Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1048/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141, art. 145, art. 151,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 401/16 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 401/16 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z

[...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2007 r.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Reprezentant strony skarżącej P. M. złożonym [...] maja 2007 r. wnioskiem zadeklarował [...] działki rolne, położone w [...] województwach: dolnośląskim, lubuskim, mazowieckim i warmińsko - mazurskim, oznaczone numerami: [...] do płatności wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2007 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) zgromadził materiał dowodowy na okoliczność przeniesienia z dniem [...] kwietnia 2008 r. posiadania dużej części zadeklarowanych działek na innych producentów rolnych.

I tak: - [A.] z o.o. przeniosła posiadanie działki nr [....] na producenta W. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między A. Spółka z o.o. a skarżącą; - A. Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działek o numerach: [...] i [...] na producenta W. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między A. Spółka z o.o. a skarżącą; - A. Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działki nr [...] na producenta W. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między A. Spółka z o.o. a skarżącą; - A. Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działek o numerach: [...] i [...] na producenta K. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między A. Spółka z o.o. a skarżącą; - P. M. przeniósł posiadanie nieruchomości rolnych, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...], na producenta S. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa dzierżawy w/w nieruchomości zawarta przez P. M. ze skarżącą; - A. Spółka z o.o. przeniosła posiadanie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] na producenta S. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania w/w nieruchomości zawarta przez A. Spółka z o.o. ze skarżącą; - P.M. przeniósł posiadanie nieruchomości rolnych, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...] na producenta P. s.c., w związku z czym utraciła moc umowa dzierżawy nieruchomości zawarta przez P. M. ze skarżącą.

Następnie do organu I instancji w dniach: [...] – [...] maja 2008 r., wpłynęły wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008, wraz ze stosowną dokumentacją dotyczącą przeniesienia posiadania, złożone przez następujące podmioty: W. s.c., W. s.c., K. s.c., S. s.c. i P. s.c.

Nadto do organu I instancji [...] września 2008 r. wpłynął wniosek na rok 2007, w którym jako cel zaznaczono przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego oraz przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w którym Dąbie Agro s.c. wnioskowała o wstąpienie w miejsce A. Spółka z o.o. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności ONW na rok 2007.

Zgodnie z porozumieniem w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z [...] kwietnia 2008 r., a także oświadczeniem przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW z [...] kwietnia 2008 r. stwierdzono, iż w tym dniu producent D. s.c. przejął w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne: [...].

Kierownik BP 29 grudnia 2010 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działek nr: [...] oraz odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007, nakładając sankcje w wysokości 43.344,85 zł w zakresie położenia gruntów w strefie nizinnej I oraz sankcję w wysokości 4.738,80 zł w zakresie położenia gruntów rolnych na obszarze ze specyficznymi utrudnieniami. Na skutek odwołania skarżącej, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VIII SA/Wa 96/12 z 6 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR (nr [...]) z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP z [...] grudnia 2010 r., (nr [...]), wskazując na błędną interpretację dokonaną przez organy w sprawie przyznania płatności w przypadku przekazania posiadania gruntów w kolejnym roku, niż rok złożenia wniosku.

Sąd uznał, iż na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności.

Kierownik BP decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił przyznania wnioskowanych płatności, gdyż niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448, dalej: rozporządzeniem ONW) ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

Organ I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony przez Kierownika BP na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalony na podstawie zgromadzonych dowodów, różni się zasadniczo od stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania przez organy uprzednich decyzji, jak również stanu faktycznego, który był podstawą orzekania przez WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 96/12.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

Dyrektor ARiMR zauważył, że podstawą odmowy przyznania spółce płatności ONW na 2007 r. jest uznanie, że w sprawie doszło do tworzenia sztucznych warunków. Są to nowe ustalenia, które nie były do tej pory przedmiotem rozważań zarówno organów administracji obu instancji, jak i sądu administracyjnego. Okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po analizie kilkudziesięciu podmiotów, spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Ustalenia te wymagały porównania składów osobowych kilkudziesięciu spółek, które składały wnioski na przestrzeni ostatnich lat, ich siedzib, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można bowiem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Wychwycenie mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności. Na moment wydawania poprzednich decyzji w sprawie organy ARiMR takich ustaleń jeszcze nie posiadały.

Organ I instancji w dacie wydawania decyzji z [...] listopada 2015 r. był już w posiadaniu z urzędu informacji, że w sprawach kilkudziesięciu spółek, które złożyły wnioski o przyznanie płatności na przestrzeni ostatnich kilku lat, założonych przez określoną, identyczną grupę osób, toczą się postępowania administracyjne, gdzie organy ARiMR stawiają zarzuty stworzenia sztucznych warunków. Takiej weryfikacji przez pryzmat art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 poddano również i skarżącą spółkę.

W ocenie Dyrektora ARiMR, organ I instancji w okolicznościach tej sprawy, słusznie oparł się na nowych ustaleniach faktycznych, rozpoznając wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. Nowe ustalenia nie były przedmiotem badania zarówno w postępowaniu administracyjno - odwoławczym, jak i sądowym, w wyniku którego został wydany prawomocny wyrok WSA o sygn. akt VIII SA/Wa 96/12.

Dyrektor wskazał, że z analizy struktury własnościowej przedstawionych podmiotów wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., R. M., K. L. S.A. oraz wydzielona z niej K. C. Spółka z o.o. Pośrednio, własność udziałów we wszystkich opisanych wyżej spółkach skupiła się głównie w rękach P. M. oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej małżonki) i M. M. (ojca). W ocenie Dyrektora ARiMR, spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa. Wskazuje na to również ta sama siedziba podmiotów oraz taki sam zakres ich działalności (poza spółką K. C.). Ponadto P. M. prowadzi także działalność gospodarczą jako P. M. [...] O.. Działając jako przedsiębiorca pobierał zlecenia i wystawiał faktury i rachunki za wykonanie prac na rzecz utworzonych przez siebie podmiotów. Informacje te zostały zestawione na podstawie danych pochodzących z wniosków o wpis do ewidencji producentów (w aktach sprawy).

Pomimo różnej formy organizacyjnej wymienionych podmiotów, to P. M. występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR, składał wnioski o płatności, udzielał wyjaśnień, dokonywał korekt, podpisywał porozumienia w sprawie dzierżaw nieruchomości rolnych, wszystkie wezwania do złożenia wyjaśnień przez ww. analizowane spółki oraz inne podmioty były kierowane na jeden adres: [...], a odpowiedzi udzielał każdorazowo P. M.. Organ odwoławczy wskazał na kilka pism P. M., datowanych np. na dzień [...] stycznia 2008 r., [...] stycznia 2008 r., [...] maja 2008 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] kwietnia 2015 r., w których występuje on w imieniu własnym, innych spółek z o.o. oraz spółek cywilnych, utworzonych w 2008 r.

W ocenie organu odwoławczego, działania P. M. świadczą o tym, że to on prowadzi jedno gospodarstwo rolne, zarządza nim, jest osobą decyzyjną, a wyodrębnienie z jednego, dużego gospodarstwa rolnego innych podmiotów świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności z Unii Europejskiej.

Organ podkreślił, że to weryfikacja wniosku skarżącej oraz wniosków innych podmiotów powiązanych osobowo z P. M. dały podstawę do stwierdzenia, że stworzył on sztuczne warunki uzyskania pomocy przez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych spółek kapitałowych wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Należy bowiem podkreślić, iż w myśl przepisu § 2 rozporządzenia ONW, przedmiotową płatność przyznaje się rolnikowi do określonego limitu powierzchni, tj. do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW, płatność ta do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości: 50% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha oraz 25% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczynił prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności utworzenia kolejnych spółek przez P. M., zawierania kolejnych porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości między spółkami i małżonkami, przeanalizował szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawił w postaci tabelarycznej, co ustalił w oparciu o zebrane w sprawach odpisy KRS.

Z powyższego organ zasadnie wywiódł, że to P. M. wraz członkami rodziny (byłą żoną R. M.) w 2007 r. był posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. To P. M. (prezes i zarazem wspólnik skarżącej spółki) uzyskiwał dochody i ponosił koszty, o czym świadczą przede wszystkim zebrane w aktach faktury VAT, to on świadczył usługi rolne poprzez działalność gospodarczą [...] -O. Tak więc prowadził jedno spójne gospodarstwo rolne, sztucznie podzielone i zgłaszane oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, działający w formie spółek. P. M. brał także udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony, jak również wymienionych w decyzji spółek, związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych.

