Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1753/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r, nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [...] maja 1972 r. nr [...].

Powyższą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. orzekło o wywłaszczeniu

za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., pow. [...], oznaczonej jako działka [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność T. S. Odszkodowanie za grunt przyznano w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...].

M. S. (następca prawny T. S.) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podnosząc, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Rozpoznając wniosek M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję i stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1–2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość przed wywłaszczeniem była dzierżawiona przez L. na cele kampingowe, zaś wywłaszczenie było dokonywane na potrzeby budowy nowych obiektów o typie zabudowy trwałej. Organ uznał za nietrafny zarzut skarżącego,

iż rozbudowa zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego Okręgowego Zarządu [...] w P. nie stanowiła celu użyteczności publicznej, bowiem realizowała potrzeby wyłącznie pracowników oraz ewentualnie ich rodzin. Przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie, tj. osoby nie przynależące do określonej grupy zawodowej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Pismem z dnia 21 stycznia 1970 r. nr [...] Okręgowy Zarząd [...] w P. wystąpił do T. S. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oraz poprosił właścicielkę o podanie żądanej ceny za sprzedaż nieruchomości. Pismem z dnia 23 lutego 1970 r. T. S. odpowiedziała, że nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości i tym samym nie wskazała żadnej ceny. Organ uznał, że niewskazanie konkretnie proponowanej ceny w propozycji sprzedaży nie ma w sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Z treści pisma T. S. stanowiącej odpowiedź na ofertę wynika, że właścicielka na żadnych warunkach nie zgadzała się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Zatem rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości, o których mowa w art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej zostały przeprowadzone.

Pismem z dnia 30 czerwca 1970 r. nr [...], uzupełnionym w dniu

5 sierpnia 1970 r., Okręgowy Zarząd [...] w P. wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazano w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniosek o wszczęcie postępowania spełniał wymogi ustawowe. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Pismem z dnia 24 lutego 1972 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w S. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z przepisu art. 21 ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak jak wynika z pisma z dnia 8 maja 1972 r. należy stwierdzić, że rozprawa taka została przeprowadzona. Wnioskodawca nie kwestionuje faktu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a jedynie brak udziału w sprawie biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy. Jak wynika z akt sprawy opinia szacunkowa została sporządzona w dniu 5 lutego 1971 r. przez biegłego mgr inż. [...]. Została ona sporządzona na podstawie przepisów art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów ustalających ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły w opinii z dnia 5 lutego 1971 r. wycenił nieruchomość na kwotę [...] zł. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424).

Zdaniem organu decyzja z dnia [...] maja 1972 r. zawierała elementy wskazane

w art. 22 ustawy. W związku z tym uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł M. S. Zarzucił naruszenie art. 156 § 2 k.p.a.

w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do wysłuchania biegłych na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca

2011 r. w sprawie I SA/Wa 215/11 r., uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Sąd podał, że istotnymi zagadnieniami, których ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie decyzji było ustalenie czy w decyzji wywłaszczeniowej został określony cel wywłaszczenia, czy wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne

dla realizacji celu wywłaszczenia, czy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości, a następnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe

oraz czy zgodnie z przepisami tej ustawy ustalono wysokość odszkodowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie skarżący twierdzi, że zastosowana przez organ interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o którym jest mowa

w treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów,

że zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników L. i ich rodzin wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Byłoby tak, gdyby chodziło np. o budowę szpitala, przychodni. Są to bowiem placówki ogólnodostępne. Ośrodek kolonijny dla pracowników [...] zaspokaja potrzeby określonej grupy zawodowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97 wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością

i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa. Podzielając ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle tego stanowiska nie sposób przyjąć, jak uznał to organ, aby rozbudowa ośrodka kolonijnego dla pracowników [...] była ogólnodostępna dla każdego obywatela. Sąd zaznaczył,

że powołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt

III CK 188/03 nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd zauważył także, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero

po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd [...] w P. na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych [...] domków kempingowych oraz stołówka, umywalnia i izolatka za kwotę [...] starych złotych. Decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zatem zajęcie nieruchomości, czym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszała art. 3 ust. 1. Faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko formalnie Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy

po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika

z fragmentarycznych akt administracyjnych, w niniejszej sprawie została w dniu 5 lutego 1971 r. sporządzona opinia szacunkowa przez biegłego [...], na dzień 8 maja

1972 r. została wyznaczona rozprawa wywłaszczeniowa. Przez skarżącego podniesiony został zarzut (nie kwestionowany przez organ) braku udziału biegłego

w rozprawie.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa

w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem wskazanego art. 22, powołując odpowiednie orzecznictwo. Zasygnalizował jednocześnie linię orzeczniczą, zgodnie

z którą brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, jednak nie można go uznać w świetle zgromadzonego materiału dowodowego

w sprawie za rażące.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie istota naruszenia art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. polega na tym, że organ nie umożliwił biegłemu udziału w rozprawie w sytuacji kwestionowania przez T. S. wysokości przyznanego odszkodowania. Zatem w kontekście rozpoznawanej sprawy brak udziału biegłego w rozprawie stanowi, zdaniem Sądu, rażące naruszenie

tego przepisu. Dodatkowo przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego i brak przedstawienia uzasadnienia opinii przez biegłego na rozprawie doprowadził

do pozbawienia strony możliwości odniesienia się do istotnych dla określenia wartości nieruchomości okoliczności, co w sytuacji nie zgadzania się w trakcie całego postępowania przez T. S. na wykup wzmacnia ciężar opisanego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie

I OSK 2008/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu nadzorczym

– mimo starań organu – nie udało się z uwagi na upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji zgromadzić pełnej dokumentacji aktowej sprawy wywłaszczeniowej zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. W takiej sytuacji szczególnej rozwagi wymagała ocena stanu faktycznego sprawy i zachowania

przez organy wywłaszczeniowe przepisów proceduralnych oraz przepisów zawartych

w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Braki w materiale aktowym wynikłe ze wskazanej powyżej przyczyny winny być uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy, co powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu co do poszczególnych kwestii. Brak pełnej dokumentacji sprawy w zaistniałej w sprawie sytuacji, nie może być utożsamiany

z brakami postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wyroku w sposób niebudzący wątpliwości należało przedstawić wszystkie istotne elementy, zgodnie

z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. pominął m.in. dokumentację aktową, w oparciu o którą organ ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, oprócz celu użyteczności publicznej było niezbędne

dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie

z którym: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Nieruchomość, której dotyczy postępowanie została wywłaszczona

jako przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego pracowników L.

Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższy cel nie mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd pominął akcentowaną przez organ dostępność ośrodka dla innych osób. Zdaniem Sądu, powołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r.

III CKN 188/03 "nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej". Jednakże w wyroku tym, Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że: "W systemie społeczno-gospodarczym, panującym w dniu zawarcia przedmiotowej umowy budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości" (art. 3 ustawy z 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za przedwczesną i niedostatecznie uzasadnioną konkluzję uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji,

że oceniana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia

12 marca 1958 r., bowiem legalizuje wcześniejsze zajęcie nieruchomości na cele wczasowe pracowników [...].

Jak podniósł Sąd, przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd [...] na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych kilka domków kempingowych oraz stołówka, umywalnia i izolatka. Należało jednak ponadto rozważyć, że celem wywłaszczenia była rozbudowa ośrodka, a więc realizacja nowej inwestycji, która ponadto – co podniesiono w zaskarżonej decyzji, a co zostało pominięte przez Sąd – była ujęta w myśl omawianego przepisu w zatwierdzonym planie gospodarczym. Skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne m.in. jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, to oceniając zastosowanie w sprawie powołanego przepisu nie można było tego zagadnienia pominąć. Ponownego więc kompleksowego rozważenia wymaga kwestia czy prawidłowa jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na uznanie, że wywłaszczenie nie naruszało rażąco art. 3 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Istotnie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w dacie wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej problematykę, którą Sąd wskazał jako uregulowaną w tym przepisie regulował art. 21 ustawy, w myśl

którego odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił kategorycznego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że w każdym przypadku brak udziału biegłych

w rozprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie art. 22 (w dacie wydania decyzji art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skład orzekający podzielił stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 (po 28 listopada 1973 r. art. 22 ustawy),

jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania

w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, przy uwzględnieniu której, w oparciu o całość materiału dokumentacyjnego sprawy, dokonać należy kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego

jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156

§ 1 k.p.a.

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana

z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek

z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji

oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się

o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy nie można stwierdzić, ze wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło wyłącznie na zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników [...] i ich rodzin. Jak słusznie wskazał organ przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie.

Słuszność takiego stanowisko potwierdził Sąd Najwyższy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że w ówczesnym systemie społeczno-gospodarczym budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt II CK 188/03).

Stanowisko to Sąd w całości aprobuje.

Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie, co słusznie podkreślił organ wywłaszczenie nieruchomości nie legalizowało zajęcia nieruchomości lecz miało

na celu zrealizowanie przyszłych jeszcze nie rozpoczętych inwestycji czyli rozbudowy ośrodka.

Przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd [...] na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 1971 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Na nieruchomości tej zostało wzniesionych kilka domków kempingowych oraz stołówka, umywalnia i izolatka

dla celów kolonijnych. Celem wywłaszczenia była rozbudowa ośrodka, poprzez budowę nowych obiektów o charakterze stałym a więc realizacja nowej inwestycji, która ponadto co podniósł organ była ujęta w myśl omawianego przepisu w zatwierdzonym planie gospodarczym.

Reasumując zdaniem Sądu nieruchomość, której dotyczy postępowanie została wywłaszczona jako przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka

kolonijno-wczasowego pracowników [...] i powyższy cel mieści się

w pojęciu celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia

12 marca 1958 r.

W myśl art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Sąd orzekający podziela stanowisko na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 (po 28 listopada 1973 r. art. 22 ustawy) tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania i z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09).

Zdaniem Sądu sytuacja taka w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Z przepisu art. 21 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia

bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednakże w niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 17 maja 1972 r.

Nieobecność biegłego rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez T. S. przed tą datą kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro rozprawa odbyła się,

to brak biegłego na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy,

jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Opinia szacunkowa została sporządzona w dniu 5 lutego 1971 r. przez biegłego mgr inż. J. D. Została ona sporządzona na podstawie przepisów art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów ustalających ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły w opinii z dnia 5 lutego 1971 r. wycenił nieruchomość na kwotę [...] zł.

Należy zwrócić uwagę, że gdy Okręgowy Zarząd [...]

w P. zwrócił się do T. S. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oraz poprosił ją o podanie żądanej ceny za sprzedaż nieruchomości, T. S. pismem z dnia 23 lutego 1970 r. odpowiedziała, że nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za żadną cenę i dlatego nie wskazała żadnej kwoty.

Z uzasadnienia decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia

przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r. wynika, że skarżąca zakwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że kwota jaka ją satysfakcjonuje wynosi [...] zł.

Kwota ta, która przewyższa ustaloną przez biegłego kwotę odszkodowania ponad trzydziestokrotnie stanowi w istocie cenę zaporową, a nie polemikę z ustalonym przez biegłego odszkodowaniem, gdyż T. S. co do zasady nie zgadzała się na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

Należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu

z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia

19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00 aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a

– nie można pominąć zagadnienia, czy – niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego – orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

Należy mieć na uwadze, że odszkodowanie było ustalane w oparciu o przepisy, które w sposób bardzo sformalizowany i sztywny określały zasady ustalenia wysokości odszkodowania. W praktyce określenie odszkodowania sprowadzało się

do matematycznego wyliczenia ceny, biorąc pod uwagę klasę gruntów, rodzaj okręgu strefy wiejskiej, województwo na terenie którego położona była wyceniana nieruchomość.

Minister Infrastruktury wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych.

W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnego biegłego) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Skarżący nie wskazał, w jaki sposób nieobecność biegłego na rozprawie miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania.

Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,

poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.