Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1807/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr DO3.7611.12.2022.AB w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 kwietnia 2022 r., nr DO3.7611.12.2022.AB, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. H. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowanej przez radcę prawnego, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 1 grudnia 2021 r., nr 3329/2021, w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], w części orzekającej o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania za udział M. L. w prawie własności nieruchomości "[...]" nr działki [...].

W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 1 października 2019 r. Skarżąca wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], w części orzekającej o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania za udział M. L. w prawie własności nieruchomości "[...]" nr działki [...].

Decyzją z 1 grudnia 2021 r., nr 3329/2021, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej również jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."), Wojewoda umorzył postepowanie nadzorcze jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Skarżąca.

Decyzją z 27 kwietnia 2022 r., nr DO3.7611.12.2022.AB, Minister uchylił decyzję Wojewody z 1 grudnia 2021 r., nr 3329/2021, w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], w części orzekającej o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania za udział M. L. w prawie własności nieruchomości "[...]" nr działki [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że regulacja art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania, tym samym nie ma ona charakteru przepisu blankietowego, w związku z czym niedopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wprost, tj. jako podstawy umorzenia postępowania z mocy prawa i wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej. W związku z czym Minister uznał, że brak jest podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., w sytuacji gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Następnie Minister wskazał, że decyzja Naczelnika W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], została skierowana do osób nieznanych z miejsca pobytu, tj. S. J. i M. L., a także do [...] Dyrekcji [...], WAiGK i Wydziału Finansowego Urzędu [...] W., Zespołu Finansowo-Księgowego WGKiM, oraz Wydziału Ogólno-Organizacyjnego Urzędu [...] W. - w celu wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się natomiast zwrotne potwierdzenia odbioru ww. decyzji z 1976 r. przez [...] Dyrekcję [...] w dniu 22 stycznia 1976 r. Ponadto Urząd [...] W. Biuro Ogólno-Organizacyjne wywiesiło w dniach 23 stycznia – 15 lutego 1976 r. ogłoszenie dotyczące wydania przedmiotowej decyzji, wobec skierowania jej do osób nieznanych z miejsca pobytu (na podstawie art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu - Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168), co wynika z adnotacji na odwrocie decyzji. Powyższe potwierdza, zdaniem organu, zarówno fakt doręczenia, ale także ogłoszenia przedmiotowej decyzji odszkodowawczej. Dodatkowo organ wskazał, że na jednym z egzemplarzy kwestionowanej decyzji Naczelnika W. z 13 stycznia 1976 r. nr [...], widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, iż ww. decyzja stała się prawomocna z dniem 20 kwietnia 1976 r. Natomiast klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Organ podniósł także, że na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji widnieje adnotacja o wypłacie ustalonego odszkodowania w dniu 26 lipca 1976 r., co świadczy o wykonaniu przedmiotowej decyzji oraz potwierdza, iż strony postępowania we wskazanej dacie miały wiedzę o jej wydaniu.

Ustalając moment wszczęcia niniejszego postępowania, Minister przyjął natomiast, że wniosek Skarżącej wpłynął do Wojewody 2 października 2019 r., co wynika z daty prezentaty wpływu na wniosku, i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Na tej podstawie Minister uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte ponad 40 latach od doręczenia decyzji z 13 stycznia 1976 r.

Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia tego aktu, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając organowi nie rozpoznanie istoty sprawy, pominięcie i nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisów administracyjnych, proceduralnych i materialnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Naczelnika [...] W. z 13 stycznia 1976 r. dotycząca odszkodowania za grunt, została doręczona ówczesnym właścicielom nieruchomości, a odszkodowanie zostało efektywnie wypłacone. Naruszenia te i błędy w ocenie sytuacji prawnej i faktycznej sprawy, miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponadto, Minister przeszedł do porządku dziennego nad podniesionymi przez Skarżącą okolicznościami, mianowicie:

