Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 20/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2, art. 154 par. 6, art. 190, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 1 pkt 1, art. 35, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83b ust. 2, art. 123
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji 1. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. Sp. z o.o. w [...] (dalej "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. stwierdzającej, że podstawa wymiaru składki i składka na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla P. K. z tytułu wykonywania umów zlecenia zawartych ze spółką jako płatnikiem składek jest równa 0,00 zł.

Postanowieniem z 3 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 173/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu braku drogi sądowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej ʺp.p.s.a.ʺ). Sąd wskazał, że z art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej ʺu.s.u.s.ʺ) wynika, że jeżeli przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej ʺk.p.a.ʺ) przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, ZUS w tych przypadkach wydaje decyzję. Od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień ZUS zażalenie nie przysługuje. Wydane w sprawie postanowienie ZUS w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, z punktu widzenia przepisów k.p.a. należy traktować jako wydane przez organ I instancji i niekończące postępowania w sprawie. O ile przepisy k.p.a. byłyby stosowane wprost przez ZUS, w świetle przepisu art. 113 k.p.a., na postanowienie to przysługiwałoby zażalenie. Jednak na gruncie art. 83b u.s.u.s. ani zażalenie, ani inny środek zaskarżenia nie przysługują. Przepisy k.p.a. są bowiem stosowane odpowiednio w postępowaniu przez ZUS. Z tych powodów Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. W konsekwencji sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Postanowieniem z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 441/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie. NSA przywołał stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I UPZ 3/10 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Stwierdził, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej z natury rzeczy jest podejmowane po wydaniu tej decyzji, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Nie kończy ono postępowania, więc nie może przyjąć formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Postanowienie takie nie jest również postanowieniem wydanym w trakcie postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z art. 83b ust. 2 u.s.u.s. co do możliwości zaskarżania zażaleniem. W rezultacie uznano, że argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezpodstawna. Skoro bowiem kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej podlegać powinna również bezczynność organu w wydaniu tego postanowienia.

Sprawa została przekazana do WSA w Warszawie, w którym została zarejestrowana pod sygn. akt VI SAB/Wa 11/20. WSA w Warszawie z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wystąpił do Sądu Apelacyjnego w [...] III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie akt sprawy o sygn. [...] (w Sądzie Okręgowym w [...] oznaczonych sygn. akt [...]), w których przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ZUS z [...] lipca 2016 r. Sąd uznał, że zapoznanie się z aktami sądu powszechnego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaistniały bowiem wątpliwości co do trybu, w którym zostało wydane przez ZUS postanowienie z [...] marca 2018 r.

Wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 11/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu Sąd opisał zasady związania oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 441/19. Uznał jednak, że ustalony w wyniku ponownego rozpoznania stan sprawy uległ zasadniczej zmianie. Istotne nowe ustalenia były możliwe dopiero po analizie akt Sądu Apelacyjnego w [...] o sygn. akt [...]. Wynika z nich, że sąd postanowieniem z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], w trybie art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.; dalej ʺk.p.c.ʺ), postanowił zwrócić akta sprawy ZUS w celu weryfikacji oraz uzupełnienia decyzji wydanych w sprawie. W odpowiedzi na powyższe ZUS wydał m.in. postanowienie z [...] marca 2018 r., które zostało przesłane do wiadomości skarżącej z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie. Pismami z 24 lipca 2018 r. spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie oraz wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia. ZUS w piśmie z 17 sierpnia 2018 r. skierowanym do Sądu Okręgowego w [...] przekazał zażalenie spółki, co potwierdzono na rozprawie przed SO w dniu [...] listopada 2018 r. Wówczas pełnomocnik ZUS oświadczył, że zażalenie na postanowienie w sprawie sprostowania zaskarżonej decyzji podlega rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Wyrokiem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił odwołania spółki dotyczące P. K. i P. G. Wyjaśnił, że sporne postanowienie stanowiło odpowiedź ZUS na zarządzenie (tutaj postanowienie) wydane w trybie art. 467 § 4 k.p.c. Zdaniem Sądu, zakres czynności podejmowanych przez organ po zwrocie akt w trybie art. 467 § 4 k.p.c. jest bardzo szeroki. Obejmuje również wydanie takiego postanowienia jak to z [...] marca 2018 r. Podlegało ono ocenie sądu cywilnego rozpatrującego odwołanie, co wynikało z wyroku w sprawie [...], jak też z apelacji spółki od tego wyroku. W takim przypadku nie zdarzyło się, że postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. nie podlegało żadnej kontroli, której to sytuacji nie akceptował NSA w sprawie II GSK 441/19. W ocenie WSA, okoliczności te uprawniły Sąd do odstąpienia od wytycznych zawartych w postanowieniu NSA. Następnie Sąd wskazał, że w chwili orzekania apelacja spółki nie została jeszcze rozpoznane przez Sąd Apelacyjny. Co do kwestii zarzucanej organowi bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, Sąd wskazał, że należy pamiętać o trybie, w jakim zostało ono wydane oraz o tym, że po uzupełnieniu materiału sprawy bądź decyzji organ ponownie przedstawia akta sprawy sądowi. Z inicjatywy spółki doszło więc do dwutorowego uruchomienia procedury rozpatrywania zażalenia spółki na postanowienie ZUS i jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Sąd zaakceptował stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Uznał, że skoro sporne postanowienie z [...] marca 2018 r. zostało wydane w wykonaniu postanowienia Sądu Okręgowego i przed wydaniem wyroku przez SO, to należało dać pierwszeństwo rozpoznaniu odwołania spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym, co konsekwentnie podkreślał organ, przesyłając zażalenie do SO, na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r., jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd Okręgowy zajął się zresztą kwestią postanowienia z [...] marca 2018 r. w wyroku z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem SO i zgłosiła w apelacji te same zarzuty co do opinii Sądu Okręgowego dot. spornego postanowienia. Do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji postępowanie przed Sądem Apelacyjnym w sprawie [...] nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. Z uwagi na pierwszeństwo zasady rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez sąd powszechny, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale o sygn. akt I OPS 1/13, WSA uznał, że prawidłowe było niepodejmowanie przez ZUS czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Dlatego, zdaniem Sądu, nie doszło do bezczynności ZUS w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność przez jej uwzględnienie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i postępowań przed WSA. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu przez WSA od wykładni prawa dokonanej w sprawie przez NSA w wyniku nieuprawnionego uznania, że zaktualizowały się przesłanki uprawniające Sąd I instancji do odstąpienia od tej wykładni, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. Gdyby bowiem WSA zastosował wykładnię przepisów, której na gruncie niniejszej sprawy dokonał NSA, musiałby uznać, że zażalenie na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej wydane po zapadnięciu decyzji dotyczącej podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom zdrowotnym powinno zostać rozpatrzone na drodze postępowania administracyjnego, a zatem że skarga na bezczynność organu w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Jednocześnie w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, który mógłby skutkować zastosowaniem innych przepisów, co z kolei upoważniałoby WSA do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej przez NSA; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 83b ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 113 § 3 k.p.a. w zw. z art. 467 § 4 k.p.c. przez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie, że doszło do dwutorowego wszczęcia kontroli postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, a zdarzenie inicjujące wydanie postanowienia może mieć znaczenie dla możliwości jego zaskarżenia, a więc również dla oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ dopuścił się rażącej bezczynności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ w przypadku dokonania prawidłowej interpretacji wskazanych przepisów i ich poprawnego zastosowania WSA powinien dostrzec, że brak rozstrzygnięcia przez organ zażalenia na to postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia stanowi o rażącej bezczynności organu, która podlega ocenie przez sąd administracyjny; 3. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw, co wyraziło się przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie niejawnym dla skarżącej, a w konsekwencji odmówiono skarżącej prawa do wypowiedzenia się co do dowodów stanowiących podstawę wyrokowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1199/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu podkreślił, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania administracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Sąd administracyjny, któremu sprawa – po wydaniu orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego wyroku – została przekazana do ponownego rozpoznania, ma ograniczoną możliwość odstąpienia od wykładni prawa sądu kasacyjnego z powodu zasadniczej zmiany nowo ustalonego stanu faktycznego, a to przede wszystkim z uwagi na bardzo ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego (art. 106 §3 p.p.s.a.). Podstawa orzekania w takich sprawach przez sąd administracyjny nadal jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. NSA podkreślił, że dokonana przez sąd kasacyjny wykładnia prawa w sprawie II GSK 441/19 nie miała w żadnej mierze charakteru hipotetycznego, odnosiła się wprost do zaistniałego w sprawie sporu prawnego co do możliwości zaskarżenia postanowienia o sprostowaniu decyzji, a w konsekwencji dokonania kontroli sądowadministracyjnej tego rozstrzygnięcia. Wyrażony przez NSA w ww. sprawie pogląd w swej wymowie był stanowczy i jednoznaczny w taki sposób, że krępował swobodę jurysdykcyjną Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie. NSA nie wskazał na konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych. NSA wskazał natomiast, że ponownie orzekając w sprawie Sąd I instancji związany był stanowiskiem sądu kasacyjnego, że postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pod względem procesowym mają odrębny byt od decyzji głównej, stąd też nie podlegają kognicji sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Za całkowicie nieuprawnione NSA uznał zatem stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego doszło do dwutorowego wszczęcia procedury kontrolnej oraz że do czasu definitywnego zakończenia sprawy przed sądem powszechnym organ był uprawniony do zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia. Jego przyjęcie, zdaniem NSA, oznaczałoby w praktyce, że w przypadku uznania przez sąd powszechny, że zakres jego orzekania nie obejmuje postanowienia o sprostowaniu, "odżyje" problem bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia zażalenia, co wiązałoby się z koniecznością złożenia skargi, a wcześniej ponaglenia.

NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, kierując się wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu postanowienia NSA z 17 października 2019 r., powinien dokonać oceny, czy postępowanie Prezesa ZUS cechuje bezczynność, a jeżeli tak, czy ma cechy rażącego naruszenia prawa, a nadto rozstrzygnąć, czy zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej.

W piśmie procesowym z 9 czerwca 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie niniejszego postępowania, wobec wydania przez organ rentowy [...] czerwca 2020 r. postanowienia odmawiającego przywrócenia skarżącej spółce terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną m.in. w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1336/20 (dotyczącego analogicznej sprawy) przyjmując ją jako własną. Uzasadnienie niniejszego wyroku oparto zatem w całości na motywach zawartych w wymienionym wyroku.

Skarga podlegała uwzględnieniu. W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do bezczynności organu rentowego, gdyż wniosek skarżącej z 24 lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. stwierdzającej, że podstawa wymiaru składki i składka na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla P. K. z tytułu wykonywania umów zlecenia zawartych za spółką jako płatnikiem składek jest równa 0,00 zł, został rozpoznany z naruszeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. i już po złożeniu skargi, co czyniło bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i obligowało Sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sprawie niniejszej Sąd, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w postanowieniu z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 441/19 w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu (rozpoznaniu) wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w punkcie 4a tego przepisu. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też – tak jak to jest w rozpoznawanej sprawie – dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ww. przepisach za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490, uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czyli postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, przy jednoczesnym jednakże rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 143/18, wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 51/18).

Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie bowiem do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63 postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał postanowienia w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości również to, że strona wniosła skargę na bezczynność, zasadnie wskazując, że organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej z 24 lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w [...] do sprawy o sygn. akt [...].

Wniosek skarżącej został rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu.

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu powyższe przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie a zatem uznać należy, że bezczynność ze strony Prezesa ZUS nastąpiła, jednakże wskutek wydania aktu administracyjnego zanim postępowanie sądowoadministracyjne zakończyło się wydaniem wyroku, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), co w konsekwencji obligowało Sąd do umorzenia postępowania w tej części.

Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Należy zauważyć, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r,. I OSK 2673/18).

Na sądach administracyjnych ciąży obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19, LEX nr 3052149). Oceniając charakter bezczynności, sąd powinien wziąć pod uwagę charakter sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15), a także występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13).

Generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną (por.: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 r., str. 956 – 951; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie, C.H. Beck, str. 627 – 628). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Uznaje się, że wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17, z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, z 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18).

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezesa ZUS miała właśnie taki charakter. Bezczynność ta wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ i orzekające w sprawie sądy administracyjne różnej wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s., z których obrana przez organ w postanowieniu (pouczenie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 3 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SAB/Kr 173/18) wykluczyła drogę postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, konsekwentnie pozostawiając poza kognicją sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w tejże sprawie. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, przy odwołaniu się dodatkowo do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. i art. 3 § 2 p.p.s.a., wynika z postanowienia NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 441/19, którym to poglądem, stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany jest Sąd orzekający w niniejszej sprawie i co znalazło wyraz w treści sentencji niniejszego wyroku. Stan bezczynności pogłębiło ponadto prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie zakończone wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 11/20, uchylonym następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1199/20

Fakt wątpliwości interpretacyjnych wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które wystąpiły w związku z wniesionym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu P. G., sprowadzających się do dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tej sprawie, pozwala uznać że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, organ działał w wywiedzionym z wykładni przepisu art. 83b i art. 123 u.s.u.s. przekonaniu o wyłączności drogi sądowej przed sądem powszechnym, które to przekonanie znajdowało swoje dodatkowe uzasadnienie w szczególnych okolicznościach sprawy. W sprawie bezsporne jest, że przed Sądem Okręgowym w [...] prowadzone było postępowanie z wniesionego przez spółkę odwołania od decyzji, której sprostowanie dotyczy, a Sąd ten zarządził zwrot akt w celu ich uzupełnienia, co dokonało się sprostowaniem, po wydaniu którego Sąd Okręgowy podjął postępowanie. Zdaniem organu, w gestii Sądu Okręgowego w [...] pozostawało rozpoznanie sprawy z wniesionego odwołania od decyzji w jej ostatecznym, doprecyzowanym sprostowaniem kształcie w tym zakresie organ odwołał się do wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...], z którego wynikało, że w toku prowadzonego przez sąd ubezpieczeń społecznych postępowania z odwołania dopuszczalne jest badanie prawidłowości sprostowania kontrolowanej decyzji.

Podczas oceny działania organu w aspekcie jego akceptowalnych lub nieakceptowalnych skutków w demokratycznym państwie prawa, również nie można stwierdzić, aby organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym. Należy bowiem zauważyć, że organ swoim działaniem nie odmówił przecież stronie prawa do sądu, przyjmując, że sprawa zakończona sprostowaną postanowieniem decyzją podlega w jej całokształcie rozpoznaniu przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

Nie wdając się w ocenę prawidłowości rozumowania organu, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w postanowieniu z 3 stycznia 2019 r., bo ta została wyrażona przez NSA w postanowieniu z 17 października 2019 r., którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany, stwierdzić trzeba, że brak działania Prezesa ZUS w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków stanowił wyłącznie wynik przyjętej przezeń wykładni, prezentowanej zresztą w różnych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych, a jeśli tak, to uznanie tej bezczynności za rażącą w wyłożonym wyżej rozumieniu tego pojęcia, byłoby niezasadne.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca podobnie jak kwestię uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tak też zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny organowi ma zatem na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3862/18).

Kierując się wskazanymi wyżej przesłankami wynikającymi z poglądów judykatury, ponadto mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że kara grzywny, nałożona na organ na podstawie wskazanego przepisu, stanowi sankcję, której zadaniem jest napiętnowanie niepożądanego, bo naruszającego prawo, działania tego organu w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości. Kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a takie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie – ocenione już wyżej – jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia przez Prezesa ZUS wniosków skarżącej był spór prawny co do właściwości sądów i procedur, które miały w sprawie zastosowanie. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z rozbieżności wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. Oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. stwierdził, że doszło do bezczynność organu, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

O kosztach postępowania w pkt 4 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).