Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 374/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz o orzeczenie, że do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu uchwała nie podlega wykonaniu w przypadku korzystnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dla strony skarżącej.

1. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 9 ust. 10 tekstu przedmiotowej uchwały Rada Gminy wprowadziła zapis w brzmieniu: "wszelkie odstępstwa od ustaleń zapisanych w ust. 7 do 9 wymagają indywidualnych uzgodnień z administratorami dróg". W § 10 ust. 6 tekstu przedmiotowej uchwały Rada Gminy wprowadziła zapis w brzmieniu "wszelkie odstępstwa od ustaleń zapisanych w punkcie 5 ust. pkt. 1-8 wymagają indywidualnych uzgodnień z administratorami dróg, obiektów, urządzeń i sieci". Natomiast w § 12 ust. 3 tekstu przedmiotowej uchwały zapis w brzmieniu: "wszelkie odstępstwa od ustaleń zapisanych w ust. 2 dotyczących linii zabudowy wymagają indywidualnych uzgodnień z administratorami dróg".

Zdaniem organu nadzoru treść cytowanych zapisów przedmiotowej uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w szczególności z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, cyt. powyżej. Zgodnie bowiem z przywołanymi normami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Zaś w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób enumeratywny wymienia się materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. I tak zgodnie z ust. 2 pkt 1 cytowanej normy w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie zaś z art. 17 pkt. 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. powyżej, wójt, burmistrz, prezydent miasta uzgadnia z właściwym zarządcą drogi projekt planu miejscowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 204, poz. 2086 z późno zm.) projekt planu powinien być uzgodniony z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zaś zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Kwestionowane zaś przez organ nadzoru regulacje wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach, nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo i dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu. Zarządca - Administrator drogi uzgadnia bowiem sposób zagospodarowania terenów lub zmianę sposobu użytkowania na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zdaniem strony skarżącej nie znaleziono podstaw prawnych do zapisania w planie miejscowym wymogu dodatkowego uzgodnienia z administratorem drogi w powyższym zakresie, który wykracza poza wymagania określone normą art. 35 ustawy o drogach publicznych, cyt. powyżej. Tak więc niezgodne jest z przywołanymi powyżej normami, ustalenie w treści planu norm otwartych, uzależniających możliwość wszelkich odstępstw od ustaleń dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg i ulic oraz dotyczących linii zabudowy od uzyskania zgody administratora drogi. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone.

2. W § 11 ust. 1 pkt 2 tekstu przedmiotowej uchwały Rada Gminy wprowadziła zapis, iż "dopuszcza się realizację niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów służących gospodarce leśnej wzbogacające przeznaczenie podstawowe".

Zdaniem organu nadzoru kwestionowany zapis w brzmieniu "niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej" pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w szczególności z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 121 poz. 1266 z późno zm.) w związku z art. 3 i art.30 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z przywołanymi normami każdy grunt leśny (niezależnie od klasyfikacji i powierzchni) wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, a taka zmiana może być dokonana jedynie w miejscowym planie. Obiekty zaś infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych cyt. powyżej, dla których nie jest wymagane uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. W oparciu o powyższe ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości realizacji na gruntach leśnych, przedsięwzięć nie przewidzianych ww. normami, wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, bez uzyskania stosownej zgody na etapie sporządzania projektu planu, jest sprzeczne z prawem.

3. Organ Nadzoru podnosi, iż Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan nie spełniła także wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. powyżej w związku z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cyt. powyżej, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Zgodnie bowiem z przywołanymi normami w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a także wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej. I tak w § 8 tekstu uchwały Rada Gminy zapisała ustalenia w zakresie przeznaczenia poszczególnych terenów, a w ust. 4 pkt 1 przywołanego paragrafu ustalono przeznaczenie dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] na "tereny zabudowy usługowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania". Natomiast w § 9 tekstu uchwały ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla poszczególnych terenów - w ust. 4 pkt 6 przywołanego paragrafu dla terenów oznaczonych symbolem [...] zapisano ustalenia o treści: "dopuszczalna wysokość zabudowy: trzy kondygnacje nadziemne łącznie z poddaszem użytkowym dla budynków mieszkalnych i dwie kondygnacje nadziemne łącznie z poddaszem użytkowym dla budynków gospodarczych i garaży wolnostojących, każdorazowo dopuszczalne wprowadzenie innej wysokości wynikającej z wymagań technologicznych oraz wprowadzenia akcentów wysokościowych obejmujących nie więcej niż jedną czwartą rzutu poziomego obiektu".

W oparciu o powyższe dla zabudowy usługowej, stanowiącej podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu [...] nie ustalono gabarytów i wysokości zabudowy. Przedmiotowe ustalenia dotyczą tylko zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży. Tym samym więc Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan naruszyła normę art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia cyt. powyżej. Powyższe zastrzeżenia co do naruszonych norm znajdują także zastosowanie do następujących ustaleń planu:

- w § 8 ust. 5 pkt 1 tekstu uchwały, ustalono dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] przeznaczenie na "tereny sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania, obejmuje na przykład hale sportowe, boiska, baseny i podobne" z dopuszczeniem obiektów usług komercyjnych". W § 9 ust. 5 pkt 5 tekstu uchwały, dotyczącym gabarytów i wysokości dla terenów oznaczonych symbolem [...], zapisano ustalenia w powyższym zakresie tylko dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży - nie ustalono zaś gabarytów i wysokości hal sportowych, obiektów usług komercyjnych.

- w § 8 ust. 1 pkt 1 tekstu uchwały, ustalono dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] przeznaczenie na "tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do ich funkcjonowania, oraz zabudowy związanej z prowadzeniem wszelkiej działalności produkcyjno-usługowej." Zgodnie z § 3 pkt 3a przez "tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej - należy rozumieć zabudowę: jednorodzinną, zagrodową, oraz usługową i zakłady drobnej wytwórczości." W § 9 ust. 1 pkt 6 tekstu uchwały, dotyczącym gabarytów i wysokości dla terenów oznaczonych symbolem [...], zapisano ustalenia w powyższym zakresie tylko dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży - nie ustalono zaś gabarytów i wysokości zabudowy usługowej, zakładów drobnej wytwórczości oraz zabudowy związanej z prowadzeniem działalności produkcyjnousługowej;

- w § 8 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały dla terenów oznaczonych symbolem [...] ustalono przeznaczenie dla "zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych i hodowlanych wraz z ogrodami oraz zabudową związaną z gospodarką rolną i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania, oraz prowadzeniem działalności produkcyjno-usługowej." W § 9 ust. 3 pkt 6 tekstu uchwały zapisano ustalenia w zakresie gabarytów i wysokości zabudowy tylko dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży - nie ustalono gabarytów i wysokości zabudowy związanej z prowadzeniem działalności produkcyjno-usługowej.

Organ nadzoru podnosi, iż przedmiotowy plan miejscowy nie zawiera więc ustaleń w zakresie gabarytów i wysokości obiektów przewidzianych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...] - co stanowi o sprzeczności z normą art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cyt. powyżej.

4. Poza powyższym organ nadzoru podnosi, iż w planie miejscowym nie zapisano ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do istniejącej zabudowy i istniejącego zagospodarowania.

I tak w § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 zapisano ustalenia w zakresie "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" odpowiednio dla terenów oznaczonych symbolem: [...], [...], [...], [...], [...].

Z powyższego wynika, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego nie zawierają wytycznych w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej zabudowy i istniejącego zainwestowania występującego w terenach oznaczonych symbolem: [...], [...], [...], [...], [...], co stanowi o sprzeczności z normami art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia.

Strona skarżąca podnosi, iż Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan nie spełniła wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cyt. powyżej. Zgodnie bowiem z cytowanymi normami w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać także linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W § 2 ust. 3 pkt 3 tekstu uchwały zapisano, iż rysunek planu zawiera oznaczenia linii zabudowy – w legendzie opisano nieprzekraczalną linię zabudowy, natomiast na rysunku planu ani w legendzie linie zabudowy nie zostały wyznaczone i opisane.

5. Ponadto strona skarżąca podnosi, iż zauważono niespójność pomiędzy tekstem uchwały a rysunkiem planu. I tak, w § 7 ust. 4 tekstu uchwały zapisano ustalenia dla obszarów [...] o treści: "ustala się, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczone na rysunku planu symbolem [...] obowiązują zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z aktualnych przepisów odrębnych w zakresie ochrony przed powodzią". Na rysunku planu nie wyznaczono obszarów o symbolu [...]. Wyznaczono natomiast "izolinię zasięgu wody 1% (tereny zagrożone powodzią w przypadku przerwania wałów)", dla których nie zawarto ustaleń w tekście uchwały. Na rysunku planu wyznaczono teren o symbolu [...] – "urządzenia telekomunikacyjne" – w tekście uchwały dla powyższego terenu nie zapisano ustaleń.

Stanowi to naruszenie wymogów § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym "na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego". Tak więc w uchwalonym przez Radę Gminy planie występuje niespójność w zakresie tekstu i rysunku planu. Plan zagospodarowania ze swej istoty stanowi bowiem spójną, zamkniętą całość na którą składa tekst uchwały oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny.

6. Organ nadzoru podnosi także, iż Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan nie spełniła wymogu wynikającego z normy art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z cyt. normą wójt, burmistrz, prezydent, uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z wymogami cyt. powyżej norm wójt gminy C. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu miejscowego (pismo z dnia 15 marca 2005 r., znak: [...]). Stosownie do wymogów art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. powyżej wójt Gminy C. ustalił termin uzgodnienia na 21 dni od daty udostępnienia projektu planu. Projekt planu został przekazany do uzgodnienia WKZ w dniu 15 marca 2005 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzgodnił projektu przedmiotowego planu (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...]). Tak więc brak uzgodnienia planu nastąpił po terminie wyznaczonym przez wójta.

W uzasadnieniu do ww. postanowienia Wojewódzki Konserwator Zabytków napisał, że "przedmiotowe opracowanie jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W dokumentacji nie został w sposób poprawny ujęty spis obiektów znajdujących się w ewidencji obiektów zabytkowych (...)". Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy właściwe do uzgodnienia projektu planu nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 ww. ustawy nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w wyznaczonym terminie, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem projektu planu. Wójt Gminy C., na podstawie wyżej przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał za uzgodniony projekt przedmiotowego planu miejscowego i nie ustosunkował się do braku pozytywnego uzgodnienia WKZ.

7. Ponadto organ nadzoru podnosi, iż zgodnie z wymogami art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz.880 z późn. zm.) Wójt Gminy C. wystąpił do Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu, ponieważ obszar objęty planem leży częściowo w granicach B. Parku Krajobrazowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. (znak: [...]) Dyrektor ZPK uzgodnił pozytywnie projekt przedmiotowego planu.

W wyniku uwzględnienia uwag, wniesionych w czasie wyłożenia do publicznego wglądu, do projektu planu zostały wprowadzone zmiany. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz, prezydent w projekcie planu wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Tak więc Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan winna ponownie uzgodnić niniejszy plan z DZPK w związku z wprowadzonymi zmianami. Wójt Gminy C. nie wystąpił do DZPK o ponowne uzgodnienia projektu planu. Tym samym więc Rada Gminy działała sprzecznie z prawem nie spełniając wymogu wynikającego z normy art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. powyżej.

8. Organ nadzoru podnosi także, iż w toku dokonywania analizy prawnej uchwały dostrzeżono nieprawidłowości występujące na rysunku planu. I tak na rysunku planu zapisano informację, że mapa sporządzona jest w skali 1:5000, a powinna być w skali 1:2000. Na rysunku planu występują obszary wyodrębnione liniami rozgraniczającymi i oznaczone graficznie kolorem, ale nie opisane symbolem literowym.

