Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 61/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. skarżący S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G w sprawie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie po byłej cegielni w Ś. , na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w Ś. , gmina G. zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako kpa) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, polegające m.in. na wywołania sporu kompetencyjnego z Marszałkiem Województwa K.-P. (dalej Marszałek) oraz podejmowaniem czynności pozornych po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze T. (dalej SKO) decyzji z dnia [...]. nr [...] w postaci dwukrotnego wystąpienia do Marszałka o wydanie opinii odnośnie prowadzonego postępowania.

Skarżący wniósł o :

1) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie,

3) orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

4) wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ww. ustawy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy;

6) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że sprawa o wydanie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów zainicjowana została wnioskiem strony z dnia [...] r., a wydanie decyzji udzielającej zezwolenia nastąpiło dopiero w dniu [...] r., że SKO w dniu [...] r. uchyliło decyzję Starosty G z dnia [...] r. odmawiającą wydania zezwolenia na zbierania odpadów i że w ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu znaleźć powinny zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminowości załatwiania spraw tj. art. 35 i nast. kpa, co oznacza, że załatwienie sprawy i wydanie decyzji powinno nastąpić w terminie 30 dni., co nie miało miejsca w sprawie, gdyż termin ten został przekroczony. Skarżący podkreślił, że zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych i że w związku z tym, jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, to zezwolenie musi być wydane przez organ w terminie 30 dni od daty otrzymania akt z SKO. Skarżący powołał się na przepis art. 36 § 1 kpa. Zarzucił, że organ podejmował szereg czynności skutkujących przedłużaniem sprawy, min. dwukrotnie (pismami z dnia [...] r. i [...] r.) wystąpił do Marszałka o opinię w przedmiocie prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy Marszałek nie jest ani organem opiniującym ani uzgadniającym w niniejszej sprawie, co świadczy o oczywistym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6 kpa. Każda z ww. czynności pozornych organu skierowanych do Marszałka, jak zaznaczył skarżący, była kwestionowana przez niego odrębnym pismem złożonym do akt sprawy. W ocenie skarżącego, skoro Marszałek nie zajął stanowiska w terminie 30 dni odnośnie zapytania organu zawartego w piśmie z dnia [...]., niedopuszczalną praktyką było występowanie pismem z dnia [...] r. o kolejną opinię czy stanowisko, gdyż pozostaje to w sprzeczności ze skutkiem tzw. "milczącej zgody". Skarżący podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest wnioskiem w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i tym samym objęty jest dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Powołując się na dyspozycje art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 kpa skarżący stwierdził, że postępowanie organu w sprawie nie było prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa, gdyż od [...] organ podejmował szereg czynności skutkujących przedłużaniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta G wniósł o jej oddalenie.

Opisując przebieg prowadzonego postępowania w sprawie wniosku skarżącego w wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów organ stwierdził, że zarzut skarżącego rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy poprzez wywołaniu sporu kompetencyjnego z Marszałkiem jest bezzasadny, gdyż na mocy przepisów art. 19 i 20 kpa został zobowiązany do ustalenia, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie w sytuacji wystąpienia wątpliwości w tym zakresie. W związku z tym, iż skarżący w chwili złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), prowadził już w tym samym miejscu tj. na terenie wyrobiska pocegielnianego w Ś. przetwarzanie (odzysk) odpadów w oparciu o zezwolenie Marszałka z dnia [...] r. (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach), uznał on w świetle art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest Marszałek i nie zmienia tego okoliczność złożenia przez skarżącego odrębnych wniosków na przetwarzanie (odzysk) i zbieranie odpadów, gdyż w ocenie organu nie wyłącza to możliwości zastosowania zapisów art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Powyższe przyczyny stanowiły więc uzasadnioną podstawą do przekazania sprawy do Marszałka, a w konsekwencji powstania sporu kompetencyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego podejmowanie przez organ czynności pozornych po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] r., w związku z dwukrotnym wystąpieniu do Marszałka o opinię organ powołał się na konieczność zebrania niezbędnego materiału dowodowego wynikającą zarówno z obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak i wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia [...] r. W tym kontekście organ wyjaśnił, że zapytanie skierowane do Marszałka miało na celu uzyskanie znaczącego dowodu w sprawie, gdyż proces odzysku prowadzony przez skarżącego z zastosowaniem określonych rodzajów odpadów do wypełniania wyrobiska opiera się na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796), a prowadzenie zbierania odpadów nie ujętych w decyzji Marszałka oraz w powyższym rozporządzeniu na terenie niezrekultywowanego wyrobiska, mogłoby spowodować kolizję obu działalności, a co za tym idzie doprowadzenia do działania niezgodnego z prawem. Organ wskazał, iż nie tylko na organie prowadzącym postępowanie ciążą obowiązki dotyczące zebrania materiału dowodowego, ale również wnioskodawca winien przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego oraz okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia. Skoro więc skarżący nie przedstawił wskazanych przez organ dokumentów co do zakresu jak i zgodności prowadzenia obu działalności (odzysku i zbierania prowadzonego na tym samym terenie), to tym samym na nim jako organie rozpatrującym wniosek spoczywał obowiązek podjęcia próby uzyskania tych informacji. Organ zakwestionował także stanowisko skarżącego, iż załatwienia sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinno nastąpić w terminie 30 dni, że termin ten został przekroczony i że wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest wnioskiem w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, i tym samym objęty jest dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Powołując się na przepis art. 41 ust. 10 ustawy o odpadach, organ zaznaczył, że do zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się przepisu art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Ustosunkowując się do długości okresu pomiędzy złożeniem wniosku o wydanie decyzji a udzieleniem zezwolenia na zbieranie odpadów organ stwierdził, że nie naruszył terminów określonych w art. 35 kpa. Wskazał, że w trakcie ustalania właściwości organu kompetentnego do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów nie miał on wpływu na terminowość w przekazywaniu korespondencji pomiędzy Marszałkiem a Starostą, Marszałkiem a NSA, jak i również na czas rozpatrzenia sporu kompetencyjnego przez NSA. Zaznaczył, że na długość toczącego się postępowania miał również wpływ sam skarżący, gdyż wielokrotnie dokonywał modyfikacji pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (m.in. w zakresie zmiany ilości rodzajów odpadów poprzez zmniejszenie ilości rodzajów, rozszerzenie wniosku o odpady dodatkowe, zmiany lokalizacji miejsc zbierania odpadów), jego wniosek z dnia [...] r. wskazujący na nowe odpady nie spełniał wymogów formalnych, występował on także o prolongatę terminów na złożenie wyjaśnień, nie współdziałał aktywnie z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, nie przedstawiał dowodów potwierdzających fakty, z których wynikałoby, iż sposób prowadzenia zbierania odpadów nie będzie naruszał zapisów art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, a przedstawiane informacje precyzowane były w sposób niejasny i ogólnikowy. Zwracając także uwagę na okoliczność, iż na decyzję SKO z dnia [...] r. skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji, o czym został skarżący poinformowany w pouczenie zwartym w decyzji SKO, organ wskazał, że tym samym, powinien on faktycznie rozpocząć ponowne rozpatrywanie sprawy po uprawomocnieniu się decyzji SKO, tj. po terminie wskazanym w pouczeniu. W sprawie natomiast organ rozpoczął ponowne rozpatrywanie sprawy niezwłocznie po otrzymaniu decyzji SKO i wydał zezwolenie w dniu [...]. Przytoczone okoliczności w ocenie SKO świadczą, że zarzut skarżącego, iż organ przedłużał w sposób nieuzasadniony wydanie decyzji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia mocą decyzji SKO z dnia [...] r., jest bezpodstawny. Jednocześnie organ podkreślił, że w toku postępowania zawsze informował skarżącego o podejmowanych przez siebie czynnościach dowodowych, m.in. wystąpieniach do Wójta Gminy G. oraz Marszałka, natomiast skarżący w trakcie prowadzonego ponownie postępowania wystąpił z nowym wnioskiem wskazującym na dodatkowe odpady, który nie spełniał wymogów formalnych, co skutkowało potrzebą przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Zdaniem organu powyższe dowodzi, ze w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 35 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi prowadzenie w sposób przewlekły postępowania przez Starostę G w sprawie, którą zainicjował wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Sądowa kontrola działalności organu administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem obejmuje więc w tym wypadku ocenę, czy w sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), uprawniających sąd administracyjnych do dokonania kontroli organu administracji w tym zakresie.

Uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy wskazać należy, iż pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. Interpretacja tego pojęcia wymaga jednak uwzględnienia faktu istnienia w postępowaniu administracyjnym także instytucji bezczynności organu, co wskazuje na celowość działania organu w zakresie wyróżnia tych instytucji prawnych i nadania im odmiennego zakresu znaczeniowego i w związku z tym zawęża zakres pojęcia przewlekłości postępowania do innego typu naruszenia zasady terminowości i szybkości postępowania niż stan bezczynności organu, a więc stan niezałatwienia sprawy w terminach określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, w sytuacji nie dopełnienia czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu aktu (podjęcia czynności) – wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., sygn. akt I SAB 60/99; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 17/15. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12, dostępny tak jak niżej przywołane orzeczenia na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). Nieterminowość załatwienia sprawy jest więc efektem nie bezczynności organu, lecz brakiem zorganizowania go w taki sposób, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, co wyklucza podejmowanie czynności, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ani w ilości wniosków składanych przez stronę. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania określa art.149 ppsa. Zaznaczyć należy również, że w sprawach skarg na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu sąd administracyjny nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność lub przewlekłość postępowania, gdyż zakres kontroli sądowej nie został ograniczony do przesłanki wskazanej w skardze, lecz wyznacza go granica sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 ppsa decyzji, postanowień, aktów czy interpretacji lub podjęcia czynności.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że instytucja przewlekłości postępowania wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa art. 35 § 1 – 4 kpa, z tym, że do terminów tych nie wlicza się, zgodnie z art. 35 § 5 kpa terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy art. 36 § 1 i 2 kpa nakładają natomiast na organ obowiązek sygnalizacji, polegający na wymogu zawiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych oraz o przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie żądanie orzeczenia o przewlekłości postępowania skarżący oparł na dwóch zarzutach, tj. zarzucie wywołania sporu o właściwość z marszałkiem województwa oraz podejmowania czynności pozornych po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] r., a polegających na dwukrotnym wystąpieniu do marszałka województwa o opinię w kwestii ewentualnej kolizji planowanej działalności w zakresie zbierania odpadów z udzielonym wcześniej skarżącemu przez Marszałka odnośnie tego samego terenu zezwoleniem z dnia [...]. na przetwarzanie odpadów, pomimo braku uprawnienia Marszałka do wydania opinii w tym zakresie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pierwszego ze ww. zarzutów, mających uzasadniać przewlekłość poddanego kontroli sądowej postępowania wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, iż w dniu [...]. wpłynął do Starosty G wniosek skarżącego z dnia [...]. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, że zawiadomieniem z dnia [...]. na podstawie art. 65 § 1 kpa Starosta G uznając się na tle art.41 ust. 6 ustawy o odpadach za niewłaściwy w sprawie, przekazał według właściwości przedmiotowy wniosek do Marszałka Województwa K.-P., że ostatecznie wnioskiem z dnia [...] r. Marszałek, uznając się również za niewłaściwy organ w sprawie, w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 kpa i art. 4 ppsa, wystąpił do NSA o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, który to postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. został rozstrzygnięty poprzez wskazanie Starosty G jako organu właściwego w sprawie. Nie ulega wątpliwości zatem, że w sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, do którego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ppsa w zw. z art. 22 § 1 pkt 2 kpa kompetentnym jest Naczelny Sad Administracyjny. Powstanie negatywnego sporu o właściwość powoduje wyłączenie możliwości podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty przez każdy z organów będących w sporze. Z art. 23 kpa wynika bowiem wprost, że do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość, organ administracji publicznej, na którego obszarze sprawa wynikła, może podejmować "tylko" czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli. Oznacza to, że taki organ nie może wydać decyzji w rozumieniu art. 104 kpa. W razie więc powstania negatywnego sporu o właściwość żadnemu z organów będących stroną tego sporu nie można skutecznie zarzucić bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt I SAB 41/99; Robert Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, str. 90 - komentarz od art. 23 kpa).

Dodatkowo należy wskazać, iż w sprawie spór o właściwość między organami powstał w związku z treścią art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz.21 ze zm.), który stanowi, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Wskazać należy, że przepis art. 41 ust. 3 określa organy właściwe do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, przyznając staroście w art. 41 ust. 3 pkt 2 kompetencję we wszystkich przypadkach, nie zastrzeżonych do właściwości marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 (jak tez regionalnego dyrektora ochrony środowiska – art. 41 ust. 4). Z treści przepisów art. 41 ust. 1 i 2 wynika też, że wydaje się odrębne zezwolenie na zbieranie odpadów i odrębne zezwolenie na przetwarzanie odpadów, z tym że możliwe jest na podstawie art. 41 ust. 4 objęcie działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jednym zezwoleniem, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi posiadacz odpadów. W związku z tym, iż miejscem planowego przez skarżącego zbierania odpadów (art. 41 ust. 3 pkt 2) miało być wyrobisko pocegielniane w Ś. (działki nr [...] i [...]), objęte już wydanym przez Marszałka w dniu [...] r. zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b), a zatem, że w tym samym miejscu było prowadzone już przedsięwzięcie objęte hipotezą art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b, przekonanie Starosty o braku właściwości w sprawie nie było w sposób oczywisty bezpodstawne, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 41 ust. 6, który wprost wskazuje na właściwość marszałka województwa w przypadku prowadzenie w tym samym miejscu przedsięwzięć, dla których właściwy jest i marszałek województwa i starosta. Dopiero analiza tego przepisu w kontekście art. 41 ust. 5 prowadzi do wniosku, że przepis ten nie obejmuje swym zakresem zastosowania sytuacji, w której został złożony odrębny wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Stanowisko więc, że przepis art. 41 ust. 6 dotyczy wyłącznie zezwoleń łącznych nie wynikało wprost z literalnej treści art. 41 ust. 6, lecz wymagało wnikliwej analizy i wykładni pozostałych regulacji art. 41 ustawy o odpadach, która w przypadku niniejszej sprawy doprowadziła Starostę do niewłaściwych wniosków. Tym samym więc skoro nie można uznać, iż zainicjowanie przez Starostę sporu o właściwość było w sposób oczywisty bezpodstawne i nieuzasadnione oraz że wystąpienie negatywnego sporu o właściwość wyklucza możliwość podejmowania przez organ działań zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i tym samym stanowi podstawę do uznania okresu sporu o właściwość za okres, o którym mowa w art. 35 ust. 5 kpa, który nie podlega wliczeniu do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 ust.1-4 kpa, to tym samym należy stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania w okresie od dnia [...] r. (przekazanie według właściwości wniosku skarżącego do Marszałka) do dnia [...] r., kiedy to wpłynął do Starosty przesłany przez Marszałka oryginał wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów wraz z zawiadomieniem Marszałka o przekazaniu sprawy Staroście według właściwości określonej przez NSA w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r., które wpłynęło do Starosty w dniu [...] r.

Również działań organu podejmowanych po ustaleniu jego właściwości w sprawie do dnia wydania w dniu [...] r. decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów nie cechowała przewlekłość, gdyż wszystkie podejmowane przez organ w tym czasie działania miały charakter celowy, były podejmowane w krótkich odstępach czasu i wynikały z okoliczności dwukrotnej modyfikacji przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia (pismo z dnia [...] r. oraz pismem z dnia [...] r.), konieczności wezwania skarżącego o uiszczenie opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia (pismo z dnia [...] r.) i o usunięcie braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia określonych w art. 42 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 9 i 10 ustawy o odpadach (pismo z dnia [...] r., na które skarżący odpowiedział pismem z dnia [...] r.), potrzeby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego, w tym również ze względu na ogólnikowość wniosku skarżącego i fakt modyfikacji (wezwanie z dnia [...] r. i z dnia [...] r. o udzielenie dodatkowych wyjaśnień przez skarżącego, na które strona odpowiada odpowiednio pismami z dnia [...] r. i [...] r.), a także okoliczności dwukrotnego wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o prolongatę terminów na złożenie wyjaśnień (wniosek z dnia [...] r. i [...] r.) oraz konieczności umożliwienia skarżącemu skorzystania z uprawnień określonych w art. 10 § 1 kpa (zawiadomienie organu z dnia [...] r. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami i zgłoszenia uwag w terminie 7 dni).

Ustosunkowując się natomiast do oceny działań organu w okresie po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] r. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji do dnia podjęcia przez Starostę, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji z dnia [...] r. zezwalającej na zbieranie odpadów pod określonymi warunkami, które to skarżący zakwalifikował jako działania pozorne, Sąd zauważa, że działania Starosty w tym okresie w dużym stopniu wynikały z treści decyzji SKO z dnia [...] r., w której to organ II instancji zarzucił Staroście, że zaniechał on przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawa miejscowego i planami gospodarki odpadami, a więc nie rozpatrzył sprawy z perspektywy przesłanek negatywnych z art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, a jedynie wskazał na przesłankę z art. 46 ust. 1 pkt 1, ale nie ocenił jej w świetle art. 16 ustawy o odpadach. Organ II instancji powołał się też na braki materiału dowodowego potwierdzającego ustalenia organu co do stwierdzonego przez Starostę zagrożenia związanego z zamierzoną przez skarżącego działalnością w zakresie zbierania odpadów. Kierując się zatem wskazaniami SKO, organ pismem z dnia [...] r., celem weryfikacji przesłanki negatywnej z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, wystąpił do Wójta Gminy G. o udzielenie informacji, czy planowana przez skarżącego działalność w zakresie zbierania odpadów na terenie obejmującym obszar tej działalności nie narusza ustaleń aktów prawa miejscowego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Odpowiedzi na ww. pismo Wójt Gminy G. udzielił pismem z dnia [...] r., informując Starostę, że teren zamierzonej działalności skarżącego nie jest objęty aktem prawa miejscowego w postaci planu miejscowego. Niemal równocześnie, tj. pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do Marszałka o wyrażenie opinii odnośnie ewentualnej kolizji planowanej przez skarżącego działalności w zakresie zbierania odpadów z zezwoleniem Marszałka z dnia [...] r. na przetwarzanie odpadów, w związku z tym, iż obie działalności - planowana i istniejąca mają być prowadzone w tym samym miejscu, a teren wyrobiska nie został całkowicie zrekultywowany. W związku z brakiem odpowiedzi przez Marszałka na ww. pismo, Starosta pismem z dnia [...] r. ponowił ww. zapytanie pismem z dnia [...] r., na które Marszałek odpowiedział Staroście pismem z dnia [...] r. wskazując, że nie jest organem upoważnionym do wyrażenia opinii odnośnie wniosku, którego rozpatrzenie należy do właściwości innego organu w sytuacji, gdy obowiązku takiego nie przewidują przepisy prawa. Nie ulega wątpliwości, że Marszałek rzeczywiście nie została zobligowany przepisami prawa do wyrażenia stanowiska w sprawie w formie opinii, w ramach procedury określonej w art. 106 kpa. Niemniej jednak nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w sprawie sytuacja ta uzasadnia stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania. Po pierwsze bowiem akta sprawy nie wskazują jednoznacznie, że zapytanie skierowane do Marszałka miało na celu uzyskanie "formalnego" stanowiska innego organu w kwestii kolizji planowanej i istniejącej działalności na trenie wyrobiska, po drugie zapytanie organu w tym przedmiocie podyktowane było potrzebą wyjaśnienia kwestii braku wzajemnej kolizji obu działalności należących w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach do właściwości dwóch różnych organów, w sytuacji braku posiadania wystarczającego materiału dowodowego do samodzielnego rozstrzygnięcie tej kwestii i okoliczności wcześniejszego wypowiedzenia się przez Marszałka (decyzją z dnia[...].) odnośnie jednej z tych działalności, a po trzecie i co najważniejsze, zakwestionowane przez skarżącego działania organu związane z omawianym zapytaniem skierowanym do Marszałka miały miejsce w okresie, w którym organ jednocześnie podejmował inne uzasadnione czynności w sprawie. To jest, w związku ze wskazaniem zawartym w decyzji SKO z dnia [...] r., podjął on działania zmierzające do weryfikacji przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, które zostały zakończone w dniu [...] r., a więc w dniu otrzymania pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] r. Poza tym w analizowanym okresie skarżący po raz kolejny dokonał weryfikacji wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów występując do Starosty pismem z dnia [...] r. o poszerzenie przedmiotowego wniosku o dodatkowe wyszczególnione odpady, co implikowało skierowanie do skarżącego wezwania pismem z dnia [...] r. o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie, na które skarżący odpowiedział pismem z dnia [...] r., wnosząc zastrzeżenie co do sposobu i terminu procedowania sprawy. Wskazanym pismem z dnia [...] r. Starosta udzielił również skarżącemu odpowiedzi na skierowane przez niego do organu pismo z dnia [...] r. oraz dwa pisma z dnia [...] r. Jak wynika z powyższego zatem, w spornym okresie czasu, organ poza wystąpieniem do Marszałka z zakwestionowanym zapytaniem w kwestii ewentualnej kolizji zamierzonej i prowadzonej działalności podejmował równocześnie czynności zmierzające do poczynienia ustaleń i zebrania materiału dowodowego pozwalających na merytoryczną ocenę sprawy, w tym w zakresie przesłanek negatywnych określonych w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach oraz na określenie w decyzji warunków dodatkowych mających na celu ograniczenie ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska. Ponadto był on także w tym czasie zaangażowany działaniami samego skarżącego, który ponownie zmodyfikował wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i jednocześnie kierował do organu liczne pisma, wymagające udzielenia przez organ odpowiedzi. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do stwierdzenia przewlekłości działania organu w ww. okresie.

Istotnym w sprawie jest również, że decyzja SKO z dnia [...] r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w G. w dniu [...] r. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego datę doręczenie tej decyzji skarżącemu, niemniej zakładając nawet, że decyzja ta została doręczona stronie następnego dnia od dnia jej podjęcia i uwzględniając ustawowy termin 30 dni na zaskarżenie do Sądu decyzji organu II instancji zaznaczyć należy, że organ I instancji, którego decyzja została uchylona przez SKO, mógł faktycznie rozpocząć ponowne rozpatrywanie sprawy po uprawomocnieniu się decyzji SKO, a więc po upływie 30-dniowego terminu na zaskarżenie decyzji, a zatem pod koniec [...]. W sprawie natomiast organ podjął działania już na początku [...]. Okoliczność ta także determinuje ocenę działań organu w zakwestionowanym przez skarżącego okresie. Uwzględniając zatem ustawowy terminie do wniesienia do Sądu skargi na decyzję SKO okoliczność, że pismem z dnia [...] Starosta przekazał skarżącemu projekt decyzji w sprawie i poinformował go, zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa, o możliwości złożenia uwag i wniosków w sprawie, w terminie 7 dni, a także że w dniu [...] r. w siedzibie organu odbyło się w spotkanie ze skarżącym w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, w toku którego skarżący wniósł określone uwagi do projektu zezwolenia i że ostatecznie decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów została wydana przez Starostę w dniu [...] r., Sąd stwierdził, że w okresie od dnia wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia do dnia wydania przez organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji z dnia [...] r., nie nastąpiło uchybienie terminom załatwienia sprawy określonym w art. 35 § 3 kpa, liczonym z uwzględnieniem okresów wymienionych w art. 35 § 5 kpa, ani tym bardziej przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podsumowując stwierdzić należy, że choć zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa oraz prawo strony postępowania do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie muszą być respektowane przez organy administracyjne w możliwie największym stopniu, to jednak z drugiej strony na organie ciąży również obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 kpa), co w szczególności ma znacznie w przypadku sprawy skomplikowanej (a z taką mamy do czynienia w niniejsze sprawie dotyczącej wydania zezwoeania na zbieranie odpadów w miejscu objętym już zezwoleniem na przetwarzania odpadów). Konieczność poszanowania tych dwóch dyrektyw kształtujących postępowanie administracyjne niejednokrotnie może wiązać się z potrzebą dłuższego prowadzenia postępowania celem wnikliwego wyjaśnienia spawy, zwłaszcza gdy, jak podkreślono, jest ona skomplikowana, a strona zainteresowana przyczynia się długości wyjaśniania sprawy dokonując wielokrotnych modyfikacji wniosku w zakresie istotnych kwestii (ilości i rodzaju zbieranych odpadów, miejsca ich zbierania) i udzielając ogólnikowych wyjaśnień oraz wskazań odnośnie istotnych okoliczności sprawy, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, nie podstaw do stwierdzenia opieszałości i niesprawności działanie organu w przedmiotowej sprawie. Organ dokonywał czynności w krótkich odstępach czasu, wyznaczał siedmiodniowe terminy udzielenia odpowiedzi na wezwania dotyczące wniosku skarżącego, a niejednokrotnie podejmował czynności wcześniej niż było to tego zobligowany (np. jeszcze przed otrzymaniem w dniu [...] r. zawiadomienia Marszałka o przekazaniu sprawy wg właściwości określonej przez NSA wraz z oryginałem wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia, Starosta podjął już działania związane z usunięciem braków formalnych wniosku, uiszczeniem opłaty skarbowej i udzieleniem przez skarżącego dodatkowych wyjaśnień – pisma organu z dnia [...] i [...] r., pismo z dnia [...] r.; także przed uprawomocnieniem się decyzji SKO z dnia [...] r. Starosta podjął czynności związane z realizacją wskazań zawartych w decyzji SKO dotyczących chociażby oceny przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, na która wprost powołał się organ II instancji w ww. decyzji). Zdaniem Sądu działania podejmowane przez organ miały uzasadnienie w stopniu skomplikowania sprawy, w konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz w ilości wniosków składanych i modyfikowanych przez stronę wniosków i pism.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy z dnia [...]. o swobodzie działalności gospodarczej nie znajduje uzasadnienia w treści art. 41 ust. 10 ustawy o odpadach.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.