Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1740/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2013 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej Prezes UTK) utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2013 r., którym ograniczył Z. z siedzibą w W. (dalej skarżący Z.) oraz I. (dalej I.) prawo wglądu do materiału dowodowego, obejmującego informacje zawarte w pismach P. SA z siedzibą w W. (dalej P.). Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazano art. 73 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej u.z.n.k., a także art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.), dalej u.t.k.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W grudniu 2011 r. Prezes UTK z urzędu wszczął wobec P. postępowanie administracyjne w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, do udziału w którym na prawach strony dopuścił Z. z siedzibą w W. oraz I.

W toku tego postępowania P.:

- pismem z [...]maja 2012 r. wniosło o jego umorzenie, składając do sprawy 8 załączników, z czego Załączniki od 2 do 4 opatrzono klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" wskazując, że dokumenty te zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Dodatkowo P. zgłosiło wniosek o nieudostępnianie dokumentów opatrzonych klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" stronom lub podmiotom uczestniczącym w tym postępowaniu;

- pismem z [...] lipca 2012 r. P. udzielając odpowiedzi na wezwanie organu przedłożyło do akt kolejne trzy załączniki. Zarówno część tego pisma, jak i wszystkie załączone do niego dokumenty P. opatrzyło klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., wnosząc o nieudostępnianie ich stronom lub podmiotom uczestniczącym w tym postępowaniu;

- kolejnym pismem z [...] lipca 2012 r. P. udzieliło odpowiedzi na wezwanie Prezesa UTK dołączając trzy załączniki. Zarówno fragmenty treści tego pisma oraz Załącznik 1 i Załącznik 2 P. opatrzyło klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i wniosło o nieudostępnianie ich stronom lub podmiotom tego postępowania;

- pismem z [...] sierpnia 2012 r. udzielono odpowiedzi na wezwania organu dołączając do akt 17 załączników, z czego załączniki od 1 do 5 oraz załączniki 16 i 17 opatrzono klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i wniesiono o nieudostępnianie ich stronom lub podmiotom tego postępowania. P. wskazało, że ww. informacje (oprócz umów i aktów wewnętrznych) są w zdecydowanej większości zestawione w formie wykazów stanowiących zbiorczą informację, której opracowanie wymagało od niego znacznych nakładów organizacyjnych oraz zastrzegło, że wykazy te nie są dostępne publicznie i zostały przygotowane wyłącznie na użytek postępowania prowadzonego przez Prezesa UTK;

- pismem z [...] września 2012 r. P. uzupełniło swoją odpowiedź z [...] sierpnia 2012 r. o Załącznik 1 - Wykaz punktów ładunkowych, w zakresie których P. uiściło opłatę z tytułu użytkowania wieczystego i Załącznik 2 - Wykaz punktów ładunkowych, w zakresie których właściwe organy nie naliczyły opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, opatrzyło klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., wnosząc o nieudostępnianie ich innym stronom lub podmiotom tego się postępowania;

- przy piśmie z [...] listopada 2012 r. P. przekazało do akt sprawy umowy zawarte w przedmiocie dofinansowania ze środków pochodzących z Unii Europejskiej inwestycji na infrastrukturę kolejową, przy czym umowy te zostały przekazane w dwóch wersjach – jawnej oraz poufnej. Ponadto P. oświadczyło, że adnotacje określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa" wskazują na informacje, które zostały zastrzeżone jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i wniosło o ich nieudostępnianie stronom lub podmiotom tego postępowania. Dodatkowo P. podkreśliło, że przekazane informacje dotyczą planowanych kosztów realizacji projektu, w tym jego wkładu własnego ponoszonego w ramach realizacji danego projektu i w związku z tym posiadają informacje istotną wartość gospodarczą.

