Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 373/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, 10 ust. 2 pkt 9 art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D., R. Ł., D.Ł. i A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 39/15 w sprawie ze skargi M.D., R. Ł., D.Ł. i A. Ł. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 39/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D., R. Ł., W. Ł. i A. Ł. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

W wyniku podjęcia przez Radę Gminy Nieporęt uchwały intencyjnej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt" Wójt Gminy Nieporęt przeprowadził postępowanie w tej sprawie, w tym zwrócił się do podmiotów wymienionych w art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm. – w brzmieniu na dzień sporządzenia pisma – dalej: u.p.z.p.), o zaopiniowanie projektu studium.

Następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy Nieporęt (dalej również: Rada Gminy; Gmina; organ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt".

M. D., R. Ł., W. Ł. i A. Ł. (dalej również: skarżący; strona skarżąca) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z dnia [...]czerwca 2011 r. W skardze podnieśli zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez brak tytułu prawnego Gminy Nieporęt do działki o numerze ewidencyjnym nr [...] położonej w S. oraz rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak celu publicznego co do budowy drogi na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. Zdaniem skarżących naruszyło to interes prawny skarżących oraz stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych co do działki, która jest prywatnym lasem, a w konsekwencji naruszenie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (stan prawny na dzień uchwalenia studium: Dz.U. z 2011 r. nr 12, poz. 59) oraz art. 3 ust. 1, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (stan prawny na dzień uchwalenia studium: Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, ze zm.) i art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przyrody (stan prawny na dzień uchwalenia studium: Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, ze zm.).

Zdaniem skarżących, organ naruszył także art. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (stan prawny na dzień uchwalenia studium: Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.) ponieważ nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości, którą zadysponował; w ten sposób doszło także do naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 1, art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący zaznaczyli, że gmina nie jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], nie założono dla tej działki księgi wieczystej, a posiadanie jest stanem faktycznym i nie można z niego wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością w ramach zagospodarowania i planowania przestrzennego.

W uchwale z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Rada Gminy udzieliła odpowiedzi na skargę, szczegółowo przedstawiając przebieg procedury uchwalenia studium, z uwzględnieniem stanowiska wobec uwag skarżących, formułowanych w jej toku. Gmina przedstawiła także wypisy z zaskarżonej uchwały oraz nieobowiązującej uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało przeznaczenie działek o numerach ewidencyjnych [...]. Organ podniósł, że działka nr [...] ma zostać przeznaczona na poszerzenie drogi lokalnej, a zatem jest inwestycją celu publicznego i jest istotnym elementem obsługi komunikacyjnej tego terenu, ponieważ istniejące zjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...] mają charakter tymczasowy – do czasu powstania dróg dojazdowych. Zdaniem organu racjonalna polityka przestrzenna nakazuje realizowanie dróg z oparciem się na drogach już istniejących, co w tym przypadku odnosi się do drogi znajdującej się na działce nr [...], której gmina jest posiadaczem samoistnym. Ponadto Rada Gminy stwierdziła, że Studium, ani też miejscowy plan nie rozstrzygają o budowie drogi czy też wycince drzew na danym terenie.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2382/12 WSA w Warszawie oddalił skargę na uchwałę z dnia 9 czerwca 2011 r., jednak wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 749/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazał na potrzebę poczynienia konkretnych ustaleń co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości w ostatnich latach oraz w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego, jak i uwzględnienie rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości. Zdaniem NSA Sąd I instancji błędnie ograniczył się do stwierdzenia, że wskazane przez skarżącego aktualne zagospodarowanie spornej działki (nasadzenie drzew) nie było zgodne z przeznaczeniem w aktach planistycznych. W ocenie NSA przeznaczenie w studium działki nr [...] pod drogę lokalną determinuje takie samo określenie przeznaczenia nieruchomości skarżących, co w istocie stanowi ograniczenie ich prawa własności, zatem skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego, warunkujące w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) – dalej: u.s.g., zaskarżenie przedmiotowej uchwały.

