Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1006/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A.W. (dalej jako "skarżąca" lub "zobowiązana"), uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w T. (dalej jako "organ dotujący") z dnia [...], nr [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. i określiło skarżącej, prowadzącej Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w T. dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2015 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 25 lutego 2019 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ dotujący decyzją z dnia [...] określił skarżącej prowadzącej Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w T. dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2015 r. w kwocie [...] zł oraz dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł i dotację do zwrotu [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej jako "u.f.p.") w zw. z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej jako "u.s.o."), poprzez błędne uznanie, że sfinansowanie z dotacji wydatków poniesionych przez organ prowadzący szkołę na organizację zajęć uczniów w Z. i J., takich jak wynajem sali, wynagrodzenie nauczycieli, stanowi jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy analogiczne wydatki poniesione w związku z organizacją zajęć w T. zostały ocenione jako prawidłowo wydatkowane, w sytuacji gdy brak jest przepisu zakazującego organizowanie zajęć poza granicami jednostki samorządu terytorialnego przyznającego dotację, a rodzaj wydatków mieści się w katalogu dopuszczalnych wydatków wynikającego z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o.;

2. naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 3 u.f.p. polegającej na braku weryfikacji, czy uczniowie kształceni w Z. i J. spełnili wymóg 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach dydaktycznych i w konsekwencji nakazanie zwrotu dotacji udzielonej na wszystkich tych uczniów, jako pobranej nadmiernie, podczas gdy jedyną przesłanką udzielenia dotacji jest spełnienie określonej frekwencji przez ucznia, a żaden przepis nie zakazuje organizowanie zajęć poza granicami jednostki samorządu terytorialnego przyznającego dotację;

3. błędne przyjęcie, że uczniowie, na których dotacja została zakwestionowana kształceni byli w dwóch szkołach: w T. oraz w Z. albo J., podczas gdy ustalenie to pozostaje w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego w sprawie i brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że poszczególni słuchacze zapisani byli do dwóch szkół, bowiem z samej księgi słuchaczy oraz z zeznań organu prowadzącego szkołę wynika, że byli oni zapisani tylko i wyłącznie do szkoły z siedzibą w T.;

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez:

a. brak wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, w stosunku do jakiej liczny przewidywanych słuchaczy wskazanej we wniosku o dotację i w samej decyzji, w porównaniu z rzeczywistą liczbą słuchaczy w poszczególnych miesiącach roku szkolnego i z jakich przyczyn przyznana faktycznie dotacja została uznana za nadmierną, wskutek czego naruszona została zasada przekonywania, a także przepis określający obligatoryjne wymogi treści decyzji wraz z jej uzasadnieniem;

b. brak wyjaśnienia, czy dotacja jest nadmierna, ponieważ została pobrana w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, czy w umowie, czy też wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania i dlaczego.

Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ dotujący.

Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium wskazało, że zasady postępowania w przypadku zwrotu dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego wynikają z u.f.p. Odwołało się zatem do treści art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 251 i art. 252 u.f.p. Wskazując na odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p. organ odwoławczy stwierdził, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym do kwot podlegających zwrotowi, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej jako "O.p."). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że obowiązek ustalenia okoliczności sprawy i dokonania ich kwalifikacji realizowany jest z perspektywy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Wskazało zatem na art. 90 ust. 3, ust. 3d, 3h, ust. 3i i ust. 4 u.s.o. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na zmianę brzmienia art. 90 ust. 3d dokonanego art. 1 pkt 61 lit. b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357) oraz odwołało się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej w tym względzie. Oceniając decyzję organu dotującego, w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym udostępnionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T., wynika, że uczniowie zapisali się do szkoły w T., mimo że zajęcia formalnie prowadzone były w szkole w Z. Z zeznań dyrektora szkoły w T. wynika, że nadzorował on listy uczniów i dane wprowadzane do systemu organu dotującego a zajęcia w styczniu 2015 r. odbywały się w jednej ze szkół języków obcych w T., co potwierdziła również sekretarka szkoły. Nie wiedział przy tym, że sprawozdania z liczby uczniów obejmują również słuchaczy kształconych w Z. Jednocześnie z pisemnych oświadczeń innych pracowników szkoły wynika, że prowadzone przez skarżącą Liceum zatrudnia nauczycieli, którzy wykonywali pracę w szkole w Z. Kolegium zauważyło również, że sama skarżąca wyjaśniła w swoich zeznaniach, że zajęcia prowadzono w Z. zgodnie z wolą słuchaczy zapisanych do szkoły w T. Byli oni bowiem mieszkańcami Z. Jednocześnie informowano ich, że "oddział" w Z. zostanie zamknięty z uwagi na drastyczny spadek stawki dotacji w tym mieście. Wskazując na treść art. 5a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 5-6 u.s.o. oraz orzecznictwo sądów Kolegium podkreśliło, że miejsce prowadzenia szkoły lub placówki to przede wszystkim adres, pod którym szkoła ma działać. Rozróżnia się przy tym adres szkoły od miejsca, w którym są lub mają być prowadzone zajęcia. Tych miejsc może być kilka, co nie zmienia faktu, że powinny być one zlokalizowane na terenie jednostki samorządu terytorialnego udzielającego dotację właściwego ze względu na siedzibę szkoły. Zdaniem Kolegium, jeżeli wolą ustawodawcy obowiązkiem realizacji zadania oświatowego jest zadaniem powiatu, to należało uznać, że w niniejszej sprawie doszło do zawyżenia liczby słuchaczy o tych, którzy odbywali zajęcia w Z. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że szczegółowe wyliczenie w tym względzie zostało umieszczone w zaskarżonej decyzji, zaś do decyzji załączono tabelę przedstawiającą jaka kwota dotacji została pobrana z tytułu kształcenia w innym mieście. Zdaniem organu odwoławczego brak podpisania tej tabeli jest wadliwością nie wpływającą na wydane rozstrzygnięcie. Wymogi uzasadniania decyzji zostały bowiem spełnione, gdyż organ dotujący przedstawił fakty, które uznał za udowodnione. Tym samym Kolegium uznało, że doszło do zawyżenia liczby słuchaczy w sprawie, zaś dotację udzieloną na nich należało uznać za pobraną w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do kwestii określenia wysokości dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium, poza wcześniej wskazanymi przepisami, odwołało się do treści uchwały Rady Miasta Tychy nr XXV/556/12 z dnia 17 grudnia 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2013 r. poz. 385 ze zm.) i wskazało, że skarżąca przedłożyła zestawienie rozliczenia dotacji za 2015 r. na kwotę [...] zł. W ramach tego zestawienia organ dotacyjny zakwestionował wydatki w wysokości [...] zł, które przedstawił w formie tabeli. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż kwota ta mieściła się w kwocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nie została ona wskazana do zwrotu. Jednocześnie zdaniem Kolegium, w kwocie prawidłowo pobranej i przekazanej dotacji nie znalazły się dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, zatem organ dotacyjny nie powinien ich określać w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że w trzecim punkcie zaskarżonej decyzji błędnie powiązano kwoty i podstawy zwrotu. Rozpoznając podniesione zarzuty w odwołaniu dotyczące określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Wskazał, że zakres dotacji finansowanej z budżetu miasta T. ogranicza się do działalności prowadzonej na terenie tego miasta. Wykazując koszty działalności w innym mieście dotowany pozbawia się dotacji.

Ostatecznie Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ dotujący nie określił terminu od jakiego należy liczyć odsetki, jak również nie wynika on z uzasadnienia decyzji.

Tym samym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu dotującego i określiło skarżącej, prowadzącej Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w T. dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2015 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 25 lutego 2019 r.

W skardze na powyższą decyzję zobowiązana, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzuciła naruszenie art. 82 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 3a pkt 5 w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dotacja pobrana na uczniów, dla których miejsce prowadzenia zajęć dydaktycznych znajduje się poza granicami obszaru właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego właściwej ze względu na siedzibę szkoły stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że konsekwencją nakazu rozdzielenia pojęcia siedziby szkoły od miejsca prowadzenia zajęć jest oderwanie nakazu lokalizacji siedziby szkoły wyłącznie na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego od lokalizacji miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych, których może być kilka i mogą znajdować się w dowolnych miejscach, również poza granicami danej gminy czy powiatu i nie ma to wpływu na zasadność dotacji pobranej na kształcenie tych uczniów.

Tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi dotującemu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest prawidłowość uznania, że kwota dotacji przyznanej organowi prowadzącemu szkołę na uczniów zapisanych do szkoły mającej siedzibę w obszarze właściwości organu dotującego jest pobrana w nadmiernej wysokości w odniesieniu do uczniów pobierających naukę w innym mieście. Organy uznają, że jest to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, zaś strona skarżąca twierdzi, że decyduje siedziba szkoły, zaś miejsce prowadzenia kształcenia może być zlokalizowane w kilku miejscach, w tym poza tym obszarem.

Rozpoznając powyższy spór w pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 5 ust. 1 u.s.o. wolą ustawodawcy szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Jednocześnie w myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e oraz 3h-3j, może być zakładana i prowadzona przez:

1) jednostkę samorządu terytorialnego;

2) inną osobę prawną;

3) osobę fizyczną.

Jednocześnie w myśl art. 5a ust. 2 u.s.o. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym:

1) gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5;

2) powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 5 ust. 5a;

3) samorządów województw - w szkołach, placówkach i placówkach doskonalenia nauczycieli oraz kolegiach pracowników służb społecznych, o których mowa w art. 5 ust. 6.

W myśl art. 5 ust. 5a u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że prowadzenie m.in. szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych powiatu. Wymaga także zauważenia, że ustawodawca dopuścił możliwość tworzenia miast na prawach powiatu. Zgodnie bowiem z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., dalej jako "u.s.p.") prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Z kolei w myśl art. 92 ust. 2 tej ustawy miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie.

W świetle powyższego należało uznać, że wolą ustawodawcy ograniczono finansowanie zadań oświatowych w zakresie m.in. liceów do obszaru powiatu, którym może być również miasto na prawach powiatu. Konsekwencją jest zatem uznanie, że w zakresie dotacji udzielanych placówkom niepublicznym decydujące znaczenie dla ich udzielenia jest obszar właściwości powiatu, niezależnie czy mamy do czynienia z powiatem jako jednostką utworzoną z kilku gmin, czy też miastem na prawach powiatu, co wynika z treści art. 1 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z nim ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca prowadziła w 2015 r. Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w T. Nie jest również sporne i to, że Miasto T., będące miastem na prawach powiatu, udzieliło skarżącej dotacji na uczniów zapisanych do tej szkoły. Wreszcie nie było kwestionowane ustalenie organów, że w ramach uczniów zapisanych do ww. placówki znajdowali się uczniowie pobierający naukę jednakże w mieście Z., jak i J.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności, w świetle wskazanych na wstępie przepisów, wskazują, że w zakresie w jakim skarżąca pobrała dotację na uczniów zapisanych w szkole w T., a pobierających nauki w innym mieście, dotacja ta miała charakter dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Zgodzić się trzeba, że siedziba statutowa szkoły jest czym innym niż miejsce prowadzenia szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 639/11). Miejsc prowadzenia szkoły może być przy tym kilka. Jednakże uznanie, że miejsce prowadzenia szkoły może się znajdować poza obszarem właściwości jednostki samorządu terytorialnego udzielającego dotacji, tak jak chce tego skarżąca, prowadziło by do naruszenia art. 5 ust. 2 u.s.o. W takim bowiem wypadku zadanie własne powiatu (w przypadku szkół ponadgimnazjalnych) wynikające z art. 5 ust. 5a u.s.o. realizowane byłoby poza jego obszarem i na rzecz innej lokalnej wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 2 u.s.p.).

Co więcej o istnieniu związku pomiędzy obszarem właściwości jednostki samorządu terytorialnego udzielającego dotację a miejscem prowadzenia działalności edukacyjnej świadomość miała sama skarżąca, albowiem w złożonych przez nią zeznaniach sama przyznała, że informowała zapisujących się uczniów z Z., że "oddział" w tej miejscowości zostanie zamknięty z uwagi na drastyczny spadek stawki dotacji przyznawanej w Z. (segregator nr 1, karta 82). Zatem miała ona świadomość, że dotacja udzielona na uczniów pobierających nauki w innej miejscowości może zostać uznana za pobraną w nadmiernej wysokości.

W konsekwencji powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę oddalił.