Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1182/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzx ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 79 ust. 1, art. 81, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 67/21 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia zadań, na które przeznaczone będą środki pochodzące z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Niepełnosprawnych w 2020 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Powiatu T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 67/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. z dnia 27 października 2020 r. nr XXIV/163/2020 zmieniającej uchwałę Rady Powiatu T. z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XVII/137/2020 w sprawie określenia zadań, na które przeznaczone będą środki pochodzące z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2020 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 27 października 2020 r. Rada Powiatu T. (dalej "Rada Powiatu", "Rada") podjęła uchwałę, którą zmieniła uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie określenia zadań, na które przeznaczone będą środki pochodzące z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2020 r. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.). W § uchwały z dnia 27 października 2020 r. Rada Powiatu postanowiła, że załącznik do uchwały zmienianej otrzymuje brzmienie zgodne z załącznikiem do uchwały zmieniającej

Wojewoda Pomorski (dalej "Wojewoda", "skarżący") działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 27 października 2020 r., zaskarżając uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, to jest art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID"), poprzez podjęcie uchwały w trybie korespondencyjnym poza sesją, podczas gdy z analizy wyżej wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że uchwały rady powiatu mogą być zgodnie z prawem przyjęte jedynie na sesji, i to niezależnie od tego czy rada obraduje w trybie zwykłym czy korespondencyjnym.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że podstawą przeprowadzenia XXIV sesji Rady Powiatu w dniu 27 października 2020 r. w trybie korespondencyjnym był art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania) oraz art. 15zzx ust. 2, zgodnie z którym obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Skarżący wskazał, że radnych Rady Powiatu zawiadomiono o sesji pismem wiceprzewodniczącej Rady Powiatu z 19 października 2020 r. zawierającym informację, że sesja rozpocznie się 27 października 2020 r. (wtorek) o godzinie 14.00 i prowadzona będzie w trybie korespondencyjnym. Pismo zawierało również porządek obrad, którego pierwszym punktem było otwarcie sesji. Do pisma załączono także niezbędne materiały oraz harmonogram przygotowania korespondencyjnej sesji. Zgodnie z tym harmonogramem, radni mieli możliwość zadawania pytań drogą e-mailową w dniach 20-25 października 2020 r. Do dnia 26 października 2020 r. udzielano odpowiedzi na pytania radnych również drogą e-mailową. W dniu 26 października 2020 r. przewodniczący właściwych komisji przekazywali opinie komisji dotyczące projektów uchwał. Tego samego dnia pracownicy Starostwa Powiatowego w T. (dalej: "Starostwo") przekazali wszystkim radnym indywidualne karty do głosowania oraz przekazano drogą e-mailową godzinowy harmonogram odbioru kart. W dniu 27 października 2020 r. w godzinach 8-13 radni przekazali pracownikom Starostwa wypełnione indywidualne karty do głosowania nad uchwałami objętymi porządkiem obrad XXIV sesji Rady Powiatu. Następnie o godzinie 13.00 pracownicy Starostwa, pod nadzorem wiceprzewodniczącej oraz w obecności przedstawiciela klubu Prawo i Sprawiedliwość, przeliczyli złożone głosy. O godzinie 14:00 wiceprzewodnicząca rozpoczęła sesję, w trakcie której przedstawiła wyniki sesji korespondencyjnej. Na podstawie protokołu XXIV korespondencyjnej sesji Rady Powiatu oraz nagrania z sesji zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej można, w opinii skarżącego, stwierdzić, że na sali obrad znajdowała się wiceprzewodnicząca, która omówiła przebieg przygotowania do XXIV sesji Rady Powiatu oraz odczytała kolejne punkty porządku obrad. Następnie wiceprzewodnicząca stwierdziła, że na podstawie odebranych kart do głosowania korespondencyjnego w sesji wzięło udział 22 radnych i został spełniony wymóg prawomocności obrad oraz wobec braku uwag do protokołu z XXII sesji Rady Powiatu uznała, że został on przyjęty. W dalszej kolejności wiceprzewodnicząca referowała kolejne punkty porządku obrad. W odniesieniu do procedury podejmowania uchwał wiceprzewodnicząca odczytywała tytuł uchwały, informowała o opiniach komisji oraz przedstawiała wyniki wcześniejszego głosowania korespondencyjnego, które pojawiały się również na ekranie. Po wyczerpaniu porządku obrad wiceprzewodnicząca zakończyła XXIV sesję Rady Powiatu.

Zdaniem Wojewody, z powyższego opisu stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że sesja Rady Powiatu rozpoczęła się w dniu 27 października 2020 r. o godz. 14.00. Wcześniejsze czynności należy określić jako przygotowanie do odbycia sesji w trybie korespondencyjnym. Tak zresztą określone one zostały w przesłanym radnym dokumencie zatytułowanym harmonogram przygotowania korespondencyjnej sesji. Wśród czynności podjętych przed sesją znalazło się m.in. otwarcie kopert zawierających wypełnione przez radnych karty do głosowania oraz przeliczenie złożonych głosów. W trakcie sesji, w odniesieniu do uchwał, wiceprzewodnicząca ograniczyła się wyłącznie do odczytania tytułu uchwały, poinformowania o wydaniu przez odpowiednie komisje oraz inne podmioty pozytywnych opinii, do stwierdzenia pojęcia uchwały i wskazania liczby głosów oddanych w głosowaniu korespondencyjnym. Imienny wykaz głosowania przez poszczególnych radnych został zaprezentowany na ekranie.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że uchwała nr XXIV/163/2020 z 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.

W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że "choć ustawa o samorządzie powiatowym w sposób wyraźny tego nie określa, rada powiatu może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości jedynie na sesji rady" (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 15). W opinii skarżącego, powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Nawet zatem jeżeli rada powiatu obraduje w zdalnym trybie obradowania (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie) to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku.

Według skarżącego, art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID dopuszczający możliwość przeprowadzenia sesji korespondencyjnej może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże tylko w wąskim zakresie jego brzmienia. Oczywistym jest, że pewnie ograniczenia sesji korespondencyjnej są naturalne, jak chociażby brak możliwości spełnienia wymogu jednoczesnej obecności radnych. Jednakże tak podstawowe zasady prowadzenia obrad i podejmowania uchwał jak głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji muszą być bezwzględnie respektowane i nie może być od nich żadnych odstępstw. Powyższe naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, to jest art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID poprzez podjęcie ww. uchwały z dnia 27 października 2020 r. w trybie korespondencyjnym poza sesją.

Rada Powiatu, wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśniła, że żadna z ustaw samorządowych nie definiuje pojęcia sesji. Odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa Rada Powiatu wskazała, że słowo "sesja" należy utożsamić z posiedzeniem dotyczącym określonej sprawy. W opinii Rady, tryb korespondencyjny działania organów kolegialnych polega na zastąpieniu właśnie wspólnego posiedzenia radnych wymianą korespondencji listownej. Tym samym w przypadku podjęcia takiego trybu działania organu nie dochodzi do spotkania wszystkich jego członków i tym samym do posiedzenia, czy też sesji tego organu.

W ocenie Rady wskazany przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim organy kolegialne mogą procedować i podejmować rozstrzygnięcia m.in. korespondencyjnie. Użyte pojęcia "sesji" lub "posiedzeń" należy rozumieć w nieco innym znaczeniu niż znaczenie językowe, a mianowicie jako pewnego rodzaju procedury, w wyniku których zapadają rozstrzygnięcia organów kolegialnych, a które wolą ustawodawcy mogą zostać zastąpione na czas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego poprzez wymianę korespondencji. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o przeciwdziałaniu COVID, zdaniem Rady Powiatu, wynika zamiar ustawodawcy umożliwienia zdalnego procedowania organom kolegialnym w czasie zagrożenia epidemicznego, a nie odbywania jakiś odpowiedników "sesji" lub "posiedzeń" w trybie korespondencyjnym. W ocenie Rady, przepis art. 15zzx ww. ustawy uznać należy za lex specialis w stosunku do przepisów ustaw samorządowych i tym samym przyznać mu pierwszeństwo przed innymi przepisami prawa, z którymi pozostaje on w sprzeczności. Kwestia ta jest o tyle istotna, że ustawodawca w ustawie o przeciwdziałaniu COVID, oprócz zastrzeżenia możliwości pracy zdalnej lub korespondencyjnej organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego nie przewidział żadnych szczegółów procedowania w tych trybach pozostawiając je do wypracowania w tych jednostkach.

W opinii Rady wszystkie podjęte działania w celu sprawnej organizacji i przeprowadzenia XXIV Sesji Rady Powiatu w trybie korespondencyjnym były zgodne z art.15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID, jak również przepisami ustawy o samorządzie powiatowym. Wszyscy radni otrzymali materiały na sesję, obejmujące projekty wszystkich uchwał mających być przedmiotem procedowania, mieli możliwość zadawania pytań, komisje rady miały możliwość wyrażenia opinii w przedmiocie projektów uchwał (nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one pozytywnie zaopiniowane przez właściwe Komisje Rady Powiatu), wreszcie sesja była jawna w tym znaczeniu, że jej wyniki z wszystkimi pytaniami radnych, opiniami i imiennymi wynikami głosowań zostały upublicznione na stronie internetowej Starostwa w postaci protokołu i zapisu audio-video z prezentacji wyników "sesji" przez wiceprzewodniczącą Rady. Sam sposób głosowania był transparentny, do liczenia głosów był dopuszczony przedstawiciel opozycji, a żaden z radnych nie zgłosił żadnych uwag odnośnie nieprawidłowego wskazania jego głosu w jakimkolwiek z przeprowadzonych głosowań (wyniki imienne głosowań zostały zaprezentowane na stronie internetowej).

W ocenie Rady Powiatu, zarzut Wojewody sprowadza się wyłącznie do tego, że w porządku obrad i harmonogramie przygotowania korespondencyjnej sesji, stanowiących załączniki do pisma wiceprzewodniczącej Rady z dnia 19 października 2020 r. błędnie oznaczono, że "sesja" odbędzie się w dniu 27 października 2020 r. o godz. 14.00, podczas gdy o tej godzinie zaprezentowano jedynie na wizji wyniki XXIV sesji. Rzeczywiście z uwagi na nadzwyczajną sytuację, w jakiej odbywała się wskazana

sesja, brak ustawowych wytycznych co do procedury obradowania w trybie korespondencyjnym, nieprawidłowo wskazano chwilę odbycia "sesji". W rzeczywistości 27 października 2020 r. o godz. 14.00 miało miejsce jedynie zaprezentowanie wyników XXIV sesji, co zresztą znalazło swoje odzwierciedlenie w wystąpieniu wiceprzewodniczącej, która już prawidłowo wskazała, że "przedstawia wyniki sesji", oraz w protokole z XXIV korespondencyjnej sesji, w którym wskazano, że 27 października 2020 r. o godzinie 14.00 miało miejsce przedstawienie wyników sesji korespondencyjnej, a nie sama sesja. W ocenie Rady, wskazane powyżej niefortunne sformułowanie nie stanowi naruszenia prawa, gdyż żadna ustawa nie określa procedury korespondencyjnego obradowania Rady Powiatu, w szczególności takiej procedury nie zawiera ustawa o COVID. Przepisy prawa nie zawierają żadnego wskazania, co w przypadku procedury korespondencyjnej należy uważać za "sesję" w rozumieniu tradycyjnym, w jakim używają je ustawy samorządowe. Nie ma bowiem w tym przypadku żadnego spotkania radnych, z którym można by to pojęcie powiązać. Według Rady Powiatu w przypadku procedury korespondencyjnej nie ma de facto "sesji", a przepisy prawa jej dotyczące należy stosować odpowiednio, uwzględniając specyfikę obowiązującego stanu zagrożenia epidemicznego i art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID. Niemniej Rada zgodziła się, że takie wskazania daty i godziny otwarcia "sesji" w materiałach do XXIV sesji Rady Powiatu było logicznie nieuzasadnione i mylące, jednakże nie naruszało prawa. Jeśli bowiem jakąś czynność wykonywaną w ramach procedury korespondencyjnej można by utożsamiać z sesją sensu stricto, to powinien być moment oddania i przeliczenia głosów przez radnych, a nie odczytanie wyników sesji przez prowadzącego procedurę.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2021 r. Wojewoda wskazał, że przyjmując argumentację strony przeciwnej można dojść do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu stricto. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem w tej sytuacji nie można wskazać – i nie uczyniła tego Rada Powiatu – kiedy sesja się faktycznie rozpoczęła. W ocenie Wojewody, przyjęcie rozumowania strony przeciwnej doprowadziłoby do zupełnej dowolności w pracach rady powiatu prowadzących do podejmowania uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, podkreślił, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, o czym wprost stanowi art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy więc przyjąć, że tylko istotne naruszenie prawa uchwałą organu oznacza jej nieważność.

