Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2205/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 i art. 126
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia S. S.A z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB", "PINB [...]", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., oddalające skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] maja 2020 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nakazującą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego całkowitej wysokości ok. 9,7 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 5,5 m x 9,5 m mocowanego do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym żelbetowym o wymiarach w rzucie poziomym ok, 4,4 m x 2,8 m i wysokości ok. 1 m ustawionym na powierzchni gruntu na pograniczu działek o nr ew. [...] i [...] obr. [...] u zbiegu Al. J. i Al. P. w W. - utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nakazał zobowiązanej spółce S. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 9,7 m, w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 5.5 x 9,5 m, mocowanego do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym żelbetowym o wymiarach w rzucie poziomym ok. 4,4 x 2,8 m i wysokości ok. 1 m, ustawionym na powierzchni gruntu, na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. J. i al. P. w W.

Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Po rozpatrzeniu skargi strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1001/18 oddalił ww. skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1757/19 oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej od powyższego wyroku.

Następnie PINB wszczął w stosunku do skarżącej spółki postępowanie egzekucyjne poprzez skuteczne doręczenie upomnienia nr [...] z [...] marca 2018 r., a następnie skuteczne doręczenie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] maja 2018 r.

W dniu 13 lipca 2018 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. PINB [...] nałożył na skarżącą spółkę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją nr [...] .

W dniu 20 września 2018 r. oraz w dniu 27 maja 2019 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] PINB [...] skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją nr [...].

W dniu 3 września 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki został wykonany.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2019 r. [...]WINB uchylił ww. postanowienie PINB i umorzył postępowanie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] PINB [...] odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych ww. sprawie z uwagi na stwierdzenie wykonania obowiązku.

W dniu 25 listopada 2019 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo skarżącej spółki, opatrzone datą 20 listopada 2019 r., zatytułowane i stanowiące w swej treści wniosek o umorzenie środka egzekucyjnego w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w trybie art. 125 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.").

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] PINB [...] odmówił umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł nałożonej postanowieniem organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej [...]WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. Organ przytoczył art. 125 § 1 u.p.e.a. i podkreślił, że ma on zastosowanie w sytuacji, kiedy nałożona grzywna w celu przymuszenia nie została uiszczona lub ściągnięta. W tej sprawie grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazana na rachunek bankowy PINB 26 sierpnia 2019 r. Została zatem ściągnięta po 14 czerwca 2019 r., to jest po złożeniu wniosku o jej umorzenie, ale przed stwierdzeniem przez PINB wykonania obowiązku w dniu 3 września 2019 r. [...]WINB zaznaczył, że wprawdzie PINB pismem z 19 lipca 2019 r. zawiadomił zobowiązaną o terminie kontroli, który zmienił pismem z 12 sierpnia 2020 r., wobec czego wykonanie obowiązku ustalono 3 września 2019 r. tj. po 2 miesiącach od złożenia wniosku i po ściągnięciu grzywny, to w dacie orzekania stan sprawy uniemożliwiał formalne jej rozpatrzenie, gdyż nie została spełniona przesłanka nieściągnięcia. Wobec tego argumenty zażalenia pozostawały bez wpływu na ocenę postanowienia PINB. Z uwagi na ściągnięcie grzywny nie ma podstaw do zastosowania art. 125 u.p.e.a.

Strona skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 762/20 oddalił tą skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, ale wyłącznie nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Powyższe okoliczności organ egzekucyjny zobowiązany jest ustalić podczas oględzin. Tym samym dopiero jednoznaczne ustalenie, że zobowiązany wykonał obowiązek w całości i jednocześnie grzywna nie została uiszczona bądź nie została ściągnięta pozwala organowi egzekucyjnemu umorzyć nałożoną grzywnę w celu przymuszenia na wniosek zobowiązanego.

Innymi słowy, jeżeli nałożona grzywna została już ściągnięta przed ustaleniem przez organ egzekucyjny wykonania obowiązku, to nie podlega ona zwrotowi. To zobowiązany ponosi ryzyko zbyt późnego przystąpienia do wykonania nakazu wynikającego z tytułu wykonawczego, czy ewentualnej zwłoki organu w przeprowadzeniu czynności kontrolnych i rozpoznaniu wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Okolicznością bezsporną jest bowiem, że Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia w dniu 26 sierpnia 2019 r., co nastąpiło wprawdzie już po złożeniu przez skarżącą wniosku o jej umorzenie (po 14 czerwca 2019 r.), niemniej przed dokonaniem oględzin przez PINB w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki nośnika w dniu 3 września 2019 r. Organ powiatowy zawiadomił wprawdzie zobowiązaną pismem z 19 lipca 2019 r. o terminie kontroli, który następnie zmienił pismem 12 sierpnia 2020 r. wyznaczając oględziny w dniu 3 września 2019 r. Niemniej w aktach sprawy brak potwierdzenia, że skarżąca kwestionowała opieszałość organu w prowadzeniu postępowania w stosownym trybie.

Powyższy wyrok nie jest prawomocny, albowiem strona skarżąca złożyła od niego skargę kasacyjną do NSA.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. skarżąca spółka wystąpiła do PINB o zwrot nałożonej i ściągniętej grzywny postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r.nr [...] z uwagi na wykonanie obowiązku. Skarżąca wskazała, że w dniu 6 czerwca 2019 r. doręczono jej postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego. Dopiero na skutek doręczenia tego postanowienia skarżąca dowiedziała się o prowadzeniu przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Po dokonaniu wglądu w akta administracyjne w dniu 10 czerwca 2019 r. skarżąca powzięła wiadomość o skierowaniu do niej tytułu wykonawczego oraz postanowieniu o nałożeniu grzywny, gdyż przedmiotowe pisma wróciły do organu z adnotacją o nie podjęciu w terminie. Niezwłocznie, tj. już w dniu 11 czerwca 2019 r. skarżąca dokonała demontażu urządzenia, a w dniu 12 czerwca 2019 r. poinformowała o tym organ, wnosząc o odstąpienie od podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych, umorzenie nałożonych a nie ściągniętych grzywien, zakończenie postępowania egzekucyjnego, wyznaczenie wizji celem sprawdzenia wykonania obowiązku. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a., które uzasadniają zwrot grzywny w całości. Organ egzekucyjny posiadał zarówno informację o wykonaniu obowiązku, jak i wniosek skarżącej o zakończenie egzekucji i umorzenie grzywny przed ściągnięciem grzywny przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wykonanie obowiązku nastąpiło przed ściągnięciem grzywny i gdyby organ rozpoznał niezwłocznie złożony wniosek o umorzenie grzywny (12 czerwca 2019 r.), to nie doszłoby do jej ściągnięcia (26 listopada 2019 r.) Obowiązek wykonano na dwa miesiące przed ściągnięciem grzywny, co w ocenie skarżącej stanowi wyjątkową okoliczność uzasadniającą dokonanie zwrotu grzywny w całości.

Pismem z dnia 11 maja 2020 r., [...] WINB wyraził zgodę na zwrot w całości od S. S.A. z siedzibą w W. ściągniętej kwoty grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] PINB [...], powołując się na art. 126 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 17 § 1 u.p.e.a. odmówił zwrotu grzywny w celu przymuszenia, ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego, na podstawie tytułu wykonawczego TW-1 nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. PINB, przywołując treść art. 126 u.p.e.a. wskazał, że o ile strona skarżąca spełniła wynikającą z tego przepisu przesłankę uzyskania zgody organu wyższego stopnia, to ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencjach organu egzekucyjnego, tj. PINB. PINB [...] wskazał na lekceważące zachowanie skarżącej spółki względem wymagalnego nakazu demontażu omawianego nośnika. Przedmiotowy nośnik był użytkowany pomimo nakazu rozbiórki orzeczonego w decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz w trakcie postępowania egzekucyjnego, aż do dnia 3 września 2019 r., kiedy to stwierdzono jego rozbiórkę. Ponadto strona skarżąca była zdolna przeprowadzić rozbiórkę omawianego nośnika reklamowego niezwłocznie, po uzyskaniu przez obowiązek cech wymagalności, przy uwzględnieniu posiadanej wiedzy i wyspecjalizowanego zaplecza technicznego oraz uniknąć konieczności ponoszenia kosztów grzywny oraz związanych z egzekucją ww. grzywny. Ponadto zdaniem PINB we wniosku nie wskazano uzasadnienia szczególnego przypadku.

W dniu 5 czerwca 2020 r. do PINB wpłynęła skarga S. S.A. z siedzibą w W. z dnia 3 czerwca 2020 r., złożona w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., w której pozstawiono zarzuty naruszenia:

- art. 126 u.p.e.a. poprzez niezasadne uznanie, że brak jest w niniejszej sprawie uzasadnionego przypadku do zwrotu grzywny, w sytuacji w której skarżąca wykazała, że na skutek niezawinionych przez nią działań nie miała świadomości o prowadzonej egzekucji, a niezwłocznie po otrzymaniu w tym zakresie informacji podjęła działania w celu demontażu nośnika;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 7 i art.. 77 k.p.a. w zw, z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem postanowienia.

Skarżąca ponownie wskazała, że ww. nakaz został wykonany w dniu 11 czerwca 2019 r. w całości, bez konieczności zastosowania wykonania zastępczego oraz że wykonanie obowiązku nastąpiło przed ściągnięciem grzywny. Ponadto wskazano, że obowiązek został wykonany na dwa miesiące przed ściągnięciem grzywny. Gdyby organ niezwłocznie rozpoznał złożony wniosek o umorzenie grzywny, to nie doszłoby do jej ściągnięcia

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] PINB [...] oddalił skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] maja 2020 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji wskazał, że iż argumentacja skarżącej spółki użyta na poparcie wniesionej skargi na czynność egzekucyjną została w całości poświęcona wyrażeniu niezadowolenia strony skarżącej z faktu odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia, w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania wymagalnego obowiązku niepieniężnego. Zdaniem PINB stanowisko skarżącej co do braku wiedzy na temat toczącego się postępowania egzekucyjnego w powyższej sprawie z uwagi na "prawdopodobnie na skutek błędu po stronie organu pocztowego" należy uznać za chybione w świetle brzmienia art. 16 § 1 k.p.a. Każdej decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności i decyzja ta wiąże strony i powinna być wykonywana przez podmiot zobowiązany dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji ostatecznej, który odmawia jej wykonania, de facto czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy Decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być ona egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków przymusu.

Ponadto zdaniem organu I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu ustawy nie jest wywiązanie się z obowiązku, bowiem fakt ten jedynie uprawnia do ubiegania się z zwrot pobranej należności w trybie art. 126 u.p.e.a. Przepis ten nie implikuje każdorazowego zwrotu wyegzekwowanej grzywny w razie dobrowolnego wykonania obowiązku..

W ocenie PINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również argumenty Zobowiązanej zawarte we wniosku z 6 kwietnia 2020r. nie uzasadniły czynności zwrotu grzywny w celu przymuszenia, zarówno w wysokości 75%, jak również w całości, czemu organ egzekucyjny dał wyraz w postanowieniu z [...] maja 2020r. nr [...]. Pomijając brak wskazania uzasadnionego przypadku, na powyższe stanowisko w równym stopniu rzutuje wysoce lekceważące zachowanie skarżącej spółki względem wymagalnego nakazu dokonania rozbiórki omawianego nośnika. Wskazana przez skarżącą okoliczność niezwłocznego wykonania obowiązku jest niezgodna z prawdą i udokumentowanym w aktach sprawy stanem faktycznym. Grzywna w celu przymuszenia doręczona została skarżącej spółce w dniu 7 sierpnia 2018 r., natomiast tytuły wykonawcze mające na celu ściągnięcie należnej grzywny zostały wystawione i przekazane do właściwego naczelnika urzędu skarbowego 27 maja 2019 r. czyli przed wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji z [...] grudnia 2017r. nr [...]. Zdaniem PINB hipotetycznie uwzględniając wywód strony skarżącej - a zatem biorąc pod uwagę niezweryfikowane urzędowo okoliczności - stwierdzić należy, iż nośnik pomimo ostatecznego nakazu rozbiórki tj. od dnia 22 lutego 2018 r. istniał co najmniej do 12 czerwca 2019 r. zgodnie z twierdzeniami skarżącej, a zatem ponad rok, podczas gdy czynność rozbiórki tego typu konstrukcji możliwa jest do przeprowadzenia w ciągu jednego dnia roboczego, co potwierdza załączony do akt sprawy protokół demontażu konstrukcji ekranu LED S. z 11 czerwca 2019 r. załączony przez skarżącą spółkę do akt sprawy a także inne tego typu roboty budowlane przeprowadzane dotychczas w ramach wykonań zastępczych realizowanych przez PINB.

Zdaniem organu I instancji podkreślenia w rozpatrywanej sprawie wymaga również fakt, iż dopiero zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego (postanowienie z dnia [...] maja 2019r. doręczonym 6 czerwca 2019 r. nr [...]) skłoniło skarżąca do wykonania obowiązku, co ustrzegło ich przed poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzeniem procedury wykonania zastępczego.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, złożyła skarżąca spółka

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 126 u.p.e.a., poprzez niezasadną odmowę zwrotu grzywny, w sytuacji w której organ egzekucyjny bezpodstawnie ściągnął kwotę grzywny w celu przymuszenia, gdyż do jej ściągnięcia doszło już po wykonaniu obowiązku przez zobowiązaną spółkę, co w konsekwencji powinno prowadzić do uznania, że w sprawie zaistniała szczególna przesłanka uzasadniająca zwrot grzywny w celu przymuszenia w całości.

2. art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. w związku z przepisem art. 18 u.p.e.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłowym orzeczeniem w przedmiocie odmowy zwrotu nałożonej grzywny.

W ocenie skarżącej spółki organ nie dokonał wszechstronnej analizy oraz prawidłowej oceny argumentacji Skarżącego dotyczącej egzekucyjnego ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia już po rozbiórce nośnika reklamowego. Zdaniem strony skarżącej nie można podzielić stanowiska organu, że okoliczność, iż postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytuły wykonawcze zmierzające do ściągnięcia grzywny zostały wydane jeszcze przed wykonaniem obowiązku, usprawiedliwia przymusowe ściągnięcie grzywny. Zgodnie z art. 45 § ! u.p.e.a. organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie iub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Konsekwencją dobrowolnego wykonania egzekwowanego obowiązku powinno być zatem wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych, zarówno tych o charakterze procesowym, jak i czysto technicznym. Tym samym, wobec powzięcia wiedzy przez organ o wykonaniu obowiązku nie powinno dojść do wyegzekwowania kwoty grzywny w celu przymuszenia. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że tytuły wykonawcze w celu ściągnięcia grzywny zostały wystawione jeszcze przed wykonaniem obowiązku, skoro należność z tego tytułu została ściągnięta już po wykonaniu obowiązku. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny posiadał zarówno informację o wykonaniu obowiązku, jak również wniosek zobowiązanego o zakończenie egzekucji i umorzenie grzywny, przed ściągnięciem grzywny przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Ściągnięcie grzywny nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 45 § 1 u.p.e.a. Skoro więc do ściągnięcia grzywny w świetle przepisów w ogóle nie powinno dojść, to wobec jej ściągnięcia z naruszeniem prawa nie można podzielić stanowiska organu I instancji, że w sprawie nie zaistniał uzasadniony przypadek uzasadniający zwrot skarżącej grzywny w całości.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...][...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W swoim uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że postanowienie dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] z wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone spółce w dniu 7 sierpnia 2018 r. w trybie art. 44 k.p.a., a termin obowiązku wpłacenia w/w grzywny upłynął w dniu 14 sierpnia 2018 r. Wobec powyższego organ powiatowy był zobligowany do podjęcia czynności przewidzianych prawem poprzez wystawienie tytułu wykonawczego pieniężnego i przekazania go właściwemu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. Powyższe zostało uczynione przez organ egzekucyjny w dniu 27 maja 2019 r., tj. ponad 8 miesiące od dnia wydania postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz przeprowadzonej w dniu 27 maja 2019 r. kontroli wykonania obowiązku.

Organ zauważył ponadto, iż w stosunku do wyegzekwowania obowiązku o charakterze pieniężnym organem egzekucyjnym jest właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego, który prowadził odrębne postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, a ściągnięte należności przekazał organowi powiatowemu.

Organ II instancji ustalił ponadto, że pismo informujące PINB o wykonaniu przez spółkę rozbiórki ww. nośnika reklamowego wpłynęło do organu powiatowego w dniu 14 czerwca 2019 r. (prezentata na piśmie) oraz kolejne w dniu 16 lipca 2019 r. Fakt wykonania obowiązku został potwierdzony protokolarnie w dniu 3 września 2019 r. przez pracownika PINB. Wobec powyższego organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w sprawie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

W ocenie [...]WINB brak było podstaw do uznania, iż PINB wydając postanowienie nr [...] działał z naruszeniem prawa. Organ zauważył ponadto, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencjach organu egzekucyjnego, w niniejszej sprawie PINB [...].

Zdaniem [...]WINB organ powiatowy prawidłowo wykazał w zaskarżonym postanowieniu, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał czynności zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości ani w części (w wysokości 75%). Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko PINB [...] w tej kwestii, że decyzja nakazująca rozbiórkę ww. nośnika reklamowego była prawomocna, a zobowiązana spółka dokonała rozbiórki nośnika reklamowego po upływie roku (ww. nośnik istniał co najmniej do dnia 12 czerwca 2019 r. zgodnie z twierdzeniami spółki) od dnia wydania decyzji przez [...]WINB oraz po zastosowaniu przez PINB kolejnego środka egzekucyjnego w postaci skierowania obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej postanowieniem nr [...].

Z tym postanowieniem nie zgodziła się S. S.A. z siedzibą w W., która pismem datowanym na 9 listopada 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 126 u.p.e.a., poprzez niezasadne uznanie, że brak w niniejszej sprawie uzasadnionego przypadku do zwrotu grzywny, w sytuacji w której spółka wykazała, że na skutek niezawinionych przez nią działań nie miała świadomości o prowadzonej egzekucji a niezwłocznie po otrzymaniu w tym zakresie informacji podjęła działania w celu demontażu urządzenia;

2. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z przepisem art. 18 u.p.e.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3. art. 8 k.p.a. w zw. z przepisem 18 u.p.e.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu oraz w skardze złożonej na podstawie art. 54 1 u.p.e.a.. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż rozpatrywanie wniosku o umorzenie grzywny złożonego przed jej ściągnięciem, dokonane już po obciążeniu rachunku bankowego skarżącej z tego tytułu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. Jednocześnie przyjęta przez organy administracji w okolicznościach sprawy interpretacja przepisu art. 126 u.p.e.a. stoją w sprzeczności z celem, dla jakiego ustanowiono grzywnę w celu przymuszenia.

W ocenie skarżącej, zaniechanie szybkiego działania organów w niniejszej sprawie było przyczyną ściągnięcia grzywny. W przypadku odpowiednio szybkiej reakcji organów w przedmiotowej sprawie, nie doszłoby do ściągnięcia grzywny, a tym samym nie byłoby konieczności występowania o jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości postanowienia [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oddalające skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] maja 2020 r. przez PINB postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego całkowitej wysokości ok. 9,7 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 5,5 m x 9,5 m mocowanego do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym żelbetowym o wymiarach w rzucie poziomym ok, 4,4 m x 2,8 m i wysokości ok. 1 m ustawionym na powierzchni gruntu na pograniczu działek o nr ew. [...] i [...] obr. [...] u zbiegu Al. J. i Al. P. w W.

W tym miejscu wskazać należy, że ww. postanowienie PINB z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. Stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Taka regulacja oznacza, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny, wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a., winno mieć formę postanowienia. Jednocześnie zażalenie na postanowienie w tym przedmiocie przysługiwałoby wyłącznie wówczas, gdyby wprost stanowił tak przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany wyżej art. 126 u.p.e.a. nie przewiduje zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny. Również analiza pozostałych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że brak w nich unormowania przewidującego dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie.

Również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby zażalenie przysługiwało na każde postanowienie. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w poszczególnych przepisach kodeksu. Należy stwierdzić, że żaden przepis Kodeksu postępowania nie stwarza podstawy do przyjęcia, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej lub ściągnietej już grzywny. Również w doktrynie przyjmuje się, że na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny, wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje (zob. D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex 2010, teza 2. do art. 126).

Jednakże na ww. postanowienie przysługuje skarga na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 1 u.p.e.a.

Należy zauważyć, że skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, która służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania obowiązku.

W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego.

Zdaniem Sądu skarga ta przysługuje również na czynności egzekucyjne, które wprawdzie mają charakter aktu prawnego (postanowienia), ale przepisy nie przewidują możliwości ich zaskarżenia w inny sposób.

Postanowienie rozstrzygające skargę na czynności egzekucyjne, wydaje organ egzekucyjny.

W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej.

W kontekście tych teoretycznych rozważań (niezbędnych wobec braku regulacji prawnej dającej podstawę do zaskarżenia postanowienia PINB PINB z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 126 u.p.e.a.), skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. należało oddalić.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek obowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że PINB [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nakazał stronie skarżącej rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Po rozpatrzeniu skargi strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1001/18 oddalił ww. skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1757/19 oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej od powyższego wyroku.

Brak dobrowolnego wykonania przez skarżącą spółkę obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2017 r - utrzymanej w mocy ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. - nakazującego rozbiórkę omawianego nośnika reklamowego, skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stronie skarżącej skuteczne w trybie art. 44 k.p.a. doręczono upomnienie z dnia 20 marca 2018 r., a następnie tytuł wykonawczy TW-2 Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.

W dniu 13 lipca 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] PINB [...] nałożył na skarżącą spółkę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją nr [...]. Postanowienie to zostało uznane za skutecznie doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 7 sierpnia 2018 r.

W tym miejscu wskazać należy, że podnoszona przez stronę skarżącą we wniosku o zwrot grzywny argumentacja, że o skierowaniu do niej tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu 10 czerwca 2019 r. po zapoznaniu z aktami sprawy, gdyż korespondencja zawierająca ww. akty wróciła do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie" na skutek prawdopodobnie błędu po stronie organu pocztowego, nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, żeby skarżąca dokonała skutecznego podważenia skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. ww. rozstrzygnięć (w szczególności postanowienia o nałożeniu grzywny).

W dniu 20 września 2018 r. oraz w dniu 27 maja 2019 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] PINB skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej spółki celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją nr [...].

W dniu 3 września 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki został wykonany.

W odniesieniu do oceny przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu, iż za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek zobowiązanej do wykonania nakazu demontażu nośnika reklamowego, wskazać należy, że postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone skutecznie skarżącej spółce w dniu 7 sierpnia 2018 r.., a termin wpłacenia grzywny upłynął w dniu 14 sierpnia 2018 r.

Faktycznie grzywna ściągnięta została z rachunku bankowego spółki w dniu 26 sierpnia 2019 r. czyli ponad rok od upływu ww. terminu. Ponadto faktyczna rozbiórka omawianego nośnika została przeprowadzona została ponad rok od wydania ostatecznej decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r.

.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB [...].

W ramach tej procedury organ nadrzędy jedynie opiniuje wniosek zobowiązanego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu.

Wielomiesięczna zwłoka w wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego nałożonego ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r., a nadto wielomiesięczna zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia - stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazana na rachunek bankowy PINB w dniu 26 sierpnia 2019 r. Została zatem ściągnięta po 14 czerwca 2019 r., to jest po złożeniu wniosku o jej umorzenie, ale przed stwierdzeniem przez PINB wykonania obowiązku w dniu 3 września 2019 r. Podkreślić należy, że strona skarżąca w okresie od złożenia wniosku o umorzenie grzywny ze względu na wykonanie obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego do potwierdzenia wykonania tego obowiązku oględzinami z dnia 3 września 2019 r. nie kwestionowała opieszałości organu w prowadzeniu postępowania w stosownym trybie. Strona skarżąca nie wykonując ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. wzięła na siebie ryzyko skutków postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu fakt ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia przez urząd skarbowy po dokonaniu przez skarżąca rozbiórki, zanim o tym został poinformowany organ egzekucyjny i zanim zostało to potwierdzone protokolarnie – nie czyni rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego nieprawidłowym.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 § 3 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy w obszernych uzasadnieniach wskazały przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.