Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1726/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 39 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15  art. 47
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. D. – S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), III. zarządza zwrot od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącej kwoty 986 zł (dziewięćset osiemdziesiąt sześć złote) tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Kierownik W. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w N. decyzją z dnia 24 czerwca 2015r., znak [...],[...] ustalił B. D.- S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 39 520,76 zł. W podstawie prawnej wskazano art. 104 i 107 k.p.a., art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 i art.28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), § 38, § 39 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), art. 5 ust. 1 , 2, 3, art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r.

W uzasadnieniu podano, że B. D.- S. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r.: pakiet 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. Płatność została pomniejszona ze względu na złożenie wniosku po terminie o 1 %. Kierownik W. Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w N. decyzją Nr [...] z dnia 1 marca 2012 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 150.115,54 zł. W latach 2012-2013 B. D.- S. ponawiała wnioski o przyznanie płatności w tych samych wariantach. W dniu 29 maja 2013r. gospodarstwo wytypowano do kontroli na miejscu. W trakcie kontroli, prowadzonej w dniach 23 – 25 lipca 2013r. stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Ponadto stwierdzono błąd w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych. Organ wyliczył kwoty do zwrotu. Ponadto wskazał, że decyzją z dnia 5 marca 2014r, nr [...] przyznał stronie płatność środowiskową w kwocie 130 500 zł, uwzględniając wyniki kontroli. B. D.- S. nie odwołała się od tej decyzji, dokonała też częściowego zwrotu.

Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na podstawie decyzji z 1 marca 2012r. i 23 kwietnia 2013r. Omówił treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazał, że niezgodność w zakresie zmniejszenia areału, kwalifikującego się do przyznania płatności ustalono na podstawie porównania powierzchni, zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni, stwierdzonych w wyniku kontroli w roku 2013. Na tej podstawie organ stwierdził, że w latach 2011 i 2012 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów).

B. D.- S. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, względnie – uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w zw. z § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez uznanie, że kwotę nienależnie pobranej pomocy w latach 2011 i 2012, podlegającą zwrotowi stanowi kwota związana z zastosowaniem w 2013 r. zmniejszenia płatności z powodu stwierdzenia zmniejszenia powierzchni oraz nieutrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów. Nadto zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) poprzez uznanie, że stwierdzenie uchybień wroku 2013 i zastosowanie zmniejszeń płatności w roku 2013 uzasadnia zastosowanie odzyskiwania pomocy (zwrotu) uzyskanej przez beneficjenta w latach poprzednich z pominięciem zastosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 tj. z pominięciem rozważenia rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez nieustalenie, czy w związku ze stwierdzoną w 2013 r. nieprawidłowością oznaczoną kodem E7 została spełniona przesłanka zaniechania odzyskiwania pomocy w związku z wystąpieniem innej wyjątkowej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika tj. gradobicia, nadmiernych i długotrwałych opadów atmosferycznych, o których strona zawiadomiła organ pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r., przedkładając dowody. *

Decyzją nr [...], wydaną dnia 7 września 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przepisy dotyczące zwrotu płatności rolnośrodowiskowej oraz poczynione w sprawie ustalenia. Wskazał, że kontrola terenowa ma istotne znaczenie dla ustalenia, jak w rzeczywistości przedstawia się wypełnianie przez producenta wymogów wsparcia. Ocenił, że organ pierwszej instancji przeanalizował w prawidłowy sposób, czy w sprawie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia obowiązku zwrotu albo wykluczające taki zwrot.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione. Wskazał, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenie oraz odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot już wypłaconych w latach wcześniejszych. Ocenił też, że okoliczność "siły wyższej" nie zaistniała w gospodarstwie strony. Skarżąca informowała co prawda, że nie ma możliwości przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych, ale nie podała, czy i w jakiej ilości zniszczeniu uległy drzewa owocowe. Organ ocenił również, że gradobicie czy duże opady nie mogły doprowadzić do całkowitego zniszczenia roślin (jabłoni).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. D.- S. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie – ich uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, a nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w zw. z przepisem § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w przypadku stwierdzenia zmniejszenia powierzchni oraz niedotrzymania minimalnej obsady drzewostanu w jednym, kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powstaje skutek w postaci konieczności stosowania sankcji wstecz (za lata poprzednie) niezależnie od tego, czy nieprawidłowości stwierdzono też w latach ubiegłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia zasadza się na obciążaniu sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich w razie istnienia nieprawidłowości o charakterze wieloletnim, istniejących w okresie, za który wypłacono nienależnie pobrane płatności;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji przesłanek stosowania sankcji administracyjnej w postaci odzyskiwania pomocy w ten sposób, że obowiązek zwrotu płatności ma "charakter wsteczny" z samego tylko celu i kompleksowego charakteru programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy niewadliwa wykładnia prowadzi do wniosku o objęciu procedurą zwrotu wypłaconej pomocy wyłącznie za okresy przeszłe w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w których to okresach istniała nieprawidłowość;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności i ich znaczenia dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy, zaś organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość oczywiście miała znaczny rozmiar i była trwała, podczas gdy strona przedstawiła konkretne czynności, które podjęła w racjonalnym (agrotechnicznie) terminie i usunęła nieprawidłowości jeszcze w roku 2013, zaś nieprawidłowość dotknęła stosunkowo niewielką tylko część powierzchni zadeklarowanej;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na traktowaniu okoliczności nadzwyczajnych zgłoszonych przez skarżącą w czerwcu i sierpniu 2013 r. jako mających znaczenie jedynie dla uprawnienia do płatności w roku 2013, jak również poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na traktowaniu okoliczności zgłoszonych przez stronę w czerwcu i sierpniu 2013 r. jako "siły wyższej" niebędącej przesłanką zaniechania odzyskiwania pomocy oraz na wymaganiu, aby zgłoszenie "siły wyższej" zawierało informację o zniszczeniu drzewek, podczas gdy właściwe stosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że rolnik ma dokonać aktu staranności poprzez zgłoszenie zdarzenia, lecz bez informowania o wszelkich możliwych skutkach tego zdarzenia dla uprawnienia do płatności, w tym w poprzednich latach, jak również gdy właściwe stosowanie tego przepisu wymaga oceny, czy zdarzenia o charakterze atmosferycznym mające miejsce w kolejnym roku realizacji zobowiązania (2013 r.) są przesłanką zaniechania odzyskiwania pomocy już wcześniej wypłaconej;

- inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a.w ten sposób, że organ odwoławczy rozpoznając zarzuty skarżącej m.in. co do naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i uzasadniając swoje negatywne stanowisko czyni to poprzez prostą polemikę z zarzutem skarżącej, w ogóle nie wyjaśniając, jakie oceny i jak przeprowadzony tok rozumowania doprowadził do takiego stanowiska organu, przez co nie wyjaśnia stronie zasadności przesłanek, jakimi się kierował, co stanowi istotny deficyt uzasadnienia decyzji;

- inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie, w jakim strona powoływała się na fakt uzupełnienia minimalnej obsady na działkach dotkniętych nieprawidłowością E7 w roku 2013, co znajduje potwierdzenie w raporcie kontroli na miejscu dotyczącej roku 2014, w którym nie stwierdzono dla działek C, D, F, M i N nieutrzymania minimalnej obsady, a to z tego względu, że strona w roku 2013 w terminie agrotechnicznym (jesień) uzupełniła obsadę dosadzając drzewka jabłoni.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 173 ze zm.) pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W myśl § 39 ust. 2 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:

a) powierzchni stanowiącej różnicę między:

– powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a

– powierzchnią stanowiącą różnicę między:

– powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a

– powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem,

b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolno środowiskowa.

Istotne znaczenie dla sprawy mają również przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). W myśl art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Stosownie do art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Powyższe przepisy zakreślają krąg okoliczności istotnych w sprawie, które winny były ustalić organy administracji publicznej, ustalające kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Okoliczności te podlegały ustaleniu zgodnie z wszystkimi wymogami, przewidzianymi w przepisach k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. ( tak między innymi komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył przede wszystkim prawidłowości ustaleń faktycznych co do spełnienia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012. Skarżąca nie kwestionowała bowiem, że nieprawidłowości, uzasadniające uznanie płatności za pobrane nienależnie zaistniały w roku 2013.

Organy administracji publicznej całość ustaleń faktycznych w sprawie oparły na kontroli w miejscu, prowadzonej w dniach od 23 do 25 lipca 2013r. W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca zmniejszyła obszar, na którym powinna była realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak również nie spełniła wymogu minimalnej obsady drzew na działkach. Analiza akt sprawy pozwala jednak stwierdzić, że organy administracji publicznej nie dysponowały jakimkolwiek dowodem, pozwalającym na poczynienie podobnych ustaleń w odniesieniu do lat 2011-2012.

Faktem jest, że z art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, a na organach administracji spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń również i w tym zakresie. Jednak przepis ten jest wyłącznie normą prawa materialnego, która nie pozwala na tworzenie domniemań faktycznych w tym sensie, że ustalenie podstaw do zmniejszenia i odzyskania pomocy w danym roku pozwala przyjmować bez jakichkolwiek dalszych dowodów, iż podstawy te zaistniały już wcześniej. Inaczej mówiąc, zgodnie z wymogami powołanych przepisów k.p.a., organy administracji muszą zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwoliłby stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienia miały miejsce już wcześniej.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał wyłącznie na poczynienie ustaleń co do tego, w jakim stanie znajdowały się działki skarżącej w roku kontroli, tzn. w 2013r. Jednak ustalenie stanu na rok 2013 nie pozwala na wysnucie logicznego i zgodnego z zasadami doświadczenia życiowego wniosku, iż stan działek w dwóch latach poprzednich był taki sam. Powołany już wyżej art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów administracji publicznej od zgromadzenia materiału dowodowego, mogącego pozwolić na stwierdzenie, jaki był stan zagospodarowania działek w tym okresie. O ile można przyjąć, że dowodami takimi mogłyby być dowody pośrednie (np. jednoznacznie wskazujące na to, że w latach 2011-2012 skarżąca nie wykonywała na działkach żadnych prac i nie zaszły żadne dodatkowe okoliczności, które mogłyby zmienić ich stan zagospodarowania), o tyle nie do pogodzenia z wymogami art. 7, art. 77 § 1, a w szczególności art. 80 k.p.a. jest poczynienie ustaleń przy braku jakiegokolwiek materiału dowodowego, dotyczącego lat 2011-2012. Ustalenia odnośnie tych lat są zatem nie tyle nawet dowolne i arbitralne, co praktycznie w ogóle przez organ nie zostały dokonane, a w sposób niedopuszczalny zastąpiono je "przeniesieniem" ustaleń co do stanu w roku 2013 na okresy wcześniejsze. Takie działanie organu administracji publicznej musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Potwierdziły się zatem podnoszone w sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a pośrednio również – znaczna część zarzutów, dotyczących prawa materialnego. Na podstawie tak niekompletnego materiału dowodowego oraz praktycznego braku ustaleń faktycznych co do lat 2011-2012 jakiekolwiek zastosowanie norm materialnoprawnych w stosunku do tego okresu było przynajmniej przedwczesne.

Skarżąca słusznie zwraca również uwagę, że stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 znaczenie ma to, czy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rozmiar niezgodności, związany z ciężarem jej skutków oraz uwzględniający cele kryteriów wsparcia, a nadto zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności mają również znaczenie istotne z uwagi na przepisy rozporządzenia nr 65/2011 (art. 18 ust. 2). W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera stosownych ustaleń, a w konsekwencji również nie znalazły się w niej rozważania na temat tego, jaki był rozmiar stwierdzanych niezgodności oraz czy skarżąca podjęła działania w celu ich usunięcia.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia § 45 ust. 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej... Przepis ten stanowi, że inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest m. in. inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Wyraźnie widać, że rozporządzenie krajowe odsyła w tym wypadku do treści rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Stosownie do art. 47 ust. 1 tego ostatniego aktu prawnego (rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2006.368.15), państwa członkowskie mogą uznać szereg okoliczności w rodzaju siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta; stosownie zaś do art. 47 ust. 2 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Z przepisu tego wynika zatem, że beneficjent winien nie tylko zgłosić zdarzenie/szkodę, ale również przedstawić "wystarczające dowody"; jeżeli dowodów na np. zniszczenie drzew nie dało się przedstawić od razu, jak wywodzi to skarżąca, należało uczynić to w stosownym momencie, kiedy możliwe było już ocenienie skutków zalań, podtopień i opadów; w każdym wypadku jednak z rozporządzenia nr 1974/2006 wynika, że ciężar wykazania stosownych faktów spoczywa na beneficjencie.

Zawarty w skardze alternatywny wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nie mógł zostać uwzględniony. Formalną podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 3 p.p.s.a. Nie może jednak budzić wątpliwości, że sąd administracyjny, który co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, ustalenia faktyczne może poczynić wyłącznie na podstawie materiału, zebranego przez organy administracji publicznej. Tylko na podstawie ich oceny możliwe byłoby ustalenie przez sąd, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie takie jest zatem wykluczone w sytuacji, gdy materiał dowodowy, zebrany przez organy administracji, jest niekompletny – a z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują się do wskazań, wynikających z niniejszego rozstrzygnięcia. W szczególności zaś zgromadzą materiał dowodowy, pozwalający na poczynienie ustaleń odnośnie lat 2011-2012, ponieważ w braku takiego materiału wydanie rozstrzygnięcia o ustaleniu kwot nienależnie pobranych za te lata byłoby pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych. Dokonają też ustaleń odnośnie rozmiaru i trwałości stwierdzonych niezgodności. Wobec braku prekluzji dowodowej, w ponownie rozpatrywanej sprawie skarżąca będzie mogła wykazać, czy zwrotowi pomocy nie sprzeciwia się przypadek siły wyższej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II wyroku, za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ze względu na fakt, iż strona uiściła wpis w wysokości 1 186 zł, a w sprawie kwota należnego wpisu, wynikająca z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) wynosiła 200 zł, należało orzec na zasadzie art. 225 p.p.s.a. orzec o zwrocie różnicy pomiędzy kosztami pobranymi a kosztami należnymi, co Sąd uczynił w punkcie III wyroku.