Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 19/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3-5, art. 149, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 13, art. 12 ust. 14 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 359 § 1, art. 417, art. 481 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. w przedmiocie określenia odsetek ustawowych od należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji; postanawia odrzucić skargę /-/ J.Zieliński /-/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), po uprzednim wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu (dalej: DRDLP) polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej nakładającej na Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Poznaniu obowiązek zapłaty odsetek ustawowych od zapłaconych z opóźnieniem należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w kwocie [...] zł, ustalonych w nocie księgowej nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie DRDLP do wydani opisanej wyżej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi GDDKiA wskazał, że decyzjami z dnia [...] 1999 r. nr [...], z [...] 1999 r. nr [...], z [...] 2000 r. nr [...], z [...] 2000 r. nr [...], z [...] 2000 r. nr [...] oraz z [...] 2000 r. nr [...] DRDLP naliczył na rzecz byłej Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział w Poznaniu (aktualnie GDDKiA) m.in. roczne opłaty z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w związku z budową autostrady A2. Wartość opłat rocznych wynikających z w/w decyzji wyniosła za rok 2000 [...] zł. Kwota ta została zapłacona dwukrotnie, zarówno przez GDDKiA w Warszawie (30.04.2002 r.), jak i przez Oddział GDDKiA w Poznaniu (18.06.2002 r.). Od 1 marca 2002 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253) następcą prawnym zlikwidowanej Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad została GDDKiA. Jeszcze przed dokonaniem wspomnianej podwójnej zapłaty DRDLP w dniu [...] 2002 r. wystawiła notę księgową nr [...], w której naliczyła odsetki ustawowe od zapłaconych z opóźnieniem innych należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych leśnych z produkcji leśnej, ustalonej również m.in. w/w decyzjami w kwocie [...] zł. Oddział GDDKiA odmówił zapłaty odsetek, wskazując na brak podstaw prawnych do ich naliczania. W odpowiedzi DRDLP poinformował, że wpłaconą po raz drugi w dniu 18 czerwca 2002 r. kwotę [...] zł zaliczył na poczet odsetek i zażądał zapłaty pozostałej należności. Oddział GDDKiA zażądał zwrotu wpłaconej dwukrotnie kwoty i ponownie wskazał, że nie ma podstaw prawnych do naliczania odsetek ustawowych, a gdyby nawet istniała, to ich wyliczenie powinno nastąpić nie w formie noty księgowej, lecz w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym w dniu [...] 2008 r. GDDKiA wniósł w trybie art. 37 kpa do organu wyższego stopnia - Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zażalenie na zaniechanie przez DRDLP wydania decyzji w kwestii obciążenia GDDKiA obowiązkiem zapłaty odsetek ustawowych. Postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uznania zażalenia GDDKiA. Jego zdaniem zastosowana forma wezwania do zapłaty jest właściwa, bowiem prawa i obowiązki zostały ukształtowane w decyzjach o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji i o ustaleniu opłat. Ponadto powołując się na przepisy kodeksu cywilnego wskazał, że wezwanie do zapłaty nie wymaga żadnej szczególnej formy, wystarczy zaś, ze wierzyciel wyrazi w sposób dostateczny przez swoją wolę, aby dłużnik spełnił świadczenie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] 2009 r. sygn. akt [...] odrzucił skargę GDDKiA na postanowienie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] 2009 r. jako niedopuszczalną. W tej sytuacji GDDKiA ponownie w trybie art. 37 kpa wniósł do Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy odsetek. Dyrektor w odpowiedzi z [...] 2010 r. poinformował GDDKiA, iż stanowisko w tej sprawie zajął w postanowieniu z [...] 2009 r. Wskutek powyższego GDDiKA wniósł niniejszą skargę. Jego zdaniem DRDLP nie miał podstaw prawnych do naliczenia odsetek ustawowych z tytułu nieterminowej zapłaty opłat ustalonych wcześniej wydanymi decyzjami. Źródłem obowiązku zapłaty odsetek może być bowiem, zgodnie z art. 359 § 1 kc, czynność prawna, ustawa, orzeczenie sądowe lub decyzja innego właściwego organu. W tym ostatnim przypadku podstawą prawną tego obowiązku powinien być zawsze przepis szczególny, który upoważnia organ administracji do przyznania oraz naliczenia wysokości odsetek. DRDLP jest podmiotem, który obowiązany jest stosować przepisy przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 2 kpa). Nałożenie przez niego obowiązków na inny podmiot może nastąpić zaś wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Takiej decyzji w niniejszej sprawie nie wydano, a jedynie DRDLP ograniczył się do wystawienia noty księgowej.

Skarżący zaznaczył również, że przepis art. 36 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) nie przewiduje, ani nie przewidywał w brzmieniu obowiązującym w czasie zaliczenia na poczet odsetek ustawowych, dokonanej po raz drugi przez GDDKiA opłaty z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, prawa naliczania i obciążenia obowiązkiem zapłaty odsetek. Dla porównania skarżący powołał przepis art. 40d ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi o obowiązku pobierania przez organ administracyjny odsetek ustawowych. Jest to szczególny przepis prawa materialnego pozwalający w drodze decyzji administracyjnej nałożyć na jej adresata taki obowiązek. Oznacza to, że bez wyraźnej woli ustawodawcy wyrażonej w tym przepisie, świadczenie to nie mogłoby zostać pobrane.

Ponadto skarżący podniósł, iż w decyzjach ustalających opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie ma mowy o naliczeniu i pobraniu odsetek, gdyż art. 36 ustawy o autostradach płatnych /.../ nie regulował tej kwestii. Również w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla której przepis art. 36 ustawy o autostradach /.../ jest przepisem szczególnym, nie ma przepisu pozwalającego organowi na nakładanie i pobieranie odsetek w przypadku nieterminowej zapłaty opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Reasumując, obowiązek zapłaty odsetek ustawowych może zostać nałożony przez organ administracji wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu prawa materialnego ustanawiającego dla określonego podmiotu to zobowiązanie. W niniejszej sprawie nie występuje zaś taki przepis, jak również nie wydano decyzji konstytuującej obowiązek zapłaty odsetek.

W odpowiedzi na skargę DRDLP wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Polemizując z argumentacją skarżącego stwierdził, że obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczeń wynika z ogólnych przepisów kodeksu cywilnego – art. 481 kc. Obowiązek ten odnosi się bezwzględnie do każdego dłużnika, niezależnie od jego statusu prawnego i źródła finansowania opóźnionego świadczenia. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z jednej strony z jednorazowym odszkodowaniem oraz należnością i opłatami rocznymi, które są w istocie świadczeniami pieniężnymi w rozumieniu art. 481 kc, a z drugiej strony z opóźnieniem w zapłacie tych świadczeń, które powoduje powstanie pomiędzy stronami relacji wierzyciel-dłużnik, przy czym wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie w zapłacie i to zarówno w przypadku opóźnienia zwykłego, jak i kwalifikowanego oraz niezależnie od tego, czy i w jakiej wysokości poniósł szkodę.

Ponadto zważywszy, że w art. 36 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych /.../ ustalony jest termin przekazania należności oraz jednorazowego odszkodowania i w decyzjach nakładających obowiązek zapłaty tych świadczeń wskazano termin zapłaty oczywistym jest, że należne są odsetki na niezapłacenie ich w terminie. W konsekwencji tego uprawnione było wezwanie GDDKiA do zapłaty tych świadczeń w oparciu o przepis art. 60 kc, art. 47912 kpc oraz istniejącego orzecznictwa (np. wyrok SN z 22.11.1972 r., III CRN 2/72).

DGDLP wskazał też, że ustalenie odsetek winno przyjąć formę decyzji administracyjnej jest o tyle bezzasadny, że decyzja administracyjna jest aktem kształtującym prawa lub obowiązki, tymczasem wezwanie do zapłaty nie kształtuje praw lub obowiązków, zostały one bowiem określone w decyzjach o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, interpretacje podatkowe oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast, jeżeli skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skarga taka podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zaznaczyć należy, iż ocena, czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, a zatem czy nie wydaje stosownego aktu administracyjnego pomimo, iż taki ciąży na nim obowiązek ustawowy, winna być przez Sąd dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy, istniejącego w dacie orzekania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/08, Lex nr 471127). Zgodnie bowiem z treścią art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność tylko w przypadku istnienia jej w dacie orzekania. Poza oceną sądu jest, czy w toku sprawy były okresy, w których organ administracyjny pozostawał w bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 119/07, Lex nr 418315).

Z treści skargi wniesionej przez GDDKiA wynika, że istotą niniejszej sprawy jest problem trybu dochodzenia odsetek ustawowych od zapłaconych po terminie przez GDDKiA na rzecz DRDLP należności pieniężnych (tj. należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, opłat rocznych z tytułu trwałego użytkowania gruntów na cele nieleśne oraz jednorazowych odszkodowań za przedwczesny wyrąb drzewostanu), które to należności zostały ustalone w drodze decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego co do wspomnianych odsetek winna zostać wydana decyzja administracyjna określająca ich wysokość. Z kolei DRDLP twierdzi, iż obowiązek zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w spłacie tego rodzaju świadczeń wynika z ogólnych przepisów kodeksu cywilnego i dlatego nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, iż w polskim systemie prawa brak jest aktualnie przepisu prawa, który nakazywałby Dyrektorowi Regionalnemu Lasów Państwowych (ewentualnie Generalnemu Dyrektorowi Lasów Państwowych bądź jakiemukolwiek innemu organowi administracji publicznej) wydanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia lub innego aktu) w przedmiocie odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie należności pieniężnych określonych w decyzjach administracyjnych związanych z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji leśnej.

Ustawodawca w przepisie art. 12 ust . 1 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ograniczył się jedynie do określenia, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W przepisie art. 12 ust. 13 powołanej ustawy wskazuje się, że należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Z kolei opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów leśnych za podstawę ustalenia cenę 1 m3 drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Żaden inny przepis powołanej ustawy, jak również przepisy innych ustaw nie ustanawiają obowiązku wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do zapłaty odsetek za zwłokę w spłacie omawianych należności. Co więcej obecnie obowiązujący przepis art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wyłącza zastosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Przepis ten wyłącza więc w zakresie lokalizacji autostrad oraz nabywania nieruchomości pod autostrady zastosowanie m.in. przepisów odnoszących się do należności pieniężnych związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej. Mając na względzie, iż w niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia należności pieniężnych został nałożony na GDDKiA w związku z wyłączeniem z produkcji leśnej gruntów pod budowę autostrady A2 stwierdzić należy, że skoro aktualnie niedopuszczalne jest ustalenie w drodze decyzji należności pieniężnych z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, jeżeli wyłączenie następuje w celu realizacji drogowej, to tym bardziej niedopuszczalne jest wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej zasądzającej odsetki ustawowe od uiszczonych z opóźnieniem należności.

Skoro zatem w przepisach prawa nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony, a więc DRDLP, może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Przepis art. 177 Konstytucji RP ustanawia bowiem zasadę domniemania właściwości rzeczowej sądów powszechnych wskazując, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Podkreślić również należy, iż w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. (sprawa o sygn. akt SK 12/99, publ. OTK 2000/5/143) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W sprawie tej chodziło o roszczenie o zapłatę przeciwko uczelni wyższej odsetek należnych od przyznanego i niewypłaconego w terminie stypendium oraz nagrody rektorskiej, a także zapłaty przyznanej zapomogi. Trybunał zwrócił uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, tj. takich, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego wyróżnia się akty administracyjne. W konsekwencji za błędne uznaje się stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego miedzy podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.

Zdaniem Trybunału konieczne jest szczególne podkreślenie, że w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem "kontraktowej", nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:], Kodeks cywilny, Komentarz, C.H. BECK, t. I, Warszawa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Stosownie do art. 359 § 1 kc, "odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu". Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 kc, który w § 1 stanowi: "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia..." Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika. Przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem "sprawy cywilnej" roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną.

Po drugie, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają też argumenty natury konstytucyjno-prawnej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wskazuje na to zestawienie przepisów art. 3 do 5 p.p.s.a. i art. 417 kc . Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. W konsekwencji oznaczałoby to naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do sądu oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. W świetle tak rozumianego prawa do sądu, wzmocnionego obecnie domniemaniem ustanowionym w art. 177 Konstytucji, brak pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową dla dochodzenia danej kategorii spraw, nie może być odczytywany jako wyłączenie w stosunku do tych spraw zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (por. W. 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19, s. 219). Taka interpretacja byłaby bezzasadna tym bardziej, że ustawodawca w kodeksie cywilnym ustanowił ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że - według treści skargi - sprawa miała charakter cywilny. Skarżący domagał się bowiem w rzeczywistości wydania orzeczenia zobowiązującego organ Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu do wydania decyzji odsetkowej od niezapłaconych należności pieniężnych ustalonych w drodze decyzji administracyjnej. Jak wyżej uzasadniono - w świetle prawa materialnego nie można z góry wykluczać odpowiedzialności cywilnoprawnej za nienależyte wykonanie zobowiązania mającego swe źródło w decyzji administracyjnej.

Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący nie zarzuca bezczynności organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4a p.p.s.a., lecz domaga się rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnoprawnym należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem skarga jest niedopuszczalna.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.

/-/ J. Zieliński /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy