Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1281/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 287/04 w sprawie ze skargi J. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. D. i J. D. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Gd 287/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające ją decyzje tegoż Kolegium z dnia [...], nr [...] i z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, określając, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił dla R. C., M. D., J. D., S. D., K. L., A. Ż. i Jó. D. opłatę adiacencką w kwocie 38.520 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej przed podziałem działki nr 73/2, nr 91 i nr 92 oraz po podziale działki nr 73/5, od nr 73/7 do nr 73/9, nr 73/11, nr 91/7, 91/8, nr 92/1, nr 92/5, nr 92/7, od nr 92/10 do nr 92/15. Organ obciążył opłatą współwłaścicieli nieruchomości stosownie do wielkości udziałów we współwłasności gruntu, wskazując, że określenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonano w oparciu o operat szacunkowy z dnia 20 maja 2003 r. oraz aneks do niego z dnia 18 sierpnia 2003 r. Wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 695.900 zł, natomiast po dokonaniu podziału wynosiła 824.300 zł. Przy wycenie uwzględniono uciążliwe sąsiedztwo przesypowni cementu firmy B., produkującej beton towarowy oraz kostkę brukową, firmy A. produkującej rury z żywicy syntetycznej, które są składowane w pobliżu.

Podział wskazanej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 128.400 zł. Zgodnie z obowiązującą stawką 30% wzrostu wartości, opłata adiacencką w przedmiotowej sprawie wyniosła 38.520 zł.

Od wskazanej decyzji zobowiązani współwłaściciele R. C., M. Dawidowska, S. D., K. L., J. D. oraz J. D. złożyli odwołanie.

Decyzją z dnia 27 października 2003r., sygn. akt 3035/03, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja skierowana została do strony Anny Żyrek, o której z adnotacji pocztowej wynikało, że nie żyje, w związku z czym, jako, że decyzja taka nie może funkcjonować w obrocie prawnym, organ administracji publicznej postanowił ją uchylić.

Następnie, ze względu na to, że informacja o śmierci Anny Żyrek okazała się nieprawdziwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 1 grudnia 2003r., nr 3757/03 wznowiło z urzędu postępowanie i decyzją z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt 3757/03, uchyliło swoją własną decyzję z dnia 27 października 2003r., sygn. akt 3035/03 oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 sierpnia 2003r., sygn. akt [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że są one niezasadne, gdyż w postępowaniu nie zostały przedstawione dowody mogące podważyć wiarygodność operatu, ani prawidłowość wyceny.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli właściciele przedmiotowej nieruchomości, podnosząc brak wzrostu wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sygn. akt 783/04, na podstawie art. 138 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw, z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.c w zw. z art. 98 ust. 4 oraz art. 145, art. 146 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46 poz. 543 ze zm.) i uchwały Nr XXX/868/2000 Rady Miasta [...] z dnia 21 grudnia 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętej podziałem, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] uznając podniesione zarzuty za niezasadne.

Organ wskazał, że dysponuje dowodem w postaci wiarygodnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że wartość ta wzrosła na skutek podziału nieruchomości, natomiast sytuacja osobista zobowiązanego nie ma wpływu na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, ale może stać się przyczyną udzielenia ulgi w jej zapłacie.

Skargę na wskazaną wyżej decyzję złożył J. D. zarzucając, iż w ogóle nie umożliwiono mu zapoznania się w toku postępowania z aneksem do operatu szacunkowego sporządzonym w dniu 18 sierpnia 2003 r., wskazując jednocześnie, że w decyzji z dnia [...] podano fałszywe dane, iż działki nr 73/2 i 91 i 92 stanowią łączną powierzchnię 21.748 m2, bowiem rzeczywista powierzchnia wynosi 24.252 m2.

Zdaniem skarżącego w decyzji z dnia [...]. błędnie określono też przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe — usługowe, co jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, z którego jednoznacznie wynika, że teren ten (strefa 33) przeznaczony jest na usługi i hurtownie oraz nie uwzględniono zarzutów wnoszonych przez niego do decyzji z dnia 10 lutego 2004r.

Wskazano także, iż uciążliwość Przesypowni Cementu, firmy B.i A. nie uległa zmianie po podziale, kwestionując przy tym prawidłowość sporządzenia operatów szacunkowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] i [...].

