Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1259/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 652
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy w dniach [...] i [...], stosownie do postanowień ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240, dalej powoływanej jako ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r.), zawarto notarialne umowy o przeniesienie własności nieruchomości (Rep. [...] oraz Rep. [...]), na mocy których F. S. odstąpił bezpłatnie na własność Skarbu Państwa część nieruchomości stanowiącej [...] działek w obrębie nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice oraz [...] działek o łącznej powierzchni [...] ha przeznaczonych na cele przyszłej polityki terenowej. Działki te były zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] skarżąca W. B., działając jako następca prawny i spadkobierca F. S., wystąpiła do Starosty B. o ustalenie, na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obr. [...] oraz nr [...], obr. [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], a także oznaczony nr [...], obr. [...] oraz parceli [...].

W następstwie przekazania przez Starostę B. według właściwości przedmiotowego wniosku z dnia [...] do Prezydenta Miasta B. oraz jego rozpatrzenia, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...], znak [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje, iż działki oznaczone obecnie w ewidencji gruntów nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa od F. S. aktami notarialnymi z dnia [...] i z dnia [...], sporządzonymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek. Z przytoczonego przepisu analizowanego w związku z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, jak podkreślił organ, że w sprawie wyłączona jest możliwość przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na zawarte w ustawie z dnia 25 czerwca 1948 r. wykluczenie przyznania odszkodowania. Zdaniem organu I instancji, zawarty w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy zwrot "obowiązujące przepisy" oznacza przepisy z daty zaistnienia zdarzenia (wywłaszczenia, przejęcia nieruchomości). Jeśli więc przepisy te przewidywały ustalenie odszkodowania, a tego nie uczyniono, to możliwe jest żądanie ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zaś przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nie przewidywały ustalenia odszkodowania, powołany przepis nie może mieć zastosowania. Skoro więc w niniejszej sprawie do pozbawienia własności doszło w oparciu o przepis ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., który przewidywał przejęcie na własność Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to tym samym nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też w odniesieniu do nieruchomości przejętych od F. S. przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Brak malerialnoprawnej podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego powoduje natomiast, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a to zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa stanowiło, jak zaznaczył organ, podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Jednocześnie organ wyjaśnił, odnosząc się do zakresu wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania, że objęta wnioskiem działka nr [...] nigdy nie była przedmiotem odjęcia własności - w wyniku obrotu cywilnoprawnego pozostaje własnością prywatną, że parcela nr [...] stanowiła własność osób fizycznych nie będących stronami w niniejszej sprawie, że działka nr [...] nie stanowiła własności wnioskodawczyni względnie jej spadkodawców, i że w związku z tym żądanie wypłaty odszkodowania za te nieruchomości nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżając w całości decyzję organu I instancji, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 kpa, mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ mimo istnienia przedmiotu postępowania odszkodowawczego w postaci ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których właściciel został pozbawiony na rzecz Skarbu Państwa, organ I instancji umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B., podtrzymując w całości jego stanowisko, iż w sprawie wyłączona jest możliwość zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej powoływanej też jako ugn), ze względu na ustawowe wykluczenie przyznania odszkodowania. Zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta B. prawidłowo zatem umorzył postępowanie w sprawie, gdyż brak odszkodowania za przejęte od F. S. grunty nie był skutkiem działań nieuprawnionych, lecz wynikał wprost z obowiązującego prawa, a do skutków takiego przejęcia nieruchomości nie można stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 105 § 1 kpa, z uwagi na okoliczność, iż pomimo istnienia przedmiotu postępowania odszkodowawczego w postaci ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których właściciel został pozbawiony na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., organy uznały, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie jej spadkodawcy, umarzając postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość wynikającą w ich ocenie z braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego; a ponadto art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez władze publiczne właścicieli nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel wywłaszczenia określony w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (którym należy się wówczas zwrot nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami) od tych, których nieruchomość została użyta na ten cel (którym zdaniem organu I instancji nie należy się odszkodowanie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami),

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i art. 107 § 1 kpa, poprzez błędne oznaczenie strony w sentencji decyzji, polegające na wskazaniu w niej M. S., która nigdy nie była stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym,

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa poprzez przewlekłe załatwianie sprawy w toku postępowania odwoławczego i przedłużenie postępowania z przyczyn leżących po stronie organu II instancji, tj. uchybienie w pierwszym miesiącu załatwiania sprawy prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i uzupełnienie tego obowiązku w drugim miesiącu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ze względu na skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ II instancji nie miał wątpliwości, iż w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia własności bez odszkodowania. Organy obu instancji uznały jednak, że odszkodowanie jej się nie należy z uwagi na okoliczność, że do wywłaszczenia F. S. doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Państwa mienia bez odszkodowania. Przepis ten nie jest jednak zgodny z obecnie obowiązującą Konstytucją RP (art. 21 ust. 2 Konstytucją RP) i pozwala na nierówne traktowanie obywateli w podobnej sytuacji, a mianowicie właścicieli nieruchomości wywłaszczonych, które nie zostały użyte na cel wywłaszczenia określony w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., od właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, które została użyta na ten cel. Skarżąca podniosła, że wyrokiem z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 216 ugn z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Skarżąca przywołała także wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08, który dotyczył sytuacji wywłaszczenia na podstawie umowy zawartej na warunkach określonych w art. 7 dekretu z dnia z dnia 26 kwietnia 1949 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że cywilnoprawny charakter czynności nie wyklucza dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ II instancji błędnie oznaczył stronę w sentencji decyzji jako M. S., co w jej ocenie wymaga rozważenia, czy w sprawie nie doszło do nieprawidłowego ukształtowania stosunku prawnego i czy nie powinno dojść do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na okoliczność, że podmiot wskazany w decyzji nie miała przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a pomimo tego został potraktowany przez organ jako strona postępowania. Zdaniem skarżącej w sprawie miało również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji, poprzez wypełnienie obowiązku określonego w art. 10 § 1 kpa po miesiącu od wszczęcia postępowania tylko po to, by umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddaleni, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy dwóch kwestii, po pierwsze kwestii istnienia w obecnie obowiązujących przepisach podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, mające miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.)., po drugie - w sytuacji stwierdzenia istnienia takiej podstawy prawnej - kwestii możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy pozbawienie przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem.

Zagadnienia dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości reguluje aktualnie przywołana ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta, w przepisie art. 128 ust. 1 wyraźnie stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 ww. ustawy jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 ugn, który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Bezsprzecznie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem pozbawienia prawa własności bez odszkodowania, albowiem spadkodawca skarżącej utracił na rzecz Państwa bez odszkodowania grunty na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Stosownie do art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek. Nałożenie na właściciela nieruchomości ustawowego obowiązku odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., mieści się zdaniem Sądu w zakresie zwrotu "pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania" do którego odwołał się ustawodawca w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Należało zatem rozstrzygnąć, czy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn obejmuje zakresem swojego zastosowania również sytuację takiego przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez odszkodowania, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., a więc mającego miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. i nieprzewidującego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność poglądów co do kwestii możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn do stanów faktycznych powstałych sprzed wejścia w życie tego przepisu, a więc przed 1 stycznia 1998 r. W myśl jednego z poglądów, ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej (przejętej na cel publiczny), jako nie podlegające przedawnieniu (z uwagi na brak stosownej regulacji prawnej w prawne administracyjnym), i mogące w związku z tym być dochodzone w każdym czasie, w sytuacji jego zgłoszenia w dacie obwiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zawiera przepis art. 129 ust. 5, może być rozpatrywane na jego podstawie, gdyż nie ma przeszkód, aby przepis ten mógł mieć zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ugn, zwłaszcza biorąc pod uwagę ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, zasadę ustalenia dotychczas w ustawach gruntowych kwestii odszkodowawczych w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe, a także uzgadniając treść konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 21 ust. 2 (dopuszczalność wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem) i art. 64 (ochrona prawa własności) Konstytucji RP oraz treść art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. ( np. wyroki: z dnia 16 kwietnia 2015r. sygn.akt I OSK 2035/13, z dnia 19 listopada 2014r. sygn.akt I OSK 713/13, z dnia 26 sierpnia 2014r. sygn.akt I OSK 147/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.).

Zgodnie natomiast z drugim poglądem, warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ustawie tej, ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242), a zatem ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6) ustawodawca rozszerzył jedynie zakres obowiązywania ustawy wskazując (art. 216), że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Żaden zaś przepis ustawy - na wzór art. 216, nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy, co prowadzi to do wniosku, że art. 129 ust 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania.(np. wyroki: z dnia 12 maja 2009r. sygn.akt I OSK 710/08, z dnia 1 grudnia 2014r. sygn.akt I SA/Wa 226/14, z dnia 17 stycznia 2013r. sygn.akt II SA/GL 938/12– dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.).

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pierwsze z zaprezentowanych stanowisk. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 ugn, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości, i że tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. W przeciwnym razie przywołany przepis byłby przepisem martwym i miałby jedynie marginalne znaczenie, a przede wszystkim budził by wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), zasadą poprawnej legislacji i zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP), a zwłaszcza wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Nie przyznanie odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałoby także w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowany przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązujące władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawienia pozaprawnych praktyk. Objęcie regulacją art. 129 ust. 5 ugn stosunków faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., a polegających na pozbawieniu prawa własności nieruchomości bez odszkodowania, wspierają więc ww. przepisy prawa konstytucyjnego i europejskiego, wskazujące na znaczenie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że w aktualnym stanie prawnym poza wymienionymi w art. 129 ust. 5 ugn przesłankami, nie jest (poza uregulowaniami zawartymi w ustawodawstwie specjalnym) możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania. W innym wypadku mielibyśmy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy powodującym, że taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, nie zakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone – załatwione) – patrz wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

W niniejszej sprawie stan prawny wywołany bezpłatnym odstąpieniem przez spadkodawcę skarżącej, aktami notarialnymi z dnia [...] i [...], sporządzonymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., na własność Skarbu Państwa części nieruchomości stanowiącej [...] działek w obrębie nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice oraz [...] działek o łącznej powierzchni [...] ha przeznaczonych na cele przyszłej polityki terenowej trwa nadal, ponieważ skutki tych działań mają miejsce do dnia dzisiejszego, a polegają na pozbawieniu prawa własności ww. gruntów bez ustalenia z tego tytułu odszkodowania. To natomiast, zgodnie z poczynionymi powyżej uwagami, oznacza konieczność ustalenia odszkodowania w oparciu o reguły wyrażone w obecnie obowiązujących przepisach prawa. Takie reguły zostały wprost określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Wynika z nich obowiązek wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle obowiązujących przepisów wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko za odszkodowaniem. Stanowi o tym wprost art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że norma wyrażona w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn może mieć zastosowania i tym samym stanowić podstawę do wypłaty w drodze decyzji odszkodowania, w sytuacji pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, mającego miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie wymaga również zaznaczyć, że przepisy rozdziału 6 Dział III ugn, do których odwołał się ustawodawca w art. 216 ugn, dotyczą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Odnosząc się do kwestii możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy pozbawienie przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem Sąd orzekający stwierdza, iż celem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten w żaden sposób nie uzależnia przyznania odszkodowania od tego, czy pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem, czy też nie. Powody i przesłanki pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mogą być wynikiem różnych działań, niemniej w tym zakresie brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które nie otrzymały odszkodowania pomimo pozbawienia ich prawa własności. Warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie jest wymóg, aby było ono przewidziane w przepisach stanowiących podstawę pozbawienia praw do nieruchomości, tylko aby obowiązujące (obecnie) przepisy takie odszkodowanie przewidywały (ochrona przewidziana w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ugn). Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn bez znaczenia jest więc to, czy niewypłacenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło wbrew obowiązującym wówczas przepisom, czy też - jak w niniejszym przypadku - było z tymi przepisami zgodne. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie rozróżnia bowiem sytuacji, w których wywłaszczenie bez odszkodowania nastąpiło zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia prawem, bądź też stanowiło naruszenie tego prawa.

W świetle powyższego Sąd nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów o zasadności umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania. Podstawę tę bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy mógł stanowił omówiony przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn analizowany w związku z treścią art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając zarzuty skargi za uzasadnione, uwzględnił wniesioną w sprawie skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 212 § 1 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z poczynionych w uzasadnień wyroku uwag Sądu, które organy ponownie rozpoznając sprawę obowiązane będą uwzględnić.