Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 878/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 97 par. 1 pkt 1, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 roku sprawy ze skarg E. S. i D. J. oraz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po ponownym rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w R. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta R. z dnia [...] odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m³/d do 60 m³/d, prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m³/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania w R. na działce o numerze ewid. 250/3, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia stwierdzając niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska dla terenu położonego w rejonie ulic Narutowicza, Kościuszki i Komuny Paryskiej, zatwierdzonym uchwałą Nr XIX/145/08 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 88, poz. 865).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm., powoływanej dalej jako: ustawa) w związku z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573), projektowana inwestycja należy do przedsięwzięć, których realizacja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej oraz wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zgodnie z tekstem planu i rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, w ramach działki nr ewidencyjny 250/3 w obrębie [...] wydzielono:

* w jej północnej części - teren oznaczony symbolem 2.IK, opisany w legendzie rysunku - obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego;

* w jej środkowej części - teren oznaczony symbolem 5.KDW, opisany w legendzie rysunku - droga wewnętrzna;

* w jej południowej części - teren oznaczony symbolem 6.IK/U, opisany w legendzie rysunku - obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego z zabudową usługową.

Organ I instancji zauważył, iż instalacja przewidziana do rozbudowy znajduje się w hali koagulacji i flokulacji zlokalizowanej w ramach terenu oznaczonego symbolem 2.IK. Dalej, przytaczając § 17 uchwały, stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane jako wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie spełnia pierwszego z ww. warunków, bowiem ze względu na swoją specyfikę nie jest elementem koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania ani miejskich, ani ponadlokalnych systemów inżynieryjnych. W związku z powyższym winno podlegać analizie w zakresie spełnienia wymogów zawartych w ustaleniach szczegółowych planu dla przedmiotowego terenu, zawartych w § 21, tj. w pierwszej kolejności w zakresie zgodności z przeznaczeniem: podstawowym lub uzupełniającym, a w przypadku potwierdzenia tej zgodności z następnymi ustaleniami. Na przedmiotowym terenie w istniejących obiektach z wykorzystaniem istniejących urządzeń prowadzone są odrębne procesy: proces oczyszczania ścieków przemysłowych; proces unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z lokalnym systemem kanalizacji przemysłowej, który tworzą: infrastruktura (przyłącze) zapewniająca dosył ścieków przemysłowych z zakładu B S.A. na oczyszczalnię, oczyszczalnia tych ścieków wraz z urządzeniami i instalacjami wykorzystywanymi do neutralizacji tych ścieków, infrastruktura (przyłącze) umożliwiająca zrzut oczyszczonych ścieków do odbiornika - rzeki R.. Organ I instancji przyznał, iż takie zagospodarowanie, w tym urządzenia, instalacje, które służą do procesu oczyszczania ścieków przemysłowych są w pełni zgodne z ustalonym przeznaczeniem podstawowym i oznaczeniem terenu na rysunku planu - symbol IK (infrastruktura kanalizacji). Jednakże zauważył również, iż na przedmiotowym terenie w istniejącej hali obok procesu oczyszczania ścieków przemysłowych z zakładu B S.A. prowadzony jest odrębny proces unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, przywożonych przez dostawców zewnętrznych, którymi są funkcjonujące na terenie województwa [...] i województw ościennych zakłady: galwanizerskie, przemysłu metalowego (produkcja gwoździ, drutu, siatki itp.), metaloplastyki i wyrobów metalowych m. in. do obsługi rolnictwa. Pod względem prawnym do roku 2001 te płynne odpady dowożone na oczyszczalnię z zewnątrz były traktowane jednakowo ze ściekami przyjmowanymi do oczyszczania z zakładu B S.A. Ustawa z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach wraz z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206) wprowadziła definicję "odpadów" kwalifikując tak ścieki dowożone na instalację celem oczyszczania. Tym samym pojęcie odpadów odnosi się do wszelkich ścieków dowożonych z zewnątrz, a działalność związaną z ich przetwarzaniem należy rozpatrywać w kategorii gospodarki odpadami. Powyższą kwalifikację w pełni potwierdza decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla istniejącej i planowanej do rozbudowy instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, stanowiąca obecnie formalną podstawę prowadzenia działalności w tym zakresie (załącznik nr 5 do raportu). W punkcie II określa ona warunki z zakresu gospodarki odpadami obejmujące: pozwolenie na wytwarzanie ustalonej ilości odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, które będą powstawać w związku z prowadzoną instalacją ustalone sposoby gospodarowania wytworzonymi odpadami, ustalone miejsce i sposób magazynowania wytworzonych odpadów.

Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o odpadach "gospodarowanie odpadami rozumie się jako, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów". Odrębność działalności w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz przetwarzania, unieszkodliwiania odpadów i odzysku surowców potwierdza PKD- 2007. Według tej obowiązującej klasyfikacji te rodzaje działalności należą do różnych działów i mają różne symbole:

- dział 37 - odprowadzanie i oczyszczanie ścieków - symbol 3700.Z,

- dział 38 - działalność związana ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów: Odzysk surowców, w tym przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne oraz niebezpieczne - symbole: 38.21.Z, 38.22.Z.

