Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 793/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 5-18c, art. 19
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 5, art. 36, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 5 ust. 7, art. 82, art. 90
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art. 28, art. 29, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 2018 r. Starosta [...] otrzymał sprawozdanie z audytu z dnia 18 września 2018 r. przeprowadzonego przez pracowników Izby Administracji Skarbowej w S. u A. K., będącej organem prowadzącym Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalną nr [...] w R. M., w zakresie prowadzonych szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych za 2015 r. Audyt został przeprowadzony w okresie od 16 lipca 2018 r. do 18 września 2018 r., a jego celem była ocena prawidłowości wykazania wykorzystania dotacji oświatowej przez szkoły należące do Zespołu Szkół Niepublicznych w R. W., m.in. przez Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalną nr [...] oraz Niepubliczne Gimnazjum Specjalne nr [...].

W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości, organ decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] - na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.); dalej: "u.f.p." oraz art. 104 § 1 k.p.a. - określił A. K., jako organowi prowadzącemu Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalną nr [...] w R. W., wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w kwocie [...]zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania od decyzji, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji co do uznania A. K. za stronę postępowania, jednak wyeliminował decyzję organu I instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie w sposób właściwy postępowania administracyjnego.

A. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając m.in. naruszenie art. 28 i art. 29 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie oraz poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 600/19 oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że - zgodnie z art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancyjnego przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej.

A. K. złożyła od ww. wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 2230/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego, sąd I instancji naruszył art. 64e p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie NSA uznał za przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i wskazał, aby w pierwszej kolejności sąd I instancji odniósł się do stawianych w sprzeciwie zarzutów dotyczących skierowania decyzji do podmiotu niemającego przymiotu strony postępowania. W następstwie tego, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 173/20, sąd I instancji, po ponownym rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącej na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi, oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu ww. wyroku sąd I instancji wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu pobranej dotacji przez szkołę w 2015 r., natomiast skarżąca została organem prowadzącym szkołę na podstawie porozumienia z dnia 25 maja 2018 r. zawartego pomiędzy nią, a Stowarzyszeniem [...] w R.. Stowarzyszenie scedowało na rzec skarżącej wszelkie prawa i obowiązki wynikające z pełnienia funkcji organu prowadzącego szkołę, zaś skarżąca przejęła te obowiązki. Przejęcie obowiązków nastąpiło z dniem 1 lipca 2018 r. Postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem skarżącej jako reprezentującą szkoły.

W ocenie sądu, decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego szkołę, co sąd obszernie uzasadnił. Ponadto, w ocenie sądu, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancji przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej. W ocenie sądu, wydana przez organ odwoławczy decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

A. K. złożyła od ww. wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej skarżąca ponownie podniosła m.in. zarzut, że decyzja została skierowana do nieprawidłowo określonej strony, mianowicie do A. K., zamiast do K. T., jako osoby prowadzącej szkołę w 2015 r., co tym samym naruszyło art. 64e i art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obowiązującej w 2015 r.); dalej "u.s.o.", i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 168 ust. 1 i 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe.

Wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1188/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył treść uzasadnienia wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 2230/19 wskazując, że uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego, sąd I instancji naruszył przepis art. 64e p.p.s.a., uznając jednocześnie za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył co następuje:

Zgodnie z art.190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też - pomimo wypełnienia przez sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 173/20 zaleceń NSA dotyczących kontroli prawidłowego wskazania przez organ strony postępowania administracyjnego - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, sąd w składzie obecnie orzekającym poddał powyższą kwestię ponownej kontroli, dochodząc do odmiennych wniosków niż w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku.

Na wstępie należy wskazać, że w sprawie uznanie, że szkoły nie posiadają statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych, wynika, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o zwrot dotacji. Przykładowo można wskazać na wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 281/09, w którym wprawdzie NSA nie zajmował się bezpośrednio tą kwestią, lecz nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, które musiałby uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 p.p.s.a. W sprawie rozstrzyganej przez NSA, to właśnie organ prowadzący szkołę był zobowiązany do zwrotu dotacji. Również w innych sprawach sądy administracyjne za stronę uznają organ prowadzący szkoły (por. wyroki WSA: w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 333/12; we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 245/12; w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 410/12; w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 384/12).

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości winien być organ prowadzący aktualnie szkołę, tj. na dzień wydania decyzji organu I instancji, w sprawie na dzień [...] lutego 2019 r., czy organ prowadzący szkołę w dacie przyznania i przekazania dotacji, w sprawie na dzień 10 grudnia 2015 r., czyli K. T.. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2015 r.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zwrot dotacji

w kwocie [...]zł pobranej w nadmiernej wysokości, przekazanej ówczesnemu organowi prowadzącemu szkołę z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 10 grudnia 2015 r. K. T.. W 2015 r. i w 2016 r. (oraz w latach wcześniejszych) dotacja była przyznana, wydatkowana i rozliczona przez organ wówczas prowadzący szkołę - K. T.. W dniu 11 września 2017 r. K. T. złożyła wniosek o przyznanie dotacji na rok 2018, a w dniu 7 listopada 2017 r. wniosła o zmianę danych w zaświadczeniu w zakresie zmiany organu prowadzącego i od 1 stycznia 2018 r. organem prowadzącym zostało Stowarzyszenie [...] w R.. Natomiast w dniu 28 maja 2018 r. stowarzyszenie złożyło wniosek o zmianę organu prowadzącego. Od 1 lipca 2018 r. organem prowadzącym szkołę została A. K.. W 2018 r. dotacja była przekazywana zgodnie z zasadami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych na rzecz stowarzyszenia, a od 1 lipca 2018 r. na rzecz A. K..

W zaskarżonej decyzji organ uznał - jak zostało to wskazane - iż zawarte porozumienia przeniosły wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego. Nadto organ I instancji - wskazując na aspekt ciągłości działalności szkoły - wskazał, że zmiany organu prowadzącego nie doprowadziły do likwidacji istniejącej szkoły czy powstania nowego podmiotu. Według organu, jeżeli porozumienie nie przeniosło praw i obowiązków między stronami i nowym organem prowadzącym, to konsekwentnie należałoby uznać, iż dotacja udzielona na rzecz stowarzyszenia oraz na rzecz A. K. jest dotacją nienależną, pobraną bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Bezsporne jest jednak, zdaniem organu, że takie rozumowanie jest błędne, ponieważ celem przekazywania dotacji jest zapewnienie funkcjonowania szkoły. Nadto, w decyzji organu odwoławczego wskazano, że brak następstwa prawnego pomiędzy organami przekazującymi sobie szkoły pozbawiłoby samorząd udzielający dotacji realnej możliwości kontroli poprawności pobrania i wydatkowania dotacji, zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.); dalej: "u.f.z.o.", kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona.

Dalej, należy wyjaśnić, że wskutek reformy systemu oświatowego przepisy u.s.o. zastąpiono przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) oraz przepisami u.f.z.o. Stosownie do art. 91 ust. 2 u.f.z.o., do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 5 ust. 7 u.s.o., w brzemieniu obowiązującym na dzień przyznania i przekazania dotacji (10 grudnia 2015 r.), organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych

i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych

w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej,

w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zgodnie także z art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę, będąca jej organem prowadzącym, podaje liczbę uczniów, od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek

o przyznanie dotacji. Dotacja ta jest następnie przyznawana, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., na dofinansowanie realizacji zadań szkoły. Nadto, jak wskazano już wyżej, przepisy u.s.o. nie dają żadnych postaw prawnych do uznania szkoły za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadniają uznanie za taką stronę organ prowadzący szkołę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że to nie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji lecz K. T., która - jak wynika

z akt sprawy - na czas składania wniosku, zawierania umów i otrzymywania dotacji, posiadała status organu prowadzącego szkołę.

Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji, żaden przepis nie reguluje zasad zmiany organu prowadzącego szkołę. W sprawie zmiana została dokonana na podstawie art. 168 ustawy Prawo oświatowe. Zmiany danych zawartych w pierwotnym zgłoszeniu wpisu szkoły do ewidencji, oznaczają aktualizację danych istniejącej szkoły. Zmianę organu prowadzącego potwierdził w sprawie Starosta [...]. Wobec tego organ uznał, iż zawarte porozumienia przeniosły wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego. Wnioski organu odwoławczego, jak i organu I instancji co do przekazania skarżącej zobowiązań, należności, praw oraz środków finansowych pochodzących z dotacji przekazanych przez poprzednie organy prowadzące nie znajdują jednak jakiegokolwiek odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności nie wynika to z pism składanych przez skarżącą.

Nadto, zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Dlatego też przy poszukiwaniu adresata decyzji dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zasadne będzie posiłkowanie się zapisami ustawy określającej zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zasady te oraz zakres odpowiedzialności, a także organy właściwe i postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określa ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.); dalej: "u.d.f.p.". Na podstawie art. 19 ust. 1 u.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 u.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć, pomimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Zatem, przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.d.f.p. statuują podstawowe zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W najbardziej syntetycznym ujęciu można stwierdzić, że aby można było danej osobie przypisać odpowiedzialność, spełnione być powinny dwie zasadnicze przesłanki: po pierwsze, w świetle art. 19 ust. 1 u.d.f.p., zachowanie tej osoby jest bezprawne w tym sensie, że stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, określony przez ustawę, tj. stypizowany w art. 5 - art.18c u.d.f.p. Po drugie, osobie tej można przypisać winę za wspomniane naruszenie (art. 19 ust. 2 zd. 1 u.d.f.p.). Zasada winy, jako podstawowa przesłanka odpowiedzialności represyjnej, wywodzona jest z art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 30 Konstytucji RP wyrażającego zasadę godności człowieka jako najwyższego i niezbywalnego dobra. Orzekanie kary, które jest następstwem ujemnej oceny zachowania sprawcy, nie może opierać się wyłącznie na naruszeniu normy prawnej i dlatego przypisanie winy jest koniecznym elementem procesu orzekania o odpowiedzialności.

Mając zatem na uwadze wskazane uregulowania prawne, w ocenie sądu, stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powinien być organ prowadzący szkołę aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji (w sprawie: aktualny na 10 grudnia 2015 r.). Kierowanie decyzji dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości do organu prowadzącego szkołę na dzień wydania decyzji jest nieuprawnione, szczególnie, jeżeli uwzględnieni się powołane przepisy u.d.f.p.

Uzasadnienia racjonalnego nie znajduje również, w ocenie sądu, wywód organu, że brak następstwa prawnego pomiędzy organami przekazującymi sobie szkoły pozbawiałby samorząd udzielający dotacji realnej możliwości kontroli poprawności pobrania i wydatkowania dotacji, bowiem dotacja przyznawana jest szkole, a zmiana organu prowadzącego oznacza tylko zmianę danych nadal istniejącej, tej samej szkoły. Jeżeli zatem dotacja przyznana jest, zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., szkole, to nie ma podstaw do wyprowadzania tezy, że w wyniku zmiany organu prowadzącego, następuje brak realnej możliwości kontroli poprawności pobrania i wydatkowania dotacji. Zmiana organu prowadzącego szkołę nie wpływa na możliwość przeprowadzenia kontroli. Tezy wywiedzionej w zaskarżonej decyzji nie można wywodzić z brzmienia art. 36 u.f.z.o. regulującego kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w szkole prowadzonej przez inny organ niż ten, który otrzymał dotację. Niemniej jednak, obowiązek umożliwienia przez aktualny organ prowadzący szkołę przeprowadzenia kontroli w zakresie otrzymanych dotacji przez szkołę nie może przedkładać się na jego odpowiedzialność w zakresie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez organ prowadzący placówkę oświatową aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji.

Organ I instancji miał pełną możliwość ustalenia stanu faktycznego w ww. zakresie m.in., biorąc pod uwagę jednoznaczne brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o., oraz art. 90 ust. 3e u.s.o., w którym ustawodawca wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zakres delegacji ustawowej został przez ustawodawcę otwarty, w tym również pod względem doboru kryteriów kontroli sprawowanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Prawo wglądu do dokumentacji kontrolowanej jednostki obejmuje dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Przez dokumentację finansową należy rozumieć księgi rachunkowe szkoły w rozumieniu art. 13 ust. 1-2 u.o.r. wraz z dowodami źródłowymi, opisem przyjętych zasad polityki rachunkowości, włącznie z zakładowym planem kont, oraz inne dokumenty, które określają zasady gospodarki finansowej środkami otrzymanymi w ramach dotacji. Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe uprawnienia wynikające z u.s.o., w ocenie sądu, organ I instancji miał swobodny dostęp do dokumentacji finansowej szkoły w zakresie wykorzystania ww. dotacji. Dokumentacja ta, umożliwiała organom poczynienie ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie okresu wykorzystania dotacji przez organy prowadzące szkołę, a tym samym ewentualnego przekazania środków finansowych pochodzących z ww. dotacji właściwemu organowi prowadzącemu szkołę i ich wydatkowania.

Nadto, okoliczność, że dotacja jest przyznawana, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., na dofinansowanie realizacji zadań szkoły i to szkoła jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu adresatem decyzji aktualnego organu prowadzącego. Nie uzasadniają tego zarówno przepisy prawa materialnego, jak i dokumentacja związana ze zmianą wpisu placówki w ewidencji. Z braku stosownych uregulowań w u.s.o. oraz samego uznania czy też przekonania organu, nie można wywodzić skutków negatywnych dla podmiotów, których nie można powiązać z otrzymaną dotacją w 2015 r. Dlatego też prawidłowo wskazał organ I instancji, że błędne byłoby również podważanie dotacji otrzymanej przez kolejne organy prowadzące w 2018 r. ze względu na brak regulacji dotyczących następstwa prawnego. Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.f.z.o., kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona. Tym samym, organ I instancji jest uprawniony do kontroli organów prowadzących szkołę w zakresie otrzymanych przez nie w 2018 r. dotacji, a w przypadku ewentualnych nieprawidłowości, to one ponoszą wówczas odpowiedzialność, nawet gdyby ponownej zmianie uległ organ prowadzący szkołę.

W konsekwencji wyrażenia powyższych ocen, sąd za uprawniony uznał zarzut naruszenia przez organy art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 u.s.o., gdyż decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W tej sytuacji, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zobowiązany był zastosować w sprawie nie przepis art. 138 § 2 k.p.a., lecz przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną postępowania (por. R. Hauser, J. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2019, s. 477).

W konsekwencji, sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się: wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.); koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie [...]zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota [...]zł z tytułu opłaconego pełnomocnictwa (pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz.U. Nr 225 poz. 1635 ze zm.).

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.