Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107par. 3 , 7, 77 par 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 pr 1 pkt 1 lit c, art 139, 200, 210 par 2 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji) z [...] marca 2018 r., nr [...], stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości, położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. S. z [...] grudnia 2005 r., którym wnioskodawczyni zwróciła się do Wojewody z prośbą o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w części zajętej pod drogę publiczną – ulice [...] w [...].

Według ustaleń organu I instancji, właścicielem przedmiotowej nieruchomości według stanu na 31 grudnia 1998 r. byli: K. S., C. Z. i M. Z.

Organ I instancji ustalił w toku postępowania, że na mocy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zyskała status drogi gminnej.

Fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną – ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. organ I instancji ustalił na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości – działki nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2007 r., nr [...], sporządzonej w dniu [...] września 2006 r. przez geodetę uprawnionego G. K., z której wynika, że w dniu jej sporządzenia na działce nr [...] znajdowała się droga.

Dowodem na wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowej działce, według organu I instancji, jest z kolei wydruk z mapy zasadniczej, która wskazuje, że przedmiotowa działka leży w pasie drogowym.

W tak ustalony stanie faktycznym sprawy organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki, o których mówi art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i stwierdził w decyzji z [...] marca 2007 r., nr [...], że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr[...] o pow. [...] m2.

Odwołanie od tej decyzji Wojewody, wniosła K. S..

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Minister Budownictwa decyzją z [...] września 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] marca 2007 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Budownictwa stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia nabycia własności spornej nieruchomości przez Gminę Miasto [...], ponieważ z projektu podziału działki nr [...] nie wynika, aby stan uwidoczniony w tym dokumencie odzwierciedlał stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r., która to data jest istotna z punktu widzenia ustalenia faktu zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. Organ odwoławczy zanegował również ustalenia organu I instancji dotyczące spełnienia przesłanki władztwa publicznego. W ocenie organu odwoławczego z mapy zasadniczej nie wynika okoliczność sprawowania tegoż władztwa. Mając na uwadze powyższe, Minister Budownictwa uznał, że niniejsza sprawa wymaga dodatkowego postępowania dowodowego w znacznej części.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną m.in. o fragment mapy zasadniczej nr [...], [...] wraz ze stanem prawnym drogi miejskiej ul. [...], według stanu na dzień 15 grudnia 1997 r. Pozyskał też stanowisko Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w którym wskazano, że w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym istnieją dokumenty pozwalające określić pierwotne położenie znaków granicznych, a tym samym przebieg granic działki nr [...]. Są to zarysy pomiarowe, szkice polowe i katastralne z lat 1928/1929, 1933, 1937, 1954 zawierające, w opinii autora ww. pisma, zgodne ze sobą i spójne dane liczbowe wyznaczające w jednoznaczny sposób położenie punktów granicznych. Wobec powyższego podniesiono w tym wystąpieniu, że przebieg granic działki nr [...] od chwili jej powstania, czyli od roku 1928, jest taki sam i nie zmienił się do chwili obecnej, a granice działki nr [...] wskazane w protokole granicznym, jak i w projekcie podziału [...] odzwierciedlają ten ciągły i niezmienny od momentu powstania działki stan. Wojewoda uzyskał także oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z [...] maja 2017 r. który stwierdził, że działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiąc jezdnię o nawierzchni asfaltowej, chodnik z prefabrykatów betonowych oraz pas zieleni niskiej i wysokiej położona była w całości w granicach pasa drogi publicznej - ulicy [...] w [...]. Wojewoda włączył do akt postępowania również plan sytuacyjny stanowiący załącznik do metryki ulicy [...] sporządzonej w 1987 r.

Wojewoda przyjął, na potwierdzenie spełnienia przesłanki władztwa publicznego w dniu 31 grudnia 1998 r., dowód w postaci ww. oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z [...] maja 2017 r. W ocenie organu I instancji, dokumentem potwierdzającym sprawowanie władztwa publicznego nad nieruchomością jest także umowa nr [...] zawarta w dniu [...] lipca 1998 r. pomiędzy Miastem [...] (zamawiającym), a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej sp. z o. o. w [...] (wykonawcą) na wykonanie w okresie od [...] lipca 1998 r. do [...] czerwca 1999 r. prac w zakresie letniego i zimowego oczyszczania ulic i placów na terenie miasta [...]. W ocenie Wojewody, sprawowanie władztwa publicznego nad nieruchomością potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy metryka ulicy [...], jak też treść pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z [...] czerwca 2006 r. gdzie wskazał, że Miasto [...] ponosiło nakłady finansowe na utrzymanie oświetlenia oraz czyszczenie kanalizacji deszczowej drogi, ulicy [...], co miało miejsce przed dniem 31 grudnia 1998 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i dlatego decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], ponownie stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...].

Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji odwołanie wniosła K. S., która nie zgodziła się z taką decyzją.

Po rozpatrzeniu odwołania K. S., zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał na brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przywołał poglądy judykatury dotyczące zagadnień związanych z oceną operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę.

Organ wyjaśnił następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], byli: K. S., C. Z i M. Z, której obecnym spadkobiercą jest A. S..

Organ stwierdził też, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalił na podstawie m. in.: uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, mapy z projektem podziału nieruchomości z 2006 r. wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, oraz fragmentu mapy zasadniczej nr [...], [...] wraz ze stanem prawnym drogi miejskiej ul. [...] według stanu na dzień [...] grudnia 1997 r. Zdaniem organu, z ww. mapy jednoznacznie wynika, że część działki nr [...] znajdowała się w granicy pasa drogowego. Organ przywołał także treść pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r. i na tej podstawie stwierdził, że jest ono spójne z wnioskiem z [...] grudnia 2005 r., w którym wskazano, że działka nr [...] od 1929 r. posiadała niezmiennie tę samą powierzchnię [...] m2, jest własnością tej samej rodziny i od niepamiętnych czasów jej część była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Ministra, mapa z projektem podziału z [...] września 2006 r., nr [...], w świetle uzupełnionego materiału dowodowego, jednoznacznie wskazuje zatem, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa sporządzona w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi bowiem, zdaniem organu, dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

Organ uznał także ze prawidłowe ustalenia organu I instancji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co w ocenie organu ma wynikać z:

metryki ul. [...], sporządzonej w dniu [...] maja 1987 r., z której wynika, że ww. ulica była oświetlona oraz uzbrojona w sieć wodociągową, gazową, telefoniczną, elektryczną oraz kanalizację, w 1986 r. wykonano remont jezdni i chodnika;

umowy nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. zawartej pomiędzy Miastem [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w [...] w zakresie zimowego i letniego oczyszczania m.in. ul. [...] w okresie od [...] lipca 1998 r. do [...] czerwca 1999 r.;

wykazu dróg publicznych, w tym ul. [...], których oświetlenie uliczne było utrzymywane przez Miasto [...] przed dniem 31 grudnia 1998 r.;

wykazu dróg publicznych, w tym ul. [...], których kanalizacja deszczowa była utrzymywana przez Miasto [...] przed dniem 31 grudnia 1998 r.;

oświadczenia Dyrektora Zarządu Ulic i Mostów w [...] z [...] maja 2017 r., z którego wynika, że ul. [...] była zabudowana jezdnią o nawierzchni asfaltowej i chodnikiem na nawierzchni z prefabrykatów betonowych oraz pasem zieleni niskiej i wysokiej, na której Miejski Zarząd Ulic i Mostów w [...] wykonywał prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężnika i utrzymaniem zieleni.

Wobec powyższego Minister uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję Minister z [...] czerwca 2020 r., wywiodła K. S. (dalej jako "Skarżąca"), podnosząc, że zaskarżona decyzja nie może się ostać ponieważ zawiera istotną wadę. W ocenie Skarżącej, w projekcie podziału działki nr [...] brak jest jednoznacznego stwierdzenia czy stan faktyczny przedstawiony w ww. projekcie odzwierciedla stan na dzień 31 grudnia 1998 r., na co zwrócił już uwagę Minister Budownictwa w decyzji z 2007 r. W ocenie Skarżącej, powyższej wątpliwości nie wyjaśniły orzekające w sprawie organy. Do skargi załączono także, na potwierdzenie swojego stanowiska, szereg dokumentów, w tym również i takich, które znajdują się już w aktach administracyjnych sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W piśmie z [...] lutego 2021 r. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, są przepisy ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające"). Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy niewątpliwym jest, że zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, ulica [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Niekwestionowane w sprawie jest również to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. własność spornej nieruchomości obejmującej dawną działkę nr [...], z której w 2006 r. wydzielono działkę nr [...], nie należała do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy obu instancji przedwcześnie jednak uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Analiza uzasadnienia decyzji organów prowadzi do wniosku, że zaniechały one ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 80 k.p.a. Tymczasem było to niezbędne i uzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaprezentowane w decyzji Ministra Budownictwa z [...] września 2007 r., nr [...] zastrzeżenia co do mapy z projektem podziału działki nr [...], z której w ocenie tego organu nie wynika, aby stan uwidoczniony w tym dokumencie odzwierciedlał stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Kwestia ta wymagała zatem precyzyjnego wyjaśnienia, ponieważ jako istotna okoliczność w sprawie, wyznaczałaby zakres terytorialny faktycznego zajęcia spornej nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy (po uchyleniu decyzji organu I instancji w 2007 r.) Wojewoda był zobowiązany zwrócić się do geodety sporządzającego w 2006 r. mapę z projektem podziału działki nr [...] o jej uzupełnienie poprzez odniesienie się do wskazywanych wyżej wątpliwości, ewentualnie rozważyć potrzebę uzyskania nowej opinii geodezyjnej.

Tak się jednak nie stało. Wojewoda natomiast "uzupełnił" powyższe braki materiału dowodowego m.in. fragmentem mapy zasadniczej nr [...], [...] wraz ze stanem prawnym drogi miejskiej ul. [...], według stanu na dzień 15 grudnia 1997 r., czy też stanowiskiem Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r. oraz oświadczeniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z [...] maja 2017 r. Należy zauważyć, że ww. mapa zasadnicza nie została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie wynika to przynajmniej z akt sprawy. Nie stanowi zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Również pisma organu Gminy [...] czy też Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] nie mogą, zdaniem Sądu, stanowić miarodajnego źródła dowodowego na okoliczność zajęcia działki nr [...] pod drogę.

Wbrew twierdzeniom organów okoliczności zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną nie potwierdza również bezspornie kopia metryki ulicy [...] w [...], sporządzona według stanu na 1987 r., ale od tego czasu nieaktualizowana.

W ocenie Sądu, uzyskane przez organ I instancji dokumenty mogą co prawda stanowić uzupełnienie materiału dowodowego, ale nie mogą stanowić jedynego źródła ustaleń faktycznych w tego rodzaju sprawie, która w istocie ma charakter wywłaszczeniowy, nie mogą również zastąpić opinii uzupełniającej biegłego jakim w tym przypadku jest uprawniony geodeta. Opinia geodety jak każdy dowód ma być przekonująca, logiczna, spójna i znajdować uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie. Nie można bowiem zgodzić się, tak jak uczyniły w tej sprawie organy, na bezkrytyczne akceptowanie opinii geodety, która powyższych cech nie spełnia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dalsze okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotu niniejszej sprawy, takie jak choćby związane z wypełnieniem przesłanki władania publicznoprawnego wobec powyższych stwierdzeń cechuje również atrybut przedwczesności.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) mają dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi muszą zostać wyznaczone w sposób jednoznaczny według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby przepisy Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według obowiązujących przepisów prawa, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2585/19).

Należy także podnieść, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie sprostały powyższym regułom.

Brak jest przy tym przekonującej argumentacji w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy również o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 k.p.a. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu w myśl art. 107 § 3 k.p.a., należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (por. wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, II OSK 1717/10, II OSK 261/11 - dostępne w CBOSA).

Reasumując Sąd orzekający stwierdza, że Minister utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia jej złożoności. Minister pominął wcześniejsza zastrzeżenia co do wiarygodności mapy z projektem podziału działki nr [...] z 2006 r. i bezrefleksyjnie zaakceptował niepełne ustalenia Wojewody w tym zakresie. Mówiąc innymi słowy, wobec istotnych braków w materiale dowodowym o zasadniczym znaczeniu Minister nie mógł dokonać jego pełnej i prawidłowej oceny, tym samym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego brak było podstaw do wydania przez Ministra decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, dostrzeżone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem a priori założyć, że prawidłowe, wszechstronne rozpoznanie sprawy nie prowadziłoby do odmiennych wniosków niż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, w szczególności obowiązkiem organu I instancji będzie przeprowadzenie ponownego postępowania, w ramach którego uzyska od jej autora uzupełnienie mapy z 2006 r. o wskazanie, że uwzględnia ona stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r., a jeżeli okaże się to niemożliwe - uzyska nową opinie uprawnionego geodety. Na tej podstawie dokona wnikliwej oceny czy sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną, a następnie przedstawi przekonujące argumenty na poparcie swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść tego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).