Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 248/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 11d , art. 11i,
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 33-35,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 136, art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skarg Gminy [...], M. S. i R. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu była sprawa ze skarg wniesionych przez Gminę [...] oraz M. S. i R. M., na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 marca 2014 r., nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 25 września 2012 r., nr [...], (zezwalającą Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, określającą warunki realizacji tej inwestycji, zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości pod budowę drogi oraz stwierdzającą nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi) i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 25 września 2012 r., nr [...], Starosta Opolski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tego organu decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...] - z wniosku inwestora Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2011 r., zmienionego w dniu 14 lipca 2012 r., zezwolił wnioskodawcy na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości [...] na działkach wymienionych w decyzji (pkt I). Jednocześnie organ określił warunki realizacji inwestycji drogowej, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren (załącznik nr 3); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdził również projekt budowlany przedmiotowej inwestycji określony załącznikiem nr 1 i 2, ustalił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy oraz prowadzenia robót budowlanych i nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu - przełożenie linii napowietrznej n/n i przyłączy istniejących oraz przestawienia słupów, a także zobowiązał inwestora do dokonania określonych czynności, w tym m.in. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi. W pkt II decyzji Starosta zatwierdził projekty podziału nieruchomości, w tym działki położonej w miejscowości [...] nr A k.m. [...] o powierzchni 1250 m² na działki: nr B o powierzchni 0129 m², nr C o powierzchni 1121 m² oraz działki położonej w miejscowości [...] nr D k.m. [...] o powierzchni 1250 m² na działki: nr E o powierzchni 0116 m² i nr F o powierzchni 1134 m². W pkt III decyzji organ stwierdził z kolei nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości przeznaczonych pod budowę przedmiotowej drogi wskazując, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, a odszkodowania za nabyte nieruchomości ustalone zostaną odrębną decyzją. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową; ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedstawiony projekt budowlany posiada wymagane przepisami szczególnymi opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Ponadto, stosownie do wezwania organu z dnia 12 lipca 2012 r., inwestor wprowadził do projektu budowlanego oraz wniosku zmiany w zakresie: przedłożenia wniosku uwzględniającego nazwę inwestora - zarządcy drogi Wójta Gminy [...]; wykazania w dokumentacji projektowej jaką funkcję ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie zaliczona do dróg publicznych; poprawnego określenia linii rozgraniczających teren, które zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej stanowią linie podziału nieruchomości oraz wykazania, czy dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr G wraz z określeniem prac budowlanych w szczególności w jej części usytuowanej wzdłuż drogi powiatowej (ul. [...]). Wskazując, że złożone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego uwagi M. S. podważały w większości zasadność i celowość planowanej inwestycji drogowej organ wyjaśnił, że nie miał kompetencji do ich rozpatrzenia bowiem, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniał wniosek inwestora i załączony projekt wyłącznie w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, a nie w zakresie zasadności zamierzenia inwestycyjnego. Pozostałe zastrzeżenia i uwagi ww. znalazły potwierdzenia w aktach sprawy.

Odwołanie do powyższej decyzji wnieśli M. S. i R. M. - współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr H k.m.[...], obręb [...] - zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, w tym:

- art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że specustawa ma zastosowanie do stanowiącej ich własność nieruchomości, gdy tymczasem nieruchomość ta posiada status drogi wewnętrznej w świetle postanowień miejscowego planu, a nadto jej rzeczywiste przeznaczenie i usytuowanie zupełnie nie przystaje do funkcji, jaką spełniać miałaby droga publiczna;

- art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, przez jego niezastosowanie, wyrażające się w nieprawidłowym zakreśleniu linii rozgraniczających teren, które w pewnym zakresie nie stanowią linii podziału nieruchomości, w sytuacji gdy wskazany powyżej przepis ustawy wymaga, aby linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiły jednocześnie linie podziału nieruchomości;

- § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr43, poz.430), zwane dalej rozporządzeniem, przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w bezzasadnym przyjęciu, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających w pewnych odcinkach może być mniejsza niż określona w tym rozporządzeniu szerokość minimalna dla kategorii ulicy D, czyli 10 metrów oraz przez niezaprojektowanie ścięć linii rozgraniczających przy wszystkich włączeniach projektowanej drogi do dróg powiatowych, z powołaniem się na wyniki analizy, o której mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy przedmiotowa analiza jest wykluczona w zakresie oceny, czy jest konieczne zaprojektowanie narożnych ścięć linii rozgraniczających, a zaprojektowanie tych ścięć jest bezwzględnie wymagane przez przepisy tego rozporządzenia.

Odwołujący podnieśli również zarzut naruszenia art. 7 – 8, art. 11, art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, przez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku wyjaśnienia oraz wykonania wszystkich nakazanych przez organ drugiej instancji czynności, a także naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, przez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku podjęcia wszelkich dostępnych czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem przy tym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - w zakresie ustalenia, czy zgłoszony wniosek inwestora o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmuje nieruchomości mogące spełniać rolę dróg publicznych, a przez to mogące spełniać cel publiczny. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekł o:

1) umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej w części dotyczącej drogi projektowanej na odcinku A-B w miejscowości [...] (działka nr I k.m. [...], H k.m. [...] i fragment działki nr G k.m. [...] oraz pozostałego fragmentu działki nr G k.m. [...] przed punktem A, objętego linią rozgraniczają teren,

2) odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej drogi na odcinku C-D w miejscowości [...] (działki nr J k.m. [...], K k.m. [...] oraz działki nr L k.m. [...], Ł k.m. [...], M k.m. [...], N k.m. [...], O k.m. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjął, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej Wójt Gminy [...] zainicjował pismem z dnia 19 lipca 2012 r., a poprzednie postępowanie, prowadzone na wniosek Gminy [...] z dnia 2 stycznia 2012 r., pozostaje niezakończone. W zakresie oceny, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia z pkt 1, na podstawie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda wywodził, że Wójt Gminy [...] nie wykazał, aby projektowana droga docelowo stanowiła drogę gminną publiczną o kategorii drogi gminnej. Uwzględniając zapisy miejscowego planu wsi [...] nie zgodził się też ze stanowiskiem Wójta Gminy [...], że projektowana droga jest niezbędna użytkownikom dróg i będzie służyła miejscowym potrzebom. Wskazał, że w pobliżu krzyżują się drogi powiatowe nr [...] i [...], zapewniając dogodną komunikację, nie wymagającą uzupełnienia dodatkową drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Ponadto dostrzegł też, że na mapie załączonej do decyzji linia rozgraniczająca teren naniesiona w poprzek ul. [...] nie stanowi linii podziału, co jest niezgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej i czego wnioskodawca nie zmienił, pomimo wezwania z dnia 12 lipca 2012 r. Wnioskodawca nie wykazał też, że dla zrealizowania budowy drogi gminnej jest mu niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr G. Przedstawiając ocenę uzasadniającą rozstrzygniecie z pkt 2 organ stwierdził natomiast, że stosownie do wymogów rozporządzenia, w zakresie dotyczącym szerokości drogi w liniach rozgraniczających oraz na skutek braku odpowiednich ścięć na wszystkich skrzyżowaniach projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego też powodu za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części i orzeczenie na podstawie art. 11e specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia w tym zakresie. Organ odnotował również niekompletność wniosku z dnia 19 lipca 2012 r.

Na skutek skargi wniesionej przez Gminę [...], wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Wojewody Opolskiego. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na wynikający z art. 15 K.p.a., obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy Sąd uznał, że Wojewoda Opolski nie rozpoznał całości sprawy i tym samym nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. W sposób nieuprawniony bowiem przyjął, że postępowanie jest nowym postępowaniem, zainicjowanym dopiero wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. podczas, gdy wszczęte zostało już wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia 2 stycznia 2012 r. Sąd zaznaczył, że pominięcie przez organ odwoławczy materiału dowodowego zgromadzonego w toku całego postępowania i uznanie, że planowana inwestycja nie jest kontynuacją wcześniej złożonego wniosku, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i wynika z błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. To spowodowało natomiast, że organ odwoławczy w sposób wybiórczy ocenił zgodność z prawem planowanej inwestycji. Przede wszystkim nie rozważył, czy skierowane do inwestora wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r. zostało prawidłowo sformułowane i czy objęto nim wszystkie wady złożonego wniosku. Ponadto, nie dokonał też analizy, czy wytyczne zawarte w poprzedniej decyzji organu, z dnia 15 czerwca 2012 r., zostały przez pierwszą instancję uwzględnione. Stosownie do dokonanej oceny Sąd stwierdził, że dopiero szczegółowa analiza wyników postępowania dowodowego pozwoli na przeprowadzenie przez organ oceny zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji. Sąd też wskazał na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie dostrzegł, że nie znajdują odzwierciedlenia w materiale faktycznym sprawy, wywody uzasadnienia wskazujące na konieczność częściowego uchylenia się od merytorycznego rozpoznania wniosku strony i umorzenie postępowania w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Z uzasadnienia bowiem nie wynika, dlaczego organ podzielił przedmiotową inwestycję na dwie części, wydając dwa różnej treści rozstrzygnięcia, co do odcinka drogi A-B i odcinka drogi C-D. Sąd wyjaśnił, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Organ orzekający o lokalizacji drogi, w trybie specustawy drogowej, nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, ponosząc w tym względzie pełną odpowiedzialność, w tym także za skutki prawno–finansowe inwestycji. Ocena organów, a w konsekwencji również i ocena sądu, ogranicza się z kolei wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu drogowego, jaki przedstawił wnioskodawca. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, nie oceniając inwestycji jako jednolitej całości, winien w uzasadnieniu poprzeć swoje stanowisko stosowną argumentacją faktyczną i prawną, czego jednak nie uczynił. W aktach sprawy brak jest dokumentu uzasadniającego przyjęcie etapowania budowy spornej drogi. Ponadto nie wskazano, jaka była przyczyna umorzenia postępowania w zakresie inwestycji drogowej na odcinku A-B. Opisane wadliwości, zdaniem Sądu, spowodowały brak czytelności uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania nie mieści się w zakresie orzekania na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który nie przewiduje możliwości jedynie częściowego umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych zaznaczył, że przedwczesna jest ocena przedmiotu sprawy z punktu widzenia obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych specustawy drogowej oraz przepisów prawa budowlanego. Zgodził się jednak z tymi zarzutami skargi, które kwestionują uprawnienie organu architektoniczno–budowlanego do oceny przyjętych rozwiązań lokalizacyjno–budowlanych przyszłej drogi z punktu widzenia ich celowości i funkcjonalności oraz opłacalności z punktu widzenia istniejących już rozwiązań komunikacyjnych, jak również z tym, że istniejące rozwiązania planistyczne nie mogą stać na przeszkodzie realizacji inwestycji na podstawie specustawy drogowej. W zakresie wskazań dla organu Sąd zaakcentował konieczność zwrócenia uwagi, że ewentualne wadliwości przyjętych rozwiązań techniczno-budowlanych nie mogą bezpośrednio prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, a to wobec przyjętego w Prawie budowlanym trybu kontroli projektu budowlanego, określonego w przepisach art. 33 – 35 tej ustawy. Wskazał też, że zakres badania sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, a w szczególności organ winien mieć na uwadze to, że strony te są właścicielami tylko niektórych działek objętych projektem i nie powinny być traktowane jako osoby mające interes prawny w kwestionowaniu naruszeń prawa własności działek stanowiących własność innych osób, które z odwołaniem nie występowały. Każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości, jest bowiem stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości. Sąd zauważył także, że sporne między stronami okoliczności związane z ustaleniami określonych braków w przedłożonej dokumentacji muszą być wyjaśnione przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji, tym bardziej, że organ pierwszej instancji dołączył do akt szczegółową kartę przeglądową akt sprawy, natomiast załączone dokumenty nie zostały w całości ułożone w wykazanej kolejności i wykazują braki. Nakazując organowi odwoławczemu dokonanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a następnie prawidłowego uzasadnia rozstrzygnięcia merytorycznego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd wskazał natomiast, że dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, możliwa będzie kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego.

Następnie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. S. i R. M., od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W uzasadnieniu wyroku Sąd odwoławczy uznał w sprawie interes prawny gminy, a nie jak podnosili skarżący jej organu wykonawczego (wójta). Podzielił też pogląd zawarty w wyroku Sądu Wojewódzkiego, iż zakres badania sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie. Dlatego, jeśli strona wyraża swoje zastrzeżenia co do rozstrzygnięcia, po ustaleniu jej legitymacji procesowej, organ winien rozpoznać je jedynie w odniesieniu do zakresu tego interesu w odniesieniu do określonego odcinka drogi, działki lub nieruchomości - chyba, że ocena zgłoszonych zastrzeżeń jednoznacznie będzie wskazywała, iż wada odnosi się do całości decyzji. Z tego zaś wynika, że ustalając istnienie wady materialnej lub proceduralnej decyzji organ w postępowaniu administracyjnym (a sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym) winien każdorazowo dokonać oceny, czy wada ta odnosi się do konkretnego odcinka drogi, konkretnej nieruchomości lub działki, czy też ma lub może mieć wpływ na pozostałe części decyzji rozstrzygające o innych odcinkach drogi, nieruchomości czy działek, a nadto, jeśli chodzi o wady proceduralne, należy dokonać ustalenia, czy wada ta jest na tyle istotna, że jej wpływ dotyczyć będzie całości rozstrzygnięcia, a zatem wszystkich odcinków drogi, nieruchomości czy działek. NSA wskazał też, że niemożliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uwzględnienia stosownego wniosku strony, której prawa do udziału w postępowaniu on dotyczy. Tym samym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 21 marca 2014 r., Wojewoda Opolski orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i o przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na zastosowanie w tej sprawie specustawy drogowej, uznając, że konieczne jest, aby wnioskodawca (występujący o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) wykazał, jaką funkcję ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie ona zaliczona do dróg publicznych. Ponadto, powinien dołączyć do wniosku projekt budowlany spełniający wymogi, wynikające z powołanego rozporządzenia, w zakresie parametrów technicznych projektowanej drogi dotyczących m.in. odpowiedniej: szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, szerokości pasa ruchu, szerokości chodnika lub pobocza, właściwie zaprojektowanego skrzyżowania (z odpowiednimi ścięciami) itp. Odnosząc się do planowanej inwestycji organ zaznaczył, że w piśmie inwestora z 19 lipca 2012 r. wskazano, iż przedmiotowa droga posiadać będzie status drogi gminnej dojazdowej. Jednak z akt sprawy wynika, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami rozporządzenia, bowiem z rysunku zatytułowanego "plan zagospodarowania terenu", nie zaprojektowano odpowiednich ścięć na wszystkich skrzyżowaniach, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ zauważył, że co prawda w piśmie z 19 lipca 2012 r. Wójt podał, iż powyższe wynika z analizy wskazanej w § 7 ust. 2 rozporządzenia, niemniej analiza ta nie odnosi się do projektowania skrzyżowań, a tylko do wymaganej przepisami rozporządzenia szerokości ulicy w liniach rozgraniczających. Skoro, pomimo wezwania z dnia 12 lipca 2012 r., inwestor nie uzupełnił wniosku o prawidłowe wykazanie w dokumentacji projektowej (tj. m.in. na projekcie zagospodarowania terenu), że nowa droga będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne uznać należy, że projekt budowlany dołączony do wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej jest niezgodny z obowiązującym przepisami w opisanym zakresie, a organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał weryfikacji złożonych uzupełnień. Wojewoda zauważył również, że w projekcie znajdują się dwa rysunki zatytułowane "plan zagospodarowania terenu", różniące się w znaczny sposób w zakresie wskazanych na nich linii wyznaczających teren niezbędny do zrealizowania obiektu budowlanego. Podał, że z akt sprawy nie wynika przyczyna stwierdzonych rozbieżności w rysunkach. Ponadto stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia też wymogu z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz.462), dotyczącego konieczności sporządzenia projektu w czytelnej technice graficznej oraz oprawienia w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Wskazując, że z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, iż linia rozgraniczająca teren naniesiona w poprzek ul. [...] (tj. w poprzek działki nr K, w sąsiedztwie działki nr P) nie stanowi linii podziału organ zaznaczył, że jest to niezgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy. Wnioskodawca tego nie zmienił, pomimo wezwania z dnia z 12 lipca 2012 r. Wojewoda stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji zezwalającej na realizuję przedmiotowej inwestycji, gdyż pomimo uzupełnienia wniosku dnia 19 lipca 2012 r., nie może być on uznany za kompletny, stosownie do art. 11d specustawy drogowej. Zgadzając się ze stanowiskiem NSA w kwestii rozpoznawania zastrzeżeń stron w zakresie ich interesu prawnego organ uznał, że zastrzeżenia M. S. i R. M., zawarte w odwołaniu dotyczą wad odnoszących się do całości decyzji. Wskazał, że część decyzji dotycząca odcinka drogi, w obrębie którego znajduje się nieruchomość nr H, co do której skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny (są bowiem jej współwłaścicielami), jak i część decyzji dotycząca odcinka drogi w obrębie którego znajduje się nieruchomość nr K (stanowiąca własność Gminy [...]), obarczone są wadami. Wyjaśnił, że w obrębie nieruchomości skarżących zaprojektowano drogę, która jest niezgodna z przepisami rozporządzenia, w zakresie stosowania na skrzyżowaniach odpowiednich narożnych ścięć linii rozgraniczających, a w obrębie nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] niewłaściwie wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, które winny stanowić linie podziału nieruchomości. Ponadto, w aktach sprawy brak jest mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości nr K, a w obrębie skrzyżowania projektowanej drogi gminnej z droga powiatową nr [...] nie zastosowano odpowiednich narożnych ścięć linii rozgraniczających. Z akt sprawy nie wynika też, aby wnioskodawca wykazał, iż dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest mu niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr G, stająca się częścią pasa drogi. Część z niej przylega bezpośrednio do drogi powiatowej (ul.[...]) i nie zostały na niej zaprojektowane żadne roboty budowlane. Wojewoda zaznaczył, że wyjaśnienie Wójta stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r., iż nieuzasadniony jest podział tej działki z uwagi na to, że pozostała jej część (przylegająca do drogi powiatowej) nie może być w żaden sposób zagospodarowana przez właściciela prywatnego, a jej usytuowanie wskazuje na możliwość budowy na niej elementów drogowych np. ciągu pieszego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej w sytuacji przejęcia tylko części nieruchomości oraz przy założeniu, że pozostała część na skutek przejęcia nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania nieruchomości na dotychczasowe cele, zarządca obowiązany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do jej nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Nabycie to ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Podsumowując dokonaną ocenę, jako uzasadniającą podjęcie kasacyjnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone wady odnoszą się do całości decyzji, a naruszenia przepisów postępowania wykluczają możliwość jego uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma natomiast istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ zasygnalizował również błędy w decyzji organu pierwszej instancji, co do oznaczenia załączników, zaistnienia omyłki pisarskiej wymagającej sprostowania oraz nieprawidłowego pouczenia o odwołaniu. Wobec zarzutów podniesionych przez odwołujących zaznaczył, że nie może zająć wobec nich stanowiska, gdyż organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi postępowanie administracyjne i podejmie rozstrzygnięcie. Wskazał też, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały zebrane żadne nowe dowody, czy materiały i dlatego odstąpiono od zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działająca przez pełnomocnika, Gmina [...] podniosła zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej; art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych; art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6 - 8,art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentując zasadność skargi zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie uwzględnił wskazań i rozważań zawartych w wyroku WSA w Opolu. Przed wydaniem decyzji organ nie wezwał skarżącej do zapoznania się z aktami sprawy w celu ustalenia, czy wniosek o wydanie decyzji zawiera braki, a jeśli tak to jakie. Organ nie wskazał w jakim konkretnie zakresie, w odniesieniu do art. 11d specustawy, wniosek jest niekompletny. Zaznaczyła, że załączyła do wniosku dokumenty określone w art. 11d ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, a organ odwoławczy dysponował kompletnym wnioskiem już w toku postępowania w 2012 r. Kompletny projekt budowlany został wykonany w czytelnej technice graficznej i oprawiony w okładkę formatu A4. Zarzuciła też organowi, że wnikając w treść rozwiązań technicznych projektu budowlanego, jak również odnosząc się do celowości i funkcjonalności przyjętych we wniosku rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych, przekroczył swoje uprawnienia. Uznała, że organ dokonał błędnej oceny wniosku z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wskazała na tryb kontroli projektu budowlanego określony w art. 33- 35 Prawa budowlanego. W kwestii przyjętych rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych, w zakresie stwierdzonych w decyzji wadliwości skarżąca wyjaśniała, że:

- wykazała dowodowo jaką funkcję ma pełnić nowa droga gminna oraz, że będzie ona posiadała odpowiednie parametry techniczne;

- załączony do wniosku projekt budowlany spełnia wymogi dotycząca formy i zakresu, jak również wymogi rozporządzenia, stwierdzając, iż przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie ma zastosowanai;

- załączony do wniosku rysunek oznaczony jako "plan zagospodarowania terenu (załącznik nr 3), jest w swojej istocie projektem zagospodarowania działki, stanowiącym część projektu budowlanego, a rysunek opisany jako "plan zagospodarowania terenu z przypisem drogowy", jest częścią projektu wykonawczego, drogowego, na którym przedstawiono szczegółowe rozwiązania techniczne;

- linie podziału nieruchomości zostały wskazane na projektach podziału nieruchomości, wobec czego zarzut organu w tym zakresie należy uznać za bezzasadny;

- organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia w zakresie oceny, czy działka nr G jest skarżącemu niezbędna w całości lub w części do zrealizowania projektowanej inwestycji drogowej;

- oznakowanie załączników do decyzji Starosty nie wprowadza w żadnym zakresie stron postępowania w błąd i nie powoduje, że decyzja jest nieczytelna, lecz wyłącznie porządkuje numerację tych załączników w odniesieniu do kolejnych decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji w tej samej sprawie;

Podsumowując wywiodła, że brak było jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie zgodnie ze wskazaniami wyroku i w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe.

M. S. i R. M., reprezentowani przez pełnomocnika, we wniesionej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucili jej naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy dokumentacja budowlana, w tym projekt budowlany był niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi zawartymi w tym rozporządzeniu, a wnioskodawca nie usunął tych niezgodności mimo wezwania organu administracyjnego. Podnosząc, że organ odwoławczy wybiórczo ocenił zgodność z prawem planowanej inwestycji skarżący wskazali, że dokumentacja budowlana jest niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a pismo uzupełniające inwestora z dnia 19 lipca 2012 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji, zostało złożone w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie do wywiedli, że skoro inwestor, pomimo wezwania organu, nie usunął uchybień swojego projektu, w zakresie zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, to po myśli wskazanego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinno to skutkować odmową zatwierdzenia projektu i odmową udzielenia pozwolenia na budowę w całości przez organ odwoławczy, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ich ocenie, organ odwoławczy naruszył też art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a., przez jego zastosowanie. Dodali, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Wskazali także na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., które w ich ocenie nastąpiło wskutek niepowiadomienia ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów podkreślił, że wezwanie inwestora do uzupełnienia braków wniosku nastąpiło w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a nie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Pomimo uzupełnienia wniosku przez inwestora nie może być on jednak uznany za kompletny, stosownie do art. 11d specustawy drogowej, gdyż nie zawiera mapy zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr K. Nie został też spełniony warunek z art. 11d ust. 1 pkt 5 tej ustawy, a rozbieżność załączonych do projektu rysunków związana jest z różnym określeniem na nich przebiegu linii wyznaczających teren niezbędny do zrealizowania obiektu budowlanego. To z kolei powoduje, że Starosta nie mógł wydać decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji i zatwierdzającej projekt budowlany. Decyzja kasacyjna, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu, została wydana w celu zastosowania właściwego trybu kontroli projektu budowlanego, określonego w art. 33-35 Prawa budowlanego, którego zastosowanie dopiero w trybie odwoławczym naruszało art. 15 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił także, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie umożliwia sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z § 9 ust. 1 rozporządzenia, jednak uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania miało na celu doprowadzenie przedłożonej dokumentacji do zgodności z przepisami prawa, w tym również z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Dostrzegł też, że akta sprawy nie wykazują braków w odniesieniu do załączonej karty wykazu akt sprawy. Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. podtrzymał stanowisko wyrażone w tym zakresie w decyzji.

Zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 251/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. S. i R. M., wpisaną pod sygn. akt II SA/Op 251/14 i ze skargi Gminy [...], wpisaną pod sygn. akt II SA/Op 248/14 oraz zarządził o prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Op 248/14.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy [...], podtrzymując skargę, zakwestionował stwierdzenie o niekompletności wniosku oraz wskazał, że zakres planowanej inwestycji nie pokrywa się z zakresem podziału nieruchomości, a stanowisko organu co do działki nr K jest niewłaściwe. Zwrócił też uwagę, że zarzuty M. S. i R. M. z pkt 1 i 2 skargi powinny zostać odrzucone jako bezprzedmiotowe. Pełnomocnik M. S. i R. M. również podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty wskazując z kolei, że organ może ocenić rozwiązania techniczne i powinien odmówić wydania zezwolenia, gdyż wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r. dokonane było w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie przy tym do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja ta, co należy podkreślić, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej lecz jest aktem o charakterze procesowym, który nie przesądza o istocie sprawy. Dlatego, z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań Sądu, w zakresie dokonywanej kontroli legalności, nie mogły być kwestie związane z podjęciem rozstrzygnięcia kształtującego stosunek materialnoprawny, dotyczące istnienia, bądź braku podstaw prawnych do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia w tym przedmiocie projektu budowlanego. W kompetencji Sądu nie jest bowiem rozstrzyganie spraw merytorycznie, lecz jak wskazano na wstępie, kontrola legalności działań podejmowanych przez organy. To oznacza, że zadaniem Sądu było dokonanie w niniejszej sprawie oceny dotyczącej legalności odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania przedmiotu sprawy i wydania decyzji kasacyjnej.

Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd miał na uwadze i badał, czy podjęte rozstrzygniecie nie narusza oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wydanego w granicach niniejszej sprawy prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13. Dostrzec bowiem trzeba, że działania Wojewody podejmowane w niniejszej sprawie, były już przedmiotem kontroli sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały we wskazanym wyroku. Skoro zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, po uchyleniu wskazanym wyrokiem jego wcześniejszej decyzji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organ odwoławczy w ponownym postępowaniu związany był poprzednim orzeczeniem Sądu. Zauważyć też trzeba, że wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna wniesioną od tego wyroku, skutkiem czego wyrok WSA w Opolu z dnia 17 czerwca 2013 r. stał się orzeczeniem prawomocnym.

Zgodnie natomiast z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sformułowana w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo natomiast stanowią konsekwencje oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Nawet w przypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi z kolei prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Związanie oceną prawną powoduje bowiem, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2333/11, z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 214/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 428/11, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/13, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby uzasadnić odstąpienie od wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. zasady związania orzeczeniem Sądu. Przeprowadzona, we wskazanym zakresie i według powołany na wstępie kryteriów, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W ocenie Sądu, Wojewoda Opolski uwzględnił ocenę prawną i wskazania sformułowane w wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13. Prawidłowo też zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. Wykazał bowiem braki postępowania wyjaśniającego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a których organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie uzupełnić, gdyż powodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od wyraźnego zaznaczenia, że w kwestii oceny legalności postępowania odwoławczego podstawą do uchylenia wcześniej decyzji Wojewody, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., było stwierdzenie przez Sąd, że organ odwoławczy wydał decyzję bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz bez dokonania oceny całego materiału dowodowego i dokonał jedynie wybiórczej oceny zgodności z prawem planowanej inwestycji. Jako przejaw zaistnienia tych nieprawidłowości Sąd wskazał jednoznacznie wadliwe przyjęcie przez organ, że postępowanie zainicjowane zostało dopiero wnioskiem inwestora z dnia 19 lipca 2012 r. i jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania wszczętego na podstawie wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r. Zwrócił też uwagę na brak rozważań w zakresie skierowanego do inwestora przez organ pierwszej instancji wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r. Ponadto, dokonał rozważań w kwestii wadliwość uzasadnienia kontrolowanej decyzji, jako nieznajdującego odzwierciedlenia w materiale faktycznym sprawy. Z kolei, nie dokonując oceny w kontekście prawa materialnego, Sąd zakwestionował uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego do oceny rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych przyszłej drogi z punktu widzenia ich celowości, funkcjonalności i opłacalności. Zaznaczył przy tym, że do ewentualnych wadliwości dokumentacji projektowej zastosowanie znajduje tryb kontroli z art. 33-35 Prawa budowlanego. Badając sprawę organ odwoławczy nie może jednak wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie. Formułując wskazania uznał natomiast, że konieczne jest wyjaśnienie spornej kwestii braków w przedłożonej organowi odwoławczemu dokumentacji. Wyraźnie też zaakcentował konieczność ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego zaznaczając, że jego ocena możliwa będzie dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego.

Stosownie do oceny przedstawionej we wskazanym wyroku dostrzec przyjdzie, że w odniesieniu do zakresu kompetencji w badaniu projektu sąd wypowiedział się tylko w kontekście wywodów, co do wadliwości uzasadnienia i nie oceniał kwestii merytorycznych dotyczących rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim stwierdził, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, co wyłączało podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie przesadził natomiast kwestii oceny, jaka powinna zostać dokonana w rozpoznawanej sprawie. Wskazał jedynie na konieczność wydania rozstrzygnięcia dopiero po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w tym na okoliczność, iż przy dokonywaniu oceny zastosowanie znajduje tryb z art. 33 – art. 35 Prawa budowlanego. W żadnej też mierze i w żadnym stwierdzeniu Sąd nie przesądził tego, że materiał dowodowy konieczny do podjęcia rozstrzygnięcia jest kompletny oraz, że ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mieści się w kompetencji organu odwoławczego. Wskazał jedynie, że rozstrzygniecie może być podjęte dopiero wtedy, jeśli postępowanie przeprowadzone było prawidłowo, pozostawiając tym samym kwestię oceny w tym zakresie organowi odwoławczemu i zobowiązując go do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Taki też sens oceny został ustalony przez NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13, w którym wskazano, że dopiero wyeliminowanie nieprawidłowości w odniesieniu do prowadzonego postępowania pozowali na formułowanie ocen materialnopranych i odniesienie się do zarzutów w tym zakresie.

Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uwzględnił fakt, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 2 stycznia 2012 r. i dokonał oceny w zakresie całego przeprowadzonego postępowania. Odniósł się do wymogów formalnych wniosku i w związku z wezwaniem organu pierwszej instancji do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., nie kwestionując tego wezwania stwierdził, że inwestor w odpowiedzi nie uzupełnił wszystkich braków wniosku, a organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał weryfikacji uzupełnienia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w trybie art. 64 § 2 K.p.a. podlegają uzupełnieniu wymogi formalne wniosku, które określone zostały w art. 11d specustawy drogowej. W niniejszej sprawie pomimo wezwania inwestora w tym trybie o poprawne określenie linii rozgraniczających teren, organ pierwszej instancji nie odniósł się do tej kwestii w wydanej decyzji. Organ ten nie dokonał żadnej oceny ani ustaleń w zakresie wezwania i jego uzupełnienia, a tym samym nie ustalił, czy wniosek spełniał wymogi formalne. Wojewoda zauważył natomiast nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia linii rozgraniczających teren wskazując, że linia rozgraniczająca teren w poprzek ul. [...] nie stanowi linii podziału. Dostrzec ponadto trzeba, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w aktach administracyjnych brak jest mapy projektu podziału nieruchomości pomimo, że we wniosku inwestor oznaczył je jako załącznik. Przedłożone natomiast z wnioskiem pismo, jako spełniające wymogi z art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, a zawierające tylko jedno zdanie, budzić może wątpliwości jako mające przedstawiać "analizę", przez którą rozumieć należy dokładne rozważenie danego problemu przez dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków na dany temat. Skoro, przedstawiane kwestie nie były przedmiotem oceny w decyzji organu pierwszej instancji, który bez dokonania analizy w tym zakresie jedynie ogólnie stwierdził spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych, to tym samym organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie było możliwe wydanie przez organ pierwszej instancji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przedłożonego wniosku, którego kompletność nie została potwierdzona. Stwierdzić ponadto trzeba, że braki wniosku uniemożliwiały pozytywne rozpoznanie sprawy również przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 K.p.a. Uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym o dokumenty, których przedłożenie przez stronę jest konieczne dla merytorycznego rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie dokonywał na ich podstawie oceny, a co za tym idzie nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Obok oceny w zakresie wymogów formalnych wniosku, rozpoznając sprawę w jej całokształcie, Wojewoda prawidłowo dokonał też oceny dołączonego do wniosku projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, który na zasadzie art. 11i specustawy drogowej znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu, a więc decyzji merytorycznej, organ zobowiązany jest dokonać oceny także według określonych w tym przepisie kryteriów. Wojewoda uznał w tym zakresie, że przedłożony przez inwestora projekt jest niekompletny i nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa. Dostrzegł, że narusza on przepisy techniczne dotyczące parametrów projektowanej drogi, w zakresie wymogu z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zawiera rozbieżności co do oznaczenia linii wyznaczających teren niezbędny do zrealizowania obiektu budowlanego, narusza wymóg sporządzenia go w czytelnej technice graficznej oraz oprawienia w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Wskazując na stanowisko Sądu, co do badania sprawy w granicach interesu prawnego odwołujących, prawidłowo organ uznał, że stwierdzone wady odnoszą się do całości decyzji. Dotyczą one bowiem kompletności i zgodności z przepisami prawa projektu budowlanego, w odniesieniu do większości nieruchomości, w tym stanowiącej własność odwołujących.

Stosownie do wyniku tej oceny i wadliwości stwierdzonych w zakresie dokumentacji projektowej zaakceptować należy stanowisko Wojewody, że brak było możliwości wyjaśnienia zaistniałych w niniejszej sprawie nieprawidłowości i uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie i to na etapie postępowania odwoławczego. Stwierdzone powyżej braki wniosku oraz nieprawidłowości przedłożonego projektu bez wątpienia dotyczą kwestii, które mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Co więcej, wady materiale dokumentacji projektowej mogą być usunięte jedynie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ zobowiązany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skutkiem tej regulacji, wady materialne dokumentacji projektowej mogą stanowić podstawę do odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej jedynie wtedy, gdy po wydaniu postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor nie uzupełni stwierdzonych wadliwości. Wdrożenie tego trybu dopiero na etapie odwoławczym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą sprawa powinna być rozpoznana w całokształcie przez dwa organy, a organ odwoławczy nie może dokonać oceny w kwestii, która nie była przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, organ ten nie dokonał oceny w zakresie wymogów formalnych wniosku, ani też nie dokonał sprawdzenia dokumentacji projektowej w zakresie określonym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym nie ustalił, że brak jest podstaw do wdrożenia trybu wezwania z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego też, nie rozstrzygając o legalności oceny dokonanej przez organ odwoławczy w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu uznać należy, że badając sprawę w jej całokształcie i stwierdzając braki postępowania we wskazanym zakresie organ odwoławczy prawidłowo odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Niedokonanie przez organ pierwszej instancji oceny w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także nieprzeprowadzenie co do nich postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powodowało, że niemożliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Reasumując, w ocenie Sadu przyjąć należy, że rozpoznając sprawę w ponownie prowadzonym postępowaniu, Wojewoda Opolski dopełnił obowiązkowi dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13. Dokonał bowiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nie ingerował w zawartość merytoryczną projektu, a jedynie dokonał oceny w zakresie spełnienia wymogów wniosku i dokumentacji projektowej. Skoro w wyniku tego ustalił, że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym wymagających zastosowania trybu z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Bez wątpienia bowiem wydanie merytorycznej decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, bez wyjaśnienia i dokonania oceny, co do kompletności i prawidłowości wniosku oraz dokumentacji projektowej skutkowało naruszeniem przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Brak rozważenia okoliczności faktycznych dotyczących kompletności i prawidłowości wniosku oraz dokumentacji projektowej potwierdza treść decyzji organu pierwszej instancji, w której organ ten nie odniósł się do wymogów określonych w tym zakresie przepisami prawa, a także nie dokonał oceny projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując jedynie ogólnie, że projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że według art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Podkreślić nalezy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w jej całokształcie i w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania – art. 15 K.p.a.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być zatem interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na zasadzie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy przeprowadza jedynie postępowanie uzupełniające. W żadnym razie nie może ono polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz obowiązku wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też to, aby rozstrzygnięcia te podjęte zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone, a zatem wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy będącej jego przedmiotem, w tym samych granicach.

Uwzględniając poczynione rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Zauważyć należy, że w wiążącym na gruncie niniejszej sprawy wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13, Sąd nie wskazał i nie przesądził tego, że konieczne postępowania wyjaśniające mieści się w kompetencji organu odwoławczego. Należy mieć na uwadze, że Sąd oceniał prawidłowość podjęcia przez Wojewodę decyzji kończącej postępowanie w sprawie i wskazał jedynie, że prawidłowe, merytoryczne rozpoznanie sprawy w całości wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ocenę, co do prawidłowości tego postępowania, po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy i dokonaniu oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, pozostawił jednak organowi odwoławczemu. Dopiero bowiem ustalenie przez ten organ, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono prawidłowo i nie zachodzą okoliczności uzasadniające konieczność zebrania dodatkowych dowodów, pozwala mu na przejście do merytorycznej oceny i podjęcie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro ocena dokonana przez Wojewodę wykazała istnienie okoliczności wymagających wyjaśnienia, w zakresie przekraczającym bez wątpienia kompetencje organu odwoławczego i w związku z tym konieczność rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ pierwszej instancji, prawidłowe było podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał wprost na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, jednak w świetle dokonanej przez niego oceny, biorąc pod uwagę treść decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, niewątpliwie przyjąć należy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Skutkiem tego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w całości i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a merytoryczne rozstrzygnięcie podjął bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. To powodowało, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji sprawa nie została rozpoznana w całości. O ile w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał bezpośrednio na zaistnienie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, z art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., to jednak nie było to naruszenie, które mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podstawy do uchylenia nie stanowił również podnoszony przez wszystkich skarżących zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym przyjąć należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna w szczególności wykazać, że nie wydanie i nie doręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych. Warunkiem, bez którego nie może dojść do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisu postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1326/11 i z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 474/12, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby zarzucane przez nich uchybienie uniemożliwiło im przedstawienie swego stanowiska w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie wskazali też jakich czynności dokonaliby, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. W tym zakresie nie może być uwzględnione twierdzenie Gminy [...], że brak zawiadomienia uniemożliwił ustalenie, czy jej wniosek o wydanie decyzji zawiera braki, a jeśli tak to jakie. Stosownie do wcześniejszych rozważań przypomnieć należy, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie powinno zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Ponadto zauważyć należy, że organ odwoławczy nie prowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie zebrał żadnych nowych dowodów. Na skutek wydania zaskarżonej decyzji, to właśnie organ pierwszej instancji ma najpierw dokonać oceny, co do kompletności wniosku i zbadać dokumentację projektową.

Wbrew zarzutowi Gminy [...] organ odwoławczy nie przesądził o treść merytorycznej projektu oraz nie rozważał w zaskarżonej decyzji celowości i funkcjonalności rozwiązań lokalizacyjno-budowlanych, a jedynie zwrócił uwagę na niezgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Rolą organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest bowiem sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/12, LEX nr 131615).

Z kolei, odnośnie twierdzeń M. S., R. M., dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dostrzec należy, że w przedmiotowym postępowaniu wskazany przepis nie był stosowany. Jak już wcześniej wyjaśniono, określony w nim tryb powinien zostać wdrożony na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie stosował wskazanego przepisu, a wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r., jak wynika już z samej jego treści, wystosowane zostało do inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wobec braku zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, również organ odwoławczy nie mógł go naruszyć. Brak zastosowania ww. przepisu przez organ pierwszej instancji wyłączył możliwość wydania na jego podstawie merytorycznej decyzji odmownej, a jednocześnie nie było możliwe wydanie na jego podstawie postanowienia dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Tym samym zarzuty skarżących w tym zakresie są bezpodstawne.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.