1) błędnie i bezpodstawnie przyjął, że zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego, tj. oparł się na nietrafnym ustaleniu, że wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji;

2) brak elementarnych podstaw do ustalenia, że upłynęło 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji ponieważ oboje adresaci - współwłaściciele nieruchomości w dacie jej wydania i rzekomego doręczana już od wielu lat nie żyli;

3) powoływanie przez Ministra argumentów i dowodów rzekomego doręczenia zastępczego nie ma żadnego znaczenia prawnego, ponieważ osoby te od dawna nie żyły, zatem przydatna w normalnym trybie fikcja prawidłowego doręczenia decyzji stronie nie może w przedmiotowej sprawie być w ogóle brana pod uwagę, w sytuacji gdy ponad wszelką wątpliwość udowodniono, że adresaci tej decyzji od dawna nie żyli;

4) Minister bezpodstawne pominął fakty udowodnione dokumentami, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zarówno S. J., właściciel 2/3 części przedmiotowej nieruchomości jak i M. L., właścicielka 1/3 części przedmiotowej nieruchomości od kilkunastu lat nie żyli;

5) w stanie faktycznym i prawnym w realiach niniejszej sprawy, podejmowane przez Naczelnika [...] W. działania zmierzające do doręczenia właścicielom nieruchomości zaskarżonej decyzji w drodze ogłoszenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Potwierdzenie tych niezasadnych decyzji świadczy o nie zbadaniu istoty sprawy przez Ministra;

6) Minister w treści uzasadnienia decyzji z 27 kwietnia 2022r. nie zauważył, i nie wziął ani przez moment pod uwagę tego faktu, że w dacie gdy toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe i gdy następowało rzekome doręczenie decyzji przed dniem 20 kwietnia 1976 r. właściciele nieruchomości nie żyli. Okoliczności dotyczące dat zgonu właścicieli nieruchomości zostały przez Skarżącą udowodnione dokumentami, zatem nieprawdzie są twierdzenia Ministra, jakoby byłym właścicielom poza doręczeniem decyzji w trybie jej ogłoszenia w dniu 26 lipca 1976 r. zostało wypłacone odszkodowanie, i że fakty te zostały udowodnione, a ponadto podparte fikcją ustalenia daty pewnej;

7) Minister błędnie i bezpodstawnie przyjął, że decyzja została doręczona chociaż Skarżąca udowodniła, że decyzja nie mogła być doręczona osobom zainteresowanym z powodu ich zgonu;

8) Minister w decyzji z 27 kwietnia 2022 r. akceptującej rozstrzygnięcie Wojewody nie zauważył także istotnej okoliczności wskazanej przez Skarżącą, że Wojewoda w sposób rażący naruszył przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych, w tym art. art. 35 i 36 k.p.a. Minister nie zauważył, że Wojewoda wydał przedmiotową decyzję po kilku latach przewlekłego nieprowadzenia sprawy, mimo że kompletny wniosek inicjujący postępowanie był złożony w dniu 2 października 2019 r., a zatem niemal dwa lata, przed zmianę przepisu art. 156 k.p.a.;

9) naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących terminowego załatwiania spraw administracyjnych w przedmiotowej sprawie miało charakter kaskadowy. Bezczynność Wojewody w tym zakresie miała miejsce od samego początku albowiem rażące naruszenie przepisu art. 61 k.p.a. - miało miejsce od samego początku procedowania przedmiotowej sprawy. Wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej przez Naczelnika [...] W., złożony w dniu 2 października 2019 r. Wojewoda przez ponad rok nie był procedowany albowiem postępowanie zostało błyskawicznie wszczęte po upływie ponad roku od faktycznego złożenia wniosku przez pełnomocnika Skarżącej co także dowodzi, że postępowanie de facto nie było prowadzone,

10) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., przez ponad dwa lata Wojewoda nie podjął żadnych realnych działań w celu wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji. W toku postępowania, poza przesłaniem wezwania skierowanego do Prezydenta m.st. Warszawy do złożenia akt sprawy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie zostały podjęte żadne czynności, co dodatkowo dowodzi, że decyzja w tej sprawie mogła być realnie podjęta niezwłocznie po otrzymaniu przez Wojewodę akt sprawy wywłaszczeniowej;

11) Wojewoda przetrzymywał akta niniejszej sprawy i nie podejmował żadnych działań mimo, że akta sprawy były kompletne i wystarczające do podjęcia decyzji zgodnej z wnioskiem, albowiem stan prawny był jasny a zgromadzone dokumenty wystarczające do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem;

12) naruszenie art. 156 par. 1-3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez zastosowanie ich niekonstytucyjnej wykładni i uznanie, że postępowanie podlega umorzeniu, mimo że wniosek inicjujący postępowanie został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 1 sierpnia 2021 r., a zatem w okolicznościach, w których prawa stron nabyte w toku postępowania (prawo do rozpoznania merytorycznego sprawy) nie mogą zostać zniweczone, gdyż konstytucyjna ochrona "interesów w toku" oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej uniemożliwia takie rozwiązanie;

13) naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez umorzenie postępowania, mimo że nie doszło do spełnienia przesłanki zawartej w tych przepisach tj. upływu 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji albowiem będąca przedmiotem kontroli nieważnościowej decyzja nie została ogłoszona lub doręczona komukolwiek, zaś przyznane odszkodowanie zostało wpłacone do depozytu lub zawłaszczone przez nieupoważnione osoby.

W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w skardze zarzutów w szczególności dotyczące tego, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra, nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji w tej sprawie jest prawidłowe.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. [zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491)], oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).

W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).

Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Naczelnika [...] W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], w części orzekającej o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania za udział M. L. w prawie własności nieruchomości "[...]" nr działki [...], z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie, organom udało się zgromadzić akta archiwalne sprawy, w ramach której wydana została decyzja Naczelnika [...] W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], i z których wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona niektórym stronom tego postępowania ([...] Dyrekcja [...], Urząd [...] W.). Wbrew temu co twierdzi Skarżąca, dyspozycja przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie kreuje przesłanki zastosowania tego przepisu w postaci konieczności doręczenia (ogłoszenia) decyzji wszystkim stronom postępowania – w przepisie tym jest tylko mowa o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji lub postanowienia". Skoro zatem doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego, to nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, że skutek w postaci wejścia do obrotu decyzji Naczelnika [...] W.z 13 stycznia 1976 r., nr [...] nie mógł nastąpić w przedmiotowej sprawie. Istotna jest tutaj bowiem obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanej decyzji poprze jej doręczenie jednej ze stron (nawet jeżeli w aktach brak jest dowodów doręczeń dla S. J. oraz M. L.), a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów archiwalnych nie sposób zaprzeczyć. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy (adnotacje zawarte na egzemplarzach decyzji), prawomocność kontrolowanej decyzji odszkodowawczej z 13 stycznia 1976 r. została stwierdzona dnia 20 kwietnia 1976 r., natomiast wypłata odszkodowania w kwocie 49.615 zł nastąpiła w dniu 26 lipca 1976 r. – poprzez złożenie wspomnianej sumy do depozytu sądowego, stosownie do punktu IV decyzji z 13 stycznia 1976 r., co świadczy o jej faktycznym wykonaniu. Z kolei, pojęcie "wykonanie" decyzji należy rozumieć szeroko jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącej dotyczących skierowania decyzji z 13 stycznia 2021 r. do osób nieżyjący, tj. S. J. oraz M. L. (na marginesie należy zauważyć, z dokumentów przekazanych przez Skarżącą wynika jedynie data zgonu M. L. – 5 marca 1946 r. – vide: postanowienie Sądu Rejonowego W. z 7 maja 1999 r., [...], brak jest natomiast informacji kiedy zmarł S. J.), Sąd stwierdza, że są one niezasadne. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z 45 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Organ wskazał na adnotacje Urzędu [...] W. o wywieszeniu w dniach 23 stycznia – 15 lutego 1976 r. ogłoszenia dotyczącego wydania przedmiotowej decyzji, wobec skierowania jej do osób nieznanych z miejsca pobytu (S. J. oraz M. L.). Nawet gdyby jednak uznać odmiennie, to i tak w świetle tego, że decyzja administracyjna w przedmiocie umorzenia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze stricte procesowym, nie można w takim przypadku mówić, zdaniem Sądu, o rozstrzygnięciu w którym organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, ergo decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], nie narusza praw stron postępowania nadzorczego w takim znaczeniu w jakim wskazała to Skarżąca.

Skoro, od doręczenia (wejścia do obrotu prawnego) kontrolowanego orzeczenia upłynęło ponad 40 lat, skutkuje to tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z 13 stycznia 1976 r., nr [...], zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej z 1 października 2019 r. (data wpływu podania do organu – 2 października 2019 r.) i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Zasadnie zatem organy orzekły w przedmiocie umorzenia postępowania.

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, sformułowane w skardze zarzuty, nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce.

Za równie niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Ponadto Sąd wskazuje, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 28-37).

Wskazać należy w tym miejscu na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Istotne jest przy tym rozważenie czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Uwzględnić należy również i to, że skutki zasiedzenia zgodnie z art. 172 § 2 kodeksu cywilnego następują po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat (art. 172 § 1 kodeksu cywilnego), do czego nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr 1090). Z kolei, okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stanowił wysterczający okres czasu na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, czyli od 12 maja 2015 r. winni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego.

Biorąc zatem pod uwagę moment złożenia przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli 2 października 2019 r., a więc ponad 4 lata od wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ponad 40 lat od daty wydania kontrolowanego orzeczenia, trudno uznać aby prawo Skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim bowiem konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Trzeba mieć na uwadze także i to, że polski system prawny przewiduje różnorakie ograniczenia czasowe w możliwości dochodzenia roszczeń. Poza wspomnianym już skutkiem w postaci zasiedzenia, należy wskazać w tym miejscu chociażby na 3-letni okres przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczeń wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 kodeksu cywilnego), jak również okresy przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych (3, 10 oraz 20 lat - art. 4421 kodeksu cywilnego). Na gruncie przepisów k.p.a. występuje z kolei 5-letni okres przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu karnym ustanie karalności czynu (poza zbrodnią przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych oraz wybranym przestępstwom umyślnym) następuje po upływie okresu od 5 do 30 lat (art. 101 kodeksu karnego), w zależności od tego czy przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem. Mając na uwadze powyższe nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzone ograniczenia czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) wykraczają poza ramy określone przez standardy demokratycznego państwa prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji RP. Jednakże, w realiach niniejszej spraw Sąd nie widzi takiej potrzeby. Również z tego powodu, że Rzecznik Praw Obywatelskich złożył już do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (sprawa zawisła przez TK pod. sygn. akt K 2/22). Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP.

Natomiast w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Skarżący będzie uprawniony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a., ewentualnie postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 272 p.p.s.a. Jak na razie jednak zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Odnosząc się zaś do zarzutu bezczynności Wojewody Sąd wyjaśnia, że Skarżącej przysługiwały stosowne środki ochrony prawnej pozwalające dyscyplinować organ, który jej zdaniem dopuszczał się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć należy, że skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy p.p.s.a., która art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca nie zdecydowała się skorzystać z powyższej instytucji pomimo korzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto, z uwagi na przedmiot kontroli prowadzonej obecnie przez Sąd (umorzenie postępowania z mocy prawa) poza jej zakresem są kwestię związane z bezczynnością/przewlekłością postępowania, ponieważ służy temu zupełnie odrębny tryb przewidziany wskazanym powyżej przepisem p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.