Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 142/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R co do § 6 pkt 3 lit. a) i pkt 6 w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew. [...], [...] i [...]; 2. wstrzymać wykonanie wyroku w zakresie określonym w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących K. K. i E. K. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący K. K. i E. K. wnieśli w dniu 11 grudnia 2018 r. skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr[...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K[...] (zwaną w dalszej części "uchwałą" lub "MPZP")w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści MPZP symbolem IR (w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew.: [...], [...] i [...], co do § 6 pkt 3) lit. a) i pkt 6) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do w/w terenu.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili:

- naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zwanego w dalszej części "Studium"), uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.

Zgodnie z treścią § 6 pkt 6) zaskarżonej uchwały na całym obszarze objętym MPZP zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią Studium. Zgodnie bowiem z częścią II Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze, na którym położone są wskazane powyżej działki skarżących (strefa A, obszar O3, teren A3 - tj. teren koncentracji zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz usług użyteczności publicznej i obiektów działalności gospodarczej), dopuszczalna jest zabudowa. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść MPZP w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących ich własność. Działki te są co prawda działkami rolnymi, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.

Wprowadzony w MPZP przez Radę Gminy [...] zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Zaznaczyć bowiem należy, że działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.

Podnoszone w treści niniejszej skargi zarzuty mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżących, bowiem gdyby postanowienia planu nie naruszały przytoczonych powyżej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to skarżący byliby uprawnieni do wykorzystywania stanowiących ich własność działek gruntu o nr ew. [...], [...] i [...], w sposób zgodny z ich naturalnym - jako działek rolnych - przeznaczeniem. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do powyższego obszaru w sposób istotny narusza prawa skarżących.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem IR (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...]. [...] i [...]) w zakresie zaskarżenia,

- stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w tymże zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w przedmiotowej sprawie,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że mając na uwadze, że są właścicielami działek gruntu oznaczonych nr ew. v, [...] i [...] m. [...], położonych na obszarze IR uchwalonego planu miejscowego, to przysługuje im interes prawny w kwestionowaniu postanowień przedmiotowego planu, naruszających wprost przysługujące im prawa, w tym prawo własności do powyższych nieruchomości.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą a postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.

Skarżący wskazali, że zgodnie z treścią § 6 pkt 6) MPZP na całym obszarze objętym planem dopuszcza się wyłącznie uprawy rolnej, co a contr ario oznacza, że zakazuje się możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium. Zgodnie bowiem z częścią II Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze, na którym położone są działki skarżących (strefa A, obszar O3, teren A3 - tj. teren koncentracji zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz usług użyteczności publicznej i obiektów działalności gospodarczej), dopuszczalna jest zabudowa. Na stronie 15 i 16 części II Studium wskazano, że kierunki działań na obszarze rolniczym 03 powinny zmierzać m.in. do podejmowania przedsięwzięć niskonakładowych takich jak przechowalnictwo płodów rolnych, drobna wytwórczość itp. w celu przełamania monofunkcyjności rolnictwa, czy też do modernizacji, unowocześniania i wzbogacania o nowe funkcje zagród rolniczych. Ponadto, na stronie 20 części II Studium wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolem A3 [...] podstawowe funkcje to zabudowa mieszkaniowa, usługi użyteczności publicznej oraz obiekty produkcyjne i składowe.

W kontekście powyższego, uchwalenie planu miejscowego, w treści którego zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy [...] - w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym obszarze objętym planem - przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jako zbyt daleko idące należy uznać wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenie oznaczonym symbolem IR w sytuacji, gdy na działkach bezpośrednio przylegających do tego terenu dopuszczalna jest zabudowa gruntów rolnych. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że z całej miejscowości [...] uchwalonym przez Radę Gminy [...] planem miejscowym objęte zostały w zdecydowanej części działki skarżących, na których to działkach miała być realizowana inwestycja polegająca na budowie budynków inwentarskich. Sąsiednie działki, które również są działkami rolnymi (np. działka o nr ew. [...], [...]) nie zostały objęte planem, wobec czego na tychże działkach dopuszczalna jest zabudowa. Powyższy, zupełnie dowolny dobór działek, które mają być objęte zakazem zabudowy, nie ma nic wspólnego z chęcią kompleksowego zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, bowiem jest to przejaw interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych konkretnym podmiotom. W ocenie skarżących, powyższe działanie organów gminy [...] pozostaje w bezpośrednim związku z toczącymi się w stosunku do w/w działek postępowaniami o określenie warunków zabudowy dla planowanych przedsięwzięć.

W ocenie skarżących, osiągnięcie celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania ferm hodowlanych możliwe było chociażby poprzez zastosowanie mniej restrykcyjnych ograniczeń niż wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Rada Gmina [...] zdała się pominąć fakt, że grunty rolne, to nie tylko grunty o charakterze stricte uprawnym, ale także grunty, na których możliwe jest lokowanie budynków i budowli, które pozostają w związku z produkcją rolniczą, tj. silosy zbożowe, obory, wiaty lub inne budynki gospodarskie.

Dalej skarżący podnieśli, że poza naruszeniem samej procedury planistycznej, Rada Gminy [...] nie przeprowadziła jakichkolwiek badań i analiz, które potwierdzałyby zasadność wprowadzenia zakazu jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie oznaczonym symbolem 1R. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina posiada wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istota władztwa planistycznego gminy, wyprowadzana z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, iż gmina, w ramach własnego uznania, jest upoważniona do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Z kolei moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Skala mapy studium nie pozwala na precyzyjne odnoszenie zasięgów wydzielonych w studium obszarów do granic jednostek planistycznych na rysunku planu miejscowego. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Zatem rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Przyjęte w MPZP rozwiązania planistyczne są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Obszar działek skarżących oznaczony jest w obowiązujący studium jako teren rolny. Rada Gminy [...] postanowiła zatem o pozostawieniu ww. terenu w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, co jest zgodne z aktualnymi przepisami oraz polityką przestrzenną gminy [...]. Aktualnie trwają jednak prace nad zmianą obowiązującego studium, w którym przewiduje się zaprojektowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanym obszarze. Podkreślić zdecydowanie należy, iż zakaz zabudowy określony na terenie oznaczonym symbolem 1R nie ma charakteru dowolności. Jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz zablokowanie rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powstanie w międzyczasie inwestycji, o których wspominają skarżący, znacznie zaburzyłoby ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Nieuprawniony jest także zarzut dotyczący jakoby zupełnie dowolnego doboru działek, które mają być objęte zakazem zabudowy. Działki nieobjęte tym zakazem posiadają bowiem odpowiednie gabaryty budowlane, dostęp do drogi publicznej (powiatowej) oraz odpowiednie uzbrojenie terenu, które umożliwia realizację funkcji mieszkaniowej na danym terenie. Zaznaczyć wyraźnie trzeba, że dla terenu działki sąsiedniej o nr. ew. [...] - wskazanej jako odmienny przykład przez skarżących - obowiązuje MPZP przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. [...]), którego przeznaczenie jest tożsame z terenem 1R, tj. 5R - tereny rolnicze. Toteż działania Rady Gminy [...] nie mogły być ukierunkowane na blokowanie jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych konkretnym podmiotom czy osobom, w tym skarżącym, a działki nie były wybierane selektywnie. Przykładem tego, iż działania Rady Gminy [...] nie były ukierunkowane na wstrzymanie jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych jest okoliczność, że teren oznaczony symbolem 1R bezpośrednio graniczy z działkami o nr. ew. [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha) stanowiącymi własność Skarżących, dla których to sporządzony jest MPZP przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr[...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z jego postanowieniami działki te mają przeznaczenie - teren produkcji i usług z funkcją mieszkalną dla właściciela. Skarżący mają więc możliwość rozwoju, a tym samym realizacji swoich inwestycji. Nadto w kwestii zarzutów, iż na działkach sąsiednich możliwa jest zabudowa należy stwierdzić, że są one chybione, gdyż sam fakt wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jak to zrobili Skarżący - nie przesądza jeszcze o tym, iż uzyska się decyzję będącą promesą pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową i nie zależy od woli organu wydającego.

Wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżących miało jedynie charakter tymczasowy. Zabezpieczało jedynie przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy oraz stanowiło mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. W związku z tym, iż obecne zapisy studium określają działki jako obszary rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości, to wprowadzenie w MPZP zapisów umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej stałoby w sprzeczności z ustaleniami tego studium, co stanowiłoby de facto przeszkodę w uchwaleniu MPZP, który to z założenia nie może naruszać studium. W związku z tym, Rada Gminy [...] przyjmując zaskarżoną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, zapewniając rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...].

W ocenie Sądu, skarżący wykazali, że posiadają interes prawny dający im legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Do skargi skarżący dołączyli wypis z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...] obręb [...] [...], z którego wynika, że skarżący są właścicielami ww. działek. Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego.

Ponadto uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżących ustalenia planu obejmujące swoim zakresem działki skarżących ukształtowały na przyszłość na nowo sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Zaskarżona uchwała, na całym terenie objętym planem, wprowadziła przeznaczenie terenu jako rolne z dopuszczeniem wyłącznie upraw rolniczych. Jednocześnie ograniczyła sposób użytkowania tych terenów wprowadzając zakaz zabudowy. Ponieważ zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących - jako właścicieli działek nr [...], , [...] obręb [...] [...], poprzez ograniczenie tego prawa, mają oni legitymację w niniejszej sprawie do zaskarżenia uchwały.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.

Przywołane uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, można też stwierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., że władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności, np. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie (II SA/Gd21/12).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).

Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w granicach obszaru objętego planem wyznaczony został teren o przeznaczeniu – R- teren rolniczy (§ 3 uchwały). Cały obszar objęty planem leży w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu (§ 4 uchwały). W ustaleniach szczegółowych planu, dotyczących działek skarżących, w § 6 pkt 3 lit a) zapisano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustala się m. in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu poprzez zakazanie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Z kolei w § 6 pkt 6 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustalając zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów – dopuszczono wyłącznie uprawy rolnicze.

Z powyższych uregulowań wynika, że w stosunku do działek skarżących nr [...], [...], [...] obręb [...] [...], zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu jednak związanego tylko z uprawą roślinną oraz z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się zarówno do kwestii naruszenia przez Gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności skarżących. W ocenie Sądu, kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżących naruszają ich interes prawny z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu Gminy.

Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 6 września 2017 r. (II OSK 1156/17), "ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska". Niemniej musi zostać wyjaśnione dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Gminy [...] postanowiła o pozostawieniu terenu objętego zaskarżoną uchwałą w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, gdyż jest to zgodne polityką przestrzenną gminy [...]. Aktualnie trwają prace nad zmianą obowiązującego studium, w którym przewiduje się zaprojektowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanym obszarze. Zakaz zabudowy określony na terenie oznaczonym symbolem 1R nie ma charakteru dowolności. Jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz zablokowanie rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powstanie w międzyczasie inwestycji planowanych przez skarżących, znacznie zaburzyłoby ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wprowadzenie zakazu zabudowy na działkach skarżących ma jedynie charakter tymczasowy i służy zabezpieczeniu przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy oraz stanowi mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. W związku z tym, iż obecne zapisy studium określają przedmiotowe działki jako obszary rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości, to wprowadzenie zapisów umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej stałoby w sprzeczności z ustaleniami studium. W związku z tym, Rada Gminy [...] przyjmując zaskarżoną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, zapewniając rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do nadużycia uprawnienia Gminy [...] do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania.

Plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem polityki przestrzennej gminy. Ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Z założenia, skoro planowanie miejscowe co do zasady jest fakultatywne, to gmina przystępując do sporządzania planu miejscowego i następnie uchwalając plan miejscowy, daje wyraz swojej wizji zagospodarowania przestrzennego. Gmina gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Uchwalenie planu miejscowego jest wyrazem realizacji przyszłościowej polityki przestrzennej gminy. Plan miejscowy nie może być rozwiązaniem przejściowym, tymczasowym, służącym przyszłej, dopiero realnej i prawdziwej polityce przestrzennej gminy. Uchwalenie planu w celu zablokowania rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji dopiero tworzonego studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ocenie Sądu, przekracza wynikającą z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. generalną zasadę władztwa planistycznego gminy.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na to, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Oznacza to, że gmina ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki. Wynika to w szczególności z ustanowionego w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku wprowadzenia przez każdą gminę uchwałą rady gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej gminy. I o ile, każda gmina musi mieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tak co do zasady, u.p.z.p. nie przewiduje uchwalenia przez każdą gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że jeżeli nawet Rada Gminy [...] uchwali studium, w którym obszar objęty zaskarżoną uchwałą przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to nie oznacza to, że zostanie uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodny z nowym studium. I o ile studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stanowić rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, tak uchwalenie planu miejscowego jedynie w celu umożliwienia stworzenia takiej rezerwy pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, jest niezgodne z celem jakiemu służy uchwalenie planu.

Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że wynika to z nowych potrzeb związanych z rozwojem części miejscowości [...]. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona, co potwierdza również ogólnikowe uzasadnienie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...].

Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Natomiast w ocenie Sądu, ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących własność skarżących nie zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium. W obowiązującym Studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] [...] obszar objęty zaskarżoną uchwałą o powierzchni ok. [...], ha położony jest zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego w strefie A, obszarze O3, terenie A3. W strefie A, tj. w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej na glebach średniej jakości z osadnictwem w przewadze skoncentrowanym, w zakresie gospodarki rolnej należy ukierunkować działania na kontynuacje produkcji rolnej. W zakresie budownictwa i ochrony krajobrazu: działalność inwestycyjną należy kierować przede wszystkim na tereny przeznaczone pod zabudowę w uprzednio sporządzonych planach zagospodarowania przestrzennego, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nowe tereny pod zabudowę wyznaczać w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk, przy drogach wyposażonych w infrastrukturę techniczną, zaniechać lokalizacji obiektów mogących powodować dewastację środowiska.

Obszar O3 to obszar rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości i słabych z osadnictwem w większości skupionym.

Z kolei teren A3 to teren o funkcjach podstawowych w strefie A. Na terenie A3 wprawdzie wprowadza się zabudowę mieszkaniową, usługi użyteczności publicznej oraz obiekty produkcyjne i składowe ale na terenach skoncentrowanej zabudowy. I tak, pod zabudowę należy wykorzystywać przede wszystkim na tereny przeznaczone pod zabudowę w uprzednio sporządzonych planach zagospodarowania przestrzennego, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nowe tereny przeznaczone pod zabudowę powinny być lokalizowane w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, przy drogach wyposażonych w infrastrukturę techniczną. Obiekty produkcyjne i usługowe mogą być realizowane w powiązaniu z zabudową zagrodową i jednorodzinną pod warunkiem, że nie będą to obiekty uciążliwe.

Z załącznika graficznego kierunki zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą to obszar produkcji rolnej, na który nie są skierowane kierunki rozbudowy jednostek osadniczych. Zatem wprawdzie obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy, jednakże obszar objęty zaskarżoną uchwałą w obowiązującym studium, to obszar wyłącznie terenów rolnych.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 147 § 1 i art. 152 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie 3 - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.