Prezes UKE wezwał P. o ponowne rozważenie zasadności opatrzenia klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" dokumentów dołączonych do pisma z [...] sierpnia 2012 r., tj. trzech załączników, a w przypadku podtrzymania pierwotnego stanowiska o przedstawienie jego uzasadnienia. W odpowiedzi P. załączyło do akt zmodyfikowaną wersję jawną Załącznika 1 - Wykaz punktów ładunkowych, z podziałem na poszczególne zakłady, w ramach której pierwsza kolumna tabeli nie została potraktowana jako tajemnica przedsiębiorstwa. W pozostałym zakresie P. podtrzymało swoje pierwotne stanowisko wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2012 r., wnioskując jednocześnie o pozostawienie tych informacji - opatrzonych klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", do wyłącznej wiadomości Prezesa UTK oraz nieujawnianie ich innym stronom tego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes UTK ograniczył skarżącemu oraz Izbie prawo wglądu do ww. materiału dowodowego, tj. obejmującego informacje zawarte w pismach P. z [...] maja 2012 r., [...] lipca 2012 r. (dwa pisma), [...] sierpnia 2012 r., [...] września 2012 r., [...] listopada 2012 r. i [...] listopada 2012 r., bowiem uznał te informacje za "tajemnicę przedsiębiorstwa".

Zarówno Izba, jak i skarżący Z. z zachowaniem terminu wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący zarzucił, że odmowa została wydana bez podstawy prawnej, gdyż ani żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy o transporcie kolejowym nie uprawniał do ograniczenia prawa wglądu w akta sprawy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego podstawy takiej nie stanowi również art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż zawiera on jedynie definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

Nadto skarżący stwierdził, że część informacji potraktowanych przez P. oraz Prezesa UTK jako tajemnica przedsiębiorstwa w rzeczywistości stanowi informację publiczną. Wobec tego, że nie wszystkie dane zawarte w ww. załącznikach mogą być uznane za poufne z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, P. składając te dokumenty do akt powinno było zastosować inne metody w celu zachowania poufności informacji w nich zawartych, jeśli istotnie stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UTK w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że co do zasady - zgodnie z art. 73 k.p.a., na każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jednakże art. 74 § 2 k.p.a. przewiduje, że istnieje możliwość odmówienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie organu przepis ten – art. 74 § 2 k.p.a., dawał więc podstawę do odmowy skarżącemu prawa wglądu do przedmiotowych akt. Na potwierdzenie takiego stanowiska powołano orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2001 r. sygn. akt II SAB/Gd 127/2000 oraz WSA w Poznaniu z 16 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 228/09.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego Z. zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UTK wyjaśnił, że nie przystaje ono do niniejszej sprawy bowiem dotyczyło sytuacji, w której odmowa udostępnienia dokumentu nastąpiła z uwagi na fakt, że zawarto tam informacje niejawne stanowiące tajemnicę służbową w rozumieniu obowiązującej do końca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 1999 r. nr 11, poz. 95 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 ust. 1 wprowadziła (obecnie nieobowiązujący) podział informacji niejawnych na stanowiące tajemnicę państwową (klauzule "ściśle tajne" i "tajne"- art. 23 ust. 1) oraz tajemnicę służbową (klauzule "poufne" i "zastrzeżone" - art. 23 ust. 2), przy czym kategoria "tajemnica służbowa" została zdefiniowana w art. 2 ww. ustawy. Organ wskazał również, że na podstawie postanowień art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228), na które powołała się w toku niniejszego postępowania Izba, udostępnienie dokumentów niejawnych oznaczonych klauzulami "poufne", bądź "zastrzeżone", a znajdujących się w aktach tego postępowania, jest możliwe w sposób spełniający wymogi tego aktu prawnego. Natomiast ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji regulująca kwestie zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, której potrzeba ochrony była podstawą ograniczenia wglądu do akt niniejszej sprawy nie przewiduje możliwości uzyskania dostępu do tych informacji po spełnieniu pewnych wymogów. Stąd też ustawa o ochronie informacji niejawnych nie może zdaniem prezesa UTK być podstawą do oceny prawidłowości postanowienia z [...] stycznia 2013 r.

Jednocześnie Prezes UTK zwrócił uwagę na to, że prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy i jego ograniczenie jest wyraźnie i mocno sprzężone ze spoczywającymi na organach administracyjnych i pracownikach ich urzędu obowiązkami zapewnienia w toku postępowania administracyjnego ochrony informacji niejawnych, z uwzględnieniem przepisów różnych ustaw odrębnych oraz zapobieganiu czynom mającym znamiona przestępstwa przeciwko ochronie informacji. Z tego względu treść przepisu art. 74 § 1 k.p.a. nie może być poddana poprawnej wykładni bez tego kontekstu normatywnego, jaki tworzą przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz innych ustaw, przyznających ochronę informacjom uznanym za tajemnicę, jak również zakres ochrony karnej informacji, których ujawnienie przynosić może szkodę prawnie chronionym interesom. W ocenie organu takim interesem prawnie chronionym jest w tym przypadku tajemnica przedsiębiorstwa P., które zastrzegło określone informacje jako tajemnica przedsiębiorstwa, podejmując jednocześnie niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, także, przy przekazywaniu ich do akt. A zatem Prezes UTK uzyskał te dane z określonym zastrzeżeniem nieujawniania ich, zgodnym z zasadami przypisanymi ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa przez ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tak więc ich ujawnienie innym podmiotom mogłoby stanowić naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 u.z.n.k., które zagrożone jest odpowiedzialnością cywilną i karną (art. 18 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 u.z.n.k.).

Odnosząc się natomiast do argumentacji, zgodnie z którą przynajmniej część informacji oznaczonych przez P. jako tajemnica przedsiębiorstwa, stanowi informację publiczną, która powinna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ przytoczył art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy i stwierdził, że informacje, do których zgodnie z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ograniczono stronom postępowania dostęp, oznaczone zostały przez P. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" tak więc, w świetle art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do nich podlega ustawowemu ograniczeniu niezależnie od tego czy stanowią one informację publiczną, czy nie. W tej sytuacji Prezes UTK nie może decydować o ich udostępnieniu.

Organ stwierdził również, że art. 69 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, stanowiący o obowiązku zachowania przez niego tajemnicy przedsiębiorstwa wskazuje, że w ustawie o transporcie kolejowym nie zostały przewidziane takie regulacje. W ocenie Prezesa UTK brak bezpośredniego nakazu chronienia informacji gospodarczej w ustawie o transporcie kolejowym nie oznacza, że nie jest on obowiązany stosować innych przepisów, w tym przypadku Konstytucji RP i ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ zwrócił uwagę na art. 61 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów" (ust. 2), a ograniczenie tego prawa "może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa" (ust. 3). Tak więc sam fakt ustanowienia w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (w art. 11 ust. 1) określonej ochrony informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa sprawia, że w niniejszej sytuacji nie jest wymagana osobna delegacja ustawowa do ochrony tych informacji.

Organ zaznaczył, że udostępnienie przez niego informacji zastrzeżonych do nieujawniania przez ich właściciela w trybie zgodnym z ustawowymi regulacjami, mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa. Państwo to zgodnie z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji daje podmiotowi prawo i możliwość ochrony własnych informacji, które zostaną przez ten podmiot właściwie określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa" i przewiduje odpowiedzialność za naruszenie tego prawa, nie wyłączając jednocześnie z tej odpowiedzialności organów administracji publicznej. Jest to ważne tym bardziej, że w trybie zapoznawania się z częścią akt postępowania, do której zastosowano ograniczenie dostępu, skarżący - jako podmiot reprezentujący grupę przewoźników, prowadzących działalność konkurencyjną w stosunku do P., uzyskałby dostęp do chronionych informacji, ważnych z punktu widzenia interesu gospodarczego ich głównego konkurenta, w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie organu w tej sytuacji nie istotna jest deklaracja skarżącego, że będzie on respektował tajemnicę przedsiębiorstwa P., gdyż nie zmienia ona statusu skarżącego jako organizacji reprezentującej podmioty mające interes ekonomiczny w uzyskaniu tych danych oraz fakt, że zastrzega on sobie - w treści samej deklaracji, prawo do samodzielnej oceny, czy informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P. pisząc, że "nie będzie rozpowszechniał ani wykorzystywał tych informacji, które w rzeczywistości okazałyby się mieć charakter takiej tajemnicy", do czego nie jest uprawniony, gdyż to dysponent informacji, a nie inny podmiot, jest jedynie władny decydować o nadaniu tym informacjom klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" i jest odpowiedzialny za ich bezpieczeństwo. Poza tym Prezes UTK stwierdził, że nie może decydować wbrew woli dysponenta tych informacji w kwestiach związanych z wiarygodnością zabezpieczenia danych mających strategiczne znaczenie dla tego podmiotu, który spełniając wymogi ustawowe, udostępnił je mu w zaufaniu.

Nadto uzyskanie przez skarżącego dostępu do prawidłowo zastrzeżonych do nieujawniania informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, mogłoby skutkować wystąpieniem przez dysponenta tych informacji z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko organowi, który je udostępnił, pomimo prawidłowo poczynionego zastrzeżenia. W tej sytuacji mamy więc do czynienia z kategorią zaufania do państwa i możliwością poniesienia przez państwo kosztów związanych z ewentualnym odszkodowaniem, a także z ww. odpowiedzialnością karną z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dlatego też organ nie podzielił stanowiska, jakoby w tej sprawie nie występował ważny interes państwa.

Z tych samych przyczyn organ nie uwzględnił również zarzutu przedstawionego przez Izbę, że P. "arbitralnie kwalifikuje przedstawiane przez siebie informacje jako »tajemnica przedsiębiorstwa« aby uniemożliwić innym uczestnikom postępowania ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zawierającego informacje istotne dla jej rozstrzygnięcia".

Odnosząc się do użytego we wniosku skarżącego Związku sformułowania "Z uwagi na to, że nie wszystkie dane zawarte w załącznikach mogą być uznane za poufne z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, P., składając dokumenty do akt postępowania powinna była zastosować inne metody w celu zachowania poufności informacji, jeśli w rzeczywistości stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa." Prezes UTK stwierdził, że skarżący nie mając dostępu do tych danych, a zatem nie znając ich treści, dokonuje oceny, czy mogą one stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa odrębnego podmiotu gospodarczego, nie podając jednocześnie kryteriów, na podstawie których tej oceny dokonał. Poza tym najpierw twierdzi, że nie wszystkie dane mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, a następnie dopuszcza, że jednak te same dane mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Ustawodawca przewidział w jaki sposób należy chronić informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i dane, w stosunku do których zastosowano ograniczenie dostępu w niniejszym przypadku, zostały przez P. poddane ochronie w taki właśnie sposób. Wobec tego za niezrozumiałe organ uznał zdanie skarżącego, że "(...) P. (...) powinna była zastosować inne metody (...)".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – Z. z siedzibą w W. zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez:

a. odmowę udostępnienia akt mimo tego, że akta te nie zawierają informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", ani nie podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę ważnego interesu państwowego, co stanowiło naruszenie zasady jawności postępowania;

b. przyjęcie jego rozszerzającej wykładni pojęcia "ważny interes państwowy" i uznanie, że wyłączenie części akt postępowania w zakresie dokumentów, które P. uznało za tajemnicę przedsiębiorstwa leży w ważnym interesie państwowym;

2. art. 74 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie dostępu do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie mimo braku przesłanek wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a.;

3. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadnienia postanowienia przesłanek uznania informacji zawartych w części dokumentów przedstawionych przez P. za tajemnicę przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 z.n.k.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć podjętych przez prezesa UTK.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 8 listopada 2013 r. ( sygn. akt VII SA/Wa 1401/13) oddalił skargę gdyż uznał, że Prezes UTK słusznie uznał, że interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa P., które zastrzegło określone informacje jako ową tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że dostęp do ww. informacji podlegał ustawowemu ograniczeniu niezależnie od tego czy stanowią one informację publiczną, czy nie, gdyż nie mógł on decydować o ich udostępnieniu w sytuacji, gdy P. złożyło oświadczenie stwierdzające, że adnotacje określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa" wskazują na informacje, które zostały zastrzeżone przez niego jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie budzi więc wątpliwości, że P. podjęło środki w celu zabezpieczenia poufności przedmiotowych informacji. Ujawnienie skarżącemu i I. tych informacji umożliwiłoby im zapoznanie się z modelem biznesowym przyjętym przez P., ze strategią funkcjonowania jego przedsiębiorstwa i mogłoby przyczynić się do osłabienia pozycji P. na rynku usług kolejowych.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, poz. 1228), gdyż dotyczy ona "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie znajduje swoje oparcie w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który to przepis jest spójny z art. 39 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (porozumienie TRIPS), stanowiącego załącznik do Porozumienia w sprawie utworzenia Światowej Organizacji Handlu - WTO. Rzeczpospolita Polska jest stroną TRIPS od 2000 r.

