Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 735/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aret. 36 ust. 1 pkt 1 , art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1033/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Stołeczny Konserwator Zabytków, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków, zobowiązał [...] Sp. z o.o. do doprowadzenia zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" w Warszawie - do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie z terenu działki nr [...] trzech wolnostojących podświetlanych nośników reklamowych w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ ochrony zabytków w dniu 29 kwietnia 2009 r. przeprowadził kontrolę m.in. na terenie przedmiotowej działki oraz działki nr 21, znajdującej się na wskazanym terenie strefy ochrony konserwatorskiej, wpisanej decyzją z dnia [...] września 1980 r. do rejestru zabytków pod nr [...]. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia 28 kwietnia 2009 r. przedstawiła swoje stanowisko, powołała się na pozytywną opinię Urzędu Dzielnicy Żoliborz Wydziału Ochrony Środowiska oraz pozytywną opinię Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lipca 2001 r., wyrażającą zgodę na lokalizację dwóch nieoświetlonych tablic reklamowych. W dniu 23 czerwca 2009 r. podczas inspekcji w terenie stwierdzono, że trzy nośniki reklamowe zostały przesunięte w kierunku działki nr [...]. W tej sytuacji, organ wszczął postępowanie w sprawie umieszczenia tych obiektów bez wymaganego pozwolenia, a oględziny przeprowadzone w dniu 14 lipca 2009 r. potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Organ uznając zatem, że umieszczenie tych obiektów spełnia przesłanki określone w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, zobowiązał skarżącą Spółkę na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do ich usunięcia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Umieszczenie nośnika reklamowego na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia wygląd zabytkowego układu. Z ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie wynika, że trzy podświetlane nośniki reklamowe umieszczone zostały pomimo braku zezwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru, wydanego w trybie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie dóbr kultury, a także pomimo braku pozwolenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie zabytków. Kwestia braku takiego zezwolenia została pominięta przez organ pierwszej instancji, jednak prawidłowo na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydano nakaz usunięcia nośnika reklamowego. Prace przeprowadzono ponadto niezgodnie z warunkami wskazanymi w opinii konserwatorskiej, instalując trzy nośniki reklamowe zamiast dwóch. Minister uznał również, że termin wyznaczony w decyzji organu I instancji jest wystarczający dla zrealizowania nakazanych prac.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła, że Minister nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu co do celowości stosowania tak restrykcyjnego środka jak usunięcie nośników, skoro urządzenia te funkcjonowały przez okres ośmiu lat i organ ochrony zabytków nie podejmował w tym czasie żadnych działań. Skarżąca Spółka podniosła także, iż w sprawie została wydana pozytywna opinia Mazowieckiego Konserwatora Zabytków, a sam organ przyznał, że należy domniemywać, iż zgoda w formie decyzji też byłaby wydana. Ponadto, skoro organ odwoławczy stwierdza, że roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych nie wymagają pozwolenia na budowę, to Spółka nie była zobowiązana do uzyskania zgody konserwatora zabytków w formie decyzji. Wreszcie, stan tych obiektów jest odmienny, ponieważ w odniesieniu do dwóch nośników została wydana opinia Konserwatora, a do jednego nie, co powinno skutkować prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe ustalenia organów obu instancji, że sporne nośniki reklamowe zostały umieszczone na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako strefa ochrony konserwatorskiej i stwierdził, iż obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru wynika przede wszystkim z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wymaga pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W ocenie Sądu, umieszczenie reklam na terenie wpisanym do rejestru zabytków może wpłynąć na wygląd miejsca, tym samym wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe obiekty zostały umieszczone bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydawanego na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury w formie decyzji administracyjnej. Ponadto opinia z dnia 16 lipca 2001 r. została wydana w trybie art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r.). Sąd podkreślił również, że nawet gdyby uznać postanowienie z dnia 16 lipca 2001 r. za zgodę organów zabytków na umieszczenie dwóch nośników, to i tak nie ma to wpływu na wynik postępowania i zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ramach stosowania powołanego przepisu nie ma żadnego znaczenia relacja do przepisów Prawa budowlanego, a więc bez znaczenia pozostaje kwestia czy w omawianej sytuacji było wymagane pozwolenie na budowę. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja nakazująca doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie reklam, nośników reklamowych wraz z oświetleniem w określonym terminie, jest zgodna z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez uznanie, że opinia konserwatorska z dnia 16 lipca 2001 r. nie stanowi zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na instalację urządzeń reklamowych oraz art. 104 K.p.a. poprzez uznanie, że taka opinia nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu tego przepisu. Uzasadniając powyższe zarzuty zakwestionowano pogląd Sądu I instancji, że opinia konserwatorska została wydana na podstawie art. 39 ust. 2 Prawa budowalnego i uzyskanie zgody w tej formie nie jest wystarczające do umieszczenia urządzeń reklamowych w strefie ochrony konserwatorskiej. Podniesiono również, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie o wydanie zgody na umieszczenie przedmiotowych urządzeń, którą otrzymała właśnie w formie opinii konserwatorskiej, a opinia ta została zaakceptowana przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Ponadto w okresie od 1997 r. do 2002 r. Konserwator Zabytków udzielał zgody na umieszczenie urządzeń reklamowych wyłącznie w formie opinii i stanowiły one podstawę do dokonania zgłoszeń instalacji tych urządzeń. Art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie wymaga aby zgoda właściwego wojewódzkiego konserwatora została wydana w formie decyzji administracyjnej. Końcowo wywiedziono, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przedmiotowa opinia wywarła skutki w sferze stosunku administracyjnoprawnego, bowiem wyrażono w niej zgodę na umieszczenie dwóch urządzeń reklamowych, a więc należało przyjąć, że jest to decyzja administracyjna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, argumentując, że powoływane przez skarżącą Spółkę opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie są decyzjami administracyjnymi, jak również nie stanowią postanowień uzgodnieniowych wydawanych w trybie art. 106 K.p.a. Natomiast zgodnie z poglądem utrwalonym zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie umieszczenie reklamy wymaga zezwolenia konserwatorskiego, w formie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu.

W tym kontekście zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowała w szczególności ustalenia, że trzy wolnostojące urządzenia reklamowe zostały przesunięte na teren działki nr [...] obręb [...] w Warszawie bez odpowiedniego pozwolenia, a przy tym niezgodnie z warunkami wynikającymi z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie dnia 16 lipca 2001 r. Strona skarżąca nie zakwestionowała też tego, że na takie działanie nie uzyskała pozwolenia właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków.

Powyższe może mieć znaczenie, gdyż zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury – opiera się na twierdzeniu o odmowie jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a w szczególności na stwierdzeniu, że przepis ten winien mieć zastosowanie do spornej czynności, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie stanowiła realizację pozwolenia wynikającego z pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lipca 2001 r.

Tak postawiony zarzut nie jest usprawiedliwiony. Z prawidłowych i niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu wynika, że już pod rządami ustawy o ochronie zabytków stwierdzono, że skarżący dokonał umieszczenia trzech nośników reklamowych na terenie objętym ochroną konserwatorską niezgodnie z warunkami wynikającymi z pisma stanowiącego - w ocenie strony - zezwolenie na dokonanie takiej czynności. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, który prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8). W piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m. in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków, oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić m. in. do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Przy podejmowaniu tego rodzaju działań nie mają znaczenia wcześniejsze pozwolenia, które dotyczyły – jak w przedmiotowej sprawie – instalowania nośników reklamowych w innych lokalizacjach, nawet jeśli były to lokalizacje położone na terenie tego samego układu urbanistycznego, czy nawet na działce sąsiedniej.

W takim stanie rzeczy nie można przypisać Sądowi I instancji naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, skoro przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania.

Co do zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury zauważyć dodatkowo należało, że jest to regulacja zawierająca cztery ustępy, stanowiące odrębne regulacje prawne. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc nie ma prawa domniemywać innych podstaw kasacyjnych niż te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej, ani też zastępować strony w precyzyjnym wskazaniu właściwej podstawy kasacyjnej. Prawidłowa redakcja zarzutu naruszenia przepisu składającego się z więcej niż jednego unormowania wymagała wyraźnego wskazania, który ustęp wieloelementowego przepisu został naruszony i temu zadaniu autor skargi kasacyjnej nie sprostał, wskazując ogólnikowo na naruszenie tego przepisu w całości i zmuszając Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się rzeczywistych intencji skargi.

Art. 104 K.p.a. wskazuje tylko procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia i nie mógł w sprawie zostać naruszony, skoro organy administracyjne rozstrzygnęły sprawę w tej właśnie formie.

Z punktu widzenia powyższych rozważań ocena charakteru prawnego pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lipca 2001 r., jest bezprzedmiotowa, bowiem jak już wyżej powiedziano, zakwestionowana decyzja odnosząca się do samowolnego umieszczenia nośników reklamowych, nie była w żaden sposób związana z pozwoleniem udzielonym w tym piśmie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.