Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2436/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 2, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 531/19 w części objętej punktem 3 oraz skargi kasacyjnej partii politycznej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 531/19 w części objętej punktami 1,2,4 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 531/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał partię polityczną P. do rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność w rozpoznaniu punktu 2 wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od partii politycznej P. na rzecz Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2019 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wystąpiło do partii politycznej P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) historii rachunków bankowych partii od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2019 r. w formie przeszukiwalnej, 2) informacji o tym, czy w powyższym okresie miały miejsce wydatki lub wpływy do kasy partii, a jeśli tak – informacji o tym, w jakiej kwocie i od kogo/na czyją rzecz.

W odpowiedzi z dnia 19 czerwca 2019 r. Skarbnik partii powołując się na stanowiska sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt: II SAB/Wa 415/17 oraz II SAB/Lu 183/16 wskazał, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznych. Dodatkowo zaznaczył, że wnioskodawca żądał udostępnienia nośnika informacji zawierającego zapis operacji bankowych (kasowych) partii, co nie wyczerpuje pojęcia informacji publicznej.

Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, podtrzymując swoje stanowisko o zaistnieniu podstaw do udostępnienia żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzając, że partia polityczna jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że żądana przez wnioskodawcę w punkcie 2 wniosku informacja, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 maja 2019 r. miały miejsce wydatki lub wpływy do kasy partii, a jeśli tak, w jakiej kwocie i od kogo/na czyją rzecz, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia dysponowania finansami partii politycznej stanowi bowiem sprawę publiczną. Zgodnie z art. 11 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, finansowanie partii politycznych jest jawne. Tym samym wydatki partii politycznej, a także wpływy "do kasy partii", informacje o wysokości tych środków i informacje od kogo pochodzą są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (powołano wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 661/17, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt: I OSK 687/14, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1479/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał, że z prawnej dopuszczalności pochodzenia majątku partii politycznej z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych nie wynika, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał zatem w bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 2 wniosku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności podmiotu zobowiązanego w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem właściwego działania podmiotu zobowiązanego spowodowany błędnym przyjęciem, że żądanie punktu 2 wniosku nie stanowi informacji publicznej, nie dawał podstaw do przypisania bezczynności organu w tym zakresie charakteru rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do skargi na bezczynność w rozpatrzeniu punktu 1 wniosku Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 234/18 i II SAB/Wa 415/17 i uznał, że nie ma podstaw do zakwalifikowania żądania udostępnienia historii rachunków bankowych partii za wskazany we wniosku okres w formie przeszukiwalnej, jako żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Historia rachunku bankowego nie stanowi bowiem sama w sobie informacji o sprawie publicznej. Historie rachunków bankowych obrazują operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego. Potwierdzają stan konta, przychody i wydatki. Dotyczą zatem kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w części objętej punktem 3, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz rozstrzygnięcie w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytej analizy sprawy wymaganej w uzasadnieniu orzeczenia polegającej na braku rozważenia przez Sąd czy wnioskowana przez skarżącego informacja określona w punkcie 1 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. wypełnia definicję informacji publicznej w części, w jakiej dotyczy historii rachunku bankowego partii w zakresie wpływów środków finansowych na niniejszy rachunek;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi i błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż informacja, o którą wnioskował Skarżący w punkcie 1 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy jawność finansowania partii politycznych wynika bezpośrednio z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, zaś historia rachunku bankowego jest dokumentem potwierdzającym realizację przez partię polityczną niniejszych zasad, a więc jest informacją o sprawie publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 414/17 uznało, że nie ma podstaw, aby historii rachunku bankowego partii politycznej odmówić waloru informacji publicznej. Celem przepisu art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych jest zapewnienie maksymalnej jawności i przejrzystości spraw finansowych partii politycznych. W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę na orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2015 r., sygn. akt: III SW 74/14 oraz z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt: III SW 72/14. W pierwszym z nich Sąd stwierdził, że konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych nie ogranicza się do samych źródeł owego finansowania, lecz obejmuje również dalsze postępowanie z uzyskanym majątkiem i jego kontrolę, dla urzeczywistnienia której wprowadzony został w art. 24 ust. 8 ustawy z 1997 r. o partiach politycznych mechanizm gromadzenia środków finansowych partii politycznych na rachunkach bankowych. W drugim orzeczeniu Sąd podkreślił, że do naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z 1997 r. o partiach politycznych, interpretowanego w związku z art. 23a tej ustawy, dochodzi w przypadku przyjęcia przez partię polityczną do wykorzystania na działalność partyjną środków finansowych pochodzących od anonimowej osoby.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, z analizy powyższych przepisów i poglądów wypracowanych przez judykaturę oraz piśmiennictwo wynika, iż zasada jawności finansowania partii rozciąga się także na wydatki poczynione z majątku partii. Przymiot informacji publicznej posiadają zatem dokumenty dotyczące majątku partii, a takim dokumentem jest historia rachunku bankowego.

