Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 262/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54 i 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił M.M.K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wolnostojącymi na dz. [...], obr. [...] . Budowa wjazdu oraz wewnętrznej drogi dojazdowej na dz. [...],[...],[...] obr. jw. przy ul. [...] w K ".

Po rozpatrzeniu odwołania M.M.K. decyzją z dnia 17 października 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 roku (sygn. akt: II SA/Kr 1939/11) uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu stron postępowania – B.W . i K.W.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 lipca 2014 r., nr [...] orzekł z wniosku M.M.K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd przeprowadzano postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647) - dalej "u.p.z.p." W toku postępowania uzyskano stosowne opinie i uzgodnienia. W sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania strona P.W. wniosła uwagi do postępowania, a organ I instancji odniósł się do ich treści.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył P.W. , który zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, z których wynika, że istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego

- naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 1 ust 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad kształtowania polityki przestrzennej, w szczególności w zakresie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami opadowymi, zapobiegania masowym ruchom ziemi i bezpieczeństwa ludzi i mienia,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie ustalenia obowiązującej linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p.

Dla wydania decyzji w.z. konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przypomniano, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Odnosząc się do niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją postępowanie dotknięte jest wadami, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wątpliwości w rozpoznawanej sprawie budzi sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna z dnia 1.12.2013 r., która w sposób bardzo ogólny i wybiórczy odnosi się do analizy parametrów takich jak: linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak również geometrii dachu. Z analizy winno wynikać w jaki sposób kształtują się parametry zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, jaka jest średnia parametrów dla poszczególnej zabudowy oraz jak kształtują się parametry na działkach, do których nawiązuje planowane zamierzenie inwestycyjne. Stąd też z uwagi na wskazane uchybienia - organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uzupełnić sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczno - architektoniczną o wskazanie wymienionych parametrów zabudowy, tak aby ich ustalenie dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdowało odzwierciedlenie w wynikach sporządzonej analizy i mogło podlegać weryfikacji. Dopiero dokładna analiza wskaźników zabudowy na poszczególnych działkach w prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym pozwoli na ocenę prawidłowości ich ustalenia,

Nadto w odniesieniu do wskaźnika linii zabudowy Kolegium wskazało, że w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, konkretnie w uzasadnieniu dla odstąpienia od ustalenia linii zabudowy organ I instancji wyjaśnił, iż "ewentualna zabudowa działki nr [...] jest możliwa wyłącznie w części południowej", poddając tym samym w wątpliwość możliwość zabudowy tej działki w tak znacznej odległości od granicy z działką drogową ul. [...] . Uzasadniając możliwość zabudowy poza linią, a nawet pasem zabudowy, mając na uwadze uprzednią decyzję odmowną, organ I instancji winien dokładnie przedstawić argumentację pozwalającą na przyjęcie takiego rozwiązania i zainwestowanie nowych terenów. Należy zwrócić uwagę, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się wyraźnie w głębi zabudowy, poza istniejącymi zabudowaniami.

Nadto Kolegium wskazuje na brak określenia frontu działki na załącznikach graficznych decyzji.

Jednocześnie wątpliwości budzi obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego, która odbywać ma się - zgodnie z opinią ZIKiT z dnia 31.05.2013 r. znak [...] - do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] , a następnie poprzez istniejący zjazd na drogę przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...] prowadzącą na teren inwestycji kubaturowej. Dalej w opinii wskazano, że inwestor winien dysponować tytułem prawnym do dysponowania działką nr [...] obr. [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej od właścicieli tej nieruchomości. W treści zaskarżonej decyzji wskazuje się w zakresie dostępu do drogi publicznej na dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], a następnie poprzez służebność drogową ustanowioną na działce nr [...] obr. [...] , podczas gdy z przywołanej powyżej opinii ZIKiT wynika, że obsługa komunikacyjna winna odbywać się poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] , a następnie poprzez dz. nr [...] obr. [...] o ile Inwestor uzyska tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Istniejącą rozbieżność w materiale dowodowym organ I instancji winien wyjaśnić.

Powyższe uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie nie wyjaśnione zostały zatem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.M.K. oraz A.K. , zarzucając jej

- naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w szczególności poprzez brak wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że niniejszy stan faktyczny wymaga uzupełnienia, w sytuacji kiedy dokumenty zalegające w aktach niniejszej sprawy są kompletne i w sposób wyczerpujący wskazują na zasadność decyzji organu administracji publicznej I instancji, co ostatecznie skutkowało także naruszeniem przez organ odwoławczy dyspozycji art. 8 k.p.a.

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że na kanwie niniejszego stanu faktycznego istnieją okoliczności niewyjaśnione, co uniemożliwia utrzymanie w mocy decyzji organu administracji publicznej I instancji, w sytuacji kiedy organ administracji publicznej II instancji dysponował obszernym materiałem dowodowym, z którego ewidentnie wynika, że przesłanki z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały łącznie spełnione, tym samym są podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co czyni decyzję organu administracji publicznej I instancji w pełni zasadną

- naruszenie zasady prawa do własności wynikającego z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności w sytuacji, kiedy brak było ku temu podstaw.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych, zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a.

Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi dokumentacji fotograficznej, jak również wyrysu z mapy - na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P.W, na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja jest prawidłowa i musiała doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem jej wnioski są zbyt ogólne, nie są wystarczająco stanowcze i dostatecznie uzasadnione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

W ocenie Sądu powyższe warunki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione, bowiem decyzja organu I instancji była wadliwa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był tak znaczny, że nie mógł zostać przez organ odwoławczy uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sposób konkretny i szczegółowy wylicza wszystkie wady wydanej przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Istotne są przede wszystkim dwie kwestie: nieprawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna oraz niewyjaśnienie kwestii dostępu będącej przedmiotem postępowania nieruchomości do drogi publicznej.

Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza musi więc być sporządzona w sposób jasny i na tyle szczegółowy, aby poddawała się ocenie jako dowód w postępowaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że analiza architektoniczno-urbanistyczna musi być oceniona jako dowód. Sporządzenie jej przez podmiot uprawniony warunkuje w ogóle przyjęcie jej za podstawę ustalania kryteriów zabudowy, ale jednocześnie rodzi obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 142/08, LEX nr 487226).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji oceniło ten dowód i prawidłowo uznało, że jest on wadliwy i wymaga uzupełnienia. Wprawdzie w analizie wskazano, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i wymieniono pięć takich działek, jednakże szczegółowo przeanalizowano zabudowę na działkach "w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji" wyłącznie w zakresie wysokości elewacji frontowej. Co do pozostałych parametrów zabudowy w analizie pisze się o średnich wskaźnikach powierzchni zabudowy (17%), szerokości elewacji frontowej (około 15 m), o kącie nachylenia dachów w przedziale 30 - 45%. Na końcu analizy znajduje się tabelka z oznaczeniami poszczególnych kolumn "nr", "m2", m2" i "m", jednakże nie jest jasne co oznaczają te współczynniki. Na przykład nieoznaczona w żaden sposób kolumna, w której wartości podaje się w procentach może oznaczać zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy, jak i kąt nachylenia dachów. Słusznie, więc Kolegium zakwestionowało prawidłowość przeprowadzenia tego dowodu.

Szczególnie niejasne są rozważania organu I instancji dotyczące kwestii ustalenia linii zabudowy. W załączniku nr 1 wpisano, że "ze względu na lokalizację terenu inwestycji w oddaleniu od ul. [...] nie wyznacza się obowiązującej linii zabudowy, jednakże nowa zabudowa powinna znajdować się w południowo-wschodniej części działki nr [...] w odległości 75 m (z tolerancją 5 m) od granicy działki drogowej (ul. [...]". Takie stwierdzenie nie jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy i rozporządzenia. Jeżeli organ prowadzący postępowanie odstępuje od ustalania linii zabudowy, to nie może jednocześnie zobowiązywać inwestora do usytuowania budynku w określonej odległości od frontu działki. W niniejszej sprawie - jak również słusznie zauważyło Kolegium - dopuszczalność zabudowy poza istniejącą obecnie linią, a nawet pasem zabudowy musi być uzasadniona w sposób bardziej szczegółowy. W takiej sytuacji rozważenia wymaga, czy przesuwanie zabudowy na tereny dotychczas niezagospodarowane jest dopuszczalne. Innymi słowy należy szczegółowo przeanalizować, czy położenie planowanej zabudowy w znacznym oddaleniu od istniejących przy drodze publicznej zabudowy uzasadnia odstąpienie od ustalania linii zabudowy i pozostawienie inwestorowi w tym zakresie pełnej swobody, czy też uniemożliwia zabudowę z uwagi na niemożliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego tej kwestii należy wskazać, że uchylenie poprzedniej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. II SA/Kr 1939/11 nastąpiło z przyczyn formalnych tj. z powodu niezawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał: "odnośnie zarzutów naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, należy stwierdzić, że sąd na obecnym etapie postępowania nie może się do nich odnieść skoro postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z dnia 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1991 r. nr 1, póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia WP LexisNexis W-wa 2005 r. str. 145 tom 14 ). W niniejszej sprawie z przyczyn uprzednio wskazanych taka kontrola jest bezprzedmiotowa". Skarżący podnoszą, iż uchylona wówczas przez Sąd decyzja "była dotknięta licznymi wadami", nie zmienia to jednak faktu, że wady te dotyczyły wyłącznie przebiegu postępowania, nie zaś kwestii materialnoprawnych. Jeżeli zaś prawdą jest, że od czasu wydania tamtej decyzji uległ zmianie stan faktyczny na gruncie tj. powstały nowe zabudowania, to niewątpliwie ten aktualny stan powinien stanowić punkt odniesienia dla nowej analizy sporządzonej do sprawy.

Zasadne są również zastrzeżenia Kolegium co do ustalenia obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego i rozbieżności w tym zakresie pomiędzy treścią załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji a treścią opinii ZIKIT z dnia 31.05.2013 r. znak [...] .

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozróżnia się pojęcia "obsługi w zakresie komunikacji" (art. 54 pkt 2 lit. "c", mający zastosowanie do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 ustawy) oraz "dostępu do drogi publicznej" (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z żadnego przepisu nie wynika, że oba te szlaki komunikacyjne muszą się pokrywać. Również skarżący podnoszą, że "działka ma (...) bezsprzecznie dostęp do drogi publicznej z dwóch stron". Zastrzeżenia Kolegium, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dotyczą jednak innej kwestii, a mianowicie rozbieżności pomiędzy opinią ZIKIT a treścią załącznika nr 1 do decyzji. W opinii wskazano, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] , a następnie poprzez istniejący zjazd na drogę przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...] prowadzącą na teren inwestycji kubaturowej. Według stanowiska ZIKIT obsługa komunikacyjna miała odbywać się tą samą trasą. Natomiast w treści omawianego załącznika jedynie obsługa komunikacyjna ma odbywać się po terenie działki nr [...] , natomiast sam dostęp do drogi publicznej według załącznika nr 1 odbywa się poprzez służebność drogową na działce nr [...] obr.[...] . Należy z całą mocą podkreślić, że działka może mieć dostęp do drogi publicznej z kilku stron (może istnieć kilka dojazdów na działkę), jednakże nie można dopuścić do niezgodności pomiędzy stanowiskiem zarządcy drogi wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a treścią decyzji. Należy również w tym kontekście zwrócić uwagę na przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ prowadzący postępowanie w sytuacji istnienia kilku wjazdów na działkę powinien ustalić, który z nich jest wjazdem głównym, bowiem od tego zależy istotne dla dalszego postępowania ustalenie który z boków działki stanowi jej front. To, bowiem szerokość frontu działki staje się punktem wyjścia dla ustalenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę należy stwierdzić, że istniejące wątpliwości i wyraźne braki analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz zastrzeżenia, co do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji były tak znaczne, że zasadnym było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.