Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1823/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4; art. 174; art. 183 par. 1; art. 184; art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1; art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3; art. 3 ust. 1 pkt 1a; art. 3 ust. 1 pkt 2; art. 18 ust. 1 pkt 2; art. 28 ust. 1; art. 28 ust. 2; art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
article: art. 2; art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 6; art. 79 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 1; art. 2 pkt 4; art. 3 pkt 5; art. 3 pkt 10; art. 3 ust. 3 pkt 45; art. art. 40a ust. 1 pkt 4; art. 40a ust. 1 pkt 5; art. 45; art. 50
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1 pkt 3; art. 3 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 1 ust. 2; art. 3 ust. 1-3; art. 12 ust. 1; art. 12 ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 1; art. 4; art. 194; art. 195
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 18/11 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.G. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2011 r. oddalił skargę M.G. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych produktów.

Sąd I instancji jako podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2010 r. przez inspektorów Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w punkcie handlowym należącym do przedsiębiorcy M.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G.M. w S., pobrano do badań laboratoryjnych próbkę produktu o nazwie "masło [...] 82% tłuszczu". Jednocześnie inspektorzy pobrali próbkę kontrolną, którą po zabezpieczeniu pozostawiono pod nadzorem kontrolowanego przedsiębiorcy.

Badania wykonane przez Laboratorium Kontrolno-Analitycznym Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Olsztynie w zakresie cech organoleptycznych i fizyczno-chemicznych wykazały, że produkt ten nie odpowiadał wymaganiom zawartym w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. (zał. XII i XV) ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. UE L 299 z 16.11.2007 ze zm.) z uwagi na obecność steroli pochodzenia roślinnego. Skład trójglicerydów w badanych próbkach wskazywał bowiem na występowanie około 67,67% tłuszczu obcego, co jest niezgodne z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 273/2008 z 5 marca 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. UE L 88 z 29.03.2008 r.). Ponadto w ocenie organoleptycznej stwierdzono niewłaściwy smak, tj. wyczuwalny posmak tłuszczu roślinnego.

Pismem z [...] lipca 2010 r. Śląski WIIH zapoznał stronę z wynikami przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia wniosku o przebadanie próbki kontrolnej, uzasadniając swoją decyzję wydaniem próbki kontrolnej przedstawicielowi producenta masła [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] sierpnia 2010 r., Śląski WIIH wymierzył, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), przedsiębiorcy M.G. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego masła ekstra.

Od ww. decyzji strona złożyła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołanie, wnosząc jednocześnie m.in. o przeprowadzenie dowodu ze sprawozdań z badań nr 200/10 i nr 277/10 wykonanych przez Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego Laboratorium Badania Żywności i Środowiska w Warszawie na zlecenie producenta, a także przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka D.S. na okoliczność tożsamości próbek będących przedmiotem badań (nr 200/10 i nr 277/10) z próbkami kontrolnymi pobranymi i zabezpieczonymi w toku kontroli przez inspektorów Inspekcji Handlowej w Katowicach oraz jakości handlowej kwestionowanego produktu.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał zarzuty odwołania za bezzasadne i decyzją z [...] listopada 2010 r, utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję ŚWIIH w Katowicach.

W uzasadnieniu Prezes UOKiK stwierdził, że sprawie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia. Podkreślił, że strona – rezygnując z badania próbki kontrolnej i wydając ją przedstawicielowi producenta masła ekstra – naruszyła przepisy postępowania kontrolnego i sama pozbawiła się możliwości obrony swoich praw w przypadku stwierdzenia niewłaściwej jakości kontrolowanego produktu. Co więcej, strona wydała próbkę kontrolną produktu świadomie i wbrew treści pouczenia zawartego w pouczeniu do przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności. Ponadto, Prezes UOKiK wskazał, że organy prowadząc postępowanie, nie mogły ustosunkować się do przedstawionych przez producenta masła ekstra wyników badań nr 277/10 i nr 200/10, ponieważ sprawozdania z nich przedstawione zostały przez przedsiębiorcę niebędącego stroną postępowania prowadzonego przez Śląskiego WIIH.

Prezes UOKiK rozpatrując wniosek strony o przeprowadzenie dowodu ze sprawozdań z badań nr 200/10 i nr 277/10 stwierdził, że przedstawione w załączeniu do odwołania dowody nie mają znaczenia w sprawie. Sposób postępowania z próbkami kontrolnymi uchybia bowiem procedurom zawartym w ustawie o Inspekcji Handlowej. Rozpoznając wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka D.S., Prezes UOKiK stwierdził zaś, że dowód ten nie miałby znaczenia dla sprawy, z uwagi na fakt, iż powoływana przez stronę osoba nie była świadkiem przy pobraniu od przedsiębiorcy próbki kontrolnej produktu.

Od decyzji Prezesa UOKiK, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.G., domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę – dokonawszy uprzednio wykładni mających zastosowanie w sprawie norm prawa żywnościowego – że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy jako zwykły dystrybutor wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej do producenta. Stosownie do art. 3 pkt 8 rozporządzenia z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności nr 178/2002 (Dz. U. UE. L. 2002 Nr 31, poz. 1 ze zm.) wprowadzenie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucje i inne formy dysponowania. Pozwala to, w przekonaniu Sądu I instancji uznać, że skarżący wprowadził do obrotu zakwestionowaną partię masła.

Sąd I instancji podkreślił także, iż przepis art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości nie uzależnia nałożenia kary od stwierdzenia winy po stronie dystrybutora we wprowadzeniu do obrotu zafałszowanego artykułu. Według Sądu I instancji odpowiedzialność określona w przywołanym przepisie ma charakter obiektywny i przesłanką jej przyjęcia jest fakt wprowadzenia do obrotu. Zatem samo udowodnienie faktu wprowadzania zafałszowanego artykułu rolno - spożywczego do obrotu jest przesłanką wystarczającą do nałożenia stosownej kary.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że – biorąc pod uwagę, iż w ocenie końcowej produktu dokonanej przez organy administracji podstawą do stwierdzenia, że masło extra nie spełniało wymagań określonych w przepisach odrębnych były wyniki badań przeprowadzone metodami akredytowanym – nie ma podstaw, by podważać wiarygodność wyników tych badań, a w konsekwencji ustaleń organu poczynionych na ich podstawie co do zafałszowania ww. artykułów.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że strona skarżąca, mając możliwość wystąpienia z wnioskiem o przebadanie próbki kontrolnej, zrezygnowała z przysługującego jej prawa, uznając tym samym prawidłowość przedstawionych jej wyników badań. Usprawiedliwia to uznanie przez Prezesa UOKiK za niezasadne żądania strony w kwestii dopuszczenia dowodów ze sprawozdań z badań wykonanych na zlecenie producenta. Strona zrezygnowała bowiem z badań próbek kontrolnych, wydając je bezprawnie osobie trzeciej.

Według Sądu I instancji organy administracji nie naruszyły zasady ne bis in idem, naruszenia której strona upatrywała w art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości oraz w art. 97 z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Sąd zwrócił uwagę, że czyny przewidziane przez oba przepisy mają odmienną kwalifikację: art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości jest deliktem administracyjnym, zaś art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności – przestępstwem, a kluczowe dla przewidzianej przez przywołane przepisy odpowiedzialności pojęcie środka spożywczego zafałszowanego ma w obu ustawach różne definicje. Ponadto, inny jest zakres przedmiotowy ww. ustaw. Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczy bezpieczeństwa produktu, natomiast zafałszowanie, o którym mowa w art. 40 a ustawy o jakości dotyczy jedynie jakości handlowej (składu). Przepis art. 2 pkt 4 ustawy o jakości wyłącza spod oceny tej ustawy kwestie bezpieczeństwa.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności z Konstytucją RP.

Sąd I instancji stwierdził również, że w świetle normatywnej treści art. 40 a ustawy o jakości wysokość nałożonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej nie budzi zastrzeżeń.

