Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1821/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.214
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. N., A. N., A. N. i P. H. na decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt VII i punkt VIII decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność punktu VII i punktu VIII decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od [...] na rzecz M. N., A.N., A.N. i P. H. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. N., A. N., A. N., P. H. od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego oznaczonego, jako działka nr ew. [...] po w. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w W., przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnego właściciela: utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jak wynika z treści zaświadczenia Sądu Grodzkiego nr [...] z dnia [...].11.1948r. w W. tytuł własności nieruchomości ozn. nr lup. [...] o powierzchni [...] m2 uregulowany byl na imię J. z B. N. na mocy aktu kupna z) dnia [...].08.1946r.

Z dniem 21.11.1945 r., tj. z dniem wejścia z życie dekretu nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a w 1950 roku z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Następnie przedmiotowy grunt z dniem 27 maja 1990 roku stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].11.1991 r.

Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt stał się własnością Gminy [...]. Na mocy art. 20 ust. I ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 - z późn. zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stal się własnością Miasta W.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6- ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania.

Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. Tj. Z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego miasta W, a więc termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r.

Jak wynika z akt sprawy wniosek w powyższym terminie nie został złożony.

Natomiast orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] Prezydent miasta W. załatwił odmownie wniosek z dnia 17 lutego 1949 r. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu.

Następnie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w mieście W. nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi – J. N. prawa własności czasowej gruntu.

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. nr 30 poz.127 z późniejszymi zmianami/ stworzyła poprzednim właścicielom ponowną możliwość składania wniosków o wieczyste użytkowanie gruntu, a także o zwrot przejętych przez Państwo niektórych kategorii budynków. Stosownie do przepisu art. 82 ust. 2 ww ustawy istniała możliwość zwrotu pewnej kategorii budynków na rzecz byłych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu na którym się one znajdują. Przepis ten dotyczy domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych, domów, w których liczba izb nic przekracza 20, a także domów, w których przed dniem 21 listopada została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domów, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Prawo to zostało ograniczone jedynie do tych osób, które złożyły stosowny wniosek w terminie od 1 sierpnia 1985r. do dnia 31 grudnia 1988r.

W myśl art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.Nr 22 poz. 99) straciła moc z dniem 1 stycznia 1998 roku. Na podstawie art. 214 ust.l "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składów nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 ust. 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość".

Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu "zwrot nieruchomości, o których mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych".

Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w dniu [...].08.1985r. J. N. złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].

W wyniku rozpatrzenia tegoż wniosku Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...] znak: [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego oznaczonego, jako działka nr ew. [...] pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnego właściciela:

- H. K. w 8/12 częściach,

- M. N. w 1/12 części,

- A. N. w 1/12 części,

- A. N. w 1/12 części

- nieustalonych spadkobierców M. D., na rzecz w 1/12 części których działa adwokat P. H. kurator spadku po zmarłym M. D., w 1/12 części.

Mocą ww decyzji dokonano też zwrotu własności znajdującego się na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego z dwoma boksami na rzecz:

- H. K. w 8/12 częściach,

- M. N. w 1/12 części,

- A. N. w 1/12 części,

- A. N. w 1/12 części,

- nieustalonych spadkobierców M. D. na rzecz których działa adwokat P. H. kurator spadku po zmarłym M. D., w 1/12 części, m. Ustalono opłatę roczną z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości netto [...] zł (słownie: [...] złotych pięćdziesiąt groszy) - stanowiącą 1 % ceny gruntu.

Ustalono opłatę roczną dla H. K. za udział w gruncie wynoszący 1/3 części praw do nieruchomości, nabyty w drodze umowy darowizny z dnia [...].04.1992r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], w wysokości [...] zł. (słownie: [...] złotych pięćdziesiąt groszy). Bonifikata w wysokości 80% udzielona została:

- H. K. (w 1/3 części nabytej w drodze spadku po J. N.),

- M. N.,

- A. N.,

- A. N.,

- nieustalonym spadkobiercom M. D. A. J. – F. D. na rzecz których działa adwokat P. H. kurator spadku po zmarłym M. D., w 1/12 części. Ponadto w punkcie IV decyzji organ I instancji stwierdził, że: grunt opisany w pkt. I decyzji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady [...] Nr Nr [...] z dn. [...].10.20lir. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dn. [...].11.2011, poz. 6017). Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie jednostki MN 16, dla której przewiduje się zabudowę mieszkaniową z przewagą budownictwa jednorodzinnego. Grunt ten zabudowany jest przedwojennym budynkiem (6 lokali mieszkalnych i pracownia plastyczna) i przedwojennym budynkiem garażowym z dwoma boksami przejętymi w zarząd i administrację Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. Budynek mieszkalny spełnia przesłanki wynikające z art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W pkt VI decyzji wskazano, że aktualizacji wysokości opłat rocznych dokonuje się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W kolejnych punktach decyzji zawarte zostały dodatkowe warunki i ustalenia. Wskazano, że w przypadku zbycia przez użytkowników wieczystych wymienionych w pkt 1 decyzji prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich - osoby te będą uiszczać opłaty roczne za użytkowanie wieczyste gruntu na zasadach ogólnych określonych w ww ustawie. Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 decyzji. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Protokolarne przejęcie budynku mieszkalnego i budynku garażowego znajdujących się na przedmiotowym gruncie od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...], z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na ich remont, wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jego zarządem i administracją, nastąpi w terminie do 3 miesięcy od daty zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wskazano, że użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego uchwalenia. Urnowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu w przypadku korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy.

Wskazano również, ze ustanowione prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia. Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych niewymienione w decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek złożony przez panią J. N. dnia 27.08.1985r. podlega rozpoznaniu w oparciu o przepis art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania strony dołączyły:

- postanowienie Sądu Rejonowego [...], sygn. Akt [...] z dnia [...].09.82r. z którego wynika, że spadek po J. A. N. nabyli: córka J. M. N., W. A. H. F. i syn W. N. po 1/3 części każde z nich,

- postanowienie Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] z dnia [...].01.1992r. z którego wynika, że spadek po J. M. N. nabyła córka H. M. K. w całości,

- postanowienie Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z dnia [...],03.1993r. z którego wynika, że spadek po W. N. nabyli: żona E. A. D. w 4/i6 części spadku oraz dzieci M. J. M. N., A. S. B. N., P. V. E. N. i A. C. M. A. P. N. po 3/16 części spadku,

- postanowienie Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] z dnia [...].10.1995r. z którego wynika, że spadek po E. L. A. D. N. nabyły dzieci: M. J. M. N., A. S. B. N., P. Y. E. N. i A. C. M. A. P. N. po 1/4 części spadku,

- umowę darowizny rep. A Nr [...] zawartą dnia [...].04.1992r. przed notariuszem w W. W. L., którą pani W. F. darowała H. .K należący do niej udział 1/3 spadku po J. A. N.,

- postanowienie Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2014r. o uznaniu za skuteczny na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej akt notarialny - poświadczenie dziedziczenia, sporządzony przez J.-F., P., Notariusza w S. (B.) dnia [...] kwietnia 2008r., stwierdzający, iż prawa do spadku po zmarłej w dniu 04 lutego 2001 r. w L. (B.) P. Y. E. N. urodzonej w dniu [...].03.1960r. w L. (B.), nabył w całości jej syn M. D. A. J. – F. D., urodzony w dniu [...] października 1979 r. w L. (B.) – z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski,

- postanowienie Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...].06.2014r. o stwierdzeniu, że podlega uznaniu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Sądu Pierwszej Instancji w V. (B.) z dnia [...].09.2010r., rep. [...] w którym, jako kuratora nieobjętego spadku po M. D. A. J. – F. D. wyznaczono adwokata P. H. - z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski.

Podstawowym obowiązkiem kuratora spadku wynikającym z art. 667 k.p.c. jest zarządzanie majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu oraz ustalenie kto jest spadkobiercą i zawiadomienie spadkobierców o otwarciu spadku.

Zgodnie z art. 935 §1 kodeksu postępowania cywilnego kurator spadku powinien dokonywać takich czynności, które niezbędne są dla prowadzenia prawidłowej gospodarki. Udział w postępowaniu dotyczącym własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości niewątpliwie należy do tych potrzebnych czynności, jego celem jest ustalenie składu spadku. Pozwala to również na chronienie interesów spadkobierców, skoro to dla nich kurator spadku ma zachować spadek w stanie możliwie niepogorszonym.

Organ I instancji stwierdził, że wszelkich czynności kurator dokonuje we własnym imieniu z obowiązkiem przeniesienia na ujawnionych spadkobierców wszystkiego co uzyskał w trakcie zarządu, natomiast dla czynności przekraczających zwykły zarząd kurator musi mieć zgodę sądu. Powołał uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. III CSK 82/09, w którym Sąd stwierdził m. innymi "Sąd Najwyższy opowiedział się za uznaniem kuratora spadku będącego stroną postępowania procesowego za zastępcę pośredniego nieustalonych spadkobierców, działającego na ich rzecz, ale we własnym imieniu."

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że aktualnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej stanowi zabudowaną działkę nr ew. [...] w obr. [...]. Z karty inwentaryzacyjnej opisującej stan zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień 11.11.1948r. wynika, że na nieruchomości tej po wojnie znajdował się murowany budynek mieszkalny 2/3 kondygnacyjny oraz budynek garażowy. Notatka służbowa z dnia 06.04.1951 r. oraz notatka z wywiadu terenowego sporządzona w dniu 14.04.1951r. potwierdzają, że budynek mieszkalny posiadał mniej niż 20 izb.

Zgodnie z treścią pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...] z dnia [...].01.2015r. nr [...] budynki położone na gruncie są administrowane i zarządzane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Budynki te stanowią w 100% własność [...]. W budynku mieszkalnym znajduje się 6 lokali mieszkalnych i pracownia plastyczna. Wolnostojący budynek garażowy ma 2 boksy garażowe.

Z powyższego wynika, że ww budynki znajdowały się na przedmiotowym gruncie w dniu 21.11.1945r. i budynek mieszkalny spełnia warunki art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla gruntu objętego postępowaniem został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2011 roku, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 2011 roku. Grunt ten przeznaczony został w ww miejscowym planie, pod zabudowę mieszkaniową z przewagą budownictwa jednorodzinnego (MN 16).

Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego organ I instancji orzekł o ustanowieniu na rzecz uprawnionych osób prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o powierzchni 767 m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego w [...] przy ul. [...], wraz ze zwrotem własności znajdujących się na gruncie budynków.

Od decyzji powyższej w przepisanym prawem terminie wnieśli odwołanie – M. N., A. N., A. N., P. H. - reprezentowani przez adw. R. N.-J..

W odwołaniu zakwestionowano części decyzji w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach IV, V, VI, VII, VIII, IX, X oraz XI.

W zaskarżonym zakresie zarzucono decyzji:

1) naruszenie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w rozumieniu tego artykułu ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu może odbyć się wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej i poza wydaniem tej decyzji nie potrzeba żadnych dodatkowych czynności dla ustanowienia tego prawa, nie ma też podstawy prawnej do obciążenia skarżących żadnymi szczególnymi warunkami, jak też nie ma podstaw do ograniczenia uprawnień skarżących decyzji bliżej nieokreślonymi prawami, osób trzecich. Ponadto, w ocenie skarżących decyzja w zaskarżonej części narusza art. 16 ustawy ust. 1 K.p.a. bowiem powinna być wykonana niezwłocznie po tym jak stała się ostateczna. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że kwestionowane punkty decyzji znajdujące się po słowach: "oraz stwierdzam, że", w istocie nie kształtuje sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela. Tę część decyzji należy traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych m. in. powołać można w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2870/13, w którym Sąd stwierdził: "Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego - odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu, nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego, (por, wyrok NSA z dnia 5.03.2007 r., sygn. I OSK 580/06 LEX nr 337477 oraz z 5.08.2010 r. I OSK 1364/09 LEX nr 744982).

Postanowienia organu w opisanym zakresie (pkt. [...] decyzji ) nie mogą zatem skutecznie, kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji - skoro nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania - należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony (por. wyrok WS A w Warszawie z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt I SA/Wa 369/13 publ w centralnej bazie orzeczeń NSA)".

'W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcia organu I instancji jest prawidłowe, zaś kwestionowane przez skarżących punkty nie mają w istocie żadnego normatywnego znaczenia. Kolegium podkreśla, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu rozstrzyga wyłącznie o prawie do gruntu. Dopiero zawarcie umowy cywilnej w formie aktu notarialnego, ostatecznie ukształtuje sytuację prawną następców byłych właścicieli.

Na decyzję SKO w [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N., A. C. N. oraz P. H. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez nałożenie na skarżących obowiązków nie przewidzianych w tym przepisie, ani w innych przepisach prawa wnosząc o jej uchylenie w zakresie pkt od IV do XI, uznając, że decyzja ta w pkt od I – do III jest prawidłowa, nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu argumentuje, że kwestionowane punkty decyzji w istocie nie kształtują sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela i należy je traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Tymczasem w punkcie VII zaskarżonej decyzji i zawarto postanowienie "nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Postanowienia tego nie można potraktować wyłącznie jako informacji, bowiem z jej treści wynika zamiar ukształtowania sytuacji prawnej Skarżących oraz nakłada na Skarżących obowiązek zawarcia w formie 'aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w wyznaczonym terminie pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej. Postanowienie to w sposób ewidentny kształtuje sytuację prawną Skarżących, bowiem pociąga za sobą daleko idący skutek w postaci podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jako bezprzedmiotowej.

Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem, przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to m. in., iż art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyłączną podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., 2012, s. 1037; E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. 2014, s. 1238). Zatem art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje administracyjny tryb przyznania prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca zrezygnował z dwustopniowego systemu ustanawiania użytkowania wieczystego, tj. wydanie decyzji administracyjnej, a następnie zawarcie umowy. Znajduje to również potwierdzenie w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. W sprawie o sygnaturze [...], który mówi że: "art. 214 u.g.n. przewiduje administracyjny tryb przyznania prawa użytkowania wieczystego i stosownie do ust. 3 przedmiotowego art. orzeka o tym właściwy organ. Z przepisu tego nie wynika, aby do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy."

Reasumując art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wymogu zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Utrzymanie zaskarżonego punktu w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi naruszenie prawa, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem dla skuteczności ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu wystarczy zdaniem skarżących sama decyzja administracyjna o ustanowieniu tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżony punkt decyzji, 'jako wydany bez podstawy prawnej, bowiem z przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika obowiązek zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego, i ustanowienie tego prawa powinno nastąpić tylko na podstawie decyzji administracyjnej bez konieczności zawierania umowy użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego. Przepisy art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami szczególnymi i są wyłączną podstawą ustanowienia ubytkowania wieczystego, bez potrzeby sięgania do innych przepisów, a przepis tego artykułu nic przewiduje konieczności zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego.

Punkt VIII zaskarżonej decyzji zakreśla trzy miesięczny termin od daty zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w którym nieruchomość ma być fizycznie przekazana, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazało, że "decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu rozstrzyga wyłącznie o prawie do gruntu" tymczasem zaskarżona decyzja w punkcie II rozstrzyga również o zwrocie budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego z dwoma boksami. Jak wskazano wcześniej ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu następuje jedynie na podstawie decyzji administracyjnej i nie jest konieczne zawieranie umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Zatem zdaniem skarżących postanowienie niniejszego punktu jest bezprzedmiotowe, ponieważ zakreślono w nim trzymiesięczny termin od daty zawarcia Umowy użytkowania wieczystego, tymczasem z przepisów prawa nie wynika obowiązek zawarcia tej umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżony punkt, ponieważ zakreślono w nim termin 3 miesięcy od daty zawarcia umowy użytkowania wieczystego, gdy tymczasem jak wskazano powyżej przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zawarcia takiej umowy, wobec tego zaskarżony punkt decyzji powinien zostać uchylony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako bezprzedmiotowy.

Zwrot nieruchomości powinien nastąpić niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji o zwrocie a najpóźniej po uzyskaniu przez skarżących wpisu ich praw do księgi wieczystej - żaden przepis prawa nie upoważnia Prezydenta [...] do określania terminów i warunków wydania nieruchomości.

W punkcie X zaskarżonej decyzji zawarto postanowienie "umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu w przypadku korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy". Jak wynika z powyższego dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu może się odbyć wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, wobec tego postanowienie tego punktu jest bezprzedmiotowe i również powinno zostać uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W pozostałych zaskarżonych punktach tj. IV, IX zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawarto postanowienia odnośnie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzono obowiązek korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2015 r., zatem nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na użytkowników nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązków wynikających już z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem, aby w decyzji administracyjnej określane były obowiązki wynikające już z powołanej ustawy, a art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje kompetencji Prezydentowi [...] do określania sposobu użytkowania i korzystania z nieruchomości. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżone punkty decyzji, jako wydane bez podstawy prawnej.

W punktach V oraz VI zawarto rozstrzygnięcia odnośnie sposobu aktualizacji i zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, tymczasem jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji "aktualizacji wysokości opłat rocznych dokonuje się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem w tym przypadku Prezydent [...] również nie ma kompetencji do określania zasad zmian opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ponieważ zasady wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienia niniejszych punktów również powinny być uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponieważ art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia organu wydającego decyzję do określania zasad zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i rozstrzygnięcie zostało wydanie bez podstawy prawnej.

W punkcje XI zaskarżonej decyzji zawarto postanowienie "ustanowienie niniejszą decyzją prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że kwestionowane punkty decyzji w istocie nie kształtują sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela i należy je traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony - pogląd ten jest jednak sprzeczny z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz regułami znaczeniowymi języka polskiego i logiką. Art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje żadnych obciążeń przy ustanawianiu użytkowania wieczystego na tej podstawie, a jak wynika z treści księgi wieczystej, której odpis znajduje się w aktach sprawy, nieruchomość nie jest przedmiotem jakichkolwiek obciążeń. Ograniczenie wynikające z punktu XI decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest niedookreślone. Decyzja administracyjna winna konkretyzować prawa i obowiązki stron, natomiast w punkcie XI decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. następuje ograniczenie praw Skarżonych prawami osób trzecich, a prawa te nie są skonkretyzowane. Decyzja administracyjna powinna być konkretna i indywidualna, a rozstrzygnięcie punktu XI decyzji Prezydenta [...] uchybia temu wymogowi, bowiem wskazuje na bliżej nieokreślone ograniczenie prawa Skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie argumentuje, że zaskarżony punkt ma charakter jedynie informacyjny, bowiem z wyraźnego brzmienia tego punktu wynika, że ma on skutkować ograniczaniem lub obciążeniem prawa użytkowania wieczystego bliżej nieokreślonymi prawami osób trzecich, wobec tego przedmiotowe postanowienie powinno zostać przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone, jako wydane bez podstawy prawnej, bowiem art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje żadnych obciążeń ani ograniczeń praw byłych właścicieli nieruchomości dekretowej przy ustanawianiu użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej pkt VII i pkt VIII decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującej w tym zakresie w mocy przez decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., w pozostałej części skarga zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.

Poddaną badaniu Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustanawiając prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego oznaczonego jako działka nr ew. [...] o powierzchni 767 m2 położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Decyzja ta została zaskarżona w zakresie pkt od IV – do XI.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przebiega w dwóch fazach. W pierwszej fazie, stanowiącej etap postępowania administracyjnego, organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wniesiony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela, bądź jego następcę prawnego da się pogodzić z przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust.2 dekretu). W przypadku ich spełnienia organ administracyjny wydaje decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz oznaczonych podmiotów i ustala czynsz symboliczny. Na tym kończy się rola organu administracyjnego.

Następny etap prowadzony jest natomiast na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończy się zawarciem umowy użytkowania wieczystego - w formie aktu notarialnego - pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji.

Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego - odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu, nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postepowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postepowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 5.03.2007 r., sygn. I OSK 580/06 LEX nr 337477 oraz z 5.08.2010 r. I OSK 1364/09 LEX nr 744982).

Tymczasem w decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w pkt VII i pkt VIII organ wbrew swoim uprawnieniom ukształtował sytuację prawną skarżących poprzez zapis, że "nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej (pkt VII)" oraz zapis, że "protokolarnie przejęcie budynku mieszkalnego i budynku garażowego znajdujących się na przedmiotowym gruncie od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na ich remont wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jego zarządem i administracją nastąpi w terminie 3 miesięcy od daty zawarcia umowy ustanowieniu użytkowania wieczystego" (pkt. VIII).

Zapisy te zdaniem Sądu ewidentnie kształtują sytuację prawną skarżących i dlatego też te zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z 11 grudnia 1995 r., a następnie uchwały z 23 października 2000 r., przyjmuje się, że rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje możliwości orzekania o własności budynku. Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się własności budynku. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna.

Nie można także w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów. Wiążące ustalenia dotyczące nakładów mogą być dokonane tylko w ramach negocjowania umowy dekretowej bądź o ich rozliczenie przed Sądem Powszechnym.

Natomiast pozostałe zaskarżone pkt. (tj. IV, V, VI, IX, X I XI) decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie kształtują zdaniem Sądu skutecznie sytuacji prawnej skarżących. Zatem skoro nie mają one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postepowania należy je zdaniem Sądu traktować wyłącznie jako niewiążące informacje, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony.

Dlatego też zarzuty skargi dotyczące powyższych pkt. Sąd uznał za nieuzasadnione.

Reasumując należy uznać, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt. VII i pkt. VIII naruszył przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd był zobligowany wyłącznie w tym zakresie stwierdzić jej nieważność oraz stwierdzić nieważność w tej części decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt VII i pkt VIII oraz na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę w pozostałej części.