Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 18/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 11 b ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1-2, art. 7 ust.1, art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi Ł. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku Ł. W. z dnia 14 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18.3, 20, 21, 22, 23.1, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. w rozpoznaniu wniosku Ł. W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz Ł. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Ł. W. (dalej, jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 16 stycznia 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta O. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. "Jakie były oferty pracy w Urzędzie Miejskim w O. i jednostkach jemu podległych w 2010 i 2011 r.? Proszę przesłać treść ogłoszeń",

2. Czy do ww. ofert pracy mogły aplikować osoby niepełnosprawne? Jeśli tak, to przedstawiciele jakich niepełnosprawności? Jeśli nie, to dlaczego?",

3. "Ile mandatów za parkowanie na miejscach przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych wystawiła Straż Miejska w O. w 2010 i 2011 r.?",

4. "Jaka jest ilość miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych w Oławie? (stan na koniec 2011 roku)",

5. "Czy został przyjęty gminny program wsparcia osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to proszę przesłać jego treść. Jeśli nie, to czy w najbliższym czasie planuje się przyjęcie takiego programu (jeśli jest wersja robocza - proszę przesłać jej treść)",

6. "Czy w Oławie jest powołana społeczna rada osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, jakie osoby są zaangażowane w jej prace? Jeśli nie, to dlaczego?",

7. "Który wydział odpowiada za współpracę z osobami niepełnosprawnymi, wsparcie ich działań i potrzeb? Jakie zadania i kompetencje ma ten wydział? Proszę przesłać sprawozdanie z działalności tego wydziału za 2010 rok. Jeśli żaden wydział nie odpowiada za ww. współpracę - to dlaczego?",

8. 8. (1)Czy w przetargu na komunikację miejską wymagano od oferentów, a później od zleceniobiorcy, autobusów dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych? (2)Jeśli tak, jak te kryteria są sprawdzane? (4)Jeśli nie, to dlaczego nie wymagano tego? (4)Proszę przesłać treść ogłoszenia o przetargu oraz ewentualne wyniki kontroli (jeśli takowe były)",

9. "Ile środków finansowych pozyskał urząd miasta w O. i jednostki zależne od PFRON-u, funduszy europejskich w 2010 i 2011 roku? Czy wnioskowano o takie środki, jeśli tak, to na jaką sumę? Jeśli nie, to dlaczego?",

10. "Czy gminne centrum informacji prowadzi rejestr ofert pracy dla osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to ile było takich ofert w 2010 i 2011 r.? Jeśli nie prowadzi, to dlaczego?",

11. "Które i w jaki sposób, z jednostek podległych urzędowi miejskiemu (w tym szkoły) są dostosowane dla osób niepełnosprawnych?",

12. "Czy miasto współpracuje z organizacjami osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to z jakimi? Jaki charakter ma ta współpraca? Jeśli nie, to dlaczego?",

13. "Czy przy modernizowaniu lub budowaniu obiektów z pieniędzy pozyskanych z funduszy zewnętrznych lub ze środków własnych stosuje się zasady projektowania uniwersalnego? Jeśli tak, jakie budynki zostały przebudowane wg instrukcji projektowania uniwersalnego/projektowania dostępnych budynków? Jeśli nie, to dlaczego?",

14. "Jak miasto wsparło organizacje zrzeszające osoby niepełnosprawne w 2010 i 2011 r.? Jakie przeznaczono na to środki finansowe, materialne, rzeczowe itp.?",

15. "Czy miasto planuje zorganizować szkolenie z języka migowego dla urzędników/urzędniczek? Jeśli już się odbyło, proszę wskazać, w którym roku, kto je organizował oraz ile kosztowało?",

16. "Czy po przebudowie ratusz będzie dostępny dla osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to w jaki sposób? Jeśli nie, to dlaczego?",

17. "Czy miasto uczestniczy w ogólnopolskich kampaniach na rzecz osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to w jakich? Jeśli nie, to dlaczego?",

18. "(1)Dlaczego strona urzędu miasta jest niedostosowana dla osób niepełnosprawnych? (2)Kto odpowiada za prowadzenie i zmiany techniczne na stronie? (3)Ile kosztowało utrzymanie ww. strony w 2011 roku? (4)Jakie wynagrodzenie z tytułu prowadzenie strony internetowej pobiera informatyk informatyczka w 2011 r. ? (5)Jakie jest jego/jej łączne wynagrodzenie?",

