Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2576/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 476/21 w sprawie ze skargi S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. VII SA/Wa 476/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor lub skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego - uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał [...] Sp. z o.o. dokonać rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości 7,4 m, w postaci podświetlanej od góry tablicy reklamowej o nr ident. [...] i wymiarach ok, 3,0 x 6,0 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym o wymiarach w rzucie poziomym 2,4 x 3,3 m i wysokości 0,4 m, ustawionego na powierzchni gruntu, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] PINB nałożył na spółkę obowiązek przedstawienia: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ww. wolnostojącego nośnika reklamowego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie postanowieniem z [...] marca 2019 r. podjął zawieszone postępowanie mając na względzie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy O. [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową o wymiarach 6 x 3 m na dz. nr ewid [...] obręb [...] przy ul [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Wobec ustalenia, że inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy, ww. decyzją z [...] marca 2019 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. nakazał spółce dokonanie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego.

W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem inwestora wniesionym od decyzji PINB, [...]WINB postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...], zawiesił postępowanie odwoławcze, zaś w związku z tym, że prawomocnym wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję SKO w W. [...] lutego 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy, [...]WINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. podjął postępowanie odwoławcze, a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2020 r., nr [...] o rozbiórce. [...]WINB wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest legalność i zgodność z prawem budowy nośnika reklamowego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia z [...] grudnia 2005 r. zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego o wym. 6 x 3 m na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., od którego decyzją z [...] grudnia 2005 r., [...], Prezydent [...] wniósł sprzeciw. Wojewoda M. decyzją z [...] października 2006 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta i umorzył postępowanie, wskazując że do wniesienie sprzeciwu doszło po upływie 30-dniowego terminu (art. 30 ust. 5 p.b.). W tych warunkach organ odwoławczy przyjął, że posiadanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia oznacza, iż nie można mu zarzucić dokonania samowoli budowlanej. Posiadanie skutecznego zgłoszenia wpływa jednakże na tryb procedowania, bowiem nie mogąc zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej, postępowanie należało prowadzić w oparciu o art. 51 p.b., czyli przepis dotyczący m.in. prowadzenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b., w ramach którego sporny nośnik reklamowy nie mógł zostać uznany za zgodny z przepisami planistycznymi, skoro prawomocnym wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 1043/19 WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej spółki na decyzję SKO w W. z [...] lutego 2019 r. o przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro zarówno przepisy art. 51 oraz 48 p.b. nakazują analizę inwestycji pod kątem przepisów prawa miejscowego, a w dalszej kolejności w przypadku negatywnej oceny oba tryby postępowania kończą się decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - to tym samym zastosowanie przez PINB nieprawidłowej podstawy materialnoprawnej, tj. art. 48 zamiast art. 51 ust. 1 b.p. pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, bowiem zarówno w trybie art. 48, jak i na podstawie art. 51 p.b. legalizacja spornego nośnika nie była możliwa. [...]WINB wskazał, że niniejszej sprawie nie było możliwości nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zaznaczył, że jakkolwiek uznaje za uzasadnione orzeczenie o nakazie rozbiórki, niemniej jednak przedmiotem postępowania przed organem II instancji jest sprawa administracyjna w całości, a podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego było jej rozpatrzenie w całości zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Ponieważ decyzja wydana przez organ I instancji oparta została o niewłaściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 48 p.b., organ odwoławczy za zasadne uznał uchylić decyzję PINB i orzec w sprawie wskazując właściwą podstawę materialnoprawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. z uwagi na zakończenie robót budowlanych. MWINB stwierdził, że skorzystanie przez niego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem sama okoliczność wydania przez organ PINB decyzji na podstawie błędnego przepisu prawa materialnego nie musi automatycznie wykluczać możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ,

zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. oraz art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b.

W wyniku rozpoznania tej skargi, wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2329), dalej: p.p.s.a., uchylił decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2020 r. z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegł różnicy pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a naprawczym. Zdaniem Sądu, tryb legalizacyjny charakteryzuje się o wiele dalej idącymi obowiązkami po stronie inwestora, których niewypełnienie, bądź też niemożność wypełnienia prowadzi do orzeczenia nakazu rozbiórki. W trybie naprawczym organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) oraz ewentualnie obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego (art. 51 ust, 1 pkt 3). Przy czym istotne jest, że organ musi wskazać, w jakim konkretnie zakresie inwestycja nie odpowiada prawu i powinna być do niego dostosowana. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, iż w niniejszej sprawie w trybie naprawczym organ nie miał prawa żądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i podkreślił, że w trybie naprawczym (art. 50-51 p.b.) ustawodawca nie przewidział po stronie organu uprawnienia do nakładania obowiązku na inwestora przedłożenia czy to zaświadczenia o zgodności inwestycji z m.p.z.p., czy to decyzji o warunkach zabudowy. A skoro tak, to w przypadku, gdy inwestycja znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje m.p.z.p. organ nie ma możliwości uzależnienia rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym od treści decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie było prowadzone przez PINB w wadliwym trybie, to nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w tym wadliwym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku z 13 maja 2020 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...]WINB zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – prawa materialnego: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 i 48 p.b. poprzez ich błędną wykładnię; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1 i art. 48 p.b. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że skoro postępowanie w I instancji prowadzone było w wadliwym trybie, to organ odwoławczy nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w tym postępowaniu; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak sformułowania jasnych i jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania.

W odniesieniu do wskazanych podstaw kasacyjnych [...]WINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że w skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie można wykluczyć sytuacji, kiedy zalegalizowanie robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 p.b. będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. II OSK 2447/15; z 14 stycznia 2014 r. II OSK 189012; 12 lutego 2017 r. II OSK 1530/15, z 18 września 2015 r., II OSK 80/14).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania przed organami nadzoru budowlanego była zgodność z prawem budowy nośnika reklamowego o wym. 6 x 3 m na terenie posesji przy ul. [...] w W. , zrealizowanego na podstawie zgłoszenia z [...] grudnia 2005 r., od którego decyzją z [...] grudnia 2005 r., [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw, uchyloną następnie decyzją Wojewody M. z [...] października 2006 r. umarzającą postępowanie w sprawie sprzeciwu z uwagi na wniesienie sprzeciwu po terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 p.b. Powyższe, niesporne uwarunkowania faktyczno-prawne niniejszej sprawy sprawiają, jak zasadnie przyjął [...]WINB, że brak jest na jej gruncie podstaw do przyjęcia, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Niemniej należało uwzględnić jednocześnie, że podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiło ustalenie, że sporny nośnik reklamowy został zrealizowany z pominięciem wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to opierało się z kolei na niekwestionowanym ustaleniu, że przedmiotowy nośnik reklamowy o całkowitej wysokości 7,4 m składa się z podświetlanej od góry tablicy reklamowej o wymiarach ok, 3,0 x 6,0 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym o wymiarach w rzucie poziomym 2,4 x 3,3 m i wysokości 0,4 m, ustawionego na powierzchni gruntu. W odniesieniu do tego obiektu organy uznały, że nie jest to obiekt budowlany, wymieniony w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia), a więc obiekt, którego realizacja wymagała zezwolenia, gdyż wykonane przy nim roboty budowlane nie stanowiły "instalowania tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przyjąć należało, że ten wniosek organów obu instancji nie został przez Sąd I instancji uznany za wadliwy, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów uchylenia decyzji [...]WINB Sąd I instancji nie powiązał z powyższą kwestią, gdyż w żadnym zakresie nie odniósł się do prawnych aspektów realizacji spornego nośnika dotyczących formy jego reglamentacji prawnobudowlanej (zgłoszenie/pozwolenie na budowę). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że podstawę faktyczno-prawną orzekania przez Sąd I instancji stanowiło przyjęcie, że realizacja spornego nośnika wymagała pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że inwestor zdawał sobie sprawę z konieczności zaprojektowania tego obiektu przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, gdyż mimo braku prawnego obowiązku dołączenia do zgłoszenia robót budowlanych projektu budowlanego, taki projekt dołączył. Świadczy to o zasadności zastosowania w odniesieniu do obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, bardziej wymagającej reglamentacji administracyjnej robót budowlanych niż zgłoszenie wykonywania robót budowlanych, a mianowicie pozwolenia na budowę. Zauważyć trzeba, że taka kwalifikacja spornego nośnika (tj. jako wymagającego pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia) stanowiła podstawę wydania przez Prezydenta m.st. W. decyzji z [...] grudnia 2005 r. o sprzeciwie od zgłoszenia, uchylonej następnie przez organ odwoławczy wyłącznie z tego powodu, że decyzja ta została wydana po terminie zawitym przewidzianym w art. 30 ust. 5 p.b.

