Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA 1199/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A. A., N. A., E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej - - oddala skargę.


UZASADNIENIE

2 I SA 1199-1200/03

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 7 maja 2002r. Nr "[...]" Zarząd Miasta B. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.197,00zł zobowiązując do jej uiszczenia w 1/2 części jako współwłaścicieli małż. A. i N. A. oraz E. S. W uzasadnieniu decyzji podano, że ostateczną decyzją z dnia 19 listopada 1999r. Nr "[...]" wydaną przez Burmistrza Miasta B. na wniosek współwłaścicieli małż. A. i N. A. oraz E. S. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie N., gmina B., oznaczonej jako działka 172, o pow. 10,3 821 ha. Nieruchomość tę, podzielono na 6 nowych działek. W uzasadnieniu stwierdzono dalej, iż niewątpliwym jest, że wartość nieruchomości wzrosła ze względu na jej podział. Uzasadniając to stanowisko organ I instancji powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Na podstawie operatu szacunkowego organ uznał, że cena nieruchomości z powodu zatwierdzenia jej podziału, wzrosła w sposób nie budzący wątpliwości. Organ I instancji porównując cenę nieruchomości na sporządzonym operacie wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 795.270,00zł, wskutek podziału wartość ta wzrosła do 819.260,00zł. Różnica w wartości nieruchomości wynosiła więc 7.197,00zł. Od tej kwoty organ wyznaczył opłatę adiacencką, która zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 czerwca 2000r. wynosiła 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zatwierdzenia jej podziału.

Jako podstawę prawną w wydanej decyzji przytoczono art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami

(tekst jednolity z 2000 Dz. U. Nr 46, póz. 543 ze zm. - dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli małż. A. i N. A. oraz E. S. W uzasadnieniu zarzucono organowi I instancji, że nie umożliwił stronom zapoznania się z operatem szacunkowym. Podkreślono, iż Zarząd Miasta nie ma kwalifikacji do tego, by stwierdzić, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie ze standardami zawodowymi. Wskazano, iż nie możliwym jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Zdaniem odwołujących na cenę nieruchomości ma bowiem wpływ wiele różnych czynników. Wywodzono, iż stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że ceny działek o mniejszej powierzchni uzyskują jednostkowo wyższe ceny, niż duże powierzchnie terenów budowlanych nie jest zasadne i świadczy o braku zrozumienia zasad obrotu nieruchomościami. Faktycznie bowiem ceny gruntu zależą od jego przeznaczenia. Odwołujący wskazali wreszcie, iż Zarząd Gminy w wydanej decyzji nie zasadnie użył sformułowania "adiacencka", gdyż sformułowanie takie nie występuje żadnym słowniku

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją Nr "[...]" z dnia l lipca 2002r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w wyniku podziału nieruchomości wrasta jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencka. Stawkę opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy pomiędzy ceną sprzed i po podziale. Organ II instancji wskazał, iż bezsporny jest fakt zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 172. Z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki wydzielone z powyższej nieruchomości są przeznaczone według miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Z tego względu -jak wskazał organ II instancji - zostały spełnione przesłanki określone w przepisach powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami do naliczenia opłaty adiacenckiej. Kolegium uznało dalej, że wzrost wartości spornej nieruchomości został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości przez operat szacunkowy, który znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium operat ów został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, póz. 612). Kolegium nie uznało też zasadności zarzutu podniesionego w odwołaniu, jakoby strony nie miały możliwości zapoznania się w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego z operatem szacunkowym.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i N. małż. A. oraz E. S. W skardze zarzucono, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do żadnego z postawionych przez skarżących zarzutów znajdujących się w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazano ponadto, że Kolegium nie powiadomiło o podjęciu decyzji ustanowionego przez skarżących w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika M. N. Następnie skarżący w piśmie z dnia 19 maja 2003r. zarzucili, iż organ administracji ustalił opłatę adiacencką na podstawie uchwały Rady Miasta B. z dnia 30 czerwca 2000r., podczas gdy podziału nieruchomości dokonano decyzją z dnia 19 listopada 1999r. Zdaniem skarżących w tym przypadku prawo zadziałało wstecz, gdyż w momencie podziału działek przedmiotowa uchwała jeszcze nie obowiązywała. Podkreślono, że zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na poczet opłaty

adiacenckiej winny być zaliczone świadczenia wniesione przez właściciela w gotówce lub w naturze na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, czego władze gminy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Wskazano dalej na błędne ustalenia znajdujące się w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę. Podkreślono, iż do spornych działek prowadzi jedynie droga, biegnąca przez wiadukt o nośności l Ot. czego rzeczoznawca nie wziął pod uwagę w wydanym operacie. Inna droga prowadząca do tychże nieruchomości od strony wsi W. jest zaś przez większą część roku nie przejezdna. Fakt ten zdaniem skarżących obniża wartość działek. Wskazano dalej na rozbieżności wynikające z operatu szacunkowego z dnia 7 marca 2002r. i opinii z dnia 18 grudnia 2002r. wydanej przez tego samego rzeczoznawcę, które to rozbieżności dotyczą możliwości podłączenia do spornych działek sieci wodociągowej. Podniesiono dalej, że Burmistrz Miasta B. nie podał skarżącym podstawy prawnej, na podstawie której zobowiązani są oni do poniesienia opłaty adiacenckiej. Wywodzono dalej, że do ustalenia opłaty adiacenckiej upoważniony jest zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w sprawie niniejszej zaś decyzję taką wydał Zarząd Miasta B., co jest niezgodne z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało nadto ustosunkowując się do zarzutów skargi, że odniosło się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślono ponadto, odpowiadając na zarzut nie doręczenia pełnomocnikowi ustanowionemu przez skarżących w postępowaniu administracyjnym skarżonej decyzji, że skarżący nie umocowali go należycie do występowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwala zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości więc, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Prowadzi to do wniosku, że na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd gminy może wymierzyć opłatę adiacencką podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca

projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Opłaty adiacenckie, o których mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, związane są ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem i - jak powiedziano wyżej - do ich wniesienia może zostać zobowiązana osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu, kiedy decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Dotyczy to więc nieruchomości, która w tym czasie stanowiła własność osoby zobowiązanej do uiszczenia omawianych opłat.

Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 listopada 1999r. (sygn. akt OPK 21/99, ONSA 2000/2/56), która zachowuje aktualność także w obecnym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej przedstawioną argumentację.

Pozbawiony podstaw jest zarzut skargi podważający zasadność wydania decyzji w sprawie przez organ I instancji z uwagi na to, że w dacie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w B., w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzależniają bowiem nałożenia opłaty adiacenckiej, od tego, czy w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomościami obowiązywała taka uchwała, czy też nie. Opłatę taką można nałożyć bowiem w terminie trzech lat od dokonania podziału nieruchomości. Wystarczy więc, aby rada gminy nawet po dokonaniu podziału nieruchomości, ale w okresie trzyletnim od dokonania takiego podziału, podjęła uchwałę uprawniającą do nakładania opłat adiacenckich, by stosowny organ gminy decyzją, opłatę taką mógł nałożyć.

Zdaniem Sądu organ administracji I instancji miał prawo do obciążenia skarżących opłatą adiacencką. Zostały bowiem spełnione ku temu wszystkie wymogi przewidziane przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji przeprowadził wyczerpująco postępowanie, opierając się na rzetelnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ ten wszczynając postępowanie w sprawie poinformował o tym skarżących, pouczając ich jednocześnie o prawach przysługujących stronie. Skarżącym został doręczony także wyciąg z operatu szacunkowego. Skarżący natomiast w trakcie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie odnieśli się do wskazanej opinii, dlatego też nie są zasadne zarzuty skargi nakierowane na podważenie tej opinii, skoro skarżący w trakcie postępowania prowadzonego przed organem do niej się nie odnieśli. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie można więc postawić organowi zarzutu, iż nie wypełnił on dyspozycji wynikającej z art. 77. § l Kodeksu postępowania administracyjnego i w przeprowadzonym postępowaniu nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Strona może bowiem w trakcie postępowania żądać również przeprowadzenia dowodu. Organ administracji nie może natomiast zostać obciążony poszukiwaniem dowodów, z których wynikałyby dla strony korzystniejsze fakty, niż z dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego, jeżeli tylko postępowanie to objęło swoim przedmiotem całość sprawy i było przeprowadzone rzetelnie. Uzasadniając decyzję, organy obu instancji powołały się na operat szacunkowy, przywołując jego najistotniejsze postanowienia. Strony merytoryczne zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu złożyły dopiero w piśmie z dnia 19 maja 2003r., które zostało skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wymienionym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu

sporządzania operatu szacunkowego, wskazano jakimi metodami rzeczoznawcy majątkowi mają się posługiwać dokonując wyceny nieruchomości. Zdaniem Sądu nie można postawić zarzutu organom obu instancji, że oparły decyzję na operacie szacunkowym, który został sporządzony, niezgodnie z zasadami określonymi tym rozporządzeniem. I tak rzeczoznawca dokonał szerokiej analizy porównując ceny kilku nieruchomości sprzed i po podziale. Rzeczoznawca przy doborze tychże nieruchomości wskazywał na takie elementy jak przeznaczenie i położenie gruntu, dostępność komunikacyjna, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury. Z operatu wynika, iż rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o podobnych walorach. Operat ten wskazuje, iż to podział nieruchomości na działki o mniejszej powierzchni spowodował wzrost wartości nieruchomości, co z kolei było podstawą do nałożenia opłaty adiacenckiej. Tak wiec słusznie Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że operat został sporządzony zgodnie z wymienionymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu skarżących, jakoby operat szacunkowy był nierzetelny ze względu na fakt, iż rzeczoznawca nie odniósł się do tego, że do nieruchomości skarżących prowadzi droga przez wiadukt o nośności l O t, należy podnieść, iż do porównań zostały wskazane inne działki o podobnych walorach komunikacyjnych. Z operatu wynika nadto, że mimo to rzeczoznawca uznał, iż wszystkie obiekty porównawcze miały lepszą dostępność komunikacyjną, skutkiem czego obniżono wartość działki należącej do skarżących. Niezrozumiałe są też zarzuty skarżących co do możliwości podłączenia wydzielonych działek do sieci wodociągowej. Skarżący w piśmie z dnia 19 maja 2002r. wskazują, że rzeczoznawca podał najpierw (w operacie szacunkowym), ze istnieje możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, a następnie w piśmie z dnia 19 grudnia 2002r. podał, że brak jest takiej możliwości. Rozstrzygając tę kwestię Sąd wskazuje, iż rzeczoznawca w operacie szacunkowym

przyjął do porównania działki do których "istnieje możliwość podłączenia do sieci technicznej", w tym wodociągowej. W piśmie zaś z 19 grudnia 2002r. wskazuje jedynie, że przy wycenie przyjął podobne obiekty porównawcze "gdzie na razie brak jest możliwości podłączenia do takiej sieci". Drugie z przytoczonych sformułowań nie oznacza, jak wskazują skarżący, że w ogóle brak jest możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. W każdym razie te dwa zapisy zdaniem Sądu nie są ze sobą sprzeczne. Poza tym pismo z 18 grudnia 2002r. zostało wydane już po zakończeniu postępowania administracyjnego i nie mogło mieć wpływu na wynik tego postępowania. W tym miejscu należy wskazać i to, że skarżący na poparcie powyższych twierdzeń nie wskazał żadnych dowodów, nie podnieśli tych kwestii także w postępowaniu administracyjnym.

Nie są także zasadne zarzuty skargi w kwestii braku zaliczenia przez Zarząd Gminy B. na poczet opłaty adiacenckiej wydatków poniesionych przez skarżących w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej, czym zarząd Gminy miał naruszyć art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się do zarzutów skargi w tej materii wskazać należy, iż — jak podkreślono wyżej - podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był przepis art. 98 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa, że podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości z tytułu jej podziału. Przepis ów nakazuje wprawdzie stosowanie odpowiednio przepisów Rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to Rozdziale uregulowano zasadę udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, ale art. 98 ust. 4 pozwala jedynie na odpowiednie stosowanie części przepisów zawartych w tym Rozdziale. Jeżeli chodzi o art. 148 ustawy, to można stosować odpowiednio jedynie ustęp l, 2 i 3. Natomiast brak

jest podstaw prawnych do zastosowania w sprawie niniejszej ustępu czwartego tego artykułu.

Pozbawiona podstaw prawnych jest także argumentacja skarżących jakoby decyzję w pierwszej instancji winien wydać wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a nie zarząd. Należy podkreślić bowiem, że w chwili wydawania decyzji w pierwszej instancji właściwym organem gminy do wydawania decyzji w tej materii był właśnie Zarząd Miasta B. Zmiana stanu prawnego odnośnie organu uprawnionego do nałożenia opłaty adiacenckiej nastąpiła dopiero z mocy art. 77 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, póz. 984 ze zm.) i zaczęła obowiązywać z dniem 27 października 2002r, a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się wreszcie do pierwotnego argumentu skargi, który dotyczył braku doręczenia decyzji organu II instancji pełnomocnikowi skarżących Sąd uznał, że organ w tym względzie naruszył przepisy postępowania. Naruszenie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego też brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Należy bowiem wskazać, że organ II instancji doręczył stronom decyzję w sprawie. Strony wniosły od tej decyzji skargę do sądu administracyjnego w terminie przyznając, że skarga ta została sporządzona przez pełnomocnika ustanowionego w postępowaniu administracyjnym. Poza tym faktem strony nie wskazały, że brak doręczenia skargi pełnomocnikowi wpłynął negatywnie na ich sytuację prawną w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd w tym miejscu podziela stanowisko pełnomocnika Kolegium, że brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżących nie miał wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.