Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1561/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 g
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1904/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. W. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1904/12 po rozpoznaniu skargi K.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 19 marca 2012 r. na drodze wojewódzkiej nr 975 w miejscowości Wojnicz poddano kontroli pojazd wykonujący przejazd na rzecz przedsiębiorcy A.R. Pojazd przewoził ładunek w postaci żwiru – wg dokumentu przewozowego 25390 kg. Inspektorzy dokonali ważenia pojazdu z którego sporządzili protokół kontroli.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K.W., na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.) karę pieniężną za następujące naruszenia:

- przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton dla:

a) pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych;

b) potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3m i nie większej niż 1,4m;

- przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) orzekając na skutek odwołania K.W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II Instancji wskazał, iż wprowadzając przepis art. 13g ust. Ib pkt 1 u.d.p. ustawodawca uznał, iż krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów, co więcej decydującą rolę w tych czynnościach odgrywają zwykle załadowcy, wydający załadunek do przewozu. W ocenie organu nie sposób przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenia norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. To nie przewoźnik ustala bowiem warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - o tym decydują strony transakcji. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy jednoznacznie wskazał, że skarżący, jako załadowca towaru, miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia, albowiem jak wynikało z dokumentu wagowego wystawionego przez skarżącego masa brutto załadowanego pojazdu przekraczała normy określone przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego K.W., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 g ust. 1 b u.d.p., który pozwala nałożyć karę na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz naruszenie prawa procesowego przez brak zastosowania art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako: k.p.a.) wobec rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i brak wyjaśnienia, czy załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji, na wstępie przytoczył treść art. 13g ust. 1 i 1b u.d.p. i stwierdził, że możliwość nałożenia kary na podstawie tego przepisu musi być poprzedzona ustaleniem, czy dany podmiot spełnia przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie go jako jednego z wymienionych enumeratywnie w przepisie adresatów. Następnie organy miały obowiązek wykazać, że okoliczności sprawy i dowody przypisane temu podmiotowi jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Konieczne jest wskazanie w decyzji nie tylko do jakiej kategorii dany podmiot został zakwalifikowany, lecz również uzasadnienie jakie okoliczności faktyczne za tym przemawiają i czy pozwalają one na dokonanie subsumcji w oparciu bądź o przepisy prawa materialnego definiujące dany podmiot (np. przepis Kodeksu cywilnego i Prawa przewozowego w odniesieniu do nadawcy i spedytora) bądź poprzez wykładnię danego pojęcia – w przypadku załadowcy.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organy nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, czy skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego objętego przedmiotową kontrolą. W rozpatrywanej sprawie żaden z organów inspekcji transportu drogowego nie poczynił prawidłowych ustaleń w zakresie właściwego zakwalifikowania strony skarżącej, jako adresata normy prawnej wyrażonej w art. 13g u.d.p. Wskazał, że w protokole przesłuchania świadka z dnia 19 marca 2012 roku kierowca stwierdził "...jechałem po drodze publicznej, gdyż myślałem, że jakoś się uda przejechać bez kontroli. ...". Ponadto wskazał, że "...iż wiedziałem o tym, że cały pojazd członowy wraz z ładunkiem waży 41660 kg ...". Wskazał "...nie zwracałem uwagi załadowcy towaru, że pojazd członowy nie powinien ważyć z ładunkiem więcej niż 40 ton ...". Zatem w ocenie Sądu I instancji nie było możliwe uznanie, że można obciążyć karą pieniężną skarżącego, gdyż okoliczność ta w sposób niejednoznaczny wynika z okoliczności sprawy i dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Nie wykazano, że K.W., miał wpływ na powstanie zaistniałego naruszenia i godził się na jego powstanie. Zdaniem Sądu organy obu instancji niewyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, organy administracji oparły się na materiale zebranym w toku kontroli, nie dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto Sąd uznał, że stanowiska wyrażonego w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 k.p.a.

Przedstawiając wskazania dla organu, Sąd I instancji stwierdził, że ma on obowiązek jednoznacznie wskazać na podstawie materiału dowodowego, że skarżący jako załadowca miał wpływ na zaistniałe naruszenie i godził się na jego powstanie. Ponadto ma ustalić jednoznacznie czy K.W. był tylko załadowcą, czy też pełnił w tym postępowaniu rolę spedytora.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wykazały, że K.W. jest załadowcą, co zdaniem Sądu I instancji było kwestionowane w odwołaniu i w skardze, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż skarżący był załadowcą towaru, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, poprzez wykazanie na czym zachowanie strony postępowania administracyjnego polegało (tj. na ładowaniu towaru na naczepę), a nadto wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zarówno w odwołaniu, jak i skardze do Sądu strona wyraźnie traktuje sama siebie jako załadowcę.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zeznania kierowcy nie pozwalały na uznanie wystąpienia jednoznacznych okoliczności sprawy i dowodów pozwalających na zastosowanie wobec skarżącego odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., podczas gdy fakty o których kierowca zeznał, a odnoszące się jedynie do przeżyć psychicznych kierowcy i jego biernej postawy wobec przeładowania pojazdu nie mogły podważać zachowania załadowcy polegającego na wydaniu ilości towaru, na skutek czego doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz nacisku na osie kontrolowanego pojazdu, zaś pomiędzy zachowaniem strony, a nienormatywnością pojazdu istnieje realny i bezpośredni związek przyczynowy i fakty zeznane przez kierowcę tego związku przyczynowego nie podważają. W związku z tym organy obydwu instancji zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dokonały oceny zachowania załadowcy w zakresie jego godzenia się oraz wpływu na warunki wykonywanego przewozu drogowego, a po dokonaniu tej oceny stwierdziły zasadność przypisania załadowcy odpowiedzialności wynikającej z art. 13 g ust. 1b pkt 2 u.d.p., zaś podstawy faktyczne i prawne naruszenia zostały prawidłowo określone w decyzji. W uzasadnieniu faktycznym wskazano fakty, które organy uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że jedyną obiektywną okolicznością przesądzającą o odpowiedzialności załadowcy, przy ustaleniu przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i nacisków na osie jest ilość wydanego towaru, która przesądza o bezpośrednim związku przyczynowym między zachowaniem załadowcy, a powstaniem naruszenia. Wskazał, że treść art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. przewiduje odpowiedzialność nie w zakresie wszystkich następstw, a jedynie następstw normalnych i oczywistych. Zdaniem organu, jeżeli towar wydawany jest w ilości, która wraz z masą własną pojazdu o parametrach ustalonych w decyzji, przekracza dopuszczalne wartości, tak iż skutkuje powstaniem nienormatywności pojazdu, to trudno o bliższy, bezpośredni i jednoznaczny związek przyczynowy między czynnościami załadunku, a stanem nienormatywności pojazdu. Załadowanie, w takim układzie, ustalonej ilości towaru, na pojazd o wskazanych w decyzji parametrach, zawsze będzie skutkować nienormatywnością pojazdu. W tym zakresie nie są potrzebne żadne dodatkowe ustalenia, ponieważ nie będą one w stanie podważyć obiektywnego faktu jakim było załadowanie nadmiernej ilości towaru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.W. podzielił argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu prawa procesowego. Zdaniem organu Sąd I instancji błędnie ocenił, że organy administracji nie wykazały, iż K.W. jest załadowcą naruszając przy tym art. 28 k.p.a. oraz nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie istnienia przesłanek do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej zgodnie ze standardami wynikającymi z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., a także nie uzasadniły wydanych w sprawie decyzji, stosownie do wymogów przewidzianych na gruncie art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie do pierwszego zarzutu Sąd I instancji uznał, że nie zostało w sprawie ustalone, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, iż K.W., na którego nałożono karę pieniężną należy do kręgu osób wymienionych w art. 13 g ust. 1b u.d.p. Stanowisko to nie jest zasadne. Słusznie podnosi organ w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonej decyzji strona postępowania administracyjnego została zaliczona do załadowców należących do kręgu podmiotów wumienionych w art. 13 g ust. 1 b pkt 2 u.d.p. Organ konsekwentnie wskazuje na K.W. – jako załadowcę, jednocześnie definiując to pojęcie poprzez odwołanie się do dokonywanych przez taki podmiot czynności: "w procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów; co więcej decydującą rolę w tych czynnościach, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu" (str. 4 decyzji). Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji sam skarżący w toku postępowania - ani w odwołaniu, ani też w skardze - nie kwestionował, a wręcz przyznawał, że był załadowcą pojazdu, który podczas kontroli drogowej w dniu 19 marca 2012 r. został uznany za pojazd nienormatywny. W tej sytuacji - wobec braku sporu między stronami co do tego, że skarżący był załadowcą towaru, a także wobec zawarcia w zaskarżonej decyzji sformułowań, z których wynika, że organ prawidłowo rozumie i stosuje pojęcie "załadowcy", należy uznać, że stanowisko Sądu I instancji było w tym zakresie bezzasadne.

Trafność zarzutu postawionego w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, sprowadzającego się w istocie do naruszenia art. 28 k.p.a., nie przesądza jednak o zasadności całej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - do jej uwzględnienia. Przechodząc bowiem do oceny drugiego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stanowisko organu administracji jest błędne, a uchybienia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo doprowadziły do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów inspekcji transportu drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu. Wpływ zaś na taką ocenę prawną niniejszej sprawy miały następujące kwestie.

Przede wszystkim należy wskazać, że kary administracyjne, z punktu widzenia zarówno skutków społecznych, jaki i gospodarczych, które wywołują, bywają często bardziej dotkliwe niż sankcje karne lub karno-administracyjne. Niekiedy mogą nawet doprowadzić do degradacji ekonomiczniej podmiotu, wobec którego zostały zastosowane. Dzieje się tak głównie dlatego, że stawki owych kar są zazwyczaj sztywne i relatywnie wysokie, a odpowiedzialność sprawcy deliktu administracyjnego ma - co do zasady - charakter obiektywny.

W związku z tym analizie należy poddać szereg zagadnień prawnych, które powinny być uwzględniane zarówno przez ustawodawcę, jak też przez organy i sądy stosujące przepisy o karach administracyjnych, w tym o karach w transporcie drogowym. Z tego punktu widzenia warto na wstępie przywołać obowiązujące w omawianym zakresie zasady prawne, wynikające z przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), w świetle których odpowiedzialność obiektywna jest możliwa pod warunkiem, że jest stosowana w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach, a stronom postępowania zagwarantowano możliwość uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających lub mających wpływ na złagodzenie wymiaru kary (por. P. Hofmański, A. Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom 1. pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010).

Szczególnie dotkliwy, nieelastyczny i nieproporcjonalny system kar administracyjnych stosowanych w zakresie rozpoznawanej sprawy nie spełnia - w ocenie skadu orzekającego - wspomnianego standardu konwencyjnego. W porządku prawnym odnoszącym się do niniejszej sprawy przyjęto bowiem jako regułę, że wysokiej, i sztywnej zarazem, karze administracyjnej (takiej samej co do wysokości) podlega zarówno przewoźnik, jak i nadawca, załadowca lub spedytor ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - ujmując rzecz ogólnie - trzeba odróżniać sytuacje, w których doszło do zupełnie różnych zdarzeń faktycznych, a ściślej w których występują zupełnie odmienne wzorce zachowania się podmiotów związanych z transportem drogowym. Inna jest bowiem sytuacja licencjonowanego przewoźnika, który podejmując określoną działalność gospodarczą musi panować nad zasadami jej prowadzenia. Inne wymagania należy natomiast odnosić do podmiotu, który korzysta z usług przewoźnika i jego wiedza koncentruje się na wykonywaniu własnej działalności lub w ogóle (np. nadawca) nie jest związany z prowadzeniem jakiejkolwiek działalności na własny rachunek. Inaczej trzeba oceniać przypadek, w którym przewoźnik i załadowca, niejako zgodnie, decydowali o transporcie przewożonych towarów w rozmiarze większym niż przewidziany stosownymi przepisami, a jeszcze inaczej sytuację, w której załadowca powierzył przewoźnikowi ponadnormatywny ładunek wystawiając dokument, z którego wynika niezasadnie, że ów ładunek spełnia na przykład wymagane kryteria wagowe. Nie można przecież zgodzić się z tezą, że ustawodawca może bez żadnych konsekwencji dowolnie poszerzać krąg osób odpowiedzialnych za to samo zdarzenie uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego i nałożenie kary (takiej samej) na każdy z wymienionych podmiotów. Nie można wreszcie zgodzić się ze stanowiskiem, że rola sądu administracyjnego w zakresie kar administracyjnych związanych z transportem drogowym, będzie się sprowadzała w istocie do roli audytora sprawdzającego jedynie arytmetyczną poprawność wymierzonej kary.

Nieproporcjonalny i stosowany w sposób “automatyczny" system kar w transporcie był również krytykowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., w sprawie C-210/10, publ. www.curia.europa.eu). W wyroku wydanym przez TSUE na skutek pytania prawnego węgierskiego sądu krajowego, Trybunał wypowiedział się co do elementów systemu kar w transporcie drogowym, godzących w standardy wynikające z przepisów prawa europejskiego. Wprawdzie orzeczenie to, z materialnego punktu widzenia, dotyczy tzw. wykresówek, jednakże rozstrzygany nim problem prawny odnosi się do podstawowych zasad stosowania w ogóle kar administracyjnych - tj. zasady proporcjonalności i koniecznej w związku z tym elastyczności stosowanych sankcji administracyjnych.

We wspomnianym orzeczeniu Trybunał uznał za dotkliwą karę, która wynosiła w odniesieniu do polskich warunków kwotę około 1500,00 zł. W tym świetle wystarczy jedynie wspomnieć, że kara nałożona w rozpatrywanej sprawie na K.W. jako załadowcę towaru, wyniosła 7800,00 zł, co stanowi wielokrotność wysokości kary uznanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za dotkliwą, a zatem wymagającą stosownych instrumentów ochronnych. Wspomniane orzeczenie przywołuje ponadto uniwersalne zasady, które powinny być stosowane przez organy administracji (także inspekcji transportu drogowego) w ramach nakładania kar, wskazując przede wszystkim na wspomnianą zasadę proporcjonalności. Z uwagi na uniwersalny charakter tej zasady, nie ma znaczenia - jak już podkreślono - czy jest to kara za brak wykresówki, czy za przejazd pojazdem ponadnormatywnym jak w rozpatrywanej sprawie, czy za inne wykroczenie w ramach prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kładzie wyraźny nacisk na potrzebę zachowania proporcjonalności w tej dziedzinie. System nakładania kar administracyjnych o charakterze represyjnym musi być bowiem skonstruowany, a następnie stosowany przez odpowiednie organy administracji w taki sposób, aby eliminować elementy automatyzmu stosowania, wprowadzać jasne zasady odpowiedzialności poszczególnych podmiotów uczestniczacych w procesie transportu oraz przewidywać możliwość miarkowania kar (dostosowanych indywidualnie) do stopnia zawianiania danego podmiotu i jego realnego wpływu na naruszenie prawa.

Patrząc na problem odpowiedzialności administracyjnej załadowcy w rozpoznawanej sprawie z punktu widzenia przedstawionych zasad i biorąc pod uwagę, że zastosowane w niniejszej sprawie przepisy nie przewidują możliwości wspomnianego "miarkowania" kary administracyjnej, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne muszą odpowiedzieć na pytanie, czy zachowanie konkretnego załadowcy w danej sytuacji faktycznej, uzasadnia wymierzenie mu kary administracyjnej w takiej samej wysokości, w jakiej uczyniono to wobec przewoźnika, a więc wobec podmiotu, który bezpośrednio korzysta z dróg publicznych i który ponosi (i musi ponosić) w najszerszym zakresie odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego. Jeżeli organ wykaże, iż zachowanie tego innego podmiotu zasługuje na niejako "równorzędne" potraktowanie, to kara taka może zostać oceniona w konkretnej sprawie jako nałożona zgodnie z przepisami wprawdzie restrykcyjnymi, ale zgodnymi z powołanymi zasadami konstytucyjnymi i europejskimi. W przeciwnym razie przepisy, stanowiące podstawę decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie, powinny być przedmiotem zbadania w stosownym trybie przez Trybunał Konstytucyjny.

Uwzględnienie zasady proporcjonalności w procesie stosowania kar administracyjnych wymaga zatem zindywidualizwanego podejścia organów stosujących sankcje do każdej sytuacji podlegajacej ocenie. Innymi słowy odpowiedzialność załadowcy, czy innego podmiotu uczestniczacego w procesie przewozu towarów (przewoźnika, nadawcy, spedytora), musi być wprost wykazana na podstawie konkretnych okoliczności przemawiajacych za winą danej osoby. Nałożona kara musi wynikać w sposób niebudzący wątpliwości ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ma zatem rację Sąd pierwszej instancji twierdząc, że w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym.

Przepisy prawa regulujące kary w transporcie drogowym przewidują - jak podkreślano - wysoce restrykcyjne zasady odpowiedzialności oraz dolegliwe sankcje finansowe. Wprowadzając odpowiedzialność z tytułu naruszenia norm dotyczących obciążenia pojazdu także wobec innych podmiotów niż bezpośrednio wykonujące transport, prawo powinno w sposób wyraźny, precyzyjny i możliwy do spełnienia określać prawa i obowiązki adresata, wyposażając go jednocześnie w realne instrumenty umożliwiające zapobieżenie powstania ewentualnego naruszenia. Stosowanie tych przepisów według "sztywnego" wzorca, nieuzględniajacego wspomnianych zasad, może prowadzić do sprzecznej z Konstytucją wykładni przepisów - w tym wypadku dotyczących kar w transporcie drogowym. Zadaniem sądu administracyjnego, w tego rodzaju sytuacji, jest - jak już wspomniano - bądź zakwestionowanie przepisów o karach w transporcie drogowym w ramach pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP), bądź też wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów naruszających wspomniane standardy na skutek zastosowania w konkretnej sprawie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 13g ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu karę pieniężną nakłada się na:

1) podmiot wykonujący przejazd;

2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest sytuacja – jaką próbuje wykreować w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego – w której jedyną obiektywaną przesłanką decydującą o odpowiedzialności załadowcy jest ilość towaru znajdujacego się w pojeździe, i która jednocześnie przesądza o bezpośrednim związku przyczynowym pomiedzy zachowaniem załadowcy, a powstaniem naruszenia "obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego jest również przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, zgodnie z którą załadowanie ustalonej ilości towaru na pojazd o wskazanych parametrach zawsze skutkuje nienormatywnością pojazdu, a wszelkie dalsze ustalenia w tym zakresie nie mogą podważać faktu załadowania nadmiernej ilosci towaru i tym samym egzekwowania odpowiedzialności od załadowcy (s. 7 i 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej organu).

Stosowane przez organ uproszczenie, w zakresie omawianej odpowiedzialności, oparte jest jedynie na "związku przyczynowym" w zakresie działań nadawcy, spedytora, załadowcy i przewoźnika w szeroko rozumianym procesie transportu drogowego. Taki zaś związek (gdyby uznać tę wykładnię za prawidłową) będzie w praktyce występował zawsze, bowiem - bez wskazania wyraźnych kryteriów rozróżniających - załadowca określonego towaru na pewno będzie miał wpływ lub będzie się godził na powstanie każdej sytuacji faktycznej i prawnej, w której dojdzie do wymierzenia kary administracyjnej. Zatem ograniczenie odpowiedzialności, a w konsekwencji nałożenia kary, jedynie do związku przyczynowego na zasadzie, zgodnie z którą przeciążenie pojazdu oznacza zawsze odpowiedzialność załadowcy, nie może zostać zaakceptowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, właśnie w związku z szeregiem powołanych wcześniej argumentów prawnych.

W szczególności nie można zaakceptować sytuacji, w której organ posługując się “tabelą kar" i ustaleniami poczynionymi jedynie podczas kontroli przewoźnika niejako automatycznie stosuje sankcje w stosunku do załadowcy. Organ nie próbuje nawet wyjaśnić stopnia przyczynienia się załadowcy do naruszenia warunków transportu na gruncie rozpatrzywanej sprawy i w związku z tym do ustalenia czy "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują", na odpowiedzialność załadowcy z tytułu powstania naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wykonywanego de facto przez przewoźnika. Tymczasem w ramach szeroko rozumianego procesu transportu towarów, którego tylko pewnym etapem jest załadunek, może dochodzić do szeregu sytuacji faktycznych, na które załadowca w istocie nie ma wpływu, a następnie - przy tak "zmechanizowanym" procesie stosowania prawa - mogą one stanowić podstawę egzekwowania od niego odpowiedzialności administracyjnej.

Jak wspomniano, w niniejszej sprawie organy inspekcji transportu drogowego niejako bezrefleksyjnie zestawiły wyniki pomiarów kontrolowanego pojazdu z odpowiednią tabelą stanowiacą załącznik do ustawy do drogach publicznych, traktując to jako wystarczającą podstawę do nałożenia na załadowcę kary, bez jakiejkolwiek próby jej odniesienia do powołanych wcześniej zasad. Ponadto doszło do sytuacji, w której organ, z ustaleń poczynionych w podczas kontroli przewoźnika, uczynił - wystarczający jego zdaniem - materiał dowodowy w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary na załadowcę. Takie jednak działania pozostają w sprzeczności nie tylko ze standardami demokratycznego państwa prawnego i systemu ochrony praw człowieka, ale także z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (budowania zaufania do organów państwa, prawdy obiektywanej itp.). Działania organów inspekcji transportu drogowego podejmowane w takim kształcie, jak w rozpatrywanej sprawie, nie mogą zostać zaakceptowane przez sądy administracyjne.

Słusznie zatem wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie było możliwe uznanie, iż należy obciążyć karą pieniężną skarżącego jako załadowcę, ponieważ okoliczność ta nie wynika ze stanu sprawy i dowodów zgromadzonych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Nie wykazano bowiem, i ten stan rzeczy potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, że K.W., miał wpływ na powstanie zaistniałego naruszenia i godził się na jego powstanie. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji nie zbadały wyczerpująco wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie należy uznać za uzasadnione, także z następujących względów.

W świetle argumentów podniesionych wcześniej, odpowiedzialność załadowcy oraz innych niż przewoźnik podmiotów wymienionych w ustawie o drogach publicznych, została przewidziana jako wyjątek od zasady, zgodnie z którą odpowiedzialność ponosi podmiot dokonujący transportu drogowego. Trudno bowiem przyjąć, że rola podmiotów wykonujących bezpośrednio transport drogowy, na podstawie szczególnych przepisów określających prawa i obowiązki w tej dziedzinie, nie jest dominująca. Zatem podmioty inne, niż przewożący towar mogą odpowiadać jedynie wówczas, gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazują na to, że mieli oni wpływ lub godzili się na powstanie "naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Innymi słowy, musi to być odpowiedzialność za naruszenie prawa, nie zaś jedynie za samą okoliczność przeciążenia pojazdu. Gdyby tak miało być, ustawodawca dałby temu wyraz w jasno sformułowanym przepisie. Organ musi zatem wykazać i przekonywająco udokumentować, jakie postępowanie załadowcy było bezpośrednio związane z zaistniałym deliktem administracyjnym. Sama sprzedaż określonej ilości towaru, nie może być automatycznie sankcjonowana jako naruszenie zasad transportu, taka wykładnia nie uwzględnia bowiem innych czynników, które mogły mieć wpływ na ewentualne naruszenie prawa. Na takiej zasadzie - korzystając z konstrukcji wspomnianego związku przyczynowego – odpowiedzialność za przeładowanie pojazdu można byłoby bowiem w prosty sposób przypisać każdemu z podmiotów uczestniczących w szeroko rozumianym procesie transportu drogowego.

Konstrukcja odpowiedzialności za naruszenie warunków transportu drogowego, jaką buduje w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego jest nie do zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu kasacyjnego, organ musi bowiem wykazać w postępowaniu administracyjnym - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - że załadowca (lub inny podmiot) naruszył prawo w takim zakresie i w taki sposób, że wymierzenie mu kary administracyjnej w takiej samej wysokości, jaka w ustawie o drogach publicznych przewidziana została dla przewoźnika, jest zasadne i konieczne. Tylko taka wykładnia prawa stanowiącego podstawę prawną ocenianych decyzji administracyjnych, będzie mogła być uznana za zgodną z powoływanymi standardami konstytucyjnymi i europejskimi.

Załadowca może przecież nie wiedzieć, czy przewoźnik dysponuje odpowiednim zezwoleniem na przejazd pojazdem nienormatywnym, czy też podaje nieprawdziwe informacje dotyczące m. in. masy pojazdu. Innymi słowy to nie do załadowcy należy kontrola przestrzegania warunków wykonywania transportu drogowego przez przewoźnika, czy też inne podmioty uczestniczące w tym procesie. Nie można tracić z pola widzenia, że prawodawca nie wyposażył załadowcy w kompetencje z zakresu władztwa administracyjnego w postaci środków prawnych, które mógłby skutecznie zastosować, unikając tym samym odpowiedzialności administracyjnej. Poza tym możliwe jest wystąpienie w procesie transportu takich okoliczności, na które załadowca nie ma po prostu żadnego wpływu. Kwestie te wymagają w związku z tym pogłębionej analizy merytorycznej ze szczególnym uwzględnieniem procesu dowodowego, który w sprawie K.W. w ogóle nie miał miejsca.

W świetle powyższego, na podstawie ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie można zasadnie twierdzić, że załadowca godził się lub też miał wpływ na naruszenie przepisów regulujących warunki transportu drogowego. Jak wspominano, "wpływ" lub "godzenie się" na naruszenie norm dotyczących transportu drogowego musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach (przekroczenie masy całkowitej, przejazd pojazdem o naciskach osi większych niż dopuszczalne na danej drodze), jak i tego w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Wpływ na powstanie danego naruszenia musi być realny i bezpośredni. Poza tym organy mają obowiązek udowodnić wpływ na "naruszenie" prawa, a nie jedynie wpływ na zawartość ładunku w transporcie drogowym. Przy takim bowiem rozumieniu ocenianej normy prawnej byłaby ona, z podanych wcześniej powodów, niezgodna z Konstytucją, w szczególności w zakresie wspomnianej zasady proporcjonalności. Sankcjonowane naruszenie prawa nie może być zatem prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu. Innymi słowy błędna będzie teza, zgodnie z którą jeżeli przedsiębiorca wydaje ze składu (magazynu itp.) określoną ilość towaru, to tym samym ma wpływ, w rozumieniu art. 13g ust. 1b pkt 2 powoływanej ustawy o drogach publicznych, na wszelkie następstwa związane z jego przewozem.

"Godzenie się" jest natomiast stanem akceptowania przez dany podmiot naruszenia, na którego bezpośrednie powstanie wpływ ma inny podmiot. Inaczej mówiąc naruszenie przez jeden podmiot norm obciążenia następuje za przyzwoleniem innego podmiotu. Z punktu widzenia uregulowań prawnych w rozpoznawanym zakresie chodzi - co wymaga podkreślenia - o godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie chodzi tu zatem o swoistą zgodę (akceptację) na wydanie określonej ilości towaru, ale - jak wspomniano - o udowodnione godzenie się na naruszenie warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym. Niedostrzeganie przez organy inspekcji transportu drogowego różnicy pomiędzy godzeniem się a wpływem jest właśnie konsekwencją przyjmowanego automatyzmu i rozumienia tej odpowiedzialności jako kaskadowej – tj. najpierw przewoźnik, a potem (jedynie na podstawie protokołu kontroli drogowej pojazdu) załadowca, spedytor czy nadawca.

W tym świetle ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie uwzględniły tego, że odpowiedzialność załadowcy uzależniona jest od okoliczności "wpływu" lub "godzenia się" na powstanie naruszenia. W sprawie - jak już wspomniano - niejako bezrefleksyjnie przyjęto, iż skarżący miał wpływ lub też godził się na powstanie naruszenia. Co więcej nie zróżnicowano nawet tych dwóch kwestii, tj. nie wskazano, czy skarżący mógł realnie oddziaływać na naruszenie i z czego to wynika, czy też się na to naruszenie tylko godził i z czego to również wynika. Jedynym dowodem są bowiem lakoniczne zeznania kierowcy M.P. przewożącego żwir, zawarte w protokole przesłuchania świadka z dnia 19 marca 2012 r. (strona 10 akt administracyjnych), że kierowca podał załadowcy tylko dowód rejestracyjny pojazdu, na podstawie którego dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosi 42 000 kg, nie zwracając przy tym uwagi załadowcy towaru, że pojazd czołowy wraz z ładunkiem nie powinien ważyć więcej niż 40 000 kg. Okoliczności sprawy zawarte w protokole przemawiają zatem na korzyść załadowcy, bowiem został on wprowadzony w błąd przez kierującego pojazdem. Okoliczność ta nie została jednak w niniejszej sprawie uwzględniona (dokładniej zbadana) przez organy inspekcji transportu drogowego. Stanowisko organu przedstawione w skardze kasacyjnej zdaje się wskazywać, iż jego zdaniem, okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego w sprawie, bowiem ów załadowca powinien znać wszystkie reguły obowiązujące w transporcie drogowym jako wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z podniesionych wcześniej względów, stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne.

Ponadto za całkowicie chybiony należy uznać argument Głównego Inspektora Transportu Drogowego (strony 11-12 skargi kasacyjnej), który doszukuje się podstawy odpowiedzialności załadowcy na gruncie przepisu art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Przepis ten dotyczy warunków przewozu ładunków w ruchu drogowym i nie można zasadnie upatrywać w nim podstawy prawnej do odpowiedzialności załadowcy, a w ślad za nim także nadawcy, czy spedytora, na takich samych zasadach, jak wobec uczestników ruchu drogowego w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W tym stanie rzeczy za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy inspekcji transportu drogowego naruszyły bowiem w rozpatrywanej sprawie standardy postępowania dowodowego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonych decyzji, co doprowadziło do ich uchylenia. Stąd za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W związku z tym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.