Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2524/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 100/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 100/13 (dalej wyrok z 28 maja 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę B. K. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z 10 grudnia 2012 r.), zapadłą w przedmiocie postępowania odwoławczego.

Przedstawiony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) Starosta Powiatu Przeworskiego (dalej zwany Starostą albo organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Przeworsk (dalej zwanej Gminą), zatwierdził projekt budowlany i udzielił tej Gminie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej – ciągi główne w miejscowościach Rozbórz i Ujezna na szczegółowo wymienionych działkach.

Od decyzji tej odwołanie złożyła skarżąca, kwestionując brak ujęcia Jej działek nr [...] i nr [...] (drogi gminnej) w projekcie kanalizacji sanitarnej. Zarzuciła także pominięcie Jej jako strony toczącego się postępowania, podczas gdy planowane przedsięwzięcie wpływać będzie na wykonywanie przez Nią prawa własności w stosunku do działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Podkarpacki (dalej zwany Wojewodą albo organem II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej art. 104, art. 107, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.).

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że należąca do skarżącej działka nr [...] nie jest objęta planowaną inwestycją, jak też nie jest położona w obszarze jej oddziaływania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do skarżącej. Szczególną regulację w zakresie definicji strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zawiera art. 28 ust. 2 pr.bud. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera natomiast art. 3 pkt 20 pr.bud. Konsekwencją stwierdzenia braku przymiotu strony jest obowiązek organu umorzenia postępowania odwoławczego w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżąca domaga się ujęcia Jej działki nr 418 oraz sąsiedniej działki drogowej nr 419 w planach inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa. Żądania tego rodzaju mogą jednakże odnieść skutek wyłącznie w przypadku zgłoszenia ich inwestorowi. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący wniosek inwestora, nie może wpływać w jakikolwiek sposób na zakres tego wniosku i miejsce przebiegu ujętej w nim inwestycji liniowej. To bowiem inwestor jest kreatorem zamierzenia budowlanego, z którym występuje o pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy wynika, że ustalony przez inwestora i zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty przebieg kanalizacji sanitarnej nie obejmuje działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, jak też nie został zlokalizowany w jej pobliżu. Dlatego też należy uznać, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud., który to obszar przesądza o statusie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro skarżąca nie nabyła praw we wszczętym i rozstrzygniętym decyzją Starosty postępowaniu, to tym samym nie mogła również złożyć od niej odwołania.

Pismem z 2 stycznia 2012 r. skarżąca wniosła do WSA skargę na decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie błędne uznanie, że nie przysługuje Jej w niniejszym postępowaniu administracyjnym przymiot strony przez niewłaściwe przyjęcie, że Jej działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazała też na rażące naruszenie wyrażonej w Konstytucji RP zasady równości wobec prawa w związku z zaakceptowaniem pominięcia Jej działki nr [...] we wniosku inwestora. Zarzuciła również brak odniesienia się do zgłoszonych argumentów i żądań. Podniosła, że w wyniku błędnej i niezgodnej z Prawem wodnym inwestycji Urzędu Gminy w Przeworsku wody z dużej części wsi, pól, drogi gminnej (działka nr [...]) oraz działek sąsiednich spływają obecnie na Jej działkę nr [...], co powoduje jej zalewanie. Wskazała, że w sprawie tej toczy się do dnia dzisiejszego postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącej, najpierw Urząd Gminy w Przeworsku powinien uwzględnić Jej żądania w zakresie należytego uregulowania stosunków wodnych, a dopiero potem projektować przebieg sieci kanalizacji sanitarnej. Kanalizacja taka służy do odprowadzania ścieków ze wszystkich zabudowanych w danej miejscowości działek, tymczasem brak umieszczenia odgałęzienia wraz ze studzienkami w drodze (działka nr [...]) pozbawia skarżącą możliwości wykonania przyłącza kanalizacji do Jej budynku, a zatem oznacza pominięcie Jej działki w planowanym przedsięwzięciu.

W odpowiedzi na skargę z 29 stycznia 2013 r., nr I-VIII.7721.39.2013, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zapadłego wyroku podzielił stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z [...] grudnia 2012 r. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 3 pkt 20 pr.bud., określający oddziaływania związane z objętą zamierzeniem inwestora inwestycją, które stanowiłyby uciążliwości w korzystaniu z działki skarżącej. Sama skarżąca takiego przepisu nie wskazała, nie podając też jakie konkretnie ograniczenia w możliwości zagospodarowania Jej działki może spowodować planowana inwestycja. Skarżąca powołała się natomiast na toczące się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, związane z realizacja inwestycji – kanalizacji sanitarnej.

Kwestia naruszenia stosunków wodnych rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej pr.wod.) i choć w ocenie skarżącej kwestia ta ma związek z budową przez Gminę kanalizacji sanitarnej, to związek ten nie uzasadnia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Jak już podkreślono, tylko w razie gdy istnieje regulacja prawa materialnego, nakładająca na inwestora określone obowiązki łączące się z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, właściciel tej ostatniej działki staje się stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Fakt posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych nie przesądza automatycznie o przyznaniu Jej takiego przymiotu także w innym postępowaniu administracyjnym.

