Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1944/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183,184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.77 ust.3 i 4 pkt2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 558/10 w sprawie ze skargi M. M. na czynność Starosty Ż. z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 558/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Żarskiego z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oraz uznał obowiązek Starosty Żarskiego dokonania zwrotu M. M. części opłat w wysokości po 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) za każdą z kart pojazdu pobranych za wydanie kart dla 105 pojazdów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 25 maja 2010 r. M. M. wezwała Starostę Powiatu Żarskiego do zapłaty 44.625 zł tytułem zwrotu dokonanej nadpłaty za wydanie 105 sztuk kart pojazdu na pojazdy zarejestrowane w okresie od 29 marca 2003 r. do 31 marca 2006 r. Skarżąca załączyła do wezwania wykaz zarejestrowanych pojazdów wskazując marki pojazdów, ich numery rejestracyjne oraz daty rejestracji.

W odpowiedzi Starosta Żarski stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł wynikał bezpośrednio z przepisów prawa. Organ wskazał, że ustalające wysokość opłaty rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dniem 15 kwietnia 2006 r., który wprowadził opłatę za kartę w wysokości 75 zł. Ponadto wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., który utracił moc z dniem 1 maja 2006 r.

W związku z powyższym Starosta uznał, że Trybunał umożliwił pobieranie opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł do dnia 1 maja 2006 r., a zatem opłata w wysokości 500 zł została pobrana od skarżącej na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. pełnomocnik M. M. wezwał Starostę Żarskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów zarejestrowanych w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r. oraz zwrot kwoty 44.625 zł tytułem nienależnie pobranej części opłat za wydanie 105 kart pojazdów.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że przepis, o zgodności z Konstytucją którego Trybunał orzekał był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny, w dacie orzekania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Odpowiadając na powyższe wezwanie zaskarżonym do Sądu pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) Starosta Żarski odmówił uwzględnienia żądania skarżącej. Organ podtrzymał swoje stanowisko, a ponadto dodał, że roszczenie skarżącej jest związane z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą i uległo przedawnieniu.

W dniu 19 lipca 2010 r. do Sądu wpłynęła skarga M. M. , działającej przez pełnomocnika, na pismo Starosty Żarskiego z dnia (...) czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

– zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sytuacji, gdy jest on niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską,

– niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 oraz art. 10 TWE,

– niezastosowanie w stanie faktycznym przepisu art. 10 TWE,

– niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 28 lipca 2003 r.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Starosty Żarskiego do zwrotu skarżącej części opłat za wydanie 105 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Żarski podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu odroczona została do 1 maja 2006 r. Powyższe odroczenie pozostaje bez wpływu na to, że przepis o którym mowa był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Treść art. 178 § 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażona w ten sposób zasada przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż powyższe uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym nie wiąże sądu administracyjnego określenie przez Trybunał innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego.

Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sąd pierwszej instancji uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, będący podstawą prawną dokonania zapłaty przez skarżącego opłat za karty pojazdów w kwocie 500 zł za każdą z kart, za niekonstytucyjny. Wbrew stanowisku organu, bez znaczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy, że ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., a zatem po dacie uiszczenia przez skarżącego opłat za karty pojazdów. Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty Żarskiego, polegającej na odmowie skarżącemu zwrotu opłat za karty pojazdów, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu, czyli dla przedmiotowej sprawy według stanu w okresie od sierpnia 2003 r. do marca 2006 r. Sąd zwraca uwagę, iż pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł za każdą z 105 kart pojazdów na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłat jest niezgodna z prawem. Organ oparł się bowiem na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny co oznacza, iż czynność została przez organ podjęta bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji podzielił ponadto stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisu prawa wspólnotowego, do którego stosowania organ jest obowiązany, tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Artykuł 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłat za oznaczone karty pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każda z kart pojazdów, kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Żarski zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r., co doprowadziło do niezastosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do opłat za karty pojazdu uiszczonych przed wejściem w życie wspomnianego przepisu,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, Sąd orzekający jest władny samodzielnie oceniać zgodność tego przepisu z Konstytucją (w przypadku aktu rangi podustawowej również z ustawą) od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż punktem wyjścia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji powinna być kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do odroczenia momentu pozbawienia mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu prawa. Uprawnienie to wynika wprost z art. 190 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy (...). Zatem odroczenie utraty mocy obowiązującej może dotyczyć zarówno ustawy jak i rozporządzenia. Z powyższego uprawnienia Trybunał Konstytucyjny skorzystał w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. W uzasadnieniu TK "uznał za niezbędne odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu (...) celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji". Mając na uwadze negatywne konsekwencje finansowe mogące wyniknąć z pozbawienia powiatów podstawy prawnej do pobierania opłat za kartę pojazdu, Trybunał dał czas ustawodawcy na wyeliminowanie niekonstytucyjnego przepisu. Stosowna korekta nastąpiła w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które w § 1 ust. 1 przewidziało odpłatność w kwocie 75 zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w wyroku w sprawie sygn. akt U 6/04 Trybunał jednoznacznie wypowiedział się za dalszym stosowaniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do czasu utraty jego mocy obowiązującej, która nastąpiła w dniu 15 kwietnia 2006 r. Zatem w czasie, kiedy skarżącej były wydawane karty pojazdu dla samochodów o numerach rejestracyjnych wymienionych w sentencji wyroku WSA, obowiązywał przepis przewidujący opłatę w wysokości 500 zł. Skoro przepis ten nie został jeszcze wyeliminowany z porządku prawnego, pozwany zobowiązany był do jego stosowania, przy czym nie mógł arbitralnie obniżyć opłaty do kwoty 75 zł zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Odmowa zastosowania spornego przepisu skutkowałaby niemożliwością wydania kart pojazdu, co naraziłoby Powiat na odpowiedzialność odszkodowawczą. Z kolei art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może prowadzić do odmiennych wniosków niż sformułowane powyżej, ponieważ wynika z niego związanie Sądu orzekającego przede wszystkim postanowieniami Konstytucji, a więc również jej art. 190 ust. 3. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 38/06 Sąd Najwyższy trafnie stwierdził, że "w razie określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją (...), sąd stosuje ten przepis do oceny zdarzeń, które nastąpiły przed tym terminem także wówczas, gdy orzeka po utracie mocy obowiązującej tego przepisu". Powyższe stanowisko jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zapewnienia pewności prawa i eliminowania luk prawnych, a koniecznością ochrony konstytucyjnych wartości. Stanowisko to ma walor uniwersalny i znajduje zastosowanie zarówno do przepisów ustaw jak i rozporządzeń. Na uwagę zasługuje również nowszy pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt V CZ 93/08, w którym stwierdził on, iż "dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z odroczoną datą utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, uznanego za niezgodny z Konstytucją, jest określony tym orzeczeniem termin utraty przez akt normatywny mocy obowiązującej, a nie dzień promulgacji tego orzeczenia TK w Dzienniku Ustaw". Przy takim ujęciu należałoby przyjąć, iż w momencie wejścia w życie wyroku TK w sprawie sygn. akt U 6/04, obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. przewidujące opłatę w kwocie 75 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Te zaś nie zasługują na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do podniesionego w skardze kasacyjne zarzutu należy podnieść, iż nie budzi obecnie w orzecznictwie żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z ww. aktami prawnymi. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidulaną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy. Prezentowane wyżej stanowisko zostało także podzielone przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej (czy też jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie aktu – czynności) w konkretnym przypadku zostało zawarte w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia przez administrację publiczną prawa. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym a przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie. (L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40).

Zaprezentowana powyżej argumentacja w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnia twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tej normy prawnej.

Z tego te względu nieuzasadniony jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż Trybunał Konstytucyjny odraczając w czasie utratę mocy orzeczenia uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003 r. Nr 137, poz. 1310) powodowało w istocie, iż działanie Starosty związane z pobraniem opłaty za wydanie M. M. opłaty w kwocie 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym organ ten nie jest obowiązany dokonać zwrotu bezprawnie pobranej opłaty.

Brak bowiem podstaw aby uznać, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującego aktu prawnego, przepis rozporządzenia zyskuje szczególną, niepodważalną, wiążącą moc. Odroczenie, na podstawie ww. przepisu, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się ona niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że Sąd orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko. Istotą zagadnienia jest bowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Podstawowym argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczeń jest funkcjonalność prawa. W szczególności dotyczy to wyroków stwierdzających odroczony termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06).

Należy przy tym zauważyć, iż w judykaturze przyjmuje się, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – odmówić stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jako niezgodnego z ustawą zasadniczą.

W świetle przytoczonej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł podstaw aby uznać zasadnym zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Należy w tym miejscu zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) uznał, że wyłącznie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Nie stwierdził zaś, tak jak to w skardze kasacyjnej przyjął organ, że również sam art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym uznano za niekonstytucyjny. Organ nie został zatem pozbawiony uprawnienia poboru sensu stricto opłaty za kartę pojazdu. Zakwestionowana została zaś tylko jej wysokość. Błędnym jest przy tym twierdzenie, że przepis ten stał się niekonstytucyjny dopiero od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. orzeczenia. Nie można wszakże uznać, że określony przepis w identycznym stanie prawnym, w dniu jego wejścia w życie, jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, zaś po wydaniu stosownego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie po upływie terminu wskazanego na podstawie art. 190 ust. 3, staje się niezgodny z wymienioną ustawą zasadniczą. Sąd Administracyjny, co zostało wywiedzione powyżej, mógł uznać, nawet pomimo braku stosownego orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, jak również przy wydaniu takiego wyroku, jednakże przy odroczeniu w czasie utraty mocy obowiązywania określonego przepisu, że Starosta Żarski, zastosował przepis niezgodny z ustawą zasadniczą. Przytoczone argumenty nakazują uznać także zasadnym stanowisko, iż pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosując Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej wprost, dysponował możliwością odmowy zastosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego, zwłaszcza, że przed dniem wydania zaskarżonego aktu (czynności) odmawiającej zwrotu nadpłaty, jak również przed dniem, w którym M. M. uiścił opłatę z tytułu wydania karty pojazdu, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu stanowiącego podstawę jej wymiaru z Konstytucją RP.

Zaprezentowana wyżej argumentacja nie oznacza przy tym, że Sąd I instancji odmawiając stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., podważył wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę powszechności obowiązywania o ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wskazywał, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości (por. wyrok z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01, OTK-A 2003, nr 6, poz. 60), wyrok z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 42), wyrok z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02, OTK-A 2005, nr 3, poz. 29) oraz wyrok z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42), to jednak pogląd ten Trybunał każdorazowo odnosił do przepisu rangi ustawowej.

Tymczasem, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, w którym odroczono utratę mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r., dotyczy niezgodności ze wskazanymi przez Trybunał przepisami Konstytucji RP i przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przepisu aktu podustawowego, dlatego dotychczasowy pogląd Trybunału Konstytucyjnego o powszechnie wiążącej mocy jego orzeczeń – wywodzony z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – dotyczący oceny konstytucyjności przepisów ustawy nie może być odnoszony wprost do jego orzeczeń dotyczących oceny konstytucyjności aktów podustawowych.

W świetle powyższego powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt III CZP 125/07 ) nie odnajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że odnosi się ono do kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w przypadku odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania tego przepisu w czasie.

Skarżący kasacyjnie pominął przy tym, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania powołanego przepisu nie tylko z uwagi na jego niezgodność z przepisami ustawy zasadniczej przytoczonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., lecz – jak zresztą zwrócił uwagę uczestnik postępowania – z uwagi na niezgodność tego przepisu z art. 90 TWE, o czym orzekł Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. (sygn. C-134/07, Lex nr 354541). Biorąc zaś pod uwagę nadrzędność przepisów Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską nad przepisami prawa krajowego państw członkowskich oraz kolizję § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 90 Traktatu, Wojewódzki Sąd Administracyjny tym bardziej był legitymowany, w świetle dokonanej przez Trybunał wykładni, odmówić w zaistniałym stanie faktycznym stosowania tego przepisu.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.