Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 635/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 46a, 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 26 marca 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej K. K. 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia 26 marca 2021 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") - nałożył na K. K. (dalej zwaną także "stroną", "skarżącą"), prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Restauracja "[...]" przy ul. S. [...] w S., administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując w tym zakresie, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) "do dnia 14 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw wystawionego menu, spożywanych na wynos (ujętych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowaniu i podawaniu żywności na wynos (...)". Powyższe ograniczenie obowiązywało również dnia 17 stycznia 2021 r. zgodnie z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020, poz. 2316).

W dniu 17 stycznia 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wpłynęła notatka urzędowa policji, zgodnie z którą w dniu 17 stycznia 2021 r. funkcjonariusze policji ustalili, że w górnej części restauracji znajdowało się kilka osób, "które przybyły do restauracji w celach szkoleniowych z możliwością (za zgodą właścicielki) spożycia posiłków wewnątrz lokalu. Po sprawdzeniu lokalu w górnej części stwierdziliśmy obecność kilkunastu osób wraz z dziećmi, które zajmowały łącznie 4 odrębne stoliki spożywając posiłki obiadowe".

W dniu 20 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

K. K. odebrała zawiadomienie dnia 26.01.2021 r. oraz tego samego dnia stawiła się w siedzibie organu. Podczas tej wizyty złożyła wyjaśnienia następującej treści: "Dnia 17.01.2021 r. restauracja była czynna, tj. parter został wyłączony z użytkowania tzn. pozostał tylko dla klientów, którzy oczekują na dania na wynos. Natomiast na piętrze restauracji odbywały się szkolenia z komunikacji werbalnej, w których mogły uczestniczyć osoby dorosłe z dziećmi. Zajęte były 4 stoliki, możliwe że było ok. 16 osób. (...)". Z treści wyjaśnień wynika, że szkolenie prowadzili kelnerzy, zaś właścicielka umożliwiła spożywanie posiłków przy stolikach wewnątrz restauracji. K. K. nie przedłożyła do wglądu programu szkoleń.

Dnia 27 stycznia 2021 r. K. K. dosłała drogą elektroniczną informację na temat przeprowadzonych szkoleń, tj. "Szkolenie z komunikacji werbalnej w Restauracji [...] w S.", zgodnie z którą w restauracji przebywało 17 osób. W przesłanej dokumentacji wskazano: imię i nazwisko, ilość osób, cenę za osobę, godziny warsztatów oraz datę (17 stycznia 2021 r.). Przesłana dokumentacja zwiera 5 oddzielnych kart, w których w wierszu "imię i nazwisko" podano imię i nazwisko przedstawiciela grupy. Poniżej znajduje się wiersz "ilość osób", w którym podano ile osób w danej grupie było.

Zgodnie z § 9 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) "do dnia 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności związanej z organizacją, promocją lub zarządzaniem imprezami, takimi jak targi, wystawy, kongresy, spotkania, włączając działalności polegające na zarządzaniu i dostarczaniu pracowników do obsługi terenów i obiektów, w których te imprezy mają miejsc (ujęte w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 82.30.Z) jest dopuszczalne, pod warunkiem realizowania tego rodzaju działalności za pośrednictwem środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość". W dniu 17 stycznia 2021 r. powyższe ograniczenie również obowiązywało zgodnie z § 10 ust. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020, poz. 2316).

Z powyższego wynika, że organizacja aktywności, które dają się zakwalifikować w PKD 82.30.Z jest obecnie dopuszczalne wyłącznie w formie zdalnej. Podklasa 82.30.Z obejmuje organizację, promocję i/lub zarządzanie imprezami takimi jak targi, wystawy, kongresy, konferencje, spotkania, włączając zarządzanie i dostarczanie pracowników do obsługi obiektów, w których te imprezy mają miejsce. Jednakże wielu przedsiębiorców klasyfikuje prowadzoną przez siebie działalność szkoleniową w podklasie PKD 85.59.B - taka sytuacja ma też miejsce w przypadku K. K., która w kodach PKD wykonywanej działalności gospodarczej wskazała 85.59.B. Jednakże, zgodnie z § 26 ust 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) "do odwołania zakazuje się organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych; 2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących; 3) zgrupowań, spotkań lub zebrań związanych z realizacja zadań mających na celu zwalczanie lub zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, w tym zwierząt wolno żyjących (dzikich)".

Jednocześnie § 26 ust 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) wprowadza informacje, w których nie stosuje się zakazu organizowania zgromadzeń. W wykazie odstępstw od stosowania zakazu wymienionego w § 26 ust 11 wyżej wymienionego rozporządzenia nie znajduje się "szkolenie z zakresu komunikacji werbalnej". Zatem, należy uznać że ustawodawca wyraźnie wskazał, że spod nakazu organizowania zgromadzeń wyłączone są pewne ściśle określone rodzaje szkoleń. A tym samym ustawodawca przesadził, że inne niż wskazane w wyliczeniu § 26 ust 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) są objęte zakazem zgromadzeń.

Do podobnych wniosków można dojść po przeanalizowaniu słownikowej definicji pojęcia "zgromadzenie". Zgodnie z definicją zaproponowaną w słowniku PWN -zgromadzenie jest to: (i) spotkanie wielu osób poświęcone omawianiu jakichś spraw; (ii) duża grupa osób zebranych w jakimś miejscu; (iii) grupa ludzi związanych ślubami i żyjących według ściśle określonych zasad religijnych; (iv) grupa ludzi reprezentujących jakąś społeczność i sprawujących władzę w jej imieniu.

Zatem organizacja szkoleń w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalna, chyba że dane szkolenie dałoby się zakwalifikować jako spotkanie lub zebranie służbowe i zawodowe lub szkolenie, które mieściłoby się w katalogu dopuszczonych wyjątków, o których mowa w § 26 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Powyższe ograniczenie miało również zastosowanie w dniu 17 stycznia 2021 r. zgodnie z § 28 ust. 11 i ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316).

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wezwał funkcjonariusza Komisariatu Policji w S. celem złożenia wyjaśnień, które stwierdzono w dniu 17 stycznia 2021 r., który zeznał, że "w dniu 17.01.2021 r. na piętrze restauracji zajętych było 4 lub 5 stolików, zajętych przez osoby dorosłe wraz z dziećmi, co w ocenie [funkcjonariusza Komisariatu Policji w S.] wyglądało na spożywanie posiłków w gronie rodzinnym. Nic nie wskazywało na to, aby odbywało się to w ramach szkolenia lub doskonalenia zawodowego. (...) Zgodnie z oświadczeniem właścicieli ta sytuacja trwa już od kilku dni i będzie trwała nadal. (...) W obiekcie mogło przebywać około 10 osób dorosłych i około 10 dzieci".

W dniu 12 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zawiadomił K. K. o zgromadzonym materiale dowodowym i umożliwił zapoznanie się z zebranymi zeznaniami. Pismo w powyższej sprawie K. K. otrzymała w dniu 22 lutego 2021 r. i w dniu 23 lutego 2021 r., zgodnie z żądaniem strony, otrzymała kserokopię protokołu przyjęcia wyjaśnień wniesionych ustnie w dniu 5 lutego 2021 r. złożonych przez funkcjonariusza Komisariatu Policji w S. W dniu 25 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. przedłużył trwające postępowanie do dnia 26 marca 2021 r., o czym strona została poinformowana. K. K. nie odebrała przesyłki, którą powtórnie awizowano dnia 9 marca 2021 r. List został zwrócony do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w dniu 18 marca 2021 r. i uznany za doręczony zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że bezsprzeczny w sprawie jest fakt naruszenia ograniczenia funkcjonowania zakresu prowadzonej działalności w okresie trwania epidemii przez K. K. W jego ocenie kara administracyjna w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi przewinienia oraz okoliczności, w jakich zdarzenie powstało. Organ zaznaczył przy tym, że wymierzając stronie karę w wysokości 10.000 zł wziął pod uwagę przesłankę naruszenia obowiązku podawania posiłków przy stolikach w dniu 17 stycznia 2021 r. Strona nie zaprzestania prowadzenia powyższego procederu, o czym może świadczyć kolejna notatka urzędowa policji, która wpłynęła do organu w dniu 7 marca 2021 r. A także fakt, iż zgodnie z wyjaśnieniem złożonym przez stronę w dniu 17 stycznia 2021 r., w Restauracji "[...]" przyjęto 17 gości, którzy zapłacili łącznie 425 zł (25 zł od jednej osoby, zgodnie ze wskazaniem w dokumentacji przesłanej przez K. K. w dniu 27 stycznia 2021 r.).

Wymierzając karę organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki określone w art. 189d k.p.a., w tym przede wszystkim kierował się oceną wagi i okoliczności naruszenia prawa, a w szczególności potrzebą ochrony życia lub zdrowia (pkt 1). Nałożona kara jest sankcją przede wszystkim za stwierdzone naruszenia przepisów prawa mających w założeniu gwarantować ochronę zdrowia i życia ludzkiego, natomiast stwierdzone naruszenie prawa powodowało w ocenie organu, wysokie prawdopodobieństwo zagrożenia zdrowia lub nawet życia ludzkiego.

Jednocześnie organ wskazał, że jego zdaniem, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonych w art. 189f § 1 k.p.a., które pozwoliłyby poprzestać na pouczeniu. Materiał dowodowy nie dawał podstaw, aby uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Strona dopuściła się naruszenia prawa, którego nie można uznać za znikome. Jednocześnie nie ustalono, aby za to samo zachowanie została uprzednio na stronę - prawomocną decyzją - nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Od powyższej decyzji K. K. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że w listopadzie 2020 r. rozszerzyła działalność gospodarczą o kod PKD 85.59B "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej nie sklasyfikowane". Zgodnie natomiast z rozdziałem 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii "(...) prowadzenie działalności, na terenie szkół i placówek oświatowych jest dopuszczalne pod warunkiem, że klienci będą zajmowali co drugi stolik i odległość między stolikami będzie wynosiła co najmniej 1,5 m, chyba że między stolikami znajduje się przegroda o wysokości co najmniej 1 m, licząc od powierzchni stolika". Zatem ograniczenia przytoczone w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 26 marca 2021 r. są nieadekwatne do danej sytuacji. Strona dodała, że osoby które przybyły na szkolenie do lokalu, stały się uczestnikami spotkania zawodowo-służbowego, które zgodnie z § 27 ust. 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie określenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku w wystąpieniem stanu epidemii, jest wyłączone z zakazów i nakazów.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 18 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, akcentując, że organ I instancji wydając decyzję opierał się na notatce urzędowej z dnia 17 stycznia 2021 r., dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w S. Z treści notatki wynika, że funkcjonariusze Policji w dniu 17 stycznia 2021 r. w czasie kontroli Restauracji "[...]" w S., stwierdzili, że w górnej części lokalu znajdowało kilkanaście osób wraz z dziećmi spożywających posiłki przy stolikach, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 2316 ze zm.), zgodnie z którym do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywczych na miejscu, było zabronione.

Odnosząc się do stwierdzenia strony zawartego w odwołaniu, że ograniczenia przytoczone w decyzji organu I instancji są nieadekwatne do danej sytuacji, organ odwoławczy wskazał, iż bezsprzecznie doszło do naruszenia przepisów.

Zgodnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywczych na miejscu, było zabronione. Strona rozszerzając zakres działalności o PKD 85.59B "Pozostałe formy edukacji, gdzie indziej nie sklasyfikowane" oraz powołując się na § 26 ust. 11 pkt 1 cyt. wyż. rozporządzenia tj. "(...) zakazuje się organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych (...)", uważa że, szkolenie z "Komunikacji werbalnej lub niewerbalnej" to takich się zalicza. Z wyjaśnień K. K. można stwierdzić, że sama przeszkoliła kelnerów, którzy potem szkolili osoby uczestniczące w "Szkoleniu z komunikacji werbalnej i niewerbalnej" w dniu 17 stycznia 2021 r. w Restauracji "[...]" w S. Prowadzenie szkolenia w celu umożliwienia serwowania posiłków dla rodzin z dziećmi w restauracji, w dobie panującej epidemii stworzyło - wg organu I instancji - wysokie ryzyko zakażenia chorobą zakaźną innych ludzi.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że od pierwszego przypadku wystąpienia koronawirusa w Polsce, obszerne informacje o zagrożeniach związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa przedstawiane były we wszystkich mediach, w tym również społecznościowych. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych w tym trudnym okresie. Dlatego w jego opinii, przede wszystkim w trosce o wspólne bezpieczeństwo zdrowotne, obowiązkiem każdego przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest przestrzeganie obowiązującego prawa i obostrzeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie wymierzył, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł, a więc organ I instancji wymierzył stronie karę minimalną.

Zdaniem organu odwoławczego kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania argumentów strony, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyżej opisaną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, reprezentowana przez pełnomocnika K. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażań i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wydane na jego podstawie rozporządzenie nie przewidywało możliwości zastosowania zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej branży gastronomicznej w dniu wydania decyzji;

b) § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie określenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu pandemii poprzez zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej;

c) § 28 ust. 11 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie określenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu pandemii poprzez błędne przyjęcie, że organizowane w dniu 17 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" szkolenie nie było spotkaniem zawodowym;

d) art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez zakazanie wykonywania działalności gospodarczej wbrew treści tego przepisu, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach;

2. prawa procesowego, tj.:

a) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 oraz art. 88 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób wszechstronny oraz w sposób budujący zasadę zaufania obywatela do organów, co skutkowało oparciem się organu wyłącznie na notatce Policji, z pominięciem uwzględnienia stanowiska skarżącej;

b) art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia odmowy zastosowania art. 189f k.p.a., w przypadku, gdy naruszenie ww. cytowanego rozporządzenia było znikome;

c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez naruszenie zakazu ograniczania wolności gospodarczej poza ustawą i bez uwzględnienia ważnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwala Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) jedynie na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów może również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżony akt (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – zwanej dalej także "ustawą").

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się;

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych;

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy;

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności;

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów;

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi;

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który to przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 i 2112) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 10 ust. 9 ustanowiono (w wersji obowiązującej od 15 stycznia 2021 r. do 22 stycznia 2021 r.), że: "do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc".

Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r. został przez skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jako wydane bez upoważnienia ustawowego, narusza relacje ustawa – rozporządzenie.

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że organ I instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512), zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 12 lutego 2021 r. Jednakże zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się uregulowane we wspomnianym § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie odnotował, że ograniczenie to obowiązywało również w dniu 17 stycznia 2021 r. na podstawie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Natomiast treść cytowanego przez organ odwoławczy § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie zmienił się - jego brzmienie było identyczne jak w dniu kontroli (tj. w dniu 17 stycznia 2021 r.), natomiast modyfikacji uległ wyłącznie termin ograniczenia działalności (został on wydłużony).

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy, stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak już wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W ocenie Sądu wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi orzekającemu znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie" odnosi się także do zakazu określonego działania (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. II GSK 673/21). Respektując wyrażone w powołanym orzeczeniu zapatrywanie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi jednakże na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą w ocenie Sądu do jednoznacznego wniosku, że regulacja rozporządzenia (w wersji obowiązującej od 15 stycznia 2021 r. do 22 stycznia 2021 r. czyli w dacie kontroli), o treści: "Do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc" – ustanawiająca w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności – została wprowadzona, jak Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Na stwierdzenie braku podstaw do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej nie miały natomiast wpływu podniesione w skardze, a uprzednio także w odwołaniu, zarzuty strony dotyczące błędnej kwalifikacji zdarzenia mającego miejsce w dniu 17 stycznia 2021 r. Sąd podziela stanowisko organów, że zarówno z dowodów pozyskanych z urzędu (notatka urzędowa Policji, protokół przesłuchania funkcjonariusza Policji), jak i z wyjaśnień udzielonych przez stronę w dniu 26 stycznia 2021 r. (które zostały uzupełnione dokumentami przesłanymi organowi I instancji w dniu 27 stycznia 2021 r.) – w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie wynika, że w dniu 17 stycznia 2021 r. w Restauracji "[...]" mieszczącej się przy ul. S. [...] w S., skarżąca prowadziła działalność gospodarczą polegającą na przygotowaniu i podawaniu posiłków gościom siedzącym przy stolikach. Trudno dać wiarę twierdzeniom skarżącej, że zdarzenie opisane w notatce urzędowej z dnia 17 stycznia 2021 r. było de facto szkoleniem o charakterze spotkania służbowo-zawodowego, o którym mowa w § 28 ust. 11 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. W rzekomym szkoleniu brały udział osoby w różnym wieku (w tym dzieci), a z zeznań funkcjonariusza Policji, który przeprowadzał kontrolę w przedmiotowym lokalu, jednoznacznie wynika, że w dniu 17 stycznia 2021 r. na górnym piętrze Restauracji odbywało się "spożywanie posiłków w gronie rodzinnym", nie zaś szkolenie. Skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dokumentów, które przeczyłyby tym ustaleniom. Sąd nie stwierdził tym samym aby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów proceduralnych z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej Sąd stwierdził natomiast konieczność uchylenia wydanych wobec skarżącej rozstrzygnięć nie z przyczyn dotyczących stanu faktycznego, lecz z przyczyn dotyczących stanu prawnego przedmiotowej sprawy.

W reasumpcji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., postępowanie to umorzył, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

W tym zakresie Sąd pragnie wyjaśnić, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej łącznie 2.217 zł. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W związku z tym na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia dla reprezentującego skarżącą radcy prawnego (1.800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).