Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2963/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art.134 ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1-4 i ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art.21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z [...] września 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm.; dalej "u.g.n."), rozpatrzył odwołanie wniesione przez Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") Nr [...] z [...] marca 2016 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. 0,0332 ha w obrębie [...], zajętą pod ul. [...], położoną w [...], która przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., uregulowaną w księdze wieczystej [...]. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z 31 grudnia 2002 r. M. K. (dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "przepisy wprowadzające") nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w [...], która przeszły z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. na własność Gminy [...]. Do wniosku przyłączyli się pozostali współwłaściciele nieruchomości tj. J. K., A. K. oraz Z. K.

II.2. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2014 r. stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 332 m2. Decyzja ta stała się ostateczna [...] października 2014 r. Ulica [...] w [...] została zaliczona do dróg publicznych na mocy uchwały Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych.

II.3. Decyzją z [...] marca 2016 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 61.420 zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz skarżącej w kwocie 51.183,34 zł za udział wynoszący 5/6 części, Z. K. w kwocie 5.118,33 zł za udział 1/12 części oraz na rzecz A. K. w kwocie 5.118,33 zł za udział w 1/12 części - Gminę [...]. Zdaniem Starosty, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 przepisów wprowadzających, a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego B. M. Starosta wyjaśnił, że po analizie operatu uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ul [...] w [...]. W operacie szacunkowym z [...] grudnia 2015 r., określono wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0332 ha w obrębie ewidencyjnym [...] w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym teren [...], obejmujące nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową indywidualną na terenach ekologicznych. Biegła wskazała, że przyjęła drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Biegła wybrała jednak próbkę 15 nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Uzasadniła to brakiem odpowiednich transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu [...] (s. 12 operatu). Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. 332 m2 ustalono w wysokości 185 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę 61.420 zł. Burmistrz [...] zwrócił uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy wykazała w operacie bazę transakcji drogowych z terenu powiatu i wniósł o wycenę przedmiotowej działki w oparciu o transakcje drogowe. W odpowiedzi na powyższe biegła stwierdziła, iż na terenie powiatu [...] nie zanotowano transakcji dotyczących dróg o zbliżonej lokalizacji do działki będącej przedmiotem wyceny (wyceniana działka leży na terenie miasta, wśród terenów mało zainwestowanych, ale w pobliżu głównej arterii komunikacyjnej i centralnej części miasta). W związku z czym, w ocenie rzeczoznawcy, nie istnieją racjonalnie uzasadnione przesłanki do zmiany ustaleń operatu szacunkowego i oszacowania wartości rynkowej działki ew. nr [...] w oparciu o ceny działek "drogowych" położonych na terenach o zupełnie innej lokalizacji i charakterze.

II.4. W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz [...], zarzucił naruszenie art. 80 i 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz jego nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i kompletny. Podniesiono zastrzeżenia, co do prawidłowości operatu szacunkowego z [...] grudnia 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. oraz jednoczesnego uwzględnienia przez organ rozpoznający sprawę wyjaśnień biegłej, sformułowanych w piśmie złożonym w dniu [...] lutego 2016 r. (datowanym na dzień [...] sierpnia 2015 r.), które to działanie organu rozpoznającego sprawę podważa zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie przez organ rozpoznający niniejszą sprawę merytorycznej oceny operatu szacunkowego.

II.5. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r., Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny") zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985) wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Organ odwoławczy wskazał, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Wobec czego rzeczoznawca w pierwszej kolejności powinien poszukiwać transakcji "drogowych" (na rynku lokalnym, a w ich braku także na rynku rozszerzonym). Wprawdzie w operacie przedstawiono stosowną analizę tego typu transakcji, ale tylko na terenie powiatu [...]. Natomiast w przypadku braku stwierdzenia przydatnych danych na lokalnym rynku "drogowym" należało poszukiwać tego typu transakcji także na rynku regionalnym. Orzecznictwo administracyjne w podobnych sprawach stoi na stanowisku, że w przypadku pierwotnego przeznaczenia drogowego wycenianej nieruchomości, dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym pozwala na zastosowanie w wycenie - zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny - transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Dokonana wycena przez B. M. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Trzeba bowiem uznać, iż mimo że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. W świetle bowiem art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie w związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z [...] grudnia 2015 r., należało zdaniem Wojewody uznać, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

III.1. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się skarżąca, która wniosła o jej uchylenie a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. K. powołała m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2227/13. Skarżąca nie zgodziła się z Wojewodą, że biegła winna w pierwszej kolejności, przed dokonaniem wyceny według cen nieruchomości przyległych, zbadać również regionalny rynek nieruchomości drogowych. W piśmie uzupełniającym skargę skarżąca zwróciła również uwagę na czas trwania postępowania w sprawie przyznania jej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w razie dokonywania wyceny nieruchomości przeznaczonej, tak jak w niniejszej sprawie, w dniu [...] października 1998 r. pod drogę publiczną, rzeczoznawca majątkowy może dokonać wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych stwierdzając brak odpowiednich transakcji porównawczych nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, czy też dokonanie wyceny z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych możliwe jest dopiero w razie stwierdzenia przez biegłego, że brak jest również odpowiednich transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym. W ocenie Sądu, jest to zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie wymaga dokonania wykładni m. in. art. 73 przepisów wprowadzających, odpowiednich przepisów u.g.n. oraz § 36 ust. 1-4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Trafnie podano w skardze, że pogląd zgodny ze stanowiskiem skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 13 maja 2015 r., I OSK 2227/13 (CBOSA). Sąd w niniejszym składzie przychyla się jednak do stanowiska, że biegły w omówionej wyżej sytuacji winien dokonać również analizy rynku regionalnego. Dopiero stwierdzenie braku odpowiednich transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym otwiera możliwość dokonania wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15 oraz z 19 października 2016 r., I OSK 130/16 (CBOSA).

IV.3.1. Przechodząc do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Ustawy z 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to winno być ustalone wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (art. 73 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających). W szczególności w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jeżeli chodzi o czynniki decydujące o wartości rynkowej nieruchomości, to przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania należnego na podstawie z 1998 r. określono w § 36 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 tego aktu prawnego stosuje się odpowiednio w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...] października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

IV.3.2. Obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających mieści w się w konstytucyjnej kategorii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gwarantowanego art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Owo słuszne odszkodowanie winno co do zasady być odszkodowaniem pełnym, czyli odpowiadającym wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny zwraca równocześnie jednak uwagę, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika bezwzględny obowiązek zapłaty odszkodowania pełnego. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o "słusznym odszkodowaniu". Odszkodowanie to jest wypłacane kosztem całego społeczeństwa i w określonych warunkach dopuszczalne jest, aby było ono niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, punkt 5.2.2 in fine). Konsekwentnie należy przyjąć, że "słuszne" odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie powinno przekraczać wartości rynkowej nieruchomości, może być natomiast niższe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że chodzi tu o odpowiedzialność państwa za tzw. szkody legalne, a nie bezprawne działania organów władzy publicznej, zatem gwarancje pełnego odszkodowania z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie znajdują zastosowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 399/15, CBOSA). W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennych założeń mogłoby doprowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela kosztem ogółu społeczeństwa, co trudno pogodzić z zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Ustawa o gospodarce nieruchomościami realizuje zasadę pełnego odszkodowania (zob. m. in. powołane wyżej art. 134, 151 i 134 ust. 2 u.g.n.). W przypadku nieruchomości nabytych na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających chodzi o nieruchomości przeznaczone pod drogi. Zatem i wycena takiej nieruchomości winna być dokonana co do zasady według cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenie nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 Rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Pogląd, że w świetle konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (czyli zasady opartej m. in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości) oraz w świetle treści § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (w niniejszej sprawie stosowanego odpowiednio do gruntów przejętych na mocy art. 73 przepisów wprowadzających - § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia) biegły, przed dokonaniem wyceny na podstawie wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych, winien najpierw zbadać transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, a w razie ich braku także na rynku regionalnym, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15 oraz z 19 października 2016 r., I OSK 130/16 – CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wskazaną tam argumentację.

IV.3.3. W realiach niniejszej sprawy biegła nie badając rynku regionalnego uchybiła zatem m. in. § 36 ust. 1- 4 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Trafnie zatem Wojewoda uchylił decyzję Starosty. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. (por. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2016 r., I OSK 918/15, CBOSA). Uzupełniająco należy dodać, nawiązując do pisma uzupełniającego skargę, że sama długotrwałość postępowania administracyjnego nie stanowi per se przyczyny uchylenia zaskarżonego aktu. Czas trwania postępowania administracyjnego jest natomiast okolicznością istotną w sprawie dotyczącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.