Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1663/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej wsi G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wydania decyzji uznającej, że nieruchomości gruntowe stanowią wspólnotę gruntową skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. W. C. wystąpił w imieniu Wspólnoty Gruntowej wsi G. o wydanie decyzji administracyjnej uznającej wspólne posiadanie gruntów leśnych położonych w O., oznaczonych jako działki ewid. nr [...] i [...]. Do wniosku dołączył: kserokopie dokumentów z 1840 r., wykaz uprawnionych gospodarzy gruntowych z 1871 r., wypis z rejestru gruntów, aktualny spis udziałowców, statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty, oraz pismo Archiwum Narodowego w K. z dnia 8 marca 2016 r.

We wniosku wskazał, że CK Komisja Krajowa wykupu i regulacji ciężarów gruntowych około 1870 r. wydzieliła przedmiotowy grunt dla wspólnoty gruntowej w G.. Podkreślił, że grunty leśne w O. wspólnota użytkuje od 1873 r., kiedy to władze austriackie dokonywały zniesienia serwitutów na terenie Galicji. CK Komisja Krajowa do spraw wykupu i regulacji gruntów we Lwowie wydzieliła dla wspólnoty gruntowej G. przedmiotowy grunt. Od tego okresu las jest w posiadaniu i użytkowaniu przez wspólnotę, a rozliczenie i sprawozdania z gospodarowania tym lasem były składane corocznie podczas zebrań wiejskich. Poinformował również, że Wspólnota z G. otrzymała w 1965 r. decyzję administracyjną znak: [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T., która dotyczyła parceli nr [...] o pow. 29,16ha z podaną ilością 248 uprawnionych.

Pomimo poszukiwań w archiwach, urzędach i wśród członków wspólnoty nie została odnaleziona ww. decyzja.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 8a ust. 1 i 4, art. 8b ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz.703), oraz art. 16 § 1, art.104, art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), orzekł o odmowie wydania decyzji administracyjnej w sprawie uznania, że nieruchomości gruntowe położone w miejscowości O., gmina N. T. oznaczone jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 29,1605ha, stanowią Wspólnotę Gruntową wsi G..

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że z pozyskanych przez niego dokumentów wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. wydało decyzję z dnia 4 grudnia 1965 r. nr [...], na podstawie której uznano Wspólnotę Gruntową wsi G. do gruntów o powierzchni 29,16 ha stanowiących parcelę gruntową nr [...], łącznie z ilością 248 osób uprawnionych jako jej udziałowców. Jakkolwiek egzemplarza ww. orzeczenia nie udało się odnaleźć, to o fakcie jego wydania świadczy treść innych zgromadzonych dokumentów. Tym samym mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku.

W ocenie Starosty [...] nie jest możliwe ponowne wydanie decyzji w zakresie ustalenia, że dz. ewid. nr [...] stanowi wspólnotę, ponieważ decyzja w tej sprawie została już wydana, a sam fakt, że decyzja zaginęła nie uzasadnia możliwości ponownego jej wydania. W przypadku kiedy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa niedopuszczalnym jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją i gdyby organ administracyjny prowadził sprawę ponownie, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota Gruntowa Wsi G., wskazując, iż nikt nigdy nie podważał właścicielskich praw Wspólnoty. Podkreśliła, że nie posiada decyzji o uznaniu jej praw co do działki [...] poł. w O.. Podjęła szerokie działania mające na celu odnalezienie dokumentów archiwalnych. Uzyskano z Archiwum Państwowego część dokumentów, w których brak było decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia 4 grudnia 1965 r., znak: [...] na podstawie której uznano Wspólnotę gruntową wsi G. do gruntów o pow. 29.16 ha stanowiących parcelę gruntową nr [...], łącznie z 248 osobami uprawnionymi jako jej udziałowcami, której istnienie potwierdzały inne dokumenty archiwalne złożone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę N. do akt sprawy przez zarząd wspólnoty. Ponieważ sprawy wspólnot gruntowych na przestrzeni lat należały do kompetencji różnych organów administracyjnych, akta między urzędami były przesyłane wielokrotnie. Akta wspólnoty znajdowały się m.in. w Urzędzie Gminy N. T., której archiwum w 1997 roku w trakcie powodzi zostało zalane, a akta w ogromnej większości uległy zupełnemu zniszczeniu. Trudno zatem – w ocenie odwołującej - uznać w klasycznym rozumieniu, że decyzja ta "funkcjonuje w obrocie prawnym". Wspólnota nie może się tym dokumentem nigdzie legitymować, bo obecnie nie istnieje, naruszając w ten sposób prawa Wspólnoty. W tym celu zwrócono się do Starosty [...] o wydanie stosownej decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej prawa Wspólnoty. Niemniej jednak Starosta nie podjął w niniejszym postępowaniu procedury mającej na celu odtworzenie akt sprawy i wydania decyzji administracyjnej w sprawie uznania, że nieruchomości gruntowe położone w miejscowości O., gmina N. T. oznaczone jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 29,1605 ha, stanowią Wspólnotę Gruntową Wsi G.. Zdaniem Wspólnoty, zebrane w sprawie dokumenty i dowody pozwalają na odtworzenie akt wspólnotowych i decyzji administracyjnej.

