Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1417/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 129 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1. Przepis art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w skrócie: u.ś.o.z., nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do przepisów k.p.a. o doręczeniach, w szczególności przepisów od art. 39 do art. 45 k.p.a.

2. Zwroty „zawiadomienie” (art. 49 k.p.a.) i „zamieszczenie” (art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.) nie są tożsame treściowo, zawiadomienie wskazuje bowiem na doręczenie stronie decyzji w sposób wskazany w art. 49 k.p.a., tj. poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, zamieszczenie zaś decyzji na stronie internetowej czy tablicy ogłoszeń wskazuje wyłącznie na jej upublicznienie.

TEZY

1. Przepis art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w skrócie: u.ś.o.z., nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do przepisów k.p.a. o doręczeniach, w szczególności przepisów od art. 39 do art. 45 k.p.a.

2. Zwroty „zawiadomienie” (art. 49 k.p.a.) i „zamieszczenie” (art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.) nie są tożsame treściowo, zawiadomienie wskazuje bowiem na doręczenie stronie decyzji w sposób wskazany w art. 49 k.p.a., tj. poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, zamieszczenie zaś decyzji na stronie internetowej czy tablicy ogłoszeń wskazuje wyłącznie na jej upublicznienie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [A.] Spółki jawnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1021/15 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [A.] Spółki jawnej w T. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [A.] Spółki jawnej w T. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 1021/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [A.] Sp. j. z siedzibą w T. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektor OW NFZ) ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] lipca 2013r. do [...] czerwca 2016r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna dla obszaru powiatu tczewskiego. Do konkursu - na 7 miejsc udzielania świadczeń, przystąpiło w terminie 6 oferentów, w tym skarżąca. Jedna oferta została odrzucona. Skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika wniosła od rozstrzygnięcia konkursu odwołanie, które Dyrektor OW NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. oddalił. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie skarżącej wniesione od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] stycznia 2015r. Dnia [...] grudnia 2014r. (data stempla Urzędu Poczty Polskiej SA – T. 1) pełnomocnik skarżącego wniósł do Prezesa NFZ za pośrednictwem Dyrektora OW NFZ odwołanie. Odwołanie to do organu wpłynęło w dniu [...] stycznia 2015r.

W tych okolicznościach faktycznych Prezes NFZ uznał, że siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu [...] stycznia 2015r., co oznacza, że wniesienie odwołania dnia [...] grudnia 2014r. nastąpiło przedwcześnie – "z uchybieniem terminu", gdyż w dniu jego złożenia decyzja Dyrektora OW NFZ, od której je wniesiono, nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

Oddalając skargę Niepublicznego Zakładu Opieki [A.] Sp. j. – Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik skarżącej w dniu [...] grudnia 2014r. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] grudnia 2014r. oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Decyzja ta została jednakże doręczona pełnomocnikowi skarżącej dopiero w dniu [...] stycznia 2015r. W konsekwencji odwołanie zostało wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, które miało miejsce dopiero w dniu [...] stycznia 2014r.

W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, jak wywodził Sąd I instancji, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania danej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ II instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione. Uchybienie organu II instancji polegające na rozpoznaniu przedwcześnie wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł nadto, że terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.

Słusznie zatem zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia. Skutkiem zatem doręczenia decyzji jest jej wprowadzenie do obrotu prawnego, a co za tym idzie - związanie organu własną decyzją. Do tego czasu organ nie jest natomiast związany własną decyzją. Dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza jej wprowadzenie do obrotu prawnego.

