Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 art. 9 ust. 4 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Gminy [...] i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 976/17 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw A., B., K. w Gminie [...] 1. uchyla punkty pierwszy i trzeci zaskarżonego wyroku i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną M. S., 3. zasądza od M. S. na rzecz Gminy [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 976/17, na skutek skargi M. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw A., B. i K. w gminie Z. w części graficznej w zakresie działki nr [...] położonej na obszarze oznaczonym symbolem 10R i oddalił skargę w pozostałym zakresie, czyli w odniesieniu do działek nr [...] i [...].

Z zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji planu miejscowego wynika, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się na terenach rolnych, na których m.in. obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej (§ 40 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały).

Skarżący – właściciel działki nr [...], położonej na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 10R oraz działek nr [...] i nr [...], położonych na terenie oznaczonym symbolem 9R - w skardze zarzucił sprzeczność zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. oraz nadużycie władztwa planistycznego gminy. Twierdził, że nieruchomości, których jest właścicielem, w związku z wymaganiami stawianymi przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w studium zostały przeznaczone warunkowo na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i późniejsze stanowisko tego organu administracji nie wykluczyło możliwości zabudowy mieszkaniowej. Odnośnie do nadużycia władztwa plastycznego skarżący twierdził, że nie uwzględniono jego prawa własności oraz że brak obiektywnych przesłanek przeznaczenia nieruchomości, których jest właścicielem, w całości na działalność rolniczą.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę przede wszystkim podniosła, że przewidziane w zaskarżonym planie ograniczenia w zabudowie wynikają z sąsiedztwa lotniska [...], w szczególności z tego, że w granicach zaskarżonego planu miejscowego znajdują się tereny pozostające w zasięgu powierzchni poziomych rozległych przeszkód lotniczych określonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska. Wywodziła, że ustalenia zaskarżonego planu powstały w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, przy czym uwzględniono wnioski do planu miejscowego tego organu zawarte w piśmie z 20 września 2010 r. oraz szczegółowe uzgodnienia dokonane w toku przygotowania projektu planu. Podkreślono, że uzgodnienia miały skomplikowany charakter o czym m.in. świadczy przedłużenie terminu ich wykonania na prośbę Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ostatecznie projekt zaskarżonego planu miejscowego został przez wskazany organ administracji uzgodniony - jak podano - postanowieniem z [...] maja 2011 r. Rada Gminy [...] twierdziła też, że przewidziana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. warunkowa zabudowa mieszkaniowa miała być zweryfikowana podczas opracowania planu miejscowego. Taka weryfikacja miała miejsce i została oparta na dokumentacji rejestracyjnej lotniska oraz uzgodnieniach z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Oznacza to, w ocenie Rady Gminy, że zaskarżony plan nie jest niezgodny ze studium.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] znajduje się w całości na terenie przeznaczonym w studium pod warunkową zabudowę mieszkaniową, zaś działki nr [...] i [...] znajdują się na takim terenie jedynie w części, przy czym pozostała ich część znajduje się na terenie przeznaczonym w studium pod działalność rolniczą. Następnie odwołując się do fragmentów studium zawartych w części oznaczonej jako "2.12.2.1. Uciążliwości i ograniczenia związane z lotniskiem" stwierdził, że ustalenia zaskarżonego planu dotyczące działek nr [...] i [...] są zgodne ze studium. W tym zakresie stwierdził m.in., że działka nr [...] w części przeznaczonej w studium warunkowo pod zabudowę znajduje się wyżej niż punkt oznaczony na mapie z napisem POWIERZCHNIA POZIOMA WEWNĘTRZNA 283 m n.p.m. jako 19G o rzędnej 333 m n.p.m. Odnośnie do działki nr [...] Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jej część przeznaczona w studium warunkowo na zabudowę znajduje się na wysokości od 322,5 do 333 m n.p.m. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględniając stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przedstawione w piśmie z 20 września 2010 r. ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dotyczące wskazanych działek nie są sprzeczne ze studium. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że ingerencja zaskarżonym planem w prawo własności wskazanych działek nie jest dowolna i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Odnośnie do działki nr [...] Sąd pierwszej instancji ustalił, że znajduje się ona na wysokości 326,8 m n.p.m. i w związku z tym nie przewyższa rzędnej w punkcie 19G. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględniając stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przedstawione w piśmie z 20 września 2010 r., nie można całkowicie wykluczyć zabudowy tej działki. W tym kontekście, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie wykazał przekonująco zasadności wyłączenia działki nr [...] spod zabudowy jednorodzinnej. Sąd przy tym dodał, że również z urzędu nie znalazł powodów takich ustaleń w zaskarżonym planie. W związku z tym uznał, że w tym zakresie gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne wniosły obie strony postępowania.

Rada Gminy [...] zaskarżyła wyrok w części, w której uwzględniono skargę i zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, zaś skarżący w części, w której skargę oddalono.

Rada Gminy [...] przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.

1. Naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 231 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i poprzestanie na jego dowolnej ocenie w kontekście pism kierowanych do Wójta Gminy Z. przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, z których wynika, iż dopuszczenie zabudowy powyżej rzędnej 283 m n.p.m. (na tak zwanej przeszkodzie rozległej) niekoniecznie wiąże się z możliwością pełnego zainwestowania terenu przy założeniu ograniczenia jedynie wysokości, lecz odnosi się w szczególności do ukształtowania tego obszaru nie tylko przez pryzmat rozległej przeszkody lotniczej, lecz także przeszkód punktowych oraz zjawiska ich cieniowana.

2. Naruszenie art. 141 § 4 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. i art. 231 k.p.c. przez poczynienie kontrfaktycznych ustaleń, wynikających z błędnej interpretacji pism Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i przyjęcie, że możliwa jest zabudowa działki nr [...], mimo że ze stanowiska tego organu nie wynika, że rzędną nieruchomości odnosić należy do rzędnej najbliższej przeszkody punktowej znajdującej się na przeszkodzie rozległej.

3 Naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu jakoby organ planistyczny wyłączając nieruchomość skarżącego spod zabudowy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, mimo że działanie organów gminy w tym przypadku było podyktowane bezwzględnie wiążącym stanowiskiem organu uzgadniającego.

4. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu priorytetowej roli prawa własności spośród determinantów procesu kreacji przestrzeni, mimo że zaskarżona uchwała stanowi wyraz wyważenia wszystkich tych determinantów, a w szczególności odnosi się do kwestii interesu publicznego oraz bezpieczeństwa osób i mienia wynikających z położenia nieruchomości skarżącego na rozległej przeszkodzie lotniczej nieopodal portu lotniczego.

We wnioskach skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący w swojej skardze kasacyjnej przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

1. Naruszenie art. 135 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez "ustalenie położenia przeszkód punktowych wyłącznie w oparciu o twierdzenia organu, w braku analizy spójności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wytycznymi określonymi przez Prezesa Lotnictwa Cywilnego".

2. Naruszenie art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej działek nr [...] i [...], pomimo że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy prawnej w zakresie działek nr [...] i [...] oraz przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całego zgromadzonego materiału dowodowego.

4. Naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działek nr [...] i [...] są zgodne ze studium, mimo że "wytyczne przedstawione przez Prezesa Lotnictwa Cywilnego nie dawały podstaw do określenia przeszkody punktowej 19G na rzędnej 333 m n.p.m.".

5. Naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie doszło do przekraczania granic władztwa planistycznego, mimo że działki nr [...] i [...] w zaskarżonym planie miejscowym zostały przeznaczone na działalność rolniczą, zaś w studium były przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe.

6. Naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] "nie doszło do naruszenia nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu".

We wnioskach skargi kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi w tym zakresie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] NSA stwierdza, że przede wszystkim zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) przez przyjęcie, że w zakresie ustalenia w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenia działki nr [...] doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 24), przyjął, że brak jest uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności działki nr [...] przez zakaz zabudowy - w szczególności zabudowy mieszkaniowej, gdyż zabudowa związana z działalnością rolniczą jest na niej według zaskarżonego planu co do zasady dopuszczalna (§ 40 ust. 3 pkt 1) - skoro działka ta znajduje się na wysokości 326,8 m n.p.m., zaś znajdująca się w sąsiedztwie przeszkoda punktowa oznaczona na mapie z napisem POWIERZCHNIA POZIOMA WEWNĘTRZNA 283 m n.p.m. symbolem G19 leży na wysokości 333 m n.p.m. oraz skoro w piśmie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. dopuszczono na rozległej przeszkodzie lotniczej zabudowę o wysokości do 9 m pod warunkiem, że jej bezwzględna wysokość nie będzie przekraczać najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działka nr [...] nie może być zabudowa, gdyż sama w sobie jest punktową przeszkodą lotniczą z tego powodu, że znajduje się na szczycie wzniesienia. Ponadto podniesiono, że w jej sąsiedztwie znajduje się inna przeszkoda punktowa, mianowicie oznaczona symbolem 19E, która leży niżej niż działka nr [...], to jest na wysokości 316 m n.p.m.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę okoliczności wynikające z akt sprawy, w tym dokumentacji planistycznej, oraz podniesione przez strony postępowania uzasadniają ograniczenie prawa własności działki nr [...] przez ustalenie zakazu zabudowy mieszkaniowej z uwagi na interes publiczny związany z ochroną bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Przede wszystkim nie jest zasadne powoływanie się jedynie na pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. jako podstawę do formułowania oceny zgodności ustaleń planu miejscowego z interesem publicznym powiązanym z ochroną bezpieczeństwa ruchu lotniczym. W ocenie NSA pismo to nie zawiera ostatecznego stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczącego dopuszczalnej z uwagi na bezpieczeństwo ruchu lotniczego wysokości zabudowy. Jak wynika z jego treści zostało ono złożone na etapie przedstawiania wniosków do planu. Na jego wstępie pisze się, że zostaje ono przedstawione w związku z otrzymanym zawiadomieniem o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz że w związku z tym zgłasza się wnioski do planu. Z kolei w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w sprawie uchwalenia Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.) w część zatytułowanej Uciążliwości i ograniczenia związane z lotniskiem (str. 200 – 202), przeznaczenie terenów położonych na rozległej przeszkodzie lotniczej pod zabudowę uzależniono od uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Świadczy o tym fragment studium o treści "(m)ożliwość, bądź brak możliwości (w całości lub w części) przeznaczenia tych terenów pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy (w tym dopuszczalna wysokość budynków i innych obiektów) zostanie zweryfikowana na etapie sporządzania planów miejscowych, w szczególności w trakcie procedury uzgadniania projektu planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego". Zatem pismo z 20 września 2010 r. nie może być uznane za ostateczne stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie wymagań stawionych zaskarżonemu planowi miejscowemu w zakresie ochrony bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Ostatecznym stanowiskiem w tym zakresie jest uzgodnienie projektu planu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Jest to istotne także z tego powodu, że pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. nie jest jasne. W szczególności nie jest jasne, czym jest wspomniana w nim najwyższa rzędna przeszkody rozległej, od której musi być niższa ewentualna zabudowa. Zauważyć należy, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy z napisem POWIERZCHNIA POZIOMA WEWNĘTRZNA 283 m n.p.m. wynika, że na rozległej przeszkodzie lotniczej znajdują się wzniesienia o różnej wysokości w tym także niższe niż wysokość, na której znajduje się działka nr [...], np. punkt oznaczony jako 19E o wysokości 316 m n.p.m. Z kolei z rysunku zaskarżonego planu wynika, że na jego obszarze na oznaczonej na nim przeszkodzie rozległej znajduje się także przeszkoda punktowa na wysokości 328,7 m n.p.m., a więc niespełna 2 m wyżej niż działka nr [...]. Nawiązując zatem do rzędnych wysokościowych tych przeszkód punktowych zabudowa na działce skarżącego byłaby w świetle stanowiska wynikającego z pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. niedopuszczalna. Jest to okoliczność, która przemawia za stanowiskiem, według którego ostateczny sposób zagospodarowania terenów na rozległej przeszkodzie lotniczej powinien być ustalony w trakcie uzgodnień, a nie w oparciu jedynie o pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. W związku z tym ocena czy przyjęty sposób zagospodarowania działki nr [...] jest zgodny z interesem publicznym w zakresie ochrony bezpieczeństwa ruchu lotniczego nie mogła być dokonywana jedynie w kontekście pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r., lecz powinna być dokonana z uwzględnieniem uzgodnień projektu planu z tym organem administracji.

W tym zakresie należy zaś wskazać, że z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy Z. pismem z 22 lutego 2011 r. przedstawił Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego propozycję dotyczącą wysokości zabudowy na rozległej przeszkodzie lotniczej. Następnie pismem z 6 kwietnia 2011 r. przedstawiono temu organowi administracji projekt zaskarżonego planu miejscowego do uzgodnienia. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z 2 maja 2011 r. poprosił o przedłużenie terminu uzgodnienia z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i następnie postanowieniem z [...] maja 2011 r. uzgodnił projekt zaskarżonego planu miejscowego, stwierdzając, że wnioski przedstawione w piśmie z 20 września 2010 r. zostały uwzględnione. Powyższe okoliczności w ocenie NSA w wystarczający sposób wskazują, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości polegające na zakazie zabudowy na terenie rozległej przeszkody lotniczej nie wynikają z dowolnego, niczym nieuzasadnionego stanowiska organów gminy, lecz zostały wprowadzone w wyniku uzgodnień z organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo w ruchu lotniczym.

Z rysunku zaskarżonego planu miejscowego wynika, że działka nr [...] znajduje się na rozległej przeszkodzie lotniczej oznaczonej zgodnie z legendą tego rysunku. W ocenie NSA już to, co do zasady, uzasadnia ograniczenie wykonywania prawa własności tej nieruchomości z uwagi na potrzeby ochrony ruchu lotniczego. Następnie z akt wynika, że z uwagi na występowanie na terenie zaskarżonego planu miejscowego rozległej przeszkody lotniczej plan ten był poddany uzgodnieniu z wyspecjalizowanym w zakresie ruchu lotniczego organem administracji. Zgodnie z obowiązującymi w czasie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego przepisami Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego był właściwy w zakresie uzgadniania planów miejscowych (art. 21 ust. 2 pkt 28 oraz 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm.). Zwrócić także należy uwagę na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], jak wynika z rysunku planu, właściciele innych nieruchomości zostali potraktowani tak samo jak skarżący. Wskazane aspekty mają znaczenie dla oceny zaskarżonej uchwały w kontekście art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. W ocenie NSA ograniczenie prawa własności skarżącego jest zgodne z zasadą proporcjonalności i równości.

Stanowisko, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu ograniczeń wykonywania prawa własności działki nr [...] powoduje, że zasadna jest także podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powołanych przepisach stanowi się, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Na rzecz skarżącego przemawia prawo własności działki nr [...]. Jednakże na rzecz ograniczenia tego prawa własności przemawiają pozostałe dwa czynniki, którym niewątpliwie służy ograniczenie prawa własności w zakresie zabudowy z uwagi na sąsiedztwo lotniska. W ocenie NSA organy gminy Z. właściwie wyważyły interes prywatny i publiczny. Zwrócić należy uwagę, że skarżący nie został wyzuty z prawa własności, gdyż może wykorzystać swoją nieruchomość na działalność rolniczą, w tym zabudowując ją zgodnie z tym przeznaczeniem (§ 40 ust. 3 pkt 1 zaskarżonego planu).

Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] (podstawy pierwsza i druga) NSA zauważa, że powołano w nich niewłaściwe przepisy prawa. Wskazane podstawy kasacyjne sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, które prowadzą - według skarżącego kasacyjnie - do wniosku, iż uchwalając zaskarżony plan w zakresie w jakim dotyczy on nieruchomości skarżącego nie przekroczono granic władztwa planistycznego. W związku z tym wskazane podstawy kasacyjne można sprowadzić do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w którym m.in. stanowi się, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Tego przepisu jednakże w skardze kasacyjnej nie powołano. Zdaniem NSA nie ma to istotnego znaczenia przy ocenie zasadności skargi kasacyjnej, gdyż to samo zagadnienie (przekroczenie władztwa planistycznego) przedstawiono w pozostałych podstawach kasacyjnych, odnoszących się bezpośrednio do przepisów prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna Rady Gminy [...] opiera się na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA nie było podstaw do uznana, że zaskarżona uchwała została w zakresie, który dotyczy działki nr [...], podjęta z naruszeniem prawa.

NSA miał na uwadze, że w wyrokach NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1540/13 oraz z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1000/14, dotyczących planu miejscowego, który jest przedmiotem niniejszej sprawy, tyle że w zakresie innych nieruchomości, zaakceptowano stanowisko WSA w Krakowie, który uznał, że plan miejscowy był niezgodny z prawem z powodów podobnych do tych, które wskazano w rozpoznawanej sprawie. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę w sprawach, w których występuje zagadnienie przekroczenia władztwa planistycznego, a więc zagadnienie, które nie jest w przepisach prawa precyzyjnie uregulowane, mogą wystąpić rozbieżności w orzecznictwie spowodowane marginesem uznania występującym w tego rodzaju sprawach. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę w rozpoznawanej sprawie więcej argumentów przemawia za tym, że uchwalony plan miejscowy w zakresie działki nr [...] nie zawiera nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej skarżącego stwierdzić należy, że stanowisko NSA rozpoznającego sprawę, według którego istniały podstawy do ograniczenia prawa własności działki nr [...] w zakresie zabudowy mieszkaniowej, odnosi się także do działek nr [...] oraz [...]. Tak samo należy zwrócić uwagę, że znajdują się one na wyznaczonej w zaskarżonym planie rozległej przeszkodzie lotniczej oraz że ich przeznaczenie, w tym zakaz zabudowy, zostało ustalone w wyniku uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Także do tych działek odnosi się stanowisko NSA, według którego pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. nie mogło być wyłączną podstawą oceny wpływu ich zabudowy na bezpieczeństwo ruchu lotniczego oraz że ostateczna ocena w tym zakresie musiała być dokonana podczas uzgodnień projektu zaskarżonego planu ze wskazanym organem administracji. Zauważyć należy, że skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niejako podziela jeden z argumentów NSA, który był podstawą uznania, że pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 20 września 2010 r. nie mogło być wyłączną podstawą ustaleń dotyczących możliwości i warunków zabudowy na rozległej przeszkodzie lotniczej. Stwierdza się bowiem tam, że "wymagania przedstawione przez Prezesa [Urzędu] Lotnictwa Cywilnego nie wskazują precyzyjnie, gdzie znajduje się najwyższa rzędna przeszkody rozległej. Wytyczne nie określają w szczególności, w jakim miejscu na mapie winna zostać wskazana przeszkoda rozległa 19G, jak również przyczyn, dla których została ustalona na poziomie 333 m n.p.m., mimo że najwyższa rzędna terenu znajduje się na poziomie 369 m n.p.m.". W ocenie NSA właśnie wskazany brak precyzji w piśmie z 20 września 2010 r. sprawia, że konieczne było oparcie się na uzgodnieniach z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, czyli wyspecjalizowanym organie administracji. Dodać należy, że postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w ocenie NSA nie można stwierdzić nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że określona kwestia faktyczna nie została w pełni wyjaśniona. Sąd administracyjny musi ocenić zgodność planu miejscowego z prawem na podstawie tego, co znajduje się w aktach sprawy, w tym dokumentacji planistycznych, i przedstawionych stanowisk stron postępowania przed sądem. Uwzględniając taką specyfikę kontroli zgodności z prawem planów miejscowych NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że zaskarżony plan miejscowy narusza w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego prawo. Ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego były uzasadnione względami bezpieczeństwa ruchu lotniczego i wynikały z tego, że nieruchomości te znajdują się na rozległej przeszkodzie lotniczej. Nie są więc zasadne te podstawy skargi kasacyjnej skarżącego, w której zarzuca się naruszenie przepisów prawa w związku z rzekomym nadużyciem władztwa planistycznego (podstawa piąta i szósta).

Odnosząc się do poszczególnych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że powołanie art. 135 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w celu zakwestionowania ustaleń Sądu pierwszej instancji jest nieporozumieniem. W art. 135 p.p.s.a. stanowi się, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, zaś w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Pierwszy z powołanych przepisów nie ma żadnego związku z rozpoznawaną sprawą, zaś drugi z powołanych przepisów ma z nią jedynie taki związek, że stanowi jedną z podstaw prawnych do wniesienia skargi na plan miejscowy, który jest aktem prawa miejscowego. Nieporozumieniem jest także powoływanie w podstawach kasacyjnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1, art. 2, art. 2a i art. 3 tego aktu prawnego i z żadnego z tych przepisów nie wynika, aby miał on zastosowanie do uchwalania planów miejscowych. Jedynie w drodze wyjątku wprowadzonego szczególnym przepisem (art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) do uzgodnień i opinii w odniesieniu do projektu studium i planu miejscowego stosuje się tylko art. 106 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych podstaw skargi kasacyjnej skarżącego, w szczególności podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działek nr [...] i [...] są zgodne ze studium należy wskazać, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. stwierdzono, że "(m)ożliwość, bądź brak możliwości (w całości lub w części) przeznaczenia tych terenów pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy (w tym dopuszczalna wysokość budynków i innych obiektów) zostanie zweryfikowana na etapie sporządzania planów miejscowych, w szczególności w trakcie procedury uzgadniania projektu planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego". Zatem, w studium postanowiono, że ustalenie co do możliwości i warunków zabudowy na rozległej przeszkodzie lotniczej zostanie dokonane podczas sporządzania planu i w ramach uzgadniania projektu planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tak też - jak to już powiedziano - uczyniono. Ostateczny kształt ustaleń w zakresie możliwości i warunków zabudowy na terenie rozległej przeszkody lotniczej powstał na etapie uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W związku z tym zaskarżony plan miejscowy w zakresie dotyczącym działek skarżącego nie jest sprzeczny ze studium.

Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to należy wskazać, że to, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż okoliczności te w ocenie NSA nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z kolei w zakresie zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia w zakresie działek nr [...] i [...] stwierdzić należy, że podstawa ta mimo tego, że wyraźnie jej nie wskazano, istnieje. Oddalenie skargi w tym zakresie było uzasadnione powołanymi podczas oceny skargi kasacyjnej Rady Gminy[...] przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącego jest niezasadna.

Mając to wszystko na uwadze, a nadto uznając, że w zakresie działki nr [...] istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części zaskarżonej przez Radę Gminy [...] i skargę oddalił oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Sądu pierwszej instancji w części, którą uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wobec tego, że obie strony postępowania zgodziły się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pisma z 29 czerwca 2020 r.) NSA na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.