W skazano wreszcie w uzasadnieniu skargi, że w zakreślonym 30-dniowym terminie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organ nadzoru nie stwierdził nieważności zapisów przedmiotowej uchwały, z uwagi na wielość i różnorodność problematyki, która musiała być rozstrzygnięta w postępowaniu wyjaśniającym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. podzieliła co do zasady zarzuty skargi podnosząc, iż w celu wyeliminowania dostrzeżonych przez organ nadzoru uchybień wszczęła procedurę zmierzającą do zmiany zarówno Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całej gminy C. Z tego powodu Rada Gminy C. wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

Rada Gminy C. nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 17 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami Wójt zobowiązany jest uzgodnić projekt planu miejscowego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie natomiast do postanowień art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt przedkładając projekt planu do uzgodnienia wyznacza termin dokonania uzgodnienia, który nie może być krótszy niż 21 dni. Wójt Gminy C. przekazał Wojewódzkiemu Konserwatorowi zabytków projekt planu celem jego uzgodnienia w dniu 15 marca 2005 r. ustalając na dokonanie tego uzgodnienia termin 21 dni. Wojewódzki Konserwator zabytków postanowieniem odmówił uzgodnienia projektu planu, uczynił to jednak dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r., a zatem po terminie ustalonym przez Wójta. Wobec powyższego Wójt działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał projekt za uzgodniony. Nie miał przy tym obowiązku, wbrew stanowisku Skarżącego, ustosunkować się do braku pozytywnego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Rada Gminy C. nie zgadza się również z zarzutem naruszenia art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm). Zgodnie z postanowieniami art. 17 pkt 13 Wójt po wprowadzeniu do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag zobowiązany jest ponowić uzgodnienia, jednak wyłącznie w niezbędnym zakresie. Zmiany jakie wprowadził Wójt Gminy C. do projektu planu w związku ze zgłoszonymi uwagami dotyczyły także obszaru położonego częściowo w granicach B. Parku Krajobrazowego, jednak nie naruszały one zasad zagospodarowania terenu przyjętych dla tego obszaru i zaopiniowanych pozytywnie przez Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160, s. 253).

Zakres treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.

Rada Gminy C. ustanowiła w § 9 ust. 7-9 zasady obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg i ulic oznaczonych symbolem [...] klas techniczno-użytkowych – [...], [...] i [...], stanowiąc w § 9 ust. 10, że wszelkie odstępstwa od ustaleń zapisanych w ust. 7 do 9 wymagają indywidualnych uzgodnień z administratorami dróg. W § 10 ust. 6 tekstu przedmiotowej uchwały Rada Gminy wprowadziła zapis w brzmieniu "wszelkie odstępstwa od ustaleń zapisanych w punkcie 5 ust. pk. 1)-8) wymagają indywidualnych uzgodnień z administratorami dróg, obiektów, urządzeń i sieci". Również w § 12 ust. 3 tekstu przedmiotowej uchwały wprowadzono regulację, zgodnie z którą "wszelkie odstępstwa od ustaleń zapisanych w ust. 2 dotyczących linii zabudowy wymagają indywidualnych uzgodnień z administratorami dróg", przy czym § 12 ust. 2 uchwały dotyczy terenów przeznaczonych dla podstawowego układu dróg publicznych [...].

Tym samym Rada Gminy C. określiła w akcie rangi podustawowej kompetencje zarządców dróg publicznych, tj. jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji m.in. zarządców dróg gminnych i powiatowych, tj. właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz zarządu powiatu, którzy na mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.) są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Kompetencje te dotyczą zajmowania stanowiska przez powyższe organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg, użytkowania terenów i nowych obiektów we wskazanym sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tychże dróg.

Mając na uwadze treść m.in. art. 20 pkt 8 oraz art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, z których wynika, że zarządcy dróg publicznych mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, należy stwierdzić, że organy te mają w tym zakresie charakter organów administracji publicznej. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanych w przytoczonych wyżej przepisach kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Gminy C. i w związku z tym nielegalnym. Kompetencje organu administracji publicznej może bowiem kreować wyłącznie ustawodawca. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że powyższe regulacje zaskarżonej uchwały są wynikiem naruszenia właściwości przez Radę Gminy C. (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albowiem kreowanie kompetencji administracyjnych nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, a zwłaszcza w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego będącego aktem rangi podustawowej.

Rada Gminy C. naruszyła również zasady sporządzania planu miejscowego stanowiąc w stosunku do terenów będących lasami i w dalszym ciągu przeznaczonych pod lasy (§ 11 ust. 1 pkt 2 uchwały) o dopuszczalności realizacji na tych terenach urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów służących gospodarce leśnej wzbogacających przeznaczenie podstawowe.

W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów leśnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej wynika, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 2 pkt 1), przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak zasadnie podkreśla strona skarżąca, zgody właściwego organu wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów leśnych niezależnie od klasyfikacji i powierzchni. Dopuszczenie realizacji na gruntach leśnych urządzeń infrastruktury technicznej jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów leśnych w sposób nieleśny bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez zgody właściwego organu wymaganej na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zaskarżona uchwała jest w tym zakresie sprzeczna z prawem, tj. z cytowanymi wyżej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zasadne są również zarzuty strony skarżącej, zgodnie z którymi treść zaskarżonej uchwały jest ponadto sprzeczna z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przy tym, jak stanowi § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia wykonawczego do ustawy ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tymczasem przedmiotowy plan miejscowy nie zawiera ustaleń w zakresie gabarytów i wysokości obiektów przewidzianych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...]. I tak, w § 8 tekstu uchwały Rada Gminy zapisała ustalenia w zakresie przeznaczenia poszczególnych terenów, a w ust. 4 pkt 1 przywołanego paragrafu ustalono przeznaczenie dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] na "tereny zabudowy usługowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania". Natomiast w § 9 tekstu uchwały ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla poszczególnych terenów - w ust. 4 pkt 6 przywołanego paragrafu dla terenów oznaczonych symbolem [...] zapisano ustalenia o treści: "dopuszczalna wysokość zabudowy: trzy kondygnacje nadziemne łącznie z poddaszem użytkowym dla budynków mieszkalnych i dwie kondygnacje nadziemne łącznie z poddaszem użytkowym dla budynków gospodarczych i garaży wolnostojących, każdorazowo dopuszczalne wprowadzenie innej wysokości wynikającej z wymagań technologicznych oraz wprowadzenia akcentów wysokościowych obejmujących nie więcej niż jedną czwartą rzutu poziomego obiektu". Oznacza to, że dla zabudowy usługowej, stanowiącej podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu [...] nie ustalono gabarytów i wysokości zabudowy, gdyż przedmiotowe ustalenia dotyczą tylko zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży. W § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, ustalono dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] przeznaczenie na "tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do ich funkcjonowania, oraz zabudowy związanej z prowadzeniem wszelkiej działalności produkcyjno-usługowej." Zgodnie z § 3 pkt 3a przez "tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej - należy rozumieć zabudowę: jednorodzinną, zagrodową, oraz usługową i zakłady drobnej wytwórczości." Tymczasem w § 9 ust. 1 pkt 6 tekstu uchwały, dotyczącym gabarytów i wysokości dla terenów oznaczonych symbolem [...], zapisano ustalenia w powyższym zakresie tylko dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży - nie ustalono zaś gabarytów i wysokości zabudowy usługowej, zakładów drobnej wytwórczości oraz zabudowy związanej z prowadzeniem działalności produkcyjnousługowej. W § 8 ust. 5 pkt 1 tekstu uchwały, ustalono dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] przeznaczenie na "tereny sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania, obejmuje na przykład hale sportowe, boiska, baseny i podobne" z dopuszczeniem obiektów usług komercyjnych". Tymczasem w § 9 ust. 5 pkt 5 tekstu uchwały, dotyczącym gabarytów i wysokości dla terenów oznaczonych symbolem [...], zapisano ustalenia w powyższym zakresie tylko dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży - nie ustalono zaś gabarytów i wysokości hal sportowych, obiektów usług komercyjnych. W § 8 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały dla terenów oznaczonych symbolem [...] ustalono przeznaczenie dla "zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych i hodowlanych wraz z ogrodami oraz zabudową związaną z gospodarką rolną i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania, oraz prowadzeniem działalności produkcyjno-usługowej." Tymczasem w § 9 ust. 3 pkt 6 tekstu uchwały zapisano ustalenia w zakresie gabarytów i wysokości zabudowy tylko dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garaży - nie ustalono gabarytów i wysokości zabudowy związanej z prowadzeniem działalności produkcyjno-usługowej.

Po drugie, zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do już istniejącej zabudowy i istniejącego zagospodarowania. Ustalenia zawarte w § 9 ust. 1-6 zaskarżonej uchwały dotyczą wyłącznie "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" odpowiednio dla terenów oznaczonych symbolem: [...], [...], [...], [...], [...], brak natomiast ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej zabudowy i istniejącego zainwestowania występującego w tych terenach, czym również organ planistyczny naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia wykonawczego.

Po trzecie, precyzująca treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacja § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Tymczasem pomimo wskazania w § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, że rysunek planu zawiera oznaczenia linii zabudowy – w legendzie opisano nieprzekraczalną linię zabudowy, w rzeczywistości na rysunku planu ani w legendzie części graficznej planu linie zabudowy nie zostały wyznaczone i opisane.

Po czwarte, zgodnie z § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Tymczasem w § 7 ust. 4 tekstu uchwały zapisano ustalenia dla onszarów [...] o treści: "ustala się, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczone na rysunku planu symbolem [...] obowiązują zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z aktualnych przepisów odrębnych w zakresie ochrony przed powodzią", natomiast na rysunku planu nie wyznaczono obszarów o symbolu [...]. Wyznaczono natomiast "izolinię zasięgu wody 1% (tereny zagrożone powodzią w przypadku przerwania wałów)", dla których nie zawarto ustaleń w tekście uchwały. Na rysunku planu wyznaczono teren o symbolu [...] – "urządzenia telekomunikacyjne" – w tekście uchwały dla powyższego terenu nie zapisano ustaleń. Zasadne jest w tym stanie rzeczy stanowisko skarżącej, iż skutkiem naruszenia powyższego przepisu cyt. rozporządzenia, jest niespójność w zakresie tekstu i rysunku zaskarżonego planu, który ze swej istoty powinien stanowić integralną całość obejmującą tekst uchwały oraz załącznik graficzny.

Na gruncie niniejszej sprawy rozważenia wymaga również kwestia skutków zmian dokonanych w projekcie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych. Jak wynika z akt sprawy, w projekcie planu dokonano zmian w wyniku uwzględnienia uwag, wniesionych w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Jak podnosi się w literaturze, istotne naruszenie trybu sporządzania planu - w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - oznacza takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Kategoryczne stanowisko organu nadzoru o konieczności ponowienia uzgodnienia przez Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w związku z uwzględnieniem uwag do projektu planu bez względu na charakter dokonanych zmian, jest w ocenie sądu nieuzasadnione. Organ nadzoru nie wykazał, aby dokonane zmiany w projekcie planu wymagały ponownego uzgodnienia, a w ocenie sądu potrzeba taka nie istniała. Należy bowiem podkreślić, że w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, nastąpiło poszerzenie w tym projekcie obszarów przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej i zagrodowej. Przeznaczenie na ten cel większości terenów występujących na obszarze B. Parku Krajobrazowego w granicach wsi Z., zostało pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych.

Niemniej jednak w konsekwencji wszystkich wcześniejszych uwag należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. jest sprzeczna ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przytaczanymi wyżej regulacjami wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszył swoją właściwość kreując w akcie podustawowym kompetencje organów administracji. Podkreślić przy tym należy, że szereg wskazanych wyżej uchybień w zakresie dotyczącym ukształtowania treści planu polegał na niezrealizowaniu wymogów co do tej treści wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaakcentowania wymaga również wskazana przez stronę skarżącą niestaranność części graficznej planu, polegająca na wskazaniu na rysunku planu błędnej informacji, że mapa sporządzona jest w skali 1:5000, podczas gdy w rzeczywistości plan został sporządzony w prawidłowej skali 1:2000 określonej w legendzie rysunku planu. Na rysunku planu występują ponadto obszary wyodrębnione liniami rozgraniczającymi i oznaczone graficznie kolorem, ale nie opisane symbolem literowym.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z., a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter oraz ilość uchybień zaskarżonej uchwały, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z., pomimo niezasadności zarzutu strony skarżącej o nieuprawnionym uznaniu przez organ planistyczny, iż przedmiotowy plan został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że na gruncie przedmiotowej sprawy należało ocenić, czy fakt uchwalenia planu pomimo prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...] o nie uzgodnieniu projektu przedmiotowego planu wypełniał przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru oceny takiej nie dokonał koncentrując się na arbitralnym stwierdzeniu, że w związku z funkcjonującym w obrocie odmownym postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...] nie został spełniony wynikający z art. 17 ust. 7 pkt b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Mając na uwadze wskazane wyżej rozumienie pojęcia zasad sporządzania planu miejscowego, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że uchwalenie miejscowego planu pomimo prawomocnego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu tego planu nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Nie doszło również w tym zakresie do naruszenia trybu sporządzania planu.

Art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta – według art. 24 ust. 2 - może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie.

Z powyższej regulacji wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta został wyposażony w kompetencję do uznania za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym właściwe organy nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Ostateczne, a nawet prawomocne postanowienie właściwego organu (zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie nie wypowiadał się sąd administracyjny w związku rezygnacją przez organ gminy z prawa wniesienia skargi do tego sądu) o odmowie uzgodnienia projektu planu nie musi więc oznaczać, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie przewidział automatyzmu w postaci sankcji nieważności za naruszenie trybu postępowania w związku z wydaniem w toku procedury planistycznej prawomocnego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu planu.

Jeszcze dalej idzie regulacja art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Jak podkreśla się w doktrynie, określone w art. 25 ust. 2 cyt. ustawy konsekwencje niezajęcia stanowiska w terminie wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały sformułowane bardziej kategorycznie niż sankcje przewidziane w art. 24 ust. 2 ustawy, użycie zwrotu "uważa się" zdaje się bowiem powodować skutek niezależny od działań organu, w odróżnieniu od zwrotu "może uznać", użytego w art. 24 ustawy, który daje swobodę organowi przy kwalifikacji opisanych w nim okoliczności (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie w przedmiocie uzgodnienia dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r., tj. po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy C. na zajęcie stanowiska. Termin ten został znacznie przekroczony przez organ uzgadniający, gdy się zważy, że projekt planu został przekazany do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi zabytków w dniu 15 marca 2005 r. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy C. nie naruszył prawa uznając projekt planu za uzgodniony. Bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wydaniu w oznaczonym terminie postanowienia w kwestii uzgodnienia projektu planu obejmuje "nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1", co było równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Należy podzielić pogląd doktryny, że w świetle cytowanych wyżej przepisów, to organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2 oraz w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skargi stwierdzenia, że w zakreślonym 30-dniowym terminie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organ nadzoru nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na wielość i różnorodność problematyki, która musiała być rozstrzygnięta w postępowaniu wyjaśniającym, konieczne jest zasygnalizowanie, że argumentacja tego rodzaju nie uzasadnia braku działań nadzorczych organu. Należy podkreślić, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nie stanowi takich względów ustawowy obowiązek organu nadzoru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z "wielością i różnorodnością problematyki". Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami, do których nie sposób zaliczyć okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu skargi.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.