Sąd I instancji wywiódł, że sam fakt doręczenia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko dla strony, ale i dla organu, który ją wydał. Z jednej bowiem strony to od dnia doręczenia decyzji organu I instancji zaczyna biec dla strony termin do wniesienia od niej odwołania, a z drugiej strony - również od dnia doręczenia stronom decyzji zaczyna ona wiązać organ, który ją wydał. Wobec tego Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne odwołanie skarżącej od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Nie podzielił też stanowiska strony, że w sytuacji gdy odwołanie wpłynęło do organu w dniu, w którym decyzja tego organu została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, tj. [...] stycznia 2015r., odwołanie zostało wniesione w terminie. W przypadku skarżącej bieg terminu do wniesienia przez nią odwołania rozpoczął się w dniu [...] stycznia 2015r., jak słusznie przyjął organ. Sąd wyjaśnił, że "(w) razie gdy początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej fakt opublikowania decyzji na stronach internetowych pozostaje bez wpływu na tryb doręczenia stronom wydanych decyzji a w konsekwencji na bieg terminu do wniesienia odwołania. W myśl przywoływanego w skardze art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej u.ś.o.z., po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Nie jest to jednak przepis szczególny, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Skorzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. w miejsce doręczenia przewidzianego w art. 39 i n. k.p.a. wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej. Zdaniem Sądu przepis art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. tym przepisem nie jest.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Niepubliczny Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. j., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - naruszenie art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odwołanie od orzeczenia nie może zostać skutecznie wniesione w dniu, w którym strona odebrała orzeczenie, lecz dopiero dzień po odbiorze, w sytuacji gdy taka wykładnia pozbawia stronę możliwości wniesienie środka odwoławczego już w dniu otrzymania decyzji. Odebranie stronie możliwości wniesienia środka odwoławczego już w dniu odebrania decyzji stanowi działanie contra legem oraz narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do działania organów władzy publicznej;

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 154 ust. 1 i ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zamieszczenie (ogłoszenie) decyzji na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń nie wywołuje skutku w postaci związania organu decyzją ogłoszoną publicznie oraz wprowadzenia tym sposobem decyzji do obrotu;

III. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 154 ust. 1 i ust. 3 u.ś.o.z. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ może zostać wniesione dopiero z dniem doręczenia decyzji, w sytuacji gdy norma art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi, iż świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, które to ogłoszenie następuje również poprzez zamieszczenia na stronie internetowej. Natomiast art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie przewiduje wprost doręczenia stronie decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, lecz publikację tej decyzji na stronie, tj. ogłoszenie. W ocenie skarżącego zgodnie z wykładnią a rubrica należy przyjąć jednolity tryb wnoszenia odwołań od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oraz decyzji dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ;

IV. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia dlaczego w ocenie Sądu I instancji art. 154 ust. 3 u.ś.o.z., przewidujący publikację decyzji na stronie internetowej NFZ, nie może zostać uznany za przepis szczególny, o którym mowa a art. 49 k.p.a.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [A.] Sp. j. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności podnieść należy, że skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady skargi kasacyjnej nie czyni co prawda zarzutu kasacyjnego nieskutecznym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w przypadku zarzucenia naruszenia prawa procesowego wymaga – poza sformułowaniem zarzutów kasacyjnych – również wykazania wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy, tj. wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, a więc wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Rozważając w tym aspekcie wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sformułowane zarzuty kasacyjne wskazują wyłącznie naruszenie art. 174 p.p.s.a., określającego podstawy kasacyjne zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zarzucają natomiast naruszenia przepisów określających kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i przepisami u.ś.o.z., poprzez ich bezzasadne zastosowanie w tej sprawie (lub/i ich błędną wykładnię) czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i odpowiednimi przepisami u.ś.o.z., poprzez bezzasadną odmową ich zastosowania. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty te są kierowane pod adresem Sądu I instancji, co uzasadnia tezę, że zostały one skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.

Najdalej idącym w skutkach prawnych jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjne upatruje w tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których uznał, że przepis art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie jest przepisem szczególnych, o którym stanowi art. 49 k.p.a., a w konsekwencji, że opublikowanie decyzji na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń nie jest jej wprowadzeniem do obrotu prawnego. W uzasadnieniu do tego zarzutu stwierdził natomiast, że brak ten godzi w jego prawo do rzetelnego procesu. Powołując zaś orzeczenie sądowe co do znaczenia uzasadnienia wyroku sądowego, stwierdził, że uzasadnienie wyroku jest warunkiem koniecznym dla wszczęcia procedury kasacyjnej i pełni funkcję gwarancyjną. Skarżący kasacyjnie wyraził również własne poczucie, że jego sprawa nie została w sposób rzetelny rozpoznana przez Sąd I instancji.

