Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1024/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 132a, art. 135g
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1010/15 w sprawie ze skargi W. Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzenia kary wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi W. Z. (dalej: "skarżący"), wyrokiem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1010/15 r., w pkt: 1 uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania W. Z. (dalej: "skarżący") winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzenia kary wydalenia ze służby 2. umorzył postępowanie dyscyplinarne w sprawie.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z [...] czerwca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) orzekł o uznaniu skarżącego winnym tego, iż [...] listopada 2013 r. w [...], odmówił wykonania polecenia przełożonego sporządzenia odpisu przebiegu służby z [...] października 2013 r. w godzinach 18.00 - 2.00 na potrzeby czynności wyjaśniających prowadzonych w KMP w [...], i wymierzył mu karę wydalenia ze służby w Policji.

Przytaczając przebieg postępowania wskazał, że rzecznik dyscyplinarny prowadzący czynności wyjaśniające L.dz. [...] (dotyczące prawidłowości pełnienia przez skarżącego służby [...] października 2013 r. wspólnie z funkcjonariuszami Straży Rybackiej) miał trudności z odczytaniem zapisów z przebiegu tej służby poczynionych przez skarżącego w notatniku służbowym. Dlatego zwrócił się z prośbą do bezpośredniego przełożonego policjantów OPI, aby ten wydał swojemu podwładnemu polecenie wykonania odpisu stron od numeru 23 do 26 z notatnika. W. Z. - Zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji [...] listopada 2013 r. wydał skarżącemu pisemne polecenie sporządzenia odpisu przebiegu służby [...] października 2013 r. z terminem wykonania do 13 listopada 2013 r. Skarżący [...] listopada 2013 r. przekazał podinsp. W. Z. notatkę służbową, w której odmówił wykonania ww. polecenia. Z powodu odmowy wykonania polecenia, 14 listopada 2013 r. rzecznik dyscyplinarny sporządził raport do przełożonego dyscyplinarnego i na jego podstawie 26 listopada 2013 r. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Skarżący [...] stycznia 2014 r. przekazał notatkę służbową, w której zawarł opis przebiegu służby z [...] października 2013 r. w godzinach 18.00 – 2.00 oraz jako pierwotną przyczynę niewykonania polecenia wskazał niewłaściwą jego interpretację.

Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z [...] maja 2014 r., nr [...] wymierzył skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby. W wyniku odwołania Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem z [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylił ww. orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, wskazując na konieczność wyłączenia od udziału w postępowaniu rzecznika dyscyplinarnego asp. szt. S. L. W ponownym postępowaniu organ I instancji wyłączył postanowieniem od udziału w postępowaniu rzecznika dyscyplinarnego asp. szt. S. L., który został przesłuchany w charakterze świadka.

W ocenie organu wykonane czynności dowodowe potwierdzają popełnienie przewinienia dyscyplinarnego przez skarżącego.

Stwierdził, że gromadząc materiał dowodowy należało uwzględnić całokształt zachowania obwinionego mogący mieć wpływ na wymiar kary. W tym względzie ustalił, że [...] listopada 2013 r., tj. w chwili popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu prowadzone już było postępowanie dyscyplinarne, w którym również był obwiniony o odmowę wykonania polecenia przełożonego z 17 września 2013 r. (postępowanie RPD Nr [...]). Postępowanie to zostało zakończenie wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] czerwca 2014 r. orzeczenia Nr [...], na mocy którego wymierzono skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Ponadto [...] października 2013 r. skarżący popełnił przewinienie dyscyplinarne (niewykonanie obowiązków wynikających z przepisów prawa). W chwili popełnienia przewinienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania toczyło się już postępowanie dyscyplinarne dotyczące ww. czynu (sprawa nr [...]). Postępowanie to zostało zakończone wydaniem [...] lipca 2014 r. prawomocnego orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...], na mocy którego wymierzono skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Dodatkowo skarżący [...] listopada 2013 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne (niewykonanie polecenia), odnośnie którego to czynu 10 stycznia 2014 r. wszczęto postępowanie dyscyplinarne [...]. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem [...] kwietnia 2014 r. prawomocnego orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, na mocy którego wymierzono skarżącemu karę nagany. Wniesiona przez skarżącego na to orzeczenie skarga do sądu administracyjnego została oddalona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 662/14). Od 13 stycznia 2014 r. przeciwko skarżącemu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne [...] o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, popełniony [...] października 2013 r. Postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z 12 lutego 2015 r., nr 5, na mocy którego wymierzono skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Przeciwko skarżącemu także 8 maja 2014 r. wszczęto kolejne postępowanie dyscyplinarne ([...]) o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta, popełniony 22 marca 2014 r. Postępowanie zostało zakończone orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] marca 2015 r., o wymierzeniu kary nagany. Organ podkreślił ponadto, że trzykrotnie przedłużano skarżącemu służbę przygotowawczą z uwagi na długotrwałą absencję i nie realizowanie czynności służbowych.

