Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 12/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Rady Gminy S. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2022 r. D. D. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Rady Gminy (dalej jako: "Rada Gminy", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o treści: "W związku z możliwym wygaśnięciem mandatów radnych Rady Gminy i dotychczasowymi informacjami zwracam się z wnioskiem o udzielenie następujących informacji:

1) Jakie działania od dnia 15 listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi podjęła Komisja Rewizyjna Rady Gminy, w tym Przewodnicząca Komisji, w związku

z uchwałą Nr XXXVIII.246.2022 Rady Gminy z dnia 24 października 2022r. w sprawie zlecenia dla Komisji Rewizyjnej kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez Radną Rady Gminy W. H.? Proszę o przedstawienie skanów dokumentów potwierdzających działania Komisji, w tym Przewodniczącej Komisji. W przypadku braku działań Komisji proszę o wskazanie przyczyn bezczynności Komisji;

2) Jakie czynności podejmował Przewodniczący Rady Gminy w związku

z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. A. od dnia wpływu wniosku do dnia udzielenia informacji? Jeśli nie podejmował żadnych działań, jakie są tego przyczyny?

3) Jakie są przyczyny tego, że projekt uchwały w sprawie, o której mowa w pkt

2) nie znalazł się w porządku obrad dotychczas odbytych sesji Rady Gminy po wniesieniu wniosku?

4) P. A. wpisywał w oświadczeniach majątkowych podlegających analizie Przewodniczącego Rady Gminy, iż uzyskuje środki z tytułu umowy zlecenia

z Urzędu Gminy, wbrew postanowieniom art. 25d ustawy

o samorządzie gminnym. W związku z tym wnoszę o udostępnienie informacji, jakie działania podejmował Przewodniczący Rady Gminy w stosunku do Wójta Gminy

i Radnego P. A. w latach 2019-2022 w związku ze złamaniem tego zakazu, w szczególności czy składał wnioski o przeprowadzenie postępowania kontrolnego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do organów ścigania - proszę też o udostępnienie tych dokumentów".

W odpowiedzi z 5 stycznia 2022 r. Przewodniczący Rady Gminy wskazał: "Ad 1) sprawa kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez Radną W. H. będzie rozpatrywana na Komisji Rewizyjnej w dniu 31 stycznia 2023 r. (dokument

w załączeniu)

Ad 2) 3) w kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego P. A.

w dniu 28 grudnia 2022 r. podjęto uchwałę XLI.258.2022 w sprawie zlecenia dla Komisji Rewizyjnej kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez radnego Gminy (dokument w załączeniu). W dniu 31 stycznia 2023r. będzie rozpatrywana na Komisji Rewizyjnej.

Ad 4) Przewodniczący Rady Gminy nie podejmował działań, w tym nie składał wniosków do CBA o przeprowadzenie postępowania kontrolnego oraz zawiadomienia

o możliwości popełnienia przestępstwa do organów ścigania w związku z zawarciem przez Wójta Gminy umowy zlecenie z radnym P. A.".

W dniu 12 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rady Gminy, domagając się zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku z 14 grudnia 2022 r,. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi. Skarżący wyjaśnił, że doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że skarżony organ nie udzielił informacji:

- o tym jakie działania od dnia 15 listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi podjęła Komisja Rewizyjna Rady Gminy, w tym Przewodnicząca Komisji w związku

z uchwałą Nr XXXVIII.246.2022 Rady Gminy z dnia 24 października 2022 r. w sprawie zlecenia dla Komisji Rewizyjnej kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez Radną Rady Gminy W. H., a w przypadku braku tych działań o wskazanie przyczyn bezczynności Komisji;

- o czynnościach podejmowanych przez Przewodniczącego Rady Gminy w związku

z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. A. od dnia wpływu wniosku do dnia udzielenia informacji,

a w przypadku gdy ich nie podejmował, jakie są tego przyczyny;

- przyczynach tego, że projekt uchwały w sprawie, o której mowa w pkt 2) nie znalazł się w porządku obrad dotychczas odbytych (tj. przed 14 grudnia 2022 r.) sesji Rady Gminy po wniesieniu wniosku.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 5 stycznia 2023 r. organ udostępnił żądaną informację, odpowiadając na zadane pytania w sposób wyczerpujący. Podniósł, że żądanie udzielenia rzeczonych informacji było przedmiotem wniosku stowarzyszenia A, którego prezesem jest skarżący. Podane informacje w korelacji z uprzednią odpowiedzią stanowiły całość. Podkreślono, że za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem informacja ta została przez organ udostępniona zgodnie z intencją wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym, w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan ewentualnego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu co do zasady ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności, która może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji żądanej treści w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji; pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji; względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 92/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W rozpatrywanym przypadku organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 14 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący uważa, że organ dokonał częściowego udostępnienia informacji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Organ podał bowiem, zgodnie z żądaniem, jakie konkretne działania podjęto

w sprawie wniosków skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnych

W. H. i P. A. W tym zakresie organ wyjaśnił w piśmie z 5 stycznia

2023 r., że sprawa kontroli legalności sprawowania mandatu przez radną W. H. będzie rozpatrywana na Komisji Rewizyjnej w dniu 31 stycznia 2023 r. Na dowód organ załączył zawiadomienie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej z 5 stycznia 2023 r.

o posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, zaplanowanym na dzień 31 stycznia 2023 r.,

na którym miano się zapoznać z wnioskiem skarżącego o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej W. H., przekazanego do Komisji uchwałą Rady Gminy nr XXXVIII.246.2022 z dnia 24 października 2022 r. Organ udokumentował też, że uchwałą nr XLI.258.2022 z 28 grudnia 2022 r. zlecono Komisji Rewizyjnej kontrolę w zakresie sprawowania mandatu przez P. A. i Komisja Rewizyjna zajmie się tą sprawą na posiedzeniu w dniu 31 stycznia 2023 r. Wyjaśnienia organu co do podejmowanych działań - na dzień udzielenia odpowiedzi - należy uznać za wyczerpujące. Nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości i kompletności podanych informacji. Nie wiadomo o jakie inne działania mogłoby chodzić skarżącemu, które organ miałby wskazać. Skarżący we wniosku domagał się ogólnie wyjaśnień

i udostępnienia nieskonkretyzowanych dokumentów. Adekwatnie do wniosku organ wskazał na działania mające charakter publiczny, gdyż w trybie u.d.i.p można żądać tylko informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy

i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty

w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Takiego charakteru nie mają co do zasady dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają

o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku

z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r.,

I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15, publ w CBOSA).

Dodatkowo wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden

z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca

i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt

I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne

w CBOSA). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając przedstawione rozumienie informacji publicznej, nie jest możliwe domaganie się od organu wskazania działań, które miały charakter wewnętrzny, czy też w ogóle nie przybrały postaci w formie zmaterializowanego dokumentu. Dotyczy to również żądania podania przyczyn zarzucanej bezczynności w rozpatrzeniu wniosków

o stwierdzenie wygaśnięcia mandatów wymienionych radnych. Zauważyć trzeba, że

w granicach niniejszej sprawy nie mieści się ocena, czy rzeczywiście zaistniała w tym zakresie bezczynność. Niemniej jednak w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe w ogóle domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań. Informacja taka nie dotyczy co do zasady sfery faktów.

Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.