Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 159/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 par. 1 a, art. 149 par. 2, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania świadczeń wychowawczych 1. zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z dnia [...] września 2019 roku w sposób przewidziany prawem, w terminie 1 – go miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych. 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. W. P. (dalej skarżący) zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. (dalej GOPS) o przyznanie świadczeń wychowawczych na troje dzieci: D., J. i A. P. na okres zasiłkowy 2019/2021.

Wezwaniem z dnia [...] października 2019 r. GOPS wezwał skarżącego do uzupełnienie wniosku. W tym samym dniu ustalono też konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony w dniu [...] października 2019 r. Ponadto w dniu [...] października 2019 r. zwrócono się do szkół o udostępnienie informacji dotyczących dzieci. Po uzyskaniu informacji w dniu [...].10.2019 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do wyżej wnioskowanych świadczeń wychowawczych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ uznał, że centrum życiowe wnioskodawcy i jego rodziny nie koncentruje się w miejscowości, gdzie rodzina jest zameldowana tj. w K., lecz na Białorusi, gdzie starszy syn uczęszcza do szkoły w W. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do otrzymywania świadczeń wychowawczych na troje dzieci w okresie zasiłkowym 2019/2021.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, załączając do niego dokumentację potwierdzającą - jego zdaniem – fakt zamieszkiwania w Polsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości, które istniały w stanie faktycznym sprawy, a dotyczyły miejsca zamieszkania strony i jej rodziny. W związku z tym, iż skarżący w treści odwołania wskazywał na zawarcie umowy dotacji na dofinansowanie z programu "Czyste powietrze", której treść dołączył do odwołania, Kolegium za zasadne uznało wyjaśnienie, czy kwalifikacja wniosków i udzielanie takiej pomocy odbywa się po ustaleniu faktu rzeczywistego pobytu i zamieszkiwania pod adresem wskazywanym przez ewentualnego beneficjenta pomocy, czy też brane są pod uwagę inne przesłanki. Ponadto Kolegium dostrzegło konieczność ustalenia w jakich okolicznościach wydawane były stronie i jej dzieciom Karty Dużej Rodziny, a także w kontekście oświadczenia co do korzystania z opieki zdrowotnej w Polsce, poczynienie dodatkowych czynności wyjaśniających w kwestia ustalenia, od kiedy członkowie rodziny są pacjentami tego zakładu opieki zdrowotnej oraz wskazanie częstotliwości wizyt skarżącego i dzieci, począwszy od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych.

W dniu [...] marca 2020 r. dokonano ustaleń czy rodzina skarżącego korzysta z porad lekarskich w placówkach medycznych oraz jakie były zasady korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze" (w tym zakresie organ zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie danych z innych postępowań prowadzonych w stosunku do skarżącego k. 119 akt admin.), a następnie w tym zakresie do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ([...].03.2020 r. k. 121 akt admin.). Takiej informacji WFOŚiGW udzielił w dniu [...].04.2020 r. Ponadto dokonano ustaleń w zakresie posiadana Karty Dużej Rodziny ([...].03.2020 r.) W aktach sprawy pojawiły się również inne dokumenty z postępowań, które toczyły się równolegle w stosunku do skarżącego m.in. zasiłku rodzinnego tj. kserokopie zaświadczeń lekarskich, informacje dotyczące przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego, informacje o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kserokopii z konsulatu wraz z tłumaczeniem. W związku z powyższym zawiadomiono o włączeniu do akt sprawy dokumentów dotyczących zasiłku rodzinnego za okres 2018/2019. Jednocześnie w dniu [...] marca 2020 r. poinformowano o włączeniu do akt sprawy dołączonej dokumentacji (k. 218 akt admin.). W dniu [...] marca 2020 r. zwrócono się do Placówki Straży Granicznej w celu przesłania informacji dotyczących przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego (k. 225 akt admin). W dniu [...].04.2020 r. przedłużono termin rozpoznania sprawy z uwagi na brak potrzebnej dokumentacji do dnia [...].05.2020 r., a następnie w dniu [...] maja 2020 r. wystąpiono z wnioskiem o wydanie kserokopii z akt innej sprawy (k. 237 akt admin.). W dniu [...].05.2020 r. zawiadomiono o zebraniu dowodów i możliwości zapoznania się z nimi, po czym w dniu [...] maja 2020 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2020 r. z uwagi na konieczność umożliwienia stronie zaznajomienia się z aktami postępowania.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2020r. nr [...], powtórnie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych świadczeń wychowawczych. Powołując się na zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy organ I instancji doszedł do wniosku, że skarżący i jego rodzina nie zamieszkują na stałe pod wskazanym przez niego adresem, trudno ich tam zastać, a centrum życiowym rodziny jest Białoruś. Organ nie zakwestionował przy tym faktu odwiedzin skarżącego u rodziców w K., u których istnieją warunki do zamieszkania z rodziną w czasie tych wizyt. Podkreślił, że skoro dzieci skarżącego uczą się w szkole i uczęszczają do placówek oświatowych na Białorusi, to powoduje konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności wskazują, że to na B. koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B..

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że rodzina strony faktycznie nie zamieszkuje na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, iż rodzina stale zamieszkuje na terenie Polski i w Polsce znajduje się centrum jej interesów życiowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają zdaniem SKO wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tegoż względu Kolegium zaleciło aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków, na których należałoby powołać sołtysa i rodziców skarżącego. W ocenie SKO organ I instancji powinien dopuścić jako dowód w sprawie również treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dla celów udzielenia pomocy ze środków społecznych, a która to treść dodatkowo pozwoliłaby na ustalenie miejsca zamieszkania strony.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji ponownie zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2020 r., z uwagi na zalecenia wskazane w decyzji SKO i konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W dniu [...] września 2020 r. Wójt Gminy zwrócił się o udostępnienie danych ze zbioru Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 306-308 akt admin.). Dokumentacje dołączono do sprawy, zaś nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień [...].09.2020 r.

W dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w tym przedmiocie (k. 329 akt admin.).

W dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdził, że w sprawie ma miejsce przewlekłość, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazał także, ze podjęcie pierwszej czynności w sprawie po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania po 4 tygodniach i bez wykazania istnienia uzasadnionych powodów opóźnienia świadczy o tym, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, natomiast okoliczność wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji i przekazania sprawy sądowi nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji (k. 332 akt admin.).

Dnia [...] września 2020 r. GOPS zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z powodu decyzji SKO uchylającej przedmiotowe rozstrzygnięcie oraz ze względu na nowy wniosek skarżącego dotyczący świadczeń wychowawczych, a także oczekiwanie na odpowiedź ze zbioru danych Straży Granicznej.

Ponadto w dniu [...] października 2020 r. zakończono postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2020 r. bez nadawania mu biegu. W dniu [...] października 2020 r. wpłynęła informacja z Placówki Straży Granicznej.

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] października 2020 r. W. P.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że sprawa o przyznanie zasiłków świadczeń wychowawczych za okres 2019/2020 toczy się od dnia złożenia wniosku tj. [...] września 2019 r. i do chwili obecnej nie została rozpoznana, a SKO w B. w dniu [...].09.2020 r. stwierdziło, że w sprawie ma miejsce przewlekłość. Podkreślił, że w sprawie wydane były 2 decyzje, następnie uchylane przez SKO z powodu naruszenia KPA. Decyzje po uchyleniach zapadają po kilku miesiącach z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w KPA, kolejne postępowania powielają te same błędy i uchybienia co sprawia, że postępowanie przez ponad rok nie zostało zakończone. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zalecenie organowi prowadzącemu postępowania odpowiednich podjęcia odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, a także zasądzenie od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w wysokości 18.000 zł.

Ponadto w uzupełnieniu skargi z dnia [...] października 2020 r. podniósł, że decyzja SKO w przedmiotowej sprawie wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2020 r., zaś organ I instancji podjął czynności dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. Ponadto wskazał, iż organ I instancji dwukrotnie w ciągu miesiąca września wystąpił do straży granicznej o udostępnienie informacji granicznej, co zostało również powielone m.in. w sprawie o zasiłek okresowy, mimo możliwości dopuszczenia dowodów z innych akt.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. w odpowiedzi na skargę wskazał, że do organu I instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO (nr [...]) w dniu [...] lipca 2020 r. Następnie akta zostały przekazane do SKO zgodnie z jego wnioskiem. W związku z powyższym organ dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. podjął działania w sprawie. Na tej podstawie wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o wydanie szeregu dokumentacji, w tym kserokopii aktualnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego oraz kserokopię przesłuchania sołtysa wsi K. Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2020 r. wystąpiono także do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodzinny P. W związku z tym termin rozpoznania sprawy został przedłużony do dnia [...].10.2020 r.

Na tej podstawie organ podniósł, iż w sprawie nie miała miejsce przewlekłość, gdyż przedłużenie terminu wynikało z konieczności uzyskania informacji ze zbioru danych granicznych, niezbędnych do ponownego rozpatrzenia sprawy i podjęcia innych niezbędnych czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz.U. z 2020 r. poz 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu [...] września 2020 r. (k. 329 akt admin.). Podkreślić przy tym należy, że w dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że w niniejszej sprawie ma miejsce przewlekłość, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazał także, ze podjęcie pierwszej czynności w sprawie po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania po 4 tygodniach i bez wykazania istnienia uzasadnionych powodów opóźnienia świadczy o tym, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, natomiast okoliczność wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji i przekazania sprawy sądowi nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji (k. 332 akt admin.). Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r., w którym skarżący wnosił o przyznanie świadczeń wychowawczych na troje dzieci na okres zasiłkowy 2019/2021.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów organu, wskazujących na brak możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania. Zaakcentować przy tym należy, że rozpoznając tą sprawę Sąd miał również na uwadze inne sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane przez Sąd na jedynym posiedzeniu, w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2018/2019 (sygn. akt II SAB/Bk 158/20), zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 169/20), świadczenia na dzieci z programu "Dobry start" za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 164/20) oraz zasiłek okresowy (sygn. akt II SAB/Bk 168/20). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu I instancji i podejmowanych w sprawach czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, iż mimo, że sprawy te dotyczą różnych świadczeń to czynności dowodowe podejmowane w tych sprawach, w wielu zakresach się pokrywają bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie.

Dokonując oceny, czy organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a.

Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi tak rozumiana przewlekłość postępowania, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Należy stwierdzić, iż sprawa toczy się od września 2019 r., a zatem krócej niż sprawa o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 r. tj. sprawa II SAB/Bk 158/20 (wrzesień 2018 r.). Wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego do organu jesienią 2019 r. W początkowym okresie czynności organu I instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe skutkowało, wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego), a konsekwencją tego jest że sprawa przez rok nadal nie została ostatecznie rozpoznana.

Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19, który dotyczyło stanu faktycznego sprawy sygn. akt II SAB/Bk 158/20 wskazano, że w sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny – jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na Białoruś, które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Organ I instancji miał zatem konkretne wytyczne zarówno w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 (sprawa II SAB/Bk 158/20), ale również w tej sprawie, a ponadto które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu I instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych, mimo że postępowania w tej sprawie zaczęło się rok później i organ znaczną część materiału dowodowego już miał zgromadzonego w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019. Nadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny P. za różne okresy, albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Po czym na podstawie art. 75 k.p.a do akt sprawy dołączał uwierzytelnione kopie dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekładał do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużało postępowanie i miało charakter jedynie czynności pozornych. Ponadto niektóre czynności podejmowane w sprawie II SAB/Bk 169/20 oraz niniejszej były podejmowane w tych samych dniach, zamiast dołączenia ich do innych prowadzonych postępowań, bez konieczności ich dwukrotnego przeprowadzania.

Takie działania organu nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, zapadały po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielały te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku w dniu 5 listopada 2020 r.

W ostatniej z decyzji SKO zapadłej w sprawie niniejszej trafnie wskazano, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również Sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na obecnym etapie we wszystkich sprawach tak obszerny, że należy go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski, a następnie je w sposób prawidłowy uzasadnić, zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Niecelowe jest bowiem kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Przewlekłość organu II instancji powoduje bowiem stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane pod względem meritum sprawy na drodze sądowej. W ocenie Sądu stanu przewlekłości organu I Instancji nie eliminował fakt wielokrotne wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotne przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz.U. z 2020 r., poz. 568 i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA).

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ I instancji czynności merytorycznych w sprawie, szczególnie po dacie wydania wyroku w sprawie sygn. II SA/Bk 749/19 tj. 19 grudnia 2019 r., a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W rażący sposób narusza on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań, co skutkowało też stwierdzeniem przewlekłości w sprawie w dniu 23.09.2020 r. przez SKO. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie II SAB/Bk 158/20 miała miejsce nietypowa sytuacja, bowiem do organu I instancji w dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęła ostatnia decyzja SKO (nr [...]), utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie akta zostały przekazane do SKO zgodnie z jego wnioskiem. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie prostujące z urzędu omyłkę w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2020 r. poprzez usunięcie zapisu "utrzymać w mocy" na "uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania". W związku z powyższym organ dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. podjął działania w sprawie. W takich okolicznościach do czasu sprostowania rozstrzygnięcia organ I instancji nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, natomiast w pozostałych sprawach m.in. w przedmiotowej mógł pozostawać w przeświadczeniu, że jego stanowisko jest prawidłowe.

Mając jednak na uwadze przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt II wyroku), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt III wyroku), bowiem czynności we wszystkich sprawach były wielokrotnie powielane, powtarzane, a niekiedy podejmowane w dużych odstępach czasu i z naruszeniem przepisów k.p.a, na co wskazywał zarówno Sąd w innym postępowaniu, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, albowiem przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak wytycznych organu odwoławczego było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14).

Powyższe skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającym z upoważnienia Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt I wyroku - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż nowy termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień [...].10.2020 r., a zatem wszystkie czynności dowodowe, do dnia orzekania przez Sąd, powinny być już zakończone, a zatem nie będzie żadnych przeszkód aby wniosek skarżącego rozpoznać.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16).

Sąd z urzędu orzekł o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł. Ponad roczny okres rozpoznawania sprawy, ale przy znacznie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie II SAB/Bk 158/20 (postępowanie toczyło się tam od września 2018 r.) i brak koncentracji postępowania dowodowego, a także powtarzanie czynności przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że organ w sprawie wydawał decyzje, ale w większości z naruszeniem przepisów k.p.a. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej przewlekłości.

Przyznanie natomiast stronie skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Ponadto należy wskazać, że jest to dodatkowy środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu, ze względu na podejmowanie czynności w sprawie i wydawania decyzji, które następnie były uchylane. Skarżący nie wskazał ponadto jakiego rodzaju uszczerbku doznał, który uzasadniałby przyznanie rekompensaty z tytułu stanu przewlekłości, wskazując że sprawa dotyczy świadczeń na dzieci, które przez to zostały poszkodowane.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wymierzenie organowi grzywny oraz o wniosku o przyznanie sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 i 5 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę stanowił art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.