Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1964/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 183, art. 185, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, art. 71
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/08 w sprawie ze skargi D. M. i Z. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od D. i Z. M. na rzecz A. M. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/08, uchylił zaskarżone postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i Z. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem Nr [...] z [...] 2007 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania hurtowni napojów w budynku gospodarczym na dz. ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości K. gm. G. M. do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości.

Rozpatrujący sprawę w postępowaniu zażaleniowym Mazowiecki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

Skargę sądową na powyższe postanowienie wnieśli D. i Z. M. zarzucając naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a., bowiem zagadnienie wstępne nie istnieje a właściciele nieruchomości są znani. Skarżący podkreślili, że sąd powszechny wydając postanowienie zabezpieczające nie badał stanu prawnego budynku, co do jego zgodności z przepisami, do czego powołane są organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, wskazując iż należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, że nie można uznać toczącej się sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości za zagadnienie wstępne dla sprawy legalności użytkowania hurtowni bowiem możliwym jest wydanie merytorycznej decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia budynku. Sąd wskazał, że postanowienie zabezpieczające wydane przez Sąd Rejonowy reguluje tylko kwestię wyłącznego korzystania z budynku magazynowego przez A. i A. M., natomiast nie odnosi się do sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zmiany jego przeznaczenia), a zatem podjęcie rozstrzygnięcia administracyjnego co do legalności użytkowania hurtowni nie jest niemożliwym, bez względu na rodzaj podejmowanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła A. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) w szczególności:

1) art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), polegające na zamknięciu rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie wszystkich okoliczności sprawy, niewyjaśnieniu przyczyn przyjęcia, iż postępowanie administracyjne nie jest zależne od rozstrzygnięcia w sprawie zniesienia współwłasności a treść tytułu egzekucyjnego nie stoi w sprzeczności z prowadzeniem postępowania administracyjnego dot. zmiany przeznaczenia;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej polegającej na przyjęciu, iż postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego w G. M. (sygn. akt. I Ns 111/07) reguluje tylko kwestie wyłącznego korzystania przez małżonków A. i A. M. z budynku magazynowego, natomiast nie odnosi się do sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. błędnie uznając proces cywilny za mający bezpośredni wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sytuacji niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności przez zaniechanie przeprowadzenia całościowego postępowania wyjaśniającego odnośnie rzeczywistego przeznaczenia budynku i przyjęcia, iż kwestia zgody współwłaścicieli na rzekomą zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego pozostaje otwarta.

Skarżąca wniosła o:

– uchylenie w całości zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

– zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu wpisu i kosztów zastępstwa procesowego w sprawie – według norm przepisanych – na zasadzie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż jej zdaniem zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena nie jest prawidłowa, gdyż niniejsza sprawa dotyczy nie jedynie – ale przede wszystkim – stosunków pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, z których jeden (A. M.) prowadzi na jej terenie działalność gospodarczą w postaci hurtowi napojów alkoholowych, bo drugi współwłaściciel działalności tej już zaprzestał. W Sądzie Rejonowym w Grodzisku Mazowieckim toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. W sprawie zapadło postanowienie zabezpieczające.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. Nr [...], na podstawie którego zawieszone zostało postępowanie administracyjne, uznając za przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego toczące się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której posadowiony jest rzeczony obiekt budowlany – a w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I Ns 111/07 zabezpieczające roszczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż ww. postanowienie zabezpieczające nie odnosi się do sposobu korzystania z budynku. Postanowienie zabezpieczające ustala sposób korzystania z nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej zabudowaną działkę gruntu o nr ewid.[...], dla której Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim prowadzi księgę wieczystą o numerze KW[...], w ten sposób, że zezwala A. i A. małżonkom M. na wyłączne korzystanie z budynku magazynowego, w którym prowadzą działalność gospodarczą w postaci sprzedaży napojów alkoholowych, opisanego numer 1 i 2 na planie realizacyjnym dołączonym do akt sprawy, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Skarżąca wskazała, iż Sąd wydając postanowienie zabezpieczające wskazał, iż: "W ocenie Sądu wniosek o zabezpieczenie zmierza właśnie do uregulowania sposobu korzystania ze spornej nieruchomości na dotychczasowych zasadach do czasu zakończenia postępowania. Sposób zabezpieczenia nie zmierza do zaspokojenia roszczenia ponieważ ma jedynie charakter tymczasowy i umożliwia uczestnikom spokojne prowadzenie działalności gospodarczej będącej ich podstawowym źródłem dochodu".

Skoro więc, zdaniem skarżącej Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim postanowieniem zabezpieczającym ustalił, iż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności A. i A. M. mogą prowadzić działalność gospodarczą w postaci sprzedaży napojów alkoholowych, to postępowanie administracyjne, które może wolą współwłaściciela doprowadzić do wstrzymania takiej działalności, powinno zostać zawieszone.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. i Z. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując, że niewłaściwie organ zawiesił postępowania z uwagi na konieczność dokładnego określenia adresata decyzji administracyjnej, gdyż decyzja dotycząca legalności prowadzenia działalności gospodarczej adresowana jest do osoby ubiegającej się o jej wydanie, a nie do właścicieli nieruchomości, na której prowadzona ma być ta działalność. Stąd ustalenie kręgu adresatów decyzji nie jest zależne od kwestii zasądzenia własności na rzecz określonych podmiotów, ponieważ ewentualna decyzja w sprawie nie będzie wiązała współwłaścicieli nieruchomości w tym sensie, że poprzez jej wydanie nie nabędą oni uprawnień do prowadzenia określonej w niej działalności. Wydanie poprawnej merytorycznie decyzji w sprawie jest więc możliwe również z tego względu i z uwagi na to, niezasadne jest zawieszanie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi akcyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze jednak pod rozwagę tylko nieważność postępowania w świetle przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., której to nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż maja usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z regulacją prawną tego przepisu, Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Powyższa regulacja, w świetle utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa NSA oznacza, że Sąd ten zobligowany jest do skontrolowania całego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. W sprawie przedmiotowej Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę D. i Z. M. i uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego organów obu instancji – mimo że całokształt okoliczności tej sprawy przemawiał za zasadnością zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania przed Sądem cywilnym, o zniesienie współwłasności. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że toczą się dwa postępowania z udziałem tych samych osób, tj. postępowanie administracyjne dotyczące legalności użytkowania budynku gospodarczego w charakterze hurtowni napojów alkoholowych na działce nr [...] w miejscowości K., oraz postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zniesienia współwłasności pomiędzy stronami A. i A. M. oraz D. i Z. małż. M., obejmującej także działkę ww. o nr [...].

Uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przytoczył teoretyczne wymogi co do spełnienia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając istotne okoliczności stanu faktycznego zaistniałego w obu sprawach i wzajemnej zależności między tymi sprawami.

Z akt sprawy wynika, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego, na skutek wniosku D. i Z. małż. M. dotyczącego legalności użytkowania przez A. M. budynku gospodarczego na działce Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. wydał w [...] 2007 r. postanowienie Nr [...] na podstawie art. 71a prawa budowlanego, którym:

1) wstrzymał użytkowanie hurtowni napojów w budynku gospodarczym na działce Nr [...] w miejscowości K.,

2) nałożył na A. M. obowiązek przedstawienia temuż organowi nadzoru budowlanego dokumentów:

– opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu użytkowanego w stosunku do granic i innych obiektów na tej nieruchomości,

– opisu technicznego i danych technicznych obiektu budowlanego ww.,

– oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku, gdy wywodzi swoje prawo z tytułu współwłasności, zobowiązana jest wymienić wszystkich współwłaścicieli i oświadczyć, czy posiada ich zgodę na zmianę sposobu użytkowania,

– zaświadczenie burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego,

– ekspertyzy technicznej użytkowanego budynku...

Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu, a wydano je w celu rozpoznania sprawy o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię.

Oprócz postępowania administracyjnego toczącego się z udziałem współwłaścicieli, z wniosku Z. i D. małż. M. wszczęte zostało postępowanie przed Sądem powszechnym o zniesienie współwłasności nieruchomości obejmującej działkę zabudowaną Nr [...] w miejscowości K., na której usytuowany jest wyżej opisany budynek gospodarczy.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2007 r. Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim w ramach zabezpieczenia postępowania, na wniosek A. i A. małż. M. ustalił sposób korzystania z nieruchomości przydzielając uczestnikom małż. A. i A. M. do wyłącznego korzystania budynek magazynowy, w którym prowadzą działalność gospodarczą – sprzedaży napojów – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zniesienia współwłasności.

Jak wynika z treści powyższych postanowień – są one diametralnie różne. O ile postanowienie organu administracji wstrzymuje użytkowanie spornego obiektu magazynowego A. M., to postanowienie Sądu Rejonowego, przed którym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności, przydziela ten obiekt do wyłącznego użytkowania współwłaścicielom A. i A. małż. M. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż nie ma prejudycjalnego znaczenia dla toczącego się postępowania administracyjnego orzeczenie Sądu po zakończeniu postępowania sądowego o zniesienie współwłasności.

To postępowanie, w którym Sąd dokonując zniesienia współwłasności określi odrębną własność każdego ze współwłaścicieli dotychczasowych – orzeka więc o przesłankach materialnoprawnych (własności odrębnej) uczestników postępowania administracyjnego.

Bez wyjścia z tej współwłasności, nie można rozpoznać przedmiotowego postępowania administracyjnego, bowiem ucz. A. M. nie jest w stanie wykazać, iż posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na użytkowanie budynku gospodarczego jako hurtowni. Taki obowiązek zaś zawiera postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] 2007 r.

Sąd pierwszej instancji uchylając postanowienie zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne – nie uwzględnił treści tego postanowienia, w tym braku możliwości wykazania się zgodą współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię napojów.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż jest to kwestia otwarta. Nie wyjaśnił natomiast znaczenia takiej oceny w aspekcie faktycznym sprawy, gdzie z akt wynika, że współwłaściciele D. i Z. M. nie tylko nie wyrazili zgody na zmianę użytkowania budynku ale jednoznacznie oświadczyli, iż zależy im na utrzymaniu postanowienia wstrzymującego użytkowanie hurtowni (treść zażalenia na postanowienie PINB o zawieszeniu). Wobec tego A. M. dla uzyskania wymaganej zgody, winna by wystąpić do sądu cywilnego jej wydanie w trybie art. 199 k.c., co wobec toczącego się postępowania przed tym sądem o zniesienie współwłasności – podlegałoby rozpoznaniu w tym właśnie postępowaniu.

W takiej sytuacji również, wobec konieczności orzekania o przesłance materialnoprawnej jaką jest tytuł własności i prawo dysponowania przedmiotem tego prawa – toczące się postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, stanowiącego współwłasność, obligatoryjnie podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prawidłowość wydanego postanowienia organów administracji nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Stanowczego podkreślenia wymaga zasadnicza okoliczność, że postanowienie organu nadzoru budowlanego Nr [...] wstrzymujące użytkowanie budynku "hurtowni" jest postanowieniem dowodowym, zaś postanowienie zabezpieczające wydane przez Sąd Rejonowy w sprawie zainicjowanej przez małż D. i Z. M. "o zniesienie współwłasności" – reguluje kwestie użytkowania spornego obiektu przez skarżącą A. M., tymczasowo, tj. na czas trwania tego postępowania sądowego. Zaopatrzone zostało klauzulą natychmiastowej wykonalności wydaną przez Sąd meriti. To postanowienie jak wynika z treści klauzuli jest wiążące wobec wszystkich urzędów i osób, których może dotyczyć.

Jest więc wiążące także organ nadzoru budowlanego, który zobligowany był zawiesić postępowanie toczące się przed tym organem, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności.

Wyjście ze współwłasności między innymi ze spornej nieruchomości budynkowej i wskazanie jej właściciela będzie stanowiło przesłankę prejudycjalną dla toczącego się postępowania administracyjnego. Z tych względów zawieszenie tego postępowania jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uzasadnione.

Wadliwość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest wynikiem braku wnikliwej analizy całości materiału dowodowego a przede wszystkim wydanych w sprawie postanowień.

Słuszność zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia uwzględnienie tejże skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd ten winien mieć na uwadze podniesione wyżej okoliczności przez Sąd kasacyjny.

Z mocy art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.