Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 471/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 107 kpa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki/spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych o d d a l a skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołań T. i K. S., E. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. S. z dnia [...]r. nakazującej E. M., właścicielce mieszkania nr [...] w budynku przy ul. K. w S., wykonanie do dnia [...]r. następujących czynności, w celu doprowadzenia tego mieszkania do stanu zgodnego z przepisami, tj. odłączenia [...]. z [...] nr [...] w pomieszczeniu [...] w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz szczelne [...] z [...] nr [...] do pomieszczenia [...] w tym lokalu - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) i nakazał E. M. odłączenie [...]znajdującego się w pomieszczeniu [...] w lokalu mieszkalnym nr [...], od przewodu kominowego nr [...] oraz szczelne [...], pozostałego po [...], [...] do tego przewodu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. S. wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego, w celu wyeliminowania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, powstałego wskutek samowolnie wykonanych, przez E. M., robót budowlanych w budynku nr [...] przy ul. K. w S., polegających na włączeniu [...]., w pomieszczeniu [...] w lokalu mieszkalnym nr [...], do przewodu [...] nr [...].

Od decyzji odwołali się współwłaściciele budynku T. i K. S., którzy wnieśli o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz E. M., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o wstrzymanie jej wykonania. Odwołująca podniosła, iż decyzja jest błędna, ponieważ została wydana bez postępowania wyjaśniającego oraz z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego. Stwierdziła też, że włączenie pieca do [...] nr [...] stanowiło przywrócenie stanu pierwotnego budynku, udokumentowanego w zaświadczeniu o samodzielności lokalu z dnia [...]r. Celowe było również zawieszenie przez organ I instancji postępowania w sprawie samowoli budowlanych popełnionych w budynku, do czasu zakończenia postępowań w sądzie powszechnym o zniesienie współwłasności, ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej oraz zgodę zastępczą (za współwłaściciela) na wykonane roboty budowlane. Odwołująca wskazała na rażące, jej zdaniem, naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, polegające na zastosowaniu podstawy prawnej tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo nie wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ustawy i nie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7 - 9 oraz art. 107 k.p.a.

Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. K. w S., stanowiącym współwłasność T. i K. S. oraz E. M., popełniono samowolę budowlaną, polegającą na wykonywaniu robót budowlanych, w lokalu mieszkalnym nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W lokalu dokonano m.in. przebudowy [...]. W sprawie prowadzone jest, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. G. S., postępowanie administracyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wcześniej w dniu [...]r. została wydana decyzja, nakładająca na inwestora (ówczesnego właściciela lokalu - H. W., obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...]r. wydano kolejną decyzję, nakazującą inwestorowi wykonanie określonych czynności (innych niż w poprzedniej decyzji), a mianowicie odłączenie od przewodu [...]. w pomieszczeniu [...], oraz zdemontowanie osadzonego w przewodzie [...] ze względu na powstałe zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi. Decyzja ta została wykonana.

Po zmianie właściciela lokalu nr [...], nowa właścicielka E. M. dokonała ponownie samowolnego włączenia [...]. do przewodu [...]. Z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że wykonane podłączenie jest nieprawidłowe i stwarza zagrożenie dla życia i mienia. Zawarte w odwołaniu E. M. stwierdzenie, że włączenie [...] nr [...] stanowiło przywrócenie stanu pierwotnego budynku, jest niezgodne z prawdą, bowiem z załącznika opracowanego w dniu [...]r. do zaświadczenia z dnia [...]r. o samodzielności lokalu wynika, że spaliny [...]. w lokalu nr [...] odprowadzane były rurą na zewnątrz obiektu. Niemożność podłączenia pieca [...]. w tym lokalu, do istniejącego [...], stwierdzono również w opinii kominiarskiej z dnia [...]r.

Biorąc pod uwagę opisane okoliczności, nie ma obecnie możliwości zalegalizowania wykonanych samowolnie, przez E. M., robót budowlanych polegających na podłączeniu [...]. do istniejącego [...]. Dlatego rozstrzygając przedmiotową sprawę i biorąc pod uwagę powstałe wskutek samowoli zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, nakazano rozbiórkę wykonanych robót, a mianowicie odłączenie [...]. od przewodu [...] oraz szczelne zaślepienie, pozostałego po odłączeniu [...], otworu wejściowego do tego przewodu.

W istniejącym stanie faktycznym nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji. Przy prawidłowym rozstrzygnięciu organ I instancji przyjął niewłaściwą podstawę prawną - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nakazane w zaskarżonej decyzji czynności są faktycznie nakazem rozbiórki wykonanych samowolnie robót budowlanych, a zatem właściwą podstawą prawną stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy złożyła E. M. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie pozwalały na to okoliczności sprawy oraz niezastosowanie przepisu art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, nadto niezastosowanie przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ administracji przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności: przeprowadzenia dowodu z oględzin na okoliczność, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana oraz z opinii biegłego na okoliczność, czy wykonane roboty są zgodne z prawem i czy powodują, zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Zdaniem skarżącej przepis art. 51 pkt 1 ust 1 Prawa budowlanego, na który powołuje się organ odwoławczy stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zastosowanie tego przepisu jest zatem obwarowane warunkiem, iż decyzje, o których stanowi, muszą być podjęte w okresie [...] miesięcy, tj. w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Redakcja tego przepisu wskazuje na powiązanie z przepisami art. 50 cyt. ustawy. Jest to kontynuacja postępowania wszczętego na podstawie art. 50 ustawy (por. wyrok NSA z [...] r., [...] S.A. [...]).

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte na podstawie art. 50 Prawa budowlanego; nie zostało również wydane postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności sprawy nie pozwalają, więc na zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowi jego rażące naruszenie. W związku z tym zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej i już z tej przyczyny powinna zostać uchylona.

Decyzja organu II instancji nie spełnia ponadto wymogów przewidzianych w przepisie art. 107 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią, jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna nie może istnieć sama w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały określone w przepisie art. 107 kpa, braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu (por. wyrok NSA z [...] r., [...] SA [...]). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim znaczna część uzasadnienia skarżonej decyzji nie dotyczy w ogóle postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ale wcześniejszego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez poprzedniego właściciela lokalu przy ul. K., H. W..

W odniesieniu do skarżącej organ stwierdził jedynie, że dokonała ponownie samowolnego włączenia [...]. do przewodu [...]. Organ odwoławczy nie wskazał, na jakich dowodach oparł się, ustalając te okoliczności. W szczególności, nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, iż to skarżąca dokonała jakichkolwiek prac związanych z podłączeniem [...]. Co za tym idzie, nie wykazał nawet legitymacji skarżącej do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. W dalszej części uzasadnienia organ ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, iż wykonane podłączenie jest nieprawidłowe i stwarza zagrożenie dla życia i mienia, przy czym nie wskazuje nawet, o jakie dokumenty chodzi, ani na czym polega to zagrożenie.

Powołane uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinie kominiarskie nie mogą być podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, choćby z tej przyczyny, iż zostały sporządzone w [...] i [...]r., a decyzję wydano w [...]r.

