Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 117/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3,  art. 120,  art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 10 par. 1,  art. 217 par. 2,  art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: par. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 21 poz 114
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: par. 4 pkt 1,  par. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. P., zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2013 r,, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, zwrócił się do Komendanta [...] Policji o "(...) spowodowanie sporządzenia nowego zaświadczenia (...)" potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, bowiem "zaświadczenie nr [...] z dnia [...] marca 2013 roku uwzględniało lata 2008-2011 służby w Komendzie [...] Policji, gdyż tylko te były udokumentowane w sposób, jakiego oczekiwał organ". Wymieniony wskazał okoliczności, które, jego zdaniem, przemawiają za wydaniem stosownego zaświadczenia, podkreślił, że: "(...) pozostając w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, w latach [...].01.2006- [...].09.2008 był delegowany do KRP W., gdzie pełnił służbę w wydziale [...] tej Komendy. W tym czasie brał udział w licznych zatrzymaniach, działaniach obserwacyjno - zasadzkowych na włamywaczy i złodziei samochodowych oraz handlarzy środkami odurzającymi. Ponadto, w latach 2011-2012 jako p.o. [...] i [...] Wydziału [...] brał, wielokrotnie osobisty udział w fizycznym zabezpieczaniu imprez masowych podwyższonego ryzyka oraz licznych zatrzymaniach pseudokibiców i członków zorganizowanych grup przestępczych z działaniami związanymi i poprzedzającymi Euro 2012 włącznie.

Analogiczne pismo, dotyczące okresu od dnia [...] marca 1996 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. skierowane do Naczelnika [...] Policji, zostało przekazane Komendantowi [...] Policji, zgodnie z właściwością, przez Komendanta [...] Policji pismem z dnia 11 maja 2015 r.

W związku z faktem, iż Komendant [...] Policji w dniu [...] marca 2013 r. wydał zaświadczenie, w którym potwierdzono, iż J. P. pełnił służbę w okresie od dnia [...] stycznia 1998 r. do dnia [...] grudnia 2001 r., od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. oraz od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 7.34, z późn. zm.), pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji poinformował wymienionego, iż kwerenda materiałów archiwalnych zostanie przeprowadzona za pozostały okres, tj. od dnia 1 stycznia 1996 r. do dnia 31 grudnia 1997 r., od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 16 czerwca 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

W dniu 7 lipca 2015 r. do Wydziału [...] Komendy [...] Policji wpłynęło, przekazane przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., pismo J. P. dotyczące wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] marca 1996 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa. Komendant [...] Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że J. P. w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1997 r., od dnia 1 stycznia 2002 r, do dnia 31 grudnia 2003 r., od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 16 czerwca 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

J. P. niósł na to postanowienie zażalenie, stwierdzając, iż jego zastrzeżenia budzi zarówno rzetelność przeprowadzonej czynności sprawdzenia jak i dokumenty, w oparciu o które to sprawdzenie zostało dokonane. Stwierdził ponadto, że "trudno także, zgodzić się z twierdzeniem, że skoro dokumenty zostały wybrakowane, to nie można stwierdzić, czy funkcjonariusz podejmował czynności zagrażające jego życiu i zdrowiu.". Podkreślił też, iż na drodze postępowania sądowego ma zamiar udowodnić, że uzasadnionym jest wydanie takiego zaświadczenia, bowiem przedstawi dowody potwierdzające słuszność jego roszczeń.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu zażaleniowym organ wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarne i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900 - tekst jednolity) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U, z 2015 r., poz. 1148 - tekst jednolity), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu łub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania stosownego zaświadczenia był Komendant [...] Policji, bowiem sprawa dotycząca wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest sprawą osobową w rozumieniu § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r, w sprawie, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U, z 2013 r., poz. 644, z późn. zm.), odnosi się bowiem do praw policjanta związanych ze świadczeniem emerytalnym po rozwiązaniu stosunku służbowego. Z tego względu organem właściwym do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, jest przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1657/05).

W niniejszej sprawie Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji, po stwierdzeniu, iż akta osobowe J. P. nie zawierają dokumentów potwierdzających, że pełnił on służbę w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1997 r., od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia.31 grudnia 2003 r., od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 16 czerwca 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pismami z dnia 21 maja 2015 r. zwróciła się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji, Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji oraz Komendanta Rejonowego Policji W., z prośbą o dokonanie analizy dokumentacji za okres służby we wskazanej komórce i jednostce organizacyjnej Policji, potwierdzającej, że wymieniony wykonywał czynności w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Analogicznymi pismami z dnia 22 maja 2015 r. Komendant [...] Policji zwrócił się do Komendanta [...] Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. do - Dyrektora [...] Komendanta Głównego Policji, natomiast pismem z dnia 21 lipca 2015 r. - do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...].

Zastępca Komendanta [...] Policji za pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. przekazał pismo Naczelnika Wydziału [...] Policji, z dnia 12 czerwca 2015 r., z którego wynika, iż podczas przeprowadzonej kwerendy za okres od dnia [...] stycznia 1997 r. do dnia [...] września 1999 r. przeanalizowano 29 tomów teczek, w wyniku czego nie potwierdzono wykonywania przez J. P. czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Następnie Komendant [...] Policji za pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. przesłał pismo Naczelnika [...] Policji z dnia 17 czerwca 2015 r., w którym potwierdzono przeprowadzenie kwerendy dokumentów za lata 2002-2003 i 2006-2008 i przeanalizowanie rejestru operacji specjalnych i innych przedsięwzięć operacyjnych za lata 1996-2005, sprawozdań z działań, rejestru policjantów pod przykryciem oraz dzienników korespondencyjnych/ewidencji/ewidencyjnych dokumentów oraz dzienników korespondencyjnych do rejestracji dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne". Zgodnie z powyższym pismem przeprowadzona kwerenda za lata 2002, 2003, 2006-2008 nie daje podstawy do potwierdzenia udziału J. P. w czynnościach zagrażających życiu łub zdrowiu w innym zakresie niż wcześniej ustalony. Jednocześnie przesłano imienne karty wykonywanych przez zainteresowanego czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1998 - 2001.

Organ wskazał, ż w aktach osobowych J. P. (karta [...] III części akt osobowych) znajduje się indywidualna roczna karta służby za rok 2003 z dnia [...] listopada 2010 r. podpisana przez Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, z której wynika, iż wymieniony w roku 2003 dwukrotnie realizował czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, tj. w dniu [...] lutego 2003 r. oraz w dniu [...] lutego 2003 r.

Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Zastępca Dyrektora [...] Komendanta Głównego Policji poinformował natomiast Komendanta [...] Policji, iż w okresie pełnienia przez J. P. służby na stanowisku [...] G. oraz pozostawania w dyspozycji Komendanta Głównego Policji (z wyłączeniem okresów delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji oraz Komendzie Rejonowej Policji W.) wymieniony przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich (od dnia 21 sierpnia 2006 r. do dnia 10 września 2006 r., od dnia 13 stycznia 2007 r. do dnia 13 kwietnia 2007 r. oraz od dnia 2 sierpnia 2007 r. do dnia 30 maja 2008 r.) i brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Następnie Komendant [...] Policji za pismem z dnia 3 lipca 2015 r. przesłał pismo Naczelnika Wydziału [...]Policji z dnia 2 lipca 2015 r., z którego wynika, iż analizie została poddana dokumentacja kancelaryjna za okres od dnia [...] kwietnia 1996 r. do dnia [...] stycznia 1997 r. Z uwagi jednak na wybrakowanie akt spraw, Wydział nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających pełnienie przez wymienionego służby w warunkach, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia.

W dniu 10 lipca 2015 r. do Wydziału [...] Komendy [...] Policji wpłynęła, zatwierdzona przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji, opinia eksperta Zespołu [...] tego Wydziału z dnia [...] lipca 2015 r., z której wynika, iż analizie poddano plany działań dowódcy podoperacji, a na ich podstawie stwierdzono, iż J. P. w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W nawiązaniu do powyższego pisma Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji pismem z dnia 16 lipca 2015 r. zwróciła się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji z prośbą o wskazanie, czy J. P. wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz zawarcie w swojej ocenie enumeratywnego wyliczenia zdarzeń, w których wymieniony brał udział ze wskazaniem sygnatur spraw oraz czasookresu wykonywania. danych czynności.

W odpowiedzi Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji pismem z dnia 27 lipca 2015 r. poinformował, iż J. P. "będąc dowódcą podoperacji policyjnych nie brał bezpośrednio udziału w czynnościach podejmowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", jednak z uwagi na fakt, iż wymieniony brał udział w zabezpieczeniu masowych imprez sportowych podwyższonego ryzyka, podtrzymano wcześniejszą opinię z dnia [...] lipca 2015 r.

Mając na uwadze powyższe pismo, pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. ponownie zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o wskazanie konkretnych zdarzeń, w których J. P. brał udział w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, sygnatur spraw oraz czasookresu, w którym zdarzenia te miały miejsce.

Pismem dnia 17 sierpnia 2015 r. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji wskazał, iż podtrzymuje uprzednio zajęte stanowisko.

W nawiązaniu do powyższego, pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji przesłał do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji zatwierdzoną przez Komendanta [...] Policji notatkę służbową z dnia [...] sierpnia 2015 r., z której treści wynika, iż kwerendę materiałów archiwalnych należy przeprowadzić ze szczególnym uwzględnieniem osobistego udziału J. P. w czynnościach podejmowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, natomiast w przypadku jej pozytywnego wyniku - wskazać co najmniej 6 czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, wykonywanych przez wymienionego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez podanie konkretnych zdarzeń, ich czasookresu i sygnatur spraw, pod jakimi zostały zarejestrowane we właściwych ewidencjach i rejestrach.

W odpowiedzi otrzymano opinię eksperta Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2015 r., zatwierdzoną przez Naczelnika tego Wydziału, w której wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej kwerendy materiałów archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji wskazującej na osobisty udział J. P. w czynnościach, w których istniało szczególne zagrożenia życia i zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W odpowiedzi natomiast na pismo z dnia 22 maja 2015 r., Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. pismem z dnia 7 lipca 2015 r. a następnie Naczelnik tegoż Wydziału pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. poinformowali, iż w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. brak jest dokumentów potwierdzających, że J. P. w okresie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji K. wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie tycia i zdrowia w rozumieniu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Po dokonaniu kwerendy materiałów archiwalnych, Komendant Rejonowy Policji W. za pismem z dnia 28 lipca 2015 r. przesłał notatki służbowe pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej, z których wynika, iż analizie poddano spisy akt: przekazanych, dzienniki korespondencyjne, rejestry dochodzeniowo - śledcze oraz książki służby, jednakże nie odnaleziono dokumentów mogących stanowić podstawę do wydania J. P. zaświadczenia dotyczącego podwyższenia emerytury.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] poinformował, iż w zasobach archiwalnych Centrum Szkolenia Policji brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez J. P. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ podał, iż J. P. żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r, niemalże za cały okres pełnienia służby w Policji , tj. od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie dostrzegając stanowisko Wojewódzkich Sadów administracyjnych w materii stosowania właściwego prawa, podkreślił, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167 poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame.

Organ zauważył, iż w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13) wskazano, iż emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Jednocześnie pomimo faktu, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., wskazał, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny ż art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, omawiany przepis nadal stanowi, źe zagrożenie życia lub zdrowia powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził kwerendę posiadanej dokumentacji z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. tym bardziej, że w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

Organ wskazał, iż służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w cytowanych przepisach prawa (zarówno w zakresie podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, jak również od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze).

Podkreślił również, iż służba w Policji niejednokrotnie wymagać będzie od policjanta znacznej dyspozycyjności, wykonywania czynności w niekorzystnych warunkach atmosferycznych, w porze nocnej czy też w sytuacjach stresujących, jednakże powyższe niedogodności rekompensowane są szeregiem przywilejów należnych policjantom.

W przedmiotowej sprawie, ani z akt osobowych J. P. ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, że wymieniony w trakcie pełnienia służby w Policji w podanych we wniosku okresach wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Z akt osobowych wymienionego wynika, co prawda, że do zakresu jego obowiązków należały czynności, w trakcie których potencjalnie mogło wystąpić zagrożenie życia lub zdrowia wykonującego je policjanta, jednakże, aby można było uznać, że spełnia on warunki do wydania mu zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, należałoby potwierdzić, że nie tylko faktycznie wykonywał konkretne czynności, ale także wykonywał je w wymiarze ilościowym wskazanym w omawianych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a nadto, że w ich trakcie nastąpiło inne niż "zwykłe" zagrożenie życia lub zdrowia, tj. zagrożenie "szczególne", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Powoływane przepisy dotyczące podwyższenia emerytury wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretne) czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Podstawy do wydania wnioskowanego przez J. P. zaświadczenia zaistniałyby wtedy, gdyby chodziło o konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzałyby niebezpieczeństwo dla jego życia lub zdrowia.

Przyznawanie bowiem podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z obowiązkami służbowymi wypaczałoby sens art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Jak wynika z akt sprawy, jedynie w czasie służby w [...] Komendy Głównej Policji w roku 2003 J. P. dwukrotnie podejmował czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., na który w powyższym zakresie powołuje się wnioskodawca, prawodawca wskazał, iż czynności w tym przepisie określone musiały być wykonywane co najmniej 6 razy w roku.

Reasumując organ stwierdził, iż z przekazanych przez Komendanta [...] Policji materiałów wynika, iż dokonano szczegółowej analizy dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu tego organu. Ponadto zdaniem Komendanta Głównego Policji analiza powyższa została przeprowadzona rzetelnie, przy czym podkreślił, iż przełożeni J. P., którzy najlepiej znają specyfikę pełnionej przez niego służby, na podstawie zebranej dokumentacji ustalili, iż wymieniony nie wykonywał czynności, które zagrażałyby jego życiu i zdrowiu w wymiarze wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Brak więc dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie dowodzi nierzetelności w poszukiwaniu materiału dowodowego bądź naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub procesowego. Organ I instancji prowadząc postępowanie dotarł bowiem do dokumentów będących w jego posiadaniu i na ich podstawie stwierdził, że brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ podkreślił ponadto, iż wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby, będący następstwem upływu okresu jej przechowywania, nie pozwolił organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, albowiem podstawą do wydania zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać.

Na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

2. przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy,

3. art. 220 § 1 pkt 1 i 2 a), c) i d) oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydawania zaświadczenia żądanej treści oraz niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wydanych postanowień oraz zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty skargi. Wykazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż z żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz utrzymane w nim postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...], nie narusza prawa.

Zaskarżonym postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji, w okresie od dnia 31 stycznia 1991. do dnia 31 grudnia 1997 r., od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2003 r, od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 16 czerwca 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2012 r do dnia 31 grudnia 2012 r., w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Przyznając funkcjonariuszom ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Wcześniejszym rozporządzeniem, regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r.

Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym odnośne kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, . Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r.

Działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej ale trwały nadal. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia należy odnieść do przepisów obowiązujących w całym wnioskowanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie również organ odwoławczy zauważył, iż treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno- rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest zasadniczo tożsama względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy dokonał oceny tych samych przesłanek podwyższenia emerytury, które zostały określone w § 4 pkt 1 ww. rozporządzeń.

Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (publ. Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo - skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji (...) wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Wskazać również należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, iż tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w podanym we wniosku okresach w trakcie wykonywania obowiązków s służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ zwrócił się do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę oraz tych, które mogły być w posiadaniu dokumentacji, o udzielenie informacji, czy skarżący podejmował czynności uzasadniające prawo do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Powyższe zapytania kierował Wydział [...] Komendy [...] Policji, Wydziału [...] Komendy [...]Policji oraz Komendanta Rejonowego Policji W. Z analogicznymi zapytaniami Komendant [...] Policji zwrócił się do [...] i komendanta Wojewódzkiego Policji w K., do Dyrektora [...] Komendanta Głównego Policji. Analiza uzyskanych informacji doprowadziła organ do wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby (przy czym nie we wszystkich ww. okresach jej pełnienia) wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie.

Odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., organ wystąpił do ww. komórek organizacyjnych Policji dokonanie analizy dokumentów będących w ich posiadaniu, które mogłyby potwierdzić, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w tym reguł postępowania dowodowego określonych w art. 75 - 80 k.p.a.

Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartej tam zasdzie.

W świetle powyższego, mając na względzie, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący w czasie pełnienia służby w Policji podejmował co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Zauważyć również należy, że powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, tj. stwierdził niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o "bezpośrednim" zagrożeniu życia lub zdrowia z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia (oraz ww. rozporządzeń uprzednio obowiązujących) mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt. 1 kpa. Natomiast postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym w tych warunkach zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 kpa nie jest uzasadniony.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku .