Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 356/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3, art. 126, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania z urzędu wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. W. utrzymało w mocy postanowienie, działającego z upoważnienia Prezydenta W., Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. nr [...], opiniujące z urzędu wstępny projekt podziału nieruchomości położonych we W., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 11/2 i nr 11/4, AM-[...], obręb Z.. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kolegium podało, że organ pierwszej instancji, działając z urzędu, zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonych we W., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 11/2 i nr 11/4, AM-[...], obręb Z.. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że wstępny projekt podziału zgodny jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy K. oraz ulicy K. we W. (Dz.Urz.Woj.Doln. z [...]). W szczególności organ wyjaśnił, że zarówno nieruchomość nr 11/2 (własność D. W.), jak i nieruchomość nr 11/4 (własność Gminy W.) przeznaczone są w przeważającej części na cele mieszkaniowo-usługowe (symbol 2MN-U), w części zaś na poszerzenie istniejącej drogi publicznej (symbol 1KDZ) i w takiej też części wydzielone zostały odpowiednie działki. W postanowieniu wskazano również, że we wstępnym projekcie podziału przewidziano sposób zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł D. W.. Strona zarzuciła, że zaopiniowana pozytywnie koncepcja podziału pozbawia dzielone nieruchomości dostępu do drogi publicznej (ul. Z.), co jest niezgodne z przepisami prawa. W ocenie strony plan miejscowy przewiduje zasady scalenia i podziału jedynie nieruchomości przy ul. K. i ul. K., nie zawiera zaś odpowiednich postanowień odnośnie do nieruchomości przy ul. Z. (w tym działki nr 11/2), przez co podział tego terenu uznać należy za niedopuszczalny. Strona zwróciła też uwagę, że organ nie zbadał możliwości zagospodarowania każdej z wydzielanych działek oraz nie wykazał przesłanki niezbędności podziału do realizacji celów publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę jako organ wyższej instancji przywołało art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz, 518, z późn. zm.), wskazując, że podział nieruchomości musi być zatem zgodny z planem miejscowym zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ właściwy do wydania opinii zobowiązany jest w szczególności do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia i zagospodarowania działek powstałych w wyniku podziału. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia projektu podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Intencją takiego rozwiązania jest to, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym.

W ocenie kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że już na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału w kontekście ustaleń miejscowego planu, organ zobowiązany jest do dokładnej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obejmować ona przy tym musi zarówno część tekstową, jak i graficzną miejscowego planu. Jedynie ustalenia oparte o analizę całości - przewidzianych w planie miejscowym - rozwiązań uznać można za miarodajne dla oceny projektu podziału z pozycji planu miejscowego. Ponieważ uchwała w sprawie miejscowego planu - będąc aktem prawa miejscowego - jest źródłem prawa powszechnego, przy interpretacji ustaleń miejscowego planu organ stosować musi te same reguły wykładni, jakie obowiązują przy interpretacji przepisów prawa. Pamiętać przy tym należy, że funkcja miejscowego planu, który z natury rzeczy ogranicza zakres uprawnień właścicielskich, sprzeciwia się rozszerzającej interpretacji wszystkich tych zapisów, które ograniczają możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kolegium stwierdziło, że uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne w okolicznościach konkretnej sprawy, stwierdzić należy, że zakwestionowane postanowienie organu I instancji nie narusza przepisów prawa.

Przede wszystkim opiniowany wstępny projekt podziału zawiera wszystkie elementy formalne określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Tym samym organ opiniujący mógł przystąpić do merytorycznej oceny zgodności konkretnej koncepcji podziału z planem miejscowym.

Z konfrontacji postanowień obowiązującego planu miejscowego z opiniowaną koncepcją podziału wynika, że linia podziału pokrywa się z określoną w planie miejscowym linią rozgraniczającą tereny o różnych funkcjach. Chodzi tu mianowicie - jak to zresztą wyjaśnił organ pierwszej instancji - o granice pomiędzy funkcją drogi publicznej (1KDZ), określoną w § 21 w zw. z § 13 planu, a funkcją mieszkaniową jednorodzinną z usługami (2MN-U), określoną w § 16 planu. W tym sensie trudno mówić tu o jakiejkolwiek niezgodności z planem. Według kolegium, określony w art. 93 ust. 2 ustawy warunek zgodności podziału z planem co do przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu należy rozumieć jako ustawowy postulat realizacji na etapie geodezyjnego podziału nieruchomości zamierzeń planistycznych wynikających z planu miejscowego. Innymi słowy niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 93 ust. 2 ustawy, która w istocie zmierzałaby do torpedowania realizacji postanowień planu miejscowego. Jest rzeczą oczywistą, że ocenę zgodności z planem na etapie podziału nieruchomości cechuje mniejszy poziom szczegółowości, niż ma to miejsce np. w przypadku pozwolenia budowlanego, gdzie organ ocenia pod względem zgodności z planem konkretny już projekt zagospodarowania działki. Organ opiniujący wstępny projekt podziału nie bada więc możliwości realizacji inwestycji pod względem jej parametrów architektonicznych czy aktualnych właściwości terenu, jak zdaje się to postulować strona. W fazie podziału nieruchomości chodzi zaś jedynie o zapewnienie możliwości realizacji postanowień planu miejscowego.

Kolegium oceniło, że wbrew zarzutom zażalenia nie ma znaczenia, że w postanowieniu organu I instancji nie przytoczono wszystkich ustaleń dotyczących zagospodarowania terenu z § 21 ust. 2 planu miejscowego, skoro tylko potwierdzają i uzupełniają one podstawową funkcję drogi publicznej uwzględnioną przez organ pierwszej instancji w swych rozważaniach. Istotne zaś jest, że projektowane pod poszerzenie drogi publicznej działki A i C z całą pewnością nadają się do realizacji takiego celu. Istotne też jest, że powstałe w wyniku podziału działki D i B nadają się do realizacji funkcji mieszkaniowo-usługowej w stopniu nie mniejszym niż nadawały się dotychczas (przed podziałem). Nadto kolegium zaznaczyło, że w przypadku realizacji podziału na cele publiczne ustawodawca liczył się też z możliwością powstania przy okazji działek, które w związku z podziałem nie będą nadawały się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Wówczas, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego, działki takie muszą być objęte wywłaszczeniem (art. 113 ust. 3 ustawy).

Zdaniem kolegium niezasadny jest zarzut zażalenia wskazujący na ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości w związku z realnym zagrożeniem dostępu do drogi publicznej, tj. ul. Z.. Jak wynika z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, wstępny projekt podziału powinien zawierać przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Opiniowany projekt taką propozycję zawiera, tak więc i w tym zakresie spełnia wymagania prawa.

Co do zarzutu braku rozważań w zakresie określonej w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy przesłanki "niezbędności" podziału do realizacji celu publicznego, jako podstawy uruchomienia postępowania z urzędu, to i ten zarzut nie jest trafny. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie podziałowe zostało uruchomione z urzędu przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., który będzie wydawał decyzje w sprawie podziału. Jeśli już, to właśnie ten organ powinien wykazać wspomnianą "niezbędność". Zakwestionowane postanowienie zostało zaś wydane z upoważnienia Prezydenta W., do którego kompetencji należy w tym przypadku wyłącznie ocena zgodności wstępnego projektu podziału z planem. Bezpodstawne jest więc oczekiwanie, by ten właśnie organ badał pozostałe przesłanki dopuszczalności podziału. Zresztą strona, wskazując na możliwość bezkolizyjnego poszerzenia ul. Z. od strony zachodniej, podnosi w istocie zarzuty skierowane przeciwko postanowieniom planu miejscowego, a nie przeciwko zasadności wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu.

