Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1042/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] – działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt w z zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: Kpa) – po rozpatrzeniu zażalenia strony – K.M. na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. – Kierownika Sekcji Realizacji Świadczeń Rodzinnych i Ubezpieczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: P.M., A.M. na okres zasiłkowy 2014/2015 – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym.

W dniu 26 czerwca 2015 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015 na synów: P. i A.M. Natomiast pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015 w taki sposób, aby złożenie wniosku skutkowało przyznaniem zasiłku rodzinnego na cały okres zasiłkowy, tj. począwszy od 1 listopada 2014 r. Wskazała, iż na skutek długotrwałej choroby, bez swojej winy nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w terminie, który umożliwiałby jej otrzymanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od początku okresu zasiłkowego. Choroba – jak podała w piśmie – nie ustała, jednakże dzięki życzliwości społecznej może złożyć wniosek w chwili obecnej. Wskazała nadto, że okoliczność długotrwałej choroby jest znana administracji publicznej z urzędu.

Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Rodzinnych i Ubezpieczeń MOPS w R. odmówił stronie przywrócenia terminu w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci P. i A. M. na okres zasiłkowy 2014/2015. W podstawie prawnej powołał art. 123 § 1 i 2 , art. 58 § 2 i art. 59 Kpa oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114, ze zm., dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."). Argumentując wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie podał, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych w dniu 29 czerwca 2015 r., a zatem uwzględniając przytoczone regulacje prawne należało odmówić jej przywrócenia terminu za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 maja 2015 r.

Na postanowienie to strona wniosła zażalenie, akcentując w nim, iż nie rozpoznano istoty jej pisma, czyli prośby o przywrócenie terminu, czym – w jej ocenie – naruszono art. 8 Kpa. Nadto strona wskazała, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Jej zdaniem organ pierwszej instancji działał wadliwie albowiem nie zastosował art. 58 § 1 Kpa i art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a błędnie zastosował art. 24 ust. 2 tej ustawy. Autor zażalenia stwierdził przy tym, iż organ administracji publicznej w ogóle nie odniósł się do przyczyny uchybienia terminowi, jaką jest długotrwała choroba strony. Podniósł także, iż art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w jego ocenie – nie wyklucza przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. Według niego przywrócenie terminu jest możliwe na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a o przywróceniu terminu należało orzec na podstawie art. 58 §1 Kpa. Ponadto – jak wywiódł – organ w toku toczących się w latach 2013 i w 2014 postępowaniach nie poinformował go o okolicznościach mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń, w tym o terminach składania wniosku o świadczenia rodzinne.

Organ odwoławczy w objętym skargą postanowieniu przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – zacytował art. 57 - 59 Kpa, podając, że w art. 57 § 1 Kpa ustawodawca unormował, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z kolei w jego § 2 ustanowił, że terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Zaś – jak kontynuował – w jego § 3 określił, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W § 4 ustanowił, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Natomiast w § 5 określił, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:

1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;

2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe;

3) złożone w polskim urzędzie konsularnym;

4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej;

5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku;

6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.

W dalszych motywach przytoczył treść art. 58 i 59 Kpa, w pełnym ich brzmieniu, a następnie wskazał, że na treść art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśniając, że – w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych, prawodawca postanowił, iż:

1. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17.

2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

2a. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

3. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego.

4. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

5. Zasiłek rodzinny przysługuje za wrzesień, jeżeli dziecko lub osoba ucząca się legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności po ukończeniu nauki w szkole zostały przyjęte, w tym samym roku kalendarzowym, do szkoły wyższej.

6. W razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku.

7. W przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany.

Następnie przytoczył – także w pełnym brzmieniu – art. 26 u.ś.r., wskazując tym samym, że:

1. Świadczenia rodzinne wypłaca się nie później niż do ostatniego dnia miesiąca, za który przyznane zostało świadczenie rodzinne.

2. W przypadku złożenia wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych po 10 dniu miesiąca, świadczenia rodzinne za dany miesiąc wypłaca się najpóźniej do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek.

2a. Wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy są przyjmowane od dnia 1 września.

3. W przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy złoży wniosek wraz z dokumentami do dnia 30 września, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz wypłata świadczeń przysługujących za miesiąc listopad następuje do dnia 30 listopada.

4. W przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy złoży wniosek wraz z dokumentami w okresie od dnia 1 października do dnia 30 listopada, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz wypłata świadczeń przysługujących za miesiąc listopad następuje do dnia 31 grudnia.

5. Wniosek o dodatek, o którym mowa w art. 9, składa się do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia.

6. Podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 oraz w art. 24.

Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu organ drugoinstancyjny stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku strony zarówno w trybie art. 58 i 59 Kpa jak i na podstawie art. 24 i 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaakcentował, że przywrócenie terminu procesowego może nastąpić wyłącznie w sytuacji gdy dotyczyć ma czynności w trwającym już postępowaniu administracyjnym, np. złożenia odwołania lub skargi. Jego zdaniem – w tej sprawie – nie mamy również do czynienia z terminem w rozumieniu materialno-prawnym. Terminy te są przywracane tylko w sytuacjach określonych przepisem konkretnej ustawy szczególnej. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 26 wskazuje jedynie, iż prawo do świadczeń rodzinnych zostaje przyznane od miesiąca złożenia wniosku. Nie przewiduje natomiast możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na okres sprzed złożenia wniosku. Art. 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych – stypizujący obowiązek organu realizującego świadczenia rodzinne dotyczący terminów składania wniosków – ma na celu jedynie wcześniejszą wypłatę świadczeń należnych za listopad.

Podsumowując stwierdził, że orzekanie w sprawie przywrócenia terminu przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe toteż umorzył postępowanie zainicjowane pismem strony z dnia 29 czerwca 2015 r., w którym zwróciła się ona o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015 w taki sposób, aby złożenie wniosku skutkowało przyznaniem zasiłku rodzinnego na cały okres zasiłkowy, tj. począwszy od 1 listopada 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca domagała się – co do zasady – uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kwestionując je – w motywach skargi – wskazała, że zaskarżonymi aktami SKO w K. nie uwzględniło zażalenia i odwołań od aktów wydanych w pierwszej instancji przez osoby działające z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Wszystkie te akty (zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji) – jak podał autor skargi – związane są z wnioskiem skarżącego o ustalenia jego prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za cały okres zasiłkowy 2014/2015, z tego względu skarżący wnosi o łączne rozpoznanie skarg na wszystkie trzy akty organu drugiej instancji.

Zaskarżone akty – w jego ocenie – dotknięte są tą samą fundamentalną wadą polegającą na nieuwzględnieniu przez Kolegium zarzutu przerzucenia na skarżącego, przez organ pierwszej instancji, skutków nieznajomości prawa przez podległych temu organowi pracowników i niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych. Na poparcie skonstruowanego zarzutu wskazał na wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1478/81, publ. ONSA 1981, z. 2, poz. 72. Następnie podkreślił, że niedopełnienie to polegało na nieudzieleniu skarżącemu wyczerpujących informacji o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie praw strony i niepoinformowaniu go o terminach składania wniosków, o których mowa w art. 24 u.ś.r. Nieznajomość prawa zaś polegała na tym, że pracownicy podlegli organowi pierwszej instancji, kontaktujący się ze skarżącym w latach 2013 i 2014 nie wiedzieli (i nie poinformowali skarżącego), że "dochód utracony" nie jest uwzględniany przy obliczaniu dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego. Wynikającą z tego szkodą dla skarżącego jest nieustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 maja 2015 r.

Zarzutu tego, na co zwrócił uwagę, organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał — świadczy o tym brak jakiegokolwiek odniesienia do rzeczonej kwestii w uzasadnieniach zaskarżonych aktów. Przy czym, jak podkreślił, "nie można uznać, że obfite cytowanie in extenso aktów prawnych (w ramach uzasadnień zaskarżonych aktów SKO), jest wystarczającym uzasadnieniem ich wydania" i, co także uwypuklił, realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 Kpa.

Zarzucił także, że w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art 8 Kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 2 ustawy dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 43. poz. 224 ze zm.).

W tym stanie uznał skargę za zasadną i zasługującą na uwzględnienie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku poz. 1647 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 przytoczonego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy Ppsa, tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Spór koncentruje się wokół zasadności dokonanej oceny a tym samym rozstrzygnięcia w kwestii podania strony wniesionego pismem z dnia 29 czerwca 2015 r., w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015 w taki sposób, aby złożenie wniosku skutkowało przyznaniem zasiłku rodzinnego na cały okres zasiłkowy, tj. począwszy od 1 listopada 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, z czym nie zgadza się strona skarżaca, nie jest dopuszczalne w okolicznościach przedmiotowej sprawy orzekanie o przywróceniu tego terminu z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, jak wywodził organ, jest wskazany przez normodacwę i został określony exspressis verbis w ustawie o świadczeniach rodzinnych, co czyni go terminem prawa materialnego, o którego przywróceniu nie może orzekać organ administracji publicznej. Tym samym uznał, bezprzedmiotowość orzekania w tym przedmiocie.

Prima vista podkreślenia wymaga, że zaskarżone rozstrzygnięcie zasadza się na prawidłowym wywodzie organu drugiej instancji, iż termin, o którego przywrócenie zwróciła się strona skarżąca jest terminem materialnoprawnym. Jednocześnie – z uwagi na zaistniały w sprawie spór – wskazania wymaga, iż to nie termin do złożenia wniosku jest określony w ustawie, a wyłącznie termin, od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Termin ten jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu na podstawie o art. 58 i art. 59 Kpa. Wyznacza on początkowy termin nabytego uprawnienia i nie może być w żaden sposób modyfikowany przez organ. Termin ten jest niejako constans, w tym znaczeniu, że to nie wola czy uznanie organu wyznaczają okres początkowy do ustalenia prawa do objętych nim świadczeń a następnie ich wypłaty. Ustawodawca nakazał organowi każdorazowe uznanie prawa do świadczenia w sposób określony w art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń, czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Czynność wykonawcza "wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami" wyznacza – i to w sposób związany – działanie organu albowiem z tą chwilą (z tym momentem) ziszcza się termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, jako "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego".

Tym samym problem prawny wymagający wyjaśnienia w sprawie, sprowadza się do ustalenia charakteru terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w trybie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwłaszcza w aspekcie możliwości jego przywrócenia. Ustalenie charakteru terminu, o którego przywrócenie wnosiła strona, jest o tyle istotne, gdyż organ odwoławczy uznał bezprzedmiotowość procedowania w tej sprawie. Sąd podzielając tę ocenę wskazuje, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury o przywróceniu terminu można orzec wyłącznie w stosunku do terminów procesowych. Tymczasem – na co zwrócono uwagę powyżej – zgodnie art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami" do końca okresu zasiłkowego. Tym samym – co wymaga podkreślenia – ustawodawca nie określił terminu do złożenia wniosku, li tylko określił tryb procedowania organu po jego złożeniu, co ma kluczowe znaczenia dla przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponieważ postępowanie o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest uruchamiane na wyłączne żądanie strony, to tylko ona ma prawo – posiadając legitymację – do jego zainicjowania, które następnie realizuje się dopiero z momentem złożenia wniosku. O ile wniosek ten może być konwalidowany co do treści, formy, o tyle musi być złożony, co determinuje tak określony skutek prawny, którym jest ustalenie prawa do świadczeń, jak i początkowy jego okres, określony explicite jako "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego". Zatem to strona decyduje czy i kiedy złoży wniosek, a moment jego złożenia determinuje tryb działania organu i wiąże go co do ustalenia terminu wyznaczającego prawo do świadczeń objętych nim. Takie rozwiązanie prawne nie jest jednostkowe czy odosobnione.

Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnia się podstawowy podział terminów na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedury administracyjnej występuje także zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki NSA w uchwale z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 wyróżnił:

a) terminy procesowe zwykłe, tj.: porządkowe, instrukcyjne dylatoryjne i

b) terminy procesowe zawite, tj.: prekluzyjne, peremptoryjne i przedawniające.

Resumując, terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Przepisy prawa administracyjnego nie określają jednoznacznie, które terminy są terminami prawa materialnego, a które terminami procesowymi. Oznacza to, iż w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo. Z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia można wskazać poprzez zbadanie skutków naruszenia takiego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje bowiem skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (vide A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w przypadku zaistnienia przesłanek sformułowanych w przepisach art. 58 i art. 59 Kpa.

W tym miejscu należy także odwołać się do uchwały składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt. OPK 19/96, Lex nr 29260, w której między innymi stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu stosownie do treści art. 58–60 Kpa ani przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony.

Skoro ustawodawca mocą normy związanej tworzy sytuację administracyjnoprawną i kreuje stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego korzystając z terminów rygorystycznie kształtuje prawa i obowiązki stron tego stosunku, to nie sposób uznać, że istnieje swoboda organu do modyfikacji prawnie określonych warunków. Art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest regulacją prawną szczególną – lex specialis, a zatem nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł w niej wyznaczonych. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się w sposób nieuprawniony normą uznaniową.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa.

Tym samym uchybienie terminu prawa materialnego czy – jak w przedmiotowej sprawie – nie skorzystanie z niego, nawet bez zawinienia strony, w czasie określonym przez prawo materialne wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia jej praw ale też obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/08, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Analizując charakter terminu, określonego w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż termin ten jest terminem prawa materialnego.

Użyte w nim przez ustawodawcę wyrażenie "począwszy do miesiąca" jest terminem prawa materialnego, a użyty zwrot "złożenie wniosku" to czynność procesowa, warunkująca wypłatę świadczenia rodzinnego. Zatem nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie może w ogóle dojść do uchybienia terminu. Złożenie wniosku w konkretnej dacie pozbawia ją możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę liczenia okresu początkowego od którego nabyła ona prawo do świadczeń rodzinnych. Data złożenia wniosku ogranicza bowiem w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Prawo, wynikające z przywołanej normy prawnej, może być realizowane tylko we wskazanym terminie a brak jest przepisu szczególnego, który dopuszczałby orzeczenie w przedmiocie jego przywrócenia.

Podsumowując poczynione wywody, sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o przywróceniu uchybionego terminu w oparciu o art. 58 i art. 59 Kpa z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Jednocześnie, z uwagi na niedopuszczalność przywrócenia takiego terminu rozpoznawanie wniosku o jego przywrócenie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia) – tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 163.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że mocą art. 105 § 1 Kpa, postępowanie staje się bezprzedmiotowe gdy wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Orzeczenia oparte o te podstawy mają charakter formalny, kończą postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia, por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, a także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 337/12.

Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i ujawnić się już po jego wszczęciu czy też pojawić się w jego toku ale – co ważne – przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Przy czym forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 Kpa jest uzależnione właśnie od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. Skoro bowiem ustawodawca nie określił terminu do złożenia wniosku pozostawiając to uznaniu strony, a wyłącznie określił tryb procedowania organu już po jego złożeniu, to brak jest podstaw do orzekania merytorycznego w zakresie pisma strony z dnia 29 czerwca 2015 r., w którym domagała się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015 w taki sposób, aby złożenie wniosku skutkowało przyznaniem zasiłku rodzinnego na cały okres zasiłkowy, tj. począwszy od 1 listopada 2014 r.

Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.