Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 81/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej~Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 247 par. 1 pkt 2-3
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 89 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11, art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 15 par. 1 pkt 2, art. 269 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "J." J. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) z dnia 5 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. znak: [...], Dyrektor Izby Celnej (obecnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) utrzymał mocy decyzję własną z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 24 maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia J. J., PHUP "J." J. J., kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł za urządzanie gry poza kasynem.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 1 października 2015 r., funkcjonariusze Urzędu Celnego ujawnili w lokalu J. przy ul. S. 41 w K. dwa urządzenia do gier o nazwach: [...] oraz [...], które poddali eksperymentowi kontrolnemu. W toku eksperymentu odtworzono przebieg gier na urządzeniach, ustalając, że prowadzone na nich gry mają charakter losowy, ponieważ gracz nie ma wpływu, w jakich konfiguracjach zatrzymają się symbole wyświetlane na elektronicznych bębnach. Ustalono ponadto, że gry mają charakter komercyjny, ponieważ warunkiem rozpoczęcia gry jest ich zasilenie środkami pieniężnymi.

Uznając, że zaistniały przesłanki do wymierzenia J. J. kary pieniężnej, organ I instancji, działając na podstawie art. 207 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ("Op"), w zw. z art. 2 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ("Ugh"), wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 maja 2016 r.

W piśmie z dnia 11 lipca 2016 r. J. J. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując na art. 247 § 1 pkt 2 Op, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku podano, że wydzierżawienie powierzchni lokalu i serwisowanie urządzeń na rzecz spółki dysponującej automatami do gier nie pozwala na uznanie wydzierżawiającego za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 Ugh. Uznając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r., organ wydał ww. decyzję z dnia 16 września 2016 r. W odwołaniu J. J. zarzucił naruszenie art. 247 § 1 pkt 2 Op w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh.

Rozpatrując odwołanie organ wskazał na samodzielny charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do istotny, jak w postępowaniu odwoławczym. Dalej wyjaśnił, że sama tylko odmienna od stanowiska strony ocena stanu faktycznego, nawet gdyby została przeprowadzona z błędami w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji, nie kwalifikuje się do rozpatrywania w kategoriach rażącego naruszenia prawa czy też działania bez podstawy prawnej. Również różnica poglądów co do wykładni przepisu nie może uzasadniać odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej. W tym kontekście organ przywołał stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ wyjaśnił, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja zawiera, stosownie do dyspozycji art. 210 § 1 pkt 4 Op, podstawę prawną jej wydania, w tym art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh. Jednocześnie organ, kierując się dalszym brzmieniem art. 210 § 1 pkt 4 Op, wywiązał się z obowiązku uzasadnienia powodów uznania strony za urządzającego nielegalne gry hazardowe. Wskazał m.in., że J. J. zapewniał ciągłość należytego przebiegu gier, realizował bowiem za pośrednictwem swych pracowników bieżącą obsługę ujawnionych automatów, wykonywał wobec tych automatów serwis, na podstawie umowy z J. Sp. z o.o., czerpiąc z tego tytułu korzyści finansowe. W tym miejscu organ przywołał treść umowy serwisowej z dnia 2 stycznia 2015 r.

Organ wskazał ponadto, że J. J., za pośrednictwem swojego pracownika M. M., obsługiwał ujawnione automaty poprzez pobór z nich gotówki wpłaconej przez graczy, uzupełnianie automatów w bilon przeznaczony na wygrane oraz usuwanie blokady automatów, w sytuacji gdy automat nie posiadał wystarczającej ilości monet na wypłatę wygranej. Również pracownicy lokalu zatrudnieni przez stronę zawiadamiali o takim zdarzeniu M. M.. Organ nie stwierdził więc podstaw do uznania, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie zawiera podstaw prawnych z zakresu prawa procesowego i materialnego do przyjęcia, że to J. J. jest podmiotem, na który należy nałożyć karę pieniężną w związku z urządzeniem gier na automatach hazardowych poza kasynem gry.

Na koniec organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest szczególnym sposobem eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą, enumeratywnie wyliczoną w art. 247 § 1 Op. Zasadą jest bowiem trwałość decyzji ostatecznych. Dopiero więc wady szczególnej wagi, wskazane w art. 247 § 1 Op, umożliwiają wzruszenie takiej decyzji. Korzystanie z tego trybu ma charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie w szczególnych przypadkach. Przywołane zaś w odwołaniu wyroki sądowe zapadały w odmiennym stanie faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. J. zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie art. 247 § 1 pkt 2 Op w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh, w sytuacji gdy decyzja z dnia 24 maja 2016 r. została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ osoba wydzierżawiająca powierzchnię lokalu oraz serwisująca urządzenia, nie jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh;

ewentualnie:

II. naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 Op w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh, w sytuacji gdy decyzja z dnia 24 maja 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ osoba wydzierżawiająca powierzchnię lokalu oraz serwisująca urządzenia, nie jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh;

ewentualnie:

III. naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 Op w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 2 ust. 3-5, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 15 Ugh w zw. z art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Paralemtnu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z 20 listopada 2006 r., w sytuacji gdy art. 14 ust. 1 Ugh został wadliwie notyfikowany z naruszeniem art. 8 ust. 1 ww. dyrektywy, a więc jest bezskuteczny w polskim porządku prawnym, zas przepisy techniczne Ugh wypełniające blankietowy przepis art. 14 ust. 1 Ugh, tj. art. 2 ust. 3-5, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 15 nie zostały nigdy notyfikowane, co uniemożliwia ich zastosowanie, podobnie jak art. 6 Ugh, który ze względu na powiązanie z art. 14 Ugh nie może być stosowany, co wyklucza możliwość nakładania kar pieniężnych wobec jednostek na podstawie przepisu sankcjonującego z art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na art. 1 pkt 63 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, który (jak wynika z uzasadnienia projektu) wprowadza możliwość nałożenia kary administracyjnej na zależnych lub samoistnych posiadaczy lokali, w których znajdują się niezarejestrowane automaty do gier, i w których prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. W chwili obecnej brak jest więc podstaw prawnych do kwalifikowania osoby wynajmującej część lokalu, czy też serwisującej urządzenia, jako podmiot urządzający gry na automatach i podlegający sankcji z tego tytułu.

Przywołując treść art. 3, art. 27 ust. 3, art. 14, art. 15, art. 19 ust. 3, art. 22 ust. 3, art. 28 ust. Ugh skarżący stwierdził, że czynności polegające na urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach może podjąć podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności na podstawie art. 6 ust. 1 Ugh. Urządzającym gry może być więc jedynie "dzierżawca" wykorzysujący wynajętą część lokalu na zainstalowanie automatu i eksploatowanie go w ramach prowadzonej działalności. W tym kontekście skarżący powołał się na art. 35 pkt 6, art. 36 pkt 6, art. 142 i art. 23a ust. 5 Ugh. Organ nie wykazał, aby skarżący wykonywał z własnej inicjatywy i na własny rachunek czynności przekraczające obowiązki wynikające z umowy serwisowej, czy też świadczące o tym, że to skarżący de facto urządzał gry na automatach. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych i karnych, a także decyzje organów celnych.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt III skargi, jej autor przywołał wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-98/14 (Berlington Hungary). Stwierdził, że brak notyfikacji przepisów technicznych stanowiących wypełnienie normy blankietowej z art. 14 ust. 1 Ugh uniemożliwia zdekodowanie normy, a tym samym zapoznanie się adresatów z zakresem ich praw i obowiązków, naruszając również ugruntowaną w orzecznictwie TSUE zasadę bezpieczeństwa prawnego. Podniósł, że Trybunał Sprawiedliwości, przesądzając w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna) techniczny charakter art. 14 Ugh, posłużył się konstrukcją: "przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1". Za taki przepis uznaje się też w doktrynie i orzecznictwie art. 6 Ugh. W tym kontekście skarżący wskazał na wyrok ETS w sprawie C-65/05 (Komisja p-ko Grecji) i przywołał poglądy piśmiennictwa.

Na koniec skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia notyfikacji przepisów Ugh powiadomieniem nr 2014.537/PL. Dokumenty załączone przez Polskę to bowiem jedynie treść projektu ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, ocena skutków, wiadomość przesłana do Komisji. Nie wskazano natomiast, że przedmiotem notyfikacji jest art. 14 Ugh. Polska notyfikując jedynie ustawę nowelizującą nie przekazała pierwotnego tekstu Ugh, nie przekazała też Ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym i odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie, nie zaś materialnoprawne interesy strony postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą ocenie pod kątem nieważności. W niniejszej sprawie zadaniem organów nie była ponowna ocena, czy skarżący jest osobą urządzającą gry hazardowe w rozumieniu art. 89 Ugh, a jedynie ustalenie, czy zaistniały przesłanki nieważności decyzji ostatecznej. Taki zakres omawianego postępowania wynika z treści art. 128 Ordynacji podatkowej (dalej "Op"), ustanawiającego zasadę trwałości ostatecznych decyzji w postępowaniu podatkowym. Ostatecznymi decyzjami są takie decyzje, od których nie służy już odwołanie w postępowaniu podatkowym, a taki przymiot niewątpliwie posiadała decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 24 maja 2016 r.

Zgodnie z art. 247 § 1 Op, organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) została wydana bez podstawy prawnej;

3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;

8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy okoliczności przedstawione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji, wypełniają przesłanki opisane w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 Op.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, tj. przesłanka nieważności z art. 247 § 1 pkt 2 Op, oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. II FSK 2486/14). Decyzja Naczelnika UC z dnia 24 maja 2016 r. została wydana w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.), dalej "Ugh", która niewątpliwie była aktem prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania upoważniał organ celny do wymierzenia kary pieniężnej urządzającemu gry na automatach poza kasynem gry. Przepis ten nie wprowadzał żadnych ograniczeń podmiotowych co do kategorii podmiotów podlegających karze za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stanowiąc, że karze pieniężnej podlega "urządzający gry". Stąd każdy, kto popełnił wskazany delikt administracyjny podlegał karze pieniężnej. Celem kary pieniężnej (administracyjnej) nie jest bowiem odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, lecz prewencja oraz restytucja niepobranych należności i podatku od gier prowadzonych nielegalnie (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2016r., sygn. II GSK 785/14; z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. II GSK 2037/15).

Powyższe znajduje swoje potwierdzenie również w argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2015 r. w sprawie P 32/12 stwierdził, że "(...) karze pieniężnej za urządzenie gry na automatach poza kasynem gry podlegać będzie zarówno podmiot legitymujący się koncesją lub zezwoleniem, jak i ten, kto dokumentem takim nie dysponuje. Istotne staje się wyłącznie ustalenie, że gra na automacie została urządzona poza kasynem gry. Wywieść zatem należy, że urządzającym grę jest każdy podmiot, który organizuje grę hazardową, w tym grę na automacie (art. 4 ust. 2 u.g.h.) bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej" (OTK-A 2015/9/148).

W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie argument, że projekt nowelizacji ustawy o grach hazardowych wyraźnie wskazuje możliwość nałożenia kary pieniężnej na zależnych lub samoistnych posiadaczy lokali gastronomicznych, handlowych lub usługowych, w których znajdują się niezarejestrowane automaty do gier. Przedmiotowa zmiana art. 89 Ugh weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2017 r., na mocy Ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 88). Odtąd przepis art. 89 ust. 1 Ugh stanowi, że karze pieniężnej podlega m.in. posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa (pkt 3); posiadacz samoistny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa, o ile lokal nie jest przedmiotem posiadania zależnego (pkt 4). Nowelizacja ta nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że przed jej wejściem z życie wymierzenie kary pieniężnej z art. 89 Ugh osobie wynajmującej lokal lub jego część w celu urządzania gier na automatach było niedopuszczalne. Nowelizacja jedynie rozwiewa wątpliwości w tym zakresie, potwierdzając, że również zależni lub samoistni posiadacze lokali, w których znajdują się niezarejestrowane automaty podlegają karze z art. 89 Ugh.

W konsekwencji, nie można zarzucić Naczelnikowi UC wydania decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dacie jej wydania istniał przepis prawa upoważniający ten organ do zbadania, czy określony podmiot jest urządzającym gry hazardowe i czy robi to poza kasynem gry, a także wymierzenia mu kary pieniężnej w przypadku poczynienia ustaleń potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh.

Wywody powyższe odnoszą się w równej mierze do oceny kwestii zaistnienia przesłanki nieważności z art. 247 § 1 pkt 3 Op. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym wówczas, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Treść takiego rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa a charakter naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreśla się przy tym, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. III SA 1425/96). Jako rażące naruszenie prawa nie mogą być więc uznane błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. II FSK 1822/09; z dnia 16 marca 2011 r., sygn. I GSK 90/10).

W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się przekroczenia przez organ prawa w sposób jasny i jednoznaczny. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 Ugh w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania nie wprowadzał żadnych ograniczeń podmiotowych co do kategorii podmiotów podlegających karze za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stanowiąc, że karze pieniężnej podlega "urządzający gry". W ocenie Sądu sankcja z art. 89 Ugh może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie, w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach". Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzeć na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II GSK 2736/16).

Jeśli chodzi o kwestię rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem notyfikacji przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 Ugh, w świetle art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, to zagadnienie to budziło istotne wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w dniu 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, zgodnie z którą:

"1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)".

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że powyższa uchwała jest tak zwaną "uchwałą abstrakcyjną", podjętą w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 Ppsa w celu rozstrzygnięcia ujawnionej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w podejściu do wykładni oraz stosowania ww. wskazanych przepisów Ugh, ich wzajemnej relacji, w tym oceny charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy z punktu widzenia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że uchwały abstrakcyjne (jak i uchwały konkretne) mają moc ogólnie wiążącą, a istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Stanowi o tym przepis art. 269 § 1 Ppsa, zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować.

Skoro zatem z mocy art. 269 § 1 Ppsa, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany był stanowiskiem wyrażonym w uchwale z dnia 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16, a co więcej stanowisko to w pełni podzielał, to zarzuty z pkt III skargi nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.