Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 948/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160 ust. 1 i art. 189 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 876/18 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Rektora Politechniki R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. G. na rzecz Rektora Politechniki R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. II SA/Rz 876/18 oddalił skargę J. G. na decyzję Rektora Politechniki [...] z dnia 31 października 2017 r. nr R-90-1/2017 w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 31 października 2017 r. nr R-90-1/2017, Rektor Politechniki [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] z dnia 15 września 2017 r., którą rozwiązano odbywaną przez J. G. praktykę lotniczą i skierowano go do zmiany aktualnie realizowanej specjalności na wybraną inną w ramach kierunku "Lotnictwo i kosmonautyka".

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że u odwołującego występują problemy zdrowotne o niestwierdzonym podłożu, co jest nie do zaakceptowania w kontekście wykonywania przez niego zawodu pilota. Przeprowadzona w dniu 5 września 2017 r. przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego Politechniki [...]analiza ryzyka wykazała prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji jako częste (ocena 5), a w zakresie dolegliwości skutków, szczególnie w locie samodzielnym, oceniono je jako wartość niebezpieczną (B).

Sąd I instancji w wyżej opisanym wyroku stwierdził, że wydanie ww. decyzji znajduje oparcie w pkt VII Regulaminu Praktyk OKL w zw. z § 40 ust. 10 Regulaminu studiów wyższych w Politechnice [...]w zw. z art. 160 ust. 1 i art. 189 ust. 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo szkolnictwie wyższym. W zapadłym w tej sprawie postanowieniu NSA o sygn. I OSK 1906/18, Sąd ten stwierdził, że podstawę prawną decyzji administracyjnych wydawanych przez organy uczelni mogą stanowić przepisy wewnętrznych aktów normatywnych uczelni, np. statut czy regulaminy studiów.

W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że nie ma wymogu publikacji Regulaminu Praktyk OKL. Za kluczowy w tej sprawie uznano dokument sporządzony przez zespół szkoleniowy z OKL (notatka ze spotkania jakie odbyło się w dniu 5 września 2017 r.), po ujawnieniu faktów niedyspozycji skarżącego podczas lotów szkoleniowych (złe samopoczucie, wymioty podczas lotu). Z treści notatki wynika, że fakt niedyspozycji skarżącego nie był jednostkowy, ale po odbyciu dodatkowych, uzupełniających badań lekarskich, które nie wykazały u niego problemów zdrowotnych, incydent powtórzył się. Istotne, zdaniem Sądu I instancji jest, że w czasie w/w spotkania przeprowadzono analizę ryzyka wystąpienia podobnych sytuacji w przyszłości i oceniono je jako częste, a więc występujące w zakresie nieakceptowalnym.

W ocenie WSA, wskazane wyżej okoliczności, w świetle przytoczonego punktu VII Regulaminu Praktyk OKL, dawały organom podstawę do wydania decyzji o treści jak w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak przeprowadzenia kontroli decyzji pod względem jej legalności i zgodności z prawem;

2. art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego w postaci decyzji Rektora Politechniki [...], a jedynie powieleniu ocen dokonanych przez organ we wskazanej decyzji;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącą w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia skarżącej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku;

4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez:

a. brak dokonania oceny decyzji administracyjnej pod względem jej prawidłowości i legalności, w tym poprzez błędne wskazanie, że treść rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy, a zatem nie podlega kontroli sądowej;

b. dokonanie wadliwego ustalenia własnego Sądu polegającego na przyjęciu, iż Regulamin OKL był dostępny do wglądu studentów w dziekanacie, pomimo, że dostępność taka nie wynikała z materiału dowodowego sprawy;

5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9,10, 15, 64, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 kpa poprzez:

a. brak jego zastosowania i akceptację uchybień organu w zakresie naruszenia art. 6 k.p.a.

oraz art. 107 § 1 poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak podstawowych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnej, co powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w tym uznanie przez Sąd, że akt na podstawie którego wydawana jest decyzja o charakterze administracyjnym - w tym przypadku Regulamin Odbywania Praktyki Lotniczej - nie musi być opublikowany lub podany do publicznej wiadomości w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim zainteresowanemu kręgowi odbiorców w każdym czasie, a dla jego obowiązywania wystarczy jedynie potencjalna możliwość zapoznania się z nim w Dziekanacie;

brak jego zastosowania i akceptację uchybień organu w sytuacji, gdy skarżący w skardze podnosił zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania przez organ z naruszeniem art. 7, 9,10, 15, 64, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a., w tym brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i pominięcia szeregu dowodów mających istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek rozwiązania praktyki lotniczej, a polegające na:

poprzestaniu w postępowaniu dowodowym wyłącznie na notatce OKL z dnia 5 września 2017 r. i braku wszechstronnego rozpatrzenia innych materiałów dowodowych oraz uwzględnieniu wątpliwości co do jej treści i braku obiektywizmu;

uznaniu notatki służbowej OKL z dnia 5 września 2017 r. za obiektywną i wiarygodną, pomimo, że została sporządzoną przez instytucję podległą organowi, a także wnioskującą o podjęcie decyzji o skarżonej treści, a zatem przez stronę posiadającą interes prawny w jej wydaniu, co dyskwalifikuje ją jako obiektywne źródło dowodowe;

pominięciu dokumentacji ponownych badań lekarskich wydanych przez lekarzy orzeczników Urzędu Lotnictwa Cywilnego po skierowaniu przez Dyrektora Ośrodka Kształcenia Lotniczego, w tym orzeczenia kwalifikującego do czynności lotniczych PL 8919/17 Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydanego przez lekarza orzecznika medycyny lotniczej w dniu 27 lipca 2017 r.;

pominięciu oświadczenia skarżącego z dnia 20 września 2017 r. wyjaśniającego przyczyny braku odbywania praktyki lotniczej;

dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o informacje uzyskane od Dyrektora Ośrodka Kształcenia Lotniczego dotyczące lotów odbywanych w innym ośrodku i ich przebiegu, pomimo, że nie jest znana treść tych informacji, gdyż nie zostały sporządzone w formie dokumentu pisemnego, a ponadto nie można im przypisać waloru wiarygodności, co wynika m.in. z następujących okoliczności:

- w lotach odbywanych przez skarżącego w innym ośrodku Dyrektor OKL ani żaden członek personelu tego ośrodka nie uczestniczyli,

- nie zostało wskazane jakich lotów i w jakich datach dotyczy informacja udzielona przez Dyrektora OKL,

- z przedmiotowych lotów nie została sporządzona dokumentacja potwierdzająca, że w trakcie ich trwania wystąpiły jakiekolwiek dolegliwości u skarżącego;

dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o notatkę służbową OKL z dnia 5.09.2017r. wykonaną przez personel OKL i podpisaną przez W. O. - specjalistę ds. Bezpieczeństwa, pomimo, że:

- zawiera informacje niezgodne z prawdą, a polegające na twierdzeniu, że skarżący po

- braku wyjaśnienia powodów dla których Sąd uznał za kluczowy, wiarygodny i obiektywny materiał dowodowy w postaci notatki OKL z dnia 5 września 2017 r., mimo, że notatka ta miała charakter służbowy i pochodziła od instytucji zależnej wobec organu i wnioskującej o wydanie decyzji o zaskarżonej treści,

- wadliwym uzasadnieniu, iż notatka OKL z dnia 5 września 2017 r. nie miała charakteru arbitralnego, gdyż została wydania kolegialnie, pomimo, że okoliczność ta nie decyduje o jej obiektywnym charakterze, a pominięcie w tej ocenie faktu, że wszystkie osoby ja wydające są zatrudnione instytucji zależnej wobec organu i wnioskującej o wydanie decyzji o zaskarżonej treści, a informacje na podstawie których została sporządzone nie są poparte żadnym materiały dowodowym,

- braku wyjaśnienia dlaczego oparcie się wyłącznie na notatce OKL i pominięciu innych materiałów dowodowych przez organ było prawidłowe, mimo, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy,

- braku wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał za prawidłowe poprzestanie przez organ w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym jedynie na notatce OKL z dnia 5 września 2017 r. i pominięcie zaświadczeń oraz badań lekarskich, pomimo, że treść przedmiotowej notatki odwoływała się bezpośrednio do stanu zdrowia Skarżącego - a więc okoliczności podlegającej ocenie specjalisty z zakresu medycyny,

sprzecznym wskazaniu, że informacje o niedyspozycji skarżącego w lotach odbywanych poza ośrodkiem nie stanowiły podstawy podjętej decyzji, a jedynie argumentację dodatkową, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż organ prawidłowo oparł się podejmując decyzję na Notatce Służbowej OKL z 5 września 2018 r., której podstawą sporządzenia były właśnie okoliczności związane z lotami poza ośrodkiem,

- braku wyjaśnienia dlaczego zdaniem Sądu, badania lekarskie i zaświadczenia o stanie zdrowia nie miały rozstrzygającego znaczenia dla treści wydanej decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, iż to właśnie niedyspozycja skarżącego była przyczyną nieodbywania lotów i podjęcia przez organ decyzji o skarżonej treści,

- braku wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, iż Regulamin odbywania praktyki w Ośrodku Kształcenia Lotniczego został podany do wiadomości zainteresowanych poprzez jego pozostawienie u Dziekana, skoro w sprawie brak jest dowodów, iż Regulamin faktycznie się tam znajdował i był dostępny, przedstawiono natomiast dowody, że Regulamin ten nie był dostępny dla studentów na żądanie, co wynika zarówno z faktu niemal trzytygodniowego oczekiwania na jego ujawnienie po uprzednim złożeniu wniosku przez Skarżącego, jak i z treści oświadczenia studentów kierunku Pilotaż,

- braku wyjaśnienia powodów, dla których Sąd przyjął, iż brak publikacji Regulaminu odbywania praktyki w Ośrodku Kształcenia lotniczego poprzez jego podanie do publicznej wiadomości, jest wystarczający dla obowiązywania tego aktu i wydawania na jego podstawie aktów administracyjnych, pomimo, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania obywateli do organów Państwa, wynika konieczność takiego publikowania aktów, aby każdy obowiązany do ich przestrzegania mógł niezwłocznie i na każde żądanie zapoznać się z ich treścią i zweryfikować zakres oraz okres ich obowiązania,

d. brak w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

7. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Politechniki [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 21 października 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

1. Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

2. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Otóż art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Zatem zostały w nim określone granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji Rektora Politechniki [...] z dnia 31 października 2017 r. nr R-90-1/2017 w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Co nie ma miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, gdyż art.134 p.p.s.a. połączony został z art. 3 § 1 p.p.s.a., który jak wskazano wyżej nie został naruszony w niniejszej sprawie.

3. Kolejny zarzut, w którym wskazano naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 (przyjąć należy, że zachodzi tu oczywista omyłka pisarska i chodzi o art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP również nie zasługuje na uzasadnienie. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Statuuje on kognicję sądów administracyjnych w zakresie kontroli decyzji administracyjnych. Nie może więc stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa, a wydanie wyroku było niezgodne z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Dodać jedynie należy, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości mamy do czynienia z decyzją administracyjną, o czym przesądził NSA postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. I OSK 1906/18, która podlega kontroli sądowej. Co do art. 134 § 1 p.p.s.a. patrz punkt 2 uzasadnienia. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd. Abstrahując od faktu, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie jest przepisem stricte procesowym, to brak jego szczegółowego uzasadnienia w skardze kasacyjnej uniemożliwia Sądowi jego merytoryczne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu. W tym stanie rzeczy nie można uznać tego zarzutu za trafny, a wzmiankowane powoływanie się na Konstytucję ocenić można tylko jako nieuzasadniony merytorycznie zbieg polemiczny strony.

4. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało lub nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji.

5. Wreszcie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9,10, 15, 64, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu jest związany poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. I OSK 1906/18. Sąd wskazał, że "będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu w sprawie rozwiązania praktyki lotniczej z J. G. uznać należało za akt zakładowy o charakterze zewnętrznym, albowiem wydany został w indywidualnej sprawie studenta. Podstawę wydania stanowił punkt VII podpunkt 6 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego Politechniki [...]. Decyzja ta wprawdzie nie pozbawiła skarżącego statusu studenta kierunku Lotnictwo i kosmonautyka, lecz rozwiązała praktykę lotniczą i skierowała do zmiany specjalności na inną wybraną w ramach kierunku Lotnictwo i kosmonautyka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten jednostronny akt jest aktem zewnętrznym, ponieważ nie tylko wywołuje skutki w ramach organizacji toku studiów skarżącego, ale również wywołuje konkretne i indywidualnie oznaczone skutki prawne na zewnątrz, ponieważ pozbawia go możliwości wykonywania zawodu pilota. Wprawdzie skarżący nadal pozostaje studentem wspomnianego kierunku, ale w wyniku rozwiązania z nim praktyki lotniczej i skierowania na inną wybraną specjalizację w ramach tego samego kierunku nastąpiło przekształcenie istniejącego stosunku zakładowego między nim a zakładem – Politechniką [...]. (...) W ten sposób zatem wydana w niniejszej sprawie decyzja Rektora Politechniki [...]z 31 października 2017 r. nr R-90-1/2017 utrzymująca w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] z 15 września 2017 r. w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej z J. G. w istocie rzeczy jest decyzją administracyjną, ponieważ wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną również w zewnętrznej sferze działania administracji. (...) Zatem zaskarżony akt jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., ponieważ spełnia wszystkie kryteria decyzji administracyjnej. Ze względu na specyfikę statusu i funkcjonowania uczelni wyższych w Polsce dodać należy, że organy Politechniki [...] działały jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, co wynika jednoznacznie z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183). Jednocześnie podstawę prawną decyzji administracyjnych wydawanych przez te organy mogą stanowić przepisy wewnętrznych aktów normatywnych uczelni, np. statut czy regulaminy studiów, ponieważ student składając ślubowanie, które nota bene jest jednym z warunków przyjęcia go na studia, zobowiązuje się do przestrzegania tych przepisów." Sąd I instancji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wydanie ww. decyzji znajduje oparcie w pkt VII Regulaminu Praktyk OKL w zw. z § 40 ust. 10 Regulaminu studiów wyższych w Politechnice [...] w zw. z art. 160 ust. 1 i art. 189 ust. 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo szkolnictwie wyższym.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

6. Końcowo podnieść należy, że niewątpliwie regulamin Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego Politechniki [...] jest aktem o charakterze normatywnym. Jest więc aktem prawa zakładowego kreującym wzorce zachowań o charakterze generalnym (skierowane są do nieokreślonej liczby osób korzystających z zakładu lub będących z niego korzystać w przyszłości) oraz o charakterze abstrakcyjnym (regulują nieokreśloną liczbę zachowań podmiotu). Tym samym jest prawem tworzonym dla tych wszystkich destynatariuszy, którzy znajdują się w określonych przez regulamin sytuacji. Zauważyć jednak należy, że w obowiązujących przepisach brak generalnej reguły uzależniającej wejście w życie aktów zakładowych od ich ogłoszenia, a także reguły nakładającej obowiązek ogłaszania tego rodzaju aktów pod rygorem ich niestosowania. Również ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r., poz.1842 ze zm.) nie zawierała przepisów regulujących potrzebę i sposób publikowania tych aktów zakładowych. W praktyce akty te podaje się do wiadomości destynatariuszy w różny sposób: poprzez ich wywieszenie na tablicy ogłoszeń, umożliwienie dostępu w określonym miejscu (np. w sekretariacie, dziekanacie), a nawet ustnie. Obecnie najczęściej następuje to poprzez umieszczenie ich na stronach internetowych zakładu administracyjnego. Brak wymogu oficjalnej publikacji aktów prawa zakładowego nie oznacza, że one nie obowiązują, a normy w nich wyrażone nie mogą być stosowane. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby pomimo pewnych trudności dla studentów w dostępności regulaminu Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego Politechniki [...], takiego aktu w ogóle nie było, a studenci nie byli zobowiązani do jego przestrzegania

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.