Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1638/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134, art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 146, art. 147
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73 par. 1, art. 74 par. 1, par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1638/11

Uzasadnienie

Dyrektor M. Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 154 ust. 3 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – daje jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, nie uwzględnił odwołania S. C. L. D. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju "ambulatoryjna opieka specjalistyczna" w zakresie preluksacji.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Dyrektor MOW NFZ [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna na okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z informacją zawartą w ogłoszeniu od oferentów wymagano spełnienia warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142 ze zm.), w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że oferty będą ocenianie zgodnie z zarządzeniem Prezesa Funduszu nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. S. C. L. D. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z powyższymi regulacjami. W postępowaniu złożono 3 oferty. Zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczenia wyniki konkursu podano do wiadomości publicznej z informacją, że konkurs wygrała Przychodnia Specjalistyczna [...] w K.-N. H.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. S. C. L. D. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Centrum lub spółka) złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu. Centrum zarzucało naruszenie przepisów ustawy o świadczenia w zakresie oceny ofert, wyboru ofert, prowadzenia negocjacji, równego traktowania wszystkich oferentów i zachowania uczciwej konkurencji. Zdaniem spółki z oświadczenia Komisji wynikało, że ustalenia ilości i ceny oznaczało wybór oferenta do zawarcia z nim umowy. Jak podkreślano, nie wybranie oferty spółki uniemożliwiło jej uczestniczenie w negocjacjach i zawarcie umowy z tego powodu, że Centrum przyjęło cenę dotychczasową. Nadto nie informowano spółki o jej aktualnym miejscu w rankingu cenowym w stosunku do pozostałych oferentów i o tym, że znajduje się z proponowaną ceną poniżej "linii odcięcia", chociaż innym oferentom takich informacji udzielano.

W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Dyrektor MOW NFZ stwierdził, że oferta spółki spełniała warunki formalne, co jednak nie mogło jeszcze skutkować jej wybrania do zawarcia umowy, gdyż okoliczność ta pozwalała jedynie na dokonanie porównania i oceny oferty Centrum z pozostałymi ofertami. Oceny tej organ dokonał wg kryteriów jakości oferowanych świadczeń, kompleksowości, dostępności ciągłości i ceny na podstawie zarządzenia Prezesa Funduszu nr [...]. Według tych kryteriów oferta spółki otrzymała w rankingu otwarcia łącznie 50,833 pkt: za ciągłość 10 pkt, za jakość 20 pkt, za dostępność 5,833 pkt, za kompleksowość nie otrzymała punktów, za cenę otrzymała 15 pkt. Centrum w postępowaniu negocjacji cenowej ustaliło cenę jednostkową za punkt w kwocie 8,40 zł. W trakcie negocjacji ceny decyzja propozycji ceny do ceny oczekiwanej leży wyłącznie w gestii oferenta. Po zakończeniu negocjacji ceny ze wszystkimi oferentami Komisja sporządziła ranking końcowy w stosunku do wszystkich ofert nieodrzuconych uszeregowując oferty w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji. W rankingu końcowym ofertę Centrum sklasyfikowano na 3 miejscu z 52,598 pkt: za ciągłość 10 pkt, za jakość 20 pkt, za dostępność 5,833 pkt i za cenę 16,765 pkt.

Od decyzji S. C. L. D. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1, ust. 6, art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz przepisów postępowania: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Centrum podkreślało, że organ administracji w toku postępowania administracyjnego ustnie odmówił spółce zapoznania się za wszystkim aktami postępowania obejmującymi wszystkie oferty nie odnosząc się nawet do tego wniosku spółki w uzasadnieniu decyzji. Zatem stwierdzenie organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez Centrum, w celu umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie było nieprawdziwe. Nie mając dostępu do akt spółka nie miała możliwości wypowiedzenia się, będąc ograniczona do znajomości wyłącznie własnych akt. Tymczasem organ administracji w decyzji powołuje się właśnie na dowody zawarte w tych aktach, nieudostępnione Centrum, nie załączając tych dokumentów również do akt administracyjnych. Organ nie wskazał by dokumenty niezałączone do akt administracyjnych i nieudostępnione spółce zostały opatrzone jakąkolwiek klauzulą niejawności, lub by dostęp do nich był wyłączony ze względu na ważny interes państwa. Z tych względów Centrum wnosiło o przesłanie, nawet za pokryciem kosztów przez spółkę, zapisów audio z negocjacji ceny.

Spółka podkreślała, że decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego (ograniczając się wyłącznie do przytoczenia przepisów) nie zawierając również uzasadnienia wyboru oferty wygranej. Komisja ustalając z Centrum wartości punktowe, zdaniem spółki, ustaliła warunki umowy. Tymczasem faktycznie przeprowadzono licytację, a nie negocjacje cenowe, nie informując o tym spółkę, przez co naruszono zasadę równej konkurencji. Ustalając ilości punktowe dla spółki i oferty wygranej Dyrektor MOW NFZ nie przedstawił żadnych materiałów, na podstawie których tych ustaleń dokonał oraz żadnej analizy tych materiałów dowodowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Centrum wystąpiło do Prezesa Funduszu o udzielenie informacji, czy otrzyma dostęp do wszystkich akt administracyjnych obejmujących wszystkich oferentów, czy wyłącznie udostępni się spółce (tak jak w I instancji) wyłącznie jej akta. W odpowiedzi Prezes Funduszu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, że Centrum nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

Centrum nie zgadzało się z otrzymaniem za kryterium kompleksowości 0 pkt podkreślając, że za to kryterium zgodnie z art. 148 ustawy o świadczenia i zarządzeniem Prezesa Funduszu nr [...] spełniło w 100% warunek kompleksowości. Organ administracji w ramach oceny tego kryterium wskazał na zupełnie nieistotne okoliczności. Ponieważ spółka nie miała dostępu do akt administracyjnych nie jest w stanie stwierdzić, czy i dlaczego te nieistotne okoliczności były przedmiotem oceny jej oferty i pozostałych ofert.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ponawiając argumentację i opisując ustalenia dokonane w I instancji Prezes Funduszu stwierdził, że oferta wygrana uzyskała w rankingu końcowym 65 pkt, a oferta Centrum 52,598 pkt. Prezes Funduszu wskazując na § 1 ust. 1 zarządzenia nr [...] zmienionego zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr [...] z [...] września 2010 r. poinformował, że w postępowaniu o udzielanie świadczeń ambulatoryjnej opieki specjalistycznej kryterium kompleksowości nie podlega ocenie i nie jest brane pod uwagę i taką zasadę zastosowano do wszystkich ofert. Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert określa "Tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna" w załączniku 1 do zarządzenia nr [...]. Zgodnie więc z postanowieniami tej tabeli oceny ofert dokonuje się tylko według kryteriów jakości, ciągłości, dostępności i ceny. Zgodnie zatem z zarządzeniem nr [...] kryterium kompleksowości, w przypadku świadczeń "ambulatoryjna opieka specjalistyczna", nie podlega ocenie. Prezes Funduszu wyjaśniał, że podstawą do ceny kryteriów niecenowych były odpowiedzi oferentów udzielone w ankiecie - część VIII. Natomiast podstawą oceny oferty w kryterium cenowym było porównanie cen ofert z ceną oczekiwaną z użyciem systemu informatycznego Funduszu. Szczegółowe zasady wyceny kryterium ceny określa załącznik nr 2 do zarządzenia nr [...]. Ostateczna ocena oferty zależy od odpowiedzi oferenta w ankiecie i ostatecznego ustalenia w negocjacjach ceny jednostkowej za punkt.

Centrum uzyskało za poszczególne kryteria: 10 pkt za ciągłość, 20 pkt za jakość, 5,833 pkt za dostępność (odpowiadając na pytanie o ilości godzin pracy poradni w tygodniu odpowiedziano 12 do 24 godz. co dawało wg wag skalującej 0,833, a za dostępność osób niepełnosprawnych oferent otrzymał maks. ilość pkt), 16,765 pkt za cenę. W sumie Centrum otrzymało 52,598 pkt.

Powołując się na wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. wydane w sprawie II GSK 264/10 i II GSK 265/10 Prezes Funduszu stwierdził, że Centrum nie przysługiwało prawo dostępu do akt innych oferentów.

Od decyzji S. C. L. D. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 6, art. 148, art. 152 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz przepisów postępowania (art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 o § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Skarżąca podkreślała, że Prezes Funduszu ograniczył się wyłącznie do zbadania czynności podjętych w stosunku do skarżącej i jej oferty. Nie udostępniając skarżącej w toku postępowania administracyjnego akt pozostałych oferentów i nie odnosząc się do ustaleń ich ofert, naruszył prawnie chroniony interes skarżącej oraz nie wykazał, że wszyscy oferenci zostali potraktowani w taki sam sposób. Nie udostępniając dokumentów z negocjacji cenowych z pozostałymi oferentami także uniemożliwił zbadanie, czy wszyscy oferenci byli w tym etapie postępowania traktowani jednakowo (posiadali te same informacje i możliwości negocjacji). Sprowadzenie kontroli prawidłowości konkursu wyłącznie do kontroli oferty jednego oferenta narusza zasady samego konkursu ofert. Koniecznym zatem było przestawienie analizy wszystkich ofert, by można było wyprowadzić wnioski zawarte w decyzji. Brak odniesienia się do ustaleń w tym zakresie, co do zastosowania jednakowych kryteriów i warunków ocen, naruszał przepisy postępowania. Nie chodziło bowiem o ponowne przeprowadzanie konkursu, lecz o ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, prawidłowości jego przeprowadzenia. Tymczasem strona skarżąca nie była w stanie odnieść się do prawidłowości oceny konkursu przez organ administracji, gdyż została pozbawiona możliwości wglądu do materiału dowodowego na podstawie, którego organ tej oceny dokonał. Nadto pozbawienie możliwości wglądu do akt nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania przez niewydanie właściwego postanowienia, na które stronie przysługiwałoby zażalenie.

Centrum podkreślało, że powołane przez Prezesa Funduszu w decyzji wyroki NSA zawierały zdania odrębne wskazujące na odmienność postępowania konkursowego od postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu mają w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powracając do negocjacji ceny skarżąca podnosiła, że Komisja innym oferentom zaproponowała ilość świadczeń i cenę umożliwiająca zawarcie umowy, czego nie zaproponowano skarżącej. Spółka gotowa była prowadzić negocjacje dalej, jednak Komisja odmówiła jej prawa do drugiej tury negocjacji ceny. Komisja ustalając z Centrum ilość świadczeń i cenę dokonała ustalenia wartości umowy. Stąd należy, zdaniem skarżącej, wobec odmowy zawarcia z nią umowy stwierdzić, że ustalenia te były bezwartościowe skoro w procesie negocjacji Komisja nie przedstawiła żadnych propozycji. Tymczasem przepisy o negocjacji zostały wykorzystane przez Komisję do przeprowadzenia faktycznie licytacji.

W ostateczności, zdaniem skarżącej, doszło do rażącego naruszenia zasady równego traktowania oferentów – jednym oferentom zaproponowano warunki umożliwiające zawarcie umowy, skarżącej takich warunków nie zaproponowano.

W odpowiedzi na skargę Prezes Funduszu, obszernie cytując uzasadnienie wskazanych w decyzji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy oświadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak podkreślała Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09).

Skarżąca podnosiła fakt nieudostępnia jej w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wskazane w decyzji wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, jednocześnie w tym zakresie nie wydając stosownego postanowienia wskazanego przez przepis art. 74 § 2 k.p.a.

W powyższej kwestii należy wskazać, iż powołane przez organ administracji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były wydane przy jednomyślnym stanowisku składów orzekających, podobnie jak w sprawie II GSK 554/10 (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r.). Zachodzi zatem sytuacja, w której należy dostrzec rozbieżność co do kwestii wskazanej w art. 73 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym, zauważając owe rozbieżności poglądów oraz mając na względzie przytoczone wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych co do rozdziału i zakresu postępowań przed Komisją Konkursową i przed właściwymi dyrektorami NFZ oraz Prezesem Funduszu, stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowy) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Jest natomiast poza sporem, że z naruszeniem wymienionego przepisu, w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zarówno w I instancji, jak i w II instancji takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżąca już w tym zakresie została pozbawiona możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia jej akt sprawy. Należy także podzielić pogląd uzasadniający odmowę udostępnienia akt z postępowania administracyjnego podkreślający, że może to mieć miejsce w sytuacji, w której na konkretne dokumenty została nałożona klauzula niejawności. Z akt sprawy nie wynika, by na dokumenty zawarte w aktach sprawy administracyjnej taka klauzula została nałożona. Należy także podkreślić, że nie leży w kompetencji organu administracji, poza wyjątkiem wskazanym w zdaniu ostatnim przepisu art. 74 § 1 k.p.a. ocena, czy dany dokument zawiera, czy nie zawiera informacje niejawne.

Zarówno Dyrektor M. Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w swoich decyzja nie przedstawili żadnej dokumentacji, chociażby dokumentacji oferenta, który wygrał konkurs. Należy przez to rozumieć, że zdaniem tych organów również Sąd orzekający w sprawie nie powinien mieć dostępu do pełniej wiedzy dotyczącej konkursu i przyczyn wyboru oferty, która wygrała oraz nie powinien posiadać wiedzy według jakich kryteriów i w oparciu o jak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego oba organy dokonały rozstrzygnięcia. Tak rozumianego zachowania nie sposób akceptować w sytuacji, w której Sąd jest zobowiązany do zbadania legalności postępowania administracyjnego, będąc jednocześnie pozbawiony możliwości oceny prawidłowości zastosowania się przez organy prowadzące to postępowanie do właściwych przepisów.

Zauważenia w tym miejscu także wymaga, że cała dokumentacja konkursowa skarżącej została włączona do akt administracyjnych, aczkolwiek zawiera dane, w tym te, których ujawnienia odmówiono skarżącej i Sądowi, dotyczące pozostałych stron konkursu, w szczególności dane oferenta, który konkurs wygrał. W istocie chodzi o to, by organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcia, przedłożyły analizę ofert poszczególnych oferentów, ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej, dokonując oceny prawidłowości stanowiska Komisji Konkursowej ze wskazaniem na odpowiednie przesłanki wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkursie. Nie sposób natomiast przyjąć, że przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji stanowi wystarczającą dokumentację pozwalającą Sądowi na dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu jest naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że organy wydające decyzje w sprawie, są obowiązane wykazać, na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w jaki sposób dokonały zbadania postępowania prowadzonego przez Komisję Konkursową i dlaczego wydały konkretne rozstrzygnięcia. Dla wywiązania się z tego obowiązku nie jest wystarczające odniesienie się wyłącznie do materiału dowodowego dotyczącego jedynie oferenta składającego odwołania i następnie skargę do sądu administracyjnego.

Godzi się zauważyć jeszcze jedną okoliczność wskazywaną w zaskarżonej decyzji. Prezes Funduszu stwierdził, że w konkursie nie miało zastosowania kryterium kompleksowości, jako wyłączone zarządzeniem nr [...] zmienionym zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr [...] z [...] września 2010 r. Skarżąca spółka podkreślała, że za pominięte w konkursie kryterium "kompleksowość" powinna otrzymać maksymalną ilość punktów, bowiem spełniała w tym zakresie wszystkie wymagania.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa Funduszu nr [...] oceny oferty dokonuje się m.in. według kryterium kompleksowość ocenianego w szczególności przez: możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie, uwzględniającą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne), planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków, ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach, zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz wymagania formalne.

Rozstrzygnięcie dotyczyło postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju "ambulatoryjna opieka specjalistyczna" w zakresie preluksacji, a więc zgodnie z załącznikiem 1 do zarządzenia nr [...], jak wskazywał organ, do oceny ofert zastosowanie miały kryteria z tabeli 1.1.1 "ambulatoryjna opieka specjalistyczna", w której to tabeli również występuje kryterium "kompleksowość". Zarządzenie nr [...] zostało zmienione wymienionymi zarządzeniami Prezesa Funduszu oraz zarządzeniami późniejszymi nr [...] z [...] grudnia 2010 r., nr [...] z [...] marca 2011 r. i nr [...] z [...]września 2011 r. Te późniejsze zarządzenia zmieniające nie mogły mieć zastosowania w sprawie, jako że weszły w życie po ogłoszeniu konkursu. Jednakże wszystkie zarządzenia zmieniające nie odnosiły się do zmian dotyczących "Tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna" z załącznika 1 do zarządzenia nr [...].

Organ administracji nie wyjaśnił dlaczego uznał za właściwe pominięcie przez Komisję Konkursową w Ankiecie VIII kryterium "kompleksowość", chociaż kryterium to dla udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna występuje w "Tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna", na podstawie której dokonywano oceny poszczególnych ofert dla świadczeń objętych konkursem. Z powołanego w zaskarżonej decyzji zarządzenia nr [...] nie wynika, by dla świadczeń "ambulatoryjna opieka specjalistyczna" w zakresie preluksacji kryterium "kompleksowość", wskazane w tabeli 1.1.1, nie podlegało ocenie, tak jak na przykład dla świadczeń określonych w Tabeli 1.1.3: "kompleksowa ambulatoryjna opieka specjalistyczna", wg której ocenie podlegają jedynie kryteria "jakość", "dostępność", "ciągłość" i "cena".

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszeni wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.