Kolegium stwierdziło, że nie można też podzielić zarzutu zażalenia powołującego się na brak w planie miejscowym zasad scalenia i podziału nieruchomości. Niniejsze postępowanie nie dotyczy "scalenia i podziału" nieruchomości ale "podziału" nieruchomości. To pierwsze polega na scaleniu co najmniej dwóch nieruchomości i wydzieleniu w to miejsce nowych nieruchomości, czemu najczęściej towarzyszy zmiana granic nieruchomości. Scalenie i podział następuje w formie uchwały rady gminy. Niniejsze postępowanie ma natomiast na celu dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości, tj. wydzielenie w obrębie jednej i tej samej nieruchomości określonych działek geodezyjnych (w wyniku takiego podziału granice nieruchomości nie ulegają zmianie). W okolicznościach niniejszej sprawy w efekcie podziału jednodziałkowe nieruchomości mają się stać nieruchomościami dwudziałkowymi. Podziału takiego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy. Bez znaczenia są więc, podnoszone w zażaleniu, kwestie "scalenia i podziału", bowiem odnoszą się one do innej rodzajowo sprawy, która nie jest rozstrzygana w niniejszym postępowaniu.

Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D. W..

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze zarzucił naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niezbadanie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i w konsekwencji przez przyjęcie, że wstępny projekt podziału nieruchomości zgodny jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przez błędne przyjęcie, że wstępny projekt podziału nieruchomości zawiera wszystkie wymagane elementy formalne.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności, 2) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, 5) art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji, 6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, 7) art. 78 § 1 i art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę, 8) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, 9) art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie w przedmiotowym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł: o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego postanowienia Prezydenta W.. Nadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, cytując orzeczenia sądów i komentarze do przytaczanych przepisów prawa. W szczególności zwrócono uwagę na rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie uzasadnił także, dlaczego przyjął, że działki B i D nadają się do realizacji funkcji mieszkaniowo-usługowej w stopniu nie mniejszym niż nadawały się przed podziałem. Zdaniem skarżącego, twierdzenia kolegium są lakoniczne i gołosłowne.

Według skarżącego kolegium rażąco pominęło zawarty w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunek, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy także możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Skarżący zarzucił, że po podziale nieruchomości może się okazać, że wydzielonych działek nie da się zagospodarować zgodnie z planem miejscowym. Kolegium nie wyjaśniło tej kwestii należycie w swoim postanowieniu, a skupiło się wyłącznie na kwestii zgodności przeznaczenia terenu z ustaleniami planu miejscowego. W istocie nie zbadano faktycznych możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ nie ustosunkował się również do tego, że ukształtowanie terenu (istniejąca skarpa, zadrzewienie) sprzeciwia się proponowanemu podziałowi nieruchomości. Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ pominął jego wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości.

Skarżący zarzucił także, że organ I instancji nie wykonał zaleceń kolegium zawartych w poprzednim postanowieniu tego organu z dnia 14 maja 2014 r., a kolegium do tych zaniechań się nie ustosunkowało. Nadto skarżący podniósł, że kolegium nie wykazało, że proponowany podział nieruchomości zmierza do realizacji celu publicznego. Powtórzono przy tym, że plan miejscowy nie zawiera regulacji dotyczącej scalenia i podziału nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium stwierdziło, że zarzut braku uzasadnienia jest oczywiście bezzasadny. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie zarówno w części prawnej jak i faktycznej.

W kwestii oceny zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że żadna z nowo wydzielanych działek nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Dodano, że jakiekolwiek, postulowane przez skarżącego, rozważania organu w kwestii przesłanki "niezbędności" z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na etapie opiniowania byłyby bezprzedmiotowe.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wykonał w całości wskazania kolegium określone w poprzednim postanowieniu Kolegium z dnia [...] r. Nadto zwrócono uwagę, że strona skarżąca nie składała wniosku o przeprowadzenie oględzin. Podnosiła natomiast w zażaleniu, że organ pierwszej instancji "...nie przeprowadził stosownych oględzin nieruchomości". Nawet jednak, gdyby strona skarżąca taki wniosek składała, to nie jest on wiążący, o ile nie dotyczy okoliczności istotnej w sprawie (art. 78 § 1 k.p.a.). Strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie sprecyzowała, jakie okoliczności chciałaby wykazać, poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Jeśli chodzi tu o okoliczność istnienia skarpy i drzew, to jest to wyraźnie ujawnione na mapie zasadniczej, na której sporządzono wstępny projekt podziału i organy obu instancji tych okoliczności nigdy nie kwestionowały.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – w związku z wnioskiem skarżącego – postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

W dniu 10 listopada 2015 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej, w którym dokonano szczegółowej polemiki ze stanowiskiem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym skarżący podtrzymał w całości zarzuty i twierdzenia skargi.

Rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 12 listopada 2015 r. odroczono na wniosek pełnomocnika kolegium, ze względu na konieczność potwierdzenia daty doręczenia skarżącemu zaskarżonego postanowienia.

Po uzupełnieniu akt administracyjnych, rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu miała miejsce w dniu 21 stycznia 2016 r. W jej trakcie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, jak i twierdzenia z ww. pisma procesowego. Pełnomocnik kolegium oświadczył, że zarzuty skarżącego są niezasadne – zarówno w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi w całości. Odpowiadając na wystąpienie pełnomocnika organu pełnomocnik skarżącego wskazał, że jeżeli organ nie może zbadać możliwości zagospodarowania terenu, to de facto nie bada tej kwestii, a więc pomija drugie z ustawowych kryteriów warunkujących podział nieruchomości (obok zgodności przeznaczenia terenu z planem miejscowym). Wobec tego zaskarżone postanowienie w ogóle nie odnosi się tak naprawdę do tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd ustalił, iż skarga została wniesiona w terminie. Przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie została doręczona D. W. w dniu 18 marca 2015 r. (pismo Poczty Polskiej SA – k. 70 akt sądowych), a skargę nadano za pośrednictwem właściwego operatora pocztowego w dniu 16 kwietnia 2015 r. (koperta – k. 20 akt sądowych). Zachowany został więc 30-dniowy termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe Sąd mógł przejść do merytorycznego rozpoznania skargi. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec tego Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał ją za zasługującą na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty skarżącego znalazły aprobatę składu orzekającego.

Przechodząc do omówienia motywów wydanego wyroku trzeba wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.). W myśl tego przepisu zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie do art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Zdaniem Sądu przywołane przepisy prawa materialnego determinować winny tok rozważań organu opiniującego projekt proponowanego podziału nieruchomości. Zauważyć należy, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, więc wójt, burmistrz lub prezydent miasta, badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, dokonuje wykładni planu miejscowego (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2014/el.). Ma to znaczenie, ponieważ geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien umożliwić realizację funkcji przewidzianej dla danego terenu. Sąd przyjął przy tym, że wydanie omawianego postanowienia jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a nie zapada ono w samodzielnym, odrębnym postępowaniu (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. OPK 1/99, opubl. ONSA z 1999 r. nr 3, poz. 84).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości od jego wszczęcia (w tym na etapie opiniowania zgodności podziału z planem miejscowym) organy obu instancji winny przestrzegać zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności na każdym etapie postępowania organy administracji winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, jak to nakazuje art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia i załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Dotyczy to także postanowień, o ile przepis ustawy przewiduje od nich środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Z istoty tej zasady wynika, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej, a postępowanie drugoinstancyjne jest powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy wręcz tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 k.p.a., dostępny w LEX 2010/el. i cytowane tam orzecznictwo).

Wobec tego nie ulega też wątpliwości, że zgodnie ze wspomnianym art. 11 k.p.a. uzewnętrznieniem ustaleń organu wyższej instancji jest uzasadnienie decyzji czy postanowienia, które winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jeśli chodzi o uzasadnienie postanowienia, to na mocy art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania zastosowanie znajdzie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z nim uzasadnienie faktyczne decyzji (tu: postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że kolegium naruszyło wymogi stawiane mu przez art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Sąd ocenił, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe, ponieważ nie odniesiono się w nim wyczerpująco do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Kolegium naruszyło przy tym zasadę przekonywania, pomijając de facto milczeniem niektóre twierdzenia strony i nie odnosząc się do faktów istotnych dla sprawy. Brak należytego umotywowania rozstrzygnięcia sprawy prowadzi do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc dla strony postępowania podjęte przez organ rozstrzygnięcie niesprawiedliwym i niezrozumiałym.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę formułując powyższą ocenę zaskarżonego postanowienia zważył, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dotyczące możliwości zagospodarowania działek po podziale nieruchomości jest zbyt lakoniczne i niepełne. Kolegium nie porównało bowiem i nie omówiło dokonanej konfrontacji proponowanego podziału nieruchomości z treścią uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy K. oraz ulicy K. we W. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]; dalej: m.p.z.p.). Kolegium ograniczyło się do oceny ustaleń organu I instancji i powtórzenia ich. W szczególności zaś Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wskazane w § 16 m.p.z.p. sposoby zagospodarowania nieruchomości będą możliwe do zrealizowania na działkach powstałych po podziale nieruchomości. Jak wynika z treści § 16 ust. 3 m.p.z.p., który ma zastosowanie do projektowanych działek oznaczonych jako "B" i D", obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) w lokalach użytkowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych dopuszcza się wyłącznie usługi towarzyszące; 2) budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako wolno stojące lub w zabudowie bliźniaczej; 3) powierzchnia sprzedaży dla handlu detalicznego małopowierzchniowego A nie może być większa niż 150 m2; 4) wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, nie może być większy niż 13 m; 5) liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż 3, z zastrzeżeniem pkt 6; 6) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w poddaszach budynków przekrytych dachami o nachyleniu wszystkich połaci dachowych większym niż 30° i o ściankach kolankowych o wysokości nie większej niż 1,20 m; 7) budynek mieszkalny jednorodzinny dopuszcza się wyłącznie na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż: a) 600 m2 - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, b) 450 m2 - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej; 8) na jednej działce budowlanej dopuszcza się wyłącznie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny; 9) w pasie o szerokości 10 m, mierzonej od linii rozgraniczającej teren 3MN, zakazuje się: a) parkingów terenowych otwartych o liczbie miejsc postojowych większej niż 5, b) miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych; 10) zakazuje się wolno stojących budynków gospodarczych; 11) udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 40%; 12) powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 30% powierzchni działki budowlanej.

Kolegium winno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia omówić możliwości zagospodarowania działek "B" i "D" w świetle ustaleń § 16 m.p.z.p. Podobnie winno uczynić odnośnie działek "A" i "C" omawiając ustalenia § 21 m.p.z.p. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kolegium w zasadzie nie omówiło tych kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że "trudno mówić o niegodności z planem". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominięto na przykład w szczególności wyjaśnienie możliwości zagospodarowania działki "B" po podziale w sposób wskazany w § 16 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. Kolegium winno więc przeanalizować brzmienie m.p.z.p. i wykazać, że działki o parametrach takich jak proponowane przez Gminę W. umożliwią realizację każdego ze sposobów zagospodarowania nieruchomości, o jakich mowa w odnośnych przepisach m.p.z.p. Nie jest w tym zakresie wystarczające stwierdzenie, że działki będą możliwe do zagospodarowania po podziale w stopniu nie mniejszym niż przed podziałem. Jak już wspomniano, podział nieruchomości ma umożliwić realizację ustaleń m.p.z.p. po podziale, a nie służy petryfikacji stanu nieruchomości sprzed ewentualnego podziału.

W tym zakresie Sąd nie podzielił jednak zarzutu skarżącego, że Kolegium winno głębiej rozważać kwestię istnienia skarpy, zadrzewienia czy sieci energetycznej na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Sąd uznał, że są to kwestie faktyczne, a nie planistyczne, to jest nie stanowią one o "zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 93 ust. 2 u.g.n., przynamniej na etapie opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z m.p.z.p.

Dalej Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza również art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w zakresie, w jakim kolegium nie wyjaśniło już na tym etapie kwestii "niezbędności" podziału nieruchomości. Zarzuty skarżącego są więc częściowo zasadne, ponieważ z racji lakoniczności rozważań organu stwierdzić można naruszenie ww. przepisów k.p.a., lecz wskutek tego nie można powiedzieć, że naruszono prawo materialne.

Jest tak, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazano przesłanek zastosowania określonych przepisów prawa materialnego. Sąd, jak już wspomniano, przyjął, że postępowanie w zakresie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości nie jest postępowaniem wpadkowym, ale etapem postępowania podziałowego, zatem już na tym etapie jego przedmiot musi być jasno sprecyzowany. Tymczasem organ nie wyjaśnił i nie omówił należycie trybu, w jakim prowadzi postępowanie, a to w kontekście art. 95 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dokonać można niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Niewyjaśnienie trybu dokonywanego podziału w tym kontekście stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania.

Jest to tym istotniejsze, że analizy akt sprawy wynika, iż z jednej strony organy początkowo wskazywały na podział nieruchomości w celu wydzielenia drogi publicznej, co określono jako realizację celu publicznego. Natomiast w aktach sprawy znajduje się pismo Gminy W. z dnia 31 lipca 2014 r., w którym dokonano zmiany wniosku o podział nieruchomości i wskazano, że wnioskodawca wnosi o podział w celu zamiany nieruchomości między Gminą a skarżącym. Kolegium nie odniosło się w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do tego pisma Gminy. Wypada przy tym zauważyć, że w wypadku podziału, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. postępowanie prowadzi się z urzędu. Kontrolowane postępowanie – jak wynikałoby z ww. pisma Gminy – prowadzono by zaś na wniosek Gminy. Wątpliwości co do trybu prowadzonego postępowania były zgłaszane przez stronę także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, lecz nie zostały należycie omówione i wyjaśnione w zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Również w tym zakresie kolegium winno dokonać analizy akt sprawy i rzetelnie wyjaśnić tryb i warunki, w których toczy się postępowanie.

Nadto Sąd uznał, że wyjaśnienia wymagałaby od kolegium kwestia tego, czy działka nr 11/2 jest nieruchomością zabudowaną. Wskazywałby na to wstępny projekt podziału sporządzony przez geodetę, w którym ujęto budynki oznaczone symbolem "h". Jeden z tych budynków miałby podlegać podziałowi w ramach podziału na działki B i D. Wyjaśnienie tej kwestii winno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ze względu na odmienności związane z postępowaniem w przedmiocie podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem (zob. art. 93 ust. 3b u.g.n.). Niewyjaśnienie tej kwestii przez kolegium Sąd uznał za uchybienie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Dodatkowo Sąd nie podzielił rozważań Kolegium na temat tego, że organem wydającym decyzję podziałową będzie Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.. Zauważyć bowiem należy, że zarówno opinię o zgodności projektu podziału z planem miejscowym, jak i decyzję podziałową wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Powierzenie kompetencji w ramach dekoncentracji wewnętrznej jednostek administracji publicznej różnym pracownikom nie może zmienić ustawowej właściwości organu gminy ustalonej w myśl przepisów u.g.n.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu przed kolegium doszło do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W efekcie tego naruszenia doszło do przedwczesnego wydania postanowienia na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Innymi słowy, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe, bowiem nie wyjaśniono w nim należycie wszystkich aspektów sprawy administracyjnej, w ramach której je podjęto. Sąd nie był więc w stanie dokonać analizy ewentualnego naruszenia prawa materialnego, skoro kolegium uchybiło regułom należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Sąd nie mógł też w tym zakresie samodzielnie interpretować niewyjaśnionych przez kolegium kwestii, gdyż organem właściwym w tym zakresie jest kolegium jako organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy. Z tych powodów Sąd doszedł do przekonania, że opisane naruszenia przepisów postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało zaskarżone postanowienie uchylić.

Przechodząc dalej Sąd doszedł do wniosku, że pozostałe zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Oczywiście bezzasadny był zarzut, że organ I instancji nie wykonał zaleceń SKO z 2014 r. Zdaniem Sądu organ I instancji wypełnił zalecenia na tyle, na ile to było możliwe, gdyż wnioskodawca podziału zmodyfikował wniosek, a więc realia sprawy się zmieniły. W tym stanie rzeczy nie było zasadne podejmowanie czynności niezmierzających do załatwienia sprawy w jej kształcie po modyfikacji projektu podziału nieruchomości. Nie był przy tym trafny zarzut, że wniosek o podział nieruchomości był niekompletny ze względu na braki formalne.

Bezzasadny był też zarzut, że brak wskazań do scalenia i podziału nieruchomości w m.p.z.p. uniemożliwia podział nieruchomości. Trafnie kolegium wyjaśniło, że podział nieruchomości ma nastąpić w oparciu o przepisy u.g.n. i w formie decyzji administracyjnej, a nie w trybie scalenia i podziału nieruchomości.

Jeśli chodzi o zarzut pominięcia kwestii braku dostępu do drogi publicznej Sąd ocenił ten zarzut jako niezasadny. Zdaniem Sądu badanie tej kwestii na etapie wydania zaskarżonego postanowienia polegało na ocenie "planistycznego" dostępu do drogi publicznej, a taki dostęp istnieje, choćby dlatego, że działka "D" przylega (przez działkę "C") do drogi oznaczonej symbolem 1KDZ. Natomiast ewentualne utrudnienia w dostępie do drogi na etapie realizacji inwestycji są zagadnieniami faktycznymi, a nie dotyczą zgodności podziału z planem miejscowym. Nadto kwestie dostępu do drogi publicznej – po tym jak organ zaopiniuje projekt podziału – winny być uregulowano władczo w decyzji podziałowej, a nie w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto niezasadny był zarzut, że organ pominął wniosek dowodowy skarżącego. Rację miało kolegium, że wniosku jako takiego nie zgłoszono, a tylko podniesiono brak oględzin nieruchomości jako zarzut w zażaleniu. Przy czym zauważyć można, że kolegium nie omówiło należycie w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego uważa przeprowadzenie tego dowodu za zbędne, a uczyniło to dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednak zdaniem Sądu, uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, bo stan faktyczny nieruchomości (który miałby być przedmiotem oględzin) nie ma bezpośredniego znaczenia dla opinii w zakresie zgodności podziału nieruchomości z m.p.z.p.

Reasumując poczynione rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie należało uchylić z omówionych już powodów. W dalszym postępowaniu kolegium powinno uwzględnić poczynione przez Sąd rozważania i rozpatrzyć należycie sprawę na skutek zażalenia skarżącego. Kolegium winno w szczególności omówić szczegółowo zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonać przekonujących rozważań w zakresie kwestii, które jak dotąd kolegium pominęło lub nienależycie omówiło. Ustalenia i rozważania organu w tym zakresie winny odpowiadać zasadom ogólnym postępowania administracyjnego (w szczególności art. 11 k.p.a.) i winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia kończącego postępowanie w przedmiocie opinii o proponowanym podziale nieruchomości (art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.). Dopiero w tak przeprowadzonym postępowaniu możliwe będzie wydanie postanowienia kończącego sprawę, które będzie mogło być ocenione jako nienaruszające prawa procesowego i materialnego.

Z tych powodów w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż wskazane naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego (240 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804).