Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 868/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7 art. 8 art. 77 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 art. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Inwestora - Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], na budowę budynku mieszkalnego z usługami, garażami, miejscami postojowymi na terenie, ciągami komunikacyjnymi, ciągami pieszymi i jezdnymi oraz instalacją kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] (powstałej z podziału działki nr ew. [...]) z obrębu [...] przy ul. [...]/[...] w Dzielnicy [...] w [...], w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-E-F-G-H-I-A (kategoria obiektu XIII, XVII) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, Wojewoda [...] wyjaśnił, że odwołanie od ww. decyzji wniosły [...] oraz Spółdzielnia. Wojewoda [...], pismem z dnia lutego 2017 r., działając na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień poprzez dołączenie oryginalnej bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy wraz załącznikiem; oryginalnej bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] lipca 2012 r., zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r.; ostatecznej i oryginalnej bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na rzecz [...] S.A.. Ponadto wezwał do uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie mgr inż. M. Z. oraz mgr inż. arch. R. A. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej opatrzonych datą i podpisem.

[...] S.A., przy piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. przedłożyła żądane dokumenty oraz oświadczenie mgr inż. M. Z. oraz mgr inż. arch. R. A. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Adw. M. L., działając jako pełnomocnik [...], w toku postępowania, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. skutecznie wycofał odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...].

W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wyjaśnił organ II instancji, art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określa, jakie załączniki inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1 b Pr. bud., zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud.;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Pr. bud., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud.

W sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem I instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi jedynie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie to organ odwoławczy może również zastosować art. 50 k.p.a. i wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Wezwania są swoistym uzupełnieniem postępowania, jednak - jak wskazuje się w doktrynie - warunkują one w znaczącym stopniu przeprowadzenie całej sprawy. Od wyjaśnień lub zeznań czy też udziału danego podmiotu w konkretnych czynnościach może zależeć zakres branego pod uwagę materiału dowodowego. Udział strony w całym postępowaniu dowodowym jest nieodzowny, ponieważ jest udziałem w tworzeniu orzeczenia.

Z uwagi na powyższe oraz na fakt, iż dokumentacja sprawy nie spełniała wymogów określonych w Prawie budowlanym, Wojewoda [...] wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w sposób opisany powyżej, poprzez złożenie dokumentów i oświadczenia projektantów. Po przeprowadzeniu tego dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz kompleksowej analizie akt przedmiotowej sprawy (organu I i II instancji) Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia na dzień orzekania wymogi art. 35 ust. 1 Pr. bud.

Inwestor [...] S.A. przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych inwestycją, zaś projektowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, a zatwierdzone zaskarżoną decyzją jest zgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy, zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta [...] [...] z dnia [...] lipca 2012 r., przeniesionych decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.. na rzecz [...] S.A.

Wojewoda [...] uznał więc, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączono oświadczenia projektantów, potwierdzające, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej. Posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, do spraw sanitarnohigienicznych oraz do wymagań higienicznych i zdrowotnych. Projekt zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

W ocenie Wojewody [...] inwestor spełnił wszelkie wymogi formalne, a po dokonanej przez organ odwoławczy analizie dokumentacji projektowej, stwierdzić należało, że spełnia ona wymogi prawa określone art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i dlatego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] wskazał, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. Wojewoda podkreślił, że zasada poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ma charakter zasady ogólnej prawa budowlanego. Poszanowaniu takiemu podlegają jedynie uzasadnione interesy osób trzecich Interesy te muszą znajdować swoją podstawę w przepisach powszechnie obowiązującego prawa; o naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, tylko w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Tym samym, aby zarzuty naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, podniesione w odwołaniu niosły ze sobą zasadność ich rozpatrywania, powinny być bezpośrednio powiązane z przepisem prawa, który został naruszony przez planowaną inwestycję.

Spółdzielnia wskazywała, że realizacja projektowanej inwestycji w istocie pozbawi Spółdzielnię [...] oraz inne osoby korzystające w parkingu jedynego dostępu do drogi publicznej. Inwestycja ta bowiem może zablokować dojazd i dojście do ul. [...]. Spółdzielnia wyjaśniła, iż ona oraz jej członkowie faktycznie korzystają z drogi wewnętrznej na dz. nr ew. [...] i fragmentu działki [...] w celu dojścia i dojazdu do drogi publicznej ul. [...]. Skarżąca wskazała również, iż skarżona decyzja narusza ustalenia pkt. 1.1.6 ppkt. 5 decyzji o warunkach zabudowy (nakaz uwzględnienia istniejących, ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych w projekcie zagospodarowania terenu).

W projekcie budowlanym (Tom 1 cz. 1 str. 9) wskazano, iż w projekcie zagospodarowania uwzględniono istniejące ciągi komunikacyjne: pieszy oraz pieszo – jezdny, zapewniające członkom Spółdzielni dotarcie w głąb osiedla zabudowy wielorodzinnej. Zaprojektowano też ogólnodostępne ciągi komunikacyjne (rys. nr Z/02 str. 28 projektu bud. Tom I cz. 1).

Spółdzielnia podnosiła również kwestię zacieniania budynków Spółdzielni przez projektowany budynek. W projekcie budowlanym Tom 1 cz. 1, na str. 11 natomiast stwierdzono, że przeprowadzono analizę przesłaniania i nasłonecznienia dla budynków projektowanego oraz istniejących budynków sąsiednich. Wykazano więc spełnienie zapisów § 13 i § 60 warunków technicznych (str. 30-43 projektu budowlanego).

W ocenie Wojewody [...] art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. również nie zostały naruszone poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia. Organ I instancji w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a sprawa została rozpatrzona w oparciu o jego całość.

Spółdzielnia zarzucała też naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Wojewody [...], zarzut ten nie znalazł odzwierciedlenia w aktach przedmiotowej sprawy. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r.. Nr [...] zawiera prawidłową podstawę prawną oraz uzasadnienie prawne i faktyczne. Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno - budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich, co jednak nie może ograniczać prawa Inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, a nie interesów faktycznych. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

Z decyzją tą nie zgodziła się Spółdzielnia, która pismem datowanym na [...] marca 2017 r. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., a także art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Spółdzielnia wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej Decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia stwierdziła, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i zasad procedury administracyjnej. W ocenie skarżącej, Inwestycja spółki [...] S.A., w kształcie zatwierdzonym kwestionowaną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, narusza uzasadnione interesy prawne Spółdzielni oraz innych podmiotów. Zakres tych naruszeń został wskazany przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przy czym organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie pełnych ustaleń, które decydowałyby o wszechstronnym i wyczerpującym wyjaśnieniu sprawy, przez co organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Uzasadniając te zarzuty skarżąca wyjaśniła, co następuje.

Organy obu instancji naruszyły zasadę z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud., z której wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wojewoda – w ocenie skarżącej – nie odniósł się do tego zarzuty w swej decyzji.

Zarzut ten dotyczy zdaniem Spółdzielni kwestii parkingu na działce nr ew. [...], znajdującego się przed trzema budynkami skarżącej przy ul. [...] w[...]. Spółdzielnia wybudowała bowiem przedmiotowy parking i korzysta z niego począwszy od lat siedemdziesiątych XX wieku. Z parkingu tego korzystają zarówno członkowie Spółdzielni, jak i osoby trzecie, na podstawie zawartych z SM "[...]" w [...] umów najmu miejsc parkingowych. Parking taki musi mieć oczywiście zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dostęp taki - do ulicy [...] - zapewnia droga wewnętrzna, przebiegająca przez działkę nr ew. [...]. Natomiast przed samym wjazdem na ww. drogę publiczną - ul. [...], fragment tej drogi przebiega przez działkę nr ew. [...], stanowiącą teren inwestycji i objętą decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę.

Ta droga wewnętrzna stanowi jedyny dostęp parkingu do drogi publicznej - ul. [...]. Innego dostępu z tego parkingu do ul. [...] nie ma. Jednocześnie parking ten nie ma dostępu do żadnej innej drogi publicznej.

Dlatego też, zdaniem skarżącej, w pełni zasadny jest zarzut, iż realizacja inwestycji [...] S.A. zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy na mocy zaskarżonej decyzji, w istocie pozbawi Spółdzielnię i jej członków oraz inne osoby korzystające z ww. parkingu jedynego dostępu do drogi publicznej - w okresie prowadzenia inwestycji. Inwestycja ta, co najmniej bowiem może zablokować dojazd i dojście do ul. [...] w okresie prowadzenia robót budowlanych. Tym samym, wyłączona zostanie możliwość korzystania z tego parkingu zgodnie z jego przeznaczeniem przez właściwie dowolny i nieograniczony żadnym terminem okres.

Zgodnie punktem 1.8. decyzji o pozwoleniu na budowę, ciągi komunikacyjne jako ogólnodostępne należy zachować dopiero po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji. Pozostaje jednak kwestia dostępu do drogi publicznej i zachowania ciągów komunikacyjnych jako ogólnodostępne w trakcie prowadzenia robót budowlanych obejmujących przedmiotowa inwestycję (która może trwać od kilkunastu miesięcy do nawet kilku lat). "Kwestia powyższa była wyraźnie wyartykułowana przez Spółdzielnię w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jednak Wojewoda [...] w ogóle się do niej nie odniósł".

Z treści decyzji organu pierwszej instancji w żadnym wypadku nie wynika nakaz dla inwestora zachowania w okresie prowadzenia robót budowlanych - jako ogólnodostępne - ciągów komunikacyjnych istniejących na terenie inwestycji.

Przywrócenie zaś ogólnodostępnego charakteru ciągów komunikacyjnych po zakończeniu budowy zależne jest wyłącznie od zakończenia przez inwestora inwestycji budowlanej, co - jako warunek (a więc zdarzenie przyszłe i niepewne, zależne wyłącznie od woli inwestora) - w żadnym wypadku nie zabezpiecza interesów Spółdzielni w sposób, o którym mówi m.in. decyzja o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji oraz przepis art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. Spółdzielni i jej mieszkańcom - w razie prowadzenia lub kontynuowania przez inwestora robót w oparciu o przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę - grozi paraliż komunikacyjny, który może trwać przez bliżej nieokreślony czas.

Organ odwoławczy zupełnie jednak zignorował zastrzeżenia Spółdzielni w powyższym zakresie, ujęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji - czym nie tylko naruszył przepis prawa materialnego, ale także zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Zarówno Wojewoda [...], jak i Prezydent [...] w wydanych w sprawie decyzjach odwołują się do treści decyzji o warunkach zabudowy dla terenu przedmiotowej inwestycji, w tym w szczególności do pkt. 1.1.6 ppkt. 5 decyzji. Tymczasem, jak podnosi skarżąca, "zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...], nie wypełniają warunków wynikających w tym zakresie z ww. decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem, w punkcie 1.1.6 ppkt. 5, nakazuje uwzględnienie istniejących, ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych w projekcie zagospodarowania terenu".

W ocenie skarżącej, nie sposób ww. nakazu interpretować inaczej, niż jako obowiązek zachowania ciągów komunikacyjnych jako ogólnodostępne przez cały okres prowadzenia robót budowlanych oraz po ich zrealizowaniu. Przedmiotowe ciągi komunikacyjne, zapewniające także dostęp do drogi publicznej, muszą być wykorzystywane również w trakcie realizacji inwestycji. Nakaz wynikający z powołanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy należy satem traktować jako obowiązujący w całym toku realizacji i dalszej eksploatacji inwestycji [...] S.A.

Art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. stanowi, iż interesy osób trzecich, w tym ich dostęp do drogi publicznej, należy szanować, zarówno na etapie projektowania, i budowania obiektu budowlanego.

W ocenie Spółdzielni, decyzja o pozwoleniu na budowę również w tym aspekcie musi zostać uznana za wadliwą, co Spółdzielnia podnosiła już na etapie odwołania, zaś organ drugiej instancji zupełnie to zignorował.

Decyzja o pozwoleniu na budowę narusza nie tylko wymogi art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., ale skutkuje ponadto "naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy - Prawo budowlane".

Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej, w każdym przypadku obowiązany jest z urzędu rozpatrzyć i ocenić sprawę wszechstronnie i wyczerpująco. Organ w tym zakresie obowiązany jest działać. W tym celu powinien wykorzystać, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., wszelkie dostępne w tym zakresie dowody. Podstawy i faktyczne i prawne swoich wniosków, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, powinien wyjaśnić w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga również, iż wymienione wyżej dyrektywy postępowania mają charakter fundamentalny. Są to bowiem normy gwarantujące prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego i zgodne z prawem rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej.

Wyżej opisane wymogi nie zostały zachowane. Zagadnienie zachowania funkcjonowania ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych oraz dostępu do drogi publicznej SM "[...]" i jej członków, nie zostały przez organy administracyjne obydwu instancji dostatecznie wyjaśnione i prawidłowo załatwione. Tym samym, w istocie nierozpoznany i niewyjaśniony do tej pory pozostał określony fragment stanu faktycznego, mający bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W toku postępowania sygnalizowano organowi również kwestię np. zacienienia budynków Spółdzielni przez budynek objęty planowaną inwestycją [...] S.A. Pojawia się tutaj zatem, zdaniem skarżącej, kwestia zachowania wymogów wynikających z przepisów techniczno - budowlanych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Również te zagadnienia nie zostały jednak przeanalizowane i dostatecznie wyjaśnione przez organy administracyjne. Budzi to jednak zasadnicze zastrzeżenia Spółdzielni, choćby z tego powodu, iż jednym z podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno - budowlanej jest nadzór i kontrola nad Przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ustawy Pr. bud.).

Rozpoczęte przez inwestora roboty budowlane (ziemne), polegające na rozkopaniu fragmentu wewnętrznej drogi dojazdowej zlokalizowanej na terenie działki [...] oraz [...] oraz jej wygrodzeniu zarówno od strony ulicy [...], jak i od strony parkingu zlokalizowanego na działce nr ew. [...], "skutkowały już faktycznym zamknięciem dostępu do drogi wewnętrznej oraz pozbawieniem możliwości korzystania z niej przez mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych".

Inwestor nie tylko wykonywał roboty budowlane wbrew warunkom z decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również prowadził je w sposób stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sytuacja ta doprowadziła do paraliżu komunikacyjnego w tej części osiedla. Zagrodzenie przez inwestora - w związku z rozpoczętymi robotami ziemnymi - fragmentu drogi wewnętrznej, zlokalizowanego na terenie działki [...], pozbawiło dojazdu do okolicznych budynków mieszkalnych (położonych przy ul. [...]) pojazdów służb miejskich, w tym karetek pogotowia, straży pożarnej, policji, straży miejskiej, pojazdów zbierających odpady i śmieci, samochodów dostawczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowe, zaś skarga nie jest zasadna.

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z zarządzeniem zastępczym Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2017 r., poz. [...]) wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników (Dz. U. poz. 744 oraz poz. 1389) z dniem 10 listopada 2017 r. ulica [...] otrzymała nazwę [...].

Wprawdzie skarżąca nie podnosiła zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., tym niemniej już na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ odwoławczy tylko wówczas może uchylić kontrolowaną przez siebie decyzję organu I instancji, gdy narusza ona prawo. Jeżeli natomiast organ odwoławczy poprawnie ustali, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest prawidłowa, utrzymuje ja w mocy.

Analizując skargę Spółdzielni należy dojść do wniosku, że zasadniczym zarzutem prawnym odnoszącym się do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Inwestora - Spółki [...] S.A. jest stwierdzenie, iż ta decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. W ocenie bowiem Spółdzielni fakt prowadzenia budowy na nieruchomości sąsiadującej z gruntem skarżącej uniemożliwia (lub znacznie utrudnia) dostęp z parkingu Spółdzielni do drogi publicznej, stanowiącej ulicę [...].

Jak wynika z akt sprawy, w tym twierdzeń skarżącej, dotychczasowy dostęp do ww. ulicy z nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje Spółdzielni, odbywał się m. in. przez stanowiącą własność inwestora nieruchomość, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnym, z którego wynikałoby jej uprawnienie (prawo) do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej (inwestora). Ani Spółdzielnia nie powołuje się na prawo korzystania z działki nr ewid. [...] (rzeczowe, np. służebności, obligacyjne – np. umowy o korzystanie, użyczenie itp.), ani nie stwierdziły tego organa architektoniczno budowlane. Wręcz przeciwnie, tak z dokumentów znajdujących się w sprawie, ustaleń organów, jak i twierdzeń samej skarżącej wynika wprost, że wykonywany przez użytkowników parkingu przejazd (lub przechód) przez działkę nr ewid. [...] odbywał się na zasadzie posiadania, ewentualnie korzystania z grzeczności (praecarium).

Należy więc w ocenie tut. Sądu stwierdzić, że z ochrony prawnej, przewidzianej w powołanym przez skarżącą art. 5ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. nie korzysta stan faktyczny, a więc niewynikający z prawa materialnego, ale stan prawny. W przeciwnym bowiem razie interes prawny osoby posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłby słabiej chroniony, niż interes faktyczny osób nieposiadających żadnego prawa do nieruchomości inwestycyjnej. Doprowadziłoby to w efekcie do niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawnym stanu, że właściciele działki sąsiedniej, którzy bez tytułu prawnego korzystali z nieruchomości inwestycyjnej mogliby skutecznie ograniczyć właścicielskie uprawnienia inwestora budowy, przeciwstawiając im jedynie fakt, że dotychczas w sposób niezakłócony przechodzili (przejeżdżali) przez jego nieruchomość w celu dotarcia do najbliższej drogi publicznej.

Obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ujęty w art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. dotyczy takich interesów, które mają za podstawę przepis prawa materialnego i taki dostęp do drogi publicznej, którego podstawą jest również prawo materialne.

Jak słusznie stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 469/17) "pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa, to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich".

Nie ulega wątpliwości, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. nakazuje uwzględniać w ramach ustawowej ochrony m. in. przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach, zaś ochrona praw osób trzecich, mogących być naruszonymi w trakcie budowy, wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące stosunki cywilnoprawne (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 201 r., sygn. akt II OSK 2603/14).

Tym niemniej, dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. - pomijając wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej - nie daje sama przez się wystarczającej podstawy do negowania zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Powinna być ona bowiem powiązana z konkretnym przepisem prawa materialnego, który zamierzeniem inwestycyjnym zostaje naruszony, a z którego osoby trzecie wywodzą swoje prawa. Sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych osoby, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić zmiany pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 z art. 36a ust. 1 i 3 Pr. bud.). O naruszeniu interesu osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, z których konkretne prawo wynika (por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt. II OSK 182/14).

"Zapewnienie dostępu do drogi publicznej" nie oznacza jednak, że obowiązkiem inwestora jest stworzenie takiego dostępu dla nieruchomości, które przed rozpoczęciem budowy nie miały wynikającego z prawa materialnego dostępu do żadnej drogi publicznej. Prawo budowlane (również i w cyt. art. 5 ust. 1 pkt. 9) nie zawiera bowiem nakazu dla inwestora ustanowienia takiego dostępu czy to w postaci rzeczowego prawa ograniczonego (służebności), czy to w zobowiązaniu inwestora do zawarcia umowy, przedmiotem której byłoby sformalizowanie istniejącego stanu faktycznego, polegającego na tym, że właściciele lub użytkownicy sąsiedniej nieruchomości swobodnie przechodzili lub przejeżdżali przez nieruchomość inwestycyjną. Nakaz zapewnienia dostępu do drogi publicznej dotyczy dostępu istniejącego i legalnego (wynikającego z prawa materialnego).

To w zaniedbanym interesie Spółdzielni leżało więc, aby zapewnić swoim członkom legalny dostęp do drogi publicznej, nawet jeżeli prowadziłby on przez nieruchomość o nr ewid. [...], obecnie nieruchomość inwestora.

Skoro jednak zarówno z decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę wynika wprost, że obowiązkiem inwestora będzie zachowanie dotychczasowych ciągów komunikacyjnych, to oczywistym jest, że członkowie Spółdzielni, ale również i osoby trzecie korzystające ze spółdzielczego parkingu będą mieli zapewniony dostęp do ulicy [...]. Ograniczenie dotychczasowego stanu posiadania przez czas trwania budowy nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa materialnego - pozbawieniem dostępu do drogi publicznej (pozbawieniem faktycznym, nie prawnym – bo prawnego dostępu nie było), a jedynie zmianą stanu faktycznego. Takie ograniczenie, jak słusznie wskazuje inwestor, jest niezbędne w takim zakresie, w jakim przyczynia się do ochrony życia i zdrowia osób, wchodzących na teren budowy.

Dotychczasowe posiadanie Spółdzielni części działki nr ewid. [...] zaś, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie podkreśla, nie jest prawem, ale właśnie stanem faktycznym i jako takie korzysta z ochrony, ale przewidzianej w art. 344 § 1 k.c. i realizowanej w drodze powództwa posesoryjnego przed sądem powszechnym, a nie przed organami i sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem, przeciwko temu, kto samowolnie naruszył posiadanie, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło, przysługuje posiadaczowi roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń. Roszczenie to co do zasady nie jest zależne od dobrej wiary posiadacza ani od zgodności posiadania ze stanem prawnym. Podobnie rzecz się ma z korzystaniem z grzeczności, a więc prekaryjnym – choć w tym wypadku art. 344 § 1 k.c. może mieć zastosowanie pomocnicze.

Reasumując; skoro budowa nie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym skarżącej), również dlatego, że nie pozbawiała dostępu do drogi publicznej nieruchomości Spółdzielni (gdyż taki legalnie nigdy nie istniał), a Wojewoda [...] usunął braki postępowania przed organem I instancji i doprowadził do tego, że prawem wymagane dokumenty stały się kompletne i umożliwiły przeprowadzenie kontroli w trybie art. 35 ust. 1 Pr. bud., to wobec spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie znajdują też potwierdzenia – po analizie akt sprawy – zarzuty skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organa art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Art. 6 i 7 k.p.a. nakazują organom stanie na straży praworządności i poszanowanie prawdy obiektywnej - i organa obu instancji nie naruszyły ww. zasad. Przeciwnie, poprawnie dokonały oceny stanu faktycznego w zakresie podnoszonych przez Spółdzielnię zarzutów i poprawnie dokonały reasumpcji tego stanu w odniesieniu do powołanych przepisów prawa. Podobnie, nie naruszyły art. 8 k.p.a., gdyż podejmując prawidłowe rozstrzygnięcie wprost budowały zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Nietrafność zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. polega na tym, że organ I i II instancji zebrał wszelkie możliwe dowody i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dokonał oceny wykazania stanu faktycznego. Analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie, że – w świetle wyżej wykazanej nietrafności zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. – organa architektoniczno budowlane powinny były prowadzić dalsze postępowanie dowodowe lub, że nieprawidłowo rozpatrzyły dowody istniejące.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a to dlatego, że decyzja zawiera wymagane prawem elementy, zaś zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne obu decyzji jest prawidłowe. Wobec braku rozwinięcia tego zarzutu przez skarżącą i wskazania czemu decyzja ww. przepis narusza, jak również wobec analizy zarówno odwołania skarżącej, jak i decyzji organu II Instancji, trudno jest ustalić, czemu Spółdzielnia w ogóle taki zarzut stawia.

Należy zwrócić uwagę na lakoniczność skargi w zakresie uzasadnienia ww. zarzutów. Sąd administracyjny, niezwiązany zarzutami skargi prowadzi jednakże własną kontrolę zaskarżonych decyzji i dlatego bada, czy w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone zasady prawa administracyjnego, a także czy kontrolowane orzeczenia odpowiadają wymogom formalnym. Ta właśnie kontrola sądowa prowadzi do wniosku, że stan sprawy nie pozwala na uznanie zasadności skargi również w ww. zakresie. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej organ II instancji odniósł się do zarzutów, zawartych w odwołaniu i uczynił to na s. 6 i 7 uzasadnienia. Wojewoda [...] wyjaśnił też, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprawnie przeprowadzono analizę przesłaniania i nasłonecznienia dla budynków projektowanego oraz istniejących budynków sąsiednich; tym samym zostało wykazano "spełnienie zapisów § 13 i § 60 warunków technicznych (str. 30-43 projektu budowlanego)".

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.