Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 31/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art.149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.17,35,36,37
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.179
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent – stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi F Spółki Akcyjnej na bezczynność Starosty w przedmiocie niezałatwienia odwołania I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania odwołania F S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...] – w terminie 14 dni od doręczenia mu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu, II. zasądza od Starosty na rzecz F Spółki Akcyjnej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. F – Spółka Akcyjna wniosła skargę na bezczynność Starosty zarzucając, iż organ ten nie rozpoznał odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna, podjętych w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Skarga na bezczynność złożona została w następujących okolicznościach faktycznych:

1. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta z dnia [...] maja 2009 r. - wskazując jako podstawy prawne przepis art. 184 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz przepisy Porozumienia zawartego [...] czerwca 1999 r. pomiędzy Starostą Powiatu a prezydentem Miasta w sprawie wykonywania statutowych funkcji organu nadzoru i kontroli w stosunku do Spółki wodnej - zatwierdził cztery uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna, podjęte w dniu [...] kwietnia 2009 r. tj. uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] maja 2007 r., uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji Oczyszczalnia Ścieków Spółki Wodnej (w likwidacji), uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi i uchwałę Nr [...] w sprawie wykreślenia spółki wodnej z katastru wodnego.

W decyzji zawarte było pouczenie, iż przysługuje od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

2. Od decyzji odwołanie, do wskazanego w pouczeniu Kolegium, złożyła "F" Spółka Akcyjna– członek przedmiotowej spółki wodnej. Odwołanie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], przekazało do rozpoznania Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu, powołując się na przepisy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 65 § 1 w zw. z art. 19, art. 20 i art. 140 Kpa z uwzględnieniem art. 178 i art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W związku z wnioskiem spółki o ponowne rozpoznanie SKO postanowieniem z dnia [...] września nt [...] utrzymało w mocy swoje poprzednie orzeczenie.

3. W wyniku skargi "F" S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Go 904/09 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2009 r.

4. Po przekazaniu odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009r. Prezydentowi, a jeszcze przed rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent stwierdził niedopuszczalność odwołania "F" S.A. od wskazanej decyzji. W wyniku skargi "F" S.A. na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Go 888/09 uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r.

5. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] - po uzyskaniu informacji od Rady Miasta, iż w rejestrze uchwał tego organu za lata 1998 - 2002 brak jest uchwały w sprawie wyrażenia przez Radę zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta ze Starostą porozumienia w sprawie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad Oczyszczalnią Ścieków Spółka Wodna - SKO przekazało sprawę z odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Staroście jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, uzyskując walor ostateczności.

6. Wobec nierozpoznania przez Starostę odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009r. nr [...], F – Spółka Akcyjna tj. skarżąca w niniejszej sprawie, pismem z dnia [...] stycznia 2011r. – złożonym za pośrednictwem Starosty - wystąpiła do SKO z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 Kpa). Ustosunkowując się do niego Starosta pismem z dnia [...] stycznia 2011r. [...] skierowanym do SKO wyjaśnił, iż nie rozpoznał odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. gdyż:

a. nie może być organem odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta, b. zaskarżona decyzja została wydana bez oparcia w przepisach prawa materialnego, ponieważ zgodnie z art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przedmiotowej sprawie było zatem podstaw prawnych do wydania zaskarżonych decyzji zatwierdzających podjęte uchwały,

c. Spółka Wodna została skutecznie zlikwidowana w trybie art. 181 ust. 1 ustawy Prawo wodne, uchwałą walnego zgromadzenia jej członków. Po dacie podjęcia uchwał, to jest po dniu [...] kwietnia 2009r., spółka wodna przestała istnieć. Zakończenie bytu prawnego spółki wodnej czyni bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, którego stroną jest ten podmiot,

d. jako organ administracji samorządowej nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], dlatego nie mógł złożyć na nie zażalenia,

e. mógł jedynie wystąpić do WSA w sprawie sporu kompetencyjnego, o wskazanie organu właściwego. Jednakże nie wystąpił z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość organu, ponieważ podmiot (Spółka Wodna) został skutecznie zlikwidowany, a on jako organ administracji samorządowej nie jest właściwy do rozstrzygania sporów między członkami likwidowanej spółki.

7. Odnosząc się do zażalenia z dnia [...] stycznia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] lutego 2011r. [...], poinformowało spółkę, że w rozpatrywanej sprawie - z uwagi na treść art. 179 ust. 4 Prawa wodnego - nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty.

8. Wnosząc w dniu 26 kwietnia 2011 r., powołanym na wstępie pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną na wstępie bezczynność, skarżąca domagała się zobowiązania Starosty do rozpatrzenia - w terminie 7 dni - od dnia doręczenia mu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądu - odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] oraz zasądzenia od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

9. W uzasadnieniu skargi wywodziła, iż postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010r., przekazujące Staroście, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania, sprawę z odwołania "F" S.A. - od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia czterech uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna (w likwidacji), jest natychmiast wykonalne (art. 143 Kpa a contrario), a organ, któremu sprawa została przekazana, jest przekazaniem związany i zobligowany do prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co w niniejszym przypadku rozumieć należy jako miesiąc od przekazania Staroście sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mimo powyższego stanu prawnego Starosta nie podjął żadnych czynności. Nie dopełnił nawet obowiązku informacyjnego, ciążącego na nim z mocy art. 36 § 1 i 2 Kpa, bo skarżąca nie została w ogóle zawiadomiona o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy, ani nawet o samym fakcie niezałatwienia jej w terminie. W ciągu dziesięciu miesięcy postępowania -toczącego się od momentu przekazania sprawy Staroście - nie zostały poczynione żadne kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Podnosiła, iż argumenty podniesione przez Starostę w piśmie z dnia [...] stycznia 2011r. w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać powstrzymywania się przez ten organ od jakichkolwiek działań w sprawie. Po pierwsze, jest on związany przekazaniem mu sprawy, a obecne zachowanie stanowi nic innego jak bezczynność organu. Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, że wniesione odwołanie pozostaje nierozpoznane i nikt nie jest zobowiązany do jego rozpoznania ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r, sygn. akt: VI SAB/Wa 16/07, LEX nr 471281). Zarzut Starosty o braku jego właściwości do rozpatrzenia odwołania skarżącej, mógł być podnoszony jedynie w sytuacji ewentualnego wystąpienia przez niego z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim sporu z Samorządowym Kolegium Odwoławczym o właściwość w sprawie rozpatrzenia odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Takiego wniosku Starosta jednak nie złożył, więc kwestionowanie postanowienia SKO w formie pisma wyjaśniającego stanowi jedynie czczą polemikę.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia SKO dotyczącego zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, złożonego na podstawie art. 37 Kpa , zarzucała, iż nie odniosło się ono w ogóle do podniesionych przez nią zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania. Kolegium nie zastosowało się nadto do treści art. 153 ppsa. Wiążąca dla SKO pozostawała bowiem ocena prawna wyrażona na str. 18, akapit 1 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Go 904/09. WSA jasno wskazał, że dyspozycja art. 179 ust. 4 Prawa wodnego nie dotyczy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]. Sąd administracyjny stwierdził jednoznacznie, że ustęp 4 art. 179 Prawa wodnego jest wyjątkiem, bowiem zakres jego zastosowania dotyczy tylko dyspozycji określonej w ust. 2 tego przepisu. Skoro decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nie jest aktem stwierdzającym nieważność uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdaniu likwidatora, to dyspozycja art. 179 ust. 4 Prawa wodnego jej nie dotyczy. Co za tym idzie, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty (art. 17 pkt 1 Kpa w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 Kpa, art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych).

Podnosiła też, że z nieznanych jej przyczyn pismo SKO z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczy zażalenia "F" S.A., skoro w treści zażalenia wyraźnie wskazano, że wniosła je spółka komandytowo-akcyjna F SPÓŁKA AKCYJNA. O tym zaś, że spółka ta powstała wskutek przekształcenia "F" S.A. i przysługują jej wszystkie prawa i obowiązki tej spółki, Starosta był informowany przez skarżącą pismem z dnia [...] października 2010r. Wywodząc, iż spełniła wymóg z art. 52 § 1 i 2 ppsa wnosząc zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, wskazywała, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999r. w sprawie l SAB 60/99 (OSP 2000 z. 6, poz. 87) organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

10. W odpowiedzi na skargę Starosta domagał się:

- oddalenia skargi na bezczynność organu jako bezzasadnej,

- stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium

Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010r. znak sprawy [...],

- stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia

[...] maja 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu Starosta podtrzymał stanowisko wyrażone w swym piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Odnosząc się do stanowiska SKO wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdziło, że nie jest ono organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydawanych w trybie art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ponieważ przepis szczególny ( art. 179 ust. 4 Prawa wodnego) stanowi, że decyzje organu nadzoru są ostateczne, jednak spółka wodna niezadowolona z rozstrzygnięcia, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem organu przepis ten wyraźnie precyzuje uprawnienia spółki wodnej, a niej jej członków. W świetle powyższego stanowiska niezrozumiałym jest pozostawienie przez Kolegium w obrocie prawnym własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. znak sprawy [...], zobowiązującego Starostę do rozpatrzenia odwołania podmiotu nieuprawnionego od wadliwej decyzji Prezydenta Miasta dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] wydanej bez podstawny prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości.

11. Pismem przewodnim nadesłanym [...] czerwca 2011 r. Starosta przekazał Sądowi - jako uzupełnienie skargi - pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] maja 2011 r., nazwane skargą. W piśmie tym strona skarżąca, prezentując dotychczasowe żądania, stanowisko i wywody, domagała się dodatkowo stwierdzenia, że bezczynność Starosty w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 roku od dnia [...] maja 2011 r. "miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Wskazywała też dodatkowo, iż w związku z treścią odpowiedzi SKO z dnia [...] lutego, udzielonej na jej zażalenie ( art. 37 Kpa ), pismem z dnia [...] maja 2011 r. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. [...] organ ten zwiesił postępowanie w sprawie powyższego wezwania. W ocenie skarżącej, postanowienie Starosty jest w oczywisty sposób sprzeczne z prawem jako, że wezwanie zgodnie z przepisem art. 54 § 2 ppsa stanowi środek poprzedzający wniesienie skargi, stanowi element procedury sądowej, a organ uprawniony jest jedynie do udzielenia na nie odpowiedzi. Podjętym postanowieniem organ w istocie dokonał ingerencji w prawo strony do wniesienia skargi, co jest tym bardziej niedopuszczalne, że sprawa dotyczy wielomiesięcznej bezczynności tego właśnie organu, a skarga zmierza do zdyscyplinowania go.

12. Zarządzeniem z dnia 25 lipca 2011 r. pismo z dnia [...] maja 2011 r. zostało, zgodnie z jego treścią oraz zważywszy na fakt poprzedzania jego wniesienia wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Starosty, zakwalifikowane jako skarga i zarejestrowane pod sygnaturą II SAB/Go 35/11.

13. Na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wskazał, iż postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wyjaśnił ponadto, iż strona skarżąca podjęła środki prawne zmierzające do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, czego efektem jest wniesienie skargi w sprawie II SA/Go 376/11. Skarga mimo to jest uzasadniona , gdyż Starosta powinien wdać się w spór kompetencyjny, co znosiłoby stan bezczynności tego organu.

Pełnomocnik organu potrzymał również dotychczasowe stanowisko procesowe wraz z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazanych w odpowiedzi na skargę aktów. Oświadczył, iż - w ocenie Starosty - organem właściwym do rozpoznania sprawy z odwołania "F" S.A. od decyzji z dnia [...] maja 2009 roku pozostaje SKO .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

14. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawała kwestia czy Starosta pozostaje w zarzucanej mu przez stronę skarżącą bezczynności, polegającej na nierozpoznaniu odwołania "F" SA od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna, podjętych w dniu [...] kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu, analiza okoliczności zaistniałych w sprawie i jej stanu prawnego wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

15. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż środek prawny w postaci skargi na bezczynność przysługuje podmiotowi, który legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu, w którym organ pozostaje – zdaniem tego podmiotu – w zaskarżalnej bezczynności.

Stroną skarżącą w rozpoznawanej sprawie pozostawała F – Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna. Jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] i Nr KRS [...], skarżąca posiadająca status prawny spółki akcyjnej, spółki komandytowo- akcyjnej, powstała wskutek przekształcenia spółki działającej poprzednio pod firmą "F" Spółka Akcyjna, co nastąpiło w wyniku uchwały jej nadzwyczajnego walnego zgromadzenia z dnia [...] września 2010 r. Komplementariuszem nowopowstałej spółki F – Spółka Akcyjna S.K.A. ( skarżącej w niniejszej sprawie ) jest "F" Spółka Akcyjna, który jednocześnie jest uprawniony do jej reprezentowania. Z kolei do reprezentowania komplementariusza tj. "F" Spółka Akcyjna, uprawniony jest jednoosobowo prezes zarządu tejże spółki. Przyjąć zatem należało, iż strona skarżąca bezczynność Starosty w rozpoznaniu odwołania jest następcą prawnym podmiotu, który złożył ten nierozpoznany dotychczas środek odwoławczy od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r.

16. W kwestii zaś interesu prawnego strony skarżącej, którego istnienie daje status strony w postępowaniu jurysdykcyjnym, a zatem także i w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu, wskazać należy, iż odwołanie zostało złożone przez poprzednika prawnego skarżącej ("F" S.A.), będącego członkiem likwidowanej spółki wodnej pod nazwą Oczyszczalna Ścieków. Środek prawny w postaci odwołania zmierza do poddania kontroli decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdzającej uchwały walnego zgromadzenia członków spółki, podjęte dnia [...] kwietnia 2009 r. w związku z jej procesem likwidacyjnym. Kwestia naruszenia praw członka spółki wodnej i pozbawienia go członkostwa w niej w wyniku podjętych uchwał i decyzji je zatwierdzających ma charakter materialno - prawny w rozumieniu art. 28 Kpa ( vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Go 888/09 i w sprawie II SA/Go 904/09 ).

Wskazać także należy, iż przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej jako ppsa ) kreuje zakres interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi szerzej niż to wynika z przepisu art. 28 Kpa. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem ustawy procesowej, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, co oznacza, że może być wywodzony nie tylko z norm prawa materialnego ( art. 28 Kpa ), ale też ustrojowego czy procesowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczająca dla uznania legitymacji strony skarżącej do złożenia skargi na bezczynność organu jest okoliczność nierozpoznania, w terminie wynikającym z przepisu art. 35 § 3 Kpa, odwołania złożonego przez "F" S.A. ( którego skarżąca jest następcą prawnym ), od decyzji z dnia [...] maja 2009 r., a tym samym pozbawienie jej prawa do weryfikacji kwestionowanego aktu lub uzyskania innego orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze. Tym samym legitymacja skargowa strony skarżącej znajduje oparcie w przepisach prawa procesowego. Tylko bowiem skarga na bezczynność daje stronie w zaistniałych w sprawie okolicznościach możliwość poddania sądowej kontroli legalności organu uchylającego się od rozpoznania złożonego przez stronę środka prawnego.

17. Zważywszy na niekwestionowany fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje nadal stateczne postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] przekazujące Staroście sprawę z odwołania "F" S.A. od decyzji z dnia [...] maja 2009 r., wydane w oparciu o przepis art. 65 § 1 w zw. z art. 19 oraz art. 20 i 140 Kpa, omówienia wymaga charakter prawny i skutki jakie wywołuje wskazany akt administracyjny, w szczególności dla organu, któremu sprawa została przekazana. W związku z tym stwierdzić należy, iż organ, któremu w trybie art. 65 § 1 Kpa zostało przekazane podanie ( co dotyczy stosownie do art. 140 Kpa dotyczy także odwołania ) jest związany treścią postanowienia ( art. 110 w związku z art. 126 Kpa ). Oznacza to, że jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie ( także odwołanie) w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 Kpa innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał. Obalenie mocy wiążącej wskazanego postanowienia może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych ( vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2005 r. o sygn. akt II OW 34/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/40; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r. w sprawie II OSK 735/10 ). W orzecznictwie i doktrynie występuje natomiast rozbieżność co do tego czy fakt przekazania sprawy wskazanym postanowieniem wyłącza możliwość sporu kompetencyjnego ( vide: B. Adamiak K. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2005 str. 369 ) czy też w organ, któremu sprawa została przekazana powinien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 ppsa ( vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. o sygn. akt II OW 59/05, publ. ONSAiWSA 2006/4/98). Przy czym chodzi tu o sytuację sporu zaistniałego pomiędzy organem przekazującym podanie a organem, któremu podanie zostało przez ten organ przekazane. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygające spór kompetencyjny ( art. Art. 15 § 1 pkt 4 ppsa w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa ), również niweczy skutek postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 Kpa. Nie jest natomiast wykluczone dalsze przekazanie sprawy w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie przekazano na podstawie art. 65 § 1 Kpa, kwestionując swoją właściwość, nie wskazuje, że właściwym w sprawie jest organ, od którego podanie otrzymał, lecz twierdzi, że właściwym do rozpatrzenia podania jest inny organ ( vide: postanowienie NSA z dnia 30 lipca 2008 r. w sprawie I OW 39/08, publ. LEX nr 494258). Reasumując: związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości, na podstawie art. 65 § 1 Kpa, oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie; 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący; 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracji, niż organ przekazujący. Organ administracji publicznej nie może natomiast umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość ( art. 105 Kpa), w sytuacji, gdy kwestionuje swoją właściwość, prezentując stanowisko, że właściwym organem w sprawie jest inny organ administracji, niż ten, który przekazał mu podanie ( vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r. w sprawie II OSK 735/10 LEX 746910 ).

18. Powracając do przedmiotu rozpatrywanej skargi wskazać należy, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ppsa , a to stosownie do treści przepisu pkt 8 wskazanego przepisu. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi do sądu został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

W okolicznościach sprawy nie może budzić wątpliwości, iż bezczynność polegająca na nierozpoznaniu odwołania od decyzji wydanej w I instancji stanowi bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 § 2 art. 3 ppsa, co w omawianym aspekcie czyni dopuszczalną skargę F – Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna.

19. Rozstrzygnąć zatem w dalszej kolejności należy, czy strona skarżąca przed wniesieniem niniejszej skargi dopełniła obowiązku wyczerpania właściwego trybu przeciwdziałania bezczynności. Jak wynika przedstawionych sądowi akt administracyjnych sprawy strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność po upływie, wynikającego z art. 35 § 3 Kpa terminu do rozpoznania odwołania wynoszącego 1 miesiąc od dnia jego otrzymania.

Z uwagi na fakt, iż skarga wniesiona została w dniu 26 kwietnia 2011 r. zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 37 § 1 Kpa - w obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2011 r., Nr 6 poz. 11 ). Zgodnie z powołanym przepisem, będące środkiem przeciwdziałania bezczynności organu zażalenie służy stronie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, to strona obligowana jest skorzystać z innego środka przeciwdziałania bezczynności jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skoro w obrocie nadal pozostaje ostateczne postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. o przekazaniu odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Staroście (wiążące ten organ), to w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia wymagało czy SKO było organem wyższego stopnia nad tymże organem i przed złożeniem skargi wyczerpany został tryb z art. 37 § 1 Kpa, co czyniłoby skargę dopuszczalną, czy też wymagane było poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg w niniejszej sprawie nie został spełniony. Jak bowiem wynika z akt sprawy przed wniesieniem skargi ([...] kwietnia 2011 r. ), skarżąca skierowała do SKO pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. jedynie zażalenie w trybie art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie, uznając Kolegium za organ wyższego stopnia nad starostą, w rozumieniu wskazanego przepisu. Uzyskując odpowiedź organu pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła skargę we wskazanej powyżej dacie. Natomiast dla rozstrzygania w niniejszej sprawie, w szczególności kwestii wyczerpania przesądowego trybu przeciwdziałania bezczynności, bez znaczenia pozostawał fakt skierowania przez stronę skarżącą do Starosty pismem z dnia [...] maja 2011 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a to z uwagi na późniejsze złożenie nowej skargi z dnia [...] maja 2010 r., w której wskazano na uprzednie wyczerpanie tego właśnie trybu.

20. Rozważając kwestię istnienia organu wyższego stopnia nad Starostą wyjaśnić należy, iż stosownie do przepisu art. 37 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 5 § 2 Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, zaś przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zważywszy na powołane przepisy i fakt, że będąca przedmiotem zaskarżenia, nierozpoznanym dotychczas odwołaniem, decyzja z dnia [...] maja 2009 r. podjęta została na podstawie przepisów Prawa wodnego rozważyć przede wszystkim należało istnienie organu nadrzędnego nad starostą na gruncie tej ustawy szczególnej.

Decyzja będąca przedmiotem odwołania wydana została z powołaniem na przepis art. 184 ustawy – Prawo wodne. W ocenie Sądu określone w tej ustawie kompetencje starosty, dotyczące nadzoru i kontroli nad spółkami wodnymi ( art. 165 § 3, 178, 179, 189 Prawa wodnego ) nie mają charakteru zadań z zakresu administracji rządowej ani nie dotyczą wydania pozwolenia wodno – prawnego, zatem właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie pełni funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty je realizującego ( art. 4 pkt 4 Prawa wodnego). Na gruncie przytoczonych regulacji Prawa wodnego brak jest natomiast możliwości wskazania organu wyższego stopnia w nad starostą realizującym, w drodze decyzji administracyjnych, uprawnienia kontrolne i nadzorcze wobec spółki wodnej. Tym samym na gruncie tej ustawy nie można wskazać organu wyższego stopnia do którego można by skierować zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa. Mając na uwadze treść przepisu art. 179 § 2 i 4 Prawa wodnego można jedynie wskazać, iż w sytuacji skorzystania przez starostę z kompetencji ( wyłącznie ) do stwierdzenia – w drodze decyzji - nieważności uchwały spółki wodnej ( a nie do jej zatwierdzenia ) jego decyzja jest ostateczna. Przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez starostę. Nad tym organem działającym jako organ "odwoławczy" także brak na gruncie Prawa wodnego organu wyższego stopnia. Podkreślenia wymaga, iż decyzja z dnia [...] maja 2009 r. jest decyzją o zatwierdzeniu uchwał organu spółki wodnej i nie mieści się w dyspozycji przepisów 179 § 2 i 4 Prawa wodnego. Skoro więc przepisy Prawa wodnego – jako ustawy szczególnej nie przewidują w takiej sytuacji organu wyższego stopnia, uzasadniony jest powrót do zasad ogólnych wynikających z Kpa i uznanie, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 5 § 2 Kpa pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze. Dla takiej kwalifikacji bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż przekazanie Staroście wskazanym postanowieniem odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. postawiło ten podmiot w pozycji organu odwoławczego. Przepisy Kpa nie różnicują bowiem organu wyższego stopnia "w postępowaniu zażaleniowym z art. 37 Kpa" nad organami jednostek samorządu terytorialnego w zależności od funkcji w jakiej taki organ j.s.t występuje.

W konsekwencji więc SKO może być uznane za organ wyższego stopnia wobec Starosty, któremu przekazano – ostatecznym postanowieniem - odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Tym samym w okolicznościach sprawy wymagane było – przed wniesieniem skargi - złożenie do SKO zażalenia o jakim mowa w art. 37 Kpa , którego to wymogu strona skarżąca dopełniła. Bez znaczenia prawnego dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w takiej sytuacji pozostaje już fakt nieuznania się przez SKO – w odpowiedzi na zażalenie – za organ wyższego stopnia, strona bowiem ciążącego na niej wymogu wyczerpania środka przeciwdziałania bezczynności dopełniła.

21. Uznając zatem, że skarga spełnia wszystkie warunki jej dopuszczalności odnieść się należy do przedmiotu sporu jakim jest zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność Starosty w rozpoznaniu odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna (w likwidacji), podjętych w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, iż wniesienie wskazanego odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. uruchomiło procedurę kontroli tego odwołania pod kątem jego dopuszczalności i terminowości, a następnie zasadności. Zasadniczo zaskarżalną bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym dla jej rozstrzygnięcia przez Kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 35 § 3 Kpa termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy ( rozpoznania odwołania ) wynosi miesiąc od dnia otrzymania go do rozpoznania i jest poza sporem, iż w sprawie niniejszej nie został dochowany. Przywołując zawarte w pkt 17 uwagi odnośne charakteru prawnego i mocy wiążącej postanowienia o przekazaniu sprawy stwierdzić należy, iż wobec jego ostatecznego charakteru Starosta pozostaje w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu sprawy z odwołania poprzednika prawnego skarżącej od decyzji z dnia [...] maja 2009r. Starosta bowiem nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy "odwoławczej". Mimo, że – jak przyznał jego pełnomocnik na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. – uznaje on nadal właściwość rzeczową SKO do rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania, nie wdał się w spór kompetencyjny z tymże organem, nie rozstrzygnął odwołania ani nie podjął innego aktu kończącego postępowanie odwoławcze. Mimo tej oczywistej bezczynności, wyrażał przy tym pisemnie swe stanowisko w kwestii zgodności z prawem decyzji z dnia [...] maja 2009 r., uchylając się od nadania mu wymaganej procesowo formy.

22. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę wskazać należy, iż pozostawały one nieuzasadnione i nie mogły – w świetle poczynionych rozważań - stanowić podstawy do uznania braku bezczynności Starosty. Podnoszona zaś jako przeszkoda w podjęciu działań przez organ kwestia ustania bytu prawnego podmiotu - spółki wodnej powinna być przez organ rozważona w ramach postępowania wszczętego odwołaniem "F" S.A.

23. Co do zgłoszonych w odpowiedzi na skargę żądań organu o stwierdzenie nieważności zarówno postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. o przekazaniu wg właściwości jak i decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r. wskazać należy, iż zgłoszone żądanie przekracza zakres kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność. Wprawdzie zgodnie z przepisem art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, to wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu żadne akty nie były podejmowane. Specyfiką skargi na bezczynność jest to, że stanowi ona środek służący zdyscyplinowaniu organu do wydania aktu lub podjęcia innych czynności. Tym samym granice sprawy w rozumieniu art. 135 ppsa wyznacza wyłącznie stan bezczynności organu na etapie postępowania odwoławczego tj. w sprawie wszczętej odwołaniem "F" S.A. W konsekwencji więc poza granicami sprawy niniejszej administracyjnej pozostawały akty, których stwierdzenia bezczynności domagał się organ.

24. W konsekwencji uznania z powyżej omówionych przyczyn, iż Starosta pozostaje w stanie bezczynności Sąd uznał skargę za zasadną i w oparciu o przepis art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do rozpoznania odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku w niniejszej sprawie wraz z aktami administracyjnymi ( art. 286 ppsa ). Wskazany organowi w wyroku termin usunięcia stanu bezczynności powinien, w ocenie Sądu, odpowiadać terminowi ustawowemu do rozpoznania odwołania.

Zważywszy na wniesienie skargi w dniu 26 kwietnia 2010 r. Sąd nie orzekał w przedmiocie oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce "z rażącym naruszeniem prawa" ( art. 147 § 1 in fine ), a to zważywszy na rozszerzenie wskazanego zakresu orzekania sądu administracyjnego od dnia 17 maja 2011 r. ( w wyniku zmiany przepisu art. 149 ppsa przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa { Dz.U z 2011 , Nr 34 , poz. 173 } z dniem 17 maja 2011 r. oraz przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. { Dz.U. z 2011 r. Nr 76 , poz. 409 } - z dniem 12 lipca 2011 r. Zdaniem Sądu bowiem, ocenie we wskazanym zakresie mógłby podlegać jedynie "fragment" okresu bezczynności tj. po dniu [...] maja 2011 r.

25. Zważywszy na wynik sprawy o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa.