Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1399/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1322/13 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXVIII/213/2013 w przedmiocie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobroń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXVIII/213/2013 w przedmiocie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobroń.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została w dniu 10 maja 2013 r. przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem.

Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. organ nadzoru powiadomił Radę Gminy w Dobroniu o wszczęciu postępowania, jednocześnie formułując zarzuty wobec powyższej uchwały.

W odpowiedzi na zawiadomienie, pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy w Dobroniu złożył wyjaśnienia. Wskazał, że przedłożone do uchwalenia Studium na rysunku "Kierunki polityki przestrzennej" zawierało rozmieszczenie terenów lokalizacji ogniw fotowoltaicznych "wraz ze strefami ochronnymi", nadto na sesji Rady Gminy w dniu 30 kwietnia 2013 r. przeprowadzono głosowanie nad rozstrzygnięciem wobec każdej zgłoszonej uwagi do projektu studium w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Rada Gminy jednogłośnie i tylko w jednym przypadku zmieniła rozstrzygnięcie Wójta Gminy wobec uwagi P. S. i nie zgodziła się na przeznaczenie działek nr [...] w Dobroniu [...] na całej ich powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z uwagi na ich położenie na bardzo podmokłym terenie w dolinie rowu [...]. W pozostałych przypadkach Rada Gminy poparła rozstrzygnięcia Wójta Gminy. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił też, że prawnik Rady zaakceptował projekt uchwały zawierający wyrażenie, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Uznał, że mimo, iż studium nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, to Rada ma prawo zadecydować o jego ogłoszeniu na stronie internetowej gminy i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Nie jest to zatem błąd czy uchybienie, które może rzutować na nieważność uchwały.

Powyższe wyjaśnienia częściowo zostały uwzględnione przez organ nadzoru, natomiast w części dotyczącej naruszenia trybu uchwalania przedmiotowego studium okazały się niewystarczające. Wobec powyższego Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powołaną na wstępie uchwałę zaskarżył w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 pkt 12, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 45 w zw. z § 141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), poprzez nieuwzględnienie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób właściwość organów, biorących udział w procesie planistycznym uchwalenia studium. Jak wskazał, zgodnie z art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., wójt przekazuje radzie gminy projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, które nie były uwzględnione przez wójta. Tymczasem Rada Gminy w Dobroniu w przedmiotowej sprawie nie tylko rozpatrywała ponownie uwagi uwzględnione przez Wójta, ale także zmieniła rozstrzygnięcie Wójta Gminy w Dobroniu, uwzględniające uwagę nr 8, dotyczącą zmiany przeznaczenia terenu. Wojewoda wyjaśnił, że zmiana przeznaczenia spornego terenu jest o tyle istotna, że Wójt zgodził się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast decyzja Rady Gminy wyklucza na tym terenie jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową. Zdaniem organu nadzoru, podczas uchwalania aktu planistycznego doszło do naruszenia prawa, bowiem rada gminy w sposób nieuprawniony zmieniła decyzję Wójta wchodząc w jego kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu przestrzennym. Dodał, że uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jednakże uchwały te są aktami prawnymi o charakterze wewnętrznym i stosuje się do nich również Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które określa zasady sporządzania aktów normatywnych. Zdaniem Wojewody uchwała narusza § 45 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, bowiem nie sprecyzuje gdzie uchwała ma być ogłoszona (BIP, tablica ogłoszeń), co skutkuje powstaniem wątpliwości, która data ogłoszenia jest datą wejścia w życie uchwały. Wojewoda podniósł, że jeśli ustawa wyłącza obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego, to w takiej sytuacji nie można w danym akcie posłużyć się przepisem o wejściu w życie odwołującym się do dnia ogłoszenia. Najważniejszą zasadą redagowania przepisu dotyczącego wejścia w życie aktu prawnego jest bowiem, aby data wejścia w życie była tak sformułowana, żeby nie budziła żadnych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dobroniu uznała zarzuty podniesione w skardze za zasadne i zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zostały naruszone przepisy art. 11 pkt 12 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady w szczególności została naruszona właściwość organów biorących udział w procesie planistycznym, bowiem Rada ponownie rozpatrzyła uwagi uwzględnione przez Wójta zmieniając przyjęte decyzje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Jak podkreślił Sąd, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. precyzuje natomiast, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie, zarzuty organu nadzoru sprowadzały się do istotnego naruszenia trybu uchwalania studium w następstwie naruszenia właściwości organów, biorących udział w procesie planistycznym oraz nieprawidłowego i niejednoznacznego określenie daty wejścia w życie uchwały. Sąd uznał jednak, że żaden ze wskazanych zarzutów nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy, jedynie istotne naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Stanowisko doktryny i orzecznictwa prowadzi zaś do wniosku, że np. pominięcie niektórych czynności przewidzianych dla trybu sporządzania studium nie musi skutkować bezwzględnie nieważnością aktu planistycznego. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2008, str. 250 i następne, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn.akt II OSK 379/12, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1252045). W ocenie Sądu, dotyczy to również sytuacji, gdy organ stanowiący (rada gminy), odmiennie rozstrzygnie uwagę, uwzględnioną uprzednio przez organ, przygotowujący projekt aktu planistycznego. O istotności naruszenia trybu procedowania decyduje bowiem wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, iż to rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie studium rozstrzyga ostatecznie o kształcie tej uchwały. Przepisy obowiązującego prawa jednoznacznie wskazują zaś na konieczność rozstrzygania o zasadności każdej zgłoszonej uwagi oddzielnie przez wójta i oddzielnie przez radę gminy. Przy czym, po myśli art. 10 pkt 12 u.p.z.p., obowiązkiem rady expressis verbis wyrażonym w tym przepisie, jest odrębnie rozstrzygnięcie o zasadności tylko tych uwag, które nie zostały uwzględnione przez wójta. Uwagi uwzględnione przez wójta także poddane są jednak ocenie rady, poprzez ocenę przygotowanego przez wójta projektu studium, zawierającego z natury rzeczy uwzględnione uwagi. Uwzględnienie uwagi przez wójta nie rodzi zatem po stronie osoby ją zgłaszającej jakiegokolwiek uprawnienia, ponieważ to organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę, decyduje ostatecznie o jej kształcie. Trudno zatem o racjonalne uzasadnienie dla poglądu, iż wprawdzie rada mogłaby odmówić zatwierdzenia projektu w kształcie zaproponowanym przez wójta w następstwie uwzględnienia uwagi, ale nie mogłaby owej uwagi nie uwzględnić przed jego uchwaleniem, narażając się tym samym na zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Ze względu na wewnętrzny charakter studium, wystarczającą bowiem gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej udziału czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych w następstwie uwzględniania bądź nie wniesionych uwag. Zmiana projektu studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia lub nie uwagi, dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym kontekście Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia właściwości organów w procesie planistycznym, bowiem organem stanowiącym, rozstrzygającym o ostatecznym kształcie studium jest rada gminy, nie zaś wójt, będący jedynie organem sporządzającym projekt planu, w wykonaniu uchwały rady o przystąpieniu do jego sporządzenia.

Nie można również, w ocenie Sądu, za istotne naruszenie prawa, uznać umieszczenia w uchwale zapisu wskazującego na datę wejścia w życie studium. Jest to co prawda zapis mogący wprowadzać w błąd, jednakże uchwały w sprawie studium nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i obowiązują z chwilą podjęcia. Skoro zaś przedmiotowa uchwała nie wymagała dla swojej ważności ogłoszenia i weszła w życie z chwilą podjęcia, to zapisu tego nie można uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania studium.

Konkludując Sąd uznał, że w nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania studium.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 w zw. z art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 45 w zw. z § 141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędne ustalenie, że zgłoszone przez skarżącego zarzuty nie stanowią istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia stwierdzającego, że uchwała Rady Gminy w Dobroniu Nr XXVIII/213/2013 z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobroń została uchwalona z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w świetle powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie będzie miała ocena dochowania sekwencji czynności, jakie podejmują organy planistyczne w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, przy zachowaniu właściwości tych organów. Podkreślić bowiem należy, że o ile powołany przepis nieważność uchwały wiąże z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, o tyle każde naruszenie właściwości organów skutek taki wywołuje.

Kolejne etapy działań organów planistycznych, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, przewiduje art. 11 oraz następnie art. 12 u.p.z.p. W niniejszej sprawie istotny jest sformułowany w art. 11 pkt 11 tej ustawy etap, w którym do wyłożonego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta projektu studium osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mogą wnosić uwagi, które następnie podlegają rozpatrzeniu przez organ wykonawczy. Następnie, jak wynika z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., organ ten przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Obowiązki rady gminy w zakresie dalszego procedowania nad przedstawionymi jej dokumentami określa przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p., w którym przyjęto, że uchwalając studium rada gminy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tak sformułowana dyspozycja powołanego przepisu w zakresie obowiązków nałożonych na organ uchwałodawczy posłużyła niesłusznemu, co należy podkreślić, dowodzeniu przez autora skargi kasacyjnej, iż organ ten rozpatruje jedynie uwagi nieuwzględnione przez wójta. Uznając, iż brak jest uzasadnienia dla takiego zawężenia kompetencji organu uchwałodawczego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rada gminy procedując nad przedstawionym przez wójta projektem studium i podejmując następnie uchwałę w przedmiocie studium, sankcjonuje niejako dotychczasowe czynności organu wykonawczego. Powyższe pozwala na przyjęcie, by zwieńczone uchwałą merytoryczne prace nad treścią studium polegały nie tylko na rozważeniu uwag nieuwzględnionych przez wójta, na co wyraźnie wskazuje art. 12 ust. 1 u.p.z.p., ale również rozpatrzeniu uwag, które zostały przez ten organ uwzględnione. To bowiem na radzie gminy spoczywa odpowiedzialność za uchwaloną treść studium, która kompleksowo i perspektywicznie pozwoli na realizację polityki przestrzennej gminy. Przyjęcie poglądu, iż rada rozpatruje tylko uwagi nieuwzględnione przez wójta (burmistrza, prezydenta) prowadziłoby w istocie do nieuprawnionego pozbawienia organu uchwałodawczego wpływu na treść studium, które ma stanowić stabilną podstawę do podejmowania dalszych prac nad lokalnym programem rozwoju przestrzennego.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że brak jest usprawiedliwienia dla prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej stanowiska, iż z przepisu art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wynika kompetencja dla organu uchwałodawczego do rozpatrzenia jedynie nieuwzględnionych przez wójta uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu studium. Podkreślić raz jeszcze należy, że rada gminy – wykonując swój ustawowy obowiązek polegający na sformułowaniu w studium lokalnej polityki przestrzennej – rozstrzyga nie tylko o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a przedstawionych radzie gminy, ale uprawniona jest również do modyfikacji rozstrzygnięć wójta w odniesieniu do uwag przez niego uwzględnionych.

Powyższe stwierdzenie czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do następnego zarzutu skargi kasacyjnej, jaki został powiązany z nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd, iż nie narusza w sposób istotny zamieszczony w § 6 uchwały zapis, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, stwierdzić należy, że rozważania dotyczące ewentualnej wady takiego zapisu, jak i skutków jej stwierdzenia należało przenieść na przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w odniesieniu do generalnej reguły wprowadzonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, która zakłada, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zauważyć przyjdzie, że co prawda użyte przez gminnego legislatora sformułowanie może budzić pewne zastrzeżenia, co kłóci się z obowiązkiem redagowania przepisów w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, niemniej jednak wobec braku ustawowego obowiązku ogłoszenia uchwały w przedmiocie studium, jak również wobec braku negatywnych konsekwencji, z jakimi można byłoby wiązać pozostawienie tego zapisu w przytoczonym brzmieniu, trudno skutecznie podważyć stanowisko Sądu I instancji wyrażone w powyższej kwestii. Uznanie, iż zapis zaskarżonej uchwały przewidujący wejście w życie z dniem jej ogłoszenia nie prowadzi do niedającej się pogodzić sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, nie oznacza – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – sprzeczności z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten uniemożliwia jedynie stwierdzenie nieważności uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego po upływie jednego roku od jej podjęcia, ta zaś data w niniejszej sprawie nie budzi żadnych zastrzeżeń. Powyższe pozbawia słuszności stanowiska zaprezentowanego w omówionym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.