Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 138/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40, ust. 1, ust. 2, ust. 12, ust. 13, ust. 8, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W trakcie kontroli pasa drogowego ulicy [...] przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...].02.2015r. stwierdzono obecność 2 szt dwustronnych reklam o treści "[...]" o wymiarach 2,2m x 9,0m (zachodni odcinek ul. [...], strona południowa). Jedna reklama, umieszczona bliżej wjazdu na parking, w całości znajduje się w pasie drogowym ul. [...] (tj. wymiar 9,0m x 2,2m x 2 strony). Druga reklama, umieszczona w odległości 6,10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (posadowiona przy wjeździe od strony ul. [...]) w części znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], tj. na długości 7,15m x 2,2 x 2 strony, co potwierdza protokół z dnia 05.02.2015r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Podczas ponownej kontroli dokonanej w dniu [...].03.2015r. stwierdzono, że reklamy i metalowe podpory reklam zostały usunięte, a w pasie drogowym pozostały 2 fundamenty betonowe, które stanowiły podstawy 2 szt reklam o treści "[...]" (protokół z dnia [...].04.2015r. wraz z dokumentacją fotograficzną).

W trakcie kolejnej kontroli dokonanej w dniu [...].04.2015r. ustalono, że obydwa fundamenty zostały usunięte z pasa drogowego ulicy [...] (protokół Z dnia [...].04.2015r. wraz z dokumentacją fotograficzną).

Pismem z dnia 16.04.2015r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi 2 szt. dwustronnych reklam o treści "[...]" wzywając jednocześnie stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie m.in. poprzez przedłożenie zgody na lokalizację przedmiotowych reklam w pasie drogowym, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, projektu technicznego reklam, pozwolenia na rozbiórkę, określenia powierzchni reklam oraz wskazania okresu zajęcia: tj. daty umieszczenia i daty demontażu reklam.

Strona zapoznała się z aktami, jednak nie udzieliła żadnych wyjaśnień.

Organ zwrócił się do Gminy Miasto P. z zapytaniem, czy były wydawane dla P. S.A. lub innego podmiotu decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego, bądź czy było przyjmowane zgłoszenie budowy lub zamiar prowadzenia robót polegających na instalowaniu urządzeń reklamowych o w/w treści we wskazanej lokalizacji oraz pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowych reklam na działce nr [...] obręb [...] na ul. [...] w P.

UM P. odpowiedział, iż w zasobach archiwalnych Urzędu wskazanych dokumentów nie udało się odnaleźć. O udostępnienie wskazanych dokumentów również! do Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. PINB swoich zasobach archiwalnych nie odnalazł tych dokumentów. Jednocześnie wskazał, iż posiada akta spraw prowadzonych od lipca 2003r.

Pismem z dnia 30.06.2015r. UM P. w odpowiedzi na zapytanie organu poinformował, iż 2 szt. reklam dwustronnych o treści [...] wraz z fundamentami (dz. nr [...] obręb [...]) zostały wniesione do bazy numerycznej mapy zasadniczej w ramach digitalizacji map P. pod nr [...].

Pismem z dnia 06.07.2015r. organ wezwał stronę do materiałów źródłowych (szkiców polowych) i precyzyjnego naniesienia na mapy "[...]". Strona powyższe wezwanie pozostawiła bez odpowiedzi.

Kolejnym pismem z dnia 14.08.2015r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie i określenia daty montażu i demontażu przedmiotowych reklam. Strona nie udzieliła wyjaśnień.

W dniu 15.10.2015r. do organu wpłynęła z Gminy Miasta P. kserokopia dokumentacji dot. wykonania robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] (tj. przyjęcie zgłoszenia z dnia n S.A. otrzymał do wiadomości) oraz plan sytuacyjny wykonany w skali 1: 500 przedstawiający m.in. granice działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] (stanowiącej pas drogi publicznej), na którym widnieje obszar zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez 2 szt. reklam.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. organ I instancji wymierzył P. S.A. z siedzibą karę pieniężną w wysokości 1.314.254,70zł. za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] za okres od dnia 22 września 2011r. do 5 lutego 2015., tj. przez 1223 dni.

