Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1259/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 w zw. z art 3 ust 2 pkt 1 i art 8 art. 11 oraz 107  par. 3 w zw  z art 140
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] , wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej "k.p.a.", Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej "Dyrektorem Agencji"), po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr [...], w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2012, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że K. T. (zwana dalej także "Stroną", "Skarżącą") złożyła w dniu 16 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W przedmiotowym wniosku Strona zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w województwie[...] , w powiatach [...] i[...] , w gminie[...] , [...] i [...], w obrębach ewidencyjnych [...], [...], [...],[...] i [...]. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła [...] ha.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] (woj.[...]) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ I instancji ustalił bowiem, że uprzednia kontrola przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. na tej działce u innego producenta, metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrzej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej [...] ha, co skutkowało trwałym wykluczeniem działki z płatności obszarowej do gruntów rolnych.

W konsekwencji powyższego, organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 30 kwietnia 2013 r., w której przyznał Stronie płatności na rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia o powierzchnię o stwierdzonym braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, K. T. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej płatności do gruntów rolnych na rok 2012 w pełnej, wnioskowanej wysokości. Decyzji organu I instancji Strona zarzuciła:

1) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w przyznaniu mocy dowodowej dokumentowi w postaci protokołu z czynności kontrolnych podczas gdy, zdaniem Strony, wadliwy sposób przeprowadzenia kontroli oraz wadliwy sposób sporządzenia protokołu z tej kontroli pozbawiają ten dowód wartości dowodowej z następujących przyczyn:

a) podczas kontroli nie dokonano pomiarów powierzchni działki rolnej nr [...] ,

b) 2 zdjęcia nie dokumentują w sposób prawidłowy zastosowania kodu DR 10 na działce [...] ,

c) podczas kontroli nie sporządzono szkicu działki [...] ,

d) protokół został sporządzony w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie regułami; jest niejednoznaczny i zawiera informacje wewnętrznie sprzeczne,

e) raport z kontroli został niezasadnie zatwierdzony przez powołaną do tego osobę w ramach [...] ,

f) kontrola została dokonana przez osoby nieposiadające odpowiedniego wykształcenia oraz przez jednostkę organizacyjną, która jak wynika z materiału dowodowego, mogła nie spełniać warunków, od których zależy przyznanie jej statusu wykonawcy zewnętrznego;

2) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., wyrażającą się w nieuwzględnieniu wniosków dowodowych Strony, takich jak:

a) zażądanie z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej;

b) zażądanie od [...][...] w [...] informacji na temat zatrudnienia przez ww. podmiot wszystkich osób wskazanych w piśmie z dnia 5 lipca 2004 r. oraz posiadanego przez nich wykształcenia;

c) przesłuchanie świadka - D. A. na okoliczność utrzymania przedmiotowej działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

W opinii Strony przeprowadzenie pominiętych przez organ dowodów było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zmierzało do stwierdzenia okoliczności istotnych dla sprawy;

3) naruszenie przepisów art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, wyrażające się w ograniczeniu się przez organ do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska, bez odniesienia się do wszystkich wniosków dowodowych Strony;

4) błędną wykładnię prawa materialnego, wyrażającą się w odmowie przyznania Stronie płatności w zakresie działki nr [...] .

Dyrektor Agencji, po rozpoznaniu sprawy zainicjowanej odwołaniem Strony, za zasadne uznał uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o płatnościach", w tym od wynikającego z art. 7 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003) (Dz.U.UE.L.2009.30.16) – wymogu utrzymywania gruntów zgłaszanych do jednolitej płatności obszarowej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Organ odwoławczy wskazał że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest spełnienie ww. warunku przez grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] . Organ zaznaczył, że dla oceny stanu utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., znaczenie miała kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta rolnego. W ocenie organu, choć jest to dowód, w przeprowadzeniu którego Strona nie mogła uczestniczyć, jednakże niejako automatycznie (mechanicznie) musiał on zostać przeniesiony na grunt badanej sprawy. Natomiast wielokrotnie podnoszony przez K. T. fakt przejęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych nie oznacza, że nowemu właścicielowi (posiadaczowi) tych gruntów będzie przysługiwało uprawnienie do uzyskania płatności do tych działek. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że producentka oceniała stan tych gruntów w trakcie oględzin w roku 2005 czy 2006 (przed dokonaniem transakcji).

Z uwagi na zgłoszenie przez Stronę szeregu zarzutów co do sposobu i techniki dokonania ustaleń faktycznych podczas kontroli na miejscu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolerzy nie dokonują obmiaru jej powierzchni a do powierzchni stwierdzonej danej działki wpisywana jest wartość "0", to zaś skutkuje pozostawieniem bez wypełnienia innych pól w sekcji pomiaru powierzchni działki rolnej. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja fotograficzna działek, na której widać, że sporne działki są zarośnięte różnoraką roślinnością w postaci wieloletnich krzewów, chwastów została sporządzona zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami wykonywania zdjęć.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że brak szkicu dla działki nr [...] jest pewnego rodzaju ułomnością protokołu, która winna zostać rozważona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ winien bowiem zbadać, czy wskazany brak może skutecznie podważyć stan faktyczny działki w dniu kontroli opisany na kartach protokołu.

Organ odwoławczy stwierdził również, że - wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2004 - podmiot (Ekspert-[...] Sp. z o.o.) spełnił wszystkie wymagania postawione przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Organ zauważył jednocześnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że drugi kontroler nie posiadał pełnego wykształcenia geodezyjnego, zaś organ I instancji w swojej decyzji nie rozważył, jaki wpływ miał ten fakt na prawidłowość i rzetelność ustaleń dokonanych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ I instancji wnioskowanych przez Stronę dowodów z zeznań świadka - D. A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania wskazanego świadka Dyrektor Agencji uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wskazując, że dopiero przesłuchanie D. A. pozwoliłoby organowi I instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednakże, że należałoby wyjaśnić Stronie, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr [...] , ponieważ (jak wynika z pism kierowanych do ARiMR) Strona przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...] . Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W opinii Dyrektora Agencji, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ I instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora Agencji, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że w ogólne dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

Ponadto, Dyrektor Agencji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien także:

– jak to wskazano powyżej, przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka - D. A.;

– przesłuchać samą K. T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);

– pozyskać informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą 17-18 sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003r. oraz ewentualnie jakie zabiegi pratotechniczne, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;

– ponowne, z poszanowaniem zasad przewidzianych w k.p.a., przeprowadzić dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr [...] , w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu 17-18 sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr [...] .

Nadto, zdaniem organu odwoławczego, gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ I instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzenie powyżej wskazanego postępowania dowodowego przez organ II instancji, w celu ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, a następnie jego oceny i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ograniczyłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy do jednej instancji i byłoby sprzeczne z intencjami ustawodawcy.

W skardze do Sądu K. T. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Agencji, zarzucając jej:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

– art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r.;

– art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji, a ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji bądź do samego zaprzeczenia argumentacji przedstawionej przez skarżącą bądź do przedstawienia własnego stanowiska organu II instancji niepołączonego z analizą argumentów podnoszonych przez Skarżącą;

– art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez zaniechanie zapewnienia Skarżącej, pomimo zgłoszenia stosownego żądania w tym przedmiocie, czynnego udziału w postępowaniu na etapie odwoławczym, a przed wydaniem decyzji, umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

– art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy pozostały do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani w znacznej części, a wydając decyzję kasacyjną organ bezzasadnie uwolnił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...] .

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła swoją argumentację oraz przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora Agencji nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto, przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać narażało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia spornej działki nr [...] z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie ww. działki z płatności. To zaś było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej że Skarżąca kwestionowała zarówno okoliczności i sposób jego sporządzenia, jak i zapisy w nim zawarte. W szczególności organ I instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki [...] oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole. Przy czym, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że organ I instancji w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...] , w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej.

Organ I instancji nie mógł także, nie naruszając ww. przepisów postępowania, poprzestać na rozpoznaniu części zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez Stronę, pomijając pozostałe. W szczególności, nieuzasadnione było odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez Skarżącą świadka w osobie D. A., co do której organ odgórnie przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

W świetle uwag i zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez Skarżącą, za zasadne także uznać należy zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj.: przesłuchania samej Skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności - zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sumując, w ocenie Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zwrócić nadto należy uwagę, że działanie organu odwoławczego - aczkolwiek dotyczące spraw płatności za wcześniejsze lata 2007-2008, to jednak w istocie w stanie faktycznym i prawnym co rozpoznawana sprawa – wyczerpuje wskazania co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania i ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11, wydanych na skutek wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II GSK 972/11 i II GSK 969/11, którą to oceną i wskazaniami w myśl art. 153 P.p.s.a. związany jest organ ponownie rozpoznający sprawę, jak również każdorazowo Sąd. Podkreślić bowiem należy, że Sąd może odstąpić od tej wykładni tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy, które były przedmiotem wykładni przez tenże Sąd, a także wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia przez ten Sąd zmienił się stan prawny. Skoro więc rozstrzygnięcia organu w istocie tych samych okoliczności sprawy, dotyczących bowiem jedynie innych lat, zostały uznane za wadliwe w świetle ww. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, to tym bardziej organ ten ma obowiązek dokonywać oceny nie zmienionych zasadniczo okoliczności występujących w niniejszej sprawie w kontekście tych orzeczeń. Stwierdzenie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r. brak wyjaśnienia kwestii utrzymania w dobrej kulturze rolnej spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. wobec oparcia rozstrzygnięcia w istocie na jednym zdjęciu, mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to Sąd uznał w okolicznościach występujących w rozpoznawanych sprawach za niewystarczające i wobec nie wykazania przez organ odwoławczy prawidłowości takiego postępowania, stosownie do zaleceń Sądu z wyroków z dnia 26 stycznia 2012 r. obligowało organ odwoławczy w tychże okolicznościach rozpoznawanej sprawy do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty, tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. Warunkuje to także prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenia których zarzuca Skarżąca w skardze.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać także należy podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż orzeczenie organu I instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie - kontroli (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09, LEX nr 745366; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1182/11, LEX nr 1136885).

W ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić także podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach) może odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mających określony wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA2005, z. 4, poz. 66, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Tymczasem Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Nadto, zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie podejmował jakikolwiek działań bez udziału Skarżącej. W sprawie nie został zebrany inny, dodatkowy materiał dowodowy, aniżeli ten, z którym Skarżąca zapoznała się w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazywanych w skardze przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.