Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 62/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. i K P wspólników spółki cywilnej (...) s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 534/21 w sprawie ze skargi P. K. i K P wspólników spółki cywilnej (...) s.c. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia (...) maja 2021 r., nr (...) w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia (...) maja 2021 r., nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia(...)marca 2021 nr (...) 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku solidarnie na rzecz P. K. i K. P. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 534/21 oddalił skargę P. K. i K. P. – prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą (...)s.c. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia (...) maja 2021 r., nr (...)w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia działalności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 marca 2021 r. pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną w Restauracji (...)W wyniku kontroli sporządzono protokół nr BŻ.236/2021, w którym stwierdzono konsumpcję na miejscu – na 3 salach konsumpcyjnych przy 33 stolikach siedziało około 40 osób, które spożywały potrawy i napoje w naczyniach wielokrotnego użytku. W dniu (...) marca 2021 r. PPIS wydał decyzję nr (...), którą nakazano zaprzestania działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w Restauracji "(...), należącego do firmy (...)s.c.

Decyzją z (...) maja 2021 r. nr (...) Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z (...) marca 2021 r. nr (...)Organ odwoławczy wskazał, że zakres kontroli obejmował przestrzeganie przepisów prawa wprowadzających ograniczenia, nakazy i zakazy w prowadzonej działalności w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę na powyższą decyzję wskazał, że organy orzekające na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm., dalej: ustawa o PIS) uwzględniły aktualną sytuację epidemiczną na świecie i w Polsce oraz podjęły działania zapobiegawcze i prewencyjne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46a, uwzględniając treść art. 46b oraz art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń) Rada Ministrów wydawała kolejne akty wykonawcze począwszy od rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ze zm.), aż po obowiązujące w dacie przeprowadzenia kontroli przez PPIS rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 2316 ze zm.), które zostało uchylone i z dniem 20 marca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz. 512). Zgodnie z rozporządzeniem obowiązującym w dacie wydawania decyzji, w § 9 ust. 10 wprowadzono obowiązujący do dnia 9 kwietnia 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) wskazując, że jest to dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że wymagania higieniczne i sanitarne związane z przeciwdziałaniem Covid-19, których naruszenie stwierdziły organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie niniejszej, miały swoje umocowanie normatywne. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska o naruszeniu konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP) przez wprowadzenie zakazów ograniczających tę działalność mimo braku ich umocowania ustawowego odwołując się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku w imieniu (...)– prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą (...)s.c. zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.

a) art. 27 ust 2 ustawy o PIS poprzez przyjęcie, że skarżący dopuścili się naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz jednocześnie spowodowali bezpośrednie zagrożenie życia, co uzasadniało zastosowanie wobec nich sankcji w postaci nakazu zaprzestania prowadzenia działalności - podczas, gdy stan taki nie miał miejsca w rzeczywistości,

b) art. 31 ust 3 w zw. z art 22 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organy obu instancji, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz posiłkując się przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. poz. 447 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), dokonały zasadnego ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej skarżących, podczas gdy przesłanki z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS nie zostały wypełnione oraz brak jest odpowiednich wytycznych i upoważnień ustawowych pozwalających na ww. ograniczenia rozporządzeniem bez przekroczenia delegacji ustawowej oraz naruszenia istoty tej wolności;

c) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady legalizmu oraz zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art 145 § 1 pkt 1 lit c. i art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80k.p.a. oraz w zw. z art 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na tym, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie wskazały skutecznie obowiązujących norm określających wymogi higieniczne i zdrowotne, których naruszenia dopuścili się skarżący; przejawiające się w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji istotnej części materiału dowodowego zebranego w aktach niniejszej sprawy, wykazujących, że działalność restauracji "(...) prowadzona była z zachowaniem wszystkich wymogów higienicznych, zdrowotnych i sanitarnych, które uwzględniały istniejące zagrożenie epidemiczne.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz o stwierdzenie wydania decyzji organu I i II instancji w całości z naruszeniem prawa ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji w całości. Ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja nakazująca skarżącym zaprzestanie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w Restauracji (...), nie są niezgodne z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu jest nie jest prawidłowe, a zasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było postaw do nakazania skarżącym zaprzestania opisanej działalności albowiem nie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które wynikałyby z przepisów prawa odpowiadających standardom konstytucyjnym.

Decyzja nakazująca zaprzestanie działalności została wydana na podstawie art. 27 ustawy o PIS, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust.1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust.2). Jak wynika z przytoczonego przepisu, warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem miał być przywołany przez Sąd pierwszej instancji § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2020 r. stanowiący, że do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z).

Należy zauważyć, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie. Za odosobniony należy uznać przeciwne stanowisko wyrażone w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21.

Podstawę prawną wydania rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z przepisu art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 2 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy.

Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Zauważyć należy, że w art. 46 b pkt 2 przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy – art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).

Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie kontroli przeprowadzonej w Restauracji (...)" nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach. Skoro nie istniała przewidziana powołanymi przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS. Jak już wskazano wyżej warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenie takich wymagań z przytoczonych wyżej względów nie mogło wynikać z naruszenia przez skarżących kasacyjnie zakazu ustanowionego w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. W związku z tym błędne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenie przez skarżących tego zakazu mogło stanowić podstawę do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 188 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona i w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego) Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 1120 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (200 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (480 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie za sporządzenie skargi kasacyjnej (240 zł).