Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 602/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego A.O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2006r Prezydent miasta (...), na podstawie art. 104 i 107 kpa oraz 40 ust 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r. ze zm.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80 poz. 717), po rozpatrzeniu wniosku A.O. z dnia (...) października 2001 r odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-handlowo-biurowego (usługi wystawiennicze, gastronomiczne) z parkingami, przyłączami oraz elementami zagospodarowania terenu przewidzianej do realizacji w dzielnicy (...), na części działek nr ew. (...); (...) z obrębu (...) przy al. (...) u zbiegu ul. (...) a (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w sprawie niniejszej kilkakrotnie wydawał decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które były uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Pierwsza decyzja została wydana w dniu (...) listopada 2003r, którą odmówiono ustalenia warunków i zagospodarowania terenu w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. (...) i negatywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody.

Decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na utratę mocy obowiązującej w dniu 31 grudnia 2003r planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (...) z 1992 roku. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 85ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 44 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Po spełnieniu wymogów wynikających z art..44 w/w ustawy Prezydent. (...) ponownie decyzją z dnia (...) lipca 2004r odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2005r uchyliło wskazaną powyżej decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia argumentując koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na

celu ustalenie, czy w stosunku do terenu wskazanego jako teren przedmiotowej inwestycji mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) lipca 2002r w sprawie obszaru chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. (...). Nr (...), poz. (...)), ustalającego m.in. na terenie Gminy (...) (obecnie Dzielnica (...) W. ) obszar chronionego krajobrazu zgodnie z rozporządzeniem Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1997r w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa (...) (Dz. Urz. Województwa (...) Nr (...) poz. (...); oraz Nr (...) poz. (...)1 z 2000 r; Nr (...) poz. (...) z 2001 r).

W kolejnej decyzji z dnia (...) października 2005r organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy, stwierdzając, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora położona jest w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze również uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (decyzja SKO z dnia (...) grudnia 2005r), podnosząc, iż powołanie się przez Prezydenta (...) na pismo (...) Urzędu Wojewódzkiego -Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia (...) sierpnia 2005r w którym potwierdzono, iż teren wskazany jako teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze chronionego krajobrazu, nie może stanowić podstawowego dowodu w sprawie, skutkującego odmową wydania warunków zabudowy.

W dniu (...) kwietnia 2006r organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję, w której ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgodnie ze szczegółowym opisem granic obszaru chronionego krajobrazu na terenie dawnej Gminy (...) zamieszczonym w Rozporządzeniu Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) lipca 2002r w sprawie obszaru chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. (...) z 2002r, Nr (...) poz.(...)), teren objęty przedmiotowym wnioskiem położony jest w obszarze chronionego krajobrazu. W związku z powyższym na terenie tym obowiązują wszelkie zakazy i ograniczenia zawarte w Rozporządzeniu Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1997r w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa (...) (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...) poz. (...)), zmienionym rozporządzeniem Nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2000r (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...) poz. (...) z dnia (...) sierpnia 2000r).Teren objęty wnioskiem inwestora obejmuje naturalny ciek wodny Potok (...) a zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wskazanego rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2000r w odniesieniu do wód obowiązuje zakaz lokalizowania budynków i budowli w odległości mniejszej niż 20 m, a ogrodzeń w odległości mniejszej niż 6 m od brzegów naturalnych cieków i naturalnych zbiorników wodnych (§ 2 ust III pkt 1.2 załącznika).

Zdaniem pierwszoinstancyjnego organu zachowanie powyżej opisanego warunku uniemożliwia realizację inwestycji, ponieważ znaczna część powierzchni przedmiotowej nieruchomości położona jest wzdłuż koryta Potoku (...). W konsekwencji Prezydent. (...) stwierdził, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niezgodność z przepisem odrębnym tj. cytowanym wyżej rozporządzeniem Wojewody (...). Organ pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) grudnia 2005r sugerującego, iż weryfikacji wojewody podlegają również decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał, iż w związku z przedstawionym przez niego Wojewodzie (...) w trybie art. 44 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, projektem decyzji w celu stwierdzenia zgodności z prawem, (...) Urząd Wojewódzki w (...) -Wydział Rozwoju Rolnictwa, pismem z dnia 24 marca 2006r poinformował, iż przedstawiony projekt decyzji nie ustala warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc nie zawiera treści, która mogłaby być przedmiotem oceny na podstawie art. 44 ust 3 w/w ustawy i zajęcia stanowiska w tej sprawie w formie postanowienia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A.O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w(...) decyzją z dnia (...) stycznia 2007r uchyliło powyższą decyzję Prezydenta (...) i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podniosło, iż na podstawie załącznika nr 1 rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2002r w sprawie obszaru chronionego krajobrazu ( DZ. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...)) ustalającego m.in. na terenie Gminy (...) ( obecnie Dzielnica (...) m.(...) obszar chronionego krajobrazu zgodnie z rozporządzeniem Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1997r w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa (...) ( Dz. Urz. Województwa (...) nr (...), poz. (...) ze zm.) w brzmieniu załącznika nr 1 do rozporządzenia, nie można ustalić czy teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w w/w obszarze. Kolegium podało, że próbowało dokonać ustaleń w tym zakresie, jednakże bez skutku. Jednocześnie organ wskazał, iż stosownie do treści § 1 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia mapy z oznaczeniem przebiegu granic obszaru chronionego krajobrazu stanowiące załączniki do rozporządzenia są dostępne w Wydziale Środowiska i Rolnictwa (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...). Zdaniem Kolegium, dokonanie ustalenia położenia przedmiotowej nieruchomości, wskazanej jako teren realizacji inwestycji w odniesieniu do granic terenu objętego ochroną w formie obszaru chronionego krajobrazu, będzie możliwe na podstawie wyrysu i wypisu z odpowiedniej mapy. Organ odwoławczy uznał, iż przeprowadzenie dowodu na powyższą okoliczność, wymaga

przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 138§ 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.O. . Zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 138§1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, jak również art. 138§2 kpa - poprzez błędne zastosowanie, pomimo istnienia podstaw do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art136 kpa poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od przeprowadzenia ewentualnego dodatkowego postępowania przez organ drugiej instancji w celu uzupełnienia dowodów w sprawie oraz art. 7 i 8 kpa. Strona skarżąca podkreśliła, iż przekazanie po raz czwarty sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który przez ponad pięć lat nie potrafi wydać decyzji odpowiadającej prawu wskazuje na prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć.

Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 kpa w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez:

1. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co

do istoty sprawy albo

3. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji,

względnie

4. umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub

przedmiotem sprawy.

Oznacza to, że stosownie do art. 138§ 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138§2 kpa. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2001 r sygn. Akt. IV SA. 239/01 -Lex nr 50105). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 §2 kpa w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego a mianowicie " rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub wyznaczonej części". Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138§2 kpa. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138§ 2 kpa.

Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138§ 2 kpa przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem prawa procesowego a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001.sygn.akt. IVSA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000r, sygn. akt I SA 430/99 , niepublikowany).

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie wynika, aby wątpliwości, które organ ten powziął, nie mogły zostać wyjaśnione przez ten organ w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie koniecznością dokonania ustalenia na podstawie mapy z oznaczeniem

przebiegu granic obszaru chronionego krajobrazu stanowiących załączniki do rozporządzenia Nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2002r w sprawie obszaru chronionego krajobrazu ( Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...)), czy teren przedmiotowej inwestycji jest położony w obszarze chronionego krajobrazu.

W ocenie Sądu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie nie uprawniało do uchylenia decyzji Prezydenta (...) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Okoliczność, iż mapy z oznaczeniem przebiegu granic obszaru chronionego krajobrazu, stanowiącej załączniki do w/w rozporządzenia Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2002r dostępne są w Wydziale Środowiska i Rolnictwa (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) oraz w Urzędach Gmin ( § 1 ust. 3 rozporządzenia ) nie zwalniała organu odwoławczego od obowiązku przeprowadzenia postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania art. 15kpa została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Należy zauważyć, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c i art. 152 u.p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205§2 cyt. ustawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu.