Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2090/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 2, art. 40, art. 41, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 3 i art. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2011/10 w sprawie ze skargi M.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2011/10 oddalił skargę M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu 30 marca 2010 r. M. I. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na usamodzielnienie w wysokości 80.000 zł.

W dniu 13 kwietnia 2010 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w wyniku którego ustalono, że M. I. jest osobą rozwiedzioną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 18 listopada 2011 r. Wnioskodawca użytkuje część drewnianego domu, bez urządzeń sanitarnych. M. I. pobiera z KRUS Oddział w Siedlcach emeryturę, której wysokość wyniosła 190,70 zł. Ponadto jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,258 ha przeliczeniowego, z którego wyliczono dochód w kwocie 1295,40 zł. Łączny dochód strony wynosi 1486,10 zł. Z opisu sytuacji rodzinnej wynika, że wnioskodawca ma dwie córki, z którymi nie utrzymuje kontaktów.

W dniu 10 czerwca 2010 r., w trakcie ponownego wywiadu środowiskowego, M. I. sprecyzował formę swoich oczekiwań. Wskazał, iż jest zainteresowany pieniężną formą pomocy w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się, nie jest natomiast zainteresowany niskooprocentową pożyczką.

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmówił przyznania M. I. zasiłku celowego w wysokości 80.000 zł na ekonomiczne usamodzielnienie się. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że łączny miesięczny dochód wnioskodawcy znacznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Organ I instancji podkreślił również, że wnioskodawca otrzymuje dopłaty obszarowe z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które może zainwestować w rozwój i unowocześnienie swojego gospodarstwa rolnego. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnia wymogów do otrzymania pomocy, gdyż posiada własny warsztat pracy w postaci gospodarstwa rolnego, a poza tym jako osoba w wieku emerytalnym nie rokuje szans na rozwój. Organ zaznaczył, że Rada Gminy w P. w budżecie GOPS na 2010 r. nie przewidziała środków finansowych na wnioskowany cel.

Od powyższej decyzji M. I. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zauważył, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego na ekonomiczne usamodzielnienie jest uzależnione od uznania organu. Odmienne są uregulowania dotyczące przyznania tego zasiłku w odróżnieniu od zasiłku celowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Do ustalenia wysokości takiego zasiłku ustawodawca upoważnił radę gminy, która w stosownej uchwale określa jego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania i zwrotu. Jednocześnie, zgodnie z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy nie została uprawniona do ustalania kryteriów odmowy przyznania tej formy pomocy. Przesłanki te zawiera bowiem ustawa o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy w [...] w budżecie GOPS na 2010 r. nie przewidziała środków finansowych na ten cel.

Kolegium wskazało, że przesłanki udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego określono w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, że przysługuje ono, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Zgodnie z ust. 3 art. 8 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W oparciu o wskazane przepisy organ ustalił, że dochód osiągany przez M. I. przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej, co stanowi także przesłankę odmowy przyznania świadczenia. Ponadto M. I. pobiera dopłaty obszarowe z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa i ma możliwość zainwestowania chociażby tych dopłat w rozwój własnego gospodarstwa rolnego. Tak więc, zdaniem Kolegium, wiek M. I., a także uzyskiwany przez niego dochód oraz pozostałe przesłanki wynikające z uregulowań ustawy o pomocy społecznej dotyczące stworzenia możliwości zorganizowania własnego warsztatu pracy uniemożliwiają ubieganie się o przyznanie wnioskowanej pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się.

Na powyższą decyzję M. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie uwzględnia jego oczekiwań i potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych, kryteriów, dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł.

Powyższy przepis wskazuje, że aby uzyskać jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie się w formie pieniężnej, o którym mowa w art. 43 ustawy o pomocy społecznej, wnioskodawca musiałby osiągać dochód nie wyższy niż 477 zł.

Z akt sprawy, w ocenie Sądu I instancji, wynika natomiast, że M. I. tego wymogu nie spełnił, ponieważ osiągnął dochód miesięczny w łącznej kwocie 1486,10 zł (dochód z emerytury 190 zł oraz dochód z 1ha przeliczeniowego wynoszący, zgodnie z art. 8 ust. 3 i 9 ustawy w zw. z § 1 pkt 2 lit. e/ powołanego rozporządzenia 1295,40 zł, tj. 207 zł x 6,258 ha).

Skoro zatem M. I. uzyskuje dochód przekraczający ponad dwukrotnie ustawowe kryterium dochodowe, to organy prawidłowo uznały, że skarżący nie jest uprawniony do jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. I. reprezentowany przez adwokata z urzędu, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto wniósł o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż M. I. nie kwalifikuje się do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej ze względu na przekroczenie kwoty 477 zł stanowiącej ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej;

b) art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. e/ powołanego rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez WSA, iż przepisy te mogły zostać zastosowane do okoliczności faktycznych sprawy, wskutek czego organy w sposób nieuprawniony powiększyły dochód M. I. do kwoty przenoszącej ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej;

2) naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdzie w sprawie niniejszej wynik sprawy oznacza nie tylko samo orzeczenie, ale również skutki prawne, jakie ono wywołuje, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez to, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że nie tylko powinien był to uczynić, lecz także miał taki obowiązek, wskutek którego to zaniechania nie doszło m.in. do zweryfikowania, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 i 41 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rolą bowiem organu pomocy społecznej jest ustalenie czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o pomoc także wówczas, gdy dochód osoby jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez to, iż Sąd I instancji przemilczał w uzasadnieniu wyroku fakt naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej dokonany przez organy w zakresie obowiązku rozważenia możliwości przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 40 i/lub 41 ustawy o pomocy społecznej, a przez to (i) zaniechał oceny ustaleń dokonanych przez ograny obu instancji pod względem ich zgodności z prawem, poprzestając wyłącznie na przytoczeniu tych ustaleń oraz (ii) zaniechał wskazania, które ustalenia zostały przez Sąd przyjęte, a które nie, ograniczając się do stwierdzenia, co ustaliły organy administracji publicznej bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwiej oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., iż stan faktyczny sprawy nie pozwala na arbitralne i pozbawione obiektywizmu przyjęcie, iż skarżący otrzymuje dochód w wysokości 1486,10 zł, jako że w rzeczywistości co miesiąc otrzymuje on kwotę 190,70 zł.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną określenie dochodu z gospodarstwa rolnego w sposób ryczałtowy aktualne jest jedynie wówczas, gdy osoba prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Skarżący nie prowadzi oraz w poprzednich latach nie prowadził gospodarstwa rolnego oraz ze względu na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości prowadzenia takiego gospodarstwa. Skarżący jest 71-letnim emerytem i w świetle doświadczenia życiowego oraz zasad racjonalności nie jest możliwe uznanie, iż może on wykonywać pracę na roli i uzyskiwać w ten sposób jakikolwiek dochód. Równocześnie zakwestionowano możliwość uzyskania przez skarżącego dochodu z gospodarstwa rolnego z uwagi na jego stan zdrowia, tj. umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony do dnia 18 listopada 2011 r., odwołując się do 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407), zgodnie z którym do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych i stwierdzono, że skoro skarżący nie ma możliwości osiągania dochodu z gospodarstwa rolnego z powodu swego stanu zdrowia, to tym samym nie jest możliwe ustalenie tego dochodu w ryczałtowy sposób przewidziany w art. 8 § 9 ustawy o pomocy społecznej.

Do skargi kasacyjnej dołączono oświadczenie M. I. z dnia 9 maja 2011 r., w którym skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sad Administracyjny rażąco naruszył przysługujące mu prawo do sprawiedliwego wyroku i pominął prawo wspólnotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które wymienione zostały w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ten obowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wynikających z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (art. 183 § 1p.p.s.a.).

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ze skargi M. I. nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Uzasadnienie wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., jakkolwiek lakoniczne, zawiera wszelkie niezbędne elementy, jakie określone zostały w art. 141 § 4 p.p.s.a., zarówno w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, jak i w odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Za całkowicie chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie M. I. domagał się we wniosku z dnia 30 marca 2010 r. przyznania pomocy finansowej na usamodzielnienie w wysokości 80.000 zł na wybudowanie nowoczesnej obory. W dniu 10 czerwca 2010 r., podczas ponownego wywiadu środowiskowego sprecyzował, że jest zainteresowany wyłącznie formą pomocy w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, nie zaś nieoprocentowaną pożyczką, o której również mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tak jednoznacznie sformułowany wniosek został przez organy właściwie rozpoznany, a Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Ani organy, ani Sąd nie były obowiązane w sprawie niniejszej – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – do rozważania sytuacji skarżącego w kontekście regulacji zawartych w art. 40 (zasiłek celowy dla osób albo rodzin, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego) bądź art. 41 ustawy o pomocy społecznej (specjalne zasiłki lub pomoc rzeczowa udzielana w szczególnie uzasadnionych przypadkach mimo przekroczenia kryterium dochodowego). M. I. nie ubiegał się o zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, o którym mowa w art. 39 powołanej ustawy. Wówczas to odmowa przyznania zasiłku czyniłaby celowym rozważenie zaistnienia przesłanek do udzielenia zasiłku, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w oparciu o art. 41 ustawy.

Nie są także uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 9 ustawy w związku z § 1 pkt 2 lit. e/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. określa kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które uprawnia do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, wynosiło ono w dacie wydania zaskarżonej decyzji 477 zł. W myśl art. 8 ust. 9 ustawy w związku z § 1 pkt 2 lit. e/ rozporządzenia przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w kwocie 207 zł.

Ustalone w sprawie dochody M. I. to: wypłacana przez KRUS w Siedlcach część emerytury w kwocie 190,70 zł oraz dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,258 ha przeliczeniowego, który zgodnie z przyjętymi zasadami obliczono na kwotę 1295,40 zł, łącznie 1486,10 zł.

Skarżący nie kwestionuje, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o podanej wyżej powierzchni, natomiast uważa, że ze względu na jego wiek i stan zdrowia art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie powinien mieć w stosunku do niego zastosowania.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., do którego odwołano się w skardze kasacyjnej, uznał, że art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Określony w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej zryczałtowany sposób obliczania dochodowości gospodarstwa rolnego ma zastosowanie w każdym przypadku. Zdaniem składu orzekającego w sprawie nie ma podstaw by przyjąć, że zastosowanie tej regulacji może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i zdrowotnej danego właściciela gospodarstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennych zapatrywań w tym względzie wyrażonych w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (m.in. WSA w Kielcach, z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Ke 268/08; WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Łd 299/09).

Ponadto, trzeba mieć w sprawie na uwadze, że zgodnie z art. 8 ust. 10 ustawy dochody z prowadzonej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się. Należało więc także odnotować, że M. I. otrzymuje dopłaty obszarowe z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które w sprawie pominięto.

Wobec powyższego również zarzuty materialnoprawne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.