Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2177/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 147, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1364/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa H.-P. E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 18 czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2015r., sygn. akt II SA/Gl 1364/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego E. spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 18 czerwca 2014r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zasądził od Miasta K. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 18 czerwca 2014r. Rada Miasta K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), dalej zw. u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej zw. u.p.z.p. podjęła uchwałę nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy O. w K..

Pismem z dnia 15 lipca 2014r. skarżące Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "E." spółka z o.o. z siedzibą w K. wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zapisu § 7 pkt 5 oraz dopuszczenie w § 11 dla terenu U3 wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej i mieszkalnictwa zbiorowego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą z dnia 9 września 2014r. nr ... Rada Miasta K. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia za bezzasadne. Uchwała została doręczona skarżącej w dniu 12 września 2014r. (po wniesieniu skargi).

W dniu 11 września 2014r. Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne E. spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 18 czerwca 2014r., nr ... zarzucając przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem U3 przeznaczenia wykluczającego wielorodzinną zabudowę mieszkaniową oraz mieszkalnictwo zbiorowe, w sytuacji gdy taką zabudowę dopuszczało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwarunkowania lokalne, w szczególności istniejąca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa dostępna z tych samych dróg publicznych, co spowodowało ograniczenie praw skarżącej do dysponowania nieruchomością, do której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego, a w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto zarzuciła nieprawidłowości w trybie sporządzania planu poprzez nadmierną generalizację treści i pominięcie części uwag, co stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie analizy możliwych rozwiązań alternatywnych w Prognozie Oddziaływania na Środowisko, co narusza art. 51 ust. 3b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 17 ust. 4 u.p.z.p.

Uzasadniając swój interes prawny skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek o nr: ..., ..., ... położonych w dzielnicy L. przy ul. O. ..., objętych uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pozbawienie w planie możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu zabudową mieszkaniową niweczy plany inwestycyjne skarżącej. W ocenie skarżącej, wprowadzając faktyczny zakaz zabudowy mieszkaniowej Rada Miasta K. przekroczyła zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasadę równości określoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Niezależnie od tego skarżąca wskazała, że studium jako podstawowe kierunki zmian w przeznaczeniu terenu objętego planem dopuszczało zabudowę zamieszkania zbiorowego, natomiast plan ją wykluczył.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. wniosła o oddalenie skargi, wskazując na niewykazanie przez skarżącą konkretnego naruszenia swojego interesu prawnego. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała, że uzasadnienie dla przyjętych w planie ustaleń znalazło się zarówno w uzasadnieniu uchwały o przyjęciu planu, jak i w załączniku do tej uchwały, tj. rozstrzygnięciu Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu. Prawidłowość procedury potwierdza również brak podjęcia działań przez organ nadzoru jakim jest Wojewoda Śląski. Zdaniem Prezydenta, gmina nie przekroczyła swoich kompetencji w zakresie posiadanego władztwa planistycznego, ustalenia Studium wprawdzie teoretycznie pozwalały na lokalizację funkcji mieszkaniowej jednak po spełnieniu szeregu warunków. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w przyjętym planie stałoby w sprzeczności z podstawowym celem dążenia do ustalenia ładu przestrzennego i likwidacji konfliktów przestrzennych, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem znajdują się zakłady produkcyjne a natężenie hałasu funkcji produkcyjnej oddziaływałoby na funkcje mieszkaniowe wywołując konflikty. Wskazał również, że zgodnie z § 2 Studium kierunki przeznaczenia terenu nie stanowią gwarancji przeznaczenia terenu na te cele w miejscowym planie. Natomiast samo Studium jako akt skierowany do organów administracji samorządowej ma charakter wewnętrzny. Wynikający z art. 20 u.p.z.p. brak sprzeczności planu z zapisami studium nie oznacza tożsamości tych zapisów. Przyjęte zapisy planu gwarantują w pierwszej kolejności ochronę interesów właścicieli lub użytkowników nieruchomości realizujących funkcje produkcyjne i usługowe w oparciu o wymagane i uzyskane w tym celu akty z zakresu administracji publicznej w tym decyzje administracyjne. Jako gołosłowne ocenił zarzuty dotyczące braku rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu, bowiem wszystkie uwagi zostały przedstawione Radzie Miasta, a jedynie uwagi które się powtarzały zostały przedstawione łącznie. Rozstrzygnięcia w tym zakresie zawiera załącznik nr 2 do uchwały wraz z merytorycznym uzasadnieniem. Zwrócił również uwagę, że część postulatów nie dotyczyła kwestii związanych z ustaleniami planu. Wskazał również na wykonanie prognozy oddziaływania na środowisko, która została poprzedzona uzgodnieniami z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i wyjaśnił przyczyny braku rozwiązań alternatywnych.

Sąd wskazał, że podstawą wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. u.s.g. stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca posiada interes w zaskarżeniu uchwały z dnia 18 czerwca 2014r. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż podejmując uchwałę Rada Miasta wpłynęła na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z nieruchomości, wobec której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego, a która położona jest na obszarze objętym planem, tym bardziej, że wyłączyła możliwość jej zabudowy zgodnie z planami inwestycyjnymi skarżącej. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył zarzut braku zgodności uchwały Rady Miasta K. z dnia 18 czerwca 2014r., nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy O. w K. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. - II edycja, uchwalonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 25 kwietnia 2012r., zw. dalej Studium. Wskazał, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kwestia stwierdzenia zgodności ustaleń projektu planu ze studium jest zatem wstępną przesłanką możliwości uchwalenia planu.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut sprzeczności unormowań uchwalonego planu z zapisami Studium. Plan zagospodarowania w § 4 ust. 1 pkt 16 wprowadził definicję zabudowy chronionej przed hałasem, zgodnie z którą należy przez to rozumieć zabudowę zamieszkania zbiorowego z wyłączeniem hoteli i moteli, a także budynki realizowane na terenach przeznaczonych pod zabudowę, dla których przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, określają dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w tym: budynki mieszkalne, szpitale, domy opieki społecznej, budynki przeznaczone na stały lub czasowy pobyt dzieci i młodzieży, budynki mieszkalno-usługowe. W § 3 ust.1 pkt 4 wprowadził symbole dotyczące przeznaczenia terenu objętego planem: U-teren usług i zabudowy usługowej, ZL-teren lasów, KP -teren parkingów, KDZ-teren drogi publicznej zbiorczej, KDZ/KDD-teren skrzyżowania, KDD-teren drogi publicznej dojazdowej, KDW – teren drogi wewnętrznej. Następnie w § 7 ust. 5 na obszarze objętym planem ustalił zakaz realizacji zabudowy chronionej przed hałasem. Jednocześnie w § 11 ust.1 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 3U ustalił przeznaczenie podstawowe: a) biura, b) usługi z wyłączeniem: usług handlu o powierzchni użytkowej powyżej 2000m², stacji paliw, zabudowy chronionej przed hałasem, c) zaawansowana technologicznie działalność produkcyjna, ustalając w pkt 2 § 11 przeznaczenie dopuszczalne w postaci: drobnej produkcji, nieuciążliwej produkcji, usługi handlu hurtowego i magazynowego, drogi wewnętrzne, garaże i parkingi, ciągi piesze, ciągi pieszo-jezdne, dojścia, dojazdy, infrastruktura techniczna i urządzenia budowlane, obiekty małej architektury oraz zieleń urządzona.

Sąd argumentował, że zapisy Studium przewidują dla terenu objętego planem oznaczenie symbolem Um – obszar zabudowy usługowo – mieszkaniowej, dla której ustalone zostały podstawowe kierunki przeznaczenia terenów między innymi pod zabudowę wielofunkcyjną i zabudowę zamieszkania zbiorowego (3.1.d,e). Jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów Studium wskazuje zabudowę mieszkaniowo-usługową, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (3.3g,h). Faktem jest, że Studium przewiduje również ograniczenia w zakresie zmian w przeznaczeniu terenów wskazując, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub mieszkaniowo-usługowej dopuszczalne jest tylko w miejscach, gdzie nie spowoduje to ograniczeń możliwości rozwoju funkcji usługowych i produkcyjnych obszaru i w jego otoczeniu (3.3.2), a lokalizacja zabudowy mieszkaniowej i innych funkcji chronionych przed hałasem w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska – wyłącznie pod warunkiem spełnienia standardów akustycznych bez potrzeby zastosowania ekranów akustycznych (3.3.3). Również w zasadach zagospodarowania i użytkowania terenów Studium wskazuje, że kształtowanie zespołów zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej nie jest preferowanym kierunkiem zagospodarowania obszarów Um (3.4.1). Natomiast wprowadzenie funkcji mieszkaniowej może być dopuszczone jako uzupełnienie wiodącej funkcji usługowej. Przekształcenie funkcji terenów w kierunku zabudowy mieszkaniowej mogą być także rozważane w przypadku położenia obszaru w sąsiedztwie istniejących lub rozwijających się osiedli mieszkaniowych, w stosunku do których aktualny sposób użytkowania jest uciążliwy lub tworzy niekorzystny kontekst wizualny (3.4.2). W szczegółowych wytycznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa powinna być usytuowana w sposób zapewniający kształtowanie przyjaznego środowiska zamieszkania. Strefy stykowe z terenami o funkcjach potencjalnie uciążliwych lub niskiej estetyce zagospodarowania należy urządzać zielenią osłonową lub lokalizować w nich zabudowę usługową tworząc naturalny kontekst dla funkcji mieszkaniowej (3.5.7).

Zdaniem Sądu, przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego koncepcji zmiany podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu jest ewidentnie sprzeczne z uchwalonym wcześniej Studium, z którego wprost wynika, że obszar objęty planem oznaczony jest symbolem Um i przeznaczony jest pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, gdy tymczasem plan przyjął oznaczenie symbolem U wskazując przeznaczenie terenu wyłącznie pod usługi i zabudowę usługową. Studium jako podstawowe przeznaczenie terenów wskazuje między innymi zabudowę wielofunkcyjną i zabudowę zamieszkania zbiorowego rozszerzając ten zakres poprzez dopuszczalne kierunki przeznaczenia w postaci: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy mieszkaniowo-usługowej, uzależniając ten kierunek od przyjęcia takiego rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od postanowień planu dopuszczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z ograniczeniami wynikającym z cytowanych powyżej zapisów Studium. Nie ma zatem racji organ planistyczny wskazując, że prawidłowa interpretacja zapisów Studium pozwala jedynie na teoretyczną możliwość dopuszczenia lokalizacji funkcji mieszkaniowej w obszarze planu. Niewątpliwie zakwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego całkowicie wykluczył możliwość realizacji na tym obszarze zabudowy wielofunkcyjnej, zabudowy zamieszkania zbiorowego, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej, dodatkowo wprowadzając ograniczenie poprzez zakaz realizacji zabudowy chronionej przed hałasem. I w tym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta K. w dniu 18 czerwca 2014r. pozostaje sprzeczny ze Studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).

W ocenie Sądu I instancji, naruszenie ustaleń Studium uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwalenie planu naruszającego ustalenia studium stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością uchwały. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie dowolnego nawiązania do rozwiązań ze studium. Przepis ten bowiem stanowi o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie odnoszący się do wcześniejszego etapu procedury planistycznej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organ dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. I pomimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest niewątpliwie prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże co do ogólnych wytycznych jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone, natomiast gdy stopień szczegółowości jest większy to wówczas konieczna jest zgodność w takim kształcie tego aktu planistycznego z uchwalanym planem miejscowym.

Sąd powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego wskazał, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba uznał, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346). Studium jest aktem kierunkowym wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o znacznym stopniu ogólności. Plan z istoty swej jest aktem znacznie bardziej szczegółowym. Niemniej jednak w sytuacji, gdy określone kwestie są w studium wyraźnie uregulowane, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść planu zagospodarowania przestrzennego musi, dla zapewnienia spójności ze studium uwzględniać te zapisy. W szczególności sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie uregulowaniu w studium podlegała zasadnicza kwestia kierunków przeznaczenia terenów objętych planem, a treść planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza odmienne rozwiązania sprzeczne z zapisami studium.

Sąd wskazał również, że przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r. Nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza min. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Odnośnie zarzutów dotyczących kwestii proceduralnych związanych w rozpatrzeniem uwag do projektu planu, Sąd wskazał, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi w tym zakresie, że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W niniejszej sprawie organ w toku procedury planistycznej nie podjął uchwał rozstrzygających indywidualnie wniesione uwagi, rozpatrując uwagi jednocześnie z uchwaleniem planu, wprawdzie stanowiło to naruszenie trybu sporządzania planu, jednak nie było to istotne naruszenie z punktu widzenia unormowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących pominięcia części uwag zgłoszonych w toku procedury planistycznej oraz braku merytorycznego uzasadnienia ich odrzucenia. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ wszystkie uwagi dotyczące projektu planu zostały przedstawione Radzie Miasta i poddane rozstrzygnięciu. Łączne przedstawienie powtarzających się uwag oraz pominięcie częściowo treści uwag, które nie dotyczyły ustaleń projektu planu (likwidacja renty planistycznej) nie stanowi naruszenia procedury planistycznej, bowiem ustawa nie zawiera wskazań co do formy rozpatrzenia uwag i w ocenie Sądu przyjęta forma w zaskarżonej uchwale nie może być traktowana jako naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 skutkujących nieważnością podjętego planu.

W ocenie Sądu, niezasadny był również zarzut dotyczący braku wskazania w prognozie oddziaływania na środowisko rozwiązań alternatywnych. Zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2013r., poz.1235 z późn. zm.) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być poprzedzone przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której powinny być uwzględnione między innymi istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został poddany ocenie w ramach prognozy oddziaływania na środowisko i wykonawca tego projektu uznał, że ustalenia miejscowego planu nie wpłyną negatywnie na wartości przyrodnicze oraz nie powodują kolizji i konfliktów przestrzennych, wobec czego nie zachodzi konieczność projektowania rozwiązań alternatywnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisu art. 31 i art. 64 Konstytucji RP Sąd zważył, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 k.c. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zdaniem Sądu, oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej zw. p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rady Miasta K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 2 u.s.g., przez przyjęcie, że skarga jest dopuszczalna,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 20 u.p.z.p., poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzony przez Sąd I instancji uzasadniony zarzut sprzeczności unormowań uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium powoduje nieważność zaskarżonej uchwały,

3) naruszenie przepisu art. 45 KRP, polegające na zapewnieniu skarżącemu prawa do Sądu pomimo wystąpienia przesłanki do jego ograniczenia z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej,

4) naruszenie art.101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art.4 ust. 1, art.14 ust. 1 i art.15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącego został naruszony,

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:

1) naruszenie art. 58 § 1 pkt.6 p.p.s.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem zaskarżenia w całości. Nadto zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa,

2) naruszenie art. 147 p.p.s.a., polegające na tym że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości,

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnej części akt spraw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał m.in., że analiza uzasadnienia wyroku, może prowadzić do wniosku, że w znacznym zakresie orzeczenie Sądu zostało oparte na rozpoznaniu sprawy, polegającym na odniesieniu się wyłącznie do treści argumentacji Skarżącej spółki i całościowym pominięciu analizy postanowień polityki przestrzennej ukształtowanych w Studium, na ustalenia którego już w odpowiedzi na skargę wskazywał organ.

Sąd I instancji pominął wskazywane w odpowiedzi na skargę regulacje Studium, które mają istotny wpływ na ukształtowanie sytuacji prawnej terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym. W szczególności Sąd pominął istotne zasady uregulowane w części wprowadzającej ustalenia szczegółowe dla poszczególnych obszarów, zawarte w Rozdziale II § 2 Studium, tj. "Wytyczne dotyczące określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Ustalenia te wyznaczają ramy korzystania z katalogu podstawowych i dopuszczalnych kierunków przeznaczenia w projektach miejscowych planów oraz ustalenia Rozdziału XIV § 2, tj. "Wytyczne ogólne do projektów miejscowych planów" ( w tym pkt 2,3,4,5).

Przywołane w tych ustaleniach sformułowania wyraźnie wskazują, że kierunki przeznaczenia określone w § 3 Rozdziału II Studium stanowią katalog, spośród którego w projekcie miejscowego planu powinny być wybrane i zastosowane tylko te rodzaje przeznaczenia, które służą osiągnięciu celów polityki przestrzennej nakreślonych w rozdziale I Studium, i które mogą w sposób bezkonfliktowy być zastosowane w miejscowych uwarunkowaniach przestrzennych.

Przywołane ustalenia Studium, sformułowane są w sposób jasny i wyraźny, nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, że w ustaleniach planu miejscowego nie wymaga się bezwzględnego przeznaczenia terenu na cele zaliczone do dopuszczalnych kierunków przeznaczenia. Właśnie te ustalenia były podstawą ważenia potencjalnych przyszłych konfliktów i podjęcia decyzji o ustaleniu przeznaczenia w planie miejscowym w oparciu o ustalone w Studium zasady. Zgodnie z nimi należało ustalić, które spośród dopuszczalnych przeznaczeń terenu można było zastosować przy uwzględnieniu przywołanego wyżej ustalenia Rozdziału XIV § 2 pkt 5.