O ile zatem na gruncie tej sprawy przyjąć należało, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że realizacja spornego nośnika reklamowego wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, to konsekwencje prawne stanu rzeczy obejmującego bezsporne ustalenie, że inwestor pozwoleniem na budowę się nie legitymował odniosły następnie do odrębnych regulacji materialnoprawnych, a mianowicie: PINB do przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pb, zaś [...]WINB do przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska [...]WINB, że w opisanych powyżej warunkach inwestor powinien się liczyć z tym, że roboty budowlane wykonane przez niego na podstawie zgłoszenia będą mogły być zakwestionowane na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., a nie art. 48 p.b. Stwierdzić bowiem należało, że sporny nośnik reklamowy został wybudowany z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. Naruszenie tego przepisu ma miejsce m.in. wówczas, gdy budowa wymagająca pozwolenia na budowę zostanie wykonana na podstawie zgłoszenia, co aktualizuje się w sytuacji, gdy zostanie zgłoszona budowa, która wymaga pozwolenia na budowę, zaś organ administracji architektoniczno - budowlanej z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. nie wniesie sprzeciwu lub wniesie sprzeciw, ale po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b. i z tego powodu decyzja o sprzeciwie zostanie na skutek odwołania inwestora uchylona. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 i ust. 7 p.b., postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. wszczyna się wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b.. Uwzględniając część wstępną art. 50 ust. 1 p.b. należy przyjąć, że art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. obejmuje przypadki wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu lub sprzeciw wniesiono po terminie, mimo że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu. Z części wstępnej art. 50 ust. 1 p.b. wynika, że dotyczy on m.in. innych przypadków niż art. 49b ust. 1 tej ustawy. Ostatnio powołany przepis dotyczy wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu. Zatem art. 50 ust. 1 p.b. dotyczy m.in. robót budowlanych, które zostały wykonane po dokonaniu zgłoszenia i wówczas, gdy nie wniesiono sprzeciwu, zaś art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. dotyczy konkretnie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r. II OSK 2344/18).

Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączony jest obowiązek legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy. Powyższemu zapatrywaniu Sądu I instancji nie towarzyszy pogłębiona refleksja obejmująca wykładnię art. 50 i 51 p.b., co słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, jak i akt sprawy, z których wynika, że inwestor o warunki zabudowy – choć nieskutecznie – wystąpił, będąc do tego zobowiązanym przez organ nadzoru budowlanego. Sąd I instancji całkowicie pominął, że w orzecznictwie sądowym obecnie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że zarówno w postępowaniu legalizacyjnym, jak i postępowaniu naprawczym badając zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami - w braku obowiązującego planu miejscowego – organ może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy, zaś w przypadku, gdy plan jest uchwalony i obowiązuje, może nałożyć obowiązek przedstawienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z zapisami planu (zob. wyrok NSA z 8 marca 2022 r. II OSK 1602/19). Aczkolwiek bowiem w art. 50-51 p.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten może obejmować dostarczenie także innych dokumentów wymaganych od podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1834/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11). Tylko wówczas budowa będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem, co budowa zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia tego dokumentu. Również w wyroku w sprawie II OSK 1834/17 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że oba tryby (tj. przewidziany w art. 48 oraz przewidziany w art. 50-51 p.b.) przewidują możliwość "legalizacji" o ile jest możliwe uzyskanie stanu zgodnego z prawem, bądź nakaz rozbiórki - gdy nie jest możliwe osiągnięcie stanu zgodnego prawem. Z istoty obu trybów "legalizacyjnych", w tym naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 p.b., wynika, w pierwszej kolejności, obowiązek przeprowadzenia postępowania celem ustalenia m.in. czy wykonane roboty budowlane bez stosownej zgody organu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. To wymaga zaś stwierdzenia czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy "zalegalizowanie" robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 p.b. będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15; z 11 lipca 2017 r., II OSK 2275/15). W niniejszej sprawie na mocy postanowienia PINB z [...] sierpnia 2018 r. na inwestorze ciążył obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Nieprzedstawienie tej decyzji przez inwestora uniemożliwiało zatem w realiach tej sprawy doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skorygowanie przez organ odwoławczy podstawy prawnej nakazu rozbiórki poprzez wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nie uzasadniało uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne prowadzone było w sprawie wolnostojącego nośnika reklamowego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Porównanie obu wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających rozbiórkę spornego nośnika reklamowego z tożsamego powodu (nieprzedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy), chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. Nie stanowi to jednakże wadliwości zaskarżonej decyzji uzasadniającej jej uchylenie. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. II OSK 597/18).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania jest trafny, gdyż istotnie Sąd I instancji uwzględniając skargę nie wskazał organowi kierunku rozstrzygnięcia na skutek ponownego rozpoznania odwołania, co stanowi ewidentne naruszenie ww. przepisu. W świetle powyższych rozważań uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej przed Sądem I instancji na rzecz [...]WINB zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących koszty sądowe (wpis od skargi kasacyjnej) oraz koszty zastępstwa procesowego.

.