Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 362/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 3, art. 101 § ,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi ENERGA – OPERATOR S. A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Burmistrz K. działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4, art.101 § 1, art. 123 § 1 ustawy z dnie [...] czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) zawiesił wszczęte na wniosek Inwestora - firma A S.A. z siedzibą w G. (dalej jako Spółka) postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej H. K. (pkt 1), jednocześnie zobowiązując wnioskodawcę do wskazania spadkobierców po zmarłej H. K. - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, celem umożliwienia wezwania ich do udziału w postępowaniu (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...].06.2019r. Spółka wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej nN 0,4 kV i budowie słupów nN na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w K..

W toku postępowania organ ustalił, że jedna ze stron postępowania, tj. H. K. zmarła [...].06.1985 r. i zgodnie z informacją Sądu Rejonowego w K. z dnia [...].12.2019 r., w tym Sądzie nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej H. K.. W konsekwencji powyższego, w związku ze śmiercią strony w niniejszym postępowaniu, zdaniem organu powstała konieczność zawieszenia postępowania z urzędu zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy interesów prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, w rozumieniu art. 28 K.p.a. i organ administracyjny zobowiązany jest umożliwić im udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). Od ustalenia spadkobierców H. K. - właściciela nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, uzależnione jest bowiem zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania, jak i wydanie stosownej decyzji. Organ wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00, ONSA 2003, nr 2, poz. 64). Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, tekst jedn.: Dz. U. Z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.). Zgodnie z treścią obowiązujących regulacji prawnych, wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć osoba mająca w tym interes, tj. interes w uzyskaniu stwierdzenia (art. 1025 § 1 k.c.). Chodzi przy tym o obiektywny interes prawny, czyli obiektywną potrzebę wszczęcia postępowania (por. postanowienie SN z dnia 28 stycznia 2009 r., IV CSK 361/08, OSNC-ZD 2010, nr 1, poz. 9). Zakres pojęcia użytego w art. 1025 k.c. osoby mającej interes do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku pokrywa się z zakresem "zainteresowanego" z art. 679 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2018 poz. 155 ze zm., dalej: k.p.c.), który może złożyć wniosek o zmianę prawomocnego postanowienia w tym przedmiocie (por. postanowienie SN z dnia 6 lutego 2008 r., II CSK 433/07, LEX nr 497677). Jednakże organ administracji publicznej nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, stąd też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Kr 1227/07, LEX nr 480124).

Wskazano, że ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jedynie sąd powszechny oraz notariusz w procedurze poświadczenia dziedziczenia są uprawnieni do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonują tego wymieniając wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 k.p.c.). Jedynie osoby, które wylegitymują się prawami do spadku po właścicielu nieruchomości, będą miały przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1353/13).

Podsumowując organ wyjaśnił, że należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. zobowiązać zainteresowaną stronę - wnioskodawcę - do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego w celu wskazania spadkobierców H. K., celem umożliwienia wezwania ich do udziału w postępowaniu.

Spółka firma A wniosła zażalenie na wyżej opisane postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2019 r., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu;

2) wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 97 K.p.a. § 1 pkt 4 oraz art. 101 i 103 K.p.a., polegające na błędnej ich wykładni, a w rezultacie nieprawidłowym przyjęciu przez organ, że w sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. i wystąpienia do sądu przez organ z wnioskiem o wyznaczenie kuratora spadku, w sytuacji gdy organ ustalił, że w sprawie nie ustanowiono spadkobierców po zmarłych stronach postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie punktu 2 sentencji oraz zobowiązanie organu I instancji do wystąpienia do właściwego Sadu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej H. K..

Odwołując się do zasad wynikających z treści art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. Spółka podniosła, że organ administracji nie może oczekiwać, aż strona zgromadzi lub wskaże wszystkie dowody w sprawie. Przepisy te nie pozwalają również na nakładanie na stronę obowiązków w sytuacji, gdy to organ dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi na zebranie dowodów. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala zastosowanie w sprawie art. 30 § 5 K.p.a, tj. wystąpienie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacji, w której po śmierci strony postępowania występuje spadek nieobjęty, o jakim mowa w Rozdziale 7, Działu IV II Księgi Drugiej k.p.c., tj. spadek, który został otwarty, a nie zgłosili się spadkobiercy i wobec tego pozostaje on pod opieką sądu, który ustanawia w razie potrzeby kuratora spadku na podstawie art. 666 § 1 k.p.c., a jego zadaniem jest ustalenie, kto jest spadkobiercą zawiadomienie go o objęciu spadku i sprawowanie zarządu majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu (art. 667 § 1 i 2 k.p.c.). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez przedstawicieli judykatury, spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli spadkobierca lub spadkobiercy nie objęli spadku faktycznie w przechowanie, zarząd lub użytkowanie (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 1956 r., sygn. akt III CR 566/56). Wówczas to sąd czuwa nad całością spadku, i w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku. Z kolei art. 30 § 5 k.pa. upoważnia organ prowadzący postępowaniu do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych (wyrok NSA z dnia 25.08.2016 r., I OSK 3284/15).

Zdaniem Spółki tym samym ne można zgodzić się z organem, że w sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku ujawnienia w toku postępowań dotyczącego ustalania warunków zabudowy faktu, że jedna ze stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, czynności organu uzależnione są od tego, czy dysponuje on wiedzą co do spadkobierców po zmarłej osobie. Jeżeli organ ma wiedzę kto jest spadkobiercą, to powinien wezwać go do udziału w postępowaniu. Zagadnienie wstępne to okoliczność, która ma wpływ na sposób załatwienia sprawy, ma więc charakter "materialny" a nie procesowy. Ustalenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie określenia warunków zabudowy nie ma charakteru materialnego i nie wpływa na treść takiej decyzji. W sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy kwestia kręgu stron nie stanowi zagadnienia wstępnego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., II OSK 1353/13.). Powziąwszy wiedzę o śmierci strony (właścicielki nieruchomości) w przedmiotowym postępowaniu oraz braku przeprowadzenia po jej śmierci postępowania spadkowego, organ powinien zatem wystąpić do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku, a po jego ustanowieniu kontynuować dalsze postępowanie w sprawie. Obecna sytuacja uniemożliwia skuteczne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wnioskodawca nie dysponuje możliwością samodzielnego uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium) postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto, z art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Krąg stron postępowania w tym postępowaniu musi być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje (wyrok NSA z 18.10.2018 r., II OSK 2621/16), iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania są również właściciele, (użytkownicy) działek sąsiednich. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że przymiot strony mogą uzyskać nie tylko właściciele działek gruntowych bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, ale też działek dalej położonych, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Każdorazowo w takiej sprawie organ administracji powinien zbadać rodzaj i rozmiary inwestycji oraz zakres jej uciążliwości dla otoczenia i pobliskiej zabudowy. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i 144 k.c., jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z akt sprawy wynika, że H. K. figuruje w ewidencji gruntów jako właścicielka działki nr [...] w K., na której planowana jest inwestycja, a zatem winna być stroną postępowania. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Burmistrza, że wobec obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, konieczne jest ustalenie następców prawnych zmarłej H. K.. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Czym innym jest bowiem "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron, a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych znanych, lecz zmarłych stron postępowania. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, że ustalenie przez właściwy organ, czyli właściwy sąd, spadkobierców H. K., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Kolegium następnie podniosło, że przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci jednej z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z obowiązku zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego. Oznacza to, że ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny.

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 3284/15 (LEX nr 2142168) Kolegium podkreśliło, że "art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych". Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny" (tak wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 148/11, LEX nr 1120598). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze śmiercią strony w trakcie postępowania, bowiem H. K. zmarła przed wszczęciem postępowania, a więc nie można było zamiast ustalenia ich spadkobierców dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadku. Prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z udziałem kuratora spadku nastąpiłoby z naruszeniem art. 30 § 5, art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie też stanowisko w analogicznym przypadku zajął NSA w powoływanym wyżej wyroku z 26 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 3284/15. Słusznie zatem postąpił organ I instancji zawieszając niniejsze postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców właścicielki działki nr 3898/2.

W skardze wniesionej do WSA w Poznaniu Spółka firma A zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wydanie utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza K., podczas gdy postanowienie to zostało naruszone z naruszeniem przepisów prawa;

-naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 100 §1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż śmierć strony jest zagadnieniem wstępnym i uzasadnia zawieszenie postępowania oraz wezwanie strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. ustalenie spadkobierców strony w sytuacji, gdy organ winien kontynuować postępowanie, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem skutkowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji;

-naruszenie art. 30 ust. 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy spadków, które otwarły się, a nie zgłosili się spadkobiercy w celu ich objęcia, co ma miejsce w niniejszej sprawie i co miało wpływ na wynik postępowania ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2019 r.

Spółka podtrzymała argumentację przytoczoną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podkreślając, że w okolicznościach niniejszej sprawy zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest dopuszczalne. Konieczność ustalenia następców prawnych nie może zostać uznane za "zagadnienie wstępne". Organ administracji prowadzący postępowanie ma możliwość samodzielnego ustalenia następców prawnych po zmarłej H. K.. Art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie uzależnia zawieszenia postępowania administracyjnego od wyjaśnienia okoliczności, jeżeli pozostają one w kompetencji organu prowadzącego postępowanie. Jak zostało to wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2018 r., II SA/Ol 549/18, wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art, 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) od przestanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Żaden przepis nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę, a dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy. Ponadto, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Organ ten nie może skutecznie zobowiązać innej osoby, nie będącej nawet potencjalnie spadkobiercą lub uprawnioną do zachowku (także zapisobiorcą, nabywcą spadku) do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Do kręgu podmiotów posiadających legitymację do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie kręgu spadkobierców nie można również zaliczyć inwestora składającego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem prowadzenie postępowania w tej sprawie nie ma nic wspólnego z ustaleniem osoby uprawnionej do dziedziczenia. Innymi słowy, gdyby uznać pogląd wyrażony przez organy obu instancji za trafny to organ - w razie ujawnienia śmierci strony - zawieszałby postępowanie w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego, przy czym ani organ, ani wnioskodawca (inwestor) nie mógłby też skutecznie zobowiązać inwestora do złożenia takiego wniosku.

Zdaniem Spółki w sprawie zastosowanie winien zatem znaleźć art. 30 § 5 K.p.a., który dotyczy spadków, które otwarły się, a nie zgłosili się spadkobiercy w celu ich objęcia. Z ustaleń organu I instancji wynika, że H. K. zmarła [...] czerwca 1985 roku i spadek po niej z mocy testamenty nabyła Z. W.. Z. W. zmarła dnia [...] października 2006 roku i zgodnie z uzyskanymi przez organ I instancji informacjami z Sądu Rejonowego w K., nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej Z. W.. Tym samym stosownie do art. 30 § 5 K.p.a. jako stronę należało uznać osobę sprawującą faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej (zob. B. Adamiak, 1 Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019).

Spółka przytoczyła stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 01 czerwca 2010 roku, II OSK 861/09, gdzie wskazano, iż trzeba mieć na uwadze, że skoro interes prawny w postępowaniu mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych. Względy należytej dbałości o własne interesy wymagają, by osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi jest postanowienie zawieszające – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej nN 0,4 kV i budowie słupów nN na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w K..

Zawieszenie postępowania nastąpiło z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej H. K., która była właścicielką nieruchomości położonej w obszarze oddziaływanie tej inwestycji. Burmistrz K. uznał, że ma obowiązek ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, wszczętego na wniosek skarżącej Spółki i dlatego postępowanie to powinno być zawieszone do czasu ustalenie następców prawnych zmarłej właścicielki, a postępowanie spadkowe stanowi prejudykat w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżąca Spółka stoi natomiast na stanowisku, że konieczność ustalenia następców prawnych nie może zostać uznane za "zagadnienie wstępne" oraz, że organ administracji prowadzący postępowanie ma możliwość samodzielnego ustalenia następców prawnych po zmarłej H. K.. W tym zakresie Spółka wywodzi, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie uzależnia zawieszenia postępowania administracyjnego od wyjaśnienia okoliczności, jeżeli pozostają one w kompetencji organu prowadzącego postępowanie oraz, że śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) od przestanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Żaden przepis nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę, a dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy. Ponadto Spółka podniosła, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Organ ten nie może skutecznie zobowiązać innej osoby, nie będącej nawet potencjalnie spadkobiercą lub uprawnioną do zachowku (także zapisobiorcą, nabywcą spadku) do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Do kręgu podmiotów posiadających legitymację do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie kręgu spadkobierców nie można również zaliczyć inwestora składającego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Argumenty skarżącej Spółki nie zasługują na uwzględnienie.

W opinii Sądu za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a., poprzez zawieszenie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki o ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz jednoczesne zobowiązanie Spółki do wskazania spadkobierców po zmarłej H. K. - w zakreślonym terminie 6 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, celem umożliwienia wezwania ich do udziału w postępowaniu. W sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest prawidłowe określenie stron postępowania i zapewnienie tym stronom czynnego w nim udziału. Zmarła H. K. była właścicielką nieruchomości na której planowana inwestycja ma być realizowana, oczywistym więc jest, że osoby, którym przysługuje aktualnie prawo do tej nieruchomości, powinny mieć zagwarantowany w nim udział.

Z kolei w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 K.p.a., a do których odwołuje się skarżąca Spółka, dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (por. wyrok NSA z 5.01.2012 r., I OSK 148/11, LEX nr 1120598). Skoro w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze śmiercią strony w trakcie postępowania, bowiem H. K. zmarła przed wszczęciem postępowania ([...].06.1985 r.), to nie można było zamiast ustalenia jej spadkobierców dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadku lub osoby, które faktycznie objęły spadek. Prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z udziałem kuratora spadku lub takich osób nastąpiłoby z naruszeniem art. 30 § 5, art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie też stanowisko w analogicznym przypadku zajął NSA w powoływanym wyżej wyroku z 26 sierpnia 2016 r., I OSK 3284/15. Słusznie zatem postąpił Burmistrz K. zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców byłej współwłaścicielki nieruchomości (działki nr [...]) – H. K.. Z akt sprawy wynika, że w Sądzie Rejonowym w K. Wydział I Cywilny nie toczyło się postępowanie spadkowe po H. K. (pismo SR z [...].12.2019 r. – w aktach admin. sprawy).

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż Spółka wadliwie przyjęła, że spadek po zmarłej H. K. nabyła na mocy testamentu Z. W. (zmarła w 2006 roku), z akt sprawy bowiem jednoznacznie wynika, że osoba ta nabyła spadek po H. T., a nie po H. K. (dowód: SR w K. – Wydział I Cywilny z [...] grudnia 1990 r. sygn. akt I Ns [...]).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 100 § 1 K.p.a. Sąd wskazuje, że z treści tego przepisu wynika, iż obowiązkiem wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w równym stopniu obciążony jest organ prowadzący postępowanie jak i strona, którą organ wezwie do takiego wystąpienia, o ile wcześniej do wystąpienia takiego przez stronę nie doszło. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 K.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 20011, s. 385.

W literaturze przedmiotu ponadto wskazuje się, że w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i 3 K.p.a.) oraz czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 K.p.a.). W tym ostatnim wypadku chodzi o zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo spowodowania poważnych szkód dla interesu społecznego, które powstało wskutek zawieszenia postępowania i związanej z tym niemożności podejmowania przez organ administracji publicznej czynności proceduralnych mających na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Podkreśla się również, że gdy zawieszenie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, wówczas organ administracji publicznej nie zawiesza postępowania, lecz załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (art. 100 § 2 K.p.a.) - zob. A. Wróbel (w): Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018. W realiach rozpatrywanej sprawy strona skarżąca nie wskazała, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Zatem przy braku podstaw do załatwienia sprawy przez organ administracyjni publicznej (art. 100 § 2 K.p.a. in fine), obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki i jednocześnie zobowiązanie Spółki do wystąpienia do właściwego sądu lub organu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.