Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 274/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe funkcjonariusza Policji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 274/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A. K. – uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił A. K. z dniem [...] ze stanowiska policjanta Sekcji do Spraw [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. i z dniem [...] przeniósł do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. Komendant wskazał, że rozkazem organizacyjnym z dnia [...] nr [...] uległo likwidacji stanowisko policjanta Sekcji do Spraw [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w B.. Wnioskiem personalnym z dnia [...] Komendant Miejski Policji w B. wystąpił o przeniesienie A. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. Organ stwierdził, iż ze względu na brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko w zreorganizowanej strukturze Komendy Wojewódzkiej wyrażono zgodę na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia A. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B.

Pismem z dnia [...] przekazanym za pośrednictwem ordynatora oddziału szpitalnego poinformowano skarżącego, który od [...] przebywał na długotrwałym leczeniu szpitalnym, o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczono o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz wyznaczono termin i miejsce do realizacji powyższego uprawnienia - 7 dni od daty zakończenia leczenia. W odpowiedzi na to powiadomienie skarżący w piśmie z dnia [...] poinformował, że nie zapoznał się z rozkazem organizacyjnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] i w związku z tym zadał szereg pytań dotyczących przeniesienia.

W dalszej części uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] organ wyjaśnił, iż w terminie 7 dni od zakończenia leczenia szpitalnego skarżący nie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., w związku z czym uznano, że funkcjonariusz w powołanym piśmie z dnia [...] wypowiedział się w kwestii przeniesienia go do Komendy Miejskiej Policji w B. Nadto organ stwierdził, iż przepisy ustawy o Policji ocenę zasadności i celowości przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe pozostawiają uznaniu właściwych przełożonych, chyba że przeniesienie następuje na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ustawy o Policji). Podniósł, że skoro policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, to tym bardziej może być przeniesiony do pełnienia służby w tej samej miejscowości (art. 36 ustawy o Policji). Stanowisko służbowe, na które zostanie przeniesiony wymieniony policjant jest zrównane z dotychczas zajmowanym w zakresie uposażenia, a także nie ulegnie zmianie miejsce świadczenia służby przez skarżącego.

W odwołaniu od powyższego rozkazu A. K. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 36 ust 1 i 2, art. 36 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 10 k.p.a.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...]. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ zauważył, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem go na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym (art. 32 i 36 ustawy o Policji). Wynika to a contrario z treści przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy, który wymienia w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Organ stwierdził, że skoro policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, to niewątpliwie może być przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości, zaś decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wskazano, że skarżący przewidziany jest do mianowania na równorzędne stanowisko służbowe w jednostce, do której został przeniesiony, jednakże Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnął jedynie o przeniesieniu A. K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. Organ odwoławczy nie może rozszerzać rozstrzygnięcia sprawy określonego w decyzji organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że przeniesienie funkcjonariusza nie wpłynie negatywnie na jego warunki finansowe i bytowe, bowiem Komendant Miejski Policji w B. we wniosku personalnym z dnia [...] wniósł o przeniesienie A. K. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. i mianowanie na stanowisko policjanta bez zmiany składników uposażenia. Komendant Wojewódzki Policji w

B., mając na uwadze brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne

stanowisko służbowe w zreorganizowanej strukturze, a także uwzględniając aktualną

sytuację kadrową w podległej mu jednostce (Komendzie Miejskiej policji w B.)

podjął decyzję o przeniesieniu z urzędu A. K. do pełnienia służby w tej

jednostce organizacyjnej. Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o zamiarze przeniesienia, wskazując jednocześnie, iż ze swych uprawnień może skorzystać w Wydziale Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w B. w terminie 7 dni od daty zakończenia leczenia szpitalnego. Nadto organ stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów uprawdopodabniających istnienie okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności Komendanta i Wojewódzkiego Policji w B..

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu oraz o uchylenie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 32 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, art. 36 ust. 1, art. 10 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący powtórzył częściowo argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji podnosząc dodatkowo, że stanowisko służbowe policjanta Sekcji do Spraw [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. oraz stanowisko służbowe policjanta [...] Sekcji [...] Komendy Miejskiej Policji w B. należą do różnych kategorii. Przyznanie na nowym stanowisku służbowym uposażenia i dodatków do niego w takiej samej wysokości jak na stanowisku, z którego zwolniono funkcjonariusza, nie dowodzi równorzędności stanowisk. Skarżący podniósł, iż wobec faktu przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, organ winien był zastosować art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Stwierdził, że organy obydwu instancji, rozpatrując sprawę w oparciu o uznanie administracyjne, wykazały jedynie interes społeczny i to w iluzoryczny sposób. Nie dokonały wnikliwej oceny, czy przeniesienie funkcjonariusza leży w tym interesie oraz w jego interesie jako strony postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 ustawy o Policji Sąd wskazał, iż decyzja o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do pełnienia służby w innej miejscowości wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaś z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Sąd wskazał, iż w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Sąd podniósł, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej policji i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne, jest dopuszczalne zawsze, o ile owo przeniesienie nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Taki wniosek wynika a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Zdaniem Sądu, przy zwalnianiu A. K. ze stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. w celu przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B., należało założyć równorzędność stanowisk w Komendzie Wojewódzkiej i Komendzie Miejskiej. W innym wypadku naruszyłby bowiem przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Policji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający dla oceny, czy nie przekroczono granic przyznanego im uznania administracyjnego, okoliczności dotyczących równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez A. K. ze stanowiskiem służbowym przewidzianym dla niego w Komedzie Miejskiej Policji w B. Ani w rozkazie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., ani w rozkazie organu odwoławczego, nie określono parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B., które umożliwiłyby Sądowi ocenę równorzędności stanowiska dotychczas zajmowanego ze stanowiskiem przewidzianym dla A. K. w Komedzie Miejskiej. Sąd wskazał, że jednoznaczne i precyzyjne określenie istotnych dla oceny równorzędności stanowisk elementów stosunku służbowego funkcjonariusza Policji pozwoli Sądowi określić czy będące przedmiotem sporu przeniesienie A. K. nie nosi cech dowolności. Podniesiono, iż poza lakonicznym stwierdzeniem, że stanowisko przewidziane dla policjanta w Komendzie Miejskiej Policji będzie równorzędne pod względem uposażenia z zajmowanym przez niego dotychczas stanowiskiem w Komendzie Wojewódzkiej i nie wpłynie negatywnie na jego warunki finansowe i bytowe, zaskarżony rozkaz personalny nie zawiera dokładniejszej charakterystyki stanowiska służbowego skarżącego, która pozwoliłaby na weryfikację stanowiska organu II instancji. Zdaniem Sądu dla oceny legalności decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, konieczne jest szczegółowe określenie w niej parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza niezbędnych dla oceny równorzędności stanowisk.

