Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1603/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 20, art. 119 § 1, art. 120
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.D., B.F., B.J.-B. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 448/18 w sprawie ze skarg M.D., B.F., B.J.-B i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.D., B.F., B.J.-B. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we [...] po 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji; 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M.D., B.F., B.J.-B. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we [...] 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 448/18 oddalił skargi M.D., B.F., B.J.-B. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Z przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]: w pkt 1 na M.D. w kwocie 200 zł, w pkt 2 na B.J. w kwocie 200 zł, w pkt 3 na B.F. w kwocie 200 zł – jako na osoby odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków wynikających powołanej decyzji PINB oraz w pkt 4 - na Wspólnotę Mieszkaniową przy [...] we [...] (dalej: "Wspólnota") w kwocie 2.000 zł, jako podmiot zobowiązany do wykonania tych obowiązków.

PINB ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: P.e.a.). Jak stwierdził, powołany przepis stanowi, że grzywna nałożona na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Ponadto w przypadku zobowiązanego będącego gminą należy stosować art. 120 § 2 P.e.a. Treść tego przepisu wskazuje zdaniem organu pierwszej instancji, że w przypadku, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

Jak ustalił PINB, w analizowanym przypadku zarząd nieruchomością wspólną został powierzony [...] sp. z o.o. we Wrocławiu (dalej: "Spółka") w drodze umowy o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną, zawartej w dniu 12 października 2001 r. W zakresie nieuregulowanym w umowie zastosowanie mają przepisy ustawy o własności lokali. Organ przyjął zatem, że z chwilą powierzenia zarządu Spółce, to ona kieruje sprawami Wspólnoty, reprezentuje ją na zewnątrz, wykonuje czynności zwykłego zarządu, a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane stosowną uchwałą Wspólnoty. Do jej obowiązków należy także zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości oraz urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne, zgodnie z wymogami prawa budowlanego, czy też zawieranie umów na usługi kominiarskie i inne usługi związane z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej. Spółka wykonuje czynności zarządu nieruchomością wspólną w imieniu i na rachunek Wspólnoty oraz wykonuje uchwały Wspólnoty. Przysługuje jej także uprawnienie do występowania na drogę sądową w sprawach Wspólnoty, w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali.

Jak dalej skonstatował PINB, z uwagi na powyższe, osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania Spółki jako zarządcy działają także w imieniu Wspólnoty. Tym samym osoby te odpowiadają za właściwą realizację przez Wspólnotę nałożonych na nią obowiązków oraz są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Stąd też mogą one kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie nałożonego na Wspólnotę obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie. Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji, potwierdza także uchwała nr 8/2016 Wspólnoty w sprawie wykonania ekspertyzy technicznej i przeprowadzenia kontroli budynku w zakresie zgodnym z decyzją PINB, którą Spółka została zobowiązana do wykonania żądanych dokumentów. Wobec tego, w ocenie organu należało uznać, że osoby działające w imieniu Spółki odpowiadają za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku ciążącego na Wspólnocie.

Mając powyższe na uwadze PINB postanowił nałożyć na M.D., B.F., B.J.-B. (członkinie zarządu Spółki) – tzn. na osoby odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę ciążących na niej obowiązków - grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 200 zł na każdą z nich.

PINB zauważył, że każda z wymienionych członkiń zarządu Spółki, zgodnie z aktualną informacją zawartą w rejestrze przedsiębiorców, uprawniona jest do samodzielnego reprezentowania Spółki. Wobec tego działają one podobnie, jak członkowie zarządu wspólnoty mieszkaniowej, mogąc samodzielnie i niezależnie od siebie kierować jej sprawami. To zaś oznacza, że w ustalonym stanie faktycznym różnicowanie ich pozycji byłoby nieobiektywne, stąd grzywnę nałożono w jednakowej wysokości na poszczególnych członków zarządu.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie, oprócz nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę odpowiedzialną bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem obowiązku, niezbędne było nałożenie grzywny w celu przymuszenia również na Wspólnotę w wysokości 2.000 zł. Grzywna w takiej wysokości powinna skłonić zobowiązaną do podjęcia skutecznych działań, w wyniku których dojdzie do wykonania obowiązku. Zdaniem PINB odpowiedzialnym za niewykonanie obowiązku w równym stopniu jest osoba bezpośrednio czuwająca nad wykonaniem nakazu, jak i sam podmiot zobowiązany. W rezultacie, skoro ww. osoby nie doprowadziły do realizacji nakazu, nie tylko one powinny ponieść konsekwencje tego stanu, ale również Wspólnota, jako podmiot zobowiązany.

