Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2693/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 13/20 w sprawie ze skargi H.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok w części punktu 2 i 3 i przekazuje sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 13/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi H.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. H.L. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. postępowania w przedmiocie choroby zawodowej, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa rozpatrzenia wniosku strony z 2013 r. była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 864/14, IV SA/Gl 1015/16, IV SA/Gl 221/17), który to kolejnymi wyrokami uchylał decyzje Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. jako organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący podkreślił, że w ocenie Sądu opinie wydane w jego sprawie dotknięte były wadami tego rodzaju, że nie kwalifikowały się jako opinie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo zaleceń Sądu oraz upływu pięciu lat od złożenia wniosku organ sanitarny nie przebadał Skarżącego z zachowaniem reguł proceduralnych, co ewidentnie naruszyło art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto Skarżący podkreślił, że 28 listopada 2018 r. wniósł do Głównego Inspektora Sanitarnego ponaglenie, które postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uznano za bezzasadne. Od tego czasu wielokrotnie organ informował go o niemożności wydania decyzji z przyczyn od niego niezależnych, nie informował natomiast o podejmowaniu jakichkolwiek czynności monitorujących bieg postępowania. Przez cały czas postępowania Skarżący choruje na [...], co jednak w żaden sposób nie wpływa na przyśpieszenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2017 r. niezbędnym było zweryfikowanie orzeczenia lekarskiego, co było do tej pory niemożliwe. Wskazał także, że po wyroku z dnia 21 września 2017 r. zwrócił się do Skarżącego o nadesłanie kserokopii publikacji naukowych, na które powoływał się w toku postępowania. W odpowiedzi Skarżący nadesłał jeden z artykułów oraz wskazał, że pozostałe znajdują się w aktach sądowych. Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Sądu o ich nadesłanie, a po ich otrzymaniu 23 marca 2018 r. pismem z dnia 4 kwietnia 2018r. zwrócił się do Instytut [...] w S. o wypełnienie zaleceń Sądu. W dniu 9 lipca 2018 r. organ otrzymał do wiadomości pismo kierujące Skarżącego na badania do Instytutu w L.

Następnie w dniu 14 maja 2019 r. Instytut [...] w S. poinformował o zaprzestaniu działalności Oddziału Chorób Zawodowych i zwrocie niezałatwionych spraw. Z rozmowy z dnia 30 maja 2019 r. z Kliniką Chorób Zawodowych Instytutu [...] w L. wynikało, że do dnia uregulowania przez Instytut [...] w S. należnych opłat za badanie strony opinia nie zostanie wydana. O okolicznościach tych organ nie był poinformowany. Po wymianie korespondencji, ostatecznie organ pismem z dnia 21 września 2019 r. zwrócił się do Instytutu [...] w L. o wykonanie zaleceń zawartych w wyroku z dnia 21 września 2017 r.

Dalej organ podkreślił, że nie ma wpływu na sposób procedowania jednostek diagnostyczno-orzeczniczych, a termin wydania opinii nie jest regulowany przepisami prawa. Nadto Instytut [...] w L. jest aktualnie jedyną jednostką orzeczniczą II stopnia w Polsce, co powoduje wydłużenie czasu wydania opinii i wydłuża postępowanie administracyjne.

Wniesione przez Skarżącego ponaglenie zostało uznane przez Głównego Inspektora Sanitarnego za bezzasadne - postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ ten wskazał, że przyczyna opóźnienia jest niezależna od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, gdyż wynika ona z działania Instytutu [...] w S. oraz oczekiwania na orzeczenie lekarzy orzeczników z Instytutu [...] w L.

Postanowieniami z dnia [...] lutego 2019 r., z dnia [...] marca 2019 r., z dnia [...] maja 2019 r., z dnia [...] lipca 2019 r., z dnia [...] września 2019 r. oraz z dnia [...] listopada 2019 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powiadomił stronę o niemożności wydania decyzji w terminie ze względu na oczekiwanie na opinię Instytutu [...] w L. oraz wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 27 stycznia 2020 r.

Kolejne ponaglenie wniesione pismem z dnia 14 lipca 2019 r. zostało przez Głównego Inspektora Sanitarnego uznane za bezzasadne - postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał ją za uzasadnioną. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd przypomniał, że Skarżący złożył wniosek o ustalenie choroby zawodowej w 2013 r., a do daty wydania niniejszego wyroku sprawa ta nie została jeszcze zakończona.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż z urzędu jest mu wiadomym, że w sprawie trzykrotnie orzekał już wojewódzki sąd administracyjny. W ostatnim z wydanych w sprawie wyroków (IV SA/Gl 221/17) WSA w Gliwicach powołał się na art. 153 p.p.s.a. i wskazał na wiążącą ocenę prawną wynikającą z przywołanych powyżej wyroków. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ winien rozważyć czy w sprawie istnieją powody by ustalić związek przyczynowy schorzenia Skarżącego z wykonywana pracą, a to w oparciu o uzupełniającą opinię wydaną przez lekarzy orzeczników placówki II stopnia.

Przypomniał także, iż Skarżący podnosił, że od daty doręczenia ww. wyroku nie została wydana decyzja. Nie wykonano także stosownych badań, nie wydano opinii.

W ocenie Sądu organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Okres gromadzenia dokumentacji po zwrocie akt z sądu trwał ponad 3 miesiące, zaś informacja z Instytutu [...] w S. wpłynęła do organu po kolejnych 4 miesiącach. Mimo złożonego 30 listopada 2018 r. przez Skarżącego ponaglenia organ nie monitorował dalszego biegu sprawy aż do 14 maja 2019 r., kiedy to Instytut [...] w S. poinformował o zawieszeniu działalności. Zdaniem Sądu, organ jako jednostka permanentnie współpracująca z tym Instytutem winna powziąć informacje o nieprawidłowościach w jej funkcjonowaniu i podjąć stosowne działania dla uniknięcia przedłużającego się okresu bezczynności tej placówki już chociażby poprzez sygnalizację skierowaną do Głównego Inspektora Sanitarnego. Dopiero jednak bezpośrednia interwencja organu w Instytucie [...] w L. o wydanie opinii zgodnej z wytycznymi Sądu w Gliwicach wskazuje na podjęcie działań. Nie skutkowały one jednak komasacją podejmowanych w sprawie działań skoro do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi (30.12.2019 r.) nie doszło do wydania w sprawie decyzji, a działania organu ograniczyły się jedynie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy.

Dalej Sąd zaznaczył, iż postępowanie w sprawie trwa już od 2013 r. i nie zostało jeszcze zakończone. Już po pierwszym wyroku wydanym w sprawie organ miał świadomość, że istnieje konieczność uzyskania uzupełniającego orzeczenia lekarskiego i jaki zakres winno ono obejmować, tzn. że w ocenie Sądu konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na podstawowe pytania w zakresie istnienia pozazawodowej etiologii schorzeń. Zatem to na organie prowadzącym postępowanie, ciążył obowiązek uzyskania takiego orzeczenia lekarskiego (lub orzeczenia uzupełniającego), które zawierałoby wyjaśnienie wszystkich kwestii wskazywanych z przyczynami powstania schorzeń i ich związkiem z wykonywaną pracą. Przypomniał także, że w wyniku kolejnych ponownie przeprowadzonych postępowań, organ odwoławczy wydawał kolejne decyzje, w których pominął dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie etiologii rozpoznanych schorzeń, ich związku z wykonywaną pracą lub też jego braku, co było przyczyną uchylania kolejnych decyzji. Skarżący będąc stroną postępowania zajmował aktywną postawę, co jednak nie może sanować działań profesjonalnego organu orzekającego w sprawie odnośnie braku intensywnych i rytmicznych działań zmierzających do zakończenia trwającego od 2013 r. postępowania. Należy również podkreślić, że organ winien monitorować tok wydawania przez lekarzy orzeczników opinii w sprawie oraz bezzwłocznie po jej uzyskaniu (w terminie 14 dni) wydać w sprawie decyzję opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Podsumowując Sąd wskazał, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 21 września 2017r. w II instancji, a jednocześnie nie doprowadzając do sytuacji, gdy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie będą kompletne i wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, dopuścił się przewlekłości postępowania z uwagi na okres procedowania w sprawie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wielość wątków i konieczność ustalenia wpływu warunków pracy na powstanie i rozwój schorzenia Sąd uznał, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego i w tym zakresie nie uznał zarzutów skargi (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego oddalono skargę w pozostałym zakresie (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając go w zakresie punktów 2 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że występujące w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż występująca w sprawie przewlekłość stanowi wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, cechuje się oczywistym lekceważeniem wniosków strony i jawnym natężeniem braku woli do załatwienia sprawy, prowadzona jest przez organ z wielokrotnym przekroczeniem terminów przewidzianych na załatwienie sprawy oraz ewidentnym zignorowaniem wytycznych zawartych w uzasadnieniach trzech kolejnych, zapadłych w sprawie wyroków, wiążących w myśl art. 153 p.p.s.a.;

2/ przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, pomimo że w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy, który nosi znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym występuje obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punków 2 i 3 oraz stwierdzenie, że bezczynne prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., w zakresie jego punków 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Jednocześnie Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając natomiast w granicach zaskarżenia wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie właśnie w części punktu 2 i 3 kwestionowanego wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w jego punkcie pierwszym stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, natomiast w punkcie drugim wyroku stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w punkcie trzecim orzeczenia oddalono skargę w pozostałym zakresie.

Analiza zaskarżonego wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje jednoznacznie, iż jego motywy niemalże w całości koncentrują się na kwestii przewlekłości Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w zakresie prowadzonego od 2013 r. i nie zakończonego do dnia wyrokowania postępowania w przedmiocie choroby zawodowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 21 września 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 221/17) organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie doprowadził do sytuacji, gdy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie będą kompletne i wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, czym dopuścił się przewlekłości postępowania z uwag na okres procedowania w sprawie. Tak ustalona przewlekłość nie została uznana za rażącą, bowiem jak zaznaczono w motywach wyroku cytat: "ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wielość wątków i konieczność ustalania wpływu warunków pracy na powstanie i rozwój schorzenia Sąd uznał, że przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego i w tym zakresie nie uznał zarzutów skargi (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego oddalono skargę w pozostałym zakresie (art. 149 § 2 p.p.s.a)" - koniec cytatu.

Właśnie kwestia braku uznania ujawnionej przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości organu odwoławczego za kwalifikowaną i oddalenie żądania skargi przyznania na rzecz Skarżącego stosownej sumy pieniężnej stanowią przedmiot skargi kasacyjnej (pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku) i w tym zakresie zasadnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1a, jak i art. 149 § 2 p.p.s.a. podnosząc, że uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, iż w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli.

Nie jest sporne, że lakoniczne stanowisko Sądu pierwszej, a wyżej przywołane w zakresie braku uznania ujawnionej przewlekłości za rażącą, skoncentrowało się jedynie na charakterze tej sprawy i wielości wątków niezbędnych do wyjaśnienia pomijając niesporny fakt wieloletniego prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym tj. Śląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K. od 2014 r., co wiązało się przede wszystkim z niewykonywaniem przez ten organ wiążących wytycznych zawartych w trzech wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 864/14, gdzie uchylono decyzję ŚPWIS w K. z dnia [...] lipca 2014 r.; z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1015/15, gdzie uchylono decyzję ŚPWIS w K. z dnia [...] października 2015 r. i z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 221/17, gdzie uchylono kolejną decyzję ŚPWIS w K. z dnia [...] lutego 2017 r. W ten sposób organ odwoławczy naruszył nie tylko terminy załatwiana spraw przed organem odwoławczym, ale również w sposób oczywisty naruszył normę art. 153 p.p.s.a., na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Nie jest bowiem kwestionowane, iż w sprawach o sygn. akt IV SA/Gl 1015/15 i IV SA/Gl 221/17 uchylono zaskarżone decyzje organu sanitarnego z uwagi właśnie na naruszenie przez ten organ art. 153 p.p.s.a. Zasadnie więc zauważono w skardze kasacyjnej, iż gdyby organ odwoławczy wykonał wiążące w świetle art. 153 p.p.s.a. wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyrokach, to przedmiotowe postępowanie już dawno by się zakończyło, a tak do chwili wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji sprawy trwającej od 2013 r. (przed organem odwoławczym od 2014 r.) nie załatwiono.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21 marca 2018 r. II OSK 3253/17; 10 października 2018 r. II OSK 721/18; 10 stycznia 2017 r. II FSK 3646/14; 8 lipca 2015 r. I OSK 237/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń ma postać kwalifikowaną. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sprawie, co już wyżej zaznaczono, skoncentrowanie się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie na elemencie skomplikowanego charakteru przedmiotowej sprawy i potrzeby wyjaśnienia wielości jej wątków i to w pewnym etapie postępowania tj. po wydaniu wyroku przez WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2017 r. (patrz: strona 7 uzasadnienia wyroku), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może uzasadniać przyjęcia stanowiska o braku rażącej przewlekłości Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., w szczególności gdy ten przez wiele lat prowadzi (od 2014 r.) postępowanie odwoławcze (trzy wydane decyzje przez organ odwoławczy zostały uchylone przez sąd administracyjny), zaś okoliczności związane z ujawnioną przewlekłością świadczą o tym, iż do jej powstania przyczyniło się także zignorowanie zamieszczonych w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wytycznych, o czym wyżej wspomniano. Te właśnie dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie przewlekłości ujawnionej przecież w tej sprawie. Takiej skutecznej oceny nie dokonano w tej sprawie, stąd też zasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Wadliwie również w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji potraktował wniosek dotyczący przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd ten nie zamieścił jakiegokolwiek uzasadnienia, a więc trudno poznać motywy którymi kierował się oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 zaskarżonego wyroku). Skarżący, co jest niesporne, domagał się w skardze przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej (patrz: skarga z dnia 19 grudnia 2019 r.), w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi - patrz: wyrok NSA z 4 czerwca 2020 r. I OSK 3185/19. Ocena ta musi być jednak zawarta w pisemnych motywach orzeczenia, natomiast w tej sprawie oddalenie wniosku Skarżącego w powyższym zakresie nie zostało w jakikolwiek sposób ocenione, jak i wyjaśnione, co w realiach tej sprawy stanowi naruszenie ww. normy prawa procesowego, oznaczonej w zarzucie nr 2 zamieszczonym w petitum skargi kasacyjnej. Natomiast z analizy skargi wynika, iż Skarżący domaga się rekompensaty wieloletniej przewlekłości w oczekiwaniu na załatwienie jego sprawy, w sytuacji gdy choruje na przewlekłą chorobę - [...], co jak zaznaczył nie wpływa na przyspieszenie załatwienia sprawy.

Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania -patrz: wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 704/20.

Taka ocena, zgodnie z żądaniem Skarżącego winna być w tej sprawie dokonana, albowiem pomimo zamieszczenia w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia co do żądania strony przyznania sumy pieniężnej, tak naprawdę kwestia ta nie została należycie rozpoznana, o czym świadczy brak jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Dlatego też podzielono zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

Uznając przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione uchylono w zaskarżonym zakresie kwestionowany wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazano sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w trybie art. 188 p.p.s.a. orzekałby za Sąd pierwszej instancji, który przecież w zaskarżonym kasacją zakresie nie dokonał wymaganej oceny, a poza tym pozbawiłoby to strony postępowania prawa do sądu i możliwości kwestionowania niekorzystnego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie prawidłowej oceny czy ujawniona w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji rozważy potrzebę przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej opierając się na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowania omawianej normy.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik Skarżącego zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części pkt 2 i 3 i przekazał w tym zakresie przedmiotową sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji.

Pełnomocnik Skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustanowiony w ramach prawa pomocy nie otrzymał wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, albowiem ewentualny wniosek w tym zakresie podlegać będzie rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.