Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3033/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 10 par. 1, art. 136, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. S. i B. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr [...] oraz przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia terenu na obszarze miasta i gminy B. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz B. i A. S., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr[..], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] oraz przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia terenu na obszarze miasta i gminy B., a także o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli B. i A. S., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem skarżących w sporządzonym operacie szacunkowym między innymi nie uwzględniono położenia nieruchomości w atrakcyjnej lokalizacji i nie dokonano dokładnego opisu stanu nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucili organowi I instancji wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o dowód w postaci operatu szacunkowego, z pominięciem pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W odwołaniu wskazano także na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie stron przez rzeczoznawcę majątkowego G. D. w dniu [...] kwietnia 2014 r.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

W myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) – dalej: specustawa drogowa – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a ustawy.

Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej: u.g.n. – podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. Dokonując oszacowania przedmiotowej działki biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość stanowi grunt niezabudowany, położony w terenach zurbanizowanych. Na przedmiotowej nieruchomości wykonano utwardzenie z kostki brukowej na powierzchni 66 m2. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę, głównie mieszkaniową usługową oraz rzemieślniczo-wytwórczą zlokalizowaną wzdłuż drogi. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym część miasta B. oraz część wsi [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem II.220U-1 – teren związany z usługami (teren zabudowany). Dla nieruchomości została wydana decyzja Starosty B. nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę.

W celu przeanalizowania zasady korzyści, zbadano rynek nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia oraz rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod inwestycje drogowe. Obszarem badania objęto rynek lokalny - miasto B., a w przypadku nieruchomości drogowych także rynki równoległe obejmujące pozostałe miasta powiatowe województwa [...]. W wyniku analizy stwierdzono, że poziom cen dla transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod inwestycje drogowe na rynkach obejmujących miasta powiatowe województwa [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę jest niższy od przeciętnych cen, uzyskiwanych w obrocie wolnorynkowym w transakcjach nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową. W związku z powyższym wartość przedmiotowej nieruchomości określono według aktualnego sposobu użytkowania i przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem transakcji, które miały miejsce na terenie miasta B. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Wartość budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na nieruchomości określono jako wartość odtworzeniową w oparciu o koszt odtworzenia tych elementów, pomniejszone o stopień zużycia tych części składowych i skorygowanych o wskaźnik regionalny dla województwa [...].

Spośród analizowanych transakcji wybrano 11 do szczegółowej analizy. W przyjętej próbce transakcji ceny zawierały się w przedziale od 110,00 zł/m2 do 294,12 zł/m2 przy cenie średniej wynoszącej 180,51 zł/m2. Wartość prawa własności nieruchomości gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość składników budowlanych wyceniono na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...] zł.

Aby dokonać oceny dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Rzeczoznawca majątkowy wobec stwierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, prawidłowo przyjęła do porównań nieruchomości podobne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przedstawiając materiał porównawczy wykazała jakie cechy rynkowe i w jakim stopniu wpływały na wartość szacowanej działki. Sprecyzowała także czynniki, które decydowały o ocenie nieruchomości pod względem poszczególnych cech rynkowych, w tym położenie szczegółowe – sąsiedztwo, odległość od siedziby gminy, bliskość placówek handlowych, obiektów użyteczności publicznej. Dodać należy, że autorka operatu oceniła położenie jako korzystne, co stanowi najwyższy poziom w przyjętej skali.

Odnosząc się do wniosku strony o zlecenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. sporządzonego przez J. J. Minister wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że to organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Jednakże w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie znalazł podstaw uzasadniających zlecenie jego weryfikacji przez organizację rzeczoznawców majątkowych. W piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. strony zostały poinformowane przez Wojewodę [...] o przysługującym im prawie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny opinii w przedmiocie wyceny nieruchomości, jeżeli uważają że została ona sporządzona nieprawidłowo. Jednakże strony z powyższego uprawnienia nie skorzystały.

