Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 353/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. C., T. Ć., K. J., M. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. C. kwotę 5.617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. Ć. kwotę 2.917 (dwa tysiące dziewięćset siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 3.088 (trzy tysiące osiemdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. P. i W. P. kwotę 3.293 (trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. Cz., T. Ć., K. J., M. P. i W. P. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych wskutek podziału działki nr [...] położonej we W. w obrębie R.

Zaskarżone decyzje podjęte zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 21 marca 2011 r. Burmistrz Miasta, na wniosek L. Cz., T. Ć., K. J. oraz W. P. i M. P., zatwierdził projekt podziału nieruchomości działki nr [...] o pow. 1,2155 ha, położonej w Gminie Miasta W., obręb R., na działki nr: [...] o pow. 0,0801 ha, [...] o pow. 0,0991 ha, [...] o pow. 0,0803 ha, [...] o pow. 0,0915 ha, [...] o pow. 0,0800 ha, [...] o pow. 0,0875 ha, [...] o pow. 0,0800 ha, [...] o pow. 0,0800 ha, [...] o pow. 0,1246 ha, [...] o pow. 0,0800 ha, 179/44 o pow. 0,0800 ha, [...] o pow. 0,0800 ha, [...] o pow. 0,0041 ha - przeznaczona na uzupełnienie obszaru drogi publicznej, [...] o pow. 0,1252 ha - przeznaczona na obszar drogi wewnętrznej, [...] o pow. 0,0431 ha - przeznaczona na uzupełnienie obszaru drogi publicznej. Podstawą tej decyzji był art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu wskazano, że podział jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. i ma na celu wyodrębnienie z działki nr [...] dwunastu działek budowlanych od nr [...] do nr [...] oraz terenu na uzupełnienie pasa drogowego dróg publicznych - dz. nr [...] i nr [...] oraz terenu przeznaczonego pod wewnętrzną drogę dojazdową dz. nr [...]. W związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału tej nieruchomości, organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką dla właścicieli nieruchomości: L. Cz. w kwocie 106.056,90 zł, T. Ć. w kwocie 12.782,15 zł, K. J. w kwocie 22.351,29 zł, W. i M. P. w kwocie 28.609,66 zł, czyli 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Powołując się na operatu szacunkowego organ wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1.628.000 zł, a po podziale wzrosła do kwoty 2.194.000 zł, czyli wartość nieruchomości wzrosła w wyniku podziału o kwotę 566.000 zł. Opłatę ustalono dla współwłaścicieli, z uwzględnieniem udziałów we współwłasności.

Odwołanie od tej decyzji złożyli L. Cz., T. Ć., K. J. oraz W. i M. P.

W odwołaniach wszyscy zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości, art. 7 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia uzupełniającego operatu szacunkowego oraz dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę M. N., bez jakiejkolwiek oceny jego wartości dowodowej oraz zgodności z przepisami działku IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Według odwołujących operat szacunkowy nie odpowiada wskazanym wyżej przepisom prawa i wobec tego nie mógł stanowić podstawy ustaleń dokonanych przez organ. Nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań nie mają charakteru nieruchomości podobnych. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Natomiast z tabeli nr 1 str. 16 operatu wynika, że zestawione zostały transakcje nieruchomościami, z których część nie stanowi nieruchomości podobnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny po jej podziale, w zakresie transakcji dotyczącej nieruchomości przewidzianej pod zabudowę wielolokalową oraz transakcji zawartej pomiędzy Miastem W. a gestorem sieci elektroenergetycznej i obejmuje nieruchomość przewidzianą pod urządzenia infrastruktury technicznej.

Zdaniem odwołujących w zakresie nieruchomości podobnych przed jej podziałem rzeczoznawca błędnie uwzględnił porównując transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przewidziane pod zabudowę przemysłową, magazynową i składy, czy też transakcje nieruchomościami bez prawa zabudowy. Niezgodnie z prawem zatem przyjęto do porównań nieruchomości o przeznaczeniu innym niż mieszkaniowe i usługowe.

Odwołujący zarzucili również brak szczegółowego wyjaśnienia w operacie, jakimi rzeczoznawca kierował się przesłankami, uznając że wartość 1m2 nieruchomości przed podziałem jest znacząco wyższa od najwyżej z przyjętych do porównania nieruchomości. Zakwestionowali przyjęty w operacie sposób wartościowania cech "wielkości nieruchomości" oraz "możliwego sposobu użytkowania". Zarzucili, że nie skorygowano również cen transakcyjnych nieruchomości porównywanych o trend zmiany cen w czasie. Nadto wskazali, że operat sporządzono w dniu 27 czerwca 2013 r., a decyzję wydano dopiero w dniu 9 grudnia 2013 r.

W odwołaniach zarzucono też, że Burmistrz Miasta nie dokonał jakiejkolwiek oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazał jedynie, że rzeczoznawca posiadał niezbędne uprawnienia zawodowe, a następnie przytoczył wnioski wynikające ze sporządzonego operatu szacunkowego, co stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ukształtowanie przez organ swego przekonania na podstawie jedynie niektórych dowodów, które jednocześnie zostały sporządzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jako takie nie mogą, zdaniem odwołujących, stanowić podstawy prawidłowych ustaleń faktycznych.

L. Cz. wniósł ponadto o wydanie, zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., postanowienia o sprostowaniu omyłki pisarskiej w sentencji zaskarżonej decyzji przez zastąpienie użytego w niej niewłaściwego nazwiska "Cz." nazwiskiem "Cz.".

Rozpatrując odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że ze względu na zarzuty odwołań dotyczące w znacznej części operatu szacunkowego organ odwoławczy wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 27 marca 2014 r. Kolegium nie uwzględniło wniosku pełnomocnika odwołujących o odroczenie terminu rozprawy uzasadnianego kolizją tego terminu z terminem wykonania innego umownego zobowiązania pełnomocnika twierdząc, że stanowisko reprezentowanych przez niego stron jest już szczegółowo przedstawione, a rozprawa ma służyć wyjaśnieniu przez rzeczoznawcę majątkowego dotychczas zgłoszonych zastrzeżeń. Nadto wskazano, że stawiennictwo pełnomocnika odwołujących nie było obowiązkowe, a więc rozprawa mogła się odbyć pod jego nieobecność. Rzeczoznawca na rozprawie szczegółowo ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, wyjaśniając sposób przeprowadzonej wyceny.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy SKO uznało, że operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oszacowanie wartości rynkowej ze względu na cel wyceny nastąpiło w przedmiotowej sprawie przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Wskazano, że na rozprawie biegły rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu, dotyczących operatu szacunkowego. Kolegium uznało wyjaśnienia biegłego za wyczerpujące.

Rzeczoznawca wyjaśnił szczegółowo, w jaki sposób sporządził operat szacunkowy, a organ odwoławczy uznał, że operat oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy na rozprawie, są wystarczającym dowodem na ustalenie, że wartość nieruchomości wzrosła w wyniku podziału nieruchomości. Ponadto strona nie zgłaszała dowodu przeciwnego, chociaż zarzucała w odwołaniu, że organ pierwszej instancji zaniechał sporządzenia uzupełniającego operatu szacunkowego. Kolegium uznało ten zarzut za bezpodstawny, bowiem strony nie występowały z takim wnioskiem, co więcej, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie zgłaszały żadnych zarzutów w sprawie operatu szacunkowego ani innych wniosków, poza dostarczeniem im kopii operatu szacunkowego.

Kolegium uznało także za niezasadny zarzut braku wzrostu wartości działek. W wyniku podziału dużej działki powstało bowiem 12 działek budowlanych.

Odnosząc się do kwestii błędnego wskazania nazwiska L. Cz. SKO uznało to za oczywistą omyłkę.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych zgodnie z art. 9 kpa. oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy a swoje rozstrzygnięcie przedstawił w uzasadnieniu decyzji.

Wprawdzie organ pierwszej instancji nie dokonał w uzasadnieniu decyzji oceny operatu szacunkowego. Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił jednak, że operat szacunkowy, zawsze przed dopuszczeniem go jako dowodu, jest weryfikowany pod względem formalno-prawnym. Tak też było w przedmiotowej sprawie. Po dokonaniu oceny, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, organ pierwszej instancji dopuścił operat jako dowód w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do wyników przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zeznań złożonych przez biegłego M. N. na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. oraz wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącym czynnego udziału w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, w szczególności w zakresie możliwości przedłożenia na poparcie ich twierdzeń sporządzonego na ich wniosek operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. S.;

- art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uprzedniego zawiadomienia przez organ II instancji o przeprowadzeniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. dowodu z zeznań biegłego M. N. i uniemożliwienie tym samym skarżącym zadawania pytań biegłemu oraz składania wyjaśnień w zakresie treści składanych zeznań biegłego;

- art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez wezwanie wyłącznie jednej ze stron postępowania administracyjnego - Burmistrza Miasta - do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. i zróżnicowanie tym samym praw i obowiązków obu stron tego postępowania w zakresie uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, w szczególności w zakresie możliwości składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie w odniesieniu do przeprowadzonego na tej rozprawie dowodu z zeznań biegłego M. N.;

- art. 7 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzestając w tym zakresie wyłącznie na zeznaniach złożonych przez biegłego M. N. na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r., co do których skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Nadto, działając w trybie na podstawie art 106 § 3 k.p.a. p.p.s.a., skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów — operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. S. na okoliczność wielkości wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz nieprawidłowości w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego M. N., którego to dowodu skarżący nie mogli powołać w postępowaniu odwoławczym, albowiem otrzymali ją już po zakończeniu rozprawy administracyjnej, a organ drugiej instancji uniemożliwił wypowiedzenie się skarżącym co do zebranych uzupełniająco na rozprawie dowodów oraz przedstawienie dowodów na poparcie ich twierdzeń przed wydaniem decyzji.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili przed wszystkim wadliwości proceduralne tkwiące w zaskarżonej decyzji polegające na tym, że zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej przez Kolegium skierowane zostało do pełnomocnika skarżących z zastrzeżeniem obecności nieobowiązkowej, podczas gdy tożsame zawiadomienie skierowane do Burmistrza Miasta obligowało go do obowiązkowego stawiennictwa, co według skarżących narusza art. 90 § 2 k.p.a. Kolegium też powołało się na nieobowiązkowe stawiennictwo jako na okoliczność uzasadniającą odmowę odroczenia terminu rozprawy. Nadto, na wyznaczonej na dzień 27 marca 2014 r. rozprawie przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe przesłuchiwano biegłego rzeczoznawcę M. N., o czym nie poinformowano strony skarżącej, naruszając tym samym przepis art. 79 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie tylko nie zapewnił czynnego udziału skarżącym w postępowaniu odwoławczym, ale również uniemożliwił wypowiedzenie się przez nich w zakresie uzupełnionego na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. materiału dowodowego, który został ponadto przeprowadzony pod ich nieobecność. Działania organu drugiej instancji uniemożliwiły skarżącym wypowiedzenie się co do uzupełniającego postępowania dowodowego. Decyzja Kolegium została bowiem wydana bezpośrednio po zakończeniu rozprawy administracyjnej, w której skarżący nie uczestniczyli, w tym samym dniu 27 marca 2014 r. Takie postępowanie organu godziło bezpośrednio w przysługujące skarżącym prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiadania się co do dowodów i materiałów zebranych w toku uzupełniającego postępowania dowodowego na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. Naruszenie to miało, zdaniem skarżących, charakter jednoznaczny i rażący, w szczególności w kontekście uprzedniego zaniechania wzywania skarżących do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawie, czy chociażby zaniechania uprzedniego zawiadomienia ich o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania biegłego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu rozstrzygającego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości działek powstałych po podziale.

Kierując się przesłankami z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji był przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (podkreślenie sądu). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że wstępne warunki ustalenia opłaty adiacenckiej zaktualizowały się. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kilkanaście działek stała się ostateczna z dniem 14 kwietnia 2014 r. Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. N., z którego wynikał wzrost wartości działek powstałych wskutek podziału, ustalił opłatę adiacencką wszystkim właścicielom działek powstałych po podziale działki nr [...].

Jak wynika z ustaleń organu i materiału dowodowego, w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w świetle zarzutów odwołania sprowadzających się w istocie do podważania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wyznaczyło rozprawę administracyjną na dzień 27 marca 2014 r. Zawiadomieniami z dnia 25 lutego 2014 r. Kolegium powiadomiło o wyznaczeniu rozprawy Burmistrza Miasta i rzeczoznawcę majątkowego M. N., zobowiązując ich do osobistego stawiennictwa, oraz pełnomocnika skarżących adwokata D. K., określając, że jego stawiennictwo jest nieobowiązkowe. Pismem z dnia 10 marca 2014 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do SKO o odroczenie terminu rozprawy, uzasadniając go tym, że w terminie wyznaczonym na rozprawę pełnomocnik skarżących w godzinach 8.00-14.00 miał przeprowadzać wykład dla lekarzy stażystów z zakresu prawa medycznego, zgodnie z zawartą uprzednio umową o dzieło. Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. SKO nie uwzględniło wniosku pełnomocnika skarżących uzasadniając tym, że stawiennictwo na rozprawę nie było obowiązkowe, a stanowiska stron, które pełnomocnik chciał zaprezentować na rozprawie, zawarte są już w złożonych odwołaniach (zob. protokół z rozprawy administracyjnej w aktach organu odwoławczego).

Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 27 marca 2014 r. wynika, że udział wzięli w niej rzeczoznawca majątkowy M. N. oraz pełnomocnik Burmistrza Miasta. W toku rozprawy rzeczoznawca majątkowy odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołań sformułowanych pod adresem operatu szacunkowego.

Oceniając powyższe okoliczności faktyczne w świetle przepisów regulujących procedurę administracyjną, zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 79 § 1 i § 2, art. 90 § 2 pkt 1, art. 91 § 1 k.p.a., które w rezultacie doprowadziło do istotnego naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew dyspozycji art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a., organ zawiadamiając o rozprawie pełnomocnika skarżących nie zobowiązało go też do osobistego stawiennictwa. Redakcja wskazanego przepisu, który brzmi "Organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia; w szczególności organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników", nie budzi wątpliwości, że stawiennictwo stron bądź ich pełnomocników ma charakter obowiązkowy. Z istoty rozprawy, która ma służyć przyspieszeniu lub uproszczeniu postępowania wynika przede wszystkim, że realizację tego celu zapewnić może wyłącznie osobiste stawiennictwo stron postępowania, które w toku rozprawy mogą wespół z organem administracji dążyć do wyjaśnienia kwestii spornych. Rozprawa jest bowiem formą postępowania wyjaśniającego mającą na celu koncentrację w jednym miejscu i czasie podmiotów postępowania oraz uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych.

Dodatkowo przywołać należy treść przepisu art. 79 § 1 k.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). W przedmiotowej sprawie natomiast SKO zaplanowało na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego M. N. W zawiadomieniach o rozprawie wysłanych nie poinformowano stron o planowanym przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania biegłego, który w trakcie rozprawy odniósł się bardzo skrupulatnie do wszystkich zarzutów odwołania. O ile sąd mógłby uznać, że generalnie nie ma takiego obowiązku, by powiadamiać strony o zakresie planowanej rozprawy i podejmowanych na niej czynnościach czy przeprowadzanych dowodach, to w sytuacji gdy nie wzywa się do osobistego stawiennictwa pełnomocnika stron postępowania, nie uwzględnia jego wniosku o odroczenie rozprawy rozpoznając ten wniosek na rozprawie i tego samego dnia wydając decyzję, doszło do całego szeregu naruszeń procesowych stanowiących gwarancję prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak w tych okolicznościach brak uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy należało ocenić jako bezzasadny. Dowód z zeznań biegłego mógł mieć właściwą wartość dowodową tylko wówczas, gdyby był właściwie przeprowadzony, a więc gdyby stronom zagwarantowano możliwość zadawania pytań biegłemu i składania wyjaśnień. Podkreślić należy przy tym, że stronami postępowania administracyjnego są jego uczestnicy, których interes prawny określa art. 28 k.p.a., natomiast nie jest stroną orzekający w sprawie organ pierwszej instancji. Sąd zwraca zatem uwagę na istotne uchybienie, jakim było wezwanie do osobistego stawiennictwa na rozprawę przed organem drugiej instancji burmistrza, który w niniejszej sprawie jest wyłącznie organem rozstrzygającym sprawę w pierwszej instancji, a nie stroną tego postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne było w drodze wyjaśnień czy to burmistrza, czy to też jego pełnomocnika dokonywać uzupełnienia uzasadnienia decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji i na tej podstawie wywodzić o prawidłowości decyzji tego organu. Stanowiło to istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i również z tych przyczyn zaskarżona decyzja nie może podlegać aprobacie.

Niemniej wszystko to prowadzi do wniosku, że wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy pozbawił strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie umożliwił skarżącym reprezentowanym przez pełnomocnika ustosunkowanie się do przedłożonych wyjaśnień rzeczoznawcy. Co więcej, SKO wydało zaskarżoną decyzję tego samego dnia, w którym przeprowadzono rozprawę administracyjną, a zatem przed wydaniem decyzji nie powiadomiono skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzając dowód w postaci rozprawy administracyjnej obejmującej wyjaśnienia rzeczoznawcy organ odwoławczy uzupełnił postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. O ile samo uzupełnienie dowodów w tym trybie nie może budzić wątpliwości, że odbyło się nieprawidłowo, poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa do udziału w czynnościach, to dodatkowo w przedstawionych okolicznościach organ odwoławczy pozbawił skarżących czynnego udziału w postępowaniu również w ten sposób, że nie poinformował ich pełnomocnika o uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie określonym w art. 10 § 1 k.p.a., dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 10 k.p.a. statuuje ogólną zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższej zasady wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. W doktrynie przyjmuje się, iż czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes stron (art. 61 § 2 k.p.a.) oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, OSNA 1986/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "(...) stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, umożliwić im udział w przeprowadzania tych dowodów, zadawać pytania, a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". W świetle ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91, niepubl.). Na marginesie wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wyjątkowe skatalogowane w treści art. 10 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu.

Uzupełnieniem tej zasady procesowej jest odzwierciedlona w dyspozycji art. 81 k.p.a. zasada ogólna prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obie wskazane zasady postępowania administracyjnego kształtują pozycję procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z tego wynika, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 93 i nast.). Na organie administracji w trakcie całego postępowania dowodowego spoczywa obowiązek stwarzania stronom możliwości ustosunkowania się do dowodów po to, aby móc uznać ujawnione okoliczności faktyczne za udowodnione. W wyroku z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "(...) okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione". Nieuzasadnione naruszenie tego prawa strony stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. nastąpiło bez wątpienia wówczas, gdy organ odwoławczy pominął pełnomocnika skarżących w postępowaniu odwoławczym, w toku którego dodatkowe wyjaśnienia w kwestii spornego operatu szacunkowego złożył jego autor na rozprawie administracyjnej w dniu 27 marca 2014 r., a w dalszej kolejności zaniechał powiadomienia stron przed wydaniem decyzji w trybie określonym w art. 10 § 1 k.p.a., przez co jak słusznie zauważa się w skardze, uniemożliwiono skarżącym złożenia sporządzonego na ich zlecenie kontroperatu.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną, stosując się do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnąć sprawę na nowo.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego odrębnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składają się uiszczone wpisy od skargi oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą od pełnomocnictwa.