Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 354/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy M. kwotę 572 zł ( słownie: pięćset siedemdziesiąt dwa złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją nr 2 z 18 marca 2014 r., znak: [.... ] , na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1A, 2, 3 i 5, art. 133 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.),:

- w punkcie 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.P. w wysokości 19 064,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [.... ] o pow. 0,0159 ha, poł. w obrębie M. , jedn. ewid. [.... ] , powiat [.... ] , zajętą pod drogę gminną nr [.... ] relacji Zerwana-Masłomiąca (obecnie ul. .......), której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina [.... ], na podstawie decyzji nr [.... ] Wojewody [.... ] z 10 listopada 2011 r. nr [.... ] ,

- w punkcie 2 orzekł o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w pkt 1 decyzji w całości na rzecz M.P. ,

- w punkcie 3 do wypłaty odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy [.... ] , działającego w imieniu Gminy [.... ] ,

- w punkcie 4 wskazał, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, decyzja, stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 30 grudnia 2005 r. M.P. wystąpił o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [.... ] oraz nr [.... ] , obr. [.... ] , jedn. ewid. [.... ] . Operatem podziałowym z 20 lipca 2011 r. nr [.... ] działka nr [.... ], podzieliła się na działki: nr [.... ] leżącą poza pasem drogowym oraz nr [.... ] o powierzchni 0,0149 ha, w całości zajętą 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi gminnej nr [.... ] . Tym samym operatem podziałowym działka nr [.... ] podzieliła się na działki: nr [.... ] leżącą poza pasem drogowym oraz nr [.... ] o pow. 0,0159 ha w całości zajętą 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi gminnej nr [.... ] . W stosunku do działki nr [.... ] , obr. [.... ] , wydana została odrębna decyzja.

Decyzją nr 2 z 10 listopada 2011 r. nr [.... ] Wojewoda [.... ] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [.... ] z mocy prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [.... ] , jedn. ewid. [.... ] oznaczonej jako działka nr [.... ] o pow. 0,0159 ha, zajętą pod drogę gminną nr 14 relacji Zerwana-Masłomiąca (obecnie ul. .....). Właścicielem działki nr [.... ] , obr. [.... ] była Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [.... ] w [.... ] . Na podstawie umowy sprzedaży z 20 lutego 2001 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się M.P. Obecnie działka nr [.... ] stanowi własność Gminy [.... ] .

Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/9, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na postawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel nieruchomości do księgi wieczystej.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy M.G. w dniu 30 grudnia 2013 r. sporządziła operat szacunkowy, którym objęto wyceną nieruchomość oznaczoną jako m.in. jako działka nr [.... ] . Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie określenia stanu nieruchomości, działki nr [.... ] i [.... ] położone były w terenach komunikacji drogowej oznaczone symbolem - 05 KG. Ponadto wśród gruntów przyległych dominowały tereny urządzeń produkcji gospodarki rolnej/rybnej oznaczonych symbolem RPOR oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Szacowana nieruchomość położona jest po południowej stronie drogi gminnej nr 14 relacji Zerwana - Masłomiąca na jej odcinku w miejscowości [.... ] , gmina [.... ] , w centrum miejscowości około 1,5 km od skrzyżowania z drogą krajową nr S7. W otoczeniu nieruchomości znajduje się zabudowa magazynowo-produkcyjna byłej [.... ] oraz luźna zabudowa mieszkalna jednorodzinna i tereny zielone. Nieruchomość jest uzbrojona w sieci techniczne: wody, energii oraz gazu (w sąsiedztwie). Rzeczoznawca majątkowy określiła lokalizację szacowanej nieruchomości jako korzystną, co odpowiada strefie pośredniej tj. miejscowością przyległym do strefy centralnej, osiedli o charakterze podmiejskiej zabudowy rezydencjalnej i jednorodzinnej, dobrze skomunikowanym z Gminą i K. Sąsiedztwo terenów przyległych nieruchomości zostało przez biegłą określone jako bardzo korzystne co odpowiada sąsiedztwu terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej z towarzyszącymi usługami komercyjnymi. Rodzaj drogi został określony przez biegłą jako przeciętny co odpowiada drogom lokalnym: gminnym, wewnętrznym drogom dojazdowym i wydzielonym przy podziałach nieruchomości. Stan zagospodarowania, kształt oraz topografia został przez biegłą określony jako bardzo korzystny co oznacza działki pod drogi wydzielone z nieruchomości zabudowanej obiektami mieszkalnymi lub użytkowymi z urządzonym otoczeniem.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy objęła analizą ceny lokalnego i poszerzonego rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, którą przeprowadziła na podstawie badania aktów notarialnych kupna-sprzedaży z okresu dwóch lat poprzedzających datę określenia wartości. Początkowo analizą objęto gminę [.... ] , gdzie zawarte transakcje pod drogi publiczne kształtowały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 23,16 zł/m2 i nie korelowały z cenami gruntów pod drogi publiczne w przyległych miejscowościach gmin Z. i [.... ], a także z cenami przyległych gruntów budowlanych w cenach, które występują w zakresie 50 zł/m2 do 270 zł/m2. Mając na uwadze powyższe biegła rozszerzyła analizę transakcji gruntów pod drogi publiczne na rynek regionalny powiatu krakowskiego. W celu określenia wartości wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawczym majątkowa wybrała 3 transakcje, z okresu od marca 2012 r. do lipca 2013 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 80,00 zł/m2 a 134,90 zł/m2, taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości porównywania parami (z § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). W ocenie organu dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, a 1 m przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 119,90 zł. Wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [.... ] określona została na łączną kwotę 19064,00 zł według jej stanu z dnia 29 października 1998 r. oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem.

