Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1550/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 829/13 w sprawie ze skargi E. S., J. S. oraz M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza solidarnie od E. S., J. S. oraz M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 829/13, po rozpoznaniu skargi E. S., J. S. oraz M. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku decyzją z dnia [...] marca 1968 r., nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha położone we wsi M.

W 2005r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili: E. S., J. S. i M. S.

Strony oparły wniosek na zarzucie rażącego naruszenia prawa, tj. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39 poz. 198) oraz art. 71 § 1 w zw. z art. 25, art. 57 § 3, art. 82 § 2 i art. 99 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Zdaniem wnioskodawców, gospodarstwo rolne A. S., składające się z działek [...] i [...] w M., nie podlegało regulacji materialnoprawnej wymienionych wyżej przepisów, bowiem nieruchomości rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa nie zostały nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub przepisów o ustroju rolnym i osadnictwie, nieruchomości te zostały zakupione w 1920 r., a wnioskodawcy nabyli nieruchomości na podstawie spadkobrania.

W ocenie wnioskodawców organ nie ustalił, czy nieruchomość była gospodarstwem rolnym. Zaniechano przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego, a decyzja została wydana w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej. Stanowi to rażące naruszenie zasad uregulowanych w art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2006 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku z dnia [...] marca 1968 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, można rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygającym dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu, ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

Organ ustalił, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku wydając decyzję w dniu [...] marca 1968 r. oparło swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Zdaniem organu, przejęciu na rzecz Państwa mogły podlegać wszelkie gospodarstwa rolne (opuszczone przez właściciela), a nie tylko te, które zostały nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r.

Organ wskazał, że A. S. zmarła w dniu 29 kwietnia 1961 r., zaś spadek po niej nabyły wnuki, co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 3 listopada 1989 r. Spadkobiercy zainteresowali się majątkiem spadkowym, w skład którego wchodziło opisane na wstępie gospodarstwo rolne dopiero po upływie ponad dwudziestu lat od śmierci spadkodawczyni.

W ocenie organu akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku. Włączone do akt sprawy oświadczenie R. S., który jak podaje był mieszkańcem wsi M. w okresie od 1950 r. do 1974 r. - budzi uzasadnione wątpliwości z uwagi na duży upływ czasu pomiędzy okresem gdy nastąpiło przejęcie ziemi na własność Państwa a datą przedmiotowego oświadczenia a także i dlatego, że nie może zostać skonfrontowane z jakimikolwiek innymi dowodami przedłożonymi na okoliczność, że gospodarstwo nie było opuszczone lecz uprawiane przez dzierżawców.

Kolegium wskazało, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Organ dostrzegł uchybienia formalne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1968 r., które mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji jako nieostatecznej. Nie są to jednak uchybienia pozwalające na wzruszenie ostatecznej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności. Decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące w owym czasie przepisy prawa i nie sposób dopatrzyć się naruszenia ich w sposób rażący.

E. S., J. S. i M. S., wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...].

Na skutek skargi wnioskodawców, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r..

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrującym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. brał udział ten sam członek orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Wobec tego decyzja z dnia [...] października 2006 r. jest dotknięta wadą powodującą wznowienie postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że gospodarstwo, będące własnością A. S. nie mogło być przejęte w trybie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. albowiem jej gospodarstwo potraktowane zostało jako "wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli", w rozumieniu powyższego przepisu.

Składając wniosek o stwierdzenie nieważności strony dołączyły oryginał postanowienia sądu rejonowego z dnia 3 listopada 1989 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, niepoświadczone za zgodność z oryginałem ksero odpisu z Księgi wieczystej, niepoświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję z dnia [...] marca 1968 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości oraz oświadczenia świadka R. S. złożone przed notariuszem. Wezwanie skierowane do wnioskodawców o nadesłanie oryginałów dokumentów lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem nie wywołało skutków. Organ wskazał, że kserokopia decyzji z dnia [...] marca 1968 r., bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem, nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Starostwa Powiatowego w Pucku oraz Archiwum Państwowego w Gdańsku Oddział w Gdyni o nadesłanie oryginalnych akt sprawy, w której została wydana przedmiotowa decyzja. Dokumentacja ta nie został jednak odnaleziona. Także strony nie dostarczyły - na wezwanie organu - innej dokumentacji niż dołączona do wniosku. Brak dokumentacji prowadzonego w roku 1968 postępowania, w tym także oryginału decyzji, o której stwierdzenie nieważności wniosły strony, uniemożliwia, zdaniem organu, rozważenie czy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych przez wnioskodawców.

Organ stwierdził, że okoliczność prowadzenia upraw rolnych na nieruchomości nie podlega ustaleniu na nowo w niniejszym postępowaniu. Nie istnieje w sprawie dowód na to, że organ wydając kwestionowaną decyzję wiedział o tym, aby gospodarstwo składające się z działek nr [...] i [...] było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika lub dzierżawcę lub posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze (właścicielka nie żyła), co miałoby istotne znaczenie dla sprawy w świetle treści § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia. Z pisemnego oświadczenia świadka R. S. wynika, że nieruchomość w całości była uprawiana przez A. P. i w małej części przez L. K., obu nieżyjących już dzierżawców. Fakt uprawniania małego zagonu przez L. K. wynika też z oświadczenia W. S. Organ nie dał wiary twierdzeniom R. S., że uprawianie gospodarstwa w całości lub części odbywało się na mocy umowy dzierżawy. A. S. zmarła w 1961 r., zatem umowy dzierżawy po jej śmierci mogły być zawierane jedynie przez spadkobierców, na taki fakt nie powołał się jednak nawet pełnomocnik wnioskodawców. Trudno uznać, że spadkobiercy mogli taką umowę zawrzeć po śmierci właścicielki, do roku 1968, skoro do roku 1989 nie przeprowadzili postępowania spadkowego. W postępowaniu nadzwyczajnym istotne jest jednak tylko to, czy organ wydający decyzję miał wiedzę o tym, że gospodarstwo rolne uprawiane jest przez osoby z kręgu określonego w powołanych przepisach, bowiem gdyby organ o tym wiedział a wydał decyzję wbrew tej wiedzy, zachodziłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z treści decyzji wynika, że organ oparł się na fakcie, że ziemia leży odłogiem, a zatem w gospodarstwie rolnym nie były prowadzone uprawy ani zabiegi agrotechniczne. Z zeznań W. S. wynika, że większość terenu była porośnięta krzewami, trawami, jałowcem, uprawiany był tylko mały zagon przez L. K. Uprawdopodabnia to, że treść uzasadnienia decyzji w części opisującej stan gospodarstwa rolnego przynajmniej w dużym stopniu odpowiadała jednak stanowi faktycznemu istniejącemu w rzeczywistości. Nawet gdyby umowy dzierżawy były w 1968 r. zawarte skutecznie, a gospodarstwo rolne było w całości lub większej części uprawiane przez dzierżawców, to te okoliczności musiałyby być znane organowi wydającemu kwestionowaną decyzje, aby można uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Organ stwierdził, że w toku postępowania do sprawy wpłynęły uwagi innych stron postępowania, których treść wskazuje na wyraźny sprzeciw wobec wniosku państwa S. Działki nr [...] i [...] uległy dalszym podziałom geodezyjnym, zaś obecnie właścicielami tych działek są: Skarb Państwa (w tym działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Urzędu Morskiego w Gdyni), Gmina Kosakowo (część działek oddano w użytkowanie wieczyste) oraz szereg osób fizycznych. Do sprawy wpłynęło również wyjaśnienie jednej ze stron postępowania – W. S. - z którego wynika, że przebywał co roku latem w drugiej połowie lat 1960-tych na nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] w M. i zaobserwował, że teren tej działki nie był użytkowany rolniczo, za wyjątkiem niewielkiego zagonu, na którym L. K. sadził ziemniaki. Teren był porośnięty chwastami, zaroślami, trawami, jałowcem i innymi krzewami. Do tego wyjaśnienia została dołączona lista osób, które potwierdzają treść tego wyjaśnienia - są to inne strony postępowania: J. M., J. C., A. S., M. P. i L. S. oraz świadkowie: Z. B., M. S. i F. G.

Organ wskazał, że lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji (o ile brzmiało ono tak samo w oryginalnym dokumencie) nie odpowiadało wymogom stawianym uzasadnieniu decyzji przez przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1968 r. Nie można jednak uznać tego naruszenia przepisów procesowych za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Treść uzasadnienia wskazuje, że organ ustalił stan faktyczny, który pozwalał na zastosowanie przepisów art. 2 ustawy i przepisów rozporządzenia, które zostały prawidłowo powołanej w podstawie prawnej tej decyzji: Zauważono również, że organ kierował się celem ustawy, jakim była ochrona ziemi rolnej przed dalszym odłogiem.

Zdaniem organu, w sytuacji, gdy samo rozstrzygnięcie co do istoty znajdowało podstawę prawną w obowiązujących wówczas przepisach prawa, a nie istnieje dowód na to, że w istocie organ ustalił odmienny stan faktyczny, niż wynikający z krótkiego nawet uzasadnienia decyzji i nie ma dowodu na to, że zachodziła sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu a materiałem dowodowym zebranym w sprawie, nie można; uznać, że samo sporządzenie krótkiego uzasadnienia, bez przytoczenia przepisów prawa i bez powołania dowodów oraz wskazania celów i przyczyn, którymi kierował się organ wydając kwestionowaną decyzję, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej.

Organ wskazał, że pozbawienie stron prawa udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji, a naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na powyższą decyzję E. S., J. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie m.in.: 1) art. 71 § 1 k.p.a., w związku z art. 25 k.p.a., art. 57 § 3 k.p.a. oraz art. 82 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. obowiązujących na dzień [...] marca 1968 r.; 2) art. 99 § 2 k.p.a. obowiązującego na dzień [...] marca 1968 r.; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w związku z art. 77 k.p.a.

Skarżący wskazali również na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych; 2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Wojewódzki Sąd w Gdańsku uwzględniając skargę powołał się na przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych i stwierdził, że dla orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa niezbędnym było stwierdzenie, że grunt był gospodarstwem rolnym, że został on opuszczony – czyli nie jest uprawiany w całości lub w większej części oraz poddawany właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę, oraz, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zawarta w § 1 ust. 1 rozporządzenia regulacja definiująca gospodarstwo rolne opuszczone wskazywała, iż za takie uważano gospodarstwo, na "którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę." Zdaniem Sądu treść powyższej normy nie pozwala na ograniczenie się do oceny czy na przedmiotowym gospodarstwie zamieszkiwał właściciel, bądź jego bliscy i czy uprawiali oni gospodarstwo. Przepis powyższy wymagał bowiem łącznego spełnienia się wymagań w tej normie wskazanych, a tego, aby gospodarstwo nie było uprawiane w całości bądź większej części przez właściciela, użytkownika, bądź dzierżawcy.

Podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może stanowić, nie jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ orzekający w sprawie, lecz wyłącznie naruszenie rażące. W ocenie Sądu I instancji rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy po pierwsze treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, obowiązującego w dacie wydawania decyzji, po drugie - w wyniku tego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Przepis art. 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji stanowił, że w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 71 § 1 oraz 74 k.p.a. stanowiły, że organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ i dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym prowadzi do rażącego naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania. Takie działanie organu pozostaje bowiem w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów.

Zdaniem Sądu z treści decyzji będącej przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym nie wynika, by organ przeprowadzał w sprawie jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Fakt przeprowadzenia postępowania dowodowego nie wynika także z akt tego postępowania, które nie zostały odnalezione. Za brakiem przeprowadzenia takiego postępowania przemawia także krótki okres od daty wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji do daty jej wydania wynoszący 7 dni. W tej sytuacji za uzasadnione uznano twierdzenia wnioskodawców, że organ wydał decyzję nie przeprowadzając w sprawie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia norm art. 71 § 1 oraz 74 k.p.a

W ocenie Sądu to, że orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, nie oznacza zakazu przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, sprawdzenia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe celem stwierdzenia, czy rażące naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do rażących skutków w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego i niezasadnego orzeczenia o przejęciu własności gospodarstwa rolnego.

Ponadto organ winien ustalić, czy w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, tj. że grunt był gospodarstwem rolnym, że został opuszczony – czyli nie był uprawiany w całości lub w większej części oraz poddawany właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Na tę okoliczność wnioskodawcy zaoferowali dowód z zeznań świadka R. S. i przesłuchania stron postępowania. W sprawie brak było podstaw do oddalenia wniosków w tym zakresie, a organ winien dokonać oceny wiarygodności tych dowodów po ich przeprowadzeniu. W sytuacji istnienia, na poparcie okoliczności mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, osobowego źródła dowodowego w postaci zeznań świadka brak było podstaw do zastępowania tego dowodu dowodem z pisemnego oświadczenia świadka. Jednocześnie w toku postępowania ujawniono, że wiedzę o zakresie uprawy nieruchomości posiadają także inni uczestnicy tego postępowania. Organ winien zatem przeprowadzić zawnioskowane przez stronę dowody.

Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku uzasadnienia granic przysługującego organowi uznania, a rozważania organu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu decyzji są prawidłowe. W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie ram swobody oceny lub uznania. Art. 2 ustawy poprzez posłużenie się zwrotem "mogą być przejęte" odnośnie opuszczonych gospodarstw rolnych stwarzał możliwość przejęcia takiego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Sformułowanie to oznaczało uprawnienie organu do wydania decyzji w tym przedmiocie. Przepis wskazywał przesłanki, po spełnieniu których gospodarstwo takie mogło być przejęte. Ich spełnienie uprawniało organ do wydania decyzji. Uwzględniając sytuację polityczno-społeczną istniejącą w dacie wydawania decyzji, organ nie musiał wskazywać szczególnych okoliczności przemawiających za wydaniem decyzji. Co do zasady, sam fakt, iż grunty rolne gospodarstwa nie były uprawiane i kilkuletni okres tego odłogowania, przemawiały za wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił natomiast stanowisko organu, że okoliczność, iż spadkobiercy A. S. nie brali udziału w postępowaniu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności postepowania, bowiem stanowi ona przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co do zasady, na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji nie stoi, wbrew stanowisku organu fakt, iż organ nie dysponuje oryginałem decyzji. Organ w takiej sytuacji może bowiem przeprowadzić odtworzenie akt. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak dopuszczalne a nawet konieczne staje się w tej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów art. 288 – 298 działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ winien przede wszystkim wyczerpać istniejące możliwości uzyskania decyzji przez zwrócenie się do podmiotów, którym został ona doręczona lub ich następców prawnych. W szczególności z kserokopii decyzji wynika, że został ona doręczona Państwowemu Biuru Notarialnemu, zatem decyzji tej należy aktualnie poszukiwać w aktach księgi wieczystej.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. oraz z § 1 pkt 1 rozporządzenia z 1961 r. poprzez uznanie, że spadkodawczyni nabyła gospodarstwo na podstawie dekretu o reformie rolnej. Organ nie dokonał bowiem takich ustaleń. Art. 2 ustawy stanowił, że przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegały gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli. Przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło jako "innego gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właścicieli", na co słusznie wskazało w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy zastosowanie znajduje art. 145 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a., jako że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego jest minister, a nie samorządowe kolegium odwoławcze;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wykazania, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 398/10 w istocie zawiera ocenę prawną w rozumieniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do właściwości Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, podczas gdy w powołanym wyroku nie przeprowadzono jakichkolwiek rozważań co do właściwości organu i wyrok ten nie zawiera oceny prawnej w kwestii właściwości organu;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przed wydaniem decyzji w dniu [...] marca 1968 r. nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania dowodowego, podczas gdy nie zostały odnalezione akta administracyjne tej sprawy i nie można jednoznacznie ustalić, czy organ ten dokonywał czynności dowodowych;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S., J. S. i M. S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego włącznie z kosztami zastępstwa według norm przepisanych, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w wyżej zakreślonych granicach należało uznać, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. W powoływanym wyroku Trybunał orzekł "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Dlatego też za zasadnością skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przemawiają nie tylko sformułowane w niej zarzuty, ale również powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w których SKO podnosi, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, a tym organem jest minister, a także poprzez zaniechanie wykazania przez Sąd I instancji, że wcześniejszy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 zawiera ocenę prawna w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzut ten co do braku właściwości SKO jako organu właściwego do rozpoznania sprawy jest niezasadny, natomiast zasadna jest uwaga, że Sąd I instancji nie odniósł się wyraźnie do tej kwestii w uzasadnieniu. Właściwość SKO w przedmiotowej sprawie została potwierdzona i zweryfikowana wcześniejszym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10, którym uchylona została decyzja SKO wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem w składzie orzekającym brała udział osoba, która była również członkiem składu orzekającego w pierwszej decyzji SKO. Tym samym wyrokiem tym WSA potwierdził właściwość SKO w przedmiotowej sprawie. Nadto należy zwrócić uwagę, że problematyka dotycząca organu właściwego w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa, w poprzednich latach różnie była rozwiązywana, prezentowane było również stanowisko, że tym organem właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (np. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OW 125/06). Stąd też zarzut o niewłaściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie jest niezasadny.

Natomiast zasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w tym dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 p.p.s.a. Postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1968 r., decyzji co do której nie został odnaleziony jej oryginał, podobnie jak nie zostały odnalezione akta sprawy. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ powinien przeprowadzić szereg czynności w tym miedzy innymi dotyczące dalszego poszukiwania decyzji, ewentualnego przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt, a także prowadzenia postępowania dowodowego w tym z zeznań świadków, przesłuchania stron, na okoliczność, czy w dacie wydawania decyzji z [...] marca 1968 r. gospodarstwo było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom przez właściciela, użytkowników lub dzierżawcę.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić i to z kilku powodów. Przede wszystkim zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, a w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego co stanu uprawiania gospodarstwa i poddawania go właściwym zbiegom, mogły by być właściwe ale w ramach postępowania zwykłego, a nie postepowania nadzorczego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z definicją gospodarstwa opuszczonego zawartą w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Jeśli chodzi o tą drugą przesłankę, to o tym czy była ona spełniona, czy też nie spełniona nie decydował sam fakt uprawiania gospodarstwa, poddawania go właściwym zabiegom, ale istotnym wymogiem było kto wykonywał te czynności, czynności te miały być wykonywane przez osobę, która dysponowała określonym tytułem prawnym do nieruchomości tj. prawem własności, ograniczonym prawem rzeczowym użytkowania, lub prawem obligacyjnym umową dzierżawy. Jeżeli zatem gospodarstwo nawet było w części uprawiane, ale przez osoby, które nie posiadały jednego z trzech wymienionych wcześniej tytułów prawnych, to ten fakt nie miał prawnego znaczenia, a w konsekwencji spełniona była przesłanka gospodarstwa opuszczonego. Mając na uwadze, że właścicielka A. S. zmarła w 1961 r., jej spadkobiercy nie zamieszkiwali w gospodarstwie, a spadek po niej został stwierdzony dopiero w 1989 r., tym samym brak było podmiotu, który mógłby ustanowić prawo rzeczowe ograniczone użytkowanie lub zawrzeć umowę dzierżawy na rzecz osoby trzeciej, które to prawa istniałyby w dacie wydania decyzji z [...] marca 1968 r. W takich okolicznościach prowadzenie postępowania dowodowego, co do faktu, czy gospodarstwo było w części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom jest zupełnie bezprzedmiotowe.

Nadto za zasadnością skargi kasacyjnej przemawiają nie tylko podniesione w niej zarzuty, ale także wspomniany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. W wyroku tym Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Rozważając tym samym, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad nie można tego uczynić w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, albowiem to te indywidualne charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1968 r. o przejęciu gospodarstwa opuszczonego nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja z dnia [...] marca 1968 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. S. zmarłej w dniu 29 kwietnia 1961 r. W dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego tj. [...] marca 1968 r. spadkobiercy A. S. byli osobami pełnoletnimi albowiem, M. S. urodził się w 1937 r., J. S. w 1940 r., a E. S. w 1945 r., tym samym nie został naruszony § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie gospodarstw opuszczonych, zgodnie z którym do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie. Zarzut iż organ wydając w dniu [...] marca 1968 r. decyzję nie zawiadomił spadkobierców jest niezasadny, okoliczność ta mogłaby co najwyżej być przesłanką wznowienia postępowania, a nie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto podkreślić należy, że stwierdzenie nabycia spadku po A. S. na rzecz jej wnuków M. S., J. S., E. S. przeprowadzone zostało w 1989 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 2 listopada 1989 r.), a więc 28 lat po śmierci babci, w takich okolicznościach zarzut, iż organ w 1968 r. nie zawiadomił spadkobierców staje się tym bardziej niezasadny. Wniosek zaś o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1968 r. został złożony przez spadkobierców A. S. w dniu 17 maja 2005 r., a więc 37 lat po wydaniu decyzji. Podkreślić należy, że przejęte w 1968 r. na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne w tym wchodzące w jego skład nieruchomości o pow. [...]ha zostały na przestrzeni lat w znacznej mierze zbyte na rzecz kilkudziesięciu osób trzecich, obecnie uczestników niniejszego postępowania. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada pewności prawa oraz zasada zaufania obywatela do państwa winna tym samym być stosowana również do tych osób.

Pomimo niezamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi kasacyjnej tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80 i z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 478/10, LEX nr 672832).

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę, na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uznając że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w ramach swoich kompetencji w sposób prawidłowy rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę.

Stosownie do regulacji art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od strony skarżącej na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.