Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1683/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] B. spółki z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1389/15 w sprawie ze skargi [...] B. spółki z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę - wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1389/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę [...[...] B. sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę - wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] B. sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę stacji paliw i myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną w postaci podziemnej instalacji: elektrycznej, teletechnicznej, wodociągowej, sanitarnej, deszczowej, a także z przebudową: fragmentu instalacji elektroenergetycznej, rozbiórką: istniejącego wodociągu, istniejącej kanalizacji, nieczynnego przyłącza cieplnego, istniejącej instalacji elektroenergetycznej, istniejącego przyłącza teletechnicznego, na dz. nr [...] obr. [...] m. O. przy ul. L.

W dniu 27 lutego 2015 r. D. sp. z o.o. z siedzibą w O. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2015 r., uzasadniając, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę.

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., gdyż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogła zapaść tylko taka sama decyzja. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przed wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił istotne okoliczności we właściwych instytucjach. Ustalono, że sprawa dostaw wody do Firmy D. sp. z o.o. została rozwiązana poprzez wykonanie odrębnego przyłącza, jak również włączenie do kanalizacji sanitarnej sieci miejskiej wykonano na terenie poza nieruchomością inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. sp. z o.o. z siedzibą w O.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ocena organu I instancji zebranego materiału dowodowego przybrała formę dowolności ustalenia stanu prawnego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie nawiązuje do przyjętej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu, Prezydent [...] dokonał karkołomnego wywodu, który miał za zadanie uzasadnienie, że w wyniku wykonania przez Spółkę D. z siedzibą w O. odrębnego przyłącza wodociągowego (odcinek W15-W16) i odcinka sieci kanalizacji sanitarnej (odcinek S1-S2), ustały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Ponadto Prezydent [...] w sposób dowolny, to jest na podstawie nie ujawnionych dowodów, stwierdził, że nie uchyli decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda uznał, że ustalenie kręgu stron, na które będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja, nastąpiło już w ramach postępowania środowiskowego. W postępowaniu tym nieruchomość D. sp. z o.o. z siedzibą w O., dz. nr [...], obr. [...], m. O. znalazła się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę winno nastąpić na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a tym samym również na podstawie przepisów środowiskowych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji, aby na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego kwestionować ustalenia dotyczące oddziaływania inwestycji, poczynione w postępowaniu środowiskowym i zawężać zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości, wobec których w postępowaniu środowiskowym stwierdzono oddziaływanie.

Skargę na ww. decyzję wniosła [...] B. sp. z o.o. w B., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 2 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że jakkolwiek automatyczne kwalifikowanie w każdym przypadku stron postępowania w sprawie ustalenia warunków środowiskowych jako stron postępowania w zakresie pozwolenia na budowę jest zbyt daleko idące, to jednakże na gruncie niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę również inne ustalone okoliczności, niewątpliwie słusznie Wojewoda wskazał na wady w ustaleniu stron przedmiotowego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zauważył, że inwestor, wykonując swoje uprawnienia wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., dokonał rozbiórki czynnego przyłącza wodociągowego, które zasilało w wodę budynek D. sp. z o.o. znajdujący się na dz. nr [...], obr. [...], m. O. - odcinek sieci wodociągowej W1 - W2, oraz rozebrał odcinek kanalizacji sanitarnej, który odbierał ścieki od pomieszczeń budynku Wspólnoty Lokalowej przy ul. L. [...] w O. znajdujących się na dz. nr: [...], obr. [...], m. O. i budynku D. Sp. z o.o.(odcinek kanalizacji sanitarnej K7 - K6 - K8). Tak więc podmioty, które legalnie na podstawie stosownych umów odprowadzały ścieki i wodę zostały tego podstawowego prawa pozbawione. Innymi słowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r. pozbawiono je prawa do korzystania z wody i odprowadzania ścieków, nie przedstawiając przy tym żadnej alternatywy. Dokonano zatem arbitralnego pozbawienia pewnych podmiotów, praw, z których one korzystały po to aby inny podmiot czyli inwestor mógł zrealizować swoje przedsięwzięcie. W takim wypadku bez wątpienia nie można mówić tylko o istnieniu interesu faktycznego po stronie uczestników postępowania żądających wznowienia niniejszego postępowania. Takie rozumowanie prowadziłoby do absurdu. Jeśli bowiem strony pozbawia się możliwości korzystania z niezbędnej infrastruktury, koniecznej do zwykłego korzystania z jej nieruchomości, to rzeczą oczywistą jest, że narusza to jej interes prawny. Przecież taki podmiot nie uzyskałby nawet pozwolenia na budowę gdyby nie miał dostępu do infrastruktury wodociągowej, ściekowej czy też nie zapewniłby odprowadzania wód deszczowych. Dlatego też, w ocenie Sądu wojewódzkiego, pozbawiony był podstaw zarzut skargi jakoby doszło do naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskująca o wznowienie postępowania spółka D. sp. z o.o. posiada interes prawny, uzasadniający przyznanie jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji na nieruchomości o nr ewid. [...], obręb [...] w O. przy ul. L.

Odnosząc się do wadliwego ustalenia kręgu stron ustalonych przez organ I instancji, a więc do naruszenia przez ten organ art. 28 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie tego przepisu, uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., można oceniać głównie w odniesieniu do art. 10 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W sytuacji, gdyby okazało się, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brały udziału osoby, którym przysługiwał przymiot strony, uzasadnione jest zasadniczo uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w celu zapewnienia tym podmiotom udziału w postępowaniu. Dlatego też zupełnie bezzasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia wspomnianego przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, nie zasługiwały na aprobatę również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza dokonana przez Wojewodę doprowadziła do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, choć nie wszystkie motywy i konkluzje zaprezentowane przez Wojewodę zasługiwały na aprobatę. Przede wszystkim Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, że fakt pozbawienia strony, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, możliwości korzystania z wody i kanalizacji sanitarnej, nie stanowi naruszenia interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Wojewody fakt ten dowodzi jedynie ingerencji w interes faktyczny takich osób. W ocenie Sądu, jednakże pamiętać należy, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Sąd wojewódzki podkreślił także, że ocena zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., jest przedwczesna, a przede wszystkim nie ma wpływu na istotę i zgodność z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jeśli organ I instancji potwierdzi wnioski Wojewody, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., dotyczącymi warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, to jego sugestia dotycząca wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane okaże się zasadna. Weryfikacja tego należy jednak do organu I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] B. sp. z o.o. w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż istniały podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji zaprezentowania w skarżonym rozstrzygnięciu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 2 k.p.a., polegającego na przyjęciu przez Wojewodę [...], iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania w jego całokształcie wynikającym z treści art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane i zobowiązanie organu I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania, zainicjowanego wnioskiem o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane celem usunięcia nieprawidłowości w postaci niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy;

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, iż wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniały jej uchylenie;

c) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i:

- nie wyjaśnieniu stanowiska przedstawionego przez Sąd w skarżonym wyroku co do zasadności i prawidłowości badania w toku postępowania wznowieniowego, którego podstawą był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, która to okoliczność pozostaje bez wpływu na interes prawny wnioskodawcy, a może doprowadzić do bezprawnego uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku dalszego popierania stanowiska co do ewentualnej niezgodności tej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy tego rodzaju działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania wznowieniowego nie mają uzasadnienia prawnego,

- przyznanie legitymacji procesowej wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym kwestionowaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wyłącznie na podstawie gołosłownego, nie mającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia, iż podmiot (czytaj wnioskodawca), który legalnie na podstawie stosownych umów odprowadzał ścieki i wodę i został tego pozbawiony, ma interes prawny uprawniający do uznania za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w sytuacji gdy w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów świadczących o legalności odprowadzania wody i ścieków, o której mowa w uzasadnieniu Sądu, a wręcz przeciwnie, przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe wykazało, iż wnioskująca o wznowienie Spółka nie była właścicielem przyłączy i sieci podlegających rozbiórce i nie wykazała jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej infrastruktury, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na przyznaniu wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją wyłącznie na podstawie nieuzasadnionego stwierdzenia co do legalności stosownych umów, na podstawie których wnioskujący o wznowienie podmiot odprowadza wodę i ścieki, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wznowieniowego nie tylko nie zawiera tego rodzaju umów, a wręcz przeczy legalności korzystania z podlegającej rozbiórce infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Tymczasem, w ocenie Spółki, Sąd zaakceptował nieprawidłowe działanie organu odwoławczego przyjmujące, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania w jego całokształcie wynikającym z treści art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu jest po pierwsze, ustalenie czy postępowanie prowadzone w trybie zwykłym było dotknięte wadą wymienioną we wniosku o wznowienie, po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia czy przesłanka w postaci braku bez własnej winy udziału wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu o pozwoleniu na budowę miała wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Badanie, jak to uczynił Wojewoda [...] zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy nie ma wpływu na interes prawny wnioskodawcy inicjującego niniejsze postępowanie i tym samym nie mieści się w granicach przesłanki wznowienia zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego w związku z oceną wskazanej przesłanki. Z tego też względu niezrozumiałe jest stanowisko Sąd I instancji mówiące, iż zasadność zarzutu naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. jest przedwczesna i nie ma wpływu na istotę i zgodność z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej to błędne i niezgodne z prawem stanowisko organu II instancji, potwierdzone przez Sąd w skarżonym wyroku ma istotne znaczenie w zakresie dalszego działania organu I instancji, który co zresztą jednoznacznie wynika z treści orzeczenia, w przypadku potwierdzenia niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy będzie zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej, która może w konsekwencji doprowadzić do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, pomimo, iż tego rodzaju ocena w ramach postępowania wznowieniowego jest niedopuszczalna.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że samowolne podłączenie przez wnioskodawcę jego budynku do istniejącej infrastruktury, nie może prowadzić do przyznania interesu prawnego spółce D.. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż pozbawienie dostaw wody i możliwości odprowadzenia ścieków, na które powoływała się spółka D. z siedzibą w O. nie stanowi o jej interesie prawnym. Stanowisko Sądu oparte zostało wyłącznie na gołosłownym stwierdzeniu, iż wnioskodawca legalnie na podstawie stosownych umów odprowadzał ścieki i wodę i został tego pozbawiony. Taka argumentacja świadczyć może wyłącznie o interesie faktycznym albowiem nie wynika on z żadnych norm prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. sp. z o.o. w O. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że w jej ocenie zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów (prawa materialnego, postępowania), którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji.

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przy czym należy podkreślić, że niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Strona kwestionując "kompletność" uzasadnienia, nie powinna tego czynić w ramach zarzutu z art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz art. 141 § 4 p.p.s.a., co też uczyniła.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., w przyznaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym kwestionowaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wyłącznie na podstawie gołosłownego, nie mającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia, iż podmiot (wnioskodawca), który legalnie na podstawie stosownych umów odprowadzał ścieki i wodę i został tego pozbawiony, ma interes prawny uprawniający do uznania za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w sytuacji gdy w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów świadczących o legalności odprowadzania wody i ścieków, o której mowa w uzasadnieniu Sądu, a wręcz przeciwnie, przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe wykazało, iż wnioskująca o wznowienie Spółka nie była właścicielem przyłączy i sieci podlegających rozbiórce i nie wykazała jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej infrastruktury, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Jak wyżej wskazano, dla skuteczności zarzutu, konieczne jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie, w aktach administracyjnych brak jest stosowych umów potwierdzających odprowadzanie przez D. sp. z o.o. w O. ścieków i wody, jednakże nie ulega wątpliwości, że inwestor, wykonując swoje uprawnienia wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., dokonał rozbiórki czynnego przyłącza wodociągowego, które zasilało w wodę budynek D. sp. z o.o. w O. znajdujący się na dz. nr [...], obr. [...], m. O. - odcinek sieci wodociągowej W1 - W2, oraz rozebrał odcinek kanalizacji sanitarnej, który odbierał ścieki od pomieszczeń budynku Wspólnoty Lokalowej przy ul. L. [...] w O. znajdujących się na dz. nr: [...], obr. [...], m. O. i budynku D. sp. z o.o. (odcinek kanalizacji sanitarnej K7 - K6 - K8). Powyższe ustalenie ma zaś niewątpliwy wpływ dla stwierdzenia przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Co zaś dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to jego naruszenia upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. prawidłowości ustalenia kręgu stron, na które będzie oddziaływać sporna inwestycja. Sąd podkreślił także, że weryfikacja sugestii wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, będzie należała do organu I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. To, że Sąd wojewódzki nie wyjaśnił stanowiska, co do zasadności i prawidłowości badania w toku postępowania wznowieniowego, którego podstawą był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, w sposób taki jakby tego sobie życzył wnoszący skargę kasacyjną, nie stanowi o naruszenie ww. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przy tym należy zauważyć, odnosząc się do zarzutu podniesionego w punkcie 1 a) skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku ustalenia przez właściwy organ administracji, że zachodzi jedna z podstaw wznowienia postępowania, np. po stwierdzeniu, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), obowiązkiem organu administracji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Organ rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreślają podstawy wznowienia określone w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 546-547). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985, nr 5, poz. 95). Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonać ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że może się zdarzyć, że zajdzie konieczność wszczęcia postępowania naprawczego i zastosowania regulacji z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Może się także zdarzyć, że organ uzna, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na tle niniejszej sprawy, weryfikacja tego, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, zależy od organu I instancji. Zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisu art. 149 § 2 k.p.a. jest przedwczesna (do organu I instancji należeć będzie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy), nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia, tj. ustalenia kręgu stron postępowania – legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Także przepis art. 144 k.c. nakazuje, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W końcu również przejawami oddziaływania obiektu budowlanego są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2063/15, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/14).

Jak wyżej wskazano, inwestor, wykonując swoje uprawnienia wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., dokonał rozbiórki czynnego przyłącza wodociągowego, które zasilało w wodę budynek D. sp. z o.o. w O. znajdujący się na dz. nr [...], obr. [...], m. O. - odcinek sieci wodociągowej W1 - W2, oraz rozebrał odcinek kanalizacji sanitarnej, który odbierał ścieki od pomieszczeń budynku Wspólnoty Lokalowej przy ul. L. [...] w O. znajdujących się na dz. nr: [...], obr. [...], m. O. i budynku D. sp. z o.o. (odcinek kanalizacji sanitarnej K7 - K6 - K8). Tym samym niewątpliwie inwestor, pozbawił lub ograniczył wnioskodawcy postępowania nadzwyczajnego możliwość korzystania z wody i kanalizacji, a tym samym zakłócił korzystanie z tej nieruchomości. Ponadto, przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć uznanych za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co dodatkowo przemawia za uznaniem, że obszar oddziaływania inwestycji może obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym D. sp. z o.o. w O., która zresztą także była stroną postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

W świetle powyższego, zasadnie wskazał Sąd wojewódzki, że pozbawiony podstaw jest zarzut skargi jakoby doszło do naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wnioskująca o wznowienie postępowania spółka D. sp. z o.o. posiada interes prawny, uzasadniający przyznanie jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji na nieruchomości o nr ewid. [...], obręb [...] w O. przy ul. L.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.