Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 430/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9 i art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 180 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 2 , 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2017 roku sygn. akt IV SAB/Wa 245/17 odrzucające skargę J. B. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 września 2017 roku sygn. akt IV SAB/Wa 245/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę J. B. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] wydanej przez ZUS II Oddział w W. w dniu [...] lutego 2017 r. stwierdzającej obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i ustalającej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, regulowaną przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.), pozostająca w kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, ale nie oznacza to, że sprawa traci swój charakter ubezpieczeniowy i staje się sprawą z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 83 ust. 2 tej ustawy wyraźnie przewiduje tryb odwoławczy, jako właściwy wskazując sąd powszechny, a nie administracyjny. Wobec tego, zdaniem Sądu, bezczynność Zakładu jest zagrożona odwołaniem, ale wnoszonym do sądu powszechnego, a nie administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła J. B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana przez ZUS stwierdzająca obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i ustalająca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu wskazano, że specyfika spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych - z jednej strony decyzje administracyjne ZUS-u, z drugiej tryb zaskarżenia do sądu powszechnego - powinna skłonić do szczególnego traktowania tych spraw zarówno przez sądy powszechne, jak i organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. W ocenie autora skargi kasacyjnej wydane w tych sprawach decyzje należy ocenić zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa cywilnego przez sąd powszechny, jak też pod względem obowiązujących przepisów k.p.a. oraz innych ustaw, na podstawie których działa ZUS, przeprowadzając kontrole - przez Sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnoprawnym. Występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej. Jednakże, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej.

Stosownie do art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W myśl art. 181 tego kodeksu organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Takim przepisem jest art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. 2016, poz. 963 ze zm., dalej: u.s.u.s.), zgodnie z którym od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Stosownie natomiast do art. 83 ust. 4 tej ustawy od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te ostatnie sprawy pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji, z uwagi na zastosowanie k.p.a. – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W świetle powyższego, uprawniony jest więc wniosek, że tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2017 roku sygn. akt 1857/17 oraz postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 roku sygn. akt I OSK 1405/13; a także: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 181 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, pkt 3).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przedmiotem skargi J. B. jest bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie odwołania od decyzji o obowiązku zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych i podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Odwołanie, którego rozpoznania domaga się strona skarżąca, nie może zostać rozpatrzone w trybie przepisów k.p.a. Kwestionowane w tym odwołaniu decyzje nie rozstrzygają bowiem o materii wymienionej w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko zaś w takiej sytuacji stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. stronie przysługiwałoby prawo zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego.

W tych okolicznościach Sąd I instancji nienaruszając art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., słusznie odrzucił skargę J. B., uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, że aprobata stanowiska Sądu I instancji prowadzi do sytuacji, w której decyzje ZUS-u nie zostaną wszechstronnie zbadane, należy przytoczyć treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Wskazano tam, że realizację ochrony sądowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy widzieć w kontekście regulacji konstytucyjnych, wedle których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika prawo do rzetelnego zbadania żądania i sprawiedliwego osądzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do sądu nie może być bowiem rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw jednostki przed właściwym sądem. Również Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 roku sygn. akt I UZP 3/10, która ma moc zasady prawnej, uznał, że systemowa konstrukcja trybu odwoławczego do sądu powszechnego, który stosuje zasady kontradyktoryjnego procesu, zapewnia w pełni efektywną ochronę. Sąd Najwyższy podkreślił w przywołanej uchwale prostotę i skuteczność przedmiotowego systemu, opierającego się na dwóch tylko urządzeniach. Pierwsze to rozstrzyganie decyzjami Zakładu o wszystkim co istotne dla podmiotów stosunków ubezpieczenia społecznego. Decyzje Zakładu potwierdzają wynikające z prawa obowiązki i uprawnienia w zakresie ubezpieczeń społecznych. Decyzje, które strona uważa za wadliwe, z jakiegokolwiek powodu, zaskarża do sądu przez wniesienie odwołania. Odwołanie to stanowi w istocie rzeczy - na skutek zasad procesu cywilnego - przeniesienie sprawy ubezpieczeniowej, tej sprawy, którą rozpoznał Zakład w decyzji - na drogę postępowania sądowego. Rozpoczyna się zatem etap sądowy sprawy, w której właściwy sąd powszechny wyjaśnia cały zakres okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych rozpoznanego roszczenia (zobowiązania). Sądy ubezpieczeń społecznych przeprowadzają w szczególności postępowanie dowodowe i to nawet z wyłączeniem "zwykłych" w procesie ograniczeń (por. art. 473 § 1 k.p.c.). Sąd podkreślił ponadto, że w określonych w art. 47714 k.p.c. formach rozstrzygnięcia: o zasadności odwołania, że sąd bezpodstawne odwołanie oddala, natomiast uwzględniając odwołanie - zmienia zaskarżoną decyzję i "orzeka co do istoty sprawy" wyraża się zasada trybu odwoławczego w sprawach ubezpieczeń społecznych, że ubezpieczony odwołujący się od decyzji Zakładu uzyskuje przeniesienie sprawy na drogę cywilnego postępowania sądowego, postępowania wyposażonego w środki umożliwiające wyjaśnienie okoliczności faktycznych (stanu faktycznego) i kwestii prawnomaterialnych (wykładni i zastosowania prawa). Dodać do tego jeszcze trzeba dwuinstancyjną - w systemie apelacyjnym - strukturę postępowania sądowego i jej gwarancyjne zwieńczenie postępowaniem kasacyjnym przed Sądem Najwyższym. Wobec powyższego, całkowicie nieuprawnione są twierdzenia autora skargi kasacyjnej o luce prawnej prowadzącej do tego, że niezgodne z przepisami prawa decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaną w obrocie prawnym z uwagi na brak możliwości ich wyeliminowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.