W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Biegła w toku postępowania odpowiedziała na wszystkie wątpliwości przedstawione przez strony postępowania, jej wyjaśnienia były logiczne i przejrzyste.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła Gmina M. , zarzucając brak analizy transakcji drogowych z terenu Gminy M. na obszarze której położone są wyceniane działki i ustalenie odszkodowania w oparciu o transakcje z rynków sąsiednich. Ponadto, strona odwołująca podniosła, iż biegła nie wyjaśniła współzależności między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie M. , a cenami gruntów pod drogi w przyległych miejscowościach gmin Z. i W. , a także między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie M. , a cenami przyległych gruntów budowlanych. Niezależnie od powyższego zarzuciła również biegłej brak analizy relacji cen gruntów przyległych (budowlanych) i pod drogi publiczne wskazującej, że cel przejęcie nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, a także nieprzedstawienie w operacie szacunkowym analizy rynku, która posłużyła do ustalenia rodzaju i wpływu cech na cenę nieruchomości. Wreszcie, zdaniem strony odwołującej się brak jest również w operacie szacunkowym rzetelnej analizy zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu, a także ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o wyliczony przedział C, gdzie Cmax nie posiada wszystkich cech najlepszych.

Wojewoda [.... ] decyzją z 16 stycznia 2015 r., znak: [.... ] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwolił dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

W sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 grudnia 2013 r. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji podniósł, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego.

Organ II instancji wyjaśnił, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności w jego § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1. Ponadto przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnemu byłemu właścicielowi nieruchomości zastosowanie ma tzw. "zasada korzyści" opisana w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ze względu na fakt, iż przedmiot wyceny w dniu określania stanu tj. 29 października 1998 r. położony był w terenach komunikacji drogowej -05KG, mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki została w opinii określona stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z analizowanego rodzaju rynku gruntów przeznaczonych pod drogi z terenu powiatu [.... ] gmin [.... ] [.... ] [.... ] , biegła przyjęła do ostatecznego porównania trzy nieruchomości podobne, stanowiące teren drogi, położone na obszarze gmin [.... ] [.... ] [.... ] oraz [.... ] co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne biegła, stosując metodę porównywania parami dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Wyboru trzech transakcji najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny dokonała spośród zbioru siedmiu transakcji nieruchomościami podobnymi zaistniałymi na rynku lokalnym. Cytując treść § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia organ II instancji uznał za wystarczające wyjaśnienia przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z 10 lutego 2014 r. zgodnie z którymi rozszerzenie rynku na teren gmin sąsiednich do gminy M. związane było z brakiem na terenie ww. gminy transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Potwierdzenie powyższego znalazło również odzwierciedlenie w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z 12 grudnia 2014 r. zgodnie z którym przedmiotem szczegółowych badań na analizowanym rynku lokalnym były wszystkie transakcje, gdzie stroną kupującą był Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na rodzaj drogi. Ponadto, jak poinformowała biegła, badanie cen gruntów budowlanych również użytkowanych jako drogi prywatne wskazuje, że w Gminie M. ich ceny kształtują się na poziomie porównywalnym do cen w sąsiednich gminach. Tym samym zasadne było przyjęcie transakcji z gmin sąsiednich analizowanego rynku lokalnego, a nie z terenu Gminy M., gdzie ich ceny wahały się w przedziale 10 - 23,16 zł/m2. Organ zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie może przyjąć do analizy cen transakcyjnych rażąco odbiegających od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przyjęte nieruchomości muszą jednocześnie spełniać warunek podobieństwa o którym mowa w art. 4 pkt 16 ugn do analizowanej nieruchomości drogowej. To biegły bowiem decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości.

Zdaniem organu II instancji rzeczoznawca majątkowy w związku z faktem położenia przedmiotu wyceny w dniu określania stanu w terenach komunikacji drogowej i tym samym braku możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści" o której mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był zobligowany do prezentowania analizy relacji cen transakcyjnych gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie [.... ] , a cenami przyległych gruntów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku analizy zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu organ odwoławczy zaznaczył, że biegła w ww. piśmie z 10 lutego 2014 r. poinformowała, iż analiza zawartych transakcji gruntami budowlanymi w badanym okresie wskazuje na niewielki trend wzrostowy na poziomie 0,98 % - 1,2 % w skali roku, co mieści się w granicach błędu statystycznego i uzasadnia niezastosowanie współczynnika korekcyjnego cen transakcyjnych. Powyższe wyjaśnienia uznane zostały za wystarczające. Ponadto nieruchomości porównawcze zostały opisane w operacie szacunkowym w sposób umożliwiający ich zweryfikowanie przez strony postępowania. Korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób niebudzący wątpliwości organu odwoławczego. Nieruchomość o cenie maksymalnej posiada oceny wynikające z opisu cech rynkowych (niekoniecznie muszą one występować na maksymalnym poziomie). Ponadto, wszelkie cechy rynkowe przyjętych nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie opisane w tabeli na str. 8 i 9 operatu szacunkowego. Organ II instancji podkreślił przy tym, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny co w niniejszym przypadku zostało spełnione.

Organ odwoławczy konkludował, że rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w piśmie z 12 grudnia 2014 r. biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego.

Gmina [.... ] wniosła na decyzję Wojewody [.... ] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

- naruszenie art. 77 kpa poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a mianowicie całkowite pomięcie lokalnego rynku nieruchomości drogowych na terenie Gminy [.... ] ,

- naruszenie art. 107 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w tym dokonanej oceny dowodów,

- naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nie opisanie w operacie szacunkowym wszystkich nieruchomości podobnych, w tym nieruchomości podobnej o cenie minimalnej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty podniesione w odwołaniu, dotyczące: braku analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych obejmującego teren gminy [.... ] , błędnego ustalenia odszkodowania z wykorzystaniem gruntów sąsiednich, braku współzależności między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie [.... ] a cenami gruntów pod drogi w przyległych miejscowościach gmin [.... ] i [.... ] , a także między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie [.... ] a cenami przyległych gruntów budowlanych, nieprzedstawienie w operacie szacunkowym analizy rynku, która posłużyła do ustalenia rodzaju i wpływu cech na cenę nieruchomości, braku rzetelnej analizy zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu, błędów obliczeniowych. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła, że biegła nie opisała wszystkich nieruchomości podobnych zamieszczonych na str. 11 operatu, w tym nieruchomości podobnej o cenie minimalnej. Przyjęła arbitralnie cechy rynkowe oraz ich udział w wartości nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy "nieruchomość o cenie maksymalnej posiada oceny wynikające z opisu cech rynkowych (niekoniecznie muszą one występować na maksymalnym poziomie)", jednak, zdaniem strony skarżącej należy w takim przypadku dokonać estymacji ceny cmax. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, że korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego. Posługując skonstruowanym przez siebie wykresem argumentowała, że biegła zbudowała model, który mija się z faktycznymi zależnościami rynkowymi. Zgodnie z tym modelem, nieruchomość, która faktycznie została sprzedana 80,00 m2 osiągnęła wartość rynkową (z modelu) 111,73 zł/m2 (różnica na poziomie niemal 40%), natomiast ta, którą faktycznie nabyto za kwotę 134,39 zł/m2 osiągnęła wartość rynkową (z modelu) 106,48 zł/m2 (różnica na poziomie niemal -21%). Wyników tych nie sposób tłumaczyć zdolnościami negocjacyjnymi stron czy przypadkowością transakcji, ponieważ właśnie w oparciu o te transakcje biegła zbudowała model, czyli w domyśle uznała, że są to transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianej, a sam proces sprzedaży był zgodny z zasadami rynkowymi, to jest, że strony były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i minął czas niezbędny na właściwą ekspozycję nieruchomości na rynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ab initio p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9.07.2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, Lex nr 483232).

Zgodnie z art. 73 ust. 1 , 4 , 5 ustawy z 13.10. 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie , o którym mowa w ust. 1 i 2 (tj. które z mocy prawa z dniem 1. 01. 1999 r. stały się mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust.4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czy nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust 5).

Zgodnie z art. 134 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartości rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj , położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( ust. 2). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 ust.2).

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze, dochodowe lub kosztowe, albo mieszane (art. 152 ust. 2 cyt. ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1u.g.n. ).

Zgodnie z ar. 154 ust. 1u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w prawie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Uzupełnieniem ww. regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę porównywania parami (§ 4 ust .2 ab initio). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi , które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust 3). Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród nieruchomości przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio. A zatem dla określania wartości ww. nieruchomości:

- przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1),

- nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust.1),

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy z 13 . 10. 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Gmina [.... ] stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – drogę gminną nr [.... ] – położoną w obr. [.... ] jedn. ewid. [.... ] , oznaczonej jako działka nr [.... ] o pow. 0, 0159 ha , co zostało potwierdzone ostateczną decyzją nr [.... ] Wojewody [.... ] z 10 listopada 2011 r. Nie budzi także wątpliwości i nie jest sporne między stronami, że osobą uprawnioną do odszkodowania za wyżej wskazaną działkę jest M.P. Sporną kwestią jest natomiast wysokość odszkodowania ustalonego przez organy I i II instancji za przedmiotową nieruchomość (działka ewid. nr .....), gdyż w ocenie skarżącej gminy [.... ] wysokość odszkodowania ustalona została w sposób nieprawidłowy, biegła w operacie szacunkowym nie przedstawiła analizy rynku, która posłużyła do ustalenia rodzaju i wpływu cech na cenę nieruchomości, nie wyjaśniła współzależności między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie [.... ] , a cenami gruntów pod drogi w przyległych miejscowościach gmin [.... ] i [.... ] , a także między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie [.... ] , a cenami przyległych gruntów budowlanych. Brak również w operacie szacunkowym rzetelnej analizy zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu, a nadto organy nie przeprowadziły prawidłowej oceny operatu.

W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - M.G. w dniu 30 grudnia 2013 r. . w którym wartość nieruchomości określona została na kwotę 19 064 zł. W przedłożonych aktach administracyjnych sprawy znajduje się jednak także operat szacunkowy sporządzony przez ta samą biegłą w dniu 10 września 2012 r., który stanowił podstawę do ustalenia wartości za przedmiotową nieruchomość w decyzji Starosty [.... ] z 11 marca 2013 r., która została następnie uchylona decyzją Wojewody [.... ] z 22 października 2013 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia ze względu na nieprawidłowe ustalenia poczynione w ww. operacie szacunkowym (z 10. 09. 2012 r.).

Należy wskazać, że organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, ponieważ stanowi on, w świetle cyt. art. 130 ust. 2 u.g.n., podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Należy przy tym zważyć, że w ocenie Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie sam fakt, iż Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej podlega ograniczeniom i nie jest możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, który także decyduje o wyborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (por. wyrok NSA z 7. 03. 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12) - to nie jest to równoznaczne z faktem, iż rzeczoznawca może działać dowolnie, a organ nie ma możliwości oceniania sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu. Trzeba bowiem podkreślić, że to organ, a nie rzeczoznawca wydaje decyzję podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mają na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność postała udowodniona (art. 80 kpa) i przedstawiając ją w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 kpa).

W rozpoznawanej sprawie Starosta K. , który w wyniku decyzji kasacyjnej rozpatrywał po raz kolejny przedmiotową sprawę, w ramach obowiązku oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego powinien również odnieść się do operatu poprzednio sporządzonego przez M.G. z 10.09. 2012 r., który został zakwestionowanego w kasacyjnej decyzji Wojewody [.... ] jako sporządzony z uchybieniami. Niestety organy I i II instancji pominęły milczeniem operat z 10. 09. 2012 r. Nie zauważyły również uchybień w operacie w operacie z 30 grudnia 2013 r., w tym braku prawidłowej charakterystyki rynku nieruchomościami gruntowymi z terenu Gminy [.... ] , gdzie położona jest przedmiotowa nieruchomość, ograniczonego do wskazania na s. 8 operatu, że w [.... ] rynek ten jest "średnio rozwinięty" , a "ceny transakcyjne gruntem zajętym pod istniejącymi drogami i nabywanymi pod nowe drogi w gminie [.... ] zawarły się w przedziale pomiędzy ceną min. wynoszącą 10 zł i ceną max. wynoszącą 23,16 zł oraz, że ceny te nie korelują z cenami przyległych gruntów budowlanych w cenach, które występują w przedziale 50-270 zł, stąd wycenę oparto na rozszerzonym rynku regionalnym (... )". Należy zaakcentować, że w szczególności gdy rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości (dz. nr ....) na rozszerzonym rynku obejmującym gminy sąsiednie tj. gminę [.... ] [.... ] [.... ] , przy całkowitym pominięciu gminy [.... ] - jakkolwiek wskazał, iż w [.... ] rynek gruntem zajętym pod drogi lub nabywanym pod drogi stanowi "rynek jest średnio rozwinięty" - brak adekwatnej analizy uzasadnia wątpliwości i zastrzeżenia strony skarżącej co do prawidłowości operatu, a co za tym idzie prawidłowości ustalonego odszkodowania. Przy czym – co również wymaga podkreślenia - organy tych wątpliwości nie wyjaśniły. W ocenie Sądu fakt, ze wybór podejścia, metody i techniki szacowania zależy od rzeczoznawcy nie oznacza jednak zwolnienia organ rozpoznającego sprawę od oceny przedłożonego operatu zarówno pod względem formalnym, ale również materialnym i wyjaśnienia wszystkich braków i sprzeczności.

Warto zaznaczyć, że w operacie sporządzonym w 10.09. 2012 r., w rzeczoznawca wskazała, że na terenie gminy [.... ] na brak transakcji nieruchomościami "przeznaczonymi pod zabudowę usługową i produkcyjną, co – w jej ocenie u stanowiło podstawę do rozszerzenie rynku na gminy sąsiednie tj. [.... ] [.... ] [.... ] , w których ceny transakcyjne " gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową były znacząco wyższe niż gruntami zajętymi pod drogi lub nabywanymi pod nowe drogi wynosiły ( o ile te pierwsze wynosiły od 50 zł 184, 04 zł to w przypadku gruntów pod drogi tylko: od 10 zł do 25, 26 zł za m² (s. 9) . Mając na uwadze przytoczone fragmenty operatów z 30.12. 2013 r. i 10. 09. 2012 r., można zauważyć, że w odniesieniu do rynku w gminie [.... ] rzeczoznawca ograniczyła się do wskazania przedziału cen dokonywanych transakcji, przedstawiła fragmentaryczną analizę rynku nieruchomości w wybranych trzech gminach, pomijając jednak pozostałe gminy sąsiadujące z gminą [.... ] lub położone w tym samym powiecie i skoncentrowała się na poszukiwaniu do obliczenia przedmiotowego odszkodowania rynku lokalnego ze znacząco wyższymi cenami transakcyjnymi niż uzyskane na rynku nieruchomości w [.... ] , a to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Także wzgląd na uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wcześniej wydanej decyzji ustalającej na rzecz M.P. wysokości odszkodowania, ze wskazaniem na uchybienia polegające na braku dokonania należytej oceny budzącego wątpliwości operatu z 10.09. 2012 r. nie pozwala w ocenie Sądu uznać, że w rozpatrywanej sprawie organy I i II instancji wnikliwie rozpatrzyły i oceniły operat, stanowiący podstawowy dowód w sprawie, a zatem prawidłowo ustaliły to odszkodowanie. Trzeba przy tym zważyć, że jeśli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W trakcie przedmiotowego postępowania oraz w odwołaniu Gmina [.... ] kwestionowała w szczególności nieuzasadnione jej zdaniem rozszerzenie rynku nieruchomości na gminy sąsiednie, z całkowitym pominięciem transakcji obejmujących nieruchomości drogowe w [.... ] i przy arbitralnym uznaniu, że w [.... ] brak transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.... ] , a jedynie ze wskazaniem na niższe ceny transakcyjne uzyskiwane w Gminie [.... ] w porównaniu z transakcjami zawieranymi w gminach [.... ] [.... ] [.... ] . Należy wskazać, że niewątpliwie organ I instancji miał wątpliwości dotyczące przedłożonego operatu ponieważ zwracał się do rzeczoznawcy pismem z 24 stycznia 2014 r. o wyjaśnienie m. in. dlaczego biegła poszerzyła rynek o ww. gminy, w których ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi były znacznie wyższe niż w gminie [.... ] , którą pominęła oraz dlaczego ograniczyła się do wyboru transakcji tylko z terenu 3 wybranych gmin, pomijając inne gminy również sąsiadujące z gminą [.... ] i wchodzące w obręb powiatu [.... ] . W takiej sytuacji, właściwy organ zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a., winien przy zastosowaniu powyższych kryteriów poddać ocenie całokształt zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego dany dowód uznał za wiarygodny a innemu, odmówił mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wyjaśnienia złożone przez biegłą rzeczoznawcę pismem z 10 lutego 2014 r. oraz do protokołu w dniu 5 marca organ I instancji uznał w sposób ogólnikowy za wystarczające i w uzasadnieniu decyzji z 18 marca 2014 r. ograniczył się do przytoczenia obszernych fragmentów wyjaśnień rzeczozznawcy (s. 5-7 uzasadnienia), nie czyniąc jednak zadość wymogom art. 80 kpa, a zatem także art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. Analogicznie organ odwoławczy nie ocenił prawidłowo przedłożonego operatu i uzupełnień.

Konkludując należy zauważyć, że do organu rozpoznającego sprawę należy obowiązek zbadania, czy przedłożony operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo tj. zgodnie z przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.10. 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/12 /cbois. nsa.gov.pl./ wyrok NSA z 24.01.2012 r., sygn. akt I OSK 172/11, Lex nr 1124070). Obowiązkiem rzeczoznawcy jest także uzasadnić przyjęte przez niego stanowiska w zakresie nie wymagającym posiadania wiedzy specjalistycznej tj. w taki sposób aby organ miał możliwość ustosunkowania się do operatu i jego oceny. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy jest zatem obowiązany uzasadnić swoje stanowisko w szczególności gdy dokonane w operacie ustalenia lub charakterystyki budzą wątpliwości organu lub stron postępowania jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim jednak trzeba mieć na względzie, iż to organ, a nie rzeczoznawca majątkowy ustala odszkodowanie dokonując oceny wartości operatu szacunkowego pod kątem jego prawidłowości formalnej oraz merytorycznej w zakresie nie wymagającym wiedzy specjalistycznej. .

W oparciu o powyższe jako zasadne należy ocenić te zarzuty skargi wniesionej przez Gminę [.... ] , które odnoszą się do naruszenia przez organy przepisów postępowania przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wnikliwego rozpatrzenia całości zebranego co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przede wszystkim należy podzielić zarzut braku przedstawienia w operacie szacunkowym sporządzonym rzeczoznawcę majątkowego M.G. prawidłowej analizy rynku nieruchomości drogowych. Brak jakiegokolwiek analizy rynku nieruchomości drogowych z terenu gminy [.... ] poza wskazaniem, ze rynek ten jest średnio rozwinięty i że ceny transakcji tymi nieruchomościami są znacząco niższe niż ceny uzyskiwane na terenie 3 wybranych arbitralnie gmin [.... ] [.... ] [.... ] , z których biegła wybrała nieruchomości porównawcze nie można uznać za wystarczające. W tej sytuacji dokonana wycena nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.... ] w oparciu o przyjęte do porównania nieruchomości z terenu innych gmin tego samego powiatu, których ceny transakcyjne znacząco różnią się od cen transakcji zawieranych na terenie gminy [.... ] budzi zasadne wątpliwości co do jej prawidłowości i wymaga ponownego wyjaśnienia. Trzeba podkreślić, że dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co ta tym idzie na treść decyzji organów obu instancji.

W tej sytuacji , należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art.200 p.p.s.a