Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 496/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7, art. 4 pkt 8, art. 4 pkt 8a, art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 4 pkt 3, art. 14 pkt 7
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 4 poz 1 pkt 9 załącznika
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad  międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 4 poz 10 art. 2 pkt 1
law: Rozporządzenie Rady  (WE) NR 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiające warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w  Państwie Członkowskim do transportu drogowego osób w Państwie Członkowskim
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 74 poz 1 art. 2 ust. 1.1.
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i  autobusem

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych S. O. – "C." w L. i Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1533/07 w sprawie ze skargi S. O. – "C." w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargi kasacyjne 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1533/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. O., prowadzącego działalność gospodarczą jako C., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, zaś w pozostałej części skargę oddalił. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 152 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 8 lutego 2007 r. w W. na ul. [...] skontrolowano należący do S. O. autobus marki Mercedes o nr rej. [...], kierowany przez P. J., którym wykonywany był przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej L. – W. W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd jest wyposażony w posiadający ważne badanie okresowe tachograf, w którym nie ma jednak wykresówki. Kierowca oświadczył, że na polecenie pracodawcy nie stosuje wykresówek, okazał jednak wykaz obowiązków i harmonogram pracy kierowcy za okres od 29 stycznia 2007 r. do 18 lutego 2007 r. Zgodnie z okazanym przez kierowcę rozkładem jazdy pojazd mógł zatrzymywać się wyłącznie na dwóch przystankach w L. i jednym w W. ([...]). Kontrolujący na podstawie dokumentacji filmowej stwierdzili jednak, że kierowca zatrzymywał się kilkakrotnie poza wskazanymi wyżej przystankami, a mianowicie przy: [...] (wysiadł 1 pasażer), [...] (wysiadł 1 pasażer), [...] (wysiadł 1 pasażer), [...] (wysiadło 3 pasażerów) oraz na rogu Al. [...] i ul. [...] (wysiadło 3 pasażerów). Okoliczności te zostały potwierdzone przez kierowcę, który jednak odmówił podpisania protokołu kontroli.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.; dalej zwana utd) w związku z lp. 1.7 i lp. 2.2 ust. 3 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego kary pieniężne w wysokości: 500 zł (za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty) oraz 3000 zł (za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków).

Organ stwierdził, że skoro kontrolowany pojazd był wyposażony w urządzenie rejestrujące (tachograf) posiadające ważne badanie okresowe, to powinna znajdować się w nim wykresówka (zapis urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku), którą kierowca zobowiązany jest okazać na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych, stosownie do treści art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., str. 8; dalej cytowane jako rozporządzenie 3821/85) w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., str. 1, cytowane dalej jako rozporządzenie 3820/85). Niewyposażenie kierowcy w wykresówkę skutkowało nałożeniem kary w wysokości określonej w lp. 1.7 załącznika do utd.

Ponadto organ I instancji wskazał, że kierowca naruszył określone w zezwoleniu warunki dotyczące ustalonej trasy przejazdu, bowiem podczas kontrolowanego przewozu zatrzymał się poza wyznaczonymi w rozkładzie jazdy przystankami. Skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w lp. 2.2 ust. 3 załącznika do utd.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w dacie kontroli nie miał obowiązku rejestrowania aktywności kierowcy za pomocą wykresówki. Obowiązek okazywania wykresówek w przypadku instalacji w pojeździe tachografu zaistniał dopiero od dnia 11 kwietnia 2007 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., str. 1; dalej cytowane jako rozporządzenie 561/2006). Skarżący podał ponadto, że wysadzanie pasażerów poza wyznaczonymi w rozkładzie jazdy przystankami było wynikiem nie tylko stanu wyższej konieczności, ale i uwzględnianiem słusznego interesu obywateli.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji stwierdził, że określony w art. 14 ust. 1 – 6 rozporządzenia 3820/85 oraz w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców odnosi się do sytuacji, gdy tachografy nie są zainstalowane w pojazdach. Zgodnie z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z treścią art. 26 rozporządzenia 561/2006, fakt instalacji tachografu powodował obowiązek jego stosowania, co miało służyć zapewnieniu kontroli czasu pracy kierowców i innych parametrów jazdy ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy (film i zeznanie kierowcy) nie potwierdził, iż zatrzymanie pojazdu na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy podyktowane było stanem wyższej konieczności rozumianym np. jako zagrożenie życia lub zdrowia pasażerów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł S. O. Wskazał, że art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 zwolnił z obowiązku instalacji i używania urządzeń rejestrujących do końca 2007 r. Używanie takich urządzeń, także gdy zostały zamontowane fabrycznie, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem przedsiębiorców wykonujących regularne krajowe usługi przewozu osób. Podał ponadto, że zatrzymywanie się poza wyznaczonymi przystankami miało miejsce na wyraźne prośby pasażerów i nie powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej kary pieniężnej za brak wykresówki, zaś w pozostałej części jest nieuzasadniona.

Sąd I instancji wskazał, że nakładając kary pieniężne za naruszenie przepisów utd organ mógł zastosować tylko normy obowiązujące skarżącego w dniu kontroli (8 lutego 2007 r.), tj. art. 87 ust. 1 pkt 1a utd (nakazujący kierowcy posiadanie podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego i okazywanie do kontroli m.in. zapisów urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku), a także przepisy rozporządzenia nr 3820/85 i rozporządzenia 3821/85 (które przewidywały wyłączenia od zasad ogólnych nakładających obowiązek zainstalowania i używania urządzenia rejestrującego w pojazdach zarejestrowanych w Państwach Członkowskich i wykorzystywanych do transportu drogowego).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85. Z kolei art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 (który został uchylony 11 kwietnia 2007 r.) przewidywał, że w przypadku regularnych krajowych usług przewozu osobowego podlegających temu rozporządzeniu, rozkłady jazdy i wykazy obowiązków będą sporządzane przez przedsiębiorstwa. Art. 14 ust. 5 omawianego rozporządzenia stanowił natomiast, że każdy kierowca wykonujący powyższe usługi będzie posiadał wyciąg z wykazu obowiązków i kopie rozkładu jazdy. Zgodnie z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, uproszczone formy ewidencji określone w art. 14 ust. 1 – 6 tego rozporządzenia nie miały zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85. Oznaczało to, zdaniem Sądu I instancji, że uproszczona ewidencja miała legalne zastosowanie w dwóch przypadkach: 1) do kierowców pojazdów niewyposażonych w urządzenie rejestrujące; 2) do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące, ale nieużywane. Drugi ze wskazanych wyżej przypadków miał miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący, jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób w ramach usług regularnych, nie używał w ogóle urządzenia rejestrującego w autobusach, które zakupił. Zdaniem Sądu I instancji, sankcja za niewyposażenie kierowcy w wykresówki dotyczy sytuacji, gdy pojazd jest wyposażony w urządzenie rejestrujące i istnieje obowiązek używania tego urządzenia. Tymczasem w skontrolowanym pojeździe tachograf nie musiał być zainstalowany i używany z uwagi na wyłączenie tego obowiązku w art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 3821/85. Sąd I instancji stwierdził, że wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a więc skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

W ocenie Sądu I instancji, w pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1 utd), którego załącznikiem jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a utd). Ustawodawca w art. 18b ust. 2 utd wyraźnie zakazał podczas wykonywania przewozów regularnych: korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy (pkt 2 tego przepisu), zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5). Powyższe oznaczało, zdaniem Sądu I instancji, że organ zasadnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za stwierdzone naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego osób, które były określone w zezwoleniu i dotyczyły ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

II

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Główny Inspektor Transportu Drogowego oraz S. O., prowadzący działalność gospodarczą jako C.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części uchylającej zaskarżoną decyzję odnośnie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 3821/85 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący był zwolniony z obowiązki instalowania i używania tachografu,

- art. 14 ust. 1 – 6 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 14 ust. 7 rozporządzenia 3820/85 zwalnia od obowiązku używania tachografu i posiadania wykresówek w przypadku, gdy tachograf został jednak zainstalowany w pojeździe, podczas gdy zainstalowanie tachografu obliguje do jego używania i wyposażenia kierowcy w wykresówki, a odmowa zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.7 załącznika do utd była w związku z tym nieuzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżący był zwolniony z obowiązku instalowania i używania urządzenia rejestrującego (tachografu). Z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że w skontrolowanym pojeździe liczba miejsc wynosiła 19 (18+1), czyli przekraczała dopuszczalną liczbę miejsc (9), która stanowiła podstawę do wyłączenia powyższego obowiązku. Skoro w pojeździe został zainstalowany tachograf, to powstaje obowiązek jego używania. W takim przypadku nie mogą być stosowane uproszczone zasady ewidencji czasu pracy kierowców. Odmienna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie jest logiczna i pozostaje w sprzeczności z celem tych przepisów, jakim jest zapewnienie skutecznej kontroli czasu pracy kierowców ze względu na bezpieczeństwo publiczne.

S. O. w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę, żądając uchylenia tego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi S. O. zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie w zaskarżonej części wyroku, mimo naruszenia przez organy administracji dyrektywy kierunkowej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) nakazującej interpretować normy prawa materialnego z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i interesu społecznego,

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie mimo, że skargę należało uwzględnić w całości wobec naruszenia art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3, art. 92 ust. 1 utd i w związku z lp. 2.2 ust. 3 załącznika do utd,

3) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu, mimo że skargę należało uwzględnić w całości.

- naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię tj. art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 92 ust. 1 utd w związku z lp. 2.2 ust. 3 załącznika do utd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. O. podniósł, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca odwołał się do słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, przez co dał organom administracji możliwość kompleksowego spojrzenia na okoliczności rozstrzyganej sprawy w sytuacji, gdy decyzja wydana stricte według litery prawa nie zawsze byłaby zgodna z takim słusznym interesem. Życie niesie ze sobą wiele sytuacji, w których literalne trzymanie się treści ustawy jest sprzeczne nie tylko ze słusznym interesem obywateli, lecz wręcz z zasadami współżycia społecznego. Skarżący w ramach prowadzonej działalności transportowej nigdy nie nadużywał instytucji stanu wyższej konieczności i szczególnej potrzeby, które uzasadniają zatrzymanie się na innym przystanku niż objęty zatwierdzonym rozkładem jazdy. Sąd I instancji bezzasadnie zredukował okoliczności, które można zakwalifikować do stanu wyższej konieczności, jedynie do skrajnych wypadków zagrożenia życia lub zdrowia pasażerów. Taka interpretacja godzi w słuszny interes obywatela (skarżącego przewoźnika), a także interes społeczny ogółu pasażerów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny w zakresie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. nie przestaje być kontrolą pod względem zgodności działań administracji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Nieuzasadniona jest zatem obawa Sądu I instancji, że ewentualne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji byłoby wyjściem poza zakreślony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwanej p.u.s.a.) dopuszczalny zakres i kryteria kognicji.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Podniósł, że skarżący błędnie zinterpretował treść art. 7 k.p.a. Słuszny interes obywateli, o którym mowa w tym przepisie, to taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem. Skoro ustawodawca ustala pewne zachowanie jako niezgodne z prawem, określając nadto sankcję administracyjną w przypadku jego zaistnienia, to nie jest możliwe stwierdzenie, że naruszenie prawa jest chronione "słusznym interesem obywateli". Art. 7 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy odstąpienia od wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów utd.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

NSA najpierw rozważył skargę kasacyjną organu – Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Rozpoznawana skarga została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego.

Jak wskazano wyżej postępowanie przed NSA oparte jest na zasadzie związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną, redagując jej treść zakreśla obszar rozpoznania sprawy przez Sąd II instancji. Podkreślić trzeba, że Sąd ten nie jest uprawniony, poza przypadkami nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionymi enumeratywnie w art. 183 p.p.s.a., do badania z urzędu tych okoliczności sprawy, które nie zostały w formie zarzutów podniesione w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie objęły kwestii intertemporalnych, mających w ocenie Sądu, znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Wskazać bowiem należy, że kontrola pojazdu, którym kierowca wykonywał krajowy regularny przewóz drogowy osób odbyła się w dniu 8 lutego 2007 r. Ma zatem znaczenie dla sprawy okoliczność, że rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. wprowadzające m. in. zasadę, zgodnie z którą przedsiębiorca wykonujący transport i posiadający w pojeździe tachograf musi go używać, zostało opublikowane dnia 11 kwietnia 2006 r. (Dz. Urz. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.) i zawiera różne daty wejścia w życie poszczególnych uregulowań. Wspomniane rozporządzenie zostało jednak powołane przez autora skargi kasacyjnej jedynie dla zilustrowania poglądów odnoszących się do obowiązku ewidencjonowania czasu pracy kierowców przy użyciu tachografów na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Z tego też względu Sąd kasacyjny nie może odnieść się do kwestii międzyczasowych dotyczących stosowania poszczególnych rozporządzeń wspólnotowych regulujących zagadnienie używania zainstalowanego w pojeździe tachografu w dniu 8 lutego 2007 r.

Oceniając badaną sprawę w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej uznać należy, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Zwrócić należy uwagę, że w rozpatrywanej sprawie pojawiła się kwestia prawna, która była przedmiotem rozstrzygnięcia we wcześniejszych orzeczeniach NSA (m.in. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 75/08 i wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II GSK 333/08).

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym we wspomnianym orzecznictwie, które podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, rozporządzenie 3820/85 (w istocie regulujące czas pracy kierowców) w art. 4 wymienia w sposób wyczerpujący pojazdy, co do których rozporządzenie to nie ma zastosowania. Omawiany art. 4 rozporządzenia 3820/85 w pkt 3 stanowi, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami w ramach usług regularnych przewozu osób, których trasa przebiegu przekracza 50 km.

Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 3821/85 z obowiązku instalowania i używania tachografów wyłączał pojazdy, o których mowa w wyżej wspomnianym art. 4 oraz w art. 14 ust. 1 rozporządzenia 3820/85 (m.in. regularne krajowe przewozy osób).

Relacja postanowień art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz treści art. 4 rozporządzenia nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego prowadzi do konkluzji, że wymienione we wspomnianym art. 4 rozporządzenia 3820/85 przewozy dokonywane pojazdami wymienionymi w punktach od 1 do 13, nie podlegają ani rozporządzeniu 3820/85, ani także rozporządzeniu 3821/85. Podkreślenia wymaga, że wyłączenia wymienione w art. 4 punkty 1-13 rozporządzenia 3820/85 należy odczytywać, jako odrębne przesłanki prawne do wyłączenia obowiązku stosowania tachografów. Stanowią one samoistne podstawy prawne w tym zakresie.

Jak wskazano wyżej, w art. 4 pkt 3 rozporządzenia 3820/85 wymieniono przewozy dokonywane pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu przekracza 50 km. W tej sytuacji należy stwierdzić, że art. 4 pkt 3 powoływanego rozporządzenia wyłącza w rozpatrywanej sprawie stosowanie przepisów stanowiących podstawę do nałożenia przez organ kontrolny kary administracyjnej. Z uwagi na to – i biorąc pod uwagę wspomniany zakres zarzutów skargi kasacyjnej – za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 2 rozporządzenia 3820/85 w zw. z art. 3 pkt 1 rozporządzenia 3821/85. Sąd I instancji nie twierdził bowiem, że pojazd skarżącego z uwagi na liczbę miejsc nie podlegał przepisom rozporządzenia 3820/85. Przywołanie na str. 11 uzasadnienia wyroku art. 4 pkt 2 rozporządzenia 3820/85 stanowi oczywistą omyłkę pisarską, bowiem wcześniej w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że chodzi mu o wyłączenie dotyczące przewozów regularnych na trasach przekraczających 50 km (czyli objęte art. 4 pkt 3 rozporządzenia 3820/85, a nie art. 4 pkt 2). Jednocześnie trzeba podkreślić, że w badanej sprawie nie mógł być wzięty pod uwagę, powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pogląd na temat różnic w tłumaczeniach na różne języki tekstu art. 4 pkt 3 rozporządzenia 3820/85, przepis ten bowiem nie został ujęty w zarzutach skargi kasacyjnej, jako przepis naruszony przez Sąd. W zarzutach skargi kasacyjnej przywołany został tylko art. 4 pkt 2 rozporządzenia 2820/85, którego to przepisu Sąd wcale nie stosował.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że jego negatywna ocena prawna jest skorelowana z wykładnią przedstawioną we wcześniejszym wywodzie. Znajdujący się w Sekcji VIII zatytułowanej "Postępowanie kontrolne i kary" przepis art. 14 pkt 7 rozporządzenia nr 3820/85 wskazuje bowiem, że tzw. uproszczona ewidencja czasu pracy kierowców (określona w art. 14 pkt od 1 do 6) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85. Należy zatem przyjąć (oczywiście biorąc za podstawę akcentowane w niniejszym wyroku granice skargi kasacyjnej), że w sytuacji, gdy kierowca był zwolniony z tego obowiązku (obowiązku posiadania i używania tachografu) nie naruszył tym samym art. 14 rozporządzenia 3820/85 stosując uproszczoną formę kontroli.

Konsekwencją wspomnianych obowiązków (instalacji i używania tachografów) jest wymóg wprowadzony w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85, tj. wymóg przechowywania wykresówek i wydruków, przez co najmniej rok po ich użyciu i obowiązek okazania wykresówek, wydruków oraz wczytanych danych na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W sytuacji, gdy ta forma kontroli przedsiębiorcy podlega wyłączeniu, jest on obowiązany do tzw. uproszczonej ewidencji pracy.

Z tego też względu nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzeń wspólnotowych oraz aktów prawa krajowego (tj. ustawy o czasie pracy kierowców i ustawy o transporcie drogowym), który w istocie sprowadza się do twierdzenia, że z przepisów tych wynika, iż w sytuacji zainstalowania tachografu w pojeździe, którym wykonywano krajowy regularny przewóz drogowy osób – przedsiębiorca ma obowiązek jego używania.

W tym stanie rzeczy uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej organu za nieusprawiedliwione, NSA działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu.

NSA następnie rozważył skargę kasacyjną S. O.

Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa procesowego i naruszeniu prawa materialnego.

W istocie ze sformułowań skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego i kwestionuje wykładnię art. 18b ust. 1 pkt 3 utd oraz art. 18b ust. 2 pkt 2 i pkt 3 utd i, związaną z tą błędną wykładnią, akceptację nałożenia na kasatora kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 z związku z lp.2.2. ust. 3 utd.

Zarzuty procesowe są pochodną wskazanego zarzutu. Kasator zarzuca nieuwzględnienie skargi, mimo zaistnienia warunków do jej uwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.) oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na akceptacji przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i prowadzenie postępowania oraz interpretację prawa materialnego z pominięciem słusznego interesu obywateli i interesu społecznego.

Skarga kasacyjna S. O. jest nieuzasadniona.

Z uwagi na wskazany zakres zarzutów, NSA rozpocznie rozpatrywanie skargi kasacyjnej od zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem to ten zarzut determinuje ocenę pozostałych zarzutów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 7 utd "przewóz regularny" to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach określonych w ustawie (utd) i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zmianami).

Przepisy Prawa przewozowego regulują przede wszystkim cywilistyczne aspekty przewozu regularnego, jednak i one zawierają unormowania określające cechy przewozów regularnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy.

Szczegółowe uregulowania przewozu regularnego zawiera utd. Wskazać należy, że przepisy tej ustawy dotyczące zezwoleń na prowadzenie transportu regularnego osób zostały doprecyzowane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Zmiany weszły w życie 21 października 2005 r. Od tej daty z treści ustawy wynika wprost, że rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia (art. 20 ust. 1a utd), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 utd), zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 2 pkt 3 utd). Z treści powołanych przepisów wynika wprost, że z woli ustawodawcy, pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko tam może zabierać i wysadzać pasażerów. Inna wykładnia omawianych przepisów nie jest możliwa, wobec ich jednoznacznej i kategorycznej treści.

Przypomnieć też należy, że przepisy utd regulują nie tylko krajowy transport drogowy, ale także transport międzynarodowy odbywający się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Z takiego ich zakresu wynika konieczność dostosowania zawartych w nich uregulowań do przepisów prawa europejskiego, bowiem transport ten (z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej) mogą wykonywać także przedsiębiorcy zagraniczni, a w szczególności pochodzący z państw Wspólnoty, działający na podstawie tzw. licencji wspólnotowej.

Liczne przepisy wspólnotowe dotyczące transportu zawierają definicje transportu regularnego osób. Elementem wszystkich definicji transportu regularnego osób jest wsiadanie i wysiadanie pasażerów na wcześniej ustalonych przystankach. I tak, definicję usług regularnych zawiera Rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE L 74 z dnia 20 marca 1992 r., s.1), które w art. 2 ust.1.1. stanowi, że regularne usługi to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Rozporządzenie Rady (WE) 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiające warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w Państwie Członkowskim do transportu drogowego osób w Państwie Członkowskim (Dz. Urz. WE L 4 z dnia 8 stycznia 1998 r., s. 10) w art. 2 pkt 1 określa usługi regularne jako usługi przewozu pasażerów, na określonych trasach, wsiadających i wysiadających na wcześniej ustalonych przystankach. Rozporządzenie Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniające powołane rozporządzenie (EWG) nr 684/92 (Dz. Urz. WE L 4 z dnia 8 stycznia 1998 r., s. 1), wskazując (w pkt 4 preambuły) na konieczność ujednolicenia definicji, ustanawia licencję wspólnotową, a w załączniku zawiera treść tej licencji. Zgodnie z pkt 9 załącznika określającego treść licencji wspólnotowej, usługi regularne umożliwiają przewóz pasażerów w odpowiednich okresach wzdłuż wyznaczonych tras, pasażerowie mogą być zabierani i wysadzani na wcześniej ustalonych przystankach. Jak wynika z powyższego w wiążących Polskę przepisach Wspólnoty, transport regularny cechuje się wsiadaniem i wysiadaniem pasażerów na wcześniej ustalonych przystankach.

Kontrola przestrzegania powołanych przepisów na terenie Rzeczypospolitej dokonywana jest przez polskich funkcjonariuszy z zastosowaniem zasad wynikających z utd. Jest oczywiste, że w tym stanie rzeczy przepisy polskie, które obowiązują przewoźników krajowych i zagranicznych muszą być wykładane jednakowo i z uwzględnieniem uregulowań wspólnotowych. Z tych uregulowań wynika zaś, że cechą przewozu regularnego jest zabieranie i wysadzanie pasażerów na wcześniej ustalonych przystankach. Te wcześniej ustalone przystanki, to przystanki określone w rozkładzie jazdy odpowiadające definicji z art. 4 pkt 8a utd, zgodnie z którą "przystanek" to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zmianami) z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdu środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Będące elementem definicji "przystanku" określenie "linia komunikacyjna" zgodnie z art. 4 pkt 8 utd oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób.

Jak wynika z powołanych przepisów, istotą przewozu regularnego w świetle prawa polskiego i wspólnotowego jest powiązanie z przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Regularność oznacza bowiem, że określony pojazd porusza się po określonej trasie (linii komunikacyjnej) i o określonej godzinie przybywa w określone miejsce (na przystanek), zabiera z tego miejsca pasażerów oraz dowozi i wysadza ich na wcześniej określonym przystanku. Cechą przewozu regularnego jest więc jego przewidywalność, która oznacza, że pasażerowie wiedzą skąd i kiedy zostaną zabrani oraz dokąd i kiedy zostaną dowiezieni przez określonego przewoźnika. Uregulowanie takie podyktowane jest przede wszystkim interesami pasażerów, ale także koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na drogach, który to ostatni wzgląd wraz ze wzrostem motoryzacji jest coraz trudniejszy do respektowania i wymaga coraz to większego rygoryzmu.

Art. 92 ust. 1 utd ustanawia kary pieniężne za przewóz drogowy wykonywany z naruszeniem obowiązków wynikających m.in. z tej ustawy. L.p. 2.2. p.3 załącznika do utd określa wysokość kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Pozostaje do rozważenia, czy wysadzanie pasażerów na przystankach nieuwzględnionych w rozkładzie jazdy, na których nie ma informacji o tym rozkładzie jazdy (albo nawet poza przystankiem, ale w miejscu, w którym zatrzymywanie nie jest zakazane Prawem o ruchu drogowym) stanowi wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco.

Po to są ustalone skomplikowane procedury uzyskiwania zezwoleń na transport regularny, poprzedzone uzgodnieniem rozkładu i jazdy i korzystania z przystanków, aby zapewnić niezbędny porządek i bezpieczeństwo na drodze. Nie jest możliwa taka interpretacja przepisów prawa, że każdorazowy wzgląd na wygodę pasażera pozwala na odejście od ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków i zatrzymywanie się gdziekolwiek. Godziłoby to zarówno w interesy samego przewoźnika, jak i innych przewoźników, a także pasażerów, bowiem mogłoby zagrażać zasadom uczciwej konkurencji, zaburzać korzystanie z przystanków oraz generować opóźnienia przewozów.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zarzuty kasacji w istocie rzeczy zawierają wywód, że ze społecznego punktu widzenia korzystniej byłoby, gdyby pojazd mógł zatrzymywać się także w innych miejscach, bardziej dogodnych dla pasażerów, a organ orzekający o karach z uwagi na treść art. 7 k.p.a. powinien interpretować przepisy prawa materialnego (utd) biorąc pod uwagę doraźne interesy i wygodę pasażerów. Pogląd kasatora jest błędny.

Badając tę kwestię stwierdzić należy, że decyzja o nałożeniu kary za naruszenie przepisów utd jest decyzją związaną. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ naruszenia przepisów utd pociąga za sobą obowiązek nałożenia kary i organ nie ma swobody rozstrzygnięcia, co do tego, czy nałożyć karę czy nie. W doktrynie i orzecznictwie ustalony jest pogląd, że "funkcją przepisu art. 7 k.p.a. nie jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonywania korekt, uzupełnień czy modyfikacji przepisów prawnych stanowiących podstawę decyzji administracyjnej w tym sensie, iż w toku rozpatrywania sprawy administracyjnej powinny być uwzględniane interesy faktyczne osób, które nie są stronami postępowania administracyjnego. W wypadku bowiem, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 k.p.a. w ogóle nie wchodzi w rachubę, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia "słuszny interes obywateli". Należy natomiast przyjąć, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku, gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; orzecznictwo sądowe jest w tej mierze zgodne" (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz" wyd. Zakamycze 2005, s.147). Pogląd powyższy konsekwentnie prezentowany jest też w orzecznictwie NSA: por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2198/94, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94, niepublikowany, cytowane w powołanym "Komentarzu" na s. 148.

W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżący, że art. 7 k.p.a. pozwala na odejście od literalnego brzmienia przepisów prawa materialnego (utd), które stanowią podstawę wydania decyzji administracyjnej związanej. Nie jest dopuszczalne stosowanie przepisów utd sprzecznie z ich treścią, z uwagi na słuszny interes społeczny i obywateli, rozumiany jako doraźna wygoda pasażerów. Takie podejście do prawa materialnego niweczyłoby wszelki sens zawartych w nim uregulowań i nie może być akceptowane, co nie oznacza, że nie można w ramach prawa wyjść naprzeciw potrzebom podróżnych.

Interesy pasażerów mogą być uwzględnione, w sposób zgodny z prawem, poprzez stosowne działania przewoźnika. To przewoźnik do wniosku o zezwolenie dołącza proponowany rozkład jazdy.

Przepisy dopuszczają też złożenie wniosku o zmianę zezwolenia. Ustawa (utd) określając definicję przystanku określa go, jako miejsce do wsiadania lub wysiadania pasażerów. "Lub" jest spójnikiem łączącym człony zdania, który wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się części zdania (por. "Słownik poprawnej polszczyzny" PWN Warszawa 1973, s. 307). Z takiej redakcji przepisu wynika zatem, że sytuacje połączone tym spójnikiem nie muszą występować łącznie. Oznacza to, że dopuszczalne jest ustanowienie przystanku do samego tylko wysiadania lub samego tylko wsiadania pasażerów. Nie ma przeszkód prawnych, aby w sytuacji, kiedy praktyka wskazuje na konieczność ustanowienia dodatkowych przystanków dla wysiadających, wystąpić o zmianę zezwolenia w tym względzie. Wskazać należy, że dodanie nawet kilku przystanków tylko dla wysiadających, przy wjeździe do wielkiego miasta powinno być standardem. Takie uregulowanie nie wpływa na interesy pozostałych przewoźników, bowiem nie odbiera im pasażerów, a jedynie nie przysparza nowych i umożliwia pasażerom korzystającym z usług konkretnego przewoźnika dotarcie do celu bez konieczności przesiadek, wjeżdżania do miasta i cofania się do punktu wcześniejszego. To w sprawie o zmianę zezwolenia i dodanie przystanków dla wysiadających powinien być uwzględniany interes społeczny, tj. potrzeby pasażerów. Nie jest natomiast możliwa akceptacja łamania przepisów prawa z uwagi na doraźne prośby pasażerów, gdyż takie działanie byłoby zaprzeczeniem zasady praworządności i istoty regularnego przewozu.

Na marginesie tylko wskazać należy, że tak w życiu jak i na drodze mogą zdarzyć się wyjątkowo sytuacje, kiedy autobus z uwagi na konieczność losową (np. zasłabnięcie pasażera lub niedyspozycja kierowcy itp.) musi zatrzymać się w miejscu, które nie jest przystankiem przewidzianym w rozkładzie jazdy, a nawet wypuścić w tym miejscu pasażera. Takie zatrzymanie w ogóle nie stanowi wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków zezwolenia, co do przystanków i nie może być podstawą nałożenia kary. Omawiana sytuacja może być jednak dopuszczona całkowicie wyjątkowo i nie może uzasadniać nieformalnego ustanawiania dodatkowych przystanków.

Kasator nawet nie próbował wywodzić, że wysadzenie po drodze, na ich prośbę, kolejno 5 pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy było koniecznością losową.

Jest niesporne między stronami, że kontrola w dniu 8 lutego 2007 r. wykazała, że pojazd skarżącego 5-krotnie zatrzymywał się poza przystankami oznaczonymi w rozkładzie jazdy i wypuszczał tam pasażerów. Takie działanie, nawet jeżeli było podyktowane życzliwością wobec pasażerów (ale nie stanem konieczności), narusza zasady wykonywania regularnego transportu drogowego określone w wyżej powołanym art. 18b ust. 1 pkt 3 utd i art. 18b ust. 2 pkt 2 i pkt 3 utd. Organ nie naruszył więc prawa uznając, że zatrzymywanie się na innych przystankach niż określone w rozkładzie jazdy, jak również zatrzymywanie się poza przystankami jest niedopuszczalne i podlega karze na podstawie załącznika do utd lp. 2.2 pkt 3.

Sąd I instancji nie naruszył prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę na decyzję o nałożeniu kary za omawiane naruszenie przepisów utd.

Oddalając skargę w tej części Sąd nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w omawianym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do uznania, że organ naruszył art. 7 k.p.a. stosując jednoznaczne przepisy prawa materialnego.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne S. O. za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i wobec faktu, że przedmiotem rozpoznania były skargi kasacyjne obu stron i obie skargi kasacyjne zostały oddalone, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego) na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości.