Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 310/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. C. (dalej również jako: strona, skarżący, zobowiązany) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej także K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, dalej u.s.u.s.) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając wniosek powołał się na zasady współżycia społecznego oraz sprawiedliwości społecznej. Wskazał na problemy zdrowotne spowodowane wypadkiem przy pracy, który miał miejsce [...] 2010 r., w tym długotrwałe leczenie oraz proces związany z ustaleniem niezdolności do wykonywania pracy w zawodzie [...], która utrzymuje się do dnia dzisiejszego. Zobowiązany przedłożył również oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej (formularz RON). Wskazał na przyznane mu decyzją ZUS z dnia 27 lipca 2012 r. (nr [...]) świadczenie rehabilitacyjne (okres od 2 maja 2012 r. do 30 czerwca 2012 r.), nieudolne próby wznowienia działalności gospodarczej oraz orzeczoną prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 22 maja 2017 r. trwałą całkowitą niezdolność do pracy fizycznej i na wysokości.

Z informacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynikało, że skarżący w okresie od 04/2016 do 10/2017 korzystał z pomocy w formie jednorazowych zasiłków celowych, a także jednorazowych świadczeń na zakup żywności. Ponadto z nadesłanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] informacji wynikało, że w 2016 r. strona wykazała przychód /dochód z innych źródeł w wysokości 1.404,25 zł oraz, że nie posiada zaległości podatkowych. Zobowiązany w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. poinformował ponadto o przebytym w dniu [...] 2018 r. [...], progresji dolegliwości [...] związanych z następstwami wypadku. Oświadczył, że podjęta na przełomie stycznia i lutego 2013 r. próba zarobkowa zakończyła się całkowitym niepowodzeniem. W okresie od 1 lipca 2012 r. do dnia dzisiejszego wnioskodawca nie zarobił jakichkolwiek środków finansowych z ww. działalności. Podtrzymując argumenty przytoczone we wniosku wskazał, iż w związku z aktualnym stanem chorobowym pracodawca nie przedłużył z nim umowy o pracę po 31 marca 2018 r., a zasiłek chorobowy z ZUS będzie w najbliższym okresie jego jedynym źródłem utrzymania.

Oceniając zasadność wniosku w kontekście przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład stwierdził, że żadna z nich nie została spełniona. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne, dlatego też na obecnym etapie postępowania nie można było uznać, że egzekucja byłaby całkowicie bezskuteczna. Tym bardziej, że skarżący jest współwłaścicielem domu o powierzchni 150 m2 położonego w [...], przy ul. [...], pod zastaw którego jest zaciągnięty kredyt hipoteczny z okresem spłaty 2006-2031 w wysokości 80.000 zł z miesięczną spłatą rat w wysokości 800-900 zł.

Możliwość umorzenia należności składkowych została także przeanalizowana z punktu widzenia przesłanek, które pozwalają na umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003, Nr 141, poz.1365 – dalej jako: "rozporządzenie") wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Rozważając przesłankę opisaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" organ uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzi obawa zagrożenia egzystencji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonką M. C., która otrzymuje dochód ze stosunku pracy w wysokości 1.459,00 zł. Ponadto na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS ustalono, że zobowiązany do dnia 31 marca 2018 r. był zgłoszony jako pracownik podlegający ubezpieczeniom w pełnym wymiarze czasu pracy w firmie A z wynagrodzeniem brutto: 2.954,50 zł (za 01/2018), 3.023,10 zł (za 02/2018), 3.636,44 zł (za 03/2018). Skarżący ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat eksploatacyjnych w wysokości ok. 1.000,00 zł oraz z tytułu kosztów związanych z leczeniem w wysokości ok. 100,00 zł, a także opłat związanych z ogrzewaniem domu w okresie zimowym. Posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów za okres 2006-2031 w kwocie 80.000,00 zł (miesięczna spłata w wysokości 800,00 - 900,00 zł z pomocą rodziny) oraz z tytułu podatku od nieruchomości za IV kwartał 2017 w kwocie 200,00 zł.

