Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 255/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1, art. 171
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 85, art. 121 uat. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 243, art. 244
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 65 ust. 1 i 2, art. 73a ust. 1, art. 90, art. 91 ust. 1 i 3, art. 99 ust. 1, 1a, 3 i 4
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod,, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 12 lipca 2012r. sprawy ze skargi Związku Gmin na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu na 2012 r. I. uchyla zaskarżoną uchwałę w części zawartej w §2 ; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2011 r. Zgromadzenie Związku Gmin podjęło uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia budżetu Związku Gmin na 2012 r. W § 1 tej uchwały określono, iż dochody budżetu Związku ustala się zgodnie z załącznikiem nr 1 w kwocie 478.617 zł. Stosownie zaś do § 2 uchwały uchwalono wydatki budżetu Związku zgodnie z załącznikiem nr 2 w wysokości 203.617 zł. Natomiast w § 3 ust. 1 uchwały nadwyżkę budżetu w wysokości 275.000 zł. przeznaczono na spłatę rat pożyczek.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej także jako: Kolegium RIO), badając w/w uchwałę na posiedzeniu w dniu 2 lutego 2012 r., dostrzegło nieprawidłowość i wyznaczyło termin do ich usunięcia do dnia 28 lutego 2012 r., pod rygorem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w części objętej nieprawidłowością. W ocenie organu nadzoru, zaplanowana w budżecie Związku Gmin na 2012 r. kwota spłaty pożyczek wraz z należnymi odsetkami, którą ustalono w wysokości 331.000 zł, wynosi 69,19% planowanych na 2012 r. dochodów Związku, co narusza w istotny sposób art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), gdyż przekracza powołany w tym przepisie wskaźnik 15%.

Uchwałą Nr "[...]" z dnia 1 marca 2012 r. Kolegium RIO stwierdziło w § 1 nieważność powyższej uchwały z dnia 30 grudnia 2011 r. Ponadto w § 2 uchwały ustaliło budżet Zgromadzenia Związku Gmin na 2012 r. w ten sposób, że zmniejszyło łączną kwotę przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami oraz potencjalnymi spłatami kwot wynikających z udzielanych poręczeń oraz gwarancji z kwoty 275.000 zł do kwoty 16.000 zł, co po dodaniu kwoty odsetek od kredytów i pożyczek w wysokości 56.000 zł stanowiło kwotę 72.000 zł i wynosiło 15% planowanych dochodów ogółem na 2012 r.

W ocenie organu nadzoru, zapisy § 1 i § 4 ust. 1 badanej uchwały oraz załączników nr 1, 2 i 3 naruszyły art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez określenie łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami oraz potencjalnymi spłatami kwot wynikających z udzielanych poręczeń oraz gwarancji w wysokości ponad 15% planowanych dochodów Związku Gmin. W związku z tym, iż Związek Gmin nie doprowadził wadliwych zapisów uchwały budżetowej do zgodności z prawem we wskazanym przez Kolegium RIO terminie, badając ponownie tę uchwałę, stwierdzono jej nieważność w części dotyczącej zaplanowania kwoty spłaty pożyczek wraz z odsetkami na 2012 r. w kwocie 331.000 zł, a następnie ustalono budżet Zgromadzenia Związku Gmin poprzez zmniejszenie tej kwoty do 72.000 zł, co odpowiadało 15% planowanych dochodów na 2012 r.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powołane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Związek Gmin, wnosząc o jego uchylenie, zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.

W uzasadnieniu strona podniosła, że jej działalność jest finansowana ze składek wnoszonych przez gminy członkowskie i nie posiada dochodów własnych. W dniu 17 grudnia 2009 r. cały majątek Związku Gmin został wniesiony aportem jako przedsiębiorstwo w znaczeniu art. 55¹ Kodeksu cywilnego do Zakładu "A" Sp. z o.o., w związku z czym Związek nie posiada dochodów, obciążają go natomiast zobowiązania wynikające z umów pożyczki zawartych z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. i Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. w celu dofinansowania inwestycji pn. Kompleksowy program gospodarki odpadami na terenie Związku Gmin.

W ocenie skarżącego, kwestionowane przez Kolegium RIO zapisy uchwały budżetowej nie naruszyły art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 171 tej ustawy, przepis ten należy stosować odpowiednio do związków jednostek samorządu terytorialnego. Odpowiednie stosowanie art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oznaczać musi elastyczne podejście do określonych w nim limitów procentowych, gdyż niemożliwe jest zastosowanie wprost tych limitów do związków gmin, mających odmienny od jednostek samorządu terytorialnego sposób finansowania. Wskazując ponownie, że związek gmin jest finansowany głównie ze składek przynależnych do niego gmin i nie posiada dochodów własnych, strona podniosła, że w celu spełnienia wymogów z art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych składki gmin musiałyby zostać podniesione o wysokie sumy. Jednocześnie środki te pozostałyby bezużyteczne, gdyż budżet nie przewiduje wydatków w takiej wysokości. Trudno, zdaniem strony, założyć, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie do takiej sytuacji. W jej ocenie, twórcy ustawy nie przewidzieli sytuacji, jaka miała miejsce w stanie faktycznym sprawy. Dokonana przez Kolegium RIO wykładnia omawianych przepisów pozostaje również w sprzeczności z interesem społecznym, który nakazuje, by jednostki samorządu terytorialnego dysponowały środkami finansowymi zgodnie z określonymi zasadami, tj. zasadą celowości i oszczędności wyrażona w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Skarżący powołał przy tym, ze w literaturze wyodrębnia się trzy rodzaje odpowiedniego stosowania przepisów – w zależności od uzyskiwanego rezultatu (stosowanie przepisów bez żadnych modyfikacji, stosowanie przepisów z uwzględnieniem pewnych modyfikacji, bądź też wyłączenie w ogóle stosowania przepisów w sytuacji, gdy mogłoby ono prowadzić do bezprzedmiotowości lub sprzeczności z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków – p. T.Żyznowski, Glosa do uchwały SN z dnia 29 października 1991 r., sygn. akt III CZP 109/91, Przegląd Sądowy nr 5 – 6 z 1992 r.). W opinii skarżącego, w analizowanym przypadku stosowanie przepisów bez żadnych modyfikacji prowadzi do sytuacji kuriozalnych.

Strona odwołała się również do zmiany sposobu określania maksymalnej wysokości spłat pożyczek i kredytów w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Cytując fragment uzasadnienia do projektu tej ustawy, wskazała, że ustawodawca zrezygnował z określania progów procentowych i uzależnił poziom spłat zobowiązań od dochodów i wydatków budżetu z ostatnich 3 lat. Określony w ten sposób limit ma zwiększyć możliwość realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego projektów inwestycyjnych. Jak zaznaczył skarżący, w przypadku takiego wyliczenia uchwała budżetowa Związku Gmin spełniłaby prawdopodobnie wymogi ustawowe.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że bezpośrednie stosowanie art. 169 ust. 1 i art. 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie daje się pogodzić z zasadą racjonalności i jest niezgodne zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jednocześnie wskazało, że odpowiednie stosowanie tego przepisu do związków międzygminnych oznacza stosowanie go z pewną modyfikacją, uwzględniającą charakter gospodarki finansowej związków, do których nie stosuje się przepisów o dochodach gmin wynikających z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Odwołując się natomiast do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Kolegium RIO wskazało, że znajdą one zastosowanie w tej kwestii dopiero od dnia 1 stycznia 2014 r. Ponadto stwierdziło, że powołany w skardze przepis art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Natomiast w kwestii zasady celowości i oszczędności w dysponowaniu wydatkami budżetowymi podniosło, że można ją odnieść jedynie do uchwały budżetowej opracowanej zgodnie z wszystkimi wymogami ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały RIO stwierdzić należy, iż skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, jednak z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz.270) dalej powoływanej w skrócie jako p.p.s.a., czyli w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, jest, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodny z prawem.

Chociaż uruchomienie sądowej kontroli legalności aktów administracji publicznej może nastąpić tylko na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot, to jednak zarzuty i wnioski sformułowane w skardze nie wyznaczają granic sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten należy interpretować w związku z przepisem art. 135 p.p.s.a., który zobowiązuje sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu należy wskazać, że sąd administracyjny zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie.

Kontrola Sądu administracyjnego uruchomiona skargą Związku Gmin na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzające nieważność części uchwały budżetowej nie może więc ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego aktu przy jednoczesnym odstąpieniu od zastosowania środków prawnych w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru. Istnieje obowiązek sądu dokonania oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdziło Kolegium RIO. Uchylenie się Sądu od zbadania zgodności z prawem tejże uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym byłoby naruszeniem powołanego wyżej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 roku w sprawie II OSK 955/08).

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, powołany jest Prezes Rady Ministrów (art. 143 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP nie ogranicza zakresu przedmiotowego nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konsekwencją tego rozwiązania jest określenie zakresu nadzoru w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej określanej jako u.s.g..

Regionalna Izba Obrachunkowa zakwestionowała uchwałę Nr "[...]" Zgromadzenia Związku Gmin w sprawie uchwalenia budżetu Związku Gmin na rok 2012 stwierdzając jej nieważność, w zakresie w jakim przekroczone zostały wskaźniki określone w art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. W uchwale z dnia 1 marca 2012 r. jako jedną z podstaw swego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO wskazało art.91 ust.1 i ust.3 w zw. z art.73a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art.99 ust.1a u.s.g. przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Użyty w art. 91 ust. 1 u.s.g., termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. II OSK 166/07 przyjął, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać.

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego.

Ustawa o samorządzie gminnym nie wymienia rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 roku w sprawie SA/Wr 849/90, ONSA 1990 rok nr 4, poz. 2). W orzecznictwie przyjmuje się również, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wyjaśnienie w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 roku w sprawie II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75). Organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. l OSK 191/07).

Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art.91 ust.4 u.s.g.). Podział wad uchwał lub zarządzeń organów gminna istotne i nieistotne ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz jak wyżej przedstawiono powtórzenia w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych.

Zakwestionowany przez Kolegium RIO w niniejszej sprawie zapis uchwały budżetowej zakwalifikowano jako istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności. Zaskarżona uchwała Kolegium RIO wskazuje na naruszenie art.169 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz.2104 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa z 2005 r. lub u.o.f.p., przy czym naruszenie to zostało ocenione jako istotne. W uzasadnieniu uchwały zostało wyjaśnione dlaczego zakwestionowany element uchwały uznano za sprzeczny z prawem, ale nie wskazano dlaczego dane naruszenie prawa oceniono jako istotne a ponadto nie wskazano kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, nie podejmując się głębszej analizy naruszonego przepisu, w szczególności zaś nie rozważył jak należy rozumieć w tym przypadku zawarty w art.171 ustawy z 2005 r. zwrot: "stosuje się odpowiednio". Jednak braki w tym zakresie nie dyskwalifikują zaskarżonej uchwały. Przytoczenie bowiem bezwzględnie obowiązującego przepisu art.169 ust.1 ustawy o finansach publicznych z 2005r. i konfrontacja jego treści z zapisem zakwestionowanej uchwały budżetowej prowadzi do oczywistego wniosku o braku zgodności uchwały z tym przepisem. Wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy, jednak okoliczność, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie w pełni odpowiada wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g. nie może być uznane w rozpatrywanym przypadku, za mającą wpływ na wynik sprawy. Z treści tego uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ nadzoru uznaje, że do budżetu związku gmin należy zastosować odpowiednio przepis art.169 ust.1ustawy o finansach publicznych, chociaż nie powołuje wprost art.171 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.. W myśl ostatnio wymienionego przepisu przepisy art.169 i 170 stosuje się odpowiednio do związków jednostek samorządu terytorialnego. Sposób wykazania naruszenia w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO wskazuje na to, że odpowiednie stosowanie art.169 ust.1ustawy z 2005 r. w ocenie organu nadzoru wymaga przyjęcia limitu w tym przepisie określonego.

Strona skarżąca wskazała na to, iż w przypadku Związków Gmin, z uwagi na ich specyfikę, zwłaszcza w zakresie sposobu ich finansowania, odpowiednie stosowanie art.169 ustawy o finansach publicznych nie może polegać na bezpośrednim zastosowaniu tego przepisu, lecz konieczne są modyfikacje uwzględniające tę specyfikę. Strona posiłkowała się przy tym argumentacją nawiązującą do brzmienia art.243 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. wskazując, że przyjęte w nowej ustawie rozwiązania są bardziej adekwatne do sytuacji Związków Gmin. Zauważenia jednak wymaga, że podkreślając potrzebę stosownej modyfikacji w przypadku odpowiedniego stosowania art.169 ustawy do budżetu Związku Gmin, strona skarżąca nie wskazuje w istocie jakie rozwiązanie należałoby przyjąć i na czym miałaby polegać owa modyfikacja. Z jednej bowiem strony wskazując na trzy grupy sytuacji odpowiedniego stosowania prawa, wśród których jest także grupa obejmująca te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały by być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle stosowane, nie wskazuje, że analizowany przypadek należy potraktować jako właśnie taką sytuację, z drugiej zaś strony, zdaje się sugerować, że w istocie należałoby zastosować rozwiązanie przyjęte w nowej ustawie, co oznaczać może tylko niezastosowanie w ogóle przepisu art.169 ustawy z 2005 r.

Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) przepisy art. 169 – 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych tracą moc z dniem 31 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu wobec wyraźnego stanowiska ustawodawcy, który utrzymał stosowanie przepisów art.169 -171 ustawy z 2005 r. do 2013 r. wprowadzając dopiero na okres późniejszy bardziej elastyczne rozwiązanie, oznacza, iż jest to zabieg świadomy i celowy, wykluczający możliwość stosowania nowych "względniejszych" unormowań do uchwał budżetowych na lata wcześniejsze niż 2014 rok. Zgodnie bowiem z art.121 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy art. 243 i art.244 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z 2009 r., będą miały po raz pierwszy zastosowanie do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014. W związku z tym, sugestia skarżącego, że można zastosować nieobowiązujące jeszcze rozwiązania do uchwały budżetowej na 2012 rok nie wytrzymuje krytyki, gdyż nie istnieje podstawa normatywna do zastosowania takiego rozwiązania.

Odpowiednie stosowanie przepisu art.169 ustawy z 2005 r. do związków międzygminnych niewątpliwie wymaga pewnej modyfikacji, choćby z tego względu, że w przepisie tym mowa jest o jednostkach samorządu terytorialnego, którymi związki gmin nie są. Stosownie bowiem do art.65 ust.1 i 2 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a ponadto ma osobowość prawną. W myśl natomiast art.73a ust.1 u.s.g. do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Na podstawie wskazanego odesłania do związków międzygminnych znajdują więc odpowiednio zastosowanie przepisy regulujące gospodarkę finansową gmin, zamieszczone w Rozdziale 6 ustawy o samorządzie gminnym - Gminna gospodarka finansowa. W świetle wyżej wskazanego odwołania, a także na podstawie art. 171 u.o.f.p., ocena budżetu związku międzygminnego odbywać się będzie według postanowień ustawy o finansach publicznych. A zatem w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 169 ust. 1 u.o.f.p., w którym ustalono, że łączna kwota przypadająca w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 82 ust. 2 i 3 u.o.f.p. wraz z należnymi odsetkami nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego a zatem regulacje zawarte w w/w przepisach mają nadal zastosowanie do przedmiotowej Uchwały Budżetowej.

Przepis art.169 ust.1 ustawy z 2005 r. ustanawia ściśle określone limity spłaty zadłużeń. Jest to przepis, którego odpowiednie zastosowanie sprowadza się w istocie tylko do takich modyfikacji, jakie wynikają z tego, że ma on zastosowanie do innych podmiotów niż jednostki samorządu terytorialnego, bo do związków jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce sprowadza się to do tego, że użyty w przepisie zwrot "jednostka samorządu terytorialnego" zastąpiony zostaje zwrotem "związek jednostek samorządu terytorialnego". Jeśli więc w art.169 ust.1 mowa jest o 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostek samorządu terytorialnego, to odpowiednie stosowanie wymaga, by brać pod uwagę dochody związku jednostek samorządu terytorialnego a nie sumę dochodów jednostek tworzących związek. Oczywiste jest przy tym, że na dochody jednostek samorządu terytorialnego i związków tych jednostek składają się wpływy z zasadniczo odmiennych źródeł. Zastosowanie jednak innych modyfikacji np. w zakresie wysokości limitów procentowych stanowiłoby już wkroczenie w kompetencje ustawodawcy.

Unormowanie z art.169 ust.1 pkt 1 ustawy z 2005 r. nie daje możliwości interpretacyjnych pozwalających stwierdzić, że iż w jakiejś części nie znajduje zastosowania do budżetu związku j.s.t..

Związek Gmin przyznał, że faktycznie przekroczony został wskaźnik określony w art. 169 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych. Wyjaśniał jednak w skardze, że było to jednak w sytuacji Związku uzasadnione. Wartości dotyczące spłaty rat zaciągniętych wcześniej pożyczek, a przypadających na 2012 r. musiały być przyjęte na poziomie określonym w podpisanych wcześniej umowach a ewentualne poniesienie składek gmin tylko w celu osiągnięcia odpowiedniego pułapu dochodów byłoby sprzeczne z zasadą celowości i oszczędności wynikającą z art.44 ust.3 ustawy z 2009 r.

Stwierdzonego naruszenia nie sanują jednak okoliczności, na jakie powołuje się Związek Gmin, w szczególności fakt, iż ze względów ekonomicznych nie było celowe ustalenie w zaskarżonej Uchwale Budżetowej innej proporcji pomiędzy kwotą planowanych przychodów a kwotami przeznaczonymi na spłatę rat zaciągniętych w latach ubiegłych pożyczek wraz z należnymi w danym roku od nich odsetkami.

Skoro zatem w części zaskarżonej Uchwały Budżetowej, dotyczącej właśnie planowanych w w/w zakresie wydatków i rozchodów w stosunku do dochodów Związku przedmiotowy stosunek kształtował się na poziomie 69,16%, to niewątpliwie doszło do naruszenia ustawowego 15% progu. A zatem uznać należy, iż Uchwała Budżetowa z dnia 30 grudnia 2011r., w części, w jakiej zaplanowano rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów (§ 4 ust 1 w zakresie rozchodów budżetowych i załącznik nr 3 § 992) oraz wydatki na obsługę długu (załącznik nr 2 – kwota 56.000 zł) w łącznej kwocie 331.000 zł, narusza wyżej powołaną normę przepisu art. 169 ust. 1 u.o.f.p.. Przepis art. 169 ust. 1 u.o.f.p. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a w ustawie o finansach publicznych nie przewidziano przytaczanych przez Związek okoliczności jako przesłanek, których wystąpienie dawałoby możliwość przekroczenia ustawowego limitu. Należy więc stwierdzić, że Związek nie mógł przeznaczyć na spłatę rat kwoty 331.000 zł. Wobec powyższego w tym zakresie skarga została uznana za bezzasadną i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a. W tym kontekście nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nie przewidują uwzględniania przy stosowaniu art.169 ust.1 przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art.170 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. należy zauważyć, że zaskarżona skargą uchwała Kolegium RIO w żaden sposób nie odnosi się do ustanowionego w art.170 ww. ustawy wymogu, aby łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie przekroczyła 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki. W uchwale stanowiącej odpowiedź na skargę trafnie zwrócono uwagę na to, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ocenie Kolegium RIO poddany został uchwalony budżet Związku, podczas, gdy budżet jednostki skonstruowany zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych nie zawiera kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym zarzut naruszenia art.170 u.of.p. był bezzasadny.

Zaskarżona skargą uchwała Kolegium RIO w części objętej §2 jest jednak wadliwa. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Gmin w części zaplanowanej kwoty spłaty pożyczek wraz z należnymi odsetkami (§1 uchwały) i w §2 ustaliło budżet "Zgromadzenia Związku Gmin (...)" w zakresie, w jakim została stwierdzona nieważność. W ramach podjętego działania nadzorczego Kolegium RIO swoją uchwałą mogło zastąpić tę część uchwały Zgromadzenia Związku Gmin, co do której stwierdzono nieważność. Przedmiotem uchwały Zgromadzenia Związku Gmin był budżet Związku Gmin, zatem Kolegium RIO mogło ustalić odpowiednią część budżetu Związku Gmin a nie budżetu Zgromadzenia Związku Gmin. Tymczasem zarówno w §2 uchwały Kolegium RIO jak i w jej uzasadnieniu na str.3 mowa jest o ustaleniu budżetu Zgromadzenia Związku Gmin. Treść uchwały wskazuje zatem jednoznacznie na naruszenie przepisu art. 12 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz.577 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę w części objętej paragrafem 2. Organ nadzoru zobligowany będzie podjąć działania w celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez precyzyjne określenia dla jakiego podmiotu ustala w części budżet na 2012 rok.