Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 178/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 7 pkt 3, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi B. D. na § 6 pkt 2 i pkt 4, § 3 pkt 1, § 8 pkt 1 ppkt 2, 3, 6, § 2 pkt 9 uchwały Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. nr [....] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [....] skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [...].

W dniu 16 stycznia 2013 r. (data nadania w UP) B. D. reprezentowana przez adwokata B. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę w zakresie zapisów: § 6 pkt 2 i pkt 4 w zw. z § 3 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 ppkt 2,3,6 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 9 oraz § 3 pkt 1 oraz § 2 pkt 9.

Wskazanej uchwale zarzucono:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez rozszerzenie definicji legalnej krajobrazu kulturowego zawartej w tymże przepisie pomimo braku ustawowego upoważnienia w tym zakresie;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 22 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustanowienie zakazów i ograniczeń dotyczących działalności handlowej i usługowej na terenie parku kulturowego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz ustanowienie ww. zakazów i ograniczeń nieproporcjonalnych do celu ustanowienia Parku Kulturowego [...] wskazanego w ustawie i uchwale;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uchwalenie przepisu dyskryminującego określoną kategorię przedsiębiorców, tj. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą nie będącą sprzedażą obrazów przy historycznych murach obronnych w rejonie Bramy [...], na ulicy P oraz w miejscach określonych w załączniku do uchwały;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uzależnienie prowadzenia na określonym terenie Parku Kulturowego [...] działalności usługowej i handlowej niewymagającej zaplecza technicznego, działalności polegającej na organizacji czasowych wystaw, pokazów, a także działalności z zakresu obsługi ruchu turystycznego od zawarcia stosownej umowy z Gminą;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uchwalenie przepisów ograniczających umieszczenie nośników reklamowych i nośników informacji wizualnej w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe, a także w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego błędne zastosowanie i nieproporcjonalne do założonego celu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i uchwały, ograniczenie swobody umieszczania nośników informacji wizualnej na terenie Parku Kulturowego [...], w szczególności poprzez arbitralne ustalenie powierzchni nośników informacji wizualnej umieszczanych na terenie Parku Kulturowego [...];

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 140 w zw. z art. 690 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ustanowienie ograniczenia prawa używania przedmiotu własności, a w konsekwencji przedmiotu najmu polegającego na zakazie umieszczania więcej niż jednego szyldu informującego o podmiocie i prowadzonej przez niego działalności na elewacji budynku, w którym ta działalność jest prowadzona, oraz zakazu umieszczania takich szyldów na innych budynkach pomimo braku upoważnienia ustawowego w tym zakresie, a także ustanowienie ograniczenia prawa używania przedmiotu własności, a w konsekwencji przedmiotu najmu ww. zakresie, ponad potrzebę wynikającą z celów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i uchwały i w sposób ingerujący w istotę prawa do korzystania z nieruchomości; a także

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 6 ust. 1 i art. 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustanowienie zakazu umieszczania więcej niż jednego szyldu informującego o podmiocie i prowadzonej przez niego działalności na elewacji budynku, w którym ta działalność jest prowadzona, oraz zakazu umieszczania takich szyldów na innych budynkach, który to zakaz nadmiernie ogranicza wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a także narusza dobre obyczaje oraz słuszne interesy konsumentów,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wyrażenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków opinii w sprawie utworzenia parku kulturowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem w dniu 22 listopada 2012 r. Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały. Rada Miasta nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na wezwanie.

Zdaniem skarżącej szereg przepisów powyższej uchwały narusza podstawowe zasady porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej wyrażone w jej Konstytucji, a także uszczegóławiające ją przepisy ustawowe w szczególności przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W kwestii wykazania interesu prawnego skarżącej wskazano, że zakażona uchwała narusza jej prawa podlegające ochronie zgodnie z przepisem art. 690 kodeksu cywilnego, gdyż skarżąca jest najemcą lokalu położonego w budynku przy Placu [...] w K, gdzie prowadzi przedsiębiorstwo - sklep z artykułami pamiątkowymi związanymi z miastem K. Zgodnie zaś z przepisem art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Jak wskazano w doktrynie "Przepisy art. 690 k.c. i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów należy rozumieć w ten sposób, że zachowanie osoby trzeciej uniemożliwiającej najemcy korzystanie z lokalu odpowiada sytuacji, w której właściciel zostaje pozbawiony możliwości korzystania z rzeczy stanowiącej jego własność. A przy tym, skoro działania osoby trzeciej nie wpływają, co do zasady, na treść stosunku najmu, to tego rodzaju zachowania osób trzecich muszą być zwalczane przez samego najemcę. W takiej sytuacji właścicielowi służy roszczenie windykacyjne z art. 222 § 1 k.c., a najemcy roszczenie, do którego ten przepis znajdzie odpowiednie zastosowanie (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2004 r., l CK 513/03, LEX nr 183731). Skarżąca używa od kilku lat lokalu jak właściciel do prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym przepisy chwały ustanawiające szereg zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w centrum miasta K dotykają bezpośrednio skarżącej, a nie właściciela lokalu.

