Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3344/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1203/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1203/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oraz przyznał adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta P.działając na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.s." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", odmówił przyznania M.J. zasiłku celowego lub pomocy, o której mowa w art. 41 u.p.s., na zakup żywności w wysokości 400 zł w miesiącu kwietniu 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący, M. J., zwany dalej: "skarżącym", w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o udzielenie pomocy finansowej, między innymi na zakup żywności w wysokości 400 zł. W oparciu o zebrane dokumenty oraz przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a mieszkanie wraz z nim zajmuje również A. J., która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dochodem skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był zasiłek stały w kwocie 529 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 366,89 zł przyznany na okres od dnia [...] marca do dnia [...] sierpnia 2014 r., zatem łączny dochód wynosił 895,89 zł. Ustalono, że wydatki strony związane z utrzymaniem mieszkania to czynsz w wys. 842,50 zł, energia elektryczna w wys. 110,49 zł, gaz w wys. 149,65 zł. Dodatkowe wydatki strony to abonament telefoniczny w kwocie 36 zł, opłata za tv 34,57 zł oraz wydatki na leki (nieznana kwota). Organ wskazał, że od dnia [...] marca 2014 r. A. J. została zgłoszona do administracji, jako osoba oficjalnie zamieszkująca ze skarżącym w celu otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Organ uznał zatem, że jest ona zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania i regulowania rachunków w połowie, tym bardziej, że posiada własny dochód w postaci świadczenia z ZUS.

W dalszej kolejności organ stwierdził, mając na względzie kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., że strona nie spełnia warunku dochodowego do uzyskania zasiłku celowego, jednakże z uwagi na fakt, iż ziściły się przesłanki niepełnosprawności i długotrwałej choroby organ może przyznać specjalny zasiłek celowy. Wyjaśniono, że dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 895,89 zł, a zatem był wyższy od kryterium dochodowego 542 zł. Prezydent Miasta powołał przepis art. 41 u.p.s. i stwierdził, że pomoc, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy, a jej przyznanie jest możliwe jedynie w sytuacji, zaistnienia szczególnie uzasadnionych przypadków. Przesłanka powyższa odnosi się więc do sytuacji, w której wnioskodawca nie jest w stanie zaspokoić realnie istniejących potrzeb bytowych, przy należycie starannym wykorzystaniu wszystkich niezbędnych jej zasobów materialnych i możliwości ich pozyskania. Odnosi się więc ona do sytuacji życiowych, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Podkreślono, że decyzja, o jakiej mowa w art. 41 u.p.s. ma charakter uznaniowy, natomiast sama instytucja pomocy społecznej nie może służyć za stałe źródło utrzymania osoby potrzebującej.

Organ stwierdził, że łączna kwota wydatków niezbędnych wynosi 302,83 zł i składają się na nią dopłata do czynszu, opłata za energię elektryczną oraz za gaz. Podkreślono, że skarżący jest systematycznie wspierany przez ośrodek pomocy społecznej, a w szczególności uzyskał: decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. specjalny zasiłek celowy w wysokości 318,04 zł z przeznaczeniem na energię i czynsz, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zasiłek stały, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200 zł, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na gaz w wysokości 149,65 zł, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 363,50 zł z przeznaczeniem na energię i czynsz.

Mając powyższe na względzie organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie stwierdzono bowiem, aby istniał szczególnie uzasadniony przypadek, który wskazywałby na konieczność udzielenia pomocy wnioskodawcy.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wskazując, że z uwagi na swe inwalidztwo od dłuższego czasu utrzymuje się ze środków pochodzących z pomocy społecznej, jednakże środki te wypłacane są nieregularnie i w kwotach zaniżonych, co powoduje, że nie jest w stanie utrzymać mieszkania. Wskazał, że grozi mu wyłączenie prądu i gazu, a w rezultacie eksmisja. Strona podała też, że ostatnio otrzymywany zasiłek celowy został jej umniejszony do kwoty 175,11 zł. Wyjaśnił, że czynsz za mieszkanie wynosi 871,60 zł i nie ma środków na jego pokrycie. Odnosząc się do wspólnego zamieszkania z A. J.wskazał, że udzielił jej schronienia, uzyskując korzyść w postaci darmowej stałej opieki. Dodał, że A. J. jest również przewlekle i nieuleczalnie chora i pomimo, iż uzyskuje rentę w kwocie 1233,40 zł, to wymaga wsparcia finansowego z uwagi na posiadane zadłużenie (700 zł miesięcznie). W związku z tym nie może partycypować w utrzymaniu mieszkania.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wskazał, że w przypadku uwzględnienia dochodu A. J. i dwuosobowego gospodarstwa domowego strona również nie spełniałaby kryterium dochodowego, bowiem A.J. – jak wynika z odwołania – ma zajęcia komornicze o charakterze niealimentacyjnym, które nie są uwzględniane przy ustalaniu dochodu. Kolegium powołało przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej i wskazało, że szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w tym przepisie, winny odbiegać w sposób wyraźny od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe. Skarżący posiada zaś własny dochód przekraczający kryterium dochodowe oraz objęty jest stałą pomocą ośrodka pomocy społecznej, choć niższą od oczekiwanej przez niego. Pomoc społeczna ma jednakże charakter subsydiarny i nie może prowadzić do przeniesienia kosztów utrzymania osób ubiegających się o zasiłki na państwo. W związku z tym organy pomocy społecznej nie mają obowiązku udzielania pomocy na wszystkie wnioskowane cele, a przyznając pomoc uwzględniać muszą własne możliwości finansowe związane z koniecznością finansowania całokształtu realizowanych zadań.

W skardze złożonej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję, zarzucił, że organy błędnie wykazały kryterium dochodowe i nie odniosły się do dowodów i twierdzeń podniesionych przez stronę. Skarżący wskazał, iż organy nie powinny wliczać do dochodu uzyskiwanego przez niego dodatku mieszkaniowego. Nadto wskazał, że organ bezpodstawnie przywołał dochód uzyskiwany przez A. J. z dochodem skarżącego i nie zbadało merytorycznie istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W toku postępowania sądowego, pełnomocnik skarżącego, zakwestionował ustalony w sprawie stan faktyczny i zaprzeczył, jakoby A. J. mieszkała na stałe ze skarżącym. Podkreślono, że osób tych nie łączy żaden związek, również nieformalny, a A. J. jedynie pomaga skarżącemu w załatwieniu jego sprawy życiowych. Pełnomocnik zakwestionował również wysokość dochodu ustalonego przez organy i odwołał się w powyższym zakresie do argumentów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę, stwierdził, że podziela stanowisko organów orzekających, które przyjęły, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10, u.p.s. tj. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W tym zakresie organy oparły się na oświadczeniu złożonym przez skarżącego w trakcie wywiadu środowiskowego. Jak wskazał Sąd I instancji przyjęto, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, że zamieszkująca wraz z nim A. J. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, lecz z racji zajmowania lokalu, uzyskując dochód w postaci renty, winna przyczyniać się do pokrycia kosztów utrzymania mieszkania.

Zdaniem Sądu I insancji, organy prawidłowo przyjęły, że w skład dochodu skarżącego, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wchodził zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wys. 366,89 zł, co dawało łączną kwotę 895,89 zł.

Sąd ten stwierdził, że z przepisów art. 8 ust. 3 u.p.s. wynika, że zasiłek stały oraz dodatek mieszkaniowy nie zostały wyłączone, jako świadczenia, których nie wlicza się do dochodu, w związku z tym należało uznać je za dochód. Prawidłowo więc organy przyjęły, że dochód skarżącego prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 895,89 zł, a tym samym przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a wynoszące 542 zł.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające nie przekroczyły jednak granic uznania administracyjnego odmawiając przyznając skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł.

Analizując odmowę przyznania świadczenia na podst. art. 41 ust. 1 u.p.s., Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 u.p.s.

W ocenie tego Sądu organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania i dowolności orzekania (art. 7 k.p.a.), jak i naruszenia art. 41 u.p.s. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z brakiem dochodu po stronie skarżącego, lecz z istniejącym zadłużeniem za opłaty czynszowe i trudnością z bieżącym regulowaniem czynszu.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uwzględniły sytuację materialną, zdrowotną i mieszkaniową skarżącego, wskazując, że zamieszkująca wraz ze skarżącym osoba, choć nie prowadzi wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego, to zobowiązana jest do partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania i regulowania w połowie rachunków za czynsz i energię elektryczną. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy, jak wskazał tenże Sąd, prawidłowo wzięły pod uwagę, że skarżący jest systematycznie wspierany przez ośrodek pomocy społecznej, a w szczególności uzyskał: decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. specjalny zasiłek celowy w wysokości 318,04 zł z przeznaczeniem na energię i czynsz, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zasiłek stały, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200 zł, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na gaz w wysokości 149,65 zł, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 363,50 zł z przeznaczeniem na energię i czynsz, co świadczy o tym, że organy czynnie wspomagają skarżącego, w tym również w zakupie żywności, a więc realizacji celu, dla którego skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwaną: "p.p.s.a." skargę oddalił, a na podst. art. 250 ww. ustawy w zw. z § 2 ust. 1 – 3, § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461) przyznał pełnomocnikowi skarżącego tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł.

Skarżący, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w pkt 1, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przyznania kosztów zastępstwa prawnego z urzędu według norm przypisanych, niepokrytych choćby w części przez odwołującego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez uznanie przez Sąd, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie poprzez uznanie, że:

- A. J. mieszka razem ze skarżącym oraz obydwoje prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, w sytuacji, gdy ta osoba nie mieszkała ze skarżącym,

- sytuacja bytowa skarżącego nie uprawnia go do przyznania pomocy w myśl art. 41 ust. 1 u.p.s., w sytuacji, gdy skarżący znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji bytowej.

Nadto zarzucono naruszenie art. 7 k.p.c. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela - skarżącego, a także naruszenie przepisów art. 41 ust. 1 u.p.s., poprzez błędne jego interpretowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenia na okoliczność zamieszkiwania A. J. ze skarżącym, nie zostały oparte na żadnym wiarygodnym dowodzie.

Zarzucono, że Sąd I instancji pominął przyczynę trudnej sytuacji materialnej skarżącego, jak też nie wziął pod uwagę możliwości zarobkowych skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną i schorowaną.

Podniesiono, że w opinii skarżącego wpływ na jego możliwości finansowe ma nie tylko sama jego niepełnosprawność, ale także wiek, albowiem sytuacja na rynku pracy, wśród osób w podobny wieku, co on jest trudna.

Wywodzono, że samotne zamieszkiwanie skarżącego powoduje, iż wszelkie opłaty za mieszkanie nie są dzielone na dwie osoby, jak błędnie przyjęły organy oraz Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu stwierdzono, że oświadczenie skarżącego o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego stanowiło dowód w sprawie, który wcześniej nie był kwestionowany przez niego. Ponadto wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło po przeprowadzeniu w dniu [...].04.2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego i doprecyzowaniu wniosku strony w zakresie rodzaju i wysokości wnioskowanej pomocy.

Podniesiono, że niezbędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie zostały poczynione przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącego, zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. , Wskazano, że zaświadczenie o zameldowaniu nie jest dowodem przebywania pod danym adresem A. J., w przeciwieństwie do ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego.

Argumentowano, że wliczanie do dochodu osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej dodatku mieszkaniowego nie stoi w sprzeczności z art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz orzecznictwem sądowym.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uwzględnił trudną sytuację bytową skarżącego i przyznał mu pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego w łącznej wysokości 318,04 zł z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu w kwocie 262,80 zł oraz energię elektryczną w kwocie 55,24 zł. Żaden z przepisów ustawy nie nakazuje pomocy społecznej pokrywanie z dotacji budżetowej całkowitych kosztów utrzymania świadczeniobiorców, bowiem takie działanie stałoby w sprzeczności z zasadą subsydiarności.

Dodano, że organ I instancji prawidłowo wskazał, iż osoba zamieszkująca w mieszkaniu skarżącego, powinna również partycypować w kosztach utrzymania mieszkania, tym bardziej, że dysponuje ona własnym dochodem, również przekraczającym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i została podana przez wnioskodawcę podczas ustalania uprawnień do dodatku mieszkaniowego.

Zwrócono uwagę na fakt, że w toku postępowania przed organami I i II instancji, skarżący nie kwestionował faktu zamieszkiwania wraz z nim A.J., zatem zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej skorzystano z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że ograniczył się on do sformułowania wytyku wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie określenia sytuacji bytowej skarżącego oraz zakwestionowania zamieszkania z nim A.J., przy czym wskazano, jako naruszony jedynie przepis art. 7 kpc., w zakresie nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela. Jakkolwiek nie wyjaśniono, do jakiego aktu normatywnego odnosi sie ten skrót, to można uznać, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, iż chodzi o ustawę z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822, t.j.). Ustawa ta nie ma jednak zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne), co wynika z art. 1 tej ustawy. Przepisu art. 7 tej ustawy, nie stosował ani organ, ani Sąd I instancji. W tych warunkach zarzut naruszenia powyższego przepisu jest bezzasadny.

W podstawie kasacyjnej, nie wskazano ponadto innych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd I instancji lub organ, skutkiem czego nie został w istocie określony zakres naruszenia prawa przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej, nie wykazano też – zgodnie z wymogami zawartymi w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że zarzucane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez naruszenia, jakiego przepisu dotyczy skarga kasacyjna. Niedopełnienie wymagań materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej, wskazanych w art. 176 p.p.s.a., uniemożliwia ustosunkowanie się do wysuniętych zarzutów procesowych i dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w pozostałym zakresie dokonać kontroli instancyjnej.

Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. art. 41 ust. 1 u.p.s., to pomimo nie wskazania, że wytyk ten odnosi się do naruszenia prawa materialnego, należało tak go zakwalifikować, skoro przepis art. 41 u.p.s. stanowi normę materialnoprawną, będącą podstawą przyznawania uprawnień zasiłkowych. Jednakże formułując ten zarzut, wskazano na naruszenie ustępu pierwszego ww artykułu, który jednakowoż nie zawiera tego rodzaju jednostek redakcyjnych, lecz podzielony jest na dwa punkty. Oznacza to wskazanie, jako podstawy prawnej nieistniejącego przepisu. Ponadto sposób naruszenia tak określonego przepisu sformułowano jedynie, jako błędne jego interpretowanie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), powinien wskazywać nie tylko konkretny przepis naruszony przez sąd (prawidłowo zresztą określony), ale również wskazanie na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 11/04, nie publ.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wskazano w nim, nie tylko już właściwej jednostki redakcyjnej, ale też nie dookreślono sposobu jego naruszenia. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania i w jaki sposób miał doznać naruszenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a., zważając na trudną bytowo sytuację skarżącego.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika skarżącego, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.