Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1176/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 4art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 5, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. i B. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Z. i B. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] dot. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne:

decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw.

z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.), ustalił dla A. P.

i M. P. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa (dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego) budynku gospodarczego z instalacjami wewnętrznymi, niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudowa dachu na budynku mieszkalnym, przełożenie kabla zasilającego niskiego napięcia" na działce nr 884/3, obr. [...] w R. przy ul. [...] (decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2013 r.).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Kolegium – po rozpatrzeniu wniosku B. i J. Z., właścicieli sąsiedniej działki nr 882/2 – odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. [...]; postanowienie to na skutek wniesionej przez nich skargi zostało uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r. II SA/Rz 777/14. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] SKO ponownie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. B. Z. i J. Z., wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zwrócili się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podnieśli, że:

- organ I instancji naruszył art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ nie zlecił sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów; trudno bowiem przyjąć, że do takiego zlecenia doszło, kiedy osoba wykonująca projekt decyzji jak i wydająca za organ taką decyzję to ta sama osoba. W aktach sprawy brak jest także dokumentu potwierdzającego jej uprawnienia, a samo parafowanie nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez osobę uprawnioną,

- przedsięwzięcie inwestycyjne jest bliżej nieokreślone i budzi niepokój co do zamiarów wnioskodawcy związanych z jego wykorzystaniem; opis przedmiotu inwestycji nie wyklucza jednoznacznie sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

- we wniosku inwestora nie został wskazany obszar oddziaływania inwestycji,

- oszacowany wskaźnik intensywności zabudowy dla działki nr 884/3 wynosi 0,30, co wg analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do wydanej decyzji jest wielkością prawie dwukrotnie wyższą od średniej wartości (0,14) dla położonych w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami wolnostojącymi; w analizie oraz decyzji brak jest uzasadnienia tego odstąpienia, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- w analizach nie wzięto pod uwagę powierzchni działki nr 884/3 o ograniczonej chłonności wód opadowych, gdyż znaczną jej część stanowi pas o szerokości 4m stanowiący dojazd służebny do działki nr 884/4, przylegający na długości ok. 38 m do działki nr 882/2. Przy wysokim wskaźniku intensywności zabudowy ogranicza to ilość terenu biologicznie czynnego chłonącego wody opadowe, co ze względu na ukształtowanie terenu objętego inwestycją ze spadkiem w kierunku działki nr 882/2 spowoduje ujemne skutki dla niej i posadowionego na niej budynku mieszkalnego,

- wskazane w decyzji parametry: wysokość budynku po przebudowie (do 9 m), wysokość planowanego budynku (do 7 m), nachylenie połaci dachowych (do 45°) nie wpisują się w ustalenia analizy urbanistycznej, rażąco naruszając obowiązujące przepisy.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], Kolegium – na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazując na dokonaną analizę akt sprawy oraz zestawienie treści decyzji Prezydenta z regulacjami stanowiącymi podstawę jej wydania, SKO uznało, że decyzja ta uregulowań tych nie narusza (tym bardziej rażąco). Z akt tych wynika, że stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), sporządzona została – nie budząca zastrzeżeń SKO - analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmująca część tekstową

i graficzną, zawierająca prawidłowo określony obszar analizowany, w którym występuje wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz gospodarcza,

z którą koresponduje planowane przedsięwzięcie.

Za naruszenie zasady kontynuacji funkcji w zakresie cech zabudowy oraz gabarytów obiektów już istniejących nie można uznać ustalonych w decyzji Prezydenta parametrów zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wynoszący 0,30 przy średnim wskaźniku w obszarze analizowanym 0,14, znajduje uzasadnienie z uwagi na zamierzoną powierzchnię zabudowy oraz wymiary terenu objętego wnioskiem; nawet jeżeli w tym zakresie motywy skorzystania z dyspozycji

§ 5 ust. 2 rozporządzenia nie zostały w sposób dostateczny przez organ uzasadnione, uchybienie to nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosi się to również do przyjętego przez organ sposobu określenia parametrów nowej zabudowy według wartości maksymalnych, które co do zasady dopuszcza się wówczas, gdy jednocześnie określa się wartości minimalne, a czego organ zaniechał (ostateczne, dokładne wymiary planowanej zabudowy ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Przeznaczona pod zainwestowanie działka posiada dostęp do drogi publicznej, wystarczające jest uzbrojenie terenu który nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Nie pozwala to na uznanie, że decyzja Prezydenta M. [...] nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu sporządzenia projektu decyzji przez tę samą osobę która wydała decyzję w imieniu Prezydenta Kolegium wskazało, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika wymóg powierzenia sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów

i architektów. Przepis ten nie zakazuje, by urbanista lub architekt będący autorem projektu decyzji nie mógł być pracownikiem administracji wydającym decyzję

z upoważnienia organu. We wskazanym przepisie jest poza tym mowa

o "powierzeniu", a nie jak wskazano we wniosku "o zleceniu". Autorstwo projektu decyzji zostało w aktach sprawy dostatecznie udokumentowane; projekt decyzji

o warunkach zabudowy został sporządzony i podpisany przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod nr [...].

Jako chybione Kolegium określiło twierdzenie wnioskodawców o potrzebie przeprowadzenia dla inwestycji objętej wnioskiem oceny oddziaływania na środowisko. Ze względu na rodzaj inwestycji nie znajduje to potwierdzenia

w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Nie jest również uzasadniony zarzut braku oznaczenia przez inwestora obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać; jest to obowiązek organu, natomiast do wnioskodawcy należy jedynie określenie granic terenu objętego żądaniem ustalenia warunków zabudowy, mającym odzwierciedlenie m.in. w obowiązku dołączenia do wniosku map wskazanych w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obrazujących oprócz terenu objętego wnioskiem obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.

W zakresie zarzutów wskazujących na naruszenie stosunków wodnych wyjaśniono, że kwestia związana z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie nie należy do zagadnień planistycznych podlegających szczegółowej analizie w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta M. [...] w pkt 2 f zawiera adresowany do inwestora nakaz, aby inwestycja nie powodowała pogorszenia stosunków wodnych na terenie objętym wnioskiem i w jego najbliższym sąsiedztwie. Przy projektowaniu rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych organ nakazał w sposób szczególny uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli, a także zachowania co najmniej stanu stosunków wodnych

w granicach lokalizacji i w bezpośrednim sąsiedztwie.

Na skutek wniosku B. i J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r.

Nr [...] utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja

2014 r., powołując w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, zarówno kwestionowana decyzja tego organu jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta M. [...] w zestawieniu z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta uregulowań tych nie narusza, a uznanie spełnienia wymogów dla planowanej inwestycji obligowało organ do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W aktach sprawy zalega sporządzona na etapie postępowania przed Prezydentem M. [...] analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia. Z załącznika graficznego do tej analizy wynika, że organ w sposób odpowiadający wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. zakreślił obszar analizowany, co do którego planowane przedsięwzięcie pod względem zasady kontynuacji funkcji w zakresie cech zabudowy oraz gabarytów obiektów już istniejących wykazuje zgodność. Zdaniem Kolegium, nawet przyjmując uchybienia

w postaci braku należytego uzasadnienia odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego oraz braku wskazania minimalnych parametrów nowej zabudowy, tego rodzaju naruszeń nie można postrzegać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, uzasadniających wyeliminowanie w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Prezydenta z obrotu prawnego, chociaż w postępowaniu odwoławczym mogłoby to stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Również ustalone w decyzji pozostałe cechy zagospodarowania terenu oraz parametry projektowanej zabudowy realizują zasadę kontynuacji funkcji zabudowy oraz dają gwarancję zachowania ładu przestrzennego, pozostając

w zgodzie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i jej podpisania przez tę samą osobę SKO stwierdziło, że wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie, by projekt decyzji został sporządzony przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarka przestrzenną, niemniej nie ma zakazu, by był on pracownikiem organu z którego upoważnienia wydaje decyzję. Autorstwo osoby sporządzającej projekt decyzji zostało dostatecznie udokumentowane, a on sam podpisany. Chybiony jest też zarzut, że osoba sporządzająca projekt decyzji występuje w postępowaniu w charakterze biegłego, w związku z czym podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 3 i 5 oraz § 2 K.p.a.; jest to podmiot współpracujący z organem, dostarczając fachowego czynnika w procesie podejmowania rozstrzygnięcia.

