Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 693/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.M. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008r. M.J., B.M., R.W. - wspólnicy Spółki cywilnej "J" zwrócili się do Prezydenta Miasta o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- handlowo-biurowego o pow. sprzedaży do 400 m2 na działkach o nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. ([...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2-4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po kolejnym rozpatrzeniu sprawy (decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2009r. nr [...]), ustalił warunki zabudowy dla określonej w ww. wniosku inwestycji. W rozstrzygnięciu ww. decyzji organ I instancji w części "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych" określił, że:

a) projektowany budynek gabarytami i formą architektoniczną należy harmonijnie wkomponować w historyczną zabudowę, z uwzględnieniem historycznej parcelacji terenu (podział na cztery części czytelne w bryle i fasadzie),

b) bryłę należy komponować z uwzględnieniem ukształtowania terenu, ze szczególnym zwróceniem uwagi na powiązanie projektowanego obiektu z budynkiem nr 3 przy ulicy [...] oraz budynkiem nr 34 przy ul. [...],

c) obowiązująca linia zabudowy w linii przebiegającej wzdłuż granicy działek nr [...] z działką nr [...] stanowiącą pas drogowy ulicy [...] i działką nr [...],

d) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego ustaleniami decyzji - maksymalnie 70%,

e) szerokość elewacji frontowej - maksymalnie 50 m,

f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzyms wieńczący) na wysokości gzymsu budynku nr 3 przy ul. [...],

g) wysokość obiektu, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, do najwyżej położonego punktu dachu - maksymalnie 20m, z zastrzeżeniem lit. j)

h) geometria dachu - dachy strome, z kalenicą równoległą do ulicy [...], w partiach nieeksponowanych dopuszcza się dachy płaskie,

i) wysokość najwyższej kalenicy nie wyższa niż wysokość kalenicy dachu zabytkowej części budynku [...],

j) dach przewyższający budynek nr 3 przy ul. [...] należy eksponować jako stromy z pokryciem dachówką ceramiczną (od strony ulicy [...]),

k) wykończenie elewacji z zastosowaniem materiałów nawiązujących do rozwiązań stosowanych w zabudowie historycznej miasta, charakterystyczne dla tradycji regionu (tynki, okładziny ceramiczne, drewno) z dopuszczeniem materiałów współczesnych typu szkło lub stal,

l) dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnej,

ł) powierzchnia biologicznie czynna - minimum 10 % terenu objętego decyzją,

m) w zagospodarowaniu terenu zrealizować elementy małej architektury, oświetlenia, dojść do projektowanego budynku,

n) w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji;

Ponadto organ I instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji na kopii mapy zasadniczej, sporządzonej w skali 1: 500, oznaczonej jako załącznik nr 1.

W przedmiotowej decyzji organ określił również zasady dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu Prezydent podał, iż działki objęte wnioskiem stanowią teren niezabudowany, położony w obszarze istniejącej śródmiejskiej historycznej zabudowy o funkcji mieszkalno - handlowo - usługowej. Na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, usytuowane są obiekty o zróżnicowanej wysokości (od jednej do pięciu kondygnacji) oraz zróżnicowanej geometrii dachu (występują zarówno dachy płaskie jak i dachy strome). Na działce nr [...], graniczącej bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem, zlokalizowany jest czterokondygnacyjny budynek, z kalenicą równoległą do placu, ze ścianą frontową i szczytową północno - zachodnią, sytuowaną bezpośrednio przy granicy tej działki z działką nr [...], stanowiącą pas drogowy ul. [...] oraz ze ścianą szczytową południowo -wschodnią sytuowaną bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], objętą wnioskiem. Od strony południowo -wschodniej ww. budynku zlokalizowana jest wiata stalowa, a na ścianie szczytowej umieszczone są tablice reklamowe, które mogą kolidować z planowaną zabudową. Od strony północno - wschodniej teren objęty wnioskiem graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna. Wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Jednocześnie organ ustalił, że działki nr [...] stanowią własność Gminy o statusie miejskim, we współużytkowaniu wieczystym wnioskodawców, następnie działka nr [...] stanowi współwłasność wnioskodawców, a działka nr [...] stanowi własność Gminy o statusie miejskim, w administracji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, co ustalono na podstawie wykazu właścicieli i władających Wydziału Geodezji i Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta z dnia [...] marca 2008 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy teren, jak również okoliczna zabudowa zlokalizowane są w granicach zespołu urbanistycznego Miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], a stosownie do przepisów art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wymaga uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków w trybie decyzji administracyjnej. Wnioskowany teren leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego też konieczne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż 150,0 m od granic terenu objętego decyzją, tj. trzykrotnej szerokości frontów wszystkich działek objętych wnioskiem, wynoszącej 50,0 m, obszar analizowany i na nim przeprowadzono analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, z uwagi na jego znaczny obszar, wyznaczono na kopii mapy w skali 1:1000, stanowiącej wyrys z numerycznej mapy zasadniczej prowadzonej przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wykonano również dokumentację fotograficzną istniejącej zabudowy, stanowiąca materiał pomocniczy dla potrzeb przeprowadzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Organ I instancji wskazał także, że analiza ta wykazała, iż planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejących w analizowanym terenie funkcji,

a istniejąca na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowa pozwala na określenie parametrów urbanistycznych nowej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego ustaleniami decyzji wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyznaczono także obowiązującą linię zabudowy, pomiędzy frontową częścią inwestycji, a pasem drogowym, przedstawioną na załączniku graficznym. Zdaniem organu z analizy nie wynikła konieczność ustalenia linii zabudowy tylnej części planowanej zabudowy, przy czym organ zaznaczył, że w ogóle nie jest zobowiązany do ustalenia "tylnej" linii zabudowy, co wynika pośrednio z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, w którym stwierdza się, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dodatkowa wyjaśniono, że wyznaczenie "tylnej" linii zabudowy określałoby usytuowanie planowanego obiektu, skutkiem czego organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę, będąc związanym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie mógł określić innego usytuowania planowanej inwestycji, a także nie będzie mógł dokonać oceny spełnienia warunków technicznych w zakresie usytuowania planowanego obiektu wobec granic sąsiednich działek budowlanych, a także istniejących w sąsiedztwie budynków. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze objętym ochroną konserwatorską, w związku z czym - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ związany jest opinią konserwatorską i uwzględnia w ustaleniach decyzji wytyczne konserwatorskie. Istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego, takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu zostały określone na podstawie analizy urbanistycznej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa", a także z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzyms wieńczący) wyznaczono na wysokości gzymsu budynku nr 3 przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...], graniczącej z terenem inwestycji. Biorąc pod uwagę, że w sąsiedztwie występują obiekty historyczne, w których wysokość kondygnacji jest większa niż obecnie stosowana oraz, że w analizowanym obszarze występują obiekty cztero i pięciokondygnacyjne, a także mając na uwadze ukształtowanie terenu, przychylono się do wniosku inwestora w zakresie maksymalnej wysokości obiektu. Jednocześnie uwzględniono wytyczne konserwatorskie dotyczące wysokości najwyższej kalenicy.

Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyła E.M. będąca współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], przyległej do działek objętych wnioskiem stron oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. mieszkańców budynku nr 3 przy ul. [...] oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do zwiększenie emisji hałasu, do zacienienia zabudowań sąsiednich oraz do osłabienia ich posadowienia na gruncie (osuwanie fundamentów). Zdaniem odwołującej się, w decyzji m.in. nie określono miejsca posadowienia śmietników, nie uwzględniono wymogów przeciwpożarowych związanych z tak zwartą zabudową, nie określono wszystkich istotnych gabarytów planowanej inwestycji (m.in. nie wskazano ile kondygnacji może mieć planowana zabudowa), czego wymagają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie dołączono do decyzji jej załącznika w postaci analizy urbanistycznej. Ponadto odwołująca zarzuciła rażące naruszenie prawa, gdyż w dniu [...].04.2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, co uzasadniało wstrzymanie wydania skarżonej decyzji do czasu zakończenia ww. procedury.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 40 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 104, art. 107 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1, ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. a, art. 59 ust. 1, w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 ust. 2, § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a także § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 1 64, poz. 1589), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy podał, iż w decyzji zawarto ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, które muszą być uwzględnione i zachowane w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, natomiast na etapie postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane, i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też odmowy. Ponadto Kolegium podało, iż w decyzji wskazane są parametry graniczne, a ich konkretyzacja nastąpi na etapie postępowania związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy dalej poinformował, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, bowiem dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż wyznaczono również, zgodnie z ww. rozporządzeniem, takie elementy jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu (pkt 2 ppkt l lit f, g, h zarówno w pierwotnej jak i w niniejszej decyzji), a parametry te zostały określone na podstawie analizy urbanistycznej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa", z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich. Ponadto ustalenia dotyczące geometrii dachu nowej zabudowy uwzględniają wytyczne konserwatorskie, a także fakt, że w sąsiedztwie występują dachy o zróżnicowanej geometrii. Ustalona maksymalna wysokość obiektu spełnia zdaniem organu wymogi konserwatorskie, a biorąc pod uwagę, że w sąsiedztwie występują obiekty historyczne, w których wysokość kondygnacji jest większa niż obecnie stosowana oraz mając na uwadze ukształtowanie terenu przychylono się do wniosku inwestora.

E.M. złożyła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego i wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r.. Skarżąca zarzuciła organom I i II instancji rażące i prawa poprzez naruszenie dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów odrębnych tj. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu l instancji: wadliwe opracowanie analizy urbanistycznej i brak w niej uzasadnienia merytorycznego (na jakich parametrach i przesłankach organ oparł ustalone parametry planowanej zabudowy, dlaczego w analizie pominął budynki leżące najbliżej planowanej inwestycji , a przyjął jako punkt odniesienia budynki inne znacznie dalej położne - budynek [...]), wadliwe uzgodnienie z konserwatorem zabytków i brak uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak określenia funkcji dla kondygnacji podziemnej, wadliwe ustalenie stron postępowania poprzez pominiecie właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...], którzy znajdują się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obiektu (ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych, wzrost zagrożenia pożarowego z uwagi na zwiększenie intensywności zabudowy i odległość od 15 do 20 m), ominięcie aspektu społecznego - tj protestu mieszkańców sąsiednich nieruchomości wyrażonego w wielokrotnych pismach kierowanych do Prezydenta Miasta, narażenie mieszkańców budynku położonego przy [...] nr 3 do którego planowana jest dobudowa spornej inwestycji na utrudnienia związane z dojazdem do budynku (zamknięcie dojazdu , który jest niemożliwy z innej strony z uwagi na różnicę w terenie, pozbawienie pożytków z reklam umieszczonych na ścianie szczytowej budynku - dochody te wykorzystywane są na remonty i konserwację zabytkowej kamienicy), zwiększenie zagrożenia pożarowego, likwidację placyku gospodarczego na którym umieszczone są śmietniki, likwidację terenu zielonego oraz narażenie mieszkańców przyległych nieruchomości na znaczne pogorszenie warunków życia

Z kolei organowi II instancji skarżąca zarzuciła: nierzetelne rozpatrzenie odwołania, nie ustosunkowanie się do podniesionych w nim argumentów oraz dopuszczenie do obrotu prawnego wadliwej decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącej okazały się zasadne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ppsa podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Z kolei w myśl art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia

w niniejszej sprawie była decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze

utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-biurowego o pow. sprzedaży do 400 m2 na działkach o nr [...].

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jedynie, jak podaje organ, podjęta została przez Radę Miasta uchwała Nr VII/78/07 z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta i trwa procedura związana z uchwalaniem planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy). Wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy tj. w sytuacji gdy :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, Warszawa 2008, str. 491 i n.). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sadów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższych pojęć. Sąsiedztwo, w omawianym aspekcie, należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. W wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007/6/143) wskazał, iż "nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. (...) Te same reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy."

Jednym z warunków jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Spełnienie tego warunku przy uwzględnieniu wskazanego wyżej szerokiego rozumienia pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach tej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania.

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie

w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 646/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że "Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu.".

W ocenie Sądu, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy związany jest zakresem wniosku inwestora. O tym bowiem jaka jest treść żądania strony decyduje ona sama, a nie organ do którego skierowane jest jej żądanie (tak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt II SA/Go 760/07, Legalis). Wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

w skali 1:500 lub 1:1.000 (...);

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

W przypadku gdy wniosek nie zawiera ustawowo wskazanych wymogów zachodzi konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "kpa".

Z analizy akt administracyjnych wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek inwestorów z [...] marca 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów określonych powołanymi powyżej przepisami.

Jednym z wymogów wniosku jest określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej. Do wniosku inwestorzy załączyli jedynie 2 egz. aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz 2 egz. kopii mapy z naniesionym obrysem budynku w skali 1:500 (kopie nie poświadczone za zgodność z oryginałem). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wniosek nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby brak ten został skutecznie uzupełniony.

Kolejnym warunkiem koniecznym do złożenia prawidłowego wniosku jest określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy

i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

W wyroku z dnia 28 sierpnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1178/07, Legalis) orzekł, że "Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi co powinna obejmować zawarta we wniosku charakterystyka inwestycji. Charakterystyka ta jest elementem istotnym, gdyż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego między innymi decyzje o lokalizacji celu publicznego określają ład przestrzenny i wpływają na porządek urbanistyczny. Niewątpliwie każda inwestycja, w tym również inwestycja celu publicznego musi być wykonywana zgodnie z przepisami prawa, w tym

w zgodzie z określonymi dla danego rodzaju inwestycji warunkami technicznymi. Jednakże ta pozostająca poza dyskusją kwestia nie oznacza, iż wystarczającą charakterystyką inwestycji będzie wskazanie na projektowanie jej zgodnie

z przepisami określającymi warunki techniczne. Warunki techniczne określane są dla szeregu inwestycji danego typu, dotyczy to również warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec tego samo ogólne odesłanie do przepisów regulujących warunki techniczne jest niewystarczające, aby można było uznać je za charakteryzujące w sposób dostateczny planowaną inwestycję. (...) Brak we wniosku wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.". Powołane wyżej orzeczenie odnosiło się co prawda inwestycji celu publicznego, ale ww. kwestia dotyczy również decyzji o warunkach zabudowy.

Poddając analizie wniosek inwestorów w powyższym zakresie należy stwierdzić, iż nie spełnia on wymogów ustawowych. W szczególności ocenić należy jako niewystarczające stwierdzenie, że "zapotrzebowanie na energię cieplną: źródło własne zasilane energią elektryczną", gdzie w warunkach wydanych przez Energetykę Cieplną (k. 2 akt adm.) stwierdzono konieczność zasilania w ciepło projektowanego budynku z lokalnej kotłowni zlokalizowanej w budynku.

W przypadku bowiem, gdy wnioskodawcy chcieliby zasilać budynek w energię cieplną za pomocą instalacji elektrycznej, winno to być uwzględnione w warunkach wydanych przez [...] Sp. z o.o. (k. 5 akt adm.), a z uzyskanych warunków nie wynika, aby tak rzeczywiście było. Nadto wniosek nie określą planowanego przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną, cieplną

Mając na uwadze wymagania wynikające z powołanego wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, trzeba w tym miejscu powołać się na cytowany już komentarz Z. Niewiadomskiego (Z. Niewiadomski (red.), op.cit., str. 406-407), który stwierdza: "Trzeci problem, który determinuje treść wniosku, obejmuje wymóg zawarcia w nim charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2c). Przy ustalaniu tych parametrów należy, przede wszystkim, brać pod uwagę przepisy PrBud odnoszące się do norm technicznych inwestycji. Realizacja przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 PrBud, może w wielu wypadkach wymagać określenia, czy dana inwestycja może być w określonym miejscu w ogóle przeprowadzona. Przeprowadzenie jej mogłoby bowiem uniemożliwić zachowanie przepisów techniczno-budowlanych w procesie budowlanym. Prawdą jest, że warunki te są badane w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, ale określenie warunków zabudowy w decyzji, która jest dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wiążąca, nie może uniemożliwić późniejszego zastosowania norm techniczno-budowlanych"

We wniosku nie znalazły się wskazane wyżej rozważania co do tego czy przedmiotowa inwestycja może być w określonym miejscu w ogóle przeprowadzona, biorąc na przykład pod uwagę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto brak chociażby szkicu graficznego planowanej budowy, wymaganego przepisem art. 64 ust.1 pkt 2 lit b ustawy, powoduje, że niemożliwe jest stwierdzenie czy przedmiotową inwestycję można dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy już istniejącej w otoczeniu.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ wzywał o uzupełnienie wniosku, ani też że inwestor sam ten wniosek uzupełnił. Wniosek oprócz istotnych, wskazanych powyżej braków, jest zbyt ogólnikowy, np. nie wiadomo dokładnie co wynika z zapisu "przebudowa kolizji w zakresie infrastruktury zgodnie z warunkami technicznymi przebudowy". Trzeba wskazać, iż analizowany wniosek zawiera jedynie ogólny opis planowanej inwestycji, a brak części graficznej wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy winien dyskwalifikować wniosek jako wadliwy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz

2) analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem.

Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa ww. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym wymagania dotyczące:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Podkreślenia wymaga, iż w § 2 pkt 3 i 4 ustawodawca zdefiniował, iż użyte w rozporządzeniu pojęcie cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu natomiast pod pojęciem "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy (o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy) i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy.

W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka (teren) objęta zamiarem inwestycyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. (vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/Bk 677/04 -ONSAiWSA 2006/2/54).

Odnosząc powyższe uwagi do konkretnej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa, nierzetelna i nie daje pełnego, kompletnego obrazu charakterystyki cech zabudowy i zagospodarownia terenu sąsiedniego.

Bezsporna między stronami pozostaje bowiem okoliczność, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych tj. ul. [...].

Po myśli § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Treść § 7 rozporządzenia wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z powyższego wynika, że analiza ma wskazywać wyżej wymienione konkretne parametry, a ich określenie ma wynikać z tekstowej części analizy, opartej na wyliczeniach matematycznych opartych na porównaniu danych z całego obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie dołączona do decyzji organu I instancji analiza żadnych wyliczeń matematycznych nie zawiera, poza wskazaniem średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (powinno być obszaru analizowanego z uwagi na ilość działek objętych inwestycją) określonym w ww. § 5 rozporządzenia, który zgodnie z tą analizą wynosi 70%, ale nie został w żaden sposób uzasadniony sposób przyjęcia takiego wskaźnika.

Nadto nie można pominąć zasadnego zarzutu skargi, iż ani z analizy ani też

z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika sposób ustalenia linii zabudowy na wnioskowanych działkach, który również winien być ustalony

w sposób uregulowany w ww. rozporządzeniu (§ 4). Nie spełnia również w ocenie Sądu wymogów określonych przepisami powszechnie obowiązującymi określenie wysokości kalenicy projektowanego obiektu jako: "nie wyższa niż wysokość kalenicy dachu zabytkowej części budynku [...]". Wysokość ta winna być określona konkretnie, indywidualnie a nadto winna być określona na podstawie analizy parametrów zabudowy na sąsiednich działkach (§ 7 i §8 rozporządzenia). Nie sposób również ocenić z jakich przyczyn organ odstąpił od określenia konkretnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a poprzestał na odniesieniu się jedynie do jednego obiektu "wysokości gzymsu budynku nr 3 przy ul. [...]"

Podsumowując tą część rozważań należy stwierdzić, iż zarówno brak analizy, jak i analiza nie spełniająca warunków ustawowych oraz określonych omawianym powyżej rozporządzeniem, skutkuje wadliwością samej decyzji o warunkach zabudowy, jako że analiza ta stanowi jej integralną część. Zgodnie bowiem

z § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie analiza nie spełnia wymogów umożliwiających dokonanie przez organ ustalenia parametrów dla nowej zabudowy opartych na wszechstronnej i kompleksowej analizie zabudowy istniejącej, tym samym wymyka się spod oceny stron postępowania administracyjnego, jak również Sądu.

Mając na uwadze powyższe wskazać przyjdzie, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wielu z przedstawionych wyżej zasad, zarówno w toku postępowania, w tym postępowania kontrolnego, jak

i przy rozstrzyganiu sprawy.

Trzeba mieć na uwadze, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, co z kolei determinuje postępowanie organu do określenia konkretnych, a nie dowolnych granic, w których może "poruszać się" inwestor. Z powyższych przyczyn Sąd zważył, iż organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, rozstrzygając sprawę przedwcześnie pomimo, iż jej stan faktyczny nie został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący, nie wyjaśniono istotnych i nader spornych w okolicznościach tej sprawy wątpliwości. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż wadliwa w takim stopniu decyzja Prezydenta Miasta winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. W konsekwencji w ramach sądowej kontroli legalności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyleniu podlega decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, iż nie można uznać za zasadne i podlegające ochronie prawnej w trybie administracyjnoprawnym oczekiwania skarżącej, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie będzie mógł czynić użytku ze swego prawa własności, także w postaci jego zabudowy. W świetle obowiązujących przepisów prawa nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy potencjalne utrudnienie związane z dotychczasowym dojazdem do budynku sąsiedniego, pozbawienie pożytków z reklam umieszczonych na ścianie szczytowej budynku. Skarżąca domaga się w ten sposób ochrony interesów faktycznych swoich i innych osób. Zdaje się przy tym pomijać okoliczność, iż zamieszkuje w centrum dużego miasta, w terenie zabudowanym, który ma określoną infrastrukturę i podlega rozbudowie, w myśl obowiązujących przepisów. Oznacza to, iż o ile inwestor zgodnie z przepisami prawa przystąpi do inwestycji polegającej na zabudowie działki sąsiedniej w obiekt o funkcji i parametrach stanowiących kontynuację istniejącej zabudowy, to wobec braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest on uprawniony do realizacji takiej inwestycji nawet wbrew woli skarżącej i innych stron postępowania. Nadto podkreślenia wymaga, iż skarżąca w niniejszym postępowaniu występuje jako strona opierając się na indywidualnym interesie prawnym, nie przedstawiła pełnomocnictwa do reprezentowania innych osób (właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...]), nie jest zatem legitymowana do reprezentowania ich interesów w niniejszym postępowaniu. Jeżeli natomiast osoby trzecie, które posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zostały pozbawione możliwości udziału w nim, winny dochodzić swych praw przed właściwym organem w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia lub trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W szczególności zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji publicznej winien, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, uzupełnić w podanym zakresie postępowanie dowodowe, przeprowadzić w niezbędnym zakresie procedurę

w sprawie wniosku uzupełnienia braków formalnych wniosku wspólników Spółki cywilnej "J" o ustalenie warunków zabudowy, dokonać szczegółowej, wnikliwej i dostatecznie uzasadnionej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym analizowanym obszarze, następnie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy i prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Nadto należy zwrócić uwagę, iż w przypadku istotnych zmian w uprzednim projekcie decyzji, przy ponownym kreowaniu projektu decyzji organ winien powtórzyć uzgodnienia odnośnie nowego projektu z właściwymi organami.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 2 kpa tj. przepis dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tymczasem organ orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, na co również wskazuje treść uzasadnienia decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Takiej wady zaskarżonej decyzji nie można jednak uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.