Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2914/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) na rzecz T. Z. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T.Z. złożył w dniu [...] maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 17 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009, nr 33, poz. 262, z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie MRiRW".

W dniu [...].12.2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją o nr [...] przyznał Wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 11683, 20 zł.

W dniu [...].11.2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 157 § 2 wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nr [...] z dnia [...].12.2011 r. zawiadamiając jednocześnie Stronę o prawie czynnego udziału, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, przeglądania akt sprawy.

W dniu [...].12.2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po przeprowadzeniu postępowania na podstawie decyzji [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...].12.2011 r., zaś w dniu [...].05.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją nr [...] odmówił Wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W dniu [...].05.2015 r. T.Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR odwołanie od decyzji o nr [...], a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR działając w sprawie jako Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...].10.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr [...] z dnia [...].04.2016 r. odmówił Stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W dniu [...].052016 r. T.Z. z zachowaniem terminu o którym mowa w przepisach, złożył w Biurze Powiatowym ARiMR odwołanie od w/w decyzji.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności rolnośrodowiskowej reguluje rozporządzenie MRiRW, wobec czego zgodnie z par. 2 płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolno środowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1. zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009. str. 1). oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2. prowadzi na formularzu udostępnionym przez ARiMR rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3. przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia MRiRW płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana m.in. do działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8.

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na:

1) hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub

2) sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub

3) metr bieżący miedzy śródpolnej i długość tej miedzy

- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

Zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych ( TUZ) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie zaś z § 27 ust. 3 rozporządzenia MRiRW jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.

W rozpatrywanej sprawie jak wynika z materiału dowodowego wnioskodawca nie zachował po raz drugi występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych ( TUZ) albowiem:

- po raz pierwszy w roku 2009 zmniejszył w stosunku do roku 2008 zobowiązanie dotyczące działki rolnej S położonej na działce ewidencyjnej 57 obręb K., gmina Z. na powierzchni 0,1 ha.; wnioskodawca przyznał, że przedmiotowej działki w roku 2009 nie użytkował albowiem uniemożliwiły tego warunki atmosferyczne.

- po raz drugi w roku 2011 zmniejszył w stosunku do roku 2008 zobowiązanie dotyczące działki rolnej R położonej na działce ewidencyjnej 122 obręb K., gmina Z., na poziomie 0,63 ha., stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną PEG na poziomie 0,56 ha.

W wyniku stwierdzonego zaniedbania Organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2011. Organ I instancji zastosował prawidłowo dyspozycję § 27 ust. 3 rozporządzenia MRiRW w związku z § 27 ust. 4 tego rozporządzenia.

Powyższego ustalenia organy ARiMR dokonały w oparciu o pomiar wykonany na dostępnym materiale dowodowym i postaci ortofotomapy.

Organ II instancji podkreślił, iż zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona jest na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG).

Dostępna w systemie IACS ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji, Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącego własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992" tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, iż rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Ponadto art. 28 ust. 1 lit c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 stanowi, że należy przeprowadzać kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Wskazać należy ponadto, iż stosownie do art. 12 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia Komisji, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności na danej działce referencyjnej oraz że rolnik, na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, wskazuje położenie działek rolnych. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB).

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż ortofotomapa danej działki ewidencyjnej znajdująca się w systemie informacji geograficznej stanowi dowód, na podstawie którego należy, dokonać weryfikacji powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej.

Wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody, oczka wodne o łącznej powierzchni do 100 m2 oraz rowy o szerokości do 2 m, zatem wszelkie obszary, których nie obejmuje powyższa definicja uznaje się za niekwalifikujące się do objęcia systemem płatności.

Maksymalny obszar kwalifikowany (PEG) wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.).

Zatem w myśl obowiązujących przepisów płatnością mogą zostać objęte jedynie te powierzchnie gruntów rolnych które spełniają określone w przepisach warunki.

Wykazywanie we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek rolnych jedynie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków może być obarczone błędem. Dane dotyczące powierzchni użytków zawarte w EGiB mogą nie odpowiadać faktycznej powierzchni użytkowanej przez rolnika i przekraczać wyznaczoną maksymalną powierzchnię kwalifikowaną (PEG).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postaci ortofotomapy aktualnej na rok 2011 dla działki ewidencyjnej 122 położonej obręb K., gmina Z. Organ wyjaśnił, że na przedmiotowej działce występują dwie części powierzchni użytkowanej (wskazane we wniosku jako TUZ) przedzielone powierzchnią podmokłą wyłączoną z użytkowania.

