Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 972/10 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz P. K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 972/10 oddalił skargę P. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 sierpnia 2005 r. skarżący dokonał zgłoszenia nr [...], które obejmowało wykonanie utwardzenia części działki położonej w T., posiadającej wówczas nr [...], w obrębie istniejącego budynku gospodarczego oraz w części wschodniej działki w pasie o szerokości 5 m, usytuowanym wzdłuż granicy północnej. Działka nr [...] w roku 1998 uległa podziałowi na działkę [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oraz działkę [...], na której zlokalizowany jest plac składowy objęty niniejszym postępowaniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...] października 2007 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązał P. K. do wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce części powierzchni utwardzonej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania P. K. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązał P. K. do wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzenia działki nr [...] w T. Po rozpatrzeniu odwołania P. K. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że na całej powierzchni działki [...] znajduje się obiekt budowlany – plac składowy – o nawierzchni terenu utwardzonej płytami drogowymi. Na placu, na paletach bądź luzem, składowane są materiały budowlane – cegła, butle gazowe, oraz materiały opałowe – drewno i węgiel, a ponadto urządzenia niezbędne do obsługi placu składowego: waga samochodowa, niestacjonarne urządzenia do sortowania węgla oraz budynek z pomieszczeniami biurowymi, socjalnymi i garażowymi. Powyższy plac jest ogrodzony. Utwardzenie terenu zostało dokonane pod koniec roku 2005 i w roku 2006, przez właściciela działki P. K. Z informacji zgromadzonych przez PWINB wynika, że przed Wójtem Gminy Świlcza nie toczyło się i nie toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania, tj. placu składowego na działce [...] – pismo Wójta Gminy Świlcza z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...]. Powyższe ustalenia dały podstawę do przyjęcia, że utwardzenie płytami drogowymi nieobjętej zgłoszeniem z 2005 roku części działki nr [...] celem urządzenia palcu składowego węgla i innych materiałów spowodowało, iż również i ta część, która była nim objęta zmieniła swój charakter. A zatem, powstał obiekt budowlany – plac składowy, na który wymagane jest pozwolenia na budowę.

Organ podniósł, że postępowanie zgłoszeniowe jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, w myśl której prowadzenie robót budowlanych możliwe jest wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sytuacje, których może dotyczyć zgłoszenie zostały ściśle określone w art. 29 Prawa budowlanego. Z możliwości tej skorzystał skarżący, gdyż w dniu 25 sierpnia 2005 r. zgłosił zamiar utwardzenia części działki nr [...] (obecnie nr [...]) na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego – "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Wykonane przez P. K. utwardzenie działki nr [...] w zakresie tego pojęcia się nie mieści. Organy wskazały, że po pierwsze, utwardzono całą działkę, a po drugie, przeznaczenie i funkcja wskazują, że jest ściśle związane z powstałym placem składowym i prowadzoną na nim działalnością handlową. Organy przyjęły, że utwardzenie działki nr [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Roboty związane z utwardzeniem działki budowlanej niewymagające pozwolenia na budowę wymieniono w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc wśród robót o innym charakterze niż budowa obiektów, których dotyczy przepis art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Hipoteza art. 28 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obejmuje swym zakresem jedynie takie utwardzenie terenu działki budowlanej, które jest funkcjonalnie związane z budynkiem bądź innym obiektem, które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym. Jest to utwardzenie, zapewniające możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (chodniki, dojścia, przejazdy i dojazdy do budynku, pod śmietniki). Utwardzenie gruntu tworzące trwałą nawierzchnię i ewentualnie inne urządzenie infrastruktury technicznej jest równoznaczne z powstaniem obiektu budowlanego. Wykonanie prac budowlanych, które nie są objęte dokonanym zgłoszeniem, a wymagają pozwolenia na budowę powinno być rozstrzygane w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Prace budowlane polegające na utworzeniu placu składowego mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Świadczy o tym treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż pod pojęciem budowli wymienia się obiekty o podobnym charakterze, tj. składowiska odpadów, nadto wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego. Plac składowy o cechach i funkcjach ustalonych w toku postępowania jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego w postaci placu składowego bez pozwolenia na budowę skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce. Możliwość legalizacji takiego obiektu możliwa jest jedynie w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc po wstrzymaniu robót budowlanych i po dostarczeniu w zakreślonym terminie dokumentów niezbędnych do ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prace budowlane przy placu składowym na działce [...] i zobowiązał P. K. do przedłożenia do dnia 30 grudnia 2009 r. dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji. Obowiązek powyższy nie został wykonany. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, art. 52, art. 81 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nakazał P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego- placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w T.

Po rozpatrzeniu odwołania P. K., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji tej jako prawidłowe oceniono postępowanie organu pierwszej instancji, który po zawiadomieniu o terminie przeprowadzenia rozprawy dokonał oględzin działki nr [...]. Stosownie o art. 89 § 2 k.p.a. oględziny mogą stanowić część rozprawy, jeżeli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym PWINB w Rzeszowie uznał za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. O możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie strony zostały zawiadomione przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2009r. nr [...]. Decyzja o nakazie rozbiórki była następstwem niewykonania obowiązków wskazanych w ww. postanowieniu.

Z decyzją PWINB w Rzeszowie nie zgodził się P. K. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powołanej jako p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określa warunki dopuszczające możliwość legalizacja obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie stosownych dokumentów (ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego, czyli orzeka się nakaz rozbiórki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...] powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego położonego na działkach nr [...] i [...] położonych w T. gminie S.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. wstrzymał roboty budowlane przy placu składowym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w T. gmina S, które nie wymagają ustalenia niezbędnych zabezpieczeń oraz zobowiązał P. K. do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2009 r. dokumentów wymienionych w pkt 1-3 postanowienia wraz z pouczeniem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Ponieważ skarżący nie spełnił obowiązków nałożonych postanowieniem, dlatego zaistniała przesłanka z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z obowiązków postanowienia było między innymi dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku gdy teren, na którym znajduje się inwestycja nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych II instancji znajduje się decyzja Wójta Gminy Świlcza z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmawiająca P. K. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]położonej w T., dla inwestycji pn. budynek gospodarczy – zmiana sposobu użytkowania na handlowo-magazynowy – biuro obsługi i magazyn maszyn składu węgla. Wymieniona decyzja nie dotyczy inwestycji objętej niniejszym postępowaniem.

Sąd podkreślił, że prawidłowo zakwalifikowano plac składowy do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawo budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie, z którym zaliczenie danego przedsięwzięcia do "budowli" należy dokonać poprzez porównanie, czy urządzona płytami żelbetowymi nawierzchnia stanowiąc całość techniczno-użytkową wykazuje podobieństwa do wskazanych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obiektów. Na wykonanie pokrycia nawierzchni płytami żelbetowymi konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 462/08). Takie rozważania w zakresie porównania cech zrealizowanej inwestycji z definicją budowli zawiera zaskarżona decyzja, a to czyni zadość uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu według wymogów z art. 103 § 7 k.p.a.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego, w których ustawodawca przewidział wyjątki, które co do istoty są jedynymi odstępstwami od wskazanej reguły. Wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów.

Zdaniem Sądu w aktach administracyjnych jest kopia zgłoszenia z dnia 22 sierpnia 2005 r. P. K. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych do utwardzenia powierzchni działki nr [...] położonej w T., gmina S. Szkic sytuacyjny dołączony do zgłoszenia pokazuje, że utwardzenie miało obejmować pas o szerokości około 5m wzdłuż granicy z działką nr [...].

Sąd wyjaśnił, że zgłoszone roboty wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, które istotnie nie wymagały pozwolenia na budowę określone w zgłoszeniu nie zostały zrealizowane, co potwierdziło przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a przedmiotem niniejszego postępowania jest wybudowanie placu składowego, który organy prawidłowo zakwalifikowały jako budowlę, stanowiącą samowolę budowlaną, bo wzniesioną bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu błędny jest pogląd skarżącego, że wpływ na wynik postępowania winna mieć okoliczność, iż niecały plac jest wykorzystywany do składowania węgla, gdyż wykonana budowla w całości służy głównej funkcji jaką jest składowanie i sortowanie węgla, o czym świadczy sposób jego zagospodarowania i wyposażenie w urządzenia temu służące. Ponadto nietrafny jest zarzut skargi niewykonalności decyzji, gdyż nie budzi wątpliwości adresata obowiązku jaki przedmiot jest objęty nakazem rozbiórki.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 10, art. 81 k.p.a. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowanie wszelkich gwarancji procesowych stron postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strony o możliwości zapoznanie się z materiałem dowodowym zostały wezwane przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 5 października 2009 r. oraz przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Strony miały zapewniony udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji organy zapewniły im możliwość składania wniosków i zastrzeżeń. Strony z tej możliwości nie korzystały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki budowlanej wykonane przez skarżącego w oparciu o zgłoszenie złożone Staroście Rzeszowskiemu w dniu 25 sierpnia 2005 r. nie jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu;

2. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną subsumcję polegającą na zakwalifikowaniu dokonanego przez skarżącego utwardzenia powierzchni gruntu wokół zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] budynku gospodarczego i niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania istniejącego na przedmiotowej działce obiektu budowlanego jako placu składowego, tj. budowli w rozumieniu ww. przepisu;

3. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo Budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: niezastosowaniu dyspozycji ww. przepisu w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy placu składowego; rażąco sprzecznym, niewłaściwym, odbiegającym od powszechnie przyjętego interpretowania brzmienia przedmiotowego przepisu przejawiającym się w zupełnie dowolnym przyjęciu, że hipoteza art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obejmuje wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem (np. chodniki, dojścia ...), które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sytuacji gdy nic takiego nie wynika z brzmienia niniejszego przepisu, a dokonana wykładnia ma na celu jedynie konwalidowanie wadliwie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego niczym nieuzasadnionym, sprzecznym z ustalonym stanem faktycznym niezastosowaniu przedmiotowego przepisu nierozerwalnie łączącym się z błędnym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie strona zobligowana była do uzyskania pozwolenia na budowę;

4. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie do robót polegających na utwardzeniu terenu działki, w sytuacji gdy w niniejszym przypadku nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, które zostało przez niego dokonane i przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Rzeszowskiego;

5. art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, nawet przy przyjęciu jako prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego kwestionowanej przez skarżącego w pkt 3 powyżej oraz przy uwzględnieniu własnego ustalenia Sądu, iż na gruncie posadowiony jest budynek gospodarczy, a część utwardzenia działki okala tenże budynek (a zatem jako część bezpośrednio przylegającą do budynku należy uznać ją za funkcjonalnie z nim związaną). Sąd w sposób niedopuszczalny przyjął, że plac składowy obejmuje całość działki i pozostawił w obrocie prawnym decyzję nakazującą rozbiórkę całej utwardzonej powierzchni działki, podczas gdy w tej sytuacji uzasadnionym byłaby jedynie rozbiórka jej części;

6. art. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż charakter obiektu budowlanego i zakwalifikowanie go do budowli wymagającej uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma podlegać zmianom w zależności od zamiaru lub sposobu jego użytkowania przez wykonawcę:

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stanem faktycznym przyjęcie, iż utwardzenie działki nr ewidencyjny [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych" rażąco błędne i dowolne przyjęcie, iż jeżeli utwardzenie gruntu wiąże się ze stworzeniem trwałej nawierzchni to powstaje obiekt budowlany, w sytuacji gdy przyjmuje się w orzecznictwie, że zdjęcie wierzchniej warstwy ziemi w celu dotarcia do ustabilizowanej warstwy gruntu rodzimego, tak samo jak i potrzeba naturalnego utwardzenia gruntu, które to prace nie wymagają dokonywania wykopów, nie ma znaczenia dla oceny robót budowlanych ani nie przesądza o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem, tym samym nie wymagając uzyskania pozwolenia na budowę; sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiale ustalenie, że inwestor wybudował plac składowy dla określonych celów, w sytuacji, gdy doszło jedynie do utwardzenia powierzchni gruntu, a organ nie wskazał na czym oparł swoje ustalenia odnośnie przyjęcia, że doszło do wybudowania placu składowego; naruszenie zasady przekonywania na skutek nie wyjaśnienia w czym Sąd upatruje tego, iż doszło do budowy placu składowego a nie jedynie utwardzenia terenu działki;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez: uznanie, iż nie- zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o art. 10 k.p.a. bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie ma wpływu na wynik i rozstrzygnięcie sprawy; błędną sprzeczną z właściwym rozumieniem oraz niczym nieuzasadnioną interpretacją niniejszego przepisu polegającą na uznaniu, że skoro żaden inny czy dodatkowy materiał nie został zgromadzony na etapie po wydaniu postanowienia z dnia 21 października 2009 r. a przed wydaniem decyzji, to zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z powodu niezawiadomienia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie ma wpływu na wynik i rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy uniemożliwienie się stronie wypowiedzenia co do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji skutkuje tym, iż zebrany materiał nie może stanowić dowodu;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd uznając, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane zmierzały do wybudowania budowli tj. placu składowego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zamysłem skarżącego było jedynie utwardzenie powierzchni gruntu, co wynika ze zgłoszenia złożonego przez skarżącego Staroście Rzeszowskiemu, a sam fakt późniejszego zgromadzenia na utwardzonej powierzchni gruntu materiałów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze, że doszło do powstania placu składowego, a mogłoby świadczyć najwyżej o zmianie przeznaczenia działki;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i pominięcie, że strona przed rozpoczęciem robót budowlanych zgłosiła ten fakt Staroście Rzeszowskiemu, który nie wniósł sprzeciwu co do zakresu planowanej inwestycji i nie wskazywał konieczności posiadania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie zakresu planowanych robót, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie działania strony w dobrej wierze uzasadnia niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1, 3 i 7 ustawy Prawo budowlanego poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący miał zamiar dokonać budowy placu składowego tj obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, iż część utwardzonej powierzchni gruntu jest funkcjonalnie związana z budynkiem gospodarczym posadowionym na działce nr ewidencyjny [...] i jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania już istniejącego obiektu oraz zapewniająca możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd ustaleń organów nadzoru budowlanego i sanowanie błędnie prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego, które początkowo przewidywało nakaz rozbiórki jedynie w zakresie części utwardzonej powierzchni, a następnie całości ułożonych płyt drogowych na działce nr [...] w konsekwencji czego strona nie wiedziała czego dotyczy toczące się postępowanie administracyjne.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż z nie wszystkimi zarzutami w niej zamieszczonymi należy się zgodzić.

Bezspornym jest, że P. K. w dniu 25 sierpnia 2005 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w Rzeszowie zgłoszenia obejmującego utwardzenie części działki nr ewid. [...] w T. w obrębie istniejącego budynku gospodarczego, oraz w części wschodniej działki w pasie usytuowanym wzdłuż jej granicy północnej o szerokości 5 m. Zgłoszenia dokonano w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Organ, do którego dokonano zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co również wynika z akt sprawy. Jednak powyższych faktów, mogących mieć znaczenie w sprawie, nie wzięły pod uwagę organy nadzoru budowlanego i Sąd w zaskarżonym wyroku.

Jak należy rozumieć art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego ustawodawca nie określił. Przepis ten nie zawiera również żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, jak np. art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika też na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. O tym zaś, że różne może być wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i różne przeznaczenie tak utwardzonego terenu świadczy dotychczasowe orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., IV SA 10/99, wyrok NSA z 16 grudnia 2002 r., SA/Rz 2123/00, wyrok NSA z 3 czerwca 2003 r., II SA/Kr 1741/01, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 stycznia 2005 r., II SA/Wr 99/03, wyrok NSA z 1 kwietnia 209 r., II OSK 462/08). Kwestią sporną w tego typu sprawach jest najczęściej to, czy roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia nie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem w rezultacie końcowym ich wykonania powstał obiekt budowlany, niewymieniony w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, tak więc wymagający pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynikałoby, że roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. O tym, czy nie zostanie przekraczany zakres regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, niewymagający pozwolenia na budowę, może też decydować jak wynika z orzecznictwa, sposób użytkowania, przeznaczenie terenu utwardzonego w oparciu o zgłoszenie.

Sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę a kiedy tylko zgłoszenie, w istocie wynikają z rozumienia pojęć "budowy" i "robót budowlanych" zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego oraz z brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

W pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. W pewnym zakresie wyłączone spod powyższej reguły mogą być jedynie urządzenia budowlane bo tak stanowi art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz roboty budowlane wymienione w ust. 2 art. 29 Prawa budowlanego. Można mieć pewne wątpliwości czy wszystkie z tam wymienionych robót powinny być zaliczane do robót budowlanych.

Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01, wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., II S/Lu 1621/02). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Ponieważ w niniejszej sprawie dokonano zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nie wniesiono sprzeciwu, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić sprawę w tym zakresie w oparciu o przepisy art. 49 b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast oddzielną sprawą jest budowa placu składowego, jak to określiły organy, na która to budowę inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby zastosowanie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Tryby postępowania określone w art. 48, art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, mającymi zastosowanie w różnych stanach faktycznych i rodzącymi różne konsekwencje prawne w stosunku do inwestora (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2008 r., II SA/Wr 51/08, Lex nr 509898).

Z faktu, że w ocenie organów nadzoru budowlanego i Sądu powstał obiekt budowlany w postaci placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...], nie wynika jeszcze, że nie zostały wykonane roboty budowlane na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, których nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Trafnie więc podnosi się w skardze kasacyjnej (pkt I.1. i 2.), iż nie każde utwardzenie powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zapewne odmiennie powinny być traktowane roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia, kwestia ta powinna być wyjaśniona oddzielnie od pozostałej części wykonanego zamierzenia budowlanego, jeżeli przekracza to zakres robót objętych zgłoszeniem.

Zasadnie też zarzuca się w skardze kasacyjnej (pkt I.3.) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie należało bowiem mieć na uwadze powyższy przepis z uwagi na to, że inwestor dokonał zgłoszenia i nie został wniesiony przez właściwy organ sprzeciw, co w konsekwencji jak podnosi się w pkt I.4. skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 478-479).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w pkt II.1. skargi kasacyjnej, należy uznać za uzasadniony o tyle, o ile chodzi o niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia i oddzielnie pozostałych robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego określonego jako plac składowy.

Wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, na podstawie zgłoszenia, nie może oznaczać automatycznie, że roboty te zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i to powinien również wyjaśnić organ (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, aby zakwalifikować jako zgodne z dokonanym zgłoszeniem, musi odpowiadać miejscu, powierzchni i wymiarom określonym w zgłoszeniu, a ponadto aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, utwardzenie to powinno być związane z konkretnym obiektem budowlanym (zbudowanym legalnie), zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym przypadku, jak wynika z akt sprawy zgłoszenie utwardzenia powierzchni gruntu było związane z istniejącym budynkiem gospodarczym na działce nr [...]. Tymczasem co też wynika z akt sprawy, w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowo-magazynowy-biuro obsługi, toczy się odrębne postępowanie.

Zasadnie podnosi się też w skardze kasacyjnej, że pierwotnie nakazano rozbiórkę jedynie części utwardzonej powierzchni gruntu, co mogłoby wynikać z tego, że uznano, iż inwestor przekroczył powierzchnię utwardzenia gruntu w stosunku do tego co było określone przez niego w zgłoszeniu. Ostatnie decyzje obejmują jednak nakaz rozbiórki odnoszący się do całej działki nr [...] i zmieniono też kwalifikację prawną z art. 51 na art. 48 Prawa budowlanego, bez dostatecznego wyjaśnienia tej kwestii.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, również nie wynika, co spowodowało zmianę zakresu pod względem obszaru nakazu rozbiórki, jak i zmianę kwalifikacji prawnej, co uzasadniałoby zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, należy zwrócić uwagę na precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego i zastosowanie adekwatnej do tego kwalifikacji prawnej. Nie wydaje się bowiem w tej sprawie właściwe potraktowanie całości wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej, skoro wcześniej dokonano zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu.

Po drugie, prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy, wymaga dokonania wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż rozumienie tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy. Skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego mogą lądować helikoptery lub poruszać się samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to lotnisko, czy droga czyli budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Dokonując zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawodawca nie wymaga od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Można np. kwestionować, że wykonane roboty budowlane nie są "utwardzeniem powierzchni gruntu" bo inwestor dokonał tego przez ułożenie kostki brukowej, czy położenie asfaltu. Można kwestionować też, że został utwardzony grunt o powierzchni np. 200 m2, a w zgłoszeniu określono powierzchnię utwardzenia – 100 m2.

Nie można jednak kwestionować robót budowlanych wykonanych w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, po prawidłowym dokonaniu zgłoszenia (bez sprzeciwu) w zależności od tego, jakie będzie następnie przeznaczenie tak utwardzonej powierzchni gruntu działki, gdyż to nie wynika z żadnego przepisu i wątpliwe jest tu odwoływanie się na zasadzie analogii do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Należy przyjąć, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29, a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej.

Odrębną kwestią jest, czy roboty budowlane wykonywane na podstawie zgłoszenia albo pozwolenia na budowę, są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli taki nie obowiązuje z decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenia planu miejscowego lub decyzja o warunkach zabudowy mogą dopuszczać samo utwardzenie powierzchni gruntu działki budowlanej, jednak urządzenie na tym terenie placu składowego, mogą już wykluczać i należy to brać pod uwagę na etapie dokonywania zgłoszenia, czy uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu legalizacyjnym (art. 50, 51 Prawa budowlanego).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.