Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2955/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 49e ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków pieniężnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu M. kwotę 2643 zł (dwa tysiące sześćset czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej przez Powiat Miasta [...] (zwanego dalej: skarżącym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z 26 listopada 2012 r. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z [...] marca 2012 r. [...], którą nakazano zwrot, w terminie 3 miesięcy od otrzymania zaskarżonej decyzji, środków Funduszu przekazanych w latach 2005-2006, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez skarżącego beneficjentom z tytułu realizacji zadań z zakresu rehabilitacji społecznej, w łącznej kwocie 264.213,46 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Podstawą prawną wydanej przez Prezesa Zarządu PFRON decyzji był przepis art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji). Przepis ten stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej od 8 lutego do 9 marca 2007 r. przez Oddział [...] PFRON w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w J., której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez Miasto [...] w latach 2005-2006 środków Funduszu, stwierdzono nieprawidłowości dotyczące ich wykorzystania na zadania z zakresu rehabilitacji społecznej, tj. dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dofinansowanie sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych, dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej.

Następnie organ wskazał, że wobec braku wpłaty należnej w wyniku zaleceń pokontrolnych, na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, skierował sprawę na drogę postępowania administracyjnego. W związku z tym [...] listopada 2011 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego o zwrot środków Funduszu, ustalonych na podstawie zaleceń pokontrolnych.

W odpowiedzi skarżący pismem z [...] grudnia 2011 r. złożył wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652).

W dalszej części uzasadnienia organ w dwunastu punktach opisał szczegółowo, które z wydatków zostały zakwestionowane, jako nieprawidłowo wydatkowane.

Organ przytoczył treść art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji, Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Zgodnie zaś z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast w myśl art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości polegające na udzieleniu w ramach zadania dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, na sprzęt medyczny czy urządzenie lecznicze, tj. lampa B. i lampa C., wymienione i przytaczane w wystąpieniu pokontrolnym, które nie są sprzętem rehabilitacyjnym. Według organu, pogląd skarżącego mówiący o tym, że brak katalogu sprzętów rehabilitacyjnych dopuszcza uznaniowość w zakresie kwalifikowania do tej grupy, bez uwzględnienia podziału na sprzęt służący do leczenia, diagnozowania lub zastępujący niesprawne organy, nie może oznaczać dowolności w rozstrzyganiu przez samorząd, co jest sprzętem rehabilitacyjnym.

W ramach zadania dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego przeznaczonego dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, skarżący przyznawał dofinansowanie na sprzęt nie będący sprzętem rehabilitacyjnym, powołując się w wyjaśnieniach na uprawnienie do samodzielności w podejmowaniu decyzji w tym zakresie wobec braku katalogu takiego sprzętu. Zdaniem organu, do sprzętu rehabilitacyjnego można zaliczyć różnorodne urządzenia, których wybór zależy od rodzaju niepełnosprawności i od indywidualnych uwarunkowań psychofizycznych osób niepełnosprawnych, które będą korzystały z tego sprzętu. Jednakże dodatkowym kryterium wyboru, które należy zastosować przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego, jest wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyłączenie z zakresu dofinansowania sprzętu służącego rehabilitacji leczniczej.

Ponadto zdaniem organu skarżący nieprawidłowo zastosował przepis § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861), dotyczący maksymalnej wysokości dofinansowania, nie przekraczającej kwoty 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia określonego zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji. W ramach tego zadania wszystkie wnioski zostały złożone w terminie do 30 listopada roku poprzedniego. W większości przypadków jeden podmiot w tym samym dniu składał ich kilka z tą samą datą sporządzenia. W kolejnym roku wnioski poszczególnych jednostek rozpatrywane były łącznie. Pomimo to nie podpisano jednej umowy z beneficjentem, bowiem naruszyłoby to przepisy § 13 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zawarto więc w tym samym dniu kilka, a w jednym przypadku nawet kilkanaście odrębnych umów, identycznych co do warunków i okresu realizacji, na dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego do wysokości 60% jego wartości, nie więcej niż do kwoty pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W większości przypadków jedna faktura, obejmująca zakupiony sprzęt, była podstawą rozliczenia kilku umów danego beneficjenta, tzn. jedna faktura była rozksięgowana na poszczególne umowy w oparciu o sporządzone kopie jej oryginału.

