Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1867/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 432/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 432/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 16 lipca 2020 r. A. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Wójt Gminy U. odmówił A. W. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji A. W. wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że M. W. – wdowa (ur. 13 grudnia 1948 r.) – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] maja 2013 r. Według orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 14 lipca 2014 r. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2019 r. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: trwa nadal. Następnie orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 10 marca 2020 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: trwa nadal. W aktach sprawy znajduje się również wydruk z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 lipca 2020 r., według którego na podstawie orzeczenia z dnia 16 maja 2013 r. M. W. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Skarżąca mieszka z matką. Opiekuje się nią. Nie pracuje – w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy z dnia 1 lipca 2020 r. wydane przez firmę [...], z którego wynika, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 4 lutego do 31 marca 2020 r. w wymiarze 1/2 etatu oraz od 1 kwietnia do 30 czerwca 2020 r. w wymiarze 1/4 etatu. Stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który umowa była zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 K.p.). Wcześniej skarżąca pracowała w latach 1997-1998, 2007 r. oraz 2016 r. Z wywiadu środowiskowego z dnia 9 listopada 2020 r. wynika, że skarżąca jest panną, nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z matką M. W. Skarżąca oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w związku z pogorszeniem się jej stanu zdrowia od maja 2020 r. "na tyle, że potrzebuje mojej opieki w związku z czym nie mogę podjąć zatrudnienia nawet na najmniejszą część etatu". Oświadczyła także, że ma dwóch braci: P. W., który mieszka w T., nie świadczy wobec mamy żadnej pomocy. Odwiedza mamę 3 razy w miesiącu. Natomiast brat S. mieszka w tym samym budynku i prowadzi osobne gospodarstwo domowe wraz ze swoją rodziną. Świadczy pomoc usługową wobec mamy w zależności od możliwości, gdyż jest osobą zatrudnioną. Posiada auto i w razie potrzeby zawozi mamę do lekarza i fryzjera. Czynności wykonywane podczas opieki nad M. W. to w szczególności: codzienna toaleta, przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie, realizowanie recept, wizyty lekarskie, wyjścia na spacery, czytanie książek, załatwianie spraw urzędowych, układanie do snu i czuwanie podczas snu. Skarżąca dodała, że "po dializach samopoczucie mamy jest bardzo złe i wtedy potrzebne są też pieluchomajtki, wizyty lekarskie: raz na miesiąc stacja robi dokładne badania, lekarz rodzinny, jak mama choruje". Z wywiadu przeprowadzonego z M. W. wynika, że porusza się samodzielnie. Po dializach jest osłabiona i wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego oraz przy higienie osobistej. Zostaje w domu sama, kiedy córka musi załatwić sprawy urzędowe. Syn S. zawozi ją do lekarza i fryzjera. W razie potrzeby odśnieża, a także na zmianę ze skarżącą palą w piecu. Trzy razy w tygodniu (poniedziałki, środy i piątki) w godz. 11:30-18:00 karetka zawozi matkę skarżącej do [...] na dializy, a następnie odwozi ją do domu.

Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u brata skarżącej – P. W. ustalono, że posiada on własną rodzinę a żona nie pracuje. P. W. pracuje zawodowo na pełny etat, często dłużej niż 8 godzin dziennie. Po pracy nie jest w stanie pomóc matce M. W., ponieważ z nią nie mieszka, ma swoją rodzinę i małe dziecko, którym musi się zająć. Nie udzielał pomocy matce od momentu wyprowadzenia się z domu rodzinnego, nie deklaruje pomocy finansowej ani usługowej na jej rzecz. Odmówił podania informacji o osiąganych dochodach oraz dostarczenia zaświadczeń od pracodawcy.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w U. wezwał drugiego brata skarżącej – S. W. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na rzecz matki M. W. w terminie 7 dnia od dnia otrzymania niniejszego pisma. S. W. mimo doręczenia wezwania nie zgłosił się na wywiad. Następnie S. W. został wezwany na przesłuchanie w charakterze świadka w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W. Jednakże nie stawił się na nie.

Organ II instancji za bezsporne uznał, że M. W. matka skarżącej, w związku z opieką, nad którą ubiega się ona o świadczenie, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.". W sprawie spełnione są zatem przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki znacznym stopniem niepełnosprawności i pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

W ocenie organu II instancji, pomimo spełnienia dwóch pozytywnych przesłanek, zasadna jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia kolejnej przesłanki pozytywnej – to jest braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką. Skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką M. W. (osobą wymagającą opieki). Matka skarżącej legitymuje się od blisko 8 lat orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak skarżąca nie ubiegała się wcześniej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W czasie trwania orzeczenia matki podejmowała prace zarobkowe, co świadczy o tym, że potrafiła pogodzić sprawowanie opieki nad matką z pracą zawodową. Skarżąca oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w związku z pogorszeniem się jej stanu zdrowia od maja 2020 r. "na tyle, że potrzebuje mojej opieki w związku z czym nie mogę podjąć zatrudnienia nawet na najmniejszą część etatu". Mimo tego stanu rzeczy do 30 czerwca 2020 r. skarżąca pozostawała w zatrudnieniu, a stosunek pracy ustał z powodu upływu terminu, na który była zawarta umowa. Fakt pogorszenia się stanu zdrowia matki skarżącej nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w toku postępowania materiał dowodowy daje wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącej nie została wymuszona koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ II instancji za prawidłową uznał także ocenę, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą i niesprawną ruchowo. Zakres opieki udzielanej matce przez skarżącą nie wykracza w zasadzie poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy – niezależnie od systemu czasu pracy.

W skardze na powyższą decyzję A. W. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził, że w sprawie niedostatecznie zostały podjęte czynności mające na celu ocenę, czy niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po upływie okresu czasu na jaki była zawarta ostatnia umowa o pracę przez skarżąca rzeczywiście nie pozostaje w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki skarżącej.

Sąd zauważył, że ze świadectwa pracy skarżącej z dnia 1 lipca 2020 r. wynika, że wymiar świadczonej przez nią pracy uległ w 2020 r. ograniczeniu i w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. wynosił już tylko 1/4 etatu. Skarżąca uzasadniając złożenie wniosku wskazywała, że stan zdrowia jej matki uległ w maju 2020 r. pogorszeniu, a do wniosku załączyła kartę informacyjną z dnia 22 maja 2020 r., kartę badania endoskopowego, historię choroby, informacje o pacjencie. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, nie wynika, aby przedłożona przez skarżącą dokumentacja medyczna była przedmiotem analizy i oceny organów administracji obu instancji, a jeżeli była to w niedostateczny sposób organy administracji się do niej nich odniosły. Z dokumentów tych tymczasem wynika, że matka skarżącej ma cukrzycę i schyłkową niewydolność nerek, niedowidzi obuocznie, co jest spowodowane retinopatią cukrzycową, nie chodzi samodzielnie, ma duszności. Matka skarżącej legitymuje się także orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z wywiadu z dnia 9 listopada 2020 r., uznanego przez organy administracji za podstawowy dowód w sprawie, natomiast wynika jedynie, że trzy razy w tygodniu w poniedziałek, środę i piątek w godzinach od około 11:30 do około 18:00 karetka zawozi M. W. na dializy do [...]. M. W. porusza się "samodzielnie", a po dializach, które są trzy razy w tygodniu, jest osłabiona i wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego oraz przy higienie osobistej. W wywiadzie tym nie ustalono jednak, czy skarżąca towarzyszy matce podczas pobytu na dializach, czy jest to konieczne, gdyż matka skarżącej niedowidzi, czy matka skarżącej ma wówczas trudności z poruszaniem się i wymaga jej pomocy. Nie ustalono, ile czasu trwa pobyt matki skarżącej na dializach. Z wywiadu tego nie wynika w jakim zakresie, według pracownika socjalnego, matka skarżącej "porusza się samodzielnie". Zwrócić należy uwagę, że z dokumentacji medycznej wynika, że stan zdrowia matki skarżącej przynajmniej okresowo powoduje, że "nie chodzi samodzielnie". Z wykazu czynności wykonywanych podczas opieki z dnia 9 listopada 2020 r. wynika natomiast, że oprócz czynności typowo związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, są wymienione także czynności typowo opiekuńcze wykonywane codziennie, jak pomoc przy myciu, podawanie posiłków, leków, a także prowadzenie do toalety, podmywanie. Skarżąca wskazała również, że po dializach samopoczucie mamy jest bardzo złe i są potrzebne pieluchomajtki. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalono, jaki zakres mają czynności wykonywane przez skarżącą podczas opieki nad matką po dializach. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji podjęły jakiekolwiek czynności zmierzające ustalenia, czy stan zdrowia matki skarżącej pogorszył się tak jak twierdzi skarżąca. W tym zakresie nie skorzystano z możliwości zwrócenia się do skarżącej o przedłożenie dodatkowych dowodów i poza wywiadem środowiskowym nie przeprowadzono żadnych innych dowodów z urzędu. Nie rozważono, czy z uwagi na rodzaj schorzeń matki skarżącej, konieczne jest podawanie jej leków, w tym insuliny i posiłków o ściśle określonych porach (cukrzyca, niewydolność nerek). Nie ustalono jakiego zaangażowania wymaga opieka sprawowana przez skarżącą przynajmniej w dni, w które są dializy.

Sąd podkreślił przy tym, że wskazywane przez organy wątpliwości co do stopnia samodzielności matki skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nie mogą zostać uznane za dostateczne wyjaśnienie, w sytuacji gdy w dalszym ciągu obowiązuje orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Treść tego orzeczenia jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki nad matką. Stwierdzenie przez organy administracji braku związku niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia po ustaniu stosunku pracy 30 czerwca 2020 r. z opieką sprawowaną nad matką nie ma dostatecznego oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Okoliczność, że S. W. i P. W. także obciąża obowiązek alimentacyjny, zaś w przekonaniu organów administracji winni oni współuczestniczyć w tej opiece w taki sposób, aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, nie może stanowić argumentu uzasadniającego odmowę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przepis ten tego rodzaju negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidywał. Zwrócono przy tym uwagę, że z akt sprawy wynika, że bracia skarżącej są aktywni zawodowo i jedynie S. W. doraźnie pomaga skarżącej w opiece nad matką. Stanowisko organów administracji obu instancji, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze pracy, uznać należy za przynajmniej przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia lub pracy zarobkowej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, wypełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że ustalony rzeczywisty charakter i wymiar tej opieki świadczonej przez skarżącą nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko w ograniczonym zakresie, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki, określonym w ww. przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności, wyklucza możliwość wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskutek błędnego uznania, że organy administracji - wobec obowiązującego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, determinującego charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba - nie podważyły braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskutek błędnego uznania, iż organy administracji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego regulujących wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której nie było podstaw do uchylenia, gdyż przeprowadzona przez organ organy administracji ocena sposobu (charakteru) sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie;

2) przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści ww. przepisu, warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał bowiem na uchybienia organów i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W odniesieniu zaś do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to analiza akt administracyjnych w istocie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający. Rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło bowiem po dostatecznym jej wyjaśnieniu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis określa zatem przesłanki, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W sprawie bezsporne jest, że spełniona została jedna z ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż M. W. – osoba wymagająca opieki, legitymuje się od dnia 16 maja 2013 r., na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim znacznym stopieniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. Kwestionowany jest natomiast zakres opieki sprawowanej przez A. W. i związek pomiędzy rezygnacją przez nią z aktywności zawodowej a tą opieką. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy przedwcześnie uznano, że rezygnacja z aktywności zawodowej strony nie została wymuszona koniecznością opieki nad matką, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stoi natomiast na stanowisku, że organy skutecznie podważyły brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne, a także, że przeprowadzona ocena charakteru sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sąd I instancji, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia czy niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po upływie okresu czasu na jaki była zawarta ostatnia umowa o pracę rzeczywiście nie pozostaje w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 16 lipca 2020 r., tj. po ustaniu 30 czerwca 2020 r. zatrudnienia w firmie [...], przy czym w toku postępowania strona podnosiła, że stan zdrowia jej matki uległ w maju 2020 r. pogorszeniu. Na potwierdzenie powyższego została złożona m.in. karta badania endoskopowego z dnia 21 maja 2020 r. oraz karta informacyjna leczenia M. W. w [...] z dnia 22 maja 2020 r., z której wynika, że pacjentka przebywała w placówce w dniach od 13 maja do 22 maja 2020 r. z powodu postępującego osłabienia. W rozpoznaniu wskazano na niedobór żelaza, chorobę wrzodową dwunastnicy, przewlekłą niewydolność nerek, dializoterapię, cukrzycę typu 2, nefropatię cukrzycową, nadciśnienie tętnicze i zaćmę, natomiast po zakończeniu pobytu jako zalecenia określono m.in. dalsze leczenie w poradni POZ nefrologicznej. Nie można przy tym pominąć, że wnosząc o przyznanie świadczenia strona złożyła również orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 marca 2020 r., na podstawie którego ustalono, że M. W. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, uwzględniając stopień naruszenia sprawności organizmu, wiek, sprawność psychofizyczną w zakresie zdolności do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i koniczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności w sprawie należało wyjaśnić czy pierwotna zmiana zatrudnienia A. W. w okresie od 4 lutego do 31 marca 2020 r. w wymiarze 1/2 etatu oraz od 1 kwietnia do 30 czerwca 2020 r. w wymiarze 1/4 etatu, a następnie ustanie stosunku pracy wraz z upływem czasu, na który umowa była zawarta w dniu 30 czerwca 2020 r., tj. przed bezpośrednim wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia, mogło mieć związek z pogorszeniem stanu zdrowia matki strony. Do powyższych okoliczności organy administracji nie odniosły się, a zatem prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że kwestia niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia po ustaniu stosunku pracy w związku z opieką sprawowaną nad matką nie ma dostatecznego oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są zatem powoływane przez skarżącego kasacyjnie argumenty odwołujące się do aktywności zawodowej A. W., pomimo legitymowania się przez jej matkę od ponad 8 lat orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd I instancji nie postawił tezy, że niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w ograniczonym zakresie, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano jedynie, że kategoryczne stwierdzenia organów obu instancji, co do braku związku pomiędzy ustaniem stosunku pracy w firmie [...] przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką jak również stwierdzenie, że zakres faktycznej opieki sprawowanej nad matką nie uniemożliwia podjęcia pracy nie mogą być uznane za prawidłowe. Podkreślono także, że ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem aktualnej sytuacji podmiotu, który wystąpił o przyznanie świadczenia.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie wskazano w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę.

W tym kontekście nie mają decydującego znaczenia podnoszone okoliczności przebywania przez M. W. trzy razy w tygodniu w [...] celem wykonania dializ. Istotne jest natomiast ustalenie zakresu czynności typowo opiekuńczych wykonywanych przez A. W. z tym związanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się także z poglądem, że przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Jak słusznie wskazuje bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności.

Podkreślić przy tym należy, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności (legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu. Mogą wystąpić również okoliczności, kiedy pomimo wymagania określonego rodzaju opieki osoby wnioskujące o przyznanie świadczenia, nie zapewniają jej. W takiej jednak sytuacji to do organów administracji należy poczynienie ustaleń faktycznych co do zakresu faktycznie sprawowanej opieki oraz co do tego, czy uniemożliwia ona podjęcie lub też kontynuowanie zatrudnienia.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie w jakim zrzucono, że oprócz A. W. są jeszcze inne osoby, które mogą pomóc skarżącej w opiece, tj. jej bracia: S. W. i P. W., którzy są także zobowiązani do alimentacji względem matki. Należy bowiem podkreślić, że zarówno A. W., jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że są jeszcze inne osoby, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia.

Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Te ostanie przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a także elementów uzasadnienia faktycznego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcia wadliwe, a co najmniej przedwczesne.

W sprawie nie został także naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje bowiem przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do jego naruszenia doszłoby zatem, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu I instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami P.p.s.a. środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że w świetle przedstawionych okoliczności nie można na obecnym etapie postępowania uznać za zasadne stanowiska organów obu instancji odnośnie niespełnienia przez A. W. przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie punktu 1 a i b skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy także uznać za nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.