Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2939/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 1 w zw. z art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 174 pkt 2 art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] oraz P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 193/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 193/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpatrzeniu skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej WINB lub organ II instancji) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu, tj. utwardzonego terenu nieruchomości wraz ze szlabanem, automatem do sprzedaży biletów, elementami znakowania, wydzielenia miejsc postojowych oraz oświetleniem, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II wyroku) oraz zasądził od WINB na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że na skutek informacji o wykonaniu parkingów przy [...] Porcie Lotniczym, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB lub organ I instancji) przeprowadził w dniu 5 października 2012 r. kontrolę na terenie parkingu zlokalizowanego na oznaczonych geodezyjnie działkach nr [...], [...] i [...], [...], obręb [...] we W. W toku kontroli stwierdzono, że teren parkingu jest wygrodzony ogrodzeniem z siatki na stalowych słupach osadzonych na betonowym cokole z elementów prefabrykowanych. Teren ten jest utwardzony tłuczniem. Zjazd na teren parkingu, na którym zaparkowano ok. 100 samochodów, istnieje od ul. G. Przy wjeździe znajduje się szlaban otwierany elektrycznie, a po prawej stronie znajduje się usytuowana na betonowych podkładkach portiernia. Posiada ona wymiary w rzucie 2m na 2,5m i wysokość 2,67m. Przy portierni osadzono automat do zakupu biletów parkingowych. Na ogrodzeniu od strony ulicy umieszczono oświetlenie (lampy) zasilane prądem elektrycznym. Na terenie parkingu istnieją również lampy oświetlające teren. Przyłącze (skrzynka) elektryczne zlokalizowane zostało w narożu działki. W trakcie oględzin P. W. oświadczył do protokołu, że jest inwestorem wyżej opisanych robót budowlanych, które zostały objęte zgłoszeniem z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie remontu parkingu na terenie ww. działek, do którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Oświadczył, że poza zgłoszeniem remontu parkingu nie dokonywał innych zgłoszeń ani nie składał wniosków o pozwolenie na budowę. Wyjaśnił również, że wykonał oświetlenie. Ponadto obecna w trakcie przeprowadzonej w tym dniu kontroli M. P. oświadczyła, że od 1983 r. wraz z mężem jest właścicielem zajmowanych pod parking działek. Wskazała, że w momencie kupna teren był już utwardzony. Należąca do niej nieruchomość była od zawsze wykorzystywana do składowania maszyn rolniczych. Wyjaśniła, że ok. 35 lat temu, przy budowie ul. G. na tym terenie składowany był tłuczeń. Po zakończeniu budowy tej ulicy pozostało utwardzenie terenu.

Po dokonaniu powyższych ustaleń PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne określając, że dotyczy ono robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...], [...] i [...], [...], obręb [...] we W. Następnie PINB wystąpił do Prezydenta [...] o przekazanie wszelkich akt dotyczących nieruchomości przy ul. R. [...] we W. W odpowiedzi zostało przekazane dokonane przez P. W. zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczących remontu parkingu. Zakres prac remontowych wskazany w zgłoszeniu obejmował remont i wymianę części ogrodzenia, wymianę bramy wjazdowej z zachowaniem szerokości i wysokości, wymianę części starej instalacji elektrycznej i położenie nowej z zachowaniem przekrojów, rodzajów przewodów - ok. 2 lampy na terenie oraz wymianę części utwardzenia terenu - wjazd i 5 stanowisk. Ponadto przekazano zaświadczenie nr [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. o braku sprzeciwu do zgłoszenia remontu istniejącego parkingu.

W dniu 6 grudnia 2012 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny stwierdzając w ich trakcie, że na terenie ww. działek wykonano utwardzenie terenu tłuczniem na głębokości 20 cm. Natomiast pod warstwą tłucznia teren parkingu został utwardzony niesortem ceglanym. Inwestor okazał umowę najmu działek zajmowanych przez parking z dnia 4 maja 2011 r. i oświadczył, że w sierpniu 2011 r. utwardził tłuczniem teren działek na istniejącej warstwie utwardzenia wykonanego z niesortu ceglanego, postawił kontener-portiernię, szlaban, wymienił ogrodzenie i ustawił lampy oświetlające teren. M. P. złożyła natomiast oświadczenie, że wkrótce po kupnie ogrodziła teren nieruchomości.

PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. wezwał właścicieli terenu zajmowanego przez parking do udzielenia informacji oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających osobę inwestora oraz datę budowy parkingu. W odpowiedzi na wezwanie M. i J. P. w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. wyjaśnili, że inwestorem wykonującym parking jest P. W. Oświadczyli, że część obecnych działek nr [...], [...] i [...] używana była z przeznaczeniem na plac postojowy dla sprzętu rolniczego i utwardzona na przełomie lat 70-tych i 80-tych podczas budowy ulicy G.

W dniu 20 marca 2013 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka A. R. (osobę wnioskującą o przeprowadzenie kontroli legalności parkingów znajdujących się wokół portu lotniczego). Świadek zeznał, że objęty postępowaniem parking powstał przed otwarciem nowego terminalu lotniska, pod koniec 2011 r. lub na początku 2012 r. Dodał, że przed wykonaniem parkingu na terenie spornych działek rosła trawa i krzaki, teren nie był utwardzony i nie parkowały tam żadne pojazdy. Świadek widział, że na terenie działek wykonywano roboty budowlane przy użyciu koparki, były też wywrotki z tłuczniem. Niedługo po tym teren był już utwardzony, ustawiono budkę, zamontowano oświetlenie i teren przygotowany był do użytkowania.

