Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 511/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 8 ust. 1, art. 15, art. 27, art. 19 ust. 1i2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 3, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 roku sprawy ze skargi A.D., A.D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] roku nr XL/303/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 11 ust. 5, § 14 ust. 1, § 23 ust. 3, § 25 ust. 2, § 26 ust. 4, § 27 ust. 2 oraz § 30 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części oddala skargę, III. stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu, IV. zasądza od Rady Miejskiej solidarnie na rzecz skarżących A.D. i A.D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 roku Nr XL/303/06 Rada Miejska działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 36, poz. 799 i weszła w życie z dniem 14 czerwca 2006 roku. Zgodnie z § 1 uchwały regulamin określił prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Na powyższa uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły A.D. i A.D.. Podniosły w niej następujące zarzuty.

1) Przepis § 1 istotnie narusza art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także art. 7 i art. 31 Konstytucji RP.

2) W treści skarżonego aktu Rada używa określenia "przedsiębiorstwo", co w sposób istotny narusza art. 2 ust. 4 i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 94 Konstytucji RP.

3) Do treści aktu Rada wprowadziła określenie "odbiorca", co stanowi istotne naruszenie art. 2 ust. 3, art. 19 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP.

4) Regulamin nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

5) Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały istotnie naruszają art. 1, art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 2 ustawy.

6) Przepis § 3 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 uchwały istotnie naruszają art. 1, art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 2 ustawy.

7) Przepis § 3 ust. 2 uchwały istotnie narusza art. 9 ust. 3 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy.

8) Przepis § 6 uchwały istotnie narusza art. 9 ust. 3 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 Kodeksu cywilnego.

9) Przepis § 7 ust. 1 i 2 uchwały istotnie naruszają art. 6 ust. 1 i 3 ustawy.

10) Przepis § 11 ust. 1 i 2 uchwały istotnie narusza art. 6 ust. 2, art. 19 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP.

11) § 14, § 15, § 16, § 17 uchwały istotnie naruszają art. 1, art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy oraz regulacje Kodeksu cywilnego,

12) Przepis § 18 uchwały istotnie narusza art. 26, art. 24 ust. 8, art. 24 a ustawy, przepisy o swobodzie gospodarczej oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

13) Przepis § 21 ust. 1 uchwały istotnie narusza art. 2 ust. 1 i ust. 4, art. 6 ust. 1, art. 19. ust. 2 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP,

14) Przepis § 25 ust. 2 uchwały istotnie narusza art. 19 ust. 2 ustawy,

15) Przepis § 26 ust. 2 pkt.4 uchwały istotnie narusza art. 19 ust 2 ustawy oraz art. 29 a i art. 30 ustawy Prawo budowlane,

16) Przepis § 26 ust 3 pkt 6 uchwały istotnie narusza art. 19 ust. 2 i art.19 ust.2 pkt 4 ustawy,

17) § 26 ust. 4 uchwały istotnie narusza art. 19 ust. 2 ustawy oraz art. 84 Konstytucji

RP,

18) § 27 ust. 1 i ust. 2 uchwały istotnie narusza art. 15 ust. 2 i ust. 4, art.19 ust. 2 ustawy oraz art. 84 Konstytucji RP,

19) § 30 ust. 2 uchwały istotnie narusza art.15 ust. 1, art. 31 ust 1 ustawy oraz art. 31 Konstytucji RP.

Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazały na szereg naruszeń, polegających m.in. na ograniczeniu wbrew zasadzie generalności aktów prawa miejscowego zakresu stosowania Regulaminu tylko do jednego podmiotu w zakresie świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych, modyfikowaniu w uchwale definicji i pojęć ustawowych, zamieszczaniu w uchwale regulacji niezgodnych z ustawą, odpłatnym wydawaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków technicznych przyłącza, przekazywaniu w uchwale przedsiębiorstwu kompetencji zastrzeżonych dla rady gminy, wymuszaniu na odbiorcach zawierania umów cywilnoprawnych z przedsiębiorstwem, nadaniu przedsiębiorstwu uprawnień nie przewidzianych w ustawie, umożliwianiu wypowiedzenia przez przedsiębiorstwo umów na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków bez wyraźnie określonej przyczyny, nakładaniu na odbiorców wielu obowiązków nie przewidzianych w ustawie. Zarzuciły również niewypełnienie przez Radę Miejską wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków polegające na nieokreśleniu w uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazały również na ich zdaniem błędne zapisy we wzorze umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, iż u podstaw skargi legła niewłaściwa interpretacja przez skarżące przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale. Rada uchwaliła zaskarżony Regulamin w oparciu o art. 19 przywołanej ustawy i przy zachowaniu wszystkich jej przepisów, nie dokonując jakichkolwiek niedopuszczalnych modyfikacji regulacji ustawowych. Bezpodstawny jest zarzut, że Rada Miejska, wbrew zasadzie legalności aktów prawa miejscowego, ograniczyła zakres stosowania Regulaminu tylko do jednego podmiotu w zakresie usług wodno-kanalizacyjnych. Tym samym nie można się zgodzić z zawartymi w skardze stwierdzeniami, jakoby Rada Miejska w zaskarżonej uchwale dopuściła się w szczególności następujących naruszeń prawa:

- dokonała modyfikacji przepisów ustawowych,

- przekroczyła zakres delegacji ustawowej,

- ograniczyła swobodę umów,

- wprowadziła obowiązek zawierania umów, chociaż prawo tego nie nakazuje,

- przeniosła uprawnienia prawotwórcze na przedsiębiorstwo.

Zarzuty skarżących wynikają z ich subiektywnego, ale nieuzasadnionego przekonania, że instytucje gminne z założenia działają na ich niekorzyść. Mimo że od przeszło 4 lat obowiązuje nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to jednak skarżące nadal odmawiają zawarcia umowy o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków. Nadto zaskarżona uchwała podlegała procedurze kontroli i nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a Wojewoda skierował ją do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżące wyczerpały ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XL/303/06 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Nr 36, poz. 799).

Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących powołaną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest pismo skarżących dnia [...] kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu), w którym zawarto szereg zarzutów wobec powyższej uchwały i żądanie dokonania stosownych zmian w tej uchwale. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.), regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest natomiast zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonywania (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), dlatego też uchwałę w sprawie omawianego regulaminu, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, skoro służy on wiążącemu oddziaływaniu przez gminę na sposób realizacji zadań w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących, jako mieszkańców gminy korzystających ze stosownych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, skoro zawiera regulacje normatywne (jako akt prawa miejscowego), wyznaczające prawa i obowiązki zarówno skarżących, jak i przedsiębiorstwa świadczącego na ich rzecz usługi w tym zakresie. Nie wszystkie jednak zarzuty zawarte w skardze wobec omawianej uchwały dowodzą naruszenia tą uchwałą interesu prawnego skarżących.

Skarżące zarzucają przede wszystkim, iż niektóre zapisy zaskarżonej uchwały nie są zgodne z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące wskazanych w sentencji wyroku przepisów uchwały, tj. § 11 ust. 5, § 14 ust. 1, § 23 ust. 3, § 25 ust. 2, § 26 ust. 4, § 27 ust. 2 oraz § 30 ust. 2.

W § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska przyznała przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawo do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy. Z treści Rozdziału 3 zaskarżonej uchwały (§ 6 i następne) wynika, że chodzi o umowę, o której mowa w art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ustawy nie przewiduje jednak podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy.

Zgodnie z § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały umowa może być rozwiązana przez stronę umowy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie. Przepis ten narusza art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, bowiem daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu możliwość jednostronnego rozwiązania umowy z odbiorcą bez żadnej przyczyny, a jedynie z zachowaniem przewidzianego w umowie okresu wypowiedzenia. Możliwość taka jest sprzeczna z podstawowymi założeniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której celem było zagwarantowanie zaopatrzenia ludności w wodę zdatną do użytku, w tym do spożycia, a także odprowadzania ścieków.

Możliwość rozwiązania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy za wypowiedzeniem nie jest konieczna w świetle treści art. 8 ust. 1 ustawy, wymieniającego enumeratywnie przypadki, w których przedsiębiorstwo to może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Interes przedsiębiorstwa jest zatem w wystarczającym stopniu zabezpieczony ustawowo w przypadku nielegalnego poboru wody czy odprowadzania ścieków, czy też w przypadku naruszania przez odbiorcę przepisów ustawy bądź nieuiszczania płatności za świadczone usługi.

