Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 891/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 8, 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1) Wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.

2) Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

TEZY

1) Wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.

2) Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 218/12 w sprawie ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., VII SAB/Wa 218/12, po rozpoznaniu skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania w pkt I. stwierdził przewlekłość postępowania; w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

S. K. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali usługowo-biurowo-socjalnej. W skardze wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że sprawa wniosku o wznowienie postępowania została rozpatrzona po siedemnastu miesiącach oczekiwania decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r., umarzającą postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. Skarżący zakwestionował także postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r., odmawiające wyznaczenia Prezydentowi m. st. Warszawy terminu do załatwienia sprawy wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r.

Zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi poprzedził zażaleniem skierowanym do Wojewody Mazowieckiego. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Wojewoda odmówił wyznaczenia Prezydentowi m.st. Warszawy terminu do załatwienia sprawy wniosku o wznowienie postępowania. Organ stwierdził, iż postępowanie było prowadzone w sposób rażąco przewlekły, jednakże ostatecznie w dniu [...] września 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał rozstrzygnięcie w sprawie usuwając stan naruszenia prawa i dlatego nie było podstaw do podejmowania działań dyscyplinujących.

Sąd pierwszej instancji podzielił tezę wywiedzioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12, a także w postanowieniu z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.

Sąd podniósł dalej, że akta sprawy wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa uchylającym obie decyzje organów odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r., zostały przekazane Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 12 sierpnia 2011 r. Od tego dnia Prezydent m.st. Warszawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie podjął w sprawie żadnych czynności i nie załatwił sprawy oraz nie zawiadomił strony skarżącej o przyczynach zwłoki wskazując nowy termin załatwienia sprawy stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. Dopiero w dniu [...] września 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję, którą umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu pomimo, że przepisy prawa nie zawierają definicji "przewlekłości postępowania" to niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność".

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

W przedmiotowej sprawie Prezydent m. st. Warszawy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie podejmując przez okres ponad roku żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło dopiero w dniu [...] września 2012 r. decyzją o umorzeniu postępowania.

Wydanie orzeczenia po 12 miesiącach trwania postępowania administracyjnego licząc od dnia 12 sierpnia 2011 r. (zwrot akt sprawy wraz z wyrokiem sądowym) bez zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie rażąco narusza prawo. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezydent m. st. Warszawy prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny i uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący.

Prezydenta m.st. Warszawy w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym błędne ustalenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny,

b) niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania przewlekłości postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie wyjaśnienie na czym polega rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.,

c) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle wyjaśnień organu dokonanych w odpowiedzi na skargę oraz w świetle całokształtu okoliczności sprawy, a obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu i jego działania w toku rozpoznania sprawy;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a.:

a) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na uwzględnieniu skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona,

b) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na wydaniu błędnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnionym wymierzeniem organowi grzywny, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), poprzez dokonanie błędnej interpretacji zwrotu "rażącego naruszenia prawa" i uznanie, iż roczna zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej uzasadnia orzeczenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ocena ta powinna uwzględniać wszelkie inne okoliczności sprawy, w tym ratio legis przedmiotowej regulacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stwierdzenie, iż przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma charakter ocenny, wymaga zatem zbadania wszelkich okoliczności sprawy. Sąd dokonując tej oceny powinien zbadać okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy.

Zdaniem Prezydenta z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności, z powodu których nastąpiła zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej. Organ prowadził dwa niezależne postępowania administracyjne. Akta sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, po uchyleniu wszelkich decyzji przez sąd, zostały przekazane do Wydziału Architektury i Budownictwa przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 12 sierpnia 2011 r. W tym samym czasie, w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego hali, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 wydaną z up. Prezydenta m.st. Warszawy uchylono decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielającą pozwolenia na budowę hali usługowo-biurowo-socjalnej. Stroną postępowania był m.in. skarżący, który od powyższej decyzji nie wniósł w ustawowym terminie odwołania. Organ I instancji uznał, być może niesłusznie, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego było bezpodstawne.

W dniu 1 sierpnia 2012 r. skarżący w piśmie do Wojewody Mazowieckiego wyjaśnił, że otrzymał informację o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Z pisma tego wynika, że głównym powodem niezadowolenia i złożenia skargi jest nieprzeprowadzenie przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy Bielany sprawy podziału działki z powodu niewystarczającej szerokości wspólnej drogi dojazdowej. W swoich pismach wielokrotnie podnosił, że nie ma nic do inwestycji prowadzonej przez sąsiada. Organ przyznaje się do oczywistego zaniedbania, iż nie informował strony, zgodnie z art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w określonym terminie, ale w pierwszym półroczu 2012 r. skarżący kilkakrotnie przeprowadzał rozmowy z pracownikami Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bielany w sprawie podziału jego nieruchomości, która to sprawa nie leży w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Dopiero w dniu 1 sierpnia 2012 r. Skarżący zdecydował się na złożenie wielowątkowej skargi do Wojewody Mazowieckiego, obejmującej m.in. przewlekłość postępowania. W tej sytuacji przed przekazaniem skargi do Wojewody Mazowieckiego organ, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.

Ponadto zaznaczono, że ratio legis nowelizacji art. 149 p.p.s.a. jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę. Przepis ten ma działać dyscyplinująco i zarazem pełnić ochronną rolę, ułatwiającą stronom dochodzenie naprawienia szkody i karanie opieszałości organów administracji. Jego stosowanie powinno w tym konkretnym, ochronnym celu zdążać.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe było czystą formalnością, dotyczyło bowiem decyzji, która została prawomocnie uchylona, o czym skarżący został zawiadomiony. Niewydanie decyzji przez organ wynikało z braku świadomości konieczności jej wydania wobec uchylenia decyzji, której wniosek o wznowienie postępowania dotyczył. Brak działania ze strony organu nie wynikał zatem z opieszałości. Nie przyniósł także skarżącemu żadnej szkody. Nie miał też żadnego wpływu na sytuację prawną czy faktyczną skarżącego.

Takie działanie organu, choć naruszające procedurę administracyjną, nie koniecznie musi stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a..

W kwestii zarzutu dotyczącego nieoddalenia skargi, wskazano, że z zakresu regulacji ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z treści art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w części, w której stanowi, że Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wynika, że Sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy ta bezczynność lub przewlekłość miała miejsce w dniu złożenia skargi do Sądu. Podobnie, dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż sąd bada przesłankę przewlekłości postępowania wówczas, gdy po dniu wniesienia skargi do sądu organ dokonuje czynności. Sąd w zaskarżonym wyroku powołuje się właśnie na tego rodzaju orzeczenie, tj. wyrok NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12. Z powyższych orzeczeń nie wynika jednakże, iż skarga na przewlekłość podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy przed jej wniesieniem do sądu, przewlekłość w sprawie ustała. Przyjęcie interpretacji, iż z art. 149 p.p.s.a. wynika możliwość bezterminowego orzekania o przewlekłości postępowania, które zostało zakończone przed dniem wniesienia skargi do sądu, jest sprzeczne z system prawa, bowiem skarga taka, przewidująca dodatkowo sankcję karną w postaci grzywny, winna być uregulowana w odrębnym akcie prawnym, a nie w ustawie regulującej procedurę sądowo administracyjną. Ta bowiem dotyczy sytuacji, gdy organ na dzień wniesienia skargi do sądu pozostaje bezczynny lub w zwłoce w załatwieniu sprawy (przewlekłość postępowania) i wówczas możliwość wniesienia skargi do sądu na bezczynność/przewlekłość postępowania opatrzona rygorem grzywny, ma działać dyscyplinująco na organ. Orzekanie na podstawie art. 149 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ przed dniem wniesienia skargi zakończył postępowanie, nie pełni funkcji dyscyplinującej, lecz pełni funkcję represyjną.

W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzje w dniu [...] września 2012 r., podczas gdy skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania datowana jest na dzień 28 września 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. związanego z niewłaściwym wypełnieniem przez Sąd Wojewódzki funkcji kontrolnej.

Kwestią zasadniczą dla określenia zakresu kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest zdefiniowanie przewlekłości postępowania administracyjnego, będącej przedmiotem skargi.

Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z ustanowionym brzmieniem wymienionego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być obok bezczynności także przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozróżnienie tych stanów dokonywane jest w orzecznictwie sądowym oraz literaturze prawniczej.

Interpretacja wymienionych pojęć wymaga w punkcie wyjścia przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. Przyjęcie bowiem racjonalności działań ustawodawcy implikuje konieczność uwzględnienia reguły zakazującej wykładni synonimicznej, a więc zabraniającej przyjmowania, że różnym zwrotom nadane zostało to samo znaczenie. W rezultacie w judykaturze zasadniczo wypracowany został pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłość postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12).

Przedstawione wyżej rozumienie instytucji przewlekłości postępowania skutkuje tym, że sąd rozpoznający skargę w tym przedmiocie obowiązany jest do wnikliwej oraz wieloaspektowej analizy i oceny działań organu prowadzącego sprawę w kontekście zasad i szczegółowych unormowań procedury administracyjnej.

Jak wskazano w piśmiennictwie stwierdzenie, czy prowadzone przez organ administracji postępowanie dotknięte jest przewlekłością, wymaga gruntownego zbadania sprawy przed wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego ewentualnie z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s. 238).

Wyznaczenie granic przedmiotowych w jakich sąd powinien dokonać kontroli przy rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, wymaga uwzględnienia środków prawnych możliwych do zastosowania na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. W szczególności trzeba mieć na uwadze, że relewantne dla wyrokowania nie będzie samo ustalenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji, lecz także to, czy stwierdzona niesprawność postępowania rażąco narusza prawo.

W świetle poczynionych wyżej uwag za trafne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiącego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Mianowicie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki dokonał ustaleń faktycznych i analizy stanu prawnego w zakresie niezbędnym do oceny zasadności skargi.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd przedstawiając stan sprawy pominął wyjaśnienia organu złożone w odpowiedzi na skargę, skutkiem czego w ocenie sprawy nie zostały uwzględnione wszystkie istotne okoliczności, zwłaszcza te dotyczące przyczyn zwłoki w wydaniu decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie.

Zaznaczyć należy, że skarga rozpatrywana przez Sąd Wojewódzki dotyczyła postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali usługowo-biurowo-socjalnej.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił tok postępowania zapoczątkowany postanowieniem z 21 sierpnia 2008 r. o wznowieniu postępowania i zakończony decyzją umarzającą z dnia [...] września 2012 r. Wyjaśniając przyczyny długotrwałości postępowania wskazał m.in., że prowadził dwie odrębne sprawy dotyczące przedmiotowej inwestycji a istotna była okoliczność, że w równoległym postępowaniu wydana została w dniu [...] września 2011 r. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy uchylająca decyzję nr [...] z [...] czerwca 2008 r., w związku z którą prowadzone było postępowanie w trybie wznowienia.

Z kolei w toczącym się postępowaniu naprawczym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 grudnia 2011 r. udzielił inwestorom pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. W takim stanie rzeczy organ uznał, że wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r. o umorzeniu postępowania.

Wskazanych okoliczności Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił, ograniczając się jedynie do ustalenia, że akta sprawy z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., uchylającym decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] przekazane zostały [...] sierpnia 2011 r. i od tego dnia organ nie podjął żadnych czynności, wydając dopiero po upływie roku decyzję z dnia [...] września 2012 r. kończącą postępowanie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wydanie rozstrzygnięcia po 12 miesiącach od momentu zwrotu akt z wyrokiem sądowym, bez zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy stanowiło rażące naruszenie prawa.

Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena co do tego, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podjęta została bez należytego rozważenia istotnych okoliczności sprawy. Mimo, że Sąd Wojewódzki w końcowej konstatacji odwołał się ogólnikowo do "okoliczności sprawy", to w istocie analiza przedstawiona w uzasadnieniu wyroku sprowadzała się do ustaleń związanych z 12-miesięczną zwłoką w końcowym etapie postępowania. Tymczasem rzeczą Sądu przy rozpatrywaniu skargi było przede wszystkim uwzględnienie zależności jaka wystąpiła pomiędzy trzema sprawami prowadzonymi w przedmiocie spornej inwestycji. Niewątpliwie istotne znaczenie miała okoliczność, że kontrolowane postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek wyeliminowania decyzji z [...] czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem naprawczym. Rozważenia zatem wymagało, na ile zwłoka w wydaniu decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe miała wpływ na podlegający ochronie interes skarżącego.

Nieodniesienie się do powyższych kwestii w uzasadnieniu wyroku, a w konsekwencji niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania przewlekłości postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa – warunkowało uznanie za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec braku wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy podjęciu rozstrzygnięcia, nie jest możliwa ocena zarzutu kasacyjnego w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

Jako niezasadny należało natomiast uznać zarzut odnoszący się do przepisu art. 149 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do zastosowania środków prawnych przewidzianych w wymienionym przepisie w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi wydał decyzję kończącą sprawę.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest sprzeczna z systemem prawa interpretacja art. 149 p.p.s.a. prowadząca do wniosku, że możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego zakończonego przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego.

Słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał skargę za dopuszczalną i poddał ją merytorycznej ocenie, aczkolwiek rację ma autor skargi kasacyjnej, że przywołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1360/12 i II OSK 1953/12) nie dotyczą wprost takiego zagadnienia, jakie wystąpiło w niniejszej sprawie.

Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Sąd w niniejszym składzie wskazany kierunek orzeczniczy w pełni podzielił, dostrzegając jednocześnie zgłaszane w piśmiennictwie wątpliwości jurydyczne wyłaniające się na tle wykładni i stosowania omawianej instytucji (por. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Wydanie V, publ. LEX 2013; Brzozowski Piotr, Glosa do postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, publ. LEX/el. 2012).

Zagadnienie, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie dotyczy przypadku wystąpienia ze skargą na przewlekłość postępowania administracyjnego po jego zakończeniu.

W tego typu sprawach zarysowała się niejednolitość poglądów orzecznictwa, wyrażająca się w tym, że sądy administracyjne podejmowały rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania sądowego, bądź uznając skargi za dopuszczalne rozpoznawały je merytorycznie.

Przykładowo w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. (II SAB/Kr 197/12) WSA w Krakowie wyraził stanowisko, że fakt wydania aktu administracyjnego w postępowaniu nie stanowi a limie podstawy do oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bądź też podstawy do jego umorzenia. Natomiast WSA w Gliwicach w wyroku z 4 kwietnia 2012 r. (II SAB/GL 1/12) stwierdził, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona.

W przypadku zaś, jeśli po wniesieniu skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a przed wydaniem orzeczenia przez sąd, organ wyda wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie wówczas postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podobnie przyjął WSA we Wrocławiu w postanowieniu z 25 stycznia 2012 r. (IV SAB/Wr 78/11) wskazując, że dopuszczalne jest uznanie przez sąd administracyjny prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed wejściem w życie nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obecnie obowiązującego prawa do wyrokowania. W razie niepotwierdzenia przewlekłości począwszy od 11 kwietnia 2011 r. sąd skargę oddala. Jeżeli natomiast rozciągnięta w czasie, zapoczątkowana przed 11 kwietnia 2011 r. przewlekłość postępowania utrzymała się po wejściu w życie nowej regulacji, ale usunięta została przez organ administracji przed dniem wyrokowania – sąd umarza postępowanie.

Z kolei w postanowieniu z 28 lutego 2013 r. (II SAB/Wr 62/12) WSA we Wrocławiu odrzucając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego wskazał, że środki o charakterze dyscyplinującym, do których należą skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługują w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest możliwe ich wykorzystanie po jego zakończeniu.

Sąd zauważył przy tym, że poglądy formułowane w odniesieniu do bezczynności organu należy odnosić również do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Rozwiązanie przyjęte przez Sąd w wymienionym postanowieniu zaproponowane zostało również w piśmiennictwie (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organami administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 51).

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że niezależnie od wybranego sposobu końcowego rozstrzygnięcia sprawy – zasadniczo przyjmowano, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy właściwy organ zakończył je przed wszczęciem postępowania sądowego.

Charakterystyczne dla omawianego stanowiska jest zastosowanie do skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego rozwiązań wypracowanych w odniesieniu do skargi na bezczynność organów administracji. Przyjęcie jednak takiej metody prowadzi do niewłaściwych wniosków na gruncie wykładni art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.; 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, obowiązującej od dnia 17 maja 2011 r.; 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej od dnia 12 lipca 2011 r.

Przypomnieć trzeba, że ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw dodano w ustawie – Kodeks cywilny art. 4171 § 3 stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Ustalając znaczenie nowej instytucji, jaką jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, należy interpretować przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w szerszym kontekście systemowym, uwzględniając zwłaszcza regulacje prawne wprowadzone wymienionymi wyżej ustawami.

Jak wskazano w orzecznictwie, ratio legis kolejnych nowelizacji było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwiania spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesiona szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za działania lub zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Ponadto wprowadzone w systemie prawa cywilnego i administracyjnego zmiany pozostają w związku z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowaniu szkód wynikających z tego tytułu (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12).

Ze względów wyżej przedstawionych wykładnia art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może ograniczać się do reguł językowych, których rezultaty nie pozwalają na prawidłowe zrekonstruowanie norm wynikających z wymienionych przepisów. Skoro w stosownych regulacjach zawartych w k.p.a. i p.p.s.a. wyodrębniono dwie zasadnicze kategorie naruszeń prawa w postaci "bezczynności" i "przewlekłości" to za tym idzie potrzeba rozróżnienia skarg służących ich zwalczaniu.

Skarga na bezczynność organu administracji zasadniczo ma doprowadzić do zobowiązania organu administracji, aby w określonym przez sąd terminie wydano akt lub dokonano czynności bądź stwierdzono uprawnienie albo obowiązek wynikający z przepisów prawa.

W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że skarga na bezczynność – w stanie prawnym obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. – podlegała oddaleniu w przypadku wydania żądanego aktu lub wykonaniu czynności, nawet gdy nastąpiło to z naruszeniem obowiązujących terminów.

Jeżeli organ zakończył sprawę po wniesieniu skargi na bezczynność sąd administracyjny umarzał postępowanie sądowe (zob. uchwała NSA z 26 lipca 2008 r., I OPS 6/08).

Wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić bardziej skuteczną ochroną przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw. Podkreślenia wymaga również to, że zażalenia oraz skargi w przedmiocie bezczynności i przewlekłości powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego.

W konsekwencji aktualnie przyjmuje się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12).

Jako trafne należy uznać stanowisko, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12).

Przedstawiona wyżej interpretacja art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. upoważnia do dalszego wnioskowania, że kompetencji sądu administracyjnego do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – odpowiadać musi uprawnienie strony do złożenia skargi w takim właśnie przedmiocie.

Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Analizując funkcje skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. trzeba mieć na uwadze, że nie stanowią one wyłącznie środka do dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Niewątpliwie istotne znaczenie w tym zakresie przypisać należy grzywnie, którą sąd administracyjny może nałożyć na organ administracji w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozróżnienie skarg w aspekcie celu ich zastosowania pozwala przyjąć, że skarga na przewlekłość postępowania zasadniczo zmierza do uzyskania przez stronę orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Taka konstrukcja skargi, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydanie aktu, podjęcie czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Ze spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i cywilne wynika, że nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji często powoduje, iż żądany przez stronę akt mający znaczenie dla realizacji określonych praw lub obowiązków staje się nieprzydatny, bezprzedmiotowy w razie wydania go ze znacznym opóźnieniem, a w konsekwencji może powodować powstanie szkody majątkowej. Wówczas ochrona interesu strony wymaga dochodzenia stosownych roszczeń na drodze cywilnej.

W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; prof. dr Zbigniew Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 21; Kodeks Cywilny. Komentarz 2013; Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, wyd. 10, LexisNexis, s. 444-445; Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1614-1615).

Całość przedstawionych powyżej uwarunkowań systemowych i funkcjonalnych prowadzi do konkluzji, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

Powyższe nie oznacza jednak, że skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania nie jest ograniczona ramami czasowymi. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r. (II OSK 1236/12), że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania rzez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze intertemporalne reguły stosowania prawa uprawnione jest wnioskowanie, że zakończenie postępowania administracyjnego nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi w przedmiocie przewlekłości, o ile dotyczy ona sprawy będącej w toku w dniu 11 kwietnia 2011 r. lub wszczętej po tej dacie.

W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania złożona w dniu 28 września 2012 r. dotyczyła sprawy, w której organ administracji wydał decyzję umarzającą z dnia [...] września 2012 r. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Ze względów przedstawionych na wstępie, skarga kasacyjna jako usprawiedliwiona w zakresie jednej z przytoczonych w niej podstaw – skutkowała orzeczeniem jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.