Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e,151a,155
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po ponownym rozpatrzeniu w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 181/21, odwołania P. L. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z dz. nr [...] (wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego) na terenie położonym przy ul. [...] w T. (dz. nr [...], obr. 50), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności sprawy.

Prezydent Miasta T., po rozpatrzeniu wniosku Państwa M. i M. D., decyzją z [...] września 2020r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji P. L. zarzucił wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz błąd co do ustalenia parametrów wysokości planowanej zabudowy.

Decyzją z [...] grudnia 2020r. znak: [...] SKO w T. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, co dalej argumentowano. Od powyższej decyzji organu odwoławczego sprzeciw do WSA w Bydgoszczy wniósł P. L.. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu strony WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 13 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Bd 181/21 uchylił zaskarżoną decyzję tut. Kolegium z [...] grudnia 2020r. W uzasadnieniu Sąd generalnie wskazał, że organ odwoławczy nie wykazał w sposób dostateczny przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020r. Koniecznym stało się zatem ponowne rozpatrzenie przez Kolegium odwołania P. L. od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020r.

Kolegium powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. W sytuacji, gdy w sprawie spełnione są warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Z kolei nie spełnienie warunków wynikających z przepisów prawa oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Podstawę do analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy. Określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy Kolegium zważyło, że na obecnym etapie postępowania odwołanie zasługuje na uwzględnienie, a sama sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. W decyzji Prezydenta orzeczono o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z dz. nr [...] (wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego)" na terenie położonym przy ul. [...] w T. (dz. nr [...], obr. 50). Kolegium zwróciło uwagę na znaczenie uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności określenia w decyzji ustalającej dopuszczalność lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Przedmiotem odniesienia dla tego rodzaju uzasadnienia jest zastany w obszarze objętym analizą ład przestrzenno-architektoniczny oraz możliwości zachowania jego kontynuacji w świetle cech i uwarunkowań zabudowy działek sąsiednich w sensie urbanistycznym.

Kolegium stwierdziło, że w analizie sporządzonej w okolicznościach stanu faktycznego sprawy brak jest ustaleń i rozważań organu I instancji na temat występowania zabudowy na granicach poszczególnych działek, w kontekście ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym. W skarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego jednoznaczne orzeczenie w sentencji decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji na granicy działek wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało jako dopuszczalne określenie w decyzji o warunkach zabudowy ustalenie, że projektowany budynek będzie mógł być usytuowany przy granicy. Lokalizacja budynku przy granicy działki, na etapie wydania tej decyzji powinna zostać jednak w sposób szczegółowy uzasadniona, a przede wszystkim w komparycji decyzji nie powinny być użyte wyraziste określenia, przy użyciu których organ planistyczny decyduje, w sposób stanowczy, o lokalizacji budynku ściśle po granicy z działką sąsiednią. Taki sposób lokalizacji nie będzie mógł być zweryfikowany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Weryfikacja taka byłaby możliwa w przypadku ustalenia lokalizacji w pobliżu granicy, a nie w przypadku precyzyjnego wskazania położenia planowanego budynku w granicy działki. Zauważono także, że lokalizacja w granicy działki jest możliwa, po pierwsze, wówczas, gdy taka lokalizacja jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym, po wtóre, gdy taka lokalizacja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji w sposób stanowczy usytuował przedmiotowy budynek mieszkalny na granicy z sąsiednią działką. Decyzja o warunkach zabudowy powinna jedynie, jeśli wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazywać dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, pozostawiając je ocenie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś w istocie przesądzać jego treść poprzez precyzyjne wskazanie położenia planowanego budynku. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiadującą stanowi decyzję określającą dopuszczalny sposób zagospodarowania działki budowlanej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady kształtowania gospodarki przestrzennej i ładu urbanistycznego. Wydanie takiej decyzji nie zwalnia jednak organów administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego (w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce) z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Kolegium podkreśliło, że decyzję wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu), co oznacza, że organ prowadząc postępowanie w sprawie związany jest przedmiotem tj. rodzajem inwestycji, określonym we wniosku inwestora. Celem postępowania jest ustalenie na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy czy zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku może być realizowane na wskazanym terenie. Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Kolegium wskazało, że złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony.

W ocenie Kolegium z treści wyników analizy stanowiących załącznik do skarżonej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020r. wynika, że wnioskowano o ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 34%. Ustalono jednak, że wnioskowany wskaźnik przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego i wskaźnik ten w decyzji określono na poziomie 32%, a więc niezgodnie z wnioskiem Inwestorów. Ponadto wnioskowano o ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 10 m, podczas gdy organ I instancji ustalił ten parametr na 9,2m, a więc niezgodnie z wnioskiem. Inwestorzy zakładali także określenie górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. faktycznie wysokości budynku przy płaskim dachu) na poziomie 9m, jednakże w decyzji parametr ten ustalono w sposób niejednoznaczny poprzez nawiązanie do wysokości budynku na sąsiedniej działce nr [...]. W wynikach analizy zapisano przy tym, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr [...] wynosi 6m, a zatem należałyby uznać, że i ten parametr określono bez wniosku inwestorów. Organ II instancji podkreślił, że jeśli w wyniku przeprowadzonej analizy Organ I instancji ustalił, że na podstawie właściwych przepisów prawa w ramach ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie ma możliwości ustalenia jednego z istotnych parametrów planowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, obowiązkiem Prezydenta Miasta T. było przed wydaniem decyzji w sprawie wystąpienie do wnioskodawców z prośbą o ustosunkowanie się do poczynionych ustaleń, a w szczególności zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnego zmodyfikowania swojego wniosku. Powyższe działanie jest istotne także z tego względu, że inwestor może nie być zainteresowany realizowaniem planowanego zamierzenia w kształcie innym niż pierwotnie zakładany. Obowiązku tego nie zastępuje zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.).

Dalej Kolegium wskazało, że w skarżonej decyzji w sposób wadliwy, co do zasady, określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez nawiązanie jedynie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (bez jej określenia), na granicy z którą ma być realizowana zabudowa. Parametr ten powinien w decyzji przyjąć konkretną wartość ustaloną zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Odnosząc się do jednego z zarzutów odwołania (tj. braku wskazania przez organ I instancji działek, jakie przyjęto do analizy wraz z określeniem sposobu ich zagospodarowania) Kolegium wskazało, że przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. Zatem załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka". Kolegium stwierdziło, że w aktach organu I instancji (przy projekcie decyzji) znajduje się właściwa kompletna analiza, gdzie wskazano szczegółowo działki z obszaru analizowanego wraz z określeniem stanu ich zagospodarowania.

W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustalając lokalizację w granicy działki powinien przede wszystkim ustalić czy taka lokalizacja wpisuje się ład przestrzenny i czy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów. Organ I instancji powinien także zwrócić się do inwestorów o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności przyjęcia w decyzji odmiennych od wnioskowanych niektórych z parametrów planowanej zabudowy. W sposób prawidłowy i konkretny należy także określić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, tak by nie było wątpliwości, co do wartości tego istotnego parametru mającej powstać zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1560/14, cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaakcentowano nadto, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a., zasadnym było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

P. L., reprezentowany przez R. B., w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 181/21 uwzględniający sprzeciw od uprzedniej decyzji kasatoryjnej Kolegium strona skarżąca stwierdziła, że w takiej sytuacji nie jest możliwe ponowne wydanie takiego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jego oddalenie, wskazując, że na skutek ww. wyroku sądu ponownie rozpoznało sprawę, wskazując na dodatkowe okoliczności, które przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej w tej sprawie. Okoliczności te nie były wcześniej oceniane przez Sąd, który wydając wyrok z 13 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 181/21 odnosił się do treści i argumentów wówczas wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. w skrócie "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl przepisu art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie toczącej się na skutek sprzeciwu P. L. od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r., znak [...] wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sprzeciw podlegał oddaleniu.

Niesporne w okolicznościach sprawy pozostaje, że prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 181/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając sprzeciw skarżącego od decyzji SKO w T. z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji kasatoryjnej Kolegium w żadnym razie nie wskazywało, i nie uzasadniało okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., nie wynikał z niego także brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Z decyzji Kolegium wynikało bowiem wyłącznie jedno stwierdzone uchybienie – brak wyjaśnienia dlaczego jednoznaczne określenie w sentencji decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji na granicy działek wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Sąd stwierdził, że ten brak powinien być konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego, bowiem orzeczenie merytoryczne nie przekraczało kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Sąd uznał, że brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji tylko tej jednej okoliczności związanej z tym, czy posadowienie budynku w granicy z działką sąsiednią wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Wskazał przy tym, że w sprawie nowy budynek ma powstać po uprzedniej rozbiórce istniejącego już budynku. Okoliczność ta mogła zatem zostać wyjaśniona poprzez zwrócenie się do podmiotu wykonującego analizę o jej uzupełnienie w tym zakresie. Sąd zważył, że nie mógł być przedmiotem jego oceny w postępowaniu toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji, wobec treści art. 64e p.p.s.a. pogląd organu odwoławczego dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez ścisłe określenie, że budynek winien być posadowiony w granicy z sąsiednią działką.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przedmiot sporu pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a wnoszącym sprzeciw sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy na skutek wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzję kasacyjną wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., dopuszczalne jest ponowne wydanie przez organ odwoławczy takiej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.?

Wnoszący sprzeciw zarzuca, że jest to niedopuszczalne, bowiem narusza art. 153 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wskazało, że uwzględniło wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 181/21, w którym Sąd generalnie wskazał, że organ ten nie wykazał w sposób dostateczny przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020 r. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę i wydając obecnie kwestionowana decyzję Kolegium wskazało na dodatkowe okoliczności, które przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej, które nie były wcześniej oceniane przez sąd. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził że, decyzja uzupełniona o dodatkową argumentację, odpowiada prawu.

W ocenie Sadu rozpoznającego niniejszą sprawę, w okolicznościach faktycznych oraz prawnych przedmiotowej sprawy, jak również treści uzasadnienia ww. wyroku tutejszego Sądu stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowe. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby uznać co do zasady, jak zdaje się twierdzić strona skarżąca, że niedopuszczalne jest - po wyroku uwzględniającym sprzeciw - ponowne orzeczenie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odrębność i specyfika instytucji procesowej sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w miejsce skargi, jest oczywista (por. przepisy rozdziału IIIa art. 64a – 64e i 151a p.p.s.a.). Została ona wprowadzona do porządku prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935)

Podkreślić należy jednocześnie, że jako instytucji o szczególnych cechach i ograniczonym zakresie nie tylko rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny, ale także ograniczeniu możliwości zaskarżenia wyroku środkiem odwoławczym (art. 151 a § 3 p.p.s.a.), nie można tych przepisów interpretować rozszerzająco. Jak już wskazano ustawodawca zastrzegł, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenie w danej sprawie tego przepisu – uchyla decyzję (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie.

Zaznaczyć należy, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się zasadniczo w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1779/18, CBOSA).

Szczegółowa analiza treści uzasadnienia, wiążącego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i sąd obecnie ją rozpoznający wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 181/21, prowadzi do wniosku, że w istocie sąd uwzględnił sprzeciw z tego powodu, że z zaskarżonej uprzednio sprzeciwem decyzji kasacyjnej nie wynikało, aby jedyna wskazana jako konieczna do wyjaśnienia okoliczność, nie mogła zostać wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym. Sąd wyraził jednoznacznie stanowisko, że jedyne wskazane przez Kolegium uchybienie w decyzji I instancji polegające na niewyjaśnieniu dlaczego jednoznaczne orzeczenie w sentencji decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji na granicy działek wpisuje się w ład przestrzenny – mógł być, a ściślej rzecz biorąc powinien być konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd wskazał bowiem, że brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania tylko tej jednej okoliczności, "tym bardzie biorąc pod uwagę okoliczność, że w sprawie nowy budynek ma powstać po uprzedniej rozbiórce już istniejącego. Okoliczność ta mogła zostać wyjaśniona poprzez zwrócenie się do podmiotu wykonującego analizę o jej uzupełnienie w tym zakresie".

Podkreślenia nadto wymaga, że równie jednoznacznie wyraził w uzasadnieniu tego wyroku sąd ocenę prawną co do wąskiego ujęcia zakresu sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w postępowaniu toczącym się ze sprzeciwu. Sąd wskazał między innymi, że nie może być przedmiotem jego oceny w niniejszym postępowaniu pogląd organu odwoławczego dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ścisłe określenie, że budynek winien być posadowiony w granicy z sąsiednią działką, ponieważ nie pozwala na to cyt. wcześniej art. 64e p.p.s.a., jak również zarzuty sprzeciwu dotyczące braku rozpatrzenia przez SKO wszystkich zarzutów oraz niewskazanie organowi I instancji wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów (o czym stanowi art. 138 § 2a k.p.a.).

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że procedura administracyjna nie jest celem samym w sobie. Istotą i celem postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej), co do jej istoty (rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach obywatela) w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak również procesowego.

Wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego, gwarantujących uwzględnianie i ważenie w konkretnym postępowaniu administracyjnym często sprzecznych interesów jego stron zwrócić należy uwagę między innymi na zasadę prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Każda strona postępowania administracyjnego ma zatem możliwość zaskarżenia decyzji organu I instancji do organu odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie co do istoty i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia określonego w art. 138 k.p.a.

Oczywiście okolicznością powszechnie znaną są sytuacje, że organ odwoławczy uchylając się od swoich obowiązków ponownego rozpatrzenia sprawy, wbrew przepisom art. 136 i 138 k.p.a. nadużywając instytucji z art. 138 § 2 uchyla decyzje I instancji w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie zaistniały w danej sprawie okoliczności umożliwiające mu tego typu wyłom od zasady merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy. W celu szybszej kontroli legalności tego typu działań z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ustawodawca wprowadził właśnie instytucję sprzeciwu od decyzji, której regulacja prawa nie jest jednak doskonała.

Nie można wszakże pominąć tego, że w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy wydał decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie tylko z naruszeniem tego przepisu, lecz w istocie z poważnym naruszeniem szeregu innych przepisów prawa procesowego i materialnego, np. uchylił się od rzeczywistej i zgodnej z art. 7, art. 77 § 1, art. 107§ 3 i art. 138 k.p.a., ponownej oceny okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału, poprzestając na wytknięciu 1 uchybienia, które w jego ocenie jest wystarczające dla uchylenia się od rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji mimo, że na skutek sprzeciwu decyzja kasacyjna organu zostanie przez sąd uchylona, z oceną, że wskazane w uzasadnieniu naruszenie nie uzasadniało zastosowania tego typu rozstrzygnięcia, na skutek ponownego i tym razem rzetelnego, rozpoznania sprawy organ dojdzie do wniosku, że uprzednio nie dostrzegł lub chociażby w uzasadnieniu swej decyzji pominął szereg istotnych okoliczności faktycznych danej sprawy, które nie mogą zostać wyjaśnione jedynie na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu z podanych powodów, nie można stanowczo wykluczyć, że po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego sprzeciw, przy ponownym i zgodnym z przepisami k.p.a. rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dojdzie jednak do usprawiedliwionego okolicznościami sprawy przekonania, że poza kwestiami przesadzonymi w wyroku (w zależności oczywiście od zakresu oceny prawnej i związania), dostrzegł obecnie takie inne naruszenia przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (uwzględniając jej charakter i właściwe przepisy materialnoprawne), ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd zważył, że obowiązujące przepisy prawa, zarówno k.p.a. jak i p.p.s.a. nie wykluczają zatem kategorycznie takiej sytuacji, w której jest możliwe ponowne wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., po uchyleniu uprzedniej takiej decyzji przez sąd w postępowaniu ze sprzeciwu.

Uwzględniając okoliczności rozpoznawanej obecnie sprawy, w świetle przepisów art. 64e, art. 151a § 1 i 3 w zw. z 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., Sąd zważył, że Kolegium nie naruszyło powyższych przepisów wydając skarżoną sprzeciwem decyzję z [...] czerwca 2021 r. (znak [...]) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] września 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z dz. nr [...] (wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego) na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w T.. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r. poz. 293 ze zm. dalej "u.p.z.p."), w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy następuje, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych.

Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co równie istotne i zostało zasadnie zaakcentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wyłącznie wnioskowym, zatem wniosek inicjujący to postępowanie i jego konieczne ustawowo określone elementy wymagają pierwszorzędnej oceny i weryfikacji w szczególności organu I instancji. Organ ten nie może ani analizować ani ustalać parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dowolnie, dla jedynie ogólnikowo określonej co do rodzaju i maksymalnych parametrów potencjalnej inwestycji. Na etapie wniosku zasadnicze wskazane wyżej parametry zabudowy i kształtowania zagospodarowania danego terenu musza być przez inwestora określone na tyle jednoznacznie, aby poddawały się weryfikacji i pozwoliły organowi na ocenę czy na danym terenie zgodne z obowiązującymi przepisami i zapewnienia ładu przestrzennego będzie posadowienie danego zamierzenia o konkretnych gabarytach. Przykładowo nie jest możliwe dokonanie oceny tego czy planowany budynek mieszkalny jednorodzinny spełni warunek wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w sytuacji gdy wnioskodawca nie określi wprost zasadniczych parametrów tego budynku jak jego długość i szerokość. Nie spełnia z pewnością tego warunku określenie szerokości elewacji frontowej "max 10m". Także określenie w decyzji ustalające warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego "szerokość elewacji frontowej budynku: maksymalnie 9,2m" nie odpowiada prawu. Oznacza bowiem całkowicie dowolną wielkość mieszcząca się w tej granicy, a trudno byłoby uznać, że tak dowolnie określone kryteria zabudowy wpiszą się w zastany na danym terenie ład przestrzenny. Przy czym ewentualne rozważania w analizie nie uzupełniają tak dowolnego kryterium. Dla inwestora, stron postępowania innych organów wiążąca jest treść decyzji i ustalone w niej warunki.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Powyższych warunków z pewnością nie spełnia wniosek inwestorów z [...] czerwca 2020 r. skutkujący wydaniem przez Prezydenta Miasta T. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] września 2020 r.

Wniosek zalegający w aktach nie wskazuje, że obejmuje rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], nie wynika z niego czy inwestycja ma obejmować w istocie odbudowę, rozbudowę, wskazuje jedynie że ma to być zabudowa na granicy działki sąsiedniej nr [...], w ramach charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu wniosek określa jedynie: "2 kondygnacje nadziemne, podpiwniczenie, pow. zab. max 85m2, szer.elew. frontowej max 10m, dach płaski, wysokość bud. max 9m2, kąt nachylenia od 3 do 100," Nadto nie ma w aktach sprawy innej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionego w formie opisowej i graficznej. We wniosku nie określono w ogóle zapotrzebowania inwestycji w wodę, energię elektryczną, energię cieplną ( piec gazowy), wskazano jedynie "z istniejącego przyłącza". Nie dołączono do wniosku ani w toku postępowania żadnych umów inwestora w tym zakresie.

Dodatkowo nadmienić należy, że w aktach administracyjnych zalega pismo M. i M. M. (właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którym decyzje I instancji doręczono [...] września 2020 r.) wpływ do organu [...] października 2020 r. (zatem w terminie odwołania) informujące o nieprawidłowości dotyczącej podłączenia budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] do ich kanalizacji, na co nie wyrażają zgody. Wyrażają także obawę o stan i zachowanie własnego budynku w zabudowie bliźniaczej z planowanym do rozbiórki i budowy budynkiem mieszkalnym.

Nie można zatem ocenić na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że spełniony jest w sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., czyli, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie wynika to również z analizy.

Tymczasem ustalenia decyzji organu I instancji okazują się całkowicie dowolne, wyciąganie w wniosków ogólnikowej analizy i samodzielne wskazywanie przez organ kryteriów wielkościowych inwestycji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z akt sprawy nie wynika w istocie aby analiza była zgodna z wymogami i obejmowała wskazane w uzasadnieniu decyzji kolegium okoliczności oparte na przepisach rozporządzenia odnoszone do wartości średnich i zgodności z ładem przestrzennym wskazywanych jedynie w analizie odstępstw. Gabaryty zabudowy zostały określone w decyzji I instancji całkowicie błędnie, niejednoznacznie i niekompletnie. Ma to odniesienie zarówno do nieokreślenia konkretnie i jednoznacznie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jako "równej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...] obr. 50", jak i szerokości elewacji frontowej budynku:"maksymalnie 9,2m" i kątu nachylenia połaci dachowej (120), bez wyjaśnienia przyczyny wskazania innego niż we wniosku (3-100)

Z tych powodów częściowo wskazanych w aktualnej decyzji kasacyjnej Kolegium decyzja organu pierwszej instancji z pewnością nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Jak już wskazano, przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1828/19, LEX nr 2733702).

W konsekwencji wymienione braki wniosku i postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ wezwał inwestora do doprecyzowania wniosku i uzupełnienia wymaganej dokumentacji, następnie sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801). Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym posiada co prawda kompetencję do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), natomiast, co wielokrotnie podkreślano, analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może zaś godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na kierunek postępowania i treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Podsumowując, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okazał się zatem niezasadny.

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.