Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2142/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. w [...] , o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej we wsi [...] obręb [...] do istniejącej na tej działce bazy magazynowo-logistycznej - nie udzielił zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]we wsi [...].

W uzasadnieniu organ podał, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnioskiem dnia z dnia 27.01.2015 r., uzupełnionym 16.02.2015 r., wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] we wsi [...], w związku z istniejącą na niej bazą magazynowo - logistyczną. Do wniosku strona załączyła m.in.: kserokopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...], kserokopię decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. o przeniesieniu z poprzedniego inwestora ([...]) pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców na rzecz [...] ", kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] stycznia 2014 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu, projekt zagospodarowania działki nr [...] (plansza zbiorcza uzbrojenia), odpis z księgi wieczystej działki nr [...]i nr [...], mapy zasadnicze, opinię rzeczoznawcy mgr inż. [...] uzasadniającą trudności dojazdu do działki wnioskodawcy siecią dróg niższej kategorii, decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.2012 r. zatwierdzającą podział działki nr [...] informację o zakresie działalności spółki.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że nieruchomość strony składa się z działek nr [...] i [...] , które powstały z podziału działki pierwotnej nr [...] . Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi wewnętrznej będącej własnością Gminy [...] (działka nr [...]) o nawierzchni gruntowej, która włącza się do drogi krajowej w km 79+708, poprzez zjazd publiczny o nawierzchni umocnionej tłuczniem.

Parametry techniczne tego zjazdu nie spełniają wymogów § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.).

Działka nr [...] przylega do działki nr [...], a ta z kolei bezpośrednio do drogi wewnętrznej będącej własnością Gminy [...] (działka nr [...]), o nawierzchni częściowo z kostki betowej i częściowo umocnionej żużlem, która włącza się bezpośrednio do drogi krajowej w km 78+969 poprzez zjazd indywidualny o nawierzchni betonowej.

Na działce nr [...] i nr [...] prowadzona jest działalność gospodarczą, która zgodnie z twierdzeniem strony obejmuje przechowywanie, magazynowanie i przetwarzanie warzyw oraz owoców, w tym ich mycie, czyszczenie, sortowanie, pakowanie, konfekcjonowanie, krojenie, cięcie, szatkowanie, obieranie i drylowanie. Po przeprowadzeniu wymienionych procesów Spółka wprowadza do obrotu posiadany surowiec, załadunek odbywa się bezpośrednio z obiektów znajdujących się na działce nr [...].

Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. (ze zmianami) w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Natężenie ruchu pojazdów samochodowych na tym odcinku drogi krajowej wynosiło – wg. danych z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2010 r.- 12873 pojazdów na dobę.

Na przedmiotowym odcinku, droga nr [...] ma przekrój szlakowy, jezdnię o szerokości 7 m z obustronnymi poboczami bitumicznymi o szerokości 2,50 m, gruntowymi o szerokości 0,75 m. Na wysokości nieruchomości wnioskodawcy, w osi jezdni drogi krajowej nr [...] występuje linia ostrzegawcza P-6, związana ze skrzyżowaniem drogi krajowej z drogą powiatową nr [...] i dojazdem do stacji paliw wyposażonym w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo oraz linia P- 1a.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] Dz. Urz. woj. [...] . Nr [...], poz. [...] z dnia 24 czerwca 2004 roku, Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2004 roku - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla drogi krajowej ustalono, iż "obsługa terenów przyległych do dróg krajowych w oparciu o sieć dróg niższej kategorii. Realizacja zjazdów z dróg krajowych wymaga uzgodnienia z zarządem drogi", zezwolenia na lokalizację zjazdu w trybie 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 24.02.2012r., (kierowanym do ówczesnej właścicielki działki nr [...] [...]), potwierdził że obsługa komunikacyjna działki nr [...] położonej w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe - N7 RP, odbywać się powinna drogą krajową oraz drogą gminną oznaczoną nr [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z uwagi na prowadzoną na działce nr [...]działalność gospodarczą obsługę komunikacyjną inwestycji mógłby zapewnić tylko zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia).

Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż " w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (..) stosowanie na drodze krajowej klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Organ stwierdził, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Nieograniczona ilość zjazdów spowodowałaby utratę jej charakteru, poprzez brak spełniania wymogów odpowiadających klasie drogi.

Odnosząc się do przedstawionej przez wnioskodawcę opinii rzeczoznawcy, z której wynikało, że ze względu na trudności dojazdu siecią dróg niższej kategorii połączenie działki nr [...] z drogą krajową byłoby najlepszym rozwiązaniem w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ wskazał, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których zalicza się utrzymanie dróg gminnych, należy do zadań własnych gminy.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Z kolei zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest w stosunku do dróg gminnych wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W ocenie organu, wnioskodawca powinien wystąpić do Gminy z żądaniem podjęcia stosownych działań zmierzających do usunięcia utrudnień w dojeździe do nieruchomości strony.

Dalej organ przypomniał, że decyzją z dnia [...].05.2012r. zarządca drogi nie zezwolił [...] (ówczesnej właścicielce działki nr [...] i nr [...]) na lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], do działki nr [...]. O stanowisku zarządcy drogi krajowej, co do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] wnioskodawca wiedział na etapie podziału działki nr [...]

Decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.2012 r. dotycząca podziału działki nr [...] na działki nr [...][...], zawiera zapis, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i nr [...]zostanie zabezpieczona z drogi wewnętrznej, gminnej oznaczonej nr [...] , zgodnie ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zawartym w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r.

Przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Choć nie jest to dostęp bezpośredni z drogi krajowej za pomocą zjazdu publicznego, to jest on zgodny z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Zdaniem organu istnieje możliwość dojazdu do działki [...] , bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu z drogi krajowej i bez naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Działka wnioskodawcy ma zapewniony dostęp do drogi nr [...], siecią dróg niższej kategorii - poprzez drogę wewnętrzną własności Gminy [...] (działka nr [...]), włącza się do drogi krajowej w km 79+708 poprzez zjazd publiczny. Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] nie powoduje zwiększenia zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

[...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] .

W odwołaniu wskazano, że decyzja jest krzywdząca gdyż nie uwzględnia interesu społecznego, a także słusznego interesu strony, polegającego na tym, aby baza magazynowo - logistyczna zlokalizowana na działce nr [...] mogła funkcjonować w optymalnych warunkach. Ustalenia decyzji nie uwzględniały wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności opinii rzeczoznawcy [...] , w której wykazano niedogodności dla strony i kontrahentów korzystających z dojazdu siecią dróg niższej kategorii.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2015r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że objęta wnioskiem działka nr [...] oraz działka nr [...] położone we wsi [...] , powstały w wyniku podziału działki macierzystej nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...]z dnia [...] września 2012 r. Działka nr [...] przylega do dwóch dróg: do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi wewnętrznej, o nawierzchni gruntowej, stanowiącej własność Gminy [...] (działka nr [...]). Droga wewnętrzna włącza się do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd publiczny zlokalizowany w km 79 + 708, strona prawa drogi krajowej, posiadający nawierzchnię umocnioną tłuczniem oraz przepust. Zjazd jest zewidencjonowany w Banku Danych Drogowych. Działka nr [...] sąsiaduje ponadto z działką nr [...], która z kolei graniczy z działką nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się następna droga wewnętrzna stanowiąca własność Gminy [...]. Droga ta posiada nawierzchnię częściowo z kostki betowej, a częściowo nawierzchnię umocnioną żużlem. Włącza się ona do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny, figurujący w Banku Danych Drogowych.

Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zakwalifikowana na mocy zarządzenia nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r., natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo wysokie i wynosi 14024 pojazdów na dobę i ma tendencję do wzrostu (w 2005 r. wynosiło 12362 pojazdów na dobę).

Działka nr [...]jest objęta ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia 27 lutego 2004 r. i znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem N6PU.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje ze względu na konieczność ograniczenia dostępności drogi takiej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny lub indywidualny).

Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia ogranicza dostępność drogi klasy GP ze względu na jej specyfikę, czyli pełnioną funkcję drogi tranzytowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter - nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 - niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01- niepubl.).

Jednocześnie przepis ten nakazuje zarządcy drogi klasy GP badać alternatywne sposoby obsługi komunikacyjnej w stosunku do zjazdu z tej drogi. Nawet w przypadku, gdy nieruchomość nie przylega do żadnej drogi klasy D lub L, a przylega jedynie do drogi klasy GP, zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi może być udzielone tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, a jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o braku jakiegokolwiek dojazdu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 - niepubl.). Zasadniczo obsługę ruchu lokalnego winny zapewniać drogi lokalne.

W niniejszej sprawie zdaniem organu nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości strony. Możliwa jest bowiem obsługa komunikacyjna prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Taki sposób obsługi działki nr [...] stanowi dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawa, tj. byłby zgodny z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). Na gruncie tych ustaw przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bowiem nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dołączona do wniosku opinia rzeczoznawcy [...] , nie posiada mocy wiążącej, a jedynie stanowi wzmocnienie argumentacji strony.

Odnosząc się do zarzucanego braku przejezdności drogi wewnętrznej, wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Doprowadzenie drogi wewnętrznej, do stanu umożliwiającego korzystanie z niej (podniesienie jej parametrów technicznych) leży w gestii właściciela terenu - Gminy.

Organ powołał się na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazał, że przesłanką przemawiającą za uznaniem wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego za niedopuszczalną było występowanie na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], bardzo wysokiego natężenia ruchu drogowego (14024 pojazdów na dobę w 2010 r., przy wskaźniku 12362 pojazdów na dobę w 2005 r.). Miejsce usytuowania zjazdu publicznego zalicza się do miejsc niebezpiecznych w rozumieniu § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu drogowego występuje na drodze.

Odnosząc się do zarzutu, iż identyczny zjazd został wykonany w pobliżu działki nr [...] do zlokalizowanego tam supermarketu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom strony, stan faktyczny obu tych spraw był odmienny.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych wydał bowiem decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], o charakterze zjazdu wspólnego, na granicy działek nr [...] i [...] (Intermarche), z jednoczesną likwidacją istniejącego zjazdu do działki nr [...]. W tym przypadku zjazd został "przeniesiony" w inne miejsce. Tymczasem na wysokości działki wnioskodawcy nr [...], zjazd nigdy nie był urządzony.

Nadto organ przypomniał, że decyzja wydawana w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, zarządca drogi orzeka w ramach przysługującego mu luzu decyzyjnego. Uznanie administracyjne oznacza swobodę oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Choć uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania.

Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia tych interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi.

W niniejszej sprawie występują dwa rozbieżne interesy: interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do tej nieruchomości oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że dokonał wyważenia słusznego interesu i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu.

Ponadto organ zauważył, iż odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], nie ogranicza swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę.

[...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej we wsi [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...]jest możliwa z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną,

gdy zjazd ten nie spełnia wymogów technicznych;

b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od analizy dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy, wskazującej na niezasadność obsługi komunikacyjnej działki [...] przez nieurządzoną drogę gruntową;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości wykorzystania drogi na działce nr [...] jako dojazdu do nieruchomości [...] z uwzględnieniem charakteru tej drogi oraz potrzeb związanych z obsługą magazynów i chłodni;

d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dowolne powoływanie się przez organ na dane odnoszące się do natężania ruchu na drodze krajowej nr [...], brak informacji o źródle pochodzenia tych informacji, okolicznościach ich pozyskania, oraz odmiennie ich określenie w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji;

e) art. 7 k.p.a. poprzez rozważenie lokalizacji zjazdu jedynie pod względem zgodności z interesem społecznym w sytuacji, gdy decyzja wydana w indywidualnej sprawie winna uwzględniać również słuszny interes strony.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieudzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu w sytuacji, gdy nie jest możliwe wykorzystanie drogi na działce nr [...] do obsługi bazy magazynowo-logistycznej, gdyż droga ta oraz istniejący przy niej zjazd nie spełniają wymogów i parametrów technicznych wymaganych do obsługi komunikacyjnej działki nr [...];

b) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez nierówne traktowanie podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w sposób niezrozumiały odmówił lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...], bowiem materiał dowodowy wskazywał, że inna jego lokalizacja jest niecelowa i niefunkcjonalna, a co za tym idzie "nieuzasadniona" w rozumieniu powoływanych przepisów rozporządzenia.

