Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1945/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.151, art.132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.22
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 883
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Wieczorek Sędzia WSA – Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

[...] z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zwróciła się o wydanie decyzji nakazującej Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w W., przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie danych osobowych abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych zrzeszonych w [...] w zakresie adresu budynku, w którym świadczona jest usługa telekomunikacyjna. W uzasadnieniu wskazano, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wszczął wobec członków [...] postępowania w związku z regulacją podmiotów w zakresie dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej pasywnej i cen hurtowych. Wobec powyższego Prezes UKE wezwał członków [...] do udostępnienia na jego rzecz "danych obejmujących stosowane ceny detaliczne oraz charakterystykę usług lub pakietów usług wykupionych przez każdego indywidualnego klienta detalicznego (...)." Powyższe żądanie Prezesa UKE obejmujące żądanie udostępnienia również adresu budynku, w którym świadczone są usługi telekomunikacyjne, a także informacji, które umożliwiają rozpoznanie preferencji ekonomicznych, kulturalnych i społecznych abonentów, stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 oraz z 2018 r. poz. 138), zwanej dalej ustawą, jak również tajemnicy telekomunikacyjnej.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]), działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 138), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku [...] z siedzibą w W. o wydanie decyzji nakazującej Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w W. przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie danych osobowych abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych zrzeszonych w ww. Izbie w zakresie adresu budynku, w którym świadczona jest usługa telekomunikacyjna.

W zażaleniu z dnia [...] czerwca 2018 r. na powyższe postanowienie, [...] zarzuciła błędną wykładnię art. 61 a § 1 k.p.a. i uznanie, że przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji administracyjnej został złożony przez podmiot niebędący stroną. Podniesiono, że [...] powinna zostać uznana za stronę postępowania jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 k.p.a. Jak zostało wskazane w treści zażalenia, "opisana we wniosku sytuacja nie dotyczyła bezpośrednio samej [...], ale dotyczyła interesów prawnych operatorów telekomunikacyjnych, tj. przedsiębiorców zrzeszonych w ramach [...], jako podmiotów, od których wymaga się podejmowania działań sprzecznych z ustawą, jak również interesów samych abonentów, jako podmiotów danych osobowych, których prawa mogą być naruszone w związku z postępowaniem Prezesa UKE. (...) Wydanie w stosunku do Prezesa UKE decyzji w trybie art. 18 ust. 1 u.o.d.o [tu: ustawy], nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie informacji o adresie zamieszkania abonentów (adresie budynku, w którym świadczona jest usługa telekomunikacyjna na rzecz abonenta) z baz danych utworzonych na podstawie informacji uzyskanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, miałoby wpływ zarówno na interesy prawne abonentów, jak i przedsiębiorców komunikacyjnych, którzy zobowiązania Prezesa UKE do przedstawienia danych abonentów, o których mowa we wniosku mogłoby skutkować odpowiedzialnością za naruszenie u.o.d.o. Celem statutowym zaś [...] jest (...) reprezentację i ochronę interesów i jej członków, będących przedsiębiorcami telekomunikacyjnych."

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ma obowiązek zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2.06.1998r., sygn. akt IV SA 2164/97). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.12.2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 9.11.2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 550/07) podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Postępowanie prowadzone uprzednio przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, a aktualnie przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest postępowaniem, wszczynanym na podstawie wniosku określonego kręgu podmiotów. Niewątpliwie zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalej wskazano, że celami statutowymi [...], zgodnie z § 6 statutu z dnia 22 maja 2017 r. są: 1) reprezentacja i ochrona interesów członków [...], w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych, 2) kształtowanie i upowszechnianie zasad etyki w działalności gospodarczej, 3) popularyzacja idei komunikacji elektronicznej, w tym multimedialnych sieci telewizji kablowej, 4) działalność oświatowa oraz edukacyjna komunikacji elektronicznej. Podkreślono, że [...] nie wskazała precyzyjnie celu statutowego, który uzasadniałby wszczęcie z urzędu postępowania w powyższej sprawie, jak również nie wykazała interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem takiego postępowania. W celach statutowych brak jest odniesienia się do kwestii ochrony danych osobowych abonentów operatów telekomunikacyjnych jak i ochrony prawa do prywatności. Stanowisko organu ma również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 992/17, w którym wskazano nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 2591/15, w który wskazano, że cele działania organizacji społecznej, domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą być odpowiednio skonkretyzowane, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a postępowaniem w którym organizacja chce uczestniczyć na prawach strony. Przedmiotowe postępowanie dotyczy przetwarzania danych osobowych abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych (członków [...]) jako osób fizycznych i w ocenie Prezesa Urzędu jego przedmiot w żaden sposób nie wiąże się z realizacją powyżej wskazanych celów statutowych [...].[...] stosownie do postanowień swojego statutu może reprezentować swoich członków, a nie abonentów – osób fizycznych, których dane dotyczą. Po stronie [...] nie występuje również interes prawny uzasadniający wszczęcie postępowania administracyjnego, wobec powyższego Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowił, jak na wstępie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzanie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i uznanie, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji administracyjnej został złożony przez podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, ponieważ po stronie skarżącej nie występuje interes społeczny i nie została uzasadniona celami statutowymi skarżącej zasadność występowania w postępowaniu na prawach strony, pomimo że brak jest uzasadnionych podstaw dla takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca wykazała bowiem zarówno występowanie po jej stronie interesu społecznego, jak i celów statutowych uzasadniających jej udział w postępowaniu;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie powyższego przepisu i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania z urzędu, pomimo że zachodziły podstawy uzasadniające jego uchylenie, w postaci naruszeń przepisów prawa procesowego, których dopuścił się organ przy wydaniu postanowienia.

W uzasadnieniu wskazała, że istotnie w niniejszej sprawie skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wobec tego nie może być traktowana jako strona postępowania. Co ważne jednak, zamiarem skarżącej nie było występowanie w postępowaniu w charakterze strony, a w charakterze podmiotu (organizacji społecznej) działającego na prawach strony. W postępowaniu administracyjnym oprócz stron postępowania mogą uczestniczyć podmioty na prawach strony. Podmioty te nie posiadają w sprawie interesu prawnego rozumieniu art. 28 k.p.a., ale ze względu na funkcje, do których zostały one powołane, ustawodawca przyznał im prawo uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym innych osób i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, przedmiotem rozważania niniejszej skargi nie jest twierdzenie PUODO o braku podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale błędne uznanie przez PUODO, że skarżąca nie spełnia przesłanek do występowania w rzeczonym postępowaniu w charakterze podmiotu działającego na prawach strony w rozumieniu art. 31 k.p.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uregulowane zostało w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazującym, iż w sprawie dotyczącej innej osoby, organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu albo o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, dopuszczona do udziału w postępowaniu na mocy art. 31 § 3 k.p.a. uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Reasumując, organizacja społeczna, aby skutecznie żądać wszczęcia postępowania lub zostać dopuszczoną do udziału w postępowaniu przez organ administracji publicznej powinna jedynie wykazać, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi oraz przemawia za tym interes społeczny. Nie musi zaś, inaczej niż sama strona, wykazywać, iż sama ma w tym interes prawny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie (zob. wyrok SN z 8 października 1998 r., III RN 58/98, OSNAPiUS 1999, nr 14, poz. 444, za: Przybysz, Piotr Marek. Art. 31. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Natomiast stanowisko organu wskazujące, że skarżąca nie spełnia kryteriów uczestnika postępowania w rozumieniu art 31 k.p.a. jest błędne z poniżej wskazanych przyczyn. Przedmiotem postępowania przed Generalnym Inspektorem Danych Osobowych, było naruszenie (obowiązujących na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych w związku z postępowaniem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Postępowanie Prezesa UKE opisane we wniosku polegało na żądaniu od przedsiębiorców telekomunikacyjnych udostępnienia Prezesowi UKE danych dotyczących poszczególnych abonentów, obejmujących nie tylko identyfikator abonenta, ale i adres budynku (w tym jednorodzinnego). Jak wskazano we wniosku, sytuacja nie dotyczyła bezpośrednio samej [...], ale dotyczyła interesów prawnych operatorów telekomunikacyjnych, tj. przedsiębiorców zrzeszonych w ramach [...], jak również interesów samych abonentów. Co istotne, zarówno GIODO, jak i PUODO, nie odniosły się do powyższego zagadnienia. Organ zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, orzekł arbitralnie, że postępowanie dotyczy wyłącznie interesów abonentów, jako podmiotów danych osobowych, podczas gdy opisane we wniosku działanie Prezesa UKE ma realny wpływ również na interesy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Od operatorów telekomunikacyjnych zrzeszonych w [...], wymaga się bowiem podejmowania działań, które naruszają zasady ochrony danych osobowych, czego organ zdaje się nie zauważać. Co istotne, zarówno GIODO, jak i PUODO w zaskarżonych postanowieniach błędnie przyjęły, że postępowanie dotyczy wyłącznie interesów abonentów korzystających z usług telekomunikacyjnych. Zaznaczono, że opisane we wniosku działania Prezesa UKE, miały wpływ zarówno na interesy ww. abonentów, których dane osobowe mogą być wykorzystywane z naruszeniem zasad dotyczących ich ochrony, jak i, w równym stopniu, na interesy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Operatorzy zostali bowiem niejako przymuszeni przez nadzorujący ich urząd (Prezesa UKE) do działania potencjalnie niezgodnego z zasadami ochrony danych osobowych, tj. udostępniania Prezesowi UKE, bez podstawy prawnej, danych osobowych dotyczących abonentów. Prawidłowe ustalenie powyższej okoliczności ma wpływ zarówno na ocenę występowania celów statutowych uzasadniających udział skarżącej w postępowaniu, jak i wykazanie istnienia interesu społecznego. Pierwszą z przesłanek, o których stanowi art, 31 § 1 k.p.a. jest zasadność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe. Powinno zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Ustalenie czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, przedmiot niniejszego postępowania pozostaje w ścisłym związku z celami statutowymi skarżącej, do których zaliczyć należy przede wszystkim reprezentację i ochronę interesów gospodarczych zrzeszonych w niej przedsiębiorców telekomunikacyjnych (§ 6 pkt 1 Statutu). W orzecznictwie wyrażany jest niesporny pogląd, że "każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik" (zob. wyrok NSA z dnia 22.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, lex nr 746857). PUODO błędnie przyjął, że cele statutowe skarżącej oraz sposoby ich realizacji zostały określone zbyt ogólnie, bez uwzględnienia "kwestii ochrony danych osobowych abonentów operatorów telekomunikacyjnych jak i ochrony prawa do prywatności". Po pierwsze – zgodnie z opisanym wyżej zakresem postępowania – że postępowanie dotyczy nie tylko (choć także) interesów abonentów, ale również interesów przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Po drugie, nie jest tak jak twierdzi PUODO, że statut powinien wprost przewidywać możliwość działania skarżącej w kwestiach dotyczących ochrony danych osobowych. Wystarczającym powinno być, przy uwzględnieniu istnienia również przesłanki w postaci interesu społecznego, określenie celu działania skarżącej na pewnym poziomie ogólności. Nie sposób bowiem przewidzieć i precyzyjnie określić w statucie organizacji społecznej wszystkich możliwych zakresów prawnych w ramach których organizacja zamierza działań w interesie swoich członków. Co ważne również, istotą działalności operatorów telekomunikacyjnych nie jest przetwarzanie danych osobowych w sposób profesjonalny. Jednak ze względu na skalę problemu opisanego we wniosku i ryzyka możliwych konsekwencji prawnych dla operatorów, zasadne było podjęcie przez skarżącą działań zmierzających do ochrony interesów gospodarczych jej członków i złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przeciwko Prezesowi UKE. Statut Skarżącej wprost w § 6 pkt 1 stanowi, że celem skarżącej jest "reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków [...], w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych ¡zagranicznych". Zgodnie zaś z treścią § 7 Statutu, cele powyższe skarżąca realizuje m.in. poprzez "utrzymywanie stałych kontaktów i współpracę z parlamentem, organami administracji, w szczególności właściwymi do spraw mediów elektronicznych, kultury, łączności, oraz międzynarodowymi organizacjami o celach zbieżnych z celami [...]" a także "podejmowanie innych działań zmierzających do realizacji celów statutowych [...]". Wydanie w stosunku do Prezesa UKE decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie informacji o adresie zamieszkania abonentów (adresie budynku, w którym świadczona jest usługa telekomunikacyjna) z baz danych utworzonych na podstawie informacji uzyskanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, miałoby wpływ zarówno na interesy prawne abonentów, jak i przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Dlatego w interesie operatorów jest jednoznaczne rozstrzygnięcie zgodności z prawem działania Prezesa UKE w zakresie żądania od operatorów wskazanych danych osobowych. Operatorzy zobowiązani są bowiem do wykonywania wezwań Prezesa UKE. Z kolei wykonanie zobowiązania Prezesa UKE do przedstawienia danych abonentów, o których mowa we wniosku może skutkować odpowiedzialnością operatów za naruszenie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Z drugiej strony, odmowa wykonania wezwania Prezesa UKE, wiąże się z odpowiedzialnością operatorów określoną w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Odpowiedzialność operatów związana z niewypełnieniem ich zobowiązań wobec Prezesa UKE może, zgodnie z art. 210 tejże ustawy wiązać się z karami pieniężnymi w wysokości nawet do 3% przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym. Rozstrzygnięcie kompetencji Prezesa UKE w stosunku do operatorów w zakresie opisanym we wniosku ma zatem niebagatelne znaczenie dla zapewnienia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami praworządności i pewności prawa. W obecnej sytuacji, każde działanie przedsiębiorcy, tj. zarówno wykonanie, jak i niewykonanie wezwania Prezesa UKE do przedstawienia ww. danych, może wiązać się z naruszeniem obowiązujących przepisów i odpowiedzialnością z tego tytułu. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa, albowiem nie zapewnia operatorom bezpieczeństwa prawnego, rozumianego jako możliwość podejmowania decyzji w oparciu o pełną znajomość wiążących się z nimi konsekwencji prawnych. Wbrew twierdzeniom PUODO nie może być zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca, ze statutowymi celami i zakresem działania skarżącej jako organizacji społecznej. Drugą z przesłanek o których stanowi art. 31 ust. 1 k.p.a. jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Również w tym zakresie organ w ramach obu zaskarżonych postanowień, nie dokonał należytej oceny prawnej, a jedynie lakonicznie stwierdził, że interes taki po stronie skarżącej nie występuje, albowiem postępowanie dotyczy interesów abonentów, a nie członków skarżącej. Taka konkluzja jest nieprawidłowa, z poniżej wskazanych przyczyn. Jak nakreślono w punkcie dotyczącym celów statutowych, postępowanie administracyjne, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca dotyczy nie tylko interesów abonentów, a również interesów przedsiębiorców telekomunikacyjnych, jako potencjalnych podmiotów kar administracyjnych nałożonych na nich w związku z naruszeniem zasad ochrony danych osobowych w postaci przekazywania Prezesowi UKE danych osobowych abonentów telekomunikacyjnych. Już w tym miejscu zatem należy wskazać na błąd w rozumowaniu organu, który nieprawidłowo ocenił przedmiot postępowania administracyjnego. Wskazany wyżej cel statutowy [...] spełnia zatem kryterium interesu społecznego, warunkującego możliwość wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu. Taka interpretacja znajduje potwierdzenie w stanowisku doktryny oraz licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, m.in. wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 roku. W analogicznych okolicznościach Sąd ten wskazał, iż interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności, a więc przykładowo nad ochroną praw konkurentów [...]. zrzeszonych w KiGEiT. W treści uzasadnienia czytamy m.in., że "[w] ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie interes społeczny w występowaniu organizacji zrzeszającej zdecydowaną większość operatorów telekomunikacyjnych działających na polskim rynku może również polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe cele i ustawowe uprawnienia wobec członków. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uznawały, iż interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności, a więc przykładowo – jak w niniejszym postępowaniu – nad ochroną praw konkurentów [...] zrzeszonych w KIGEiT (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt U SA 2464/00, LEX nr 81984). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku sąd ustalił, że interes społeczny w występowaniu organizacji pracodawców w postępowaniu administracyjnym polega m.in. na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków. Nie można natomiast wiązać tego interesu jedynie z przepisem prawa materialnego i wnioskować o jego istnieniu z faktu, czy postępowanie strony jest zgodne czy nie z interesem społecznym. Przy takim podejściu, w przypadku przewidywanych negatywnych dla strony rozstrzygnięć, nie byłoby nigdy możliwe wystąpienie w sprawie organizacji, które reprezentowałyby interes strony. Tymczasem interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności, w tym pracodawców. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uwagi NSA w stosunku do organizacji pracodawców należy analogicznie odnieść do organizacji zrzeszających inne podmioty, w tym m. in. do skarżącej. Z drugiej strony postępowanie administracyjne, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca, dotyczy przecież również interesów abonentów, a zatem skarżąca działa w interesie społeczności osób fizycznych korzystających z usług operatorów telekomunikacyjnych, co w praktyce dotyczy milinów osób. Wreszcie udział [...] w postępowaniu pozwoli organowi na zapoznanie się z opinią środowiska telekomunikacyjnego i przyczyni się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i w pełniejszym stopniu przyczyni się do realizacji prawdy obiektywnej, jako naczelnej zasady postępowania administracyjnego. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. "interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania, jeżeli przyczyni się to do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. (II OSK 1038/08, LEX nr 563531). W kontekście wszystkich podniesionych w niniejszej skardze zarzutów, oczywistym pozostaje również naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia GIODO, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jego uchylenie i umorzenie postępowania w postaci wskazanych naruszeń prawa procesowego, których dopuścił się organ przy wydaniu postanowienia GIODO.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2917 r., poz. 1257 ze zm.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zaś w myśl art. 61 § 1, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem interes prawny lub obowiązek musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu, przy czym od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie [...] nie jest legitymowana – w ocenie Sądu – do żądania wszczęcia postępowania. Wprawdzie z § 6 pkt 1 Statutu skarżącej wynika, że jej celem jest reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków [...], w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych, zaś na podstawie § 7 Statutu, powyższe cele są realizowane poprzeć utrzymywanie stałych kontaktów o współpracę z parlamentem, organami administracji, w szczególności właściwymi do spraw mediów elektronicznych, kultury, łączności oraz międzynarodowymi organizacjami o celach zbieżnych z celami [...], jednakże są to normy zbyt ogólne i nie ma w nich precyzyjnie określonego celu, a mianowicie odnoszącego się do ochrony danych osobowych abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych zrzeszonych w [...], jak i prawa do prywatności.

W dalszej części wskazać na należy na przepis art. 31 § 1 k.p.a. w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (...) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, jednakże [...], tak jak wskazano to wyżej, cele statutowe na które się powołuje w skardze, nie są co do tej kwestii precyzyjnie określone, tj. w zakresie ochrony danych osobowych abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych zrzeszonych w [...], jak i prawa do prywatności. Wszak – zdaniem Sądu – cele działania organizacji społecznej, co słusznie zauważył organ, domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą być konkretne, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a postępowaniem w którym organizacja chce uczestniczyć na prawach strony. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy przetwarzania danych osobowych abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych (członków [...]) jako osób fizycznych i jego przedmiot w żaden sposób nie wiąże się z realizacją powyżej wskazanych celów statutowych [...], bowiem w myśl statutu może reprezentować swoich członków, a nie abonentów – osób fizycznych, których dane dotyczą.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.