Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 740/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: ART. 145 PAR 1 PKT 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] lutego 2021 r., znak [...], stary znak sprawy [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu podania A. S. z [...] stycznia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] listopada 2016 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: [...]. W decyzji z [...] lutego 2021 r., znak [...] GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję RDOŚ w K..

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W decyzji z [...] listopada 2016 r., znak [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], (dalej RDOŚ w [...]), określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W związku z wniesionymi odwołaniami od powyższej decyzji GDOŚ w decyzji z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Wnioskami z [...] i [...] marca 2019 r. A. S., M. N., G. M., A. P. oraz B. B. wniosły o wznowienie postępowania zakończonego decyzją RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r. Skarżący podnieśli wystąpienie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jako nowy dowód wnoszący wskazali na "Ocenę raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia Eksploatacja węgla kamiennego [...] wraz z uzupełnieniami" z maja 2018 r. Mając na uwadze, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny ww. wniosku konieczne było zbadanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, GDOŚ dokonał weryfikacji przesłanek zawartych art. 147 i 148 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., w wyniku której postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak [...], GDOŚ odmówił uchylenia decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r. Podaniem z [...] stycznia 2020 r. A. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z [...] grudnia 2019 r. Skarżącej status strony postępowania przysługuje z tytułu posiadania prawa własności do nieruchomości znajdującej się w obszarze górniczym, stanowiącym miejsce realizacji przedsięwzięcia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez GDOŚ. W ocenie skarżącej, GDOŚ powinien wziąć pod uwagę zagrożenie jakie stwarza planowane przedsięwzięcie dla dzielnicy [...]- Kosztowy oraz obawy mieszkańców o ich domy mieszkalne związane z ryzykiem powstania deformacji terenu, odwodnieniem terenu oraz prowadzeniem wydobycia systemem z zawałem stropu w biskiej odległości od budynków mieszkalnych, które nie są zabezpieczone przed szkodami górniczymi.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2021 r. GDOŚ wskazał, że skarżąca jako nowy dowód przedłożyła ekspertyzę: "Ocena raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia [...]" z maja 2018 r., (dalej ekspertyza). W przedmiotowym opracowaniu jego autorzy wskazali braki i nieprawidłowości w dołączonym do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko:

- brak sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej złoża, co skutkowało niewystarczającym rozpoznaniem hydrogeologicznym obszaru inwestycji i brakiem możliwości wyczerpującego określenia w raporcie negatywnego oddziaływania na ludność, środowisko i obiekty budowlane,

- brak wykonania inwentaryzacji odporności obiektów budowlanych na przewidywanym terenie górniczym, co wpływa na brak ochrony obiektów budowlanych,

- brak dołączenia do raportu mapy lokalizacji potencjalnych podtopień i zalewisk, których ryzyko wystąpienia wskazano w jego treści, autorzy ekspertyzy wskazują, że zjawiska te stanowią poważne zagrożenie dla stateczności obiektów budowlanych,

- błędne obliczenie poziomów emisji PM10 i PM2,5, dwutlenku węgla i metanu,

- brak rzetelnej oceny możliwości wystąpienia wstrząsów górniczych w prognozowanym terenie górniczym,

- brak przedstawia szacunkowych kosztów likwidacji podziemnej i naziemnej części kopalni oraz rekultywacji terenów pogórniczych,

- niewystarczające informacje z zakresu gospodarki odpadami na etapie budowy, eksploatacji i likwidacji zakładu górniczego i wpływu odpadów na środowisko,

- przedstawienie propozycji monitoringu planowanego przedsięwzięcia w niewystarczającym zakresie,

- brak rozpoznania problemu radioaktywności naturalnej głębokich poziomów wodonośnych oraz radioaktywności wód dołowych, które mogą być źródłem skażeń środowiska,

- brak szczegółowego rozpoznania starych zrobów górniczych na planowanym terenie górniczym oraz bardzo słabe rozpoznanie hydrogeologu złoża, a zwłaszcza hydrochemizmu głębokich poziomów wodonośnych,

- brak należytej identyfikacji warunków hydrogeologicznych, pozwalających na przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania projektowanej kopalni na wody podziemne i powierzchniowe.

W przedmiotowej sprawie GDOŚ, wskazał, że dokument ten nie stanowi nowego dowodu, ani nie wskazuje nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie co do jej istoty. Zdaniem organu, w decyzji z [...] grudnia 2019 r. GDOŚ poprawnie wskazał, że przedłożona przez skarżącą ekspertyza została sporządzona po dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem nie może być uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania. Aby dany dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie, nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które zostały wytworzone po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy.

Według GDOŚ, orzecznictwo konsekwentnie wskazuje, że opinia wydana przez biegłego, aneks do opinii lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie mogą być nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, GDOŚ podtrzymał również stanowisko, że podnoszone w przedłożonej ekspertyzie uwagi stanowią subiektywną ocenę i polemikę autorów opracowania z treścią raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, który stanowił podstawę do wydania decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r. Odmienna (nawet błędna) ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. GDOŚ wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że okolicznością faktyczną nie może być proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi. Czym innym jest wiedza o faktach, a czym innym wyciąganie wniosków i ocena okoliczności faktycznych. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie oznacza sytuacji, w której takie okoliczności są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi przed wydaniem decyzji.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie GDOŚ słusznie zauważył także, że autorzy ekspertyzy dokonali odmiennej, w stosunku do RDOŚ w [...] i GDOŚ, wykładni przepisów prawa: ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji GDOŚ z 23 sierpnia 2017 r., (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.), oraz ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji GDOŚ z 23 sierpnia 2017 r., tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm.). W ocenie GDOŚ, skarżąca także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła ani istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, ani nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, nieznanych RDOŚ w K. oraz GDOŚ, które uzasadniałyby wznowienie postępowania. Skarżąca ponownie przywołała argumenty wskazane w ekspertyzie dołączonej do wniosku z [...] marca 2019 r. o wznowienie postępowania. GDOŚ w rozpatrywanej sprawie stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej i uchylenia we wznowionym postępowaniu, w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r.

W skardze Fundacja [...] (dalej: skarżąca, Fundacja) zaskarżyła w całości decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r., znak [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne rozpatrzenie ujawnionych okoliczności faktycznych oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do faktów ujawnionych w przebiegu postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że ujawnione fakty nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji, 3. art. 149 § 1 i art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. przez wydanie decyzji sprzecznej z wydanym wcześniej postanowieniem o wznowieniu postępowania. Zarzucając powyższe, wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu i zaskarżyła decyzję w całości. Wyjaśniając kwestię legitymacji procesowej skarżącej w uzasadnieniu skargi podniesiono, że Fundacja jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy u.u.i.ś., czyli organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych fundacja jest uznawana za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakże, zgodnie z ww. przepisem przysługuje jej prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ. Skarżąca powołując się na treść wyroku NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 1523/16, LEX nr 2461348 wskazała, że przysługuje jej uprawnienie do złożenia skargi od decyzji wydanej w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca podniosła, że organ naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. albowiem nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w zakresie tego czy okoliczności faktyczne i dowody wskazane we wniosku o wznowienie postępowania mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z art. 77 § 1 k.p.a. organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ we wznowionym postępowaniu jedynie pobieżnie zapoznał się z okolicznościami faktycznymi wynikającymi z przedłożonego dowodu. Skarżąca uważa, że dokładna analiza i ocena dowodu, mogłaby doprowadzić organ do konkluzji, że przedstawione w nim okoliczności i przywołane fakty, nie tylko rzucają nowe światło na ostatecznie rozstrzygnięte postępowanie, ale mogłoby doprowadzić RDOŚ w [...] do wydania odmiennej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ zobowiązany jest to oceny dowodu pod kątem przedstawionych w nim okoliczności faktycznych, natomiast w uzasadnieniu decyzji nie uwzględnił żadnej z tych okoliczności.

Według skarżącej, w ocenie raportu autorzy podnoszą, że dla planowanej inwestycji wydobycia węgla kamiennego ze złoża [...], nie zostały wykonane odpowiednie pomiary radioaktywności wód dołowych. Przeprowadzone pomiary wykonane zostały w jednym punkcie i zdecydowanie za płytko, aby móc ocenić faktyczne stężenie substancji promieniotwórczych. Zanieczyszczenie substancjami promieniotwórczymi jest tym bardziej zagrażające dla środowiska, że nie została wykonana dokumentacja hydrogeologiczna i nieznany jest zasięg oddziaływania tych substancji na środowisko. Dokładne rozpoznanie hydrogeologiczne planowanej inwestycji oraz jej wpływ na lokalną ludność, środowisko oraz obiekty budowlane, który jak zostało to wykazane w ocenie raportu, może mieć znacznie poważniejsze konsekwencje niż zostało to uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana bez adekwatnego rozpoznania wpływu wydobycia węgla kamiennego ze złoża [...] na zmiany klimatu. W reporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zagadnienie to zostało potraktowane bardzo skrótowo i bez przedstawienia dokładnej analizy. Inwestor po raz kolejny podważa wpływ człowieka, a tym samym wpływ planowanego przedsięwzięcia na zmiany klimatyczne. RDOŚ w [...] nie wypowiedział co do twierdzeń inwestora, a tym samym nie dokonał właściwej oceny wpływu przedsięwzięcia na klimat. Według Fundacji, dokładana analiza tego problemu w kontekście planowanego przedsięwzięcia mogłaby doprowadzić do wydania odmiennej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne znaczenie dla klimatu ma nie tylko wydobycie węgla i metanu, ale również spalanie paliw kopalnych, wydobywanych ze złoża [...].

Nie ulega wątpliwości, że węgiel wydobyty w ramach realizacji przedsięwzięcia zostanie przeznaczony do spalania, a wobec braku dostępnych powszechnie technologii umożliwiających "czyste" spalanie węgla (tj. bez emisji gazów cieplarnianych) należy uznać, że emisje ze spalania tego węgla stanowić będą pośrednie (następcze) oddziaływanie analizowanego przedsięwzięcia. Literalna wykładnia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pozwala zauważyć, że "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" nie muszą występować łącznie, wystarczy wystąpienie już jednej z tych przesłanek. Ponadto, fakt, że dokument został wytworzony po dacie wydania prawomocnej decyzji, nie zwalnia organu z obowiązku uwzględnienia przedstawionych w nim okoliczności faktycznych. Takie stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie. Nawet jeżeli dokument został wytworzony po dacie wydania ostatecznej decyzji, organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne, które zostały w nim ujawnione. Według skarżącej, przedstawiony we wniosku o wznowienie postępowania dowód "Ocena raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia "[...]" (dalej: ocena raportu), przedstawia wiele okoliczności faktycznych, które nie zostały przez organ rozpatrzone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca podnosi, że organ wydając postanowienie o wznowieniu postępowania był zobowiązany zbadać podstawy do jego wznowienia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca zaznacza, że sam fakt wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przesądza o uchyleniu ostatecznej decyzji, jednakże zdecydowanie zobowiązuje organ do merytorycznej i rzetelnej oceny nowych dowodów czy okoliczności faktycznych. Organ nie przeprowadził wyczerpującej analizy zarzutów przedstawionych we wniosku i w sposób pobieżny odniósł się do okoliczności faktycznych przedstawionych w ocenie raportu.

Fundacja podnosi, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji organ orzekł w sposób sprzeczny z wydanym wcześniej postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...]. Postanowieniem tym organ uznał, że spełniona została ustawowa przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Zgodnie z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., organ jest związany wydanym przez siebie postanowieniem. Skoro w postanowieniu organ uznał, że złożony przez wnioskodawców dokument (ekspertyza) stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to nie miał prawa z własnej inicjatywy orzec, że dokument ów jednak tego wymogu nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę, GDOŚ wniósł o odrzucenie skargi, ze względu na brak uprawnienia skarżącej do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi.

W piśmie z [...] października 2021 r. [...] sp. z o.o. sp. k.a. jako uczestnik postepowania, reprezentowana przez adw. L. L. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że skarga Fundacji jest pozbawiona podstaw prawnych i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd orzekający w tym składzie stwierdził, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję GDOŚ z [...] lutego 2021 r. W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że przepis art. 44 ust. 1 u.u.i.o.ś. przyznaje organizacjom ekologicznym, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia, prawo udziału w każdym postępowaniu - rozumianym jako mogącym doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie jest więc istotne, w jakiego rodzaju postępowaniu administracyjnym organizacja ekologiczna zgłasza chęć udziału, lecz należy badać, czy w ramach tego postępowania możliwe jest doprowadzenie do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, przy wydaniu której wymagany był udział społeczeństwa (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 1523/16).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja GDOŚ z [...] lutego 2021 r., znak [...]. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...] lutego 2021 r., znak [...], Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja GDOŚ z [...] lutego 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja GDOŚ z [...] grudnia 2019r., znak [...] odmawiająca uchylenia decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", po wznowieniu postępowania na wniosek strony, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, wydane zostały z naruszeniem prawa.

Okolicznością determinującą wynik niniejszej sprawy jest fakt, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania na wniosek strony w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak [...] GDOŚ wznowił postępowanie zakończone decyzją RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a następnie w decyzji z [...] grudnia 2019 r., znak [...], GDOŚ umorzył wznowione postępowanie GDOŚ z [...] lipca 2019 r. w części dotyczącej J. F., W. K. oraz G. P.. GDOŚ ocenił posiadanie przez W. K., G. P. oraz J. F. przymiotu strony na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby osoby te posiadały prawo własności do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru górniczego lub terenu górniczego, a tym samym, aby posiadały w niniejszej sprawie interesu prawnego lub obowiązku potwierdzających przymiot strony postępowania i uprawniających do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. skargi. Odnosząc się do tego zarzutu skargi dotyczącego braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wskazać należy, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji. Granice sprawy zakreśla wówczas wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie tego postępowania organ administracyjny wyłącznie ustala, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie, z uwagi na treść wniosku strony o wznowienie postępowania, przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stwierdzenie braku wystąpienia tych przesłanek wiąże się z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Instytucja wznowienia postępowania nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Podobnie charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym.

Skarżąca zarzuca brak analizy, przedłożonej z wnioskiem o wznowienie postępowania, ekspertyzy: "[...]" i poruszonymi w niej problemami: radioaktywności naturalnej głębokich poziomów wodonośnych, rozpoznania hydrogeologicznego oraz wpływu planowanej inwestycji na klimat. Według Fundacji, dokładna analiza ekspertyzy i wskazanych zagadnień mogłaby doprowadzić do wydania odmiennej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca podnosi także, że w uzasadnieniu nie podano faktów, których organ me uznał za udowodnione z podaniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tego zarzutu, wyjaśnić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ szczegółowo przedstawił swoje stanowisko i wyniki analizy przedłożonej ekspertyzy (str. 3-5). Organ po analizie ekspertyzy prawidłowo stwierdził, że dokument ten nie stanowi nowego dowodu ani nie wskazuje nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które mogłyby mieć wpływ na odmienne jej rozstrzygnięcie co do istoty. Ma rację GDOŚ, że wnioski i uwagi wskazane w tej ekspertyzie są tożsame z zarzutami podnoszonymi na etapie postępowania zwykłego, zatem nie można uznać, że stanowią one nowe okoliczności nieznane RDOŚ w [...] i GDOŚ. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że nową okolicznością jest stanowisko autora ekspertyzy, że raport nie zawiera odpowiednich pomiarów radioaktywności wód dołowych. Skarżąca wskazała, że ocena radioaktywności wód w oparciu o wyłącznie jeden punkt pomiarowy jest niewystarczająca - str. 5 skargi). Powyższe stanowisko nie jest nową okolicznością, tylko odmienną oceną zawartości raportu w tym zakresie. Tak samo należy ocenić stanowisko autora oceny dotyczące opisu w raporcie warunków hydrogeologicznych górotworu (str. 6 skargi). Nową okolicznością nie jest niewłaściwa - zdaniem skarżącej - ocena wpływu przedsięwzięcia na klimat. Stanowisko autora oceny i skarżącej stanowi polemikę ze stanowiskiem RDOŚ w K. oraz z GDOŚ.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie wskazała, jaki konkretnie wpływ te okoliczności miałyby na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Ograniczyła się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że okoliczności te mogłyby doprowadzić do wydania odmiennej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (str. 5 skargi), nie precyzując jednak, na czym ta "odmienność" miałaby polegać.

We wniosku o wznowienie postępowania strona nie przywołała jakichkolwiek nowych okoliczności, które byłyby dla sprawy nowe i istniały w dniu wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, a nie byłyby znane RDOŚ w [...] i GDOŚ.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Nie może to jednak dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. Za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, zaś wszystkie przedstawiane przez skarżącą okoliczności, powoływane zarówno we wniosku strony o wznowienie postępowania, jak i w późniejszych pismach, zmierzały do przedstawienia odmiennej oceny dowodu jakim jest w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje ustalenia, które wynikają z przedmiotowego raportu wraz z jego uzupełnieniem.

