Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 687/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 1 i ust. 3a, art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1995 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 18 ust. 1 i ust. 3a, art. 12 pkt 2, art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr LXXIV/1757/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Ł. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku E. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A." o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu użytkowym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. A. (Ł.R.H. [...]) w Ł..

W stanie faktycznym sprawy, postanowieniem z dnia [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., działając na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 i ust. 3a, art. 12 pkt 2, art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr LXXIV/1757/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Ł. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów, negatywnie zaopiniowała wniosek E. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A." w Ł. o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa i powyżej 18 % alkoholu w lokalu użytkowym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. A. (Ł.R.H.[...]) w Ł..

W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała, że w toku postępowania opiniującego, w dniu 8 czerwca 2007 r. została przeprowadzona wizja lokalizacyjna wskazanego we wniosku punktu sprzedaży. W wyniku tej wizji ustalono, iż punkt sprzedaży napojów alkoholowych znajduje się na terenie Ł. Rynku Handlowego "[...]". Jest to parterowy pawilon gastronomiczno-handlowy, z wejściem bezpośrednio od ulicy, w bezpośrednim sąsiedztwie placu handlowego, gdzie prowadzona jest sprzedaż hurtowa artykułów rolno-spożywczych. Targowisko "[...]" położone jest na terenie nie należącym do gminy. Podkreślono natomiast, że jest ono wymienione jako targowisko w przepisach prawa miejscowego (tj. Załącznik do Uchwały Nr LXXV/1766/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 6 marca 2002 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalania wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł., jako miejsce poboru opłaty targowej na terenie Delegatury UMŁ [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. powołując się na § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr LXXIV/1757/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Ł. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów, wobec przeprowadzonej wizji lokalizacyjnej i wobec faktu, iż punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na terenie nieruchomości, na której znajduje się plac targowy, zaopiniowała negatywnie wniosek E. K..

Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła E. K. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., § 1 ust. 1 uchwały Nr LXXIV/1757/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r., jak i art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Ponadto E. K. wniosła o dołączenie do akt sprawy i załączenie w poczet materiału dowodowego opinii prawnej wykonanej przez prof. UŁ dr hab. B. J.- D.

W zażaleniu strona stwierdziła, że w jej ocenie stanowisko organu jest błędne i oparte na niezgodnych z prawdą ustaleniach. Wskazała w związku z tym, że punkt sprzedaży określony we wniosku nie jest zlokalizowany na placu targowym, ponieważ ŁRH [...] nie posiada statusu placu targowego, lecz jest rynkiem hurtowym, co potwierdza statut spółki". Zdaniem E. K. wymienienie ŁRH [...] w załączniku do uchwały Nr LXXV/1766/02, wśród miejsc, na których pobiera się opłatę targową od handlujących oznacza, że miejsce to jest placem targowym wyłącznie na potrzeby ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i nie może być w żadnym przypadku wykorzystywana poza zakresem wskazanej ustawy.

Dodatkowo strona podniosła, iż postanowienie organu I instancji narusza zasadę praworządności oraz uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazała w związku z tym na fakt, iż organ winien w tych samych okolicznościach dotyczących różnych podmiotów podejmować jednakowe rozstrzygnięcia prawne i faktyczne oraz uwzględniać słuszny interes wnioskodawcy. E. K. stwierdziła, że wydanie w tożsamych okolicznościach faktycznych różnych rozstrzygnięć oznacza działanie organu z naruszeniem zasad określonych w k.p.a., a jako przykład takiego działania wskazała, że organ w tych samych okolicznościach faktycznych wydał pozytywne opinie odnośnie punktów sprzedaży prowadzonych przez B. K. i J. K.

Zarzuciła także, że zaskarżone postanowienie ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia niezgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy, czym nie wypełnia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ nie stanowi opinii. Stwierdziła również, że postanowienie nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazuje, na jakiej podstawie organ przyjął, że ŁRH [...] jest placem targowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, decyzją z dnia 25 lipca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Na wstępie Kolegium podkreśliło, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która stanowi jeden z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Dalej organ wskazał na treść uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r. Nr LXXIV/1757/02 w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Ł. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów, która w § 1 ust. 1 pkt 7 stanowi, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na terenie nieruchomości, na której znajduje się plac targowy.

Odnosząc się do twierdzeń E. K. jakoby wymienienie ŁRH [...] w załączniku do uchwały Nr LXXV/1766/02 wśród miejsc, na których pobiera się opłatę targową od handlujących oznaczało, że miejsce to jest placem targowym wyłącznie na potrzeby ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, Kolegium nie zgodziło się z przedmiotowym twierdzeniem. Wskazało, że we wskazanej ustawie podana jest definicja legalna targowiska. Dla prawidłowego stosowania omawianego zakazu wynikającego z § 1 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały, niezbędne jest zatem – w ocenie Kolegium – ustalenie pojęcia placu targowego. Organ uznał, że plac targowy jest szczególnym rodzajem targowiska, tj. takim, które zorganizowane zostało nie pod dachem (w hali targowej), lecz na placu. Pojęcie targowiska wynika bowiem z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy, targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel, z zastrzeżeniem ust. 2a. Tak więc placami targowymi są targowiska zorganizowane na placach, na których prowadzony jest handel w formach rodzących po stronie handlujących obowiązek uiszczenia opłaty targowej. Tego rodzaju handel – zdaniem organu – jest prowadzony na terenie ŁRH [...].

Dalej organ argumentował, że przyjęta w art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych definicja "targowiska" określa je jako "wszelkie miejsca", w których prowadzony jest handel, w szczególności z ręki, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych, a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. Użyte w treści tego przepisu zwroty: "wszelkie miejsca" oraz "w szczególności" oznaczały, iż wskazane formy sprzedaży miały charakter przykładowy, a nie wyczerpujący. W związku z tym za targowisko, w rozumieniu ustawy, należy uznać nie tylko miejsca odpowiadające warunkom przewidzianym w dekrecie o targach i targowiskach, ale każde miejsce, w którym prowadzona jest sprzedaż.

W związku z powyższym, jak stwierdził organ, okoliczność, że targowisko "[...]" nie figuruje w rejestrze targowisk miejskich Ł. ustalonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 października 2003 r. w sprawie rejestru targowisk miejskich w Ł. nie oznacza, że traci ono charakter targowiska (placu targowego). Nie jest ono wymienione w omawianym zarządzeniu jedynie z tej przyczyny, że nie ma ono charakteru targowiska miejskiego, tj. targowiska zorganizowanego na gruntach należących do Miasta Ł.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E. K., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niezgodność z prawem, w tym naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., § 1 ust. 1 uchwały nr LXXIV/1757/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r., oraz art. 12 i art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W treści skargi E. K. powtórzyła swoje dotychczasowe stanowisko, że punkt sprzedaży określony we wniosku o zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie jest zlokalizowany na placu targowym, ponieważ ŁCH [...] nie posiada statusu placu targowego, lecz jest hurtowym centrum handlowym, co potwierdza statut spółki. Niezasadne jest również – zdaniem skarżącej – przyjęcie, iż art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zawiera definicję legalną targowiska. W ocenie strony, definicja targowiska i placu targowego na potrzeby ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest definicją określoną wyłącznie na użytek tej ustawy, i nie może być w żadnym przypadku wykorzystywana poza jej zakresem.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczy faktu nie odniesienia się przez Kolegium do jej zarzutu sformułowanego w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, że Komisja w tych samych okolicznościach faktycznych wydała pozytywne opinie odnośnie punktów sprzedaży prowadzonych przez innych handlujących – B. K. oraz J. K.

Wskazywała także, że w identycznych okolicznościach faktycznych SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] wydało postanowienie uchylające postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. o negatywnym zaopiniowaniu wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pomimo braku zmian w stanie faktycznym, SKO wydało obecnie postanowienie odmienne , co oznacza, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa i nosi cechę dowolności

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło także, jak podniosła skarżąca, że stanowisko Komisji w istocie ograniczyło się do ustalenia zgodności lokalizacyjnej obiektu z uchwałą rady gminy co oznacza, że postanowienie to – w ocenie skarżącej – nie wypełnia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ nie stanowi opinii. Skarżąca wskazała także, iż postanowienie to nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazuje, na jakiej podstawie organ przyjął, że ŁCH [...] jest placem targowym.

Na koniec wskazała, iż w jej ocenie, istotne znaczenie dla oceny prawnej w sprawie posiada treść § 9 powoływanej uchwały Rady Miasta. Przepis ten wprowadza wyjątek od przewidzianego w § 1 ust. 1-2 zakazu usytuowania, punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie określonych nieruchomości. Stwierdziła w związku z tym, że § 9 wskazywanej uchwały znosi bezwzględnie, a nie tylko względnie i warunkowo przewidziane w § 1 ust. 1-2 i 2 pkt 1-4 zakazy wobec istniejących punktów sprzedaży. Tym samym, zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji oznaczałoby to nierówność przedsiębiorców (prowadzących wcześniej punkty sprzedaży i nieprowadzących punktów sprzedaży) wobec prawa. Podkreśliła, że stanowisko powyższe potwierdza sporządzona opinia prawna z dnia 16 lutego 2006 r. wykonana przez prof. dr hab. B. J.-D. z zakładu Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji UŁ, znajdująca się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, dodatkowo podkreślając, że opinia prawna, na którą powołuje się strona skarżąca dotyczy uchwały, której postanowienia są wiążące zarówna dla organu I jak i II instancji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącej popierał skargę i wyjaśnił, że po utrzymaniu w mocy przez SKO postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] negatywnie opiniującego wniosek skarżącej, Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję odmawiającą skarżącej wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu w lokalu użytkowym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. A. (Ł.C.H. [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (kserokopia decyzji k- 49-60). Wyjaśnił, że skarżąca wcześniej również składała wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu w tym samym miejscu. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dwukrotnie negatywnie opiniowała jej wniosek, a Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] odmówił wydania zezwolenia. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania tylko złożyła nowy wniosek, będący przedmiotem postanowień ocenianych w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 18 czerwca 2007 r. nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych postanowień stanowił art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1. przywoływanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy.

Art. 18 ust. 3a tej ustawy stanowi natomiast, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydawane jest przez wójta po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Zatem, jak wynika z tego przepisu, wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, uzależnione jest od wyrażenia pozytywnej opinii przez inny podmiot niż rozstrzygający sprawę. Współdziałanie na podstawie art. 106 k.p.a. podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze decyzji.

W myśl art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy ( miasta ) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży ( ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Podjęta na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr LXXIV/1757/02 z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Ł. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów, wskazana w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, określiła miejsca, w których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Między innymi w § 1 ust. 1 pkt 7 uchwała stanowi, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na terenie nieruchomości, na której znajduje się plac targowy.

Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. opiniując negatywnie wniosek E. K., podobnie jak SKO, powołała się na powyższe postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr LXXIV/1757/02 z dnia 20 lutego 2002r. Kluczową kwestią przy wydawaniu opinii zatem było rozważenie pojęcia "plac targowy". Analiza argumentów, przedstawionych przez organ I instancji i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że Ł. Rynek Handlowy "[...]" jest placem targowym, o jakim mowa w uchwale Rady Miejskiej w Ł., tj miejscem, placem, na którym odbywa się sprzedaż. Kolegium trafnie odwołało się także do definicji targowiska zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) przyjmując, że targowiskiem (placem targowym) są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel z zastrzeżeniem ust. 2a tj. targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw.

Przyjęcie takiego szerokiego znaczenia pojęcia "plac targowy" znajduje również oparcie w przepisach ogólnych ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które wskazują podstawowe cele jakie ustawa realizuje, i które musiały być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały przez Radę Miejską.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w szczególności m.in. ograniczanie dostępności alkoholu ( art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Negatywna opinia co do możliwości zlokalizowania punktu sprzedaży alkoholu, na terenie Ł. Centrum Handlowego "[...]", jako placu targowego, wpisuje się w realizację wskazanych wyżej celów ustawy.

Należy także zgodzić się ze stwierdzeniem SKO , że targowisko "[...]" nie traci charakteru targowiska tylko dlatego, że nie figuruje w rejestrze targowisk miejskich Ł. ustalonym zarządzeniem Nr 1019/IV/03 Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 października 2003 r. w sprawie rejestru targowisk miejskich w Ł. Nie ma także wpływu na zaliczenie targowiska "[...]" do placów targowych w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały fakt, że jest tam prowadzona sprzedaż hurtowa a nie detaliczna.

Katalog miejsc, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie został w ustawie zamknięty przez ustawodawcę. W ustępie 6 artykułu 14, ustawodawca upoważnia radę gminy (miasta) do rozszerzenia zakazów na inne miejsca i obiekty niż wymienione zostały w nim wymienione, ze względu na ich charakter. Wynika stąd w sposób jednoznaczny, że dodatkowe zakazy usprawiedliwia charakter miejsca. Kierując się założeniami przyjętymi przez ustawodawcę wskazanymi w art. 14 ust. 1 oraz art. 1 i 2 ustawy należy przyjąć, iż chodzi o takie miejsca, w których obecność alkoholu jest niepożądana np. dla zachowania bezpieczeństwa ludzi, porządku publicznego, dobrych obyczajów . Takimi obiektami, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej, są place targowe - miejsca, w których odbywa się handel, niezależnie od tego czy są zorganizowane na gruntach należących do gminy, czy też na gruntach stanowiących własność prywatną. Argument taki podnosiła strona skarżąca, jako uzasadnienie dla uznania, iż w tym przypadku nie mamy do czynienia z placem targowym w rozumieniu stosownych przepisów. W ocenie Sądu nie jest on uzasadniony.

Zdaniem Sądu nie ma także decydującego znaczenia, w przypadku niniejszej sprawy, dla ustalenia znaczenia pojęcia "plac targowy" kwestia pobierania na tym placu opłaty targowej od handlujących na podstawie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Istotne w tym względzie jest jedynie, czy na tak określonym terenie (placu) odbywa się handel i czy mamy do czynienia z dużym skupiskiem ludzi w jednym miejscu. Zatem przyjęcie przez organy, iż punkt sprzedaży alkoholu nie może być zlokalizowany w pawilonie skarżącej uzasadnione było jednoznacznym brzmieniem uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady praworządności, która nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa i z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony stwierdzić należy, że zasada ta nie została w niniejszej sprawie naruszona. Obowiązek uznania słusznego interesu wnioskodawcy nie oznacza bowiem w żadnym razie, że organy mogą wydawać decyzje, które byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przypadku uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Podkreślić przy tym należy, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. była dla Komisji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego wiążąca. Ewentualne postulaty co do jej zmiany, nie mogą w żadnym razie wpływać na ocenę legalności wydanych postanowień.

Prawidłowości konstatacji organów nie może również podważać podnoszony w skardze zarzut dyskryminacji strony skarżącej w świetle art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na uzyskanie pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. dotyczącej możliwości prowadzenia sprzedaży alkoholu przez właścicieli obiektów handlowych spełniających podobne warunki do wnioskodawczyni E. K. Wskazać w tym zakresie należy na orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, sąd ten za błędne uznał stanowisko wskazujące na potrzebę uwzględnienia w konkretnym postępowaniu administracyjnym okoliczności stanowiących podstawę udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych innym podmiotom. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych postępowaniach innym podmiotom nie są według NSA okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie. W takiej sytuacji bowiem to te okoliczności stanowiłyby podstawę wydania decyzji, a nie odpowiednie przepisy prawa. Powyższy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny należy podzielić również na gruncie niniejszej sprawy. Wskazanie przez stronę na przypadki załatwienia podobnych spraw z naruszeniem prawa może skutkować jedynie wszczęciem postępowania weryfikacyjnego względem wydanych w owych sprawach decyzji administracyjnych. Z zasady równości wobec prawa wynika dla organów administracji publicznej powinność jednakowego traktowania stron tylko wówczas, gdy uwzględnienie wniosku strony mieści się w granicach prawa i faktycznych możliwości organu (zobacz wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 13.10.1992 r. SA/Wr 771/92 – Lex Polonica nr 299600) Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika strony skarżącej złożonych na rozprawie, w obu przypadkach udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu wskazywanych przez skarżącą wszczęte zostało na wniosek Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowień opiniujących pozytywnie wnioski o wydanie pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Kolegium odmówiło jednak stwierdzenia nieważności tych postanowień. W tym zakresie zasadny jest zarzut strony skarżącej, że organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojego postanowienia do tej kwestii i nie przedstawił swojego stanowiska. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. , ale nie jest to takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, że opinia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie spełnia przesłanek z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ponieważ – jak stwierdziła skarżąca – nie stanowi opinii, wskazać należy, że z treści zarzutu wynika, że strona skarżąca w istocie próbuje podważyć merytoryczną treść stanowiska zajętego przez Komisję w jej opinii na temat udzielenia lub nieudzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Tymczasem art. 18 ust. 1 przywoływanej ustawy nie stawia żadnych ograniczeń czy warunków w zakresie merytorycznej treści wskazanej opinii. Jest więc to klasyczna opinia, której uznaniowość wynika z samej jej istoty. Stąd można skutecznie kwestionować tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, czy też brak jej związku z rozpatrywaną sprawą. Zwrócić należy uwagę, że także organ samorządu terytorialnego wydający lub odmawiający wydania zezwolenia nie może ingerować w jej treść merytoryczną. Nie ma żadnych przeszkód, aby opinia Komisji powołała się na określony przepis, w tym przypadku przepis prawa miejscowego, jako jedyną przesłankę do zajęcia negatywnego stanowiska (delegację do wydania tego przepisu prawa miejscowego stanowi art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mówiący o określaniu przez radę gminy w drodze uchwał między innymi warunków sprzedaży napojów alkoholowych) - por. w tym zakresie m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998, sygn. akt. II SA 1751-1753.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu strony pominięcia w rozstrzygnięciach organów, mającego istotne znaczenie dla oceny prawnej w sprawie § 9 powoływanej uchwały Rady Miasta, w szczególności załączonej w związku z tym opinii prawnej wskazać należy co następuje: Odnośnie przedłożonej opinii prawnej, nie dokonując w tym miejscu szerszych rozważań nad jej treścią i zamieszczonymi w niej tezami, stwierdzić należy przede wszystkim, iż nie ma ona w żadnym razie charakteru wiążącego i nie stanowi przepisu prawa, na którym można byłoby oprzeć rozstrzygnięcie w sprawie. Zawarte w niej oceny i podniesione wątpliwości co do prawidłowości sformułowania tekstu samej uchwały Rady Miejskiej w Ł. stanowić mogą ewentualną podstawę do prac nad zmianami kwestionowanej uchwały. Nie mniej jednak, dopóki zakwestionowane postanowienia uchwały nie zostaną zmienione, to zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny stosować ją obowiązującym brzmieniu. Organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, nie mają więc podstaw do wyjścia poza obowiązujące je przepisy, w tym przypadku uchwały Rady Miejskiej w Ł.

Odnośnie natomiast rozumienia samego § 9 uchwały stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie mógł on mieć zastosowania już choćby z tego względu, iż skarżąca nie posiadała zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, brak było w związku z tym podstaw do jego zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji dopuszczenia sprzedaży napojów alkoholowych w już istniejących punktach sprzedaży. Z taką sytuacją nie mamy natomiast tutaj do czynienia.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły zaistniały stan faktyczny i orzekły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

r.a.