Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 555/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 33 ust. 1, art. 95 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 107 par. 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art.151a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Związku A z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Związku A z siedzibą w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Związkowi A w Ł. pozwolenia na budowę opisanej w niej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Związkowi A w Ł. pozwolenia na budowę inwestycji p.n. Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych, do realizacji na działkach nr ewid. 152, 160, 199, 200, 210, 211, 215, 216, 217, 212/2, 213/2, 214/2, 193, 201, 202, położonych we wsi P., gm. B.

W dalszej kolejności organ odwoławczy decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wniesieniem przez J. B., G. L., M. D., M. D., W. L. i T. L. pisma z dnia 14 grudnia 2013 r., wskazując, że pismo to nie pochodziło od stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. B., J. K. i T. K. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 563/14, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skarżącego J. B., w pozostałej części oddalił skargi J. K. i T. K. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2549/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną pełnomocnika inwestora - Związku A w Ł.

W dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 793/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] nr [...], wskazując, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

W ponownie prowadzonym postępowaniu powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Podał, że w dniu [...] Wójt Gminy B. wydał decyzję znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych na terenie gminy B., wskazując w punkcie IV tej decyzji, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W wyniku złożonego odwołania od powyższej decyzji środowiskowej w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało decyzję znak: [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak dalej wyjaśnił Wojewoda [...], pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. Starosta [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wydał postanowienie, znak: [...], którym uzgodnił realizację przedsięwzięcia.

Następnie, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 11 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji", Wojewoda [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż obwieszczenie Starosty [...] informujące o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o przystąpieniu do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało opublikowane w prasie lokalnej w dniu [...] Ponadto w aktach sprawy znajduje się wycinek z obwieszczeniem Starosty [...] informującym o wydaniu w dniu [...] decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie powyższego wycinka z gazet nie można jednak stwierdzić, w jakiej gazecie publikacja miała miejsce i w jakim dniu. Jednocześnie brak jest innych dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonym dla przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajdują się pisma z dnia 29 października 2013 r. i 9 grudnia 2013 r. kierowane przez Starostę [...] do pełnomocnika inwestora, w których zwrócił się z prośbą o ogłoszenie informacji do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, który nie może scedować tego obowiązku na inwestora. Wojewoda [...] zauważył przy tym, że powszechnie przyjmuje się, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organy administracji powinny zwrócić szczególną uwagę i dołożyć należytej staranności w zakresie realizacji prawa społeczeństwa do udziału w postępowaniu mającym miejsce przed organem I instancji. W szczególności organ powinien zapewnić, by obwieszczenia wymagane przepisami ustawy ogłaszane były w miejscach i w terminach wynikających z tych przepisów prawa oraz by pozostawały w tych miejscach przez czas zastrzeżony przez ustawodawcę. Jednocześnie organ powinien udokumentować, że w sposób prawidłowy zrealizował obowiązki, wynikające z przepisów o udziale społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu obowiązki te nie zostały wykonane. Wojewoda [...] zauważył ponadto, że w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia akt sprawy pismem z dnia 9 kwietnia 2018r. Starosta [...] wskazał, w jaki sposób wypełnił powyższy obowiązek, jednak na poparcie swoich twierdzeń nie przedłożył żadnych dokumentów.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że fakt niezapewnienia przez Starostę [...] właściwego udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko powoduje, że wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w dniu [...] postanowienie uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia obarczone jest wadą, która powoduje konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia z zachowaniem wymogów art. 33 ust. 1 i art. 95 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Z tego względu zachodzi konieczność uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji - Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Wojewody [...], ponownie przeprowadzając postępowanie, organ I instancji winien mieć na względzie, że publikacja w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oznacza wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w urzędzie gminy oraz we wszystkich sołectwach w gminie, położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Po rozpowszechnieniu informacji elektronicznej rangę taką otrzymała także strona internetowa gminy, a następnie Biuletyn Informacji Publicznej danej gminy. Ponadto wypełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 33 ust. 1 i art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie winno mieć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] jako organ II instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] nr [...], co uzasadnia wniosek, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 563/14, organ odwoławczy wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia oraz obowiązujące przepisy prawa, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 112) wyznaczyć obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o którym mowa art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, i zapewnić właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania badanej inwestycji, tj. m. in. nieruchomości, nad którymi będzie przekroczony dopuszczalny poziom hałasu określony w ww. rozporządzeniu, udział w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że w złożonym odwołaniu J. B. podniósł kwestie związane z ochroną zdrowia i środowiska. Jednakże wobec konieczności przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie ponownej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia, powyższe zarzuty, w obecnym stanie prawnym i faktycznym, mogą być przedmiotem analizy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., który jest właściwy do wydania postanowienia uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Z kolei w zakresie zarzutu skarżącego niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych organ odwoławczy wskazał, że inwestor posiada ostateczną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...], w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w związku z planowanym zamierzeniem. Ponadto wody opadowe zbierane i gromadzone będą w osobnej instalacji deszczowej. Natomiast skuteczność przyjętych rozwiązań będzie przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe również dotyczy zarzutów J. B. w kwestii realizacji planowanego przedsięwzięcia, które zostały wyrażone w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, tj. w piśmie z dnia 27 marca 2018 r. Jednocześnie Wojewoda [...] zauważył, że w ww. piśmie odwołujący się sformułował także zarzuty dotyczące wykonania inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym, podczas gdy organem mogącym stwierdzić powyższe jest właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Związek [...] w Ł., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

a) art. 7, art. 7 b, art. 8, art. 9, art. 16 w związku z art. 73, art. 77 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...]. na podstawie rzekomych braków materiału dowodowego, nieistotnego dla postępowania w sprawie rozstrzygnięcia odwołania J. B., braku dołożenia należytej staranności w prowadzeniu postępowania odwoławczego w sposób budzący zaufanie do organu, odstąpienie od zasady szybkiego prowadzenia postępowania, biorąc pod uwagę już trzykrotne rozpoznawanie przez organ odwoławczy sprawy odwołania J. B. i kontrolę postępowania administracyjnego przez sądy administracyjne oraz sam organ odwoławczy we wcześniejszym etapie postępowania, biorąc pod uwagę fakt dwukrotnej kontroli postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i trzykrotne naruszenia przez organ odwoławczy zasady trwałości decyzji Starosty [...] z dnia [...], która została zrealizowana ponad 4 lata i 6 miesięcy przed wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...];

b) art. 28 i art. 29 w związku z art. 106 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 z późn. zm.), dalej jako: "Pr. bud.", poprzez nieprzeprowadzenie postępowania odwoławczego w zakresie wskazanym przez J. B. i w związku z tym niewłaściwe ustalenie i oznaczenie stron postępowania administracyjnego oraz nieodniesienie się merytoryczne do zarzutów odwołania podniesionych przez J. B.;

c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale nierzetelnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz prowadzenie w sposób nierzetelny postępowania dowodowego, dążąc w prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu z góry do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...], pomimo braku przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia zaskarżonej decyzji;

e) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wobec braku przesłanek do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...], w sytuacji kiedy Wojewoda [...] mógł jako organ odwoławczy przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, wzywając organ I instancji do przedstawienia dowodów potwierdzających prawidłowe przeprowadzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] dla istotnej w regionie inwestycji użyteczności publicznej, co potwierdziłoby brak naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji;

f) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów przy podjęciu kontroli prawidłowości postępowania w przypadku, gdy organ I instancji oraz strona skarżąca dysponowała materiałem dowodowym istniejącym w dniu wydania rozstrzygnięcia, wskazującym na brak przesłanek do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie może orzec merytorycznie, ponieważ istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, podczas gdy organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego lub mógł w sposób niewymagający przeprowadzenia postępowania uzupełniającego ten materiał uzyskać, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego wskazującego na niezasadność odwołania J. B., zwłaszcza że rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja nr [...] nr [...] z dnia [...] została uchylona w części dotyczącej J. B.;

g) art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Pr. bud. w związku z art. 10 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne odwołania J. B., z którego wynika, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania z udziałem J. B., ponieważ brał czynny udział jako strona postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] w każdym etapie tego postępowania oraz w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, co było głównym zarzutem odwołującego podnoszonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA/Łd 563/14, oraz zaniechanie ustalenia przez organ odwoławczy, że nieruchomość J. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji oraz jako nieruchomość rolna nie jest objęta zakresem § 1 rozporządzenia w sprawie poziomów hałasu w środowisku, co skutkuje jego niezastosowaniem i uznaniem, że ocena oddziaływania akustycznego i dopuszczalne poziomy hałasu nie dotyczą nieruchomości niewymienionych w § 1 ww. rozporządzenia, tj. nieruchomości rolnych należących do J. B. Ponadto w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nie wykazał, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, na czym polega brak udziału odwołującego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli z korespondencji odwołującego kierowanej do organów i z wniesionego odwołania wynika, że odwołujący na każdym etapie postępowania brał czynny udział w postępowaniu;

h) art. 153 w związku z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi poprzez uznanie się za niezwiązanym poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 563/14, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie, sygn. akt. II SA/Łd 793/17, i zakwestionowanie kontroli sądowoadministracyjnej, wskazującej na prawidłowość przeprowadzonego postępowania w obszarze zakwestionowanym z zaskarżonej decyzji oraz poprzez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyrokach dotyczących braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z dnia [...] oraz nadużycie uprawnień organu odwoławczego do wydania ponownie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji kiedy w orzeczeniach powyższych wskazano, że organ powinien zbadać, czy nieruchomość J. B. znajduje się w strefie oddziaływania hałasu pochodzącego z obiektu i ustalić, czy J. B. posiada przymiot strony, oraz zaniechanie ustalenia faktycznego odnośnie oddziaływania inwestycji na nieruchomość należącą do J. B., która znajduje się w obrębie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy – [...]. Ustalenia te organ odwoławczy mógł poczynić na podstawie zebranego materiału dowodowego wskazującego, że ww. nieruchomość posiada status rolny bez zabudowy zagrodowej i nie jest objęta oceną oddziaływania akustycznego i dopuszczalności poziomu hałasu zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie poziomów hałasu w środowisku, co oznacza brak przesłanek do uznania, że hałas z inwestycji ma jakikolwiek wpływ na te działki, poza tym działki te znajdują się w odległości niepozwalającej na jakiekolwiek oddziaływanie zakładu na nieruchomość odwołującego.

Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 28 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, jakiego prawa lub obowiązku w stosunku do J. B. dotyczy postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia [...] ponieważ sam odwołujący w odwołaniu z dnia 14 grudnia 2013 r. wskazuje jedynie ogólne okoliczności - w ocenie strony skarżącej - nieprawdziwe, niepoparte żadnymi dokumentami, raportami ani analizami zebranymi w sprawie dotyczącej warunków sanitarnych wysypiska śmieci, melioracyjnych i zdrowotnych dotyczących nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P., dalej jako: "RZZOK" (pomijając, że Zakład ten nie jest i nie będzie wysypiskiem śmieci, w szczególności nieprawdą jest zarzucana okoliczność składowania w Zakładzie odpadów niebezpiecznych, co jest sprzeczne z projektem budowlanym, przeznaczeniem inwestycji oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] i przede wszystkim niedotyczące jego interesu ani prawa oraz zaniechania ustalenia, czy J. B. biorący czynny udział w postępowaniu odwoławczym i którego odwołanie z dnia 14 grudnia 2013 r. zainicjowało postępowanie odwoławcze miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w sprawie wydania decyzji z dnia [...] przez Starostę [...]

b) art. 33 i art. 95 ust. 3 w związku z art. 3 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez bezpodstawne zakwestionowanie oświadczenia Starosty [...] zawartego w piśmie z dnia [...] znak: [...], w którym przedstawił informację dotyczącą realizacji obowiązków wynikających z ww. przepisów i zaniechanie w przypadku zakwestionowania wiarygodności złożonego oświadczenia wezwania organu I instancji do przedstawienia dowodów potwierdzających treść oświadczenia, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w całości, o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 64d § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyznaczenie rozprawy, biorąc pod uwagę skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że inwestycja polegająca na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych posiada poparcie społeczne mieszkańców, nie tylko gmin zrzeszonych w Związku A, ale także gminy, na terenie której będzie realizowana jako szansa na rozwój rynku pracy, infrastruktury oraz przede wszystkim jako instalacja bezpieczna ekologicznie, co zostało potwierdzone decyzją środowiskową z dnia [...] Nieruchomości będące w sferze oddziaływania inwestycji zostały wykupione przez stronę skarżącą i są w całości jej własnością, natomiast stanowiące własność odwołującego, jak i niektórych właścicieli, nieruchomości znajdujących się poza jakimkolwiek obszarem oddziaływania RZZOK skarżący nie może wykupić z powodu braku przesłanek oraz uzasadnienia prawnego i faktycznego dla ich nabycia. Zdaniem strony skarżącej realizacja inwestycji jest niezbędna ekonomicznie i wynika z wymogów prawnych dotyczących warunków, jakie powinny spełniać nowe instalacje zajmujące się zagospodarowaniem odpadów komunalnych. RZZOK nie jest jednocześnie instalacją, która w jakikolwiek sposób szkodliwie oddziałuje na środowisko, w szczególności nie będzie przyjmować odpadów niebezpiecznych. Według raportu oddziaływania na środowisko nie wystąpi jakiekolwiek ponadnormatywne odziaływanie poza granicami przedsięwzięcia, które będzie w trakcie swojego funkcjonowania podlegać wielostopniowemu monitoringowi we wszystkich sferach środowiska. W ocenie strony skarżącej w decyzji środowiskowej nie są wymienione działki należące do J. B., ponieważ nie wchodzą w sferę oddziaływania inwestycji, co więcej decyzja wymienia numery ewidencyjne działek, które są zlokalizowane na obszarze oddziaływania akustycznego i działek wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięć sądowych tam nie ma. Z raportu oddziaływania na środowisko inwestycji wynika, że dla wybranego w pozwoleniu na budowę wariantu nr 3a nie ma przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu w sąsiednich obszarach chronionych prawnie przed hałasem, przedsięwzięcie to będzie całkowicie bezpieczne w zakresie klimatu akustycznego.

W ocenie Związku A organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył w sposób rażący przepisy prawa materialnego oraz procesowego wydając decyzję kasatoryjną, podczas gdy brak jest podstaw i przesłanek do jej wydania.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] nie ustalił, czy zgodnie z decyzją środowiskową oraz raportem dotyczącym oddziaływania RZZOK na środowisko J. B. jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, lecz przyjął to założenie bez uzasadnienia spełnienia w niniejszym postępowaniu przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a.

Skarżący Związek A zauważył, że zaskarżona decyzja nie jest wydana wyłącznie w wyniku odwołania J. B., ale przede wszystkim w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sądy, w tym kontroli przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. W ocenie Związku organ przekroczył swoje kompetencje nie odnosząc się do zarzutów odwołującego, badając za każdym razem całe postępowanie i podnosząc ciągle nowe okoliczności w sprawie, które nie wynikają ani z nowych przepisów, ani z nowych zarzutów czy okoliczności podniesionych przez J. B. w niniejszym postępowaniu.

Strona skarżąca zauważyła w dalszej kolejności, że organ sam sobie zaprzecza, podając, iż nie może stwierdzić, na podstawie jakiego wycinka z gazety znajdującego się w aktach, w jakiej gazecie oraz w jakim dniu nastąpiła publikacja obwieszczenia Starosty [...] informującego o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę RZZOK, pisząc jednocześnie, że wycinek pochodzi z gazety A. Organ odwoławczy wskazał również, że brak jest innych dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej dla przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ nie wskazał jednocześnie, jakich dokumentów brakuje i nie uzasadnił, dlaczego inne dokumenty mają być w aktach postępowania, jeżeli z akt sprawy i z treści zaskarżonej decyzji wynika, że obwieszczenie Starosty [...] informujące o wszczęciu postępowania oraz o przystąpieniu do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało opublikowane w prasie lokalnej w dniu 30 października 2013 r., co jest niekwestionowane przez organ odwoławczy. Po ponownej ocenie oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decyzja środowiskowa nie uległa zmianie, a zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji podaje się do wiadomości publicznej informacje przed wydaniem decyzji i zmianą decyzji. W związku z tym nie było po stronie organu I instancji obowiązku informowania społeczeństwa o braku zmiany tej decyzji.

Jak dalej wyjaśnił Związek A, z twierdzeniami organu odwoławczego w zakresie niezachowania przez organ I instancji wymogów art. 33 ust. 1 i art. 95 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji nie można się zgodzić, przekazując jednocześnie kopię strony gazety A z dnia 12 grudnia 2013 r. nr 50 z publikacją obwieszczenia na stronie 28. Strona skarżąca zaznaczyła, że poprzez publikację w gazecie A obejmującej swoim zakresem obszar powiatu [...], [...], w tym również gminę B., wykonał zobowiązanie dotyczące podania informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę do wiadomości publicznej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji. Ponadto w załączeniu przekazał dokumenty potwierdzające spełnienie przez organ I instancji wszystkich obowiązków informacyjnych wynikających z wyżej przytoczonych przepisów. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, wbrew twierdzeniu Wojewody [...], do publicznej wiadomości podano również poprzez ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie właściwej miejscowo ze względu na przedmiot postępowania, tj. lokalizację inwestycji w Gminie B.. W tym zakresie skarżący Związek A wskazał na ogłoszenie powieszone w Urzędzie Gminy B. w dniach 31 października 2013 r. do 22 listopada 2013 r. zawierające treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę RZZOK i dodał, że ogłoszenie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] opublikował w gazecie A ukazującej się na terenie Gminy B.

Odnosząc się zaś do twierdzeń organu odwoławczego, że obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spoczywa na organie prowadzącym postępowanie skarżący Związek A podkreślił, że Starosta [...] nie przekazał ani nie scedował obowiązku ogłoszenia informacji do publicznej wiadomości na inwestora. Organ pismem z dnia 9 grudnia 2013 r., realizując obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 11c ustawy o udostępnianiu informacji, pomimo ogłoszenia w gazecie o odpowiednim zasięgu, również poprosił o ogłoszenie w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Nie ma prawnych przeszkód, by inwestor, będący właścicielem nieruchomości, na której jest realizowane przedsięwzięcie, któremu najbardziej zależy na trwałości decyzji podejmowanych w sprawie, niezależnie od organów administracyjnych dokonywał przekazywania informacji do publicznej wiadomości w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę przez dołączenie obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Powyższy obowiązek został wykonany przez skarżącą poprzez zamieszczenie obwieszczenia Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2013 r. na słupie przed wjazdem na nieruchomość, na której będzie realizowane przedsięwzięcie, tj. na działce nr 210 w gminie B., obręb [...].

Ponadto - w ocenie skarżącego Związku A - nadinterpretacją, niewynikającą z obowiązujących przepisów dotyczących postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest obowiązek umieszczania informacji na stronie BIP gminy, w której jest realizowana inwestycja. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 11 ppkt d ustawy o udostępnianiu informacji za podanie do publicznej wiadomości uznaje się umieszczenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty. W Gminie B. ogłasza się w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicy ogłoszeń lub poprzez publikację w gazecie o zasięgu lokalnym - A. Jednocześnie, wobec braku zmiany decyzji środowiskowej, po ponownej ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko przed wydaniem pozwolenia na budowę, Starosta [...] nie miał podstaw prawnych o tym fakcie informować społeczeństwo, gdyż do wiadomości publicznej podaje się informację o decyzji i jej zmianie. Wobec powyższego zaś Starosta [...] zapewnił, zgodnie z przepisami w tym zakresie, czynny udział społeczeństwa na każdym etapie postępowania, w tym również odwołującemu, który czynnie korzystał ze swojego prawa, co potwierdza korespondencja postępowania.

Dodatkowo w ocenie strony skarżącej nie zachodzą żadne przesłanki do uchylenia pozwolenia na budowę, w szczególności określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ odwołujący brał czynny udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a jego wnioski i zarzuty podlegały ocenie przez Starostę [...] i inne organy, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.. Skarżący Związek A wskazał, że strona odwołująca się od pozwolenia na budowę tym samym nie ma podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na brak czynnego udziału odwołującego w postępowaniu, ponieważ samo odwołanie od decyzji jest przejawem tego uprawnienia. Strona dowiedziała się o pozwoleniu na budowę poprzez podanie treści decyzji i informacji o jej wydaniu zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji i już w dniu 14 grudnia 2013 r., tj. 5 dni po jej wydaniu, wniosła odwołanie stanowiące przedmiot postępowania organu odwoławczego.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że nawet, uznając, iż Starosta [...] zaniechał publikacji w gazecie obwieszczenia o wydaniu pozwolenia na budowę, ponieważ wycinek z gazety potwierdzający ten fakt nie jest w ocenie organu odwołującego wystarczającym dowodem, to jeszcze nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, mimo że art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji przewiduje jako sposób podania informacji do publicznej wiadomości w odniesieniu do projektu dokumentu wymagającego ogłoszenia informacji w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, to nie można uznać, że jest to wymóg bezwzględny, którego niespełnienie w każdym wypadku musi automatycznie skutkować uznaniem, że społeczeństwo nie zostało należycie poinformowane o toku postępowania wymagającego jego udziału.