Wojewoda decyzją z dnia 9 października 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., póz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Na wstępie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania.

Podkreślił, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje, że ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Następnie wyjaśnił, kto jest uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej oraz jakie elementy wniosku oraz dowody jakie wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku.

Ponadto ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje również, że w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2. Z kolei zgodnie z przepisem art. 8c ust. l, w przypadku, gdy decyzja, o której mowa w przepisie art. 8a ust. 7, stała się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej następuje na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a. Z kolei w przypadku, gdy nie ustalono uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, możliwym staje się wystąpienie z wnioskiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ww. ustawy, o wydanie decyzji określonej w art. 8c (do których zaliczać się mogą także osoby, które były stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy).

Jeżeli natomiast nie będzie możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, starosta będzie obowiązany wydać decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, o których mowa wart. 6a. Wówczas zastosowanie znajdą kolejno tryby postępowania uregulowane w art. 8g (przewidującym możliwość nabycia nieruchomości przez gminę) bądź art. 8k ustawy (nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa).

Nadto organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] błędnie pouczył strony o możliwości zaskarżenia decyzji. W związku z powyższym mając na uwadze ujemne skutki błędnego pouczenia, organ odwoławczy uznał złożone odwołanie za skuteczne.

Wojewoda przytaczając treść uzasadnienia rzędowego projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. stwierdził, że celem ustawodawcy było uregulowanie stanu prawnego wyłącznie tych wspólnot gruntowych, odnośnie których nigdy nie została wydana stosowna decyzja administracyjna. Jeśli zaś do wydania tego typu decyzji doszło już w przeszłości, to organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydania kolejnego orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż wówczas stan takiej wspólnoty gruntowej uważa się już za uregulowany.

W ocenie organu odwoławczego z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy przesłanych przez Archiwum Narodowe w K. t.j.: 1) "Wykaz przesłanych do Urzędów Miast i Gmin statutów Wspólnot Leśnych z terenu powiatu N. T." stanowiący załącznik do pisma [...] z dnia 14 marca 1974 r., 2) "Alfabetyczny spis leśnych wspólnot wg ewidencji", 3) "Wykaz wspólnot" z podaniem powierzchni leśnej w ha, ilością osób uprawnionych, nr ewidencyjnym wspólnoty, 1. katastralną, data i numerem decyzji zatwierdzającej powstanie wspólnoty oraz datą zatwierdzenia statutu; poświadczają, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. -z dnia 4 grudnia 1965 r. nr [...] stwierdzająca, iż parcela gruntowa [...] o pow. 29,16 ha stanowi Wspólnotę Gruntową wsi G. oraz zawierająca wykaz osób uprawnionych, została wydana (potwierdzeniem powyższego są także zapisy w rejestrze gruntów, gdzie jako osoba władająca gruntem ujawniona jest "Wspólnota Gromadzka G.").

Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że brak zachowanego egzemplarza ww. decyzji nie oznacza, że decyzja taka nie została wydana i brak jej w obrocie prawnym, skoro inne dokumenty urzędowe wskazują na coś dokładnie przeciwnego. Zgodnie zaś z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 tegoż kodeksu, gdyż stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Wojewoda za błędne i niekonsekwentne, a przy tym pozbawione podstawy prawnej uznał orzeczenie Starosty [...] o odmowie wydania wnioskowanej decyzji, gdyż zasada trwałości decyzji zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. sprzeciwia się powtórnemu prowadzeniu postępowania w sprawie już rozstrzygniętej. W efekcie konieczne jest uchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zarzutów odwołującej, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia odtworzenia ww. decyzji administracyjnej nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania i nie ma wpływu na jego wynik. Jeśliby bowiem doszłoby faktycznie do odtworzenia ww. decyzji, to oznaczałoby to pozyskanie decyzji, o której istnieniu i tak wiadomo z innych dokumentów, a tym samym, również konieczne byłoby umorzenie - jako bezprzedmiotowego - niniejszego postępowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Gruntowa Wsi G. - dalej strona skarżąca.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wnikliwie całości materiału dowodowego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, poprzez nie poddaniu ocenie intencji strony, nieuzasadnione przewlekanie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego i pochopnego, nieuprawnionego uznania przez organ, że sprawa nie dotyczy odtworzenia decyzji administracyjnej;

- art. 8 a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w zw. z art. 104 a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zamiast decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ stwierdzającą nabycie praw, można się legitymować w obrocie prawnym innymi dokumentami urzędowymi w których ta decyzja jest powołana czy zapisem w rejestrze gruntów,

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca rozwinęła zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd administracyjny podziela wszystkie ustalenia, stwierdzenia i wnioski przedstawione przez organ w kwestionowanej decyzji, uznając je za trafne i właściwe w okolicznościach sprawy.

Przede wszystkim wymaga zidentyfikowania, czego domagała się skarżąca Wspólnota we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, jako że aktualnie kwestionuje, iż nie potraktowano go jako wniosku o odtworzenie decyzji administracyjnej. Tymczasem w piśmie z dnia 21 marca 2016r. inicjującym postępowanie /k.29 akt adm. I inst./ Wspólnota Gruntowa Wsi G. wnosiła o wydanie decyzji administracyjnej uznającej wspólne posiadanie gruntów leśnych położonych w O. oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 30,5164 ha za wspólnotę gruntowo-leśną w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (DZ.U. nr 28, poz.169, dalej "u.z.w.g."). Wspólnota wskazywała przy tym na szereg okoliczności, jak użytkowanie gruntów leśnych w O. od 1973r., nieprzerwane składanie sprawozdań podczas corocznych zebrań wiejskich i wybór na zebraniach władz Wspólnoty. Dodatkowo Wspólnota wskazała, że otrzymała decyzję administracyjną w odniesieniu do jednej z działek i miała uchwalony statut, ale że dokumenty te nie zachowały się. Wspólnota posiada natomiast dokumenty potwierdzające fakt istnienia decyzji. W dniu 13 maja 2016r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji administracyjnej uznającej wspólne posiadanie gruntów leśnych położonych w O. oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] [...] o łącznej powierzchni 30,5164 ha za wspólnotę gruntowo-leśną /k. 54/, zgodnie z treścią wniosku, czego skarżąca nie kwestionowała. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji nr [...] Starosty [...] uczyniono tylko działkę ewid. nr [...], natomiast w odniesieniu do działki ewid. nr [...] po zebraniu całości materiału dowodowego ma zostać wydana odrębna decyzja.

Stało się tak z uwagi na odróżnienie innych stanów faktycznych i prawnych w zakresie każdej z działek nr [...] i [...]. W odniesieniu bowiem do pierwszej z nich ustalono, że działka ewid. nr [...] o pow. 29,1605ha, objęta była jednostką rejestrową [...] w obrębie ewidencyjnym O., którą włada samoistnie Wspólnota Gruntowa G.. Z uzyskanych dokumentów z Archiwum Narodowego w K. wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. wydało decyzję z dnia 04.12.1965r., znak: [...] na podstawie której uznano Wspólnotę gruntową wsi G. do gruntów o powierzchni 29,16ha stanowiących parcelę gruntową nr [...], łącznie z ilością 248 osób uprawnionych jako jej udziałowców.

O istnieniu wspólnoty świadczą także inne archiwalne dokumenty Urzędu Powiatowego w N. T., Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu jak:

- wykaz wspólnot leśnych i majątku mienia gromadzkiego... (pozycja 7 wykazu),

którego zapis potwierdza dane zawarte w ww. decyzji.

- wykaz przesłanych do Urzędów Miast i Gmin statutów wspólnot leśnych

z terenu powiatu N. T. (pozycja 5 wykazu), z którego wynika, że statut

Wspólnoty Leśnej w G. został zatwierdzony w dniu 17.02.1966r.

Decyzja PPRN z dnia 04.12.1965r. nie została odnaleziona w zasobach archiwalnych dokumentów Urzędu Gminy N. T.. Dokumentu tego nie posiada również zarząd wspólnoty w G.. Niemniej fakt jej istnienia nie ulega wątpliwości. Stąd też organ II instancji poprawiając decyzję Starosty [...] orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Co do meritum tej decyzji, Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia. Natomiast nie ulega wątpliwości, że wniosek Wspólnoty nie dotyczył w żadnym razie odtworzenia decyzji; jego przedmiotem było bowiem wydanie decyzji. Potwierdza to zresztą okoliczność, iż jednym wnioskiem z tym samym żądaniem objęto dwie nieruchomości, w tym także tą, co do której decyzja nie została dotychczas wydana. Skoro tak, to organ był związany treścią wniosku strony i nie mógł bez takiego wniosku wszcząć innego postępowania ( o odtworzenie decyzji), które w wypadku tej sprawy winno być wszczęte także na wniosek. Niemniej z pewnością postępowanie o wydanie decyzji ustalającej w trybie art. 8a u.z.w.g. może się toczyć tylko na wniosek. "W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie takiego postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może się toczyć jedynie na wniosek, jest dopuszczalne, jeśli strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Rozpoczęcie czynności procesowych i wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2) – tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 230/10, LEX nr 750774. W takim przypadku dochodzi bowiem do skonkretyzowania treści stosunku prawnego, zanim jeszcze zrealizuje się jedna z przesłanek decydujących o jego powstaniu, a mianowicie zanim uprawniony podmiot złoży oświadczenie wyrażające wolę uzyskania takiej konkretyzacji" (tak Hanna Knysiak – Molczyk w: Komentarz do art. 61 k.p.a., publ. Lex/el.).W postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu – bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ granic wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2011 r., II SA/Kr 862/11, LEX nr 1132302). Skoro zatem Wspólnota wnosiła o wydanie decyzji, a nie o jej odtworzenie, organ nie miał podstaw prawnych, aby orzekać w innym przedmiocie niż żądanie wniosku, lub by samodzielnie korygować przedmiot żądania.

Co zaś do oceny prawnej prawidłowości samej zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Przypomnieć należy, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje, że ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Przepis ten, podobnie jak przepisy art. 8a – 8o, wprowadzony został do ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1276). Wyjaśnienia jednak wymaga, że celem nowelizacji ustawy, było uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową (por. wyrok WSA w Łodzi z 19.10.2017r. II SA/Łd 617/17, publ. CBOSA). Wynika to bowiem z uzasadnienia projektu nowelizacji (druk sejmowy VII.3193, www.sejm.gov.pl), którego obszerne fragmenty zacytowano w zaskarżonej decyzji. Trafne jest wobec tego stanowisko Wojewody, iż jeśli zaś do wydania tego typu decyzji doszło już w przeszłości, to organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydania kolejnego orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż wówczas stan takiej wspólnoty gruntowej uważa się już za uregulowany. Na podstawie dokumentów, które przedstawiono, nie ulega kwestii, że decyzja ustalająca została wydana, z czym zresztą nie polemizuje skarżąca.

Jeśli decyzja, od której wniesiono odwołanie, dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to organ drugiej instancji winien wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie przed nim z powodu zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) /por. wyrok z dnia 17 grudnia 1997 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie, III SA 990/96, publ. Lex/el./. Umarzając postępowanie w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ administracji publicznej stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W związku z tym konieczne są dwie uwagi. Co do strony podmiotowej, tożsamość podmiotowa sprawy administracyjnej zostaje zachowana bez względu na następstwo prawne stron (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2017 r., I SA/Wa 939/17, LEX nr 2424254). Co do przedmiotu sprawy w związku z nowelizacją ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, należy z kolei wskazać na wyrok z dnia 17 marca 2003 r. I SA 2568/02 Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie (publ. Lex/el.) z tezą: "Z tożsamością sprawy będziemy mieli do czynienia, gdy zmieni się akt prawny stanowiący podstawę wydania decyzji, ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków (czyli regulacja prawna z poprzedniego aktu prawnego została przejęta w niezmienionym stanie przez nowy akt prawny)". Warto wobec tego zauważyć, że tym bardziej nie można zakwestionować ciągłości stanu prawnego, o ile nie powstał nowy akt prawny, ale doszło do nowelizacji aktu bazowego w kierunku umożliwienia uregulowania sytuacji prawnej na dotychczasowych zasadach. Jak to już wcześniej wskazano, celem nowelizacji było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca. Projektowana nowelizacja nie zakładała więc zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami u.z.w.g., a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnota odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Innymi słowy, istniejące wspólnoty gruntowe mogą funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach.

Reasumując, nie budzi wątpliwości, że ponowne wydanie decyzji prowadziłoby do ponownego uregulowania kwestii już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia 04.12.1965r., znak: [...] na podstawie której uznano Wspólnotę gruntową wsi G. do gruntów o powierzchni 29,16ha stanowiących parcelę gruntową nr [...], łącznie z ilością 248 osób uprawnionych jako jej udziałowców. W tej sytuacji umorzenie postępowania przez organ odwoławczy było prawidłowe.

Z powyższych przyczyn nie mają miejsca naruszenia prawa procesowego zarzucane w skardze, jak również naruszenie art. 8a ust. 4 u.z.w.g.

Należy jeszcze odnieść się do kwestii ewentualnego odtworzenia decyzji. Wyjaśnić trzeba, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów regulujących wprost sposób odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak, jak to uczyniono w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo tego, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. Zgodnie z aktualnymi poglądami judykatury właściwym trybem jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych (zob. np. wyroki: NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Istotne jest, że organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie. Akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że stosownie do art. 288 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Z powyższego przepisu bezsprzecznie wynika, że istotą odtworzenia dokumentu jest to, że dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony (tak też wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2017 r., I SA/Gd 757/17, publ. Lex/el.).

W tej sytuacji zainteresowana Wspólnota winna zainicjować postępowanie administracyjne, składając stosowny wniosek do organu właściwego o odtworzenie akt w części dotyczącej zaginionej decyzji.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.