Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2145/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 63/14 w sprawie ze skargi P.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2) odstępuje od zasądzenia od P.B. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 63/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 27 sierpnia 2013 r. (pkt 1), stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2), zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej P.B. kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 25 października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr [...], którym to rozkazem, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), zwolniono [...] P.B. ze służby w Policji z dniem 16 września 2013 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił podstawę materialnoprawną zwolnienia wyżej wymienionej ze służby, którą stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Podał, że post. P.B. rozkazem Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r., wydanym na podstawie § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. Nr 126, poz. 877, ze zm.), została usunięta ze szkolenia i wyłączona ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego z powodu nieuzyskania zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia. Powołany przepis stanowi, że słuchacza usuwa się ze szkolenia, jeżeli nie uzyskał zaliczenia lub nie zdał egzaminu przewidzianego w programie szkolenia zawodowego policjantów. Jednocześnie z § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika, że nie kieruje się ponownie na szkolenie policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego. Komendant Szkoły Policji w P. jako termin stawienia się wyżej wymienionej w jednostce macierzystej wskazał dzień 25 września 2012 r. Od tego dnia, aż do dnia zwolnienia ze służby, tj. 16 września 2013 r., P.B. przedkładała zaświadczenia lekarskie o niezdolności do służby. Zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o Policji, warunkiem uzyskania kwalifikacji zawodowych niezbędnych do mianowania na stanowisko służbowe jest ukończenie przez policjanta szkolenia zawodowego podstawowego.

Zdaniem organu odwoławczego, w stosunku służbowym nie powinien pozostawać policjant, który nie posiada jakichkolwiek kwalifikacji zawodowych, w związku z czym, nie może być mianowany na stanowisko służbowe i w świetle obowiązujących przepisów nie może ich nabyć. Ponadto z uwagi na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie pełni służby. Powoduje to, że przydzielone mu zadania obciążają innych policjantów. Powyższa sytuacja ujemnie rzutuje na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów. P.B. nie ukończywszy szkolenia podstawowego i nie realizując, z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim, nałożonych na nią obowiązków, jednocześnie w pełni korzysta z przysługujących jej praw policjanta. W niniejszej sprawie jedyną możliwą podstawą prawną rozwiązania z wyżej wymienioną stosunku służbowego jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W tym przypadku nie jest możliwe zastosowanie wobec niej innej podstawy zwolnienia ze służby, np. art. 41 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy (zwolnienie w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej), gdyż nie można dokonać opiniowania policjanta stale nieobecnego w służbie i niewykonującego żadnych zadań i czynności służbowych. Nadanie przez organ pierwszej instancji zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności było prawidłowe z uwagi na ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podał, że nie jest rolą Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], jako organu pierwszej instancji, ani też Komendanta Głównego Policji, jako organu odwoławczego, ustalanie, czy P.B. w dniu 24 września 2012 r. podczas składania zaliczenia komisyjnego znajdowała się w stanie psychofizycznym umożliwiającym jej udział w tym zaliczeniu. W istocie byłoby to postępowanie polegające na podważeniu treści oświadczenia, jakie złożyła ona przed przystąpieniem do zaliczenia. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] trafnie uznał, że żądanie pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez niego dokumentów odnoszących się do przebiegu leczenia oraz jej stanu zdrowia było nieuzasadnione. Powyższe dowody nie mogłyby wpłynąć na ocenę zaistniałego stanu faktycznego, tj. sytuacji, w której w służbie pozostaje policjant nieposiadający jakichkolwiek kwalifikacji zawodowych oraz niemający możliwości ich zdobycia oraz pozostający na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

Organ odwoławczy przyznał, iż nie zaprzecza, że fakt przebywania P.B. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim może mieć związek z urazem, jakiego doznała w dniu 3 września 2012 r. podczas odbywania szkolenia zawodowego podstawowego, to jednak nie może on skutkować dalszym bezterminowym pozostawaniem jej w służbie. Jest ona policjantem nieposiadającym żadnych kwalifikacji zawodowych i przez ponad 10 miesięcy niewykonującym jakichkolwiek czynności służbowych. Z tego względu uznał, że przy rozważaniu tej sytuacji bez znaczenia są zastrzeżenia dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania powypadkowego, jak również ustalenie, czy doznany uraz miał charakter wypadku pozostającego w związku ze służbą, czy też nie.

Odnosząc się do wniosku zawartego w opinii Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] z dnia 1 lipca 2013 r. o ponowne skierowanie P.B. na kurs podstawowy do innej Szkoły Policji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy takiego działania w sposób bezpośredni zabraniają (§ 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 9 czerwca 2007 r.).

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jedynie formalne uzyskanie opinii organizacji zawodowej bez faktycznego odniesienia się do treści tej opinii w wydanym rozstrzygnięciu;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 7 K.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji;

- art. 24 § 3 K.p.a., poprzez niewyłącznie od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji publicznej w osobie Zastępcy Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji, insp. T.S., do bezstronności którego przy wydawaniu decyzji zachodzą uzasadnione wątpliwości;

- art. 107 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie rozkazu personalnego i skopiowanie uzasadnienia organu pierwszej instancji, co skutkowało nierozpoznaniem merytorycznym części zarzutów i nieuwzględnieniem ich przy wydawaniu decyzji;

- art. 108 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało bezpodstawne nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wraz z uchyleniem rygoru jego natychmiastowej wykonalności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podała m.in., że w sprawie dla jej rozstrzygnięcia decydujące znaczenie mają powody nieukończenia przez nią szkolenia zawodowego podstawowego. Wskazała, że podczas pobytu na szkoleniu w Szkole Policji w P. uległa wypadkowi, który stanowił wypadek w służbie. Przyznała, że wzięła udział w zaliczeniu komisyjnym, mimo iż stan zdrowia jej na to nie pozwalał. Zdaniem skarżącej, powoływanie się przez organy Policji na złożone przez nią oświadczenie o gotowości przystąpienia do zaliczenia komisyjnego nie ma znaczenia, gdyż w tym zakresie nie pozostawiono jej wyboru i nie wskazano możliwości późniejszego ponownego przystąpienia do szkolenia, czy do samego zaliczenia. W ocenie skarżącej, skoro stan zdrowia nie pozwalał na przystąpienie do zaliczenia, to jego wynik nie mógł stanowić podstawy do usunięcia jej ze szkolenia. W konsekwencji należało przyjąć, że ukończenie szkolenia uniemożliwił jej stan zdrowia, był on pierwotną przyczyną usunięcia ze służby, zaś nieukończenie szkolenia było jedynie skutkiem doznanego przez nią urazu. Przy wydawaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu jej ze służby w Policji okoliczności te nie zostały uwzględnione mimo, że miały wpływ na jego treść. Rolą organów obu instancji było zbadanie – poprzez przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego – rzeczywistej przyczyny usunięcia jej ze szkolenia. W przeciwnym wypadku okazałoby się, że rozkaz o usunięciu ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy jest nie tylko niezaskarżalny, lecz także nieweryfikowalny na dalszym etapie postępowania, a jednocześnie stanowi podstawę do wydania dalszych decyzji, w tym w szczególności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji.

Ponadto skarżąca, powołując się na stanowisko wyrażone przez Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] w opinii z dnia 1 lipca 2013 r. stwierdziła, że złożonego przez nią oświadczenia o możliwości przystąpienia do zaliczenia komisyjnego nie można traktować jako w pełni suwerennego, niezależnego i zgodnego z jej samopoczuciem, wolą oraz stanem wiedzy na temat jej zdrowia. Na żadnym etapie postępowania okoliczności te nie zostały przez organy uwzględnione. Skarżąca podała również, iż także Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] podkreślił, że jej absencja chorobowa jest skutkiem wypadku w służbie i nie może być podnoszona jako argument do zwolnienia, zaś Szkoła Policji w P., mimo posiadanej w tej sprawie wiedzy i obowiązku, świadomie nie podjęła z urzędu czynności związanych z wypadkiem, co spowodowało przystąpienie przez nią do zaliczenia w stanie zdrowia, który na to nie pozwalał. Wypunktował także liczne zastrzeżenia, co do samego przebiegu zaliczenia i okoliczności, w jakich otrzymała ona ocenę niedostateczną.

Skarżąca, uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. wskazała, że rozkaz personalny z dnia 25 października 2013 r. nr [...] został podpisany przez Zastępcę Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji, insp. T.S., który już wcześniej zajmował stanowisko w niniejszej sprawie. Złożył on podpis pod pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] (co pozwala na wysunięcie tezy, iż jest on autorem tego pisma). Pismo to zawierało stanowisko i wyjaśnienie w przedmiocie ponownego skierowania skarżącej na szkolenie zawodowe podstawowe, w tym m.in. twierdzenia, iż P.B. posługiwała się "ściągą", "podjęła suwerenną i w pełni przemyślaną decyzję o uczestniczeniu w zajęciach dydaktycznych", "należy domniemywać, że P.B. nie uznała doznanego wówczas urazu jako wypadku w służbie", "zdarzenie z dnia 3 września 2012 r. nie jest wypadkiem w związku z pełnieniem służby w Policji", czy wreszcie "nie znajduję również podstaw do uchylenia rozkazu z dnia 24 września 2012 r.".

