Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1461/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 12 ust 4a, art.12 ust 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 130 ust 2, art. 134 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 tekst jednolity - dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774- dalej jako ugn) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2015 r., poz. 2031) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy P. od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - ustalającej odszkodowanie na rzecz A.M. w wysokości 12.832,50 zł i odmawiającej jego powiększenia o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości położonej w obrębie 0001 w m. P., stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0025 ha, która zgodnie z decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku ul. [...] ([...]) - ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. P., z mocy prawa przeszła na własność Gminy P. utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku Gminy P., wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku ul. [...] ([...]) - ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. P. wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ul. [...], [...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...].10.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. wydzieloną nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0025 ha, z obrębu 0001 m. P.

Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz.2031) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy P. za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z księgą wieczystą nr KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] A.M. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ewid nr [...] która uległa podziałowi na działkę nr [...] - pod inwestycję drogową i nr [...] -pozostającą przy właścicielce.

Przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W związku z powyższym w dniu 15.12.2013 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - P. D.S. operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Autor operatu - P. D.S. potwierdził jego wartość do dnia 14.12.2015 r.

A.M. nie udokumentowała wydania nieruchomości inwestorowi w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, a zatem wysokość ustalonego odszkodowania nie podlegała powiększeniu o 5 % ustalonej kwoty. Poprzednia właścicielka nieruchomości zaakceptowała ustalone odszkodowanie.

Pismem z dnia 21.10.2015 r. zastrzeżenia do prawidłowości sporządzonego operatu zgłosiła Gmina P., kwestionując m. in. przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami.

Zastrzeżenia zgłoszone do operatu Starosta P. przekazał rzeczoznawcy w celu ustosunkowania się do nich.

W odpowiedzi na zgłoszone uwagi do wyceny, pismem z dnia 10.11.2015 r. D.S. udzielił wyjaśnień.

Burmistrz Miasta i Gminy P. nie zgodził się z operatem wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego P. D.S., ani z wyjaśnieniami udzielonymi przez autora operatu, w związku z tym zlecił wykonanie kontroperatów, które załączył do akt sprawy. Stwierdził, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, do wycenianej nieruchomości - działki nr [...].

Biegły - P. D.S. przedstawił procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i poinformował, że wycena przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskana wartość nieruchomości nie jest zawyżona.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie na rzecz A.M. w wysokości 12.832,50 zł, oraz odmówił powiększenie wysokości odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zobowiązując do jego wypłaty - Gminę P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy P., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niedokonanie przez organ poprawnej oceny formalnej operatu szacunkowego i nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy w związku ze zgłoszoną rażąco wysoką stawką za 1 m2 gruntu.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji.

Wojewoda [...] pismem z dnia 22.01.2016 r. wystąpił do organu 1 instancji stosownie do art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...].12.2013 r., którego aktualność została potwierdzona do dnia 14.12.2015 r. (okres ważności minął w dniu 14 grudnia 2015 r.).

Autor operatu potwierdził jego aktualność do dnia 13 czerwca 2016 r. pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku.

Organ II instancji podał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

-strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

-upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 ugn stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

W prowadzonym przed Starostą P. postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...].12.2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D.S., którego aktualność potwierdzono do dnia 13.06.2016 r. Po jego analizie organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Zauważył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, zatem w konsekwencji organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, którego obowiązkiem jest uwzględnienie zmiany stanu prawnego sprawy zaistniałego po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji.

Analizując prowadzone przez Starostę P. postępowanie odszkodowawcze Wojewoda [...] nie stwierdził uchybień, mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Podkreślił, że kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, zgodnie z art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny - a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do, sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.S., stwierdził, iż po dokonanym potwierdzeniu przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny, brak jest istotnych zastrzeżeń do ww. operatu.

Opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w par. 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów. W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono ponadto wewnętrznych niespójności wyceny, ani błędów obliczeniowych.

Działka [...] miała wprawdzie przeznaczenie drogowe, jednak rzeczoznawca wykazał w operacie brak wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych. Spośród czterech nieruchomości drogowych odnotowanych na wyznaczonym rynku, trzy zostały wyeliminowane, jako nie spełniające warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Analiza została przeprowadzona na str. 9-10, w tabeli nr 1. W tym stanie rzeczy, do wyznaczenia wartości działki nr [...] przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (,.1 l.MN/U"). Zestawienie wykorzystanych transakcji zamieszczono na str. 14 (tab. 4).

Ostatecznie, oszacowano wartość działki nr [...] przy użyciu metody korygowania ceny średniej, uzyskując wynik jednostkowy rzędu 385 zł/m2. W świetle innych wycen nieruchomości z tego rejonu, sporządzanych na potrzeby postępowań prowadzonych przed tutejszym organem, wynik ten nie jest zawyżony, ani niemożliwy do uzyskania w warunkach rynkowych. W tym stanie rzeczy uznano, że przedmiotowy operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości w trwającym postępowaniu administracyjnym.

Biegły odniósł się na piśmie (k. 49-50 akt) do zgłaszanych w trakcie postępowania pierwszo-instancyjnego zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy przeanalizował także kontroperaty wykonane na zlecenie strony.

Dołączone do odwołania operaty dotyczą innych nieruchomości, dotyczą bowiem innych działek położonych w całkiem innych obrębach ewidencyjnych, nie mogą więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatów wykonanych na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę D. S.

Jedynie kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego biegły D.S. w operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie, właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Należy pamiętać, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2011 r., Sygn. akt II SA/Op 387/11).

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...].12.2013 r., którego aktualność została potwierdzona do dnia 13.06.2016 r., zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina P. zaskarżając w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77, oraz art. 80 w zw. z art. 75 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu  wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się daniem w całości wiary operatowi rzeczoznawcy D.S. z pominięciem uwag Skarżącego.

-art. 107 § 3 i 8 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego;

-art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

-art. 151 ust. 1, 153 ust. 1 ugn i § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie" poprzez dokonanie wyceny nieruchomości bez uwzględnienia jej stanu w tym przeznaczenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej a także dokonanie wyceny na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych z pominięciem danych z transakcji nieruchomnościami przeznaczonymi pod drogi z dwukrotnym nadanie wycenie klauzuli aktualności.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut wadliwości operatu majątkowego

Stwierdził, że w związku z wieloma wątpliwościami nasuwającymi się zarówno po lekturze wyceny, jak też wyjaśnień udzielanych przez ich autora, Gmina P. postanowiła zlecić wykonanie dwóch kontroperatów szacunkowych przedłożonych do akt sprawy. Z uwagi na fakt, że sporządzone przez D.S. w ramach tej samej inwestycji operaty opiewają na identyczną treść, z wyjątkiem elementów definiujących kolejne nieruchomości przyjmowane do szacowania, Gmina P. rozważając zasadność sporządzania odrębnych operatów szacunkowych dla każdej przejętej działki uznała, że powyższe byłoby bezzasadne. Sporządzone na zlecenie Gminy P. operaty szacunkowe zawierały w swojej treści informację w przedmiotowej sprawie kluczową, albowiem przedstawiały transakcje działkami drogowymi, które miały miejsce na rynku w okresie podlegającym badaniu. Pan D.S. przyjął natomiast w swoich operatach wyłącznie transakcje gruntami o przeznaczeniu właściwym dla gruntów przyległych twierdząc, że na rynku brak jest transakcji drogowych, które byłyby właściwe do przyjęcia przy sporządzaniu wyceny. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, że jedynie kontroperat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu". Operat szacunkowy wykonany na zlecenie skarżącego nie miał za zadanie wskazać wartości nieruchomości, a jedynie wykazać istnienie na rynku nieruchomości umożliwiających dokonanie wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi, a tym samym wykazanie nierzetelności opinii i naruszenie przepisów prawa regulujących procedurę dokonywania wyceny. Cel wyceny wykonanej na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, jak również wykonanej na zlecenie skarżącego - jest analogiczny, wobec czego całkowite odrzucenie kontroperatu skarżącego jest niewłaściwe. Argumentacja, że rynek dla przeznaczenia na cele drogownictwa jest wybitnie specyficzny i ograniczony nie stanowi usprawiedliwienia dla wyceniającego do braku dokładnej jego analizy. Skarżący celem wyjaśnienia wątpliwości co do wiarygodności sporządzonych w sprawie wycen, zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie z prośbą o zapoznanie się ze sporządzonymi na zlecenie Gminy P. operatami szacunkowymi, jak również o rozważenie możliwości sporządzenia w toczących się postępowaniach nowych operatów szacunkowych, ponieważ te wykonane przez Pana D.S. zdaniem skarżącego nie powinny zostać zakwalifikowane jako dowód w sprawie.

Następnym elementem budzącym zastrzeżenia skarżącego było potwierdzenie przez autora operatu jego aktualności z uzasadnieniem, że stan rynku jest ustabilizowany. Po raz drugi potwierdzona została aktualność operatu szacunkowego w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy. Operat szacunkowy był ważny do dnia 15 grudnia 2015r. tj. dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 29 lutego 2016r. Starosta przesłał do organu odwoławczego akta sprawy, wraz z potwierdzeniem aktualności operatu. Oznacza to, że zdaniem autora wyceny na rynku nieruchomości nie zaszły zmiany i sporządzone wyceny są aktualne - z czego wynikałoby, że w tym czasie nie pojawiły się również transakcje nieruchomościami drogowymi, które mogłyby mieć zasadniczy wpływ na wycenę tj. że w latach 2011-2016 nie pojawiły się przynajmniej trzy transakcje nieruchomościami z przeznaczeniem pod drogi na całym lokalnym i regionalnym runku. Powyższe nasuwa uzasadnione wątpliwości skarżącego co do rzetelności i wiarygodności dokonanej aktualności wyceny. Zgodnie z posiadanymi informacjami, na rynku występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę, które miały miejsce w ostatnim czasie, zarówno na terenie powiatu [...] jak i np. powiatu [...] (na który również powołuje się autor wyceny uznanej przez organ). Jako przykład przytoczyć można następujące transakcje: 10.12.2015r., obr. [...], ul. [...] - 199,00 zł/m2 gruntu; 29.10.2015r" obręb [...] - 223,68 zł/m2, 18.06.2015r" obr. [...]- 168,25 zł/m2, 16.04.2015r., obr. [...]- 161,36 zł/m2. 25.03.2015r. obr. [...]- 153,00 zł/m2. 07.11.2014r" obr. [...]- 203,64 zł/m2, 17.06.2014r. obr. [...] - 194,94 zł/m2, 17.12.2013r. obr. [...] - 161,77 zł/m2, 21.1 ł.2013r" obr. [...] 170,00 zł/m2, 29.10.2013r., obr. [...] - 100,00 zł/m2. Powyższe udowadnia konieczność przeprowadzenia nowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, oraz podważa twierdzenie Wojewody że " (...) operat szacunkowy z dnia [...].12.2013, którego aktualność została potwierdzona do dnia 13.06.2016r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalenia wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz że zastosowano w nim właściwie podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania przedmiotowej sprawie.". Skarżący nie zgadza się z oceną Wojewody. Uważa, że organ w swoich rozważaniach posunął się za daleko w merytoryczną ocenę operatu. Powyższe twierdzenia może zbadać wyłącznie powołana do tego specjalna komisja na którą wskazują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W następnej kolejności skarżąca podkreśliła, że nie można stwierdzić prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, który jest wykonany z rażącym naruszeniem zasady wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011. (Dz. U. 2011, nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegaturę ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn.).

Wojewoda [...] w podstawie prawnej wydanej decyzji nie wskazał przepisu prawa obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011r. - wtedy bowiem rozporządzeniem Rady Ministrów zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2011r.. - § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. I, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Ustawodawca łączy rynek lokalny z rynkiem regionalnym spójnikiem "i". W znaczeniu koniunkcyjnym oznacza to, że w przypadku badania rynku do wyceny należy uwzględnić rynek lokalny i regionalny łącznie, dopiero w przypadku braku transakcji stosuje się podejście kosztowe. Wobec powyższego, skoro kolejną jednostkę stanowi rynek krajowy to należy przyjąć, że rynek regionalny może rozciągać się nawet na obszar województwa. Powyższe wskazuje, że w pierwszej kolejności przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nabytej z mocy prawa, zastosowanie ma treść § 36 ust. 1 - 3. Natomiast, zgodne z treścią ust. 4 przywołanego rozporządzenia " W przypadku gdy na realizacją inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmujcie przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. " Ustawodawca jasno wskazuje kolejność postępowania mającego na celu ustalenie wartości gruntu. Powyższe uwagi nie wkraczają w merytoryczną strefę operatu, a jedynie mają na celu wykazanie naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego procedury wyceny, czyli naruszenie przepisów prawa. Zatem, wycena została wykonana z pomięciem § 36 ust. 1 - 3 rozporządzenia, przy bezpośrednim zastosowaniu § 36 ust. 4, do czego organ odwoławczy się nie odniósł przyjmując, że zastosowana metoda wyceny jest prawidłowa.

Przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu gruntów przyległych przy jednoczesnym istnieniu na rynku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, dyskwalifikuje wycenę jako wiarygodny i przydatny dowód w sprawie.

Stosownie do art. 151 ust. 1 ugn. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Następnie, zgodnie z treścią art. 134 ust. 2 ugn. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt. I OSK 1395/13 w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Dalej w treści wyroku czytamy, że "(...) decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. (...) Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. " czego w niniejszej sprawie błędnie zaniechano.

Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 10 października 2012r sygn. akt. II SA/GD 392/12 - operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek analizy operatu szacunkowego pod względem wiarygodności i przydatności do rozpatrzenia sprawy. Organ administracji publicznej powinien, stosownie do treści art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy jego treść zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, czy jest spójny i logiczny - po czym, na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić czy posiada on wartość dowodową. Organ przy wydawaniu decyzji polegał wyłącznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego, który na jego zlecenie dokonał wyceny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 9 lutego 2012, sygn. akt I OSK 309/1 1 "operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale jak również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymujący argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w kontrolowanej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za przejęte nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej m.in. na działce [...] w P. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5 ustawy drogowej w zw. z 130 ust. 2, 134 ust. 1 u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 207, poz. 2109 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem".

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Zgodnie z tymi przepisami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (§ 3).

Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Wykładnia literalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli operat nie zostanie wykorzystany przez 12 miesięcy traci ważność, chyba że rzeczoznawca dokona jego aktualizacji. Aktualizacja operatu może być nawet kilkakrotna o ile nastąpi jego aktualizacja.

W niniejszej sprawie nie dokonano po roku aktualizacji operatu. Pierwsza aktualizacja nastąpiła dopiero 14 grudnia 2015 r. a więc po 2 latach od jego sporządzenia. Była zresztą warunkowa. Rzeczoznawca zastrzegł, że dokonuje aktualizacji pod warunkiem, że "nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości i nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość". Kolejna aktualizacja operatu do 13 czerwca 2016 r. również była warunkowa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło na podstawie ważnego operatu jednakże decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, została wydana w sytuacji gdy operat utracił moc po 12 miesięcznym terminie od jego sporządzenia tj. 16 grudnia 2014 r. W ocenie Sądu nie można było i to warunkowo potwierdzić treści operatu dopiero po upływie 24 miesięcy od jego sporządzenia. Brak potwierdzenia operatu jest uchybieniem istotnym i prowadzi do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn ponieważ nie pozwala na ocenę czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11 w Lex nr 1234113 czy wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 1371/09 w Lex nr 744987).

Na marginesie wskazać trzeba, że czynności potwierdzenia nie noszą daty, co także przemawia za tym, że dokonano ich z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 156 ust. 3 U.g.n. Tak krótka ważność operatu ma na celu zapewnienie zachowania aktualności wyceny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji gdyż decyzja została wydana przy braku operatu szacunkowego który jest najistotniejszym dowodem w tego rodzaju sprawie.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Brak operatu uniemożliwia więc wydanie decyzji merytorycznej. Organ II instancji nie mógł więc wydać merytorycznej decyzji. Ponieważ operat stał się nieaktualny zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu. Tego rodzaju czynności może wykonać wyłącznie organ I instancji. Dopuszczenie dowodu z nowego operatu przy utracie aktualności operatu stanowiącego podstawę do wydania decyzji w I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

Z tych względów brak jest przesłanek do merytorycznej oceny operatu a co za tym idzie odnoszenia się przez sąd do pozostałych zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci wykonanie operatu innemu biegłemu a następnie dokona oceny treści tego operatu, który jest najistotniejszym dowodem w sprawie. Zadba aby uzasadnienie decyzji było zgodne z art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.