Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 803/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 1 i 2, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 par. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 64 a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. uchylił w całości postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M.K. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, 20 listopada 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. wystawił na M.K. tytuły wykonawcze o numerach [...] do [...] obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zawiadomieniami z 20 listopada 2009 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego w Banku Ax. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z powyższymi zawiadomieniami zostały doręczone zobowiązanemu 17 grudnia 2009 r. na adres A. 22/5 w Ł. w trybie art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1257 ze zm.) - dalej "k.p.a.", natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności - 2 grudnia 2009 r.

Następnie zawiadomieniami z 2 czerwca 2017 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę M.K. w Bx. Sp. z o. o. w Ł.

W dniu 4 lipca 2017 r. do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. wpłynęło pismo M.K., w którym zobowiązany podniósł zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.)- dalej "u.p.e.a.", tj. przedawnienia należności. Ponadto zobowiązany zaznaczył, iż w przypadku braku podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu wnosi o umorzenie egzekucji na zasadzie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Postanowieniem z 18 lipca 2017 r. Dyrektor Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Następnie kolejnym postanowieniem z tej samej daty organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Należności objęte tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...] M.K. uregulował 2 sierpnia 2017 r., a organ pismem z 7 sierpnia 2017 r. wycofał zawiadomienia o zajęciach.

7 sierpnia 2017 r. do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. wpłynęło zażalenie M.K. na postanowienie z 18 lipca 2017 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w którym jego pełnomocnik wskazał, że adres Ł. ul. A. 22/5 jest w odniesieniu do strony nieaktualny od listopada 2003 roku. Do zażalenia dołączył zaświadczenie o zmianie wpisu w EDG oraz zaświadczenie o numerze REGON oraz wniósł o przesłuchanie strony na okoliczność jej miejsca zamieszkania, a także zwrócenie się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji z rejestru mieszkańców o miejscach zameldowania strony od 2003r . do chwili obecnej.

Postanowieniem z 9 stycznia 2018 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] r. Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. wydał postanowienie, którym odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M.K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał między innymi, że w okresie kiedy wysłano do zobowiązanego odpisy tytułów wykonawczych, tj. 1 grudnia 2009 r. był on zgłoszony do dwóch tytułów ubezpieczenia jako: płatnik składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie dokumentu ZUS ZFA złożonego 4 września 2002 r., w którym jako siedzibę wskazano adres: Ł., ul. A. 22/5 oraz dokumentu ZUS ZUA, w którym jako adres zameldowania widnieje ten sam adres; a także jako pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę na podstawie dokumentu ZUS ZUA złożonego 3 września 2009 r. przez płatnika składek Bx. Sp. z o. o., w którym jako adres zameldowania osoby ubezpieczonej wskazano: Ł., ul. B. 1/32. Organ egzekucyjny zaznaczył przy tym, iż płatnicy składek na mocy art. 44 w związku z art. 43 ust. 4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zobligowani są do aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu płatnika, w terminie 14 dni od zaistnienia zmiany. W ocenie organu skoro strona nie dopełniła powyższego obowiązku tytuły zostały wystawione prawidłowo.

Na powyższe rozstrzygnięcie 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik strony wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., zarzucając naruszenie:

1. art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie za doręczoną przez awizo przesyłki obejmującej odpisy tytułów wykonawczych wysłanej przez organ na adres niebędący adresem zamieszkania strony;

2. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców poprzez nieuwzględnienie trafnie podniesionego zarzutu przedawnienia;

3. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego, pomimo iż obowiązek zapłaty składek wygasł na skutek przedawnienia;

4. art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji w sytuacji braku doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych.

W związku z powyższym pełnomocnik M.K. wniósł o:

a) dopuszczenie dowodu z dokumentów - potwierdzeń przelewów składek do ZUS za okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2009 r. dokonywanych przez M.K. oraz miesięcznych deklaracji rozliczeniowych składanych za powyższy okres na okoliczność wskazywania przez stronę w komunikacji z ZUS adresu zamieszkania, przy czym pełnomocnik strony wniósł o przedstawienie tych dokumentów przez organ rentowy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. lub inną jednostkę ZUS, w której w chwili obecnej dokumenty te się znajdują;

b) dopuszczenie dowodu z przesłuchania M.K. na okoliczność adresu jego zamieszkania w latach 2002-2010, okresu zamieszkiwania pod tym adresem, zmian adresu zamieszkania w urzędowych rejestrach oraz braku możliwości odbioru korespondencji wysłanej na adres: ul. A. 22/5 w Ł.;

c) dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka M.M. (ul. A. 22/5, Ł.) na okoliczność poinformowania strony o nadejściu korespondencji obejmującej zajęcie wynagrodzenia za pracę w czerwcu 2017r.;

d) uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Ponadto w piśmie z 26 czerwca 2018 r pełnomocnika strony wniósł o dopuszczenie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 ww. ustawy w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.e.a., dowodów z następujących dokumentów:

- pisma ZUS Oddział w Ł. z 6 stycznia 2004 r. znak: [...] - na okoliczność, że skarżący złożył 31 grudnia 2003 r. druk ZUS ZFA z informacją o zmianie swoich danych jako płatnika składek, a informacja ta - według stanowiska M.K. - stanowiła powiadomienie ZUS o zmianie adresu zamieszkania na: ul. B. 1 m. 32, Ł.;

- deklaracji dla podatku od towarów i usług VAT-7 za miesiąc 11/2003 złożonej 29 grudnia 2003 r. na okoliczność, że skarżący w tym okresie w pismach kierowanych do urzędów posługiwał się adresem zamieszkania: ul. B. 1 m. 32, Ł.

Ponadto pełnomocnik M.K. wniósł o wystąpienie do organu I instancji o złożenie do akt sprawy oryginału druku ZUS ZFA z 31 grudnia 2003 r., na który powołał się Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z 6 stycznia 2004 r. Podtrzymał również wszystkie wnioski dowodowe zawarte w zażaleniu z 19 kwietnia 2018 r.

Powołanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że materiał dowodowy pozostający w jego dyspozycji nadal nie pozwala na wyjaśnienie istotnej dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej adresu zamieszkania M.K., na której pełnomocnik oparł tezę o nieskutecznym wszczęciu egzekucji administracyjnej, a tym samym o przedawnieniu należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie ustalić, czy adres zamieszkania zobowiązanego w dniu wystawienia tytułów wykonawczych i skierowania ich do egzekucji administracyjnej w 2009 r. - zamieszczony przez wierzyciela w tytułach wykonawczych - był prawidłowy, czy też adresem zamieszkania zobowiązanego od 2003 r. był adres: ul. B. 1/32 w Ł. Jak wynika bowiem z dokumentów załączonych do pisma pełnomocnika strony z 26 czerwca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych już 6 stycznia 2004 r. kierował do zobowiązanego korespondencję na adres Ł., ul. B. 1/32, co może wskazywać na to, iż wierzyciel już w tym czasie posiadał informację, że zobowiązany mieszka pod tym adresem. Jednocześnie treść powyższego pisma może sugerować, że M.K. złożył 31 grudnia 2003 r. druk ZUS ZFA z informacją o zmianie swoich danych adresowych. Ponadto - jak wynika z załączonych przez pełnomocnika strony dokumentów - zobowiązany już w listopadzie 2003 r. składał deklaracje dla podatku od towarów i usług podając ten adres, a nie Ł., ul. A. 22/5. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. zawarte w tym zakresie w aktach rozpatrywanej sprawy informacje budzą wątpliwości co do adresu zamieszkania zobowiązanego w dniu wystawienia tytułów wykonawczych i skierowania ich do egzekucji administracyjnej. Koniecznym jest zatem przeprowadzenie przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał dalej, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji będzie zobowiązany poddać szczegółowej analizie i ocenie zebrane dotychczas informacje dotyczące miejsca zamieszkania zobowiązanego i ewentualnie uzupełnić je o inne ustalenia - mając na uwadze uregulowanie art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, pozwalające ustalić, który z wymienionych w sprawie adresów - w dniu wystawienia tytułów wykonawczych i skierowania ich do egzekucji administracyjnej - był adresem zamieszkania M.K. Ponadto, zdaniem organu rozpatrującego zażalenie, organ egzekucyjny powinien przeanalizować dokonane ustalenia w zakresie skuteczności doręczenia odpisów tytułów wykonawczych pod kątem ich znaczenia dla wszczęcia egzekucji i zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a w konsekwencji ewentualnej zasadności bądź bezzasadności argumentacji pełnomocnika strony w tym zakresie oraz wziąć pod uwagę zgłoszone przez niego wnioski dowodowe zawarte w zażaleniu z 19 kwietnia 2018 r. oraz piśmie z 26 czerwca 2018 r. Poczynione ustalenia w powyższym zakresie powinny z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowienia, spełniającym wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zwrócił uwagę na treść art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. i podkreślił, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która winna być realizowana w każdym stadium postępowania.

Podsumowując Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. rozstrzygnięcia w sprawie - w sytuacji gdy organ egzekucyjny nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności w sprawie - naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] r. wniósł M.K. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne powtórne wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ II instancji, podczas gdy okoliczności sprawy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego;

2. art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ II instancji od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

3. art. 78 § 1, art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 144 i 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego dodał, że wnosi skargę na postanowienie kasacyjne, mając na względzie, iż sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła następnie, że przy ocenie zaskarżonego postanowienia należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne toczyło się w obu instancjach już dwukrotnie. Istotna dla oceny postawy organów obydwu instancji jest także okoliczność, że organ I instancji jest de facto wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym przeciwko M.K. i nie jest w interesie ZUS poszukiwanie jakichkolwiek dowodów przemawiających za potrzebą umorzenia egzekucji.

Wnoszący skargę wyjaśnił dalej, że kwestionuje kasacyjną formułę rozstrzygnięcia organu II instancji. W jego ocenie okoliczności sprawy wymagały przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Rozpoznania wymagały też złożone wnioski dowodowe. Tymczasem organ II instancji nie ustosunkował się do złożonych wniosków o przesłuchanie strony, świadka ani do wniosków zmierzających do uzyskania dalszych dokumentów z ZUS. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że złożone dokumenty z 2003 r. wywołują wątpliwości co do miejsca zamieszkania M.K. Organ II instancji nie wykorzystał trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a. i nie przeprowadził dalszych dowodów we własnym zakresie ani też nie zlecił ich przeprowadzenia organowi I instancji. Zdaniem strony skarżącej nietrafione jest także stanowisko organu II instancji, że wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie można bowiem mówić o naruszeniu tej zasady, jeśli materiał dowodowy jest w zdecydowanej mierze zgromadzony i istnieje co najwyżej potrzeba jego uzupełnienia. W ocenie wnoszącego skargę natomiast wydanie orzeczenia kasacyjnego z pewnością prowadzić będzie do dalszego przedłużenia postępowania i naruszenia art. 8 § 1 oraz 12 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017r., poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2018r., poz.1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub jak w sprawie niniejszej postanowienia tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] roku wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i dlatego do jego zaskarżenia nie mają zastosowania przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a – 64e) p.p.s.a. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. - w skrócie: "CBOSA"), że nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a – 64e) p.p.s.a., stosować również do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wobec tego, że w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wyraźnie rozróżnia decyzje od postanowień, co widoczne jest już w przepisie ustalającym kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.), a także w kolejnych przepisach tej ustawy ( art. 51, art. 57 § 1 pkt.1) przyjąć należy, że skoro art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji, a nie postanowień wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to brak jest podstaw do jego rozszerzającej wykładni i stosowania tych przepisów w stosunku do postanowień wydawanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, wyrok NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18, wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18- dostępne w CBOSA ). W skazać należy, że przepisy te prawidłowo zinterpretowała strona skarżąca oraz organ właściwie pouczając w sprawie stronę o formie i terminie zaskarżenia postanowienia.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia zauważyć trzeba, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ II instancji prawidłowo wydał tzw. postanowienie kasatoryjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., czy jak twierdzi strona skarżąca miał możliwość i powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w celu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącym w zw. z art. 144 k.p.a. podstawę wydania skarżonego postanowienia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12 dostępny w CBOSA). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia odpowiada powyższym wymogom. Zawiera bowiem w ocenie sądu wyczerpujące wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie ZUS wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, w którego trakcie wniósł on o jego umorzenie na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na przedawnienie dochodzonych należności oraz na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. wskazując na niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na brak doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych. Odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w 2009 roku skarżący zgłoszony był do ubezpieczenia społecznego jako płatnik składek na podstawie dokumentu ZUS ZFA z 4 września 2002 roku, w którym jako siedzibę wskazano adres Ł. ul. A. 22/5. Ponadto organ podkreślił, że na mocy art. 44 w związku z art. 43 ust. 4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnicy składek zobligowani są do aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu płatnika, w terminie 14 dni od zaistnienia zmiany, którego to obowiązku skarżący nie dopełnił.

W swoim zażaleniu na postanowienie organu I instancji uzupełniony pismem z 26 czerwca 2018 roku pełnomocnik skarżącego konsekwentnie podtrzymując twierdzenia, że miejscem zamieszkania skarżącego od 2003 roku jest adres Ł. ul. B. 1/32 wniósł o dopuszczenie dowodów dokumentów: pisma ZUS Oddział w Ł. z 6 stycznia 2004 r. wystosowanego do skarżącego na ten adres - na okoliczność, że skarżący złożył 31 grudnia 2003 r. druk ZUS ZFA z informacją o zmianie swoich danych jako płatnika składek, oraz deklaracji dla podatku od towarów i usług VAT-7 za miesiąc 11/2003 złożonej 29 grudnia 2003 r. na okoliczność, że skarżący w tym okresie w pismach kierowanych do urzędów posługiwał się adresem zamieszkania: ul. B. 1 m. 32, Ł., oraz z dokumentów w postaci potwierdzeń przelewów składek do ZUS za okres od 1 stycznia 2004 do 31 grudnia 2009 r., oraz o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony oraz świadka M.M. na okoliczność ustalenia adresu zamieszkania skarżącego w 2009 roku.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że organ II instancji zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji uznając, że w sposób niewystarczający odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących nieaktualności adresu zamieszkania wskazanego w tytułach wykonawczych oraz przedstawionych na poparcie tych twierdzeń dowodów oraz nie zgromadził w prawidłowym zakresie niezbędnego materiału dowodowego mimo, że pozostawał on w jego dyspozycji. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 6 stycznia 2004 roku wynika, że już w tym dniu organ kierował do skarżącego korespondencję na adres Ł. ul. B. 1/32. Treść tego pisma może wskazywać, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że 31 grudnia 2003 roku złożyła druk ZUS ZFA z informacją o zmianie swoich danych adresowych. W tym zakresie organ II instancji nakazał przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestia ustalenia prawidłowego adresu strony skarżącej, na który winno być dokonane doręczenie tytułu wykonawczego skarżącemu ma kluczowe znaczenie dla umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.), która jest następstwem niewłaściwego doręczenia tytułu wykonawczego osobie fizycznej na adres inny niż będący jej adresem zamieszkania, czy też kwestii przedawnienia dochodzonych należności. Nie można zatem postępowania dowodowego którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzyganej sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres ewentualnego dalszego postępowania wyjaśniającego (w celu ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 25 k. c.) określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a. przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania -art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 578/08 LEX nr484872 ). W wyroku z 17.10.2017 r., sygn. akt II OSK 263/16 (LEX nr 2399108) NSA wskazał, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. W ocenie sądu z taką sytuacja mieliśmy do czynienia w rozstrzyganej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 roku. W tym miejscu wskazać należy, że art. 136 k.p.a. został znowelizowany z dniem 1 czerwca 2017 roku, a więc w dacie orzekania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej obowiązywał już przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935). Wskazać należy, że treść dawnego art. 136 k.p.a. stanowi obecnie regulacja zawarta w jego § 1, a dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. W razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 590/2018 (LEX nr 2540554) instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/18).

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącego dotyczących celowości zastosowania w rozstrzyganej sprawie art. 136 § 1 k.p.a. wskazać należy, że strona nie zaoferowała organowi odwoławczemu jednoznacznego w treści dowodu w postaci druku ZUS ZFA z 31 grudnia 2003 roku, a jedynie dowód pośredni wskazujący na istnienie takiego dokumentu, który może mieć przesądzające znaczenie w sprawie. Z kolei jego brak także nie wyklucza ustalenia w oparciu o wszechstronnie zgromadzony i należycie oceniony materiał dowodowy, że miejscem zamieszkania skarżącego w 2009 roku był adres Ł. B. 1/32. Ustalenie tych okoliczności i ich rozważenie pod kątem prawidłowości doręczenia tytułów wykonawczych dla wszczęcia egzekucji i zawieszenia biegu terminu przedawnienia winno nastąpić w postępowaniu przeprowadzonym przez organy obu instancji. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego w ocenie sądu to właśnie zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji mogłoby doprowadzić do jego prowadzenia w sposób sugerowany przez pełnomocnika strony tzn. w sposób, który w najmniejszym stopniu potwierdziłby wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Z tych wszystkich względów trafnie organ II instancji przyjął, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ wskazał bardzo szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z wytycznych tych wynika, że organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na dalece niepełny materiał dowodowy, który w znacznym stopniu pozostawał w gestii ZUS. Organ II instancji zasadnie wskazał, że organ I instancji musi dokonać wielu nowych samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, czy też kwestii ewentualnego przedawnienia dochodzonych należności.

Reasumując w ocenie sądu przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zostały w kontrolowanej sprawie spełnione co czyni niezasadnym zarzuty podniesione w skardze.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

D.Cz.