Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 8, art. 35 par. 5, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 roku sprawy ze skargi K. i A. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie legalności budowy parkingu 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. grzywnę w wysokości 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. solidarnie na rzecz skarżących K. i A. M. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 66/20

Uzasadnienie

Pismem z 11 sierpnia 2020 roku K. i A.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie legalności budowy parkingu dla samochodów ciężarowych położonego w miejscowości N.przy ul. A 6 i 8.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęto w związku z wnioskiem Urzędu Gminy w R. z 8 września 2015 r. oraz wnioskiem K. i A.M. z 14 września 2015 r. o skontrolowanie legalności budowy parkingu na samochody ciężarowe na działkach nr 22, 23, 25/3 obrębu C.

Wobec rozpatrzenia skargi K. i A.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lipca 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 73/18 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżących prowadzonej w przedmiocie legalności budowy spornego parkingu. Wówczas Sąd stwierdził jednocześnie, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie stało się prawomocne 13 września 2018 r., zaś doręczono je organowi 1 października 2018 r.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. (Nr [...]) organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla utwardzenia terenu przeznaczonego pod sporny parking w terminie do 31 stycznia 2019 roku, w związku z koniecznością ustalenia czy wykonane roboty budowlane oraz utwardzenie terenu przeznaczonego pod parking na samochody ciężarowe nie stanowią zmiany zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

Decyzją z [...] marca 2019 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie, jednak skarżący wnieśli od tego rozstrzygnięcia odwołanie.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, który został przekazany przy piśmie przewodnim z 25 czerwca 2019 r.

Następnie, z uwagi na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie w/w wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1157/18 wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 roku w sprawie II SAB/Łd 73/18 w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sprawie legalności budowy parkingu oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Wyrok uprawomocnił się 16 lipca 2019 r., a organowi doręczono go 16 sieprnia 2019 r.

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] października 2019 r. (Nr [...]) uchylił decyzję z [...] marca 2019 r. (Nr [...]) organu I instancji wskazując na prowadzenie postępowania w trybach art. 50 ustawy - Prawo budowlane, lecz po ustaleniu czy w związku z decyzją Wójta Gminy R. został przywrócony sposób przeznaczenia terenu.

Przy piśmie przewodnim z 16 grudnia 2019 r. Urząd Gminy w R. przekazał organowi uwierzytelnioną kopię decyzji z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania spornego terenu z informacją, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzja z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy w/w decyzję Wójta Gminy R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 marca 2020 r., II SA/Łd 920/19 oddalił sprzeciw wniesiony przez skarżących na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. (Nr [...]).

Następnie organ wystąpił do Wójta Gminy R. z zapytaniem czy Wójt Gminy R. wyegzekwował obowiązek wynikający z własnej decyzji utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]), którą to decyzją:

1. nakazano M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek 22, 23, 24, 25/3 i 25/2 w miejscowości N., obręb C. poprzez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo.

2. nakazano Z. i K. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 21/2 w miejscowości N., obręb C. poprzez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych.

3. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 25/4 w miejscowości N., obręb C.

W odpowiedzi Urząd Gminy w R. wyjaśnił, że w związku z wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. oraz w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania w/w decyzji Wójta Gminy R. nie wyegzekwował obowiązku wynikającego z tej decyzji.

Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. pismem z 5 sierpnia 2020 r. poinformował strony o "wstrzymaniu biegu terminów do czasu uzyskania i przekazania przez Wójta Gminy w R. stosownych dokumentów po zapadłym orzeczeniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi".

W dniu 10 sierpnia 2020 r. skarżący złożyli ponaglene na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.

Wspomniannym na wstępie pismem skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu.

W treści skargi zarzucono, iż brak jest podstaw tak prawnych jak i faktycznych do oczekiwania przez organ na zwrot z sądu akt sprawy toczącej się przed innym organem w innym postępowaniu. Jej przedmiotem jest bowiem kwestia zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, zaś w niniejszej sprawie ocenie podlegać ma zgodność inwestycji budowlanych na nieruchomościach z przepisami prawa budowlanego oraz wydanymi decyzjami budowlanymi. Organ nie wyjaśnił, jakie przyczyny legły u podstaw konieczności oczekiwania na materiał dowodowy innej sprawy, której łączność ze sprawą przez ten organ prowadzoną ogranicza się tylko do tożsamości analizowanych nieruchomości.

Skarżący zauważyli, iż organ nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. zaskarżalnym postanowieniem, lecz zastosował nieznaną w postępowaniu administracyjnym konstrukcję zawiadomienia stron o wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy, które nie poddaje się kontroli instancyjnej, a przez to podrywa zaufanie stron do organu i narusza zasady ustanowione w art. 6 oraz 8 k.p.a. Dostrzegalna jest również niekonsekwencja organu - pomimo zawiadomienia o "wstrzymaniu" biegu terminu załatwienia sprawy wyznaczył on jednocześnie termin czynności (oględzin), która ma zostać podjęta w sprawie.

Dodatkowo strona podniosła, iż postępowanie prowadzone przez organ w okresie od zwrotu akt sprawy po rozpoznaniu przez sąd sprzeciwu do momentu zawiadomienia stron o "wstrzymaniu" biegu terminu załatwienia sprawy nie charakteryzowało się ono jakąkolwiek koncentracją czynności w stopniu wymaganym przez art. 12 k.p.a.

W treści skargi strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, 8, 12, 35 oraz 36 k.p.a. oraz wniosła o zobowiązanie zaskarżonego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w wyznaczonym organowi w tym celu stosownym terminie, nieprzekraczającym ustawowych terminów załatwienia sprawy, a ponadto zasądzenie od zaskarżonego organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze w kwestii niekonsekwencji organu wyjaśnił, że w związku z rozpatrzeniem wniosków K. i A. M., złożonych przy piśmie z 13 kwietnia 2020 r. prowadzone jest oddzielne postępowanie administracyjne w kwestii legalności użytkowania budynku o funkcji biurowo-socjalnej, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 21/2 i 22 położonych w miejscowości N. przy ul. A 8; [...] R., w którym odbywa się obsługa warsztatowa samochodów ciężarowych oraz ich garażowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożyli ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynili zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uwzględnił, iż organowi nie można zarzucić bezczynności i przewlekłości postępowania jedynie w okresie pomiędzy 14 marca 2020 r. i 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm. oraz Dz. U. z 2020 r. poz. 490) od dnia 14 marca, a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).

Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty 24 maja 2020 r.

Niemniej jednak jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii prawomocnym wyrokiem z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18 wyznaczono już organowi termin do załatwienia sprawy (który upłynął 1 listopada 2018 roku). Zatem obecnie Sąd dokonał oceny postępowania począwszy od dnia doręczenia organowi odpisu tego orzeczenia i doszedł do przekonania, że w sprawie brak było należytej koncentracji czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Należałoby przyjąć, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania, w przypadku sprawy, która jest procedowana po raz kolejny na skutek uchylenia decyzji z 21 marca 2019 r., a dodatkowo w sytuacji gdy organowi tutejszy Sąd już raz wyznaczył termin do załatwienia sprawy oraz następnie wymierzył grzywnę za niewykonanie wyroku, organ powinien podejmować czynności zmierzające do jej zakończenia bez zbędnej zwłoki.

Niemniej jednak sposób procedowania organu zasługuje na dezaprobatę i czyni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, natomiast fakt, iż do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd organ nie załatwił sprawy przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia daje asumpt do stwierdzenia, że mamy do czynienia z bezczynnością organu w niniejszej sprawie. Przy czym bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy czym ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. m.in. wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18).

W ocenie Sądu, sposób procedowania organu w niniejszej sprawie, zakres i sposób podejmowania działań oraz nierozpoznanie wniosku skarżących przy jednoczesnym braku natężenia stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, niewątpliwie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Bezsporne w bowiem sprawie jest to, że odpis prawomocnego wyroku z 10 lipca 2018 r. wraz z aktami sprawy został doręczony organowi 1 października 2018 r., zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 ustawy p.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu miesięczny termin ekspirował zatem 1 listopada 2018 r.

Tymczasem pomimo uwzględnienia skargi na bezczynność, wskazanym powyżej wyrokim, organ podejmował czynności opieszale do tego stopnia, iż w przededniu terminu do załatwienia sprawy (wyznaczonym wyrokiem II SAB/Łd 73/18) dopiero podjęto działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy - wydano postanowienie nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (postanowienie z 30 października 2018 r., Nr 272/2018).

Następnie, po przeprowadzaniu postępowania zażaleniowego, inwestorka przedłożyła kopie żądanych decyzji 31 stycznia 2019 r. Jednak organ I instancji zwlekał z kolejną czynnością w sprawie prawie miesiąc, albowiem dopiero 26 lutego 2019 r. sporządzono zawiadomienia dla stron w trybie art. 10 k.p.a.

W dalszej kolejności, należy zwrócić uwagę na opieszałość w podejmowaniu działań po doręczeniu organowi 24 października 2019 r. – po rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego od października do grudnia 2019 r. korespondował z Urzędem Gminy w R. celem uzyskania informacji o postępowaniu w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Kiedy jednak w grudniu 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego uzyskał wiedzę o wyniku postępowania nie podjął żadnej czynności aż do czerwca 2020 r., kiedy to wpłynęła skarga K. i A.M. na działalność organu (chociaż zawieszenie biegu terminów z powodu stanu epidemii trwało tylko w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.). Wówczas Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego zwrócił się do Urzędu Gminy w R. o wyjaśnienie czy wyegzekwowano już nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jednak mimo uzyskania negatywnej odpowiedzi w lipcu 2020 r., w sierpniu 2020 r. wystosowano pismo do stron z informacją, iż bieg terminu do załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu na mocy art. 35 § 5 k.p.a.

W tym miejscu stwierdzić należy, iż trafny jest zarzut zastosowania nieznanej w postępowaniu administracyjnym instytucji zawiadomienia stron o "wstrzymaniu biegu terminu załatwienia sprawy" (które w istocie nie poddaje się kontroli instancyjnej) w miejsce – opartego na przepisach procedury administracyjnej - postanowienia o zawieszeniu postępowania (które strona mogłaby zaskarżyć). Słusznie strona skarżąca zauważa, iż powyższe nadwyręża zaufanie stron do organu i rażąco narusza zasady ustanowione w art. 6 oraz 8 k.p.a.

Jeżeli organ stoi na stanowisku, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, to powinien sięgnąć po instytucję zawieszenia postępowania (art. 97 k.p.a.). Wszak to czasu trwania zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ nie skorzystał z w/w możliwości, a więc tym bardziej naraził się na zarzut bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji nie sposób też zgodzić się z argumentacją organu odnoszącą się do faktu prowadzenia z wniosku skarżących odrębnego postępowania, co miałoby uzasadniać przedłużające się postępowanie w niniejszej sprawie, a zarazem uzasadniać brak w niej rozstrzygnięcia. Nie przesądzając w tym miejscu o ewentualnej zasadności kwestii wpływu na mające zapaść w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie prowadzonego równolegle postępowania, zdaniem Sądu, organ nie podjął w sprawie właściwych działań zmierzających do skutecznego zawieszenia postępowania.

Nie sposób zgodzić się też z argumentacją wskazująca na brak dostępu przez organ, w określonym czasie, do akt sprawy i w związku z tym niepodejmowanie właściwych czynności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy, w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do ich pozyskania. Obecnie dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące, pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii. Oczekiwana aktywność organu nie może być też pozorna - niewnosząca nic do sprawy. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 1198/15). W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie lub sądzie i są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Nie jest to bowiem okolicznością, o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby przekazanie akt sądowi administracyjnemu zwalniało organ - po otrzymaniu przez niego prawomocnego wyroku - z obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Opolu z 28 listopada 2017 r., II SAB/Op 119/17 i z 10 sierpnia 2017 r., II SAB/ Op 92/17 i powołane tam orzecznictwo).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należało stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi zaś na to, że prawomocnym wyrokiem z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18 wyznaczono już organowi termin do załatwienia sprawy, brak było podstaw do jego ponownego zakreślania a rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata.

Zaznaczyć dalej należy, że zgodnie z § 2 art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, czy przewlekłe przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny uznać należy za zasadne wobec stwierdzonej w toku postępowania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności w świetle faktu, że organ ostatecznie wciąż nie załatwił sprawy skarżących. Tym samym podstawowym celem dyscyplinujący jakiemu grzywna ma służyć będzie zmobilizowanie organu do podjęcia czynności i wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Określając wysokość grzywny należy mieć też na uwadze czas bezczynności oraz opisany w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia sposób procedowania organu i nikłą koncentrację podejmowanych działań. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie determinowane jest też celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie przerwanie bezczynności organu i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie bezczynności organu mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe oraz to, że grzywna ma służyć także celom prewencyjnym, zasadnym jest, zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł. Kwota zasądzonej grzywny, w ocenie Sądu, pozostaje adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. wymierzono organowi grzywnę w kwocie 1.500 za nierespektowanie prawomocnych orzeczeń sądowych, obligujących organ do załatwienia sprawy (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł) oraz kwocie 480 zł zasądzonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) – pkt 3 sentencji wyroku.

dc