Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 859/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 188 w zw z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 847/12 w sprawie ze skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od L.N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 847/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sieradza znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej L.N. kwotę 2817 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania L.N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako "k.p.a.") i art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2011r., Nr VIII/61/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejska w Sieradzu (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 12 sierpnia 2011r., Nr 230, poz. 2387), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości położonej w obrębie 15, miasta Sieradza, oznaczonej w ewidencji nr działek: A i B, o łącznej powierzchni 1,0319ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 22 grudnia 2011r. Prezydent Miasta Sieradza, zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy, został poinformowany, iż w dniu 11 października 2011r. działki nr A i B o łącznej powierzchni 1,0319ha położone w Sieradzu, w obrębie geodezyjnym 15, zostały sprzedane przez ich właściciela L.N. (akt notarialny Rep. [...]).

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Sieradza ustalił jednorazową opłatę w wysokości 11.292,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działki o nr ewidencyjnych A i B, o łącznej powierzchni 1,0319ha, położone w obrębie 15, miasta Sieradza, zobowiązując byłą właścicielkę tej nieruchomości L.N. do wniesienia tej opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na postanowienia przywołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2011 r., ustalającej wartość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia tego planu, pobieranej jednorazowo w przypadku zbycia nieruchomości, m.in. dla terenów 2MW i 1U w wysokości 20% wzrostu wartości. Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia 21 lutego 2012r. stwierdził, że zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiące podstawę do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podjętej w dniu 27 czerwca 2011 r. uchwały. Organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości odpowiada przeznaczeniu wynikającemu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Sieradza, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu Nr IV/21/94, z dnia 14 września 1994r., tak więc wzrost wartości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, określony został według normy ogólnej art. 37 ust. 1 zdanie drugie i stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania – po utracie mocy planu z powodu upływu terminu określonego w art. 87 ust. 3 ustawy. Organ podkreślił, iż wzrost wartości nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, określony tylko dla części nieruchomości o powierzchni 0,5900ha, wyniósł 56.460,00zł, z czego 20% stanowi opłatę planistyczną w kwocie 11.292,00zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L.N. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w przedmiocie naliczenia renty planistycznej. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że pobranie opłaty planistycznej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jej wartość ulegnie wzrostowi na skutek określenia dla tej nieruchomości nowego przeznaczenia w planie miejscowym albo w ramach zmiany dotychczas obowiązującego planu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowa nieruchomość, składająca się z działek: nr A o powierzchni 0,5367ha i nr B o powierzchni 0,4952ha, położona jest w pośredniej strefie miasta Sieradza (obręb 15), przy ul. G., w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Działki są niezabudowane, użytkowane rolniczo, przylegają do drogi publicznej, mają dostęp do pełnego uzbrojenia. Aktualnie właścicielami opisanej wyżej nieruchomości są S. i P. małżonkowie S. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Sieradza, zatwierdzonym uchwałą Nr IV/21/94 Rady Miejskiej w Sieradzu, z dnia 14 września 1994r. (Dz. Urz. Województwa Sieradzkiego Nr 19, poz. 65, z dnia 20 października 1994r.) opisane wyżej działki położone były w terenie mieszkalnictwa rodzinnego (E.14.M/R), w terenie mieszkalnictwa (E.13.M/Z) i w terenie projektowanej drogi lokalnej (0.51.L/R). Z dniem 31 grudnia 2003r. plan ten przestał obowiązywać. Natomiast uchwałą Nr VIII/61/2011 z dnia 27 czerwca 2011r. Rada Miejska w Sieradzu zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr A znalazła się częściowo w terenie usług 1U (0,3000ha) i częściowo w terenie zieleni publicznej 1ZP (0,2367ha). Natomiast działka nr B w części położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług w parterach budynków 2MW (0,2900ha), w części w terenie przeznaczonym w planie pod drogę publiczną (drogę zbiorczą) 1KDZ (0,1750ha), w części w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną (drogę dojazdową) 2KDD (0,0169ha) i w części pod zieleń publiczną 1ZP (0,0133ha). W tekście planu określono stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości służącą pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wynoszącą 20% dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN, MN(U), MW i U (§ 13 ust. 1 uchwały). Następnie organ podniósł, iż plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 230, z dnia 12 sierpnia 2011r. pod pozycją 2387 i wszedł w życie w dniu 12 września 2011r. Na dzień wejścia w życie planu, właścicielem nieruchomości, oznaczonej nr ewidencyjnymi działek A i B była L.N., która aktem notarialnym z dnia 11 października 2011r., sprzedała powyższą nieruchomość S.i P. małżonkom S. Do aktu sprzedająca przedłożyła zaświadczenie Prezydenta Miasta Sieradza w dniu 10 października 2011r. o aktualnym przeznaczeniu działek w planie miejscowym. Następnie Kolegium podniosło, iż w celu ustalenia, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zlecił biegłemu z zakresu szacowania nieruchomości opracowanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W lutym 2012r., uprawniony rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy, którego zakresem objęto określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, składającej się z działek o nr: A i B, przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia opłaty planistycznej. Biegła określiła przeznaczenie szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego – według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zgodnego z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego obowiązującego do końca 2003 r. Nieruchomość została wyceniona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Analizą rynku objęto rynek lokalny, ograniczając się do terenu miasta Sieradza, gdzie ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z możliwością usług (według starego planu) w latach 2009 – 2011 kształtowały się od 25,40 zł/m² do 97,23 zł/m², zaś pod zabudowę mieszkaniową od 32,20 zł/m² do 97,23 zł/m² (według starego planu), natomiast ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (według nowego planu) występowały na poziomie od 25,24 zł/m² do 191,55 zł/m². Wartość rynkową wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, po zastosowaniu współczynników korygujących, rzeczoznawca określił na kwotę 448.477,00 zł, a po oszacowaniu nieruchomości, według jej przeznaczenia w nowym planie na kwotę 504.937,00zł. Powyższe wartości dotyczyły części działki nr A i nr B, dla których obowiązujący plan miejscowy ustalał przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług w parterach budynków (0,2900 ha z działki nr B) i zabudowa usługowa (0,3000 ha z działki nr A). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, z wyłączeniem terenów przeznaczonych pod drogi i zieleń publiczną, o 56.460,00zł. Powołując się art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione w ustawie warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej. Przede wszystkim dochowany został 5 letni termin na ustalenie opłaty, rozpoczynający swój bieg od daty wejścia w życie planu miejscowego, a więc od 12 września 2011r. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło 11 października 2011r., a zgłoszenie przez Gminę Miasto Sieradz roszczenia wobec byłej właścicielki nieruchomości – zawiadomieniem o wszczęciu postępowania – nastąpiło w dniu 18 stycznia 2012r. Kolegium za udowodniony uznało wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ewidencyjnych A i B, w związku z przekształceniem tego terenu z mieszkaniowego, na przeznaczony pod zabudowę usługową i mieszkaniowo – usługową. W ocenie organu odwoławczego uchwalenie planu miejscowego w 2011r. stanowiło w tym przypadku istotny czynnik wpływający dodatnio na wartość przedmiotowego gruntu. Z kolei wykonany w sprawie operat szacunkowy, odpowiada wymogom omawianej ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r., Nr 207, poz. 2109). Zdaniem Kolegium operat został sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu zostały należycie udokumentowane, a określony w operacie szacunkowym wzrost wartości gruntu był wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń co do poprawności metodologicznej, rzetelności opracowania i zgodności z obowiązującym prawem i w związku z tym zasadne było wyliczenie przez organ l instancji, na jego podstawie, wysokości opłaty planistycznej należnej Gminie Miasta Sieradz. Organ l instancji z całkowitej powierzchni nieruchomości prawidłowo wyłączył powierzchnię przeznaczoną w obowiązującym planie miejscowym pod drogę publiczną oraz pod zieleń publiczną (łącznie 0,4419 ha), z mocy § 13 ust. 2 uchwały, niepodlegającą opłacie planistycznej z uwagi na to, że nie nastąpił wzrost wartości. Skarżąca nie skorzystała natomiast z możliwości przedstawienia Kolegium kontroperatu szacunkowego bądź opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a tylko te czynności procesowe strony mogłyby skutecznie podważyć opracowany w niniejszej sprawie operat szacunkowy. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności rolniczego wykorzystania nieruchomości organ odwoławczy, w ślad za organem l instancji uznał, iż przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miasta (art. 5b ustawy).

Na ww. decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła L.N. zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez ustalenie zmiany wartości nieruchomości jedynie co do części nieruchomości, a także naruszenie art. 87 § ust. 3a u.p.z.p. poprzez niejasne wskazanie na jakich kryteriach oparł się biegły, a następnie organy wydające decyzje w niniejszej sprawie. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia wszystkich wymienionych przesłanek kumulatywnie: 1. zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; 2. zbycie nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego; 3. wzrost wartości nieruchomości wywołany zmianą bądź uchwaleniem planu; 4. w planie zagospodarowania przestrzennego określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; 5. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej możliwe jest w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z przesłanek nie jest spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży nieruchomości. Niesporne również jest, że nastąpiła zmiana przeznaczenia dla części terenu sprzedanej nieruchomości w porównaniu z przeznaczeniem tego terenu wskazanym w poprzednio obowiązującym planie. Także decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej wydana była w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Jedynym spornym elementem pozostawała przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu. Tylko w tym zakresie strona skarżąca kwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji. Sąd I instancji uznał, iż zasadnie organy obu instancji ustaliły dotychczasowe przeznaczenie zbytej nieruchomości w oparciu o postanowienia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmiennie natomiast Sąd ocenił dokonane przez organy ustalenia opłaty planistycznej, pomimo tego, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie ustalono wartości zbytej nieruchomości w oparciu o kryteria wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy, a jedynie poprzestano na ustaleniu tej części nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia planu. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że w ten sposób organy dopuściły się naruszenia wskazanego powyżej przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, który nie daje organom gminy podstaw do tego aby wybiórczo ustalać opłatę planistyczną tylko w odniesieniu do części nieruchomości, której wartość, w następstwie uchwalenia planu uległa podwyższeniu, podczas gdy cała nieruchomość – wobec różnego przeznaczenia jej pozostałych części w uchwalonym planie – wartość swą mogła nawet zmniejszyć. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż organy ustaliły opłatę planistyczną w odniesieniu do 0,3ha działki o nr A, w sytuacji gdy powierzchnia tej działki wynosi 0,5367ha, oraz w odniesieniu do 0,29ha działki o nr B, podczas gdy działka ta ma 0,4952ha. Dla pozostałej części zbytej nieruchomości wartości nawet nie ustalano w postępowaniu wyjaśniającym. Informacji w tym zakresie nie posiada operat szacunkowy, mimo tego, iż zgodnie z jego celem winien on określać wartość nieruchomości gruntowej składającej się z dwóch działek A i B, o łącznej powierzchni 1,0319ha (vide: opis nieruchomości i cel wyceny w wyciągu z operatu szacunkowego). Sąd I instancji stwierdził, iż organ odwoławczy w sposób oczywisty błędnie przywołał w tym zakresie § 15 ust. 2 planu; nie ma jednak wątpliwości, o który przepis planu tutaj chodzi. Powyższe stanowisko organów nie dość, że narusza przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p, który jednoznacznie wskazuje na potrzebę ustalenia wartości całej zbywanej nieruchomości, według kryteriów wskazanych w tym przepisie, to jeszcze jest dowodem naiwnej wiary w to, iż organ administracji jest w stanie zadekretować, że wartość rynkowa określonej nieruchomości nie wzrośnie. Rzeczywiście bowiem miejscowy planista, w przywołanym już § 13 ust. 2 uchwały wskazuje, iż "w związku z opracowaniem niniejszego planu na pozostałych terenach położonych w obszarze objętym planem, nie wymienionych w ust. 1 wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił". Sąd I instancji wskazał, iż organ gminy nie jest kompetentny do tego aby odnosić się imperatywnie do kwestii wartości nieruchomości objętych planem. Oczywiście – nawet w ramach dyskrecjonalnej władzy – organ ma prawo zaniechać ustalania opłaty planistycznej od terenów określonej kategorii, ale jest to zagadnienie rozłączne z kwestią określania wartości nieruchomości. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z błędem metodologicznym przy ustaleniu wartości zbytej nieruchomości mającym swe źródło w nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 36 ust. 4 ustawy. W powyższej kwestii sądownictwo administracyjne prezentuje konsekwentne stanowisko wskazując, iż nawet gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. Sąd stwierdził, iż naruszeniu uległy w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia także przepisy postępowania odnoszące się kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nieokreślenie wartości całej zbytej nieruchomości w ujęciu przed i po uchwaleniu miejscowego planu stanowi pogwałcenie powyższych reguł. Sąd wskazał, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio na tym terenie wskazywały, iż obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, w tym rodzinne, oraz pod drogę lokalną. Aktualnie zaś przeznaczony jest pod usługi (0,3ha), mieszkalnictwo wielorodzinne z usługami w parterze budynków (0,29ha), zieleń publiczną (0,25ha), oraz dwie drogi (0,1919ha). Otwartą pozostaje zatem kwestia, jak przy uwzględnieniu powyższego przeznaczenia, kształtuje się wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Okoliczność ta ma natomiast kluczowe znaczenie dla możliwości legalnego zakończenia kontrolowanego postępowania. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenie prawa, Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a zaś orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zalecił organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie ustalenia różnicy wartości całej zbytej nieruchomości w oparciu o kryteria wskazane w powyższym przepisie, przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w aktualnym i poprzednio obowiązującym miejscowym planie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji nie ustaliły wartości zbytej nieruchomości w oparciu o kryteria wskazane w cyt. przepisie, poprzestając jedynie na ustaleniu wartości tej części nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia planu, mimo że w rzeczywistości ustalenie przez organy administracji wartości zbytej nieruchomości nastąpiło stosownie do wymagań art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do całej nieruchomości;

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że z operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, wynika, iż ustalono wartość jedynie części nieruchomości zbytej, podczas gdy w operacie ustalona została wartość całości nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] kwietnia 2012r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga L.N., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Zdaniem skarżącego organu Sąd I instancji całkowicie błędnie, i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, przyjął, że obliczając i ustalając wysokość opłaty planistycznej organy administracji ustaliły wartość jedynie części nieruchomości. Na potwierdzenie powyższej argumentacji skarżący kasacyjnie wskazał na treść punktów 7,8 i 9 operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy organy ustaliły wartość zbytej wartości nieruchomości w odniesieniu do części nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia planu czy też w stosunku do całej nieruchomości.

Na wstępie zwrócić należy uwagę na związany charakter decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, organ gminy pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zatem jeżeli zaistnieją przesłanki wymienione w ww. przepisie (zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości w terminie określonym w przepisie), organ gminy zobligowany jest do ustalenia jednorazowej opłaty. Użycie przez ustawodawcę określenia "pobiera" jednorazową opłatę wskazuje, że nie pozostawiono organom żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Ustalenie bowiem, że przesłanki jak wyżej zostały spełnione, skutkuje koniecznością wydania decyzji w przedmiocie jednorazowej opłaty. Wskazać należy, iż sam fakt "wzrostu wartości" jest pojęciem obiektywnym i powinien wynikać z operatu szacunkowego, który – jak każdy dowód przeprowadzony przez organ administracji – podlega ocenie pod względem formalnym i merytorycznym, o tyle drugi element związany z zaistnieniem tej przesłanki: związek z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga każdorazowo oceny organu w zakresie m.in. przeznaczenia konkretnej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie (przed zmianą lub uchyleniem) oraz w nowym planie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo opowiedział się za poglądem, iż ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu w celu obliczenia wysokości opłaty następuje w odniesieniu do całości nieruchomości, a nie tylko do części nieruchomości, która została zbyta. Jednakże jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie Sąd I instancji uchylając wydane w sprawie decyzje administracyjne całkowicie błędnie, i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, przyjął, że obliczając i ustalając wysokość opłaty planistyczną organy administracji ustaliły wartość jedynie części nieruchomości. Zgodzić należy z organem skarżącym kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie opłaty planistycznej mogło dotyczyć jedynie części nieruchomości tych nr A i B, (o powierzchni odpowiednio 0,3000 ha i 0,2900 ha), dla których ze względu na przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r., Nr 230, poz. 2378), zostały ustalone stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości - są to części nieruchomości przeznaczone pod usługi oraz pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług. Dla pozostałych części wymienionych działek (o powierzchni odpowiednio 0,2367 i 0,2052 ha), które w planie przeznaczono pod zieleń publiczną i drogi publiczne, nie określono w planie stawek procentowych wzrostu wartości nieruchomości. Jednak wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji nie oznacza to, że dla ustalenia opłaty planistycznej oszacowano jedynie wartości tych części nieruchomości, dla których w planie miejscowym zostały ustalone stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości, tj. części działki nr A o powierzchni 0,3000 ha oraz części działki nr B o powierzchni 0,2900 ha. Materiał dowodowy jest pełny i nie ma żadnych wątpliwości, że przy ustalaniu opłaty wzięto pod uwagę całą powierzchnię nieruchomości. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca określił powierzchnię łączną oszacowanej nieruchomości na 1,0319 ha, z tym, że do opłat przyjęto powierzchnię 5.900 m². Ze sformułowania tego nie wynika jednak, jak to bezpodstawnie przyjął Sąd I instancji, aby wartość nieruchomości składającej się z działek nr A i B oszacowano tylko w odniesieniu do powierzchni 5900 m². Zaznaczyć trzeba, że w punkcie 7 operatu szacunkowego dokonano oszacowania wartości całej działki nr A o pow. 5.367 m² z uwzględnieniem jej przeznaczenia w starym i nowym planie miejscowym. Ustalona wartość całej działki według przeznaczenia w starym planie wyniosła 405.798,87 zł, co dało cenę za 1 m² wynoszącą 75,61 zł. Wartość całej działki według przeznaczenia w nowym planie wyniosła 469.451,00 zł, co dało cenę za 1 m² wynoszącą 87,47 zł. W punkcie 7.3 operatu rzeczoznawca podał kwotę wzrostu wartości całej działki nr A - 63.652,00 zł. Z kolei w punkcie 8 operatu szacunkowego dokonano oszacowania wartości całej działki nr B o pow. 4.952 m² (również z uwzględnieniem jej przeznaczenia w starym i nowym planie miejscowym). Ustalona wartość całej działki według przeznaczenia w starym planie wyniosła 378.481,00 zł, co dało cenę za 1 m² wynoszącą 76,43 zł. Wartość całej działki według przeznaczenia w nowym planie wyniosła 414.136,00 zł, co dało cenę za 1 m² wynoszącą 83,63 zł. W punkcie 8.2.5 operatu rzeczoznawca podał kwotę wzrostu wartości całej działki nr B - 35.655,00 zł. Przyjmując następnie w punkcie 9 operatu szacunkowego odpowiednie ceny 1 m² działek nr A i B ustalono wartość tych części działek, co do których było możliwe i dopuszczalne ustalenie opłaty planistycznej zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Powierzchnia tych części wynosiła łącznie 5900 m², a ich łączna wartość wyniosła 448.477,00 zł przed uchwaleniem planu miejscowego, zaś 504.937,00 zł po uchwaleniu nowego planu. Zatem są to wartości tych części działek nr A i B, dla których naliczono opłatę planistyczną, jednakże wartości te stanowią pochodną jednostkowych cen za m² ustalonych od całej powierzchni wymienionych działek, co wynika jednoznacznie z przytoczonych powyżej fragmentów operatu szacunkowego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przy obliczaniu opłaty planistycznej wartości nieruchomości składającej się z działek A i B uwzględniono zatem całą powierzchnię tej nieruchomości wynoszącą 1,0319 ha oraz przeznaczenie całości działek według starego i aktualnego planu miejscowego, mimo, że opłatę planistyczną obliczono tylko od tej części powierzchni działek, co do których określono w planie miejscowym stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości. Skoro wg prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości składającej się z działek nr A i B wyniósł ostatecznie 56.460,00 zł, to opłata planistyczna słusznie została ustalona przez organ pierwszej instancji w kwocie 11,292,00 zł odpowiadającej wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była prawidłowa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Natomiast wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylenie decyzji, w sytuacji, w której skarga winna być oddalona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 oraz w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09 dostępne na http://:orzecznictwo.nsa.gov.pl). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.