Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2527/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. M., K. T. oraz P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 254/13 w sprawie ze skarg F. M., P. A., T. P., H. P., K. T. oraz P. S. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną F. M.; 2. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej K. T. oraz P. A. i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 3. zasądza od Gminy Wądroże Wielkie na rzecz K. T. oraz P. A. po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II SA/Wr 254/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi F. M., P. A., T. P., H. P., K. T. i P. S. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10(powinno być nr111/10/10 – przyp.Sądu) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała.

Z uzasadnienie wyroku wynika, że Rada Gminy Wądroże Wielkie, uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r. Nr 111/10/10, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) art. 20 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XXXW168/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 24 marca 2010r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie" dla wybranych terenów pod elektrownie wiatrowe, uchwalonego uchwałą Nr XXXIV/158/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 27 stycznia 2010 roku, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli F. M., T. P., H. P., oraz P. S., a także w odrębnym piśmie P. A. i K. T. F. M., T. P., H. P. oraz P. S. zarzucili organowi, że przedmiotowa uchwała podjęta została z uchybieniem art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na zaniechaniu przez Wójta Gminy Wądroże Wielkie, przeprowadzenia w terminie 21 dni od daty wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego "autentycznej dyskusji publicznej", nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami dotyczącymi planowanych farm wiatrowych oraz niezastosowaniu się Wójta Gminy Wądroże Wielkie do § 14 ust. 1 pkt 9 lit. b statutów wszystkich sołectw Gminy Wądroże Wielkie, a przez to nieuzyskaniu publicznej wypowiedzi mieszkańców Gminy Wądroże Wielkie, co do budowy farm wiatrowych. Dodatkowo zarzucili naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, tj. art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, przeznaczonych pod turbiny wiatrowe, place manewrowe i drogi dojazdowe, przekraczających powierzchnię 0,5 ha, a nadto naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. P. A. i K. T. podnieśli natomiast, że zaskarżona uchwała podjęta została z uchybieniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzez zaniechanie wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody za zmianę przeznaczenia gruntów, na których planowana jest lokalizacja farm wiatrowych, na cele nierolne.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Wr 637/11 i o sygn. akt II SA/Wr 173/12 i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 637/11.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. Sąd oddalił skargi F. M., T. P., H. P., P. S., P. A. i K. T. W uzasadnieniu stwierdził, że niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżących, polegającego na istnieniu związku między zawartym w zaskarżonej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący nie przedstawili takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie spełnili przesłanki, która uprawniałaby do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2479/12, Naczelny Sąd Administracyjny(NSA), uwzględniając skargę kasacyjną F. M., K. T. i P. A., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżących – P. A. i K. T. w zakresie uprawnień wynikających z prawa własności. W tym kontekście NSA wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci farmy wiatrowej, co zdaniem NSA znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności i prawie wykonywania własności (art. 140 Kc), a także na przepisy prawa sąsiedzkiego.

Zdaniem Sądu II instancji istotny dla prawa sąsiedzkiego jest art. 140 Kc, jak również art. 144 Kc. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest w tym kontekście oczywiste. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro więc ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 cyt. ustawy) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. NSA uznał, że interes prawny skarżącego jest przede wszystkim chroniony wskazanym w kasacji przepisem art. 140 Kc kształtującymi wykonywanie prawa własności, a także wskazanym powyżej art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie sformułował tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. Przy wykładni art. 144 Kc przyjmuje się bowiem, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CNP 82/08). Jeśli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić.

W odniesieniu do skarżących F. M., P. S. oraz T. i H. małż. P., NSA nie zgodził się z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że położenie działek ww. skarżących poza granicami terenu, dla którego został uchwalony mpzp, świadczy o braku legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego niedalekim sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli takich nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. W tym miejscu NSA zauważył, że przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działek skarżących. Nie sposób zatem w takiej sytuacji pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie, co skutkuje koniecznością zachowania określonych odległości od otaczających je zabudowań. Brak dokonania przez Sąd I instancji jakiejkolwiek analizy powyższych czynników oznacza z kolei, że - w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Sąd I instancji w sposób niepełny przeprowadził badanie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

NSA zobowiązał Sąd I instancji do zbadania legitymacji skargowej wszystkich skarżących, mając w szczególności na uwadze kwestię możliwości ewentualnego oddziaływania planowanej farmy wiatrowej na działki będące własnością skarżących. W konsekwencji, jeżeli Sąd doszedłby do przekonania, w wyniku dokonania koniecznych w tej mierze ustaleń, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżących został naruszony, będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu, w tym oceny czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym.

Oddalając skargi, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołał treść art. 190 Ppsa, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie wyjaśnił, że legitymowanym do zaskarżenia planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będzie podmiot, który wykaże, że ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi wtedy, gdy ukształtowanie prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Toteż nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego. Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek, zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, pomniejszająca uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmująca. Dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest wykazanie pogorszenia jego praw na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest moc oddziaływania planu miejscowego na prawo własności, jako że w mpzp – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – następuje uregulowanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Sąd doszedł do przekonania, że F. M., P. S., T. i H. P. nie mają legitymacji do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Wskazał, że położenie działek ww. skarżących nawet w niedalekim sąsiedztwie planowanej lokalizacji farm wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą nie skutkuje naruszeniem ich interesu prawnego. Postanowienia miejscowego planu nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącym. Prawo własności właścicieli działek położonych poza obszarem planu nie będzie ani naruszone, ani ograniczone. Planowana lokalizacja farmy wiatrowej nie będzie oddziaływała w sposób prowadzący do zawężenia sfery wolności związanej z przysługującym im prawem własności nieruchomości, a tym samym ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością. Ponadto ze sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że postanowienia niniejszego planu nie będą miały znaczącego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz warunki zamieszkania. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomości powyższych skarżących poprzez hałas, którego zasięg w zasadzie pokrywa się z obszarem objętym planem. Z prognozy oddziaływania na środowiska wynika bowiem, że najmniejszy dystans jaki dzieli planowany teren lokalizacji elektrowni wiatrowej od zabudowy ze stałym pobytem ludzi przekracza 500 m i na takim dystansie powinny zamknąć się szkodliwe dla zdrowia infradźwięki. Ponadto poza okresem prac budowlanych nie powstaną nowe, większe źródła emisji. Także planowane zagospodarowanie nie będzie miało znaczącego odziaływania na klimat regionalny jak i lokalny.

W odniesieniu do P. A. i K. T., których nieruchomości położone są na obszarze objętym postanowieniami planu, Sąd wskazał, że stosownie do stanowiska NSA mają oni interes prawny, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały. Należące do tych skarżących nieruchomości oznaczone zostały symbolem R - tereny rolnicze, wobec których - z mocy § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały - wprowadzono zakaz zabudowy, zatem prawo własności skarżących będzie ograniczone poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Oceniając prawidłowość wprowadzonego przez Radę Gminy ograniczenia, Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, czego przykładem są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, poprzez które kształtowany jest sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy, w tym przeznaczenie terenów oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji Sąd uznał, powołując się na wyroki NSA w sprawach II OSK 796/12 oraz II OSK 337/12, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarówno w świetle art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Nie sposób zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzając ograniczenia polegające na zakazie zabudowy należących do K. T. i P. A. nieruchomości położonych w granicach planu, Rada Gminy nie naruszyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Podkreślił, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym, rozumianym jako suma interesów pozostałych obywateli państwa, czy też jak w niniejszej sprawie członków wspólnoty samorządowej. Ani bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia "realnych konsultacji społecznych" Sąd I instancji, w kontekście art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określa rada gminy odrębnym statutem. Z jednobrzmiących statutów sołectw Gminy Wądroże Wielkie wynika kompetencja zebrania wiejskiego do opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale w ocenie Sądu kompetencji tej nie odpowiada obowiązek wójta do wystąpienia o taką opinię. Statut sołectwa reguluje kompetencje organów samego sołectwa, ale nie kompetencje organów gminy w procedurze planistycznej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów braku zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że argumenty te mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast w sytuacji, gdy zgłaszają je osoby fizyczne w trybie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musiałyby one wykazać, że podnoszone uchybienia rzutują na ich sytuację. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nie można bowiem przyjąć, że przywołane przez skarżących wadliwości jednocześnie negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), tj. pozbawiają P. A. i K. T. pewnych uprawnień albo uniemożliwiają ich realizację. Sama w sobie procedura podejmowania uchwały nie może być źródłem interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej F. M., K. T. i P. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przyjęcie, że F. M., właściciel działki nr [...], nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy nieruchomość, której jest właścicielem położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego mpzp, a także przyjęcie, że K. T. i P. A., mimo że mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, nie wykazali wpływu naruszeń procedury planistycznej na sferę ich praw.

W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto z naruszeniem art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zapis § 1 pkt 3 mpzp w zakresie zakazu zabudowy na terenach rolniczych objętych planem, w sposób jednoznaczny wpływa na sytuację prawną skarżących K. T. i P. A., co stanowi naruszenie uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kc. Zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, jakoby zarzuty dotyczące braku zgody Ministra Rolnictwa, sporządzenia rysunku planu w skali 1:5000 zamiast 1:1000 oraz zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, nie wpływało negatywnie na sferę materialnoprawną skarżących. Wszelkie bowiem naruszenia procedury uchwalania mpzp wpływają bezpośrednio na prawo własności skarżących wynikające z art. 140 Kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie powinien więc sankcjonować ograniczeń prawa własności powołując się na "władztwo planistyczne gminy". Wskazano, że idąc tym tokiem rozumowania, żaden podmiot skarżący uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nigdy nie byłby w stanie powołać się na naruszenie procedury uchwalania mpzp w związku z konkretnym przepisem prawa materialnego, a cyt. przepis art. 101 ust. 1 byłby przepisem martwym.

W odniesieniu do legitymacji skargowej F. M., autor skargi kasacyjnej podniósł, że zakres oddziaływania farmy wiatrowej jest znacznie szerszy niż wynika to z granic określonych w mpzp. Badania naukowe m.in. prof. Z. H. z AGH w Krakowie oraz prof. A. D. z Politechniki Wrocławskiej wykazały, że fale akustyczne elektrowni wiatrowych rozprzestrzeniają się na wiele kilometrów, a działanie emitowanych przez te elektrownie dźwięków o niskiej częstotliwości (infradźwięków) jest szkodliwe. Emisja hałasu, nawet na kilka kilometrów, powoduje więc naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że szkodliwe dla zdrowia infradźwięki powinny zamknąć się w obrębie terenu objętego mpzp, a sama odległość od turbin wiatrowych wyklucza możliwość naruszenia interesu prawnego.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali na brak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, tj. pod budowę turbin wiatrowych, placów manewrowych i dróg dojazdowych. Wskazali ponadto na brak określenia w mpzp przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Uchybienia te zdaniem skarżących powinny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały stosownie do treści art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

Dodatkowo, w kontekście zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący podnieśli, że sporządzenie mapy w niewłaściwej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, skarżący podnieśli, że Gmina powierzyła wykonanie projektu planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko na podstawie umowy cywilnoprawnej nie poprzedzonej postępowaniem przetargowym, pomimo że wysokość wynagrodzenia przekraczała równowartość 14.000 euro.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna F. M. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadna jest natomiast skarga kasacyjna P. A. i K. T.

Kontrolując zaskarżony wyrok w kontekście zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "usg", poprzez odmowę uznania legitymacji skargowej F. M. wynikającej z art. 140 Kc, wskazać należy, że art. 101 ust. 1 usg legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Wnoszący skargę w ww. trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 usg przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05; z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. II SA 1933/95).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 usg przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący F. M. jest właścicielem działki nr [...], położonej poza terenem objętym planem miejscowym, w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej elektrowni wiatrowej EW1 (25 cm w linii prostej na rysunku planu w skali 1:5000). Zaskarżając zatem przedmiotową uchwałę skarżący zakwestionował przyjęte w planie miejscowym zapisy dotyczące terenu obejmującego nieruchomości, do których nie ma tytułu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z którym nie można wykluczyć legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest bowiem staranne zbadanie każdego indywidualnego przypadku dla oceny skargi na plan miejscowy. W konsekwencji uznać należy legitymację skargową właściciela nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r. sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r. sygn. IV SA 456-458/02).

W świetle powyższego, pojęcie nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom, jeżeli planowany obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a konkretnie art. 144 Kc, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich.

Skarżący F. M. upatruje naruszenie swojego interesu prawnego w tym, że planowana w zaskarżonej uchwale inwestycja, tj. elektrownia wiatrowa, oddziaływać będzie bezpośrednio na nieruchomość stanowiącą jego własność naruszając jego uprawnienia wynikające z art. 140 Kc. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, że fale akustyczne elektrowni wiatrowych rozprzestrzeniają się na wiele kilometrów, a działanie emitowanych przez te elektrownie dźwięków o niskiej częstotliwości (infradźwięków) jest szkodliwe. Emisja hałasu powoduje więc naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Przywołany powyżej przepis Kodeksu cywilnego, a także art. art. 20 i art. 22 Konstytucji RP statuują prawo skarżącego do korzystania z jego własności zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia te w żaden jednak sposób nie zostały ograniczone ustaleniami zaskarżonej uchwały. Ze znajdującej się w aktach planistycznych Prognozy oddziaływania na środowisko z lipca 2010 r., autorstwa dr. Z. C., wynika, że jak pokazują dotychczasowe doświadczenia (w tym wyniki dotychczas sporządzonych raportów z ocen oddziaływania na środowisko dla tego typu obiektów), izofona o wartości 40 dB (najbardziej rygorystyczna norma ustalona przez Ministra Środowiska w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu) powinna zamknąć się w granicy 500 m. Autor prognozy powołał się ponadto na wykonaną analizę komputerową symulacji propagacji dźwięku. W takim samym zasięgu, tj. do 500 m, powinny zamknąć się szkodliwe dla zdrowia infradźwięki. Dodatkowo wskazano, że domniemany negatywny wpływ tych emisji ze strony elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi (tzw. symptomy wibroakustyczne) nie znajduje obecnie naukowego potwierdzenia.

W świetle powyższego nie sposób uznać, aby ustalenia planu miejscowego wpływały negatywnie na treść prawa własności F. M. w odniesieniu do działki nr [...]. Skarżący nadal będzie mógł korzystać z tego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust.1 usg wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest pogorszenie jego praw na skutek podjęcia uchwały. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1675/09, "może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Działka skarżącego znajduje się w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej w kwestionowanym planie elektrowni wiatrowej. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, poza powołaniem się na ogólne opinie naukowców, że przy takiej odległości , jego nieruchomość znajdzie się pod wpływem hałasu i immisji pochodzących z przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżącego. Sam fakt sąsiedztwa – i to bardzo pośredniego – z terenami przeznaczonymi pod elektrownię wiatrową nie oznacza, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego chroniony konkretną normą prawa materialnego. Przedmiotowa uchwała nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżącego z przysługujących mu praw do nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki objętej planem. Nie będzie również wpływać na prawny sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów, których adresatem byłby skarżący. W konsekwencji Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej o jakiej mowa w art.101 ust.1 u.s.g. do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną F. M.

Trafna natomiast okazała się skarga kasacyjna pozostałych dwóch skarżących, tj. P. A. i K. T. W odniesieniu do nich Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie kwestionował legitymacji skargowej, natomiast stwierdził, że podniesione przez nich zarzuty dotyczące zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast skarżący musieliby wykazać, że ww. uchybienia negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną. Procedura podejmowania uchwały sama w sobie nie może być zaś źródłem interesu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko jest błędne. Prawdą jest, że nie można skutecznie poszukiwać naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg w uchybieniu procedur planistycznych. Procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy skarżący wykaże, że został naruszony jego interes prawny (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 643/12; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego ww. skarżących przez zaskarżoną uchwałę zostało wykazane. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. Z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był związany dokonaną w powyższym wyroku wykładnią prawa. Tymczasem Sąd pierwszej instancji badając naruszenie interesu prawnego skarżących P. A. i K. T. dokonał w istocie "podziału interesu prawnego", o jakim mowa w art.101 usg.- na interes związany z podjęciem uchwały, konkretnie z trybem jej podjęcia i interes prawny wynikający z treści zaskarżonej uchwały. Taka interpretacja "naruszenia interesu prawnego" jest nieuprawniona. W konsekwencji chybione było wnioskowanie Sądu pierwszej instancji, że podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące procedury uchwalania planu stanowią dodatkowy argument na rzecz wykazania, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały ich interes prawny został naruszony. Skarżący wykazali przecież, że mają legitymację skargową w niniejszej sprawie i tym samym otwarta została droga do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i tym samym procedury planistycznej, również pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Nie ma bowiem żadnej regulacji, która ograniczałyby uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem do podnoszenia zarzutów dotyczących procedury planistycznej. Istotą regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 usg, zamieszczonej w rozdziale pt. "Nadzór nad działalnością gminną", jest kontrola uchwał i zarządzeń organów gminy pod kątem ich zgodności z prawem (art. 85, art. 91 ust. 1). Podmiot, którego interes prawny został kwestionowaną uchwałą naruszony, może więc podnosić wszelkie zarzuty, które wskazują na jej niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "upzp", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Pozbawienie podmiotów, których interes prawny został naruszony uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, uprawnienia do kwestionowania prawidłowości procedury planistycznej, czyni kontrolę legalności tych uchwał w trybie art. 101 ust. 1 usg iluzoryczną.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c upzp), przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp) oraz sporządzenia mapy w niewłaściwej skali (art. 16 ust. 1 upzp) niewątpliwie są zarzutami z zakresu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, których naruszenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, było rozważenie tych zarzutów, od którego to obowiązku Sąd I instancji uchylił się .

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, ponieważ nie są związane z procedurą uchwalania planu miejscowego.

Uznając zatem skargę za mającą usprawiedliwione podstawy we wskazanym zakresie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej P. A. oraz K. T. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.