Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 656/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5a ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie 21 lutego 2003 r. nr VII/50/03 w przedmiocie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2003 r. Rada Miejska w Kunowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 41, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VII/50/03 w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej Gminy Kunów Osiedla Kunów Piaski, stanowiącego załącznik do tej uchwały.

Powyższa uchwała została w całości zakwestionowana w skardze prokuratorskiej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Skargę sporządził Asesor Prokuratury Rejonowej, a z uwagi na treść art. 173 § 2, art. 174 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 3 i 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 66) Sąd uznał, że podmiotem skarżącym jest Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim reprezentujący tę jednostkę prokuratury. Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, to jest:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepodjęcie przez Gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami osiedla, co sprawia że brak było jakichkolwiek kryteriów prawnych, które winny wynikać z takiej uchwały, wedle których to kryteriów można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone, których nie może zastąpić zwyczajowe zaprezentowanie projektu uchwały na zebraniu Rady Osiedla, które nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej;

2. art. 35 ust. 3 pkt 2, 5 w zw. z art. 37 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez:

a) określenie i przyznanie Radzie Osiedla w § 23 ust. 2 ww. statutu uprawnień kontrolnych wobec Zarządu, w tym z możliwością powołania w tym celu Komisji Rewizyjnej, w sytuacji w której przepisy u.s.g. dotyczące organów jednostek pomocniczych mają charakter bezwzględnie wiążący i rada jest jedynie organem uchwałodawczym i nie przysługują jej żadne uprawnienia kontrolne;

b) wprowadzenie w § 32 ust. 2 statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru Rady Osiedla poprzez wprowadzenie wymogu obecności na Ogólnym Zebraniu Mieszkańców Osiedla co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców osiedla.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżący pominął literalne brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g oraz okoliczność, że zakres przedmiotowy regulacji zawartych w art. 35 ust. 1 oraz art. 5a ust. 2 u.s.g. jest różny. Pierwszy z nich określa obowiązkowe konsultacje w przedmiocie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej (tj. w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.). Drugi dotyczy natomiast konsultacji, które mają fakultatywny charakter. Zasady i tryb konsultacji, które mają być określone w uchwale, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., dotyczą innych przedmiotowo konsultacji niż te przewidziane wart. 35 ust. 1 u.s.g. Zasady i tryb konsultacji określony uchwałą dotyczy konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium na którym będzie przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowych konsultacji regulowanych w art. 35 ust. 1 u.s.g., gdyż charakter tych konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.g. Za taką wykładnią przemawia, w ocenie organu, historia zmiany u.s.g. w omawianym zakresie. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., zawierający możliwość przeprowadzenia konsultacji, wprowadzono ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. poz. 58). Obowiązek zaś przeprowadzenia konsultacji w art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadzono ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497). Powyższe wyklucza stosowanie przepisu ogólnego i wcześniejszego, a Prokurator nie wyjaśnił wzajemnej relacji tych przepisów. Ponadto, w ocenie organu, nie można stwierdzić, że brak uchwały podjętej na podstawie art. 5a u.s.g. określającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wykluczał uprawnienie Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu Rady Osiedla zgodnie z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano niejednokrotnie pogląd, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa wart. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest uprzednie faktyczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Rady Osiedla, któremu statut ma być nadany. Zasady konsultacji nie muszą wynikać z odrębnej uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Istotą obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie faktyczne konsultacji, a nie przeprowadzenie ich na podstawie uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rada Miejska faktycznie przeprowadziła takie konsultacje, na którą to okoliczność załączyła stosowną dokumentację, pomimo tego Prokurator dokonał negatywnej oceny czynności poprzedzających podjęcie kontrolowanej uchwały. Zgodnie z literalnym brzmieniem 35 ust. 1 u.s.g. postanowienia statutów Rady Osiedla w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g. nie podlegają obowiązkowym konsultacjom na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Obowiązek konsultacji dotyczy wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Niejednoznaczność treści art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g., którą Prokurator analizował w uzasadnieniu skargi, powinna stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności uchwały, bowiem naruszyłby to art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd winno być uzależnione od oceny skutków zaskarżonego aktu w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy adresatami uchwały a właściwą jednostką. Prokurator pominął, że konsultacje były faktycznie przeprowadzone, mimo, że nie odbyły się w trybie określonym uchwałą podjętą na podstawie art. 5a u.s.g. oraz że statut obowiązywał przez ponad 18 lat i mieszkańcy z racji jego uchwalenia nie zgłaszali żadnych uwag i zastrzeżeń. Co się zaś tyczy zarzutu odnośnie § 32 ust. 2 statutu to z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wynika upoważnienie do określenia przez organ stanowiący "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej". Przepis art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. określa zaś podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące wyboru rady osiedla. Rada osiedla jest wybierana w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania. Przepis ten jako bezwzględnie wiążący określa dopuszczalne granice regulacji statutowej, a zatem może dookreślić zasady w postaci ilości osób jakie mogą być obecne przy głosowaniu.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, gdyż Prokurator złożył w skardze stosowny wniosek w tym zakresie, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Takie brzmienie tego przepisu, wymagające przeprowadzenia konsultacji, zostało wprowadzone z dniem 30 maja 2001 r. na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 145 poz. 497). Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej Gminy Kunów Osiedla Kunów Piaski. Zasadniczy zarzut skargi Prokuratora dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Przepisy te obowiązują w u.s.g. począwszy od 9 września 1996 r.

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach przewidzianych w ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę nie kwestionował tego, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie została podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g., tj. określająca zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Podniesiono natomiast argumenty zmierzające do wykazania, że brak takiej uchwały nie wykluczał uprawnienia Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej zgodnie z prawem, które to argumenty – stosownie do powyższych rozważań – nie mogą zasługiwać na aprobatę. O braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g. przesądza zatem w niniejszej sprawie niepodjęcie przez Radę Miejską w Kunowie uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy także ewentualne ustalenie, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny bowiem wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a takowej Rada Miejska w Kunowie nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego aktu.

Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ze względu na ustalony brak wymaganych ustawą konsultacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena tej argumentacji nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.