Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 127/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 23
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 77 § 1, 106, 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: WSA Artur Kuś WSA Monika Kramek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz W. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. P. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 31 marca 2020 r. Burmistrz Miasta P. (dalej: "Burmistrz") zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ", "I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej służącego do racjonalnej gospodarki rolnej w celu przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych służących do obsługi oddalonej od siedliska nieruchomości wchodzącej w skład tego siedliska rolniczego, na działkach nr [...] i [...], obr. S., gmina P. Na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy od drogi oraz od jeziora K.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...], na postawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55, dalej: "u.o.p.") oraz zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...], poz. [...], dalej: "uchwała"), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], na terenie którego obowiązuje ww. uchwała. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji rozważył zastosowanie odstępstwa wymienionego w samym zakazie oraz odstępstw wymienionych w § 5 ust. 7 pkt 1-10 ww. uchwały stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia określonych w nich przesłanek. Ponadto RDOŚ stwierdził, że na podstawie analizy ogólnodostępnych map i zdjęć lotniczych ustalono, że wnioskowane nieruchomości są częściowo zadrzewione. Tymczasem na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych ( 5 ust. 1 pkt 3 uchwały). Wyjaśnił, że odstąpiono jednak od analizy zgodności planowanej inwestycji z tym przepisem, gdyż i tak narusza ona zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały.

Organ I instancji zauważył również, że zgodnie z załącznikiem graficznym, w obrębie wnioskowanych nieruchomości oznaczono występowanie rowów. Z analizy ogólnodostępnych map topograficznych wynika także, że w granicach działek występują tereny podmokłe. Rozpatrywany projekt umożliwia budowę budynku na rowach i w obrębie wspomnianych obszarów wodno-błotnych, gdyż wskazuje na to sposób, w jaki został wyznaczony teren inwestycji na załączniku graficznym do projektu decyzji. Posadowienie obiektu na rowie może doprowadzi do jego zniszczenia. W konsekwencji wykonania tych prac może dojść do zaburzenia stosunków wodnych w obrębie działek, na których zlokalizowany jest rów jak i na działkach sąsiednich, co może przyczynić się do okresowego zalewania zarówno obszaru opracowania, jak i terenów sąsiednich. Tym samym planowana inwestycja może kolidować również z § 5 ust. 1 pkt 7 i 6 uchwały, w myśl których na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązują zakazy likwidowania obszarów wodno-błotnych i dokonywania zmian stosunków wodnych. Organ także i w tym wypadku wyjaśnił, że pominięto jednak analizę zgodności rozpatrywanej inwestycji z powyższymi zakazami, gdyż przedłożony projekt decyzji i tak narusza zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że jest ono niezgodne z uchwałą w zakresie:

- naruszenia § 5 ust. 7 pkt 6, gdyż działki nr [...] i [...] są wpisane w tej samej księdze wieczystej i należy je traktować jako jedną nieruchomość, z którego składa się rozpatrywane siedlisko rolnie (uchwała nie określa, w której części siedliska można budować budynki jako uzupełnienie tego siedliska);

- naruszenia § 5 ust. 7 pkt 5a, gdyż działki nr [...] i [...]są wpisane w tej samej księdze wieczystej i należy je traktować jako jedną nieruchomość i odległość na tej nieruchomości od jeziora wynosi ok. 2 m, co nie stoi w sprzeczności z zabudową budynkiem gospodarczy w odległości 30 m;

- naruszenia § 5 ust. 7 pkt 4, gdyż nawet zabudowa samej działki nr [...] nie stoi w sprzeczności z uchwałą ponieważ przylega do zabudowanej działki nr [...].

Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. GDOŚ zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, by jednoznacznie ustalić, czy na przedmiotowym terenie znajdują się zadrzewienia śródpolne, rowy melioracyjne oraz obszar wodno-błotny. Oględziny przeprowadzono w dniu 14 sierpnia 2020 r. ustalając, że na obszarze dopuszczonym do zabudowy (poniżej podjazdu, w kierunku południowym, wzdłuż wschodniej granicy działki) znajduje się duży obszar z podmokłym podłożem, w obrębie którego stwierdzono m.in. krwawnicę pospolitą, skrzyp błotny, wiązówkę błotną, tojeść pospolitą, ostrożeń błotny, turzyce, zakrzewienia wierzbą szarą i olszą szarą, psiankę słodkogórz, pokrzywę zwyczajną. W środkowej części działki nr [...] (poniżej rowu oznaczonego na załączniku graficznym do projektu decyzji jako "W") oraz w południowej części tej działki oznaczonej jako "ZL" stwierdzono zadrzewienia z gatunku olsza szara, a wśród roślinności zielonej głównie niecierpka drobnokwiatowego i jeżyny. Na brzeżu od strony działki nr [...] stwierdzono pojedyncze brzozy brodawkowe. Stwierdzono również, że na działce nr [...] na terenie oznaczonym jako "ŁV", na zachód od rowu "W", znajdują się zadrzewienia, głównie olsza czarna, a wśród roślinności zielonej głównie niecierpek drobnokwiatowy i jeżyny natomiast na wschód od rowu "W", na terenie oznaczonym jako "ŁV", stwierdzono przesuszony teren z dominacją tojeści pospolitej i krwawnicy pospolitej. Na tej działce (w jej północnej części) w miejscu oznaczonym na załączniku graficznym jako "W" stwierdzono obniżenie terenu - rów pozbawiony wody i roślinności zielonej. Podobna obserwacja miała miejsce z obszarem oznaczonym na załączniku graficznym jako "W", znajdującym się w północno-zachodniej części działki nr [...].

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p, utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że działki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], na którym obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. Obszar inwestycji obejmuje całą działkę nr [...] i fragment działki nr [...]. Wyznaczony obszar dopuszczający zabudowę tego terenu znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora K. Pas pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy obejmuje zadrzewienia śródpolne oraz obszar wodno-błotny, co potwierdziła przeprowadzona w dniu 14 sierpnia 2020 r. wizja terenowa.

RDOŚ podniósł, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza naruszenie zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, tj. zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ wyjaśnił, że w związku z naruszeniem § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, należało przeanalizować możliwość zastosowania odstępstwa od ww. zakazu wyrażonego w samym zakazie. Podniósł, że planowana inwestycja nie należy do urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej lub rybackiej; nie zalicza się również do obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy bowiem rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Tymczasem inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej służącego do racjonalnej gospodarki rolnej, w celu przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych służących do obsługi oddalonej od siedliska nieruchomości.

W ocenie GDOŚ, tak scharakteryzowana inwestycja nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, gdyż racjonalna gospodarka obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne).

Analizując możliwość zastosowania odstępstw wymienionych w § 5 ust. 7 pkt 1-10 uchwały organ stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora K., natomiast odstępstwo wyrażone w § 5 ust. 7 pkt 1 ww. uchwały odnosi się do "innych niż rzeki cieków naturalnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne", dlatego nie można zastosować tego wyjątku.

Planowana inwestycja nie dotyczy terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast więc nie można uwzględnić odstępstwa wymienionego w § 5 ust. 7 pkt 2 ww. uchwały.

Zgodnie z treścią odstępstwa wyrażonego w § 5 ust. 7 pkt 3 ww. uchwały zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od jeziora K. nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. przyjęta uchwałą Rady Miejskiej w P., Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. ), planowana inwestycja znajduje się na terenach rolnych (wynika to z załącznika graficznego Studium). Oznacza to, że nie można uwzględnić ww. odstępstwa.

Dalej GDOŚ wyjaśnił, że w sprawie nie można zastosować również odstępstwa wymienionego w § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały. Odnosi się ono do "uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych". Za działki przyległe można uznać jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Przez pojęcie "przyległy" rozumie się teren, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Natomiast pojęcie "uzupełnienie" dotyczy sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadminstracyjnego wyjaśnił, że skoro przepis posługuje się stwierdzeniem "na przylegających działkach budowlanych", to oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia.

Zdaniem GDOŚ o uzupełnieniu zabudowy można mówić, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane. W niniejszym przypadku aby mówić o uzupełnieniu zabudowy siedliska rolniczego, na działce nr [...] powinny znajdować się budynki związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną, jak również budynki mieszkalne, które razem tworzą siedlisko rolnicze. Tymczasem projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje kontynuację zabudowy działki nr [...], nie zaś uzupełnienia zabudowy, na co wskazują nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane na mapie będącej załącznikiem do ww. projektu decyzji. Z mapy wynika, że planowany budynek może powstać tylko pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, w znacznej odległości od już istniejących budynków. Ponadto, biorąc pod uwagę, że odstępstwo należy rozpatrywać w kontekście przylegających działek oznacza to, że zabudowane muszą być przynajmniej dwie przyległe działki, natomiast w niniejszej sprawie zabudowana jest tylko jedna działka nr [...].

Analizując odstępstwo zawarte w § 5 ust. 7 pkt 5 uchwały, które odnosi się do budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy zlokalizowanej na tej działce lub na działce przylegającej, organ wskazał, że zawiera ono warunek, że odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której budowany jest obiekt budowlany. Zdaniem GDOŚ ze względu na to, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantuje zachowania dotychczasowej odległości od wód, nie można zastosować ww. odstępstwa.

Podobnie organ ocenił możliwość zastosowania odstępstwa wymienionego w § 5 ust. 7 pkt 6 uchwały, który przewiduje, że zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od jeziora K. nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód.

Wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to zabudowa skoncentrowana wokół jednego miejsca - podwórza lub zagrody. Powinna ona pełnić dwie funkcje: miejsce zamieszkania rolnika i miejsce jego pracy. Tymczasem z projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z ortofotomapy wynika, że zabudowa skoncentrowana jest na działce nr [...], natomiast projekt decyzji o warunkach zabudowy pozwala na budowę budynku gospodarczego w znacznej odległości od istniejących budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego. GDOŚ podzielił ocenę organu I instancji, że realizacja inwestycji będzie się wiązała z lokalizacją nowego siedliska rolniczego na niezabudowanej działce w pasie 100 m od brzegu jeziora, a w związku z tym nie można uwzględnić ww. odstępstwa.

Z uwagi na charakter inwestycji, nie można zastosować odstępstw wymienionych w § 5 ust. 7 pkt 7 i 8 ww. uchwały. Natomiast w związku z tym, że na analizowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie jest możliwe zastosowanie odstępstw wymienionych w § 5 ust. 7 pkt 9 i 10 uchwały.

W dalszej kolejności organ zauważył, że projekt decyzji w takim kształcie w jakim został przedłożony do uzgodnienia dopuszcza naruszenie zakazu w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, tj. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W wyniku przeanalizowania możliwości zastosowania odstępstw wymienionych w samym zakazie oraz w § 5 ust. 5 pkt 1- 3 uchwały GDOŚ wyjaśnił, że nie można zastosować odstępstwa wymienionego w samym zakazie, ponieważ realizacja planowanej inwestycji nie wynika z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Nie można również zastosować odstępstw wymienionych w § 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ww. uchwały, ponieważ na analizowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również możliwe zastosowanie odstępstwa wskazanego w § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały, ponieważ planowana inwestycja nie została uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna przed wejściem w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...].

Odnosząc się do zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały, tj. zakazu likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych organ II instancji wyjaśnił, że na obszarze objętym terenem inwestycji, rozgraniczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy znajduje się obszar wodno-błotny, zatem dopuszczenie przez projekt decyzji realizacji inwestycji na tym obszarze narusza powyższy zakaz. Jednocześnie stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, że zakazy w obszarach chronionego krajobrazu nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika wprost z samego już charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

W odniesieniu do zarzutów zażalenia, że działki nr [...] i [...] należy traktować jako jedną nieruchomość GDOŚ wyjaśnił, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nawet jeśli w ocenie inwestora, należałoby obie działki traktować jako jedną nieruchomość gruntową, to przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje do zabudowy dwie działki.

W złożonej skardze W. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia GDOŚ w całości, zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Podniósł, że władza publiczna powinna kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Do skargi załączył kserokopie dziewięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innych działek, w tym także dla innych miejscowości podnosząc, że w takich samych sprawach zapadają różne rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że w obszarze powstania planowanego budynku nie ma obszaru wodno-błotnego, zakrzewień oraz zadrzewień. Zakwestionował również podnoszone przez organ odwoławczy znaczenie racjonalnej gospodarki rolnej, ponieważ planowana inwestycja to w rzeczywistości niewielki budynek gospodarczy, niezbędny do dalszego funkcjonowania gospodarstwa skarżącego, w tym niewielkiej agroturystyki.

W odpowiedzi na skargę, GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej służącego do racjonalnej gospodarki rolnej w celu przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych służących do obsługi oddalonej od siedliska nieruchomości wchodzącej w skład tego siedliska rolniczego, na działkach nr [...] i [...], obr. S., gmina P., wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody ("u.o.p.") zalicza się obszary chronionego krajobrazu.

Nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w granicach obszaru chronionego krajobrazu Pojezierza [...], będącego jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomości są położone na terenach podlegających ochronie ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, bądź wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 u.o.p). Szczegółowe zasady tej ochrony zostały określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...]), którego przepisy stanowiły podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, gdyż akt ten, jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Wskazana uchwała w § 5 ust. 1 pkt 8 wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie § 5 uchwały w ust. 7 pkt 1 - 10 przewiduje odstępstwa od zakazu określonego w ust. 1 pkt 8.

Oceniając zaskarżone postanowienie w kontekście przewidzianych odstępstw w § 5 ust. 7 uchwały należy zgodzić się z organem, że w stosunku do inwestycji wskazanej w projekcie decyzji nie mają zastosowania odstępstwa wskazane w pkt od 1 do 3 i od 6 do 10 uchwały. Natomiast nie można zgodzić się, że w tym konkretnym przypadku zdecydowanie nie będzie miało zastosowania odstępstwo, o którym stanowi pkt 4, pkt 5a § 5 ust. 7 uchwały.

Zgodnie z treścią pkt 4 § 5 ust. 7 uchwały zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających.

Organy obu instancji wykluczyły możliwość zastosowania tego odstępstwa wskazując, że po pierwsze w sprawie nie można mówić o "uzupełnieniu" zabudowy, gdyż projekt decyzji przewiduje kontynuację zabudowy działki nr [...], na co wskazują nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane na mapie będącej załącznikiem do projektu decyzji, a po drugie odstępstwo powyższe należy rozpatrywać w kontekście "przylegających działek" co oznacza, że zabudowane muszą być przynajmniej dwie działki przyległe, podczas gdy w niniejszej sprawie zabudowana jest tylko jedna działka nr [...].

Sąd powyższej oceny nie podziela.

Treść § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały pozwala przyjąć, że warunkiem uchylenia zakazu, co do lokalizowania obiektów budowlanych w pasie poniżej 100 metrów od granic brzegu jeziora jest spełnienie dodatkowego kryterium jakim jest uzupełnianie projektowaną inwestycją już istniejącej zabudowy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje przy tym, że podstawowym kryterium zwolnienia z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych jest właśnie uzupełnienie zabudowy.

Pojęcia "uzupełnienia" nie definiuje uchwała. Tym samym należy posługiwać się tym pojęciem w rozumieniu języka powszechnego. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, tom III, Warszawa 1999 r. pod red. M. Szymczaka, czasownik uzupełnić oznacza czynić coś zupełnym, kompletnym, dopełnić, stanowić dopełnienie czegoś (str. 598). Podane znaczenie słowa "uzupełnienie" zabudowy może przybrać różnorodne znaczenie. Może to być zarówno uzupełnienie istniejącej zabudowy wśród już zabudowanego terenu (tzw. zabudowa plombowa), ale również uzupełnienie zabudowy może polegać na dopełnieniu już istniejącej zabudowy na zasadzie jej powiększenia (uzupełnianie zabudowy na kolejnej działce w stosunku działek zabudowanych z jednej strony tej działki) – tak NSA w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2702/16 – publ. Cbosa. To, że planowany budynek może powstać w odległości od istniejących budynków na działce nr [...] nie wyklucza przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z "uzupełnienieniem" zabudowy. Takiej interpretacji nie wyklucza § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały.

Jako dodatkową przesłankę przyjęto w tym przepisie odległość projektowanej inwestycji od brzegów wód, zgodnie z którą uzupełnienie istniejącej zabudowy będzie dopuszczalne (a więc wyłączające zakaz lokalizacji projektowanej inwestycji), jeżeli odległość projektowanej inwestycji nie będzie mniejsza niż odległość już istniejącej zabudowy na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających do działki z projektowana zabudową. Uchwała w § 5 ust. 7 pkt 4 określa ponadto sposób liczenia odległości istniejącej zabudowy od linii brzegu wód wskazując, że przy ustalaniu odległości projektowanej inwestycji od linii brzegu wody należy uwzględnić istniejącą zabudowę na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Tym samym należy stwierdzić, że wyrażenie "na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających" dotyczy ustalania odległości projektowanej zabudowy od linii brzegowej wód. Uchwała w § 5 ust. 7 pkt 4 nie odwołuje się do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy (co wymagałoby ustalenia przynajmniej dwóch punktów i takimi punktami mogła być zabudowa na działkach), ale nieprzekraczania projektowanej zabudowy w stosunku do już istniejącej zabudowy zlokalizowanej w najmniejszej odległości od linii brzegowej wód.

Ustalając zatem, że działkami przyległymi do analizowanych nieruchomości są działki nr [...],[...],[...],[...] (jezioro K.), przy czym tylko działka nr [...] jest zabudowana (str. 4 uzasadnienia postanowienia organu I instancji), GDOŚ zdaniem Sądu dokonał wadliwej wykładni § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały wskazując, że nie jest wystarczające, aby tylko jedna działka bezpośrednio granicząca z działką nr [...] była zabudowana.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 7 pkt 5a zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy na tej działce. Jak wskazał organ, obszar objęty wnioskiem obejmuje dwie działki nr [...] i [...], z których tylko jedna jest zabudowana budynkami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym - obiekty te zlokalizowane są na działce nr [...]. Z treści projektu decyzji wynika, że Burmistrz wyznaczył dwie nieprzekraczalne linie zabudowy. Jedną w odległości 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej (działka nr [...]), zaś drugą w odległości 30 m od granicy działki stanowiącej jezioro (działka nr [...]), jako kontynuacja linii zabudowy na tej działce (pkt 2a projektu decyzji o warunkach zabudowy). Z oglądu załącznika nr 1 do projektu decyzji wynika, że ta druga linia została wyznaczona w związku z treścią § 5 ust. 7 pkt 5a wskazującą, że uzupełnienie zabudowy jest możliwe, o ile nie dojdzie do zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód - w tym przypadku chodzi o jezioro K. - w odniesieniu do zabudowy występującej na działce nr [...]. Zdaniem Sądu, wedle takiego stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro zabudowania na działce nr [...] są zlokalizowane w odległości ok. 2 m od jeziora, to planowana zabudowa budynkiem gospodarczym w odległości 30 m od brzegu tego jeziora spełnia warunek, o którym mowa w powołanym przepisie uchwały.

Wątpliwości Sądu budzi również stanowisko organu II instancji, jakoby planowana inwestycja naruszała zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, tj. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały, tj. zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

Formułując powyższe stanowisko organ II instancji wskazał na ustalenia poczynione podczas oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2020 r., które potwierdziły, że na terenie inwestycji występują zadrzewienia nadwodne i zadrzewienia śródpolne, a planowana inwestycja może powstać na terenie gdzie występują.

Tymczasem z załączonego do protokołu z oględzin materiału zdjęciowego wynika, że działki objęte projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowią w części miejsca nie porośnięte żadnymi zadrzewieniami śródplonymi, przydrożnymi, czy nawodnymi. Innymi słowy występuje na nich powierzchnia wolna od jakichkolwiek drzew, krzewów, czy obszarów wodno – błotnych. Taki wniosek wyprowadził również organ I instancji po analizie ogólnodostępnych map i zdjęć lotniczych (str. 5 postanowienia RDOŚ), wskazując, że nieruchomości są częściowo zadrzewione. Biorąc zatem pod uwagę, że do akt sprawy nie załączono żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że pas wyznaczony pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy biegnący przez obie działki inwestycyjne jest stosunkowo długi, zaś planowany budynek gospodarczy niewielki (maksymalna powierzchnia zabudowy 50 m²), trudno ustalić na jakiej podstawie organ za niewątpliwe uznał, że inwestycja narusza zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że podczas przeprowadzonych oględzin pracownicy RDOŚ byli zorientowani, w którym miejscu ma powstać planowany budynek i że w miejscu tym nie ma obszaru wodno-błotnego, zadrzewień, ani zakrzewień.

Ocena organu w powyższym zakresie jawi się zatem, jako dowolna, nie znajdująca oparcia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a, który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zaś zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia również art. 80 k.p.a., albowiem wobec niezebrania pełnego materiału dowodowego, ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, co do naruszenia zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały była przedwczesna.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej.

Z wyżej wymienionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.