Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1888/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie NSA: Andrzej Niecikowski Anna Szkodzińska Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004r. sprawy ze skargi K.K. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 26 czerwca 2003r., Nr: VI/ 85/ 2003 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Cholerzyn, Kryspinów, Morawica I. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem w części obejmującej §38 oraz załącznik 38, II. zasądza od Gminy Liszki na rzecz skarżącej K.K. kwotę 265 ( dwieście sześćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1888/03

UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 12 kwietnia 2001 r. nr XXIII/239/2001 przystąpiono do sporządzenia zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania Gminy Liszki. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 stycznia 2003 r. do 30 stycznia 2003 r.

Jeden z zarzutów do powyższego projektu wniosła w dniu [....] lutego 2003 r. K.K. , zam. [....]. Napisała ona, że sprzeciwia się przeznaczeniu jej działki nr [....] na drogę. Takie przeznaczenie działki narusza jej prawo własności, które podlega konstytucyjnej ochronie.

Rada Gminy Liszki podjęła w dniu 26 czerwca 2003 r. uchwałę nr YI/85/2003 w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części Cholerzyn, Kryspinów, Morawica. W § 38 tej uchwały odrzucono powyższy zarzut.

W uzasadnieniu tej uchwały przedstawiono przebieg procedury planistycznej i stwierdzono, że w projekcie planu przedmiotowa działka znajduje się w projekcie w terenie [....] (tereny komunikacji - droga lokalna) o raz w terenach [....] (tereny zabudowy mieszkalno - usługowej). Wyznaczenie drogi przez tę działkę uniemożliwia realizację zabudowy. W planie dotychczasowym działka ta znajdowała się w terenie upraw polowych i ogrodniczych (...), w których wykluczona była możliwość wznoszenia obiektów nie związanych z produkcja rolną a lokalizacja nowych zagród została ograniczona do przypadków szczególnie uzasadnionych gospodarczo. Część działki znajdowała się w terenie drogi krajowej (KR). Stwierdzono, że obowiązkiem władz Gminy jest zaplanowanie odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych dla wyznaczonych, rozległych terenów mieszkaniowych. Projektowana droga KTL ma pełnić funkcję obsługi takiego terenu. Dla ograniczenia strat, jakie poniesie właścicielka działki dokonano korekty projektu i zmniejszono linie rozgraniczające tej drogi, co jednak nie umożliwi K. K. zabudowę jej działki. Stwierdzono dalej, że zarzut został rozpatrzony w nawiązaniu do wszystkich aspektów projektu planu: jego podstawowych celów, założeń i skutków. Rozważono, czy ustalenia projektu planu są uzasadnione względami funkcjonalnymi, przy czym nie zakładano pierwszeństwa interesu jednostkowego nad interesem publicznym lub odwrotnie. Dlatego uznano, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu. Jego uwzględnienie wpłynęłoby niekorzystnie na możliwość racjonalnego wykorzystania gruntów.

W uzasadnieniu prawnym wymieniono przepisy ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym, o samorządzie gminnym, o drogach publicznych, a także przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W dniu [....] sierpnia 2003 r. K.K. reprezentowana przez adw. L.S. wniosła na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. l ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem wymagań nakazujących uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przeznaczenie działki pod drogę wpływa w sposób istotny na możliwość korzystania z tego prawa przez właściciela. Z tego zwłaszcza powodu Rada winna szczegółowo rozważyć przesłanki, jakimi kierowała się przy przyjęciu projektu. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnej analizy zasadności przeznaczenia działki nr [....] w C. pod drogę i nie wskazuje, dlaczego projekt przebiegu drogi właśnie przez tę działkę jest najbardziej korzystny. Brakuje jakiejkolwiek informacji, czy na terenie objętym projektem istnieją drogi gruntowe, mogące być przeznaczone pod drogi gminne. Nie ma również analizy, czy istnieje możliwość budowy dróg lokalnych na terenach stanowiących własność Gminy L.

W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.

W szczególności w pierwszym etapie przygotowania piargu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.

Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.

Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Gminy L. umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skąd innąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i w niczym nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajduje się działka skarżącej wobec przygotowanego projektu planu. Samo określenie przeznaczenia tej działki na tereny komunikacji i wskazanie przeznaczenia dotychczasowego, bez określenie parametrów planowanej drogi i bez wytłumaczenia konkretnego jej przebiegu i wpływu na nieruchomość K.K. jest zupełnie nie wystarczające. Stwierdzono wprawdzie, że w wyniku wniesionego zarzutu linie rozgraniczające drogi zostały zmienione, ale nie wskazano w jakim wymiarze i w jaki sposób, a także jakie znaczenie ma ta zmiana dla działki nr [....]. Uzasadnienie nie tłumaczy również tego, dlaczego planowana droga ma przebiegać właśnie po działce skarżącej oraz nie wyjaśnia odrzucenia rozwiązań alternatywnych. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje.

Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny,

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza wprawdzie podanego w skardze przepisu art. l ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (nie jest to uchwała o planie) ani przepisów k.p.a., które w postępowaniu planistycznym nie mają zastosowania, ale jest ona sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. Jednakże, ponieważ od jej wydania upłynął już rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), a także w zw. z art. 91 ust. l i art. 94 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające...

Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.