Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1005/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 5, 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.II/426/36/2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 18 marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 października 2021 r. M. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (cztery budynki dwulokalowe, dwa jednolokalowe)". We wniosku wskazano, że przewidziana do realizacji inwestycja ma być zlokalizowana w B. przy ulicy [...] na działkach o nr 1., 2., 3..

W toku postępowania, m.in. obecnie skarżąca E. M., pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. wniosła swoje zastrzeżenia i uwagi do planowanej inwestycji wskazując, że inwestor powinien sprostować swój wniosek m.in. poprzez określenie sposobu gospodarowania wodami opadowymi na działkach objętych planowaną budową. Swoje uwagi rozszerzyła w piśmie z dnia 16 marca 2022 r. odnosząc je do analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu decyzji.

Decyzją z dnia 18 marca 2022 r. Prezydent B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Warunki te dotyczyły m.in.: wskaźnika powierzchni zabudowy, który określono od 18,8% do 22,7% powierzchni terenu i wielkości każdego budynku jednorodzinnego od 66 m2 do 80 m2; wysokości zabudowy, w stosunku do której wskazano, iż wysokość części nadziemnej liczącej od 2 do 3 kondygnacji, w tym poddasze mieszkalne, może wynosić od 8,9 m do 9,9 m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównych wejściach do każdego z budynków do najwyżej położonej górnej powierzchni przykrycia dachu każdego budynku (dopuszczono podpiwniczenie); szerokości elewacji od strony frontu działki, którą określono na 40,5 m z tolerancją 20%; sposobu odprowadzania wód opadowych poprzez wskazanie, że można dokonać przyłączenia do istniejącej lub projektowanej kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do rowu przydrożnego po przeprowadzeniu stosownych analiz i po uzyskaniu warunków i zgody Miejskiego Zarządu Dróg w B., albo do gruntu zgodnie z wymaganiami prawa wodnego przy uwzględnieniu specyfiki ukształtowania terenu i przepuszczalności gleby; dopuszczenia częściowego odprowadzenia do zbiorników małej retencji celem wykorzystania gospodarczego; linii zabudowy, w stosunku do której określono, że jest nieprzekraczalna w odległości 9,5 m od wschodniej granicy wnioskowanego terenu, zgodnie z załącznikiem graficznym (planowana zabudowa musi zachować odległość od granic sąsiednich działek i istniejących obiektów wymagane przepisami techniczno-budowlanymi).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła udzielić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p.

Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli: skarżąca oraz L.F., Z. W., G. W. W odwołaniach tych zakwestionowano prawidłowość decyzji organu I instancji i wyrażono sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał oceny sporządzonej przez organ I instancji analizy pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że wszystkie te warunki zostały spełnione. Przywołał przy tym ustalenia organu I instancji przyjmując je jako swoje. Organ odwoławczy odniósł się także do charakteru decyzji o warunkach zabudowy terenu, a aspekty dotyczące jej wydania poparł licznym orzecznictwem sądowym. Wyjaśnił także, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa, w oparciu o którą możliwe stało się wyznaczenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odnosząc się do kwestii uzbrojenia terenu, organ odwoławczy podał, że warunek ten został spełniony i określony w sposób wystarczający, jak na aktualny etap procesu inwestycyjnego, bowiem zgodnie z pkt 2.6.e) decyzji organu I instancji wody opadowe należy odprowadzać do istniejącej lub projektowanej kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do rowu przydrożnego po przeprowadzeniu stosownych analiz i po uzyskaniu warunków i zgody Miejskiego Zarządu Dróg w B. albo do gruntu zgodnie z wymaganiami prawa wodnego przy uwzględnieniu specyfiki ukształtowania terenu i przepuszczalności gleby (dopuszczono częściowe odprowadzenie do zbiorników małej retencji celem wykorzystania gospodarczego). Nadto, z pism tego podmiotu wynika, że wyraził zgodę na odprowadzenie wód deszczowych i opadowych istniejącym wylotem do rowu przydrożnego wzdłuż ul. [...] w B.. Dodatkowo w pkt 2.5 decyzji organu I instancji określającym ochronę terenów lub obiektów na podstawie przepisów odrębnych, uwzględniono ochronę melioracji i stosunków wodnych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy terenu określa jedynie czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak, jakie warunki i zasady gospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Podał, że z samego faktu wydania takiej decyzji nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji mimo braku istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy w postępowaniu brak zgody właściciela instalacji kanalizacji deszczowej na odprowadzenie do niej deszczówki z planowanej inwestycji, a inne planowane instalacje nie są wystarczające do odprowadzania wody deszczowej;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez dowolne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla inwestycji w graniach 18,8% do 22,7%, podczas gdy wskaźnik średni wynosi 13,5%;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez dowolne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla inwestycji w wysokości od 8,9 do 9,9 m, podczas gdy maksymalna wysokość elewacji budynków sąsiadujących wynosi 8,4 m, a średnia wysokość 7,6 m;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej z pominięciem budynków jednorodzinnych znajdujących się w analizowanym obszarze, a poprzez to rażące zawyżenie maksymalnej wysokości dopuszczalnej elewacji frontowej;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez dowolne i nieuzasadnione odstąpienie od istniejącej linii zabudowy wyznaczonej dla inwestycji;

– art. 6 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie, mimo że dokumenty wykorzystane przez organ odwoławczy do uzasadnienia utrzymania decyzji w mocy, wpłynęły po wydaniu decyzji organu I instancji;

– art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wadliwe wykonania analizy obszaru inwestycji;

– art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych przez wydanie decyzji w oparciu o dokumenty nieznajdujące się w aktach sprawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, zwrot kosztów sądowych wg norm przepisanych oraz nakazanie organowi wydanie decyzji w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., tj. nakazanie wydania organowi decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2022 r. inwestor odniósł się do wykładni przepisu art. 61 i n. u.p.z.p., zreferował stan faktyczny sprawy dotyczący czasu przed złożeniem wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji oraz odniósł się do poszczególnych punktów decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając w konkluzji, że zarzuty skargi są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne. Sąd rozpoznając skargę nie był jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać przyjdzie, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ.

Powyższe rozważania były o tyle konieczne, że to właśnie naruszenie omówionych zasad przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji. W szczególności wskazać przyjdzie, że naruszenie to doprowadziło do nieuzasadnionego i przedwczesnego przyjęcia przez organy obu instancji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazać dalej przyjdzie, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Treść powołanego przepisu nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. musi się odnosić do porównania objętej wnioskiem inwestycji w stosunku do zagospodarowania innych nieruchomości położonych w obszarze analizowanym.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i stanowiącej załącznik do decyzji tego organu. W ocenie Sądu sporządzona analiza nie spełnia wymagań dla tego opracowania określonych w ustawie. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie pozwala na ustalenie, czy w stosunku do planowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których mowa w powołanym przepisie ustawy.

Jakkolwiek w pkt 10 analizy stwierdzono, że powyższe warunki zostały spełnione, to jednak brak jest rozważań, jakimi kryteriami kierowano się przyjmując możliwość dokonania odstępstw od średnich parametrów istniejących zabudowań. Przepisy rozporządzenia (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) dopuszczają inne wyznaczenie wskazanych parametrów, jednakże uzależniają taką możliwość od zaistnienia sytuacji, która wynikać ma z analizy. Tymczasem z przedmiotowej analizy możliwość taka nie wynika.

I tak kolejno:

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Z analizy wynika, że wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 13,5% powierzchni terenu (pkt 5.2. analizy). W decyzji natomiast określono wielkość powierzchni zabudowy od 18,8% do 22,7% powierzchni terenu (pkt 2.1.b decyzji organu I instancji).

Z kolei szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 17,2 m (pkt 5.4. analizy). Tymczasem w decyzji parametr ten został ustalony na 40,5 m z tolerancją 20% (pkt 2.1.e decyzji organu I instancji).

Jeżeli natomiast chodzi o wysokość zabudowy, to zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że sąsiednie budynki mają wysokość 6,8 m (od strony południowej), 8,4 m (od strony północnej), 7,7 m i 8,5 m (od strony zachodniej) i 8,7 m (od strony wschodniej). W decyzji przyjęto wysokość od 8,9 m do 9,9 m. Powoływanie się przy tym na średnią z całego obszaru analizowanego (8,9 m) nie usprawiedliwia samo w sobie przekroczenia dla planowanej inwestycji tego wskaźnika.

Co prawda zarówno w analizie jak i w uzasadnieniu decyzji zauważono, że powyższe wskaźniki w odniesieniu do zabudowy szeregowej przekraczają średnie wartości, to jednak nie wyjaśniono, dlaczego takie odstępstwa od średniej są dopuszczalne w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Organom całkowicie przy tym umknęło, że powoływana w analizie zabudowa szeregowa nie stanowi dominanty obszaru analizowanego. Wręcz przeciwnie, znajduje się ona na obrzeżach tego obszaru i wchodzi w jego obręb jedynie w niewielkich fragmentach. Analizą objęte zostały ponadto działki, które znajdują się poza obszarem analizowanym, a mianowicie działki o nr 3-4 oraz 4-5, jak również działki drogowe. Te działki nie mogą być uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie dla zastosowania rozwiązań wyjątkowych, a za takie należy uznać odstępstwa przewidziane w powołanych przepisach rozporządzenia, musi wskazywać co zadecydowało o możliwości ich zastosowania w kontekście istniejącego zagospodarowania terenu. Rolą urbanisty lub architekta sporządzających analizę na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest wykazanie, że możliwe odstępstwa pozostają w zgodzie z zastanym w terenie ładem przestrzennym i porządkiem urbanistycznym.

Reasumując tę część rozważań dodać przyjdzie, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez autora analizy i organ wydający decyzję. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, w myśl którego z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Niezależnie od powyższego, za zasadne należało uznać te zarzuty i twierdzenia skarżącej, które odnoszą się do uchybień w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie pojawia się pogląd, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1815/18). W niniejszej sprawie organy przyjęły, że jednym ze sposobów odprowadzania wód opadowych jest możliwość dokonania przyłączenia do istniejącej lub projektowanej kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do rowu przydrożnego po przeprowadzeniu stosownych analiz i po uzyskaniu warunków i zgody Miejskiego Zarządu Dróg w B.. Takie hipotetyczne rozwiązanie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Zgoda wyrażona przez MZD w B. w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. skierowanym do inwestora nie stanowi gwarancji, o której mowa w powołanym przepisie. Pomijając fakt, że pismo to zostało dołączone do akt już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to z jego treści wprost wynika, że MZD w B. nie jest właścicielem kolektora, o którym w nim mowa. Tym samym nie może zagwarantować w drodze umowy wykonania tego rodzaju uzbrojenia terenu.

Przedstawione wyżej uchybienia przemawiają za stwierdzeniem, że analiza nie spełnia wymogów przewidzianych rozporządzeniem. Jako taka nie mogła zatem służyć poczynieniu ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, albowiem nie sposób na jej podstawie stwierdzić spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozpoznanie sprawy w oparciu o wadliwy materiał dowodowy stanowi naruszenie zasad, o których wspomniano na wstępie niniejszych rozważań. Z kolei brak spełnienia warunku zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.

Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w skardze stwierdzić przyjdzie, że były one bądź nieuzasadnione, bądź też pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Wyznaczona linia zabudowy, jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce (nr 6.) i stanowi kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od drogi (§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia). Z kolei powołanie się przez organ odwoławczy na dokumenty, które wpłynęły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie stanowiło w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie wniosek skarżącej o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Po pierwsze powodem uchylenia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji było nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego. Po drugie okoliczności sprawy, w szczególności błędnie sporządzona analiza, nie pozwalają na tym etapie na przesądzenie o ostatecznym wyniku sprawy w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze wywiedzione wyżej okoliczności i wyrażoną ocenę prawną. W szczególności ponownie przeprowadzona analiza winna uwzględniać zagospodarowanie terenu na działkach sąsiednich, a w przypadku odstąpienia od średnich wskaźników – winna uzasadniać te odstępstwa zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia i przy uwzględnieniu ogólnych zasad zagospodarowania terenu wynikających z art. 1 u.p.z.p.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl