Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1562/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1 art. 9 ust. 4 art. 15 ust. 1 art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1 art. 63 ust. 1 i 2 i art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 487/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 6 września 2012 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta L. na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1424 (tysiąc czterysta dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 487/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (zwanej dalej w skrócie Spółką) na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 6 września 2012 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – cześć VIH W. – O.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Skarżąca Spółka, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr ... Rady Miasta L. z 6 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część VIH W. - O. (Dz. Urzęd. Woj. L. z 2012 r. poz. ...), zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 4 w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania cywilnego.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że 10 czerwca 2010 r. otrzymała decyzję o nr .... Na podstawie tej decyzji oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęła realizację inwestycji (projekt przewidywał wybudowanie: 7 budynków mieszkalnych, budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki, budynku handlowego pod sklep Biedronka, pełnej infrastruktury technicznej dla ww. budynków oraz niezbędnych dróg). Decyzjami nr ... z dnia 17 czerwca 2011 r. oraz nr ... z dnia 17 stycznia 2012 r. Spółka uzyskała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr 1, budynku mieszkalnego nr 2, budynku mieszkalnego nr 7 (wraz z infrastrukturą) oraz budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki. Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę pozostałych budynków stanowiących kolejny etap realizowanej inwestycji, wszczęte zostało postępowanie w celu planu miejscowego, a następnie plan ten został uchwalony - w drodze uchwały nr ... z dnia 6 września 2012 r. podjętej przez Radę Miasta L. Zdaniem Spółki nowo uchwalony plan w sposób istotny odbiega od dotychczasowych ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzji nr ... o ustalenie warunków zabudowy (m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku zapewnienia 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie, przy dotychczasowym 1 miejscu).

Spółka wskazała, że brak zgodności ze studium dotyczy w szczególności następujących obszarów: (1) VIH 5U, dla działek nr: ..., ... i ... w zakresie nieuwzględnienia przeznaczenia tych działek z usług na teren przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku, wysokości zabudowy do 19 m.; (2) VIH 4U(0), dla działek nr: ..., ..., ..., ... w zakresie zmiany przeznaczenia terenu VIH 4U(0) z usług oświaty - szkoły na teren pod budownictwo wielorodzinne (zgodnie z treścią planu miejscowego "w tym w szczególności szkół oraz ośrodków oświatowych i sportowych" oraz "dopuszcza się lokalizację lokalnych ośrodków kultury w tym kultury fizycznej".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu w odniesieniu do ustaleń planistycznych przyjętych dla działek nr ..., ..., ..., ... i ..., szczególnie ze względu na fakt, że właścicielem działek ... i ... jest Gmina L..

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. członek Zarządu Spółki wyjaśnił, że udzielone pozwolenia na budowę budynków obejmowały teren objęty tymi budynkami, które zostały zrealizowane. Spółka wykonywała infrastrukturę techniczną dla całego obszaru wieloetapowego zamierzenia inwestycyjnego, to jest drogi, oświetlenia ulic, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, wodociągowej i ciepłowniczej i w tym zakresie udzielone zostały pozwolenia na budowę. Prawa Spółki zostały naruszone przez nowy plan miejscowy, gdyż jego zapisy uniemożliwiają wybudowanie około 60 mieszkań, to jest jednego budynku mieszkalnego z uwagi na zwiększenie w planie ilości wymaganych miejsc parkingowych na jedno mieszkanie. Wcześniej istniał wymóg zapewnienia jednego miejsca parkingowego na jedno mieszkanie, teraz zaś wymagane jest półtora miejsca parkingowego na jedno mieszkanie. Wyjaśnił poza tym, że Spółka nie uzyskała dotychczas decyzji o pozwoleniu na budowę na nowe budynki mieszkalne.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 62/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, wbrew zarzutom skargi, są zgodne ze studium w części w jakim dotyczą obszaru VIH 5U, dla działek nr: ..., ... i .... Ponadto za w pełni zasadne i przekonywujące Sąd pierwszej instancji uznał wyjaśnienia Rady Miasta L. zawarte w wyjaśnieniach do uwag planu, jak i odpowiedzi na skargę. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważność planu miejscowego we wnioskowanym przez skarżącą Spółkę zakresie.

Od powyższego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1722/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie dotknięte było wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. tj. przedstawiciele skarżącej Spółki występujący na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. nie byli należycie umocowani do działania w jej imieniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że poprzedni wyrok Sądu pierwszej instancji uchylony został wobec nienależytego umocowania do działania w imieniu skarżącej spółki pełnomocników reprezentujących Spółkę na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 25 lutego 2015 r. Wobec wskazanej wadliwości postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zawarł oceny prawnej dotyczącej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zaskarżonego planu miejscowego. W tym zakresie Sąd uznał, że nie ma podstawy do zastosowania art. 190 P.p.s.a wobec braku takiej oceny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. skarżącą Spółkę reprezentował prawidłowo umocowany pełnomocnik radca prawny Ł. B.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchylonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 62/14 w zakresie zarzutów skargi. Wskazał, że Spółka uczyniła zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 7 października 2013 r. (data złożenia pisma 15 października 2015 r.), zaś w dniu 18 października 2013 r. Rada Miasta L. mocą uchwały nr ... uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił, że strona niewątpliwie posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swą regulacją teren nieruchomości - działek nr ... i ... (okoliczność tę potwierdziła skarżąca Spółka na stronie 9 skargi, załączając odpis z księgi wieczystej). Spółka natomiast nie jest właścicielem działek nr ..., ..., ..., ..., co do których podniosła zarzut braku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Działki skarżącej Spółki nr ... i ... znajdują się na terenie oznaczonym symbolem VIH 5U, dla którego warunki zagospodarowania zostały określone w § 14 zaskarżonego planu, z określeniem przeznaczenia terenu - tereny zabudowy usługowej.

Stąd uznał, że było dopuszczalnym prawnie i co za tym idzie nie stanowiło naruszenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, uchwalenie planu miejscowego obejmującego dwie działki należące do skarżącej Spółki, dla której była uprzednio wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Sam fakt potencjalnego naruszenia uprawnień właścicielskich nie przesądza o nieważności podjętej uchwały, bowiem ograniczanie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce.

Spółka ma możliwość zagospodarowania i zabudowy działek nr ... oraz ... stanowiących jej własność w zakresie określonym przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanym w § 14 ust. 1 przeznaczenie terenu - tereny zabudowy usługowej (VIH5U). W § 14 ust. 6 zaskarżonego planu wskazano szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, m.in. maksymalną intensywność zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, maksymalną wysokość zabudowy (nie więcej niż 15 m), ilość kondygnacji (nie więcej niż III kondygnacje nadziemne). Ograniczeniem uprawnień właścicielskich byłoby wykluczenie możliwości zabudowy działek.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności postanowień planu z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta L. nr ... z dnia 30 czerwca 2011 r. Sąd wywiódł, że w załącznika nr 2 do powyższej uchwały stanowiącego mapę określone są właściwymi kolorami tereny z określonymi funkcjami. Teren, na którym położone są działki skarżącej spółki znajduje się na terenie oznaczonym kolorem szarym - tereny intensywnej urbanizacji. Zapisy studium nie są szczegółowe i wbrew stanowisku skarżącej spółki nie sposób z nich wywieść, że funkcja teren intensywnie zurbanizowany jest sprzeczna z funkcją tereny zabudowy usługowej.

Sąd podkreślił, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Skoro w studium określono ogólnie, że jest to teren intensywnie zurbanizowany, to w miejscowym planie dokonano uszczegółowienia, że jest to teren zabudowy usługowej. Zasadny jest § 1 zaskarżonego planu dotyczący stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium oraz załącznikami graficznymi studium.