Za niezasadne Kolegium uznało także pozostałe zarzuty odnoszące się do:

- wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko; w tym zakresie scharakteryzowany we wniosku rodzaj inwestycji w myśl rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. jednoznacznie wyklucza taki obowiązek,

- braku oznaczenia we wniosku wszczynającym postępowanie obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać; obowiązkiem inwestora jest dołączenie do wniosku map obejmujących taki obszar (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), niemniej obciąża go jedynie określenie granic terenu objętego żądaniem ustalenia warunków zabudowy,

- przewidywanego naruszenia – w wyniku realizacji inwestycji – stosunków wodnych; wydana decyzja o warunkach zabudowy zawiera zapisy nakazujące co najmniej zachowanie aktualnego stanu oraz zakazujące powodowania pogorszenia stosunków wodnych na terenie objętym wnioskiem i w jego najbliższym sąsiedztwie (w razie zaistnienia takiej sytuacji, właścicielowi gruntu zalewanego przysługuje prawo do ochrony jego interesów na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, niemniej kwestia ta jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu).

W tej sytuacji, skoro nie występuje żadna z ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności, należało utrzymać w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W skierowanej do WSA w Rzeszowie skardze na decyzję SKO z dnia [...] maja 2015 r. reprezentujący J. i B. Z. pełnomocnik (adwokat) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także naruszenie fundamentalnych przepisów postępowania, a to art. 7, 8 i 11 K.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano na:

- wydanie decyzji Prezydenta z naruszeniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie decyzji i jej podpisanie przez jedną osobę – pracownika Urzędu Miasta oraz będącą jednocześnie architektem wpisanym na listę OIA RP pod

nr [...]. W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentu formalnie wskazującego na przysługujące tej osobie uprawnienia architektoniczne lub nr wpisu, który został jedynie wskazany przez SKO w zaskarżonej decyzji, bez przedstawienia dokumentu potwierdzającego uprawnienia. Z rejestru OIA RP wynika także, że osoba ta posiada status "zawieszona", co potwierdza załączony do skargi wydruk, a brak posiadania stosownych uprawnień przy wykonywaniu czynności przygotowawczych stanowi rażące naruszenie prawa. Jeżeli osoba sporządzająca projekt decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie pracownikiem organu administracji i wydaje decyzje w sprawie, brak jest obiektywnej możliwości oceny projektu decyzji;

- naruszenie przez decyzję Prezydenta Miasta § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2016 r. odnoszącego się do sposobu wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, poprzez brak należytego umotywowania zastosowanego odstępstwa;

- naruszenie przez decyzję Prezydenta art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie parametrów nowej zabudowy, poprzez ich wskazanie wg wartości maksymalnych, co jest dopuszczalne, jeżeli jednocześnie określi się wartości minimalne, tworząc przedział;

- naruszenie przez decyzję Prezydenta art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie zgody na dobudowanie do istniejącego budynku mieszkalnego budynku gospodarczego, przez co stosunek części gospodarczej względem części mieszkalnej zwiększy się znacznie ponad wskazane w ustawie 30 %;

- teren objęty inwestycją jest terenem mieszkaniowym a nie zabudowy zagrodowej, a więc sytuowanie budynku gospodarczego którego funkcją ma być przechowywanie środków i sprzętu w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym mija się

z potrzebami społeczno – gospodarczymi inwestora, który wg posiadanej wiedzy nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a inwestycja zwiększy uciążliwość korzystania z działek sąsiednich wynikającą z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa;

- naruszenie przez decyzję Prezydenta art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności mających wpływ na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, polegających na ochronie działki nr 882/2 przed zalewaniem wodami opadowymi oraz roztopowymi oraz jej częściowym zacienieniu. Inwestor nie posiada możliwości odprowadzenia tych wód do kanalizacji deszczowej, a obszar objęty inwestycją nie zapewnia rozprowadzenia tych wód po terenie inwestora biologicznie czynnym (znaczną część terenu stanowią iły, które w bardzo ograniczony sposób wchłaniają wody opadowe), co w dłuższej perspektywie będzie powodowało zawilgocenie budynku posadowionego na działce skarżących, usytuowanego niżej planowanej inwestycji, wokół którego znaczna część terenu jest utwardzona;

- naruszenie art. 7, 8 i 11 K.p.a. poprzez brak dokonania czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (brak udokumentowania uprawnień architekta sporządzającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, brak uzasadnienia odstępstw przy ustalaniu wskaźnika nowej zabudowy oraz rażące uchybienia przy sposobie określania parametrów nowej zabudowy), co wzbudziło

u skarżących poczucie wydania decyzji Prezydenta bez poszanowania ich praw,

a SKO mimo że wskazało na popełnione uchybienia, nie uzasadniło dostatecznie przesłanek które spowodowały utrzymanie w mocy decyzji tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...].

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd wskazanych uchybień nie stwierdził, podzielając stanowisko i argumentację Kolegium przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2014 r.

Wobec nie budzących wątpliwości i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy, kwestią sporną pozostaje właściwa ich ocena pod względem spełnienia przesłanek zawartych w art. 156 K.p.a., w szczególności jego § 1 pkt 2, uzasadniającej stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tej sytuacji wstępnego odniesienia wymaga podniesiony przez stronę skarżącą w trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, jako najdalej idący, zarzut naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na okoliczność, że organ odwoławczy powielił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, nie dokonując własnych ustaleń.

Zasada dwuinstancyjności obowiązuje nie tylko w postępowaniu zwyczajnym, lecz również w postępowaniach nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji ostatecznych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. VII SA/Wa 1896/10). W klasycznym rozumieniu zasada ta oznacza, że w sprawie zapadają dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, a każde z rozstrzygnięć jest poprzedzone przeprowadzeniem przez dany organ postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, gdyż celem postępowania odwoławczego nie jest sama tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Modyfikacją zasady dwuinstancyjności skutkującą dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez ten sam organ jest postępowanie powodowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.). W myśl wyroku WSA w Krakowie z dnia

6 marca 2012 r. II SA/Kr 1889/11, postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno respektować zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09

i 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. IV SA/Po 1076/13).

Oceniając w kontekście powyższego decyzje SKO, w szczególności objętą skargą decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Sąd nie stwierdził, by uchybiała ona wspomnianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z analizy jej uzasadnienia, SKO nie ograniczyło się do utrzymania w mocy pierwotnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. i akceptacji powołanych tam argumentów. Dokonało ponownej pełnej oceny prawidłowości decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., odnosząc się merytorycznie do wszystkich podnoszonych względem niej zarzutów, należycie uzasadniając swoje stanowisko. Ponieważ SKO było organem właściwym zarówno do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo orzekania w różnych składach osobowych, nie sposób

w takiej sytuacji wykluczyć zbieżnych treściowo sformułowań i ocen, prawdopodobieństwo których niewątpliwie jest dużo niższe w przypadku organów różnych stopni. W ocenie Sądu nie miało to wpływu na wydane rozstrzygnięcia,

w efekcie których Kolegium trafnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Tryb stwierdzania nieważności stanowi nadzwyczajną możliwość eliminacji

z porządku prawnego ostatecznych decyzji dotkniętych wadami wymienionymi

w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Zakres tego postępowania w istotny sposób warunkowany jest treścią art. 16 K.p.a, statuującym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu wyliczenie zawarte w art. 156 § 1 ma charakter wyczerpujący i nie może podlegać wykładni rozszerzającej,

a ustalenie że decyzja jest dotknięta wadą nieważności musi być bezsporne.

Zarówno w skardze, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, strona względem decyzji Prezydenta

M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy wysunęła sformułowany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarzut jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta nie została zdefiniowana, niemniej w orzecznictwie

i piśmiennictwie ukształtowane jest jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę jego prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który co do zasady nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325, a także m.in. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 996/10, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II GSK 1061/08 oraz z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Na gruncie powyższego nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale

o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest także, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a. organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień

i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 – 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Z kolei z art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień

i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne

z przepisami odrębnymi. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji

o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5,

tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa natomiast wskazane rozporządzenie z 24 sierpnia 2003 r. Zgodnie z jego treścią, organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000). Przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie daje podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę prawną jej wydania, mimo że pewne uchybienia, które mogłyby uzasadniać jej wzruszenie na etapie postępowania odwoławczego - nie budzą wątpliwości. Wobec prymatu, jaki w postępowaniu nadzwyczajnym przyznaje się zasadzie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i pewności obrotu z uwagi na zaistniałe skutki prawne, nie są one jednak na tyle znaczące, aby zgodnie

z wnioskiem skarżących, uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nie można upatrywać w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Ocena analizy funkcji i cech zabudowy otaczającej teren zamierzonej inwestycji, jak również sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest dokonywane przez osobę posiadającą szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego. Wskazany przepis ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Autorstwo takiej osoby powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy (tak m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010 r.

II SA/Gl 226/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2011 r. II SA/Łd 9/11).

W sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności projekt decyzji sporządziła M. D., która jednocześnie jako Z-ca Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] – działając z upoważnienia Prezydenta tego Miasta – wydała decyzję. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że w aktach sprawy brak jest odrębnego dokumentu potwierdzającego jej uprawnienia architektoniczne lub nr wpisu na listę właściwego samorządu zawodowego. Wobec jednak zawartej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy adnotacji: "Projekt decyzji sporządziła: mgr inż. arch. M. D. wpisana pod Nr [...] [...] Okręgowej Izby Architektów" wraz z jej podpisem, wobec nie budzącego wątpliwości spełnienia formalnego wymogu przynależności tej osoby do właściwego samorządu zawodowego, Sąd uznał warunek z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. za spełniony. W ocenie Sądu, o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie można by mówić w sytuacji, gdyby wskazana osoba nie posiadała stosownych uprawnień do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy i nie należała do właściwego dla branży samorządu zawodowego (co nie jest kwestionowane), bądź też projekt decyzji nie został w ogóle przez nią podpisany.

Nie jest jednocześnie uprawnione wywodzenie braku posiadania uprawnień przez w/w osobę z widniejącego w rejestrze [...] Okręgowej Izby Architektów RP statusu "zawieszony". Zgodnie z informacjami widniejącymi na stronie internetowej Izby (www.podkarpacka.iarp.pl), w zakładce członkostwo – "Zawieszenie

i odwieszenie członkostwa w Izbie Architektów RP", zawieszenie

w prawach członka izby powoduje zakaz wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przy czym zawieszenie następuje w przypadku orzeczenia kary o której mowa w art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, orzeczenia kary dyscyplinarnej o zawieszeniu w prawach członka Izby, nieuiszczania składek członkowskich przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz wniosku członka Izby, który czasowo zaprzestał wykonywania samodzielnej funkcji technicznej

w budownictwie. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy P.b., za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną

z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą:

1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych

i sprawowanie nadzoru autorskiego;

2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi;

3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór

i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów;

4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego;

5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych.

Z powyższego wynika, że sporządzanie projektów decyzji o warunkach zabudowy nie jest związane z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych budownictwie, a więc nie jest objęte zakazem związanym z zawieszeniem członkostwa w izbie architektów.

Podkreślić należy, że osoba sporządzająca projekt decyzji nie musi, ale może być pracownikiem organu wydającego decyzję. Nie przesądza to automatycznie o braku obiektywizmu przy ocenie projektu decyzji, gdyż osoba sporządzająca projekt nie może być traktowana jako organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy, albowiem tymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. (wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wojewoda na terenach zamkniętych). Projekt decyzji podlega akceptacji organu właściwego w sprawie, który ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie, dokonując pod względem zgodności

z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez osoby uprawnione projektów decyzji oraz analiz funkcji i cech zabudowy

i zagospodarowania terenu.

Za rażąco naruszony decyzją Prezydenta, co słusznie uznało SKO, nie może być uznany § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2016 r. odnoszący się do sposobu wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Od przyjętej jako zasady jego wyznaczania na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), dopuszcza się bowiem wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Oznacza to, że wskaźnik ustalony na podstawie § 5 ust. 1 nie jest bezwzględnie wiążący, gdyż

w konkretnym przypadku możliwe jest rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania wynikające z przedstawionego wniosku, co wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia, które powinno być zamieszczone w decyzji i wynikać

z analizy urbanistycznej (tak WSA w Gdańsku – wyrok z dnia 28 listopada 2012 r.

II SA/Gd 407/12 oraz WSA w Łodzi - wyrok z dnia 11 czerwca 2013 r. II SA/Łd 227/13). Odstępstwo zastosowane przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (0,30) dla działki nr 884/3 uzasadnione zostało zamierzoną powierzchnią nowej zabudowy oraz wymiarami terenu objętego wnioskiem. Jakkolwiek uzasadnienie to przy ponad dwukrotnym przekroczeniu średniej dla obszaru analizowanego (0,14) wydaje się nieco lakoniczne i ogólnikowe, to jednak uznanie braku należytego umotywowania odstępstwa jako argumentu przemawiającego za uznaniem naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa

i stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest zbyt daleko idące. Przede wszystkim, jak już wskazano powyżej, takie odstąpienie jest dopuszczalne

i przewidziane przez obowiązujące przepisy, zwłaszcza że jak wynika z analizy akt sprawy, w okolicznościach tego przypadku było ono zasadne i celowe ze względu na stosunkowo niedużą powierzchnię działki oraz zgodność planowanej zabudowy

w zakresie cech zabudowy i kontynuacji funkcji z zabudową już istniejącą na terenie analizowanym. W tym zakresie należy podkreślić, że w odniesieniu do konkretnych przypadków, a takim w ocenie Sądu jest objęta ustalonymi warunkami zabudowy działka A. P. i M. P., ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1 (a także w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1) przedmiotowego rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłobypowstawanie pewnych typów zabudowy zgodnej

z funkcją zabudowy już istniejącej, ale różniącą się od niej np. tylko jednym

z parametrów. Przewidziana w § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwość takiego odstępstwa jest więc logicznym następstwem faktu zróżnicowania warunków miejscowych i występującej na niej zabudowy. Jak wynika ponadto z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta, dopuszczenie wyjątku

w niniejszej sytuacji nie doprowadzi do powstania na analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej od zabudowy istniejącej.

Nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, że organ administracji ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonał samodzielnie oceny, czy możliwe jest ustalenie większego lub mniejszego wskaźnika zabudowy (wyroki NSA z dnia 12 marca 2009 r. II OSK 359/08, z dnia 25 lutego

2011 r. II OSK 1857/10 i z dnia 30 października 2014 r. II OSK 946/13).

Sąd co do zasady nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przez decyzję Prezydenta art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez określenie jedynie wartości maksymalnych parametrów nowej zabudowy. Nie negując dominującego

w orzecznictwie sądowym poglądu o wymogu konkretności określenia parametrów projektowanej zabudowy poprzez ich wyznaczenie w pewnym przedziale wielkości, nie sposób także nie zauważyć wyraźnie zarysowanego poglądu odmiennego,

wg którego parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być określone poprzez wskazanie ich dolnej lub górnej granicy, poprzez użycie zwrotu "około", "maksymalnie", "do", bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowania: "do ... metrów" - wobec tego, że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie stanowi samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowaniu terenu, a także nie narusza ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. II OSK 952/10, z dnia

24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11, z dnia 28 września 2012 r. II OSK 1134/11, z dnia 6 września 2013 r. II OSK 813/12, z dnia 17 stycznia 2014 r. II OSK 1933/12 i z dnia 23 kwietnia 2015 II OSK 2262/13, prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia

9 marca 2010 r. IV SA/Wa 871/09 i WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2010 r.

II SA/Gl 545/10).

Niezależnie od powyższego, w okolicznościach sprawy nie sposób nie zauważyć, że tak określone w decyzji Prezydenta parametry nowej zabudowy (maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – 0,30, wysokość budynku mieszkalnego w kalenicy po przebudowie dachu – do 9 m, wysokość planowanego budynku gospodarczego w kalenicy – do 7 m, dach w budynkach o kącie nachylenia połaci dachowych – do 45°) nie mogą być postrzegane samoistnie jako nowa zabudowa, lecz przez pryzmat parametrów istniejącego już budynku mieszkalnego, do którego ma ona stanowić dobudowę. W tym zakresie, nawet wobec określenia parametrów nowej zabudowy poprzez podanie wartości maksymalnych, nie bez znaczenia pozostaje zawarty w załączniku tekstowym analizy urbanistycznej zapis, iż dobudowę budynku gospodarczego należy zharmonizować z istniejącym budynkiem mieszkalnym, co tym samym wyklucza dowolność wynikającą z braku określenia minimalnej wartości wskaźników.

Nie polega na prawdzie zarzut naruszenia decyzją Prezydenta art. 3 ust. 2a ustawy P.b., poprzez wydanie zgody na dobudowanie do istniejącego budynku mieszkalnego budynku gospodarczego, przez co stosunek części gospodarczej względem części mieszkalnej zwiększy się znacznie ponad wskazane w ustawie

30 %. Art. 3 pkt 2a P.b. zawiera definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 listopada 2007 r. II OSK 1569/06, użyte w tym przepisie sformułowanie "o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku" nie odnosi się do dopuszczalnej powierzchni rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz do dopuszczalności wydzielenia lokalu użytkowego w takim obiekcie i określa maksymalną powierzchnię takiego wyodrębnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. II OSK 1569/06); teza tego wyroku, mimo powołania jej w uzasadnieniu skargi, w żaden sposób nie potwierdza trafności powyższego zarzutu, gdyż dobudowa (rozbudowa) budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek (pomieszczenia) gospodarcze nie pozostaje w żadnym związku z zawartym w tym przepisie ograniczeniem. Definicja budynku gospodarczego zawarta jest natomiast w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wg którego jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych. Zasadnicza różnica pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest taka, że budynek mieszkalny służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, natomiast budynki gospodarcze przeznaczone są do innych celów niż zamieszkanie w nich ludzi.

Zamierzona przez inwestorów lokalizacja budynku gospodarczego nie pozostaje w sprzeczności z charakterem zabudowy występującej na obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i w żaden sposób nie oznacza, jak sugeruje skarżący, że funkcja budynku gospodarczego ma pozostawać w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co mija się z potrzebami społeczno – gospodarczymi inwestora, który wg posiadanej wiedzy takiego gospodarstwa nie prowadzi.

W tym kontekście nie sposób także podzielić słuszności zarzutów skargi, że decyzja Prezydenta skutkowała będzie zwiększeniem uciążliwości korzystania

z działek sąsiednich położonych w obszarze oddziaływania obiektu, wpływając

w negatywny sposób na tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz naruszając art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności mających wpływ na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Inwestycja, zgodnie

z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jedn. opublikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 71), nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W żaden sposób nie zostało też wykazane realne zagrożenie zalewania działki skarżących (nr 882/2) wodami opadowymi i roztopowymi pochodzącymi

z działki inwestorów nr 884/3 (mające powodować w perspektywie zawilgocenie posadowionego tam budynku) oraz jej częściowego zacienienia. Ponadto, mając na uwadze podnoszone przez skarżących ukształtowanie terenu, tj. ze spadkiem

w kierunku ich działki oraz utwardzenie jej znaczącej części, do zalewania wodami opadowymi musiałoby dochodzić już obecnie, co także nie było sygnalizowane. Sama obawa co do ewentualnego zalewania działki wodami opadowymi czy pozbawienia dopływu światła dziennego nie podlega badaniu na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wymogi w tym zakresie regulują bowiem przepisy P.b., które podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r. II SA/Gl 495/14).

Niezależnie od tego decyzja Prezydenta zawiera stosowne zapisy co do wymogu projektowania i budowy zamierzonego obiektu w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich, w tym zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich oraz zakazu pogarszania stosunków wodnych na terenie objętym wnioskiem, z uwzględnieniem terenów

o zmniejszonej chłonności (parkingi, dojazdy, dojścia, place) oraz wpływie zmian

w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli. Co nie mniej istotne, linia zabudowy planowanego budynku gospodarczego została ustalona wzdłuż istniejącego już na tej działce budynku mieszkalnego, zaś odprowadzenie wód opadowych ma się odbywać na teren własny działki (pkt 8 i 5 załącznika tekstowego analizy urbanistycznej). Wg załącznika graficznego analizy urbanistycznej sporządzonego na mapie zasadniczej 1:1000, budynek mieszkalny skarżących położony jest w odległości ok. 10 m od linii zabudowy na działce

nr 884/3, zaś na zachodniej stronie tej działki (tj. od strony działki nr 882/2) ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa przejazdu, przechodu i przegonu pasem o szerokości 4 m na całej jej długości, biegnącym od działki nr 884/2 do działki nr 884/4. W aktach administracyjnych sprawy zalega też przedstawiona przez inwestora charakterystyka inwestycji, zgodnie z którą nie będzie ona powodowała uciążliwości dla działek sąsiednich, zaś odprowadzenie deszczówki nastąpi na powierzchnię własnego terenu (wg przedstawionego odrębnie wyliczenia, spełniony jest warunek umożliwiający odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych i terenów utwardzonych na tereny zielone na działce inwestora).

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7, 8 i 11 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących, sprawa została należycie wyjaśniona, a zgromadzone w sprawie dowody wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja SKO oraz decyzja ją poprzedzająca w sposób dokładny i wnikliwy odnoszą się do wszystkich istotnych dla rozpatrzenia sprawy zagadnień, czyniąc zadość zasadzie przekonywania stron. W sposób wyczerpujący Kolegium odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, wyczerpując dyspozycję art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ w należyty sposób wykazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta nie spełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1214/15 WSA w Rzeszowie oddalił skargę J. Z. i B. Z. na decyzję Wojewody o z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i M. P. pozwolenia na budowę w/w inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.