Pominięcie tych zapisów przez Sąd I instancji, świadczy o nie wzięciu pod uwagę przez Sąd bardzo istotnych dla oceny stanu prawnego sprawy okoliczności prawnych, które zaważyły o rozstrzygnięciu sprawy na niekorzyść zaskarżonego planu miejscowego. Tym samym Sąd dopuścił się naruszenia art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie uwzględniającego albo z pominięciem istotnej części akt sprawy, ponieważ orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (przyp.: aktu administracyjnego) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (przyp.: ustalenia jej treści). Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sadu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (Wyrok NSA w Warszawie z 11 marca 2014r. sygn. II GSK 146/13). Mając na uwadze powyższe ustalenia ewidentnym jest, że Sąd dokonał własnych, błędnych ustaleń co do treści przekazanych akt i nie wziął pod uwagę wynikających wprost z przekazanej dokumentacji planistycznej, wskazanych w odpowiedzi na skargę oraz wymienionych wyżej ustaleń Studium, mających istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie.

Wywiedzione przez Sąd błędne wnioski dotyczące dopuszczalnego zakresu przeznaczeń terenu ustalanych w planie miejscowym na podstawie zapisów Studium świadczą również o naruszeniu przez Sąd art. 20 u.p.z.p. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że ustalenia planu miejscowego nie mogą naruszać ustaleń studium, co nie oznacza jednak że muszą być z nimi tożsame. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dokonane w planie miejscowym uszczegółowienie przeznaczenia terenu nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium, w szczególności przy uwzględnieniu przywołanych wyżej zapisów. Wpisuje się ono w ustalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że ustalenia planu winny być zgodne z ustaleniami studium i je uszczegóławiać poprzez doprecyzowanie uwzględniające istniejące, lokalne uwarunkowania w skali planu miejscowego.

Skarżący kasacyjnie uznał za błędną ocenę Sądu I instancji, że ustalenia dotyczące kierunków przeznaczenia i lokalnych zasad zagospodarowania, zawarte w Rozdziale II Studium, w tym dotyczące terenów Um, są ustaleniami szczegółowymi. W planowaniu przestrzennym ocena stopnia szczegółowości ustaleń nie może abstrahować od wielkości wydzieleń (obszarów) na rysunku studium, dla których określono kierunki przeznaczenia. W przypadku dużych miast, szczególnie takich jak K. - których dotychczasowa struktura przestrzenna w wielu obszarach nie nosi cech ładu przestrzennego oraz zawiera rejony konfliktów funkcjonalno-przestrzennych - w związku z czym jest strukturą wymagającą przekształceń - granice, obszarów wydzielanych na rysunku studium muszą być tak ukształtowane, aby obszarom tym można było przypisać wiodącą funkcję oraz zasady przekształceń zagospodarowania zmierzające do porządkowania istniejącej struktury użytkowania oraz form zabudowy terenów, w tym szczególnie eliminacji stwierdzonych konfliktów funkcjonalno-przestrzennych, jak również zapobiegania ich powstawaniu.

Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.p.z.p. Przepis ten precyzyjnie wskazuje, że uchwała może być nieważna w całości lub części, w konsekwencji czego, w kontekście treści skargi dot. planu miejscowego Sąd naruszył art. 147 p.p.s.a., ponieważ spółka domagała się uchylenia jedynie części uchwały, natomiast Sąd nie wyjaśnił prawidłowo dlaczego w orzeczeniu stwierdził nieważność uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PH-P E. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Ze względu na powyższe ograniczenie NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Rozpoznając skargą kasacyjną NSA miał także na uwadze treść uchwały z 26 października 2009r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 1 poz. 1).

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, uznając że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu polegających na naruszeniu ustaleń Studium, czyli do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkującego nieważnością uchwały w całości, nie dokonał analizy wszystkich zapisów Studium, które odnoszą się do terenu objętego zaskarżoną uchwałą, który to zarzut połączony został z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazać należy, że zgodnie z 28 ust. 1 u.p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Jedną z takich zasad sporządzania planu jest jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W tym zakresie wskazać należy na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Do dnia 21 października 2010r. rada gminy miała obowiązek stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Przy wykładni tego przepisu należy pamiętać, że nowelizacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pociągnęła za sobą zmiany przepisów art. 9 ust. 4, a zatem na gruncie znowelizowanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (p. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 66/13, Lex nr 1519416).

Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy powinna zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 3154/13 Lex nr 151937, z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 66/13 Lex 1519416). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2769/13, Lex 2089962).

W sprawie niniejszej, Sąd I instancji uznał brak zgodności zapisów planu z ustaleniami studium, gdyż obszar objęty planem oznaczony został w planie symbolem U – teren usług i zabudowy usługowej, podczas gdy w Studium teren ten był oznaczony symbolem Um – teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej.

Jako podstawowe kierunki przeznaczenia tego terenu oznaczonego symb. Um były: usługi administracyjno-biurowe, usługi konsumpcyjne oraz usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000m², usługi społeczne, zabudowa wielofunkcyjna, zabudowa zamieszkania zbiorowego, zaawansowana technologicznie działalność produkcyjna, węzły przesiadkowe publicznego transportu zbiorowego (§ 3.1), zaś jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów wskazano: obiekty handlu detalicznego lub handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² (...), usługi kultu religijnego i cmentarze przykościelne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, salony sprzedaży, stacje paliw, parkingi, garaże oraz "na podstawie planu miejscowego": usługi produkcyjne, handlu hurtowego, nieuciążliwa produkcja, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 3.2). Sąd I instancji dostrzegł ograniczenia w zakresie zmian w przeznaczeniu terenów, wynikające z zapisów zawartych w pkt 3.3.2, 3.3.3., 3.4.1, 3.4.2, cytując je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednak, co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie odniósł się do nich merytorycznie, nie podał, czy zostały one czy nie uwzględnione w zaskarżonej uchwale.

Słusznie także zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez organ zapisów § 2 Rozdziału II Studium, zawierającego wytyczne dotyczące określenia przeznaczenia terenów w miejscowych planach. Organ szczególnie zwrócił uwagę na treść § 2 pkt 2: Kierunki przeznaczenia terenów określone w studium nie stanowią gwarancji przeznaczenia terenu na te cele w miejscowym planie (pkt 2.1), nie mogą być interpretowane jako podstawa do wprowadzenia funkcji i form zagospodarowania naruszających zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2.2), dla konkretnych terenów mogą być ustalane w planach pod warunkiem, że ich wprowadzenie nie spowoduje konfliktów w stosunku do istniejącego zagospodarowania, zgodnego z podstawowymi kierunkami przeznaczenia obszaru przyjętymi w studium, co należy zapewnić w planie miejscowym poprzez odpowiednie rozgraniczenie terenów oraz ustalenie zasad i warunków zagospodarowania (pkt 2.3b). Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł brak uwzględnienia przez Sąd I instancji postanowień Studium zawartych w Rozdziale XIV w § 2. Szczególnie dotyczy to zapisów, z których wynika, że rozwiązania projektów planów powinny odpowiadać nadrzędnym celom i kierunkom polityki przestrzennej określonym w Rozdz. I studium, w związku z tym w przypadkach uzasadnionych realizacją tych celów i kierunków dopuszczono modyfikację i uściślenie rozwiązań zawartych w dalszych rozdziałach studium (§ 2 pkt 2). Zachowanie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenów wymaga przeznaczenia co najmniej 50% powierzchni obszaru na cele zgodne z co najmniej jednym spośród podstawowych kierunków przeznaczenia (§ 2 pkt 4).

Brak odniesienia się do wszystkich zapisów Studium, które miały zastosowanie do terenu objętego planem, na które wskazywała także Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, oznacza brak pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 147 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 p.p.s.a.

Skutkuje to uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i ustalenia czy plan nie narusza ustaleń Studium (art. 20 u.p.z.p.), przy uwzględnieniu wszystkich jego postanowień. Od dokonanych ustaleń i ich oceny prawnej będzie zależało, czy nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością planu w całości lub w części zakwestionowanej przez skarżąca Spółkę. Mając na uwadze, że stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, należały przeanalizować wszystkie zapisy studium oraz dokumentację planistyczną, argumentację Rady Miasta K. co do zapisów obu aktów.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie interes prawny skarżącej Spółki nie został naruszony. Należy podkreślić jednak, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, zaś zapisy planu uniemożliwiają jej realizację inwestycji. Sąd I instancji słusznie uznał, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie niniejszej.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, polegający na zapewnieniu skarżącemu prawa do sądu, pomimo wystąpienia przesłanki do jego ograniczenia z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a taką jest uchwała w przedmiocie planu miejscowego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

12