Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1259/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 10c i pkt 11c, art. 6, art. 13, art. 39, art. 40 ust. 12 pkt 1, 2 i 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i A. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących M. D. i A. C. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. i K. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] Iutego 2011 r. nr [...], który po rozpoznaniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Kierownika Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 55.080,- zł za zajęcie pasa drogowego przy drodze krajowej nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę faktyczną i prawną decyzji stanowiły następujące ustalenia:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Decyzją nr [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 55.080,- zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez usytuowanie 2 szt. reklam na terenie MOP [...].- bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres 85 dni.

Jako podstawę prawną wskazał art.40 ust. 12 pkt. 1,2, 3 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.)- dalej udp oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalna Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr129,poz. 1369).

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. D. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że ma zawartą z GDDKiA Oddziałem w [...] umowę dzierżawy MOP [...]., która umożliwia wykorzystanie terenu w sposób dozwolony prawem. Odwołujący podniósł, że ustawione tablice nie są nośnikami reklamy i służą realizacji umowy dzierżawy, jako niezbędny do wykonywania przedmiotu umowy element zagospodarowania terenu. Wskazywał, że w informacji o ofercie przetargu dotyczącej zagospodarowania terenu nie było mowy o dodatkowych opłatach wynikających z zajęcia dzierżawionego terenu.

Organ I instancji przesyłając środek odwoławczy do rozpoznania, podzielił argumenty strony o anulowanie kary pieniężnej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Stwierdził, że stan faktyczny dotyczący zajmowania pasa drogi przez tablice reklamowe o pow. 36 m2 został ustalony podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. Przyjął, że ustawienie przedmiotowych tablic na dzierżawionym przez skarżących gruncie, stanowiącym Miejsce Obsługi Podróżnych (MOP) [...] wymagało zezwolenia. Brak zezwolenia powoduje naruszenie pasa drogowego przez dzierżawców tej nieruchomości i w konsekwencji obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej za brak zezwolenia na zajęcie tego pasa drogi do [...] listopada 2010 r. Organ odwoławczy uznał, że zawarcie umowy dzierżawy MOP-u [...] nie oznacza wyłączenia regulacji zawartych w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp w zakresie zasad umieszczania reklam w pasie drogowym. Skarżący uzyskał ponadto decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z [...] września 2010 r. zezwalającą na lokalizację tych reklam w pasie drogowym na warunkach w niej podanych. Punkt 10 decyzji nakładał obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia reklam.

Organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, czyli zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Stwierdził, że uzgodnienie pisemne w zakresie usytuowania tablic reklamowych, jak również ustna akceptacja przedstawiciela GDDKiA Rejonu [...], nie stanowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia przedmiotowych tablic. Uzyskanie uzgodnienia lokalizacji tego typu obiektów nie jest jednoznaczne z zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót związanych z umieszczeniem tych obiektów. Informuje o tym pkt. 10 decyzji nr [...] stanowiący, że o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi "(. ) należy zgodnie z art. 40, ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 i ust. 3 udp wystąpić 30 dni wcześniej przed planowanym zajęciem pasa drogowego z wnioskiem do GDDKIA Rejonu w [...] (...)". Jego zdaniem, dopiero decyzja administracyjna na zajęcie pasa drogowego jest podstawą do wejścia w teren w celu wykonania robót związanych z umieszczeniem w/w obiektów.

Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że ustawione tablice nie są reklamą, powołując się na treść art. 4 pkt. 23 udp. Informacje zawarte na tablicach wnioskodawcy uznane zostały przez organ jako reklama, w następstwie czego wnioskodawca uzyskał decyzję zezwalająca na lokalizację reklam.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Oddziału GDDKiA w [...] wpłynęła skarga konsorcjum w składzie A. C. (Lider) oraz M. D. (Uczestnik), skierowana do tut. Sądu, kwestionująca zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2011 r. Skarżący domagali się jej uchylenia w całości, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Podnosili, iż na podstawie wygranego przetargu zawarli [...] kwietnia 2010 r. z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] umowę dzierżawy na teren całej działki nr [...] o powierzchni 1.8 ha w ciągu drogi [...]- będącej w pasie drogowym. Przepis § 1 pkt. 6 tej umowy dawał im uprawnienie wykonania na tym dzierżawionym terenie obiektu gastronomicznego i innych elementów zagospodarowania niezbędnych do wykonywania przedmiotu umowy. Z treści §2 oraz § 9 umowy wynika jednoznacznie, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oddała dzierżawcy do użytkowania cały teren w celu prowadzenia działalności gospodarczej w zamian za określony czynsz oraz opłatę podatku od nieruchomości oraz. ponoszenie innych obciążeń finansowych. Dzierżawca po otrzymaniu akceptacji projektu na budowę pawilonu gastronomicznego i ustawienie tablic informujących o zakresie tej działalności, rozumianych jako inne niezbędne do wykonywania przedmiotu umowy elementy zagospodarowania, a także zgodnie z ustaleniami ustnymi z Kierownikiem Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], uzgodnił szczegółową lokalizację i wybudował obiekt gastronomiczny oraz tablice informacyjne.

Skarżący podnosili, że wspólnie z Kierownikiem Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] przyjęto, że zgoda na zajęcie pasa drogowego dzierżawionej działki wyrażona została przez sam fakt podpisania umowy. Nie wymagano dodatkowych formalności przy budowie obiektu gastronomicznego i innych niezbędnych do wykonywania przedmiotu umowy elementów zagospodarowania, które za wiedzą wydzierżawiającego zostały oddane do użytku. Ponadto w żadnej z informacji w ofercie o przetargu ani w innym piśmie dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu nie było mowy o dodatkowych formalnościach i dodatkowych opłatach wynikających z zajmowania pasa drogowego, będącego przedmiotem dzierżawy.

Skarżący wskazali, że Kierownik Rejonu [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prosił wydzierżawiającego, aby dla celów formalnych, nie pociągających za sobą żadnych skutków prawnych, niezależnie od już dokonanych ustaleń i wykonanej inwestycji, wystąpić o dodatkową zgodę na istniejące już tablice informacyjne. Uczynili to, jednakże w formie wniosku o reklamę, ponieważ Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nie posiada i nie akceptuje innych form podań niż wzory zatwierdzone i udostępnione na jej stronach internetowych.

W odpowiedzi na skargę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosiła o jej oddalenie. Skarżący nieprawidłowo przyjęli, że podpisanie umowy dzierżawy uprawnia ich do instalacji dowolnych elementów infrastruktury w granicach przedmiotu dzierżawy. Na podstawie takiej błędnej tezy samowolnie zamontowali tablice reklamowe i dopiero później złożyli wniosek o uzgodnienie ich lokalizacji. Jednakże nawet po uzyskaniu w tym zakresie decyzji pozytywnej, nie podjęli działań dla realizacji opisanych w niej warunków. W tej sytuacji istniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Organ odwoławczy zakwestionował wywody skargi o wiążącym charakterze ustnych konsultacji z Kierownikiem Rejonu GDDKiA w [...], czy o niemożności korzystania w toku procedur administracyjnych z innych wzorów udostępnione na stronach internetowych. Podkreślił, że podstawowym aktem prawnym rozstrzygającym o sposobie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego jest ustawa o drogach publicznych. Skarżący subiektywnie uznali oni, że podpisanie umowy dzierżawy, której interpretacja prezentowana w skardze również nie jest prawidłowa, uchyla regulacje ustawowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując pod tym kątem oceny legalności zaskarżonych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie są pozbawione racji, a stwierdzone uchybienia mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy ma rację co do tego, że podstawowym aktem prawnym rozstrzygającym o sposobie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego jest powołana na wstępie ustawa o drogach publicznych (dalej udp). Nie ma natomiast racji twierdząc w odpowiedzi na skargę, że skarżący subiektywnie uznali, że podpisanie umowy dzierżawy uchyla regulacje ustawowe, a dokonana przez nich interpretacja umowy dzierżawy zaprezentowana w skardze jest nieprawidłowa.

Samo ogólne odwołanie się do uregulowań ustawy o drogach publicznych jednakże nie wystarcza i zobowiązywało organ do wnikliwego pochylenia się nad kwestią, czy na gruncie tej ustawy istnieje podstawa faktyczna do nałożenia na skarżących kary pieniężnej na podstawie przepisu prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 13 w zw. z art. 6 udp, zastosowanego w sprawie niniejszej.

Oznacza to, że uzasadnienie decyzji opartej na tej normie powinno zawierać w szczególności, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie tej normy w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak analizy faktycznej i prawnej uniemożliwia kontrolę toku rozumowania organu uzasadniającego nałożenie na skarżących kary pieniężnej.

Na wstępie bowiem, analizując normy ustawy o drogach publicznych umożliwiające co do zasady zajęcie pasa drogowego stwierdzić należy, że ustawodawca odróżnia dwa tryby, z których korzysta zarządca drogi w zakresie zarządu pasem drogowym: cywilnoprawny i administracyjny. Każdy z tych trybów przeznaczony jest do innej sfery działania, którą przede wszystkim determinuje cel zajęcia pasa drogi. Każdy z tych tytułów daje stronie legalne uprawnienie w sferze zajmowania określonego nim pasa drogi.

Normę ustawową pasa drogi określa art. 4 pkt 1 udp mówiący, że pas drogowy jest wydzielonym gruntem z infrastrukturą - obejmującą zarówno obiekty budowlane jak i urządzenia techniczne - ściśle związaną z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu i z potrzebami zarządzania drogą.

Pas drogowy drogi krajowej [...], będący przedmiotem analizy w niniejszej sprawie dotyczy odcinka w km [...] obejmuje parking na terenie MOP [...]. Pozostaje poza sporem, że droga krajowa [...] jest autostradą. Z rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. z 2004r., Nr 128, poz.1334) wynika, iż droga [...] objęta jest tym rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 lit. c) udp autostrada musi być wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady.

Nie ulega zatem wątpliwości, że objęty umową dzierżawy MOP [...] stanowi miejsce obsługi podróżnych o którym mowa w art. 4 pkt 11 c, czyli przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący wylegitymowali się tytułem prawnym do zajmowania działki nr [...]w obrębie [...], o powierzchni 1, 8 ha, stanowiącej parking drogowy MOP [...] w ciągu drogi krajowej [...] w km [...] strona lewa z przeznaczeniem na prowadzenie działalności związanej z obsługą ruchu. Integralnym składnikiem tej umowy jest oferta z załącznikami na wykonywanie działalności związanej z obsługą ruchu w pawilonie gastronomicznym (§ 1 pkt 2 i 3 umowy z [...] kwietnia 2010 r. zawartej z GDDiKiA). O ile w aktach administracyjnych znajduje się umowa dzierżawy, o tyle nie ma w nich oferty, na podstawie której strona przystąpiła do przetargu.

Należy podnieść, ze w toku postępowania administracyjnego skarżący uzasadniali swoją argumentację i odwoływali się do postanowień zarówno umowy dzierżawy, jak i oferty. Nie ulega wątpliwości, że kwestia ta została przez organ pominięta, a brak oferty w aktach administracyjnych oznacza naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wobec nie zebrania materiału dowodowego, niewyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak i nie wskazanie, zgodnie z zasadą określona w art. 107 § 3 k.p.a. przyczyn, z powodu których twierdzeniom odwołującym się do oferty - organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, pomijając ten dowód bez jakiegokolwiek odniesienia, mimo że na strona powoływała się na ofertę, a z umowy dzierżawy wynika, że stanowi ona integralny składnik umowy.

Należy podkreślić, że zastosowany przez GDDKiA w stosunku do skarżących tryb cywilnoprawny określony został w ustawie o drogach publicznych w art. 22 ust. 1 i 2. Przepis ten pozwala zarządcy drogi na oddawanie gruntów w pasie drogowym w najem, dzierżawę, użyczenie – w drodze umowy – na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie.

Umowa dzierżawy wraz z ofertą, co wynika z istoty stosunku cywilno-prawnego - kształtuje prawa i obowiązki stron, a w stosunku do dzierżawcy zakres i sposób korzystania z wydzierżawionego pasa drogi krajowej za określoną w umowie opłatą czynszu (§ 10 umowy).

Poza sporem jest, że przedmiotem prowadzonej na terenie MOPu [...] działalności gastronomicznej jest obsługa podróżnych, zatem obiekt gastronomiczny przeznaczony jest wyłącznie dla użytkowników autostrady, zgodnie z art. 4 pkt 11 c udp.

Skarżący podnosili w toku postępowania kwestię, że w ramach umowy cywilnej znajduje się zapis, że "dzierżawca wykona tymczasowy obiekt gastronomiczny oraz inne niezbędne do wykonania przedmiotu zamówienia elementy zagospodarowania (...) powiadamiając o zamiarze ich wybudowania Wydzierżawiającego w celu uzyskania jego akceptacji". Prezentowali stanowisko, że tablice informujące podróżnych (z napisem "[...]" i "[...]") są owymi "niezbędnymi do wykonania przedmiotu zamówienia elementami zagospodarowania" MOPu w ramach obsługi podróżnych - użytkowników autostrady.

Podnieść należy, że brak w aktach oferty i jej analizy wraz z umową dzierżawy nie pozwala Sądowi na zbadanie i ocenę, czy brak akceptacji takiego stanowiska przez organ jest prawidłowy.

Niemniej jednak, wbrew twierdzeniom skarżących przedmiotowe tablice informujące o przedmiocie działalności MOPu mieszczą się w pojęciu o którym mowa w art. 4 pkt 23) udp określającym definicję reklamy. Reklamą jest bowiem nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Powyższe nie oznacza jednak automatycznego zastosowania materialnej podstawy rozstrzygnięcia wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się bowiem zarówno do zebrania materiału dowodowego, przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego oraz jego oceny na tle obowiązujących przepisów - bez pominięcia tytułu prawnego do zajmowania tego pasa, jakim jest niewątpliwie umowa dzierżawy określająca uprawnienia strony do sposobu jego zajmowania, jak i odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie zastosowanie trybu cywilnego wpływa na obowiązki administracyjne strony. Wszak korzystanie przez zarządcę drogi z trybu cywilno-prawnego określonego w art. 22 ust. 2 udp pociąga za sobą konsekwencje cywilnoprawne w przypadku wadliwego wykonywania umowy dzierżawy ("używania i pobierania pożytków" z przedmiotu dzierżawy w celu prowadzenia działalności gospodarczej usług gastronomicznych - § 2 pkt. 1 umowy).

Z kolei tryb administracyjny ustawodawca - co do zasady - odnosi do zarządu pasem drogowym na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co wynika jednoznacznie z art. 39 i 40 udp. W konsekwencji zastosowanie trybu administracyjnego oznacza wydanie decyzji administracyjnej, w formie zezwolenia wraz z ustaleniem wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1,2,3 udp).

Należy zauważyć, że przepis art. 40 ust. 1 udp statuuje zasadę, kiedy zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Otóż ma miejsce wówczas, gdy zajęcie następuje na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Art. 4 pkt 17, pkt 18, pkt 19, pkt 20 i pkt 21 określają jednoznacznie co oznaczają poszczególne terminy.

Jednakże to art. 40 ust. 12 udp enumeratywnie wylicza dopiero sytuacje, kiedy zarządca drogi wymierza (obligatoryjnie) w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Okoliczności te sprowadzają się wyłącznie do trzech sytuacji i wszystkie zdaniem organu znalazły zastosowanie:

1) gdy zajęcie pasa drogi nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu.

Brak uzasadnienia powyższej, szerokiej kwalifikacji uniemożliwia Sądowi kontrolę decyzji także i w tym zakresie.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ administracji połączył tryb cywilny i administracyjny w sposób dla strony niekorzystny, z pominięciem zasad na podstawie których objęła ona legalnie określony w umowie pas drogowy. Posiada zatem – co do zasady – tytuł prawny i aprobatę organu na jego zajęcie na podstawie umowy dzierżawy. Okoliczność ta została pominięta przez organ.

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy interpretacja art. 40 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 udp, w przypadku usunięcia wad procesowych, nie wyklucza możliwości, że skarżącym nie będzie można zarzucić działania określonego w tych normie. Prawidłowe ustalenia faktyczne – dokonane po ponownym przeprowadzeniu postępowania - umożliwią niewadliwe zastosowanie normy prawa materialnego

Należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym interpretacja art. 40 udp prowadzi do wniosku, że nie pobiera się kary pieniężnej, jeżeli zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku umowy cywilnoprawnej, o której stanowi art. 22 ust. 2 udp (WSA w wyroku z 18.09.2008 r. VI SA/Wa 1016/08 LEX nr 522521). Także NSA w wyroku z 20.04.2006 r. w sprawie sygn. OSK 742/05 wskazał, że nie pobiera się kary pieniężnej, jeżeli zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku umowy cywilnoprawnej.

Należy wyraźnie podkreślić, że droga cywilnoprawna określona w art. 22 ust. 2 udp możliwa jest wyłącznie w sytuacjach, gdy grunty w pasie drogowym przeznaczone są na cele związane z "potrzebami obsługi ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu".

Termin "obsługa użytkowników ruchu" de facto należy utożsamiać z pojęciami o których mowa w art. 4 pkt. 10c i 11c udp. Zarówno bowiem droga ekspresowa jak i autostrada – obie drogi przeznaczone wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych – obligatoryjnie muszą być wyposażone w "urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi. Takie zadania spełniają MOP-y – Miejsca Obsługi Mieszkańców. Innymi słowy ich zadania związane są z obsługą użytkowników ruchu i jako takie są wyłączone od uregulowań objętych art. 39 i 40 udp.

Oznacza to, że wszystkie kwestie związane z zarządem MOPu w ramach umowy dzierżawy, oferty stanowiącej integralną część umowy winny być w niej uregulowane, bowiem do roszczeń z tego tytułu pozostaje droga cywilnoprawna.

Mając na względzie poczynione rozważania, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym o ich niewykonywaniu orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnął po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.