W dniu 9 maja 2013 r. PINB dołączył do akt prowadzonego postępowania wydruki z ortofotomapy - umieszczonej na stronie internetowej [...], obrazujące stan zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] w latach 2009, 2011 i 2012.

Wydanym w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowieniem nr [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową parkingu oraz zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 3 miesięcy kompletu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), dalej Prawo budowlane. W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów.

W dniu 16 września 2013 r. PINB włączył do akt sprawy wydruki z ortofotomapy - umieszczonej na stronie internetowej [...], obrazujące stan zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] w latach 2006 i 2012.

W dniu 19 września 2013 r. inwestor, działając przez pełnomocnika, złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie wykonania portierni.

Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB dookreślił przedmiot postępowania administracyjnego, wskazując, że dotyczy ono robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...], [...] i [...], [...], obręb [...] we W. - wykonania parkingu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto wydanym w tym samym dniu zawiadomieniem organ poinformował strony o zakończeniu gromadzenia dowodów w sprawie oraz wskazał na możliwości końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W dniu 18 października 2013 r. wpłynęło pismo inwestora, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym inwestor zarzucił organowi przyjęcie w sposób nieuprawniony, że przedmiotem toczącego się postępowania jest wykonanie parkingu na terenie działek nr [...], [...] i [...]. Według strony powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, ponieważ nie wyjaśniono w należyty sposób, co wchodzi w zakres pojęcia "parkingu". Ponadto zarzucił, że w protokole oględzin z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz w protokole z kontroli z dnia 5 października 2012 r. wskazano, iż na terenie działek objętych postępowaniem administracyjnym teren utwardzony tłuczniem nie posiada oznakowania poziomego wygradzającego miejsca postojowe. Powyższe nie pozwala na przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowią obiekt budowlany i wymagały pozwolenia na budowę. Strona zarzuciła również, że organ nie uwzględnił w toku postępowania wyjaśnień stron (inwestora i właścicieli), zgodnie z którymi teren objęty postępowaniem zawsze był terenem składowym i służył za parking maszyn rolniczych i nie wziął pod uwagę wyjaśnień inwestora dotyczących wykonania utwardzenia z niesortu ceglanego. Nie dokonano wobec tego ustaleń dotyczących rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych, w tym w zakresie możliwości zakwalifikowania ich jako remontu. Pełnomocnik wskazał, że inwestor dokonał na terenie działek ponownego utwardzenia terenu oraz wybudował samodzielne elementy takie jak płot, portiernia, oświetlenie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponował zgłoszeniem i załączonymi do niego dokumentami w postaci szkicu i umowy najmu wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz powszechnie dostępną fotomapą. Na tej podstawie mógł zakwestionować zakres robót objętych zgłoszeniem i możliwość ich kwalifikacji jako robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie jednak nie został wniesiony sprzeciw.