19. "Czy miasto organizuje staże dla osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to w jakich miejscach, na jakich stanowiskach, za jakie wynagrodzenie? Jeśli nie, to dlaczego?",

20. "Czy nowobudowany basen będzie dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to w jaki sposób? Jeśli nie, to dlaczego?",

21. "Czy nowa biblioteka w ratuszu będzie dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych? Jeśli tak, to w jaki sposób? Jeśli nie, to dlaczego?",

22. "W jaki sposób osoby niepełnosprawne mogą załatwiać sprawy w urzędzie i jednostkach mu podległych?",

23. "(1)Czy podczas oceny wniosków o dofinansowanie oferty organizacji pozarządowych jest uwzględniana zasada równości szans? (2)Jeśli tak, jak ta zasada jest rozumiana? (3)Jeśli nie, to dlaczego?",

24. "Kto w urzędzie miejskim odpowiada za udzielanie informacji w sprawach z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych? Jeśli takich obowiązków nikomu nie powierzono, to dlaczego?",

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta O., pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. (nr [...]) udzielił skarżącemu następującej informacji:

"1. Informacja będąca odpowiedzią na pkt 1, 2, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16,17, pyt. 2 i 3 zawarte w pkt 18, 22, 23, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późniejszymi zmianami) nie podlega wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej.

2. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych pytania 3 i 4 zawarte w pkt 18, nie są informacją publiczną.

3. Pytania: 4, 5, 6, 19, 24 nie dotyczą zadań jednostki samorządu terytorialnego na poziomie gminy.

4. Pytanie 3: 16 mandatów, 93 pouczenia.

5. Pytanie 11: 4, Przedszkole nr 2, szkoła nr 5, Zespół Szkolno Przedszkolny nr 1, Gimnazjum nr 1.

6. Pytania: 12,13,20,21 – tak".

W odpowiedzi na ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wystosowany przez skarżącego z uwagi, na to, że organ nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi, w dniu 13 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta O. przesłał uzupełnioną odpowiedź na wniosek – podając dodatkowo odpowiedź na pytanie 12 poprzez wskazanie dwóch adresów internetowych.

W zakresie pytań "11, 13, 20 i 21" poinformowano natomiast skarżącego, że informacja będąca odpowiedzią na te pytania wymaga przetworzenia dokumentów tj. wykonania analizy, zestawień i sporządzenia opisów, w związku z powyższym organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skierował żądanie wskazania przez wnioskodawcę celu publicznego dla jakiego istotne jest sporządzenie takich informacji.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucił, że Burmistrza Miasta O. nie udzielił precyzyjnych informacji publicznych na wszystkie zadane pytania we wniosku, a także w przypadku wniosku o informację publiczną w pytaniach: 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 23 nie wykonał żądanej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 52 tej ustawy skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Według Burmistrza Miasta Oławy w przedmiotowej sprawie skarżącemu przysługiwało zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarżący nie wyczerpał przewidzianych prawem środków zaskarżenia, to uzasadniony był – jak zauważył – wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

W odpowiedzi skarżący, odnosząc się wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. podkreślił, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków przewidzianych w K.p.a., czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powołał się w tym względzie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1541/11) oraz z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1002/11).

Ponadto skarżący podtrzymał zarzut, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia 16 stycznia 2012 r. w przedmiocie odpowiedzi na pytania: 1, 2, 7, 8. 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 23. Podniósł ponadto, że także na pozostałe pytania Burmistrza Miasta O. nie udzielił bezpośredniej odpowiedzi. Wskazał, że przy ponownym piśmie, przy wskazanych pytaniach Burmistrz Miasta O. nie wymagał już od skarżącego wskazania celu publicznego.

W podsumowaniu skarżący podtrzymał zarzut bezczynności Burmistrza Miasta O. odnośnie pytań:

- nr 1, 2, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 23, twierdząc, że jest to informacja publiczna i że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji,

- nr 4, 5, 6, 19, 24, twierdząc, że Burmistrz Miasta O. nie poinformował skarżącego, czy jest w posiadaniu tych informacji, czy też nie i że w ten sposób doszło do naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- nr 11, 12, 13, 20, 21 - twierdząc, że skarżący otrzymał niepełnie odpowiedzi, co stanowiło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Burmistrza Miasta O. w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku złożonym w dniu 16 stycznia 2012 r., które – jak wywodził skarżący – miały charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się na wstępie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, trzeba podkreślić, że ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ma jednak racji Burmistrz Miasta O., kiedy wywodzi, że zainicjowanie postępowania sądowo-administracyjnego w zakresie bezczynności powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym przez art. 52 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wykładnia art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie do bezczynności w zakresie wydawania aktów.

Podobnie nie dotyczy bezczynności art. 52 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący również o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób uznać aby, pojęcie "inny akt", o którym mowa w tym przepisie było tożsame z pojęciem bezczynności . W przypadku gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art. 37 k.p.a. oraz w art. 101a ust.1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, LEX nr 236545 i wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/06, LEX nr 265495).

W związku z tym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 646/10, LEX nr 672923 oraz wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2010 r. sygn. IISAB/Kr 34/10, LEX nr 674698).

Art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, stanowiąc, że są nimi "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów".

Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Miasta O. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy stosownych czynności, tj. udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udzielenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobowiązany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ustawy. Decyzja odmowna jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 - 2 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył informacji ważnych przede wszystkim dla osób niepełnosprawnych. Skarżący wskazał, że przez osoby niepełnosprawne, dla potrzeb tego wniosku, należy rozumieć osoby o ograniczonych możliwościach ruchowych, sensorycznych (głuchoniemi, niewidomi) i umysłowych. Żądane informacje przybrały postać dwudziestu czterech punktów, w których wyszczególniono dokładnie, o jakie informacje ubiega się skarżący.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w art. 61 ust. Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako "każdy człowiek" (osoba fizyczna) lub "podmiot prawa prywatnego" (np. spółka prawa handlowego). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z przyjętą w art. 1 ust. 1 ustawy definicją "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Wobec powyższego "informacja publiczna" obejmuje informacje "o sprawach publicznych", których przykładowe wyliczenie obejmuje przepis art. 6 ustawy.

Informację publiczną stanowią dokumenty urzędowe oznaczające dla celów ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy), a także dokumenty niebędące dokumentami urzędowymi w rozumieniu przytoczonej normy prawnej, jednakże zawierające informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Dokumenty te stanowią przeto nośniki informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy, należało w punkcie wyjścia odnotować, że należało wyjaśnić, w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, czy żądanie skarżącego, domagającego się udzielenia informacji o działalności Burmistrza Miasta O. mieściło się w jej obszarze. Ustalenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala na przejście do drugiego etapu oceny zasadności skargi, tj. to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność, a więc czy organ administracji publicznej podjął wymagane prawem działanie i czy dokonał tego we właściwej formie.

I. Przystępując do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji zawartych w przedmiotowym wniosku, w dwudziestu czterech pytaniach, przy uwzględnieniu wyżej zamieszczonych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie należały do zakresu spraw publicznych następujące pytania oznaczone punktem: 18 – zagadnienia: 1, 4 i 5 a także pytanie 23 – pytanie 2 oraz pytania o charakterze ogólnym "Jeśli organ nie wykonuje określonego działania, to dlaczego?".

Jeśli chodzi o pytanie oznaczone punktem 18.

W pytaniu (zagadnieniu) pierwszym "Dlaczego strona urzędu miasta jest niedostosowana dla osób niepełnosprawnych?" zawarta jest sugestia wskazująca na nieprawidłowości w utworzeniu jak i w sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Oława.

Skarżącemu, w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przysługuje jednak uprawnienie do tego, aby domagać się od organu administracji publicznej zarówno utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1210/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SAB/Łd 22/12 oraz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 roku II SAB/Łd 40/08). Domaganie się, aby Biuletyn Informacji Publicznej odpowiadał wymogom, jakie skarżący stawia takiemu Biuletynowi powinno przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - art. 229 pkt 7 k.p.a. (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2005 r. I OSK 1210/05).

Pytania (zagadnienia) oznaczone nr 4: "Jakie wynagrodzenie z tytułu prowadzenie strony internetowej pobiera informatyk/informatyczka w 2011 r.?" oraz oznaczone nr 5: "Jakie jest jego/jej łączne wynagrodzenie" nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ustawy".

W orzecznictwie sądowym został ugruntowany pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 oraz wyroki: WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08). Zatem żadna z tych informacji nie jest informacją publiczną, bowiem sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02, niepubl. [w] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych" Warszawa 2007, str. 11).

Pytanie drugie w pytaniu nr 23 "Jeśli tak, jak ta zasada jest rozumiana (dopisek Sądu: "zasada równości szans")?" nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ustawy.

W orzecznictwie sądowym został ugruntowany pogląd, że o ile informacja o obowiązującym prawie jest informacją publiczną, to taką informacją nie jest żądanie dokonania przez organ wykładni prawa. Organ administracji publicznej, udzielając informacji, może podać tylko te dane, które wynikają z treści aktów prawa. Nie jest on obowiązany ani uprawniony do wyjaśniania użytych pojęć, interpretowania zapisów, czy części graficznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. I OSK 8/2011, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r. II SAB/Kr 96/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. II SAB/Kr 7/08, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 11 października 2010 r. II SAB/Kr 56/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pytania o charakterze: Jeśli organ nie wykonuje określonego działania, to dlaczego? – zawarte m.in. w pytaniach 7, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 20, 21, 23 i 24 nie stanowią informacji publicznej, bowiem mają na celu rozliczanie organu administracji publicznej z jego działalności, a nie uzyskanie informacji – faktów, zdarzeń z zakresu informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., II SAB/Wa 234/10).

Jeśli chodzi o ocenę odpowiedzi Burmistrza Miasta O. na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznych z dnia 16 stycznia 2012 r., należy w pierwszej kolejności wskazać, że na pytania oznaczone nr : 4, 5, 6 oraz 19 i 24 udzielił odpowiedzi, że sprawy objęte zakresem pytań nie dotyczą zadań jednostki samorządu terytorialnego na poziomie gminy.

W takiej sytuacji odpowiedź na wniosek skarżącego należy rozumieć w ten sposób, że Burmistrz Miasta O. poinformował go, że nie ma kompetencji w sprawach objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, co wskazuje na to, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Nie jest zatem podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. II SAB/Wa 167/05, [w] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych" Warszawa 2007, str. 67).

Przyjąć należy, że w takiej sytuacji Burmistrz Miasta O. poinformował o tym skarżącego, a zatem nie pozostawał w bezczynności, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie posiada (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r. II SAB/Wa 63/04).

Burmistrz Miasta O., w odpowiedzi na wniosek skarżącego na pytania oznaczone punktami: 1, 2, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18 pkt (2) i (3), 22 i 23 udzielił odpowiedzi, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy powyższa informacja nie podlega wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej.

Wyjaśnić należy, że w wykonaniu zasady jawności działania organów gminy wyrażonej w art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmującej w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, podmioty władzy publicznej, w tym jednostki samorządu terytorialnego, w myśl art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej są zobowiązane do udostępnienia na stronach urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej informacji publicznych znajdujących się w ich posiadaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 10 ust. 1 ustawy tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego organ administracji publicznej w przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt I OSK 416/08, z dnia 17 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 462/11). Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skargi, że błędnie "organ uważa te sprawy za niepodlegające ustawie o dostępie do informacji publicznej", bowiem Burmistrz Miasta O. wyraźnie powołał się na art. 10 ust. 1 ustawy, który stanowi że tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedzi na pytania skarżącego zawarte w punktach: 1, 3, 12 i 18–pytanie (2) zostały udostępnione poprzez ich opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej (www.bip.gminaolawa.pl), zatem żądanie udostępnienia odpowiedzi na powyższe pytania jako informacji publicznej nie było usprawiedliwione, a zachowanie Burmistrza Miasta O. nie nosi w tym zakresie cech bezczynności.

Informacja zamieszczona w punkcie 1 dotycząca ofert pracy w Urzędzie Miejskim w Oławie i jednostkach jemu podległych w 2010 i 2011 r.– została zamieszczona w BIP w zakładce Urząd Miejski – praca- archiwalne.

Na pytanie nr 3 – Burmistrz Miasta O. odpowiedział, że Straż Miejska w O. wystawiła 16 mandatów, 93 pouczenia za parkowanie na miejscach przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych wystawiła w 2010 i 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego uzyskania informacji na pytanie 12 – Sąd stwierdza, że zamieszczona informacja pod wskazanymi przez organ odnośnikami do tej informacji jest wystarczająca i zupełna, bowiem wskazuje podział środków finansowych przeznaczonych na wsparcie finansowe dla organizacji i stowarzyszeń z budżetu miasta w 2012 roku. W § 1 zarządzenia dokonano podziału ogólnych kwot środków finansowych na wsparcie Polskiego Związku Niewidomych oraz Polskiego Związku Głuchych, a zatem współpraca z tymi organizacjami ma charakter wsparcia finansowego.

Informacja zawarta w punkcie: 18 – pytanie (2) dotycząca pytanie "Kto odpowiada za prowadzenie i zmiany techniczne na stronie?" jest zamieszona pod każdą informacją zamieszczona na stronie BIP wraz z datą utworzenia i zmiany informacji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w pozostałym zakresie wniosku skarżącego nie załatwiono prawidłowo, albowiem nie udzielono informacji na pytania zawarte w punktach: 2, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 – pytanie (3), 20, 21, 22, 23 – pytanie (1).

Pismo będące odpowiedzią na wniosek skarżącego jest w podanym wyżej zakresie jest fragmentarycznym i niepełnym odniesieniem się do żądanych przez niego informacji i nie wyczerpuje zakresu żądań wniosku.

Z wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący w istocie żądał udostępnienia konkretnych informacji, ale w odpowiedzi organu nie można doszukać się zbyt wielu informacji. Organ administracji publicznej wskazał, że część żądanych przez skarżącego informacji jest opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta O., natomiast zapoznanie się przy pomocy powszechnie dostępnych wyszukiwarek internetowych prowadzi do wniosku, że zamieszczone informacje w Biuletynie Informacji Publicznej, nie wyczerpały zakresu żądań wskazanych wyżej pytań.

Jeśli chodzi o odpowiedzi na pytanie 2, to ogłoszenia o wolnych stanowiskach pracy nie zawierały informacji czy osoby niepełnosprawne i jakich niepełnosprawności mogły aplikować na powyższe stanowiska.

W zakresie pytania 7 na stronie BIP zamieszczono wykaz Wydziałów wraz z wykazem spraw, którymi się zajmują, z informacji tej nie wynika, czy jest wyznaczony wydział do współpracy z osobami niepełnosprawnymi.

Co do pytania 8 i 15, to na stronie internetowej BIP nie zamieszczono takich informacji jak wymagania dla oferentów, przystępujących do przetargu na komunikację miejską oraz informacje z zakresu szkoleń z języka migowego dla pracowników (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r. , sygn. akt I OSK 2157/11).

W zakresie pytania 9, 14 i 18 - pytanie(3), to niemożliwe jest uzyskanie odpowiedzi na powyższe pytania odnoszące się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania.

To oznacza, że Burmistrz Miasta O. nieprawidłowo załatwił wniosek poprzez odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej, podczas gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez stronę z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie (zob.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r. II SAB/Bk 7/08).

Odnośnie odpowiedzi na pytanie 10 i 16, to BIP Urzędu Miejskiego O. nie zawiera takich informacji (natomiast na stronie internetowej Urzędu Miejskiego O. - [...] zamieszczono przykładowe zadania, którymi zajmuje się gminne centrum informacji, a z nich nie wynika czy jest prowadzony rejestr ofert pracy dla osób niepełnosprawnych.

Zaznaczyć również należy, że Burmistrz Miasta O. uchylił się od odpowiedzi na kolejne pytanie zawarte w punkcie 16 –"W jaki sposób po przebudowie ratusz będzie dostępny dla osób niepełnosprawnych?". Umieszczenie żądanej przez wnioskodawcę informacji na stronach internetowych innych niż BIP nie zwalnia od odpowiedzi na wniosek skarżącego. Taki skutek podciągałoby bowiem jedynie umieszczenie stosownej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Podobnie Burmistrz Miasta O. odpowiedział w zakresie pytania zawartego w punkcie 17, 22 i 23 – pytanie (1), umieszczając w dniu 6 marca 2012 r. (pkt 17) oraz 12 kwietnia 2012 r. (pkt 23(1)) informację wyłącznie na stronie internetowej Urzędu Miasta Oława, już po upływie miesiąca od złożenia skargi przez skarżącego do Sądu. Informacja w zakresie pytania zawartego w punkcie 22 została zamieszczona w BIP dopiero z datą 12 kwietnia 2012 r.

Skarżący, przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w okresie oczekiwania na odpowiedź nie mógł się z nią zapoznać w BIP. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej niż składając wniosek (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2003 r. II SAB 220/03, niepubl. oraz z dnia 20 listopada 2003 II SAB 372/03 [w] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych" Warszawa 2007, str. 107).

W odpowiedzi na pytanie 11 Burmistrz Miasta O. wymienił jednostki podległe Urzędowi Miejskiemu (w tym szkoły), które są dostosowane dla osób niepełnosprawnych, jednak nie odpowiedział na kolejne pytanie: "W jaki sposób są dostosowane do potrzeb niepełnosprawnych?".

Burmistrz Miasta Oławy w odpowiedzi na wniosek skarżącego dotyczący pytania 13 ograniczył się jedynie do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na następujące pytanie: "Czy przy modernizowaniu lub budowaniu obiektów z pieniędzy pozyskanych z funduszy zewnętrznych lub ze środków własnych stosuje się zasady projektowania uniwersalnego", uchylając się od odpowiedzi na faktycznie zadane pytanie drugie: "Jakie budynki zostały przebudowane wg instrukcji projektowania uniwersalnego/projektowania dostępnych budynków".

Podobnie Burmistrz Miasta O. odpowiedział na pytanie 20 i 21 skarżącego, uchylając się od odpowiedzi na kolejno zadane pytanie drugie: "W jaki sposób nowobudowany basen będzie dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych? oraz "W jaki sposób nowa biblioteka w ratuszu będzie dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych?

Zatem mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że skarżącemu zostały przedstawione wszystkie informacje publiczne o jakie wnioskował.

Jeśli chodzi o wezwanie skarżącego do wskazania celu publicznego dla jakiego istotne jest sporządzenie informacji, w zakresie odpowiedzi na pytania: 11, 13, 20 i 21, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że podziela pogląd, że podmioty udzielające informacji muszą ustalić i rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Organ administracji publicznej dokonuje nie tylko oceny wniosku, ale bierze pod uwagę zakres, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. Ocenie podlega więc nie tylko celowość, ale i zakres udostępnienia informacji. Może więc się zdarzyć, że wniosek zostanie uznany za uzasadniony, a kwestionowany będzie zakres informacji (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02, podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r. IV SAB/Wr 47/05 [w] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych" Warszawa 2007, str. 42 oraz str. 47).

Podkreślić jednak trzeba, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać podwodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazywać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeśli zdecydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r. II SA/Wa 795/05 [w] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych" Warszawa 2007, str. 46).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela także pogląd zaprezentowany w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2011 r., (sygn. akt IV SAB/Wr 58/1), że przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Nie przesądzając jednak tego, czy Burmistrz Miasta O. posiada wskazane informacje, stwierdzić należy, że w razie ich braku ustawa o dostępie informacji publicznej obliguje organ administracji publicznej do poinformowania wnioskodawcy o ewentualnym braku informacji objętej wnioskiem, bądź w przypadku istnienia ograniczenia w dostępie do niej wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji.

Reasumując; Burmistrz Miasta O. pozostawał w bezczynności, gdyż skarżącemu nie udzielono odpowiedzi na następujące pytania zawarte w punktach: 2, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 – pytanie 3, 20, 21, 22, 23 – pytanie 1.

Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to właściwy organ powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, albo wnieść o jego sprecyzowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, wedle którego rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu administracji publicznej od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 125/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta O. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ administracji publicznej nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W części uczynił zadość żądaniom wniosku, a w pozostałym zakresie jedynie bezpodstawnie nie załatwił wniosku skarżącego we właściwym zakresie. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, natomiast w pozostałej części w oparciu o art. 151 tej ustawy.

Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 wskazanej wyżej ustawy zasądzając od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi.