Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2053/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 30 poz 210
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2337/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2053 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Z. J. obejmującego przebudowę poddasza nieużytkowego na cele mieszkaniowe w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we W. (na działce nr [...],[...]).

Działając z urzędu, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 pkt 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Organ wskazał, iż w złożonym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oświadczeniu, Z. J. wymienił jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczone prawo rzeczowe do lokalu mieszkalnego nr [...]. Jedynym właściciela tej nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W. Wojewoda zauważył, iż zatwierdzony projekt obejmował nie tylko wymienione w oświadczeniu poddasze nieużytkowe, ale także przebudowę dachu, rozbudowę instalacji istniejących w budynku oraz rozbiórkę ściany poddasza od strony korytarza, ingerując w części budynku usytuowane poza obrębem poddasza nieużytkowego. Zdaniem organu inwestor w tej sytuacji zobowiązany był uzyskać jednomyślną zgodę wszystkich właścicieli budynku przy ul. [...] we W. w zakresie części wspólnych, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", J. i A. S. oraz W. i B. K., czego jednak zaniechał. Nadto organ uznał, iż objęte przebudową poddasze nieużytkowe nigdy nie stanowiło pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1996 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Ustalenie na części wspólnej nieruchomości prawa do użytkowania nie pozbawia jednak nieruchomości wspólnej jej charakteru i nie daje prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych przyczyn, w ocenie Wojewody, decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na skutek odwołań od powyższej decyzji wniesionych przez J. J. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił warunki niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji, tj. posiadał decyzję o warunkach zabudowy, złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do wniosku załączył projekt budowlany wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i sprawdzeniami. Tym samym, właściwy organ stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie miał podstaw do odmowy wydania takiej decyzji.

Jak podkreślił organ odwoławczy, znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości i pozwala na ustalenie, że podane w nim informacje są wystarczające. Posiadanie takiego prawa stwierdza sam inwestor w formie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ przy tym nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia, a jedynie ogranicza się do sprawdzenia jego kompletności.

Wskazując z kolei na przepis art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) według stanu na dzień 13 lipca 2004 r., organ podkreślił, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Zgodnie z art. 27 ust. 2 zd. 2 tej ustawy, nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali dotyczących zarządu nieruchomością wspólną. Przepis ten nie rozróżnia przy tym zarządu zwykłego i przekraczającego jego zakres. Z tych też przyczyn, organ odwoławczy przyjął, że zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z mocy prawa, bez rozgraniczenia na sprawy zwykłego zarządu i przekraczające jego zakres. Nadto, nie można w odniesieniu do nieruchomości, których współwłaścicielem jest Spółdzielnia, stosować przepisów K.c. o współwłasności, gdyż wyklucza to art. 27 ustawy o Spółdzielniach mieszkaniowych. Decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości wspólnej pozostawiono władzom spółdzielni, która w tym zakresie sprawuje zarząd ustawowy w takim samym zakresie jak w stosunku do nieruchomości stanowiących jej wyłączną własność.

W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor, posiadając niekwestionowaną zgodę Spółdzielni na przebudowę spornego poddasza nieużytkowanego na cele mieszkaniowe, miał tym samym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenia pozostawała natomiast kwestia, czy objęte pozwoleniem poddasze nieużytkowe stanowiło pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W., czy też stanowiło nieruchomość wspólną. Z tych też przyczyn w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uznania decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. za wydaną z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. S. podnosząc, iż o wydanej decyzji została poinformowana pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. i domaga się jej doręczenia, bowiem brak tej decyzji uniemożliwia jej odniesienie się do niej i uchybienie to narusza jej konstytucyjne prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Dokonując na wstępie szerokiej analizy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) i użytego w nim zwrotu "interes prawny", Sąd podkreślił, iż skargę może wnieść tylko podmiot, który taki interes wykaże. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i było przeprowadzone przez organy z urzędu, zaś J. S. nie była uznawana za stronę postępowania, pomimo doręczenia jej decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu skarżąca nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jej udział w przedmiotowym postępowaniu, co w konsekwencji skutkować musi oddaleniem skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. i od 1992 r. przysługiwało jej oraz A. S. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul [...] we W. pozostającym w zasobach tej Spółdzielni. Aktem notarialnym z dnia 30 kwietnia 2004 r. Spółdzielnia ustanowiła odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] i przeniosła jego własność wraz z przynależnymi prawami, między innymi udziałem wynoszący 494789/100000000 części we wspólnych częściach budynku i urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Zarząd Spółdzielni, realizując Uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu podpisał w 2003 r. między innymi ze Z. J. umowę na dodatkową powierzchnię przynależną, jaką było poddasze nieużytkowe. Zainteresowany wpłacił wkład budowlany za powierzchnię nieużytkową poddasza. Skutkiem tych czynności był fakt, iż w dacie ustanowienia odrębnej własności lokalu skarżącej (winna być to data dokonania konstytutywnego wpisu tego prawa do księgi wieczystej) powierzchnia przedmiotowego poddasza użytkowego nie stanowiła już części wspólnej budynku i nie została ujęta w należnym skarżącej udziale w tej części. Okoliczność ta potwierdza brak po stronie skarżącej własnego zindywidualizowanego interesu prawnego uzasadniającego jej legitymację skargową.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę prawa procesowego, mającą wpływ na wynik postępowania, a to art. 151 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 140 K.c. i art. 3 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 20 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez odmówienie skarżącej prawa strony w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy interes ten wynika zarówno z przepisów dotyczących prawa własności, jak też przepisów prawa spółdzielczego wskazujących na równość praw i obowiązków członków, a także pozostawanie majątku spółdzielni we własności jej członków i obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania części wspólnych nieruchomości przez wszystkich członków stosownie do wielkości posiadanego udziału, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, tj. zasadności uchylenia decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r. i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2004 r.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu kasacji wskazano, iż inwestycja nie obejmowała tylko nieużytkowego poddasza, ale także zakładała ingerencję w części budynku usytuowane poza nim, będące częściami wspólnymi, w których udział posiada skarżąca. Natomiast umowa na dodatkową powierzchnię strychową nie obejmuje korytarza ani też innych części wspólnych nieruchomości, które są udziałem skarżącej. Zmiany dokonane w wielkości powierzchni wspólnych w okresie pomiędzy uchwałą uwłaszczeniową a wyodrębnieniem samodzielnych lokali na niekorzyść członków same w sobie są podstawą do przyjęcia interesu prawnego tychże członków w sprawach dotyczących zmian. Interes prawny skarżącej sprowadza się do zapewnienia poszanowania jej praw jako członka spółdzielni "poprzez zapewnienie równego traktowania członków zarówno w zakresie przyznawania dodatkowych powierzchni na ich wyłączny użytek, jak również w zakresie ponoszenia kosztów".

W pismach procesowych z dnia 27 lipca 2012 r. i z dnia 10 sierpnia 2012 r. odpowiednio Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W. i J. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Wniosek o oddalenie kasacji na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został podtrzymany zarówno przez pełnomocnika Spółdzielni, jak i J.J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż w warunkach niniejszej sprawy strona skarżąca nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Po pierwsze, wbrew ocenie autora kasacji posiadany przez stronę skarżącą tytuł prawnorzeczowy do lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. nie świadczy o posiadanym przez nią interesie prawnym do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę poddasza nieużytkowego objętego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Jak przyjął, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, a czego strona wnosząca kasację nie zakwestionowała w dacie ustanowienia odrębnej własności lokalu należącego do skarżącej powierzchnia przedmiotowego poddasza nie stanowiła już części wspólnej budynku i nie została ujęta w należnym skarżącej udziale w tej części. Wobec braku podważenia w rozpoznawanej kasacji przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, jego ocena nie mogła zostać objęta kontrolą kasacyjną. Po drugie, wymagany interes prawny do złożenia skargi nie wynikał również z faktu, iż decyzja o pozwoleniu na przebudowę przewidywała, jak to podaje skarżąca, ingerencję w części budynku usytuowane poza poddaszem nieużytkowym, będące częściami wspólnymi. W tym zakresie legitymacja przysługiwała, bowiem Spółdzielni Mieszkaniowej jako zarządcy tymi częściami, a to z uwagi na podjętą przez Walne Zgromadzenie Członków Spółdzielni uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy, legitymacja poszczególnych współwłaścicieli części wspólnych uzależniona była od wykazania przez nich swojego indywidualnego, własnego interesu prawnego, a czego jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, skarżąca nie dowiodła. W nawiązaniu do argumentacji kasacji zauważyć trzeba, iż obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania części wspólnych nieruchomości jest obowiązkiem wszystkich współwłaścicieli, a to wyklucza wymagany, indywidualny charakter posiadanego interesu prawnego. Po trzecie, powtórzyć za Sądem pierwszej instancji trzeba, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania sporów pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a jej członkami ani do oceny istniejących pomiędzy nimi stosunków. Z tych też przyczyn, powoływanie się na zasadę równości praw i obowiązków członków spółdzielni (art. 18 Prawa spółdzielczego) pozostaje w oderwaniu od niniejszej sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, za niezasadny uznać należało przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 140 K.c. i art. 3 i art. 18 ust. 1 Prawa spółdzielczego oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.