Bezpodstawne były twierdzenia organu, iż obsługa komunikacyjna działalności gospodarczej skarżącego może odbywać się z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną.

Wskazywany sposób obsługi komunikacyjnej pomijał charakter i zakres działalności gospodarczej, nie uwzględniał sposobu w jaki miałoby odbywać się korzystanie z wjazdu na działkę [...] i bezpieczeństwa jego użytkowania.

Działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą polega na prowadzeniu magazynu i chłodni warzyw i owoców. Wszelkie czynności związane z załadunkiem i rozładunkiem towaru przechowywanego i przygotowywanego do sprzedaży odbywają się w obiektach znajdujących się na działce nr [...]. Istnienie bazy magazynowo- logistycznej wymaga zapewnienia komunikacji odpowiedniej ze względu na jej rozmiar i skalę. Obsługa magazynu odbywa się w przeważającej części z wykorzystaniem dużych samochodów ciężarowych, które winny mieć zapewniony swobodny dojazd do budynków znajdujących się na działce nr [...]. Zjazdu z drogi krajowej nr [...] poprzez działkę [...] stanowiącą drogę wewnętrzną o nawierzchni gruntowej, jest nieodpowiedni do obsługi dużego ruchu samochodów ciężarowych a organ w pierwszej decyzji sam stwierdził, że zjazd ten nie spełnia podstawowych warunków technicznych, jakim powinny odpowiada drogi publiczne i ich usytuowanie.

Skarżący przedstawił opinię rzeczoznawcy - mgr [...] , w której wykazano niedogodności oraz niebezpieczeństwa wynikające z korzystania z dojazdu siecią dróg niższej kategorii. Twierdzenia tej opinii zostały pominięte przez organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Lakoniczne stwierdzenia organu, iż opinia ta jest jedyne wzmocnieniem argumentacji strony w żadnym stopniu nie zmierzają do wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie.

Twierdzenia co do możliwości obsługi zjazdu z drogi krajowej nr [...]poprzez działkę nr [...] są również sprzeczne z argumentacją podnoszoną przez organ w decyzji odnoszącą się do wpływu projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sposób skomunikowania działki [...] z drogą krajową nr [...] przez działkę nr [...] bardziej niekorzystnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak istnienia bezpośredniego zjazdu na działkę [...], iż cały ruch samochodów ciężarowych będzie odbywał się przez drogę gruntową.

Organ w sposób niekonsekwentny i dowolny powołał się na dane uzasadniające uznanie projektowanej lokalizacji zjazdu publicznego za niedopuszczalną. Organ powołując się na te informacje w żadnym stopniu nie wykazał, aby wynikały one z rzeczywiście przeprowadzonych badań.

Istnieje ewidentna różnica pomiędzy informacjami przekazywanymi stronie w decyzji wydanej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a wskazywanymi w decyzji poprzedzającej.

Postępowanie organu było sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., nakazującymi w sposób wszechstronny i przekonywujący wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz przesłanki, które zaważyły na podjęciu takiej a nie innej decyzji.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte we wskazywanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Lokalizacja zjazdu proponowana przez stronę jest nie tylko możliwa do wykonania, ale uzasadniona brakiem możliwości wykorzystania innych istniejących dróg, w tym drogi gruntowej znajdującej się na działce nr [...], która to nie spełnia podstawowych wymogów i parametrów technicznych potrzebnych do obsługi komunikacyjnej działalności prowadzonej na nieruchomości strony.

Brak jest również argumentów uzasadniających twierdzenia organu odnośnie wpływu lokalizacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na interesującym stronę odcinku drogi krajowej. Dane, którymi organ posługiwał się organ przy wydawaniu decyzji zdają się być nierzetelne.

Uzasadnienie decyzji wskazuje, iż organ nie dążył do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazane przesłanki zezwolenia na lokalizację zjazdu rozważone zostały jedynie pod kątem ich zgodności z ogólnie pojętym interesem społecznym.

Argumenty odnoszące się do negatywnego wpływu wnioskowanego zjazdu na działce [...]na bezpieczeństwo i płynności ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], można postawić lokalizacji zjazdu na działce nr [...] prowadzącego do wskazanego w skardze sklepu. Lokalizacja zjazdu nastąpiła tam wraz z wybudowaniem sygnalizacji świetlnej, co spowodowało zmniejszenie płynności i bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, mimo to tamten zjazd nie natrafił na przeszkody stawiane skarżącemu. Takie działanie organu nie znajduje uzasadnienia, w różny sposób traktuje podmioty ubiegające się o lokalizację zjazdu z drogi krajowej znajdujące się w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, co narusza wyrażoną w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą równości wobec prawa.

Organ przekroczył granice uznania administracyjnego, pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Uchylił się od rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto w sposób dowolny wskazał na brak przesłanek udzielenia pozytywnej decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna.

Oceniając zarzuty natury procesowej - silnie akcentowane w niniejszej skardze, wskazać należy, iż zakres ustaleń faktycznych w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej posiadającej klasę GP, wiąże się z treścią przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), a także z przepisami § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Faktami istotnymi w tej sprawie było dysponowanie przez wnioskodawcę stosownym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, klasa drogi na której miał być zlokalizowany zjazd, miejsce lokalizacji wnioskowanego zjazdu, natężenie ruchu na tym odcinku drogi, charakter projektowanego zjazdu (publiczny), możliwość innego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, wszystkie istotne dla prawidłowego załatwienia sprawy okoliczności faktyczne zostały przez organ ustalone i wyjaśnione. Nie było kwestionowane, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. (ze zmianami) w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP).

Nieruchomość strony skarżącej składa się z działek nr [...] i [...], które powstały z podziału działki pierwotnej nr [...]. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi wewnętrznej będącej własnością Gminy [...] (działka nr [...]) o nawierzchni gruntowej, która włącza się do drogi krajowej w km 79+708, poprzez zjazd publiczny o nawierzchni umocnionej tłuczniem.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 lutego 2004 roku - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]wskazano, iż "obsługa terenów przyległych do dróg krajowych w oparciu o sieć dróg niższej kategorii. Realizacja zjazdów z dróg krajowych wymaga uzgodnienia z zarządem drogi". Nadto Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 24.02.2012r., (kierowanym do ówczesnej właścicielki działki nr [...][...]), potwierdził że obsługa komunikacyjna działki nr [...], odbywać się powinna drogą krajową oraz drogą gminną oznaczoną nr [...].

Słusznie organ stwierdził, że droga krajowa nr [...]musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Nieograniczona ilość zjazdów spowodowałaby bowiem utratę jej charakteru, poprzez brak spełnienia wymogów odpowiadających klasie drogi.

Wnioskodawca jako następca prawny ówczesnej właścicielki działki nr [...] i nr [...], musiał wiedzieć iż poprzednio decyzją z dnia [...].05.2012r. zarządca drogi nie zezwolił [...] na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...]. O negatywnym stanowisku zarządcy drogi krajowej, co do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] wnioskodawca wiedział na etapie podziału działki nr [...].

Niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, choć nie jest to dostęp bezpośredni z drogi krajowej nr [...] za pomocą zjazdu publicznego, to jest on zgodny z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a., przez nieweryfikowalne powoływanie się na dane dotyczące natężenia ruchu na drodze krajowej nr 17, podaniu odmiennych wartości natężenia tego ruchu w decyzjach wydanych w pierwszej i drugiej instancji oraz na braku wskazaniu źródła ich pochodzenia, to Sąd podzielił wyjaśnienia organu, że dane z Generalnego Pomiaru Ruchu są ogólnie dostępne - znajdują się na stronie internetowej organu, zaś podanie w wydanych decyzjach odmiennych wartości natężenia ruchu drogowego, było konsekwencją oczywistej omyłki organu pierwszej instancji. Tym samym zarzut ten okazał się bezzasadny i nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.

Oceniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasadności i możliwości wykorzystania drogi na działce nr [...] jako dojazdu do nieruchomości nr [...]- należy wskazać, że powoływanie biegłego uregulowane jest w art. 84 § 1 k.p.a., w świetle którego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii.

W postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi jest organem wyspecjalizowanym, posiada wiadomości specjalne w zakresie dróg - dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarządzania ruchem oraz kwestii technicznych związanych z użytkowaniem dróg (w tym co do stanu drogi, rodzaju nawierzchni).

Skoro organ posiada widomości specjalne, to tym samym nie istniała potrzeba powoływania biegłego.

Podobnie należy ocenić zarzut polegający na uchyleniu się przez organ od oceny dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy [...] przedstawionej przez stronę, w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr [...] (nierozpatrzenie całości materiału dowodowego).

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ zarówno w decyzji pierwszej jak i drugiej instancji, ustosunkował się do tej opinii, ocenił ją i wskazał, iż jego zdaniem możliwe jest podwyższenie parametrów technicznych istniejącej drogi wewnętrznej, a działanie takie leży w gestii gminy jako właściciela działki nr [...]. Nie doszło zatem do pominięcia dowodu ale do negatywnej jego oceny. Postawiony w skardze zarzut pominięcia dowodu jest w rzeczywistości polemiką ze stanowiskiem organu, z którym strona się nie zgadza.

Podkreślenia wymaga, że organ działał w ramach luzu decyzyjnego, musiałby uwzględnić słuszny interes strony, gdyby nie był sprzeczny z interesem publicznym. Natomiast jeśli interesy te są rozbieżne, organ je wyważa, co oznacza, że albo daje prymat interesowi społecznemu, albo interesowi strony.

W rozpatrywanej sprawie istniała sprzeczność interesów. Interes skarżącej polegał na chęci uzyskania zjazdu do swojej działki bezpośrednio z drogi krajowej klasy GP, a interes społeczny polegał na ograniczaniu ilości takich zjazdów w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu, także w tym zakresie organ dokonał rzetelnej oceny. Wyjaśnił, że zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wiąże się z wysokim natężeniem ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, posiadającym tendencję do wzrostu oraz że strona może dojeżdżać poprzez zjazd publiczny do działki sąsiedniej. Następnie organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje ze względu na konieczność ograniczenia dostępności drogi takiej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (publiczny).

W rozpatrywanej sprawie zarządca drogi odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ponieważ nie występuje wyjątkowa sytuacja opisana w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, skoro istnieje możliwość dojazdu do obiektów wnioskodawcy z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż dopiero gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, dopuszczalne jest stosowanie zjazdów na drodze.

Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (brak innego dostępu do drogi), dotyczy całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną, a nie sytuacji gdy dojazd jest dla strony mniej korzystny (mniej funkcjonalny) niż wnioskowany.

Bezpodstawny był również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez, nierówne traktowanie podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej .

Podnoszony w pismach skarżącego jako podobny, przypadek zjazdu do supermarketu [...] na działce nr [...], powstał jak szczegółowo wyjaśnił organ z jednoczesną likwidacją istniejącego wcześniej zjazdu z drogi nr [...] do działki nr [...]

Zjazd został w istocie "przeniesiony" w inne miejsce, a liczba zjazdów na tym odcinku drogi krajowej nr [...] nie zwiększyła się. Zatem stan faktyczny sprawy, dotyczącej zjazdu do [...] był inny niż stan faktyczny związany z lokalizacją przedmiotowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

Biorąc pod uwagę, iż zarzuty skargi okazały się bezzasadne oraz uwzględniając powyższą ocenę - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.