Wyrok NSA, sygn. akt IV SAB 23/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 160
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji w sprawie o odszkodowanie orzekane na podstawie art. 160 Kpa na rzecz strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa.

2. Uzależnienie rozstrzygnięcia decyzją administracyjną sprawy o odszkodowanie z tytułu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub z naruszeniem prawa na podstawie art. 160 Kpa od otrzymania z Budżetu Państwa na ten cel odpowiednich środków nie może uzasadniać uznania, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika z bezczynności organu i jest przez ten organ niezawiniona w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to nie nastąpiło w przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego terminie.

TEZY

1. Dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji w sprawie o odszkodowanie orzekane na podstawie art. 160 Kpa na rzecz strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa.

2. Uzależnienie rozstrzygnięcia decyzją administracyjną sprawy o odszkodowanie z tytułu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub z naruszeniem prawa na podstawie art. 160 Kpa od otrzymania z Budżetu Państwa na ten cel odpowiednich środków nie może uzasadniać uznania, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika z bezczynności organu i jest przez ten organ niezawiniona w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to nie nastąpiło w przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego terminie.


SENTENCJA

zobowiązuje naczelny organ administracji państwowej do wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku strony o przedmiotowe odszkodowanie.


UZASADNIENIE

Właściwy naczelny organ administracji państwowej stwierdził nieważność decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem oraz w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, z tym że w części zostało  stwierdzone wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Następnie strona wystąpiła do organu administracji o orzeczenie w sprawie odszkodowania. Pomimo upływu prawie dwóch lat od złożenia wniosku organ nie orzekł w tej sprawie. Interwencja podjęta przez stronę za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów odniosła tylko ten skutek, że organ pisemnie odpowiedział, iż realizacja roszczenia odszkodowawczego jest przewidziana w 1997 roku jednakże pod warunkiem otrzymania odpowiednich środków na ten cel. Jednocześnie organ zobowiązał stronę do udowodnienia "wielkości szkody rzeczywistej" "w ekspertyzie wykonanej przez upoważnionego rzeczoznawcę". Pomimo poniesienia przez stronę znacznych kosztów na wymaganą ekspertyzę, wielokrotnych rozmów telefonicznych z urzędem oraz kolejnych pism kierowanych do organu, organ ten nie wydał oczekiwanej przez stronę decyzji do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie potwierdzając w zasadzie okoliczności przytoczone przez stronę  oraz  wyjaśnił, że ekspertyza została nadesłana w ostatniej dekadzie grudnia 1997 r. a podczas analizy akt poprzedzającej  wydanie decyzji zauważono nieścisłości dotyczące wyliczenia szkody w ekspertyzie, w związku z czym akta sprawy zostały przekazane rzeczoznawcom, celem wyjaśnienia tych wątpliwości.

Stosowne  wyjaśnienie zostało przekazane organowi po zamknięciu roku budżetowego, w związku z tym strona została poinformowana, że realizacja roszczenia nastąpi w 1998 r. po otrzymaniu z Budżetu Państwa środków finansowych. Po kolejnej interwencji strony żądającej wydania decyzji wyjaśniono zainteresowanemu, że żądanie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie bez tzw. "pokrycia finansowego" jest niemożliwe do spełnienia, gdyż nie znajduje oparcia ani w przepisach ani w stosowanej praktyce. W tym stanie rzeczy organ uznał podniesiony w skardze zarzut bezczynności za całkowicie bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

W pierwszym rzędzie Sąd rozważył kwestię, czy w sytuacji, gdy w myśl art. 160 Kpa w sprawach dotyczących roszczeń odszkodowawczych strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 Kpa, albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, właściwy stosownie do par. 4 art. 160 Kpa organ administracji orzeka decyzją administracyjną, która nie podlega zaskarżeniu do organu administracji drugiej instancji, lecz stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego /par. 5/, w razie przewlekłości w załatwianiu sprawy przez organ administracji sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi strony na bezczynność organu /art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Oceną prawną milczenia organu administracyjnego zajmował się w swym orzecznictwie Sąd Najwyższy, przy czym w orzecznictwie tego sądu wystąpiły istotne rozbieżności. I tak w wyroku z dnia 7 sierpnia 1981 r. IV CR 260/81 /OSPIKA 1982 nr 5-6 poz. 69/ stwierdzono, że przepis art. 160 par. 5 Kpa nie ogranicza dopuszczalności drogi sądowej, lecz określa chwilę, w której Skarb Państwa może uzyskać bierną legitymację w procesie odszkodowawczym. Przed zajęciem przez Skarb Państwa stanowiska w formie decyzji z art. 160 par. 4 Kpa poszkodowany nie ma jeszcze podstaw do twierdzenia, że istnieją przesłanki materialnoprawnej z art. 160 Kpa, warunkujące treść przyszłego wyroku sądowego. Inne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. II CR 121/98 /OSNCP 1986 nr 4 poz. 59/, stwierdzając, że przesłanka zachowania drogi administracyjnej z art. 160 par. 4 i 5 Kpa jest zachowana również w przypadku, gdy strona poszkodowana zwróciła się do organu administracji o odszkodowanie, a organ ten nie zajął stanowiska w tej sprawie. Tym samym Sąd Najwyższy przyjął, że milczenie organu administracji należy traktować na równi z odmową przyznania odszkodowania.

W postanowieniu Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 30 sierpnia 1988 r. IV CZ 111/88 zostało natomiast wyrażone stanowisko, iż "Przesłanka wyczerpania drogi administracyjnej przewidziana w art. 160 par. 4 i 5 Kpa jest zachowana także wówczas, gdy strona poszkodowana zwróci się do organu administracji o odszkodowanie, a organ wyda decyzję odmowną.

Milczenia organu nie można traktować jako równoznacznego ze spełnieniem powyższej przesłanki. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy wskazał na fakt, iż milczenie organu administracji /a więc niewydanie decyzji w sytuacji, gdy powinna być wydana/, ma w prawie administracyjnym swoistą regulację. W czasie orzekania przez Sąd Najwyższy były to przepisy art. 37 /nadal obowiązujący/ oraz art. 216 Kpa /obecnie zastąpiony art. 17 ustawy o NSA/.

Pierwszy przepis nakazuje wnieść stronie dotkniętej milczeniem zażalenie do organu administracji wyższego stopnia, który ma wówczas wyznaczyć dodatkowy termin, a nadto zarządza wyjaśnienie przyczyn opieszałości i ustalenie winnych temu stanowi rzeczy oraz nakazuje podjęcie działań prewencyjnych. Drugi przepis przewiduje natomiast możliwość wniesienia przez obywatela skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wyczerpaniu środka wskazanego w art. 37 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy przyjął, iż w art. 160  par. 5 Kpa mamy do czynienia z konstrukcją czasowej niedopuszczalności drogi sądowej, zachodzi bowiem niedopuszczalność drogi sądowej do czasu uzyskania przez stronę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania.

Omawianą kwestią zajął się również Naczelny Sąd Administracyjny w  postanowieniu z dnia 5 marca 1997 r. II SAB 142/96 /ONSA 1998 nr 1 poz. 17/, stwierdzając, iż bezczynność organu administracji w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie, o którym mowa w art. 160 Kpa, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu  Administracyjnego w ramach art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.

Wydając omawiany wyrok orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni opowiedział się za trafnością stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 sierpnia 1988 r. IV CZ 111/88 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 marca 1997 r. II SAB 142/96, co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji w sprawie odszkodowania orzekanego na podstawie art. 160 Kpa.

Analizując następnie merytoryczną zasadność skargi Naczelny Sąd Administracyjny przyszedł do przekonania, iż skarga jest w pełni zasadna. Jako niesporne Sąd uznał, że wniosek wszczynający postępowanie pochodzi z 1996 roku, jak też to, że strona pomimo podjęcia szeregu interwencji nie mogła doczekać się rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną do dnia rozprawy przed NSA.

W tej sytuacji w ocenie Sądu sprawa stanowi klasyczny przypadek bezczynności organu administracji. Podane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, a zwłaszcza uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną o ustaleniu żądanego odszkodowania od "otrzymania z Budżetu Państwa odpowiednich środków na ten  cel" nie może uzasadniać uznania, iż zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika z bezczynności organu administracji i jest przez ten organ niezawiniona. Tego rodzaju wyjaśnienie organu Sąd  uznał za oczywiste nieporozumienie, bowiem rozstrzygnięcie sprawy  administracyjnej decyzją powinno zapaść w terminie przewidzianym w przepisach Kpa /jeżeli brak jest w przepisach szczególnych odmiennego terminu/, natomiast kwestia zabezpieczenia środków na realizację ostatecznego rozstrzygnięcia /decyzji, lub też orzeczenia sądu, w razie skorzystania przez stronę z drogi przewidzianej w art. 160 par. 5 Kpa/ należy do etapu wykonania takiego orzeczenia. W razie braku środków przewidzianych w budżecie może np. nastąpić zwłoka w wykonaniu orzeczenia. Niedopuszczalne jest natomiast wstrzymanie postępowania administracyjnego ogólnego /bo nie nastąpiło zawieszenie postępowania określone w art. 97 Kpa/, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją do czasu zabezpieczenia środków finansowych na wykonanie tej decyzji.