Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 85/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 149,151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od [...] Wojewódzkiego. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz E. L. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia skarżącej w toku postępowania odwoławczego [...]

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie wskazane zarzuty wniosła o: stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie o przyznaniu od [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wysokości 25 000 zł; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z 8 października 2020 roku Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. orzekł o wstrzymaniu prac budowlanych objętych inwestycją zgłoszoną przez skrzącą na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19). Na przedmiotowe postanowienie, w ustawowym terminie, skarżąca złożyła zażalenie. Poinformowano skarżącą, że w dniu 16 listopada 2020 roku przedmiotowe zażalenie wraz z materiałami postępowania [...] zostały przekazane do organu II Instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Z uwagi na brak jakichkolwiek informacji ze strony organu II Instancji, jak również niezakończenie postępowania odwoławczego, w ustawowym terminie pismem z dnia 30 grudnia 2020 roku skarżąca skierowała ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, sygn. akt: [...], rozpoznał przedmiotowe ponaglenie w ten sposób, że stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wyznaczono organowi II instancji dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 26 lutego 2021 roku.

Mimo upływu wyżej wskazanego terminu, organ II Instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania.

Ustalone postępowanie organu II Instancji nie pozostawia wątpliwości, że jest ono wyrazem lekceważenia zarówno przepisów prawa regulujących prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, jak również przepisów określających i regulujących prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Odnosząc się do przedmiotowego postępowania skarżąca zwróciła uwagę, że organ II Instancji dotychczas wielokrotnie dał wyraz swojego lekceważenia, to kolejno:

- brak terminowego poinformowania strony o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w pierwotnym ustawowym terminie (informacja ta wpłynęła dopiero po skierowaniu przez skarżącą),

- brak załatwienia sprawy w nowym - dodatkowym terminie wyznaczonym przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

- ponownie - brak poinformowania strony o tym, że również dodatkowy termin - wyznaczony przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego - nie zostanie dochowany.

Zdaniem skarżącej postępowanie organu II Instancji stanowi w swoim całokształcie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 35 k.p.a. oraz 37 k.p.a., zaś dotychczasowe wszelkie możliwe próby wpłynięcia na przyspieszenie działań wymienionego organu okazały się nieskuteczne.

Dodatkowo postępowanie jest tym bardziej rażące, jeżeli uwzględni się fakt, że postępowanie odwoławcze in concreto nie wymaga podjęcia żadnych dodatkowych czynności, lecz tylko i wyłącznie rozstrzygnięcia czy złożone zażalenie zasługuje w ocenie organu na uwzględnienie czy też nie.

Jednocześnie skarżąca wniosła o orzeczenie na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu II Instancji na rzecz skarżącej kwoty 25 000 złotych. Wskazała, że przedmiotowa kwota nie przekracza 1/2 wysokości kwoty opisanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Kwota ta będzie stanowiła przy tym jasny sygnał dla organów administracji publicznej, że tego rodzaju lekceważące postępowanie i poczucie swoistej bezkarności nie będzie tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Skarżąca zaznaczyła również, że dalsze pozostawanie w zwłoce przez organ II Instancji ma bezpośredni wpływ na jej sytuację zarówno rodzinną jak i ekonomiczną - nie tylko nie może podjąć jakichkolwiek robót budowlanych, a ceny zarówno materiałów jak i pracownicze rokrocznie są coraz wyższe, chociażby z racji inflacji, jak również z racji tego, że postępowanie administracyjne nie jest zakończone, nie może skierować postępowania na drogę sądowo – administracyjną i w konsekwencji uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, a w przypadku uwzględnienia skargi - o stwierdzenie, że bezczynność ani przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25 000 zł.

Organ wskazał, że skarga E. L. wpłynęła do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 23 marca 2021 roku.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że w dniu 1 kwietnia 2021 roku zostało wydane postanowienie nr [...] znak [...], którym MWINB - po rozpatrzeniu zażalenia E. L. na postanowienie PINB dla powiatu [...]-ziemskiego w K. nr [...] z dnia 8 października 2020 roku znak [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy postanawia wstrzymać prowadzenie robót budowlanych inwestorowi E. L. przy budowie inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., enn, gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10m3, z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojścia i dojazdu na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P." - rozpoczętej bez wymaganego pozwolenia na budowę – MWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ wyjaśnił ponadto, że zażalenie skarżącej na przedmiotowe postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. nr [...] z dnia 8 października 2020 roku znak [...] zostało przekazane wraz z aktami sprawy do MWINB za pismem z dnia 16 listopada 2020 roku znak [...] (data wpływu do MWINB - 16 listopada 2020 roku). Sprawa została zarejestrowaną pod znakiem [...]

Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2021 roku znak [...], MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy znak [...] (do dnia 30 kwietnia 2021 roku). W dniu 20 stycznia 2021 roku zostało wydane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak DON [...] wydane wskutek rozpatrzenia ponaglenia wniesionego przez skarżącą.

Pismem z 2 marca 2021 roku MWINB zwrócił się do PINB dla powiatu [...]-ziemskiego w K. z zapytaniem, czy w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja i z prośbą o jej niezwłoczne przesłanie. W dniu 3 marca 2021 roku wpłynęło pismo od organu I instancji, w załączeniu do którego przesłano m.in. uwierzytelnioną kopię decyzji nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 roku znak [...]

Jak wskazano już powyżej, powyższe postępowanie zażaleniowe znak [...] zostało zakończone wydaniem w dniu 1 kwietnia 2021 roku postanowienia nr [...] znak [...], którym MWlNB - po rozpatrzeniu zażalenia E. L. - uchylił zaskarżone postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. nr [...] z dnia 8 października 2020 roku znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze fakt wydania postanowienia nr [...] z dnia 1 kwietnia 2021 roku znak [...], które zakończyło przedmiotowe postępowanie zażaleniowe znak [...], organ wniósł o oddalenie skargi.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uwzględnienia skargi, organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność ani przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25 000 złotych.

Organ wskazał, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r. sygn. IIOSK 3374/18, LEX nr 2687200; 17 maja 2019 r. sygn. I OSK 2171/17, LEX nr 2689402)." (tak wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 roku, II OSK 1783/20); jak podkreślił NSA w powyższym wyroku "wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy. "

Organ zatem podkreślił, że przedmiotowa sprawa wpłynęła w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Okoliczności związane ze stanem epidemii stanowią wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu. Z uwagi bowiem na sytuację epidemiczną konieczna była przede wszystkim zmiana organizacji pracy jednostki poprzez m.in. wdrożenie systemu pracy zdalnej; co również istotne, okoliczności związane z zamykaniem w tym okresie żłobków, przedszkoli i szkół spowodowały absencję części pracowników. Ponadto w okresie stanu epidemii dochodziło do nieobecności pracowników Inspektoratu, które związane były z koniecznością odbycia kwarantanny bądź izolacji, a które to nieobecności również w sposób znaczący wpływały na funkcjonowanie organu. W odniesieniu do czasokresu trwania przedmiotowego postępowania zażaleniowego znak [...] organ podkreślił w tym kontekście, że - jak wskazał MWINB w skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego piśmie z dnia 1 kwietnia 2020 roku znak [...] (k. 49 akt MWINB), w pierwszym kwartale 2021 roku na kwarantannie bądź izolacji przebywało 12 z 57 pracowników Inspektoratu, co z przyczyn niezależnych od organu wymusiło szereg zmian w organizacji pracy, mających wpływ na terminowość załatwiania spraw.

Niezależnie od okoliczności związanych ze stanem epidemii organ wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw wynikają również ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania przez MWINB. Podkreślił, że na jednego pracownika Zespołu ds. Postępowań Odwoławczych Wydziału Orzecznictwa Budowlanego WINB przypada średnio ponad 100 spraw; w związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Organ wyjaśnił również, że od kilku lat sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, jako że zachodzi duża rotacja pracowników, w związku z czym nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Ponadto postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są postępowaniami w większości skomplikowanymi i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w organie. Wszystkie powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej ilości spraw oczekujących na rozpatrzenie.

W niniejszej sprawie opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy (dotyczącej inwestycji, która w ocenie inwestora realizowana jest w oparciu o art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), jak również ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy skarżącej.

Organ wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności przy dokonywaniu ewentualnej oceny, czy opóźnienie w załatwieniu sprawy (które - co należy również podkreślić - nie było znaczne) stanowiło bezczynność mającą charakter rażący bądź czy doszło do przewlekłości o rażącym charakterze.

W odniesieniu do wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej organ podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. (a zatem grzywna i suma pieniężna) są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2020 roku, I OSK 1558/20, z dnia 20 listopada 2020 roku, II OSK 3455/19). W odniesieniu do sumy pieniężnej wskazuje się, że ma ona ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji; suma ta stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu" - w związku z powyższym podkreśla się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 roku, I OSK 3271/19).

Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że "Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por, wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165)." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 roku, II OSK 3455/19). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy istotne zatem jest, czy cel złożonej skargi na bezczynność czy przewlekłość (którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania) może zostać osiągnięty bez przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Jak wskazano zaś powyżej, opóźnienie w załatwieniu niniejszej sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz z problemów związanych z funkcjonowaniem Inspektoratu - w postaci w szczególności problemów kadrowych w organie, stopnia skomplikowania prowadzonych spraw, jak również poważnych trudności organizacyjnych wynikających z sytuacji epidemicznej; ponadto opóźnienie to nie było opóźnieniem znaczącym, i brak jest podstaw do uznania je za drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W żadnej mierze nie można przyjąć, że organ celowo unikał podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie; w dniu 1 kwietnia 2021 roku sprawa została załatwiona postanowieniem MWINB nr [...] znak [...] Tym samym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa – jako że organ wydał przewidziane prawem rozstrzygnięcie; w tej sytuacji - jak wskazuje się w sądownictwie sądów administracyjnych - za zbędne należy uznać stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco represyjnych (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 roku, II OSK 3455/19). "Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17). " (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 roku, II OSK 2285/19).

W ocenie MWINB, mając na uwadze okoliczności przywołane przez skarżącą we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej (który jest dodatkowo wnioskiem o przyznanie bardzo wysokiej kwoty), uwzględniając przedmiot i charakter prowadzonego postępowania, jak również nieznaczny rozmiar zaistniałego opóźnienia, zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, by istniały podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej; z uwagi na powyższe organ wniósł o oddalenie powyższego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania złożyła pismem z 30 grudnia 2020 r. ponaglenie, spełniła tym samym wymóg konieczny do wniesienia skargi na bezczynność.

Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z akt sprawy wynika, że zażalenie skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. nr [...] z dnia 8 października 2020 roku znak [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych inwestorowi E. L. przy budowie inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., enn, gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10m3, z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojścia i dojazdu na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P." - rozpoczętej bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostało przekazane wraz z aktami sprawy do MWINB za pismem z dnia 16 listopada 2020 roku znak [...] (data wpływu do MWINB - 16 listopada 2020 roku). Sprawa została zarejestrowaną pod znakiem [...]

Pismem z 30 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego.

Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. znak [...], MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy znak [...] (do dnia 30 kwietnia 2021 r.).

GINB postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. znak [...]: stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się przewlekłości; wyznaczył [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 26 lutego 2021 r.; zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych zaistniałej sytuacji, a także podjęcie środków zapobiegających naruszenia terminów załatwienia spraw w przyszłości.

Pismem z 2 marca 2021 r. MWINB zwrócił się do PINB dla powiatu [...]-ziemskiego w K. z zapytaniem, czy w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja i z prośbą o jej niezwłoczne przesłanie. W dniu 3 marca 2021 r. wpłynęło pismo od organu I instancji, w załączeniu do którego przesłano m.in. uwierzytelnioną kopię decyzji nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 roku znak [...]

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr [...] znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. L. na postanowienie PINB, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (postanowienie MWINB z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr [...] znak [...]) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu – 23 marca 2021 r.), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie – pkt I sentencji wyroku.

Sąd stwierdził, że MWINB w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy postanowienie kończące postępowanie wydał dopiero po upływie ponad 4 miesięcy od przekazania zażalenia. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie zażalenia w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Jednocześnie ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Sąd miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do organu, a ponadto problemy kadrowe. Sąd wziął również pod uwagę ograniczenia w działalności organu stanowiące konsekwencje obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stosownie do art. 15 zzr i 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) z dniem 14 marca 2020 r. został zawieszony bieg terminów procesowych, a także zawieszono stosownie przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również o wymierzaniu organom kar, grzywien i zasądzaniu od nich sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ograniczenia te przestały obowiązywać od dnia 24 maja 2020 r. Oznacza to, że do biegu terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. nie wlicza się ww. okresu, jednakże – co istotne w niniejszej sprawie - nawet po dniu 24 maja 2020 r. nadal obowiązywał stan epidemii z powodu COVID-19. W tym okresie działania organów administracji miały charakter ograniczony, co szczegółowo – w odniesieniu do niniejszej sprawy - organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19).

Z tych samych powodów Sąd, mając na uwadze czas trwania postępowania przed MWINB, nie znalazł podstaw do przyznania żądanej przez skarżącą sumy pieniężnej w kwocie 25 000 zł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Trafnie wskazał organ, że orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, iż "Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (vide wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165)." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19). W wyroku tym NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy istotne zatem jest, czy cel złożonej skargi na bezczynność czy przewlekłość (którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania) może zostać osiągnięty bez przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W niniejszej sprawie opóźnienie (bezczynność) organu w rozpatrzeniu zażalenia nie wynikało ze złej woli organu, lecz z problemów związanych z jego funkcjonowaniem - w postaci w szczególności problemów kadrowych w organie, liczby i stopnia skomplikowania prowadzonych spraw, jak również poważnych trudności organizacyjnych wynikających ze stanu epidemii. W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania za drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu zażalenia. W żadnej mierze nie można przyjąć, że organ celowo unikał podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawa została załatwiona postanowieniem MWINB nr [...] znak [...], tym samym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa – jako że organ wydał przewidziane prawem rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji za zbędne należy uznać stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco - represyjnych (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19). "Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17). " (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 roku, II OSK 2285/19).

Rozpoznając skargę Sąd też stwierdził, mając na uwadze opisaną powyżej sekwencję czynności podejmowanych przez MWINB, że skarżony organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zażaleniowego. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.