Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 216/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, art. 148b ust. 1 i 2, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 4 ust. 1 - 3, par. 56
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 7a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. i A.K.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 stycznia 2022 r. nr KO.430.67.2021 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2022 r. nr KO.430.67.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 2 grudnia 2021 r. nr 179/2021, znak: SPN.3134.139.2021 w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 2 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, na podstawie art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej w skrócie "u.g.n."), ustalił dla A.K.-W. i M. W. opłatę adiacencką w wysokości 2.823,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1295 ha, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] i zobowiązał właścicieli nieruchomości do uiszczenia opłaty po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna na wskazany rachunek bankowy bądź w kasie urzędu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z obowiązującym na dzień 23 października 2018 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w P., obejmującym obszar ograniczony od północy: terenem ogrodów działkowych "[...] " i linią regulacyjną ulicy [...], od wschodu: ulicą [...], od południa: ulicą [...] i południową granicą terenu ujęcia wody "[...] ", od zachodu: ulicą [...] oraz jej przedłużeniem do ul. [...] oraz ul. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 8 marca 2004 r. Nr 48, poz. 457), zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2012 r., poz. 4521), zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 27 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 18 kwietnia 2013 r., poz. 2187), przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona jest w podjednostce urbanistycznej 18MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z zebranego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego wynika, że decyzją z 14 maja 2013 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego pełniący funkcję Starosty Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Piotrków Trybunalski pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego w ulicach: [...],[...],[...],[...],[...] na terenie os. [...] w P. Na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej z przyłączami oraz zaświadczenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 23 października 2018 r. stwierdzono, że zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] poprzez wykonany do nieruchomości wylot służący do wprowadzania ścieków. Miasto Piotrków Trybunalski, stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), złożyło 19 października 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 14 maja 2013 r. Dnia 23 października 2018 r. organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie, że nie wnosi uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Wobec tego organ stwierdził, że za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] wraz z wylotem do nieruchomości, należy uznać 23 października 2018 r.

Pismem z 23 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a następnie w oparciu o postanowienie z 11 sierpnia 2021 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu E.K. sporządzenie opinii określającej wartość prawa własności nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w celu ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową w/w urządzenia.

W operacie szacunkowym z 25 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy E.K. określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 91.400,00 zł oraz po jej wybudowaniu na kwotę 100.810,00 zł. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca przyjęła powierzchnię minimalnej działki budowlanej pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego równą 0,1000 ha. Wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczony operat, jak stwierdził organ pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane prawem elementy, w związku czym mógł on stanowić podstawę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jednocześnie organ podkreślił, że strony postępowania, przed wydaniem decyzji, nie skorzystały z możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne (art. 147 ust. 1 u.g.n.), jak również z możliwości przedłożenia w sprawie własnego dowodu w postaci operatu szacunkowego (art. 157 u.g.n.).

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego z powodu naruszenia:

I. przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7a k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych istotnych okoliczności związanych z:

- podłączeniem nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zgodnie z obowiązującymi normami prawa lokalnego w marcu 2016 r., a więc ponad dwa lata przed zgłoszeniem przez Urząd Miasta do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończenia inwestycji,

- przekazaniem przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego sieci kanalizacyjnej do użytkowania przez Spółkę [...] Wodociągi i Kanalizacja (dalej jako: PWiK) przed zakończeniem procesu inwestycyjnego i pobieranie przed zakończeniem inwestycji pożytków w postaci czynszu dzierżawnego i podatku od nieruchomości,

- długotrwałą bezczynnością organu pomiędzy zakończeniem etapu wykonawczego inwestycji, a zgłoszeniem zakończenia inwestycji do PINB w Piotrkowie Trybunalskim oraz bezczynnością w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej;

II. norm prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych norm wskutek błędnego przyjęcia, iż stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło 23 października 2018 r., podczas gdy skarżący skorzystał z możliwości przyłączenia się do sieci w marcu 2016 r., przez co przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane z naruszeniem terminu o charakterze materialnoprawnym (3 lata od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej),

- art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił z dniem 23 października 2018 r., kiedy to faktyczny wzrost wartości nieruchomości nastąpił po rozpoczęciu korzystania z sieci kanalizacyjnej przez stronę, tj. od 21 kwietnia 2016 r.

Powołaną na wstępie decyzją z 19 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał regulacje art. 143 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., a następnie wyjaśnił, że dla powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej konieczne jest: wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej (lub drogi) z udziałem środków publicznych; stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia; obowiązywanie w dniu stworzenia tych warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty; stwierdzenie, że na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej nastąpił wzrost wartości nieruchomości; a ponadto wszczęcie przez organ postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej musi nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia.

Organ podkreślił następnie, że grunty działek nr [...] o pow. 0,1182 ha i nr [...] o pow. 0,0113 ha, obręb [...] m. P., stanowiące własność małżonków A. K.-W. i M.W., oznaczone są symbolem użytku B - tereny mieszkaniowe. Zgodnie z zapisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 stycznia 2004 r. z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona jest w podjednostce urbanistycznej 18MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Jak stwierdziło następnie Kolegium w sprawie kwestią sporną jest to, czy w dacie wszczęcia postępowania, tj. 28 kwietnia 2021 r. (data doręczenia stronom zawiadomienia z 23 kwietnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej; dowód: zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia z datą i podpisem dorosłego domownika), nie upłynął (upłynął) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zaczyna się następnego dnia po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, dlatego ważne jest, w jaki sposób ustalić ten dzień.

Wobec powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Po dodaniu art. 148b u.g.n. - nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), straciło aktualność orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Tymi odrębnymi przepisami będą wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne (zgodne z prawem) korzystanie z tych urządzeń, a więc przepisy prawa budowlanego, prawa wodnego i wszelkie inne przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z danych urządzeń infrastruktury. Najczęściej będzie tu chodziło o protokoły technicznych odbiorów, dopuszczenia do eksploatacji, a niejednokrotnie, jeśli takie wymogi przewidują przepisy prawa, będzie chodziło o decyzje pozwalające na użytkowanie obiektów lub urządzeń. Inaczej rzecz ujmując, ustalenie, czy zostały spełnione warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury lub warunki do korzystania z drogi, musi być oparte na uprzednim wyjaśnieniu, że doszło do zgodnego z prawem dopuszczenia urządzeń do eksploatacji. Inne warunki będą odnosiły się do możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury takich jak sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa czy elektryczna, a inne do wybudowanych dróg. Dla stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku sieci kanalizacji sanitarnej), w rozumieniu art. 148b u.g.n., konieczna jest prawna (legalna, zgodna z przepisami prawa), a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ zauważył, że proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy i w jego przebiegu zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Przekazanie inwestycji przez wykonawcę zamawiającemu, potwierdzone protokołem odbioru końcowego nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej infrastruktury.

Jak stwierdziło następnie Kolegium budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z [...] maja 2013 r. W dniu 19 października 2018 r. złożone zostało do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 14 maja 2013 r. W myśl art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w 2018 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 Pr. bud.). Tak więc o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 148b u.g.n., można mówić wówczas, gdy do użytkowania sieci, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie wniósł sprzeciwu właściwy organ nadzoru budowlanego, bądź uzyskano zaświadczenie, które uprawniało inwestora, do zgodnego z prawem, rozpoczęcia użytkowania obiektu.

W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego, 23 października 2018 r. wydał zaświadczenie, że nie wnosi uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego w ulicach: [...],[...],[...],[...] i [...] na terenie os. [...] w P. Dopiero powyższe zaświadczenie o niewniesieniu uwag ani sprzeciwu w związku ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu realizacji inwestycji stanowi spełnienie warunków do zgodnego z prawem korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Prawidłowo więc przyjął organ pierwszej instancji, że za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do kanalizacji sanitarnej należy uznać 23 października 2018 r. Od następnego dnia zaczął biec trzyletni termin do wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że w granicach rozpatrywanej sprawy dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej nie mieści się dokonywanie ocen (Kolegium nie jest organem właściwym w tym zakresie), czy inwestor pozostawał w zwłoce ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej, realizowanej na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z 14 maja 2013 r.

W świetle regulacji art. 148b u.g.n., momentem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) nie będzie faktyczne wykonanie i techniczny odbiór przyłącza, jak również zawarcie umowy o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków, co podkreśla odwołujący. Podawane przez odwołującego daty (29 grudnia 2016 r. - rozpoczęcie eksploatacji wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej; 19 kwietnia 2016 r. - spisanie protokołu odbioru końcowego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...]; 21 kwietnia 2016 r. - podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków), wskazują jedynie, że zaistniały faktyczne, a nie prawne, możliwości korzystania z wybudowanej infrastruktury.

W przekonaniu organu odwoławczego wykładnia art. 145 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie, organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, to nie dochodzi do naruszenia tego przepisu. Gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym ustawowo terminie, i w tym terminie organ zawiadomi stronę o jego wszczęciu, to nie można stawiać organowi zarzutu, że doszło do naruszenia interesu strony.

Wskazując następnie na regulacje art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i 3 u.g.n., organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w rozpatrywanej sprawie jest to dzień 23 października 2018 r., a nie inna data przyjmowana przez strony, jako dzień stworzenia warunków do korzystania z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej). Wartości nieruchomości (przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej) organ pierwszej instancji przyjął zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym z 25 września 2021 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E.K. Do wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania nieruchomości parami, o której mowa w art. 153 ust. 1 u.g.n. uwzględniając definicje nieruchomości podobnej i stanu nieruchomości, o których stanowi art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n.

Jak podkreśliło Kolegium na potrzeby wyceny rzeczoznawca, jako obszar rynku, przyjęła teren miasta Piotrkowa Trybunalskiego - dzielnice jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, z wyjątkiem dzielnicy centralnej. Uzyskane w przyjętych do analizy transakcjach ceny rzeczoznawca skorygowała z uwagi na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości wycenianej. Według rzeczoznawcy cechami mającymi wpływ na ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne są: lokalizacja wraz z sąsiedztwem, otoczenie, dostępność do infrastruktury komunalnej, dostępność komunikacyjna, kształt, powierzchnia, utrudnienia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca przyjęła powierzchnię minimalnej działki budowlanej pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego równą 0,1000 ha. Wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat zawiera wszystkie wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) wymagane elementy, jest spójny i logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Celem dokonanej wyceny nieruchomości było wykazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Ze sporządzonego operatu wynika, że wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w P. (działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1295 ha, obręb [...]) wzrosła z tego tytułu o 9.410,00 zł (100.810,00 zł - wartość rynkowa gruntu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej - 91.400,00 zł - wartość rynkowa gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej), co przy 30% stawce daje opłatę adiacencką w wysokości 2.823,00 zł (9.410,00 zł x 30%). Zgodnie z § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w kosztach budowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz urządzenia lub modernizacji dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r. Nr 98, poz. 1031), na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 30% różnicy między wartością jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej. Zarzuty odwołującego dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w zasadzie do przyjęcia przez organ pierwszej instancji innej daty uznanej za stworzenie warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, niż wskazywana przez stronę. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla ustalenia opłaty adiacenckiej okoliczności. Faktyczne podłączenie nieruchomości, czy podpisanie umowy nie przesądza, iż warunki do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone, bowiem przy ustalaniu tej okoliczności nie można pomijać regulacji przepisów innych ustaw, o czym stanowi art. 148b ust. 1 u.g.n., w tym mających znaczenie w rozpatrywanej sprawie przepisów Prawa budowlanego określających, kiedy można przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za niezasadne. Wskazał między innymi, że powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1008/18 (CBOSA), jest nieprawomocny, dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi i nie potwierdza on stanowiska strony, że za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej należy przyjąć datę istnienia technicznych możliwości świadczenia usług.

Chybiony, zdaniem Kolegium, okazał się również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Przepis ten ustanawia ogólną regułę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej", czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Sytuacja taka nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dyspozycja przepisu art. 148b u.g.n., była możliwa do ustalenia w drodze wykładni. Ponadto, zgodnie z treścią art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisu § 1, nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny. Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 145 i 146 u.g.n., powiązana jest z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych. Biorąc pod uwagę zaangażowanie środków jednostki samorządu terytorialnego (środków miasta Piotrkowa Trybunalskiego) w wybudowanie sieci infrastruktury technicznej, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości, w interesie publicznym jest to, aby właściciele tych nieruchomości partycypowali w kosztach budowy według art. 144 ust. 1 u.g.n. Opłata adiacencka jest świadczeniem pieniężnym, "pozapodatkową" daniną publiczną o charakterze bezzwrotnym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej, w kosztach budowy tej infrastruktury.

Z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodzili się M.W. i A.K. – W., którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego bądź o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji Kolegium autorzy skargi zarzucili naruszenie:

I. norm postępowania administracyjnego, a mianowicie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu decyzji dowodów wskazanych przez stronę oraz nie odniesienie się do okoliczności faktycznych istotnych zdaniem strony;

2) art. 7a k.p.a. poprzez dokonanie interpretacji treści normy prawnej, co do której powstały w zaistniałym stanie faktycznym istotne wątpliwości, nie na korzyść strony, a na korzyć organu administracyjnego;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych istotnych okoliczności związanych:

- z podłączeniem się skarżącego do sieci kanalizacyjnej zgodnie z obowiązującymi normami prawa lokalnego w marcu 2016 roku i korzystaniem z sieci od 21 kwietnia 2016 roku, a więc ponad dwa lata przed zgłoszeniem przez Urząd Miasta do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończenia inwestycji

- z przekazaniem przez Prezydenta Miasta Piotrkowa sieci kanalizacyjnej do użytkowania przez spółkę [...] Wodociągi i Kanalizację przed zakończeniem procesu inwestycyjnego i pobieranie przed zakończeniem inwestycji pożytków w postaci czynszu dzierżawnego i podatku od nieruchomości;

- z długotrwałą bezczynnością organu pomiędzy zakończeniem etapu wykonawczego inwestycji a zgłoszeniem zakończenia inwestycji do PINB w Piotrkowie Trybunalskim.

II. norm prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych norm wskutek błędnego przyjęcia, iż do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło 23 października 2018 r. kiedy skarżący skorzystał z możliwości przyłączenia się do sieci w marcu 2016 r., przez co przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane z naruszeniem terminu o charakterze materialnoprawnym (3 lata od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej)

2. art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił z dniem 23 października 2018 r. kiedy faktyczny wzrost wartości nieruchomości nastąpił po rozpoczęciu korzystania z sieci kanalizacyjnej przez stronę od 21 kwietnia 2016 r.

III. normy art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez stworzenie w stosunku do obywatela stanu niepewności co do jego prawa i obowiązków oraz stosowania przez Prezydenta Miasta Piotrkowa w tym samym stanie faktycznym odmiennych interpretacji prawa w zależności od interesu Miasta Piotrków.

Motywując sformułowane wyżej zarzuty autorzy skargi powtórzyli argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 14 czerwca 2022 r. skarżący w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik żony A. K.-W. poparł skargę w całości oraz wniósł i wywodził jak w jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd dokonując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 2823,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1295ha na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], do której uiszczenia zobowiązani zostali skarżący M. W. oraz A.K. – W.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie stanowić winny przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zamieszczone w Rozdziale 7 zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Przepisy niniejszego rozdziału zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 u.g.n.).

Pod pojęciem "opłaty adiacenckiej" ustawodawca rozumie opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.).

Jak stanowi art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2).

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ( art. 146 ust. 3).

Jak stanowi art. 148b u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (ust. 1). Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty (ust. 2).

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że dla ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty adiacenckiej muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki. Po pierwsze, została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych. Po drugie, organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Po trzecie, w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Po czwarte, na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Lektura akt sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag i przywołanych przepisów obowiązującego prawa pozwala w całości zaaprobować stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Po pierwsze, niespornym jest, że decyzją z 14 maja 2013 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego pełniący funkcję Starosty Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Piotrków Trybunalski pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego w ulicach: [...],[...],[...],[...] na terenie os. [...] w P. Inwestycję, co nie jest kwestionowane przez którąkolwiek ze stron postępowania, zrealizowano w oparciu o wspomniane pozwolenie na budowę, przy udziale środków publicznych. Inwestor korzystał z dofinansowania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi, w wielkości 48% kosztów całej inwestycji. W dniu 19 października 2018 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 14 maja 2013 r. W dniu 23 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego wydał zaświadczenie nr [...], z którego wynika, że nie wnosi uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej.

Na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej z przyłączami oraz wspomnianego wyżej zaświadczenia z 23 października 2018 r. organy prawidłowo oceniły, że z dniem 23 października 2018 r. zostały stworzone warunki do zgodnego z prawem korzystania z nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] .

Mając w tym miejscu na uwadze fakt, że skarżący prezentują w tym zakresie stanowisko skrajnie odmienne aniżeli organy obu instancji, podkreślić należy, że przepis art. 148b u.g.n., został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (vide: druk nr V.1468) ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600) uchylono art. 148a, w którym zawarta została delegacja do wydania rozporządzenia, w którym zawarte będą kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Autorzy projektu podkreślali, że w tym zakresie nie jest możliwe ujednolicenie warunków technicznych, w odniesieniu do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, czyli takie ich sparametryzowanie, które pozwoliłoby na określenie ich w przepisach prawa. Warunki te bowiem są często uzależnione od indywidualnych cech konkretnego urządzenia, a w pewnych sytuacjach przyłączenie kolejnych odbiorców nie jest wręcz możliwe z przyczyn technicznych. Ponadto warunki przyłączeń do poszczególnych sieci są każdorazowo, indywidualnie ustalane przez właściwy branżowo podmiot, w umowie o przyłączenie do danej sieci. Analiza tematu doprowadziła zatem do wniosku, że nie jest możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ww. rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym w art. 148b zaproponowano, aby ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następowało na podstawie odrębnych przepisów regulujących ww. zagadnienia, do których należą m.in.:

- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858),

- ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 800, z późn. zm.),

- przepisy wykonawcze do ww. ustaw.

Wobec powyższego dla ustalenia, czy realiach rozpatrywanej sprawy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w odniesieniu do urządzeń kanalizacji sanitarnej przepisami odrębnymi będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) w brzmieniu obowiązującym 23 października 2018 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 15 ust. 4 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152- w skrócie "u.z.z.w.") przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych - kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (vide: wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 700/13; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 564/14; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie winny być spełnione (vide: wyroki NSA z: 18 listopada 2014 r. I OSK 692/13 i I OSK 691/13, 20 listopada 2018 r. I OSK 224/17, 18 grudnia 2020 r. I OSK 1416/19, 9 lutego 2021 r. I OSK 1856/19).

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zaświadczenie organ nadzoru budowlanego o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu zostało wydane 23 października 2018 r., co oznacza, że z tym dniem zostały stworzone warunki do zgodnego z prawem korzystania z wybudowanej nieruchomości. Tym samym 3-letni termin, w trakcie którego organ był uprawniony do wszczęcia spornego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej został bez wątpienia zachowany. Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z 23 kwietnia 2021 r., które doręczono skutecznie skarżącym 28 kwietnia 2021 r. Spełnienie drugiej z przywołanych na wstępie rozważań przesłanek nie budzi tym samym jakichkolwiek zastrzeżeń.

Wobec powyższego za błędne należało uznać stanowisko skarżących, podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie powielone w treści skargi do Sądu, jakoby zawarcie 21 kwietnia 2016 r. umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków, poprzedzone spisaniem 19 kwietnia 2016 r. protokołu obioru końcowego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] ) i rozpoczęcie 29 grudnia 2016 r. eksploatacji wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, świadczyło o wcześniejszym, aniżeli przyjęły to organy obu instancji, stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe okoliczności, jak trafnie oceniło Kolegium, należy rozpatrywać wyłącznie w aspekcie technicznym, czy też mówiąc inaczej jako techniczne stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W kontrolowanej sprawie niesporne jest również spełnienie trzeciej z przywołanych na wstępie rozważań przesłanek, koniecznych do ustalenia opłaty adiacenckiej, a mianowicie fakt, że w dniu, w którym stworzono warunki do przyłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym wypadku kanalizacji sanitarnej), czyli 23 października 2018 r., obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z 25 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w kosztach budowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz urządzenia lub modernizacji dróg, która w § 1 przewidywała 30% stawkę opłaty adiacenckiej.

Również sporządzony dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy dowiódł, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości przy ul. [...] w P.T. spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. W operacie szacunkowym z 25 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy E.K. w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 91.400,00 zł, natomiast po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej na kwotę 100.810,00 zł. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej w skrócie "rozporządzenie") przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z zebranego materiał dowodowego wynika, że skarżący nie podważali dotychczas wartości dowodowej operatu szacunkowego, który bez wątpienia posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa (§ 56 rozporządzenia), jest przy tym jasny, klarowny i spójny. Biegła rzetelnie przedstawiła w nim krok po kroku poszczególne etapy szacowania wartości nieruchomości, szczegółowo omówiła zastosowane podejście i metodykę wyceny, wyjaśniła przesłanki doboru nieruchomości porównawczych, określiła cechy rynkowe nieruchomości gruntowych rzutujące na wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu oraz cechy rynkowe wycenianej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość przy ul. [...] porównywana była w parach z trzema nieruchomościami, które zdaniem biegłej posiadają poszczególne cechy podobne lub zbliżone do nieruchomości wycenianej. Syntetyczne wyniki analizy biegła przedstawiła w formie tabelarycznej. Ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych zostały skorygowane z tytułu występujących różnic pomiędzy każdą z nich a nieruchomością wycenianą. Na tej podstawie biegła określiła wartość 1m2 nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 91,40 zł, natomiast po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej na kwotę 100,81 zł. Rzeczony operat szacunkowy, co wynika z motywów podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, został poddany ocenie organów orzekających z punktu widzenia jego wartości dowodowej oraz wymogów stawianych przez przepisy obowiązującego prawa i na tej podstawie uznany za wiarygodny dowód w sprawie, mogący stanowić podstawę wydania spornej decyzji. W toku kontrolowanego postępowania skarżący nie skorzystali z możliwości przedłożenia kontroperatu, sporządzonego na własne zlecenie ani też z możliwości poddania go ocenie przewidzianej w art. 157 u.g.n.

Sąd odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutów skargi za nieistotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej uznał podniesione w niej argumenty dotyczące podłączenia nieruchomości skarżącego do kanalizacji sanitarnej, bezczynności organu pomiędzy zakończeniem etapu wykonawczego inwestycji a zgłoszeniem zakończenia inwestycji do PINB czy nielegalnego użytkowania przyłącza. Wbrew temu co podnoszą skarżący, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, w motywach zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ustosunkowało się do powyższych kwestii, a jego stanowisko w tym zakresie jest poprawne i nie budzi zastrzeżeń. Jeśli zdaniem skarżącego zarówno inwestor jak i on sam użytkował nielegalnie kanalizację sanitarną to może zgłosić ten fakt organom nadzoru budowalnego, ze wszystkimi tego konsekwencjami zarówno co do inwestora jak samego siebie jako osoby nielegalnie użytkującej.

W każdym bądź razie z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania przez organ w tym przedmiocie nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed organami nadzoru budowlanego.

Chybiony w świetle zgromadzonego materiał dowodowego i poczynionych wyżej rozważań jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organy obu instancji przed wydaniem kontrolowanych decyzji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i rzetelnej ocenie, zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy należy więc uznać na niewadliwy. W sprawie o czym była już wyżej mowa nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, wydane w sprawie decyzje pozostają w zgodzie z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zupełnie bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Do zarzutu tej treści podniesionego również w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji wyczerpująco ustosunkował się organ odwoławczy. Sąd podziela w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie, uznając za zbyteczne powielanie tej argumentacji w treści niniejszego uzasadnienia.

W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie skarżących o wadliwości wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć nie oznacza automatycznie, że decyzje organów obu instancji podjęto z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Skarżący zdają się bagatelizować fakt, że proces inwestycyjny związany z budową kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, obejmujący tak jak w tym wypadku kilka ulic i znaczną liczbę nieruchomości podłączanych do tej kanalizacji jest czasochłonny, wieloetapowy, a co za tym idzie może, tak jak to miało miejsce w realiach kontrolowanej sprawy, trwać nawet kilka lat. Nie kończy się on jednak, jak błędnie przyjmują skarżący, z momentem technicznego podłączenia nieruchomości stanowiącej ich własność do kanalizacji sanitarnej i rozpoczęciem przezeń użytkowania tej kanalizacji. Dla zakończenia inwestycji konieczne jest łączne spełnienie przesłanek natury technicznej i prawnej, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy miało miejsce dopiero w październiku 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc