Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2071/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 5, art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Bogusław Jażdżyk Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 329/12 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 329/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190) w związku z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. B. z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy D.

Radni uznali, że A. B. prowadzi od 2006 r. działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami pięciu wspólnot mieszkaniowych, na podstawie licencji zawodowej zarządcy nieruchomości Nr [...]. Z dokumentów wynika, że radny sprawuje odpłatnie zarząd nieruchomościami wspólnymi poszczególnych wspólnot mieszkaniowych na podstawie stosownych umów, a zatem wykonuje działalność gospodarczą na własny rachunek. Ponadto, jak ustalono, Gmina D. posiada udziały we wspomnianych wspólnotach mieszkaniowych; posiada lokale mieszkalne i użytkowe. Zdaniem radnych, A. B. sprawuje działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia, którego współwłaścicielem pozostaje Gmina D., w której uzyskał mandat.

W skardze na powyższą uchwałę A. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez naruszenie procedury podjęcia tej uchwały. Skarżący wyjaśnił, że z inicjatywą uchwałodawczą wystąpił Przewodniczący Rady Miejskiej w D. w oparciu o treść § 9 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy D., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Tymczasem, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Skarżący uważa, że brak jest podstaw do przyznania przewodniczącemu rady dalej idących uprawnień, w tym do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej.

Zaskarżonej uchwale, skarżący zarzucił również naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym polegające na ich wadliwej interpretacji i zastosowaniu poprzez przyjęcie, że część wspólna nieruchomości pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej stanowi mienie komunalne gminy, której wykorzystanie realizuje dyspozycję przywołanego przepisu, podczas gdy część wspólna nieruchomości, z uwagi iż nie pozostaje w dyspozycji gminy, nie stanowi mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "nieruchomość wspólna pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej nie jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., ponieważ nieruchomość taka nie pozostaje w dyspozycji gminy. Nie może ona w stosunku do niej samodzielnie wykonywać uprawnień właścicielskich". W związku z powyższym skarżący uważa, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwej wykładni, a w konsekwencji i do wadliwego zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji A. B. naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, albowiem wykonuje zarząd nieruchomościami, których Gmina D. jest współwłaścicielem.

Sąd orzekający podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że jeżeli radny prowadzi działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, obejmujących również komunalne mienie gminy w której uzyskał mandat radnego, to tym samym narusza zakaz z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK 951/09; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1263/06). Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Mienie pozostające we współwłasności gminy stanowi mienie gminne, a ustawa o samorządzie gminnym nie określa wymiaru mienia komunalnego, z którego korzystanie wyczerpywałoby dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1840/10). Z tego powodu, że mienie gminy jest zarządzane przez wspólnotę mieszkaniową, nie ulega zmianie charakter tego mienia. Fakt wejścia lokalu mieszkalnego do wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia bowiem jego właściciela. Mienie gminy wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych, w dalszym ciągu pozostaje mieniem gminnym. Jest ono nadal mieniem komunalnym, bez znaczenia w tym zakresie pozostaje fakt, że gmina nie może samodzielnie decydować o mieniu wspólnym, lecz musi to robić wspólnie z innymi współwłaścicielami. Gmina zarządza w takim przypadku własnymi zasobami mieszkaniowymi przez wspólnoty mieszkaniowe i powołanych zarządców, jednak taka forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia ich z zakresu pojęcia mienia komunalnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, podejmując zaskarżoną uchwałę, organ trafnie przyjął, że zawarte przez skarżącego umowy zarządu nieruchomościami dowodzą, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, a zatem istnieją przesłanki powodujące wygaśnięcie jego mandatu. W orzecznictwie pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego, czy korzystanie ma charakter pośredni czy bezpośredni oraz czy przynosi przychody.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia trybu podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym zwłaszcza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przewodniczący rady gminy może zostać upoważniony statutem gminy do występowania w inicjatywą uchwałodawczą. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie przyznaje prawo inicjatywy uchwałodawczej jedynie organowi wykonawczemu (art. 20 ust. 5), jednakże nie oznacza to zasady wyłączności jego prawa inicjatywy uchwałodawczej. W doktrynie przyjmuje się, że inicjatywa uchwałodawcza może być powierzana także innym podmiotom (na przykład grupie mieszkańców czy grupie radnych). Należy uznać, że wobec braku ustawowego zakazu w postaci zasady wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego, dopuszczalne jest powierzenie tego prawa między innymi przewodniczącemu rady gminy. Takie umocowanie przewodniczącego rady gminy w statucie gminy (w niniejszej sprawie § 9 Regulaminu Rady Miejskiej w D. stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Gminy D.– [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r., Dz. Urz. Małop. Nr 242, poz. 1941) nie narusza przepisów ustawowych dotyczących kompetencji przewodniczącego rady, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd dokonał kontroli także innych elementów procedury uchwałodawczej i doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo. Przewidziany w art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw dodatkowy wymóg formalny dotyczący umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, został zachowany.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę prawną uchwały ustawę Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 2011r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W niniejszej sprawie Rada Miejska w D. miała kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały niezależnie od upływu przewidzianego w art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw miesięcznego terminu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. B. zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 dalej - P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest powierzenie prawa inicjatywy uchwałodawczej przewodniczącemu rady gminy, a w związku z powyższym w sprawie nie doszło do naruszenia trybu podjęcia Uchwały w wyniku wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w D., podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem do zadań przewodniczącego rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, w związku z czym przepisy prawa wprowadzają zakaz przyznania przewodniczącemu rady dalej idących uprawnień, w tym do występowania z inicjatywą uchwałodawczą,

b) art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość wspólna pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej stanowi mienie komunalne gminy, której wykorzystanie realizuje dyspozycję przywołanego przepisu, podczas gdy nieruchomość wspólna, pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej z uwagi, iż nie pozostaje w dyspozycji gminy nie stanowi mienia komunalnego gminy w rozumieniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g.,

c) art. 190 ust. 1 pkt 2a i art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy skarżący nie dopuścił się naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

d) z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia pozostałych zarzutów niniejszej skargi, naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji polegającą na przyjęciu, iż działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego (administrowanie nieruchomościami) pozostaje w funkcjonalnym związku z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy - udziału w nieruchomości wspólnej pozostającej w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, podczas gdy działalność skarżącego nie pozostaje w funkcjonalnym związku z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącego, iż Regulamin Rady Miejskiej w D. nie ma charakteru źródła przepisów prawa określających ustrój gminy, a tym samym nie może w sposób prawnie skuteczny umocować przewodniczącego rady gminy do występowania z inicjatywą uchwałodawczą.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, mając na uwadze dyspozycję art. 187 § 1 P.p.s.a. wniosł o rozważenie możliwości przedstawienia do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, jakie wyłoniło się w przedmiotowej sprawie, a dotyczącego wykładni art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez sformułowania pytania następującej treści: "Czy udział w nieruchomości wspólnej pozostającej w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej stanowi mienie komunalne gminy, której wykorzystanie realizuje dyspozycję przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g.?"

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. nie przewiduje prawa inicjatywy uchwałodawczej dla przewodniczącego rady, a wręcz określono uprawnienia przewodniczącego z użyciem słowa "wyłącznie" i żadne inne przepisy prawa nie upoważniają przewodniczącego rady do występowania z taką inicjatywą, regulamin Rady nie stanowi prawa ze sfery ustrojowej gminy, to w konsekwencji powyższego winno dojść do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia trybu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Z powyższym związany jest bezpośrednio zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie dokonał bowiem analizy tego, czy Regulamin Rady Miejskiej w D., stanowiący załącznik nr 3 do Statutu Gminy D. ma charakter źródła przepisów prawa określających ustrój gminy, mimo wyraźnych zarzutów skarżącego w tej materii wyartykułowanych w piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2012 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia postanowień art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący, opierając się na stanowisku i argumentacji zawartej w wyroku NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/10, uznał, że nieruchomość wspólna pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej nie jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy, ponieważ nieruchomość taka nie pozostaje w dyspozycji gminy. Gmina nie może w stosunku do niej samodzielnie wykonywać uprawnień właścicielskich. Uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości wspólnej, łącznie z prawem rozporządzania nią, przysługują wspólnocie mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)., którego błędna interpretacja, w jego ocenie, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w związku ze wskazanymi regulacjami ustawy o samorządzie gminnym.

W okolicznościach sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich wadliwą interpretację.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Założony w tym przepisie hipotetyczny stan faktyczny wymaga prawidłowego ustalenia w danej indywidualnej sprawie. Podstawowymi elementami hipotetycznego stanu faktycznego jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. W sprawie nie budzi wątpliwości wystąpienie pierwszego elementu stanu faktycznego: prowadzenia działalności gospodarczej. Drugi element stanu faktycznego: wykorzystanie mienia komunalnego wymagał zdaniem Sądu ustalenia. Ta ocena Sądu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowa. Nie można bowiem w każdej sytuacji wyprowadzić wystąpienia w sprawie stanu faktycznego: wykorzystania mienia komunalnego. Ustalenie wykorzystania mienia komunalnego, o którym stanowi art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, wymaga ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą radnego.

Należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniejsze do uchwycenia. Wynika to z tego, że zakres przedmiotowy działalności w postaci zarządzania nieruchomościami pięciu wspólnot mieszkaniowych, w których gmina posiada udziały, obejmuje "wykorzystanie" mienia gminy wchodzącego w skład wspólnot. Gmina zarządza w takim przypadku własnymi zasobami mieszkaniowymi przez wspólnoty mieszkaniowe i powołanych zarządców, jednak taka forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia ich z zakresu pojęcia mienia komunalnego. Zatem w przypadku, gdy gmina jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, a radny prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w wyniku czego osiąga korzyści finansowe, mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzeniem przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia gminy.

Dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2004 r., sygn. OSK 481/04, [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie Gmina D., jako członek wspólnoty mieszkaniowej, decyduje o powołaniu radnego jako zarządcy, a także o jego wynagrodzeniu z tego tytułu. Należy zatem uznać, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami pięciu wspólnot mieszkaniowych, w których współwłaścicielem jest gmina, w której radny A. B. uzyskał mandat, naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co spełniona została przesłanka wygaszenia jego mandatu przewidziana w tym przepisie. Należy bowiem podkreślić, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu i przez to osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego (etycznego) funkcjonowania.

Podstawę wygaśnięcia mandatu stanowił przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547 ze zm.), zastosowany w sytuacji, gdy radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.; por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, CBOSA). Niezasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw. Skoro dowiedziono, że skarżący będąc radnym, wykorzystywał w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mienie gminy, w której wykonywał mandat radnego, należało stwierdzić wygaśnięcie jego mandatu.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzenie prawa inicjatywy uchwałodawczej przewodniczącemu rady gminy skutkowało wadliwością trybu podjęcia uchwały.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu usprawnienia przebiegu obrad rady przewodniczący, zawiadamiając radnych o sesji rady gminy, jest zobowiązany jednocześnie do poinformowania ich o proponowanym przez niego porządku obrad. Należy podkreślić, że jest to wyraźne wskazanie, jakimi kolejno problemami rada będzie się zajmować i jakie ewentualnie uchwały winna na danym posiedzeniu podjąć. Ustalając porządek obrad, przewodniczący winien się kierować ustalonym planem pracy rady i jej komisji, które omawiają poszczególne projekty uchwał wpływające do rady i przygotowują stosowne wnioski do tych projektów.

Całkowita swoboda przewodniczącego w ustalaniu porządku obrad jest ograniczona treścią art. 20 ust. 5 ustawy, który zobowiązuje przewodniczącego do zamieszczenia w porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projektu uchwały, jeżeli wnioskodawcą jest wójt gminy, a projekt wpłynął do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Intencją ustawodawcy było zatem zagwarantowanie wójtowi możliwości przedłożenia projektu uchwały rady (por. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), który to projekt rada winna w ocenie wójta rozpatrzyć i podjąć stosowaną uchwałę, ze względu na jego znaczenie dla interesów gminy.

Mając na względzie powyższe rozważania, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno skarżący kasacyjnie, jak i Sąd pierwszej instancji nie dostrzegają, że umieszczenie przez przewodniczącego, w porządku obrad posiedzenia rady gminy, punktu dotyczącego podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nie stanowi przejawu wykonywania przez niego inicjatywy uchwałodawczej. Ustawa o samorządzie gminnym wprawdzie wyraźnie przyznaje prawo inicjatywy uchwałodawczej jedynie organowi wykonawczemu (art. 20 ust. 5), jednakże oznacza to, że tylko ten organ może inicjować postępowanie uchwałodawcze w zakresie realizacji zadań samorządu gminnego, czyli przedkładać projekty uchwał zawierające normy powszechnie i wewnętrznie obowiązujące mające związek z realizacją zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej. Tymczasem uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu jest aktem indywidualnym, konkretnym; ma charakter deklaratoryjny, albowiem pełni funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Rada, jako organ kolegialny, jest zobowiązana na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, do podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii wygaśnięcia mandatu radnego właśnie w tej formie. Nie mają tu zatem zastosowania przepisy art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że przewodniczący rady miał prawo do ustalenia porządku obrad posiedzenia rady i zamieszczenia w nim projektu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Na gruncie powyższych rozważań, skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie uważa za zasadne wystąpienie do składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości interpretacyjne. Przepis art. 187 § 1 P.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a. oraz, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego.

W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że użyty w art. 187 § 1 P.p.s.a. zwrot "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" powinien być pojmowany podobnie jak występujący w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zwrot "istotne wątpliwości prawne" (por. R. Hauser, A. Kabat:, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, s. 22). O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienie wygaśnięcia mandatu radnego na gruncie normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zasadzie nie powoduje poważnych (istotnych) rozbieżności prawnych. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powołał skarżący na poparcie zarzutu skierowania zagadnienia prawnego, nie dowodzą, że w tej materii istnieją poważne wątpliwości prawne.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.