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. W judykaturze przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa (będącymi podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem procedury. Stan faktyczny jest co do zasady niesporny między stronami, które nie kwestionują poczynionych ustaleń.

Zdaniem Sądu, chronologia zdarzeń oraz analiza stanu faktycznego prowadzi jednoznacznie do wniosku, że uchwała nr XXIV/163/2020 została podjęta poza sesją, w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.

W ocenie Sądu, przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jednoznacznie wskazuje, że organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada powiatu może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w przepisie tym mowa jest o sesji w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika to z wykładni językowej. Posiłkowanie się przez stronę przeciwną wykładnią autentyczną (z uzasadnienia projektu ustawy) nie może pozostawać w sprzeczności z wykładnią językową, w sytuacji gdy ta ostatnia prowadzi do jasnych wniosków. Podkreślić należy, że przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu. Przepis ten nie wyłącza zatem stosowanie art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Jeżeli rada powiatu obraduje w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku. Przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże nie może prowadzić do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu strico.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że uchwała nr XXIV/163/2020 z dnia 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. W opinii Sądu głosy powinny być policzone dopiero po otwarciu sesji (tu: po godz. 14.00) tym bardziej, że harmonogram zawierał taki punkt, a nie przed jej otwarciem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skoro zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją, to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania, skutkującego stwierdzeniem nieważności tego aktu. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw.

Z tych przyczyn uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Skargą kasacyjną Rada Powiatu T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 161 w związku z art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Rada Powiatu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, w tym w szczególności wyjaśnienia pojęcia "sesji" rady powiatu w przypadku procedowania tego organu w trybie korespondencyjnym;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 79 ust. 1 w związku z art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu lub przepisów prawa, które miałaby naruszać zaskarżona uchwała Rady Powiatu T.;

c) art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni ostatniego z przywołanych przepisów i ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu T. została podjęta poza sesją.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a także zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski Państwowy wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwiony okazał się jeden z jej zarzutów.

Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały przedstawione jako skonstruowane w oparciu tylko o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 9/09) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09 oraz z 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09). W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przewidziane prawem elementy a także umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Przedstawiając w punkcie I lit. a petitum skargi kasacyjnej zarzut niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, w tym w szczególności wyjaśnienia pojęcia "sesji" rady powiatu w przypadku procedowania tego organu w trybie korespondencyjnym, skarżący kasacyjnie pomija, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie lakonicznie i bez dalszego rozwinięcia, ale stwierdził, że przepis ten nie wyłącza stosowania art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Nie jest także uzasadniony zarzut sformułowany w punkcie I lit. b petitum skargi kasacyjnej jako dotyczący niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 79 ust. 1 w związku z art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewskazanie przez Sąd przepisu lub przepisów prawa, które miałaby naruszać zaskarżona uchwała Rady Powiatu T. Z treści uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że według Sądu pierwszej instancji naruszony został art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut przedstawiony w punkcie I lit. c petitum skargi kasacyjnej. Sformułowany został on jako dotyczący art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni ostatniego z przywołanych przepisów i ustalenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała została podjęta poza sesją. Trzeba jednak wyjaśnić, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie, choć nie w takim stopniu, aby nie było możliwe jego rozpoznanie. Po pierwsze, w samym zarzucie skargi skarżąca kasacyjnie nie wskazała, którego z licznych ustępów przepisu art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym zarzut dotyczy. Uwaga ta odnosi się także do ustępów art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można odczytać, że zarzutem jest objęty art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15 zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID i żadne inne z ustępów tych artykułów nie są przedmiotem skargi kasacyjnej. W związku z tym, przyjmując bardzo liberalne stanowisko dopuszczające objęcie przedmiotem kontroli sądowej każdego przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 487), wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID i ich naruszenie uczynił przedmiotem swoich rozważań, co pozwala w sposób niewątpliwy odczytać treść zarzutu. Po drugie autor skargi kasacyjnej użył spójnika "oraz" między dwoma wskazanymi wyżej przepisami, jednak z treści zarzutu wynika, że zarzuca naruszenie przepisów we wzajemnym powiązaniu, to jest "w związku". Po trzecie, także z treści zarzutu wynika, że nieylko o błędną wykładnię przepisów ale także o niewłaściwe ich zastosowanie

Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii między innymi organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Z treści art. 15zzx ust. 1 ww. ustawy wprost wynika, że zdalne zwoływanie i odbywanie sesji oraz podejmowanie uchwał obejmuje dwie formy, to jest z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Oznacza to, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada jednostki samorządu terytorialnego może odbywać sesję oraz podejmować uchwały w jednej z tych dwóch form albo w łączącej je formie hybrydowej.

Należy zaznaczyć, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy przeciwdziałaniu COVID sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał ale także prawo mieszkańców do wstępu na sesje i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji. Jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx ust. 1ustawy o przeciwdziałaniu COVID zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobu podejmowania uchwał (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie) znajduje umocowanie konstytucyjne.

Podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym, dopuszczalne na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID nie zostało precyzyjnie uregulowane w samej ustawie. Oznacza to, że wypełnienie trybu podejmowania takich uchwał należy do organów samorządu terytorialnego. Pojęcie korespondencyjnego trybu podejmowania uchwał nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw o jednostkach samorządu terytorialnego ani w ustawie o przeciwdziałaniu COVID. W języku potocznym korespondencja oznacza porozumiewanie się, przekazywanie sobie informacji listownie, za pomocą faksu, telegrafu, itp., wysyłanie i przyjmowanie listów, a korespondencyjny oznacza odbywający się za pośrednictwem korespondencji – listów (Wielki Słownik Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubisza, tom h-n, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2018, str. 472).

Wskazać również należy, że przepisy innych ustaw przewidują możliwość podejmowania uchwał w drodze głosowania korespondencyjnego przez organy kolegialne bez związku ze stanem epidemii lub zagrożenia epidemicznego.

Według art. 30 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.) Rada może podejmować uchwały w drodze głosowania korespondencyjnego. Przyjęcie uchwały w drodze głosowania korespondencyjnego może odbywać się przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej.

Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 692) w sprawach niecierpiących zwłoki Przewodniczący Rady może zarządzić głosowanie korespondencyjne. Według § 11 ust. 5 Regulaminu Rady Mediów Narodowych (dostępnego na stronie internetowej Sejmu) głosowanie korespondencyjne odbywa się z wykorzystaniem poczty elektronicznej. Przewodniczący Rady przesyła na adresy poczty elektronicznej Członków Rady zarządzenie o głosowaniu korespondencyjnym wraz z projektem uchwały. Członkowie Rady w terminie 24 godzin oddają swój głos w formie wiadomości zwrotnej. W terminie 24 godzin od przesłania wiadomości zwrotnej Sekretariat Rady potwierdza telefonicznie oddanie głosu przez każdego z Członków Rady.

Według zgodnie z art. 4111 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.) akcjonariusz spółki publicznej może oddać głos na walnym zgromadzeniu drogą korespondencyjną, jeżeli przewiduje to regulamin walnego zgromadzenia. W dalszych przepisach art. 4111 oraz art. 4112 Kodeksu spółek handlowych opisana jest procedura głosowania drogą korespondencyjną, w tym obowiązek użycia formularza udostępnionego na stronie internetowej.

Cechą wyróżniającą podejmowanie uchwał korespondencyjnie jest, że głosujący korespondencyjnie utrzymują kontakt z osobą organizującą głosowanie (np. przewodniczącym rady) nie bezpośrednio lecz za pomocą środków korespondencji oraz oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez konieczności jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu. Z samej istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze pisemnego, albo z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, sposobu oddawania głosów w różnym czasie.