Organ wskazał, że w toku niniejszego postępowania skarżący przedkładał zwolnienia lekarskie, a 12 marca 2015 r. wpłynęło orzeczenie Komisji Lekarskiej MSW w [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] uznające skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji. Komendant Miejski Policji w [...] [...] marca 2015 r. zwolnił skarżącego od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby. Skarżący nie przedkładał już kolejnego zwolnienia lekarskiego. Organ zwrócił uwagę, że art. 135f ust. 10 ustawy o Policji nakłada na rzecznika dyscyplinarnego jedynie obowiązek uzyskania zgody lekarza orzekającego czasową niezdolność do służby na przeprowadzenie ze skarżącym czynności w postępowaniu dyscyplinarnym, a zatem przedłożenie orzeczenia Wojewódzkiego Komisji Lekarskiej orzekającej o trwałej niezdolności do służby w Policji nie może stanowić przeszkody w kontynuowaniu postępowania dyscyplinarnego.

Reasumując organ uznał, że [...] listopada 2013 r. skarżący odmawiając wykonania polecenia przełożonego miał pełną świadomość popełnianego przewinienia dyscyplinarnego, chociażby z racji prowadzonych innych postępowań dyscyplinarnych, także o podobne przewinienia. Było to zatem świadome lekceważenie dyscypliny służbowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem z [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. orzeczenie.

Komendant Wojewódzki za nieuzasadniony uznał podniesiony w odwołaniu zarzut przedawnienia karalności dyscyplinarnej. Wyjaśnił, że postępowanie na podstawie prawomocnego postanowienia Komendanta Miejskiego Policji z [...] lipca 2014 r., nr [...] było zawieszone do 24 listopada 2014 r., kiedy to na mocy postanowienia nr [...] zostało podjęte, zaś na mocy prawomocnego postanowienia Komendanta Miejskiego Policji z [...] stycznia 2015 r., nr [...] było zawieszone do [...] maja 2015 r., kiedy to na mocy postanowienia nr [...] zostało podjęte. Wskazane okresy zawieszenia postępowania, wynoszące łącznie 7 miesięcy i 28 dni, skutkują tym, że przedawnienie karalności czynu nastąpi dopiero z upływem [...] lipca 2015 r.

Analizując w kwestię zawinienia Komendant Wojewódzki wskazał, że skarżący popełnił przewinienie dyscyplinarne w sposób określony w art. 132a pkt 1 ustawy o Policji, tzn. miał zamiar i je popełnił. Skarżący co prawda w notatce z [...] stycznia 2014 r. starał się wykazać, że wynikało to z błędnego odczytania treści polecenia i jego intencją nie była odmowa wykonana polecenia a jedynie ochrona swoich praw, jednakże to tłumaczenie nie może zasługiwać na uwzględnienie. Organ zauważył, że polecenie zostało doręczone skarżącemu [...] listopada 2013 r., co oznacza, że jego rzekoma refleksja nastąpiła dopiero po ponad dwóch miesiącach. W tym zaś okresie nie zaistniało nic, co by w sposób obiektywny pozwalało przyjąć, że faktycznie dopiero po tym okresie skarżący był w stanie prawidłowo odczytać polecenie, wręcz odwrotnie – kilkanaście dni przed odmową wykonania przedmiotowego polecenia skarżący odmówił wykonania w zasadzie takiego samego polecenia, czyli sporządzenia odpisu z notatnika służbowego, z tym że dla prokuratury. Już wtedy dowiedział się, że przełożony dyscyplinarny jednoznacznie ocenia takie zachowanie jako przewinienie dyscyplinarne, gdyż [...] września 2013 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego za odmowę wykonania tamtego polecenia. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu 27 września 2013 r., czyli kilkanaście dni przed tym czynem. W tych okolicznościach miał dane, które wskazywały, że jego interpretacja o obciążającym charakterze polecenia jest wadliwa. W tym zakresie skarżący nie uzyskał ze strony przełożonego żadnych dodatkowych danych, które można byłoby odebrać jak punkt zwrotny dla niego w zakresie odmiennej interpretacji tego polecenia. Ponadto doręczenie przez skarżącego notatki w dniu, w którym miał być przesłuchany w charakterze obwinionego daje podstawę do stwierdzenia, że uczynił to nie w celu przyznania się do przewinienia, lecz w celu uchylenia się od grożącej mu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Potwierdzeniem tej tezy jest dalsza postawa obwinionego, który po tym, jak postępowanie nie zostało umorzone, nie wyraził skruchy lecz stanowczo i konsekwentnie twierdził i twierdzi, że brak w ogóle podstaw do wszczynania postępowania dyscyplinarnego. Można zatem wnioskować, że motywem zachowania skarżącego była chęć wykazania, że to on ma rację, zaś przełożony nie zna przepisów i wydaje mu bezprawne polecenie. Nie miało tutaj zatem miejsce niezachowanie ostrożności, lecz umyślność w zamiarze bezpośrednim. Stopień winy należy zatem ocenić jako znaczny.

Organ uznał, że uzasadnione jest wymierzenie skarżącemu najsurowszej z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 134 ustawy o Policji, tj. kary wydalenia ze służby. W jego ocenie popełnione przez skarżącego przewinienie wskazuje, że nie spełnia on jednego z podstawowych wymogów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. gotowości podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, zważywszy, że w krótkim czasie było to drugie takie przewinienie dyscyplinarne. Organ, wskazując na trzy inne postępowania dyscyplinarne zakończone ukaraniem skarżącego, stwierdził, że na jego niekorzyść przemawia także dotychczasowy przebieg służby. Zwrócił także uwagę na opinię służbową, w której oceniono skarżącego jedynie na "trójkę" w sześciostopniowej skali.

Za błędny organ uznał zarzut zbiegu obligatoryjnych podstaw zwolnienia w związku z istniejącym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym trwałą niezdolność skarżącego do służby. Organ zwrócił uwagę, że argumentacja ta może dotyczyć jedynie decyzji o zwolnieniu ze służby, a taką decyzją nie jest orzeczenie dyscyplinarne. Ponadto do tej chwili nie było możliwości zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, gdyż skarżący korzysta cały czas z ochrony prawnej przed zwolnieniem, określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Odnośnie zawartego w odwołaniu wniosku o powołanie komisji do zbadania zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 135m ust. 1 ustawy o Policji w przypadku odwołania od orzeczenia o ukaraniu karą wydalenia ze służby powołanie takiej komisji jest obligatoryjne. Wobec tego organ odwoławczy z urzędu powołał taką komisję. Natomiast przepisy normujące postępowanie dyscyplinarne nie przewidują prawa obwinionego do wzięcia udziału w pracach tej komisji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji zarzucając:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 135 lit. f 2 i 3) ustawy o Policji, poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie powołania przez wyższego przełożonego komisji w trybie art. 135 lit. m ust. 1 ustawy o Policji, a tym samym w sposób rażący pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, możliwości wyrażania na posiedzeniu komisji swojego zdania, zgłaszania wniosków dowodowych, czy też złożenia najważniejszego zastrzeżenia dotyczącego nieusprawiedliwionej odmowy uczestnictwa w komisji przedstawiciela związków zawodowych, co w sposób oczywisty i istotny mogło wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie;

b) art. 135 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, bowiem z uwagi na upływ ustawowego okresu czasu ukarania nie jest możliwe;

c) art. 135 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez kontynuowanie postępowania dyscyplinarnego, mającego na celu zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, gdy tymczasem w sprawie jako pierwsza zaistniała przesłanka faktyczna i prawna do zwolnienia ze służby;

d) art. 135 lit. j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, poprzez niedopuszczalne posiłkowanie się zarzutami w zakresie naruszenia dyscypliny służbowej w zakresie innych postępowań dyscyplinarnych, a tym samym zastosowanie wymiary kary nieadekwatnego do hipotetycznie zarzucanego skarżącemu czynu polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej;

2) naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie wynikało, że skarżącemu nie sposób postawić takiego zarzutu z uwagi na brak dostatecznych dowodów w sprawie, a także rozpoznanie sprawy w sposób naruszający zasadę równości dowodowej,

b) art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w związku z art. 135 w związku z art. 183 § 1 K.p.k., poprzez oczywiste naruszenie prawa skarżącego do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeżeli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić jego na negatywne konsekwencje prawne w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2015 r., oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i umorzył postępowanie dyscyplinarne.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, iż w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia upłynął już rok od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a tym samym zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji nie można było wymierzyć skarżącemu kary dyscyplinarnej za ten czyn. Podał, że z akt sprawy wynika, że postępowanie dyscyplinarne było dwukrotnie zawieszane: na okres od 4 lipca do 24 listopada 2014 r. oraz od 28 stycznia do 6 maja 2015 r. Zasadnie wobec tego organ, uwzględniając okresy zawieszenia postępowania dyscyplinarnego, wskazał dzień [...] lipca 2015 r. jako dzień przedawnienia karalności rozpatrywanego czynu skarżącego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane [...] lipca 2015 r., tj. przed upływem tegoż terminu przedawnienia.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Podał, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie lekarskie stwierdzające schorzenie uniemożliwiające pełnienie służby zapadło [...] marca 2015 r. Zwolnienie od zajęć służbowych z powodu otrzymania tego orzeczenia, na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644) nastąpiło [...] marca 2015 r. Wcześniej skarżący pełnił służbę w okresach od 19 listopada 2014 r. do 30 grudnia 2014 r. i od 8 stycznia do 26 stycznia 2015 r. W sposób ciągły zaprzestał służby z powodu choroby dopiero 27 stycznia 2015 r. na okres od 27 stycznia 2015 r. do 23 lutego 2015 r., zwolnienie lekarskie na okres od 24 lutego do 23 marca 2015 r. W tej sytuacji, skoro skarżący jeszcze 26 stycznia 2015 r. pełnił służbę, nie można uznać, że w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego upłynął okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a tym samym że w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego istniała inna obligatoryjna podstawa zwolnienia ze służby.

Sąd za bezzasadny uznał także zarzut skarżącego odnośnie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Sąd wyjaśnił, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, jak też zeznań wynika, iż skarżącemu wydano polecenie służbowe sporządzenia odpisu przebiegu służby z [...] października 2013 r. w godzinach 18.00 - 2.00 na potrzeby czynności wyjaśniających prowadzonych w KMP w [...] i skarżący w zakreślonym terminie polecenia tego nie wykonał. W szczególności w sposób jasny wynika to z notatki służbowej sporządzonej przez samego skarżącego.

Nie będąc związany zgłoszonymi zarzutami sąd dopatrzył się jednakże uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku określonego w art. 135g ustawy o Policji.

Podniósł, że przewinienie polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej zostało zdefiniowane w art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Z definicji tej wynika, iż podstawową przesłanką stwierdzenia tego rodzaju przewinienia służbowego jest stwierdzenie, iż policjant dokonał zarzucanego mu czynu w sposób zawiniony. Ustawa o Policji w art. 132a wskazuje rodzaje winy, którą można przypisać funkcjonariuszowi w popełnieniu danego czynu. Brak jest natomiast w ustawie o Policji przepisu, który wskazywałby, w jakich okolicznościach funkcjonariuszowi winy przypisać nie można.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ powinien rozważyć, czy nie wystąpiła okoliczność wyłączająca winę, określona w odczytywanym odpowiednio art. 31 § 1 K.k. Konieczność przeprowadzenia postępowania pod ww. kątem wynikała z treści orzeczenia nr [...] komisji lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych w [...], z którego wynika, iż podstawą uznania skarżącego za trwale niezdolnego do służby było stwierdzenie u niego schorzenia w postaci "cechy osobowości paranoicznej" – tj. schorzenia o charakterze psychicznym. Jednocześnie w aktach sprawy wielokrotnie pojawiają się zwolnienia lekarskie wystawiane przez lekarza - psychiatrę z datami wcześniejszymi niż data wydania ww. orzeczenia lekarskiego. Wobec tego organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przede wszystkim w celu ustalenia, czy także w momencie popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu pozostawał on pod opieką lekarską ze względu na istnienie ww. schorzenia. Ustalenia w tym względzie, tj. odnośnie choroby psychicznej skarżącego, mogłyby z kolei wpłynąć na ocenę, czy skarżącemu można było przypisać winę odnośnie zarzucanego mu czynu.

