Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 917/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 917/06 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 października 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Anna Znamiec (spr), Sędziowie: WSA Ewa Długosz - Ślusarczyk, WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej, na uchwałę Budżetową Miasta Oświęcim na 2006r., z dnia 25 stycznia 2006r. nr LV/569/06, w części dotyczącej zaplanowania dochodów budżetu Miasta Oświęcim na 2006r. w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa- wpływów ze sprzedaży, lokali użytkowych na kwotę 1 502 419,00 zł., Stwierdza nieważność Uchwały Budżetowej Miasta Oświęcim na 2006r. nr LV/569/06 z dnia 25 stycznia 2006r. w części dotyczącej zaplanowania dochodów budżetu Miasta Oświęcim na 2006r. w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa- wpływów ze sprzedaży lokali użytkowych na kwotę 1 502 419,00 zł.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2006 r. Rada Miasta Oświęcim podjęła Uchwałę Budżetową Miasta Oświęcim na 2006 r. Uchwała budżetowa z dnia 25.01.2006 r. nr LV/569/06 wpłynęła do organu nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 01.02.2006 r. Wraz z uchwałą skierowane zostało do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie pismo Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 01.02.2006 r., w którym zwrócił się o ocenę nadzorczą zapisów uchwały związanych z dokonaną bez jego zgody zmianą przez Radę Miasta Oświęcim zapisów uchwały budżetowej w stosunku do jej projektu, polegającą na zwiększeniu planu dochodów budżetu z tytułu wpływów ze sprzedaży lokali użytkowych o kwotę 1 402 419,00 zł podczas gdy w projekcie budżetu dochody z tego tytułu zaplanowano w kwocie 100 000,00 zł oraz zwiększenie planu wydatków o kwotę 1 402 419,00 zł. Prezydent Miasta Oświęcim wskazał na niemożność osiągnięcia zaplanowanej kwoty dochodów z tytułu sprzedaży lokali użytkowych w 2006 r. z powodu niewielkiej ilości wniosków o wykup lokali, jaka wpłynęła w 2005 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, działając w trybie przepisu art. 88 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wystąpiło do Przewodniczącego Rady Miasta Oświęcim o udzielenie wyjaśnień na temat okoliczności wskazanych przez Prezydenta Miasta Oświęcim i przesłanie projektu budżetu, wykazu ilości i lokalizacji lokali użytkowych, które mogą podlegać sprzedaży, danych odnośnie ich powierzchni i szacunkowej wartości, informacji odnośnie przeciętnej ceny sprzedaży 1 m kw uzyskanej w 2005 r. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Oświęcim w piśmie z dnia 20.02.2006 r. stwierdził, że Rada nie posiada danych i informacji żądanych przez organ nadzoru. Natomiast może podać, że w 2005 r. wpłynęło 26 wniosków od najemców o wykup lokali. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie zwróciło się zatem do Prezydenta Miasta Oświęcim o podanie danych i informacji na temat podstaw zaplanowania w projekcie budżetu wpływów ze sprzedaży lokali na poziomie 100 000,00 zł, wykazu ilości i lokalizacji lokali użytkowych, które mogą być przedmiotem sprzedaży w 2006 r., danych odnośnie powierzchni i wartości szacunkowej tych lokali oraz danych odnośnie osiąganych cen sprzedaży za 1 m kw w 2005 r. Prezydent Miasta Oświęcim w dniu 27.02.2006 r. udzielił pisemnej odpowiedzi, wskazując, że formalnie złożono 26 wniosków o wykup lokali. Jednakże z uwagi na kompletność wniosków oraz wymogi formalno - prawne przedmiotem sprzedaży może być tylko 8 lokali o łącznej powierzchni 663 m kw, przy czym żaden z tych lokali nie został jeszcze oszacowany i zinwentaryzowany, co utrudnia określenie ich wartości. Ostatnie lokale sprzedawano na terenie Miasta w 2001 r., a zatem przyjęcie dochodów ze sprzedaży lokali na poziomie 100 000,00 zł było bezpieczne dla wykonania dochodów budżetu Miasta.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie obradowało nad uchwałą budżetową Miasta Oświęcim na 2006 r. w dniach 08.02.2006 r., 22.02.2006 r., 01.03.2006 r., 15.03.2006 r.

W dniu 15.03.2006 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w związku z upływem czasu w jaki organ nadzoru może samodzielnie stwierdzić nieważność badanego aktu oraz uznaniem, że zawarte rozstrzygnięcie w uchwale budżetowej narusza prawo, podjęło uchwałę nr KI-4001/113/06 o konieczności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w celu częściowego stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej Miasta Oświęcim na 2006 r. W uzasadnieniu skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło, że prognozowane wielkości dochodów nie odznaczają się dowolnością w ich planowaniu, a planowane dochody z poszczególnych źródeł powinny uwzględniać realne możliwości jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie stwierdzono brak racjonalnych przesłanek i wyliczeń i brak realnych możliwości uzyskania przez Miasto Oświęcim w 2006 r. dochodów z tytułu sprzedaży lokali użytkowych zaplanowanych przez Radę Miasta Oświęcim. W konsekwencji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że naruszona została zasada "równowagi budżetowej".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Oświęcim wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta Oświęcim wskazała, że w latach 2000 i 2001 średnia cena sprzedaży powierzchni 1 m kw lokalu użytkowego kształtowała się w granicach 1100,00 zł. W projekcie uchwały budżetowej dochody z tytułu sprzedaży lokali użytkowych zostały rażąco zaniżone. Rada Miasta Oświęcim podejmując uchwałę budżetową na 2006 r. nie przekroczyła uprawnień określonych w art. 52 ust. 1 a cyt. ustawy o samorządzie gminnym, ustanowiła bowiem dla zwiększonych wydatków źródło dochodów w postaci realnie ustalonych wpływów ze sprzedaży lokali użytkowych.

W dniu 20 lipca 2006 r. Prezydent Miasta Oświęcim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo, w którym wskazuje, że średnia cena 1 m kw powierzchni lokalu użytkowego kształtuje się na poziomie 750,00 zł. Nawet przy przyjęciu ceny za 1 m kw powierzchni lokalu użytkowego zgodnie z twierdzeniami Rady Miasta Oświęcim w wysokości 1100,00 zł maksymalne możliwe do osiągnięcia dochody z mogących być przedmiotem sprzedaży w 2006 r. 8 lokali użytkowych o łącznej powierzchni 663 m kw wyniosłyby 729 300,00 zł, podczas gdy dochody zostały ustalone w uchwale budżetowej z tego źródła na poziomie ponad dwukrotnie wyższym. Wbrew temu co podaje Rada Miasta Oświęcim, lokale użytkowe znajdujące się przy ul. Śniadeckiego 23-29 nie mogą być przedmiotem sprzedaży z uwagi na opracowanie kompleksowej koncepcji całościowego zagospodarowania tych lokali. Dokumentacja inwentaryzacyjna dotycząca tych lokali została złożona dopiero w marcu 2006 r., a więc po uchwaleniu uchwały budżetowej na 2006 r. Wyliczenia dokonane przez Komisję Rady Miasta Oświęcim dotyczące ceny 1 m kw powierzchni lokalu użytkowego zostały dokonane dopiero kilka miesięcy po uchwaleniu uchwały budżetowej. Rada Miasta Oświęcim dokonała podwyższenia dochodów ze sprzedaży mienia komunalnego bez przeprowadzenia uprzednich analiz, co do realności ich wykonania w 2006 r. przez organ wykonawczy. Ponadto w projekcie budżetu przedstawionym przez Prezydenta Miasta Oświęcim założono dochody ze sprzedaży 2 - 3 lokali użytkowych z pozostałych zaś lokali użytkowych założono plan dochodów do uzyskania w 2006 r. z najmu i dzierżawy tych lokali. Rada Miasta natomiast zwiększając plan dochodów ze sprzedaży lokali użytkowych nie zmniejszyła zaplanowanych dochodów z tytułu najmu i dzierżawy tych lokali. Planując wysokie dochody ze sprzedaży lokali użytkowych nie przeznaczono przy tym potrzebnych środków na dokonanie sprzedaży (koszty sporządzenia wycen, rzeczoznawców, dokonania inwentaryzacji itp.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przepis art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a na podstawie przepisu art. 3 par. 2 pkt 6 w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 50 par. 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi sądowej jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z przepisem art. 86 w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami nadzoru nad działalnością gmin w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa.

Natomiast stosownie do art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym uchwała gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Na mocy przepisu art. 93 cyt. ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że Uchwała budżetowa Miasta Oświęcim z dnia 25 stycznia 2006 r. nr LV/569/06 została doręczona organowi nadzoru w dniu 01 lutego 2006 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie uprawniona była zatem do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie do dnia 02 marca 2006 r.

Stosownie do postanowień art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności ich z obowiązującym porządkiem prawnym. Przepis ten oraz art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, stanowią najistotniejsze elementy składające się na model szerokiego określenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 145 - 150 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekając o zasadności skargi nie bierze pod uwagę fakt, czy zaskarżony akt narusza interes prawny, uprawnienie czy kompetencje strony skarżącej, lecz obiektywną zgodność lub niezgodność tego aktu z przepisami prawnymi, które określają te interesy prawne, uprawnienia lub kompetencje.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia istnienia zgodności z prawem zamieszczonego w Uchwale budżetowej Rady Miasta Oświęcim na 2006 r. z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr LV/569/06 zapisu w części dotyczącej zaplanowania w planie dochodów budżetu Miasta Oświęcim na 2006 r. w Dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa - wpływów ze sprzedaży lokali użytkowych na kwotę ogółem 1502419,00 zł.

Strona skarżąca podniosła w skardze iż Rada Miasta Oświęcim w udzielonej odpowiedzi na zapytanie organu nadzorczego w zakresie ilości i lokalizacji lokali użytkowych, które mogą być przedmiotem sprzedaży w 2006 r., danych odnośnie powierzchni oraz wartości szacunkowej tych lokali użytkowych oraz danych odnośnie przeciętnej ceny sprzedaży 1 m kw powierzchni lokali użytkowych uzyskanej przez Miasto Oświęcim w 2005 r. wskazała, że danych i informacji w tym zakresie nie posiada. Posiada jedynie informację, że w 2005 r. 26 najemców złożyło wnioski o nabycie lokali użytkowych. Szczegółowe dane są w dyspozycji Prezydenta Miasta Oświęcim. W piżmie z dnia 27.02.2006 r. Prezydent Miasta Oświęcim potwierdził, że w 2005 r. wpłynęło 26 wniosków o wykup lokali użytkowych, jednakże biorąc pod uwagę kompletność tych wniosków oraz wymogi formalno - prawne przy sprzedaży nieruchomości przedmiotem sprzedaży w 2006 r. może być tylko 8 lokali użytkowych o łącznej powierzchni 663 m kw. Żaden z tych lokali nie został jeszcze oszacowany i zinwentaryzowany nie można więc określić ich wartości.

Rada gminy (miasta) ma status prawny organu stanowiącego i kontrolnego. Jako organ stanowiący rada gminy jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, tzn. takich kompetencji, które exspressis verbis zostały przyznane tylko i wyłącznie radzie gminy, a zatem z wyłączeniem w tych sprawach wszystkich innych organów.

Jedną z podstawowych i wyłącznych kompetencji rady gminy jest uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu.

Stosownie do treści art. 165 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi uchwała budżetowa. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Ujęte w budżecie dochody stanowią prognozy ich wielkości, a wydatki stanowią nieprzekraczalny limit (art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Sąd podziela pogląd organu nadzorczego wyrażony w skardze, że uwzględniając wyrażoną w przepisie art. 165 ust. 1 cyt. ustawy o finansach publicznych zasadę równowagi budżetowej oraz brak realnych możliwości uzyskania przez Miasto Oświęcim w 2006 r. dochodów z tytułu sprzedaży lokali użytkowych na poziomie ustalonym przez Radę Miasta Oświęcim w Uchwale Budżetowej na 2006 r. podjętej w dniu 25 stycznia 2006 r. Nr LV/569/06 budżet Miasta Oświęcim na 2006 r. nie jest budżetem zrównoważonym.

Przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o finansach publicznych stanowi, że ujęte w budżetach jednostek samorządu terytorialnego dochody stanowią prognozy ich wielkości. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pojęcie "prognoza" nie oznacza dowolności w planowaniu wielkości dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Planowane kwoty dochodów z poszczególnych źródeł powinny uwzględniać realne możliwości jednostki samorządu terytorialnego, oparte na uzasadnionych przesłankach i obliczeniach, którymi to danymi Rada Miasta Oświęcim nie dysponowała. Prognostyczny charakter ujętych w budżecie dochodów nie zwalnia organu uchwalającego budżet od obowiązku troski o realne szacowanie dochodów i rzetelne ich planowanie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona Uchwała Budżetowa Miasta Oświęcim na 2006 r. nr LV/569/06 z dnia 25 stycznia 2006 r. w części dotyczącej zaplanowania dochodów budżetu Miasta Oświęcim na 2006 r. w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa - wpływów ze sprzedaży lokali użytkowych na kwotę 1 502 419,00 zł, jako wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 1 oraz art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 30 lipca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) jest w tej części nieważna.

Zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały organu gminy Sąd sprawdza, czy uchwała narusza prawo.

W związku z powyższym, skoro zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając ją za niezgodną z prawem, uwzględniając skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, stwierdził nieważność Uchwały Budżetowej Miasta Oświęcim na 2006 r. nr LV/569/06 z dnia 25 stycznia 2006 r. w części dotyczącej zaplanowania dochodów budżetu Miasta Oświęcim na 2006 r. w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa - wpływów ze sprzedaży lokali użytkowych na kwotę 1502419,00 zł na podstawie przepisu art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).