Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1169/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art 4, art 34 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 106 poz 680
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.
article: art. 10 par. 1 i 2, art 35 par 1 i 2, art 75 par. 1, art 76 par. 1, art 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 174 pkt 1 i 2, art 145 par. 1 pkt 1 lit c, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klubu Piłkarskiego L.W. Sportowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1682/11 w sprawie ze skargi Klubu Piłkarskiego L.W. Sportowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr[...] w przedmiocie zakazu przeprowadzenia imprezy masowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1682/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi Klubu Piłkarskiego L.W. Sportowa SA z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie zakazu przeprowadzenia imprezy masowej.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z 5 maja 2011 r.) na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. nr 62 poz. 504, z 2010 r. nr 127, poz. 857 i nr 152, poz. 1021, dalej u.b.i.m.), i art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.), uwzględniając negatywną ocenę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą masową wyrażonej w piśmie Komendanta Stołecznego Policji nr SK - I - 2499/11 z dnia 5 maja 2011 r., zakazał przeprowadzenia imprezy masowej - meczu piłki nożnej między drużynami L.W. – K.K. z udziałem publiczności, organizowanego przez Klub Piłkarski L.W. Sportowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy ul. [...] 3 w dniu [...] maja 2011 r. na terenie Stadionu Piłkarskiego przy ul. [...] 3 w Warszawie, przeprowadzanej na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 25 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 5 maja 2011 r. otrzymał wniosek Komendanta Stołecznego Policji o wydanie decyzji administracyjnej zakazującej przeprowadzenia imprezy masowej - meczu piłki nożnej między drużynami L.W. – K.K. z udziałem publiczności, organizowanego przez Klub Piłkarski L.W. Sportowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy ul. [...] 3 w dniu [...] maja 2011 r. na terenie Stadionu Piłkarskiego przy ul. [...] 3 w Warszawie (dalej Stadion). Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m., w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego, w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową, Wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności. Organ stwierdził, że Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 37 u.b.i.m., dokonał analizy informacji dotyczących bezpieczeństwa podczas meczów piłki nożnej na Stadionie L.W. w Warszawie i stadionach w innych miastach z udziałem kibiców L.W. Na podstawie tak przeprowadzonej analizy, Komendant Stołeczny Policji dokonał negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie organu pierwszej instancji wskazane naruszenia stanowią uzasadnioną podstawę do wydania decyzji zakazującej przeprowadzenia imprezy wskazanej w sentencji decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z 20 maja 2011 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. nr 62, poz. 504, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Klubu Piłkarskiego L.W. Sportowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 u.b.i.m., postępowanie w sprawach określonych w ustawie, z wyłączeniem art. 14, prowadzi się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przyjmując zasadność argumentacji prezentowanej w odwołaniu uznać należałoby, że k.p.a. stosuje się w całości, a ww. zastrzeżenie w praktyce nie ma zastosowania. Wniosek taki sprzeczny jest z podstawowymi zasadami wykładni, które zakazują m.in. wykładni doprowadzającej do uznania części aktu prawnego za zbędny.

Minister podniósł, że skuteczność zastosowania instytucji z art. 34 ust. 1 u.b.i.m. o bezpieczeństwie imprez masowych ograniczona jest wąskimi ramami czasowymi działań, które może podjąć wojewoda. Zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej może bowiem być wydane 7 dni przed imprezą (art. 29 ust. 1 u.b.i.m.). Podlega ono przekazaniu organom Policji w terminie najpóźniej 3 dni (art. 29 ust. 5 u.b.i.m.). Wojewoda może więc się dowiedzieć o zezwoleniu w ostatniej chwili, podobnie jak o nowych okolicznościach rzutujących na kwestie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W przypadku wydania zezwolenia z wyprzedzeniem, na kilka imprez masowych, sytuacja nie jest korzystniejsza. Zezwolenie bowiem wybiega znacząco w przyszłość, a ocena możliwych zagrożeń w tak szerokim aspekcie czasowym na etapie wydawania zezwolenia jest jeszcze trudniejsza. Dlatego też bardzo istotną jest możliwość zastosowania regulacji z art. 34 u.b.i.m. W konsekwencji, przepisy k.p.a. stosowane na mocy ogólnego odwołania z art. 4 u.b.i.m. należy stosować w sposób, który nie doprowadzi do bezprzedmiotowości art. 34 u.b.i.m., tj. nie przekreśli możliwości wydania decyzji w przypadku konieczności niezwłocznej i pilnej reakcji na powstałe zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej i porządku publicznego w czasie trwania takiej imprezy.

Przytoczony w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1983 r. nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, ponieważ w przedmiotowym postępowaniu jedynym jego uczestnikiem jest Klub Piłkarski L.W., a tym samym interesy tego podmiotu nie były konfrontowane z interesami innych uczestników. W istocie interesy te nie są ze sobą sprzeczne i przy zachowaniu należytych zobowiązań wynikających z przepisów prawa, w szczególności ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, możliwa jest realizacja obu tych interesów - przeprowadzenie meczu piłki nożnej z zachowaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie organu, nie jest możliwe twierdzenie, że wydanie niekorzystnego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w postaci decyzji administracyjnej narusza zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą być bowiem zakładnikami interesów i oczekiwań uczestników postępowania, muszą natomiast stosować prawo zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą praworządności.

Co do zarzutu odwołania naruszenia art. 9 k.p.a. skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13.3.2009 r., [II] SA/Łd 1008/08, w którym Sąd stwierdził: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) winien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe". Organ wskazał, że przytoczone orzeczenie dotyczy w istocie działań podejmowanych przez uczestnika postępowania, które wiążą się z wystąpieniem niekorzystnych dla niego konsekwencji lub tylko ryzykiem wystąpienia takich konsekwencji. W ocenie organu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ Klub Piłkarski L.W. nie podejmował działań mogących wywołać niekorzystne dla niego skutki. Zatem w kontekście przytoczonego orzeczenia nie można mówić o naruszeniu gwarancji wynikających z art. 9 k.p.a.

Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji miał podstawy do tego, by działając w oparciu o art. 10 § 2 k.p.a., odstąpić od zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że nie podziela zarzutu odwołania o braku wykazania okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na treść przepisów art. 75 § 1 oraz art. 77 § 4 k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast art. 77 § 4 k.p.a. wskazuje, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zarówno organ pierwszej instancji, jak również Klub Piłkarski L.W. miały wiedzę w zakresie poczynań kibiców Klubu Piłkarskiego L.W. w okresie poprzedzającym wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, w szczególności wiedzę w zakresie przebiegu wypadków podczas meczu o Puchar Polski, który odbył się w B. dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono szczegółową informację o nagannym zachowaniu kibiców Klubu Piłkarskiego L.W., co pozwala przyjąć, że okoliczności przyświecające organowi pierwszej instancji przy zastosowaniu wyjątku opisanego w art. 10 § 2 k.p.a., nie wymagały szczególnego dowodu. Co do zarzutu odwołania, że Wojewoda nie dopełnił formy przewidzianej w art. 10 § 3 k.p.a., który to przepis stwierdza, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1, organ odwoławczy wskazał, że nie podziela tego stanowiska, zwłaszcza że w aktach niniejszej sprawy znajduje się podpisany przez Wojewodę dokument z dnia 5 maja 2011 r. pod nazwą "Informacja ws. odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a." (znak WBZK-IV.6110/9.1/2011/WSz).

Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., gdyż Klub Piłkarski L.W. nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, natomiast jedynym dokumentem świadczącym o toczącym się postępowaniu, jaki strona skarżąca otrzymała, jest zaskarżona decyzja Wojewody, organ stwierdził, że dostrzega wadliwość decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, jednakże w jego ocenie, ta wadliwość nie przemawia za usunięciem decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że decyzja administracyjna winna odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 107 k.p.a. Niewątpliwie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znalazło się wskazanie podstawy prawnej - art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m. - wraz z przytoczeniem treści tego przepisu. W uzasadnieniu wskazano także na podstawę faktyczną w postaci powołania się na analizę ,,(...) informacji dotyczących bezpieczeństwa podczas meczów piłki nożnej na Stadionie L.W. w Warszawie oraz stadionach w innych miastach z udziałem kibiców L.W.". W ocenie organu odwoławczego Wojewoda zachował się prawidłowo - wskazał jakiego rodzaju przesłanka zadecydowała o dokonaniu przez niego negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa w związku z planowaną imprezą masową, nadto prawidłowo uznał, że przesłanka ta - będąca oświadczeniem innego organu administracji publicznej - nie wymaga dalszego dowodzenia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy otrzymał od Komendanta stołecznego Policji przy piśmie z dnia 18 maja 2011 r. dokument z dnia 5 maja 2011 r. pod nazwą "Analiza informacji związanych z funkcjonowaniem i naruszaniem zasad bezpieczeństwa przez podkulturę pseudokibiców Klubu Piłkarskiego L.W.", w oparciu o który Komendant Stołeczny Policji pismem z dnia 5 maja 2011 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m. W ocenie Ministra przedmiotowa analiza uzasadniała wystąpienie Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem z dnia 5 maja 2011 r., natomiast szczegółowe informacje w niej zawarte nie musiały być objęte treścią uzasadnienia faktycznego decyzji. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się ze wspomnianą analizą informacji na etapie poprzedzającym wydanie niniejszej decyzji przez organ odwoławczy, na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o zapoznaniu się z zawartością akt, opatrzone datą 19 maja 2011 r.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Wojewoda w piśmie z dnia 18 maja 2011 r. znak WBZK-IV.6110/20/2011/WSz., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazał, że "(...) mecz piłki nożnej pomiędzy drużynami L.W. – K.K. (...) w dniu 6 maja 2011 r. (...) odbył się w wyznaczonym terminie bez udziału publiczności. Decyzja Wojewody Mazowieckiego została wykonana bez zastrzeżeń.". Wobec treści przedmiotowego oświadczenia organ odwoławczy uznał, że adresat decyzji pierwszej instancji - Klub Piłkarski L.W. nie miał wątpliwości co do przesłanek decyzji, skoro zastosował się do niej i nie zaistniała potrzeba stosowania środków przymusu, o których mowa w art. 11 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego dokonana w odwołaniu wykładnia art. 108 k.p.a. w pełni zasługuje na uwzględnienie. Jednakże jednym z przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jest art. 34 ust. 4 u.b.i.m. Zgodnie z jego brzmieniem, odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wstrzymuje jej wykonania, dlatego decyzja organu pierwszej instancji podjęta w trybie art. 34 ust. 1 u.b.i.m. staje się wykonalna, mimo możliwości złożenia od niej odwołania. A zatem decyzji zakazującej przeprowadzenie imprezy masowej z udziałem publiczności (art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m.) oraz wprowadzającej, na czas określony albo nieokreślony, zakaz przeprowadzania przez organizatora imprez masowych na terenie województwa lub jego części (art. 34 ust. 1 pkt 2 u.b.i.m.) nadany został rygor wykonalności z mocy samego prawa.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w żadnym przypadku nie można interpretować art. 10 ustawy o Policji - jak chce tego strona skarżąca - że komendanci Policji mogą przekazywać wojewodom informacje wyłącznie na żądanie wojewody. Zgodnie z przywołanym przepisem komendanci Policji składają informacje o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego właściwym wojewodom, starostom, wójtom (burmistrzom lub prezydentom miast), a także radom powiatu i radom gmin. Natomiast w razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego sprawozdania i informacje składa się tym organom niezwłocznie na każde ich żądanie. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że skierowane do komendantów Policji w okolicznościach zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i zakłócenia porządku publicznego żądanie złożenia informacji musi spotkać się z natychmiastową odpowiedzią komendantów Policji, nie oznacza on natomiast - co prowadziłoby do kuriozalnych sytuacji - zakazu informowania wojewody o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego w sytuacji braku wcześniejszego jego wniosku.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m. wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 maja 2011 r. sygn. SK-I-2499/11, informujące o ostatnich wydarzeniach w trakcie spotkań piłkarskich na stadionie Klubu Piłkarskiego L.W., określane skrótowo "wnioskiem", stanowiło dokument, na podstawie którego organ pierwszej instancji ukształtował swą ocenę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z zaplanowanym na 6 maja 2011 r. spotkaniem piłkarskim.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, że nie istniały podstawy do negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa w związku z planowaną imprezą masową. Wskazał, że art. 34 ust. 1 u.b.i.m. pozostawia wojewodzie swobodę w dokonaniu takiej oceny, nie narzucając jakiejkolwiek formy jej dokonania. Skorzystanie przez organ pierwszej instancji z informacji przekazanych przez Stołecznego Komendanta Policji mieści się w granicach wyznaczonych ustawą o bezpieczeństwie imprez masowych, natomiast ze względów, o których była mowa wcześniej, nie było powodów, by organ pierwszej instancji kwestionował przedmiotową informację.

W ocenie Ministra, decyzja organu pierwszej instancji z 5 maja 2011 r. nie jest rozstrzygnięciem nadmiernie represyjnym. Wojewoda zastosował środek określony w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m., tj. zakazał jedynie jednorazowo przeprowadzenia meczu z udziałem publiczności, który w porównaniu ze środkiem określonym w art. 34 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. zakazem przeprowadzania przez organizatora imprez masowych, na czas określony albo nieokreślony, na terenie województwa lub jego części, stanowi niewątpliwie środek łagodniejszy. Fakt, że Klub Piłkarski L.W. uzyskał dnia [...] lutego 2011 r. zezwolenie nr [...] (dalej zezwolenie z 25 lutego 2011 r.) na przeprowadzenie na terenie swojego stadionu piłkarskiego określonej liczby imprez masowych, w tym zakazanego decyzją z [...] maja 2011 r. meczu piłkarskiego w dniu [...] maja 2011 r., nie wyklucza w żadnej mierze możliwości zastosowania instytucji przewidzianych w art. 34 ust. 1 u.b.i.m. Zezwolenie na przeprowadzenie imprez masowych, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, jest bowiem instytucją odrębną od negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.b.i.m., na podstawie której mogą zostać następnie orzeczone określone zakazy. Przedmiotowa ocena uwzględnia nowe okoliczności, nowe fakty, jakie mogły się pojawić już po dacie wydania zezwolenia, i które muszą być bezwzględnie uwzględnione przez organ odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Warunkiem udzielenia przywołanego powyżej zezwolenia z 25 lutego 2011 r. było zobowiązanie się organizatora imprezy do zapewnienia niedopuszczenia wnoszenia i posiadania przez uczestników imprezy materiałów wybuchowych i materiałów pirotechnicznych (pkt 1 c), które to zobowiązanie nie zostało dochowane.

Organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt, że wysoki oraz bardzo wysoki stopień bezpieczeństwa Stadionu L.W., jaki gwarantuje organizacja obiektu oraz jego stan, co potwierdzone zostało przez Raport Delegatów Mazowieckiego Związku Piłki Nożnej, nie wyklucza możliwości sformułowania w szczególnych okolicznościach konkretnej imprezy masowej, negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie bez znaczenia pozostaje rzeczywisty lub w danych okolicznościach wysoce prawdopodobny sposób korzystania przez uczestników imprezy z obiektu spełniającego nawet najwyższe wymogi bezpieczeństwa. Minister wskazał, że wydany w przedmiotowej sprawie zakaz przeprowadzenia meczu piłkarskiego nie ma w żadnym stopniu charakteru sankcyjnego w stosunku do organizatora imprezy, przesłanką bowiem do jego wydania jest negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego odnosząca się do konkretnej imprezy masowej, bez względu na podmiot będący jej organizatorem. W związku z powyższym starania podejmowane przez organizatora w celu wyeliminowania zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również fakt pociągnięcia go do odpowiedzialności w innych trybach z powodu wcześniejszych nieprawidłowości, w przypadku sformułowania pomimo wszystko negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w odniesieniu do konkretnej imprezy masowej, nie wykluczają możliwości zastosowania środka określonego w art. 34 ust. 1 u.b.i.m. Działania podejmowane przez wojewodę w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy zmierzają do zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia uczestników imprezy zbiorowej oraz zakłóceniom porządku publicznego, w tym dewastacji mienia na obiekcie, na którym odbywa się impreza sportowa, skutkującego dla organizatorów zwykle znacznymi stratami finansowymi. Wojewoda oceniając spełnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie regulacji art. 34 ustawy uwzględnia i rozważa wszelkie posiadane dane i informacje, znane mu z urzędu bądź dostarczone przez podległe służby właściwe w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda Mazowiecki, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w oparciu o posiadane informacje poprawnie ocenił spełnienie przesłanek z art. 34 u.bi.m. i prawidłowo zareagował w sytuacji istnienia podstaw do przyjęcia istnienia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej w dniu 6 maja 2011 r. oraz dla porządku publicznego w czasie trwania tej imprezy.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Klub Piłkarski L.W. Sportowa Spółka Akcyjna w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., względnie w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która została wydana bez dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, tj. bez dokładnego zbadania stanu bezpieczeństwa na stadionie L.W. przy ul. [...] 3 w Warszawie;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

- art. 9 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., względnie w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która została wydana z naruszeniem obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- art. 10 i art. 61 § 4 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., względnie w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., względnie w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która została wydana bez wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji załatwiając sprawę;

- art. 39 k.p.a. przez doręczanie pism w trakcie postępowania przed organem I instancji oraz w trakcie postępowania odwoławczego w sposób wadliwy;

- art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i art. 80 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która została wydana mimo, że nie udowodniono realnego, bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z przeprowadzeniem meczu między L.W. a K.K. w dniu 6 maja 2011 r., które mogłoby skutkować dokonaniem negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą masową.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 maja 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 maja 2011 r. zakazującą przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności planowanej w dniu 6 maja 2011 r., tj. meczu piłki nożnej między drużynami L.W. i K.K. na terenie stadionu piłkarskiego przy ul. [...] 3 w Warszawie.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, zgodnie z którym, w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności.

