Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 732/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 , art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowiska w sprawie stosowania się władz Miasta [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu 1 czerwca 2016 r. znak [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność stanowiska Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz Miasta [...] do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewoda [...] zaznaczył, że w dniu 2 maja 2016 r. otrzymał stanowisko Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r. W przedmiotowym akcie Rada Miejska w [...] oznajmiła, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą publikowane w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski". Jednocześnie w treści zakwestionowanego aktu organ stanowiący zawarł zapis, w którym zwraca się do Prezydenta Miasta, żeby w działalności Urzędu Miejskiego w [...] oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględniane były wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Wojewoda wskazał, że z uzasadnienia do projektu przyjętego aktu wynika, że u podstaw jego podjęcia legło przekonanie, że: "bezprawna odmowa publikacji kolejnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przez polskiego premiera prowadzi do pogłębienia chaosu prawnego w Polsce". Motywy zajętego stanowiska zakończono konstatacją o treści: "uznając za wysokie ryzyko tak negatywnych skutków bezprawnych działań podjętych wobec Trybunału Konstytucyjnego przez obóz rządzący, Rada Miasta [...] dla wyjaśnienia wątpliwości powinna wyraźnie wskazać obywatelom, jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze [...]".

Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że jak wynika z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w [...], która odbyła się 27 kwietnia 2016 r., stanowisko zostało przyjęte w głosowaniu Rady zwykłą większością głosów (głosowało 22 radnych: 12 głosów za, 8 głosów przeciw, 2 głosy wstrzymujące się).

W ocenie organu nadzoru brak jest powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które mogłyby upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia zakwestionowanego aktu. W przedmiotowym stanowisku nie wskazano żadnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę prawną do jego zajęcia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organów władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, określającym kompetencje, zadania i tryb postępowania, a tym samym dopuszczalne granice ich działalności.

Wojewoda [...] dokonał także analizy aktów prawa miejscowego pod kątem możliwych podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowego stanowiska, w tym Statutu Miasta [...]. Zgodnie z § 34 ust. 2 Regulaminu pracy Rady Miejskiej w [...], stanowiącego załącznik Nr 5 do Statutu Miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1156 ), w sprawach uzasadnionych swoim ogólnospołecznym charakterem Rada może podejmować rezolucje i apele. Przywołany jednak zapis statutowy nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej dla aktu o przyjętej w nim treści, w którym organ uchwałodawczy rozstrzyga kwestie dotyczące stosowania się, bądź niestosowania się organów jednostki samorządu terytorialnego oraz komunalnych jednostek organizacyjnych do przepisów obowiązującego prawa, w tym w toku prowadzonych postępowań administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji.

Dodatkowo Wojewoda [...] podkreślił, że cytowany zapis § 34 ust. 2 załącznika Nr 5 do Statutu Miasta [...] przewiduje uprawnienie Rady Miejskiej w [...] do podejmowania wyłącznie dwóch precyzyjnie określonych aktów, to jest rezolucji i apeli. Przepis ten nie zawiera w swojej treści możliwości podjęcia aktu pod nazwą stanowisko. Dokonując tym samym wykładni językowej przepisów Statutu oraz porównując ich treść do treści aktu Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r., Wojewoda [...] wskazał, że Rada wykroczyła poza przyznane jej tym aktem uprawnienia. Akty prawa miejscowego zawierać muszą normy jasne i precyzyjne i nie należy przy ich stosowaniu dokonywać interpretacji rozszerzającej. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od nich instytucje, w tym przypadku przez władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Zdaniem Wojewody, stanowisko Rady Miejskiej w [...] o stosowaniu wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w tym także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów i stanowi zarówno krytykę, jak i próbę wywierania nacisku na niezależną władzę. Tym samym odmowa stosowania się w przyszłości do przepisów, które nie zostały formalnie derogowane z porządku prawnego, stanowi bezpodstawne przyznanie sobie przez Radę Miejską w [...] uprawnienia do wyeliminowania z porządku prawnego norm pozostających w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustawodawcę, będąc w istocie wezwaniem do działań bezprawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w [...] wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia, podnosząc zarzuty naruszenia przez organ: 1) art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz 2) kompetencji Rady Miejskiej w [...] w sprawie zajmowania stanowisk podejmowanych zwyczajowo w drodze głosowania, nie określonych w § 34 ust. 2 załącznika Nr 5 do Statutu Miasta [...] wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...]a (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1156 ze zm.) nie posiadających formy uchwały.

