Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2007/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 74/16 w sprawie ze skargi L. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. II SA/Łd 74/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.] Starosta [...] (dalej Starosta) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.) w związku z art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2014 r., poz. 518 ze zm." [winno być "2015 r., poz. 782"], dalej ugn), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 [ze zm.], dalej kpa):

1. ustalił odszkodowanie w wysokości: 86.800,00 zł na rzecz L. i W. małż. Z. (dalej skarżący) za prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 0,0934 ha, która stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta [...] z dniem 10 listopada 2012 r., w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [...] [znak [...]] z dnia [...] września 2012 r. (dalej decyzja z [...] września 2012 r.) stała się ostateczna;

2. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...], "pełniący funkcję Starosty Miasta [...]" [winno być "sprawujący funkcję starosty"; art. 142 ust. 2 ugn] (dalej Prezydent), decyzją z [...] września 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej udzielił Prezydentowi Miasta [...], sprawującemu funkcję starosty, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej m. in. na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do granicy działki nr ewid. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...] wraz z budową skrzyżowania z ulicą [...] oraz z budową zjazdów na posesje w granicach pasa drogowego i budową obustronnych chodników. Decyzja z [...] września 2012 r. stała się ostateczna w dniu 10 listopada 2012 r.

Wobec ustalenia, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji znalazła się nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 0,0934 ha, decyzją z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta [...] sprawujący funkcję starosty ustalił odszkodowanie w wysokości 181.283,55 zł na rzecz byłych właścicieli działki nr [...]. Od decyzji z [...] lipca 2013 r.) odwołanie wniosła Gmina [...]. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję Wojewody [...] L. i W. małż. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który [prawomocnym] wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 125/14 (dalej wyrok II SA/Łd 125/14) oddalił skargę.

Ponownie analizując materiał dowodowy Starosta wskazał, że zgodnie z art. 12 uzrid, odszkodowanie za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych oraz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej, dnia 9 listopada 2012 r. właścicielami nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów numerem działki [...] objętej wymienioną na wstępie decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, byli L. i W. małż. Z. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania [, o którym mowa w ust. 4a,] stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Postanowieniem z 19 grudnia 2014 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego E. B. (dalej rzeczoznawca) do sporządzenia opinii określenia wartości ww. nieruchomości. Na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych dnia 14 stycznia 2015 r. z udziałem stron, rzeczoznawca ustalił, że według stanu na dzień [...] września 2012 r. na owej nieruchomości znajdowały się m.in. ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych bez podmurówki dł. 86,50 mb, wys. 1,5 m (29 słupków, 1 furtka, 2 słupki stabilizującej narożniki - stan bardzo dobry 5% zużycia); nasadzenia: drzewa i krzewy; ogródek przydomowy ogrodzony siatką z tworzywa sztucznego; system nawadniający. Państwo Z. potwierdzili, że ustalony stan odpowiada stanowi nieruchomości z dnia [...] września 2012 r. Z protokołu oględzin wynika, że rzeczoznawca poświadczył za zgodność z oryginałem dokumenty załączone do pisma z 22 września 2014 r., które w trakcie oględzin przedstawiły strony. Rzeczoznawca stwierdził, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] września 2012 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]" - obszar położony pomiędzy: ul. [...], ul. [...], os. [...] i projektowaną ul. [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 1999 r. Działka nr [...] znajdowała się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem Z - ulica zbiorcza. Mając na uwadze, że według stanu na dzień [...] września 2012 r. na owej nieruchomości znajdowały się części składowe w postaci naniesień roślinnych i budowlanych, rzeczoznawca przyjął procedurę wyceny polegającą na odrębnym szacowaniu gruntu i jego poszczególnych części składowych. Przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej samego gruntu rzeczoznawca majątkowy oparł się na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), mówiącym, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisy § 36 ust. 1-3 rozporządzenia jednoznacznie wskazują m. in., że wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Wskazując art. 154 ust. 1-3 ugn organ stwierdził, że analiza tych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że wartość przedmiotowej nieruchomości winna być ustalona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero gdy byłoby to niemożliwe - choćby z uwagi na brak wykształconego rynku tego rodzaju nieruchomości - wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Z rozporządzenia wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Ponieważ na analizowanym rynku zanotowano transakcje drogowe, określenia wartości rynkowej gruntu dokonano zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Rzeczoznawca za podstawę ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjął transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem wyceny zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na dzień [...] września 2012 r. przeznaczona była pod drogę - ulicę zbiorczą.

Do oszacowania wartości rynkowej owej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wpływ na taki wybór miał przede wszystkim cel wyceny, rodzaj nieruchomości i dostępność transakcji podobnych.

Wycena ww. nieruchomości została poprzedzona dokonaniem przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu miasta [...].

W sporządzonej dnia 21 stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego opinii w formie operatu szacunkowego, wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości określona została na dzień [...] stycznia 2015 r. w wysokości 86.800,00 zł, w tym: wartość gruntu: 58.350,00 zł, wartość naniesień roślinnych: 16.810,00 zł, wartość naniesień budowlanych: 11.640,00 zł.

Pismem z 16 lutego 2015 r. skarżący zgłosili zastrzeżenia do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ustosunkował się do wszystkich zastrzeżeń. Biegły stwierdził, że zgodnie z celem wyceny dla przedmiotowej nieruchomości ustalono jej stan na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] września 2012 r. Na tę datę wyceniana działka była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i była przeznaczona pod ulicę zbiorczą. Przeznaczenie działki, a co za tym idzie dobór transakcji przyjętych do określenia wartości, ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pismem z 30 marca 2015 r. skarżący złożyli kolejne zastrzeżenia. Rzeczoznawca ponownie odpowiedział na zarzuty strony. Wyjaśnił, że w operacie jako podstawy merytoryczne wskazano Powszechne Krajowe Zasady Wyceny, które nie są przepisami prawa tylko notami, które są wskazane do dobrowolnego stosowania zgodnie z adnotacją w treści dokumentu. Rzeczoznawca w piśmie z 17 kwietnia 2015 r. zaprezentował stanowisko Komisji Standardów Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącą zasad stosowania Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny.

W ocenie Starosty opinia rzeczoznawcy z 21 stycznia 2015 r. sporządzona została zgodnie z przepisami ustawy z 2003 r., ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. W operacie szacunkowym szczegółowo opisano podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście i metodę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości.

Zawiadomienie z 24 września 2012 r. o wydaniu ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej strona odebrała dnia 27 września 2012 r., zaś protokół przekazania - przejęcia przedmiotowej nieruchomości sporządzono dnia 29 listopada 2012 r. tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na powyższe wartość odszkodowania nie została powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Wobec powyższego właścicielom nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren, która z mocy prawa stała się własnością gminy na podstawie decyzji Prezydenta zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ustalono odszkodowanie w wysokości 86.800zł (k. 1-8 akt administracyjnych).

W odwołaniu od powyższej decyzji L. i W. Z., reprezentowani przez adw. J. C., zarzucili naruszenie: przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 6, 7, 8, 11, 24 i 138 § 2 kpa, przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, która przybrała cechy oceny dowolnej oraz uchylenie się od kontroli operatu szacunkowego, który z uwagi na szereg wad nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia; prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 18 ust. 1 uzrid, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 175 ugn, § 36 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy jest prawidłowy i pełny, w sytuacji gdy operat jest dotknięty wskazanymi w uzasadnieniu wadami, a w konsekwencji rażące zaniżenie wartości nieruchomości. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (k. 12-18 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z [...] czerwca 2015 r. w części dotyczącej oznaczenia organu obowiązanego do wypłaty odszkodowania [pkt 2 sentencji] i w tym zakresie orzekł o zobowiązania Gminy Miasta [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. [W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję].

Wojewoda podzielił ocenę i stanowisko Starosty. Przystępując do własnej analizy akt sprawy i mając na uwadze zarzuty odwołania stwierdził, dokonując oceny przedłożonej wyceny ze stycznia 2015 r., że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej odnośnie szacowania nieruchomości. Organ nie ma kompetencji by wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dokonana przez organy administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii jest limitowana wiadomościami specjalnymi w zakresie wyceny i w tej mierze organ polegać musi na wiadomościach rzeczoznawcy. Powyższe nie oznacza, że dowód z operatu szacunkowego nie podlega żadnej weryfikacji w drodze swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 kpa, jednakże, organ dokonuje analizy operatu pod względem formalnym. Organ winien zbadać, czy operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument miał wartość dowodową. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jego weryfikacji, ale jedynie pod kątem zgodności z podstawami prawnymi, przyjętego rozwiązania merytorycznego, przedstawionego toku obliczeń oraz wyniku końcowego, nie może natomiast wchodzić w wiadomości specjalne biegłego.

Warunkiem prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, której własność została odjęta dotychczasowemu właścicielowi na podstawie ustawy z 2003 r., jest właściwa identyfikacja przeznaczenia wycenianego gruntu według ściśle określonego stanu nieruchomości. Jak podał ustawodawca w § 36 ust. 1 rozporządzenia, przeznaczenie nieruchomości należy ustalić zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględniania ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie należało ustalić przeznaczenie podlegającej oszacowaniu działki wg stanu z [...] września 2012 r. tj. na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość według aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Powyższe ustalenia zdaniem organu znajdują odzwierciedlenie w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy, zatem niezrozumiały jest argument odwołania wskazujący, jakoby rzeczoznawca dopuściła się uchybień ustalając daty istotne dla określenia wartości nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że dnia [...] września 2012 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]" - obszar położony pomiędzy: ul. [...], ul. [...], os. [...] i projektowaną ul. [...]. Stosownie do treści dokumentu planistycznego, działka nr [...], usytuowana jest na terenach oznaczonych na planie symbolem [...] - ulica zbiorcza. Skoro podlegająca wycenie działka nr [...] jest wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczona pod drogi, w niniejszej sprawie zastosowanie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co też biegła uczyniła.

Trudno uznać za zasadny zarzut strony odnoszący się do zaniżonej wartości wycenianego gruntu. Jedynym właściwym rynkiem nieruchomości, mogącym być przyjętym do porównań w wycenie działki nr [...] był rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, co też rzeczoznawca uczyniła. W związku z ustaleniami dokumentu planistycznego, wobec wystąpienia nieruchomości podobnych do wycenianej, biegła nie mogła przyjąć innych transakcji porównawczych o wyższych cenach, co sugerowali skarżący. Powyższe stanowisko za właściwe i prawidłowe uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 8 maja 2014 r. II SA/Łd 125/14, dotyczącym przedmiotowej sprawy.

W odwołaniu podniesiono, że Starosta nie dokonał samodzielnej kontroli złożonego w sprawie operatu, w całości zaakceptował stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Wojewody, Starosta dokonał prawidłowej oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. Sporządzona przez rzeczoznawcę analiza i charakterystyka lokalnego rynku nieruchomości jest logiczna i spójna, a sporządzony operat szacunkowy wypełnia wszystkie wymogi określone przepisami prawa.

Wojewoda podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczyłaby wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, dokonana przez organy administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii nie obejmuje wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a takie niewątpliwie są niezbędne na przykład przy doborze bazy transakcyjnej czy cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne gruntów przyjętych do porównania. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy a polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Winien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek.

W ocenie Wojewody, metoda przyjęta przez biegłą szczegółowo opisana w podstawach metodologicznych, jest prawidłowym sposobem obliczania wartości i nie budzi wątpliwości z punktu przyjętych założeń metodologicznych i zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem. Skoro wartość odszkodowania na rzecz byłych właścicieli została wyliczona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanych regulacjach prawnych, brak jest podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości, które uniemożliwiałyby stwierdzenie, że organ orzekający wywiązał się ze swych obowiązków ustalając w oparciu o tę wycenę wartość nabytej pod drogę publiczną nieruchomości. Przedstawiona w analizowanym operacie analiza lokalnego rynku nieruchomości jest spójna i wyjaśnia szczegółowo wybór bazy transakcyjnej. Mając na uwadze fakt, że przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie co przedmiot wyceny i mają takie same co wyceniana działka cechy rynkowe, w ocenie organu II instancji, nie można stwierdzić, by zostały one dobrane nieprawidłowo. Dokonane przez rzeczoznawcę wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny i wyboru bazy transakcji obejmującej lata 2013-2014 są poprawne i logiczne, a wycena w istocie oddaje wartość nieruchomości.

Dalsza analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Biegła w sposób wyczerpujący scharakteryzowała cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na weryfikację dokonanych obliczeń. Cechy indywidualizujące sporną działkę zostały opisane precyzyjnie, co pozwala stwierdzić, że wyliczona skorygowana cena średnia jest poprawna. Wyliczenia są zupełne i nie zawierają pomyłek czy braków, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie.

Subiektywne przekonanie stron, że wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłej niepopartą żadnym dowodem.

W pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji, Starosta błędnie określił organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (art. 22 ust. 1 uzrid). Z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) wynika, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania należało wskazać Gminę Miasto [...] nie zaś Prezydenta Miasta [...].

W przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania, dokonana przez Wojewodę wnikliwa kontrola pod względem formalnym operatu szacunkowego, potwierdziła że został on sporządzony z zachowaniem wymaganych przepisów, zatem brak jest podstaw do zakwestionowania ujętej w nim wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda nie dopatrzył się także takich naruszeń w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, które prowadziłyby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (k. 35-40 akt administracyjnych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. i W. Z., reprezentowani przez adw. J. C., zarzucili naruszenie: przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 6, 7, 8, 11, 24 i 138 § 2 kpa, przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, która przybrała cechy oceny dowolnej oraz uchylenie się od kontroli operatu szacunkowego, który z uwagi na szereg wad nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia; prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 18 ust. 1 uzrid, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 175 ugn, § 36 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy jest prawidłowy i pełny, w sytuacji gdy operat jest dotknięty wskazanymi w uzasadnieniu wadami, a w konsekwencji rażące zaniżenie wartości nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 74/16, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd Instancji wskazał, że obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne jest kontynuacją sprawy, w której zapadł wyrok II SA/Łd 125/14. Ocena prawna wyrażona w wyroku II SA/Łd 125/14, jest wiążąca w niniejszej sprawie, zarówno dla organów, jak i dla sądów (art. 153 ppsa).

Art. 153 ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sądy oraz organy, których działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. Uznanie określonej okoliczności, jej sprecyzowanie, jako element oceny stanu faktycznego nie może naruszać art. 153 ppsa, normującego zasadę związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (wyrok NSA z 20.7.2005 r. II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z 19.12. 2013 r. III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z 3.7.2013 r. II SA/Gd 347/13, cbosa). Związanie sądu, co wyraźnie akcentuje się nie tylko w orzecznictwie, ale i w piśmiennictwie, w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie ([M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w:] red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 544 i nast., [nb 1-15]).

W uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 125/14 Sąd przesądził kilka nader istotnych dla niniejszej sprawy kwestii. Sąd wskazując art. 154 ust. 1-3 ugn wskazał, że w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Uwzględnić należy także brzmienie komplementarnego wobec ustawy [o gospodarce nieruchomościami] § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowiącego, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Mające zastosowanie w sprawie § 36 ust. 1-3 rozporządzenia jednoznacznie wskazują m.in., że wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Sąd stwierdził, że wobec ustalenia – w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – że przedmiotowa nieruchomość od 1999 r. przeznaczona jest pod drogę publiczną, to ustalenie to determinowało dalsze działania przy jej wycenie. Co oznacza, że wartość przedmiotowej nieruchomości winna być ustalona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero gdyby nie było to możliwe, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Wskazując na powyższe Sąd uznał konsekwentnie, że wycena przedmiotowej nieruchomości sporządzona na podstawie zestawienia nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe nie jest prawidłowa.

Powyższe stanowisko Sądu nie jest odosobnione i znajduje potwierdzenie w judykaturze. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację (wyrok WSA w Poznaniu z 20.6.2013 r. II SA/Po 445/13, [Lex 1361812]).

Obecna kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno ustalenie, czy organ wywiązał się z wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 125/14, a nadto czy działał w ramach obwiązujących przepisów prawa i w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i przeanalizowany materiał sprawy. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko wywiedzione obecnie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, poparte obszernym materiałem dowodowym, przeanalizowanym z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w pełni zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi zastrzeżeń prawidłowość, spójność i kompletność głównego dowodu sprawie tj. wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przedstawionej w operacie z 21 stycznia 2015 r. Operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego skarżącym odszkodowania, sporządzono zgodnie z przepisami rozporządzenia i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy rzeczoznawcy sporządzono zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Jak wynika z treści operatu został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących i wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując wyceny gruntu, w ocenie Sądu, rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, dostatecznie wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia czytelnie i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie uznały organy orzekające w rozpatrywanej sprawie.

Mając na względzie, że skarżący - mimo przesądzenia tej kwestii już w poprzednim orzeczeniu Sądu - nadal kwestionują wycenę nieruchomości, wskazując na zaniżenie wartości w stosunku do poprzedniego operatu – ocenionego przez organy i Sąd jako nieprawidłowy. Zgodnie z art. 157 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Strona - kwestionując ustalenia operatu - winna przedstawić dowody na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona jest także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. W sprawie niniejszej skarżący nie przedstawili przed organami obu instancji kontroperatu, czy przeciwdowodu z opinii organizacji zawodow[ej] rzeczoznawców majątkowych, który podważyłby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu. Niewątpliwie samo subiektywne przekonanie skarżących o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (wyrok WSA w: Poznaniu z 7.5.2013 r. II SA/Po 114/13; Warszawie z 30.1.2008 r. I SA/Wa 1833/07). Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z 7.12.2012 r. I OSK 1434/11). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego.

Zdaniem Sądu obszerna, a przede wszystkim merytorycznie poprawna argumentacja organów, oparta na wyczerpująco zgormadzonym materiale dowodowym, zasługuje na podzielenie. Sformułowane w skardze zarzuty, które stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, zostały poddane analizie organu oddawczego w ramach całokształtu sprawy. Wojewoda zasadnie ocenił, że nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący sugerują konieczność wyjaśnienia, czy biegły jako transakcje porównawcze uwzględniał transakcje wolnorynkowe. Przepisy § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno art. 150 ust. 2 ugn wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) i art. 151 ust. 1 ugn, określający kryteria wartości rynkowej. Nadto możliwe jest ustalenie wartości rynkowej, wartości odtworzeniowej albo wartości katastralnej (art. 151 ugn).

Bez wpływu na ustalenie wartości nieruchomości pozostaje ustalenie, czy sprzedaż nieruchomości przyjętych do porównania odbywała się na zasadzie dobrowolności, czy ich koniczność wynikała z przepisów prawa. Wśród obowiązujących w tej mierze przepisów prawa materialnego nie znajduje się zapis, który wprowadzałby takie rozróżnienie, ale przed wszystkim przepis, który różnicowałby sposób wyceny od warunków sprzedaży.

Skarżący wskazują na konieczność wyjaśnienia, czy nieruchomości przyjęte do porównania wykorzystywane były w taki sam sposób jak nieruchomości skarżących. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, wskazuje na niezbędność ustalenia przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, nie jak starają się wyprowadzić skarżący - niezbędność ustalenia sposobu wykorzystania. Sposób wykorzystania nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez wpływu na jej wartość. Nie można zapomnieć o przywoływanym już stanowisku zajętym w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 125/14, gdzie Sąd stwierdził, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogową determinowało dalsze działania przy wycenie jej wartości.

Wbrew wywodom skarżących, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani inne akty normatywne nie przewidują, by orzekające w przedmiocie odszkodowania organy mogły je powiększać o należne podatki, czy inne daniny. Skoro przepisy ustaw ograniczają wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (rynkowej bądź odtworzeniowej) - za wyjątkiem przewidzianych ustawowo dodatków takich jak np. dodatek z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości w wysokości 5 % jej wartości - to tym samym postulat zwiększenia tego odszkodowania o należne daniny publicznoprawne może być kierowany jedynie do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo.

Zarzuty dotyczące zawartości samego operatu nie zasługują na podzielenie; zostały wyjaśnione przez organy orzekające i samego rzeczoznawcę w toku postepowania. Biegła wyjaśniła m.in., że przy wycenie uwzględniła nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, wybrała działki o najlepszym dopasowaniu cech mających wpływ na wartość, a cechą tą nie jest wielkość działki, jak sugerują skarżący. Wyjaśniła, że umieszczenie w bazie nieruchomości porównywanych, nieruchomości o powierzchni odbiegającej od powierzchni działki skarżących nie jest błędem metodycznym, gdyż powierzchnia nieruchomości nie jest cechą wpływającą na wartość nieruchomości. Skarżący kwestionują również zastosowanie przez biegłego korekty ujemnej przy przeliczaniu wartości cech, jednakże zastrzeżenia te wkraczają w wiedzę specjalistyczną, której organ ani Sąd nie ma. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z punktu widzenia merytorycznego to winna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego na jej zlecenie. W przeciwnym razie, podnoszone zarzuty, wiążące się z wiadomościami specjalnymi, nie mogą skutecznie podważyć wartości dowodowej sporządzonego operatu (wyrok NSA z 9.12.2010 r. I OSK 226/10; wyrok WSA w Łodzi z 11.3.2014 r. II SA/Łd 1183/13)

Odpowiadając na kolejne zarzuty skarżących należy się odwołać do stanowiska wywiedzionego w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 125/14. Skarżący stawiają pytanie, czy przy określaniu cech i wartości tych cech tabela k. 19, biegła przy ustalaniu lokalizacji wzięła pod uwagę ceny m² nieruchomości niedrogowych położonych w pobliżu lokalizacji porównywanych nieruchomości, a jeśli nie to na jakiej zasadzie wartość tych cech określiła. "Wartość ta winna być ustalona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero gdy byłoby to niemożliwe – choćby z uwagi na brak wykształconego rynku tego rodzaju nieruchomości – wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Jeśli wobec takiego brzmienia przepisów, brak jest w sporządzonym operacie szacunkowym informacji o przyczynach zaniechania ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i ustalenie owej wartości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (przeznaczenie mieszkaniowe), to zasadnie organ odwoławczy wskazuje, iż operat szacunkowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia" (uzasadnienie wyroku II SA/Łd 125/14). Aktualny operat zawiera wycenę w oparciu o wartości nieruchomości drogowych i wszelkie niezbędne wyjaśnienia dotyczące doboru nieruchomości porównywanych.

Bez wpływu na wycenę pozostaje ustalenie - czego oczekują skarżący - jak kształtował się przebieg ustalania odszkodowań za przejęte nieruchomości sąsiednie, na jakich zasadach doszło do ustalenia wartości tych nieruchomości, jak te wartości zostały określone. Ustalenia w tym zakresie nie są elementem niezbędnym niniejszej sprawy a przede wszystkim nie mają wpływu na jej wynik, gdyż wartość ta jest ustalana indywidualnie dla każdej konkretnej nieruchomości.

Subiektywne przekonanie skarżących, że cena jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu. Organ ocenił prawidłowość przeprowadzonego dowodu w sposób zgodny z regułami swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo nie dopatrzył się sprzeczności w opinii rzeczoznawcy i na jej podstawie uznał okoliczność za udowodnioną. Skoro nie było uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu, to brak było podstaw do zastosowania art. 157 ust. 1 ugn o poddaniu operatu z urzędu ocenie organizacji majątkowej rzeczoznawców majątkowych - tym bardziej, że operat realizował wcześniejsze wskazania wynikające z wyroku II SA/Łd 125/14, gdzie sąd wskazał na wadliwość sporządzonej wyceny a to z uwagi na dokonanie jej właśnie w oparciu o wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w sytuacji gdy winna się ona opierać się na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi, jak ma to miejsce w operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy.

Organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów – zyskując aprobatę Sądu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli L. Z. i W. Z., reprezentowani przez adw. J. C., zaskarżając wyrok II SA/Łd 74/16 w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie na podstawie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, tj. przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art 154 ust 1-3 ugn w zw. z art. 157 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym uznaniu, że sporządzony w toku postępowania przed organem I instancji operat szacunkowy jest prawidłowy i pełny, w sytuacji gdy operat jest dotknięty wskazanymi w uzasadnieniu wadami, a w konsekwencji rażące zaniżenie wartości nieruchomości;

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracyjne, a które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80, a nadto art. 6, 7, 8, 11, 24 i art. 138 § 2 kpa (w zw. z art 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej oraz uchylenie się przez organy od kontroli podstawowego dowodu przeprowadzonego w sprawie - operatu szacunkowego - który z uwagi na szereg wad nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych (k. 65-73 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty sformułowane przez skarżących kasacyjnie są analogiczne do zarzutów zawartych w skardze (k. 3-10 akt sądowych) i odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2015 r. (k. 12-18 akt administracyjnych). Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji jest wadliwy, a organy administracji dokonały jego nieprawidłowej oceny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Autor skargi kasacyjnej skonstruował oba zarzuty w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, mimo że zarzuca wyrokowi nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów prawa materialnego, co wymagało skonstruowania zarzutu w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej. Mimo tej wady, zarzut 1 nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zaskarżony wyrok poprzedzało wydanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 maja 2014 r. II SA/Łd 125/14.

Organy obu instancji, a także sądy rozpoznające niniejszą sprawę, pozostawały związane dokonanymi ocenami prawnymi oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Łd 125/14. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji (s. 11-17 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 74/16) lecz mimo to autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-655 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 688-690, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art 154 ust. 1-3 ugn w zw. z art. 157 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, pominął zarzut naruszenia art. 153 ppsa (związania oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrokiem II SA/Łd 125/10), mimo że w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej zagadnienie to jest kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wysokość odszkodowania, o którym mowa z art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Stan nieruchomości prawidłowo ustalono na dzień [...] września 2012 r. (dzień wydania decyzji I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), w zakresie odpowiadającym definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ugn (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2010, s. 283 nb 6). Stan faktyczny na nieruchomości na dzień [...] września 2012 r., prawidłowo ustalono w wyniku oględzin owej nieruchomości dnia 14 stycznia 2015 r., z udziałem obojga skarżących, przedstawicieli Prezydenta i Starosty, i rzeczoznawcy, przy czym skarżący potwierdzili, że ten stan odpowiada stanowi nieruchomości z dnia [...] września 2012 r. (s. 5 decyzji z [...] czerwca 2015 r.). Stan prawny tej nieruchomości, ustalony na dzień [...] września 2012 r., obejmował jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w tymże dniu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, dlatego jego treść określająca m. in. przeznaczenie nieruchomości ma charakter normatywny. Pojęcie stanu prawnego obejmuje także przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jako mające charakter normatywny, tj. wynikające z aktu prawnego. Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest elementem kształtującym jej stan prawny w odniesieniu do możliwości jej zagospodarowania, tj. sposobu wykonywania praw przysługujących do tej nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej Ugn. Komentarz, s. 32-33, nb 18). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "kryterium stanu nieruchomości na dzień decyzji lokalizacyjnej odnosi się do jej stanu faktycznego, a nie prawnego" (s. 7 skargi kasacyjnej), skoro ustawodawca wprost wskazał, że "Art. 4. Ilekroć w ustawie jest mowa o:.. 17) stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny,..." (verba legis). Żadna z metod wykładni prawa nie prowadzi do odmiennego rezultatu.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 18 ust. 1 uzrid w zw. z art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1-3 w zw. z art. 157 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych (§ 36 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 159 ugn; M. Wolanin w: Ugn. Komentarz, s. 905, nb 7; J. Jaworski - tamże, s.1038, nb 2).

Istota zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 ugn dotyczy w rzeczywistości zakresu kontroli operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu rozpoznawczym i sądy administracyjne, kontrolujące to postępowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez Starostę i Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3. 3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanym postępowaniu sprostały. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1056, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Skoro należycie oceniony operat z 21 stycznia 2015 r. prawidłowo został podzielony przez decydentów procesowych (organy obu instancji) w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy, nie miały one żadnych podstaw, by z urzędu zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 ust. 1 ugn.

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych – gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ewentualna ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogłaby powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r.) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, który w kontrolowanej sprawie został prawidłowo zastosowany. O konieczności zastosowania normy wywiedzionej z § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia opowiedział się Sąd w wyroku II SA/Łd 125/14, aprobując stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w decyzji z 26 listopada 2013 r. Sąd w wyroku II SA/Łd 125/14 wskazał, że "Analiza powyższych regulacji nie pozostawia wątpliwości, iż kluczowe znaczenie dla określenia przeznaczenia nieruchomości zajętej pod drogę mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony w powyższym zakresie jest zatem prawidłowy. Jeśli natomiast uwzględni się, iż dla terenu, na którym znajduje się przejęta nieruchomość uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość od 1999 r. przeznaczona jest pod drogę publiczną, to za uzasadnione uznać wypada zarzuty organu odwoławczego o pominięciu – przy szacowaniu wartości nieruchomości – ustalenia jej przeznaczenia przy uwzględnieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogową determinowało dalsze działania przy wycenie jej wartości. W pierwszym rzędzie wartość ta winna być ustalona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero gdy byłoby to niemożliwe – choćby z uwagi na brak wykształconego rynku tego rodzaju nieruchomości – wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia)". Pogląd ten jest wiążący dla organów i sądów orzekających w niniejszej sprawie (art. 153 ppsa). Skoro biegła prawidłowo ustaliła, że na lokalnym rynku nieruchomości drogowych liczba transakcji pozwalała na dokonanie ustaleń wartości nieruchomości, to Wojewódzki Sąd trafnie aprobował stanowisko organów obu instancji, podzielających operat z 21 stycznia 2015 r. Operat z 21 stycznia 2015 r. spełnia wskazane kryteria (s. 13, 16-18: pkt VI.1 i VI.1.2. operatu).

Zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80, a nadto art. 6, 7, 8, 11, 24 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, publicznych okazał się niezasadny.

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 138 § 2 kpa nie jest relewantny - Wojewoda przepisu tego nie stosował (w przeciwieństwie do decyzji z 26 listopada 2013 r., kontrolowanej wyrokiem II SA/Łd 125/14) ani nie miał obowiązku zastosować, wydając decyzję z [...] grudnia 2015 r. Zarzut w tej części w żaden sposób nie został uzasadniony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 24 kpa. Nie ulega wątpliwości, że właściwość delegacyjna Starosty [...] została prawidłowo ustalona postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa (B. Adamiak – op. cit., s. 139-140, nb 6). Wbrew obowiązkowi, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako norm dopełnienia art. 26 § 2 i 3, art. 123 kpa ani nie określił ściśle jednostki redakcyjnej art. 24 kpa, naruszenia której się dopatrywał, mimo że art. 24 składa się z 4 paragrafów, a § 1 dzieli się na 7 punktów, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Zarzut faktycznego braku jakiejkolwiek kontroli operatu; bezrefleksyjnego inkorporowania jego wniosków do wydanej decyzji; że to biegła, a nie organy dokonywała oceny swej opinii, jest nieusprawiedliwony.

Skarżący w pismach z: 16.2.2015 r. i 30.3.2015 r. zgłosili zastrzeżenia do operatu z 21 stycznia 2015 r. Rzeczoznawca prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do tych zastrzeżeń – odpowiednio - pismami z: 5.3.2015 r. i 17.4.2015 r. Takie działanie Starosty było prawidłowe i zgodne z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 § 1 kpa, bowiem organ ma prawo żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu bądź wyjaśnień co do jego treści (wyrok II OSK 459/05, aprobowany przez J. Jaworskiego – op. cit., s. 1068-1069, nb 4). Na rozprawie dnia 28 maja 2015 r. skarżący stwierdzili, że "dalsze wyjaśnienia w sprawie są zbędne z uwagi na to, że nic nie wniosą do ich uwag i zastrzeżeń, które w dalszym ciągu podtrzymują". Skarżący nie przedstawili organowi operatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę, choć mieli taką możliwość. Świadomie nie skorzystali również z prawa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości operatu z 21 stycznia 2015 r. (protokół rozprawy z dnia 28 maja 2015 r. nr [...]; pismo pełnomocnika skarżących nadane 27.10.2015 r.; k. 30 akt administracyjnych). Wobec powyższego - i w świetle odpowiedzi przedstawionych przez rzeczoznawcę - Starosta, a następnie Wojewoda, słusznie uznali, że operat jest poprawny merytorycznie.

Operat z 21 stycznia 2015 r. spełnia prawem przewidziane wymogi. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę należycie wyjaśniony i uzasadniony. Operat sporządziła i podpisała uprawniona osoba; zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i braku uzbrojenia w media miejskie, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych - w tym wagę 25% z uwagi na otoczenie; określenie sumy współczynników korygujących i wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, dostatecznie wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia czytelnie i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat odpowiada istotnym wskazaniom normatywnym, zawartym w prawomocnym wyroku II SA/Łd 125/14. Trafnie organy obu instancji podzieliły ów operat, a ocenę przedstawiły w szczegółowych uzasadnieniach (s. 6-13 decyzji z [...] czerwca 2015 r.; s. 5-11 decyzji z [...] grudnia 2015 r.). Rzeczoznawca nie miał obowiązku uzupełniania operatu z 21 stycznia 2015 r., skoro skarżący nie podważyli skutecznie doboru nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn), przyjętych przez biegłą. Katalog 11 pytań zawarty w skardze kasacyjnej oceny tej nie podważa.

Autor skargi kasacyjnej nie może skutecznie podnosić, że doszło do "istotnej rozbieżności dwóch wycen dotyczących tej samej nieruchomości". Operat z 20 grudnia 2012 r. nie może być miarodajny dla oceny wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem Wojewoda w decyzji z [...] lipca 2013 r. trafnie wskazał, że ów operat sporządzony został z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Ówczesna biegła sporządzając ów operat błędnie pominęła § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia; nie ustaliła, że nieruchomość w dacie wydania decyzji z [...] września 2012 r., znajdowała się, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 1999 r., w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem Z – ulica zbiorcza. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Operat z 20 grudnia 2012 r. był wadliwy, bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, pomijając zupełnie konieczność dokonania wnikliwej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomościami drogowymi. W ocenie Wojewody operat szacunkowy nie zawierał jakiejkolwiek informacji, czy na analizowanym rynku zanotowano transakcje nieruchomościami drogowymi i czy transakcje te można uznać jako wykreowany rynek nieruchomościami podobnymi do szacowanego gruntu. W operacie z 20 grudnia 2012 r. brak było poprawnego zdefiniowania przeznaczenia wycenianej nieruchomości w obowiązującym dokumencie planistycznym, co stanowiło poważną wadę operatu szacunkowego. Operat był niepełny, a dokonanie wyceny nieruchomości uwzględniając przeznaczenie przeważające wśród gruntów sąsiednich naruszało § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem bezpodstawnie pominięto podejście, któremu przepis prawa przyznał pierwszeństwo zastosowania. Wojewódzki Sąd wyrokiem II SA/Łd 125/14 aprobował negatywną ocenę operatu z 20 grudnia 2012 r., dokonaną przez Wojewodę. Skarżący nie wywiedli skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Łd 125/14, który stał się prawomocny, ze skutkiem z art. 153 ppsa. W postępowaniu ze skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Łd 74/16, skarżący nie mogą skutecznie podnosić zarzutów, które winny być podniesione w skardze kasacyjnej od wyroku II SA/Łd 125/14. Wskazanie, że skarżący uznają za nieuzasadnione zakwestionowanie operatu poprzedniego (s. 6 skargi kasacyjnej) nie może być skuteczne – zarzuty w tej materii mogły być podnoszone wyłącznie w skardze kasacyjnej od wyroku II SA/Łd 125/14 (której z własnej woli nie wywiedli).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego. W istocie w każdej ze znanych nam procedur (cywilnej, karnej), to decydent procesowy dokonuje oceny opinii biegłego, także w zakresie wiadomości specjalnych. Z przyczyn wyżej podniesionych, nie ma żadnego prawnego powodu, by w postępowaniu administracyjnym było inaczej. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa), co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.