Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 944/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 4,  art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 482
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2419/18 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 25 lipca 2018 r. nr 7/DRI/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. Sp. z o.o. w G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 4 kwietnia 2019r. sygn. akt VI SA/Wa 2419/18 po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, spółka) uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: Minister) z 25 lipca 2018 r. nr 7/DRI/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz spółki.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem Minister działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, dalej jako: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania "w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę udzielonego jej w dniu 5 października 1999 r. zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: Katowicka SSE), w części dotyczącej terminu jego obowiązywania poprzez zastąpienie sformułowania "zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r." sformułowaniem: "zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 414)".

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zezwolenie nr [...] udzielone zostało spółce do 8 sierpnia 2016 r. i z tą datą wygasło z mocy prawa. Wniosek o jego zmianę wpłynął do organu 16 lipca 2018 r. W związku z tym Minister uznał, że skarżąca jedynie do 8 sierpnia 2016 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie jej praw lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku prawnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, wynikających z zezwolenia nr [...]. W ocenie organu w takim przypadku zmiana zezwolenia nie może być dokonana, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego i postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości wskazując na naruszenie przez organ art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 482 ze zm., dalej jako: u.s.s.e.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu, na który zostało wydane zezwolenie, podczas gdy data wskazana w tym zezwoleniu pozostaje irrelewantna dla oceny możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie jego zmiany.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że zmiany przepisów, które spowodowały wydłużenie funkcjonowania stref i zmianę treści zezwoleń w zakresie terminu ich obowiązywania nie działały "automatycznie" w stosunku do wcześniej już udzielonych zezwoleń, w tym do zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2000 r., tak jak w przypadku skarżącej.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

WSA podkreślił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnej sytuacji skarżącej.

WSA stwierdził, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania było przekonanie organu, że skoro zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej SSE zostało udzielone skarżącej do 8 sierpnia 2016 r., to z tym dniem wygasło z mocy prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do 1 stycznia 2001 r. w art. 16 u.s.s.e. znajdował się ust. 9 stanowiący, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony i w takim stanie prawnym skarżąca uzyskała zezwolenie Nr [...]na prowadzenie działalności na terenie Katowickiej SSE, tj. do 8 sierpnia 2016 r., następnie zmienione decyzją z 13 lutego 2006 r. (dalej: decyzja zmieniająca lub konwertująca) wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca u.s.s.e. z 2003 r.). Z kolei na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117 poz. 1228 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca u.s.s.e. z 2000 r.), która weszła w życie 1 stycznia 2001 r., wykreślono z art. 16 u.s.s.e. ust. 9 stanowiący, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Powyższe, w ocenie WSA wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio (do 1 stycznia 2001 r.) zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony.

W ocenie sądu pierwszej instancji, zmiany przepisów u.s.s.e. skutkujące uchyleniem od 1 stycznia 2001 r. przepisu art. 16 ust. 9 u.s.s.e. oraz zmiany wprowadzone z dniem 1 maja 2004 r. ustawą zmieniająca u.s.s.e. z 2003 r., która wprowadziła nowe zasady udzielania pomocy publicznej (pomoc limitowaną czasowo zmieniła na pomoc limitowaną kwotowo) i jednocześnie wprowadziła procedurę dopuszczającą zmianę zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. spowodowały, że nie było uprawnionym przyjęcie, że zaistniały oczywiste uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte. Zdaniem WSA zmiany w u.s.s.e. wprowadziły dla wszystkich przedsiębiorców zasadę obowiązywania zezwoleń na czas nieoznaczony i tym samym dopuściły możliwość dokonywania zmian w zakresie terminu obowiązywania zezwoleń w stosunku do wszystkich przedsiębiorców. Oznacza to, że przedsiębiorcy którzy uzyskali zezwolenia przed 1 stycznia 2001 r. z określonym terminem ich obowiązywania, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, także są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych zezwoleń.

WSA odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że fakt uzyskania przez spółkę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej u.s.s.e. z 2003 r. w żaden sposób nie może uniemożliwić złożenia przez "starego" przedsiębiorcę innych wniosków o zmianę zezwolenia w trybie z art. 16 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., co prowadzi do zrównania zasad korzystania z pomocy publicznej z "nowymi" przedsiębiorcami, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej już po 1 stycznia 2001 r., nie tylko co do kwotowego limitu pomocy publicznej, ale również co do innych zasad, w tym także co do możliwości powiązania terminu zwolnienia z czasem, na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna.

W związku z powyższym WSA uchylił zaskarżone postanowienie i nakazał organowi uwzględnienie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiska zgodnie z którym upływ z dniem 8 sierpnia 2016 r. terminu do prowadzenia działalności przez skarżącą na terenie Katowickiej SSE określonego w zezwoleniu nr [...] nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania z wniosku spółki w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ nie wystąpiły uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a., bowiem żądanie strony dotyczyło zmiany decyzji, której termin obowiązywania upłynął, a więc prawa i obowiązki z niej wynikające wygasły, co oznacza, że na dzień złożenia wniosku o zmianę zezwolenia wystąpiła pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, będąca uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, a w konsekwencji należało zastosować przepis art. 61a k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Ministra nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny koncentruje się na zagadnieniu stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego wiąże się z oceną zmian przepisów prawa, w konsekwencji ważnością zezwolenia spółki w chwili złożenia wniosku o jego zmianę. Zatem spór ten dotyczy oceny czy w takim przypadku mamy do czynienia z żądaniem strony, które z innych przyczyn nie może być wszczęte. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie złożenie wniosku po upływie terminu obowiązywania zezwolenia skutkuje tym, że wniosek nie może prowadzić do wszczęcia postępowania, a to oznacza, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 61a k.p.a. dającą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.

W ocenie NSA tak sformułowane stanowisko skargi kasacyjnej jest nietrafne. W tym zakresie sąd drugiej instancji podziela stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach, przy czym sytuacje takie muszą być ujmowane wąsko. Nakaz zawężającej i restrykcyjnej wykładni, a w konsekwencji zastosowania przepisu, wynika z tego, że art. 61a k.p.a. jest wyjątkowym rozwiązaniem procesowym. Stoi on na przeszkodzie wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem ogranicza zakres ochrony przysługującej podmiotowi prawa. Oczywiście można twierdzić, że skoro ten przepis jest funkcjonującą instytucją procesową, to jego celem jest takie ograniczanie. Z takim poglądem można zgodzić się, ale tylko przy założeniu, jakie uczynił sąd pierwszej instancji, które jest także aprobowane w doktrynie i orzecznictwie. W myśl tego założenia stosowanie art. 61a k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost – bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego – prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu. W innych sytuacjach, zwłaszcza wówczas, gdy należy dokonać oceny wpływu kolejnych nowelizacji u.s.s.e. na ważność zezwolenia odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zmiany takiego zezwolenia nie wypełnia warunków z art. 61a k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił zastosowanie art. 61a k.p.a. przez Ministra i trafnie przyjął, że nie mógł on mieć zastosowania.

Inna rzeczą jest natomiast merytoryczna ocena niemożności stosowania art. 61a k.p.a. w sprawie z wniosku skarżącej. W tym zakresie sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń, które w rozpoznawanej sprawie są zbędne, bowiem nie dotyczą kontekstu formalnego sprawy. NSA zauważa i podkreśla, że w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok problem prawny odnosił się tylko do takiego kontekstu, a więc oceny zaistnienia warunków z art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie może być łączone z merytoryczną interpretacją ważności zezwolenia i możliwości jego zmiany. Taka problematyka może być oceniana w ramach toczącego się postępowania, a więc już wszczętego i to ona może być podstawą merytorycznego orzeczenia lub umorzenia postępowania, jeżeli spełnione zostały warunki przewidziane w stosownych przepisach. Z tego też powodu NSA akceptując stanowisko sądu pierwszej instancji co do sposobów stosowania art. 61a k.p.a. stwierdza, że dla organu orzekającego po uchyleniu postanowienia nie są wiążące poglądy tego sądu wypowiedziane w zakresie, który nie był przedmiotem sprawy podlegającej kontroli. W tym zakresie Minister jest zobowiązany dokonać własnej oceny mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu udziału w rozprawie przed NSA oraz sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).