Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1372/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 1372 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lutego 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Wojciech Chróścielewski ( spr.), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pątnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2005r. sygn. akt III SA/Łd 243/05 w sprawie ze skargi Gminy Pątnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 10 marca 2005r. Nr PN-I-0911/42/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkół oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 243/05 oddalił skargę Gminy Pątnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (określone w wyroku "decyzją") z dnia 10 marca 2005 r. nr PN-I-0911/42/2005, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkół. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Gminy w Pątnowie w dniu 2 lutego 2005 r. podjęła uchwałę nr XXV/105/2005 w sprawie zamiaru likwidacji Publicznego Gimnazjum w Pątnowie, Publicznej Szkoły Podstawowej w Pątnowie, Publicznego Przedszkola w Pątnowie wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych im. Wł. St. Reymonta w Pątnowie, Publicznej Szkoły Podstawowej w Dzietrznikach i Publicznego Przedszkola w Dzietrznikach wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych im. Króla Władysława Jagiełły w Dzietrznikach, Publicznej Szkoły Podstawowej w Grębieniu i Publicznego Przedszkola w Grębieniu wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Grębieniu, Publicznej Szkoły Podstawowej w Popowicach i Publicznego Przedszkola w Popowicach wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Popowicach, Publicznej Szkoły Podstawowej w Załęczu Wielkim i Publicznego Przedszkola w Załęczu Wielkim wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Załęczu Wielkim, Publicznej Szkoły Podstawowej w Załęczu Małym i Publicznego Przedszkola w Załęczu Małym wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Załęczu Małym. Jako podstawą prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W § 1 uchwały wskazano zamiar likwidacji placówek z dniem 31 sierpnia 2005 r., a w § 2 zobowiązano Wójta do zawiadomienia rodziców uczniów i Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji powyższych placówek. Przyczyną likwidacji wskazanych placówek było zamierzenie realizacji zadania własnego gminy w zakresie edukacji w innej formie – poprzez zapewnienia istnienia placówek oświatowych o statusie publicznych i przyjęcie przez Radę nowych założeń funkcjonowania oświaty w Gminie. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 marca 2005 r. stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy poinformowała go, że nadal będzie realizować zadania własne w zakresie oświaty poprzez umożliwienie kontynuowania nauki w ramach fundacji "Samorządowa Fundacja Oświatowa", a wszystkie placówki będą działać w tych samych budynkach. Organ nadzoru uznał, że uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jego zdaniem art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej znajduje uszczegółowienie w art. 5 ust. 5 oraz w art. 5a ust. 2 pkt 2ustay o systemie oświaty. Z przepisów tych wynika, że gmina ma obowiązek prowadzenia publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów. Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zezwala, co prawda na likwidację szkoły publicznej z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, ale brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować wszystkie placówki oświatowe, pozostawiając zadania własne gminy niemożliwymi do wykonania. Jeżeli zadania te przejęłaby Fundacja, wtedy ona, a nie gmina realizowałaby na własny rachunek i odpowiedzialność te zadania. Art. 2a ustawy o systemie oświaty zezwala, aby fundacje wspierały system oświaty, a organom administracji publicznej prowadzącym szkoły i placówki nakazuje współdziałać w wykonywaniu zadań oświatowych z organizacjami pozarządowymi. Jednak to współdziałanie nie powinno polegać na przekazaniu realizacji zadań własnych innej osobie prawnej.

Gmina Pątnów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła, iż z faktu, że prowadzenie szkół i przedszkoli należy do zadań własnych gminy nie można wyprowadzać wniosku, iż na terenie gminy mają istnieć wyłącznie placówki prowadzone przez gminę – nie ma podstaw do przyjęcia istnienia zakazu posłużenia się innymi podmiotami przy wykonywaniu tego typu zadań. Podniesiono także, iż uchwala nie likwidowała definitywnie wymienionych placówek, bowiem Gmina nie uzyskała pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, na co złożyła zażalenie. Żaden przepis ustawy nie zabrania likwidacji wszystkich placówek na terenie gminy. Celem uchwał oświatowych podejmowanych przez Gminę jest wzrost poziomu nauczania i poziomu wykształcenia mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody znajduje oparcie w przepisach prawa. Uchwała z dnia 2 lutego 2005 r. narusza art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 5a ust. 2 tej samej ustawy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach wymienionych w art. 5 ust. 5 jest zadaniem oświatowym gmin. To, że możliwe jest w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty, nie oznacza, że Gmina może wyzbyć się zadania własnego – zadania oświatowego – i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce – fundacji. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o systemie oświaty nie można wyprowadzić wniosku, że gmina może poprzez likwidację wszystkich szkół i przedszkoli, dla których jest organem założycielskim, wyzbyć się realizacji zadania własnego gminy. Sąd podniósł, też, że argumentacja podniesiona w uzasadnieniu uchwały jest ogólnikowa. Konieczność dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji nie oznacza, że istniejące placówki nie mogą tego celu zrealizować. Prowadzenie szkół przez Fundację, która miałaby prowadzić te placówki na rachunek gminy nie rozwiąże też problemu malejącej liczby dzieci i rosnących kosztów utrzymania placówek.

W skardze kasacyjnej Gmina Pątnów zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości wnosząc o jego zmianę oraz uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 5, art. 5a ust 2, pkt 1 oraz art. 104 i 105 ustawy o systemie oświaty polegająca na uznaniu, że z przepisów tych wynika zakaz realizowania zadania własnego gminy wyłącznie poprzez zawarcie umowy z innym podmiotem utworzonym w tym celu przez gminę oraz że powierzenie wykonywania zadania własnego fundacji oznacza wyzbycie się wykonywania zadania własnego w zakresie edukacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że z faktu, iż prowadzenie szkół i przedszkoli należy do zadań własnych gminy nie można wyprowadzać wniosku, że na terenie gminy mają istnieć wyłącznie szkoły i przedszkola prowadzone przez gminę bądź, że nie mogą tam działać wyłącznie szkoły i przedszkola prowadzone przez osobę prawną powołaną w tym celu przez gminę. Pojęcie "zadanie własne" nie przesądza o zakazie posłużenia się innymi podmiotami przy wykonywaniu tego zadania przez gminę. Art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zezwala, aby szkołę prowadziła osoba prawna, a nawet osoba fizyczna, zastrzega jedynie, że jednostka samorządu terytorialnego nie może prowadzić innej placówki oświatowej niż publiczna. Gmina Pątnów będzie kierowała działaniami Fundacji, a więc to w praktyce gmina będzie założycielem i organem prowadzącym szkoły i przedszkola, dając rękojmię, że program nauczania będzie realizowany, co najmniej w takim zakresie jak obecnie, a są podstawy do twierdzenia, że poziom nauczania i jego warunki będą znacznie lepsze niż w szkołach korzystających jedynie ze środków publicznych. Podniesiono, że żaden przepis nie zakazuje likwidacji wszystkich szkół i przedszkoli na terenie gminy. Powołano się na przykład miast, gdzie zadania z zakresie lokalnego transportu publicznego realizują spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w których 100% udziałów posiada gmina. Przytoczono także liczne korzyści, które ma przynieść "reforma oświatowa" na terenie gminy. Dodano, że wyrok Sądu I instancji sprawia, że Gmina nie będzie mogła urzeczywistniać zadań systemu oświaty takich jak realizacja prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki zapewniających zmniejszanie różnic w warunkach kształcenia, wychowania i opieki między poszczególnymi regionami kraju, a zwłaszcza ośrodkami wielkomiejskimi i wiejskimi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie tej skargi. W jego ocenie zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej są bezpodstawne i nie znajdują uzasadnienia. Realizowanie przez gminę zadań w zakresie edukacji i oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji jest niemożliwe. Zwrócono też uwagę na różnice pomiędzy szkołami prowadzonymi przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego. Szkoły takie nie są objęte uchwalonym przez gminę planem sieci szkół i obwodów szkolnych, nie wymagają pozytywnej opinii Kuratora w przedmiocie likwidacji, nie obsadza się stanowiska dyrektora w drodze konkursu, nie jest wymagana pozytywna opinia kuratora w przypadku odwołania dyrektora szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne, a dodatkowo należy zauważyć, że ich uzasadnienie jest wyłącznie ogólnikowe. Sprowadza się bowiem ono do tezy, że nie istnieje przepis, który zabraniałby radzie gminy likwidację wszystkich prowadzonych przez nią szkól i przedszkoli na terenie gminy z zamiarem przekazania prowadzenia ich specjalnie utworzonej w tym celu fundacji

Rację ma składająca skargę kasacyjną Gmina, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani ustawy o systemie oświaty bezpośrednio nie zabrania organowi prowadzącemu szkoły zlikwidowania wszystkich szkół i placówek prowadzonych przez ten organ. Jak można sądzić ustawodawcy nie przyszło nawet na myśl, że kiedykolwiek jakiś organ prowadzący szkoły, a zwłaszcza jednostka samorządu terytorialnego stopnia podstawowego - gmina, do której zadań własnych należy ich prowadzenie będzie chciała zlikwidować za jednym zamachem wszystkie prowadzone przez siebie szkoły i placówki. Nie oznacza to jednak wcale, że zamiar takiej likwidacji, czy wręcz sama ich likwidacja, są zgodne z prawem. Art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego artykułu "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza od obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet fundacji, na której powstanie i działalność będzie wywierała znaczący wpływ. Art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że zakładanie i prowadzenie m.in. przedszkoli, szkól podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin. Całkowicie więc chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do tego, że gmina może posłużyć się w tym celu Fundacją. To Gmina, a nie Fundacja zakłada wskazane placówki i je prowadzi. Dodać można, że stosownie do art. 5 ust. 7 tej samej ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Tak więc za działalność szkół, które miałyby być prowadzone przez Fundację odpowiedzialność ponosiłyby władze Fundacji, a nie Gmina.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Gmina Pątnów zamierza prowadzić własną, odrębną od ustalanej przez Sejm i Ministra Edukacji, politykę oświatową na terenie gminy. W skardze kasacyjnej wspomina się zresztą sporo o polityce oświatowej Gminy Pątnów. Zamierzenie to jest całkowicie nielegalne. Stosownie do art. 70 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa. Nie może więc Rada Gminy w drodze podejmowanych przez siebie uchwał ingerować w materię ustawową. Jeżeli uważa, że funkcjonujący na terenie całego kraju system szkolnictwa podstawowego, gimnazjalnego i przedszkoli jest niewłaściwy może zwrócić się w trybie art. 63 Konstytucji RP z odpowiednią petycją do Sejmu, lub innego podmiotu dysponującego inicjatywą ustawodawczą. Po ewentualnej zmianie przepisów ustawy o systemie oświaty, będzie mogła, jeżeli okaże się to dopuszczalne zrezygnować z prowadzenia przez siebie placówek. W obecnie obowiązującym stanie prawnym takie działanie jest niedopuszczalne. Przybiera ono zresztą znamiona działań, mających na celu obejście prawa, na co, nie używając tego określenia, trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – ominięcie konkursów w celu obsadzenia stanowiska dyrektora i pomijanie pozytywnej opinii Kuratora na jego odwołanie, ułatwienia w przypadku likwidacji, a przede wszystkim wyzbycie się odpowiedzialności za ich działalność.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej. Jest on tak, zresztą jak i pozostałe zarzuty, nietrafny. Z przepisu tego wynika, że zadaniem oświatowym gmin jest prowadzenie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w szkołach podstawowych, gimnazjach i przedszkolach.

W myśl art. 59 ustawy os systemie oświaty organ prowadzący szkole, w tym i gmina mogą w trybie określonym w przepisach tego artykułu, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty zlikwidować szkołę. Nie można, jednak, o czym była już mowa zlikwidować w tym trybie wszystkich szkół i placówek na terenie gminy, prowadzonych przez gminę.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.