Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2027/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, 3, 7, 7a i 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1027/16 w sprawie ze skargi J. S. i T. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1027/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S. i T. S., na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności rowu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2014 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie: legalności rowu przebiegającego przez działki nr A i B w K., przy ogrodzeniu od strony zachodniej, odprowadzającego wody z rowów odwadniających drogę wojewódzką nr C, działka nr D, legalności przepustu pod drogą wojewódzką C, z którego kierowane są wody na działkę nr A oraz legalności wylotu tego rowu na działce nr B.

PINB w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności rowu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. PWINB w Rzeszowie uchylił w całości postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., PINB umorzył postępowanie. Inspektor przyjął, że sprawę rowu przebiegającego przez działki nr E, A, B należy rozstrzygać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ ustalono, że rów nie został wykonany pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołując się na przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (które określało zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia) stwierdził - na tle § 9 w związku z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia - że budowa rowu nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie mogło dojść do samowoli budowlanej. Analizując przepisy ustawy z 1974 r. oraz rozporządzenia z 1975 r. - organ uznał, że rów w ziemi, który do 2006 r. pozbawiony był jakichkolwiek wyrobów budowlanych, nie podlegał pod regulacje obowiązującej uprzednio ustawy. Wymagająca wyjaśnienia była natomiast kwestia legalności robót prowadzonych przez Gminę T. w 2006 r., a więc już pod rządami ustawy z 1994 r. Organ przyjął, że zakres wykonanych robót wyczerpuje znamiona robót zabezpieczających, które zostały wykonane w ramach bieżącej konserwacji rowu, aby nie dopuścić do osunięcia się skarp rowu w czasie obfitych opadów deszczu, pociągających za sobą zwiększony przepływ wody. Wykonywanie bieżącej konserwacji nie stanowi wykonywania robót budowlanych, które powinny być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem.

Odwołanie od decyzji PINB w Rzeszowie złożyli J. i T. S., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji. Zarzucili:

- naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 78 K.p.a. przez nierozpatrzenie składanych przez nich dokumentów,

- brak ustaleń stanu faktycznego co do parametrów rowu,

- błędne ustalenie stanu faktycznego co do daty wykonania rowu i nie uprawnione przyjęcie, iż niewielki rowek o głębokości 20 cm istniejący w XX wieku, to ten sam rów o głębokości ok. 100 cm wykonany i uwidoczniony na inwentaryzacji w 2003 r.,

- błędną kwalifikację przedmiotu postępowania jako urządzenie melioracji szczegółowej, gdy tymczasem wg pisma PZDW w Rzeszowie "rów na działce nr A jest urządzeniem wodnym" stale prowadzącym wody opadowo roztopowe oraz wybijające wody gruntowe z terenów przyległych do drogi wojewódzkiej nr C od strony północnej oraz samej drogi do rzeki Strug",

- nieuprawnione zastosowanie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz błędne przyjęcie, iż przedmiotowy rów nie jest inwestycją budowlaną, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (wymagającą ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji),

- nieuwzględnienie wniosku w sprawie sprawdzenia legalności wylotu tego rowu na działce nr B w K. do rzeki Strug,

- brak wszczęcia odrębnego postępowania i zakwalifikowania przebudowy przedmiotowego rowu wykonanej w 2006 r. przez Gminę T. jako robót zabezpieczających wykonywanych w ramach bieżącej konserwacji, w sytuacji gdy w ich wyniku doszło zmiany parametrów rowu; wykonanie utwardzonego dna rowu jest jego przebudową i wymaga pozwolenia na budowę i pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy stwierdził, że rów nie jest obiektem budowlanym podlegającym reżimom ustawy Prawo budowlane. Zeznania świadków A. S. i Z. K., złożone przez K. K. oświadczenie, wskazują, że od przepustu pod drogą wojewódzką do samej rzeki Strug, istniał rów ziemny otwarty, którym z terenów położonych wyżej w kierunku Strugu płynęła woda. Wyjaśnienia i informacje złożone w zeznaniach sięgają lat 40 XX wieku. Ukształtowanie terenu i istnienie tej wodnicy (rowu) obrazuje i potwierdza kopia mapy topograficznej z 1962 r. Fakt istnienia otwartego, ziemnego rowu, w sposób jednoznaczny potwierdzają zeznania pracownika Gminy T. S. F. (zeznania dotyczą lat od 1984 r.). Poczynione w tym zakresie wyjaśnienia i dowody nie prowadzą do ustaleń, że opisywany rów powstał w wyniku wytwórczej działalności człowieka (określonych robót budowlanych) w ramach zamierzonej inwestycji i nie implikują zakwalifikowania tego rowu jako budowli ziemnej - obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę (także w myśl przepisów wcześniejszych — ustawy Prawo budowlane z 1961 r. czy przepisów określonych w Dz. U. z 1939 r. nr 34 poz. 216 ze zm.). Nie ma też podstaw do kwalifikowania przedmiotowego rowu jako urządzenia melioracji szczegółowej. Rów nie jest ujęty w ewidencji urządzeń wodnych i przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że rów ten został wykonany do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Rów zbiera wody z pasa drogowego drogi wojewódzkiej i terenów do niej przyległych. Fakt, że przebiega przy gruntach rolnych nie oznacza, że spełnia wymienione cele, staje się automatycznie urządzeniem.

Organ wskazał, że na przestrzeni lat przy rowie były wykonywane sukcesywnie prace związane z utrzymaniem stanu drożności; czyszczeniem, odmulaniem, pogłębianiem, bieżącą konserwacją (prowadzone przez gminę, a wcześniej sołtysa), a także prace naprawcze i zabezpieczające, przeprowadzone przez Gminę w 2006 r. w związku z obsuwaniem i obrywaniem skarp polegające na umocnieniu skarp płytami jumbo i ułożeniu korytek w dnie odcinku od przepustu pod droga wojewódzką do przepustu pod wiatą skarżących - dł. ok. 46 m. Na pozostałej części rowu od w/w przepustu do Strugu (cały rów ma jak określono ok. 450 m) rów pozostaje w stanie naturalnym, nie wykonywano żadnych umocnień czy urządzeń również, na wylocie. Zdaniem organu, nie można odmówić wiary twierdzeniem skarżących, że rów w części, o której mowa wyżej był węższy, czy płytszy i obecny kształt i gabaryty rowu nie są tożsame. Nie ma jednakpodstaw do uznania, że w opisanej sytuacji doszło do wybudowania rowu, czy nawet jego przebudowy w rozumieniu przepisów budowlanych. Na tle powyższych ustaleń organ przyjął, że roboty wykonane przez Gminę T. w 2006 r. są robotami zabezpieczającymi, zrealizowanymi w ramach bieżącej konserwacji rowu. Wykonywanie bieżącej konserwacji nie stanowi natomiast wykonywania robót budowlanych, które powinny być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem.

W skardze J. i T. S. zarzucili naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1) § 9 w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, poprzez ich błędne zastosowanie

2) art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie;

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a.

2) art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie tak decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Według Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że rów na działce skarżących istniał "od zawsze", a świadkowie potwierdzają, że znajdował się na działkach A i B już w lat 40-tych XX wieku. Ocena jego legalności powinna więc nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które znajdują zastosowanie obecnie, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r. i wcześniej. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. O tym, jakie roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę rozstrzygał § 19 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Pozwolenia na budowę wymagały inwestycje, dla których, zgodnie z § 9, było wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Sąd stwierdził, że skoro budowa rowu nie wymagała pozwolenia na budowę, to nie można przyjąć, iż stanowiła ona samowolę budowlaną w rozumieniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Niezależnie więc od tego, czy rów powstał naturalnie, czy w wyniku celowego działania człowieka, nie jest on samowolą budowlaną.

W kwestii oceny prawnej prac polegających na umocnieniu ścian rowu poprzez ułożenie płyt betonowych typu "jumbo", pogłębienia rowu i ułożeniu korytek w dnie na odcinku od przepustu pod drogą wojewódzką do przepustu pod wiatą skarżących - dł. ok. 46 m, Sąd również nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy obu instancji oraz ich kwalifikacji prawnej. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że prace te miały charakter zabezpieczający i zarazem konserwacyjny. Sąd zwrócił uwagę, że do 2006 r., a więc do czasu wykonania prac z wykorzystaniem elementów betonowych, rów był ziemny. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że konstrukcja rowu ziemnego jest podatna na działania "erozyjne" płynącej w nim wody, w szczególności w okresach wzmożonych opadów. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że rów został celowo pogłębiony i poszerzony. Z zeznań świadków wynika, że obecny kształt rowu powstał w 2006 r. w wyniku ułożenia płyt "jumbo" i korytek. Prac tych dokonano w wyniku interwencji mieszkańców, w tym A. Sz., bez sprzeciwu skarżących. Prace wykonano w celu zabezpieczenia rowu przed dalszym obrywaniem się jego brzegów, a więc naturalnym poszerzaniem. To, że położono płyty "jumbo" i korytka nie zmienia faktu, iż uczyniono to w celu utrzymania dotychczasowych parametrów rowu, jego głębokości oraz szerokości.

Z zeznań świadków wynika również, że to skarżący poprzez nawiezienie ziemi ukształtowali głębokość rowu od strony wschodniej. Symptomatyczna jest także okoliczność, iż rów, w swojej dalszej części, a więc od strony Strugu, już za elementami objętymi pracami w 2006 r. jest głębszy i szerszy, brzegi osuwają się pod wpływem ciężaru przechodzących osób. Potwierdza się zatem przyjęty przez Sąd wniosek, że wyłożenie ścian rowu płytami oraz dna korytkami, miało charakter zabezpieczający i konserwujący; tam gdzie tych prac nie wykonano, rów jest szerszy i głębszy, z tendencją do dalszych zmian erozyjnych. Uwzględnić także należy, że cały materiał dowody jednoznacznie potwierdza, iż sporny rów, co jakiś czas był czyszczony przez gminę/sołtysa. Z tych względów Sąd nie mógł przyjąć, że prace polegające na wyłożeniu rowu płytami betonowymi na brzegach oraz ułożeniu korytek na dnie stanowią rozbudowę bądź przebudowę w rozumieniu, odpowiednio, art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z 1994 r. Zmiana parametrów rowu, jego poszerzenie i pogłębienie była naturalna, wynikająca z działań erozyjnych płynącej wody, a prace podjęte przy rowie, były wymuszone tymi działaniami i zmierzały do jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Tym samym zostały zachowane wymogi, o jakich skarżący sami piszą w swojej skardze: były to działania mające na celu zachowanie istniejącego stanu rzeczy oraz eliminację efektów oddziaływania czynników destrukcyjnych.

Skargę kasacyjną wnieśli J. i T. S. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7 i 7a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zmiana gabarytów rowu, zmiana sposobu jego wykonania poprzez zastosowanie materiałów budowlanych (korytka i płyty betonowe) - stanowi jedynie bieżącą konserwację i zabezpieczenie przed dalszą degradacją.

2) art. 3 pkt 8 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 2a lit a ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, nakładającej na inwestora wymóg uzyskania zgłoszenia planowanej inwestycji w dacie jej realizacji - poprzez jej niezastosowanie, w przypadku ustalenia, iż przedmiotowe prace należy zakwalifikować nie jako remont rowu.

3) ewentualnie, z uwagi na fakt, iż przedmiotowy rów nie tylko odprowadza wody z odwodnienia pasa drogowego, ale również z terenów przyległych, przez co wpływa na stan stosunków wodnych na tych terenach, czyli kształtuje zasoby wodne - strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 19 lit a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne — poprzez ich niezastosowanie, a to z uwagi na błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zmiana gabarytów rowu, zmiana sposobu jego wykonania poprzez zastosowanie materiałów budowlanych (korytka i płyty betonowe) — nie stanowi rozbudowy, odbudowy bądź przebudowy urządzenia wodnego, a jest wyłącznie przejawem bieżącej konserwacji urządzenia wodnego,

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo jednoczesnego wykazania w złożonej skardze, iż zrealizowane czynności faktyczne skutkowały rozbudową, przebudową rowu, albowiem są efektem aktywnej działalności człowieka, a nie czynników naturalnych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej potrzeba jest uwaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego, a co za tym idzie także przedmiotem kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, była zgodność z prawem wykonania rowu oraz legalności robót budowlanych wykonanych w 2006 r., a przedmiotem zarzutów kasacji jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do legalności robót budowlanych wykonanych w 2006 r.

Jak wskazali sami wnoszący kasację, zarzucane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest rezultatem uchybienia materialnoprawnego, polegającego na błędnej kwalifikacji zrealizowanych czynności faktycznych. Zasadność skargi kasacyjnej zależy zatem od trafności zarzutów materialnych.

Od razu skonstatować trzeba, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, poprzez ich niezastosowanie. Przedmiotem kontrolowanej sprawy nie były prawa i obowiązki wynikające z ustawy – Prawo wodne, w tym także obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz ewentualne następstwa braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast czym innym jest ewentualne wykorzystanie pojęć wynikających z norm Prawa wodnego w procesie wykładni pojęć z zakresu Praw budowlanego.

Punktem wyjścia do kwalifikacji spornych robót są ustalenia faktyczne w zakresie prac wykonanych w 2006 r. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, według których, doszło wówczas do umocnienia ścian rowu poprzez ułożenie płyt betonowych typu "jumbo", pogłębienia rowu i ułożenia korytek w dnie na odcinku od przepustu pod drogą wojewódzką do przepustu pod wiatą skarżących, na długości ok. 46 m. Nadto, do czasu wykonania tych prac był to rów ziemny. Ustaleń tych skarżący nie podważyli w skardze kasacyjnej.

To, czy wykonane czynności faktyczne pozostawały w zgodzie z wymogami prawa budowlanego, w tym z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zależy od tego, jaki rodzaj robót budowlanych stanowiły. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, według stanu prawnego z okresu ich wykonania, przez roboty budowlane należało rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, według którego, rów ziemny pozostawał poza regulacjami Prawa budowlanego z tego powodu, że w chwili wykonania (kilkadziesiąt lat temu) nie wymagał pozwolenia na budowę, a jednocześnie wskazanie, że w 2006 r. nie doszło do naruszenia prawa, gdyż wykonano roboty zabezpieczające, nie stanowi pełnej analizy stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podstawowym zagadnieniem jest to, czy w 2006 r. rów stanowił obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że nie można zakwalifikować rowu jako budynku lub obiektu małej architektury. Podejmując próbę ustalenia, czy rów ten stanowił budowlę, należy zauważyć, że w odniesieniu do obiektów objętych unormowaniami wówczas, tj. w 2006 r., obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zaliczał budowle hydrotechniczne. Pojęcie to było zdefiniowane poprzednio w ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Warto zauważyć, że o budowlach hydrotechnicznych była także mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do czasu noweli dokonanej przepisem art. 201 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, którą to nowelą "budowle hydrotechniczne" zastąpiono określeniem "urządzenia wodne". Ustawa – Prawo wodne z 2001 r. posługuje się pojęciem urządzeń wodnych, które definiuje w art. 9 ust. 1 pkt 19. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozumieniu Prawa wodnego z 2001 r., rowy stanowiły urządzenia wodne w postaci budowli. Pamiętając o zasadzie wynikającej z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, według której, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych, a także o pozostawieniu, po wejściu w życie Prawa wodnego z 2001 r. określenia "budowle hydrotechniczne" w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przyjąć należy, że co najmniej te urządzenia wodne, które są definiowane jako budowle, powinny być uważane za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 693/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 434/10).

Dopiero po ustaleniu, że przedmiotem czynności faktycznych był obiekt budowlany, możliwe jest zakwalifikowanie tych czynności jako robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Jest oczywiste, że kwalifikacja ta nie być oderwana od zarzutów wyartykułowanych w podstawie materialnej kasacji. W związku z tym należy najpierw stwierdzić, że zarzuty te są skonstruowane w sposób uniemożliwiający odtworzenie stanowiska wnoszących kasację w kwestii kwalifikacji robót wykonanych w 2006 r.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 8 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w drugiej podstawie materialnej, wnoszący kasację określili, że naruszenie polega na niezastosowaniu tych przepisów, które nakładały na inwestora obowiązek "uzyskania zgłoszenia" planowanej inwestycji w dacie jej realizacji. Powołanie się, przy takim opisie naruszenia, na art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wskazywałoby na zakwalifikowanie wykonanych robót jako remontu. Odnotować można, że argumentacja rozwijająca tę tezę znajduje się także w części uzasadnienia skargi kasacyjnej. Pamiętając, że dostosowanie się inwestora do obowiązków w zakresie uzyskania akceptacji dla planów inwestycyjnych objętych unormowaniami Prawa budowlanego (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) można oceniać na podstawie przepisów obowiązujących w czasie wykonania robót, czego, jak wynika z opisu naruszenia, skarżący nie kwestionują, zauważyć należy, że powołanego w omawianej podstawie kasacji przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a w 2006 r. nie było. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2a został dodany przepisem art. 1 pkt 8 lit. a tiret piąte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), zmieniającej ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r. Następnie, został zmieniony przepisem art. 5 pkt 6 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), uzyskując z dniem 1 stycznia 2017 r. oznaczenie "art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a i lit. b". Jest oczywiste, że w 2006 r. inwestor wykonujący analizowane roboty nie mógł naruszyć nieistniejącego przepisu.

Nadto, wnoszący kasację zarzucili, w pierwszej podstawie materialnej, naruszenie art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7 i 7a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana gabarytów rowu, zmiana sposobu jego wykonania przez zastosowanie materiałów budowlanych (korytka i płyty betonowe), stanowi jedynie bieżącą konserwację i zabezpieczenie przed dalszą degradacją. Analizując stanowisko skarżących przedstawione w tym zarzucie można najpierw dostrzec, że opis naruszenia sprowadza się do zakwestionowania kwalifikacji robót jako bieżącej konserwacji i zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Natomiast stanowisko skarżących w tej kwestii wynika z powołanych przezeń przepisów oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W stanie prawnym obowiązującym w czasie wykonania robót art. 3 pkt 6 definiował budowę, przez którą należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W art. 3 pkt 7 była mowa o robotach budowlanych, do których zaliczano budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wreszcie w myśl art. 3 pkt 7a, przez przebudowę należało rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z przytoczonych definicji wynika, że nie było możliwe utożsamianie przebudowy (art. 3 pkt 7a) z budową (art. 3 pkt 6). Z fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, że zdaniem skarżących wykonano rozbudowę rowu. Do tych rozbieżności w stanowisku skarżących dodać trzeba również i to, że w pierwszym zarzucie materialnym powołano przepis ustanawiający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W drugim zarzucie, pomijając powołanie nie istniejącego wówczas przepisu, skarżący wyartykułowali natomiast tezę o obowiązku zgłoszenia robót (jak już wyżej wskazano ujęli to w określeniu "wymóg uzyskania zgłoszenia").

Skutkiem wadliwego powołania naruszonych przepisów oraz sprzeczności miedzy twierdzeniami obu zarzutów materialnych kasacji jest ocena o wadliwej konstrukcji materialnej podstawy kasacji, a co za tym idzie, o jej bezzasadności.

Niezależnie od tych wadliwości, można odnieść się do stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, według którego, wykonane roboty miały charakter konserwacyjny i zabezpieczający. Z uwagi na podobieństwo czynności faktycznych określanych jako konserwacja i remont należy ustalić, czy roboty zakwalifikowane przez Sąd jako konserwacja rzeczywiście stanowiły roboty konserwacyjne, czy też wyczerpują one pojęcie robót remontowych. Cechy odróżniające konserwację od remontu zostały wskazane w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Dalsze rozważania rozpocząć warto od uwagi, że jakkolwiek kwalifikacja wykonanych robót ma pewien wymiar obiektywny, wynikający z ustawowych definicji zawartych w ustawie – Prawo budowlane, to jednak zakresy przedmiotowe obu pojęć, z uwagi na brak wyraźnej granicy między nimi, mogą powodować trudności interpretacyjne. W tej sytuacji pożądane jest aby każdorazowo uwzględniać indywidualny charakter robót wynikający z okoliczności konkretnej sprawy. Istotne znaczenie ma przede wszystkim zakres wykonanych robót. Nie można przy tym pomijać rezultatu osiągniętego w wyniku robót, w porównaniu ze stanem obiektu sprzed wykonania robót oraz funkcją pełnioną przez obiekt przed robotami oraz po ich wykonaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13; wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07). W przypadku obiektu jakim jest rów, będący jednocześnie urządzeniem wodnym, jeszcze większego znaczenia, przy ocenie charakteru robót związanych z tym obiektem, nabiera funkcja tego obiektu oraz zakres ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem tego urządzenia wodnego.

Ten aspekt oceny jest istotny z uwagi na to, że roboty stanowiące bieżącą konserwację, o której mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, są skierowane przede wszystkim na utrzymanie obiektu w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05). Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której wykonywane roboty konserwacyjne zawierają pewne elementy remontowe. Podział dychotomiczny wykonywanych robót w praktyce nie zawsze jest możliwy. Przesądzające znaczenie, jak już zasygnalizowano, powinien mieć związek robót z utrzymaniem obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Funkcja rowu wynika z tego, że jest urządzeniem wodnym. W myśl art. 64 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jak wskazano w orzecznictwie, ratio legis art. 64 ust. 1 Prawa wodnego stanowi utrzymywanie urządzeń wodnych mające na celu zachowanie ich funkcji, zatem nie sprowadza się jedynie do odtworzenia ich pierwotnych parametrów (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1510/09). Urządzenia wodne, jak wynika z art. 9 pkt 19 Prawa wodnego z 2001 r., służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich.

Ustalenia faktyczne pozwalają na przyjęcie, że kształtowanie zasobów wodnych przez sporny rów polegało na zbieraniu wód opadowo-roztopowych z terenów położonych powyżej oraz z drogi wojewódzkiej oraz odprowadzaniu ich do rzeki Strug. Utrzymanie tej funkcji rowu, jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, wymaga czynności konserwujących likwidujących zjawiska utrudniające pełnienie funkcji, a więc m.in. usuwających osady, namulenia, zmniejszających naturalne poszerzanie.

Takie zabiegi Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za związane z funkcjonowaniem spornego rowu. Tę kwalifikację wykonanych robót umacnia konkretna przyczyna, dla której roboty te zostały wykonane w 2006 r. Chodziło wówczas o zachowanie funkcji rowu odprowadzającego wody opadowe i wody z drogi wojewódzkiej do rzeki Strug, która to funkcja była zagrożona po gwałtowanych ulewach w 2006 r. Zapobieżenie sytuacji, w której wody zamiast spływać rowem, co najmniej w części powodują zagrożenie dla terenów przyległych, determinowało wykonanie spornych robót. Na skutek tych robót doszło do przywrócenia w pełni dotychczasowej funkcji rowu.

Celem robót nie był więc remont rozumiany wyłącznie jako odtworzenie poprzedniego stanu obiektu budowlanego. Chodziło o dalsze pełnienie przez rów opisanej wyżej funkcji po wydarzeniach naturalnych, które niejako wymusiły zakres prac. To, że dla osiągnięcia celu konieczne było umocnienie brzegów oraz dna rowu nie świadczy o tym, że doszło do remontu rowu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.

Warto odnotować w tym miejscu pogląd, według którego, w przypadku robót związanych z istniejącym już obiektem, nie zawsze zastosowanie materiałów budowlanych świadczy o wykonaniu robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06).

Wyżej wskazany stan faktyczny oraz jego subsumcja wykluczają także jedną z tez skarżących, że wykonane roboty stanowiły rozbudowę rowu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.