Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 179/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.  147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust.  2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: par. 76 ust.  5, 6 i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1872
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek  publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich  dzieci w tych placówkach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 24 października 2016 r. nr XXI/199/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zakwaterowanie w bursach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Żywcu uchwałą Nr XXI/199/2016 z dnia 24 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zakwaterowanie w bursach prowadzonych przez Powiat Żywiecki oraz terminu i sposobu jej wnoszenia (dalej uchwała), podjętą na podstawie art. 12 ust. 11, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. nr 814 ze zm., dalej ustawa o samorządzie powiatowym lub u.s.p.), art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.) oraz § 76 ust. 5, 6 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872, dalej rozporządzenie) uchwaliła co następuje:

" § 1.

1. Ustala się miesięczną opłatę za zakwaterowanie w bursach prowadzonych przez Powiat Żywiecki w wysokości 100,00 zł.

2. Opłatę, o której mowa w ust. 1, wnosi się z góry do 10 dnia każdego miesiąca w okresie od września do czerwca danego roku szkolnego do kasy bursy lub na rachunek bankowy bursy.

3. W przypadku korzystania z bursy w okresie lipiec – sierpień, w związku z realizacją praktyk uczniowskich, ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

§ 2.

1. Upoważnia się dyrektora bursy (w tym dyrektora Zespołu Szkół, w skład którego wchodzi bursa), do zwolnienia rodziców dzieci i młodzieży z całości lub części opłat, o których mowa w § 1:

1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny, w szczególności gdy dochód na osobę w rodzinie nie jest większy niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.);

2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych.

2. Dyrektor, o którym mowa w ust. 1, do 10 dnia następnego kwartału składa informację o ilości, wysokości oraz przyczynach zwolnienia rodziców z całości lub części opłat.

§ 3.

Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

§ 4.

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego".

Uchwała została opublikowana w dniu 31 października 2016 r. pod poz. 5393.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski (dalej organ nadzoru lub Wojewoda), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 96 ust. 5 rozporządzenia (błędnie, winno być § 76 ust. 5).

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że bezpośrednią podstawę do podjęcia uchwały stanowił § 76 ust. 5 rozporządzenia, który uprawniał Radę Powiatu do ustalenia wysokości opłaty za zakwaterowanie w bursach prowadzonych przez Powiat Żywiecki oraz do ustalenia terminu i sposobu wnoszenia tej opłaty. Jednakże uzależniając wejście w życie uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, Rada w sposób nieuprawniony nadała jej charakter aktu prawa miejscowego. Odwołując się do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP organ nadzoru wskazał, że dla ważnego podjęcia aktu prawa miejscowego konieczne jest istnienie upoważnienia rangi ustawowej. Brak przepisu ustawowego zawierającego delegację do podjęcia uchwały, nawet gdy jej normy posiadają generalny, abstrakcyjny i powszechny charakter, czyni ją niezgodną z prawem. Podjęcie uchwały o statusie aktu prawa miejscowego tylko i wyłącznie w oparciu o podstawę zawartą w rozporządzeniu, ma charakter działania bez podstawy prawnej.

Nadto Wojewoda stwierdził, że § 2 ust. 1 uchwały stanowi powtórzenie § 76 ust. 8 rozporządzenia, a powtarzanie regulacji zawartych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa jest niedopuszczalne. Skoro przesłanki dokonywania zwolnień z opłat za zakwaterowanie w bursach wynikają ze wskazanego przepisu rozporządzenia brak podstaw do ich wprowadzania uchwałą Rady Powiatu.

Co do tej części regulacji sformułowano również zarzut uregulowania przez Radę Powiatu kwestii, która nie należy do jej właściwości – udzielenia dyrektorowi bursy upoważnienia do przyznawania zwolnień z opłat. Odwołując się do treści § 76 ust. 8 i 9 rozporządzenia organ nadzoru podał, że prawodawca wskazał jako uprawnionego do dokonywania zwolnień organ prowadzący, czyli powiat (art. 5 ust. 5a u.s.o. w dacie podjęcia uchwały), a w art. 5c u.s.o. nie określono, który z organów realizuje te kompetencje za powiat: rada powiatu, zarząd powiatu czy starosta. Z przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że organem uprawnionym do ustalania stawek opłat za zakwaterowanie jest rada powiatu, ale przepisy rozporządzenia nie wskazują jej właściwości w zakresie zwolnień; nie precyzując również właściwości innego organu. Dlatego Wojewoda dokonał interpretacji ogólnych przepisów ustrojowych i ocenił, że organem właściwym jest starosta i tylko ten organ może udzielić upoważnienia dyrektorowi bursy. Za takim stanowiskiem – zdaniem organu nadzoru przemawia charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Taką sprawą będzie udzielanie przedmiotowych zwolnień. Ponieważ przepisy nie wskazują wprost właściwości zarządu powiatu do wydawania decyzji w tych sprawach, to na zasadach wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym właściwy jest starosta. W zakresie upoważnienia dyrektora bursy do udzielania zwolnień uchwała została podjęta bez postawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Żywieckiego wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że dyspozycja do ustalenia odpłatności za zakwaterowanie w bursie wynika bezpośrednio z § 76 ust. 5 rozporządzenia. Podkreśliła, że postanowienia uchwały mają jednak charakter powszechny, generalny i abstrakcyjny. Uchwała jest adresowana do rodziców dzieci i młodzieży korzystających z burs. Akcentowała prezentowany w orzecznictwie pogląd, że o tym, jaki charakter ma konkretna uchwała nie decydują przepisy przywołane w jej podstawie prawnej, ale jej faktyczna treść. Wskazała, że stanowisko Powiatu potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr NK.III.4131.2.7.2012.IM oraz treść uchwały nr XXXVII/493/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie określenia wysokości opłat za zakwaterowanie w Bursie Samorządu Województwa Łódzkiego w Łodzi, Bursie Samorządu Województwa Łódzkiego w Tomaszowie Mazowieckim, Bursie Samorządu Województwa Łódzkiego w Sieradzu, Bursie Samorządu Województwa Łódzkiego w Łowiczu w roku szkolnym 2017/2018.

Kolejno wskazano, że rzeczywiście z ustawy, ani z rozporządzenia nie wynika, który organ jest właściwy do realizacji zadań organu prowadzącego, o których mowa w § 76 rozporządzenia, ale wadliwe jest stanowisko organu nadzoru, że w ust. 5, 8 i 9 tego paragrafu mowa jest o różnych organach. Skoro Wojewoda uznał kompetencje Rady Powiatu do ustalania wysokości opłat za zakwaterowanie, to brak podstaw do twierdzenia, że ten organ nie ma kompetencji do upoważnienia dyrektora do udzielania zwolnień z tych opłat. Za dopuszczalne uznano także powtórzenie regulacji zawartej w rozporządzeniu w uchwale, ze względu na konieczność uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W art. 79 u.s.p. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością powiatu przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności uchwał wydanych przez organy powiatu. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem.

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Rady Powiatu w Żywcu Nr XXI/199/2016 z dnia 24 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zakwaterowanie w bursach prowadzonych przez Powiat Żywiecki oraz terminu i sposobu jej wnoszenia zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd wskazuje na art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu powiatu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310 – rozważania dotyczące tożsamej regulacji zamieszczonej w ustawie o samorządzie gminnym).

Powołana ustawa o samorządzie powiatowym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części.

Sąd stwierdził, że rację ma Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Przechodząc do omówienia powodów kwalifikacji zapisów uchwały jako istotnie naruszających prawo Sąd zacznie wywód od naruszenia o największym ciężarze gatunkowym.

Wojewoda zarzucił wydanie uchwały bez podstawy prawnej. Wskazał, że bezpośrednią podstawę do podjęcia uchwały stanowił § 76 ust. 5 rozporządzenia, który uprawniał Radę Powiatu do ustalenia wysokości opłaty za zakwaterowanie w bursach prowadzonych przez Powiat Żywiecki oraz do ustalenia terminu i sposobu wnoszenia tej opłaty. Jednakże uzależniając wejście w życie uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, Rada w sposób nieuprawniony nadała jej charakter aktu prawa miejscowego. Odwołując się do treści art. 40 ust. 1 u.s.p. oraz art. 94 Konstytucji RP organ nadzoru wskazał, że dla ważnego podjęcia aktu prawa miejscowego konieczne jest istnienie upoważnienia rangi ustawowej. Brak przepisu ustawowego zawierającego delegację do podjęcia uchwały, nawet gdy jej normy posiadają generalny, abstrakcyjny i powszechny charakter, czyni ją niezgodną z prawem. Podjęcie uchwały o statusie aktu prawa miejscowego tylko i wyłącznie w oparciu o podstawę zawartą w rozporządzeniu, ma charakter działania bez podstawy prawnej.

Nie godzi się z tym Rada Powiatu Żywieckiego, która co prawda przyznała, że dyspozycja do ustalenia odpłatności za zakwaterowanie w bursie wynika bezpośrednio z § 76 ust. 5 rozporządzenia. Jednocześnie jednak podkreśliła, że postanowienia uchwały mają charakter powszechny, generalny i abstrakcyjny. Uchwała jest adresowana do rodziców dzieci i młodzieży korzystających z burs. Akcentowała prezentowany w orzecznictwie pogląd, że o tym, jaki charakter ma konkretna uchwała nie decydują przepisy przywołane w jej podstawie prawnej, ale jej faktyczna treść. Dlatego – w ocenie Rady Powiatu – była jednak uprawniona do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego.

Rozstrzygając ten spór Sąd podzielił pogląd Wojewody, że analizowana uchwała została wydana bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 76 ust. 1, 2, 5, 6, 8, 9 rozporządzenia rodzice dzieci i młodzieży przebywających w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych oraz ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych wnoszą opłatę za posiłki w stołówce ośrodka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie (ust. 1).

Rodzice dzieci i młodzieży przebywających w bursie wnoszą opłatę za: 1) posiłki w stołówce bursy równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie; 2) zakwaterowanie w bursie w wysokości do 50% kosztu utrzymania miejsca; do kosztu tego nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i wydatków pochodnych od tych wynagrodzeń (ust. 2).

Wysokość opłat za zakwaterowanie, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, a także termin i sposób ich wnoszenia ustala organ prowadzący bursę lub dom wczasów dziecięcych (ust. 5).

Opłaty, o których mowa w ust. 2 i 3, nie mogą przekraczać łącznie 25% wysokości przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim roku kalendarzowym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.) (ust. 6).

Organ prowadzący placówkę może zwolnić rodziców z całości lub części opłat, o których mowa w ust. 1-3: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny, w szczególności gdy dochód na osobę w rodzinie nie jest większy niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych (ust. 8).

Organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień, o których mowa w ust. 8, dyrektora placówki (ust. 9).

Przybliżony przepis prawny został wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 71 ust. 1 pkt 1 u.s.o. zgodnie, z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa, w drodze rozporządzenia rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 5 i 7, warunki pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz może określić wysokość i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach.

Rada Powiatu argumentując w zakresie swojego uprawnienia do wydania aktu prawa miejscowego akcentowała charakter norm zawartych w uchwale wskazując, że postanowienia uchwały mają charakter powszechny, generalny i abstrakcyjny; uchwała jest adresowana do rodziców dzieci i młodzieży korzystających z burs. Tego aspektu nie kwestionował Wojewoda, który jednak podkreślał brak obligatoryjnego upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Okoliczności, iż uchwała nie została podjęta w oparciu o upoważnienie ustawowe, a na podstawie przepisu rozporządzenia, nie negowała Rada Powiatu.

Sąd podziela pogląd, że przytoczone w części historycznej uzasadnienia wyroku postanowienia uchwały należy kwalifikować jako normy o charakterze powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym – obowiązujące na terenie Powiatu. Nie jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Ta uchwała kierowana jest bowiem do nieograniczonego kręgu osób, które korzystają lub w przyszłości mogą korzystać z burs prowadzonych przez Powiat Żywiecki, a nie jedynie do dyrektorów tych burs.

Jednocześnie zgodzić się trzeba z poglądem organu nadzoru, że akt prawa miejscowego nie może zostać wydany na podstawie upoważnienia wynikającego wyłącznie z rozporządzenia.

W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego, podejmowanego przez samorząd powiatu, o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, bądź upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że akty prawa miejscowego nie mają charakteru samoistnego. Są to akty podustawowe, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w jego granicach. To normy wyższego rzędu określają warunki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Konstytucja RP wymaga jedynie, aby były one wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Każdorazowo należy ustalić, czy dany akt ma charakter prawa miejscowego, kto jest adresatem norm wyprowadzanych z danego aktu, na jakiej podstawie prawnej został wydany, a także w jaki sposób podano go do publicznej wiadomości.

Akty prawa miejscowego zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na obszarze określonej jednostki samorządu terytorialnego, stanowione są na podstawie upoważnienia ustawowego, przez właściwy organ, we właściwym trybie i muszą być należycie ogłoszone. Dopiero stwierdzenie występowania łącznie tych wszystkich elementów pozwala zaliczyć dany akt do kategorii prawa miejscowego (zob. R. Michalska-Bodziak, K. Wlaźlak: Akty prawa powszechnie obowiązującego (w:) Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka., pod red. Z. Duniewskiej, M. Stahl, LEX 2012, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1969/16, LEX nr 2237743).

Niekwestionowana okoliczność, iż postanowienia uchwały to normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na obszarze Powiaty Żywieckiego oraz okoliczność, że zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym nie stanowią jeszcze podstawy do kwalifikowania tej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Jak wyżej wskazano jednym z obligatoryjnych wymogów, od którego istnienia w sprawie zależy możliwość zaliczenia danego aktu do aktów prawa miejscowego jest istnienie w systemie prawa upoważnienia rangi ustawowej do jego wydania.

Akty prawa miejscowego można stanowić wyłącznie na w granicach i podstawie ustaw. Wyklucza to możliwość powoływania się na upoważnienie zawarte w rozporządzeniach i prowadzi do wniosku, że stanowienie aktów prawa miejscowego w oparciu o upoważnienie wyprowadzone z aktu podustawowego, uznać należy za niekonstytucyjne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A z 2002 r., nr 7, poz. 91 dotyczący konstytucyjności wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych). Skoro ustrojodawca w art. 94 zdecydował, że upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego winien udzielać ustawodawca, to za niedopuszczalne należy uznać udzielanie tego upoważnienia w akcie podustawowym. Stanowienie prawa miejscowego na podstawie rozporządzenia jest działaniem bez podstawy prawnej, naruszającym regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i skutkującą kwalifikowaną wadą aktu powodującą jego nieważność (por. wyrok WSA we Wrocławiu dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 12/08 i oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku, wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt I OSK 841/08; CBOSA).

Sąd stwierdza, że ani art. 76 ust. 5, ani żaden inny przepis rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nadto w systemie prawnym brak upoważnienia rangi ustawowej do podjęcia uchwały o takim charakterze. W szczególności nie stanowią podstawy prawnej art. 12 ust. 11 u.s.p., czy art. 5 ust. 5a u.s.o. W świetle powyższego Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że skarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Powyższe oznacza, że nie został spełniony jeden z obligatoryjnych wymogów, od którego zależy możliwość zaliczenia uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Ponieważ Rada Powiatu błędnie zakwalifikowała uchwałę do aktów prawa miejscowego, a jej wejście w życie zostało połączone z wymogiem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (co nastąpiło w dniu 31 października 2016 r.), doszło do istotnego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości w trybie stwierdzenia nieważności. W systemie prawnym funkcjonuje bowiem akt prawa miejscowego dotknięty w całości wadą kwalifikowaną – wydany bez podstawny prawnej.

Jednocześnie, krytycznie odnosząc się do poglądu organu nadzoru, że § 76 ust. 5 rozporządzenia ("Wysokość opłat za zakwaterowanie, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, a także termin i sposób ich wnoszenia ustala organ prowadzący bursę lub dom wczasów dziecięcych.") uprawniał Radę Powiatu do ustalenia wysokości opłaty za zakwaterowanie w bursach prowadzonych przez Powiat oraz do ustalenia terminu i sposobu wnoszenia tej opłaty, Sąd stwierdza, że przywołany przepis winien być interpretowany systemowo. Skutkiem interpretacji systemowej jest stwierdzenie braku podstaw do wywodzenia z niego upoważnienia do podjęcia uchwały.

Trzeba mieć bowiem na uwadze okoliczność, iż na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 71 ust. 1 u.s.o. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania może określić wysokość i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci między innymi w bursach. Zakresem upoważnienia nie objęto możliwości delegacji kompetencji stanowiących na organy samorządu terytorialnego. W związku z powyższym odczytanie § 76 ust. 5 rozporządzenia w ten sposób, iż przekazuje on uprawnienie do wprowadzenia regulacji przez radę powiatu – świadomie lub nieświadomie - zakłada kolizję normy ustawowej i przepisu rozporządzenia, wychodzącego poza zakres delegacji ustawowej. W takim zaś przypadku należałoby traktować ww. przepis jako derogowany z systemu prawnego w związku z regułą kolizyjną, mocą której w przypadku sprzeczności przepisów hierarchicznie różnych przepis wyższego rzędu uchyla sprzeczny z nim przepis niższego rzędu. Mając na względzie założenie idealizacyjne racjonalnego prawodawcy, zgodnie z którym to założeniem prawodawca nie tworzy przepisów podlegających pominięciu w procesie stosowania prawa Sąd stwierdza, że zaprezentowane wyżej odkodowanie § 76 ust. 5 rozporządzenia jest wadliwe. Wskazany przepis należy interpretować jako podstawę do ustalenia wysokości opłat w procesie stosowania prawa, a nie jako podstawę do stanowienia prawa. Organ prowadzący bursę, stosując prawo winien przy tym poruszać się w granicach wyznaczonych treścią ust. 2 pkt 2 i ust. 6 tej jednostki redakcyjnej rozporządzenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że ma rację organ nadzoru, iż wadliwością istotną jest również powtórzenie w uchwale postanowień zawartych w rozporządzeniu.

Sąd stwierdza, że niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. W judykaturze szeroko odniesiono się do kwestii niedopuszczalności powtórzeń uregulowań ustawowych. W tym zakresie akcentowano, że inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12, CBOSA). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie (por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Uwagi te co do istoty odnieść trzeba również do powtórzeń w akcie prawa miejscowego regulacji zawartej w rozporządzeniu.

Sąd stwierdza, że przesłanki dokonywania zwolnień z opłat za zakwaterowanie w bursach zostały sprecyzowane w § 76 ust. 8 rozporządzenia i niedopuszczalne było ich powtarzanie w uchwale.

Sąd podziela również pogląd organu nadzoru, że wynikająca z § 76 ust. 9 rozporządzenia możliwość przekazania przez organ prowadzący dyrektorowi bursy upoważnienia do udzielania zwolnień z opłat dotyczy aktu stosowania prawa, a nie jego stanowienia. W istocie bowiem udzielenie ulgi stanowi załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Na mocy przywołanego przepisu rozporządzenia prawo do udzielania ulg może zostać przekazane przez organ prowadzący bursę dyrektorowi tej bursy. Ponieważ organem prowadzącym może być na gruncie u.s.o. zarówno rada powiatu, jak i zarząd powiatu, a także starosta (art. 5c u.s.o.) - a ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie wskazano, o który organ prowadzący chodzi w tym przypadku - odkodowanie tego pojęcia w kontekście regulacji zawartej w § 76 ust. 9 rozporządzenia winno nastąpić z uwzględnieniem charakteru prawnego możliwej do przekazania kompetencji. W sytuacji, gdy jest to akt stosowania prawa, organem tym nie jest rada powiatu. Spośród organów wykonawczych: zarządu powiatu i starosty wskazać trzeba na starostę, gdyż zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.p. istnieje domniemanie właściwości tego organu – w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Przepisów szczególnych w tym zakresie brak.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że Rada Powiatu uregulowała kwestię upoważnienia dyrektorów burs do udzielania zwolnień z opłat w sytuacji, gdy sprawa udzielenia zwolnień nie wchodziła w zakres jej kompetencji – co stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż stanowi działanie bez podstawy prawnej

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.