Niezależnie od powyższego, skoro informację publiczną stanowią wszelkie wpływy na rachunek bankowy partii, to Sąd powinien był rozważyć, czy partia polityczna obowiązana była udostępnić skarżącemu wnioskowaną informację choćby w części, tj. co najmniej historii rachunku bankowego w zakresie wpływów na rachunek bankowy partii. Brak dokonania przez WSA analizy w wyżej opisanej kwestii stanowi zatem o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. wywiodła również partia polityczna P. zaskarżając ten wyrok w części objętej punktami 1, 2 i 4, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu w postaci niepodjęcia przez partię działania, do którego była zobowiązana w oparciu o przepisy ustawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi na bezczynność w zaskarżanej części, podczas gdy ze względu na fakt, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że partia pozostawała w bezczynności;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy (o dostępie do informacji publicznej – przyp. NSA) w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że "wydatki lub wpływy do kasy partii" (z wyszczególnieniem od kogo i w jakiej kwocie) stanowią informację publiczną, podczas gdy są to środki pochodzące głównie ze składek członkowskich, wpłacanych przez osoby fizyczne w gotówce do kasy partii w terenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że udzielenie odpowiedzi w drodze pisma informującego o powodach uniemożliwiających rozpatrzenie wniosku w sytuacji, gdy nie dotyczy on informacji publicznej, nie świadczy o bezczynności, a partia z zachowaniem terminu na udzielenie informacji, odpowiedziała w taki sposób wnioskodawcy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że faktyczną rolą kasy partii jest przyjmowanie w gotówce drobnych składek członkowskich, uiszczanych "w terenie" przez członków partii, tj. osoby prywatne. Wpłaty gotówkowe – do kasy partii - dotyczą wyłącznie kwot składek członkowskich i nie przekraczają w skali roku minimalnego wynagrodzenia za pracę (zgodnie z treścią art. 26a ustawy o partiach politycznych). Dodatkowo prowadzona jest "kasa centralna", która jest zasilana wyłącznie środkami własnymi, wypłacanymi z konta podstawowego partii i służy rozliczeniu drobnych wydatków gotówkowych, typu: wypłata delegacji, zakup kwiatów, materiały biurowe, materiały do drobnych napraw, itp. Nałożenie obowiązku udostępniania informacji publicznej na partie polityczne w art. 4 ust. 2 ustawy (o dostępie do informacji publicznej – przyp. NSA) jest zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ograniczone w porównaniu z organami administracji publicznej. Przepis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, stanowiący katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej, należy zatem interpretować jako stanowiący autonomiczną w stosunku do jej art. 1 ust. 1 kategorię informacji publicznej o działalności tego podmiotu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy, tylko na podmioty określone w art. 4 ust. 1 (a więc nie na partię polityczną) nałożono obowiązek udostępnienia informacji w szczegółowym zakresie. Jakkolwiek w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP zapewniono jawność finansowania partii politycznych, to jawność finansowania nie rodzi explicite jawności wpłat gotówkowych członków partii uiszczających składki członkowskie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd wadliwie przyjął, że wpływy do kasy partii, wysokość tych środków i informacje od kogo pochodzą są sprawą publiczną. Wpłaty te stanowią wyłącznie składki członkowskie i "zasilanie" kasy środkami własnymi. Zasady transparentności finansów partii nie można utożsamiać z "publicznością" informacji o składkach członkowskich osób prywatnych, których poglądy polityczne, a zatem i członkostwo w partii nie są sprawą publiczną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno dostrzec w przedmiotowym wniosku interes społeczny, czy też walor publiczności w żądanej informacji, skoro sprowadza się ona do wykazu opłacanych drobnych składek członkowskich w formie gotówkowej przez osoby prywatne. Skorzystanie z instytucji wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

