Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2038/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 stycznia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz S. M. i U. Z. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu na wniosek [...][...] i [...] [...] (dalej "Skarżących") sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "MIiB") z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...], w części dotyczącej punktu III decyzji, tj. rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości w zakresie zobowiązania [...] [...], [...] [...] i [...] [...] do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania w łącznej kwocie 19 985,00 zł – utrzymał decyzję MIiB w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...] (dalej "decyzją zwrotową Starosty/organu I instancji") Starosta [...] (dalej "Starosta"), działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm.), dalej "u.g.n.", orzekł o zwrocie na rzecz [...] [...], [...] [...] i [...] [...] nieruchomości położonej w [...], obręb 12, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 oraz udziału w prawie współwłasności działek nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 (pkt 1) i odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] (pkt II).

W punkcie III ww. decyzji, Starosta zobowiązał poprzedników prawnych Skarżących do zwrotu na rzecz Miasta odszkodowania wypłaconego za nieruchomość w łącznej wysokości 19 985,00 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...] (dalej "decyzją zwrotową odwoławczą"), Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") utrzymał decyzję Starosty w mocy (decyzja Starosty oraz decyzja Wojewody – dalej "decyzje zwrotowe").

3. [...] [...] wystąpił do Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych obu instancji w części orzekającej o zwrocie wypłaconego odszkodowania, z uwagi na rażące naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n.

4. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowych w kwestionowanym zakresie.

5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], MIiB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r.

6. Wyrokiem z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1331/17, tut. Sąd uchylił decyzję MIiB z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Decyzjom zwrotowym nie można zarzucić rażącego naruszenia art.140 ust.3 u.g.n. – w części dotyczącej rozliczeń ﬁnansowych z tytułu zwrotu nieruchomości - poprzez to, że organy te uznały, iż działania podjęte na wykupionej na warunkach wywłaszczenia części tej nieruchomości, po jej nabyciu przez Skarb Państwa, niezwiązane z celem wywłaszczenia, winny być rozliczone w trybie tego przepisu.

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że przepis art. 140 ust. 4 ugn (odpowiednik przepisu art. 140 ust. 3, według stanu prawnego z daty wydania kwestionowanych decyzji z 2000 r.) jest tak sformułowany, że nie określa, że zwracane przez domagającego się zwrotu nieruchomości zwaloryzowane odszkodowanie jest ustalane, z uwzględnieniem działań na nieruchomości podjętych po jej wywłaszczeniu, tylko i wyłącznie w ramach realizacji celu nabycia (wywłaszczenia). Treść tego przepisu w jego literalnym (językowym) brzmieniu nie pozwala na odkodowanie tego rodzaju normy prawnej, którą dostrzegają Skarżący. Z treści art. 140 ust. 3 ugn nie wynika kogo działania i jakiego rodzaju działania na wywłaszczonej nieruchomości należy uwzględnić stosując ten przepis.

W konsekwencji pojawiły się w orzecznictwie sądowym dwa rozbieżne poglądy. W niektórych orzeczeniach NSA wskazał, że dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 ugn, brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Dopuszczenie prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni przepisu art. 140 ugn, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ugn, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10; z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3079/14).

Sąd zauważa, że taki pogląd jest obecnie dominujący.

Nie można jednak pominąć tego, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd odmienny od wyżej zaprezentowanego. W wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 303/11 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 140 ust. 4 ugn stwierdzając, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kc. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 ugn odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Przy czym, interpretując omawiane pojęcie, nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ugn należy ocenić, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania, czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. Interpretując omawiane pojęcie nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem NSA, pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość - z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej - została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W tym zakresie NSA przywołał wyrażony w doktrynie pogląd, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości (T. Woś. "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s. 3). Poglądy te zostały podzielone w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1063/12). Zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 140 ust. 4 ugn podzielił też NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 318/11, choć przedstawił inną argumentację. NSA wskazał, że ugn przewiduje zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 i art. 140 ust. 4 ugn mają charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłączył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia. Niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ugn i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. NSA uznał, że jeżeli składający wniosek o zwrot uważa, że zwracana nieruchomość nie przedstawia dla niego żadnej wartości lub też, że w wyniku dokonania jej zwrotu poniesie jedynie szkodę majątkową to może zrezygnować z żądania zwrotu. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem uprawnionego.

Dodatkowo Sąd zauważa, że powyższych wątpliwości nie usuwa treść przepisu § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), który stanowi, że przy ustalaniu stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 ugn, uwzględnia się wyłącznie te skutki zmian wartości nieruchomości, które zostały spowodowane działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. Skoro także przepis rozporządzenia wykonawczego nie precyzuje opisanego wyżej zagadnienia na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego (a taki w założeniu był cel rozporządzenia wykonawczego), świadczy to o tym, że sam autor tego rozporządzenia nie miał sprecyzowanego stanowiska jak rozumieć pojęcie "działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu".

Skoro zatem stosowanie przepisu art. 140 ust. 4 ugn (odpowiednika wcześniejszego art. 140 ust. 3 ugn), w opisanym wyżej zakresie, nastręcza trudności interpretacyjne, to nie jest spełniony podstawowy warunek wydania decyzji z 2000 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), polegającym na ewidentnym pominięciu przez organy jasnego w swej treści przepisu prawa. Sąd zwraca uwagę, że w tamtym czasie w orzecznictwie sądowym nie kwestionowano możliwości rozliczenia, w trybie art. 140 ust. 3 ugn, działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, niezwiązanych z celem wywłaszczenia (zob. wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 17 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Po 874/00; wyrok NSA oz. w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 895/01).

Sąd podziela stanowisko skarżących, że orzeczenie o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, z uwzględnieniem działań podjętych na części wywłaszczonej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, a niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia może być zakwalifikowane jako naruszenie prawa. Jednak wbrew temu, co twierdzą skarżący nie można tego naruszenia rozpatrywać jako naruszenia o charakterze kwalifikowanym, "rażącym". Błąd w wykładni przepisu prawa materialnego (a takim jest przepis art. 140 ust. 3 ugn) jest kwalifikowany jako błąd o charakterze "istotnym", ale nie "rażącym". Tego typu błąd organu (istotny) można wyeliminować w postępowaniu zwyczajnym poprzez wniesienie zwykłych środków zaskarżenia (odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego). Tak też ten błąd kwalifikowany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny, tzn. jako wynikające z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, nawet w sprawie na którą powołali się skarżący w skardze (I OSK 1971/10).

Uszło uwadze skarżących, że eliminacji decyzji z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego w sposób "istotny" poprzez błąd w wykładni nie można osiągnąć na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest kolejnym organem odwoławczym, orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

(ii) Rację mają natomiast skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zupełnie pominął ocenę innych aspektów legalności decyzji zwrotowych. Kwestia wykładni art. 140 ust. 3 ugn w zakresie rozumienia zwrotu "działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu" nie wyczerpuje bowiem całej problematyki oceny przez organ odwoławczy zgodności z prawem kwestionowanych decyzji z 2000 r., w części dotyczącej orzeczenia o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do oceny legalności wskazanych wyżej decyzji z 2000 r. w zakresie weryfikacji prawidłowości ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o sporządzone opinie o wartości nieruchomości, które były podstawą rozstrzygnięcia z pkt III decyzji pierwszoinstancyjnej z 2000 r., zaakceptowanego następnie przez Wojewodę [...]. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z przepisem art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym opinie biegłych. Takimi opiniami były opinie o wartości nieruchomości sporządzone na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 140 ust. 4 ugn w zw. z art. 84 § 1 Kpa). Wobec tego organ odwoławczy działający w sprawie nieważnościowej winien przeanalizować treść operatów szacunkowych z dnia [...] grudnia 1999 r., z uwzględnieniem przepisów prawa, które były podstawą do sporządzenia tychże opinii, czego Minister Infrastruktury i Budownictwa nie uczynił.

Organ odwoławczy musi bowiem mieć na uwadze to, że wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2000 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt III, w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego, które w sposób oczywisty naruszałyby prawo, gdy naruszenie to wpływałoby na wynik wyceny (wysokość zwracanego odszkodowania), świadczyłoby bowiem o tym, że także decyzja wydana na podstawie tychże opinii byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymująca w mocy rażąco wadliwą decyzję organu I instancji także byłaby obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skoro zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny kwestii legalności kwestionowanych w sprawie decyzji z 2000 r., w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

(iii) W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Minister Infrastruktury i Budownictwa dokona, na podstawie art. 156 § 1 Kpa, pełnej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, zaskarżoną obecnie decyzją Minister po raz drugi utrzymał w mocy decyzję MIiB z dnia [...] października 2016 r., przedstawiając na tę okoliczność następującą argumentację:

1. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy są kwestie związane z rozliczeniami z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (ust. 3).

2. Podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Miasta [...] stanowiły operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] grudnia 1999 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] (uprawnienia nr [...]). Stosownie do powyższego:

3. W operacie szacunkowym, w którym zakresem wyceny objęto działki nr [...] o pow. 17 m2, nr [...] o pow. 342 m2, nr [...] o pow. 42 m2 oraz udział 1/6 części działek nr [...] o pow. 21 m2 i nr [...] o pow. 32 m w obrębie 12 m. [...] przy ul. [...], biegły wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w strefie śródmiejskiej w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej i handlowo - usługowej, w strefie śródmiejskiej. Otoczenie jest dobrze zagospodarowane. Ponadto wskazano, że stan zagospodarowania przed wywłaszczeniem różni się od stanu na datę szacunku o naniesienia w postaci nawierzchni betonowej, nawierzchni z kostki betonowej, schodów betonowych oraz gęsto uzbrojonej sieci uzbrojenia podziemnego. Ponadto przy aktualnym wykorzystaniu nieruchomości naniesienia, które podnoszą wartość nieruchomości to nawierzchnia betonowa i nawierzchnia z kostki betonowej, natomiast urządzenia sieci podziemnych w postaci kanalizacji, wodociągu i linii energetycznej oraz schody to elementy, które obniżają wartość nieruchomości.

Badając przeznaczenie planistyczne przedmiotu wyceny biegły ustalił, że na terenie, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. - Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego z 1991 r., Nr 9, poz. 109). Biegły wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego została oznaczona została jako tereny mieszkalnictwa istniejącego osiedla budownictwa mieszkaniowego zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz usług towarzyszących - symbol A5 MW MN AU.

Analiza rynku nieruchomościami na terenie [...] wykazała, że nie notowane były w tym czasie transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych biorąc pod uwagę charakter zagospodarowania, szczególnie podobne nasycenie sieci uzbrojenia w sieci podziemne. Zanotowane na lokalnym rynku transakcje dotyczą w większości działek budowlanych, gruntów o przeznaczeniu handlowo-usługowym, ale o innej zabudowie niż wyceniana nieruchomość, wobec tego rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania gruntu w podejściu porównawczym metodą porównywania parami.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 1998 r., Nr 98, poz. 612) przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).

Do szczegółowej analizy wybrano 3 transakcje nieruchomościami o charakterze handlowo - usługowym zawartymi w okresie od 20 lipca 1998 r. do 13 lipca 1999 r. Przyjęte do porównań transakcje oraz zarejestrowane w nich ceny zostały zestawione w tabelach na str. 10-12 przedmiotowego operatu szacunkowego.

Poziom cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej zależał od następujących cech: lokalizacja - waga 30 %, stan zagospodarowania - 30%, kształt i powierzchnia działki - 10%, sąsiedztwo i otoczenie - 20% oraz dojazd, parkingi - waga 10%.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w analizowanym okresie ceny jednostkowe nieruchomości mieściły się w przedziale od 76,80 zł do 102,60 zł za 1 m2 (ceny poprawione - trend czasowy). Następnie ceny te skorygowano poprawkami kwotowymi wobec czego wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę 94,90 zł/m2, przy czym wartość działki nr [...] została określona na kwotę 1 613,00 zł, działki nr [...] po zmniejszeniu wartości gruntu z uwagi na gęsto przebiegającą sieć uzbrojenia, na kwotę 16 180,50 zł, działki nr [...], po zmniejszeniu wartości gruntu z uwagi na gęsto przebiegającą sieć uzbrojenia i wykonanych schodów, na kwotę 1 945,50 zł. Natomiast wartość udziału 1/6 części działek nr [...] i nr [...] została łącznie określona na kwotę 838,00 zł.

Wartość naniesień budowlanych znajdujących na przedmiotowej nieruchomości wyceniono w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia i zastąpienia techniką szczegółową. Do określenia wartości posłużono się programem do kosztorysowania WIN - BUD, zbiorem jednostkowych wskaźników cenowych z zakresu budownictwa ogólnego mieszkaniowego oraz przemysłowego na roboty inwestycyjne i remontowe oraz cennikiem produkcji budowlano - montażowej Seconcenbud.

Zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia z dnia 7 lipca 1998 r. podejście kosztowe stosuje się do określania wartości odtworzeniowej nieruchomości, o której mowa w art. 150 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się, ile wyniosłyby koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii, której użyto do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Zaś przy metodzie kosztów zastąpienia określa się, ile wyniosłyby koszty zastąpienia części składowych gruntu obiektami o takiej samej funkcji, jaką spełniają obiekty, których wartość określa się, lecz wykonanymi przy użyciu aktualnie stosowanych technologii i materiałów (§15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia).

Stosownie do treści § 16 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 lipca 1998 r. przy użyciu techniki szczegółowej koszty odtworzenia lub zastąpienia określa się na podstawie ilości niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz cen jednostkowych tych robót.

W związku z powyższym wartość naniesień znajdujących się na działce nr [...] (nawierzchnia betonowa i z kostki betonowej) została określona na łączną kwotę 10 707,00 zł, natomiast wartość naniesień na działce nr [...] (nawierzchnia z kostki betonowej) została określona na kwotę 552,00 zł.

Ostateczna wartość ocenianej nieruchomości została określona na kwotę 31 837,00 zł. Przy czym wartość zmniejszenia wartości nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 6 867,00 zł.

4. Drugi operat szacunkowy, sporządzony również w dniu [...] grudnia 1999 r., w którym zakresem wyceny objęto z kolei działki nr [...] o pow. 389 m2, nr [...] o pow. 10 m2 i nr [...] o pow. 3 m2 w obrębie 12 m. [...] przy ul. [...], został przez biegłego sporządzony w sposób analogiczny do powyżej opisanego operatu szacunkowego z pewnymi zmianami uwzględniającymi charakter wycenianych działek. W szczególności biegły zastosował te same podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz przyjął do porównań te same nieruchomości.

Biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość leży przy skrzyżowaniu dwóch dróg wewnątrzosiedlowych. Otoczenie jest dobrze zagospodarowane. Na nieruchomości znajduje się parking o nawierzchni asfaltowej o całkowitej powierzchni 343 m2, ogrodzenie z siatki w ramach kątownika oraz przyłącze eNN. Działki ponadto posiadają dobre położenie komunikacyjne.

Do szczegółowej analizy wybrano 3 transakcje nieruchomościami o charakterze handlowo - usługowym zawartymi w okresie od 20 lipca 1998 r. do 13 lipca 1999 r. Przyjęte do porównań transakcje oraz zarejestrowane w nich ceny zostały zestawione w tabelach na str. 9-12 przedmiotowego operatu szacunkowego.

Poziom cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej zależał od następujących cech: lokalizacja - waga 30 %, stan zagospodarowania - 30%, kształt i powierzchnia działki - 10%, sąsiedztwo i otoczenie - 20% oraz dojazd, parkingi - waga 10%.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w analizowanym okresie ceny jednostkowe nieruchomości mieściły się w przedziale od 76,80 zł do 102,60 zł za 1 m2 (ceny poprawione - trend czasowy). Następnie ceny te skorygowano poprawkami kwotowymi wobec czego wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę 91,00 zł/m2, tym samym łączna wartość działek nr [...], nr [...] i nr [...] została określona na kwotę 36 582,00 zł.

Wartość naniesień budowlanych znajdujących w postaci nawierzchni asfaltowej (ułożonej na podbudowie betonowej i podsypce piaskowej) została oszacowana na kwotę 10 941,00 zł, natomiast wartość ogrodzenia wykonanego z siatki ocynkowanej wraz zabetonowanymi słupkami została oszacowana na kwotę 5 206,00 zł. Łącznie wartość naniesień została oszacowana na kwotę 16 147,00 zł. Jednocześnie ta kwota stanowi wartość zwiększenia wartości szacowanych działek.

Ostateczna wartość szacowanych działek nr [...], nr [...] i nr [...] została wyceniona na kwotę 52 729,00 zł.

5. Oceniając wartość dowodową sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych należy zauważyć, że spełniają one wymogi formalne, o których mowa w § 36 ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto aby dokonać oceny ww. dowodów należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 134 ust. 1 - 4 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami)

Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4, natomiast przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 135 ust. 3 i 4).

Analiza sporządzonych operatów nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tych dowodów z opinii biegłego. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatów wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metod szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinie biegłego opierają się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Prawidłowo także dokonano oszacowania wartości odtworzeniowej części składowych znajdujących się na szacowanych gruntach. Biegły zastosował prawidłową metodę i technikę wyceny.

W niniejszej sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji ustaliły odszkodowanie podlegające zwrotowi na podstawie ww. operatów szacunkowych po jego zwaloryzowaniu oraz w oparciu o art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Zwaloryzowane odszkodowanie za działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] oraz udział 1/6 części działek nr [...] i nr [...] wyliczono na kwotę 1 933,00 zł. Natomiast zwaloryzowane odszkodowanie za działki nr [...], nr [...] i nr [...] wyliczono na kwotę 1 905,00 zł.

Ponieważ wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] oraz udział 1/6 części działek nr [...] i nr [...], w obrębie 12 m. [...] przy ul. [...] uległy zmniejszeniu na skutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu przez dotychczasowego właściciela Gminę Miasto [...], wobec tego do zapłaty wyliczono kwotę 1 933,00 zł (analiza z dnia 22 grudnia 1999 r.).

Jeśli zaś chodzi o działki nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie 12 m. [...] przy ul. [...] to ich wartość zgodnie z ww. operatem szacunkowym uległa zwiększeniu na skutek działań na nieruchomości po jej wywłaszczeniu przez dotychczasowego właściciela Gminę Miasto [...], wobec tego do zapłaty wyliczono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 1 905,00 zł powiększoną o wartość zwiększenia wartości tej nieruchomości w wysokości 16 147,00 zł co w sumie dało kwotę 18 052,00 zł (analiza z dnia 22 grudnia 1999 r.).

Mając na uwadze powyższe na mocy kwestionowanych decyzji [...] [...], [...] [...] i [...] [...] zostali zobowiązani do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania w łącznej wysokości 19 985,00 zł. Kwota ta została podzielona odpowiednio w stosunku do udziałów przypadających poszczególnym współwłaścicielom.

Obliczając wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi zarówno Starosta jak Wojewoda wzięli pod uwagę zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane naniesieniami na gruncie, które nie zostały dokonane w związku z realizacją celu wywłaszczenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z przeważającym stanowiskiem prezentowanym obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (uprzednio art. 140 ust. 3 ugn) zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości, które powiększają wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego może obejmować wyłącznie te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Jeżeli wartość nieruchomości zostanie zwiększona nakładami, które nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, to zwiększenie tej wartości nie jest uwzględniane przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, z dnia 19 lutego 2014 r" sygn. akt I OSK 1727/12, z dnia 21 stycznia 2015 r" sygn. akt I OSK 1323/13, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle powyżej przytoczonego orzecznictwa sądowego ustalając wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi organy orzekające na gruncie niniejszej sprawy naruszyły przepis art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć. Jednakże w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju naruszenie to nie jest rażące. Należy bowiem zauważyć, iż w dacie orzekania przez Starostę [...] i Wojewodę [...], tj. 18 lat temu, w orzecznictwie administracyjnym nie było jednolitej interpretacji powyższego przepisu.

Oprócz przywołanego wyżej stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 303/11 (dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym interpretując ww. przepis nie można z jego treści wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Należy mieć bowiem na względzie, że pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość - z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej - została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym właśnie zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie należy przywołać wyrażony w doktrynie przez T. Wosia pogląd, że "przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości." (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10 (dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1908/10, z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1503/12 oraz z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ze stanowiskiem Ministra zgodził się również Sąd w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/17.

Z akt sprawy nie wynika zatem, aby wystąpiły w sprawie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 Kpa, które skutkowałyby nieważnością decyzji zwrotowych Starosty oraz Wojewody.

IV. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2018 r., zarzucając jej niezgodność z prawem.

