Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 451/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) stwierdziło nieważność decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w sprawie udzielenia zezwolenia B. sp. z o. o. (dalej określana jako skarżąca lub spółka) w S. na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy R. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy [...] kWel przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, wskazano, że fermentacji mają być poddawane następujące rodzaje substratów: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, serwatka i gliceryna.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Starosta R. zezwolił spółce na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. W decyzji wskazano następujące rodzaje odpadów innych niż niebezpieczne przewidywane do przetworzenia:

odpadowa masa roślinna [KOD 02 01 03],

odchody zwierzęce [KOD 02 01 06],

odpadowa tkanka zwierzęca [KOD 02 02 02],

surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetwórstwa [KOD 02 02 03],

wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) [KOD 02 03 80],

nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze [KOD 02 06 80]

wytłoki, osady moszczowe i pofermentacyjne, wywary [KOD 02 07 80].

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta R. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz w decyzji Burmistrza Miasta R. określono jako główne substraty wykorzystywane w procesie produkcyjnym: kiszonkę kukurydzy, gnojowicę świńską, glicerynę i serwatkę. W powołanym raporcie oraz w decyzji Burmistrza Miasta R. nie wskazuje się na udział w procesie produkcyjnym odpadowej tkanki zwierzęcej, jak również brak jest analizy ich wpływu na otoczenie. Zgodnie z decyzją środowiskową oddziaływanie instalacji powinno zamknąć się w granicach zakładu. Odpadowa tkanka zwierzęca spowodowała bardzo silne oddziaływanie instalacji na otoczenie, w szczególności wystąpienie rażących uciążliwości zapachowych, jakich nie przewidywano ani nie analizowano na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

SKO podkreśliło, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane, jednak w orzecznictwie oraz doktrynie utrwaliły się podstawowe kryteria stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, którymi należy się kierować. Kanony postępowania przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa określone zostały np. w wyroku NSA z 2.11.2003, III SA 370/2001, w którym stwierdzono, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą.

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Naruszenie przepisów proceduralnych mogłoby skutkować stwierdzeniem wady kwalifikowanej wtedy, gdyby takie naruszenie miało charakter rażący i pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245; Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 156).

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa parametry dla konkretnego, przyszłego zamierzenia. Wiąże ona organ udzielający zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przy czym decyzja środowiskowa ma charakter sui generis - rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego funkcję prejudycjalną. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma za zadanie ustalenie dopuszczalności danej inwestycji w odniesieniu do przepisów ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. , dalej powoływana jako ustawa środowiskowa), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów, do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o środowiskowej, o ile jest wymagana. Oznacza to, że przy wydawaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów badana jest treść decyzji środowiskowej i w jej ramach wydawane jest zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy R. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczej. W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do powołanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazano, że fermentacji mają być poddawane następujące rodzaje substratów: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, serwatka i gliceryna. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, m.in. na podstawie którego ustalono środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, zawarto zestawienie następujących substratów planowanych do użycia w biogazowi: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, gliceryna, serwatka. W raporcie dokonano analizy przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Analiza ta odnosi się do rodzajów substratów wykorzystywanych przy produkcji biogazu wskazanych w raporcie. Na jej podstawie ustalono, że zastosowane technologie składowania poszczególnych świeżych substratów organicznych użytych do produkcji biogazu wykluczają możliwość powstawania znaczących i odczuwalnych emisji zapachów. Powyższe informacje wynikające z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawarte zostały w treści decyzji środowiskowej.

Decyzją z [...] października 2013 r. Starosta R. zezwolił spółce na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. W decyzji wskazano następujące rodzaje odpadów innych niż niebezpieczne przewidywane do przetworzenia:

odpadowa masa roślinna [KOD 02 01 03],

odchody zwierzęce [KOD 02 01 06],

odpadowa tkanka zwierzęca [KOD 02 02 02],

surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetwórstwa [KOD 02 02 03],

wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) [KOD 02 03 80],

nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze [KOD 02 06 80]

wytłoki, osady moszczowe i pofermentacyjne, wywary [KOD 02 07 80].

Z powyższego wynika, że ww. decyzja z dnia [...] października 2013 r. swoim zakresem wykracza poza ustalenia środowiskowych uwarunkowań zawartych w decyzji Wójta Gminy R. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie zawierał analizy przedsięwzięcia przy wykorzystaniu odpadów wskazanych w decyzji Starosty R. Tym samym decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni nie obejmuje swoim zakresem przedsięwzięcia w zakresie wskazanym w decyzji Starosty R.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja Starosty R. z [...] października 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 44 i 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej. Skoro bowiem przedsięwzięcie objęte zezwoleniem na przetwarzanie odpadów należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to dla tego przedsięwzięcia (w jego całokształcie określonym zezwoleniem) wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sytuacji, gdy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów pozostawał niekompletny, nie dołączono bowiem do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego wymagał art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, Starosta R. rażąco naruszył również art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W efekcie wydał decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów w oparciu o wniosek nie spełniający warunków formalnych. W tej sprawie naruszenie przepisów proceduralnych miało charakter rażący, a także wpłynęło na rozstrzygnięcie. W sytuacji bowiem, gdy inwestor nie dysponował decyzją środowiskową dla przedsięwzięcia, którego dotyczył wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, jego wniosek - po wyczerpaniu procedury przewidzianej art. 64 § 2 K.p.a. - pozostałby bez rozpoznania.

Odnosząc się do kwestii podniesionych przez spółkę w piśmie z [...].08.2016 r. Kolegium wskazało, że powołane tam wyroki dotyczące braku możliwości skutecznego powoływania się na nieważność decyzji z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z ustaleniami innej decyzji administracyjnej odnoszą się do odmiennego stanu faktycznego, który nie może być porównywany ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy. Decyzja środowiskowa stanowi decyzję ramową, która ustala środowiskowe uwarunkowania, w oparciu o które wydawane są następnie inne decyzje m.in. decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów. Tym samym decyzja środowiskowa wyznacza ramy środowiskowe dla wydanych na jej podstawie decyzji, przekroczenie których powoduje wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Co istotne, jest ona wiążąca dla organów wydających decyzje w oparciu o jej regulacje. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy, w przypadku których możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na jej sprzeczność z decyzją ustalającą warunki zabudowy (zob. np. wyr. WSA w Warszawie z 18.08.2004 r., IV SA 464/02).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 64 § 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, której uzyskanie umożliwia (jest warunkiem materialnym) uzyskanie innych decyzji w procesie inwestycyjnym, czy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podkreślenia wymaga, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie zawiera informacji o kodach przetwarzanych odpadów, lecz opisuje proces technologiczny, który będzie uszczegółowiony przy udzieleniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W judykaturze wprost przyjmuje się, że "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa parametry dla konkretnego, ale przyszłego zamierzenia. Zatem jeśli parametry tego "zamierzenia" są znane, bo ono już funkcjonuje, co więcej, rodzaj i natężenie wykonywanych usług odbiegają od danych wskazanych w decyzji i poprzedzającym ją raporcie, należy odnieść się do stanu rzeczywistego i zweryfikować działające przedsięwzięcie, rozważając możliwość zalegalizowania owej działalności" (tak WSA w Łodzi w wyroku z 28.04.2011 r., II SA/Łd 56/10, LEX nr 994207).

Oznacza to, że ocena zakresu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych następuje przy udzieleniu zezwolenia. W judykaturze przyjmuje się, że "Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości" (tak NSA w wyroku z 1.03.2013 r., II OSK 2105/11). Raport jest więc sporządzony przez osobę posiadająca specjalistyczną wiedzę w zakresie kwestii w nim uwzględnionych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium nie wykazało w żaden sposób, jaki jest zakres decyzji o raportu i decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w odniesieniu do wydanego przez Starostę zezwolenia.

Oczywistym jest brak ustaleń, jaki zakres posiadają zawarte w zezwoleniu kody odpadów do zakresu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w której takie kody nie zostały wskazane. W powyższym zakresie powinno zostać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i powołanie biegłego.

SKO wskazuje, że wniosek strony nie był kompletny, zaś organ nie skorzystał z instytucji procesowej służącej konwalidacji wniosku (art. 64 § 2 K.p.a.). Powyższe uchybienie, nawet jeżeli hipotetycznie miało miejsce, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, albowiem art. 64 § 2 K.p.a., dotyczy tylko wymogów formalnych wniosku, a takowych braków w sprawie nie było.

Rozstrzygniecie organu I instancji godzi w podstawowe zasady ochrony strony wynikające z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. W powyższym zakresie organ nie wskazał, na podstawie jakich okoliczności ustalił przytaczane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, nie jest więc możliwe merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych przez organ zarzutów z uwagi na fakt, że nie znajdują one potwierdzenia w istniejącym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów, do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy środowiskowej. Z akt sprawy wynika, że spółka załączyła do wniosku taką decyzję, tj. decyzję Nr [...] z [...].11.2009 r. Jako część składowa wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzja środowiskowa była obligatoryjnym dokumentem wiążącym organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że decyzja środowiska miała jedynie charakter deklaratoryjny, a informacje w niej zawarte stanowią ogólny zarys planowanej działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Zakres inwestycji określony w decyzji środowiskowej stanowi sprecyzowanie danych odnośnie planowanej działalności. Ustawa środowiskowa przesądza, że ocena oddziaływania na środowisko i wydana na jej skutek tzw. decyzja środowiskowa ma być przeprowadzona przed wydaniem decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, co oznacza, że treść tejże decyzji wiąże organ udzielający zezwolenia na przetworzenie odpadów. Zawarte w decyzji środowiskowej z [...].11.2009 r. dane określają konkretne parametry dla konkretnego przyszłego zamierzenia, a sama decyzja miała za zadanie ustalenie dopuszczalności danej inwestycji w odniesieniu do przepisów ochrony środowiska.

W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do powołanej decyzji środowiskowej, w punkcie "zakres inwestycji" wskazano, że biogazownia ma przetwarzać surowce odnawialne oraz odpady organiczne, a fermentacji mają być poddawane następujące rodzaje substratów: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, serwatka i gliceryna (str. 1 charakterystyki przedsięwzięcia). Odbiciem ww. ustaleń zawartych w decyzji środowiskowej jest treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego w październiku 2009 r. w którym określono substraty planowane do użycia w biogazowi: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, gliceryna, serwatka (pkt 5.1.5, str. 34 raportu ). W raporcie dokonano analizy przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (str. 44 i nast.). Analiza ta odnosi się do rodzajów substratów wykorzystywanych przy produkcji biogazu wskazanych w raporcie. Na jej podstawie ustalono, że zastosowane technologie składowania poszczególnych świeżych substratów organicznych użytych do produkcji biogazu wykluczają możliwość powstawania znaczących i odczuwalnych emisji zapachów. Informacje te stanowiły podstawę do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty R. z [...].10.2013 r. swoim zakresem wykracza poza ustalenia środowiskowych uwarunkowań zawartych w decyzji Wójta Gminy R., zawiera bowiem w swej treści wskazanie odpadów innych niż niebezpieczne, które nie zostały wskazane w decyzji środowiskowej, tj.:

odpadowa masa roślinna [KOD 02 01 03],

odchody zwierzęce [KOD 02 01 06],

odpadowa tkanka zwierzęca [KOD 02 02 02],

surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetwórstwa [KOD 02 02 03],

wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) [KOD 02 03 80],

nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze [KOD 02 06 80]

wytłoki, osady moszczowe i pofermentacyjne, wywary [KOD 02 07 80].

W konsekwencji oznacza to, że decyzja Starosty R. z [...].10.2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 44 i 73 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozstrzygnięcie sprawy zakończone ww. decyzją Starosty z [...].10.2013 r. jest ewidentnie sprzeczne ze wskazanymi i nie budzącymi wątpliwości przepisami. Decyzja ta wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, zawiera oczywiste naruszenia prawa, co wypełnia pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206). Pozostawienie w obrocie prawnym wskazanej decyzji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w istocie zezwolono by na przetwarzanie nowych rodzajów odpadów ponad te, co do których spółka posiadała ostateczną decyzję środowiskową. Wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach: [KOD 02 02 02] - odpadowej tkanki zwierzęcej i [KOD 02 02 04] - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej stanowiło rażące naruszenie ww. przepisów. Twierdzenie skarżącej, że treść decyzji środowiskowej i raportu nie zawiera wyszczególnionych kodów poszczególnych odpadów i stanowi jedynie podstawę do dalszego uszczegółowienia zakresu działalności, jest błędne. Treść decyzji środowiskowej oraz charakterystyka przedsięwzięcia wyraźnie wskazują bowiem, że działalność biogazowni w zakresie przetwarzania odpadów dotyczyć ma odpadów o charakterze roślinnym. Przepisy ustawy środowiskowej nie zawierają wymogu sprecyzowania rodzajów odpadów w postaci wskazania poszczególnych kodów, lecz mają na celu ocenę potencjalnego wpływu na środowisko planowanego zamierzenia, na które tutaj składało się wskazanie poszczególnych rodzajów odpadów podlegających przetworzeniu.

W odniesieniu do przepisów prawa procesowego za rażące naruszenie prawa należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 8.06.1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983 nr 1). W ocenie Kolegium w spornej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niedołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów stosownej decyzji środowiskowej. W konsekwencji doszło do wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w oparciu o niekompletny wniosek. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie różnicuje braków formalnych i merytorycznych.

Zatem, należało uznać, że naruszenie przepisów proceduralnych miało ewidentnie charakter rażący, a także wpłynęło na rozstrzygnięcie. W sytuacji bowiem, gdy inwestor nie dysponował decyzją środowiskową dla przedsięwzięcia, którego dotyczył wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, jego wniosek - po wyczerpaniu procedury przewidzianej art. 64 § 2 K.p.a. - pozostałby bez rozpoznania. Naruszenie pozostawało zatem w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245; Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 156).

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1, 84 § 1 oraz 64 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty oraz ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Z kolei w myśl art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który zawiera wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku. Stosownie do art. 4 ustawy o odpadach, odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając:

1) źródło ich powstawania;

2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w załączniku nr 3 do ustawy;

3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi.

Główny problem w analizowanej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy istnieje zgodność pomiędzy treścią decyzji Starosty R. z [...].10.2013 r. o zezwoleniu skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, a decyzją Wójta Gminy R. z [...].11.2009 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Jak wynika z treści decyzji z [...].10.2013 r., zezwolono spółce na przetworzenie:

odpadowej masy roślinnej [KOD 02 01 03],

odchodów zwierzęcych [KOD 02 01 06],

odpadowej tkanki zwierzęcej [KOD 02 02 02],

surowców i produktów nienadających się do spożycia i przetwórstwa [KOD 02 02 03],

wytłoków, osadów i innych odpadów z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) [KOD 02 03 80],

nieprzydatnych do wykorzystania tłuszczy spożywczych [KOD 02 06 80],

wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów [KOD 02 07 80].

Z kolei decyzją z [...].11.2009 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, wskazano, że fermentacji mają być poddawane następujące rodzaje substratów: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, serwatka i gliceryna.

Już na pierwszy rzut oka widać wyraźnie, że decyzja z [...] .10.2013 r., której nieważność stwierdziło SKO, obejmuje znacznie szerszy katalog odpadów, niż pozwalałaby na to decyzja środowiskowa z [...] .11.2009 r. Sąd w pełni podziela w tym zakresie pogląd organów. Odpady wskazane w decyzji środowiskowej są określono w sposób szczegółowy i konkretnie, natomiast te wymienione w decyzji z [...] .10.2013 r. obejmują znacznie szerszy katalog, są określone rodzajowo w sposób wynikający z załącznika do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), w którym określono grupy, podgrupy i rodzaje odpadów, przy czym podkreślić należy, że tylko serwatka (wymieniona w decyzji środowiskowej) znajduje się w tym załączniku, natomiast brak jest nim kiszonki kukurydzy, gnojowicy świńskiej i gliceryny. Wynika z tego, że te konkretne odpady są ujęte w sposób ogólniejszy w ramach poszczególnych rodzajów odpadów wymienionych w załączniku.

W tym miejscu wskazać należy, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne, ponieważ proste zestawienie treści obu ww. decyzji, biorąc przy tym również pod uwagę treść rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, pozwalało na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Podkreślenia wymaga, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego w październiku 2009 r., określono substraty planowane do użycia w biogazowi: kiszonka kukurydzy, gnojowica świńska, gliceryna, serwatka (pkt 5.1.5, str. 34 raportu ). W tym kontekście dokonano analizy przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (str. 44 i nast.). Zgodzić zatem należy się z organem, że analiza ta odnosi się do rodzajów substratów wykorzystywanych przy produkcji biogazu wskazanych w raporcie. Na jej podstawie ustalono, że zastosowane technologie składowania poszczególnych świeżych substratów organicznych użytych do produkcji biogazu wykluczają możliwość powstawania znaczących i odczuwalnych emisji zapachów. Informacje te stanowiły podstawę do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] .10.2013 r. została wydana w sposób sprzeczny z prawem, skutkiem czego zezwolono skarżącej na przetwarzanie znacznie większego katalogu odpadów, niż wynikało to z decyzji środowiskowej. W dalszej kolejności należy ustalić, czy powyższe ewidentne naruszenie prawa stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła niewątpliwie w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że bezsporna w sprawie była kwestia, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (tak np. wyrok NSA z 26.05.2017 r., II OSK 2454/15, LEX nr 2309939). Jednak z powyższego organ i skarżąca, przekładając je na stan niniejszej sprawy, wyciągali odmienne wnioski. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd wyrażony przez organ.

Po pierwsze, co wskazano już wcześniej, naruszenie prawa było oczywiste i wynika ono wprost z prostego zestawienia treści decyzji środowiskowej i decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów.

Po drugie, niewątpliwie także charakter przepisu, który został naruszony (w tym przypadku art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach) przemawia za koniecznością stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy te mają bowiem istotne znaczenie dla ochrony środowiska.

Po trzecie, skutki społeczne wywołane decyzją również pozwalają na stwierdzenie, że doszło rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, działalność skarżącej spotkała się z negatywną reakcją lokalnej społeczności, co jest skutkiem zapachów wydzielanych z miejsca, gdzie są przetwarzane odpady. Niewątpliwie zatem powstałe skutki wydania przedmiotowej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Odnosząc się do kwestii związanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania wskazać trzeba, że w tym zakresie Sąd nie podziela poglądu organu. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 25.04.2013 r., I OSK 1822/11). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, iż kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych oraz wskutek naruszenia innych przepisów postępowania. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych (zob. wyrok NSA z 13.12.2016 r., II GSK 1333/15).

Wprawdzie możliwe jest co do zasady oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej - jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w Komentarzu LEX do art. 156 K.p.a. - przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że niewątpliwie nie doszło do naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Jak stanowi bowiem art. 64 K.p.a.: "§ 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. § 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania."

Artykuł 64 § 2 określa więc tryb postępowania z podaniem, które jest dotknięte innymi brakami niż nieusuwalny brak adresu wnoszącego. Na jego podstawie usuwane mogą być te braki podania, które odnoszą się do wymagań formalnych stawianych mu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale też w przepisach ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują dalsze wymagania w stosunku do podań i nie regulują samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyrok NSA z 3.08.2012 r., II OSK 826/11, LEX nr 1252200, M. Romańska - Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX).

Brak zgodności pomiędzy treścią wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów a treścią decyzji środowiskowej nie może zatem być uznany za brak formalny, ponieważ żaden przepis nie stanowi o obowiązku stosowania w takiej sytuacji art. 64 § 2 K.p.a. Powyższa rozbieżność mogła natomiast stanowić podstawę od odmownego załatwienia takiego wniosku.

Powyższe rozważania nie powodują jednak, że zasadne w takiej sytuacji winno być uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wskazano wcześniej, niewątpliwie decyzja z [...] .10.2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe należało skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić.