Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 163/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 11 ust. 1 pkt 1 i 2, par 3 ust. 1 pkt 2 lit a)
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 582/06 w sprawie ze skargi Ł. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 26 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 582/06 po rozpoznaniu skargi Ł.Cz. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] maja 2005 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2002 r. Cz.Cz. złożyła do Starosty Powiatu K. wniosek o przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego, działki nr [...] w gminie K., obręb R. Starosta Powiatu K. decyzją z [...] sierpnia 2003 r. przeznaczył do zalesienia część przedmiotowej działki. Decyzją z [...] września 2004 r. Starosta K. stwierdził prawidłowość zalesienia, nie przyznał jednak Ł.Cz. prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych, ze względu na to iż grunty te otrzymał on od swojej matki Cz.Cz. jako darowiznę w dniu [...] lutego 2004 r.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że z dniem 14 stycznia 2004 r. straciła moc ustawa z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) i przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku powinno mieć zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem RM z 11 sierpnia 2004 r. W związku z tym SKO przekazało sprawę Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K.

Na skutek sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Kierownikiem ARiMR w K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OW 47/05 wskazał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że sprawa ta powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273), zwaną dalej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich, oraz rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r.

Decyzją z 13 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 2 lit. a) i § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM 11 sierpnia 2004 r. odmówił przyznania płatności na zalesienie. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) płatność na zalesienie udzielana jest producentowi rolnemu, który składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku była prowadzona działalność rolnicza. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że przedmiotowa działka nie spełnia wymogów zawartych w § 3 ust. 2, gdyż została zalesiona przed przejęciem sprawy o przyznanie płatności na zalesienie do właściwości Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W wyniku odwołania Ł.Cz. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując jako podstawę § 3 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. i stwierdzając, że organ I instancji słusznie odmówił przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych na podstawie § 7 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia.

Sąd uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego czy skarżący spełnia warunek określony w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. oraz czy przewidziana do zalesienia działka rolna odpowiada wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu organy przyjęły błędną interpretację wyżej powołanych przepisów, uznając że kluczowe znaczenie dla sprawy ma data przejęcia sprawy o przyznanie płatności na zalesienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Sąd stwierdził, że kluczową datą jest data złożenia wniosku o przyznanie płatności (10 stycznia 2002 r.), zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jego składania.

W ocenie Sądu gdyby uznać za prawidłowe stanowisko organów to żaden z producentów rolnych składający wniosek i dokonujący zalesienia pod rządami ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ale który nie uzyskał dopłaty przed uchyleniem tej ustawy, nie mógłby otrzymać tej płatności, skoro działka została zalesiona przed przekazaniem sprawy do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której producenci rolni zostaliby pozbawieni możliwości otrzymania dopłat tylko ze względu na zmianę kompetencji poszczególnych organów.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie, że producentowi rolnemu przysługuje płatność mimo braku wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych w sytuacji przeniesienia własności oraz braku zobowiązania się producenta do kontynuowania zobowiązań poprzedniego właściciela, tj. naruszenia przepisu § 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r.

Wskazując na powyższy zarzut Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku, lub

2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie przeprowadził ustaleń w zakresie obowiązków, którym podlegał Ł.Cz. w sytuacji przeniesienia przez jego matkę własności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w stosunku do Ł.Cz. powstał obowiązek złożenia nowego wniosku oraz złożenia zobowiązania do kontynuowania realizacji zobowiązań poprzedniego właściciela, w momencie gdy stał się on właścicielem działek odnośnie których złożony został wniosek o przyznanie płatności. W ocenie organu Ł.Cz. nie mógł dotrzymać 35 dniowego terminu do złożenia wniosku, gdyż stał się właścicielem działki w dniu 2 lutego 2004 r. zaś rozporządzenie RM z 11 sierpnia 2004 r. weszło w życie w dniu 1 września 2004 r., powinien jednak złożyć wniosek w terminie 35 dni od dnia wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia jest ograniczony do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Te podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. W związku z tym zakres sądowego rozpoznania niniejszej sprawy, poza nieważnością postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi, został ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tym należy zauważyć, że wobec tego, iż przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. była decyzja organu II instancji, jak i decyzja organu I instancji, istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy uchylając obie powyższe decyzje administracyjne, Sąd I instancji postąpił prawidłowo. Czy uchylając powyższe decyzje Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organy przepisów na podstawie których wydały one decyzje i czy kasator skutecznie wykazał uchybienia Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jako konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd I instancji wnoszący skargę kasacyjną wskazał § 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r.

W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Taką podstawę materialnoprawną zastosowaną w niniejszej sprawie przez Sąd, za organami administracji publicznej stanowiły przepisy § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a), jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie zarzucił błędnej wykładni powyższych przepisów lub niewłaściwego ich zastosowania w sprawie. Zarzucił natomiast błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r., nakazujący aby w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesienie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich cześć na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji (pkt 1); zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek.

Jednakże to nie norma wyżej przytoczonego § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r., ale norma § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a), jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. stanowiła podstawę odmowy przyznania płatności na zalesienie, która została skontrolowana przez Sąd i Sad ten ocenił, że organy dokonały błędnej wykładni powyższych przepisów. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że Sąd I instancji badając podstawy wydania zaskarżonej decyzji, nie miał obowiązku wypowiedzenia się na temat obowiązków skarżącego wynikających z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r., skoro przepis ten nie stanowił podstawy wydania decyzji. Skarga kasacyjna została oparta zatem na zarzucie naruszenia prawa materialnego, którego Sąd nie zastosował w sprawie.

Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego przepisu prawa materialnego. Organ oczywiście mógł w skardze kasacyjnej podnosić, że Sąd rozpoznając sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, ale wówczas powinien wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Warunku tego nie spełnia zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w niniejszej sprawie.

Stwierdzić również należy, że skoro organ wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował w tejże skardze wykładni przepisów, która to wykładnia stała się podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji, to znaczy, że zgadza się z tą interpretacją. Tym samym Dyrektor D. Oddziału ARiMR przyznaje rację Sądowi I instancji, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania płatności na zalesienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.