Przepis § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako równa ilości wody pobranej, ustalonej na podstawie wskazań wodomierza własnego. Jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń przedsiębiorstwa i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako suma wskazań wodomierza własnego i wodomierza głównego (§ 23 ust. 2 uchwały). W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 Odbiorca jest zobowiązany do zakupu, zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego utrzymania i legalizacji (§ 23 ust. 3 uchwały).

Przepis § 23 ust. 3 uchwały należy uznać za niezgodny z art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy. Stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy zasadą jest, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług. W myśl wskazanych wyżej przepisów art. 27 ustawy ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1), ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4), w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5), zaś w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6).

Zdaniem Sądu przedstawiona wyżej ustawowa regulacja dotycząca ustalenia ilości wody dostarczonej oraz odprowadzanych ścieków, jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu urządzeń jest wyczerpująca. Nałożenie zaś przez Radę w akcie podustawowym na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego ku temu upoważnienia, należy uznać za pozbawione podstawy prawnej i w sposób oczywisty sprzeczne z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W art. 27 ust. 6 ustawy została przewidziana możliwość obciążenia odbiorcy usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej. Regulamin nie może natomiast nakładać na odbiorcę usług nowych obowiązków, zwłaszcza wiążących się z dodatkowymi wydatkami finansowymi. Podobny pogląd na to zagadnienie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, LEX nr 437507 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06, LEX nr 296947.

Zgodnie z § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej przedsiębiorstwo jest zobowiązane przygotować i bezpłatnie udostępnić odpowiedni wzór wniosku (o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej – § 24 uchwały). Podobnie jak miało to miejsce w przypadku wzoru wniosku o zawarcie umowy, Rada dokonała niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, bowiem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości.

Stosownie do treści § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jeżeli są spełnione warunki techniczne, umożliwiające podłączenie nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo w terminie 30 dni od otrzymania prawidłowo wypełnionego wniosku, o którym mowa w § 24 wraz z kompletem załączników, wydaje osobie ubiegającej się o podłączenie nieruchomości, dokument pod nazwą "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". W razie braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo w terminie 21 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w § 24, informuje o tym osobę ubiegającą się o podłączenie, wskazując wyraźnie na powody, które uniemożliwiają podłączenie. Wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu (§ 26 ust. 4).

Z kolei zgodnie z § 27 ust. 1 uchwały warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci dokonuje przedsiębiorstwo, które wydało "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Przedsiębiorstwo wykonuje tę usługę odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi przedsiębiorstwo sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o przyłączenie szczegółowy wykaz planowanych kosztów. Rachunek wystawiony przez przedsiębiorstwo po zakończeniu prac nie może być wyższy o więcej niż 20% w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do tych prac (§ 27 ust. 2).

Zawarte w skardze zarzuty odnośnie cytowanych wyżej § 26 ust. 4 oraz § 27 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej zasługują na uwzględnienie.

Według powołanego art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (o treści obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

- minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

- szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

- sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

- warunki przyłączania do sieci,

- techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

- sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

- sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

- standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

- warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materię inną niż wymieniona w art. 19 ust. 2 ustawy.

Cytowany katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad poboru jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli.

Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazano natomiast, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępnie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż zamieszczenie w § 26 ust. 4 zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących ustalania przez przedsiębiorstwo opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Omawiany zapis w uchwale narusza również art. 19 ust. 2 ustawy w sposób skutkujący także, nie mającym oparcia w obowiązującym prawie, naruszeniem interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako odbiorców usług w tym zakresie, których warunki umowy z przedsiębiorstwem o świadczenie tych usług determinowane są omawianym zapisem regulaminu. Podobne stanowisko w kwestii nakładania opłat za wydawanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06 (LEX nr 296947) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2007 r., IV SA/Wa 1116/06 (LEX nr 418151).

W piśmiennictwie poświęconym omawianemu zagadnieniu uznaje się za bezprawne pobieranie przez gminę jakichkolwiek wpłat z tytułu szeroko rozumianej partycypacji w kosztach budowy urządzeń (sieci) wodociągowych. Za niedopuszczalne uznaje się również pobieranie partycypacji "zakamuflowanych", polegających na uzależnianiu późniejszego podłączenia nieruchomości do sieci od wniesienia opłaty partycypacyjnej bądź odrębnej jeszcze opłaty za podłączenie. Nałożenie przez radę gminy na podmioty chcące korzystać z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego. W świetle art. 84 Konstytucji RP jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków lub opłat bez upoważnienia ustawowego nie jest dopuszczalne.

Niezależnie od przyjętej formy (umowa cywilnoprawna o udział w kosztach budowy, darowizna, opłata zwalniająca od opłaty adiacenckiej) czy też uzasadnienia pobrania (oplata za podłączenie), wszelkie opłaty związane z budową przez gminę sieci, traktowane jako obowiązkowe, są świadczeniami pobieranymi bezprawnie, także wtedy, gdy "obligatoryjność" jej wniesienia ma charakter pośredni. Za opłaty pobrane nienależnie uznaje się w szczególności opłaty, od wniesienia których uzależniono podłączenie nieruchomości do sieci, wydanie warunków technicznych budowy przyłącza lub zawarcie umowy o świadczenie usług, opłaty pobrane w związku z budową sieci bez przyłączy, jeżeli od jej wniesienia uzależniono wykonanie czynności należących do zadań gminy. Jakkolwiek nazwane, nieuregulowane ustawą opłaty związane z budową przez gminę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej czy też z przyłączeniem nieruchomości do sieci należy uznać za bezprawne, jeżeli właściciel nieruchomości został do wniesienia opłaty w taki czy inny sposób zobowiązany (nakłoniony) działaniem gminy lub jej funkcjonariusza. Nie ma przy tym znaczenia, że w związku z wniesieniem opłaty zostanie zawarta umowa "cywilnoprawna" lub też wpłata zostanie np. nazwana "darowizną". Istotne jest to, że gmina spowodowała wniesienie opłaty bez umocowania przewidzianego w ustawie (Rafał Trykoszko Czy gmina może pobierać od właścicieli nieruchomości wpłaty z tytułu partycypacji w kosztach budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych Finanse Komunalne 2008 nr 5, poz. 68).

W konsekwencji przyjąć należy, że art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością wprowadzenia opłat czy wynagrodzenia za czynności związane z włączeniem nieruchomości do sieci nie może przy tym stanowić okoliczność, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie ustanawia żadnego zakazu w tym zakresie. W prawie administracyjnym, co powszechnie podkreśla orzecznictwo sądowe i literatura przedmiotu, obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej przepisami obowiązującego prawa. Nie ma więc sfery wolnej, w której administracja może działać dopóty, dopóki wyraźny przepis ustawy tego w jakimiś przypadku nie ograniczy. organ może działać tylko wówczas, gdy ustawa przyznaje mu kompetencje (Krzysztof Gruszecki, Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych Samorząd Terytorialny 2008 nr 12, poz. 56; wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2006 r., II SA/Łd 335/06).

Zgodnie z § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza, przedsiębiorstwo dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi przez przedsiębiorstwo "Warunkami przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" oraz z projektem przyłącza. Jeżeli "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń (§ 30 ust. 2).

Cytowany § 30 ust. 2 zaskarżonej uchwały należy uznać za niezgodny z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy.

Z przepisu § 30 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że dopuszcza on możliwość nałożenia na przyszłego odbiorcę w "Warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" obowiązku wybudowania bliżej nieokreślonych elementów sieci, pod rygorem uzależnienia odbioru przyłącza od uprzedniego wypełnienia tego obowiązku. Postanowienia regulaminu ustanawiające obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń, nawet za jego zgodą, wiążą bez podstawy prawnej warunki przyłączenia nieruchomości do sieci z budową samej sieci przez odbiorcę. Tym samym Rada Miejska wykroczyła powyższą regulacją poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 1 ustawy. Zobowiązanie przyszłego odbiorcy do budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (poza urządzeniami wymienionymi w art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 in fine) nie znajduje bowiem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo regulacja § 30 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest niejasna w świetle treści § 3 pkt 5 tego aktu, stanowiącego, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić m.in. budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji.

Część zawartych w skardze zarzutów, w świetle treści zaskarżonej uchwały, nie mogła natomiast zostać uwzględniona.

Nie potwierdził się zarzut ograniczenia zakresu stosowania regulaminu do jednego tylko podmiotu w zakresie usług wodociągowo-kanalizacyjnych, podczas gdy powinien on obejmować wszystkie tego typu przedsiębiorstwa na terenie gminy. Treść przepisów zaskarżonej uchwały nie dostarcza podstaw do przyjęcia, iż Rada Miejska w jakikolwiek sposób zróżnicowała pozycję prawną potencjalnych podmiotów chcących świadczyć usługi w omawianym zakresie względem gminnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto analizując przepisy zaskarżonej uchwały oraz ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy mieć na względzie, że jak wskazuje praktyka, usługi z tego zakresu objęte są pewnego rodzaju faktycznym monopolem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, co zauważył również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005 nr 5, poz. 87). Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że jest to dziedzina gospodarki komunalnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gospodarka wodno-ściekowa spełnia kryteria określone w tej definicji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska dokonała w zaskarżonej uchwale modyfikacji ustawowych pojęć "odbiorca usług" (art. 2 pkt 3 ustawy) oraz "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" (art. 2 pkt 4 ustawy). Wprawdzie Rada użyła w uchwale pojęć "odbiorca" i "przedsiębiorstwo" zamiast pojęć wskazanych wyżej, jednakże nie nadała im treści odmiennej aniżeli wynika to z ustawy.. Poza wskazanymi wyżej naruszeniami ustawy zaskarżona uchwała nie zawiera zapisów modyfikujących przepisy ustawowe.

Nie można zgodzić się z zawartym w skardze stwierdzeniem, iż przepisy zaskarżonej uchwały ograniczają swobodę zawierania umów, bowiem (jak dowodzą skarżące cytując treść art. 353¹ Kodeksu cywilnego) strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny wedle swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie może modyfikować praw i obowiązków stron wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (chyba że sama ustawa dopuszcza taką możliwość).

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że z treści ustawy nie da się wywieść obowiązku zawierania umów o przyłączenie nieruchomości do sieci. Obowiązek taki można bowiem wyinterpretować z treści art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowiącym, iż dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jedna z podstawowych reguł wykładni językowej przewiduje, że gdy dany przepis został zredagowany w trybie oznajmującym, to nakłada on na strony stosunku prawnego obowiązek określonego zachowania się.

O ile, jak wskazano wyżej, brak jest podstaw prawnych do pobierania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opłat za przyłączenie do sieci czy wydanie warunków technicznych przyłącza, to samo istnienie takiego dokumentu czy też uzgodnienia należy uznać za dopuszczalne. Przewidziane w § 26 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały uzgodnienie dokumentacji technicznej, określone jako "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", a także przewidziane w § 27 ust. 1 pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót jako warunek przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, stanowią dopuszczalną i prawidłową formę sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie, co skutkuje obowiązkiem przedsiębiorstwa dokonania przyłączenia. Pozbawienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jakiejkolwiek możliwości sprawdzenia, czy osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci dopełniła wymogów ustawowych w kontekście jego obowiązku przyłączenia do sieci – nosiłoby cechy dyskryminowania usługodawcy. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., II SA/Wr 470/08, LEX nr 570084.

Jeżeli chodzi o zawartą w skardze argumentację dotyczącą umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tej kwestii merytorycznie, bowiem przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest jedynie uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2006 roku Nr XL/303/06. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych, wskazany w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. nie obejmuje umów, nawet jeżeli są one zawierane w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa administracyjnego.

Stwierdzenie nieważności wskazanych w sentencji wyroku przepisów § 11 ust. 5, § 14 ust. 1, § 23 ust. 3, § 25 ust. 2, § 26 ust. 4, § 27 ust. 2 oraz § 30 ust. 2. zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wydany w niniejszej sprawie wyrok stwierdza nieważność jedynie części zaskarżonej uchwały, co oznacza, że w pozostałym zakresie akt ten nadal może być stosowany. Oddalenie skargi w pozostałej części nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, 202 § 2 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.