Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 469/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 135, art. 159
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par. 26, par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. K. i E. K. wniosły skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2009 r., Nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji orzekała o przyznaniu na rzecz U. D., J. D., A. D., J. K., D. M. i E. K. odszkodowania w wysokości 616 660 za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta, jako zajętą pod drogę gminną.

Skarga J. K. została odrzucona postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. Rozpoznaniu podległa zatem skarga wniesiona przez E. K..

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r. Nr [...] Wojewoda orzekł, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość położona w G. przy ul. O. W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 494 m2, przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta jako zajęta pod drogę gminną. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 sierpnia 2002 r., Nr [...].

Pismem z dnia 25 marca 2002 r. U. D., J. D., A. D., J. K., D. M. i E. K. wnieśli o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z dnia 15 maja 2009 r., Nr [...], Prezydent Miasta, ustalił na rzecz U. D., J. D., A. D., J. K., D. M. i E. K. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta, jako zajętą pod drogę gminną. Kwotę odszkodowania, ustaloną w wysokości 616 660,00 zł podzielono i przyznano byłym właścicielom w stosunku do wielkości udziału w prawie własności nieruchomości.

W następstwie kontroli instancyjnej decyzją z dnia 7 lipca 2009 r. Nr [...], Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 3 grudnia 2010 r. Nr [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 494 m2 w wysokości 655.000 zł na rzecz byłych współwłaścicieli, tj. U. D., J. D., A. D., J. K., D. M. i E. K., stosownie do posiadanych przez nich udziałów. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 655.000 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał na brak możliwości zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), bowiem w bazie rzeczoznawcy nie ma żadnej transakcji wolnorynkowej gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a wszystkie spisane transakcje obrotu drogami dotyczą gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a nie zajętych pod drogi. Z uwagi na dokonaną nowelizację rozporządzenia z dnia 27 września 2005 r., w której wyraźnie rozróżniono grunty przeznaczone i zajęte pod drogi - niemożliwe jest zastosowanie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównywania parami. Jako rynek lokalny przyjęto miasto G., ze szczególnym uwzględnieniem dzielnic – Ś., K. G., W., R., O., dodatkowo rynek ten poszerzono o część dzielnic D. L. i M. K., ze względu na brak możliwości ustalenia rynku lokalnego poza dzielnicami położonymi w strefie centralnej. Po zgromadzeniu transakcji kupna - sprzedaży na badanym rynku lokalnym wyselekcjonowano 25 transakcji, które posłużyły do bezpośrednich obliczeń. Spośród transakcji będących podstawą do analizy jako nieruchomości porównawcze przyjęto 4 transakcje.

Organ I instancji ocenił, że wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a zarzuty podniesione przez Prezydenta Miasta dotyczące przedmiotowego operatu zostały dogłębnie wyjaśnione. Zdaniem organu I instancji rzeczoznawca słusznie ograniczył rynek lokalny do dzielnic położonych w strefie centralnej a w konsekwencji, wobec braku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogę na tym rynku, sporządził operat szacunkowy w oparciu o § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto zarzucając że wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym wykonanym w celu określenia wartości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za działkę drogową nr [...], zajętą pod drogę gminną ul. O. W. jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznej wartości wycenianej nieruchomości. Głównym kryterium, w oparciu o które poszukiwać należy transakcji porównawczych jest przeznaczenie nieruchomości, a nie jej położenie. Wartość nieruchomości drogowej położonej w centrum miasta jest bardziej zbliżona do nieruchomości drogowej położonej na jego obrzeżach niż do nieruchomości położonej w tym samym rejonie centrum, ale o znacznie bardziej atrakcyjnym przeznaczeniu, generującym zyski.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr [...], Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej wycenie ograniczył rynek lokalny do centralnych dzielnic miasta G., charakteryzujących się najbardziej atrakcyjną lokalizacją. Przyjęto do porównań nieruchomości położone w dzielnicach: Ś., K. G., W., R., O., a także D. L. i M. K., wskazując, iż na badanym terenie nie wystąpiły transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi. W ocenie Wojewody za słuszny należy uznać pogląd skarżącego, iż zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez ustawodawcę w § 36 ust. 1 (w zw. z § 26) cyt. rozporządzenia, rzeczoznawca zobligowany jest w pierwszej kolejności do poszukiwania transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi na terenie rynku lokalnego, którym w tym przypadku winien być teren całego miasta G., będącego jednocześnie gminą miejską, jak i miastem na prawach powiatu. Dopiero zaś w przypadku ustalenia, iż transakcje takie nie miały miejsca na badanym terenie, rzeczoznawca sięgnąć powinien po wytyczne zawarte w § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Nadto, Wojewoda zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości związanych z operatem szacunkowym, a w szczególności z przyjętą do porównań bazą nieruchomości oraz niewyjaśnienie kwestii istnienia transakcji nieruchomościami drogowymi wskazanymi przez Prezydenta Miasta G.. Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zinterpretował § 36 rozporządzenia dokonując rozróżnienia pomiędzy pojęciem nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi. Odnosząc się do pojęcia "słusznego odszkodowania", organ, powołując się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 wskazał, że konstrukcja językowa art. 21 Konstytucji nie zawiera w sobie określenia "pełne odszkodowanie", lecz "słuszne odszkodowanie", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że zaistnieć mogą szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

E. K. w skardze na powyższą decyzje podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego - § 26 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 1 i § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 128 § 1 w zw. z art. 134 i art. 151 § 1 u. g. n., art. 128 § 1 w zw. z art. 134 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 157 ust. 1 u. g. n., art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że decyzja organu odwoławczego stoi w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi sposobu wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącej organ I instancji, bazując na rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami prawa operacie szacunkowym, w sposób prawidłowy ustalił wysokość szkodowania w niniejszej sprawie. Istota problemu sprowadza się do właściwej interpretacji i zastosowania przepisów prawa dotyczących ustalania odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne oraz określenia wartości gruntów dla ustalenia tych odszkodowań. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust 1 rozporządzenia). Wbrew stanowisku organu II instancji, przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1 - 4 u. g. n., zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego niezrozumiałym jest dla skarżących powoływanie przepisu § 26 rozporządzenia. Wobec braku wiarygodnych transakcji na rynku lokalnym, obejmującym centralne dzielnice G., transakcje wskazane przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. nie spełniają warunku podobieństwa. Skarżąca wskazała, iż oparcie rozstrzygnięcia na przepisach § 26 w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi ich rażące naruszenie. W ocenie skarżącej organ I instancji zasadnie podzielił stanowisko rzeczoznawcy, w którym określił on rynek lokalny jako obejmujący centralne dzielnice G. i zastosowanie w tej sytuacji przepisu § 36 ust. 2 pkt 2, albowiem nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości. W konsekwencji, odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Nadto, skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy dopuszczając ustalenie odszkodowania w wysokości nie stanowiącej ekwiwalentu wartości gruntu wywłaszczonego nie uzasadnił, czym w niniejszej sprawie takie odstąpienie od ekwiwalentności byłoby podyktowane. W skardze wskazano, iż w sytuacji, w której Wojewoda powziął wątpliwości, co do prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, mógł i powinien zastosować przepis art. 157 § 1 u.g.n., albowiem nie posiada wiadomości specjalnych, potrzebnych do rozstrzygnięcia tego rodzaju kwestii. W realiach niniejszej sprawy subiektywne przekonanie strony, podzielone przez organ II instancji, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. Skarżąca zarzuciła, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, w której przedmiotowa decyzja po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego została wydana zgodnie z prawem, stanowiło naruszenie prawa procesowego, art. 138 § § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., na podstawie którego Wojewoda winien wskazaną decyzję utrzymać w mocy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 26 rozporządzenia organ wskazał, iż jego intencją nie było rozszerzenie analizowanego rynku na obszar województwa lub kraju, lecz jedynie prawidłowe określenie rynku lokalnego, którym w niniejszej sprawie winien być rynek całego miasta G., nie zaś wybranych jego dzielnic. Organ odwoławczy nie podzielił nadto zarzutów odnoszących się do niezastosowania art. 157 ust. 1 u.g.n. i podtrzymał stanowisko o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego obejmującego analizą cały lokalny rynek nieruchomości, a nie tylko wybrane dzielnice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 sierpnia 2011 r., czyli przed zmianą spowodowaną nowelizacją wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985).

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Regulacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarta została w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ustawy). Dane zgromadzone i zweryfikowane w operacie szacunkowym stanowią podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo ocenił sporządzony w sprawie operat jako wadliwy i słusznie wydał w sprawie decyzję kasacyjną.

Operat szacunkowy stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Organ ustalający wysokość odszkodowania nie jest związany ustaleniami operatu szacunkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty, w tym obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Organy winny zatem dokonać wnikliwego sprawdzenia operatu, a w sytuacji skonkretyzowanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów zmierzać do ich wyjaśnienia. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 157 § 1 ustawy i braku wiadomości specjalnych, potrzebnych do oceny przez organ sporządzonego operatu nie jest uzasadniony. Organ, co do zasady, jest bowiem uprawniony do oceny treści operatu, a badane i podnoszone przez organ kwestie nie wymagały wiadomości przekraczających kompetencje organu.

Wadliwość operatu, który w sprawie o odszkodowanie jest zasadniczym dowodem wpływającym na treść rozstrzygnięcia, skutkować winna zastosowaniem przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wymóg sporządzenia nowego operatu szacunkowego skutkuje niewątpliwie koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż organ I instancji nie wyjaśnił zaistniałych wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego odnoszących się do przyjętej do porównań bazy nieruchomości oraz nie wyjaśnił kwestii istnienia transakcji nieruchomościami drogowymi wskazanych przez Prezydenta Miasta, które w jego ocenie mogły stanowić materiał porównawczy do ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wskazać należy, iż w myśl art. 134 ust. 1 ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). W art. 159 ustawy przewidziano delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia regulującego rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniającego m.in. sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw, sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia.

Na podstawie powyższego przepisu wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwane dalej rozporządzeniem. Powołane rozporządzenie przewiduje zasady ustalania wartości nieruchomości, w tym wartości nieruchomości drogowych dla różnych celów. Sposób ustalania wartości nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne został uregulowany w § 36 niniejszego rozporządzenia. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez oba organy, stanowił w ust. 1 i 2, że

1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

W § 36 ust. 5 wskazano, iż przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowych należy stosować podejście porównawcze. Nadto z unormowania tego wynika, do porównania przyjmować należy ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości drogowej jest zatem jej porównanie do wartości nieruchomości drogowych. Natomiast § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia reguluje sytuację, gdy na rynku brak jest transakcji gruntami drogowymi, wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Jest to postulat zgodny z normą art. 134 ust. 2 ustawy, nakazującą uwzględniać przy ustalaniu wartości nieruchomości jej przeznaczenie. Odpowiada on również istocie podejścia porównawczego, w którym zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nieruchomością podobną, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy, jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Za nieruchomości podobne uznawać należy nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Wartość nieruchomości drogowej należy zatem ustalać przyjmując do porównania wartość nieruchomości drogowych. Wartość nieruchomości drogowych z uwagi na ich specyficzne przeznaczenie i sposób wykorzystywania niewątpliwi różni się od wartości innych nieruchomości położnych w pobliżu. Prawodawca w § 36 ust. 1 rozporządzenia położył zatem nacisk na konieczność przyjęcia do porównania nieruchomości o takim samym przeznaczeniu – odnośnie nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz o takim samym sposobie wykorzystywania – odnośnie nieruchomości zajętych pod drogi.

W świetle takiego uregulowania rozporządzenia, sięganie przy ustaleniu wartości nieruchomości drogowych do normy § 36 ust. 2 pkt 2, winno następować w sytuacjach, gdy nie jest możliwe ustalenie wartości tych nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenie wartości nieruchomości drogowej na podstawie wartości gruntów przyległych nie będzie bowiem adekwatne do wartości gruntów drogowych. Regulacja taka korespondowała z normą art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), przewidującą wyrównanie szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości w wyniku przeznaczenia jego nieruchomości na działkę drogową w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego .

Wskazać należy, iż przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego, który w swoich wyrokach wskazywał na szczególny charakter tej ustawy oraz zgodność z Konstytucją unormowania dotyczącego sposobu ustalania odszkodowania. Trybunał wskazywał na szczególny charakter cytowanej ustawy, która podejmuje próbę uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat, jest wyrazem dążenia do wzmocnienia i niewzruszalności powstałych stosunków, które uzasadnia wprowadzenie pewnych ograniczeń prawa własności. Trybunał wskazywał na istnienie szczególnych sytuacji, gdy za odszkodowanie "słuszne" uznać można również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne i stwierdził, iż w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. (vide: wyrok z dnia 20 kwietnia 2004 r. SK 11/02 OTK-A 2004/7/66)

W ocenie Sądu, powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem, iż organ II istancji słusznie uznał, że organ ustalający odszkodowanie w pierwszej kolejności winien poszukiwać możliwości ustalenia jego wysokości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, a więc przyjmując do porównania wartość nieruchomości drogowych.

Autor sporządzonego w sprawie operatu odstąpił od tego unormowania, wskazując, iż brak jest transakcji, które mógłby przyjąć do porównania w celu ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. W operacie ograniczono badany rynek nieruchomości do obrębu śródmieścia miasta oraz pominięto wskazywane przez gminę transakcje nieruchomościami przeznaczonymi po drogi, które dotyczyły nieruchomości położonych na obszarze rynku badanego przez rzeczoznawcę, a więc śródmieścia miasta.

Organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość ograniczenia rynku lokalnego wyłącznie do terenu śródmieścia. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie.

W przypadku ustalania wartości nieruchomości istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi bowiem w myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, w pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. W skardze zarzucono, iż decyzja organu II instancji narusza normę § 26 ust. 1 rozporządzenia, która nie powinna znajdować w sprawie zastosowania, bowiem § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi w stosunku do niej uregulowanie szczególne. Stanowisko to nie jest słuszne. Przepis § 26 ust. 1 stanowi, iż przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę, jeżeli organ poszukuje nieruchomości na terenie rynku regionalnego, w sytuacji ich braku na rynku lokalnym. W niniejszej sprawie organ nie zalecił korzystania z transakcji na rynku regionalnym, lecz zakwestionował prawidłowość ograniczenia rynku lokalnego do śródmieścia miasta. Stanowisko, ż przepis § 26 rozporządzenia ma charakter szczególny w stosunku do unormowania § 36 rozporządzenia, jest słuszne w zakresie rozszerzenia rynku badanego na rynek regionalny. Natomiast przepis ten znajduje zastosowanie do określenia, jaki rynek stanowi podstawę zbierania transakcji do porównania. Jest to rynek lokalny. Pojęcie rynku lokalnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych - ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 j.t.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2001.142.1592 j.t.) i ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

(Dz.U. 2001.142.1590 j.t.). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., II SA/Bd 626/09 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 573655). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy ograniczył analizę do wybranych transakcji z terenu centrum G., pomijając cały rynek lokalny, czyli gminny. Transakcje rynku lokalnego mogące stanowić materiał porównawczy wskazywane przez Prezydenta Miasta zostały zdyskwalifikowane przez rzeczoznawcę z powodu różnic w cenach nieruchomości drogowych w centrum G. i na jej obrzeżach. W ocenie Sądu, zawężenie w operacie rynku lokalnego do obszaru centrum miasta nastąpiło niezasadnie. Ograniczenie takie prowadzi do wykluczenia znacznej części rynku lokalnego z obszaru badanego. Skutkowało ono wyłączeniem stosowania § 36 ust. 1 i sięgnięciem od odmiennych reguł ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, a więc nieruchomości nie mających charakteru nieruchomości drogowych. Ze sformułowania przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wynikało natomiast, że głównym czynnikiem w oparciu, o który poszukiwać należy transakcji porównawczych jest przeznaczenie nieruchomości, a nie jej położenie.

Podniesiona w operacie argumentacja, iż wartość nieruchomości w centrum miasta jest znacznie wyższa, nie wyłączała możliwości analizy transakcji dotyczących nieruchomości położnych w pozostałej części miasta. Podejście porównawcze, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia przewiduje trzy metody ustalania wartości nieruchomości - metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Wybór przyjętej metody zależy od okoliczności sprawy. Biegły miał możliwość zastosowania zamiast metody porównywania parami, metody korygowania ceny średniej, przy której to metodzie możliwe jest zastosowanie współczynników korygujących, uwzględniających różnice w cechach nieruchomości.

Nadto wskazać należy, iż rzeczoznawca dysponował transakcjami dotyczącymi nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie centrum miasta, a więc na obszarze przyjętego przez niego ograniczonego rynku lokalnego. Rzeczoznawca pominął w operacie transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wskazując na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowiącego, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Interpretacji wymaga kwestia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w świetle dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia, nieruchomościami podobnymi są wyłącznie nieruchomości "zajęte pod drogi publiczne", czy również, w braku takich nieruchomości na rynku lokalnym nieruchomości "przeznaczone pod drogi publiczne". Według Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dopuszczalna i właściwa jest interpretacja, zgodnie z którą nieruchomości podobnych poszukiwać należy zarówno wśród nieruchomości zajętych, jak i nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Przepis § 36 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odpowiednio. Odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, winno polegać na stosowaniu wymienionych przepisów z odpowiednią ich modyfikacją, dostosowującą ich treść normatywną do tego przypadku określenia wartości nieruchomości za działki drogowe. Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia do ustalenia wartości nieruchomości drogowych nabytych z mocy prawa w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w taki sposób, iż do porównania przyjmuje się wyłącznie ceny transakcyjne występujące w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, znacznie ogranicza zastosowanie normy § 36 ust. 1 rozporządzenia i skutkuje koniecznością sięgania do normy § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Taka interpretacja prowadzi do pominięcia podstawowej zasady ustalania wartości nieruchomości wyrażonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a więc ustalenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wskazać należy, iż ustalenie wartości nieruchomości drogowej nabytej z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego w oparciu o ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a nie nieruchomości zajętych pod drogi, na pewno jest bliższe intencji ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Natomiast wykluczenie takiej możliwości prowadzi do konieczności zastosowania normy § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i ustalania wartości nieruchomości drogowej w oparciu o wartość nieruchomości o innym przeznaczeniu. Wskazać należy, iż z operatu szacunkowego nie wynikają żadne argumenty przemawiające za uznaniem, że ceny nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi wykazują istotne różnice, ani że różnice te mogłyby skutkować niewłaściwym, i co istotne, niekorzystnym dla uprawnionego do odszkodowania ustaleniem wartości przejętej na własność gminy nieruchomości drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., I OSK 406/09, wskazał, iż odpowiednie stosowanie, o którym mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia, nie oznacza, że do nieruchomości zajętych pod drogi przyjmuje się wyłącznie ceny transakcyjne występujące w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Stosowanie przepisów "odpowiednio" wymaga uwzględnienia specyfiki procesu, w ramach którego nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. jedynie we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zajęte zostały pod drogi publiczne. Z tego też względu, przy określaniu wartości takiej nieruchomości, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a zajęta została wcześniej pod drogę publiczną, należy uwzględnić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów nie tylko zajętych, ale i przeznaczonych pod drogi publiczne. Odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 do sytuacji, o jakiej mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia, oznacza, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest (w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi) przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporządzony w sprawie operat szacunkowy opracowany został z pominięciem § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy zastosowaniu § 36 ust. 2 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Pominięcie § 36 ust. 1 nastąpiło z uwagi na nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, zaistniałych na analizowanym rynku oraz niezasadnego ograniczenia rynku lokalnego obszaru centrum miasta. Organ II instancji na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasadnie zatem ocenił sporządzony w sprawie operat jako wadliwy. Dokonana przez organ interpretacja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego.

Wskazać należy, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165 poz. 985) zmieniono z dniem 26 sierpnia 2011 r. dotychczasową treść § 36 rozporządzenia. W związku ze zmianą przepisów rozporządzenia, obecnie organy zobowiązane będą ustalać wartość nieruchomości w oparciu o znowelizowaną treść § 36 rozporządzenia, która wprowadza istotne modyfikacje w ustalaniu wysokości odszkodowania. Przepis ten stanowi obecnie w ust. 1, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów przejściowych, w związku z czym jego postanowienia znajdą zastosowanie do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Przedstawiona przez Sąd interpretacja prawna treści § 36 rozporządzenia, jako dotycząca poprzedniego stanu prawnego nie będzie zatem miała zastosowania w niniejszej sprawie, a organ I instancji obowiązany jest stosować nowe brzmienie przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.