Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2381/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3, art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 300/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2013 r., sygn. II SA/Kr 300/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółka z o.o. w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Decyzją z [...] września 2012r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie z dnia 14 marca 2007r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr 63/1 obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie wraz ze zjazdem z dz. nr 195/2 (ul. [...]) i z zjazdem z działki nr 95/11 oraz budowie sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr: 61/9, 61/8, 61/6,195/2, 63/1, 57/14, 57/15, 56/6, 54/48, 63/1, gazowej poprzez działki nr: 63/1, wodociągowej poprzez działki nr: 63/1, kanalizacji opadowej poprzez działki nr: 63/1, kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr: 195/2, 63/1.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W toku postępowania wystąpiono o zaopiniowanie zamierzenia inwestycyjnego wraz z proponowanymi rozwiązaniami w zakresie infrastruktury technicznej do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, działając zgodnie z właściwością rzeczową organu w trybie obowiązujących przepisów szczególnych, zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycję. W uzasadnieniu wydanej opinii Zarząd wskazał, że zgodnie z wnioskiem inwestora obsługę komunikacyjną inwestycji ma zapewnić droga publiczna ul. [...]. Po przeprowadzonej wizji w terenie oraz po przeanalizowaniu materiałów Zarząd stwierdził jednoznacznie, iż w chwili obecnej ulice te bez rozbudowy nie są wstanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni ulic wynosi ok. 2,5 - 3,0 m, co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. W związku z powyższym, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a zatem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Równocześnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek dotyczący uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ I instancji podkreślił, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 13 u.p.z.p., drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.). Takie brzmienie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. zostało mu nadane od dnia 17 lipca 2010 r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675). W konsekwencji należy przyjmować, że by warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. był spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek, że są wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Wobec stanowiska zarządcy drogi i braku możliwości bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ I instancji dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 pkt 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na zgodę organu współdziałającego dla ustalenia warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Prezydenta negatywną opinię Zarządu z [...] czerwca 2012r. należy traktować jako brak uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt. 3, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. pkt. 9 u.p.z.p., a także art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. Stwierdziła, że organ I instancji bezpodstawnie uznał negatywną opinię ZIKiT za przesądzającą o odmownym załatwienia wniosku. Opinię tę należy traktować jedynie jako część materiału dowodowego, w żadnym zaś razie nie może być traktowana jako uzgodnienie zarządcy drogi wydane w trybie art. 53 ust.4 pkt. 9 u.p.z.p., dotyczące obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarząd wypowiada się w sposób nieuprawniony co do całego problemu obsługi komunikacyjnej. Nadto definicja uzbrojenia terenu wprowadzona w art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. nie jest autonomiczna. Dla poparcia swego stanowiska Spółka przytoczyła argumentację zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1562/09 oraz 3 listopada 2010r., sygn. II SA/Kr 1625/09.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak. [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzieliło stanowisko, że ustaleniu warunków zabudowy sprzeciwia się brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przy jednoczesnym braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie ma zapewnionego w sposób przewidziany prawem uzbrojenia w zakresie drogi o parametrach wymaganych dla dróg publicznych, nie ma także gwarancji uzyskania takiej drogi. Z oczywistych i powszechnie znanych względów tego zakresu inwestycja mieszkaniowa wymaga prawidłowej obsługi komunikacyjnej.

Odnosząc się do formy uzyskanego uzgodnienia Kolegium wskazało, że na gruncie orzecznictwa administracyjnego i sądowego od kilku lat jednolicie jest rozstrzygana kwestia uzgadniania warunków komunikacji i infrastruktury technicznej w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, zastępując uzgodnienie formą opinii (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00, ONSA nr 4, także wyrok NSA z 4 października 2007 r., sygn. akt II OSK 997/07). Opinia taka jest przekazywana bezpośrednio do organu prowadzącego postępowanie, nie przysługuje od niej odwołanie, może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji. Uzgodnienia są formą zajęcia wiążącego stanowiska przez inny organ, odmowa uzgodnienia z zasady wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I OSK 1455/08 z dnia 24 września 2009r.).

