Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 370/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...]r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami na terenie nieruchomości położonej w Ł. (dz.nr 249/1, 249/2, 250/1, 250/2, 251/1, 251/3, 251/4, 252/1, 252/2, 252/3).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w ramach czynności wyjaśniających ustalił, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. obszar, na którym znajdują się objęte wnioskiem działki określony jest jako tereny strefy niezurbanizowanej, w granicach której obowiązuje zakaz wszystkich form zabudowy. Z kolei w projekcie studium wschodnia część przedmiotowych działek jest przeznaczona pod tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej przekształconej z osadnictwa wiejskiego, część zachodnia pod tereny upraw rolnych. Dalej organ wyjaśnił, iż warunki zabudowy można określić jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż analiza sprawy w tym zakresie wykazała, że nie spełniony został pierwszy z warunków, art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż w obszarze analizowanym występują wprawdzie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, jednak dla zabudowy tej charakterystyczne jest skupienie budynków w pasie o szerokości do 56 m wzdłuż ulicy A, pozostała część obszaru na zachód od ulicy A jest niezurbanizowana, posiada charakter rolniczy z rozrzuconymi nielicznymi zabudowaniami zagrodowymi oraz duże walory przyrodnicze, ekologiczne i krajobrazowe. Planowana inwestycja zakłada wykorzystanie całego terenu objętego wnioskiem. Organ stwierdził, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna uzasadnia stwierdzenie, iż planowana zabudowa jest w przeważającej części sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu sąsiedniego, zakłada bowiem realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie dotychczas niezurbanizowanym o przeznaczeniu rolniczym z nieliczną zabudową zagrodową. Nadto przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie istniejących linii zabudowy, ze względu na skupienie zabudowy jednorodzinnej przy ulicy A celowe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy na podstawie najdalej odsuniętego od ulicy budynku jednorodzinnego. Organ podał, iż uwagi na przywołane ustalenia zasadne jest uznanie, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie została zrealizowana. Dalej organ podniósł, iż nie spełniony został także pkt 4 art. 61 ust. 1 w/w ustawy, gdyż według wypisu z ewidencji gruntów objęte wnioskiem działki posiadają ogółem powierzchnię 33 938 m², z czego część o powierzchni 4 428 m² stanowią użytki leśne LsV, które stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają zgody marszałka województwa na zmianę ich przeznaczenia na grunty nieleśne. Reasumując organ wskazał, iż wobec niespełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy niedopuszczalne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż planowany sposób zagospodarowania terenu nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto art. 9 ust. 5 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stać się podstawą wydania decyzji bezpośrednio wpływającej na sferę prawną jednostki, zwłaszcza ograniczając jej prawo własności. Jak również art. 7, art. 100 §1, art. 97 §1 pkt 4 Kpa poprzez niedokładne ustalenie, iż w sąsiedztwie inwestycji występuje jedynie zabudowa zagrodowa oraz nie podjecie działań zmierzających do zawieszenia postępowania celem wystąpienia do marszałka województwa o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjno, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę cech zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. W ramach analizy ustalono, iż teren sąsiadujący z terenem inwestycyjnym charakteryzuje się zabudową jednorodzinną zlokalizowaną wzdłuż ulicy A, bezpośrednio przy tej ulicy. Na terenie analizowanym nie istnieje wprawdzie zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od drogi, jednakże jest to pojedynczo występująca zabudowa zagrodowa, zdaniem organu pozwala to przyjąć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie określonej we wniosku, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy mieszkaniowej w głębi analizowanego obszaru. Dalej organ wyjaśnił, iż nie można przyjąć, że nastąpi kontynuacja funkcji zabudowy, gdyż nowo wprowadzona na dany teren funkcja musiałaby być tego rodzaju, że można by przyjąć, iż będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Wywiódł, iż planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy zagrodowej istniejącej już na tym terenie, wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu – to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację zabudowy zagrodowej. W kwestii, podnoszonej w odwołaniu, pominięcia przez organ zawieszenia postępowania wobec konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne organ wskazał, iż nie ma przeszkód, aby ustalić warunki zabudowy dla całego obszaru inwestycyjnego, w tym działek leśnych, jednakże wobec ustalenia, iż cały obszar inwestycyjny nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji, w istocie nie zachodziła konieczność ograniczenia terenu inwestycji, poprzez wyłączenie gruntów leśnych, nie wpłynęło by to na ocenę dopuszczalności inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgoda marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntów jest wymagana w ramach postępowania poprzedzającego ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wobec treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja planowanej inwestycji na części działek stanowiących las byłaby możliwa jedynie, gdyby na przedmiotowym obszarze obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania, uchwalony po uprzednim uzyskaniu zgody marszałka województwa, który przewidywałby możliwość innego niż leśne wykorzystania tego terenu, przy czym wówczas nie byłoby konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Druga możliwość to sytuacja, w której przedmiotowy teren byłby objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi, skoro więc zgoda marszałka nie jest konieczna w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zawieszenie postępowania w celu jej uzyskania nie jest celowe.