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Gd 287/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]., nr [...] oraz poprzedzające ją decyzje tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...] i z dnia [...]., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, określając, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji postępowały wbrew zasadom określonym w art. art. 7,8,9 i 10 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]., nr [...], biegła wykonała dwa operaty szacunkowe. Pierwszy w maju 2003r., w którym przyjęto wartość działek przed podziałem - 1 761 600 zł., po podziale - 1 928 500 zł. Zatem wzrost wartości wynosił 166 900 zł. Drugi operat (na skutek interwencji skarżącego J. D. uwzględnienia dostarczonych przez niego dokumentów) wykonano w sierpniu 2003r., w którym przyjęto wartość działek przed podziałem -695 900 zł., po podziale - 824 300 zł. Zatem wzrost wartości wynosił 128 400 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że w każdym ze sporządzonych operatów przyjęto różne wielkości wskaźników korygujących pomimo, że nie zmieniły się: położenie nieruchomości, sąsiedztwo, przeznaczenie, wielkość czy dostępność do drogi. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął wyliczenia biegłej, zawarte w drugim, skorygowanym operacie, przy czym nie zawiadomił stron o jego sporządzeniu i nie zawiadomił o zamiarze zakończenia sprawy, czym uniemożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów na tym etapie postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty podnoszone przez skarżących, a przede wszystkim przez J. D., we wszystkich stadiach postępowania w sposób oczywisty obligowały organy do wyjaśnienia ich zasadności, gdyż tylko postępowanie przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami procedury postępowania administracyjnego pozwoliłoby na zachowanie zasad z art. 7,8,9 i 10 oraz właściwe zebranie materiału dowodowego, w oparciu o który (art. 80 k.p.a.) będzie można wydać właściwe rozstrzygniecie.

Od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2006r., skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 tej ustawy, w szczególności poprzez całkowity brak wskazania, z jakich przyczyn uchylone zostały orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...],

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie orzeczeń organów administracji obu instancji w sytuacji, gdy Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wykazał, aby którekolwiek z orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak również decyzja Prezydenta Miasta [...], było wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie wszystkich orzeczeń organów administracji poprzedzających zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wykazał, że zastosowanie środków przewidzianych powołaną ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach, w tym postępowaniu wznowieniowym, w granicach sprawy objętych skargą, jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy,

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 powołanej stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie dokładnego zapoznania się z całością akt administracyjnych nadesłanych do sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w szczególności całkowite pominięcie treści akt Kolegium oznaczonych nr [...] i [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na okoliczność, że rzeczoznawca majątkowy wykonała 2 operaty szacunkowe, przy czym, w ocenie Sądu organy administracji nie dostrzegły różnic w obu operatach. Jest to stwierdzenie nietrafne, wynikające zdaniem Kolegium, z faktu, że Sąd nie zapoznał się dokładnie z aktami sprawy. Gdyby bowiem to uczynił, wiedziałby, że pierwszy operat z maja 2003 r. sama biegła uznała za wadliwy, jako, że nie uwzględniał on niekorzystnego sąsiedztwa przesypowni cementu firmy B., która to cecha wpływa na obniżenie wartości nieruchomości zarówno przed jak i po podziale.

Kolegium podkreśliło, że różnice zostały dostrzeżone, w szczególności wada operatu z maja 2003r. polegająca na pominięciu niekorzystnego sąsiedztwa przesypowni cementu, co dało inny wynik szacowania, niekorzystny dla stron, znacznie wyższy niż wynik operatu drugiego. Skoro zatem organy administracji uznały pierwszy operat za wadliwy, a przyjęły drugi jako prawidłowy i bardziej korzystny dla stron, to nie były zobowiązane do szczegółowego opisywania zawartości pierwszego operatu ani też różnic pomiędzy tymi operatami. Odrzucenie pierwszego operatu spowodowało, że wynik postępowania w postaci ustalenia niższej opłaty adiacenckiej był bardziej korzystny dla stron i nie można skutecznie zarzucić organom administracji, że naruszyły zasady określone w art. 7-8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zarzuciło również zaskarżonemu wyrokowi, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dostrzegł, że Kolegium w dniu 11 lutego 2004 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną w obecności rzeczoznawczyni oraz skarżących J. i J. D., w toku której biegła złożyła wyjaśnienia co do różnic pomiędzy operatem z maja 2003r. i z sierpnia 2003r., a J. D. złożył do akt kopię wyciągu z planu miejscowego, po czym nastąpiła konfrontacja treści operatu z dowodami złożonymi przez stronę.

Kolegium podniosło, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kończąca się na postulacie przeprowadzenia rozprawy, dowodzi, że Sąd nie znał treści całości akt administracyjnych, a także treści uzasadnienia uchylanych przez siebie decyzji administracyjnych, gdyż uzasadnienie wyroku nie zawiera ani jednego słowa poświęconego ocenie postępowania przed Kolegium, co stanowi to naruszenie art. 133 i art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazano także na zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowiący, iż Prezydent Miasta [...] nie zawiadomił stron o "zamiarze zakończenia sprawy", wobec czego Kolegium podkreśliło, że zakończenie sprawy administracyjnej odbywa się w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), natomiast przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnego zawiadomienia o zamiarze zakończenia sprawy przez organ administracji, doręczanego stronom przed wydaniem decyzji administracyjnej.

W opinii Kolegium, Sąd w zaskarżonym wyroku nie wykazał, aby opisane przez niego naruszenie przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta [...] stanowiło o konieczności uchylenia decyzji i postanowienia wydanych przez Kolegium, w szczególności postanowienia o wznowieniu postępowania jak i decyzji z dnia [...] i [...] zapadłych w trybie wznowienia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że organ odwoławczy może naprawić błędy popełnione przez organ I instancji. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie, gdy tylko Kolegium dostrzegło fakt, że o nowym operacie szacunkowym (który ostatecznie stanowił naczelny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej), strony dowiedziały się dopiero z decyzji organu I instancji, uznało to za pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu i wyznaczyło rozprawę administracyjną (w celu naprawienia tej wady postępowania). Obecni na rozprawie J. i J. D. posiadali pełną wiedzę o treści operatu szacunkowego, brali czynny udział w rozprawie, składając dowody, zadając pytania rzeczoznawczyni.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się więc z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że błędy popełnione przez organ I instancji uzasadniają uchylenie szeregu orzeczeń organu odwoławczego, ignorując to, że w postępowaniu odwoławczym owe błędy zostały naprawione.

Uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego umknęło również, że zaskarżona decyzja Kolegium była decyzją wydaną w trybie wznowienia postępowania i nie odniósł się do prawidłowości i konieczności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia 27 października 2003r., sygn. akt 3035/03, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd uznał natomiast, że naruszenie przepisów postępowania przed Prezydentem Miasta [...], pozwalało na usunięcie z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zapadłych w trybie wznowienia postępowania, nie wykazując wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności na wynik wznowienia postępowania, co przesądza o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. D. wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że zakładanie, iż strona zobowiązana jest przyjąć korzystniejszy operat jest nadużyciem, ponieważ pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. J. D. podniósł też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G[...] nie zapoznało się z całością akt niniejszego postępowania, między innymi z jego pismem z dnia 8 marca 2004r., stanowiącego odwołanie od decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...]., oraz wykazując całkowitą bezczynność, nie usiłowało naprawić błędów popełnionych przez organ I instancji.

Wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w swej skardze kasacyjnej usiłowało wskazać na wiarygodność operatu szacunkowego podając wybiórczo niektóre liczby z dwóch operatów, co dowodzi o niezrozumieniu mechanizmu wyceny nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 135 oraz art. 133 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uznać za mające usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyroku uznał, że organy administracji obu instancji przy rozpoznawaniu sprawy naruszyły zasady określone w art. 7-10 k.p.a. Sąd podał przy tym, że rzeczoznawca majątkowy wykonała dwa operaty szacunkowe, pierwszy w maju 2003 r. i drugi w sierpniu 2003 r., które ewidentnie różnią się od siebie wielkością współczynników korygujących (czego nie dostrzegły organy administracji) mimo, że nie zmieniły się "położenie nieruchomości, sąsiedztwo, przeznaczenie, wielkość czy dostępność do drogi". Organ l instancji przyjął wyliczenia biegłej zawarte w drugim operacie niezawiadamiając stron ani o jego sporządzeniu, ani o zamiarze zakończenia sprawy czym uniemożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów na tym etapie postępowania, co naruszało przepis art. 10 § 1 k.p.a. Poza tym Sąd wskazał, że zarzuty wnoszone przez skarżących we wszystkich stadiach postępowania obligowały organy do wyjaśnienia ich zasadności. W tym celu powinna zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna, podczas której istniałaby możliwość skonfrontowania zarzutów podnoszonych przez skarżących ze stanowiskiem biegłej, ocenić zasadność ustaleń i wyliczeń dokonanych przez nią w operacie oraz wyjaśnić wszelkie wątpliwości związane ze sporządzonymi operatami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku tylko postępowanie przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami procedury postępowania administracyjnego pozwoliłoby na zachowanie zasad wymienionych w art. 7-10 k.p.a. oraz właściwe zebranie materiału dowodowego, w oparciu o który będzie można wydać rozstrzygnięcie.

Jak już wyżej wspomniano, Sądowi I instancji został postawiony m. in. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis mówi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd. Stąd też w uzasadnieniu wyroku Sądu ważnym jest wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Kontrolując zaskarżone akty wojewódzkie Sądy administracyjne powinny poddać je głębokiej i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego wniesionej do Sądu sprawy. Ponadto Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia orzeczenia powinno wynikać przy tym, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji narusza powołany wyżej art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwalały na uwzględnienie skargi i uchylenie szeregu orzeczeń organów administracji w szczególności jeżeli uwzględni się podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty. Należy bowiem uznać za słuszne wywody skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wykazał, dlaczego uchylił przedmiotowe decyzje oraz postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte jest jedynie sformułowanie (bez wcześniejszego wykazania naruszenia tych przepisów), że organy administracji obu instancji postępowały niezgodnie z zasadami zawartymi w art. 7-10 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wyroku stanowi ewidentne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, w uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, o czym już była także wyżej mowa, że rzeczoznawca majątkowy wykonała dwa operaty szacunkowe, pierwszy w maju 2003 r. i drugi w sierpniu 2003 r., które ewidentnie różnią się od siebie wielkością współczynników korygujących a czego nie dostrzegły organy administracji. Jednakże dokładna analiza zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] i [...], prowadzi do odmiennych ustaleń. Treść tych dokumentów wskazuje na to, że znajdują się tam dwa operaty szacunkowe nieruchomości ( obejmujące przed podziałem działki gruntu 73/2, 91, 92 ), jeden z dnia 20 maja 2003 r. oraz drugi z dnia 18 sierpnia 2003 r. nazwany przez wykonującego go rzeczoznawcę "Operat szacunkowy nieruchomości aneks". Dalej analiza zgromadzonych dokumentów oraz decyzji Kolegium wskazuje, że operat z 20 maja 2003 r. sama rzeczoznawczyni uznała za wadliwy, ponieważ przy wycenie nieruchomości (przed i po podziale), nie uwzględniał on niekorzystnego sąsiedztwa przesypowni cementu firmy B., co miało wpływ na obniżenie jej wartości oraz zmianę współczynników korygujących z uwagi na przyjęcie w związku z tym do analizy porównawczej innych nieruchomości. Organy obu instancji odrzuciły wadliwy operat, przyjmując za podstawę decyzji wycenę zawartą w operacie z dnia 18 sierpnia 2003 r., a więc w wariancie bardziej korzystnym dla stron. Powyższe, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie stanowi naruszenia zasady wyrażonej w art. 7-8 k.p.a. Twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dotyczące tego m. in., że nie wiadomo, dlaczego zmieniła się wielkość współczynników korygujących, pomimo iż nie zmieniły się cechy nieruchomości, takie jak jej położenie, sąsiedztwo, przeznaczenie, wielkość czy dostępność do drogi świadczą o tym, że Sąd ten niezbyt dokładnie zapoznał się z materiałem dokumentacyjnym sprawy. Uchybienie to prowadzi do naruszenia art. 133 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd zapoznając się bowiem dokładnie z całością akt administracyjnych, nie mógłby przyjąć, że postępowanie przed Kolegium toczyło się z naruszeniem przepisów art. 7-10 k.p.a.

Należy również zauważyć, co bezspornie wynika z akt sprawy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeprowadziło rozprawę administracyjną w dniu 11 lutego 2004 r. O terminie zostały powiadomione wszystkie strony postępowania. W toku rozprawy udział wzięli skarżący J. D. i J. D.. Zostały odebrane wyjaśnienia od rzeczoznawcy majątkowego S. K. - autorki obu operatów szacunkowych – w tym i operatu stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z treści protokołu rozprawy wynika, że strony tam obecne brały w niej aktywny udział, zadając pytania rzeczoznawcy oraz składając do akt dodatkowe dowody i wnioski. Kolegium uzupełniło w ten sposób braki wynikłe we wcześniejszej fazie postępowania administracyjnego. Następnie po rozpatrzeniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ocenie operatu szacunkowego, wydało w dniu [...]. decyzję, którą w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło swoją decyzję ostateczną z dnia 27 października 2003 r. (uznając, że jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i orzekło co do istoty w otwartym na nowo postępowaniu odwoławczym poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Zgodnie z obowiązującym prawem należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym ma reformatoryjny charakter. Oznacza to, że organ odwoławczy może naprawić błędy popełnione przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było świadome, że o operacie szacunkowym z dnia [...] stanowiącym główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, strony dowiedziały się dopiero z decyzji organu I instancji. Uznało to za pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu. Dla usunięcia tego uchybienia postępowania, wyznaczyło rozprawę administracyjną. J. i J. D. wzięli czynny udział w rozprawie, składali dowody, zadawali pytania rzeczoznawczy. Posiadali zatem pełną wiedzę o treści operatu szacunkowego. Z akt sprawy nie wynika aby którakolwiek ze stron postępowania ubiegała się o dostarczenie jej kserokopii operatu szacunkowego (w protokole rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku J. D. potwierdził, że dysponował odpisem operatu szacunkowego). Z kolei w decyzjach z dnia [...] i [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisało zgromadzone w sprawie dowody, dokonało ich oceny oraz ustosunkowało się do podnoszonych przez strony zarzutów. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej była przez organ odwoławczy rozpatrywana dwukrotnie (decyzja z dnia 18 lutego 2004 r. zapadła w trybie art. 151 § l pkt 2 k.p.a.), wobec czego stronom przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strony mogły więc aż dwukrotnie podnosić zarzuty, mogły również domagać się przeprowadzenia dodatkowej rozprawy administracyjnej a także ponownie zażądać wyjaśnień biegłej.

W związku z powyższymi ustaleniami należy zauważyć, że treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji mówi o konieczności przeprowadzenia przez organ administracji rozprawy administracyjnej. Jednakże analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że uwadze Sądu umknęła ta część akt administracyjnych, która zawiera dokumenty mówiące o przeprowadzeniu w dniu 11 lutego 2004 r. takiej rozprawy. Uzasadnienie wyroku nie odnosi się w ogóle do tej kwestii, jak też nie zawiera odniesienia się do oceny postępowania przeprowadzonego przed Kolegium. To uchybienie stanowi z kolei naruszenie art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku Sąd zobowiązany jest do wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy i że wpływ ten ma istotny charakter. Inaczej mówiąc, należy przy tym mieć na uwadze, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. To właśnie sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku wskazując też, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego w danej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w niniejszej sprawienie nie wykazał, czy zachodzą przesłanki uchylenia wszystkich orzeczeń organów administracji. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 7-10 k.p.a. Nie wykazał przy tym, na czym to naruszenie polegało i czy miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zwrócić również uwagę na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominął w uzasadnieniu fakt, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostały wydane w trybie wznowienia postępowania. Sąd nie dokonał analizy sprawy pod tym kątem. Nie odniósł się też do prawidłowości i konieczności wznowienia postępowania. Uznał zaś, że naruszenie przepisów postępowania przed organem I instancji, pozwalało na usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji wydanych po wznowienia postępowania. Sąd nie wykazał przy tym wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (na wynik wznowienia postępowania). Powyższe wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Odnośnie zawiadamiania przez organ administracji stron o zamiarze zakończenia sprawy, co znalazło swój wyraz w zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kontekście organu I instancji jak i w treści skargi kasacyjnej, należy wskazać, że przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnego zawiadomienia o zamiarze zakończenia sprawy przez organ administracji, które doręcza się stronom przed wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art.104 § 1 k.p.a. zakończenie sprawy administracyjnej odbywa się w drodze wydania decyzji administracyjnej. Dlatego też skoro przepisy postępowania nie przewidują wymogu odrębnego zawiadamiania stron o zamiarze jego zakończenia to nie można zasadnie uznać, że brak takiego zawiadomienia jest naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

Stąd też kierując się zaprezentowanymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić przedmiotową skargę kasacyjną w związku z czym, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.