Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 743/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7 ust.1, ust.2 i ust.4, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art.68 ust.1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art.143b ust.5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M.C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. nakazuje zwrot ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18 ze zm.), art. 143 b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 r. z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE L nr 270 z 21 października 2003 r.), przyznał M.C. płatności na rok 2008 w wysokości 52 962,99 zł w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 29 526,76 zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 23 436,23 zł.

Decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny:

W dniu [...] maja 2008 r. M.C. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Następnie w dniu [...] maja 2008 r. wnioskodawczyni złożyła zmianę do w/w wniosku. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez M.C. wyniosła: do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 89,12 ha oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 89,12 ha. W wyniku weryfikacji w/w wniosku organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień ze względu na wykrycie nieprawidłowości polegającej na tym, że suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] (dz. rolne M/Ml), nr [...] (dz. rolne M/Ml), nr [...] (dz. rolne M/Ml), nr [...] (dz. rolne Y/Y1), nr [...] (dz. rolne AW/AW1, AX/AX1, AY/AY1, AZ/AZ1, BA/BA l), nr [...] (dz. rolne AB/AB1, AC/AC1, AD/AD1), jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tych działkach ewidencyjnych. Ponadto powierzchnia działek rolnych Y/Y1 jest większa od największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej oraz, że powierzchnia całkowita działki nr [...] jest niezgodna z powierzchnią z Ewidencji Gruntów i Budynków.

W odpowiedzi na w/w wezwanie M.C. złożyła w dniu [...] listopada 2008 r. korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym podtrzymała deklarację z wniosku z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącą działek ewidencyjnych: nr [...] stwierdzając, iż "działki te są użytkowane rolniczo w całości" i podtrzymując zadeklarowaną we wniosku ich powierzchnię. Dodatkowo wnioskodawczyni wyjaśniła, iż "składając wniosek po raz pierwszy nie była świadoma, iż powyższe działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w latach wcześniejszych". Oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. M.C. ponownie podtrzymała swoją deklarację dotyczącą powierzchni upraw na działkach ewidencyjnych nr [...], jednocześnie stwierdzając, iż działki nr [...] dzierżawi od 2006 roku, działki nr [...] od 2008 r., a właściciele tych działek nabyli je w stanie uporządkowanym i nie był im znany ich stan w latach wcześniejszych.

Mając na uwadze materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych wykonanych we wrześniu 2004 r. organ I instancji stwierdził, iż część działek ewidencyjnych nr [...] nie kwalifikują się do płatności, z uwagi na niespełnione przez w/w działki wymogu określonego w art.143 b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku tj. nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Skutkiem powyższego było pomniejszenie przez organ powierzchni uprawnionych do przyznania płatności o łączną powierzchnię w/w części działek tj. 2,10 ha. Organ podał, iż zastosowanie w odniesieniu do tych części działek znajduje kod ORTO_DR10, który skutkuje trwałym wykluczeniem wskazanych powierzchni z płatności. Organ dodał, iż w przypadku wnioskowania płatności do tych części działek w kolejnych latach, na wnioskodawcę nakładane będą zmniejszenia zgodnie z art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.

Od powyższej decyzji M.C. złożyła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołująca uznała za bezzasadne zastosowanie kodu DR-10 dla działek ewidencyjnych nr [...]. Działki te są w jej ocenie w dobrej kulturze rolnej, o czym świadczą kontrole przeprowadzone przez inspektorów terenowych ARiMR w sierpniu 2006 r. oraz jednostkę certyfikującą we wrześniu 2007 r. i lipcu 2008 r. Dodatkowo odwołująca zarzuciła organowi, iż nie określił czym był spowodowany rzekomy brak dobrej kultury rolnej oraz że powołał się na przepis prawa w dniu wydania decyzji nieobowiązujący. Ponadto zdaniem M.C. nieprawidłowo wskazano, że do działek nr [...] zastosowano DR-10 nie podając do jakiej konkretnie powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych kod ten ma zastosowanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej zwany Dyrektorem) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 kpa w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 , 2 i 4, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 17, art. 29, art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ. U. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Dyrektor opierając się na analizie całości materiału zgromadzonego w sprawie uznał, iż Kierownik ARiMR prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Jak podkreślił organ, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy grunty rolne M.C. położone na dz. ewid. Nr [...] spełniają warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. W tym zakresie Dyrektor zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji co do wyłączenia poszczególnych części działek z w/w płatności z uwagi na to, że powierzchnie te na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Jednocześnie Dyrektor przyznał, iż Kierownik ARiMR błędnie powołał w zaskarżonej decyzji przepisy art. 20, art. 28, art. 143 b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2009 r., gdyż zostało ono uchylone przez rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. i które stosuje się od 1 stycznia 2009 r. Organ odwoławczy przyznał, iż zastosowanie w rozpoznawanej sprawie miał w istocie art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jednak Dyrektor podał, iż organ II instancji może w takim zakresie naprawić wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji. Dyrektor podkreślił, iż przepisy art. 124 ust. 1 i 2 mają charakter retroaktywny, czyli uzależniają przyznanie płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości. Jak podkreślił organ odwoławczy podjęcie przez organ I instancji odmiennego rozstrzygnięcia niż to zaskarżone stałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa krajowego i wspólnotowymi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podał, iż ani organ I instancji ani odwoławczy nie negują tego, że odwołująca w latach 2006, 2007 i 2008 użytkowała cały areał przedmiotowych działek, ponieważ nie to stanowi przesłankę do odmowy przyznania płatności dla części zgłoszonych działek. Powodem tego trwałego wykluczenia jest bowiem to, że na dzień 30 czerwca 2003 r. działki te nie były użytkowane zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku. Powyższe zaś potwierdzają dowody w postaci ortofotomap i dokonywane na ich podstawie pomiary. Zdaniem organu posiadane przez ARiMR narzędzia do wykonywania pomiarów, w tym orotofotomapy, są bardzo precyzyjne i pozwalają jednoznacznie identyfikować mierzone obiekty, a pomiar przeprowadzony na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. Ortofotomapy dotyczące wskazanych wcześniej działek odwołującej pozwalają jednoznacznie i bezspornie stwierdzić, iż w miesiącu wrześniu 2004 r. (data wykonania zdjęć) - a więc również przed tym terminem - na części w/w działek występowały zakrzaczenia i zadrzewienia. Zatem tereny ten należało uznać za nieuprawnione do dopłat, które podlegają trwałemu z nich wykluczeniu na powierzchniach wskazanych w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii nie ujęcia w decyzji organu I instancji określenia czym był spowodowany brak dobrej kultury rolnej Dyrektor podał, iż termin "dobra kultura rolna" dla gruntów rolnych oznacza zajęcie gruntów pod uprawę roślin lub ich ugorowanie. W ocenie Dyrektora skoro z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż na części gruntów określonych w zaskarżonej decyzji występowały regularne i systematyczne zakrzaczenia i zadrzewienia, których nie można uznać jako rośliny uprawne, a więc obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołującej organ dodał, iż przedmiotem postępowania jest badanie uprawnień do uzyskania płatności za rok, w którym został złożony wniosek, w tym przypadku z 2008 r., a kwestia prawidłowości obsługi spraw za lata 2006 i 2007 była przedmiotem odrębnych postępowań zakończonych wydaniem prawomocnych decyzji.

W/w decyzja stała się przedmiotem skargi M.C. reprezentowanej przez pełnomocnika – adw. L.K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów kpa w tym art. 107 § 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów nie obowiązujących w chwili orzekania przez organ I instancji tj. rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z 29 września 2003 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi nienależyte wyjaśnienie sprawy przez ograniczenie postępowania dowodowego do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap dokonanej przez urzędników za jedynie słuszne i nie podlegające weryfikacji przy pomocy innych dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż w ocenie organu nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie. Dalej organ ponownie podkreślił, iż organy w tym postępowaniu nie negowały faktu, iż skarżąca w latach 2006-2007 i w 2008 r. użytkowała cały areał przedmiotowych działek, ale powodem trwałego wykluczenia części w/w działek z płatności był fakt, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były one użytkowane zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku co bezspornie potwierdzają posiadane przez ARiMR ortofotomapy i dokonywane na nich pomiary. Organ ponadto dodał, iż skarżąca w toku prowadzonego postępowania przez organami administracyjnymi nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa, na wstępie należy zaznaczyć, iż sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości przez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej pod względem zgodności prawem, nie posiadają uprawnień do dokonywania ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do rozstrzygania administracyjnego. Sądy administracyjne nie zastępują więc organów administracji w rozpoznawaniu spraw (Wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 roku, FSK 1457/2009 niepubl).

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy zaistniała uzasadniona podstawa faktyczna i prawna do wykluczenia z płatności bezpośrednich na 2008 r., spośród ogólnej powierzchni działek rolnych 89,12 ha zgłoszonych przez skarżącą M.C. we wniosku z dnia [...] maja 2008r. do Jednolitej Płatności Obszarowej i do Uzupełniającej Płatności Obszarowej części działek nr [...] o łącznej powierzchni 2,10 ha, a w konsekwencji dokonania odpowiednich pomniejszeń należnych płatności z powodu umieszczenia we wniosku działek, które nie były w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Organ administracji stał bowiem na stanowisku, że nie cała powierzchnia działek była w stanie uzasadniającym przyznanie dopłat. Ustalił mianowicie, że na obszarze 2,10 ha z ogólnej powierzchni 89,12 ha część działek była pokryta krzewami i drzewami, przez co nie odpowiadała wymogowi utrzymania gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej i że stan ten występował już 30 czerwca 2003 r. Z takich ustaleń w zestawieniu z przepisami regulującymi zasady przyznawania płatności wywiódł przesłankę częściowej odmowy przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Skarżąca nie zgadza się z powyższym wyłączeniem, gdyż jej zdaniem postępowanie dowodowe oparto jedynie na ortofotomapie, którą nie skonfrontowano z innymi dowodami, chociażby z dowodami ze świadków.

Przed przystąpieniem do oceny postawionych w skardze zarzutów należy zwrócić uwagę, że płatności, o które ubiegała się skarżąca, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie.

Prawnymi podstawami systemów wsparcia bezpośredniego podlegającymi uwzględnieniu w ramach prowadzonego postępowania są: Rozporządzenie Rady (WE)

nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Prawo krajowe w tym zakresie stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), która uchyliła z dniem 27 lutego 2007r. ustawę z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 10517. - zwaną dalej: ustawą o płatnościach).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Powołane powyżej rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone przepisem art. 146 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.09.30.16), które weszło w życie z dniem 1 lutego 2009 r., a które stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. (art. 149).

W myśl art. 146 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych (niż rozporządzenie nr 73/2009) aktach "traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII". Zgodnie z tą tabelą, ust. ust. 4, 5 i 6 artykułu 143b rozporządzenia nr 1782/2003 zostały zastąpione przez art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 (w szczególności: ust. 1, 2 i 4 art. 124).

Przepisy art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 (powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) nie wprowadziły nowych warunków, jakie należy spełnić, aby otrzymać płatności bezpośrednie - stanowią one w istocie powtórzenie przepisów art. 143b ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia nr 1782/2003.

W myśl art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 powierzchnie użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Zgodnie ze zdaniem drugim art. 124 "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.

Ponadto w ust. 6 cytowanego artykułu przyjęto, że "wszelkie grunty, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6".

Z przytoczonych przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w zw. z przepisami art. 124 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 73/2009 wynika zatem, że warunkiem przyznania rolnikowi (producentowi rolnemu) jednolitej płatności obszarowej, jest m.in. to, by zgłoszone do płatności grunty rolne:

a) stanowiły wykorzystywane użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., (niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie) - art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt pkt 9 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009,

b) stanowiły wykorzystywane użytki rolne, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe - art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 73/2009,

c) były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 124 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009), co oznacza - wg art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach - iż mają być one "utrzymywane zgodnie z normami".

Źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli administracyjnej, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 118/2004 z 23 stycznia 2004r., zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 2419/2001, powierzchnia działek rolnych jest ustalana na podstawie wszelkich odpowiednich metod wyznaczonych przez właściwy organ. Kontrola i wykonane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. A zatem działki rolne mogą być zlokalizowane tylko na niektórych użytkach rolnych, co oznacza, że nie są to tożsame pojęcia. Tym samym nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Relacje pomiędzy działką rolną, a działką ewidencyjną mogą się różnie kształtować. Działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, może także na jednej działce ewidencyjnej znajdować się kilka działek rolnych.

Stwierdzić więc należy, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje go organ za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Tym samym raport z kontroli ma decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące powierzchni działek rolnych.

Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych ( por. glosa Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009).

A zatem obszar działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., takich jak obszar: zadrzewiony, zakrzewiony, stawów, dróg dojazdowych do pól, nie powinien być wykazywany we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, bowiem może skutkować to odmową przyznania płatności, a także nałożeniem stosownych sankcji na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. (Dz. U. UE. L. 04.345.1).

Sposób obliczenia płatności w przypadku zawyżenia przez producenta rolnego areału uprawniającego do uzyskania płatności wynika natomiast z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1973/2004, zgodnie z którym: "Z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę".

Podkreślić trzeba, że ocena zastosowania prawa materialnego - szeregu wymienionych wyżej przepisów prawa krajowego oraz wspólnotowego, determinowana jest przyjęciem prawidłowych ustaleń faktycznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie tychże ustaleń, w szczególności gromadzenia i oceny dowodów.

Z powyższych przepisów wynika, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, które na dzień 30 czerwca 2003r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktycznej (rzeczywistej) powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę i spełniających wymogi przyznania płatności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, stosownie do której organ administracyjny winien dokonać ustaleń zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym celu organ winien określić zakres postępowania wyjaśniającego oraz środki dowodowe niezbędne dla należytego ustalenia stanu rzeczy. Rozwinięciem powyższej zasady jest art. 77 § 1 kpa, stosownie do którego organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Należy przy tym dodać, iż konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie płatności zgodnie z powyższymi wymogami znajduje wyraz w samej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której obok odesłania do przepisów kpa w zakresie nieuregulowanym w ustawie i z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej akcentuje się wyraźnie - w art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej m.in. stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego i pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod właściwą normę prawną, a w konsekwencji ustalenie skutków prawnych tych faktów. Zasada ta nie daje organowi prawa do swobodnej oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę organy administracji winny oprzeć o przekonywujące podstawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa jasno wynika, że organ winien postępowanie dowodowe oprzeć na zasadzie oficjalności, a to oznacza, iż zarówno Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu winni przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. m. in. NSA z 29 września 1997 roku, sygn. I SA/Wr 700/97; B. Adamiak, J. Borowiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 404-405).

Mając na uwadze stanowisko skarżącej oraz treść art. 107 Kpa, decyzje organów administracji powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne w zakresie powierzchni części działek, które zdaniem organów na dzień 30 czerwca 2003r. nie były w dobrej kulturze rolnej. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Tymczasem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie są zgodne z ustawowym wzorcem i nie realizują modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą głównie umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. W zaskarżonej decyzji wskazano, że część działek nie spełniła wymogu wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, gdyż nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia w kwestii powierzchni działek zawarte w zaskarżonej doń decyzji, wskazał jedynie, iż areał wyłączony z płatności ustalono na podstawie wskazań ortofotomapy. Ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnie odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi.

Organ II instancji motywując miarodajność takiego dowodu powoływał się w szczegółowości na to, że obliczenia dokonywane na jej podstawie są precyzyjne, gdyż mapa wiernie przedstawia stan pokrycia terenu. Wynika to stąd, iż ortofotomapa jest przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej.

Opieranie się przez organ na wymienionym środku dowodowym jest co do zasady prawidłowe. Dowód taki nie identyfikuje jednak bezwarunkowo każdego zindywidualizowanego stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu nie został wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, iż dokładnie 2,10 ha części działek wymienionych w zaskarżonej decyzji nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Także akta postępowania nie zawierają dowodu, z którego wynika kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącej jest zadrzewiona. Mapa, na którą powoływały się organy wskazywała jedynie przebieg granic, oznaczenie jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej działkę roślinności.

Nie wyjaśniono też, przy pomocy jakiej metody czy też może metod, działki te pomierzono, nie wskazano także czy przyjęto, a jeżeli tak to jaką tolerancję techniczną dla pomiaru działek nie użytkowanych rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. Organy nie uzasadniły w ogóle strony technicznej zastosowanej metody lub metod pomiaru powierzchni.

Dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprzekonywujące i odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady - obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji.

Nie wystarczy, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał dlaczego przyznał określone płatności rolne, ale koniecznym jest również wnikliwe i dokładne oraz przekonywujące wyjaśnienie dlaczego płatności w oznaczonym, wnioskowanym przez producenta rolnego zakresie nie przyznał. Organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w ocenie subiektywnej strony nieuwzględniono jej żądania w ogóle, bądź jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - uwzględniono w części. W tej sytuacji organy winny przekonać skarżącą w uzasadnieniu swojej decyzji, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody (zob. m.in. wyrok SN z 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94 oraz WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 997/06). Chodzi więc o to, by adresat decyzji był w przekonaniu, że decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.

Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez organ odwoławczy. Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do powierzchni działek musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Na podstawie analizy przedłożonych Sądowi akt sprawy, w szczególności treści decyzji organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy stwierdzić jednoznacznie, iż organy te nie dokonały, w niezbędnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakresie, oceny powyżej wskazanych przesłanek przyznania skarżącej dopłat bezpośrednich do spornych działek rolnych. W ocenie Sądu, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wątpliwości, a w konsekwencji czyni przedwczesnymi dowolne i nieuzasadnione stwierdzenia organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, w zakresie utrzymania spornych działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Skoro nie zbadano kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy poczynił ustalenia o powierzchni działek nie będących utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., w sytuacji gdy mapa, na którą powołują się organy, nie jest dostatecznie klarowna, a wskazuje jedynie przebieg granic, oznaczenie, jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej inne działki roślinności nie zaś to, co stanowi przyczynę sporu, to ustalenia dyskwalifikujące część powierzchni spornej działki muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonych decyzji.

W toku ponownego postępowania, organ odwoławczy kierując się powyższymi wskazaniami uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie