Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 221/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 64a, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2019 póz. 1438 z późn. zm.):

1) nałożył na zobowiązaną A. P. grzywnę w wysokości [...] zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K., orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 22 marca 2016 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], znak: [...] oraz wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 919/16 i wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt: II OSK 901/17, a określonego w tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: [...];

2) ustalił również opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł;

3) wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 27 czerwca 2019 r., znak: [...], do dnia 30 września 2020 r.

W postanowieniu orzekł również, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze oraz że nałożoną grzywnę wraz z opłatą należy uiścić w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 22 marca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, W. P. nakazano rozbiórkę w/w obiektu budowlanego.

W dniu 1 kwietnia 2019 r. zobowiązany W. P. wniósł o wygaśnięcie decyzji PINB w M., podnosząc, że po wydaniu decyzji utracił tytuł prawny zarówno do działki nr [...] jak i do działki [...] w K. , a to z uwagi na fakt, że współwłaściciele ww. nieruchomości dokonali zbycia przysługującego im prawa własności na rzecz osoby trzeciej i doszło do wygaśnięcia umowy użyczenia nr [...] z dnia 5 lipca 2013 r. Organ zwrócił się pismem z dnia 4 lipca 2019 r. do aktualnej właścicielki nieruchomości - A. P. o udzielenie informacji, czy zobowiązany W. P., pomimo rozwiązania umowy użyczenia działek nr [...] w miejscowości K., podpisanej z poprzednimi właścicielami rzeczonych nieruchomości, nadal użytkuje przedmiot rozbiórki, a jeśli tak to w oparciu o jaki tytuł prawny, oraz ewentualnie o wskazanie czy zobowiązany ma dostęp do działek nr [...] umożliwiający wykonanie mu orzeczonego nakazu rozbiórki. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.

W dniu 25 czerwca 2019 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że obowiązek orzeczony decyzją z dnia 22 marca 2016 r., znak: [...], nie został wykonany, skutkiem czego skierowano do aktualnej właścicielki nieruchomości działek nr [...] w miejscowości K., upomnienie z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak: [...]

Kolejno tytułem wykonawczym [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r. skierowanym do A. P., wszczęto postępowanie egzekucyjne w sprawie. W dniu 3 września 2019 r. zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności: art. 33 pkt 1 wobec toczącego się postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji PINB w M., która stanowi podstawę dla wydanego tytułu wykonawczego; art. 33 pkt 4 z powodu błędu co do osoby zobowiązanej, art. 33 pkt 5 z powodu niewykonalności obowiązku z uwagi na nieprecyzyjność nakazu rozbiórki, art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 §1 poprzez nie doręczenie upomnienia wszystkim zobowiązanym, art. 33 pkt 10 poprzez niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy, a to: § 1 pkt 2 - tytuł wykonawczy nie określa w sposób właściwy zobowiązanego i § 1 pkt 3 - nie określono precyzyjnie przedmiotu egzekucji. Powyższe zarzuty zostały oddalone postanowieniem nr [...] z dnia 9 września 2019 r. Postanowieniem nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 maja 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Kontrola przeprowadzona w dniu 23 czerwca 2020 r. wykazała, że rozbiórka w dalszym ciągu nie została wykonana.

Organ wyjaśnił, że grzywna celem przymuszenia jest w niniejszej sprawie najwłaściwszym środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania decyzji o rozbiórce, gdyż pozwala zobowiązanej zdecydować samodzielnie o sposobie wykonania rozbiórki, wybrania wykonawcy bez kosztów związanych z procedurą przetargową związaną z wyłonieniem wykonawcy w ramach wykonania zastępczego. a także zabezpieczenia opróżnienia budynku w sposób dogodny dla zobowiązanej. .

Organ wskazał, że wysokość grzywny została obliczona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Powierzchnia zabudowy budynku została ustalona zarówno w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego znak: [...] jak i samo wyrzeczenie decyzji z dnia 22 marca 2016 r., gdzie podano wymiary budynku: 18,30 x 12m. Obliczenie to zastało także potwierdzone w wyroku WSA w Krakowie wydanym w sprawie.

A. P. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Żaląca się zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 29 § 2 pkt 3, art. 15 § 1 w zw. z art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 2, art. 33 § 1 pkt 4, art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., albowiem w sprawie nie można mówić o zgodnym z prawem wszczęciu postępowania egzekucyjnego, gdyż z akt postępowania egzekucyjnego i z treści wykonywanej decyzji jednoznacznie wynika, że zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy wystawiono wobec niewłaściwej osoby, a nadto w sposób naruszający art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.,

- art. 121 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem, a nie budowlą.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r., znak; [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia dotyczącego wezwania do wykonania obowiązku i w tym zakresie postanowił wezwać zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr [...] do dnia 28 lutego 2021 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że postanowienie wydane zostało prawidłowo. Na zobowiązanej ciąży obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej, oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K., co wynika z decyzji PINB z dnia 22 marca 2016 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], znak: [...] Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym również protokół kontroli poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tj. kontroli z dnia 23 czerwca 2020 r. wskazuje, że pomimo doręczenia zobowiązanej upomnienia z dnia 8 sierpnia 2019 r. oraz odpisu tytułu wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2019 r., zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec powyższego, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, było w ocenie MWINB, uzasadnione.

W toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, że podlegający rozbiórce obiekt budowlany jest budynkiem o wskazanych wyżej wymiarach. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w decyzji I i II instancji oraz wyrokach sądów. Organ dodał przy tym, że powierzchnię zabudowy budynku wyznacza rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Dokonana kwalifikacja obiektu budowlanego jako budynek, jak i ustalona w toku postępowania administracyjnego powierzchnia zabudowy tego obiektu, tj. 219,6 m2, nie mogą budzić wątpliwości i są wiążące również dla organu egzekucyjnego.

MWINB wyjaśnił, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na specyfikę tego postępowania. Wobec powyższego przyjmuje się, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku zawiadamiania zobowiązanego o przeprowadzanych w toku postępowania egzekucyjnego dowodach, w tym również o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych celem sprawdzenia, czy egzekwowany obowiązek został wykonany, nie wspominając już o aspektach sprawy administracyjnej, która tak, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, została ostatecznie oraz prawomocnie rozstrzygnięta.

Zdaniem organu II instancji, organ egzekucyjny prawidłowo obliczył kwotę grzywny nałożonej na zobowiązaną skarżonym postanowieniem, ustalając cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania przez PINB komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2020 r. (Dz. Urz. GUS z 2020 r., poz. 23), w wysokości [...] zł. Biorąc zatem pod uwagę powierzchnię zabudowy podlegającego rozbiórce budynku oraz obowiązującą w dacie orzekania przez PINB cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, kwota grzywny obliczona przez PINB zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wyniosła: [...]). Organ nadmienił, że w aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jest wyższa (4987 zł), jednak obliczenie grzywny na podstawie aktualnego stanu prawnego prowadziłoby do naruszenia zakazu określonego w art. 139 k.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a. oraz w art. 18 u.p.e.a.).

Organ odwoławczy zauważył, że w treści wezwania zawartego w pkt 3 sentencji skarżonego postanowienia, PINB wskazał nieprawidłową datę tytułu wykonawczego oraz nieprawidłowy numer tytułu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednak pogląd o dopuszczalności konwalidowania przez organ odwoławczy, wydanego przez organ egzekucyjny, postanowienia o nałożeniu grzywny, w zakresie nieprawidłowego wezwania, o którym mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., stąd organ II instancji orzekł w tym zakresie reformatoryjnie.

Organ przypomniał, że w treści swojego postanowienia nr [...] z dnia 22 maja 2020 r. znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB nr [...] z dnia 9 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 524/12, wyjaśnił zobowiązanej, że uwagi odnoszące się do merytorycznej zawartości ostatecznej decyzji, zgłoszone na etapie egzekwowania tej decyzji są zdecydowanie spóźnione i nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Decyzja taka nie może być kwestionowana w postępowaniu egzekucyjnym. Odnośnie zarzutu, że upomnienie i tytuł wykonawczy wystawiono wobec niewłaściwej osoby, a nadto w sposób naruszający art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a, MWINB wskazał, że okoliczności, które mogą być podstawą zarzutów w rozumieniu art. 33 u.p.e.a. nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty są bowiem odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny środkiem prawnym służącym zobowiązanemu. Zobowiązana pismem z dnia 2 września 2019 r. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr [...], w tym również zarzut błędu co do osoby zobowiązanego oraz zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów z art. 27 u.p.e.a. Postanowieniem nr [...] z dnia 9 września 2019 r. znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 22 maja 2020 r. znak: [...], PINB orzekł o oddaleniu zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 868/20 orzekł o oddaleniu skargi.

Wbrew zarzutowi PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zasadnym jest w przedmiotowej sprawie nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia (a nie wykonania zastępczego), jak i zasady określania wysokości grzywny w wypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu spełniającego kryteria budynku. MWINB podzieliło ocenę PINB w tym zakresie, podkreślając jednocześnie, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. związany jest jednoznaczną normą wyrażoną w tym przepisie, określającą sposób wyliczenia grzywny. Dlatego takie aspekty jak rzeczywista wartość obiektu podlegającego rozbiórce, czy też sytuacja finansowa zobowiązanego nie ma wpływu na określenie grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia wymaga, że celem nałożonej grzywny nie jest jej zapłacenie, ale przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. Grzywna nie jest karą, tylko środkiem mającym na celu zmobilizować zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, a zobowiązany może uwolnić się od zapłaty grzywny, wykonując ten obowiązek. Organ przybliżył regulacje zawarte w art. 125 i 126 u.p.e.a.

A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając naruszenie:

- art. 59 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. przez ich pominięcie, pomimo tego, że istniała i istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że egzekucja została skierowana do innej osoby niż to wynika z decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego oraz przez niedoręczenie upomnienia skarżącej przed wydaniem tytułu wykonawczego;

- art. 122 § 2 ust. 2 u.p.e.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym może być skutecznie dokonane przez organ nadzorczy jakim jest MWINB.

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, że organ nadzoru - jakim jest MWINB w przedmiotowej sprawie - posiada kompetencję do wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, która - zgodnie z art. 122 u.p.e.a. jest zarezerwowana wyłącznie dla organu egzekucyjnego jakim jest PINB.

- art. 125 § 5 u.p.a.e. przez jego błędne zastosowanie skutkujące wadliwym obliczeniem grzywny w celu przymuszenia (zarzut stawiany alternatywnie, na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego).

Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w stosunku do innej osoby, niż to wynika z decyzji o nakazie rozbiórki. Dotyczy to zarówno wydania tytułu wykonawczego, jak i grzywny w celu przymuszenia. Nakaz rozbiórki nałożony został na W. P., natomiast w tytule wykonawczym jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku objętego decyzją PINB wskazano A. P.. Konsekwencją powyższego było, że upomnienie, którego doręczenie osobie zobowiązanej warunkuje skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zostało doręczone skarżącej. Upomnienie nie zostało odebrane przez A. P., czy nawet przez W. P., a przez Z. P.. Tymczasem art. 43 K.p.a. ustanawia sposób doręczenia zastępczego, które znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy przesyłka nie może zostać doręczona do rąk własnych adresata. Powyższa okoliczność nie wynika z potwierdzenia odbioru.

Dalej skarżąca podniosła, że błędnie obliczono wysokość grzywny w celu przymuszenia, albowiem wadliwie uznano, że w sprawie ma się do czynienia z budynkiem, a nie wiatą. Organy przyjęły, że wymiary spornego obiektu w rzucie poziomym wynoszą 18,30 x 12,00 m, co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prowadzi do uznania, że do powierzchni ww. obiektu organ wyższego stopnia zalicza również "otwartą część zadaszonego obiektu". W konsekwencji powyższego za zupełnie bezpodstawne uznać należy przyjęcie przez organy, że zrealizowany obiekt budowlany ma 219,6 m2, skoro znaczną część powyższej wartości należy odliczyć, bowiem nie stanowi ona powierzchni zabudowy, a jest jedynie powierzchnią pod zadaszeniem, która z trzech stron nie posiada ścian. Jedynie do części, która mogłaby zostać uznana za budynek może być zastosowany art. 121 § 5 u.p.e.a.

Wbrew temu, co twierdzi MWINB nie jest możliwym na etapie organu wyższego stopnia - nadzorczego - konwalidować tego typu wad jak wskazanie błędnego tytułu wykonawczego w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Błędnie wskazany tytułu wykonawczy w ww. postanowieniu rodzi taki skutek, że wezwania do jego wykonania faktycznie nie było.

W ocenie skarżącej, nieprawidłowy okazał się również sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Organy błędnie przyjęły, że powierzchnia zabudowy obiektu podlegającego rozbiórce wynosi 219,6 m2. Taka wielkość nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie wynika również z orzeczenia NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt lI OSK 901/17, na który powołuje się WINB. NSA uznał jedynie, że w kontrolowanej przez niego sprawie, kwestia jaką jest rzeczywista powierzchnia obiektu podlegającego rozbiórce nie ma większego znaczenia, bowiem inwestor ma rozebrać całość nielegalnie wzniesioną. Jednakże w postępowaniu egzekucyjnym ma to już istotne znaczenie, bowiem od tego zależy wysokość m.in. grzywny w celu przymuszenia. Dlatego też zbadanie wielkości ww. obiektu na etapie egzekucji jest niezbędne. Dodatkowo błędnie wskazano cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, o której mowa w art 121 § 5 u.p.e.a. Cena w zaskarżonym postanowieniu została ustalona na kwotę [...]zł biorąc pod uwagę I kwartał 2020 roku, a powinien być wzięty pod uwagę kwartał z dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 26 sierpnia

2019 r., a zatem w III kwartale 2019 r. w którym to cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (zgodnie ze sposobem obliczenia grzywny zawartym w art. 121 § 5 u.p.e.a.) wynosiła [...] zł powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Z przedłożonych akt egzekucyjnych wynika, że upomnieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. skierowanym na adres: [...] organ I instancji wezwał A. P., jako właścicielkę nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] w K. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 31 maja 2016 r. – nakazującą W. P. (mężowi skarżącej) dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu Przesyłka zawierająca upomnienie doręczona została w trybie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 12 sierpnia 2019 r.. Jak wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki doręczyciel zaznaczył w dokumencie, że przesyłkę odebrał dorosły domownik adresatki - jej matka Z. P., która własnoręcznym podpisem potwierdziła jej odbiór - karta 25 akt administracyjnych [...]).

Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie wystawionego w dniu 26 sierpnia 2019 r. tytułu wykonawczego, w którym jako osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazano A. P. i został przez nią odebrany osobiście w dniu 27 sierpnia 2019 r.

W dniu 2 września 2019 r. (data nadania przesyłki) zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności: art. 33 pkt 1 wobec toczącego się postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji PINB w M., która stanowi podstawę dla wydanego tytułu wykonawczego; art. 33 pkt 4 z powodu błędu co do osoby zobowiązanej, art. 33 pkt 5 z powodu niewykonalności obowiązku z uwagi na nieprecyzyjność nakazu rozbiórki, art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 §1 poprzez nie doręczenie upomnienia wszystkim zobowiązanym, art. 33 pkt 10 poprzez niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy, a to: § 1 pkt 2 - tytuł wykonawczy nie określa w sposób właściwy zobowiązanego i § 1 pkt 3 - nie określono precyzyjnie przedmiotu egzekucji. Powyższe zarzuty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. oddalił postanowieniem nr [...] z dnia 9 września 2019 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 22 maja 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. II SA/Kr 868/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na to postanowienie.

Stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2019 póz. 1438 z późn. zm. - dalej zwanej u.p.e.a.) organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie z art.32 u.p.e.a. organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m.in. wtedy, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności oraz jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art.119 u.p.e.a.). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art.121 § 4 u.p.e.a.). W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art.122 u.p.e.a.)

W myśl art.122 § 3 tego ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązanemu przysługują zatem dwa różne środki zaskarżenia, które ma prawo realizować równolegle. Charakter zarzutów przesądza o tym, że winny być one rozpoznane przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Oznacza to również, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, LEX nr 2785435). Powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem skuteczne, a ich rozpoznanie jest niedopuszczalne, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie kolejnym zarzutem.

Wobec powyższego, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 59 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie, powołujący się na okoliczność skierowania egzekucji do innej osoby niż to wynika z decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego oraz niedoręczenia skarżącej upomnienia przed wydaniem tytułu wykonawczego - należało uznać za niezasadny. Przed wydaniem postanowienia z dnia 20 lipca 2020 r. przez PINB w M. w przedmiocie nałożenia na zobowiązaną A. P. grzywny w celu przymuszenia złożone przez nią zarzuty były już ostatecznie oddalone postanowieniem MWINB w K. z dnia 22 maja 2020 r.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 122 § 2 ust. 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. u.p.e.a. przez dokonanie wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym dopiero przez organ II instancji.

Jak już wcześniej przedstawiono organ egzekucyjny I instancji w punkcie 1) postanowienia nałożył na zobowiązaną A. P. grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo określając ciążący na niej obowiązek - rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K., określonego w tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: [...]

W punkcie 3) postanowienia błędnie natomiast wezwał A. P. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 27 czerwca 2019 r., znak: [...] Tymczasem, jak już wskazywano, z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że tytuł wykonawczy, w którym jako osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazano A. P. został wystawiony w dniu 26 sierpnia 2019 r. Błąd ten należy rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki. Zasadnie zatem organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia i wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w prawidłowo opisanym tytule wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr [...], reformatoryjnie ustalając również - w związku z upływem czasu – nowy termin jego wykonania: do dnia 28 lutego 2021 r.

Natomiast zarzut naruszenia przez organy art. 125 § 5 u.p.a.e. przez wadliwie obliczenie wysokości grzywny w celu przymuszenia Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela.

Należy zauważyć, że w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, istotnym parametrem wpływającym na wysokość grzywny jest "powierzchnia zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Ustawową definicję budynku zawiera przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. 2011.94.551), według którego pod pojęciem budynku należało rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei obiektem budowlanym jest: budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art.3 pkt 1). Celem ustalenia wysokości grzywny organ winien zatem ustalić, czy obiekt budowlany w stosunku do którego nakazano rozbiórkę jest: 1) trwałe związanie z gruntem, 2) wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, 3) posiada fundamenty, 4) posiada dach.

Tylko łączne spełnienie tych przesłanek przez obiekt budowlany oznaczać będzie, że jest on budynkiem. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że obiekt budowlany w całości lub w części nie może być uznany za budynek.

Wymienione cechy: "trwałe związanie z gruntem", "wydzielenie z przestrzeni", "przegrody budowlane", "fundamenty", "dach" nie są w prawie budowlanym definiowane. W szczególności trzy pierwsze określenia nie są jednoznaczne i budzą w orzecznictwie kontrowersje.

Element trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest w orzecznictwie wykładany przez pryzmat art.46, art.47 i 48 k.c. zgodnie z którymi nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, a przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych. Jak natomiast stanowi art.48 k.c. - co do zasady - do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W niektórych orzeczeniach wskazuje się, że określenie "trwale związany z gruntem" może mieć także aspekt temporalny.

Można zatem twierdzić, że obiekt budowlany jest wtedy trwale związany z gruntem, gdy nie może być od niego odłączony bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany obiektu. Przeciwieństwem obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem jest obiekt przenośny, nie połączony z nim w sposób trwały, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art.3 pkt 7a prawa budowlanego).

Sformułowanie "wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych" należy rozumieć w ten sposób, że wydzielenie obiektu budowlanego z przestrzeni za pomocą przegrody budowlanej musi być "całościowe", co oznacza że przegrody budowlane muszą go oddzielać od przestrzeni z każdej ze stron, gdyż inaczej nie zostanie wydzielony z przestrzeni. Należy przy tym zaznaczyć, że przegroda budowlana nie musi stanowić jednolitej zamkniętej ściany, mogą się w niej znajdować różnego rodzaju otwory, np. drzwi czy okna. Ponieważ posiadanie dachu – przegrody poziomej (górnej), a w każdym razie wydzielającej budynek z przestrzeni od góry, stanowi kolejną niezależną przesłankę od omawianej, musi w niej chodzić o przegrody pionowe (ściany).

Odnośnie do kolejnej cechy odróżniającej budynek od innych obiektów budowlanych - "posiadanie fundamentu" - wyjaśnić należy, że fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku. Znajduje się poniżej pierwszej kondygnacji budynku i ma na celu utrzymywać budynek w miejscu oraz przenosić jego ciężar na grunt. Może być wykonany z betonu, żelbetu, murowany z cegieł lub kamieni, rzadziej z drewna (budowle lekkie).

Również ostatnia z przesłanek "posiadanie dachu" - nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dachem jest górna, najwyższa część budynku, mająca za zadanie przykrycie i osłanianie go przed wpływami atmosferycznymi. Dach składa się z konstrukcji nośnej i pokrycia.

Zwrócić również należy uwagę, że w decyzji rozbiórkowej przedmiot rozbiórki został określony jako "obiekt budowlany o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej, oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00 m, posadowiony na działkach nr [...] w miejscowości K.".

Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że w toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, że podlegający rozbiórce obiekt budowlany jest budynkiem o powierzchni zabudowy 219,6 m2, że zostało to przesądzone w wyrokach sądów, a co za tym idzie jest wiążące dla organu egzekucyjnego.

Podkreślenia jednakże wymaga, że przedmiotem wyroków sądów, na które powołał się organ odwoławczy była rozbiórka obiektu budowlanego. Istotą rozstrzyganego problemu w sprawie było jedynie to, czy w przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej, w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb z art. 48.b., czy też z art. 50-51 prawa budowlanego. Nawiązując do dokonanego przez inwestora zgłoszenia, Sąd wyjaśnił, że "w myśl art. 29 obowiązującego wówczas Prawa budowalnego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Kwestia wymiarów rzutu obiektu budowlanego była zatem jedynie istotna dla określenia czy inwestycja wymagała zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę oraz dla zidentyfikowania obiektu, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Przypomnieć zatem należy, że jak wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 31.10.2016 r., sygn. II SA/Kr 919/16, którym oddalono skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego (orzeczoną na podstawie art.48 prawa budowlanego), jakie były zarzuty skargi, do których się sąd musiał ustosunkować. Skarżący W. P. podał, że dopuścił się wyłącznie nieistotnych odstępstw od warunków zgłoszenia, bowiem powstały obiekt budowlany, w miejsce zgłoszonych dwóch wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy 25 m2 każda, zrealizowany został w formie jednej całości, przy czym przy tak zrealizowanej inwestycji faktycznie zachowana została odrębność zgłoszonych dwóch wiat, bowiem jak wskazał organ II instancji w zaskarżonej decyzji w zrealizowanej inwestycji znajdują się dwa pomieszczenia, z których jedno "stanowi pomieszczenie gospodarcze a w drugim znajduje się urządzenie do ostrzenia piły". Skarżący zarzucił również, że organ II instancji przyjął, że inwestor "wybudował jeden obiekt jako budynek o powierzchni zabudowy 219,6 m2", którego wymiary w rzucie poziomym wynoszą 18,30 x 12,00 m, co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prowadzi do uznania, iż do powierzchni ww. obiektu organ II instancji zalicza również "otwartą część zadaszonego obiektu", pod którą znajduje się piła do obrzynania desek.

Ustosunkowując się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy mógł być "w pełni podstawą uzasadnionych ustaleń co do stanu faktycznego, że w sprawie mamy do czynienia z budową budynku, czyli obiektu zupełnie innego od uprzednio zgłoszonych wiat". Nadto sąd wyjaśnił, że "przy uwzględnieniu definicji budynku i pojęcia wiaty wynika, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem, który dodatkowo posiada zewnętrzne powierzchnie zadaszone". Tezę tę opatrzył istotnym (w świetle zacytowanego poglądu organu odwoławczego) komentarzem, że "z tym zarzutem skarżący nie wiąże konkretnych merytorycznych wniosków co do niezasadności podjętej decyzji, a uwzględnienia wymagają te uchybienia procedurze, które mają znaczenie dla wyniku sprawy". Sąd stwierdził także, że "zarzut skarżącego, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji przyjął, iż inwestor wybudował jeden obiekt jako budynek o powierzchni zabudowy 219,6 m2, którego wymiary w rzucie poziomym wynoszą 18,30 x 12,00 m, co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prowadzi do uznania, iż do powierzchni ww. obiektu organ II instancji zalicza również otwartą część zadaszonego obiektu pod którą znajduje się piła do obrzynania desek – nie znajduje konkretnego, umotywowanego przełożenia na skutki prawne wynikające z kontrolowanych decyzji i istotne znaczenie dla wyniku kontrolowanej sprawy, gdyż jak to było powyżej podniesione organ posługuje się pojęciem łącznej powierzchni zabudowy w nawiązaniu do powierzchni całkowitej, czyli takiej do której jest wliczana zadaszona cześć obiektu, co jest spójne z obliczaniem przez organ tej łącznej powierzchni w rzucie poziomym ok. 18,30 x 12.00 m".

Co ważne, oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracji w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. II OSK 901/17 wyjaśnił, że "nie ma przy tym znaczenia, czy do powierzchni zrealizowanego obiektu budowlanego prawidłowo zaliczona została powierzchnia pod otwartą częścią zadaszonego budynku, ponieważ rozbiórce podlega cały obiekt."

Tak więc kwestia określenia dokładnej i prawidłowej powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki nie była prawnie relewantna dla dokonania kontroli zastosowania przez organy art.48 prawa budowlanego.

Tymczasem w postępowaniu egzekucyjnym dla obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania orzeczonego obowiązku rozbiórki, ma ona znaczenie pierwszorzędne.

Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji "powierzchni zabudowy budynku". Przykładowo wskazać należy, że przepisy art.29 ust.1 pkt 14 c) pr. bud. oraz art.29 ust.2 pkt 2) pr. bud. posługują się pojęciem "wiata o powierzchni zabudowy", przepisy art.29 ust.1 pkt 22) pr. bud. i art.29 ust.2 pkt 31) - "przydomowe tarasy naziemne o powierzchni zabudowy", a przepisy art. 29 ust.1 pkt 14 a) i pkt 16) pr. bud. odwołują się do "powierzchni zabudowy budynków". Nietrudno zauważyć, że są to pojęcia jakościowo różne. Dla ustalenia jak należy liczyć powierzchnię zabudowy budynków pomocne będzie posłużenie się normami polskimi obowiązującymi w budownictwie. Od razu jednak zastrzec należy, że stosownie do przepisu art.2 pkt 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U.2015.1483 t.j.) przez "normę" rozumie się dokument przyjęty na zasadzie konsensu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę organizacyjną, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim (art.5).

W § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020.1609) wskazano, że powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, wymienionej w załączniku do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Pierwszy z nich stanowi, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna zawierać zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony. Drugi z przepisów dotyczy powierzchni użytkowej budynków. W załączniku do rozporządzenia "Wykaz polskich norm powołanych w rozporządzeniu" wskazano normę PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Pod tabelą znajduje się komunikat, że stosuje się najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. Norma Polska PN-ISO 9836:2015-12 zawiera zapis mówiący, że zastępuje normę z 1997 roku PN-ISO 9836: 1997, jak również że jest polską wersją Normy Międzynarodowej ISO 9836:2011 oraz zastrzeżenie, że w normie opisano metodę mającą wyłącznie praktyczne zastosowanie. W pkt 1 określającym zakres normy podano, że wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe określone w normie są przeznaczone do liczbowego wyrażania różnych parametrów związanych z funkcjonowaniem budynków. Zastrzec jednakże należy, że norma nie zawiera definicji budynku. Wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe uzyskuje się z pomiarów rzutu i przekroju budynku (pkt 4). W pkt 5 normy wskazano, że przedstawiono w nim metodę obliczeń według pomiarów w licu przegród budowlanych i wykaz wskaźników dotyczących przestrzennego kształtowania budynku. W myśl pkt 5.1.2.1. przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z pkt 5.2.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie zalicza się powierzchni elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych budynku (np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego), zewnętrznych elementów pomocniczych (np. szklarni i przybudówek). Stosownie zaś do pkt 5.1.3.2 normy, jedynie dla obliczenia powierzchni całkowitej kondygnacji przekrytych, które nie są zamknięte stałymi przegrodami budowlanymi, pomiarów dokonuje się po obrysie rzutu przekrycia.

Wykładając te sformułowania można zatem przyjąć, że powierzchnia zabudowy to rzut zewnętrznych przegród budowalnych zamykających trwale budynek na powierzchnię terenu. W opracowaniach technicznych przyjmuje się, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się elementów stojących na słupach drewnianych i słupach murowanych (A. H., wykładowca uniwersytecki studiów podyplomowych "Zarządzanie nieruchomościami i projektami developerskimi", [...]).

Z kolei obowiązujące do dnia 19 września 2020 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935 t.j.) w § 8 ust.2 pkt 9) w zw. z pkt 4) statuowało zasadę, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zawierać zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym w przypadku budynków - określoną zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. W załączniku zatytułowanym "Wykaz polskich norm powołanych w rozporządzeniu" wymieniona została norma PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Norma Polska PN-ISO 9836 z 1997 r. zawiera zapis mówiący, że zastępuje normę PN-69/B-02360 oraz PN-70/B-02365, jak również że jest polską wersją Normy Międzynarodowej ISO 9836: 1992. Wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe uzyskuje się z pomiarów rzutu poziomego i pionowego budynku (pkt 4). W myśl pkt 5.1.2.1. tej normy, identycznie jak w normie PN-ISO 9836:2015-12, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z pkt 5.1.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Nieco inaczej niż w normie PN-ISO 9836:2015-12 opisano powierzchnie nie zaliczane do powierzchni zabudowy: powierzchnię obiektów budowlanych i ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchnię elementów drugorzędnych budynku (np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego), powierzchnię zajmowaną przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Stosownie zaś do pkt 5.1.3.2 normy, jedynie dla obliczenia powierzchni całkowitej kondygnacji przekrytych, które nie są zamknięte lub są tylko częściowo zamknięte i nie mają elementów zamykających (np. powierzchnie wg 5.1.3.1 – czyli kondygnacji, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości), pomiarów dokonuje się po obrysie rzutu przekrycia.

Ostatnio opisana norma zastąpiła normę z roku 1970 PN-70/B-02365 "Powierzchnie budynków. Podział, określenia i zasady obmiaru". Zgodnie z pkt 1.3.2 normy jednym z rodzajów powierzchni budynków jest powierzchnia zabudowana oznaczona symbolem Pz – rozumiana jako powierzchnia rzutu poziomego budynku mierzona po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnej lub nadziemnej w przypadku gdy jej obrys występuje poza obrys kondygnacji przyziemnej. Do powierzchni zabudowanej zalicza się również prześwity, przejścia oraz rampy, studzienki, wjazdy do garaży, itp. elementy budynku mające oparcie na ziemi.

Podkreślenia jednakże wymaga, że zawarte w cytowanych rozporządzeniach wykonawczych do prawa budowlanego odesłanie do stosowania Polskich Norm samo z siebie nie może powodować obligatoryjności ich stosowania, gdyż ustawa o normalizacji przesądza, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Tylko zatem przepis rangi ustawowej, którego brak w aktualnie obowiązującym systemie prawnym, mógłby nałożyć powszechny obowiązek stosowania Polskiej Normy. Akt niższego rzędu nie może bowiem zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Nadto, wskazać należy, że w literaturze przedmiotu podnosi się, że wprowadzenie nowych norm nie oznacza, że opracowane wcześniej Polskie Normy nie mogą być stosowane. Przykładowo, w piśmie Departamentu Rynku Budowlanego i Techniki nr [...] z dnia 20 kwietnia 2010 r. adresowanym do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wskazano, że Polskie Normy wycofane mogą być stosowane na równi z normami aktualnymi.

Nie można zatem udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób należy przeprowadzać obmiar powierzchni zabudowy budynku. Jest to bowiem w dużej mierze zależne od celu w jakim powierzchnia ta jest obliczana. W sytuacji, gdy istotna część obiektu nie posiada ścian i nie jest wydzielona z przestrzeni jest to tym bardziej trudne.

Przy braku przepisów prawnych regulujących zasady pomiaru powierzchni zabudowy budynku, nie do zaakceptowania jest sytuacja, że pomiary te mogą być dokonywane w sposób dowolny, z uwzględnieniem "części otwartej" albo bez jej wliczenia do powierzchni zabudowy, a czego konsekwencje ponosić będzie osoba zobowiązana do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. W szczególności, w przypadku analizowanego obiektu, zajmującego w rzucie przekrycia około 200 m2, a w rzucie powierzchni jego części wydzielonej z przestrzeni przegrodami budowlanymi około 100% mniej, kwestia sposobu dokonywania pomiaru jest niezwykle istotna.

W sukurs przychodzi zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a., stanowiąca, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z konstytucyjną zasadą poprawnej legislacji prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności. Tymczasem wykładnia pojęcia "powierzchnia zabudowy", zgodnie z przedstawionymi wcześniej wywodami stwarza wiele problemów. Również posiłkowe posłużenie się Polskimi Normami (nie mają mocy obowiązującego prawa) też nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy do powierzchni zabudowy, o jakiej mowa w przepisie art. 121 § 5 u..p.e.a. powinno się wliczać część obiektu budowlanego nie posiadającego przegród budowlanych, przylegającą do jego części posiadającej cztery ściany, a więc spełniającej kryteria budynku. Przepis art. 7a k.p.a. ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Zdaniem sądu, obowiązkiem organu było zatem przyjęcie interpretacji korzystniejszej dla strony, czyli przyjęcie założenia, że grzywna w celu przymuszenia winna być obliczona według powierzchni zabudowy części obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę, a to pomieszczeń wydzielonych z przestrzeni czterema ścianami i dachem, spełniającej definicję budynku.

Rzeczą organu egzekucyjnego będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosowanie się do wskazań sądu, co będzie się łączyło z dokonaniem prawidłowych pomiarów budynku.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 lit a i c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.