Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2153/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29, art. 30, art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt VII SA/Wa 215317 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia zjazdu z drogi krajowej do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. Ż. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Ż., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] maja 2017 r., w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w [...] w pasie drogi krajowej [...] – zjazd do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...].

Wskazaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") nałożył na J. Ż. (ojca skarżącego K. Ż.) obowiązek doprowadzenia zjazdu z drogi krajowej [...] w [...] do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez: (1) zmniejszenie szerokości zjazdu do szerokości normowej maks. 6,9 m, lecz nie mniejszej niż 5,0 m; oraz (2) wykonanie przecięć krawędzi zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,0 m, w terminie do 30 września 2017 r.

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 21 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do załatwienia, według właściwości rzeczowej, pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] (dalej "MZD") z [...] lipca 2014 r. dotyczące "robót bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogi ul. [...] w rejonie zjazdu do nieruchomości nr [...] oraz zakładu kruszyw (...)".

W dniu 12 września 2014 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę ww. zjazdu z drogi krajowej [...] w [...]. Podczas kontroli ustalono, że w pasie drogowym [...] znajduje się zjazd z drogi publicznej, który poza pasem drogowym prowadzi do dwóch nieruchomości: pierwszej, przy ul. [...] i osobno do drugiej, przy ul. [...]. Wyjaśniając zastany stan faktyczny K. Ż. (skarżący będący współwłaścicielem działki nr ewid. [...] [dawniej działka [...]] przy ul. [...] w [...]) oświadczył, że przedmiotowy zjazd do posesji ul. [...] istniał co najmniej od momentu nabycia tej nieruchomości w 1995 r. Właściciele nieruchomości przy ul. [...] w lipcu 2014 r. wykonali jedynie roboty budowlane polegające na wymianie płyt betonowych, tj. wymianie całej nawierzchni zjazdu, bez dokonywania zmiany szerokości zjazdu.

Jednocześnie przedstawiciel spółki [...], właściciela nieruchomości sąsiedniej, tj. położonej przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) potwierdził, że zjazd do obu posesji istniał w 1995 r. Nie odniósł się jednak do wymiarów zjazdu. Natomiast przedstawiciele MZD oświadczyli, że zgodnie z mapą będącą częścią tzw. książki drogi, w 2000 r. istniał zjazd jedynie do posesji przy ul. [...] należącej do spółki [...], co powodowało, ze dostęp do nieruchomości przy ul. [...] zapewniony był tylko za pośrednictwem zjazdu do nieruchomości sąsiedniej.

[...] WINB uzyskał również informacje z innych instytucji publicznych. Wynikało z nich, że właściciele działki nr ewid. [...] przy ul. [...] dokonali poszerzenia zjazdu, zmieniając jego parametry oraz powierzchnię z płyt betonowych prefabrykowanych na kruszywo (prawdopodobnie łupek). Zakres robót był zatem szerszy niż tylko prace konserwacyjne polegające na wymianie zniszczonych płyt betonowych.

W trakcie ponownej kontroli zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...], w dniu 17 marca 2015 r., ustalono, że jezdnia drogi [...] na wysokości przedmiotowego zjazdu ma szerokość 6,9 m. Natomiast szerokość samego zjazdu w granicy pasa drogowego, tj. 6 m od krawędzi jezdni drogi, wynosi 17,6 m; a szerokość tego zjazdu bezpośrednio przy krawędzi jezdni drogi wynosi 25,0 m. Zjazd ma też niejednorodną nawierzchnię: w granicy pasa drogowego na szerokości ok. 15 m ułożone są płyty żelbetowe z krawężnikiem najazdowym, a na szerokości ok. 10 m (od strony działki przy ul. [...]) nawierzchnia zjazdu wykonana jest z asfaltobetonu.

W związku z powyższymi ustaleniami, w 2015 r. [...] WINB podejmował różne czynności obejmujące m.in. korespondencję z instytucjami publicznymi w sprawie przedmiotowego zjazdu, a także rozprawą administracyjną w celu ustalenia, kto i kiedy dokonał poszerzenia (przebudowy lub rozbudowy) istniejącego zjazdu z [...].

Ustalono między innymi, że we wrześniu 2003 r. J. Ż. wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o informację o warunkach modernizacji zjazdów publicznych oznaczonych jako zjazd nr [...] oraz zjazd nr [...]. W odpowiedzi Urząd Miejski wskazał prawne warunki wykonania takich robót.

Kolejno, [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie pozwolenia na przebudowę wjazdu w ul. [...], którym to aktem – na wniosek J. Ż. – zatwierdził projekt budowlany (oznaczony datą: październik 2004) i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn. urządzenie zjazdu z drogi publicznej krajowej – ul. [...] w [...] do nieruchomości nr [...] stanowiącej własność inwestora.

W omawianym postępowaniu nadzorczym ustalono także, że dwa lata po uzyskaniu pozwolenia na przebudowę zjazdu, a ściśle 10 lipca 2007 r., J. Ż. powołał kierownika budowy dla zatwierdzonej inwestycji, a także przesłał do PINB w [...] zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z ww. inwestycją. Według oświadczenia skarżącego, J. Ż. nigdy nie wykonał ww. pozwolenia na budowę. Z wpisu w dzienniku budowy wynika jedynie, że w dniu 16 lipca 2007 r. dokonano wytyczenia osi drogi (wjazdu) od ul. [...]. W związku z powyższym, pozwolenie z [...] lipca 2005 r. na budowę inwestycji pn. urządzenie zjazdu z drogi publicznej krajowej do nieruchomości inwestora wygasło w 2008 r.

W związku z danymi zebranymi przez [...] WINB zawiadomieniem z 25 lutego 2015 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w pasie drogi krajowej [...] - zjazd do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...]. W dalszej kolejności w związku z zebranymi materiałami [...] WINB wydał decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., którą nakazał współwłaścicielom działki [...], oraz spółce [...] usunięcie nieprawidłowości zjazdu do nieruchomości przy ul. [...] i [...] w pasie drogi krajowej [...] jako zagrażające życiu lub zdrowiu oraz bezpieczeństwu mienia poprzez (a) zmniejszenie szerokości zjazdu do szerokości normowej maks. 6,9 m, lecz nie mniejszej niż 5,0 m; oraz (b) wykonanie przecięć krawędzi zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,0 m, w terminie do 31 grudnia 2015 r. Decyzja nr [...] została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr.bud.").

Decyzją z [...] listopada 2015 r. GINB uchylił ww. decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2015 r. i przekazał tutejszemu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie wyjaśniono kwestii legalności budowy zjazdu oraz daty jego poszerzenia do obecnych rozmiarów. Nie ma zatem pewności co do adresatów decyzji. Ponadto, art. 66 pr.bud. nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W ponownym postępowaniu [...] WINB dokonał kolejnych ustaleń faktycznych, w tym uzyskał informację, że przedmiotowy zjazd został poszerzony o nawierzchnię z kruszywa przez J. Ż. w 1995 r., krótko po rozpoczęciu przez niego działalności gospodarczej na działce nr [...].

W związku z powyższym, wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. nakazał J. Ż. doprowadzenie, w terminie do 31 grudnia 2016 r., zjazdu z drogi krajowej [...] w [...] do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...], do stanu zgodnego z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem drogowym"). Wskazany cel powinien być osiągnięty poprzez: zmniejszenie szerokości zjazdu do szerokości normowej maks. 6,9 m, lecz nie mniejszej niż 5 m oraz wykonanie przecięć krawędzi zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,0 m. Powyższa decyzja organu wojewódzkiego została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pr.bud.

Decyzją z [...] września 2016 r. GINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję [...] WINB z [...] lipca 2016 r. i po raz drugi przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji GINB wskazano, że brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego odnośnie daty rozbudowy (lub budowy) ww. zjazdu z drogi krajowej [...] w [...] do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] ma istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi uchybienie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a.". Organ odwoławczy nie wskazał jednak, na czym polegała nieprawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w zakresie daty wykonanych robót budowlanych, ich zakresu i inwestora. GINB potwierdził przy tym, że podstawę decyzji organu wojewódzkiego powinien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., gdyż przebudowa zjazdu obejmowała roboty budowlane inne niż objęte art. 48 i 49b pr.bud.

Po zebraniu kolejnych dowodów, w szczególności przesłuchaniu następnych świadków, przeprowadzeniu ponownych oględzin i analizie informacji uzyskanych od zarządcy drogi (MZD), [...] WINB ustalił, że przed 1995 r. zjazd prowadził wyłącznie do działki nr ewid. [...] (należącej obecnie do spółki [...]). Istniejący zjazd powstał więc dwuetapowo: najpierw wykonano zjazd z jednej nawierzchni (asfaltobeton), a następnie istniejący zjazd został poszerzony przez właścicieli działki nr ewid. [...] o część wykonaną z innej nawierzchni.

Świadkowie potwierdzili też, że przed nabyciem działki nr ewid. [...] (ul. [...]) przez J. Ż. i jego synów w tym skarżącego, przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele rolnicze. Z uwagi na czas, charakter i wynik robót budowlanych przeprowadzonych przez właścicieli działki nr ewid. [...], należy uznać, że mamy do czynienia z przebudową zjazdu z drogi krajowej [...] w [...] do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...]. Wskazana przebudowa zjazdu została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.

W związku z powyższym [...] WINB uznał, że do przeprowadzonych robót należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Biorąc pod uwagę wszystkie ustalenia [...] WINB decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w [...] w pasie drogi krajowej [...] nałożył na J. Ż. obowiązek doprowadzenia zjazdu z drogi krajowej [...] w [...] do nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego prawem (tj. § 78 rozporządzenia drogowego) poprzez, tak jak poprzednio: (1) zmniejszenie szerokości zjazdu do szerokości normowej maks. 6,9 m, lecz nie mniejszej niż 5,0 m; oraz (2) wykonanie przecięć krawędzi zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,0 m, w terminie do 30 września 2017 r.

3. Od decyzji nr [...], którą [...] WINB wydał [...] maja 2017 r., odwołanie wniósł skarżący - współwłaściciel działki nr ewid. [...]. Zarzucił on ww. decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie faktów sprawy, zwłaszcza kiedy i czy w ogóle nastąpiła przebudowa przedmiotowego zjazdu. Droga krajowa [...] była kilkakrotnie modernizowana i remontowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, co mogło obejmować również modernizację zjazdów.

4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję [...] WINB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję z [...] maja 2017 r., którą wydał [...] WINB. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia.

W szczególności, w opinii GINB organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że podstawą jego rozstrzygnięcia powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (tu: tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem, przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud., właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (....). Dodatkowo art. 51 ust. 3 pr.bud. stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a następnie wydaje decyzję: (1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku, albo (2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 51 ust. 7 pr.bud. stanowi przy tym, że wskazane przepisy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b pr.bud. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud.

Organ odwoławczy powołał się na § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48), który stanowi, że uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których zgodnie przepisami wymagane jest ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. W § 9 tego rozporządzenia nie zostały wymienione zjazdy z drogi krajowej. Dla przedmiotowego zjazdu z [...] nie było więc wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, a przez to nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem GINB, budowa ww. zjazdu była legalna.

Organ odwoławczy poddał też analizie ustalenia faktyczne przyjęte przez organ pierwszej instancji. Potwierdzono, że parametry przedmiotowego zjazdu nie odpowiadają obowiązującym obecnie przepisom prawa, w szczególności § 78 rozporządzenia drogowego. Wniesione przez skarżącego odwołanie należało uznać za nieuzasadnione, gdyż podnoszone zarzuty dotyczące niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. w kwestii, czy została dokonana przebudowa, czy nie, oraz czy istniało pozwolenie na budowę, w świetle powyższych ustaleń są nieuzasadnione. Kwestia legalności zjazdu – wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego - jest przesądzona, natomiast szerokość zjazdu oraz promień łuku na przecięciu krawędzi nawierzchni zjazdu oraz drogi są niezgodne z prawem.

W związku z tym konieczne jest jego doprowadzenie zjazdu do stanu zgodnego z prawem w sposób i w terminie wskazanym przez organ pierwszej instancji.

5. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z [...] lipca 2017 r. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Konsekwentnie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy nie ma podstaw oraz dowodów do jednoznacznego stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na przebudowie zjazdu z [...] na teren nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...], wydanie decyzji w trybie art. 51 pr.bud. należy uznać za przedwczesne i bezpodstawne.

6. Odpowiadając w dniu 21 września 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r. zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z zupełnie innych powodów niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu, przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji przyjęto błędną podstawę prawną – art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję [...] WINB, potwierdzając przy tym ustalenia faktyczne tego organu, ale także podtrzymując kwalifikację prawną działań właścicieli działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Z tego względu, zdaniem Sądu należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sądu należy, w pierwszej kolejności, rozstrzygnąć, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa przez właścicieli działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]. Brak naruszenia prawa po stronie spółki [...], właściciela działki nr ewid. [...] potwierdził już GINB w decyzji z [...] listopada 2015 r. Dopiero w drugiej kolejności wymagane będzie rozstrzygnięcie, które przepisy są właściwe dla oceny działania inwestora, a następnie: jakie konsekwencje prawne powinno to wywoływać.

8. Ustalenie, czy w określonej sprawie, bądź w konkretnym miejscu i czasie doszło do doszło do naruszenia prawa, co do zasady nie jest trudne: należy wykazać, że miały miejsce konkretne fakty, tj. zachowania ludzi, których przebieg w okolicznościach wskazanych w hipotezie normy prawnej odpowiadają treści dyspozycji normy zakazującej, bądź są sprzeczne z dyspozycją normy nakazującej, albo też wykraczają poza zakres prawnego upoważnienia.

Przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zjazdu z drogi krajowej [...] do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], doszło do naruszenia prawa.

Przed 1 czerwca 1995 r. ul. [...] w [...], zaliczona do kategorii dróg krajowych jako [...], miała szerokość 6,30 m. Potwierdza to książka drogi nr ewid. [...] z [...] listopada 2000 r (k. 28-30 akt admin.). W wyniku kilku remontów i modernizacji szerokość przedmiotowej drogi wynosi 6,90 m. Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwanego tu "rozporządzeniem drogowym", "zjazd publiczny powinien (...) mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię (...) nie większą niż szerokość jezdni na drodze". Przedmiotowy zjazd do działek położonych przy ul. [...] i [...] nie powinien być szerszy niż 6,90 m.

W trakcie postępowania prowadzonego w latach 2014-2017 stwierdzono, że parametry przedmiotowego zjazdu zdecydowanie wykraczają poza wielkości dopuszczone przez prawo. Szerokość zjazdu w granicy pasa drogowego (6 m od krawędzi jezdni drogi) wynosi 17,6 m; natomiast szerokość tego zjazdu bezpośrednio przy krawędzi jezdni drogi wynosi 25,0 m. Zjazd ma też niejednorodną nawierzchnię: w granicy pasa drogowego na szerokości ok. 15 m ułożone są płyty żelbetowe z krawężnikiem najazdowym, a na szerokości ok. 10 m (od strony działki przy ul. [...]) nawierzchnia zjazdu wykonana jest z asfaltobetonu.

Powyższe ustalenia są rezultatem kontroli przeprowadzonych przez organ wojewódzki, a także analizy innych źródeł. Między innymi z tzw. ortofotomap sporządzonych w 2008 r. wynika, że przedmiotowy zjazd jeszcze wówczas zlokalizowany był w samym narożniku działki nr ewid. [...] (dawniej działka [...]) przy ul. [...] w [...], należącej m.in. do skarżącego i nie był prostopadły do osi [...], lecz był skierowany w stronę działki nr ewid. [...] (przy ul. [...]) pod kątem ok. 60°, a nie działki skarżącego (tak samo zdjęcie lotnicze – k. 25). Z map tych wynika również, że we wskazanym okresie szerokość drogi dojazdowej prowadzącej w stronę działki nr ewid. [...] była niewiele mniejsza od ówczesnej szerokości ul. [...], czyli według książki drogi ok. 5,80 wobec 6,30 m, natomiast szerokość zjazdu bezpośrednio przy krawędzi jezdni ul. [...] była prawie dwu- i półkrotnie większa (k. 30 i 31 akt adm.).

Natomiast pomiary dokonane w 2014 r. potwierdzone dokumentacją fotograficzną wskazywały, że cały zjazd skierowany wprost (prostopadle do ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] przy ul. [...] obejmował przy krawędzi jezdni odcinek o szerokości 10,7 m wyłożony płytami betonowymi, odcinek o powierzchni asfaltowej o szer. ok. 12 m, a szerokość całego zjazdu wynosiła ok. 27 m (k. 15).

Z powyższych ustaleń faktycznych, a także zeznań świadków zebranych w trakcie kolejnych postępowań, które prowadził [...] WINB, wypływają więc wnioski istotne dla rozpatrywanej sprawy. Pierwsze roboty budowlane skutkujące powiększeniem zjazdu istniejącego przed 1995 r. zostały wykonane niedługo po nabyciu przez J. Ż. działki nr ewid. [...]. Miało to miejsce w dniu 26 czerwca 1995 r. (vide: akt notarialny – k. 141 akt admin.). Z uwagi na geodezyjne granice działek inwestor J. Ż. był właścicielem zjazdu na całej jego powierzchni. Znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, gdyż w 1999 r. inwestor został zobowiązany do ustanowienia służebności gruntowej – drogi koniecznej na rzecz spółki [...], właściciela działki sąsiedniej (k. 133). Wykonane wówczas prace nie zmieniały jeszcze zasadniczo kształtu zjazdu (ostrego kąta między zjazdem a ul. [...]) i nie znalazły odzwierciedlenia w przywołanej wyżej książce drogi.

Zasadnicze roboty budowlane polegające na poszerzeniu zjazdu do obecnych wymiarów zostały wykonane już po 2008 r. Współczesne parametry zjazdu nie są bowiem jeszcze w pełni widoczne na zdjęciach lotniczych z 2008 r., ale są odzwierciedlone na zdjęciach z 2014 r. Zasadnicze poszerzenie zjazdu nastąpiło zatem w latach 2008-2014 r. Najprawdopodobniej miało to miejsce w lipcu 2014 r. kiedy właściciele działki nr ewid. [...] prowadzili roboty budowlane przy zjeździe na całej jego szerokości. Choć skarżący zastrzega, że roboty te polegały jedynie na naprawie lub wymianie nawierzchni zjazdu, bez zmiany jego szerokości i kształtu, materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie potwierdzają oświadczenia skarżącego.

9. Prawna kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez właścicieli działki nr ewid. [...] wymaga uwzględnienia ustalonych okoliczności faktycznych, ale przede wszystkim bacznej analizy zmieniających się przepisów prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych.

Skoro ustalono, że poszerzenie przedmiotowego zjazdu nastąpiło po 2008 r., to znaczy, że przy prawnej ocenie robót budowlanych wykonanych przez właścicieli nieruchomości, na której położony był zjazd należy wziąć pod uwagę przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z dnia 17 sierpnia 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W przepisach tych znajdujemy zarówno pojęcie rozbudowy (m.in. art. 4 pkt 6 ustawy), która jest jednak uznawana za budowę, z wszelkimi tego konsekwencjami, jak i pojęcie przebudowy (art. 4 pkt 7 i 7a ustawy), przy czym przebudową są roboty budowlane inne niż budowa. Przez przebudowę (w świetle ustawy po zmianach z 2006 r.) należy rozumieć wykonywanie robot budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ze względu na zastrzeżony wprost wyjątek, poszerzenie zjazdu z 6-7 metrów do 10 m, a w najszerszym miejscu do 25 m, nie może być uznane za przebudowę. Mieliśmy zatem do czynienia z rozbudową zjazdu, czyli budową w rozumieniu prawa budowlanego.

W takim stanie rzeczy na poszerzenie zjazdu wymagane było pozwolenie na budowę. Ani art. 29 ust. 1 i ust. 2 pr.bud. (z 2006 r.) nie przewidywał bowiem odmiennego traktowania zjazdów z dróg publicznych. Podobne wymagania były również przewidziane w poprzednim stanie prawnym tj. w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane – tekst jedn. z dnia 21 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2016) z późniejszymi zmianami. Zostało to potwierdzone przez informację udzieloną J. Ż. w 2003 r., a także przez udzielenie mu pozwolenia na budowę z [...] lipca 2005 r. (k. 57 akt admin.).

Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 pr.bud. w przypadku poszerzenia zjazdu wynikał również z ustawy Prawo budowlane – tekst jednolity z dnia 12 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 243, poz. 1623). Przebudowa nie obejmowała obiektów budowlanych, których szerokość była zmieniana, a więc nadal należało stosować przepisy o budowie obiektu budowlanego. Konstatacji tej nie zmieniał fakt, że od 2010 r. art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.bud. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zjazd nie był bowiem częścią drogi. Definicja legalna zjazdu zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; dalej "u.d.p."), zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Połączenie nieruchomości z drogą nie stanowi samej drogi, inaczej ustawa wyraźnie mówiłaby o zjeździe jako części drogi. Wynika to też z art. 29 ust. 1 u.d.p., według którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 435/12).

Wymagania dotyczące zjazdów z drogi publicznej zmieniły się natomiast wraz wejściem w życie zmian ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane objętych tekstem jednolitym z 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm). Nowelizacja prawa budowlanego w 2015 r. wprowadziła bowiem w ustawie art. 29 ust. 1 pkt 11, który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Dodatkowo art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. (tekst. jedn. z 2016 r.) przewiduje, że "budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11 (...)" ustawy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W 2015 r. wymagania wobec inwestorów zamierzających rozbudować (poszerzyć) zjazdy z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych do własnych nieruchomości uległy ograniczeniu. Jednak należy zauważyć, że trzy kategorie dróg wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 11 pr.bud. z 2016 r. nie obejmują dróg krajowych. Drogi te stanowią odrębną kategorię wskazaną w art. 2 ust. 1 u.d.p. (pkt 1, a nie pkt 2-4). Tymczasem jak wielokrotnie podkreślano ul. [...] w [...] ma status drogi krajowej i jest oznaczona symbolem [...].

W tym stanie prawnym, wymagania w stosunku do zjazdu z [...] do nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka [...]) nie uległy zmianie.

10. Przedstawiona analiza przepisów prawa znajdujących lub mogących znaleźć zastosowanie do przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej prowadzi do wniosku, że oparcie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. na art. 51 pr.bud., a następnie utrzymanie jej w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., było bezpodstawne, a przynajmniej nie uzasadnione prawidłowo przez organy właściwe w sprawie. Jeśli bowiem poszerzenie zjazdu (rozumiane potocznie) stanowiło rozbudowę, czyli budowę obiektu budowlanego, to do postepowania w przypadku samowoli budowlanej należałoby zastosować ar. 48 pr.bud., a nie art. 51 pr.bud.

Sąd nie znajduje też uzasadnienie do odwołania się przez organ drugiej instancji do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48). W rozpatrywanej sprawie nie pojawiły się żadne podstawy do przypuszczenia, że poszerzenie zjazdu nastąpiło przed 1 stycznia 1995 r. Przecież inwestorzy nabyli nieruchomość rolną obejmującą przedmiotowy zjazd dopiero 26 czerwca 1995 r., a więc w dniu w którym obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W zakresie warunków udzielania pozwoleń na budowę normy ustawy uchylały obowiązywanie norm niższych – norm rozporządzenia (lex superior derogat legi inferiori). Sąd tym bardziej nie rozumie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, że – jak wskazano wyżej – z akt sprawy wynikało, iż rozbudowa zjazdu miała miejsce po 2008 r.

Należy wreszcie mieć na uwadze fakt, że w dniu [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] w sprawie pozwolenia na przebudowę wjazdu w ul. [...], zatwierdził na wniosek J. Ż. projekt budowlany (oznaczony datą: październik 2004) i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn. urządzenie zjazdu z drogi publicznej krajowej – ul. [...] w [...] do nieruchomości nr [...] stanowiącej własność inwestora. W pozwoleniu tym mówi się co prawda zarówno o "przebudowie zjazdu", jak i o "urządzenie zjazdu". Problem kwalifikacji robót zamierzonych przez inwestora nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro sam skarżący oświadczył, że na podstawie tego pozwolenia nie zrealizowano zaplanowanych prac. Wszystko wskazuje na to, że pozwolenie z [...] lipca 2005 r. na budowę inwestycji pn. urządzenie zjazdu z drogi publicznej krajowej do nieruchomości inwestora wygasło w 2008 r. Art. 37 ust. 1 pr.bud. przewiduje bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Co prawda w dniu 10 lipca 2007 r. inwestor przesłał do PINB w [...] zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z przedmiotowym zjazdem, ale czynność ta nie znalazła – jak wynika ze zgromadzonego materiału – właściwej kontynuacji. Dziennik budowy nie zawiera dalszych wpisów.

Dodatkowo ww. pozwolenie na budowę zostało wydane w związku z decyzją nr [...] wjazd wydaną [...] czerwca 2005 r. przez Prezydenta Miasta [...] jako zarządcę drogi. W decyzji tej zastrzeżono wszakże wprost, że zezwolenie na urządzenie zjazdu publicznego z drogi krajowej (ul. [...]) "wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od jego wydania zjazd nie zostanie wybudowany". Tym samym w połowie 2008 r. inwestor utracił prawo do poszerzenia (urządzenia) zjazdu zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie prawnych konsekwencji rozbudowy zjazdu przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] powinno też uwzględniać pojmowanie samowoli budowlanej jako ciągu zdarzeń, a ściśle zachowań strony począwszy od podjęcia pierwszych robót, aż do momentu zakończenia budowy. Taka interpretacja samowoli budowlanej jest przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (patrz też np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 398/17; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 681/17).

Ocena zgodności faktycznie wykonanych robót budowlanych z projektem złożonym przez inwestora w końcu 2014 r. i zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lipca 2005 r. pozostaje poza zakresem badania Sądu.

11. W ponownym postępowaniu [...] WINB dokona powtórnej analizy okoliczności faktycznych sprawy w celu ostatecznego rozstrzygnięcia o dacie rozbudowy przedmiotowego zjazdu. Przede wszystkim jednak, organ ustali prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. W obu kwestiach organ weźmie wszakże pod uwagę ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.