Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1338/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Baruchowo z dnia 30 marca 2007 r. nr V/43/07 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Kurowo-Parcele stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr V/43/07 Rady Gminy Baruchowo z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kurowo - Parcele oraz załącznika do ww. uchwały, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2007 roku, Nr 67, poz. 1094, zarzucając:

I. istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej powoływania jako u.s.g.) poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej,

II. istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 713, dalej powoływana jako u.s.g.) poprzez użycie w: § 23 - Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań Sołectwa, Sołtysa podczas, gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego,

III. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 1 pkt 2 - Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, że to Sołectwo decyduje w sprawie " wyboru" organów wykonawczych, a do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy "wybór i" Sołtysa i Rady Sołeckiej pomimo tego, iż ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 cyt. ustawy - Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,

IV. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku. Nr 78, poz. 483 ze zmianami) oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 23 pkt 4 Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, że do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy "przewodniczenie Radzie Sołeckiej",

V. istotne naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 283) poprzez wskazanie w Statucie Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały:

1. w § 8 ust. 1 - "Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym w Sołectwie " co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 ww. ustawy,

2. w § 16 ust. 1 - " Sołtys jest organem wykonawczym " - co stanowi powtórzenie zapisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy,

3. w § 16 ust. 1 - "Rada Sołecka wspomaga Sołtysa" - co stanowi powtórzenie zapisów art. 36 ust. 1 ww. ustawy,

4. w § 20 ust. 1 - powtórzenie treści art. 36 ust. 2 ww. ustawy.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Prokurator wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy wniósł o: skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W udzielonej odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Baruchowo Wójt, wniósł o niestwierdzanie nieważności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi, ewentualnie o wskazanie, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Wskazał, że Gmina dostrzega, że w treści statutu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, są nieprawidłowości wskazane w skardze, jednakże, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno to prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest już obowiązującym aktem prawnym. Rada Gminy Baruchowo, uchwałą nr XXII.176.2020 z dnia 12 listopada 2020 r. uchwaliła nowy statut sołectwa, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę. Nowa uchwała w sprawie statutu sołectwa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2020 r. poz. 5510.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr V/43/07 Rady Gminy Baruchowo z dnia 30 marca 2007 roku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kurowo - Parcele oraz załącznika do ww. uchwały, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2007 roku, Nr 67, poz. 1094).

Uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są bowiem zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01 (OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (wyr. NSA z 29 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy podnieść należy, że przepisem szczególnym wprowadzającym wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest właśnie przywołany art. 35 ust. 1 u.s.g. Przy czym, brak jest formalnego wymogu, aby w treści uchwały w sprawie statutu sołectwa zawrzeć informację o przeprowadzeniu konsultacji, zatem brak takiego postanowienia w treści uchwały nie czyni jej ad limine nieważną.

W ocenie Sądu, wszystkie przywołane powyżej przepisy nie pozostawiają jednak żadnych wątpliwości, że w pierwszej kolejności podjęta winna być uchwała w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia konsultacji, a następnie w oparciu o regulacje tej uchwały winny być przeprowadzone konsultacje projektu statutu sołectwa w poszczególnych sołectwach z ich mieszkańcami. Zaskarżona Uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna być, zatem podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem na zasadach określonych w uchwale ogólnej dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Takie jest również stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Wskazuje się, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Tymczasem taka procedura podjęcia zaskarżonej Uchwały nie została przeprowadzona w niniejszej sprawie.

Konsultacje przeprowadza się jak wskazano powyżej zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji w oparciu o regulację przewidzianą w takiej uchwale w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 852/20; WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa.

Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu.

Co więcej, w judykaturze podnosi się, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą." "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: WSA w Kielcach z 6 lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ke 1087/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (wyr. NSA z 26 czerwca 2020r., sygn. akt II OSK 3930/19, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak informacji o udostępnieniu treści projektu statutu na tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej Gminy, czy w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy albo wyłożeniu projektów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy w dniach i godzinach urzędowania, czy w jakikolwiek inny sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie, celem udostępnienia mieszkańcom i zgłaszania opinii, uwag i wniosków. Udostępnienie dopiero na zebraniu wiejskim ocenić należy jako niewystarczające.

Wobec powyższego wskazać należy, że organ nie przedłożył uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy czy to uchwałą ogólną dotyczącą przeprowadzenia wszelkich konsultacji, czy to dotyczącą przeprowadzania konsultacji w konkretnej sprawie przyjęcia statutu sołectwa obowiązującą w czasie przeprowadzania konsultacji. Brak było, jakiegokolwiek zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa w sprawie zaopiniowania Statutu wraz z potwierdzeniem ogłoszenia takiego zarządzenia. Co do konieczności wykazania, że projekt Statutu został przedłożony mieszkańcom Sołectwa do zapoznania się z nim, z akt sprawy wynika, że projekt taki był wyłożony do wglądu dopiero na zebraniu i przedstawiony ustnie.

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że przedłożone przez organ dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonej Uchwały. Nie stanowi bowiem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji społecznych protokół z zebrania wiejskiego ze stycznia 2007r.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został realnie udostępniony mieszkańcom Sołectwa przed podjęciem zaskarżonej Uchwały, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu Statutu Sołectwa ich mieszkańcom. Zauważyć bowiem należy, że z protokołu wynika także, że w zebraniu wiejskim wzięła udział niewielka liczba mieszkańców w stosunku do ogólnej liczby mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, w Sołectwie Kurowo Parcele obecnych było 25 mieszańców na 173 uprawnionych do głosowania.

W tym miejscu, podkreślić należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste udostępnienie i umożliwienie zapoznania się oraz omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, a także umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (wyr. WSA w Krakowie z 6 listopada 2018r., sygn. akt III SA/Kr 296/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenia konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013). Takie rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy.

Zdaniem Sądu takich rzeczywistych konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono. Dokonując oceny tej okoliczności, powtórzyć trzeba, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Nie jest przy tym wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia jego postanowień (por.: A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd. 1, Legalis). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.; tak też NSA w wyr. z 26 czerwca 2020r., sygn. akt II OSK 3930/19, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, nie stanowi zatem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji protokół z zebrania wiejskiego odbytego w sołectwie w styczniu 2007r. Nieprzeprowadzenie prawidłowych konsultacji z mieszkańcami sołectwa poprzedzających podjęcie zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. i prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu procedury podjęcia Uchwały, a to naruszenie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Reasumując, zaskarżona Uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności w całości. Nieważność ta istnieje bez względu na treść zaskarżonej Uchwały, co w istocie, czyni zbędnym rozpatrywanie dalszych zarzutów skargi odnoszących się do treści poszczególnych postanowień zaskarżonej Uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 p.p.s.a, ze względu na zastosowanie trybu uproszczonego stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.