Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1282/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, 157  par. 2 i 3, 158 i 159,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S., z dnia [...] listopada 2009 r., w sprawie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej na kadencję 2010 – 2012.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 26 stycznia 2010 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek Z. F. z dnia 23 stycznia 2010 r. o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S., z dnia [...] listopada 2009 r., w sprawie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej na kadencję 2010 – 2012.

We wniosku Z. F. stwierdził, że ww. uchwałą w skład Uczelnianej Komisji Wyborczej zostały powołane osoby, które nie spełniały warunku określonego w art.71 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, dotyczącego posiadania przez te osoby biernego prawa wyborczego. W związku z tym, Komisja ta jest nielegalna, a uchwała Senatu Uczelni jest niezgodna z art.71 ust.1 ww. ustawy i z tego względu powinna zostać unieważniona.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Z. F. posiada przymiot strony, ponieważ tylko posiadanie tego przymiotu uprawnia go do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

Dodał, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów, czyli rektora lub senatu, do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego. Wniosek osoby fizycznej należy potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni, który może posłużyć jedynie jako sygnał do wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli organ uzna, że są do tego podstawy.

Postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. W związku z tym, że skarżący nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada on uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S. Organ wyjaśnił również, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności ww. uchwały.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. F. wskazał, iż zaskarżona uchwała Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S., została podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującej ustawy, gdyż wybory organów reprezentujących środowisko zostały przeprowadzone niezgodnie z prawem, w związku z czym, zaskarżona uchwała powinna być uznana za nieważną. Ponadto istotą wniesionej sprawy jest nielegalność postępowania organów Uczelni, a nie to, czy skarżący ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji Minister ponownie wyjaśnił, że istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Z. F. posiada przymiot strony, ponieważ tylko posiadanie tego przymiotu uprawnia go do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S..

Dodał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym wszczynanym i prowadzonym na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym, jednakże z kilkoma wyjątkami. Podstawowym jest ten, że wszczęcie postępowania w sprawie nieważności następuje wówczas, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. W związku z tym, należy zbadać dopuszczalność stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. I tak, niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę nie będącą stroną w sprawie.

Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). Uchwały senatu uczelni publicznej podjęte w zakresie kompetencji stanowiących są wiążące dla innych organów uczelni publicznej, jej pracowników, doktorantów i studentów. Jednak rektor uczelni publicznej może zawiesić wykonanie uchwały senatu, jeżeli narusza ona przepisy ustawy lub statutu uczelni i w terminie czternastu dni od jej podjęcia zwołuje posiedzenie senatu, w celu ponownego rozpatrzenia uchwały. Jeżeli senat nie zmieni lub nie uchyli zawieszonej uchwały, wówczas rektor przekazuje ją ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, w celu rozpatrzenia w trybie określonym w art. 36 ust. 1 ustawy (art. 65 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym). W związku z czym, rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów, czyli rektora lub senatu, do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego.

Natomiast wniosek osoby fizycznej należy potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni, który może posłużyć jedynie jako sygnał do wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli organ uzna, że są do tego podstawy.

Postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. W związku z tym, że Z. F. nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Uniwersytetu [...] w S., z dnia [...] listopada 2009 r. - bowiem art. 36 ust. 1 ww. ustawy, nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek złożony przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji organu uczelni z obrotu prawnego.

Minister wskazał również, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności ww. uchwały Nr [...]. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 8 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, komisje wyborcze powoływane są w trybie określonym w statucie uczelni. Zaś § 28 ust. 2 Statutu [...] Uniwersytetu [...] w S. stanowi, że komisje wyborcze są powoływane spośród osób posiadających czynne prawo wyborcze, odpowiednio przez senat (uczelniana komisja wyborcza i komisje okręgowe) i rady wydziałów (...). Kandydatów do komisji wyborczych przedstawia odpowiednio rektor i dziekan. Organ powołujący komisję wyznacza jej przewodniczącego, zastępcę przewodniczącego i sekretarza. Komisje wyborcze w Uczelni powoływane są spośród osób posiadających czynne prawo wyborcze, ponieważ warunek określony w art. 71 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy, w zakresie posiadania "biernego prawa wyborczego" dotyczy jedynie organów uczelni, czyli kolegium elektorów, organów jednoosobowych, przedstawicieli do organów kolegialnych oraz osób pełniących inne funkcje z wyboru (art. 71 ust. 1 ustawy), czyli spośród kandydatów zgłoszonych przez wyborców posiadających czynne prawo wyborcze (art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy). Natomiast komisje wyborcze w uczelniach nie są organami uczelni.

Ponadto Minister stwierdził, że szkoły wyższe, do których stosuje się ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie zagwarantowaną autonomię uczelni, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Przedmiotem nadzoru ministra nie jest więc każda działalność organów uczelni, a jedynie ta działalność, która została wyraźnie określona w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.). Nadzór sprawowany przez ministra dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu (art. 36 ust. 1 ww. ustawy). Do zakresu nadzoru należy uprawnienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały lub decyzji organów uczelni. Minister działa tu na podstawie upoważnienia jakie daje mu ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym. Nadzór sprawowany jest przez ministra z urzędu wobec określonego ustawą- Prawo o szkolnictwie wyższym podmiotu, podlegającemu jego nadzorowi. Jakiekolwiek pisma żądające określonych działań od ministra mogą być potraktowane jedynie jako sygnał w sprawie, bowiem do uprawnień ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego należy samodzielna ocena, czy skorzysta z uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 ww. ustawy.

W niniejszym przypadku brak jest zatem podstaw do podjęcia interwencji o charakterze nadzorczym. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może działać władczo jedynie mając wyraźną podstawę prawną do podejmowania określonych działań.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra i wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o:

- stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S. jest niezgodna z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym,

- zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności ww. uchwały nr [...],

- wydania decyzji zobowiązującej Ministra do wydania decyzji stwierdzającej nieważność przedmiotowej uchwały, lub stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd,

- stwierdzenie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego naruszył ustawowy termin do wydania decyzji na wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw,

- zwrot kosztów procesu bez względu na orzeczenie Sądu.

Zdaniem skarżącego art. 36 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie mówi nic o tym, kto może wystąpić o stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora i absolutnie nie może się zgodzić z tym, że obywatel, który został pokrzywdzony uchwałą uczelni nie ma prawa żądania unieważnienia tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S., z dnia [...] listopada 2009 r., w sprawie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej na kadencję 2010 – 2012.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowanym aktem (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się jego weryfikacji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV S.A. 2328/99, nie publ.).

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale uchwały Senatu państwowej szkoły wyższej w przedmiocie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, wyłączenie do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego.

W pozostałym zakresie stosuje się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które stanowią wyraz kluczowej dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego zasady autonomii uczelni. Zasada ta oznacza, że organy administracji państwowej mogą kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym.

Szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów wynika, że mają one charakter samorządny i korporacyjnymi. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej.

Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie Ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie ww. art. 36 ust. 1 Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie Ministra w sprawie uchwały senatu nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń organów uczelni nie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie jest ono objęte art. 156-159 kpa regulującymi stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego.

Należy też dodać, że tylko do kompetencji Ministra należy ocena, czy skorzysta on z uprawnień określonych w ww. art. 36 ust. 1, a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Tak więc wyłącznie od Ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności - co do podjętej uchwały - o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio.

Tym samym wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutków procesowych w postaci wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S.

W związku z powyższym Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego - na podstawie art. 157 § 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko to Sąd w pełni akceptuje, ponieważ tak z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych Minister nie mógł wszcząć postępowania nadzorczego.

Tym samym nie mają znaczenia dla sprawy wszelkie zarzuty merytoryczne dotyczące podjętej uchwały Senatu w sprawie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej na kadencję 2010 – 2012, ponieważ ich rozpoznanie znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego - skoro Minister nie skorzystał z instrumentu uregulowanego w art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 409/10, w której oddalił skargę Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Senatu Politechniki [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o powołaniu w drodze wyboru Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz stwierdzenie nielegalności jej działania i nieważności jej decyzji, uchwały Senatu Politechniki [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o podziale liczby elektorów UKW na kadencję 2008-2012 przyjmującej stanowisko UKW w sprawie biernego prawa wyborczego, decyzji Rektora Politechniki [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie unieważnienia wyborów rektora i innych organów Politechniki [...] na kadencję 2008-2012.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.