Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 42 § 1 I 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 83/16 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie doręczenia postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2016r. sygn. akt I SAB/Wa 83/16 oddalił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie doręczenia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...].

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 19 stycznia 2016r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie doręczenia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzje i postanowienia wydane przez Centrum Pomocy Społecznej nie zostały jej skutecznie doręczone, wobec czego została pozbawiona przysługującego jej prawa do wniesienia od nich odwołania lub zażalenia. Zdaniem skarżącej organ zobowiązany był do wydania jej korespondencji na podstawie art. 42 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Skarżąca wskazała, że nie ma dostępu do skrzynki pocztowej, zatem wnosi o wezwanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do doręczenia jej postanowienia osobiście, a nie pozornie poprzez wysyłanie korespondencji za potwierdzeniem odbioru.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie wyjaśniając, że skarżąca w dniu 11 grudnia 2013r. osobiście odebrała postanowienie z dnia [...] grudnia 2013r. w siedzibie Centrum Pomocy Społecznej. Organ wskazał, że skarżąca od dnia 7 maja 2013r. nie wskazuje adresu w podaniach składanych do Centrum Pomocy Społecznej, natomiast we wnioskach składanych za jego pośrednictwem do innych instytucji i organów wskazuje adres: [...], ul. [...] m. [...]. W toku prowadzonych postępowań administracyjnych organ ustalił, iż skarżąca zamieszkuje w Warszawie przy ul. [...] m. [...], co potwierdziły przeprowadzone od dnia 23 stycznia 2014r. rodzinne wywiady środowiskowe, w tym ostatni przeprowadzony w dniu 21 stycznia 2016r., zatem organ kieruje korespondencję na wskazany adres. Zaś odnosząc się do kwestii niezastosowania przez organ art. 42 § 2 i 3 K.p.a. wyjaśnił, że w jego ocenie przepis ten ma zastosowanie jedynie jeżeli okoliczności określone w art. 42 § 1 K.p.a. nie są możliwe do spełnienia.

Powołanym na wstępnie wyrokiem z dnia 22 lipca 2016r. sygn. akt I SAB/Wa 83/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ pozostaje w bezczynności wówczas, gdy w prawnie określonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo ustanowionego obowiązku prowadząc postępowanie nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany bądź doręczony oraz czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Sąd oceniając czy bezczynność miała rażący charakter w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", bierze pod uwagę okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw aby przyjąć, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącej z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ skutecznie doręczył jej odpis postanowienia z dnia [...] grudnia 2013r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się poświadczony za zgodność z oryginałem odpis przedmiotowego postanowienia z odręczną adnotacją skarżącej "otrzymałam 11.12.13 r." opatrzoną podpisem. Konkludując Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności, bowiem – co wynika z akt sprawy – skarżąca odebrała przedmiotowe postanowienie 9 dni po dacie jego wydania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podniesiony został zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 42 § 2 i 3, art. 43, art. 44 K.p.a. oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poddano pod wątpliwość kwestię autentyczności podpisu znajdującego się na odpisie postanowienia z dnia [...] grudnia 2013r., wobec braku zlecenia sprawdzenia wiarygodności podpisu skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ na podstawie złożonych przez skarżącą wniosków do innych instytucji m.in. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kieruje korespondencję na adres: [...], ul. [...] m. [...], podczas gdy skarżąca nie podała adresu we wnioskach składanych do Centrum Pomocy Społecznej. Podkreśliła, że organ nie sprawdził wiarygodności tego adresu do czasu listownego dostarczenia postanowienia, natomiast pierwszy wywiad środowiskowy ustalający adres skarżącej odbył się rok później, tj. dnia 23 stycznia 2014r.

Skarżąca kasacyjnie, uzasadniając zasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazała, że między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu istnieje związek przyczynowy wskazujący na możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stawianych zarzutów wypada wskazać, iż wadliwie i nieadekwatnie do okoliczności sprawy sformułowany został zarzut naruszenia przepisów art. 42 § 2 i 3, art. 43 i art. 44 K.p.a. w sytuacji zarzucanego w skardze kasacyjnej niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe regulacje prawne nie odnoszą się do kwestii zbierania i oceny materiału dowodowego, a tym samym nawet ewentualna wadliwości postępowania w powyższym zakresie nie mogłyby stanowić o ich naruszeniu.

Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady pisma w postępowaniu administracyjnym mogą być doręczane w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 § 2 K.p.a.), a w razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 K.p.a.). Jeżeli zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ustalone zostało, iż skarżąca w dniu 11 grudnia 2013r. w lokalu organu administracji publicznej odebrała osobiście postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013r., to należy uznać, iż powyższy sposób doręczenia tegoż postanowienia stanowi wypełnienie dyspozycji art. 42 § 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie sformułowano natomiast zarzutów podważających możliwość takiego sposobu doręczenia skarżącej ww. postanowienia. Co więcej, skoro doręczenie pisma w sposób opisany w art. 42 § 2 K.p.a. nie jest uwarunkowane jakimikolwiek okolicznościami i przez to zrównane jest z doręczeniem dokonanym w mieszkaniu lub miejscu pracy osoby fizycznej (art. 42 § 1 K.p.a.), to poza okolicznościami tej sprawy formułowane są zarzuty tyczące nieustalenia miejsca zamieszkania skarżącej podnoszone w kontekście treści art. 43 i art. 44 K.p.a.

Dodatkowo zaś wypada wskazać, iż zarzut naruszenia art. 44 K.p.a. został wadliwie sformułowany poprzez pominięcie wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych owego artykułu uznanych za naruszone. Taki ogólnikowy sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd I instancji. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić podstawy i granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Kluczowym ustaleniem dokonanym w postępowaniu, które nie było podważane przez skarżącą – i które zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji – jest to tyczące doręczenia osobiście skarżącej w dniu 11 grudnia 2013r. postanowienia Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] grudnia 2013r. Ustalenie to wyprowadzone zostało z dokonanej przez skarżącą odręcznej adnotacji potwierdzającej odebranie przez nią ww. pisma. Jakkolwiek skarżąca konsekwentnie wskazywała, iż ww. postanowienie nie zostało jej doręczone, to zarówno w toku postępowania przed organem, jak i przed Sądem I instancji nie kwestionowała własnoręczności podpisu ujawnionego w aktach sprawy, a zarzut wskazujący na "istnienie wątpliwości" co do autentyczności powyższej adnotacji i podpisu skarżącej, postawiony został po raz pierwszy w skardze kasacyjnej. Skoro powyższe "wątpliwości" nie były podnoszone w toku dotychczasowego postępowania, a w szczególności nie miał sposobności odnieść się do nich zarówno organ, jak i Sąd I instancji, to nie sposób w okolicznościach niniejszej sprawy stawiać zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 7 art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Tym bardziej, że powyższy zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie został postawiony w kontekście konieczności przeprowadzenia dalszych konkretnych czynności dowodowych, lecz jedynie w związku z bliżej nie sprecyzowanymi "wątpliwości" co do autentyczności adnotacji i podpisu skarżącej. Mając natomiast na uwadze, iż w załączonych aktach administracyjnych znajduje się wiele dokumentów opatrzonych adnotacją skarżącej o ich odebraniu, z podaniem daty i podpisem skarżącej, to nie można zgodzić się z ogólnie sformułowaną i pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia tezą skargi kasacyjnej o "istnieniu wątpliwości" co do autentyczności pokwitowania odbioru przez skarżącą postanowienia Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] grudnia 2013r. Skoro więc – zgodnie z niezakwestionowanymi ustaleniami – skarżąca otrzymała od organu ww. postanowienie Prezydenta m.st Warszawy w dniu 11 grudnia 2013r., to niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska o bezczynność organu w dokonaniu doręczenia ww. postanowienia.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).