Partia polityczna P. wystosowała również odpowiedź na skargę kasacyjną Stowarzyszenia S. z siedzibą w W., w której zawarła oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi odniesiono się do argumentacji skargi kasacyjnej, podkreślając, że strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutów podejmuje jedynie polemikę z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w zakresie rozumienia i interpretacji zasady jawności gospodarki finansowej partii politycznej, co nie stanowi prawidłowego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego partia polityczna zwróciła uwagę na jego istotne wady konstrukcyjne oraz na nieadekwatność powołanych orzeczeń do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. Stowarzyszenie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w części objętej punktem 3, tj. w części, w której Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia stając na stanowisku, zgodnie z którym informacja o historii rachunków bankowych partii politycznej nie jest informacją publiczną, a w konsekwencji nie stwierdzając bezczynności partii politycznej P. w rozpoznaniu punktu pierwszego wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie historii rachunków bankowych partii z okresu 1 stycznia - 31 maja 2019 r.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia podniesiono zarzuty w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., upatrując naruszenia tego przepisu w "braku należytej analizy sprawy wymaganej w uzasadnieniu orzeczenia polegającej na braku rozważenia przez Sąd czy wnioskowana przez skarżącego informacja określona w punkcie 1 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. wypełnia definicję informacji publicznej w części, w jakiej dotyczy historii rachunku bankowego partii w zakresie wpływów środków finansowych na niniejszy rachunek".

Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak trafnie zauważono we wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie mógł być skuteczny.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, Sąd objął swoimi rozważaniami treść punktu pierwszego zgłoszonego wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. i wprost stwierdził, że: "brak jest podstaw do zakwalifikowania takiego żądania jako żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej. (...) Historia rachunku bankowego nie stanowi sama w sobie informacji o sprawie publicznej. Zatem żądanie sformułowane w taki sposób w punkcie 1 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. nie stanowi informacji o sprawie publicznej. (...) Historie rachunków bankowych obrazują operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego. Potwierdzają stan konta, przychody i wydatki. Dotyczą kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego" (strona 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd rozważył zatem kwestię możliwości spełnienia żądania punktu pierwszego wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. – w całości, a zatem zarówno w zakresie wydatków, jak i wpływów na rachunek bankowy i stwierdził, że historia rachunku bankowego nie stanowi dokumentu, który może podlegać udostępnieniu w drodze realizacji żądania dostępu do informacji publicznej. Zakwestionowanie tego stanowiska i jego podstaw nie mogło skutecznie nastąpić w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd przyjął, że żądanie zawarte w punkcie pierwszym wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, a więc uznał to żądanie za bezpodstawne w całości, to nie miał podstaw do podejmowania rozważań, czy zachodziły podstawy do uwzględnienia go w części. Tymczasem stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia oparte jest na próbie wykazania, że Sąd wadliwie uznał, że udostępnieniu nie podlega historia rachunków bankowych w zakresie wpływów na rachunek. Taka argumentacja w realiach niniejszej sprawy nie uzasadnia trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nieskuteczny okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwym oddaleniu skargi i błędnej wykładni polegającej na "nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż informacja, o którą wnioskował Skarżący w punkcie 1 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy jawność finansowania partii politycznych wynika bezpośrednio z 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, zaś historia rachunku bankowego jest dokumentem potwierdzającym realizację przez partę polityczną niniejszych zasad, a więc jest informacją o sprawie publicznej".

Nieskuteczność tego zarzutu została zdeterminowana jego wadliwą konstrukcją.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie pominęło okoliczność, że przedmiotem rozstrzygnięcia była bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a Sąd I instancji oddalił skargę w części objętej punktem trzecim wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., a zwłaszcza nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. przepisu, który normuje kompetencje sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje i postanowienia, a nie w sprawach bezczynności organu. Ponadto konstrukcja zarzutu wskazuje, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. kwestionuje prawidłowość oddalenia skargi przez Sąd I instancji, a zatem w istocie zarzuca niezastosowanie tego przepisu. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu (niezależnie od nietrafności powołania w nim przepisu, który normuje kompetencje sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje i postanowienia, a nie w sprawach bezczynności organu) należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, to jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła.

Ponadto, w treści omawianego zarzutu wskazano również – w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – na przepisy art. 1 i 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 1 i 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych normujących odrębne zagadnienia. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej, a art. 1 ust. 2 u.d.i.p. normuje zakres stosowania przepisów u.d.i.p. Przepis art. 6 u.d.i.p. precyzujący pojęcie informacji publicznej składa się z 2 ustępów, przy czym ustęp 2 odnosi się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., a ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych. Wreszcie art. 61 Konstytucji RP składa się z 4 ustępów normujących zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej (ust. 1 i 2), przesłanki ograniczenia tego prawa (ust. 3) oraz podstawy trybu udostępniania informacji publicznej (ust. 4). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 i 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. W taki sposób sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego w zestawieniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, w której powołano orzeczenia nie pozostające w pełni adekwatnymi do stanu niniejszej sprawy oraz przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 372), nie mógł doprowadzić do jego rekonstrukcji. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał tym samym podstaw do uznania, że podniesiony w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia końcowo wniosek, iż "zasada jawności finansowania partii rozciąga się na także na wydatki poczynione z majątku partii" może uzasadniać przyjęcie, że WSA bezpodstawnie odmówił wnioskowanej przez skarżącego informacji charakteru informacji publicznej. Przypomnieć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Z tych względów skarga kasacyjna Stowarzyszenia podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez partię polityczną P.. Partia polityczna zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części objętej punktem 1, 2 i 4, tj. w części, w której Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Stowarzyszenia, dokonując kwalifikacji tej bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając koszty postępowania, w wyniku uznania za informację publiczną informacji objętej punktem drugim wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 czerwca 2019 r., tj. informacji o tym, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 maja 2019 r. miały miejsce wydatki lub wpływy do kasy partii, a jeśli tak – informacji o tym, w jakiej kwocie i od kogo/na czyją rzecz.

Również w skardze kasacyjnej partii politycznej, będącej adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Jak wyżej wskazano, w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej partii politycznej P. wykazuje, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany jako zarzut wadliwego stwierdzenia, że w sprawie doszło do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej po stronie partii, podczas gdy żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, bezpośrednio nawiązuje do kwestii kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, a zatem jest zarzutem wtórnym wobec zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając to na uwadze, w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej partii politycznej, zasadne było w pierwszej kolejności odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego skarżąca kasacyjnie partia polityczna upatruje w błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że ""wydatki lub wpływy do kasy partii" (z wyszczególnieniem od kogo i w jakiej kwocie) stanowią informację publiczną, podczas gdy są to środki pochodzące głównie ze składek członkowskich, wpłacanych przez osoby fizyczne w gotówce do kasy partii w terenie".

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

W odniesieniu do tego zarzutu w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że brak podstaw – jak to czyni partia polityczna skarżąca kasacyjnie – do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej, a tym samym nietrafne jest stanowisko, według którego art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi autonomiczną w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorię informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie podkreśla się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).