W sprawie opinia zarządcy drogi stwierdza, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. nie został spełniony. Droga służąca komunikacji ulica [...] nie posiada parametrów technicznych dających możliwość prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (z uwzględnieniem także pozostałych planowanych przez Spółkę trzech zespołów zabudowy), uzbrojenie terenu w tym zakresie jest niewystarczające dla projektowego zamierzenia. Szerokość pasa drogowego istniejącej obecnie ulicy [...] wynosi pomiędzy 2,5 - 3 m, podczas gdy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), drogi gminne klasy L - lokalne lub D - dojazdowe winny mieć odpowiednio 12 lub 10 m szerokości. W ocenie Kolegium warunek wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie obsługi drogowej należy rozumieć jako dostateczną wydolność układu komunikacyjnego dla przyszłej inwestycji. Wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są adresowane do inwestora w tym sensie, że przedstawiony przez niego wniosek musi spełniać określone w nim kryteria m.in. w zakresie wystarczającego uzbrojenia, a więc wyposażenia inwestycji w istniejące lub projektowane drogi zapewniające możliwości komunikacyjne i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Aktualnie, bez rozbudowy, ulice nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni nie zapewnia bezpieczeństwa mijania się dwóch samochodów, istniejący układ drogowy nie jest w stanie przenieść dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję zwłaszcza, że zakres inwestycji jest duży.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także naruszenie art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 106, art. 7 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., okoliczność ta wynika z negatywnego zaopiniowania przedmiotowej inwestycji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 roku. Tymczasem, co wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednostki organizacyjne organu pierwszej instancji nie są innymi organami w stosunku do organu wydającego decyzję główną, a stanowisko jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, należy traktować jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy. Zwracał na to uwagę m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2006 roku, publ. ONSAiWSA 2008/3/48 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 roku sygn. akt II OSK 582/08. W tym stanie rzeczy wydawanie uzgodnienia przez ten sam organ, który wydaje decyzję główną, narusza art. 106 k.p.a. W ocenie strony skarżącej stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu może być traktowane jedynie jako uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, czynione na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Bezpodstawne jest więc przyjęcie, że określone przez Zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku Sygn. akt II SA/Kr 1562/09). Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji przywiązuje zbyt duże znaczenie do dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Wbrew wywodom organu pierwszej instancji, zmiana brzmienia art. 2 pkt 13 u.p.z.p. nie wprowadziła autonomicznej dla tej ustawy definicji uzbrojenia terenu. Aktualne brzmienie tego przepisu wymienia, co należy rozumieć przez uzbrojenie terenu (drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.). Nie zmieniło się jednak brzmienie art. 143 ust. 2 u.g.n., który określa, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Nowelizacja przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. dodała do urządzeń infrastruktury technicznej także obiekty budowlane, wprost nie wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n., co pozwala zaliczyć do uzbrojenia terenu również obiekty kubaturowe, oraz inne, wymagające pozwolenia na budowę. Celem uzasadnienia swojego stanowiska Spółka powołała się na uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1562/09 oraz wyroku z 3 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1625/09. W wyrokach tych sądy wyraziły pogląd, iż w pojęciu uzbrojenia terenu nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, że obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje, odwołuje się bowiem do art. 143 ust. 2 u.g.n., nadto w innych aktach prawnych sieci uzbrojenia terenu są także definiowane, ale w ich skład nie są wliczane drogi, chociaż są wliczane np. tunele. WSA w Krakowie przywołał w tym zakresie definicję "sieci uzbrojenia terenu" znajdującą się w art. 2 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za znamienne Spółka uznała, że wyrok z 3 listopada 2010 roku został wydany już po nowelizacji art. 2 pkt 13 u.p.z.p., na którą powołuje się organ pierwszej instancji.

Nadto zdaniem Spółki Kolegium bezpodstawnie przypisuje zarządcy drogi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawnienia wykraczające poza te, które przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie daje w tym postępowaniu zarządcy drogi uprawnienia do opiniowania kwestii uzbrojenia, a jedynie zarządca ów może dokonywać uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Spółka zarzuciła, że organ drugiej instancji, wydając decyzję, zapomniał o treści uzasadnienia innej własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...], w którym to uzasadnieniu wytknął organowi pierwszej instancji, że nie ustalił konkretnych parametrów przylegających do planowanej inwestycji dróg, nie wskazał na te cechy planowanej inwestycji, które mogą wpłynąć na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej, jak również nie ustalił rozmiarów zwiększenia obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej wskutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego (strona 7 decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r.). W przywołanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 898/11, w którym Sąd wyjaśnił, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wskazanie, jakie konkretnie parametry posiadają przylegające do planowanej inwestycji drogi, zaś stwierdzenie, że istniejące ulice nie będą w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak wskazania owych parametrów oraz brak analizy narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Stanowisko takie zaprezentował także NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2013 r., sygn. II SA/Kr 300/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a także przesłanki uwzględnienia skargi, uregulowane w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Za usprawiedliwione Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 oraz ust. 5 u.p.z.p. i stwierdził, że znaczenie dla sprawy ma kwestia wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnych wyrokach z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1562/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1625/09. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków Sąd ocenił jako nadal aktualne i zasługujące w całości na aprobatę.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zasadniczo podstawą do zagospodarowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W sytuacji braku planu dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku urbanistycznego. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r. II OSK 646/06). W tym znaczeniu planowanie sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych jest co do zasady elementem planowania przestrzennego, a nie uzupełnieniem poszczególnych inwestycji niedrogowych. Przepisy te, jako ingerujące w prawo własności, nie mogą także być interpretowane rozszerzająco.

Sąd I instancji stwierdził, że w pojęciu uzbrojenia terenu nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a w konsekwencji podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, że obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu "uzbrojenie terenu" sama w pełni nie definiuje. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Przytoczony przepis nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie, co należy rozumieć pod pojęciem "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także budowy drogi nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzenie uzbrojenia terenu. Infrastruktura techniczna jest pojęciem szerszym od uzbrojenia terenu i dlatego w jej ramach w przepisie wymieniono odrębnie drogi i odrębnie urządzenia związane rzeczywiście z sieciami uzbrojenia terenu. Do tej drugiej tylko części, zdaniem Sądu I instancji, odnosić należy odesłanie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.

Takie rozumienie omówionych norm pozostaje w opinii Sądu I instancji w zgodzie także i z innymi regulacjami odnoszącymi się do uzbrojenia terenu. Jakkolwiek przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tych innych regulacji nie odsyłają, to jednak zasada spójności całego systemu prawa sprzeciwia się nadawaniu zupełnie odmiennych znaczeń temu samemu terminowi, użytemu w różnych aktach, przy braku jasnych, wyraźnych i jednoznacznych samodzielnych definicji. W art. 2 ust. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sieci uzbrojenia terenu zdefiniowano jako wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Drogi zatem nie są w rozumieniu tej ustawy elementem sieci uzbrojenia terenu, choć są nimi np. tunele.

Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ingeruje w prawo korzystania z nieruchomości, to konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania, jako ograniczenie w prawie dysponowania własnością, nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś powyżej przepisów nie wynika w przekonaniu Sądu I instancji, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić. Gdyby jednak tak się miało stać, konieczna byłaby dalsza regulacja, której w obecnej ustawie nie ma. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego ustawa nie zawiera kompletnych rozwiązań pozwalających na ścisłe określenie obowiązków inwestora w omawianym zakresie, co zresztą stanowi kolejny argument na rzecz przyjętej przez Sąd wykładni. W szczególności ustawa nie reguluje trybu, w jakim miałoby zostać wyjaśnione czy i dlaczego dla zamierzonej inwestycji istniejąca droga nie jest wystarczająca, nie reguluje też trybu określania zakresu koniecznych inwestycji i zakresu związanych z tym obowiązków inwestora. Zważywszy zaś na daleko idące dla inwestora konsekwencje (konieczność akceptacji w drodze umowy nieweryfikowalnych wymagań organu, lub niemożność realizacji budowy) dowolność w tym zakresie musi być wyłączona. Sąd podkreślił, że powyższe kwestie nie mogą być ustalane w ramach uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Odmienne rozumienie tego przepisu prowadzić by musiało do wniosku, że warunki całej obsługi komunikacyjnej ustalane byłyby tylko dla takich terenów inwestycji, które przylegają do drogi publicznej, a nie takich, które z drogą publiczną byłyby połączone innymi drogami.

Sąd I instancji wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. enumeratywnie wymienia przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wskazując w punkcie 2, że teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej. Przepis ten nie zawiera żadnych innych uwarunkowań co do tego, jaka ma to być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać. Jak wynika jednoznacznie z akt sprawy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, która jest powszechnie dostępna, ruch kołowy na niej nie został w żaden sposób ograniczony, a mimo to w ocenie organu droga ta nie spełnia wymogów technicznych dla dróg dojazdowych. Skoro tak, to należałoby w konsekwencji przyjąć, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnosi się do istniejącego lub projektowanego uzbrojenie terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Punkt ten nie odnosi się do dróg publicznych dostępnych z terenu inwestycji, do kwestii tych w całości odnosi się pkt 2 tego przepisu. Natomiast pkt 3 może się odnosić do dróg, jako istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu i jego wystarczalności dla zamierzenia budowlanego, tylko w takim zakresie w jakim te drogi istnieją lub są projektowane na obszarze obejmującym teren inwestycji. Jeżeli więc planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga wybudowania drogi dojazdowej (albo uwzględnienia już istniejącej drogi wewnętrznej) do planowanych budynków, jako niezbędnego elementu zamierzenia inwestycyjnego, to taka droga jako element uzbrojenia terenu będzie oceniana właśnie pod kątem, czy jest wystarczająca dla obsługi zamierzenia inwestycyjnego. Jest to jednak kwestia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji (dróg wewnątrz terenu inwestycji), a nie dróg publicznych znajdujących się poza terenem inwestycji, co do których ustawodawca stawia wyłącznie wymóg dostępu.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie organy bez podstawy przyjęły, że określone przez zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Kolegium wniosło także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art 143 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim stwierdzono, że droga publiczna dostępna z terenu inwestycji nie stanowi elementu uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że droga publiczna dostępna z terenu inwestycji stanowi element uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zakresie, w jakim stwierdzono, że organy I i II instancji uznając, iż droga publiczna dostępna z terenu inwestycji stanowi element uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naruszyły prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., co stanowiło główną przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji;

- art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi z powodu braku naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego (art 61 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n.), pomimo że organy te prawidłowo uznały, iż droga publiczna dostępna z terenu inwestycji stanowi element uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium zreferowało stanowisko i argumentację Sądu I instancji oraz stwierdziło, że z przyjętą przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można się zgodzić. Regulacja zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 13 definicję legalną "uzbrojenia terenu", przez które należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., który to z kolei stanowi, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie nad ziemią, na ziemi albo na ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych. Powołane wyżej przepisy nie definiują zarówno pojęcia "drogi", jak i pojęcia "budowy drogi". Z tych względów zasadnym jest sięgnięcie pomocniczo do definicji "budowy drogi", zawartej w ustawie o drogach publicznych, w świetle której przez budowę drogi rozumie się wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 107/13, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. orzeczenia, nsa.gov.pl.).

