Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 263/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2545/17 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Miejski Zarząd Dróg w O. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2545/17, którym oddalono skargę w/w od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia

[...] lipca 2017 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie węzła dworca kolejowego O.Z. z wyłączeniem od ul. [...] oraz rozbudowy skrzyżowania ulic [...].

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Miejski Zarząd Dróg w O. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie węzła dworca kolejowego O.Z. z wyłączeniem od ul. [...] oraz rozbudowy skrzyżowania ulic [...]. Właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. do wydania przedmiotowej decyzji wnioskodawca uzasadnił faktem, że część inwestycji objętej wnioskiem miała być realizowana na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obie położone w obrębie Sz., które miały w chwili wnoszenia wniosku status terenów zamkniętych zgodnie z decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiB z 2017r., poz. 35 ze zm.).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 – dalej ustawa ooś) decyzją z 22 grudnia 2016r. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła K.Z., w którym wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła RDOŚ w O. naruszenie praw stron postępowania wynikających z art. 74 ust. 3 ustawy ooś w związku z art. 49 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Odwołująca uważała, że pomimo użycia spójnika "lub" w treści art. 49 k.p.a., organ nie może w sposób dowolny przyjąć pierwszego lub drugiego sposobu publikacji informacji o treści aktu administracyjnego, czy dowolnie ustalić miejsca publikacji. Zdaniem odwołującej, strony postępowania nie zostały zawiadomione o wydaniu decyzji i innych czynnościach organu w zwyczajowo przyjęty sposób. Nie jest sposobem zwyczajowo przyjętym w O. "wywieszać informacje urzędowe niezgodnie z prawem. Ulotki czy plakaty wywieszane na słupach oświetleniowych, znakach drogowych, drzewach czy budynkach bez zgody właściciela jest wykroczeniem zagrożonym karą grzywny". Odwołująca uważała, że nie miała zapewnionej możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez RDOŚ w O. z udziałem okolicznych wspólnot mieszkaniowych.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, decyzją z [...] lipca 2017 r. organ II instancji – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. GDOŚ uznał, że prowadzone postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości RDOŚ w O. do wydania zaskarżonej decyzji, dlatego wyeliminował ją z obrotu prawnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GDOŚ wskazał, że organ I instancji niezasadnie zaliczył powyżej wskazane przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Tym samym, zdaniem GDOŚ, organ I instancji powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś błędnie określił swoją właściwość do wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z dokonanych ustaleń, planowane przedsięwzięcie miało być realizowane na działkach ew. nr [...] (arkusz [...]) i nr [...] (arkusz [...]) obręb Sz., stanowiących tereny zamknięte zgodnie z decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych.

W toku postępowania odwoławczego GDOŚ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2016 r., znak: [...] , dokonano podziału działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...], a także dokonano podziału działki ew. nr [...] na działki ew. nr [...]. Następnie decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiB z 2016r., poz. 87 – dalej jako decyzja MIiB) skreślono z wykazu działek ewidencyjnych tzw. terenów zamkniętych - działkę nr [...], na co słusznie zwrócił uwagę RDOŚ w O., ale także działkę ew. nr [...]. Do powyższego wykazu dodano działki powstałe po podziale, tj. nr [...] . Ponadto, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor poinformował, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym, a jedynie będzie bezpośrednio sąsiadować z terenem zamkniętym należącym do PKP S.A. Tak więc, w ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie było podstaw do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na tzw. terenie zamkniętym.

Na przedmiotową decyzję Miejski Zarząd Dróg w O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości, a w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a – o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zarzucił organowi II instancji niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to błędne ustalenie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym. Wskazano, że doszło do naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, polegające na ustaleniu braku właściwości RDOŚ w O. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia, a przez to do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ odwoławczy decyzji RDOŚ w O. w całości i umorzenie postępowania organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, orzekł o jej oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz stanowiska strony skarżącej i organu, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Z kolei, stosownie do § 1 decyzji MIiB za tereny zamknięte uznaje

się zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji. W świetle jednoznacznych ustaleń dokonanych w toku postępowania odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącego, w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. w dacie wydania decyzji przez RDOŚ w O. działki ew. nr [...] i [...], na których planowana miała być realizacja przedsięwzięcia nie były terenami zamkniętymi. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją MIiB działki ew. nr [...] i [...] wykreślono z wykazu tzw. terenów zamkniętych. Do powyższego wykazu dodano natomiast działki powstałe po podziale, tj. nr [...] . Ponadto, skarżący na wezwanie organu wyjaśnił (zgodnie z treścią pisma wykonawcy dokumentacji projektowej), że przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym, a jedynie będzie bezpośrednio sąsiadowało z terenem zamkniętym należącym do PKP S.A. Wprawdzie skarżący w skardze podniósł, że błędnie określił wówczas charakter terenu, jednak na poparcie swoich argumentów nie przedstawił żadnych dowodów, np. mapy uwzględniającej podział geodezyjny czy innych dokumentów, mimo, iż był o nie wzywany w celu potwierdzenia swojego, zmienionego stanowiska. Sąd jednoznacznie stwierdził, że działka ew. nr [...] i działka ew. [...], na których miało być realizowane przedsięwzięcie w chwili wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie były terenem zamkniętym. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo ustalił, że nie było podstaw do wydania przez RDOŚ w O. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a prowadzone postępowanie przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Zatem zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 lit. b ustawy ooś należało uznać za bezzasadny.

Odnosząc się natomiast do przedstawionej w skardze kwestii realizacji na terenie działki ew. nr [...] (arkusz [...]) obręb Sz. dojścia z terenu Centrum Przesiadkowego do peronów dworca O., Sąd stwierdził, że ani z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, ani z dokumentacji sprawy nie wynika, aby w ramach planowanego przedsięwzięcia miało być wykonane takie dojście. Nadto, jak słusznie zwrócił uwagę GDOŚ, powyższe dojście do peronów nie stanowi, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, zatem samo w sobie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Analizując dalej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że organ II instancji, wbrew zarzutom skarżącego nie dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd uznał również za całkowicie nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na stanowisko reprezentowane w doktrynie, jak i orzecznictwie podniósł, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało

się bezprzedmiotowe. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. Umorzenie postępowania winno mieć miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że GDOŚ w sposób prawidłowy uchylił w całości decyzję RDOŚ w O. i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podzielił argumentację organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było bezprzedmiotowe, gdyż teren, na którym miało być realizowane przedsięwzięcie (działki nr [...] i [...] ) w dacie [...] grudnia 2016 r. nie był tzw. terenem zamkniętym, w rozumieniu decyzji MIiB, a tym samym organ I instancji nie był właściwy do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Ponadto, Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu nie dopatrzył

się naruszenia art. 156 k.p.a., jak również innych przepisów k.p.a. czy przepisów materialnych, które upoważniałyby Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności wydanej w sprawie decyzji i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Miejski Zarząd Dróg w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, polegające na błędnym ustaleniu braku właściwości RDOŚ w O. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]", oraz

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd ustaleń, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie zamkniętym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi, pomimo naruszenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że zaskarżony wyrok oparty jest na błędnej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, wynikającej z nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O. planował wykonanie inwestycji m.in. na terenie zamkniętym, stanowiącym działkę ew. nr [...] arkusz [...] obręb Sz., gdzie miało być zlokalizowane dojście z terenu Centrum Przesiadkowego do peronów dworca O.Z.. Po wydaniu decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na przedłużające się uzgodnienia z PKP podzielono planowane przedsięwzięcie na dwa etapy:

1) budowa parkingu w ramach węzła przesiadkowego w rejonie dworca kolejowego O.Z. z włączeniem od ul. [...] oraz rozbudową skrzyżowania ulic [...] (DW nr [...]) – [...],

2) dojście do peronów kolejowych, które planowano zlecić w późniejszym terminie z uwagi na fakt, że zadanie zostało zgłoszone do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (tytuł projektu: [...]). Nabór wniosków odbył się w grudniu 2016 r., natomiast pozytywne rozstrzygnięcie wniosku nastąpiło [...] maja 2017 r.

Dla pierwszego etapu, z uwagi na złożenie wniosku o dofinansowanie, wydano decyzję ZRID nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., który swoją nazwą odpowiadał nazwie użytej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak zakres nie obejmował całego terenu, dla którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie GDOŚ skierowane w toku postępowania administracyjnego, dotyczące określenia, czy inwestycja będzie realizowana na terenach zamkniętych błędnie poinformowano, że nie będzie, gdyż inwestycja na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmowała szerszy zakres (w tym teren zamknięty, stanowiący działkę ew. nr [...]arkusz [...] obręb Sz.), natomiast decyzja ZRID uzyskana w tym okresie nie obejmowała tej działki. Błędnie przyjęto, że chodzi o zakres ujęty we wniosku o wydanie decyzji ZRID, w którym nazwa przedsięwzięcia odpowiadała nazwie ujętej we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wspomniano, że obszar działki nr [...] został wyłączony do czasu realizacji drugiego przedsięwzięcia i będzie dla niego opracowywana dokumentacja projektowa w niedalekiej przyszłości. Dokonane podziały działek, jak i ograniczenie terenów uznanych jako tereny zamknięte do części podzielonych działek (działki ew. nr [...] oraz działki ew. [...] obręb Sz.), nie miały wpływu na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, dla którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu, zgodnie z którym nie było podstaw do wydania przez RDOŚ w O. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ w chwili wydania niniejszej decyzji działka ew. nr [...] i działka ew. [...] , na których miało być realizowane przedsięwzięcie nie były terenem zamkniętym. Porównując dokumentację załączoną do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia

[...] lipca 2016 r. znak. [...] w sprawie podziału działek, można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane m.in. na działce ew. nr [...] arkusz [...] obręb Sz., zakwalifikowanej jako teren zamknięty.

Mając na względzie powyższe, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego omawianej sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś, czyli błędnym ustaleniem braku właściwości RDOŚ w O. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, a przez to błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., polegającym na oddaleniu skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed dokonaniem oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 § 2 p.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powyższym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego między uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że zarzucane uchybienia były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Podkreślić należy, że nie wystarczy przytoczenie w skardze kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz jaki jest wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne działanie z urzędu (wyrok NSA z 22 września 2017 r. II FSK 2065/17).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można zarzucić, że nie zamieścił niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powołanym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (wyroki NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18, z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu nie sposób uznać za dowolne. Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, w tym co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy podnieść, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowania poczynionych przez sąd ustaleń, dotyczących stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z błędnym ustaleniem stanu faktycznego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia należy uznać za błędnie sformułowany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że powyższy zarzut kasacyjny skupia się na błędnym przyjęciu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a następnie podzielenie tego stanowiska przez Sąd I instancji, że w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji przestawione we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenach zamkniętych, a co w konsekwencji miało wpływ na ustalenie braku właściwości po stronie organów ochrony środowiska do wydania przedmiotowej decyzji. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe, przeprowadziły wszystkie dowody niezbędne do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności dokonały prawidłowych ustaleń, zgodnie z którymi w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji przedsięwzięcie przedstawione do realizacji we wniosku nie było sytuowane nawet częściowo na obszarze o statusie terenów zamkniętych. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał w oparciu o jaki materiał dowodowy poczynił te istotne dla sprawy ustalenia. We wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana między innymi na działce o nr ew. [...]

(arkusz [...] obręb Sz.) i działce o nr ew. [...] , które zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych zostały zaliczone do takich terenów. W toku postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2016 r. dokonano podziału w/w działki o nr [...] na działki o nr [...] i [...], a także dokonano podziału działki o nr [...] na działki o nr [...] . Do akt sprawy administracyjnej dołączono nie tylko wypis z rejestru gruntów, potwierdzający dokonanie takiego podziały, ale także wyrysy z mapy ewidencyjnej, dokumentujące dokonanie powyższego podziału wskazanych działek. Następnie decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych działkę skreślono działki o nr ew. [...] i o nr [...], a dodano do powyższego wykazu działki o nr [...] i [...]. W oparciu o powyższą dokumentację i akty prawne oraz porównanie ich z treścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym opis przedsięwzięcia, mapy ewidencyjne, złożone mapy do celów projektowych, organ II instancji ustalił, że w chwili wydawania decyzji przedstawione przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenach posiadających statusu terenów zamkniętych. Powyższe ustalenia znalazły także potwierdzenie w złożonym przez skarżącego kasacyjnie na żądanie organu odwoławczego oświadczeniu, w którym potwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenach o takim statusie. Należy uznać, że w tym zakresie ustalenia poczynione przez organ odwoławczy zostały dokonane z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a. W toku całego postępowania sądowoadaministracyjnego skarżący nie tylko nie podważył powyższych ustaleń, ale także nie przedstawił dowodów pozwalających te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia zakwestionować. W szczególności z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, jak i dołączonych do akt sprawy innych dokumentów nie wynika, aby częścią składową tego zamierzenia było również dojście z terenu Centrum Przesiadkowego do peronów dworca O.Z., i które jako część składowa przedsięwzięcia miało być realizowane na tzw. terenach zamkniętych.

Konsekwencją ustalenia, że organy zasadnie przyjęły, iż objęte wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenach zamkniętych jest uznanie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś za nieuzasadniony.

W myśl przytoczonego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lipca 2017 r., w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był regionalny dyrektor ochrony środowiska. Skoro więc przedstawione we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji przedsięwzięcie, jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń, nie miało być realizowane na terenach o takim statusie, zasadnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji i powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzył postępowanie.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.