Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2171/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2001 r. [...], wydaną na podstawie art. 48 oraz art. 800 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-prawo budowlane (Dz.U. nr 106 poz. 1126, z 2000 r. tekst jednol.), po rozpatrzeniu wniosku M. W. w sprawie usunięcia nielegalnej inwestycji z jej posesji tzn. rozbiórki wodociągu przebiegającego przez działkę nr A obręb [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci wodociągowej przebiegającej przez działkę nr A obręb [...] w [...] stanowiącą własność pani M. W., zamieszkałej w [...], ul. [...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, co następuje:

Przedmiotowa sieć wodociągowa została wybudowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]1996 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na budowę sieci wodociągowej o 225 PVC przy ul. [...][...],[...] w [...], przebiegającej między innymi przez działkę nr A obręb [...] stanowiącą własność M. W. Inwestycja ta została zakończona [...] 1998 r. protokołem zakończenia robót i przekazana [...] Wodociągom i obecnie zaopatruje w wodę tereny mieszkalnictwa na osiedlu [...]

W wyniku postępowań nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę została unieważniona w części przebiegu sieci przez działkę M. W. decyzją [...] z dnia [...] 2000 r. znak [...] Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w w/w części był brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brak zgody właściciela terenu na projektowaną inwestycję. W tej sytuacji rozpatrując wniosek M. W. o rozbiórkę sieci wodociągowej przebiegającej przez jej działkę, stwierdzono brak podstaw do orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 prawa budowlanego. Sieć wodociągowa została wybudowana na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zatem przesłanka -brak pozwolenia na budowę-do orzeczenia rozbiórki nie zachodzi. Organ I instancji powołał się na orzecznictwo NSA zgodnie z którym inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba prowadząca roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji bowiem , w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego- działał zgodnie z prawem i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, z uwagi na brak przesłanek do orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 pr. bud. orzeczono jak wyżej.

Od powyższej decyzji odwołała się M. W.

W odwołaniu podniosła, że wodociąg został wybudowany na jej działce z rażącym naruszeniem prawa , pomimo wyraźnego pisemnego braku zgody i zakazu wejścia na działkę. Usytuowanie wodociągu jest rażąca arogancją i naruszeniem praw właściciela. W okresie formalnego obowiązywania decyzji, która utraciła moc prawną od dnia jej wydania tj. od [...]1996 r. inwestor wykonywał wynikające z niej uprawnienia bez tytułu prawnego, dopuszczając się samowoli budowlanej. M. W. podtrzymała żądanie usunięcia samowoli budowlanej z posesji stanowiącej jej własność.

Po rozpatrzeniu odwołania , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu swojej decyzji organ n instancji dokonał identycznych jak chodzi istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, fakt zakończenia budowy , oraz stwierdzenie przez GINB nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części jej przebiegu przez działkę M. W. Następnie organ II instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r. IV SA 1419/96 , stwierdzając : ponieważ nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może być orzeczone wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część był wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie nakazania rozbiórki przedmiotowej sieci wodociągowej w części przebiegającej przez działkę M. W. jest prawidłowe i zgodne z prawem , dlatego zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. W. Zarzuciła, że inwestor nie miał nigdy prawa do dysponowania gruntem, wobec tego, zgodnie z prawem wodociąg na działce stanowiącej jej własność nie istnieje , a więc decyzja o jego usunięciu powinna zostać wydana obligatoryjnie. Powoływanie się przez organy, które wydały decyzje o odmowie rozbiórki wodociągu na unieważnioną decyzję o pozwoleniu na budowę i traktowanie jej jako obowiązującej jest nieporozumieniem, w świetle Wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2001 r. , sygn. akt IV SA 774/98 stwierdzającego nieważność pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działce nr A obr. [...]. Skarżąca zarzuciła nadto brak reakcji organów na jej żądania usunięcia wodociągu, oraz celowe gmatwanie procedury celem uniknięcia wypłacenia rekompensaty finansowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 i 1270 ze zm.), na podstawie przepisu art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę-prawo po ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej, w skrócie ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z przepisem art. l § l ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd działając w granicach danej sprawy ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności o ogóle, a nie tylko ze względu na wskazane przez skarżącego przesłanki. Skargę należało uwzględnić, jednak z przyczyn odmiennych od treści zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

Badanie legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji.

W sprawie niesporne jest, że inwestycja została zrealizowana w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja- pozwolenie na budowę z dnia [...] 1996 r. znak [...]. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w części przebiegu projektowanego wodociągu przez działkę nr A obr. [...] położoną w . [...], decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2000 r. znak [...]

Przeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek z art. 48 prawa budowlanego nie może być zaakceptowane, ponieważ w istniejącym stanie faktycznym nie jest załatwieniem sprawy, o jakim mowa w przepisie art. 104 kpa. Załatwienie sprawy polega bowiem na prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego-konkretyzacji prawa w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, przy uwzględnieniu, w toku postępowania, reguł wynikających z przepisów prawa procesowego. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tych reguł, w szczególności z naruszeniem przepisu art. 7 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej podejmować w toku postępowania wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Treść przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane jednoznacznie wskazuje , że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty jest na przesłance formalnoprawnej, czyli niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 pr. bud., jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia .sygn. akt IV SA 952/99 i jest tożsame z utrwalonym już w tej kwestii poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach dotyczących stanów faktycznych jak przypadku niniejszej sprawy, cytowanych zresztą przez organy przedmiotowej części wodociągu z działki stanowiącej jej własność z powodu właśnie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organy prowadzące sprawę zupełnie pominęły stan prawny wynikający z przepisów prawa budowlanego w dwóch aspektach : możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki wynikającej z przepisu art. 51 pr. bud., oraz skutków, jakie wywołuje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu obiektu w oparciu o istniejące w dniu rozpoczęcia inwestycji pozwolenie. W sprawie niniejszej pozwolenie to zostało wyeliminowane już po całkowitym zrealizowaniu inwestycji. Następstwem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej było w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie - jak chce tego skarżąca - wybudowanie części sieci, w przebiegu przez działkę stanowiącą jej własność - bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia -co wypełniałoby dyspozycję art. 48 pr. bud. , lecz zrealizowanie inwestycji w sposób, który winien spowodować wszczęcie postępowania' w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót. Co prawda zarówno przepis art. 48, jak i , jak i art. 50 i 51 pr. bud. dotyczą samowoli budowlanej, lecz chodzi w nich o różne rodzaje samowoli. Dyspozycja przepisu art. 48 pr. bud. dotyczy sytuacji, w której doszło do zupełnego pominięcia przez inwestora obowiązków, jakie nakłada prawo budowlane w związku z zamiarem rozpoczęcia inwestycji, natomiast orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. jest następstwem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ budowlany w związku zaistnieniem sytuacji nie objętych dyspozycją art. 48 pr. bud. Wówczas organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, jednak dopiero gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem . W stanie faktycznym , którego dotyczy zaskarżona decyzja należało rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy regulujące obydwa przypadki samowoli budowlanej, które przewidują możliwość orzeczenia rozbiórki. Ponieważ organy obydwu instancji rozpoznające sprawę nie przeprowadziły żadnych dowodów, które mogłyby stanowić faktyczną podstawę do prawidłowego zastosowania prawa materialnego, przeto uchyleniu podlegała zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Badanie legalności zaskarżonej decyzji prowadzi nadto do stwierdzenia, że organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy art. 61 kpa i art. 10 kpa. W aktach brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowanego do wszystkich podmiotów, które winny być jego stronami . Z pisma skarżącej wynika, że przedmiotowy wodociąg jest użytkowany nie przez inwestora, a przez inny podmiot, co uszło uwadze organów prowadzących sprawę. Zadośćuczynienie treści art. 61 kpa spowodowałoby konieczność określenia przez organ wszczynający postępowanie jego przedmiotu, co mogłoby mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. W aktach brak także dowodu na zawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i zebranymi dowodami, oraz pouczenia o prawie końcowego wypowiedzenia się co do tych dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań. Brak ten jest naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, zagwarantowanej przez przepis art. 10 kpa.

Ustosunkowując się do głównego zarzutu skarżącej, a to pominięcia przez organy rozpatrujące sprawę faktu zrealizowania sieci wodociągowej na działce stanowiącej jej własność, bez posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem stwierdzić należy, że okoliczność ta sama przez się nie stanowi w świetle przepisów prawa budowlanego podstawy do wydania orzeczenia nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10. 07. 1998 r. sygn. akt IV SA 1444/96 : "zarówno przepisy prawa budowlanego z 1994 r. (art. 48), jak i przepisy prawa budowlanego z 1974 r. (art. 37) wymieniają określone przesłanki stanowiące podstawę orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Według tych przepisów prawo do terenu i to innej osoby, nie będącej inwestorem, nie może przesądzać ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym w zakresie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego". Zaskarżona decyzja, pomimo prezentowanego od początku postępowania stanowiska skarżącej kwestii tej nie wyjaśnia, pomimo, iż było to obowiązkiem organu zarówno I instancji, jak i organu odwoławczego. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, który nakazuje organowi wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówił niektórym dowodom mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego, oraz procesowego, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l lit. a) i lit. c) ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.