Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 252/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem

z dnia 22 stycznia 2013 r., poinformował o przeprowadzaniu [...] oraz [...] dla następujących usług dostępu do Internetu w klasie ruchu [...] T. S.A.:

[...]

W dniu 4 lutego 2013 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki

i Telekomunikacji, nawiązując do tego pisma, zwróciła się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udzielenie odpowiedzi na 25 interesujących ją zagadnień (informacji).

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej część informacji udostępnił zainteresowanej stronie pismem z dnia 28 marca 2013 r., natomiast co do części informacji wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż organ ani w piśmie z dnia 28 marca 2013 r., ani w decyzji odmownej nie ustosunkował się do 4 ostatnich z 25 zagadnień zgłoszonych we wniosku

o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2013 r., to jest:

a) wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a T. S.A. (dalej "T.") w zakresie przeprowadzania [...] oraz [...] dla wskazanych na wstępie usług dostępu do Internetu w klasie ruchu [...] T. S.A.;

b) udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a T. S.A. w zakresie Testowanych Usług;

c) wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a innymi niż T. S.A. podmiotami w zakresie Testowanych Usług;

d) udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a innymi niż T. S.A. podmiotami w zakresie Testowanych Usług.

W uzasadnieniu skargi Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki podniosła, iż nie zgadza się z wyjaśnieniem organu, że wskazana wyżej korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśliła, iż żądana korespondencja nie stanowi korespondencji wewnętrznej pomiędzy pracownikami organu, ale organem a T. S.A. lub organem, a innymi podmiotami telekomunikacyjnymi. Z tego powodu nosi ona znamiona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem została wytworzona przez pracowników organu, w celu realizacji zadań dla których organ powołano. Zdaniem skarżącego wszelka korespondencja Prezesa UKN oraz pracowników UKE z innymi podmiotami (niezależnie od tego w jakiej formie: papierowej, czy elektronicznej), a dotycząca publicznych działań Prezesa UKE (sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy), dotyczy sprawy publicznej i powinna zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej (o ile nie wystąpią przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy). Elementem decydującym o uznaniu danej informacji za informację publiczną powinno być stwierdzenie, czy dana informacja dotyczy "spraw publicznych" (a takimi niewątpliwie są [...] oraz [...] przeprowadzane przez Prezesa UKE), a nie fakt istnienia danej informacji jedynie w formie elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie pozostawał w bezczynności albowiem wyszczególnione w skardze zagadnienia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tych przyczyn nie był zobowiązany do ich udostępnienia ewentualnie do wydania decyzji przewidzianej w art. 16 tej ustawy, o czym poinformował KIGEiT. Podkreślił, iż żądana korespondencja nie mieści się w pojęciu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej", ponadto "korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych". Można ją zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Także sam wydruk z poczty elektronicznej nie ma cech informacji publicznej. Nie jest on bowiem dokumentem urzędowym w przytoczonym wcześniej znaczeniu, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, które służy do bieżącej korespondencji.

W replice z dnia 28 maja 2013 r. Krajowa Izba podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze. Podkreśliła, iż w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej istotne jest, czy dany dokument zawiera informację publiczną, natomiast obojętny jest sposób jego wytworzenia. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Skoro zatem Prezes UKE za pomocą korespondencji elektronicznej zbierał zasób niezbędnych informacji w celu przeprowadzenia [...] i [...] to nie ma powodu, aby te informacje nie zostały udostępnione Krajowej Izbie.

W ocenie strony skarżącej takie bezczynne działanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W dalszej części pisma z dnia 28 maja 2013 r. strona skarżąca analizuje teoretyczne aspekty tego pojęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Prezesa UKE do przedstawienia przedmiotowej korespondencji, której dotyczy skarga.

Organ nadesłał dwa dokumenty, prosząc o nieudostępnianie ich stronie skarżącej, z uwagi na możliwość naruszenia tajemnicy T. S.A., która to prośba została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniona. Przedstawiona korespondencja stanowi wydruki w dwóch maili z dni 24 i 28 stycznia 2013 r. pomiędzy pracownikiem organu, a pracownikiem T. S.A. i dotyczy wyliczenia ceny za określone usługi telekomunikacyjne w zależności od prędkości transferu danych.

Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, iż odpowiedni pracownicy organu zapewnili go o całości przedstawionej korespondencji, dotyczącej niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wyszczególnionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy żądanie udostępnienia stronie skarżącej informacji w zakresie;

a. wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a T. S.A. (dalej "T.") w zakresie przeprowadzaniu [...] oraz [...] dla wskazanych na wstępie usług dostępu do Internetu w klasie ruchu [...] T. S.A;

b. udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a T. S.A. w zakresie Testowanych Usług;

c. wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż T. S.A. podmiotami w zakresie Testowanych Usług;

d. udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a innymi niż T. S.A. podmiotami w zakresie Testowanych Usług –stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Można, zatem stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.

Definicja informacji publicznej odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", którego definicji legalnej brak w ustawie. Zakres pojęcia "sprawa publiczna" wyznacza w pewnym zakresie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, przy czym wyliczenie to ma charakter przykładowy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aby daną informację zaliczyć do informacji publicznej (w rozumieniu omawianej ustawy) musi ona zostać utrwalona w dowolnej formie nadającej się do udostępnienia. Nadto informacja taka musi zawierać treści określone w art. 6 ustawy, albo treści, które można by zakwalifikować do wskazanych w tym przepisie (art. 6 nie zawiera katalogu zamkniętego).

O ile wydruki korespondencji elektronicznej spełniają przesłanki utrwalonej,

a więc nadającej się do udostępnienia informacji, to z uwagi na treść zawartych

w przedmiotowej korespondencji informacji, nie stanowi ona informacji publicznej

w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przymiot cechy informacji publicznej polega na posiadaniu przez daną informację cech mieszczących się w katalogu opisanym w art. 6 ustawy, albo zbliżonym do tego katalogu. Natomiast przedmiotowej informacji nie można przypisać żadnych cech informacyjno-poznawczych dotyczących zagadnień wymienionych w art. 6 ustawy.

Nadto, aby danej informacji móc przypisać cechy informacji publicznej, sama informacja poza cechami wskazanymi w art. 6 ustawy powinna pochodzić od osoby publicznej.

W niniejszej sprawie tego kwalifikatora brak.

Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pomocne jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OKS 666/12, w którym wskazano, iż korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jego współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tą osobę zadań publicznych. Powyższe orzeczenie zostało wydane na kanwie żądania dostępu do informacji wewnętrznej centralnego organu państwa.

Skoro, zgodnie z tym orzeczeniem, korespondencja osoby publicznej ze swoim współpracownikiem na tematy publiczne wyłączona została z zakresu informacji publicznej, to tym bardziej cech informacji publicznej będzie pozbawiona informacja stanowiąca korespondencję mailową pomiędzy pracownikiem organu,

a osobą załatwiającą w imieniu przedsiębiorstwa, w którym pracuje, spraw tego przedsiębiorstwa, dotycząca przygotowywania i zbierania przez pracowników organu materiału w celu wykonywania swojej ustawowej działalności. Pisma takie

(tu korespondencja) nie posiadają ani przymiotu informacji wyszczególnionej w art. 6 (ani zbliżonej do tego wyszczególnienia), ani nie stanowią informacji pochodzącej od organu w rozumieniu art. 4. W szczególności korespondencja taka nie stanowi ani wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy, ani poglądu jaki na daną sprawę prezentuje organ. Korespondencja taka może, co najwyżej stanowić materiał roboczy do wypracowania przez organ danego rozstrzygnięcia, czy stanowiska, ale wówczas to nie ta korespondencja ale właśnie samo rozstrzygniecie, czy stanowisko w danej sprawie pochodzące od organu będzie stanowiło informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, skoro żądanie skierowane do organu o udzielenie informacji nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej i organ niezwłocznie, pisemnie poinformował

o niniejszym zainteresowaną stronę, to niniejsza sprawa została załatwiona prawidłowo i bark jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. Tym bardziej nie można przypisać takiemu działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa, co niezasadnie podnosi strona skarżąca.

Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.