Celem tej regulacji jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego podczas imprez masowych. W ocenie Sądu, ma ona również za zadanie działać prewencyjnie, tak by dyscyplinować nie tylko organizatorów imprezy, lecz także jej uczestników i eliminować mogące wystąpić w przyszłości negatywne "zachowania". Oceniając przesłanki wydania zakazu zorganizowania imprezy masowej z udziałem publiczności należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wskazujące na przyszłe zachowania się potencjalnych uczestników takiej imprezy w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą także wynikające z dotychczasowego zachowania się uczestników planowanej imprezy na dotychczas przeprowadzonych imprezach masowych, w szczególności o tożsamym charakterze. Zauważyć również należy, że decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ na pewien luz decyzyjny przy wydaniu rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, podejmując rozstrzygnięcie organ oparł się na analizie opinii wyrażonej we wniosku Komendanta Stołecznego Policji z 5 maja 2011 r., w którym przedstawiono informacje o powtarzających się przypadkach zakłócania bezpieczeństwa i porządku publicznego w trakcie meczów na wskazanym stadionie oraz na meczach wyjazdowych z udziałem kibiców L.W., w tym polegających na wnoszeniu i używaniu na terenie imprezy masowej środków pirotechnicznych w postaci rac świetlnych, dymnych i hukowych. Z tego pisma wynika, że istnieje możliwość realnego zagrożenia naruszenia porządku prawnego na planowanym do rozegrania meczu w dniu 6 maja 2011 r. między drużynami L.W. i K.K.

Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd uznał, że organ wydając zakaz przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a swe rozstrzygnięcie wydał w oparciu o posiadane informacje, które rozważył przez pryzmat spełnienia przesłanek z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m. Na uwagę zasługuje również fakt, że zakaz wydano jednorazowo. W ocenie Sądu, organy, na gruncie niniejszej sprawy, nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, który powodowałby konieczność uchylenia decyzji. Zwrócić należy uwagę na szczególny charakter unormowań zawartych w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych i na uznaniowość administracyjną w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m., w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności. Od decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który rozpatruje je w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia (art. 34 ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wstrzymuje jej wykonania.

Z uwagi na termin imprezy masowej, która miała odbyć się w dniu [...] maja 2011 r. Wojewoda Mazowiecki obowiązany był do podjęcia szybkich działań. Przypomnieć należy, że Komendant Stołeczny Policji z wnioskiem wystąpił w dniu [...] maja 2011 r. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a., organ administracji mógł odstąpić od zasady określonej w § 1, a więc zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Wojewoda wskazał także, jakiego rodzaju przesłanka zadecydowała o dokonaniu przez niego negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa w związku z planowaną imprezą masową. Prawidłowo uznał, że przesłanka ta, będąca oświadczeniem innego organu administracji publicznej, nie wymaga dalszego dowodzenia i może stanowić materiał do pojęcia rozstrzygnięcia. Również Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy sprawy, jak również w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od terminu wydania oraz doręczenia decyzji, jak również terminu imprezy masowej, której zaskarżona decyzja dotyczyła, decyzja ta była wykonalna od momentu jej wydania, zaś wniesienie odwołania nie mogło wstrzymać jej wykonania.

Skargę kasacyjną w imieniu Klubu Piłkarskiego L.W. Sportowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy ul. [...] 3, 00-449 Warszawa, wywiodła adwokat K. K.

Wyrok ów zaskarżyła w całości, zarzucając mu:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. nr 62, poz. 504 ze zm., dalej u.b.i.p. bądź ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych) - przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.p. nie podlega ograniczeniu w postaci konieczności dokonania negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową w kontekście czasu, miejsca i okoliczności związanych z konkretną imprezą masową, a zatem w ramach zakresu przedmiotowego ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych ustalonych w art. 1 tej ustawy. Wykładnia ta doprowadziła do przyjęcia, że istniała podstawa do zakazania przeprowadzenia meczu z udziałem publiczności, mimo że w zaistniałym stanie faktycznym nie było podstaw do powzięcia negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowanym meczem. W związku z powyższym, wobec Skarżącego wydano wyrok oddalający skargę na decyzję Ministra utrzymującą w mocy decyzję Wojewody zakazującą przeprowadzenia meczu z udziałem publiczności, mimo że obie decyzje zostały wydane bez oparcia w wyżej wymienionym przepisie;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

(a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w zw. z art. 4 u.b.i.p. - przez nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 4 u.b.i.p Stało się tak mimo podnoszenia w skardze zarzutu, że Minister bezzasadnie uznał za zbędne stosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie uwzględnił uchybień związanych z przyjętymi w decyzji Ministra zasadami postępowania w sposób nieuzasadniony poważnie ograniczającymi prawo do obrony skarżącego, a których dostrzeżenie stanowiłoby podstawę uchylenia decyzji Ministra;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., względnie w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez bezzasadne przyjęcie, że decyzją Ministra w sposób uzasadniony utrzymano w mocy decyzję Wojewody, mimo wydania tej ostatniej bez dokładnego zbadania stanu bezpieczeństwa na Stadionie w związku z imprezami masowymi organizowanymi przez skarżącego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie uwzględnił uchybień związanych z zebraniem i oceną materiału dowodowego przez Wojewodę, a następnie uchybień w ich ocenie dokonanej przez Ministra, których dostrzeżenie stanowiłoby podstawę uchylenia decyzji Ministra;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 oraz art. 61 § 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., względnie w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Ministra została wydana bez rażącego naruszenia obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie uwzględnił uchybień pozbawiających w rzeczywistości skarżącego prawa do obrony, a których dostrzeżenie stanowiłoby podstawę uchylenia decyzji Ministra.

W konsekwencji skarżący wniósł o:

na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie;

na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzuty te skarżący kasacyjnie w szeroki sposób, na 16 stronach, uzasadnił.

Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 14 maja 2012 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z 26 czerwca 2012 r. skarżący kasacyjnie wniósł replikę na odpowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych, na skargę kasacyjną.

Pełnomocnicy stron podtrzymali swe stanowiska na rozprawie dnia 20 lipca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Podstawowe znaczenie dla zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w kontrolowanej sprawie miał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 u.b.i.m.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10).

