowy Wód Polskich, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Odsetki za zwłokę nalicza podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne (art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej), od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności każdej raty kwartalnej opłaty stałej za wprowadzanie do rzeki B oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych (art. 53 § 4 Ordynacji podatkowej), które wpłacane są bez wezwania Wód Polskich (art. 55 § 1 Ordynacji podatkowej).

Organ zaznaczył, że bez wpływu na datę powstania wskazanej zaległości oraz datę, od której naliczane są odsetki za zwłokę pozostaje podany wyżej termin zapłaty wymienionej raty. Zgodnie z pkt 1 obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 4 stycznia 2016 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz podwyższonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym (M. P. z 2016 r., poz. 20).

Na ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Spółka Akcyjna z siedzibą w R., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 271 ust. 5 Prawa wodnego:

1) w zw. z art. 7a k.p.a. i § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, polegające na ich błędnej wykładni oraz przyjęciu, że podstawą obliczenia opłaty stałej pozostawać powinna kwota 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi - w zupełnym oderwaniu od tego, jakiego rodzaju substancje rzeczywiście wprowadzane są do wód lub ziemi;

2) polegające na jego błędnej wykładni oraz przyjęciu, że dla ustalenia wysokości rocznej opłaty stałej miarodajną pozostaje określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi wyrażona jako Qmax s (maksymalna ilość ścieków wprowadzanych na sekundę - 0,816 m3/s) nie natomiast maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi wyrażona jako Qmax rok (maksymalna ilość ścieków wprowadzanych rocznie).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przytoczył argumentację zawartą w reklamacji od informacji rocznej ustalającej opłatę za wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych. Pełnomocnik skarżącej podkreślił nadto, że nawet przy przyjęciu, że podstawę do obliczenia wysokości opłaty stałej stanowić ma ustalona w całkowitym oderwaniu od jakości ścieków wprowadzanych do środowiska stawka dzienna (250,00 zł), wysokość opłaty ustalona zostać powinna na poziomie co najwyżej 22995 zł.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 271 ust. 4 punkt 1 w związku z ust. 5 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków, wyrażonej w m3/s, wprowadzanych do wód. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6 ustawy Prawo wodne).

Na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne, które skutkują ustalaniem różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie zaś z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – ścieków przemysłowych w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Stawka jednostkowa wynikająca z przywołanego rozporządzenia zostanie omówiona poniżej. W tym miejscu podnieć należy, że wątpliwości budzi kwestia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym parametru w postaci maksymalnej ilości wód ścieków odprowadzanych do wód.

Określając wysokość opłaty stałej organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to wskaźnik, do którego odnosi się art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem dawałoby to podstawę do przyjęcia, że Spółka może odprowadzać rocznie wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości, podczas gdy jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniodobową i maksymalną roczną. Ustawodawca nie wskazał wprost w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy czy maksymalny roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość odprowadzanej ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy i maksymalny roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik dotyczący zrzutu rocznego (Qmax roczne). Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Tymczasem warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (§ 2 punkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (§ 2 punkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości odprowadzania wód.

Przedstawione wyżej stanowisko uznać należy za utrwalone w judykaturze – vide m.in. wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 217/19; wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 410/18; wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1102/18. WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w całości akceptuje powyższą linię orzeczniczą. Wprawdzie przywołane wyroki dotyczą opłaty za odprowadzanie wód roztopowych i opadowych lecz regulacja ustawowa jest tożsama i pozwala na wykorzystanie stanowiska orzeczniczego przedstawionego w cytowanych wyrokach w rozpoznawanej sprawie.

Drugą sporną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie przez organ jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie do wód ścieków w kwocie 250 zł na dobę za 1 m3/s, co wynika z § 10 cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Organ uzasadniając swoje stanowisko w tej mierze powołał się na pozwolenie wodnoprawne z 2 grudnia 2016 r., zgodnie z którym skarżąca spółka była uprawniona do wprowadzania do rzeki B "oczyszczonych ścieków przemysłowych, będących mieszaniną wód popłucznych oraz wód opadowych i roztopowych (...)". Uzasadniając wysokość opłaty organ powołał się na okoliczność, że gdy całość cieków odprowadzana jest jednym wylotem wraz z wodami opadowymi i roztopowymi, nie ma możliwości stosowania innej stawki niż wynikającej z powołanego § 10 rozporządzenia.

Zdaniem sądu, choć powyższej argumentacji nie sposób zarzucić braku logiki to jednak jest ona niewystarczająca i powierzchowna. I tak organ nie wyjaśnił znaczenia używanego przez siebie pojęcia "wody popłuczne". Nie wskazał, czy należy go poszukiwać w obowiązującej ustawie Prawo wodne, czy w ustawie obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego lub też w innym akcie prawnym. Nie wyjaśnił także w jakim akcie prawnym poszukiwać należy definicji ścieków przemysłowych. Co za tym idzie z treści decyzji nie wiadomo czy wody popłuczne mieszczą się w zakresie znaczeniowym ścieków przemysłowych i czy wobec tego należy przy ich odprowadzaniu stosować wysokość opłaty przewidzianej w § 10.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika także czy pojęcie wody popłuczne ma charakter normatywny, a co za tym idzie jakie znaczenia dla określenia wysokości opłaty ma okoliczność, że w pozwoleniu wodnoprawnym używa się formuły "oczyszczone ścieki przemysłowe" oraz zobowiązuje się stronę skarżącą do utrzymywania we właściwym stanie całego kompleksu obiektów i urządzeń służących do oczyszczania ścieków.

Powyższe okoliczności są istotne z punktu widzenia interesu strony skarżącej wyrażonego w radykalnej różnicy wysokości opłaty z § 6 i § 10 cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Dlatego organ nie może odstąpić od ich wyjaśnienia w wydawanym akcie, gdyż czyni go nieczytelnym i niemożliwym do zweryfikowania.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze zastrzeżenia budzi jednak nie tylko wysokość spornej opłaty określona w zaskarżonej decyzji oraz ustalona w informacji, jak też brak należytego uzasadnienia przyjętej jednostkowej stawki opłaty stałej w kwocie 250 zł na dobę za 1 m3/s. Ponadto należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 300 ust.1 Prawa wodnego, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Dział III ustawy Ordynacja podatkowa normuje problematykę zobowiązań podatkowych. W myśl art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, który ma zatem zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zobowiązania podatkowe powstają w dwojaki sposób:

1. z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania;

2. z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

Decyzja w przedmiocie zobowiązania podatkowego wydana w podatkowo prawnym stanie faktycznym odpowiadającym zdarzeniu z punktu 1 cytowanego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona jedynie istnienie zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa – vide np. art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1509) . Charakterystyczny dla tego typu zobowiązań podatkowych jest obowiązek samoobliczenia podatku przez podatników.

Z kolei decyzja wydana w warunkach przedstawionych w punkcie 2 jest zgoła odmienna. Przyjmuje się, że ma ona charakter konstytutywny, gdyż kreuje powstanie zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie takie powstaje na skutek jej doręczenia, a nie na skutek zajścia określonego zdarzenia przewidzianego ustawą podatkową – vide np. decyzje ustalające wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości dla podatników będących osobami fizycznymi.

Przedstawienie powyższego mechanizmu w niniejszych motywach jest o tyle ważne, że pozwala zaakcentować szereg różnic istotnych przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Wskazane wyżej odpowiednie zastosowanie Ordynacji podatkowej oznacza, że reguły w niej wyrażone winny być przestrzegane przez organy rozpatrujące kwestie opłat za usługi wodne. Stąd też organ orzekający winien w pierwszej kolejności ustalić jaki charakter ma decyzja ustalająca wysokość opłaty. Jeśliby bowiem przyjąć, że ma ona charakter deklaratoryjny zasadnym byłoby naliczanie odsetek od dnia następującego po dniu wymagalności roszczenia. Przykładowo w przypadku decyzji w sprawie przywołanego wyżej podatku dochodowego od osób fizycznych roszczenie staje się wymagalne z dniem 30 kwietnia roku następnego po roku, w którym powstał obowiązek podatkowy, co wprost wynika z art. 47 § 3 Ordynacji podatkowej zaś odsetki stają się należne od dnia następnego.

Jeśliby zaś uznać, że decyzja ma charakter konstytutywny trafne byłoby naliczanie odsetek po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji generującej zobowiązanie, co z kolei wprost wynika z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej.

W rozpoznawanej sprawie organ, zapewne mając na względzie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, uznał, że zobowiązanie powstało na skutek doręczenia informacji o wysokości opłat zawierając sposób obliczenia opłaty, aczkolwiek nie przeprowadził w tym zakresie żadnych rozważań. Zasadnicze wątpliwości budzi przyznanie informacji będącej przecież czynnością materialno-techniczną charakteru aktu władczego, na podstawie którego nakłada się na strony obowiązki daninowe. Gdyby jednak nawet podzielić powyższe zapatrywanie organu, które zdaje się wynikać z treści ustawy Prawo wodne, nie sposób zgodzić się ze sposobem naliczania odsetek przyjętym przez organ. Następujące kwestie budzą bowiem zasadnicze zastrzeżenia.