M.D., B.F., B. J.-B. i Wspólnota wniosły zażalenie na opisane postanowienie, zarzucając brak podstaw faktycznych dla obciążania ich grzywną w celu przymuszenia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "WINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

Organ drugiej instancji stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] maja 2016 r. nr [...] nie został w całości wykonany, pomimo upływu dwóch lat od jego nałożenia. Wprawdzie zobowiązana Wspólnota przedłożyła szereg wyjaśnień i dokumenty, niemniej jednak nie stanowią one zupełnego wypełnienia obowiązków nałożonych ww. decyzją.

Organ odwoławczy skonstatował, że grzywna nałożona na żalące się podmioty jest zasadna.

M.D., B.F. i B.J.-B., reprezentowane przez adwokata, wniosły jednobrzmiące skargi na postanowienie WINB do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuciły naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1 w zw. z art. 18 P.e.a.;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 18 P.e.a.;

3. art. 120 § 2 P.e.a., objawiającą się przyjęciem, że osoba uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń w imieniu zarządcy Wspólnoty jest osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy adresatem grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 120 § 2 P.e.a., jest osoba określona co do tożsamości, na której spoczywa skonkretyzowany i zindywidualizowany obowiązek;

4. art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że każda z członkiń zarządu Spółki wykonującej zarząd nieruchomością wspólną Wspólnoty jest uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu Spółki reprezentującej Wspólnotę, a wobec tego nie działa podobnie jak członek zarządu wspólnoty mieszkaniowej, a w konsekwencji nie może zostać uznana za osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku;

5. art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że wymienione członkinie zarządu Spółki są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem nałożonych powoływaną wyżej decyzją obowiązków, podczas gdy zrealizowanie przedmiotowych obowiązków, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu Wspólnotą, prowadzony na podstawie umowy o powierzeniu zarządu, a czynności przekraczające zwykły zarząd wymagają zgody Wspólnoty;

6. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, do której należało bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego.

Skargę na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła także, reprezentowana przez adwokata, Wspólnota. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1 P.e.a. w zw. z art. 18 P.e.a.;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 18 P.e.a.;

3. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że każda z członkiń zarządu Spółki wykonującej zarząd nieruchomością wspólną Wspólnoty jest osobą odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania przedmiotowego obowiązku którejkolwiek z wymienionych osób;

4. art. 120 § 2 P.e.a. objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej powinno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu wskazanego przepisu, zaś w realiach przedmiotowej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na członkinie zarządu Spółki - w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 P.e.a.

Wobec wymienionych zarzutów w każdej ze skarg, tan sam pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, a także o zasadzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz ze zwrotem opłaty od udzielonych pełnomocnictw.

W odpowiedziach na skargi WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 448/18, oddalił skargi.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, że z akt sprawy wynika, iż nałożony na skarżącą Wspólnotę obowiązek nie został w pełni wykonany (przedłożona ekspertyza zawiera istotne nieprawidłowości).

Sąd dostrzegł, że najdalej idące zarzuty M.D., B.F. i B.J.-B. dotyczą naruszenia art. 120 § 2 P.e.a. Skarżące podnoszą bowiem, że jako członkinie zarządu Spółki (zarządcy nieruchomości Wspólnoty), nie są tymi osobami, które bezpośrednio czuwają nad wykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu, stanowisku skarżących przeczą, po pierwsze - charakter nałożonych obowiązków, a po drugie – materiały zgromadzone przez organ w postępowaniu egzekucyjnym. Jest bezsporne, że zobowiązaną Wspólnotę łączy ze Spółką umowa zawarta w dniu 17 października 2001 r. powierzenia zarządu nieruchomością wspólną przy [...] we [...]. W § 3 umowy określono, że do obowiązków zarządu nieruchomością wspólną należy, w szczególności zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości i urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego (pkt 6), wykonywanie uchwał właścicieli lokali (pkt 35). Według § 5 umowy do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda właścicieli lokali w formie uchwały oraz zgoda udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów w tych sprawach. Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się uchwała nr 8/2016 w sprawie wykonania ekspertyzy technicznej i przeprowadzenia kontroli budynku w zakresie zgodnym z decyzją PINB we Wrocławiu nr [...]. W § 1 ust. 2 tej uchwały właściciele lokali na wykonawcę robót opisanych w ust. 1 wybrali firmę Usługi Inżynierskie – [...] (...), zaś w § 4 ust. 2 uchwały Wspólnota udzieliła zarządcy pełnomocnictwa do zawarcia stosownej umowy z wybranym wykonawcą.

W ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. dużą wspólnotą, a wartość wykonania prac związanych z wykonaniem decyzji nr [...] zamyka się w kwocie kilku tysięcy złotych, jak i tylko przykładowe wypunktowanie (poprzez sformułowanie "w szczególności") zadań, jakie związane są z wykonywaniem czynności zwykłego zarządu, należało uznać, że zlecenie wykonania kontroli obiektu i wykonanie jego ekspertyzy technicznej mieści się w czynnościach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Jednakże, jak Sąd zaznaczył, gdyby nawet przyjąć, że dokonanie zlecenia wykonania ww. prac (poprzez zawarcie stosownej umowy) przekracza zakres zwykłego zarządu, to i tak zarządzający uzyskał pełnomocnictwo (mocą uchwały Wspólnoty nr 8/2016) do zawarcia umowy z wybranym przez Wspólnotę wykonawcą. Do istotnych elementów każdej takiej umowy należy m.in. termin i odbiór przedmiotu jej wykonania. Zgodnie z § 6 ust. 1 umowy, zarządca wykonuje czynności zarządu nieruchomością wspólną w imieniu, na rzecz i na rachunek Wspólnoty. W imieniu zaś zarządcy (Spółki) do samodzielnego działania były uprawnione każda z członkiń zarządu osobno. Zdaniem Sądu, to właśnie każda z członkiń zarządu Spółki faktycznie i praktycznie miała bezpośredni wpływ na wykonanie opisanego wyżej obowiązku. Oznacza to, że zawarcie umowy z wykonawcą i wyegzekwowanie należytego wykonania tej umowy przez wykonawcę spoczywało osobno na każdej z członkiń zarządu (organu Spółki), działających bezpośrednio ze skutkiem dla Wspólnoty. Tak więc, to na prezesie i członkiniach zarządu Spółki spoczywała bezpośrednia odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie umowy zawartej w imieniu i na rzecz Wspólnoty z wybranym wykonawcą ekspertyzy, a co za tym idzie i terminowe przedłożenie PINB poprawnej i kompletnej ekspertyzy. Jak Sąd skonstatował, nałożenie grzywien w wysokości po 200 zł na każdą z członkiń zarządu Spółki, jako na osoby bezpośrednio czuwające nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 120 § 2 P.e.a.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty postawione przez Wspólnotę Mieszkaniową. Stwierdził, że zobowiązanym do wykonania decyzji PINB nr [...] była niewątpliwe Wspólnota, jako właściciel nieruchomości wspólnej. To bowiem sama Wspólnota dokonała wyboru wykonawcy ekspertyzy i przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego. Odpowiedzialność co do staranności w wyborze wykonawcy spoczywa zatem na Wspólnocie. Na Wspólnocie spoczywa też odpowiedzialność za działania wybranego przez siebie zarządcy. Skoro przez ponad dwa lata obowiązek nałożony na zobowiązanego nie został należycie wykonany, to nie można było uznać, że przedłożenie do PINB wadliwej ekspertyzy stanowi wypełnienie tego obowiązku. Sąd podzielił zatem stanowisko organu egzekucyjnego, że jednocześnie z nałożeniem grzywny na osoby, do których należało bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku, może być nałożona grzywna na zobowiązany podmiot, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia do wykonania obowiązku.

Rekapitulując, Sąd stwierdził, że organy egzekucyjne podjęły w toku postępowania kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, czemu też dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym postanowień.

M.D., B.F., B.J.-B. i Wspólnota, reprezentowane przez adwokata, wniosły skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciły:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1 P.e.a. w zw. z art. 18 P.e.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi stron, podczas gdy utrzymywanie wobec skarżących w mocy środka egzekucyjnego jest nieuzasadnione, albowiem strony nie uchylają się od obowiązku wykonania zobowiązania nałożonego na Wspólnotę decyzją PINB nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., zaś w celu realizacji przedmiotowego zobowiązania podejmowanych było szereg czynności, które wyłączały możliwość realizacji przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku", co wyłącza możliwość przypisania czynności uchylania się od nałożonych obowiązków o charakterze niepieniężnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 § 3 P.e.a w zw. z art. 18 P.e.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi, podczas gdy utrzymywanie wobec skarżących w mocy środka egzekucyjnego jest nieuzasadnione, albowiem dokumenty przedłożone przez Wspólnotę, świadczą o wykonaniu i zrealizowaniu obowiązków wynikających z ww. decyzji organu nadzoru budowlanego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi, podczas gdy M.D., B.F., B.J.-B., jako członkinie zarządu Spółki nie są uprawnione do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu Spółki reprezentującej Wspólnotę, a wobec tego nie działają podobnie jak członkinie zarządu wspólnoty mieszkaniowej, kierując jej sprawami i nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu, w szczególności z uwagi na fakt iż stosunek prawny zaistniały pomiędzy Spółką, a członkami jej zarządu, stanowi zupełnie odrębny byt prawny, aniżeli węzeł istniejący pomiędzy członkami zarządu Spółki sprawującej zarząd Wspólnotą, a samą Wspólnotą, różniący się przede wszystkim tym, że członkowie zarządu Spółki, której powierzono zarząd nieruchomością wspólną nie są uprawnieni do samodzielnego dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, a skoro tego rodzaju czynnością jest obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku mieszkalnego oraz przeprowadzenia kontroli budynku nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., to osoby wchodzące w skład organu Spółki nie mają umocowania do dokonania tego rodzaju czynności, a w konsekwencji nie mogą zostać uznane za osoby, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi podczas gdy M.D., B.F., B.J.-B., jako członkinie zarządu Spółki nie są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], a zrealizowanie przedmiotowym obowiązków, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu Wspólnotą, zaś zgodnie z umową powierzenia zarządu nieruchomością wspólną z dnia 17 października 2001 r., Spółka wykonuje czynności zwykłego zarządu, a czynności przekraczające zwykły zarząd wymagają zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały, zatem brak przesłanek do przyjęcia jakoby na Spółce i/lub na członkiniach jej zarządu spoczywał obowiązek opisany w art. 120 § 2 P.e.a.;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi podczas gdy zaniechano dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, do której należało bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Spółki, w sytuacji gdy ów środek dowodowy nie może stanowić podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, jako że - nawet potencjalnie - nie jest on źródłem obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 P.e.a.;

6. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 120 § 2 P.e.a. objawiającą się przyjęciem, że osoba uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń w imieniu zarządcy Wspólnoty jest osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy adresatem grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 120 § 2 P.e.a. - szczególnie uwzględniwszy dodatkowo przesłankę "bezpośrednio" - jest osoba określona, co do tożsamości, na której spoczywa skonkretyzowany i zindywidualizowany obowiązek zapewnienia realizacji nałożonego przez organ zobowiązania, zatem samo uprawnienie do składana oświadczeń w imieniu zarządcy nie może być utożsamiane z obowiązkiem bezpośredniego czuwania w rozumieniu art. 120 § 2 P.e.a.;

7. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 120 § 2 P.e.a. objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej powinno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach przedmiotowej sprawy

– pomimo formalnego nałożenia grzywien na członkinie zarządu Spółki - w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 P.e.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, M.D., B.F., B.J.-B. i Wspólnota wniosły o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 448/18 oraz postanowienia WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...];

2. zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Jednocześnie wnoszące skargę kasacyjną oświadczyły, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszące skargę kasacyjną złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ administracji, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zważywszy zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, która okazała się oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, najdalej idące zarzuty skarg M.D., B.F. i B.J.-B. dotyczyły naruszenia art. 120 § 2 ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako: "P.e.a."). Skarżące w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji podnosiły bowiem, że jako członkinie zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu (dalej: "Spółka"), nie są osobami, które bezpośrednio czuwają nad wykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Także Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] we [...] (dalej: "Wspólnota") podnosiła naruszenia art. 120 § 2 P.e.a., twierdząc, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia względem jednostki organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej powinno nastąpić jednocześnie z nałożeniem grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy w realiach rozpoznawanej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na członkinie zarządu Spółki- w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 P.e.a.

Również w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 448/18, gros zarzutów, tak naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, strony skoncentrowały na tym, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował wadliwe określony krąg adresatów kwestionowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zarzuty te należało uznać za zasadne, aczkolwiek z innych – dalej idących

względów niż podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powołaniem w podstawie prawnej art. 120 § 2 P.e.a. było bowiem w realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalne. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 P.e.a. jest wspólnota mieszkaniowa.

Zgodnie z art. 1a pkt 20 P.e.a. przez zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zobowiązanym może być osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej lub osoba fizyczna.

Zgodnie z art. 119 § 1 P.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Grzywna ta, stosownie do treści art. 120 § 1 P.e.a. może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Jednak w myśl art. 120 § 2 P.e.a., gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zakres podmiotowy hipotezy normy prawnej zawartej w art. 120 § 2 P.e.a. obejmuje wspólnotę mieszkaniową.

