Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 62/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36,  art. 37,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis – sprawozdawca Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dnia 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. Ś. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 347,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 2011 r. Nr [...] Burmistrz J. Ś., przywołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. Ś. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...] ) oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), powołując się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 501/09, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. Ś. ustalił skarżącej M. A. jednorazową opłatę w wysokości 8 657,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działka nr [...] oraz udział [...] w działkach [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1106 ha – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. Ś., a ponadto orzekł, iż wyżej wymienioną opłatę M. A. zobowiązana jest wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w J. Ś..

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Rada Miejska w J.Ś. uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. Ś. ustaliła stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. renty planistycznej) na 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Burmistrz J.Ś. stwierdził, że po wejściu w życie planu miejscowego M. A. zbyła stanowiącą jej własność działkę nr [...] oraz udział [...] w działkach [...] i [...] za kwotę 35 847,00 zł, co wynika z odpisu aktu notarialnego z dnia 20 listopada 2008 r.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, że w dniu uprawomocnienia się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r., to jest 4 września 2005 r., działka Nr [...] oraz [...] i [...] stanowiły działkę nr [...]. Decyzją Burmistrza J.Ś. został dokonany podział wymienionej nieruchomości celem wydzielenia działek do sprzedaży.

Powołując się na § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Burmistrz J.Ś. podał, że powierzchnie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania są podobne do powierzchni działki [...] przed podziałem, a następnie wskazał, iż rzeczoznawca w operacie określił wartość części nieruchomości zgodnie z powierzchnią odpowiadającą powierzchni działki Nr [...] oraz udziału 1/12 w działkach [...] i [...]. Organ zaznaczył przy tym, że wzrost wartości nieruchomości wynikać powinien wyłącznie z wprowadzenia planu miejscowego, w związku z czym wyeliminować należy wszelkie dalsze wydarzenia jako nieistotne przy określaniu rozmiaru tego wzrostu. Podział nieruchomości może wywołać wzrost wartości nieruchomości. W dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2005 r. nie było wydzielonej działki Nr [...] oraz udziału 1/12 w działkach [...]i [...], lecz była duża nieruchomość nr [...] przeznaczona (w większej części) pod budownictwo, czyli dopiero wymagająca podziału. Wartość gruntu ustalona została zatem dla nieruchomości przed dokonaniem podziału, to jest dla działki nr [...] o powierzchni 1,3836 ha, bowiem taki był stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego.

Burmistrz J.Ś. wskazał, iż teren działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 czerwca 1991 r., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., znajdował się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP (ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności), częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP oraz częściowo na terenie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2Lm1/2. W ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego wyjaśniono następująco: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres poperspektywiczny rezerwa terenu po budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Natomiast jako rodzaj użytkowania wskazano uprawy polowe, łąki. W opinii Burmistrza, "zapis ten zatem jednoznacznie wskazuje, że działka jest działką z przeznaczeniem rolnym, natomiast w przyszłości może ona stać się działką budowlaną, ale to jest uwarunkowane odpowiednim ujęciem tej działki w ewentualnie uchwalonym w przyszłości planie miejscowym".

Organ I instancji wskazał następnie, iż teren działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 2005 r. znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D 45 MN i D46 MN, a fragment działki znajduje się na terenie drogi wewnętrznej KDW. Teren wydzielonych działek Nr [...] oraz udziału 1/12 w działkach nr [...] i nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 2005 r. znajduje się: działka nr [...] – na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D 46 MN; działka nr [...] – na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D 45 MN; działka nr [...] – częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D46 MN oraz częściowo na terenie drogi wewnętrznej KDW.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono, że działka [...] przed uchwaleniem planu była wykorzystywana jako użytki rolne, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" sporządzone w maju 2004 r. na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 28 czerwca 2005 r., a ponadto M. A. w ewidencji podatkowej figurowała jako podatnik podatku rolnego od gruntu sklasyfikowanego jako użytki rolne, na podstawie poświadczonej własnoręcznym podpisem informacji podatnika.

Organ I instancji zaznaczył, że przed wejściem w życie planu miejscowego z 2005 r. obowiązywało wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo na terenie dla zabudowy mieszkaniowej, a częściowo na terenie upraw polowych, jednak zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy, należy brać pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

W ocenie Burmistrza J.Ś., w rozpatrywanym przypadku obie przesłanki są spełnione, bowiem wcześniejszy plan miejscowy przestał obowiązywać w 2003 r., a przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, dla działki nr [...] nie obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a strona nie starała się o uzyskanie takiej decyzji. Jeżeli bowiem możliwość uzyskania takiej decyzji istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Zdaniem organu, nawet gdyby strona wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie uzyskałaby jej, bowiem działka nr [...] nie miała wyznaczonej służebności przejazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Nie spełniała zatem wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Analizując dowody przedstawione przez skarżącą organ I instancji doszedł do wniosku, że stwierdzenie M. A., jakoby jej nieruchomość już w 1988 r. była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną jest błędna i niezrozumiała, gdyż – w jego opinii – zabudowę na działce [...], wydzielonej z działki [...], umożliwiło dopiero wprowadzenie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą aktu notarialnego organ I instancji wywiódł, że cena uzyskana nie była ceną rynkową, ponieważ stronie kupującej – Gminie J. Ś., ze względów ogólnospołecznych bardzo zależało na kupnie tych nieruchomości.

Burmistrz J.Ś. następnie rozważył przeznaczenie działek sąsiednich w stosunku do działki [...], ustosunkował się do zarzutu skarżącej, że rzeczoznawca oparł swoje wyliczenia na cenach użytków rolnych położonych na terenie wiejskim, a nie w mieście, odniósł się do przyczyn nie dołączenia do operatu dokumentów lub wyciągów z dokumentów dotyczących analizowanych danych i wskazał, że wzrost wartości nieruchomości z tytułu zmiany miejscowego planu został wykonany według stanu nieruchomości w dniu 4 września 2005 r. i poziomu cen na dzień sprzedaży, to jest 6 listopada 2008 r. Burmistrz zaznaczył, że operat szacunkowy na wniosek organu został zmieniony przez rzeczoznawcę w wymaganym zakresie.

Zdaniem organu I instancji, operat szacunkowy spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do określenia wartości nieruchomości odpowiednią ilość transakcji w obrocie rynkowym, a także dokonał odpowiednich poprawek uwzględniających upływ czasu oraz cechy rynkowe nieruchomości. Do określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny wybrano podejście porównawcze, działka budowlana została skorygowana ceną średnią, natomiast grunt rolny metodą porównywania parami. Na potrzebę określenia wartości działki gruntu przed wejściem w życie planu miejscowego z 2005 r. rzeczoznawca określił rynek lokalny nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod użytki rolne, których cechy rynkowe były podobne. Natomiast na potrzebę określenia wartości działki gruntu po wejściu w życie planu miejscowego z 2005 r. rzeczoznawca jako wartość wyjściową niezbędną do określenia wartości rynkowej wykorzystał wartość rynkową porównywalnych nieruchomości.

Burmistrz J.Ś. stwierdził, że w sprawie tej nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, bowiem plan z 21 czerwca 1991 r., jak i plan z 28 czerwca 2005 r. nie przewidują podobnego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Podkreślił, że przeznaczenie działki w planie z dnia 28 czerwca 2005 r. dało możliwość dotyczącą jej zagospodarowania w sposób umożliwiający na działce realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a plan z dnia 21 czerwca 1991 r. uniemożliwiał użytkowanie działki jako terenów budowlanych. Po uchwaleniu nowego planu przeznaczenie działki Nr [...] oraz działek [...] i [...] uległo definitywnej zmianie. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zatem bezpośredni wynik przekwalifikowania działki w związku z uchwaleniem planu, a nie wynik innych czynników.

Reasumując, organ I instancji podał, że wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (31 069,00 zł), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (2 210,00 zł). Wzrost ten wyniósł zatem 28859,00 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% dało kwotę 8 657,70 zł.

Od tej decyzji odwołanie złożyła M. A., wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

Skarżąca podniosła, że jej nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 czerwca 1991 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., znajdowała się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP (ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności) oraz częściowo na terenie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2 Lm 1/2. W ustaleniach szczegółowych tego planu wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego wyjaśnione jest następująco: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres poperspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". W opinii skarżącej wskazuje to, że przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. istniała możliwość przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

M. A. zarzuciła, że ustalając wysokość renty planistycznej organ I instancji bezkrytycznie oparł się na operacie szacunkowym, przy sporządzaniu którego rzeczoznawca majątkowy nie wzięła pod uwagę działek położonych na terenie gminy J. Ś. lecz działki położone na terenie peryferyjnym Wrocławia, gdzie ceny nieruchomości utrzymują się na wysokim poziomie.

Zdaniem skarżącej, nieprawdą jest twierdzenie, że działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż istniała droga gruntowa dochodząca do niej z ul. Pocztowej i ul. Kościuszki, z której cały czas korzystała i korzysta nadal.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, przytoczywszy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że z przepisów tych wynika, iż podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:

1) uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z określeniem wysokości procentowej stawki opłaty planistycznej,

2) wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu,

3) zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione.

Organ wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. Rada Miejska w J.Ś. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. Ś.. Uchwała weszła w życie 4 września 2005 r. (§ 6 uchwały). W jej § 4 postanowiono, że stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "D 45 MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem "D 45 MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem "D 46 MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz częściowo na terenie oznaczonym "KDW" – teren drogi wewnętrznej.

Wskazując, że pod rządami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy J. Ś. z dnia 21 czerwca 1991 r., działka nr [...] znajdowała się na terenie upraw polowych ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności (B14RP), działka nr [...] znajdowała się na terenie upraw polowych (B14RP), działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie upraw polowych ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności (B14RP), częściowo na terenie upraw polowych (B14RP) oraz częściowo na terenie ulic lokalnych (2Lm1/2), Kolegium wywiodło, że w sprawie tej nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, orzekający, iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości określone zostało tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem plan z 21 czerwca 1991 r., jak i plan obecnie obowiązujący z 28 czerwca 2005 r. nie przewidują takiego samego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, że przy ustalaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należało zatem wziąć pod uwagę faktyczny sposób jej wykorzystywania w okresie przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. – zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium podało, że w okresie nieobowiązywania planu działki użytkowane były rolniczo, co organ I instancji wykazał wskazując na wypis z rejestru gruntów, "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" z maja 2004 r., ewidencję podatkową oraz brak dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i niemożność jej uzyskania wobec nie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wzrost wartości nieruchomości został udowodniony operatem szacunkowym z dnia 30 sierpnia 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, określającym wartość nieruchomości gruntowej bez zabudowy położonej na działce Nr [...] wraz z udziałem 1/12 części w działce nr [...] o powierzchni 106 m2 oraz 1/12 w dziale nr [...] o powierzchni 2208 m2, z uwzględnieniem sposobu ich użytkowania przed uchwaleniem i przeznaczeniem po uchwaleniu planu miejscowego. W ocenie Kolegium, operat ten został wykonany w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Przedstawiwszy sposób wyliczenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości organ II instancji podał, że wzrost ten wynosi 29 641,00 zł, bowiem wartość działek przed uchwaleniem planu wynosiła 2 584,00 zł, a po jego uchwaleniu 32 225,00 zł).

Kolegium podniosło następnie, że umową zawartą w formie aktu notarialnego M. A. sprzedała działkę nr [...] oraz udziały wynoszące 1/12 część w działkach [...] i [...]. Działki te zostały zatem zbyte przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. Ś. (4 września 2005 r.).

Zaznaczywszy, że zgodnie z § 4 uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%, Kolegium stwierdziło, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 8 657,70 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób zapewniający stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Organ II instancji podał, że jeżeli chodzi o kwestię dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, to działka nr [...] "została wydzielona z powodu kanalizacji deszczowej przebiegającej przez ten fragment działki do osadnika zlokalizowanego na działce [...], po to aby infrastruktura ta znajdowała się nie na działce prywatnej lecz gminnej. Działka ta nie uzyskała statusu drogi w ewidencji. Była to więc najpierw działka prywatna, a potem gminna więc M. A. nie miała prawa korzystać z niej jako dojazdu do działki [...]. Działka nr [...] nie ma statusu drogi wewnętrznej i w rozumieniu prawa jest to działka prywatna. Strona nie mogła zatem udokumentować dojazdu do drogi publicznej przez tą działkę bowiem nie była jej właścicielem ani nie posiadała zgody właściciela na przejazd (służebność drogowa). To samo dotyczy działki nr [...]".