Błędna wykładnia przez wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego normy prawa materialnego, ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia przepisów prawa procesowego, które musi prowadzić do uchybień w ustaleniu stanu faktycznego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uchybienie przepisom prawa procesowego wymaga oceny, czy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji), w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzaną imprezą masową wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności. Przesłanką wydania decyzji jest negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową. Przesłanka ta obejmuje ustalenie dwu elementów stanu faktycznego: 1) negatywnej oceny; 2) stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustalenie pierwszego elementu stanu faktycznego - negatywnej oceny, nie zostało ograniczone ani co do formy, ani właściwości organu. Kompetencję do ustalenia negatywnej oceny ma wojewoda, na podstawie własnych ustaleń. Drugi z elementów stanu faktycznego - stan bezpieczeństwa i porządku publicznego, odsyła do pojęcia nie zdefiniowanego ustawowo. Precyzyjne określenie tych pojęć nie jest możliwe. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezpieczeństwo publiczne obejmuje ochronę takich dóbr jak nienaruszalność życia, zdrowia, godności, wolności, porządku prawnego. Porządek publiczny to pewien stan zewnętrzny, polegający na przestrzeganiu zasad współżycia społecznego, niepisanych reguł zachowania się jednostki w miejscach publicznych, których przestrzeganie jest niezbędną przesłanką współżycia obywateli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.6.2012 r., I OSK 691/12; P. Suski, Zgromadzenia i imprezy masowe, Warszawa 2010 s. 381).

Zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego w postaci opisanej w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Z art. 1 u.b.i.p., określającego wyłącznie zakres przedmiotowy ustawy, nie sposób wyprowadzić normy prawnej, która prowadziłaby do ograniczenia uznaniowego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m., w kontekście czasu, miejsca i okoliczności związanych z konkretną imprezą masową. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji nie dokonywały oceny stanu bezpieczeństwa w związku z planowaną imprezą masową, w oderwaniu od bezpieczeństwa samej imprezy masowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rolą skarżącego kasacyjnie, zarzucającego błąd w wykładni, jest wskazanie, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji normy prawnej i podanie, jaka winna być właściwa wykładnia prawa (przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.6.2006 r., I OSK 24/06). Tymczasem autor skargi kasacyjnej w istotnej części podjął zbędną polemikę z argumentami, podnoszonymi przez Ministra w odpowiedzi na skargę, nie zaś wykładnią prawa materialnego, aprobowaną w zaskarżonym wyroku. Polemizowanie w skardze kasacyjnej z argumentami podniesionymi przez Ministra w odpowiedzi na skargę, nie zmienia tego, że zarówno Wojewoda w decyzji z [...] maja 2011 r., jak i Minister w decyzji z [...] maja 2011 r., dokonali właściwej oceny przesłanek ustawowych z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie przyjął, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 u.b.i.m., lokując decyzję przewidzianą w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m., o charakterze uznaniowym, poza zakresem przedmiotowym samej ustawy. W istocie wykładnia powołanych przepisów, zaprezentowana w skardze kasacyjnej, okazała się nieprawidłową i ograniczoną jedynie do językowych dyrektyw wykładni. Autor skargi kasacyjnej pominął przede wszystkim cel ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Nie ulega wątpliwości, że zarówno poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 909 ze zm., dalej ustawa z 1997 r.), jak i ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. nr 62 poz. 504 ze zm.), były odpowiedzią ustawodawcy na rozwój na szeroką skalę w latach 90. dwudziestego wieku, zjawisko chuligaństwa stadionowego. Celem ustawy z dnia 20 marca 2009 r. jest zapewnienie bezpieczeństwa uczestników imprez masowych, w szczególności wobec zagrożeń stwarzanych przez pseudokibiców (W. Kotowski, B. Kurzępa, Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, Difin 2012, s. 13).

Zarówno doktryna, jak i praktyka, oceniły rozwiązania prawne ustawy z 1997 r., jako daleko niewystarczające dla przeciwdziałania narastającej i zmieniającej formy, agresji pseudokibiców (C. Kąkol, Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012 s. 25-26). Jedną z instytucji prawa administracyjnego, wprowadzoną do nowej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, jest instytucja zakazu przeprowadzenia imprezy masowej wydany przez wojewodę (art. 34 u.b.i.m.), wydawana przez organ administracji rządowej (wojewodę) – inny niż organ administracji samorządowej (wójt, burmistrz, prezydent miasta; art. 24 u.b.i.m.), uprawniony do: wydawania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej (art. 29 ust. 1 i 5 u.b.i.m.); kontroli zgodności przebiegu imprezy masowej podwyższonego ryzyka (art. 31 ust. 1 u.b.i.m.) bądź imprezy masowej niebędącej imprezą masową podwyższonego ryzyka (art. 31 ust. 2 u.b.i.m.); wydania decyzji o przerwaniu imprezy masowej w przypadku stwierdzenia niespełnienia przez organizatorów warunków określonych w zezwoleniu (art. 31 ust. 4 u.b.i.m.); decyzji o zakazie przeprowadzenia imprezy masowej, jeśli organ po wydaniu zezwolenia stwierdzi, że zostały naruszone warunki bezpieczeństwa dające podstawę do jego wydania (art. 32 u.b.i.m.). Tym samym kontrola prawidłowości zastosowanej przez organy obu instancji normy prawnej, wywiedzionej z art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 u.b.i.m., dokonana przez Sąd I instancji, była prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dokonał kontroli decyzji Ministra i poprzedzającego go postępowania w zakresie opisanym w zarzutach, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Najdalej idącym zarzutem, postawionym w tej materii, był zarzut uznania przez Ministra za zbędne stosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów k.p.a. (pkt 35, 41 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie przeinaczył w tej materii pogląd organu odwoławczego. W istocie Minister w zaskarżonej decyzji nie prezentował poglądu, który stał się przedmiotem zarzutu. Minister w obszernym i pogłębionym uzasadnieniu odniósł się do błędnej wykładni prawa, zaprezentowanej w uzasadnieniu odwołania, a która prowadziłaby do uznania części aktu prawnego za zbędny. Założenie o racjonalności prawodawcy nakazuje w taki sposób dokonywać wykładni prawa, by każde wyrażenie wchodzące w skład tekstu prawnego było uważane za ważne i potrzebne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5.6.2002 r., III SA 3241/99; 30.10.2003 r., III SA 2290/02). Skarżący kasacyjnie błędnie ogranicza wykładnię prawa jedynie do metody językowej przyjmując, że w świetle art. 4 u.b.i.m., przepisy k.p.a. winny być stosowane wprost, z wyłączeniem art. 14, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem zakończenie etapu wykładni prawa w oparciu o językowe dyrektywy wykładni, nie kończy wykładni, lecz prowadzi do weryfikacji wyników wykładni językowej w oparciu o systemowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni.

W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnia celowościowa odgrywa tak istotną rolę, że musi być brana pod uwagę prawie w każdej sytuacji stosowania prawa przez administrację (J. Borkowski, Mechanizm stosowania prawa w administracji, w: red. J. Starościak, System prawa administracyjnego, Ossolineum 1997 r., t. I, s. 62-63). Pomijanie celu regulacji prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie przy użyciu analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa administracyjnego (E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sadu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 32).

Minister przedstawił sposób wykładni prawa procesowego, zgodny z zasadami wykładni prawa. W szczególności nie ograniczył się jedynie do wykładni art. 4 u.b.i.m., lecz trafnie wskazał na argumenty, wynikające z uregulowań zawartych w rozdziale 6 Kontrola bezpieczeństwa imprezy masowej, a także w pozostałych uregulowaniach ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Wzgląd na założenie racjonalności prawodawcy, a zwłaszcza na najważniejsze z założeń – na racjonalność aksjologiczną, ma najważniejsze znaczenie przy wykładni prawa. Głównym źródłem wartości, którym hołduje prawodawca, jest Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946) i elementy doktryn moralnych, akceptowanych w społeczeństwie (Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 89; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s.185; D. Dąbek Czy zmierzamy w kierunku jurycentryzmu, czyli o wpływie postmodernizmu na prawo administracyjne; w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., Lublin 2010, s. 110). Skoro racjonalny ustawodawca wskazał, że organ wydaje zezwolenie albo odmawia jego wydania w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia imprezy masowej (art. 29 ust. 1 u.b.i.m.), a kopię decyzji organ przekazuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia jej wydania, podmiotom wymienionym w art. 25 ust. 1 pkt 2 u.b.i.m. [w tym właściwemu miejscowo komendantowi powiatowemu (rejonowemu, miejskiemu) Policji] oraz wojewodzie, to trafnie Minister wywiódł, że w konkretnych sytuacjach nie jest możliwe dochowanie terminów, które ustawodawca przewidział w k.p.a., w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym. Taka możliwość zawarta jest wprost w samym art. 34 ust. 1 u.b.i.m., bowiem wojewoda może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego nie tylko w związku z planowaną imprezą masową, ale również w związku z przeprowadzoną imprezą masową (verba legis). Racjonalny ustawodawca stworzył zatem możliwość, by wojewoda wydał decyzję zakazującą przeprowadzenia imprezy masowej zarówno w trakcie tej – przeprowadzanej aktualnie – imprezy, jak i tuż po przeprowadzeniu tej imprezy, jeśli wojewoda dojdzie do uzasadnionego okolicznościami (najczęściej przebiegiem samej imprezy), że negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego przemawiają za wydaniem takiej decyzji (w podobnym stanie faktycznym, gdy bezprawne działania kibiców miały miejsce już po zakończeniu imprezy masowej, lecz pod rządem ustawy z 1997 r. – wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9.10.2006 r., I ACa 220/06, Lex Polonica nr 1159414, akceptowany przez P. Suskiego, Zgromadzenia i imprezy masowe, LexisNexis 2007 s. 299-301).

Pilność i konieczność działania, kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie prowadziła do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego ani do pozbawienia strony jej fundamentalnych uprawnień. Ocena zdarzeń procesowych w kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku, została dokonana prawidłowo. Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na akty wandalizmu, do których doszło dnia [...] maja 2011 r. w B., jako istotne dla wydania decyzji przez Wojewodę z [...] maja 2011 r., lecz wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie przemawiało to przeciwko uznaniu, że Wojewoda nie zadośćuczynił założeniom leżącym u podstaw decyzji z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.b.i.m. We wniosku z [...] maja 2011 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 u.b.i.m., Komendant Stołeczny Policji wprost wskazał naruszenia stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego ze strony kibiców L.W. w trakcie każdego z meczów odbywających się na obiekcie Klubu Piłkarskiego L.W. w postaci używania przez nich słów wulgarnych, obrażających kibiców drużyn przeciwnych, władz Klubu Piłkarskiego L.W., władz Polskiego Związku Piłki Nożnej, zawodników biorących udział w rozgrywkach. Nadto Komendant Stołeczny Policji wskazał na odnotowanie przypadków naruszenia przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i innych przepisów karnych: dnia [...] marca 2011 r. – spotkanie z P.W., w czasie którego kibice L. użyli środków pirotechnicznych (rac świetlnych i dymnych); kibice zakłócili porządek publiczny przez rozbujanie wagonu metra na stacji Metro Politechnika; dnia 11 marca 2011 r. – spotkanie ze Ś.W., gdzie na teren imprezy masowej wtargnęła osoba; dnia 15 marca 2011 r. – spotkanie z R.Ch., gdzie na teren imprezy masowej wtargnęła osoba; dnia 2 kwietnia 2011 r. jeden z liderów środowiska kibiców L.W. Piotr S. po zakończeniu meczu z drużyną R.Ch., uderzył zawodnika L.W. – w sprawie tej toczy się postępowanie karne; dnia 9 kwietnia 2011 r. – spotkanie z Z.L., gdzie na teren imprezy masowej weszły osoby bez biletów w stanie nietrzeźwości; dnia 20 kwietnia 2011 r. – spotkanie z L.G., dokonano zatrzymania osób za wtargnięcie na teren stadionu oraz osoby, która dopuściła się nieobyczajnego wybryku; w czasie meczu kibice L.W. odpalili race hukowe. Zachowanie kibiców L.W. w czasie kilku meczów wyjazdowych było sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Przykładowo – spotkanie w P., gdzie odpalono race świetlne. Dnia [...] maja 2011 r., podczas finału Pucharu Polski, kibice L.W. masową grupą wdarli się na murawę boiska, dążąc tym samym do konfrontacji ze służbami ochrony. W wyniku zamieszek kibice zniszczyli wyposażenie obiektu: plastikowe krzesełka, przęsła ogrodzeń, bramy ewakuacyjne, część nagłośnienia i inne elementy infrastruktury stadionu CWKS Z.B. Podczas trwania całej imprezy odpalili kilkadziesiąt rac świetlnych. Już podczas dojścia na stadion naruszyli porządek, co skutkowało zatrzymaniem pięciu osób. Dochodziło do wielu prób naruszenia porządku publicznego podczas przemieszczania się kibiców L.W. na imprezy masowe w innych częściach kraju (k. 5-6 akt administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że Wojewoda trafnie oparł się na analizie opinii wyrażonej we wniosku Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2011 r., w którym przedstawiono informacje o powtarzających się przypadkach zakłócania bezpieczeństwa i porządku publicznego w trakcie meczów na wskazanym stadionie i na meczach wyjazdowych z udziałem kibiców L.W., w tym polegających na wnoszeniu i używaniu na terenie imprezy masowej środków pirotechnicznych w postaci rac świetlnych, dymnych i hukowych. Z pisma tego wynikało, że istnieje możliwość realnego zagrożenia naruszenia porządku prawnego na planowanym do rozegrania meczu dnia [...] maja 2011 r., między drużynami L.W. i K.K. Za oceną tą przemawiała także znana z urzędu organom administracji obu instancji (art. 77 § 4 k.p.a.), Sądowi I instancji (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 1 k.p.c.) i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 1 k.p.c. i art. 193 p.p.s.a.) okoliczność kopnięcia, podczas rozruchów na stadionie Zawiszy w B. dnia [...] maja 2011 r., w plecy - z rozbiegu przez jednego z pseudokibiców - młodej operatorki kamery, pokazywana wielokrotnie we wszystkich ogólnopolskich stacjach telewizyjnych. Zdarzenie to było przestępstwem umyślnym przeciwko zdrowiu pokrzywdzonej, powszechnie potępianym aktem agresji przeciwko kobiecie, a mimo to nie doczekało się jakiejkolwiek refleksji ze strony pseudokibiców, biorących udział w zajściach; nie spotkało się także z jakąkolwiek formą potępienia ze strony skarżącego kasacyjnie, mimo składania obszernych pism przez profesjonalnych pełnomocników w toku postępowania odwoławczego, postępowania przed Sądami Administracyjnymi obu instancji i w wystąpieniach przed tymi Sądami, w których to pismach wyrażono jedynie dezaprobatę wobec aktów wandalizmu (pkt 28 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, ocena dokonana przez organy obu instancji wniosku Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2011 r., nie stanowiła przejawu hierarchii dowodów. Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy administracji publicznej w decyzjach obu instancji. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przy wykładni tej regulacji procesowej należy uwzględnić, że organ obowiązany jest podjąć czynności postępowania wyjaśniającego, jeśli jest to konieczne dla ustalenia stanu faktycznego. Podejmowanie czynności wyjaśniających, jeśli stan faktyczny sprawy ich nie wymaga, stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.) i jest przejawem przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że ustalenia stanu faktycznego, dokonane w oparciu o informacje o faktach zawarte we wniosku Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2011 r., nie naruszały zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena bezpieczeństwa imprezy masowej opiera się przede wszystkim na informacjach pochodzących od organów powołanych do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 691/12). Dowody, przedkładane przez odwołującego się, mogłyby w istocie służyć dokonaniu ustaleń istotnych w ewentualnym postępowaniu, toczącym się na podstawie art. 32 u.b.i.m., które to postępowanie nie było przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dowody przedkładane przez skarżącego, nie podważyły ustaleń organów obu instancji w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Zmierzały one bowiem do wykazania, że skarżący w sposób prawidłowy organizował dotychczas bezpieczeństwo imprez masowych na stadionie przy ul. [...] 3 w Warszawie i brak niedociągnięć organizacyjnych z jego strony na tym stadionie (C. Kąkol – op. cit. s. 391 akapit 1, zdanie ostatnie in fine), zatem innych okoliczności, niż te, które były istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Dowody przedkładane przez odwołującego się, nie mogły doprowadzić do podważenia dowodów, które pozwoliły na dokonanie ustaleń, zgodnie z którymi to wzrost agresji pseudokibiców L.W. oraz antagonistyczne nastawienie do siebie pseudokibiców L.W. i pseudokibiców K.K., którzy w 600 osobowej grupie planowali przyjechać do Warszawy na mecz dnia [...] maja 2011 r. (k. 86-93 akt administracyjnych), trafnie zostały przez organy obu instancji ocenione, jako prowadzące do negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą masową. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie na teren stadionu przy ul. [...] wielu tysięcy kibiców, w tym licznych (łącznie przekraczających ponad 1000 osób) grup zantagonizowanych pseudokibiców obu drużyn, dążących do wzajemnej konfrontacji i wielokrotnie dowodzących swymi zachowaniami braku szacunku dla reguł prawa i powszechnie akceptowanych w społeczeństwie reguł zachowań, prowadziło do trafnego wniosku, że dotychczasowe środki bezpieczeństwa na stadionie przy ul. [...] mogą okazać się niewystarczającymi dla utrzymania dostatecznego stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego na stadionie, a także poza stadionem (C. Kąkol – op. cit. s. 391 akapit 1, zdanie ostatnie in medio).

