Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 245/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna ( spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 21 września 2021 r. nr XXIX/321/2021 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Zawoja stwierdza nieważność § 31 pkt 4 oraz § 72 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały – Statutu Gminy Zawoja.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Zawoja nr XXIX/321/2021 z 21 września 2021 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Zawoja

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:

– art. 30 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) – dalej: u.s.g, przez nieuprawnione rozszerzenie zadań organu wykonawczego na "rozpatrywanie i realizację wniosków komisji Rady",

– art. 28aa ust. 1 u.s.g. przez nałożenie na organ wykonawczy gminy obowiązku składania co sesję "informacji o stopniu realizacji wniosków komisji Rady Gminy",

– art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez przyznanie komisji uprawnień należących do organu jakim jest Rada Gminy.

Wojewoda wskazał, że analizując zaskarżoną uchwałę powziął wątpliwości co do zapisu § 31 pkt 4 oraz § 72 ust 3 pkt 3 załącznika do uchwały - Statutu Gminy Zawoja. Podał, że w § 31 pkt 4 Rada Gminy Zawoja postanowiła, że porządek obrad obejmuje w szczególności informację Wójta o stopniu realizacji wniosków komisji Rady Gminy, zaś w § 72 ust. 3 pkt 3 wskazano, że do zadań i obowiązków Wójta należy w szczególności rozpatrywanie i realizacja wniosków komisji Rady.

Dalej organ nadzoru wskazał, że 12 października 2021 r. wystosował do Rady Gminy Zawoja zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, podnosząc zastrzeżenia względem ww. postanowień Statutu Gminy Zawoja, a także zwracając się o przedłożenie stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi Wiceprzewodniczący Rady Gminy Zawoja ds. Budżetu i Rozwoju wskazał, że § 31 pkt 2 Statutu pozwalał komisjom formułować wnioski, więc kwestionowany § 31 pkt 4 Statutu był tego konsekwencją. Wojewoda przyznał, że komisje są uprawnione do formułowania wniosków, jednakże sama możliwość formułowania wniosków nie jest równoznaczna z nałożeniem obowiązku ich wykonania przez Wójta Gminy. Takiego obowiązku nie przewiduje § 31 pkt 2 Statutu, wobec czego nie był on przedmiotem skargi. Zdaniem Wojewody, adresatem tego typu wniosków komisji powinna być Rada Gminy, bowiem komisje są wyłącznie jej "wewnętrznymi organami pomocniczymi". Nie można było zatem zgodzić się z wyjaśnieniami, że adresatem takich wniosków mógł być wyłącznie Wójt. Wojewoda podkreślił, że nie można było utożsamiać komisji Rady z Radą Gminy jako organem stanowiącym, zaś treść wyjaśnień Przewodniczącego Rady wskazywała na brak zrozumienia, że komisje Rady nie mogą wykonywać uprawnień Rady Gminy. Wojewoda podał też, że z przesłanych przez organ wyjaśnień wynikało, że kwestionowane zapisy Statutu były próbą zobligowania Wójta do szerszej współpracy z radnymi. Jednakże – zdaniem Wojewody, takim celom nie mogły służyć zapisy naruszające podział kompetencji pomiędzy organami.

Dalej Wojewoda podniósł, że na podstawie art. 7 Konstytucji RP organ władzy publicznej obowiązany jest działać w zakresie przyznanych mu kompetencji i nie może podejmować działań, do których nie został upoważniony. Tymczasem, postanowieniami § 31 pkt 4 oraz § 72 ust 3 pkt 3 Statutu Gminy Zawoja, organ stanowiący gminy wyszedł poza kompetencje przyznane mu przepisami u.s.g., wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy jakim jest Wójt. Wskazanie w § 31 pkt 4 Statutu, że każdorazowy porządek obrad obejmuje w szczególności informację Wójta o stopniu realizacji wniosków komisji Rady Gminy stał w sprzeczności z art. 28aa ust 1 u.s.g., który przewidywał złożenie przez wójta corocznego raportu o stanie gminy. Raport powinien obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Raport powinien zatem stanowić kompleksowe podsumowanie i sprawozdanie z działalności wójta, także w zakresie realizacji uchwał. Zdaniem Wojewody, zapis ten naruszał nadto postanowienia art. 30 ust 1 i ust. 3 u.s.g. Wojewoda wskazał, że treść § 31 pkt 4 Statutu, a w szczególności § 72 ust 3 pkt 3 Statutu, nakłada na organ wykonawczy zadania nie wynikające z przepisów prawa, a także statuuje podległość Wójta względem komisji Rady, które w ten sposób są władne narzucić Wójtowi realizację swoich wniosków. Tymczasem komisje Rady Gminy są jedynie jej pomocniczymi organami wewnętrznymi i nie mają kompetencji do narzucania organowi wykonawczemu gminy jakichkolwiek działań. Jeżeli Rada Gminy ma wolę ukierunkowania organu wykonawczego na jakiś cel służą do tego tzw. uchwały kierunkowe podejmowane na podstawie art. 18 ust 2 pkt 2 u.s.g. Uchwały te mają charakter wewnętrzny oraz zawierają wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Wojewoda podkreślił, że komisja Rady nie mogła narzucić Wójtowi konkretnych działań przez stanowienie "wniosków", które Wójt był zobowiązany rozpatrzyć i zrealizować. Żaden przepis u.s.g. nie dawał bowiem Radzie, a tym bardziej komisji Rady, podstaw do zobowiązania Wójta do określonego zachowania się. Organ nadzoru podkreślił, że Rada posiadała kompetencje kontrolne wobec organu wykonawczego, nie posiadała natomiast uprawnień nadzorczych, a tylko te dawały prawo do nałożenia obowiązku określonego działania bądź zaniechania. Na poparcie zaprezentowanego w skardze stanowiska Wojewoda powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2020 r., II OSK 3992/19 i z 19 września 2017 r., II GSK 3514/15.

W oparciu o powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 31 pkt 4 oraz § 72 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały - Statut Gminy Zawoja. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie otrzymał dwa odrębne pisma.

W piśmie z 10 lutego 2022 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady i Wójta pozostawiono rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu. Natomiast w piśmie z 1 marca 2022 r. przedstawiono uchwałę Rady Gminy Zawoja nr 2/2022 z dnia 24 lutego 2022 r. o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, wezwał do sprecyzowania stanowiska i ustanowienia prawidłowej reprezentacji Gminy Zawoja.

W odpowiedzi na wezwanie – w piśmie z 14 marca 2022 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy Zawoja – organ podkreślił, że z uwagi na zachodzące w sprawie okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, właściwa będzie reprezentacja Gminy przez Przewodniczącego Rady Gminy Zawoja. Zaskarżona uchwała dotyczyła bowiem sporu kompetencyjnego i stosunków pomiędzy wójtem, a komisjami rady gminy.

Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 24 lutego 2022 r. wyjaśniając, że projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał uzasadnienia.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. pełnomocnik Rady Gminy wnosząc o oddalenie skargi wyjaśniał, że sam wniosek komisji rady zobowiązywał wójta jedynie do rozważenia i podjęcia jakiejś decyzji, o której należało Radę poinformować. Wprowadzone rozwiązanie miało na celu usprawnienie składanych wniosków ponieważ dotychczasowe ich rozpatrywanie nie było najlepsze. Wójt miał bardzo szeroko zakreślony sposób realizacji; mógł w ogóle nie zrealizować wniosku, ale chodziło o to żeby w ogóle go rozpoznał i poinformował o tym Radę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna ponieważ zaskarżona uchwała w części wskazanej przez organ nadzoru, w sposób istotny naruszyła przepisy dotyczące kompetencji rady gminy i jej komisji, a także w sposób nieuprawniony nałożyła na organ wykonawczy obowiązki nieprzewidziane w ustawie.

Na wstępie Sąd zaznacza, że uwzględnił stanowisko Rady, że z uwagi na rozpatrywanie zaskarżonej uchwały w kontekście potencjalnego konfliktu pomiędzy wójtem a radą gminy i jej komisjami – zasadnym będzie przyjęcie, że radę gminy powinien reprezentować jej przewodniczący, a nie wójt.

W tezie powołanej wyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, wskazano, że: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej" (podkr. Sądu). Niewątpliwie przedmiotem zarzutów organu nadzoru było przekroczenie kompetencji w zakresie zobowiązywania organu wykonawczego (tj. wójta) do określonych działań. Sąd uznał więc, że okoliczności sprawy uzasadniają reprezentowanie rady gminy przez jej przewodniczącego zgodnie z podjętą w tej sprawie uchwałą rady gminy (stanowisko Nr 1/2022 z dnia 24 lutego 2022 r.).

Odnosząc się natomiast do argumentów Rady Gminy co do przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały to Sąd zauważa, że bezspornie projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał jakiegokolwiek uzasadnienia. W orzecznictwie podkreśla się wprawdzie, że obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania (por. wyrok WSA w Lublinie z 23 marca 2021 r., II SA/Lu 956/20; wszystkie powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony sądy administracyjne podkreślają, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06).

Orzecznictwo podkreśla przy tym, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2022 r., III SA/Kr 856/21 i powołane tam orzeczenia).

Wobec braku pisemnego uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały Sąd rozważył argumenty zawarte w Stanowisku Nr 1/2022 uchwały Rady Gminy Zawoja z 24 lutego 2022 r. w sprawie wniesionej skargi, a także wziął pod uwagę materiały legislacyjne dotyczące podejmowanej uchwały na sesji 21 września 2021 r. podczas, której podjęto zaskarżoną uchwałę.

Jak wynika z zapisu transmisji sesji dotyczącej zaskarżonej uchwały (zapis 205- 234) dyskusja dotyczyła trzech kwestii, stanowiących zmiany w Statucie, tj. :

- Komisji skarg, wniosków i petycji oraz procedury rozpatrywania wniosków mieszkańców przez Radę Gminy (Przewodnicząc Rady podkreślił, że każdy wniosek musi zakończyć się uchwałą),

- wniosków Komisji Rady Gminy kierowanych do wójta i odpowiedzi udzielanych przez wójta na ww. wnioski (wskazywano, że często wnioski te pozostawały bez odpowiedzi);

- zmiany w Regulaminie honorowych tytułów Gminy Zawoja dotyczącej przyznawania nagrody pieniężnej.

Referując proponowane zmiany statutu Przewodniczący Rady wskazywał, że o ile wnioski mieszkańców gminy kończą się podejmowaną uchwałą Rady w przedmiocie tego wniosku, a sama sesja jest jawna (jest transmitowana) to już wnioski poszczególnych komisji kierowane do wójta nie zawsze kończą się odpowiedzią wójta jaki był dalszy los załatwiania sprawy skierowanej przez komisję.

Radca prawny gminy miała negatywne zdanie (zakwestionowała) brzmienie § 31 i § 72 Statutu. Wyjaśniała, że są przepisy te są nieprawidłowo sformułowane, gdyż wskazują na to, że wójt musi nie tylko rozpatrzyć ale w zasadzie jest zobowiązany zrealizować wniosek (zastrzeżenie budziło sformułowanie "realizacja wniosku rady gminy"). Jej zdaniem te przepisy mogły być zakwestionowane przez organ nadzoru lub sąd administracyjny.

Przewodniczący Rady Gminy nie zgodził się z tymi zastrzeżeniami, stwierdził, że ewentualnie kiedyś w przyszłości zostaną wprowadzone zmiany lub przepis zostanie doprecyzowany. Uchwała została przyjęta w zaproponowanym brzemieniu.

W przedstawionym przez Przewodniczącego Rady Gminy ww. Stanowisku 2/2022 Rada Gminy argumentowała, że § 31 pkt 4 Statutu nie był niezgodny z art. 28aa u.s.g ponieważ "informacja o stopniu realizacji wniosków komisji rady nie przeszkadza wójtowi w opracowaniu raportu o stanie gminy". Zdaniem Rady kwestię tę regulował natomiast art. 244 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę.

Odnosząc się tego typu argumentacji Sąd podkreśla, że generalnie zgodnie z art. 21 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (ust.1). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (ust. 3). W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu.

Zasadniczo więc prace komisji mogą kończyć się wnioskami, ale tryb przewidziany przez ustawodawcę zakłada, że wnioski komisji przekazywane są radzie gminy, a ta (jako ustawowy organ gminy zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 1 u.s.g.) może podjąć odpowiednią uchwałę. Rację miał więc organ nadzoru, że komisje rady są jedynie "wewnętrznymi organami pomocniczymi" rady, a nie samą radą. Teoretycznie bowiem ostateczny wniosek (czy też uchwała) rady gminy w przedmiocie sprawy pierwotnie procedowanej przez konkretną komisję może się zakończyć odmiennym stanowiskiem (z uwagi na wyniki głosowania wszystkich radnych) niż pierwotnie proponowany wniosek poszczególnej komisji rady. Niemniej jednak nawet i w tym przypadku ustawa nie zobowiązuje wójta do konkretnego działania. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach (podkr. Sądu) działania wójta oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Uprawnienia rady do stanowienia "o kierunkach" działania wójta nie można utożsamiać z zobowiązywaniem organu do "realizacji" wniosków rady gminy, a tym bardziej realizacji wniosków komisji rady. Zgodnie ze słownikową definicją "realizacja" oznacza: "wprowadzenie czegoś w życie, zastosowanie w praktyce" (słownik internetowy PWN), co w praktyce stawia nacisk na wprowadzenie w życie przez organ wykonawczy (tu: wójta Gminy Zawoja) rozwiązania merytorycznego zawartego we wniosku komisji rady. W ww. Stanowisku Nr 1/2022 Rada Gminy odnosiła się jedynie do definicji słownikowej "wniosku" pomijając, że w samym cytowanym przez nią zapisie §72 ust. 3 pkt 3 Statutu wskazuje się, że obowiązkiem wójta jest "rozpatrywanie i realizacja wniosków komisji Rady". Skoro więc w samym przepisie Statutu jest mowa o "obowiązku" i "realizacji" wniosków komisji rady, to podkreślanie przez organ, że samo słowo "wniosek" może oznaczać jedynie prośbę w ocenie Sądu nie usprawiedliwia twierdzeń organu o bezzasadności skargi.

Z tych to powodów Sąd uznał zarzuty organu nadzoru za uzasadnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że podejmowana na podstawie ww. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa (rady gminy, a nie komisji rady) może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może więc zobowiązywać organu wykonawczego do realizacji uchwały tj. zastosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (wyrok NSA z 19 września 2017 r., II GSK 3514/15).

Sąd ma świadomość, że być może pierwotnym założeniem proponowanych zmian były problemy komunikacyjne pomiędzy radą i jej komisjami, a wójtem. Niemniej jednak akty prawa stanowionego (w tym uchwały rady gminy) powinny być na tyle precyzyjne, aby nie budzić wątpliwości co do sposobu ich rozumienia, a w konsekwencji wykonywania i egzekwowania prawa. Sąd zgadza się z podstawowym zastrzeżeniem organu nadzoru, że sformułowanie "realizację wniosków komisji Rady" naruszyło art. 30 ust.1 i ust. 3 u.s.g.

Powołany natomiast w ww. Stanowisku 1/2022 art. 244 § 2 k.p.a. w ogóle nie może być stosowany do wewnętrznych stosunków pomiędzy wójtem, a radą gminy lub jej komisjami. Wskazany przez Radę Gminy art. 244 §2 k.p.a jest częścią regulacji postępowania w przedmiocie skarg i wniosków, gdzie wnioskodawcą jest uprawniona do tego przez przepisy osoba. Skoro komisja rady, jak już Sąd uzasadniał powyżej, w ogóle nie może skutecznie wnioskować, aby wójt "zrealizował" czy też "załatwił" jakiś jej wniosek to przepis ten w ogóle nie może być stosowany.

Zgodnie z ogólną zasadą konstytucyjną (art. 7 – zasada legalizmu; praworządności) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w praktyce, że kompetencje do działania organów muszą zostać wskazane w przepisie prawa. Nie domniemuje się więc kompetencji i ich zakresu w przypadku organów władzy publicznej i nie wywodzi się ich jedynie z faktu braku zakazu jakiegoś działania. Innymi słowy, jest to odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, gdzie dozwolone jest to co nie jest zakazane.

W doktrynie wręcz podkreśla się, że dla organów stanowiących prawo, w szczególności dla parlamentu, ale i też dla organu stanowiącego prawo miejscowe (tu: dodane przez Sąd) z zasady legalizmu wynika obowiązek tworzenia podstaw prawnych dla działania organów władzy publicznej i wyznaczania granic dla tego działania. Dla organów stosujących prawo art. 7 Konstytucji RP rodzi obowiązek działania tylko wówczas, gdy zaktualizują się (tzn. że w ogóle będą istniały – tu: dodane przez Sąd) przesłanki wskazane w podstawie prawnej. Zasada legalizmu stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Nie jest przy tym skierowana do obywateli, ale do organów władzy publicznej (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, art. 7).

W ocenie Sądu jeżeli głównym problemem jest brak udzielania w ogóle przez wójta odpowiedzi na wnioski i postulaty komisji czy też rady gminy to po pierwsze nic nie stoi na przeszkodzie, aby poszczególne komisje czy też sama rada monitorowała czy wójt w ogóle oddzielił odpowiedzi na konkretne wnioski, zapytania itp. i w jakim czasie. Nie ma więc przeszkód aby ewentualne problemy komunikacyjne pomiędzy wójtem, a radą lub jej komisjami, były przedmiotem debaty przy rozpatrywaniu raportu o stanie gminy i udzielaniu absolutorium wójtowi.

Zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 1-5 u.s.g wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust.1). Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 3). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5).

W ww. Stanowisku Nr 1/2022 Rada Gminy wskazywała, że radni gminy posiadają uprawnienia do składania wniosków, interpelacji i zapytań do wójta. Sąd zauważa jednak, że art. 24 ust. 3 u.s.g. daje radnym uprawnienie do składania do wójta w sprawach dotyczących gminy interpelacji i zapytań, a nie "wniosków" o konkretne załatwienie sprawy. Oczywiście, nie stoi na przeszkodzie, aby radny składał indywidualny wniosek jako obywatel, mieszkaniec danej gminy (por. wyrok WSA w Gdański z 5 czerwca 2019 r., II SAB/Gd 34/19). Niemniej jednak, wbrew sugestiom Rady Gminy, zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy statutu dotyczyły wniosków komisji, a nie poszczególnych radnych co wynika wprost z brzmienia tych przepisów. Zakwestionowany bowiem § 31 pkt 4 Statutu brzmiał: "informacja Wójta o stopniu realizacji wniosków komisji Rady Gminy", a § 72 ust. 3 pkt 3: "rozpatrywanie i realizacja wniosków komisji Rady".

Naruszenie podstawowych zasad legalizmu i praworządności w prawie miejscowym poprzez rozszerzenie kompetencji w sposób nieprzewidziany w ustawie stanowi istotne naruszenie prawa i daje postawę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zapisów zgodnie z art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a". Sąd stwierdzając nieważność wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych statutu kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że najmniejszą częścią, o jakiej mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest samodzielna myśl wyrażona w uchwale, co sprowadza się do jednostki redakcyjnej i unieważnienie części uchwały oznaczać może najmniej unieważnienie właśnie jednostki redakcyjnej. Art. 147 § 1 p.p.s.a. nie daje podstawy do unieważnienia części jednostki redakcyjnej, zatem nie daje możliwości unieważnienia wyrazu (por. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., III FSK 4359/21)

Sąd uwzględniając skargę organu nadzoru nie zasądził przy tym kosztów postępowania. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z 26 listopada 2008 r., II SA/Ol 571/08 zgodnie z art. 91 u.s.g organ nadzoru mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Skoro tego nie zrobił to zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru mógł jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Odnosząc się więc do kwestii żądania zwrotu kosztów postępowania sądowego, to jak już wskazano wyżej w art. 200 p.p.s.a. należą się one skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności jeżeli są niezbędne do celowego dochodzenia praw. W ocenie Sądu koszty zastępstwa procesowego skarżącego organu nadzoru nie mają takiego charakteru. Należy bowiem wskazać, że postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem szczególnym. Wprawdzie toczy się ono w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie należy zapominać o istotnych odrębnościach tego postępowania i szczególnej roli organu nadzoru jako skarżącego. Podkreślić należy bowiem, iż wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (art. 93 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 1994 r. I SA 1706/94, ONSA z 1995 r. Nr 3 poz. 144). Nie można stracić z pola uwagi podstawowej kwestii, że w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia to właśnie organ nadzoru ma obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem poprzez podjęcie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego - art. 91 ust. 3 tej ustawy. Wniesienie skargi do sądu jest dopuszczalne dopiero wówczas, gdy organ nadzoru nie zachowa terminu do wyeliminowania wadliwej uchwały lub zarządzenia we własnym zakresie. Nawet zatem wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika - jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących - z istnienia naruszenia interesu prawnego takiego skarżącego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z treści art. 93 ust. 1 u.s.g., który takie uprawnienie przyznaje organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Wskazać zaś należy, że z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.

Wskazać ponadto należy, że w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień w określonym terminie można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę przepisy zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie pełnomocniczki skarżącego organu nie znajduje uzasadnienia.