Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 476/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1953 nr 11 poz 40
law: Dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 6 maja 2013 r. Z. Z., następca prawny J. Z., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, którą znacjonalizowano nieruchomość należącą do jego poprzednika prawnego.

Orzeczeniem z [...] stycznia 1956 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 14 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40), po rozpatrzeniu wniosku J. Z. orzekło:

- o przejęciu na własność Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) całości gospodarstwa o powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami gospodarczymi i domem mieszkalnym w terminie do [...] stycznia 1956 r.,

- ustaliło wynikającą z rozliczenia różnicę w kwocie [...] zł, którą należy uiścić najdalej w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania niniejszego orzeczenia.

Decyzją z [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1956 r.

Z. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając: wydanie decyzji przez przewodniczącego Prezydium, zamiast przez Prezydium, nieprawidłowości we wniosku J. Z. w sprawie zrzeczenia się gospodarstwa rolnego, ustanowienia w decyzji terminu jej wykonania, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, niemożności wykonania orzeczenia bez pisemnej zgody właściciela, niewykonalności orzeczenia w związku z ustawą z 13 lipca 1957 r. uchylającą dekret z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, jak również ówczesnej sytuacji osobistej J. oraz J. Z., mającej wpływ na wydanie orzeczenia. W związku z ostatnim zarzutem strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie M. C., jak również uwzględnienie załączonych dowodów: postanowień o nadaniu odznaczeń, wspomnieniu o J. Z. oraz oświadczenia M. P.

Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że prawo własności do gospodarstwa w K. J.Z. nabył na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Jak stanowił art. 2 ust. 1 dekretu, osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. J. Z. po II wojnie światowej osiedlił się na Ziemiach Odzyskanych w miejscowości K. (obecnie: K.). Aktem nadania nr [...] z [...] marca 1948 r. Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...] nadała mu gospodarstwo o powierzchni około [...] ha położone w K. nr [...] (gm. G., powiat [...], województwo [...]) wraz z budynkami i inwentarzem martwym.

Minister wyjaśnił, że art. 25, 33 i 36 dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279) były podstawą wydania wzmiankowanego aktu nadania. Zgodnie z tym aktem ujawnienie prawa własności w księgach wieczystych następowało po ustaleniu ceny nabycia i granic nadanego gospodarstwa. Nie przenosił on własności, ponieważ nabycie działki lub gospodarstwa rolnego na Ziemiach Zachodnich odbywało się w trzech fazach, którym odpowiadały trzy akty administracyjne: 1) orzeczenie zwane aktem nadania; 2) orzeczenie o ustaleniu ceny nabycia, zawierające również określenie granic nadawanego gospodarstwa, jeśli nie było ono fizycznie wydzielone; 3) orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Sytuacja taka dotyczyła większości gospodarstw osadniczych. Aby przyspieszyć regulację stosunków własnościowych, zniesiono trójfazowy sposób nabywania gospodarstw i wprowadzono jeden akt nadania o charakterze deklaratoryjnym. Jak stanowił art. 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Akta sprawy nie potwierdzają, by w stosunku do J. Z. wydano akty wymienione w powyższych pkt 2 i 3, natomiast wykazują, że podstawą uzyskania prawa własności był dekret z 6 września 1951 r.

Minister ustalił, że J. Z., pismem z 20 stycznia 1955 r. skierowanym do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zrzekł się nadanego gospodarstwa na Państwowy Fundusz Ziemi, wskazując na brak rąk do pracy. Pismem z 26 kwietnia 1955 r. Prezydium w [...] odmówiło przyjęcia wniosku o zrzeczenie się gospodarstwa. W dniu 13 lipca 1955 r. J. Z. złożył na urzędowym formularzu wniosek o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w miejscowości K., na podstawie art. 12 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40; dalej "dekret"). Orzeczenie o przejęciu gospodarstwa J. Z. oraz o obowiązku uiszczenia kwoty [...] zł., które Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało [...] stycznia 1956 r., zostało poprzedzone rozrachunkiem, sporządzeniem ankiety i protokołu szacunkowo-rozliczeniowego. Podstawą wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego były art. 12-15 dekretu.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 dekretu właściciel gospodarstwa rolnego, który nie jest w stanie całkowicie i należycie go zagospodarować, może zgłosić wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa i przydzielenie mu w zamian gospodarstwa rolnego o mniejszych rozmiarach oraz przyznanie odszkodowania pieniężnego, odpowiadającego różnicy wartości obu gospodarstw lub o przejęcie na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym całości lub części gospodarstwa rolnego. Na podstawie art. 12 ust. 2 wniosek zgłaszało się na piśmie do prezydium gminnej rady narodowej. Następne przepisy regulowały sposób dokonania przez organy państwa odpowiednich ustaleń (art. 13), ustanawiały prezydia wojewódzkich rad narodowych organami właściwymi do wydania orzeczenia o przejęciu, stosownie do treści wniosku i poczynionych ustaleń (art. 14 ust. 1), a także wskazywały, że orzeczenie takie stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (art. 14 ust. 2). Przepis art. 15 dekretu upoważniał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego szczegółowy tryb postępowania w sprawach unormowanych w tym rozdziale, a także zasady i tryb ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowań pieniężnych. Rada Ministrów wydała na tej podstawie rozporządzenie z 30 stycznia 1954 r. w sprawie przejmowania na własność Państwa gospodarstw rolnych, niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych, na wniosek ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowania za te gospodarstwa (Dz. U. Nr 8, poz. 26).

Minister podkreślił, że warunkiem przejęcia gospodarstwa był pisemny wniosek właściciela (art. 12 ust. 2 dekretu, § 1 ust. 1 rozporządzenia). Jak ustalono wniosek taki został złożony 13 lipca 1955 r., dotyczył użytków rolnych o powierzchni [...] ha (które zostały przejęte i rozdysponowane przez Państwo) oraz został opatrzony podpisem. Wprawdzie brak jest adresata wniosku, jednak zawarte w nim oznaczenie miejscowości (G.) oraz ankieta w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych, sporządzona tego samego dnia przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] - pozwalają stwierdzić, że wniosek został zgłoszony do organu właściwego, tj. prezydium gromadzkiej rady narodowej. Chociaż art. 12 ust. 2 dekretu stanowił o prezydium gminnej rady narodowej, należy mieć jednak na uwadze, że na podstawie art. 1 ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady.

Minister nie podzielił zarzutu, że organ nacjonalizacyjny wydał swoje orzeczenie z urzędu i bez wyraźnego wniosku strony, które to twierdzenia strona opiera, oprócz art. 14 ust. 1 dekretu o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, na wybranych punktach instrukcji Ministra Rolnictwa z 10 lutego 1954 r. w sprawie wykonania dekretu z 9 lutego 1953 r. (M.P. z 1954 r., Nr A-16, poz. 316), jak również § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Minister podniósł, że J. Z. nie wskazał, czy ubiega się o mniejsze gospodarstwo zamienne i częściowe odszkodowanie, czy też wyłącznie o odszkodowanie. Nie skutkuje to jednak, zdaniem organu nadzoru, wadliwością orzeczenia, ponieważ przepisy prawa nie wprowadzały obowiązku umieszczenia takich informacji we wniosku, a niemożność całkowitego i należytego zagospodarowania gospodarstwa wraz z zamiarem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa wynika z wcześniejszego wniosku J. Z. z 20 stycznia 1955 r. Prezydium w [...] miało więc wszelkie podstawy, aby przejąć gospodarstwo rolne J. Z. w K. (pkt 1 orzeczenia). Minister uznał za niezasadne powyższe zarzuty, wskazując, że powołana instrukcja nie miała charakteru wiążących przepisów prawnych, więc mogła opisywać jedynie pożądaną praktykę przy stosowaniu przepisów dekretu z 9 lutego 1953 r., a nie stanowić normatywny wzorzec postępowania.

Minister stwierdził, że nie znajduje oparcia w przepisach teza, jakoby § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ustanawiał dwa odrębne tryby postępowania: pierwszy w sprawie przyjęcia gospodarstwa w zamian za gospodarstwo mniejszych rozmiarów, drugi w sprawie przejęcia gospodarstwa za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza jedynie zasadę skargowości. Zastosowano w nim, jako w pierwszej jednostce redakcyjnej aktu prawnego, pewien sposób opisania spraw, które podlegają zasadzie skargowości - i z natury rzeczy ta część zdania ma charakter deskryptywny, a nie normotwórczy. Potwierdza to też analiza dalszych przepisów rozporządzenia wykonawczego. W każdym przypadku przekazywane państwu gospodarstwo podlegało oszacowaniu, a w zależności od możliwości Prezydium mogło zaproponować wnioskodawcy gospodarstwo zamienne bądź odszkodowanie - na każde z tych rozwiązań zainteresowany powinien się zgodzić, bez względu na swoje pierwotne żądanie (w tym zakresie nie można mówić o związaniu wnioskiem). W żadnym miejscu rozporządzenie wykonawcze nie wyodrębnia sposobów postępowania, ani zasad orzekania dla dwóch różnych postępowań administracyjnych.

Minister uznał za niezasadny zarzut podpisania decyzji jedynie przez przewodniczącego Prezydium, a nie przez wszystkich członków prezydium. Organ wskazał na treść § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. - Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. z 1950 r. Nr A-57, poz. 654), z której wynika, że - wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidoczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium).

Minister wskazując na wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 825/08, podniósł, że bez względu na nazwę organów wydających decyzje, niedopuszczalnym jest domniemywanie nieprawidłowości działania administracji publicznej - czyli niedopuszczalność takiej metody oceny, którą stosuje strona odwołująca się w niniejszej sprawie. Z. Z. nie podważa bowiem zdolności ówczesnego przewodniczącego Prezydium WRN do podpisania orzeczenia w oparciu o jakikolwiek konkretny dowód. Zamiast tego twierdzi jedynie, że nieodnalezienie po ponad pięćdziesięciu latach uchwały Prezydium WRN (skądinąd całkowicie, w świetle omawianego wyżej § 24 uchwały Rady Ministrów, zbędnej) prowadzi do nieważności samego orzeczenia. W nieuprawniony sposób utożsamia też podpisanie orzeczenia z jego wydaniem i to w sytuacji prawidłowego oznaczenia organu orzekającego w samej treści orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu daty - [...] stycznia 1956 r., do której miało nastąpić przejęcie gospodarstwa, a która w ocenie wnioskodawcy nie była terminem "odpowiednim" na wykonanie decyzji w rozumieniu art. 79 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem oraz była niezgodna z prawem (art. 87 rozporządzenia), gdyż nakazywała wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, Minister wyjaśnił, że data wykonania decyzji o przejęciu nieruchomości nie była niezbędnym elementem orzeczenia (art. 14 dekretu, § 13 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Przepisy prawa nie nakazywały umieszczenia w orzeczeniu terminu przejęcia (nie zawierając w tym względzie wskazówek), więc wskazanie rzekomo "nieodpowiedniej" daty przez organ nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Ponadto z art. 14 dekretu wynika, że orzeczenie miało charakter konstytutywny, a więc wskazana data dotyczyła jedynie wykonania decyzji. Wady tkwiące w samej decyzji rzutujące na prawidłowość ukształtowania stosunku materialnoprawnego są przedmiotem postępowania nieważnościowego, a problem daty należy do sfery wykonania decyzji, która ma charakter pochodny wobec samego aktu administracyjnego.

Organ wskazał, że art. 156 § 1 pkt 5 kpa nakazuje stwierdzić nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, jednak dotyczy to nieusuwalnych wad tkwiących w samej decyzji, które obiektywnie uniemożliwiają wykonanie decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, tym bardziej, że orzeczenie PWRN w [...] zostało wykonane, a nieruchomość J. Z. w K., po przejęciu przez Państwo, została rozdysponowana na rzecz innych podmiotów.

Organ nadzoru podniósł, że biorąc pod uwagę, iż oprócz samego własnoręcznie napisanego wniosku o przejęcie gospodarstwa, sporządzono dodatkowo wniosek na formularzu, kartę obiegową oraz ankietę w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych - trudno wnosić, że J. Z. z treścią orzeczenia się nie zgadzał, skoro ustaleń zawartych w dokumentach opisujących stan gospodarstwa, nie kwestionował.

Natomiast brak w aktach archiwalnych potwierdzenia odbioru decyzji, nie świadczy o tym, że jej nie doręczono. Skoro, jak wynika z okoliczności sprawy, J. Z. gospodarstwo zdał, umożliwiając władzom dalsze jego rozdysponowanie - należy przyjąć, że decyzja PPRN w [...] została skutecznie zakomunikowana, przekazana stronie i odniosła właściwy skutek.

Odnosząc się do zarzutu, że orzeczenie PWRN w [...] narusza przepisy rozporządzenia wykonawczego stanowiące, że przejęcie gospodarstwa nie może nastąpić, o ile właściciel odmówi zgody na ustalone odszkodowanie (§ 2 ust. 2) oraz że "orzeczenia (...) podlegają wykonaniu tylko wówczas, gdy właściciel gospodarstwa na piśmie wyrazi swą zgodę na treść orzeczenia" (§ 13 ust. 3) Minister wskazał, że zgoda właściciela nie dotyczyła konkretyzacji normy prawnej, jaka znalazła się w wydanej decyzji, a jedynie czynności następczej, tj. wykonania tej decyzji. Poza tym § 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego umożliwiał właścicielowi - w przypadku kwestionowania wysokości odszkodowania - wniesienie odwołania do Komisji Odwoławczej. W ocenianym orzeczeniu J. Z. został prawidłowo pouczony o przysługujących mu uprawnieniach procesowych, z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby z nich skorzystał. Nie zmienia tego faktu wskazywany przez wnioskodawcę przepis przejściowy ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, zgodnie z którym umarza się postępowania w sprawie przejęcia gruntów, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy nie zostało w tym postępowaniu wydane wykonalne orzeczenie.

Minister nie podzielił poglądu Z. Z., że dopiero po uzyskaniu zgody właściciela gospodarstwa na treść orzeczenia, akt ten nabierał cech właściwych decyzji administracyjnej. Wniosku takiego nie sposób oprzeć na żadnym przepisie prawa. Ukształtowanie sfery praw i obowiązków obywatela następowało bezpośrednio w treści orzeczenia. Obywatel - nawet poprzez swoją zgodę - nie stawał się podmiotem współdecydującym z organem administracji. Możliwość odmowy wyrażenia zgody na treść orzeczenia należy rozpatrywać wyłącznie w kategoriach instrumentów prawnych służących zakwestionowaniu decyzji.

Wykonanie orzeczenia należało do kompetencji organu innego niż organ orzekający o przejęciu gospodarstwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 dekretu z 2 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, poz. 410 ze zm.), wniosek o wpisanie prawa własności Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych mógł złożyć organ administracji ogólnej I stopnia (czyli prezydium powiatowej rady narodowej). Już choćby z tego powodu sfera wykonawcza wyraźnie oddziela się od sfery orzeczniczej i nie może być traktowana jako oddziałująca na treść kontrolowanego orzeczenia.

Minister nie podzielił zarzutu J. Z., że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja świadczyła o represjonowaniu rodziny J. Z. ze względu na działalność jego żony – J. Z. oraz, że J. Z. pod przymusem zrzekł się swojego gospodarstwa. Minister wskazał, że badając zgromadzony materiał dowodowy, nie jest uprawniony do oceny wpływu ewentualnych represji na oświadczenie woli J. Z., którym zrzekł się on gospodarstwa rolnego. Minister podkreślił, że w sprawie zebrano dostateczny materiał dowodowy, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie. Z tego powodu nie uznał za zasadny wniosek o przesłuchanie M. C., celem potwierdzenia podnoszonych okoliczności związanych z ewentualnymi represjami wobec byłego właściciela nieruchomości.

Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że orzeczenie PWRN w [...] z [...] stycznia 1956 r. nie narusza rażąco prawa, ani nie jest dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2017 r. skargę złożył Z. Z. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] października 2015 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż organ wydając zaskarżone orzeczenie ograniczył się do ustaleń mających niekorzystne znaczenie dla skarżącego i jednocześnie nie ustosunkował się do wszystkich wniosków i zarzutów zawartych w pismach skarżącego, w szczególności w zakresie rzeczywistych przesłanek, jakimi kierował się organ administracji wydając decyzję z [...] stycznia 1956 r.,

- art. 8 kpa, gdyż organ w niniejszej sprawie nie działał w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jako że brał pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącego i jedynie ogólnikowo ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- art. 80 kpa, poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy rzeczywiście decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1956 r. została w sposób prawidłowy wydana na podstawie wówczas obowiązujących przepisów,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa w zw. z:

a) art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r., nr 36, poz. 341, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo niewskazania w decyzji PWRN podstawy prawnej orzeczenia z uwagi na ogólne odwołanie się do art. 14 dekretu z 9 lutego 1953 r., podczas, gdy ów przepis przewiduje kilka poszczególnych podstaw prawnych do różnego rodzaju rozstrzygnięć, nadto poprzez niewskazanie żadnej podstawy prawnej w zakresie obowiązku zwrotu różnicy w kwocie [...] zł przez adresata decyzji na rzecz Skarbu Państwa, który to obowiązek w ogóle nie był przez ww. dekret przewidziany, a nadto z uwagi na brak podpisu władzy, gdyż zaskarżoną decyzję podpisał jedynie Przewodniczący Prezydium,

b) art. 14 ust. 1 dekretu, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo nieprzyznania przez PWRN adresatowi decyzji gospodarstwa rolnego o mniejszych rozmiarach wraz z odszkodowaniem odpowiadającym różnicy wartości, ewentualnie poprzez nieprzyznanie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na własność Państwa bez przydzielenia gospodarstwa rolnego, a także mimo niejasności we wniosku J. Z.,

c) art. 79 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo wskazania w decyzji PWRN terminu na przejęcie nieruchomości do [...] stycznia 1956 r., tj. 3 dni od dnia wydania decyzji, który to termin dodatkowo przypadał w niedzielę, z uwagi na co nie sposób uznać go za odpowiedni, tym bardziej, że adresat decyzji w chwili jej wydania mieszkał w spornej nieruchomości wraz z żoną oraz trójką dzieci,

d) art. 87 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż ustalenie terminu wykonania decyzji przez PWRN przypadało przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a nawet przed możliwym dniem jej doręczenia,

przy czym, w ocenie skarżącego, uwzględnienie faktu, iż wystąpiły powyższe naruszenia winno doprowadzić do wydania w niniejszej sprawie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji PWRN, ewentualnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji,

5) naruszenie 156 § 1 pkt 5 i § 2 kpa w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954 r., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż przejęcie gospodarstwa na własność Państwa w wyniku decyzji PWRN, nastąpiło w okolicznościach, gdzie wykonanie orzeczenia PWRN możliwe było jedynie wówczas, gdy właściciel gospodarstwa pisemnie wyrazi zgodę na treść orzeczenia, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, przy czym, w ocenie skarżącego, uwzględnienie tego naruszenia winno doprowadzić do wydania w niniejszej sprawie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji PWRN, ewentualnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji

6) naruszenie art. 136 kpa, poprzez niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącego.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że orzeczenie z [...] stycznia 1956 r., dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 14 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, co wynika wprost z jego treści. Z treści orzeczenia wynika także, że wydane ono było na wniosek J. Z. o przejęciu w całości na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Wprawdzie orzeczenie PWRN w [...] nie wskazuje konkretnego punktu z art. 14 ust. 1 dekretu, to jednakże, wbrew zarzutom skargi, nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności orzeczenia z tych przyczyn. Nie można bowiem przyjąć, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Przepis prawa istniał.

J. Z. pismem z 20 stycznia 1955 r. i złożonym następnie na urzędowym formularzu wnioskiem z 13 lipca 1955 r. zrzekł się nadanego gospodarstwa. Stanowisko swoje uzasadnił brakiem rąk do pracy w gospodarstwie.

Kwestie przejęcia gospodarstwa regulowały przepisy art. 12-15 dekretu. Otóż zgodnie z art. 12 ust. 1 dekretu właściciel gospodarstwa rolnego, który nie jest w stanie całkowicie i należycie go zagospodarować, może zgłosić wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa i przydzielenie mu w zamian gospodarstwa rolnego o mniejszych rozmiarach oraz przyznanie odszkodowania pieniężnego, odpowiadającego różnicy wartości obu gospodarstw lub o przejęcie na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym całości lub części gospodarstwa rolnego. Na podstawie art. 12 ust. 2 wniosek zgłaszało się na piśmie do prezydium gminnej rady narodowej. Następne przepisy regulowały sposób dokonania przez organy państwa odpowiednich ustaleń (art. 13). Orzeczenie o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa wydawały prezydia wojewódzkich rad narodowych (art. 14 ust.1). Przepis art. 15 dekretu upoważniał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego szczegółowy tryb postępowania w sprawach, unormowanych w tym rozdziale, a także zasady i tryb ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowań pieniężnych. Rada Ministrów wydała na tej podstawie rozporządzenie z 30 stycznia 1954 r. w sprawie przejmowania na własność Państwa gospodarstw rolnych, niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych, na wniosek ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowania za te gospodarstwa. Zgodnie z § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli wartość ubytków, zniszczeń i normalnego zużycia przekracza wartość nakładów na gospodarstwo i wpłaconych zaliczek, dotychczasowy właściciel obowiązany jest uiścić na rzecz Państwa różnice tych wartości w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o przejęciu gospodarstwa. Przepis ten dotyczył m. in. gospodarstw, które stały się własnością osadnika na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Na podstawie tego dekretu J. Z. otrzymał gospodarstwo. W orzeczeniu z [...] stycznia 1956 r. organ powołał przepis § 4 wyżej wskazanego rozporządzenia (wprawdzie bez numeru ustępu tego przepisu), podając wysokość kwoty, jaką były właściciel obowiązany był uiścić, a wynikającą z rozliczeń za zużycie nadanego gospodarstwa. Jak wyżej podniesiono brak precyzji przy wskazaniu przepisu, polegający na niepowołaniu jego ustępu, przy jednoczesnym istnieniu tej regulacji, nie stanowi o wydaniu orzeczenia bez podstawy prawnej. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące braku podstawy prawnej kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia, a także naruszenie art. 14 dekretu w zw. z art. 75 ust 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym są niezasadne. Skoro wartość zużycia, ubytków i zniszczeń przewyższała wartość nakładów, to czyniło to niemożliwym przyznanie odszkodowania lub gospodarstwa mniejszych rozmiarów. Dlatego zarzuty w tej kwestii, a także dotyczące obciążenia byłego właściciela kosztami zwrotu kwoty [...] zł bez przyznania odszkodowania są nietrafne.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji przez przewodniczącego Prezydium, a nie przez Prezydium, podnieść należy, że organem wydającym kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Wynika to jednoznacznie z treści orzeczenia i pieczęci na tym orzeczeniu. Okoliczność, że podpis pod orzeczeniem zamieścił tylko przewodniczący, a nie pełen skład prezydium nie świadczy o tym, że przewodniczący stał się w ten sposób organem orzekającym. Minister szczegółowo odniósł się do powyższej kwestii wskazując na obowiązujące wówczas regulacje, w tym § 24 - uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych. Polemizując z ustaleniami Ministra skarżący przytacza treść § 23 uchwały, jako treść § 24. Natomiast § 23 nie dotyczy podpisywania pism przez przewodniczącego.

Wskazać należy, że podpisywanie decyzji prezydiów rad narodowych różnych szczebli przez przewodniczącego, zamiast przez cały skład tego organu nie była kwestionowana w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, jako dotknięte wadą nieważności. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów dotyczących oceny orzeczeń wydawanych przez prezydia (sprzed - jak w niniejszej sprawie ponad 60 lat) mogłaby prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego dużej ilości ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Wykładnia oparta na założeniu braku kompetencji do wydawania orzeczeń dla potrzeb postępowań dotyczących oceny kwalifikowanej wadliwości ostatecznych decyzji administracyjnych naruszałaby konstytucyjne zasady państwa prawnego w kontekście stabilności i pewności prawa. Wobec tego niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, poprzez brak podpisu władzy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego wniosku J. Z. Należy zgodzić się z Ministrem, że żaden przepis prawa nie ustanawiał norm w zakresie szczegółowej treści wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa. Instrukcja Ministra Rolnictwa z 10 lutego 1954 r., na którą powołuje się skarżący, nie stanowi źródła prawa i nie może skutecznie uzasadniać żądania stwierdzenia nieważności kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia. J. Z. dwukrotnie zwracał się o przejęcie jego gospodarstwa. Wskazywał na brak rąk do pracy. Żądania wniosków nie budziły więc wątpliwości.

Niezasadne jest także twierdzenie jakoby przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ustanawiał dwa odrębne tryby postępowania, tj.: pierwszy w sprawie przyjęcia gospodarstwa w zamian za gospodarstwo mniejszych rozmiarów, drugi w sprawie przejęcia gospodarstwa za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza jedynie zasadę działania na wniosek. Określa sprawy, których te postępowania dotyczą. Potwierdza to też analiza dalszych przepisów rozporządzenia wykonawczego. W każdym przypadku przekazywane państwu gospodarstwo podlegało oszacowaniu, a w zależności od możliwości Prezydium mogło zaproponować wnioskodawcy gospodarstwo zamienne bądź odszkodowanie, na każde z tych rozwiązań zainteresowany powinien się zgodzić, bez względu na swoje pierwotne żądanie (w tym zakresie nie można mówić o związaniu wnioskiem). W żadnym miejscu rozporządzenie wykonawcze nie wyodrębnia sposobów postępowania ani zasad orzekania dla dwóch różnych postępowań administracyjnych.

Chybiony jest zarzut skargi odnośnie niewykonalności decyzji z uwagi na zbyt krótki termin przekazania gospodarstwa. Ma rację Minister, że data wykonania decyzji o przejęciu nieruchomości nie była niezbędnym elementem orzeczenia. Podnieść należy, że art. 156 § 1 pkt 5 kpa nakazuje stwierdzić nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jednakże dotyczy to nieusuwalnych wad tkwiących w samej decyzji, które obiektywnie uniemożliwiają wykonanie decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Orzeczenie zostało wykonane. Wobec tego zarzut naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny.

To samo dotyczy zarzutu niewykonalności orzeczenia bez pisemnej zgody właściciela. Jak wynika z § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954 r., zgoda właściciela wymagana jest dla wykonania orzeczenia, a nie dla jego wydania. Nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, że orzeczenie nabierało cech właściwych dla tego aktu dopiero po uzyskaniu zgody strony postępowania. Również chybione jest twierdzenie, że zgodę właściciela należy traktować jako warunek, jakim zostało opatrzone orzeczenie. Musiałby istnieć przepis prawa, wskazujący, że ukształtowanie stosunku prawnego będącego treścią orzeczenia uzależnione jest od opisanego w takim orzeczeniu zdarzenia przyszłego. Jednakże brak jest przepisów, które pozwalałoby na stwierdzenie występowania tak rozumianego warunku.

Nie można podzielić także zarzutu skargi dotyczącego niewykonalności orzeczenia, "a ustawy z 13 lipca 1957 r.". Skarżący podnosząc ten zarzut wskazał, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było niewykonalne (wobec braku zgody właściciela na piśmie), wskutek czego postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa powinno zostać umorzone na podstawie art. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 173). Orzeczenie wydane zostało i wykonane przed wejściem w życie ustawy uchylającej dekret (która weszła w życie 26 lipca 1957 r.) wobec czego art. 3 tej ustawy nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Jak sam skarżący wskazuje J. Z. wraz z rodziną po wydaniu orzeczenia opuścił gospodarstwo. Nie można więc przyjąć, że orzeczenie nie zostało wykonane.

Odnośnie podnoszonej w skardze trudnej sytuacji J. i J. Z., zarzutów szykanowania ich i przymuszania do wyrażenia zgodny na przejęcie gospodarstwa, to wskazać należy, że kwestie te nie mogą być przedmiotem oceny organu nadzoru oraz Sądu i nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wobec tego wnioski skarżącego o przesłuchanie M. C. na powyższe okoliczności, dopuszczenie dowodu z oświadczenia M. P., z postanowień o nadaniu odznaczeń, jako nie mające znaczenia dla legalności kontrolowanej decyzji, nie mogły być przez Ministra uwzględnione. Wobec czego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 80 kpa. Ubocznie podnieść należy, że J. Z. zmarł w 1977 r., natomiast J. Z. zmarła w 2006 r. Żaden z małżonków nie kwestionował przejęcia gospodarstwa.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] października 2015 r. są zgodne z prawem. Wobec czego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 1, 2 i § 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów kpa, uznać należy je za bezpodstawne. W rozpatrywanej sprawie Minister zebrał i rozpatrzył zachowany materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dowody zostały poddane analizie przy rozpatrywaniu sprawy. Natomiast kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 kpa przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynieniu żądaniu strony postępowania. Niezgadzanie się przez skarżącego z oceną prawną dokonaną przez organ, samo w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Ponadto należy mieć na uwadze, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.