Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 877/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140, art. 216, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego B. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]) Starosta P. (zwany dalej Starostą) działając na podstawie art. 104 § 1, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa), art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., nr 16, poz. 93, ze zm., zwana dalej kc), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1-2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2, art. 227 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., zwaną dalej ugn) orzekł o zwrocie na rzecz B. W. w 1/3 części, Cz. W. w 1/3 części i S. Ż. w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - Stare Miasto w P., położonej w P. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2 (punkt I decyzji). Jednocześnie Starosta tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zobowiązał B. W., Cz. W. i S. Ż. do zwrotu po [...] części uzyskanego odszkodowania (tj. co do kwot [...] zł), co stanowi łączną sumę [...] zł, w terminie [...] dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i wykonalna (punkt II decyzji). W ostatnim punkcie decyzji Starosta umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P.-Stare Miasto w P. jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. P. [...], obręb G., ark. [...], działki [...] i [...] w dniu [...].06.1999 r. złożyli: S. Ż., Cz. W. i B. W.

W toku prowadzonego postępowania Starosta ustalił, że aktem notarialnym Rep. A.I. [...] z dnia [...].12.1972 r. w trybie ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm., zwana dalej ustawą z 1958 r.) podstawą wywłaszczenia było przeznaczenie ww. nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego. Pełnomocnik Skarbu Państwa do umowy sprzedaży przedłożył informację Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...].12.1871 r. nr [...] o możliwości i warunkach realizacji i budowy osiedla mieszkaniowego.

Na podstawie mapy stanu prawnego z 27.09.1999 r. ustalono, że wywłaszczonej dawnej parceli nr [...] o powierzchni [...] m2 odpowiada obecna działka nr [...] o powierzchni [...] m2, a dawniej parceli [...] o powierzchni [...] m2 odpowiadają obecne działki nr [...] o powierzchni [...] m i działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. pismem z dnia [...].05.2000 r. poinformował, że w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...].12.1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...], poz. [...] z dnia [...].12.1994 r. teren działek przy ul. P./K. przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną wielo i jednorodzinną z usługami podstawowymi typu handel artykułami podstawowymi, przedszkola i szkoły. W planie teren ten oznaczono symb. [...].m2 - obszar istniejących osiedli mieszkaniowych jedno i wielorodzinnych.

Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. pismem z dnia [...].08.2007 r. znak: [...] poinformował, że działki nr [...] i [...], ark. [...], obr. G. objęte były w dniu złożenia wniosku o zwrot "Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta P.", w którym opisane były symbolem [...].m2 - teren zabudowy mieszkalnej wielo- i jednorodzinnej w rejonie o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno- magazynowego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" pismem z dnia [...].05.2000 r. znak: [...] poinformowała, iż znajdujący się obiekt na działce [...] to barak, który stanowił zaplecze budowy osiedla w rejonie ul. K./P. Po zakończeniu budowy obiekt winien być rozebrany, ale z uwagi na trudności lokalowe w 1978 r. został przez Miasto oddany w tymczasowe użytkowanie Biura Projektów i do dnia dzisiejszego (10.05.2000 r.) - mimo załączonego planu realizacyjnego nie został przekazany Spółdzielni.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" pismem z dnia [...].12.2000 r. znak: [...] r. poinformowała, że działki [...] i [...] znajdują się w granicach zatwierdzonego planu realizacyjnego budowy III etapu osiedla mieszkaniowego G. Z. Jest to decyzja nr [...] z dnia [...].12.1972 r. na budowę budynków mieszkalnych, kotłowni, pawilonu przy ul. P. [...], stanowiącego w okresie budowy osiedla zaplecze socjalno-biurowe. W 1993 r. opracowano aneks do ww. planu/decyzje MBP [...] z dnia [...].12.1983 r. w oparciu o który zostało wydane pozwolenie na budowę 12-stu garaży. Ponadto Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" udzieliła informacji na temat nieruchomości: działkę nr [...] - włączono w działkę [...], o pow. [...] m2, KW [...], (użytkownik wieczysty [...] SA) w części stanowiąca podziemny bunkier opałowy i drogę dojazdową do garaży; działka nr [...] -jest zabudowana przez pawilon P. [...]; działka [...] - to skarpa przy ww. pawilonie oraz droga dojazdowa do garaży.

Miejska Pracownia Urbanistyczna pismem z dnia [...].03.2004 r. znak: [...] poinformowała, że nie posiada planu realizacyjnego budowy III etapu osiedla mieszkaniowego "G. Z." wraz z zatwierdzającą go decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] oraz informacji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] o możliwości i warunkach realizacji budowy osiedla mieszkaniowego Rady Narodowej miasta P.

Powyższy fakt potwierdziły oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...].10.2000 r., podczas których stwierdzono, iż na działce nr [...] znajduje się część baraku drewnianego, który zbity jest płytkami eternitowymi, wokół baraku położone były płytki chodnikowe, na działce znajduje się słup linii wysokiego napięcia. Na działce nr [...] od strony północnej znajduje się skarpa, a pozostałą część działki stanowi fragment drogi utwardzonej do garaży. Podczas oględzin stwierdzono, że dojazd do garaży jest możliwy od strony działki nr [...] po zlikwidowaniu miejsc postojowych między śmietnikiem, a kotłownią. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...].08.2006 r. stwierdzono podobnie, że na działce nr [...] znajduje się barak, a działka [...] to fragment drogi dojazdowej do garaży. W trakcie oględzin działki nr [...] zaobserwowano, że stanowi ona zsyp do żużla (działka zabudowana jest kotłownią), fragment drogi dojazdowej do garaży i trawnik, pod działką znajduje się bunkier opałowy.

Stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości działka nr [...] oddana została Decyzją Wojewody P. z dnia [...].02.1997 r. nr [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w P., która następnie aktem notarialnym z dnia [...].12.2000 r., nr rep. [...] sprzedała prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" .

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta stwierdził, że w stosunku do nieruchomości

położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki [...] i [...] oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...] G., ark. mapy [...], spełnione

zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ugn, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. W prawdzie przez działkę nr [...] prowadzi fragment drogi dojazdowej do garaży, lecz pozwolenie na budowę garaży wydano [...].12.1983 r. na podstawie aneksu do decyzji nr [...] z dnia 22.12.1972 r. Aneks do ww. decyzji został sporządzony 11 lat po wywłaszczeniu nieruchomości, a stosownie do art. 137 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Orzekając o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - Stare Miasto w P., Starosta wskazał jednocześnie sposób obliczenia należnej Miastu P. kwoty tytułem waloryzowanego zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie. Odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu G. o powierzchni [...] m ustalone w akcie notarialnym rep. A.I. nr [...] z dnia [...].12.1972 r. na rzecz A. i S. W. wyniosło łącznie [...] zł. Kwota ta po zwaloryzowaniu (przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych Prezesa GUS za okres od 1973 r. do kwietnia 2010 r. wynoszącego [...]) oraz denominacji wynosi [...] zł, a w związku ze stwierdzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego zmniejszenia wartości nieruchomości na kwotę [...] zł wnioskodawcy są zobowiązani do zwrotu ostatecznie kwoty [...] zł (k. 521-528 akt administracyjnych organu I instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. Miasto P., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn w punkcie I i II decyzji,

2. przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1 kpa

oraz wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że wprawdzie powołany w akcie notarialnym cel wywłaszczenia jest bardzo ogólny i podaje, że przyczyną jest budowa osiedla mieszkaniowego, ale organ I instancji winien ustalić ponad wszelka wątpliwość w jaki sposób miała być zagospodarowana nieruchomość po wywłaszczeniu i skonkretyzować cel wywłaszczenia. Skoro organ nie mógł ustalić celu wywłaszczenia nie można wiążąco stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w pismach z dnia [...].09.1999 r., nr [...] i z dnia [...].05.2000 r., nr [...] r., wyjaśniła, że działki będące przedmiotem postępowania zwrotowego znajdują się w granicach planu realizacyjnego budowy III etapu osiedla mieszkaniowego Górczyn Zachodni zatwierdzonego decyzją z dnia [...].12.1972 r., nr [...]. Decyzja ta zatwierdzała budowę budynków mieszkalnych przy ul. K. [...] do [...] i [...] do [...], budynku kotłowni i pawilonu przy ul. P. [...], stanowiącego zaplecze socjalno - biurowe realizowanego osiedla mieszkaniowego.

Ponadto bezwzględnego wyjaśnienia wymaga informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Starosty o zbyciu pawilonu na rzecz osób trzecich a następnie o wydzierżawieniu przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ pawilonu umową dzierżawy z dnia [...].02.1998 r., nr [...]. Z ustaleń poczynionych przez odwołującego Wojewoda P. decyzją z dnia [...].10.1993 r., nr [...], potwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]), na której zlokalizowany jest pawilon stała się własnością Miasta P. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że "działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do garaży, lecz pozwolenie na budowę garaży wydano w dniu 19.12.1983 r., na podstawie aneksu do decyzji nr [...] z dnia 22.12.1972 r., a aneks do decyzji został sporządzony 11 lat po wywłaszczeniu nieruchomości, a stosownie do art. 137 ust. 1-2 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, lub pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany". Zdaniem odwołującego powyższe ustalenia przeprowadzone przez organ I Instancji są dowodem na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zgodnie bowiem z planem szczegółowym i pozwoleniem na budowę powstały garaże. Wybudowanie garaży, które stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego świadczy, że osiedle mieszkaniowe było budowane, zatem droga dojazdowa do nich powstała na potrzeby wybudowanych garaży. Odwołujący się stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia w jakim czasie od wywłaszczenia powstały garaże, ponieważ budowa osiedla mieszkaniowego jest inwestycją wieloletnią i nie można zakładać, że zostanie ona zrealizowana w ciągu 10 lat. Zdaniem odwołującego działki [...] i [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i nie powinny zostać zwrócone na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. Powyższe uchybienia powodują naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, nakładających na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (k. 1-5 akt administracyjnych organu II instancji).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) Wojewoda W. (zwany dalej Wojewodą) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części stanowiącej punkt I i punkt II i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz B. W., Cz. W. i S. Ż., nieruchomości położonej w P. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr POI [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - Stare Miasto w P. jako własność Miasta P.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, wynika, iż cel ten został zrealizowany, bowiem nakłady znajdujące się na nieruchomości stanowią infrastrukturę osiedla. Infrastrukturę stanowi chodnik znajdujący się na działce nr [...] i droga dojazdowa do garaży znajdująca się na działce nr [...]. Także barak, zajmujący część działki nr [...], stanowiący w trakcie budowy osiedla zaplecze socjalne a obecnie wykorzystywany jako obiekt handlowy jest częścią osiedlowej infrastruktury.

Budowa osiedla była realizowana w ustawowym terminie (prace związane z realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem siedmiu lat od dnia wywłaszczenia). Barak znajdujący się na działce nr [...] istniał już w 1978 r., a zatem został zmontowany przed upływem 7 lat od momentu wywłaszczenia (k. 51-56 akt administracyjnych organu II instancji).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) złożył w dniu [...] września 2010 r. B. W., zarzucając jej rażące i mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie art. 8 kpa, poprzez wydanie decyzji osłabiającej zaufanie obywateli do organów państwa oraz rażące naruszenie art. 137 ugn, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stała się zbędna dla wykonania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. B. W. wniósł o uwzględnienie złożonej skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody.

Argumentując swoje stanowisko w sprawie, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 8 kpa, bowiem w istotny sposób osłabia zaufanie obywateli do organów państwa. Pogląd ten najdobitniej manifestuje się w tym, że w przedmiocie zwrotu sąsiedniej działki położonej w P. przy ul. P. [...] również toczyło się postępowanie zakończone pomyślnym dla pierwotnych właścicieli orzeczeniem. Poza tym, stan faktyczny sprawy o zwrot działki [...] był de facto identyczny jak w niniejszym postępowaniu, zaś wydana ostateczna decyzja, pomimo podobnych ustaleń, jest rażąco odmienna. Zważając na powyższe wydanie dwóch odmiennych decyzji w realiach niemalże identycznych postępowań jawi się jako oczywiście błędne i naruszające podstawowe zasady porządku prawnego.

Odnosząc się zaś do kolejnego z postawionych zarzutów stwierdzić trzeba, iż organ II instancji zupełnie bezpodstawnie przyjął, że dana nieruchomość nie stała się zbędna do wykonania celów, dla których nastąpiło wywłaszczenie. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, gdy cel wywłaszczenia został opisany ogólnikowo, zaś zastosowana przez organ II instancji wykładnia tego celu nie może pozostawać pod ochroną prawa. Poza sporem musi pozostać, że pozostawanie baraku służbowego, obecnie przekształconego w pawilon handlowy nie spełnia w najmniejszym zakresie celu budownictwa mieszkaniowego, tym bardziej że na osiedlu tym usytuowane są liczne sklepy zabezpieczające potrzeby mieszkańców. Stąd też oczywistym wydaje się być w tym zakresie ustalenie zbędności tej części nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych. Za rażąco błędne muszą być również uznane twierdzenia organu II instancji, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna w rozumieniu art. 137 ugn, bowiem przebiega przez nią droga dojazdowa do garaży. Decyzja o budowie przedmiotowej drogi została wydana dopiero 11 lat po decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Truizmem musi zatem pozostać konstatacja, że w tym zakresie spełniona została przesłanka opisana w art. 137 ugn i to zarówno wynikająca z punktu 1 i 2 (k. 3-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda pismem z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zauważył, że kwestia przesłanek zwrotu nieruchomości sąsiedniej nie była przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana w sposób zgodny z tym celem już przed upływem 7 lat od momentu wywłaszczenia przez wybudowanie baraku stanowiącego zaplecze socjalne w trakcie budowy osiedla (k. 9-10 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. wniosła o oddalenie skargi złożonej przez B. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda w sposób prawidłowy ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie stała się zbędna z uwagi na cele decyzji wywłaszczeniowej, a zatem brak jest podstaw do orzeczenia zwrotu tych nieruchomości (k. 23 akt sądowych).

Podczas rozprawy przed WSA w dniu 19 stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że na działce o nr 244 nie położono chodnika, droga dojazdowa na działce nr [...] została wybudowana po 11 latach. Barak socjalny ma charakter tymczasowy i z dokumentów wynikających z akt sprawy wynika, że ulegnie on rozbiórce (k. 71 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r., nr rep. [...] A. W. i S. W. sprzedali Skarbowi Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta P. w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. nieruchomości położone w Poznaniu przy ul. P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zapisana w KW P.-Ł. tom [...] wykaz [...] oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisana w KW P.-Ł. tom [...] wykaz [...]. W powyższym akcie notarialnym jednocześnie podano, że przedstawiciel Skarbu Państwa przedłożył informację Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z [...].12.1971 r., nr [...] o możliwości i warunkach realizacji i budowy osiedla mieszkaniowego (k. 13-15 akt administracyjnych organu I instancji). Spadek po A. W. nabyli: S. W., S. Ż., Cz. W. oraz B. W., w ¼ części każdy (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].11.1983 r., sygn. akt [...]). Spadek po S. W. nabyli: S. Ż., Cz. W. oraz B. W., każdy w 1/3 (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...].10.1999 r., sygn. akt [...]). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę w uzasadnieniu decyzji z dni [...] kwietnia 2010 r., czyniąc je podstawą własnych rozważań. Najważniejszą dla rozpoznawanej sprawy okolicznością jest to, że na działkach o nr [...] oraz [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn.

Wywłaszczenie nieruchomości stanowi najdotkliwszą formę ingerencji państwa w uprawnienia właścicielskie, prowadząc do odebrania indywidualnego prawa podmiotowego zarówno o charakterze prywatnoprawnym, jak i publicznoprawnym. Wyrazem doniosłego znaczenia tej instytucji prawnej jest art. 21 Konstytucji, który w ust. 1 wyraża ogólną zasadę ochrony przez państwo własności oraz prawa dziedziczenia, natomiast w ust. 2 wyjątek w postaci dopuszczalności wywłaszczenia w sytuacji, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W doktrynie słusznie podkreśla się, że analizując instytucję wywłaszczenia należy traktować ją jako sumę dwóch podstawowych funkcji: społecznej funkcji własności oraz gwarancyjnej ochrony praw podmiotowych. Jej ratio legis stanowi nie tylko konieczność wyposażenia państwa w skuteczne narzędzie rozwiązywania konfliktów interesu publicznego i indywidualnego, gdy prawa indywidualne uniemożliwiają realizację celów publicznych, lecz również stworzenie gwarancji podmiotom prawa własności, że naruszenie ich praw stanowi wyjątek, dopuszczalny w ściśle określonych przez prawo przypadkach (M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005 r., str. 21). Niewątpliwym wyrazem gwarancji dla podmiotów wywłaszczonych pozostaje możliwość domagania się w określonych sytuacjach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ugn, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ugn, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ugn. Jednocześnie zgodnie z art. 229 ugn, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jednocześnie ustawodawca w art. 216 ust. 1 ugn postanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III ugn, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.

Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć nierozpoczęcie w ogóle (art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn) lub niezrealizowanie (art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn) przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (nabycie) nieruchomości celu, dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona (nabyta), spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie tego podmiotu (subiektywnymi) przeszkodami, uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego poprzednio celu (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004 r., str. 216). Obydwie przesłanki uznania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu dotyczą faktycznej jego realizacji, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji, a nawet uzyskania decyzji. One bowiem oznaczają jedynie możliwość realizacji inwestycji, a nie już samą realizację. Nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji w braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Tak samo wywłaszczona nieruchomość wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (zob. E. Mzyk, Komentarz do art. 137 ugn, w: red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 616 oraz podane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy zaaprobować stanowisko, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (T. Woś, Glosa do wyroku WSA w Krakowie z dnia 23.01.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, PPP 2010 r., z. 5, str. 88).

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały obie ze wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak ustaliły trafnie organy obu instancji, obecnie na działce o nr [...] znajduje się barak socjalny, który stanowił zaplecze budowy osiedla w rejonie ul. K. i P. Z uwagi na trudności lokalowe nie został on rozebrany po zakończeniu budowy, tylko oddany przez Miasto P. w tymczasowe użytkowanie dla Biura Projektowego. Przedmiotowy barak, posadowiony na wskazanej działce w konkretnym celu ma charakter jedynie tymczasowy. Nie został on zlikwidowany jedynie z uwagi na problemy lokalowe, z jakimi borykało się Miasto P. w 1978 r. Okoliczność tę potwierdza pismo uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z dnia [...].05.2000 r. (k. 102-103 akt administracyjnych I instancji) oraz pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z 26.01.1995 r. (k. 154-155 akt administracyjnych organu I instancji). W orzecznictwie sądów administracyjnych za infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się m. in. pawilony handlowo-usługowe, szkoły, boiska, przedszkola, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, kotłownie (zob. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004 r., str. 218 oraz podane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie mieszczący się obecnie w baraku socjalnym pawilon handlowy nie może być uznany za obiekt handlowy stanowiący część osiedlowej infrastruktury, ponieważ nie był on przeznaczony pierwotnie do spełniania tej funkcji, nie powstał w związku z zamierzonym celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność spadkodawców skarżących, a poza tym ma on jedynie charakter tymczasowy. Ubocznie należy również dodać, że barak socjalny rozpoczął pełnienie funkcji usługowych po upływie terminów z art. 137 ust. 1 ugn. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 137 ugn uzależnia uznanie nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia od sposobu jej wykorzystania przez określony czas po nabyciu przez decyzję wywłaszczeniową waloru ostateczności, wskazując na terminy siedmio- i dziesięcioletni. Istotne dla rozstrzygnięcia jest to, czy w tak wyznaczonym okresie nastąpiło -odpowiednio- rozpoczęcie oraz zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast obecny (aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej) stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 08.02.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1034/07, lex nr 480122). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że barak socjalny wzniesiony dla celów budowy innego osiedla, został zaadaptowany do funkcji usługowych po upływie terminów z art. 137 ugn.

W świetle dokonanej powyżej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należało uznać również prowadzącą przez działkę nr [...] drogę dojazdową do garaży. Pozwolenie na budowę garaży wydano [...].12.1983 r. na podstawie aneksu do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. Został on sporządzony 11 lat po dokonaniu wywłaszczenia nieruchomości. Jak zatem słusznie zauważył organ I instancji w oparciu o art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Nie został on również zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, o czym stanowi art. 137 § 1 pkt 2 ugn. Ubocznie trzeba dodać, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostało ponadto wykazane, że możliwe jest wytyczenie innej drogi do istniejących garaży, od strony działki nr [...], po zlikwidowaniu miejsc postojowych miedzy śmietnikiem, a kotłownią. W ten sposób zanegowaniu uległa sama niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej działki, skoro interes publiczny wyrażający się w zapewnieniu mieszkańcom dojazdu do miejsc postojowych samochodów może zostać zrealizowany bez uciekania się do całkowitego odjęcia prawa własności nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...].08.2010 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji stosownie do art. 153 ppsa będzie związany wyżej dokonaną oceną prawną przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przyjmując ich rozumienie Wojewoda powinien dokonać powtórnego zbadania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy pod względem wywiązania się przez podmiot wywłaszczający z realizacji celu publicznego, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie. W tej materii Wojewoda powinien oprzeć się nie tylko na akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r., nr rep. [...] na podstawie którego doszło do przeniesienia własności nieruchomości pomiędzy A. W. i S. W. a Skarbem Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta P., lecz przede wszystkim na decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. nr [...] z dnia [...].12.1972 r. na budowę budynków mieszkalnych, kotłowni oraz pawilonu przy ul. P. [...]. Dysponując decyzją wywłaszczeniową wojewoda będzie mógł w bardziej miarodajny sposób ustalić cel wywłaszczenia nieruchomości spadkodawców skarżących i w ten sposób dokonać ponownego porównania obecnego zagospodarowania nieruchomości z zamierzonym w decyzji wywłaszczeniowej.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004 r., nr 2, poz. 32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego B. W. kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się jedynie wpis od skargi, którego wysokość została określona w §2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193).

MZ