Ponadto NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał merytorycznej oceny zgodności kwestionowanego studium z przepisami prawa, gdyż świadczy o tym brak odniesienia się w rozważaniach Sądu do jakiegokolwiek przepisu wyznaczającego zasady oraz tryb sporządzania studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. skarżący M. D.podniósł przed WSA w Warszawie dalsze zarzuty naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgody wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, a także ustawy o ochronie przyrody poprzez brak zgody w przedmiocie oddziaływania inwestycji na obszar chronionego krajobrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, powołał się na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2014 r.

Odwołując się do brzmienia przepisów art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 118, poz. 1223) w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, iż Wójt prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; w tym uwzględnił wymogi dotyczące zakresu uzgodnień i opinii oraz podmiotów, które opiniowały i uzgadniały projekt studium oraz dokonał wymaganych ogłoszeń, obwieszczeń i zawiadomień, uzyskał niezbędne stanowiska, uzgodnienia i opinie właściwych organów i podmiotów. Ponadto Sąd argumentował, że Wójt dokonał prawidłowo wyłożenia projektu studium do wglądu publicznego, organizując w tym czasie dyskusję publiczną, a następnie przedstawił Radzie Gminy projekt uchwały z listą nieuwzględnionych uwag, Rada zaś uchwaliła studium z zachowaniem wymogów art. 12 u.p.z.p. Zdaniem Sądu uchwała zawiera niezbędne załączniki (tekst, rysunek, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag) i Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, wobec czego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w projekcie studium znalazły się wszystkie przewidziane prawem elementy; w sposób jasny i precyzyjny sformułowano uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy; projekt studium w formie tekstowej i graficznej był spójny, a jego wykładnia, istotna przy uchwalaniu planu, nie budzi żadnych wątpliwości i nie dopuszcza różnych interpretacji.

W odpowiedzi na zarzut skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a nie uchwalenia studium, dlatego zarzut braku tytułu prawnego gminy do działki o numerze ewidencyjnym [...] należało uznać za niezasadny. W tym względzie Sąd stwierdził, że planowanie przestrzenne ma charakter działania kierunkowego, wyznaczania ogólnych założeń ładu przestrzennego na terenie gminy, zaś dążenie do ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju byłoby iluzoryczne, gdyby gmina musiała ograniczyć się w tym zakresie tylko do terenów, do których posiada tytuł prawny. Zgadzając się z Radą Gminy, Sąd stwierdził, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p., a przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Zdaniem Sądu, na poziomie tych założeń, którym wyraz daje rada gminy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, i dzięki ustawowej swobodzie planistycznej, możliwe jest kształtowanie ładu przestrzennego nawet w stosunku do terenów o nieuregulowanym stanie prawnym czy terenów, do których tytułem prawnym dysponują podmioty inne niż gmina.

Ponadto WSA w Warszawie, odwołując się do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) stwierdził, że przeznaczenie w aktach planistycznych terenów pod budowę i rozbudowę drogi, jak to ma miejsce w przypadku działki o numerze ewidencyjnym 82/9, stanowi cel publiczny. W konsekwencji Sąd uznał, że Gmina nie naruszyła art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ tak istotne elementy zagospodarowania przestrzennego gminy, jak drogi publiczne, choćby o charakterze lokalnym, muszą mieć swoje odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Leszczyna w gminie Nieporęt (załącznik do odpowiedzi na skargę sporządzony w dniu 5 września 2011 r.) – przyjętego w uchwale Rady Gminy Nieporęt z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] – działki o numerach ewidencyjnych [...] położone w S. zostały przeznaczone pod drogę lokalną K., która będzie połączona skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nr [...]; plan ustalił zakaz lokalizacji bezpośrednich wjazdów z poszczególnych posesji na drogę wojewódzką, a także lokalnej szerokość w liniach rozgraniczających 10 m i szerokość jezdni 6 m dla przedmiotowej drogi.

Sąd I instancji przyjął, że stanowiąca własność skarżących działka nr [...] według ewidencji gruntów stanowi grunty rolne, a w określonej części teren leśny.

Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 749/13 co do zaistnienia po stronie skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikającego z naruszenia prawa własności działki objętej zaskarżonym studium, Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny interesu prawnego skarżących istotne znaczenie miał fakt przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną, w sytuacji gdy położona jest ona w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, a tylko łączne ich zagospodarowanie umożliwi urządzenie drogi o wymaganych prawem parametrach. W ocenie Sądu, niewątpliwie przeznaczenie w studium działki nr [...] pod drogę lokalną determinuje takie samo określenie przeznaczenia nieruchomości skarżących, co w istocie stanowi ograniczenie ich prawa własności.

Zdaniem Sądu nie można jednak przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia ustawy o lasach, ponieważ ujęte w studium uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzą bezpośrednio do ingerencji na działce, na której położony jest las. Sąd wyjaśnił w tym względzie, że dopiero na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest takie sformułowanie postanowień planu, które uwzględni zasady prowadzenia gospodarki leśnej wynikające z ustawy o lasach, przy czym nawet przeznaczenie terenu przylegającego do działki zadrzewionej pod drogę lokalną nie oznacza, że teren leśny zostanie z tego powodu zagrożony.

Zdaniem Sądu, uchwała w sprawie studium realizuje wszystkie ustawowe wymogi w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody; organ zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uwzględnił w studium stan środowiska, a także zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. określił obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów. Ponadto Sąd stwierdził, że ustawowa ogólnikowość studium nie umożliwia kontroli wpływu, jaki może wywierać konkretna inwestycja, ponieważ nie można określić, jak daleko będzie sięgała ingerencja na działce skrzących, a tym samym nie jest możliwa sądowa kontrola zgodności konkretnego fragmentu studium, odnoszącego się do działek o numerach ewidencyjnych [...], z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody.

Odwołując się do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio, Sąd podniósł, że z treści tego przepisu nie można wywodzić zarzutu jego naruszenia, gdy przedmiotem zaskarżenia jest studium, a nie miejscowy plan. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że jedynie kontrola procedury planistycznej pozwala na ocenę zgodności planu z poprzedzającym go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaś przeprowadzenie tego rodzaju kontroli w sprawie ze skargi na studium naruszałoby art. 135 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Rada Gminy wykazała, że prawidłowo rozważyła konieczność ingerencji w prawo własności skarżących, bowiem na gminie ciążył obowiązek takiego sformułowania uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie tylko uwzględni interes prawny właścicieli poszczególnych działek objętych studium, ale przede wszystkim da wyraz koncepcji ładu przestrzennego, a teren będzie spełniać funkcje istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej, tj. jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – drogi lokalnej łączącej teren z drogą wojewódzką. W konsekwencji Sąd uznał, że nie można było zarzucić Radzie Gminy nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady legalizmu, Sąd zauważył, że art. 171 Konstytucji nie dopuszcza w tym zakresie kognicji sądu administracyjnego, dlatego zarzut ten jest w całkowicie niezasadny.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów dotyczących procedury planistycznej – art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 17 pkt 4, a także art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – Sąd stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione już z tylko z tego względu, że przedmiotem zaskarżenia jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przepisy regulujące procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miały wobec niego zastosowania. W tym zakresie Sąd uzupełnił również opis stanu faktycznego sprawy, wskazując, że skarga M. D., R. Ł., W. Ł. i A. Ł., której przedmiotem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, została wyłączona do odrębnego postępowania, zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1512/11 o odrzuceniu skargi.

Przy tak sformułowanej argumentacji Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenie zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, powodujących nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem Sądu nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności studium, gdyż Rada Gminy uwzględniła wszystkie zasady dotyczące sporządzania studium i nie uchybiła trybowi jego sporządzania w sposób istotny.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. wnieśli: M. D., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik R. Ł., W. Ł. i A. Ł.– jako następcy prawnego w stosunku do zmarłego skarżącego W. Ł..

Zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Nieporęt nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie objętym skargą lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powołując podstawy procesowe z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 190 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie dyrektywy związania Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności polegające na nieustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego (naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p.), co doprowadziło do dalszych naruszeń, a szczególności niewłaściwej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.) podstawowej przesłanki planowania z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., gdyż cel publiczny nie występuje w niemniejszej sprawie;

- art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p., które to przepisy w sposób jednoznaczny stwarzają wymóg legitymowania się tytułem prawnym przy planowaniu drogi, czego Gmina w odniesieniu do działki nr [...] nie posiada, co w szczególności wobec legislacyjnego łącznika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. doprowadziło do niezgodnego z prawem budowlanym (wymóg prawa rzeczowego przy wydawaniu zezwolenia na budowę drogi – art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie przez Gminę dotychczasowego przeznaczenia terenu działki nr [...], która rozpatrywana była jak działka rolna, podczas gdy grunt ten przed wydaniem uchwały w przedmiocie studium stał się lasem, czego konsekwencja było naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.;

- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 278 i art. 292 k.p.a., które nastąpiło wskutek nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, który to cel zostałby osiągnięty po dokonaniu oględzin czy powołaniu biegłego;

2) naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 16 ust. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nieprzewidującej odstępstw na rzecz oportunizmu, który został przez Sąd przyjęty w sytuacji, gdy jednoznaczne przepisy prawne wymagają legitymowania się przy planowaniu tytułem prawnym;

3) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, określających zakres ingerencji w prawo własności, które nastąpiło wobec nieustalenia stanu faktycznego sprawy polegającego na bezprzedmiotowości tej ingerencji w sytuacji, gdy istnieje droga przez las, który to fakt Sąd pominął milczeniem;

- niezastosowanie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (...) – w zakresie standardów dotyczących szerokości tych dróg, co wobec zasady powszechnej ochrony lasów wyklucza możliwość panowania drogi na działce nr [...], a tym samym wyklucza w ogóle możliwość planowania drogi również na działce nr [...];

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p, w zakresie zawartej tam przesłanki materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej – poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania studium oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Zarzuty sformułowane w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym skarżący kwestionowali cel publiczny w postaci drogi, przewidzianej w studium i planie miejscowym na terenie działek nr [...], zarzucając m.in., że Gmina pomimo nielegitymowania się tytułem prawnym wymaganym do wybudowania drogi, uchwaliła plan miejscowy odpowiadający założeniom studium. Podnieśli, że nie tylko cześć działki należąca do M.D., ale jej całość stanowi las i nie ma prawnej możliwości urządzenia na niej drogi; przy czym działka ta była lasem, a nie gruntem rolnym już wcześniej przed podjęciem uchwały w przedmiocie studium. Skarżący kasacyjnie kwestionowali również celowość urządzenia drogi na tym terenie i ewentualne wydatkowanie środków publicznych na odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Ponadto powołali się na "cytowane w poprzedniej kasacji naruszenie prawa – zasady powszechnej ochrony lasów" wynikającej z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawy o ochronie przyrody i Prawa ochrony środowiska w zakresie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w którym znajduje się działka nr [...] – co pozostaje "niezmienne również i niniejszej kasacji".

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił również, że sporządził ją, opierając się na treści art. 175 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie M. D. jest aktualnie prokuratorem Prokuratury Okręgowej w Warszawie w stanie spoczynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również Sąd odwoławczy, Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Podkreślić należy, że studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego. W studium wyznacza się bowiem jedynie główne kierunki zagospodarowania gminy, podczas gdy uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla planu miejscowego.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (zarzut 7 skargi kasacyjnej). Sąd administracyjny w ramach prowadzonego przez siebie postępowania nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego, którego domagają się skarżący. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy zawnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 45.). Nie jest natomiast dopuszczalne przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z oględzin lub dowodu z opinii biegłego.

Niezasadny okazał się - wskazany w pkt. 1 skargi kasacyjnej - zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. W wyroku z 10 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 749/13) Naczelny Sąd Administracyjny w istocie skupił się na kwestii czy skarżącym kasacyjnie przysługuje legitymacja skargowa. Sąd odwoławczy dokonał wykładni przepisu art. 101 u.s.g. oraz przedstawił wskazania z niej wynikające. Sąd kasacyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku nie ustosunkował się natomiast do zarzutów kwestionujących zgodność Studium z prawem, wskazując, że byłoby to przedwczesne. Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych wskazań się w pełni zastosował, czego skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowali.

Zawarte w uzasadnieniu wyroku z 10 października 2014 r. sformułowanie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy "ocena prawna w zakresie legalności zaskarżonego aktu musi być poprzedzona ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co wymagać będzie weryfikacji twierdzeń skarżących i organu w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach" nie zawiera wykładni prawa, a wyłącznie ogólne wskazanie dla Sądu I instancji. W oparciu o to stwierdzenie, poprzez zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie da się skutecznie zakwestionować dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ustaleń stanu faktycznego. W tym zakresie należy podkreślić, iż Sąd I instancji zweryfikował twierdzenia skarżących, ustalił stan faktyczny a następnie dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Tak więc mimo, że skarżący kasacyjne nie podzielili wniosków wyprowadzonych przez WSA w Warszawie w wyniku przeprowadzenia ww. czynności, wskazania Sądu kasacyjnego zostały zrealizowane.

Niezasadne okazały się sformułowane w pkt. 2 i 4 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 8, w zw. z art. 8 u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, które należało rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (pkt. 8 skargi kasacyjnej). W ocenie Sądu II instancji zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinny zostać sformułowane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ nie odnosiły się one do procedury uchwalania Studium lecz do merytorycznej treści tego aktu. Tym niemniej mając na uwadze rozważania poczynione w uchwale pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, Sąd odwoławczy rozpoznał merytorycznie te zarzuty. W momencie uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina nie musiała legitymować tytułem prawnym uprawniającym do dysponowania działką nr [...]. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera takiego wymogu. To dopiero na etapie realizacji zamierzenia inwestycyjnego planowanego na przedmiotowej działce, organy administracji właściwe w sprawach budowlanych będą zobowiązane do badania, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dopiero na tym etapie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 10 ust. 1 pkt. 8 u.p.z.p. wymaga jedynie aby w Studium uwzględnić uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło.

Wbrew zarzutowi opisanemu w pkt. 3 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na etapie poprzedzającym uchwalenie Studium w sposób odpowiedni ustalono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenów. W szczególności na podstawie ewidencji gruntów ustalono, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowi grunty rolne, a w określonej części teren leśny. Takie stwierdzenie było wystarczające w świetle brzmienia art. 10 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Organ uchwalający Studium nie był zobowiązany do szczegółowego, procentowego określania stopnia zalesienia działki. Rację miał Sąd I instancji stwierdzając, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego ujęte na etapie Studium nie prowadzą bezpośrednio do ingerencji prawnej na działce, na której znajduje się las (nr ewid. [...]). Rozstrzygnięcia Studium przewidujące lokalizację drogi na części działki [...] są równoznaczne ze stwierdzeniem, iż w zależności od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w przyszłości dojść do zmiany przeznaczenia części ww. działki. Na etapie uchwalania Studium nie pojawiła się zatem konieczność bardziej precyzyjnego określenia terenów, które będą w przyszłości wymagały zmiany przeznaczenia skoro dokładny przebieg drogi nie został i nie mógł zostać wytyczony w Studium. Tym samym nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (pkt. 5 skargi kasacyjnej). Nie jest wystarczające wskazanie przepisów Konstytucji, których naruszenia dopatrują się w Studium skarżący kasacyjnie bez wskazania przepisów prawa materialnego, których dotyczy ten zarzut.

Ani art. 21 ust. 1 i 2 ani art. 32 ust. 3 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem elementy w tych przepisach wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe i dopiero wspólnie z normami w nich zawartymi mogą stanowić łącznie kryterium oceny wyrażonych w tych przepisach zasad, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy z tworzeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 277/14, wyrok NSA z 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1122/08 publ. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już ta okoliczność uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu.

Niezasadny okazał się zarzut opisany w pkt. 6 skargi kasacyjnej. Co prawda skarżący podnieśli, iż Sąd I instancji naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 r. poz. 124), jednak nie wskazali konkretnej jednostki redakcyjnej tego rozporządzenia, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście pozostałych zarzutów zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie nie uwzględnili charakteru studium, które powinno być aktem o wysokim stopniu ogólności. W konsekwencji studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w gminie (art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu i parametrów poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym. Dokładne wyznaczenie przebiegu poszczególnych dróg zostało zastrzeżone bowiem dla planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.