Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2791/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 837/16 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę 2. zasądza od R. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Rz 837/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi R. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. R. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej rejestr wszystkich umów, których stroną jest Gmina S., Miasto S. lub Prezydent Miasta S., z wyłączeniem umów o pracę, za okres od 1 stycznia 2011 r. do 1 stycznia 2016 r., jeżeli rejestr taki istnieje i zawiera informacje na temat daty zawarcia umowy, jej przedmiotu oraz podmiotu, z którym umowa została zawarta, lub kopie wszystkich umów za wskazany okres z wyłączeniem umów o pracę, jeżeli rejestr taki nie istnieje. Jeżeli natomiast tego rodzaju rejestr istnieje, jednak nie obejmuje całości wskazanego okresu, skarżący wniósł o jego kopię oraz kopię umów za okres nieobjęty rejestrem.

Prezydent Miasta S. w piśmie z dnia 21 marca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że Gmina S. nie prowadzi kompleksowego rejestru zawartych umów. Największym istniejącym rejestrem jest rejestr umów zawartych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, który nie obejmuje co najmniej kilkuset umów zawieranych w skali jednego roku. Organ wezwał jednocześnie skarżącego, aby w celu uzyskania kopii umów wraz ze wskazanym wyżej rejestrem, w terminie 7 dni wykazał przesłankę "szczególnie istotnego interesu publicznego" określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej także jako: u.d.i.p.), ponieważ znacząca obszerność wniosku czyni z żądanych informacji informację przetworzoną.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 23 marca 2016 r. zakwestionował stanowisko organu podnosząc, że wyszukania żądanej informacji publicznej nie można utożsamiać z jej przekształceniem, a zatem żądana przez niego informacja nie nosi waloru informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Prezydent Miasta S. odmówił udostępnienia R. R. informacji publicznej przetworzonej, obejmującej kopie umów, których stroną jest Gmina S., Miasto S. lub Prezydent Miasta S. za okres od 1 stycznia 2011 r. do 1 stycznia 2016 r.

W ocenie organu szeroki zakres żądanej informacji publicznej powoduje, że informacja ta jest informacją publiczną przetworzoną, której udostępnienie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro skarżący interesu takiego nie wykazał, organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta S. wskazał, że przeprowadzenie procedur niezbędnych do uzyskania i opracowania końcowej informacji wymaga uzyskania dostępu do informacji od wszystkich wydziałów Urzędu Miasta S., jak również wyselekcjonowania umów, często powiązanych z innymi dokumentami (dokumentami dotyczącymi zapytań ofertowych, przetargów i innych zamówień publicznych oraz wniosków o dofinansowanie lub akt osobowych dla umów cywilnoprawnych). We wskazanym przez wnioskodawcę zakresie znajdowały się umowy zarchiwizowane oraz umowy, których udostępnienie musi zostać poprzedzone podjęciem wielu czynności intelektualnych - anonimizacji oraz usunięcia danych niepodlegających udostępnieniu. Realizacja procesu zmierzającego do udostępnienia przeszło kilkuset umów zawartych w okresie wskazanym przez wnioskodawcę zakłóciłaby wykonywanie zadań przez Urząd Miasta oraz spowodowałaby utrudnienie w bieżącej pracy Urzędu, byłaby też związana z poniesieniem dużego wysiłku, zwłaszcza organizacyjnego i czasowego. Tym samym po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie żądanej informacji.

Odwołanie od opisanej decyzji złożył R. R. W jego ocenie czynności niezbędne do udostępnienia wnioskowanej informacji nie stanowią przetworzenia informacji, lecz sprowadzają się jedynie do jej wyszukania. Tym bardziej, że konieczność poszukiwania informacji związana jest z niewłaściwym obiegiem i archiwizacją dokumentów wewnątrz Urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 13 kwietnia 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego żądane przez skarżącego informacje dotyczą informacji publicznej przetworzonej, a zatem mogą być udostępnione w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ pierwszej instancji na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją i musiałby poprzedzić jej wytworzenie złożonymi działaniami. SKO wskazało, że przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Jednocześnie organ prowadził postępowanie w kwestii istnienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnego interesu publicznego i tego interesu się nie dopatrzył.

Od powyższej decyzji R. R. wniósł skargę żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. Skarżący podtrzymał dotychczas stawiane zarzuty związane z błędnym w jego ocenie przyjęciem, że czynności, które musiałby podjąć organ w celu udostępnienia żądanej informacji powodują, że jest ona informacją publiczną przetworzoną, a zatem jej udzielenie jest uzależnione od wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę uchylając decyzje organów obu instancji.

Sąd I instancji uznał, że ocena prawna sformułowana przez organy orzekające w sprawie na tle pojęcia informacji przetworzonej jest niezupełna i przedwczesna, natomiast dokonane ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia prawidłowej kwalifikacji wniosku są niewystarczające, aby prawidłowo rozstrzygnąć sprawę o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, wskazał, że informacja publiczna przetworzona to po pierwsze informacja jakościowa nowa, nieistniejąca dotychczas w przyjętej treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego. Po drugie, informacją przetworzoną może stać się także tzw. informacja prosta, jeżeli rozmiar i zakres żądanej informacji jest znaczący, a jej przygotowanie zgodnie z wnioskiem wymaga podjęcia wielu złożonych czynności intelektualnych (np. czynności analitycznych, sporządzania zestawień lub opracowań).

Przenosząc rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji przyjął, że wniosek skarżącego nie może być z miejsca kwalifikowany jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej w pierwszym znaczeniu. Jak bowiem wynika z treści wniosku, skarżący wniósł o udostępnienie rejestru określonych typów umów za pewien okres, o ile tego rodzaju rejestr istnieje w zasobach organu, natomiast jeżeli rejestr nie istnieje – skarżący zażądał przygotowania zestawienia wskazanych umów oraz wykonania wszystkich ich kopii. Skoro organ nie dysponował wskazanym rejestrem, należało przyjąć, że wniosek skarżącego obejmował w istocie żądanie udostępnienia kopii wszystkich umów odpowiadających sformułowanym kryteriom. Istnienie tego rodzaju umów zostało potwierdzone przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji oznacza, że informacje objęte powyższymi umowami stanowią sumę informacji prostych. Sporne między stronami jest natomiast to, czy z uwagi na rozmiar i zakres żądanych informacji prostych istnieją podstawy do uznania, że zbiór powyższych informacji stanowi informację przetworzoną.

WSA w Rzeszowie uznał, że ustalenia faktyczne organów orzekających w sprawie są niewystarczające, aby odpowiedzieć na powyższe pytanie.

Warunkiem uznania zbioru informacji prostych za informację przetworzoną jest wykazanie przez podmiot zobowiązany, że: 1) określone uwarunkowania organizacyjne, ekonomiczne, finansowe lub pracownicze procesu przygotowywania żądanych informacji w urzędzie obsługującym organ; 2) ilość oraz złożony charakter czynności intelektualnych związanych z przygotowywaniem i opracowywaniem zbioru informacji prostych; 3) rozmiar, zakres lub charakter informacji prostych wchodzących w skład powyższego zbioru, świadczą o tym, że suma żądanych informacji prostych jest wynikiem ich "intelektualnego i organizacyjnego przetworzenia", tworząc "nową jakość" informacyjną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Sąd I instancji wskazał, że pogląd ten znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, choć w tymże orzecznictwie zaznacza się również, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji stanął na stanowisku, że tylko jednoznaczne wykazanie, że ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości, uwzględnienie wniosku o udostępnienie zbioru informacji prostych wymagałoby podjęcia przez pracowników organu niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas, siły osobowe lub środki rzeczowe lub finansowe urzędu obsługującego organ, co uzasadniałoby ocenę, że wniosek ten dotyczy informacji przetworzonej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie wykazały wymienionych okoliczności. Sam fakt obszerności danych oraz szacunkowa ilość umów (kilkaset egzemplarzy) nie są jednak wystarczające do przyjęcia kwalifikacji, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Organ zobowiązany do udostępnienia informacji musi bowiem wykazać, czy i w jakim zakresie konieczne do uwzględnienia wniosku skarżącego działania organizacyjne urzędu oraz zaangażowane środki osobowe, rzeczowe lub finansowe mogą doprowadzić do zakłócenia normalnego toku działania urzędu oraz utrudnić mu wykonywanie zadań publicznych. Organ powinien zatem wskazać precyzyjnie ilość umów objętych żądaniem skarżącego, dokonać określenia rodzajów czynności koniecznych do uwzględnienia wniosku (np. odszukanie wszystkich umów, segregacja i wyodrębnienie umów według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych, wykonanie kopii umów), określić ilość pracowników koniecznych do wykonania powyższych czynności oraz wskazać relację ilościową tych pracowników do wszystkich pracowników pracujących w urzędzie, określić szacowany czas pracy w godzinach roboczych, wskazać szacowaną ilość środków rzeczowych koniecznych do wykonania kopii (np. papier, toner), wskazać szacowane koszty finansowe wykonania powyższych czynności (koszty osobowe i rzeczowe).

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz SKO w T. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Alternatywnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją przetworzoną, podczas gdy ma ona właśnie taki charakter, toteż jej udostępnienie wymaga wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił,

2. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organy obu instancji błędnie zastosowały ten przepis, mimo iż stosując go, nie naruszyły prawa.

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a poprzez przyjęcie iż organy nie wykazały nakładu pracy koniecznego do przygotowania żądanych informacji, podczas gdy obie decyzje zawierają analizę tej przesłanki wywodząc z niej wnioskowanie o informacje przetworzoną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że SKO w T. oraz organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosowały ten ostatni przepis, podczas gdy stosując go działały zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zauważył, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że suma informacji prostych może zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna przetworzona. Jednakże Sąd nie wskazał, na podstawie jakiego przepisu organ ma jeszcze raz ocenić, czy wyszukanie, zanonimozowanie oraz zeskanowanie kilkuset umów z okresu pięciu lat z różnych działów urzędu oraz częściowo zarchiwizowanych jest informacją przetworzoną, pomimo przyjęcia przez WSA w Rzeszowie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Sąd I instancji całkowicie pominął uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, w którym wyraźnie wskazano ilość umów oraz konieczne czynności, do których wykonania musiałby zostać zaangażowany dodatkowy pracownik. W niniejszej sprawie już sam okres stanowiący przedmiot zainteresowania wnioskodawcy oraz wielkość miasta S. (ponad 65 tys. ludności) wskazuje, że przygotowanie informacji prostych żądanych przez stronę wymaga znacznego nakładu środków oraz pracy. Stąd też niecelowa jest kolejna analiza tego stanu, bowiem organy już jej dokonały w zaskarżonych decyzjach. Uzyskanie dostępu do informacji od wszystkich wydziałów Urzędu Miasta S., jak również wyselekcjonowanie umów nawet pod kątem czy są to umowy o pracę i oceny które informacje w nich zawarte podlegają ochronie, świadczy o jej przetworzonym charakterze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. R. wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym wskazaniem Sądowi, w trybie art. 190 p.p.s.a, na konieczność rozstrzygnięcia podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej rozumienia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do kluczowej części argumentacji skargi, sprowadzającej się do tego, iż art. 61 ust. 2 Konstytucji daje każdemu prawo do uzyskiwania dostępu do dokumentów, a ust. 3 tego przepisu stanowi, że prawo to może zostać ograniczone jedynie i wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przesądził, jaki charakter ma żądana informacja, a stwierdził jedynie, że brak jest dostatecznych ustaleń faktycznych.

W pozostałym zakresie skarżący powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację dotyczącą prostego charakteru żądanych przez niego danych.

W piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. pełnomocnik organu, wykonując wezwanie Sądu I instancji, oświadczył, że nie wnosi o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Rzeszowie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem do wykazania, że zasadnicze uchybienie Sądu I instancji polegało na uznaniu, że w świetle ustaleń organów, odzwierciedlonych w treści decyzji administracyjnych, brak jest możliwości oceny, czy żądane przez R. R. dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Sąd I instancji uznał bowiem, że ocena prawna przedstawiona przez organy obu instancji na tle pojęcia informacji publicznej przetworzonej była niezupełna i przedwczesna, a poczynione przez podmiot zobowiązany ustalenia faktyczne niewystarczające, aby prawidłowo rozstrzygnąć niniejszą sprawę.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie przetworzonej informacji publicznej nie posiada legalnej definicji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, powołując się stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowym oraz na poglądy doktryny prawniczej, informacją przetworzoną jest informacja opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1852/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady informacja przetworzona to "nowa" informacja wytworzona przez organ. Niemniej jednak w pewnych przypadkach za przetworzoną informację publiczną można uznać również takie dane, które nie wymagają nakładu intelektualnego związanego z koniecznością wytworzenia nowej informacji. Niekiedy suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może się bowiem przekształcić w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Zasadne również jest stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga wykazania, że uwzględnienie wniosku obejmującego żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej wymagałoby podjęcia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas, siły osobowe oraz finansowe.

Odnosząc powyższe uwagi do przedstawionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów kasacyjnych należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to nieprawidłowe rozumienie treści obowiązującego przepisu prawa w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni. Natomiast pod pojęciem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego rozumie się błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225-226). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji naruszył powołane przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Niemniej jednak zarówno z treści zarzutów, jak też uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było w istocie podważenie sposobu zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Jak wspomniano Sąd I instancji prawidłowo zdekodował normę prawną określoną w powołanych przepisach prawa. Przepisy te zostały natomiast niewłaściwie zastosowane przez WSA w Rzeszowie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób odniesienia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do stanu faktycznego ustalonego przez organy jest niewłaściwy. Należy zwrócić uwagę, że zarówno z zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu pierwszej instancji wynika, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej podjął niezbędne czynności zmierzające do określenia istoty i charakteru żądanej informacji. W tym celu ustalono, że aby zrealizować wniosek R. R. o udostępnienie kopii wszystkich umów, których stroną jest Gmina S., Miasto S. lub Prezydent Miasta S., z wyłączeniem umów o pracę, za okres od 1 stycznia 2011 r. do 1 stycznia 2016 r., niezbędnym byłoby wyszukanie, poddanie analizie, a następnie skopiowanie kilkuset dokumentów. Uzyskanie końcowej informacji stanowiącej przedmiot zainteresowania wnioskodawcy wymagałoby zaangażowania wszystkich wydziałów Urzędu Miasta w S. Po wyszukaniu wszystkich umów należałoby je przeanalizować pod kątem ochrony prywatności i innych ustawowo chronionych tajemnic, a następnie zanonimizować i przygotować dokumenty w formie elektronicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia organów obu instancji są wystarczające i w pełni uzasadniają przyjęcie stanowiska, że wniosek o udostępnienie skanów wszystkich umów (z wyłączeniem umów o pracę), zawartych w przeciągu pięciu lat, przez Gminę S., Miasto S. lub Prezydenta Miasta S., stanowi żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest uzależniona od przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w przypadku wniosków o tak obszernym zakresie przedmiotowym, jak w rozpoznawanej sprawie, już samo precyzyjne ustalenie ilości żądanych danych oraz opracowanie szczegółowego zestawienia kosztów (finansowych bądź osobowych) może wpłynąć negatywnie na wypełnianie przez organ jego podstawowych zadań. W sytuacji, gdy adresatem wniosku jest prezydent miasta, a wniosek obejmuje żądanie udostępnienia wszystkich umów, w których stroną jest nie tylko prezydent, ale również kierowany przez niego urząd bądź gmina, podpisanych w okresie ostatnich pięciu lat, doświadczenie życiowe i logika wskazują na potencjalnie znaczną objętość takiej informacji publicznej. Udostępnienie tego typu informacji publicznej, w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, mogłoby zagroziłoby ciągłości realizacji zasadniczych zadań powierzonych organowi. To właśnie czynności takie jak wyszukanie, selekcja i analiza dużej ilości dokumentów przesądzają o przetworzonym charakterze żądanej informacji, a nie czynność ich skopiowania, która finalizuje tylko całą procedurę. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, wyszukanie, przygotowanie, a następnie skopiowanie takiej ilości dokumentów w istocie stanowiłoby czynność usługową, a nie czynność z zakresu udostępniania informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest uzależnione od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Przyjęte przez organy rozpoznające niniejszą sprawę stanowisko o braku po stronie wnioskodawcy wspomnianej przesłanki nie było kwestionowane na żadnym etapie postępowania.

W konsekwencji Sąd I instancji naruszył również wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wspomniano, brak było podstaw do stwierdzenia przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego należało uchylić zaskarżony wyrok. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, brak było podstaw do przekazywania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r. i równocześnie oddalił skargę R. R. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjmując, że wniosek skarżącego z dnia 11 marca 2016 r. zawierał żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. W związku z tym, że w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, a ta kwestia nie była, jak wskazano, przedmiotem sporu na żadnym etapie postępowania, Prezydent Miasta S. miał obowiązek wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Zaskarżone decyzje zostały wydane w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ich uzasadnienia zawierały niezbędne elementy, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności w sposób prawidłowy i wyczerpujący wskazywały na okoliczności świadczące o przetworzonym charakterze informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 11 marca 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu przedstawionego przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczącego braku nawiązania przez Sąd I instancji do jego argumentacji związanej z naruszeniem przez organy art. 61 Konstytucji RP. Należy bowiem zaznaczyć, że jedynym środkiem prawnym umożliwiającym ewentualną weryfikację zarówno samego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak też jego uzasadnienia, jest skarga kasacyjna. Stąd też nie ma możliwości podniesienia zarzutów bądź wniosków kasacyjnych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Z uwagi na powyższe działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi kasacyjnej (21 października 2016 r.). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (240 złotych) oraz opłata sądowa od skargi kasacyjnej (100 złotych).