Uzasadniając w/w zarzut, Skarżący podnieśli, że Minister nie wykonał zaleceń tut. Sądu sformułowanych w poprzednim wyroku z 2017 r., t.j. zaniechał dokonania oceny, czy decyzje z 2000 r., orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o stosownych rozliczeniach zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na oparciu tych decyzji na wadliwie sporządzonych operatach szacunkowych z wyceny nieruchomości (przy czym wadliwość ta miałaby mieć charakter oczywisty). Stosownie do powyższego:

(i) Decyzje zwrotowe rażąco naruszyły art.140 ust.3 u.g.n., przewidujący zwiększenie zwracanego odszkodowania tylko w razie "podjęcia" na wywłaszczanej nieruchomości działań, zwiększających jej wartość, nie zaś w przypadku wystąpienia jakichkolwiek okoliczności, zwiększających tę wartość. Z opinii biegłego wynika natomiast, że określając wartość nieruchomości zwracanej uwzględnił takie atrybuty jak: (-) położenie nieruchomości, (-) przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, (-) sąsiedztwo i otoczenie, a także (-) dojazd, parkingi. Zgodnie z wolą ustawodawcy zwiększenie wartości nieruchomości, podlegające uwzględnieniu przy rozliczeniach miało dotyczyć zdarzeń, będących wynikiem podjęcia działań na nieruchomości, a nie takich aspektów jak jej lokalizacja, czy kształt i powierzchnia działki, a także sąsiedztwo i otoczenie (sposób zagospodarowania poza granicami nieruchomości), a także dojazd czy parkingi.

(ii) Na str.14 swojej opinii biegły przyjął (a za nim organ w decyzji zwrotowej), że "Wartość zwiększenia się wartości nieruchomości z uwagi na poniesione nakłady jest różnicą wartości całej nieruchomości i gruntu". Takie założenie jest rażąco niezgodne z art.140 ust.3 u.g.n., który to przepis nakazuje jednoznaczne określenie wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu. Przywołana opinia nie spełnia zatem ustawowych wymogów - jest z nimi rażąco sprzeczna. Nie zawiera bowiem podstawowego ustalenia wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia.

Wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia należało zatem ustalić nie tylko z uwzględnieniem gruntu, jak to przyjął biegły, lecz także z uwzględnieniem znajdujących się na tym gruncie naniesień roślinnych. Oczywistym jest, że zrealizowanie przez beneficjenta wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości inwestycji w postaci parkingu (działanie prowadzące do zwiększenia wartości nieruchomości), musiało być poprzedzone usunięciem znajdujących się tam naniesień roślinnych (czynność beneficjenta prowadząca do obniżenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia).

Tym samym ustalenie, czy w danym przypadku doszło do zwiększenia albo zmniejszenia wartości nieruchomości w rozumieniu art.140 ust.3 u.g.n., bezwzględnie wymaga uprzedniego ustalenia różnicy pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia tego wywłaszczenia a wartością tej nieruchomości według stanu z dnia jej zwrotu, a nie - jak to przyjął rzeczoznawca oraz organy zwrotowe – wyłącznie ustalenia różnicy pomiędzy wartością całej nieruchomości według stanu z dnia zwrotu a wartością samego gruntu według stanu z tej samej daty. Na okoliczność, że na całej wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się naniesienia roślinne, Skarżący załączają kopię wyceny gruntów i naniesień roślinnych z dnia 11 października 1975 r., gdzie naniesienia roślinne łącznie oszacowane były na kwotę 18.931,55 zł (Załącznik nr 2), co potwierdza także kopia oferty złożonej przez wywłaszczającego właścicielom w dniu 3 lutego 1977 r. (Załącznik nr 3).

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 w związku z art.127 § 3 i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe decyzje zwrotowe organów I i II instancji są obciążone – w części regulującej obowiązek zwrotu odszkodowania – kwalifikowanym naruszeniem prawa (spośród katalogu zawartego w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w tym w szczególności wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w § 1 pkt 1). Zaskarżoną obecnie decyzją Minister ponownie podzielił stanowisko wyrażone w decyzji MIiB, iż z racji niewystąpienia w/w naruszenia brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowych w kwestionowanej przez Skarżącego części.

W/w stanowisko Ministra jest przedwczesne, albowiem organ ten nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości związanych z oceną kwestionowanej części decyzji zwrotowych w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż w poprzednio wydanym wyroku tut. Sąd dokonał oceny dwóch istotnych zagadnień prawnych, wiążących organ nadzorczy na zasadzie art.153 p.p.s.a.

Po pierwsze zatem – Sąd wykluczył możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej części decyzji zwrotowych z racji przyjęcia w tych decyzjach szerokiego rozumienia pojęcia "działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu", użytego w ówczesnym art.140 ust.3 u.g.n., uznając iż posłużenie się taką wykładnią przez organy zwrotowe nie może być postrzegane jako rażące naruszenie przywołanego przepisu, a to z uwagi na niedostateczną jasność w/w przepisu, która wywołała istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (szczegółowo zanalizowane w przywołanym wyroku). Stwierdzić należy, że ocenę tę Minister wziął konsekwentnie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej obecnie decyzji. Tym samym ta część argumentacja skargi, która zdaje się de facto polemizować z poprzednio wydanym wyrokiem, podnosząc po raz kolejny okoliczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę, przy wycenie nieruchomości, takich działań lub okoliczności, zaistniałych po wywłaszczeniu, które nie polegały na bezpośrednim podjęciu działań pozostających w bezpośrednim związku z realizacją celu wywłaszczenia (w tym m.in. uchwalenie planu miejscowego, wybudowanie na sąsiednich nieruchomościach dojazdu i parkingów), nie może zostać uwzględniona. Nie można także przyjąć, w sytuacji, w której wycena wartości zwróconej nieruchomości według stanu z dnia zwrotu musiała następować na ogólnych zasadach, wiążących rzeczoznawcę przy ustalaniu wartości nieruchomości, że przy dokonywaniu przedmiotowej wyceny rzeczoznawca wadliwie wziął pod uwagę takie aspekty jak położenie nieruchomości, jej kształt, powierzchnia, czy sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Po drugie – Sąd przesądził, iż co do zasady możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych w kwestionowanym zakresie, o ile zostałoby wykazane, że rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania zostały wydane w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego, które w sposób oczywisty naruszałyby prawo. Z racji tego, iż ewentualne naruszenie tego rodzaju wpływałoby na wynik wyceny (wysokość zwracanego odszkodowania), to rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania, wydane na podstawie tychże opinii, należałoby uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Sąd zalecił Ministrowi dokonanie kontroli legalności decyzji zwrotowych w części regulującej rozliczenia, o których mowa w art.140 u.g.n., pod kątem szczegółowego wyjaśnienia (w kontekście wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art.156 § 2 k.p.a.), czy w/w rozstrzygnięcia zostały oparte na wadliwie sporządzonym operacie z wyceny zwróconej nieruchomości.

3. Ocena wykonania w/w zaleceń przy ponownym orzekaniu w sprawie prowadzi do wniosku, iż aczkolwiek Minister skontrolował prawidłowość operatów sporządzonych na potrzeby postępowania zwrotowego w świetle właściwych uregulowań prawnych, niemniej pominął przy tym kwestię, o której mowa w skardze, tj. nie dokonał oceny tego, czy we w/w operatach dokonano przewidzianego w art.140 ust.3 u.g.n. porównania wartości nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia oraz wartości według stanu nieruchomości z dnia jej zwrotu.

Odnotować należy, iż zakres oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organ administracji jest w pewien sposób ograniczony, albowiem siłą rzeczy nie obejmuje oceny zagadnień o charakterze czysto specjalistycznym, należących do sfery wiadomości specjalnych biegłego, których organ nie posiada. Nie ulega jednakże wątpliwości, że obowiązkiem organu jest skontrolowanie operatu pod tym kątem, czy jest on kompletny, spójny, logiczny i czy przede wszystkich zawiera wszystkie elementy przewidziane prawem, konieczne do ustalenia wartości nieruchomości. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji zbadanie, czy operaty sporządzone na potrzeby postępowania zwrotowego, szacujące wartość nieruchomości, zawierają wszystkie ustalenia niezbędne do określenia zakresu obowiązków, spoczywających na beneficjentach zwrotu, o których mowa w art.140 u.g.n., w tym w szczególności, czy zawierają wiarygodne ustalenia na temat ewentualnego obniżenia lub zwiększenia wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia.

Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (ust. 3).

Z akt postępowania zwrotowego wynika, że w dniu 21 grudnia 1999 r. sporządzono dwa operaty szacunkowe z wyceny poszczególnych działek objętych zwrotem (jeden z operatów obejmował działki nr nr [...], [...], [...] oraz udział w wysokości 1/6 w prawie własności działek [...] i [...], natomiast drugi (dalej "operat nr 2") - działki nr nr [...], [...], [...]). Z konkluzji rzeczoznawcy zawartych na str.14 operatu nr 2 wynika, że: (-) wartość wycenianej nieruchomości według stanu aktualnego wzrosła w porównaniu ze wartością według stanu z dnia jej wywłaszczenia, a to na skutek zaistniałej w międzyczasie zmiany stanu zagospodarowania, tj. wykonania na gruncie drogi oraz parkingu (z wyłączeniem warstwy asfaltu), (-) rozmiar wynikającego stąd zwiększenia się wartości wycenianej nieruchomości odpowiada prostej różnicy pomiędzy wartością całej nieruchomości według stanu z dnia jej zwrotu a wartością samego gruntu w tej dacie ("Wartość zwiększenia się wartości nieruchomości z uwagi na poniesione nakłady jest różnicą wartości całej nieruchomości i wartości gruntu"). Powyższe stwierdzenia operatu uprawniają do wniosku, iż w ocenie rzeczoznawcy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu wywłaszczenia wyłącznie niezbudowany grunt, pozbawiony jakichkolwiek części składowych (naniesień), zwiększających jego wartość, a tym samym jakiekolwiek zwiększenie tej wartości (tj. wartości gruntu) było następstwem okoliczności zaistniałych dopiero po wywłaszczeniu, tj. w szczególności następstwem wybudowania w/w elementów infrastruktury parkingowej. W konsekwencji powyższego rzeczoznawca przyjął, iż sama wartość w/w elementów przekłada się w całości na zwiększenie wartości całej nieruchomości w rozumieniu art.140 ust.3 u.g.n. Powyższe oznacza, iż beneficjenci zwrotu tej nieruchomości winni być zobligowani do zwrócenia zwaloryzowanej kwoty otrzymanego odszkodowania, powiększonej o wartość poczynionych po wywłaszczeniu naniesień.

Skarga zarzuca, że: (-) w analizowanym operacie szacunkowym przyjęto wadliwą metodologię ustalania, czy po wywłaszczeniu nieruchomości doszło do zwiększenia jej wartości, polegającą na nieuzasadnionym odstąpieniu od wyznaczenia wskazanej w art.140 ust.3 u.g.n. różnicy pomiędzy wartością tej nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia oraz wartością nieruchomości według stanu z dnia jej zwrotu, (-) powyższe doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, a to w związku z nieuwzględnieniem wartości nasadzeń roślinnych, które we w/w dacie znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wywodzą zatem, iż operat nie uwzględnił wartości trwałych naniesień roślinnych, które zostały usunięte z nieruchomości po jej wywłaszczeniu, a które istniały w dniu wywłaszczenia. Skarżący wskazują zatem, że: (-) na wartość nieruchomości według stanu z dnia jej wywłaszczenia nie składała się wyłącznie wartość samego gruntu ale również wartość znajdujących się na nim w/w naniesień roślinnych, (-) po wywłaszczeniu nieruchomości doszło zatem najpierw do obniżenia jej wartości (poprzez usunięcie roślinności przez wnioskodawcę wywłaszczenia) a dopiero potem do jej zwiększenia (poprzez wybudowanie infrastruktury parkingowej), co oznacza, iż przedmiotem zwrotu ze strony byłych właścicieli (poza odszkodowaniem za grunt) mogłaby być co najwyżej ewentualna nadwyżka wartości przedmiotowej infrastruktury nad wartością usuniętych naniesień roślinnych, (-) prawidłowa metodologia wyceny nieruchomości nie mogła w tej sytuacji ograniczyć się do porównania wartości całej nieruchomości według stanu z dnia zwrotu oraz wartości samego gruntu, a winna opierać się na porównaniu pierwszej z tych wartości z wartością nieruchomości z dnia wywłaszczenia, uwzględniającą fakt, iż składnikiem tej nieruchomości był w tej dacie nie tylko grunt ale i trwałe naniesienia roślinne. Na okoliczność, że na wywłaszczonej później nieruchomości znajdowały się naniesienia roślinne, Skarżący załączyli kopię wyceny gruntów i naniesień roślinnych z dnia 11 października 1975 r., gdzie naniesienia roślinne łącznie oszacowane były na kwotę 18.931,55 zł.

W/w aspekt prawidłowości operatów szacunkowych nie był brany przez Ministra pod uwagę przy orzekaniu w sprawie, co oznacza, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy sprawę zakończoną decyzją MIiB, uzupełniając postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.