Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 893/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 44, art. 58
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 566/15 w sprawie ze skargi G. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez G. G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym oddalono skargę w/w na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku

w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji

w sprawie rozbiórki.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją

z dnia [...] stycznia 2015 roku, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał G. G. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 6 m x 6,30 m + 4,20 m x 3 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w zachodniej części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Przesyłka pocztowa zawierająca decyzję, skierowana do G. G. była dwukrotnie awizowana, w dniach 20 stycznia i 28 stycznia 2015 roku,

a stosowne zawiadomienie umieszczono w skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka nie została odebrana i na podstawie art. 44 § 1 i 4 k.p.a. uznano ją za doręczoną

w dniu 3 lutego 2015 roku.

Pismem przewodnim z dnia 11 czerwca 2015 roku PINB w Powiecie [...] przesłał do organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 roku, wraz z odwołaniem, wniesiony przez G. G. w dniu 1 czerwca 2015 r. Jak wynika z wniosku, strona dowiedziała się o upływie terminu do zaskarżenia decyzji przy doręczeniu jej tytułu wykonawczego dotyczącego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia

[...] stycznia 2015 roku. Decyzja z dnia [...] stycznia 2015 roku nie została jej doręczona, co wynika jej zdaniem najprawdopodobniej z niepozostawienia przez doręczyciela awiza przesyłki pocztowej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił G. G. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał przepis art. 129 § 2 k.p.a., określający termin wniesienia odwołania oraz przepisy art. 57 § 1 i 2 pkt 5 k.p.a., dotyczące sposobu liczenia terminów i art. 58 § 1 i 2 k.p.a. regulujący kwestię przywrócenia terminu na prośbę strony. Przywołano poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie kryterium badania braku winy w uchybieniu terminu. Dokonując następnie oceny wniosku skarżącej PWINB stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Podkreślił, że pozostawiono przesyłkę na okres

14 dni w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie umieszczono w skrzynce adresata, co wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zarzut zawarty we wniosku nie znalazł według organu potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ zwrócił uwagę na treść art. 41 § 1 i 2 k.p.a. twierdząc, że nawet nieobecność strony w miejscu stałego pobytu nie zwalnia jej z obowiązku powiadomienia organu

o nowym miejscu pobytu. Stwierdził, że nie wystąpiła wymagająca uprawdopodobnienia przyczyna - przeszkoda nie do przezwyciężenia czy siła wyższa, uniemożliwiająca złożenia stronie odwołania od decyzji PINB z dnia

[...] stycznia 2015 roku.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła G. G. zarzucając naruszenie art. 58 § 2 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnienia skargi skarżąca twierdziła, że z uwagi na brak awiza w skrzynce pocztowej nie wiedziała o doręczeniu jej przesyłki pocztowej. Organ nie skupił się na ocenie, czy strona uprawdopodobniła swoje twierdzenie, lecz na wykazaniu, że przesyłka była prawidłowo awizowana. Uzasadnienie organu jest nieadekwatne do wniosku strony. Strona twierdzi, że w jej skrzynce pocztowej awizo nie zostało umieszczone i ta okoliczność jej zdaniem jest prawdopodobna.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2016 roku oddalił skargę.

Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego nie naruszył prawa procesowego, w szczególności przepisów wskazanych w skardze, w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, naruszającego art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu istotne okoliczności sprawy ustalone przez PWINB są bezsporne i nie były przez stronę skarżącą kwestionowane. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2015 roku nakazująca rozbiórkę doręczona została zobowiązanej w sposób określony w art. 44 k.p.a., to jest poprzez jej dwukrotne awizowanie. Zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do decyzji zawiera niezbędne elementy wskazujące na niemożność doręczenia przesyłki pocztowej osobiście adresatowi, wobec czego pozostawiono ją w właściwym urzędzie pocztowym w dniu 20 stycznia 2015 roku, a zawiadomienie

o pozostawieniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka była, według opisu, powtórnie awizowana w dniu 28 stycznia 2015 roku. Trafnie zatem organ uznał, że doręczenie zastępcze w opisanej sytuacji miało miejsce w dniu 3 lutego 2015 roku. Tym samym mając na uwadze treść art. 44 k.p.a. prawidłowość doręczenia G. G. nie mogła budzić wątpliwości. Sąd podniósł nadto, że doręczenie decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2015 roku, nakładającej na skarżącą obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, innej stronie niniejszego postępowania administracyjnego, współwłaścicielce działki nr [...]- K. W., do tej samej miejscowości, na tę samą ulicę, tylko pod inny numer, było skuteczne (odebrała ona przesyłkę osobiście). Zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że podnoszony przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu zarzut, że przedmiotowej decyzji nie otrzymała, wskazując jako prawdopodobne okoliczności zawinione przez pocztę, "najprawdopodobniej niepozostawienie przez doręczyciela awiza przesyłki", nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie Sąd przytaczając art. 58 § 1 i 2 k.p.a. podniósł, że co do zasady na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przy czym nie jest wymagane udowodnienie braku winy, a jedynie wystarczające jest uprawdopodobnienie tej okoliczności. Natomiast aby uprawdopodobnić brak winy, strona wnioskująca winna poprzez stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała aż do dnia złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy uznał, że uprawdopodobnienie okoliczności nieotrzymania przesyłki zawierającej decyzję z dnia 15 stycznia 2015 roku (niepodjętej osobiście) skarżąca upatruje

w wadliwym działaniu doręczyciela, gdyż jej zdaniem "najprawdopodobniej" awizo nie zostało pozostawione. To stwierdzenie z kolei, według organu, nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie PWINB rozpatrując wniosek strony zbędnie odniósł się do braku powiadomienia organu

o zmianie adresu, ta okoliczność bowiem w ogóle nie była podnoszona przez stronę skarżącą. Niemniej, sformułowana we wniosku okoliczność uprawdopodobniająca brak winy w uchybieniu terminu nie wymagała szczegółowej analizy, gdyż była jedynie gołosłownym oświadczeniem strony, niepopartym wskazaniem jakichkolwiek okoliczności, które to stwierdzenie czyniłoby prawdopodobnym. Złożenie oświadczenia nie może zastąpić obowiązku uprawdopodobnienia, który wynika

z art. 58 § 1 k.p.a. Dywagacje skargi co do częstych przypadków nieprawidłowego działania doręczycieli pocztowych nie koncentrują się na okolicznościach niniejszej sprawy, sprowadzających się do konieczności uprawdopodobnienia wadliwości konkretnego doręczenia, pod konkretnym adresem zamieszkania, w dniu 20 stycznia 2015 roku oraz powtórnego awizowania w dniu 28 stycznia 2015 roku. Zarzut skargi (w istocie bliżej nieskonkretyzowany w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy) co do naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. Sąd uznał za nieusprawiedliwiony, ponieważ przed organem administracji nie było kwestionowane zachowanie terminu do wniesienie prośby o przywrócenie terminu, jak również dopełnienie czynności,

o której mowa w tym przepisie, czyli w tym przypadku wniesienie odwołania (niewątpliwie dołączonego do wniosku). Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. uznał za trafny jedynie częściowo. Organ drugiej instancji istotnie powinien ograniczyć się do analizy zebranych dowodów wyłącznie w kontekście nieuprawdopodobnienia przesłanek do przywrócenia terminu koncentrując się na treści wniosku, ale ponieważ odniósł się do tej kwestii jednym trafnym zdaniem Sąd uznał, że było to wystarczające dla potrzeb niniejszej sprawy, a każdym razie nie stanowi o istotnej wadliwości postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga okazała się niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej G. G. wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania t.j.:

a) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.

i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo że zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania

c) wadliwą wykładnię art. 58 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie podniesiono, że uzasadnienie postanowienia organu nie odnosi się do okoliczności sprawy, lecz do kwestii obowiązków strony w wypadku zmiany adresu. Takie uzasadnienie daje podstawę do przyjęcia, że organ wydając postanowienie w istocie rzeczy nie rozpoznawał wniosku skarżącej lecz jakiś inny wniosek. Skoro zaskarżone postanowienie odnosiło się do kwestii nie występujących w sprawie to tego rodzaju uchybienie procesowe daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Organ winien bowiem orzekać na podstawie materiału zebranego w postępowaniu i taki materiał oceniać. Jeżeli organ

w uzasadnieniu postanowienia odnosi się do okoliczności innej sprawy, to oczywistym jest, że do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego

w ogóle nie doszło. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. świadczy również o naruszeniu

art. 80 k.p.a. Skoro bowiem rozważania organu koncentrują się na zmianie miejsca zamieszkania strony, mimo że do zmiany takiego miejsca zamieszkania nie doszło, to ustalenia faktyczne organu należy w całości uznać za wadliwe.

Odnośnie kwestii uprawdopodobnienia okoliczności wskazanych we wniosku

o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca podniosła, że nie da

się wprost (np. dokumentem) udowodnić okoliczności negatywnej. Jedynym środkiem dowodowym, którym można wykazać, że doręczyciel pocztowy nie wykonał właściwie swoich obowiązków i mimo prawidłowych adnotacji na przesyłce nie pozostawił w skrzynce awiza może być bądź oświadczenie bądź też zeznanie skarżącej. Skoro przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga dowodu, a jedynie uprawdopodobnienia, to należy przyjąć, że oświadczenie strony winno być równoprawnie oceniane tak jak zeznanie strony uzyskane w trybie art. 86 k.p.a. Tej oceny organ winien dokonać poprzez pryzmat całokształtu zebranego materiału dowodowego. Skoro strona przez dłuższy okres postępowania dowodowego odbierała pisma kierowane do niej na jej adres, to jednorazowa sytuacja nie odebrania przesyłki wskazuje na brak winy strony. Strona nie przejawia bowiem lekceważącego podejścia do doręczanej jej poczty, przeciwnie pocztę tą regularnie odbiera. Zatem brak odbioru pojedynczej przesyłki świadczyć może o prawdziwości oświadczeń strony co do braku awiz pocztowych w jej skrzynce. Wykładnia przepisu art. 58 § 1 k.p.a. w istocie rzeczy nakłada na stronę nie obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w niezachowaniu terminu, lecz obowiązek udowodnienia braku winy. W wypadku zaistnienia okoliczności w której awizo przesyłki nie zostało włożone do skrzynki strona nie jest w stanie przedstawić żadnych dalej idących dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

w związku z art. 58 k.p.a. nie jest zasadny. Instytucja przywrócenia terminu

w zasadzie reguluje sytuacje, gdy termin został uchybiony. Uchybienie terminu jest zaś efektem skutecznego doręczenia, z którym to doręczeniem wiąże się początek biegu terminu do dokonania czynności. Rzeczywisty brak doręczenia przy jednoczesnym przyjęciu przez organ administracji, iż do doręczenia doszło, skutkuje zaistnieniem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie spełnieniem się przesłanki do przywrócenia terminu (patrz: wyrok NSA z dnia

5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103; wyrok NSA z dnia

13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 47299). Inaczej można potraktować sytuację, w której co prawda doszło do doręczenia stronie pisma, w tym przypadku decyzji, ale doręczenie to jest obarczone wadami skutkującymi brak winy strony w uchybieniu terminu do zaskarżenia tej decyzji (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 283

i 557). W takim kontekście ma znaczenie dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doręczenie nie było wadliwe,

z punktu widzenia wymogów przepisów Działu I Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie stwierdzić należy przede wszystkim, że doręczenia stronie skarżącej kasacyjnie decyzji PINB w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 roku dokonano w trybie

art. 44 § 1-4 k.p.a. Z dokumentu w postaci dowodu doręczenia i poczynionych na nim adnotacji wynika domniemanie, że poczta dokonała czynności wymaganych przepisami art. 41 § 1-3 k.p.a., a co za tym idzie, doręczenia dokonano w sposób prawidłowy. Domniemanie to ma jednak charakter usuwalny (wzruszalny).

W sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie art. 44 § 1-3, poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego działania poczty, ma uprawnienie do przywrócenia terminu do dokonania czynności, której bez swojej winy nie dokonała. Wnosząc o przywrócenie terminu jak zasadnie podkreślił w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny strona winna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Nie może stanowić podstawy do wzruszenia domniemania doręczenia stronie decyzji w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a. podnoszony przez nią zarzut, iż powszechnie wiadomym jest, że zdarza się dość często pozostawianie awizo

w niewłaściwej skrzynce, pozostawienie awizo w skrzynce pocztowej, mimo że adresaci są w domu, czy też wydawanie przesyłek osobom nieuprawnionym, np. sąsiadom. Są to jedynie ogólne stwierdzenia strony dotyczące oceny doręczenia przesyłek pocztowych przez doręczycieli w całej Polsce. Natomiast w niniejszej sprawie strona, celem obalenia domniemania wynikającego z art. 44 § 1-4 k.p.a., winna uprawdopodobnić okoliczności związane z nieprawidłowym doręczeniem

w tym trybie decyzji z dnia 15 stycznia 2015 roku, które uniemożliwiły jej zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Strona nie podnosiła, że wskazane nieprawidłowości w doręczaniu przesyłek, w tym w drodze awizo, miało miejsce

w miejscu jej zamieszkania, w okresie w którym dokonywano jej doręczeń pism związanych z toczącym się postępowaniem naprawczym. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że wszelka korespondencja była jej doręczana zgodnie

z przepisami k.p.a. Strona korespondencję tą odbierała, co pozwala przyjąć, że działalność poczty (doręczyciela) było prawidłowe. Podkreślić należy, że

w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sprawdza jedynie czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym (wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 10/08, LEX nr 466172).

W postępowaniu wywołanym wnioskiem strony o przywrócenie uchybionego terminu organ nie ma prawnej możliwości dopuszczania dowodów na okoliczność przyczyn niedochowania przez stronę terminu. To stronie są ewentualnie znane okoliczności potwierdzające nieprawidłowości w doręczeniu jej decyzji uniemożliwiające zachowanie terminu do wniesienia odwołania i związane z tym dowody. Wszelka inicjatywa w tym zakresie pozostawiona została wnioskodawcy, który nie musi udowadniać lecz jedynie uprawdopodobnić, że uchybił terminowi bez swojej winy. Tym samym, jak już wyżej wskazano, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego związanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Dokonana przez organ administracji ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. Wskazać jednocześnie należy, że obowiązek oparcia się przez organ jedynie na oświadczeniu strony, że brak było w jej skrzynce "awizo" podważyłoby w ogóle zasadność wprowadzenia instytucji doręczenia zastępczego o którym mowa w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. i związanego z tym domniemania doręczenia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.