Na skutek skargi kasacyjnej Z. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w dniu 9 kwietnia 2015 r. uchylił powyższy wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA ( sygn. akt II GSK 494/14). NSA stwierdził, że doszło do naruszenia art. 140 § 4 p.p.s.a bowiem sąd I instancji nie sprostał wymogowi wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a uchybienie to uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej wyroku z perspektywy wszystkich zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Sądu kasacyjnego; "dokonanej przez WSA oceny nie można uznać jako uzyskanej w wyniku szczegółowej analizy przepisów prawa procesowego i materialnego, które legły u podstawy zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części rozważań merytorycznych, poza tym że ponownie, tym razem w formie skróconej, przedstawia stan faktyczny sprawy, to w istocie ogranicza się do przywołania treści przepisów (...) oraz skonkludowania, że "zaskarżone postanowienie znajduje swoje oparcie w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który to przepis jest spójny z art. 39 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (porozumienie TRIPS), stanowiącego załącznik do Porozumienia w sprawie utworzenia Światowej Organizacji Handlu – WTO" Sąd kasacyjny zarzucił, że WSA przyjmując, że podstawę prawną dla odmowy udostępnienia akt stanowił art. 11 ust. 4 u.z.n.k. nie wniknął i nie wyjaśnił jakie miejsce w odmowie tej miały przepisy art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 i § 2 k.p.a. i jakie ewentualne relacje zachodziły pomiędzy tymi przepisami prawa procesowego, a powołanym przepisem prawa materialnego. NSA zauważył również, że WSA swoje rozważania rozpoczął od przywołania i krótkiego omówienia wskazanych przepisów k.p.a., co w jego ocenie sugerowałoby, że WSA dostrzegł wskazywaną przez organ konieczność zastosowania przepisów stanowiących procesową podstawę rozstrzygnięcia.

NSA wskazał, że odmowa udostępnienia akt przez Prezesa UTK, dokonana na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.t.k., została wywiedziona z art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k., co wynika z treści zaskarżonego postanowienia. Na jednoznaczne nawiązanie do art. 74 § 1 k.p.a. wskazuje odwołanie się do zawartej w tym przepisie przesłanki odmowy prawa wglądu do akt jaką jest interes państwa. Nadto, Prezes UTK uznał zasadność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa ze względu na art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 u.z.n.k. Nad tym wątkiem uzasadnienia postanowienia Prezesa UTK Sąd I instancji nie pochylił się w ogóle. Powinnością WSA było skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia organu ze względu na interes państwa oraz ze względu na zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Rozważenia wymagało czy mimo braku bezpośredniego nakazu ochrony informacji gospodarczej w ustawie o transporcie kolejowym, Prezes UTK mógł te informacje chronić, korzystając z przepisu Konstytucji RP w powiązaniu z powołanymi w postanowieniu przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zadania tego w ocenie NSA Sąd I instancji nie wykonał, gdyż nie przedstawił spójnej argumentacji prawnej uzasadniającej pogląd, że odmowa udostępnienia poszczególnych informacji z akt sprawy znajduje podstawę prawną w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Odniesienia do poszczególnych przepisów czy to k.p.a., czy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, czy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy wreszcie ustawy o ochronie informacji niejawnych poczynione zostały w sposób od siebie oderwany, nie składając się tym samym na jedną, logiczną wypowiedź w przedmiocie dopuszczalności odmowy udostępnienia informacji opatrzonych klauzulą "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA wyroku WSA z 8 listopada 2013 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zgodnie z art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując ponownej oceny zaskarżonego postanowienia musi wziąć pod uwagę kwestię czy odmowa udostępnienia poszczególnych informacji z akt niniejszej sprawy znajdowała podstawę prawną w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nadto WSA musi wyjaśnić jakie miejsce w dokonanej odmowie miały przepisy art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 i § 2 k.p.a. i jakie ewentualne relacje zachodziły pomiędzy tymi przepisami prawa procesowego, a powołanym przepisem prawa materialnego. Powinnością WSA jest także skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia organu ze względu na interes państwa oraz ze względu na zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Rozważenia wymaga również czy mimo braku bezpośredniego nakazu ochrony informacji gospodarczej w ustawie o transporcie kolejowym, Prezes UTK mógł te informacje chronić, korzystając z przepisu Konstytucji RP w powiązaniu z powołanymi w postanowieniu przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. zostały dopuszczone dowody zgłoszone przez skarżący Z. stanowiące opisane tam prawomocne wyroki sądów cywilnych wydane po dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz protokoły przekazania dokumentów dokonane w 2015 r.

Uczestnik postępowania I. nie zajęła stanowiska w sprawie.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu w całości.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na wniosek P. ograniczył pozostałym stronom czyli skarżącemu Z. oraz I. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w pismach P. (dalej P.). Jako podstawę prawną wskazał art. 73 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.z.n.k. a także art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że odmowa ta została poparta także treścią art. 74 k.p.a. oraz art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć zasadniczą kwestię stanowiącą istotę sporu pomiędzy stronami, a mianowicie czy P. przysługuje prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa bowiem w ustawie o transporcie kolejowym brak jest regulacji dotyczącej owej tajemnicy w przeciwieństwie np. do przepisu art. 207 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.2014.243.t.j.). Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco bowiem na gruncie art. 32 Konstytucji RP trudno uznać aby przedsiębiorstwo związane z transportem kolejowym było pozbawione prawa do ochrony swojej tajemnicy, podczas, gdy przedsiębiorstwa z innych sektorów gospodarczych takim prawem do ochrony dysponują. Jako przykład można wskazać też art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z przepisem art. 69 ww. ustawy Prezes Urzędu, na wniosek lub z urzędu, może, w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Również zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2014.782 - dalej u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Wskazany wyżej przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. był analizowany w orzecznictwie w powiązaniu z ar. 11 ust. 4 u.z.n.k. Przede wszystkim orzecznictwo zarówno WSA, jak też NSA wskazywało, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. To, czy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji musi być oceniane każdorazowo w warunkach danej, indywidualnej sprawy (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 876/14).

Przedmiotem analizy była także kwestia różnicy zachodzącej pomiędzy używanymi w cytowanych wyżej przepisach u.d.i.p. i przepisach u.z.n.k. pojęciami "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz "tajemnicy przedsiębiorstwa". W tym zakresie powoływano się na stanowisko doktryny wskazujące, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). - por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 683/13.

| Reasumując ten wątek sprawy Sąd podzielił stanowisko organu, w świetle którego brak bezpośredniego nakazu chronienia informacji gospodarczej w |

|ustawie o transporcie kolejowym nie oznacza, że Prezes UKE nie jest obowiązany stosować innych przepisów, w tym przypadku Konstytucji RP , ustawy o |

|zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w powiązaniu z przepisami art. 73 i 74 k.p.a. |

|Idąc dalej tym tokiem rozumowania należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 4 u.t.k. do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z |

|zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczając skarżącemu Z. prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie |

|Prezes UTK oprócz przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zasadnie odwołał się zatem do treści art. 73 i art. 74 k.p.a. oraz do pojęcia ważnego interesu |

|państwowego, o którym mowa w art. 74 § 1 k.p.a. W świetle orzecznictwa i doktryny; "Nie ma jednak przeszkód, aby organ administracji publicznej na |

|podstawie komentowanego przepisu wyłączał ze względu na ważny interes państwowy także te akta sprawy, które nie są objęte ustawą o ochronie |

|informacji niejawnych. Organ administracji publicznej, działając tu na zasadzie uznania administracyjnego, jest jednak obowiązany wskazać, ze względu|

|na jaki konkretnie ważny interes państwowy wyłączył akta sprawy i dlaczego tak skonkretyzowany interes przemawiał za wyłączeniem tych akt. W |