W wyniku dokonanej analizy ortofotomapy organy ARiMR ustaliły, że powierzchnia działki rolnej R położonej w północnej części działki nr 122 uległa pomniejszeniu kosztem powiększenia obszarów nieuprawnionych do płatności pokrytych wieloletnią roślinnością występującą na terenach podmokłych oraz samosiewkami drzew w stosunku do lat poprzednich. Porównując ortofotomapy z roku 2011 oraz lat poprzednich nie sposób nie zauważyć znacznego powiększenia na spornej działce nr 122 powierzchni terenu niekwalifikującego się jako TUZ ze względu na brak użytkowania czyli odłogowanie. Na tej części działki wyraźnie widać sukcesję roślinności wieloletniej.

Stwierdzonego zaniedbania w użytkowaniu działki nr 122 nie kwestionuje sam Skarżący, kwestionuje natomiast okoliczność wyłączenia tego obszaru nieużytkowanego jako pomniejszenie obszarów TUZ w gospodarstwie. W przedłożonym odwołaniu wskazuje, że zmiany w postaci porośnięcia fragmentu działki roślinami samosiewnymi w ciągu jednego roku nie mogły być na tyle intensywne, żeby uprawniać Organ do nagłego kwestionowania samego charakteru TUZ danej powierzchni. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po analizie dostępnego materiału dowodowego nie podzielił stanowiska Skarżącego.

Zgodnie bowiem z wyżej cytowanym § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe m.in. zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe, zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Zgodnie zaś z definicją zawartą w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych. Zaprzestanie działalności rolniczej stwierdzone na części deklarowanych gruntów w świetle powyższego dyskwalifikuje te grunty jako TUZ. Ponad to zwiększenie terenów odłogowanych, nie użytkowanych rolniczo jak wynika z materiału dowodowego (ortofotomapa wykonana w roku 2015) występuje do chwili obecnej.

Organ II instancji podkreślił, że to na rolniku spoczywa obowiązek ustalenia faktycznej (prawdziwej) powierzchni użytkowanej przez niego w danym roku. Wskazał, że ustalona w oparciu o w/w przepisy powierzchnia PEG stanowi materiał dowodowy, który organ ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 kp.a. Obowiązek wynikający z art. 77 kp.a. w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, na którym, stosownie do art. 21 ust. 3 komentowanej ustawy, ciąży wykazanie przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2010r. sygn. akt II GSK 1017/09).

W świetle powyższego przepisu Strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Jeśli strona nie przedstawi w toku postępowania dowodów, z których w ocenie organu jednoznacznie będzie wynikać, iż spełnia przesłanki do przyznania płatności, Organ na podstawie art. 21 ust 3 ustawy uznaje daną okoliczność za nieudowodnioną. Powyższy przepis w sposób jednoznaczny przenosi inicjatywę dowodową na Stronę. Tymczasem odwołujący nie zgadza się z wydaną decyzją, i jednocześnie wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, nie przedstawia dowodów mogących stanowić podstawę do wzruszenia wyników z przeprowadzonej kontroli przyznania płatności w żądanej wysokości.

Organ II instancji zaznaczył, że w sytuacji, gdy Strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego (w tym środków unijnych) winna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, iż spełnia ona wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek zaniechania w tym zakresie obciążają natomiast ujemnie danego wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2011-11-29 sygn. akt Vl SA/Po 632/11).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.05.2010 r. sygn. akt II Sa/Łd 106/10 "zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji i następnie w skardze, bez wskazania dowodów na poparcie ich zasadności nie może odnieść zamierzonego skutku. Bowiem strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Zdaniem Organu II instancji Strona nie podjęła w toku postępowania żadnych czynności dowodowych; w świetlne art. 21 ust 2 pkt 3 i 4 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy Organ, przed którym toczy się postępowanie:

- udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

- zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z akt sprawy – zdaniem Organu - nie wynika aby strona w toku postępowania skorzystała z w/w przysługujących stronie uprawnień.

W skardze – postulującej uchylenie zaskarżonej decyzji – T.Z. zarzucił naruszenie następujących norm postępowania:

art. 11 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono w niej zmniejszenie powierzchni TUZ w gospodarstwie skarżącego w okresie pomiędzy rokiem 2010 a 2011;

art. 10 oraz art. 73 § 2 k.p.a. – poprzez brak poinformowania strony o zakończeniu prowadzonego przez Organ odwoławczy postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się w związku z tym ze zgromadzonymi dowodami oraz wypowiedzenia się co do materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy, jak również poprzez nieuzasadniony brak uwzględnienia przez Organ, złożonego przez stronę przed zakończeniem postępowania pisemnego wniosku o udostępnienie konkretnych, wskazanych przez stronę posiadanych przez Organ dowodów na domniemane okoliczności faktyczne przez Organ wskazywane jako podstawa przyjętego rozstrzygnięcia;

art. 7 i art. 8 k.p.a. – polegające na naruszeniu praworządności oraz zasady zaufania do działań organu administracji publicznej, przejawiającym się opisanym w pkt 1 i 2 postępowaniem, w którym Stronę, pomimo podnoszenia w tym zakresie zastrzeżeń w treści odwołania o decyzji Organu I instancji, Organ pozostawił aż do faktycznego zakończenia przez siebie postępowania i faktycznego wydania decyzji w całkowitej niewiedzy co dokształtu dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę posiadanego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

art. 11 k.p.a. – poprzez brak przedstawienia zrozumiałego wyjaśnienia przesłanek, jakimi Organ kierował się wydając decyzję, w szczególności dlaczego Organ zgodnie z tytułem zaskarżonej decyzji utrzymuje zaskarżoną decyzję I instancyjną "w części" gdy nie wynika to z treści decyzji.

W motywach wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi; istotne fragmenty zostaną przedstawione niżej.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim – jak to zauważył Organ II instancji w motywach swojej decyzji z dnia 12 października 2015 r. – "w świetle § 27 ust. 3 rozporządzenia MRiRW jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu". Ta konstatacja legła u podstaw – między innymi – uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Brak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. informacji dlaczego odstąpiło od tych wytycznych uniemożliwia kontrolę rozumowania Organu II instancji, których tych wytycznych nie stosuje.

Wadliwa jest decyzja Organu II instancji i z tego względu, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję "w części" (nie wiadomo jakiej) i nie informuje jakie rozstrzygnięcie zapadło w "pozostałej części" i dlaczego w tym zakresie nie wydano jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dalszym brakiem prowadzonego postępowania administracyjnego jest fakt, że Organ II instancji w żadnej mierze nie odniósł się do zarzutu poczynionego w odwołaniu(str. 4-5):

"Według wiedzy strony na omawianej działce w okresie pomiędzy rokiem 2010-11 nie doszło do żadnych zmian, które mogłyby w jakimkolwiek stopniu uzasadniać tezę o zmianie charakteru działki. Zważywszy, że działka ta sąsiaduje z działką użytkowaną przez innego rolnika przy czym nie jest od niej wyraźnie odgraniczona w terenie, Skarżący może co najwyżej nie wykluczać, że ze względu na aktywność sąsiada fragmenty leżące na styku obu działek wykazywać mogły w momencie wykonania zdjęcia lotniczego z 2011 r. różną wysokość skoszenia (część użytkowana przez skarżącego być jeszcze nieskoszona ze względu na termin koszenia obowiązujący w realizowanych wariantach PRŚ – niestety organ nie przedstawił kiedy zostały wykonane fotografie (...). W każdym razie według mojej najlepszej wiedzy sytuacja w terenie z całą pewnością nie dawała podstaw do wysnucia wniosków o utracie charakteru TUZ przez jakikolwiek fragment kwestionowanej przez organ działki.

Jeżeli wbrew powyższym wyjaśnieniom Strony Organ I instancji przekonany jest o słuszności przyjętych przez siebie ocen dokonywanych w oparciu o zdjęcia lotnicze, wówczas powinien albo dołączyć do decyzji kolorowy wydruk obu porównywanych przez siebie zdjęć w dobrej rozdzielczości, z zaznaczeniem fragmentu, którego widoczny na późniejszym zdjęciu wygląd ponad wszelką wątpliwość uzasadniałoby twierdzenie o jego degradacji w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że utracił on charakter TUZ albo przynajmniej dokładnie opisać co zdaniem pracowników organu widoczne jest na posiadanych zdjęciach (...)."

W powiązaniu z tymi motywami skargi należy rolnikowi udostępnić możliwość zapoznania się z zawartością ortofotomap, przy czym – w toku postępowania należy wykazać w jakim obszarze doszło do zmniejszenia TUZ. Skarżący – co wynikało z treści skargi nie jest usatysfakcjonowanych z motywów zaskarżonej decyzji, z której wynika "organy ARiMR ustaliły, że powierzchnia działki rolnej R położonej w północnej części działki nr 122 uległa pomniejszeniu kosztem powiększenia obszarów nieuprawnionych do płatności pokrytych wieloletnią roślinnością występującą na terenach podmokłych oraz samosiewkami drzew w stosunku do lat poprzednich. Porównując ortofotomapy z roku 2011 oraz z lat poprzednich nie sposób nie zauważyć znacznego powiększenia na spornej działce nr 122 powierzchni terenu niekwalifikującego się jako TUZ ze względu na brak użytkowania czyli odłogowanie. Na tej części działki wyraźnie widać sukcesję roślinności wieloletniej."

Dalej Organ II instancji stwierdził, że "zaniedbania w użytkowaniu działki nr 122 nie kwestionuje sam Skarżący" i po przedstawieniu stanowiska zawartego w odwołaniu stwierdza "Dyrektor [...] OR ARiMR po analizie dostępnego materiału dowodowego nie podziela stanowiska Skarżącego".

W ocenie Sądu wadą przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest brak dołączenia do akt wydruku ortofotomap, które nie tylko rolnikowi umożliwiłyby weryfikację jego konstatacji ale także Sądowi dałyby podstawę do sprawowania funkcji kontrolnych.

W ponownym więc postępowaniu - realizując powyższe zalecenie w zakresie załączenia do akt wydruku ortofotopmap - Organ II instancji winien wskazać datę ich sporządzenia i odnieść je do poczynionych ustaleń faktycznych. Winien też przedstawić metodę i jej wyniki w zakresie wyłączenia z TUZ obszaru, który rolnikowi przyniósł niekorzystne rozstrzygnięcie.

Jest to o tyle istotne, że w tej mierze skierowano stosowny formalny wniosek do Organu II instancji i do dnia sporządzenia skargi pozostał bez echa (patrz k. 11-13 akt sądowych).

Sąd podziela także pogląd Skarżącego zawarty w skardze:

"W związku powyższym zaskarżona decyzja kwalifikuje się do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ. Należy podkreślić, że Sąd Administracyjny nie jest instytucją powołaną do kontynuowania na kolejnym szczeblu postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu jest weryfikacja, czy postępowanie administracyjne prowadzące do wydania skarżonej przez stronę decyzji przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, w tym w szczególności czy w zgodzie z zasadami praworządności stronie umożliwiona pełny udział w postępowaniu, czy umożliwiono jej wypowiedzenie się co do konkretnych dowodów przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie oraz czy przyjętą decyzję uzasadniono w sposób pozwalający stronie rzeczywiście merytorycznie odnieść się do wysuwanych przez Organ tez.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że pomimo aktywnej podstawy strony w postępowaniu Organ II instancji wydał w sprawie decyzję nie umożliwiwszy stronie uprzednio dokonania we własnym zakresie oceny dowodów, na których miał się opierać - według swoich własnych deklaracji - Organ. Skarżący podnosił już w swoim odwołaniu zarzuty wskazujące na potrzebę przedstawienia przez organ obiektywnego opisu stanu faktycznego przyjętego przez organ za stwierdzony, nie zaś jedynie ogólnikowych stwierdzeń, stanowiących gotową kwalifikację prawną, które strona musiałaby przyjmować na wiarę bez możliwości podjęcia z nimi - w razie potrzeby - konkretnej, tzn. odnoszącej się do konkretnych materiałów dowodowych, polemiki."

Rzeczywiście w oparciu o akta administracyjne sprawy, a także odpowiedzi na skargę Sąd nie jest w stanie odnieść się do argumentacji zawartej w motywach skargi, albowiem Organ II instancji nie poświęcił tej kwestii ani jednego zdania.

W motywach skargi rolnik stwierdził:

"Niezależnie od wyżej wskazanej nieoficjalnej formy, w jakiej pełnomocnikowi skarżącego udało się uzyskać, niestety dopiero po wydaniu przez organ decyzji, jakiś wgląd w rzeczywisty materiał dowodowy, wypada odnotować, że ze zdjęć, jakimi od dnia 13 września 2016 r. dysponuje strona, bynajmniej nie wynikają wnioski jakie wysuwały w sprawie organa obu instancji. W szczególności porównanie mało czytelnego, czarno-białego zdjęcia wykonanego "ortofotomapa przed rokiem 2011" oraz zdjęcia nr 2 "a na rok 2011" kompletnie nie wyjaśnia, na jakiej to właściwie podstawie organ twierdzi, że rolnik będący stroną zmniejszył w omawianym okresie zasięg zagospodarowania na działce nr 122 (po środku zdjęcia). Na obu zdjęciach widoczne są dwa główne obszary wyłączone z zagospodarowania: duży "jajowaty" fragment bagienny w górnej części zdjęcia oraz mniejszy, składający się z dwóch części fragment na dole działki połączonych rowem.

Według Strony zdjęcia te nie ujawniają żadnej istotnej różnicy, która upoważniałaby organ do twierdzenia, że zmniejszyła się nadziałce powierzchnia TUZ. Pomiędzy oboma zdjęciami (a także zdjęciem określonym jako "ortofotomapa po roku 2011") występują przede wszystkim różnice w ostrości zdjęć (zdecydowanie najlepszą jakość ma zdjęcie ostatnie) oraz w oświetlenie występującym w terenie w czasie wykonania fotografii, które przekłada się na kierunek padania cieni. Różnice te w pierwszej chwili przekładają się na wrażanie różnic w kontuarach poszczególnych obszarów na omawianej działce, jednak bliższe przyjrzenie się pokazuje, że stan działki jest w całym okresie zasadniczo taki sam - za wyjątkiem pojawienia się dwóch "odnóg" terenu nie zagospodarowanemu o trójkątnym kształcie widocznych (kolor żółty) na samym dole działki na zdjęciu ostatnim. Zważywszy, że jak potwierdza sam Organ, pojawiły się one po roku 2011, nie ma to jednakże znaczenia dla oceny zasięgu zagospodarowania rolniczego działki w roku 2011.

Wreszcie należy jeszcze raz podkreślić, że Organ konsekwentnie unikał podania stronie prostej a znajdującej się w systemie informatycznym informacji, kiedy dokładnie wykonano zdjęcia, na podstawie zestawienia których organ wydedukował określony brzemienne w skutki prawne wnioski. W którym dokładnie roku wykonano pierwsze zdjęcie określone jako "ortofotomapa przed rokiem 2011"? Czy "ortofotomapa dla roku 2011" oznacza "ortofotomapa wykonana w roku 2011"? Pytanie to nie jest pytaniem bezpodstawnym, gdyż według wiedzy strony organa ARiMR stosowały w przeszłości jako dowód w sprawie w sposób nieuprawniony logicznie zdjęcia, wykonane w okresie późniejszym niż rok, którego miały w intencji Organu dotyczyć i wówczas również zdjęcia takie określano jako fotografie "dla" roku 20...".

Następnie Skarżący podniósł:

"Tytułem przykładu przypadku niezgodnego z prawem używania przez Organ ARiMR, w charakterze jedynego dowodu na istotne dla wyniku sprawy okoliczności faktyczne, zdjęć lotniczych niemiarodajnych dla okresu, którego w intencji Organu miały one dotyczyć, należy wskazać sprawę zakończoną wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt III SA/Lu 808/13".

W rezultacie - zdaniem Skarżącego - organ nie umożliwił stronie podjęcia pełnej i rzeczowej polemiki z wnioskami organu na etapie postępowania wyjaśniającego.

Reasumując, jeżeli ciężar dowodu ma spoczywać na Skarżącym, to w pierwszej kolejności Organ winien udostępnić ortofotomapy, z których treści będzie wynikać potrzeba wykluczenia z płatności TUZ. Zdaniem Sądu za niedopuszczalny należy uznać wymóg stawiany rolnikowi w obszarze inicjatywy dowodowej w sytuacji kiedy nie ma wiedzy co zanegował - w zakresie TUZ - Organ.

Mając na względzie treść art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.