Przechodząc zatem do analizy art. 120 P.e.a. należy zauważyć, że obie zawarte w nim jednostki redakcyjne wymieniają jako podmiot, którego dotyczą - "jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej". Z treści art. 120 § 1 P.e.a. wynika możliwość nałożenia grzywny na każdą taką jednostkę, jeżeli jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy. Z kolei z treści art. 120 § 2 P.e.a. wynika, obowiązek nałożenia grzywny na osobę do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w sytuacji, gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

W tym stanie rzeczy dla wykładni norm prawnych zawartych w art. 120 § 1 oraz § 2 P.e.a. pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie zakresu podmiotowego użytego w każdym z tych przepisów pojęcia "jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej", albowiem, zgodnie z regułami wykładni, zakres podmiotowy tych przepisów nie może być tożsamy. Przyjęcie, że zakresem podmiotowym art. 120 § 2 P.e.a. objęte są wszystkie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej skutkowałoby zaakceptowaniem nieracjonalności ustawodawcy i stwierdzeniem, że art. 120 § 1 P.e.a. - w części obejmującej zobowiązanych, którzy są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej (także osobami prawnymi) - zawiera tzw. normę pustą. Przy takim założeniu, grzywna w celu przymuszenia nigdy nie mogłaby być bowiem nałożona na jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej na podstawie tego przepisu, lecz wyłącznie na podstawie art. 120 § 2 P.e.a. i to wyłącznie równocześnie z grzywną nałożoną na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, a co więcej – tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia do wykonania obowiązku.

Uwzględniwszy powyższe, należy zauważyć, że w art. 120 § 2 P.e.a., ustawodawca posłużył się określeniami precyzującymi zakres podmiotowy objętych tym przepisem osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Literalna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów do: osób fizycznych działających przez ustawowego przedstawiciela, podmiotów państwowych – przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej oraz podmiotów społecznych – organizacji spółdzielczej, samorządowej, zawodowej, lub innej społecznej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Wskazane rozumienie tego przepisu znajduje swoje oparcie w wykładni historycznej i systemowej.

Należy zauważyć, że art. 120 § 2 P.e.a. (dawnej art. 117 § 2 P.e.a.) nie uległ zmianie od momentu wejścia w życie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. od 1967 r., podczas gdy w tym czasie doszło do zasadniczych przemian ustrojowych i gospodarczych.

Przypominając, że zgodnie z art. 1a pkt 20 P.e.a. zobowiązanym może być osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, trzeba zaznaczyć, że prawo administracyjne nie ma części ogólnej, w której zostałyby zdefiniowane pojęcia wspólne dla wszystkich działów prawa administracyjnego, w tym pojęcie "podmiotowości administracyjnoprawnej". Zgodnie z art. 18 P.e.a. (art. 17 w pierwotnym brzmieniu), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ten z kolei w art. 30 § 1 (art. 27 § 1 w stanie prawnym obowiązującym w dniu wejścia w życie P.e.a.) stanowi, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 1 K.c., Kodeks reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnym. Wedle art. 33 K.c. osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. W myśl zaś art. 331 § 1 K.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych.

Przepis art. 33 § 1 K.c. w brzmieniu obowiązujący w dacie uchwalenia P.e.a., obok będących jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych osób prawnych (punkty 1 – 3) wymieniał, jako osoby prawne, jednostki gospodarki uspołecznionej będące: spółdzielniami i ich związkami (pkt 4), kółkami rolniczymi i ich związkami (pkt 5) oraz innymi organizacjami społecznymi ludu pracującego, pod warunkiem jednak, że przepisy szczególne przyznawały im osobowość prawną (pkt 6). Przepis art. 33 § 2 K.c. stanowił natomiast, że jednostki organizacyjne nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej były osobami prawnymi, jeżeli przepisy szczególne przyznawały im osobowość prawną.

Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 K.c. w ówczesnym brzmieniu, Kodeks regulował stosunki cywilno-prawne między jednostkami gospodarki uspołecznionej, między osobami fizycznymi oraz między jednostkami gospodarki uspołecznionej a osobami fizycznymi. Przepis art. 1 § 2 K.c. stanowił jednak, że przepisy Kodeksu dotyczące jednostek gospodarki uspołecznionej stosowało się także do instytucji państwowych i organizacji społecznych ludu pracującego, których zadanie nie polegało na prowadzeniu działalności gospodarczej. Ponadto, zgodnie z art. 1 § 3 K.c., jeżeli z przepisów Kodeksu lub innych ustaw nie wynikało nic innego, przepisy kodeksu dotyczące osób fizycznych stosowało się odpowiednio do osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej.

Wreszcie art. 44 K.c. stanowił, że własność i inne prawa majątkowe były albo mieniem ogólnonarodowym (państwowym), albo mieniem organizacji spółdzielczych lub innych organizacji społecznych ludu pracującego, albo mieniem indywidualnym osób fizycznych lub osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, albo mieniem osobistym osób fizycznych.

