Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1868/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 279/06 w sprawie ze skargi [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Po 279/06) oddalił skargę [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., na podstawie art. 123 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony [...] Zrzeszenie Handlu i Usług w P.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Zrzeszenie to wystąpiło o dopuszczenie go na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] w sprawie uzgodnienia projektu technicznego "[...]" w kompleksie handlowym [...] przy ul. [...] w P.. Organ uznał, że cele statutowe Zrzeszenia określone w § 6 statutu, nie uzasadniają dopuszczenia go do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony. Wnioskodawca nie udowodnił także, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając argumentację organu I instancji.

[...] Zrzeszenie Handlu i Usług w P. wniosło skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia następujących przepisów prawa: art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że Zrzeszenie nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu na prawach strony, art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 oraz art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że Zrzeszenie nie posiada statusu strony jako organizacja społeczna, art. 8 i 11 k.p.a. przez nie ustosunkowanie się do podniesionej przez nie możliwości udziału w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna, art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, co stanowi pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu w wyniku złożonego odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, stwierdził, iż analiza przepisów statutu organizacji nie uzasadnia jej udziału w postępowaniu. Z treści § 6 Statutu [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. wynika, że celem zrzeszenia jest wszechstronne popieranie działalności gospodarczej prowadzonej przez członków oraz obrona i reprezentowanie ich interesów gospodarczych poprzez:

1. wspieranie przedsiębiorczości oraz udzielanie pomocy członkom Zrzeszenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej.

2. kultywowanie tradycji gospodarności, solidności i porządku oraz obyczajów kupieckich.

3. inspirowanie i rozwijanie współpracy gospodarczej członków Zrzeszenia za granicą.

4. prowadzenie działalności kulturalno- oświatowej.

5. prowadzenie szkół i innej działalności edukacyjno- szkoleniowej.

Tak więc przepisy statutu odnoszące się do celów organizacji nie uzasadniają poglądu, że przedmiotowe postępowanie wiąże się z którymkolwiek z tych celów. Ewentualna przesłanka uzasadniająca takie twierdzenie mogłaby wynikać z punktu 1. Organ nie dopatrzył się jednak tego, a skarżący nie wykazał, że postępowanie to ma jakikolwiek związek z wspieraniem przedsiębiorczości oraz udzielaniem pomocy członkom Zrzeszenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być także uzasadnione interesem społecznym. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Organ administracji zasadnie nie dopatrzył się istnienia tak pojmowanego interesu społecznego w niniejszej sprawie. Skarżący nie wykazał, że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny.

[...] Zrzeszenie Handlu i Usług w P. złożyło od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2006 r. skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zastosowania tego przepisu mimo naruszenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przepisów art. 10 i art. 31 § 1 pkt 2, § 2 - § 5 k.p.a. przy wydawaniu postanowienia będącego przedmiotem skargi do tego sądu;

2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia podstawy wyroku.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy odczytywaniu postanowień § 6 Statutu, organ winien był zważyć na znaczenie użytych sformułowań o wszechstronności popierania działalności gospodarczej oraz o obronie i reprezentacji interesów gospodarczych swoich członków. Zakres działania skarżącego został zakreślony w § 6 Statutu bardzo szeroko. Skarżący, jako organizacja regionalna, został powołany do baczenia, czy żywotne interesy jego członków są zagrożone przez jakiekolwiek czynniki zewnętrzne. Sąd I instancji podobnie jak i organ administracji, nie odczytał treści statutu w sposób prawidłowy, czego dowodzi lektura uzasadnienia decyzji oraz wyroku. Przyjęto bowiem błędnie, że wyliczenie statutowych celów skarżącego w § 6 punkt 1 do 5 stanowi zamknięty katalog, podczas, gdy wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy. Jednak, nawet, interpretacja, dokonana przez organy administracji i Sąd, nadal uzasadniałaby dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu. Skarżący, zgodnie z celami wskazanymi w § 6 w jego pierwszym zdaniu i punkcie 1 zamierzał i zamierza bronić interesów swoich członków poprzez baczenie, czy na skutek błędów w postępowaniu nie zostanie zagrożona uczciwa konkurencja na rynku aptekarskim. Interes społeczny w udziale skarżącego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przejawia się w istnieniu skarżącego jako dodatkowego gwaranta, który obok służb sanitarnych, incydentalnie może pilnować równego przestrzegania wszystkich norm obowiązujących podmioty wszystkie gospodarcze, w tym także norm sanitarnohigienicznych przez zakłady aptekarskie. W interesie szerokiej rzeszy konsumentów leży również utrzymanie uczciwej konkurencji i równych zasad działania na rynku usług aptekarskich, tak, aby zaniżanie standardów w wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, nie zapoczątkowało procesu upadku tradycyjnych zakładów aptekarskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z treści § 6 Statutu [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. wynika, że celem zrzeszenia jest wszechstronne popieranie działalności gospodarczej prowadzonej przez członków oraz obrona i reprezentowanie ich interesów gospodarczych poprzez:

1. wspieranie przedsiębiorczości oraz udzielanie pomocy członkom Zrzeszenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej.

2. kultywowanie tradycji gospodarności, solidności i porządku oraz obyczajów kupieckich.

3. inspirowanie i rozwijanie współpracy gospodarczej członków Zrzeszenia za granicą.

4. prowadzenie działalności kulturalno- oświatowej.

5. prowadzenie szkół i innej działalności edukacyjno- szkoleniowej.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem postępowania administracyjnego, do którego dopuszczenia na prawach strony wniosło [...] Zrzeszenie Handlu i Usług w P. jest uzgodnienie pod względem sanitarnohigienicznym projektu technicznego "[...]" w kompleksie handlowym [...] przy ul. [...] w P.. Ze statutu Zrzeszenia, w szczególności powołanego wyżej § 6 wynika, iż celem działalności Zrzeszenia jest wspieranie podmiotów w nim zrzeszonych przy podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej. Można zatem uznać, iż celem Zrzeszenia jest obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, czyli inaczej obrona interesów grupowych podmiotów w nim zrzeszonych. Mając powyższe na uwadze należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie niniejszej nie wiąże się ze statutowymi celami Zrzeszenia, które nie wykazało także, iż za jego udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując się na poglądy doktryny - udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Za bezzasadne należy uznać argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, iż wyliczenie statutowych celów skarżącego w § 6 ma jedynie charakter przykładowy. Nieprzekonywujące są także wywody Zrzeszenia zmierzające do wykazania, iż za jego przystąpieniem do postępowania w sprawie uzgodnienia projektu apteki przemawia interes konsumentów. Należy raczej uznać, iż celem przystąpienia Zrzeszania do udziału w przedmiotowej sprawie jest ochrona interesów gospodarczych podmiotów w nim zrzeszonych, czego nie można jednak utożsamiać z bezpośrednią ochroną interesu społecznego w rozumieniu przepisu art. 31 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. było bezpodstawne. Tym samym Sąd nie naruszył także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można także dopatrzyć się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zwierało bowiem wszystkie elementy wymagane przez powyższy przepis, w tym również podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.