Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1792/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pączkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi U. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań U. K. i M. K. reprezentowanych przez r. pr. D. S., od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek M. K., nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., znak: [...], udzielającej B. D. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ewid. [...], przy Pl. S. w T..

Po rozpatrzeniu odwołania U. i M. K. od ww. decyzji GINB stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił cele i zasady nadzwyczajnego postepowania w takiej sprawie i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wyjaśnił też, kiedy naruszenie prawa jest rażące.

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. W myśl § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 1975 r., nr 8 z. 48 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach.

Jak wynika z akt sprawy inwestorka B. D. [...] lipca 1990 r., wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w T.. Do wniosku dołączyła oświadczenie z [...] lipca 1990 r., w którym wskazała, że "działka nr ewid. [...] położona w T. przy pl. S., jest moją własnością" oraz wymieniła pozostałych współwłaścicieli działki inwestycyjnej.

Z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] odpowiada obecnym działkom nr ewid. [...],[...],[...].

Odnośnie zarzutu braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...],[...],[...]) na realizację organ wyjaśnił, co następuje. Ze znajdującego się w aktach organu stopnia podstawowego oświadczenia B. D. z [...] lipca 1990 r., wynika, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., znak: [...], współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr ewid. [...] (obecnie [...],[...],[...]) byli: inwestor – B. D., L.Z., i M. N., J. S., B.S., R. S., E. S..

Powyższe potwierdza załączona do odwołania skarżącego M. K. poświadczona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia Sądu Rejonowego w T. Wydział Cywilny z [...] września 1989 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że w sprawie zniesienia współwłasności działki nr ewid. [...] zawarto ugodę sądową, na mocy której wyodrębniono trzy nieruchomości według wariantu II podziału sporządzonego przez biegłego geodetę.

Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby w dacie wydania kontrolowanej decyzji z [...] lipca 1990 r., znak: [...], Burmistrz Miasta T. miał wiedzę o ww. postanowieniu Sądu. W szczególności w aktach sprawy brak jest pisma stron postępowania informującego organ o wydaniu ww. orzeczenia. Z kolei projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie sytuacyjnej (skala 1:500) wpisanej w dniu [...] czerwca 1990 r. pod nr [...] do ewidencji prowadzonej przez Urząd Wojewódzki w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Filia Terenowa w T. nie uwzględnia podziału dokonanego ww. postanowieniem Sądu. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w T. z [...] czerwca 2020 r., podział działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...],[...] i [...] (który nastąpił w dniu [...] września 1989 r. ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w T.), w ewidencji gruntów i budynków został uwidoczniony w 2009 r. operatem nr ew. pom. [...], sporządzonym na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w T..

Zgodnie z dyspozycją art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (dalej: "k.c."), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Niewątpliwie uzyskanie pozwolenia na budowę zalicza się do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że inwestorka B. D. uzyskała zgodę ówczesnych współwłaścicieli działki inwestycyjnej nr ewid. [...] na realizację spornej inwestycji.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 ., znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Pr. bud., w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego.

Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie prawa należy poddać ocenie kwestię jego skutków społeczno - gospodarczych. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ona skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia nie można pominąć kwestii, że od dnia wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., upłynęło ponad 29 lat.

Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 29 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy przez ponad 27 lat od jej wydania przez nikogo nie była kwestionowana, w tym przez współwłaścicieli działki inwestycyjnej, którzy brali udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (w aktach organu stopnia podstawowego znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru pism w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę) oraz skarżących, którzy od chwili nabycia prawa własności do działki nr ewid. [...] (tj. od 2009 r.) stan ten akceptowali pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Ponadto, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OKS 1871/14, wyrok NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14).

Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, w którym zwraca on uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (w tym zakresie GINB przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych).

Dlatego też kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący art. 29 ust. 5 Pr. bud. i § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r.

Zgodnie z § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Ze znajdującego się w aktach sprawy Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w K. z [...] grudnia 1982 r., wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] (obecnie [...],[...],[...]) przeznaczony jest pod mieszkalnictwo śródmiejskie.

Z tej też przyczyny kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., nie narusza rażąco ustaleń ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

Odnosząc się do zarzutu M. K., "że przedmiotowy obiekt budowlany został zaprojektowany niezgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...) biorąc pod uwagę istniejący w chwili wydania decyzji podział nieruchomości - budynek handlowy został usytuowany w granicy między działkami [...] i [...]. Nadto, wbrew zapisom w/w rozporządzenia ściany budynku graniczące z działką sąsiednią posiadają otwory okienne. O czym świadczy rysunek elewacji - strona północna" organ wyjaśnił, co następuje.

Stosownie do § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr 17 poz. 62) dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce.

Z treści § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że dotyczy on sytuowania budynków gospodarczych, podczas gdy przedmiotem spornej inwestycji jest budowa pawilonu handlowego. Tym samym, w ocenie GINB, przepis § 13 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania w analizowanym przypadku.

Nawet gdyby przyjąć, że przepis § 13 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie to z racji tego, że mapa sytuacyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w oparciu, o którą sporządzono projekt zagospodarowania działki nie uwzględnia podziału działki nr ewid. [...] z 1989 r. (ww. podział został uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków dopiero w 2009 r.), nie można zarzucić organowi stopnia podstawowego, że wydając kontrolowaną decyzję rażąco naruszył przepis § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że elewacja północna spornego budynku z otworami okiennymi nie została zaplanowana w granicy działki nr ewid. [...], jak twierdzi skrzący, gdyż skierowana jest w stronę środka działki nr ewid. [...] (mapa sytuacyjna w skali 1:500, rysunek elewacja 1:50). W granicy działki nr ewid. [...] została zaprojektowana elewacja południowa, która nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych.

Mając na uwadze powyższe, jak również uwzględniając znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., znak: [...] brak było podstaw do uznania, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ww. rozporządzenia.

GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., naruszała rażąco pozostałe przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Mając na uwadze zarzuty skarżących, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta T. została wydana z rażącym naruszeniem § 47 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego z 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48), gdyż opierała się na planie zagospodarowania działki budowlanej sporządzonej na nieaktualnej mapie (projekt zagospodarowania działki nie uwzględnia przebiegu granicy ukształtowanego w wyniku zniesienia współwłasności działki nr ewid. [...]) organ wyjaśnił, co następuje.

Niewątpliwie podział działki nr ewid. [...] nastąpił na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] września 1989 r., sygn. akt [...], ale z pisma Starostwa Powiatowego z [...] czerwca 2020 r. i załączonych do niego dokumentów, tj. kopii zgłoszenia zamiaru zmian danych ewidencji gruntów i budynków z [...] grudnia 2009 r., wykazu zmian gruntowych działki [...] oraz mapy uzupełniającej 1:000 obręb T." [...] " nr ew. [...], wynika, że podział ww. działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...],[...] i [...] został uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków oraz na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dopiero w 2009 r. Ponadto, ze znajdującej się w aktach organu odwoławczego kopii zawiadomienia Sądu Rejonowego w T. - Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 2010 r. (załączone do pisma Pani B. D., Pani J. S., Pana B. S. z [...] lipca 2020 r.) wynika, że nową numerację działek (nr ewid. [...],[...] i [...]) wpisano do Księgi Wieczystej [...] stycznia 2010 r., na podstawie wniosku z [...] grudnia 2009 r. stosownie do wykazu zmian gruntowych, tj. wypisu i wyrysu z [...] grudnia 2009 r. wydanego przez Starostę T. i w związku z powyższym zarzut skarżących dotyczący naruszenia § 47 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego nie może odnieść zamierzonego skutku.

W świetle powyższej argumentacji za chybiony należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Pr. bud. przez to, że "budowa pawilonu handlowego zagrodziła wjazd z ul. D. na działkę [...], będącej komunikacją dla działek [...] i [...]. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, które zostały pozbawione dojazdu do drogi publicznej. W chwili wydania decyzji nie istniała inna droga - poza tą usytuowaną na działce [...] - która umożliwia dojazd do działki nr [...] ". Skoro mapa sytuacyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o którą sporządzono projekt zagospodarowania działki, nie uwzględniała podziału działki nr ewid. [...] (podział został naniesiony w ewidencji dopiero w 2009 r.), a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Burmistrz Miasta T. w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał wiedzę odnośnie podziału działki nr ewid. [...], nie można zarzucić Burmistrz Miasta T., że wydając kontrolowaną decyzję [...] lipca 1990 r. rażąco naruszył art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Pr. bud.

Mając na uwadze dołączoną przez skarżącego M.K. na etapie postępowania odwoławczego opinię z [...] lipca 2015 r., w sprawie z wniosku B. D., sygn. akt [...] sporządzoną przez mgr inż. Z. B. biegłego sądowego z dziedziny budownictwa i szacowania nieruchomości na okoliczność, że budowa spornego pawilonu handlowego zagrodziła wjazd z ul. D. na działkę [...] GINB uznał, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie bez wpływu na ocenę decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r. w postępowaniu nieważnościowym pozostaje dokument, na który powołuje się skarżący, sporządzony po jej wydaniu i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T..

Za bezzasadne w kontekście całości sprawy należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W ocenie GINB postępowanie przed organ wojewódzki było prowadzone w sposób sprawny, a czynności podejmowane przez organ wojewódzki prowadziły do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Z decyzją ta nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swej pełnomocnik datowanym na [...] września 2020 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik zarzuciła decyzji:

"1) Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) Naruszenie art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z uwagi na upływ czasu w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazał, po jakim czasie nie można stwierdzić nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo;

b) Naruszenie art. 156 § 1 pkt2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. w zw. z art. 199 k.c. i z § 46 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył dowodu własności działki budowlanej, a jedynie oświadczenie, inwestor nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji na działce nr [...] oraz uznanie, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa;

c) Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył wymaganej zgody zarządcy drogi na budowę nowego zjazdu oraz wymaganych prawem rozwiązań urbanistyczno- architektonicznych;

d) Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 47 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T., która opierała się na planie zagospodarowania działki budowlanej sporządzonej na nieaktualnej mapie;

e) Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. naruszającej prawa osób trzecich w chwili jej wydawania;

f) Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 43 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T., która nie zawierała wszystkich elementów wymaganych dla pozwolenia na budowę;

2) Naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich jej okoliczności i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji".

Pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz – na podstawie art. 119 p.p.s.a. -o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik skarżących wniosła "o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] - na okoliczność, że Burmistrz Miasta T, otrzymał protokół Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1989 r. zawierającego ugodę w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w T. przy pl. H. i w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1990 r., znak: [...] wydanej w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego posiadał wiedzę odnośnie podziału działki nr ewid. [...] obręb [...]".

Uzasadniając skargę pełnomocnik opisała stan faktyczny postępowania administracyjnego i stwierdziła, że "przedmiotowe postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego, a stanowisko organów obu instancji nie może być uznane za prawidłowe".

Zdaniem pełnomocnik skarżących, powołane przez organ orzeczenie TK nie uchyliło mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu. Ma ono charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje ono zmiany normatywnej poprzez derogację tego przepisu, a nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. i ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności takiej decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że do dnia dzisiejszego przepis art. 156 § 1 pkt 2 nie został uchylony ani zmieniony, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje zatem negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu (w tym zakresie powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych)

U podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa). Tak opisanych okoliczności nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, która dotyczy wydania pozwolenia na budowę w 1990 r..

Przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być rozumiana, jako upływ ponad 10 lat od dnia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2020 r. (II OSK 1086/18), "chodzi o taki upływ czasu, z którym łączy się trudność w odtworzeniu dokumentów i innych materiałów, które stanowiły podstawę do wydania weryfikowanej decyzji. Wobec tego znaczny upływ czasu, to taki, który powoduje utratę dostępu do dokumentów w związku z upływem terminu ich archiwizacji". Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, istnieje dokumentacja stanowiąca podstawę do wydania decyzji z dnia [...] lipca 1990 r..

W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności. Niezależnie od zakresu rozstrzygnięcia, do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych przez ustawodawcę, organ samodzielnie nie ma podstaw do oceny zgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a.. brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę organ ani sąd, gdyż mogłoby to prowadzić do dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społeczne. Dlatego też niedopuszczalne jest uzupełnienie istniejącej luki prawnej w drodze wnioskowań prawniczych i stosowanie argumentacji per analogiam.

Orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa organ zobowiązany jest dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i wydania orzeczenia, które prowadziło będzie do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Wymagana w tym zakresie ocena powinna uwzględniać nie tylko negatywne skutki, jakie powodowała decyzja o pozwoleniu na budowę w dacie jej wydania. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa organ nieważnościowy powinien uwzględnić wszystkie negatywne skutki, jakie powoduje decyzja niezgodna z prawem, w tym także skutki, jakie mogą zaistnieć w przyszłości, a więc także w dacie prowadzenia postępowania nieważności owego,

Uwzględniając zatem charakter w/w wyroku Trybunału i wymienione w nim wskazówki interpretacyjne, należy stwierdzić, że brak było podstaw do uznania, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 1990 r., ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta T. nie naruszała w sposób rażący art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jako jedyną przesłankę odmowy uznania naruszenia prawa za rażące Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał znaczny upływ czasu.

Tymczasem z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz poglądów doktryny nie wynika, aby przesłanka upływu czasu decydowała o braku możliwości uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn., gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują zatem łącznie trzy przesłanki oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja

Pełnomocnik skarżących wyjaśniła, na czym przesłanki te polegają i stwierdziła, że naruszenie przez Burmistrza Miasta T. art. 29 ust. 5 Pr. bud. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., powinno zostać zakwalifikowane, jako rażące i skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji.

Naruszone przepisy art. 29 ust. 5 Pr. bud. oraz § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia są regulacjami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne.

Zgodnie z ww. art. 29 ust. 5 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie zaś z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach.

W toku postępowania inwestor nie przedstawił konkretnego dokumentu w celu wykazania swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor przedstawił jedynie oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością. Jednakże - co przyznaje GINB - w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie przez B. D. zgody ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] na realizację spornej inwestycji. Zgodnie zaś z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W chwili składania wniosku B. D. dysponowała jedynie udziałem 1/7 części. Na mocy ugody sądowej z dnia [...] września 1989 r. doszło bowiem do zniesienia współwłasności oraz podziału działki nr [...]. Tym samym B. D. w chwili składania wniosku z dnia [...] lipca 1989 r. nie dysponowała prawem własności całej działki nr [...], a jedynie jej części o powierzchni 0.0181 ha - odpowiadającą działce nr [...] - zgodnie z pkt 1 ppkt b ugody uczestnicy R. S., B. D., E. S., J. S. i B. S. otrzymali na współwłasność w częściach równych nieruchomość o pow. 0.0181 ha - a także udziałem 1/7 części w części odpowiadającej działce [...] o pow. 0.0152 ha.

Inwestor - współwłaściciel nieruchomości - może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie sądu.

Tym samym decyzja Burmistrza Miasta T. udzielająca pozwolenia na budowę wydana inwestorowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Istniały zatem podstawy do uznania jej nieważności, które zostały pominięte przez Wojewodę [...] w niniejszym postępowaniu.

Budowa pawilonu handlowego zagrodziła wjazd z ul. D.. W chwili wydawania decyzji nie istniała inna droga - poza tą usytuowaną na działce [...] - która umożliwiała dojazd do działki nr [...], stanowiącej obecnie współwłasność Skarżących. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przez ponad 27 lat funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym sytuacja ta nie była kwestionowana przez współwłaścicieli działki inwestycyjnej, którzy brali udział w postępowaniu o zniesienie współwłasności oraz skarżących, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Od 2011 r. przed Sądem Rejonowym w T. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr [...]. Sam konflikt na gruncie braku dojazdu do nieruchomości trwa zaś znacznie dłużej. Skarżący nie są jedynymi osobami kwestionującymi okoliczności postawienia pawilonu handlowego, o czym świadczy pismo A. R. z [...] grudnia 2019 r., znajdujące się w aktach sprawy Wojewody Wielkopolskiego. Istniejący pawilon handlowy i skutki jego budowy związane z zagrodzeniem wjazdu na działkę [...] nie pozwalają na zapewnienie obiektywnie jednakowej dbałości o interesy prawne wszystkich dotychczasowych współwłaścicieli. Obecnie projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej.

Organ w niniejszej sprawie pominął także okoliczność, że od 1990 r. znacznie zmieniła się sytuacja motoryzacyjna w kraju i nastąpił ponad trzykrotny wzrost ruchu drogowego samochodów osobowych.

Brak początkowych protestów pozostałych współwłaścicieli, nie oznacza, że sytuacja nie mogła się zmienić z uwagi na późniejsze zwiększenie ich mobilności, a jedyny dostęp do działki nr [...] ma miejsce przez korytarz budynku przy pl. S. i dotyczy wyłącznie osób pieszych.

Rażące naruszenie prawa dotyczyło również innych kwestii wskazanych w § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Z uwagi na zagrodzenie przez pawilon handlowy dostępu do drogi, po stronie inwestora zaistniała konieczność budowy nowego zjazdu. Tymczasem do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono zgody zarządcy drogi - ul. D.- na jego budowę. Zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60), wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Zgodnie zaś z § 46 ust. 1 pkt 3 do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowody wymaganych przepisami szczególnymi zgody, porozumienia lub pozwolenia innych organów administracji państwowej, dotyczących wykonywania zamierzonych robót budowlanych. Tym samym uchybienie to należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby inwestor przedłożył do wniosku charakterystyczne rzuty poziome, przekroje i elewacje budynku lub budowli albo odpowiednie rysunki niezbędne do wykonania zamierzonych robót budowlanych, określające ich położenie, zakres i rodzaj oraz zasady rozwiązania architektoniczno-budowlanego, a także krótki opis określający przeznaczenie, wyposażenie i wykończenie obiektu budowlanego, z podaniem odpowiednio do rodzaju obiektu - danych o stopniu zagrożenia pożarowego i sanitarnego otoczenia. Dokumenty dołączone do wniosku nie zawierały żadnych podpisów osoby sporządzającej. Nie zostały również zatwierdzone przez Burmistrza Miasta T., jako rozwiązania urbanistyczne i architektoniczne związane z obiektem, na którego budowę wydano pozwolenie.

Organy dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 47 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48).

Zgodnie z § 47 rozporządzenia plan zagospodarowania działki budowlanej należy sporządzić na aktualnej mapie (ust. 1) i powinien on zawierać m.in. elementy niezbędne do ustalenia granic działki (ust. 2 pkt 1). Plan zagospodarowania działki nr [...] nie spełniał tych wymagań. Zagospodarowanie działki budowlanej zostało uwidocznione na mapie w sposób niezgodny z prawnym przebiegiem granicy ukształtowanym w wyniku zniesienia współwłasności i podziału działki [...]. Dotychczasowy zakres użytkowania gruntu starano się zaaprobować z pominięciem ukształtowanego podziałem nowego przebiegu granic aktem notarialnym na niekorzyść dysponenta działki nr [...]. Na ten aspekt wskazywali skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta T.. Nie budzi żadnych wątpliwości, że planem zagospodarowania sporządzonym na nieaktualnej mapie próbowano dokonać nieuprawnionych zmian dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę. Plan zagospodarowania - niezgodny z dokumentami źródłowymi - nie ma mocy wiążącej erga omnes.

Mapę sporządzono na podstawie danych zawartych w akcie notarialnym z 1977 r., nie zaś zgodnie z aktualnym wówczas i obecnie podziałem nieruchomości.

Skoro w kwestii podziału działki [...] istniały niebudzące wątpliwości dokumenty geodezyjne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, to nie było podstaw do ich pominięcia. Powoływanie się na dokumenty sporządzone przed dokonaniem podziału nie znajdowało w niniejszej sprawie uzasadnienia.

Pełnomocnik skarżących podtrzymała zarzut naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Pr. bud. W okolicznościach niniejszej sprawy należało bowiem uznać, że decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 1990 r. naruszała w chwili wydania prawa osób trzecich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Pr. bud. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno- budowlanymi i normami. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. To samo sformułowanie zostało zamieszczone w § 36 ust. 1 pkt 10 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wskazywała wyraźnie, że inwestor powinien w taki sposób prowadzić proces inwestycyjny, by nie doszło do nadmiernej uciążliwości inwestycji dla innych osób.

Budowa pawilonu handlowego zagrodziła wjazd z ul. D. na działkę [...], będącej komunikacją dla działek [...] i [...]. Tym samym doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, które zostały pozbawione dojazdu do drogi publicznej. W chwili wydawania decyzji nie istniała inna droga - poza tą usytuowaną na działce [...] - która umożliwiała dojazd do działki nr [...], stanowiącej obecnie współwłasność skarżących.

Powyższa ma znaczenie nawet w sytuacji uznania, że Burmistrz Miasta T. nie wiedział o podziale działki nr [...]. Na części działki, która została zabudowana, w chwili wydawania decyzji z 1990 r. znajdowała się brama i jedyna droga umożliwiająca połączenie z drogą publiczną - ul. D..

Organ administracji w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. nie zażądał, aby budynek był usytuowany na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi.

Pełnomocnik, jako nowy, podniosła też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 43 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, stojąc na stanowisku, że organ w postępowaniu nadzorczym zobowiązany był zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ skupił się na kontroli zgodności decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r. z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu (zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia). Pominięte natomiast zostały pozostałe warunki, jakim powinno odpowiadać pozwolenie na budowę. Prawo budowlane z 1974 r., pod rządami którego wydano przedmiotową decyzję, instytucję pozwolenia na budowę normowało ogólnie, w kwestiach szczegółowych odsyłając do przepisów wykonawczych (art. 28 ust. 4 i art. 29 ust. 3), w tym przypadku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.12.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Pozwolenie na budowę, jako akt samoistny, uprawniał inwestora do rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych, przy czym miało ono zawierać także ustalenie zasad i warunków prawidłowej zabudowy działki oraz rozstrzygnięcie pod względem urbanistycznym i architektonicznym o prawidłowości doboru projektów typowych (powtarzalnych) oraz rozwiązań obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, a także o warunkach budowy i użytkowania obiektów budowlanych, wynikających z wymagań ochrony środowiska lub warunków eksploatacji górniczej w granicach obszarów górniczych. Redakcja powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wskazane postanowienia były obligatoryjnym elementem tej decyzji i nie były pozostawione uznaniu organu architektoniczno-budowlanego.

Tymczasem, jak wynika z redakcji decyzji z dnia [...] lipca 1990 r., nie zawierała ona zasad i warunków prawidłowej zabudowy działki, w tym warunków usytuowania względem istniejącej drogi wewnętrznej i publicznej ul. D., a także nie rozstrzygała o prawidłowości rozwiązań obiektu budowlanego - pawilonu handlowego. O ile bowiem Burmistrz Miasta T. zatwierdził plan zagospodarowania działki nr [...], o tyle w pozwoleniu na budowę próżno szukać zatwierdzenia projektu technicznego przedstawionego przez inwestora. Z decyzji nie wynika, aby zaproponowane rozwiązania architektoniczne zostały zaaprobowane przez organ. Sama zaś decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia, z którego można by wysnuć taki wniosek. Również projekt techniczny nie zawiera żadnych podpisów i adnotacji Burmistrza.

Organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy i uznały, że w dniu wydawania decyzji pozwolenia na budowę pawilonu handlowego działka nr ewid. [...] nie była podzielona. Podział działki nr [...] nastąpił w 1989 r. na podstawie ugody sądowej z [...] września 1989 r. w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w T. o zniesienie współwłasności. W wyniku podziału powstały 3 działki oznaczone później numerami [...],[...] i [...]. W postępowaniu sądowym uczestniczyła inwestorka B. D., o czym świadczy jej podpis pod protokołem rozprawy.

Ustawodawca w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz.U. nr 193, poz. 1287 ze zm.) przewidział, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić nie tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych, ale także innych dokumentów, z których zmiana wynika. Takim dokumentem niewątpliwie może być sądowe orzeczenie o zniesieniu współwłasności nieruchomości, ale także ugoda, którą przewidziano zniesienie współwłasności nieruchomości i jej podział. W przypadku, gdy sąd orzeka o podziale, nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału, zaś podziałem nieruchomości orzekanym przez sąd jest podział prawny. Jeżeli zaistnieje potrzeba ewidencyjnego określenia rozmiaru części nieruchomości wydzielanej orzeczeniem sądu, orzeczenie to skutkuje również dokonaniem podziału geodezyjnego. Oznacza to, że nie dokonuje się ewidencyjnego podziału nieruchomości, jeżeli podział taki już istnieje.

Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno- kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rejestr ewidencji gruntów ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Zapisy w ewidencji są zatem wtórne w stosunku do stanu prawnego.

Powyższego, rejestrowego charakteru ewidencji oraz braku możliwości dokonania ewidencyjnego podziału nieruchomości, jeżeli podział taki już istnieje, nie zmienia nawet uznanie, że Starosta T. sporządził w 2009 r. dokumentację geodezyjną, której celem była weryfikacja danych operatu ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej działek [...],[...] i [...] oraz doprowadzenie do zgodności danych ewidencyjnych z materiałami źródłowymi. Skoro bowiem dane podane w ewidencji były niezgodne z danymi przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego, a od czasu ich sporządzenia nie doszło do zmian spornych danych (powierzchni i przebiegu granic) w prawem przewidzianym trybie, to w toku modernizacji jedynie skorygowano wadliwe zapisy ewidencji w tym zakresie i w ich miejsce wprowadzono dane zgodnie z nadal obowiązującą ugodą o sposobie zniesienia współwłasności i dokumentacją geodezyjną. W ten sposób przywrócono jedynie zgodność zapisów ewidencji z danymi źródłowymi. Nie spowodowało to żadnych zmian stanu prawnego spornych działek.

W chwili wydawania decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., istniał inny stan prawny, niż to uwidoczniono na planie zagospodarowania działki budowlanej.

GINB błędnie zebrał materiał dowodowy i pominął fakt, że Burmistrz Miasta T. wiedział w chwili wydawania decyzji z [...] lipca 1990 r. o podziale nieruchomości dokonanym ugodą sądową. Świadczy o tym pismo z dnia [...] listopada 1989 r., w którym "w związku z otrzymanym Protokółem Sądu Rejonowego w T. [...] z [...].9.1989 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w T. przy Pl. S." prosi o przedstawienie operatu pomiarowego - część ewidencyjna współwłaścicielkę M. N.. Należy domniemywać, że tożsame pismo otrzymali również pozostali współwłaściciele nieruchomości położonej w T. przy pl. S., w tym inwestorka B.D..

Do 27 maja 1990 r. - dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Burmistrz Miasta T. był organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz realizującym zadania państwowej służby geodezyjnej. Zgodnie zaś § 54 pkt 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98), na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków spoczywał obowiązek doprowadzenia do zgodności danych; ewidencyjnych pomiędzy częścią opisową i kartograficzną operatu i bezpośrednio z nią związaną zmianą powierzchni przedmiotowych działek, tak, aby nieruchomości były wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny rejestruje stan prawny nieruchomości wynikający z urzędowych dokumentów i spoczywa na nim obowiązek doprowadzenia do zgodności danych ewidencyjnych pomiędzy częścią opisową i kartograficzną operatu ewidencyjnego. Tym samym Burmistrz Miasta T. wiedział o podziale nieruchomości z urzędu, gdyż jako właściwy organ otrzymał stosowne dokumenty z Sądu Rejonowego w T. celem aktualizacji danych w ewidencji i nie mógł powoływać na swoją niewiedzę w tym zakresie.

Burmistrz Miasta T. powinien był zauważyć niezgodność pomiędzy; stanem prawnym i faktycznym nieruchomości a stanem wynikającym z dokumentacji przedłożonej przez inwestora B. D.. Fakt, że Burmistrz Miasta T. wykonuje swoje zadania przy pomocy dwóch różnych jednostek organizacyjnych - w tym wypadku przy pomocy Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nie ma znaczenia. Kwestia organizacji pracy jest sprawą wewnętrzną organu. Tym samym skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji braku komunikacji między tymi jednostkami.

Skarżący nie mogą także ponosić negatywnych skutków nienależytego działania innych organów. Dotyczy to również zaniechania Kierownika Filii w T., który zaniechał sprawdzenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości i wpisał w dniu [...] czerwca 1990 r. projekt zagospodarowania działki [...] pod nr [...] do ewidencji prowadzonej przez Urząd Wojewódzkiego w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia w T.. Tym samym, w świetle istniejącej dokumentacji sądowej przedłożonej przez Skarżących, brak uwzględnienia dokonanego podziału nie może mieć nadrzędnego znaczenia w niniejszej sprawie i stanowić podstawy orzekania przez Organy o braku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest art. 77 § 1 k.p.a. Organ powinien, jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji winien zatem podjąć wszelkie kroki celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz dokonać oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Należy zatem uznać, że doszło do naruszenia przez organ wskazanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. Z materiałów sprawy nie wynika, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył z należytą wnikliwością, czy w niniejszej sprawie nie wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja GINB była prawidłowa, zaś skarga, choć opracowana bardzo starannie i profesjonalnie, nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd podzielił ustalenia faktyczne GINB, a także argumentację prawną tego organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je, jako prawidłowe i wyczerpujące.

1. Prawidłowo zwrócił uwagę GINB na to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście nie była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę anżeeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (tak np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18, CBOSA).

Ów nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wynika również z tego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Zawsze musi być oceniane w kontekście ujętej w art. 2 Konstytucji R.P. zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/18, CBOSA).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie nże w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. "Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie, jako organ kasacyjny" (op. cit.).

2. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Organ II instancji, dokonując szczegółowej - i przedstawionej w uzasadnieniu swej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - analizy stanu sprawy, wynikającej z w pełni zgromadzonych akt administracyjnych rozważał, czy decyzja Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W tym zakresie nie poprzestał na ustaleniach, dokonanych przez organ I instancji. Takie działanie GINB w pełni odpowiada wymogom, stawianym organom administracji publicznej, a wynikającym z art. 6 k.p.a. (zasada legalności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasada bezstronności). Tym samym, ponownie rozpoznając merytorycznie sprawę, GINB w pełni zachował nakaz dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 k.p.a.

Przedstawione przez organ uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek uzasadniających potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym zwłaszcza uznanie aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury (w szczególności wynikającymi z orzeczeń, powołanych przez organ). Dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej są poprawne.

Analiza akt sprawy, w tym w szczególności akt postępowania przed Burmistrza Miasta T., zakończonego kwestionowaną co do jej ważności decyzją z [...] lipca 1990 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca B. D. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ewid. [...], przy ul. S. w T. potwierdza poprawność stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja ta nie była nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadnicza wątpliwość, jaka pojawiła się w niniejszej sprawie dotyczyła tego, czy decyzja organu administracji architektoniczno budowlanej o ww. pozwoleniu na budowę naruszała rażąco przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: "Pr. bud. z 1974 r.") i aktów wykonawczych, wydanych na jej podstawie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., roboty budowlane (z wyjątkiem rozbiórek) można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określało się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót (art. 29 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. (w brzmieniu nadanym mu 1 stycznia 1988 r. przez art. 8 pkt 1 ustawy z 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe, Dz.U. z 1987 r., Nr 21, poz. 124) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością.

W aktach administracyjnych Burmistrza Miasta T. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę znajduje się pisemne oświadczenie B. D., datowane na [...] lipca 1990 r., z którego wynika, że była ona współwłaścicielką działki nr ewid. [...] w [...] przy P. S.. Inwestorka wskazała pozostałych 2 współwłaścicieli oraz spadkobierców zmarłego, trzeciego współwłaściciela i adresy ich zamieszkania. Osoby te – co wynika z dowodów doręczeń – zostały zawiadomione pismami Urzędu Miejskiego w T. z [...] lipca 1990 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z wniosku B.D.. Współwłaścicielom została też doręczona decyzja z [...] lipca 1990 r. udzielająca wnioskodawczyni pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ewid. [...]. W aktach brak jest zgody pozostałych współwłaścicieli na budowę.

Oczywistym więc prawnie jest, że B. D. nie wykazała prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością; była jedynie jej współwłaścicielką, a budowa na wspólnym gruncie niewątpliwie nie mieściła się w ramach zwykłego zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością powinno nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w zasadzie już w chwili złożenia wniosku o wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej. W razie nieudokumentowania tej okoliczności w czasie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy powinien, stosując art. 64 § 2 k.p.a., wezwać B. D. do usunięcia braków przez dołączenie zgody pozostałych współwłaścicieli.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w wypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli naruszało więc ww. art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r.

Tym niemniej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie doszło do wystąpienia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Należy bowiem brać pod uwagę, że jeżeli współwłaściciele wiedzieli o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (brali więc w nim udział), otrzymali decyzję o pozwoleniu na budowę i nie wnieśli od tej decyzji odwołania, wiedzieli o prowadzeniu robót budowlanych i nie podejmowali żadnych działań, zmierzających do wstrzymania budowy - to brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 869/98, LEX nr 59653).

Analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie – wbrew stanowisku pełnomocnik skarżących – że decyzja Burmistrza Miasta T. była do [...] września 2019 r. (data sporządzenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji) w jakikolwiek prawnie skuteczny sposób kwestionowana przez pozostałych współwłaścicieli. Brak jest też dowodów na okoliczność tego, że sprzeciwiali się zezwolonej w lipcu 1990 r. budowie pawilonu handlowego. Tezy przeciwnej nie wykazuje (jak zdaje się twierdzić pełnomocnik skarżących – s. 8 skargi) fakt zawisłości od 2011 r. postępowania nieprocesowego w sprawie o zniesienie współwłasności działki nr ewid. [...]. Przedmiotem tego bowiem postępowania przed sadem powszechnym nie jest kwestia budowy przedmiotowego pawilonu, ale wyjście z współwłasności nieruchomości.

Wbrew stanowisku pełnomocnik skarżących, upływ czasu od wydania kwestionowanej co do ważności decyzji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, a więc czas jej niespornego prawnie istnienia w obrocie prawnym (ponad 29 lat) ma znaczenie dla oceny skutków społeczno gospodarczych, wywołanych tą decyzją.

Przyjmując takie właśnie stanowisko organ, jako jego źródło, wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał za niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (CBOSA) NSA słusznie wyjaśnił, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". I dalej: "Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie - podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej". Tut. Sąd w pełni takie stanowisko podziela i uznaje za własne.

Wprawdzie – na co słusznie zawraca uwagę pełnomocnik skarżących – ww. wyrok Trybunału ma w omawianym zakresie charakter zakresowy, tym niemniej konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest - w ocenie tut. Sądu - konieczność brania pod uwagę w postepowaniu nadzwyczajnym czasu, jaki upłynął od wydania decyzji. Czas ten bowiem musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno gospodarczych kwestionowanej decyzji; nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jeżeli na skutek wydanej przed ponad 29 laty decyzji Burmistrza Miasta T. powstał obiekt budowlany i jest przez te lata użytkowany w sposób niezakłócony, to zdaniem tut. Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji o pozwoleniu na jego budowę wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez [...] lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na wybudowaniu budynku i nabyciu praw do jego użytkowania.

Tym samym rzeczywiście zaistniałe naruszenie art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r., polegające na wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku zgody pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie gruntem przez B. D. nie ma znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią nowego art. 37b Pr. bud., dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Nie został więc w żaden sposób naruszony art. 156 § 1, a w szczególności pkt. 2 tego artykułu.

3. W postępowaniu nadzwyczajnym, o czym była już mowa, organ nadzorczy bada wyłącznie kwestie prawne dotyczące ważności decyzji. Nie prowadzi postepowania dowodowego w zakresie rozwiązań projektowych. Jeżeli podmiot trzeci twierdzi, że obiekt budowlany ujęty w decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego został zaprojektowany w sposób naruszający występujące w obszarze oddziaływania obiektu jego uzasadnione interesy (np. w zakresie dostępu do drogi, ograniczeniu możliwości korzystania przysługującego współwłaścicielowi lub naruszenia art. 140 w zw. z art. 199 k.c.) to po pierwsze zaniedbał obrony swych praw w postepowaniu zwyczajnym, a po drugie może poszukiwać ochrony swych praw podmiotowych na drodze stosownego postępowania przed sądem powszechnym.

Zgodnie z § 46 ust. 1 pkt. 1 i 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20 lutego 1975 r. (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej albo powołanie się na wcześniej uzyskaną decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki w wypadkach, o których mowa w § 45 ust. 1, a w wypadku projektowanego indywidualnie obiektu budowlanego, objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę: charakterystyczne rzuty poziome, przekroje i elewacje budynku lub budowli albo odpowiednie rysunki niezbędne do wykonania zamierzonych robót budowlanych, określające ich położenie, zakres i rodzaj oraz zasady rozwiązania architektonicznego; krótki opis określający przeznaczenie, wyposażenie i wykończenie obiektu budowlanego, z podaniem odpowiednio do rodzaju obiektu - danych o stopniu zagrożenia pożarowego i sanitarnego otoczenia,

Wprawdzie, na podstawie § 3 ust. 1 w zw. z § 46 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w celu uzyskania pozwolenia na budowę należało przedstawić dokumentację określoną w tym rozporządzeniu mianem projektu, ale ani wymienione paragrafy, ani obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie precyzowały wymagań co do rodzaju dokumentacji. Przepisy budowlane z okresu wydania decyzji nie definiowały w żaden sposób pojęcia "istotnych warunków pozwolenia".

Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, zawierają (wbrew stanowisku pełnomocnik skarżących) projekt techniczny pawilonu handlowego, obejmujący plan zagospodarowania działki, opis techniczny i rysunki techniczne (rzuty fundamentów, przyziemia i strychu z dachem), przekroje, elewacje i zestawienie stolarki. Obowiązujące wówczas przepisy nie wymagały "podpisów osoby sporządzającej" ani odrębnego zatwierdzenia przez Burmistrza Miasta T. "rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych związanych z obiektem, na którego budowę wydano pozwolenie".

Przepisy, obowiązujące w dniu wydawania pozwolenia na budowę nie przewidywały obowiązku załączenia do wniosku zgody zarządcy drogi na budowę zjazdu z drogi publicznej. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. z 1974 r. obiekty budowlane objęte ustawą o drogach publicznych (w tym "rozwiązania urbanistyczno – architektoniczne") zostały wyłączone ze "sprawowania nadzoru techniczno-budowlanego, obejmującego sprawy zapewnienia warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w projektach, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz przy użytkowaniu obiektów budowlanych będących budynkami i w innych obiektach budowlanych położonych na terenach przeznaczonych do użytku publicznego".

Dlatego też nie został naruszony przez Burmistrza Miasta T. ww. § 46 ust. 1 pkt. 1 i 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20 lutego 1975 r., plan zagospodarowania działki budowlanej należało sporządzić na aktualnej mapie (dopuszczonym przez przepisy szkicu sytuacyjnym), w skali nie mniejszej niż 1:500. Do wniosku został załączony przez inwestorkę plan zagospodarowania terenu na mapie sytuacyjnej, w skali 1:500, wpisanej [...] czerwca 1990 r. pod nr [...] do ewidencji prowadzonej przez Urząd Wojewódzki w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Filia Terenowa w T.. Mapa ta odpowiadała więc wymogom ww. § 47 ust. 1 rozporządzenia.

Skoro więc Burmistrz Miasta T. posiadał (w dniu orzekania kwestionowana decyzją) mapę sytuacyjną sporządzoną niespełna miesiąc przed wydaniem decyzji, to nie miał żadnych podstaw do kwestionowania aktualności tejże.

Zarzut pełnomocnik skarżących, że mapa ta nie uwzględniała podziału nieruchomości dokonanego na mocy ugody sądowej przed Sądem Rejonowym w T. Wydział Cywilny z [...] września 1989 r., sygn. akt [...], w sprawie zniesienia współwłasności działki nr ewid. [...], na mocy której wyodrębniono trzy nieruchomości według wariantu II podziału sporządzonego przez biegłego geodetę jest niezasadny.

Po pierwsze, mapy sytuacyjne dla potrzeb budowlanych sporządzało się na wyłącznie podstawie map, znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w rozumieniu art. 2 pkt. 10 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w sprawie obowiązywał tekst ustawy, ogłoszony w Dz.U. z 1989 r., Nr 30, poz.163). Mapy takie zawierały informacje o gruntach i budynkach, jako część tzw. operatu ewidencyjnego (art. 24 ww. ustawy).

Po drugie, skoro podział działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...],[...] i [...] nastąpił wprawdzie [...] września 1989 r., zgodnie z ww. ugodą przed Sądem Rejonowym w T., ale w ewidencji gruntów i budynków został uwidoczniony dopiero w 2009 r. operatem nr ew. pom. [...], sporządzonym na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w T., to błędny jest zarzut pełnomocnik skarżących o nieaktualności dla celów budowlanych (ww. § 47 ust. 1 rozporządzenia) mapy złożonej do wniosku o pozwolenia na budowę. Utraciła ona aktualność dopiero z chwilą uwidocznienia zmian w operacie ewidencyjnym.

Stwierdzenie pełnomocnik skarżących "skoro w kwestii podziału działki [...] istniały niebudzące wątpliwości dokumenty geodezyjne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, to nie było podstaw do ich pominięcia" jest o tyle błędne, że jedynymi dokumentami geodezyjnymi, przyjętymi do zasobu była na dzień wydania pozwolenia na budowę właśnie mapa, wpisana [...] czerwca 1990 r. pod nr [...] do ewidencji prowadzonej przez Urząd Wojewódzki w K., a nie mapa sporządzona przez geodetę na potrzeby ugody sądowej.

W tym też kontekście stwierdzenie pełnomocnik skarżących, że "Burmistrz Miasta T. wiedział o podziale nieruchomości z urzędu, gdyż, jako właściwy organ otrzymał stosowne dokumenty z Sądu Rejonowego w T. celem aktualizacji danych w ewidencji i nie mógł powoływać na swoją niewiedzę w tym zakresie" oraz, że "Burmistrz Miasta T. był organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz realizującym zadania państwowej służby geodezyjnej" nie może wywołać oczekiwanego przez nią skutku procesowego. Wiedza Burmistrza nie ma bowiem znaczenia wobec treści dokumentów urzędowych, jakimi są mapy przyjęte i włączone do zasobu ewidencji gruntów.

Nawet, gdyby Burmistrz w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wiedział o treści ugody sądowej i zatwierdzającym je postanowieniu Sądu Rejonowego w T., to i tak – do czasu zaewidencjonowania sądowego podziału nieruchomości – mógł brać pod uwagę wyłącznie taką mapę, jaka w dniu orzekania była zaewidencjonowana w zasobie geodezyjnym.

Potencjalne nieprawidłowe działanie Burmistrza, nie jako organu administracji architektoniczno budowlanej, ale jako organu właściwego do ewidencjonowania gruntów, polegające na braku terminowego ujęcia w zasobie ewidencyjnym nowej mapy, uwzględniającej podział działki nr ewid. [...], nie ma prawnego znaczenia dla ważności udzielonego pozwolenia na budowę.

Ponadto, okoliczność taka (lub taki nowy dowód) mogłaby być przedmiotem rozważań, ale w kontekście art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. – oczywiście w wypadku ziszczenia się wszystkich w tym punkcie wymienionych przesłanek.

Zgodnie z § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego pozwolenie na budowę

1) określało położenie i granice działki budowlanej, łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustanowienia tej strefy,

2) ustalało zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki bądź tylko usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki,

3) rozstrzygało pod względem urbanistycznym i architektonicznym o prawidłowości doboru projektów typowych (powtarzalnych) oraz rozwiązań obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, a także o warunkach budowy i użytkowania obiektów budowlanych, wynikających z wymagań ochrony środowiska lub warunków eksploatacji górniczej w granicach obszarów górniczych,

4) ustalało terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane, jako tymczasowe,

5) określało w razie potrzeby inne warunki, szczegółowo w rozporządzeniu wymienione.

Decyzja Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r. określała położenie i granice działki budowlanej ("w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki kolorem żółtym"); ustalała zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki i usytuowanie zamierzonego pawilonu handlowego przez podanie parametrów tego pawilonu i potwierdzenie zgodności zamierzenia z prawem miejscowym; rozstrzygała pod względem urbanistycznym i architektonicznym o prawidłowości doboru projektu oraz rozwiązaniach pawilony, jako projektowanego indywidualnie (poprzez zgodę na taką konkretną budowę). Obiekt ten nie był obiektem tymczasowym i nie było też potrzeby określania innych warunków.

Nie został więc naruszony § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego pozwolenie na budowę

4. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 Pr. bud. z 1974 r., obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten zawiera normę generalną, która wymaga – w celu wykazania naruszenia tego artykułu – wskazania przepisu materialnoprawnego, z którego wynikałby konkretny "uzasadniony interes" osoby trzeciej. W przeciwnym wypadku, zarzut naruszenia normy ogólnej nie będzie skuteczny.

Zdaniem pełnomocnik skarżących, "budowa pawilonu handlowego zagrodziła wjazd z ul. D. na działkę [...], będącej komunikacją dla działek [...] i [...]. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, które zostały pozbawione dojazdu do drogi publicznej. W chwili wydawania decyzji nie istniała inna droga - poza tą usytuowaną na działce [...] - która umożliwiała dojazd do działki nr [...], stanowiącej obecnie współwłasność Skarżących".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że po pierwsze Burmistrz Miasta T. orzekał w stanie wiedzy o gruncie, wynikającym z załączonej do wniosku aktualnej mapy, jako części operatu ewidencyjnego. Mapa ta nie przewidywała podziału działki nr ewid. [...] na inne działki i wynikało z niej, że planowana budowa nie ograniczy dostępu do ul. D.. Po drugie, załączona przez skarżącego przy piśmie z [...] października 2019 r. "mapa działki [...]" wyraźnie wskazuje, że powstała z podziału działka nr [...] we współwłasności skarżących ma własny dostęp do drogi publicznej – do Pl. S..

5. Analiza akt sprawy, w szczególności zaś zaskarżonej decyzji, nie potwierdza więc zarzutu pełnomocnik skarżących, dotyczącego "naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich jej okoliczności i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji".

W ocenie tut. Sądu organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze i uwzględnił w sposób należyty wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, nie ograniczając się wyłącznie do skontrolowania poprawności procesowej decyzji organu I instancji.

GINB, należycie rozumiejąc istotę i zakres postepowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, dokonał swobodnej (a nie dowolnej) oceny zebranych dowodów, istotnych w tego typu sprawie. Ta ocena – zdaniem tut. Sądu – została dokonana poprawnie i doprowadziła organ odwoławczy do wniosków ujętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazujących na konieczność zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymania w mocy orzeczenia Wojewody [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 1990 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.