Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 372/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 1i pkt 11
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 6, ust. 6a, ust. 8; art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; art. 54 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w L. Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia, zasady wynagradzania za godziny ponadwymiarowe, wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń I. stwierdza nieważność § 4 ust. 3, § 7 ust. 4, § 8, § 11 ust. 1 we fragmencie "wyniki i jakość świadczonej pracy szkoły, zaangażowanie w realizację zadań statutowych jak i określonych w planie budżetowym szkoły, współpracę z innymi jednostkami organizacyjnymi Powiatu L.", § 12 ust. 7, § 14 ust. 2 pkt 2, § 15 ust. 1, § 18 ust. 2, § 27 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że w zaskarżonej części uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 30 ust. 6, 6a i 8, art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), a także art. 12 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Rada Powiatu w Lwówku Śląskim podjęła w dniu 24 kwietnia 2008 r. uchwałę Nr XIX/23/08 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, dodatku mieszkaniowego, zasady wynagradzania za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycielom wszystkich stopni awansu zawodowego zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych Powiatu Lwóweckiego.

Pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr NK.II.0914-14/118/08 Wojewoda Dolnośląski, w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności następujących zapisów tej uchwały:

- § 4 ust. 3 z powodu istotnego naruszenia art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela;

- § 7 ust. 4 z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005 r., Nr 22, poz. 181);

- § 8 z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela;

- § 11 ust. 1 we fragmencie "wyniki i jakość świadczonej pracy szkoły, zaangażowanie w realizację zadań statutowych jak i określonych w planie budżetowym szkoły, współpracę z innymi jednostkami organizacyjnymi Powiatu Lwóweckiego" z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela oraz § 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy;

- § 12 ust. 7 z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela;

- § 14 ust. 2 pkt 2 z powodu istotnego naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy;

- § 15 ust. 1 z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela;

- § 18 ust. 2 z powodu istotnego naruszenia art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela;

- § 27 z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela.

Uzasadniając swe zarzuty Wojewoda Dolnośląski wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada zrealizowała obowiązek, jaki ustawodawca nałożył na organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego. Tym samym, Rada określiła dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego w roku kalendarzowym, wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, a także określiła szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz określiła wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy.

Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Oznacza to, iż akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Ponadto, regulacje te mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że stanowiąc odnośnie dodatku za wysługę lat, w § 4 ust. 3 uchwały, Rada postanowiła, że dodatek za wysługę lat wypłaca się w terminie wypłat wynagrodzenia i nie łączy się z zasiłkami z ubezpieczenia społecznego. Natomiast ustawodawca w art. 39 ust. 3 i ust. 4 Karty Nauczyciela jednoznacznie rozstrzyga, że wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (ust. 3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4).

Ponadto, biorąc pod uwagę, że dodatek za wysługą lat stanowi element wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela), Rada nie posiada upoważnienia do decydowania czy też doprecyzowywania, jaki składnik wynagrodzenia będzie wypłacany w terminie wypłat wynagrodzenia, a tym samym należy uznać, że organ stanowiący przekroczył normę kompetencyjną.

Mocą § 7 ust. 4 uchwały, Rada postanowiła, że wypłatę dodatku motywacyjnego wstrzymuje się w przypadku wszczęcia w stosunku do nauczyciela postępowania dyscyplinarnego. Przepis ten przewiduje więc wstrzymanie wypłaty dodatku motywacyjnego w przypadku wszczęcia wobec nauczyciela postępowania dyscyplinarnego.