W ocenie Kolegium treść powołanych przepisów pozwala na przyjęcie, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi istniejące lub projektowane na obszarze obejmującym teren inwestycji, a także drogi (w tym publiczne) dostępne z terenu inwestycji, tj. rozumiane jako połączenia drogowe pomiędzy miejscowościami lub miejscami. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają jasną, wyraźną oraz jednoznacznie samodzielną definicję "uzbrojenia terenu", do której zaliczają się drogi. Skoro Ustawodawca wprowadził do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalną definicję "uzbrojenia terenu", która suwerennie i jednoznacznie określa desygnaty tego pojęcia, to w toku stosowania tej ustawy błędnym jest sięganie do definicji zawartych w innych ustawach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku niezasadnie odwołał się do definicji "sieci uzbrojenia terenu" zawartej w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, która odmiennie definiuje powyższe pojęcie. W konsekwencji Sąd I instancji zmodyfikował definicję legalną "uzbrojenia terenu" zawartą w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. uznając, że drogi publiczne dostępne z terenu inwestycji nie stanowią desygnatu tego pojęcia. Gdyby podzielić stanowisko Sądu I instancji, to konsekwentnie należałoby stwierdzić, że także sieci wodociągowe czy kanalizacyjne w części znajdującej się poza terenem inwestycji, nie stanowią uzbrojenia terenu, a zatem organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie byłyby zobowiązane dokonywać, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., merytorycznej oceny czy sieci te są wystarczające do obsługi wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Takie stanowisko mogłoby prowadzić do sytuacji, gdy już zrealizowany obiekt budowlany nie mógłby zostać obsłużony przez przykładowo sieci wodociągowe czy kanalizacyjne, a ruch pojazdów związany z realizacją takiej inwestycji nie mógłby zostać przyjęty przez drogę publiczną dostępną z terenu inwestycji, z uwagi na okoliczność, iż parametry tych urządzeń nie byłyby wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Taka zaś sytuacja byłaby nie do pogodzenia z fundamentalną zasadą planowania przestrzennego, w świetle której planowane zamierzenie inwestycyjne powinno wpisywać się w istniejący ład przestrzenny. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak treść przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pozwala organom administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na dokonywanie merytorycznej oceny, czy parametry układu komunikacyjnego mającego obsługiwać wnioskowaną inwestycję są wystarczające do realizacji tego celu. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy, będąc także instrumentem kształtowania przestrzeni, stanowi element planowania przestrzennego, którego naczelnymi zasadami są: zachowanie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Zatem, w toku wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 61 u.p.z.p., należy mieć na względzie przywołane wyżej zasady planowania przestrzennego, z uwagi na cel regulacji zawartej w tej ustawie. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi istniejące lub projektowane na obszarze obejmującym inwestycję, a także drogi (w tym publiczne) dostępne z terenu inwestycji, tj. rozumiane jako połączenia drogowe pomiędzy miejscowościami lub miejscami. Zatem, w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy dokonywać merytorycznej oceny, czy drogi (także te dostępne z terenu inwestycji) są wystarczające do obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Kolegium odkreśliło, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż uzbrojenie terenu objętego wnioskiem Inwestora w drogę, którą jest ulica [...], ze względu na parametry techniczne drogi i zakres planowanej inwestycji (z uwzględnieniem także pozostałych trzech zespołów zabudowy) jest niewystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Szerokość pasa drogowego istniejącej obecnie ulicy [...] wynosi pomiędzy 2,5 m - 3 m, gdy tymczasem, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogi gminne klasy L- lokalne lub dojazdowe, winny mieć odpowiednio 12 m lub 10 m szerokości. Jezdnia o szerokości wynoszącej ok. 2,5 m - 3 m nie zapewnia bezpieczeństwa mijania się dwóch samochodów. Natomiast istniejący układ drogowy nie jest w stanie przenieść dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję, zwłaszcza, że zakres inwestycji jest duży i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w rejonie tych ulic. Z tych względów prawidłowe jest stanowisko organów, że planowana inwestycja nie spełnia ustawowej przesłanki warunkującej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ uzbrojenie terenu, tj. droga publiczna - ulica [...], jest niewystarczające do obsługi planowanej inwestycji.

Z opisanych wyżej względów, zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a także art 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uznał, iż droga publiczna dostępna z terenu inwestycji nie stanowi elementu uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że droga publiczna dostępna z terenu inwestycji stanowi element uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Tym samym Sąd naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie, w jakim uznał, iż organy I i II instancji naruszyły prawo materialne w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a także art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim zaniechał oddalenia skargi z powodu braku naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji, zamiast oddalenia skargi. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie dotyczy on wadliwego w ocenie Kolegium przyjęcia, że droga publiczna dostępna z terenu inwestycji nie stanowi elementu uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w swych konkluzjach nie jest jednak wadliwe i nie bazuje na błędnej wykładni przepisów.

Po pierwsze, istotnie przepisem art. 70 pkt 2 lit. b) ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.) w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono brzmienie art. 2 pkt 13, który w wyniku nowelizacji stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o uzbrojeniu terenu, należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Stanowisko Sądu I instancji, że z przepisów nie wynika, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały się mieścić drogi, nie jest zatem uprawnione, co jednak nie ma wpływu na końcową ocenę poprawności zaskarżonego wyroku. W brzmieniu przed nowelizacją, do dnia 17 lipca 2010 r. przepis ten stanowił, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 u.g.n. Definicja legalna uzbrojenia terenu na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się konstrukcją odesłania do innego aktu prawnego, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Istotne jest zatem rozeznanie, w jaki sposób odesłanie to wpływa na zakres definiowanego określenia ustawowego. Przepis art. 143 u.g.n. zawarty jest w rozdziale dotyczącym udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej i w ust. 2 zawiera definicję legalną budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przez co rozumie się na gruncie tej ustawy budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Nie jest wadliwa konstatacja Sądu I instancji, że oba przepisy definiują różne terminy ustawowe, a art. 143 ust. 2 u.g.n. nie definiuje ani uzbrojenia terenu, ani urządzeń uzbrojenia terenu. Ten wniosek znajduje potwierdzenie w brzmieniu przepisu, gdzie zwrotem definiowanym (definiendum) jest budowa urządzeń infrastruktury technicznej, zaś w definiensie wymienione są takie urządzenia jak droga, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wniosek Sądu I instancji, że na gruncie obu definicji legalnych nie można postawić znaku równości i utożsamić definiowanych przez nie wyrażeń jest zatem jak najbardziej prawidłowy, wszak w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. ustawodawca nie stwierdza, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Regulacja jest znacznie bardziej złożona i w tym zakresie Sąd I instancji trafnie dostrzega, że definicja uzbrojenia terenu na gruncie art. 2 pkt 13 u.p.z.p wymaga uwzględnienia skutków odesłania, a odesłanie to dotyczy określenia rodzajów urządzeń.

Definicja z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w definiensie, jako elementy uzbrojenia terenu, wymienia takie elementy jak drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Drogi wymienione są w tym przepisie bezpośrednio, podobnie jak w art. 143 ust. 2 u.g.n. Rodzi to pytanie o skutki odesłania do art. 143 ust. 2 u.g.n. przy ustalaniu zakresu obiektów objętych definicją uzbrojenia terenu z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Uzasadniony jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że odesłanie to nie rodzi żadnego skutku dla objęcia drogi zakresem definicji z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a odesłanie ma znaczenie w stosunku do rodzajów urządzeń i przewodów, albowiem tylko w tym zakresie art. 143 ust. 2 u.g.n. wprowadza regulację mającą wpływ na zakres definicji uzbrojenia terenu, limitując w konsekwencji rodzaje urządzeń i przewodów ze względu na przedmiot przesyłu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w konsekwencji do prawidłowego wniosku sprowadza się wywód Sądu I instancji, zakończony stwierdzeniem, że jedynie do drugiej części art. 143 ust. 2 u.g.n., wymieniającej sieci uzbrojenia terenu odnosi się odesłanie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Trzeba przy tym zauważyć, że także w art. 61 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem uzbrojenia terenu, jak i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), nie można wobec tego z założenia utożsamić obu tych określeń. Mimo zatem częściowo wadliwej argumentacji, odwołującej się zbędnie do definicji zawartej w art. 2 ust. 11 prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie jest pozbawiony podstaw wniosek, że drogi wymienione w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. nie są objęte odesłaniem do art. 143 ust. 2 u.g.n., a odesłanie to dotyczy rodzajów urządzeń i przewodów, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. in fine. Nie jest zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. Drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n., lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu nie przesądza jednak o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględniane jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy.

Zasadnie w sprawie przyjęto, że dla jej rozpatrzenia istotna jest kwestia wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wprowadzającego warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Przepis ten winien być interpretowany z uwzględnieniem całej regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skoro dotyczy jednego z kumulatywnych warunków. Także wprowadzona zmiana w definicji legalnej uzbrojenia terenu powinna być uwzględniania z zachowaniem spójności regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym wniosek, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. dotyczy zagospodarowania obszarów przyległych do pasa drogowego, a nie kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji, w tym jej standardu. Zarzut naruszenia tego przepisu w powiazaniu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest zatem skuteczny, kwestia adekwatnego uzbrojenia terenu nie jest związana z kryteriami zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego (odległości od pasa).

Natomiast przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie narusza dyrektyw wykładni systemowej i językowej. Ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy jest wymagane, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., dla zmiany zagospodarowania terenu. Termin "teren" konsekwentnie pojawia się także w art. 61 u.p.z.p. Dla terenu, którego dotyczy postępowanie ustala się parametry zabudowy, dla tego terenu wymaga się dostępu do drogi publicznej, teren ten nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (lub jest już taką zgodą objęty), w końcu, planowane lub istniejące uzbrojenie tego terenu ma być wystarczające dla zamierzenia. Konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminem "teren" winno zostać uwzględnione przy wykładni jednej z norm art. 61 u.p.z.p. Skoro, zgodnie z definicją legalną uzbrojenia terenu, uzbrojeniem takim jest droga, a odrębny przepis wymaga równocześnie, aby teren miał dostęp do drogi publicznej, to relacja tych dwóch przepisów jest dla interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 3 istotna i wymaga uwzględnienia.

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, każdy może korzystać z drogi publicznej, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub przepisach szczególnych. Zarządca drogi może w konsekwencji wprowadzić określoną organizację ruchu na drodze czy ograniczyć wjazd pojazdów ponad określoną masę, do takich ograniczeń korzystający z drogi będą się musieli dostosować, ale ograniczenia te dotyczą w równym stopniu potencjalnych użytkowników drogi. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się jednak zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w procedurze ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, poprzez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Sąd I instancji zwrócił zasadnie uwagę na paradoksalność skutków wywołanych taką praktyką, gdy teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznacza to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wydaje się wpływać na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej. W konsekwencji należy przyjąć, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry tej drogi publicznej. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie mogą być drogami publicznymi, służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu, odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności między wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Prawidłowa jest wobec tego wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2. Argument skargi kasacyjnej, że wykluczenie dróg publicznych z pojęcia uzbrojenia terenu jest wadliwe, albowiem na tej samej zasadzie musiałyby podlegać pominięciu przewody i urządzenia sieci uzbrojenia, przebiegające z zasady poza terenem, nie jest trafny, albowiem w stosunku do innych elementów uzbrojenia niż drogi nie zachodzi konieczność uwzględnienia regulacji analogicznej do tej, jaką zawiera art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stanowisko Sądu I instancji dodatkowo wzmacniają argumenty wskazujące, że wydawana w sytuacji braku planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy ingeruje w sposób wykorzystania prawa na zasadzie indywidualnego rozstrzygnięcia, przepisy regulujące dopuszczalność jej wydania nie mogą zatem być interpretowane rozszerzająco.

W konsekwencji nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W toku postępowania administracyjnego organy niedwuznacznie wskazywały na możliwość zastosowania art. 61 ust.5 u.p.z.p., sugerując dokonanie przez inwestora zmiany parametrów drogi publicznej poprzez jej przebudowę. Jednakże wykluczenie dróg publicznych z zakresu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. skutkuje przyjęciem, że wprowadzenie takiego warunku nie jest dopuszczalne, uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych w prawie warunków, nie jest możliwe.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki od wnoszącego skargę kasacyjną postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.