Zdaniem skarżącej, powyższe dowodzi, że insp. T.S. powinien był zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, z uwagi na okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Zawarte w cytowanym piśmie stwierdzenia bezsprzecznie wskazują na to, że już przed otrzymaniem odwołania od rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] miał on wyrobione zdanie na temat sytuacji skarżącej.

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że trudno uznać, aby ważny interes służby mógł przemawiać za zwolnieniem z niej policjantki, która nie uchybiła swoim obowiązkom i która nie wykonuje czynności związanych z pełnioną służbą z przyczyn niezawinionych i niezależnych od niej. Nie można podzielić wyrażonej pośrednio przez organy tezy, jakoby fakt przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim przemawiał za zwolnieniem jej ze służby ze względu na ważny interes służby, skoro kontuzja, której doznała stanowiła wypadek w służbie. Na zwolnieniach lekarskich przebywa od ponad roku. W związku z powyższym niezrozumiałe jest nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. W sprawie nie wykazano, jakie szkody miałoby wyrządzić Policji jego nienadanie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, powołując treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wskazał, że dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest wykazanie przez organ w drodze uznania administracyjnego, że zwolnienie policjanta ze służby w zaistniałym stanie faktycznym sprawy jest rzeczywiście niezbędne dla dobra służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy Policji obu instancji nie wykazały, aby wystąpiły przesłanki uzasadniające zwolnienie P.B. ze służby w Policji, które stanowiłyby jednocześnie dobro tej służby. Organy do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza przyczyn czasowej niezdolności skarżącej do służby, odniosły się w sposób bardzo pobieżny, nie dostrzegły także związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy doznanym wypadkiem w trakcie szkolenia a treścią rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. o usunięciu jej ze szkolenia zawodowego podstawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że P.B. od dnia 26 lipca 2012 r. odbywała w Szkole Policji w P. szkolenie zawodowe podstawowe. W dniu 3 września 2012 r., przebywając na szkoleniu, doznała wypadku – skręcenia stopy z oderwaniem fragmentu kostnego kości skokowej, co spowodowało, że od dnia 5 września 2013 r., przez 333 dni, przebywała na zwolnieniu lekarskim. Z powodu powyższego wypadku nie uczestniczyła w ostatnich trzech tygodniach szkolenia, które kończyło się egzaminem. Od dnia 5 września 2012 r. przebywała w domu i była poddana dalszemu leczeniu w poradni chirurgicznej (dane z protokołu powypadkowego). W dniu 24 września 2012 r., skarżąca, w bliżej nieustalonych okolicznościach, podpisała oświadczenie w którym stwierdziła, że jej stan psychofizyczny umożliwia jej udział w zaliczeniu komisyjnym bez ograniczeń. Pozostaje niewyjaśnione pytanie – na jakiej podstawie prawnej zostało od niej odebrane powyższe oświadczenie, skoro od dnia 5 września 2012 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim i nie uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych oraz na jakiej podstawie uzyskała zaliczenia niezbędne do dopuszczenia do egzaminu, przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, skoro w całym szkoleniu nie uczestniczyła z uwagi na zwolnienie lekarskie. Przepisy powołanego rozporządzenia przewidują szczegółowe ocenianie słuchacza z zakresu opanowania wiedzy i umiejętności (§ 26), poprzez ocenianie na bieżąco oraz okresowo (§ 27, § 28, § 29). Ponadto z przepisu § 33 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, iż do egzaminu dopuszcza się słuchacza, który uzyskał zaliczenia wymagane programem szkolenia zawodowego policjantów.

Rozkazem Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. P.B. została usunięta ze szkolenia w trybie § 43 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji nasuwa wątpliwości okoliczność, dlaczego wcześniej nie zastosowano wobec niej § 43 ust. 1 pkt 5, tj. zwolnienia jej ze szkolenia w związku z przerwą w szkoleniu spowodowaną długotrwałą chorobą oraz nie zastosowano § 45 ust. 1, ewentualnie ust. 3, umożliwiającego dokończenie szkolenia oraz dlaczego w treści w/w rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. nie zawarto obligatoryjnego w niniejszej sytuacji zapisu wskazanego w § 47 ust. 2 rozporządzenia – "przewidziany do egzaminu końcowego poprawkowego". Przepisy nie przewidują możliwości wniesienia przez słuchacza odwołania od rozkazu Komendanta Szkoły Policji.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż poważne wątpliwości nasuwa fakt, że wypadek, któremu P.B. uległa w dniu 3 września 2012 r. został zgłoszony dopiero w dniu 29 października 2012 r., a protokół powypadkowy sporządzono w dniu 2 lutego 2013 r., zaś postępowanie w tym przedmiocie zakończono w dniu 8 kwietnia 2013 r. – gdy skarżąca pokwitowała otrzymanie protokołu. Wskazał że pomimo odnotowania wypadku skarżącej w księdze przebiegu służby (wpis w tej księdze z dnia 3 września 2012 r. o godzinie 22:15) oraz powiadomienia o nim dowódcy plutonu oraz dyżurnego Szkoły Policji w P. (zapisy z protokołu powypadkowego), nikt z przełożonych nie wszczął procedury powypadkowej, została ona wszczęta przez skarżącą dopiero w dniu 29 października 2012 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, organy Policji obu instancji powyższych okoliczności, tj. rzeczywistej przyczyny usunięcia skarżącej ze szkolenia oraz przyczyny jej absencji chorobowej – podawanych zarówno przez skarżącą, jak i przez Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] (pismo z dnia 1 lipca 2013 r.), w ogóle nie wyjaśniły. W tej mierze poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że nie kieruje się ponownie na szkolenie policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego (§ 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Z tego powodu uznały, że brak uzyskania przez P.B. wymaganej wiedzy i umiejętności niezbędnych do pełnienia służby w Policji oraz długa absencja chorobowa stanowią o zaistnieniu przesłanki ważnego interesu służby, przemawiającego za zwolnieniem jej ze służby, w oparciu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż organ w trakcie 333 dni nieobecności skarżącej z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim nie kwestionował jego prawidłowości, nie dokonał także ustalenia, czy na skutek doznanego wypadku nadaje się ona do służby w Policji. Z tego względu uznał, że bez wyjaśnienia wszystkich w/w zagadnień, które z przyczyny losowej wyłączyły P.B. z możliwości kontynuowania szkolenia i stanowiły przyczynę jej absencji chorobowej, nie można mówić o prawidłowym wydaniu decyzji uznaniowej w sytuacji, gdy podstawowe elementy stanowiące o ważeniu przez organ wszelkich istotnych kwestii zostały w sprawie pominięte. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga rzetelnego wykazania, z jakich przyczyn dany policjant nie może pełnić służby w Policji. Ustawodawca nie wskazał katalogu przyczyn, ograniczył się jedynie do obowiązku wykazania przez organ ważnego interesu służby, przemawiającego za zwolnieniem danego policjanta. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby, bez dokładnego wykazania, dlaczego było to niezbędne dla dobra służby, było chybione.

Sąd pierwszej instancji podzielił także zasadność zarzutu w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 24 § 3 K.p.a., gdyż insp. T.S. podpisywał zaskarżoną decyzję, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji podpisywał pisma do Przewodniczącego NSZZ Policjantów oraz w swoich wystąpieniach wyrażał swój pogląd w przedmiotowej sprawie. Powyższe okoliczności mogą wskazywać na brak obiektywizmu w podejmowaniu zaskarżonej decyzji oraz wyczerpują przesłanki określone w art. 24 § 3 K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za trafne uznał również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz związane z obowiązkiem właściwego ważenia interesów, w tym właściwej oceny interesu służby, naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 107 K.p.a. Stwierdził, iż organ ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić, jakie były rzeczywiste przyczyny nieuzyskania przez P.B. zaświadczenia ukończenia szkolenia zawodowego podstawowego i dokonać prawidłowego wyważenia dóbr stanowiących o ważnym interesie służby w aspekcie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz w aspekcie ewentualnej możliwości zastosowania wobec P.B. § 43 ust. 1 pkt. 5 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 i art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 107 K.p.a., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli legalności zaskarżonych rozkazów personalnych i bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie uwzględnił słusznego interesu strony, w kontekście treści rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. nr [...] o usunięciu ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego oraz nie omówił tej kwestii w zaskarżonych rozkazach personalnych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania skargi za zasadną,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy i niepozwalający ustalić przyczyn i podstaw prawnych nakładających na organy Policji obowiązek zbadania zasadności i prawidłowości ostatecznego rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. nr [...] o usunięciu ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy skarżącej, pomimo iż żaden przepis prawa nie umożliwia takiej weryfikacji, co doprowadziło do uznania skargi i uchylenia zaskarżonych rozkazów personalnych,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 135 w związku z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na ocenę charakteru prawnego rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. nr [...] oraz pominięcie rozważań nad możliwością poddania tego rozkazu kontroli sądu administracyjnego, co doprowadziło do objęcia go tą kontrolą, a w efekcie do uznania jego wadliwości, a miało to bezpośredni wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 i art. 133 p.p.s.a. w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów oraz § 21 decyzji z dnia 28 października 2011 r. nr 188/11 Komendanta Szkoły Policji w P., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że:

a) skarżąca od dnia 5 września 2012 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, pomimo iż na zwolnieniu przebywała w okresie 5 – 7 września oraz 20 – 21 września 2012 r., czyli łącznie 5 dni, co w żaden sposób nie stało na przeszkodzie uzyskaniu przez nią zaliczeń, zaś z wystawionego w dniu 5 września 2012 r. zaświadczenia wynika niezdolność do zajęć w wychowania fizycznego i strzeleckich, a ponadto w dniu zaliczenia komisyjnego nie przebywała na zwolnieniu lekarskim,

b) zdarzenie, w wyniku którego skarżąca doznała urazu, miało miejsce w trakcie zajęć szkolnych, a nie ciszy nocnej,

c) zdarzenie, w wyniku którego skarżąca doznała urazu, było związane z wykonywaniem zadań służbowych, a nie miało charakteru towarzyskiego polegającego na odwiedzinach na terenie [...] i powrocie w porze ciszy nocnej i nieuwzględnieniu przy tym faktu, iż kampania 3 (skarżącej) nie miała zaplanowanych żadnych zaliczeń i egzaminów na okres od dnia 4 do dnia 9 września 2012 r., zaś skarżąca notatki miała pożyczyć od nieustalonych kolegów, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem na tej podstawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż było możliwe zwolnienie skarżącej ze szkolenia z uwagi na stan zdrowia oraz okoliczności powstania urazu,

- art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż udzielenie przez Zastępcę Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji – T.S. wyjaśnień Przewodniczącemu ZW NSZZ Policjantów województwa [...] – [...], co do możliwości ponownego skierowania policjantki na kurs podstawowy, stanowi okoliczność uzasadniającą jego wyłączenie ze sprawy, co wpłynęło bezpośrednio na jej wynik, poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z ostrożności procesowej, naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. uznaniu, że istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia o usunięciu ze szkolenia podstawowego i wyłączeniu ze stanu słuchaczy nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż dalsze pozostawienie w służbie policjanta, który nie uzyskał wymaganych prawem kwalifikacji zawodowych, narusza dobro tej służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku podzielenia jedynie argumentacji określonej pkt 2 skargi kasacyjnej, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, w obszerny sposób omówił nieprawidłowości dotyczące postępowania przed Komendantem Szkoły Policji w P., jednocześnie nie uwzględnił możliwości orzeczniczych organów obu instancji, a przede wszystkim istotę i przedmiot postępowania. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem rozstrzygnięcia jest zwolnienie skarżącej ze służby, gdyż tego wymaga ważny interes służby. Z przepisów ustawy o Policji wynika, że policjant ma obowiązek odbycia szkolenia zawodowego podstawowego, które umożliwia mianowanie na stanowisko służbowe. Jednocześnie przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji nie przewidują możliwości ponownego skierowania na szkolenie zawodowe podstawowe policjanta, który został z niego usunięty. Oznacza to, że policjant usunięty ze szkolenia zawodowego podstawowego nie może pozostawać w szeregach Policji, gdyż nie może zostać mianowany na stanowisko służbowe. Nie legitymuje się niezbędnymi kwalifikacjami zawodowymi, zadania Policji i jej organizacja, nie pozwalają na to, aby nadal z jakichkolwiek przyczyn utrzymywać takie osoby w służbie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia, organem właściwym zarówno do usunięcia policjanta ze szkolenia zawodowego podstawowego jak i zwolnienia z tego szkolenia, jest komendant szkoły policyjnej. Wydawany przez komendanta tej szkoły w tym zakresie rozkaz nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a., wynikającym z podległości służbowej między przełożonym a podwładnym. Tego rodzaju rozkaz nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Sąd pierwszej instancji, w przypadku niepodzielenia tego poglądu, powinien był rozważyć, czy i na jakiej zasadzie przysługuje od tego rodzaju rozstrzygnięcia samodzielny środek odwoławczy, przewidziany w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdyby skarżąca mogła wnieść samodzielną skargę na rozkaz Komendanta Szkoły Policji w P. w przedmiocie usunięcia jej ze szkolenia zawodowego podstawowego, kwestia ta nie podlegałaby rozpoznaniu w sprawie, której przedmiotem jest zwolnienie ze służby.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, skoro rozkaz Komendanta Szkoły Policji w P. nie podlegał kontroli sądowej (art. 5 p.p.s.a.), to w rozpoznawanej sprawie nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji badany pod względem jego zasadności. Rozważania w tym przedmiocie winny ograniczyć się do stwierdzenia, czy w sprawie dotyczącej zwolnienia P.B. ze służby, organ był związany rozkazem Komendanta Szkoły Policji w P. o usunięciu jej ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego. W niniejszej sprawie, kwestia ta nie została przez Sąd wyjaśniona. W związku z powyższym, niezrozumiałe są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazujące na konieczność uwzględnienia przez organ w sprawie zwolnienia wyżej wymienionej ze służby możliwości zastosowania wobec niej § 43 ust. 1 pkt 5 i § 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również, czy Komendant Wojewódzki Policji w [...] i Komendant Główny Policji oraz na jakiej podstawie prawnej byli uprawnieni do zmiany rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. o usunięciu P.B. ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego, bądź do zastosowania innych rozwiązań prawnych, niż przyjęte w rozkazie Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. nr [...]. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 135 p.p.s.a.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że wprawdzie usunięcie ze szkolenia zawodowego podstawowego nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej zwolnienia policjanta ze służby (odmiennie niż przy opinii służbowej lub orzeczeniu komisji lekarskiej), jest to jednak okoliczność faktyczna, której nie można pominąć, a tym bardziej nie można zmienić jej skutków prawnych. W przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał, że organy Policji mogły pominąć fakt usunięcia P.B. ze szkolenia, to uzasadnienia tego stanowiska nie mógł poszukiwać w ustalonej przez siebie prawidłowości rozstrzygnięcia Komendanta Szkoły Policji w P., lecz w przedmiocie postępowania. Winien zatem wykazać, dlaczego uznał, że usunięcie policjanta ze szkolenia zawodowego podstawowego nie narusza interesu służby, abstrahując przy tym od rozstrzygnięcia komendanta szkoły policyjnej. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powiązań pomiędzy podstawą prawną zwolnienia i ustalonym stanem faktycznym a rozstrzygnięciem Sądu, opartych na logice argumentacji. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał badania legalności rozkazu personalnego o zwolnieniu P.B. ze służby w Policji, lecz rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. o usunięciu jej ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego – bez wyraźnej przyczyny i co najważniejsze bez podstawy prawnej. Rozważanie w ramach art. 7 K.p.a., czy policjantka została słusznie, czy nie, usunięta ze szkolenia, jest niedopuszczalne. W dacie orzekania o zwolnieniu wyżej wymienionej ze służby, kwestia ta należała do sfery faktów, a nie prawa i w taki sposób winna być w sprawie oceniona.

Komendant Główny Policji podał także, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Z akt sprawy wynika, że P.B. przebywała na zwolnieniach lekarskich w dniach 5 – 7 września oraz 20 – 21 września, czyli łącznie 5 dni. Taki okres absencji chorobowej nie uniemożliwiał jej podjęcia nauki i przystąpienia do zaliczeń. Zwolnienie z zajęć wychowania fizycznego i strzeleckich nie świadczy o braku możliwości przystąpienia przez nią do zaliczenia z innej dziedziny i przedmiotu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że zdarzenie, w wyniku którego skarżąca doznała urazu, miało miejsce podczas ciszy nocnej. Przepisy dotyczące rozkładu czasu służby policjantów, w tym § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, przewidują, iż czas służby policjanta przebywającego w szkole zostaje zastąpiony rozkładem zajęć. Skoro policjantka spowodowała u siebie obrażenia nie podczas zajęć szkolnych, lecz czasu wolnego, to trudno, aby ta okoliczność stanowiła jakiekolwiek usprawiedliwienie jej ocen. W świetle § 21 decyzji nr 188/11 Komendanta Szkoły Policji w P. dotyczącej rozkładu dnia słuchaczy – okres po wieczornej kontroli obecności słuchaczy na terenie szkoły (szkolenie zawodowe podstawowe jest szkoleniem skoszarowanym), które w dniu 3 września 2012 r. miało miejsce w godzinach 21.30 – 21.40, jest czasem wolnym, nieobjętym rozkładem służby. P.B. podała, że poszła na teren [...] celem pożyczenia materiałów dydaktycznych, jednakże nie zidentyfikowano kolegów, którzy mieliby jej te notatki pożyczyć.

Autor skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. podał, że udzielenie przez T.S. odpowiedzi związkom zawodowym na konkretne pytanie dotyczące możliwości przywrócenia P.B. do służby nie wpływa na bezstronność tego pracownika i na treść wydanego przez organ odwoławczy rozkazu personalnego.

W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd pierwszej instancji podjął ustalenia co do charakteru prawnego rozkazu o usunięciu P.B. ze szkolenia zawodowego podstawowego, doszedłby do wniosku, że rozkaz ten nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Usunięcie wyżej wymienionej ze szkolenia zawodowego podstawowego jest okolicznością faktyczną, która uniemożliwia pozostanie jej nadal w służbie. Nie uzyskała ona odpowiednich kwalifikacji zawodowych, niezbędnych do mianowania, jest niezdolna do wykonywania czynności służbowych, musi to skutkować zwolnieniem jej ze służby z uwagi na ważny interes służby.

Pełnomocnik P.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu określonych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i z ostrożności procesowej na podstawie podanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do wykazania przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej kontroli legalności zaskarżonych rozkazów personalnych o zwolnieniu P.B. ze służby w Policji, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, poddanie w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji kontroli sądowej, bez wskazania w tym przedmiocie podstawy prawnej, rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 25 września 2012 r. nr [...] o usunięciu wyżej wymienionej ze szkolenia zawodowego podstawowego z powodu nieuzyskania zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia i w konsekwencji przyjęcie, że było możliwe zwolnienie jej ze szkolenia z uwagi na stan zdrowia oraz okoliczności powstania urazu w dniu 3 września 2012 r., a także niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania albowiem na etapie postępowania odwoławczego T.S. powinien być wyłączony od udziału w sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nie pozwala na ustalenie przyczyn i podstaw prawnych nakładających na organy Policji obowiązek zbadania zasadności i prawidłowości ostatecznego rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. nr [...] o usunięciu P.B. ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, iż zasadniczym elementem wyroku, który pozwala Sądowi drugiej instancji na dokonanie kontroli instancyjnej jest jego uzasadnienie. Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wprawdzie czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz ma charakter sprawozdawczy i nie może wpływać na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa stanowi tylko uzasadnienie spełniające warunki określone ustawą. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (...). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452-453). Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać ustalenie stanu faktycznego oraz odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile dotyczą one istoty sprawy. Uwzględniając funkcje realizowane przez uzasadnienie wyroku, w tym zwłaszcza znaczenie jego funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podjętego rozstrzygnięcia, za oczywiste uznać należy to, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby jednoznacznie wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy.

O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 publ. ONSAiWSA 2010/3/39), a także, gdy wskazana wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13 publ. CBOSA).

W przypadku, gdy sąd administracyjny zamierza podważyć ustalenia faktyczne organu oraz ich ocenę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to winien w uzasadnieniu wyroku w sposób jasny i precyzyjny wskazać, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone oraz na czym ono polegało, a także określić prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego. Ponadto zauważyć należy, iż sąd administracyjny, zgodnie ze swoją funkcją sprowadzającą się do kontrolowania administracji, jest ograniczony w czynieniu ustaleń o faktach w ten sposób, że jedynie weryfikuje działania organu administracji mające realizować zasadę prawdy materialnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia przedstawionych uwag, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowane rozkazy personalne są niezgodne z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając rozkazy personalne organów obu instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając rozkazy personalne z przyczyn formalnych, był zobowiązany do rzetelnego uzasadnienia i wykazania sposobu naruszenia konkretnego przepisu prawa procesowego, rozmiaru tego naruszenia oraz jego wpływu na treść kontrolowanych rozstrzygnięć.

W niniejszej sprawie istota dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli rozkazów personalnych organów obu instancji pod względem zgodności z prawem winna sprowadzać się do wyjaśnienia i oceny, czy w stanie faktycznym sprawy pozostawienie P.B. nadal w służbie narusza ważny interes służby i uzasadniało jej zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W sprawie jest bezsporne, że wyżej wymieniona posterunkowa w dniu 3 września 2012 r. podczas przebywania na szkoleniu w porze ciszy nocnej doznała urazu – skręcenia stopy z oderwaniem fragmentu kostnego kości skokowej. Rozkazem Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia 24 września 2012 r. nr [...], na podstawie § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, została usunięta ze szkolenia i wyłączona ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego z powodu nieuzyskania zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia, w następstwie którego nie ukończyła szkolenia zawodowego podstawowego i tym samym nie uzyskała kwalifikacji zawodowych niezbędnych do samodzielnego pełnienia służby i mianowania na stanowisko służbowe (art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji). Ponadto nieprzerwanie w okresie od dnia 25 września 2012 r. do dnia zwolnienia, tj. do dnia 16 września 2013 r., a więc przez okres 333 dni przebywała na zwolnieniu lekarskim. Przy czym organ nie wykluczył, że długotrwałe zwolnienie lekarskie może mieć związek z doznanym urazem, stwierdził jednak, że ten fakt nie może skutkować bezterminowym pozostawaniem w służbie policjanta nieposiadającego żadnych kwalifikacji zawodowych, i tak już przez prawie rok niewykonującego jakichkolwiek czynności służbowych. Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności organ uznał, że zwolnienie P.B. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było uzasadnione.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionej ze służby w Policji, niemal wyłącznie skupił się na badaniu okoliczności nieuzyskania przez nią zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia zawodowego podstawowego. Przedmiotem rozważań uczynił zasadność powołanego wyżej rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P., wydanego na podstawie § 44 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Przy czym nie ocenił jaki jest charakter prawny tego aktu oraz czy podlega on kognicji sądu administracyjnego. Objęcie przedmiotowego rozkazu kontrolą skutkowało stwierdzeniem nieprawidłowości dotyczących postępowania przed Komendantem Szkoły Policji w P., polegających na niewyjaśnieniu procedury oceniania słuchacza, obejmującej m.in. przyswojenie wiedzy i opanowanie umiejętności, określonych w obowiązującym dla danego szkolenia programie szkolenia zawodowego policjantów – § 26, § 27, § 28, § 29, § 33 ust. 2 oraz niezastosowaniu regulacji określonych w § 43 ust. 1 pkt 5 i § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej organy Policji byłyby uprawnione do weryfikowania i ewentualnej zmiany przedmiotowego rozkazu Komendanta Szkoły Policji w P., w tym m.in. ustalenia, czy P.B. w dniu 24 września 2012 r. znajdowała się w stanie psychofizycznym umożliwiającym jej udział w egzaminie komisyjnym. Konkludując stwierdził, że "zasadne są zarzuty skargi – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik, to jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i związane z obowiązkiem właściwego ważenia interesów w tym właściwej oceny interesu służby – naruszenia procedury administracyjnej, to jest art. 7, art. 107 K.p.a.", nie wskazał jednak w jaki sposób przepisy postępowania naruszono.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od zbadania legalności zaskarżonego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia P.B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ponadto zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji, wyrażając swoje stanowisko w sprawie wskazuje na ustalenia sprzeczne z wynikającym z akt sprawy i ustalonym przez organy Policji stanem faktycznym. Przyjmuje bowiem, że "z powodu powyższego wypadku policjantka nie uczestniczyła w ostatnich trzech tygodniach szkolenia, które kończyło się egzaminem, albowiem od dnia 5 września 2012 r. przebywała w domu i była poddana dalszemu leczeniu w poradni chirurgicznej" oraz że skarżąca "w całym szkoleniu nie uczestniczyła z uwagi na zwolnienie lekarskie". Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca nie przebywała na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie od dnia 5 września 2012 r., ale jedynie w dniach 5 – 7 i 20 – 21 września 2012 r., wracając na szkolenie i biorąc udział w niektórych zajęciach i zaliczeniach, zaś zwolniona była jedynie z zajęć wychowania fizycznego i strzeleckich.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 135 w związku z art. 5 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznał za zasadne.

Jako trafny ocenił również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przyjmując, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiła przesłanka określona w art. 24 § 3 K.p.a., ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "T.S. podpisywał zaskarżoną decyzję i jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji podpisywał pisma do Przewodniczącego NSZZ Policjantów oraz w swoich wystąpieniach wskazywał na swój pogląd w przedmiotowej sprawie. Powyższe okoliczności mogą wskazywać na brak obiektywizmu w podejmowaniu decyzji drugoinstancyjnej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak dokładnej analizy pism i użytych w nim sformułowań nie pozwala na uznanie, że w sprawie uprawdopodobniono istnienie okoliczności, które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej z ostrożności procesowej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, przyjąć należy, iż jest on przedwczesny. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej wykładni, polega na nieprawidłowym odczytaniu prawa przez mylne zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego, ewentualnie na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a skarżący kwestionuje jedynie nieprawidłowe ustalenie zakresu zastosowania normy lub zakresu unormowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Autor skargi kasacyjnej uważa bowiem, że sąd administracyjny niezasadnie podważył dokonaną w sprawie ocenę ustaleń faktycznych i stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając rozkazy personalne organów obu instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., a więc naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni przedstawione powyżej uwagi oraz argumenty.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. przyjął, że skoro w niniejszej sprawie wyłączną przyczyną wniesienia przez organ, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, skargi kasacyjnej był wadliwy wyrok Sądu pierwszej instancji, to brak jest podstawy do tego, aby obciążyć P.B., która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11 LEX nr 1121154).