Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 553/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 7, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr XXXIX/1106/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. w części obejmującej pkt 7.1 lit. f, pkt 7.2 lit. b, pkt 7.3 lit. b, pkt 7.4, pkt. 7.5 lit. d i pkt 17 karty terenu 002 oraz 7.5 lit. c karty terenu 002.

W uzasadnieniu wskazano, że plan został uchwalony z naruszeniem art. 17 pkt 7 lit. b w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającym na przyjęciu projektu planu bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto w pkt 7.5 lit. d plan został uchwalony z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy polegającym na zaniechaniu określenia obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W konsekwencji Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 26 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta przedstawił Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia projekt planu zagospodarowania przestrzennego, nie dołączył jednak do tego pisma prognozy oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia wskazując, że nie uwzględniono jego wniosków zawartych w postanowieniu z dnia 18 września 2007 r. i nie opracowano lub nie przedstawiono studium ekspozycji historycznego centrum od strony Kanału Kaszubskiego. Postanowienie z dnia 10 września 2008 r. wysłano po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r. Zdaniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej termin ten nie rozpoczął jednak w ogóle biegu z tego względu, że Prezydent Miasta nie przedstawił wraz z projektem planu także prognozy oddziaływania na środowisko. Obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym mieści się w całości w granicach wpisanego pod numerem 15 do rejestru zabytków województwa pomorskiego układu urbanistycznego G. zgodnie z decyzją Wojewody z dnia 11 października 1947 r. a "G.-miasto w zasięgu obwarowań VII w." zarządzeniem Prezydenta z dnia 8 września 1994 r. zostało uznane za pomnik historii.

W ocenie Prokuratora Prokuratury Okręgowej, doszło do naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego wobec nieprzedstawienia do uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponadto Konserwator okazał dezaprobatę odnośnie projektowanej regulacji w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2008 r. Bezzasadnie dopuszczono dominantę wysokościową obiektu w obrysie historycznego bastionu M., zaś na całym terenie 003-M/U31/KS lokalizację muzeum upamiętniającego II wojnę światową, dla którego nie określono parametrów urbanistycznych (przepis art. 15 ust. 2 nakazuje parametry te określić). Zarzucono również, że wskazywane w uzasadnieniu uchwały opracowanie - "Ocena skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" nie może być uznane za prognozę oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu z przekroczeniem ustalonego zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu. Nie wskazał przy tym w postanowieniu z dnia 10 września 2008 r. na brak prognozy oddziaływania na środowisko, do tej pory uzgadniał wszystkie plany i nie wyrażał potrzeby zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponadto odnośnie kwestii braku uzgodnienia planu Rada Miasta wyjaśniła, że w toku postępowania planistycznego zostały wykonane analizy widokowe z Mostu Zielonego w kierunku planowanego obiektu wysokościowego na bastionie Grad. Z analiz tych wynika, że przedmiotowy budynek nie będzie ingerował w krajobraz historyczny istniejącej zabudowy położonej wzdłuż rzeki M. Odnosząc się do braku ustalenia parametrów urbanistycznych Rada Miasta stwierdziła, że maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 100 %, zaś maksymalna wysokość oraz intensywność została ustalona w planie jako dowolna i odnosi się do muzeum, zaś w kwestii pozostałej zabudowy ustalono inne, bardziej rygorystyczne parametry urbanistyczne. Obiekt muzeum ma być wyjątkową strukturą przestrzenną, która stworzy nową jakość tkanki miejskiej, a jednocześnie podkreśli rangę zabytkowego fragmentu miasta, stąd w planie nie ograniczono parametrów urbanistycznych, aby z góry nie krępować projektanta. Szczegółowe rozwiązanie formy zabudowy tego muzeum będzie wykreowane w drodze konkursu architektonicznego, a następnie projektu budowlanego. Wobec całego terenu wpisanego do rejestru zabytków służba konserwatorska będzie włączona do procesu uzgadniania projektu budowlanego, co pozwoli na dostosowanie planowanej architektury do wymogów środowiska kulturowego. Lokalizacja dominanty była przedmiotem wielu analiz jeszcze przed przystąpieniem do sporządzania planu, zaś jej usytuowanie wynika ze studium uwarunkowań ochrony dziedzictwa kulturowego i kierunków kształtowania środowiska kulturowego dla terenu objętego planem G. Śródmieście - Stara Stocznia opracowanego w 2006 r. przez dr arch. A. K., które uzyskało pozytywną opinię Konserwatora Zabytków. W sierpniu 2007 r. został rozstrzygnięty konkurs urbanistyczno-architektoniczny na koncepcyjny projekt zagospodarowania i zabudowy dla terenu pomiędzy ulicami S., S. i rzeką M. Zwycięska praca przewiduje lokalizację na bastionie Grad budynku o wysokości 60 m, zaś Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie tę koncepcję.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając, że jest ona bezzasadna.

