Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 651/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1794/09 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1794/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez I. W. decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż I. W. wniosła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. o przyznaniu I. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmówił przyznania wymienionej zasiłku dla bezrobotnych.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I. W. w dniu 11 lutego 2008 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Pajęcznie (dalej PUP). W dniu 11 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi (dalej WUP), wpłynął wniosek I. M. o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do przedmiotowego wniosku strona dołączyła dokumentację, w tym formularz E-301 potwierdzający okres ubezpieczenia przebyty na obszarze Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (dalej Wielkiej Brytanii), w dniach od 15 stycznia 2006 r. do 5 kwietnia 2008 r. Biorąc pod uwagę, że wskazana w ww. formularzu końcowa data okresu ubezpieczenia w Wielkiej Brytanii była późniejsza niż dzień rejestracji wnioskodawczyni w PUP, WUP w Łodzi zwrócił się w dniu 21 lipca 2008 r. do właściwej brytyjskiej instytucji z prośbą o weryfikację wskazanego w formularzu E-301 okresu ubezpieczenia. W dniu (...) sierpnia 2008 r. do WUP w Łodzi wpłynął kolejny formularz E-301, w którym potwierdzono powyższy okres ubezpieczenia I. M. w Wielkiej Brytanii, przy czym jako okres zatrudnienia wskazano przedział czasowy od 15 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. oraz od 17 lutego 2006 r. do 4 stycznia 2008 r. W formularzu E-301 jako sposób rozwiązania stosunku pracy wskazano rezygnację pracownika.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej okoliczności Marszałek Województwa Łódzkiego wydał w dniu (...) sierpnia 2008 r. decyzję o przyznaniu I. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 lipca 2008 r. na okres 6 miesięcy pomniejszony o okres 90 dni karencji (z uwagi na sposób rozwiązania umowy o pracę z pracodawcą brytyjskim).

Od powyższej decyzji I. W. wniosła odwołanie, w którym wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania w PUP. Strona podniosła, powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze. zm.), iż okresu karencji nie stosuje się, gdy rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracownika nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania, a taka właśnie sytuacja zaistniała w jej przypadku. Ponadto strona podniosła, iż nabyła prawo do zasiłku z dniem rejestracji w PUP, a nie jak przyjął organ, w dniu dotarcia do organu samorządu wojewódzkiego stosownych dokumentów potwierdzających wymagany okres zatrudnienia na terytorium Wielkiej Brytanii.

Rozpoznając powyższe odwołanie Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia 24 października 2008 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego i odmówił stronie przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

I. W. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 13/09, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 października 2008 r. stwierdzając, iż wydana została ona z naruszeniem zakazu orzekania "na niekorzyść strony odwołującej się" wyrażonego w art. 139 k.p.a. bez jednoczesnego wykazania, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę będzie obowiązany przeprowadzić wnikliwą analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, rozważyć zasadność zarzutów odwołania strony oraz kierując się dyspozycją przepisu art. 139 k.p.a. wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a.

Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego i ponownie odmówił I. M. przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa Łódzkiego działał w oparciu o przepisy rozporządzenia Nr 1408/71, dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zgodnie z art. 67 ww. rozporządzenia, bezrobotny, ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia, ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych pod działaniem ustawodawstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii).

W rozpatrywanej sprawie I. W. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatnie okresy ubezpieczenia spełniła ona na terytorium Wielkiej Brytanii. W konsekwencji, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia okresy te nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) wydanym w sprawie C-272/90 – van Noorden (ECR 1991/5/1-02543), gdzie ETS orzekł, że prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie.

Organ podkreślił, że wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cytowanego rozporządzenia, który stanowi, iż pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje, lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednocześnie, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71), musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE, EOG lub Szwajcarii. W myśl bowiem art. 1 (h) ww. rozporządzenia określenie "miejsce zamieszkania" oznacza zwykłe miejsce stałego zamieszkania. Zgodnie natomiast z orzeczeniem ETS w sprawie C-76/76 – di Paolo (ECR 1977/1/00315), ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje i tam koncentrują się jego interesy życiowe.

Przeniesienie obowiązku wypłaty zasiłku dla bezrobotnych z państwa członkowskiego będącego miejscem ostatniego zatrudnienia do państwa członkowskiego stanowiącego miejsce zamieszkania, jest zaś uzasadnione jedynie dla tej kategorii pracowników, którzy zachowują bliską więź z krajem, w którym osiedlili się i zwykle mieszkają. Jednak nie byłoby to uzasadnione, gdyby – z uwagi na zbyt szeroką interpretację terminu miejsca zamieszkania – doprowadzono do sytuacji, kiedy wszyscy pracownicy migrujący zatrudnieni w jednym państwie członkowskim, których rodziny mieszkają na stałe w innym państwie członkowskim, zostali objęci wyjątkiem zawartym w art. 71 rozporządzenia 1408/71. Przy ustalaniu, czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) ww. rozporządzenia, należy zatem brać pod uwagę długość oraz ciągłość okresu pobytu przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy.

Organ podniósł, że kwestia ta jest szeroko poruszona w decyzji Komisji Administracyjnej Nr 160 z dnia 28 listopada 1995 r., dotyczącej zakresu stosowania artykułu 71 (1) (b) (ii) rozporządzenia 1408/71 w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych dla pracowników, którzy nie są pracownikami przygranicznymi, którzy w trakcie swojego ostatniego okresu zatrudnienia mieszkali na stałe na obszarze państwa członkowskiego innego, niż właściwe państwo członkowskie (96/172/WE). Zgodnie z ww. decyzją, art. 71 ust 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71, może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, np.: sezonowych, pracowników transportu międzynarodowego i innych kategorii, które również utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia, ale pod warunkiem, że w trakcie wykonywania ostatniej pracy zamieszkiwali lub zachowali miejsce zamieszkania w państwie innym niż państwo miejsca zatrudnienia.

Z informacji przedstawionych przez I. W. zarówno w odwołaniu, jak i w treści złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia z dnia 23 czerwca 2008 r., jasno wynika natomiast, że przez ponad dwa lata zamieszkiwała ona w Wielkiej Brytanii "pod stałym adresem", a jej kontakty z zamieszkującymi w Polsce rodzicami ograniczały się w zasadzie do kontaktów telefonicznych. Co więcej jej ostatni stosunek pracy na terytorium Wielkiej Brytanii, został zawarty na czas nieokreślony. W wyniku analizy powyższych okoliczności Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że wymeldowanie się skarżącej ze stałego miejsca zamieszkania w Polsce było w istocie wyrazem jej woli do zerwania istniejącej wówczas więzi administracyjnoprawnej z krajem i świadczyło o jej zamiarze stałego zamieszkania w Wielkiej Brytanii.

Na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie można zatem uznać, że I. W. podczas pracy w Wielkiej Brytanii utrzymywała swoje stałe miejsce zamieszkania, tj. centrum interesów życiowych, w Polsce. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 67 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71.

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności organ odwoławczy postanowił odstąpić od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z powodu stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo.

Na rzecz niezastosowania wobec I. M. przepisów art. 71 ust. 1 pkt b (ii) przemawiają, w ocenie organu odwoławczego, również jej twierdzenia zawarte zarówno w treści odwołania jak i późniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W treści odwołania skarżąca oświadczyła bowiem wyraźnie, że przyjeżdżając z Wielkiej Brytanii do Polski zmieniła ona miejsce zamieszkania. Co więcej w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdziła, że inwestowała zarobione środki finansowe w remont swojego mieszkania w Wielkiej Brytanii, co wskazuje na jej zamiar trwałego pobytu w tym państwie. Analiza przywołanych wyżej okoliczności pozwala zatem stwierdzić, że interesy życiowe I. M. podczas jej pracy w Wielkiej Brytanii koncentrowały się w tym państwie. Tym samym należy uznać, że przeprowadzając się do Polski w istocie zmieniła ona miejsce zamieszkania.

Wobec powyższego organ II instancji nie ma podstaw aby, na preferencyjnego art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71, uznać I. W. za osobę powracającą do państwa swojego miejsca stałego zamieszkania.

Minister podkreślił jednocześnie, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – wynikającą z art. 13 rozporządzenia 1408/71 zasadą lex loci laboris – obywatel wykonujący pracę lub pracujący na własny rachunek na terytorium jednego z państw członkowskich UE, EOG lub Szwajcarii podlega wyłącznie ustawodawstwu tego państwa, w którym jest lub był ostatnio zatrudniony. W konsekwencji, należy uznać, że skarżąca powinna ubiegać się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Wielkiej Brytanii, gdyż tam była ona ostatnio zatrudniona i tam opłacane były składki na ubezpieczenie na wypadek bezrobocia. I. W. nie może być uznana za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce – a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71. Tym samym, wobec faktu, niespełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, nie jest możliwe, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych przez nią na obszarze Wielkiej Brytanii przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności pozostałe zarzuty podniesione przez I. W. w odwołaniu organ uznał za bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. W. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 i art. 139 k.p.a., a także naruszenie przepisów powołanego w decyzji rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w zw. z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. W jej ocenie organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi, gdyż w ogóle nie odniósł się do żądań zawartych przez nią w odwołaniu. Skarżąca podkreśliła, że granice swobody orzekania przez organ odwoławczy wyznacza m.in. ustanowiony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. Organ odwoławczy odstępując w niniejszej sprawie od zasady zakazu reformationis in peius nie wykazał wystąpienia w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Tym samym organ odwoławczy ponownie wydał decyzję nie spełniającą wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a. Samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ niższej instancji naruszył rażąco prawo nie jest bowiem wystarczające, gdyż organ powinien przedstawić odpowiednią argumentację i przywołać konkretne przepisy na potwierdzenie poprawności swego myślenia.

Ponadto skarżąca podniosła, iż Minister dokonał błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt b (ii) ww. rozporządzenia z powołaniem się na orzecznictwo ETS. W wywodzie uzasadniającym to, że jej sytuacja nie mieści się w zakresie przepisu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) jest przywoływany fakt jej wymeldowania. Organ pominął jednak okoliczność, że obowiązek taki wynika z art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto od kilku lat nie ma już w Polsce obowiązku meldunkowego w takim rozumieniu, że brak pobytu stałego lub czasowego powoduje niemożliwość korzystania z określonych praw, co potwierdzają także przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca zarzuciła, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na szeregu domniemaniach. Jednak ani fakt jej wymeldowania z pobytu stałego w Polsce ani fakt ponoszenia kosztów na remont mieszkania w Wielkiej Brytanii nie świadczy bynajmniej o chęci zerwania przez nią więzi z krajem. Skarżąca podała także obszerną argumentację, z powołaniem się na orzecznictwo ETS, świadczącą jej zdaniem o tym, że mieści się ona w kręgu podmiotów wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wykazał, iż decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego rażąco narusza prawo, tj. art. 71 ust. 1 pkt b (ii) i art. 67 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71. Analiza całokształtu okoliczności sprawy pozwoliła natomiast organowi odwoławczemu ustalić, że wymeldowanie się skarżącej ze stałego miejsca zamieszkania w Polsce nie było wyrazem jej dążenia do przestrzegania obowiązującego prawa, lecz wyrazem jej woli do zerwania istniejącej wówczas więzi administracyjnoprawnej z naszym krajem.

W przekonaniu organu odwoławczego, zastosowanie w przedmiotowej sprawie zasady reformationis in peius doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego naruszałoby również interes społeczny, gdyż doprowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy migrujący będący w takim samym położeniu faktycznym byliby różnie traktowani przez organy administracji, co stanowiłoby zaprzeczenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2009 r. wydana została w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 13/09, wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z dnia 27 października 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania I. M. od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego był zatem oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej powtórzył argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji z dnia 27 października 2008 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając w konkluzji, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 67 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, co uzasadnia odstąpienie przez organ odwoławczy od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Organ odwoławczy dokonując odmiennej, niż to uczynił organ pierwszej instancji, oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz interpretacji przepisów art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, nie wyjaśnił jednak w uzasadnieniu decyzji w czym upatruje rażące, wynikające wprost z treści przepisów, naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji.

W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji niezastosowanie się przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęta decyzja jest wadliwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej zarzucając mu:

1) niezastosowanie przepisu art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że powołane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu decyzji, wydane w trybie prejudycjalnym, orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (dalej ETS): z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C-272/90 i z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie C-76/76, stanowią powszechnie obowiązującą wykładnię art. 67 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.);

2) przyjęcie, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 67 ust. 3 w związku z art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71, w związku z możliwym zastosowaniem różnej interpretacji tych przepisów, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

3) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi Strony, chociaż w toku postępowania przed organem administracji nie doszło do naruszenia przez ten organ art. 153 P.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu oceny prawnej art. 139 k.p.a. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 13/09,

b) art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a., przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji na czym polegało rażące, wynikające wprost z przepisów prawa, naruszenie prawa przez organ I instancji,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i mimo to stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. nie przesądzono definitywnie o treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (Sąd w ogóle nie zajął się analizą art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71), ale uchylono zaskarżoną decyzję z tego powodu, że zdaniem Sądu organ "nie wykazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Ponadto w wyroku z dnia z dnia 16 kwietnia 2009 r. Sąd stwierdził, że: "rozpoznając ponownie sprawą organ odwoławczy będzie obowiązany przeprowadzić wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego sprawy, rozważyć zasadność zarzutów odwołania strony oraz kierując się dyspozycją art. 139 k.p.a. wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a." W takiej sytuacji zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, że w zaskarżonej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej powtórzył argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji i w konsekwencji naruszył art. art. 153 P.p.s.a., gdyż odwołanie się do będących postawą rozstrzygnięcia przepisów prawa i dokonanie ich analizy w sposób szerszy niż dotychczas, przy odmiennym rozłożeniu akcentów, nie powinno być uznane za "powtórzenie argumentacji", zwłaszcza że podstawa faktyczna i prawna w każdej konkretnej sprawie określa dopuszczalne i celowe, ze względu na przedmiot sprawy, granice rozstrzygnięcia. Poruszanie się w ramach tych granic nie jest przy tym bynajmniej równoznaczne z "powtórzeniem argumentacji".

Kasator podniósł, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. zawiera w swojej treści jedynie ogólne wywody na temat interpretacji art. 139 k.p.a.; wywody te nie są przy tym połączone w żadnym konkretnym punkcie ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Brak jest także analizy art. 139 k.p.a. w zw. z zastosowaniem art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71 (materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia). Następnie na stronie 8 uzasadnienia Sąd "wytyka" organowi II instancji: niepowołanie w podstawie prawnej decyzji art. 139 k.p.a., dokonanie odmiennej niż organ Pierwszej instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W żadnym zakresie Sąd nie wskazuje, że organ dokonał złej interpretacji art. 139 k.p.a. we wskazanym konkretnym aspekcie. Wskazania takiego zresztą być nie mogło, gdyż, jak zauważył sam Sąd, na tym etapie organ w ogóle nie powołał się w swoim rozstrzygnięciu na art. 139 k.p.a. Wobec tego wskazówki Sądu nie mogły być potraktowane przez organ inaczej niż tylko ogólne wytyczne, analogiczne do dostępnego w tym zakresie orzecznictwa czy komentarzy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uwag Sądu o tak ogólnym charakterze nie można przyjąć jako "oceny prawnej", o której mowa w art. 153 P.p.s.a.

Dalej kasator wywodził, iż istota przedmiotowej sprawy tkwi w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., że organ "nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji w czym upatruje rażące, wynikające wprost z treści przepisów, naruszenie prawa" dokonał oceny sprawy, w odniesieniu do naruszenia przez organ art. 139 k.p.a., bez uwzględnienia hierarchii i źródeł prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego. Sąd orzekający dokonał analizy przepisu w taki sposób jakby art. 139 k.p.a. mógł być rozumiany i stosowany w identyczny sposób w odniesieniu do przepisów wspólnotowych i do przepisów krajowych. Tymczasem pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie jest rozumiane identycznie w odniesieniu do prawa krajowego i prawa wspólnotowego. Wynika to z odmienności i specyfiki obu tych systemów prawa. O ile w prawie polskim dla przyjęcia rażącego charakteru naruszenie prawa wystarczy, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą, o tyle w prawie wspólnotowym "zestawienie ze sobą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z treścią przepisu" wymaga dodatkowo uwzględnienia powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu, przedstawionej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 234 pkt b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) do kompetencji ETS należy orzekanie w trybie prejudycjalnym "o (...) wykładni aktów [prawnych] przyjętych przez instytucje Wspólnoty", a więc także o wykładni rozporządzenia 1408/71. Kasator podniósł, iż orzeczenia ETS wydane w trybie prejudycjalnym wiążą we wszystkich późniejszych sprawach dotyczących wykładni danego przepisu aktu prawnego. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia orzecznictwo samego ETS – np. pkt 4 i 5 sentencji wyroku z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81, Srl CILFIT et Lanificio di Gavardo SpA przeciwko Ministero delia Sanita (ECR 1982/9/03415) – jak również przepis art. 104 ust. 3 Regulaminu Trybunału Sprawiedliwości, który stanowi: "W przypadku gdy pytanie zadane Trybunałowi w trybie prejudycjalnym jest identyczne z pytaniem, w przedmiocie którego Trybunał już orzekał, jeżeli odpowiedź na to pytanie może zostać w sposób jednoznaczny wyprowadzona z istniejącego orzecznictwa, Trybunał może, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, w każdym czasie orzec postanowieniem z uzasadnieniem, zawierającym odesłanie do wcześniej wydanego wyroku lub do odpowiedniego orzecznictwa".

Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, przy interpretacji przepisów art. 67 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71, bezpodstawnie pominął powołane w uzasadnieniu decyzji, wydane w trybie prejudycjalnym orzeczenia ETS, przyjmując, że z punktu widzenia zastosowania art. 139 k.p.a. wyroki te nie mają żadnego znaczenia, a mianowicie:

1) z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C-272/90 Jan van Noorden przeciwko Association pour l'Emploi dans 1'Industrie et le Commerce ('ASSEDIC') for Ardeche and Dróme (ECR 1991/5/1-02543;, w którego sentencji stwierdzono, że: "prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie";

2) z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie C-76/76, Sihana di Paolo przeciwko Office National de l’Emploi (ECR 1977/1/00315), w którym w punkcie 13 uzasadnienia ETS stwierdził, że przepis art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71 powinien być interpretowany zawężająco. Ponadto w punkcie 19 tego wyroku wskazano jednoznacznie, że "(...) ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje (...)". Ponadto w punkcie 22 uzasadnienia oraz w sentencji tego orzeczenia ETS zdefiniował kryteria, na których należy się oprzeć przy ustalaniu czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71, wskazując jako takie: "długość oraz ciągłość okresu zamieszkiwania przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma bowiem to, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, który wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 13/09 wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z dnia 27 października 2008 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku dokonując wykładni art. 139 k.p.a. w kontekście dopuszczalności jego ewentualnego zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie wskazał, że obowiązkiem organu II instancji, który odstępuje od zakazu reformationis in peius, jest szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przy czym organ powinien mieć na uwadze, że nie każde naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a tylko rażące, oczywiste, wynikające wprost z treści przepisu prawnego. Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd wskazał na tożsamość przedmiotowego pojęcia z rażącym naruszeniem prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej był zatem stosowanie do treści art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. Podobnie związany był Sąd I instancji wydający wyrok zaskarżony skargą kasacyjną, która jest obecnie przedmiotem rozpoznania. Tak więc nieusprawiedliwione jest przy powtórzeniu przez organ II instancji identycznej argumentacji jak w poprzednio uchylonej decyzji, ustalenie, że organ I instancji rażąco naruszył prawo co uzasadniało odstąpienie od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy postanowień art. 153 p.p.s.a. Wszystko to czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem wyrok sądu I instancji nie narusza prawa.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.