Ustosunkowując się do zarzutu przyjęcia jako podstawę orzekania postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, iż owszem akt ten nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołanie postanowień tegoż aktu miało na celu jedynie wzmocnić argumentację organu, niewątpliwym bowiem z uwagi na niespełnienie łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i tak nie jest dopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. D. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, ewentualnie uchylenie decyzji II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podtrzymując zarzuty odwołania strona wskazała nadto na naruszenie art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od zasady określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, nadto naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż realizacja inwestycji mogłaby spowodować rozwój obszaru analizowanego, a przepisy ustawy winny być wykorzystywane w kierunku zapewnienia ładu przestrzennego, a nie ograniczania prawa własności. Nadto podkreśliła, iż nie zachodzi kolizja pomiędzy istniejącą funkcją zagrodową i planowaną zabudową jednorodzinną, tym bardziej, iż ustawa dopuszcza miejscowe plany zagospodarowania, które zakładają współistnienie na tym samym obszarze zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej stąd brak podstaw do przyjęcia, iż wobec braku planu miejscowego konieczna jest kategoryczna, zawężająca interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się szeregu uchybień, w następstwie stwierdził, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.p.z.p." oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa".

Na wstępie podkreślić należy, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne, jeżeli w wyniku analizy prowadzonej przez właściwy organ dojdzie on do przekonania, popartego stosownymi dokumentami, iż planowane zamierzenie budowlane spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 w/w ustawy określa przywołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie, organy administracji architektoniczno-budowlanej po przeprowadzeniu takiej analizy urbanistyczno-architektonicznej doszły do przekonania, iż dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy, gdyż nie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania administracyjnego nie uzasadnia tak jednoznacznego stanowiska, przede wszystkim sposób opracowania części dokumentów nie pozwala na weryfikacje ich prawidłowości.

W pierwszej kolejności zauważyć wypada, iż jak stanowi § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Przedmiotowa mapa z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym winna zawierać elementy, o których mówi przepis art. 107 §1 Kpa i zawierać adnotację, iż stanowi załącznik, odpowiednio, do decyzji, bądź wyników analizy. Bowiem przepis § 9 Kpa wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy, jak i wyniki analizy, oprócz części tekstowej, zawierały również część graficzną, sporządzoną w czytelnej technice, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przy czym część graficzną analizy należy sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy mapa, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Na mapie nie został jasno odzwierciedlony obszar objęty wnioskiem, należałoby bowiem oczekiwać czystego graficznego odwzorowania tegoż obszaru, a nie oznaczenia punktowego, literowego bez wykreślenia granic terenu. Przedmiotowa mapa powinna bowiem umożliwić prostą konfrontację wielkości obu obszarów, a zatem winna wyraźnie zakreślać tak granice obszaru inwestycyjnego, jak i całego obszaru analizowanego. Brak pełnych graficznie odwzorowanych granic obszaru objętego wnioskiem uniemożliwia dokładne ustalenie, czy zachowane zostały warunki określone w §3 w/w rozporządzenia, wyznaczające wielkość obszaru analizowanego, co za tym nie jest możliwa kontrola prawidłowości wyznaczenia samego obszaru analizowanego. Nie jest wystarczający w tym względzie zapis analizy arabistyczno-architektonicznej, gdyż i w niej nie został wyjaśniony sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. W opracowaniu tym organ ogólnie podał, iż analizę przeprowadzono na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., jednak nie wskazał konkretnych postanowień tego aktu, nie wyjaśnił takiego właśnie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest natomiast do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2009r., sygn.akt II SA/Wr 458/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 550308).

Nie czyniąc zadość postanowieniem w/w rozporządzenia organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły analizę, w wyniku której doszły do przekonania, iż planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca wskazał w nim, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, niepubl., dostępny w Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, niepubl., dostępny w Lex nr 553444; wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, niepubl., dostępny w Lex nr 528351). W ocenie Sądu organy administracji nie przeprowadziły analizy zachowania wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tak zakreślonych ramach. Opierając się na danych z ewidencji gruntów, na określonej w niej funkcji zabudowy wywiodły, iż realizacja osiedla piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie wkomponuje się w zabudowę zagrodową i tereny rolne. Jednocześnie jednak organ przyznaje, iż owszem na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, jednakże dla zabudowy tej charakterystyczne jest skupienie budynków w pasie o szerokości 56 m wzdłuż ulicy A, co zostało ugruntowane w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z 1993 roku. Nie jest uprawnione takie stanowisko organu znajdujące oparcie wyłącznie w już nie obowiązującym planie zagospodarowania. Wiążący byłby jedynie miejscowy plan obowiązujący w dacie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku takiego planu konieczne jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wydawana wyłącznie po ustaleniu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie było zatem dopuszczalne ograniczanie możliwości inwestora poprzez powoływanie się na ustalenia już nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, podzielając w tym względzie stanowisko skarżącego, iż wykładnią dla decyzji podejmowanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może być również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprawdzie organ odwoławczy tłumaczy, iż powołanie się na ustalenia studium miało na celu wyłącznie wzmocnienie argumentacji rozstrzygnięcia decyzji, niemniej jednak nie jest celowe powoływanie argumentów nie mających wpływu na wynik sprawy. Działanie takie powoduje bowiem, iż argumentacja organu nie jest jasna i może rodzić wątpliwości, co do podstaw faktycznych i prawnych przyjętych przez organ jako podstawa decyzji, działanie takie niewątpliwie narusza postanowienia art. 8, art. 11 i art. 107 §3 Kpa.

Na marginesie wskazać należy, iż organ ustalając strony postępowania, w niniejszej sprawie właścicieli, użytkowników wieczystych działek inwestycyjnych, winien dążyć do prawidłowego ustalenia tegoż kręgu. Oznacza to, iż w sytuacji ustalenia, iż dane z ewidencji gruntów są nieaktualne organ obowiązany jest podejmować wszelkie kroki w celu ustalenia, w przypadku śmierci którejś ze stron, jej następców prawnych, którzy wstąpią do postępowania. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa działanie organu polegające wyłącznie na sporządzeniu adnotacji o śmierci strony, czy pozostawieniu w aktach administracyjnych przesyłki opatrzonej adnotacją o śmierci lub wyprowadzce strony. Podejmowanie takich działań, a raczej bierność organu w tym zakresie stoi w sprzeczności z regułami wynikającymi z procedury administracyjnej m.in. z art. 10 Kpa.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenie obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, oznaczenia terenu inwestycyjnego, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 cyt. rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. A wadliwość ta spowodowała, że decyzje organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 Kpa w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Nadto winno być sformułowane tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 Kpa).

Organ winien mieć na uwadze rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiadujących z terenem inwestycyjnym i uwzględnić zabudowę jednorodzinną, która jak sam wskazuje, znajduje się w sąsiedztwie. Nadto powinien odnieść się do, znajdującej oparcie w dokumentacji fotograficznej, argumentacji strony skarżącej, iż na terenach sąsiednich, w ramach obszaru analizowanego, znajduje się kilka działek zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Jak również baczyć, iż zarówno zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, jak i budynkami zabudowy zagrodowej funkcjonalnie zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, konieczne jest zatem rozważenie szeroko rozumianej kontynuacji funkcji zabudowy.

Wyznaczony poprawnie i wykreślony obszar analizowany winien znaleźć rzetelne uzasadnienie co do przyjętych granic, a więc jego faktycznej wielkości, co w konsekwencji ma zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia

Z tych wszystkich względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

ar