Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1012/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Właściwość sądu
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par.2 pkt. 1, pkt.4,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 160,161
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. – Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "C." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 715/09 w sprawie ze skargi T. S. – Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "C." na czynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy rozpoznania zażalenia na wezwanie do zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych i do uiszczenia kary umownej postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 715/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę T. S. – Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "C." (zwanego dalej: skarżący) na czynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczącą odmowy rozpoznania zażalenia na wezwanie do zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych i uiszczenia kary umownej.

W dniach [...] sierpnia 2007 r. – [...] września 2007 r. M. Oddział NFZ przeprowadził u skarżącego kontrolę w zakresie realizacji zapisów umowy z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. W protokole umowy wyliczona została kara umowna w wysokości [...] zł.

Na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (wówczas Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm. zwanej dalej: ustawą o świadczeniach) [...] Oddział NFZ wydał w dniu [...] października 2007 r. wystąpienie pokontrolne, w którym wezwał skarżącego, m.in. do zwrotu kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranych środków finansowych oraz nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego do wystąpienia pokontrolnego w dniu [...] listopada 2007 r. [...] Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko .

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Prezesa NFZ zażalenie, na podstawie art. 160 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanym przepisem świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługuje zażalenie na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezes NFZ poinformował skarżącego, że jego zażalenie nie podlega rozpatrzeniu, bowiem zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Wskazał w tym zakresie na treść art. 161 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym zażalenie składa się wraz z uzasadnieniem za pośrednictwem właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego NFZ w terminie 14 dni od dnia dokonania czynności przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Skoro odpowiedź na zastrzeżenia z dnia [...] listopada 2007 r. skarżący otrzymał w dniu [...] grudnia 2007 r., zatem wniesienie przez niego zażalenia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nastąpiło po upływie terminu.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący złożył – na podstawie art. 161 ust. 3 ustawy o świadczeniach – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl tego przepisu w przypadku nieuwzględnienia zażalenia przez Prezesa Funduszu w części lub całości, świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Prezes NFZ podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko.

Na skutek wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny – jak powyżej wskazano – uznał brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: P.p.s.a). W świetle uzasadnienia Sądu, stanowisko Prezesa NFZ udzielone stronie w odpowiedzi na zażalenie zostało złożone w trybie art. 160 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu I instancji, wymienione pismo nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych. Nie nosi bowiem znamion decyzji administracyjnej, ani nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepisy dotyczące realizacji umowy tj. art. 160 – 161 a ustawy o świadczeniach nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych, na które w konsekwencji przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.

Skargę od powyższego postanowienia wniósł skarżący, który domagał się uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego akty Prezesa NFZ spełniają warunki decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym, a co najmniej można je zakwalifikować jako akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego zostały one wydane przez organ administracji publicznej czyli Prezesa NFZ, a nie przez podmiot prywatny, choćby w postaci Skarbu Państwa działającego w sferze dominium. Ponadto, akty te leżą w sferze prawa publicznego, nie dotyczą równorzędnych i ekwiwalentnych stosunków cywilnoprawnych. Akty będące przedmiotem sporu były wydane w ramach nadzoru sprawowanego przez Prezesa NFZ na realizację umów o wykonywanie świadczeń zdrowotnych. Dowodzi tego istnienie szczególnego trybu zażaleniowego oraz możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (instytucji charakterystycznej dla procedury administracyjnej). Odmowa objęcia kontrolą tego rodzaju aktu zamyka skarżącemu drogę do rozpoznania sprawy przez sąd. Zdaniem skarżącej nie ma również znaczenia fakt nienazwania przez organ swego działania decyzją. Znaczenie ma bowiem aspekt materialny, a ten jest w pełni zrealizowany. Zaskarżone akty mają również charakter władczy. Prezes NFZ pełni bowiem funkcję nadzorczą, a nie działa jako statio fisci Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Prezes NFZ nie jest organem administracji publicznej, ale organem Funduszu jako państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. Prezes NFZ wydaje decyzje administracyjne jedynie w wypadkach przewidzianych w ustawie. Do umów między dyrektorem wojewódzkiego NFZ a świadczeniodawcą stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a czynności, o których mowa w art. 160 – 161 ustawy o świadczeniach, są czynnościami z zakresu realizacji i kontroli zawartych umów na zasadzie postanowień zawartych w umowach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie narusza prawa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że na rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wydane w trybie art. 161 ustawy o świadczeniach, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż w omawianej sytuacji prawo nie przewiduje wydania takiego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do kwestii czy omawiane rozstrzygnięcie spełnia przesłanki dla jego oceny w świetle aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. można wskazać, że w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30) kategorię działań administracji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które:

• nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

• są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymieniona w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.;

• muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

• dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; LexPolonica).

Z powyższych rozważań wynika, że zarówno decyzja administracyjna, jak i akt lub czynność, o której mowa w pkt. 4, muszą zostać wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji.

W niniejszej sprawie kluczową sprawą jest odpowiedź na pytanie, czy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem administracji publicznej.

Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt.2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższy kierunek należy podzielić. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Z wykładni systemowej wynika zatem, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu.

Należy również zwrócić uwagę na uregulowanie zawarte w art. 161 ust. 3 c. Przewidziano w nim bowiem, że zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje. Zdaniem Sądu, można z powyższego wysnuć wniosek, że ustawodawca celowo wyłączył spod kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu. Skoro bowiem wyraźnie stwierdzono o braku możliwości złożenia zażalenia, to znaczy, że wzięto również pod uwagę możliwość kwestionowania takich rozstrzygnięć. Nie została jednak zawarta analogiczna, jak w art. 154 ust. 8, ustawy możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Trzeba ponadto wskazać na odrębność trybów zawierania umów ze świadczeniodawcami podstawowej opieki zdrowotnej oraz zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (art. 159 ustawy). Dla zawarcia takich umów nie przeprowadza się postępowań, a świadczeniodawcom nie przysługują środki odwoławcze ani skarga do sądu administracyjnego. Świadczeniodawca, który zawarł umowę z Funduszem, może jednak złożyć stosowne zażalenie (a w razie jego negatywnego rozpoznania, wniosek o ponowne rozpatrzenie). Jest to zatem szczególny, wyjątkowy tryb, właściwy dla tego rodzaju postępowania. Nie można zatem z powyższego wysnuć wniosku o możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie do sądu administracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy skarżący kwestionował przede wszystkim w toku postępowania przed organami Funduszu kwestię wezwania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz nałożenia kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wszelkie zatem próby podważenia kwestii kar umownych bądź wezwań do zwrotu określonych należności pieniężnych powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 oraz 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.