Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 660/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: "PWIOŚ"), po przeprowadzeniu w dniach od [...] czerwca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. kontroli Zakładu P. w H. (zwanego dalej: "Zakładem"), prowadzonego przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Oddział w H. (zwanej dalej: "spółką" lub "skarżącą"), stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Nieprawidłowości zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], którego podpisania odmówił pełnomocnik kontrolowanego podmiotu.

W dniu [...] lipca 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej datowane na [...] lipca 2018 r., zawierające uwagi i zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli. Spółka wskazała w nim, że nie jest wytwórcą, ani posiadaczem zdecydowanej części odpadów w postaci: żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag i złomu, zaś ich właścicielem jest podmiot wykonujący na jej rzecz prace budowlane (tj. R. R.), a także, że nie jest ona posiadaczem węgla składowanego na rzecz jej klientów w workach big-bag. Ponadto spółka wskazała, że: dochowała wszelkich wytycznych dotyczących magazynowania beczek z olejem, że pojęcie zastoisk nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a także, że kwestię sposobu prowadzenia ewidencji odpadów należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności, że spółka nie jest posiadaczem części z nich, a osoba, która była odpowiedzialna za prowadzenie tej ewidencji nie jest już pracownikiem spółki.

Odnosząc się do powyższych zastrzeżeń, PWIOŚ w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. wskazał m.in., że odpady należące do R. R. (tj. palety) nie zostały uznane za magazynowane nieselektywnie, zaś w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że odpady w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag i złomu nie stanowią odpadów budowlanych powstałych w związku z remontem dachu. Ponadto wskazał, że sformułowanie "zastoiska" zostało zaczerpnięte z języka potocznego, zaś w toku czynności kontrolnych skarżąca nie zgłaszała zastrzeżeń co do jego użycia oraz, że spółka nie posiada kart przekazania odpadów za 2016 r. i początek 2017 r., a tym samym nie jest w stanie wykazać tego, że nie jest ich posiadaczem, zaś brak kontynuacji zatrudnienia osoby, która prowadziła ewidencję odpadów za ww. okres, nie zwalnia kontrolowanego podmiotu z obowiązku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o odpadach.

Z powyższym nie zgodziła się skarżąca, przedstawiając w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., swoje stanowisko, które w dużej mierze stanowiło powtórzenie jej poprzednich zarzutów.

Wyniki kontroli stanowiły podstawę wydania przez PWIOŚ, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688; dalej powoływanej jako: "ustawa IOŚ"), zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie którego zarządzono:

1. Rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, z terminem realizacji: działalność ciągła;

2. Podjęcie działań w celu właściwego magazynowania odpadu o kodzie 13 02 08* - Inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe, z terminem realizacji: działalność ciągła;

3. Selektywne magazynowanie odpadów w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag, złomu, z terminem realizacji: działalność ciągła;

4. Podjęcie działań w celu usunięcia zastoisk melasy przy zbiornikach na melasę buraczaną, z terminem realizacji: niezwłocznie;

5. Podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków umowy na odbiór ścieków zawartej w dniu [...] lutego 2008 r. pomiędzy prowadzonym przez spółkę Zakładem, a P. Sp. z o.o. w H., z terminem realizacji: działalność ciągła.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu zarządzenia powołano się na ustalenia kontroli oraz wyszczególniono naruszone przez spółkę przepisy prawa, powołując w tym względzie: w odniesieniu do naruszenia z punktu 1 tj. nieprawidłowego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów – na art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992, zwanej dalej: "ustawą o odpadach"); odnośnie naruszenia z punktu 2 tj. braku wyposażenia miejsca magazynowania odpadów olejowych w urządzenia lub środki do zbierania wycieków odpadów – na § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 1694, zwanego dalej: "rozporządzeniem"); odnośnie naruszenia z punktu 3 tj. nieselektywnego magazynowania odpadów w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag i złomu – na art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach; zaś odnośnie naruszenia z punktu 4 tj. wyciekania melasy buraczanej ze zbiorników – na art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach. W odniesieniu do naruszenia z punktu 5 wskazano, że w trakcie kontroli pobrano do badań próby ścieków. Wyniki badań wykazały natomiast przekroczenia wskaźników przewodności oraz pH, w stosunku do dopuszczalnych parametrów ścieków odprowadzanych do miejskiego systemu kanalizacyjnego, zawartych w art. 6 umowy na odbiór ścieków zawartej w dniu [...] lutego 2018 r. pomiędzy Zakładem prowadzonym przez spółkę, a P. Sp. z o.o. w H.

Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne wniosła do tut. Sądu spółka, działająca przez pełnomocnika, zarzucając temu zarządzeniu:

a) naruszenie art. 12 ust. 1 pki 1 i 2 ustawy IOŚ przez przedwczesne wydanie zarządzenia pokontrolnego przy braku jednoznacznie określonych i wyjaśnionych ustaleń dotyczących ewentualnych naruszeń i nieprawidłowości gospodarki odpadami pozwalających na wydanie takiego zarządzenia, brak podania w zarządzeniu pokontrolnym ustawowego wymogu "wskazania naruszeń" i jasno sprecyzowanych obowiązków spółki jako przedsiębiorcy nie zawierającego jasnego i precyzyjnego naruszenia obowiązków, ani wskazania działań jakie powinien podjąć kontrolowany podmiot, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń, co czyni zarządzenie pokontrolne sprzecznym z prawem i niedopuszczalnym;

b) naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy IOŚ oraz art. 66 ust. (prawdopodobnie ust. 1) ustawy o odpadach przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym blednie przyjęto, że to skarżąca nieprawidłowo prowadzi ewidencję odpadów, podczas gdy ze zgromadzonego w; sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonej kontroli wynika, że kto inny jest posiadaczem odpadów znajdujących się na terenie kontrolowanego Zakładu;

c) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1- 1a i 2 ustawy IOŚ, oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia, przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym błędnie przyjęto, że skarżąca nienależycie zabezpieczyła miejsca przechowywania odpadów olejowych;

d) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1-1a i 2 ustawy IOŚ oraz art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach, przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym błędnie przyjęto, że skarżąca nieselektywnie magazynuje odpady w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag, złomu podczas gdy skarżąca nie jest ani wytwórcą ani posiadaczem ww. odpadów;

e) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędna ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia dlaczego skarżąca naruszyła według organu przepisy związane z gospodarką odpadami, art. 7b k.p.a. przez niewspółdziałanie w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 9 k.p.a. przez nie wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych w zakresie sposobu magazynowania odpadów o kodzie 130208, nie wskazanie miejsc wycieku melasy i posługiwanie się terminem "zastoiska" mającym w języku polskim inne znaczenie, co utrudnia zrozumienie intencji organu.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane, w tym nierzetelność przeprowadzonej kontroli i bezzasadność zarządzenia pokontrolnego, a co najmniej jego przedwczesność.

W uzasadnieniu skarżąca co do zasady powtórzyła stanowisko prezentowane przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, a także wskazała (posiłkując się orzecznictwem), że zarządzenie powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, podczas gdy zaskarżone zarządzenie nie precyzuje ustalonych naruszeń, ani też nie zawiera sposobu ich usunięcia.

W odpowiedzi na skargę z dnia 9 października 2018 r. organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu potrzymał prezentowane dotychczas stanowisko oraz podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia sprecyzowano nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli. Ponadto organ wskazał, że skarżąca poinformowała o wykonaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w związku czym nasuwa się wniosek, że zrozumiała ona, jakie działania należy podjąć w celu wyeliminowania wskazanych w nim naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że podstawę prawną kwestionowanego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego, stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 18 sierpnia 2018 r.), wedle którego, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

W tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a." Powyższe stanowisko było już formułowane w orzeczeniach tutejszego sądu z powołaniem się na stosowne wypowiedzi judykatury (por. np. prawomocny wyrok z dnia 23 marca 2017 r., II SA/Bk 62/17 i wskazane w jego uzasadnieniu orzecznictwo lub wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 842/17, czy wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08 i wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko tam zaprezentowane w całości podziela, dostrzegając przy tym, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy zasady zaskarżania aktów administracji publicznej takich jak zarządzenie pokontrolne czyli aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Oznacza to, że obecnie skargi na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być wnoszone bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Pouczenie o możliwości wniesienia skargi w terminie trzydziestodniowym od dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego zawarte było również w punkcie 3 części dotyczącej pouczeń zawartej w zaskarżonym zarządzeniu, zaś skarżąca tego terminu dochowała.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddane zostało zarządzenie pokontrolne wydane przez PWIOŚ w dniu [...] sierpnia 2018 r., zarządzające: rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów (1), podjęcie działań w celu właściwego magazynowania odpadu o kodzie 13 02 08* - Inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe (2), selektywne magazynowanie odpadów w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag, złomu (3), podjęcie działań w celu usunięcia zastoisk melasy przy zbiornikach na melasę buraczaną (4) oraz podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków umowy na odbiór ścieków zawartej w dniu [...] lutego 2008 r. pomiędzy prowadzonym przez spółkę Zakładem, a P. Sp. z o.o. w H. (5). Wskazano przy tym na niezwłoczny termin realizacji obowiązku, o którym mowa w punkcie 4 oraz nakazano wywiązywanie się z pozostałych obowiązków w toku ciągłej działalności. Ponadto wyznaczono dzień [...] sierpnia 2018 r. jako termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych powyżej naruszeń.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku kontroli stanowiącej podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

Po pierwsze nieprawidłowe i nierzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Ustalenia w tym zakresie oparto na wynikach kontroli przedstawionej przez spółkę dokumentacji tj. ewidencji odpadów za lata 2016-2018 oraz pisemnych oświadczeń spółki, zgodnie z którymi nie posiada ona kart przekazania odpadów za 2016 r. i początek 2017 r., a także na wynikach oględzin terenu Zakładu, wedle których stwierdzono, że cześć odpadów (takich jak: opony, cegły, pasy transmisyjne, żużel, zużyte worki big-bag oraz wyciek melasy) nie została zaewidencjonowana. Na podstawie dokumentacji ustalono również, że spółka co miesiąc wpisuje tą samą ilość wytworzonych odpadów. W konsekwencji organ stwierdził w tym zakresie naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach.

Po drugie niewłaściwy sposób magazynowania odpadu w postaci przepracowanego oleju (130208* - Inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe), polegający na braku wyposażenia miejsca magazynowania tego odpadu w urządzenia lub środki do zbierania wycieków tych odpadów. Ustalenia w tym zakresie poczyniono na podstawie oględzin budynku warsztatu, w którym magazynowany jest ww. odpad w beczkach. W tym względzie organ wskazał na naruszenie przez spółkę § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Po trzecie nieselektywne magazynowanie odpadów w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag, złomu. Ustalenia w tym zakresie poczyniono na podstawie oględzin terenu Zakładu, które wykazały, że żużel jest rozplantowany na gruncie w okolicy kotłowni oraz zbiorników na melasę, pasy transmisyjne magazynowane są na zewnątrz na paletach oraz w sposób nieuporządkowany na gruncie, cegła szamotowa również jest magazynowana w sposób nieuporządkowany na gruncie, zniszczone worki big-bag magazynowane są nieselektywnie na gruncie, zmieszane z paletami, pyłem węglowym i pasami transmisyjnymi, zaś złom po części jest magazynowany w budynku warsztatu w pojemniku, a po części na zewnątrz na gruncie na terenie całego Zakładu. W tym względzie organ wskazał na naruszenie przez spółkę art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach.

Po czwarte występowanie zastoisk przy zbiorniach na melasę buraczaną używaną do produkcji węgla jako lepiszcze. Ustalenia w tym zakresie poczyniono na podstawie oględzin terenu Zakładu, w wyniku których stwierdzono również, że teren wokół zbiorników magazynowych nie jest utwardzony. W tym zakresie organ wskazał na naruszenie przez spółkę art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach.

Po piąte zaś, na podstawie przeprowadzonych badań ścieków odprowadzanych z Zakładu do kanalizacji i urządzeń podczyszczających, a także odprowadzanych rowem służącym do odprowadzania wód opadowych, stwierdzono przekroczenia wartości wskaźnika przewodności oraz pH, względem dopuszczalnych parametrów ścieków odprowadzanych do miejskiego systemu kanalizacyjnego, określonych w umowie na odbiór ścieków, zawartej w dniu [...] lutego 2018 r. pomiędzy spółką z P. Sp. z o.o. w H. Sprawozdania z ww. badań stanowią załącznik do protokołu kontroli. W tym względzie organ wskazał na naruszenie przez spółkę § 3 pkt 6 ww. umowy.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższymi ustaleniami pokontrolnymi, podniosła w skardze gros zarzutów o charakterze procesowym. W ocenie Sądu zostały one zawarte nie tylko w punkcie oznaczonym literą e. petitum skargi, zawierającym wyszczególnienie naruszonych (w ocenie skarżącej) przepisów k.p.a., ale również w punktach b. c. i d., w których co prawda pełnomocnik podniósł naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy IOŚ (określającego zakres działania organu) oraz kolejno: art. 66 ust. (nie dookreślono, o który ustęp skarżącej chodzi – prawdopodobnie o ust. 1), § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach, a więc przepisy o charakterze materialnoprawnym – precyzujące obowiązki posiadacza odpadów w zakresie: prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, szczegółowego sposobu magazynowania odpadów będącymi olejami odpadowymi oraz ogólnych warunków magazynowania odpadów. Z treści ww. zarzutów wynika bowiem, że naruszenia powołanych w nich przepisów, pełnomocnik upatruje w nieprawidłowym przyjęciu przez organ: po pierwsze, że skarżąca nieprawidłowo prowadzi ewidencję odpadów (podczas gdy kto inny jest ich posiadaczem ich części), po drugie, że skarżąca nienależycie zabezpieczyła miejsce przechowywania odpadów olejowych (podczas gdy rozporządzenie nie precyzuje w jakie środki i urządzenia powinno być wyposażone to miejsce), a po trzecie, że magazynuje ona nieselektywnie wymienione w zarządzeniu odpady (podczas gdy nie jest ani ich wytwórcą ani posiadaczem). Wymowa tych zarzutów sprowadza się zatem do zakwestionowania poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, dotyczących prawidłowości wywiązywania się przez skarżącą z ww. obowiązków, ciążących na niej jako posiadaczu odpadów. W konsekwencji zarzuty te w istocie stanowią doprecyzowanie zarzutu procesowego z punktu e. skargi, w którym podniesiono naruszenie konkretnych przepisów k.p.a., w tym art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 7b k.p.a., stanowiących realizację wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Tymczasem, jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie, do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jest ono wydawane w wyniku odrębnego postępowania (por. m.in. NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12 oraz w wyroku z 15 lutego 2011 r. II OSK 281/10, CBOSA). Pogląd ten został ugruntowany w orzecznictwie i w całej rozciągłości jest aprobowany przez tut. Sąd (por. wyroki WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., II SA/Bk 188/18, czy z 6 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 605/16, CBOSA). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest bowiem prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą IOŚ, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a., a tym samym, również i te powołane w zarzutach skargi, tj.: art. 77 § 1, art. 80, art. 7b i art. 9 k.p.a. Z powyższych względów zarzuty te nie mogły zostać uznane za zasadne. Dodać przy tym należy, że z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca mogłaby skorzystać, gdyby na skutek zarządzenia pokontrolnego zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Jak wskazał NSA w wyroku z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 (pub. CBOSA), badanie aktu kontroli przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy IOŚ sformułowanie dotyczące możliwości wydania m.in. zarządzenia pokontrolnego (pkt 1) "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności jego wydania, jak i dla oceny prawidłowości tego aktu, ma protokół kontroli. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, podzielane również przez tut. Sąd (m.in. w sprawach II SA/Bk 842/17 i II SA/Bk 18818 – CBOSA). Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. (II OSK 1876/17, Lex nr 2469223): zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd zaś badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się naruszeniem obowiązującej procedury (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2018 r., II SA/Gd 428/18, CBOSA).

W ocenie Sądu, kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie, odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, zaś zaskarżone zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach, w wyniku tej kontroli poczynionych. Ustalenia te zawarte natomiast zostały w protokole kontroli, który w sposób precyzyjny i szczegółowy opisuje oraz dokumentuje podjęte czynności kontrolne. Zarówno z jego treści, jak i załączonej do niego dokumentacji, stanowiącej jego integralną część, wynika jaka sytuacja faktyczna została zastana przez kontrolerów na terenie Zakładu skarżącej Spółki. Wynikający zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego stan faktyczny został następnie przyporządkowany konkretnym ustawowym oraz umownym obowiązkom skarżącej oraz z nimi porównany. W ten sposób doszło do ujawnienia poszczególnych naruszeń. Tym samym protokół kontroli odzwierciedla przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne, zawiera zarówno wyczerpujący opis stanu faktycznego sprawy, jak i ustalenia stanu prawnego będącego punktem odniesienia przeprowadzonej kontroli, a poza tym odpowiada wymaganiom formalnym.

Z kolei z treści zaskarżonego zarządzenia jasno wynika, jakie naruszenia zostały w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzone oraz jakie działania skarżąca powinna podjąć, aby je wyeliminować. I tak: wskutek stwierdzenia nieprawidłowego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zarządzono rzetelne jej prowadzenie w działalności ciągłej. W tym względzie przytoczono art. 66 ust. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że: posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Wobec ustalenia niewłaściwego magazynowania odpadów olejowych, zarządzono zaś podjęcie działań w celu właściwego ich magazynowania, w działalności ciągłej, powołując się w tym względzie na § 4 ust. 2 rozporządzenia, wedle którego: pojemniki z olejami odpadowymi magazynuje się w miejscach utwardzonych, zabezpieczonych przed zanieczyszczeniami gruntu i opadami atmosferycznymi, wyposażonych w urządzenia lub środki do zbierania wycieków tych odpadów. Wskutek stwierdzenia nieselektywnego magazynowania odpadów w postaci żużlu, pasów transmisyjnych, cegły szamotowej, worków typu big-bag, złomu, zarządzono ich selektywne magazynowanie w działalności ciągłej, wskazując w tym względzie na art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że: magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Wobec stwierdzenia w toku kontroli wyciekania melasy buraczanej ze zbiorników, zarządzono zaś niezwłoczne podjęcie działań w celu usunięcia zastoisk melasy przy zbiornikach na melasę buraczaną, powołując w tym względzie art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym: każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. Z kolei wobec stwierdzonego przekroczenia wskaźnika przewodności oraz pH, w stosunku do warunków, wiążącej skarżącą umowy na odbiór ścieków, określających dopuszczalne parametry ścieków odprowadzanych do miejskiego systemu kanalizacyjnego, zarządzono podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków ww. umowy w działalności ciągłej spółki.

W ocenie Sądu, treść zaskarżonego zarządzenia nie pozostawia wątpliwości ani co do tego jakich naruszeń dopuściła się skarżąca, ani co do tego, jakie działania zarządzono w celu ich wyeliminowania. Co prawda zawarte w uzasadnieniu zarządzenia ustalenia dotyczące naruszeń, są nieco lakoniczne, to jednak niewątpliwie ściśle odzwierciedlają ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonej kontroli. Z kolei zasady: prowadzenia ewidencji odpadów, ich magazynowania oraz odpowiedniego planowania działań powodujących powstanie odpadów, zostały unormowane w ustawie o odpadach oraz jej aktach wykonawczych - a więc w przepisach prawa powszechnego. Skarżąca funkcjonuje natomiast w obrocie gospodarczym jako podmiot, którego działalność przeważająca polega na produkcji pozostałych podstawowych chemikaliów organicznych (PKD 20.14.Z). Będąc zatem "profesjonalnym" posiadaczem odpadów, niewątpliwie zna swoje obowiązki wynikające z ww. aktów prawnych o charakterze powszechnym. Ponadto będąc jedną ze stron umowy na odbiór ścieków, niewątpliwie zdaje sobie również sprawę z treści wiążących ją postanowień umownych, do których przestrzegania sama się zobligowała zawierając przedmiotową umowę. W konsekwencji stwierdzić należy, że treść zaskarżonego zarządzenia wystarczająco precyzuje rodzaj działań, które skarżąca powinna podjąć, tym bardziej, że szczegółowe regulacje w tym zakresie zawierają obowiązujące przepisy prawa oraz wiążące skarżącą postanowienia umowne. Wniosek ten jest o tyle zasadny, że z informacji udzielonych przez organ w odpowiedzi na skargę, wynika, że skarżąca poinformowała o wykonaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w związku z czym należy uznać, że zrozumiała ona treść zarządzenia.

W konsekwencji należało stwierdzić, że z treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w sposób wyraźny i jednoznaczny wynika, jakimi konkretnymi działaniami (tj. okolicznościami faktycznymi) skarżąca naruszyła przytoczone tam przepisy prawa oraz w jaki sposób powinna dokonać usunięcia tych naruszeń. Innymi słowy treść zarządzenia kontrolnego pozwala skarżącej jasno odczytać jakie naruszenia i z jakiego powodu zostały jej zarzucone (tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia zaistnienia naruszenia). Zaskarżone zarządzenie zawiera zatem ustalony stan faktyczny sprawy (uzasadniający jednocześnie skierowane do skarżącej zalecenia), który z kolei znajduje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. W związku z tym zaskarżone zarządzenie stanowi prawną konsekwencję protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

Dodać przy tym należy, że jakkolwiek ustalenia stanu faktycznego należały do organu, niemniej jednak spółka, (której przedstawiciel odmówił złożenia podpisu pod protokołem kontroli) nie była w tym zakresie pozbawiona uprawnienia do przedstawienia w terminie siedmiu dni swojego stanowiska na piśmie (vide: art. 11 ust. 3 ustawy IOŚ), z którego to uprawnienia skorzystała, czyniąc to jednak z uchybieniem ww. terminu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, protokół został sporządzony w dniu [...] lipca 2018 r., zaś spółka złożyła drogą elektroniczną zastrzeżenia i uwagi (tj. przedstawiła swoje stanowisko) w dniu [...] lipca 2018 r. (k. 41 akt organu). Pomimo uchybienia ww. terminowi, organ niezwłocznie ustosunkował się do stanowiska skarżącej, przedstawiając wyczerpującą argumentację, dla której nie mógł uznać uwag skarżącej za zasadne.

W związku z powyższym, także pierwszy z wywiedzionych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodać przy tym należy, że art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy IOŚ nie był podstawą wydanego aktu (przepis ten dotyczy bowiem decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o odrębne przepisy prawa), w związku z czym zarzucanie organowi jego naruszenia było bezprzedmiotowe.

Reasumując wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych przez organ ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków oraz zastosowanych przepisów prawa. Treść Zarządzenia pokontrolnego odpowiada bowiem treści protokołu kontroli, a sformułowane w zarządzeniu zalecenia odzwierciedlają stwierdzone naruszenia, zobowiązując skarżącą do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wyszczególnionych w tym zarządzeniu naruszeń. Zaskarżone zarządzenie odpowiada zatem obowiązującemu prawu. W efekcie Sąd nie dopatrzył się uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego, w związku z czym orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.