Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3418/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 17a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 210/18 w sprawie ze skargi U.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 3418/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę U. P. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 poz. 1952 ze zm.); dalej ustawa, przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że to, że U. P. (matka) wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem (będącym jego ojcem) pozostaje bez znaczenia dla ustalenia, czy w stosunku do dziecka pochodzącego z jej wcześniejszego związku (małżeństwa) jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, a w konsekwencji stwierdzenie, że warunek "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawowy zarzut, a zarazem istota sporu w niniejszej sprawie, dotyczy błędnej wykładni, w ocenie SKO, art. 3 pkt 17a ustawy, poprzez przyjęcie, że U. P. jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci z jej wcześniejszego związku, choć wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem (będącym jego ojcem), podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy osoba samotnie wychowującą dziecko oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Problem prawny dotyczący wykładni art. 3 pkt 17a ustawy był już przedmiotem rozważań NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1083/18. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zróżnicowanie akcentów w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do spornego zagadnienia, tj. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. (P 18/06 ) w sprawie dotyczącej zaliczki alimentacyjnej i w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r (K 16/04) w sprawie dotyczącej art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pierwotnym brzmieniu tego przepisu.

NSA wskazał, że posiłkowanie się wywodami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. P 18/06 jest trafne, mimo że wyrok ten dotyczył oceny legalności art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odpowiednim brzmieniu.

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, zbadana została konstytucyjność normy prawnej zawierającej definicję samotnego wychowywania dziecka, określoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych, pod kątem regulacji prawnej dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka.

Przepis art. 8 pkt 3a ustawy przewiduje, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 ustawy dodatek ten przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 17a ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu treść art. 3 pkt 17a ustawy jest na tyle oczywista, że - stosując wykładnię gramatyczną i logiczną - można było w tym przypadku bez trudu odkodować normę, zawartą w tym przepisie, zgodnie z którą, skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci z jej wcześniejszego związku w sytuacji gdy wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem, będącym jego ojcem. Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, który odwołał się do przepisów konstytucyjnych, a także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (P 18/06), zaznaczając, że choć wyrok ten odniósł bezpośredni skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, to nie można jednak go pomijać orzekając o sprawie o sprawie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skoro bowiem definicja zawarta art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją oceniać dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W związku z tym osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art.3 pkt 17a ustawy jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, albowiem zawarty w tym przepisie warunek, wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego co do ostatecznych wniosków. Jego uzasadnienia upatruje w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04.

Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11) i - zgodnie z ust. 2 tego wyroku - wymieniony wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału uzasadnione jest przyjęcie, że art. 3 pkt 17 badanej ustawy, wskutek niejasności i niespójności z regulacjami zawartymi w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, stwarza co najmniej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa, a w takim razie przepis ten narusza wyrażony w art. 18 Konstytucji RP nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki.

Skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17a ustawy nie odbiega w istotny sposób od treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, to nie ma przeszkód, by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku TK z dnia 18 maja 2005 r.

Przepis art. 3 pkt 17a ustawy organy winny bowiem wyłożyć zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, a zatem w duchu art. 71 ust. 1 i art. 18 Konstytucji RP. Przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje zaś państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nie jest zaś możliwe dokonywanie zróżnicowania pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części z rodzin, wyodrębnionej wg kryteriów nieodpowiadających wymaganiom ww. przepisu konstytucyjnego. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., świadczenie rodzinne winno chronić dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej dziecko.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to konsekwencją tego jest niezasadność naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i art.151 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.