|niepublikowanym wyroku NSA w Katowicach z dnia 8 września 1997 r., I SA/Ka 298/96, ONSA 1999, nr 1, poz. 15, stwierdzono, że: "Pojęcie "ważny interes|

|państwowy" (art. 74 § 1 k.p.a.) wymaga indywidualizacji i skonkretyzowania w każdym przypadku przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu akt |

|sprawy. W jego wykładni trzeba bowiem uwzględnić to, że w treści przepisu występuje ono w liczbie pojedynczej, a wobec tego chodzi nie o wszelkie |

|ważne interesy państwowe, lecz o jeden konkretny wskazany. (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). |

|W ocenie Sądu Prezes UTK sprostał powyższemu obowiązkowi powołując się zarówno na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa P., jak też na |

|przepisy art. 11 ust. 1 u.z.n.k. , art. 18 ust. 1 u.z.n.k. i art. 23 ust. 1 u.z.n.k. , z których wynika odpowiedzialność karna podmiotu za m.in. |

|ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. Zasadnie zatem organ zwrócił uwagę na fakt, że w takiej sytuacji udostępnienie przez niego informacji |

|zastrzeżonych do nieujawniania przez ich właściciela w trybie zgodnym z ustawowymi regulacjami, mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę |

|zaufania obywateli do państwa. Państwo to zgodnie z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji daje podmiotowi prawo i możliwość ochrony |

|własnych informacji, które zostaną przez ten podmiot właściwie określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa" i przewiduje odpowiedzialność za |

|naruszenie tego prawa, nie wyłączając jednocześnie z tej odpowiedzialności organów administracji publicznej. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w całości podzielił stanowisko Prezesa UTK, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy |

|dają organowi uzasadnioną podstawę faktyczną i prawną do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa P. Przepisy te począwszy od art. 61 Konstytucji RP |

|poprzez art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 u.t.k. tworzą normę prawną pozwalając na zastosowanie wobec |

|przedsiębiorstwa kolejowego dobrodziejstwa ochrony jego tajemnicy, pomimo braku takiej regulacji w ustawie o transporcie kolejowym. |

| W tym aspekcie sprawy bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność wydania przez sąd powszechny wyroku nakazującego P. ujawnienie |

|informacji publicznej dotyczącej posiadanej infrastruktury kolejowej. Sąd zauważa, że wydanie takich wyroków samo w sobie nie może prowadzić do |

|wniosku, tak jak tego chce skarżący, że jawność toczącego się postępowania w sprawie zapewnienia przewoźnikom kolejowym niedyskryminującego dostępu |

|do infrastruktury kolejowej nie może być ograniczona ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa P. Zresztą z uzasadnień ww. wyroków sądów powszechnych |

|wynika, że prawo P. do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. nie było co do zasady zakwestionowane. |

| Jak już wyżej wspomniano definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o |

|zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła |

|tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych |

|powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli|

|bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. |

|Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe |

|przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, |

|interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja |

|posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 |

|ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. |

|Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii |

|wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). |

| Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanym przepadku P. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przekazywanych informacji |

|bowiem Prezes UTK otrzymał te dane z określonym zastrzeżeniem, a ponadto były one przekazywane w dwóch wersjach, a mianowicie w wersji "jawnej" oraz |

|w wersji określonej jako " tajemnica przedsiębiorstwa". Tym samym została spełniona przesłanka "poufności". |

|Po drugie, niewątpliwie zastrzegane w ten sposób informacje miały wartość gospodarczą, czego sam skarżący Z. nie zakwestionował domagając się ich |

|ujawnienia dla potrzeb prowadzenia własnej działalności w transporcie kolejowym. Zresztą, co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą |

|w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za |

|całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której |

|wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.( por. |

|wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. , sygn. akt II SA/Wa 1903/13). |

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, ze zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, tak jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a., jak również jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku strony skarżącej ograniczenie zasady jawności prowadzonego postępowania administracyjnego było uzasadnione tajemnicą przedsiębiorstwa P.

W ocenie Sądu organ w toku postępowania wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz uzasadnił swoje stanowisko w sposób wymagany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja prawna Prezesa UTK jest logiczna i obejmuje wszystkie kluczowe zagadnienia rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.