Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 133/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: par. 1 ust. 1 pkt 2 i 4, par. 4 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 65 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej  kulturze rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23, art. 25 ust. 1, art. 51 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 67 par. 2 pkt 3, art. 68 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 79 par. 2, art. 80, art. 81 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Katarzyna Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008r., w Olsztynie sprawy ze skargi A. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]" o Nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" odmawiającą A.T. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.

Z przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego wynika, że A.T. w dniu 7 maja 2005 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, deklarując do objęcia płatnościami użytki zielone o łącznej powierzchni 48,17 ha, oznaczone jako działki rolne: A i B położone na działce ewidencyjnej nr 1/2 w obrębie B. oraz działka C położona na działce ewidencyjnej nr 63/18 w obrębie J. W dniu 9 października 2005 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego strony. Z jej ustaleń wynikało, że stwierdzona powierzchnia działki rolnej A wynosiła 9,13 ha (wobec powierzchni deklarowanej 24,75 ha) zaś stwierdzona powierzchnia działki rolnej B – 4,92 ha (wobec powierzchni deklarowanej 13,42 ha). Odnośnie działek rolnych A i B kontrolujący zastosował kody pokontrolne: DR22 – działka rolna jest niespójna (zadeklarowano kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa, jako jedna działkę rolną) oraz DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. W stosunku do działki C ustalona powierzchnia działki wynosiła 7,54 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 10,00 ha. Odnośnie tej działki zastosowano kody pokontrolne: DR22, DR13+, a także GR5 [stwierdzono nieprawidłowości w przypadku kontroli poszczególnych działek rolnych w gospodarstwie (użyto przynajmniej jednego z kodów nieprawidłowości dla działek rolnych oznaczonego symbolem GR)] oraz GR45 (producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w zakresie ONW).

Kontrolujący podał, iż przeprowadzone czynności potwierdziły zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach rolnych: A – o 15,62 ha, B – o 8,50 ha oraz C - o 2,46 ha. Stwierdzona powierzchnia wyniosła zatem 21,59 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego strony wyniosła natomiast 123,11 %.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Decyzja ta została w dniu "[...]" uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, który przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał na uchybienia postępowania dowodowego.

Decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.

W związku z odwołaniem od kolejnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w niniejszej sprawie, z dnia "[...]", organ II instancji utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, powołał jako podstawę prawną m.in. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich go gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Organ odwoławczy przytoczył także przepis § 1 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest:

1) uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych;

2) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca – w przypadku łąk;

3) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt;

4) wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk.

Jednakże Dyrektor Oddziału Agencji podkreślił, że mimo spełnienia powyższych przesłanek, w przypadku, gdy stwierdzona zostanie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu, ustawodawca wprowadził przepisy określające wysokości pomniejszeń i wykluczeń z płatności, jakie przysługiwałyby producentowi rolnemu, gdyby taka różnica nie wystąpiła.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy uznał za bezzasadne twierdzenie strony, że nie została ona prawidłowo powiadomiona o terminie kontroli na miejscu. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Z protokołu z czynności kontrolnych oraz wyjaśnień inspektora terenowego P.M. i twierdzeń samej skarżącej zawartych w skardze z dnia 10 października 2005 r. wynikało, że strona została powiadomiona telefonicznie o kontroli dzień przed jej przeprowadzeniem, tj. 8 października 2005r.

Za chybione organ uznał również zarzuty skarżącej odnośnie braku umocowania inspektorów terenowych do przeprowadzenia czynności kontrolnych, przekroczenia terminu wykonania przedmiotowej kontroli oraz nieokazania dokumentów upoważniających do wykonywania kontroli terenowej. Kontrolerzy terenowi przeprowadzający kontrolę gospodarstwa rolnego strony – P.M. i P.R. i posiadali bowiem aktualne upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych wystawione przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, uprawniające do przeprowadzania kontroli na terenie woj. "[...]" oraz "[...]" do dnia 31 października 2005r.

W związku z zarzutem przekroczenia terminu przeprowadzenia kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego strony, organ odwoławczy zauważył, iż określenie, czy deklarowane działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z wymaganiami ochrony środowiska, wymagało sprawdzeń sięgających wstecz w stosunku do bieżącego terminu kontroli. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, żaden akt normatywny nie wskazuje cezury czasowej określonej konkretną datą, do której można wykonywać kontrole na miejscu. Zasady wykonywania kontroli wynikają z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r., który w Zasadach ogólnych stanowi, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Powyższe potwierdza wydany przez Komisję Europejską Dokument Roboczy AGRI/60363 z dnia 9 marca 2005 r., który wskazuje, że sprawdzenie na miejscu ma być wykonywane we właściwym czasie, aby zapewnić, że wystarczająca, niedwuznaczna identyfikacja granic działki rolnej i uprawy jest możliwa.

W ocenie organu II instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał też podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona otrzymała bowiem protokół z czynności kontrolnych przesyłką poleconą nadaną w dniu 9 października 2005 r. Protokół z naniesionymi poprawkami został również skarżącej przesłany przesyłką poleconą w dniu 20 października 2005 r. Protokół nie został przez stronę podpisany, ponieważ opuściła ona miejsce kontroli.

Odnosząc się do innego zarzutu dotyczącego fałszowania przez prowadzących kontrolę dokumentacji, w tym protokołu z kontroli, szkiców z pomiarów działek oraz dat uwidocznionych na zdjęciach ukazujących obszary wyłączone (nieużytki), organ zwrócił uwagę, iż według wyjaśnień inspektora terenowego P.M. złożonych pisemnie w dniach 17 i 19 października 2005 r. oraz wyjaśnień Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego z dnia 24 października 2005 r., kontrola na miejscu została wykonana faktycznie w dniu 9 października 2005 r. Prowadzący kontrolę potwierdził zaś wpisanie błędnej daty 5 października 2007 r. na protokole oraz daty 6 października 2007 r. na szkicach z pomiarów działek, co związane było z błędem pisarskim.

W powyższej kwestii organ odwoławczy stwierdził, że nie neguje samego błędu. Oczywistym jest jednak, iż kontrolę przeprowadzono w dniu 9 października 2005 r., co w toku postępowania potwierdziła strona. W jego ocenie, wobec bezspornego ustalenia daty wykonania kontroli terenowej powyższe uchybienia formalne dotyczące wpisania błędnej daty przez inspektorów terenowych na protokole, szkicach i wykonanych zdjęciach nie miały istotnego wpływu na wyniki kontroli i nie mogły stanowić samoistnej przyczyny pominięcia tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Organ II instancji podkreślił, że przedłożone w toku postępowania przez skarżącą dokumenty w postaci wypisów z aktów notarialnych są przydatne przy wypełnianiu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnie działek rolnych jakie należało podać we wniosku o przyznanie płatności powinny być jednak zgodne ze stanem faktycznym i uwzględniać to, że część powierzchni przeznaczona jest na użytkowanie pozarolnicze. Jak wskazał organ II instancji stosownie do § 4 pkt 1 lit. a – c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb i niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.

Oceniając dowód z zeznań świadków przesłuchanych w toku rozprawy administracyjnej w dniu 6 czerwca 2007 r., Dyrektor Oddziału Agencji stwierdził natomiast, iż potwierdziły one wykonywanie koszenia lub wypas bydła. Wskazane przez świadków terminy wykonania powyższych prac oraz ich zakres nie mogły być jednak uznane za wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż całe zadeklarowane działki rolne A, B i C były użytkowane rolniczo w 2005 r. Z zeznań G.B. wynikało, że wykosił trawę na działkach rolnych położonych w G.W. (A i B) na przełomie września i października 2005 r. Według świadka użytkowane było ok. 2/3 pola, ok. 20 ha. Odnośnie działki rolnej położonej w J. (C) świadek ten zeznał natomiast, iż została przez niego skoszona przeważająca część tego obszaru. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, świadek ten dokonywał koszenia działek rolnych wybiórczo i nie na całym areale. Powołując zeznania świadka R.T., Dyrektor Oddziału Agencji zwrócił zaś uwagę, iż w znacznej części polegały one na kwestionowaniu wykonanej dokumentacji fotograficznej i zarzutach w stosunku do przeprowadzonej kontroli na miejscu. W ocenie organu, zeznania tego świadka dotyczące prac polowych wykonywanych na działkach rolnych w połowie czerwca 2005 r. nie odpowiadają zeznaniom świadków, którzy mieli te prace wykonywać.

Jak podał organ, możliwość prowadzenia działalności rolniczej na spornych działkach w 2005 r. jednoznacznie wykluczyła opinia biegłego Sądu Okręgowego ds. szacowania szkód w uprawach rolniczych – prof. dr hab. K.Z. W opinii tej, opartej na analizie fotografii nr 1-9 sporządzonych w trakcie kontroli, a obrazujących zadeklarowane przez skarżącą działki rolne A, B i C, biegły stwierdził, że stan wegetacyjny roślinności przedstawionej na fotografiach wskazuje, iż nie wykonano koszenia w drugiej połowie lipca 2005 r. Przesłuchany w dniu 6 lutego 2008r. dodał natomiast, że jeżeli zgodnie z twierdzeniem skarżącej dokonano koszenia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku w połowie czerwca 2005 r., to stan rozwoju roślinności przedstawionej na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli wskazywałby na wcześniejsze stadium rozwoju. Dotyczy to w szczególności trzciny i mozgi trzcinowatej, które byłyby zielone. Ponadto wykluczył możliwość wykształcenia dojrzałej wiechy na roślinach (trzcina, mozga trzcinowata) skoszonych w połowie czerwca 2005 r. Biegły odniósł się również do zarzutu w stosunku do opinii na temat fot. nr 9. W jego ocenie, przedmiotowe zdjęcie przedstawiało wierzbę o stadium rozwoju od 1 do 3 lat.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących rzetelność opinii biegłego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że dokonano nią oceny zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli na miejscu, w kontekście kwalifikacji przez inspektorów terenowych roślinności występującej na działkach rolnych skarżącej.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie powierzchnia zgłoszona przez producenta rolnego we wniosku w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) wynosiła 48,17 ha, natomiast stwierdzona powierzchnia kwalifikująca do objęcia tymi płatnościami wynosiła 21,59 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w ramach obu płatności wyniosła 123,11%. W związku powyższym organ uznał, że płatności te w roku 2005 nie przysługują, a na producenta rolnego nałożone są sankcje w wysokości 5.980,50 zł z tytułu JPO oraz 7.504,86 zł z tytułu UPO, które będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w okresie następnych trzech lat kalendarzowych.

Organ II instancji jako podstawę odmowy przyznania płatności JPO i UPO powołał ponadto art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE L Nr 345 z dnia 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgodnie z którymi jeżeli różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy miedzy areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zastosowanych pomniejszeń przyznanych wcześniej płatności na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepis ten stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W ocenie organu strona bowiem nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze A.T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 § 1, art. 68 § 1 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2, art. 81 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie istoty sprawy poprzez faktyczne nieustalenie zgodności treści wniosku strony z rzeczywistym obszarem, na którym gospodaruje ona w sposób upoważniający do otrzymania świadczeń.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że stosownie do art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy obowiązane były zapewnić jej czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ w toku postępowania pomimo treści art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 zdecydował się zawiadomić stronę o terminie przeprowadzenia dowodu. W konsekwencji winien zapewnić jej wszelkie prawa strony zgodnie z przepisami Kpa. Strona miała zatem prawo być obecna przy wszystkich czynnościach, tj. sporządzaniu zdjęć, szkiców, opisów, sporządzaniu protokołu, zgłaszaniu do niego uwag i zastrzeżeń, składania wniosków i udzielania wyjaśnień oraz zadawania pytań. Jej zdaniem, w toku przeprowadzonych w dniu 9 października 2005 r. oględzin strona została pozbawiona tego prawa w następstwie działań osób, które dokonując czynności w imieniu organu nie poinformowały jej o swoich upoważnieniach, ani też nie podały nazwisk. W związku z powyższym jeżeli rażące uchybienia dotyczyły przeprowadzenia podstawowego dla sprawy dowodu z oględzin, to żadna okoliczność wywiedziona z tego dowodu nie mogła być uznana za udowodnioną.

Jak podano skardze, strona została pozbawiona prawa do uczestniczenia w czynnościach oględzin w G., zaś w J. oględziny ograniczyły się jedynie do wjechania na pole bez zatrzymywania się na nim. Nie sporządzono stosownego protokołu oraz uniemożliwiono stronie zapoznanie się z jego treścią i zgłoszenie uwag. Skarżąca podniosła, iż przesłany jej za pośrednictwem poczty protokół kontroli poświadcza nieprawdę co do daty czynności oraz daty powiadomienia o czynności. Także przy sporządzaniu drugiego protokołu, datowanego na dzień 9 października 2005 r. nie została zrealizowana zasada bezpośredniości udziału strony. Również i ten protokół, w ocenie strony poświadcza nieprawdę co do przebiegu kontroli, braku obecności strony podczas czynności oraz opuszczenia miejsca kontroli. Jak podała, do protokołu załączono dokumentację fotograficzną datowaną na 5 października 2005 r. oraz szkic sytuacyjny datowany na 6 października 2005 r. Strona zakwestionowała wyjaśnienia organu, że wskazanie nieprawdziwej daty oględzin oraz wykonania dokumentacji fotograficznej było spowodowane omyłką. W jej ocenie, całość dokumentacji antydatowano.

Skarżąca zaznaczyła, że organ I instancji wprawdzie dokonał ponownego przesłuchania świadków, jednak niesłusznie odmówił im wiarygodności. Jej zdaniem, zeznania świadków są spójne, rzeczowe i jednoznacznie wskazują na rolnicze użytkowanie gruntu w 2005 r. Zarzuciła, że organy nie umożliwiły jej uczestniczenia w czynnościach z udziałem osób, które dokonywały kontroli, zaś po przesłuchaniu świadka R.T. nie zdecydowały się na przesłuchanie kontrolujących, a w razie rozbieżności zeznań na konfrontację świadków. Wnioski dowodowe w tym zakresie nie zostały oddalone, a jedynie pominięte bez uzasadnienia. Skarżąca podniosła również, że organy nie wskazały, czym w aspekcie procesowym jest dowód z pisemnego stanowiska Biura Kontroli na Miejscu z dnia 20 czerwca 2007 r.

Odnosząc się do opinii biegłego strona podniosła, że dowód ten został przeprowadzony bez zawiadomienia ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a także jej samej. W jej ocenie, materiał oceniany przez biegłego jest materiałem niewiadomego pochodzenia, bowiem nie został wykonany w dacie oględzin. Nadto biegły określił stan upraw przy wadliwym założeniu, że pierwszego koszenia dokonano w lipcu 2005 r. podczas, gdy z zeznań świadków wynikało, że nastąpiło to w pierwszej połowie czerwca 2005 r. Za bezpodstawne strona uznała również nieustosunkowanie się do jej wniosków złożonych w zakresie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego przeprowadzonego przez organ odwoławczy.

Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania, że osobą sporządzającą opinię prawną na użytek rozstrzygnięcia organu I instancji była osoba świadcząca obsługę prawną organu wyższego stopnia w stosunku do organu I instancji i organu odwoławczego, co uzasadnia zarzut ingerencji organu wyższego stopnia w rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie.

Reasumując strona stwierdziła, że wobec całkowitej wadliwości materiału z kontroli i opinii biegłego, jednoznacznego i zgodnego stanowiska przesłuchanych w sprawie świadków, należy przyznać jej świadczenie objęte wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że osobą sporządzającą opinię prawną na użytek rozstrzygnięcia organu I instancji była osoba świadcząca obsługę prawną organu wyższego stopnia w stosunku do organu I instancji i organu odwoławczego, organ II instancji podkreślił, że strona w odwołaniu nie postawiła zarzutu tej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencją ustanowioną w art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) Sąd stwierdził, iż wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzja nie narusza prawa.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca ubiegała się o przyznanie na rok 2005 płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, deklarując do objęcia tymi płatnościami użytki rolne o powierzchni 48,17 ha.

W myśl art. 2 ust..1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach do gruntów rolnych oraz o oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz.40 ze zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Natomiast stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest:

1) uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych;

2) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca – w przypadku łąk;

3) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt;

4) wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk.

Niemniej jednak, na co słusznie zwrócił organ uwagę w uzasadnieniu decyzji, pomimo zaistnienia wymienionych przesłanek w przepisach prawa europejskiego zastrzeżone zostały pomniejszenia i wykluczenia z płatności w przypadku stwierdzenia przez właściwe organy różnic pomiędzy powierzchnią gruntów zadeklarowaną przez producenta rolnego, a ustaloną w wyniku czynności weryfikujących treść złożonego wniosku. Zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE L Nr 345 z dnia 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r., jeżeli różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy miedzy areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą producentowi rolnemu płatności z tytułu zadeklarowanych gruntów organ oparł rozstrzygnięcie przede wszystkim na ustaleniach przeprowadzonej kontroli obszarowej, z których wynikało, że skarżąca prowadzi działalność rolniczą kwalifikującą zgłoszony areał do płatności bezpośrednich na gruntach rolnych o łącznym obszarze 21,59 ha, wobec zadeklarowanych we wniosku 48,17 ha.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa krajowego oraz rozporządzenia Unii Europejskiej określające wymogi przyznawania płatności bezpośrednich, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy, należało zbadać legalność odmowy przyznania tych płatności skarżącej, na tle powołanych przez organy ustaleń odnośnie różnic obszarowych co do gruntów zadeklarowanych i stwierdzonych w toku kontroli oraz niespełnienia przesłanki utrzymywania zadeklarowanych gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Odnosząc się do tej kwestii podkreślić na wstępie należy, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji mają wnioski płynące z ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego w wymienionym zakresie. Istota sporu sprowadza się bowiem głównie do zagadnień dowodowych. Niezbędne zatem jest odniesienie się do treści stosownych przepisów regulujących zasady weryfikowania zgodności deklarowanych upraw ze stanem rzeczywistym. Regulacje w tym zakresie zawarte zostały w prawidłowo powołanych w uzasadnieniu decyzji i mających pierwszeństwo przed unormowaniami prawa krajowego, przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) oraz przepisach rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE L Nr 345 z dnia 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy trafnie zauważył, iż przepisy rozporządzenia nr 796/2004 nie określają w sposób jednoznaczny terminu, w jakim powinna być przeprowadzona kontrola na miejscu dotycząca wniosku złożonego w danym roku gospodarczym. Zasady dotyczące przeprowadzania kontroli na miejscu zostały zaś w wymienionym rozporządzeniu określone ogólne, co potwierdza treść jego art. 23, zgodnie z którym kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności, a ponadto art. 25 rozporządzenia stanowiący, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia.

Podkreślić należy, iż taki sposób prowadzenia czynności kontrolnych wynika ze specyfiki i celów kontroli na miejscu, które stosownie do art. 23 w/w rozporządzenia sprowadzają się do:

1. określenia sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności;

2. sprawdzenia przestrzegania wymagań dobrej kultury rolnej na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku;

3. określenia czy deklarowane działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymaganiami ochrony środowiska.

Powyższe nie zwalnia organów z obowiązku stosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym wyrażonej w art. 80 tej ustawy zasady swobodnej oceny dowodów. Polega ona m. in. na tym, że organ administracji nie jest związany jakimikolwiek regułami dowodowymi, ocenia dowody za wiarygodne bądź niewiarygodne na podstawie własnego przekonania. Ocena ta powinna być zgodna z wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki. Wymieniona zasada ogranicza zakres oceny organu administracji do tych dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania dowodowego. W postępowaniu tym materiał dowodowy powinien być zebrany w całości i w sposób wyczerpująco rozpatrzony, co wynika z art. 77 k.p.a. Ponadto organ administracji powinien uczynić zadość treści art. 7 k.p.a., w świetle którego w toku postępowania organy administracyjne podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z akt sprawy wynika, że w ramach przeprowadzonej w dniu 9.10.2005r. kontroli na miejscu organy badały m.in. zgodność powierzchni gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym. W ocenie Sądu, organy te prawidłowo uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, iż skarżąca części z zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności gruntów nie uprawiała, a utrzymywała w dobrej kulturze rolnej jedynie 21,59 ha. Z akt wynika, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zarówno uregulowań prawa europejskiego odnośnie zasad kontroli na miejscu, jak i treści art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś przedstawiona przez organ odwoławczy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wyczerpująco zebrany i opisany w uzasadnieniu decyzji materiał dowodowy oraz wyniki przeprowadzonego postępowania w sprawie jednoznacznie świadczą o tym, że A.T. jako beneficjent płatności bezpośrednich zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności zawyżoną powierzchnię. Potwierdzeniem powyższego są wyniki kontroli z dnia 9.10.2005r. przeprowadzonej zgodnie z zasadami wyrażonymi w wymienionych wyżej przepisach prawa unijnego, jak też dowody w postaci opinii biegłego, czy dołączony do akt materiał fotograficzny.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, za prawidłowe Sąd uznał w szczególności ustalenia organu dotyczące stanu powierzchni pól w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy oraz ich pokrycia roślinnością. To, że szata roślinna stwierdzona na części gruntów obrazuje brak prowadzenia działalności rolniczej na dzień kontroli zostało przez organ dokładnie i przekonywująco umotywowane, z powołaniem dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, potwierdzonej dołączoną do akt opinią biegłego i z odniesieniem się do innych zebranych w sprawie dowodów, w tym wnioskowanych przez stronę zeznań świadków. Dokonana analiza i ocena całokształtu materiału dowodowego nie została natomiast przez stronę skarżącą skutecznie podważona.

W okolicznościach sprawy, wobec zgromadzonych przez organy wymienionych wyżej dowodów w postaci protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej i opinii biegłego, ciężar wykazania, że producent rolny prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych we wniosku działkach rolnych i realizuje określone we wniosku pakiety spoczywał na stronie, która wskazać powinna dowody podważające poczynione przez organy ustalenia, bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe. Z akt wynika, że pomimo zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, między innymi w związku z wezwaniami do zaznajomienia z materiałami sprawy, dowodów skutecznie podważających materiał zebrany przez organy i wniosków do zweryfikowania, strona nie przedstawiła. Nie stanowią zaś takich dowodów, co słusznie ocenił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zeznania przesłuchanych na wniosek strony świadków, które potwierdziły wprawdzie wykonywanie przez skarżącą koszenia lub wypasu bydła, jednak nie dają wystarczających podstaw do przyjęcia, iż całe zadeklarowane działki rolne A, B i C były użytkowane rolniczo w 2005 r..

Wbrew twierdzeniom skargi nie zasługują na uwzględnienie nie poparte stosownymi dowodami zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia czynności kontrolnych, czy też podważona przez organ poprzez wskazanie dowodów z wystawionych upoważnień, argumentacja strony odnośnie braku tych upoważnień do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają ponadto, w związku z jej ustaleniami odnośnie różnic obszarowych co do gruntów zadeklarowanych i stwierdzonych w toku kontroli, powstałe w toku postępowania rozbieżności co do daty protokołu z tej kontroli, odnośnie których zresztą, przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego argumentacja organu wskazująca na zaistniałą pomyłkę, jest przekonywująca. Zauważyć należy, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji, iż strona podnosząc powyższy zarzut nie wykazała, iż uchybienie powyższe stanowiło naruszenia prawa, które miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Skład orzekający w sprawie nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących pominięcia wniosków dowodowych w związku z uzupełniającym przesłuchaniem biegłego, w sytuacji gdy jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, dodatkowe wyjaśnienia tego biegłego odnoszą się do przedstawionej w zapytaniu strony, kwestii. Zawarte zaś w piśmie uzupełniającym skargę zarzuty dotyczące przesłuchania biegłego oraz tego, kiedy sformułowano zapytanie, stanowią nie poparte dowodami hipotezy i nie mogą podlegać weryfikacji.

Nie znajdują również uzasadnienia w świetle treści złożonego w postępowaniu administracyjnym odwołania twierdzenia skargi odnośnie nieustosunkowania się do zarzutów, iż osobą sporządzającą opinię prawną na użytek rozstrzygnięcia organu I instancji była osoba świadcząca obsługę prawną organu wyższego stopnia wobec organu I instancji i organu odwoławczego. Z treści odwołania wynika bowiem, iż strona "wyraziła nadzieję, że osoba sporządzającą opinię prawną nie jest radcą prawny organu nadrzędnego nad organem I instancji", co wobec nie sformułowania stosownych zarzutów, nie obligowało organu odwoławczego do zajęcia stanowiska w przedmiotowej kwestii.

Nietrafne są ponadto wywody strony skarżącej zawarte w piśmie uzupełniającym skargę odnośnie wadliwego powołania przez organ przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, co nie znajduje uzasadnienia zarówno w sentencji, jak i pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, w których jako podstawę prawną powołano nie ustawę z dnia 26 stycznia 2007r., a ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organy miały tym samym podstawy do nie przyznania stronie, płatności bezpośrednich w związku z ujawnionymi różnicami obszarowymi co do gruntów zadeklarowanych i stwierdzonych w toku kontroli, jak też ustaleniami dotyczącymi niespełnienia przesłanki utrzymywania zadeklarowanych gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Na tle ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowały też powołane wyżej prawo materialne. Nie budzi przy tym zastrzeżeń dokonanie wyliczeń różnicy procentowej pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną w trakcie kontroli, na podstawie zacytowanego w uzasadnieniu decyzji art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów wspólnotowych, wskazanych w decyzjach organu I i II instancji. Ich powołanie w związku z nieprawidłowościami wykrytymi przez organ, na tle rozbieżności między deklarowaną pierwotnie przez skarżącą, a rzeczywistą powierzchnią gruntów Sąd uznał za prawidłowe.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, Skład orzekający nie stwierdził mających wpływ na jej wynik uchybień w zakresie przewlekłości postępowania. W świetle akt nie znalazły ponadto uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące podjęcia czynności w tym zakresie z uchybieniem terminów przewidzianych przepisami prawa, co organ przekonywująco uzasadnił powołując m.in. treść cyt. wyżej art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz Dokumentu Roboczego AGRI/60363 z 9 marca 2005r.

Reasumując należy stwierdzić, iż w świetle ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonego przez organy postępowania rozbieżność pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią wymienioną we wniosku o przyznanie płatności, nie budzi wątpliwości.

Jeżeli więc oparte na prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych rozstrzygnięcie nie narusza prawa, to podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogą prowadzić do jego uchylenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).