Wobec powyższego Sąd uznał, że brak postępowania wyjaśniającego oraz rozważenia ww. okoliczności zgodnie z art. 135g ustawy o Policji jest tego rodzaju uchybieniem przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co jest przesłanką uchylenia orzeczenia, jak też orzeczenia go poprzedzającego. Jednocześnie wyjaśnił, że uchylenie ww. orzeczenia skutkowałoby koniecznością dalszego prowadzenia postępowania w sprawie przed organ. Jednakże – jak wynika z wcześniejszych rozważań – [...] lipca 2015 r. upłynął rok od popełnienia zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego, co zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, uniemożliwia wymierzenie skarżącemu kary za ów zarzucany czyn, a jednocześnie, zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji – zobowiązuje do umorzenia postępowania dyscyplinarnego.

Na powyższy wyrok Komendant Wojewódzki Policji w [...] złożył skargę kasacyjną. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie ww. wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 135 g ustawy o Policji w związku z art. 145§ 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), poprzez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż brak postępowania wyjaśniającego oraz rozważenia okoliczności wyłączających winę skarżącego na podstawie art 31 Kodeksu karnego (Dz. U. z 1997 r, Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej: “K.k.") stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji stanowiło przesłankę uchylenia zaskarżonego orzeczenia pomimo braku ustanowienia środków prawnych w ustawie o Policji umożliwiających ustalenie okoliczności wyłączających winę skarżącego w zakresie określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy,

2) art. 31 K.k. w związku z art. 145§ 1 pkt 1 lit c i art. 135 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że organ powinien rozważyć w myśl tegoż przepisu, czy nie nastąpiła okoliczność wyłączająca winę, co w konsekwencji stanowiło przesłankę uchylenia przedmiotowego zaskarżonego orzeczenia mimo braku bezpośredniego odesłania do tegoż przepisu w ustawie o Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że nie miał wątpliwości, co do okoliczności wyłączających winę, na które powołuje się Sąd I instancji. Zwrócił uwagę, że w dniu zdarzenia skarżący był zdrowy i był w służbie. [...] stycznia 2013 r. skarżący poinformował, że: “mając świadomość swoich praw niewłaściwie zinterpretował treść wydanego połecenia". Z zeznań świadków nie wynika, aby stan psychiczny skarżącego budził wątpliwości. Organ podniósł, że orzeczenie Nr [...] stwierdzające schorzenie o charakterze psychicznym wydane zostało [...] marca 2015 r. podczas, gdy skarżący czynu dopuścił się [...] listopada 2013 r. Orzeczenie wpłynęło do organu 12 marca 2015 r. Orzeczenie wskazywało jedynie na zaburzenia osobowości, które nie oznaczają, że sprawca jest niepoczytalny.

Organ stwierdził, że w ustawie o Policji brak jest przepisu, który wskazywałby na odpowiednie stosowanie art. 31 § 1 K.k. Podkreślił, że odpowiedzialność dyscyplinarna i kama policjantów została kompleksowo uregulowana w rozdziale 10 ustawy o Policji i jest to odrębne postępowanie w stosunku do postępowania karnego. Nawet gdyby w postępowaniu dyscyplinarnym dopuszczalne było odpowiednie stosowanie art. 31 § 1 K.k., to należy bezwzględnie stwierdzić, że organ nie ma środków prawnych umożliwiających na etapie tegoż postępowania przeprowadzenie stosownego badania chorób psychicznych, upośledzenia umysłowego lub innego zakłócenia czynności psychicznych. Nawet w trakcie postępowania karnego tylko sąd lub prokurator mają uprawnienia do powoływania biegłych psychiatrów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Charakter służby funkcjonariuszy mundurowych związany jest ze szczególną podstawą jej nawiązania, jaką jest mianowanie. Publicznoprawny stosunek służbowy funkcjonariuszy mundurowych jest stosunkiem administracyjnym. Postępowanie dyscyplinarne policjantów stanowi natomiast odmianę postępowania o charakterze administracyjnym charakteryzującym się znacznymi elementami represyjności, nie jest natomiast postępowaniem karnym. Bliskość odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, wynikająca z ich represyjnego charakteru, nie oznacza ich tożsamości (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r., K 36/00, OTK ZU 5/A/2002, poz. 63).

Zasady postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów ustawodawca zawarł w Rozdziale 10 ustawy o Policji "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". W rozdziale tym (art. 132 – 144a) ustawodawca zamieścił przepisy określające materialnoprawne zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów oraz uregulował tryb postępowania dyscyplinarnego. Podkreślenia wymaga, że jest to regulacja kompleksowa i tylko w ściśle określonym zakresie odsyłająca do innych ustaw, a to do art. 115 § 18 oraz art. 318 i 344 Kodeksu karnego, które z mocy art. 141a ustawy o Policji mają odpowiednie zastosowania do funkcjonariuszy Policji oraz na podstawie art. 135p ust. 1 tej ustawy w zakresie w niej nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz stosowania art. 184 K.p.k. do świadków. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania karnego, a funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej.

Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów oparta jest na zasadzie winy. Wina, o której stanowi art. 132a ustawy o Policji jest bowiem nieodłącznym atrybutem odpowiedzialności o charakterze represyjnym, zatem również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Bez jej stwierdzenia nie można mówić o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego.

Służba w Policji ma szczególny charakter, a wynika to z treści art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W świetle powyższej regulacji nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o pełnej zdolności fizycznej i psychicznej do służby w formacji uzbrojonej.

Zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji ustala się przez zaliczenie policjanta do jednej z kategorii zdolności do służby (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Dz. U. z 2014 r. poz.1822). Do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego przełożony właściwy w sprawach osobowych (art. 25 ust. 1 ww. ustawy). Rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia (art. 33 ust. 1 ww. ustawy). Komisja lekarska, po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej, wydaje orzeczenie lekarskie, które może m.in. ustalić trwałą lub całkowitą niezdolność do służby. Dopóki takie prawomocne orzeczenie nie zostanie wydane przez właściwą komisję lekarską, organ dyscyplinarny musi przyjmować, że funkcjonariusz posiada pełną zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby. Organ dyscyplinarny w zakresie oceny stanu zdrowia policjanta dysponuje bowiem tylko takimi możliwościami procesowymi, jakie zostały przewidziane w ustawie o Policji, skoro w tym zakresie nie nastąpiło odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania karnego. Ustawa o Policji nie przewiduje zaś innych możliwości weryfikacji stanu zdrowia psychicznego funkcjonariusza niż skierowanie na komisję lekarską celem oceny stanu zdrowia funkcjonariusza. Organ dyscyplinarny nie ma uprawnienia do powoływania biegłych psychiatrów celem oceny stanu zdrowia psychicznego obwinionego policjanta w dacie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2010 r., I OSK 847/10, zagadnienia uregulowane w art. 193 § 1 i art. 202 § 1 K.p.k. (czyli regulujące kwestie dowodu z opinii biegłego lekarza psychiatry o stanie zdrowia psychicznego oskarżonego) w postępowaniu dyscyplinarnym nie znajdują zastosowania.

Organ dyscyplinarny jest natomiast zobowiązany, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, do rozważenia, zgodnie z wymogiem określonym w art. 135g ustawy o Policji, okoliczności przemawiających na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Wyrażona w przywołanym przepisie zasada obiektywizmu nie oznacza, że obowiązkiem przełożonego dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego jest badanie i uwzględnienie jakichkolwiek okoliczności przemawiających na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Obowiązek ten dotyczy bowiem tylko takich okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ dyscyplinarny zrealizował dyrektywę wynikającą z powyższego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia organ dyscyplinarny wziął pod uwagę okoliczności przemawiające na niekorzyść skarżącego, do których zaliczył: dotychczasowy przebieg służby, podczas której mimo krótkiego stażu przeciwko skarżącemu było prowadzonych kilka postępowań dyscyplinarnych, z czego trzy prawomocnie zakończone zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako zgodne z prawem, rodzaj przewinień dyscyplinarnych polegających na nieprzestrzeganiu elementarnych zasad dyscypliny służbowej, oceny z ostatniej opinii służbowej. Organ natomiast nie dopatrzył się okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego. Nie można zatem zarzucić organowi braku rozważenia okoliczności, o których mowa w powyższym przepisie, stąd zarzut jego naruszenia zasługiwał na uwzględnienie.

W sprawie nie zaistniały również przesłanki do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia okoliczności wyłączających winę skarżącego. Zważyć bowiem należy, że odmowa wykonania przez skarżącego polecenia służbowego miała miejsce [...] listopada 2013 r., skarżący był wówczas zdrowy i był w służbie, podczas gdy orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] stwierdzające u skarżącego schorzenie w postaci "cechy [...]" zostało wydane [...] marca 2015 r., czyli prawie rok i cztery miesiące później. Orzeczenie to, co również w niniejszej sprawie nie jest bez znaczenia, zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 stycznia 2016 r. (III SA/Łd 1222/15). Także kolejne orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] czerwca 2016 r., nr [...], stwierdzające u skarżącego "reakcję adaptacyjną przedłużoną", czyli zawierające już inne rozpoznanie, zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2017 r. (II SA/WA 1518/16). Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że do czasu wydania kolejnego, niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia komisji lekarskiej, skarżący jest zdolny fizycznie i psychicznie do służby w Policji.

Także zwolnienia lekarskie wystawione przez lekarza psychiatrę, do których odwołuje się Sąd I instancji, pochodzą z okresu późniejszego niż dzień, w którym miało miejsce przewinienie dyscyplinarne.

Zwrócić dodatkowo należy uwagę, że wobec skarżącego toczyło się szereg postępowań dyscyplinarnych odnoszących się do zdarzeń z okresu zbliżonego do tego, w którym doszło do popełnienia przedmiotowego przewinienia dyscyplinarnego. Orzeczenia wydawane w tych sprawach były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaś rozstrzygnięcia Sądu I instancji poddane zostały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i na żadnym etapie kontroli czy to instancyjnej, czy sądowoadministracyjnej, nie powstały wątpliwości związane z psychicznym stanem zdrowia skarżącego. Co więcej również sam skarżący jakichkolwiek wątpliwości co do swojego stanu zdrowia nie zgłaszał, a w piśmie z [...] stycznia 2014 r., odnosząc się do zdarzenia z [...] listopada 2013 r., wskazywał na świadomość swoich praw.

Sąd I instancji uchylając zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] i nakazując organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w momencie popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu pozostawał on pod opieką lekarską ze względu na istnienie schorzenia o charakterze psychicznym, nie wskazał jakie organ powinien w tym zakresie podjąć czynności, pominął obowiązującą tajemnicę lekarską, nie wyjaśnił w jaki sposób organ dyscyplinarny miałby dokonywać ustaleń odnośnie choroby psychicznej skarżącego, nie dysponując zasobem wiedzy specjalistycznej niezbędnej do dokonania stosownej oceny, bez możliwości odwołania się do opinii biegłego psychiatry. Istotne jest bowiem, że wskazania co do dalszego postępowania dotyczące sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ, aby miały charakter wiążący muszą być możliwe do wykonania przez ten organ. Wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku tej cechy nie posiadały.

Uwzględniając powyższe okoliczności i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Orzekając ponownie w sprawie Sąd dokona oceny zaskarżonego orzeczenia w zakresie jaki został pominięty w zaskarżonym wyroku. Sąd bowiem odniósł się do większości zarzutów skargi, pominął natomiast ocenę zarzutu dotyczącego nieadekwatności wymierzonej skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w Policji. Zdaniem skarżącego na wymiar kary nie powinny mieć wpływu inne postępowania dyscyplinarne, zwłaszcza że niektóre z nich nie zostały zakończone prawomocnym orzeczeniem. W tym zakresie Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonego orzeczenia, co niewątpliwie związane było z zarzutami jakie w stosunku do tego orzeczenia sformułował Sąd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając przedmiot i okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy w oparciu o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.