Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 815/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3, art. 98 ust. 1 i 2, art. 99
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2842/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2842/15, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawa, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku Z. K. i R. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obr. [...] o pow. [...]m2 położonej przy ul. [...] na m. in. działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 31 lipca 2012 r.

Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w Warszawie w rejonie ulicy [...], stanowiące działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 oraz nr [...] o pow. [...]m2 wystąpili Z. K. i R. K.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za ww. nieruchomości, natomiast po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylił powołaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na m.in. na art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, że badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Zasadniczą kwestią jest zatem ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nowopowstałe działki oznaczone numerem [...], [...] i [...] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogę o charakterze drogi publicznej, tj. drogę gminną, a co za tym idzie - czy działki te - w wyniku wydania tej decyzji stały się z mocy prawa własnością m.st. Warszawy, czy też, jak twierdzi organ I instancji, wydzielenie przedmiotowych działek nie nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a własność tej drogi nie przeszła na m.st. Warszawa.

Organ doszedł do wniosków, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter wyczerpujący i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza tym podziałem.

Ponadto wskazano, że za działkę wydzieloną pod drogę publiczną - gminną w rozumieniu art. 98 u.g.n., która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi gminnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Organ odwoławczy zauważył także, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli Powsin i Zamość uchwalonego uchwałą nr 268 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 29 czerwca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 92, poz. 908) stały się podstawą wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] z obr. [...] na wniosek odwołujących.

Wojewoda następnie przyznał, że co prawda w wydanej decyzji podziałowej nie ma wskazania jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednak ten brak nie może przesądzać braku możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny. Istotny natomiast jest skutek decyzji podziałowej, którego ustalenie wymaga przeanalizowania jej treści. Na tym etapie zatem konieczne jest odniesienie treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli Powsin i Zamość uchwalonego uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 29 czerwca 2000 r. Działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem [...] o pow. [...]m2 została przeznaczona pod poszerzenie ulicy lokalnej oznaczonej symbolem 12 KUL. Działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem [...] o pow. [...]m2 została przeznaczona pod ulicę dojazdową oznaczoną symbolem 23 KUD. Działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem [...] o pow. [...]m2 została przeznaczona pod poszerzenie ulicy lokalnej oznaczonej symbolem 8 KUL.

Wojewoda wyraził dalej pogląd, że do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy – w niniejszej sprawie taka uchwała nie została podjęta.

Skargę od powyższej decyzji wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie:

1) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że wobec spornych działek nastąpił skutek w postaci wywłaszczenia na rzecz gminy m.st. Warszawy w sytuacji, gdy z decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wynika, że działki te przeznaczone są pod drogę publiczną;

2) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że za przedmiotowe działki gruntu powinno zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie, w sytuacji gdy nie doszło do wywłaszczenia tych nieruchomości na rzecz gminy m.st. Warszawa;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy odpowiadała prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej bowiem na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą z mocy prawa na własność wskazanych podmiotów z dniem, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna.

W ocenie Sądu zasadnie organ I instancji uznał, że z decyzji tej wynika jednoznacznie, że trzy działki nr [...], [...] i [...] zostały wydzielone jako części drogi, ale nie o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n. Ponadto działki wydzielone pod drogi zostały obciążone służebnościami przechodu, przejazdu oraz przeprowadzenia mediów. Potwierdza ta okoliczność przyjętą przez organ I instancji koncepcję podziału nieruchomości na podstawie art. 99 u.g.n., nie zaś na podstawie art. 98 u.g.n.

Zdaniem Sądu ma to zasadniczy skutek przy rozstrzyganiu w sprawie odszkodowania. Gdyby bowiem przyjąć, że wydzielenie części działki nastąpiło pod cele drogi publicznej wówczas działki te przeszłyby na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Oznaczałoby to poniesienie szkody przez wnioskodawców, co z istoty każdego roszczenia odszkodowawczego jest bezwzględnie wymagane. Małżonkowie K. pozostają właścicielami spornych trzech działek przeznaczonych pod drogi i żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej nie ponieśli. Wystąpili oni z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr [...]. Wniosek ów został załatwiony poprzez uwzględnienie, ale decyzja została wydana w trybie art. 99 u.g.n., nie zaś art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący tego rozstrzygnięcia nie zakwestionowali, nie składali odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek gruntu jako dróg wewnętrznych. Tymczasem, zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe kwestionowanie ostatecznej decyzji podziałowej, czy też ustalanie na nowo treści jej rozstrzygnięcia, bądź też prowadzenie wykładni tego rozstrzygnięcia wbrew wyraźnej dyspozycji zawartej w decyzji. Oznacza to, że skutki decyzji podziałowej ograniczają się do przeznaczenia trzech spornych działek pod drogi wewnętrzne.

Ponadto Sąd wskazał, że podział dróg na drogi publiczne i wewnętrzne, którym posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 98 ust. 1 oraz 99 pozostaje w zgodzie z systematyką przyjętą w ustawie o drogach publicznych. Obowiązująca w dacie wydania decyzji podziałowej ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w art. 7 ust. 1 precyzowała, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast art. 8 ust. 1 tej ustawy wyjaśniał, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Oznacza to, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Powiązanie przepisów ustawy o drogach publicznych w tym zakresie polega na tym, że podział działki gruntu dokonywany w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczył wydzielenia zawsze działek pod drogi publiczne, natomiast podział działki w trybie art. 99 u.g.n. dotyczył dróg wewnętrznych.

W ocenie Sądu, jeżeli zatem organ dokonał na wniosek właściciela podziału nieruchomości stosując podstawę prawną określoną w art. 99 u.g.n. to oznacza, że wyraził zgodę na taki podział, ale zapewniając skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną poprzez działki, na których zostanie ustanowiona służebność. Nie można tutaj mówić o przejmowaniu tych działek pod drogi publiczne.

Niewątpliwie w planie miejscowym rejonu osiedli Powsin i Zamość uchwalonym uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 29 czerwca 2000 r. część działki nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie istniejącej i projektowanej drogi oraz pod wydzielenie nowej drogi. Drogi te uzyskały oznaczenie KUL i KUD, tj. drogi dojazdowe i lokalne. W rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przyjęto w § 4, że klasa drogi lokalnej i dojazdowej może mieścić się jedynie w kategorii dróg gminnych, które z kolei bezspornie stanowią drogę publiczną. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że w ten sposób wydzielone w decyzji podziałowej działki należy traktować jako drogi publiczne. O rodzaju dróg tych zadecydowała bowiem decyzja podziałowa, nie zaś akt planistyczny. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności i wyklucza tym samym twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną.

Z uwagi na zastosowany tryb postępowania, wydzielonym działkom pod drogi nie można przypisać waloru dróg publicznych. Sąd podkreślił jednak, że powyższa okoliczność nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wykształcił się pogląd, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, taki przypadek w niniejszej sprawie jednak nie występuje, ponieważ wydane decyzje podziałowe nie miały wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek są skarżący, którzy też tak się zachowywali, o czym świadczy ustanawianie stosownych służebności, nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Działania skarżących jako właścicieli wydzielonych dróg wskazują bowiem, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Nadal mają możność korzystania z tych działek i dysponowania nimi. Są nade wszystko nadal ich właścicielami, nie zaś gmina.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. K. i R. K., zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 142 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla Powsin i Zamość ustanowionego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Wilanów, nr 268 z dnia 29 czerwca 2000 r., sprostowaną uchwałą nr 430 z dnia 31 maja 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 92 z dnia 17 sierpnia 2000 r. poz. 908 i nr 174 poz. 2742 z dnia 23 sierpnia 2001 r.) poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy z akt sprawy, a w szczególności z decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że drogi, pod budowę których zostały wydzielone działki o nr [...], [...] i [...] są drogami publicznymi, co do których stosowna uchwała o przyjęciu kategorii dróg publicznych nie została jeszcze podjęta, a zatem w sytuacji, w której istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania za przewłaszczenie wyżej wymienionych działek na rzecz gminy m.st. Warszawa;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a.

a) poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co z kolei nie pozwala na kontrolę kasacyjną i wyroku WSA, które to naruszenie polegało na nie wyjaśnieniu w jaki sposób doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 u.g.n. i w jaki sposób może dojść do łącznego naruszenia obu tych przepisów, w szczególności w sytuacji, gdy Sąd podzielił część ustaleń organu II instancji, wskazując iż "klasa drogi lokalnej i dojazdowej może mieścić się jedynie w kategorii dróg gminnych, które z kolei bezspornie stanowią drogę publiczną", oraz

b) poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie (błędne zastosowanie) § 142 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu osiedli Powsin i Zamość w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) i uznanie, że działki o nr [...], [...] i [...] mogą być drogami niepublicznymi w sytuacji, gdy z treści powołanych przepisów, w szczególności z § 142 Miejscowego Planu wynika, że "Plan wprowadza następujące ustalenia dla budowli komunikacji kołowej i pieszej przyjmując, że drogi opisane w tabeli są drogami publicznymi", a zatem przedmiotowe działki wydzielone pod drogi 8 KUL, 12 KUL (lokalne) i 23 KUD (dojazdowa) mogły być wydzielone wyłącznie pod budowę dróg publicznych;

b) błędną wykładnię art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 98 § 1 u.g.n. w zw. z art. 7 § 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. poprzez uznanie, że:

- przepisy te dają organowi dokonującemu podziału nieruchomości swobodę oceny, co do rodzaju dróg, jakie powstaną w wyniku podziału, co prowadzi do błędnego wniosku, że przepisy te umożliwiały wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] w sposób niewynikający z § 142 Miejscowego Planu osiedli Powsin i Zamość, tj. inny niż pod drogi publiczne oraz

- "o rodzaju dróg (...) zadecydowała bowiem decyzja podziałowa, nie zaś akt pianistyczny", w sytuacji gdy o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych (w tym wskazania konkretnej kategorii), na gruncie art. 7 § 2 ustawy o drogach publicznych dochodzi "w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu", nie zaś na podstawie orzeczenia administracyjnego zatwierdzającego podział nieruchomości;

c) błędną wykładnię art. 99 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do dokonania podziału nieruchomości, podczas gdy przepis ten stanowi wyłącznie o obowiązku umieszczenia w decyzji podziałowej zastrzeżenia o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu, w sytuacji ich ewentualnego zbycia w przyszłości, które to zastrzeżenie ma ten skutek, że w razie zbycia nieruchomości, bez zamieszczenia w akcie notarialnym stosownej klauzuli, umowa sprzedaży jest nieważna.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości prawem przepisanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jednak żaden z zarzutów nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że mimo, iż przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia ustalenia odszkodowania, to istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków prawnych decyzji zatwierdzającej podział, stąd też należy przypomnieć treść tej decyzji. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdził projektu podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w ten sposób, że powstaną działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]. Z decyzji wynika, że działka nr [...] przewidziana jest pod poszerzenie drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 12 KUL, czyli projektowana ulica lokalna, działka nr [...] przewidziana jest pod drogę oznaczona na rysunku planu symbolem 23 KUD, czyli projektowana ulica dojazdowa, zaś działka nr [...] przewidziana jest pod poszerzenie drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 8 KUL, ulica lokalna. Decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z decyzji wynika, że zgodnie z art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jest ona zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, a także że stosowna uchwała o zaliczeniu dróg oznaczonych w planie symbolami 8 KUL, 12 KUL, 23 KUD do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została jeszcze podjęta. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej wynika, że w dacie wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania właścicielami spornych działek, tj. [...], [...] i [...] są Z. i R. K., a nadto w księdze wieczystej ujawniona jest służebność gruntowa, którą ustanowili właściciele nieruchomości. Można zatem stwierdzić, że istota sporu sprowadza się do oceny skutków decyzji podziałowej z punktu widzenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących kasacyjnie tym skutkiem jest utrata przez nich prawa własności, stąd też zasadny jest wniosek o odszkodowanie.

Mając powyższe na uwadze, należy się odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej, a zważywszy na istotę sporu w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności sformułowanych w pkt 4, czyli błędnej wykładni art. 93 ust.1 w zw. z art. 98 ust. 1 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że przepisy te dają organowi dokonującemu podział nieruchomości swobodę oceny, co do rodzaju dróg jakie powstaną po podziale.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, że został on sformułowany w ten sposób jakby przedmiotem kontroli była decyzja podziałowa, a nie decyzja w sprawie odszkodowania. Podczas gdy decyzja podziałowa jest ostateczna, albowiem nie była kwestionowana przez strony, a w konsekwencji w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie można ponownie weryfikować i badać decyzji podziałowej. W decyzji podziałowej stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, tym samym organ w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie może podnosić zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Nadto sformułowany zarzut błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. art. 98 ust. 1 jest niezasadny i z tego powodu, że skarżący odwołuje się tylko do ustępów pierwszych powołanych przepisów, nie uwzględniając ich pozostałej treści, a to prowadzi do nieprawidłowej oceny stanu prawnego wynikającego z powyższych przepisów. Powołany art. 93 w ust. 3 stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie maja dostępu do drogi publicznej: za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych (...). W podstawie prawnej decyzji podziałowej wskazano właśnie art. 93 ust. 3, a konsekwencją tej podstawy prawnej było odwołanie się do art. 99 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podział nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Stąd też skarżący kasacyjnie zbywając jedną z wydzielonych działek ustanowił służebność gruntową, która wpisana jest w księdze wieczystej. Powyższe oznacza, że zarzut błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 jest bezprzedmiotowy, albowiem skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy, to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy, stąd też tego przepisu decyzja podziałowa nie powołuje. Zgodnie art. 98 ust. 1 działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy jest utrata prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nie może tym samym być wątpliwości, iż w stosunku do tych samych działek nie może mieć równocześnie zastosowania art. 93 ust. 3 ustawy i art. 98 ust. 1 ustawy. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 98 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Jak podnoszono wcześniej, w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] i [...] jako właściciele wpisani są skarżący kasacyjnie Z. i R. K., wpisana jest również ustanowiona przez nich służebność gruntowa. Mając powyższe na względzie, należy zwrócić uwagę, że skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne następuje z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy jest rozstrzyganie przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin – por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14. W takich okolicznościach może mieć zastosowanie art. 98 ust. 3, który stanowi, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie (...).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy jeszcze wspomnieć o wymienionym w pkt 4 zarzucie dotyczącym naruszenia art. 7 § 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., który to przepis stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podkreśla, że prawo nie dopuszcza możliwości istnienia drogi publicznej na nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Zarówno treść powołanego przepisu jak i powyższe stwierdzenie jest bezsporne. Natomiast w sformułowanym w pkt 3 zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na niezastosowanie (błędne zastosowanie) § 142 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i uznanie, że przedmiotowe działki mogą być drogami niepublicznymi podczas gdy z § 142 Planu wynika, że przedmiotowe działki wydzielone pod drogi lokalne, dojazdowe mogły być wydzielone wyłącznie pod budowę dróg publicznych. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że powołane rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w celu określenia warunków technicznych jakie powinny spełniać drogi. Zgodnie §4 ust. 1 rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A",

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S",

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP",

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G",

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z",

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L",

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

2. Droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa - klasy A, S lub GP,

2) wojewódzka - klasy GP lub G,

3) powiatowa - klasy GP, G lub Z,

4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

3. Przy przebudowie dróg, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, dopuszcza się przyjęcie klasy o jeden poziom niższej.

Z powyższego przepisu wynika, że odrębną kategorią są klasy dróg wskazane w ust. 1, a wyodrębnione w oparciu o kryterium wymagań technicznych i użytkowych, w tym wskazane w pkt 6 drogi lokalne i w pkt 7 drogi dojazdowe, a zupełnie odrębną kategorią, kategoria dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika tylko tyle, jakie wymagania techniczne i użytkowe powinna spełniać droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, i tak droga gminna powinna spełniać wymagania określone dla klasy GP, G, Z, L lub D. Z przytoczonego przepisu nie wynika, że droga lokalna, lub droga dojazdowa jest drogą gminną, a więc drogą publiczną, a jedynie wynika, jakie parametry techniczne może mieć droga gminna. Natomiast o zaliczeniu danej drogi do drogi publicznej decydują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy droga publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych., natomiast art. 2 wyodrębnia następujące kategorie dróg publicznych: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Z kolei w art. 8 ust. 1 ustawy określna została definicja drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Zgodnie z powołanym art.. 8 ust. 1 drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Definicja drogi wewnętrznej zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może mieć między innymi zastosowanie w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności gruntowych. Mając powyższe na uwadze zarzut dotyczący naruszenia § 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest niezasadny. Odnośnie zaś naruszenia § 142 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, to jak wskazywano wcześniej, plan stanowił przesłankę wydania decyzji podziałowej, stąd też w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału działki nr [...] zasadnym byłoby podnoszenie kwestii dotyczących treści planu, podstawy prawnej wydania decyzji, tak aby nie było wątpliwości co do skutków prawnych jakie wywoła decyzja podziałowa. W rozpoznawanej sprawie, której formalnie przedmiotem jest sprawa ustalenia odszkodowania, spór dotyczy w rzeczywistości prawa własności nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...], [...], a źródłem tego sporu jest różna ocena skutków prawnych wynikających z decyzji podziałowej. Równocześnie w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości jako jej właściciele cały czas są ujawnieni skarżący kasacyjnie, ujawniona jest również ustanowiona przez nich służebność gruntowa. Jak wynika z akt, w sprawie nie były podejmowane postępowania, których celem byłoby, czy to ujawnienie na wniosek nowego stanu prawnego, czy też postępowanie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, nie może rozstrzygać spornych kwestii dotyczących prawa własności przedmiotowej nieruchomości, powinien zaś mieć na uwadze treść art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie istota skargi kasacyjnej opierała się na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, które okazały się niezasadne, bezprzedmiotowe stają się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tym ostatnim zarzutem mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z taka zaś sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.