Powyższa argumentacja wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie wykazał wymaganego przez ustawodawcę wpływu zarzucanego wyrokowi naruszenia na wynik sprawy, będącego warunkiem skutecznego sformułowania zarzutu kasacyjnego. Zarzucając deficyt uzasadnienia poddanego kontroli instancyjnej wyroku – skarżący kasacyjnie jednocześnie sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie prawnej wyroku i podjął polemikę z kwestionowanym stanowiskiem wyroku. Te już okoliczności czynią analizowany zarzut kasacyjny nieskutecznym. Co istotne zarzucane Sądowi I instancji naruszenie nie uniemożliwia – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Tymczasem w judykaturze przyjmuje się, że sporządzone według wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II GSK 2404/17). Wady uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie uniemożliwiające odczytania intencji Sądu I instancji nie mogą być zatem uznane za skutkujące oddaleniem skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zawarł wprawdzie argumentacji pozwalającej na poznanie powodów sformułowania poglądu, że przepis art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a. W tym zakresie stwierdził, że "(s)korzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. w miejsce doręczenia przewidzianego w art. 39 i nast. k.p.a. wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej". Wobec zasadności tego poglądu nie ma znaczenia brak jego uzasadnienia przez Sąd I instancji, tym bardziej że również skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 49 k.p.a. nie zawarł własnej argumentacji wykazującej niezasadność tego poglądu. Formułując pozostałe zarzuty kasacyjne nie kwestionuje też tegoż poglądu Sądu I instancji.

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przytoczony w analizowanym zarzucie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. określa granice orzekania przez sąd administracyjny. Jest on tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., I OSK 446/16, LEX nr 2305606). Oznacza to, że stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca powinna wskazać, naruszenia jakiego przepisu, niewymienionego w skardze, a mogącego mieć lub mającego wpływ na wynik sprawy, sąd I instancji nie zauważył, choć powinien z uwagi na jego oczywistość (tak wyrok NSA z dnia 10 maja 2017r., II FSK 935/15, LEX nr 2315411). Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że analizowany zarzut nie został przez skarżącego kasacyjnie w sposób prawidłowy sformułowany. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. - z uwagi na wskazaną konstrukcję i jego rolę w zapewnieniu prawidłowej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji - nie służy zatem do kwestionowania prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, odzwierciedlającego przecież wynik przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli działalności administracji publicznej. W zakresie naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera też żadnej argumentacji, co z kolei uniemożliwia ocenę w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu.

Natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.; art. 154 ust. 1 i ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a.; oraz art. 154 ust. 1 i ust. 3 u.ś.o.z., tj. zarzuty od pkt 1 do pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie są zasadne.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że nie jest dopuszczalne skuteczne wniesienie odwołania w dniu odebrania decyzji przez odwołującego, że zamieszczenie (ogłoszenie) decyzji organu NFZ na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń nie wywołuje skutku w postaci związania organu tą decyzją oraz że opublikowanie decyzji w ten sposób nie stanowi jej wprowadzenia do obrotu prawnego, a w konsekwencji, że odwołanie od tej decyzji może zostać wniesione dopiero z dniem jej doręczenia stronie.

Oceniając tak sformułowane zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, że przepis art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tej sprawie i nie został też przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlatego też nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie, obejmując zarzutem kasacyjnym ten przepis, pomija okoliczność faktyczną, że sporne odwołanie nie zostało wniesione na podstawie tego przepisu, lecz jego ust. 4. Z art. 154 u.ś.o.z. wynika natomiast wprost, co również zauważa skarżący kasacyjnie, że zaskarżenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej w sprawie udzielenia świadczeń medycznych ma charakter szczeblowy. Podmiot ubiegający się o zawarcie kontraktu na świadczenie usług medycznych może od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, na podstawie ust. 1 tegoż przepisu, odwołanie, następnie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w sprawie rozpoznania tegoż odwołania przysługuje mu odwołanie. Sekwencja zdarzeń, jakie miały miejsce w postępowaniu konkursowym w tej sprawie wskazuje, że skarżący kasacyjnie wniósł najpierw odwołanie od ogłoszonego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego (na podstawie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z.), a wobec podjęcia przez Dyrektora POW Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2014r. decyzji nieuwzględniającej tego odwołania (tj. odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń medycznych) wniósł od tej decyzji w dniu [...] grudnia 2014r. odwołanie. Tego ostatnio wymienionego odwołania dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym w tej sprawie postanowieniu stwierdzającym jego niedopuszczalność, co potwierdza jednoznaczna treść tego postanowienia. W tych okolicznościach argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, zasadniczo oparta na treści art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. i mająca uzasadnić zarzut naruszenia tego przepisu, nie może być uznana za zasługującą na uwzględnienie.