Z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora kompletu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, PINB decyzją z dnia [...] października 2013r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał P. W. rozbiórkę parkingu, obejmującego utwardzony teren wraz ze szlabanem, automatem do sprzedaży biletów, elementami oznakowania, wydzielonymi miejscami postojowymi oraz oświetleniem. Organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem inwestora, że ustalenia, iż przedmiotem toczącego się postępowania jest wykonanie parkingu na terenie działek nr [...], [...] i [...], nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W przekonaniu organu, z treści umowy najmu działek z dnia 4 maja 2011 r. nie wynika, aby w chwili jej zawarcia istniał na terenie objętym umową najmu działek lub ich części parking samochodowy, ani też aby sporny teren był już utwardzony. Także za nieprzekonywujące organ uznał wyjaśnienia złożone przez M. i J. P. w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. Zwrócił uwagę na brak jakichkolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzić, że już w latach 80-tych stanowiące ich własność działki były wykorzystywane na plac postojowy dla sprzętu rolniczego oraz że zostały one utwardzone na przełomie lat 70-tych i 80-tych, podczas budowy ulicy G. Organ zwrócił uwagę, że składane przez inwestora oraz właścicieli zeznania nie znajdują potwierdzenia z ustaleniami poczynionymi na podstawie ortofotomapy. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że na terenie spornych działek wykonano utwardzenie parkingu, a nie jedynie dołożono kolejną warstwę utwardzenia i przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka w dniu 20 marca 2013 r. jednoznacznie wyjaśnił kwestie istnienia przed 2011 r. utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach. PINB nie zgodził z inwestorem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponując zgłoszeniem strony i załączonymi do niego dokumentami, tj. szkicem i umową najmu załączoną do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mógł zakwestionować zakres robót objętych zgłoszeniem oraz ich kwalifikację. Wskazał, że w otrzymanych aktach nie ma umowy najmu, a jedynie samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto samo zgłoszenie obejmuje wyłącznie zamiar remontu parkingu. Wobec tego organ architektoniczno-budowlany zbadał wniosek, kierując się jego treścią pod kątem tego, czy wykazane roboty budowlane nie wykraczają poza zakres remontu i nie badał czy parking w ogóle istniał. Według PINB, gdyby inwestor wskazał w zgłoszeniu zamiar budowy parkingu, wówczas organ zapewne wniósłby sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, a jeżeliby nie wniósł i inwestor wybudowałby parking na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, wówczas wystąpiłby przypadek wykonania robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku niniejszego zgłoszenia taka sytuacja nie występuje. PINB nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym braku wyjaśnienia w należyty sposób, co wchodzi w zakres pojęcia "parkingu". Zauważył, że podczas oględzin oraz kontroli określił zakres wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu i jego ogrodzeniu, ustawieniu kontenera, montażu automatu do sprzedaży biletów, szlabanu, oznakowania miejsc postojowych oraz wykonaniu oświetlenia terenu. W wyniku wykonanych robót budowlanych wybudowano więc parking wraz z oświetleniem. Jedynie w stosunku do budowy (ustawienia) kontenera-portierni zdecydowano się przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne, gdyż stanowi odrębny obiekt budowlany, który może funkcjonować samodzielnie. Organ przyznał, że podczas oględzin i kontroli inwestor wskazywał, że teren utwardzony tłuczniem nie posiada oznakowania poziomego, wygradzającego miejsca postojowe i istotnie na utwardzeniu terenu oznakowania nie wykonano, co zostało odnotowane w protokołach. Z protokołów z oględzin wynika, że na terenie działek istnieją obszary wygrodzone linami, na linach umieszczone są numery miejsc postojowych - [...] miejsca. Liną wygrodzone są obszary do parkowania i przejazdu samochodów, co uwidoczniono na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin. Powyższe potwierdza (choć nie na utwardzeniu), wydzielenie miejsc postojowych i ich dokładną ilość. Ponadto w piśmie z dnia 15 października 2013 r. strona wskazała, że wybudowała samodzielne elementy takie jak płot, portiernia, oświetlenie. Zdaniem PINB oświetlenie oraz automat do sprzedaży biletów stanowią elementy wykonanego parkingu, ponieważ są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym - parkingiem, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Sporny parking nie jest urządzeniem budowlanym służącym innemu obiektowi budowlanemu (np. miejsca postojowe dla budynku), lecz jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci komercyjnego parkingu, z którego inwestor czerpie korzyści finansowe (o tym świadczy pobieranie opłat za parkowanie). Stąd też, aby obiekt taki mógł funkcjonować musi być ogrodzony oraz mieć urządzenia do naliczania opłaty i jej poboru oraz oświetlenie. W przekonaniu organu I instancji wskazane przez stronę elementy (portiernia, lampy) mogą stanowić odrębne obiekty, ale tylko wtedy, gdy nie współużytkują z obiektem, któremu służą. Gdyby zatem nie było utwardzenia terenu umożliwiającego wjazd samochodów na teren działek i ich parkowanie, a zostałoby wykonane samo ogrodzenie, oświetlenie i ustawiony automat do pobierania opłat, to elementy te nie służyłyby żadnemu obiektowi budowlanemu i wówczas same byłyby budowlami, czyli obiektami budowlanymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W. Zarzucił też organowi I instancji zastosowanie niewłaściwego trybu administracyjnego - art. 48 Prawa budowlanego i na tej podstawie przyjęcie, że nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy wykonania obiektu (kontenera-portierni) niepołączonego trwale z gruntem na terenie parkingu oraz wydanie zaskarżonej decyzji. Wniósł o umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy wybudowania kontenera-portierni.

Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WINB przytoczył definicję obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz budowli (art. 3 pkt 3 wskazanej ustawy) i stwierdził, że na terenie działek nr [...], [...] i [...] wybudowano parking. Świadczy o tym utwardzenie terenu tłuczniem na głębokości 20 cm, ogrodzenie terenu ogrodzeniem z siatki metalowej na słupach osadzonych na betonowym cokole z elementów prefabrykowanych o wysokości 2m (długość ogrodzenia od strony ulicy G. wynosi 76,39 m), wykonanie na ogrodzeniu od strony ulicy G. oświetlenia (sygnalizacji świetlnej), wykonanie otwieranego elektrycznie szlabanu przy wjeździe, wykonanie obiektu-portierni, postawionego na gruncie na betonowych podkładkach (obiekt ten posiada wymiary w rzucie 2m na 2,5m i wysokość 2,67m), ustawienie automatu do zakupu biletów przy portierni, wykonanie skrzynki przyłącza elektrycznego, wykonanie 4 lamp oświetlających teren parkingu, wygrodzenie obszaru parkingu linami z numerami miejsc postojowych ([...] miejsca). W świetle wskazanych przepisów organ odwoławczy zaliczył parking do budowli i uznał, że wykonanie parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji nie zgodził się z tezą, że wykonane roboty należy traktować jako roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Powołał się na wyrok z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11. Według organu II instancji roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że o tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, niewymagający pozwolenia na budowę, może też decydować sposób użytkowania, przeznaczenie terenu utwardzonego na podstawie zgłoszenia. Sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę a kiedy tylko zgłoszenie, w istocie wynikają z rozumienia pojęć "budowy" i "robót budowlanych", zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego oraz z brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W przekonaniu organu odwoławczego w pojęciu robót budowlanych mieści się m. in. budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. W pewnym zakresie wyłączone spod powyższej reguły mogą być jedynie urządzenia budowlane na podstawie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w rozpoznawanym przypadku na działkach nr [...], [...] i [...] istnieje samodzielny obiekt budowlany - parking dla celów komercyjnych, o czym świadczy ustawienie automatu do zakupu biletów oraz sposób urządzenia parkingu widoczny na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin. W ocenie organu odwoławczego, wykorzystywanie terenu działek rolnych jako placu postojowego i manewrowego utwardzonego w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiału budowlanego przeznaczonego na budowę drogi nie powoduje powstania obiektu budowlanego parkingu. Natomiast utwardzenie terenu z zamiarem przeznaczenia go na miejsca postojowe dla samochodów, wydzielenie miejsc postojowych oraz wykonanie urządzeń służących prowadzeniu komercyjnego parkingu takich jak szlaban, automat do zakupu biletów parkingowych oraz oświetlenie stanowi o wykonaniu parkingu. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie można przyjąć, iż inwestor jedynie wyremontował w 2011 r. istniejący już parking. Wykonane przez niego roboty miały postać budowy parkingu a nie remontu. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy jest kompletny, spójny i nie ma wątpliwości co do samowoli budowlanej. Dlatego też nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów z opinii biegłego, czy przesłuchań stron postępowania (art. 86 k.p.a.). Organ podniósł, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. warunkujących legalizację inwestycji, co musiało skutkować nakazem rozbiórki wykonanego obiektu. Obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wykonanego samowolnie w przypadku niewykonania obowiązku orzeczonego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wynika wprost z przepisów ust. 1 i ust. 4 tego przepisu. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru. Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w wydzieleniu do odrębnego postępowania sprawy posadowienia obiektu budowlanego - portierni. Podkreślił, że - w przeciwieństwie do innych elementów składających się na parking, będących urządzeniami takimi jak szlaban, automat biletowy, oświetlenie - stanowi on tymczasowy obiekt budowlany, który może być wykorzystywany nie tylko jako część parkingu.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 84 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy - wymagającym dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych (okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia) wiadomości specjalnych, tj. dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie aktualnego, jak i pierwotnego stanu nieruchomości (sprzed wykonanych robót budowlanych), w tym określenia, czy w związku z dokonanymi robotami budowlanymi doszło do "wykonania", czy też jedynie do "dołożenia kolejnej warstwy istniejącego utwardzenia", ustalenia, czy w stanie pierwotnym istniało na działkach objętych postępowaniem utwardzenie terenu, a także określenia chwili, rodzaju, głębokości tego utwardzenia oraz porównania istniejącego i pierwotnego stanu utwardzenia terenu - zarówno organ I jak i II instancji zobligowane były do zwrócenia się do biegłego z zakresu budownictwa o wydanie stosownej opinii;

2) art. 84 § 1, art. 77 § 3, art. 86 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego m. in. w postaci: a) dowodu z opinii biegłego (stosownie do pkt I.1 skargi), b) dowodu z zeznań świadka - właściciela sąsiedniej działki nr [...], na którą skarżący (inwestor) wywiózł dotychczasową warstwę utwardzenia (zdjęty materiał), c) dowodu z przesłuchania inwestora oraz właścicieli nieruchomości, niezbędnych dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz prowadzących do dokonania wszechstronnych ustaleń w zakresie pierwotnego stanu nieruchomości (sprzed wykonanych robót budowlanych);

3) art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia: a) bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (stosownie do zarzutów z pkt 1 i 2 skargi), b) bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego, c) w oparciu o ustalenia nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, d) bez wypowiedzenia się organu odnośnie poszczególnych dowodów stanowiących materiał dowodowy sprawy, w tym: bez wskazania przez organ II instancji stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, bez wypowiedzenia się w zakresie stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie zarzutów i argumentacji odwołania z 18 listopada 2013 r., co skutkowało nieprawidłowym i dowolnym uznaniem przez organ II instancji, że zachodziły przesłanki do uznania wykonanych robót budowlanych za obiekt budowlany – parking i prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 i n. Prawa budowlanego. Tymczasem charakter wykonanych robót, pierwotny stan nieruchomości oraz brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej dla dokonanego zgłoszenia (zaświadczenie z 1 sierpnia 2011 r.) wskazywał, że istniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego;

4) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji (art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11, a także art. 15 k.p.a.);

5) art. 6, a także art. 8, art. 10 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, mimo wcześniejszego wniesienia przez skarżącego (data wpływu 20 grudnia 2013 r.) skargi na postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, o którym mowa w pkt 1.4 lit. f oraz pkt 1.5 powyżej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1, 6-9 w zw. z art. 28 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego w stanie faktycznym sprawy należy kwalifikować jako obiekt budowlany - parking, podczas gdy charakter wykonanych robót budowlanych, w tym sposób i materiały użyte do wykonania utwardzenia gruntu nie pozwalały uznać go za obiekt (budowlę) a pozostałych wykonanych na działce elementów za urządzenia budowlane;

2) art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do dokonanego zgłoszenia nie stanowił przeszkody do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie legalizacyjnym, a w przypadku jego wszczęcia zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

3) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ewentualnie;

4) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania tego trybu (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania (stosownie do zarzutów wskazanych w pkt I skargi) stanowiły co najmniej o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętego (przez organy obu instancji) trybu legalizacyjnego.

W odpowiedzi WINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wystąpiły uchybienia objęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wymogom wynikającym z art. 15 k.p.a.; nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego i nie odniósł się do wszystkich aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Sąd wskazał, że z przedstawionych akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie (po modyfikacji jego zakresu przedmiotowego), prowadzone było w sprawie robót budowlanych polegających na budowie parkingu na terenie działek nr [...], [...] i [...]. Wobec przyjętego przedmiotu postępowania kluczowe znaczenie odgrywa prawidłowe ustalenie stanu zagospodarowania tych działek przed zrealizowaniem na nich spornego parkingu oraz ustalenie zakresu zrealizowanych robót, w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżącego faktu dokonania zgłoszenia remontu z dnia 18 lipca 2011 r. Poczynione w tym zakresie ustalenia pozwolą dopiero dokonać prawnej kwalifikacji przeprowadzonych robót, w tym przesądzić czy sporny parking należy traktować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd zauważył, że w pierwszej ze wskazanych powyżej kwestii istnieje między orzekającymi w sprawie organami istotna rozbieżność. Organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane polegały na wykonaniu na terenie objętych postępowaniem działek utwardzenia parkingu, a nie na dołożeniu, jak oświadczyli to skarżący oraz właściciele wynajętego pod parking terenu, kolejnej warstwy utwardzenia na istniejącej już warstwie utwardzenia wykonanego z niesortu ceglanego, wykorzystywanego jako plac postojowy dla maszyn rolniczych. Z kolei WINB przyjął, że sporny teren mógł być wykorzystywany jako plac postojowy i manewrowy, ewentualnie mógł on zostać utwardzony w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiałów budowlanych przeznaczonych na budowę pobliskiej drogi. Wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji i wbrew ustaleniom dokonanym przez organ I instancji, WINB dopuścił zatem możliwość, że zajęty pod parking teren, a przynajmniej jego część, mógł być wykorzystywany jako plac postojowy i manewrowy, ewentualnie został on utwardzony w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiału budowlanego przeznaczonego na budowę drogi. Wskazana rozbieżność stanowisk pomiędzy organami nadzoru budowlanego dotyczy kluczowej kwestii i brak jej rozstrzygnięcia czyni przedwczesnym dokonywanie prawnej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, w szczególności stwierdzenie, że w tej konkretnej sytuacji wykorzystanie terenu działek rolnych jako placu postojowego i manewrowego utwardzonego w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiału budowlanego nie powoduje powstania obiektu budowlanego jakim jest parking. Nie pomniejszając zatem znaczenia robót polegających na utwardzeniu terenu z zamiarem przeznaczenia go na miejsca postojowe dla samochodów, wydzielania miejsc postojowych oraz wykonania urządzeń służących prowadzeniu komercyjnego parkingu takich jak szlaban, automat do zakupów biletów oraz oświetlenia, nie można – zdaniem Sądu - abstrahować od podnoszonego przez skarżącego faktu wcześniejszego wykorzystywania terenu jako placu postojowego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której ta ostania okoliczność będzie się przekładać bezpośrednio na treść nałożonego w sprawie decyzją obowiązku. Ustalenie stanu zagospodarowania działek (utwardzenie, ogrodzenie, uzbrojenie w instalację elektryczną), który według twierdzeń skarżącego istniał przed powstaniem parkingu, przełożyć się może na zakres obowiązków, których wykonanie doprowadzić ma do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Może się więc okazać, że skarżący nie będzie musiał usunąć całości utwardzenia terenu lub ogrodzenia, ponieważ w toczącym się obecnie postępowaniu nie można na niego nałożyć obowiązku usunięcia skutków wcześniejszych samowoli budowlanych, których mogły dopuścić się osoby trzecie.

W ocenie Sądu niewystarczająco wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym jest ocena podnoszonego w odwołaniu faktu dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru remontu parkingu. Remont ten miał obejmować wymianę części ogrodzenia, wymianę bramy wjazdowej z zachowaniem szerokości i wysokości, wymianę części starej instalacji elektrycznej i położenie nowej z zachowaniem przekrojów, rodzajów przewodów - ok. 2 lampy na terenie oraz wymianę części utwardzenia terenu - wjazd i 5 stanowisk. Akcentowany przez skarżącego zakres zgłoszenia pozostaje w istotnej dysproporcji, jeśli się uwzględni chociażby ostateczną ilości miejsc parkingowych. Gdyby bowiem przyjąć, że rzeczywiście wynajmowana przez skarżącego nieruchomość wykorzystywana była jako miejsce postojowe dla maszyn rolniczych i skarżący postanowił zrealizować komercyjny parking na 5 miejsc, to zauważyć należy, że ostateczna liczba miejsc parkingowych – [...] jest wielokrotnie większa niż zadeklarowano w zgłoszeniu. Wskazane w zgłoszeniu 5 miejsc parkingowych może również świadczyć, że nie cały teren, który obecnie jest zajmowany pod parking, był pierwotnie wykorzystywany jako miejsce postojowe dla maszyn rolniczych i był ogrodzony. Zdaniem Sądu do tych rozbieżności nie odniósł się organ odwoławczy, arbitralnie przyjmując, że materiał dowodowy jest kompletny, spójny i niebudzący wątpliwości, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a nie wykonanym w roku 2011 remontem istniejącego już parkingu. Organ odwoławczy dokonując oceny materiału dowodowego stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z opinii biegłego oraz z przesłuchania stron postępowania. Dokonując takiej oceny, organ ograniczył się do przedstawienia lakonicznych wyjaśnień, powołując się na art. 86 k.p.a. i przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie opisana w tym przepisie sytuacja nie występuje. Organ nie odniósł się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka będącego właścicielem działki nr [...], na którą według skarżącego została wywieziona dotychczasowa warstwa utwardzenia terenu działek wykorzystywanych pod parking. Sąd przywołał art. 7 i art. 78 § 2 k.p.a. i podkreślił, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu jedynie wtedy, gdy nie zostało one zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). W badanej sprawie nie tylko żadna z wymienionych przesłanek nie wystąpiła, ale także zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe dotyczyły wykazania zupełnie przeciwnych tez od tych przyjętych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Nadto Sąd wskazał na przepis art. 107 § 3 k.p.a., który statuuje powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Następnie przypomniał, że stosownie do wyrażonej w art. 80 k.p.a. podstawowej zasady postępowania dowodowego jaką jest zasada swobodnej oceny, organ administracji obowiązany jest do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie uniemożliwia w istocie, pełną jej kontrolę sądową. Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. W tych kluczowych w rozpatrywanej sprawie kwestiach organ II instancji ograniczył się zasadniczo do przywołania przepisów prawa (art. 86 k.p.a.), bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Oparcie zatem postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny dowodów obligowało organ do dokonania oceny znaczenia i wartości dowodowej dla sprawy wszystkich dostępnych w sprawie dowodów, nie wyłączając także wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadka oraz opinii biegłego. Sąd zauważył też, że z akt sprawy nie wynika aby właściciel działki nr [...] był traktowany jako strona tego postępowania, a zatem nie można do tej osoby odnosić zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia o braku potrzeby przeprowadzenia dodatkowego dowodu z przesłuchania stron postępowania. W ocenie Sądu równie istotne wątpliwości dostarcza sposób w jaki organ odwoławczy odniósł się do drugiego z wniosków dowodowych, jakim było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Poza powołaniem się na okoliczność braku niewyjaśnionych faktów, które miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zabrakło w sprawie wskazania konkretnych powodów, dla których organ odwoławczy uznał przeprowadzenie tego dowodu za zbędne. Podkreślając okoliczność, że organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, zatrudniającym osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą i uprawnieniami pozwalającymi na samodzielną ocenę zjawisk budowlanych, uwzględniając okoliczność faktyczną dla udowodnienia której został zgłoszony powyższy dowód – fakt zalegania pod warstwą tłucznia wcześniej nawiezionego niesortu ceglanego organ odwoławczy powinien powyższą okoliczność wyjaśnić. W szczególności powinien w tym zakresie skonfrontować twierdzenie skarżącego dotyczące nawiezienia nowej warstwy tłucznia na istniejący niesort ceglany z opisanym w skardze faktem wywiezienia dotychczasowej warstwy utwardzenia na teren działki nr [...]. Zdaniem Sądu pominięte ponadto zostały w postępowaniu odwoławczym także ortofotomapy (k. 27/1 i 21/1 akt administracyjnych). Znajdujące się w aktach kolorowe wydruki, obrazujące stan działek w latach 1994, 2006, 2009, 2011 i 2012 mogłyby w sposób przesądzający rozstrzygnąć kwestię dotyczącą zagospodarowania terenu przed rokiem 2011, w tym stan nawierzchni jaką posiadały zajęte pod parking działki oraz stwierdzić czy był to teren ogrodzony. Równie użyteczna do wyjaśnienia powyższych kwestii mogłaby się okazać umowa najmu zawarta między skarżącym a właścicielami terenu zajętego pod parking. W ocenie Sądu zaniechanie powyższych czynności dowodowych jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Konieczne jest ponowne przeprowadzenia postępowania odwoławczego celem wyeliminowania wskazanych uchybień.

Od powyższego wyroku zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], jak i P. W. wnieśli skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej WINB we [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na:

1) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż w sprawie niniejszej niespornie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego,

2) naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 78 § 2, 80 i 86 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zarzucenie organowi nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w kontekście szczegółowych ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego niespornym pozostaje, że inwestor dopuścił się samowolnej budowy obiektu budowlanego w postaci utwardzonego parkingu z towarzyszącą infrastrukturą, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestor zrealizował przedmiotowy obiekt bez pozwolenia na budowę, posiłkując się jedynie zgłoszeniem zamiaru wykonania remontu istniejącego według niego obiektu, przy czym organ administracji architektoniczno - budowlanej, przyjmując zgłoszenie bez sprzeciwu, nie badał czy na działce znajduje się legalnie rzekomy obiekt parkingowy podlegający zgłoszonym przez inwestora pracom remontowym. Podniesiono, że według ustaleń organów nadzoru budowlanego przed 2011 r. teren nieruchomości nie był utwardzony, porastała go roślinność i nie parkowały na nim żadne pojazdy. Dopiero na skutek wykonania przez inwestora w 2011 r. robót budowlanych, polegających na zrealizowaniu prac ziemnych przy użyciu koparki, nawiezienia tłucznia oraz wykonania infrastruktury towarzyszącej w postaci szlabanu, automatu do sprzedaży biletów, elementów oznakowania, oświetlenia oraz wydzielenia [...] miejsc parkingowych, powstał obiekt budowlany w postaci parkingu. Okoliczność realizacji nielegalnej budowy, jak i jej zakres nie budzą wątpliwości organów nadzoru budowlanego, w związku z czym w sposób prawidłowy organy te wdrożyły wobec inwestora procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Ponieważ, co niesporne w sprawie, inwestor nie wypełnił w zakreślonym przez organ terminie, obowiązków legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który nakazuje w takim przypadku stosowanie wprost art. 48 ust. 1 ustawy, tj. nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy orzekające zebrały pełny materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej i rzetelnej oceny, dochodząc do jednoznacznych wniosków w przedmiocie doboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność charakteru i zakresu popełnionej samowoli budowlanej wobec już istniejących, jednoznacznych dowodów w postaci oględzin nieruchomości dokonanych przez organ I instancji, jak również w postaci zeznań świadka oraz dowodu z ortofotomapy obrazującej stan nieruchomości przed 2011r., jak również w roku 2011. Zdaniem organu prawidłowe było zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Organ zarzucił, że Sąd I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, całkowicie pomijając powołane powyżej istotne dla sprawy dowody, tym samym dochodząc do błędnego przekonania w kwestii niewyjaśnienia przez skarżący organ zakresu wykonanych samowolnie robót oraz ich kwalifikacji prawnej. Niesłuszny w szczególności jest sformułowany przez Sąd I instancji zarzut pominięcia wniosku dowodowego strony z przesłuchania stron oraz z biegłego na okoliczność zakresu wykonanych przez inwestora robót. Mając bowiem na uwadze przepis art. 77 § 4 k.p.a., organy uprawnione były do pominięcia takiego wniosku, wobec już wcześniejszego wykazania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych za pomocą innych dowodów. W ocenie organu umknęła uwadze Sądu I instancji niedopuszczalność dowodu z biegłego na okoliczność zakresu wykonanych robót, skoro zakres ten jest możliwy do ustalenia za pomocą dostępnych środków dowodowych przez sam organ. Nadzór budowlany stanowi specjalistyczny pion administracji publicznej, zatrudniający osoby posiadające wiedzę fachową w przedmiocie architektury i budownictwa, nie zachodzi zatem, co do zasady, poza wyjątkami jednoznacznie wskazanymi w przepisach prawa budowlanego, potrzeba posiłkowania się w toku orzekania przez te organy dowodami z opinii biegłych na okoliczności, do których ustalenia powołany jest samodzielnie organ nadzoru budowlanego. Wiadomości posiadane przez biegłych nie stanowią wiadomości specjalnych, niedostępnych tym organom z urzędu. Wobec spójnego i wystarczającego materiału dowodowego nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, o których mowa w art. 86 k.p.a.

W złożonej skardze kasacyjnej P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r. w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 135 p.p.s.a., z uwagi na brak uchylenia decyzji organu I instancji, mimo że było ono niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, albowiem decyzja tegoż organu została wydana również z naruszeniem tych samych przepisów prawa, jak uchylona decyzja organu II instancji, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uznania, że zaskarżoną decyzją organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji, a to z uwagi na istotność wad w toku postępowania przed organem I instancji, a także wobec faktu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku pełnego stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co skutkowało m. in. brakiem odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów i argumentacji skarżącego przedstawionych w skardze, w sytuacji gdy Sąd powinien był rozpatrzyć sprawę w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych (w granicach sprawy), dokonując oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami, które mają zastosowanie w sprawie, w szczególności z przepisami prawa procesowego w zakresie wystąpienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. W. podniósł, że nie kwestionując co do zasady rozstrzygnięcia Sądu, w tym stanowiska zawartego w wyroku, zarzuca jednak, że przedmiotowy wyrok jest nieprawidłowy. Sąd I instancji pominął całkowicie argumentację strony wskazującą na wystąpienie tożsamych uchybień w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ I instancji, podobnie jak organ odwoławczy, dopuścił się uchybień o charakterze procesowym wskazujących na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, co w konsekwencji wpłynęło na brak należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też na wady uzasadnienia. Podjęcie rozstrzygnięcia przez organ I instancji było równie przedwczesne, jak w przypadku zaskarżonej, a uchylonej przez Sąd, decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Organ I instancji nie dokonał wszechstronnych ustaleń w zakresie stanu zagospodarowania przedmiotowych działek, tj. utwardzenia, ogrodzenia, uzbrojenia w instalację elektryczną, a także oświetlenia - arbitralnie przyjął, że materiał dowodowy jest kompletny (prowadząc od samego początku postępowanie w sposób z góry ukierunkowany - w sprawie "parkingu"). Skarżący podkreślił, że już w piśmie z 15 października 2013 r., skierowanym do organu I instancji, wskazywał m. in., że "ostateczne przyjęcie przez organ odmiennych ustaleń i uznanie, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły utwardzenia gruntu, poprzedzone powinno zostać wnikliwymi ustaleniami w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzeniem wszelkich dowodów mogących przyczynić się do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym także dowodów z zeznań świadków mogących potwierdzić okoliczność wcześniejszego utwardzenia gruntu objętego postępowaniem, w tym np. właścicieli lub inwestorów działek sąsiednich, a także właściciela sąsiedniej działki nr [...], na którą strona (inwestor) - za jego wiedzą i zgodą - wywiozła dotychczasową warstwę utwardzenia (zdjęty materiał). Skarżący wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wnioski dowodowe oraz zarzuty w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz istotnych ustaleń w zakresie pierwotnego stanu zagospodarowania nieruchomości (m. in. co do faktu zalegania pod warstwą tłucznia wcześniej nawiezionego niesortu ceglanego) podniesione zostały przez skarżącego dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ nie dysponował wobec tego pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na prawidłowe i niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego, co prowadzi do wniosku, że ocena materiału dowodowego była dowolna. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji pominął w swym rozstrzygnięciu, iż organ I instancji pozostawał bierny wobec wysuwanych przez stronę wniosków dowodowych, a co najmniej wskazywanych przez skarżącego uzasadnionych wątpliwości w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zdaniem skarżącego wobec uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji, Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku istotne uchybienia organu o charakterze procesowym, powinien przyjąć również, że charakter i skala uchybień zaistniałych na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy w ramach postępowania odwoławczego.

Skarżący zarzucił także, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przede wszystkim do argumentacji skarżącego dotyczącej zarzutów z pkt I.4 lit. d-g oraz z pkt I.5 i I.6 skargi, a także argumentacji dotyczącej naruszeń, jakich dopuścił się również organ I instancji, wskazującej - z uwagi na przedmiot postępowania - na konieczność zastosowania art. 135 p.p.s.a. Wobec uznania przez Sąd, że przyjęta kwalifikacja prawna była przedwczesna, zrozumiały jest brak odniesienia do zarzutów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego Sąd odnieść powinien się jednak do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, czego nie uczynił, uniemożliwiając tym samym skarżącemu pełne merytoryczne odniesienie się do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Braki w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (uwzględnienie argumentacji skarżącego prowadzić mogło nawet do uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego). Skarżący wskazywał na konkretne przepisy prawa procesowego i materialnego, których naruszenia dopuściły się zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Mimo, że Sąd nie był w sprawie związany zarzutami skarżącego powinien był jednak w należyty sposób określić, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty za podstawę wyroku, a następnie dokonać należytego wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na wadliwe rozpoznanie sprawy - brak dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w kontekście tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały zdaniem skarżącego naruszone przez organy. Sąd i instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ponieważ nie dokonał oceny zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia wskazanych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe prowadzi, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z kolei do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera pełnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Sąd I instancji zobowiązany był zatem odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w skardze, czego jednak nie uczynił, co - w świetle art. 134 p.p.s.a. - stanowi zdaniem skarżącego o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem sprawa nie została rozpoznana przez Sąd w jej granicach. Brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji przesłanek, które pozwalałyby na pominięcie części zarzutów i argumentacji podniesionych w skardze, stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że brak jest możliwości zweryfikowania zasadności wydanego orzeczenia w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Wbrew zarzutom postawionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, iż w sprawie niniejszej "niespornie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego". Po pierwsze, inwestor kwestionuje to stanowisko, a to nie pozwala przyjąć, że okoliczność ta jest niesporna. Po drugie, rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie rozważył należycie potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w tym dowodu z przesłuchania świadka.

Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 roku - sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, z.1, poz. 45). Przypomnieć należy, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy - § 2 art. 78 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że przepisu art. 78 § 2 k.p.a. nie należy rozumieć jako zakazu uwzględniania zgłoszonego przez stronę żądania dopuszczenia dowodu na obalenie okoliczności, która zdaniem organu jest już udowodniona (wyjaśniona). Oznaczałoby to bowiem, że strona nie może dowodzić okoliczności odmiennej od przyjętej przez organ. Takie zaś działanie organu stałoby w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.

Z tych względów nie można zaakceptować stanowiska o braku potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność charakteru i zakresu popełnionej samowoli budowlanej uzasadnionego tym, że w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest kompletny i nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji P. W., składając określone środki dowodowe, starał się wykazać tezę przeciwną do przyjętej przez organ.

Z powyższych względów chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80 i art. 86 k.p.a.

Podkreślić też należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska w zakresie stosowania art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz uznał, że podjęcie decyzji przez organ II instancji było przedwczesne, gdyż nie można wykluczyć, że wynik przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego może wpłynąć na zakres obowiązków, których wykonanie doprowadzić ma do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji, dostrzegając dysproporcje wynikające ze zgłoszenia remontu parkingu (5 miejsc postojowych) i powstanie ostatecznie [...] miejsc parkingowych, za celowe uznał należyte wyjaśnienie stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu istniejącego przed podjęciem działań przez P. W. To, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozwoli na ustalenie zakresu robót budowlanych zrealizowanych przez P. W., aby wykluczyć obciążenie P. W. skutkami ewentualnych wcześniejszych samowoli budowlanych. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że organy mając na uwadze przepis art. 77 § 4 k.p.a. uprawnione były do pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez P. W.

Z uwagi na powyższe stanowisko organu II instancji przypomnieć należy brzmienie przepisu, na który powołał się skarżący organ. Przepis art. 77 § 4 k.p.a. stanowi, iż fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, które to fakty organ odwoławczy uznaje za powszechnie znane i które fakty znane są organowi z urzędu. Wydaje się, że powołanie się przez skarżący organ na powyższy przepis jest pewnym nieporozumieniem.

Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez P. W.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 - LEX nr 1575600).

W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 roku, III ZP 5/96 - OSNAPiUS 1997, Nr 15, poz. 262).

Przypomnieć należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien zatem dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem – jak już wyżej wskazano - w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.).

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 135 p.p.s.a. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. nie oznacza automatycznie, że determinuje to konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a to z uwagi na instytucję przewidzianą w art. 136 k.p.a. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom postawionym przez P. W. - nie naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia organu odwoławczego i wyjaśnił motywy uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie, a wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne.