Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2400/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 2, art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 92/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary porządkowej z tytułu nieprzedłożenia automatu do gier do badania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[A.]" Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 92/15, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary porządkowej z tytułu nieprzedłożenia badań technicznych automatu do gier o niskich wygranych w celu przeprowadzenia badania sprawdzającego.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

W toku postępowania, wszczętego z urzędu, w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych [...] (Nr fabryczny [...], Nr poświadczenia rejestracji [...]), Naczelnik Urzędu Celnego w L. wezwał skarżącą spółkę do poddania automatu do gier badaniu sprawdzającemu, wskazując jednocześnie, jako jednostkę badającą, Laboratorium Celne w Przemyślu i wyznaczając 14-dniowy termin do przekazania automatu do badania. Podstawą wszczęcia postępowania były stwierdzone w trakcie przeprowadzonego eksperymentu nieprawidłowości, tj. przekroczenie maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Przeprowadzony w ramach kontroli eksperyment wykazał, że przedmiotowe urządzenie umożliwiło grę za stawki wyższe niż dopuszczalne przepisami ustawy o grach hazardowych. Ponieważ skarżąca nie zastosowała się do wezwania, organ ponowił żądanie pismem z dnia 24 grudnia 2013 r., powtórnie wzywając spółkę do poddania automatu sprawdzającemu. W każdym z wezwań pouczył spółkę [A.], że konsekwencją niezastosowanie się do wezwania może być nałożenie kary porządkowej w wysokości do 2.800 zł. Spółka nie przekazała automatu jednostce badawczej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nałożył na spółkę karę porządkową w wysokości 2.800 zł z tytułu nieprzedłożenia wspomnianego automatu do badania sprawdzającego przez wskazaną jednostkę badającą.

W zażaleniu na to orzeczenie spółka zarzuciła naruszenie art. 23b ust. 1, ust. 3, art., 23 f ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej w skrócie "u.g.h." lub "ustawa hazardową"), oraz art. 262 § 1 pkt 2 i 122 ww. ustawy Strona podniosła, że Izba Celna w Przemyślu nie może być jednostką badającą upoważnioną do badań sprawdzających automatów do gier, o których mowa w art. 23b ust. 1 i następnych ustawy o grach hazardowych, podkreślając, że poddanie automatu żądanemu badaniu przez Laboratorium Celne w Przemyślu byłoby łamaniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu (DIC) utrzymał w mocy ww. postanowienie. W kontekście przywołanych przepisów art. 23b ust. 1 u.g.h. i art. 262 § 1 pkt 2 O.p. organ powołał się na protokół z kontroli, podczas której dokonano eksperymentu, z którego wynikało, że sporny automat umożliwia grę za stawki wyższe niż dopuszczalne przepisami ustawy hazardowej. DIC uznał, że w tej sytuacji zaistniały podstawy do zastosowania art. 23b ust. 5 u.g.h., w myśl którego w przypadku potwierdzenia w wyniku badania sprawdzającego, że automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, koszty badania obciążają podmiot eksploatujący automat lub urządzenie. DIC wyjaśnił również, że Laboratorium Badawcze Izby Celnej w Przemyślu jest upoważnioną jednostką badającą, która na dzień zlecenia oraz wykonania badania dysponowała i nadal dysponuje upoważnieniem Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. Organ wskazał też, że jednostka badająca posiada Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego Nr AB 501 a uzyskanie tej akredytacji świadczy o kompetencjach badawczych i wiarygodności wyników. Stwierdził, że kara porządkowa została określona w prawidłowej wysokości. W tym zakresie podniósł, że wysokość kary porządkowej, o której mowa w art. 262 § 1, podlega w każdym roku podwyższeniu – zgodnie z art. 262a § 1 O.p. – w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w pierwszych dwóch kwartałach danego roku w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku. Jeśli natomiast wskaźnik ten ma wartość ujemną, kwota nie ulega zmianie. Przepis art. 262a § 2 O.p. stanowi z kolei, że minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z Prezesem Głównego Urzędu Statystycznego, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", do dnia 15 sierpnia danego roku, kwotę, o której mowa w § 1, zaokrąglając ją do pełnych setek złotych (z pominięciem dziesiątek złotych). Obwieszczeniem z dnia 11 września 2013 r. (M. P. z 2013 r. poz. 736) Minister Finansów ustanowił, że na rok 2014 kwota ta wynosi 2.800 zł.

Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki [A.] na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu.

WSA wskazał, że organy administracji trafnie zastosowały w tej sprawie przepis art. 262 o.p., określający zasady i przedmiotowy zakres nakładania kar porządkowych. Z art. 8 u.g.h. wynika bowiem wprost, że do określonych w tej ustawie postępowań stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej. Postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych jest bez wątpienia jednym z postępowań przewidzianych w ustawie o grach hazardowych, co wynika z treści art. 23a i art. 23b u.g.h., dodanych wspomnianą już nowelą z dnia 26 maja 2011 r. Stosownie natomiast do art. 23b ust. 1 u.g.h., na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu. Podniósł, iż przepisy art. 262 § 1- 3 O.p. określają katalog podlegających karze zachowań uczestników postępowania, który jest katalogiem zamkniętym, a zatem karanie za inne zachowanie niż wymienione w tych przepisach jest niedopuszczalne, natomiast każde z tych zachowań może być samoistną podstawą orzeczenia kary. Do katalogu tych zachowań ustawodawca zaliczył między innymi bezzasadną odmowę złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności (art. 262 § 1 pkt 2 O.p.). Według Sądu I instancji, wbrew zarzutowi skargi, odmowa poddania badaniu sprawdzającemu, jako okoliczność mieszcząca się w przedstawionym katalogu zachowań, może skutkować nałożeniem kary porządkowej, o której mowa w art. 262 § 1 pkt 3 O.p. Nakładając taką karę, organ administracji powinien jednak zawsze ustalić, czy odmowa była uzasadniona, czy była bezzasadna, czy miała jednoznaczny charakter i wskazywała na brak woli poddania się obowiązkowi nałożonym przez organy podatkowe. W rozpoznawanej sprawie istotne było więc rozważenie, czy: 1) spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 23b ust. 1 u.g.h., czyli czy mamy do czynienia w tej sprawie z uzasadnionym podejrzeniem, że automat do gier o niskich wygranych nie spełnia warunków określonych ustawą o grach hazardowych; 2) czy brak podporządkowania się strony wezwaniu organu celnego do określonego zachowania w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego było uzasadnione.

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy wskazuje jednoznaczne, że organ celny, wszczynając postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych (postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r.) wyraźnie uzasadnił przyczyny swojej aktywności procesowej wynikami eksperymentu przeprowadzonego na spornym automacie, z którego wynikało, że można na nim grać o stawki wyższe niż przewidują to przepisy ustawy hazardowej. Do postanowienia dołączony został protokół z tej kontroli. Postanowienie zostało doręczone stronie skarżącej. W ocenie Sądu, okoliczność, o której mowa, stanowiła w pełni uzasadnione podejrzenie, iż skontrolowany automat do gier nie spełnia określonych ustawą wymogów, a w konsekwencji – usprawiedliwioną przyczyną dwukrotnych wezwań: z dnia 30 stycznia i z dnia 8 lipca 2014 r. (skierowanych do strony skarżącej i skutecznie jej doręczonych) o poddanie spornego automatu badaniu sprawdzającemu przez jednostkę badającą Izby Celnej w Przemyślu. Wskazywany przez stronę argument o braku możliwości kwestionowania legalnego działania automatu, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowił uzasadnionej przyczyny odmowy wykonania wezwania organu celnego. WSA wskazał również, że ocena zasadności inicjatywy dowodowej organu celnego, co do konieczności przeprowadzenia tego badania powinna zostać ewentualnie podniesiona przez skarżącego po przeprowadzeniu tego dowodu. Natomiast kwestia oceny legalności upoważnienia dla danej jednostki organizacyjnej przez Ministra Finansów do przeprowadzenia badań automatów lub urządzeń do gier może być rozstrzygana jedynie w postępowaniu głównym dotyczącym cofnięcia rejestracji automatu, gdyż niniejsza sprawa jest jedynie sprawą incydentalną, w ramach głównego postępowania dotyczącego cofnięcia rejestracji automatu. Podsumowując WSA stwierdził, że organ określony w art. 23b ust. 1 u.g.h., na podstawie wezwania zredagowanego zgodnie z treścią art. 23b ust. 2 tej samej ustawy, prawidłowo wezwał stronę skarżącą do poddania badaniu sprawdzającemu automatu do gier o niskich wygranych, a działanie organu było uzasadnione treścią art. 262 o.p. Natomiast wysokość nałożonej kary była zgodna z prawidłowo przywołanym przez organ obwieszczeniem Ministra Finansów, ogłoszonym na podstawie art. 262a § 2 o.p. Odnosząc się do argumentów skarżącej odnośnie do notyfikacji przepisów ustawy hazardowej Sąd I instancji przypomniał, że obowiązek notyfikacji odnosi się wyłącznie do przepisów tej ustawy, które miały charakter przepisów technicznych. Tego typu przepisy nie stanowiły zaś wcale podstawy prawnej dla wydania rozstrzygnięcia poddanego weryfikacji Sądu w rozpoznawanej sprawie.

Spółka [A.] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 23 b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 23f ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 i ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h., jak również w związku z art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26.05.2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 134, poz. 779) - zwanej dalej Nowelizacją UGH - oraz w związku z art. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 6, art. 16 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 138, poz. 935 z późn. zm.), i wreszcie w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 09.07.2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 339/93 - zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 765/2008, która to wadliwa wykładnia doprowadziła WSA we Wrocławiu do błędnego wniosku, że samo tylko formalne wskazanie - przez organ administracji celnej - w wezwaniu do poddania urządzenia badaniu sprawdzającemu przez imiennie oznaczony podmiot nazwany w treści wezwania jednostką badającą, rozstrzyga o tym, że tego rodzaju wezwanie jest zredagowane zgodnie z art. 23b ust. 2 u.g.h., podczas gdy kwestia tego, czy dany podmiot jest czy też nie jest w świetle obowiązującego prawa jednostką badającą, ma charakter obiektywny, a w konsekwencji wezwanie przedsiębiorcy do poddania automatu o niskich wygranych badaniu sprawdzającemu przez imiennie wskazany podmiot nie będący obiektywnie jednostką badającą ( taki jak np. Izba Celna w Przemyślu ) nie może stanowić o prawidłowym zredagowaniu wezwania,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2, art. 120, art. 122, art. 125 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, przejawiające się w tym, że WSA we Wrocławiu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia procedury podatkowej wiążącej Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu, co polegało na wyrażeniu przez Sąd I instancji wadliwego stanowiska, że organy administracji celnej przy czynnościach wiążących się tematycznie z weryfikacją zgodności automatu o niskich wygranych z wymaganiami ustawowymi takich jak wezwanie przedsiębiorcy do poddania urządzenia badaniu sprawdzającemu przez imiennie wskazany podmiot nazwany przez organ administracji celnej jednostką badającą, mogą abstrahować od fundamentalnych zasad rządzących postępowaniem podatkowym takich jak zasada legalności, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada szybkości postępowania, a przez to poza sferą zainteresowania organów administracji celnej rzekomo winna pozostawać okoliczność, czy faktycznie imiennie określony podmiot nazwany jednostką badającą w wezwaniu wystosowanym w trybie art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, obiektywnie ( w świetle bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa), jest jednostką badającą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa oraz sposób tego naruszenia określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, aby były skuteczne, muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej.

W sprawie niniejszej skarżąca spółka kwestionowała w postępowaniu administracyjnym i sądowym kompetencje i kwalifikacje - jako jednostki badającej - Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu. Nie podważała natomiast wysokości nałożonej kary porządkowej.

Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że badanie sprawdzające miała wykonać jednostka posiadająca upoważnienie Ministra Finansów do wykonania takich badań a bezzasadna odmowa poddania przedmiotowego aparatu do gier o niskich wygranych badaniu sprawdzającemu uzasadniała nałożenie na stronę kary porządkowej, o której mowa w art. 262 § 1 pkt O.p. w wysokości wskazanej w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie WSA we Wrocławiu nie zajmował się merytorycznie takimi kwestiami jak kwalifikacje jednostki badającej, ani prawidłowość udzielania jej upoważnienia przez Ministra Finansów, gdyż stanął na stanowisku, że nie mogą one być przedmiotem badań i kontroli w postępowaniu incydentalnym o nałożenie kary porządkowej, lecz jedynie w postępowaniu głównym dotyczącym cofnięcia rejestracji automatu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że tego stanowiska Sądu I instancji nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera bowiem żadnych zarzutów procesowych skierowanych przeciwko zakreśleniu przez Sąd I instancji granic sprawy dotyczącej nałożenia kary porządkowej. Kwestia ta jest kluczowa dla oceny zaskarżonego wyroku, bowiem skarżąca spółka kwestionowała uprawnienia jednostki badającej do prowadzenia badań, a Sąd I instancji wyjaśnił, że badanie tego zagadnienia nie mieści się w granicach prowadzonego postępowania i nie przeprowadzał oceny uprawnień jednostki badającej. Merytoryczne kwestionowanie tego poglądu mogłoby mieć miejsce wyłącznie przez postawienie stosownych zarzutów wadliwego określenia granic sprawy przez Sąd I instancji. Jednak takich zarzutów nie sformułowano.

Wprawdzie skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ale ich treść i uzasadnienie ograniczyła w zasadzie do poglądu o braku normatywnych podstaw do przeprowadzania badania automatów do gier przez wymienioną jednostkę badającą ze względu na brak odpowiedniej akredytacji upoważniającej do badań urządzeń i automatów do gier. Należy podkreślić, że strona zbudowała argumentację na poparcie podniesionych zarzutów na poczynionym przez siebie założeniu, że skoro Wydział Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu nie ma uprawnień do przeprowadzenia stosownego badania, a zatem jest podmiotem niebędącym obiektywnie jednostką badającą, to nie mógł być wskazany w wezwaniu organu, jako podmiot, do którego należy dostarczyć wzmiankowany automat do gier celem przeprowadzenia badania.

W tym stanie rzeczy, za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego i procesowego polegające na nieprawidłowościach samego procesu udzielenia jednostce badającej upoważnienia przez Ministra Finansów. Zarzuty te dotyczą zagadnień, którymi Sąd I instancji nie zajmował się, uznając je za pozostające poza granicami sprawy o nałożenie kary porządkowej, zaś tak określonych granic sprawy spółka nie zakwestionowała. Wobec tego, że zakres sprawy dotyczącej nałożenia kary porządkowej określony przez Sąd I instancji nie został skutecznie zaskarżony, zatem nie jest możliwa merytoryczna kontrola zagadnień pozostających poza tym zakresem sprawy.

Podzielając trafność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do ram prawnych wyznaczających granice rozpatrywanej sprawy, w których bez naruszenia prawa mógł on operować w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie kary porządkowej z tytułu nieprzedłożenia do badania automatu do gier o niskich wygranych, już tylko na marginesie podnieść należy, że eksponowane przez stronę skarżącą kasacyjnie zagadnienie odnoszące się do uprawnień do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej było przedmiotem wypowiedzi oraz analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi, w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1773/14 oraz w wyroku z dnia 16 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2569/14, które jednocześnie zainicjowały kształtowanie się jednolitego stanowiska tego Sądu w odniesieniu do omawianej kwestii. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przywołanych judykatach. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art.23b ust.3 u.g.h. badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Z kolei kwestię upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier reguluje art. 23f u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że w polskim systemie prawnym automaty do gier, mogły i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, do której na mocy art. 23a ust. 3 u.g.h. niezbędne jest uzyskanie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. W art. 23f ust. 1 u.g.h. uregulowano natomiast procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Konieczne jest zatem, aby taka jednostka:

1) posiadała akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement);

2) zapewniała odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;

3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadały nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiadała autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostawały z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

Niewątpliwie posiadanie stosownej akredytacji (art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h.) jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana - co należy podkreślić - w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. W art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawodawca wskazał bowiem, że udzieli upoważnienia tylko takim podmiotom, które zapewnią odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Zestawienie tych dwóch wymogów, tj. posiadania akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań automatów, jednoznacznie wyklucza rozumowanie prezentowane przez stronę. Jeżeli bowiem wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie, na jaki została udzielona, to całkowicie zbędny byłby zapis ustawowy z art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. W końcu to w motywie 9 preambuły do rozporządzenia nr 765/2008 wskazuje się, że szczególną wartością akredytacji jest to, że stanowi ona wiarygodne potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami. Przypomnieć jednak należy, że o akredytacji możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z normą zharmonizowaną, regulującą daną problematykę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku automatów brak jest jednak normy odnoszącej się do kwestii sposobu badania. Okoliczność taką uwzględnił ustawodawca, wprowadzając w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów. Regulacja taka nie zmienia jednak ogólnego wymogu posiadania akredytacji zgodnej z normą PN-EN ISO/IEC 17025:2005, która jest skierowana do podmiotów wykonujących badania (laboratoria badawcze) i gwarantującą spełnianie przez nie standardów m.in. rzetelności.

Powyższe stanowisko koresponduje również z wynikami analizy przepisów prawa polskiego, odnoszących się do wymogu posiadania akredytacji w różnych dziedzinach życia. Raz bowiem ustawodawca wymaga, aby określony podmiot legitymował się akredytacją, bez szczegółowego określenia jej zakresu (tak np. u.g.h.), innym razem wskazuje, że akredytacja powinna dotyczyć określonej szczegółowo dziedziny. Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, że nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw, jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.