Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1733/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 229/21 w sprawie ze skargi Burmistrza B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 229/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrza B. (dalej zwany "skarżącym" lub "Burmistrzem") wnioskiem z 7 maja 2020 r. wystąpił z o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II, o łącznej powierzchni 0,9096 ha, położonych na terenie gminy B. (dalej zwanej "Gminą"), w obrębie B., w granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Wnioskowane grunty rolne przeznaczono w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy usług publicznych. Wniosek Burmistrza został pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa [...] Izby Rolniczej. Natomiast Marszałek Województwa [...] zaopiniował wniosek negatywnie.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.) - dalej zwanej "u.o.g.r.l.", nie wyraził zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze.

Skarżący wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2020 r.

Organ wskazał, że w przepisach u.o.g.r.l. uregulowano przesłanki, jakimi winien kierować się organ przy przeznaczaniu gruntu rolnego na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych (por. orzeczenie NSA z 24.05.2016 r., sygn. akt II OSK 2263/14).

Minister, po dokonaniu analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że przewagę należy dać argumentom służącym ochronie gruntów rolnych przez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. Zabudowa nierolnicza może zostać bez przeszkód zrealizowana na gruntach mniej przydatnych do produkcji rolnej, przeznaczonych już na cele nierolnicze, bez konieczności dalszego przeznaczania na cele nierolnicze najwyższej jakości gleb. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazano, aby nie było możliwe wykorzystanie innych gruntów rolnych, położonych na terenie miejscowości B., charakteryzujących się korzystniejszym położeniem względem istniejącej, skoncentrowanej zabudowy i nie będących fragmentami większych obszarów upraw rolnych. Brak jest więc przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dodatkowych 0,9096 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy II, położonych na terenie gminy B. w obrębie B. Wobec uznał, że należało odmówić wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Burmistrz.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1234/16) podkreśla się, że wykładnia językowa art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy.

Minister orzekając w niniejszej sprawie dwukrotnie uznał, iż uwzględnienie wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, stanowiącego działkę nr [...] (grunt klasy II) na cele nierolnicze doprowadziłoby do nieuzasadnionego uszczuplenia zasobu tych gruntów rolnych położonych na terenie Gminy, które charakteryzują się wysokim potencjałem produkcyjnym (tj. gruntów klas I – III). Ponadto stwierdził, że potrzeby zagospodarowania przestrzennego, które przyświecały Gminie przy sporządzeniu projektu planu miejscowego, obejmującego projektowany sposób zagospodarowania działki nr [...], mogą być zrealizowane po pierwsze, w oparciu o występujący na terenie Gminy dostatecznie duży obszar gruntów rolnych o niższej jakości (tj. gruntów klasy IV – VI), a po drugie w oparciu o zapas takich gruntów klasy I – III, w stosunku do których w przeszłości została już udzielona zgoda na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, a które to grunty nie zostały jeszcze zagospodarowane.

W ocenie Sądu powyższe konkluzje zostały sformułowane przez organ w oparciu o wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnikliwe odniesienie się do argumentacji skarżącego oraz wyczerpujące wskazanie w uzasadnieniach obu decyzji prawnych i faktycznych przesłanek wydanych rozstrzygnięć. Orzekając w sprawie organ dochował zatem wszelkich wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Rozważania Ministra, realizujące rygorystyczne, asekuracyjne dyrektywy dopuszczalności przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., uznał za całkowicie przekonujące i nie dające jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przy rozstrzyganiu sprawy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Ponadto Sąd stwierdził, że z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek skarżącego dotyczy gruntów rolnych klasy II, stanowiących początek zwartego kompleksu użytków rolnych klas I-III o znacznej powierzchni. Nie można zatem uznać za zasadną zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy II, które tworzą zwarty kompleks o wysokim potencjale produkcyjnym, przedzielony projektowaną drogą publiczną klasy dojazdowej. Nadto przedmiotowe grunty usytuowane są poza zwartą zabudową obrębu B. Przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Zarówno na terenie gminy, jak i obrębu, znajdują się grunty niższych klas, które zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. powinny być przewidziane na cele nierolnicze w pierwszej kolejności, oczywiście przy dążeniu do tworzenia zwartej zabudowy. Istnieją zatem możliwości do lokalizowania inwestycji na gruntach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo-glebowymi, jeśli chodzi o ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej.

Dalej Sąd wskazał, że na terenie obrębu B. przeznaczono na cele nierolnicze dotychczas ok. 74 ha gruntów rolnych, które do tej pory nie zostały zagospodarowane (ok. 42 ha gruntów klas I-III i ok. 32 ha gruntów klas IV-VI). Zgoda na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy braku skonsumowania wcześniej już przeznaczonych na takie cele, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów u.o.g.r.l. Władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale i wykazać, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów, co do których wcześniej wydano decyzje o przeznaczeniu ich na cele nierolnicze.

Analizując występujące w gminie obszary gruntów rolnych przewidzianych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane oraz zwartość aktualnie wnioskowanego kompleksu rolnego, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie omawianych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, jest nieuzasadnione, co znalazło również potwierdzenie w negatywnej opinii Marszałka.

Zdaniem Sądu I instancji zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zakładające zmianę przeznaczenia danych gruntów rolnych, nie obligują Ministra do pozytywnego rozpatrzenia wniosku gminy o wyrażenie zgody na taką zmianę.

Wbrew stanowisku skargi projektowana funkcja przedmiotowych gruntów nie będzie stanowiła kontynuacji sposobu użytkowania i zagospodarowania terenów sąsiednich. Działka objęta wnioskiem oddzielona jest bowiem od terenów przeznaczonych na cele nierolnicze, położonych na południe i wschód, linią wód powierzchniowych oraz rowem. Daje to możliwość naturalnego oddzielenia terenów przeznaczonych na cele nierolnicze od pozostających w rolniczym użytkowaniu obszarów leżących po zachodniej stronic. Oznacza to, że planowane zagospodarowanie wnioskowanych gruntów nie będzie stanowić kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki położone są grunty rolne, dla których decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (grunty te oznaczone zostały na załączniku graficznym nr 9b jako "zachowane w miejscowych planach grunty rolne"). Wysoka jakość wnioskowanych gruntów (klasa bonitacyjna II) oraz pozostawienie w rolniczym użytkowaniu sąsiadujących gruntów, przemawia za brakiem zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanej działki - co znalazło odzwierciedlenie w decyzjach Ministra. Zmiana przeznaczania wnioskowanych gruntów stanowiłaby bowiem w przyszłości precedens do dalszej ekspansji zabudowy na zwarte tereny rolne, które na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]), nie uzyskały zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto następstwem lokalizacji terenów zabudowy nierolniczej, w tym przypadku terenów zabudowy usług publicznych, w bezpośrednim otoczeniu terenów rolnych, mogą być konflikty społeczne występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Konflikty te, w znaczny sposób, mogą utrudnić lub uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych na danym terenie.

Rolą Ministra nie jest ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, związanych z realizacją potencjalnych przedsięwzięć budowlanych, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej, rozumiane jako pozostające w interesie wszystkich obywateli, w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Nie byłoby to możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb.

Przedmiotowe grunty położone są poza zwartą zabudową miejscowości B., a Burmistrz w dokumentacji sprawy nie wykazał, aby nie było możliwe wykorzystanie innych gruntów rolnych, położonych na terenie miejscowości, charakteryzujących się korzystniejszym położeniem względem istniejącej, skoncentrowanej zabudowy i nie będących fragmentami większych obszarów upraw rolnych.

W ocenie Sądu I instancji - wbrew stanowisku skargi - aktualne nieprowadzenie na przedmiotowych gruntach produkcji rolnej nie stanowi przesłanki do dokonania zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem stan taki w oczywisty sposób nie wyklucza możliwości przywrócenia rolniczego użytkowania tych gruntów. Grunty te mogą zatem stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej. Ponadto odnosząc się do stwierdzenia, że projektowane w planie użytkowanie i zagospodarowanie tych gruntów nie przyczyni się do degradacji gleb poprzez pozostawienie dużego procentu powierzchni biologicznie czynnej, zauważył, że zgodnie z zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalny udział procentowy tej powierzchni na wnioskowanych terenach wynosi 10%. Zatem zapisy miejscowego planu nie wskazują, aby planowano pozostawienie na tych terenach dużego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie Sądu błędnie wywodził również skarżący, że przesłankę do odmowy udzielenia żądanego zezwolenia stanowiło niezrealizowanie przez Gminę projektowanej inwestycji drogowej. Kwestia tego rodzaju jest bowiem nieistotna w kontekście ochrony gruntów rolnych, realizowanej na zasadach art. 7 u.o.g.r.l. Stosownie do powyższego w zaskarżonej decyzji wskazano, że nawet zrealizowanie inwestycji drogowej nie będzie uzasadniało przeznaczenia spornych gruntów na cele nierolnicze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, co czyni decyzję organu niezgodną z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu jaki mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy ll, o łącznej powierzchni 0,9096 ha, położonych w obrębie B. na terenie Gminy B., co przejawiło się w oddaleniu skargi - w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia z uwagi na okoliczność, że wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje pogorszenia warunków gospodarki żywnościowej w skali regionu oraz w skali kraju ani nie uszczupli dotychczasowego zasobu ziemi wykorzystywanej rolniczo;

b) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postepowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m.in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu, którego dotyczy niniejsze postępowania, a który objęty jest projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, że rolą organu była jedynie ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy w rzeczywistości organ z uwagi na literalną treść i wykładnię ww. przepisów - winien dokonać oceny korzyści ekonomicznych, ponieważ ta ocena stanowi jedną z przesłanek stanowiących punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany przeznaczenia gruntów.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy ll, o łącznej powierzchni 0,9095 ha, położonych na terenie gminy B., w obrębie B., w granicach działki ewidencyjnej nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. podniosła, że w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ. Wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które w istocie sprowadzają się do zwalczania zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa.

Podkreślenia wymaga, że w art. 10 u.o.g.r.l. określono co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziano również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Wyjaśnić zatem należy, że względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesu gminy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, należy mieć jednak na uwadze, że ustawowe wymagania dotyczące treści wniosku pozostają bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych ocenia go przede wszystkim z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. W takim rozumieniu wspomnianych wyżej przepisów należy upatrywać realizacji podstawowego celu regulacji przewidzianej na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kontekście art. 10 u.o.g.r.l., Minister nie ocenia więc przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ww. ustawie. Wskazywane przez skarżącego korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnymi i urbanistycznym. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna.

Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie stosowne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ zatem, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia interesu społecznego z interesem strony, uznał ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgodny na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna.

Odnosząc się do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Stwierdzenie przez organ, że na terenie obrębu B. grunty klas I-III stanowią ok. 66% ogólnej powierzchni gruntów rolnych występujących w tym obrębie, oznacza, iż na tym terenie istnieją możliwości zagospodarowania na cele nierolnicze gruntów niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI i to one w pierwszej kolejności powinny być przekwalifikowane. Ponadto na terenie obrębu B. powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, które dotychczas nie zostały zagospodarowane wynosi ok. 74 ha (ok. 42 ha gruntów klas I-III i ok. 32 ha gruntów klas IV-VI), co w pełni uzasadniało odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Kwestie związane ze strukturą własnościową tych terenów są dla niniejszej sprawy irrelewantne, skoro organ przeznaczył je na cele nierolnicze. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.

Takie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, jest przekonywające i zgodne z obowiązującym prawem. Jak wspomniano, wymogi ochrony gruntów rolnych mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przeznaczenia na cele nierolnicze dalszej ilości gruntów rolnych klas I-III. Poczynione w sprawie ustalenia świadczą o tym, iż aktualnie Gmina B. dysponuje terenem umożliwiającym realizację zamierzeń dotyczących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, które dotychczas nie zostały wykorzystane. Ponadto Gmina nie wykazała przekonująco dalszego zapotrzebowania w tym zakresie. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i rekreacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze – zwłaszcza, że stanowią one element zwartego kompleksu użytków rolnych o znacznej powierzchni.

W związku z tym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w obrębie B. gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejącą możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.

Z uwagi na wyżej przedstawione powyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., jak również art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.