Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 174, art. 182 § 2a i § 3, art. 183, art. 185 §  1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 12 § 1,  art. 64a, art. 64e, art. 77, art. 77, art. 80, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Teza: 1. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie;

2. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie;

3. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

TEZY

1. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie;

2. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie;

3. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 572/18 w sprawie ze sprzeciwu I.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...]na rzecz I. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 11 września 2018r. sygn. akt II SA/Wr 572/18, oddalił sprzeciw I. S. - R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]marca 2018r. Nr [...]odmawiającą ustalenia na rzecz I. S.-R. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zabudowy siedliskowej tj. budowę budynku mieszkalnego, budynku socjalnego, budynku produkcyjno-szkoleniowego, dwóch budynków gospodarczych, piwnicy/ziemianki, kurnika, komory śmietnikowej, szamba, studni wierconej, ogrodzenia oraz postawienie zbiornika gazu płynnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], [...], obręb [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okresie od [...] września 2015r. do [...]marca 2018r. Burmistrz [...] pięciokrotnie podejmował rozstrzygnięcia negatywne dla wnioskodawczyni, w tym dwukrotnie umarzał postępowanie w sprawie, a trzykrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wstępie inwestycji, przy czym Kolegium po rozpatrzeniu wniesionego każdorazowo odwołania uchylało zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło również, że w toku postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji (zaskarżonej sprzeciwem) przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem wnioskodawczyni, Zastępcy Burmistrza oraz osób, które brały udział w przygotowaniu projektu decyzji pierwszoinstancyjnej. Przeprowadzona rozprawa administracyjna ujawniła wątpliwości co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, których organ I instancji nie wyjaśnił w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego, a które były podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ poprzestał na stwierdzeniu, że dostęp ten jest niewystarczający, a jest to kwestia sporna, bowiem wnioskodawczyni wielokrotnie podnosiła, że skoro dostęp należących do niej nieruchomości do drogi publicznej zapewniony jest przez drogi wewnętrzne, stanowiące własność gminy, to na gminie ciąży obowiązek utrzymania tych dróg w należytym stanie. Kolegium zauważyło, że wnioskodawczyni w kolejnych pismach wskazywała na fakt sukcesywnego niszczenia dróg dojazdowych do jej gruntów i akcentowała brak reakcji gminy na to zjawisko. Zdaniem organu odwoławczego dostęp do drogi publicznej powinien mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny, dlatego organ I instancji powinien dla wyjaśnienia wątpliwości co do możliwości faktycznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną przeprowadzić oględziny dróg dojazdowych do terenu objętego wnioskiem inwestora, a także zasięgnąć opinii o charakterze pomocniczym komórki organizacyjnej urzędu gminy, do której kompetencji należy zarząd drogami gminnymi. Pominięcie tych dowodów - w szczególności wobec twierdzeń i zarzutów strony – stanowi w ocenie Kolegium istotne naruszenia standardów właściwych dla zachowania prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), co z kolei wskazuje na arbitralność rozstrzygnięcia. Kolegium uznało również, że skoro organ twierdzi, że uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest niewystarczające to w aktach sprawy musi znajdować się stosowny materiał dowodowy popierający tą tezę. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro wskazane drogi wewnętrzne stanowią własność gminy, to dostęp do drogi publicznej ma charakter legalny. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił również kwestii wystarczalności zaopatrzenia wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w wodę. Inwestor we wniosku z dnia 10 czerwca 2015r. jednoznacznie określił potrzeby w zakresie zaopatrzenia w wodę na 20 m3 miesięcznie. Po przedstawieniu przez inwestora wyników badań próbek wody pobranych z działki nr [...], organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności dowodowych w tym zakresie, domyślnie w ten sposób akceptując twierdzenia inwestora. Dopiero przeprowadzona przez Kolegium rozprawa ujawniła wątpliwości organu lokalizacyjnego w tej mierze, które powinny zostać wyjaśnione podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Skoro organ twierdzi, że ilość wody jest niewystarczająca do realizacji zamierzenia budowlanego winien to udowodnić, tym bardziej, gdy strona przedstawia dowody na istnienie wody i zdatność do spożycia, przy czym w trakcie rozprawy ujawniono, że miejscowości Wójcice i [...] mają własne ujęcia wody i nie są podłączone do sieci gminnej. Wskazuje to, że okolice [...] posiadają odpowiednie zasoby wody podziemnej. Nie udowodniono zatem w toku postępowania braku wystarczającej ilości wody dla przyszłego zaopatrzenia inwestycji.

Zdaniem Kolegium kolejną, zasadniczą dla prowadzonego postępowania kwestią, jest zagadnienie posiadania i osobistego prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego. Organ konsekwentnie w kolejnych decyzjach kwestionuje funkcjonalny związek pomiędzy poszczególnymi, należącymi do wnioskodawczyni gruntami rolnymi. Kolegium podkreśliło, że grunty inwestora położone w [...] i w [...], nie muszą pozostawać w związku funkcjonalnym, a tym samym tworzyć jednego gospodarstwa rolnego, lecz dwa odrębne, należące do tego samego właściciela, przy czym pamiętać należy, że wielkość gospodarstwa rolnego ma znaczenie z punktu widzenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla rozstrzygnięcia kwestii konieczności przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy. Kolegium wskazało też w uzasadnieniu, że całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie organu I instancji, że inwestor nie wyjaśnił powodu realizacji zabudowy zagrodowej właśnie w [...], dlaczego nie zamierza realizować zabudowy zagrodowej w [...] (gdzie posiada pozostałe grunty) lub w innym miejscu (np. pośrodku drogi pomiędzy posiadanymi gruntami). Kolegium podkreśliło, że lokalizacja jakiejkolwiek zabudowy, w tym również zabudowy zagrodowej, pozostaje kwestią swobodnej decyzji inwestora, której na gruncie prawa polskiego nie musi on w żaden sposób uzasadniać. Ponadto Kolegium stwierdziło, że również podejrzenia organu, że wnioskodawczyni wydzierżawia grunty rolne i nie prowadzi gospodarstwa rolnego osobiście, nie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione i udokumentowane w aktach sprawy. Organ I instancji podjął wprawdzie próbę przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, kierując do sołtysa wsi [...] pismo z dnia 8 września 2016r. zawierające wezwanie do przedstawienie informacji dotyczących prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego, jednak postępowania tego - wobec braku odpowiedzi sołtysa - efektywnie nie zakończył. Dlatego w decyzji z dnia [...] lutego 2017r. ([...]) Kolegium zwróciło organowi I instancji uwagę, że organ może powołać także innych świadków, a jeżeli nadal kwestionuje tę okoliczność to powinien ostatecznie wyjaśnić analizowaną kwestię.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wyeksplikował także, na jakiej podstawie przyjął, że planowana przez inwestora zabudowa wykracza poza ramy zabudowy zagrodowej i stanowić będzie działalność przemysłową. Twierdzenie takie wymagałoby precyzyjnego określenia zakresu działalności, mieszczącej się w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i wykraczającej poza ten zakres, czego organ nie uczynił. Ponadto, jeśli organ uznał, że niektóre elementy planowanej inwestycji nie mieszczą się w pojęciu zabudowy zagrodowej, to powinien - stosownie do art. 9 k.p.a. - wyjaśnić to inwestorowi i poinformować go o możliwości modyfikacji złożonego wniosku, a zaniedbując ten obowiązek naruszył kodeksową zasadę informowania stron oraz zasadę prawdy obiektywnej. Kolegium podkreśliło również, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia jako przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, co najmniej 5-letniego okresu zamieszkiwania przez inwestora w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzenia przez ten okres osobiście tego gospodarstwa. Warunek ten stanowi przesłankę uznania podmiotu za rolnika indywidualnego, określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Do przepisu tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie odsyła. Wskazało również, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Kolegium zwróciło też uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego odrzucił bądź nie uwzględnił dowodów przedstawionych przez stronę, zaakceptował zaś twierdzenia przeciwne, nawet jeśli nie były one oparte na dostatecznych podstawach.

Sprzeciwem I. S.-R. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń i przyjęcie, iż organ I instancji w trakcie postępowania lokalizacyjnego (w zaskarżonej decyzji) nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych o nr [...], [...] i [...] jest niewystarczający, podczas gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia tej kwestii zostało zawarte na str. 4 decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]marca 2018 r.; art. 7, 77, 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja posiada dostęp faktyczny do drogi publicznej podlega uzupełnieniu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony zarówno prawnie jak i faktycznie; art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia oględzin dróg dojazdowych (bądź zlecenia organowi I instancji), chociaż powyższe przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania; art. 7, 77, 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i przyjęcie, iż postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja posiada uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego pod względem zapewnienia niezbędnego (ilościowo) zaopatrzenia w wodę wymaga uzupełnienia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także faktów powszechnie znanych wynika, że działka nr [...], [...] obręb [...] posiada własne ujęcie wody, zaś zasoby znajdujące się na obszarze gminy są wystarczające do zaspokojenia potrzeb planowanej inwestycji; art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, chociaż powyższe przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania; art. 7, 77, 80 k.p.a. a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, iż postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy skarżąca prowadzi osobiście gospodarstwo rolne wymaga uzupełnienia, podczas gdy w toku sprawy powyższa okoliczność została udowodniona; art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy strona prowadzi osobiście gospodarstwo rolne; art. 7, 77, 80, 81a k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 12 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i pominięcie okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy; art. 7, 77 i 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust 4 i 5 ustawy poprzez ich niezastosowanie, niedokonanie wszechstronnego materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie zlecenia sporządzenia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy osobie posiadającej stosowne uprawnienia.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sad nie jest uprawniony do dokonania oceny co do meritum sprawy. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma charakter formalny. Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres czynności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczna i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość warunkom ustawowym w zakresie przedstawienia przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na fakt niewyjaśnienia w sprawie przez organ I instancji koniecznego jej zakresu, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który jest konieczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest uzasadnione i nie narusza prawa. Istotne przy tym jest, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena co do tego, czy zamierzona przez przyszłego inwestora zmiana zagospodarowania terenu, który nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna w warunkach określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu materiał sprawy potwierdza szczegółowo i profesjonalnie wyjaśnioną przez Kolegium konieczność jednoznacznego ustalenia istotnych w sprawie kwestii tj.: dostępu nieruchomości objętej zamiarem potencjalnego zainwestowania do drogi publicznej, uzbrojenia tego terenu i prowadzenia przez wnioskodawczynię osobiście gospodarstwa rolnego, których ocena dokonywana przez organ I instancji determinuje konsekwentnie podejmowane przez ten organ, negatywne wobec wniosku rozstrzygnięcia. W warunkach rozpoznawanej sprawy, której istotą jest dokonanie kontroli decyzji zaskarżonej sprzeciwem według kryteriów określonych w art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy w ocenie Sądu podkreślić, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a prawidłowe wyjaśnienie wskazanych wcześniej okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiłoby oczywiste naruszenie tej zasady.

Skargą kasacyjną I. S.-R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., poprzez odniesienie się, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w sprzeciwie, a nadto uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny, ogólnikowy (spośród 14 stron uzasadnienia skarżonego wyroku 10 stron stanowi część historyczną, zaś strony 10 -14 obejmują w przeważającej części przytoczenie treści obowiązujących przepisów) - co w konsekwencji uniemożliwia ocenę merytoryczną zapadłego orzeczenia, jak również w istocie narusza prawo skarżącej do rzetelnego postępowania sądowego;

2) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy wszelkie okoliczności istotne dla sprawy, a wskazane przez SKO w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2018r. (ustalenie czy nieruchomość posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, czy nieruchomość posiada wystarczające uzbrojenie w wodę oraz czy skarżąca osobiście prowadzi gospodarstwo rolne) zostały w toku postępowania wyjaśnione;

3) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uzupełniającego postępowania dowodowego (przy niepodzielanym przez skarżącą założeniu konieczności jego przeprowadzenia) było niemożliwe, z uwagi na ewentualne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

4) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie (niedostrzeżenie) faktu prowadzenia przez SKO postępowania administracyjnego w sposób osłabiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a nadto naruszający zasadę wnikliwości i szybkości - w sytuacji, gdy skarżone rozstrzygnięcie SKO stanowiło piątą decyzję kasatoryjną w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stąd brak było podstaw do przyjęcia, aby w sprawie pozostawały jakiekolwiek "konieczne do wyjaśnienia" okoliczności, w zakresie, który uzasadniałby zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do dochodzenia swoich praw, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w istocie nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia - nie przedstawił argumentów przemawiających za uznaniem, że z materiału dowodowego nie wynika, aby jednoznacznie ustalono kwestie istotne dla sprawy. Sąd co prawda wskazał, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, ale nie wskazał, na czym to naruszenie miałoby polegać. Zdaniem skarżącej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest pobieżne i lakoniczne, co znacznie utrudnia nie tylko merytoryczne zajęcie stanowiska i sformułowanie zarzutów, ale przede wszystkim godzi w naczelną zasadę rzetelnego i dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż zgromadzony materiał dowodowy, a nawet samo rozstrzygnięcie SKO jednoznacznie wskazuje na to, że takie okoliczności jak dostęp do nieruchomości objętej zamiarem potencjalnego zainwestowania do drogi publicznej, uzbrojenie tego terenu i prowadzenie przez wnioskodawczynię osobiście gospodarstwa rolnego, zostały wyjaśnione w toku postępowania i spełnione przez skarżącą, zaś ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego miałoby się de facto sprowadzić do przeprowadzenia przez organ I instancji kontrdowodów wobec stanowiska i twierdzeń skarżącej a także informacji powszechnie znanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu II instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Podkreślić należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.

A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji.

Przepis art. 64e) p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e) p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

W niniejszej sprawie jest to istotne, gdyż skarżąca w dniu [...] czerwca 2015r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że zamierzenie dotyczy zabudowy zagrodowej. Tymczasem organ I instancji prowadzi postępowanie badając przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie zaś art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać powyższych kwestii jak i tego, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy po raz piąty wydał decyzję kasacyjną.

Podkreślić należy, iż przepisy Rozdziału 3a - "Sprzeciw od decyzji" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e) p.p.s.a., jakie przedstawił Sąd pierwszej instancji, dana sprawa może być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną może okazać się, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające (nawet kilka lat) było zbędne, gdyż w danej sprawie przepisy powołane przez organ jako podstawa materialnoprawna nie znajdują zastosowania.

Z powyższych względów podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., gdyż bez rozważenia wskazanych wyżej kwestii Sąd pierwszej instancji nie mógł należycie ocenić, czy w tej sprawie organ odwoławczy mógł zastosował art. 138 § 2 k.p.a., czy też winien orzec merytorycznie i ewentualnie zastosować instytucję przewidzianą w art. 136 § 1 k.p.a. Nie można też odmówić słuszności skarżącej, że postępowanie w niniejszej sprawie narusza art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a.

Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

W świetle powyższych ustaleń co do zakresu, treści i funkcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku - pomimo swojej obszerności - nie spełnia wymogów określonych w omówionym powyżej art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tym Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku, poza lakonicznym stwierdzeniem, że "materiał sprawy potwierdza szczegółowo i profesjonalnie wyjaśnioną przez Kolegium konieczność jednoznacznego ustalenia istotnych w sprawie kwestii tj.: dostępu nieruchomości objętej zamiarem potencjalnego zainwestowania – wskazanej w przedmiotowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy – do drogi publicznej, uzbrojenie tego terenu i prowadzenie przez wnioskodawczynię osobiście gospodarstwa rolnego, których ocena dokonywana przez organ pierwszej instancji determinuje konsekwentnie podejmowane przez ten organ, negatywne wobec wniosku rozstrzygnięcia" - w istocie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia. Lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie tej podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Oddalenie w niniejszej sprawie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji nie zostało poprzedzone analizą podstawowych w sprawie zagadnień, jakim były kwestie objęte hipotezą przepisów prawa mogących znaleźć zastosowanie w tej sprawie, w tym – o czym wyżej już była mowa – kwestii dotyczących stosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie próbował nawet wykazać słuszności stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy wymaga uzupełnienia oraz że uzupełnienie tego materiału wykracza poza ustanowione w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera również odniesienia się do zarzutów sprzeciwu, które dotyczyły właśnie wspomnianych powyżej kwestii spornych w tej sprawie.

Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Usunięcie natomiast tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji winien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe rozumienie art. 64e) p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli.

Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i ocenić, czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, a w konsekwencji czy zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. czy też organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (ewentualnie z zastosowaniem trybu z art. 136 k.p.a.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.