W odniesieniu do zarzutów związanych z operatem szacunkowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że: "organ I instancji w zaskarżonej decyzji dokonał jego oceny oraz wyjaśnił dlaczego rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu wziął pod uwagę działki położone na terenie peryferyjnym W.. Wskazał, że nieruchomość "po zmianie planu" była wyceniana na bazie cen "działek budowlanych" z terenu miasta J. Ś.. Działka nr [...] (przed zmianą planu) o powierzchni 13836 m2 jest nietypową dla rynku lokalnego, również na terenie ościennych miejscowości nie było w obrocie działek o podobnej wielkości i tym samym przeznaczeniu w planie. Dlatego dla określenia ceny jednostkowej tej działki użyto przelicznika "Wr" (zależność pomiędzy działkami budowlanymi a dużymi działkami) z rynku województwa dolnośląskiego (peryferie W.), gdzie w obrocie rynkowym takie działki były. Przepis § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dopuszcza możliwość przyjmowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości albo nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości". Kolegium zauważyło, że ustalona przez biegłego wartość gruntów budowlanych jest wyjątkowo zgodna z ceną uzyskaną przez skarżącą.

Na tę decyzję M. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, ponieważ uważa, że jej interes prawny został naruszony.

Podobnie jak w odwołaniu skarżąca podniosła, że jej nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 czerwca 1991 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., znajdowała się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP (ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności) oraz częściowo na terenie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2 Lm 1/2. W ustaleniach szczegółowych tego planu wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego wyjaśnione jest następująco: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres poperspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". W opinii skarżącej, wskazuje to, że przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. istniała możliwość przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

M. A. wywodziła, że na przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe wskazuje fakt, iż na działce tej zostały wyznaczone w uprzednio obowiązującym planie ulice lokalne oznaczone symbolem 2 Lm 1/2, a wyznaczanie ulic lokalnych przy uprawianiu gruntów jako rolnych nie było konieczne. Wskazała przy tym, że przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo wynika również ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy J. Ś..

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, skarżąca stwierdziła, że organ z urzędu powinien wziąć pod uwagę przy ustalaniu renty planistycznej fakt, iż stanowiąca jej własność nieruchomość w wygasłym planie zagospodarowania przestrzennego i w studium przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe. Zaznaczyła, że sam fakt uchwalenia planu nie musi automatycznie powodować wzrostu ceny nieruchomości. Podkreślając, że już w 1991 r. na przedmiotowym terenie można było budować po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, M. A. wywodziła, że konieczny do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej mogła osiągnąć poprzez wytyczenie przez jej działkę nr [...] drogi biegnącej w linii prostej z działki nr [...] do ul. [...].

Skarżąca zarzuciła, że ustalając wysokość renty planistycznej organ I instancji bezkrytycznie oparł się na operacie szacunkowym, przy sporządzaniu którego rzeczoznawca majątkowy nie wzięła pod uwagę działek położonych na terenie gminy J. Ś. lecz działki położone na terenie peryferyjnym W., gdzie ceny nieruchomości utrzymują się na wysokim poziomie.

Zdaniem skarżącej, wydane w sprawie decyzje naruszają zasady własności i są sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie naruszenia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Przepis ust. 5 omawianego artykułu stanowi, że notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.

W myśl ust. 6 art. 37, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się wartość nieruchomości i jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Jednakże jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 3 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika w szczególności, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dochodem własnym gminy (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 254/08 - LEX nr 525774).

W realiach niniejszej sprawy istnieją wątpliwości, czy wartość działek sprzedanych przez skarżącą rzeczywiście wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. Ś. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...]), teren, na którym znajdują się te działki nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż uprzednio obowiązujący dla tego terenu plan ogólny stracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji takiej dla ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy porównać wartość tej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego z jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy przed uchwaleniem nowego planu, w którym ustalono, że dana nieruchomość przeznaczona jest na przykład pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w uprzednio obowiązującym planie również była ona przeznaczona pod taką zabudowę, to wartość tej nieruchomości po wejściu w życie nowego planu nie uległa zmianie i to niezależnie od tego, czy na tejże nieruchomości faktycznie zrealizowano lub zamierzano zrealizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też np. wykorzystywano ją rolniczo. Dla nabywcy takiej nieruchomości istotne jest to, jak może być ona wykorzystywana, a nie to, jak ją w rzeczywistości wykorzystywał zbywca. Podobna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla danej nieruchomości przed jej zbyciem uzyskano decyzję o warunkach zabudowy. O możliwości jej wykorzystania na konkretny cel decyduje bowiem treść decyzji lokalizacyjnej, nie zaś dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości. Jeżeli zatem na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy ustalaniu wartości tej nieruchomości dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. Tak jak o rolniczym przeznaczeniu terenu nie decyduje to, czy faktycznie jest on uprawiany rolniczo, ale to, czy wykorzystywanie rolnicze tego terenu jest dopuszczalne, nawet jeżeli teren ten w rzeczywistości leży odłogiem, tak samo o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie – w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe – w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć wypada, że organy administracyjne orzekające w sprawie w istocie zaprezentowały podobne stanowisko, bowiem – jak trafnie stwierdził organ I instancji, a organ odwoławczy zgodził się z takim stwierdzeniem – w sytuacji, gdy możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, iż wątpliwość przede wszystkim budzi jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenie przez organy administracyjne, że nawet gdyby strona wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie uzyskałaby jej, bowiem działka nr [...] nie miała wyznaczonej służebności przejazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Nie spełniała zatem wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważyć wypada, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niemniej jednak – aby ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wskutek uchwalenia planu miejscowego wartość danej nieruchomości wzrosła – może, a nieraz (jak w tej sprawie) wręcz powinien – poczynić ustalenia w zakresie ewentualnej możności uzyskania dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, bowiem – jeżeli możliwość taka istniała – trudno mówić o wzroście wartości takiej nieruchomości wskutek uchwalenia planu, skoro przed jego uchwaleniem możliwe było takie samo wykorzystanie danej działki, jak po uchwaleniu planu.

Przyjmując, że w stosunku do konkretnej działki gruntu nie było możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, należy w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości ustalić, iż – z wyraźnie określonych przyczyn – nie mogły zostać spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organy administracyjne uznały, że w sprawie tej nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2, gdyż przedmiotowy teren nie ma dostępu do drogi publicznej.

Mając na uwadze, że działka nr [...] (przed jej podziałem) usytuowana była na terenie, na którym w uprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidywano utworzenie ulic lokalnych, które w planie tamtym oznaczone były symbolem 2 Lm 1/2, to już nawet tylko z tego powodu można było przewidywać, że w rzeczywistości istniała możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej. Zważywszy nadto, że wspomniana działka przylegała do innych działek należących do skarżącej, istniała też możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej poprzez te inne działki skarżącej, czy to w formie służebności przejazdu, czy poprzez utworzenie drogi wewnętrznej. Skarżąca miała zatem możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, jeżeli przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chciałaby uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, musząc co najwyżej podjąć w tym kierunku dodatkowe czynności.

W konsekwencji stanowisko organów, iż uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy przed uchwaleniem planu nie było możliwe, tylko z powodu braku dostępu do drogi publicznej jest niewystarczające. To, że działka nr [...] nie miała wyznaczonej służebności przejazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej, nie oznacza, że nie było możliwości wyznaczenia bądź stosownej służebności przejazdu, bądź drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Przeciwnie, przedstawione okoliczności świadczą o tym, że możliwość taka istniała. Nie można zatem uznać za prawidłowego stanowiska organów administracyjnych kategorycznie wykluczającego możliwość uzyskania dla tej działki pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na niespełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc powyższe do hipotezy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że organy przedwcześnie przyjęły, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające ustalenie skarżącej renty planistycznej, albowiem z uwagi na omówione nieprawidłowości nie sposób przyjąć, że doszło w sprawie do wzrostu wartości nieruchomości, co stanowi jedną z głównych przesłanek wdrożenia właściwej procedury w celu wymierzenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również podstawę naliczenia tej opłaty i w konsekwencji prowadzi do jej naliczenia.

Zauważyć ponadto wypada, że dotychczasowe rozważania nie stoją w sprzeczności z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanego w sprawie II SA/Wr 501/09, wiążącego – stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zarówno Sąd, jak i organy administracyjne orzekające w tej sprawie. W tym wyroku Sąd bowiem stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), przy czym w ogóle nie zajmował się kwestią ewentualnej możliwości objęcia przedmiotowej działki decyzją o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.