Zdaniem organu przyjęty przez skarżącego tryb rozpatrzenia wniosków, zawarte umowy oraz sposób ich rozliczenia nie znajdują żadnego uzasadnienia w obowiązującym prawie oraz przyjętej praktyce. W wyniku stosowanej przez skarżącego metody, wysokość środków przyznanych jednemu beneficjentowi na podstawie wielu umów była wielokrotnością maksymalnego dofinansowania wyznaczonego przepisami.

Organ zarzucił, że skarżący przy przyznaniu dofinansowania na sprzęt rehabilitacyjny uwzględnił wniosek podmiotu, który nie prowadził działalności związanej z rehabilitacją osób niepełnosprawnych i tym samym nie spełniał warunku, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W zakresie tego wymogu Stowarzyszenie H. w J. nie udokumentowało działalności rehabilitacyjnej, nie uwzględnionej zarówno w zapisach statutu Stowarzyszenia, jak i w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego - celu działania. Jednocześnie na dofinansowanie organizacji sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych skarżący przyznał środki Funduszu z uchybieniem przepisowi, zawartemu w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że dofinansowanie mogą uzyskać te podmioty, które prowadzą działalność na rzecz osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku. Wskazania tego nie spełniło Zrzeszenie A. w związku z prowadzeniem działalności przez okres krótszy niż 2 lata (wpis do KRS 29 października 2003 r.).

Dalej organ wyjaśnił, że w ramach zadania dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej skarżący uznał za prawidłowe i zasadne finansowanie ze środków przeznaczonych na pokrycie kosztów działalności warsztatu terapii zajęciowej części etatu dyrektora Stowarzyszenia, będącego organizatorem warsztatu. Fakt ten pozostaje w sprzeczności z przepisami dotyczącymi zakresu kosztów wtz, które mogą być finansowane ze środków PFRON. W § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. Nr 63, poz. 587) określono, że środki Funduszu mogą być przeznaczone na dofinansowanie kosztów wynagrodzeń pracowników warsztatu.

Powyższe w ocenie organu sankcjonuje obowiązek zwrotu przez skarżącego przedmiotowych środków Funduszu.

Organ odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, uznał to żądanie za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że skarżący oparł swój wniosek na twierdzeniu, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji było bezprzedmiotowe, bowiem jej zdaniem, według art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji, zwanej dalej ustawą zmieniającą, do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie wprowadzonej zmiany, tj. 1 stycznia 2009 r., nie stosuje się powyższego przepisu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, jakoby przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Sprawa niniejsza została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy. Pismem z [...] grudnia 2011 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot ww. środków. Z tą datą zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem, tym bardziej że w przedmiocie przyznania środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a. się nie toczyło, gdyż samo przyznanie środków było czynnością materialno-techniczną, ich wysokość wynikała z algorytmu ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów. Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Organ powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1397/11.

W skardze na powyższą decyzję do tutejszego Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i dopuszczenie dowodu z korespondencji mailowej przesłanej [...] listopada 2009 r. przez M. Z., pracownika Oddziału [...] PFRON, do której załączony został projekt ugody w sprawie odstąpienia od zwrotu należności będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

błędną wykładnię art. 45 ust. 3a i 49e ustawy o rehabilitacji, polegającą na uznaniu ich za podstawę do wydania decyzji w sprawie;

nieuwzględnienie treści art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 237, poz. 1652) i w konsekwencji nieprzyjęcie iż do stosunku prawnego (tj. przekazania środków i kontroli wydatkowania środków PFRON stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2009 r.);

błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, iż udzielone dofinansowanie do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego służyło rehabilitacji leczniczej, a nie zawodowej i społecznej, o których mowa w ustawie o rehabilitacji;

błędne wskazanie § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzaju zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U Nr 96, poz. 861 ze zm.) jako podstawy prawnej ustalającej maksymalną wysokość dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego, podczas gdy w czasie przyznawania dofinansowań oraz w czasie prowadzenia przez PFRON kontroli, ust. 2 § 13 wymienionego rozporządzenia nie zawierał pkt 1;

błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przywołanego w pkt poprzednim i uznanie, że Stowarzyszenie H. w J. nie prowadzi działalności związanej z rehabilitacją osób niepełnosprawnych;

błędną wykładnię § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. Nr 63 poz. 587) i przyjęcie iż do kosztów działalności warsztatu nie zalicza się wynagrodzenia innych osób niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania warsztatu, o których mowa w § 13 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

2. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie ogólnej zasady postępowania administracyjnego, zawartej w art. 8 k.p.a. przejawiające się w przyjęciu postawy dominującej przez organ I instancji i organ odwoławczy.

W motywach skargi skarżący przede wszystkim podkreślił, że będący podstawą prawną wydania decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2012 r. był między innymi art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. Przywołany przepis został wprowadzony do tej ustawy mocą jej nowelizacji z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652), wynika to z treści art. 1 pkt. 24 tej ustawy. Skarżący podkreślił, że w ustawie tej w art. 6 zamieszczono stwierdzenie, że do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto w art. 7 wskazano, że sprawy wszczęte a nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych, a generalnie ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Zatem z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że we wszystkich sprawach, w których stosunek prawny został zawiązany przed 1 stycznia 2009 r. zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu 31 grudnia 2008 r. Skarżący dostrzegł, że przywołany art. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r. wskazuje jedynie na zawiązanie stosunku prawnego, zatem ustawodawca nie określił, czy ma na myśli stosunek cywilnoprawny czy też stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na brak jakiegokolwiek ukierunkowania przyjąć należy, że ustawodawca omawianym pojęciem objął wszystkie rodzaje stosunków prawnych, jakie można na gruncie przepisów prawa wyodrębnić. Przedstawione rozwiązanie doznaje wzmocnienia w treści art. 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r., ponieważ wskazuje się w nim, że sprawy wszczęte, a nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Zatem przepis ten wprowadził istotną korektę do występującej na gruncie prawa administracyjnego zasady, polegającej na tym, że organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawa obowiązującego w dniu jego wydania. Ze wskazanego unormowania wynika, że we wszystkich sprawach, które zostały uruchomione przed 1 stycznia 2009 r. a nie zakończonych do tego dnia zastosowanie posiadają przepisy dotychczasowe.

Mając to na uwadze skarżący wskazał, że przedmiotowa sprawa związana jest z latami 2005 - 2006 oraz zawiązanymi w tym okresie umowami z osobami fizycznymi i ze stosownymi podmiotami, którym przekazano środki pochodzące z Funduszu. W ramach tej sprawy można dostrzec występowanie kilku rodzajów stosunków prawnych. Pierwszym z nich jest relacja zachodząca między uprawnionymi organami PFRON a organami Miasta [...], mocą której organy PFRON przekazały określone środki według obowiązującego algorytmu. Drugim rodzajem stosunku prawnego, który w omawianym zakresie można wyodrębnić, to są stosunki między podmiotem działającym w imieniu Miasta [...] (Dyrektorem MOPS w J.), a osobami fizycznymi i podmiotami instytucjonalnymi, które stały się beneficjentami środków pochodzących z PFRON. W jednym i w drugim przypadku stosunki prawne zawiązane zostały w latach 2005 - 2006, zatem stosownie do postanowień art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. do tych spraw zastosowanie posiadają przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconych środków z Funduszu uruchomione zostało w następstwie kontroli, która miała miejsce w okresie od 8 lutego 2007 r. do 9 marca 2007 r., a pierwsze żądanie zwrotu tych środków pochodzi z [...] listopada 2007 r. Zatem pierwsza czynność w ramach tego postępowania podjęta została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., a tym samym do takiej sprawy zastosowanie posiadają przepisy dotychczasowe, czyli obowiązujące do 31 grudnia 2008 r.

Następnie skarżący zarzucił, że powyższe ustalenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia przedmiotowej decyzji, w której to wskazuje się, że przed 1 stycznia 2009 r. sprawa cywilna o zwrot środków nie została wszczęta, a tym samym po tym dniu zamknięta została droga postępowania cywilnego ich dochodzenia. Stanowisko zaprezentowane w przywołanej decyzji jest niezrozumiałe, ponieważ sprawa cywilna między Miastem [...] a beneficjentami środków Funduszu została zawiązana z chwilą zawarcia stosownych umów przekazujących im środki na zaspokojenie określonych potrzeb.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, iż zaskarżona decyzja oparta na art. 49e ustawy o rehabilitacji, została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ do tej sprawy przepis ten nie mógł być wykorzystany jako jej podstawa prawna. Z uwagi na fakt, że okoliczność ta została ujawniona w ramach postępowania odwoławczego, w tym przypadku wyczerpana zostaje przesłanka bezprzedmiotowości przedmiotowej prowadzonego postępowania przewidziana treścią art. 105 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie.

Sąd postanowieniem z 16 stycznia 2013 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z uwagi na uprawdopodobnioną przez skarżącego obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia, przed odniesieniem się do zarzutów natury merytorycznej dotyczącej prawidłowości wydatkowania środków finansowych przyznanych i wypłaconych przez skarżącego beneficjentom z tytułu realizacji zadań z zakresu rehabilitacji społecznej w latach 2005 - 2006, jest kwestia ustalenia czy wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa do ich częściowego zwrotu tj. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest prawidłowa.

Wskazać należy, że powyższy przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. mocą art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652).

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. – do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak trafnie skarżący wskazuje w skardze, z treści powyższego przepisu wynika, że we wszystkich sprawach, w których stosunek prawny został zawiązany przed 1 stycznia 2009 r. zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu 31 grudnia 2008 r. Podkreślić należy, że przywołany w art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. wskazuje jedynie na zawiązanie stosunku prawnego, zatem ustawodawca nie określił, czy ma na myśli stosunek cywilnoprawny czy też stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na brak jakiegokolwiek ukierunkowania przyjąć należy, że ustawodawca omawianym pojęciem objął wszystkie rodzaje stosunków prawnych, jakie można na gruncie przepisów prawa wyodrębnić.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniami prawnymi z lat 2005 – 2006 oraz związanymi w tym okresie umowami zawieranymi przez skarżącego z osobami fizycznymi i ze stosowanymi podmiotami, którym przekazano środki pochodzące z Funduszu. Należy zgodzić się z argumentacją skargi, że w ramach tej sprawy można dostrzec występowanie kilku rodzajów stosunków prawnych. Pierwszym z nich jest relacja zachodząca między uprawnionymi organami PFRON, a organami skarżącego (Miasta Jaworzno), mocą której organy PFRON przekazały skarżącemu określone środki według obowiązującego algorytmu. Drugim rodzajem stosunków prawnych, które w omawianym zakresie można wyodrębnić, to są stosunki między podmiotem działającym w imieniu skarżącego (Dyrektorem MOPS w J.), a osobami fizycznymi i podmiotami instytucjonalnymi, które stały się beneficjentami środków pochodzących z PFRON (np. umowa nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. zawarta pomiędzy skarżącym z S. S.; umowy nr [...] i [...] z [...] lipca 2005 r. zawarta pomiędzy skarżącą a Stowarzyszeniem H. im. [...] w J.). Ponadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconych środków z Funduszu uruchomione zostało w następstwie kontroli, która miała miejsce w okresie od 8 lutego do 9 marca 2007 r., a pierwsze żądanie zwrotu tych środków pochodzi z [...] listopada 2007 r. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się projekt ugody z 2008 r. w sprawie wykorzystania w latach 2005 i 2006 środków finansowych Funduszu przekazanych na podstawie algorytmu dla Miasta na prawach Powiatu [...] (p. 670 akt adm.).

Powyższe oznacza, że niewątpliwie dochodziło przed 1 stycznia 2009 r. do wielu i o różnym charakterze stosunków prawnych związanych z wypłaconymi skarżącemu środkami Funduszu. Zatem stosowanie do art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. do tych spraw zastosowanie posiadają przepisy dotychczasowe. Z kolei to oznacza, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji.

W związku z powyższym Sąd za celne uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 49e ustawy o rehabilitacji, polegającego na uznaniu tego przepisu za podstawę do wydania decyzji w sprawie oraz nieuwzględnienie treści art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i w konsekwencji nieprzyjęcie, iż do stosunku prawnego dotyczącego przekazania środków i kontroli wydatkowania środków PFRON stosuje się przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2009 r.

Jednocześnie Sąd zauważa, że sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji – na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu – nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika bowiem, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu powiatu, nie zawiera on jednak zapisu co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, bo wskazuje on wprawdzie, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a. ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera zapisu stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. Skoro zatem podstawy takiej co wskazano wyżej nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji, to należy uznać, że na podstawie tej ustawy do środków Funduszu przyznanych samorządom przed 1 stycznia 2009 r., nie można było żądać zwrotu tych środków. (por. wyroki WSA w Warszawie: z 23 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1318/12, z 21 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1670/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1641/12 – pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odnosząc się do powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Warszawie z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1397/11 zauważa, iż w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazując, że art. 49e ustawy o rehabilitacji, może mieć zastosowanie do spraw dotyczących przyznania środków w 2006 r. oparł się jedynie na treści art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w myśl którego do sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Natomiast Sąd pominął treść art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., który jak wyżej wyjaśniono ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność – braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 49e ustawy o rehabilitacji – powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy przez pryzmat obowiązujących w tej mierze przepisów prawa i ustalenie czy istnieje podstawa prawna do dochodzenia od skarżącego zakwestionowanych środków Fundusz w drodze postępowania administracyjnego.

Brak materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji w niniejszej sprawie, czyni zbędnym rozważanie pozostałych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.