Dalej skarżąca wskazała na brak informacji czy Rada przed uchwaleniem uchwały uzyskała pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano, że próby ustania tego fakty podejmowane przez skarżącą nie przyniosły rezultatu. Podniesiono, że jeżeli Rada nie uzyskała stosownej opinii, to uchwała ta jest w całości nieważna.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 94 Konstytucji RP podano, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące (...) działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Powyższy przepis należy odczytywać łącznie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że park kulturowy ustanawia się w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowe terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Jako park kulturowy zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy należy rozumieć przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Tymczasem przepis § 3 ust. 1 uchwały stanowi, że w celu ochrony materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze Parku poprzez m.in. ekspozycję dziedzictwa kulturowego i krajobrazu historycznego układu urbanistycznego Miasta K (...), ochronę osi, ciągów i punktów widokowych, umożliwiających bliskie i dalekie widoki na charakterystyczne elementy zagospodarowaniem obszaru (...) ustanawia się w uchwale wskazane w niej zakazy i ograniczenia. Jak wynika z przytoczonych postanowień uchwały ochronie podlega zatem nie tylko przestrzeń historyczna, o której mowa w definicji ustawowej, ale też ekspozycja jej elementów oraz widoki. Powyższe postanowienia stanowią de facto rozszerzenie definicji ustawowej krajobrazu kulturowego, dla którego ochrony powoływany jest park kulturowy. Działanie w ramach upoważnienia ustawowego jest - zgodnie z przepisem art. 94 Konstytucji RP - warunkiem ważności przepisu aktu prawa miejscowego. Żaden przepis powołanej ustawy o ochronie zabytków nie uprawnia rady gminy do wykraczania poza definicje wskazane w ustawie, zatem rozszerzanie definicji ustawowych w uchwale stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, co powoduje, że uchwała w powyższym zakresie jest nieważna jako wydana bez podstawy prawnej.

Skarżąca podniosła, że definicja sformułowana w sposób sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi może mieć kolosalne znaczenie dla podmiotów objętych działaniem takiej uchwały, gdyż może okazać się ona nadmiernie restryktywna i tym samym prowadzić do niedopuszczalnego ograniczenia wolności działalność gospodarczej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 listopada 2009 r. II OSK 1290/09). Wszystkie przepisy nawiązujące do sprzecznej z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi definicji powinny być, wraz z tą definicją, uznane za nieważne.

Co do naruszenia art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 22 Konstytucji RP wskazano, że rozszerzenie definicji krajobrazu kulturowego zawartej w powołanej ustawie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest jedną z przyczyn ustanowienia nadmiernych zakazów i ograniczeń działalności handlowej i usługowej na terenie Parku Kulturowego [...]. Natomiast zdaniem skarżącej podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest pominięcie przy podejmowaniu uchwały w zakresie dotyczącym zakazów i ograniczeń na terenie parku kulturowego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy ugruntowanej wykładni art. 22 Konstytucji RP w zakresie w jakim statuuje on wskazówki co do ograniczenia wolności gospodarczej przez prawodawcę. Działalność gospodarcza może być ograniczona wyłącznie ustawowo. Ograniczenia te wynikać muszą z obowiązku wypełnienia przewidzianych prawem warunków prowadzenia działalności gospodarczej, dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego, a także innych warunków określonych w przepisach budowlanych, sanitarnych, przeciwpożarowych i w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Ponadto podniesiono, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie jest podkreślane, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie, a także, że konieczne jest uwzględnienie przy ograniczaniu praw jednostki odpowiedniego wyważenia wagi interesu publicznego, któremu służy ograniczenie danego prawa, i wagi interesów naruszonych przez takie ograniczenie. Na gruncie samego przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wskazano, że ograniczenia i zakazy, o których mowa w tym przepisie powinny ustanawiane w poszanowaniu zasady proporcjonalności i przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego parku kulturowego. Postanowienia uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego, nakładające zakazy i graniczenia w sposób bezzasadny lub nadmierny naruszające prawo własności dysponentów terenów objętych tym parkiem, podlegają skutecznemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18.12.2007 r. III SA/Kr 569/07).

W ocenie skarżącej ustanowione w zaskarżonej uchwale zakazy i ograniczenia działalności handlowej, usługowej, a także korzystania z nośników informacji wizualnej są nadmierne biorąc pod uwagę cel ustanowienia parku kulturowego, jakim jest ochrona krajobrazu kulturowego [...] Miasta K w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę specyfikę [...] K, konieczne jest w szczególności usunięcie z Centrum miasta wielkopowierzchniowych reklam, ujednolicenie szyldów i znaków, a także innych elementów handlowo-usługowych znajdujących się na historycznych kamienicach, ograniczenie reklam kompanii piwowarskich na parasolach w tzw. "ogródkach". W ten sposób zostanie zachowany estetyczny wygląd przestrzeni [...]. Dla uzyskania tego efektu zbędne jest natomiast ustanawianie zakazów i ograniczeń dotyczących drobnego handlu, w szczególności w zakresie dotyczącym artykułów pamiątkarskich. Podano, że biorąc pod uwagę zmiany kulturowe na przestrzeni wieków, dzisiejsze restauracyjki, kafejki, sklepiki z pamiątkami, antykwariaty itd. stanowią kontynuacje wielowiekowej tradycji drobnego handlu na [...] w K. To właśnie one stanowią o kulturowym krajobrazie centrum miasta. Nie stanowią one zagrożenia dla celów ochrony wskazanych w § 3 pkt. 1 uchwały, nawet tych zdefiniowanych bez ustawowego upoważnienia. W szczególności nie stanowią one przeszkody dla zachowania ekspozycji dziedzictwa kulturowego [...], nie stanowią zagrożenia dla historycznej linii zabudowy, a już na pewno nie stanowią zagrożenia dla zieleni w obrębie [...] ani też nie zasłaniają żadnych widoków. Skarżąca wskazuje, że swoimi działaniami pielęgnuje tradycje [...] K, a uchwała jej to uniemożliwia.

Naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniono tym, że restrykcja zawarta w § 6 pkt. 1 ppkt 2 uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 konstytucji RP), gdyż wprowadza ona zakaz wystawiania i oferowania towarów przed budynkami i na elewacjach, ale zakaz ten nie dotyczy przedsiębiorców prowadzących sprzedaż obrazów przy historycznych murach obronnych w rejonie Bramy [...], na ulicy P oraz w miejscach określonych w załączniku do uchwały. Takie różnicowanie przedsiębiorców nie ma żadnego uzasadnienia. Oczywiście można przyjąć pewne ograniczenia dla takiej działalności biorąc pod uwagę charakter starego Miasta (przykładowo wątpliwym jest dopuszczenie do wystawiania i oferowanie sprzętu AGD), ale nie może to dotyczyć towarów nawiązujących charakterem, a w szczególności artykułów pamiątkarskich mających wartość artystyczną. Taki przepis uchwały w sposób nieuprawniony premiuje - w stosunku do wszystkich pozostałych - przedsiębiorców trudniących się sprzedażą obrazów, a do tego sprzedawców dokonujących sprzedaży tylko w określonych miejscach na terenie parku.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 94 Konstytucji RP podano, że przepis § 6 pkt 1 ppkt 4 uzależniający prowadzenie w określonej części Parku Kulturowego [...] działalności usługowej i handlowej niewymagającej zaplecza technicznego, działalności polegającej na organizacji czasowych wystaw, pokazów, a także działalności z zakresu obsługi ruchu turystycznego od zawarcia stosownej umowy z Gminą narusza przepis art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Przepis art. 17 ustawy w żaden sposób nie upoważnia RM do ustanowienia dodatkowej procedury uzyskiwania zezwolenia na prowadzenie działalności w ww. zakresie, co powoduje, że postanowienie taką procedurę ustanawiające narusza przepis art. 94 Konstytucji RP. Reglamentacja działalności nie wymagającej zaplecza technicznego czy też organizacji czasowych wystaw etc. na pozostałym obszarze parku kulturowego w sposób, jaki czyni to uchwała jest ograniczeniem zbyt daleko idącym i naruszającym ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Tylko bowiem ustawa lub wydany zgodnie z jej upoważnieniem akt prawa miejscowego może zdaniem Skarżącej nakładać na przedsiębiorcę obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń, co w niniejszej sytuacji nie miało miejsca. Co więcej - procedura i zakres zezwoleń powinny być dokładnie określone i uzasadnione realizacją celów założonych w przepisach ustanawiających obowiązek uzyskania zezwoleń. Podniesiono, że ani uchwała ani żaden inny przepis prawa nie przewiduje jakichkolwiek wymogów, które osoba występująca o jej zawarcie winna spełniać, zatem w grę wchodzi uznaniowość urzędników.

Co do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 22 i 94 Konstytucji RP, zdaniem skarżącej postanowienia uchwały dotyczące zakazu i ograniczeń umieszczania nośników informacji wizualnej należy rozpatrywać w kontekście utrzymania estetyki Parku Kulturowego [...]. W przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy postanowiono, że na terenie parku kulturowego mogą być ustanawiane zakazy i ograniczenia dotyczące umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków związanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego. RM w Uchwale zdefiniowała natomiast tzw. nośniki informacji wizualnej (urządzenia wraz z konstrukcją nośną służące informacji, takie jak: znaki, szyldy i tablice oraz umieszczone na obiektach budowlanych, ogrodzeniach itp. Urządzeniach budowlanych) i nośniki reklamowe (urządzenia wraz z konstrukcją nośną służące do prezentacji reklam). Ustawodawca w powołanym przepisie wprost wskazał, jakich przedmiotów służących informowaniu i reklamie dotyczyć mogą zakazy i ograniczenia wskazane w uchwale o powołaniu parku kulturowego. Dlatego definicja nośników informacji wizualnej ustalona w uchwale wykracza w ocenie skarżącej poza ramy wskazane przez ustawodawcę, co czyni ją sprzeczną z przepisem art. 94 i RP, a także prowadzi do nadmiernych ograniczeń wolności działalności gospodarczej, co powoduje nieważność uchwały w zakresie, którego dotyczy definicja, a co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Podniesiono, że ustawodawca nie ustanowił upoważnienia ustawowego w zakresie ograniczenia korzystania przez przedsiębiorców z witryn ich lokali. Natomiast uchwała stanowi, że dopuszczalne jest umieszczanie nośników informacji wizualnej, a zatem tablic, szyldów znaków na elewacji lub w witrynie lokalu (maksymalnie 20% powierzchni witryny). Wskazano, że ustawodawca nie zabrania informowania o działalności przedsiębiorcy, ograniczenia dotyczą co najwyżej działalności reklamowej określonej grupy przedsiębiorców np. lekarzy W uchwale nie wskazano na żaden ważny interes publiczny uzasadniający korzystanie tylko z 20 procent powierzchni witryny.

Podobne zastrzeżenie zgłoszono do zakazu ustanowionego w postanowieniu § 8 pkt. ppkt 3 uchwały, który wskazuje, że nośniki informacji wizualnej mają mieć maksymalną powierzchnię 1m2 (nośniki płaszczyznowe) lub odległość od elewacji do krańca wysięgnika z szyldem musi wynosić maksymalnie 80 cm oraz mieć maksymalnie 60 cm wysokości. Nigdzie tego nie uzasadniono, co prowadzi do konstatacji, że liczby te są ustalone w sposób arbitralny czyli dowolny.

Skarżąca podniosła, że § 8 pkt 1 ppkt 6 uchwały ustanawiający zakaz umieszczania więcej niż jednego szyldu informującego o podmiocie i prowadzonej przez niego działalności na elewacji budynku, w którym ta działalność jest prowadzona, oraz zakazu umieszczania takich szyldów na innych budynkach narusza przepis art. 140 K.c. w zw. z art. 690 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 i art 94 Konstytucji. Wszelkie zakazy i ograniczenia korzystania z lokali wynajmowanych na obszarze Parku Kulturowego [...] dotyczą także najemców tychże lokali, a w szczególności zakaz ustanowiony w § 8 pkt. 1 ppkt 6 Uchwały. Zakaz ten zdaniem skarżącej ingeruje w sposób niedopuszczalny w istotę prawa własności, gdyż ani bezpieczeństwo lub porządek publiczny ani też ochrona środowiska, zdrowia moralności publicznej czy też wolności i praw innych osób nie wymagają tak radykalnego graniczenia prawa własności jak statuuje to uchwała poprzez zakaz umieszczania na budynku określonych informacji w więcej niż jednym szyldzie. Podniesiono, że w jednym budynku może prowadzić działalność kilku przedsiębiorców. Ponadto zdaniem skarżącej całkowicie niedopuszczalny jest zakaz umieszczania szyldu informacyjnego także na innych budynkach, jeżeli już wcześniej przedsiębiorca umieścił szyld na innym budynku. Podniesiono, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie uprawnia RM do ustanawiania zakazów ingerujących w istotę prawa własności, a uprawniał ją jedynie do zastosowania zakazów i ograniczeń działalności usługowej i handlowej. Podniesiono, że omawiany zakaz jest nadmierny z tego względu, że wywieszanie szyldów na budynkach nie utrudnia realizacji celów ochrony krajobrazu kulturowego. Do zrealizowania celów jego schrony jest całkowicie wystarczające nałożenie na przedsiębiorców obowiązku stosowania jednolitych szyldów na określonej wysokości i w określonym porządku.

Dalej podniesiono, że postanowienie § 8 pkt 1 ppkt 6 uchwały dotyczące zakazu umieszczania więcej niż jednego szyldu informującego o podmiocie i prowadzonej działalności na elewacji budynku, w którym jest prowadzona oraz zakaz umieszczania takich szyldów na innych budynkach narusza przepisy art. 6 ust. 1 i art. 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a przepis art. 17 powołanej ustawy, że przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych oraz słusznych interesów konsumentów.

Skarżąca podniosła, że ustanowiony zakaz powoduje, że przedsiębiorca nie tylko nie może informować o swojej działalności, ale także nie jest w stanie wywiązać się ze obowiązków informacyjnych wobec kontrahentów, co narusza dobre obyczaje i słuszny interes nie tylko konsumentów, ale i pozostałych kontrahentów. Wskazała także, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprzeciwiał się umieszczaniu więcej niż jednego szyldu na historycznych kamienicach. W ocenie skarżącej przedmiotowy zakaz stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności i najmu, a także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ na wstępie wyjaśnił, że kwestionowana uchwała jest aktem normatywnym skierowanym do wszystkich mieszkańców Gminy oraz innych podmiotów, powszechnie obowiązującym na terytorium Gminy i wydanym przez organ stanowiący Gminy na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, stanowi zatem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.

Materialnoprawną podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały są przepisy art, 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy: "rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała ta określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy". Z kolei jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; składowania lub magazynowania odpadów. Prezydent wskazał, że świetle powołanych regulacji nie można się zgodzić z zarzutami skargi oraz argumentami, które w ocenie skarżącej miałyby za nimi przemawiać.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w zaskarżeniu postanowień uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...], co winno skutkować oddaleniem skargi wobec braku legitymacji czynnej skarżącej. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo wyjaśniono, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Nadto to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez zaskarżony akt.

Zdaniem organu skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób, aby postanowienia kwestionowanej uchwały wpływały negatywnie na jej sferę materialnoprawną, naruszając tym samym jej interes prawny, a w szczególności, że postanowienia kwestionowanych przepisów uchwały uniemożliwiają skarżącej realizację uprawnienia wynikającego z określonej normy prawnej. Nie świadczy o tym w wystarczającym stopniu fakt pozbawienia skarżącej możliwości wystawiania i oferowania do sprzedaży towarów przed budynkiem, w którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, czy też ustalenie dopuszczalnej formy, innej niż oczekiwana przez skarżącą, informowania o prowadzonej przez nią działalności.

Podniesiono, że skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Parku Kulturowego [...], lecz jako najemca lokalu w budynku przy Pl. [...] wykonuje działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży pamiątek związanych z K, którą to działalność chce m.in. prowadzić również poza sklepem, w sposób zakazany przez kwestionowane przepisy uchwały. W ocenie organu wskazuje to, że po stronie skarżącej zachodzi jedynie interes faktyczny i ekonomiczny, bowiem zakazane przez uchwalę prowadzenie sprzedaży przed budynkami oraz na elewacjach budynków czy też informowanie o swojej działalności za pomocą nośników reklamowych o większym formacie niż dopuszczalny przez uchwałę skarżąca uznaje za najbardziej skuteczny sposób dotarcia z ofertą handlową do grupy docelowej - turystów, zwłaszcza zagranicznych.

Jednocześnie podniesiono, że wolność działalności gospodarczej nie jest wartością absolutną, ponieważ dopuszczalne jest jej ograniczenie w drodze ustawy, ze względu na ważny interes publiczny. W związku z tym uznano, że przepisy Konstytucji czy ustawy o swobodzie działalności nie przyznają skarżącej konkretnego uprawnienia, którego naruszenie mogłoby stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniesiono, że wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w zakresie umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców podejmujących tę działalność na obszarze parku. Organ powołał w tym zakresie część uzasadnienia wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 670/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym stwierdzono, że na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów ( por. wyrok NSA z dnia 4.09.2008r., sygn. II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20.02.2008r., sygn. II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472). Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego do określonej nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, to dotyczy naruszenia interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej części uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 129 ustawy wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art 130 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej, na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że osobie, która nie legitymuje się prawem rzeczowym do nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego.

Skarżąca przymiot strony w sprawie wywodzi z przepisów prawa cywilnego, tj. art. 690 k.c., który do ochrony najemcy nakazuje stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Wskazano, że przepis powyższy nie daje najemcy podstawy do wysuwania żądań stwierdzenia nieważności postanowień uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Z treści art. 690 k.c. wynika, że przedmiotem ochrony przewidzianej w tym przepisie jest wyłącznie prawo najemcy do używania lokalu. Do ochrony praw najemcy będzie mieć zastosowanie art. 222 k.c., który umożliwia najemcy żądanie od osoby, która posiada faktycznie przedmiot najmu, żeby lokal został mu wydany, a także umożliwia najemcy przeciwko osobie, która narusza jego prawo w inny sposób aniżeli przez pozbawienie faktycznego władztwa nad rzeczą, zgłoszenie roszczenia o przywrócenie mu stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń.

Wprowadzone w zaskarżonej uchwale zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności usługowej oraz umieszczania nośników reklamowych i nośników informacji wizualnej nie naruszają praw najemcy do używania lokalu.

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznaje przepis art. 690 k.c. nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przepisów uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Interes najemcy lokalu znajdującego się w budynku położonym na terenie Parku Kulturowego [...], jeśli nie jest on jednocześnie właścicielem lub posiadającym inne prawo rzeczowe do tego budynku, jest jedynie interesem faktycznym (podobnie: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. II OSK 837/05, LEX nr 20901).

Organ w odniesieniu do zarzutów skargi podał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 7 września 2010 r. Nr [...] pozytywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Miasta w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...].

W kwestii zarzutu niezgodności z prawem § 3 ust. 1 uchwały Prezydent podniósł, że zakazy i ograniczenia wprowadzone zakwestionowaną uchwałą zostały podyktowane ważnym interesem publicznym i służą obronie krajobrazu kulturowego jako przestrzeni historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka, zawierającej wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze (art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Utworzenie Parku Kulturowego [...], jako jednej z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 3 powołanej ustawy), stanowi wypełnienie delegacji ustawowej i ma służyć ochronie krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na tym obszarze.

Wyjaśniono, że Rada Miasta podejmując uchwałę nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego [...]o, kierowała się potrzebą osiągnięcia następujących celów:

- zapewnienie właściwej ekspozycji niepowtarzalnej przestrzeni publicznej centrum miasta. Uchwała podkreśla konieczność utrzymania jej integralności poprzez spójne i czytelne określenie kryteriów użytkowych i estetycznych, jakie winy być wprowadzane na obszarze Parku Kulturowego, w celu utrzymania unikalności średniowiecznego układu urbanistycznego. Historyczny układ przestrzenny [...] wraz ze Wzgórzem [...] jest jednym z najwybitniejszych przykładów urbanistyki europejskiej i reprezentuje wszystkie style architektoniczne. Bogactwo architektoniczne, historyczne, kulturowe, religijne, społeczne stanowi o unikatowej wartości krajobrazu kulturowego [...], będącego wspólnym dziedzictwem Polaków. Walory te wymagają ochrony, a ich wartość potwierdzona została wpisem na Listę UNESCO;

- ograniczenie nadmiernej komercjalizacji historycznego centrum miasta poprzez przeciwdziałanie nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, która negatywnie ingeruje w formę architektoniczną obiektów zabytkowych, bądź zakłóca ich właściwą ekspozycję;

- ochrona sylwety [...] oraz osi i punktów widokowych umożliwiających wgląd na charakterystyczne elementy zabytkowego układu urbanistycznego, ze szczególnym uwzględnieniem Wzgórza [...] oraz widoków z obszaru parku kulturowego na charakterystyczne elementy innych zabytkowych obszarów miasta;

- ochrona urbanistyki [...] oraz wyeksponowanie bogactwa dzieł architektury są niezbędne dla kształtowania tożsamości lokalnej i utrwalenia unikatowości dziedzictwa kulturowego, a tym samym dla wzmocnienia poczucia przynależności w związku z miejscem.

Zdaniem organu § 3 ust. 1 uchwały nie stanowi rozszerzenia definicji ustawowej krajobrazu kulturowego, lecz określając sposób ochrony parku odwołuje się wprost do tej definicji, posługując się zwrotem "materialne i krajobrazowe dziedzictwo kulturowe" - co odpowiada wytworom cywilizacji oraz elementom przyrodniczym z definicji ustawowej.

Jednocześnie zdaniem organu brak jest podstaw do uznania zasadności naruszenia przez przepisy zaskarżonej uchwały wskazanych w skardze norm konstytucyjnych. W szczególności podniesiono, że art. 22 Konstytucji RP formułuje dwojakiego rodzaju wymogi dla wprowadzania ograniczeń działalności gospodarczej. W płaszczyźnie materialnej wymaga, aby ograniczenia wolności gospodarczej znajdowały uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym", a w płaszczyźnie formalnej - aby były wprowadzone "tylko w drodze ustawy".

Nawet gdyby założyć, że § 6 pkt 2 i 4 oraz 8 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 zaskarżonej uchwały wprowadzają ograniczenia wolności gospodarczej, to trzeba by stwierdzić, że materialną płaszczyzną wprowadzenia takich ograniczeń na obszarze Parku Kulturowego [...] byłby obowiązek ochrony obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków, i podyktowane byłoby troską o należyty wizerunek Miasta K. Zatem bez wątpienia ograniczenia takie byłyby uzasadnione ważnym interesem publicznym.

Z kolei nawiązując do formuły zawartej w art. 22 Konstytucji, że wszelkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą następować "tylko w drodze ustawy" odwołano się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z którego wnika, że "działalność gospodarcza może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym lub politycznym" (wyrok z dnia 8 kwietnia 1998 r., K. 10/97, OTK ZU Nr 3/1998, s. 163). W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził (por. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56), że "o ile wymaganie zupełności ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem, to unormowanie praw i wolności ekonomicznych i socjalnych może pozostawiać pewne miejsce dla regulacji wykonawczych. Zawsze jednak przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej, a więc - innymi słowy, nie można owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu".

Wskazano, że zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, w związku z czym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. W związku z tym stwierdzono, że materialno-prawną podstawą podjęcia uchwały nr [...] stanowią przepisy art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W orzecznictwie podkreśla się, że w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można wprowadzać zakazów i ograniczeń innych niż enumeratywnie wskazane w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy.

Uchwała nr [...] jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzającym zakazy i ograniczenia wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Rada Miasta wydając zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła ustawowych wytycznych, gdyż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. W konsekwencji organ stwierdził, że sporna uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza postanowień art 22 Konstytucji, gdyż nie ogranicza swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą.

Wskazane w skardze § 6 pkt 2 i 4 oraz § 8 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 uchwały, zawierające zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności usługowej oraz umieszczania ośników reklamowych i nośników informacji wizualnej nie uniemożliwiają prowadzenia działalności gospodarczej, lecz określają dopuszczalny sposób korzystania z przestrzeni publicznej na obszarze Parku Kulturowego [...].

Zdaniem organu nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a w szczególności zarzut naruszenia przez przepisy uchwały interesów prawnych i uprawnień osób prowadzących działalność usługową i handlową na terenie Parku. Przywołany art. 32 Konstytucji RP zawiera zasadę, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W związku z tym stwierdzono, że wszyscy przedsiębiorcy, którzy chcą prowadzić działalność usługową polegającą na wystawianiu i oferowaniu do sprzedaży towarów przed budynkami i na elewacjach budynków (§ 6 pkt 2 uchwały) są traktowani równo, gdyż uchwała nie różnicuje ich sytuacji prawnej, wprowadzając jako zasadę zakaz prowadzenia takiej działalności, za wyjątkiem określonych w uchwale miejsc. Natomiast w miejscach wyznaczonych (załącznik Nr 2 do uchwały) każdy zainteresowany przedsiębiorca może prowadzić działalność handlową polegającą na sprzedaży produktów spożywczych, pamiątek i innych towarów.

Zdaniem skarżącej § 8 ust. 1 pkt 6 uchwały, który stanowi o zakazie umieszczania więcej niż jednego szyldu informującego o podmiocie i prowadzonej działalności na elewacji budynku, w którym działalność jest prowadzona, oraz zakazie umieszczania takich szyldów na innych budynkach, w sposób niedopuszczalny ingeruje w prawo własności. W związku z tym podniesiono, że art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje, że na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn.: II OSK 1487/07, LEX nr 424539 podniesiono, że katalog zakazów dopuszczalnych do wprowadzenia na terenie paru kulturowego, określony w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter wyczerpujący. Jednakże w literaturze przedmiotu podnosi się (por. R. Golat, Komentarz do art.17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Lex, 2004), że wyliczenie zakazów lub ograniczeń zawarte w art 17 ust. 1 ustawy jest wyczerpujące, niemniej poszczególne pozycje tego wyliczenia zostały bardzo szeroko, często w sposób otwarty ujęte, np. biorąc pod uwagę treść pkt 3, w którym mowa jest o innych znakach, niezwiązanych z ochroną parku kulturowego. Rada Miasta, w granicach ustawowego upoważnienia, w § 8 ust. 1 pkt 6 kwestionowanej uchwały również wprowadziła zakazy i ograniczenia dotyczące umieszczania nośników informacji wizualnej.

Podniesiono, że nie można zgodzić się ze skarżącą, że zakaz umieszczania więcej niż jednego szyldu informującego o podmiocie i prowadzonej działalności na elewacji budynku, w którym działalność jest prowadzona stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Szyld informujący o prowadzonej działalności niewątpliwe nie jest związany z ochroną parku kulturowego. Uchwała nie zawiera całkowitego zakazu umieszczania w przestrzeni publicznej szyldów, lecz wprowadza dopuszczalną przez przepis art. 17 ustawy reglamentację, stanowiąc, że podmiot prowadzący działalność w danym budynku na terenie Parku Kulturowego może umieścić szyld tylko na tym budynku, ale już nie na innym budynku na obszarze Parku, co ma zapobiec zakłócaniu ekspozycji obiektów zabytkowych. Jako zupełnie niezrozumiały jawi się w tym kontekście zarzut o ingerencji w istotę prawa własności, wszak właściciel budynku nie zostaje pozbawiony możliwości korzystania z przedmiotu własności i pobierania pożytków tylko z tego względu, że podmioty prowadzące działalność w należącym do niego budynku mogą informować o swojej działalności tylko na elewacji tego budynku.

W ocenie organu ograniczenia i zakazy, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzone na podstawie zaskarżonej uchwały zostały ustanawiane w poszanowaniu zasady proporcjonalności i przy uwzględnieniu specyfiki Parku Kulturowego [...]o. Postanowienia uchwały Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Parku Kulturowego [...], nie nakładają zakazów i ograniczeń w sposób bezzasadny lub nadmierny. Prace i dyskusje w Radzie Miasta nad przygotowaniem wspomnianej uchwały trwały kilka lat, dlatego jej postanowienia stanowią kompromis między konkurującymi ze sobą wartościami, w szczególności są próbą pogodzenia interesu publicznego i prywatnego.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa a wprowadzone uchwałą ograniczenia i zakazy służą ochronie krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego [...] i Plant [...] wraz ze Wzgórzem [...] i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta pismem z dnia 16 listopada 2012 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu jej praw wynikających z umowy najmu lokalu położonego w budynku przy Placu [...] w K, gdzie prowadzi przedsiębiorstwo - sklep z artykułami [...] związanymi z miastem wskazując, że zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Dodatkowo z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje również poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w wynajmowanym przez stronę skarżącą lokalu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest aktem prawa miejscowego (por. WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07). Park kulturowy jest – zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 Nr 162, poz. 1568 z późn.zm.) – formą ochrony zabytków. Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do definicji ustawowej wynikającej z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zgodnie z art.16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.

Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że sposób ochrony, zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały o utworzeniu parku kulturowego dotyczą nieruchomości będących zabytkami, a ściślej - mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy – kształtują sposób korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 i Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.).

Skoro uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Dodatkowo odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie daje skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12). Przedmiotowa uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 131 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wynika, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 29 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art. 130 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (do którego odsyła art. 130 tej ustawy) jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej, na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że jej legitymację procesową w niniejszej sprawie uzasadnia treść art. 690 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tą regulacją "do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności". W pierwszej kolejności należy podkreślić, że norma powyższa stanowi o ochronie praw najemcy, nie jest natomiast źródłem tych praw. Prawa, a także interesy prawne najemcy wynikają z czynności prawnej z zakresu prawa obligacyjnego i są one kształtowane przez strony tego stosunku cywilnoprawnego. Prawo najmu lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego - wynajmującego. Po drugie, art. 690 kc reguluje kwestie ochrony praw najemcy w jego relacjach cywilnoprawnych. Przepisy o ochronie prawa własności zawarte w art. 222 – 231 dotyczą roszczeń o charakterze cywilnym, a nie administracyjnoprawnym. Dla ochrony administracyjnoprawnej sytuacji najemcy konieczne byłoby wskazanie odpowiedniej normy prawa administracyjnego, taką ochronę przewidującej. Normy takiej skarżąca nie wskazała, a Sąd z urzędu takiej normy nie znajduje w obowiązującym porządku prawnym. Należy zauważyć, że w sytuacjach, w których ustawodawca zamierza objąć ochroną administracyjnoprawną strony czynności cywilnoprawnych, wprowadza w tym zakresie odpowiednią regulację prawną. Przykładowo w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zdefiniowano pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidując wprost, że prawo takie wynika również m.in. ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W konsekwencji przepis art. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" dotyczy również podmiotów legitymujących się prawem opartym na stosunku zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że powyższe normy (a nie czynności cywilnoprawne) stanowią źródło interesu prawnego inwestorów legitymujących się tytułem prawnym opartym na stosunku zobowiązaniowym, a ochronę tego interesu w sprawach pozwoleń na budowę gwarantuje norma zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz normy określające prawa stron tego rodzaju postępowań.

W konsekwencji należy przyjąć, że osobie legitymującej się prawem najmu dotyczącym części nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego.

Skarżąca naruszenia interesu prawnego upatruje również poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w wynajmowanym przez stronę skarżącą lokalu. W odniesieniu do tego stanowiska skarżącej należy zauważyć, że powoływany w skardze art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wolność gospodarcza jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.).

Źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę danej nieruchomości. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów skargi. Analiza podnoszonych w skardze kwestii przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i rozważanie, czy na podstawie ustaleń przedmiotowej uchwały zgodnie z prawem wprowadzono ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej stanowiłoby ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe jednak dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącej w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.