Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2283/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 50/11 w sprawie ze skargi J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 czerwca 2009 r. nr 333/XLVI/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łomży na rzecz U. T. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 50/11 oddalił skargę J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 czerwca 2009 r., nr 333/XLVI/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten wydano po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, skargi kasacyjnej J. G. P. i U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 663/09 oddalającego ich skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 czerwca 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej). Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zobowiązany został do dokonania wnikliwej oceny, czy naruszenie prawa własności skarżących zapisami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zalecono również uwzględnienie, że art. 1 ust. 2 wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Wskazano również, iż przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust.1).

Pismem procesowym z 18 lutego 2011 r. pełnomocnik J. G. P. i U. T. sprecyzował zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu jako: 5ZP, 5KDW-D oraz 3UCH. W zakresie terenu 5ZP pełnomocnik wyjaśnił, że przeznaczenie go na cele ogólnodostępne zieleni parkowej i parkingu, nie uzasadnia pozbawienia skarżącej jako właściciela praw do korzystania z tej nieruchomości, skoro nie są to cele publiczne. Tym bardziej, że wielkopowierzchniowa zabudowa handlowa jest celem komercyjnym i jej właściciel powinien zagospodarować swój teren własnym kosztem, bilansując liczbę miejsc postojowych oraz powierzchnię biologicznie czynną na swojej działce, a nie na działce sąsiada. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika skarżących, niezasadne jest przeznaczanie na cele obsługi parkingowej jednej nieruchomości, innej nieruchomości prywatnej, wbrew woli jej właściciela. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na terenie 5KDW-D pełnomocnik skarżących uzasadnił tym, że zapisy planu w tym zakresie są dysfunkcjonalne i w konsekwencji prowadzą do obciążania osób prywatnych obowiązkami publicznymi. Wybudowana droga wewnętrzna, jako przelotowa, pomiędzy ul. Kard. St. Wyszyńskiego, a ul. 2KD, będzie bowiem wykorzystywana jako dojazd do centrum handlowego projektowanego na terenie 3UCH, co narusza prawa własności skarżących i jest niezgodne z art. 7 ust.1 o drogach publicznych. Odnośnie zapisów planu dotyczących terenu 3UCH skarżące stwierdziły, iż ustalenia te nie dotyczą wprawdzie nieruchomości skarżących, to jednak powodują one istotną i bezprawną ingerencję w prawo własności oraz sposób korzystania z ich nieruchomości. Skarżące podkreśliły, że nie kwestionują lokalizacji centrum handlowego, ale ich zdaniem cel ten został w planie miejscowym zrealizowany niezgodne z ustawą i w sposób nadmiernie uciążliwy dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Powyższe przejawia się częściowo w przyjętych przez uchwałę regulacjach (wprowadzeniu obsługi parkingowej centrum handlowego na "przyległy teren", to jest na sąsiedni teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na grunty innych właścicieli, a także na ustaleniu sposobu, w jaki przepisy uchwały organizują obsługę komunikacyjną centrum handlowego) a częściowo także przez zaniechanie uwzględnienia w planie na omawianym terenie ustaleń planistycznych wymaganych przepisami (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2011 r. wyjaśnił, że lokalizacja parkingu na terenie oznaczonym 5ZP dotyczy obsługi parafii Sanktuarium Miłosierdzia Bożego, a nie jak sugerują skarżący, obsługi centrum handlowego. Nadto zapisy planu dotyczące tego terenu są kontynuacją kierunków wskazanych w Studium oraz wypełnieniem oczekiwań społecznych. Również ustalenia planu dla drogi wewnętrznej 5KDW-D nie dają podstaw do stwierdzenia, że będzie to droga przelotowa do centrum handlowego. Po pierwsze ,w § 27 pkt 8d planu wprowadzono wprost zakaz wykorzystywania tej drogi jako dostawczej do terenu centrum handlowego. Po drugie, nadanie drodze postulowanego charakteru oznacza, że jest ona nieobowiązkowa i zostanie zrealizowana wyłącznie za zgodą właścicieli nieruchomości. Organ podkreślił, iż ustalenie w planie w/w drogi jako drogi dojazdowej stworzyłoby sytuację, w której stałaby się ona drogą publiczną z możliwością jej realizacji przez Miasto, również w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przechodzi (po postępowaniu wywłaszczeniowym). Takiej sytuacji skarżące chciały uniknąć, stąd jedyną możliwością nadania drodze 5KDW-D charakteru "drogi postulowanej", czyli nie obowiązkowej do realizacji, było nadanie jej statusu drogi wewnętrznej, realizowanej za zgodą właścicieli terenu, przez który przebiega. Odnośnie terenu oznaczonego symbolem 3UCH organ podniósł, iż NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. nie wskazał na żadne z zapisów planu dotyczących tego terenu, które zostałyby przez Sąd I instancji w sposób niewystarczająco poddane analizie. Niezależnie od powyższego organ ponownie ustosunkował się do zarzutów skargi odnoszących się do tego terenu, wskazując na całkowitą ich bezzasadność.

W piśmie procesowym z 22 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących ostatecznie sprecyzował skargę żądając stwierdzenia nieważności zapisów:

- § 10 ust. 6 i 7 uchwały, dotyczącego terenu 5KDW-D, argumentując, że wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m było niezgodne z prawem;

- § 26 ust. 1, 2 i 3 oraz § 27 uchwały, dotyczących terenu 3 UCH, argumentując, że określone warunki zagospodarowania są zbyt ogólne i wybiórcze;

- § 28 uchwały w odniesieniu do terenu 5 ZP, wskazując, że zieleń urządzona nie stanowi celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 50/11 uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd powołał się na art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazując, że zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej uchwały Sąd podkreślił, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Jak podkreślił Sąd, prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednakże wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego. Jakkolwiek prawo własności jest w chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie ograniczenie takie wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wskazuje na przypisanie gminie przez ustawodawcę uprawnień planistycznych zwanych w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy". Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Wskazując na powyższe Sąd zaznaczył, że kwestią kluczową na tym etapie rozpatrywania sprawy było ustalenie, czy zapisy § 10 ust. 6 i 7, § 26 ust.1, 2 i 3 oraz § 27 i § 28 uchwały z dnia 24 czerwca 2009 r. naruszają interes prawny skarżących, przy czym pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżących, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Samo jednak stwierdzenie, że ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, iż doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Analizując w tym kontekście zapisy § 26 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dotyczące terenu oznaczonego symbolem 3UCH, Sąd stwierdził, że ich wprowadzenie w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżących. Po pierwsze, teren ten nie dotyczy działek skarżących, ale terenu przeznaczenia i rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Po drugie, kwestionowane zapisy odnoszą się do nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje, a skarżące wskazując jedynie na uciążliwości i utrudnienia w korzystaniu z własności nie powołały żadnych konkretnych norm prawa materialnego, które zostały naruszone tym zapisami. Za bezpodstawne Sąd uznał też zarzuty naruszenia wymogów art. 15 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując wyrok WSA z 22 czerwca 2010 r. nie potwierdził powyższych zarzutów, nie wskazał też, aby ocena zapisów § 26 ust.1, 2 i 3 była niewystarczająca.

Oceniając z kolei § 28 uchwały Sąd doszedł do przekonania, iż zapis ten wprawdzie narusza interes prawny skarżącej U. T., ale naruszenie to mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy. Zapis ten dotyczy przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5ZP pod urządzoną zieleń parkową i ustalenia możliwości realizacji miejsc postojowych na połowie całego terenu. Na wstępie Sąd podkreślił, że przedmiotowy teren ten nie stanowi w całości własności skarżącej, ale w około 50 % jest własnością Parafii św. Michała Archanioła i w około 20 % własnością Miasta Łomża. Kwestionowane zapisy są kontynuacją kierunków wskazanych w Studium w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy, a zarazem wyrazem oczekiwań społecznych. Dopuszczenie miejsc postojowych jest bowiem spełnieniem wniosku zawartego w piśmie Parafii Sanktuarium Miłosierdzia Bożego z dnia [...] grudnia 2003 r. W tych okolicznościach nieuzasadnione są obawy skarżących jakoby wyznaczone miejsce parkingowe zostały ustalone na potrzeby centrum handlowego, tym bardziej, że dla potrzeb centrum miejsca postojowe określa § 27 pkt 8e) planu - w ramach projektowanych obiektów oraz na przyległym terenie, przy czym wbrew twierdzeniom skarżących chodzi tu o teren przyległy do obiektów lokalizowanych w ramach obszaru elementarnego 3UCH i mieszczący się w tym obszarze, a zatem nie teren sąsiedni. Urządzenie zaś na terenie 5 ZP zieleni parkowej mieści się w zbiorowych potrzebach wspólnoty, których zaspokojenie należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie zaś do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. W kontekście tych regulacji – w ocenie Sądu - przeznaczenie przez Radę Gminy części działki skarżącej pod zieleń parkową odbyło się w ramach władztwa planistycznego. W tym miejscu Sąd zaznaczył, iż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". Za słuszne Sąd uznał również stwierdzenie organu wyrażone w piśmie procesowym z 16 marca 2011 r., iż część nieruchomości skarżącej położona na kwestionowanym terenie będzie mogła być wykorzystywana w sposób dotychczasowy do czasu ewentualnego wykupienia na cel przewidziany planem. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności skarżącej, a gmina uchwalając omówione wyżej zapisy nie przekroczyła przysługującej jej władztwa.

Przechodząc do kolejnych zarzutów Sąd wskazał, że skarżące kwestionując zapis § 10 ust. 6 i 7 planu, podkreślały, iż projektowana droga wewnętrzna 5KDW-D zostanie przeznaczona do obsługi komunikacyjnej centrum handlowego. Analiza tej części planu, w którym ustalono, że projektowany dojazd wewnętrzny oznaczony symbolem 5KDW-D, o szerokości w liniach rozgraniczających - 6 m, z nieprzekraczalną linią zabudowy – 5 m od linii rozgraniczających, zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przedstawiony na rysunku planu, nie daje podstaw do takiego wniosku. Przeciwnie zapis ust. 7 § 10 wprost stanowi, że wydzielona droga będzie dojazdem wewnętrznym do obsługi wydzielonych działek budowlanych. Ponadto z treści § 27 pkt 8d planu wynika zakaz wykorzystywania dróg między innymi 5KDW-D jako dostawczych do terenu 3UCH. Analogiczny wniosek wynika z § 27 pkt 8a, w którym wskazuje się, że wjazd dla klientów do centrum handlowego należy przeprowadzić z ul. Zawadzkiej.

W kontekście powyższych zapisów nie można z samego faktu położenia drogi wewnętrznej 5KDW-D (pomiędzy ul. Sikorskiego i ul. Wyszyńskiego) wyciągnąć wniosku, iż droga ta będzie stanowiła element przejazdu do centrum handlowego. Tym bardziej, że sporna droga ma charakter drogi postulowanej - zostanie zrealizowana w określonej sytuacji, tj. w przypadku wydzielenia działek. Taki status drogi został wpisany na wyraźne żądanie skarżących (złożone w uwagach do wyłożonego planu) i takie rozwiązanie komunikacyjne pozwala obejmować planem obowiązująca obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tego względu, w ocenie Sądu, zaprojektowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi 5KDW-D jako drogi postulowanej, a więc zalecanej przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych, nie narusza interesu prawnego skarżących w stopniu skutkującym koniecznością ich wzruszenia. Nie są to bowiem zalecenia wiążące i nie stoją na przeszkodzie odmiennemu zainwestowaniu działki skarżących.

Odnosząc się z kolei do wyznaczonych parametrów technicznych drogi 5KDW-D Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno - architektonicznych. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie linia zabudowy została wyznaczona od drogi wewnętrznej, tym niemniej jej wyznaczenie nie narusza prawa, albowiem pełnić będzie jedynie rolę oddzielenia terenu wolnego od zabudowy - od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Odnośnie ustalonej szerokości drogi wewnętrznej Sąd stwierdził, że wyznaczenie jej na 6 m w liniach rozgraniczających mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Określenie jej parametrów w sposób powyższy nie spełnia warunków przewidzianych dla dróg publicznych, gdzie przykładowo dla drogi gminnej wymagana jest szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10 m, dla drogi powiatowej minimum 12 m (§ 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że powyższe zapisy zmierzają do obejścia prawa, w ten sposób, iż mimo określenia tej drogi jako wewnętrznej przewiduje się dla niej parametry techniczne, tak jak dla drogi publicznej.

Kontrolując z kolei ust. 7 § 10 planu ustalający, że dojazd wewnętrzny 5KDW-D zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości, w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przewidziany na rysunku planu, Sąd stwierdził, że zapis ten nie jest zaleceniem wiążącym. Obowiązek zrealizowania kwestionowanego dojazdu pojawi się bowiem wówczas, gdy skarżące zdecydują się na wydzielenie działek budowlanych. Ponadto, co istotne, w planie wyraźnie wskazano rolę tego dojazdu, tj. do obsługi wydzielonych działek. Nie można zatem zgodzić się z obawami skarżących, że wyznaczona droga wewnętrzna 5KDW-D planowana jest jako droga "przelotowa" do centrum handlowego.

Sąd I instancji nie dostrzegł też przekroczenia przez organ władztwa planistycznego w zakresie zapisu § 19 ust. 5 planu, który ustala, że realizacja zabudowy na terenie 1.1 MU od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D uwarunkowana jest wcześniejszym wydzieleniem i zrealizowaniem tego dojazdu wewnętrznego. Zapis ten, wbrew przekonaniu skarżących, nie uzależnia podziału należących do nich nieruchomości od zgody właścicieli działek położonych wzdłuż planowanej drogi, ale od wydzielenia i zrealizowania drogi. W ocenie Sądu w planie możliwe, a wręcz pożądane jest ustalenie zasad podziału działek, w szczególności wydzielenie drogi wewnętrznej w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Mieści się to w ramach kompetencji rady, gdyż stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego oraz znajduje oparcie w art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei ust. 3 uzależnia podział nieruchomości od dostępu do drogi publicznej lub wydzielenia drogi wewnętrznej. Wobec powyższego w planie możliwe jest ustalenie pewnych ograniczeń przy dokonywaniu podziału działek i owo ograniczenie mieści się w kompetencji władztwa planistycznego gminy. Skoro w miejscowym planie muszą znaleźć się szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości, to nie można uznać za wadliwe tych postanowień planu, które regulują takie warunki.

O przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego w powyższym zakresie można byłoby mówić tylko wówczas, gdy plan wprowadzałby zakaz takiego podziału.

Końcowo Sąd podkreślił, że utworzenie drogi wewnętrznej 5KDW-D nie będzie służyć, wbrew obawom skarżącym, uzupełnieniu istniejącej sieci dróg publicznych, ale wyłącznie obsłudze komunikacyjnej wydzielonych działek budowlanych. Jej rola wbrew zarzutom skargi została określona w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Również postanowienia dotyczące jej utworzenia nie mogą być odczytywane jako przerzucanie przez miasto odpowiedzialności za własne zadania na właścicieli terenów prywatnych. Omawiana droga ma bowiem bezwzględnie charakter drogi wewnętrznej i nie stanowi obsługi komunikacyjnej terenu jako całości, jej funkcją nie jest uzupełnianie rozwiązań komunikacyjnych miasta. Stąd też obciążenie właścicieli nieruchomości prywatnych obowiązkiem jej utworzenia i utrzymywania jest zgodne z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wprowadzone w zaskarżonym planie zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego, z tego też względu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących skumulowanego w prawie własności. Na marginesie powyższych rozważań Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego korzystanie z nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, skarżące mogą – w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. G. P. i U. T., reprezentowane przez radcę prawnego, podniosły następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze,

• art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy,

• art. 190 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zakresie związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, co miało wpływ na wynik postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego,

• art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie,

• art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

• art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

• art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie,

• art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie,

• art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie,

• art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie należy uznać zasadność niektórych zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno proceduralnych (dotyczących naruszenia art. 141 § 4 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niedostosowanie się w pełni do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny), jak i prawa materialnego - art. 1 ust.2 pkt 7 i art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Usprawiedliwione są zarzuty odnoszące się do terenu ozn. jako 5ZP – teren zieleni urządzonej (zamiennie parking) oraz terenu 5KDW-D. Za nieuzasadnione należało natomiast uznać zarzuty dotyczące terenu 3 UCH, przeznaczonego na ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył zarzuty dotyczące tego terenu i zasadnie uznał je za nieuzasadnione. Argumentacja skarżącej oparta na przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp nie może stanowić wzorca dla oceny postanowień planu dotyczących terenów przeznaczonych na pod budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. W odniesieniu do takich terenów ma zastosowanie przede wszystkim przepis ust.3 pkt 4, przewidujący obowiązek określania w planie miejscowym granic terenów pod budowę takich obiektów. Przepis ust. 2 pkt 6 musi być w odniesieniu do takich terenów, o stosunkowo dużej powierzchni, stosowany z uwzględnieniem szczególnych cech usługowej zabudowy wielkopowierzchniowej i nie można odnosić do takiego terenu bezpośrednio tych samych zasad, które odnoszą się do działek budowlanych. W świetle regulacji ustawowej traktowanie terenu przeznaczonego na wielkopowierzchniowe obiekty handlowe jako jednej jednostki planistycznej i odniesienie określonych w planie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu do takiej jednostki jest w pełni uzasadnione. Nie jest zasadny także zarzut dotyczący postanowień zaskarżonego miejscowego planu przewidujących usytuowanie parkingu dla obsługi obiektu wielkopowierzchniowego na terenie przyległym do takiego obiektu, określenie teren przyległy nie może być traktowany jako synonim terenu sąsiedniego.

Przechodząc do zarzutów uznanych za usprawiedliwione należy podnieść, że ustalenia poczynione przed Sąd I instancji w odniesieniu do terenu oznaczonego jako 5ZP nie mogą być uznane za kompletne i wyczerpujące, w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej jako naruszonych art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 upzp. Własność jest jednym podstawowych praw podmiotowych, ale nie jest to prawo absolutne i jego ograniczenia są dopuszczalne. Nie wystarczy jednak samo powołanie się na definicję interesu publicznego na gruncie powołanej ustawy i uznanie, że ma on miejsce w określonym przypadku. W demokratycznym państwie prawnym interes publiczny nie zawsze przeważy nad interesem indywidualnym. Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu należy brać przede wszystkim pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Wynika z niego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powołanym przepisem powiązany jest przepis statuujący zasadę równości w prawie i wobec prawa. Zasada proporcjonalności ma wiele aspektów, w ujęciu Trybunału Konstytucyjnego należy rozważać, czy: 1/ wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3/ efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Oceniając niezbędność wprowadzanych ograniczeń należy brać pod rozwagę 4 wyznaczniki niezbędnego minimum ingerencji w prawo własności: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu, należy mieć także na względzie wspomnianą wyżej zasadę równości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl powołanej ustawy, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Określając ten sposób w odniesieniu do nieruchomości innych osób i ograniczając prawa właścicieli poprzez przewidywane przeznaczenie nieruchomości rada gminy musi uwzględnia zasadę proporcjonalności W rozpoznawanej sprawie teren oznaczony w planie jako 5ZP stanowi w 50% własność Parafii św. .Michała Archanioła (kwestia o którą Parafię w istocie chodzi nie została jednoznacznie wyjaśniona), która wystąpiła wcześniej z wnioskiem o przeznaczenie go na parking, w 20 % własność Gminy i w pozostałym zakresie własność skarżącej. Do zadań Gminy należy dbanie o zieleń gminną i zadrzewienia, ale dla wprowadzania ograniczeń z ochroną tej zieleni związanych, nie wystarczy samo powołanie się na zadanie określone w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwłaszcza gdy się zważy na określone w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm), cele publiczne mogące stanowić podstawę ewentualnego wywłaszczenia, wśród których nie wymieniono zieleni gminnej. Przepisy o charakterze ogólnym nie mogą stanowić podstawy do wprowadzania ograniczeń prawa własności nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego. Przewidziana w miejscowym planie regulacja dotycząca przeznaczenia obszaru 5ZP wymaga zbadania właśnie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, zwłaszcza w kontekście niezbędności takiej jak obecna regulacji. Skoro ustalenia planu (parking i zieleń) obowiązują w odniesieniu do każdej nieruchomości na terenie ozn. jako 5ZP to w istocie tylko dla skarżącej będzie się to wiązało z ewentualnymi ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości. Ochrona zieleni w miastach i wsiach polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody a jej celem jest m.in. utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów i zachowywania różnorodności biologicznej ochrona zieleni w miastach i wsiach, ale z powołanych przepisów wynika, że obowiązki związane z ochroną przyrody odnoszą się przede wszystkim do jej istniejących zasobów (art. 2 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Obowiązek publicznoprawny rady gminy zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień został w ustawie określony bardzo ogólnie, nie wskazano żadnych władczych form realizacji tego obowiązku. Możliwość jego realizacji będzie zatem przybierała postać działań społeczno-organizatorskich, opracowywania programów w tym zakresie, pozyskiwania gruntów na drodze cywilnoprawnej, także poprzez uzyskiwanie zgody właścicieli gruntów. Ustawa o ochronie przyrody zakładania terenów zielonych nie określa jako celu publicznego.

Zasadne są także zarzuty niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do drogi ozn. jako 5KDW-D, określonej jako postulowana i dobrowolna droga wewnętrzna. Nie wszystkie argumenty skarżącej zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza gdy się zważy na wcześniejsze wnioski w tym zakresie i ustawowe powiązanie podziału nieruchomości na działki budowlane z jednoczesnym obowiązkiem wydzielenia działek pod drogi dojazdowe. Jednakże - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - obawy skarżącej, iż utworzona droga prywatna będzie w istocie spełniała funkcje drogi publicznej, mimo zakazu wykorzystywania tej drogi jako dojazdu do obiektów wielkopowierzchniowych na terenie 3 UCH, w kontekście całokształtu rozwiązań dotyczących drogi do której ma dochodzić droga 5KDW-D, jej długości, przebiegu oraz statusu tej pierwszej która przechodzi w ciąg pieszy 6CP, z możliwością przekształcenia w drogę publiczną za zgodą zarządcy drogi. Postanowienia planu należy odczytywać biorąc pod uwagę wszystkie jego zapisy. Taka kompleksowa analiza obejmująca, obok drogi 5KDW-D drogę 4KD, drogę drogą 2KD oraz ciąg pieszy 6CP, może budzić wątpliwości interpretacyjne i czynić zasadnymi argumenty skarżącej dotyczące możliwości obciążenia obowiązkiem utworzenia i utrzymywania na swój koszt drogi wewnętrznej która w praktyce może spełniać funkcje publiczne. Te obawy potwierdzać mogą także określone w planie parametry grogi 5KDW-D i linii zabudowy. Kwestie te wymagają zatem wnikliwego rozważenia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.