W tym zakresie skarga ma wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowymi rozstrzygnięciami organów obydwu instancji. Rozważając kluczową w tym zakresie kwestię oceny "nowości" załączonej do wniosku o wznowienie dowodu w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego "[...]", której autorem jest dr M. W. oraz dr S. K. i wynikających z tej oceny okoliczności faktycznych trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego. Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01). Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10). Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16).

Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 45/17). Każde ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi, świadczy o naruszeniu prawa (wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., II FSK 1640/09). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy; powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., II OSK 2160/12). Nowy dowód lub okoliczność istotne dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17, wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 45/17).

Autorzy dokumentu o nazwie "[...]" na str. 5 tego dokumentu napisali, że "Zasadniczo zakres Raportu OOŚ wyrażony w spisie rozdziałów jest zgodny z art. 66 przywołanej ustawy". Według autora ww. dokumentu, postara się on wykazać szczegółowo na ile wyczerpująco raport wypełnia poszczególne zobowiązania ustawowe i dostarcza informacji, które dają pełny obraz możliwych oddziaływań planowanej eksploatacji. W przedmiotowej sprawie GDOŚ, słusznie wskazał, że dokument ten nie stanowi nowego dowodu ani nie wskazuje nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wnioski i uwagi wskazane w tej ekspertyzie są tożsame z zarzutami podnoszonymi na etapie postępowania zwykłego, m.in. we wniesionych odwołaniach, a zatem nie stanowią nowych okoliczności nieznanych RDOŚ w [...], jak i GDOŚ.

W decyzji z [...] grudnia 2019 r. GDOŚ prawidłowo zaznaczył, że przedłożona przez skarżącą ekspertyza została sporządzona po dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem nie może być uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania. Aby dany dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w cytowanych przez GDOŚ orzeczeniach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego opinia wydana przez biegłego, aneks do opinii lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nie mogą być nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnoszone w przedłożonej ekspertyzie uwagi stanowią subiektywną ocenę i polemikę autorów opracowania z treścią raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, który stanowił podstawę do wydania decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r. Odmienna (nawet błędna) ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności.

Określenie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania zwykłego nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowody były stronie znane, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć, że posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16). Tak rozumianej kodeksowej przesłanki "wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi" nie spełnia załączona do wniosku o wznowienie postępowania ekspertyza. Nie stanowią podstawy wznowienia postępowania okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, np. oświadczenia lub dowód z zeznań świadków przeprowadzony po wydaniu ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r. I OSK 2970/19). Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, kiedy mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o "nowych dowodach’ istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który je wydał, chodzi o dowody w znaczeniu środków dowodowych, czyli w ujęciu przedmiotowym, a więc np. zeznania świadków istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który je wydał, a nie samych źródeł dowodowych, czyli bytu w dniu wydania decyzji nieznanych organowi świadków, którzy mogli złożyć stosowne zeznania, lecz nie uczynili tego przed dniem wydania decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., II FSK 2191/10).

Uwzględniając to, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzję, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania.

Prawidłowo w tym kontekście przyjął GDOŚ orzekający w obydwu instancjach, że w niniejszej sprawie zakres rozpoznania zakreślony został przez wniosek strony. W ocenie Sądu, skarżąca oraz strona nie powołali się na nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ prawidłowo przyjął i obszernie uzasadnił w swoich decyzjach, że powołane we wniosku strony okoliczności nie mają przymiotu nowych okoliczności istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji nieznanych organowi. Były to bowiem okoliczności powoływane już wcześniej i były przedmiotem badania organu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 i art. 110 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., przez wydanie decyzji sprzecznej z wydanym wcześniej postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak [...], o wznowieniu postępowania. Fundacja zarzuca, że skoro GDOŚ w przywołanym postanowieniu uznał, że złożona przez wnioskodawców ekspertyza stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to GDOŚ nie miał prawa w decyzji kończącej postępowanie orzec, że dokument ten tego wymogu jednak nie spełnia. Badanie przez organ administracji, czy zachodzą wskazane w podaniu podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Gdy wynik analizy dopuszczalności wznowienia jest pozytywny, dochodzi do wznowienia postępowania i zaczyna się drugi etap, którego celem jest stwierdzenie istnienia lub nieistnienia podstawy wznowienia. Prowadzone jest więc w tym przedmiocie postępowanie rozpoznawcze. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.