Ponadto, skarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego. Samo wskazanie przepisu, który organ przyjął jako podstawę wydania decyzji, nie stanowi takiego uzasadnienia. Powołany przez organ II instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nie znajduje zastosowania w przedmiotowym przypadku. Organ nie uzasadnił, z jakich przyczyn zastosował ten przepis ustawy. Tak sformułowane uzasadnienie uniemożliwia stronie poznanie motywów rozstrzygnięcia, co stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej w sposób rażący przepisy art. 107 k.p.a., a ponadto podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada informacji, wyrażone w przepisach art. 7 - 9 k.p.a. Nader lakoniczne uzasadnienie decyzji wynika z wadliwości prowadzonego w sprawie postępowania. W przedmiotowej sprawie organ administracji praktycznie nie przeprowadził postępowania dowodowego. Ustalając stan faktyczny, organ oparł się na dwóch [...], z czego jedna pochodzi [...], a druga sprzed [...] lat. Ustalenia dotyczące samowoli budowlanej dokonanej przez H. W. z oczywistych względów nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w obecnym postępowaniu. Organ nie przeprowadził dowodu z oględzin miejsca rzekomej samowoli budowlanej, ani z opinii biegłego co do okoliczności, czy wykonane prace nazwać można samowolą budowlaną, a ponadto, czy istotnie stwarzają one zagrożenie dla życia i mienia. Na marginesie trzeba wskazać, że według opinii kominiarskich podłączenie [...] nr [...] w przedmiotowym lokalu, wbrew ustaleniom zawartym w zaskarżonej decyzji, jest zgodne ze sztuką budowlaną i nie powoduje zagrożenia dla życia i mienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.

Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu oraz ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że skarga jest niezasadna.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 51 pkt 1 ust. 1 Prawa budowlanego przez to, że nie wszczęto wcześniej postępowania na podstawie art. 50 tej ustawy i nie wydano postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 4, trzeba wskazać, że ten tryb postępowania ma zastosowanie do prowadzonych samowolnie robót budowlanych i wtedy organ po uprzednim ustaleniu, że taka sytuacja zaistniała, postanowieniem wstrzymuje roboty, by następnie w przewidzianym ustawo terminie wydać stosowną decyzję.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, ponieważ samowolnie prowadzone roboty budowlane zostały ukończone. W tym wypadku organ ma podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego i nałożenia obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanych robót. Organ odwoławczy zasadnie więc nie zmieniając nałożonych powinności skorygował materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

Fakt wykonania przedmiotowych robót polegających na włączeniu [...]. Do [...] nie budzi, wbrew zarzutom skargi, wątpliwości i wynika jak wskazał organ z dokumentów zebranych w sprawie. Poprzedni właściciel mieszkania dopuścił się również podobnej samowoli ale przywrócił stan zgodny z prawem. Następnie samowoli dopuściła się skarżąca, a jej twierdzenie, że włączenie [...]. do przewodu nr [...] stanowiło przywrócenie stanu poprzedniego budynku okazało się nieprawdziwe. W tym zakresie organ wprawdzie odniósł do pewnych zaszłości, co miało jedynie funkcję informacyjną ale nie rozstrzygającą. Nie było też potrzeby przeprowadzenia w zakresie dotyczącym samowoli dowodu z opinii biegłego. Pojęcie samowoli budowlanej jest pojęciem normatywnym, wchodzącym w treść wielu przepisów Prawa budowlanego. Na okoliczności związane z kwalifikacją prawną stanów faktycznych w polskim systemie prawnym nie prowadzi się dowodu z opinii biegłego.

Stwierdzenie to nie oznacza kwestionowania potrzeby dokonywania obiektywnych i fachowych ustaleń. W przedmiotowej sprawie organ dokonując ustaleń dysponował fachową opinią. Na podstawie opinii kominiarskiej z dnia [...]r., nr [...] ustalono, że wykonane samowolnie podłączenie stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ustalenia te zostały dokonane już po nabyciu przez skarżącą przedmiotowego lokalu, co nastąpiło w dniu [...]

Nie naruszono też, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, przepisów prawa administracyjnego procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie należy do rozbudowanych ale nie można je ocenić, jak chce skarżąca, jako lakoniczne. Zawiera bowiem podstawowe elementy o których mowa w art. 107 kpa, a mianowicie wskazanie faktów oraz podstawy prawnej, wraz z wyjaśnieniem dlaczego organ zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew podniesionym zarzutom w toku postępowania nie naruszono też innych wskazanych w skardze przepisów proceduralnych.

W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego Sąd mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.