Nauczycielom wyróżniającym się osiągnięciami w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz jakością świadczonej pracy oraz zaangażowaniem w realizację czynności i zajęć przyznawany jest dodatek motywacyjny. Dodatek motywacyjny przyznawany jest nauczycielowi po spełnieniu przez niego określonych warunków, na określony czas. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, wydane na podstawie art. 30 ust. 5, art. 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela. Stosownie do postanowień § 6 tego rozporządzenia, do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Rada Powiatu w Lwówku Śląskim, na podstawie przyznanych jej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela kompetencji, ma uszczegółowić ogólne warunki przyznania dodatku motywacyjnego określone w rozporządzeniu. Pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Podkreślić bowiem należy, że przyznanie dodatku motywacyjnego zależy od wyników pracy nauczyciela. Jeżeli spełnił wymagania określone w rozporządzeniu i regulaminie, w wyniku czego został mu przyznany dodatek motywacyjny, to stanowi on składnik wynagrodzenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Zapis tego artykułu stanowi, iż wynagrodzenie nauczycieli składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. Tymczasem, ani przepisy Karty Nauczyciela ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają organom prowadzącym uprawnienia do pozbawienia w ramach regulaminów, uchwalanych na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, danego składnika wynagrodzenia. W art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela jest bowiem mowa wyłącznie o kompetencjach do przyznawania dodatków i nie ma podstaw do rozszerzenia tych kompetencji o regulacje dotyczące trybu postępowania dyscyplinarnego. A zatem, treść przytoczonego wyżej przepisu uchwały nie ma oparcia w obowiązującym prawie.

Uregulowanie zawarte w kwestionowanym przepisie uchwały sprzeczne jest również z art. 42 § 1 w związku z art. 29 § 1 Kodeksu pracy. Przyznany dodatek motywacyjny jest bowiem składnikiem wynagrodzenia i staje się istotnym elementem umowy o pracę. Zmiany wynagrodzenia na niekorzyść pracownika wymagają wypowiedzenia warunków płacy.

Z Karty Nauczyciela wynika ponadto, że w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nie przysługują dodatki oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe (art. 84 ust. 2), z tym że zawieszenie nauczyciela w pełnieniu obowiązków następuje w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 83 Karty Nauczyciela, w szczególności wówczas, jeżeli ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych zarzutów celowe jest odsunięcie nauczyciela od wykonywania obowiązków w szkole (ust. 1) lub gdy wszczęte postępowanie karne lub złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczy naruszenia praw i dobra dziecka (ust. 1a). Tak więc, to ustawodawca określił, kiedy przyznany dodatek nie przysługuje i są to sytuacje zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków, a nie w każdym przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Zatem w ocenie organu nadzoru sprzeczna z prawem, gdyż nie znajdująca potwierdzenia w przepisach aktów normatywnych wyższego rzędu jest regulacja § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały, stanowiąca o wstrzymaniu wypłaty dodatku motywacyjnego w przypadku wszczęcia w stosunku do nauczyciela postępowania dyscyplinarnego.

Rada Powiatu w § 8 ust. 1 uchwały postanowiła: Dodatek motywacyjny nie przysługuje nauczycielowi przebywającemu na urlopie dla poratowania zdrowia. Ponowne przyznanie dodatku motywacyjnego może nastąpić po upływie 6 miesięcy od powrotu nauczyciela z urlopu.

W § 12 ust. 7 uchwały zapisano: Dodatki funkcyjne nie przysługują w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których przypisany jest ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

W § 15 ust. 1 uchwały wprowadzono zapis o następującej treści: Dodatek za warunki pracy przysługuje w okresie faktycznego wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany oraz w okresie niewykonywania pracy, za który przysługuje wynagrodzenie liczone jak za okres urlopu wypoczynkowego.

Zgodnie z cytowanym wyżej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela rada gminy posiada kompetencję do określania corocznie w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34. Zapisy przywołanych wyżej ustępów uchwały nie stanowią ani o wysokości dodatku funkcyjnego i dodatku za warunki pracy ani też nie stanowią szczegółowych warunków ich przyznawania.

Określenie okoliczności, w jakich przysługuje lub nie przysługuje dodatek motywacyjny, funkcyjny i za warunki pracy nie mieści się w ramach upoważnienia przepisu ustawowego. Bowiem, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, w zakresie stanowienia odnośnie dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i dodatku za warunki pracy, Rada upoważniona jest jedynie do określenia wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. Ogólne warunki przyznawania dodatków określone zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. 2005 r. Nr 22, poz. 181).

Zdaniem organu nadzoru, wprowadzając do uchwały wyżej wskazane zapisy Rada nie uregulowała w sposób szczegółowy ani warunków przyznawania tych dodatków, ani tym bardziej nie określiła wysokości ich stawek. Nie można zatem uznać, że kwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków za warunki pracy, które zostało zawarte w Karcie Nauczyciela, skoro ustawodawca wypowiedział się już w danej kwestii w Kodeksie pracy.

Artykuł 80 kp w zdaniu 2 wyraźnie stanowi, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.

W przypadku dodatku funkcyjnego jeszcze raz należy podkreślić, że dodatek ten różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, gdyż dodatek funkcyjny stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, za stopień utrudnienia pracy itp. Sam fakt, że pracownikowi powierzono określoną funkcję kierowniczą, uzasadnia jego prawo nie tylko do wynagrodzenia zasadniczego związanego z wykonywaniem tej funkcji, lecz również dodatku funkcyjnego, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują dla tego stanowiska dodatek funkcyjny.

Natomiast za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Należy też podkreślić, że uchwalony regulamin nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 kp, co do określania warunków zachowania lub utraty prawa do dodatku funkcyjnego. Z uwagi na fakt, że regulamin uchwalany w oparciu o art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, w zakresie jego kompetencji nie mieści się określenie warunków i utraty prawa do wynagrodzenia.

To, czy należy się dodatek funkcyjny za nieobecności w pracy należy ustalać w oparciu o normy ustawy Karta Nauczyciela i Kodeksu pracy. Karta Nauczyciela w art. 73 ust. 5 stanowi, iż nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54. Równoznaczne jest to, zdaniem organu nadzoru, z wyłączeniem tego zagadnienia spod kompetencji Rady.

Reasumując należy jeszcze raz podkreślić, iż w normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do dodatku za warunki pracy, dodatku motywacyjnego, jak i dodatku funkcyjnego.

Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych, bowiem Rada unormowała stany, których normować nie może. W tym przypadku Rada przekroczyła ustawową kompetencję.

Odnośnie zapisu § 18 ust. 2 uchwały, w którym mowa: Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 2 (winno być w ustępie 1), tj. za godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw wypłaca się z dołu. Tymczasem ustawodawca w art. 39 ust. 3 i ust. 4 Karty Nauczyciela jednoznacznie rozstrzyga, że wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (ust. 3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4).

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe postanowienie uchwały stanowi powtórzenie ustawy, która rozstrzyga już które składniki wynagrodzenia i jak się wypłaca (z góry czy z dołu). Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Innymi słowy niedopuszczalne jest powtarzanie i modyfikowanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 1260/94 (OSS 1996/2/47) potwierdził, iż powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada Powiatu w § 11 ust. 1 uchwały ustaliła, że wysokość dodatku funkcyjnego dla dyrektora szkoły, w granicach stawek określonych "Tabelą dodatków funkcyjnych", ustala oraz przyznaje Starosta Lwówecki uwzględniając m.in. wielkość szkoły, jej strukturę organizacyjną, łączną liczbę oddziałów, ilość stanowisk kierowniczych, złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, wyniki i jakość świadczonej pracy szkoły, zaangażowanie w realizację zadań statutowych jak i określonych w planie budżetowym szkoły, współpracę z innymi jednostkami organizacyjnymi Powiatu Lwóweckiego oraz warunki lokalowe i środowiskowe w jakich szkoła funkcjonuje.

Należy podkreślić, że dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, gdyż dodatek funkcyjny stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, za stopień utrudnienia pracy itp. Sam fakt, że pracownikowi powierzono określoną funkcję kierowniczą, uzasadnia jego prawo nie tylko do wynagrodzenia zasadniczego związanego z wykonywaniem tej funkcji, lecz również dodatku funkcyjnego, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują dla tego stanowiska dodatek funkcyjny. Brak jest zatem podstaw do uzależnienia otrzymania tego dodatku od spełnienia dodatkowych warunków.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela rada powiatu posiada kompetencję do określania corocznie w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34. Stosownie do art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela, Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia:

1) corocznie wysokość minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli realizujących tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, o którym mowa w art. 42 ust. 3, oraz dla nauczycieli, których tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin ustala się na podstawie art. 42 ust. 7, oraz sposób udokumentowania prawa do określonej stawki wynagrodzenia zasadniczego,

2) sposób obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową i minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli realizujących tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, o którym mowa w art. 42 ust. 4a,

3) wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego,

4) sposób ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy - uwzględniając stopnie awansu zawodowego, poziom wykształcenia nauczycieli i wymiar zajęć obowiązkowych, stanowiska kierownicze w szkole i sprawowane funkcje, stopień zaangażowania nauczycieli w pracę oraz zapewniając, że wynagrodzenie za pracę w dniu wolnym od pracy uwzględnia osobistą stawkę zaszeregowania nauczyciela i dodatek za warunki pracy.

Rozporządzenie wydane na powyższej podstawie określa m.in. wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczycieli do dodatku funkcyjnego. W § 5 rozporządzenia stwierdza się, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono:

1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;

2) sprawowanie funkcji:

a) wychowawcy klasy,

b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta,

c) opiekuna stażu.

Zatem, jak już wcześniej wskazano, z racji sprawowania określonej funkcji, nauczycielowi przysługuje dodatek funkcyjny, natomiast Rada Powiatu w Lwówku Śląskim uzależniła jego otrzymanie od spełnienia dodatkowych przesłanek, do czego nie miała prawa. W tym przypadku, w ocenie organu nadzoru, Rada naruszyła przepisy Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia. Rada realizując przyznaną jej kompetencją nie może naruszać innych przepisów rangi ustawowej. Zakwestionowanym fragmentem zapisu § 11 ust. 1 uchwały, organ stanowiący powiatu unormował stany, których unormować nie mógł.

W § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały Rada postanowiła, że dodatek za warunki pracy z tytułu pracy w trudnych warunkach pracy wynosi 5% wynagrodzenia bazowego za prowadzenie zajęć grupowych i indywidualnych związanych z realizacją zadań diagnostycznych, terapeutycznych, doradczych i profilaktycznych z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim, z zaburzeniami zachowania, zagrożonymi niedostosowaniem społecznym, uzależnieniem oraz z ich rodzicami lub opiekunami w poradniach psychologiczno - pedagogicznych.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia, za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli:

1) praktycznej nauki zawodu szkół górniczych - zajęć praktycznych pod ziemią;

2) praktycznej nauki zawodu szkół leśnych - zajęć w lesie;

3) praktycznej nauki zawodu szkół rolniczych - zajęć praktycznych w terenie z zakresu produkcji roślinnej, zwierzęcej i mechanizacji rolnictwa;

4) praktycznej nauki zawodu szkół medycznych - zajęć w pomieszczeniach zakładów opieki zdrowotnej i jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przeznaczonych dla: noworodków, dzieci do lat trzech, dzieci niepełnosprawnych ruchowo oraz dla osób (dzieci i dorosłych) upośledzonych umysłowo, psychicznie chorych, przewlekle chorych, z uszkodzeniami centralnego i obwodowego układu nerwowego, w oddziałach intensywnej opieki medycznej oraz w żłobkach;

5) praktycznej nauki zawodu - zajęć w szkołach specjalnych oraz w szkołach, w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich;

6) zajęć dydaktycznych w szkołach (oddziałach) przysposabiających do pracy;

7) zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim;

8) zajęć dydaktycznych i wychowawczych w specjalnych przedszkolach (oddziałach), szkołach (oddziałach) specjalnych oraz prowadzenie indywidualnego nauczania dziecka zakwalifikowanego do kształcenia specjalnego;

9) zajęć dydaktycznych w szkołach przy zakładach karnych;

10) zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych;

11) zajęć dydaktycznych w języku obcym w szkołach z obcym językiem wykładowym, z wyjątkiem zajęć prowadzonych przez nauczycieli języka obcego, prowadzenie zajęć dydaktycznych w szkołach, w których zajęcia są prowadzone dwujęzycznie oraz przez nauczycieli danego języka obcego w oddziałach dwujęzycznych, a także prowadzenie zajęć dydaktycznych w języku obcym w nauczycielskich kolegiach języków obcych, z wyjątkiem lektorów języka obcego;

12) zajęć dydaktycznych w oddziałach klas realizujących program "Międzynarodowej Matury" z przedmiotów objętych postępowaniem egzaminacyjnym;

13) zajęć dydaktycznych w szkołach, w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich i placówkach opiekuńczo-wychowawczych;

14) zajęć wychowawczych, korekcyjno-terapeutycznych oraz badań psychologicznych i pedagogicznych nieletnich w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich;

15) zajęć wychowawczych bezpośrednio z wychowankami lub na ich rzecz w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych (w tym w internatach);

16) zajęć wychowawczych bezpośrednio z wychowankami lub na ich rzecz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych;

17) zajęć wychowawczych bezpośrednio z wychowankami lub na ich rzecz w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii;

18) badań psychologicznych i pedagogicznych nieletnich oraz małoletnich, sprawowanie opieki specjalistycznej nad nieletnimi i małoletnimi, prowadzenie poradnictwa rodzinnego oraz mediacji między nieletnim sprawcą a pokrzywdzonym w rodzinnych ośrodkach diagnostyczno-konsultacyjnych;

19) badań psychologicznych i pedagogicznych, w tym badań logopedycznych, udzielanie dzieciom i młodzieży pomocy psychologiczno-pedagogicznej, w tym pomocy logopedycznej, pomocy w wyborze kierunku kształcenia i zawodu, a także udzielanie rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej związanej z wychowywaniem i kształceniem dzieci i młodzieży w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych.

Tym samym, w sposób jednoznaczny został ustalony katalog zajęć prowadzonych przez nauczycieli, uznawanych za zajęcia prowadzone w trudnych warunkach pracy. Oznacza to, że określenie przez Radę stawek dodatku za warunki pracy nie może nastąpić dla zajęć innych, niż określone w § 8 rozporządzenia. Zdaniem organu nadzoru powierzenie ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, kompetencji do określenia katalogu zajęć nauczycieli realizowanych w trudnych warunkach pracy powoduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do określania innych jeszcze zajęć realizowanych właśnie w trudnych warunkach pracy.

Rada Powiatu, doprecyzowując regulacje ustawowe w § 14 przedmiotowej uchwały określiła wysokość dodatku za warunki pracy dla określonych grup nauczycieli. Po analizie powyżej przywołanego zapisu uchwały, organ nadzoru stwierdził, że zajęcia wskazane w tej regulacji nie znajdują odzwierciedlenia w poszczególnych punktach § 8 rozporządzenia. W szczególności dotyczy to określonych przez Radę Powiatu zajęć z dziećmi niepełnosprawnymi czy też z dziećmi z zaburzeniami zachowania, zagrożonymi niedostosowaniem społecznym, uzależnieniem. W ocenie organu nadzoru w § 8 rozporządzenia nie znajdują odzwierciedlenia także zajęcia z rodzicami lub opiekunami dzieci w poradniach psychologiczno - pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych.

W § 8 pkt 19 rozporządzenia wskazano wprawdzie, że za pracę w trudnych warunkach uznaje się udzielanie przez nauczycieli rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej związanej z wychowywaniem i kształceniem dzieci i młodzieży w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych, organ nadzoru uważa jednak, że pomoc psychologiczno-pedagogiczna nie jest tożsama z prowadzeniem zajęć grupowych lub indywidualnych z rodzicami lub opiekunami dzieci, na które to zajęcia wskazuje Rada w § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały. Ponadto, z brzmienia § 14 ust. 2 pkt 2 wynika, że zajęciami prowadzonymi w trudnych warunkach pracy byłaby tylko pomoc psychologiczno-pedagogiczna rodzicom dzieci niepełnosprawnych, z zaburzeniami zachowania i innych wymienionych przez Radę w tej regulacji. Rada nie była kompetentna do wprowadzenia takiego ograniczenia z tego względu, że ograniczenia tego nie wprowadzono w samym rozporządzeniu, w § 8 pkt 19. Pracą w trudnych warunkach jest więc udzielanie pomocy psychologiczno - pedagogicznej rodzicom wszystkich dzieci.

Mocą § 27 zaskarżonej uchwały, Rada postanowiła, iż dodatek mieszkaniowy nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, a zatem skutki finansowe jego wypłacania nie wchodzą w skład przeciętnego wynagrodzenia nauczyciela.

Nauczycielski dodatek mieszkaniowy to dodatek socjalny, który nie wchodzi w skład wynagrodzenia nauczycieli, wynika to bowiem już z art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela. W myśl art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. Zaś przepis art. 54 ust. 1 i 3 stanowi: nauczyciel zatrudniony na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców ma prawo do lokalu mieszkalnego na terenie gminy, w której położona jest szkoła (ust. 1). Nauczycielowi, o którym mowa w ust. 1, posiadającemu kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy, którego wysokość uzależniona jest od stanu rodzinnego nauczyciela. Wysokość dodatku może być także zróżnicowana w zależności od miejscowości, w której nauczyciel jest zatrudniony (ust. 3).

W tym przypadku, w ocenie organu nadzoru Rada Powiatu przekroczyła powierzony jej przez ustawodawcę zakres upoważnienia i uregulowała kwestię, której regulować nie mogła, a nadto powyższa kwestia została już unormowana przez ustawodawcę w przywołanych powyżej przepisach ustawy Karta Nauczyciela.

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie.

W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy zgodził się z zarzutami w niej podniesionymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz., 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

Z kolei, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko, wtedy gdy są one niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

W myśl art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Jak już wcześniej powiedziano, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru.

Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii, aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja częściowo reguluje tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie powiatowym. W jej rozdziale 4 – akty prawa miejscowego stanowione przez powiat – dokonano ich podziału na dwie kategorie – akty wykonawcze i akty porządkowe.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych m.in. w art. 30 ust. 6 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

Przede wszystkim wskazać należy, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie można też w normatywnym akcie wykonawczym powtarzać, czy modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej.

Tak więc, rację ma Wojewoda Dolnośląski twierdząc, że § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 39 ust. 3 i ust. 4 Karty Nauczyciela. Ustawodawca rzeczywiście w przepisach tych jednoznacznie rozstrzyga, że wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (ust. 3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli zaś ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4).

Niewątpliwym zatem jest, iż organ uchwałodawczy przekroczył powierzoną mu kompetencję, gdyż nie posiada upoważnienia do decydowania, czy też doprecyzowywania, jaki składnik wynagrodzenia będzie wypłacany w terminie wypłat wynagrodzenia. A przecież dodatek za wysługą lat stanowi składnik wynagrodzenia za pracę nauczycieli.

Właściwie też organ nadzoru zauważył, że § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały przewiduje sytuację, w której wstrzymuje się wypłatę nauczycielowi dodatku motywacyjnego, a mianowicie gdy wobec nauczyciela zostanie wszczęte postępowanie dyscyplinarne.

Prawdą jest, jak wskazał skarżący, że ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005 r., Nr 22, poz. 181), wydane na podstawie art. 30 ust. 5, art. 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela, a także, iż w oparciu o przyznaną w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela kompetencję, Rada uszczegółowia ogólne warunki przyznania dodatku motywacyjnego określone w rozporządzeniu. Pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Przy czym, przyznanie dodatku motywacyjnego zależy od wyników pracy nauczyciela. Jeżeli spełnił wymagania określone w rozporządzeniu i regulaminie, w wyniku czego został mu przyznany dodatek motywacyjny, to stanowi on składnik wynagrodzenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Nie ulega zatem wątpliwości, że słusznie spostrzegł Wojewoda Dolnośląski, iż ani przepisy Karty Nauczyciela ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają organom prowadzącym uprawnienia do pozbawienia w ramach regulaminów, uchwalanych na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, danego składnika wynagrodzenia. W art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela jest bowiem mowa wyłącznie o kompetencjach do przyznawania dodatków i nie ma podstaw do rozszerzenia tych kompetencji o regulacje dotyczące trybu postępowania dyscyplinarnego. Przychylić się zatem należy do stanowiska skarżącego, że treść przytoczonego wyżej przepisu uchwały nie ma oparcia w obowiązującym prawie.

Prawidłowo także organ nadzoru wskazał, że uregulowanie zawarte w kwestionowanym przepisie uchwały sprzeczne jest z art. 42 § 1 w związku z art. 29 § 1 Kodeksu pracy, gdyż przyznany dodatek motywacyjny jest składnikiem wynagrodzenia i staje się istotnym elementem umowy o pracę. Zaś zmiany wynagrodzenia na niekorzyść pracownika wymagają wypowiedzenia warunków płacy. Prawidłowo też stwierdził, iż z Karty Nauczyciela wynika, że w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nie przysługują dodatki oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe (art. 84 ust. 2), z tym że zawieszenie nauczyciela w pełnieniu obowiązków następuje w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 83 Karty Nauczyciela. Tak więc, to ustawodawca określił, kiedy przyznany dodatek nie przysługuje i są to sytuacje zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków. Nie następuje to w każdym przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Sąd zgodził się również ze skarżącym, co do tego, że § 8, § 12 ust. 7 i § 15 ust. 1 badanej uchwały istotnie naruszają przepisy prawa. I tu, prawidłowo organ nadzoru stwierdził, że po myśli art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela rada powiatu posiada kompetencję do określania corocznie w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34, gdy tymczasem, wskazane zapisy zaskarżonej uchwały nie stanowią ani o wysokości dodatku funkcyjnego i dodatku za warunki pracy ani też nie stanowią szczegółowych warunków ich przyznawania. Prawidłowo Wojewoda Dolnośląski uzasadnił, że określenie okoliczności, w jakich przysługuje lub nie przysługuje dodatek motywacyjny, funkcyjny i za warunki pracy nie mieści się w ramach upoważnienia przepisu ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, w zakresie stanowienia odnośnie dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i dodatku za warunki pracy, Rada upoważniona jest jedynie do określenia wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. Ogólne warunki przyznawania dodatków, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy.

Wojewoda Dolnośląski trafnie skonstatował, że skoro ustawodawca wypowiedział się już w powyższej kwestii w Kodeksie pracy, którego art. 80 w zdanie 2 wyraźnie wskazuje, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo też zauważył, że dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, gdyż dodatek funkcyjny stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, za stopień utrudnienia pracy itp. Sam fakt, że pracownikowi powierzono określoną funkcję kierowniczą, uzasadnia jego prawo nie tylko do wynagrodzenia zasadniczego związanego z wykonywaniem tej funkcji, lecz również dodatku funkcyjnego, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują dla tego stanowiska dodatek funkcyjny. Natomiast za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Uchwalony regulamin nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 kp, co do określania warunków zachowania lub utraty prawa do dodatku funkcyjnego.

Należy zgodzić się ze skarżącym, gdy mówi, że to czy należy się dodatek funkcyjny za nieobecności w pracy należy ustalać w oparciu o normy ustawy Karta Nauczyciela i Kodeks pracy. Karta Nauczyciela w art. 73 ust. 5 stanowi, iż nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54. Równoznaczne jest to z wyłączeniem tego zagadnienia spod kompetencji Rady.

Zatem, z podanych względów Sąd podzielił argumentację Wojewody Dolnośląskiego, iż w normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do dodatku za warunki pracy, dodatku motywacyjnego, jak i dodatku funkcyjnego.

W kwestii § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, to i on istotnie narusza prawo. Prawidłowo podniósł w skardze organ nadzoru, że art. 39 ust. 3 i ust. 4 Karty Nauczyciela jednoznacznie rozstrzyga sprawę związaną z terminem wypłaty wynagrodzenia, zaś kwestionowany zapis uchwały jedynie powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi niedopuszczalny zabieg.

§ 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały również nie odpowiada prawu. I w tej materii należy zgodzić się ze skarżącym, kiedy mówi, że dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, gdyż dodatek funkcyjny stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, za stopień utrudnienia pracy itp. Sam fakt, że pracownikowi powierzono określoną funkcję kierowniczą, uzasadnia jego prawo nie tylko do wynagrodzenia zasadniczego związanego z wykonywaniem tej funkcji, lecz również dodatku funkcyjnego, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują dla tego stanowiska dodatek funkcyjny. Brak jest zatem podstaw do uzależnienia otrzymania tego dodatku od spełnienia dodatkowych warunków. Już z racji sprawowania określonej funkcji, nauczycielowi przysługuje dodatek funkcyjny, natomiast Rada Powiatu w Lwówku Śląskim uzależniła jego otrzymanie od spełnienia dodatkowych przesłanek, do czego nie miała prawa. Rada naruszyła tym przepisy Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia, a przecież realizując przyznaną jej kompetencją nie może naruszać innych przepisów rangi ustawowej. Zakwestionowanym fragmentem zapisu § 11 ust. 1 uchwały, organ stanowiący powiatu unormował stany, których unormować nie mógł.

Z kolei, dostrzegając istotne naruszenie przez zapis § 14 ust. 2 pkt 2 kwestionowanej uchwały § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy Wojewoda Dolnośląski prawidłowo wskazał, że w przepisie tym w sposób jednoznaczny został ustalony katalog zajęć prowadzonych przez nauczycieli, uznawanych za zajęcia prowadzone w trudnych warunkach pracy. Oznacza to, że określenie przez Radę stawek dodatku za warunki pracy nie może nastąpić dla zajęć innych, niż określone w § 8 powołanego rozporządzenia. Powierzenie ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, kompetencji do określenia katalogu zajęć nauczycieli realizowanych w trudnych warunkach pracy powoduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do określania innych jeszcze zajęć realizowanych właśnie w trudnych warunkach pracy. Rada Powiatu, doprecyzowując regulacje ustawowe w § 14 przedmiotowej uchwały określiła wysokość dodatku za warunki pracy dla określonych grup nauczycieli.

Zatem, w tej kwestii Sąd przychylił się do stanowiska Wojewody Dolnośląskiego, że zajęcia wskazane w tej regulacji nie znajdują odzwierciedlenia w poszczególnych punktach § 8 rozporządzenia. W szczególności dotyczy to określonych przez Radę Powiatu zajęć z dziećmi niepełnosprawnymi czy też z dziećmi z zaburzeniami zachowania, zagrożonymi niedostosowaniem społecznym, uzależnieniem. Nie znajdują też w nim odzwierciedlenia zajęcia z rodzicami lub opiekunami dzieci w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych. Organ nadzoru przekonująco uzasadnił, że w § 8 pkt 19 rozporządzenia wskazano wprawdzie, iż za pracę w trudnych warunkach uznaje się udzielanie przez nauczycieli rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej związanej z wychowywaniem i kształceniem dzieci i młodzieży w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych jednak pomoc ta nie jest tożsama z prowadzeniem zajęć grupowych lub indywidualnych z rodzicami lub opiekunami dzieci, na które to zajęcia wskazuje Rada w § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały. Ponadto, z brzmienia § 14 ust. 2 pkt 2 wynika, że zajęciami prowadzonymi w trudnych warunkach pracy byłaby tylko pomoc psychologiczno-pedagogiczna rodzicom dzieci niepełnosprawnych, z zaburzeniami zachowania i inne wymienione przez Radę w tej regulacji. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Wojewoda Dolnośląski, Rada nie była kompetentna do wprowadzenia takiego ograniczenia z tego względu, że ograniczenia tego nie wprowadzono w samym rozporządzeniu. Pracą w trudnych warunkach jest więc udzielanie pomocy psychologiczno - pedagogicznej rodzicom wszystkich dzieci.

Wskazując z kolei na wadliwość § 27 zaskarżonej uchwały, również należy zgodzić się z zastrzeżeniami skarżącego, że Rada Powiatu przekroczyła powierzony jej przez ustawodawcę zakres upoważnienia i uregulowała kwestię, której uregulować nie mogła, gdyż została ona już unormowana przez ustawodawcę w przywołanych wcześniej przepisach ustawy Karta Nauczyciela. Rada postanowiła, iż dodatek mieszkaniowy nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, a zatem skutki finansowe jego wypłacania nie wchodzą w skład przeciętnego wynagrodzenia nauczyciela. Tymczasem, to że dodatek ten nie wchodzi w skład wynagrodzenia nauczycieli, wynika już z art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.