Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 391/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 4 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych projektu decyzji 1/ uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 21 zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz E. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 106 § 5 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 196 ust. 1 i ust. 14 oraz art. 240 ust. 4 pkt 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miejskiego w Wojniczu z dnia 14 listopada 2019 r. odmówił uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa przejazdu przez wał rzeki Dunajec na działkach nr [...] w miejscowości S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że załączona do wniosku decyzja z dnia 16 listopada 2018 r. wydana przez Likwidatora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych zmieniająca decyzję z dnia 28 grudnia 2016 r. wydaną przez Marszałka Województwa Małopolskiego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym PGW WP wstąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16.11.2018 r. W tej sprawie zmianie uległ stan prawny, ponieważ w związku z wejściem w życie z dniem 1.01.2018 r. nowej ustawy Prawo wodne, zmianie uległ termin po upływie którego decyzja wygasa. Ponadto w decyzji zmieniającej dokonano zmiany numerów działek objętych inwestycją. Wobec tego decyzja nie mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a.

Na to postanowienie zażalenie złożył E. W. domagając się jego uchylenia.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji Burmistrza Wojnicza ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa przejazdu przez wał rzeki Dunajec na działkach nr: [...] w miejscowości S." w zakresie w zakresie melioracji wodnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z załącznika mapowego dołączonego do projektu decyzji oraz ewidencji urządzeń melioracyjnych, w obszarze objętym wnioskiem nie ma urządzeń melioracyjnych. Wobec braku przedmiotu będącego zakresem uzgodnienia powinna nastąpić odmowa uzgodnienia projektu decyzji, jednak uzasadnieniem odmowy powinien być brak urządzeń melioracyjnych. Formalną przesłanką odmowy uzgodnienia projektu decyzji jest jego bezprzedmiotowość. Argumentacja organu l instancji przytoczona w uzasadnieniu skarżonego postanowienia jest niewłaściwa, ponieważ jak słusznie zauważył skarżący, decyzja z dnia 16.11.2018 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, zgodnie z zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a. i jest wiążąca dla organów administracji. Fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie mógł stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji. Organ powinien rozpatrywać sprawę na podstawie posiadanych materiałów dowodowych i aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Organ l instancji powinien odmówić uzgodnienia w zakresie w zakresie melioracji wodnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże należy zwrócić uwagę, że zmierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa przejazdu przez wał rzeki Dunajec na działkach nr: [...] w miejscowości S." jest działaniem polegającym na przebudowie wału przeciwpowodziowego wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art.389 pkt.6, w związku z art. 16 pkt 1 f, pkt 65 a oraz art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i wobec tego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien zostać uzgodniony w zakresie art. 53 ust 4 pkt 11 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym organem, którym w tym przypadku jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Niemniej jednak powyższe uchybienia stwierdzone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie miały wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji.

E. W. na to postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

1/ art. 389 pkt. 6 ustawy 20 lipca 2017 prawo wodne poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dla objętego wnioskiem o uzgodnienie przedsięwzięcia wymagane na wykonanie urządzeń wodnych;

2/ art. 16 pkt. 1 lit f i pkt. 65 poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne stanowi działanie polegające na przebudowie wału przeciwpowodziowego w sytuacji kiedy zamierzone działania nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych do wału przeciwpowodziowego;

3/ art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 27. 03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja objęta wnioskiem powinna być wydana po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;

4/ art. 7, art. 8, art. 33, art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 K.p.a. przez:

a/ naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodejmowanie z urzędu i na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

b/ naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

c/ niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

d/ pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęło powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności o postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o odmowie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie przejazdu przez wał rzeki w zakresie urządzeń melioracyjnych. W ocenie organu odmowę uzgodnienia uzasadnia fakt, że w obszarze objętym wnioskiem nie ma urządzeń melioracyjnych. W ocenie sądu stanowisko to jest jaskrawię wadliwe.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W odróżnieniu od zaopiniowania (wydania opinii) uzgodnienie jest "silną" formą współdziałania organów przewidzianą prawem materialnym jest działanie po uzgodnieniu, oznaczające, że oba współdziałające organy muszą wypracować wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia w zakresie okoliczności wymagających uzgodnienia. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje zwykle, o ile ustawodawca nie postanowi inaczej, treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący. Tego rodzaju zależności wymuszają konieczność ściślejszej współpracy pomiędzy organami zaangażowanymi w powstawanie rozstrzygnięcia, ale nie pozostają też bez wpływu na etap postępowania rozpoznawczego, w którym współdziałanie jest realizowane. Organ, który ma uzgodnić z innym organem treść rozstrzygnięcia w sprawie, powinien do tych uzgodnień przystąpić wtedy, gdy zgromadzi materiał dowodowy pozwalający mu na sformułowanie wstępnych założeń co treści tego rozstrzygnięcia i opracowanie jego projektowanej wersji. Tę wersję przedstawia organowi, z którym ma obowiązek je uzgodnić. Kompetencje organu uzgadniającego realizowane są poprzez zaakceptowanie zaprojektowanej wersji rozstrzygnięcia albo stwierdzenie, że w zaprojektowanej wersji rozstrzygnięcie nie zostanie uzgodnione (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 1519/15 w razie stwierdzenia niedopuszczalności uzgodnienia z uwagi na to, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w normie prawej nakładającej obowiązek uzgodnienia, nie ma kompetencji do dokonania uzgodnienia. Wówczas zachodzi przypadek bezprzedmiotowości, obligujący organ uzgadniający do umorzenia postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 144 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Gdyby zaś pomimo tego organ uzgadniający merytorycznie ocenił przedmiot uzgodnienia, wówczas organ odwoławczy - rozpoznając zażalenie na rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia - obowiązany jest stosownie do art. 144 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylić rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia i umorzyć postępowanie przed organem uzgadniającym. (por. też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. II OSK 1490/18 nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. II OSK 1489/18)

Postanowienie o odmowie uzgodnienia ma merytoryczny a nie procesowy charakter. Dlatego w ocenie sądu odmowa uzgodnienia obliguje organ właściwy dla postępowań o ustalenie warunków zabudowy do odmowy ustalenia tych warunków z uwagi właśnie na odmowę uzgodnienia tj. zajęcie przez organ uzgadniający stanowiska merytorycznego. Jeżeli organ uzgadniający uważa, że brak jest przedmiotu uzgodnienia, powinien on umorzyć postępowanie, czy w przypadku organu odwoławczego uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie uzgodnieniowe przed organem I instancji. Nigdy natomiast brak przedmiotu uzgodnienia tj. bezprzedmiotowość postępowania nie uprawnia organu do odmowy uzgodnienia.

Wskazać jednak należy, iż stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego nie jest dla sądu wyjaśniona. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy – Burmistrz Wojnicza Zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie swoich właściwości (pismo z dnia 14 listopada 2019 r. akra adm. k. 46). Wskazał co prawda na przepis art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako podstawę prawną wniosku ale to wskazanie nie było dla organu wiążące. Organ I instancji odmówił uzgodnienia podając ta samą podstawę prawną tj. przepisy art. 53 ust 4 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nawiązując w uzasadnieniu do jakichkolwiek urządzeń melioracyjnych ale w jego ocenie wadliwej decyzji zwalniającej inwestora z zakazów wynikających z art. 80 ust 1 ustawy Prawo wodne. Przepis art. art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi,. iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zwrócenie się o uzgodnienie decyzji czy to do niewłaściwego organu czy brak przedmiotu uzgodnienie powinno skutkować umorzeniem tego postępowania a nie odmową uzgodnienia. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 166 pkt 7 ustawy Prawo wodne projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei przepis art. 166 ust 11 stanowi, iż

odmowa uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, następuje w drodze decyzji. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ oceni zatem swoją właściwość a także to czy przedmiot uzgodnienia istnieje i wyda rozstrzygnięcia w prawem przepisanej formie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.