Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1500/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2546/16 w sprawie ze skarg J. S., B. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w postępowaniu nieważnościowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. G. solidarnie na rzecz B. S. i M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2546/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J.S., B. S. i M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w postępowaniu nieważnościowym oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. G. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- niedopuszczalna jest hermetyczna i restrykcyjna interpretacja art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ograniczająca krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę,

- istnienie immisji pośrednich oraz treść art. 140 k.c., 144 k.c. stanowi podstawę dla B. i M.S., J. S. i K. S., aby przyznać im przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. G. (dalej jako: skarżący kasacyjnie lub inwestor) pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek produkcyjno-usługowy na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...],

- B. i M. S., J.S., K. S. posiadają interes prawny, aby uznać ich za strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego udzielającego inwestorowi pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie jego treści przy ocenie konieczności określenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obszaru oddziaływania oraz stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek produkcyjno - usługowy na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] niezwiązanego z jego rozbudową,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy dowodzą, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] niezasadnie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 4, 80 k.p.a. przez: bezzasadne uznanie, że:

a) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie lub niekompletnie ocenił dokumentację przedłożoną przez inwestora jak również zebrany w sprawie materiał dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku oraz zaniechał zbadania czy sporna inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie,

b) organy obu instancji z uwagi na brak odpowiednich informacji zaniechały ustalenia skutków zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]w [...] z usługowo na produkcyjno-usługowy, co spowodowało błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz niewłaściwe przyjęcie, że uczestnicy postępowania swój interes prawny jako strony wykazali występowaniem immisji pośrednich,

- 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 49 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, brak prawidłowego wezwania do uzupełniania braków formalnych pisma skarżącego i bezzasadne pominięcie dowodu z opinii sądowej biegłego dr inż. E. Babicza z 3 lipca 2017 r. oraz postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie o nr [...]z dnia [...] lutego 2016 r., które jednoznacznie potwierdziły, iż w związku ze zmianą sposobu użytkowania spornego budynku nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie,

- 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez brak zawarcia w sporządzonym uzasadnieniu odniesienia do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych.

Na podstawie art. 185 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości złożonych skarg, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący inwestor wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, które zostały w całości pominięte:

- opinii biegłego sądowego dr inż. E. Babicza z 3 lipca 2017 r. wraz z opinią uzupełniającą z 13 października 2017 r.,

- wyroku NSA z 26 września 2017 r. w sprawie II OSK 762/16;

- postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanego przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 19 lutego 2016 r.

- na okoliczność ustalenia, że zmiana sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...]w [...] z usługowego na produkcyjno-usługowy poprzez montaż wewnątrz budynku instalacji ciepła technologicznego, wspomagającej chłodzenie form oraz instalacji wody technologicznej nie spowodowała jakiegokolwiek oddziaływania na sąsiednie budynki, gdyż cały proces technologiczny odbywa się w układzie zamkniętym wewnątrz budynku oraz działalność ta nie jest związana z immisjami w jakiejkolwiek formie, jak również, że nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz iż Prezydent Miasta [...] wydając decyzję nr [...] posiadał już z urzędu wiedzę odnośnie charakteru linii technologicznej skarżącego, produktów przez niego używanych i wytwarzanych, wynikającą z prowadzonego wcześniej postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. i M. S. wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, oddalenie skargi kasacyjnej, oddalenie wniosków dowodowych skarżącego oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sporu rozpoznawanego przez Sąd I instancji była kwestia legitymowania się przez skarżących J. S., B. S. i M. S. interesem prawnym umożliwiającym ww. podmiotom skuteczne zainicjowanie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.G. pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek produkcyjno-usługowy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie inwestor nie zdołał podważyć oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że wniosek Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżący J. S., B. S. i M. S. (uczestnicy postępowania kasacyjnego) nie byli stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania, został przez organ odwoławczy podjęty bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zakres wyjaśniającego postępowania dowodowego w kontrolowanej sprawie administracyjnej wyznaczały, jak przyjął Sąd I instancji, przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Krąg stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się bowiem w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stosowaną w łączności z przepisem art. 3 pkt 20 tej ustawy. Dopuszczalność zainicjowania administracyjnego postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego podmiot poszukujący ochrony prawnej chce kwestionować decyzję udzielającą pozwolenia na budowę jako wydaną z kwalifikowanym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) uzależniona jest zatem od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać. Nie chodzi tu jednak o oddziaływania jakiekolwiek, lecz sprowadzające się do wprowadzenia z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. W świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, prawidłowe stosowanie przez organ administracji tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Aczkolwiek skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji dopuścił wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym z norm prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c.) to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek ten na gruncie tej spawy jest nieuprawniony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził jedynie, że ze wskazanych przepisów prawa cywilnego skarżący przed tym Sądem wywodzili swój interes prawny, jednakże za podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd przyjął stwierdzenie, że przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego – w tym prawa miejscowego, a więc też ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko Sądu I instancji odpowiada wyrażanemu w orzecznictwie NSA zapatrywaniu, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na przepisach materialnego prawa administracyjnego, np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz na przepisach techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (wyroki NSA z: 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2146/17; 16 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1011/09; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 276/08; 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1241/06; 12 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 891/06). Należy bowiem pamiętać, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne służy określonym celom, zatem z żądaniem jego wszczęcia w określonym przedmiocie może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między swoim chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, które organ w tym postępowaniu uprawniony jest podjąć. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, wyznaczenie obszaru oddziaływania następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej. Istotne jest również i to, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie podmiot, którego interes prawny został naruszony. Tożsame stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest więc prawidłowe, ergo – zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz w zw. z art. 140 k.c., 144 k.c. usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi.

W nawiązaniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że kwestionując wnioski organu odwoławczego, które doprowadziły do umorzenia postępowania administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżących może być przepis § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiący, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen. Z perspektywy towarzyszącemu temu wskazaniu stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że organ nie ocenił, czy instalacja technologiczna w budynku wiąże się z zamontowaniem wentylatorów na zewnątrz budynku, co może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, przyjąć należało, że Sąd I instancji merytorycznie odniósł się do spornej kwestii źródeł interesu prawnego skarżących, wskazując przepis prawny, w oparciu o który należało zweryfikować krąg stron postępowania nieważnościowego. Sąd kasacyjny stwierdza zarazem, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów polemizujących z powyżej opisanym stanowiskiem Sądu I instancji, w związku z czym nie może uznać, że je podważyła. Ponownie zaakcentować trzeba, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być natomiast naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym zapatrywanie Sądu I instancji, który zgodził się ze skarżącymi, iż organ odwoławczy odmawiając im statusu strony postępowania nieważnościowego nie uwzględnił wszystkich aspektów sprawy. Na gruncie tej sprawy Sąd I instancji zasadnie uznał, że jedynym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta, gdyż materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji przez organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Sąd I instancji prawidłowo także przyjął, że analiza kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zmianie sposobu użytkowania wymagała odniesienia się do rodzaju i rozmiaru produkcji prowadzonej w budynku inwestora. Kwestionując stanowisko Sądu skarżący podnosi w skardze kasacyjnej, że relewantne informacje organy posiadały z uwagi na uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy, zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2014 r. nr [...]. Odnosząc się do tego wskazania strony skarżącej stwierdzić trzeba, że przedmiotem zarzutu uczynionego przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu w omawianym zakresie nie było to, że organ nie miał warunków aby pozyskać informacje dotyczące rodzaju i rozmiaru produkcji oraz charakteru usług, lecz to, że tego rodzaju faktów istotnych w sprawie nie ocenił z perspektywy kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego. Wnioski Sądu I instancji były zaś słuszne, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, w szczególności niekorzystne skutki dla osób trzecich mogą wystąpić w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno-sanitarnych, czy wręcz mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, należy uwzględniać nie tylko sposób zagospodarowania wywołany inwestycją, ale także charakter tej inwestycji. W zależności bowiem od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji (wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 282/17, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1204/13; wyrok z 25 lutego 2016r. II OSK 1591/14).

W odniesieniu to tej kwestii skarżący kasacyjnie niezasadnie podnosi kolejny zarzut, dotyczący naruszenia art. 71 Prawa budowlanego i wskazując w ramach tak podanej podstawy kasacyjnej, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, "co wydaje się być w całości pominięte przez Sąd I instancji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w nawiązaniu do powyższego zarzutu, skarżący stwierdza, że "dla zmiany sposobu użytkowania nie jest wymagane pozwolenie na budowę obarczone koniecznością ustalania kręgu podmiotów zainteresowanych". W konsekwencji skarżący wywodzi, że gdyby złożył oddzielny wniosek w sprawie zmiany sposobu użytkowania, to taka sytuacja nie wiązałaby się z koniecznością uwzględnienia stanowiska sąsiadów i badania obszaru oddziaływania inwestycji.

Powyższe wnioskowanie skarżącego obarczone jest zasadniczym błędem wiążącym się z niedostrzeżeniem przez niego, że na gruncie tej sprawy organy miały do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania, która łączyła się z obowiązkiem wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym nie zaistniał analizowany przez stronę przypadek zastosowania instytucji zgłoszenia robót budowlanych. Zastosowanie znalazł tutaj bowiem art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w świetle którego jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że skarżący całkowicie wadliwie ocenił obowiązki procesowe organów w zakresie ustalania kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji technologicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku i nie wywiódł, że obowiązki te należało postrzegać inaczej, niż jak przyjął Sąd I instancji. Wielowymiarowy charakter tego postępowania, w którym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania łączyło się z pozwoleniem na budowę, sporne zagadnienie dotyczące sposobu ustalania stron postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji z [...] marca 2015 r. każe rozstrzygać w odniesieniu do regulacji przyjętej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w sposób wskazany we wnioskach interpretacyjnych powyższych przepisów przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowiły pozostające w ścisłej łączności z ww. zarzutami napuszenia prawa materialnego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 4 i art. 80 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy, uwzględniając treść § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinien sprawdzić, czy instalacja technologiczna w budynku wiąże się z zamontowaniem wentylatorów na zewnątrz budynku i czy powyższe może mieć wpływ na sposób oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a ponadto, czy wpływ taki mieć będzie zmiana sposobu użytkowania budynku.

Do uwzględnienia skargi nie mogły doprowadzić zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 49 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe strony: z protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz z opinii sądowej biegłego E. Babicza. Motywów, które doprowadziły do tego rozstrzygnięcia procesowego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, w związku z czym sąd kasacyjny nie może ocenić zasadności postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych przez pryzmat postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 47 § 1 i 2 oraz art. 49 p.p.s.a. Brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie niewątpliwie jest mankamentem sporządzonego uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), jednakże na gruncie niniejszej sprawy nie stanowi uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na względzie treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny również i w odniesieniu do tej podstawy kasacyjnej nie miał podstaw do uznania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że co do zasady, sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję . Wyjątek od tej zasady, przewidziany jest w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega związku między wnioskowanymi dowodami a oceną legalności zaskarżonej decyzji. Zgłoszony dowód z protokołu dotyczy odbioru terenu po wykonaniu robót związanych z budową linii kablowej, zaś przedstawiona opinia w przedmiocie oceny występowania i oddziaływania immisji z prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej sporządzona została w 2017 r. na potrzeby procesu cywilnego. Dokumenty te zawierają twierdzenia o faktach nierelewantych z punktu widzenia potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2015 r. nr [...], gdyż dotyczą okoliczności faktycznych zaistniałych po jej wydaniu (tj. dotyczących występowania immisji, uporządkowanie działki), nieistotnych z punktu widzenia warunków prawnych istniejących w dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uzasadniających przyznanie J. S., B. S. i M. S. statusu stron administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Rozważane przez Sąd I instancji kwestie miały charakter formalny i sprowadzały się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych, nieprzydatne stąd były przedstawione przez stronę dowody odnoszące się do kwestii stricte faktycznych, zastanych na nieruchomości inwestora w okresie późniejszym. Sferę praw osób występujących w charakterze skarżących przed Sądem I instancji w kontrolowanym przez ten Sąd postępowaniu należy zaś łączyć wyłącznie z rozwiązaniami technicznymi dotyczącymi obiektu budowlanego, którego dotyczy projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] marca 2015 r.

Z tożsamych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy adresowany do sądu kasacyjnego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej obejmujący uzupełniającą opinię biegłego E. Babicza, jak również wniosek dowodowy w postaci wyroku NSA z 26 września 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia na wniosek inwestora postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia uznając, że nie pozostają w związku z oceną odnośnie do legalności decyzji GINB z [...] września 2016 r.

Wszystkie powołane powyżej względy prowadzą do finalnego wniosku, iż zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 105 k.p.a. nie można przypisać, wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie inwestora, Sądowi I instancji, lecz zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – organowi, który wydał zaskarżoną do tego sądu decyzję z [...] września 2016 r.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).