Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1144/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, 56, 61 ust.1, 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalno -usługowych z garażami podziemnymi i infrastrukturą drogową na dz. nr 1 i 2 obr. [...] przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec tego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Prezydenta, w sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. aren. M.K. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

Odnośnie przedstawionych w toku postępowania przez uczestników uwag i zastrzeżeń wyjaśniono, że muszą one zostać uznane za przedwczesne, ponieważ dotyczą szczegółowych rozwiązań technicznych rozstrzyganych na etapie projektu budowlanego, oraz postępowania związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę. Analiza urbanistyczno - architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że planowane przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

wart. 61 ust. 1 ustawy o pzp, oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Warunki ustalone na podstawie wyników tej analizy oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zamieszczone w załącznikach nr 1, 2, 3 i 4 do decyzji, zaś w załączniku nr 3 zawarto szczegółowe uzasadnienie przyjęcia parametrów wskazanych w załączniku nr 1. Organ wyjaśnił, że warunki te określają m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, podstawowe gabaryty i formę obiektów, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii, oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W kwestii obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji organ wyjaśnił, że zamierzenie zostało poddane opiniowaniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , który w swojej opinii określił warunki realizacji planowanej zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej w kontekście istniejącego układu drogowego. Warunki obsługi komunikacyjnej, które inwestor zobowiązany będzie spełnić na etapie opracowywania projektu budowlanego określone na podstawie w/w opinii zostały zawarte w załączniku nr 1 do decyzji, a szczegółowe rozwiązania projektowanej zabudowy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych będą przedmiotem projektu zagospodarowania działki, sporządzanego przez inwestora w trakcie opracowywania projektu budowlanego. Prezydent wyjaśnił, że żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji kubaturowej, a zakres inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obejmuje, zgodnie z oświadczeniem inwestora, m.in. realizację miejsc parkingowych w ilości nieprzekraczającej 300.

Odnośnie braku dokumentacji związanej z infrastrukturą techniczną Prezydent wskazał, że wnioskodawca wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedłożył wstępne warunki techniczne podłączeń wydane przez dysponentów miejskiej infrastruktury technicznej tj. MPWiK, ENION, MPEC i [...]Zarząd Komunalny i warunki te potwierdziły możliwość podłączenia projektowanego zespołu budynków do uzbrojenia miejskiego. Ponadto w załączniku nr 1 (pkt 4) zawarty został

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

warunek zobowiązujący Inwestora do uzyskania odrębnej decyzji w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla budowy i rozbudowy sieci infrastruktury technicznej dla potrzeb projektowanego zespołu zabudowy. Prezydent podkreślił, że szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie projektowanego uzbrojenia będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie sporządzania projektu budowlanego i planu zagospodarowania działki na następnym etapie postępowania inwestycyjnego związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

- Organ wyjaśnił, że obowiązujący uprzednio -na przedmiotowym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r. na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy na tym terenie. Prezydent wyjaśnił też, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nadto, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem, nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie można zatem uzależnić wydania decyzji od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od wzajemnego zobowiązania się wnioskodawcy i stron do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W kwestii ochrony środowiska oraz wpływu planowanego zamierzenia na środowisko, Prezydent wskazał, że teren objęty wnioskiem nie znajduje się na obszarze stanowiącym formę ochrony przyrody, nie znajduje się na tym terenie żaden obiekt objęty formą ochrony przyrody, zatem nie jest wymagane uzyskanie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, zaś inwestycja objęta wnioskiem nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Prezydent wyjaśnił też, że ustawa o pzp wraz z przepisami odrębnymi nie przewiduje badania wartości bądź uzależnienia dopuszczenia realizacji inwestycji od zmiany wartości działki inwestowanej lub działek sąsiednich, ani nie uzależnia dopuszczenia wnioskowanej inwestycji czy też określania warunków dla nowej zabudowy od planów .inwestycyjnych właścicieli działek. Na etapie ustalania

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

warunków zabudowy nie ma też możliwości rozstrzygania kwestii ewentualnych, przyszłych konfliktów pomiędzy wnioskodawcą a właścicielem terenu sąsiadującego z terenem inwestycji.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosły Polskie Zakłady [...]" w K. SA, domagając się uchylenia decyzji organu l instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie uzupełniającym zarzuty odwołania wniesiono, ewentualnie o określenie szeregu szczegółowych warunków dla inwestora, jeżeli Kolegium utrzymałoby decyzję organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono liczne zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji. Wskazano, że skoro decyzja wz wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, to niezasadne jest twierdzenie, jakoby wszelkie szczegółowe kwestie należało pozostawić do rozpoznania w tym drugim postępowaniu. Podniesiono, że teren planowanej inwestycji nie był jak dotąd użytkowany jako teren budownictwa mieszkaniowego. Znajdowała się tam zabudowa produkcyjna i taka też zabudowa znajduje się na działkach sąsiednich należących do odwołującej się spółki. Może to stanowić źródło potencjalnych konfliktów. Powołano się również na decyzję SKO w K. z 2006r., dotyczącą decyzji o warunkach zabudowy wydanej w stosunku do tego samego terenu co obecnie kwestionowana decyzja, nakazującej uwzględnienie specyficznego oddziaływania zakładu na nieruchomości sąsiednie. Dalej zakwestionowano ustalenie, że dojazd do planowanej inwestycji będzie się odbywał ul. [...]. Ta ulica, zdaniem odwołujących się, nie posiada wystarczającej przepustowości dla pełnienia takiej funkcji. Zdaniem odwołującej się Spółki błędem organu jest zaniechanie szczegółowego określenia ilości miejsc parkingowych. Ponadto zarzucono, że wykonana na potrzeby postępowania analiza urbanistyczno -architektoniczna sporządzona została na zlecenie inwestora, a sam fakt wykonania jej przez osoby posiadające wiedzę fachową i wpis na listę samorządu zawodowego architektów nie przesądza jeszcze o jej prawidłowości, gdyż to organ administracji powinien dokonać weryfikacji tej analizy pod kątem nie tylko zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ale również z warunkami zabudowy dotyczącymi planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 pkt2

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.

Kolegium uznało, że w sprawie nie jest jasne, czy spełniony został wymóg ustanowiony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja powinna być możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą w okolicy. Z przedstawionej analizy urbanistyczno -architektonicznej wynika wprawdzie, że w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak wynika to z faktu, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się praktycznie każdy rodzaj zabudowy. Zdaniem Kolegium postawiony przez ustawodawcę wymóg powinien być rozumiany funkcjonalnie, ponieważ przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu zagwarantowanie, że zagospodarowanie terenu, co do którego nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zmierzało do zachowania harmonii architektonicznej oraz ochrony walorów estetycznych przestrzeni. W ocenie Kolegium kształt i umiejscowienie planowanej inwestycji stawia w wątpliwość, czy uwzględniają one wymagania architektury i urbanistyki oraz wszelkie uwarunkowania kompozycyjne. Powoduje to konieczność szczegółowego zbadania, czy możliwe jest w realiach niniejszej sprawy takie ukształtowanie warunków zabudowy, aby było to zgodne z wymaganiami ogólnymi kształtowania ładu przestrzennego. Spełnienie tych warunków nie zostało przez organ l instancji należycie wykazane, a jest to konieczne, szczególnie przy nasuwających się tak poważnych wątpliwościach. Zdaniem Kolegium w analizowanym obszarze nie można wyróżnić jednej, charakterystycznej funkcji, jaką ów teren spełnia. Analiza urbanistyczno - architektoniczna wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa produkcyjna, zabudowa usługowa oraz obiekty infrastruktury technicznej. Zagospodarowanie terenu stanowiącego bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji cechuje się chaotycznością i nie pozwala na jednoznaczne określenie funkcji tego obszaru. Decyzja o warunkach zabudowy, jako instrument służebny w stosunku do

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

miejscowego planu powinna prowadzić jedynie do ochrony istniejącego ładu, względnie zapobiegać pogarszaniu istniejącej w danym terenie sytuacji. Oznacza to, że nie jest możliwe w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy kształtowanie na danym terenie nowego ładu przestrzennego, a jedynym instrumentem właściwym do zasadniczych zmian w przeznaczeniu terenów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy wycinek terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy posiada jednolitą funkcję oraz charakter zabudowy, ograniczenie się do jego analizy nie stanowi problemu. Natomiast jeżeli charakteryzuje się on zabudową chaotyczną i nie posiada sprecyzowanej funkcji, decyzja o warunkach zabudowy może prowadzić do pogłębienia chaosu, zamiast zmierzać do ustanowienia ładu urbanistycznego.

Zdaniem Kolegium w sprawie występuje specyficzna sytuacja. Teren wskazany do zainwestowania jest już zabudowany i z działką od strony ul. M. tworzy wspólnie pewien obszar urbanistyczny, pełniący funkcję produkcyjną - na przedmiotowej działce znajdują się obiekty magazynowo - składowe powiązane funkcjonalnie z zakładem produkcyjnym położonym na działkach nr 3 i 4 . W ocenie Kolegium w sytuacji realizacji wniosku inwestora doszłoby do zmiany obecnego przeznaczenia przedmiotowego terenu. Charakter obszaru planowanej inwestycji w części zmieniłby się z zabudowy przemysłowo - magazynowej na układ wykorzystany pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Taka zmiana, w ocenie Kolegium, nie powinna następować w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja taka winna ograniczać się do ustalenia warunków, które byłyby jak najbliższe warunkom zabudowy istniejącym na działkach sąsiednich, w znaczeniu sąsiedztwa o charakterze bliższym. Natomiast wprowadzenie w istniejący układ urbanistyczny, o ukształtowanej już funkcji zagospodarowania, całkiem innej koncepcji zabudowy, wydaje się zbyt daleko idące. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli prowadziłoby to do radykalnych zmian dotychczasowego przeznaczenia terenu inwestycji. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie wykazanie przez organ l instancji, w jaki sposób planowana inwestycja kontynuuje funkcję istniejącej zabudowy, oraz czy ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie jest zgodne z ogólnymi zasadami wyrażonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową analizowanego obszaru. Przede wszystkim jednak zważyć należy, czy

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie nie wkracza zbyt daleko w kształtowanie ładu przestrzennego gminy i czy kwestii zagospodarowania przedmiotowego terenu, obecnie tak chaotycznie zabudowanego, nie należy pozostawić do rozstrzygnięcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Kolegium wskazało, że wydając przedmiotową decyzję, organ l instancji nie zbadał, jakie będą konsekwencje usytuowania planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu produkcyjnego. Już na obecnym etapie rozważenia wymaga, czy fakt oddziaływania sąsiedztwa zakładu produkcyjnego na planowaną inwestycję nie powoduje na przykład konieczności specyficznego ukształtowania gabarytów projektowanych budynków. W odwołaniu podniesiono, że istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie zakład produkcyjny jest źródłem hałasu, zaś w aktach sprawy brak wzmianki, czy tym bardziej dowodu w postaci stosownej ekspertyzy, na temat oddziaływania zakładu w zakresie emitowanego hałasu na nieruchomości sąsiednie. Uzyskana przez organ l instancji opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska (str. [...] akt sprawy) zawiera wprawdzie podrozdział pt. "Ochrona powietrza i ochrona przed hałasem", jednak zawarte są tam jedynie wytyczne dotyczące sposobu ogrzewania planowanych budynków. Brak też jakiejkolwiek wzmianki na ten temat w analizie urbanistyczno — architektonicznej. Nie wskazuje ona, jakie ewentualnie oddziaływania z nieruchomości sąsiednich mogą mieć znaczenie dla projektowanej inwestycji i czy wpływa to jakoś na warunki, którym powinna ona uczynić zadość.

Odnośnie sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej Kolegium stwierdziło, że jest ona co do zasady prawidłowo sporządzona i spełnia wymogi, jakie tego typu opracowaniom stawia rozporządzenie. Jednak w zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy treść analizy wskazuje, że jedyną linią, która może stanowić podstawę ustalenia linii nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem jest ul. O. W związku z tym właśnie jako kontynuację linii zabudowy ul. O. wyznaczono linię zabudowy planowanej inwestycji w północnej części jej obszaru. Jednocześnie przyjęto, że dla części terenu znajdującego się w południowej części terenu planowanej inwestycji nie jest konieczne ustalenie linii zabudowy, ponieważ teren ten znajduje się w pewnej odległości od ul. O. Takie podejście organu, zdaniem Kolegium, nie jest słuszne. Wyznaczenie linii zabudowy jest bezwzględnie wymagane rozporządzeniem, bowiem treść § 4, a szczególności

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

powołany przez organ ust. 1 § 4 nie przewiduje zaniechania takiego działania. Stąd też, brak wyznaczenia linii zabudowy, choćby dla części obszaru inwestycji, Kolegium uznało za poważne uchybienie.

Za nieuzasadniony w świetle treści opinii ZIKiT Kolegium uznało zarzut jakoby ul. O. była niewystarczająca dla pełnienia funkcji dojazdu do planowanej inwestycji. W kwestii ruchu pojazdów związanego z budową Kolegium wskazało, że zbadanie faktycznej możliwości realizacji tego wymogu nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podobnie jak kwestia ilości miejsc parkingowych przeznaczonych dla planowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że nie było jego intencją przesądzanie o tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe, lecz skłonienie organu l instancji do ponownego dokładnego rozważenia, czy obecnie wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wkracza zbyt daleko w kompetencje zastrzeżone dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy możliwe jest takie jej ukształtowanie, aby nie budziła ona wątpliwości na tle ogólnych zasad kształtowania ładu urbanistycznego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. , zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Z uwagi na wycofanie się przez skarżącą Spółkę z zarzutu dotyczącego nierozpoznania przez Kolegium odwołań złożonych przez Z. S. i J. M. , oraz niewłaściwego oznaczenia przez Kolegium decyzji organu l instancji (pismo skarżącej z dnia 16 września 2009 r., k [...]), kwestia ta nie wymaga przedstawienia i ustosunkowania się do niej. Przedmiotem kontroli sądu jest zaskarżona decyzja SKO, oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. znak [...].

W ocenie skarżącej organ odwoławczy koncentruje się na ogólnych rozważaniach opartych na treści początkowych artykułów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego nie dostrzega, że organ I instancji wykazał, iż spełnione zostały łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

ustawy. Zdaniem skarżącej Kolegium nie uzasadniło w sposób wymagany przepisami art. 107 § 3 kpa, dlaczego jego zdaniem, nie zostało wykazane łączne spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ani dlaczego decyzja organu l instancji miałaby nie zapewnić właściwego kształtowania ładu przestrzennego, uwzględniającego wymagania architektury i urbanistyki oraz wszelkie uwarunkowania kompozycyjne.

Skarżąca zarzuciła, że Kolegium podważyło wnioski zawarte w analizie urbanistyczno - architektonicznej, pomimo iż stwierdziło, że została ona co do zasady prawidłowo sporządzona. O naruszeniu prawa w decyzji ustalającej warunki zabudowy można mówić w przypadku, gdy naruszone zostały konkretne przepisy wykonawcze, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast organ II instancji nie wskazał takich naruszeń w sposób wymagany art. 107 § 3 kpa ani też w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do treści załącznika nr 1 do decyzji.

W ocenie skarżącej także zarzut braku wyznaczenia linii zabudowy, choćby dla części obszaru inwestycji, nie jest trafny, ponieważ w załączniku nr 1 - pkt [...] -linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (...). Skarżąca wskazała, że obowiązującą linię nowej zabudowy, właśnie dla części obszaru inwestycji, wykreślono na załączniku nr 2.

Odnośnie wątpliwości organu II instancji, co do zasadności zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji organu l instancji, wskazano w skardze, że w aktualnym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , zarówno teren naszej nieruchomości jaki i np. teren "B." SA, wchodzi w skład obszaru pn. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o wysokiej intensywności oznaczonego kodem [...].

Skarżąca podkreśliła, że szczegółowe rozwiązania konstrukcyjne dla inwestycji powinny być rozważane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem skarżącej zastosowanie się do postulatu Kolegium, by przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnić jedynie działkę od strony ul. M. , zabudowaną obiektami "B. " SA, czyli ograniczyć obszar analizowany do sąsiedztwa o charakterze najbliższym, stanowiłoby rażące naruszenie przepisów rozporządzenia, ponieważ granice obszaru analizowanego wyznacza się w

sygn. akt U SA/Kr 1144/09

odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, o czym mowa jest w § 3 ust. 1. Dlatego w obszarze analizowanym znalazły się tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. Planowana zabudowa nie jest zatem pierwszym obiektem o funkcji mieszkalnej w sąsiedztwie obiektów B. SA., zaś istniejące na terenie objętym decyzją budynki poprodukcyjne, magazynowe oraz usługowo - biurowe inwestor przeznaczy do rozbiórki. Natomiast obiekty B. S.A. od dawna bezpośrednio sąsiadują z terenami zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną i jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art145 par.1 pkt 1 lita p.p.s.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 par.1 pkjt.1 lit b p.p.s.a), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par.1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a). W przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 par.1 pkt.2 p.p.s.a), jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

W kontrolowanej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego sąd nie stwierdził istnienia wad, uzasadniających konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

prawnego na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Stwierdzić jednak należy, że z jednej strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wady świadczące o częściowo nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to wady są przedmiotem zarzutów skargi, z drugiej zaś strony, zgodzić się należy z treścią rozstrzygnięcia, które uznać należało za prawidłowe z uwagi na wady decyzji organu pierwszej instancji, także te przez Kolegium nie zauważone. Wada zaskarżonej decyzji polegająca na częściowo błędnym jej uzasadnieniu, pomimo podnoszonych przez skarżącą Spółkę zarzutów, nie mogła mieć w świetle zebranego w sprawie materiału istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek było ustalenie w drodze decyzji, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy nieruchomości położonej w K. , ul. O. , składającej się z działek nr 1 i 2 obr. [...] , na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, póz. 717), zwanej dalej ustawą pzp. Pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 ustawy pzp, przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust.3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących :

1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a efektem ich wykonania powinny być konkretne ustalenia decyzji dotyczące warunków przyszłej zabudowy, łącznie rzecz jasna z ustaleniami wynikającymi z zastosowania ust. 2-5 art. 61 ustawy pzp.

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

Z uwagi na to, iż przedmiotem zarzutu skargi jest kwestionowanie stanowiska Kolegium co do sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy, która to linia wyznaczona została w sposób wynikający z treści załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, problem ten wymaga rozważenia.

Określenie linii zabudowy jest jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, co wynika z treści § 9 rozporządzenia. Sposób jej wyznaczania określony został w jego § 4, który stanowi:

-ust. 1. Obowiązującą linie/ nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich.

-ust.2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

-ust.3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc

uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii

zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa

drogowego.

ust.4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli

wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z przepisu tego wynika, że zasadą jest wyznaczenie linii nowej zabudowy jako kontynuacji istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i ust. 3. Dopiero w sytuacji, kiedy przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania, przez co należy rozumieć niemożność ustalenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w ust. 1, 2 i 3 dopuszczalne jest wyznaczenie jej w inny sposób, przy czym musi on wynikać ze sporządzonej analizy. Innymi słowy, wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w ust. 4, w kontekście warunku kontynuacji ładu przestrzennego musi uwzględniać uwarunkowania wynikające ze sporządzonej w sprawie analizy. Brzmienie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie może pozostawiać wątpliwości co do tego, iż obowiązek wyznaczenia linii nowej zabudowy jest obowiązkiem bezwzględnym i dotyczy on całej działki (terenu) objętego wnioskiem. Wynika to z faktu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może ustalać konkretnego usytuowania na terenie inwestycji, planowanych obiektów. Z drugiej strony usytuowanie to w pewien sposób musi być określone, jednak tylko w aspekcie zgodności z zasadą kontynuacji ładu przestrzennego, wprowadzoną przez ustawę o pzp i tylko w sposób wynikający z § 4 rozporządzenia.

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

Określenie linii nowej zabudowy jest więc jednym z koniecznych elementów warunków zabudowy ustalanych przez organy i wraz z innymi wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia powinno gwarantować kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, względnie ustalenia tej linii wyłącznie tylko w części działki objętej wnioskiem. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w taki -sposób, jak to uczynił organ pierwszej instancji jest niezgodne z § 4 rozporządzenia. W tym zakresie stanowisko Kolegium uznać więc należy za uzasadnione, natomiast zarzut skargi za nieuzasadniony.

Pozostając przy przepisach rozporządzenia stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia pozostałych warunków przyszłej zabudowy jest nieprawidłowa w świetle brzmienia § 7, co skutkowało błędnym ustaleniem wysokości przyszłej zabudowy. Z przepisu tego (ust.1) wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Zgodnie natomiast z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o kotnej mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Za prawidłowe należy uznać ustalenia i wyniki analizy, jeżeli chodzi o konieczność zróżnicowania wysokości przyszłej zabudowy, w zależności od jej usytuowania względem zróżnicowanej pod względem wysokości, zabudowy istniejącej. Ustalenia te nawiązują do zastanej w obszarze analizowanym zabudowy i jej rozmieszczenia. Jednak pomimo prawidłowej w tym zakresie analizy, jak wskazano wyżej, parametry wynikające z § 7 nie zostały ustalone prawidłowo, co wynika z treści załącznika nr 1, stanowiącego integralną część decyzji, pkt. II. 1 d. Wynika z niego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może wynosić do 12 metrów i do 32 metrów, czyli, że przewidziano dowolną wysokość zabudowy, byleby nie przekraczała ona - odpowiednio 12 i 32 metrów, co za tym idzie - dowolną minimalną jej wysokość. Taka dowolność stoi sprzeczności z koniecznością kontynuacji ładu przestrzennego i jest sprzeczna z celem obowiązującej regulacji. Konkretne ustalenie wysokości, o której mowa w § 7

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

rozporządzenia jest jednym z warunków zachowania i kontynuacji tego ładu. Przepis ten nie przewiduje określenia wysokości przyszłej zabudowy tylko przez ustalenie jej górnej granicy.

W sposób nieprawidłowy ustalono w tym samym załączniku - pkt. [...] szerokość elewacji frontowej . § 6 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na-działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.Tymczasem wielkość tę ustalono "do 36 m", wskazując jako podstawę ust. 2 § 6 rozporządzenia. W rezultacie ustalenie takie dotknięte jest podobną wadą, jak wysokość przyszłej zabudowy. Okoliczność, iż zachodzą podstawy do zastosowania ust. 2 i wyznaczenia innej szerokości elewacji, niż wynika to z ust. 1 nie oznacza, że może ona być wyznaczona w sposób pozwalający na całkowitą dowolność, jeżeli chodzi o szerokość minimalną. Wynika to jasno z brzmienia § 6 i użycia słowa "wyznacza się".

Powyższych wad nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo iż kwestie dotyczące kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego były przedmiotem rozważań organu. Jak już wyżej wskazano, ze stanowiskiem Kolegium w tym przedmiocie nie sposób się w całości zgodzić, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając już, że owo stanowisko zostało wyrażone w sposób nie całkiem stanowczy, lecz w formie wątpliwości. Odnosząc się zatem do zaprezentowanych przez Kolegium poglądów dotyczących obowiązku ustalania warunków zabudowy z uwzględnieniem kontynuacji ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa wskazać należy przede wszystkim na treść art. 52 ust. 3, oraz art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Z przepisów tych wynika przede wszystkim, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym, w postępowaniu toczącym się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie można uzależniać wydania pozytywnej decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 pzp) Organy administracji nie mają podstaw do rozszerzania ograniczeń wnioskodawcy, poza ograniczenia przewidziane wyraźnie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1). Powyższe regulacje są konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu (jak to jest w przypadku uchwalenia mpzp - art. 4 ust. 1 ustawy), zaś funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2 ) - tj. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego są aktami o innym charakterze prawnym niż plamy miejscowe, wydanymi w innym trybie. Próby określenia decyzji jako substytutu planu miejscowego są pozbawione podstaw (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2006 i przywołane tam postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 18 07.2005 r. II OPS 3/05, oraz komentarz do art. 53 i 56 ustawy). Mając na uwadze powyższe, nie można zaakceptować poglądu Kolegium, aby ustalenia organu poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy miały być poprzedzone rozważaniami, czy kwestii zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym wnioskujący zamierza realizować inwestycję, nie należy pozostawić do rozstrzygnięcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozważania takie wychodzą zdecydowanie poza zakres będący przedmiotem rozpoznania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i prowadziłyby wprost do przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, co w świetle powołanych wyżej przepisów jest całkowicie nieuzasadnione. Nie mają także znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy okoliczności związane z ewentualnym przyszłym oddziaływaniem sąsiedztwa zakładu produkcyjnego na planowaną inwestycję, w szczególności nie można w związku z tym czynić zarzutu, że sporządzona analiza nie zawiera wzmianki, czy też bardziej dokładnych odniesień do tej kwestii. Analiza sporządzana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinna odpowiadać przepisom rozporządzenia i stanowić podstawę do uwzględnienia, bądź odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie tych warunków. Okoliczność tę zresztą Kolegium zauważa stwierdzając, że analiza musi zawierać elementy, o jakich mowa w rozporządzeniu, a Kolegium ogranicza się do zbadania, czy wykonana ona została zgodnie z przepisami rozporządzenia. Kwestia ewentualnego, nawet niekorzystnego oddziaływania istniejącego zakładu

sygn. akt II SA/Kr 1144/09

przemysłowego na przyszłą inwestycję może być rozważana wyłącznie w kontekście ryzyka inwestycyjnego, którym obarczony będzie inwestor finansujący przyszłe przedsięwzięcie. Natomiast odnośnie konkretnych już gabarytów przyszłej zabudowy, i posadowienia na gruncie poszczególnych obiektów, to okoliczności te mogą i winny być rozpatrywane w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem przepisów technicznych, które będą miały w sprawie zastosowanie, także z uwagi na bliskość zakładu produkcyjnego z wszystkimi jego elementami, oraz specyfiką produkcji. -

Wadliwe stanowisko Kolegium w powyższych kwestiach nie mogło jednak wpłynąć na wynik kontroli sądowej, która wykazała istnienie wad decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dostrzeżonych przez Kolegium. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, choć częściowo błędnie uzasadniona, nie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego, nie zachodzi bowiem żadna z podstaw uwzględnienia skargi przewidzianych przepisem art. 145 § § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.