Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2522/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 1, art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133, art. 144 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.  6, art. 8, art. 307 par. 1 i par. 3, art. 338 par. 1 i par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 5 ust. 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2007 nr 196 poz 1425
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. PPUH G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 313/17 w sprawie ze skargi P. D. PPUH G. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 3 stycznia 2017 r. znak: ... w przedmiocie zapewnienia prawidłowego oznakowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 313/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. D. PPUH G. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2017 r. znak: ... w przedmiocie zapewnienia prawidłowego oznakowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał w dniu 10 listopada 2016 r. decyzję nr ..., znak ... skierowaną do P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPUH G., S. ..., nakazującą: (1) zapewnienie prawidłowego oznakowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn.: "Magnez B6+Cynk" poprzez: (a) użycie właściwego określenia firmy, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą; (b) zamieszczenie w wykazie składników prawidłowych nazw wszystkich użytych surowców przy wytworzeniu tego środka spożywczego; (c) właściwe podanie wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecana przez producenta do spożycia dzienna porcje produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia; (d) podanie prawidłowej wartości ilości netto produktu; – w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. D. PPHU G..

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając skargę P. D. PPHU G. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają w istotniejszym zakresie przepisów prawa i nie zawierają istotniejszych błędów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prawidłowe oznaczenie przedsiębiorcy to mgr P. D. Przedsiębiorstwo-Produkcyjno-Usługowo-Handlowe G., S. ..., ... S.. Zamieszczenie w wykazie składników prawidłowych nazw wszystkich użytych surowców przy wytworzeniu tego środka spożywczego powinno polegać na wskazaniu na: mleczan magnezu, glukonian cynku i chlorowodorek pirydoksyny oraz żelatyna jako składniki użyte do produkcji. Zawarty w decyzjach nakaz właściwego podania wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia ma polegać na wskazaniu na etykiecie składników mineralnych (magnez i cynk) oraz witaminy B6 wraz z podaniem zawartości witaminy i składników mineralnych w postaci liczbowej, w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia. W zakresie nakazu podania prawidłowej wartości ilości netto produktu, w uzasadnieniu swoich decyzji organy pierwszej i drugiej instancji wyjaśniły, że suplement diety "MAGNEZ B6 + Cynk" jest produktem w postaci kapsułek prezentowanym konsumentowi w nieprzeźroczystym pojemniku z tworzywa zawierającym 60 kapsułek. Kapsułka z zawartością jest jednostką produktu i jednocześnie porcją produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia. Tym samym jako masę netto produktu należy podać masę wypełnienia kapsułki wraz z masą samej kapsułki.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości nakazanie używania właściwego określenia firmy, pod którą P. D. jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Trafnie organy wskazały na art. 8 rozporządzenia UE nr 1169/2011. Zgodnie z tym przepisem podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informacje na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany do obrotu dany środek spożywczy. P. D. prowadzi działalność gospodarczą pn.: mgr P. D. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe G., S. ..., ... S.. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. h) ww. rozporządzenia UE nr 1169/2011 podanie informacji na temat podmiotu odpowiedzialnego, tj. nazwy lub firmy i adresu tego podmiotu jest obowiązkowe i nie ma możliwości modyfikacji nazwy przedsiębiorcy na potrzeby jedynie oznaczania etykiet lub nadruków na opakowaniach zawierających suplementy diety. Zdaniem Sądu trafnie organy zauważyły, że skarżący P. D. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej pod firmą: mgr P. D. Przedsiębiorstwo-Produkcyjno-Usługowo-Handlowe G., gdzie głównym miejscem wykonywania działalności jest: S. ..., ... S.. Sąd kontrolując w tym zakresie ustalenia organów stwierdził, że organy administracji dokonały również prawidłowej wykładni art. 434 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380), zgodnie z którym firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, co nie wyklucza, że włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych. Firma składa się z rdzenia będącego imieniem i nazwiskiem osoby fizycznej lub nazwą osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz z dodatków (obligatoryjnych i fakultatywnych).

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie również organy wskazały, że niewystarczającym było wskazanie w oznakowaniu opakowania zawierającego suplement diety "MAGNEZ B6 + Cynk" jedynie oznaczenia PPUH G. wraz z podaniem adresu, bo takie oznaczenie w niepełny sposób indywidualizuje podmiot działający na rynku spożywczym. Prawodawca w przywołanym art. 9 ust. 1 lit. h) rozporządzenia UE nr 1169/2011 nie przewidział możliwości modyfikowania informacji na temat danych podmiotu odpowiedzialnego firmy poprzez dowolny wybór elementów firmy, jednoznacznie wskazując wymagany ich zakres, a przywołany przez stronę przepis rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych nie znajduje tutaj zastosowania. Dodatkowo zauważono, że zastosowane przez podmiot oznakowanie dotyczące danych firmy, nie zawierają jej najistotniejszego elementu, tj. imienia i nazwiska osoby fizycznej. Tym samym słusznie organ pierwszej instancji nakazał w zaskarżonej decyzji usunięcie tej nieprawidłowości, nakazując użycie właściwego, zgodnego z zapisem w CEIDG określenia firmy, pod którą przedsiębiorca prowadzi dzielność gospodarczą.

Zdaniem Sądu, także kolejny obowiązek nałożony zaskarżonymi decyzjami znajduje podstawę prawną. Jak wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 obowiązkowo podaje się wszystkie składniki środka spożywczego w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu środka spożywczego. Składniki spożywcze oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, zgodnie z art. 17 i załącznikiem nr VI do rozporządzenia UE nr 1169/2011. Jak wynika z art. 18 ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011 przepisy techniczne dotyczące stosowania ww. ustępów art. 18 określone zostały w załączniku nr VII rozporządzenia UE nr 1169/2011. Mając powyższe przepisy organy w tej sprawie, co zauważa Sąd, nie wyjaśniły jednak, co oznacza obowiązek wskazania składnika danego środka spożywczego i co oznacza zastosowanie przepisów technicznych dotyczących podawania na etykiecie danego składnika. Jest to niewielkie uchybienie organów w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że składnikami mineralnymi umieszczonymi na etykiecie produktu suplement diety "MAGNEZ B6 + Cynk" są: magnez i cynk. B6 to zaś oznaczenie witaminy. To właśnie takie składniki powinny być podane na etykiecie, czyli magnez, cynk i witamina B6, o czym będzie mowa poniżej. Zdaniem Sądu, rację miały organy wskazując, że w procesie produkcji nie tyle brał udział sam magnez lub cynk, ile związek chemiczny zawierający ów magnez i cynk. Magnez, jak i cynk to składniki mineralne (magnez składnik będący makroelementem, a cynk będący mikroelementem). Składniki te, generalizując, stosowane są w procesie wytwarzania środka spożywczego nie w postaci wyselekcjonowanego pierwiastka chemicznego, ale pod postacią różnorodnych związków np. magnezu, w tym związków rozpuszczalnych typu mleczan, wodoroasparaginian, chlorek, siarczan, cytrynian, glicynian, pidolinian. W ten sposób wchodzą one w skład wielu suplementów diety. Poszczególne związki różnią się ilością zawartego w nich czystego jonu Mg2+ ale nigdy sam magnez (jon magnezu) nie stanowi więcej niż kilkanaście procent udziału w masie całego związku chemicznego. Tym samym skoro w procesie produkcji suplementu diety "MAGNEZ B6 + Cynk" brał udział mleczan magnezu (a jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez samego skarżącego był to mleczan magnezu uwodniony – karta nr 3a akt administracyjnych sprawy), to właśnie tak należało podać ten składnik jako składnik, z którego wyprodukowano środek spożywczy.

Sąd uznał, że nie ma racji skarżący twierdząc, że nie ma podstaw prawnych do nakazania umieszczania samego związku chemicznego jako składnika w procesie produkcji (użycia przy wytwarzaniu środka spożywczego). Pod pojęciem składnika rozumie się także i te składniki, które są wykorzystywane w procesie produkcji danego suplementy diety, co wynika z powołanego już art. 3 ust. 2 lit. f) rozporządzenia EU nr 1169/2011. Taka podstawa do zamieszczenia na etykiecie związku chemicznego uczestniczącego w produkcji suplementu diety znajduje się w art. 18 ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011, który odsyła do załącznika nr VII tego rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem (część C tego załącznika) obowiązkowym jest podanie określenia niektórych składników nazwą kategorii wraz z podaniem szczegółowej nazwy lub numeru E (nie dotyczy to dodatków do środków spożywczych i enzymów spożywczych innych niż określone w art. 20 lit. b) rozporządzenia UE nr 1169/2011 – ale taki wyjątek nie dotyczy tej sprawy). Załącznik ten obejmuje, między innymi, regulatory kwasowości i przeciwutleniacze. Mleczan magnezu to zaś regulator kwasowości E329, a glukonian cynku jest między innymi przeciwutleniaczem (antyoksydantem). Sąd wywiódł, że to właśnie powołane przepisy rozporządzenia UE nr 1169/2011, a to art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 4 w związku z załącznikiem nr VII C nakazują podawanie takich składników używanych do produkcji danego środka spożywczego, które w nim są określone.

Sąd nie zgodził się z wnoszącym skargę, że organy dokonały błędnej wykładni art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 uznając, że składniki produktu wymienione formami chemicznymi składników mineralnych nie mogą być oznaczone w sąsiedztwie form chemicznych również samymi składnikami mineralnymi. W uzasadnieniu skargi dodano również, że zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety (Dz.U. z 2015 r. poz. 2032) ilością składnika mineralnego podawaną na etykiecie suplementu diety jest ilość użytego związku chemicznego nie zaś ilość pierwiastków minerału zawartych w danym związku chemicznym. To zaś oznacza, jak wywodzi się w skardze, że skoro w składzie produktu zastosowano 375 mg związku chemicznego mleczanu magnezu to jest to forma chemiczna samego magnezu i to odpowiada 375 mg składnika mineralnego jakim jest magnez. Dalej wskazuje się w skardze, że nawet w informacji Głównego Inspektora Sanitarnego podaje się obowiązek podania zawartości określonego składnika mineralnego, a nie związku chemicznego. Samo zaś wskazanie na np. magnez (mleczan magnezu) nie wprowadza w błąd konsumentów. Sąd nie podzielił tej interpretacji.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego oparte jest na błędnym utożsamieniu składnika mineralnego z formą chemiczną składnika mineralnego. Jak już było to wskazane, mleczan magnezu i glukonian cynku to nie są synonimy pierwiastków takich jak magnez i cynk. Są to związki tych pierwiastków zawierające także inne pierwiastki niż magnez lub cynk. Przykładowo wzór chemiczny mleczanu magnezu to C6H10MgO6 co oznacza, że oprócz magnezu związek ten tworzą inne pierwiastki. Analogicznie glukonian cynku ma wzór chemiczny C12H22O14Zn i to także nie jest w czystej postaci cynk. Tym samym, zdaniem Sądu, twierdzenie zawarte w skardze, które wydaje się stawiać znak równości pomiędzy składnikami mineralnymi takimi jak magnez i cynk i związkami chemicznymi zawierającymi te składniki oparte jest na błędnym przekonaniu skarżącego. Każde działanie wprowadzające w błąd, chociażby potencjalnie, nie może być uznane za spełniające przepisy rozporządzenia UE nr 1169/2011 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1680/14).

Sąd nie podzielił wykładni § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety (Dz.U. z 2015 r. poz. 2032) wskazanej przez stronę skarżącą. Przepis ten bowiem stanowi, że na etykiecie suplementu diety podaje się zawartość składników mineralnych, a składnikiem mineralnym nie jest związek danego składnika mineralnego. Trafnie organy wskazały, że należało podać zawartość magnezu i cynku w jednej kapsułce, a nie zawartość samych związków chemicznych zawierających magnez i cynk. Nie znajduje żadnego uzasadnienia także i to twierdzenie skarżącego, że skoro na etykiecie suplementu diety wskazano na zawartość 375 mg związku chemicznego mleczanu magnezu to oznacza, że samego magnezu jest także owe 375 mG. Już proste zestawienie z wzorem chemicznym C6H10MgO6 pokazuje, że tak nie jest, a to dlatego, że w owych 375 mg musiały się także znaleźć takie składniki jak tlen (O), węgiel (C) i wodór (H). Także powoływanie się przez skarżącego na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest trafne, bo stanowisko to (aczkolwiek nie będące źródłem prawa) potwierdza zapisy § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety. Zgodnie z tym stanowiskiem podaje się zawartość (a więc wielkość) składnika mineralnego, a nie związku chemicznego. Tym samym należało podać zawartość magnezu i cynku, a nie mleczanu magnezu i glukonianu cynku.

Sąd zaznaczył, że producent suplementu diety może podać także więcej informacji niż wymagane przepisami prawa, w ten bowiem sposób ochrona praw konsumentów do pełniejszego zapoznania się ze składem składników uczestniczących w produkcji suplementu diety jest jeszcze lepiej chroniona. Jak jednak wynika z zaskarżonych decyzji, organy administracji nie nałożyły na skarżącego obowiązku podania wielkości udziału w suplemencie diety związku chemicznego zawierającego ten składnik. Obowiązek podania samej nazwy związku chemicznego zawierającego składnik mineralny używany przy produkcji suplementu diety wynika z art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 1169/2011, natomiast podanie masy wagowej dotyczy składnika mineralnego, co także wynika i z art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 oraz § 5 ust. 3–5 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zapis na etykiecie sugerujący, że np. magnez to to samo co mleczan magnezu w oczywisty sposób wprowadza w błąd konsumentów. Oczywistym jest, że związków chemicznych magnezu jest kilkanaście co nie oznacza, że np. mleczan magnezu to to samo co np. wodorotlenek magnezu o symbolu Mg(OH)2. Zawartość magnezu w mleczanie magnezu i wodorotlenku magnezu jest różna. To potwierdza stanowisko, że nie można było utożsamiać masę wagową magnezu z masą wagową mleczanu magnezu.

Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, że skoro przy produkcji i etykietowaniu leków wprowadzono wyraźny obowiązek określonego znakowania, to nie może to dotyczyć takich samych zasad oznaczania zawartości suplementu diety. Sąd w tej sprawie ocenia tylko te przepisy prawa i ich zastosowanie przez organy administracji, które dotyczą tej sprawy.

Co do obowiązku podania jako składnika używanego przy produkcji suplementu diety "MAGNEZ B6 + Cynk" mleczanu magnezu uwodnionego zamiast mleczanu magnezu to Sąd stwierdził, że to sam skarżący podał jako związek chemiczny mleczan magnezu uwodniony o wzorze chemicznym Mg(CH3CHOHCOO)2 • 2H2O. Nie jest to ten sam związek co mleczan magnezu, które wzór chemiczny ma postać mleczanu magnezu to C6H10MgO6. Tym samym skoro sam skarżący wskazuje na związek chemiczny mleczan magnezu uwodniony, to nie można skutecznie zarzucić w tym postępowaniu organom administracyjnym, że nałożyły obowiązek podawania na etykiecie właśnie jako składnika stosowanego przy produkcji suplementu diety mleczanu magnezu uwodnionego, a nie mleczanu magnezu. Przede wszystkim konsumenci mają uzyskać prawdziwą informację i o składzie suplementu diety i o stosowanych związkach przy jego produkcji. Sąd nie ma kompetencji do oceny, który z tych związków chemicznych (mleczan magnezu uwodniony lub mleczan magnezu) powinien być stosowany przy produkcji suplementu diety.

Sąd nie dostrzegł także naruszenia prawa w nałożonym obowiązku podawania jako produktu stosowanego przy produkcji suplementu diety "MAGNEZ B6 + Cynk" chlorowodorku pirodyksyny. Chlorowodorek pirodyksyny to jedna z kilku form witaminy B6. Wzór tego związku to C8H12CINO3. Sama witamina B6 to pirodyksyna. Pirydoksyna jako organiczny związek chemiczny jest pochodną pirydyny. Można zaliczyć pirodyksynę do substancji wiążących. Substancje wiążące wymienione są zaś w załączniku nr VII C rozporządzenia UE nr 1169/2011. Natomiast jako składnik (witamina) występująca w składzie suplementu diety organy trafnie nałożyły obowiązek podania zawartości samej witaminy B6.

Rekapitulując ten fragment uzasadnienia Sąd stwierdził, że chociaż decyzje organu pierwszej instancji i drugiej instancji nie wymieniają wprost w swoim rozstrzygnięciach jakie to składniki i związki chemiczne należy wymienić na etykiecie suplementu diety "MAGNEZ B6 + Cynk", to jednak uzasadnienie tych decyzji w pełni określa zakres informacji, jakie mają znaleźć się na etykiecie. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać, między innymi rozstrzygniecie i uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne. Stanowi pewne uchybienie zamieszczenie części rozstrzygnięcia w uzasadnieniu (jak to miało miejsce w decyzjach wydawanych w tej sprawie), ale to uchybienie nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie. Rozstrzygniecie administracyjne wyrażone w postaci decyzji administracyjnej ma w sposób precyzyjny określać obowiązki adresata takiej decyzji i z treści wydanych w sprawie decyzji, a w szczególności z decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wprost wynikają obowiązki skarżącego.

Tym samym, w ocenie WSA, te argumenty skargi, które upatrują wadliwość decyzji poprzez ich ogólność i niemożność ich wyegzekwowania, nie znajdują także uzasadnienia. Czytając całość decyzji tak organu I jak i organu II instancji nie powinno budzić wątpliwości co do tego, jakie obowiązki nałożono na adresata. Wydaje się, że i sam skarżący częściowo przyznał to w skardze, skoro zamieścił zarzuty dotyczący poszczególnych obowiązków związanych z umieszczeniem informacji o konkretnych związkach chemicznych i składnikach. Tym samym trafnie przytaczając nałożone na skarżącego obowiązki, nieporozumieniem jest jednoczesne twierdzenie, że sama decyzja nakładająca obowiązki jest zbyt ogólna i nie wynikają z niej wprost jakie to konkretne obowiązki nałożono na adresata. Sąd w tej sprawie aprobuje stanowisko zajmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzja organu nadzoru sanitarnego powinna wskazywać na jednoznaczne określenie składników wykorzystywanych do produkcji środka spożywczego (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1052/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1357/08). W tej sprawie takie jednoznaczne wskazanie miało miejsce. Zdaniem Sądu, tylko wówczas zarzut nałożenia na stronę obowiązków, których treść należałoby wywodzić z uzasadnienia decyzji byłby zasadny, gdyby same obowiązki nie były skonkretyzowane w uzasadnieniu. Decyzja obarczona byłaby także istotną wadą i wtedy, gdy samo rozstrzygniecie nie zawierało żadnych obowiązków nakładanych na stronę, a dopiero uzasadnienie takie obowiązki wprowadzało. W tej jednak sprawie tak nie jest, bo wprost osnowa decyzji (rozstrzygnięcia) obu organów nakłada obowiązki, które są tylko skonkretyzowane w uzasadnieniu. Jak już raz Sąd to wyjaśniał, w pełni prawidłowe byłoby takie rozstrzyganie, żeby już w osnowie decyzji (jej rozstrzygnięciu) były skonkretyzowane obowiązki, ale samo skonkretyzowanie obowiązków także w uzasadnieniu (z ich wyraźnym wyodrębnieniem) stanowi jedynie nieistotne naruszenie prawa i nie może uzasadniać wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie nałożonego na skarżącego obowiązku właściwego podania wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dziennej porcji produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia argumentując, że z § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety wynika, że na etykiecie suplementu diety podaje się zawartość witamin i składników mineralnych, a witaminą jest B6 oraz składnikami mineralnymi są magnez i cynk. Trafnie organy wskazały, że należało podać zawartość witaminy B6 oraz magnezu i cynku w jednej kapsułce, a nie zawartość samych związków chemicznych zawierających magnez i cynk. Jak dalej wynika z § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety, deklarowane w oznakowaniu zawartości witamin i składników mineralnych podaje się w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu. Ponadto jak wprost wynika z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety, informacje o zawartości witamin i składników mineralnych podaje się również w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia, zgodnie z wartościami odniesienia ustalonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia określającym wartości odniesienia do znakowania suplementów diety. Tym samym obowiązek podania przez skarżącego na etykiecie suplementy diety "MAGNEZ B6 + Cynk" wartości witaminy B6 i składników mineralnych (magnez i cynk) w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia – w pełni znajduje podstawę prawną. W orzecznictwie sądowym także nie budzi żadnych wątpliwości nakaz podawania zawartości witamin i składników mineralnych w suplemencie diety w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1011/13).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, także i ostatni nakaz polegający na podaniu prawidłowej wartości ilości netto produktu znajduje podstawę prawną. Jak wynika z art. 23 ust. 1 lit. b) rozporządzenia UE nr 1169/2011 ilość netto danego środka spożywczego jest wyrażana między innymi w litrach, centylitrach, mililitrach, kilogramach lub gramach, czyli w jednostkach masy innych produktów niż produkty płynne. Suplement diety jest środkiem spożywczym, co wprost wynika z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywieniu. Zgodnie z tą definicją suplement diety będący środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, jest wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci np. kapsułek. Tym samym to kapsułka jest postacią owego suplementu diety i konsumenci spożywając tenże środek spożywczy (suplement diety) spożywają całą kapsułkę. To wprost wynika także z pouczenia zawartego na etykiecie suplementu diety "MAGNEZ B6 + Cynk" z którego wynika, że należy przyjmować 1-kapsułkę dziennie poprzez jej przełknięcie i popicie wodą. Gdyby przyjmowanie ww. suplementu diety polegało na tym, że konsument np. otwierałby zawartość kapsułki i połykał tylko tą zawartość bez samej kapsułki – to wówczas racje miałaby strona skarżąca. W tej jednak sprawie jest inaczej i jak trafnie wskazały na to organy obu instancji, to kapsułka wraz z zawartością jest jednostką produktu i jednocześnie porcją produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia. Przepis załącznika IX ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011 wymaga, aby w przypadku, gdy opakowany artykuł składa się z dwóch lub więcej opakowań jednostkowych, które nie są uznawane za jednostki sprzedaży w oznakowaniu podawana była całkowita ilość netto produktu oraz liczba opakowań jednostkowych. Oznakowanie produktu "Magnez B6 + Cynk" zawiera informacje o zawartości 60 kapsułek oraz informacje o masie netto 23,18 G. Z powyższego wynika, że jako masę netto produktu uwzględniono tylko masę wypełnienia kapsułki nie uwzględniając samej kapsułki, która także jest spożywana. Wymaganie art. 9 ust. 1 lit. e) rozporządzenia UE nr 1169/2011 dotyczące ilości netto produktu dotyczy całego spożywanego, podobnie jak wymaganie dotyczące wykazu składników, gdzie również uwzględniono składnik kapsułki. Określenie "netto" oznacza "bez opakowania", którym w tym przypadku jest pojemnik z tworzywa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy ani też nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PPUH G. mgr P. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, z których wynika, iż zaskarżona decyzja w swojej osnowie nie zawiera jednoznacznie określonych obowiązków jakich ma dopełnić jej adresat, co w istocie skutkuje niemożnością jej wykonania,

b) art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak konkretnego określenia w osnowie decyzji nałożonych na jej adresata obowiązków nie jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a sama osnowa może być uzupełniona treścią uzasadnienia decyzji, w sytuacji gdy zobowiązanie strony do określonego zachowania winno być sformułowane w osnowie decyzji nie zaś w jej uzasadnieniu, a ponadto w sposób jednoznaczny, pozwalający następczo na weryfikację czy adresat decyzji dostosował się do jej nakazu czy też nie,

c) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec niezastosowania środka określonego w ustawie w stosunku do naruszenia przez organ administracji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegającego na nieokreśleniu w osnowie zaskarżonej decyzji powinności strony, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść decyzji,

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie informacji wymagających wiedzy specjalnej, a nieznajdujących się w aktach sprawy, a w zakresie składu i form chemicznych witamin i składników mineralnych, nie wskazując nawet źródeł tych informacji, co świadczy wprost, że Sąd pierwszej instancji wypełnił lukę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do czego nie był uprawniony, a co obligowało Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażącą sprzeczność istniejącą w treści uzasadnienia pomiędzy fragmentem: "Składniki spożywcze oznaczone są ich szczegółowym nazwami (...) To właśnie takie składniki powinny być podane na etykiecie, czyli magnez cynk i witamina B6" (str. 25 uzasadnienia) a treścią sformułowania: "tym samym skoro w procesie produkcji (...) brał udział mleczan magnezu to właśnie tak nalegało podać ten składnik jako składnik, z którego wyprodukowano środek spożywczy (str. 26 uzasadnienia),

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażącą sprzeczność istniejącą w treści uzasadnienia pomiędzy fragmentem: "Chlorowodorek pirodyksyny to jedna z kilku form witaminy B6. (...) Sama witamina B6 to pirodyksyna. Pirydoksyna jako organiczny związek chemiczny jest pochodną pirydyny (...) Natomiast jako składnik (witamina) występująca w składzie suplementu diety organy trafnie nałożyły obowiązek podania zawartości samej witaminy B6" (str. 29 uzasadnienia), a zatem nie wiadomo czy wg Sądu pierwszej instancji chlorowodorek pirydoksyny (nie zaś pirodyksyny jak wskazuje błędnie uzasadnienie) jest formą chemiczną witaminy B6 – co potwierdzałoby stanowisko skarżącego, czy jest jedynie związkiem chemicznym, w którym witamina B6 występuje, a ponadto Sąd pierwszej instancji nie podał materiałów źródłowych, z których czerpał wiadomości specjalne w tym zakresie,

g) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano konkretnie jakich obowiązków ma dopełnić skarżący, w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie określono jakie wg organu administracji jest prawidłowe określenie zawartości Witaminy B6 i składnika mineralnego — cynku w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia, oraz jaka wg organu ilość netto produktu spełnia przymiot "prawidłowej wartości";

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie postaci:

a) § 5 ust 3, 4, 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz treści Załącznika nr 1 i 2 do tego rozporządzenia, polegające na ich błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu, że:

– ilość składnika mineralnego w suplemencie diety ustalana jest w oparciu o masę atomową pierwiastka zawartego w formie chemicznej wymienionej w Załączniku nr 2 do rzeczonego rozporządzenia w sytuacji, gdy ilością składnika mineralnego jest użyta ilość jego formy chemicznej, zaś żaden przepis nie nakazuje, aby ilość składnika mineralnego użytego w suplemencie diety odnosić do jego masy atomowej, czy też ilości jonów pierwiastka zawartych w danym związku chemicznym, tym bardziej, że tytuł Załącznika nr 1: "wykaz witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety" i Załącznika nr 2: "wykaz form chemicznych witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety" sugerują, iż ustawodawca utożsamia formę chemiczną z konkretnym składnikiem mineralnym, nie zatytułował bowiem Załącznika nr 2 jako wykaz form chemicznych, w których występują witaminy i składniki mineralne,

– ilość witaminy w suplemencie diety nie jest tożsama z ilością użytej jej formy chemicznej, w sytuacji gdy tytuł Załącznika nr 1: "wykaz witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety" i Załącznika nr 2 "wykaz form chemicznych witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety" sugerują, iż ustawodawca utożsamia daną formę chemiczną z konkretną witaminą, a ponadto sama witamina stanowi związek chemiczny i nie jest pierwiastkiem i jako takiej nie da się wyodrębnić ze związku chemicznego, w którym występuje,

b) art. 18 ust 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/ WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 oraz § 5 ust 3, 4, 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz treści Załącznika nr 1 i 2 do tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że wprowadzeniem w błąd konsumenta jest wymienienie w wykazie składników obok formy chemicznej składnika mineralnego bądź witaminy, minerału lub witaminy, których ta forma chemiczna dotyczy, w sytuacji gdy sam ustawodawca wskazując tytuły załączników do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz opakowania suplementów diety utożsamia formę chemiczną z konkretną witaminą lub składnikiem mineralnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

1. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

1.1. Zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 6, art. 8, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Pełne i prawidłowe sporządzenie wykazu składników środka spożywczego, a zatem suplementu diety, należy do podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze. Ma to określone następstwa prawne dla określenia przedmiotowego nakazu nałożonego na podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze. Powiatowy Inspektor Sanitarny jest właściwy do kontroli sporządzonego wykazu, a nie do zindywidualizowania wykazu składników. Z regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety wynika, że podstawą prawną dla oznakowania suplementów diety są przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji o 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia komisji (WE) nr 608/2004. Rozporządzenie zawiera nakaz zamieszczenia wszystkich składników środka spożywczego. W § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia przyjęte jest rozwiązanie o obowiązku uwzględnienia przy sporządzeniu wykazu regulacji § 5 ust. 2–7. W § 5 pkt 2 ppkt 2 stanowi się o obowiązku umieszczenia na opakowaniu informacji dotyczącej nazwy kategorii substancji odżywczych lub substancji charakteryzujących produkt lub wskazanie charakteru tych substancji. Dla określenia zakresu tego obowiązku znaczenie ma regulacja przyjęta w załącznikach do tego rozporządzenia, która daje pełen obraz zastosowanych składników suplementów diety. W załączniku Nr 1 zawarto wykaz witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety. W załączniku Nr 2 zawarto wykaz form chemicznych witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety. To rozgraniczenie jest wyrazem tego, że witaminy i minerały mogą być w różnych formach chemicznych, a zatem w wykazie składników należy podać zastosowaną formę chemiczną witaminy, zastosowaną formę chemiczną składnika witaminy i minerałów. Oznacza to, że podanie składnika witaminy, czy składnika minerałów nie może być stosowane zamiennie przez zamienne wykazy formy chemicznej. Pełne podanie obejmuje wskazanie witaminy i składnika minerału oraz form formy chemicznej witaminy, formy chemicznej składników mineralnych. Taki obowiązek został określony w rozstrzygnięciu decyzji, a uzasadnienie jedynie wskazało, na to, jakie wymogi są co do zakresu podania składników suplementu diety. Tylko zatem podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest obowiązany do podania witamin, minerałów oraz stosowanych w tym zakresie form chemicznych. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi konkretyzację nałożonego obowiązku, a przez ogólnikowość decyzja jest niewykonalna. Tym samym nie można zarzucić, że organ odwoławczy obowiązany był zamiast art. 138 § 1 pkt 1 zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie gdy strona ma wątpliwości co do treści decyzji w zakresie rozstrzygnięcia, ma zastosowanie inny środek prawny, a mianowicie żądanie wykładni treści rozstrzygnięcia (art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

1.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 w związku z art. 144 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zarzucić, że wyrok został wydany na podstawie informacji wymagającej specjalistycznej wiedzy, skoro podane informacje co do form chemicznych zawarte są w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia, a wzory chemiczne są powszechnie dostępne, bez konieczności korzystania z opinii biegłych. W zaskarżonym wyroku wykorzystano regulację zawartą w załączniku Nr 2 zawierającym wykaz form chemicznych witamin i wykaz form chemicznych składników mineralnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do sprzeczności w uzasadnieniu nie jest tym samym zasadny. Prowadzony wywód ma wskazać na rozróżnienie witamin i minerałów od form chemicznych witamin i minerałów.

1.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To prowadzący działalność gospodarczą produkcji suplementu diety ma określić, jaką zastosował w danym rodzaju suplementu diety zawartość witaminy B6 i zawartość składnika mineralnego. Dodane wartości podlegają ocenie z punktu spełnienia warunków, jakie prowadzący działalność zawarł w powiadomieniu o zamiarze wprowadzenia do obrotu suplementu diety pod nazwą "MAGNEZ B6 + Cynk".

2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 5 ust. 3, 4, 5 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Z regulacji załącznika Nr 1 i Nr 2 nie można wyprowadzić, że ustawodawca utożsamia daną formę chemiczną z konkretną witaminą. Podanie wartości witamin i minerałów w suplemencie diety ma w pełni oparcie w powołanych wyżej regulacjach prawnych. Informacje o składzie suplementu diety co do witamin i minerałów oraz form chemicznych ma istotne znaczenie dla przekazania prawidłowej informacji konsumentowi na temat jego wartości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.