Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1353/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 2 oraz  ust. 3 art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 43  art. 44 ust. 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 63
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Z. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania T. B. (dalej jako: skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego wskazał, że skarżący we wniosku o płatności bezpośrednie za 2015 zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działkę rolną [...] położoną na działkach ewidencyjnych [...] i [...] o powierzchni [...] ha z pszenżytem ozimym.

Z racji wytypowania skarżącego do przeprowadzenia u niego kontroli w ramach systemu zintegrowanego kontroli dopłat bezpośrednich, pracownicy Agencji w dniach [...] lipca 2015 r. dokonali u niego wizytacji terenowej, w zakresie kwalifikowalności powierzchni rolnej.

W jej wyniku ujawniono szereg nieprawidłowości. Jedna z nich dotyczyła działki rolnej [...], gdzie osoby kontrolujące stwierdziły inny zasiew niż deklarowany (pszenica ozima w miejsce zadeklarowanego pszenżyta ozimego).

Skarżący nie zakwestionował jednak wyników, zawartych w raporcie kończącym wizytację, nr [...].

Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. rozpoznał wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, z uwzględnieniem wyników zawartych w raporcie. I tak przyznał skarżącemu kwotę 110 857,48 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO), 54 194,58 zł, z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) oraz sumę 4 535,08 zł z tytułu płatności dodatkowej, jak również kwotę 1 998,21 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że łączna powierzchnia obszaru kwalifikowanego do płatności JPO została ustalona na [...] ha i do tej powierzchni przyznana została płatność jednolita, na podstawie art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r" str. 48).

W kwestii dopłat z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu

i środowiska (płatność za zazielenienie) organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1551, dalej, jako u.p.b.), art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, art. 44 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181

z 20.06.2014 r., str. 48), pomniejszył obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie o 67,14 ha z uwagi na niezachowanie przez skarżącego obowiązku zróżnicowania upraw w swoim gospodarstwie rolnym. Ostatecznie płatność na zazielenienie została przyznana skarżącemu do powierzchni jedynie [...] ha. Uchybienie to było powiązane bezpośrednio z nieprawidłowością ujawnioną na działce rolnej [...].

Z kolei płatność dodatkową (redystrybucyjną), organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu na podstawie art. 7, 8 i art. 14 ust. 1 u.p.b., do powierzchni maksymalnej działek rolnych, przewidzianej tymi przepisami, w wysokości 27 ha.

Ze wskazanym wyżej rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, kwestionując ustalenia organu dotyczące zróżnicowania upraw w jego gospodarstwie oraz zasianych upraw na działce rolnej [...].

W toku postępowania odwoławczego skarżący oświadczył, że wszystkie dane podane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich odpowiadają prawdzie. Przedłożył także dowód zakupu (fakturę) materiału siewnego - pszenżyta ozimego.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy szeroko omówił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał przede wszystkim na art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 36 - 42 u.p.b. Przytoczył także regulacje unijne, w tym przepisy art. 58 ust. 2, art. 59 i art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r. s. 549) stanowiące podstawę utworzenia i funkcjonowania systemu zintegrowanego kontroli dopłat bezpośrednich. Podkreślił znaczenie kwestii identyfikacji działek rolnych, ujętą w art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Dalej odniósł się do art. 74 ust. 1-3 rozporządzenia 1306/2013, oraz art. 38 ust. 2-5 i art. 40 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania

i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. z 2014 r. Nr 227 str. 69) w zakresie zasad przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy w zakresie dopłat bezpośrednich.

Wskazując powyższe organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie i poprawnie zastosował obowiązujące przepisy.

W sprawie miał zastosowanie kod nieprawidłowości DR 6 w stosunku do działki rolnej [...]. Skutkiem ujawnienia tej nieprawidłowości było pomniejszenie skarżącemu, na mocy art. 24 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w zw. z art. 43, art. 44 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 1307/2013, powierzchni upraw rolnych kwalifikującej się do przyznania płatności za zazielenienie o [...] ha. Stało się tak z uwagi na niezachowanie przez skarżącego wymogu odpowiedniej dywersyfikacji upraw

w gospodarstwie rolnym. Organ wyjaśnił, że w gospodarstwie rolnym skarżącego, przy powierzchni gruntów ornych w wysokości [...] ha, uprawa główna zajęła 178,66 ha, co stanowiło 72,77986 % gruntów ornych. Natomiast dwie uprawy główne zajęły łącznie [...] ha, co stanowiło 97,74 % gruntów ornych i przekroczenie górnej granicy 95 %.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji zauważył jednocześnie, że skarżący nie kwestionował pozostałych stwierdzonych uchybień. Nie było zatem potrzeby szczegółowego odniesienia się do nich.

W przedmiocie materiału dowodowego, odnośnie do działki rolnej [...], organ odwoławczy podniósł, że weryfikacja jej zadeklarowanej powierzchni nastąpiła dwuetapowo. Otóż w pierwszym rzędzie została sporządzona dokumentacja satelitarna działki wraz jej analizą. Następnie ustalenia dokonane na tym etapie zostały uzupełnione wywiadem terenowym i sporządzonymi w jego trakcie fotografiami.

Na podstawie tych dokumentów organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że

w granicach spornej działki rolnej występowała uprawa pszenicy ozimej a nie pszenżyta ozimego. Zostało to, bowiem dostatecznie uwidocznione na sporządzonych fotografiach. Zgromadzona dokumentacja została uznana za kompletną i wyczerpującą w zakresie kwalifikowalności spornej działki.

Wskazując na powyższe dowody organ odniósł się jednocześnie do wniosków dowodowych skarżącego. Wskazał, że przedłożona przez niego kopia faktury zakupu materiału siewnego, w tym pszenżyta ozimego z dnia [...] września 2013 r. mogła jedynie potwierdzić sam fakt zakupu materiału siewnego. W żaden sposób nie potwierdziła natomiast, że skarżący zasiał tym materiałem sporną działkę. Zwłaszcza, że organ dokonał porównania materiału fotograficznego innych działek rolnych skarżącego, gdzie ten zasiał rzeczywiście przedmiotowe zboże. Wygląd porównywanych upraw znacząco różnił się, co potwierdziło prawidłowość dokonanej już wcześniej kwalifikacji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego nie znalazł podstaw do przesłuchania w sprawie świadków na okoliczność potwierdzenia występowania na spornej działce rolnej uprawy pszenżyta ozimego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, zwłaszcza biorąc pod uwagę kluczowe znaczenie i charakter dowodu bezpośredniego raportu z czynności kontrolnych, wynikające choćby z uregulowania art. 6 ust. 1 i 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r.

o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.)

Na koniec organ odwoławczy podniósł, że Agencja nie ma podstaw prawnych, aby odstąpić od zastosowanych pomniejszeń. Skarżący podpisując wniosek o dopłaty bezpośrednie oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności. Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od zmniejszeń i sankcji możliwe na podstawie art. 15 rozporządzenie Komisji (WE) nr 640/2014. Nieprawidłowości w deklarowaniu działek zostały, bowiem stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej, a nie na podstawie zawiadomienia złożonego przez samego skarżącego.

Na powyższą decyzję skargę wniósł skarżący i zarzucił jej naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku wydania rozstrzygnięcia bez wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i argumentów skarżącego zawartych i dalszych pismach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy mogłyby w istocie wpłynąć na zmianę dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym na zmianę treści decyzji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o chylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej płatności na zazielenienie za 2015 r., oraz o zasądzenie od Agencji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniósł, że kwalifikując uprawę na działce rolnej [...], jako pszenicę, organ odwoławczy oparł się wyłącznie na jej wyglądzie, gdy tymczasem "pszenżyto" wykazuje cechy pośrednie w stosunku do gatunków rodzicielskich (pszenicy i żyta). Z wyglądu więc pszenżyto jest podobne do obu typów gatunków rodzicielskich.

W ocenie skarżącego na nic zdają się próby porównań zdjęć innych działek ze zdjęciami działki [...] w sytuacji, gdy organ ani działający w jego imieniu kontrolerzy, nie zagłębili się zbytnio w tematykę odmiany, parametrów, a zwłaszcza cech morfologicznych pszenżyta. Organ natomiast wdał się w polemikę z wnioskami dowodowymi skarżącego o przesłuchanie świadków, a priori zakładając, jaka będzie treść ich zeznań.

Za równie dowolne uznał skarżący rozważania organu odwoławczego

w przedmiocie przedłożonej przez niego faktury zakupu pszenżyta, pomimo tego, że

z jej treści wynika zakup materiału siewnego w ilości wystarczającej na zasianie kilkuset hektarów. Organ powinien z większym rozmysłem, a przede wszystkim

z profesjonalizmem odnosić się do zebranych w sprawie dowodów. Sam protokół kontroli i ustalenia urzędnicze tylko na podstawie zdjęć, bez wyczerpującej analizy cech zastosowanej przez skarżącego odmiany pszenżyta, nie może stanowić niepodważalnego dowodu. Zwłaszcza, że uwarunkowania prawne zawarte w ustawie

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przepisy unijne nie stoją na przeszkodzie przeprowadzeniu przez organ orzekający w sprawie postępowania dowodowego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego.

Z uwagi na sformułowanie przez skarżącego zarzutu kwestionującego ustalenia faktyczne w sprawie, w pierwszej kolejności należy się odnieść do jej aspektu procesowego.

Skarżący zakwestionował nie tylko prawidłowość oceny materiału dowodowego, ale również jego zupełność. Jednakże analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi jednak do wniosku przeciwnego; to jest, że organ odwoławczy

działając w granicach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych - zgodnych z zasadami prawidłowego rozumowania oraz ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego.

W tym miejscu należy podnieść, że postępowanie dowodowe mające za cel ustalenie zakresu prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zostało uregulowane zarówno w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Pierwsza z wymienionych ustaw zawiera przepisy o charakterze szczególnym

w stosunku do Kodeksu, co wprost wynika z brzmienia art. 3 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji (tak jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Znaczące odstępstwa od reguł postępowania dowodowego w Kodeksie, ujętych między innymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., przewidują natomiast przepisy art. 2 ust 2 pkt 2 oraz art. 2 ust. 3 u.p.b. Przede wszystkim, dlatego, że wprowadzają na gruncie procedury administracyjnej zasadę, że ciężar dowodu obciąża tego, kto wywodzi

z określonych faktów skutki prawne. Po wtóre, zobowiązują strony do przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień w sprawie zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Wreszcie zobowiązują organy Agencji do wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, ale już bez nałożenia obowiązku wyczerpującego zgromadzenia tego materiału (art. 2 ust 2 u.p.b.)

Wszystkie te regulacje prowadzą do wniosku, że model postępowania dowodowego przyjętego w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rezygnuje z zasady prawdy materialnej, obowiązującej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma to daleko idące konsekwencje dla ostatecznego kształtu postępowania dowodowego w sprawach z zakresu płatności bezpośrednich. Jak zostało to bowiem wskazane, organy Agencji nie są zobowiązane do czynnego poszukiwania wszelkich dowodów w sprawie. Mogą ograniczyć swoją inicjatywę dowodową jedynie do środków dowodowych, z których wywodzą określone skutki prawne. Co więcej katalog tych dowodów jest zasadniczo określony przez regulacje unijne.

Odnosząc te wstępne uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie w pełni odzwierciedla model postępowania dowodowego przyjętego na gruncie przepisów regulujących płatności bezpośrednie. Dalsza argumentacja w tej kwestii zostanie przedstawiona przy omawianiu poszczególnych zarzutów skargi.

Należy jednak stwierdzić, że w świetle ujawnionych nieprawidłowości organy Agencji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. W tym art. 24 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, regulującego zasady pomniejszania płatności z tytułu zazielenienia.

Otóż w 2015 r. skarżący dysponował areałem przekraczającym 30 hektarów. Zatem jego działki rolne spełniały przesłankę objęcia ich obowiązkową dywersyfikacją upraw, stosownie do art. 44 ust. 1 drugi akapit rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Dywersyfikacja ta, mająca zastosowanie do gruntów nie objętych w całości uprawami rosnącymi pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego, polegała na utrzymaniu co najmniej trzech różnych upraw. Przy tym uprawa główna (dominująca) nie mogła zajmować więcej niż 75 % tych gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogły zajmować więcej niż 95 % tych gruntów ornych.

Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 rozporządzenia 1307/2013, na wszystkich kwalifikujących się hektarach rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej musieli w 2015 r. przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska. Do tych obowiązków należała właśnie między innymi dywersyfikacja upraw.

Zauważyć też trzeba, że na podstawie art. 43 ust. 9 rozporządzenia 1307/2013 w 2015 r. rolnikowi przysługiwała płatność za przestrzeganie praktyk wskazanych właśnie w art. 43 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013.

Z ustaleń faktycznych organów Agencji wynika, że skarżący nie spełnił drugiego kryterium, z uwagi na to, że działka rolna [...] nie mogła być zaliczona na poczet powierzchni trzeciej uprawy - pszenżyta ozimego. Spowodowało to, że udział wspomnianej uprawy spadł u skarżącego poniżej wymaganych przepisami progu 5 %. Stąd też organy Agencji zastosowały art. 24 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 zgodnie,

z którym obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zmniejsza się o pięciokrotność powierzchni zajmowanej przez dwie uprawy główne

i przekraczającej 95 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych.

Obowiązek zastosowania pomniejszenia wynikał natomiast wprost z art. 19 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem wysokość płatności obszarowej (a więc również za zazielenienie) stanowi iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności

i stawki tej płatności na jeden hektar tej powierzchni po uwzględnieniu: art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Niewątpliwie zaś art. 24 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013 przewiduje karę w postaci zmniejszenia (dopłat) za stwierdzone naruszenia regulujące kwestię dopłat bezpośrednich.

W zakresie wysokości pozostałych dopłat (niespornych) stwierdzić należy, że organy Agencji trafnie zastosowały przepisy art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 oraz 14 ust. 1 - 2 a także art. 19 ust. 1 u.p.b. W ocenie Sądu prawidłowo także organy Agencji określiły ilość "kwalifikujących się hektarów" (do dopłat) w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013.

W tym miejscu należy podkreślić, że działka rolna [...] została również uznana za "kwalifikujące się hektary" do dopłat bezpośrednich. Zmniejszenie dopłaty za zazielenienie, jak zostało już wskazane, było bowiem związane z naruszeniem innych wymogów zawartych w prawie unijnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, wymaga podkreślenia, że wszystkie one zmierzają jedynie do polemiki z ustaleniami organu odwoławczego. Skarżący lakonicznie odnosi się do dowodów przeprowadzonych przez organy Agencji, skupiając się w istocie na prezentacji własnej wersji wydarzeń. Takie zaś zachowanie w kontekście zasady swobodnej oceny dowodów należy uznać za nieuprawnione. Kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich musi opierać się na wskazaniu, w zakresie organ naruszył zasady prawidłowego rozumowania bądź wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego. Tylko bowiem organ Agencji uprawniony jest do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Strona postępowania chcąc podważyć te ustalenia musi wykazać w sposób konkretny ich nierzetelność a nie ograniczać się do uwagi natury ogólnej.

W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie podważył przeprowadzonej przez organy Agencji oceny dowodów. W szczególności nie odniósł się do dowodów zgromadzonych w toku kontroli administracyjnej w jego gospodarstwie rolnym

a zwłaszcza do sprawozdania z kontroli i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej.

Tymczasem sprawozdanie z kontroli szczególne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wymaga podkreślenia, że na podstawie art. 58 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie UE zostały zobowiązane do ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia (w tym dopłaty bezpośrednie).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia system ten obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków

o płatność. Jednocześnie jest on uzupełniany o kontrole na miejscu. W myśl zaś art. 59 ust. 3 rozporządzenia każda kontrola zakończona zostaje sprawozdaniem.

Dalej wskazać należy, że na podstawie art. 67 ust. 1 -3 oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 wspomniany system kontroli jest prowadzony przez każde państwo członkowskie UE, jako "zintegrowany system zarzadzania i kontroli" na który składa się:

a) skomputeryzowana baza danych;

b) system identyfikacji działek rolnych;

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;

d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność;

e) zintegrowany system kontroli;

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia.

W tym kontekście szczególne znaczenie dla ma art. 74 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji

i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Zasada ta została rozwinięta w treści rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Otóż zgodnie z art. 37 ust. 1- 3 tej regulacji, kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki, odnośnie do których złożono wnioski

o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ust. 1). Zakres przedmiotowy kontroli obejmuje pomiar obszaru i weryfikację kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków dotyczących obszaru zgłoszonego przez beneficjenta w ramach systemów pomocy lub środków wsparcia, a więc także obowiązków wynikających z art. 43 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013.

Dalej należy wskazać, że art. 39 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 wprowadza zasadę, że kwalifikowalność działek rolnych weryfikuje się za pomocą wszelkich odpowiednich środków dowodowych, w tym poprzez sprawdzenie uprawy. Wyjątkowo zaś, bo tylko w uzasadnionych przypadkach, mogą okazać się konieczne dodatkowe dowody.

W ocenie Sądu przepis ten, poprzez użycie sformułowania "wszelkich odpowiednich" wprowadza wymóg adekwatności przeprowadzanych dowodów a więc ograniczenia postępowania dowodowego tylko i wyłącznie do środków prowadzących do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie. Przy tym ze zdania drugiego przepisu wynika, że zalicza do tego katalogu środki dowodowe wymienione w rozporządzeniu 809/2014 i jednocześnie ogranicza konieczność odwoływania się do dowodów spoza tego katalogu.

Niewątpliwie zatem kryterium "odpowiedniości" obejmie taki środek dowodowy jak teledetekcja oraz techniki globalnych systemów nawigacji satelitarnej (GNSS), przewidziane w art. 38 ust. 3 rozporządzenia.

Art. 40 rozporządzenia 809/2014 określa tryb przeprowadzenia kontroli

na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji. Zgodnie z nim Agencja, jako organ właściwy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej:

a) dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek

o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu

i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni;

b) przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych,

w przypadku, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ;

c) przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności

z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych;

d) podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 rozporządzenia wszelkie działki nie objęte obrazami.

Przywołany przepis reguluje zatem sposób przeprowadzenia dowodu

z teledetekcji. W niniejszej sprawie organy Agencji prawidłowo go zastosowały.

Jak wynika z akt sprawy, nastąpiła także dodatkowa inspekcja fizyczna na terenie działek rolnych skarżącego. Z czynności tych zostało zaś sporządzone sprawozdanie z kontroli w rozumieniu art. 59 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013, zgodne treścią z wymogami wynikającymi z art. 41 rozporządzenia 809/2014, mającego zastosowanie także do kontroli z wykorzystaniem teledetekcji.

Na gruncie prawa krajowego działanie to nastąpiło w zgodzie z art. 37 ust. 6 u.p.b.

Na podstawie wskazanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że

dowód ze sprawozdania z kontroli ma podstawowe znaczenie w sprawie. Jakkolwiek żaden przepis prawa krajowego jak i unijnego wprost nie nadaje określonej (wyższej) mocy dowodowej wynikom kontroli na miejscu, to szczegółowe uregulowanie tej instytucji oraz wielokrotne odwoływanie się do niej w przepisach unijnych i krajowych potwierdza, że jest to środek dowodowy, którego treść nie może zostać pominięta

w ramach swobodnej oceny dowodów. Stąd też uznać należy, że strona kwestionująca ustalenia organów Agencji, powinna przede wszystkim podważyć ustalenia wynikające ze sprawozdania z kontroli.

Tymczasem jak zostało to wskazane, skarżący nie zaprzeczył treści wyników kontroli poprzez wskazanie błędów w rozumowaniu organów, bądź w świetle wiedzy

i doświadczenia życiowego. Nie wnioskował także o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów, których celem byłoby podważenie treści sprawozdania. Za taki dowód nie może bowiem zostać uznany dowód w postaci faktury zakupu materiału siewnego.

Z jego treści wynika ponad wszelką wątpliwość jedynie to, że skarżący dokonał zakupu materiału siewnego również pod postacią pszenżyta ozimego. Zgodzić się zatem należy

z organem odwoławczym Agencji, że dowód ten nie może w żaden sposób potwierdzić faktu zasiania pszenżyta na działce rolnej [...].

Mógłby co najwyżej potwierdzić, że nabyty w ten sposób materiał nadawał się do spożytkowania w 2015 r. Jednakże organy dysponowały dokumentacją fotograficzną, sporządzoną w toku kontroli na miejscu, która wykluczyła podobieństwo uprawy na działce rolnej [...] z innymi uprawami pszenżyta skarżącego. Dowód ten należało uznać za posiadający większy walor, niż przedmiotowa faktura, z uwagi na zasadę bezpośredniości wynikającą z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyraża się ona w przypisaniu wyższej mocy dowodowej tym środkom dowodowym, z którymi bezpośrednio mógł zapoznać się organ administracji publicznej. Niewątpliwie zaś sprawozdanie z kontroli wraz z załącznikami w postaci licznych fotografii stanowi taki dowód bezpośredni – dokumentujący faktyczny stan upraw i ich rodzaju na spornych działkach w momencie czynności kontroli na miejscu. Strona skarżąca nie obaliła mocy dowodowej tych dowodów, a co więcej – nawet na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie odniosła się ani razu do chociażby jednego zdjęcia opisanego przez organ odwoławczy na stronie 7 uzasadnienia decyzji (fotografie o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]) i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, obrazujących uprawę pszenicy ozimej, zamiast pszenżyta, na spornych gruntach. Z materiałem tym strona miała sposobność zapoznać się w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem porównanie wymienionych fotografii z pozostałym materiałem fotograficznym dokumentującym uprawy zbóż na innych działkach nie pozostawia wątpliwości co do trafności oceny organu.

Trzeba podkreślić, że jak zostało to już wskazane, ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odchodzi od zasady prawdy materialnej. Skarżący zaś dowodów przeciwnych nie wskazał, a też i tym zaprezentowanym przez organ w postaci opisanych zdjęć fotograficznych, nie przeciwstawił konkretnej argumentacji, ograniczając się jedynie do dywagacji ogólnej natury w aspekcie generalnie występujących różnic między gatunkami i odmianami zbóż.

Błędnie przyjmuje również skarżący, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Dowód ten ze swojej natury nie ma charakteru bezpośredniości. Świadkowie relacjonują bowiem jedynie to co w swoim przekonaniu spostrzegli. Ich relacja jest zatem zawsze obarczona pewnymi zniekształceniami. Stąd tez dowód z przesłuchania należało uznać w sprawie za zbędny, skoro organy Agencji dysponowały dowodami bezpośrednio potwierdzającymi dokonane ustalenia i to w dacie kontroli, a nie w późniejszym okresie, po upływie znacznego czasu, jak miałoby to miejsce w przypadku przesłuchania świadków.

Na marginesie wskazać należy, że skarżący zarzucał de facto stronniczość organom Agencji, wskazując, że opierały się one jedynie na dowodach wytworzonych przez nie same. Jednakże nie przedstawił żadnych okoliczności pozwalających przyjąć choćby założenie, że w istocie taka stronniczość miała miejsce. Wręcz przeciwnie Sąd podczas kontroli akt sprawy nie doszukał się podstaw, by kwestionować sposób prowadzenia postępowania przez organy Agencji. Zwłaszcza, że obraz zintegrowanego systemu kontroli, wyłaniający się z przepisów prawa unijnego i krajowego, cechuje pewien poziom obiektywności, przejawiający się w ściśle określonych kryteriach oceny podczas kontroli.

Na koniec wskazać należy, że zasadnie wskazał Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, że w sprawie nie było podstaw do odstępstwa od zastosowanych pomniejszeń. Stanowiący bowiem podstawę prawną dla takich rozstrzygnięć art. 15 rozporządzenia 640/20014, uzależnia zastosowanie tej instytucji od zawiadomienia organów o nieprawidłowościach przez samego beneficjenta, zanim fakt ten ustali sama Agencja.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)