Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 35
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Mosinie oraz T. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1164/14 w sprawie ze skargi T. C. i A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 listopada 2013 r. nr LII/355/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1164/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi T.C. i A.C. (skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 listopada 2013 r. Nr LII/355/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do niej w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami KDX, a także § 18 ust. 3 pkt 8 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały; w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania; w pkt IV. określił, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I sentencji nie może być wykonana. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w tym wyroku uzasadnienia Rada Miejska w Mosinie w dniu 28 listopada 2013 r. podjęła uchwałę Nr LII/355/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodnich terenów wsi [...] (Dz. Urz. Wlkp. z 2014 r. poz. 388, dalej: zaskarżona uchwała lub MPZP [...]).

T.C. i A.C. wezwali Radę Miejską w Mosinie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem wyżej opisanej uchwały, a wobec braku uwzględnienia tego wezwania wnieśli w terminie na nią skargę.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności MPZP [...] w części dotyczącej:

- "degradacji ul. [...]" na odcinku od przeprawy [...] w kierunku południowym do ścieżki pieszo-rowerowej KDX, co naruszać ma art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7 Konstytucji RP,

- braku zapisu o czasowym dojeździe od ul. [...] do działki [...] "adekwatnego jak wyznaczono dla działek bezpośrednio sąsiadujących" tj. dla działek [...] i [...], co naruszać ma zasadę równości i proporcjonalności wg art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp),

- zapisu ustalającego powierzchnię działki budowlanej nr [...] nie mniejszą niż 680 m², co naruszać ma zasadę równości z art. 32 Konstytucji RP.

Skarżący podnieśli, że wyznaczenie terenu ścieżki pieszo-rowerowej oznaczonej konturem KDX w miejsce dotychczasowej publicznej drogi gminnej (§ 6 pkt 7 zaskarżonej uchwały), narusza art. 10 ustawy o drogach publicznych, a ich, jako właścicieli działki nr [...], pozbawia istniejącego dotąd bezpośredniego dostępu do drogi gminnej.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Mosinie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów organ wyjaśnił, że odwoływanie się w skardze dotyczącej aktu normatywnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do przeprowadzonych wcześniej postępowań administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia ze względu na całkowicie różny tryb zaskarżenia tych aktów i organów, które je podejmują.

Wyjaśniono, że działka skarżących o nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej, ale nie od strony drogi oznaczonej konturem KDX (ścieżki pieszo- rowerowej), ale od strony drogi publicznej, tj. ul. [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-G. Niemniej z uwagi na istniejącą na tej działce zabudowę i plan jej podziału, zamysłem skarżących jest, aby przy lokalizowaniu drugiego budynku mieszkalnego na działce i tym samym umożliwieniu jej późniejszego wtórnego podziału, wykorzystać drogę gminną oznaczoną na rysunku planu "KDX". Stąd też bierze się spór skarżących z organami gminy. Zdaniem organu odcinek ul. [...], oznaczony KDX jest drogą gminną (użytek gruntowy), która nigdy nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych − była i jest drogą wewnętrzną. W tej sytuacji nie może być mowy o "degradacji" tej drogi. Poprzez nadanie w planie miejscowym drodze kategorii (jako przeznaczenie terenu) możliwe będzie zaliczenie jej do danej kategorii dróg w trybie art. 7 i art. 10 ustawy o drogach publicznych.

Dalej organ zauważył, że gdyby sporny odcinek ul. [...], oznaczony konturem KDX był drogą publiczną, skarżący mogliby podzielić należącą do nich działkę nr [...] zgodnie z własnymi oczekiwaniami, a Gmina Mosina byłaby zobowiązana zapewnić im obsługę komunikacyjną tj. urządzić drogę.

Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. skarżący zakwestionowali wyjaśnienia organu dotyczące charakteru ul. [...] oznaczonej w zaskarżonym planie miejscowym KDX. Zaznaczyli, że Burmistrz Mosiny przy okazji postępowania w sprawie warunków zabudowy zmieniał stanowisko co do charakteru tego odcinka ul. [...]. Ponadto wyjaśnienia organu dotyczące przebiegu numeracji nieruchomości są wewnętrzne sprzeczne, na co wskazuje numeracja działki nr [...]. Zdaniem skarżących nieprzekonujące są argumenty dotyczące konieczności budowy mury oporowego od strony rzeki Warty, skoro dojazd ul. [...] do działek [...] i [...] nie spowodował dotąd konieczności budowy muru oporowego.

W piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. pełnomocnik organu odnosząc się do kwestii numeracji porządkowej nieruchomości podkreślił, że wszystkie działki położone na południe od działki skarżących tj. w kierunku wsi [...] posiadają zarówno dostęp do drogi publicznej, jak i adres od strony ul. [...] (KD-G). Żadna z tych działek nie posiada adresu od strony ul. [...] (ścieżka KDX). Budynek na działce o nr ewid. [...] obręb [...] (9MN) ma nadany adres ul. [...], natomiast ostatni nadany adres, tj. [...] dotyczy zabudowy na działce nr [...] obręb [...] (7MN).

Ponownie podkreślono, że zabudowa na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] jest zabudową istniejącą. Zdaniem organu trzeba mieć na uwadze, że jakiekolwiek prace budowlane w obrębie ścieżki KDX związane z wykonywaniem wykopów pod obiekty infrastruktury technicznej mogą negatywnie wpływać na stabilność istniejącej tam skarpy. Tym samym przy przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenów 9MN miałaby się odbywać od strony ścieżki KDX, istniałoby ryzyko utraty przez skarpę stabilności, w związku z realizacją w tej ścieżce sieci infrastruktury technicznej.

Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Śremie poinformował, że w całości popiera wnioski jak i tezy zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej skargi. Zdaniem Prokuratora zostały spełnione wszelkie przesłanki formalne do wniesienia skargi, a zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Prokurator podzielił zarzut, iż uchwalony plan miejscowy narusza art. 10 ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim pozbawia część ul. [...] kategorii drogi publicznej.

T.C. na rozprawie przed WSA w Poznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. podniosła zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Mosinie w § 15 zaskarżonego planu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej rozp. MI z 2003).

WSA w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem częściowo uwzględnił skargę, stwierdzając w oznaczonym zakresie nieważność MPZP [...].

W motywach wyroku stwierdzono, że niedopuszczalne było objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, w tym objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar, który można określić jako drogę wewnętrzną i terenów określanych jako ścieżka pieszo-rowerowa, bez wyraźnego ich rozgraniczenia. Takie działanie stać ma bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp obligatoryjnie nakazującym umieszczanie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Powyższe naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w ocenie orzekającego sądu wojewódzkiego – uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do niej w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDX.

W dalszej części motywów wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności § 18 ust. 3 pkt lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały skutkuje zaś tym, że w stosunku do nieruchomości skarżących – działki nr [...], w tej części, w jakiej leży ona w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN, stosuje się ogólne przewidziane dla tego obszaru regulacje dotyczące wielkości działek budowlanych.

Wobec niepodzielenia pozostałych zarzutów skargi oraz zarzutów zgłoszonych na rozprawie wobec § 15 zaskarżonej uchwały oraz nieuwzględnienia wniosków skarżących co do zmiany planu w pozostałym zakresie, sąd I instancji skargę oddalił.

Skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli Rada Miejska w Mosinie oraz wspólnie – T.C. i A.C..

W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w Mosinie zaskarżono powyższy wyrok w części dotyczącej pkt I tiret pierwsze sentencji orzeczenia, wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie sporządzenia skargi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej Ppsa) o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i rozpoznanie skargi, albo uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

Rada Miejska w Mosinie przedmiotowemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, "a w szczególności" poprzez:

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 Upzp, § 4 pkt 1 rozp. MI z 2003 oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozp. MI z 2002) w zakresie ścieżki pieszo-rowerowej, oznaczonej konturem KDX na rysunku planu poprzez przyjęcie, że dopuszczenie dotychczasowego wykorzystania terenu KDX jako istniejącego dojazdu do działki o nr ewid. [...] obręb [...], a tymczasowego dojazdu, do czasu wydzielenia drogi 12KDW, dla działki o nr ewid. [...] obręb [...], stanowi inne przeznaczenie terenu KDX, w konsekwencji czego posiada on dwa przeznaczenia, tj. teren ścieżki pieszo-rowerowej oraz dojazd do działek o nr ewid. [...], [...] obręb [...] (9MN).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu podniesiono, że biorąc pod uwagę ustalenia § 15 ust. 2 pkt 5 lit. d zaskarżonej uchwały, nie ma w tym przypadku mowy o takiej kolizji funkcji, która wykluczałaby zagospodarowanie działki o nr ewid. [...] ścieżką pieszo-rowerową (KDX) oraz utrzymaniem dojazdu do działki [...], uzasadniającym jednocześnie wydzielenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Odnosząc się w motywach skargi kasacyjnej do uzasadnienia kwestionowanego wyroku wywodzono, że sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwego zastosowania § 68 ust. 3 pkt 7 w nawiązaniu do załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej Udp) w sytuacji, gdy zaliczenie odcinka ul. [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło w innym stanie prawnym, inaczej definiującym pas drogowy i tym samym błędne przyjęcie, że w ówczesnym stanie prawnym granice drogi publicznej musiały pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych.

Natomiast w skardze kasacyjnej T.C. i A.C. zaskarżono ww. wyrok w części dot. pkt II. sentencji orzeczenia.

Wyrokowi temu skarżący zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 Udp poprzez brak uzyskania opinii właściwego zarządu powiatu dot. planowanego wyłączenia z użytkowania publicznej drogi gminnej (odcinek ul. [...] przekształcony w planie na ścieżkę KDX był traktowany jako wewnętrzna droga gminna);

- art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003.

Wskazując na powyższe skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T.C. i A.C. podnoszą, że analiza części tekstowej planu wskazuje, że nie zawarto tam w odpowiedni sposób parametrów dróg, mimo iż określenie tych parametrów w tekście planu jest obligatoryjnym jego składnikiem, konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003. W konsekwencji MPZP [...] nie zawierać ma obligatoryjnych elementów, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Ponadto nie zachowano stosownej procedury przy uchwalaniu planu, albowiem powinna być (sporządzona) opinia właściwego zarządu powiatu dotycząca planowanego wyłączenia z użytkowania publicznej drogi gminnej, wystąpienie o taką opinię dopiero na etapie faktycznego wyłączenia z użytkowania drogi jest niewłaściwe. Brak ma być w części tekstowej planu parametrów dróg, nie zwalnia od takiego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu.

W odpowiedzi Rady Miejskiej w Mosinie na skargę kasacyjną skarżących wniesiono o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko, że ścieżka pieszo-rowerowa, oznaczona KDX na rysunku planu, nigdy nie miała charakteru drogi publicznej. Organ ten ponownie zwraca uwagę, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do działki o nr ewid. [...] obręb [...] i jednocześnie nie przedstawili żadnego pełnomocnictwa do występowania w sprawie w imieniu właścicieli tych nieruchomości.

W odpowiedzi zaś T. i A.C. na skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Mosinie wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżących zarówno odcinek stanowiącej w planie drogę 1 KD-D, jak i ścieżkę KDX stanowiły publiczną drogę gminną, a ponieważ Rada Miejska w Mosinie nie wskazała nowych dowodów na uzasadnienie innego przebiegu publicznej drogi gminnej, należy uznać, że przebieg tej drogi jest zgodny z granicami ewidencyjnymi działek [...] i [...]. Oznacza to, że przeznaczenie części działki [...] na ścieżkę KDX nastąpiło bez wymaganego uzgodnienia z właściwym zarządem powiatu i z mocy prawa jest nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionych w przedmiotowej sprawie skargach kasacyjnych.

A. Skarga kasacyjna T.C. i A.C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 Udp nie może zostać uwzględniony, a to przede wszystkim dlatego, że sformułowano go w odniesieniu do planowanego wyłączenia z użytkowania drogi publicznej (drogi gminnej) – odcinka ul. [...] i przekształcenia jej w planie w ścieżkę pieszo-rowerową oznaczoną konturem KDX. Zarzut ten związany jest z pominięciem opinii właściwego zarządu powiatu przy pozbawieniu – w ocenie skarżących kasacyjnie – kategorii drogi publicznej części ul. [...]. Rzecz jednak w tym, że WSA w Poznaniu kwestionowanym wyrokiem w pkt. I stwierdził nieważność MPZP [...] oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu konturem KDX. Tego też konturu planistycznego dotyczy pierwszy z zarzutów kasacyjnych skarżących. Tymczasem T.C. i A.C. nie zaskarżyli wyroku WSA w Poznaniu w tej części, a wyłącznie w odniesieniu do jego pkt. II. Skarga kasacyjna powinna zawierać wskazanie, czy zaskarżone orzeczenie jest skarżone w części czy w całości (art. 176 Ppsa). Skarga kasacyjna T.C. i A.C. zawiera takie oznaczenie, ograniczając się do zakwestionowania wyłącznie pkt II wyroku WSA w Poznaniu. Skoro nie zaskarżono zatem tej części wyroku sądu pierwszej instancji, w której orzekano odnośnie stwierdzenia nieważności określonych ustaleń uchwały planistycznej, a której dotyczy sformułowany zarzut kasacyjny, przeto nie mógł on odnieść zamierzonego skutku.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skarżących kasacyjnie odnośnie do naruszenia przez WSA w Poznaniu przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z drugiego z kolei wyprowadzić należy wniosek, że plan winien respektować oznaczone wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, przy czym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać "określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych".

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnośnie powyższego zarzutu wywodzić należy, że skarżący oczekują, aby w tekście planu zostały podane szerokości dróg, a także inne parametry, jak szerokości chodników czy też poboczy. Za niewystarczające uznają odsyłanie do rysunku planu i tam wskazanych parametrów.

W judykaturze wskazuje się, a pogląd ten Sąd w tym składzie podziela, że przepisu § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003 nie można wykładać w ten sposób, że nałożono nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2164/13, LEX nr 1775550). Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), czyli w akcie wykonawczym do Prawa budowlanego. Nie można więc, jak chcą tego skarżący, domagać się od organu gminy uchwalającego plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne standardy.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 (LEX nr 211153) trafnie wskazano, że rozp. MI z 2003 wydano w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 Upzp, którą upoważniono właściwego ministra do określenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W § 2 w słowniczku cyt. rozporządzenia nie wyjaśniono pojęcia "standard", natomiast w § 4 określono "wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego".

Z porównawczej analizy jednostek redakcyjnych unormowań § 4 cyt. rozporządzenia wynika, że stosowanie tych standardów polega na określeniu, jakie elementy powinny zawierać zagadnienia regulowane w poszczególnych przepisach. W pkt 9 § 4 rozp. MI z 2003 określono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Sformułowania zawarte w przytoczonym przepisie odnoszą się do określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym, jak wynika z systematyki tego przepisu jest to pojęcie szerokie odnoszące się do całej jednostki urbanistycznej, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej) z układem zewnętrznym.

Jak dalej wskazano w przywoływanym wyroku II OSK 2992/14, w literaturze przedmiotu podkreśla się, że urbaniści w pracach planistycznych skupiają się na określaniu czynników odnoszących się do natężenia ruchu pieszego, kołowego (osobowego i towarowego), obecnych i perspektywicznych potoków pasażerskich czy masy przewozów towarowych, nie zaś na zagadnieniach technicznych określanych przez stosowne przepisy budowlane.

Jeśli zatem mowa o określeniu parametrów układu komunikacyjnego (i sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Podzielając wszystkie te wywody dojść należy do wniosku, że MPZP [...] zawiera w części tekstowej parametry układu komunikacyjnego poprzez wskazanie klas dróg, ich szerokości zostały określone zaś na rysunku planu. Plan miejscowy nie może przy tym zastępować projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż nieokreślenie w części tekstowej planu szerokości poszczególnych dróg stanowi naruszenie prawa, a tym bardziej takie naruszenie, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu. To z kolei prowadzi do wniosku o nieskuteczności określonego powyżej zarzutu skarżących kasacyjnie.

C. Nie ma usprawiedliwionych podstaw także skarga kasacyjna wywiedziona przez Radę Miejską w Mosinie. Skargę tę sformułowano ponadto w części zarzutów wadliwie pod względem formalnym, skoro użyto w niej określenia "w szczególności" na wskazanie tych przepisów prawa materialnego, którym miałby uchybić WSA w Poznaniu. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), to należy w niej wskazać wyraźnie określone przepisy, które miał naruszyć sąd pierwszej instancji, takiego wskazania nie można w żadnym przypadku traktować jako nie wyczerpującego, a jedynie porzykładowego zakresu dokonywanej kontroli przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzanej wszak przez fachowego pełnomocnika, a ponadto nie jest ten Sąd uprawniony do badania, czy w sprawie nie naruszono także innych przepisów, nawet jeśli okoliczności sprawy wskazywałyby na takie prawdopodobieństwo (por. uwagi. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 450, op. cit.). Z tych względów posłużenie się przez skarżącą kasacyjnie Radę Miejską w Mosinie sformułowaniem "w szczególności" nie może odnieść żadnego skutku.

D. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać ponadto za poprawne pod względem formalnym podniesienie zarzutu naruszenia przez WSA w Poznaniu § 14 rozp. MI z 2002. Autor skargi kasacyjnej organu nie dostrzegł, że § 14 rozp. MI z 2002 dzieli się na ustępy, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Z tych względów zarzutu sprowadzającego się do naruszenia § 14 rozp. MI z 2002 poprzez błędną jego wykładnię nie sposób prawidłowo rozpoznać.

E. Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 Upzp sformułowany w skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w Mosinie. Drugi z cyt. przepisów określa, że "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". W wyroku II SA/Po 1164/14 w żaden sposób nie zakwestionowano dotychczasowego sposobu korzystania z terenów, które w MPZP [...] przeznaczono na ścieżkę pieszo-rowerową KDX. Stwierdzenie nieważności części planu oraz załącznika graficznego odnośnie konturu KDX nastąpiło wyłącznie z powodu dopatrzenia się przez sąd wojewódzki, że organ planistyczny dopuścił się objęcia nim terenów o różnym przeznaczeniu. Podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że z mocy art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp plan ma określać linie rozgraniczające tereny o "różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Trafnie sąd wojewódzki przyjął, że z mocy cyt. przepisu nie jest dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, w tym objęcie liniami rozgraniczającymi jeden obszar jako równocześnie drogi wewnętrznej i ścieżki pieszo-rowerowej. Zasadnie zwrócono uwagę, że tereny dróg wewnętrznych w planie oznaczono jako "KDW", zaś konturowi KDX przypisano równocześnie dwie funkcje – jako ścieżkę pieszo-rowerową oraz drogę wewnętrzną na oznaczonym odcinku, przy czym część terenu miała mieć taką funkcję tylko czasowo. Taka regulacja dowodzi, że objęto liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie zagospodarowania, zatem zarzut błędnej wykładni przez WSA w Poznaniu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp okazał się nieusprawiedliwiony.

F. Nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia § 68 ust. 3 pkt 7 w nawiązaniu do załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 7 ust. 2 Udp poprzez wywodzenie, że "w sytuacji, gdy zaliczenie odcinka ul. [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło w innym stanie prawnym, inaczej definiującym pas drogowy i tym samym błędne przyjęcie, że w ówczesnym stanie prawnym granice drogi publicznej musiały pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych". Zarzut ten sprowadzono do niewłaściwego zastosowania przywołanego przepisu, a Rada Miejska w Mosinie sformułowała go "odnosząc się również do uzasadnienia przedmiotowego wyroku". Rzecz jednak w tym, że WSA w Poznaniu przywoływał powyższe przepisy wyłącznie w kontekście braku podstaw do przyjęcia, iż zaplanowane przekształcenie ul. [...] na spornym odcinku w ścieżkę pieszo-rowerową stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności i co za tym idzie przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego (por. s 24-26 uzasadnienia wyroku sądu a quo). W skardze kasacyjnej organu nie podniesiono ponadto zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Innymi słowy, sąd wojewódzki ograniczył się wyłącznie w swym wyroku do przywołania przepisów odnośnie ewidencji gruntów w aspekcie oznaczania terenów komunikacji, roztrząsając zasadność zarzutów zawartych w skardze, nie stosował natomiast przepisu § 68 ust. 3 pkt 7 w nawiązaniu do załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z tych względów zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu jest chybiony.

G. Skoro skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie nie miały usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

H. Uwzględniając szczególną sytuację występującą w kontrolowanej sprawie – wniesienie dwóch skarg kasacyjnych zarówno przez skarżących, jak i organ, których przedmiotem były odrębne punkty sentencji wyroku sądu pierwszej instancji, oraz ich oddalenie – uznać należało, że zachodził uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 Ppsa, co z kolei prowadziło do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.