Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 183/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] i Fabryki Karoserii Warsztaty Remontowe [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] S.A. w [...] i Fabryki Karoserii Warsztaty Remontowe [...] Sp. z o.o. w [...] kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej obecnej części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2 oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej części obecnych działek ewidencyjnych: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki z o.o. pod nazwą [...], orzeczeniem administracyjnym z dnia 4 lipca 1950 r. odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod użyteczność publiczną (tereny kolejowe).

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2014 r. spółka z o.o. występująca pod nazwą [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1950 r. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej obszaru obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2 oraz odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej obszaru obecnych działek ewidencyjnych o numerach: [...] o powierzchni 74 m2 i nr [...] o powierzchni 2930 m2. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...] (o powierzchni 74 m2) oraz nr [...] (o powierzchni 2930 m2) przeznaczona została pod ulicę, co oznacza że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona, bowiem budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do kompetencji organów państwowych i samorządowych. Natomiast część nieruchomości hip. [...] o powierzchni około 1863 m2, wchodząca obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. pod przemysł, co oznacza, że dotychczasowy właściciel mógł z niej korzystać zgodnie z tym przeznaczeniem.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły obie strony postępowania. [...] S.A. zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie w zakresie, w którym organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...].[...] sp. z o.o. zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej obszaru obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 74 m2 oraz nr [...] o powierzchni 2930 m2. W uzasadnieniu złożonego wniosku spółka [...] zarzuciła Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym nieustalenie, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez uprawniony podmiot, bezpodstawne uznanie, że dalsze korzystanie z nieruchomości zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego jest zgodne ze statutem spółki, a także brak dokładnego określenia zakresu, w jakim stwierdzono nieważność decyzji dekretowej. Natomiast spółka [...] zarzuciła organowi nadzoru podjęcie błędnych ustaleń dotyczących położenia nieruchomości oraz przeznaczenia jej części pod drogi, bowiem w legendzie Planu Ogólnego Zabudowania m. [...] nie ma przeznaczenia nieruchomości pod drogi.

Rozpatrując złożone wnioski, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru przywołał art. 1 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wyjaśnił, że zgodnie z opinią geodezyjną A. G. z dnia 26 sierpnia 2015 r., uzupełnioną opinią z dnia 17 sierpnia 2016 r., według Ogólnego Planu Zabudowania m. [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. część nieruchomości hip. [...] o powierzchni około 1863 m2, stanowiąca część obecnej działki ewidencyjnej nr [...], przeznaczona była na cele przemysłowe. Pozostała część nieruchomości o powierzchni około 3004 m2, stanowiąca część o powierzchni 74 m2 działki nr [...] (pod ul [...]) oraz część o powierzchni 2930 m2 obecnej działki ewidencyjnej nr [...], przeznaczona była pod ulice. Przy czym zdaniem organu nadzoru ustalenie, że w dacie wydania decyzji dekretowej część nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczono wyłącznie pod drogi nie pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana decyzja w tej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należały bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zabudowania pod drogi (cel użyteczności publicznej) było więc nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela. Przy czym istotnie w legendzie tego planu brak jest określenia takiego przeznaczenia, jednakże rysunek planu wyraźnie wskazuje linie rozgraniczające drogi. Siatka ulic wynika z rysunku planu, nie ulegało bowiem wątpliwości, że istnienie ciągów komunikacyjnych jest niezbędne dla funkcjonowania miasta, niezależnie od rodzaju planowanej zabudowy. Nie sposób zaś uznać, że w planie brak było dróg publicznych. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 1948 r. Dz. U. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, że budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Organ nadzoru podkreślił, że skoro obowiązujący plan przewidywał na części gruntu dekretowego urządzenie drogi, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W świetle powyższych ustaleń, organy dekretowe w tym zakresie zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej, bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zabudowania (następnie na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku.

Natomiast w części nieruchomości przeznaczonej zgodnie z zapisami planu zabudowania pod przemysł, w ocenie organu nadzoru nie było przeszkód dla ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz jej dotychczasowego właściciela. W okresie przedwojennym nieruchomość była wykorzystywana na cele działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę [...] sp. z o.o. Również po 1945 r. znajdowały się na niej zabudowania wykorzystywane na warsztaty. Ponadto przyznanie Spółce prawa własności czasowej nie było również sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi. Jednocześnie zdaniem Ministra niezasadny jest zarzut skarżącej spółki [...], jakoby cele statutowe dotychczasowego właściciela określone jako wyrób, sprzedaż karoserii i przeprowadzanie remontów były sprzeczne z korzystaniem z nieruchomości przeznaczonej na cele przemysłowe, co organ szczegółowo wyjaśnił. Podobnie za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące bezskuteczności wniosku dekretowego. W ocenie Ministra nie ma żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, że czynność prawna dotychczasowego właściciela gruntu, polegająca na zgłoszeniu właściwemu organowi żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej) jest bezskuteczna tylko z tego powodu, że żądanie to zostało zgłoszone przedwcześnie i niezałatwione przed objęciem przez gminę gruntów w posiadanie. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa błędnie wskazano datę złożenia wniosku jako 30 września 1948 r., jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na jego prawidłowość. Wniosek został bowiem podpisany przez S. B., który zgodnie z odpisem z rejestru handlowego [...] był w tej dacie jedynym uprawnionym do reprezentowania spółki. Przy czym rozbieżności w nazwie przedsiębiorstwa na papierze firmowym, na którym sporządzono wniosek oraz na pieczęci wynikają z reformy ortografii przeprowadzonej w 1936 r. i są nieistotne dla oceny prawidłowości tego wniosku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], organ nadzoru zauważył, że skutki takie w rozumieniu art. 156 § 2 kpa występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Na poparcie tego stanowiska organ nadzoru przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 49). W związku z powyższym prawidłowe jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do gruntu działki ewidencyjnej nr [...], bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu tej działki ustanowione zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] na rzecz Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]", której następcą prawnym jest obecnie [...] S.A. Tym samym tego skutku nie można uwzględniać jako nieodwracalnego na etapie obecnego postępowania nadzorczego. Minister zaznaczył, że częściowe stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej odnoszącej się do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] eliminuje ją w tej części z obrotu prawnego ex tunc (z mocą wsteczną). Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wywołuje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu wywołuje ten skutek prawny, że w określonym zakresie przywraca uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie żądanego wcześniej prawa, jako substytutu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust 1 powołanego dekretu. Zatem, w ocenie organu nadzoru, roszczenie do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] przysługujące jej przeddekretowemu właścicielowi zostanie zweryfikowane przez Prezydenta m. [...] w postępowaniu z wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust 1 dekretu, który to organ ponownie oceni, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły zarówno spółka [...] S.A., jak i spółka [...].

Skarżąca spółka [...] zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:

I - przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania m. [...]" z dnia 11 sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2, objętej księgą wieczystą, prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...], Nr [...]. Skarżąca wskazała, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję w całości pominął negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...], jaką jest upływ czasu. Organ nadzoru zaniechał przy tym, w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, dokonania koniecznej wykładni przepisu art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62, Dz. U. z 2015 r. poz. 702) winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia, że nie można orzec o nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r.

- art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 156 § 2 kpa, w związku z art. 492 § 1 pkt 1 i art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1577) poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej opisanej wyżej nieruchomości. Naruszenie powyższych przepisów prawa nastąpiło wskutek błędnego uznania przez organ nadzoru, że w sprawie niniejszej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. w stosunku do zabudowanego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni około 1863 m2, podczas gdy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne, których organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości odwrócić własnymi działaniami,

- art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 156 § 2 kpa, w związku z art. 214a pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147, ze zm.), w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania m. [...]" z dnia 11 sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2.

Zdaniem skarżącej spółki naruszenie powyższych przepisów prawa nastąpiło wskutek błędnego uznania przez organ nadzoru, że w sprawie niniejszej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1950 r. w stosunku do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2, podczas gdy art. 214a pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zasadzie uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 powołanego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu ze względu na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz osób trzecich.

II - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 6-8 kpa, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznanie za udowodnione okoliczności objętych sentencją zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnych dowodów przeczących tym okolicznościom, niedokonanie pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, czyli:

a) niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących ustalenia nie budzącej wątpliwości treści umowy (statutu) spółki [...] Sp. z o.o. na dzień wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1950 r. oraz oparcie zaskarżonej decyzji w zakresie brzmienia umowy (statutu) Fabryki Karoserii wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika wnioskodawcy, że akt zawiązania Fabryki Karoserii nie uległ zmianie do dnia wydania orzeczenia,

b) brak dokładnego określenia merytorycznej zawartości zaskarżonej decyzji, tj. zakresu stwierdzonej nieważności, bowiem stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania m. [...]" z dnia 11 sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2, uniemożliwia wyznaczenie zakresu stwierdzonej w zaskarżonej decyzji nieważności ww. orzeczenia,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pomimo istnienia podstaw do jego uchylenia ze względu na wskazane powyżej błędy zarówno procesowe, jak i materialne.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, która w "Ogólnym planie zabudowania m. [...] " z dnia 11 sierpnia 1931 r. przeznaczona została pod przemysł, tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około 1863 m2, jak również o uchylenie decyzji organu z dnia [...] października 2016 r. w tej samej części.

W bardzo obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi (29 stron) skarżąca spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

[...] sp. z o.o. zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy:

I - naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na:

- wskazaniu obowiązującego w dacie wydania odmownego orzeczenia dekretowego z 1950 r. planu zabudowania dla gruntu nieruchomości [...] oraz wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego owego gruntu, a następnie zweryfikowaniu możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu nieruchomości [...] przez jego dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowania obowiązującym w dniu wydania odmownego orzeczenia dekretowego z 1950 r. - podczas gdy już samo niewskazanie przez organ w odmownym orzeczeniu dekretowym z 1950 r. obowiązującego wówczas planu zabudowania stanowi kwalifikowaną wadę prawną kontrolowanego orzeczenia dekretowego, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności odmownego orzeczenia dekretowego z 1950 r. w całości, a zatem dokonywanie dalszych ustaleń w toku postępowania nadzorczego co do ww. zgodności sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem planistycznym jest zbędne,

- przyjęciu, że fakt usytuowania przedmiotowej części gruntu nieruchomości [...] na planie zabudowania z 1931 r. w liniach rozgraniczających ulice stanowi rzekomo o tym, iż owa część nieruchomości [...] według planu zabudowania z 1931 r. przeznaczona była pod ulice, podczas gdy plan zabudowania z 1931 r. nie przewidywał dla przedmiotowej części gruntu przeznaczenia pod drogi publiczne lub ulice, lecz wskazywał jedynie na ogólne przeznaczenie pod użyteczność publiczną, zaś usytuowanie w planie zabudowania z 1931 r. linii rozgraniczających ulice na przedmiotowej części gruntu nieruchomości nie determinuje jeszcze przeznaczenia planistycznego pod drogi publiczne lub ulice,

II - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieustalenie przez organ w odmownym orzeczeniu dekretowym z 1950 r. obowiązującego podówczas planu zabudowania oraz wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego dla gruntu nieruchomości [...] nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, pozwalającej na stwierdzenie jego nieważności i w związku z tym konieczne jest ustalenie obowiązującego wówczas planu zabudowania i wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego nieruchomości, by następnie móc ocenić możliwość pogodzenia sposobu korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem planistycznym w dacie wydania odmownego orzeczenia dekretowego, podczas gdy nieustalenie lub błędne ustalenie przez organ w odmownym orzeczeniu dekretowym z 1950 r. obowiązującego podówczas planu zabudowania oraz wynikającego z niego przeznaczenia planistycznego dla gruntu nieruchomości [...] stanowi kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która determinuje nieważność odmownego orzeczenia dekretowego z 1950 r. w całości.

W uzasadnieniu skarżąca spółka [...] przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonych skarg, aczkolwiek z innych powodów niż w nich podniesione.

Kontrolowane przez Sąd postępowanie nadzorcze toczyło się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ wszczyna na żądanie strony lub z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na skutek złożenia przez spółkę [...] wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1950 r. odmawiającego przyznania przedwojennemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wnioskodawca żądał wszczęcia niniejszego postępowania, twierdząc że wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego spółka z ograniczoną odpowiedzialnością występująca pod nazwą [...] jest tą samą osobą prawną, co spółka pod nazwą [...] wpisana do odpowiedniej księgi wieczystej jako przedwojenny właściciel przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku załączona została informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców, z której wynika, że z dniem [...] lutego 2014 r. spółka z o.o. pod nazwą [...] została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym. Z treści Rubryki 1 tej informacji wynika również, że spółka była wcześniej zarejestrowana pod numerem [...]. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, jaka jest treść wpisów w rejestrze [...] pod numerem [...], na które powołuje się skarżąca spółka, wywodząc przymiot strony postępowania nieważnościowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że do dnia 10 września 1954 r. spółka z o.o. pod nazwą [...] funkcjonowała na podstawie wpisu do rejestru handlowego księga [...] pod numerem [...]. Ostatni wpis w tym rejestrze informował, że "spółka została wykreślona z urzędu wobec nie prowadzenia przedsiębiorstwa". Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy odpisem postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z 1957 r., Sąd ten uchylił "postanowienie Sądu z dnia 8 września 1954 r." i wpisał spółkę z o.o. [...] do rejestru handlowego [...] w księdze [...] pod numerem [...] wraz z informacją o otwarciu likwidacji tej spółki. Postanowienie to Sąd nakazał doręczyć spółce i jej likwidatorowi (A. G.). W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, jakie były dalsze losy spółki i jej wpisów do rejestru handlowego. Bez takich dokumentów nie sposób natomiast ustalić, czy zachowana została ciągłość spółki jako osoby prawnej, a w szczególności czy opisane wyżej postanowienie nadal postaje w obiegu prawnym oraz czy i jak zakończył się prowadzony w 1957 r. proces likwidacji spółki. Na podstawie analizy akt sprawy brak jest zatem możliwości jednoznacznej oceny, czy spółka składająca wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego posiadała na dzień jego złożenia interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Podkreślić należy, że pomiędzy postanowieniem Sądu Powiatowego z 1957 r. a wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego minęło ponad 50 lat. Kwestia ta nie została zbadana w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, mimo podniesionych w tym zakresie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez spółkę [...]. Także w trakcie prowadzonej przed Sądem rozprawy pełnomocnik skarżącej spółki nie był w stanie wskazać żadnych dokumentów, które mogłyby rozwiać powstałe wątpliwości. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanego postępowania nadzorczego, ponieważ ewentualne orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu wszczętym na wniosek nieuprawnionego podmiotu uznać należałoby za rażące naruszenie prawa.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organ prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organ nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone obecnie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym, czynią przedwczesnym ocenianie zarzutów podniesionych w złożonych skargach.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru przede wszystkim uzupełni materiał dowodowy o odpis z rejestru handlowego [...] w księdze [...] pod numerem [...] i ewentualnie inne niezbędne dokumenty, na podstawie których będzie mógł ustalić dalsze losy spółki [...] i jej wpisów w rejestrze aż do 2014 r., a w szczególności czy i w jaki sposób zakończyła się likwidacja tej spółki o której mowa w postanowieniu z 1957 r. Na tej podstawie organ oceni, czy po stronie wnioskującej spółki istnieje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego. W zależności od tych ustaleń organ podejmie odpowiednie rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.