W ocenie Sądu I instancji w toku postępowania nie doszło także do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek organ naruszył art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ale nie można uznać tego uchybienia za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie istnieje bowiem związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia. Strona znała materiał dowodowy stanowiący podstawę do ustaleń faktycznych, gdyż doręczone jej zostały zarówno protokół kontroli jak i wyniki badań spornej próbki.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł M.G., wnosząc o jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, jak również o zasądzenia od Prezesa UOKiK na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

I. przepisów Konstytucji RP:

- art. 2 Konstytucji RP (wyrażającego zasadę demokratycznego Państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem) w zw. z:

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości,

- art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności, a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez nieuwzględnienie, że za wprowadzenie produktu zafałszowanego do obrotu skarżący może zostać dwukrotnie ukarany;

II. umów międzynarodowych:

1) art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 91 Konstytucji RP oraz w zw. z:

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej

- art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenia do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienie wolności tj. poprzez nieuwzględnienie, że za wprowadzenie produktu zafałszowanego do obrotu skarżący może zostać dwukrotnie ukarany.

2) art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 91 Konstytucji RP w zw. z:

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości,

– art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przestanki i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności, a nawet pozbawienie wolności, tj. poprzez nieuwzględnienie, że za wprowadzenie produktu zafałszowanego do obrotu skarżący może zostać dwukrotnie ukarany;

Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt o niewłaściwej jakości handlowej może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy;

2) art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dowód w postaci sprawozdania z badań nr 1158/2010 z 16 lipca 2010 r. przeprowadzony na próbkach pobranych w toku kontroli u skarżącego prowadzonej bez wcześniejszego zawiadomienia o niej stanowił dowód w przedmiotowej sprawie;

3) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary, które nastąpiło w oparciu o przesłanki częściowo pozaustawowe i w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy;

4) art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem, w sytuacji gdy wystąpiły ku temu przesłanki;

5) art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. Nr 165, poz. 1 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wyniki badań częściowo nie objęte akredytacją stanowią przesłankę do założenia, że produkt nie spełnia norm dotyczących jakości żywienia;

6) art. 29 ustawy Inspekcji Handlowej poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza jako jedyny obiektywny dowód w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu "Masła [...]" a'200 g (nr partii [...]) wyniki badania próbki pobranej w toku tej samej kontroli oraz że przepis ten ustanawia formalny zakaz przeprowadzania innych dowodów, a za dowód w sprawie nie mogą być uznane wyniki badań laboratoryjnych dokonanych na zlecenie producenta.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej, art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, iż organy I i II instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr DSZ 277/10 oraz sprawozdania z badań 200/10, a także dowodu z zeznań świadka D.S.;

2) art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 138 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób prawidłowy ustaliły odpowiedzialność skarżącego z tytułu wprowadzenia do obrotu "Masła [...]" a'200 g (nr partii [...]) wyprodukowanego przez F.H.U. [...] oraz że organ I instancji wymierzył jej karę pieniężną w prawidłowej wysokości;

3) art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, w szczególności:

- naruszenia art. 77 ust. 6 z zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

- naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 20.04.2010 r. oraz zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 12.10.2009 r. na okoliczność, że organy Inspekcji Handlowej zawiadamiają organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności w zw. z naruszeniem przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości.

Skarżący wniósł również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 97 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych z Konstytucją RP, tj.: "Czy art. 97 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych?".

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, jak również argumenty, uzasadniające w jego przekonaniu, wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezesa UOKiK wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych art. 174 p.p.s.a., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów proceduralnych określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów w prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów spożywczych oraz przepisów k.p.a. postępowaniu zmierzającym do ustalenia czy przedsiębiorca wprowadzał/nie wprowadzał do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadający wymaganiom jakościowym, zwłaszcza zaś kwestii prawidłowości/nieprawidłowości kontroli wykładni oraz zastosowania przez organ tych spośród przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, które stanowią prawną podstawę kwalifikowania – jako deliktu administracyjnego – stwierdzonego w tym postępowaniu faktu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego oraz ustalania jego konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorcy poprzez nałożenie kary pieniężnej. Z analizy zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym ze sposobu, w jaki rozłożone zostały akcenty pomiędzy poszczególnymi podnoszonymi w niej argumentami wynika, że kwestią stanowiącą główną oś sporu prawnego w sprawie jest zagadnienie dotyczące w ogóle dopuszczalności wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego. Wobec zaskarżonego wyroku oraz prawnych podstaw jego wydania podnoszony jest bowiem zarzut naruszenia standardu konstytucyjnego oraz prawnomiędzynarodowego, a mianowicie art. 2 ustawy zasadniczej, art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (w związku z art. 91 Konstytucji RP), w zakresie odnoszącym się do wywodzonej z tych przepisów zasady ne bis in idem, naruszenia której strona skarżąca upatruje w niezgodnej z nią – jej zdaniem – regulacji zawartej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w przyjętym przez Sąd I instancji (tj. wadliwym z punktu widzenia przywołanej zasady) kierunku wykładni tychże przepisów. Według strony skarżącej, zagrożony karą administracyjną delikt, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych wyczerpuje bowiem równocześnie znamiona występku z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zagrożonego alternatywnymi karami grzywny, ograniczenia wolności i pozbawienia wolności. Zbieg odpowiedzialności karnej i administracyjnej za ten sam czyn potwierdzać mają, zdaniem strony skarżącej, załączone do skargi kasacyjnej fotokopie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na wprowadzeniu do obrotu produktu zafałszowanego, którego to czynu miał się dopuścić zarówno producent, jak i dystrybutor tego produktu. Konsekwencją stanowiska prezentowanego we wskazanej kwestii przez stronę skarżącą jest również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z przywołanym powyżej wzorcem konstytucyjnym i prawnomiędzynarodowym art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Powyższe uzasadnia, aby do wskazanych zarzutów (pkt I oraz pkt II podpunkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz podnoszonej w ich uzasadnieniu argumentacji odnieść się w pierwszej kolejności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie nie podziela stanowiska strony skarżącej odnośnie do istnienia zbiegu odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych z odpowiedzialnością karną za występek, którego znamiona określone zostały w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w konsekwencji odnośnie do naruszenia zasady ne bis in idem.

W punkcie wyjścia wskazać należy, że ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych reguluje sprawy jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz organizację i zasady działania Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (art. 1), a przedmiotowy zakres normowania i stosowania jej przepisów nie dotyczy, jak wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy, wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Pojęcie "jakości handlowej", istotne z punktu widzenia określenia przedmiotowego zakresu regulacji ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. oznacza, jak wynika z jego definicji zawartej w pkt 5 art. 3 tejże ustawy, "cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi".

Z kolei, ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (art. 1 ust. 1). Jednocześnie, z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że nie ma ona zastosowania do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Pojęcie "bezpieczeństwa żywności" oznacza zaś ogół warunków, które muszą być spełniane, dotyczących w szczególności: a) stosowanych substancji dodatkowych i aromatów, b) poziomów substancji zanieczyszczających, c) pozostałości pestycydów, d) warunków napromieniania żywności, e) cech organoleptycznych, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością - w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka (art. 3 ust. 3 pkt 5 wymienionej ustawy).

Normatywne pojęcia "jakości handlowej" oraz "bezpieczeństwa żywności", którymi ustawodawca operuje, odpowiednio na gruncie na gruncie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, komplementarnie z przywołanymi powyżej przepisami wyłączającymi stosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do artykułów rolno-spożywczych w zakresie ich jakości handlowej oraz stosowanie przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych do wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach (tj. innymi słowy wyłączających sytuację krzyżowania się ich zastosowania i wzajemnego nakładania na siebie) mają więc istotne znaczenie z punktu widzenia określenia przedmiotowych zakresów normowania i (granic) zastosowania tychże ustaw.

W związku z powyższym, w sytuacji gdy na gruncie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. oraz na gruncie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. ustawodawca operuje pojęciami, odpowiednio "zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego" oraz "zafałszowanego środka spożywczego" to jednak nie ma podstaw aby twierdzić, że pojęcia te są tożsame. Zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do analizy przepisów, które na gruncie wymienionych ustaw pojęcia te w pełni autonomicznie i niezależnie od sienie definiują.

I tak, w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych "zafałszowanym artykułem rolno-spożywczym" jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że "zafałszowany środek spożywczy" to środek, którego skład lub inne właściwości zostały zmienione, a konsument nie został o tym poinformowany w sposób określony w art. 45 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 50, albo środek spożywczy, w którym zostały wprowadzone zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości; środek spożywczy jest środkiem spożywczym zafałszowanym, w szczególności jeżeli: a) dodano do niego substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą, b) odjęto składnik lub zmniejszono zawartość jednego lub kilku składników decydujących o wartości odżywczej lub innej właściwości środka spożywczego, c) dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, d) niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości albo w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano – wpływając przez te działania na bezpieczeństwo środka spożywczego.

Szczegółowa analiza treści przywołanych definicji wskazuje na istnienie wyraźnych i istotnych różnic między nimi. Rysują się one już przy porównaniu treści zawartych w nich wprowadzeń do wyliczenia. Różne oraz w pełni odrębne i autonomiczne są zasadnicze definiensy pojęć "artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego", jak i "środka spożywczego zafałszowanego", a mianowicie "jakość handlowa", w odniesieniu do pierwszego spośród tych pojęć oraz "bezpieczeństwo żywności (środka spożywczego)" w odniesieniu do drugiego z nich. Są one same zakotwiczone w wymienionych ustawach jako pojęcia przez nie definiowane i tym samym składające się na elementy podstawowej siatki pojęciowej przyjmowanej odrębnie na gruncie każdej spośród tych ustaw. Co istotne różne są również te elementy definicji zawartych w art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. oraz w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r., które odnoszą się do znamienia skutku zafałszowania, odpowiednio środka spożywczego oraz artykułu rolno-spożywczego. Podczas gdy na gruncie pierwszego spośród przywołanych przepisów skutkowym znamieniem zafałszowania jest wpływ na bezpieczeństwo środka spożywczego (żywności), to na gruncie drugiego spośród nich mowa jest o istotnym naruszenia interesów klientów.

Powyższe uzasadnia wniosek, że ani "artykuł rolno-spożywczy zafałszowany" nie jest "środkiem spożywczym zafałszowanym", ani też "środek spożywczy zafałszowany" nie jest "artykułem rolno- spożywczym zafałszowanym". Skoro tak, to w konsekwencji należy przyjąć, że czyn polegający na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego, stanowiący delikt administracyjny z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i podlegający karze pieniężnej w wysokości nim określonej, nie jest tożsamy z czynem polegającym na wprowadzeniu do obrotu środka spożywczego zafałszowanego stanowiącego występek z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który jest zagrożony (alternatywną) karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności.

Są to różne zachowania o różnym charakterze. Różne są bowiem, jak wynika z przedstawionych argumentów, znamiona tych czynów, jak i w szczególności określone odpowiednimi i różnymi (sankcjonowanymi) przepisami, interesy (społeczne) i dobra prawne, które chronione są odpowiednio, sankcjonującymi je przepisami 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Odnosząc się do tej kwestii, również przez pryzmat skutkowych znamion tych czynów, stwierdzić należy, że przedmiotem ochrony pierwszego z przywołanych przepisów jest interes klientów, drugiego zaś, życie i zdrowie człowieka.

Wobec braku podstaw do uznania, że delikt z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje jednocześnie znamiona występku z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, i na odwrót, tj. innymi słowy wobec braku tożsamości czynów określonych tymi przepisami, która uniemożliwia uznanie ich za to samo zachowanie odrębnie penalizowane na gruncie wymienionych ustaw, stwierdzić należy, że nie ma podstaw do przyjęcia istnienia w rozpoznawanej sprawie zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej za jeden i ten sam czyn, a w konsekwencji również i kumulacji stosowanej sankcji, co nie korespondowałoby z zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa.

Przeciwna teza strony skarżącej budowana z pominięciem przedstawionych powyżej argumentów, jak również nieuwzględniająca wszystkich szczegółowych argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, a powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest więc zasadna. Jakkolwiek, jak wykazał to Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku, zasada ne bis in idem ma szerokie rozumienie, z czym należy się zgodzić, to jednak, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 ustawy zasadniczej, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uznać należało więc za nieusprawiedliwione.

Powyższe prowadzi również do wniosku o braku ziszczenia się w rozpoznawanej sprawie, określonej w art. 193 ustawy zasadniczej, przesłanki funkcjonalnej, która w kumulacji z pozostałymi przesłankami określonymi tym przepisem, aktualizowałaby obowiązek Sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ocenę ich trafności oraz zasadności poprzedzić należy wyjaśnieniem, że "wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Odnosząc się do kasacyjnych zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, wyjaśnić na wstępie należy, że w sprawie tej okolicznością niesporną jest to, że w dniach 6- 8 lipca 2010 r. inspektorzy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w placówce handlowej należącej do M.G.. Z kontroli tej sporządzono protokół, z którego wynika, że w jej toku pobrano do badań laboratoryjnych próbkę produktu o nazwie "masło [...] 82% tłuszczu", w ilości 5 sztuk z partii oznaczonej nr "[...]" z datą minimalnej trwałości "25.07", produkcji F.H.U. [...] P.J. w W. Jednocześnie, inspektorzy protokolarnie pobrali próbkę kontrolną, którą po zabezpieczeniu pozostawiono pod nadzorem kontrolowanego przedsiębiorcy. Z treści protokołu wynika więc jednoznacznie, jaki był zakres i przedmiot kontroli. W konsekwencji powyższego, jak również wobec faktu, że badania produktu wykonane przez Laboratorium Kontrolno-Analitycznym Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Olsztynie w zakresie cech organoleptycznych i fizyczno-chemicznych wykazały, że produkt ten nie odpowiadał wymaganiom zawartym w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. (zał. XII i XV) z uwagi na obecność steroli pochodzenia roślinnego, albowiem skład trójglicerydów w badanych próbkach wskazywał na występowanie około 67,67% tłuszczu obcego, co jest niezgodne z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 273/2008 z 5 marca 2008 r., postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie obejmowało kwestie odnoszące się bezpośrednio do tak określonego przedmiotu kontroli oraz jej rezultatu. Z tych względów także postępowanie dowodowe prowadzone w toku postępowania administracyjnego było ukierunkowane poprzez określony w protokole kontroli, jej zakres, przedmiot i cel.

Dokonując ze wskazanej perspektywy oceny zasadności zarzutów stawianych w pkt IV podpunkt 1), 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, poprzez które strona skarżąca podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem działania organów administracji polegającego na odmowie dopuszczenia dowodu ze sprawozdania z badań nr 200/10 i nr 277/10 oraz dowodu z zeznań świadka D.S., jak również do zarzutów stawianych w pkt III podpunkt 2), 5) i 6) – które uznać należy za zarzuty stawiane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2, nie zaś w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak określiła to strona skarżąca – poprzez które strona podważana jest moc dowodową i wiarygodność sprawozdania z badań nr 1158/2010 z dnia 16 lipca 2010 r., zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione.

Wyjaśnić na wstępie należy, że Inspekcja Handlowa, jest wyspecjalizowanym organem kontroli powołanym do ochrony interesów i praw konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa, a ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej reguluje zadania i organizację Inspekcji, prawa i obowiązki przedsiębiorców, zasady postępowania organów Inspekcji oraz prawa i obowiązki pracowników Inspekcji (art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy). Do zadań Inspekcji Handlowej, jak wynika z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 wymienionej ustawy, należy kontrola produktów wprowadzonych do obrotu w zakresie zgodności z zasadniczymi wymaganiami określonymi w przepisach odrębnych, z wyłączeniem produktów podlegających nadzorowi innych właściwych organów kontrola produktów oraz kontrola produktów znajdujących się w obrocie handlowym lub przeznaczonych do wprowadzenia do takiego obrotu, z zastrzeżeniem ust. 2 (nie mającym zastosowania w sprawie), w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań, oraz kontrola usług.

Co przy tym istotne, do postępowania przed organami Inspekcji w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy k.p.a. (art. 1 ust. 3).

W kontekście istoty sporu prawnego w sprawie podkreślić należy komplementarny charakter regulacji krajowej i unijnej odnośnie do istoty i celu prowadzonego postępowania oraz kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzania zgodności produktów z prawem paszowym oraz żywnościowym, a także – odnośnie do wyznaczenia zasadniczych kierunków prowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego metod oraz sposobów badania próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych. Z art. 3 ust. 1 - ust. 3 rozporządzenia (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, w zakresie dotyczącym ogólnych zobowiązań w odniesieniu do organizacji kontroli urzędowych wynika, iż Państwa Członkowskie zapewniają, aby kontrole urzędowe były przeprowadzane regularnie, w oparciu o zagrożenie oraz z właściwą częstotliwością tak, aby osiągnąć cele tego rozporządzenia. Kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Kontrole te przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt i produktów zwierzęcych. Ponadto, co jest nie mniej istotne, z art. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że ustanawia ono ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi, między innymi, w szczególności na gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. W związku z powyższym, jak i uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z faktu bezpośredniego obowiązywania i stosowania wymienionego rozporządzenia w porządku prawnym RP, a w tym kontekście również treść art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego, nie ma podstaw, aby z perspektywy art. 77 ust. 6 wymienionej ustawy podważać walor dowodowy sprawozdania z badań próbek pobranych w toku kontroli przeprowadzonej u strony skarżącej – zwłaszcza, gdy podkreślić również, że z upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, jak i z treści protokołu kontroli wynika, że kontrola ta przeprowadzona została na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, a pisemne uzasadnienie zamiaru przeprowadzenia kontroli bez uprzedzenia doręczone zostało pełnomocnikowi strony skarżącej ustanowionemu na czas kontroli. W kontekście art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, z którego wynika, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami dotyczącymi wspólnych organizacji rynku produktów rolnych wyjaśnić należy, że budowana na jego podstawie przez stronę skarżącą teza przeciwna nie jest uzasadniona. Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem nie dość, że treści, funkcji oraz istoty tego przepisu w relacji do pozostałych unormowań zawartych w wymienionym rozporządzeniu, to również i celów, funkcji oraz treści unormowań zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r., na które powołuje się w piśmie procesowym z dnia 12 października 2011 r. Strona skarżąca pomija tak ogólne, jak i szczegółowe cele zawarte w pkt od 1 do 110 wymienionego rozporządzenia, a także, między innymi, treść przepisu art. 1, a także art. 4 w związku z art. 195 oraz art. 194 przywołanego rozporządzenia.

Powracając do głównego nurtu rozważań wyjaśnić należy również, że zgodnie z art.12 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 właściwy organ wyznacza laboratoria, które mogą przeprowadzić analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych, a akredytacja i ocena laboratoriów badawczych może odnosić się do pojedynczych badań i zestawów badań. Z przepisu art. 29 ust.1 ustawy o Inspekcji Handlowej wynika zaś, że co do zasady, badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. Z powyższego, jak również z okoliczności stanu sprawy wynika, iż poza sporem jest, że badania próbek pobranych w trakcie kontroli w placówce handlowej strony skarżącej przeprowadzone zostały przez laboratorium kontrolno-analityczne, o którym mowa w przywołanych przepisach unijnych i krajowych. Poza sporem jest także i to, że sprawozdanie z badań pobranych próbek sporządzone przez to laboratorium, zawiera wyniki badań objętych zakresem akredytacji AB 433, a Laboratorium w Olsztynie było uprawnione do badań .produktów tłuszczowych. Z treści sprawozdania z badań przeprowadzonych w laboratorium kontrolno- analitycznym Inspekcji wynika, że badania wykonane zostały przy zastosowaniu procedur badawczych spójnych z metodami referencyjnymi określonymi w załączniku I do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 273/2008 z 5 marca 2008 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych. Z treści sprawozdania z badań próbek masła pobranych w trakcie kontroli, i wykonanych metodami akredytowanymi wynika, że masło nie spełniało wymagań jakościowych z uwagi na obecność tłuszczu obcego oraz niewłaściwe cechy organoleptyczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma więc uzasadnionych przesłanek, aby podważać stanowisko Sądu I instancji, w odniesieniu do braku podstaw kwestionowania treści sprawozdania z badań z 16 lipca 2010 r. numer 1158/2010. Podkreślenia wymaga również, że wskazane sprawozdanie z badań, jak każdy dokument urzędowy, korzysta z domniemania wiarygodności. Podzielić należy także stanowisko Sądu I instancji odnośnie do procedury kwestionowania wyników badań zawartych w sprawozdaniu z badań pobranych próbek poprzez poddanie badaniu próbki kontrolnej. Z akt sprawy wynika, że próbka kontrolna, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, została pobrana podczas kontroli przeprowadzonej w placówce handlowej strony skarżącej. Z przepisu art. 28 ust. 2 przywołanej ustawy wynika, że próbka kontrolna jest przechowywana przez kontrolowanego, do czasu jej zwolnienia przez wojewódzkiego inspektora, w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu. W sytuacji więc, gdy pobranie próbki kontrolnej ma służyć ewentualnemu weryfikowaniu badań przeprowadzonych na próbce podstawowej pobranej z tej samej partii towaru, a badanie próbki kontrolnej, jak wynika z ust. 3 art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej odbywa się na wniosek lub z urzędu w laboratorium kontrolno- analitycznym Inspekcji, to wydanie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 28 ust. 2 przywołanej ustawy – przezkontrolowanego (stronę skarżącą) próbki kontrolnej osobie trzeciej (producentowi produktu) i przeprowadzenie badań tejże próbki kontrolnej z pominięciem regulacji (procedury) art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej określającej zasady, tryb oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania tychże badań, prowadzi do wniosku, zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić znaczenie art. 1 ust. 3 przywołanej ustawy, że strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i skutecznie nie poddała weryfikacji wyników badań wskazanych w sprawozdaniu z dnia 16 lipca 2010 r. Próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady stanowi bowiem jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu (wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 917/11).

W odniesieniu do zarzutu z pkt IV podpunkt 4 skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Konfrontując powyższe z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że uzasadnienie to wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wobec sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został rozpatrywany zarzut kasacyjny, wyjaśnić należy, iż okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka przy tym zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które są bez związku z istotą normy prawnej.

W nawiązaniu do powyższego, za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej (pkt III podpunkt 4 skargi kasacyjnej). W sytuacji bowiem, gdy w trakcie kontroli w dniu 21 lipca 2010 r. nie stwierdzono u strony skarżącej oferowanego do sprzedaży zafałszowanego produktu poddanego badaniom kontrolnym, a treścią kompetencji o której mowa w przywołanym przepisie jest uprawnienie organu do wydania nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu lub wycofania z obrotu całej partii artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, to stwierdzić należy, że wskazane okoliczności nie aktualizowały konieczności zastosowania środka prawnego ustanowionego wskazanym przepisem. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić również, że środek ten, ma ze swej istoty charakter środka prewencyjnego, a jego stosowanie pozostawione jest przez ustawodawcę uznaniu uprawnionego organu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w ustaleniu istotnego dla wyniku sprawy faktu wprowadzenia do obrotu przez stronę zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego w postaci masła.

Za pozbawione podstaw uznać należy również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 40a ust. 1 pkt 4 i art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych. Dla zastosowania tego przepisu nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy.

Sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, które określone są przywołanym przepisem, a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego tenże zakaz. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest więc jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków. Sankcja administracyjna realizuje zasadniczo funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Istotą orzekanej kary administracyjnej jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów określonych ustawą wobec podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08).

Za nieusprawiedliwiony uznać należy również kasacyjny zarzut naruszenia przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary, które według skarżącej nastąpiło w oparciu o przesłanki częściowo pozaustawowe i w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu co zarzuca strona skarżąca, organy obu instancji prawidłowo zbadały i uzasadniły, a Sąd I instancji prawidłowo to skontrolował i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku – wszystkie istotne, ustawowe przesłanki dotyczące wysokości nałożonej kary pieniężnej zostały wzięte pod uwagę i odpowiednio wyważone przez organ administracji (por. s. 13-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sposób skonstruowania oraz uzasadniania wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej, nie uwzględniając przywołanego powyżej charakteru omawianej odpowiedzialności, wskazuje na to, że strona skarżąca bez uzasadnionych podstaw eksponuje kwestię subiektywnej winy, wskazując na jej brak. W sposób nieuzasadniony marginalizuje również stopień szkodliwości wprowadzenia do obrotu zafałszowanego masła z naruszeniem interesów konsumentów. Zarzut ten, jest nietrafny również i z tego powodu, że pomija tę istotną okoliczność, która odnosi się do wysokości nałożonej kary pieniężnej. Została ona wymierzona w kwocie 2.000 zł, co stanowi 0,719 % przychodu strony skarżącej w roku podatkowym 2009, w sytuacji, gdy organ administracji uprawniony jest do wymierzenia tej w granicach wyznaczonych przepisem art. 40a ust. 4 przywołanej ustawy, a mianowicie w wysokości od 1.000 zł do wysokości stanowiącej 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

-----------------------

23