Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1779/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2a, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. – zaskarżoną skargą przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r., którą odmówiono skarżącej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z nieruchomości hipotecznej [...], a obecnie jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. odmówił skarżącej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z nieruchomości hipotecznej [...], a obecnie jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej pierwotnie własność Z. Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych w Biurze Geodezji i Katastru ustalił, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] z nieruchomości hipotecznej [...] obejmuje obecnie działki: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność Skarbu Państwa i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz nr [...]-cz z obrębu [...], stanowiącą własność [...] W.

Z informacji z ewidencji gruntów, jak również z pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że właścicielem działek nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich i stanowią one drogę publiczną – powiatową – [...]. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przedstawia treść zasadniczej mapy miasta przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...], z której wynika, że przez działkę ewidencyjną nr [...] i [...] z obrębu [...] przebiega różnorodna infrastruktura techniczna: elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa.

Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r. ustalono, że działka [...] i [...] z obrębu [...] stanowi pas gruntu położonego wzdłuż ul. [...] pomiędzy pasem jezdni a ogrodzeniem zabudowań. Na nieruchomości znajdują się dwa wjazdy na posesje wyłożone kostką brukową, pozostała część nieruchomości stanowi teren zielony porośnięty trawą, a fragment działki wykorzystywany jest jako parking dla trzech samochodów. Teren jest nieogrodzony, ogólnodostępny, niezabudowany. Na terenie nieruchomości – przy granicy z krawężnikiem – znajduje się słup infrastruktury technicznej z latarnią.

Część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], znajduje się w granicach terenu, który nie był celem wywłaszczenia, a więc ewentualny zwrot tej części nieruchomości uzależniony jest od zwrotu nieruchomości lub jej części znajdującej się w granicach obszaru objętego decyzją lokalizacyjną, będącej celem wywłaszczenia. Jednak zgodnie z ustaleniami organu działki nr [...] i [...] z obrębu [...] leżą w pasie drogowym ul. [...].

Organ podkreślił, że wobec zrealizowania na pozostałej części nieruchomości (pozostającej poza lokalizacją) innego celu publicznego, tj. drogi publicznej – ul. [...], prowadzi do odmowy zwrotu działek oznaczonych obecnie nr [...] i [...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołała się A. D.

W wyniku rozpoznania ww odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołał się przy tym na art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."] oraz orzecznictwo sądów, dotyczące tego zagadnienia. Organ podkreślił, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, a zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że posadowienie drogi publicznej jest bezwzględną przeszkodą (przesłanką negatywną), uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyklucza to odzyskanie wywłaszczonego terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną oraz czy osiągnięto pierwotny cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie reprezentowany jest także pogląd, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiednich kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Chodzi tu więc o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

W ocenie Wojewody niewątpliwe jest, że będące przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] leżą w pasie drogowym ul. [...]. Potwierdza to mapa zasadnicza miasta dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]; pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2014 r. wraz z załączoną do niego kopią fragmentu mapy inwentaryzacyjnej ul. [...] oraz szkicem sytuacyjnym z zaznaczoną granicą władania ZDM. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków obie działki figurują jako droga. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w części teren porośnięty trawą, w części parking dla samochodów, a w części wjazd na posesję sąsiadującą. Jak zostało wskazane wcześniej zarówno miejsca postojowe, parkingi, jak i zieleń przydrożna wchodzą w skład pasa drogowego. W konsekwencji, organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano drogę publiczną.

Wojewoda podkreślił, że zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, wbrew twierdzeniu skarżącej potwierdza, że Prezydent [...] podjął szereg czynności mających na celu ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę [...], a ustalenia Prezydenta nie opierają się tylko na przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r. oględzinach nieruchomości, lecz także na wskazanych wcześniej dokumentach.

A. D. w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. Skarżąca zarzuciła wydanie z zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

a) art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie przebiegu granic pasa drogowego wzdłuż ul. [...] w W.,

b) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że fragmenty nieruchomości określone w zaskarżonych decyzjach jako "teren porośnięty trawą" i "miejsca postojowe", a także infrastruktura techniczna (elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa) stanowią obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a tym samym, że grunt, na którym się one znajdują stanowi część pasa drogowego,

c) art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odnosi się on także do pasa drogowego.

Skarżąca wskazała, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie było przyjęcie przez organy, że przedmiotowa nieruchomość w całości leży w granicach pasa drogowego ul. [...]. W ocenie skarżącej przedmiotowa nieruchomość nie jest częścią drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem organ powinien był wykazać, że znajdują się na niej "obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych mających na celu wykazanie, że przedmiotowa nieruchomość w całości leży w pasie drogowym i w całości spełnia jego ustawową definicję zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organy niejako automatycznie przyjęły, że skoro nieruchomość położona jest wzdłuż ul. [...], to musi ona stanowić część pasa drogowego.

W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego związanego z pasem drogowym organ ma obowiązek z urzędu ustalić przebieg tego pasa. W ocenie skarżącej, ustalenia w niniejszej sprawie nie zostały poczynione prawidłowo. Organ ograniczył się do kilku uwag ogólnych, z których nie wynika w sposób przekonujący, że przedmiotowa nieruchomość w całości leży w obrębie pasa drogowego i nie jest możliwy jej zwrot. Organ odwołał się co prawda do mapy przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...], ale wniosek, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład pasa drogowego, wyciągnął na podstawie oględzin nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie mapy organ ustalił jedynie, jakie elementy infrastruktury przebiegają przez przedmiotową nieruchomość. Brak natomiast stwierdzenia, że z mapy tej jednoznacznie wynika, iż nieruchomość, o której zwrot wystąpiła skarżąca, w całości leży w obrębie pasa drogowego. W niniejszej sprawie to oględziny i własna ocena organu były środkiem dowodowym, na podstawie którego organ doszedł do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość leży w pasie drogowym przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej, trudno przyjąć, że obiekty infrastruktury, takie jak elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa zaliczają się do kategorii obiektów "służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą", o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tylko takie obiekty pozwalają przyjąć, że grunt, na którym się znajdują, stanowi część pasa drogowego. Trudno też przyjąć, że fragment nieruchomości, określany w decyzjach jako "teren porośnięty trawą" również zalicza się do kategorii takich obiektów i urządzeń. Organy w zaskarżonych decyzjach nie wykazują, w jaki sposób "teren porośnięty trawą" ma stanowić "obiekt budowlany" lub "urządzenie techniczne" (przesłanka pierwsza), czy też służyć "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu" (przesłanka druga). To samo dotyczy fragmentu nieruchomości zawierającego miejsca postojowe, co do których należy w pierwszej kolejności poddać pod wątpliwość, czy stanowią one obiekt budowlany lub urządzenie techniczne.

Skarżąca wskazała też, że art. 2a ustawy o drogach publicznych, jako wyjątek od zasady przewidzianej w art. 172 K.c., że przedmiotem zasiedzenia może być każda nieruchomość bez względu na jej rodzaj i osobę właściciela, podlega wykładni ścisłej, a więc dotyczy on jedynie dróg publicznych. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, podkreśliła, że dopuszczalne jest nabycie własności pasa drogowego przez zasiedzenie, co oznacza, że możliwym powinien być również zwrot w trybie administracyjnym nieruchomości leżącej w takim pasie. Dodatkowo wskazała, że argumentacja odnosząca się do niemożliwości zwrotu nieruchomości zawarta w decyzji dotyczy właśnie drogi. Organ sam stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość leży w pasie drogowym, a więc wchodzi w skład szerszej kategorii pojęciowej, nie mieszczącej się w normie art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji – nie stwierdzono naruszenia przywołanego w zarzutach skargi przepisu postępowania, tj. art. 7 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, tj. art. 2a i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) – dalej w skrócie: "u.g.n."], poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Powołany przepis określa przesłanki, których oceną zajmują się organy w postępowaniu zwrotowym. Spełnienie się przesłanek określonych w tym przepisie skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 8 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 1177/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), "dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, to należy przyjąć – [...] - że ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest przepis art. 2a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.).

Artykuł 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych - wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zatem nawet, gdyby zachodziła przesłanka do zadośćuczynienia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, to jej uwzględnienie w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną, jest utrwalony i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, publ. Lex nr 952059; 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, publ. Lex nr 1149411; 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11; wyrok WSA w Białymstoku z 8 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 1177/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, to w konsekwencji brak jest też możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Zrealizowanie, bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (np. wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1075/11, publ. Lex nr 1150640; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 735/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Białymstoku z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1177/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 720/10, publ. Lex nr 753356).

Definicje legalne "drogi" zostały ustanowione po pierwsze w art. 4 pkt 2 ww ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). W świetle tej regulacji, droga - stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; po drugie w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137). I tak zgodnie z art. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, droga to - wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie "pas drogowy" - oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane (wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13). Dalej z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję "zieleni przydrożnej" wynika, że jest to roślinność umieszczona w pasie drogowym. Innymi słowy, w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną obejmuje nieruchomości leżące w pasie drogowym. Sąd podziela przywołany przez organ odwoławczy pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13; wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2997 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Gdesz, A. Trembecka, Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi). Mając na względzie powołane wyżej uregulowania prawne i wywód, należy wskazać, że z przedstawionego stanu sprawy, akt administracyjnych sprawy i ustaleń wynikających z wydanych w sprawie decyzji wynika, że przedmiotem wniosku zwrotnego skarżącej jest nieruchomość obejmująca działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] m² i [...] o powierzchni [...] m², będące własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Z kolei dawnej stanowiące część nieruchomości (działka [...]) objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] sierpnia 1972 r. o powierzchni [...] m², na wniosek ówczesnego właściciela zgłoszony w trybie art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość ta stanowi nieogrodzony pas gruntu, położony wzdłuż ul. [...], pomiędzy pasem jezdni a ogrodzeniem zabudowań. Na niej znajdują się: dwa wjazdy na posesję, teren porośnięty trawą i parking dla samochodów, a nadto słup infrastruktury technicznej z latarnią. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] marca 2014 r. oraz załączonych do niego: kopii fragmentu mapy inwentaryzacyjnej ul. [...], szkicu sytuacyjnego z zaznaczoną granicą władania ZDM i kopii metryki ul. [...], protokołu oględzin z [...] lipca 2013 r. i załączonych do niego zdjęć, mapy zasadniczej miasta dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] - wynika, że ww działki leżą w pasie drogowym ul. [...] i stanowią fragment drogi publicznej, nadto przebiegają przez nie następujące rodzaje sieci uzbrojenia terenu: gazowa, elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna sanitarna, kanalizacyjna deszczowa i telekomunikacyjna. Powyższe potwierdza również wpis widniejący w ewidencji gruntów i budynków, z którego wynik, że omawiane działki stanowią drogę publiczną – powiatową oznaczoną symbolem [...].

W ocenie Sądu, nienasuwające wątpliwości ustalenie przez organy, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania zwrotnego leży w pasie drogowym istniejącej ul. [...] (w liniach rozgraniczających ul. [...]), czyli że działki te stanowią część drogi publicznej w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust 3 u.g.n., co też wyklucza badanie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Inaczej ujmując, skoro materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwrotnego potwierdza, że sporne działki znajdują się w liniach rozgraniczających drogi powiatowej – ul. [...] i ze względu na sposób zagospodarowania, tj. miejsca postojowe (parking), zieleń przydrożnej, słup infrastruktury technicznej wraz z latarnią i sieci infrastrukturalne, wchodzą w zakres pasa drogowego, obejmującego drogę i jako takie są objęte szczególnym reżimem prawnym, to niedopuszczalne byłoby – jak tego chce skarżąca – rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania w tym przedmiocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dlatego też organy prawidłowo rozstrzygnęły o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ze względu na ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, odstąpiły od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Organy postąpiły zgodnie ze stanowiskiem wynikającym z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2009 r. (sygn. I OSK 361/08, publ. Lex nr 516045), mianowicie, że "niedopuszczalnym jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych".

Wszystko to oznacza, że Sąd nie podzielił zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasady ogólnej unormowanej w art. 7 K.p.a. (w tym twierdzenia, że organ w swoich ustaleniach w zasadzie oparł się - na powoływanych we wcześniejszych rozważaniach – oględzinach) i przepisów prawa materialnego oraz argumentacji je uzasadniającej. Oceniając wydane w sprawie decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd uznał, że podniesione zarzuty nie dają podstaw do postawienia organom zarzutu wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.