Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1341/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/11 w sprawie ze skargi E.W., K.M. i Z.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W., K. M. i Z. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołań E. W., K. M., M. P. i Z. M. od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] marca 2011 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Czechowice – Dziedzice prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0115 ha i nr [...] o pow. 0,0072 ha, zajętej pod drogę publiczną gminną (ul. Z.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 przedmiotowej ustawy następuje zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W ocenie Ministra, w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda Śląski prawidłowo wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], stanowiła współwłasność S. P., E. W., M. P. i Z. M.. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzją z [...] maja 2001 r. Burmistrz Czechowic – Dziedzic zatwierdził projekt podziału nieruchomości, polegający na wydzieleniu działek [...] oraz [...], zajętych pod ulicę Z.. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym akt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.. Zajęcie, o którym mowa w art. 73 ustawy odnosi się do drogi publicznej – istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. – w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.. Minister Infrastruktur wskazał, że ul. Z. w Czechowicach – Dziedzicach w dniu 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r., nr XX/161/87 (Dz. Urz. Woj. Katowickiego 1987 r., Nr 6 poz. 112), w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich jako droga lokalna miejska. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na skutek zmiany podziału terytorialnego, ul. Z. w Czechowicach – Dziedzicach stała się drogą gminną.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, obejmującego jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Minister podniósł, że znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza w skali 1:500 obrazuje stan zajęcia działek nr [...] i nr [...] pod drogę. Ponadto zawiera adnotacje, że wskazuje granice pasa gruntu zajętego pod ul. Z. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., zatem stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Ponadto, jak wynika z treści aktu notarialnego z 19 lipca 2011 r., strony oświadczyły wówczas, że działki nr [...] i [...] są zajęte pod drogę publiczną ul. Z. i z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przeszły na własność Gminy.

W ocenie organu Ii instancji z całości materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę.

Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznego organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uchwała nr 56/123/98 Zarządu Miasta Czechowice – Dziedzice z 12 listopada 1998 r. w sprawie prowadzenia akcji zimowej w roku 1998/99 i specyfikacja istotnych warunków zamówienia na wykonanie nawierzchni asfaltowej na ulicy Z. w Czechowicach – Dziedzicach, zgodnie z którym oferty należało składać do dnia 15 października 1996 r., a także oświadczenie Burmistrza Czechowic – Dziedzic z dnia 26 maja 2010 r. wskazujące, że nakładka asfaltowa na przedmiotowych działkach została położona przed 31 grudnia 1998 r.. Dokumenty te, w ocenie organu, stanowią dowód sprawowania władztwa publicznego nad ul. Z. w Czechowicach – Dziedzicach.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. W., K. M. i Z. M.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), poprzez błędne jego zastosowanie w opisanym stanie faktycznym, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzygnięciu sprawy całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującego skarżącym ochronę prawa własności oraz dziedziczenia.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie zgadzają się ustaleniem, że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. Według skarżących mapa w skali 1:500 nie odzwierciedla prawidłowego stanu na 31 grudnia 1998 r.. Prawidłową mapą obrazującą stan faktyczny na ten dzień winien być plan sytuacyjny z 31 października 1961 r., dotyczy podziału realności objętej lwh – 434 w gm. Czechowice powiat Bielsko w skali 1:2880. Przedstawiony w tym planie stan prawny i ewidencyjny działki [...] obowiązywał do dnia 21 maja 2001 r., kiedy to decyzją Burmistrza Czechowic-Dziedzic nr [...] z [...] maja 2001 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek [...] oraz [...], zajętych pod ulicę Z.. Dowodem jest zaświadczenie nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., wydane przez Burmistrza Czechowic-Dziedzic, dotyczące stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący podnieśli, że w dniu 31 grudnia 1998 r. istniała nieruchomość o nr ewidencyjnym [...] obciążona jedynie prawem przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] oraz nr [...]. Powyższe wynika z księgi wieczystej, a Minister Infrastruktury nie wziął tego dowodu pod uwagę. Skarżący podnieśli, że ich spadkodawcy nabyli nieruchomość obciążoną służebnością, jednakże w ich ocenie nie może to automatycznie oznaczać, że teren ten staje się drogą publiczną zwłaszcza, że służebność dotyczyła wyłącznie dojazdu do drogi publicznej – działki nr [...]. Skarżący podali, że Burmistrz Miasta Czechowice w piśmie nr [...] z [...] grudnia 2004 r. stwierdził, że działka nr [...] uwidoczniona w planie sytuacyjnym jako droga nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc nie jest zasadne twierdzenie, że nieruchomość obciążona służebnością mającą umożliwić przedostanie się do drogi publicznej zostaje "przypisana" do kategorii dróg publicznych o znaczeniu lokalnym, a nieruchomość nr [...], będąca drogą (co wynika z Ewidencji Gruntów do 1961 r., do dnia dzisiejszego – figuruje jako droga) do takiej kategorii nie została zaliczona. Skarżący podnieśli, że sporne działki nie pozostawały 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Czechowice – Dziedzice.

W ocenie skarżących ustalenie, czy dana nieruchomość lub jej odcinek była w tym dniu drogą publiczną winno być dokonane na podstawie stosownego aktu organu naczelnego, wojewódzkiego lub gminnego, z uwzględnieniem zmian kompetencji organów, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. Przywołana uchwała nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia ul. Z. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnej miejskiej – po zmianach kompetencji organów – winna być zastąpiona uchwałą Rady Gminy Czechowice-Dziedzice.

Oddalając skargę WSA w Warszawie podkreślił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki stanowiły własność osób fizycznych: S. P., Z. M., M. P. i E. W.. Wynika to z odpisu księgi wieczystej i postanowień spadkowych, których odpisy znajdują się w aktach sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że żaden przepis ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jak słusznie wskazały organy, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.

W przekonaniu Sądu I instancji Minister Infrastruktury zasadnie wskazał, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i nr [...] zajęta była pod drogę publiczną – ul. Z. w Czechowicach Dziedzicach. Droga ta była bowiem zaliczona do kategorii dróg publicznych – lokalnych uchwałą nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. – załącznik nr 2, poz. 172. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Działki nr [...] i nr [...] położone były natomiast w granicach pasa drogowego ulicy Z., co wynika z mapy ewidencyjnej w skali 1: 500 wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r..

Za niezasadne uznał Sąd I instancji zarzuty, że sporne działki nie stanowiły drogi publicznej, gdyż w ocenie skarżących zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg powinno nastąpić w drodze uchwały Rady Gminy Czechowice - Dziedzice. Aby możliwe było nabycie przez gminę lub Skarb Państwa w trybie art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nieruchomość ta musiała stanowić drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., wobec czego zaliczenie do określonej kategorii musi nastąpić przed tą datą. W niniejszej sprawie zaliczenie miało miejsce 31 marca 1987 r.. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 1987 r. tj. w dacie podjęcia uchwały o zaliczeniu - zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Tak też się stało w niniejszej sprawie, gdyż uchwałą nr XX/161/87 z 31 marca 1987 r. Wojewódzka Rada Narodowa w Katowicach zaliczyła ul. Z. do kategorii dróg lokalnych. A więc, wbrew twierdzeniom skargi, o zaliczeniu orzekał organ uprawniony.

Za wadliwe uznał Sąd I instancji stanowisko skarżących, że mapą obrazującą prawidłowy stan nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jest plan sytuacyjny z 1961 r., obowiązujący do czasu wydania decyzji o podziale nieruchomości i wydzieleniu działek nr [...] i nr [...]. Plan sytuacyjny z 1961 r. mógł określać stan faktyczny nieruchomości na tę datę, a nie na dzień 31 grudnia 1998 r.. Natomiast z decyzji Burmistrza Czechowic - Dziedzic z 31 marca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nr [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...] zajęte są pod drogę publiczną. Wprawdzie w dniu 13 grudnia 1998 r. działki te stanowiły część działki nr [...], jednakże, mimo ich wyodrębnienia geodezyjnego dopiero po tej dacie, stanowiły część tego samego terenu, inaczej oznaczonego w ewidencji gruntów. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość automatycznie traci status mienia podlegającego przepisowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast deklaratoryjna decyzja Wojewody Śląskiego wydana na podstawie wyżej wskazanego przepisu w dniu [...] marca 2011 r. musi określać nieruchomości według ewidencji z daty wydania decyzji. Dlatego prawidłowe jest zaświadczenie Burmistrza Czechowic - Dziedzic z [...] marca 2007 r., że w dniu 31 grudnia 1998 r. w ewidencji gruntów ujawniona była działka nr [...], a nie działki [...] i nr [...], gdyż te ostatnie zostały wydzielone w 2001 r..

W przekonaniu Sądu I instancji stwierdzenie, że obciążenie nieruchomości służebnością (przejazdu, przechodu i przegonu) spowodowało automatycznie zakwalifikowanie nieruchomości do kategorii drogi publicznej jest wadliwe i nie ma związku z wywodami zawartymi w decyzji. Jak wyżej wskazano, o tym, czy droga jest drogą publiczną decyduje zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych. Obciążenie nieruchomości służebnością nie ma znaczenia dla zasadności takiego zaliczenia oraz wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy.

Zauważył Sąd I instancji, że skarżące w sprawie I C 235/08, toczącej się przed Sądem Rejonowym w Pszczynie z powództwa E. W., M. P. i Z. M. przeciwko Gminie Czechowice - Dziedzice o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, domagały się zasądzenia odpowiedniej kwoty właśnie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i korzystania z niej przez Gminę. W piśmie procesowym z 18 grudnia 2008 r. powódki pisały: "Działki nr [...] oraz [...] zostały zajęte przez pozwaną pod ul. Z. w Czechowicach Dziedzicach (...). Na podstawie uchwały Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. ul. Z. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich."

Także w akcie notarialnym z 19 lipca 2001 r. – umowie darowizny części spadku, działu spadku i zniesienia współwłasności nieruchomości skarżący oraz uczestniczka postępowania, a także S. P., zgodnie oświadczyli, że działki nr [...] i nr [...] są zajęte pod drogę publiczną – ul. Z. i z mocy art. 73 ustawy przeszły na własność gminy. W tej sytuacji stanowisko skarżących, że wyżej wskazane działki nie stanowią drogi publicznej pozostaje w sprzeczności zarówno z dowodami zebranymi w sprawie, jak i wcześniejszymi twierdzeniami stron.

W ocenie WSA organy prawidłowo ustaliły, że Gmina Czechowice - Dziedzice sprawowała władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością, polegające na wykonywaniu prac konserwacyjnych, remontów nawierzchni, modernizacji drogi, odśnieżania i oczyszczania. Potwierdzeniem tego są załączone do akt administracyjnych dokumenty. O władaniu nieruchomością przez Gminę przemawia również stanowisko powódek w sprawie I C 235/08 toczącej się przed Sądem Rejonowym w Pszczynie przeciwko Gminie Czechowice Dziedzice o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez pozwaną Gminę oraz wyrok Sądu częściowo uwzględniający powództwo (do 31 grudnia 1998 r.). Oznacza to, że powódki, (a obecnie strony postępowania sądowoadministracyjnego) miały świadomość wykonywania władztwa przez Gminę na ich nieruchomości stanowiącej drogę publiczną.

Niezasadny jest także, w przekonaniu Sądu I instancji, zarzut naruszenia przepisu art. 64 Konstytucji RP. Przepis ten legalizuje ustawodawcze ograniczenia prawa własności. Taka sytuacja występuje w art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, który to przepis ma charakter wywłaszczeniowy. Równocześnie ustawodawca przewidział odszkodowanie za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 73 ust 2,4 i 5 ustawy), zakreślając pięcioletni termin na składanie wniosków o odszkodowanie ( art. 73 ust 4 ustawy). Jeżeli więc adresaci tych przepisów ustawowych (byli właściciele lub ich spadkobiercy) przez tak długi okres czasu nie dochodzili przysługujących im roszczeń, to nie można obecnie stawiać zarzutów, że przepisy ustawowe w tym zakresie naruszają Konstytucję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W skardze został podniesiony zarzut naruszeniu prawa materialnego - art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działki nr [...] i [...] zostały zajęte pod drogę publiczną (ul. Z.) podczas gdy brak jest uchwały Rady Gminy Czechowice - Dziedzice o zaliczeniu tej ulicy do kategorii dróg publicznych.

Drugi zarzut odnosi się do także do naruszenia prawa materialnego - art. 64 i art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie normy art. 73 ust. 1 i ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sytuacji, gdy przepis art. 73 ust 1, 2, 4 i 5 tej ustawy jest w całości sprzeczny z normami Konstytucji RP dotyczącymi zasad ochrony prawa własności w demokratycznym państwie prawa, albowiem dopuszcza możliwość wywłaszczenia ex lege bez jednoczesnego powiązania doręczenia stronie decyzji z początkiem biegu terminu do żądania przez stronę odszkodowania, co w konsekwencji prowadzi do możliwości wywłaszczenia bez odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi ponownie zakwestionowano pogląd, że uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia ul. Z. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnej drogi miejskiej wystarcza do przyjęcia, że przedmiotowe działki zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchwała ta, po zmianach kompetencji organów, powinna być zastąpiona uchwałą Rady Gminy Czechowice - Dziedzice.

Nie zgodziła się także skarżąca kasacyjnie z poglądem Sądu I instancji, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej przepis ten jest nie tylko sprzeczny z powołanym przepisem Konstytucji RP, ale też z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Gdyby przyjąć, że skarżąca rzeczywiście została wywłaszczona ex lege powołanym wyżej przepisem ustawy, to w sposób rażący naruszono normy konstytucyjne. Przepis art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zakłada bowiem wywłaszczenie z mocy ustawy, a nie konstytutywną decyzją administracyjną. Organ administracyjny wydaje akt deklaratoryjny, który jest podstawą wpisu do księgi wieczystej, przy czym ustawa nie przewiduje jakiekolwiek terminu wydania tego aktu i w konsekwencji poinformowania strony o stanie prawnym jej nieruchomości, a jedynie ogranicza czasowo termin do ubiega się o odszkodowanie do lat 5.

W niniejszej sprawie decyzję deklaratoryjną Wojewoda Śląski wydał dopiero [...] marca 2011 r. i aż do tego dnia skarżąca nie znała sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości, czego dowodzi okoliczność, że nadal systematycznie opłacała od niej podatek. Gmina Czechowice — Dziedzice nigdy wcześniej nie poinformowała skarżącej jakimkolwiek pismem, że została wywłaszczona. Oczywiste jest, że nie mogła skorzystać z przysługującego prawa do odszkodowania ograniczonego terminem pięcioletnim, bo po prostu nie wiedziała jaki jest stan prawny nieruchomości (art. 73 ust 2. 4 i 5 powołanej ustawy). Nie budzi wątpliwości, że poważną wadą legislacyjną art. 73 powołanej ustawy jest, że z jednej strony ogranicza on pięcioletnim terminem zawitym od dnia wejścia w życie ustawy prawo strony do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a z drugiej strony nie wymaga od organów administracji publicznej wydania aktu w określonym terminie. O zgodności tego przepisu z normami konstytucyjnymi można by mówić jedynie wówczas, gdyby termin pięcioletni był liczony od dnia doręczenia decyzji administracyjnej. Aktualny stan prawny prowadzi zaś do poważnego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Oczywiste jest bowiem, że nie było w interesie organów administracji publicznej informowanie o stanie prawnym wywłaszczonych nieruchomości przed upływem pięcioletniego terminu, aby osoby uprawnione nie zdążyły złożyć stosownych wniosków o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Czechowice-Dziedzice wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 64 i art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 73 ust 1 ustawy w sytuacji, gdy przepis art. 73 ust 1, 2, 4, i 5 powołanej ustawy jest sprzeczny z Konstytucją.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oba zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego, są bezzasadne. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca nie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, wobec czego ustalony przez organy i zaakceptowany przez WSA w Warszawie stan faktyczny stanowi podstawę oceny właściwego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powyższe wymaga zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władania nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie kwestionuje status drogi, przebiegającej częściowo przez działki nr [...] i [...] w miejscowości Czechowice-Dziedzice, na dzień 31 grudnia 1998 r.. Wskazuje że nie była to wówczas droga gminna gminy Czechowice-Dziedzice, gdyż Rada Gminy nie podjęła uchwały o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg publicznych. Nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem, gdyż z ustalonego w sprawie i niekwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica Z. pozostawała w granicach administracyjnych gminy Czechowice-Dziedzice, gdzie w latach 1997-1998 na drodze tej wykonano utwardzenia drogi tłuczniem a następnie pokryto powierzchnią bitumiczną. Natomiast formalnie droga została zaliczona do dróg publicznych w drodze uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r., gdyż wówczas droga ta znajdowała się w granicach administracyjnych gminy Katowice. W tym stanie faktycznym decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę jest uzasadniona, natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną chybiony.

Zasadnie podnosi skarżąca, że do uznania za drogę publiczną nie jest wystarczające, aby nieruchomość pełniła funkcję ciągu komunikacyjnego, nawet ogólnodostępnego, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Jednak ulica Z., obejmująca działki nr [...] i [...], stanowiła drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., pozostając jednocześnie we władaniu osób prywatnych.

Także chybione jest zarzucanie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 64 Konstytucji RP, zapewniającego równą dla wszystkich ochronę prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności. Skład orzekający w sprawie, podobnie jak Sąd I instancji, nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie o niezgodności z Konstytucją przepisu będącego podstawą orzekania o przejściu na własności jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę z dniem 1 stycznia 1999 r., dotyczy on bowiem wywłaszczenia na cel publiczny za odszkodowaniem, co jest zgodne zarówno z art. 64 ust. 3, jak też z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Nie może natomiast podlegać ocenie Sądu kasacyjnego zarzut niezgodności z Konstytucją art. 73 ust. 2, 4 i 5 przywołanej ustawy, gdyż przepisy te nie miały kontrolowanej w sprawie zastosowania, skarżąca nie ubiegała się bowiem o przyznanie odszkodowania.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Sąd II Instancji orzekł jak w sentencji.