Od decyzji strona odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2016r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na zakres postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić ponownie rozpatrując sprawę - akcentując przy tym obowiązek współdziałania strony z organem administracji w toku prowadzonego postępowania

w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Organ I instancji mając uwadze wskazania zawarte w uchylającej decyzji Kolegium, pismami z dnia 22.03.2016r. wezwał pełnomocników P. S.A. do złożenia wyjaśnień w sprawie: wskazania, czy nazwa i logo widoczne na załączonej fotografii reklamy są tożsame z zastrzeżonym znakiem towarowym słownym i słowno-graficznym P. oraz do wskazania podmiotu, któremu Spółka udostępniła możliwość posługiwania się na przestrzeni lat 2011-2015 zastrzeżoną nazwą z logo P. widoczną na przedmiotowych reklamach. Strona na powyższe wezwanie nie udzieliła żadnych wyjaśnień.

Organ z Wydziału Geodezji uzyskał wyjaśnienie, że oznaczenie "bet" oznacza betonowy i na mapie oznacza podpory betonowe pod reklamy, a element zaznaczony przez MZD nr 3 oznacza reklamę. Elementy te zostały naniesione na mapę zasadniczą w ramach pracy geodezyjnej z dnia 11.03.2015r. pod nr [...]. Mapa zasadnicza została zaktualizowana poprzez digitalizację z map P. i wykonawca dostarczył tylko plik wsadowy modyfikujący.

Ponadto organ zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie tyczenia pasa drogowego ulicy [...] (działka nr [...] obręb [...]) - o terminie tyczenia została powiadomiona strona. W dniu 25.05.2016r. geodeta przekazał do organ I instancji protokół wznowienia znaków granicznych dla działki o nr ewid. [...]-[...] oraz opinię techniczną, w której stwierdził, iż dwa betonowe i dwa metalowe słupki podstaw reklam w całości znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w P. na działce o nr ewidencyjnym [...]-[...].

W związku powyższym organ wezwał stronę do przedłożenia wykazu obiektów reklamowych będących własnością P. zlokalizowanych w latach 2011-2015 w pasie drogowym ulicy [...] w P. wraz z posiadanymi pozwoleniami.

Strona w odpowiedzi pismem z dnia 14.06.2016r. poinformowała, iż nie prowadzi wykazu obiektów reklamowych w pasie drogowym ul. [...]. Ponadto wskazała, iż to "na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego", a "udział P. w przedmiotowym postępowaniu (w zakresie udzielania informacji, Wyjaśnień, przedkładania dokumentów) - jako strony - jest prawem Spółki, z którego Spółka korzysta w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione dla obrony praw Spółki".

Organ wskazał również, iż w dniu 11.05.2016r. specjalista ds. ewidencji dróg MZD złożył oświadczenie, iż "W dniu 03.03.2012r. w ramach czynności służbowych dokonano objazdu ulic miasta P., w tym m.in. ul. [...]. Objazd zostali zarejestrowany kamerą. Z nagrania wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzająca, że w dacie objazdu istniały w terenie 2 sztuki dwustronnych reklam

o treści "[...]" wraz z fundamentami oraz jednostronna reklama o treści "[...]". Do oświadczenia zostały dołączone fotografie wykonane z objazdu przedstawiające przedmiotowe reklamy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Prezydenta Miasta P. Nr [...]

orzekł w przedmiocie wymierzenia P. S.A. kary pieniężnej w wysokości 1.314.254,70zł. za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kat. gminnej)

w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy dwustronnej

o treści "[...]" o powierzchni 39,6m² (2,2m x 9,0m x 2 strony) oraz reklamy dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 31,46m² (7,15m x 2.2m x 2 strony)

w okresie od dnia 22 września 2011r. do dnia 5 lutego 2015r. tj. przez 1233 dni,

Organ podkreślił, że w niniejszym przypadku fakt umieszczenia reklam

w pasie drogowym ul. [...] potwierdza zgromadzony materiał dowodowy: mapa zasadnicza w skali 1:500, fotografie pobrane z bazy internetowej zasobów "Mapy Google" (potwierdzające obecność reklam w maju 2012r), fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P.,

w tym ul. [...] w dniu 03.03.2012r., ustalenia dokonane podczas kontroli

w terenie w dniu 05.02.2015r. oraz 23103.2015r., ustalenia geodety zawarte w opinii z dnia [...].05.2016r. wskazujące na lokalizację 2 szt reklam na działce nr [...] obręb [...], czyli w pasie drogowym ul. [...].

Organ podkreślił, iż na podstawie materiału dowodowego uznał,

iż właścicielem przedmiotowych reklam i stroną niniejszego postępowania jest P. S.A. - logo Spółki widniało na reklamie, a ponadto treść reklam stanowiła nazwę "[...]". Organ wskazał również, że początkowy termin zajęcia pasa drogowego przyjął na podstawie daty widniejącej na pieczęci wydania mapy zasadniczej w skali 1:500, tj. dzień 22.09.2011r., natomiast termin końcowy to dzień 05.02.2015r. - tj. dzień kontroli potwierdzającej, że reklamy jeszcze były w terenie (protokół z dnia [...].02.2015r.), co stanowi 1233 dni.

Organ zaakcentował również fakt, iż w trakcie prowadzonego postępowania strona - pomimo zapewnienia jej przez organ prawa do czynnego udziału w tymże postępowaniu, pomimo prawidłowo doręczonych wezwań i zawiadomień - nie udzieliła żadnych wyjaśnień i informacji w sprawie, nie określiła wymiarów reklam oraz nie przedłożyła żadnych dokumentów, o których udostępnienie i przesłanie wnosił organ. Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które zaprzeczałyby ustaleniom dokonanym przez organ I instancji.

Od powyższej decyzji złożył odwołanie A. W. - Dyrektor Działu Rozporządzania Nieruchomościami, działający w imieniu P. w P. przy ul. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., oraz dokonanie dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów, z przekroczeniem dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji i umorzenie postępowania -

w razie nieuwzględnienia odwołania przez organ I instancji.

Odwołujący się wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie przedstawiono wyczerpująco zebranego materiału dowodowego uzasadniającego wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, tj. nie został należycie udowodniony czas faktycznego posadowienia metalowych podpór 2 tablic wizualizacyjnych i samych tablic wizualizacyjnych z nazwą "[...]" na przedmiotowym gruncie.

W ocenie odwołującego się ustalenie tej daty ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych na mocy nowelizującej ustawy z dnia 14 listopada 2003r.

o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

W wyniku tej zmiany uległa zmianie treść art. 40 ww. ustawy oraz zostało wydane nowe Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uchylające z dniem 10 czerwca 2004r. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazana data rozgranicza zakres odpowiedzialności za zajęcie pasa bez zezwolenia na zasadzie winy sprawcy od odpowiedzialności obiektywnej bez względu na winę sprawcy. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, że brak samo wolności działania sprawcy uniemożliwia pobieranie kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego.

Pełnomocnik Spółki wskazał ponadto, że w sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo, iż fundamenty betonowe i cała konstrukcja masztów wizualizacyjnych zostały objęte pozwoleniem na budowę, tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia [...] września 1995r. [...] pozyskał z Archiwum Zakładowego UM P. decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997r. zmieniającą w/w decyzję z [...].09.1995r. w zakresie usytuowania zespołu masztów flagowych. W ocenie odwołującego pozyskanie tego dokumentu ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem istnienie pozwolenia na budowę będzie oznaczać, iż P. S.A. był przekonany, że działał w granicach prawa. W związku z tym brak jest podstaw do przypisania P. S.A. cechy samowolności w podanym wyżej sposobie rozumowania tego pojęcia, co oznacza brak możliwości wymierzenia kary pieniężnej. Tym samym organ instancji zobowiązany jest ustalić faktyczny okres posadowienia fundamentów, konstrukcji i tablic wizualizacyjnych.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał daty ich wybudowania, co powoduje, że materiał dowodowy nie został zebrany wyczerpująco, zaś ustalenie daty i okoliczności wybudowania fundamentów ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przesądza w oparciu o jaki reżim prawny organ I instancji winien wydać przedmiotową decyzję.

Odwołujący się - przytaczając wybrane orzecznictwo! dotyczące zastosowania przepisów art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - wskazał, iż podtrzymuje stanowisko w zakresie możliwości zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem w przypadku uznania, iż w dacie wybudowania fundamentów betonowych nie nastąpiło "zajęcie pasa drogowego" w rozumieniu przepisów przed nowelizacją ustawy, wówczas zastosowanie będzie miał przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto, w ocenie Odwołującego, dodatkową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest fakt, iż maszty wizualizacyjny o treści "[...]" miały wyłącznie charakter "informacyjny" a nie "reklamowy", gdyż stanowił wykonanie obowiązku ustawowego (oznaczenia na zewnątrz siedziby przedsiębiorcy i miejsca prowadzenia działalności), jaki wynikał z art. 12 ustawy z dnia 23 grudnia 1988r. o działalności gospodarczej, a następnie art. 11 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. - Prawo działalności gospodarczej; przepis ten utracił moc z dniem 28 sierpnia 2004r. Niezależnie od powyższego w treści (odwołania wskazano, że pojęcie reklamy na potrzeby ustawy o drogach publicznych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ww. ustawy, który został wprowadzony do ustawy z dniem 9 'grudnia 2003r. na mocy powołanej wyżej ustawy nowelizującej. Tym samym przed tą datą przepis ten nie obowiązywał, co oznacza, że ww. artykuł nie może być uznawany za wyznacznik pojęcia "reklama" w przypadku wybudowania masztu wizualizacyjnego przed nowelizacją ustawy. W tej sytuacji, zdaniem Odwołującego się, nie można zakładać, iż maszty wizualizacyjne stanowią element reklamy i powinny być oceniane z punktu widzenia obowiązujących po nowelizacji regulacji, bez ustalenia kiedy zostały faktycznie wybudowane.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w P. działając na podstawie art. 138 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania z 2016r., poz. 23), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października legiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1659), art. 4 pkt 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.) oraz § 1 i Zał. Nr 1 l.p. 3 rubr. 6 Uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 30 marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 29 kwietnia 2004r. ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S.A. z siedzibą w P. przy ul. [...] od decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1.314.254,70zł. za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kat. gminnej) w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 39,6m² (2,2m x 9,0m x 2 strony) oraz reklamy dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 31,46m² (7,15m x 2.2m x 2 strony) w okresie od dnia 22 września 2011r. do dnia 5 lutego 2015r. tj. przez 1233 dni, postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec o nałożeniu karę pieniężnej w wysokości 1.140.513,00zł. (jeden milion sto czterdzieści tysięcy pięćset trzynaście złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 39,6m² (2,2m x 9,0 m x 2 strony) oraz reklamy dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 31,46 m² (7,15m x 2,2m x 2 strony) w okresie od dnia 03 marca 2012 r. do dnia 5 lutego 2015r., tj. przez 1070 dni.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny,

o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 (zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.

Z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż M. W.- geodeta uprawniony (uprawnienia geodezyjne na 20101) w dniu 25 maja 2016 roku przekazał do organu I instancji protokół wznowienia znaków granicznych wraz z opinią techniczną dotyczącą reklam umieszczonych w opasie drogowym ulicy [...] w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...] w skali 1 : 500, w treści której oświadczył, że po dokonaniu inwentaryzacji domniemanych posadowień dwóch betonowych i dwóch metalowych słupków podstaw reklam i wniesieniu wyników pomiaru na wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1 : 500 stwierdza, że wyżej wymienione podstawy w całości znajdowały się pasie drogowym ulicy [...] w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...]. Wyniki geodezyjnego pomiaru domniemanych lokalizacji podstaw nośników reklamowych zostały pokazane na załączniku graficznym - wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1 : 500 i oznaczone kolorem zielonym.

Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż inż. M. W. - geodeta uprawniony (uprawnienia geodezyjne nr [...])

w dniu 25 maja 2016r, przekazał do organu I instancji protokół wznowienia znaków granicznych wraz z opinią techniczną dotyczącą reklam umieszczonych w pasie drogowym ulicy [...] w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...],

w treści której oświadczył, cyt. "Po dokonaniu inwentaryzacji domniemanych posadowień dwóch betonowych i dwóch metalowych słupków podstaw reklam

i wniesieniu wyników pomiaru na wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1 : 500 stwierdzam, że wyżej wymienione podstawy w całości znajdowały się pasie drogowym ulicy działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...]". Ponadto oświadczył, że krawędzie zdemontowanych podstaw reklam (3 sztuki) wytyczono w terenie na podstawie mapy zasadniczej udostępnionej z zasobów Geodezyjnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Wyniki geodezyjnego pomiaru domniemanych lokalizacji podstaw nośników reklamowych zostały pokazane na załączniku graficznym -w skali 1 : 500 i oznaczone kolorem zielonym.

W ocenie Kolegium do obliczenia kary pieniężnej zatem organ I instancji prawidłowo przyjął:

- mapę zasadniczą w skali 1:500, uzyskana z zasobów Urzędu Miasta P., na której widnieje zaznaczony obszar pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy,

- fotografie pobrane z bazy internetowej zasobów "Mapy Google" (potwierdzające obecność reklam w maju 2012r.),

- fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P., w tym ul. [...] w dniu 03.03.2012r., potwierdzające lokalizację (istnienie w terenie) 2 szt. reklam dwustronnych o treści "[...]" w dacie ich wykonania,

- ustalenia dokonane podczas kontroli w terenie w dniu 05.02.2015r. (potwierdzającej obecność 2 szt. reklam dwustronnych o treści "[...]" w pasie drogowym ul. [...]) oraz 23.03.2015r. (stwierdzające brak reklam w pasie drogowym), udokumentowanych protokołami i sporządzona dokumentacją fotograficzną z ww. czynności,

- ustalenia uprawnionego geodety zawarte w opinii z dnia [...].05.2016r. wskazujące na lokalizację 2 szt. reklam na działce nr [...] obręb [...], czyli w pasie drogowym ul. [...].

Zdaniem Kolegium natomiast materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia wskazanej przez organ daty początkowej zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy i tym samym wymierzenia kary pieniężnej we wskazanej wysokości. Organ jako początkową datę zajęcia pasa przyjął datę 22 września 2011r., tj. datę widniejącą na pieczęci wydania mapy zasadniczej w skali 1:500 uzyskanej z zasobów UM P. W ocenie Kolegium jednakże dopiero dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy (oświadczenie pracownika MZD w P. z dnia [...] maja 2016r.) opatrzona datą 02 marca 2012r. (fotografie wykonane w dniu 03.03.2012r. w ramach czynności służbowych - podczas objazdu ulic miasta P. - objazd zarejestrowany kamerą) pozwala na stwierdzenie:, iż przedmiotowe 2 szt dwustronnych reklam o treści "[...]" znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...] w P., co potwierdzają również inne dowody zgromadzone w sprawie.

W świetle powyższego do obliczenia wysokości kary pieniężnej tj. 10- krotności opłaty ustalonej za zajęcia pasa drogowego należy przyjąć okres zajęcia pasa drogowego od dnia 3 marca 2012r. do dnia 5 lutego 2015r. tj. przez 1070 dni na pod - powierzchni reklam w dniu 5 lutego 2015r. na podstawie:

- powierzchni reklamy na podstawie pomiaru dokonanego podczas kontroli w terenie - reklamy dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 39,6m² (2,2m x 9,0m x 2 strony) oraz reklamy dwustronnej o treści "[...]" o powierzchni 31,46m² (7,15 mx 2,2m x 2 strony);

- stawki opłaty za zajęcie lm2 pasa drogowego wskazaną w uchwale Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 100, poz. [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. ze zm.), która za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi gminnej określa stawkę opłaty w wysokości 1,50zł za 1 dzień (wg załącznika nr 1, lp. 3, rubryka 6 - dot. dróg kat. gminnych) i dokonać jej ustalenia na kwotę 1.140.513,00 zł. (jeden milion sto czterdzieści tysięcy pięćset trzynaście złotych 00/100), według następującego wyliczenia: 39,6m² x 1070 dni x 10 x 1,50zł = 635.580,00 zł; 31,46m² x 1070 dni x 10 x 1,50zł = 504.933,00zł.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez odwołującego się, co do bezpodstawności wydania zaskarżonej decyzji oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem stan faktyczny sprawy tj. umieszczenie 2 szt. dwustronnych reklam o treści " [...]" w pasie drogowym ulicy [...] (droga kat. gminnej) w P. bez zezwolenia zarządcy drogi został ustalony na podstawie wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś wysokość kary pieniężnej i przesłanki jej nałożenia wynikają wprost z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wbrew zarzutom strony wymierzając skarżącej spółce karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., albowiem w toku prowadzonego postępowania organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyczerpująco wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. P. S.A. w P. reprezentowany przez adw. Ł.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

1. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że szerokość pasa drogowego jest tożsama z szerokością działki ewidencyjnej, na której droga się znajduje;

2. art. 4 pkt 1 u.d.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że dla ustalenia granic pasa drogowego drogi publicznej nie mają znaczenia ustalenia obecnie obowiązującego na obszarze rzekomego zajęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów Z. Spółka Akcyjna w P. wraz z terenami przyległymi, położonych w granicach administracyjnych miasta P.(uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] października 2003 r.; opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], ze zm., dalej: "m.p.z.p.");

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy,

w szczególności poprzez:

- nieuwzględnienie ustaleń m.p.z.p., zakreślającego granice terenu drogowego [...] na działce ew. nr [...] w inny sposób, niż granice tej działki,

- niewyjaśnienie statusu działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P.([...]), która, zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...], w odróżnieniu od innych działek znajdujących się w tej księdze, nie została określona jako działka drogowa,

- niewyjaśnienie, czy przedmiotowa tablica informacyjna lub fundamenty pod nią zostały wykonane na podstawie zgłoszenia lub decyzji wydanej przez właściwy miejscowo organ, w szczególności na podstawie decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu w P. nr [...] z dnia [...] września 1995 r., i czy były w sprawie podstawy do zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

4. art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez:

- uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. [...] stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P.;

- ustalenie daty początkowej rzekomego zajęcia pasa drogowego na podstawie oświadczenia pracownika Zarządu Dróg w P. z dnia [...] maja 2016 r., stanowiącego w istocie notatkę służbową, która nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i n. k.p.a. (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2001 r., I SA/Gd 306/99, LEX nr 76108; por. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., IIGSK 1305/14);

5. art. 8 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 4 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu (por. ww. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1305/14).

6. art. 11 i 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie przez SKO uzasadnienia, dlaczego przedmiotowa tablica informacyjna została uznana za reklamę (por. ww. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., I SA/Gd 306/99).

Mając na względzie wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna.

Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz.U.2016, poz.1440), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem.

Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy).

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem

i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych). Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi

i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Podstawą ustalenia tej ostatniej jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł". W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta P.

Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy są zupełnie bezpodstawne. Organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie mające na celu ustalenie czy sporne reklamy umieszczona została w pasie drogowym czy strona tego zajęcia dokonała zgodnie z obowiązującymi przepisami, okresu w jakim bezspornie reklama była umieszczona w pasie drogowym.

Strona wielokrotnie była wzywana przez organ do udzielenia wyjaśnień, nadesłania dokumentacji o ile taką posiada. Na większość wezwań spółka nie udzielała odpowiedzi. Natomiast pismem z dnia 14.06.2016 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie organu podała, że zgodnie z treścią art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Udział P. S.A. w przedmiotowych postępowaniach (w zakresie udzielania informacji, wyjaśnień, przedkładania dokumentów) - jako strony tych postępowań - jest prawem Spółki, z którego Spółka korzysta w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione dla obrony praw Spółki. Poinformowano, że spółka nie prowadzi wykazów obiektów reklamowych w pasie drogowym ulicy [...].

W ocenie Sądu organ zebrał obszerny materiał dowodowy w postaci: mapy geodezyjnej w skali 1:500, na której wyraźnie zostały pokazane linie graniczne pasa drogowego ulicy [...] i zaznaczony obszar zajętego pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, zdjęcia reklam zarówno z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...].03.2015 r. oraz zdjęcia pobrane ze strony internetowej "Mapy Google", wykonane w maju 2012 r., jak również fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m. in. ulicy [...] w P. w dniu 03.03.2012 r., potwierdzające lokalizację (istnienie w terenie) reklam dwustronnych "[...]" w dacie ich wykonania, które stanowią dowód umieszczenia przedmiotowych reklam, tj. w pasie drogowym drogi publicznej (działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie MZD w P.).

Bierne zachowanie strony w toku prowadzonego postępowania,

a jednocześnie szczegółowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ pierwszej instancji czynią zarzuty skarżącej spółki odnośnie naruszenia 7, 77

i 80 k.p.a. nieuzasadnionymi.

Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyła, bez wątpienia doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. przez 1116 dni. Ilość dni zajęcia oraz powierzchnia tablicy z reklamą została ustalona precyzyjnie przez organ administracji.

W ocenie Sądu zapisy obowiązującego mpzp pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem zadaniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem planistycznym w systemie prawnym zagospodarowania przestrzennego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Może przewidywać odmienne niż dotychczasowe przeznaczenie określonego terenu. Powyższe nie zmienia faktu, że sporna reklama w okresie objętym zaskarżona decyzją była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia. Strona skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby skutecznie poważyć ustalenia organu.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.