Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1031/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt. 1-4a, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1,art. 149 par. 1 pkt. 1 i 3, art. 206
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 230 ust. 2, art. 240 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1543/21 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. IV SAB/Wa 1543/21, w wyniku rozpoznania skargi A.B. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w sprawie wydania cudzoziemcowi karty pobytu: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w podjęciu czynności w sprawie wydania karty pobytu (pkt 1.), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3.), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ustalając stan faktyczny i prawny WSA w Warszawie stwierdził, że pismem z 17 września 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wydania karty pobytu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o zobowiązanie Wojewody: do wydania karty pobytu w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania karty, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef") wydał w dniu 24 czerwca 2021 r. decyzję udzielającą cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) do 31 maja 2023 r. Następnie pismem z 11 sierpnia 2021 r. strona wniosła ponaglenie. Do dnia złożenia skargi na bezczynność i przewlekłość do WSA w Warszawie, organ nie wydał skarżącemu karty pobytu. Dalej z ostrożności skarżący złożył prośbę o niemiarkowanie wysokości kosztów postępowania, jeśli taki wniosek zostanie zgłoszony przez Wojewodę.

Dalej WSA w Warszawie podniósł, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W zakresie odrzucenia skargi organ argumentował, że zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog jest zamknięty i nie wymienia wprost opisywanej czynności jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 229 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) dalej: "u.c." pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu, ale żadne przepisy u.c. nie określają, w jakim terminie ma to nastąpić. Ani u.c. ani przepisy odrębnych ustaw nie przewidują postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. Prowadzone przez Wojewodę postępowania administracyjne w przedmiocie legalizacji pobytu kończą się wydaniem decyzji. Wydanie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną wynikającą z wydanego rozstrzygnięcia, do której nie mają zastosowania przepisy rozdziału 7 k.p.a. Organ zarzucił także bierność skarżącemu, który nie wnioskował do WSA w Warszawie o przekazanie akt do Wojewody w celu wydania rzeczonej karty. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów, Wojewoda wniósł o ich niezasądzanie ze względu na złożenie przez tego samego pełnomocnika ponad tysiąca skarg o tej samej treści, w tym samym przedmiocie: bezczynności i przewlekłości.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę wydał opisany na wstępie wyrok z 24 lutego 2022 r. sygn. IV SAB/Wa 1543/21.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczą kwestią było rozstrzygnięcie, czy czynność wojewody wydania karty pobytu, której bezczynność zarzuca skarżący zawiera się w definicji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po przeanalizowaniu przepisów u.c. WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że Wojewoda miał obowiązek podjęcia czynności w sprawie spersonalizowania karty pobytu bezpośrednio jak uzyskał informację od Szefa, że została wydana decyzja udzielająca cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy na terytorium RP.

W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że aby zakwalifikować daną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a,, czynność ta musi spełniać następujące kryteria: nie może stanowić decyzji ani postanowienia, mieć indywidualny i publicznoprawny charakter. W ocenie Sądu I instancji czynność wydania karty pobytu spełnia wszystkie te kryteria, bowiem nie stanowi decyzji czy postanowienia, ma charakter indywidualny - dotyczy realizacji uprawnienia konkretnego cudzoziemca, a także ma charakter publicznoprawny – obowiązek jej podjęcia wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (przepisów u.c.) i po wydaniu odnosi skutek publiczny. Tak więc wydanie karty pobytu należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość w podjęciu takiej czynności jest dopuszczalna.

W kwestii terminu wydania karty pobytu stwierdzono, że przepisy u.c. (ani też inne przepisy) nie określają terminu, kiedy wojewoda ma podjąć czynność dotyczącą wydania karty pobytu. W takiej sytuacji należy odwołać się do ogólnych przepisów, tj. art. 12 § 1-2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie.

Decyzja Szefa z 24 czerwca 2021 r. uchylająca decyzję Wojewody i udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynęła do Wojewody w dniu 22 lipca 2021 r. Jednocześnie organ został poinformowany, że akta administracyjne I instancji zostały przekazane do WSA w Warszawie w związku ze złożoną skargą na bezczynność Szefa w sprawie rozpatrzenia odwołania. Od 22 lipca 2021 r. do dnia wpływu do organu skargi, tj. do 21 września 2021 r. Wojewoda – mimo złożonego ponaglenia - nie podejmował żadnych czynności w sprawie wydania karty pobytu. Dopiero w dniu 11 października 2021 r. Wojewoda podjął czynność w sprawie spersonalizowania karty pobytu.

Analizując przebieg wydarzeń, WSA w Warszawie przyjął, że organ co prawda nie był związany żadnym konkretnym przepisem u.c., który określałby w jakim terminie ma dokonać wydania karty pobytu, niemniej organ winien działać, w myśl przepisów ogólnych zawartych w art. 12 § 1 k.p.a. - wnikliwie i szybko, a sprawę powinien załatwić niezwłocznie. Taki sposób działania organów administracji publicznej, gdzie brak przepisów regulujących termin na podjęcie danej czynności np. w postępowaniu wpadkowym w zakresie udostępniania akt wskazuje NSA (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 958/21, wyrok z 13 października 2021 r., sygn. II OSK 311/21).

Dalej WSA w Warszawie zaproponował, że maksymalny termin na wydanie karty pobytu można wywnioskować poprzez dokonanie wykładni celowościowej i zastosowanie per analogiam art. 230 ust. 2 u.c., który stanowi, że wniosek o wydanie kolejnej karty pobytu należy złożyć co najmniej na 30 dni przed końcem ważności karty. Wskazana regulacja sugeruje, że ustawodawca ustalił taki termin na podjęcie czynności na wydanie nowej karty cudzoziemcowi. W ocenie Sądu I instancji terminem na podjęcie czynności w sprawie spersonalizowania karty pobytu winien być termin "niezwłocznie", nie później jednak niż 30 dni. W konsekwencji – zdaniem WSA w Warszawie - zasadnym jest stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w podjęciu czynności wydania karty pobytu.

Jednocześnie owa bezczynność nie miała charakteru rażącego. W zakresie zmniejszenia kosztów postępowania sądowego Sąd I instancji nie uznał, że wystąpił przypadek określony w art. 206 p.p.s.a., pozwalający na ograniczenie, wyłączenie kosztów należnych skarżącemu. Koszty zostały zasądzone na rzecz strony, a nie jej pełnomocnika. Okoliczność, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje również innych skarżących w analogicznych skargach nie uzasadnia zastosowania miarkowania kosztów dla strony, która zatrudniła profesjonalnego pełnomocnika celem prowadzenia sprawy.

Wojewoda Mazowiecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1. i 4. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 230 ust. 2 i art. 240 pkt 1 u.c. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia, albowiem ustawa nie zakreśla terminu, w jakim organ jest zobowiązany działać;

2) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność ta stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia; nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przypadku niewykonania obowiązku wydania karty strona może skarżyć zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ w trybie przewidzianym w art. 227 k.p.a. i nast.;

3) art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 206 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1. i 4. i rozpoznanie skargi w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku bezczynności organu wraz z niezasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1. i 4. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

W pierwszym rzędzie należy rozpatrzeć najdalej idący zarzut tj. naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność ta stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia i nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z zarzutu tego, co prawda niepowiązanego z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przewidującego odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, wynika stanowisko skarżącego kasacyjnie negujące uprawnienie strony do żądania działania sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach - opartego na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z pkt 1-4a p.p.s.a. Zarzut ten wiąże się bezpośrednio z wnioskiem skargi kasacyjnej zastosowania przez NSA art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, NSA postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zdaniem NSA zarzut ten jest bezzasadny.

Bezspornie wydanie karty pobytu nie jest decyzją, czy postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Wydanie karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i powinno zostać zaliczone do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dla pozytywnego przesądzenia drogi sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest kumulatywne wystąpienie następujących warunków: wydany przez organ administracji publicznej akt nie będący decyzją ani postanowieniem powinien mieć charakter indywidualny i konkretny, dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, wywołując prawnie wiążący skutek w sferze praw i obowiązków adresata (vide postanowienie NSA z 19 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2402/22). Przyznanie aktowi wydania karty pobytu cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, implikuje stosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. tj. dopuszcza skargę na bezczynność w realizacji tego prawa.

Działanie organu w celu wydania karty jest podejmowane na podstawie i w celu wykonania przepisów u.c. Karta pobytu poprzez indywidualizację personalną stwierdza uprawnienia i obowiązki, które przysługują z mocy u.c. i innych aktów prawnych cudzoziemcowi, który otrzymał zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP. Przepisy te bowiem z wydaniem karty pobytu wiążą konkretne uprawnienia i obowiązki przysługujące cudzoziemcowi. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.c.).

Wszelkie czynności organów administracji publicznej związane z kartą pobytu podejmowane są w ramach określonej procedury. Przy czym pewne czynności jak: odmowa wydania (wymiany), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania, stwierdzenie wydania karty osobie nieuprawnionej z mocy wyraźnego przepisu u.c. zostają ujęte w rygory określone przepisami k.p.a. I tak odmowa wydania lub wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 245 ust. 6 u.c.). W art. 247 u.c. przewidziano, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie wydania karty pobytu, gdy przy składaniu wniosku o jej wydanie albo w terminie, o którym mowa w art. 246 ust. 2 u.c., nie złożył on odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu. Zgodnie natomiast z art. 227 u.c. w przypadku, gdy którykolwiek z dokumentów, o których mowa w art. 226 u.c. (w tym karta pobytu), został wydany osobie nieuprawnionej, organ wydający ten dokument stwierdza, w drodze decyzji, jego nieważność. Regulacje powyższe dowodzą, że okolicznościom prawnym i faktycznym, w oparciu o które dokonywane jest określenie sytuacji prawnej cudzoziemca w postaci szeroko pojętej procedury wydania karty pobytu ustawodawca nadał ramy przewidziane w k.p.a. Przy czym sama procedura wydania karty pobytu kończy się czynnością materialno-techniczną, nie zaś decyzją lub postanowieniem. Wyraża się podjęciem czynności faktycznej mającej związek z potrzebą dokonania personalizacji karty i zleceniem jej sporządzenia (wydrukowania) przez właściwy podmiot i wywołuje bezpośrednio skutki w sferze zewnętrznej administracji.

W innych sprawach sądy administracyjne również dopuściły możliwość wnoszenia skarg na bezczynność w podjęciu czynności materialno – technicznych (np. niewydania dowodu osobistego por. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. II OSK 230/09, niewpisania do rejestru produktów leczniczych wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. II GSK 364/11, niewpisanie ławnika na listę - postanowienie WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2005 r., sygn. II SAB/Bd 23/04). Podobnie: Tadeusz Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 45.

Reasumując wydanie karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i zalicza się do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co uzasadnia możliwość skorzystania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie, że cudzoziemiec powinien uruchomić drogę postępowania skargowego określonego w art. 227 k.p.a. i nast.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 230 ust. 2 u.c. i art. 240 pkt 1 u.c. powiązany z twierdzeniem Wojewody, że w kontrolowanej sprawie nie mógł wystąpić stan bezczynności, ponieważ przepisy u.c. nie zakreślają terminu, w jakim "organ jest zobowiązany działać", jest również nieuzasadniony.

Faktem jest, że przepisy u.c. nie wskazują, w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda wydaje kartę pobytu. Nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Wzorcem kontroli, który powinien zastosować sąd administracyjny, powinno stać się znaczenie pojęcia bezczynności w języku prawniczym. Pojęcie to jest zazwyczaj odnoszone do niedziałania podmiotów administracji publicznej i jej organów w postaci niewykonywania obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego w terminach lub w stanach faktycznych wymagających ich podjęcia (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68) – vide wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. II OSK 775/22.

Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę ogólną postępowania wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku (w związku z koniecznością pobrania niektórych danych wskazanych w art. 244 ust. 1 u.c., w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca). Wojewoda ponadto powinien dysponować oryginałem albo uwierzytelnionym odpisem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że niezwłoczne podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu jest postępowaniem uproszczonym, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Charakter tych czynności jako technicznych prowadzi do porównania z instytucją wydawania zaświadczeń i do pomocniczego, nie bezpośredniego zastosowania terminu wynikającego z art. 217 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni (tak samo NSA w wyrokach z 5 lipca 2022 r., sygn. II OSK 419/22, z 15 listopada 2022 r. sygn. II OSK 712/22).

Sąd wojewódzki natomiast przyjął, stosując odpowiednio art. 230 ust. 2 u.c., że takim terminem jest termin bez zbędnej zwłoki, ale jednocześnie dopuścił, że termin ten może zostać wydłużony do 30 dni, bowiem wniosek o kolejną kartę pobytu należy złożyć co najmniej na 30 dni przed upływem okresu ważności karty pobytu. WSA w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego ten przepis został wzięty jako wzorzec kontroli bezczynności, a nie art. 230 ust. 1 u.c. Ten ostatni stanowi, że wniosek o wymianę dokumentów (m.in. karty pobytu – art. 226 pkt 1 u.c.) należy złożyć w terminie 14 dni po wystąpieniu przesłanek do ich wymiany. Sytuacje kwalifikujące do wymiany formułuje art. 241 u.c. Zdaniem NSA powyższe przepisy nie są adekwatne do niniejszej sytuacji, bowiem regulują terminy, które dotyczą aktywności cudzoziemca, nie zaś organu. W przypadku organu właściwym terminem jest odpowiednio stosowany art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Przy czym należy wyraźnie stwierdzić, że czynność wydania karty pobytu nie mieści się w zakresie normowanym art. 1 k.p.a., co oznacza, że przepisy k.p.a. w zakresie terminów na załatwienie sprawy administracyjnej nie znajdują zastosowania.

Co prawda WSA w Warszawie przyjął odmienne ustalenia odnośnie terminu, w jakim organ winien wydać kartę pobytu, ale ostatecznie nie miało do żadnego wpływu na wynik sprawy tj. stwierdzenia bezczynności Wojewody i jej charakteru jako nierażącej. Naruszenie art. 230 ust. 2 i art. 240 pkt 1 u.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie mogło skutkować stwierdzeniem wadliwości zaskarżonego wyroku. Przepisy te bowiem zostały połączone z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Z kolei skuteczność naruszenia przepisów postępowania ma miejsce wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tutaj taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem niezależnie od przyjętego terminu końcowego na wydanie karty pobytu Wojewoda miał obowiązek działać bez zbędnej zwłoki i niezależnie od wszystkiego pozostawał w bezczynności.

Analiza sytuacji stanu faktycznego przeprowadzona w zaskarżonym wyroku, która doprowadziła do konkluzji, że Wojewoda pozostawał w bezczynności jest prawidłowa i nie została skutecznie podważona. W niniejszej sprawie Wojewoda miał wiedzę co do istnienia w obrocie prawnym decyzji Szefa z 24 czerwca 2021 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 31 maja 2023 r. Decyzja ta bowiem wpłynęła do Wojewody w dniu 22 lipca 2021 r. z informacją, że akta zostały przekazane do Sądu wojewódzkiego w związku ze skargą na bezczynność Szefa. Mając na uwadze konieczność niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do wydania skarżącemu karty pobytu Wojewoda zwlekał z ich podjęciem ponad dwa miesiące, do dnia 29 września 2021 r. Analiza odstępów czasowych w tych działaniach prowadzi do wniosku, że organ nie podjął niezwłocznie wymaganych działań w celu wydania karty. Wystąpienie - w następstwie wniesienia przez skarżącego ponaglenia oraz skargi na bezczynność do WSA w Warszawie - o wypożyczenie akt administracyjnych dopiero 29 września 2021 r. (po wpływie skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu 21 września 2021 r.) potwierdza dotychczasowy stan bezczynności Wojewody. Posiadając wiedzę, że akta zostały przesłane do WSA przy skardze na bezczynność Szefa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, organ powinien zwrócić się do tego sądu niezwłocznie, nie zaś po dwóch miesiącach. Stan bezczynności ustał dopiero w dniu 11 października 2021 r., kiedy to Wojewoda podjął czynność w sprawie spersonalizowania karty pobytu.

Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. łączony przez skarżącego kasacyjnie z wadliwym niezastosowaniem przez Sąd I instancji art. 206 p.p.s.a. Zamieszczona w art. 206 p.p.s.a. regulacja prawna wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, która umożliwia sądowi w uzasadnionych przypadkach odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Brzmienie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. W razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ostatnim akapicie Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał za uzasadnione oparcie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na ogólnych zasadach wynikających z art. 200 p.p.s.a. Wyjaśnienia te należy uznać za wystarczające i adekwatne do stanu faktycznego. Nie można skutecznie czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał on z fakultatywnego uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. II OSK 1530/21; postanowienie NSA z 6 września 2017 r., sygn. I OZ 1306/17; wyrok NSA z 1 marca 2016 r., sygn. II OSK 36/16).

Kierując się powyższymi względami, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.