Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 802/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Par. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: Art. 20 ust. 2 pkt 1 , art. 51
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Teza: "Prawidłowe odczytanie treści przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza, iż w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych w ewidencji gruntów prócz informacji dotyczących oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działki, zawsze wprowadza się informacje oznaczające podmioty, które tą działką władają. W odniesieniu natomiast do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się ich właściciela , a władającego - samoistnego posiadacza tylko wówczas gdy brak danych o właścicielu . Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu samoistnym innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się. "

TEZY

"Prawidłowe odczytanie treści przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza, iż w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych w ewidencji gruntów prócz informacji dotyczących oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działki, zawsze wprowadza się informacje oznaczające podmioty, które tą działką władają. W odniesieniu natomiast do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się ich właściciela , a władającego - samoistnego posiadacza tylko wówczas gdy brak danych o właścicielu . Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu samoistnym innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się. "


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej - Lasy Państwowe Nadleśnictwo A kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych – Nadleśnictwo A, decyzją z dnia 15 maja 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2008 r. znak: [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu C., gm. S.

Decyzja organu II instancji została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2; art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027).

Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.

Lasy Państwowe Nadleśnictwo A wnioskiem z dnia 29.03.2005 r. uzupełnionym pismem z dnia 31.05.2005 r. zwróciło się do Starosty o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów obręb C., gmina S., polegających na ujawnieniu ich władania działkami nr: 68/24, 68/12, 68/14, 60/3, 60/5, 60/6, 64/41, 21/2, 6/2, 6/4, 36/2, 36/3, 34/2, 22/1, 22/3, 18/1, 73/2, 53/2, 62/1, 10/1, 12/1, 17/1, 20/1 w miejsce Spółdzielczego Gospodarstwa [...]. Na poparcie wniosku przedłożono trzy protokoły przekazania: (zdawczo-odbiorcze) jeden z daty 3.01.1996 r. bez numeru, oraz dwa z tej samej daty 4.01.1996 r. i o tym samym, numerze [...].

Starosta decyzją znak: [...] z dnia [...] 2008 r. na podstawie m.in. art. 20 ust. 3a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12, 45, 46 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38 poz. 454) odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym S. polegających na zmianie samoistnego posiadacza, na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych: z dnia 3.01.1996 r. bez numeru, z dnia 4.01.1996 r. Nr [...] i z dnia 4.01.1996 r. Nr [...], sporządzonych pomiędzy Lasami Państwowymi Nadleśnictwo A z siedzibą w Z., a Spółdzielczym Gospodarstwem [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 4 i 74 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach, w zarząd Lasów Państwowych przechodzą wyłącznie lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź Państwowego Funduszu Ziemi. Tymczasem w opinii organu przedłożone przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo A protokoły zdawczo-odbiorcze nie są dokumentami na podstawie, których można dokonywać zmian w operacie ewidencji gruntów ponieważ zgodnie z: art. 20 ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Kwestia ta, jak podał organ uregulowana została w art. 4 ustawy o lasach, który stanowi, że w zarząd Państwowych Gospodarstw Leśnych - Lasów Państwowych przechodzą z mocy prawa lasy stanowiące własność Skarbu Państwa. Natomiast art. 74 ustawy o lasach stanowi, iż protokołem zdawczo-odbiorczym przechodzą w zarząd Lasów Państwowych lasy i grunty stanowiące własność Skarbu Państwa.

Skarżący natomiast nie załączył do złożonego wniosku żadnego dokumentu potwierdzającego własność Skarbu Państwa przedmiotowych działek a wyłącznie protokoły zdawczo-odbiorcze, które nie spełniają wymogów cytowanych wyżej przepisów.

Organ wskazał także, że jest powszechnie znany fakt, że w stosunku do obrębu C. jednostka ewidencyjna S., nie zostały wydane orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie przejęcia ich na własność państwa.

Dodatkowo ustalił organ, iż wniosek o zasiedzenie został oddalony przez Sąd Rejonowy. Także oddalona została złożona przez Nadleśnictwo A apelacja i kasacja do Sądu Okręgowego i Sądu Najwyższego.

Starosta wskazał także na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych (przy czym znany musi być właściciel, a w tym przypadku jest to Skarb Państwa), w ewidencji wpisuje się osoby fizyczne lub prawne w których władaniu znajdują się te grunty.

Od decyzji Starosty złożyły odwołanie Lasy Państwowe do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W odwołaniu zarzucono:

1. naruszenie art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niezastosowanie powołanego przepisu prawa w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

2. naruszenie § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa przy ocenie żądania strony.

Ponadto zdaniem skarżącego zebrane w sprawie dowody w sposób dostateczny potwierdzają, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo A włada spornymi działkami jako samoistny posiadacz.

Skarżący podnosił, iż w ewidencji gruntów jako samoistny posiadacz ujawniona jest Spółdzielnia Kółek Rolniczych w S., która także nie jest właścicielem przedmiotowych działek.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego poczynił dalsze ustalenia w sprawie.

Organ odwoławczy ustalił, iż w sprawie gruntów objętych wnioskiem nie została wydana decyzja o ich przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie dekretów z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli, nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz że dla działek tych nie założono ksiąg wieczystych w których byłoby wykazane prawo własności Skarbu Państwa.

Organ przyjął ustalenie, iż Lasy Państwowe w stosunku do gruntów objętych wnioskiem nie posiadają ustalonego zarządu w myśl przepisów zawartych w art. 4 i 74 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach.

Wskazano, że po 1990 roku następcy prawni właścicieli przedmiotowych działek zaczęli czynić starania o zwrot lasów. Do chwili wydania decyzji niektórzy z nich uregulowali już swe prawo własności (np. KW70547) a inne sprawy są w toku.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje na podstawie wprowadzenia udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45). Dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. Podkreślono, że rozporządzenie określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia zmian z urzędu.

W niniejszej sprawie zdaniem Organu przedłożone przez Lasy Państwowe dokumenty okazały się nie wystarczające, w związku z powyższym należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono, że sprawy związane z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości są prowadzone przez Sąd Rejonowy. Efektem tych postępowań jest założenie księgi wieczystej, w której wpisane jest prawo własności osób będących spadkobiercami dawnych właścicieli lasów. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że część gruntów objętych wnioskiem ma uregulowany stan prawny i brak podstawy do stosowania przepisu art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wypisy z ksiąg wieczystych są bowiem dokumentem stanowiącym wystarczającą podstawę do wykazania zmian podmiotowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyły Lasy Państwowe Nadleśnictwo w A, wnosząc o jej uchylenie jak i decyzji ją poprzedzającej. Skargę oparto na zarzucie naruszenia

art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), poprzez niezastosowanie powołanego przepisu prawa w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

§ 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), polegającego na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa przy ocenie żądania strony.

przepisów art. 7 kpa, art. 77 kpa polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, do czasu uregulowania tytułu własności można wykazywać także osobę władającego. Tym samym w przypadku braku danych dotyczących właściciela nieruchomości w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają jak samoistni posiadacze. Zdaniem skarżącego sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem nie znani są prawni właściciele przedmiotowych działek.

Podniesiono też, że pismem z dnia 13 lutego 2008 r. skarżący sprecyzował przed organem I instancji żądanie określając ostatecznie działki, co do których domagał się wpisu do ewidencji jako samoistny posiadacz, a działki te nie miały uregulowanego stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę, powołując się na stan prawny z dnia 18 lipca 2008 r. wskazano oznaczenia ksiąg wieczystych oraz objęte nimi działki powstałe z podziału niektórych działek zdaniem organu objętych wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek częściowo tylko z przyczyn podniesionych na jej poparcie.

Wyjść należy od stwierdzenia, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę uwzględnienia skargi przez uchylenie decyzji w całości lub w części stanowi stwierdzenie: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Taka regulacja oznacza, iż nie każde naruszenie prawa materialnego lub procesowego stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a podstawę uchylenia decyzji stanowi takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem takie naruszenie, które pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie prawa materialnego polegać może albo na błędnej wykładni, tj. nieprawidłowym odczytaniu treści prawa lub na niewłaściwym zastosowaniu prawa, tj. zastosowaniu niewłaściwego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, podstawę uchylenia decyzji stanowi inne (poza dającym podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji idzie o prawdopodobieństwo, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na sposób rozstrzygnięcia. Obie te przesłanki uwzględnienia skargi zachodzą w sprawie.

Zaskarżone decyzje zapadły w tzw. postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym w I instancji przez Starostę jako organ umocowany przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – do prowadzenia ewidencji gruntów i gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ustawa nie reguluje w zasadzie trybu i zasad postępowania ewidencyjnego. Czynią to przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej – rozporządzenie. Zawarty w przepisach Rozdziału 3 rozporządzenia, regulującego zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepis § 47 ust. 3 stanowi, że w wypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów, Starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi podstawę dokonania zmian w ewidencji na podstawie tzw. zgłoszenia, którego tryb reguluje § 48 in. rozporządzenia.

Przyjęcie przez Starostę formy decyzji do rozstrzygnięcia o żądaniu wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian, obligowało organy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem jego podstawowych reguł. W szczególności organy zobowiązane były przepisami art. 7 i 77 kpa do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, z zachowaniem określonych przepisami art. 80 i 81 kpa reguł oceny zebranego materiału dowodowego. Te przepisy – o czym niżej – zostały naruszone w takim stopniu, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjść należy od przypomnienia, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Lasów Państwowych – Nadleśnictwo A z dnia 6.05.2005 r. pierwotnie opartym na twierdzeniu, że w zarząd Nadleśnictwa A weszły działki objęte protokołami zdawczo-odbiorczymi z 3.01.1996 r. i Nr [...] z 4.01.1996 r., którymi przeniesiono posiadanie. Jako podstawę wprowadzenia zmian, wnioskodawca powoływał przepisy art. 4, 74 i 40 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.) oraz – poza wskazanymi protokołami – przytoczoną we wniosku i dołączoną do wniosku decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21.12.1994 r. DLonL-40-114j/94. O istnieniu tej decyzji nie wspomina w uzasadnieniu decyzji żaden z organów. To uchybienie procesowe nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Należy bowiem podzielić stanowisko organów, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o lasach, w zarząd Lasów Państwowych na podstawie tego przepisu mogły przejść tylko lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa ale nie będące w chwili wejścia w życie tej ustawy w zarządzie lasów państwowych, oraz że wnioskodawca nie przedstawił dowodów w postępowaniu ewidencyjnym, że wskazane protokołami działki stanowią własność Skarbu Państwa.

Jednakże rozpatrując odwołanie organ II instancji, w istocie pominął okoliczność, iż wnioskodawca w toku sprawy zmienił podstawę żądania i treść żądania. Pismem z dnia 31 maja 2005 r. (k. 7 akt I instancji), sprecyzowanym pismem z dnia 13 lutego 2008 r. (k. 11 akt I instancji) Lasy Państwowe, wniosły o dokonanie zmian przez uwidocznienie ich w ewidencji w trybie § 10 ust. 2 powołanego Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jako władającego, określonymi pismem z dnia 13.02.2008 r. działkami, co do których w ewidencji gruntów nie są ujawnione dane o ich właścicielach. Było to zatem żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji oparte na nowej podstawie faktycznej – faktycznym władaniu jako samoistny posiadacz – działkami, co do których w ewidencji brak danych o ich właścicielach.

Zmianę tego żądania dostrzegł Starosta, jednakże w tym zakresie odmowa wprowadzenia zmian oparta była na błędnej wykładni przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl tego przepisu w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (tzn. poza informacjami objętymi ust. 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Przepis ten w literalnym brzmieniu istotnie wskazuje, że w zakresie informacji o charakterze tzw. podmiotowym ewidencja interesuje się danymi o właścicielu, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych (a więc mających właściciela) – nadto także wykazuje się inne osoby fizyczne lub prawne, które władają tymi gruntami. Z literalnego brzmienia tego przepisu, w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyprowadził wniosek, że "żądanie powołujące jako podstawę wpisu § 10 ust. 2 rozporządzenia ... nie znajduje oparcia w przepisie zasadniczym tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy", z konkluzją, że odmowa wprowadzenia zmian jest uzasadniona, "ponieważ nie można wykazać w ewidencji gruntów osoby władającej gdy grunt ten nie stanowi własności Skarbu Państwa". Takie stanowisko prowadzi do odmowy zastosowania regulacji § 10 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego że w przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. danych dotyczących właścicieli), w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji implicite wynika, iż uznał, iż dyspozycja § 10 ust. 2 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, który w odniesieniu do gruntów nie będących gruntami państwowymi lub samorządowymi, informacje podmiotowe ogranicza tylko do osób mających tytuł własności. Jest to stanowisko całkowicie błędne i nie dające się zaakceptować.

Istotę ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), stosownie do przepisu art. 2 pkt 8 ustawy stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Sama ustawa, uznaje zatem stan władania także za przedmiot ewidencji. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami, oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Ustawa nie wprowadza definicji właściciela ani nie definiuje władania. Szereg przepisów ustaw szczegółowych nawiązuje jednak do danych z ewidencji gruntów i budynków mających charakter nie tylko danych przedmiotowych, ale także do danych o posiadaczach, zwłaszcza samoistnych, gruntów. Wystarczy wskazać tu przykładowo na przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn.zm.) czy ustawy z 30 października 2002 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1682 z późn.zm.) o podatku leśnym. Z przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy o podatku rolnym wprost wynika, iż opodatkowaniu podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne lub grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, a podatnikami są właściciele lub (ust.2) samoistni posiadacze gruntów rolnych. Podobne przepisy art. 1 ust. 2, art.2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 3 ustawy o podatku leśnym wskazują, że podatnikami podatku leśnego, od gruntów sklasyfikowanych w ewidencji jako lasy prócz właścicieli objęci są także samoistni posiadacze lasów, a więc osoby władające lasem tak jak właściciel.

Prawo własności definiują przepisy prawa cywilnego.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera – dla jej celów – odmiennej niż przepisy prawa cywilnego definicji właściciela, czy władającego.

Z tych względów w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów i budynków przez właściciela, którego dane na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 in princp. Ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów, należy rozumieć także osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną, która – przy braku danych o właścicielu – faktycznie włada będącym przedmiotem ewidencji gruntem (w tym leśnym) jak właściciel, tzn. podmiot, za którym przemawia domniemanie posiadania samoistnego (art. 339 kod. cywilnego).

Prawidłowe odczytanie treści przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza – zdaniem Sądu -, iż w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych w ewidencji gruntów prócz informacji dotyczących oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działki, zawsze wprowadza się informacje oznaczające podmioty, które tą działką władają. W odniesieniu natomiast do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się ich właściciela, a władającego – samoistnego posiadacza tylko wówczas, gdy brak danych o właścicielu. Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu samoistnym innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się.

Należy tu zauważyć, że przewidziane § 11 ust. 1 pkt 2 informacje dotyczące danych dzierżawców władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, dotyczą posiadaczy zależnych a nie samoistnych.

W świetle powyższej wykładni, przepis § 10 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten określa tylko sytuację, w której w odniesieniu do gruntów nie będących gruntami państwowymi i samorządowymi, wykazuje się władającego gruntem, co do którego brak danych w ewidencji o właścicielu.

Z wyżej wskazanych motywów Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela odmiennego stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.02.2007 IV SA/Wa 18/07 (Lex Nr 342601), w myśl którego przepisu § 10 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów nie można traktować jako podstawy prawnej do wykazywania w ewidencji gruntów władających innymi gruntami, niż grunty państwowe lub samorządowe. Konsekwencją przyjęcia takiego zapatrywania było by odebranie danym podmiotowym z ewidencji gruntów i budynków, charakteru informacji zawierających dane stanowiące podstawę do podejmowania decyzji w innych postępowaniach przed organami administracji (np. w sprawach podatkowych), w których przepisy prawa materialnego wiążą powstanie obowiązku z władaniem (samoistnym posiadaniem gruntu).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, Lasy Państwowe podnosiły, iż zmienione zostało żądanie wniosku – przez wpis władania – oraz jego podstawa faktyczna, oraz że określono także działki, których zmienione żądanie dotyczyło.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Organ Odwoławczy wprawdzie dostrzegł zmianę wniosku w piśmie z dnia 31.05.2005 r., jednakże skupił się przede wszystkim na poszerzeniu argumentacji odmawiającej uwzględnienia wniosku opartego na jego pierwotnej podstawie – władaniu z tytułu zarządu.

Organ Odwoławczy przyjął ustalenie, że Starosta przeprowadził postępowanie, które wykazało że dla nieruchomości objętych wnioskiem, następcy prawni właścicieli przedmiotowych działek po 1990 r. przystąpili do czynienia starań o zwrot lasów, a efektem tych postępowań jest założenie księgi wieczystej, w której wpisane jest prawo własności spadkobierców dawnych właścicieli lasów i część gruntów objętych wnioskiem posiada uregulowany stan prawny.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie wynika jednak, które z działek objętych wnioskiem z 31.05.2005 r., a tym bardziej zmodyfikowanym wnioskiem z 13.02.2008 r., objęte są księgą wieczystą jako stanowiące własność osób fizycznych. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika zarazem, iż część działek objętych wnioskiem nie ma uregulowanego stanu prawnego.

W istocie zatem sprawa przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. W szczególności organy nie wskazały, co do których z działek objętych wnioskiem z 13.02.2008 r. stan prawny jest uregulowany i wynika z wpisów do księgi wieczystej, a jeżeli nie jest uregulowany, kto faktycznie włada określonymi działkami.

Ewidencja ma odzwierciedlać stany prawne i faktyczne a nie tworzyć je. Z tych względów toczące się postępowania o zwrot lasów nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania ewidencyjnego, a tym bardziej do antycypowania rozstrzygnięć, które mogą być wydane w innych postępowaniach.

Znajdujące się w aktach organu I instancji postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. [...] dotyczy oddalenia kasacji Skarbu Państwa Lasów Państwowych – Nadleśnictwo A od orzeczeń odmawiających stwierdzenia zasiedzenia działek leśnych w miejscowości C. oznaczonych innymi numerami, niż objęte wnioskiem działki obrębu C. jedn. ewid. S. i nie ma związku z przedmiotem sprawy.

Sąd za podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bierze stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż w aktach sprawy (przedstawionych 30.07.08) decyzja organu II instancji z 15 maja 2008 r. poprzedzona jest wypisami z rejestru gruntów sporządzonymi 18 lipca 2008 r. (k. 16-31 akt II instancji), na które powołuje się odpowiedź na skargę, nie może mieć wpływu na ocenę, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Zresztą porównanie działek z wniosku z 13.02.2008 r., ze wskazanymi w odpowiedzi na skargę nadal dowodzi, że nie są objęte księgami wieczystymi np. działki 6/2, 6/8 (powstałe z 6/4), 10/1, 12/1, 36/8 (z 36/2) czy część działek z działki 36/10.

Zgodnie z § 31 ust. 4 Rozporządzenia zaliczanie gruntów, budynków i lokali do grup i podgrup rejestrowych określa załącznik Nr 2 do rozporządzenia. W myśl pkt 1 załącznika Nr 2, do 1 grupy rejestrowej zalicza się m.in. także grunty, których właściciele nie są znani, znajdujące się we władaniu na zasadach samoistnego posiadania, państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Według punktu 3 tego załącznika do podgrupy 1.2 zalicza się także grunty, których właściciele nie są znani, znajdujące się we władaniu, na zasadach samoistnego posiadania – Lasów Państwowych jako jednostki organizacyjnej.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.). Lasy Państwowe stanowią państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Istnieje zatem wyżej wskazana podstawa prawna do wpisania w ewidencji gruntów Lasów Państwowych jako władających gruntami, jeżeli właściciele tych gruntów nie są znani, gruntami rzeczywiście władają Lasy Państwowe, a władanie ma charakter samoistnego posiadania.

Na tle obowiązującego stanu prawnego nie stanowi jednak takiej podstawy przepis art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten zamieszczony został w Rozdziale 10 – Przepisy przejściowe i końcowe ustawy, a w myśl jego treści w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten, ze swej istoty miał zatem charakter przepisu przejściowego i stanowił gwarancję dla władającego nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy (1.07.1989 r.), że do czasu uregulowania prawa własności gruntu – nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej – będzie wykazywany jako podmiot ewidencji gruntów (Por. wyrok NSA z 16.11.1999 II SA 1260/99, Lex nr 46220). Przepis dotyczył takich sytuacji gdy w chwili wejścia w życie ustawy, toczyło się postępowanie o wykazanie, że właścicielem gruntu jest osoba ta, która nim włada, a nie osoba wpisana w ewidencji jako właściciel.

Wyżej wskazany stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku i wydania zaskarżonej decyzji pozwala na uwidocznienie w ewidencji władającego gruntem niepaństwowym i niesamorządowym, którego właściciel nie jest znany, bez potrzeby odwoływania się do przepisu art. 51 ustawy.

Z tych względów orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy. Wobec treści uchylonych decyzji przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.