Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 172/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 5 , art. 82 ust. 3,  art. 84 ust. 2 , art. 156
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 156 § 1 pkt 2 ,art. 7, art. 77 § 1 ,art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 98 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 listopada 2011 r. J. L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce położonej w miejscowości S. na działce o nr ewid. 98 obręb [...]. Wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegające na nieustaleniu faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, nieuwzględnieniu wszystkich stron postępowania, w tym również nieuznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania, błędnym oznaczeniu siedzib ludzkich w pobliżu planowanego przedsięwzięcia, braku charakterystyki przedsięwzięcia, nieuwzględnieniu wpływu na środowisko wszystkich elektrowni działających łącznie, negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza zaś na wysokospecjalistyczne gospodarstwo wnioskodawcy położone w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., następnie utrzymaną w mocy decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie elektrowni wiatrowej przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 98 w obrębie [...] położonej w S.

W wyniku rozpoznania skargi J. L. na powyższe rozstrzygniecie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 842/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tej samej spornej inwestycji z uwagi na nie dość wyczerpujące wyjaśnienie kwestii uprawnień skarżącego do bycia stroną w tym postępowaniu oraz z uwagi na błędne rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł zarzuty tożsame z tymi, które wskazał we wniosku z dnia 25 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć polegających na budowie czterech elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą w miejscowości S. na działkach o nr 81, 82, 78, 89 (obręb [...]), 98, 90, 99 (obręb [...]), 65, 69 (obręb [...]). Skarżący zwrócił uwagę, iż Kolegium błędnie uznało, że zarzuty postawione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia , w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem procedury zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą), w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, polegającym na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z naruszeniem:

1) art. 63 ust. 1 pkt 1 b ustawy , tj. bez uwzględnienia łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie powiązań przedsięwzięcia podlegającego ocenie z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

2) art. 64 ust. 3 ustawy , tj. w oparciu o opinie Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty [...] wydane z naruszeniem w/w przepisu polegającym na nie uwzględnieniu w w/w opiniach łącznie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

3) art. 69 ustawy, tj. bez wskazania zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i oparciu ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji wyłącznie o dane zawarte w złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia,

4) art. 84 ust. 2, tj. wydanie zaskarżonej decyzji bez obligatoryjnego załącznika do decyzji w postaci charakterystyki przedsięwzięcia

5) art. 85 ust., tj. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

6) przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania, w szczególności bez udziału skarżącego co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną.

W ocenie Kolegium zarzuty podnoszone przez stronę, które w jego ocenie przemawiają za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie pozwalają na stwierdzenie, iż wydanie ww. rozstrzygnięcia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Organ nadto podkreślił, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, tylko dokonanie oceny co do jej zgodności z normami prawa procesowego i materialnego obowiązującymi w chwili jej wydawania.

SKO stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z procedurą uregulowaną w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - zwanej "ustawą", w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia rozstrzygnięcia, Burmistrz Gminy i Miasta S. uzyskał wymagane stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Starosty [...] w przedmiocie tego, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., jaki i Starosta [...] stwierdzili, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pismo PPIS w Z. z dnia 23 lutego 2009 r., znak: [...], postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]). Powyższe zgodnie z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 i art. 65 ustawy stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] marca 2009 r. przez Burmistrza Gminy i Miasta S., postanowienia znak: [...], o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 1 ustawy, która wskazuje, że w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazane czynności Burmistrza Gminy i Miasta S. zostały zatem dokonane zgodnie z przepisami ustawy.

Kolegium uznało, iż organ administracji nie naruszył rażąco prawa nie przeprowadzając badań wpływu na środowisko pojedynczych, jak i wszystkich wiatraków pracujących w jednym czasie, które na podstawie oddzielnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć polegających na budowie elektrowni wiatrowych, miały zostać posadowione na sąsiadujących ze sobą działkach, oraz nie badając istnienia negatywnego, szkodliwego oddziaływania na środowisko turbin wiatrowych. W ocenie organu żaden przepis ustawy nie precyzuje, czy w przypadku, gdy w bliskim sąsiedztwie planowane jest przez inwestora wybudowanie większej ilości turbin wiatrowych, decyzja środowiskowa powinna być wydana na pojedynczą elektrownię wiatrową, czy też powinna ona obejmować wszystkie, składające się na farmę wiatrową turbiny.

Zdaniem Kolegium zarzut nie przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym skarżącego, może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi zaś argumentu przemawiającego za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto organ uznał, że o rażącym naruszeniu prawa nie można również mówić w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia. Ustawa nie wskazuje jakie elementy powinna zawierać charakterystyka. Treść karty informacyjnej została natomiast określona w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy. W materiale dowodowym sprawy znajduje się karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia, która zawiera wymagane ustawą elementy. Kolegium uznało, iż rolę charakterystyki przedsięwzięcia spełniała karta informacyjna, której treść, jak wynika z praktyki, była przenoszona przez organy do charakterystyki. Kolegium wyraziło przypuszczenie, iż Burmistrz Gminy i Miasta S. prawdopodobnie uznał zatem, że sporządzanie dwóch takich samych treściowo dokumentów byłoby niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. L. podtrzymał swoje stanowisko i podniósł argumentację jak dotychczas, a ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzenie, podczas rozstrzygania sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli polegającego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na pewności, że elektrownie wiatrowe usytuowane w pobliżu miejsca zamieszkania i pracy mieszkańców Gminy S. nie wpływają negatywnie na ich zdrowie z powodu nadmiernej emisji hałasu oraz ogólnikowym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika z jakich konkretnie powodów organ uznał, że naruszenie przepisów art. 63 ust. 1 pkt. 1)b), art. 64 ust. 3, art. 69, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 2) pkt. 2) ustawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1pkt. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Strona podniosła, iż w powoływanych przez skarżącego przepisach ustawy, ustawodawca nałożył na organy biorące udział w ocenie czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, obowiązek zbadania czy dane przedsięwzięcie jest powiązane z innymi przedsięwzięciami szczególnie w aspekcie kumulowania się oddziaływań. Konstrukcja przepisów nie pozostawia miejsca na jakąkolwiek interpretację, niż ich literalne brzmienie.

Zdaniem skarżącego naruszenie, do którego doszło w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, polegało na pominięciu na wszystkich etapach postępowania, które w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji środowiskowej stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zatem pominięto obligatoryjny, konieczny element postępowania, bez którego nie można było wydać rzetelnej, zgodnej z prawem decyzji. Powyższe naruszenie przepisów miało charakter rażący i istotny wpływ na wynik postępowania bowiem skumulowane oddziaływania 4 elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu nieruchomości skarżącego uzasadniałoby przeprowadzenie pełnych badań środowiskowych.

W tym miejscu należy podkreślić, że Burmistrz Gminy i Miasta S. w dacie prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji z urzędu posiadał wiedzę, na temat wszystkich 4 elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliży nieruchomości skarżącego. Bowiem w tym czasie Burmistrz Gminy i miasta S. prowadził równolegle postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych dotyczących pozostałych elektrowni, tj.

1. postępowanie zakończone wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej na działkach nr ewid. 82, 81, 78, 64 i 89 w miejscowości S.

2. postępowanie zakończone wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej na działkach nr ewid. 69 w obrębie [...] w miejscowości S.

3. postępowanie zakończone wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej na działkach nr ewid. 81 w obrębie [...] w miejscowości S.

W ocenie strony z dokumentów załączonych do akt w/w spraw, szczególnie map wskazujących zasięg oddziaływania elektrowni (izolinii hałasu) wynika, że obszary oddziaływania wszystkich 4 elektrowni nakładają się na siebie, a ich oddziaływanie kumuluje się stwarzając większe uciążliwości, niż te które zostały ustalone w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zatem wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący, gdyż spowodowało podjecie przez Burmistrza Gminy i Miasta S. błędnej decyzji, tj. odstąpienie od zasadnych w przedmiotowej sprawie pełnych badań środowiskowych.

Ponadto w czasie prowadzenia postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, w odległości ok. 1,5 km od nieruchomości skarżącego znajdowała się działająca farma wiatrowa składająca się z pięciu elektrowni. Ta okoliczność również nie została wzięta pod uwagę w w/w postępowaniu.

W tym miejscu skarżący wyjaśnił, że nie upatruje rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w objęciu decyzją tylko jednej elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce nr 98, a nie wydaniu "łącznej" decyzji dla wszystkich 4 elektrowni wiatrowych, co do których Burmistrz Gminy i Miasta S. prowadził postępowania środowiskowe, lecz wydaniu w/w decyzji z pominięciem, na wszystkich etapach postępowania, powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, tj. elektrowniami wiatrowymi usytuowanymi na działkach 82, 81 i 69.

Ponadto, w ocenie skarżącego, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Brak uznania skarżącego za stronę postępowania wiąże się bezpośrednio z naruszeniami wskazanymi w pkt. 1 i 2 powyżej, zatem uchybienie to winno zostać uznane przed organ za podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że za uchybienie procedurze nie może być poczytywany brak charakterystyki przedsięwzięcia. Jest to twierdzenie błędne, bowiem zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy, charakterystyka przedsięwzięcia jest obligatoryjnym załącznikiem do decyzji środowiskowej. Zatem wydanie takiej decyzji bez obligatoryjnego załącznika stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi wpłynął wniosek o dopuszczenie A spółki z o.o. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż A spółka z o.o. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę spornej elektrowni wiatrowej została przeniesiona na nowego inwestora – B spółkę z o.o. (obecna firma: A spółka z o.o. z siedziba w W.).

W odpowiedzi na skargę A spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem uczestnika postępowania brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszeń prawa o charakterze oczywistym i nie dającym się pogodzić z porządkiem prawnym. Wręcz przeciwnie, jak wskazano Wójt Gminy S. przeprowadził prawidłowo procedurę w sprawie, uzyskał stosowne opinie i wydał decyzję, która je uwzględniała.

W ocenie uczestnika postępowania naruszenie przepisów proceduralnych lub technicznych (jak np. brak określonego załącznika) przy wydawaniu decyzji same w sobie nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli osoba wnosząca podanie w tym zakresie nie wykaże, że takie naruszenie miało wpływ na treść decyzji, że z tej przyczyny merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji naruszało prawo, a dodatkowo takie naruszenie miało kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa - stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe.

Zdaniem uczestnika postępowania skarżący pomija jednak okoliczność, że w dacie wydawania decyzji, na mocy przepisu intertemporalnego z art. 173 ustawy środowiskowej, w mocy pozostawało rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (rozporządzenie z 9 listopada 2004, wydane na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (poś) obecnie zastąpione rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 60 ustawy środowiskowej).

Rozporządzenie to doprecyzowuje zakres badania przez organ czynników w celu stwierdzenia, czy przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania (sporządzenia raportu środowiskowego). Zgodnie z § 5 Rozporządzenia z 9 listopada 2004, wśród szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu wymieniono w pkt 1 b) powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Należy przyjąć, że przepisy rozporządzenia doprecyzowują zakres obowiązków organu w tym zakresie. Wskazują, że bada się oddziaływanie z przedsięwzięciami, położonymi na terenach nieruchomości sąsiednich, a na obszarze przedmiotowej inwestycji takowych brak.

Jak wynika z powyższego zestawienia ogólnego przepisu ustawy i przepisu szczególnego, zawartego w rozporządzeniu, Organ przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, powinien uwzględnić oddziaływania występujące na nieruchomościach sąsiednich. Organ uprawniony był do przyjęcia w obowiązującym wówczas stanie prawnym, że nie jest wymagane badanie kumulatywne z innymi elektrowniami w okolicy. Z całą pewnością takie działanie nie pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności z regulacją prawną.

Powyższe dotyczy odpowiednio także zakresu badania, do którego zobowiązane są, zgodnie z dyspozycją ustawy środowiskowej, organy (Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz właściwy Starosta) wydające opinie, poprzedzające wydanie przez Wójta (Burmistrza, Prezydenta Miasta) postanowienia o braku obowiązku sporządzenia raportu środowiskowego. Wskazać należy, że w obu opiniach wydanych w przedmiotowej sprawie znalazło się odniesienie do rozporządzenia z 9 listopada 2004 roku i określonych w nim uwarunkowań i taka wykładnia była w tym stanie prawnym powszechna i prawidłowa.

Dalej uczestnik postępowania podniósł, że pozbawienie strony udziału w sprawie może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, kończącej to postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie toczyło się w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW na wskazanej działce zlokalizowanej w miejscowości S. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, w którym to we wniosku jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi katalog zamknięty. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwalają na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 roku, w sprawie I OSK 996/06 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to bowiem naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Rażące naruszenie prawa jest więc wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Dostrzec również należy ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki. Po pierwsze konieczna jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie – przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, a po trzecie – skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 roku, V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 roku, VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 roku, II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1242/12 i inne).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W stanie faktycznym sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zauważyć należy, iż strona w treści owego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji jako przejaw "rażącego naruszenia prawa" wymieniła okoliczność, iż organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie ustalił faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko (w tym infradźwięków, pola elektromagnetycznego i oddziaływania na wysoko wyspecjalizowane gospodarstwo rolne skarżącego).

Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy stwierdzenia nieważności wyjaśnić wypada, iż zarzut nie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadzenie określonych dowodów w sprawie, nie jest argumentem, który może być skutecznie podniesiony w postępowaniu nieważnościowym. Przede wszystkim należy zaakcentować, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem weryfikacja zarzutu jakoby organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie ustalił faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, łączyłaby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dowodów, do czego nie jest uprawniony organ orzekający w trybie nieważnościowym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego, jakim bezspornie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy ponownie podkreślić, że podnoszone zarzuty dotyczące nieustalenia faktycznego oddziaływania elektrowni, czyli zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ środowiskowy przepisów postępowania administracyjnego w zakresie nie przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, są niezasadne, bowiem te kwestie nie mogą być podnoszone we wskazanym trybie postępowania. Z tego też powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. bowiem nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wskazanych naruszeń.

Kolejny zarzut skarżącego, iż organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od sporządzenia raportu środowiskowego, również nie znajduje uzasadnienia. Niewątpliwie przepisy powołanej już wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przewidują – po spełnieniu określonych warunków – możliwość odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku złożenia raportu środowiskowego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był obowiązany do zasięgnięcia opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. W tejże sprawie zarówno organ właściwy dla wydania decyzji środowiskowej, jak i organy opiniujące (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Starosta pełniący – na mocy art. 156 ustawy – zadania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) oceniły, że charakter, rozmiar, zasięg i oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie budzą wątpliwości, co poskutkowało odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Organ właściwy w sprawie wziął pod uwagę opinie organów, dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, w tym także wniosku inwestora. Dlatego też odstąpienie od opracowania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza braku przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego lub pominięcia § 5 rozporządzenia, czyli braku przeprowadzenia na pierwszym etapie procedury tzw. screeningu, czyli badania oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia, zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia przez organy powyższych przepisów prawa materialnego. Wobec tego – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z tego powodu, iż organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu autora skargi wskazującego na nierozważenie przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, należy wyjaśnić, iż stosownie do § 4 rozporządzenia parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Zdaniem sądu, regulacja powołanego przepisu nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju charakterystycznych parametrów przedsięwzięcia, ale tylko do parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Skarżący w pismach wspominał, że organ wydał 4 decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla 4 wiatraków i nie rozważył kumulacji tych inwestycji w trybie powołanego przepisu. W przepisach rozporządzenia zagadnienie związane z wykonaniem instalacji wykorzystujących siłę wiatru regulowane jest przepisem § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, który normuje kwestię obligatoryjnego sporządzenia raportu oraz w przepisie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia odnoszącym się do fakultatywnego sporządzenia raportu. W tej sytuacji dokonując oceny czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu § 4 rozporządzenia, normę prawną należy zbudować sięgając do trzech jednostek redakcyjnych, trzech paragrafów (§ 2 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 rozporządzenia), a dodatkowo tak skonstruowaną normę prawną odnieść należy do ustaleń faktycznych w sprawie. Z tego też powodu – zdaniem składu orzekającego – ewentualne uchybienie w tym zakresie może stanowić jedynie naruszenie prawa, a nie wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa pociągające za sobą nieważność postępowania. Wcześniej wskazywano już na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rażąco naruszyć można tylko przepis prawa, który stosuje się wprost, nie wymaga wykładni prawa. Zatem nie można rażąco naruszyć normy prawnej budowanej z kilku przepisów zawartych w różnych jednostkach redakcyjnych jednego lub kilku aktów prawnych.

W końcu odnosząc się do ostatniej wymienionej we wniosku o stwierdzenie nieważności podstawy stwierdzenia nieważności, czyli kwestii braku dołączenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej obligatoryjnego elementu, czyli charakterystyki przedsięwzięcia wyjaśnić wypada, iż istotnie z przepisu art. 82 ust. 3 i art. 84 ust. 2 ustawy wynika obowiązek załączenia do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań rzeczonego dokumentu. Bezspornie organ do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie dołączył charakterystyki przedsięwzięcia, ale załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia. Uwzględniając fakt, iż charakterystyka przedsięwzięcia powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, zawierającej podstawowe informacje o przedsięwzięciu, opisane naruszenie – w ocenie sądu – nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

Uzupełniając powyższe i ustosunkowując się do treści skargi wyjaśnić wypada, iż okoliczność pominięcia skarżącego, jako strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jako okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu nieważnościowym, co potwierdza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2011 roku, II OSK 184/10; z dnia 6 października 2009 roku, II OSK 1494/08 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 kwietnia 2013 roku, VII SA/Wa 2170/12 i z dnia 17 stycznia 2012 roku, VII SA/Wa 1637/11 i inne). Pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można uznać za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Już w wyroku z dnia 29 marca 1988 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA 636/87, opubl. ONSA 1988/1/45) sformułował obecnie aktualne stanowisko, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 K.p.a. jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 K.p.a.

Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

ds