Strona skarżąca zarzuciła przekroczenie przez Wojewodę [...] przewidzianego ustawą terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego; brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na fakt, że stanowisko Rady Miejskiej w [...] nie miało formy uchwały; brak zapewnienia organom gminy udziału w postępowaniu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut przekroczenia przez Wojewodę [...] przewidzianego ustawą terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W myśl art. 91 ust.1 zd.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U z 2016r. poz. 446) o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło do organu gminy. Stwierdzić trzeba, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot. Doręczenie aktu wywołuje zaś ten skutek, że wchodzi on do obrotu prawnego i wiąże organ w tym znaczeniu, że może być wzruszony tylko w określonym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 09.10.2009r., I OSK 331/09). Tak więc dla zachowania określonego w tym przepisie 30-dniowego terminu wystarczające jest orzeczenie w tym terminie o nieważności uchwały. Warunek ten w niniejszym postępowaniu został spełniony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku zapewnienia organom gminy udziału w postępowaniu poprzez brak wyznaczenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego terminu do składania wyjaśnień oraz w wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu następującym po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U z 2016r., poz. 23 ze zm.) lecz w postępowaniu kontrolującym zgodność z prawem uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega na "uzupełniającym" stosowaniu przepisów wówczas, gdy ustawy samorządowe nie regulują postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze, jak wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, prowadzone jest wyłącznie z urzędu i tylko od organu nadzorczego zależy czy skorzysta on ze swoich uprawnień. Z kolei w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru sąd nie bada wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej". W sprawie spór dotyczył interpretacji prawa, nie zachodziła więc potrzeba wyjaśnienia faktów spornych a zatem udział Rady Miejskiej nie miał znaczenia dla podjętego przez organ nadzoru aktu.

Odnosząc następnie rozważania do zarzutu błędnego nadania przez Wojewodę [...] znaczenia prawnego podjętemu "stanowisku" i potraktowanie go jako wiążącej uchwały - w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że to uchwały są formami wyrażania woli właściwymi dla organów kolegialnych, a "tytuł", "nazwa" nadana aktowi przez organ nie zmienia oceny charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli organu kolegialnego.

W przeciwnym wypadku apel, stanowisko, oświadczenie, którym odmówiono by przymiotu uchwały mógłby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym, korzystając niejako z uregulowania ustawy samorządowej, iż tylko uchwały i zarządzenia stanowią przedmiot kontroli pod względem zgodności z prawem dokonywanej przez organ nadzoru bądź sąd administracyjny. Zaaprobowanie takiego stanowiska byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

W tym sensie uznać należy, zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa, że każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi wojewody. To czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją i wybór, który akt podda tej kontroli należy wyłącznie do niego.

Podkreślić należy, że jeżeli organ gminy jakim jest rada wypowiada się w formie uchwały musi to być w ramach kompetencji przyznanej na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust.1 oraz art.7 ust.1 u.s.g.

Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Drugi z przepisów stanowi, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wskazując przykładowe sprawy mieszczące się w katalogu tych zadań.

Z analizy tych przepisów wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Wyjątek stanowić mogą jedynie zadania zlecone, przekazywane w trybie odrębnych przepisów.

Wskazać również należy, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta). Zgodne stanowisko doktryny w tym przedmiocie wskazuje, że na podstawie tego przepisu rada miasta nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ograniczać przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (patrz: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007 str. 217-218).

Podobne stanowisko wyrażone jest w orzecznictwie (por. wyroki: NSA z dnia 19.05.1992r., SA/Wr 438/92; WSA: w Opolu z dnia 26.11.2009r.,II SA/Op 356/09; Bydgoszczy z dnia 10.11.2010r., II SA/Bd 1200/10; Łodzi z dnia 30.08.2013r. sygn. akt II SA/Łd 627/13).

Trzeba stwierdzić, że do kompetencji rady gminy (miasta) jako organu uchwałodawczego nie należy wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowania prawa.

Z żadnego także przepisu prawa nie wynika kompetencja rady do wskazywania organom administracji w sprawach indywidualnych mających być przedmiotem ich rozstrzygania w przyszłości – przepisów prawa, które powinny być w tych sprawach stosowane. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu rozstrzygającego sprawę. Treść kontrolowanej uchwały jest zdaniem Sądu, niedopuszczalnym wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla "procesu" samodzielnego stosowania prawa przez organy administracji. Konsekwencją tej oceny jest uznanie , iż rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Dodatkowo, na marginesie zauważyć należy, odnosząc się do treści aktu, w którym Rada Miejska w [...] odniosła się do "[...] orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które nie będą publikowane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" [...] – vide: akapit pierwszy i trzeci aktu", że w świetle art. 190 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 296) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego publikowane są co do zasady w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższych regulacji normatywnych publikacja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej powinna mieć miejsce wtedy, gdy orzeczenie sądu konstytucyjnego dotyczy aktu normatywnego ogłoszonego w Dzienniku Ustaw.

Z kolei ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" winno mieć miejsce jedynie wtedy, gdy kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny akt nie był ogłoszony w jakimkolwiek dzienniku urzędowym (art. 190 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając skargę za bezzasadną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.