Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1548/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Instytutu [...] - Państwowego Instytutu Badawczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 447/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] Instytutu [...] - Państwowego Instytutu Badawczego w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. zwróciło się do [...] Instytutu [...] o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji, danych dotyczących badań prowadzonych przez Instytut na Zalewie Wiślanym. Wnioskodawca określił, że interesuje go temat badań, podmiot finansujący, osoba kierująca badaniami i okres realizacji badań. Zażądał także udostępnienia wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012 i zawartymi na rok 2013 na Zalewie Wiślanym. Określił, że w rejestrze powinny znajdować się rubryki: data zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, podmiot zawierający umowę, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz jej wartość.

W odpowiedzi na wniosek [...] Instytut [...] – Państwowy Instytut Badawczy w G. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. udostępnił wnioskodawcy dane dotyczące realizowanych i przewidzianych do realizacji przez Instytut w 2013 r. badań na Zalewie Wiślanym wskazując m.in. tematykę badań, źródło finansowania, okres realizacji badań oraz osobę prowadzącą. Jednocześnie wyjaśniono, że na dzień udzielania informacji nie zawarto i nie planuje się zawarcia żadnych umów z jednostkami rybackimi lub innymi podmiotami na prowadzenie lub pomoc w realizacji połowów badawczych w roku 2013 na Zalewie Wiślanym.

Decyzją z tej samej daty, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926), Dyrektor Instytutu odmówił udzielenia informacji w zakresie "wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (nie będącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012". W uzasadnieniu wyjaśnił, że żadna z osób – armatorów jednostek rybackich – nie upoważniła [...] Instytutu [...] do udostępnienia swoich danych. W związku z tym, ze względu na dobra osób biorących udział w badaniach, w tym ochronę danych osobowych i prawo do prywatności odmówiono udzielenia informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie [...] zarzuciło, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Instytutu [...] w G. pominął wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. wydany w sprawie sygn. akt I CSK 190/12, a dotyczący jawności wynagrodzeń płaconych ze środków publicznych.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor [...] Instytutu [...] – Państwowego Instytutu Badawczego w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku w części dotyczącej ujawnienia danych indywidualizujących podmioty, z którymi zostały zawarte umowy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor dodatkowo ujawnił, że w dniu 1 kwietnia 2012 r. [...] Instytut Badawczy zawarł jedną umowę o wartości 15 000 zł netto, obowiązującą od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. na obsługę połowów badawczych węgorza (temat badawczy: Monitoring efektów wdrażania Polskiego Planu Gospodarowania Zasobami Węgorza) oraz w dniu 1 kwietnia 2012 r. zawarł cztery umowy, każda z innym podmiotem, o łącznej wartości 18 000 zł netto obowiązujące od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. na obsługę połowów badawczych – inwentaryzacja ichtiofauny (temat badawczy: Inwentaryzacja ichtiofauny Zalewu Wiślanego wraz z Zatoką Elbląską).

Uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanych danych podtrzymano stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Instytutu stwierdził, że powołany wyrok Sądu Najwyższego odnosił się do innych okoliczności sprawy, w szczególności chodziło w nim o udostępnienie informacji publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Instytut badawczy nie jest organem władzy publicznej i podmioty, które nawiązują z nim współpracę, mogą oczekiwać zachowania poufności w zakresie ich danych personalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. wniosło o uchylenie obu rozstrzygnięć Dyrektora [...] Instytutu [...] – Państwowego Instytutu Badawczego w G. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisu art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się ze stronami umowy zawartej przez Państwowy Instytut Badawczy. Podniosło nadto zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Instytutu [...] – Państwowego Instytutu Badawczego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Argumentował, że podmioty, z którymi [...] Instytut [...] zawarł umowy cywilnoprawne, nie są osobami publicznymi, a osobami fizycznymi – armatorami łodzi rybackich. Przedmiotem umów było świadczenie usług w zakresie pomocy przy realizacji połowów badawczych na potrzeby badań prowadzonych przez pracowników Instytutu na zlecenie podmiotów zewnętrznych (na rzecz których następnie wyniki tych badań zostały przekazane łącznie z majątkowymi prawami autorskimi). Usługi armatorów łodzi rybackich (wyłącznie osób fizycznych) miały zatem charakter "pomocniczo – techniczny", nie polegały na realizowaniu zadań o charakterze publicznym, zwłaszcza mających na celu zaspokajanie potrzeb ludności. Umowy te nie były zawierane w trybie ustawy Prawo o zamówieniach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 447/13, uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszały art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził, że Dyrektor [...] Instytutu [...] – Państwowego Instytutu [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż Instytut jest państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 4 ) przy wykorzystywaniu środków publicznych pochodzących z budżetu państwa, a tym samym może być zobligowany do udzielenia informacji publicznej.

Jak wskazał WSA, analiza regulacji odnoszących się do działalności [...] Instytutu Badawczego pozwala zakwalifikować go jako państwowy instytut badawczy będący jednostką naukową w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) i prowadzący swoją działalność statutową w oparciu o przekazywane mu z budżetu państwa środki finansowe. Jest państwową jednostką organizacyjną wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym wykorzystującą środki publiczne i wykonującą zadania publiczne z zakresu nauki określone w ustawie.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami prywatnymi na prowadzenie badań na Zalewie Wiślanym mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu realizowania przez Instytut swoich zadań ustawowych, czyli prowadzenia działalności badawczej w zakresie rybołówstwa morskiego oraz sposobu ich finansowania, czyli dysponowania środkami publicznymi.

Z powyższego wynikało, w ocenie WSA, że – po pierwsze – wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i – po drugie – Instytut jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Sąd pierwszej instancji rozważył też, czy zasadna jest odmowa informacji w zakresie ujawnienia podmiotów z którymi Instytut zawarł umowy na obsługę połowów badawczych. Analizując to zagadnienie wskazał, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności. Dane osobowe takie jakie imię i nazwisko należą do sfery prywatnej i dodatkowo są chronione przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ustawa ta jednak nie ma charakteru szczególnego w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie można przyjąć, że ma pierwszeństwo. Obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej takiej sprawie gdy dochodzi do kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych konieczne staje się wyważenie, któremu z tych praw przyznać większą wagę i z jakich względów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy priorytet należało przyznać prawu do informacji publicznej i to ze względów, na które wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego przez strony wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12 (Lex nr 1283743). Sąd Najwyższy zwrócił w nim uwagę, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych z podmiotem publicznym, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Teza tego wyroku, że ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, znajdywała, w ocenie WSA, odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ma znaczenia, że ów wyrok odnosił się do jednostki samorządu terytorialnego, a nie instytutu badawczego. Sens tego orzeczenia dotyczył umowy cywilnoprawnej w której po jednej stronie występuje podmiot publiczny (realizujący zadania publiczne, finansowany ze środków publicznych), a po drugiej osoba fizyczna korzystająca z prawa do prywatności i ochrony swoich danych osobowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, osoba fizyczna zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności. Zdaniem WSA należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym, osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Imię i nazwisko zasadniczo należy do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach staje się "sprawą publiczną". W ocenie Sądu pierwszej instancji, ma to mieć miejsce wówczas gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych. Zdaniem WSA było w sprawie bez znaczenia, że umowy cywilnoprawne zawarte przez Instytut, których ujawnienia w pełnym zakresie żąda skarżący, mają charakter jedynie "pomocniczo-techniczny" w realizacji zadań Instytutu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Instytut [...] – Państwowy Instytut Badawczy, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej postawiono ww. orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 7 pkt 2 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez uznanie, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie posiadają charakteru szczególnego względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że prawo do informacji publicznej – w zakresie żądania ujawnienia nazwisk armatorów, z którymi [...] Instytut [...] – Państwowy Instytut Badawczy podpisał umowy cywilnoprawne o udostępnienie jednostek rybackich na obsługę połowów badawczych – nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych.

Po trzecie, naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku, w zakresie uznania Instytut za działającego w okolicznościach niniejszej sprawy jako podmiot realizujący zadanie publiczne finansowane środków publicznych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, relacja między ustawą o ochronie danych osobowych a ustawą o dostępie do informacji publicznej jest relacją lex specialis do lex generalis. Zwrócono także uwagę, że gdyby armatorzy wiedzieli, że istnieje możliwość udostępnienia ich imion i nazwisk prywatnym osobom trzecim, to być może w ogóle nie zawarliby umów z Instytutem. W ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowisko WSA prowadzi do wniosku, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i ochronę jej danych osobowych – nie będzie miało nigdy zastosowania w przypadku zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych między jakimikolwiek osobami fizycznymi, a podmiotami publicznymi. Instytut zaznaczył także, że badania – których dotyczyły umowy – prowadzone były na zlecenie podmiotów zewnętrznych i przez nie finansowane. Zarazem sam Instytut nie wchodzi w zakres sektora finansów publicznych.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2859/13 zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z uwagi na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. skierowany do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę konstytucyjności szeregu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2859/13 podjęto zawieszone postępowanie, z uwagi na postanowienie TK z dnia 26 kwietnia 2017 r. o sygn. akt K 58/13 (OTK ZU 2017, seria A, poz. 33), którym Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie z ww. wniosku wobec jego cofnięcia przez wnioskodawcę pismem procesowym z dnia 12 kwietnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się w istocie do tego, czy przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych uzasadniały odmowę udostępnienia określonej w decyzji informacji, jako lex specjalis. Zwrócić zatem należy uwagę, że zagadnienie to zostało już wyjaśnione w wyroku NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12. Wskazano w nim, że "Przy rozstrzyganiu o udostępnieniu określonej informacji publicznej należy mieć na uwadze to, że w myśl art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przepisy innych ustaw, w tym ustawy o ochronie danych osobowych zawierają unormowania ograniczające prawo do informacji publicznej. Jednak to nie oznacza, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo. Obie omawiane ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej. Wobec powyższego przyjąć należy, że jeżeli organ władzy publicznej ma w świetle przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p. – obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie w konkretnej sprawie nie zachodzą ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. W szczególności gdy w grę wchodzi udzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, ograniczeniu podlega ochrona prawa do prywatności oraz danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że w świetle omawianych przepisów można przypisywać prawu do informacji publicznej większą wartość niż prawu do prywatności, statuowanemu w art. 47 Konstytucji oraz prawu do ochrony danych osobowych przewidzianemu w art. 51 Konstytucji." Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe uznać należało za niezasadny pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, gdyż jak wskazano przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie posiadają charakteru szczególnego względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

O dopuszczalności przetworzenia danych osobowych na potrzeby udostępnienia informacji publicznej rozstrzyga to, czy spełnione są ku temu przesłanki określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Do kwestii tej odnosi się drugi zarzut skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również ten zarzut nie jest usprawiedliwiony. Wbrew bowiem ocenie skarżącego kasacyjnie, prawo do informacji publicznej – w zakresie żądania ujawnienia podmiotów, z którymi [...] Instytut [...] – Państwowy Instytut Badawczy podpisał umowy cywilnoprawne o udostępnienie jednostek rybackich na obsługę połowów badawczych – nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie przyjęto, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (zob. węzłowy wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Niewątpliwie realizację przez państwowy instytut badawczy badań ze środków publicznych uznać należy za sferę publiczną. Przy tym gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa (mieniem publicznym) sama Konstytucja w jej art. 61 ust. 1 obejmuje zainteresowaniem publicznym. Mając zatem na uwadze powyższe uznać wypada, że osoba, która uzyskuje ze środków publicznych korzyść w zamian za świadczenie przez nią usług czy dóbr umożliwiających przeprowadzenie ww. badań, wpływa tym samym na sprawę publiczną tj. realizację badań przez instytut państwowy ze środków publicznych. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zatem osoba, która świadczy usługi umożliwiające realizację badań finansowanych ze środków publicznych, jest traktowana przez ustawodawcę jako osoba pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy, to tym samym każdy kto świadczy tego rodzaju usługi w zamian za korzyść pochodzącą ze środków publicznych ma świadomość, że będzie potraktowany w aspekcie tej sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako osoba pełniąca funkcję publiczną ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi. Już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje w sposób dorozumiany tym, że kontrahent godzi się na ujawnienie związanych z tą transakcją indywidualizujących go danych osobowych bądź godzi się z taką możliwością.

Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14, w którym stwierdził, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Jest to zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Jak wskazał Sąd Najwyższy w przywoływanym w sprawie wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Takie założenie ma również wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób będących beneficjentami środków publicznych (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14).

Warto zaznaczyć, że zasada jawności relewantnych danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego – jest podkreślana w obecnie jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., I OSK 2060/16; wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 2317/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 2153/14; wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 267/14 i I OSK 546/14).

W orzecznictwie istotnie akcentuje się, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze wszystko powyższe, podanie danych kontrahentów instytutu badawczego w niewielkim stopniu godzi w ich prywatność. Współpraca z instytutem badawczym nie jest wszak czymś wstydliwym, a przeciwnie – przyczyniając się do prowadzenia istotnych dla społeczeństwa badań może być oceniana jako działalność zasługująca na pozytywną społecznie ocenę. Również fakt, że dany podmiot został przez instytut wybrany jako w największym stopniu sprzyjający realizacji zadania publicznego (badań) i zasługujący na wydatkowanie w związku z tym na jego rzecz za świadczoną usługę środków publicznych – świadczy o tym podmiocie w sposób pozytywny. Z drugiej strony, jak wskazano, udostępnienie danych tych podmiotów umożliwia osobom trzecim weryfikację, czy w procesie wyłonienia kontrahenta nie doszło do nieprawidłowości. Stąd w sprawie podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że realizacja prawa jednostki do informacji przeważyła nad prawem do ochrony prywatności w oznaczonym zakresie.

Nieusprawiedliwiony okazał się także ostatni zarzut skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że Sąd pierwszej instancji niedostateczne wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną wyroku, w zakresie uznania Instytutu za działający w okolicznościach niniejszej sprawy jako podmiot realizujący zadanie publiczne finansowane ze środków publicznych. Jak bowiem wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Instytut poza podstawową działalnością może prowadzić działalność w "w związku z prowadzoną działalnością podstawową" (art. 2 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych) oraz inną działalność niż wymieniona w ust. 1-3 (art. 2 ust. 4 ustawy o instytutach badawczych). Jednocześnie Sąd ten nie wskazał zdaniem skarżącego kasacyjnie, jak rozumie środki publiczne, gdy tymczasem instytuty badawcze nie tworzą sektora finansów publicznych, nie można zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie twierdzić, że "jest finansowany ze środków publicznych", a w świetle art. 18 ust. 7 ustawy o instytutach badawczych różne są źródła przychodów instytutu badawczego. Skarżący kasacyjnie podniósł w związku z tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc przy wykonywaniu badań na rzecz podmiotów trzecich, finansowanych przez te podmioty i którym wyniki tych badań zostały przekazane z wszelkimi prawami, nie można mówić, iż Instytut realizował zadanie publiczne finansowane ze środków publicznych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżony wyrok posiada wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz znajduje oparcie w aktach sprawy wyznaczających jej granice w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał swojego twierdzenia, jakoby środki, z których sfinansowano wynagrodzenie kontrahentów objętych zaskarżoną decyzją, pochodziły w całości od podmiotów prywatnych. Żadnych sformułowań w tym zakresie nie zawarto również w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Przeciwnie, ze znajdującej się w aktach odpowiedzi [...] Instytutu Badawczego z dnia 16 kwietnia 2013 r. wynika, że badania objęte wnioskiem były finansowane m. in. z budżetu krajowego i UE, przez MRiRW, przez Instytut [...] Śródlądowego w O., jak też jako tematy statutowe [...] Instytutu Badawczego. W świetle akt sprawy uprawnione było zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że badania te – i zobowiązania wynikające z umów zawartych w realizacji tych badań – pochodziły ze środków publicznych. Determinowało to ocenę trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.