Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1001/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust 2,5,8
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 41 ust 1, art. 42
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Leoncin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1293/16 w sprawie ze skargi Gminy Leoncin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1293/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Leoncin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z ustaleń sądu pierwszej instancji wynika, że Rada Gminy Leoncin – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm., Usg) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm., Uoz) – w dniu 24 lutego 2016 r. podjęła uchwałę nr XIX/107/16 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Leoncin w 2016 r. ("uchwała") w brzmieniu określonym w załączniku do przedmiotowej uchwały (dalej "Program").

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r. – działając na podstawie art. 91 ust. 1 Usg – stwierdził nieważność powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisu art.11a ust. 2 Uoz odnośnie materii pozostawionej do unormowania w akcie prawa miejscowego.

Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Leoncin wprowadzając w § 1 Programu słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 11a ust. 2 Uoz, wynikający z cyt. przepisu zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem uprawnienia rady gminy do formułowania jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Wojewoda stwierdził nieważność tych wszystkich przepisów § 1 Programu, które definiują pojęcia wcześniej już zdefiniowane w ustawach. Natomiast za zasadne zdaniem Wojewody należało uznać uregulowania § 1 Programu dotyczące: schroniska, osoby odławiającej zwierzęta, gospodarstwa rolnego, strony internetowej urzędu, adresu internetowego Schroniska, lekarza weterynarii, a także obejmujące pojęcia odnoszące się do samej gminy i jej organów określone w pkt 1-7. Za niezgodne z prawem Wojewoda uznał również treść § 3 pkt 2 oraz § 5 Programu, gdzie posłużono się pojęciami "bezpańskich kotów" i "bezdomnych kotów". Organ nadzoru stwierdził także, że art. 11a ust. 2 pkt 2 Uoz nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, wobec czego za niezgodne z prawem uznano unormowania § 5 Programu dotyczące kotów, z których wynika, iż sprawowanie opieki nad tymi zwierzętami wykonuje Wójt, w miarę posiadanych środków, przy jednoczesnym braku wskazania w załączniku do przedmiotowej uchwały jakichkolwiek środków na ten cel. Wskazana regulacja Programu nie wypełniać ma przesłanek ustawowych. Brak wskazania środków finansowych na realizację programu w odniesieniu do oznaczonych jego celów w praktyce oznacza niemożliwość realizacji takiego zadania. Należy także uregulować sposób wydatkowania środków, a obligatoryjne punkty Programu, wskazane w ustawie, muszą być kompatybilne ze sposobem wydatkowania środków.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że z art. 11a ust. 2 pkt 8 Uoz jasno wynika, iż rada gminy musi zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Gminy Leoncin w § 1 pkt 18 Programu zawarła postanowienie, z którego wynika, że poprzez lekarza weterynarii należy rozumieć lekarza weterynarii zatrudnionego w schronisku w [...], schroniska z którego właścicielem Gmina podpisała stosowną umowę, a także lekarza weterynarii, "z którym Gmina podpisze stosowną umowę". Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego podmiotu obowiązanego do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy Uoz. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy Program winien stanowić akt prawa miejscowego. Okoliczność, że określony Program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego.

Gmina Leoncin w skardze do WSA w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciła jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 11a ust. 2 i 5 Uoz przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego, że użycie w słowniczku Programu pojęć z tej ustawy przekracza zakres delegacji ustawowej; 2) art. 11a ust. 5 Uoz przez błędną wykładnię i uznanie, że Gmina nie wskazała w Programie, ile pieniędzy przeznacza na opiekę nad wolno żyjącymi kotami i usypianie ślepych miotów oraz nie wskazuje sposobu ich wydatkowania, podczas gdy w istocie to czyni w załączniku do Programu oraz w § 5 i § 8 Programu; 3) art. 11a ust. 2 pkt 8 Uoz przez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych narusza ten przepis, podczas gdy przepis ten nie wymaga wskazania konkretnego lekarza weterynarii w Programie; 4) art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 Usg oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę, że uchwała w sprawie Programu jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym oraz wymagającym vacatio legis.

Wojewoda Mazowiecki – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, nie podzielając stanowiska skarżącej Gminy jakoby zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie była aktem prawa miejscowego. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w judykaturze oraz przywołując poglądy prezentowane w piśmiennictwie odnośnie charakteru prawnego gminnego programu opieki nad zwierzętami, opowiedziano się za tym, że uchwała ta miała przymiot aktu prawa miejscowego.

Dalej zauważono, że objęta w niniejszej sprawie postępowaniem nadzorczym uchwała Rady Gminy Leoncin została podjęta z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a Uoz. Uchwałą tą można było zatem regulować szczegółowe zasady wynikające z ww. przepisu, nadto mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. W kontrolowanym rozstrzygnięciu Wojewoda zakwestionował unormowania § 1 pkt 8-11, pkt 17 i pkt 18 oraz § 3 pkt 2 i § 5 Programu, jako naruszające art. 11a Uoz, w tym ogólnie ust. 2 oraz ust. 2 w zakresie pkt 2 i pkt 8. Za naruszające art. 11a ust. 2 Uoz, w tym przekraczające upoważnienie ustawowe Wojewoda uznał regulacje § 1 Programu zawarte w punktach od 8 do 11 i w punkcie 17 Programu definiujące "zwierzę", zwierzę bezdomne", "zwierzę gospodarskie" i "koty wolno żyjące". Uznanie to sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe. Wskazując wójta jako podmiot odpowiedzialny za sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, nie skonkretyzowano podmiotów odpowiedzialnych za realizację innych zadań w tym zakresie, używając określeń typu: "sterylizacja i kastracja wykonywana u lekarza weterynarii, z którym Gmina zawrze umowę", "osoby odpowiedzialne i chętne do współpracy".

Zdaniem sądu wojewódzkiego w sposób zasadny, wbrew twierdzeniom skarżącej, nastąpiło także uznanie unormowań Programu w zakresie stwierdzenia w załączniku, że ogółem Gmina Leoncin zabezpiecza środki w 2016 r. na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu w kwocie 40 000 zł i w zakresie stwierdzenia w § 5, że sprawowanie opieki nad kotami wykonuje Wójt, w miarę posiadanych środków (np. chodzi o finansowane koszty sterylizacji lub kastracji oraz dokarmianie wolno żyjących kotów czy usypianie ślepych miotów), przy jednoczesnym braku wskazania w załączniku do Uchwały jakichkolwiek środków na ten cel – jako naruszających art. 11a ust. 5 Uoz. Według tegoż sądu zasadnie został podważony "zapis" § 1 pkt 18 Programu w kontekście określenia podmiotów mających realizować zadania z zakresu opieki na zwierzętami bezdomnymi. W Programie należało wskazać podmiot zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie widziano przeciwwskazań, aby w Programie posłużyć się wskazaniem konkretnego Schroniska dla bezdomnych zwierząt, należało zaś ewentualnie podpisać umowy wstępne z innymi podmiotami, które można byłoby wymienić w Programie, tak aby po jego uchwaleniu osoby te przystąpiły do realizacji przypisanych im zadań.

W ocenie sądu wojewódzkiego na skutek dostrzeżonych naruszeń prawa stwierdzonych w treści uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i stwierdzić nieważność w całości, skoro postanowienia programu są wzajemnie uwarunkowane. Uchwała zmieniająca Program z dnia 30 marca 2016 r. również została wyeliminowana z obrotu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 kwietnia 2016 r.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – Gmina Leoncin zaskarżyła w całości ww. wyrok i temu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

art. 11a ust. 2 i 5 Uoz poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użycie w słowniczku uchwały pojęć z tej ustawy przekracza zakres delegacji ustawowej;

2) art. 11a ust. 5 Uoz poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Gmina nie wskazała w Programie, ile pieniędzy przeznacza na opiekę nad wolno żyjącymi kotami i usypianie ślepych miotów oraz nie wskazała sposobu ich wydatkowania, podczas gdy w istocie to czyni;

art. 11a ust. 2 pkt 8 Uoz poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewskazanie w uchwale konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych narusza ten przepis, podczas gdy przepis ten nie wymaga wskazania konkretnego lekarza weterynarii w Programie;

art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 Usg oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie Programu jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym oraz wymagająca vacatio legis.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie w całości pomimo braku podstaw ku temu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Wnosi o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 Ppsa uchylenie ww. wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie ww. uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wnosi również o zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody Mazowieckiego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnosi także o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z treścią art. 176 § 2 Ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niewskazanie w § 1 pkt 18 Programu konkretnego lekarza weterynarii wynika z faktu, iż do dnia uchwalenia uchwały, pomimo składania przez Gminę zapytań ofertowych i publikacji ogłoszenia nie wpłynęły żadne oferty na wykonanie tego zadania. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje też, że Uoz tylko w jednym miejscu literalnie wymaga wskazania podmiotu wykonującego zadanie, tj. wskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę zwierzętom gospodarskim, a nawet w tym przypadku nie wydaje się zasadnym przyjęcie, iż musi być to imiennie wskazany podmiot.

W odpowiedzi Wojewody Mazowieckiego na skargę kasacyjną podtrzymano stanowisko wyrażone przez ten organ w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę i wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pełnomocnik Gminy Leoncin podczas rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami.

B. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wypadnie poprzedzić uwagami rekapitulującymi podstawę prawną podejmowania przez rady gmin uchwał przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Zakwestionowana przez Wojewodę Mazowieckiego uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 11a Uoz. Cyt. przepis w dacie jej podejmowania określał, że: ust. 1 – "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt"; ust. 2 – "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt"; ust. 3 – "Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie"; ust. 4 – "Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt"; ust. 5 – "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Z dalszych uregulowań zawartych w art. 11a ust. 6-8 Uoz wynika, że projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), projekt ten wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Ze sposobu regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wynika, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" (tak w art. 11a ust. 2 Uoz in principio). Program ten stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Uoz, tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

W judykaturze odnoszącej się do spraw na tle prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 Uoz podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, LEX nr 2199460). Program uchwalony przez radę gminy obejmuje zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz poprzez wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w Programie podmiotami. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 Uoz). Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 Usg oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie Programu jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym oraz wymagająca vacatio legis. Z przywołanych przez skarżącą kasacyjnie Gminę przepisów wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 Usg), akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 Usg), zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 Usg), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Nie naruszył sąd wojewódzki wskazanych powyżej przepisów, oddalając skargę Gminy Leoncin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Trafnie przyjęto, wskazując zresztą zasadnie na stanowisko judykatury odnośnie kwalifikowania gminnego programu opieki nad zwierzętami. Zauważyć przy tym wypadnie, że sąd wojewódzki nie wypowiadał się w kwestii vacatio legis takiej uchwały, tym samym nie można skutecznie zarzucać błędu wykładni powołanych wyżej przepisów w tym aspekcie.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy Leoncin powołuje się – prezentując pogląd, że Program nie stanowi aktu prawa miejscowego, podlegającego obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym – na stanowiska prezentowane w szeregu orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Zauważyć wypadnie jednak, że przywoływane w skardze kasacyjnej wyroki afirmują tylko jeden z kierunków prezentowanych w orzecznictwie odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Sąd w tym składzie skłania się ku odmiennemu postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwały, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji.

Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), którym stwierdził, iż "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w powyższym wyroku Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własne. Także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowano, że okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, LEX nr 1572143).

Trafnie sąd wojewódzki powołuje się na tę okoliczność, z której wywodzi, iż Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Podzielić wypadnie także i to stwierdzenie sądu a quo, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a Uoz, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Uchwała objęta zaskarżonym wyrokiem skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 Usg, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Z tych względów chybiony jest zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnośnie charakteru prawnego Programu.

D. Nie narusza wyrok sądu wojewódzkiego przepisów art. 11a ust. 2 i 5 Uoz poprzez ich błędną wykładnię odnośnie przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, gdy idzie o zakres definiowania w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale, oznaczonych pojęć, już zdefiniowanych w przepisach prawa – Uoz. Skoro część z tych pojęć została już zdefiniowana w samej Uoz, zbędne było tworzenie nowych pojęć na użytek zaskarżonej uchwały lub powtarzania w istocie tych pojęć w ślad za ustawodawcą. Podejmując zatem akt niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Nie zasługuje nadto na uwzględnienie stanowisko skarżącej, iż powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego nie powoduje nieważności uchwały. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Prawidłowo przeto WSA w Warszawie przyjął, że przekroczeniem ustawowej delegacji z art. 11a ust. 2 Uoz było definiowanie w Programie oznaczonych pojęć – "zwierzęcia", "zwierzęcia bezdomnego", "zwierzęcia gospodarskiego" i "kotów wolno żyjących".

E. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 11a ust. 5 Uoz "poprzez uznanie, że Gmina nie wskazała w Programie, ile pieniędzy przeznacza na opiekę nad wolno żyjącymi kotami i usypianie ślepych miotów oraz nie wskazała sposobu ich wydatkowania, podczas gdy w istocie to czyni". W zaskarżonym wyroku trafnie przywołano, iż w Programie w aspekcie wykonania upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 Uoz Rada Gminy Leoncin ograniczyła się wyłącznie do wskazania w załączniku do tego Programu, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2016 r. kwotę 40 tys. zł. Zasadnie jednak sąd pierwszej instancji eksponuje problem zgodnej z prawem realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 5 Uoz, który wymaga wskazania w Programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania "sposobu ich wydatkowania". Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć bowiem należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. To oznacza, że zasadnie sąd wojewódzki ocenił, iż uchwalając Program Rada Gminy Leoncin nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 Uoz.

F. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 8 Uoz "poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewskazanie w uchwale konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych narusza ten przepis, podczas gdy przepis ten nie wymaga wskazania konkretnego lekarza weterynarii w Programie". Nie ulega wątpliwości, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 Uoz powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. Brak jednoznacznego wskazania lekarza weterynarii, zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – za wyjątkiem lekarza weterynarii zatrudnionego w schronisku w [...] – uniemożliwia w praktyce realizację zadań wynikających z Programu. Nie zasługuje na akceptację taka wykładnia art. 11a ust. 8 Uoz prezentowana w skardze kasacyjnej, akcentująca brak obowiązku konkretyzacji w Programie lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stanowisko strony skarżącej jest przy tym niekonsekwentne, skoro podkreśla się, że w tym aspekcie wskazywano w Programie na lekarza weterynarii zatrudnionego w schronisku w [...].

G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.