Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 360/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 6a, art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 6, art. 106, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 8, art. 7b
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. Oddział w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej S. Oddział w S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu orzekło o otrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] udzielającej S. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów w miejscowości M. , działka o nr ewidencyjnym [...], gm. W..

Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 czerwca 2021 r. do Burmistrza Gminy i Miasta W. wpłynęło pismo 2021 Marszałka Województwa W. z prośbą o wydanie opinii na temat zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami określonego we wniosku złożonym przez przedsiębiorstwo S. Sp. z o.o. S. Oddział w S. z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego oraz zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta W. zaopiniował negatywnie wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2014 r. udzielającej Wnioskodawcy zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów w miejscowości M. , działka o nr ewidencyjnym [...], gm. W..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka której dotyczył wniosek nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym na jej terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi teren wielofunkcyjnej zabudowy w zwartych jednostkach osadniczych małych wsi.

Burmistrz ustalił, że prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów nie jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego na terenie gminy W., ale stwarza dużą uciążliwość dla nieruchomości sąsiadujących z działką [...]. Burmistrz wskazał, że przede wszystkim dotyczy to natężenia ruchu pojazdów ciężarowych na wąskich drogach gminnych, nieposiadających chodnika. Poza tym znaczną uciążliwość stwarza zapylenie i hałas dobiegający z ww. działalności. Zdaniem organu I instancji zmiana rocznej ilości magazynowanych odpadów o kodzie 03 01 05 z 10 000 Mg/rok do 20 000 Mg/rok spowoduje znaczne zwiększenie uciążliwości działalności dla nieruchomości sąsiednich (większy hałas, zapylenie, natężenie ruchu samochodów ciężarowych, zmniejszenie bezpieczeństwa pieszych, szczególnie dzieci i osób starszych). Dodatkowo Burmistrz podniósł, że droga dojazdowa nie jest dostosowana do planowanego przedsięwzięcia. Jej stan i parametry techniczne nie są dostosowane do zwiększenia natężenia ruchu pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 15 ton.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S. sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 6 k.p.a. poprzez wykroczenie poza zakres przyznanej prawem kompetencji do opiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów polegające na wyrażeniu opinii w zakresie zagadnień, które nie podlegają opiniowaniu w ramach postępowania, którego przedmiotem jest wydanie lub zmiana zezwolenia na zbieranie odpadów oraz naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia polegający na wskazaniu, że podstawą wyrażenia negatywnej opinii nie jest bliżej niesprecyzowana uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich, przy jednoczesnym braku powołania jakiegokolwiek przepisu prawa określającego dopuszczalne normy, które miałyby zostać przekroczone.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2021 r. w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i stwierdził, że w jego ocenie twierdzenia spółki S. Sp. z o.o., jakoby Burmistrz Gminy i Miasta W. w swojej opinii powinien odnieść się wyłącznie do przesłanek określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, są niezasadne.

Zdaniem Kolegium należy zauważyć, że art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach jest skierowany do organu wydającego decyzję, a nie organu opiniującego i to przede wszystkim organ wydający decyzję powinien dokonać oceny zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami pod kątem wystąpienia przesłanek negatywnych uregulowanych w ustawie o odpadach. Niezrozumiałe jest zdaniem SKO w Poznaniu stanowisko, że organ opiniujący powinien dokonywać oceny zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, skoro to organ wydający decyzję może i powinien to uczynić samodzielnie. W przypadku stwierdzenia, że sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z prawem, wydanie decyzji odmownej jest obligatoryjne.

Dalej SKO wskazało, że na działanie organu wydającego decyzję nie może mieć wpływu opinia innego organu co do treści prawa, albowiem byłoby to sprzeczne z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Opinia bowiem wydawana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach jest niewiążąca dla organu wydającego decyzję. Tym bardziej zdaniem Kolegium należy dopuścić możliwość zajęcia stanowiska przez organ opiniujący także co do innych okoliczności niż określone w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Dopuszczalne było zatem, zdaniem Kolegium, sformułowanie przez Burmistrza Gminy i Miasta W. oceny, że zmiana rocznej ilości magazynowanych odpadów spowoduje zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Nie ma bowiem podstaw do odmawiania organowi wykonawczemu gminy do wyrażenia opinii co do wpływu jaki, w ocenie tego organu, może mieć zamierzony sposób gospodarowania odpadami na jakość życia mieszkańców gminy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła S. Sp. z o.o. S. Odział w S. reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 ust. 6a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach art. 6 oraz art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy negatywnej opinii w przedmiocie wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia, opartej na okolicznościach, które pozostają poza zakresem zadań publicznych organu opiniującego, wobec czego nie mogą stanowić podstawy wyrażenia negatywnej opinii w postępowaniu;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu;

III. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej wskazanych w zażaleniu.

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta W. z [...] czerwca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu wskazano na przebieg postępowania w sprawie. Następnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 41 ust. 6a u.o., art. 6 oraz art. 106 § 1 k.p.a. Skarżąca spółka wskazała, że organy administracji w niniejszej sprawie błędnie oparły negatywną opinię na przesłankach leżących poza kompetencjami organu opiniującego. Burmistrz, zdaniem Skarżącej, słusznie odniósł się do kwestii związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i ustalił, że miejsce planowanego zbierania odpadów nie jest objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ poddał ponadto analizie postanowienia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i słusznie stwierdził, że prowadzenie powyższej działalności w zakresie zbierania odpadów nie jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego na terenie gminy W..

Bezpodstawnie jednak, zdaniem S. Sp. z o.o., Burmistrz Gminy i Miasta W. podjął się oceny działalności spółki w zakresie wykraczającym poza aspekty prawne, uwzględniając okoliczności leżące poza przyznanymi prawem kompetencjami organu wynikającymi z realizowanych zadań publicznych. Zdaniem Spółki to ze względu na zbyt szeroki zakres opiniowania Burmistrza, do którego nie był uprawniony, została w sprawie wydana opinia negatywna. Nawet jednak gdyby przyjąć, że Burmistrz miał do tego prawo, to okoliczności te nie powinny przesądzać o zajęciu negatywnego stanowiska w postępowaniu uzgodnieniowym.

Spółka podkreśliła, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o. powinna nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy, a więc dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. SILVA Sp. z o.o. zauważyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że organ opiniujący nie może czynić uwag dotyczących natężenia ruchu, emisji pyłów czy hałasu oraz infrastruktury.

Zdaniem spółki, organ wydając swoją opinię powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku, będą istotne do oceny zasadności wniosku. W opinii organ może i powinien odnieść się także do okoliczności warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzania odpadów, do których art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. zalicza nie tylko zgodność zamierzonego gospodarowania odpadami z prawem miejscowym, ale także szeroko rozumianą zgodność przedsięwzięcia z pozostałymi przepisami prawa.

Dodatkowo zdaniem spółki jeśli stanowiska organu dotyczą oceny stanu faktycznego i nie korespondują z przepisem prawa materialnego, który jest relewantny/istotny z punktu widzenia kompetencji i zadań publicznych organu opiniującego w powiązaniu z normą materialną stosowaną przez organ decyzyjny, są czynione niejako z perspektywy oceny sprawy pod kątem dobra gminy to zastrzeżenia nie powinny przeważać w sentencji postanowienia o negatywnej opinii współdziałającego - w sytuacji, kiedy weryfikacja przedsięwzięcia w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat kompetencji organu współdziałającego i stosowanej normy prawa materialnego przez organ decyzyjny organu jest pozytywna.

Zdaniem Skarżącej spółki, SKO błędnie nie dostrzegło, że organ opiniujący może uczynić podstawą negatywnej opinii wyłącznie takie okoliczności, które są oparte na prawie i pozostają w zakresie przyznanych prawem kompetencji organu opiniującego. Błędne zatem było uznanie przez SKO, że podstawą opinii formułowanej na podstawie art. 41 ust. 6a u.o. mogą być okoliczności związane z ogólnie rozumianym wpływem działalności na powstanie bliżej niesprecyzowanych uciążliwości dla nieruchomości położonych w obrębie gminy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. spółka wskazała, że SKO nie dostrzegło, że Burmistrz Gminy i Miasta W. opiniując negatywnie wniosek Skarżącej wykroczył poza ramy postępowania opiniodawczego, wynikające z art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. Kolegium, mimo opisanego wyżej naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji, utrzymało w mocy postanowienie burmistrza, czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. Skarżąca spółka wskazała, że SKO nie rozpatrzyło żadnego z trzech zarzutów przedstawionych w zażaleniu z 12 lipca 2021 r. wniesionym przez Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis § 3 tego przepisu stanowi, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin, a zgodnie z jego § 5 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779, dalej jako: "u.o.") prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 1 i 2). Natomiast zgodnie z ust. 6a tego przepisu organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów.

W trybie przywołanych wyżej przepisów wydana została w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji. Spółka S. Sp. z o. o. wniosła bowiem o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), zmienionej decyzją M. W. z dnia 05 maja 2021 r. (DSR-II-2.7244.1.73.2020) w ten sposób, że maksymalna masa magazynowanych w ciągu roku odpadów o kodzie 03 01 05 zostanie zmieniona i określona w wysokości 20.000 Mg/rok, zamiast jak dotychczas 10.000 Mg/rok.

Do Burmistrza Gminy i Miasta W. wpłynęło pismo Marszałka Województwa W. z prośbą o wydanie opinii na temat zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami. W tym zakresie Burmistrz Gminy i Miasta W. postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. negatywnie zaopiniował wniosek spółki o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów w miejscowości M. , działka o nr ewidencyjnym [...], gm. W.. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. orzekło o otrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Wskazać należy, że wydawanie opinii kiedy, jak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a., stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przedstawić swoje stanowisko w sprawie (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 1117/19, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przy czym opinia przewidziana w art. 41 ust. 6a u.o. nie wiąże marszałka województwa, starosty ani RDOŚ, ponieważ żadna opinia ze swej istoty nie jest wiążąca. Zatem właściwy organ może wydać zezwolenie mimo negatywnej opinii oraz może odmówić wydania zezwolenia mimo opinii pozytywnej (zob. D. Danecka, W. Radecki [w:], Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2020, art. 41).

Przepis art. 41 ust. 6a u.o. nie określa zakresu przedmiotowego opinii. Niemniej jednak zakres ten można określić porównując treść art. 41 ust. 6a z art. 46 ust. 1 pkt 1-3 u.o. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.o., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Należy więc stwierdzić, że zakres opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy planowane przetwarzanie odpadów zgodne jest z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a więc przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, sporo ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób zakresu przedmiotowej opinii wydanej w trybie art. 41 ust. 6a u.o., to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że opinia taka dotyczyć może wyłącznie kwestii zgodności zezwolenia na zbieranie odpadów w przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. To na organie właściwym prowadzącym postępowanie główne – co do istoty sprawy - spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - winien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. II GSK 847/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 57/21, CBOSA).

Stwierdzić także należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie przepisów prawa i zgodnie z prawem. Opinia może w sentencji i/lub odpowiednio w uzasadnieniu postanowienia formułować pewne uwagi, zastrzeżenia, postulaty a nawet warunki. Jeżeli jednak stanowiska organu dotyczą oceny stanu faktycznego i nie korespondują z przepisem prawa materialnego, który jest relewantny/istotny z punktu widzenia kompetencji i zadań publicznych organu opiniującego w powiązaniu z normą materialną stosowaną przez organ decyzyjny, są czynione niejako z perspektywy oceny sprawy pod kątem dobra gminy - to takie uwagi, zastrzeżenia nie powinny decydować o negatywnej opinii organu współdziałającego - w sytuacji, kiedy weryfikacja przedsięwzięcia w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat kompetencji organu współdziałającego i stosowanej normy prawa materialnego przez organ decyzyjny organu jest pozytywna. Organ współdziałający ma prawo sformułować i w opinii pozytywnej pewne dodatkowe zastrzeżenia po to, aby organ decyzyjny przy dokonaniu aktu subsumcji zwrócił na nie uwagę. Nie mogą one jednak stanowić jedynej podstawy do wydania opinii negatywnej, gdy nie korespondują z naruszeniem konkretnych przepisów prawa, które organ winien wskazać.

Z faktu, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, nie wynika, że wobec obowiązującego prawa jej treść może być dowolna lub obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miałoby ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1117/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 809/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że prowadzenie wnioskowanej działalności w zakresie zbierania odpadów nie jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego na terenie gminy W.. Organ argumentował, że działka o nr ewidencyjnym [...] (przed podziałem nieruchomości nr [...]), gm. W., której dotyczy wniosek o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów w miejscowości M. , nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podał także, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. , uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., zmienionym uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz uchwałą [...] z [...] lutego 2019 r., nieruchomość ta stanowi teren wielofunkcyjnej zabudowy w zwartych jednostkach osadniczych małych wsi. Do dokonania tej oceny Burmistrz był bez wątpienia uprawniony i na jej poparcie odniósł się do odpowiednich postanowień Studium. Stwierdzić więc należy, że Burmistrz uczynił w tym zakresie zadość regulacji art. 6 k.p.a. i działał w granicach i na podstawie prawa (art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.).

W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że organ I instancji jest uprawniony do oceny innych okoliczności, aniżeli zgodność wnioskowanej działalności z aktami prawa miejscowego. W treści opinii organ może i powinien odnieść się także do okoliczności warunkujących wydanie zmiany zezwolenia na zbieranie lub przetwarzania odpadów, do których art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. zalicza się nie tylko zgodność zamierzonego gospodarowania odpadami z prawem miejscowym, ale także szeroko rozumianą zgodność przedsięwzięcia z pozostałymi przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2021 r., sygn. II SA/Lu 275/21, CBOSA). Organ opiniujący powinien odnieść się do tych wszystkich istotnych zagadnień, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne będą istotne dla oceny zasadności wniosku. Powinien odnieść się do okoliczności warunkujących wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie na zbieranie odpadów w zwiększonej ilości, do których art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. zalicza nie tylko zgodność z prawem miejscowym, ale także z szeroko rozumianą zgodność przedsięwzięcia z pozostałymi przepisami prawa, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Jak już wcześniej wskazywano, organ opiniujący musi opierać swoją opinię na przepisach prawa, czyniąc zadość zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Tylko takie działanie organu umożliwia poddanie jego opinii kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił i z tego powodu Sąd doszedł do przekonania, że naruszono przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia organu I, jaki i II instancji z obrotu prawnego.

Organ I instancji w treści postanowienia jako przyczynę negatywnego zaopiniowania wniosku S. Sp. z o.o. wskazał stwarzanie dużej uciążliwości dla nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] przez prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, przede wszystkim w zakresie natężenia ruchu pojazdów ciężarowych na wąskich drogach gminnych, zapylenia i hałasu dobiegającego z prowadzonej działalności. Burmistrz odnosił się do okoliczności związanych ze zmniejszeniem bezpieczeństwa pieszych, szczególnie dzieci i osób starszych. W istocie organ nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności faktycznych w tym zakresie oraz nie przywołał przepisów prawa, które normowałyby wskazane naruszenia czy przekroczenia, które mogłyby stanowić przesłankę negatywnej opinii. Organ uzasadniając negatywną opinię nie określił w jaki sposób wnioskowana inwestycja miałaby doprowadzić do przekroczenia konkretnych norm prawa. Argument pogorszenia i uciążliwości w tym stanie sprawy uznać należy za subiektywną ocenę organu, która nie może stać się podstawą do wydania negatywnej opinii w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów.

W ocenie Sądu, podstawą do wydania opinii negatywnej nie może być przedstawiony przez organ I instancji argument, dotyczący parametrów i stanu drogi dojazdowej do działki, na której prowadzone jest przedsięwzięcie w zakresie zbierania odpadów. W zakresie odnoszącym się do parametrów dróg dojazdowych opinia wykracza poza zakres kompetencji opiniodawczych Burmistrza wynikających z art. 41 ust. 6a u.o. Obowiązki organu wyrażającego stanowisko – opinię i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie właściwym prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający nie jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ właściwy do wydania decyzji załatwiającej sprawę (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/15, CBOSA).

W ocenie Sądu organ I instancji z przedstawionych powyżej przyczyn opiniując negatywnie analizowany wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów wykroczył poza ramy postępowania opiniodawczego, wynikające z art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, czym naruszył art. 106 § 1 kp.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7b k.p.a. Kolegium, mimo wskazanego powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego przez organ I instancji, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] czerwca 2021 r., czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia standardów wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium przedstawiło lakonicznie treść rozstrzygnięcia organu I instancji, a następnie poczyniło ogólne rozważania dotyczące charakteru opinii organu współdziałającego. Słusznie podnosi skarżąca Spółka, że Kolegium nie odniosło się do argumentów zażalenia, kwitując je ogólnikowym stwierdzeniem, że nie ma podstaw do odmawiania organowi wykonawczemu gminy wyrażenia opinii co do wpływu jaki może mieć zamierzony sposób gospodarowania odpadami na jakość życia mieszkańców gminy. Organ gminy jest najlepiej zorientowany w uwarunkowaniach lokalnych. Zdaniem Sądu, uzasadnieniem dla negatywnej opinii organu współdziałającego w niniejszej sprawie nie może być też okoliczność niezwiązania treścią tej opinii organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Należało wiec stwierdzić, że Kolegium naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 41 ust. 6a u.o. oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stosując art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że do końcowego załatwienia sprawy konieczne jest również uchylenie postanowienia organu I instancji. Konieczne jest bowiem ponowne wypowiedzenie się przez Burmistrza - jako organu opiniującego w kwestii zgodności wniosku z przepisami prawa - w tym prawa miejscowego - z uwzględnieniem wskazań zawartych w zadnieniu wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składało się na nie wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, którego wysokość została określona stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na wniosek w tym zakresie złożony w treści odpowiedzi na skargę, albowiem Skarżąca spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).