Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 3398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne: Odpady
Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6m ust. 1, art. 6m ust. 2a-2b, art. 6q ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych W. O. oraz A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 1762/19 w sprawie ze skargi W. O. oraz A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności spadkobierców za zaległości spadkodawcy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarży wyrok w części oddalającej skargę (pkt 2 sentencji) i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, 2) oddala skargę kasacyjną A. O.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 30 września 2020 r., I SA/Gd 1762/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. O. i A. O. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 lipca 2019 r. w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności spadkobierców za zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2013 r. do października 2016 r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z 18 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej odpowiedzialności spadkobierców za listopad 2013 r., a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, P. O. prowadził działalność gospodarczą i mimo obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie uiszczał opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi z nieruchomości zlokalizowanej w G. przy ul. [...]. Deklarację, jak wynika z treści pisma organu pierwszej instancji z 15 lutego 2019 r. P. O. złożył 6 listopada 2013 r. z datą obowiązywania od 1 lipca 2013 r. Opłata z tego tytułu wynosiła od listopada 2013 r. do stycznia 2015 r. - 334 zł miesięcznie, w okresie od 1 lutego 2015 r. do czerwca 2016 r. - 333,67 zł miesięcznie a od lipca 2016 r. opłata wynosiła 486,63 zł. P. O. kilkukrotnie był wzywany do uiszczenia zaległych opłat - upomnienia z dnia 12 lutego 2015 r., z 29 czerwca 2016 r. i z dnia 19 października 2016 r. P. O. zmarł 20 listopada 2016 r. Skarżący są spadkobiercami zmarłego na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 26 kwietnia 2017 r.

Prezydent Miasta G. decyzją z 18 kwietnia 2019 r. orzekł o solidarnej odpowiedzialności skarżących - spadkobierców P. O. za jego zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2013 r. do października 2016 r. z opisanej powyżej nieruchomości w kwocie 12 628,91 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 1 442 zł, kosztami upomnienia w wysokości 34,80 zł oraz kosztami egzekucyjnymi w kwocie 22,80 tj. łącznie 14 128,51 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 16 lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G., bowiem uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie i w prawidłowej wysokości ustalił solidarną odpowiedzialność odwołujących się jako spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W opinii organu odwoławczego przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2019 r., poz. 900 – dalej: "o.p."), który stanowi, że spadkobiercy podatnika przejmują jego uprawnienia i obowiązki podatkowe zastosowany w sprawie niniejszej w sposób odpowiedni z uwagi na art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 13 września 1996 r. (Dz.U. 2018, poz. 1454 – dalej: "u.c.p.g."), pozwala na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący - co do zasady - mogą odpowiadać za zobowiązania publicznoprawne swojego syna pod warunkiem, że będą oni spadkobiercami. Fakt spadkobrania jest w niniejszej sprawie poza sporem, z uwagi na poświadczenie ich dziedziczenia. Z uwagi na okoliczność, że zobowiązania te nie wchodzą jednak do spadku, aby doprowadzić do przejścia odpowiedzialności za te zobowiązania na spadkobierców organ musi wydać decyzje w trybie przepisu art. 100 o.p., który w niniejszej sprawie będzie mógł mieć zastosowanie.

Organ odwoławczy przeanalizował również kwestię przedawnienia należności za listopad 2013 r. Jak wyjaśniono w treści decyzji, stosownie do art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Bieg terminów przewidzianych wart. 70, art. 71, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Tak stanowi przepis art. 99 o.p. Postępowanie uległo zawieszeniu na okres 5 miesięcy. Oznacza to, że zaległość za listopad 2013 r. w przedmiotowej opłacie nie uległa przedawnieniu.

3. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do WSA w Gdańsku zarzucając m.in.:

- brak wskazania podstawy materialnoprawnej decyzji ustalającej odpowiedzialność solidarną skarżących - spadkobierców zmarłego P. O. z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres: listopad 2013 - październik 2016 r., tj. właściwych przepisów ustawy u.c.p.g., powołania przepisów prawa miejscowego, w tym uchwał Rady Miasta stanowiących podstawę dochodzonej kwoty należności głównej jak również sposobu naliczenia pozostałych kosztów ubocznych w tym odsetek;

- rozbieżność wskazanych okresów ustalenia odpowiedzialności spadkobierców w skarżonej decyzji (listopad 2013 - październik 2016) i w postanowieniu o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie z dnia 23 stycznia 2019 r.(grudzień 2013 - październik 2016);

- całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji faktu czy wobec zmarłego spadkodawcy było ustalone zobowiązanie podatkowe za skarżony okres listopad 2013 - październik 2016 z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i czy w związku z tym w ogóle spadkobiercy odpowiadają za zobowiązanie podatkowe;

- błędne przyjęcie, iż zmarły był właścicielem wskazanej nieruchomości i w związku z tym miał obowiązek odprowadzania odpadów komunalnych;

- błędne ustalenie w uzasadnieniu decyzji, iż spadkobiercy zmarłego prowadzili po jego śmierci działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości. Jest to niezgodne ze złożonym do sprawy ich oświadczeniem, iż nigdy po śmierci syna nie prowadzili tam działalności gospodarczej, nadto byli wyłącznie we władaniu budynku z przeznaczeniem na cele magazynowe, co wynika z umowy z P. S.A.

4. Uwzględniając skargę we wskazanej na wstępie części sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z akt podatkowych sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania podatkowego w sprawie odpowiedzialności skarżących za listopad 2013 r. Brak stosownego postanowienia o wszczęciu postępowania za wskazany okres skutkuje tym, że organy podatkowe obu instancji nie były uprawnione do prowadzenia postępowania podatkowego za ten okres, a już tym bardziej do wydania decyzji. Działanie organów, które prowadziły postępowanie podatkowe w zakresie nie objętym wszczętym postępowaniem, jest obarczone oczywistą wadą mającą wpływ na wynik postępowania. Tym samym zarówno organ pierwszej instancji wydając decyzję, jak i organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji przekroczył zakreślone uprzednio ramy postępowania podatkowego i sprawy, oznaczone w postanowieniu o wszczęciu, czym naruszył art. 207 o.p.

Oddalając skargę w pozostałym zakresie sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sprawy nie było ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami, lecz ustalenie odpowiedzialności solidarnej spadkobierców za zaległości P. O. z tytułu tej opłaty. Z tego względu nie było podstaw do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przepisów ustawy u.c.p.g. Nie było również podstaw do uwzględnienia przepisów prawa miejscowego dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że P. O. 6 listopada 2013 r. złożył stosowną deklaracje, jednakże żadnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2013 r. do października 2016 r. nie uiścił.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja z 5 września 2016 r. wystawiona na spadkodawcę P. O. nie została mu prawidłowo doręczona sąd pierwszej instancji wskazał, że adresat tej decyzji faktu prawidłowego doręczenia tej decyzji nie kwestionował, a stosownie do treści art. 100 § 1 o.p. organ prawidłowo orzekł o zakresie odpowiedzialności spadkobierców nie tylko na podstawie decyzji ostatecznej wydanej wobec spadkodawcy, ale i jego zobowiązań wynikających z prawidłowej deklaracji złożonej w dniu 6 listopada 2013 r.

5. Od powyższego orzeczenia skarżący wnieśli dwie odrębne skargi kasacyjne.

5.1. W. O. zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę (punkt drugi wyroku) żądając jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 144 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 6m ust 2 u.c.p.g. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i odmowę ich uchylenia, pomimo iż zostały one wydane przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi w sytuacji gdy zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. winna zostać uchylona;

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1, art. 100 § 1, art. 121 § 1, art. 122 w zw. z art. 187 o.p. poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, nie podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w efekcie jego niewyjaśnienie w kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestiach, a nadto poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia i wskutek tego błędne przyjęcie, że w stosunku do Pana P. O. obowiązuje stawka opłaty określona w zawiadomieniu pomimo, że organ nie dysponuje potwierdzeniem doręczenia zawiadomienia, co skutkowało ustaleniem odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania w innej kwocie niż wynika ze złożonej deklaracji;

3) art. 151 p.p.s.a. związku z art. 122 i art. 187 § 1 o.p. poprzez zaakceptowanie błędnego ustalenie stanu faktycznego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności nie ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących wadliwego doręczania korespondencji do Pana P. O. a w konsekwencji ustalenia odpowiedzialności spadkobierców na podstawie niedoręczonych stronie zawiadomień o wysokości opłaty,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku kompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w tym poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz sporządzenie uzasadnienia przy braku rozważenia zarzutów i argumentów strony zawartych w skardze, przy jednoczesnym przyjęciu, że organ orzekł o odpowiedzialności spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznej wydanej wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowej deklaracji.

5.2. A. O. zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji w całości żądając jego uchylenia w całości, a wobec tego że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., uwzględnienia skargi w całości i umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji jedynie w części dotyczącej określenia odpowiedzialności spadkobierców za listopad 2013 r., a w pozostałym zakresie oddalenie skarg skarżących, pomimo wystąpienia podstaw do uwzględnienia skarg w całości,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 pkt 2 o.p. w zw. z art. 120, art. 122 i art. 191 o.p., polegające na oddaleniu skarg w części, w sytuacji gdy okoliczność doręczenia P. O. decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 5 września 2016 r. (określającej miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od lutego 2015 r. do czerwca 2016 r.) nie została w pełni zbadana, przez co nie można uznać, iż została ona dowiedziona.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą W. O. oparta została na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna A. O. nie zawierała uzasadnionych podstaw.

6.1. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

6.2. Ocenę zarzutów podniesionych w obu złożonych skargach kasacyjnych należało poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym dotyczącym zasad orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tego rodzaju środków zaskarżenia. Należało przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez wnoszącego skargę kasacyjną. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami zwrócić należy również uwagę na znaczenie treści uzasadnienia tych zarzutów. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

6.3. Z uwagi na sposób sformułowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do skargi kasacyjnej A. O.

W tej skardze kasacyjnej ograniczono się do sformułowania zarzutów procesowych związanych z prowadzeniem postępowania przez organy administracji (art. 148 § 2 pkt 2 o.p. w zw. z art. 120, art. 122 i art. 191 o.p.) w zakresie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji organu administracji z 5 września 2016 r. Samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że decyzja ta powinna zostać zbadana należało uznać za niewystarczające. Zarzut ten mógł odnieść zamierzony skutek w przypadku jego powiązania z przepisami, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja (art. 97 § 1, art. 98, art. 100 i art. 101 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Wobec dostrzeżonych braków zarzuty te nie mogły być podstawą merytorycznej kontroli wyroku sądu pierwszej instancji. Niemniej jednak okoliczności związane z wydaniem i doręczeniem tej decyzji będą przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowanych w skardze kasacyjnej W. O.

6.4. Trafnie w skardze kasacyjnej skarżącej W. O. zarzucono, że wyrok sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania (art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.) w stopniu, który decydował o wyniku sprawy. Wbrew temu co przyjął sąd pierwszej instancji po stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia odpowiedzialności spadkobierców za miesiąc listopad 2013r. nie istniały podstawy do oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Ograniczając się w uzasadnieniu wyroku do podania motywów stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji w części sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy sposób sformułowania decyzji organu pierwszej instancji pozwalał na jej częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz jaki wpływ tego rodzaju częściowe rozstrzygnięcie wywierało na obie te decyzje w pozostałej części. Oddalając skargę kasacyjną w pozostałej części ograniczono się do stwierdzenia, że przedmiotem sprawy nie było ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami, lecz ustalenie odpowiedzialności solidarnej spadkobierców za zaległości P. O. z tytułu tej opłaty. Z tego względu nie było podstaw do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Nie było również podstaw do uwzględnienia przepisów prawa miejscowego dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi.

Nie budzi jednak wątpliwości, że w treści decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 97 § 1, art. 98, art. 100 i art. 101 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. orzeczono o odpowiedzialności spadkobierców za zaległości podatkowe spadkodawcy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały okres objęty tą decyzją tj. od listopada 2013r. do października 2016r. w łącznej kwocie 12 628,91 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę kosztami upomnień, kosztami egzekucyjnymi. Łącznie kwota obciążająca solidarnie spadkobierców z tych tytułów wyniosła 14 128,51 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju konstrukcja decyzji nakładała na sąd pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia skutków stwierdzenia, że postępowanie w sprawie, wszczęte przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r., obejmowało okres od grudnia 2013 r. i nie obejmowało całego okresu za który orzeczono w decyzji odpowiedzialność solidarną spadkobierców. Nie mogło ograniczać się, tak jak uczynił to sąd pierwszej instancji, do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie dotyczącym listopada 2013 r. Motywów takiego rozstrzygnięcia nie wyjaśniono jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym bardziej było to niezbędne, że w pierwszej części uzasadnienia odwołano się do treści decyzji organu pierwszej instancji opisując jej treść w zakresie omówionego rozstrzygnięcia.

6.5. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ograniczono się do stwierdzenia, że nie było podstaw do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przepisów ustawy u.c.p.g. Nie było również podstaw do uwzględnienia przepisów prawa miejscowego dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi.

Jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej W. O. tego rodzaju ocena nie zawierała wbrew wymogom określonym w art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. rozważenia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz zgromadzony materiał dowodowy zarzutów podnoszonych w skardze. Nie budzi wątpliwości, że spadkodawca był zobowiązany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie własnej deklaracji z dnia 6 listopada 2013r. złożonej na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Wskazana w deklaracji opłata obowiązywała do stycznia 2015r. Do spadkodawcy organ skierował na podstawie art. 6m ust. 2a u.c.p.g. zawiadomienia z dnia 9 marca 2015r. oraz z dnia 22 czerwca 2016r. o zmianie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należna opłata powinna być uiszczana przez spadkodawcę w wysokości wskazanej w tych zawiadomieniach. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji, ale uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu. Z kolei w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie uiszcza opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 2a, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję określającą wysokość tej opłaty, stosując wysokość opłaty podaną w zawiadomieniu (art. 6m ust. 2b u.c.p.g.). Wobec znaczenia tych regulacji dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o braku podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem omówionych przepisów nie zasługiwało na akceptację.

6.6. Należy mieć bowiem na uwadze to, iż z treści powołanego w skardze kasacyjnej W. O. i stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 100 § 1 o.p. jednoznacznie wynika, że organ podatkowy orzeka w jednej decyzji o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznych wydanych wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowych deklaracji. Jeżeli deklaracja złożona przez spadkodawcę jest nieprawidłowa lub deklaracji nie złożono, orzekając o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień spadkobierców, organ podatkowy jednocześnie ustala lub określa kwoty, o których mowa w art. 21 § 3 i 3a, art. 24 lub art. 74a (art. 100 § 1 o.p.).

Zatem, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, uchylając się od kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na ocenę jej zgodności z tymi przepisami sąd pierwszej instancji naruszył zasady orzekania wyrażone w art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. W tym wypadku można mówić o zobowiązaniu do uiszczenia opłaty ciążącym na spadkodawcy tylko w okresie do stycznia 2015r. W późniejszym okresie istotne znaczenie miały zawiadomienia organu zwalniające zobowiązanego z obowiązku składania deklaracji. Dodatkowo w opisie stanu faktycznego podkreślano, że spadkodawca nie wywiązywał się z tych obowiązków. W takiej sytuacji organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty, stosując wysokość opłaty podanej w zawiadomieniu (art. 6m ust. 2b u.c.p.g.). W aktach administracyjnych znajduje się decyzja z 5 września 2016r. adresowana do spadkodawcy określająca miesięczną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lutego 2015r. do czerwca 2016r. W oparciu o akta sprawy należało zweryfikować fakt wydania decyzji oraz jej doręczenia spadkodawcy. Przede wszystkim jednak wyjaśnić jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogło mieć to, ze decyzja ta dotyczy okresu do czerwca 2016r., a zaskarżona decyzja obejmuje okres do października tego roku.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne było potwierdzenie w oparciu o akta sprawy doręczenia spadkodawcy zawiadomień z 9 marca 2015 r. oraz z 22 czerwca 2016 r. o zmianie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także wskazanej decyzji. W przypadku braku potwierdzenia skutecznego doręczenia spadkodawcy zawiadomień oraz decyzji określającej we właściwym czasie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi decyzja o odpowiedzialności spadkobierców powinna określać kwoty tej opłaty (art. 100 § 2 o.p.).

6.7. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej W. O. doprowadził zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji zasad orzekania wyrażonych w art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wyrażonej w art. 133 §1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (wyroki NSA: z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; z 27 listopada 2019 r., I FSK 1620/17; publik. CBOSA). Jak trafnie zarzucono w tej skardze kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie odwołując się do całości akt sprawy oraz pozostawiając poza oceną istotne aspekty sprawy dotyczące powstania i wysokości zobowiązania spadkodawcy naruszył reguły orzekania wyrażone w tym przepisie.

Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę kasacyjną musi więc wskazać, jakich konkretnie elementów brak, lub który z nich nie został w sposób należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Funkcją uzasadnienia wyroku sądowego jest kierowana do stron postępowania, ale również Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacja o sposobie rozstrzygnięcia w sprawie w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda tego wnosząc skargę kasacyjną (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA: z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; z 13 marca 2014 r., II GSK 30/13; publik. CBOSA). Jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej W. O. w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyny oddalenia skargi w zakresie wskazanym w pkt 2 zaskarżonego wyroku. Nie wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji za dopuszczalne uznano stwierdzenie jej nieważności w zakresie określenia odpowiedzialności spadkobierców za zaległości spadkodawcy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za listopad 2013r. oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Uchylił się ponadto od kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na ocenę jej zgodności z art. 97 § 1, art. 98, art. 100 i art. 101 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.

6.8. Uznając za trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej W. O. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uchylić zaskarżony wyrok w części zaskarżonej w tej skardze kasacyjnej i przekazać sprawę w tym zakresie sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Natomiast skargę kasacyjną A. O. oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Krzysztof Winiarski Jan Rudowski Paweł Dąbek