Po pierwsze, jeśli odpowiednie zastosowanie w sprawie ma Ordynacja podatkowa to należy zastanowić się czy doręczenie informacji ustalającej wysokość opłaty powoduje powstanie zobowiązania, po upływie wymagalności którego należne stają się odsetki, o których mowa w art. 47 Ordynacji podatkowej. Jak bowiem wyżej wskazano zgodnie z art. 21 § 1 punkt 2 Ordynacji podatkowej jedynie doręczenie decyzji, a nie jakiegokolwiek innego aktu, powoduje powstanie zobowiązania podatkowego, co ma zasadnicze znaczenie dla bytu odsetek i terminu płatności.

Po drugie w przypadku, gdyby organ w toku ponowionego postępowania uznał, że informacja taka ma charakter decyzji konstytuującej powstanie zobowiązania definiując kwestię odsetek winien postąpić w zgodzie z art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej, w myśl którego, jeżeli przepisy prawa podatkowego określają kalendarzowo terminy płatności podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku, a decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku, pierwszej zaliczki na podatek lub pierwszej raty podatku, obowiązuje termin określony w § 1. Przepis ten wskazuje termin płatności pierwszej, a w konsekwencji sposób liczenia odsetek w przypadku, gdy decyzja konstytuująca zobowiązanie została doręczona po upływie terminu płatności pierwszej raty. Zgodnie z art. 271 ust. 6 Prawa wodnego podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zważywszy na datę wydania zarówno informacji jak i zaskarżonej decyzji dotyczących opłaty za rok 2018 (odpowiednio 16 stycznia i [...] r.) przyjąć należy, że do opłaty stałej w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie cytowany wyżej art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej. Jednak zważyć także należy, że jak wskazano wyżej, cytowany art. 47 § 2 ma zastosowanie jedynie do pierwszej raty opłaty. Zachodzi zatem pytanie jaki jest termin płatności kolejnych rat oraz od jakiej daty należy liczyć odsetki należne od pozostałych rat opłaty.

Organ nie dostrzegł w ogóle tego zagadnienia przyjmując bezpodstawnie (i powołując się błędnie na art. 47 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej), że odsetki należą się (w zakresie wszystkich 4 rat) po upływie 14 dni od daty doręczenia informacji. Wprawdzie nie zostało to wyrażone wprost, lecz jednoznacznie wynika z powołanego przez organ art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej, że niezapłacenie każdej z rat w terminie 14 dni od doręczenia informacji powoduje naliczanie odsetek. Przypomnieć zatem należy, że odsetki, zgodnie z art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej naliczane są od zaległości podatkowych. Z kolei w myśl art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności.

Jeśli więc art. 271 ust. 6 Prawa wodnego przewiduje płatność opłaty stałej w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału to wydając informację i decyzję za rok 2018 w dniach 24 stycznia i [...] r. nie można zasadnie żądać od podmiotu zobowiązanego zapłacenia drugiej i kolejnych rat w terminie 14 dni od doręczenia informacji. W tej dacie bowiem podmiot zobowiązany nie pozostaje w zwłoce w zapłacie drugiej i kolejnych rat opłaty skoro wysokość opłaty (zasadnie kwestionowaną) podmiot ten poznał dopiero z dniem otrzymania informacji to jest w styczniu roku następującego po roku, którego dotyczy opłata. W tym zakresie co najwyżej może mieć zastosowanie reguła wyrażona w powołanym wyżej art. 271 ust. 6 Prawa wodnego, zgodnie z którym płatność ta winna nastąpić nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału jednak roku 2019 a nie 2018. Powyższa wykładnia wynika wprost z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a.

Dostrzegając zasygnalizowaną wyżej złożoność problematyki odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej w kwestiach dotyczących opłat z tytułu usług wodnych uregulowanych w ustawie Prawo wodne zauważyć należy, że nie jest wykluczona i taka interpretacja przepisów ustawy Prawo wodne, z której wynika, że odsetki będą naliczane wyłącznie w sytuacji, gdy zobowiązanie do zapłaty opłaty stałej będzie wynikało z decyzji. Ustawa przewiduje 2 przypadki wydawania decyzji. Jeden z nich dotyczy sytuacji, w której podmiot zobowiązany nie zapłacił opłaty stałej ustalonej na podstawie informacji (art. 271 ust. 7 Prawa wodnego). Drugi występuje, gdy podmiot zobowiązany kwestionuje w drodze reklamacji wysokość opłaty wskazanej w informacji (art. 273 ust. 6 ww. ustawy).

Powyższe stanowisko doznaje wzmocnienia w treści zaskarżonej decyzji, z sentencji której w istocie nie wiadomo, czy organ podzielił stanowisko wyrażone w informacji o terminach płatności rat, a w konsekwencji odsetkach od zaległości, czy też poprzestał na wymierzeniu jednej opłaty rocznej za rok 2018 bez określania terminów płatności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oraz zwróci uwagę na wskazane powyżej uchybienia i niekonsekwencje.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.

dc