Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1319/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 204 i 206
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
article: par. 11  ust. 2  pkt 3 i 7  lit. a i b oraz  pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
article: art. 3  par. 1 i  art. 145  par. 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34  ust. 4,  art. 35  ust. 1  pkt 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 807/09 w sprawie ze skargi H. M. I T. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 807/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi H. M. i T. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2009 r. numer [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2009 r. na wniosek C. B. Starosta M. wydał decyzję Nr [...], w treści której zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę części budynku gospodarczego, zaliczonego do III kategorii obiektów budowlanych, o parametrach: powierzchni zabudowy 20,85m2, powierzchni użytkowej 17,20m2 i kubaturze 45,87m3 ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, zaliczonego do XXIX kategorii obiektów budowlanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w M., przy ul. M. [...], według projektu budowlanego stanowiącego załącznik do tej decyzji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. i wymaganiami ochrony środowiska. Jednocześnie stwierdzono, że zastrzeżenia T. M. dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego są bezzasadne, a zarzuty dotyczące lokalizacji kotłowni w części piwnicznej istniejącego budynku mieszkalnego nie mogą być badane przez organ.

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez T. M. i H. M. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wojewoda Podlaski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty T. M. i H. M., iż w projekcie budowlanym nie ma ekspertyzy oceniającej stan techniczny budynku, projektowany komin zlokalizowany jest blisko budynku mieszkalnego, a jego wysokość będzie miała około 6,0 m, co będzie powodowało uciążliwość przez zadymienie, budynek gospodarczy jest w złym stanie technicznym, nie jest zachowana odległość 3 lub 4 m od granicy działki skarżących, a prowizoryczna instalacja elektryczna zagraża bezpieczeństwu ludzi są bezpodstawne, albowiem z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku załączył projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami oraz zaświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutu, że nie ma w projekcie ekspertyzy budowlanej organ stwierdził, że za ocenę stanu technicznego oraz projektowane zmiany w budynku odpowiedzialny jest autor projektu, który oświadcza o prawidłowości sporządzonego projektu. Zarzut dotyczący lokalizacji komina i ewentualnego zadymienia nie może być powodem uchylenia decyzji, ponieważ odległość komina od budynku mieszkalnego wynosi około 10m, a przepisy budowlane regulują odległości budynków od granicy z działkami budowlanymi, lub od sąsiednich budynków, natomiast nie określają odległości kominów. Kotłownie dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu. Podnoszona przez skarżących kwestia złego stanu technicznego budynku jest również zdaniem organu bezzasadna, ponieważ autor projektu posiadający wymagane uprawnienia budowlane stwierdza, że budynek ten w obecnym stanie technicznym nadaje się do zmiany sposobu użytkowania, a organ nie ma prawa podważać tej oceny. Również zarzut niezachowania odległości od granicy działki skarżących nie może być wzięty pod uwagę, ponieważ w omawianej sprawie organ nie przesądza o lokalizacji budynku. Budynek jest istniejący, a przedmiotem postępowania jest wyłącznie przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części tego budynku. Zagadnienie dotyczące ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi przez prowizoryczną instalację elektryczną, nie jest przedmiotem tego postępowania. Organem właściwym w tej sprawie, zdaniem Wojewody Podlaskiego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.

Konkludując organ odwoławczy wskazał, że ponieważ przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a inwestor spełnił wymagane prawem warunki organ I instancji nie mógł odmówić wydania pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę komina.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli T. M. i H. M., którzy zarzucili nieprawidłowości projektu budowlanego wykonanego w ich odczuciu "zza biurka" bez przeprowadzenia wizji lokalnej. Eksponowali uciążliwości dla ich nieruchomości łącznie z zagrożeniem dla zdrowia i życia. Wojewodzie Podlaskiemu zarzucili nieodniesienie się do wcześniej podnoszonych przez nich zarzutów i uwag.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących sformułował zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej wskazanych, ale i nieprawidłowości stwierdzonych przez sąd z urzędu. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia, odnoszące się zarówno do przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego, uzasadniały uchylenie nie tylko decyzji Wojewody, ale i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że błędne uzasadnienia orzeczeń organów obydwu instancji sprowadzają się do uznania, że w przypadku przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nie jest władny do badania tychże dokumentów, a zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia budowlanego. Takie rozumienie przepisu art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie odpowiada jego rzeczywistej intencji i treści. Zdaniem Sądu organ administracji architektoniczno–budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko i wyłącznie wtedy, gdy dokonał sprawdzenia elementów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1–4 ustawy Prawo budowlane i prawidłowo ocenił spełnienie wymagań w nich określonych. Zatem, tak jak stanowi art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – właściwy organ nie tylko ma uprawnienie, ale i obowiązek dokonania wskazanych w przepisie sprawdzeń. Tego w sprawie niniejszej nie dokonano, co w ocenie Sądu stanowi nie tylko naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale i naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu powyższe mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd przytoczył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji Starosty zawarto stwierdzenie o takiej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale brak jest jakichkolwiek dowodów na powyższe (nie wskazano nie tylko przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale i nie podano daty i numeru uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Czyni to niemożliwym do zaakceptowania fakt spełnienia przez organ I instancji obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast Wojewoda Podlaski w ogóle tym zagadnieniem się nie zajął.

Sąd wskazał również, że zgodnie z pkt 2 art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno–budowlanej musi także badać zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Tego badania zdaniem Sądu nie przeprowadzono mimo ewidentnych wad projektu budowlanego zawierającego sprzeczne oceny. I tak na str. 5.2 w pkt 2.22 projektu "Wpływ obiektu na środowisko" zawarto ocenę: "Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem budynek gospodarczy nie wpływa negatywnie na środowisko i nie wymaga sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko jak również określania stref ochronnych lub innych projektowanych form zabezpieczenia", zaś w podsumowaniu – str. 5.6 pkt 3.24 projektu, o tym samym tytule, stwierdzono: "Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem projektowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Taka całkowita sprzeczność powinna być zauważona i wyjaśniona przez organ administracji architektoniczno–budowlanej. Projekt zagospodarowania działki stanowiący część składową projektu budowlanego nie zawiera wszystkich odległości i wymiarów, w tym projektowana stopa żelbetowa pod komin i jej wymiary są zupełnie nieczytelnie oznakowane, tak jak i część budynku przeznaczona do zmiany sposobu użytkowania.

Sąd zauważył również, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania zawarte w art. 34 pkt 1–3 ustawy Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Oceny przedmiotowego projektu nie dokonał ani organ I instancji, ani Wojewoda, a treść uzasadnień decyzji wskazuje, że nie znajdowali podstawy i potrzeby do kontroli projektu budowlanego, co – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – ewidentnie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami.

W ocenie Sądu I instancji słuszny jest zarzut skarżących naruszenia § 204 i 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), do którego dodać należy § 11 ust. 2 pkt 3 i pkt 7 a, b oraz 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dla kwestii przebudowy istniejącego budynku gospodarczego celem przeznaczenia go na kotłownię wymagana była ekspertyza techniczna (art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Przepis ten, zdaniem Sądu, został naruszony. W ocenie Sądu danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie sposób uznać za taką ekspertyzę, zwłaszcza w sytuacji konsekwentnego podważania przez skarżących (od chwili zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania), ocen stanu technicznego dokonanych przez projektanta. W tej sytuacji Sąd wskazał, że należało co najmniej zobowiązać projektanta do ustosunkowania się do zarzutów małżonków M. do jego projektu, ewentualnie wyjaśnienia ich zasadności poprzez wizję lokalną. Takie czynności wyjaśniające znajdowałyby uzasadnienie w przepisach art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z obowiązkiem sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że konieczność wykonania ekspertyzy technicznej w sytuacji przebudowy pomieszczenia na kotłownię w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane potwierdza też orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu zasadny pozostaje także zarzut niewyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżących z powodu wysokości planowanego komina, planowanego przeznaczenia części budynku gospodarczego i odległości do budynku mieszkalnego oraz granic działki małżonków M.. Ponadto Sąd podniósł, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazuje projektowanie obiektu budowlanego z zapewnieniem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Niepoczynienie nawet prób wyjaśnienia wielokrotnie podnoszonych przez skarżących zarzutów odnośnie wpływu przyszłej kotłowni na ich uprawnienia właścicielskie świadczy o ignorancji organów obydwu instancji. Te okoliczności, zdaniem Sądu, wymagają wyjaśnienia. Wyjaśnienia wymagają także wszystkie podnoszone w pismach skarżących okoliczności, a zwłaszcza kluczowa informacja, że istniejący na działce inwestorki budynek gospodarczy objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania stanowi samowolę budowlaną. Tę informację organy zignorowały podczas gdy niedopuszczalne jest zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który został wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej. Pozwolenie na przebudowę obiektu budowlanego dla celów zmiany sposobu użytkowania dotyczyć może wyłącznie budynku wzniesionego legalnie. Wątpliwości w tym zakresie winny być przez organ wyjaśnione. Zdaniem Sądu tak powinien postąpić Starosta M. po uzyskaniu informacji od skarżących co do samowolnego wzniesienia spornego budynku.

Sąd zaznaczył również, iż nie wyjaśniono także kwestii podnoszonych przez małżonków M. co do postępowań przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w zakresie "likwidacji kotłowni" oraz nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81 lit. c ustawy Prawo budowlane. Zatem zarzut nieustosunkowania się do zarzutów skarżących, w ocenie Sądu, także pozostaje uzasadniony. Sąd wskazał również, że organ I instancji zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji rozważania tylko co do części zarzutów, zaś organ odwoławczy w ogóle się do nich nie odniósł. Przez to uzasadnienia organów obydwu instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując Sąd podniósł, że powyższe naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego skutkowały, przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Ponadto Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek C. B. organy winny uwzględnić powyżej zawarte uwagi odnoszące się zarówno do prawidłowości postępowania, jak i rozumienia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności ograny winny wyjaśnić legalność budynku gospodarczego przez zobowiązanie C. B. do przedłożenia stosownego dowodu na tę okoliczność, a w wypadku wątpliwości co do tej legalności zastosować instytucję zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dokonać czynności wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w trybie art. 100 § 1 k.p.a., albowiem samo merytoryczne postępowanie rozstrzygające wniosek z dnia 20 lipca 2009 r. może zostać przeprowadzone tylko w stosunku do legalnie posadowionego budynku.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił obydwie decyzje.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła C. B. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumcję, a w szczególności:

1. § 204 i 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 ust. 2 pkt 3 i pkt 7 lit. a i b oraz pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez stwierdzenie, iż organ zatwierdzając projekt budowlany niezasadnie uznał spełnienie wszelkich wymaganych prawem kwestii dla projektu budowlanego oraz, że niezbędne było sporządzenie ekspertyzy technicznej lub wezwanie autora projektu do ustosunkowania się do zarzutów małżonków M. ewentualnie wyjaśnienie ich zasadności przez wizję lokalną, chociaż wbrew stanowisku Sądu, wszelkie dane, zaświadczenia czy też konieczne procedury podlegały w trakcie ich tworzenia rygorom odpowiednich przepisów i są do nich dostosowane, a zatem nie ma konieczności kierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez obie instancje organów administracji publicznej art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., czyli dopuszczenia zaniedbań przez organy administracji polegających na niedokonaniu sprawdzenia elementów określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, a także nie dostrzeżenie przez Sąd, że organy administracji publicznej, zatwierdzając projekt budowlany skarżącej w decyzji o pozwoleniu na budowę, wyjaśniły wszelkie niezbędne elementy stanowiące o zaaprobowaniu takiego projektu i pozytywnie oceniły spełnienie wymagań w nich określonych, a przez to nie zaistniały okoliczności powodujące konieczność dokonania przewidzianych przepisami sprawdzeń, których prawnie dozwolone zaniechanie nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie powinien był sprawując kontrolę legalności, stosować środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nieprawidłowo zastosował środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i bezzasadnie zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 ustawy Prawo budowlane niezasadnie uznając, że zarówno Starosta jak i Wojewoda wydając decyzje zaniechali obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej przy przebudowie istniejącego budynku gospodarczego celem przeznaczenia go na kotłownię centralnego ogrzewania, chociaż nie zaistniały w tym stanie faktycznym przesłanki do obligatoryjnego sporządzenia takiej ekspertyzy, a przez to przeprowadzone postępowanie nie zostało dotknięte kwalifikowanym naruszeniem norm procesowych;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ze względu na nieprawidłowe sprawowanie kontroli legalności działania administracji publicznej polegające na bezzasadnym przypisaniu organom obu instancji naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie przez sąd, iż projektowana budowa komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, a także planowana zmiana przeznaczenia części budynku gospodarczego nie została zweryfikowana pod względem wpływu na nieruchomość należącą do małżonków M., chociaż projekt budowlany został sporządzony z uwzględnieniem wszelkich danych techniczno-budowlanych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, wydanie postanowienia w przedmiocie umożliwienia skarżącej korzystania z kotłowni znajdującej się w budynku gospodarczym, z uwagi na fakt, iż jest to jedyne źródło ogrzewania budynku mieszkalnego skarżącej - osoby w podeszłym wieku i z problemami zdrowotnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. M. i T.M. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego, tym samym w pierwszej kolejności należało odnieść się do ostatniego z wymienionych zarzutów.

Podstawę uchylenia zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast, aby Sąd I instancji mógł zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazane w motywach zaskarżonego wyroku naruszenia jakich dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wobec zaskarżonych decyzji organów architektoniczno-budowlanych zarówno w zakresie prawa materialnego jak i procesowego stanowiły uzasadnioną podstawę do zastosowania w/w przepisu i uchylenia zaskarżonych decyzji. Tym samym chybiony jest zarzut przeprowadzenia przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonych do niego aktów, z czym skarżąca kasacyjnie wiązała powoływane naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na przebudowę części budynku gospodarczego o określonych w tej decyzji parametrach ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej zaliczanego do XXIX kategorii obiektów budowlanych.

Obszar oddziaływania tego obiektu niewątpliwie obejmuje działkę nr [...], której właścicielami są H. i T. M. To te strony postępowania administracyjnego w licznych pismach zgłaszały zastrzeżenia dotyczącej realizacji spornej inwestycji. Natomiast udzielając przedmiotowego pozwolenia w opisanym wyżej zakresie organ I instancji nie ocenił w sposób należyty przedłożonych przez inwestora dokumentów w tym projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) co zostało zasadnie podniesione przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, a organ odwoławczy nie naprawił tej wadliwości. Nie dokonanie obowiązkowych przecież sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi nie tylko naruszenie tej normy prawa materialnego ale także obrazę art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do takiego wniosku prowadzi analiza zaskarżonych decyzji, które niezależnie od ich lakoniczności wskazują jedynie na prowadzenie przez organy administracji polemiki z zarzutami H. i T. M. wobec planowanej inwestycji C. B., lecz nie rozstrzygają istoty sprawy zgodnie z przepisami prawa.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę. Organ musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletności projektu budowlanego i posiadaniu wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), oraz wykonaniu – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu ( pkt 4). Takich sprawdzeń jednak brak w tej sprawie.

W szczególności zauważyć należy, iż organ winien zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji powołując w/w normę wskazał lakonicznie - cytat "że organ sprawdził i stwierdził zgodność projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. i wymaganiami ochrony środowiska." – koniec cytatu. Zasadnie w tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że przy takiej argumentacji organu brak jest jakichkolwiek dowodów na powyższe w szczególności gdy nie wskazano przeznaczenia terenu w planie, nie podano daty i numeru uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z tego planu. Skoro więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy dokonać przedmiotowego sprawdzenia z ustaleniami planu, który jest aktem prawa miejscowego to powinien to czynić na podstawie części tekstowej planu stanowiącej treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały. Brak tych dokumentów w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że sprawa przez organy administracji publicznej nie została należycie wyjaśniona i rozważona, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Natomiast brak wypisu i wyrysu z planu uniemożliwia sądowi administracyjnemu ocenę czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.

Nadto prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zgodnie z pkt 2 art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno–budowlanej musi także badać zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Tego badania nie przeprowadzono w tej sprawie mimo ewidentnych wad projektu budowlanego zawierającego sprzeczne oceny. I tak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż na str. 5.2 w pkt 2.22 projektu "Wpływ obiektu na środowisko" zawarto ocenę: "Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem budynek gospodarczy nie wpływa negatywnie na środowisko i nie wymaga sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko jak również określania stref ochronnych lub innych projektowanych form zabezpieczenia", zaś w podsumowaniu – str. 5.6 pkt 3.24 projektu, o tym samym tytule, stwierdzono: "Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem projektowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Taka całkowita sprzeczność powinna być zauważona i wyjaśniona przez organ administracji architektoniczno–budowlanej. Projekt zagospodarowania działki stanowiący część składową projektu budowlanego nie zawiera wszystkich odległości i wymiarów, w tym projektowana stopa żelbetowa pod komin i jej wymiary są zupełnie nieczytelnie oznakowane, tak jak i część budynku przeznaczona do zmiany sposobu użytkowania. Te bezsporne przecież naruszenia prawa jak i wady postępowania powyżej wskazane w pełni już uzasadniały uchylenie kwestionowanych w sprawie decyzji.

Niezależnie od powyższego nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie tej nie była wymagana ekspertyza techniczna dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego celem przeznaczenia go na kotłownię. Stosownie do uregulowania art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (.....). Do zgłoszenia należy dołączyć w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 – ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Jest niesporne, że charakter przedmiotowej inwestycji związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kotłownię do potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego z budową komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, powoduje w sposób oczywisty, że podjęcie w spornym obiekcie budowlanym zamierzonej działalności zmieni warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska. To zaś niewątpliwie uzasadniało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy wdrożeniu niezbędnej procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania spornego budynku, konieczność wykonania takiej ekspertyzy technicznej. Natomiast w sprawie brak takiej ekspertyzy, zatem wystąpiło kolejne naruszenie prawa a to art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Stąd też prawidłowo Sąd I instancji konstatował, że danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie można traktować za taką ekspertyzę, tym bardziej, że ocena stanu technicznego spornego obiektu, będącego przedmiotem postępowania była systematycznie kwestionowana przez małżonków M. Nie przeprowadzenie niezbędnych czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia tych wątpliwości stanowi również naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej kwestii a wskazujące na niewłaściwą przed Sądem I instancji kontrolę legalności w tym zakresie całkowicie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zatem prawidłowo Sąd I instancji w tej sprawie uznał, że niewyjaśnienie wpływu spornej inwestycji na nieruchomość małżonków M. z powodu wysokości komina, planowanego przeznaczenia części budynku gospodarczego i odległości do budynku mieszkalnego oraz granic działki w/w stanowi naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...) zapewniając m.in.: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W świetle tego przepisu należy wskazać, iż w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Takich ustaleń nie poczyniono w tej sprawie mimo podnoszenia w trakcie postępowania zarzutów odnośnie wpływu przyszłej kotłowni na uprawnienia właścicielskie stron, których nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ustawy Praw budowlane, obejmuje zatem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640). Stąd też prawidłowo ujawniony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia w tej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może być skutecznie zakwestionowany zarzutem procesowym nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli legalności kwestionowanych decyzji polegającym na bezzasadnym przyjęciu powyższego naruszenia prawa.

Jednocześnie zauważyć należy, że na ogólną ocenę nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całokształcie okoliczności tej sprawy ma również wpływ pominięta w skardze kasacyjna, lecz mająca zasadnicze znaczenie dla przedmiotowego postępowania, a wskazana w zaskarżonym wyroku okoliczność, iż objęty planowaną zmianą przeznaczenia budynek gospodarczy zbudowany został w ramach samowoli budowlanej. Potwierdzenie tej informacji przywoływanej przez małżonków M. uniemożliwiałoby wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora. Pozwolenie na przebudowę obiektu budowlanego dla celów zmiany sposobu użytkowania jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze dotyczy wyłącznie budynku wzniesionego zgodnie z prawem.

Dlatego też podniesione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego koncentrujące się na wykazaniu, iż Sąd I instancji nie przeprowadził właściwej, zgodnej z prawem kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie zasługiwały na uwzględnienie. Zatem przyjęty w tej sprawie stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany wskazanymi wyżej zarzutami naruszenia prawa procesowego.

Tym samym w tych okolicznościach niniejszej sprawy za nieuzasadniony należy uznać zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci §§ 204 i 206 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 ust. 2 pkt 3 i 7 lit. a i b oraz pkt 10 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Kwestia bezpieczeństwa konstrukcji wynikająca ze wskazanych wyżej przepisów techniczno-budowlanych winna być niewątpliwie raz jeszcze szczegółowo rozważona przez organy architektoniczno-budowlane przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy. Natomiast ujawnione przez Sąd wady projektu architektoniczno-budowlanego powinny być uwzględnione przez projektanta.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.