Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1179/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 318/06 o odrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie rejestracji pojazdu postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w [...] w dniu 28 stycznia 2004 r., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Referatu Komunikacji w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] w przedmiocie rejestracji na A. J. C. pojazdu marki Nissan Almera o numerze nadwozia JN1EAAN15U0605142 zarejestrowanego pod numerem [...] a następnie w związku z wymianą tablic rejestracyjnych pod numerem [...] jako ciężarowo - uniwersalny (dowód rejestracyjny serii DR/AAA Nr 2380879)

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą decyzję w całości zarzucając jej obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na błędnej jego interpretacji, wskutek czego przyjęto, iż fakt zarejestrowania samochodu - przerobionego z osobowego - jako ciężarowy - uniwersalny bez przedłożenia nowego świadectwa homologacji, a jedynie na podstawie zaświadczenia o dokonanych zmianach uprawnionej stacji diagnostycznej, nie stanowią rażącego naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 73 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U.z 2005 r. Nr, 108, poz. 908 ze zm.) mimo że powołane przepisy wyraźnie wskazują na taki obowiązek, oraz naruszenie art. 72 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym polegające na niezastosowaniu tych przepisów w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi w całości, w uzasadnieniu wskazując na fakt nie wyczerpania toku instancji i związanej z tym niedopuszczalności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż na podstawie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Powyższe oznacza, że prokurator, który występował w sprawie na prawach strony, musi przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpać tryb określony w art. 127 § 3 kpa, a wskazany w pouczeniu decyzji. Tryb ten nie miałby zastosowania gdyby prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, nie otrzymując decyzji nie miałby możliwości wniesienia środków odwoławczych.

W powyższej sprawie, Prokurator Rejonowy w [...] został zawiadomiony pismem z dnia 2 listopada 2005 r. o wszczęciu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu prokuratora. W związku z powyższym na podstawie art. 188 kpa prokurator zaczął występować w postępowaniu na prawach strony.

Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), a także inne akty prawne, w tym ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidziały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział na prawach strony. W postępowaniu takim przysługują mu prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania - przed wniesieniem skargi - trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt OSK 55/04 (ONSA z 2004, Nr 1, poz. 1). Ponieważ nie został wyczerpany właściwy tok zaskarżenia decyzji, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, po myśli art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2006 r. skargę kasacyjną złożył Prokurator Rejonowy w [...], wnosząc o jego uchylenie.

Na podstawie art. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator zarzucił wyrokowi:

I. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż skarga Prokuratora Rejonowego w [...] jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia podczas, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Prokurator nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

II. naruszenie przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż wskazane w cytowanym przepisie uprawnienie prokuratora do wniesienia skargi bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, nie dotyczy prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym i działał na prawach strony, mimo że z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora;

III. naruszenie przepisu art. 188 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 183 § 1 kodeksu mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na błędnej ich interpretacji, a w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, prokurator włączył się do postępowania i stał się podmiotem działającym na prawach strony podczas, gdy kwestia ta zależy wyłącznie od woli prokuratora, a zgłoszenie jego udziału w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźne i jednoznaczne, nie można go domniemywać,

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prokurator w ramach swoich kompetencji, decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu, a także czy weźmie udział w całym postępowaniu czy też określonym jego stadium. Przy czym zgłoszenie udziału przez prokuratora w postępowaniu musi być wyraźne i oczywiste. Nie można go w żadnym wypadku domniemywać. Z całą pewnością takiego udziału nie można wyprowadzić - wbrew stanowisku Sądu - tylko z takich okoliczności jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jest to, bowiem dla prokuratora jedynie informacja, na podstawie, której może on rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia udziału w postępowaniu. Dopiero z chwilą wyraźnego zgłoszenia udziału w postępowaniu (na piśmie lub ustnie do protokołu) - zgodnie z art. 188 kpa - prokuratorowi służą prawa strony. Tymczasem w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Prokurator Rejonowy w [...] nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Zdaniem Prokuratora zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, iż uprawnienia prokuratora w postępowaniu uzależnione są od tego, czy brał on udział w tym postępowaniu, czy też nie. Powyższa dwoistość pozycji prokuratora w zależności, od której jest on zobligowany do wyczerpania (lub nie) środków zaskarżenia przy wnoszeniu skargi, bądź też przysługują mu różne terminy do jej wniesienia, nie znajdują podstawy w obowiązujących przepisach. Nadto powoduje ona istotne ograniczenie uprawnień prokuratora i redukuje jego pozycję ze strażnika praworządności do pozycji strony postępowania (w rozumieniu art. 28 kpa).

Szczególną pozycję prokuratora potwierdza art. 52 § 1 cytowanej ustawy, zgodnie, z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż co do zasady warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wbrew twierdzeniom Sądu cytowany przepis w żadnym stopniu nie uzależnia wskazanych w nim uprawnień prokuratora od jego uczestniczenia lub nie w postępowaniu administracyjnym. Gdyby wolą ustawodawcy było zrównanie uprawnień prokuratora w zakresie warunków wnoszenia skargi z uprawnieniami strony postępowania, to uczyniłby to wprost w przepisie prawa, jak ma to miejsce np. w art. 177 § 2 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten, bowiem wyraźnie i jednoznacznie stanowi, iż termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla stron wiąże również prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w [...] powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia jedynie w zakresie w jakim została oparta o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 w/w ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zostały oparte o zarzut naruszenia art. 188 i 183 § 1 kpa należy uznać bowiem za chybione. Sąd bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami wspomnianej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stosuje Sąd natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem. W zakresie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego skarga kasacyjna jest zatem nieuzasadniona.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną Prokuratora Rejonowego w [...] również należy uznać za nieuzasadnioną.

Pogląd o konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przez prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym, na który powołał się Sąd I instancji został po raz pierwszy wyrażony w orzecznictwie NSA na tle art. 198 k.p.a. (postanow. z 15 maja 1995 r., I SA 815/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 111). Uznano, że pozostaje on aktualny również na gruncie dziś obowiązujących przepisów. W wyroku z 4.05.2004 r., OSK 55/04, ("Wokanda" 2004, nr 7-8, s. 56 oraz ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 1) stwierdzono, że ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), ani inne akty prawne, w tym ustawa o NSA z 1995 r., nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział. Jeżeli przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, to ciąży również na nim obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa). Obowiązek ten oczywiście nie powstaje wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, i na tym polega uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności. Brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż przysługujące stronie warunki zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał. Wreszcie pogląd ten znalazł ostateczne potwierdzenie w uchwale Składu 7 Sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, w której stwierdzono, że: "Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74. poz. 368 ze zm.) - obecnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) - odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym" - ONSAiWSA 2006. nr 3, poz. 68.

Nie można się również zgodzić z zarzutem, że Prokurator Rejonowy w [...] nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Wszak w rozpoznawanym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek wniesionego przez niego sprzeciwu, następnie Prokurator został zawiadomiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, wreszcie została mu doręczona decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji.

W literaturze przedmiotu powszechnie uważa się, że sprzeciw (art. 184) jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym tylko prokuratorowi. Wnosi się go na zasadach określonych w rozdz. 12 i 13 dz. II k.p.a. Jest on głównym środkiem służącym weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie podlegających sądowej kontroli, a także w sprawach, w których strona utraciła prawo do wniesienia skargi lub nie jest zainteresowana kwestionowaniem decyzji, ponieważ naruszenie prawa nastąpiło na jej "korzyść". W przypadku wniesienia sprzeciwu organ prowadzący postępowanie ma obowiązek: 1) rozważenia, czy nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 187); 2) wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia o tym strony (art. 186) oraz 3) rozpatrzenia sprzeciwu i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty jego wniesienia (art. 185). Nie ulega wątpliwości, że podmiot, który korzysta z przysługującego mu środka prawnego, automatycznie staje się uczestnikiem postępowania, wywołanego wniesieniem tego środka zaskarżenia. Jeżeli bowiem prokurator wnosi sprzeciw to dlatego, że żąda wzruszenia zaskarżonej decyzji (art. 184 § 1 kpa), a nie dlatego, że chce jedynie rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia udziału w postępowaniu.

Przy tym udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć zgodnie z art. 10 § 1 kpa, formułującym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i to niezależnie od tego, jakiego uczestnika postępowania ma to dotyczyć. Zasada ta nakłada ona na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Mówiąc innymi słowy, strona winna być zawiadomiona, co najmniej na siedem dni wcześniej (por. np. art. 79 § 1) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób omawiana zasada obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów.

Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie NSA jako wada skutkująca wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Uchybienie drugiemu obowiązkowi z reguły jest poczytywane za naruszenie procedury, mające istotny wpływ na wynik sprawy umożliwiające sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia - por. np. wyrok NSA z 13.02.1986 r. (II SA 2015/85), ONSA 1986, z. 1 poz. 13.

Wynika z tego jednoznacznie, że podmiot bierze udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli powiadomiono go o toczącym się postępowaniu, zapewniając mu jednocześnie możliwość czynnego w nim udziału. Inne rozumienie tego pojęcia w odniesieniu do stron postępowania, a odmienne do prokuratora prowadziłoby do niczym nie uzasadnionego uprzywilejowania pozycji prokuratora. Jak to już podkreślił NSA w cyt. już uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 nie istnieją żadne przyczyny, dla których należałoby przyznawać prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a któremu została doręczona decyzja administracyjna, korzystniejszych niż stronie warunków zaskarżania do sądu administracyjnego wydanej w tym postępowaniu decyzji.

Natomiast przepis art. 183 § 1 kpa jest unormowaniem szczególnym mającym zapewnić prokuratorowi możliwość przystąpienia do już toczącego się postępowania administracyjnego. Nie można natomiast interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymaga on złożenia od prokuratora oświadczenia o przystąpieniu do postępowania, które zostało zainicjowane zwróceniem się przez niego o wszczęcie postępowania lub wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Byłoby to bowiem działanie kompletnie niecelowe.

Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Prokuratora Rejonowego w [...] należało oddalić.