Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1302/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 399/14 w sprawie ze skargi M.T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M.T. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 399/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 14 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.T. został przyjęty do służby w Policji z dniem 20 maja 1998 r.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 8 maja 2007 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zwolnił M.T. ze służby z dniem 31 maja 2007 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 11 lipca 2007 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/07 uchylił rozkazy personalne organów obu instancji. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 7 marca 2008 r.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 16 października 2008 r. nr [...] mianował M.T. na poprzednio zajmowane stanowisko oraz na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznał mu za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 214/09 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1414/09 oddalił skargę kasacyjną M.T. od w/w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji [...], rozkazem personalnym z dnia 27 października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił M.T. ze służby w Policji z dniem 28 października 2008 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Rozkaz ten doręczono stronie w dniu 29 grudnia 2008 r.

M.T. w dniu 30 grudnia 2008 r., zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, zgłosił na piśmie gotowość do podjęcia służby, z dniem 12 stycznia 2009 r. podjął czynności służbowe, uzyskując prawo do uposażenia zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznał M.T. za okres pozostawania poza służbą, tj. od dnia 28 października 2008 r. do dnia 28 grudnia 2008 r. świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, zwolnił M.T. ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Na tym etapie postępowania było niesporne, że M.T. wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] został skazany z prywatnego aktu oskarżenia za przestępstwo z art. 212 § 1 i 2 Kodeksu karnego oraz że wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt [...].

W dniu 7 marca 2013 r. Sąd Najwyższy wyrokiem w sprawie o sygn. akt [...] uchylił wyżej wymienione wyroki sądów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 139/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 13 czerwca 2012r. nr 560/2012, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1573/13 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od w/w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 31 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, przyznał M.T. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...] mianował M.T. do służby w Policji na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe z dniem 29 listopada 2013 r.

W dniu 3 grudnia 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 2 stycznia 2014 r. nr 12/2014, na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 6 ustawy Policji w związku z § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732), ustalił M.T. – [...], w 5 grupie zaszeregowania – na dzień 29 listopada 2013 r. łączną wysługę lat, uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 15 lat, 5 miesięcy i [...] dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 29 listopada 2013 r. w wysokości 15 %. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w toku postępowania ustalono, że na dzień podjęcia służby, tj. 29 listopada 2013 r., należy zaliczyć następujące okresy:

- praca zawodowa: 10 miesięcy i [...] dni,

- zasiłek dla bezrobotnych: 11 miesięcy i [...] dni,

- służba w Policji: 13 lat, 8 miesięcy i [...] dni.

Łączna wysługa lat do celów uposażeniowych oraz łączna wysługa lat uprawniająca do nagrody jubileuszowej na dzień 29 listopada 2013 r. wynosi 15 lat 5 miesięcy i [...] dni. Wskazał, że w związku ze zmianą wysługi lat w trybie § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, prawo do wzrostu uposażenia z tego tytułu stało się wymagalne z dniem 2 stycznia 2014 r., zatem uwzględniając dyspozycję art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, wyżej wymienionemu przysługuje wzrost uposażenia z tytułu wysługi na dzień 29 listopada 2013 r. w wysokości 15 %.

Od powyższego rozkazu personalnego M.T. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w którym zarzucił:

- niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 6 ustawy o Policji w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez błędne ustalenie łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu wynagrodzenia zasadniczego na 15 lat, 5 miesięcy i [...] dni, w przypadku, gdy prawidłowo ustalona łączna wysługa lat powinna wynosić 17 lat, 4 miesiące i [...] dni,

- niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że w dniu 29 listopada 2014 r. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wynosił 15 % w przypadku, gdy poprawnie ustalony wzrost uposażenia zasadniczego powinien wynosić 17 %,

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu,

- art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dokonania ustaleń, które nie znajdują oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie,

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek, brak szczegółowego uzasadnienia powodów, dla których wydano zaskarżoną decyzję oraz umieszczenie informacji niepotwierdzonych żadnymi dowodami,

- wydanie decyzji pomimo braku prawomocności decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 31 października 2013 r. nr [...], tj. prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że Komendant Miejski Policji [...], wydając zaskarżony rozkaz personalny, błędnie ustalił, że na dzień 29 listopada 2013 r. łączna wysługa lat uwzględniana przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego wynosi 15 lat 5 miesięcy i [...] dni. Organ wziął pod uwagę jedynie okresy służby od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 31 maja 2007 r. oraz od dnia 12 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., podczas gdy powinien zaliczyć również okresy od dnia 7 grudnia 2007 r. do dnia 28 października 2008 r., od dnia 16 grudnia 2008 r. do dnia 12 stycznia 2009 r. oraz od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 29 listopada 2013 r.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 14 marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego M.T. należało zaliczyć następujące okresy:

- pracę zawodową przed wstąpieniem do służby – 1 rok 9 miesięcy i [...] dni,

- służbę od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 31 maja 2007 r. – 9 lat i [...] dni,

- okres 6 miesięcy, za który przyznano mu świadczenie pieniężne, wynikające z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 października 2008 r. nr [...]),

- okres od dnia 28 października 2008 r. do dnia 28 grudnia 2008 r., za który przyznano mu świadczenie pieniężne, wynikające z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, tj. 2 miesiące i [...] (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...]),

- służbę od dnia 12 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. – 3 lata, 5 miesięcy i [...] dni,

- okres 6 miesięcy, za który przyznano mu świadczenie pieniężne, wynikające z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji (rozkaz Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 31 października 2013 r. nr [...]).

Łączna wysługa do celów uposażeniowych na dzień 29 listopada 2013 r. wynosi zatem 15 lat, 5 miesięcy i [...] dni, a więc organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił należny policjantowi wzrost uposażenia zasadniczego z tego tytułu na poziomie 15 %.

Organ odwoławczy za chybione uznał zarzuty M.T. dotyczące naruszenia art. 77, art. 80 i art. 7 K.p.a. Stwierdził, że procedura ustalania wysługi lat do celów uposażeniowych polega na przeliczeniu stosownych – znanych organowi z urzędu, bądź udokumentowanych przez policjanta – okresów zatrudnienia i wydaniu rozkazu personalnego. Zainteresowany nie przedstawił żadnych nowych, dotychczas nieznanych organowi dokumentów, które potwierdzałyby inne, niezaliczone dotychczas okresy służby lub pracy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji szczegółowo wykazał i uzasadnił przesłanki, jakimi kierował się przy wydaniu decyzji.

Za niezasadny uznał także pogląd dotyczący zależności zaskarżonego rozstrzygnięcia od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 31 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą oraz przyznania nagrody rocznej za 2012 r. Jednocześnie wyjaśnił, że w/w rozkaz personalny został utrzymany w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkazem personalnym z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...], uzyskał zatem status ostateczności.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym pozostają wydane wcześniej rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia wysługi lat M.T. do celów uposażeniowych. Rozkazy te zostały zweryfikowane w trybie odwoławczym, jak również w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wynikające z nich ustalenia korespondują z treścią spornego rozkazu personalnego, uwzględniając tę samą metodologię zaliczania poprzednich okresów.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniósł tożsame zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, "poprzez zastosowane przepisy art. 42 ust. 5, 6 i 7 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r.".

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, czyli określenie prawidłowego wymiaru łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i prawidłowej wielkości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, biorąc pod uwagę, że jedynie prawomocność decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby powoduje, że nie przysługują mu żadne świadczenia, które mają wpływ na powyższe uprawnienia oraz że dzień ogłoszenia wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu, jeżeli policjant zgłosi się następnie w wyznaczonym terminie do służby, jest dniem, od którego należy mu się uposażenie. Ewentualnie wniósł o zadanie przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz zawieszenie postępowania do czasu zajęcia przez ten organ stanowiska.

W uzasadnieniu skargi podał, że organy obu instancji, ustalając sporne uprawnienia, nie wzięły pod uwagę wskazanych powyżej okoliczności, które przesądzają, że przysługujące mu uprawnienia powinny być liczone od dnia 20 maja 1998 r., a więc od dnia podjęcia przez niego służby. Wskazał, że odwoływał się od rozkazów o zwolnieniu go ze służby, w związku z czym nie istniała w obrocie prawnym prawomocna decyzja o zwolnieniu go ze służby. Skutkiem uchylenia prawomocnej decyzji zwalniającej go ze służby jest reaktywowanie stosunku służbowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1994 r. sygn. akt II SA 996/94). Ponadto podał, że policjantowi od dnia uchylenia przez sąd administracyjny rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby należy się uposażenie, które ulega zawieszeniu za czas od wydania wyroku do dnia zgłoszenia się policjanta do służby. Wypłata zawieszonego uposażenia zależy od uznania nieobecności w służbie za usprawiedliwioną (art. 126 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji).

W ocenie skarżącego, nie ma możliwości przyznawania uposażenia dopiero od chwili faktycznego rozpoczęcia przez policjanta wykonywania służby, gdyż zgłoszenie się policjanta przesądza o tym, że należy się mu uposażenie od dnia uchylenia decyzji. Nieistotne jest zatem, że w stosunku do policjanta, mimo że był gotowy do pełnienia służby, nie wydano decyzji pozwalającej mu na faktyczne pełnienie służby.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Dodatkowo podał, że wysokość i okres, za jaki zostaje policjantowi przyznane świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, zostały określone w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Ustawodawca nie wskazał jednak sztywnych ram, ani przesłanek, którymi powinien kierować się organ ustalając wysokość świadczenia, pozostawiając ustalenie wysokości świadczenia uznaniu administracyjnemu. W niniejszej sprawie M.T. po każdym przywróceniu go do służby otrzymywał za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, przy czym w dwóch przypadkach w wysokości maksymalnej za okres 6 miesięcy, a w jednym w wysokości 2 miesięcy i 1 dnia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie organ naruszył obowiązujące przepisy prawa, w szczególności w ten sposób, że przy ustalaniu wysługi lat nie uwzględnił całego okresu pozostawania skarżącego poza służbą w Policji.

Skarżący w pismach procesowych z dnia 14 października 2014 r. oraz z dnia 28 listopada 2014 r. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wyjaśnił, że w dniu 10 października 2013 r. po raz pierwszy zgłosił pisemnie gotowość do podjęcia służby w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1573/13, jednakże organ Policji nie dopuścił go do służby z powodu skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w celu określenia zdolności do służby, a następnie, po pozytywnym przejściu badań komisyjnych, w dalszym ciągu nie dopuszczał do służby z powodu wszczęcia i prowadzenia postępowania sprawdzającego w przedmiocie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa o określonych klauzulach. Do służby został dopuszczony dopiero po upływie 50 dni, tj. z dniem 29 listopada 2013 r. Zdaniem skarżącego, organ miał obowiązek zbadania przyczyn niepodjęcia przez niego służby, oceny czy przyczyny te uzasadniają przyznanie uposażenia za okres niewykonywania służby po przywróceniu do niej, a następnie sformalizowania tych rozważań w stosownych decyzjach administracyjnych, od których przysługiwałaby mu droga odwoławcza, czego jednak do chwili obecnej nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestie związane z ustaleniem M.T. wysługi lat oraz określeniem terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w odpowiedniej wysokości, były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 256/11 oddalił skargę M.T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 15 grudnia 2010 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...] o ustaleniu wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego – na dzień 12 stycznia 2009 r. – na 11 lat 5 miesięcy i [...] dni oraz o określeniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 sierpnia 2010 r. w wysokości 13%. Sąd oceniając wówczas prawidłowość zaskarżonego rozkazu personalnego uznał, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Podał, iż z uwagi na treść art. 42 ust. 4 ustawy o Policji skarżącemu prawo do uposażenia przysługiwało dopiero z dniem podjęcia czynności zawodowych, a zatem za okres, w którym pomimo uchylenia decyzji o zwolnieniu nie został do służby przywrócony uprawnienie to mu nie przysługiwało. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skoro skarżący podjął służbę z dniem 12 stycznia 2009 r. to z tym dniem uzyskał prawo do uposażenia. Natomiast okresy pomiędzy dwukrotnym zwolnieniem skarżącego i przywracaniem go do służby – za które nie przyznano mu świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji – nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysługi lat. M.T. zostały przyznane świadczenia pieniężne za okresy pozostawania poza służbą: za okres 6 miesięcy (rozkazem personalnym z dnia 14 października 2008 r.) oraz za okres od dnia 28 października 2008 r. do dnia 28 grudnia 2008 r. (rozkazem personalnym z dnia 21 czerwca 2010 r.), organ odwoławczy prawidłowo zaliczył skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień podjęcia służby opisane powyżej okresy, za które przyznano mu świadczenia pieniężne, w wymiarze 6 miesięcy oraz 2 miesięcy i 1 dnia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1669/11 skargę kasacyjną M.T. od w/w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 256/11 oddalił.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu w omawianym wyżej postępowaniu (podobnie jak w niniejszym postępowaniu) sprowadzała się do kwestii ustalenia okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, czyli prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, z którą z kolei jest związana kwestia prawa M.T. do uposażenia za okresy pomiędzy jego zwolnieniem ze służby i przywracaniem do służby, za które nie przyznano mu świadczenia pieniężnego przewidzianego w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i z tej przyczyny, nie podlegały przez organ uwzględnieniu przy ustalaniu wysługi lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że od daty wydania w/w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 256/11 sytuacja skarżącego zmieniła się o tyle, że z dniem 30 czerwca 2012 r. po raz kolejny został on zwolniony ze służby (rozkazem Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 13 czerwca 2012 r. utrzymanym w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 3 grudnia 2012 r.), z uwagi na skazanie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r., utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia 2 marca 2012 r., za czyn z art. 212 § 1 i 2 Kodeksu karnego. Przy czym Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt [...] uchylił w/w wyroki Sądu Rejonowego [...] oraz Sądu Okręgowego [...], w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 139/13 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 13 czerwca 2012 r. o zwolnieniu M.T. ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1573/13 skargę kasacyjną od w/w wyroku oddalił.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe ustalenia, uznał, że w niniejszej sprawie, rozpoznając skargę M.T. na kolejny rozkaz personalny w przedmiocie ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 29 listopada 2013 r. w wysokości 15 %, nie mógł dokonać oceny prawidłowości wyliczenia w zakresie, w jakim została ona już dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 256/11. Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się bowiem także na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w aktualnie rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że dokonane rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...] ustalenie wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego – na dzień 12 stycznia 2009 r. – na 11 lat 5 miesięcy i [...] dni oraz o określeniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 sierpnia 2010 r. w wysokości 13 % – jest zatem w sprawie wiążące. Biorąc pod uwagę zawarte w odwołaniu M.T. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 2 stycznia 2014 r. nr [...] żądanie określenia prawidłowego wymiaru łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i prawidłowej wielkości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z uwzględnieniem okresów: od dnia 7 grudnia 2007 r. do dnia 28 października 2008 r., od dnia 16 grudnia 2008 r. do dnia 12 stycznia 2009 r. a także od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 29 listopada 2013 r., przyjąć należy, że w/w wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 256/11 nie został objęty jedynie ostatni okres i tylko w tym zakresie obecnie możliwe jest badanie prawidłowości zakwestionowanego przez skarżącego wyliczenia. Przy czym zauważyć należy, iż okoliczności brane pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy rozpoznawaniu sprawy o sygn. akt II SA/Sz 256/11, w późniejszym okresie nie uległy żadnej zmianie.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do argumentacji M.T. w zakresie żądania nieobjętego wspomnianym wyrokiem uznał, że organ nie zbadał, czy w przypadku skarżącego zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby (po zgłoszeniu do służby), o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji (okres 50 dni). Treść uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego w tej kwestii nie zawiera jakichkolwiek rozważań. Zgodnie z poglądem zawartym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1409/13, przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby. Jeżeli w takiej sytuacji reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa, to oczywistym jest, że samo przywrócenie do służby nie zależy od woli policjanta czy organów Policji, ani nie wymaga podejmowania przez nich w tym konkretnym zakresie jakichkolwiek działań. Przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których byłoby uzależnione przywrócenie do służby. Stosownie do art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro po uprawomocnieniu się (z dniem 10 października 2013 r.) wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 139/13, uchylającego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 13 czerwca 2012 r. o zwolnieniu ze służby, M.T. zgłosił w terminie 7 dni gotowość niezwłocznego podjęcia służby, której z jakichś powodów nie podjął, to niezbędne było ustalenie, czy w tym wypadku nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby, o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Potwierdzenie tych okoliczności skutkowałoby koniecznością ich uwzględnienia i ustalenia daty od której powstało prawo skarżącego do uposażenia. Skoro organ w tym zakresie nie poczynił jakichkolwiek ustaleń to naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wydał zatem rozstrzygnięcie, które nie zawierało uzasadnienia o pełnej treści (brak było w nim odniesienia się do istotnych powołanych wyżej okoliczności sprawy).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, dotyczącej konieczności zbadania, czy w wypadku skarżącego miały miejsce okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby, o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji i w zależności od ustaleń dokonania prawidłowego wyliczenia okresu, w jakim skarżącemu przysługiwało prawo do uposażenia, a następnie wyliczenia prawidłowego wymiaru łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i prawidłowej wielkości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności wskazanego przez niego przepisu ustawy o Policji Sąd uznał, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Wyjaśnił, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż okres od dnia przywrócenia skarżącego do służby (10 października 2013 r.) do dnia powołania na stanowisko służbowe (29 listopada 2013 r.) może zostać potraktowany jako wyjątek od ustanowionej w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji zasady, iż prawo do uposażenia przysługuje od dnia podjęcia służby i może być rozpatrywany w kategoriach okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie służby, w sytuacji, gdy całościowa wykładnia art. 42 ustawy o Policji, przy uwzględnieniu utrwalonego orzecznictwa, prowadzi do wniosku, że okres od dnia przywrócenia do służby do dnia jej podjęcia jest okresem, za który uposażenie nie przysługuje, a w konsekwencji nie może być on brany pod uwagę przy ustalaniu wysługi lat;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wydając zaskarżony rozkaz organ nie poczynił ustaleń, czy w przypadku skarżącego nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby (po zgłoszeniu do służby), o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, na skutek czego organ wydał rozstrzygnięcie, które nie zawierało uzasadnienia pełnej treści (brak było w nim odniesienia do istotnych okoliczności sprawy), w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego rozkazu, jak również poprzedzającego go rozkazu Komendanta Miejskiego Policji [...] wynika, że okoliczność ta była brana pod uwagę przy uwzględnieniu bieżącej linii orzeczniczej w tym zakresie, w tym orzeczeń wydanych w sprawach ze skarg wnoszonych przez M.T., a dotyczących między innymi okresów, za które po przywróceniu do służby przysługuje uposażenie i świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego miało wpływ na treść orzeczenia, bowiem na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ wydał orzeczenie z naruszeniem w/w przepisów postępowania, doszło do uchylenia zaskarżonego rozkazu, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena jego uzasadnienia, dokonana przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni art. 42 ustawy o Policji i orzecznictwa, winna prowadzić do jego utrzymania w porządku prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zaś w przypadku uwzględnienia skargi o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że nie kwestionuje ustaleń Sądu pierwszej instancji poczynionych w odniesieniu do okresów pozostawania M.T. poza służbą w Policji, co do których zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Natomiast nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że organ odwoławczy zaniechał zbadania, czy odnośnie okresu od dnia 10 października 2013 r. do dnia 29 listopada 2013 r. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, nie dokonał całościowej wykładni art. 42 ustawy o Policji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że podnoszone przez skarżącego w odwołaniu okoliczności w toku postępowania odwoławczego nie były badane. Tymczasem prawidłowa wykładnia art. 42 ustawy o Policji, rozumianego jako całościowa regulacja dotycząca reaktywacji stosunku służbowego po przywróceniu policjanta do służby w powiązaniu z przepisami pragmatyki służbowej odnoszącymi się do samego procesu mianowania na stanowisko służbowe, prowadzi do wniosku, że w tym przypadku te okoliczności są brane pod uwagę niejako z urzędu. Przywrócenie do służby następuje z mocy prawa z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji. Od tej daty biegnie ustanowiony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji termin 7 dni do zgłoszenia przez policjanta gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Brak aktywności policjanta w tym terminie powoduje, iż stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgłoszenie gotowości niezwłocznego podjęcia służby w terminie zakreślonym przez ustawodawcę ma ten skutek, że obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia policjanta na stanowisko równorzędne, stosownie do treści art. 42 ust. 1 cyt. ustawy. W przeciwieństwie do przywrócenia do służby, przywrócenie na stanowisko równorzędne nie następuje z mocy prawa, jak również nie następuje automatycznie z chwilą zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby. Przywrócenie na stanowisko równorzędne następuje w trybie określonym przepisami ustawy o Policji, tj. przez wydanie rozkazu personalnego, w którym określa się m.in. dzień podjęcia służby przez policjanta i z tym dniem – zgodnie z art. 42 ust. 4 – powstaje prawo do uposażenia. Przepis art. 42 ustawy o Policji całościowo reguluje sytuację policjanta wadliwie zwolnionego ze służby, zaś ust. 5 tego przepisu wyczerpująco określa zakres uprawnień finansowych policjanta przywróconego do służby w trybie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 150/12). Przez podjęcie służby należy rozumieć rozpoczęcie wykonywania czynności i obowiązków służbowych – ustawodawca nie wiąże prawa do uposażenia z przywróceniem do służby, ani nawet ze zgłoszeniem gotowości niezwłocznego jej podjęcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 82/07). Jedynym wyjątkiem od tej reguły, przewidzianym w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, są okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby, które zaistniały już po zgłoszeniu do służby. Przy czym ustawodawca nie określił jakie okoliczności należałoby uznać za usprawiedliwiające niepodjęcie służby, wskazał jedynie, że muszą one zaistnieć już po zgłoszeniu do służby. Można jedynie domniemywać, że powinny być to okoliczności wyjątkowe, mogące leżeć zarówno po stronie organu, jak i policjanta, które uniemożliwiają podjęcie służby. Uwzględniając treść art. 42 ust. 3 ustawy o Policji należałoby przyjąć, że nie mogą to być okoliczności, które czynią policjanta niezdolnym do podjęcia służby, gdyż w takim przypadku stosunek służbowy ulegnie rozwiązaniu. Okoliczności te dotyczą zatem policjanta zdolnego do podjęcia służby. W praktyce oznacza to, że osoba przywrócona do służby musi po pierwsze poddać się badaniom lekarskim, a po drugie sprawdzeniu i uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa i dopiero ustalenie, że może ona zostać dopuszczona do służby daje podstawę do wydania rozkazu personalnego i przywrócenia jej na równorzędne stanowisko. Powyższej procedurze są poddawani wszyscy policjanci przywróceni do służby w trybie art. 42 ustawy o Policji. Nie sposób przyjąć, że procedura sprawdzenia i ustalenia, czy policjant może zostać dopuszczony do służby, stanowi okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby, o których mowa w art. 42 ust. 4.

Ponadto Komendant Wojewódzki Policji [...] wskazał, że ustawodawca w art. 42 ust. 3 ustawy o Policji wprowadził pojęcie dopuszczenia do służby zakładając, że pomiędzy zwolnieniem i przywróceniem do niej może upłynąć niekiedy znaczny okres, w ciągu którego sytuacja zdrowotna, czy też osobista zwolnionego policjanta może ulec zmianie na tyle, że niezbędne może się stać ponowne ustalenie zdolności do pełnienia służby i w przypadku, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 3, następuje rozwiązanie stosunku służbowego, natomiast w sytuacji, gdy zdolność zostanie potwierdzona, następuje ponowne nawiązanie stosunku służbowego zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 256/11 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1669/11).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby czynić organowi odwoławczemu zarzut, że nie zbadał, czy okres, w którym dokonywano niezbędnych sprawdzeń, mających na celu ustalenie, czy skarżący może zostać dopuszczony do służby w Policji, stanowił okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego wynika, że po przywróceniu do służby niezwłocznie został on skierowany na badania lekarskie, a następnie przeprowadzono stosowne postępowanie sprawdzające. Okres pomiędzy przywróceniem skarżącego do służby a faktycznym podjęciem przez niego obowiązków służbowych jest okresem pozostawania poza służbą, za który uposażenie nie przysługuje. Słusznie zatem okres ten nie został zaliczony do wysługi lat.

M.T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku zarzut ten jest konsekwencją zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego – art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny. Sprowadza się on do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ odwoławczy zaniechał zbadania, czy okres od dnia przywrócenia skarżącego do służby i pisemnego zgłoszenia gotowości jej podjęcia (10 października 2013 r. – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej daty, sygn. akt I OSK 1573/13, oddalający skargę kasacyjną i skutkujący prawomocnością wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 139/13, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji) do dnia 29 listopada 2013 r., tj. mianowania skarżącego na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe (rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...]), mógł być oceniany w kategoriach okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie służby (art. 42 ust. 4 ustawy o Policji), za który przysługuje uposażenie.

Z akt sprawy wynika, że M.T. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1573/13, w tym samym dniu pisemnie zgłosił gotowość podjęcia służby. Organ Policji skierował skarżącego do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w celu określenia jego zdolności do służby, a następnie wszczął postępowanie sprawdzające w przedmiocie uzyskania przez niego poświadczenia bezpieczeństwa o określonych klauzulach. W konsekwencji skarżący został mianowany na ostatnio zajmowane stanowisko dopiero z dniem 29 listopada 2013 r.

W świetle przepisów ustawy o Policji, zarówno przywrócenie policjanta z mocy prawa do służby na stanowisko równorzędne (art. 42 ust. 1), jak i zgłoszenie przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby (art. 42 ust. 2), nie skutkuje powstaniem prawa policjanta do uposażenia. Stosownie do art. 42 ust. 4 tej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby.

Wyjaśnić należy, iż zgłoszenie przez policjanta gotowości do pełnienia służby, którego celem jest faktyczne jej wykonywanie, jest niewystarczające do dopuszczenia do służby. Uchylenie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne z mocy prawa i nie wymaga wydania odrębnego rozkazu personalnego, nie oznacza to jednak automatycznego dopuszczenia policjanta do wykonywania konkretnych obowiązków służbowych. Przywrócenie do służby i dopuszczenie do służby są różnymi instytucjami prawnymi, których nie sposób utożsamiać. Pierwsza reaktywuje stosunek służbowy, druga decyduje o możliwości wykonywania czynności służbowych przydzielonych policjantowi na danym stanowisku służbowym.

W przypadku przywrócenia policjanta do służby z mocy prawa i zgłoszenia przez niego gotowości niezwłocznego jej podjęcia organ jest zobowiązany do przeprowadzenia procedury zmierzającej do ustalenia, czy może być on do niej dopuszczony, a następnie mianowany na stanowisko równorzędne. Dla określenia czy policjant nadal spełnia warunki do pełnienia służby w tej formacji niezbędne jest m.in. skierowanie go na badania lekarskie w celu oceny zdolności fizycznych i psychicznych, a także przeprowadzenie postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy).

Jednocześnie zauważyć należy, iż art. 42 ust. 3 ustawy o Policji reguluje sytuację, w której policjant po przywróceniu do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego jej podjęcia, nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. W takim przypadku stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. Oznacza to, że ustawodawca przewiduje istnienie okresu między przywróceniem policjanta do służby z mocy prawa i zgłoszeniem przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby a okresem podjęcia służby.

Organ po stwierdzeniu, że policjant może być dopuszczony do służby wydaje rozkaz personalny, w którym określa m.in. stanowisko służbowe, na którym przywrócony policjant ma pełnić służbę. Jak wyżej wskazano prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby (art. 42 ust. 4 ustawy o Policji). Ustawodawca nie określił jednak, co oznacza pojęcie podjęcia służby oraz jakie okoliczności, które zaistniały po zgłoszeniu do służby, należałoby uznać za usprawiedliwiające jej niepodjęcie.

Rozumienie określonego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której taki zwrot jest zawarty. Wykładnia prawa jest dokonywana wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek, co do zasady, pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, to jednak coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji tekstu prawnego lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu. Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników, takich jak m.in. cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) – L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77.

Prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie stan taki nie zachodzi zarówno w odniesieniu do pojęcia "podjęcie służby", jak i sformułowania "okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby". Niewątpliwie sama wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia ich sensu i znaczenia. Z tego względu w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym przypadku systemowej i celowościowej.

Badając sporną materię należy uwzględnić systematykę i przepisy ustawy o Policji. Przepis art. 42 ust. 4 tej ustawy jest umieszczony w Rozdziale 5 tej ustawy – "Służba w Policji", jako jeden z ustępów art. 42 zawierającego całościową regulację problematyki reaktywacji stosunku służbowego policjanta, który na skutek uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek jej wadliwości jest przywrócony do służby z mocy prawa na stanowisko równorzędne.

Analiza treści art. 42 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca rozróżnia kwestie przywrócenia do służby w Policji, zgłoszenia gotowości podjęcia służby, dopuszczenia do służby oraz podjęcia służby, łącząc z nimi różne konsekwencje prawne. Wykładnia językowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że samo zgłoszenie gotowości podjęcia służby, a nawet dopuszczenie do służby, nie może być utożsamiane z jej podjęciem. Podjęcie służby należy zatem rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym.

Natomiast przy interpretacji zwrotu "okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby" należy uwzględnić treść art. 42 ust. 3 omawianej ustawy. Pozwala ona uznać, że okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby odnoszą się do policjanta zdolnego do podjęcia służby. Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku, gdy po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, albowiem po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. Sytuacja ta dotyczy policjanta który m.in. uzyskał orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności od służby, czy też nie dawał rękojmi zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Ponadto wskazać należy, iż przesłanka "okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie tej służby" nie może być interpretowana jako przesłanka pozbawiająca prawa do uposażenia, skoro usprawiedliwić coś, zgodnie z językowym znaczeniem tego zwrotu, to m.in. potwierdzać słuszność czegoś (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, s. 482). Dotyczy zatem przypadków, w których policjant po zgłoszeniu do służby faktycznie nie może podjąć obowiązków służbowych z przyczyn istniejących po zgłoszeniu do służby, które go usprawiedliwiają.

Podkreślić należy, iż policjant przywrócony do służby na skutek uchylenia decyzji o zwolnieniu z powodu jej wadliwości, który w określonym terminie zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia, może zostać do niej dopuszczony dopiero po przeprowadzeniu przez organ stosownej procedury zmierzającej do ustalenia, czy spełnia on przesłanki do pełnienia służby w Policji. Następnie organ, w zależności od jej wyników, nie dopuszcza policjanta do służby i rozwiązuje stosunek służbowy (art. 42 ust. 3 ustawy o Policji), bądź dopuszcza do służby i wydaje rozkaz personalny określający stopień i stanowisko służbowe umożliwiając podjęcie służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przeprowadzanie przez organ procedury polegającej na skierowaniu skarżącego do właściwej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności do służby oraz wszczęciu postępowania sprawdzającego w przedmiocie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niepodjęcie służby, o których mowa w art. 42 ust. 4. ustawy o Policji. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż wykonywanie przez organ wynikającego z przepisów ustawy o Policji obowiązku ustalenia, czy osoba przywrócona do służby, która zgłosiła gotowość jej podjęcia, może zostać do niej dopuszczona, stanowiłoby okoliczność usprawiedliwiającą niepodjęcie przez policjanta służby i skutkowałoby przyznaniem mu za ten okres uposażenia, a następnie okres ten byłby brany pod uwagę przy określaniu wysługi lat.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał błędnej wykładni art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, przyjmując, że okres podjętej przez organ procedury ustalenia i sprawdzenia, czy policjant może zostać do służby dopuszczony, może stanowić okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie przez policjanta służby, o którym mowa w tym przepisie.

Następstwem błędnej wykładni powołanego przepisu było naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i nieprawidłowe przyjęcie, że organ odwoławczy w tym zakresie nie poczynił jakichkolwiek ustaleń.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni podaną ocenę prawną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).