Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2032/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 § 3, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 35/16 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od D. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Op 35/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek D. Z. z dnia 11 września 2015 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., złożonym drogą elektroniczną, D. Z. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o udostępnienie poprzez przesłanie na wskazany adres e-mail informacji publicznej dotyczącej wydanych w okresie od 1 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. decyzji administracyjnych, ewentualnie o wskazanie linku do właściwej zakładki BIP, gdzie może te decyzje znaleźć.

SKO w Opolu pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r., przesłanym w dniu 13 kwietnia 2016 r. na podany adres e-mail, na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako kpa) oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), wezwało wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Jednocześnie organ poinformował o dopuszczalnych formach rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym o możliwości wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r., przesłanym na adres e-mail, SKO w Opolu poinformowało wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wiadomość ta została wyświetlona na komputerze odbiorcy w dniu 6 maja 2016 r.

Następnie pismem z dnia 7 maja 2016 r. D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wnosząc o:

1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 września 2015 r. oraz z dnia 7 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku;

2. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienie od wymierzenia podmiotowi obowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa;

3. umożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem orzeczenia w sprawie (niezależnie od trybu) sporządzenia i złożenia repliki na odpowiedź na skargę, jeśli z treści odpowiedzi na skargę wynikać będzie, że organ skargi nie uzna;

4. zasądzenie od podmiotu obowiązanego zwrotu kosztów postępowania:

a) w przypadku wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy w trybie zwykłym w łącznej kwocie 1083 zł i 20 gr, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1 zł), opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi.

b) w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w łącznej kwocie 603 zł i 20 gr, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1 zł), opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że dnia 11 września 2015 r. zwrócił się do SKO w Opolu z wnioskiem o doręczenie, na adres poczty elektronicznej, decyzji administracyjnych wydanych w 2015 r. Na wniosek ten organ nie udzielił odpowiedzi. Również na wniosek z dnia 7 kwietnia 2016 r., którym skarżący anonimowo zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia decyzji wydanych przez organ w okresie od 1 września 2015 r. do 31 marca 2016 r., organ nie udzielił żądanej informacji. W ocenie skarżącego, nie stanowi o udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej przesłanie przez organ dnia 13 kwietnia 2016 r. skanu pisma z dnia 12 kwietnia 2016 r., wzywającego do uzupełnienia braków formalnych podania. Wedle skarżącego, organ z uwagi na upływ terminu do rozpoznania wniosku, na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, nie udzielając skarżącemu żądanej informacji pozostaje bezczynny, co uzasadniało złożenie skargi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 7 kwietnia 2016 r., podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Skutek na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wywołuje zatem m. in. przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Dotyczy to również sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawca podał adres poczty. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej może przybrać formy wskazane w piśmie organu z dnia 12 kwietnia 2016 r., m. in. udostępnienie informacji publicznej bez opłat w drodze czynności materialno-technicznej, dla której nie jest konieczne dysponowaniem danymi identyfikującymi wnioskodawcę. Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania), to zobligowany jest do stosowania procedury administracyjnej, w tym do wezwania wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 kpa, gdyż bez tego nie byłoby możliwe wydanie decyzji. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, o którym mowa, należy bowiem sięgać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie wyraźne odesłanie zostało zawarte w regulacji art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazującej na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wskazanych wyżej decyzji. W takiej sytuacji brak jest przeszkód, by wezwać zainteresowanego do uzupełnienia braków formalnych tą samą drogą, którą otrzymano wniosek - pocztą elektroniczną, skoro organ nie miałby innej możliwości. W kontekście powyższych rozważań organ zauważył, że w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. wskazano na wymóg podania przez wnioskodawcę imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, z uwagi na ewentualność podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, w tym konieczność oznaczenia w decyzji strony (jako jej elementu wynikającego z art. 107 § 1 kpa) i doręczenia tego aktu w zgodzie z art. 42 kpa. Świadczyło o tym również wskazanie w podstawie prawnej wezwania do uzupełnienia braku formalnego, oprócz art. 64 § 2, art. 63 § 1 i art. 107 § 1 kpa, także powołanej wyżej regulacji art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wezwanie z dnia 12 kwietnia 2016 r. zostało sformułowane stosownie do art. 64 § 2 kpa i doręczone wnioskodawcy na wskazany adres poczty elektronicznej w dniu 13 kwietnia 2016 r. Jednak wnioskodawca nie uczynił zadość wezwaniu organu, stąd stosownie do pouczenia zawartego w piśmie i na podstawie art. 64 § 2 kpa przedmiotowe podanie pozostawiono bez rozpoznania. O powyższym poinformowano wnioskodawcę w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Skoro pozostawianie podania bez rozpoznania zakończyło postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej, to zarzut bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy jest nieuzasadniony.

W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2016 r., stanowiącym odpowiedź na skargę w zakresie bezczynności SKO w Opolu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 września 2015 r., organ podniósł, że wniosek ten nie wskazywał osoby, która go sporządziła oraz jej adresu i nie było możliwości ustalenia tych danych z urzędu. Stąd też wniosek został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 kpa. Organ podkreślił również, że wniosek z dnia 11 września 2015 r. nie zawierał wzmianki, że został złożony na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Brak jest zarazem podstaw do uznania, że skarga złożona do sądu administracyjnego pochodzi od osoby, która zwracała się do SKO w Opolu o udostępnienie informacji.

Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę D. Z.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji przypomniał, że skarżący zarzucił SKO w Opolu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji dotyczących decyzji wydanych przez organ za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2016 r. (wnioski strony z dnia 11 września 2015 r. i 7 kwietnia 2016 r.).

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że SKO w Opolu jako organ władzy publicznej jest obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji wskazał, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także przepisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W ocenie WSA w Warszawie, z uwagi na szeroką definicję informacji publicznej żądane przez skarżącego we wnioskach z dnia 11 września 2015 r. i 7 kwietnia 2016 r. informacje, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem organu, są informacjami publicznymi, a zatem SKO w Opolu było zobowiązane do ich udzielenia w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że niewskazanie przez skarżącego w złożonym drogą elektroniczną wniosku danych w postaci imienia i nazwiska uniemożliwiło jego identyfikację, a tym samym udostępnienie żądanych informacji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznawać także należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, zaś wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, wniosek taki może nawet nie zawierać podpisu, o ile możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/14 i przytoczone tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić bowiem trzeba, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, uznać należało, że wniosek skarżącego zawierał podstawowe elementy pozwalające na jego rozpoznanie.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odsyłają do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 kpa. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 kpa, a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądanie jest kierowane do niego w trybie ustawy oraz że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wezwanie skarżącego o podanie danych było zasadne, a z uwagi na brak odpowiedzi pozostawienie wniosku bez rozpoznania prawidłowe. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, trzeba przyjąć, że wnioski skarżącego skierowane do organu w dniu 11 września 2015 r. i 7 kwietnia 2016 r. nie zostały rozpatrzone przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który upływał odpowiednio w dniu 25 września 2015 r. i 21 kwietnia 2016 r. W zakreślonym terminie organ nie udzielił odpowiedzi, dlatego skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że organ nie przesłał wnioskowanych informacji, co przyznał skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2016 r. Na dzień orzekania przez Sąd I instancji organ pozostawał więc w bezczynności w zakresie załatwienia przedmiotowych wniosków. Stan bezczynności nie ustał bowiem po wniesieniu skargi, jak również przed wydaniem niniejszego orzeczenia.

Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na nieudzielenie żądanych informacji - zobowiązanie SKO w Opolu do udzielenia informacji publicznej, o czym orzeczono w punkcie 1 zaskarżonego wyroku. Skoro zaś w dacie złożenia skargi organ nie udzielił informacji, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w punkcie 2 wyroku. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającej na wadliwym przyjęciu, że skoro wniosek skarżącego nie zawierał danych w postaci imienia i nazwiska wnioskodawcy, to niemożliwe było jego rozpoznanie.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 § 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1399 ze zm. – dalej jako ppsa). Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego w wysokości 480 zł, równoważnej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów korespondencji w kwocie 4,20 zł oraz opłat bankowych w kwocie 2 zł. Zgodnie z treścią art. 205 § 2 ppsa, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Sąd I instancji podzielił tu pogląd prezentowany w orzecznictwie, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. W związku z tym, przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa albo koszty związane z prowadzeniem korespondencji. Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki te mogą być pokrywane w ramach wynagrodzenia pełnomocnika. Wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II FZ 31/12; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 918/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 86/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 923/13 - CBOSA).

Powyższy wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 173 i 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. obrazę art. 57 § 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, poprzez łączne rozpoznanie skarg na bezczynność SKO w Opolu w zakresie dwóch różnych postępowań w sprawach o udostępnienie informacji publicznej (postępowania zainicjowanego wnioskiem z 11 września 2015 r. oraz postępowania zainicjowanego wnioskiem z 7 kwietnia 2016 r.), podczas gdy - zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 57 § 3 ppsa - skargi te należało rozdzielić i rozpoznać je odrębnie;

2. obrazę art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu, sprowadzające się do wniosku Sądu o nieuprawnionym zastosowaniu przez SKO w Opolu trybu określonego w art. 64 § 2 kpa, a nadto będące konsekwencją nieuprawnionego rozpatrzenia przez Sąd I instancji w jednym postępowaniu sądowym skarg na bezczynność SKO w Opolu w zakresie dwóch różnych postępowań w sprawach o udzielenie informacji publicznej (postępowania zainicjowanego wnioskiem z 11 września 2015 r. oraz postępowania zainicjowanego wnioskiem z 7 kwietnia 2016 r.), podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - SKO w Opolu, wbrew ocenie WSA w Opolu, nie dopuściło się bezczynności w zakresie zarzucanym przez skarżącego;

3. obrazę art. 141 § 4 ppsa, będącą wynikiem sprzeczności zachodzącej pomiędzy treścią osnowy wyroku - rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku (a w konsekwencji także w punkcie 2 i 3 wyroku), odnoszącego się wyłącznie do postępowania zainicjowanego wnioskiem z 11 września 2015 r., a treścią samego uzasadnienia, gdzie jako przedmiot sprawy wskazuje się żądania wyartykułowane w dwóch wnioskach, tj. zarówno we wniosku z 11 września 2015 r., jak również - we wniosku z 7 kwietnia 2016 r., co uniemożliwia jednoznaczną ocenę stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;

4. obrazę art. 153 ppsa, poprzez związanie SKO w Opolu nieprawidłową oceną prawną w zakresie zastosowania w sprawie art. 64 § 2 kpa oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w konsekwencji wyjścia przez Sąd I instancji poza ramy sprawy (tj. w zakresie, w jakim Sąd przesądził o "zobowiązaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do udzielenia informacji publicznej" zakreślonej żądaniami zawartymi w dwóch wnioskach - z 11 września 2015 r. i 7 kwietnia 2016 r.), a nadto - poprzez związanie organu wskazaniami co do dalszego postępowania niekorelującymi z treścią osnowy wyroku, w której Sąd - obok zobowiązania do dokonania czynności załatwiających wniosek D. Z. (jednak wyłącznie z 11 września 2015 r.), alternatywnie orzekł o zobowiązaniu "do wydania aktu" - co w konsekwencji skutkuje niepewnością organu w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności, które SKO miałoby podjąć.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz SKO w Opolu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie za konieczne uznano usystematyzowanie pod względem czasowym stanu faktycznego, obejmującego działania wnioskodawcy (wnioskodawców) oraz organu (podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej) w okresie poprzedzającym etap postępowania sądowego.

W pierwszej kolejności wskazano, że podmiot identyfikujący się adresem poczty elektronicznej decyzje.sko@wp.pl w dniu 11 września 2015 r. wystosował do SKO w Opolu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o doręczenie na adres poczty elektronicznej decyzji administracyjnych wydanych w 2015 r. na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Organ pozostawił to podanie bez rozpoznania. Następnie podmiot identyfikujący się adresem poczty elektronicznej decyzje.sko@wp.pl w dniu 7 kwietnia 2016 r. wystosował do SKO w Opolu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie decyzji wydanych przez organ w okresie od 1 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z 12 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 i art. 107 § 2 kpa oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, SKO w Opolu wezwało wnioskodawcę do podania imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, informując jednocześnie o dopuszczalnych formach rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym o możliwości wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy. Nadto organ pouczył wnioskodawcę, iż nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie spowoduje - w przypadku konieczności wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - pozostawienie podania bez rozpoznania. Skan pisma w dniu 13 kwietnia 2016 r. został wysłany na adres poczty elektronicznej decyzje.sko@wp.pl. Wobec nieuzupełnienia wskazanych braków formalnych, na posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. SKO w Opolu postanowiło poinformować wnioskodawcę, iż przedmiotowe podanie zostało pozostawione bez rozpoznania (pismo z 27 kwietnia 2016 r., którego skan został przesłany tego samego dnia na podany adres poczty elektronicznej, a wiadomość ta została wyświetlona na komputerze odbiorcy w dniu 6 maja 2016 r.).

Odnośnie do pierwszej z podstaw kasacyjnych, tj. zarzutu naruszenia art. 57 § 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez łączne rozpoznanie przez WSA w Opolu skarg na bezczynność organu w zakresie dwóch postępowań w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, wskazano, że wbrew wskazanym przepisom Sąd ocenił działanie organu na gruncie dwóch różnych postępowań. Stwierdzając bezczynność SKO w Opolu, Sąd I instancji uczynił to kumulatywnie w odniesieniu do dwóch postępowań w sprawach o udzielenie informacji publicznej - postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 11 września 2015 r. oraz postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Każde z postępowań zostało wszczęte odrębnym podaniem, o różnych zakresach przedmiotowych. We wniosku z 11 września 2015 r. zwrócono się o doręczenie decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej w 2015 r. Z kolei wniosek z 7 kwietnia 2016 r. obejmował żądanie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie decyzji wydanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej w okresie od 1 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. Nadto, zważywszy na anonimowy charakter opisanych wyżej podań wniesionych za pośrednictwem poczty elektronicznej - uzasadnione wątpliwości rodzi pytanie, czy oba podania pochodziły od tego samego podmiotu i czy w ogóle zachodzi tożsamość pomiędzy skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym a podmiotem (podmiotami), wnoszącym opisane wyżej wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze, że wnioski te zostały złożone w różnym czasie (w odniesieniu do każdego z nich w sposób odmienny upływały też terminy do ich rozpatrzenia), dotyczyły różnych żądań i nie wskazywały osoby wnioskodawcy, nie było żadnych podstaw, by traktować je jako tożsame pod względem tak przedmiotowym, jak i podmiotowym. Nadto, mając na względzie fakt, iż w zakresie każdego z podań organ podjął odmienne działania, zdaniem SKO w Opolu brak było podstaw do oceny tych działań kumulatywnie - w jednym postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność.

Zasadniczym elementem wyznaczającym ramy (w tym czasowe) danego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w obrębie których winna być dokonywana ocena czynności (względnie zaniechań) organu, jest - z jednej strony - konkretne podanie obejmujące żądanie, z drugiej zaś - zachowanie (działania) organu, do którego podanie wniesiono. W sprawach ze skarg na bezczynność - w świetle art. 57 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa - jedna skarga nie może dotyczyć więcej niż jednego postępowania (podstawowego albo akcesoryjnego) przed jednym organem (por. P. Kornacki, glosa do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/11 [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2012 r., nr 3, s. 167-178). Granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są w takim przypadku etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania do chwili jego zakończenia. Każdorazowo zaś, gdy strona uczyni przedmiotem skargi bezczynność, odnosząc ją do różnych postępowań, z których każde winno zakończyć się odrębnym aktem czy czynnością o charakterze materialno-technicznym, sąd, do którego złożone zostało takie pismo, zobowiązany jest rozdzielić skargi, nadać każdej ze skarg nową, odrębną sygnaturę, po czym orzekać w każdej z tych spraw indywidualnie (por. postanowienie NSA z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OZ 603/13; wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 24/13 - dostępne jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - na stronie internetowej CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rezultacie WSA w Opolu w omawianej sprawie dokonał łącznej oceny dwóch postępowań pod kątem okoliczności pozostawania przez organ w stanie bezczynności, kumulatywnie analizując - istotne z punktu widzenia oceny terminowości rozpatrzenia wniosku - okoliczności obu spraw. Powyższe doprowadziło do nieprawidłowej konkluzji, jakoby w odniesieniu do każdego z podań SKO w Opolu pozostawało bezczynne.

Przechodząc do omówienia zarzutu z punktu 2 części wstępnej skargi kasacyjnej podkreślono, że w okolicznościach analizowanej sprawy doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu, sprowadzające się do wniosku Sądu o nieuprawnionym zastosowaniu przez SKO w Opolu trybu określonego w art. 64 § 2 kpa. Zaprezentowane w tym zakresie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w obowiązujących przepisach, jak również w dotychczas prezentowanej linii orzeczniczej w tym zakresie.

Jak podkreślało SKO w Opolu na etapie odpowiedzi na skargę, w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Skutek na gruncie wspomnianej ustawy wywołuje zatem m.in. przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Dotyczy to również sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawca podał adres poczty elektronicznej (por. wyroki NSA: z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12; oraz wyroki WSA: w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/O1 166/12; w Warszawie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 450/12; w Krakowie z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 91/15). Zauważyć także trzeba, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie regulacji ustawowych może przybrać formy wskazane w piśmie organu z dnia 12 kwietnia 2016 r., m.in. udostępnienie informacji publicznej bez opłat w drodze czynności materialno - technicznej, dla której nie jest konieczne dysponowaniem danymi identyfikującymi wnioskodawcę. Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 (o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania), to zobligowany jest do stosowania procedury administracyjnej, w tym do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 kpa, gdyż bez tego - w sposób oczywisty - nie byłoby możliwe wydanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 kpa - oznaczenie strony). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, o którym mowa, należy bowiem sięgać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie wyraźne odesłanie zostało zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazującym na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wskazanych wyżej decyzji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok WSA w Gliwicach z 22 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/G1 45/15). W takiej sytuacji brak jest przeszkód, by wezwać zainteresowanego do uzupełnienia braków formalnych tą samą drogą, którą otrzymano wniosek - pocztą elektroniczną, skoro organ nie miałby innej możliwości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 85/15).

W kontekście powyższych rozważań wskazano, że organ, podejmując czynności w zakresie wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r., w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. uzasadniał wymóg podania przez wnioskodawcę imienia i nazwiska oraz adresu ewentualnością podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 76/13), w tym konieczność oznaczenia w decyzji strony (jako jej elementu wynikającego z art. 107 § 1 kpa) i doręczenia tego aktu w zgodzie z art. 42 kpa. Świadczyło o tym również wskazanie w podstawie prawnej wezwania do uzupełnienia braku formalnego, oprócz art. 64 § 2, art. 63 § 1 i art. 107 § 1 kpa, także powołanej wyżej regulacji art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze podkreślono, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, jakoby SKO w Opolu upatrywało przeszkody w udostępnieniu żądanych informacji publicznych w związku z brakiem wskazania przez skarżącego w złożonym drogą elektroniczną wniosku danych w postaci imienia i nazwiska. Tymczasem, co wyżej podkreślono, i na co organ zwracał już uwagę w odpowiedzi na skargę dotyczącej wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. (do której Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób w motywach wyroku), wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 kpa nie było powodowane samym faktem braku wskazania we wniosku danych identyfikujących wnoszącego. W omawianej sprawie zachodziły bowiem łącznie dwie przesłanki obligujące organ do takiego działania – pierwszą jest opisany wyżej brak formalny podania, drugą zaś - sygnalizowana wyżej ewentualność wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej. W omawianej sytuacji SKO obowiązane było do zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, w tym do wezwania wnoszącego podanie do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 kpa, albowiem w przeciwnym wypadku nie byłoby możliwe wydanie decyzji, w której konieczne jest oznaczenie wnioskodawcy. Dlatego też Sąd niezasadnie przyjął, iż "wniosek skarżącego zawierał podstawowe elementy pozwalające na jego rozpoznanie", nieprawidłowo oceniając, iż: "nie można zgodzić się z organem, że wezwanie skarżącego o podanie danych było zasadne, a z uwagi na brak odpowiedzi pozostawienie wniosku bez rozpoznania prawidłowe" (str 7 uzasadnienia wyroku). W sposób nieuprawniony też Sąd I instancji założył, iż zarzucana SKO bezczynność "wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie o informacji publicznej, polegającej na wadliwym przyjęciu, że skoro wniosek skarżącego nie zawierał danych w postaci imienia i nazwiska wnioskodawcy, to niemożliwe było jego rozpoznanie" (str 8 uzasadnienia wyroku). Z argumentacji przedstawionej już na etapie odpowiedzi na skargę, dotyczącej bezczynności w zakresie wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r., powtórzonej na gruncie niniejszej skargi kasacyjnej, jak również z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że ocena Sądu co do wykładni przepisów ustawy o dostępie o informacji publicznej dokonanej przez organ była całkowicie błędna i niczym nieuzasadniona.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że "wnioski skarżącego (...) nie zostały rozpatrzone przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie", albowiem organ "w zakreślonym terminie nie udzielił odpowiedzi". Z powyższym nie sposób się zgodzić, skoro organ, rozpatrując obarczone brakami formalnymi podanie z dnia 7 kwietnia 2016 r. i mając na uwadze wzmiankowaną wyżej ewentualność wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. wezwał wnioskodawcę stosownie do art. 64 § 2 kpa. Pismo to zostało doręczone wnioskującemu na wskazany adres poczty elektronicznej w dniu 13 kwietnia 2016 r. Jednak wnioskodawca nie uczynił zadość wezwaniu, stąd stosownie do pouczenia zawartego w piśmie i na podstawie art. 64 § 2 kpa jego podanie pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano go w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Pozostawianie podania bez rozpoznania zakończyło postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Tym samym zarzut bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy jest nieuzasadniony.

Naruszenie przez WSA w Opolu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa było nadto konsekwencją nieuprawnionego rozpatrzenia w jednym postępowaniu sądowym skarg na bezczynność SKO w Opolu w zakresie dwóch różnych postępowań w sprawach o udzielenie informacji publicznej (postępowania zainicjowanego wnioskiem z 11 września 2015 r. oraz postępowania zainicjowanego wnioskiem z 7 kwietnia 2016 r.). Tymczasem w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym sprawy SKO w Opolu, wbrew ocenie WSA w Opolu, nie dopuściło się bezczynności w zakresie zarzucanym przez skarżącego.

W dalszej kolejności organ zarzucił obrazę art. 141 § 4 ppsa, przejawiającą się w niezgodności zachodzącej pomiędzy treścią osnowy wyroku - rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku (a w konsekwencji także w punktach 2 i 3 wyroku) a treścią samego uzasadnienia. WSA w Opolu w punkcie 1 zaskarżonego wyroku zobowiązał SKO w Opolu "do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek D. Z. z dnia 11 września 2015 r.", stwierdzając zarazem, że "organ dopuścił się bezczynności" (punkt 2), oraz że "bezczynność określona w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa" (punkt 3). Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku jako przedmiot sprawy wskazuje się żądania wyartykułowane w dwóch wnioskach, tj. zarówno we wniosku z dnia 11 września 2015 r., jak również we wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. Powyższe znajduje zarówno odzwierciedlenie w tej części uzasadnienia, w której Sąd zrelacjonował stan faktyczny sprawy, ale także w rozważaniach i konkluzjach Sądu, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że "wnioski skarżącego skierowane do organu w dniu 11 września 2015 r. i w dniu 7 kwietnia 2016 r. nie zostały rozpatrzone przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który upływał odpowiednio w dniu 25 września 2015 r. i 21 kwietnia 2016 r. W zakreślonym terminie organ nie udzielił odpowiedzi, dlatego skarga powinna zostać uwzględniona." (str 8 uzasadnienia wyroku). Co więcej, w sposób sprzeczny z rozstrzygnięciem Sąd I instancji w motywach wyroku sformułował nadto wskazania co do dalszego postępowania, konstatując, że "w zaistniałej sytuacji - z uwagi na nieudzielenie żądanych informacji", uzasadnione było "zobowiązanie SKO w Opolu do udzielenia informacji publicznej, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku" (str 8 uzasadnienia wyroku). Tymczasem w punkcie 1 wyroku Sąd orzekł o zobowiązaniu organu do "dokonania czynności" lub do "wydania aktu".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa wskazano, że moc wiążąca orzeczenia sądowego nie jest związana tylko z samą treścią wyroku, ale także z jego uzasadnieniem. W omawianej sprawie SKO w Opolu zostało związane nieprawidłową oceną prawną WSA w Opolu w zakresie zastosowania w sprawie art. 64 § 2 kpa. W tym względzie wymaga podkreślenia, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania), to zobligowany jest do stosowania procedury administracyjnej, w tym do wezwania wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 kpa, gdyż bez tego nie byłoby możliwe wydanie decyzji. Jedynie zaś w tej formie organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, o którym mowa, należy sięgać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie wyraźne odesłanie zostało zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok WSA w Gliwicach z 22 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/G1 45/15). Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo uprzedniego sygnalizowania przez organ ewentualności podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, stwierdził, iż: "(...) nie można zgodzić się z organem, że wezwanie skarżącego o podanie danych było zasadne, a z uwagi na brak odpowiedzi pozostawienie wniosku bez rozpoznania prawidłowe." (str 7 uzasadnienia wyroku).

SKO w Opolu zostało związane wskazaniami co do dalszego postępowania niezgodnymi z treścią osnowy wyroku, a nadto sformułowanymi w konsekwencji wyjścia przez Sąd I instancji poza ramy sprawy. WSA w Opolu w punkcie 1 zaskarżonego wyroku zobowiązał SKO w Opolu "do wydania aktu lub dokonania czynności, załatwiających wniosek D. Z. z dnia 11 września 2015 r." Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku jako przedmiot sprawy Sąd wskazał żądania wyartykułowane w dwóch wnioskach, tj. zarówno we wniosku z 11 września 2015 r., jak też we wniosku z 7 kwietnia 2016 r., konstatując, że "w zaistniałej sytuacji - z uwagi na nieudzielenie żądanych informacji", uzasadnione było "zobowiązanie SKO w Opolu do udzielenia informacji publicznej" (str 8 uzasadnienia wyroku). Tym samym, wbrew rozstrzygnięciu wyroku, w którym Sąd I instancji orzekł o zobowiązaniu organu do "wydania aktu lub dokonania czynności", w uzasadnieniu orzeczenia - wskazując kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie organu - przesądził o sposobie załatwienia przedmiotowej sprawy, zobowiązując SKO w Opolu do udostępnienia żądanej informacji. Powyższe, zważywszy na zawarty w uzasadnieniu wyroku nakaz udostępnienia informacji publicznej, stanowiło nadto o wyjściu przez Sąd I instancji poza ramy sprawy, albowiem z góry narzuciło organowi sposób rozpatrzenia podania (podań) o udostępnienie informacji publicznej. Opisana wyżej niezgodność zachodząca pomiędzy osnową wyroku a jego uzasadnieniem skutkuje zarazem niepewnością organu w zakresie dalszych czynności, które SKO w Opolu miałoby podjąć po wyroku celem uczynienia zadość orzeczeniu sądowemu.

W odpowiedzi z dnia 5 sierpnia 2016 r. na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że cofa skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego, polegającą na nieudzieleniu informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie uchybienia o charakterze procesowym, wskazując w pierwszej kolejności na naruszenie art. 57 § 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez łączne rozpoznanie skarg na bezczynność SKO w Opolu w postępowaniach wszczętych na skutek wniosków D. Z. z dnia 11 września 2015 r. oraz 7 kwietnia 2016 r. Kolejny zarzut dotyczył obrazy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez uznanie, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. Następnie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ppsa, wynikające ze sprzeczności pomiędzy osnową wyroku Sądu I instancji i jego uzasadnieniem. W ocenie NSA wymienione zarzuty są powiązane ze sobą w sposób pozwalający na ich łączne rozpoznanie.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii na wstępie należy zauważyć, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Wybór jednego z wymienionych sposobów załatwienia sprawy należy do organu, który po zapoznaniu się z treścią żądania wnioskodawcy oraz po zbadaniu całokształtu okoliczności faktycznych ocenia, czy w konkretnej sprawie zaistniała przesłanka do zakończenia postępowania w sposób inny niż przez udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Jak wynika z powyższych uwag, w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego ma na celu ustalenie, czy organ będący adresatem wniosku w ustawowym terminie zakończył postępowanie w sposób przewidziany w przepisach prawa czy też w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń w tej kwestii, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie. Zasadnicze uchybienie stanowiło łączne rozpoznanie skarg dotyczących nierozpoznana wniosków z dnia 11 września 2015 r. oraz 7 kwietnia 2016 r., zawartych co prawda w jednym piśmie, lecz odnoszących się do dwóch odrębnych spraw z zakresu informacji publicznej. Zgodnie z dyspozycją 57 § 3 ppsa w takim przypadku należało rozdzielić obie skargi. Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia całkowicie pominął fakt, że wspomniane wnioski miały różny zakres przedmiotowy. Co więcej, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wniosku z dnia 11 września 2015 r. Jego treść została udostępniona Sądowi jedynie w postaci wydruku z poczty elektronicznej załączonego do skargi (karta nr 6 akt sądowych).

Kumulatywne rozpatrzenie przez WSA w Opolu okoliczności istotnych dla spełnienia przesłanek do uwzględnienia skargi na bezczynność na mocy art. 149 ppsa wywarło wpływ na wadliwe ustalenie stanu faktycznego, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku. Z jego uzasadnienia wynika, że postępowanie przed organem zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r., natomiast wniosek z dnia 11 września 2015 r. został wymieniony po raz pierwszy dopiero na etapie wniesienia skargi do WSA w Opolu. Z kolei dalsze rozważania doprowadziły Sąd do konkluzji, że organ pozostaje w bezczynności w odniesieniu do obu wniosków (karta nr 29 akt sądowych), podczas gdy w punkcie 1 sentencji wyroku SKO w Opolu zostało zobowiązane do załatwienia wniosku z dnia 11 września 2015 r.

Powyższe oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuciła również naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez sprzeczność zachodzącą w wyroku z dnia 13 czerwca 2016 r. między jego sentencją a uzasadnieniem. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołany przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1529/17 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak wspomniano wcześniej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r., jednak stanowisko takie nie znalazło odniesienia w sentencji wyroku.

Podsumowując dotychczasowe rozważania NSA stwierdza, że zarzuty ujęte w punktach 1 – 3 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 57 § 1 i § 3, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 141 § 4 ppsa, okazały się zasadne.

W ocenie Sądu odwoławczego uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 153 ppsa, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarżący kasacyjnie organ trafnie zwrócił uwagę, że zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania Sądu I instancji są nieprawidłowe ze względu na nieuprawnione zobowiązanie organu do rozpatrzenia obu wniosków w określony przez Sąd sposób, tj. przez udostępnienie informacji publicznej, jak również poprzez brak korelacji wskazań z treścią osnowy wyroku, odnoszącej się tylko do jednego z wniosków.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych - por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, LEX 2016. Nie oznacza to jednak uprawnienia sądu administracyjnego do nakazania organowi administracji załatwienia sprawy w określony sposób pod względem merytorycznym. Stąd też w niniejszej sprawie nieuprawnione było nakazanie organowi przez Sąd I instancji rozpatrzenia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej. Jak wcześniej wspomniano, organ ma również inne możliwości załatwienia sprawy z zakresu informacji publicznej – poprzez wydanie decyzji odmownej bądź umarzającej postępowanie albo pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Wybór jednej z tych form zakończenia postępowania należy do organu, nie zaś do sądu.

W związku z powyższym NSA podkreśla, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania ma na celu jedynie spowodowanie ustania stanu bezczynności czy też przewlekłości poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy, nie może natomiast prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd. Akt lub czynność organu, będące następstwem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, podlegają kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, wszczynanym w wyniku ich zaskarżenia i wówczas sąd administracyjny ocenia, czy sposób załatwienia sprawy wybrany przez organ był zgodny z przepisami prawa.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczenia D. Z. o cofnięciu skargi w zakresie wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. należy zauważyć, że jest on spóźniony, a tym samym bezskuteczny. Zgodnie bowiem z art. 144 ppsa sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości pogląd, że skarżący może cofnąć skargę do czasu jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt I OSK 3/07, wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 204/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne jest natomiast cofnięcie skargi po uchyleniu wyroku sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WSA w Opolu uwzględni obowiązek rozdzielenia skarg dotyczących odrębnych postępowań oraz weźmie pod uwagę, że w sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej badaniu podlegają tylko okoliczności, czy adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, żądana informacja stanowi informację publiczną oraz - w przypadku zaistnienia obu tych przesłanek - czy w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne. Stąd też na podstawie art. 185 § 1 ppsa NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz 205 § 2 ppsa.