Rozważając natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia pozostałych przepisów, objętych zarzutami pkt 1 do pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie poglądu, że odwołanie od decyzji Dyrektora POW NFZ z dnia [...] grudnia 2014r. było dopuszczalne, a zaskarżone postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność - wadliwe. Przyjmując za punkt wyjścia dalszej analizy art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. oraz art. 49 k.p.a. zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ten pierwszy nie stanowi przepisu szczególnego, o którym stanowi ten drugi. Do takiego wniosku prowadzi wprost zestawienie tych przepisów oraz z pominięty w zarzutach kasacyjnych przepis art. 154 ust. 5 u.ś.o.z. Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności tego poglądu ma zawarty w art. 49 k.p.a. zwrot "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach (...)" oraz w art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. zwrot "(decyzja jest zamieszczana)". Zwroty "zawiadomienie" i "zamieszczenie" nie są tożsame treściowo, zawiadomienie wskazuje bowiem na doręczenie stronie decyzji w sposób wskazany w art. 49 k.p.a., tj. poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, zamieszczenie zaś decyzji na stronie internetowej czy tablicy ogłoszeń wskazuje wyłącznie na jej upublicznienie. Pojęcie "zawiadomić" potocznie oznacza przekazać komuś jakość wiadomość, informację; powiadomić; zaś "zamieszczać" oznacza publikować w czymś, drukować (B. Dunaj [red.], Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 865 i s. 850). A zatem czynność zawiadomienia wskazuje na przekazanie stronie postępowania informacji o podjęciu decyzji (z którą to informacją ustawodawca wiąże wprost skutek prawny jej doręczenia), natomiast zamieszczenie – li tylko na umieszczenie decyzji w jakimś miejscu (które nie wywołuje jednak takich skutków). Z upublicznieniem decyzji nie wiążą się zatem – odmiennie niż z zawiadomieniem – skutki prawne, poza tym, że organ podał do publicznej wiadomości, iż podjął określonej treści decyzję. Skoro czynność wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń czy jej zamieszczenie na stronie internetowej organu administracji publicznej nie odpowiada czynności zawiadomienia, to nie sposób przyjąć, że ust. 3 art. 154 u.ś.o.z. stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. o doręczeniach, w szczególności do art. 39 do art. 45 k.p.a. Innego ważkiego argumentu potwierdzającego powyższy pogląd dostarcza również ust. 4 i ust. 5 art. 154 w zw. z ust. 3 art. 154 u.ś.o.z. (w tej sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji u.ś.o.z. dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2013r. poz. 1290 – art. 5). Zgodnie z tymi przepisami od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołania (a w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 listopada 2013r. - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), składany za pośrednictwem tego dyrektora w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji uwzględniającej lub oddalającej odwołanie od uprzednio podjętej decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania w sprawie udzielenia świadczeń medycznych. Na gruncie tych przepisów nie budzi najmniejszych wątpliwości, że odwołanie od decyzji w sprawie odwołania od decyzji rozstrzygającej postępowanie konkursowe przysługuje dopiero po doręczeniu pierwszej z wymienionych decyzji. Za nieracjonalny i nielogiczny należy natomiast uznać wywód skargi kasacyjnej prowadzący – jak można sądzić - do tego, że ta sama decyzja byłaby doręczana świadczeniodawcy w dwu trybach, raz w trybie art. 49 k.p.a. poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń właściwego organu Funduszu, drugi raz poprzez jej doręczenie w trybie art. 39 i n. k.p.a. Takie rozwiązanie rodziłoby wręcz praktyczne trudności w określeniu daty początkowej biegu terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie wiadomo byłoby, z dokonaniem której z tych czynności należałoby wiązać skutek doręczenia decyzji, w konsekwencji od której daty liczyć ten termin, tj. od daty opublikowania decyzji jak twierdzi skarżący kasacyjnie, czy też od daty jej doręczenia jak podnosi organ i Sąd I instancji. Co istotne doręczenie decyzji przez obwieszczenie w mniejszym stopniu chroni adresata decyzji niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście, gdyż przepisy dopuszczające doręczenie w drodze obwieszczenia wprowadzają "fikcję doręczenia", że z upływem zakreślonego terminu w przepisie decyzję uważa się za doręczoną i wywołującą skutek. Zaaprobowanie poglądu skarżącego kasacyjnie musiałoby prowadzić do osłabienia ochrony strony postępowania. Z tych względów dla początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie ma żadnego znaczenia, że decyzja w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w terminie 2 dni od dnia jej wydania jest również zamieszczana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Upublicznienie tej decyzji w ten sposób umożliwia natomiast zapoznanie się z rozstrzygnięciem postępowania konkursowego tym świadczeniobiorcom, którzy nie korzystali ze środków zaskarżenia rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i z tego względu nie uzyskali statusu strony postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. (tj. decyzji rozstrzygającej odwołanie od decyzji w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego) przepisu art. 154 ust. 6a u.ś.o.z. stronami tego postępowania są świadczeniodawcy, którzy złożyli odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oraz świadczeniobiorcy, którzy zostali wybrani do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Pozostałym świadczeniobiorcom biorącym udział w postępowaniu konkursowym - jako że nie mają statusu strony postępowania administracyjnego - nie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia tej decyzji, co byłoby dopuszczalne gdyby przyjąć prezentowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd. Wówczas bowiem należałoby uznać, wbrew intencji ustawodawcy, że skoro poprzez publiczne ogłoszenie zostali "zawiadomieni" o decyzji, to również mogliby wnieść od niej odwołanie a miałoby to miejsce w sytuacji pozostawienia ich – z woli ustawodawcy - poza kręgiem stron postępowania administracyjnego. W decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. organ zawarł – co należy podkreślić - pouczenie o możliwości jej zaskarżenia odwołaniem w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania i nic nie stało na przeszkodzie by skarżący kasacyjnie stosownie do tego pouczenia złożył odwołanie. Zastosowanie się do pouczenia chroni wszak stronę przed negatywnymi skutkami zastosowania się do ewentualnego wadliwego pouczenia, będącego następstwem wątpliwości interpretacyjnych przepisów regulujących tryb wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Wobec powyższej argumentacji prawnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego w wyroku NSA z dnia 19 maja 2016r., sygn. akt II GSK 2734/14, odmiennego poglądu, że publikacja decyzji oddalającej odwołanie od decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego i dopuszczalne jest – po upublicznieniu decyzji - wniesienie od niej odwołania.

W konsekwencji powyższej regulacji prawnej Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał również pogląd skargi kasacyjnej, że zamieszczenie decyzji na stronie internetowej organu oraz na tablicy ogłoszeń wywołuje, stosownie do art. 110 w zw. z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 u.ś.o.z., skutek prawny w postaci związania organu treścią decyzji, i otwiera drogę do jej zaskarżenia. Dalszym następstwem wcześniejszych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również wadliwość prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Przyjmując koncepcję o doręczeniu decyzji poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń organu Funduszu - skarżący kasacyjnie niezasadnie utożsamia bowiem związanie organu decyzją i czynność materialno-techniczną jej doręczenia, pomijając przy tym określoną w art. 49 k.p.a. przesłankę, że w przypadkach doręczenia decyzji w ten sposób zawiadomienie o decyzji bądź jej doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego jej ogłoszenia. Skoro zatem warunkiem wniesienia środka zaskarżenia jest, czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, doręczenie decyzji, to jego złożenie przed doręczeniem decyzji, co w przypadku ogłoszenia publicznego następuje z upływem 14 dni od dnia jej ogłoszenia, jest niedopuszczalne jako przedwczesne. Oznacza to, że data upublicznienia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. nie ma znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, gdyż w tym momencie decyzja ta - pomimo ujawnienia faktu jej wydania - nie jest uznawana za doręczoną. Odwołanie natomiast do art. 154 ust. 5 u.ś.o.z., a ściślej do tej jego części, w której ustawodawca używa zwrotu "(...) w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji (...)" w odniesieniu do złożenia środka zaskarżenia wskazuje, że dla biegu terminu złożenia tego środka znaczenie ma data doręczenia decyzji stronie. Na gruncie obu tych przepisów ustawodawca bieg terminu wiąże z datą doręczenia decyzji, co prowadzi do wniosku, że bieg terminu do wniesienia odwołania należy ustalić, stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji. Przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się bowiem, na mocy tego przepisu, dnia, w którym doręczono decyzję. Wniesienie środka zaskarżenia przed tym dniem wyłącza zatem merytoryczne jego rozpoznanie przez organ. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w judykaturze i doktrynie pogląd, że wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji jest niedopuszczalne jako przedwczesne, a wydanie decyzji przez organ odwoławczy jest wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1622/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2790/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 748/12, P. M. Przybysz, Komentarz do art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego, Lex z dnia 5 czerwca 2017r.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołanie od decyzji z dnia 18 grudnia 2014r. wniósł – co niesporne – w dniu [...] grudnia 2014r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Decyzja ta została natomiast mu doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego dopiero w dniu [...] stycznia 2015r. Z porównania tych dat wynika w sposób oczywisty, że odwołanie to zostało wniesione przed datą doręczenia decyzji, co w świetle treści art. 134 k.p.a. uprawniało i jednocześnie obligowało organ odwoławczy do wydania zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Gdyby nawet przyjąć – wbrew treści art. 154 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.ś.o.z. i zaprezentowanej argumentacji prawnej - że skarżący kasacyjnie został zawiadomiony o wydaniu tej decyzji poprzez jej zamieszczenie na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń właściwego organu Funduszu, to również należałoby uznać, że zostało ono wniesione przedwcześnie. W tym przypadku decyzja mogłaby bowiem zostać uznana za doręczoną z upływem 14 dni od dnia jej publicznego ogłoszenia, co przyjmując najkorzystniejszą dla skarżącego datę jej upublicznienia - dzień [...] grudnia 2014r. (art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.), musiałoby oznaczać, iż decyzja ta mogłaby być uznana za doręczoną najwcześniej w dniu [...] stycznia 2015r. Dla skuteczności wniesienia odwołania nie ma bowiem znaczenia data wpływu odwołania do organu, gdyż w przypadku złożenia pisma w urzędzie pocztowym – jak to miało miejsce w tej sprawie - za datę wniesienia odwołania uznawany jest, stosownie do art. 57 § 1 pkt 2 k.p.a., dzień złożenia pisma w tym urzędzie, nie zaś dzień jego wpływu do siedziby organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).