Można więc stwierdzić, że przepis art. 117 § 2 P.e.a. w pierwotnym brzmieniu, w części obejmującej ostatnią grupę wymienionych w nim podmiotów, obejmował organizacje społeczne, w tym organizacje spółdzielcze, samorządowe i zawodowe, będące zarówno osobami prawnymi, jak i jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej [zob. art. 117 § 2 w zw. art. 33 § 1 pkt 4 (spółdzielnie i ich związki), pkt 5 (kółka rolnicze i ich związki) i pkt 6 K.c. (inne organizacje społeczne ludu pracującego)].

Ważną wskazówkę interpretacyjną, potwierdzającą taki kierunek wykładni, można odnaleźć w porównaniu treści obecnie obowiązującego art. 20 § 3 P.e.a. z treścią art. 19 § 3 P.e.a. w pierwotnym brzmieniu.

Drugi z wymienionych przepisów w pierwotnym brzmieniu stanowił, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji państwowej, wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, jest organ administracji państwowej stopnia powiatowego, z którego właściwością związana jest sprawa; w razie wątpliwości lub braku takiego organu, organ ten wyznaczony zostanie przez przewodniczącego prezydium powiatowej rady narodowej.

Obecnie obowiązujący art. 20 § 3 P.e.a. stanowi, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne jest wojewoda.

Analizując treść powołanych przepisów, w pierwszej kolejności można zaważyć, że art. 19 § 3 P.e.a. w pierwotnym brzmieniu stanowi potwierdzenie przyjętego powyżej rozumienia art. 117 § 2 P.e.a. w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym, w części obejmującej ostatnią grupę wymienionych w nim podmiotów, obejmował organizacje społeczne, w tym organizacje spółdzielcze, samorządowe i zawodowe, zarówno będące osobami prawnymi, jak jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej. Przepis art. 117 § 2 P.e.a., po wymienieniu organizacji spółdzielczych, samorządowych i zawodowych, operował bowiem (i nadal operuje) sformułowaniem "inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej". Natomiast art. 19 § 3 P.e.a., po wymienieniu organizacji zawodowych, samorządowych i spółdzielczych, operował sformułowaniem "inne organizacje społeczne".

Analiza zmian dotyczących normy prawnej pierwotnie zawartej w art. 19 § 3 P.e.a., a obecnie w art. 20 § 3 P.e.a. pozwala więc stwierdzić, że w zakresie określenia organu egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca dostosowywał brzmienie regulującego tę kwestię przepisu do zmieniających się realiów ustrojowych i społeczno-gospodarczych. Nowelizacje P.e.a., najpierw obejmujące art. 19 § 3, a następnie art. 20 § 3, wskazują, że zmiany obejmujące zakres podmiotowy normy prawnej zawartej w tych przepisach (podmiotów wydających decyzje) dokonywane były kilkakrotnie, w ślad za zmieniającymi się realiami społeczno-gospodarczymi, przekładającymi się na spektrum podmiotów funkcjonujących w obrocie prawnym. Ostania z nich, dotycząca art. 20 § 3, została dokonana ustawą z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o dopłatach do oprocentowania niektórych kredytów bankowych, ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ustawy Ordynacja podatkowa, ustawy o finansach publicznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych - w związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 122, poz. 1315). Wcześniejsze zmiany, odnoszące się do art. 19 § 3, dokonywane były mocą art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91) oraz art. 19 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).

Zestawiając z treść art. 19 § 3 P.e.a. w pierwotnym brzmieniu z treścią obecnie obowiązującego art. 20 § 3 P.e.a. można stwierdzić, że w miejsce katalogu podmiotów, obejmującego organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, ustawodawca wprowadził katalog obejmujący spółdzielnie, a także stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne.

Fakt, że zmiany ustrojowe i społeczno-gospodarcze nie pociągnęły za sobą zmiany brzmienia art. 117 § 2 P.e.a., a następnie art. 120 § 2 P.e.a., nie oznacza, że wykładni drugiego z wymienionych przepisów można dokonywać w oderwaniu od tych zmian, a także od będących ich konsekwencją zmian innych przepisów tej ustawy.

Skoro zatem:

1. literalna wykładnia normy prawnej zawartej w art. 120 § 2 P.e.a., odczytywanej w powiązaniu z normą wynikającą z 119 § 1 w zw. z art. 1a pkt 20 i art. 119 § 1 P.e.a., nie pozwala stwierdzić, że ostania grupa podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 P.e.a. obejmuje wszystkie osoby prawne i wszystkie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które są zobowiązanymi;

2. treść tego przepisu, a także odniesienie jej do realiów społeczno-gospodarczych i politycznych, w których zaczął on obowiązywać jednoznacznie wskazują, że od wejścia w życie P.e.a. do dziś obejmuje on tylko społeczne osoby prawne i jednostki organizacyjnej nieposiadające osobowości prawnej, to jest organizacje społeczne;

3. brzmienie przepisu (najpierw art. 19 § 3 P.e.a., a obecnie art. 20 § 3 P.e.a), zawierającego normę prawną, której zakres podmiotowy w pierwotnym brzmieniu pokrywał się z zakresem podmiotowym normy prawnej zawartej w art. 117 § 2 P.e.a., mającym identyczne brzmienie, jak obecny art. 120 § 3 P.e.a., była dostosowywana do zmieniających się realiów społeczno-gospodarczych, przekładających się na spektrum podmiotów - także o społecznym charakterze – funkcjonujących w obrocie prawnym;

4. podmioty przykładowo wymienione dziś tak w art. 20 § 3, jak i w art. 120 § 3 P.e.a. są organizacjami społecznymi, rozumianymi, jako dobrowolne zrzeszenia osób powoływane w celu osiągnięcia wspólnego celu (art. 12 Konstytucji – o czym szerzej w kolejnym akapicie),

to należy przyjąć, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym zakresem podmiotowym normy zawartej w art. 120 § 2 P.e.a., oprócz osób fizycznych działających przez ustawowego przedstawiciela oraz przedsiębiorstw państwowych lub innych państwowych jednostek organizacyjnych, są objęte wyłącznie społeczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, to znaczy spółdzielnie, stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe (np. związki zawodowe, izby i cechy rzemieślnicze, zrzeszenia handlu i usług, czy zrzeszenia transportu) oraz inne organizacje społeczne.

Wspólną i konieczną cechą wszystkich tego typu podmiotów, niezależnie od tego, czy określane są jako społeczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, czy jako organizacje społeczne, jest realizacja prawa społeczeństwa do – dobrowolnego - zrzeszania się. Niezależnie od tego, czy podmioty te są osobami prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, są organizacjami obejmującymi wyodrębniony zespół osób, opartymi na dobrowolności przynależności (zob. też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2015 r. sygn. akt II OPS 4/05 – publ. ONSAiWSA 2006 2 poz. 37). Inne, istotne w perspektywie wykładni art. 120 § 2 P.e.a., cechy tego rodzaju podmiotów to dobrowolne, zwykle statutowe, określenie przedmiotu działalność i celów organizacji, które muszą pozostawać w zgodzie z celami państwa, a także właściwy zespół przepisów określających strukturę tych podmiotów, zakres praw i obowiązków stanowiący o ich organizacyjnej odrębności i samodzielności.

Przechodząc zatem do sedna problemu leżącego u podstaw wadliwości wydanych w przedmiotowej sprawie postanowień organów egzekucyjnych, trzeba stwierdzić, że wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, ani państwową jednostką organizacyjną. Należy zatem ustalić, czy jest społeczną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako: "u.w.l.") ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana.

Powołany przepis, jakkolwiek budził wątpliwości co do tego, czy wspólnota mieszkaniowa nabywa prawa i obowiązki na własny rachunek, czy bezpośrednio na rachunek właścicieli lokali, pozwala zakwalifikować ją, jako jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (zob. też uchwała Sądu Najwyższego, której nadano moc zasady prawnej, z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. III CZP 65/07 - OSNC 2008/7-8/69).

Wspólnota mieszkaniowa nie powstaje jednak na zasadzie dobrowolności. Jest jednostką organizacyjna, której powstanie nie zostało uzależnione od dokonania czynności prawnej. Powstaje ex lege z chwilą wyodrębnienia w danej nieruchomości lokalu, którego właścicielem jest inna osoba niż właściciel nieruchomości. Wyodrębnienie takie musi wiązać się z powstaniem dwóch podmiotów właścicielskich. Już zatem wyodrębnienie pierwszego lokalu skutkuje powstaniem wspólnoty mieszkaniowej. Celem powstania wspólnoty mieszkaniowej jest zarządzanie (gospodarowanie) nieruchomością wspólną, w tym utrzymywanie jej należytego stanu technicznego. Cel ten jest jednak ściśle określony przez ustawę, a nie przez dobrowolne porozumienie członków wspólnoty.

Powyższe cechy wspólnoty mieszkaniowej (powstanie ex lege, a nie w wyniku czynność prawnej podmiotów korzystających z prawa do zrzeszenia się, uznanie za wspólnotę jednostki organizacyjnej, która może składać się tylko z dwóch podmiotów

– właścicieli w danej nieruchomości budynkowej, a także ustawowo, a nie dobrowolnie określony cel funkcjonowania) powodują, że nie można uznać jej za społeczną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a zatem za podmiot, który może być obciążony za niewykonanie obowiązku egzekucyjnego grzywną o której mowa w art. 120 § 2 P.e.a. (por. też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr

309/06 – niepublikowany, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl,).

Wymierzenie grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wspólnocie mieszkaniowej – jako zobowiązanemu - może zatem nastąpić tylko na zasadach ogólnych wynikających z art. 120 § 1 w zw. z art. 119 § 1 i art. 1a pkt 20, a nie na podstawie art. 120 § 2 P.e.a.

W świetle art. 60 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że zasadniczo decyzje, o których mowa w art. 62 ust. 3 mogą być skierowane zarówno do właściciela, jak i do zarządcy nieruchomości. Jak jednak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1293/06 i z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1374/06 i sygn. akt II OSK 1001/06 (Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na wspólnotę mieszkaniową, co w konsekwencji sprawiło, że jako zobowiązanego określono wspólnotę mieszkaniową, a nie spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której – na podstawie umowy - powierzono zarząd nieruchomością wspólną. Umowa powierzenia zarządu zawarta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, może zostać wypowiedziana przez każdą ze stron (zob. Gola A. Ustawa o własności lokali. Komentarz, [w:] Nieruchomości. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2001, komentarz do art. 18). Jeśli by więc zaakceptować możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podmiot, któremu powierzono zarząd nieruchomością, a nie na zobowiązaną wspólnotę mieszkaniową, mogłoby dojść do sytuacji, w której grzywna zostałaby nałożona na podmiot, który faktycznie nie ma już wpływu na spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Co więcej, przy założeniu takiej możliwości, dopuszczalność zastosowania art. 120 § 2 P.u.a. byłaby uzależniona od tego, czy podmiot, któremu powierzono zarząd nieruchomością, jest osoba fizyczną, czy osoba prawną. Treść tego przepisu pozwala bowiem stwierdzić, że w oparciu o jego zdanie pierwsze grzywna może być nałożona wyłącznie na osobę fizyczną – przedstawiciela ustawowego osoby fizycznej działającej przez ustawowego przedstawiciela, albo osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Z pewnością nie jest więc dopuszczalne nałożenie grzywny w celu przymuszenia na osobę prawną będącą zarządcą nieruchomości wspólnej. Z kolei, z uwagi na to, że osoba prawna, której powierza się zarząd nieruchomością (będąca zwykle także zarządcą tej nieruchomości) – z reguły spółka prawa handlowego – nie jest ani państwową, ani społeczną osobą prawną, to nałożenie grzywny na członka organu tej osoby (tak, jak w rozpoznawanej sprawie), bądź na jej pracownika, stanowi naruszenie art. 120 § 2 P.e.a. poprzez nałożenie grzywny na osobę odpowiedzialną za wykonywanie określonego rodzaju obowiązków należących do podmiotu znajdującego się poza katalogiem zawartym we wskazanym przepisie. Ponadto, w związku z możliwością zmian w składzie osobowym organów takiej osoby prawnej, czy jej pracowników, także w tym przypadku nałożenie grzywny na przedstawiciela organu, czy na pracownika odpowiedzialnego za realizację określonych zadań, nie realizowałoby najpełniej celu tego środka egzekucyjnego, ponieważ osoba, na którą nałożono by grzywnę, mogłaby nie mieć wpływu na realizacje obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie ulega zaś kwestii, że grzywna w celu przymuszenia nie może być formą kary za niewykonanie obowiązku.

Rekapitulując, należy stwierdzić, że wspólnota mieszkaniowa, jako zobowiązana w rozumieniu art. 1a pkt 20 P.e.a., nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 P.e.a. Jakkolwiek należy podkreślić, że redakcja tego przepisu nie została w pełni dostosowana do aktualnych realiów ustrojowych i społeczno-gospodarczych, to jego analiza, dokonana z zastosowaniem wszelkich dostępnych metod wykładni, prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy nie było i nie jest objęcie wspólnot mieszkaniowych hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie. Ponadto, jak wyżej wywiedziono, nałożenie grzywny w celu przymuszania na zobowiązaną wspólnotę mieszkaniową najpełniej realizuje cel tego środka egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że w sprawie doszło do błędnej wykładni, a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania art. 120 § 2 P.u.a., co jest równoznaczne z uznaniem skargi kasacyjnej za opartą na usprawiedliwionych podstawach. Ponieważ istota sprawy (błędne zastosowanie art. 120 § 2 P.e.a. równoznaczne z wadliwym określeniem kręgu podmiotów, do których skierowano w tej sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2017 r.

Ponieważ po zwrocie akt sprawy z odpisem niniejszego wyroku organ egzekucyjny będzie zobowiązany ponownie ocenić, czy obowiązki wynikające z decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r. zostały wykonane, odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, jest na tym etapie postępowania bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.