Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3093/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 301/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...], 2. zasądza od J. S. na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 301/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt III zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 maja 2010 r. inwestor – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w W.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, a następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na wniosek inwestora z dnia 14 czerwca 2010 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu 22 czerwca 2010 r. inwestor uzupełnił i poprawił dokumentację oraz złożył wyjaśnienia w wyniku czego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent, m.st. Warszawy podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (XIII kategoria obiektu) przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w W. Odwołanie od ww. decyzji złożyli: K. R., P. F. oraz J. S.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł inwestor – [...] S.A. w W. Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 640/11 w pkt I uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., a w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż braki i nieścisłości w dokumentacji nie mogły stanowić takiej wadliwości postępowania organu I instancji, która w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. dawałaby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie postępowania w sprawie, ewentualnie jego uzupełnienie w oparciu o art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i zatwierdził projekt budowlany udzielając Spółce Park [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że wraz z wnioskiem inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką o nr ew. [...] obręb [...] oraz projekt budowlany. Zakres inwestycji, określony w projekcie budowlanym, wykraczał poza działkę o nr ew. [...], wskazaną we wniosku, obejmując: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłącza: wodociągowe, i kanalizacyjne, zlokalizowane częściowo poza działką inwestora (działka o nr ew. [...] – ul. [...]). Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), w myśl którego część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, powinna być sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ewentualnie potwierdzona za zgodność z treścią mapy zasadniczej przez uprawnionego geodetę. Dlatego też organ odwoławczy zobowiązany był uchylić decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę niniejszej inwestycji. Przedmiotowa decyzja naruszała prawo – przepisy regulujące treść wniosku o pozwolenie na budowę oraz o kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Dalej Wojewoda podniósł, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do wniosku z dnia 4 maja 2010 r., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, przedłożenie projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego lub ewentualnie potwierdzenie za zgodność z treścią mapy zasadniczej przez uprawnionego geodetę projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w aktach sprawy. W dniu 4 października 2011 r. inwestor uzupełnił i poprawił dokumentację projektową.

Na podstawie analizy zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ŻD Marymont-Marymont część I, uchwalonym przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr LXCII/2081/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. dla jednostki terenowej 30MUW. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Załączony projekt budowlany jest kompletny, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Przedłożony projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych i przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ponadto, inwestor przedłożył: – ekspertyzę techniczną budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W., opracowaną przez mgr inż. A. S. upr. bud. nr MAZ/OO79/POOK/O5 w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, – charakterystykę energetyczną projektowanego budynku, – opinię sanitarną z dnia [...] maja 2010 r. wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego znak [...], – raport – badanie poziomu dźwięku tła akustycznego w rejonie projektowanego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] z dnia 14 marca 2010 r., – analizę zacieniania i przesłaniania, – analizę wpływu inwestycji na stosunki gruntowo-wodne, – decyzję Prezydenta m.st. Warszawy na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], –uzgodnienie z inżynierem Ruchu – opinia nr [...] dnia [...] marca 2010 r., –uzgodnienie z ZUDP – opinia nr [...] z dnia 23 lipca 2010 r., znak [...], – projekt organizacji ruchu uzgodniony z Wydziałem Infrastruktury dla Dzielnicy Bielany i Prezydentem m.st. Warszawy – Wydziałem Stałej Organizacji Ruchu Biura Drogownictwa i Komunikacji, – opracowanie akustyczne "Badanie poziomu dźwięku tła akustycznego w rejonie projektowanego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W." z dnia 14 marca 2010 r., – warunki przyłączenia energii elektrycznej z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], – warunki przyłączenia gazu z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], – warunki dostarczenia wody o odprowadzenia ścieków z dnia [...] Iutego2010 r., znak [...]. W warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. wpisany został warunek, że "Rozpoczęcie dostarczania energii elektrycznej będzie możliwe po: "Wybudowaniu na terenie posesji Klienta (dz. [...]) wolnostojącej miejskiej stacji transformatorowej 15/0,4 kV z obsługą zewnętrzną". W aneksie z dnia 4 maja 2010 r. warunek został zmieniony: "Rozpoczęcie dostarczania energii elektrycznej będzie możliwe po: a) zrealizowaniu przez RWE Stoen Operator Sp. z o.o. warunków przyłączenia nr [...] w zakresie wybudowania i załączenia pod napięcie projektowanej stacji transformatorowej 15/0,4 kV". Stacja transformatorowa w związku z tym nie została zlokalizowana na terenie działki inwestora i jej realizacja jest w gestii RWE Stoen Operator Sp. z o.o. poza terenem inwestycji. Ponadto w załączonej dokumentacji geotechnicznej zostało stwierdzone, że "Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie należy do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska naturalnego i nie powinien na nie znacząco wpływać". Inwestycja nie ma wpływu na obszar Natura 2000. Projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy Bielany Urzędu m.st. Warszawy (pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...]). Wojewoda wskazał, że z analizy części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego ŻD Marymont –Marymont I, część I działka nr ew. [...] z obrębu [...], na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja, znajduje się poza obszarem ochrony stoku Skarpy Warszawskiej. Inwestor zatem nie miał obowiązku wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wraz z prognozą zmian w środowisku i wpływu na stateczność stoku dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się w przedmiocie zasłaniania i zacieniania okien w budynku przy ul. [...] organ II instancji stwierdził, iż inwestor przedłożył analizę zacieniania oraz przesłaniania, z której wynika, że projekt spełnia wymagania § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast, odnosząc się do zarzutu co do zmiany linii zabudowy Wojewoda stwierdził, iż w miejscowym planie (§ 41 ust. 3 lit. a) określona została linia zabudowy w odległości minimalnej 5,0 m od linii rozgraniczających ulicy jeśli rysunek planu nie stanowi inaczej. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie projektowanego budynku jest zgodne z ww. ustaleniami planu, zawartymi w części tekstowej, jak i rysunkowej. Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego wysokości planowanego budynku Wojewoda stwierdził, iż wysokość przedmiotowej inwestycji jest zgodna z § 41 ust. 2 lit. d/ miejscowego planu, który ustala wysokość zabudowy na maksimum: 8 kondygnacji naziemnych (maksimum 25,0 m).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2011 r. złożył J. S.

Wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. VII SA/Wa 301/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że bezsporne jest, iż inwestor – Spółka [...] wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego projekt architektoniczno-budowlany przedstawiony do zatwierdzenia, po jego uzupełnieniu, był kompletny i zawierał wszystkie opinie, uzgodnienia pozwolenia i sprawdzenia, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1133) obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji.

Sąd ocenił także, że zawarte w skardze zarzuty J. S. nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności jako prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu co do tego, że ze złożonej przez inwestora analizy zacienienia oraz przesłaniania wynika, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., poz. 690 ze zm., dalej także: warunki techniczne). Należy natomiast podkreślić, że wprawdzie nie można wykluczyć, że realizacja przedmiotowego obiektu spowoduje pewne ograniczenie skarżącemu dostępu do światła dziennego w lokalu stanowiącym jego własność w stosunku do stanu obecnego, jednakże okoliczność ta nie uzasadnia twierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim przepisów Konstytucji. Nie każde bowiem ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność podlega ochronie prawnej. Ustawodawca w art. 4 ustawy – Prawo budowlane wprowadził zasadę, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednocześnie przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych w tym warunków technicznych określają rygory, które muszą spełniać obiekty budowlane. Dopiero niespełnienie tych warunków stanowić może naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz zawartej w art. 5 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd, podzielił prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy warunki techniczne oraz normy obowiązujące w budownictwie. Skoro planowana inwestycja spełnia warunki określone w § 13 i § 60 warunków technicznych skarżący nie może skutecznie podnosić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa regulujące kwestie ochrony własności. Natomiast ewentualne obniżenie komfortu życia poprzez zwiększenie zacienienia oraz spadek wartości nieruchomości mogą co najwyżej świadczyć o interesie faktycznym skarżącego, który nie podlega ochronie.

Natomiast Sąd ocenił jako trafny zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. aczkolwiek nie podzielił argumentów zawartych w uzasadnieniu tego zarzutu. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew jego twierdzeniom organ odwoławczy odniósł się do zarzutów i zgodnie z zasadą przekonywania wyjaśnił przyczyny ich nieuwzględnienia. Jednakże ustawodawca nałożył na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia – przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ŻD Marymont – Marymont część I, uchwalonym przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr LXCII/2081/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. dla jednostki terenowej. Jednocześnie jednak brak jest szczegółowego uzasadnienia tak dokonanej oceny (poza wskazaniem na zgodność wysokości projektowanej inwestycji z zapisami planu w tym zakresie oraz linią zabudowy). Tymczasem zdaniem Sądu plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja w § 41 pkt lit. a/ określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w tym wskazuje, iż "zabudowa terenu winna być realizowana poprzez utworzenie zwartej pierzei od strony ul. [...] i ul. [...]". Jednocześnie przedmiotowa uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. nie zawiera definicji "zwartej pierzei". Definicji takiej próżno również szukać w ustawie – Prawo budowlane lub przepisach wykonawczych. Natomiast zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w Słowniku Terminów Architektonicznych i Urbanistycznych, pod red. dr hab. Agnieszki Zabłockiej-Kos przez "pierzeję" należy rozumieć ciąg elewacji frontowych domów stojących w jednej linii, zamykających jedną stronę placu lub ulicy. Podobnie pojęcie to definiuje Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, w którym wskazuje się, że "pierzeja to frontowa ściana zabudowy ulicy lub placu". Tymczasem analiza projektu zagospodarowania działki nasuwa wątpliwości czy usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) spełnia ww. warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, to jest czy zabudowa ta tworzy zwartą pierzeję od strony ul. [...]. Z projektu tego nie wynika wszak, czy budynek objęty wnioskiem będzie zrealizowany od strony ul. [...] w "jednej linii" z budynkiem przy ul. [...] w W., do którego przylega. Sąd podkreślił, że wprawdzie Prezes Spółki [...] na rozprawie dnia 29 maja 2012 r. wyjaśnił, że zaprojektowany budynek posiada "podcień" na wysokości pierwszej kondygnacji nadziemnej, natomiast od drugiej kondygnacji ściana budynku przebiega w jednej linii z budynkiem przy ul. [...], jednakże okoliczność ta nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w projekcie zagospodarowania działki, jak też innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. W szczególności wątpliwości te nasuwa naniesiony na ww. projekt obrys budynku, wskazujący, że ściana od strony ul. [...] nie przebiega równolegle do tej ulicy, w przeciwieństwie do ściany budynku przy ul. [...]. Dodatkowo dla zachowania wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego warunków zabudowy poprzez utworzenie zwartej pierzei niezbędne jest takie usytuowanie obiektu na działce, aby była możliwa zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowa również na sąsiedniej działce (od strony wschodniej działki inwestycyjnej). Powyższe wskazuje, że dla spełnienia tego warunku budynek objęty wnioskiem winien być posadowiony nie tylko w granicy z działką nr ew. [...] (przy ul. [...]) ale również z działką po stronie wschodniej (brak nr działki na planie). Jednocześnie Sąd podkreślił, że dla wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności dotyczącej "zwartej pierzei" niezbędne będzie uprzednie ustalenie czy ww. sąsiednia działka ma charakter działki budowlanej. Tylko bowiem w takiej sytuacji inwestor [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zobowiązany będzie do zaprojektowania przedmiotowego obiektu wg wskazanych wyżej zasad. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie ww. przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego: tj. art. 35 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 4, art. 6 i art. 20 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) w zw. z § 41 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXVI 1/2081/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. zatwierdzającej plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego rejonu ŻD Marymont – Marymont I część I, w obrębie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż (i) zatwierdzony przez organ w decyzji projekt budowlany Skarżącej jest lub może być niezgodny z ww. przepisami, oraz (ii) że "analiza projektu zagospodarowania działki nasuwa wątpliwości czy usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) spełnia ww. warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, to jest czy zabudowa ta tworzy zwartą pierzeją od strony ul. [...]";

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez (a) błędną analizę dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych oraz błędne przyjęcie przez Sąd, że organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie", oraz (b) błędne przyjęcie, że "uszło uwadze organu, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja w § 41 pkt lit. a/ określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w tym wskazuje, iż zabudowa terenu winna być realizowana poprzez utworzenie zwartej pierzei od strony ul. [...] i ul. [...]", oraz (c) błędne uznanie, że "analiza projektu zagospodarowania działki nasuwa wątpliwości czy usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) spełnia ww. warunki zawarte w pianie zagospodarowania przestrzennego, to jest czy zabudowa ta tworzy zwartą pierzeję od strony ul. [...]", oraz (d) uznanie przez Sąd jedynie w oparciu o treść uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., z jednoczesnym przyjęciem przez Sąd, że decyzja została wydana z poszanowanie art. 107 § 3 k.p.a. ("W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew jego twierdzeniom organ odwoławczy odniósł się do zarzutów i zgodnie z zasadą przekonywania wyjaśnił przyczyny ich nieuwzględnienia") – a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rzekomego naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć rzekomo istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "p.u.s.a.") poprzez niedostateczną i błędną analizę akt postępowania administracyjnego, skutkującą przyjęciem, iż istnieją wątpliwości, czy usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego spełnia warunki zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz że okoliczność ta nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy,

– art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja narusza m.in. art. 107 § 3 k.p.a., a jednocześnie stwierdzenie przez Sąd, że "W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew jego twierdzeniom organ odwoławczy odniósł się do zarzutów i zgodnie z zasadą przekonywania wyjaśnił przyczyny ich nieuwzględnienia", co uniemożliwia ustalenie, czy Sąd uznał, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., czy też została wydana z poszanowaniem tego przepisu, które to ustalenie ma decydujące znaczenie dla sprawy, gdyż w oparciu o to ustalenie Sąd próbował odtworzyć tok rozumowania organu i zakres dokonanej przez organ kontroli decyzji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, uznając ostatecznie, że organ niewystarczająco przeanalizował zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W świetle przedstawionych akt sprawy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uznając, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ organ stwierdzając zgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przedstawił "szczegółowego uzasadnienia tak dokonanej oceny". Tymczasem, zdaniem Sądu, projekt zagospodarowania działki nasuwa wątpliwości czy usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) spełnia warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu "uszło uwadze organu", że zgodnie z § 41 pkt 2 lit. a/ obowiązującego dla terenu projektowanej inwestycji planu miejscowego, "zabudowa terenu winna być realizowana poprzez utworzenie zwartej pierzei od strony ul. [...] i ul. [...]".

Zdaniem Sądu z projektu zagospodarowania działki nie wynika, czy budynek objęty wnioskiem będzie zrealizowany od strony ul. [...] w "jednej linii" z budynkiem przy ul. [...] w W., do którego przylega.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wątpliwości Sądu pierwszej instancji są całkowicie nieuzasadnione i nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji budowy, a w szczególności w projekcie zagospodarowania terenu, zamieszczonym w aktach sprawy.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tymczasem wątpliwości, jakie przedstawił Sąd w niniejszej sprawie i które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w istocie nie dotyczą zgodności z prawem, ale prawidłowości rozwiązań architektoniczno-budowlanych projektu budowlanego, chociaż zostało to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione jako zarzut w stosunku do organów, które zdaniem Sądu nie dokonały sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocena Sądu zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest błędna i całkowicie nieuzasadniona i nie wiadomo co Sąd miał na myśli stwierdzając, że brak jest w decyzji "szczegółowego uzasadnienia tak dokonanej oceny". Od ustalania stanu faktycznego sprawy i sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę, a nie sąd administracyjny.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, Sąd pierwszej instancji kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez właściwe organy, lecz sam nie może jego ustalać, tym bardziej kiedy wymaga to wiedzy specjalistycznej (wyroki NSA z: 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12; 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

W tym przypadku Sąd I instancji "zabrał się" za ocenę, czy zaprojektowany budynek spełnia wymogi zabudowy pierzejowej, samodzielnie ustalając definicję pojęcia "pierzei". Tymczasem nie jest to termin języka prawnego ani prawniczego i nie było niezbędne dla dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, ustalenie jego znaczenia.

W związku z powyższym należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z § 41 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXVII/2081/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. zatwierdzającej plan miejscowy..., gdyż organ wydający pozwolenie na budowę dokonał sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i nie było podstaw do kwestionowania zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym błędnie przyjęto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. najwyraźniej dla Sądu było problematyczne, gdyż w jednym miejscu uzasadnienia wyroku (s. 13) stwierdza, że przepis ten został naruszony, a w innym, że nie, chociaż na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku znowu stwierdza się, że zaskarżona decyzja została wydana m.in. z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Taka wewnętrzna rozbieżność ocen w jednym uzasadnieniu wyroku wskazuje oczywiście na trafność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Trafne są również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd powinien wydać wyrok na podstawie akt sprawy, które gdyby dokładnie przeanalizował nie miałby wątpliwości co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, oraz co do tego czy organ prawidłowo dokonał sprawdzeń w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji miało miejsce w ramach możliwości, jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Gdyż jak stwierdził Sąd na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku "zawarte w skardze zarzuty J. S. nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji".

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy również zgodzić się z zasadnością zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a były podstawy do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Gdyby nawet uznać, że w tym przypadku były powody do uzasadnionych wątpliwości Sądu, to należało rozważyć inne możliwości wyjaśnienia tych wątpliwości bez nadmiernego przedłużania postępowania sądowaodministracyjnego, czym naruszono też art. 7 p.p.s.a. Skoro Sądowi nie wystarczyły wyjaśnienia Prezesa Spółki [...] złożone na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. (k. 79), jak podaje się na s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można było na podstawie art. 139 § 1 p.p.s.a. odroczyć ogłoszenie wyroku i w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. wystąpić do organu z żądaniem wyjaśnienia istniejących wątpliwości, jeżeli było to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji rozpoznania skargi kasacyjnej sąd kasacyjny przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzi naruszenie prawa materialnego, przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż został zaskarżoną decyzją naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a inne naruszenia przepisów postępowania omawiane wcześniej były jedynie następstwem tego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.