Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1159/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 170 i art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., znak: DON.7201.7.2022.KPI, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z 7 marca 2022 r., znak: DON.7201.7.2022.KPI - utrzymał w mocy własne ww. postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] postanowieniem z 7 marca 2022 r., znak: DON.7201.7.2022.KPI odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z 26 marca 2020 r., nr 345/2020.

DWINB postanowieniem z 26 marca 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: "PINB") z [...] grudnia 2019 r., nr [...], wymierzające Gminie [...] karę w wysokości 50.000 zł., z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - aluminiowego masztu kratownicowego wraz z antenami i zasilaniem do przekazu internetowego, zlokalizowanego w D., gm. [...] (dz. nr [...], obr. [...]).

WSA we Wrocławiu, wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 274/20, oddalił w całości skargę Gminy [...] na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

GINB powołując się na orzecznictwo opisał przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, określone w art. 61a k.p.a. Podał, że brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby oraz z faktu, że sąd administracyjny, niezależnie od treści skargi, ma obowiązek zbadania z urzędu wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a.

W ocenie organu, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia DWINB z 26 marca 2020 r., jest niedopuszczalne, ponieważ okoliczności prawne i faktyczne będące przedmiotem takiego postępowania zostały rozważone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 29 października 2020 r., a GINB jest tym wyrokiem związany. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby z przyczyn obiektywnych znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej dokonanej ww. wyrokiem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponownie powołała się na to, że "Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej w pozostałych zaskarżonych sprawach tj. 86/2019, 88/2019, 89/2019, 91/2019, 92/2019, 94/2019 z dnia 30.12.2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej uchylił wszystkie wydane postanowienia oraz umorzył postępowanie". Podniesiono ponadto zarzut dotyczący tego, że "Organ natomiast zakwestionował pogląd NSA przeciwstawiając orzeczenie WSA w sprawie".

Wyroki NSA zapadłe w innych sprawach nie podważają związania prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 29 października 2020 r., zapadłym w przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 170 p.p.s.a. GINB nie zgodził się z zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzeniem dotyczącym tego, że "art. 170 ppsa ma zastosowanie w kontekście związania organu orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego a nie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Przepis ten ma zastosowanie do wszystkich orzeczeń prawomocnych, a więc do orzeczeń NSA oraz orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, od których (tak jak w przedmiotowej sprawie), nie wniesiono skutecznej skargi kasacyjnej. Orzeczenia wiążą jednak w sprawie, w której zapadły, a nie w innych sprawach o podobnym stanie faktycznym. Pojęcie "sprawy" należy tu przy tym rozumieć w znaczeniu materialnym, a więc związanie orzeczeniem rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne prowadzone w granicach tej samej sprawy. Na tym właśnie polega różnica między art. 170 p.p.s.a., a art. 153 tej ustawy, który to z kolei powoduje związanie orzeczeniem sądu zapadłym w danym konkretnym postępowaniu (choćby wpadkowym czy nadzwyczajnym).

Wskazując na brak podstaw prawnych zaskarżonego postanowienia, skarżąca myli podstawy stwierdzenia nieważności z ograniczeniami czasowymi w tym zakresie oraz podstawami odmowy wszczęcia postępowania. O podstawach do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, ani braku takich podstaw, nie stanowi art. 156 § 1 ani 2 k.p.a. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., a wśród "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie, w odniesieniu do postępowania nieważnościowego wymienić należy związanie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe skarżącej wyjaśniono, powołując się w szczególności na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych.

GINB dodał, że nie dostrzega w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fragmentu, w którym (jak twierdzi skarżąca) "organ wskazał, że nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni przepisów o przedawnieniu". Z uwagi na formalny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania uznał, że brak jest podstaw do odnoszenia się do argumentów strony, dotyczących meritum sprawy.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła Gmina [...], wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 18 maja 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

"1. art. 156 § 1 pkt 2 KPA polegające na rozszerzającej wykładni przepisu polegającej na uznaniu przez organ przesłanki negatywnej w postaci oceny związania orzeczeniem organu wyższego stopnia lub sądu administracyjnego;

2. art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni ograniczającej stronie prawo do sądu".

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia.

W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Podniosła m.in., że w postępowaniu nadzwyczajnym organ dokonuje ustalenia istnienia ustawowych przesłanek podzielonych przez ustawodawcę na przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne. Organ nie posiada uprawnienia do poszerzenia katalogu przesłanek negatywnych. Pośród przesłanek warunkujących rozpoznanie sprawy w trybie nadzwyczajnym brak jest przesłanki oceny związania orzeczeniem organu wyższego stopnia lub sądu administracyjnego. Stanowisko GINB opiera się na wskazaniu negatywnej przesłanki w postaci związania rozstrzygnięciem organu. Taka przesłanka ustawowa nie istnieje.

Skarżąca wskazała, że jedynymi przesłankami negatywnymi stwierdzenia nieważności, określonymi w art. 156 § 2 k.p.a., są:

1) okoliczność, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przy czym przesłanka ta wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku każdej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.;

2) upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, z zastrzeżeniem, że przesłanka ta wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. (tzn. z powodu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; gdy decyzja zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa).

W zaskarżonym postanowieniu brak jest wskazania podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania. Powołanie art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie innych przyczyn wymaga wskazania, przy czym w wypadku postępowania w trybie art. 157 k.p.a., nie zachodzi przesłanka res iudicata, co oznacza, że organ bezpodstawnie sięgnął do tejże normy. Bezpodstawne jej zastosowanie wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W samej odmowie odniesiono się merytorycznie do treści rozstrzygnięcia negując efekt postępowania. Organ wskazał, że nie podziela poglądu NSA w zakresie wykładni przepisów o przedawnieniu. Stanowisko to jest oceną merytoryczną postępowania nadzwyczajnego w jego ostatniej fazie nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania.

W ocenie skarżącej, organ naruszył przepisy regulujące postępowanie nadzwyczajne, ponieważ nie nastąpiło badanie ustawowych przesłanek wszczęcia postępowania, pomimo powołania ich przez stronę. Przedmiotem postępowania w trybie art. 156 k.p.a., jest ustalenie istnienia bądź nieistnienia pozytywnej przesłanki określonej w tym wypadku przez stronę jako rażące naruszenie prawa. Przedmiotem postępowania GINB powinno być ustalenie rażącego naruszenia prawa. Takiej oceny prawnej organ w ogóle nie wykonał ograniczając się do stwierdzenia, że jest związany orzeczeniem sądu administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że żaden przepis postępowania administracyjnego ani także przepis postępowania przed sądami administracyjnymi nie wprowadza negatywnej przesłanki ustawowej rozszerzającej katalog przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności przepisem takim nie jest art. 170 p.p.s.a. Związanie organu orzeczeniem sądu administracyjnego obejmuje orzeczenie merytoryczne do czasu jego ostateczności. Owo związanie nie rozciąga się na etap postępowań nadzwyczajnych. Oznacza to, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ bezpośrednio stosuje przepisy ustawy w zakresie właśnie procedury postępowań nadzwyczajnych, przede wszystkim co do przesłanek wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Organ nie dokonał oceny istnienia rażącego naruszenia prawa, lub braku podstawy prawnej, lecz stwierdził, że orzeczenie było już badane przez sąd. Przedmiotem postępowania było nałożenie kary finansowej na stronę. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że brak było podstawy prawnej orzeczenia. Wskutek czego nie tylko usunął z obrotu prawnego wydane orzeczenia, ale stwierdzono brak możliwości prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego. Mamy zatem do czynienia z najdalej idącym orzeczeniem kasatoryjnym, które wprost wskazuje brak decyzji, ale także taką jej wadę, która powoduje brak możliwości dalszego procedowania.

Skarżąca uznała za zupełnie niezasadne stwierdzenie GINB, że w sprawie doszło do dwóch różnych poglądów prawnych. Organ powinien dokonać analizy prawnej zarzutów strony, niezależnie od źródła ich pochodzenia. Organ natomiast zakwestionował pogląd NSA przeciwstawiając orzeczenie WSA w sprawie. Taki sposób procedowania wymyka się spod uregulowania art. 156 k.p.a. i nast. Przedmiotem postępowania musi być ocena zasadności wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji. Gdyby strona przedstawiła sam wniosek bez powołania na orzeczenie NSA, organ być może dokonałby prawidłowych czynności tj. oceny merytorycznej wniosku pod kątem naruszenia przepisów braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa.

GINB powinien dokonać ustalenia, czy wydanie decyzji po okresie przedawnienia stanowi brak podstawy prawnej czy rażące naruszenie prawa. Wraz z upływem przedawnienia odpada podstawa wydania decyzji nakładającej karę za użytkowanie. Decyzja nie może być wydana. NSA uznał przeszkodę do wydania decyzji, co nastąpiło wskutek przyjęcia jednego z rozbieżnych poglądów. Powołanie się na brzmienie art. 170 p.p.s.a., w istocie podważa zasadę legalizmu wypływającą z art. 2 Konstytucji RP. Art. 170 p.p.s.a., powinien gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Takim jest istnienie orzeczeń wydanych po okresie przedawnienia. Art. 170 p.p.s.a., powinien znaleźć zastosowanie właśnie pod kątem orzeczenia wydanego przez najwyższy organ sądowy administracji stwierdzający wadliwość wydanych decyzji. Zatem art. 170 p.p.s.a., powinien mieć zastosowanie właśnie do wydanych orzeczeń NSA skutkując związaniem zarówno organu jak i sądów stanowiskiem NSA, a nie sądów niższych instancji. Zasada legalizmu w niniejszej sprawie doznaje znaczącego naruszenia w postaci istnienia w obrocie prawnym orzeczenia zakwestionowanego w tak oczywisty sposób. Kreowanie bezwzględnego zakazu rozpoznania w trybie nadzwyczajnym, treści decyzji jest niezgodne chociażby z celem ustawodawcy jakim było zagwarantowanie wzruszenia nawet ostatecznych decyzji administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie wyroki WSA pozostają wadliwe, jak również utrzymane w mocy orzeczenia. Prawomocne orzeczenie w sprawie podważa w sposób kategoryczny inne orzeczenie sądowe. Dualizm orzeczniczy jest jedynie pozorny, albowiem NSA dokonał szerszej oceny prawnej, w wyniku której rozstrzygnięto kierunek orzeczniczy. Niewątpliwie gdyby orzeczenie NSA występowało w obrocie prawnym wcześniej, orzeczenia WSA byłyby zgoła inne. Oznacza to, że art. 170 p.p.s.a., nie ma zastosowania do oceny dwóch orzeczeń sądowych. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Art. 170 p.p.s.a., ma zastosowanie w kontekście związania organu orzeczeniem NSA, a nie WSA. Przy czym niewątpliwie orzeczenie NSA posiada "wyższą wagę". Zasada legalizmu nie sprzeciwia się zmianie stanowiska będącego wynikiem ponownej kontroli w trybie postępowania nadzwyczajnego, jeżeli prowadzi do zagwarantowania zgodności z prawem rozstrzygnięć administracyjnych. Żaden instrument prawny ani żadna zasada państwa prawa nie może prowadzić do odmowy zapewnienia zgodności z prawem orzeczenia. Postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie jest ostatnią możliwością strony w dążeniu do uzyskania orzeczenia zgodnego z prawem. NSA nakreślił już kierunek orzeczenia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Wyjaśnić też należy, że wyrokami z 13 października 2022 r., w sprawach sygn. akt VII SA/Wa 1157/22 i sygn. akt VII SA/Wa 1158/22 tut. Sąd oddalił w analogicznym stanie faktycznym i prawnym skargi Gminy [...] na postanowienia GINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia DWINB o wymierzeniu grzywny za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, uzasadnienie niniejszego wyroku jest zbieżne z uzasadnieniem wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1157/22 i sygn. akt VII SA/Wa 1158/22.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zasadnie stwierdził GINB, że w niniejszej sprawie dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego podlegała badaniu organu przy uwzględnieniu przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką przyczyną jest m.in. to, że strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 122/19, CBOSA). Nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania wówczas, gdy w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podniesiono okoliczności, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 702/18, CBOSA).

W sprawie niniejszej wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 274/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie DWINB z 26 marca 2020 r., nr 345/2020, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2019 r., nr [...], wymierzające Gminie [...] karę w wysokości 50.000 zł., z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - aluminiowego masztu kratownicowego wraz z antenami do przekazu internetowego, zlokalizowanego w D., gm. [...] (dz. nr [...], obr. [...]).

W uzasadnieniu tego wyroku WSA we Wrocławiu wyraźnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Odnosząc się w dalszej części tego uzasadnienia do powyższej uwagi procesowej o charakterze ogólnym, WSA we Wrocławiu ocenił prawnie, że "przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia pierwszoinstancyjnego wykazało, że nie są one dotknięte w/w uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie". Oznacza to, że kwestia, która zawsze jest brana pod uwagę z urzędu przez sąd administracyjny (a więc przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów, była rozważona przez ww. Sąd, który nie stwierdził żadnych uchybień organu, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

To, czy takie stanowisko WSA we Wrocławiu było prawidłowe (czy nie) nie podlega kognicji innego, równorzędnego sądu administracyjnego, a więc także tut. Sądu. Skutecznie prawne zakwestionowanie wyroku sądowego, wydanego wobec oceny prawnej sądu administracyjnego, niestwierdzającej wystąpienia podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego może nastąpić wyłącznie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną.

Z akt sprawy wynika, że Gmina [...] skutecznie wniosła skargi kasacyjne od części wyroków WSA we Wrocławiu, dotyczących zbliżonych stanów faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny skargi te uwzględnił, uchylając wyroki Sądu I instancji i zaskarżone postanowienia. Tym niemniej, Gmina [...] nie doprowadziła do sądowej kontroli w postepowaniu kasacyjnym wyroku WSA we Wrocławiu z 29 października 2020 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 274/20. Wyrok ten stał się więc prawomocny. Skutki prawne prawomocnego wyroku sądu administracyjnego określa art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym taki wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wyjaśnić też – w nawiązaniu do twierdzeń skarżącej – należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując wyroki WSA we Wrocławiu wydane w analogicznych sprawach, od których skarżąca wywiodła skutecznie skargę kasacyjną również nie stwierdził nieważności zaskarżonych postanowień, uchylając wyroki WSA we Wrocławiu i uchylając postanowienia DWINB oraz PINB i umarzając z powodu przedawnienia wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie postępowanie administracyjne (por. wyroki z 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21, sygn. akt II OSK 391/21, sygn. akt II OSK 392/21 – CBOSA). Wypada też wyjaśnić, że przywołany w skardze na poparcie tezy przez pełnomocnika skarżącej wyrok w sprawie sygn. akt II OSK 383/21 dotyczył innej sprawy, ze skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Powyższe oznacza, że kwestia ważności postanowień organów obu instancji była z urzędu badana przez Sąd I instancji, zaś w sprawach innych wyroków WSA we Wrocławiu, ale o tożsamych stronach i o analogicznym stanie prawnym i faktycznym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie dopatrzył się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika z sentencji wyroków tegoż Sądu.

Słusznie więc zwrócił uwagę GINB, poprawnie wyjaśniając różnicę pomiędzy normą prawną zawartą w art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., na brak związania w sprawie niniejszej wyrokami NSA, wydanymi w innych sprawach. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, ale tylko te, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu (administracyjnego, Naczelnego) dotyczy więc wyłącznie tej sprawy, w której wyrok został wydany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że próba zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia DWINB w celu usunięcia go z obrotu prawnego z tego w rzeczywistości powodu, że na skutek uchybień procesowych sąd administracyjny odrzucił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę na to postanowienie, nie zasługuje na uznanie. Z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej ww. wyrok WSA we Wrocławiu nie został poddany kontroli instancyjnej, która – przeprowadzona w innych postępowaniach – doprowadziła do uchylenia wyroku i postanowień obu instancji. Przyczyną odrzucenia skargi kasacyjnej było zaś tylko to, że skarżąca uchybiła terminowi jej złożenia.

Wyjaśnić też należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. – tak np. NSA w wyroku z 8 marca 2017r., sygn. akt II OSK 2600/16, CBOSA. Stąd też prawidłowo GINB ograniczył swoje rozważania wyłącznie do kwestii związanej z przesłankami z art. 61a § 1 k.p.a., jako podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie. Podejmując rozstrzygnięcie procesowe formalnoprawne z art. 61a § 1 k.p.a. organ – z natury rzeczy – nie mógł więc naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób ujęty przez pełnomocnika skarżącej w zarzucie skargi.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Skarżąca prawa tego nie została przez organ w żaden sposób pozbawiona, czego wyrazem jest postępowanie przed tut. Sądem, zakończone wyrokiem. To natomiast, że wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 273/20 nie został poddany kontroli instancyjnej jest wyłącznie efektem uchybień procesowych skarżącej. Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisu ustawy zasadniczej był błędny.

Nie został też przez organ naruszony art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez "zastosowanie wykładni ograniczającej stronie prawo do sądu". Organ żadnej takiej wykładni nie dokonał, a jedynie zastosował dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a., do czego – zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. - był prawnie zobowiązany.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.