Nie negując uprawnienia przełożonego do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. w związku z podjętymi w Komendzie Wojewódzkiej zmianami organizacyjnymi, Sąd podkreślił, iż zaskarżony rozkaz personalny pozostawia zbyt wiele wątpliwości co uniemożliwia kontrolę jego prawidłowości.

Zdaniem Sądu I Instancji ,obowiązek sprecyzowania parametrów stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. niezbędnych dla oceny równorzędności tego stanowiska w stosunku do stanowiska służbowego, na które planowano mianować A. K. był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne".

Ponadto Sąd uznał, że zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz organu I instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 23 ust. 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię w/w przepisu, która miała wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Komendant Główny Policji wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pominął treść dokumentów załączonych do skargi. W ocenie organu Sąd naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez nie zażądanie akt osobowych skarżącego z Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B., z których to jednoznacznie wynikało jakie stanowisko w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. zajmował skarżący i na jakie został mianowany w Komendzie Miejskiej Policji w B.. Wskazano, iż w odpowiedzi na skargę Sąd był poinformowany o złożeniu akt osobowych skarżącego do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, były również podane sygnatury spraw zarówno przed Sądem Rejonowym Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B., jak i przed Sądem Okręgowym Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. W przypadku wątpliwości co do charakteru stanowisk, z którego został zwolniony skarżący oraz na które został mianowany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód uzupełniający z akt osobowych skarżącego, a nie uchylać zaskarżone decyzje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że stanowisko na jakie został przeniesiony nie jest stanowiskiem równorzędnym z uwagi na inny charakter służby i zakres obowiązków, podniósł także że skarga kasacyjna była wniesiona z uchybieniem terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, chociaż jej zarzuty nie zostały sformułowane w pełni prawidłowo , zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Są to bowiem zarzuty procesowe przy których należy wskazać , że miały one istotny wpływ na wynik sprawy a nie to, że dokonano ich błędnej wykładni. Ponieważ jednak kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej były podstawy do jej rozpoznania. W istocie kluczowa dla sprawy kwestia równorzędności stanowisk nie została przez Sąd I instancji rozważona z uwzględnieniem wszystkich aspektów prawnych przeniesienia policjanta , wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r.,Nr 7,poz.58 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego dotyczyły przeniesienia A. K. ze stanowiska policjanta w Komendzie Wojewódzkiej w B. do Komendy Miejskiej w B. na stanowisko policjanta. W powołanych rozkazach nie określono dokładnie stanowiska jakie miał objąć skarżący, wynika z nich – i tego skarżący nie kwestionował – zachowanie stanowiska policjanta i uposażenia. Na porównanie stanowisk pozwolić może dopiero rozkaz Komendanta Miejskiego Policji jako organu właściwego do określenia stanowiska które ma objąć skarżący. Przepisy ustawy o Policji nie kategoryzują jednostek organizacyjnych Policji, grupy uposażeń są jednakowe, różna jest tylko wysokość dodatków. W sytuacji gdy parametry stanowisk są takie same ,nowe stanowisko jest równorzędne pod względem uposażenia, to samo jest miejsce pełnienia służby a Komendant Wojewódzki nie był właściwy do określenia bliżej stanowiska jakie zajmie skarżący w Komendzie Miejskiej, poza wskazaniem że będzie to stanowisko policjanta takie jak zajmowane poprzednio, nakazanie jeszcze bliższego wyjaśnienia charakteru stanowiska zajmowanego niż ma to miejsce w rozkazach dotyczących przeniesienia nie przyczyni się do wyjaśnienia czy stanowisko na jakie A.K. został przeniesiony jest stanowiskiem równorzędnym. Dopiero analiza rozkazu Komendanta Miejskiego dałaby podstawy do takiej oceny, w nawiązaniu zarówno do akt sprawy jak i do akt osobowych, z których posiłkowo może ewentualnie – w razie potrzeby – skorzystać dla dokonania oceny Sąd. Z akt wynika, że nie pogorszyły się warunki dojazdu (przeniesienie jest w ramach jednego miasta) ,zachowane zostały stanowisko i uposażenie, a planowany zakres obowiązków jest zgodny z kierunkiem wykształcenia skarżącego . Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie elementy stosunku służbowego ,poza wskazanymi, uznał Sąd za istotne dla oceny równorzędności stanowisk. Obowiązek sprecyzowania bliżej nieokreślonych parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego dla oceny stanowiska na jakie planowano mianować A.K. może prowadzić do wkroczenia przez Komendanta Wojewódzkiego w zakres kompetencji Komendanta Miejskiego.

W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę kasacyjną należy stwierdzić, że została ona wniesiona w terminie.

Z uwagi na powyższe, należało uznać skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.