W ocenie organu I instancji, z powyższego jednoznacznie wynika, iż planowane przedsięwzięcie, w wyniku którego ma nastąpić: wzrost ilości unieszkodliwianych odpadów, prowadzenie nowej formy działalności - odzysk odpadów, jest związane z gospodarką odpadami. Co więcej wykazany w raporcie w opisie stanu projektowego katalog odpadów rozszerzony o 8 nowych rodzajów odpadów w stosunku do aktualnego pozwolenia, jednoznacznie wskazuje, iż planowane przedsięwzięcie nie jest związane z systemem kanalizacji, ale wynika wprost z odrębnego obszaru działalności. Zgodnie z przepisami powyższa odrębność winna być uwzględniona w oznaczeniu (symbolu) literowym analizowanego terenu, który jest ustalany w miejscowym planie. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), w załączniku nr 1 wskazującym oznaczenia literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na rysunku planu miejscowego, w pkt 7 - tereny infrastruktury technicznej odrębnie wyróżniono: pkt 7.4 - Kanalizacja - K i pkt 7.6 - Gospodarka odpadami - O. W związku z tym należy uznać, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne zarówno z:

- tekstem planu - przeznaczeniem podstawowym (ust. 1), także z przeznaczeniem uzupełniającym (ust. 2), które nie uwzględniają jako przeznaczenia terenu obiektów, urządzeń i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami,

- rysunkiem planu gdzie w oznaczeniu literowym brak stosownego oznaczenia dla gospodarowania odpadami.

Uwzględniając zasadę nadrzędności (kolejności ustaleń planu) można stwierdzić, iż ustalenia zawarte w ust. 3 pkt 1 tekstu planu, dotyczące zachowania istniejącej zabudowy i obiektów budowlanych z prawem do przebudowy i rozbudowy mają tylko zastosowanie, gdy spełnione są ustalenia wcześniejsze dotyczące przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego ( ust. 1 i 2), co oznacza, że nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia, do którego w tej sytuacji należy odnieść ustalenie zawarte w ust. 3 pkt 2, iż zakazuje się wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli, budynków, a także innej zabudowy i zagospodarowania niezwiązanego z przeznaczeniem terenów.

Reasumując organ stwierdził, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych może funkcjonować jedynie w granicach określonych przez prawo, w związku z tym realizacja na ww. działce planowanego przedsięwzięcia, z powodu niezgodności wnioskowanej lokalizacji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwa, gdyż obiekt oczyszczalni ścieków może funkcjonować w istniejącym zakresie, jednak nie dopuszcza się rozbudowy lub przebudowy mającej na celu przyjmowanie zwiększonej ilości odpadów, gdyż nie służy to prawidłowemu funkcjonowaniu gminnych systemów inżynieryjnych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka A zarzuciła naruszenie:

1) art. 80 ust. 2 ustawy, w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez uznanie przez Prezydenta Miasta R., iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ww. uchwałą Rady Miejskiej w Radomsku, czym jednocześnie naruszono § 17 ust. 1 i § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej uchwały,

2) art. 84 § 1 k.p.a. i art. 75 ust. 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie dowodu z opinii dr inż. arch. D. M.-W., będącej opinią na okoliczność interpretacji stanu prawnego w postaci treści ww. uchwały, a nie w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz przeprowadzenie dowodu z opinii M. O., który zakończył pracę jako kierownik instalacji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w związku ze zmianami właścicielskimi instalacji, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i obiektywności sporządzonej opinii,

3) art. 19 w związku z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez wpływanie przez Prezydenta Miasta R. na treść opinii wydawanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej PPIS) w wyniku wskazania organowi opiniującemu, iż planowane przedsięwzięcie, zdaniem organu prowadzącego postępowanie, jest sprzeczne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 78 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez uznanie, iż PPIS ma prawo odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia ze względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zobowiązanie PPIS do dokonania uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której szczegółowo przedstawi swoją argumentację.

Uzasadniając odwołanie Spółka zauważyła m.in., iż uchwalony plan przewidział dwa wyjątki od zakazu wynikającego z § 17 pkt 1 uchwały:

- gdy przedsięwzięcie dotyczy elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych,

- gdy przedsięwzięcie dotyczy obiektów i terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych. Dział II uchwały nosi tytuł "Ustalenia szczegółowe". Znajdujący się w tym dziale § 21 ust. 1 wskazuje przeznaczenie podstawowe, natomiast ust. 2 wskazuje przeznaczenie uzupełniające.

W § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały stwierdza się natomiast wprost, iż "Zachowuje się istniejącą zabudowę i obiekty budowlane z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany". Strona nie zgodziła się z organem I instancji, iż zapis ten może być stosowany wyłącznie pod warunkiem zgodności przedsięwzięcia z przeznaczeniem określonym w § 21 ust. 1 lub ust. 2 uchwały, ponieważ planowana inwestycja, zdaniem organu, nie jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym tego terenu, to należy zastosować § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały, który zakazuje wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli i budynków niezwiązanych z przeznaczeniem terenów. Zdaniem strony, porównanie pkt 1 i 2 znajdujących się w § 21 ust. 3 uchwały prowadzi do wniosku, że celowo zostały one sformułowane w sposób odmienny przez Radę Miasta Radomsko. Pkt 1 odnosi się bowiem do istniejącej już zabudowy i obiektów, które znajdują się na danym terenie, bez względu na jego przeznaczenie. W przeciwnym wypadku, gdyby Rada Miasta Radomska miała zamiar uwarunkować zachowanie istniejącej zabudowy i obiektów budowlanych od zgodności z przeznaczeniem terenu, wskazanym w § 21 ust. 1 i 2, wprowadziłaby taki warunek analogicznie do pkt. 2. Wskazany pkt 2 odnosi się natomiast do wprowadzenia urządzeń, budowli i budynków, a zatem obiektów nowych, które na danym terenie w ogóle nie znajdowały się w chwili wejścia uchwały w życie. Podkreślenia wymaga, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów istnieje i funkcjonuje na terenie objętym wnioskiem, a planowane przedsięwzięcie zmierza jedynie do jej rozbudowy. Jest to fakt niekwestionowany przez Prezydenta Miasta R.. Co więcej, funkcjonująca instalacja do unieszkodliwiania odpadów już obecnie ma zdolność przerobową 60 m³/d metodą D9, niemniej jednak obecne pozwolenia zezwalają wnioskodawcy na przeprowadzanie procedury unieszkodliwiania odpadów wyłącznie w stosunku do 10 m3/d. Natomiast planowana rozbudowa dotyczy modernizacji tej instalacji, dzięki czemu będzie bardziej bezpieczna dla środowiska naturalnego, a nadto wprowadzenia nowej technologii unieszkodliwiania odpadów w postaci metody R14. Przy tym przez rozbudowę należy rozumieć nie rozbudowę samego budynku, w którym instalacja się znajduje, a modernizację samej instalacji znajdującej się wewnątrz tego budynku. Instalacja unieszkodliwiania odpadów nie jest instalacją odrębną w stosunku do instalacji oczyszczalni. Dla funkcjonowania instalacji do unieszkodliwiania odpadów niezbędne są elementy instalacji będące również częścią składową oczyszczalni ścieków. Obie instalacje posiadają wspólny ciąg technologiczny. Instalacje te są wobec tego funkcjonalnie i technologicznie powiązane, a co więcej, są na stałe związane z nieruchomością na której się znajdują. Strona podkreśliła, iż w świetle przedstawionej argumentacji stwierdzić należy, iż instalacja będąca przedmiotem wniosku stanowi obiekt budowlany (zgodnie z rozumieniem nadanym temu pojęciu przez art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), znajdujący się w ramach budynku stanowiącego halę koagulacji i flokulacji. Co istotne, instalacja do unieszkodliwiania odpadów nie jest urządzeniem, o którym mowa w § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały, który to zakazuje wprowadzania urządzeń niezgodnych z przeznaczeniem terenu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 42 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008r.,nr 25, poz. 150 ze zm.), przez pojęcie "urządzenia" należy rozumieć niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. Instalacja będąca przedmiotem wniosku ma charakter stacjonarny, związany z budynkiem i nieruchomością. Konsekwentnie zatem należy wykluczyć w tym przypadku możliwość zastosowania § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały, na który powołuje się Prezydent Miasta R., skoro wniosek dotyczy rozbudowy instalacji (a nie wprowadzenia nowej) i to będącej obiektem budowlanym, a nie urządzeniem.

W toku postępowania odwoławczego A Sp. z o.o. przedłożyła dowód w postaci "Opinii urbanistycznej", sporządzonej przez mgr inż. arch. A. W. - rzeczoznawcę Polskiej Izby Urbanistów, z której wynika w szczególności, że:

- przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych mieści się w całości w terenie oznaczonym na rysunku planu: 2.IK,

- z zapisów planu wynika jednoznacznie, że na terenach oznaczonych na rysunku planu 2.IK można zlokalizować zarówno "obiekty obsługi systemu kanalizacyjnego", jak i "obiekty i sieci innej infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych",

- z tekstu uchwalonego później studium wynika, że "miejskie systemy inżynieryjne" nie mogłyby prawidłowo funkcjonować, gdyby "nie modernizowano lub zlikwidowano jedyną instalację na terenie miasta do unieszkodliwiania odpadów przemysłowych, znajdującą się w Zakładowej Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych przy ul. Narutowicza",

- ustalenia planu pozwalają zrealizować na przedmiotowym terenie "rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", jeśli taka realizacja jest zgodna z odrębnymi przepisami,

- przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych na terenie ozn. na rysunku obowiązującego planu miejscowego 2.IK jest zgodne zarówno z ustaleniami tego planu, jak i z ustaleniami uchwalonego później studium.

Do opisanego dowodu odniósł się organ I instancji podnosząc, że:

- przygotowując projekt planu procedował dokument zgodnie z obowiązującymi na dzień uchwalenia przepisami i zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Radomsku Nr XXXIV/306/2001 z dnia 17 grudnia 2001 r.; projekt planu uzgadniany był i opiniowany wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko planu fragmentu miasta Radomska dla terenu położonego w rejonie ulicy Narutowicza, Kościuszki i Komuny Paryskiej, opracowanej przez Biuro Badań Geologicznych i Ochrony Środowiska "C",

- intencją Prezydenta Miasta R., jak i Rady Miejskiej, na etapie zarówno sporządzania projektu planu, jak i uchwalenia planu było, wyznaczając dla ww. działki funkcję 2.IK, by uwzględnić stan faktyczny, tj. umożliwienie funkcjonowania przyzakładowej oczyszczalni ścieków dla jednego z miejskich zakładów przemysłowych, tj. B S.A.,

- autorzy ww. prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzili zgodność przeznaczenia terenów z zakładanym w studium z 2001 r. strefowym podziałem struktury przestrzennej miasta, z wyodrębnionymi funkcjami dominującymi: zabudowa mieszkaniowo - usługowa, zabudowa usługowa, tereny zabudowy przemysłowej do restrukturyzacji, tereny zieleni parkowej, rekreacyjnej, izolacyjnej i cieków wodnych,

- w studium z 2001 r. teren wskazany jako jednostka 2.IK, działka nr ewid. 250/3 obręb [...] przeznaczony był pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową z usługami,

- nie można zgodzić się z twierdzeniem, że plan wskazuje jednoznacznie, że funkcjonujące na terenie urządzenia infrastruktury technicznej mogą przyjmować substancje pochodzące z zewnątrz, wręcz przeciwnie, gdyby projekt planu zawierał takie ustalenia, to sporządzona do projektu planu prognoza oddziaływania na środowisko wykazałaby jednoznacznie, że plan miejscowy w takim kształcie negatywnie wpłynie na środowisko, a co gorsza - byłby niezgodny z obowiązującym wówczas studium,

- uchwalona w dniu 30 września 2010 r. zmiana studium uwzględnia stan faktyczny, lecz z całą pewnością plan miejscowy nie opiera się na jego ustaleniach, plan obowiązujący od 2008 r. dla kwestionowanego terenu był sporządzony zgodnie ze studium z 2001 r.,

- studium nie jest aktem prawa miejscowego, zapisy i ustalenia obowiązującego na dziś studium z 2010 r. będą wiążące dopiero w przypadku sporządzenia zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Do powyższego stanowiska organ załączył opinię z dnia 15 października 2012 r. sporządzoną przez R. K. - członka Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą we W. i członka Stowarzyszenia Konsultantów Ocen Środowiskowych z siedzibą w W.. Zdaniem sporządzającego opinię, lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami uchwalonego planu.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W wyniku rozpatrzenia skargi strony postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2013r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 74/13 uchylił decyzję Kolegium. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. W sprawie zajął też stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), który wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1838/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Kolegium od ww. wyroku WSA podkreślając w uzasadnieniu wyroku, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził treści merytorycznego czy merytoryczno - reformacyjnego oraz kasacyjnego "typowego" zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, że zależy to od wyników przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez jego ewentualne uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym i w oparciu o ustalony stan faktyczny zastosowania przepisów prawa materialnego.

W toku ponownego rozpatrywania odwołania w związku z ww. wyrokami WSA i NSA, A Sp. z o.o. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. złożyła wyjaśnienia do sprawy - wobec wątpliwości co do zakresu inwestycji podniesionych w ww. decyzji Kolegium z dnia [...]. Podnosząc okoliczności, o których mowa w odwołaniu wskazała, że dla osiągnięcia planowanego zamierzenia konieczne są zmiany w istniejących już urządzeniach oraz w technologii unieszkodliwiania odpadów. Wzrostowi przepustowości instalacji towarzyszyła będzie zmiana procesów unieszkodliwiania odpadów. Zastosowane zostaną nowe, wysokosprawne urządzenia, nastąpi także dostosowanie technologii do aktualnych standardów BAT oraz zastosowanie specjalizowanej i projektowanej dla potrzeb tych instalacji automatyki. W związku z powiązaniem funkcjonalnym oczyszczalni i instalacji do unieszkodliwiania odpadów nastąpi również ustabilizowanie posiadanej zdolności przerobowej odpadów oraz zwiększenie możliwości odzysku dotychczasowych i nowych odpadów.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I Instancji z dnia [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności, iż nie uznało za zasadne przeprowadzenie rozprawy, jako że Spółka wielokrotnie i szczegółowo przedstawiała swoje stanowisko w sprawie, a ponadto w sprawie przedłożonych zostało przez Spółkę, jak i organ I instancji, wiele opinii w kwestii zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z planem.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż w pierwszym rzędzie konieczne jest przesądzenie o zgodności zamierzenia Spółki z obowiązującym planem miejscowym. Organ I instancji oceniał przedmiotowe przedsięwzięcie pod kątem zgodności jego lokalizacji z ustaleniami planu, a w wyniku tej oceny stwierdził w zaskarżonej decyzji niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu. Taka ocena, zdaniem Kolegium, nie może być podzielona, gdyż wszelkie ograniczenia co do sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w planie muszą być wykładane ścieśniająco.

Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora obejmuje rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m³/d do 60 m³/d; prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m³/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania.

Jak wskazuje inwestor, aktualnie instalacja do unieszkodliwiania odpadów posiada zdolność przerobową na poziomie 60 m³/d metodą D9, podczas gdy pozwolenia administracyjne, jakie posiada A Sp. z o.o. zezwalają na przeprowadzanie procedury unieszkodliwiania odpadów wyłącznie w stosunku do 10 m³/d. Planowana rozbudowa polegała będzie na modernizacji instalacji. Pozwoli ona na zastosowanie nowej technologii unieszkodliwiania odpadów w postaci metody RH. Przez rozbudowę instalacji należy rozumieć nie rozbudowę budynku, w którym instalacja się znajduje, ale modernizację samej instalacji umiejscowionej wewnątrz budynku oczyszczalni. Instalacja będąca przedmiotem wniosku stanowi, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Praw budowlane, obiekt budowlany, usytuowany w ramach budynku oczyszczalni, stanowiącego halę koagulacji i flokulacji. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane na wykonanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Instalacja do unieszkodliwiania odpadów nie jest urządzeniem, o którym mowa w § 21 ust. 3 pkt 2 planu. Wspomniany przepis zakazuje wprowadza urządzeń niezgodnych z przeznaczeniem terenu. Zgodnie z art. 3 pkt 42 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez pojęcie "urządzenia" należy rozumieć niestacjonarne urządzenie techniczne; w tym środki transportu. Tymczasem, instalacja będąca przedmiotem wniosku ma charakter stacjonarny, związany z budynkiem i nieruchomością. Instalacja do unieszkodliwiania odpadów nie stanowi instalacji odrębnej w stosunku do instalacji oczyszczalni. Dla funkcjonowania instalacji do unieszkodliwiania odpadów niezbędne są elementy instalacji będące również częścią składową oczyszczalni ścieków. Obydwie instalacje posiadają wspólny ciąg technologiczny: Instalacje te są funkcjonalnie i technologicznie powiązane, a ponadto są na stałe związane z nieruchomością na której się znajdują.

Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych, tj. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Rozporządzenie to zastąpione zostało rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W rozporządzeniu z 2010 r. instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych (oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych) wymienione są w § 2 ust. 1 pkt 41. Zostały one zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 4 rozporządzenia z 2010 r., do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa wart. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (chodzi m. in. o decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach), wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (przed 15 listopada 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei zgodnie z art. 173 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ww. rozporządzenie z 2004 r. na mocy art. 173 ust. 1 u.o.ś. utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2010 r. Stosownie zaś do ust. 2 art. 173 Prawa ochrony środowiska, do czasu wydania przepisów określających rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Z § 17 planu wynika, iż ustala się, że na całym obszarze działania planu obowiązują określone zasady ochrony i kształtowania środowiska. Dodatkowo uwzględnić należy zapis § 21 planu. A z przepisu § 21 ust. 3 pkt 1 planu wynika, że na terenie oznaczonym w planie symbolem 2.IK zachowuje się istniejącą zabudowę i obiekty budowlane z prawem m. in. do rozbudowy. Ustalając taką zasadę zagospodarowania uchwała nie określa żadnych dodatkowych warunków w zakresie rozbudowy istniejącej zabudowy i obiektów budowlanych. Stąd też nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenia zawarte w § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały dotyczące zachowania istniejącej zabudowy i obiektów budowlanych z prawem m.in. do rozbudowy mają tylko zastosowanie, gdy spełnione są ustalenia wcześniejsze, dotyczące przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego (ust 1 i 2), a w konsekwencji, że ustalenia § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia. Nie można też podzielić stanowiska organu, że do planowanego przedsięwzięcia należy odnieść ustalenie zawarte w ust. 3 pkt 2 § 21 uchwały, który zakazuje wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli, budynków, a także innej zabudowy i zagospodarowania niezwiązanego z przeznaczeniem terenów. Planowane przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy istniejącej instalacji, stanowiącej obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, usytuowany w ramach budynku oczyszczalni, stanowiącego halę koagulacji i flokulacji. Jak to już podniesiono wyżej, instalacja ma charakter stacjonarny, związany z budynkiem i nieruchomością, a zatem nie jest urządzeniem. Instalacja do unieszkodliwiania odpadów nie stanowi instalacji odrębnej w stosunku do instalacji oczyszczalni, dla funkcjonowania instalacji do unieszkodliwiania odpadów niezbędne są elementy instalacji będące również częścią składową oczyszczalni ścieków. Obydwie instalacje posiadają wspólny ciąg technologiczny, są funkcjonalnie i technologicznie powiązane i na stałe związane z nieruchomością, na której się znajdują. Za nieuprawnione Kolegium uznało stanowisko, że obiekt oczyszczalni ścieków może funkcjonować w istniejącym zakresie, jednak nie dopuszcza się rozbudowy lub przebudowy mającej na celu przyjmowanie zwiększonej ilości odpadów, gdyż nie służy to prawidłowemu funkcjonowaniu gminnych systemów inżynieryjnych.

Kolegium podkreśliło, iż mimo przesądzenia zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać, jako że sprawa nie została wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wymaga dalszego postępowania i oceny w I instancji z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego. Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a., gdyż ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego narusza regułę dwuinstancyjności.

W przedmiotowej sprawie konieczne jest natomiast dalsze postępowanie w następującym zakresie:

1. wskazując na art. 77 ust. 1 ustawy, przypomniano, iż organ gminy uzyskał w toku postępowania uzgodnienie RDOŚ, zawarte w postanowieniu z dnia [...] Jeżeli chodzi natomiast o opinię organu ochrony sanitarnej, to właściwy w sprawie PPIS w piśmie z dnia 17 października 2011 r. poinformował Prezydenta Miasta R. "o braku możliwości uzgodnienia warunków środowiskowych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego" uznając, że "rozbudowa w/w instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych nie jest zgodna z zapisami obowiązującego planu, gdyż nie dotyczy obiektów i sieci innej infrastruktury technicznej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych". W tej sytuacji organ ochrony sanitarnej w ogóle nie wypowiedział się merytorycznie na temat warunków realizacji przedsięwzięcia. Obecnie jednak kwestia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem została przesądzona, a zatem konieczne jest zajęcie przez PPIS stanowiska odnośnie warunków realizacji przedsięwzięcia na podstawie sporządzonego raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

2. raport został przedstawiony do zaopiniowania PPIS oraz do uzgodnienia RDOS. Jak wynika z pisma organu gminy z dnia 4 sierpnia 2011 r. organ ten przekazał ww. organom ochrony sanitarnej i ochrony środowiska m. in. raport wraz z jego uzupełnieniem. W piśmie tym podniesiono, że "w dniu 10 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta R. zwrócił się o dokonanie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na co wnioskodawca złożył uzupełnienie raportu w dniu 08.07.2011 r." W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 10 czerwca 2011 r. (wezwanie do uzupełnienia raportu) i pismo Spółki z dnia 8 lipca 2011 r. dotyczące przekazania organowi gminy uzupełnienia raportu, jednakże samego uzupełnienia raportu złożonego w dniu 8 lipca 2011 r. akta sprawy, w stanie w jakim je przekazano do Kolegium, nie zawierają. Znajduje się w nich natomiast uzupełnienie raportu sporządzone w czerwcu 2010 r.

Z kolei z postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ wynika, że organ ten, po dokonaniu analizy złożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pismami z dnia 23 września 2011 r., 2 listopada 2011 r. i 2 grudnia 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków, które ten uzupełnił pismami z dnia 27 września 2011 r., 7 października 2011 r., 17 października 2011 r. i 3 stycznia 2012 r. Tych uzupełnień raportu nie przedstawiono do oceny.

3. stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu, jeżeli plan ten został uchwalony. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w ramach postępowania w sprawie wydania tej decyzji - przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ właściwy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tj. Prezydent Miasta R. oceny transgranicznego oddziaływania na środowisko w ogóle nie przeprowadził wobec zajętego przez ten organ stanowiska co do sprzeczności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Obecnie zatem, w sytuacji rozstrzygnięcia kwestii zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu, organ gminy obowiązany jest taką ocenę przeprowadzić zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami.

4. nadto, z akt sprawy nie wynika według jakich zasad organ I instancji ustalił krąg stron postępowania, a znajdujący się w aktach sprawy "Wykaz stron postępowania" budzi wątpliwości i jak wykazało przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające - zawiera nieprawidłowości. W toku postępowania odwoławczego Prezydent Miasta R. w piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. przedstawił Kolegium "listę stron w sprawie", w której pominięto niektóre strony z wcześniej ustalonego wykazu stron (B S.A.), ujmując natomiast w tym opracowaniu jako stronę inną spółkę (D Sp. z o.o.). Ponadto wskazał dodatkowo jako strony kilka osób fizycznych, które wcześniej nie były uznane przez ten organ za strony. Z kolei w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. organ gminy wyjaśnił, że "przy ustaleniu stron w postępowaniu korzysta z własnej bazy ewidencji gruntów. Jednakże baza ta na chwilę ponownego ustalania stron, tj. na dzień 10.07.2015 r. nie była zaktualizowana. Prawdopodobnie w 2010 r. miała miejsce również podobna sytuacja, a dotycząca spółki B S.A. i D Sp. z o.o. Ponieważ Spółka B S.A. uległa podziałowi na różnorodne Spółki i proces ten trwa również w dalszym ciągu, tut. organ ustalając strony postępowania skorzystał z posiadanej prawdopodobnie nieaktualnej własnej bazy ewidencji gruntów".

Natomiast w dniu 21 sierpnia 2015 r. organ gminy przekazał do Kolegium otrzymany ze Starostwa Powiatowego w R. skrócony wypis ze skorowidza działek odnoszący się do działek: 182, 10, 250/4, 241/1, 241/2, 242/1, 251 zawierający dane na temat właścicieli tych działek.

Również w toku postępowania odwoławczego ustalono, że jedna ze stron postępowania (S. P.) nie żyje. Ze śmiercią osoby fizycznej wygasa jej charakter strony. Ten fakt powoduje konieczność dokonania ustaleń w zakresie następstwa prawnego, mając na uwadze art. 30 § 4 i 5 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ I instancji ustalił dane osobowe i adres siostry zmarłego, jednakże konieczne są dalsze działania dla dokonania ustaleń w świetle wskazanych przepisów.

Reasumując obszerne rozważania Kolegium zaznaczyło, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w niniejszej decyzji. W szczególności należy:

- określić kryteria ustalenia stron postępowania i ustalić strony,

- podjąć działania dla dokonania ustaleń w świetle art. 30 § 4 i 5 k.p.a. w związku ze śmiercią jednej ze stron w toku postępowania,

- zebrać kompletny materiał dowodowy w odniesieniu do raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - uzupełnić akta sprawy o uzupełnienia raportu składane w toku postępowania przez inwestora, zarówno organowi gminy, jak i RDOŚ,

- wystąpić do PPIS o opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia,

- przeprowadzić ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. S. i D.J. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 878/15) oraz A Sp. z o.o. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 935/15).

E. S. i D. J. w swej skardze zwrócili uwagę na uciążliwości związane z funkcjonowaniem oczyszczalni, w szczególności fetor i hałas, które są niebezpieczne dla zdrowia skarżących. Wnieśli o niewyrażanie zgody na rozbudowę oczyszczalni.

W odpowiedzi na skargę E. S. i D. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

A Sp. z o.o. zarzuciła z kolei naruszenie:

- art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, ze pismo PPIS z dnia 20 stycznia 2012 r. nie stanowi wymaganej prawem opinii organu ochrony sanitarnej;

- art. 78 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że w przypadku niewydania przez PPIS opinii w przepisanym terminie, organ ten nie wniósł zastrzeżeń do realizowanej inwestycji;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.. poprzez przyjęcie, że zakres niezbędny do wyjaśnienia sprawy jest na tyle obszerny i istotny, że organ II instancji nie może samodzielnie przeprowadzić ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego i poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z uwagi na śmierć strony w toku postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy winien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony;

- art. 12 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zasada szybkości postępowania przemawia za uzupełnieniem materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz wydanie decyzji merytorycznej.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wskazało również, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2016r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie rozstrzygnął w niniejszej sprawie decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty uznać można za trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu określonym w przywołanych wyżej normach.

W pierwszej kolejności wskazać jednakże należy, iż zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi immanentny związek. Ocena prawna dotyczy bowiem dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. (por. T.Woś, H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 475, t.21)

W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym wypadku uznane za błędne oraz jakie zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999r., sygn.akt IV SA 1177/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 47301)

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015r. syg.akt II OSK 1838/13 za przesądzone uznać należało, iż Prezydent Miasta R., rozpatrując ponownie wniosek o wydanie decyzji, uzupełnił postępowanie zgodnie z wytycznymi organu II instancji i ponownie przeprowadził procedurę uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w R.. Pomimo zatem stwierdzenia niezgodności zamierzenia wnioskodawcy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprawa została wyjaśniona przez organ I instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia na gruncie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.

Sąd kasacyjny wskazał także, iż odwołania są środkami zaskarżenia o charakterze dewolutywnym, co wiąże się z przeniesieniem właściwości do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W konsekwencji w sprawach odwoławczych organ rozstrzygający jest innym organem niż przewidziany ustawami szczegółowymi do załatwienia sprawy. Przeciwko dopuszczalności wydawania orzeczeń reformatoryjnych przez organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań nie może przemawiać także powoływanie się na zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a.. Ustawodawca, przyjmując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. miał świadomość istnienia w tym samym akcie prawnym przepisu art. 15 k.p.a., zatem istnienia tego przepisu nie można uznać za wystarczające uzasadnienie stosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W tym kontekście zatem zarówno kwestionowanie przez organ odwoławczy, w ponownie wydanej decyzji kasacyjnej okoliczności wydania opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., jak i umocowania organu do rozstrzygnięcia sprawy w której organ I instancji "nie przeprowadził oceny oddziaływania na środowisko", uznać należy za naruszające zasadę związania prawomocnym orzeczeniem, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a.

Opinia organu sanitarnego, wymagana przez przepis art. 77 ust.1 pkt 2 ustawy została w kontrolowanej sprawie wydana w piśmie z dnia 17 października 2011r. Okoliczność, że ma ona charakter negatywny z powodów, których Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie akceptuje, pozostaje dla tejże konkluzji bez znaczenia. Oczekiwanie jej "powtórzenia" z uwagi na obecne "przesądzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z mpzp" nie znajduje podstawy prawnej.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, korzystając z unormowania art. 136 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonało krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R., wskazując na wadliwą interpretację norm planistycznych oraz na niewyjaśnienie sprawy, warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie. Jak wskazano, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a., bowiem przepis ten może być uruchomiony jedynie w przypadku uzupełniającego postępowania dowodowego. Ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego narusza regułę dwuinstancyjności. Owe "kluczowe okoliczności", w ocenie Kolegium, to"

1. Wskazany wyżej brak wymaganej opinii organu sanitarnego;

2. Niekompletność raportu, który był uzupełniany na zlecenie RDOŚ oraz organu I instancji, a których to uzupełniń brak jest w aktach sprawy;

3. Niedokonanie oceny środowiskowej przez organ I instancji;

4. Wątpliwości co do kryteriów, którymi kierował się organ I instancji, określając strony postępowania i nieprawidłowości w zakresie owego określenia.

Analizując wskazane wyżej przyczyny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazać należy, że żadna z nich nie ma charakteru rzeczywistego i nie uzasadnia podjętej decyzji.

Kwestia opinii organu sanitarnego oraz nieprzeprowadzenia przez organ I instancji oceny środowiskowej została, jak wyżej wskazano, przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontestowanie powyższego stanowiska przez SKO w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie zasady zawiązania i jako takie nie kwalifikuje się do merytorycznej oceny.

Niekompletność raportu, wynikająca z nieposiadania przez organ odwoławczy jego uzupełnień, mogła natomiast być z powodzeniem usunięta w toku postępowania odwoławczego. Trudno zaakceptować stanowisko, że tego rodzaju "wada" raportu (w istocie zaś jedynie niekompletność akt spawy), rodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Jeśli zaś chodzi o kwestie prawidłowości określenia stron postępowania, to faktem jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015r., sygn.akt I OSK 1946/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakże w zaskarżonej decyzji próżno szukać okoliczności wskazujących na taką wadliwość. Organ artykułuje jedynie "wątpliwości" w tym zakresie i "nieprawidłowości", które wiąże ze śmiercią jednej ze stron postępowania w toku postępowania odwoławczego, braku tożsamości Spółek B S.A. i D Sp. z o. o. oraz wskazanie prze organ I instancji, na etapie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego "kilka osób fizycznych które wcześniej nie były uznane przez ten organ za strony". Jak z powyższego wynika, organ odwoławczy nie wskazał żadnego podmiotu, któremu przysługiwałby przymiot strony w sprawie, a który zostałby pozbawiony udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Spółka B S.A. była stroną postępowania przed organem I instancji. Czy była nią nieprawidłowo i czy w związku z tym inny podmiot został tego prawa pozbawiony, organ odwoławczy nie wyjaśnił. Podobnie jak nie wyjaśnił ewentualnego pominięcia "kilku osób fizycznych" (bliżej nieokreślonych zresztą), które uzasadniałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia jest zaś przypomnienie, że pomiędzy datą wydania decyzji przez organ I instancji a datą decyzji zaskarżonej upłynęło ponad 3 lata, w ciągu których zmianie mogła ulec sytuacja własnościowa nieruchomości, sąsiadujących z terenem inwestycji (na co zdają się wskazywać numery aktów notarialnych przywołane w wypisie z ewidencji gruntów - z 2 czerwca 2015r., 16 stycznia 2014r. i 16 czerwca 2014r.). Również śmierć jednej ze stron postępowania w toku postępowania odwoławczego, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej, rodząc jedynie potrzebę ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.)

Jak z powyższego wynika, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, organ nie wskazał tego rodzaju wad postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które rodziłyby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnie wpływającym na jej rozstrzygnięcie. Brak było przeto postaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji skutkowały zaś jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi E. S. i D. J. wskazać należy, że zaskarżona decyzja kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji nie analizuje, brak było zatem możliwości skontrolowani jej w tym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w R. ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (200,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U.z 2013r., poz. 461) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17-zł.)

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy zastosuje się do wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016r., sygn.akt I OSK 1838/13 oraz do sformułowanych powyżej poglądów i ocen.

a.tp.