W końcowej części sprzeciwu podkreślono, że wbrew twierdzeniom odwołującego J. B. inwestycja jest realizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie zachodzą żadne zmiany w zakresie stanu wód w stosunku do stanu, jaki istniał przed rozpoczęciem realizacji inwestycji wskazanym na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł sprzeciw, okazał oryginał stanowiący Obwieszczenie Starosty [...] o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie zamieszczony w A (nr [...] z dnia 30 października 2013 r., na str. 20) oraz oryginał A (nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 r., str. 28) – Obwieszczenie o wydaniu decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Przewodnicząca składu orzekającego okazała pełnomocnikowi organu wskazane obwieszczenia, pełnomocnik wniósł zaś o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule: "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty.

Skarżący Związek A w Ł. wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], a zatem stosownie do powołanych regulacji w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sfomułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, a także z dnia 22 czerwca 2018 r., dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] nr [...], naruszył regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją przyjęcia przez organ odwoławczy, iż w oparciu o materiał sprawy nie można ustalić, w jakiej gazecie opublikowano obwieszczenie Starosty [...] informujące o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o przystąpieniu do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż załączony wycinek z gazety nie dawał możliwości ustalenia, w jakiej gazecie publikacja miała miejsce i w jakim dniu. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zachodził także brak innych dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonym dla przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W piśmie bowiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Starosta [...] wskazał wprawdzie, w jaki sposób wypełnił powyższy obowiązek, jednak na poparcie swoich twierdzeń nie przedłożył żadnych dokumentów. Fakt zaś niezapewnienia przez Starostę [...] właściwego udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko powoduje, że wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w dniu [...] postanowienie uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia obarczone jest wadą, która powoduje konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia z zachowaniem wymogów art. 33 ust. 1 i art. 95 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Wojewoda podkreślił przy tym, że ponownie przeprowadzając postępowanie, organ I instancji winien mieć na względzie, że publikacja w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oznacza wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w urzędzie gminy oraz we wszystkich sołectwach w gminie, położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Po rozpowszechnieniu informacji elektronicznej rangę taką otrzymała także strona internetowa gminy, a następnie Biuletyn Informacji Publicznej danej gminy. Ponadto wypełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 33 ust. 1 i art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - zgodnie ze stanowiskiem Wojewody zawartym w zaskarżonej decyzji - winno mieć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Dodatkowo w tym kontekście Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] jako organ I instancji nie zapewnił stronom, w tym J. B., który wniósł odwołanie w niniejszej sprawie, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] nr [...] co uzasadnia wniosek, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] powinien w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia oraz obowiązujące przepisy prawa, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 112) wyznaczyć obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o którym mowa art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i zapewnić właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania badanej inwestycji, tj. m. in. nieruchomości, nad którymi będzie przekroczony dopuszczalny poziom hałasu określony w ww. rozporządzeniu, udział (art. 10 § 1 k.p.a.) w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu żadna z powołanych przez organ odwoławczy okoliczności, mimo wskazanej powyżej argumentacji, nie wypełnia przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a.

Sąd podziela przy tym w pełni pogląd pełnomocnika strony skarżącej, że w sprawie nastąpiło nadużycie uprawnień organu odwoławczego do wydania ponownie decyzji kasacyjnej, w sytuacji kiedy w orzeczeniach powyższych wskazano, że organ powinien zbadać, czy nieruchomość J. B. znajduje się w strefie oddziaływania hałasu pochodzącego z obiektu i ustalić, czy J. B. posiada przymiot strony, oraz zaniechanie ustalenia faktycznego odnośnie oddziaływania inwestycji na nieruchomość należącą do J. B., która znajduje się w obrębie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy – [...]. Niewątpliwie rację ma pełnomocnik strony skarżącej, że te ustalenia organ odwoławczy mógł poczynić na podstawie zebranego materiału dowodowego wskazującego, że ww. nieruchomość posiada status rolny bez zabudowy zagrodowej i nie jest objęta oceną oddziaływania akustycznego i dopuszczalności poziomu hałasu zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie poziomów hałasu w środowisku, co oznacza brak przesłanek do uznania, że hałas z inwestycji ma jakikolwiek wpływ na te działki, poza tym działki te znajdują się w odległości niepozwalającej na jakiekolwiek oddziaływanie zakładu na nieruchomość odwołującego. Tymczasem Wojewoda [...] nie ustalił, czy zgodnie z decyzją środowiskową oraz raportem dotyczącym oddziaływania RZZOK na środowisko J. B. jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, lecz przyjął to założenie bez uzasadnienia spełnienia w niniejszym postępowaniu przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a.

Nie sposób także odmówić słuszności twierdzeniom strony skarżącej, iż w kwestii wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego określonego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji, z którego jakoby nie wywiązał się organ I instancji, organ odwoławczy sam sobie zaprzecza, podając z jednej strony, iż nie może stwierdzić, na podstawie jakiego wycinka z gazety znajdującego się w aktach, w jakiej gazecie oraz w jakim dniu nastąpiła publikacja obwieszczenia Starosty [...] informującego o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę RZZOK, z drugiej jednak wskazując, że ów wycinek pochodzi z gazety A.

W tym kontekście także przyznać należy rację pełnomocnikowi strony skarżącej, iż organ odwoławczy wskazując na brak innych dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej dla przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie wskazał jednocześnie, jakich dokumentów brakuje i nie uzasadnił, dlaczego inne dokumenty mają być w aktach postępowania, jeżeli z akt sprawy i z treści zaskarżonej decyzji wynika, że obwieszczenie Starosty [...] informujące o wszczęciu postępowania oraz o przystąpieniu do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało opublikowane w prasie lokalnej w dniu 30 października 2013 r. Trafnie też w tym względzie podniósł pełnomocnik strony skarżącej, iż w związku z tym, że po ponownej ocenie oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decyzja środowiskowa nie uległa zmianie (a zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji podaje się do wiadomości publicznej informacje przed wydaniem decyzji i zmianą decyzji), nie było po stronie organu I instancji obowiązku informowania społeczeństwa o braku zmiany tej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że realizację przedmiotowego obowiązku informacyjnego bezspornie potwierdzają dokumenty okazane na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 14 września 2018 r.

W tej sytuacji należało uznać, że mimo wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 793/17, w którym Sąd zwracał już uwagę na konieczność wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy w dalszym ciągu nie wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Oznacza to zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej z dnia [...] nastąpiło mimo braku ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji (po raz drugi) pozytywną dla strony skarżącej w istocie uchyla się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zachowując się przy tym jak organ wypełniający jedynie funkcje kontrolne wobec organu I instancji, nie zaś jak organ, do którego obowiązków zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania należy wydawanie rozstrzygnięć o merytorycznym charakterze. Niewątpliwie organ odwoławczy czyni to wbrew ocenie Sądu zawartej w powołanym wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 793/17, mimo iż jego obowiązkiem w sprawie, stosownie do regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a., było zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w tym wyroku. Ocena ta bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela, wiąże w sprawie sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, chyba że zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie bądź też zmianie ulegną przepisy prawne stanowiące podstawę tej oceny w danej sprawie (vide: np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

Ponadto w rozważanym kontekście uwypuklenia wymaga jeszcze jeden aspekt sprawy, na który zasadnie w ocenie Sądu uwagę zwraca pełnomocnik strony skarżącej, a mianowicie negatywne skutki społeczne i ekonomiczne, jakie niesie za sobą opisana postawa organu przyjmująca postać nadużywania uprawnień orzeczniczych określonych w art. 138 § 2 k.p.a., grożące utratą finansowania inwestycji i brakiem możliwości wybudowania opisanej w skardze instalacji, na która oczekuje ok. 150 000 mieszkańców i która jest przewidziana w planie Marszałka Województwa [...] dla regionu 20 gmin.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie. Jednocześnie Sąd, stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a., nie obejmował kontrolą wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).

M.K.