Przejawami wzrostu agresji pseudokibiców L.W. były w szczególności: poparzenie kilku osób spośród publiczności racami podczas meczu między B. i L.W. na stadionie w K. w lipcu 2009 r., starcie 200 kibiców L.W. z duńską policją w parku miejskim w K. ze, czego skutkiem było zatrzymanie 150 kibiców L.; udział polskich pseudokibiców dnia 25 marca 2011 r. podczas meczu towarzyskiego między reprezentacjami Litwy i Polski w K., podczas którego odpalili race świetlne, zniszczyli stadion i starli się z litewskimi pseudokibicami; uderzenie dnia 2 kwietnia 2011 r. po meczu z R.Ch. zawodnika L.W. przez jednego z liderów środowiska kibiców L. P.S. pseudonim S. – dnia 20 kwietnia 2011 r. Piotrowi S. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa z art. 158 § 1 k.k.; podpalenie dnia 27 kwietnia 2011 r. przez Jacka T. – sympatyzującego z grupami pseudokibiców L.W. 9 pojazdów, z uwagi na odmowę udzielenia mu wstępu na stadion piłkarski, ponieważ Jacek T. był pod wpływem alkoholu (Jacek T. przyznał się do zarzucanego mu czynu); wtargnięcie na murawę licznej grupy kibiców L.W. dnia [...] maja 2011 r. na stadion Z.B., kopnięcie w plecy operatorki kamery i zniszczenie wyposażenia obiektu. Agresywna grupa pseudokibiców L.W. (licząca nie mniej niż 1000 osób), jest antagonistycznie nastawiona - w szczególności do kibiców K.K., na co przekonująco wskazywały: Analiza informacji związanych z funkcjonowaniem i naruszeniem zasad bezpieczeństwa przez podkulturę pseudokibiców Klubu Piłkarskiego L.W. z [...] maja 2011 r. i wniosek Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2011 r. Sąd I instancji trafnie uznał, że dokumenty te zostały ocenione prawidłowo przez organy administracji publicznej, co prowadziło do uznania, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2, względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się niezasadny.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 61 § 4 w zw. z art. 138 § 2, względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci opisanej w punkcie 2 lit. c skargi kasacyjnej. Ustawodawca wprost przewidział, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 [zasady czynnego udziału strony w postępowaniu] tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że wobec informacji o faktach, zawartych we wniosku z 5 maja 2011 r. i wobec znanych Wojewodzie z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.) agresywnych zachowaniach pseudokibiców L.W., załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki i wystąpiło realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego a także grożąca niepowetowana szkoda materialna (B. Adamiak – op. cit. s. 74-75 nb 7). Dokument sporządzony przez Wojewodę dnia [...] maja 2011 r., zatytułowany Informacja ws odstąpienia od zasady określonej w art. art. 10 § 1 k.p.a. (dalej Informacja), stanowił wypełnienie normy, wywiedzionej z art. 10 § 3 k.p.a. Konsekwencją chronologii zdarzeń (wpłynięcie wniosku Stołecznego Komendanta Policji dnia [...] września 2011 r.; impreza masowa planowana na dzień [...] września 2011 r.), czyniła zawiadomienie jedynej strony postępowania, jaką jest Klub Piłkarski L.W., przed wydaniem decyzji I instancji, realnie niemożliwym. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi jeden z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (B. Adamiak – op. cit. s. 293, nb 14). Wojewoda wskazał w Informacji, że z uwagi na wcześniej przedstawione przesłanki, odstąpiono od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych trafnie wskazano, że samo niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego nie w każdym przypadku powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie (odpowiednio – uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.10.2002 r., OPS 9/02, ONSA 2003, z. 2, poz. 43; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30.9.2010 r., II SA/Kr 901/10). Sąd I instancji trafnie przyjął, że niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego stanowiło w rozpatrywanej sprawie konieczną konsekwencję odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu I instancji.

W postępowaniu przed organem odwoławczym, odwołujący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem - w pełni realizował swe prawa strony – w szczególności po doręczeniu decyzji z [...] maja 2011 r., wywiódł obszerne, dziewiętnastostronnicowe odwołanie z 6 maja 2011 r., następnie uzupełnione piętnastronnicowym pismem z 18 maja 2011 r., z załączonym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę, szczegółowo odnosząc się do zarzutów przedstawionych w postępowaniu odwoławczym, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Z prawa tego strona aktywnie korzystała. Błędnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Minister, dostrzegając nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego przez Wojewodę, zlekceważył je (punkt 59 i 62 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Użyte przez organ odwoławczy sformułowanie, przytoczone w punkcie 59 uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazuje jedynie na niezręczność w redagowaniu tego fragmentu uzasadnienia, któremu to zwrotowi zabrakło jednoznaczności i stanowczości. W istocie bowiem uzasadnione odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 2 k.p.a.), skutkować musiało – z uwagi na chronologię zdarzeń (wpływ wniosku [...] maja 2011 r.; planowana impreza masowa [...] maja 2011 r.), usprawiedliwionym odstąpieniem od realizacji art. 61 § 4 k.p.a. W doktrynie trafnie wskazuje się, że gwarancją naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; B. Adamiak – op. cit. s. 293 nb 14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.10.2000 r., V SA 316/00, akceptowany przez R. Stankiewicza w: red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 340, nb 23). Ponieważ wiadomo było od początku, że jedyną stroną postępowania jest Klub Piłkarski L.W. i stronie doręczono decyzję I instancji wraz z prawidłowym pouczeniem o odwołaniu dnia [...] maja 2011 r., przeto owa sankcja z przyczyn oczywistych, nie mogła znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu.

W sprawie nie pozbawiono skarżącego możliwości efektywnej weryfikacji decyzji Wojewody – o terminie rozpatrzenia odwołania zadecydował obiektywny bieg zdarzeń procesowych (w szczególności odwołanie wpłynęło do organu I instancji dnia 6 maja 2011 r. – zatem w dniu, w którym pierwotnie planowano zakazaną imprezę masową). W szeregu postępowaniach, zarówno w procedurach administracyjnych, jak i sądowych, dochodzi do kontroli następczej, co nie oznacza, że strona pozbawiona jest możliwości efektywnej weryfikacji zaskarżonej decyzji. O efektywności weryfikacji decyzji Wojewody w postępowaniu odwoławczym świadczy zakres postępowania drugoinstancyjnego, z aktywnym udziałem odwołującego się, i charakter rozstrzygnięcia Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć skrótowo, odniósł się jednak do wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania oceniając, że organy nie naruszyły tych przepisów w stopniu, który powodowałby konieczność uchylenia decyzji. Oceny tej skarżący kasacyjnie nie podważył; nie podniósł także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skoro skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, przeto na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.