Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1793/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1733/11 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 sierpnia 2011 r. nr SKO.Dr-4122-23/10 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz S. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1733/11, po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 sierpnia 2011 r. nr SKO.Dr-4122-23/10 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r., znak: GW-6717/3-2/05/06/07/08/09/10, Wójt Gminy Łużna nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie do końca 2010 r.:

1. dokonanie ukończenia części przepustu pod zjazdem do posesji państwa T. i M. B., wymienić istniejące tam rury Ø 60 cm na rury Ø 100 cm od dolnej strony wody to znaczy od studzienki do wylotu;

2. zamurowanie - zasklepienie wlotu przepustu z rur Ø 100 cm pod drogą w studzience połączeniowej, przechodzącego pod drogą wojewódzką od posesji państwa T. i M. B. do rowu prywatnego;

3. przebudowę przepustu pod zjazdem do posesji państwa R. i R. G., z istniejących rur Ø 60 cm na rury Ø 100 cm;

4. odcinek rowu pomiędzy przebudowanymi przepustami pod zjazdami od posesji państwa T. i M. B. do państwa R. i R. G., bardzo dokładnie wyprofilować i utwardzić poprzez podjęcie takiego procesu technologicznego, aby skarpy i dno rowu nie zarastało trawą.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił przeprowadzone w sprawie czynności wyjaśniające oraz stanowiska stron, a także wynikające z nich ustalenia, związane z budową lub przebudową przepustów oraz rowu przydrożnego, oraz przedstawił przesłanki i uwarunkowania techniczne, prowadzące do nałożenia obowiązku o treści wskazanej w sentencji decyzji.

Organ I instancji stwierdził m.in., że jednostka projektująca modernizację drogi Tarnów-Konieczna Drogowa Pracownia Projektowa DROMOS s.c., zw. dalej DROMOS, w piśmie skierowanym do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie nakazała przebudowę przepustu pod zjazdem do M. B. z istniejących rur Ø 60 cm na rury Ø 100 cm, dokonano tej wymiany, lecz tylko na połowie przepustu, tj. od górnej wody do studzienki przepływowej, które skierowały wodę z rowu nr 2 do przepustu istniejącego pod drogą i dalej rowem prywatnym, co nie było zapisane w żadnym piśmie DROMOS-u, ani w innych pismach udostępnionych przez ZDW w Krakowie. Z tego wynika, że cały przepust pod zjazdem miał być wymieniony na rury Ø 100 cm, a woda skierowana rowem nr 2 do przepustu pod drogą w km 1+450,57 aktualnie ramowego, a nie do przepustu w km 1+239,67. Następnie podniesiono, iż po wykonaniu modernizacji spornego odcinka drogi ( ok. 2 lata później) przystąpiono do wykonania w km 1+450,57 w miejscu istniejącego przepustu rurowego Ø 150 cm nowego przepustu ramowego o wym. 4,6 m szer. i 2,5 m wys. przy wlocie. Przy wyliczeniu tego przepustu ramowego wzięto pod rozwagę całą zlewnię łącznie ze zlewnią rowu nr 3, której woda aktualnie jest kierowana do odbiornika przez przepust pod drogą Ø 100 cm i rów prywatny. Ponadto podniesiono, iż na odcinku rowu nr 2 od przepustu pod zjazdem do nowo wybudowanego przepustu z rur Ø 60 cm pod zjazdem do R. G. przez niewłaściwe posadowienie przepustu spadek dna rowu jest teraz mniejszy niż dopuszczają normy. Taka średnica rur Ø 60 cm w czasie wezbrań wody hamuje przepływ wody w tym przepuście - następuje spiętrzenie, przelanie przez korpus zjazdu i zalanie posesji S. H.. Organ I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy, że doszło do zmiany stanu wody na przedmiotowych gruntach.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: R. G., M. B. i Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie.

R.G. w złożonym odwołaniu stwierdził, że argumenty i propozycje rozwiązań zaistniałego problemu, które były wielokrotnie podnoszone w szeregu pism zarówno przez niego, oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie są nadal ignorowane przez Wójta. Dodał, iż od czasu modernizacji drogi wojewódzkiej Tarnów-Konieczna nie występowały na tych terenach żadne podtopienia, zatem nakazane przeróbki, nie będą niczemu służyły.

T. i M. B. w złożonym odwołaniu podnieśli m.in., że Wójt nakazał zamurowanie przepustu pod drogą wojewódzką, który jest dla ich posesji zaworem bezpieczeństwa. Podsumowując, odwołujący podkreślili, że obecnie istniejący system wodny sprawdza się wspaniale, nawet podczas bardzo ulewnych burz.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie (dalej: ZDW w Krakowie) w odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U. z 2013 r., poz. 260), zw. dalej ustawą o drogach publicznych, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., poz. 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., poprzez zakwestionowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), zw. dalej Prawem wodnym, w zw. z art. 39 ust.1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez nałożenie warunków określonych w pkt 1 i 2 decyzji, naruszających stosunki wodne, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje zarzuty odwołujący się podniósł, iż art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych zabrania odprowadzania wody z urządzeń melioracyjnych do rowów przydrożnych i z tego chociażby powodu ZDW w Krakowie wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy w całości. Odwołujący się wskazał także, iż istniejący układ stosunków wodnych funkcjonuje od roku 1999, kiedy to wykonano rów odprowadzający wodę z przepustu pod drogą do istniejącego cieku. Następnie, w latach 2001-2002 w trakcie modernizacji drogi, mającej już status wojewódzkiej, dokonano odczyszczenia istniejącego przepustu pod drogą oraz wykonano prace, polegające na wymianie rur pod istniejącym zjazdem do posesji w celu zapewnienia swobodnego odpływu wody z rowu melioracyjnego R-3 do przepustu pod drogą i następnie do cieku wodnego, zgodnie z obliczeniami wykonanymi przez DROMOS. Tym samym - zdaniem ZDW w Krakowie - działania wykonane przez ZDW w Krakowie ograniczyły się wyłącznie do poprawy istniejących warunków przepływu wody. Odwołujący się podniósł także, iż realizacja rozwiązania zakreślonego decyzją organu I instancji doprowadzi z hydrologicznego punktu widzenia do niekorzystnej sytuacji, w której duże ilości napływającej wody zostaną spiętrzone przed wlotem do przepustu o mniejszej średnicy, które zadziałają jak dławik, stwarzając większe zagrożenie podtopienia posesji niż to występuje w chwili obecnej. Kolejnym argumentem podniesionym przez ZDW w Krakowie była niewyjaśniona jednoznacznie kwestia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie rowu R-2, będącego rowem melioracyjnym, którego wtórną funkcją jest równocześnie odwodnienie korpusu drogi wojewódzkiej Nr ... Następnie ZDW w Krakowie podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, istnieje bezwzględny zakaz odprowadzania wód z urządzeń melioracyjnych do rowów przydrożnych. Zatem, już w świetle powyższego ZDW w Krakowie nie może się zgodzić na zlikwidowanie przedmiotowego przepustu pod drogą, gdyż całość wód z rowu melioracyjnego ... byłaby odprowadzana do rowu przydrożnego ..., co pozostaje w kolizji z zapisem tej ustawy. Odwołujący się stwierdzili, że przebudowa zjazdu do prywatnej posesji nie leży w kompetencjach ani też gestii administratora drogi. W pracach projektowych nie uwzględniono podwójnej funkcji pełnionej przez rów. Pominięcie tego bardzo ważnego faktu nie może teraz skutkować obciążeniem zarządcy drogi koniecznością przebudowy w/w zjazdu. Odwołujący się podniósł, iż jego stanowisko pozostaje zatem niezmienne i zgodne z przyjętą wcześniej koncepcją odprowadzenia wód, a także wyżej przytoczonymi przepisami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 21 sierpnia 2011 r., SKO. Dr-4122-23/10, po rozpoznaniu ww. odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze. zm.) postanowiło: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości, 2) odmówić nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ... W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia 26 kwietnia 2010 r. wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2009 r., znak: SKO.I.-01/190 - 192/DT/09.

W dniu 10 lutego 2011 r., w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu przeprowadzono rozprawę administracyjną, z której przebiegu został sporządzony protokół, a następnie zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zawiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia, równocześnie informując, iż po upływie wskazanego wyżej terminu zostanie wydana decyzja administracyjna.

Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę nie ograniczył się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale ponownie rozstrzygnął sprawę administracyjną, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie, postępowanie wszczęte zostało na wniosek S. K., który zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie doprowadzenia stosunków wodnych do stanu zgodnego z sytuacją wynikającą z mapy Związku Spółek Wodnych w Gorlicach, poprzez zamknięcie przepustu pod drogą wojewódzką nr ... Z ww. wniosku wynikało, że działania dokonane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie w latach 2001 -2003 podczas modernizacji drogi wojewódzkiej nr ... szkodliwie wpływają m.in. na jego grunt. Wnioskodawca wskazał jednocześnie krąg osób - właścicieli nieruchomości, pozostających w zakresie oddziaływania dokonanej zmiany.

Materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania jest art. 29 Prawa wodnego, zgodnie z którym "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

W wyniku podjętych w toku postępowania czynności wyjaśniających, doprecyzowano istotę i zakres zarzucanej zmiany stanu wody, jaka została dokonana podczas modernizacji drogi wojewódzkiej nr ... Zarządcy drogi zarzucono, że w wyniku prac podjętych w trakcie modernizacji ww. drogi doszło do skierowania wody z rowów melioracyjnych ... i ..., znajdujących się po prawej stronie drogi wojewódzkiej nr ... (patrząc w kierunku G.), przepustem oznaczonym symbolem P-1 pod drogą na wysokości posesji T. i M. B. (zgodnie z oznaczeniami na mapie, stanowiącej załącznik do protokołu rozprawy z dnia 10 lutego 2011 r. przeprowadzonej przez Kolegium) w kierunku działek oznaczonych numerami: ... (będącej własnością A. K.) i ... (będącej własnością J. P.), wskutek czego dochodzi do ich podtapiania, a także do podtopień dalej położonej działek oznaczonych numerami ... (będącej własnością S. K.) oraz ... i ... (będących własnością H. i S. H.). Prace te, zdaniem stron polegały m.in. z kolei na odczyszczeniu przepustu P-1 umieszczonego pod drogą wojewódzką, zmianie jego posadowienia oraz przedłużeniu oraz pogłębieniu rowu "prywatnego" usytuowanego pomiędzy działkami ... i ..., w trakcie którego doszło do przerwania istniejącego drenażu. Biorąc pod uwagę tak sprecyzowany przedmiot postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że po wnikliwej analizie stanu prawnego skonstatowało, że żadna z ww. czynności nie jest objęta hipotezą art. 29 Prawa wodnego. Podniesiono, że kompetencje tzw. "policji wodnej" , a więc wójta, burmistrza, prezydenta miasta jako organu I instancji obejmują wyłącznie sytuacje, gdy zmiany stanu wody zostały dokonane przez właściciela nieruchomości na jego gruncie. Tryb ten nie ma zatem zastosowania w odniesieniu do działań przedsięwziętych poza "gruntem" rozumianym jako naturalna część powierzchni ziemskiej, a w szczególności przedsięwziętych w obrębie obiektu budowlanego. Wynika to nie tylko z wykładni literalnej art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ale również z wykładni systemowej i celowościowej. Trzeba bowiem zauważyć, że wznoszenie obiektów budowlanych oraz zasady ich utrzymania i użytkowania regulują odrębne przepisy prawa budowlanego, zaś organami czuwającymi nad ich przestrzeganiem są wyspecjalizowane w tym zakresie organy architektoniczno-budowlane oraz organy nadzoru budowlanego. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, działania zarzucane zarządcy drogi, jako szkodliwie wpływające na grunty sąsiadujące z tą drogą w zakresie opisanym powyżej w pkt od 1 do 3, miały charakter modernizacji istniejącego obiektu budowlanego. Innymi słowy, przedmiotem "zmiany" nie był grunt, lecz obiekt budowlany. Zauważono, że w tym też kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w poprzednio wydanej decyzji z dnia 15 lipca 2009 r., znak: SKO.L-01/190 - 192/DT/09, podkreśliło, powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 13 lutego 2008 r., sygn. II SA/Łd 969/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, że zasadniczo tryb określony w art. 29 Prawa wodnego odnosi się do sytuacji, w których przyczyna szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie, np. zalewania działek sąsiednich, nie leży w naruszeniu przepisów prawa budowlanego, bądź też w zakresie niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego, albowiem w tego rodzaju sprawach zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, a organem właściwym do ich rozpatrzenia będzie właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko, zdaniem organu, wyrażone zostało w innych powołanych wyrokach. Niezależnie od powyższego uznano, iż samo oczyszczenie, czy też odmulenie istniejącego już od dziesięcioleci urządzenia wodnego (abstrahując od tego, że jest ono równocześnie częścią obiektu budowlanego) nie można uznać za " zmianę" w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego i stwierdziło, że analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 705/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w którym stwierdzono, iż odmulenie rowów przydrożnych i ich udrożnienie, nie może być traktowane jako zmiana stanu wód na gruncie.

Odnosząc się do kwestii pogłębienia przez ZDW w Krakowie, podczas modernizacji drogi "rowu prywatnego", usytuowanego pomiędzy działkami ... i ..., w trakcie którego doszło do przerwania istniejącego drenażu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło, iż nie może być ona regulowana w trybie art. 29 ust. 3 Prawo wodne, gdyż - jak wynika z twierdzeń właścicieli działek nr ... i ... - pogłębienie to nie zostało dokonane przez właścicieli tych nieruchomości, lecz przez osoby trzecie. Art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wyraźnie odnosi się natomiast do sytuacji w której, to właściciel gruntu na swojej nieruchomości dokonuje zmiany szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, skutkiem czego nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zabezpieczających skierowane jest wyłącznie do właściciela nieruchomości, na której doszło do niedozwolonej zmiany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 sierpnia 2011 r. S. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80, 7 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 29 Prawa wodnego, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymując argumentację zawartą we wcześniej składanych pismach i odwołaniu w uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja SKO nie może się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem wielu przepisów prawa procesowego i materialnego.

Skarżący podniósł też, że SKO wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, powołując się bezpodstawnie na stanowiska organów orzekających w innych sprawach zupełnie nie wzięło pod uwagę przyczyn i skutków takiego orzeczenia. Powoduje ono bowiem stan, w którym zamyka drogę do wydania decyzji, o takiej treści jak w orzeczeniu wójta, przez inne organy np. nadzoru budowlanego, przy przyjęciu założenia, jak w zaskarżonej decyzji, iż ten organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeśli np. inny organ wyda decyzję zgodną z wnioskiem skarżącego, to przecież w obrocie prawnym funkcjonować będą dwie sprzeczne decyzje, a taka sytuacja jest niedopuszczalna. SKO stwierdza, iż inny organ niż wójt i na podstawie innych przepisów był właściwy do rozpoznania sprawy. Skoro jest tak, to przecież nie można wydawać decyzji merytorycznej w takiej sytuacji procesowej, gdyż istnieje ryzyko wadliwie przeprowadzonego postępowania przez organ, który nie jest powołany do rozpoznania sprawy i na przedmiocie postępowania po prostu się nie zna, nie wie jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia. Skarżący uważa, iż taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż decyzja wójta jest zasadna, a wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia o takiej treści, jak w punkcie 2 zaskarżonej decyzji narusza w sposób rażący 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Skarżący zarzucił, że SKO zinterpretowało w sposób oczywiście błędny przedmiot postępowania, dochodząc do bezpodstawnego wniosku, iż przedmiot postępowania - zmiana stanu wody na gruncie - nie może być objęty dyspozycjami art. 29 Prawa wodnego, ponieważ owe zmiany były związane z modernizacją drogi i dotyczyły obiektów budowlanych, a nie gruntu, a hipotezy art. 29 Prawa wodnego obejmują jedynie grunt. Sposób rozumowania przyjęty przez SKO jest nielogiczny, sprzeczny z istotą art. 29 Prawa wodnego. W swojej analizie SKO błędnie interpretuje pojęcie "grunt" i co więcej, nie przedstawia jego definicji na potrzeby tego postępowania. Zdaniem skarżącego, pojęcie grunt należy rozumieć zgodnie z jego określeniem zawartym w kodeksie cywilnym, gdyż tak się przyjmuje w innych regulacjach prawnych, chyba, że one przedstawiają swoje rozumienie wyrażone w definicji ustawowej. W art. 9 tej ustawy w słowniku pojęć nie ma definicji pojęcia grunt, zatem należy go rozumieć tak jak w prawie cywilnym, a i potocznie, a więc zgodnie z treścią art. 46 do 49 k.c. Grunty (art. 46 § 1 k.c.) są to części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (art. 48 k.c.) i do takich należy zaliczyć zjazdy, przepusty, itp., bowiem art. 49 § 1 k.c. wyłącza z nich tylko urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne. Z art. 52 k. c. wynika, iż czynność prawna mająca za przedmiot rzecz główną odnosi skutek także względem przynależności, chyba że co innego wynika z treści czynności albo z przepisów szczególnych. W świetle powyższego, skoro obiekt budowlany jest przynależnością do gruntu, to każda zmiana w nim dotyczy również i gruntu. Powyższe uwagi sprawiają, iż całość rozważań i konstrukcja prawna przyjęta przez SKO jest błędna. Nie do przyjęcia jest także z racjonalnego punktu widzenia i intencji przepisu, którego stosowanie, gdyby przyjąć takie rozumienie pojęcia grunt, byłoby ograniczone tylko do powierzchni ziemi, na której nie na żadnych obiektów. Zresztą brzmienie art. 29 Prawa wodnego do takiego wniosku nie prowadzi (lege non distiguente), a przywołane przykładowo orzeczenia oparte na innych stanach faktycznych, odległych od tego z niniejszej sprawy, nie są ku temu wystarczającą podstawą. Odnośnie orzecznictwa przytoczono wiele prejudykatów i to przekonujących, przeciwnych do zacytowanych w skarżonej decyzji, w których sądy wyraziły trafne i przekonujące poglądy, zgodne z intencją i treścią art. 29 Prawa wodnego oraz treścią przepisów innych ustaw, w tym i Prawa budowlanego które pozwalają na prawidłowe rozwiązania konkretnych problemów wodnoprawnych i budowlanych. l tak np. WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2009 r. II SA/Bk 318/09 LEX nr 602954 stwierdził, że zgodnie art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem prawodawca nie wyklucza możliwości dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 ustawy, w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, gdy ochrona ta nie jest realizowana zgodnie z prawem, wskutek wadliwości pozwolenia na budowę (realizacji budowy) w tym zakresie lub braku egzekucji obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Nie ma podstaw by twierdzić, że regulacje obu ustaw (prawo budowlane i prawo wodne) wzajemnie się wykluczają a zatem wydanie pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, gdyż zagadnienie ochrony interesów podmiotów, na które oddziałuje inwestycja ustalona pozwoleniem na budowę, winno być unormowane w tej decyzji. Podobną interpretację art. 29 Prawa wodnego, zgodną z intencją tego przepisu, przedstawia NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1495/06 LEX nr 424691, który stwierdza, iż: "do zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, że zmiana stanu wody na gruncie powodująca szkodę nastąpiła w wyniku prac ziemnych związanych z budową budynku czy też innej budowli w warunkach, czy bez konkretnego pozwolenia". Podobnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 lutego 2008r. II SA/Lu 880/07 (LEX nr 466028) : "Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości.

Skarżący podkreślił, iż zmiana stosunków wodnych w przypadku niniejszej sprawy wynikała tak z modernizacji, budowy obiektów budowlanych, remontu przepustów nad zjazdami, budowy studzienki, budowy przepustu ramowego jako rozwiązania sytuacji związanej z gromadzeniem się wody po prawej stronie drogi i zalewaniem posesji M. B. i S. H., jakie występowało przed remontem drogi, jak i "prac ziemnych" - przy i poza obiektami budowlanymi, polegających chociażby na pogłębieniu przez ZDW rowu po prawej stronie drogi, w miejscu posadowienia kręgów o śr. 100 cm i przed nimi i za tym przepustem, wgnieceniu przepustu pod drogą a przy tym i pogłębieniu rowu po drugiej (lewej) stronie za przepustem pod drogą, a przy tym i w granicy działek, inaczej przecież wody nie dałoby się poprowadzić w taki sposób, jak teraz płynie. Błędne jest również przyjęcie, iż oczyszczenia, czy odmulenia przepustu pod drogą nie można potraktować jako zmiany stosunków wodnych. Gdyby ZDW podczas remontu drogi tego nie zrobił - nie odmulił przepustu pod drogą to woda nie znalazłaby się po drugiej stronie drogi i nie zostałaby wprowadzona do rowu w granicy prywatnych działek A. K. i J. P. i nie powodowałaby szkód, a i nie spowodowałaby stanu sprzecznego z istniejącymi rozwiązaniami melioracyjnymi, wykluczającymi przeprowadzenie wody z prawej strony na lewą, bo kto najpierw melioruje grunt, a później wprowadza na niego duże ilości wody z melioracji z innego obszaru, aby go zamulić i zabagnić. Dlatego aby nie doszło do takiej sytuacji przepust pod drogą na wysokości posesji M. B. został zatkany i do czasu remontu drogi był nieczynny. Był zatkany i zabudowany zjazdem M. B.. Nigdy wcześniej nie przeprowadzał wody na drugą stronę drogi, a woda zawsze była odprowadzana rowem przydrożnym po prawej stronie, tj. do przepustu znajdującego się niżej w miejscu, w którym wybudowany został przepust ramowy, gdyż tamten był za mały i powodował piętrzenie wody. Skarżący zarzucił również, że SKO pominęło, że istnieje bezwzględny zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie, bez względu na to, czy odprowadzanie to będzie stanowić źródło szkody. Zakaz ten wynika z ogólnej zasady prawa polegającej na wykonywaniu prawa bez szkodliwego uszczerbku dla innych osób. Wodę z odwodnienia drogi, która spływa do rowów i do tego w granicy działek J. P. i A. K. należy zaliczyć do tej kategorii (art. 9 ust 1 pkt 14 c in fine). Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, skoro stan faktyczny wyczerpuje dyspozycje z obu punktów art. 29 Prawa wodnego, a przedmiot postępowania jest taki, o jakim stanowi ten przepis, to i rozstrzygnięcie wójta jest trafne, a decyzja Kolegium o jego uchyleniu jest bezpodstawna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania R. G., M. B. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona w całości.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest treść 29 Prawa wodnego zgodnie z którym przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 Prawa wodnego wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Do stosowania tych sankcji są upoważnieni: wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Sąd Wojewódzki wskazał, że nie ma podstaw by twierdzić, że regulacje Prawa budowlanego i Prawa wodnego wzajemnie się wykluczają, a zatem wydanie pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż zagadnienie ochrony interesów podmiotów, na które oddziałuje inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, winno być unormowane w tej decyzji. Zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bardzo często wiąże się z budową obiektów budowlanych, ich remontem, czy modernizacją, co nie oznacza, po pierwsze, że przedmiotem zmiany nie jest "grunt" tylko obiekt budowlany (przecież obiekt budowlany, w tej sprawie droga, położony jest właśnie na gruncie), a po drugie, że następuje automatyczne przeniesienie uprawnienia do orzekania w tym przedmiocie na organy nadzoru budowlanego. Nie jest bowiem wykluczona możliwość dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, a ochrona ta nie jest realizowana zgodnie z prawem, na przykład wskutek wadliwości pozwolenia na budowę w tym zakresie (brak uregulowania w ogóle tej kwestii, czy tylko częściowe rozważenie wpływu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na stosunki wodnoprawne).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Kolegium błędnie stwierdziło, po kilku latach prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 Prawa wodnego, że ponieważ zarzucana zmiana stanu wody na gruncie ma związek z modernizacją drogi będącej obiektem budowlanym, to przedmiotem zmiany nie był "grunt" lecz obiekt budowlany, a ponieważ tryb postępowania oparty na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie ma zastosowania w odniesieniu do działań przedsięwziętych poza "gruntem" rozumianym jako naturalna część powierzchni ziemskiej, a w szczególności przedsięwziętych w obrębie obiektu budowlanego, to zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, a organem właściwym do ich rozpatrzenia będzie właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Powołując się na niektóre orzeczenia sądów administracyjnych Kolegium uznało, że tryb określony w cyt. art. 29 odnosi się zasadniczo do sytuacji, w których przyczyna szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie, np. zalewania działek sąsiednich, nie leży w naruszeniu przepisów Prawa budowlanego, bądź też w zakresie niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy i dlaczego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy powołane orzeczenia mogą mieć jakiekolwiek znaczenie. Nie tylko nie podał, jakie ewentualne naruszenia przepisów prawa budowlanego bierze pod uwagę, czy też na czym miałoby polegać ewentualne "niewłaściwe użytkowanie obiektu budowlanego" szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, ale w ogóle nie wyjaśnił, czy i na podstawie jakiego pozwolenia na budowę (czy zgłoszenia) została przeprowadzona modernizacja drogi wojewódzkiej nr ... relacji T. – K. w miejscowości M., jaki był jego zakres, czy obejmował on i w jakim zakresie rozwiązania służące odwodnieniu drogi, uregulowaniu spływu wód w istniejących rowach, z uwzględnieniem systemu melioracyjnego na danym terenie, czy i w jakim zakresie dotyczył działek sąsiednich, w szczególności tzw. w niniejszej sprawie rowu prywatnego, czy inwestycja została przeprowadzona zgodnie z udzielonym pozwoleniem (zgłoszeniem). Organ odwoławczy w ogóle nie ustalił, czy i w jaki sposób doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czy zmiany te były wynikiem ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego (a jeżeli tak, to w jakim zakresie, a w zw. z tym, dlaczego w tym zakresie nie przekazano sprawy do organu właściwego), czy też wynikiem prac związanych z modernizacją drogi i wykonanych jedynie przy tej okazji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w jej uzasadnieniu (pomijając brak wyczerpującego wyjaśnienia jakiejkolwiek kwestii) jest wewnętrznie sprzeczne – z jednej strony SKO stwierdza, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, ponieważ zarzucana zmiana stanu wody na gruncie ma związek z modernizacją obiektu budowlanego i zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, a organem właściwym do ich rozpatrzenia będzie właściwy inspektor nadzoru budowlanego, z drugiej zaś strony uchyla decyzję organu I instancji i orzeka merytorycznie, odmawiając nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie na przestrzeni kilku lat został zebrany obszerny materiał dowodowy, który w ogóle nie został przez organ odwoławczy rozpatrzony i oceniony. Dodatkowo organ ten zapoznał się z dokumentami związanymi z remontem drogi (nieznanymi stronom ani Sądowi), a jednocześnie zajął stanowisko, bez możliwości kontroli przez Sąd jego podstaw i uzasadnienia, że tryb z art.29 ust.3 Prawa wodnego nie ma zastosowania.

Ponadto rozpoznanie sprawy organ ograniczył do rozważenia jedynie kilku kwestii, sformułowanych w czterech punktach: wymiana kręgów w połowie przepustu, odczyszczenie przepustu, zmiana jego posadowienia oraz przedłużenia, pogłębienie rowu prywatnego, które uznał za "sprecyzowany przedmiot postępowania", który – ze względów wyżej opisanych – nie został, zdaniem organu, objęty hipotezą art. 29 Prawa wodnego. Oprócz stwierdzonych wyżej braków w ustaleniach faktycznych pozwalających na ocenę, że zmiana stanu wody na gruncie jest wynikiem "naruszenia przepisów prawa budowlanego, czy niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego" oraz braku ustalenia okoliczności przemawiających za uznaniem kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego Sąd Wojewódzki dodatkowo podniósł, że organ odwoławczy błędnie "doprecyzował istotę i zakres zarzucanej zmiany stanu wody". O ile prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie zarzucono, że w wyniku prac podjętych w trakcie i w związku z modernizacją drogi wojewódzkiej nr ... doszło do skierowania wody z rowów melioracyjnych ... i ..., znajdujących się po prawej stronie drogi wojewódzkiej nr ... (patrząc w kierunku G.), przepustem oznaczonym symbolem P- 1 pod drogą wojewódzką nr ... na wysokości posesji T. i M. B. w kierunku działek oznaczonych numerami: ... i ..., wskutek czego dochodzi do ich podtapiania, a także do podtopień dalej położonych działek oznaczonych numerami ... (będącej własnością skarżącego S. K.) oraz nr ... i ..., to nieprawidłowo uznał, że przedmiotem zainteresowania organu winny być jedynie ww. prace z pominięciem wszystkich innych okoliczności, podnoszonych przez strony i świadków oraz przeprowadzonych w toku postępowania, w celu ich wykazania, dowodów. Tak pojęty "przedmiot sprawy" pozwolił SKO do wymienienia jedynie niektórych prac i dokonania oceny, że nie są one objęte hipotezą art. 29 Prawa wodnego. Jedynie co do "oczyszczenia, czy też odmulenia istniejącego już od dziesięcioleci urządzenia wodnego" Kolegium wyraziło dodatkowo pogląd, że czynności tej nie można uznać za zmianę w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego również nie uzasadniając dlaczego, mimo, że jak wynika z oświadczeń i zeznań stron i świadków przepust do chwili jego udrożnienia nie był czynny i przede wszystkim właśnie jego "oczyszczenie" (= otwarcie) spowodowało skierowanie wody z prawej strony na lewą stronę drogi na nieruchomości prywatne. W ogóle SKO nie odpowiedziało na często zadawane przez strony w toku postępowania pytanie, na podstawie jakiego prawa jest możliwe skierowanie wód z rowów melioracyjnych na nieruchomości prywatne i czy dokonano tego na podstawie jakiegokolwiek pozwolenia prawnego, a skoro tak dlaczego właściciele działek, na którą skierowano wodę o nim nie wiedzą, a jeżeli nie ma takiego pozwolenia, to jaka jest podstawa prawna takiego stanu i czy ma ona jakikolwiek związek z pozwoleniem na budowę (zgłoszeniem) związanym z modernizacją drogi, czy raczej jest czynnością faktyczną. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że inaczej należy ocenić udrażnianie co jakiś czas istniejących i pełniących swoja rolę przepustów, a inaczej otwarcie niedrożnego od kilkudziesięciu lat przepustu, tym bardziej, że wody z niego nie są kierowane do przydrożnego rowu, czy rowu melioracyjnego, ale na działki prywatne i nie ma znaczenia istnienie na nich "prywatnych" rowów.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego pomimo, że wiedziało jakie okoliczności powinny zostać ustalone i wyjaśnione, takich ustaleń nie poczyniło, naruszając tym samym przepis art.7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, obowiązkiem organu odwoławczego było, rozpoznając zarzuty odwołania i ustosunkując się do nich, ustalić: stan wody na gruncie (działkach objętych nin. postępowaniem) przed dokonaniem modernizacji drogi, czy doszło do jego zmiany, wskutek czego te zmiany nastąpiły (uwzględniając wszystkie czynniki), czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (pamiętając, że wielkość, czy rozmiar szkody w tym postępowaniu nie ma znaczenia), jakie rozwiązanie zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego będzie najbardziej racjonalne. Dokonując tych ustaleń organ powinien oprzeć się nie tylko na oświadczeniach stron złożonych w trakcie rozprawy oraz na nieznanym stronom i Sądowi materiale dowodowym związanym z remontem drogi z którym zapoznał się tylko organ, ale na całym zebranym w sprawie materiale dowodowym, którego, zdaniem Sądu, SKO w ogóle nie oceniło.

Dlatego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno przeprowadzić dokładną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełniając go materiałem dowodowym pozwalającym organowi na ocenę, czy i które czynności związane z remontem drogi, a objęte pozwoleniem na budowę (czy zgłoszeniem – nie zostało to jeszcze w sprawie ustalone, ale z treści pisma znajdującego się na karcie 166 akt. adm. II inst. wynika, że remont drogi wykonany został na podstawie zgłoszenia) miały wpływ na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czy też na zmianę tych stosunków miały wpływ czynności faktycznie dokonane jedynie przy okazji tego remontu. Ustalenia te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia ewentualnej kolizji pomiędzy uprawnieniami organu nadzoru budowlanego, a organem działającym na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Uwzględniając, że roboty budowlane podlegające obowiązkowi pozwolenia na budowę bądź obowiązkowi zgłoszenia, bez względu na to czy zostaną wykonane legalnie czy też nie, podlegać będą zawsze ocenie organu nadzoru budowlanego ale, zdaniem Sądu, poddanie takiej ocenie, nie przekreśla nie tylko możliwości, ale i konieczności zbadania przez wójta, burmistrza czy prezydenta, czy nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 1 i (lub) pkt 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, nawet na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia nie może zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgłoszenie modernizacji drogi również nie może takich zmian usprawiedliwiać. Przepis art. 29 Prawa wodnego wymaga jedynie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Ustalenie tego związku pozwala organom orzekającym na podstawie art. 29 ust.3 nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonanie stosownych urządzeń zapobiegających szkodom. Powstrzymanie się od nałożenia takich obowiązków może usprawiedliwić np. toczące się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie rozbiórki obiektu, postępowania legalizacyjnego, czy postępowania naprawczego, ale nie można zaakceptować sytuacji, gdy organ w ogóle uchyla się od oceny, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tylko dlatego, że prace dotyczące obiektu budowlanego podlegają przepisom Prawa budowlanego. Podobnie SKO nie może uchylić się od oceny czynności polegającej na udrożnieniu przepustu twierdząc, że chodzi o "utrzymanie obiektu budowlanego".

Przekazanie sprawy SKO w Nowym Sączu do ponownego rozpoznania ma na celu, wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez sprawy. Postępowanie winno zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków przy zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z art.7, 77 k.p.a. Organy administracyjne mają bowiem obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 k.p.a. i znajduje szczegółowe uzupełnienie w treści art. 77 k.p.a., który nakazuje zbieranie i rozpatrywanie całego materiału dowodowego.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki przypomniał, że uzasadnienie decyzji winno dokładnie spełniać przesłanki określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie: faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 48-49b i art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa drogi oraz przydrożnych rowów i przepustów, a więc "budowli" (zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), podlegająca przepisom Prawa budowlanego, może podlegać ocenie w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, podczas gdy:

- art. 29 ust. 3 Prawa wodnego znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do zmian stanu wody "na gruncie", rozumianym jako naturalna część powierzchni ziemskiej, a więc w sytuacji ingerencji w naturalny stan wody na danym terenie (związany np. z jego naturalnym ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi);

- niezgodna z prawem przebudowa bądź "modernizacja", albo niewłaściwe funkcjonowanie obiektu budowlanego (tu: budowli) - a więc m.in. sytuacja, gdy "obiekt budowlany": 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska" (cyt: art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego) - oceniana być może wyłącznie w trybie przepisów Prawa budowlanego;

2) art. 80-84a w zw. z art. 48-49b i art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 19 i 20 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jako organ I instancji oraz samorządowe kolegium odwoławcze jako organ II instancji są uprawnione do dokonywania oceny legalności i prawidłowości funkcjonowania obiektu budowlanego (budowli), podczas gdy organami właściwymi rzeczowo w tym zakresie są organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 29 ust. 3 Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że ocena prawna dokonana przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji implikowała wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym, uwzględniając wielość i różnorodność wskazywanych przez strony przyczyn zmiany stanu wody, nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie nie zostały pozytywnie stwierdzone przesłanki wydania decyzji nakazującej w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy i błędne uznanie, że Kolegium nie oceniło wszystkich rodzajów działań, dokonanych w trakcie modernizacji drogi wojewódzkiej nr ... w miejscowości M., które zostały wskazane przez strony jako uzasadnienie zaistnienia "zmiany stanu wody na gruncie";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium naruszyło obowiązek uzasadnienia zaprezentowanego stanowiska, zgodnie z którym odczyszczenie istniejącego od kilkudziesięciu lat przepustu nie może być uznane za "zmianę stosunków wodnych".

W wyniku opisanego powyżej naruszenia prawa doszło do bezpodstawnego zastosowania przez WSA w Krakowie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zamiast dyspozycji art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz zwrot kosztów postępowania ustalonych według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną: S.K. wniósł o jej oddalenie; natomiast ZDW w Krakowie, R. G. i B. M. wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, w tym ZDW w Krakowie dodatkowo wniosło o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolegium bowiem jako punkt wyjścia analizy rozpatrywanej sprawy przyjęło tezę dotyczącą określonego poglądu na rozumienie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 Prawa wodnego, co implikowało następnie przyjęcie odpowiednich do tego poglądu środków proceduralnych. Sąd Wojewódzki natomiast nie zgodził się z poglądem prezentowanym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kompetencje organu prowadzącego postępowanie obejmują wyłącznie sytuacje, gdy zmiany stanu wody zostały dokonane przez właściciela nieruchomości na jego gruncie. Tryb ten nie ma zastosowania w odniesieniu do działań przedsięwziętych poza "gruntem" rozumianym jako naturalna część powierzchni ziemskiej, a w szczególności przedsięwziętych w obrębie obiektu budowlanego. Odwołując się do wykładni językowej, a także systemowej i celowościowej Kolegium stwierdziło, że wznoszenie obiektów budowlanych oraz zasady ich utrzymania i użytkowania regulują odrębne przepisy prawa budowlanego, a przedmiotem modernizacji istniejącego obiektu budowlanego czyli "zmiany" nie był grunt, lecz obiekt budowlany właściwe w tym zakresie będą organy architektoniczno-budowlane oraz organy nadzoru budowlanego. Z tych powodów uchylono decyzję organu I instancji i - rozstrzygając sprawę merytorycznie - odmówiono nakazania wykonania czynności objętych decyzją organu Instancji.

Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, iż wykładnia tego przepisu dokonana przez Kolegium jest błędna i wskazał, że zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bardzo często wiąże się z budową obiektów budowlanych, ich remontem, czy modernizacją, co nie oznacza, po pierwsze, że przedmiotem zmiany nie jest "grunt" tylko obiekt budowlany, gdyż obiekt budowlany zawsze związany jest z gruntem, a po drugie, że nie ma podstaw do twierdzenia w rozpatrywanej sprawie, iż następuje automatyczne przeniesienie uprawnienia do orzekania w tym przedmiocie na organy nadzoru budowlanego. Nie jest bowiem wykluczona możliwość dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, a ochrona ta nie jest realizowana zgodnie z prawem, na przykład wskutek wadliwości pozwolenia na budowę w tym zakresie (brak uregulowania w ogóle tej kwestii, czy tylko częściowe rozważenie wpływu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na stosunki wodnoprawne).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowa. W art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zawarto zasadę - zakaz skierowany do właścicieli gruntów, iż nie mogą zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Inaczej mówiąc właściciel gruntu nie może wykonywać żadnych czynności, których skutkiem będzie taka zmiana stanu wody, która spowoduje szkody dla gruntów sąsiednich. W przepisie tym uściślono, podając przykładowo, na czym ten zakaz polega, mianowicie zakazano właścicielom zmiany kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł. W przepisie tym nie wskazano o jakie konkretne czynności właściciela gruntu chodzi, wprowadzając tym samym zakaz dla jakichkolwiek działań, które wywoływałyby skutek takiego stanu zmiany wody na innym gruncie, który łączyłby się ze szkodą dla tych gruntów.

Jeżeli zaś, jak stanowi ust. 3 omawianego przepisu, spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Dla podstawy faktycznej takiej decyzji nie ma zatem znaczenia jakie działania i w jakich formach podejmował właściciel gruntu zmieniający stan wody na swoim gruncie, ma natomiast znaczenie podstawowe stwierdzenie, że zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Z tego powodu rodzajowe ograniczenie podstaw faktycznych decyzji wydawanej w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez wyłączenie z tych podstaw działań polegających na wykonaniu przez właściciela gruntu obiektów budowlanych nie znajduje uzasadnienia w treści omawianego przepisu. Pogląd Kolegium nie znajduje też uzasadnienia systemowego. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki wykonanie obiektów budowlanych zawsze wiąże się z posadowieniem obiektu na określonym gruncie.

Jeśli zatem chodzi o budowle związane z gospodarowaniem wodami, o którym mowa w art. 1 ust. 1 Prawa wodnego, zwane urządzeniami wodnymi, to ich wybudowanie mieści się w granicach zmian na gruncie, o których mowa w art. 29 tej ustawy jako przyczyny powodowania szkód na gruntach sąsiednich. W analizie interpretacyjnej nie można bowiem pomijać treści art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiącego, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Inaczej mówiąc nie są konkurencyjne przepisy tych dwu ustaw w odniesieniu do obiektów budowlanych określanych przez art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego jako urządzenia wodne (w tym budowle przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy), co oznacza, że skutkami wybudowania takich obiektów mogą zajmować się zarówno organy wykonawcze gmin na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jak i organy budowlane w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego – każdy w zakresie swojej właściwości.

Nie jest zatem uprawniony pogląd, iż art.29 ust. 3 Prawa wodnego nie ma zastosowania do skutków w zakresie zmian stanu wody na gruntach, wywołanych wykonaniem budowli (urządzeń wodnych), ani też zarzut, że Kolegium nie ma właściwości do rozstrzygania spraw w odniesieniu do oceny czy obiekty budowlane mogą powodować zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.

W konsekwencji nie mogły okazać się usprawiedliwione zarzuty naruszeń przepisów postępowania sądowego zawarte w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wywodzone w oparciu o niewłaściwe rozumienie art. 29 Prawa wodnego.

Pomijając już niekonsekwencję Kolegium polegającą na tym, iż z jednej strony wskazuje na swoją niewłaściwość rzeczową do rozstrzygania sprawy, z drugiej zaś rozstrzyga ją merytorycznie wskazać trzeba, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż nie było podstaw do odmowy ustalenia obowiązków nałożonych na zarządcę drogi w decyzji I instancji, z tego powodu, iż do zmiany stosunków wody na gruncie mogło dojść przez wybudowanie urządzeń wodnych, czego skutkiem było uchylenie decyzji Kolegium. Ponadto prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał na konieczność poszerzenia badania przyczyn i okoliczności zmian stanu wody, a jak to ujęto w skardze kasacyjnej, przez wielość i różnorodność wskazywanych przez strony przyczyn zmiany stanu wody. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszeń procesowych.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.