Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 336/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 483/05 w sprawie ze skargi J. F., M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2004 r., Prezydent Miasta B.-B. poinformował J. i M. F. oraz E. i S. R. o wszczęciu postępowania ustalającego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości gruntu, objętego uchwaloną zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta. Organ wskazał, iż wszczęte postępowanie dotyczy nieruchomości położonej w K. Ś., sprzedanej w dniu [...] października 2000 r. L. Z. Ponadto organ zauważył, iż uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B.-B. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego określono wysokość jednorazowej opłaty na 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. J. i M. F. zakwestionowali wszczęte postępowanie administracyjne i wnieśli o jego umorzenie. W ich ocenie, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, przewidujące trzyletni okres przedawnienia zobowiązań podatkowych, który minął.

Małżonkowie E. i S. R. w dniu [...] listopada 2004 r. skierowali do organu pismo (k.5 akt administracyjnych), w którym wyjaśnili, że uchwała zmieniająca plan zagospodarowania przestrzennego obejmująca swym zakresem grunt położony w B.-B., K. Ś. weszła w życie [...] grudnia 1999 r., natomiast udział we współwłasności nieruchomości, której dotyczy sprawa, nabyty przez nich został dopiero [...] lipca 2000 r. Tym samym w dacie zmiany wartości nieruchomości powodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie byli oni współwłaścicielami nieruchomości, w związku z tym jednorazowa opłata nie może wobec nich zostać ustalona.

Prowadząc czynności wyjaśniające Prezydent Miasta ustalił, iż stosownie do wpisów zamieszczonych w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.-B., działka nr [...] należała od 1994 r. do P. M. i M. F. (na k. 14 akt administracyjnych wskazany jest M. F.). Każdy z nich był jej właścicielem w ½ części. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] lipca 2000 r. sygn. akt [...] udział P. M. nabył S. R. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] października 2000 r. Repertorium [...] Nr [...] nieruchomość została w całości zbyta na rzecz L. Z. przez pozostających w ustawowej wspólności małżonków J. i M. F. oraz E. i S. R.

Celem ustalenia szacunkowego wzrostu wartości nieruchomości organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Oszacowana w ten sposób wartość działki nr [...] przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 291.105 zł, natomiast po jego zmianie 2.542.317 zł. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości gruntowej wyniósł tym samym 2.251.212 zł.

Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta B.-B. zawiadomił J. i M. F. oraz E. i S. R. o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym nieruchomości, wskazując, iż pozostaje on do wglądu w terminie przysługującym do złożenia odwołania od decyzji.

W tym samym dniu ([...] grudnia 2004 r.) wydana została decyzja nr [...], mocą której Prezydent Miasta B.-B. ustalił z urzędu wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w K. Ś., na kwotę 675.366 zł, zobowiązując J. i M. F. oraz E. i S. R. jako właścicieli nieruchomości aż do dnia jej sprzedaży, do wpłaty tej kwoty na wskazane w decyzji konto, w terminie miesiąca od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w myśl Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1999 r. jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości objętych zmianą planu ustala się w wysokości 30 %. Z dokonanych wyliczeń wynika - zdaniem Prezydenta Miasta B.-B. - iż kwota 30% opłaty, liczonej od wzrostu wartości nieruchomości wynosi 675.366 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. R., wskazując, iż wzrost wartości nieruchomości objętej decyzją nastąpił w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania tj. [...] stycznia 2000 r., a więc w czasie, kiedy ani on, ani jego małżonka nie byli jeszcze jej współwłaścicielami. Nadto, w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, decyzja w sprawie ustalenia opłaty mogła zostać wydana jedynie w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały przesłanki do nałożenia opłaty. Decyzja Prezydenta Miasta B.-B. nie wskazuje zasad odpowiedzialności E. i S. R. oraz J. i M. F.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla E. i S. R. i w tej części umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, iż wbrew twierdzeniom odwołującego, w sprawie obowiązuje pięcioletni termin dochodzenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który upłynął dopiero z dniem [...] grudnia 2004 r., a nie z dniem [...] grudnia 2003 r. - jak chciał S. R.

Organ II instancji podzielił natomiast zarzut dotyczący nabycia współwłasności nieruchomości przez E. i S. R. już po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego tj. w dniu [...] lipca 2000 r. W związku z powyższym nie było podstaw prawnych do obciążenia ich jednorazową opłatą. W pozostałej części organ utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy uznając ją za prawidłową.

W dniu 11 maja 2005 r. J. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję SKO, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B.-B., zasądzenia kosztów postępowania oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu małżonkowie F. podnieśli występujące w sprawie naruszenia proceduralne polegające na braku informowania ich o poszczególnych czynnościach podejmowanych w sprawie. Zarzucili, iż status strony postępowania przyznany im został na etapie postępowania przed SKO, czyli w końcowej fazie postępowania.

Nadto decyzja organu I instancji została skierowana zarówno do nich jak też E. i S. R. pomimo, że Kodeks Postępowania Administracyjnego nie zna pojęcia podmiotu zbiorowego. Takie określenie stron postępowania, jakim posłużył się Prezydent Miasta B.-B., stanowi ich zdaniem rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż na każdym etapie postępowania przed organem I instancji skarżący brali w nim czynny udział (organ wskazał daty stosownych pism kierowanych do skarżących). W ocenie SKO zarzut naruszenia przepisów proceduralnych jest zatem nieuzasadniony.

Organ odwoławczy zakwestionował również jako nietrafne twierdzenie skarżących, iż decyzja nie może określać jako strony postępowania współwłaścicieli nieruchomości.

Pismem z dnia 20 września 2006 r. (data wpływu do Sądu 22.09.2006 r., k. 193 – 198 akt sądowych), zawierającym obszerne odniesienie się do okoliczności sprawy, pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczas zajęte w sprawie stanowisko, precyzując je jednak w ten sposób, iż podstawą skargi uczynił zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazał, iż w 2002 r. skarżący zawarli umowę majątkową małżeńską, znosząc ustrój wspólności ustawowej. Tym samym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową, czego nie wzięły pod uwagę organy obu instancji, a co w efekcie doprowadziło do błędnego oznaczenia stron zobowiązanych do zapłaty opłaty.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, błędna jest również redakcja sentencji decyzji, z której wynika, iż skarżący mają spełnić obowiązek w pełnej wysokości pomimo, iż posiadali każdy jedynie po ¼ udziałów w nieruchomości.

Organom rozpoznającym sprawę zarzucono także niezastosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

W piśmie wskazano też, iż warunkiem skutecznego ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia jej wymiaru. W niniejszej sprawie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie z dniem [...] grudnia 1999 r., tym samym pięcioletni okres przedawnienia upłynął z dniem [...] grudnia 2004 r. Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji awizowana została skarżącym dopiero [...] grudnia 2004 r., a wobec nie podjęcia w terminie doręczenie zastępcze ustalić należy na dzień [...] stycznia 2005 r. czyli po upływie terminu przedawnienia.

Pełnomocnik skarżących wskazał także, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zmiana stanu prawnego tj. uchylenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W jego ocenie, nie można przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. odnosić do zdarzeń zaistniałych przed datą jej wejścia w życie. Nie można jej zatem stosować do zbycia przez skarżących udziałów w nieruchomości oznaczonej nr [...], jaka dokonana została w dniu [...] października 2000 r.

Wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 483/05) uchylił zaskarżoną decyzję SKO w B.-B., oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta B.-B., orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu II instancji na rzecz skarżących kwotę 13.954 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżone decyzje dotknięte są uchybieniami, uzasadniającymi ich uchylenie, choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze i dodatkowym piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżących.

W ocenie WSA w Gliwicach, rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis, regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym przewiduje możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty jedynie na osoby uzyskujące ze zmiany planu korzyści finansowe, a więc te, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyli. Organ I instancji skierował wydaną przez siebie decyzję nie tylko do małżonków J. i M. F., którzy w dacie wejścia w życie zmiany planu miejscowego byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości (w ½ jej części), lecz obowiązek uiszczenia opłaty nałożyli także na małżonków E. i S. R., którzy współwłaścicielami nieruchomości, stali się dopiero w 2000 r. (po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego).

Organ I instancji, obciążając współwłaścicieli nieruchomości obowiązkiem uiszczenia opłaty, pomimo adresowania decyzji do dwóch małżeństw stanowiących współwłaścicieli w ½, określił opłatę w postaci jednej, całościowej kwoty, bez wyjaśnienia, czy odpowiedzialność współwłaścicieli ma charakter solidarny, czy też indywidualny, a jeśli tak to w jakich częściach współwłaściciele winni ustaloną kwotę uiścić.

Wprawdzie SKO w B.-B. dostrzegło niewłaściwość obciążenia małżonków R. obowiązkiem uiszczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości i podjęło próbę skorygowania wadliwości decyzji organu I instancji (uchyliło tą decyzję w części dotyczącej małżonków R. i umorzyło postępowanie), jednakże pozostawiając w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.-B. w pozostałym zakresie, nałożył w efekcie całą ustaloną kwotę (675.366 zł), jedynie na małżonków F.

Organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji do kwestii nałożenia na J. i M. F. obowiązku uiszczenia pełnej wysokości opłaty, pomimo, iż małżonkowie ci jedynie w ½ części byli współwłaścicielami nieruchomości objętej opłatą. Uniemożliwia to zatem - w ocenie WSA w Gliwicach - kontrolę i ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.).

Sąd I instancji podzielił natomiast zawarty w skardze zarzut naruszenia wobec skarżących przysługującego im prawa do czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym. Z akt sprawy nie wynika, by w myśl zawartego w art. 131. k.p.a. nakazu, zostali oni poinformowani przez organ I instancji o wniesieniu przez E. i S. R. odwołania. W konsekwencji pierwszą czynnością jaką organ II instancji skierował w toku postępowania odwoławczego do małżonków F. było doręczenie im decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...].

WSA w Gliwicach nie podzielił natomiast zawartych w skardze zarzutów, co do generalnej niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej kierowanej do kilku adresatów, albowiem zarzut ten wobec brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. (nakazującego w decyzji zawrzeć oznaczenie strony lub stron) jest w sposób oczywisty bezzasadny.

Również nie okazała się zasadna argumentacja pełnomocnika skarżących, iż w 2002 r. skarżący znieśli umową ustawową wspólność małżeńską, w związku z czym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową. W ocenie WSA w Gliwicach fakt ten wydawał się nie mieć znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia, albowiem przedmiotowa nieruchomość zbyta została przez małżonków już w roku 2000, a więc przed zniesieniem współwłasności.

Sąd I instancji nie podzielił również rozważań dotyczących zasady nieretroakcji, jako nie uwzględniających faktu, iż zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy dotyczące renty planistycznej nie kreują nowej konstrukcji prawnej, która przed wejściem w życie ustawy nie istniała w systemie prawa lecz stanowią normy powielające rozwiązanie przyjęte już w przeszłości w ustawie obowiązującej w czasie, gdy zmianie uległ plan miejscowy i skarżący zbyli nieruchomość osiągając w związku ze zmianą planu określone korzyści.

Nie zostały także podzielone przez Sąd I instancji uwagi skarżących, iż w odniesieniu do renty planistycznej stosować należy regulacje (zwłaszcza dotyczące terminów), zawarte w Ordynacji podatkowej. Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem, że warunkiem skutecznego ustalenia zobowiązania z tego tytułu jest doręczenie przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia jej wymiaru, decyzji administracyjnej, nie zaś samo wszczęcie w tej sprawie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Skargą kasacyjną z dnia 9 grudnia 2006 r., reprezentowani przez pełnomocnika, J. i M. F. zaskarżyli wydany w ich sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie.

Skarżący wnieśli o zmianę uzasadnienia tego orzeczenia, polegającą na uwzględnieniu zarzutów naruszenia przez organy obu instancji: zasady nieretroakcji, nieuprawnionego prowadzenia postępowania w trybie przepisów k.p.a., zamiast przepisów Ordynacji podatkowej oraz nieuwzględnienia przedawnienia roszczenia o uiszczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja organu nie została doręczona przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku autorzy skargi kasacyjnej zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez objęcie jego zakresem obowiązywania zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu - 11.07.2003 r. - a to zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem [...].12.1999 r. oraz zbycia przez skarżących udziałów w nieruchomości w dniu [...].10.2000 r.,

ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,

błędną wykładnię art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że odpowiednie zastosowanie normy ustalającej 5-letni termin zawity do wnoszenia do gminy roszczeń z tytułu spadku wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą planu, polega na przyjęciu, że dla zachowania prawa gminy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości istotne jest wszczęcie postępowania w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące, bez względu na czas wydania decyzji ustalającej taką opłatę i uzyskania przez nią cechy ostateczności,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną ocenę zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku przywołanymi w pkt 1 przepisami prawa materialnego oraz art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek uznania za zgodne z prawem prowadzenia postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o przepisy k.p.a., mimo że z mocy art. art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sprawie powinny znaleźć, jako szczególne, zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż fakt istnienia w porządku prawnym zespołu norm konstruujących obowiązek poniesienia daniny publicznej, które wskutek opieszałości organu nie zostały zastosowane w stosunku do obywateli nie pozwala na wyciagnięcie wniosku, że na tych obywatelach ciąży taki obowiązek z mocy przepisów, które weszły w życie kilka lat po zajściu tych zdarzeń. Stosownie bowiem do art. 84 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa i art. 120 Ordynacji Podatkowej organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ mógł wszcząć postępowanie na podstawie art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ale jedynie do czasu utraty przez tę ustawę mocy obowiązującej. Podkreślono, iż na mocy art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i nie zakończonych stosuje się dawne przepisy. Ponieważ w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wszczęto postępowania w niniejszej sprawie, a na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciła ona moc obowiązującą, to nałożenie na podstawie nieobowiązujących przepisów daniny na obywatela naruszało zasadę nieretroakcji. WSA w Gliwicach uznając trafność zastosowania w sprawie przez organy art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym również tę zasadę naruszył. Nawet jednak w przypadku, gdyby NSA podzielił zapatrywanie WSA w Gliwicach to i tak nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji co do możliwości i zasadności zastosowania w sprawie przepisów kpa, nie zaś Ordynacji Podatkowej. O konieczności zastosowania w tego typu sprawach przepisów Ordynacji Podatkowej przesądza zdaniem kasatora treść art. 2 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 O.P., albowiem mamy tutaj do czynienia z nieopodatkowaną należnością budżetową jednostki samorządu terytorialnego. Skutkiem tego jest konieczność przyjęcia istnienia w sprawie pięcioletniego terminu na dochodzenie przez organy gmin roszczeń z tytułu tzw. renty planistycznej (o której mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wspomniany pięcioletni termin liczy się od momentu wydania przez właściwy organ decyzji, która ma charakter konstytutywny, albowiem przed jej wydaniem zobowiązanie z tytułu renty planistycznej nie istnieje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż NSA bierze pod uwagę z urzędu jedynie takie kwalifikowane wady postępowania, które prowadzą do jego nieważności (wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.).

Wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. w sposób enumeratywny przyczyny nieważności postępowania można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa to przypadki rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, tj. kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5, zaś w drugiej grupie przyczyn nieważności znajdują się rażące wady postępowania przed sądem pierwszej instancji wymienione w art. 183 § 2 pkt 4, 5 i 6. Znaczenie tego podziału polega na tym, iż o ile wystąpienie przesłanek z pierwszej grupy będzie skutkowało obowiązkiem uchylenia przez NSA zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi (lub umorzenia postępowania) przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o tyle w pozostałych przypadkach NSA uchyli zaskarżone orzeczenie i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ten stricte procesowy skutek nieważności postępowania, z jakim mamy do czynienia w drugim z omawianych przypadków powoduje, iż konieczne staje się jednoczesne rozważenie ewentualnej kolizji takiego rozwiązania z zakazem reformationis in peius. W ocenie NSA możliwość naruszenia tego zakazu nie zaistnieje pod tym wszakże warunkiem, iż Sąd II instancji ograniczy się przy rozpoznawaniu sprawy do wskazania przyczyn nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego, i nie będzie oceniał zasadności argumentów podniesionych przez stronę w skardze kasacyjnej. Przy takim założeniu jako obojętną - w stosunku do zakazu pogarszania sytuacji prawnej podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia - należy traktować sytuację, w której stwierdzone przez NSA przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego przed sądem pierwszej instancji, będą dotyczyły innej strony, aniżeli wnoszącej skargę kasacyjną.

Przechodząc w świetle powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż w prowadzonym przed Prezydentem Miasta B. – B. oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. – B. postępowaniu administracyjnym, mającym na celu ustalenie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości gruntu w związku ze zmianą ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego (renty planistycznej), występowali w charakterze strony zarówno państwo J. i M. F., jak i E. i S. R. Strony te miały i mają przeciwstawne interesy, gdyż - jak wynika z akt sprawy - kwestią sporną w tym postępowaniu było m.in. ustalenie – w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości - którzy z właścicieli (obecni, czy też ich poprzednicy, którzy władali nieruchomością na dzień uchwalania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego) powinni być wskazani jako adresaci decyzji ustalającej wysokość nakładanego obowiązku zapłaty renty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. B. w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty (renty planistycznej) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do E. i S. R. i w tej części umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję SKO do WSA w Gliwicach złożyli J. i M. F. Przygotowując się do rozpoznania skargi na rozprawie Sąd I instancji wysłał pojedynczą korespondencję, w skład której wchodziło zawiadomienie o terminie rozprawy, pojedynczy odpis skargi oraz pojedynczy odpis odpowiedzi na skargę na adres zamieszkania E. i S. R. Przesyłkę tę odebrała p. M. L. (na zwrotnym poświadczeniu odbioru – k. 213 akt WSA brak jest wskazania kim ta osoba jest w stosunku do uczestników sprawy sądowoadministracyjnej). Na rozprawę, która odbyła się w dniu 27 września 2006 r. uczestnicy nie stawili się, zaś Sąd uznał zawiadomienie ich o terminie rozprawy za skuteczne.

Mając na uwadze taki stan faktyczny niniejszej sprawy NSA zwrócił uwagę, ż jedną z wad postępowania sądowoadministracyjnego, powodującą konieczność uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jest (określona w art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.) sytuacja, w której strona postępowania sądowoadministracyjnego została bez swojej winy pozbawiona prawa do wzięcia udziału w sprawie i przedstawienia swoich racji, a co za tym idzie - obrony swoich praw. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy podmiot biorący udział w postępowaniu administracyjnym i będący adresatem wydanej w sprawie decyzji, który – w świetle art. 33 § 1 p.p.s.a. – był uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony, nie został zawiadomiony o postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wówczas NSA ma obowiązek orzec stosownie do art. 186 p.p.s.a. przy jednoczesnym pominięciu zarzutów skargi kasacyjnej. Pozbawienie strony możności obrony swych praw powoduje bowiem, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli – niezależnie od jej wyniku – skarżony wyrok i tak podlegał uchyleniu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. OSK 751/04, niepubl.).

Według dominującej w tym przedmiocie linii orzeczniczej NSA termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Wystąpi ono zatem jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień (nie zaś nieistotnych – drobnych) dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Pozbawienie strony możności ochrony swych praw wystąpi w szczególności w wypadku wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej jego wydanie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. II GSK 378/2005, niepubl.). Z kolei według odmiennego poglądu pojęcie "niemożności" pozwala na objęcie nim różnych stanów faktycznych, gdyż ustawa nie zawęża nieważności postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony. A zatem pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2006 r., II OSK 437/2005, niepubl.). Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2005 r. (sygn. I FSK 403/2005, niepubl.) stwierdzono, że "niedoręczenie stronie odpisu odpowiedzi na skargę w przypadku, gdy pismo to nie zawierało nowych argumentów, do których strona nie mogła się odnieść wcześniej, nie mogło być uznane za pozbawienie jej możności obrony swych praw". NSA w niniejszym składzie opowiada się za drugą z opisanych koncepcji, albowiem pozwala ona w sposób elastyczny dokonywać oceny konkretnych spraw. Tym samym koncepcja ta obarczona jest znacznie mniejszym ryzykiem wydania niesprawiedliwego orzeczenia w specyficznej, niedającej się z góry założyć, sytuacji faktycznej.

Z taką właśnie specyficzną sytuacją faktyczną mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oto bowiem pojawia się w niej problem, czy NSA jako Sąd II instancji, rozpoznając skargę kasacyjną strony postępowania, jest uprawniony do wzięcia pod uwagę z urzędu takiej przyczyny nieważności postępowania, która może być jednocześnie podstawą do jego ewentualnego wznowienia (tj. przyczyny wskazanej art. 271 pkt. 2 p.p.s.a.) na wniosek uczestnika postępowania, który nie brał udziału w sprawie. Za zastosowaniem takiej możliwości w niniejszej sprawie przemawia w ocenie NSA fakt, iż strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (skarżący i uczestnicy) mają przeciwstawne interesy. Z tego punktu widzenia nie było i nie jest obojętne dla państwa R., jakiej treści wyrok w sprawie ze skargi J. i M. F. wyda ostatecznie WSA w Gliwicach. Dlatego też powinni mieć oni zapewnione prawo do przedstawienia swoich racji i obrony praw przed sądem administracyjnym już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie należy mieć na względzie istnienie dominującego, zawężającego kierunku wykładni przez NSA przepisów o wznowieniu postępowania, jako środku restytucyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Oznaczać by to mogło, iż nawet gdyby obrany przez sąd administracyjny kierunek interpretacji prawa materialnego okazał się ostatecznie niekorzystny dla uczestników postępowania (którzy nie brali bez swojej winy w nim udziału), to istniałoby realne zagrożenie, iż wznowienie takiego postępowania z przyczyny określonej w art. 271 pkt. 2 p.p.s.a. nie powiodłoby się. W konsekwencji doszłoby w sprawie do ewidentnego złamania standardu prawa do sądu, określonego m.in. w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Aby tego uniknąć, a jednocześnie przyczynić się do praktycznej realizacji postulatu płynącego z zasady ekonomii procesowej, NSA postanowił na potrzeby niniejszego postępowania naprawić dostrzeżone przez siebie w toku postępowania kasacyjnego istotne błędy procesowe, popełnione przez WSA w Gliwicach, pomimo, iż błędy te nie były przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących.

Zdaniem NSA nie ulega bowiem wątpliwości, iż brak jest w aktach sądowych dowodu odrębnego zawiadomienia przez WSA w Gliwicach E. i S. R. o terminie rozprawy w sprawie, która z punktu widzenia interesów prawnych uczestników postępowania ma istotne znaczenie. W szczególności trudno za dowód doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy oraz jednoczesnego przekazania odpisu skargi i odpisu odpowiedzi na nią traktować (jak uczynił to Sąd I instancji na rozprawie w dniu 27 września 2006 r., k. 214 akt) zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się na k. 213 akt WSA. Z tego dokumentu wynika bowiem jedynie, iż przesyłkę adresowaną zbiorczo do uczestników postępowania odebrała M. L. (nie wiadomo przy tym kim jest ta osoba w stosunku do p. R.). Warto także w tym miejscu podkreślić, iż pisma kierowane do strony postępowania sądowego powinny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest jeden egzemplarz odpisu skargi, zawiadomienia o terminie rozprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka jest w istocie jedna i zostaje przekazana osobie kwitującej jej przyjęcie (tak na gruncie stosowania przepisów o doręczeniach zawartych w kpa postanowił NSA w sprawie sygn. II SA/Gd 1735/2000, niepubl.). Jak już wskazano, w sprawie niniejszej WSA w Gliwicach przesłał jedno "wspólne" zawiadomienie, a następnie uznał za skuteczne jego doręczenie (z jednoczesnym doręczeniem odpisu skargi i odpowiedzi na nią obojgu małżonkom) na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru pojedynczego egzemplarza korespondencji przez osobę, co do której nie wiadomo, kim jest w stosunku do uczestników postępowania. Taki stan faktyczny nakazuje stwierdzić, iż prawo uczestników postępowania sądowoadministracyjnego do aktywnego w nim udziału (i możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.) nie zostało zrealizowane na skutek popełnionych przez WSA w Gliwicach błędów w zakresie doręczania korespondencji małżonkom R. Charakter tych uchybień, a przede wszystkim ich skutki, powodują przy tym, iż konieczne jest stwierdzenie nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego, niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, do których w tym momencie NSA odnieść się merytorycznie nie mógł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gliwicach podejmie działania zapewniające skuteczne i zindywidualizowane doręczenie każdemu z małżonków R. odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz zawiadomienia o terminie rozprawy.

Z podanych wyżej względów NSA orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 186 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA odstąpił w punkcie drugim wyroku od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku wyniknęła z uchybień procesowych, jakich dopuścił się Sąd I instancji, a których skutki nie mogą obciążać stron postępowania.