Sąd pierwszej instancji przywołał treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także unormowanie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Wskazał, że tryb sporządzania planu miejscowego został określony w art. 17 ww. ustawy, a zgodnie z jej art. 17 ust. 7 lit. b prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej uzgadniają na swój koszt odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, przy czym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1 nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (ust. 2), natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu i wysłał je po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r. Zdaniem tego Sądu z art. 25 ust. 1 ww. ustawy nie wynika, że Prezydent Miasta miał obowiązek doręczenia organowi uzgadniającemu prognozy oddziaływania na środowisko. Treść tego przepisu wskazuje, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku doręczenia wskazanych w nim aktów, bowiem gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego słowa na przykład "przedstawić", jak to czyni w art. 20 ust. 2 (tak Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK Sp. z o.o. Gdańsk 2004 r. Komentarz do art. 25 s. 62). Z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w zakreślonym terminie, zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać projekt planu za uzgodniony - art. 25 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stwarza bowiem fikcję prawną, iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu. Późniejsze działania organu uzgadniającego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki planu, nie mają znaczenia prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1528/07). Nie doszło więc do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. Uchwalenie miejscowego planu należy do zadań własnych gminy i to wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Sąd nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w sytuacji, gdy zostały zachowane przepisy związane z procedurą uchwalania planu. Lokalizacja na obszarze objętym planem muzeum II wojny światowej mieści się w sferze przysługującego gminie władztwa planistycznego. Projekt budowlany będzie natomiast musiał uzyskać pozytywną decyzję Konserwatora Zabytków, ze względu na obszar objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Nie jest zasadny zarzut braku precyzyjnego określenia wysokości dla tego obiektu i naruszenia tym zasad sporządzania planu. W orzecznictwie przyjmuje się, że specyfika inwestycji może uzasadniać pominięcie pewnych elementów zaliczonych przez ustawodawcę do parametrów urbanistycznych, pod warunkiem jednak istnienia gwarancji zachowania ładu przestrzennego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 297/07). Zdaniem Sądu I instancji nie została przekroczona granica władztwa planistycznego wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów prawa materialnego, jak też nie naruszono przepisów procedury planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 25 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, w terminie nie krótszym niż dwadzieścia jeden dni, projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że lokalizując sześćdziesięciometrową dominantę w bastionie Grad, Rada Miasta nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy akta sprawy nie pozwalają na uznanie, że omawiana dominanta nie narusza chronionego historycznie krajobrazu kulturowego i zabytków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie główne wzywa organ współdziałający do uzgodnienia wysyłając jedynie pismo zawierające takie żądanie, zaś organ współdziałający miałby z własnej inicjatywy podejmować czynności zmierzające do zapewnienia mu warunków skutecznego współdziałania. Powinien zostać "udostępniony" komplet wymaganych ustawą dokumentów, zaś w tym wypadku, skoro doręczono projekt planu, również doręczeniu powinna podlegać prognoza oddziaływania na środowisko. Organ współdziałający nie ma obowiązku poszukiwać środków pozyskania któregokolwiek z tych dokumentów. Od łącznego "udostępnienia" obu wymienionych w ustawie aktów uzależnione jest rozpoczęcie biegu terminu - art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie stanowisko wynika z Komentarza "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 229 pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego. Termin ten w niniejszej sprawie nie tylko nie upłynął, ale wręcz nie rozpoczął biegu wobec doręczenia organowi współdziałającemu jedynie części wymaganej dokumentacji. Ponadto zasady ochrony zabytków ograniczają władztwo planistyczne gminy, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też wojewódzki konserwator zabytków został wyposażony w kompetencje do uzgadniania projektu planu miejscowego w zakresie ograniczeń, zakazów i nakazów mających na celu ochronę znajdujących się w jego obszarze zabytków - art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zaakceptował istnienia sześćdziesięciometrowej dominanty w bastionie Grad działając w ramach własnych kompetencji. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu gminy stanowi natomiast nadużycie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, a na rozprawie jej pełnomocnik poinformował, że toczy się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę na obszarze zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Wojewódzki Konserwator Zabytków w pełni aprobuje zamierzenie inwestycyjne. Podkreślił przy tym, że organ ten nie tylko spóźnił się z wydaniem postanowienia kwestionującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również skargę na ten plan wniósł do sądu administracyjnego po terminie, w wyniku czego skarga została odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 458/11 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest nieprawidłową wykładnię art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na błędnym przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, w terminie nie krótszym niż dwadzieścia jeden dni, projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej, odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, gdyż dotyczy wadliwej wykładni wskazanych przepisów i zasługuje całkowicie na akceptację.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można pominąć związku spornego zagadnienia z unormowaniami zawartymi w Konstytucji RP, zwłaszcza w preambule do tego aktu oraz art. 7 i art. 163 Konstytucji. Ustawodawca wskazał w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że udostępnieniu przez organ wykonawczy gminy organowi współdziałającemu podlega łącznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, to udostępnienie tylko jednego z tych dokumentów nie może być uznane za spełnienie wymogu tego przepisu. Decydującym o formie udostępnienia jest organ wykonawczy gminy, a w niniejszej sprawie udostępnienie miało nastąpić w formie doręczenia. Nie jest dopuszczalne, że skuteczne jest doręczenie jedynie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego doręczenia prognozy oddziaływania na środowisko. Natomiast przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jakie czynności podejmowane są w postępowaniu planistycznym, zaś jednym z etapów tego postępowania jest uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który realizuje nie tylko zadania określone ustawami zwykłymi, ale także obowiązki wynikające z art. 5 Konstytucji.

Dlatego gmina winna zapewnić takie warunki, które umożliwią m.in. prawidłowe i sprawne współdziałanie jej z organem współdziałającym. Jeżeli udostępnienie musi nastąpić łącznie, projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko, to doręczenie tylko jednego z dokumentów należy uznać w istocie za brak wypełnienia tego obowiązku. Niewypełnienie zaś któregokolwiek z obowiązków, np. udostępnienie tylko jednego z wymaganych dokumentów, lub niepowiadomienie skuteczne o terminie do zajęcia stanowiska, skutkuje brakiem rozpoczęcia biegu terminu dla organu współdziałającego. W niniejszej sprawie doręczono tylko jeden z dokumentów, zatem termin wyznaczony organowi do zajęcia stanowiska nie rozpoczął biegu.

Ponadto to właściwy konserwator zabytków jest tym organem, od którego zależy, czy możliwe jest pozostawienie całkowitej swobodzie projektanta decydowanie o ukształtowaniu parametrów urbanistycznych określonej dominanty na terenie objętym ochroną konserwatorską. Ta kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, bowiem uchwałę w sprawie planu podjęto z takim naruszeniem procedury planistycznej, które ją dyskwalifikuje. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na sprzecznym ustaleniu, że lokalizując sześćdziesięciometrową dominantę, Rada Miasta nie przekroczyła władztwa planistycznego, stanowi zakwestionowanie uprawnień gminy do wyłącznego uregulowania danego problemu bez względu na stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, co należy uznać za słuszne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również w myśl art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś.

Na wstępie rozważań należy podnieść, że przedmiotowa uchwała podlega już kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w dniu 24 listopada 2010 r., wydał wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Gd 432/10, oddalając wniesioną skargę. Jednak, co jest istotnym dla dalszych rozważań, niniejsza sprawa była - na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku - przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 458/11 uchylił wyżej wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Okoliczność ta w sposób zasadniczy determinuje dalsze rozważania w sprawie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Należy wskazać, że "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Można dodać, że obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05, LEX nr 187537).

Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego w kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko reprezentowane przez Sąd wyższej instancji.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Bezspornym było w sprawie, że w dniu 26 sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wpłynęło pismo Prezydenta Miasta dotyczące uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zakreślało termin 21 dni do dokonania uzgodnienia ze wskazaniem, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 we wskazanym terminie uważa się za uzgodnienie (art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Poza sporem pozostawała okoliczność nie przedstawienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Bezspornym było również, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu, wskazując m.in. że nie zostały uwzględnione jego wnioski z dnia 18 września 2007 r. a także nie zostało opracowane i przedstawione studium ekspozycji historycznego centrum od strony Kanału Kaszubskiego z uwzględnieniem wysokości zabudowy ustalonej w planach obowiązujących. Poza sporem było, że postanowienie to zostało wysłane po upływie 21 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła wykładni przepisów art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie czy z przepisów tych wynika obowiązek organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponadto jakie są skutki nie przedstawienia planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, i czy w takim przypadku można mówić o spełnieniu ustawowego wymogu uzgodnienia projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu uzgadniany jest z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że do takiego uzgodnienia w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło, a tym samym została naruszona i to w sposób rażący procedura planistyczna. Przede wszystkim w wyroku tym zostały zawarte szerokie rozważania i ocena, dotyczące obowiązku współdziałania gminy z innymi organami publicznymi, co wiąże się z ściśle z obowiązkiem dokonywania wymaganych przez ustawę uzgodnień.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając sporne zagadnienie wskazał, że "nie można pominąć jego związku i to o poważnym znaczeniu, z unormowaniami zawartymi w hierarchicznie najważniejszym w Państwie aktem prawnym, to jest z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż już w samej preambule do tego aktu jednoznacznie eksponuje się zasadę "współdziałania władz", przy czym przez "władze", lub też "władze publiczne" rozumie się podmioty, którym powierzono zadania władcze, zwłaszcza publiczne, w określonym zakresie. I tak art. 7 Konstytucji stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś art. 163 stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Tworząc w drodze ustawowej system wyspecjalizowanych organów administracji publicznej, które muszą działać na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji/, a mieści się w tym także obowiązek przestrzegania swojej właściwości /kompetencji/, a także określony ustawami obowiązek współdziałania z innymi kompetentnymi w danym zakresie organami funkcjonującymi w ramach systemu organów administracji publicznej w Państwie, ustawodawca niewątpliwie wychodzi z założenia, że to współdziałanie będzie się odbywało na takich warunkach, które spełnią konstytucyjny wymóg "współdziałania władz" zamieszczony w preambule do Konstytucji. Aktualnie jak się wydaje nie ma podstaw do kwestionowania normatywnego charakteru tej preambuły, która nie została wprawdzie zredagowana jako konkretny przepis, jednak niewątpliwie stanowi istotną wskazówkę przy dokonywaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów samej Konstytucji jak też innych aktów normatywnych".

Skoro zaś ustawodawca w sposób nie wymagający żadnej wykładni wskazał w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż udostępnieniu przez organ wykonawczy gminy organowi współdziałającemu podlega łącznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - udostępnienie tylko jednego z tych dokumentów nie może być uznane za spełnienie wymogu tego przepisu.

Decydującym o formie udostępnienia jest organ wykonawczy gminy. W niniejszej sprawie zdecydowano, że udostępnianie nastąpi w formie doręczenia organowi współdziałającemu - Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne i nie mieści się w regułach logicznego wnioskowania przyjęcie, że skuteczne jest doręczenie jedynie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego doręczenia prognozy oddziaływania na środowisko, skoro ustawodawca bez żadnej wątpliwości wymaga udostępnienia łącznie obu tych dokumentów.

Dlatego poglądy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł się domagać udostępnienia prognozy oddziaływania na środowisko, zaś skoro tego nie uczynił to ma miejsce domniemanie prawne, iż doszło do uzgodnienia projektu planu w terminie zakreślonym do dokonania tego uzgodnienia, są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do pogodzenia z konstytucyjnym rozumieniem wskazanych przepisów. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że "ustawodawca w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznał gminie /której samodzielność podlega w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji ochronie sądowej/ tzw. władztwo planistyczne polegające na uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania terenu w granicach administracyjnych gminy, co należy do wykonywania zadań publicznych zastrzeżonych w istocie dla gminy, to jednak wykonywanie zadań mieszczących się w procesie planowania przestrzennego nie jest niczym nieograniczone /gmina nie jest w zakresie tych zadań zwolniona całkowicie od obowiązku uwzględnienia takiej okoliczności, że te zadania muszą być koordynowane z zadaniami innych organów władzy publicznej/ administracji publicznej/ w ramach systemu organów funkcjonujących w Państwie. Proces współdziałania organów musi być przeprowadzony z zachowaniem zasad określonych ustawowo, a przede wszystkim rozumianych konstytucyjnie".

Jak wywodził dalej Naczelny Sąd Administracyjny - przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, jakie czynności podejmowane są "kolejno" w postępowaniu planistycznym, zaś jednym z etapów tego postępowania jest uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przez uzgodnienie zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie rozumie się, iż bez pozytywnego stanowiska organu współdziałającego gmina nie może przyjąć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w proponowanej przez nią treści. W niniejszej zaś sprawie organem administracji publicznej kompetentnym do tego, aby zająć wiążące stanowisko w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wojewódzki konserwator zabytków, gdyż ten organ został ustawowo upoważniony i jednocześnie zobligowany do dokonywania czynności wiążących się z zapewnieniem ochrony zabytków, przy czym Konstytucja w art. 5 stanowi, że Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego.

Dlatego też "gmina realizując swoje własne zadania rozumiane jako władztwo planistyczne ma obowiązek ustawowy współdziałania z innymi wyspecjalizowanymi organami publicznymi, w tym przypadku z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to niewątpliwie konieczne jest, aby zapewniła takie warunki, które umożliwią prawidłowe, spójne, pełne i sprawne współdziałanie jej z organem współdziałającym. Bez względu na stopień braku ostrości określenia "udostępnia" użytego w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jeżeli "udostępnienie" musi nastąpić łącznie /projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko/, o czym świadczy niebudząca wątpliwości treść tego przepisu, doręczenie jako "udostępnienie" tylko jednego z dokumentów należy uznać w istocie za brak wypełnienia obowiązku "udostępnienia". Tylko udostępnienie obu dokumentów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z jednoczesnym poinformowaniem organu współdziałającego o wyznaczonym mu terminie do zajęcia stanowiska /nie krótszym niż 21 dni od dnia udostępnienia/ przesądza o rozpoczęciu biegu tego terminu. Niewypełnienie choćby któregokolwiek z tych obowiązków, np. udostępnienie tylko jednego z wymaganych dokumentów, lub niepowiadomienie skuteczne o terminie do zajęcia stanowiska, który musi być nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia, skutkuje brakiem rozpoczęcia biegu terminu dla organu współdziałającego. Należy potraktować jako bezskuteczność dokonanej czynności w formie udostępnienia tylko jednego z wymaganych dokumentów. Skoro więc w niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja, iż doręczono Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków tylko jeden z dokumentów, a zatem obowiązek udostępnienia nie został faktycznie spełniony wobec nieudostępnienia /niedoręczenia wraz z projektem planu/ prognozy oddziaływania na środowisko, termin wyznaczony temu organowi do zajęcia stanowiska nie rozpoczął biegu, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Postanowienie negatywne wydane przez organ współdziałający świadczące o braku uzgodnienia projektu z tym organem, a w konsekwencji uniemożliwiające uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie, nie zostało w tej sytuacji złożone "po terminie" skoro termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu".

W konsekwencji dokonanych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do podstawowej kwestii prawidłowej wykładni przepisów, uznał że "zwłaszcza szerokie przedstawianie praw organów gminy w ramach władztwa planistycznego bez uwzględnienia konstytucyjnego a rozwiniętego i uszczegółowionego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku odpowiedniego, służącego dobru Państwa, obowiązku współdziałania właściwych organów, prowadzące w niniejszej sprawie do tego, że został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko z istotnym, ale wręcz z rażącym naruszeniem procedury planistycznej wobec zastosowania wykładni przepisów ustawowych niezgodnej z wymogami Konstytucji ...".

Ponadto to właściwy konserwator zabytków jest tym organem (a nie gmina), od którego w istocie zależy, czy możliwe jest, jak to uczyniono w przedmiotowym planie, pozostawienie całkowitej swobodzie projektanta decydowanie o ukształtowaniu parametrów urbanistycznych określonej dominanty na terenie objętym ochroną konserwatorską. Jednak jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny "ta kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy de facto nie ma znaczenia, bowiem uchwałę w sprawie planu podjęto z takim naruszeniem procedury planistycznej ze względu na wadliwe procedowanie i nieskuteczność czynności na etapie dokonywania uzgodnienia /współdziałania organów/, które ją dyskwalifikuje, to niezamieszczenie w planie parametrów urbanistycznych wbrew stanowisku konserwatora zabytków nie ma już bezpośredniego związku z problemem ważności uchwały w sprawie planu".

Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo i wyraźnie wskazał, że przedstawienie Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektu planu bez załączenia prognozy oddziaływania na środowisko, skutkowało nie tylko nie rozpoczęciem biegu terminu do dokonania takiego uzgodnienia, ale spowodowało bezskuteczność tej czynności - uzgodnienia projektu z organem ochrony zabytków (tym samym uchwalony plan nie posiadał pozytywnej opinii organu ochrony zabytków).

W konsekwencji też brak uzgodnienia treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wbrew konstytucyjnemu i ustawowemu obowiązkowi współdziałania organów, stanowi nie tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu, ale rażące naruszenie procedury planistycznej, co skutkuje stosownie do unormowania przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością zaskarżonej uchwały.

Tak jak wskazano na początku rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku z dnia 20 maja stycznia 2011 r.

Wydany w niniejszej sprawie wyrok odzwierciedla stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cytowanym wyroku. Związanie wytycznymi wyroku kasacyjnego w sposób jednoznaczny wyznaczyło kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, przy kierunku rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku kasacyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku zobligowany był do uwzględnienia skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej i w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Rażące naruszenie procedury planistycznej odnosi się do planu jako całości, co skutkuje nieważnością całej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego jednoznacznie wskazał, że uchwała została podjęta z takim naruszeniem procedury planistycznej - "które ją dyskwalifikuje", co zostało już wcześniej w rozważaniach zaznaczone.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 190 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, dlatego Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu tego aktu na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd bowiem reprezentuje stanowisko, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akta prawa miejscowego jako akta stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu lecz obowiązują. Potwierdza to ustawodawca w przepisie art. 61 § 3 tej ustawy, wskazując, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Takie stanowisko reprezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 471/11, cbois.nsa.gov.pl/doc/469A6181BA6, a przywołaną w nim argumentację należy w pełni podzielić.