Sąd wskazał, że kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 u.p.z.p. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma prymat wówczas, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. znak: ... stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżąca spółka została na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Sąd uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego były niezasadne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego i pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego orzeczenia oraz jej wyjaśnienia, a także określenia zakresu uznania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., co doprowadziło do utrudnienia skarżącej postawienia zarzutów merytorycznych w sprawie oraz może utrudnić weryfikację zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny drugiej instancji;

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. jako niezgodnej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i naruszającej prawo materialne, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 u.p.z.p. jak również art. 6 ust. 2 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.p.z.p.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu interesu prawnego we wniesieniu skargi z prawem własności gruntów i nieuwzględnieniu praw skarżącej Spółce wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej w dniu wniesienia skargi, w zakresie dotyczącym działek nr ..., ..., ..., ... i ...;

b) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo tego, że treść planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. nie jest zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla objętego niniejszą skargą kasacyjną terenu;

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo tego, że skarżąca powinna mieć prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na której podstawie otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty tej skargi są uzasadnione.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego i pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego orzeczenia oraz jej wyjaśnienia, a także określenia w jakim zakresie uznana została legitymacja skarżącej Spółki do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Uzasadniając ten zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że skargą wniesioną do Sądu pierwszej instancji wyznaczyła granice sprawy obejmujące działki nr ..., ..., ..., ..., ..., ... oraz .... Sąd pierwszej instancji oddalił zaś skargę nie zamieścił w uzasadnieniu argumentacji pozwalającej na kontrolę stanowiska tego Sądu. O ile co do działek nr ... i ... znajduje się uzasadnienie stanowiska Sądu pierwszej instancji, o tyle w zakresie działek nr ..., ..., ... i ... Sąd ten zawarł jedno zdanie wskazujące, że Spółka ta nie jest właścicielem tych działek nie wskazując, jakie to ma znaczenie dla sposobu załatwienia w tym zakresie tej sprawy.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), to jednak zgodnie z art. 2 tej ustawy przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015 r. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Zmiana zaś art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. została dokonana na podstawie art. 1 pkt 19 ww. ustawy. Tym samym mimo, że w tej sprawie skarga została wniesiona przed dniem 15 sierpnia 2015 r., to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie kontroli w zakresie oceny, czy do części zarzutów zawartych w skardze należało zastosować art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponadto Sąd pierwszej instancji ani jednym słowem nie wypowiedział się co do działki nr ..., a tym samym w ogóle nie wiadomo, jakie jest stanowisko tego Sądu w tym zakresie. Pominięcie to stanowi istotne naruszenie postępowania przed sądem pierwszej instancji w istocie uniemożliwiając – jak trafnie podnosi to skarżąca kasacyjnie Spółka – dokonanie w tym zakresie jakiejkolwiek kontroli legalności wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny przez pryzmat oceny, czy treść zaskarżonego planu miejscowego co do działki nr ... odpowiada prawu, czy też nie jest zgodna z prawem.

Powyższe uchybienie uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w tym zakresie, w jakim w sprawie orzekał Sąd pierwszej instancji, tj. w odniesieniu do działek nr ... i .... Co do pozostałych działek nr ..., ..., ..., ... oraz ... Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie kontrolne zgodnie z przepisami P.p.s.a.

Działki nr ... i ... zlokalizowane zostały w obszarze VIH 5U. Zgodnie z 14 ust. 1 planu miejscowego przeznaczenie obszaru VIH 5U stanowi tereny zabudowy usługowej. Zgodnie z 6 § ust. 1 planu miejscowego pod oznaczeniem "U" należy rozumieć tereny zabudowy usługowej mogące zawierać dowolne rodzaje usług nieuciążliwych. W odniesieniu do tych dwóch działek skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że plan miejscowy naruszył art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie doszło, ponieważ przepis ten wyraźnie stwierdza wiążący charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy sporządzaniu planów miejscowych.

Obowiązujące w dacie uchwalenia planu miejscowego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L." (przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr ... zmienionej uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. nr ...) zwane studium, przewidywało dla obszaru obejmującego działki nr ... i ... kierunkowe przeznaczenie jako tereny intensywnej urbanizacji.

Studium szczegółowo nie określa, co należy rozumieć poprzez intensywną urbanizację. Urbanizacja to proces koncentracji ludności na obszarach miejskich i można wyróżnić urbanizację przestrzenną polegającą na powstawaniu nowych miast i przestrzennego rozwoju już istniejących; urbanizację demograficzną oznaczającą wzrost liczby ludności w mieście a także migrację ze wsi do miast; urbanizację społeczną oznaczającą upowszechnianie się tzw. miejskiego stylu życia oraz urbanizację ekonomiczną definiowaną jako zwiększenie odsetka ludności pracującej w zawodach pozarolniczych. Niewątpliwie intensywna urbanizacja oznacza wzmożenie (zintensyfikowanie) procesu rozwoju danego miasta poprzez koncentrację lub zwiększenie koncentracji takich form zagospodarowania, które przyczynią się do zwiększenia pozycji danego obszaru w określonym regionie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przeznaczenie danego obszaru pod wszelkiego rodzaju usługi (za wyjątkiem usług uciążliwych) stanowi realizację celu przestrzennego jakim jest intensywna urbanizacja.

Należy stwierdzić, że nie ma sprzeczności pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego co do działek nr ... i ..., na co trafnie wskazał także Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez organy planistyczne Miasta L. art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oba te przepisy nakazują dokonanie oceny, czy uchwalany plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) oraz czy nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), a jedną z tych zasad jest ocena naruszenia lub braku naruszenia treści studium.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. także nie jest zasadny, ponieważ przy sporządzeniu projektu planu miejscowego właściwy organ planistyczny Miasta L. spełnił wymóg zgodności w kontrolowanym zakresie (co do działek nr ... i ...) projektu planu miejscowego z zapisami studium.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym działki nr ... i ... nie narusza art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. właściwy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje na decyzję ustalającą warunki zabudowy z 10 czerwca 2010 r., która została wygaszona decyzją Prezydenta Miasta L. z 10 stycznia 2014 r. W tej zaś sprawie niedopuszczalnym było dokonywanie oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani też decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6. ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest w tej sprawie oczywiście niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy (zabudowy i zagospodarowania terenu) może być wykonywane dopóty, dopóki taka decyzja istnieje w obrocie prawnym. Zgodnie z ww. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku każdorazowej kolizji pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, pierwszeństwo ma treść planu miejscowego, a właściwy organ ma obowiązek stwierdzić jej wygaśnięcie, jeżeli ustalenia uchwalonego dla tego samego obszaru planu miejscowego są odmienne niż treść takiej decyzji.

Należy przy tym wyjaśnić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest wydawana w oparciu o treść studium, ale w oparciu o przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli przede wszystkim charakter istniejącego zagospodarowania terenu w obszarze sporządzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest jedynie jednym z warunków niezbędnych do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, jakoby z wydanej w 2010 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy, która została wygaszona w 2014 r. skarżącej kasacyjnie Spółce nadal przysługiwałyby jakiekolwiek prawa, a w tym prawa które miałyby być zawarte w planie miejscowym. Takie trafne stanowisko zajął również Sąd pierwszej instancji. Nie zmienia tego i to, że w zakresie części ustaleń wynikających z decyzji z 10 czerwca 2010 r. skarżąca kasacyjnie Spółka uzyskała pozwolenie na budowę i na jego podstawie wybudowała określonego obiekty budowlane. Tylko bowiem w tym zakresie, w jakim Spółka uzyskała pozwolenie na budowę, mogła realizować inwestycję niezależnie od treści planu miejscowego.

W odniesieniu do działek nr ... i ... nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 u.s.g. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego art. 101 u.s.g. zawierał pięć ustępów, natomiast w skardze kasacyjnej ani zarzut tej skargi, ani jej uzasadnienie nie wskazuje, który z ustępów tego artykułu został naruszony poprzez błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym brak sprecyzowania zarzutu pozwalającego na wyraźne przypisanie naruszenia do konkretnej normy prawnej uniemożliwia jego ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zamiast lub w zastępstwie strony precyzować zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wówczas w istocie to Sąd drugiej instancji stawiałby zarzuty zaskarżonemu wyrokowi, a nie strona.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z jedynie częściowym rozpoznaniem sprawy, a więc brakiem przeprowadzenia kontroli przez Sąd pierwszej instancji w znacznym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W sytuacji braku przeprowadzenia kontroli przez Sąd pierwszej instancji nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Gminy Miasta L. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi (300 złotych), kwota opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych), kwota wynagrodzenia pełnomocnika (480 złotych), kwota opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 złotych), kwota opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (17 złotych), wpis sądowy od skargi kasacyjnej (150 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 złotych). Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).