Konkludując, Dyrektor ARiMR podał, że w rozpoznawanej sprawie należało uznać, iż spółka, składając wniosek o przyznanie płatności, nie spełniała definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P. M., który brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że organy orzekające na podstawie analizy dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. doszły do przekonania, że stworzył on sztuczne warunki przez podział gospodarstwa na mniejsze w celu ominięcia modulacji płatności, a tym samym uzyskania nienależnych korzyści z systemów pomocowych. Na użytek sprawy szczegółowo przeanalizowały 4 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spośród 6 istniejących w 2007 r., zawiązanych w latach 2005 - 2006. Organy doszły do wniosku, że spółki te jednak nie prowadziły odrębnych gospodarstw rolnych na własny rachunek, ale całość gruntów deklarowanych do płatności przez poszczególne podmioty to jedno duże gospodarstwo rolne prowadzone przez jedną osobę – P. M., będącego zarządcą i jednocześnie osobą decyzyjną.

Organy ARiMR w uzasadnieniu swoich decyzji wyczerpująco i w szczegółowy sposób przedstawiły ustalony na podstawie dowodów zebranych w sprawie mechanizm sztucznych warunków pozyskiwania płatności. Prawidłowość dokonania tych ustaleń Sąd podziela i czyni je własnymi.

Organy oceniły działania skarżącej spółki w powiązaniu z innymi podmiotami także na etapie ich tworzenia, zwracając uwagę na powiązania osobowe, organizacyjne, prawne i nie ograniczając się jedynie do oceny działań samego beneficjenta (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14, publ. cbosa).

Z ustaleń organów wynika, że w 2007 r. wszystkie [...] spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz P. M. i jego była żona R. M. składali wnioski o płatności. Wszystkie spółki miały tę samą siedzibę w B., taki sam zakres działania (poza Kurier Communication), korzystały z parku maszynowego P. M. a, który dodatkowo miał zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą N - JOY O.K. Co znamienne, P.M. świadczył prace na podstawie umów zlecenia, wystawiał faktury, rachunki na rzecz spółek, w których sam był prezesem i wspólnikiem. De facto, fizycznie to P.M. prowadził prace polowe na gruntach deklarowanych do płatności przez skarżącą i inne podmioty. Wymienione w decyzjach podmioty prawa handlowego, istniejące w 2007 r., powiązane były ze sobą przez osobę P. M. a, który we wszystkich spółkach pełnił funkcje umożliwiające mu sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami (wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta, pełnomocnika). Ponadto podobne funkcje w spółkach sprawowali także członkowie jego rodziny oraz inne osoby, których nazwiska powtarzają się w większości podmiotów (Małgorzata Pawelec, Maciej Doleziński, Waldemar Kramek). P.M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla skarżącej oraz dla spółek funkcjonujących w 2007 r., związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych.

Sąd zwrócił uwagę, że z formalnego punktu widzenia dopuszczalne prawnie jest utworzenie w tej samej lokalizacji wielu spółek prowadzących tę samą działalność, przez tych samych udziałowców, jednak przy tak stworzonej strukturze nie jest możliwa odrębność gospodarcza tych podmiotów, a tym samym schemat ten nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż działalność rolnicza w formie licznych spółek kapitałowych jest uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi.

WSA podzielił wniosek organów, że ustalone fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę w powiązaniu z funkcjonowaniem w roku 2007 - 2008 innych podmiotów prawa handlowego i cywilnego (ta sama siedziba, ci sami wspólnicy bądź prezesi, wzajemne przekazywanie sobie gruntów, deklarowanie działek rolnych tych samych obrębach ewidencyjnych, wykonywanie prac na zlecenie spółek przez P. M. a) zasadnie wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Konsekwencją odrębnego zadeklarowania do płatności, w tym płatności ONW, przez istniejące w 2007 r. 4 wybrane przez organy do analizy podmioty prawa handlowego, jak również przez P. M. a i jego byłą żonę, powierzchni łącznej wynoszącej 1.988,62 ha, umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych odnoszących się do płatności ONW, a zatem jest sprzeczne z unormowanymi celami wsparcia.

W ocenie Sądu, w tym zakresie prawidłowo został wykazany w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek prawa handlowego, w tym i skarżącej spółki, koordynację stworzenia sztucznych warunków, których celem było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia rolników.

Przedstawione okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, zostały w sprawie wykazane, a organy dokonały, wbrew zarzutom skargi, prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, które bezpośrednio i wprost stanowią część krajowego systemu prawnego.

W ocenie Sądu na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P.M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Agro Enterprises Głogów Spółka z o.o., jako osoba prawna, składająca się ze wspólników: osoby fizycznej P. M. a i Spółki Akcyjnej pod nazwą Kurier Logistic, której prezesem był również P.M. , spełniająca formalnie definicję rolnika z art. 2 litera a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zarządzała samodzielnie, na własny rachunek gospodarstwem w rozumieniu art. 2 litera b) tego rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd wskazał, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę w kontekście zarzutów skargi, że w sprawie dane z ZSZiK nie były jedynym źródłem dowodowym dla organów.

Natomiast skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem w latach 2005 - 2006 przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie wielu spółek z o.o. prowadzących działalność tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Organy wykazały brak uzasadnienia ekonomicznego działalności utworzonych podmiotów, których siedziba znajduje się w B. (woj. mazowieckie), a zadeklarowane do płatności działki rolne leżą w kilku innych województwach, w gospodarstwie rozproszonym na kilka powiatów, co obiektywnie zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa i podważa sens takiej działalności. Trudna do zrozumienia jest celowość odrębnego zgłaszania do płatności gruntów położonych de facto obok siebie przez podmioty mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące identyczny rodzaj działalności oraz korzystające z tej samej siły roboczej czy też maszyn i urządzeń.

W ocenie Sądu prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki kapitałowej czy cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Tym samym powołanie do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie jej wpisu do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

W ocenie Sądu, organy ARiMR udowodniły skarżącej, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, natomiast na stronie ciążył obowiązek wykazania, że jednak spełnia ona przesłanki do przyznania płatności, wykazania, że wbrew twierdzeniom organu spełnia ona definicję rolnika i nie stworzyła sztucznych warunków.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do bezzasadności zarzutu zawartego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a dotyczącego zastosowania przez organy ARiMR w kontrolowanych decyzjach wykluczających się stanów faktyczno - prawnych. Okoliczność, iż wnioskodawca nie spełnia definicji rolnika, nie wyklucza jednocześnie wykazania, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Z uwagi na specyfikę tego rodzaju spraw i ich dowodzenia, wykazanie mechanizmu sztucznych warunków często prowadzi w istocie do konkluzji, że wnioskodawca nie jest rolnikiem.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego rozszerzenia przez organy legalnej definicji rolnika przez odwołanie się do Załącznika I do rozporządzenia Komisji nr [...] Sąd wskazał, że rozporządzenie, chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, to jednak nie zawiera innego pojęcia "gospodarstwa", jak zdefiniowane w art. 2 litera b) rozporządzenia Rady nr 1782/2003, a wręcz przeciwnie, uzupełnia je o takie elementy, jak: względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny, mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca w skardze nie kwestionuje okoliczności wynikających z danych zawartych w ZSZiK. Tymczasem informacje zawarte w tym Systemie, mające moc dokumentu urzędowego, mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

Analizując przedmiotową skargę pod kątem legalności kontrolowanych decyzji Sąd uznał, że organy w wyczerpujący sposób oceniły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ww. ustawy.

WSA w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

[A.] Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów instancji odwoławczej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 kwietnia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności - zwanego dalej: Rozporządzeniem nr 1975/2006, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C - 434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 4 stęp 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r. ) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

- § 2 pkt 1 - 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. nr 68. poz. 448 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem ONW poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- § 3 ustęp 3 rozporządzenia ONW , poprzez jego niezastosowania (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 2 lit 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników... - (Dz. Urz. UE L. nr 30) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

- art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie , badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14 dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

- artykułu 7 ustęp 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. nr 35 poz. 217 ze zm. dalej ustawą o płatnościach) poprzez jego błędną wykładnię oraz jego błędne zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.1995.312.1 poprzez jego błędna wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16).

- art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C - 434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a) w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 153 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a.. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako - niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. a i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa.

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- artykułu 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C - 434/12.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca spółka zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 września 2014 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 1136/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 roku sygnatura akt VII SA/Wa 96/12, którym to wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR z dnia 25 maja 2011 roku i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 roku w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2007. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że uwzględniając sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni § 6 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia ONW , a w konsekwencji do prawidłowości odmowy zastosowania tego przepisu prawa w powiązaniu z art. 74 ust. 2, ust. 3, ust. 4 lit.a rozporządzenia nr 796/2004. Ponadto NSA podkreślił, że zdaniem organu wymienione wyżej przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie, bowiem przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 skarżąca przekazała w kwietniu 2008 roku znaczną część wskazanych we wniosku gruntów innym producentom rolnym. W ocenie NSA stanowisko organu jest nietrafne bowiem ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż nie wystąpiła zasadnicza przesłanka zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa, to jest przekazanie gospodarstwa bądź wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku położonych na obszarze ONW, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie znajdowały zastosowanie w/w przepisy prawa.

W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Z treści art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że w sprawie o sygnaturze akt

II GSK 1136/13 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej wyłącznie w zakresie prawidłowej wykładni i dopuszczalności zastosowania regulacji prawnej określonej w § 6 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia ONW, a w konsekwencji prawidłowości odmowy zastosowania tego przepisu prawa w powiązaniu z art. 74 ust. 2,ust. 3, ust. 4 lit.a rozporządzenia nr 796/2004. W powołanym wyroku NSA nie odnosił się i nie dokonywał oceny stanu faktycznego. Oznacza to, że dokonana przez NSA ocena prawna dotyczyła wyłącznie konkretnych przepisów prawa materialnego. Tak więc rozpoznając ponownie sprawę organy oraz sąd administracyjny związane były oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wyżej wskazanym. Podzielić więc należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że ocena prawna nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest czynienie nowych ustaleń faktycznych, czy dokonanie nowych ocen prawnych nie związanych z oceną prawną wiążącą z mocy art. 153 p.p.s.a., takie zachowanie organu i sądu administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony przez zmianę stanu prawnego (vide wyrok NSA z dnia 29.04.2014 r sygn. akt II GSK 258/13 przytoczony w uzasadnieniu WSA w Warszawie, wyrok NSA z dnia 4.08.2016 r sygn. akt II GSK 691/15 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 27.04.2017 r. sygn. akt I FSK 1082/15 niepublikowany ).

W związku z powyższym skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej ani organy ani tym bardziej Sąd I instancji nie odnosiły się do kwestii związanych z wykładnią i zastosowaniem § 6 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia ONW oraz art. art. 74 ust. 2,ust. 3, ust. 4 lit.a rozporządzenia nr 796/2004, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy regulacji prawnych uzasadniających odmowę przyznania skarżącej spółce płatności z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W związku z powyższym podkreślić należy, że z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 wynika, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Identyczne rozwiązanie przewiduje także art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazując, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C - 434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, która z uwagi na tożsamą treść odnosi się także do art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 należy podkreślić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 określił, że wysokość należnej płatności ONW powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów położonych na obszarach ONW, wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje bowiem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżąca nie wykazała natomiast, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (punkt I.1 do I.4 skargi kasacyjnej). Zauważyć przy tym należy, że skarżąca, formułując powyższe zarzuty, usiłowała w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Za pozbawiony podstaw należało uznać również zarzut dotyczący naruszeniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie, w punkcie § 2 pkt 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie oraz § 3 ust. 3 wskazanego rozporządzenia ONW poprzez jego niezastosowanie, a także art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego i art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z dnia 14.06.2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15, wyrok NSA z dnia 6.06.2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15, wyrok NSA z dnia 6.06.2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15 niepublikowane).

W związku z powyższym należy zauważyć, że przedstawione wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały w żaden sposób uzasadnione, co uniemożliwia ich ocenę przez NSA.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie i rolnicze użytkowanie grunty swojego gospodarstwa, nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Przepis art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych to jest art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. Z art. 134 § 1 wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi z wyjątkiem określonym w art. 57a, a przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. reguluje zakaz reformationis in peius. W orzecznictwie NSA prezentowane jest jednoznaczne stanowisko wskazujące na to, że NSA może uwzględniać tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone i nie może zastępować strony przytaczając lub uzupełniając zarzuty skargi kasacyjnej. Zatem tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli NSA (vide wyrok NSA z dnia 24.06.2015 r. sygn. akt II GSK 1184/14, wyrok NSA z dnia 7.03.2013 r. sygn. akt 2321/11 niepublikowane).

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w istocie czyni, wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym.

Odwołując się do orzecznictwa TSUE należy podkreślić, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot - wyrok TSUE z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C - 94/05 Emsland - Stärke GmbH przeciwko LandwirtschaftskammerHannover (pkt 52 - 53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i jak słusznie przyjął Sąd I instancji wskazując na to, że złożony wniosek o płatności dotyczył przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), gdzie przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo widoczny sposób zasadę modulacji płatności.

Z tych powodów za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które to zarzuty dotyczyły uchybień w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych warunkujących odmowę przyznania płatności.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, bowiem twierdzenie skarżącej, co do tego, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd stwierdził jedynie, wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, że skarżąca nie wykazała racjonalnych powodów, dla których tworzono tak dużą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą, prowadzących tego samego rodzaju działalność i ubiegających się o takie same płatności. Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 24.07. 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 niepublikowany).

Tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tegoż przepisu prawa w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów prawa wspólnotowego dotyczących skutków stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, tj. zarówno art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zasadnie Sąd I instancji nie wystąpił z wnioskowanym przez skarżącą pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Za niezasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.