Analizując powyższą przesłankę organ powołał się na "informacje o wysokości minimum socjalnego" ogłaszane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (dostępne na stronach internetowych www.ipiss.com.pl) i wskazał, że podstawowy wskaźnik mierzący koszt utrzymania gospodarstwa domowego dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego wyniósł we wrześniu 2017 r. 1.876,64 zł (938,32 zł na osobę). Wskazał również na dane statystyczne dotyczące minimum egzystencji, kształtujące się w 2016 r. dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego na poziomie 934,54 zł, tj. 467,27 zł na osobę. W oparciu o powyższe informacje organ stwierdził, że rodzina skarżącego nie osiąga dochodów poniżej minimum egzystencji i nie spełnia także przesłanek do wsparcia ze strony opieki społecznej.

Zdaniem Zakładu, nie wystąpiły również okoliczności wymienione w punkcie 2 ust. 1 § 3 cyt. rozporządzenia, tj. przypadek poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżący nie wykazał bowiem, iż zdarzenia takie wystąpiły w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej i miały negatywny wpływ na prowadzoną działalność.

W zakresie przesłanki z punktu 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia opisanej jako "przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności" organ wskazał, że z uwagi na brak udowodnienia, iż zobowiązany posiada przeszkody zdrowotne do podjęcia zatrudnienia w przyszłości oraz brak wykazania konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, zdaniem Zakładu, powołana przesłanka nie ma zastosowania w sprawie.

W konkluzji organ ze zrozumieniem odniósł się do problemów zdrowotnych strony, jednakże fakt ten w ocenie organu rentowego, nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu np. w formie układu ratalnego. Organ nadmienił również, że zobowiązania wobec banków zostały zaciągnięte przez wnioskodawcę dobrowolnie, a konieczność ich regulowania wynika z zawartej umowy pomiędzy zobowiązanym a instytucją bankową. Zakład w żadnym przypadku nie znalazł także okoliczności przemawiających za przyznaniem prymatu zadłużeniu względem innych wierzycieli w stosunku do zaległości składkowych oraz za uznaniem pierwszeństwa regulowania np. zaciągniętych kredytów kosztem pominięcia należności Zakładu.

Biorąc jednak pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, uwzględniając cele na które są one przeznaczone oraz odpowiedzialność organów za ich pobór, konieczność uwzględnienia zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej - Zakład nie znalazł podstaw do umorzenia wnioskowanych należności.

Nie godząc się z powyższą decyzją zobowiązany pismem z dnia 28 maja 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku szeroko opisał swoją sytuację życiową wskazując, że źródłem jego problemów był mający miejsce w dniu [...] 2010 r. wypadek przy pracy, który spowodował załamanie stanu jego zdrowia (uraz [...], powikłany uraz skrętnego [...] z [...], pourazowa prawostronna [...] i [...] ze zwężeniem drożności [...], stłuczenia [...] i [...] oraz zespół [...] ([...]). W ścisłym związku przyczynowo-skutkowym, następstwem ww. urazów było powstanie całkowitej, trwałej i nieodwracalnej niezdolności do wykonywanej pracy na [...] i w zawodzie [...], co w konsekwencji doprowadziło jego firmę do zadłużenia. Zobowiązany skrupulatnie przedstawił trwające kilka lat postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawie dochodzenia składek, tj. orzeczenia o stopniu zdolności do wykonywania zawodu, przyznania świadczenia rehabilitacyjnego, a także sporze sądowym dotyczącym wypłaty jednorazowego odszkodowania za doznany uszczerbek na zdrowiu, w związku z wypadkiem przy pracy. Argumentując, powołał się na zaświadczenia wystawiane przez lekarzy specjalistów o celowości dalszego leczenia i przedłużenia świadczenia rehabilitacyjnego, z uwagi na utrzymujące się dolegliwości [...] i [...], ściśle związane z wypadkiem. Wskazał na przebyte leczenie oraz okoliczności, które jego zdaniem miały bezpośredni wpływ na powstałe zadłużenie, w tym na niemożność zamknięcia działalności gospodarczej spowodowanej koniecznością utrzymania prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, jak również utrzymywanie go przez orzeczników ZUS w przeświadczeniu, iż rokuje odzyskanie zdolności do pracy.

Skarżący wskazał też na przebyty [...] oraz fakt utraty dochodu w wyniku braku przedłużenia umowy o pracę po 31 marca 2018 r. Do wniosku skarżący przedłożył dokumentację medyczną oraz dowody potwierdzające przedstawione okoliczności, w tym: decyzję ZUS z dnia 23 lipca 2012 r. o przyznaniu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego w wysokości 100 % podstawy wymiaru (nr [...]), decyzję ZUS z dnia 26 maja 2014 r. zmieniającą przyznane świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 90% podstawy wymiaru (nr [...]), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 czerwca 2013 r. i 16 lipca 2015 r.

Opisaną na wstępie decyzją z 31 lipca 2018 r., Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, aprobując stanowisko w niej zawarte. Rozpatrując ponownie zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji zgodził się, że ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do stwierdzenia żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Powtórzył argumentację dotyczącą prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu postępowania egzekucyjnego (tj. w oparciu o zajęcie rachunku bankowego w B S.A. dotyczącego należności za ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2012-07/2012) oraz braku stwierdzenia, czy w przyszłości będzie możliwe odzyskanie całości bądź części zobowiązania składkowego.

Ponownie wskazał na sytuację rodzinną i majątkową zobowiązanego oraz brak spełnienia kryterium minimum socjalnego i minimum egzystencji, co pozbawia go uprawnienia do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej.

Prezes ZUS zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek, określone w rozporządzeniu. Analizując sytuację skarżącego pod kątem przesłanki określonej w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odwołał się do przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych w zakresie uzyskiwanych w gospodarstwie domowym skarżącego dochodów i ponoszonych wydatków.

Zdaniem organu, w stosunku do zobowiązanego nie miała zastosowania przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ nie wskazał on ani nie przedłożył żadnych dokumentów na potwierdzenie wystąpienia takich zdarzeń jak klęski żywiołowe, inne nadzwyczajne zdarzenia.

Organ nie stwierdził również wystąpienia przesłanki, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wskazane problemy, zdaniem organu, nie pozbawiają strony możliwości podjęcia zatrudnienia, jako osoby niepełnosprawnej pomimo, iż zobowiązany w związku z licznymi schorzeniami posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z przeciwwskazaniem ciężkiej pracy fizycznej i w warunkach stresowych. Nadto od dnia 2 lipca 2018 r. zobowiązany ponownie został zgłoszony przez A, jako pracownik podlegający ubezpieczeniom, w związku z czym będzie z tego tytułu pobierał wynagrodzenie.

Dodatkowo zwrócono uwagę na brak swobody Zakładu, jako dysponenta należności składkowych, w dysponowaniu przysługującą mu wobec ubezpieczonego wierzytelnością i istniejące w tym zakresie ograniczenia. W tej sprawie przejawia się on w tym, że nie można uznać prymatu zobowiązań prywatnych (np. wobec banków z tytułu zaciągniętych kredytów) nad publicznoprawnymi.

Końcowo organ wskazał na obowiązek opłacania składek ubezpieczeniowych przez osoby prowadzące działalność gospodarczą, w szczególności akcentując na obligatoryjny wymóg uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu każdej formy podjętej działalności.

Konkludując stwierdzono, że sytuacja finansowa strony nie wyklucza możliwości zapłaty zadłużenia z tytułu składek z uwzględnieniem możliwości wynikających z zawarcia układu ratalnego.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której skarżący kwestionował rozstrzygnięcie organu odmawiające umorzenia należności składkowych oraz rozpatrzenie skargi przez ten sam organ w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t.) – dalej jako: [P.p.s.a.], w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy oraz odsetek za zwłokę.

Regulacje prawne, normujące zagadnienie umorzenia zaległych należności ZUS, zawarte są w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, a zatem stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Regulując bowiem kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie organy rentowe nie stwierdziły podstaw do umorzenia skarżącemu zaległych składek, przyjmując, że nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak też nie zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne, albowiem w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak wyżej wskazano, uznanie administracyjne oznacza wprawdzie swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie. Należy ponownie podkreślić, że swoboda wyboru uznania administracyjnego została w tym przypadku ograniczona przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (por. wyrok z dnia 20.03.2007 r. II GSK 345/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przytaczane poniżej orzeczenia), co oznacza, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, że w sprawie występują przewidziane w omawianym przepisie przesłanki do umorzenia należności (całkowita nieściągalność) (por. wyrok z dnia 21 grudnia 2006 r. III SA/Wa 3019/06). Rodzi to konieczność podjęcia przez organy wszelkich niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zebrania całego materiału dowodowego i jego wyczerpującego rozpatrzenia, zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów.

Zatem w celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada, czy w jego toku organy zachowały rządzące nim i określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady, w tym wynikające z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, który ma znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia należności.

Zdaniem Sądu, wyprowadzona przez organy ocena stanu faktycznego w świetle powołanych przepisów wiążąca brak całkowitej nieściągalności z okolicznością pozostawania w toku prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego została dokonana bez rzetelnej i wnikliwej analizy zarówno okoliczności podnoszonych przez skarżącego, jak i akt sprawy.

Jak stwierdziły organy obu instancji, w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem wobec zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w oparciu o zajęcie rachunku bankowego w B S.A., przy czym nie jest możliwe stwierdzenie, czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się w przyszłości całości bądź części zobowiązania składkowego. Tak lakoniczne stwierdzenie nie jest jednak wystarczające do uznania, że organ dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Organ nie wskazał, jaki jest efekt prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, co jest istotne w świetle art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ponadto nawet i to szczątkowe ustalenie – że wobec skarżącego prowadzona jest egzekucja – uznane być musi za dowolne, albowiem nie znajdowało oparcia w materiale dowodowym.

W przedstawionych Sądowi na rozprawie aktach postępowania egzekucyjnego, znajdowało się między innymi postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku skarżącego, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 2 czerwca 2014 r., o nr [...], obejmującego wskazaną w tym tytule składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Z treści wydanego postanowienia wynika, że podstawę umorzenia stanowił przepis art. 824 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2018.1360 j.t.) stanowiący, że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości lub części z urzędu, jeżeli jest oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Ponadto w treści uzasadnienia pisma z dnia 29 grudnia 2016 r., tj. "wysłuchanie wierzyciela i dłużnika przed zawieszeniem lub umorzeniem postępowania w trybie art. 827 K.p.c." Komornik przedstawił szczegółowo sytuację majątkową skarżącego i na tej podstawie jednoznacznie stwierdził, że zobowiązany nie posiada majątku, z którego można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne.

W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tych dowodów i wynikających z nich okoliczności, tym samym konkluzja organu o braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności nie wynika z oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w tym zakresie i nosi cechy dowolności. Uchylenie się od rozważenia tych dowodów, mimo nałożonego normą art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku spowodowało, że wnioski co do stanu zadłużenia skarżącego i wpływu toczącego się wobec majątku skarżącego postępowania egzekucyjnego na możliwość realnej spłaty zaległości względem ZUS, są przedwczesne. Brak tych ustaleń na dzień wydania decyzji niewątpliwie powoduje, że stanowisko organu o skuteczności działań egzekucyjnych wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej, jako że Sąd może kontrolować jedynie legalność działania organów administracji publicznej i nie może w tej ocenie zastępować organów.

Podkreślić jednocześnie należy, że ocena organów dotycząca stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania przez skarżącego spłaty zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie, z uwzględnieniem posiadanych przez organy informacji dotyczących także innych zobowiązań skarżącego, przy ustaleniu, że nie nastąpiło przedawnienie należności dochodzonych przez Zakład. Nadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, formalny aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącego egzekucji, winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2012 r. sygn. I SA/Op 251/12). W tej sytuacji stwierdzenie przez organ braku całkowitej nieściągalności było przedwczesne i z uwagi na brak wyczerpujących ustaleń faktycznych nie poddaje się weryfikacji przez Sąd. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu oraz dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń na dzień wydania zaskarżonej decyzji zabrakło.

Podsumowując ten wątek sprawy Sąd stwierdza, że organ orzekł na podstawie wybiórczo rozpatrzonego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło w ten sposób również do naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana bowiem w tym aspekcie ocena jest oceną dowolną i sprzeczną z materiałem dowodowym, który był w posiadaniu organu z urzędu, a nie został oceniony w niniejszej sprawie.

Z tych samych powodów przedwczesna pozostaje także ocena organu w zakresie przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Stosownie do treści tego przepisu, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" oznacza, że katalog przypadków, które uzasadniają umorzenie przez ZUS należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek nie jest ograniczony do przypadków wymienionych w § 3 ust. pkt 1–3. W orzecznictwie podzielany jest pogląd z wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 884/08, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) - a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Akcentuje się także, że taka konstrukcja przepisu zobowiązuje ZUS do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1(por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 729/08).

Zatem prawidłowa ocena sytuacji skarżącego w kontekście przesłanek z rozporządzenia wymaga, aby okoliczności podnoszone przez skarżącego, który traktuje je jako szczególne i wyjątkowe oraz mające wpływ na powstanie zadłużenia oraz możliwość jego spłaty, zostały również przez organ przeanalizowane i ocenione. Należy zauważyć, że w toku postępowania skarżący wskazywał na nadzwyczajne, jego zdaniem okoliczności wynikające z wypadku przy pracy, który uniemożliwił mu wykonywanie działalności gospodarczej pociągając za sobą trwałe i nieodwracalne konsekwencje dla skarżącego. Zobowiązany zwrócił uwagę na podejmowane w owym okresie działania pozostające w ścisłym związku z uzyskaniem świadczeń chorobowych, rehabilitacyjnych oraz ustaleniem stopnia niepełnosprawności. W tym zakresie wskazał na długoletnie postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawie dochodzenia składek, tj. licznych stawiennictw przed Komisją Lekarską ZUS, orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności wydanych przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], decyzjach ZUS o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego, a także postępowaniu odwoławczym od decyzji ZUS dotyczącym wypłaty jednorazowego odszkodowania za doznany uszczerbek na zdrowiu, w związku z wypadkiem przy pracy. Skarżący wskazał również na zainicjowane przez niego postępowanie sądowe, zakończone wydaniem przez Sąd Okręgowy w [...], Wydział Odwoławczy orzeczenia (wyrok z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt [...]), w którym ustalono, że z związku z wypadkiem z dnia [...] 2010 r. zobowiązany utracił całkowitą zdolność do pracy. Zwracał również wielokrotnie uwagę na przebyte leczenie (hospitalizację i leczenie sanatoryjne), stwierdzoną nieodwracalną niepełnosprawność z powodów [...], uniemożliwiającą mu powrót do wykonywanego zawodu, a także okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na powstałe zadłużenie.

Tymczasem organ w swojej ocenie okoliczności te zupełnie pominął, zdawkowo wskazując jedynie na do problemy zdrowotne skarżącego, czym również naruszył wymóg wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 7 i 77§ 1 K.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu powinna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Zaskarżona decyzja tych kryteriów nie spełnia, bowiem nie wynikają z niej ustalenia organu pozwalające stwierdzić, że organ dokonał pełnej analizy sytuacji skarżącego, w odniesieniu do zadłużonych okresów składkowych objętych niniejszą sprawą, a tylko kompleksowa ocena okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie umożliwi sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ winien się odnieść do wszelkich istotnych w sprawie okoliczności podnoszonych przez stronę i zgodnie z zasadą przekonywania obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa; wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14).

W konsekwencji z przyczyn opisanych wyżej zaskarżoną decyzję uchylono. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań płynących z uzasadnienia wyroku, w szczególności do wnikliwej i szczegółowej oceny aktualnej sytuacji strony uwzględniającej wszystkie dotychczas pominięte przez organ okoliczności i dowody w sprawie, w tym także akcentowane przez stronę okoliczności, pod kątem spełnienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości. Ocena braku całkowitej nieściągalności wymagać będzie szczegółowej analizy akt egzekucyjnych uwzględniającej zarówno wydane postanowienie o umorzeniu egzekucji dotyczące części egzekwowanych świadczeń, jak i realną możliwość dokonania przez skarżącego spłaty zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie, z uwzględnieniem posiadanych przez organy informacji dotyczących także innych zobowiązań skarżącego, przy ustaleniu, że nie nastąpiło przedawnienie należności dochodzonych przez Zakład.

Reasumując, stwierdzone wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.