Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2795/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 UST 1, 9 UST 4, 15 UST 2 PKT 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 269/17 w sprawie ze skargi Z. D. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 269/17, po rozpoznaniu skarg Z. D. oraz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w punkcie I stwierdził nieważność § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim uniemożliwia on budowę stacji paliw na działce nr [...] obr. [...] [...] w [...]; w punkcie II oddalił skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]; w punkcie III zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z. D. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., podnosząc, że jest współwłaścicielem działki nr [...], obręb [...] [...], posadowionej przy ul. [...] w [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania. Zarzucił, że przepis § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały uniemożliwia zlokalizowanie na ww. nieruchomości inwestycji w postaci budowy stacji paliw.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] również zaskarżyła przedmiotową uchwałę, podnosząc, że jest właścicielem działki o nr [...] obr. [...] [...] w [...], która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Działka strony skarżącej objęta była zakresem postępowania w sprawie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku handlowo-usługowego. Ze względu na wejście w życie ww. planu organ wszczął postępowanie w zakresie wygaszania rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 roku, nr [...], znak: [...], w którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: "Budowa budynku handlowo - usługowego na dz. nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] przy [...] w [...] wraz z instalacjami (...)". Ze względu na wniesienie odwołania, powyższa decyzja nie stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie zaskarżonego planu. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że organy planistyczne w sposób nieuzasadniony wyłączyły możliwość zabudowy ww. nieruchomości pomimo posiadania wiedzy o podejmowaniu przez inwestora działań inwestycyjnych względem tej nieruchomości.

Na powyższe skargi udzielił odpowiedzi organ planistyczny wnosząc o ich oddalenie.

Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Wskazanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej Spółki, Rada Miasta [...] w dniu [...] października 2016 r. (podczas pierwszego czytania projektu) podjęła odrębne uchwały w przedmiocie zgłoszonych do projektu planu uwag (w tym też do uwag złożonych przez skarżącą spółkę). Sąd Wojewódzki stwierdził ponadto, że Załącznik nr 2 do zaskarżonego planu miejscowego, obejmuje szczegółowo opisane uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta [...] pod obrady. Mając zatem powyższe na uwadze, uzasadnione jest zdaniem Sądu przekonanie, że również w tej kwestii rada dopełniła swojego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 14, art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., póz. 199 z późn. zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.".

Następnie Sąd meriti wskazał, że słusznie podaje skarżąca Spółka, iż działka nr [...] objęta jest w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednak jak wynika z postanowień Studium dla tego terenu MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano funkcje podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa – to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (tom III Wytyczne do planów miejscowych, s. 9). Zatem przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10) nie narusza zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustaleń studium, a wręcz jest z nimi zgodne (w zakresie funkcji dopuszczalnej).

Z uwagi na jasne i spójne postanowienia Studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców – kreowanie w planie wspomnianej polityki poprzez zakaz zabudowy jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem postanowień studium. W tej sytuacji, wobec ścisłego wypełniania i realizacji polityki przestrzennej gminy zapisanej w studium, Sąd uznał przepisy planu za zgodne z art. 20 u.p.z.p. Podobnie rzecz wygląda co do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami ZP.11., ZP.12., ZP.15., ZP.17 - Studium Miasta [...] dopuszcza takie ustalenie przeznaczenia terenu. Organ planistyczny uzasadniając takie przeznaczenie tych terenów wskazał na niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, a także złożone wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady Dzielnicy [...] o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, Sąd meriti wskazał, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Zarzut strony skarżącej wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności.

Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, teren należącej do działki skarżącej Spółki został przeznaczony pod zieleń urządzoną (ZP.10) o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie przeznaczenie tych terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wyznaczone zostało z uwzględnieniem postanowień zawartych w studium, które dopuszczało możliwość ustalenia zieleni na obszarze, dla którego teren nieruchomości obejmujący działki strony skarżącej zaklasyfikowano pod tereny zielni urządzonej (ZP). Za takim przeznaczeniem przemawia nadto: stosunkowo mała powierzchnia działki, (kwestia zachowania wymogów co do odległości istniejących zabudowań), sąsiedztwo drogi publicznej (kwestia odległości ewentualnego zabudowania na działce od pasa jezdni). Już choćby z tego względu należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak dużym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, o przeznaczeniu jego części (tu obszaru o pow. 0,0685 ha) pod zieleń nieurządzoną. Nie biorąc pod uwagę proporcji tych terenów i uznanie przeznaczenia terenu pod zieleń nieurządzoną jako niezgodnego z prawem.

W ocenie Sądu meriti, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, w § 11 zaskarżonego planu, zawarto szczegółowe zasady i warunki przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ planistyczny zawarł regulacje dotyczące ograniczeń stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących terenu objętego zaskarżonym planem.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się również z zarzutem, że organ planistyczny wyznaczając przebieg dróg wewnętrznych przekroczył swoje uprawienia do ingerowania w prawo własności podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Sąd podkreślił, że także w tym przypadku strona skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób podnoszone w skardze uchybienie oddziałuje na wykonywanie przez niego prawa własności nieruchomości, skoro ustalenia planu określające przebieg dróg wewnętrznych nie dotyczą należącej do skarżącej spółki działki nr [...], bowiem plan nie wyznacza na niej drogi tego rodzaju.

Odnośnie skargi Z. D., która w głównej mierze zarzuca uchwale nielegalne ograniczenie prawa własności i nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustaleń § 8 ust. 4 części tekstowej planu, Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżony plan ustala dla działki nr [...] obręb [...] [...] położonej przy ul. [...] w [...] przeznaczenie oznaczone jako tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Oznaczeniu temu odpowiada w planie symbol U.1. Plan ten w § 8 ust. 4 zakazuje na terenie obejmującym działkę nr [...] lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem przedsięwzięć enumeratywnie określonych w tym przepisie (stacji paliw nie ujęto, jako wyjątku). Na podstawie przywołanego przepisu planu na działce należącej do skarżącego nie ma możliwości budowy stacji paliw, co stanowi przejaw nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w przysługujące mu prawo własności. Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd meriti stwierdził nieważność jej części tekstowej – w odniesieniu do § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim uniemożliwia on budowę stacji paliw na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie punktu II, wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.10 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...];

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organ planistyczny jest upoważniony do wyznaczania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne;

c) art. 140 K.c. w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w większym zakresie, tj. również w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.10;

b) art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne oddalenie skargi reprezentowanej przeze mnie spółki pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...], na którym znajduje się nieruchomość skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze studium, przewidując odmienne niż w studium wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem. Zatem powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości. W Studium działka nr [...] przeznaczona jest w całości pod tereny oznaczone symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem działka spółki została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10). Podobne niezgodności ze Studium zaistniały w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP.11., ZP.12, ZP.15, ZP.17. Zdaniem autora skargi kasacyjnej już tylko z tych powodów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części w zakresie nieruchomości skarżącej spółki. Nadto Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ planistyczny jest upoważniony do wyznaczania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., których wadliwe zastosowanie, doprowadziło do błędnej oceny przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej uchwały, pod kątem naruszenia interesu prawnego Spółki. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.10 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Przepis art. 2 ust. 1 u.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, ze nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Mając na uwadze poczynione rozważania należy wskazać, że działka nr [...], należąca do skarżącej Spółki, objęta jest w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]), symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sąd zwrócił uwagę, że z postanowień studium dla tego terenu MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano funkcje podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa – to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Konfrontując regulacje planu z postanowieniami Studium, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10) nie narusza ustaleń studium, a wręcz jest z nimi zgodne (w zakresie funkcji dopuszczalnej).

Należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny zgodności planu ze studium. Zasadniczo powinien zwrócić uwagę, że wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do działki skarżącej, ma kwestia ich zgodności z regulacjami studium przewidującymi funkcję podstawową tego terenu. Zauważyć przy tym trzeba, że koreluje ona z zawartymi w studium, kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla obszaru "[...]" tj. utrzymaniem i uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym i ponadlokalnym. Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. W tym kontekście nie można więc podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na jasne i spójne postanowienia studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców – kreowanie w planie polityki poprzez zakaz zabudowy, jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem postanowień studium.

Działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Organ planistyczny uzasadniając takie przeznaczenie tych terenów, wskazał na niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, a także na złożone wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady Dzielnicy [...] o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni. Zdaniem Sądu przyjęte w planie ustalenia zostały również uzasadnione faktycznymi uwarunkowaniami przedmiotowych nieruchomości. Za takim przeznaczeniem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przemawia nadto: stosunkowo mała powierzchnia działki, (kwestia zachowania wymogów co do odległości istniejących zabudowań), sąsiedztwo drogi publicznej (kwestia odległości ewentualnego zabudowania na działce od pasa jezdni). Z tego względu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należy opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak dużym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, o przeznaczeniu jego części (tu obszaru o pow. 0,0685 ha), pod zieleń nieurządzoną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to istotne okoliczności faktyczne, które jednak nie zwalniają Sądu od dokonania oceny prawnej zgodności norm planu z ustaleniami studium, zwłaszcza pod kątem ewentualnej nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Jak wskazano wyżej przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego (interesu gminy) i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów jednostek) i interesu publicznego. "Procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli [...] sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, LEX nr 9595).

Pozbawiony jest natomiast doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organ planistyczny jest upoważniony do wyznaczenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej), z układem zewnętrznym. Wydzielenie dróg wewnętrznych wynika zatem z przyjętej koncepcji struktury funkcjonalno-przestrzennej Miasta [...] oraz zasad rozwoju struktury urbanistycznej. Co istotne ustalenia planu określające przebieg dróg wewnętrznych nie dotyczą bezpośrednio działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] [...] w [...], ponieważ plan nie wyznacza na niej drogi tego rodzaju. Zauważyć przy tym trzeba, co słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę Miasto [...], że Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu planu w zakresie dotyczącym dróg wewnętrznych, gdyż jej legitymacja wywodzi się z prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], która nie graniczy z żadną z nowo planowanych dróg wewnętrznych. Kwestionowanie przez skarżącą wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych stanowi więc zarzut, którego nie można powiązać z naruszeniem jej interesu prawnego. Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wyznaczenie dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, nie wskazuje przy tym jakich konkretnie dowodów zarzut ten dotyczy, a tym samym nie dopełniając obowiązku wynikającego z treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, u.p.z.p. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.10, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej przytacza powołane zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów powstępowania), to w istocie – stwierdzając, że Sąd Wojewódzki oddalił skargę, a nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części pomimo, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p., zasadniczo kwestionuje błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów prawa materialnego. Analizowane zarzuty w istocie pokrywają się z postawionymi przez wnoszącego skargę kasacyjną, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), zarzutami naruszeń przepisów u.p.z.p. Odmienne stanowisko skarżącego od zajętego przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, co jego zdaniem powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, nie może jednak stanowić usprawiedliwionej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Są to przepisy wynikowe, gdyż określają wyłącznie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, gdy uzna, że skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, należy uwzględnić (art. 147 § 1 P.p.s.a.), lub gdy uzna, że skargę należy oddalić (art. 151 P.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów dojdzie zatem, jeśli Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją.

Skarżąca zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska Sądu oddalającego skargę Spółki. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy przewidziane przez powyższą regulację prawną. Sąd Wojewódzki odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej. Brak oczekiwanego wyniku rozstrzygnięcia sprawy przez skarżącą nie uzasadnia podstaw naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nie jest bowiem podstawą do polemiki ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego. Wadliwość dokonanej oceny powinna być wykazywana, poprzez odniesienie do naruszenia konkretnych przepisów materialnych lub procesowych i podnoszona w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki dokona oceny, czy nie naruszono zasad sporządzenia planu w zakresie jego zgodności ze studium uwarunkowań. Przede wszystkim zbada, czy nie doszło do przekroczenia przez Radę Miasta [...] władztwa planistycznego w zakresie kształtowania, przysługującego skarżącej Spółce, prawa własności nieruchomości. Oceni przy tym, czy ograniczenia w sposobie korzystania przez Spółkę z należącej do niej nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.