Ustalenie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zaakceptowania przez organy pominięcia Jej działki nr [...] we wniosku inwestora sąd I instancji wyjaśnił, że jest on bezzasadny. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczy się bowiem na wniosek podmiotu, który ma zamiar realizacji konkretnej inwestycji. To zatem wnioskodawca wskazuje dane dotyczące tej inwestycji w postaci jej rodzaju, rozmiaru, lokalizacji, przebiegu i parametrów technicznych. Zadaniem organu administracji, do którego taki wniosek wpłynął jest z kolei sprawdzenie jego kompletności w aspekcie przewidzianych prawem wymogów, a następnie ocena, czy stworzona przez wnioskującego koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organ nie ma zatem uprawnień do dokonywania analizy wniosku pod kątem słuszności czy racjonalności określonych rozwiązań projektowych, a modyfikacja żądania inwestora możliwa jest jedynie, jeśli wynika ona z wiążących unormowań prawnych.

We wniesionej skardze kasacyjnej z 26 lipca 2013 r. skarżąca B. K. (zwana dalej skarżącą kasacyjnie) reprezentowana przez adwokata zaskarżyła wyrok z 28 maja 2013 r. całości zarzucając naruszenie:

a) prawa materialnego, a to przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. oraz art. 29 ust. 1 pr.wod i art. 140 i 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2014, poz. 121 ze zm., dalej k.c.) przez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego wobec braku przepisów szczególnych wyznaczających otoczenie obiektu budowlanego na które obiekt ten ma negatywne oddziaływanie, w sytuacji gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa wodnego zakazujące zmiany stosunków wodnych na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz przepisy prawa cywilnego przewidujące możliwość korzystania przez właściciela z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz zakaz takiego korzystania z nieruchomości, który by zakłócał korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę,

b) przepisów postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 §2 k.p.a. wobec stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie Gminie Przeworsk pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez przyjęcie, że nie doszło w trakcie postępowania przed organami administracji do naruszenia przepisów k.p.a. w postaci art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nie ustaleniem przez organ rozpoznający sprawę obszaru oddziaływania inwestycji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w ramach wyznaczania zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji należy brać pod uwagę m.in. art. 29 ust. 1 pr.wod., który zakazuje zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skarżąca kasacyjnie wielokrotnie wskazywała, że realizacja planowanej przez Gminę inwestycji doprowadzi do powstania szkód w substancji należącej do Niej nieruchomości. Organy obu instancji nie podjęły próby podjęcia ustaleń w tym zakresie, nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 183 §2 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych podstaw kasacyjnych skonstruowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które nie okazały się jednak zasadne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym jakie zaistniało w niniejszej sprawie była ocena legitymacji procesowej do udziału skarżącej w postępowaniu zainicjowanym podaniem Gminy Przeworsk z 25 września 2012 r. o udzielenie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej – ciągi główne w miejscowościach Ujemna, Rozbórz, na wymienionych enumeratywnie działkach. W sprawie nie budziło wątpliwości, że podanie to nie obejmowało swoim zakresem przedmiotowym działki nr[...], stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie. W odwołaniu z 23 października 2012 r. wniosła Ona o uzupełnienie dokumentacji dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej o Jej działkę poprzez wykonanie odgałęzienia kanalizacji na działce nr [...] po której przebiega droga publiczna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Wojewoda w decyzji z [...] grudnia 2012 r., jak i sąd I instancji w wyroku z 28 maja 2013. r. dokonali prawidłowej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, w tym przede wszystkim art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 3 pkt 20 pr.bud. ustalając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w którym zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] października 2012 r. Jak wyjaśnił prawidłowo sąd I instancji, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczy się na wniosek podmiotu, który ma zamiar realizacji konkretnej inwestycji. To od wnioskodawcy, którym w zaistniałej sprawie była Gmina Przeworsk należy wskazanie danych dotyczących rodzaju, rozmiaru, lokalizacji, przebiegu i parametrów technicznych planowanej inwestycji. Z kolei kwestia naruszenia stosunków wodnych rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy pr.wod.

Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie były zasadne. Art. 29 ust. 1 pr.wod. nie należy do przepisów odrębnych do których odsyła art. 3 pkt 20 pr.bud. Z samego faktu, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja nie było wystarczającą podstawą do uznania, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. Ochrona uzasadnionego interesu skarżącej w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do uznania, że to Ona a nie inwestor decydowałaby o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu ich posadowienia, rodzaju i przeznaczeniu. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, organ II instancji nie miał obowiązku dokonywania dalszych ustaleń faktycznych dotyczących znaczenia dla skarżącej kasacyjnie podłączenia Jej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

Jak wyjaśnił sąd I instancji, ustalenie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. obligowało Wojewodę do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Jeżeli bowiem postępowanie odwoławcze ze względu na brak jednej z przesłanek do wydania decyzji co do istoty sprawy stało się bezprzedmiotowe, wówczas obowiązkiem organu administracji publicznej było jego umorzenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.