Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1459/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skarg M. J., K. W. i G. K. oraz A. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział [...] z dnia [...] października 1979 r. nr [...] wywłaszczającej za odszkodowaniem nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha powstałą z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Równocześnie Minister stwierdził wydanie decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...] października 1979 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Urząd Miejski w [...] decyzją z dnia [...] października 1979 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości złożonej z przedmiotowych działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność J. P., spadkobierców S. P., A. P., J. oraz E. małżonków S..

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. A. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Uniwersytet [...] złożył odwołanie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosłą, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która jest jedną ze stron postępowania, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa na skutek skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowania odwoławczym przez strony postępowania, pomimo że miały wiedzę o śmierci strony. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/17 oddalił skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3007/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/17, a także zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r. oraz stwierdził wydanie przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił tryb, cel i zasady postępowania nadzorczego wynikającego z treści art. 156 § 1 kpa. Organ II instancji wyjaśnił również znaczenie pojęcia rażącego naruszenie prawa. Przypomniał, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3007/18 uchylającym zarówno wyrok sądu pierwszej instancji z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/17, jak i decyzję organu odwoławczego, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.).

Oceniając ponownie złożone odwołanie, Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), dlatego też w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy Wojewoda winien był ocenić zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przywołał treść art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 8 ust. 8 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 16, art. 17 ust. 1, art. 21, art. 22 oraz art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Minister wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą przedmiotowego wywłaszczenia była Wojewódzka Dyrekcja [...] i jako instytucja państwowa była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: plan realizacyjny wraz z decyzją zatwierdzającą, mapę uzupełniającą wraz z wykazem wywłaszczeniowym, ofertę wraz ze zwrotnym poświadczeniem odbioru, wycenę, poświadczenie oraz promesę. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1979 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r., była budowa pawilonu socjalno-usługowego (stołówka). Inwestycja ta była nierozerwalnie związana z budową kompleksu Ośrodka Studiów Uniwersyteckich w [...], który niewątpliwie miał służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych (potrzeba edukacji), niezależne od tego, że nie wszyscy z konkretnych obiektów chcą lub mogą korzystać. Minister podzielił pogląd przyjęty w kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1979 r., że w ramach celów ustawowo określonych, dopuszczających wywłaszczenie nieruchomości, mogło mieć miejsce wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę pawilonu socjalno usługowego (stołówka) jako inwestycji towarzyszącej budowie Ośrodka Studiów Uniwersyteckich w [...], a zatem w tym przypadku można mówić o celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdzona została decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1974 r. i aneksem z dnia [...] marca 1976 r. Przedmiotowa inwestycja została uwzględniona w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej uchwałą z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz wydaną informacją o terenie dla zamierzonej inwestycji. Na wykup przedmiotowego terenu została wydana w dniu [...] lipca 1979 r. przez Wicewojewodę [...] promesa nr [...] przyznająca środki finansowe na przedmiotową inwestycję. Organ poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] września 1979 r.

Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 i art. 16 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Minister wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3007/18 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy przepisów art. 6 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. dotyczących postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Badane postępowanie wywłaszczeniowe zostało bowiem wszczęte pomimo niespełnienia podstawowej przesłanki jego zainicjowania, tj. pomimo niewystąpienia do współwłaścicielki nieruchomości S. P. przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie o dobrowolne jej odstąpienie. Ponadto wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] sierpnia 1979 r. nastąpiło pomimo śmierci S. P.. Oznacza to, że wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne w stosunku do osoby zmarłej i wydano w stosunku do takiej osoby decyzję. Naruszenia te powodują natomiast, że kontrolowane postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 6 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Następnie organ II instancji dokonał, w świetle art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, analizę prawidłowości ustalenia w niniejszej sprawie wysokości przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania.

Wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach protokołu wynika, iż rozprawę wywłaszczeniowo odszkodowawczą przeprowadzono w dniu [...] września 1979 r. Wziął w niej udział współwłaściciel wywłaszczanej nieruchomości A. P., który oświadczył, iż S. P. nie żyje, zaś postępowanie spadkowe po zmarłej toczy się w Sądzie Rejonowym w [...]. W rozprawie nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże uchybienie to nie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Mimo że biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] lipca 1978 r. przez rzeczoznawcę z listy Wojewody. Biegły ustalił odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość na kwotę [...] zł. Odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o przepisy art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Wojewody z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywanie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych w drodze umów cywilnoprawnych lub postępowania wywłaszczeniowego oraz zarządzenia Prezydenta z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] w części dotyczącej podziału miasta [...] na strefy ekonomiczne (Dz. Urz. WRN z 1974 r. Nr 1, poz. 21, uzupełniony zarządzeniem nr 6/75 poz. 49). Ponieważ współwłaściciele poza wywłaszczanymi nieruchomościami posiadali jeszcze inne nieruchomości na terenie miasta, organ prawidłowo zastosował przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Biegły wyliczył odszkodowanie w oparciu o stawki odszkodowania ustalone zarządzeniem Wojewody z dnia [...] lipca 1977 r., przyjmując przy wycenie położenie nieruchomości w strefie peryferyjnej, ustalając stawkę [...] zł za 1 m2 gruntu. Kwotę odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł ustalono zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości [...] m2 przez kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł). Taka też kwota została przyznana współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 1979 r.

W ocenie Ministra zaskarżona decyzja z dnia [...] października 1979 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wymagania określone w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Organ wywłaszczeniowy powziąwszy informację o śmierci S. P. oraz toczącym się postępowaniu spadkowym w czasie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej uwzględnił ten fakt, nie kierując do niej decyzji. Jednocześnie jedyny spadkobierca S. P., A. P., brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym jako współwłaściciel.

Podsumowując tę część analizy, Minister stanął na stanowisku, że mając na uwadze wydane w sprawie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 oraz art. art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Następnie Minister wyjaśnił pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych i dokonał analizy niniejszej sprawy pod kątem ich wystąpienia (art. 156 § 2 kpa). W ocenie organu II instancji przedmiotowe działki, obecnie o nr [...] (działka dawna nr [...]) oraz nr [...] (działka dawna nr [...]), zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Prawo własności nieruchomości objętej tą księgą przysługuje Uniwersytetowi [...] i zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., która wydana została na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365). Użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości Uniwersytet nabył natomiast, jak wynika z treści powołanej księgi wieczystej, na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o utworzeniu Uniwersytetu [...] (Dz. U. Nr 73, poz. 760 ze zm.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy mienie, obejmujące własność i inne prawa majątkowe Wyższej Szkoły [...] w [...], Uniwersytetu [...] w [...] Filia w [...] oraz Wydziału [...] w [...] Akademii [...] im. [...] w [...], stawało się mieniem Uniwersytetu z dniem jego utworzenia. Dział [...] powołanej księgi wieczystej nie wskazuje przy tym, która spośród ww. uczelni była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed utworzeniem Uniwersytetu, ani na jakiej podstawie ww. uczelnia nabyła prawo użytkowania wie- czystego przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze obowiązujące przepisy, można jednak przypuszczać, zdaniem Ministra, że uczelnia będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości przed Uniwersytetem [...] nabyła prawo użytkowania na podstawie przepisu art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Dodatkowo organ odwoławczy przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 578/10 (publ. CBOSA), zgodnie z którym nabycie nieruchomości przez uczelnie w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, a decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie prawa własności z mocy ustawy. Ponadto badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym pozostaje poza kognicją organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Samo ewentualne usunięcie z obrotu prawnego deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi o braku stosownego prawa do spornego gruntu, gdyż to przysługuje z mocy ustawy, a jedynie sprawia, że prawo to przestaje mieć swoje formalne potwierdzenie, choć materialnie dalej istnieje (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2660/18).

W tej sytuacji Minister uznał, że w stosunku do przedmiotowych działek wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co oznacza, że organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] października 1979 r., ale zobligowany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Dodatkowo Minister wskazał, odwołując się do orzecznictwa, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, przy czym obrotem prawnym pozwalającym na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest też ustanowienie na gruncie z mocy prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie na skutek decyzji wywłaszczeniowej Skarb Państwa nabył własność spornego gruntu, który następnie stał się przedmiotem obrotu prawnego w ten sposób, że z mocy prawa ustanowiono na nim prawo użytkowania wieczystego na rzecz uczelni państwowej. W tych okolicznościach nastąpiło zatem nabycie prawa użytkowania wieczystego przez osobę trzecią w dobrej wierze (mimo że uczelnia ta jest podmiotem zależnym od Skarbu Państwa, to uczelnia ta jest odrębnym podmiotem prawa, posiadającym swoją osobowość prawną i dlatego należy ją uznać za osobę trzecią). W tej sytuacji uzasadnione jest zatem zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i niestwierdzanie w niniejszym postępowaniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, lecz poprzestanie na stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. J., K. W., G. K. oraz A. P.. Skarga M. J., K.W. i G. K. została zarejestrowana pod sygnaturą akt I SA/Wa 1459/20. Skarga A. P. została zarejestrowana pod sygnaturą akt I SA/Wa 1461/20. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1459/20) na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd postanowił połączyć złożone skargi do wspólnego rozpatrywania i orzekania oraz prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 1459/20.

M. J., K. W. oraz G. K. w uzasadnieniu swojej skargi zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez dokonanie przez Ministra Rozwoju oceny na podstawie części materiału dowodowego, kiedy zobowiązany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również niezebranie w sposób wystarczający do pełnego rozpoznania sprawy materiału dowodowego, przejawiające się dokonaniem przez organ ustaleń faktycznych na podstawie jego przypuszczeń co do podstawy nabycia przez Uniwersytet [...] prawa własności nieruchomości oraz uprzedniego nabycia przez nieznana osobę prawą użytkowania wieczystego nieruchomości,

- art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,

- art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kpa, w związku z art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem organu, że nabycie najpierw prawa użytkowania wieczystego, następnie prawa własności przez Uniwersytet [...] nastąpiło w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych,

- art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kpa, w związku z art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 232 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem organu, że uczelnia publiczna mogła stać się użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które nie stanowiły mienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

- art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i w związku z art. 256 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem organu, że uwłaszczenie wyższej uczelni z mocy prawa mogło odbyć się kosztem właściciela nieruchomości,

- art. 1 kpa w związku z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i w związku z art. 256 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem organu, że analiza spełnienia przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności gruntów w postaci ustalenia przesłanki, czy w dacie wejścia w życie tych przepisów przejmowane na podstawie ww. ustaw szczególnych grunty stanowiły grunty stanowiące własność Skarbu Państwa pozostaje poza kognicją organów administracji.

A. P. w złożonej skardze zaskarżył, jak stwierdził, "w części" decyzję Ministra "w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] (...) ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych". W uzasadnieniu swojej skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I - prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 2 Konstytucji polegające na pogłębieniu stanu niepewności prawnej - w kontekście prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (I OSK 3007/18) - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej - ze względu na błędne przyjęcie, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa nie jest objęte ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych,

- art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, polegające na błędnej wykładni prowadzącej do niewłaściwego zastosowania w sprawie i niezastosowania art. 6 ust 1 w/w ustawy poprzez uznanie, że nabycie przez podmiot trzeci prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a zatem nie można stwierdzić nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa jest nieodpłatne i nie chroni je rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych,

- art. 5 o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni - dzięki ujawnieniu w księdze wieczystej - nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy ochronie na podstawie art. 5 w/w ustawy nie podlega nabycie prawa ex lege, a wyłącznie nabycie prawa przez czynności prawną, co związane jest ze złożeniem oświadczenia woli,

- art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym przez jego błędne zastosowanie w sprawie poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w zarządzie uczelni państwowej i z dniem [...] września 1990 r. zarząd przekształcił się w prawo użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy nie ma potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że nieruchomość w ogóle znajdowała się w zarządzie uczelni państwowej,

- art. 182 ust. 1 w związku z art. 182 ust 2 ustawy o szkolnictwie wyższym przez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że zarząd na wywłaszczonej nieruchomości sprawowany przez uczelnią państwową (co skarżący z ostrożności procesowej kwestionuje) przekształcił się w prawo użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy nieruchomość ta podlegała zawrotowi na rzecz dotychczasowych właścicieli z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wskazanego w tym przepisie prawa skarżącego (jako osoby trzeciej),

II - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 6 ust 1, art. 17 ust 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w sposób prawidłowy, zatem można było wydać decyzję wywłaszczeniową, w sytuacji gdy przed wszczęciem postępowania nie przeprowadzono rokowań ze wszystkimi stronami, a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a na rozprawie nie brał udziału biegły, co pozbawiło strony możliwości zadawana pytań i podważania przyjętej w operacie wyceny nieruchomości i doprowadziło do naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym,

- art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 12 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez brak wnikliwego działania, pominięcie wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz wydanie decyzji bez ustalenia, która uczelnia istniejąca przed utworzeniem Uniwersytetu [...] i na jakiej podstawie nabyła prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, oraz czy do nabycia tego prawa w ogóle doszło, przy jedynie domniemaniu uznania, że bliżej nieustalona uczelnia państwowa istniejąca przed utworzeniem Uniwersytetu [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego ustalenia, że Uniwersytet [...] nabył na postawie ustawy z 2001 r. o utworzeniu Uniwersytetu [...] użytkowanie wieczyste nieruchomości, mimo że powyższa okoliczność była sporna - co doprowadziło do niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który jest w sprawie tożsamy,

- art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji wywłaszczeniowej, gdyż przejście z mocy prawa wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz uczelni państwowej stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji wywłaszczeniowej, uniemożliwiający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, w sytuacji gdy pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami nie ma bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego koniecznego do zastosowania art. 156 § 2 kpa, a powstanie z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego jest jedynie skutkiem pośrednim wywłaszczenia,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z 156 § 2 kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż powstanie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego było nieodpłatne i wynikało z wejścia w życie ustawy, a nie odpłatnej czynności cywilnoprawnej,

- art. 11 kpa i art. 8 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób stronie skarżącej okoliczności, którymi organ wydający zaskarżoną decyzję kierował się, uznając, że w sprawie należy zastosować rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co doprowadziło do obarczenia skarżącego skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 12 kpa poprzez brak wnikliwego działania i pominięcie dokładnego zbadania, czy zaistniał konieczny dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej związek pomiędzy przedmiotową decyzją a ustanowieniem użytkowania wieczystego z mocy prawa, mimo że powyższa okoliczność była sporna,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędne uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w sposób prawidłowy i można było wydać decyzję wywłaszczeniową, gdyż brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej nie naruszał przepisów prawa w sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania nie przeprowadzono rokowań ze wszystkimi stronami, sam operat został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a już po śmierci jednej ze stron postępowania – S. P. (przed prawomocnym ustaleniem jej następców prawnych), a brak obecności biegłego na rozprawie pozbawił strony możliwości zadawana pytań i podważania przyjętej w operacie wyceny nieruchomości - co w konsekwencji było rażącym naruszeniem prawa,

- art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie - brak ustalenia, czy należna zmarłej współwłaścicielce nieruchomości S. P. część odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości została jej przyznana i odebrana, co doprowadziło do niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który jest w sprawie tożsamy,

- błąd w ustaleniach faktycznych:

- przez dowolne przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział [...] z dnia [...] października 1979 r. z powodu powstania na rzecz osoby trzeciej na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, wskutek wejścia w życie ustawy - w sytuacji gdy prawo to nie jest bezpośrednim następstwem decyzji wywłaszczeniowej,

- poprzez dowolne przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa pozostawała w mocy w chwili powstania na nieruchomości z mocy prawa na rzecz uczelni państwowej prawa użytkowania wieczystego pomimo, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia i upłynęło 10 lat od wydania decyzji,

- poprzez dowolne przyjęcie, że Uniwersytet [...] na postawie ustawy z 2001 r o utworzeniu Uniwersytetu [...] nabył użytkowanie wieczyste wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie zostało ustalone bezspornie, która uczelnia istniejąca przed utworzeniem Uniwersytetu [...] i na jakiej podstawie nabyła prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, oraz czy do nabycia tego prawa w ogóle doszło.

W uzasadnieniach złożonych skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

M. J., K. W., G. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

A. P. wniósł o zmianę decyzji w zaskarżonej części poprzez jej uchylenie w części i stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...], Wydział [...] z dnia [...] października 1979 r. oraz przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Rozwoju kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w sprawie, ewentualnie zmianę decyzji w zaskarżonej części poprzez jej uchylenie w części i stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...], Wydział [...] z dnia [...] października 1979 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Rozwoju kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. w zaskarżonej części i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia i przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Rozwoju kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w sprawie, a w każdym razie przyjęcie i rozpoznanie zawnioskowanych dowodów, gdyż potrzeba ich powołania wynikła po wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Oznacza to, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w tzw. trybie nadzoru. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Kwestia prawidłowości wydania przez Urząd Miejski w [...] decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r. była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r. Jednakże po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/17 oddalił skargi na decyzję Ministra. Jednakże po rozpatrzeniu złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3007/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/17 a także zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 190 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, ponownie rozpatrując sprawę, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 975/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zwrócić należy uwagę, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "trafny okazał się zarzut nieuwzględnienia, zarówno w toku postępowania przed organem odwoławczym, jak i przez Sądem I instancji, rażącego naruszenia prawa wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej". Sąd ten podkreślił, że jedna ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości S. P. zmarła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a samo wszczęcie tego postępowania nastąpiło mimo niespełnienia warunku materialnoprawnego, jakim było wystąpienie do właściciela (współwłaściciela) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było wymaganego przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, co stanowi rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. "Powyższe oznacza, iż badane postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte mimo niespełnienia podstawowej przesłanki jego zainicjowania, tj. pomimo niewystąpienia przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie do S. P. - współwłaścicielki owej nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie", co stanowi rażące naruszenie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął także na stanowisku, że "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] sierpnia 1979 r., pomimo śmierci S. P., stanowi o rażącym naruszeniu art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r." Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niespełnienie warunku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o którym mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bez względu na powody niewystąpienia do właściciela o dobrowolne zbycie nieruchomości, stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podobnie wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Sama wadliwość wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego prowadzenie pomimo wiedzy organu o śmierci strony i zakończenie rozstrzygnięciem określający prawa i obowiązki stron świadczy o jaskrawym lekceważeniu przez organ norm prawnych rządzących wszczęciem i postępowania wywłaszczeniowego. Stanowi tym samym wystarczającą podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez decyzję administracyjną wydaną w toku tak prowadzonego postępowania." W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględnił wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 190, art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

Z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wynika, że Minister prawidłowo wykonał zapadły w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3007/18. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister zgodnie z oceną wyrażoną w powołanym wyroku uznał, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W tej sytuacji, jak wyjaśnił organ nadzoru na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże Minister zasadnie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji m.in., gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (tzw. negatywna przesłanka nieważności). Podkreślić należy, że z przyczyn oczywistych (zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalał bowiem skargę na decyzję organu nadzoru odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r. nie wypowiadał się w kwestii wystąpienia lub braku przesłanek wynikających z art. 156 § 2 kpa. Kwestia ta zasadnie zatem stała się przedmiotem oceny Ministra. Skoro Minister w zgodzie z wiążącą go oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to nieodzowne było zbadanie przez organ nadzoru, czy w sprawie zachodzą, czy nie zachodzą tzw. nieodwracalne skutki prawne. Organ nadzoru wyjaśnił, że w niniejszej sprawie na skutek decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. Skarb Państwa nabył własność spornego gruntu, który następnie stał się przedmiotem obrotu prawnego w ten sposób, że z mocy prawa ustanowiono na nim prawo użytkowania wieczystego na rzecz uczelni państwowej (przekształcono posiadane przez tę uczelnię prawa użytkowania/zarządu w prawo użytkowania wieczystego), następnie użytkowanie wieczyste z mocy prawa przekształcone zostało w prawo własności obecnie Uniwersytetu [...]. Okoliczności te potwierdzają odpowiednie wpisy w księdze wieczystej. W tej sytuacji Minister uznał, że w stosunku do przedmiotowych działek wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co oznacza, że organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności decyzji wywłaszczeniowo odszkodowawczej z dnia [...] października 1979 r., ale zobligowany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy sytuacji, w której, z uwagi na zakres posiadanych kompetencji, organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez decyzję administracyjną. Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków, rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2124/19). Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2210/17, skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji.

Przyjmując powyższe wyjaśnienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych za adekwatne w rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, które wystąpiły po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Skutek ten sprowadza się w istocie do powstania (z mocy prawa) po stronie Uni-wersytetu [...] prawa własności przedmiotowych działek, które ujawnione zostało w odpowiedniej księdze wieczystej. Niewątpliwie organ administracji publicznej nie jest uprawniony, by w ramach posiadanych kompetencji w trybie administracyjnym dokonać zmiany lub nawet oceny prawidłowości tego wpisu. Zakwestionowanie prawa ujawnionego w księdze wieczystej może nastąpić wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. Oznacza to, że organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów w księdze wieczystej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1909/15, 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2205/14, 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy doszło skutecznie do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd powszechny.

Przedmiotowe działki stały się przedmiotem najpierw prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy samego prawa przez uczelnię na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, a następnie stały się również z mocy prawa przedmiotem prawa własności uczelni na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, które to prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej, co w konsekwencji stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. Podkreślić należy, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nie wymagało potwierdzenia decyzją administracyjną, dlatego też ani przepisy prawa materialnego, ani też prawa procesowego nie czynią organu administracji publicznej właściwym do cofnięcia tego skutku decyzją administracyjną. Z tego względu wobec przedmiotowych działek należało stwierdzić wydanie powołanej decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. z naruszeniem prawa ze względu na zaistnienie wobec nich nieodwracalnego skutku prawnego.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1116/05 kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni na mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym pozostaje poza kognicją organów administracji. Organ administracji oraz sąd administracyjny w tym zakresie związane są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Podważenie stanu prawnego wynikającego z zapisów w księdze wieczystej jest możliwe w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z dnia: 21 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1116/05, LEX nr 275437, 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 4/05, LEX nr 188300, 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, LEX nr 54430, a także: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...], LEX nr [...], które w ocenie Sądu są adekwatne także w niniejszej sprawie).

Zwrócić należy uwagę, że już w wyroku z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają potwierdzenia powstania prawa użytkowania wieczystego uczelni w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Ustawa nie upoważniła organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu uczelni do gruntu w użytkowanie wieczyste. Z tego też względu organ administracji rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości, która pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w prawnym zarządzie uczelni, nie może w tej sprawie oceniać prawa użytkowania wieczystego uczelni (uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 1992 r. sygn. akt [...], LEX nr [...], wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt I SA 665/95, Wspólnota [...]).

Z tych powodów poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostają wszystkie zawarte w skargach zarzuty dotyczące prawidłowości nabycia przez Uniwersytet [...] i jego poprzednika prawnego zarówno prawa użytkowania (zarządu), jaki i prawa użytkowania wieczystego, a obecnie także prawa własności, które to uprawnienie zostało wpisane do księgi wieczystej.

Ponadto uznanie, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa (czyli art. 6 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, choć jak ustalił organ nadzoru, nie można stwierdzić nieważności tej decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, pozwala uznać za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wskazujących na ewentualną dalszą wadliwość decyzji wywłaszczeniowej dotyczących zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organ wywłaszczeniowy w toku prowadzonego postępowania. Dodatkowa ocena sposobu podejmowania poszczególnych czynności w toku kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego pozostaje bowiem obecnie bez żadnego wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wyjaśnić również należy, że orzekając, Sąd miał także na względzie, że kwestionowane wywłaszczenie orzeczone zostało na postawie decyzji z dnia [...] października 1979 r., czyli ponad 20 lat temu. Z akt sprawy wynika także, że do dnia [...] stycznia 2017 r. (wniosek A. P.) żaden ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich następców prawnych nie kwestionował prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający stoi zaś na stanowisku, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony wynikającej z art. 16 kpa. Zgodnie bowiem z § 1 zdanie pierwsze tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Sąd podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1663/20, zgodnie z którym działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady legalizmu, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Stabilizacja stosunków administracyjnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.

Dlatego też organ działający w tzw. trybie nadzoru, czyli nadzwyczajnym trybie wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, biorąc pod uwagę wieloletni upływu czasu od wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji, rozważnie winien przeanalizować w każdej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego, pamiętając, że każda konkretna sprawa wymaga indywidualnego jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Orzekając, organ winien także wyważyć, która z obowiązujących zasad postępowania (w rozpatrywanej sprawie jest to: zasada legalizmu i zasada poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej) ma w danej sprawie większe znaczenie i dlaczego. Swoje rozważania w tym zakresie organ nadzoru winien zawrzeć w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...] uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Chociaż wymienionym wyrokiem zakwestionowano konstytucyjność art. 156 § 2 kpa, to argumentacja przedstawiona w jego uzasadnieniu dotyczy ogólniejszych kwestii w zakresie relacji zasady legalizmu i zasady pewności prawa, w tym reguły trwałości decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wyjaśnił m.in., że stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. W konsekwencji możliwość nieograniczonego w czasie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa uznana została za sprzeczną z art. 2 Konstytucji. Mimo, że jest to tzw. wyrok zakresowy i co do zasady nie jest możliwe konkretyzowanie przez Sąd w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jak długi ma być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności, to niewątpliwie stanowi on, do czasu uregulowania niniejszej kwestii przez ustawodawcę, cenną wskazówkę interpretacyjną zarówno dla organów, jak i Sądu w tej kwestii, czyli możliwości i sposobu zastosowania w postępowaniu nadzorczym (po upływie już kilku dziesięcioleci od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia) regulacji prawnej zawartej w art. 156 § 2 kpa. W wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2024/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "Ustawodawca od ponad pięciu lat nie wykonał powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utrzymując w ten sposób niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jakkolwiek sytuacja taka wzbudza zaniepokojenie na gruncie realizacji konstytucyjnej zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału (art. 190 ust. 1 Konstytucji), to jednak przedłużające się zaniechanie ustawodawcze nie oznacza w praktyce stosowania prawa konieczności akceptowania wyraźnego stanu niekonstytucyjności. W takiej sytuacji, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takich działań w zakresie wykładni i stosowania prawa, które w realiach konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy będą prowadziły do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, ukształtowanym wg hierarchii jego źródeł, a więc z Konstytucją RP jako aktem nadrzędnym".

Sąd miał także na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4171 § 2 zdanie 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Oznacza to, że wydanie wadliwego orzeczenia administracyjnego i jego wzruszenie w postępowaniu nadzorczym stanowi wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, która umożliwia stronie (skarżącym) możliwość dochodzenia odszkodowania w postępowaniu przed sądem cywilnym. Uzyskanie zatem decyzji administracyjnej, stwierdzającej nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa, spełnia wymóg uzyskania prejudykatu umożliwiającego dochodzenie odszkodowania, na gruncie art. 4171 § 2 k.c. Do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej konieczne jest zatem wydanie decyzji nadzorczej, stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji będącej przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej). Ta przesłanka została spełniona w rozpatrywanej sprawie. Dodać jeszcze należy, że warunkiem powstania roszczenia odszkodowawczego jest także istnienie szkody wywołanej tą wadliwą decyzją, którą to strona wnioskująca o odszkodowanie musi wykazać.

Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że z analizy sprawy wynika, że obecnie kontrolowane postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów), z uwzględnieniem wiążącej organ oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3007/18. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa Minister przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.