Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2993/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 346/12 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/12 oddalił skargę W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych (pkt I). Jednocześnie Sąd przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu, koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II).

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie legalności urządzeń energetycznych napowietrznej linii niskiego napięcia zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w W. gmina K., nałożył na P. S.A. Oddział w W. obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych, tj. zlikwidowania ubytków betonu w konstrukcji, zasłonięcie zbrojenia oraz przywrócenia pionu słupa energetycznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S. - właściciel działek na których znajdowały się sporne urządzenia energetyczne. W odwołaniu wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja została podpisana przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sytuacji, gdy podpisywanie decyzji i postanowień należy do wyłącznej kompetencji Powiatowego Inspektora. A zatem w jego ocenie osoba pełniąca obowiązki nie posiadała umocowania prawnego do wydawania jakichkolwiek decyzji czy postanowień skierowanych na zewnątrz. Była więc osobą niewłaściwą do ich wydania. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy decyzję PINB w W. z dnia [...] lipca 2011 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że urządzenia elektroenergetyczne znajdujące się na nieruchomości W. S. o nr ewid. [...] i [...] w W. objęte przedmiotowym rozstrzygnięciem powstały w 1973 r. w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też właściwe było zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W wyniku analizy stanu faktycznego stwierdzono, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki dokonanej samowoli budowlanej w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji w aktualnym kształcie nie powoduje bowiem groźby dla życia i zdrowia przebywających w pobliżu osób, jak też realnego niebezpieczeństwa powstania szkody w mieniu. Nie ma również miejsca istotne, niedające się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Inwestycja pozostaje także w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie jej budowy, a także z obecnie obowiązującymi regulacjami w tym zakresie, co wynika z uzyskanego przez organ odwoławczy wypisu z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza również sporządzona przez mgr. inż. A. C. dokumentacja techniczna istniejących urządzeń elektroenergetycznych, z której wynika, że urządzenia energetyczne pracują i są załączone pod napięcie. W opinii tej wskazano jednak, że słup energetyczny nr [...] jest w złym stanie technicznym, w konstrukcji słupa są ubytki betonu, odsłonięte zbrojenie słupa narażone jest na korozję oraz, że słup jest znacznie odchylony od pionu w kierunku istniejącego przyłącza. W związku z powyższym zasadnie stwierdzono, że zaszła konieczność nałożenia w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązku dokonania określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja PINB w W. z dnia [...] lipca 2011 r. została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kwestia dotycząca pełnienia przez osobę/osoby funkcji organu była wielokrotnie wyjaśniana w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego. W pismach tych jednoznacznie wskazywano, że zdaniem organu wojewódzkiego osoba pełniąca obowiązki powiatowego organu nadzoru budowlanego posiada takie same obowiązki i kompetencje jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ograniczone jedynie czasowością tej funkcji. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że osoba pełniąca obowiązki ma prawo wydawać rozstrzygnięcia w imieniu organu, a tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty uznał za niezasadne.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji wobec naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2012 r. organ odwoławczy złożył do akt sprawy pismo Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. wskazujące na powierzenie pełnienia obowiązków PINB w W. Z. A..

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, uzupełnionym zasadnie w trybie art. 136 K.p.a. i odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym i w pełni uzasadniały zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., w tym zawiera prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu skargi najdalej idącego, bo mającego - zdaniem skarżącego - stanowić o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawie z uwagi na podpisanie decyzji w pierwszej instancji przez osobę pełniącą obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., Sąd zauważył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] podpisana została przez "p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. inż. Z. A.". Z uwagi na fakt, że w sprawach dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, to w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że sposób powoływania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego reguluje art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Ze złożonego do akt sądowych pisma Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczącego powierzenia pełnienia obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wynika, że obowiązki te zostały powierzone inspektorowi Z. A., do czasu powołania nowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Zdaniem Sądu, Starosta [...] powierzył więc ważnym aktem wykonywanie obowiązków PINB w W., do czasu definitywnego obsadzenia tego stanowiska. Natomiast kwestia ewentualnej wadliwości tego aktu powierzenia obowiązków nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, gdyż kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy określone zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." i wyznaczone treścią zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie można przyjąć, aby zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu), był tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest bowiem istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. Tak więc dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów procesowych skargi, w szczególności art. 107 § 1 K.p.a. i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, czy to w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy też w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dokonując oceny merytorycznej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że słusznie zastosowano w sprawie Prawo budowlane z 1974 r. i prawidłowo oceniono, że nie wystąpiły przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obligujące organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Mając natomiast na względzie treść opinii technicznej sporządzonej na potrzeby sprawy przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, a więc i wiedzą fachową niezbędną do oceny stanu technicznego urządzeń elektroenergetycznych, z której wynikał zły stan techniczny słupa energetycznego oznaczonego nr [...], zasadnie zdaniem Sądu uznano, że słup ten (objęty decyzjami wydanymi w sprawie) wymaga "zmian i przeróbek", stąd też prawidłowe było wydanie orzeczenia nakazującego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie znalazł żadnych powodów do wzruszenia wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt. I zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi;

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i nie stwierdzenie nieważności w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., pomimo, że zaszła w odniesieniu do tego aktu przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej pkt. I i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez pozaustawowy organ, jakim jest pełniący obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego ocenie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa budowlanego, nie przewidują funkcjonowania – pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powołując treść art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane podniósł, że ustawodawca przewidział dwa organy nadzoru budowlanego: powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeśli ustawodawca chce dopuścić funkcjonowanie "pełniącego obowiązki" organu to wprost funkcję taką definiuje i wyposaża ją w określone kompetencje, np. Marszałek Sejmu czy też Marszałek Senatu w określonych Konstytucją RP sytuacjach pełni obowiązki Prezydenta RP, Kodeks wyborczy zawiera regulacje dotyczące osoby pełniącej obowiązki wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), a także zgodnie z ustawą o Inspekcji Weterynaryjnej Główny Lekarz Weterynarii, w określonych ustawą przypadkach, wyznacza osobę pełniącą obowiązki powiatowego, wojewódzkiego lub granicznego lekarza weterynarii.

Ponadto na marginesie autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana przez osobę nie posiadającą upoważnienia do załatwiania spraw, o którym mowa w art. 268a K.p.a. Okoliczność ta w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dodatkowo przesądza o wystąpieniu wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę powinien był więc stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości są nieuzasadnione.

Skarżący kasacyjnie uważa, że decyzja organu pierwszej instancji nakładająca obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, nie została wydana przez ustawowy organ nadzoru budowlanego, ponieważ obowiązujące przepisy prawne nie przewidują funkcji pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolą Sądu pierwszej instancji objęta była sprawa, której przedmiotem było nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia urządzeń energetycznych napowietrznej linii niskiego napięcia zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w W., gmina K., do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie było więc zagadnienie prawidłowości powołania, a w konsekwencji sprawa właściwego umocowania osoby pełniącej obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, który należy podzielić, że kwestia ewentualnej wadliwości samego aktu powierzenia obowiązków nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, który orzekał w granicach sprawy, określonych przez treść zaskarżonej w sprawie decyzji. Kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy, określone zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Ponadto zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2110/12 i sygn. akt II OSK 2513/12, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko NSA zajmował także w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 i z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 (publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy, istotna jest jedynie okoliczność, co również podkreślił Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z tego względu uznać należy, że w tej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z powodu wydania tego rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy.

Wskazać bowiem należy, że z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.) wynika, że do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do kręgu tych powiatowych służb, inspekcji i straży należą: Komendant Policji, Komendant Państwowej Straży Pożarnej, a także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Służby te zachowują samodzielność w realizowaniu swoich zadań publicznych, jednocześnie będąc związane zwierzchnictwem starosty, które nie jest zwykłym zwierzchnictwem służbowym, bowiem staroście przysługują jedynie uprawnienia określone w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i ustawach dotyczących tych służb, inspekcji i straży, tj. powoływanie i odwoływanie kierowników tych jednostek. O ile jednak uprawnienia osobowe starosty wobec komendanta policji lub straży pożarnej ograniczone są przez ustawy szczególne to w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego starosta w pełni realizuje uprawnienia osobowe. Wynika to z zestawienia treści art. 35 ustawy o samorządzie powiatowym z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez starostę. A zatem powołanie inspektora nadzoru budowlanego stanowi niewątpliwie wyłączną (ograniczoną tylko wskazanymi w tym przepisie warunkami) prerogatywę starosty.

Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącym, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają żadnych regulacji dotyczących stanowiska pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, czy też zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (odmiennie niż w pozostałych służbach i inspekcjach, czy też w odniesieniu do osób powołanych na swoje stanowiska z wyboru), niemniej z tego faktu nie należy wysnuwać wniosku, że stanowisko takie nie może być tworzone. W sytuacji zatem, gdy w danym czasie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego z różnych przyczyn nie może wykonywać swoich obowiązków, albo po prostu został odwołany i nie powołano jeszcze nowego, jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez starostę osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie może być tak, aby z jakichś powodów, np. odwołania piastuna organu, organ administracji (tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie mógł wykonywać powierzonych mu zadań i realizować przypisanych mu kompetencji, w tym podpisywać decyzji. W takim przypadku, przytoczone wyżej przepisy, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 86 Prawa budowlanego dawały staroście prawo do tego aby powierzyć pracownikowi inspektoratu pełnienie obowiązków, a zatem podpisywanie decyzji. Brak więc piastuna organu (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie starosty. Podstawową bowiem cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania. A zatem niemożność wykonywania obowiązków powiatowego inspektora nadzoru budowanego nie może prowadzić do braku możliwości podejmowania określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie, umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Utożsamianie zatem organu administracji publicznej tylko z piastunem organu (osobą fizyczną) stanowiłoby zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. W literaturze prawniczej podkreśla się, że w oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno - przedmiotowym. Oznacza to, że brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno - przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r. nr 11).

Biorąc pod uwagę powyższe nie można podzielić stanowiska reprezentowanego w skardze kasacyjnej, że wydana w tej sprawie decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nie została wydana przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Podnoszona natomiast na marginesie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność dotycząca braku po stronie osoby pełniącej obowiązki inspektora nadzoru budowlanego upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a. nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ nie dotyczy ona stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.