W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Jakkolwiek zgodnie z art. 6 ustawy o partiach politycznych, "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Działalność partii politycznych zdeterminowana jest konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą "Finansowanie partii politycznych jest jawne", a znajdującą ustawowy wyraz w treści art. 23a ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym "Źródła finansowania partii politycznych są jawne". Jak podkreśla się w doktrynie prawa konstytucyjnego zasada jawności finansowania partii politycznych odnosi się bezpośrednio do działalności partii politycznych "ograniczając w pewnej mierze swobodę ich działalności". Tym samym informacja dotycząca finansowania partii politycznej jest informacją dotyczącą jej działalności, a zatem ma charakter informacji publicznej. Z konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii wynika co najmniej zakaz utajniania źródeł dochodów oraz nakaz ujawniania (upubliczniania) danych o tych źródłach, co ma tym większe znaczenie, że sama zasada nie może być podważona przez ustawodawcę zwykłego, zaś przepis art. 61 ust. 1-2 Konstytucji (prawo do informacji publicznej) "wpasowuje się" w konstytucyjny system ochrony wolności i praw politycznych (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, Komentarz do art. 11, Lex 2022). Zasada jawności finansowania zakazuje utajniania zarówno źródeł, jak i zasad oraz trybu finansowania partii, nie tylko przez państwo, lecz także przez wszelkie inne podmioty. Jako zasada konstytucyjna odnosi się do szeroko rozumianego finansowania, a zatem zarówno do pozyskiwania środków finansowych, jak i sposobu wydatkowania tego rodzaju środków. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że sama skarżąca kasacyjnie partia polityczna nie kwestionuje jawności swoich finansów. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy można przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, że z zasady jawności finansowania partii politycznych wynika, że wydatki partii politycznej, a także wpływy "do kasy partii", informacje o wysokości tych środków i informacje od kogo pochodzą są sprawą publiczną, czy też, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie partia polityczna, należy przyjąć, że zasady transparentności finansów partii nie można utożsamiać z publicznością informacji o składkach członkowskich osób prywatnych, których członkostwo w partii nie jest sprawą publiczną. Bez wątpienia z zasady jawności finansowania partii politycznych nie można wywodzić prawa do nieskrępowanego dostępu do każdej informacji związanej z działalnością partii, nie ma jednak podstaw do negowania prawa dostępu do informacji o źródłach finansowania partii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie zatem wskazuje się, że partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania, informacją publiczną jest bowiem zarówno informacja dotycząca źródeł finansowania partii politycznej, jak i wydatkowanie środków finansowych przez partie polityczne (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., III OSK 916/21; wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., III OSK 1036/21). Skarżąca kasacyjnie partia polityczna, wyjaśniając mechanizm dopuszczalnych prawnie (co wynika wprost z ustawy o partiach politycznych) wpłat członkowskich do kas partii w terenie, usiłuje zróżnicować te źródła finansowania działalności partii od źródeł, które podlegają reżimowi wpłat bezpośrednio na rachunek bankowy partii, przyjmując, że te pierwsze nie są objęte zakresem prawa dostępu do informacji publicznej. Tymczasem niezależnie od wysokości wpłat gotówkowych (wobec argumentu skarżącej kasacyjnie o przyjmowaniu w kasie drobnych kwot tytułem składek członkowskich) oraz przeznaczenia tych środków na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością, o czym mowa w art. 26a ustawy o partiach politycznych, w dalszym ciągu wpłaty te są źródłem finansowania działalności partii. Z wpłat tych może być pokrywana bieżąca działalność partii, co implikuje wniosek, że wydatki partii związane z bieżącą działalnością są w takim wypadku finansowane ze źródła, jakim są składki członkowskie w postaci wpłat gotówkowych dokonywanych poza rachunkiem bankowym. Przyjęta w ustawie o partiach politycznych możliwość odrębnego gromadzenia środków z wpłat członkowskich (z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 26a) poza rejestrem wpłat oraz nie na rachunku bankowym nie wyłącza składek członkowskich ze źródeł finansowania partii politycznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 23a w powiązaniu z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych i w związku z art. 61 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji dokonania wadliwej wykładni powyższych przepisów poprzez przyjęcie, że pojęcie informacji publicznej obejmuje informację o wydatkach lub wpływach do kasy partii politycznej, co – mając również powyższe uwagi dotyczące art. 4 ust. 2 u.d.i.p. - czyni zarzut naruszenia prawa materialnego nieskutecznym ze względu na jego niezasadność.

Skoro skarżąca kasacyjnie partia polityczna nie podważyła skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, to jako nieskuteczny należało ocenić powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. upatrując naruszenia tych przepisów w stwierdzeniu, że w sprawie doszło do bezczynności organu w postaci niepodjęcia przez partię działania, do którego była zobowiązana w oparciu o przepisy ustawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi na bezczynność w zaskarżanej części, podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie partii politycznej, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a zatem nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że partia pozostawała w bezczynności. Skoro bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła dokonanej przez Sąd wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą informacja o wydatkach lub wpływach do kasy partii politycznej stanowi informację publiczną, to nie sposób Sądowi I instancji zarzucić wadliwego rozstrzygnięcia o bezczynności podmiotu w zakresie rozpoznania punktu drugiego wniosku i zobowiązania partii politycznej P. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygnięcia zawarte w punktach 2 i 4 wyroku są konsekwencją stwierdzenia bezczynności partii politycznej, a strona skarżąca kasacyjnie stojąc na stanowisku, że w sprawie nie zaistniała jej bezczynność, nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji co do dokonanej przez Sąd kwalifikacji bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa ani w kwestii zasądzenia kosztów postępowania, co z kolei powodowało nieuwzględnienie skargi kasacyjnej także w zakresie, w jakim zakwestionowano w niej wyrok w części obejmującej punkt 2 i 4.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną przez partię polityczną skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, w której złożono dwie skargi kasacyjne i treść obydwu skarg kasacyjnych oraz odpowiedzi partii politycznej na skargę kasacyjną Stowarzyszenia nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.