Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 6/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a obecnie art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym.

TEZY

Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a obecnie art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2004 r. 4/II SA/Po 584/02 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 16 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie rejestracji pojazdu po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 10 kwietnia 2006 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. I OSK 77/05 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy wskazany w przepisie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /obecnie art. 52 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ brak obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia jako warunek dopuszczalności skarg do sądu administracyjnego odnosi się jedynie do prokuratora, który wcześniej nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, czy również do prokuratora, który brał udział w tym postępowaniu? podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2004 r., na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, postanowieniem z dnia 25 października 2005 r., I OSK 77/05 /zmienionym postanowieniem z dnia 14 lutego 2006 r./, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały. Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym uwzględniona została skarga Prokuratora Rejonowego w Z.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. i uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 16 stycznia 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rejestracji samochodu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Powiatowy w Z.-G. decyzją z dnia 22 października 1999 r. dokonał na wniosek Piotra L. i Mariana D. rejestracji pojazdu marki Renault Laguna. Od tej decyzji w dniu 26 listopada 2001 r. Prokurator Rejonowy w Z.-G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. sprzeciw, zarzucając rażące naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 97 poz. 602 ze zm./ oraz par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie oznaczenia i rejestracji pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632/ przez zmianę w dowodzie rejestracyjnym oznaczenia rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy bez uprzedniego uzyskania świadectwa homologacji na ten typ pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G. decyzją z dnia 16 stycznia 2002 r. (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Z.-G. z dnia 22 października 1999 r.

Prokurator Rejonowy w Z.-G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 16 stycznia 2002 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G. wniosło od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania:

1/ art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prokurator biorący udział w postępowaniu na prawach strony nie ma obowiązku, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyczerpania środków zaskarżenia służących mu w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym oraz

2/ art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarga wniesiona na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego bez wyczerpania środków jej zaskarżenia, tzn. bez złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dacie zaskarżenia do sądu administracyjnego przez prokuratora decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd odrzuci skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalna jest skarga, jeżeli nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Inna jest sytuacja prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu, zaś inna, gdy uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Prokurator nie jest związany obowiązkiem wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli nie uczestniczył w postępowaniu. Na poparcie tego poglądu powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., OSK 55/44.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w motywach postanowienia z dnia 25 października 2005 r. podniósł, iż przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości ma znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej oparty jest na naruszeniu art. 52 par. 1 w związku z art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich". Tak przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określała także ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stanowiąc w art. 34 ust. 1, iż "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich". Tak też stanowił art. 198 Kpa "Skargę na decyzję organu administracji państwowej można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, chyba że skargę wnosi prokurator". Zarówno zatem poprzednio, jak i obecnie obowiązujące rozwiązania prawne normujące przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego przyjmowały i aktualnie przyjmują, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Taka konstrukcja prawna przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego wnoszonej przez prokuratora przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA nie była jednolicie interpretowana i występowała rozbieżność w orzecznictwie sądowym. Dokonując wykładni art. 198 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 1995 r. I SA 815/94 /ONSA 1996 Nr 3 poz. 111/ przyjął, że "Prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym ma prawa stron /art. 188 Kpa/, jest uprawniony jak strona do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną w terminie przewidzianym w art. 199 par. 1 Kpa, po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym /art. 198 Kpa/". W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd podniósł, że analiza przepisów art. 188 i art. 199 par. 2 Kpa prowadzi do wniosku, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Nie biorąc udziału w postępowaniu administracyjnym, prokurator nie otrzymuje wydanych w nim decyzji, nie ma więc możliwości złożenia odwołania w terminie przewidzianym dla stron, a co za tym idzie - nie ma możliwości wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Inna jest sytuacja prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Nie ma wówczas przeszkód do wyczerpania przez prokuratora toku instancji przez złożenie odwołania od nieprawidłowej decyzji, a w razie wydania przez organ drugiej instancji wadliwej decyzji - do złożenia na nią skargi w terminie określonym w art. 199 par. 1 Kpa, obowiązującym strony. Niczym nie byłoby uzasadnione stworzenie prokuratorowi korzystniejszych, niż ma strona, warunków zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i otrzymał wydaną w tym postępowaniu decyzję".

Takie stanowisko zostało przyjęte również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2004 r. OSK 55/04 /ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 1/, w którym Sąd dokonując analizy przesłanki dopuszczalności skargi prokuratora do sądu administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o NSA, przyjął, że wykładnia gramatyczna tych przepisów nie może być wyłączną podstawą do ustalenia ich rzeczywistego znaczenia. Dopiero analiza tych przepisów w łączności z ich otoczeniem prawnym /kontekstem prawnym/ pozwala ustalić ich rzeczywiste znaczenie. Przy interpretacji art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o NSA należy uwzględnić miejsce tych przepisów w tej ustawie, a także logiczne powiązanie tych przepisów z otoczeniem prawnym, w tym przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 2002 nr 21 poz. 206 ze zm./ oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie przepisy Kpa oraz przepisy ustawy o prokuraturze stwarzają prokuratorowi możliwości strzeżenia praworządności w różnych formach prawnych, w tym poprzez jego udział w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, uchwał organów samorządu terytorialnego oraz rozporządzeń wojewody /art. 182-189 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ustawy o prokuraturze/.

Podstawowe znaczenie w katalogu uprawnień prokuratora ma możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas jego rola jako strażnika praworządności wydaje się być realizowana najpełniej. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym, nie wyklucza oczywiście jego uprawnień wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o prokuraturze, uprawnienia te winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Jeżeli zatem przepisy ustawy o prokuraturze, ani inne akty prawne, w tym ustawa o NSA z 1995 r., nie przewidywały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział, to przysługiwały mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania - przed wniesieniem skargi - trybu odwoławczego /wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia/. Oczywiście obowiązek ten nie powstaje wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i na tym polega uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności. Co prawda w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 2/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 1/ Sąd wyraził pogląd, że art. 34 ust. 1 ustawy o NSA nakazywał traktowanie prokuratora jako "odrębnego podmiotu skarżącego", do którego nie stosuje się regulacji art. 34 ust. 3 tej ustawy, ale pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego, w stosunku, do których ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 5 ustawy o prokuraturze. Takiej regulacji nie ma w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wywodził, że taka interpretacja art. 34 ust. 1 ustawy o NSA znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Pomijanie celu określonej regulacji i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów, nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Celem skargi do sądu administracyjnego jest doprowadzenie do zgodności działań organów administracji publicznej z prawem. Jeżeli zatem osiągnięcie tego celu jest możliwe w sposób prostszy i tańszy poprzez ewentualne wyeliminowanie naruszenia prawa w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to możliwość ta winna być wykorzystana.

Odmienne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 44/97 /OSN 1998 nr 11 poz. 322/., stwierdzając, że z przyznania prokuratorowi w art. 188 Kpa takich praw procesowych, jakie służą stronie nie należy wyprowadzać wniosków tak daleko idących, iż wszystkie przepisy o postępowaniu dotyczące strony miały bezpośrednie i bez żadnych wyjątków zastosowanie do prokuratora. Z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, iż prokurator nie jest przez ustawę procesową ze stroną utożsamiany. Jest on organem, który nie jest stroną, a jedynie określenie jego pozycji procesowej nastąpiło poprzez powołanie się na prawa strony. Takie rozróżnienie pozycji prokuratora od pozycji strony na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym - ma swoje oczywiste źródło w przepisach ustrojowych prokuratury. W szczególności w świetle art. 23 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70 ze zm./, zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (...). W art. 198 Kpa wyraźnie wyodrębniono /"chyba, że skargę wnosi prokurator"/ sytuację wniesienia skargi przez prokuratora od zasady, że skargę na decyzję organu administracji państwowej można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji. Z kolei z art. 199 par. 2 Kpa wynika dla prokuratora inny niż dla strony termin do wniesienia skargi. Ponadto trzeba mieć na uwadze także przepis art. 197 Kpa, w którym prokurator został osobno i niezależnie od stron /por. pkt 1 i 3 tego przepisu/ wymieniony jako podmiot, któremu służy skarga na decyzję organu administracji państwowej.

W komentarzach do art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarga prokuratora w tej sprawie została wniesiona w marcu 2002 r., a więc pod rządami przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a do jej rozpoznania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że kwestia dopuszczalności skargi podlega ocenie według przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Jednakże zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia odnosi się zarówno do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, jak i przepisu art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te mają bowiem identyczne brzmienie, z tym tylko, że w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA zostało użyte określenie "środki odwoławcze", zaś w art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało użyte określenie "środki zaskarżenia", która to różnica nie ma znaczenia dla wyjaśnienia zagadnienia prawnego. Z tego też względu, rozważania prawne odnoszące się do przepisu art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszą się w równej mierze do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA.

Prawo prokuratora do udziału w postępowaniu administracyjnym unormowane jest w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 2002 nr 21 poz. 206 ze zm./ oraz w przepisach Kpa. Prokurator stosownie do regulacji zawartej w dziale IV Kpa może brać udział w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku, na podstawie art. 188 Kpa będą przysługiwały mu prawa strony. Skoro jednak ustawodawca przyznał prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym prawa strony, oznacza to, że jego udział w tym postępowaniu oparty jest nie tylko na przepisach działu IV Kpa, ale także na przepisach zawartych w pozostałych działach kodeksu. W konsekwencji, jeżeli prokurator bierze udział w postępowaniu, będą mu doręczane decyzje administracyjne, od których będzie on mógł wnosić środki zaskarżenia w takich samych terminach, w jakich czynić to mogą strony postępowania /odwołanie - art. 129 par. 2 w zw. z art. 127 par. 1 Kpa lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy - art. 127 par. 3 w zw. z art. 127 par. 1 i art. 129 par. 2 Kpa, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a w przypadku decyzji ustnych w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia/.

Możliwość wzięcia przez prokuratora udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mającym na celu kontrolę legalności decyzji administracyjnych, nie jest jednak uzależniona od tego czy brał on udział w poprzedzającym je postępowaniu administracyjnym, jako podmiot na prawach strony, czy też nie.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla strony wynosi 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji administracyjnej /art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, przy czym warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia - o ile w danym postępowaniu środki takie stronie przysługiwały /art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Powstaje jednak problem, czy te warunki dopuszczalności skargi odnoszą się także do prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich skoro w odniesieniu do prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich ustawodawca określił termin do zaskarżenia decyzji administracyjnej na sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej /art. 53 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a wniesienie skargi nie jest uzależnione od wyczerpania środków zaskarżenia /art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi in fine/. Taki wielokrotnie dłuższy termin wnoszenia skargi oraz zwolnienie z obowiązku wyczerpania środków odwoławczych ustawodawca przewidział dla tych podmiotów z oczywistego względu, podyktowanego tym, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich z reguły nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym, a konieczne jest umożliwienie tym podmiotom w interesie publicznym lub w imię ochrony praw obywatelskich zakwestionowanie działań organów administracji publicznej naruszających prawo. Taki jest powód wyłączenia w stosunku do tych podmiotów spełnienia warunku dopuszczalności skargi do sądu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia.

Przez zakreślenie sześciomiesięcznego terminu, w którym prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego oraz zniesienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia ustawodawca stworzył prokuratorowi realną możliwość zapoznania się z wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzją i ustalenia czy, jego zdaniem, ochrona praworządności lub praw człowieka wymaga zaskarżenia jej do sądu - art. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator o decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie występował na prawach strony może dowiedzieć się później, w następstwie różnych sygnałów i byłoby nierealne, gdyby związany był w takim przypadku obowiązkiem wniesienia odwołania w krótkim czternastodniowym terminie oraz trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że obowiązywanie w takich sytuacjach 30 dniowego terminu do wniesienia skargi czyniłoby ten termin nierealnym do dochowania. Dlatego też wyłączenie obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia i określenie sześciomiesięcznego terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest w pełni racjonalne i zasadne w odniesieniu do prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Należy rozważyć, czy identyczne warunki wnoszenia skargi do sądu administracyjnego obowiązują zarówno wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jak i wtedy, gdy brał udział w postępowaniu. Podnieść przy tym należy, że w żadnym przypadku udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie można domniemywać, jak trafnie przyjęto w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., II GSK 3/05 /ONSAiWSA 2005 Nr 5 poz. 112/. Udział ten musi być oparty bądź o złożone przez niego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 182 Kpa/, bądź oświadczenie o przystąpieniu do już toczącego się postępowania administracyjnego /art. 183 par. 1 Kpa/. Sam fakt przesłania prokuratorowi do wiadomości decyzji administracyjnej nie powoduje jeszcze, iż bierze on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Nie bardzo wiadomo jakie przesłanki miałby przyświecać jednakowemu traktowaniu prokuratora zarówno w sytuacji, w której brał on udział w postępowaniu administracyjnym, jak i w takiej, w której takiego udziału nie brał. Jeżeli brał on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zarówno termin wniesienia skargi do sądu, jak i warunek dopuszczalności jej złożenia w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym winien być dla niego taki sam jak dla strony postępowania, przecież występuje on w postępowaniu właśnie "na prawach strony". Winien wiec posiadać te same uprawnienia i obowiązki procesowe, co strona postępowania. Trzeba więc rozważyć czy przepis art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zezwala na takie rozróżnienie sytuacji procesowej prokuratora w zależności od tego, czy brał on udział w postępowaniu administracyjnym.

Art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi: "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich". Skarżącym może być: każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi /art. 50 par. 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Jak się wydaje przepis art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla ustalenia prawidłowego jego znaczenia musi być interpretowany w ten sposób, iż ma on zastosowanie do prokuratora składającego skargę w dwóch rozważanych sytuacjach. W pierwszej sytuacji, objętej początkową częścią analizowanego przepisu: "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...)", prokurator, biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jest skarżącym w rozumieniu tego przepisu jako podmiot, któremu doręczana jest decyzja administracyjna i który może złożyć skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tak jak strona i organizacja społeczna, i wówczas jest ograniczony terminem 30 dniowym z art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W drugiej sytuacji, wyznaczonej przez końcową część art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich" przepis ten ma zastosowanie do wymienionych podmiotów nie uczestniczących w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, i wówczas warunek wyczerpania środków zaskarżenia nie musi być spełniony. Ponadto, w takim przypadku termin do wniesienia skargi wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej /art. 53 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W trafności takiego rozumowania utwierdza brzmienie tego ostatniego przepisu. Zakreśla on początek biegu terminu do wniesienia skargi przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z dniem doręczenia stronie owego rozstrzygnięcia, pomijając, co jest ewidentne, to że w przypadku, gdy prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich biorą udział w postępowaniu - rozstrzygnięcia takie są im doręczane. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość składania skargi w przedłużonym - sześciomiesięcznym terminie przez wskazane podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zakreśliłby ten termin przez wskazanie daty doręczenia właśnie im - owego rozstrzygnięcia. W takim przypadku, ta ostatnia data posiadałaby przecież przymiot "daty pewnej" dla podmiotu składającego skargę. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, iż ustawodawca w imię zwięzłości legislacyjnej pominął w ostatniej części art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie mające zastosowanie w stosunku do wskazanych podmiotów "nieuczestniczący w tym postępowaniu na prawach strony". Właściwe brzmienie końcowej części analizowanego przepisu winno być odczytywane następująco: "(...) chyba że skargę składa prokurator lub RPO nie uczestniczący w tym postępowaniu na prawach strony". Podobnie należy odczytywać art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Przedstawione stanowisko wzmacnia okoliczność, iż model polskiego postępowania administracyjnego wyznacza między innymi zawarta w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania. Zaś art. 12 par. 1 Kpa zobowiązuje organy administracji do posługiwania się najprostszymi z możliwych środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że złożenie odwołania od decyzji, czy też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jest szybszym i prostszym sposobem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej, chociażby tylko ze względu na reformacyjny, co do zasady, charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego i znacznie szybszy termin, w którym winno ono zapaść w stosunku do terminu wydania orzeczenia przez sąd administracyjny.

Przyjęcie stanowiska, że prokurator może wnieść skargę na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków odwoławczych, także w sytuacji gdy bierze udział w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala prokuratorowi wnieść skargę także na decyzję organu pierwszej instancji, gdy od decyzji tej nie wniesiono odwołania, ale może się to odnosić tylko do przypadku, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu. W przeciwnym razie, jeżeli prokurator brał udział w postępowaniu, oznaczałoby to, że prokurator, któremu została doręczona decyzja organu pierwszej instancji i który, tak jak strona może wnieść odwołania, niezależnie od tego mógłby wnieść na decyzję organu pierwszej instancji skargę do sądu administracyjnego. Powstałaby więc taka sytuacja, iż w tym samym postępowaniu, w odniesieniu do tej samej decyzji prokuratorowi przysługiwałoby odwołanie do organu wyższego stopnia, przy czym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegłby od dnia doręczenia decyzji prokuratorowi oraz skarga do sądu administracyjnego, przy czym sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi biegłby od dnia doręczenia decyzji stronie. Taki dualizm środków zaskarżania nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a ponadto takie rozwiązanie naruszałoby zasadę, że w pierwszej kolejności sprawa powinna być rozpoznana przez organy administracji publicznej. Przyjęcie poglądu, że prokurator może zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzję pierwszoinstancyjną, wydaną w postępowaniu, w którym brał udział, bez wyczerpania środków odwoławczych, prowadziłoby także do tego, iż w tej samej sprawie, od tej samej decyzji strona wniosłaby odwołanie do organu wyższego stopnia a prokurator skargę do sądu administracyjnego, czego następstwem byłaby niemożliwa do zaakceptowania sytuacja, iż organ odwoławczy rozpoznawałby odwołanie a sąd skargę od tej samej decyzji.

Dodatkowo trafność przyjętego stanowiska wzmacnia, podniesiona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2005 r., OSK 55/04 /ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 1/ okoliczność, że brzmienie art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawie dosłownym powtórzeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, a ten ostatni przepis był oparty na konstrukcji art. 198 Kpa, który obowiązywał do dnia 1 października 1995 r. Na gruncie tych przepisów, w orzecznictwie dominował pogląd, iż nie istnieją przyczyny, dla których należałoby przyznawać prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a któremu została doręczona decyzja administracyjna, korzystniejszych niż stronie warunków zaskarżania do sądu administracyjnego wydanej w tym postępowaniu decyzji.

Nie można więc podzielić stanowiska komentatorów, przytoczonych w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które nie zostało szerzej uzasadnione. Natomiast stanowisko przyjęte w uchwale NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 2/96 /ONSA 1997 Nr 1. poz. 1/ odnosi się do zagadnienia zaskarżania przez prokuratora uchwały organu gminy. Przyjmując, że możliwe jest wniesienie przez prokuratora takiej skargi bez wcześniejszego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze, że występuje znacząca różnica pomiędzy zaskarżaniem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, a zaskarżaniem decyzji administracyjnych. Po pierwsze, w zakresie zaskarżania takich uchwał oraz rozporządzeń wojewody art. 5 ustawy o prokuraturze przyznaje prokuratorowi alternatywne środki prawne dotyczące ich kwestionowania, w postaci zwrócenia się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie /ewentualnie skierowanie wniosku do organu nadzoru o ich uchylenie/ albo w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny. Użycie w tym przepisie wyrażenia "albo" bez wątpienia przesądza o dualistycznym, alternatywnym modelu kwestionowania takiej uchwały bądź rozporządzenia. Tak więc niezależnie od argumentów podniesionych w uzasadnieniu tej uchwały, przemawia to dodatkowo za zbędnością wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa /wezwania do zmiany lub uchylenia uchwały/. Drugim argumentem świadczącym o tym, iż pogląd zaprezentowany w tej uchwale nie jest adekwatny do stanu prawnego związanego z zaskarżaniem przez prokuratora indywidualnych aktów administracyjnych - decyzji i postanowień - jest okoliczność, iż w postępowaniu w sprawach nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego i organami rządowej administracji ogólnej - wydającymi akty prawa miejscowego - nie występuje instytucja udziału prokuratora w charakterze podmiotu na prawach strony.

Niezależnie od podniesionych wyżej argumentów należy podzielić stanowisko zaprezentowane w powoływanym już wyroku NSA z dnia 4 maja 2004 r., OSK 55/04, iż pomijanie celu normy prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów, nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Nie można nie zauważyć, że celem skargi do sądu administracyjnego jest doprowadzenie do zgodności działania organów administracji publicznej z prawem. Jeżeli zatem jest szansa na osiągniecie tego celu w sposób prostszy i tańszy, przez ewentualne wyeliminowanie naruszenia prawa w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to szansa ta powinna być wykorzystana. Warto także odnotować, że w literaturze podnosi się, że weryfikacja aktu na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, str. 428 - 429. Tak więc, także to stanowisko piśmiennictwa przemawiać winno za przyjęciem, iż prokurator, biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, winien przed złożeniem skargi skorzystać z przysługujących mu uprawnień do zakwestionowania decyzji administracyjnej w drodze zwyczajnego środka prawnego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.