Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 936/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp.k. z siedzibą w W. oraz [...] sp. j z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3073/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3073/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2014 r. nr [...], a nadto zasądził od organu na rzecz skarżące Wspólnoty kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił na rzecz [...] sp.k. z siedzibą w W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji w postaci budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach ewid. nr [...] (obr. [...]) pod budynki oraz fragmentach działek ewid. nr [...] (obr. [...]), działce ewid. nr [...] (obręb [...]) oraz działkach ewid. nr [...] (obr. [...]) pod wjazdy i infrastrukturę przy ul. [...] w W.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na normę art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a następnie wyjaśnił, iż warunki zabudowy zostały określone w sposób prawidłowy. Zdaniem organu brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, gdyż inwestycja spełnia wymogi prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zarzucając jej naruszenie: § 3 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 4 i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." w powiązaniu z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909); art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Również i inwestor wniósł o oddalenie skargi (patrz: protokół rozprawy).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie szeroko wypowiedział się na temat zasady dobrego sąsiedztwa. Zwrócił również uwagę na przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odniesieniu do prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należy wnosić, że organ pierwszej instancji na etapie sporządzania analizy uznał, iż jej normatywnie wymagana minimalna wielkość to w istocie siedmiokrotność frontu działki inwestycyjnej. Z treści analizy nie sposób bowiem wywieść, jaki był inny powód przyjęcia granic naniesionych na mapie. Wskazano tam, że przyjęto granice w odległości "trzykrotnej szerokości frontu" (pkt I - załącznik nr 2 do decyzji). Nie wskazywano natomiast, aby za przyjęciem takich granic przemawiała potrzeba zapewnienia racjonalnej kontynuacji parametrów zabudowy czy jej funkcji. Nie sposób przy tym uznać, aby standardy zagospodarowania przestrzenią np. przy ul. [...] (na północ od inwestycji - objęta analizą także część wschodnia), czy ul. [...] (objętej także analizą w części zachodniej) mogły służyć kształtowaniu harmonii przestrzeni przy ul. [...] na odcinku, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie lub też mogły mieć wpływ na ocenę, jakie funkcje powinna mieć tam zabudowa, w kontekście ochrony przed nadmiernymi uciążliwościami w stosunku do działek sąsiednich.

W odniesieniu do powyższego Sąd podkreślił, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś wyłącznie w celu poszukiwania obiektów, które – jako analogiczne do planowanych – umożliwią realizację celów zakładanych przez danego inwestora. W ocenie Sądu w tej sprawie organy administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie – jako nadrzędny – interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Pominęły równocześnie normy mające w sprawie zastosowanie. Przyjęto ich rozumienie – w sprzeczności z ich treścią – jako w istocie niezapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. Dopuszczalne granice tej uciążliwości zostały zdefiniowane normatywnie m. in. warunkiem zapewnienia dobrego sąsiedztwa.

Dalej Sąd wskazał, iż sporządzenie wadliwej analizy wyklucza przyjęcie, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych okoliczności (uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Determinuje to konieczność uchylenia orzeczeń organów obu instancji. W ocenie Sądu analiza – sporządzona w nieprawidłowych granicach – nie może dać odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy wyznaczone decyzją o warunkach zabudowy parametry są prawidłowe, w szczególności w kontekście ustalania wysokości zabudowy, szerokości elewacji oraz wskaźnika wykorzystania terenu (intensywność zabudowy). W tym kontekście Sąd uznał, że przedwczesne byłoby zajmowanie przez niego stanowiska co do zarzutów dotyczących błędnych ustaleń, gdy pozostaje to w związku z wynikami konkretnej analizy. Zasadne jest natomiast wyrażenie przez Sąd szeregu uwag, zmierzających do wyeliminowania – przy ponownym orzekaniu – dostrzeżonych nieprawidłowości. I tak Sąd wskazał, że:

- na etapie ustalenia warunków zabudowy parametry te mają być określone w sposób precyzyjny, gdyż przesądzają o zachowaniu wymogu ładu przestrzennego;

- z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonego aktu) nie sposób wywieść, czy prawidłowo ustalono parametry co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy; także w samej analizie brak wskazówek w danym zakresie – nie wskazano w niej, wobec jakich cech terenu analizowanego uznano, że ustalony decyzją wskaźnik (zakreślony jako maksymalny, a więc także dopuszczony) będzie realizować postulat ładu przestrzennego;

- brak precyzyjności postanowień decyzji o warunkach zabudowy, jak i właściwego wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi koniecznej, w tym skomunikowania działki inwestycyjnej; nie ustalono szerokości elewacji frontowych zabudowy od strony głównego wjazdu (od ul. [...]) dla obu budynków, gdy z wniosku inwestora wynikał zamiar realizacji dwóch obiektów, o ile oba mają być eksponowane od strony drogi publicznej;

- organ odwoławczy uchybił przepisom postępowania, poprzez brak rozważenia podniesionej w odwołaniu kwestii ewentualnej zasadności zawieszenia postępowania, wobec treści art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Końcowo Sąd zauważył, że organy przy poszukiwaniu obiektów do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, winny mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do nich w pierwszym rzędzie powinna nawiązywać linia zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia), a uzasadnienie odstępstw od tej reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów (§ 4 ust. 2 i § 7 ust. 2-4). Przy tym, w ocenie Sądu, nie może być tu wystarczające ustalenie występowania na określonym, analizowanym terenie obiektów o parametrach odbiegających od występujących w głównej osi widokowej – faktycznej perspektywy postrzegania przestrzeni (ogólnodostępnej drogi publicznej – tu: ul. [...] bądź [...]). Ponieważ analogiczną wadliwością jest dotknięte orzeczenie organu pierwszej instancji, gdzie rozpatrywano sprawę w oparciu o materiał dowodowy, którego kluczowym elementem była wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, Sąd uznał za zasadne uchylenie również orzeczenia tego organu.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd uznał za niezasadne.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiedli: [...] sp.k. z siedzibą w W. oraz [...] sp.j. z siedzibą w R., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

[...] sp.k. z siedzibą w W. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1/ art. 33 § 1 p.p.s.a. wyrażającym się w tym, że [...] sp.k. została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za uczestnika postępowania, podczas gdy wynik niniejszego postępowania sądowego nie dotyczy w żaden sposób jej interesu prawnego, ponieważ na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2014r. została przeniesiona na rzecz [...] sp.jk. z siedzibą w R.; uczestnikiem postępowania winna zostać uznana ta ostatnia spółka, która nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu sądowym; Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził żadnych czynności kontrolnych celem ustalenia prawidłowego katalogu stron postępowania oraz jego uczestników;

Jednocześnie na podstawie art. 183 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Spółka podniosła zarzut nieważności postępowania, który Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozpoznać z urzędu.

2/ § 2 pkt 5 oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyrażające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w sprawie nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, podczas gdy brak jest podstaw do takiego stwierdzenia;

3/ przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażającym się w przyjęciu przez WSA, że zaskarżona decyzja nie spełnia postulatu "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia,

4/ art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wyrażający się w uznaniu przez Sąd, że decyzja o warunkach zabudowy jest nieprecyzyjna oraz nie określa właściwe kwestii dostępu do drogi publicznej, w tym skomunikowania działki inwestycyjnej, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia;

Dodatkowo Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z konkretnie wskazanych dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

Zaś [...] sp.j. z siedzibą w R. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nieuprawnione pozbawienie strony – spółki [...] sp.j. możności obrony jej praw w postępowaniu sądowym co prowadzi do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w przypadku sporządzenia analizy urbanistycznej dla węższego terenu (rozumianego jako trzykrotność frontu działki zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) parametry nowej zabudowy byłyby co najmniej takie same lub nawet bardziej korzystne dla inwestora;

c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy numer [...] narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia niewłaściwego stanu faktycznego, uznającego, że organy administracji publicznej nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz, że nie zebrały i wyczerpująco nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w zakresie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy organy administracji publicznej ustaliły prawidłowo stan faktyczny, w szczególności sporządziły zgodną z prawem analizę urbanistyczną i wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy; a ponadto naruszenie tego przepisu poprzez błędne i niejasne wskazania Sądu co do sposobu dalszego prowadzenia sprawy.

II. naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w postaci:

a) naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu, w oparciu o błędną subsumcję ww. przepisów, decyzji o warunkach zabudowy numer [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., pomimo faktu, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności warunki nowej zabudowy zostały określone jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co wynika jednoznacznie z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik numer 2 do decyzji, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w odpowiednich granicach, w zgodzie z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z postanowieniami § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

b) naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej subsumpcji prowadzącej do uchylenia, w oparciu o ww. przepis, decyzji o warunkach zabudowy numer [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. pomimo faktu, że decyzja o warunkach zabudowy określa precyzyjnie parametry zabudowy, w sposób umożliwiający zbadanie zachowania wymogu ładu przestrzennego na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;

c) naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uchyleniu, w oparciu o ww. przepisy, decyzji o warunkach zabudowy numer [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r., pomimo faktu, że w decyzjach tych prawidłowo określono wskaźnik powierzchni zabudowy;

d) naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu, w oparciu o ten przepis, decyzji o warunkach zabudowy numer [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r., pomimo faktu, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, a w decyzjach tych w sposób należyty i właściwy wyjaśniono kwestię dostępu do drogi publicznej;

e) naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu, w oparciu o te przepisy, decyzji o warunkach zabudowy numer [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. pomimo faktu, że w decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowych dla obu projektowanych budynków;

f) naruszenia przepisu art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż organy obu instancji nie rozważyły kwestii zawieszenia postępowania, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w kwietniu 2014r., zaś do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (tj. do dnia 26 kwietnia 2016 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony, co jednoznacznie przesądza, iż zawieszenie postępowania przez organy administracyjne nie doprowadziłoby do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przed upływem maksymalnego czasu zawieszenia postępowania (9 miesięcy), zaś samo zawieszenie postępowania doprowadziłoby jedynie do zbędnego przedłużenia postępowania;

co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w konsekwencji do naruszenia przez ten Sąd w wydanym orzeczeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy w całości, a w konsekwencji o wydanie orzeczenia oddalającego w całości skargę Wspólnoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jej rzecz wg norm przepisanych.

Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne wywiedzione przez [...] sp.k. z siedzibą w W. oraz [...] sp.j. z siedzibą w R. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił [...] sp.j. z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] podtrzymała stanowisko z odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Sąd dostrzegł, podnoszone również we wniesionych skargach kasacyjnych, wystąpienie jednej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

W trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji uniemożliwiono skarżącemu kasacyjnie – [...] sp.j. z siedzibą w R. udział w rozprawie.

Nie jest sporne w sprawie, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana na rzecz inwestora - [...] sp.k. (utrzymywała ona w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r.). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przeniósł na rzecz [...]sp.j. w R. ostateczną własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. ustalającą warunki zabudowy.

Decyzja przenosząca z dnia [...] sierpnia 2015 r. stała się ostateczną z dniem 5 września 2015 r. (tak pieczątka na decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.) Natomiast skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. została wniesiona pismem z dnia 9 września 2015 r. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji toczyło się z udziałem [...] sp.k., natomiast skarżąca kasacyjnie [...] sp.j. z siedzibą w R. nie została zawiadomiona o terminie rozprawy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w tej sprawie wyrok w dniu 26 kwietnia 2016 r. Zatem niesporne jest, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji nie brała udziału [...] sp.j. w R., adresat (po dokonaniu przeniesienia) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na mocy postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczono [...] sp.j. w R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Przedstawione okoliczności tej sprawy prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż adresat decyzji w tej sprawie o ustaleniu warunków zabudowy jako strona został pozbawiony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w istotnej części postępowania (por. orzeczenie SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, niepubl.; wyrok z dnia 25 października 2005 r., FSK 2405/04; Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). O uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 497 i n.). Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 419/08; z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05; z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05 oraz wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1558/11) i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). Rozpoznając tak przedstawiony zarzut stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Uchybienie Sądu w rozpatrywanej sprawie ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania w zgodzie z przepisami prawa. Uniemożliwienie stronie udziału w rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. poprzez niezawiadomienie jej o terminie rozprawy, spowodowało, iż nie miała ona możliwości przedstawienia własnych racji, a tym samym uniemożliwiło to pełną obronę jej praw.

Zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym - na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przed wniesieniem skargi w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. doszło do przeniesienia na rzecz [...] sp.j. w R. decyzji z dnia[...]października 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, wydanej na wniosek [...] sp.k., to [...] sp.j. w R. winna być traktowana jako uczestnik na prawach strony, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, a tym samym jako strona przedmiotowego postępowania winna być zawiadomiona o terminie rozprawy w niniejszym postępowaniu, co jednak nie nastąpiło, jak wyżej wykazano.

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, należało przyjąć wystąpienie przesłanki nieważności o jakiej mowa w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec skarżącego kasacyjnie [...] sp.j. w R.

W związku ze stwierdzoną nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do wskazania przyczyny nieważności postępowania, nie badał zaś zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych (w tej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie tej zaistniały przesłanki do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości.