Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 52/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 272, art. 276, art. 283, art. 284
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. S. O. wystąpił do Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") o udostępnienie "na zasadzie art. 61 Konstytucji" następujących informacji:

– wszystkich umów na przeprowadzenie audytu w urzędzie miasta w [...] od roku 2006 (włącznie),

– faktur, rachunków za przeprowadzone audyty od roku 2006 (włącznie),

– wyników audytów przeprowadzonych od roku 2006 (włącznie) – dokumentów sporządzonych w wyniku ich przeprowadzenia,

– poszczególnych dokumentów związanych z tymi audytami, w szczególności raportów cząstkowych, analiz, listów (w tym mailowych),

przy czym na wezwanie organu wnioskodawca doprecyzował, iż chodzi o "audyty" w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i wcześniejszej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W odpowiedzi, pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r., [...] (dalej: "BAWiK") poinformowało wnioskodawcę, że w okresie od 2006 r. do chwili obecnej nie zawierano umów na przeprowadzenie audytu wewnętrznego w rozumieniu ww. ustaw, były natomiast zawierane, wyszczególnione w tym piśmie, umowy z podmiotami zewnętrznymi na wykonanie prac (usług), w ramach zadań z zakresu audytu wewnętrznego, realizowanych przez BAWiK. Umowy te mogą zostać wnioskodawcy udostępnione wraz z fakturami (rachunkami) wystawionymi przez wykonawców. W odniesieniu zaś do żądania udostępnienia wyników audytów wewnętrznych (dokumentów sporządzonych w wyniku ich przeprowadzenia) oraz poszczególnych dokumentów związanych z tymi audytami, w szczególności raportów cząstkowych, analiz, listów (w tym mailowych) poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z art. 284 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej "ustawa o finansach publicznych", w skrócie: "u.f.p.") informację publiczną stanowi plan audytu i sprawozdanie z wykonania tego planu, które mogą zostać udostępnione. Natomiast pozostałe dokumenty wytworzone przez audytora w trakcie audytu wewnętrznego nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej "ustawa o dostępie do informacji publicznej", w skrócie "u.d.i.p.").

Pismami z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor BAWiK przekazał wnioskodawcy kopie tych dokumentów, których udostępnienie uznał wcześniej za prawnie dopuszczalne.

W dniu [...] września 2010 r. S. O. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta "w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych". Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez stwierdzenie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia[...] marca 2010 r. (omyłkowo określonym w skardze jako wniosek z dnia [...] lipca 2010 r.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w odpowiedzi na ww. wniosek udostępniono mu jedynie część informacji publicznych i jednocześnie poinformowano go, iż pozostała część dokumentów zgodnie z art. 284 ust. 2 u.f.p. nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił, że wnioskował o informację o działalności podmiotu publicznego w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji, który to przepis na mocy art. 8 Konstytucji stosuje się bezpośrednio. W ocenie skarżącego ustawą zwykłą nie można, jak czyni to art. 284 ust. 2 u.f.p., wyłączyć udostępniania pewnych informacji poprzez określenie, że nie stanowią one informacji publicznej, a jedynie możliwe jest ograniczenie, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, dostępu do informacji, która jednak nadal będzie miała charakter publiczny. Przepis ustawy wykluczający cechę informacji publicznej prowadzi do uchylenia przepisu Konstytucji, co jest nie do przyjęcia. Dlatego, zdaniem skarżącego, art. 284 ust. 2 u.f.p. należy uznać za niezgodny z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wskazał, że skarga winna zostać odrzucona jako wniesiona po terminie przewidzianym w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), ewentualnie jako wniesiona bez wyczerpania toku przewidzianego w art. 52 p.p.s.a. Z ostrożności organ złożył również wniosek o oddalenie skargi jako merytorycznie niezasadnej, gdyż, zdaniem organu, podjął on wszelkie prawem dopuszczalne czynności w celu spełnienia wniosku skarżącego oraz tym samym załatwienia sprawy, a zatem zarzut skarżącego odnośnie bezczynności organu jest nietrafny. Prezydent Miasta podkreślił, że w świetle art. 1 u.d.i.p. oraz art. 284 u.f.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, z wyjątkiem dokumentów wytworzonych przez audytora w trakcie audytu wewnętrznego, nie będących planem audytu i sprawozdaniem z wykonania tego planu. Informacja, o której mowa w art. 284 ust. 2 u.f.p., nie jest więc informacją publiczną i nie można do niej stosować trybu u.d.i.p. Nie musi to oznaczać, że nie jest ona informacją, o której mowa w powołanym przez skarżącego art. 61 Konstytucji, jednakże jej udzielenie musiałoby, zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji, odbyć się w którymś ze szczególnych (tj. innych niż wynikający z u.d.i.p.) ustawowo określonych trybów. Takiej szczególnej podstawy żądania udzielenia informacji skarżący jednak nie wskazał. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności art. 284 ust. 2 u.f.p. Prezydent Miasta podkreślił, iż jako organ administracji publicznej nie jest władny do stwierdzenia niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją i nie może odmówić jej stosowania, dopóki taka niezgodność nie zostanie stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ stosując prawo nie mógł pominąć obowiązującego art. 284 ust. 2 u.f.p.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący podniósł, że wniesiona przezeń skarga jest skargą na bezczynność, do której nie stosuje się wymogów z art. 52 i art. 53 p.p.s.a. Zarazem podkreślił, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 61 Konstytucji oraz prawo do informacji i procedury dostępu określone w u.d.i.p., zaś Sąd rozstrzygający sprawę może zastosować wprost Konstytucję lub zadać pytanie prawne w zakresie konstytucyjności spornego przepisu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], z powołaniem się na art. 33 § 2 p.p.s.a., dokonało zgłoszenia swojego udziału w sprawie, jako organizacji społecznej. Jednocześnie w całości poparło zarzuty i argumenty podniesione w skardze i piśmie skarżącego.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. skarżący złożył do akt pismo z dnia[...] kwietnia 2010 r. z wnioskiem o podjęcie postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji w zakresie zgodności art. 284 u.f.p. z art. 61 Konstytucji i zawieszenia postępowania na zasadzie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Do wniosku załączył kopię pisma Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") do Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2010 r., w którym RPO: informuje o otrzymywaniu skarg dotyczących nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie dokumentów wytworzonych w ramach audytu wewnętrznego, wyraża pogląd, że, w jego ocenie, obowiązujące rozwiązania regulujące zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej w zakresie dokumentów audytowych (art. 284 u.f.p.) nie spełniają kryterium konieczności ingerencji (art. 31 ust. 3 Konstytucji), ani nie znajdują usprawiedliwienia w innych kryteriach wyrażonych w art. 63 ust. 3 Konstytucji, a wreszcie RPO zwraca się do Ministra Finansów o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie i poinformowanie o przyczynach wprowadzenia ograniczenia przewidzianego w art. 284 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadniając należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podstawę oceny stanowią przy tym normy zawarte w aktach będących źródłami powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji – z uwzględnieniem ich hierarchii, a w szczególności nadrzędnej pozycji Konstytucji, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji), z którym pozostałe akty normatywne, w tym także rangi ustawowej, powinny być zgodne. Orzekanie w kwestii zgodności ustaw z Konstytucją należy zasadniczo do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji), co nie zwalnia sądu administracyjnego z powinności badania tej kwestii przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy poddanej jego osądowi. W wyniku takiego badania sąd może dojść do przekonania o zgodności badanego przepisu ustawy z odnośnym wzorcem konstytucyjnym, względnie o braku takiej zgodności. Jedynie w tym ostatnim przypadku może zaistnieć powinność zwrócenia się przez sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w ustawie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonej czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na odmowie udostępnienia części dokumentów objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznych z dnia [...] marca 2010 r., tj. – jak wynika z akt sprawy - wyników audytów przeprowadzonych od roku 2006 (dokumentów sporządzonych w wyniku ich przeprowadzenia; z wyjątkiem planów audytu i sprawozdań z wykonania tych planów, które to dokumenty zostały skarżącemu udostępnione) oraz poszczególnych dokumentów związanych z tymi audytami, w szczególności raportów cząstkowych, analiz, listów (w tym mailowych). Zdaniem skarżącego udostępnienia tych dokumentów powinno nastąpić na podstawie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie u.d.i.p. w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej oraz może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r., IV SAB/Wr 41/09, ONSAiWSA nr 2/2011, poz. 31). Z tego względu zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie przewidzianym w art. 53 p.p.s.a. ewentualnie bez wyczerpania toku przewidzianego w art. 52 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej oceny żądania skargi należy zauważyć, że skarżący wyprowadza obowiązek organu do udostępnienia żądanych dokumentów wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. W myśl powołanych przepisów obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Podstawowym aktem wypełniającym odesłanie z art. 61 ust. 4 Konstytucji jest ustawa o dostępie do informacji publicznej regulująca zasady i tryb udostępniania tego rodzaju informacji. Ustawa ta zawiera zarazem definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in. informacje o "danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności (...) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.), przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (tj. w szczególności osobę będącą pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, o ile nie pełni wyłącznie czynności usługowych – zob. art. 115 § 13 pkt 5 k.k.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tego rodzaju szczególną regulację wprowadza niewątpliwie ustawa o finansach publicznych (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 32), która w art. 284 stanowi, iż plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Już tylko z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do dokumentów, o których mowa w art. 284 u.f.p., nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.

Użyte w Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Jak wskazują teoretycy prawa, tego rodzaju nazwy cechuje zawsze tzw. pas nieostrości, który oznacza, iż istnieje pewna grupa przedmiotów, o których nie potrafimy stanowczo orzec, czy są one desygnatami danej nazwy, czy też nie (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 174–176). Ponieważ nieostrość pojęć prawnych jest, co do zasady, sytuacją niepożądaną, przeto za w pełni racjonalne i uzasadnione należy uznać działanie ustawodawcy, który wobec desygnatów mogących znaleźć się w takim pasie nieostrości (tu: dotyczącym zakresu pojęcia informacji publicznej) jednoznacznie rozstrzyga, że dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 u.f.p.), względnie nie jest (art. 284 ust. 2 u.f.p.), informacją publiczną. Taka praktyka swoistego doprecyzowywania zakresu pojęcia informacji publicznej nie powinna budzić zastrzeżeń natury konstytucyjnej, skoro - jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2002 r. (K 38/01; OTK-A 2002/5/59) – prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5).

Doświadczanej w praktyce niedookreśloności (nieostrości) wskazanych pojęć "informacji o działalności organów władzy publicznej" (art. 61 ust. 1 Konstytucji) czy też "informacji o sprawach publicznych" ("informacji publicznej" – art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) dowodzą liczne wypowiedzi doktryny oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych poświęcone zagadnieniu kwalifikacji określonych informacji lub dokumentów jako publicznych, bądź nie. Istotne kontrowersje w zakresie pozytywnej bądź negatywnej kwalifikacji dotyczą w szczególności wytwarzanych w toku działalności administracji materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych. W tym miejscu należy podkreślić, że dokumenty do użytku wewnętrznego administracji, zwłaszcza o charakterze przygotowawczym, w państwach członkowskich Unii Europejskiej zwykle są wyłączane z zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a to "pod hasłem potrzeby stworzenia władzy czasu do namysłu", przy czym w takim przypadku stosowane jest zazwyczaj jedno z dwu modelowych rozwiązań: albo dokumenty wewnętrzne są generalnie wyłączone z prawa dostępu, albo decyzję o ich udostępnieniu pozostawia się organom administracji (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 6). Kwalifikacji materiałów wewnętrznych, roboczych dotyczył m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. (IV SAB/Po 9/06; niepubl.), w którym uznano, że nie posiadają charakteru informacji publicznej odręczne, luźne zapiski, notatki etc. osób prowadzących postępowanie planistyczne, które nie są podstawą żadnego z planowanych i przyjętych projektów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w powołanej sprawie "materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem" nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

W tym kontekście istotne jest spostrzeżenie, że audyt wewnętrzny jest, jak już sam nazwa wskazuje, działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której to działalności celem w jednostce samorządu terytorialnego (dalej "j.s.t.") jest - zgodnie z definicją legalną audytu - "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 u.f.p.). Działalność ta ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki (tu: Prezydenta Miasta – zob. art. 276 u.f.p.) i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 u.f.p.). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej j.s.t. Jest to więc sytuacja rodzajowa odmienna od tej, z jaką ma się do czynienia w przypadku np. takiego dokumentu wewnętrznego, jak opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy (ewentualnie bliżej nieokreślonej liczby spraw), któremu w orzecznictwie został przypisany walor informacji publicznej, jako dokumentowi wewnętrznemu służącemu załatwianiu spraw i realizacji zadań organu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SAB/Lu 44/10; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, cbois.nsa.gov.pl). W przypadku dokumentów audytu wewnętrznego brak analogicznego oddziaływania pro foro externo. Jednocześnie brak podstaw, aby odmiennie kwalifikować dokumenty audytowe wytworzone pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu zawiera rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 21. poz. 108; dalej "rozp.MF"). Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12 rozp.MF), w tym prowadzi akta stałe i oraz akta bieżące audytu (§ 13 rozp.MF). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3–6 rozp.MF). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozp.MF wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 rozp.MF, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności - nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4 rozp.MF). W świetle tak ukształtowanej procedury weryfikacji wyników audytu wewnętrznego nie sposób wykluczyć sytuacji, w której sformułowane w toku audytu ustalenia i zalecenia okażą się ostatecznie niezasadne. Z tej perspektywy, upublicznianie takich ustaleń może okazać się co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego będącego adresatem niezasadnego zarzutu lub zalecenia. Wypada w tym miejscu zauważyć, że podobne zarzuty były już formułowane pod adresem regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. W szczególności w toku prac legislacyjnych nad tym przepisem przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli podkreślał, że uznanie, iż będzie publikowana cała korespondencja związana z ustaleniami kontroli i powzięciem różnych decyzji, które w wyniku odwołań lub zastrzeżeń są następnie często zmieniane, jest szkodliwe dla efektów pracy Najwyższej Izby Kontroli, jej funkcjonowania i autorytetu – nie tylko może negatywnie wpłynąć na jej pracę, ale przede wszystkim może stać się co najmniej kłopotliwe dla podmiotu kontrolowanego (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 198–199). Powołane argumenty, zachowując, w ocenie Sądu, swą aktualność i adekwatność odpowiednio w odniesieniu do dokumentów wytwarzanych w toku audytu wewnętrznego, dodatkowo przemawiają za nieobejmowaniem takich dokumentów zakresem informacji publicznej.

Należy przy tym zauważyć, że prawodawca jest konsekwentny w dbałości o zachowanie poufności dokumentów audytowych – nie tylko "na zewnątrz", tj. wobec podmiotów spoza struktury j.s.t., w której działa audyt wewnętrzny (czego dotyczy art. 284 ust. 2 u.f.p.), ale również w ramach samej jednostki. Oto bowiem, zgodnie z § 25 ust. 1 rozp.MF, w przypadku objęcia zakresem tzw. zadania zapewniającego kilku komórek audytowanych, audytor wewnętrzny może przekazać kierownikowi komórki audytowanej tylko tę część sprawozdania, która dotyczy działalności kierowanej przez niego komórki. Oznacza to, że brak jest prawnej możliwości udostępniania dokumentów audytowych nawet w ramach struktury organizacyjnej danej jednostki.

W świetle zarysowanej specyfiki dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – w uznaniu Sądu w obecnym składzie, istnieją podstawy do przyjęcia, że przepis art. 284 u.f.p. nie ogranicza zakresu informacji publicznych, lecz przeciwnie – w ustępie 1 dopiero "nadaje" charakter "publiczny" planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu. W braku takiego zastrzeżenia dokumenty te, z powołanych wyżej względów, byłyby kwalifikowane tak jak pozostałe dokumenty wytworzone w związku z audytem wewnętrznym – jako nie stanowiące informacji publicznej, a co najmniej sytuowałyby się we wspomniany wyżej "pasie nieostrości" związanym z tym pojęciem. Pogląd o "nadaniu" przez art. 284 ust. 1 u.f.p. charakteru informacji publicznej został również wyrażony w piśmiennictwie, w którym komentując omawiany przepis wskazano, że: "Status prawny informacji publicznej nadano więc tylko określonym dokumentom końcowym w ramach danej procedury polegającej na stworzeniu warunków do przeprowadzenia audytu w następnym roku lub podsumowującej rok zakończony. Charakteru takiego nie mają natomiast projekty planów lub sprawozdań, jak również wszelkie inne dokumenty, na podstawie których przygotowano plan audytu albo sprawozdanie z jego wykonania, np. analizy określonego ryzyka, wytyczne wytworzone przez komitet audytu." (Z. Ofiarski [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010, s. 778). W przedstawionym tu ujęciu treść ust. 2 art. 284 u.f.p. jedynie potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. W tym kontekście pozbawiona relewancji prawnej jest okoliczność, czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego czy od innego podmiotu (np. kierownika komórki audytowanej). W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu w składzie obecnym, przepis art. 284 u.f.p. nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji, a zwłaszcza z art. 61 ustawy zasadniczej, wobec czego nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskowanym przez skarżącego pytaniem prawnym. Tym bardziej, że, w ocenie Sądu, interes publiczny w pozyskaniu informacji dotyczących danej jednostki administracji publicznej jest chroniony w dostatecznym stopniu przez przewidziany w art. 284 ust. 2 u.f.p. obowiązek udostępniania m.in. sprawozdania z wykonania planu audytu wewnętrznego. Zgodnie bowiem z § 34 ust. 1 pkt 3 rozp.MF sprawozdanie to powinno zawierać m.in. omówienie zidentyfikowanych istotnych ryzyk i słabości kontroli zarządczej, czyli informacje najistotniejsze dla oceny prawidłowości praktyki funkcjonowania danej jednostki.

Przy wykładni art. 284 u.f.p., także w aspekcie oceny jego konstytucyjności, nie może uchodzić uwadze aspekt celowościowy, wyrażający się w ratio legis omawianego przepisu. Otóż, celem przepisu art. 284 u.f.p. jest, jak się wydaje, przede wszystkim ochrona efektywności i rzetelności audytu wewnętrznego. Audyt ma bowiem prowadzić do bieżącego, wnikliwego i niezależnego zdiagnozowania status quo w zakresie kontroli zarządczej danej jednostki, na potrzeby usprawniania działalności tej jednostki. Tymczasem niewykluczone, że zapewnienie dostępności dokumentów wytworzonych w toku audytu w szerszym, niż wyznaczony przez art. 284 ust. 1 u.f.p., zakresie, mogłoby doprowadzić do swoistej "autocenzury" audytorów, którzy mając świadomość "publiczności" (jawności) tych dokumentów bardziej powściągliwie, oględnie lub wręcz selektywnie formułowaliby swe wnioski, zalecenia itp. Niewykluczone też, że pełna jawność dokumentów audytu wewnętrznego mogłaby stanowić czynnik zniechęcający kierowników tych jednostek, w których audyt nie jest obligatoryjny (art. 274 ust. 4 u.f.p.), do wdrażania procedury audytowej, co niewątpliwie nie było zamiarem ustawodawcy i nie leżałoby w interesie publicznym.

Skoro, jak z powyższego wynika, dokumenty żądane przez skarżącego nie stanowiły informacji podlegającej upublicznieniu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to Prezydent Miasta informując skarżącego o niemożności udostępnienia tych dokumentów nie dopuścił się bezczynności.

Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.