Minister Infrastruktury i Rozwoju nie uwzględnił wyceny nieruchomości dokonanej w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego G. D., przedstawionym przez strony. Powyższy operat był przedmiotem badania przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K., która w opinii nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdziła, że nie może on służyć jako dowód w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ponieważ sporządzony został z naruszeniem przepisów u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie Komisji Opiniującej operat zawiera istotne błędy, które miały wpływ na wynik wyceny takie jak: niewłaściwe przeprowadzenie analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem segmentu rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, co skutkowało niewłaściwym doborem nieruchomości porównawczych oraz zniekształceniem poziomu cen transakcyjnych, na których oparto określenie wartości rynkowej gruntu wycenianej nieruchomości, przyjęcie do analizy porównawczej transakcji nieruchomości nie spełniającej kryteriów nieruchomości podobnej pod względem przeznaczenia do nieruchomości wycenianej, błędy obliczeniowe przy określeniu wartości rynkowej gruntu wycenianej nieruchomości.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. (art. 157 ust. 1a u.g.n.). Mając zatem na uwadze, iż organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyraziła negatywną opinię o operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. D., Minister uznał, że nie może on stanowić podstawy ustalenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie.

Z kolei odnosząc się do kwestii obowiązywania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wydanej przez Starostę B. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] A. S. poinformował, że powyższe pozwolenie na budowę nie zostało zrealizowane.

Nie sposób także zgodzić się, zdaniem Ministra, z twierdzeniem skarżących, że strony postępowania nie zostały należycie poinformowane o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. zawiadomił strony, że w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego zawiadomienia mogą zapoznać się z materiałem dowodowym oraz składać dodatkowe wyjaśnienia, a także wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 20 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. B. S. wniosła o przedłużenie wyznaczonego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i składanie dodatkowych wyjaśnień. W związku z powyższym pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. Wojewoda [...] poinformował, że z uwagi na zgłoszony wniosek nie było możliwe zakończenie postępowania do dnia 20 stycznia 2014 r. i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2014 r. Zważywszy, że od chwili otrzymania przez strony pisma z dnia 17 stycznia 2014 r. do chwili wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. upłynął okres prawie dwóch miesięcy Minister uznał, że termin na przedkładanie dowodów przez strony był wystarczająco długi. Co więcej w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. nie wskazano nawet jakiego rodzaju dowody chciałyby przedłożyć strony.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i A. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody, pomimo istnienia przesłanek do jej zmiany lub uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

b) art.7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niepełnym oraz nierzetelnym zebraniu i rozpoznaniu materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się w ustaleniu odszkodowania jedynie na podstawie wadliwego operatu szacunkowego sporządzonego przez J. J., a pominięciu wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony,

c) art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżących o wynikach oceny dokonanej przez rzeczoznawców majątkowych, jakiej został poddany operat sporządzony przez G. D,

d) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie w ślad za organem I instancji, że A. S. poinformował Wojewodę, jakoby pozwolenie na budowę dla przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane i tym samym wygasło,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 ust. 1 , art. 150 ust. 1 oraz 151 ust. 1 oraz 156 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w zaniżonej wysokości na podstawie operatu szacunkowego J. J., co do którego strona zgłaszała liczne zastrzeżenia i który, z uwagi na zawarte w nim błędy i nieścisłości, nie może być dowodem w sprawie,

b) art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez zaniechanie zlecenia organizacji rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego J. J., pomimo wniosku skarżących w tym zakresie i uwag zgłaszanych wobec tego operatu.

Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., a także zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organ winien dopuścić dowód z projektu umowy przedwstępnej z 2012 r., projektu umowy przedwstępnej z 2006 r., decyzji Starosty B. z [...] listopada 2007 r. dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zeznań kontrahenta oraz pośrednika nieruchomości. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżących. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołała się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego.

Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a. organ winien informować stronę o przebiegu postępowania i umożliwić jej ustosunkowanie się do nowych okoliczności. W niniejszej sprawie ani Minister, ani Wojewoda, nie poinformowali skarżących o wynikach oceny operatu rzeczoznawcy D. Pomimo upływu kilku miesięcy od zlecenia przez Zarząd Województwa dokonania weryfikacji operatu, skarżący nie wiedzieli, czy kontrola ta się zakończyła, ani czy operat jest sporządzony prawidłowo. Dopiero z ostatecznej decyzji Ministra skarżący dowiedzieli się, że operat nie będzie dowodem w sprawie, co uniemożliwiło im dalszą weryfikację wartości nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie jest prowadzone bez wiedzy strony.

Skarżący podkreślili, że wartość nieruchomości ustalona w operacie jest nieadekwatna do wartości rynkowej. Wiąże się to z zarzutem naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. Skoro bowiem biegła już raz pomyliła się w operacie, który sporządziła w lipcu 2013 r. i ustaliła wartość nieruchomości na kwotę 89 zł/m2, a następnie w uzupełnionym, na wniosek skarżących, operacie oszacowała cenę nieruchomości w wysokości 266,25 zł/m2, nie można wykluczyć, że gdyby drugi operat został poddany ponownej weryfikacji, także ustalona w nim cena zostałaby zwiększona. Tak duża rozbieżność w wycenie wykracza poza granice dopuszczalnego błędu i bez wątpienia była jedną z przesłanek, aby drugi operat został skontrolowany.

Dowody, na jakie skarżący powoływali się w toku postępowania, a których nie wzięto pod uwagę wskazywały, że odszkodowanie przyznane za wywłaszczoną nieruchomość powinno zostać ustalone na kwotę 600 zł/m2. Kwota [...] zł., tj. wartość gruntu, jaką ustaliły organy I i II instancji, z pewnością nie odpowiada rynkowej, realnej do osiągnięcia, wartości nieruchomości. Jest to kwota znacznie zaniżona. Nie można ustalić wartości nieruchomości w oderwaniu od jej przeznaczenia, zanim doszło do wywłaszczenia. Organy najwyraźniej zapomniały, że przy wywłaszczeniu i odszkodowaniu musi być zachowana proporcja pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności strony. Wysokość odszkodowania nie może różnić się od należności, jaką w obrocie cywilnoprawnym uzyskaliby właściciele, gdyby sprzedali nieruchomość inwestorom. W przedstawionej sprawie kwota za m2 ustalona przez organy administracji z tytułu wywłaszczenia jest ponad 2 razy mniejsza niż ta, jaką oferowali skarżącym potencjalni nabywcy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu błędów proceduralnych popełnionych przez organ odwoławczy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W celu uniknięcia powtórzeń z ustaleń organu odwoławczego sąd jedynie w skrócie stwierdza, że podziela ocenę organu, iż wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] oraz przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia terenu na obszarze miasta i gminy B., zmienionej częściowo decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] kwietnia 2013 r. – spowodowało konieczność ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących B. i A. S., z tytułu przejęcia z mocy prawa własności ich nieruchomości stanowiącej działki nr [...] (zob. art. 12 ust. 1, ust. 4, ust. 4a, ust. 4b, ust. 4f i ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n., stosowanymi z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, podstawą ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość nieruchomości, przy czym z art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że ma to być wartość rynkowa nieruchomości. W niniejszej sprawie taki operat został sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. w dniu [...] listopada 2013 r. Z operatu tego wynika, że wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł, co daje wartość jednostkową w kwocie 266,25 zł/m2 gruntu, wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł, a ostateczna wartość nieruchomości określona została na kwotę [...] zł.

Byli właściciele nieruchomości, a obecnie skarżący, zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, kwestionowali wartość rynkową nieruchomości, oszacowaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia [...] listopada 2013 r. Na poparcie swoich racji przywołali między innymi umowę przedwstępną z 2006 i projekt umowy przedwstępnej z 2012 r., w których wynegocjowana cena nieruchomości, z której wydzielono działki przejęte pod drogę, kształtowała się odpowiednio w kwocie 342 zł/m2 i 600 zł/m2. Wreszcie po wydaniu decyzji przez organ I instancji przedstawili operat szacunkowy z [...] kwietnia 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. D., w którym wartość gruntu przejętej nieruchomości określono na kwotę 469,63 zł/m2. Operat ten został przekazany Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wraz z odwołaniem B. i A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. Następnie skarżący w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r. wnieśli o zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny operatu szacunkowego J. J. z dnia [...] listopada 2013 r.

Przed wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do tego organu wpłynęła w dniu 1 sierpnia 2014 r. opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2014 r., z której wynika, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. D. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie może służyć jako dowód w toczącym się postępowaniu, ponieważ został sporządzony z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia RM z 2004 r. Wydanie takiej opinii, zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n. oznacza, że z dniem jej wydania operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju powołał się na tę ostatnią okoliczność odnosząc się do argumentów stron o błędnej, nierynkowej wartości nieruchomości oszacowanej w operacie z dnia [...] listopada 2013 r. Ten ostatni operat Minister uznał za poprawny i jednocześnie odmówił uwzględnienia wniosku stron o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., w celu dokonania oceny operatu z [...] listopada 2013 r. Na stronie 6 decyzji Minister stwierdził, że strony mogły same wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego nie uczyniły.

W tak ustalonych okolicznościach stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie tylko nie poinformował stron, jak nakazuje art. 9 k.p.a., o tym, że odmienna ocena wartości tej samej nieruchomości dokonana przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie może stanowić podstawy oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 u.g.n.), ale przede wszystkim nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwił odwołującym się wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu na to, że strony które złożyły odwołanie od decyzji organu I instancji (a wraz z nim inny operat szacunkowy) zostały poinformowane, że do akt sprawy wpłynęła opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2014 r., która pozbawiła mocy dowodowej jednego z dowodów przedstawionych przez strony (w ich ocenie dowodu istotnego, niezależnie od tego, czy strony miały świadomość tego, co wynika z art. 157 ust. 2 u.g.n.). Skarżący twierdzą, a na podstawie akt sprawy nie ma powodu, aby to kwestionować, że o fakcie wydania opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych z dnia [...] lipca 2014 r. dowiedzieli się dopiero z zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nawet gdyby skarżący wiedzieli, że operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie nie może podważyć "wprost" wartości dowodowej kwestionowanego przez nich operatu, to nie mogli wiedzieć, że dowód przez nich przedstawiony (a nie można powiedzieć, że to dowód zupełnie bez znaczenia w sprawie, choćby z uwagi na możliwość wywołania przez niego inicjatywy dowodowej na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.) został oceniony negatywnie, ze skutkami wynikającymi z art. 157 ust. 1a u.g.n. Gdyby taką informację posiadali, to być może sami wystąpiliby do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (o co wnioskowali wcześniej do organu), o wydanie opinii o operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2013 r. Do tej pory bowiem nierynkową, ich zdaniem, wartość nieruchomości, wynikającą z operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r., próbowali kwestionować za pomocą innego operatu, mając nadzieję, że skłoni to organ do uwzględnienia ich wniosku dowodowego. Dlatego brak informacji ze strony organu odwoławczego co do istotnych dla sprawy okoliczności, mógł pozbawić strony (skarżących) czynnego udziału w sprawie, a udział ten mógł się przejawiać w inicjatywie dowodowej stron opartej na art. 157 ust. 1 u.g.n. Tego typu wniosku dowodowego stron organ wcześniej nie uwzględnił, a wbrew temu co sugeruje w decyzji, samym stronom, z powodu braku właściwej informacji (art. 9 k.p.a.), uniemożliwił lub co najmniej utrudnił, naruszając art. 10 § 1 k.p.a., podjęcie próby zakwestionowania operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zauważyć w tym miejscu należy, że argumentacja skarżących zmierzająca do podważenia wartości dowodowej operatu z dnia [...] listopada 2013 r. skupia się nie tyle na kwestionowaniu normatywnych ram operatu szacunkowego, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia RM z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (podejścia, metody wyceny, czy właściwego zastosowania § 36 rozporządzenia), ale dotyczy stricte warsztatu rzeczoznawcy majątkowego, a przede wszystkim oceny staranności w wykonywaniu czynności przez rzeczoznawcę (zob. art. 175 ust. 1 u.g.n.). Chodzi głównie o właściwą analizę rynku nieruchomości podobnych, z uwzględnieniem uwypuklanych przez skarżących cech ich nieruchomości, w tym tego, że ze względu na jej położenie, obszar, przeznaczenie, cieszy się ona zainteresowaniem dużych inwestorów usługowych. To, że wartość nieruchomości do celów ustalenia odszkodowania szacowana jest w tym wypadku w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, nie może oznaczać braku indywidualnego podejścia do wycenianej nieruchomości, jeśli jej cechy rzeczywiście powodują tego rodzaju popyt, który powoduje "ponadprzeciętną" jej wartość, nie uwzględnioną, zdaniem stron, mimo zastosowanych współczynników korygujących. Z tego względu organ odwoławczy nie wywiązał się również należycie z obowiązków kontroli operatu z punktu widzenia art. 80 k.p.a., gdyż nie przeprowadził dowodu uzupełniającego, w trybie art. 136 k.p.a., z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat, na którym oparta została wycena, na okoliczność tego, czy wskazywane przez skarżących inne dowody, w tym umowy przedwstępne, mogą mieć wpływ na ewentualną korektę operatu. W tym sensie organ naruszył powołane przepisy (art. 80 i art. 136 k.p.a.), gdyż dokonał oceny wartości operatu bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Za pełną ocenę materiału dowodowego nie można bowiem uznać stwierdzenia, że autorka operatu szacunkowego sprecyzowała czynniki, które decydowały o ocenie nieruchomości pod względem poszczególnych cech rynkowych, w tym położenie szczegółowe (str. 6 decyzji). Należy bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy ze względu na rodzaj popytu na przedmiotową nieruchomość (z uwagi na jej położenie i przeznaczenie) właściwie został określony rynek lokalny dla nieruchomości podobnych, a rynek lokalny to pojęcie nie tyle prawne (o zakreślonych normatywnie granicach terytorialnych), co ekonomiczne.

Z tego punktu widzenia najbardziej adekwatna może okazać się ocena operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. (nie przesądzając oczywiście jej wyniku), dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nawet jeśli dotychczas organ odwoławczy nie widział takiej potrzeby. Tym niemniej potrzebę taką mogły dostrzec same strony (skarżący), gdyby wiedziały, że ich dotychczasowy sposób dowodzenia swoich racji okazał się z gruntu nieskuteczny (utracił walor dowodu). Stąd główny nacisk sąd kładzie na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., oprócz innych powołanych wyżej naruszeń procedury administracyjnej, które w sumie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli działania administracji publicznej w niniejszej sprawie sąd uchylił tylko decyzję organu odwoławczego, gdyż przedstawione wyżej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnosiły się głównie do organu odwoławczego. Od dalszej inicjatywy dowodowej tego organu lub stron postępowania będzie zależała ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r., a gdyby nikt takiej inicjatywy nie podjął, w tym skarżący, którym z powodu naruszenia art. 10 ust. 1 k.p.a. utrudniono dalsze kwestionowanie operatu – organ na nowo oceni jego wartość dowodową, po złożeniu dodatkowych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie innych dowodów podnoszonych przez strony, o czym była mowa wyżej w kontekście naruszenia art. 80 i art. 136 k.p.a., z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.