Samo podejmowanie uchwały nie jest czynnością prostą lecz jest aktem złożonym z wielu czynności poszczególnych osób pełniących swoje role zgodnie z ustawą, statutem jednostki samorządu terytorialnego, poleceniami przewodniczącego prowadzącego sesję. Ilustracją tego jest rozpatrywany stan faktyczny. Wynika z niego, że sesja Rady Powiatu T. została zwołana jako sesja odbywająca się korespondencyjnie z harmonogramem tak ułożonym, że większość czynności, które w przypadku zwykłej sesji odbywają się w miejscu i czasie zwołanej sesji, tym razem odbywały się w sposób zgodny z istotą trybu korespondencyjnego. Ostatnim zbiorem czynności mających miejsce począwszy od godziny 14 w dniu 27 października 2020 r. było w rzeczywistości – nie tylko tak jak określa to protokół sesji – przedstawienie wyników sesji korespondencyjnej, ale także dokonanie ostatnich aktów powodujących, że można było ustalić, że uchwały zostały podjęte (przedstawienie wyników głosowań). W ramach czynności prowadzących do podejmowania uchwał, w dniu 19 października 2020 r. przesłano radnym drogą e-mailową projekty uchwał, od 20 do 25 października 2020 r. radni mogło zadawać drogą e-mailową pytania, w taki sam sposób do dnia 26 października przekazano im odpowiedzi a także opinie poszczególnych komisji. Następnie w różnych miejscach i w różnym czasie poszczególni radni oddawali głosy na przekazanych im wcześniej kartach do głosowania. W dniu 27 października do godziny 13 pracownicy Starostwa odebrali od radnych wypełnione karty do głosowania, dokumentując to protokołem z podpisem radnego, stanowiącym jednocześnie potwierdzenie udziału w sesji. Od godziny 13 pracownicy Starostwa pod nadzorem przewodniczącej Rady Powiatu oraz w obecności przedstawiciela jednego z klubów przeliczyli złożone głosy. Wyniki głosowań zostały przedstawione przez wiceprzewodniczącą Rady po godzinie 14 podczas części objętej transmisją.

Ustawa o samorządzie powiatowym oraz pozostały ustawy samorządowe nie regulują szczegółowo samego trybu podejmowania uchwał, w tym głosowania. Nie budzi jednak wątpliwości, że podejmowanie uchwał i samo głosowanie rozpoczyna się zarządzeniem (lub podobną czynnością) przewodniczącego organu stanowiącego o rozpoczęciu głosowania, po czym radni oddają głosy, następnie następuje przeliczenie głosów i obliczenie wyniku głosowania (przy uwzględnieniu tzw. kworum, czyli wymaganej liczby radnych w chwili rozpoczęcia głosowania). Procedura głosowania i procedura podejmowania uchwał kończy się ogłoszeniem wyniku głosowania. Każdy z tych elementów jest niezbędny do ustalenia czy uchwała została podjęta, czy wynik głosowania jest negatywny. Bez ogłoszenia wyniku głosowania procedura samego głosowania i podejmowania uchwały jest niepełna. Tym samym należy przyjąć, że skoro w głosowaniu przeprowadzanym w zwykłym uchwała zostaje podjęta z chwilą ogłoszenia wyniku głosowania przez przewodniczącego organu stanowiącego, to także w głosowaniu korespondencyjnym nie sam moment oddania głosu, ani też moment policzenia głosów i ustalenia wyników głosowania przez komisję skrutacyjną lub inne osoby liczące głosy, ale chwila podania do wiadomości wyniku głosowania stanowi o podjęciu (lub odrzuceniu) uchwały. W przypadku korespondencyjnego odbywania sesji i podejmowania uchwał, czyli w sytuacjach przewidzianych w art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID pojęcie sesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (a więc takiego zebrania, podczas którego – jak mówi ustawa – "rada powiatu obraduje" i, co wynika z art. 13 ust. 1 a także innych przepisów ustawy – podejmuje uchwały), nie może być rozumiane w sposób podobny do sformalizowanego zebrania (posiedzenia), podczas którego członkowie rady i inne osoby wykonują czynności prowadzące do wykonania zadań rady, w tym do podjęcia uchwał. W przypadku odbywania sesji korespondencyjnej sesja powinna być rozumiana również funkcjonalnie jako odpowiadający czynnościom podejmowanym podczas sesji zwołanej w zwykłym trybie, wykonany w określonym przez przewodniczącego rady czasie, zespół czynności prowadzących do wykonania zadań rady, w tym do podjęcia uchwał.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie wyżej przedstawionej wykładni przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID pozwala na ustalenia, że zaskarżona uchwała rady powiatu została podjęta bez naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy rozumianego jako zawierającego normę, według której uchwały rady powiatu podejmowane są na sesji.

W związku z tym, że jeden z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony. kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony i stwierdzając, że skarga skierowana do Sądu pierwszej instancji nie jest zasadna – oddalił skargę na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Nie był uzasadniony wniosek skarżącej kasacyjnie o umorzenie postępowania wywołanego skargą Wojewody Pomorskiego. Późniejsze podjęcie uchwały w tym samym przedmiocie przez Radę Powiatu T. nie usuwało ewentualnych skutków zaskarżonej uchwały. W związku z tym konieczne było rozstrzygnięcie w przedmiocie jej ważności ze skutkami ex tunc.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjną przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.