Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 114/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1 i art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 154/17 o odrzuceniu skargi E.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2017 r. E.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "organ" lub "DIAS", polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...].

Zdaniem skarżącej wskazana propozycja pracy stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby, zatem w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od ww. decyzji administracyjnej konieczne było stwierdzenie bezczynności DIAS i nakazanie mu podjęcia stosownych działań prawnych.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 listopada 2017 r., odrzucającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA" wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "pwKAS", ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "ustawa o KAS", weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Następnie podniósł, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Zaznaczył, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 pwKAS, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem.

Sąd ten powołał się również na art. 165 ust. 7 pwKAS, art. 170 ust. 1-3 pwKAS oraz art. 104 § 1 k.p.a. Dalej WSA stwierdził, że skarżąca błędnie uznała propozycję zatrudnienia złożoną jej pismem z dnia [...] maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Zdaniem WSA propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego, przy czym akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. WSA uznał, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem sądu pierwszej instancji "regulacja art. 277 ustawy o KAS, stanowiąca zresztą powielenie treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2, 3 ustawy o KAS".

Wobec powyższych skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania została przez WSA uznana za niedopuszczalną - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła naruszenie "przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił;

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 pwKAS, a więc organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy;

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania;

• w tym miejscu skarżąca kasacyjnie wskazała, że jednocześnie wbrew stanowisku WSA przedłożona propozycja pracy kształtuje jej stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, ponieważ:

- przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania,

- natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącą;

4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania,

oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez WSA w Gdańsku, (2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie na podstawie art. pkt 3 w zw. z art. 185 § i p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, (3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, (4) zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że złożenie w przedmiotowej sprawie propozycji pracy funkcjonariuszowi stanowi wydanie aktu administracyjnego, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie organu, wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto jej zdaniem przeprowadzenie reformy administracji skarbowej nie może oznaczać, iż proces składania nowych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby nie podlega kontroli sądowej oraz bezczynność organu w przedmiocie nadania odwołaniu dalszego biegu pozostaje bez żadnej weryfikacji i oceny pod kątem legalności, zgodności z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas. Podkreślił, że propozycja zatrudnienia będąca przedmiotem zaskarżenia nie stanowiła czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowa sprawa dotyczy aktu administracyjnego wydanego przez organ. Akt ten ma się zawierać w otrzymanej przez nią propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r., będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby.

Wskazać przy tym należy, że zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się do zarzutu, że WSA dokonał błędnej oceny, iż przedłożona propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, tym samym uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucając skargę. Błędna ocena WSA miała się również przejawiać w uznaniu, że przedłożona propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego.

Przyjęte przez sąd pierwszej instancji stanowisko w rezultacie skutkowało uznaniem, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 133 i 134 k.p.a. regulujące tryb przesyłania odwołania organowi odwoławczemu i dające temu organowi kompetencję do rozstrzygania o dopuszczalności wniesionego odwołania.

Tymczasem ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w niej żądania musi być dokonywana w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

W myśl art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017). W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów k.p.a. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).

Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że DIAS, nie przekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność DIAS która to miała się przejawiać w "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy zatem zwolnienia ze służby, czyli wiąże się ze skutkami jakie złożona skarżącemu propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego.

Reasumując, skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzesłania do Szefa KAS przez DIAS odwołania skarżącej z [...] maja 2018 r. od pisma organu z [...] maja 2017 r. zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżący przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że DIAS uważa, iż ta propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 k.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 k.p.a. To ten organ dokona oceny czy zaskarżone pismo zawierające propozycję pracy stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego jest dopuszczalne. Nie przekazując odwołania DIAS pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie DIAS nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 k.p.a., lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne (analogicznie zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2724/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).