Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 311/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art.34 ust5, art. 46a  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 1 i 3 art. 52 ustt.1, art.92 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. T. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z dnia [...] r. w przedmiocie poddania się obowiązkowej kwarantannie stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. skarżący D.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. w przedmiocie stwierdzenia objęcia skarżącego wraz z żoną i dwiema córkami kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 17 stycznia 2021r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności i bezprawności zaskarżonej czynności.

W dniu 17.01.2021r. skarżący wraz z rodziną, po powrocie z E. na lotnisku w P. zostali zobowiązani przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do podania miejsca pobytu w Polsce w celu objęcia ich kwarantanną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - zwanym dalej rozporządzeniem (Dz.U. z 2020 r. poz.2316). Skarżący powołał się na § 3 pkt.3 ust.1 w/w rozporządzenia podnosząc, że jest opiekunem uczniów, którzy wraz z nim są zwolnieni z obowiązku kwarantanny. W dniu 18 stycznia 2021 r. skarżący otrzymał informację z systemu Sanepidu, iż on wraz z rodziną został objęty obowiązkową kwarantanną do dnia 27.01.2021 r. Skarżący podnosi, że w związku z pobytem na kwarantannie jego syn nie mógł przez ten czas uczestniczyć w zajęciach pozaszkolnych bardzo istotnych dla jego rozwoju.

Ponadto córka nie mogła wziąć udziału w maturze próbnej, istotnym wydarzeniu przygotowującym do egzaminu dojrzałości. Również jego żona nauczycielka szkoły podstawowej nie mogła prowadzić zajęć edukacyjnych w ważnym okresie podsumowującym pierwszy semestr roku szkolnego. Nadto skarżący nie mógł świadczyć pracy w bardzo ważnym okresie nadzoru nad inwestycjami celu publicznego.

Skarżący w tym samym dniu tj. 18 stycznia 2021 r. wniósł odwołanie do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie zwolnienia z kwarantanny. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo w treści, którego było zawarte pouczenie, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie zwolnienia z kwarantanny, ponieważ organem właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi w całości z następujących względów: skarżący oznaczając organ, którego działania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania skarga dotyczy, wskazał Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, natomiast właściwym organem powinien być Komendant Placówki Straży Granicznej w K. Zatem oznaczenie organu przez skarżącego jest błędne. Jednakże skarżony organ podnosi, że w orzecznictwie wskazuje się, że oznaczenie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości, jest wiążące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt 1 OSK 1523/10). W związku z czym należy wskazać, że stosownie do art.5 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. ustawy o Straży Granicznej, terenowymi organami Straży Granicznej są komendanci oddziałów straży granicznej oraz komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej. Jednocześnie zgodnie z zarządzeniem nr 119 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie utworzenia placówek i dywizjonów straży granicznej, określenia ich terytorialnego zasięgu działania a także określenia szczegółowego zakresu zadań terenowych organów straży granicznej oraz organizacji Komend, Oddziałów, Placówek i Dywizjonów (Dz.Urz.KGSG poz.208) za kontrolę graniczną, ochronę granicy państwowej oraz zapewnienie porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejść granicznych, a w zakresie właściwości straży granicznej - także w strefie nadgranicznej ( § 8 ust.1 pkt.2 ) jak również dokonywanie w celu zapewnienia legalności przekroczenia granicy państwowej kontroli granicznej osób przekraczających granicę państwową, a także dokonywanie kontroli osobistej tych osób przeglądanie zawartości ich bagaży, przeszukanie rzeczy i środków transportu, w celu wykluczenia możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia ( § 9 ust.1 pkt.2 lit. A) odpowiada Komendant Placówki Straży Granicznej, w niniejszej sprawie w K.

Zdaniem skarżącego działanie funkcjonariuszy Straży Granicznej było pozbawione podstaw prawnych z uwagi na wyłączenie z obowiązku odbycia kwarantanny uczniów pobierających naukę w RP oraz ich opiekunów, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki na podstawie § 2 ust 2 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów (...).

Z kolei zdaniem funkcjonariuszy Straży Granicznej zarzut skarżącego że w/w przepis rozporządzenia wyłączał podstawy prawne do odebrania od niego informacji, o miejscu pobytu był bezpodstawny, ponieważ to rozporządzenie na które powoływał się skarżący dawało im takie prawo.

Stosownie do art.46 a pkt.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U. z 2020 r. poz.1845 z póź.zm.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia (...) rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art.46 b (...) w szczególności w rozporządzeniu można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie i miejsce kwarantanny (art.46 b pkt.5 i 6). Na podstawie powołanych przepisów zostało wydane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. poz.2316 z póź.zm). Zgodnie z § 2 ust.2 pkt.1 w związku z ust.1 rozporządzenia, do dnia 31 stycznia 2021 r. osoba przekraczająca granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt.2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego Kodeksu Zasad Regulujących Przepływ Osób przez Granicę ( kodeks graniczny z Schengen Dz.Urz.UE -L77 z dnia 23.03.2016 r. str.1 z póź.zm.) w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP, jest obowiązana przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. (Dz.U. z 2020 r. poz.305,1610 i 2112) informację o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz numerze telefonu do bezpośredniego kontaktu z tą osobą. Taką informację, zgodnie z § 2 ust.4 w/w rozporządzenia wraz z innymi danymi osoby, która ją przekazała, pozyskanymi w ramach kontroli, Straż Graniczna przekazuje w postaci elektronicznej do systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą Ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia albo w przypadku braku możliwości przekazania informacji i danych w postaci elektronicznej w postaci papierowej (...). Skarżący stawił się do kontroli granicznej w lotniczym przejściu granicznym w K. w dniu 17 stycznia 2021r. po przylocie samolotu czarterowego z E., a więc przekraczał granicę zewnętrzną. Stosownie do art.46a pkt.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U. z 2020 r. poz.1845 z póź.zm.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia (...) rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art.46b (...).

W ocenie skarżącego wystarczające dla wypełnienia tej normy było przedstawienie legitymacji szkolnych jego dzieci stosownie do § 3 ust.3 pkt.1 w/w rozporządzenia.

Zdaniem organu z powyższym nie sposób się zgodzić. Wykładnia dokonana przez skarżącego pomija ratio legis powołanej normy prawnej. Podkreślić należy, że chociaż reguły wykładni norm prawnych przydają prymat wykładni językowej, to nie może ona prowadzić do rezultatów absurdalnych i wyraźnie sprzecznych z celami regulacji. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że celem przekroczenia granicy ma być umożliwienie nauki uczniom pobierającym naukę w RP i ich opiekunów, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami. Celem wskazanej regulacji nie było objęcie wszystkich osób przekraczających granicę i posiadających dzieci w wieku szkolnym, niezależnie od ich miejsca zamieszkania. Pobieranie nauki winno być celem podstawowym a nie dodatkowym związanym z powrotem do miejsca zamieszkania po pobycie za granicą, w szczególności gdy celem podstawowym jest powrót do RP, po pobycie turystycznym za granicą. Wyłączenie miało się odnosić jedynie do osób zamieszkujących za granicą, a pobierających naukę, bądź kształcących się na terytorium RP.

Podnieść należy, że skarżący określając w skardze negatywne skutki kwarantanny wskazał na brak możliwości świadczenia pracy przez niego i jego małżonkę, a także uczestniczenia przez syna w zajęciach pozaszkolnych. Skarżący zatem sam wskazał, że podstawowym celem przekroczenia granicy był powrót do miejsca zamieszkania po powrocie za granicą. Bezspornym jest zatem, że spełniona została norma z § 2 ust.2 w związku z ust.4 w/w rozporządzenia a odebranie przez funkcjonariusza Straży Granicznej od skarżącego informacji określonych przez ustawodawcę oraz ich dalsze przekazanie miało podstawę prawną.

Z powyższych względów w odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które podał skarżący.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021r., poz.735 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2015r poz.613, z późn. zm.) postępowań o których mowa w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz.1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt.4).

W ocenie Sądu przedmiotem skargi w istocie była czynność - materialno-techniczna Komendanta Placówki Straży Granicznej w R. w przedmiocie stwierdzenia objęcia uczestników kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 17 stycznia 2021 r. będąca aktem lub czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Podstawą prawną do takiej formy działania organu były przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r.poz.2316), które to przepisy powołanego wyżej rozporządzenia stanowiły, że osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terenie RP jest obowiązana;

1. Przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacje o :

- adresie zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

- numerze telefonu do kontaktu z tą osobą.

2. odbyć po przekroczeniu granicy państwowej obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu (...), trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Jednakże jak wynika z art. 92 ust.1 Konstytucji RP rozporządzenie może zostać wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Stanowi o tym również art.136 ust 4 pkt 2. Konstytucji RP, zgodnie z którym w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach Rada Ministrów wydaje rozporządzenia. Prawo do poruszania po terytorium RP gwarantują art.52 ust.1 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu wolność poruszania się po tym terytorium oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Jednocześnie każdy może swobodnie opuścić terytorium RP, o czym stanowi ust.2 art.52 Konstytucji RP przy czym wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie, co wynika z ust. 3 art.52 ustawy zasadniczej i jest powtórzeniem zasady ogólnej z art. 31 ust.1 i 3 Konstytucji ochrony prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie.

Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., K20/01 ( Dz.U. nr 78, poz.716) analizy treści art.52 ust. 2 Konstytucji RP należy dokonywać z uwzględnieniem wykładni art.31 ust.1 i 3 Konstytucji RP. We współczesnym społeczeństwie żadne prawa i wolności jednostki nie mogą mieć charakteru absolutnego, bowiem życie społeczne i wzgląd na prawa innych osób wymaga określonych ograniczeń. Każdy bowiem, jak głosi art.31 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązany szanować prawa innych osób. I nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Podstawowe znaczenia dla ograniczenia wszystkich konstytucyjnych wolności i praw ma art. 31 ust 3 Konstytucji RP, określa bowiem ramy i warunki, które muszą być spełnione aby dane ograniczenie funkcjonowało w zgodzie z Konstytucją RP. Prawo do poruszania się po terytorium RP to jedno z podstawowych praw osobistych i wymaga ścisłego przestrzegania wyłączności ustawy dla jego ograniczenia. Wskazać należy na przepis art. 34 ust.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U z 2019r poz.1239 ze zm.) zwana dalej u.z.z.c.z., który przewiduje, że osoby które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem stycznika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Pojęcie kwarantanny zdefiniowane zostało przez ustawodawcę w art. 2 pkt 12 u.z.z.c.z. jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie w celu zapobieżenia chorobom niebezpiecznym i wysoce zakaźnym. Brak jest normatywnych podstaw do przyjęcia, że ustanowiona w § 2 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów kwarantanna nie jest tą kwarantanną, o której mowa w art.2 pkt.12 w zw. z art.34 ust.2 u.z.z.c.z., i do której zastosowania muszą być spełnione wskazane w tych przepisach przesłanki. Warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę było narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Tymczasem w przepisie § 2 ust.2 pkt.2 rozporządzenia wprowadzono obowiązek poddania się kwarantannie co do zasady każdej osoby przekraczającej granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terenie RP.

Rozporządzenie naruszyło zatem art.92 ust.1 i art.146 ust.4 pkt.2 Konstytucji RP. W związku z tym, objęcie skarżącego kwarantanną opartą na rozporządzeniu, w którym Rada Ministrów wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia doprowadziło do czasowego wyłączenia przysługującej mu wolności poruszania się po terytorium RP i swobody jego opuszczenia. Z odbyciem obowiązkowej kwarantanny wiąże się zakaz opuszczania miejsca pobytu, co wprost wynika z art.34 ust.4 pkt.2 u.z.z.c.z.

Nadto należy podnieść, że Sąd, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z 20 października 2020 r., III SA/Gl 540/20 zauważa, że ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP (w postaci nałożonej obowiązkowej kwarantanny w warunkach domowych), powinno nastąpić zgodnie z art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji - również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu.

Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Wobec tego akt administracyjny należy uznać wydany z naruszeniem art.52 ust.1-3 Konstytucji RP. Zatem zdaniem Sądu czynność dokonana na podstawie rozporządzenia wydanego w warunkach przekroczenia ustawowego upoważnienia jest bezskuteczna.

Z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a.