Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2267/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 i 28 w zw. z art. 63, art. 29a, art. 27 ust. 2, art. 28 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 223/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. oraz E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenia odzysku i zbierania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 223/12 oddalił skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenia odzysku i zbierania odpadów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz udzielenia przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenia działalności za zakresie odzysku i zbierania odpadów, oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwróciła się m.in. skarżąca. Jako przesłankę wznowienową wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału we wskazanym postępowaniu. Prezydent Miasta O. wznowił postępowanie w sprawie, a w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia swej własnej decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 715/09 Sąd chylił decyzje organów obu instancji. Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. od tego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 680/10. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, stosownie do wskazań Sądów Administracyjnych obu instancji podał, iż ustalenie kręgu stron tego postępowania odbywało się na zasadach ogólnych, określonych w przepisach k.p.a. Organ I instancji podkreślił, iż potencjalne materialnoprawne źródło interesu prawnego po stronie mieszkańców wynika z treści art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Skoro na etapie udzielania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów istnieje podstawa prawna do określenia dodatkowych warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca, to udział w tym postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich jako osób, na które uciążliwości te mogą oddziaływać jest w pełni uzasadniony. Osoby te bowiem tylko w ten sposób mogą wpływać na rodzaj i zakres nałożonych w zezwoleniu na przedsiębiorcę dodatkowych warunków i przez to uzyskać ochronę swych praw. Powołał się przy tym na orzeczenia Sądów Administracyjnych, uprzednio zapadłe w tej sprawie. WSA wywiódł bowiem, że skoro ustawa o odpadach nie reguluje wprost kto jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na zbieranie i odzysk odpadów, to dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania w omawianym przedmiocie niezbędne jest rozważenie badanego zagadnienia w kontekście normy ogólnej jaką jest art. 28 k.p.a. Przy czym krąg stron musi mieć charakter zbioru zamkniętego, możliwego do wyznaczenia na podstawie kryteriów obiektywnych na etapie prowadzenia postępowania, w ramach którego wydana jest decyzja - zezwolenie. Dlatego też, potencjalnym materialnoprawnym źródłem interesu prawnego do złożenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, może być treść art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. WSA nie przesądził o istnieniu statusu prawnego strony skarżącej, lecz wskazał na takie braki w ustaleniach i w ocenie dokonanej przez organy administracji orzekające w sprawie, w świetle których zajęcie ostatecznego stanowiska w tej kwestii uznał za przedwczesne. Prawidłowość tych ustaleń potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu, rozpatrując wniesioną przez Spółkę skargę kasacyjną (wyrok oddalający z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt Il OSK 680/10). Rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium stwierdziło, że zmianie uległ stan prawny. Legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego posiada strona, tj. osoba która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział. Zatem, organ prowadzący postępowanie na wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania czy wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Jak wskazał w swoim rozstrzygnięciu WSA w Warszawie, ustawa o odpadach nie reguluje wprost kto jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na zbieranie i odzysk odpadów. Dlatego dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania w omawianym przedmiocie niezbędne jest rozważenie badanego zagadnienia właśnie w kontekście normy ogólnej jaką jest art. 28 k.p.a. Takim potencjalnym materialnoprawnym źródłem interesu prawnego do złożenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, może być treść art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż co prawda ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu są dla organów wiążące, jednak wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym. Organy administracji, rozpatrując sprawę na skutek złożonego odwołania, są natomiast obowiązane uwzględniać stan prawny obowiązujący na dzień wydawania rozstrzygnięcia. W dniu 22 stycznia 2010 r. uchwalono bowiem ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Przepis ten wszedł w życie w dniu 12 marca 2010 r., zatem obowiązywał w dacie wydania decyzji organu I instancji. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, a więc również zezwoleń na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jak i zezwoleń na zbieranie odpadów, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Od tego czasu stronami tych postępowań nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Ponadto w postępowaniach, o których mowa nie stosuje się art. 31 k.p.a. Zgodnie treścią art. 29a ust. 4 ustawy o odpadach, powyższych regulacji nie stosuje się w postępowaniach o wydanie wskazanych decyzji lub zezwoleń dla spalarni lub współspalarni odpadów oraz dla instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Z powyższego wynika więc, iż w tej materii ustawodawca skonstruował przepis szczególny do art. 28 k.p.a., wyłączając stosowanie przepisu ogólnego (art. 28 k.p.a.) we wskazanych sprawach, rozpoznawanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach. W przedmiotowej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania nie byli wnioskodawcami ani też władającymi powierzchnią ziemi, na której przewidziano prowadzenie - odzysku i zbierania odpadów. Prowadzenie odzysku odpadów na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest wykonywane przy pomocy spalarni ani współspalarni odpadów, a ponadto do prowadzenia odzysku nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W sytuacji wyraźnego wykluczenia przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach określonego kręgu pomiotów - właścicieli nieruchomości sąsiednich - z udziału w postępowaniu zwykłym, przyznanie tym podmiotom prawa do udziału w postępowaniu wznowieniowym nie jest uzasadnione. Prowadziłoby to bowiem do obejścia uregulowania art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach. Wobec tego Kolegium uznało, że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. oraz skarżąca.

Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 kpa 188 k.p.a. i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegający na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w całości wobec stwierdzenia utraty przez wnioskujących statusu strony i legitymacji do występowania w tym charakterze, podczas gdy prawo strony w mniejszej sprawie przysługiwało prokuratorowi i nie zostało przez niego utracone;

- naruszenie przepisów artykułów: 7 k.p.a. 77 k.p.a., 28 k.p.a., 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w całości wobec stwierdzenia utraty przez wnioskujących statusu strony i legitymacji do występowania w tym charakterze, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie wyklucza ich z kręgu osób które mogą występować w charakterze strony w zakresie postępowań wydanych na podstawie art. 63 cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent O. był zobligowany do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, a dopiero po jego przeprowadzeniu do wydania decyzji co do istoty. Prezydent nadal był bowiem zobligowany do zbadania czy nie zachodzą materialnoprawne przesłanki do uznania za stronę postępowania mieszkańców Osiedla [...] i Stowarzyszenia [...], wynikające z art. 27 ust. 2 pkt. 3 ustawy o odpadach, który to przepis nie został uchylony jak i art. 29 a § 1 tej ustawy. Jeżeli jednak Prezydent O. nawet po przeprowadzeniu postępowania uznałby, że z uwagi na nowelizację i brak przesłanek wynikających z art. 27 ust. 2 pkt. 3 i art. 29a § 1 ustawy o odpadach mieszkańcy i stowarzyszenie [...] nie są stroną postępowania to i tak był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie uchybień związanych z istotnymi brakami decyzji, o jakich mowa w 27 ust. 2 pkt, 3 ustawy o odpadach Prezydent Miasta O., z uwagi na zgłoszony w tej sprawie udział Prokuratora, był zobligowany do wydania decyzji zmieniającej swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Natomiast ewentualna odmowa przyznania statusu strony mieszkańcom Osiedla [...] i Stowarzyszeniu [...] winna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. Nic natomiast nie zwalniało Samorządowego Kolegium Odwoławczego od rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez Prokuratora oraz odwołnia wniesionego przez spółkę [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło także przesłanek na jakich opiera nierozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez Prokuratora. Kolejnym, podniesionym w tej skardze, naruszeniem przepisów w związku z decyzją wydaną przez SKO w O. jest odmowa merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez stowarzyszenie [...] oraz mieszkańców Osiedla [...], którzy zaskarżyli niekorzystną dla siebie decyzję . Przyczyną takiego stanu rzeczy jest niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc niezgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a.. Związane było to z wybiórczą analizą akt sprawy w zakresie odniesienia stanu faktycznego i zastosowania go do przepisu art. 29a § 1 ustawy o odpadach, z pominięciem innych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 63. Następstwem tego było uznanie, wbrew regułom określonym w art. 28 k.p.a., że mieszkańcy Osiedla [...] i Stowarzyszenie [...] utracili legitymację do występowania w charakterze strony. Decyzję Prezydenta O. wydano na podstawie art. 26 ust. 2, 3 pkt. 2 ust. 4,6,7 art. 27 ust. 2, 28 ust. 2,3 pkt. 1,5,6,7 i art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zatem skoro art. 63 stanowił podstawę do wydania decyzji, a nie ma o nim mowy w art. 29 a , to uznać należy zdaniem Prokuratora, że ustawodawca nie wykluczył możliwości, że w zakresie obejmującym składowanie odpadów zarówno Stwarzyszenia [...] jak i mieszkańcy Osiedla [...] mogą być stroną niniejszego postępowania. W ocenie strony skarżącej, SKO wbrew stanowisku WSA i NSA błędnie dokonało interpretacji przepisów ustawy o odpadach, w tym pominęło treść art. 63, w następstwie czego przedwcześnie uznało, że mieszkańcy Osiedla [...] i Stowarzyszenie [...] nie są stroną postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że mieszkańcy Osiedla [...] i Stowarzyszenie [...] nie ze swojej winy zostali pominięci jako strona w toczącym się w 2008 r. postępowaniu administracyjnym, a doszło do tego na skutek błędu jakiego dopuścił się Prezydent Miasta O. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co zostało przesądzone wyrokami WSA i NSA.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Sąd podzielił argumentację SKO i wskazał, że art. 29a ustawy o odpadach niewątpliwie obowiązywał w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 29a ustawy o odpadach, stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a tej ustawy, a więc również zezwoleń na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jak i zezwoleń na zbieranie odpadów, są odtąd wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Jednocześnie od tego czasu stronami tych postępowań nie są już - co zostało wyraźnie wskazane - właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów (ust. 2). Nadto w postępowaniach tych, nie stosuje się art. 31 k.p.a. Wyłączeniu podlegają więc także organizacje społeczne. W efekcie nowelizacja tego artykułu prowadzi do wyłączenia stosowania przepisu ogólnego (art. 28 k.p.a.) we wskazanych sprawach, rozpoznawanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach. W ocenie sądu, zarzut niekonstytucyjności wskazanego przepisu nie jest uzasadniony. Kwestia oddziaływania na środowisko tej instalacji podlegała pośrednio badaniu w procedurze prowadzącej do wydania [...] sp. z o. o. decyzji środowiskowej, w którym to postępowaniu udział bierze społeczeństwo oraz uczestniczą organizacje społeczne. W rozpatrywanej sprawie postępowanie takie było prowadzone na potrzeby wydania [...] sp. z o. o. warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę dla urządzonej tam bazy magazynowo produkcyjnej, związanej z przedmiotową działalnością. Jako uciążliwe immisje wskazywane były hałas pochodzący z pracy rębarki oraz powstały w wyniku prac rozładunkowych, a także pył. Jednakże wszczęte z urzędu, odrębnie prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji [...] sp. z o. o. o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a Poś) zostało umorzone, w związku z niewykazaniem przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przez tę instalację. Ustawodawca przewidział ponadto szereg instrumentów, uruchamianych w innych postępowaniach administracyjnych, które w sposób dostateczny, w ocenie sądu, chronią środowisko przed działalnością wyrządzającą w nim szkody i przekraczającą dopuszczalne standardy ochrony, w tym chronią także ludzi. Sąd wskazał również, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7.12.2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę od decyzji SKO w O. z dnia [...].07.2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...].04.2008 r. Jednocześnie należy zauważyć, iż wbrew stanowisku zawartemu w skargach, do przedmiotowego zezwolenia znajdowała zastosowanie regulacja zawarta w dodanym art. 29a ustawy o odpadach. Zezwolenie to obejmowało bowiem kwestie zbierania odpadów (art. 28 ustawy o odpadach)'oraz kwestie prowadzenia ich odzysku (art. 26 ustawy o odpadach). Fakt unormowania w tym zezwoleniu magazynowania odpadów ściśle łączył się z owym zbieraniem i odzyskiem. Magazynowanie, jakkolwiek dookreślone w art. 63, nie stanowiło jednak odrębnej kategorii, która pozwalałaby na niestosowanie art. 29a. W myśl bowiem definicji z art. 3 ust. 3 pkt. 3 oraz 23 tej ustawy - zbieranie odpadów polega m. in. na ich magazynowaniu, mającym na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania i stanowi czasowe przetrzymywanie odpadów. Stąd kwestia ta musiała również zostać uregulowana w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. z [...].04.2008 r. W zaistniałej sytuacji, Prezydent Miasta O. wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r. obowiązany był w ocenie sądu uwzględnić z urzędu wskazaną zmianę stanu prawnego, wynikającą z dodania art. 29a o odpadach. Z uwagi na tę zmianę nie był związany wskazaniami i oceną prawną zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 715/09).

Od tego wyroku Prokurator Okręgowy złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik uprawy polegające na błędnej wykładni przez Wojewódzki Sad Administracyjny przepisów art. 26 i 28 w zw. z art. 63 , oraz art. 29a ustawy z dnia 27 kwietnia 2OO1 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. nr 39 poz.251 ze zm.) i uznaniu, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania, o których mowa w art. 26 i 28 i nie posiadają legitymacji do występowania w tym charakterze, podczas gdy właściwa interpretacja i zastosowanie w powiązaniu z nimi przepisu art. 63 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, nie wyklucza ich z kręgu osób, które mogą występować w charakterze strony;

- przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 , 7 i 8 ust. 1 i 2 oraz 32 ust. l Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszechstronnej kontroli legalności działania organów administracji i wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w szczególności, ustalenia jakie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy w czasie trwania postępowania administracyjnego doszło do ich zmiany na niekorzyść jednej ze stron, co doprowadziło do złamania reguły niedziałania prawa wstecz i konsekwencji utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które to rozstrzygnięcie zapadło z obrazą art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a.

Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że sąd dokonał błędnej interpretacji przepisów uznając, ze magazynowanie odpadów jest warunkiem niezbędnym do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie ich odzysku. Decyzja odnośnie do magazynowanie może mieć natomiast różne formy i nie można wykluczyć, że czynności w zakresie gospodarowania odpadami mogą nie wymagać ich magazynowania. Odmowa przyznania statusu strona powinna być wyjątkiem, nie regułą. Sąd powinien był rozważyć, czy zastosowanie nowych przepisów w trakcie toczącego się postępowania nie narusza zasad konstytucyjnych. Organ nie określił ponadto żadnych konkretnych warunków prowadzenia przedmiotowej działalności przez przedsiębiorstwo. Postępowanie w zakresie przekroczenia standardów akustycznych nie jest ponadto w sprawie efektywne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że dokonana przez skarżącego kasacyjnie wykładania wskazanych przepisów 26 i 28 w zw. z art. 63 , oraz art. 29a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach jest nieprawidłowa. Skarżący kasacyjnie wskazując na treść art.63 ustawy, który określał zasady i warunki magazynowania odpadów twierdzi, że Sąd dokonał błędnej interpretacji przepisów przyjmując, że magazynowanie odpadów określone w art.63 jest warunkiem niezbędnym do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów ( art.28 ustawy ) oraz zezwolenia na prowadzenie ich odzysku( art.26 ustawy), podczas gdy możliwe są teoretyczne sytuacje w których wydanie decyzji na podstawie art.26 i 28 ustawy, nie wymaga przywołania w jej podstawie art.63. Odnosząc się do powyższych twierdzeń w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na obowiązujący wówczas stan prawny. Artykuł 26ust.1 ustawy stanowił ,że posiadacz odpadów, który prowadził odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany był do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Z kolei przepis art.27 ust.2 stanowił, co należy określić w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów: w tym pkt 4 miejsce i sposób magazynowania odpadów. Z kolei art.28 ustawy ust.5 pkt 3 ustawy stanowił że w zezwoleniu na zbieranie lub transport odpadów określa się, w przypadku zbierania odpadów miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów. Tym samym magazynowanie odpadów jest jednym z elementów zarówno działalności polegającej na prowadzeniu odzysku jak i działalności polegającej na zbieraniu odpadów. W obu przypadkach zezwolenie na prowadzenie działalności musi określać miejsce i sposób magazynowania odpadów. Natomiast szczegółowe warunki i zasady magazynowania odpadów zostały określone w art.63 ustawy. Magazynowanie odpadów określone w art.63 nie stanowi odrębnego samodzielnego rodzaju działalności, nie jest tym samym przedmiotem odrębnego postępowania, jest natomiast niezbędnym elementem postępowań określonych w art.26 i 28 ustawy. Stąd też Sąd I instancji wskazują na treść art.26, art.28 art.29a ustawy w związku z art.63 prawidłowo dokonał interpretacji wskazanych przepisów, przyjmując, że stroną przedmiotowego postępowania – zgodnie z art.29a ust.2 nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Na podstawie zaś art.29a ust.3 ustawy w postępowaniach tych nie stosuje się również art.31 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny również drugi zarzut skargi kasacyjnej uznaje za niezasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie dodany do ustawy o odpadach art.29a, czyli zastosowanie miał stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problematyki wstecznego działania prawa, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Przede wszystkim należy dokonać rozróżnienia między tzw. właściwym (retroaktywnym) a tzw. niewłaściwym (retrospektywnym) wstecznym działaniem prawa. Właściwe wsteczne działanie prawa polega na następczym, zmieniającym wkroczeniu nowej ustawy w zamknięte, należące do przeszłości stany faktyczne, które zakończyły się przed ogłoszeniem nowej ustawy i które spełniły wymogi dotychczas obowiązującego normatywnego stanu faktycznego. Retroaktywna ustawa łączy z tymi stanami nowe skutki prawne od momentu powstania lub zakończenia stanu faktycznego, a więc od określonego punktu w przeszłości ( ex tunc). Z kolei niewłaściwe wsteczne działanie prawa oznacza, że stany faktyczne lub stosunki prawne, które powstały i nie zakończyły się pod rządami dawnego prawa, zostają przejęte pod ocenę nowego prawa, które na przyszłość (ex nunc) łączy z tymi stanami nowe skutki prawne. Jak łatwo można dostrzec, tzw. retrospektywna retroakcja jest w istocie równoznaczna z zastosowaniem metody bezpośredniego (natychmiastowego) działania nowego prawa. ( M.Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, 2011 s.296 i nast.).

Z taką retrospektywną retroakcją, czyli zastosowaniem metody bezpośredniego działania nowego prawa mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Należy wyraźnie zaznaczyć, że brak przepisów przejściowych nie przesądza o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011r. sygn.akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2009r. sygn.akt SK 34/08 wskazał, że, w braku regulacji intertemporalnej należy przyjąć, że ustawodawca opowiedział się za bezpośrednim działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstałych i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej. W wyroku z dnia 7 marca 2012r. sygn.akt K 3/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2005r. sygn.akt P 9/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada natychmiastowego ( bezpośredniego) działania nowych przepisów do sytuacji istniejących w momencie ich wejścia w życie jest uznawana za podstawową regułę międzyczasową zarówno we współczesnej doktrynie, w prawie państw członkowskich, jak i w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE nadał zasadzie działania natychmiastowego charakter ogólnej zasady intertemporalnej. Stąd też skutkiem braku normy intertemporalnej jest konieczność stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Artykuł 2 Konstytucji RP, z którego można wyprowadzić powinność regulowania przez ustawodawcę zagadnień intertemporalnych co do zasady, nie idzie jednak tak daleko, aby można z niego wywnioskować dla rozpatrywanego wypadku, którą z reguł prawa międzyczasowego ( zasad bezpośredniego skutku, czy też zasada dalszego działania ustawy dawnej) należało zastosować, a której pominiecie przez ustawodawcę można byłoby uznać za naruszenie Konstytucji ( wyrok TK z 1 lipca 2003r., sygn.akt P 31/02). Problematyka dotycząca braku przepisu intertemporalnego i stosowania metody bezpośredniego działania nowego prawa była również przedmiotem szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 9 listopada 2011r., sygn.akt II OSK 1949/11 NSA podkreślił, że jeżeli ustawodawca nie wypowiada się w kwestii przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest również np. w wyrokach NSA z dnia 9 maja 2013r. sygn.akt I GSK 208/12, z dnia 19 września 2013r. sygn. akt II OSK 1302/13. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wstecznego działania prawa w przedmiotowej sprawie jest niezasadny, a zastosowanie nowych przepisów w trakcie toczącego się postępowania nie narusza zasad konstytucyjnych. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, na treść art.170 w obowiązującej obecnie tj od 23 stycznia 20013r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach ( Dz.U.2013.21). Przepis ten stanowi w ust.1 Do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie stosuje się art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ust.2 stanowi, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Zaś zgodnie z ust.3 , przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla spalarni lub współspalarni odpadów. Tym samym krąg stron w wskazanych postępowaniach w nowej ustawie został analogicznie określony jak w art.29a nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Postępowania o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach toczą się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami wprowadzonymi ustawą o odpadach, ale w art. 170 u.o. ustawodawca wyłącza dwie instytucje postępowania administracyjnego: udział organizacji społecznych oraz definicję strony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji