Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1103/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 10, art. 15, art. 24 § 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 , art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. O. S. Z. Z. T. RP na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz W. O. S. Z. Z. T. RP kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

L.Z. działający w imieniu W. O. S. Z. Z. T. RP wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej dotyczącej m. in. podania danych osobowych funkcjonariuszy Straży Miejskiej, którzy w dniu 12 kwietnia 2011 r. ok. godz. 10 legitymowali kierowców taksówek w miejscu przeznaczonym na postój taksówek osobowych, oznaczonym znakiem D-19 przy ul. [...] w G.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej ustawa) odmówił L.Z. udostępnienia informacji publicznej w sprawie dotyczącej podania danych osobowych funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G. prowadzących czynności wyjaśniające wobec sprawców wykroczeń w formie przesłania informacji pod adres W. O. S. Z. Z. T. R.P., [...] ul. R. [...],[...] G.

W wyniku odwołania wniesionego przez W. O. S. Z. Z. T. RP reprezentowaną przez L.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, że z uwagi na to, iż informacja publiczna, której udostępnienia domagał się wnioskodawca ma charakter informacji przetworzonej, organ przed wydaniem rozstrzygnięcia zobowiązany był zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, umożliwiającego udostępnienie takiej informacji.

Prezydent Miasta G. ponownie prowadząc postępowanie wystąpił do L.Z. o wskazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz interesu prawnego w celu uzasadnienia wniosku o wskazanie nazwisk funkcjonariuszy prowadzących czynności wyjaśniające. Po uzyskaniu odpowiedzi, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], znak [...] odmówił L.Z. udostępnienia informacji publicznej w sprawie dotyczącej podania danych osobowych funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G. prowadzących czynności wyjaśniające wobec sprawców wykroczeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż czynności wyjaśniające zostały podjęte i były prowadzone przez Straż Miejską, także przy udziale pracowników Urzędu Miar i Wag, z inicjatywy własnej i wynikały z faktu ujawnienia czynu zabronionego przez strażnika. Odnosiły się wyłącznie do sprawców wykroczeń. Zostały podjęte w miejscu popełnienia czynu, bezpośrednio po jego ujawnieniu i zakończone postępowaniem mandatowym. Organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Art 23 ustawy o związkach zawodowych, na który to powołuje się wnioskodawca, mógłby uzasadniać interes publiczny, o ile działania strażników miejskich byłyby niezgodne z prawem lub naruszały zasady sprawiedliwości społecznej. Organ I instancji wyjaśnił również, że podstawę prawną czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w zakresie: "legitymowania kierowców wykonujących przewóz drogowy osób za stosowanie przyrządu pomiarowego, podlegającego prawnej kontroli metrologicznej bez aktualnej legalizacji’, stanowiło uprawnienie określone w art. 26 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.).

W. O. S. Z. Z. T. RP reprezentowana przez L.Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1. pkt. 1, art. 24 § 1 pkt.5 - 7 i art. 107 § 1 i §3 k.p.a. W odwołaniu podniesiono, iż z treści decyzji wynika, że opracował ją Komendant Straży Miejskiej, który zdaniem skarżącego podlega wyłączeniu od załatwienia niniejszej sprawy. Skarżący wskazał przy tym na art. 9. ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 779 ze zm.), który stanowi, że nadzór nad działalnością straży sprawuje wójt, burmistrz (prezydent miasta). Ponadto, Komendant Straży Miejskiej, który opracował skarżoną decyzję, pozostaje ze zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Skarżący wskazał przy tym na okoliczność, iż w związku z legitymowaniem kierowców taksówek Prokuratura Rejonowa w G. wszczęła "postępowanie dyscyplinarne lub karne." Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, iż na podstawie art. 24. § 1. pkt. 1, pkt. 5, pkt. 6 i pkt. 7 k.p.a. Komendant Straży Miejskiej w G. podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej podstawy prawnej działań prowadzonych przez strażników miejskich, skarżący stwierdził, iż powołany przepis ustawy Prawo o miarach nie upoważnia straży miejskiej do "kontroli przyrządów pomiarowych, podlegających prawnej kontroli metrologicznej, bez wymaganych dowodów tej kontroli lub niespełniających wymagań." Skarżący powołał również art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo o miarach.

W odwołaniu podniesiono, iż skarżona decyzja nie zawiera oznaczenia strony. Skarżący wskazał, iż wnioskodawcą o udostępnienie informacji publicznej jest W. O. K. T. S. Z. Z. T. RP. W odwołaniu wskazano, iż skarżona decyzja nie zawiera również pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa do sądu powszechnego zgodnie z art. 22 ust. 1. ustawy. Powyższe, w ocenie skarżącego stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 1 k.p.a.

W odwołaniu zarzucono także, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której jest mowa w art. 5 ustawy, a pozostałe uzasadnienie prawne jest niezgodne z art. 5 ustawy. Zamiast wyjaśnienia podstawy prawnej do odmowy udostępnienia informacji publicznej, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej organ w sposób obszerny wskazał prawa strażników do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz prawa do dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych, także w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, które nie są przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie podlegają ocenie w postępowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że żądana przez odwołującego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego informacja, której udostępnienia żądał wnioskodawca ma cechy informacji przetworzonej, której udostępnienie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy uzależnione jest od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W decyzji wyjaśniono, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Zatem, w sytuacji braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Ponieważ w niniejszej sprawie organ I instancji wypełniając ustawową dyspozycję, zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie interesu publicznego o którym mowa powyżej, zaś wnioskodawca istnienia takiego interesu nie wskazał, to - zdaniem organu odwoławczego - decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej odpowiada prawu.

W. O. S. Z. Z. T. RP kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1, art. 15, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 81 i art. 138 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5. ust. 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednak orzeczenie stanowi, że organ odwoławczy w mocy utrzymuje zaskarżoną decyzję. Stanowi to, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił również, iż organ II instancji nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt. 1, pkt. 5 - 7 i art. 107 § 1 i §3 k.p.a. W skardze wskazano, iż adres zamieszkania L.Z. oraz adres siedziby W. O. S. Z. Z. T. R.P., której Przewodniczącym Zarządu jest L.Z. są zbieżne. Jednak stroną jest tylko W. O. S. Z. Z. T. R.P.,.

Odnosząc się do kwestii nie wykazania interesu publicznego skarżący wyjaśnił, iż na etapie postępowania przed organem I instancji pismem 16.06.2011r. wykazał, że celami statutowymi SZZTRP min. są: ochrona praw, godności i interesów taksówkarzy oraz przeciwdziałanie i prowadzenie starań w usuwaniu nieprawidłowych działań samorządu terytorialnego naruszających prawa i uprawnienia pracownicze i zawodowe. Ponadto, Skarżący powołał się na art. 23. ust. 2. ustawy o związkach zawodowych. Skarżący wskazał, że Związek Zawodowy podejrzewa, iż strażnicy miejscy nie wykonywali żadnego z zadań wymienionych w ustawie o strażach gminnych, które uprawniałyby ten organ do legitymowania kierowców taksówek. W związku z tym, że legitymowane były osoby nie będące sprawcami wykroczeń, Związek Zawodowy podejrzewa, że strażnicy wykonywali zadanie polegające na wykrywaniu wykroczeń oraz ściganiu ich sprawców. Jest to jednak zadanie zastrzeżone dla Policji.

W skardze podniesiono, iż organ II Instancji, w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 lub art. 3 ustawy, jako wykładnię prawa przyjął przepis art. 5. ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, które stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Skarżący wskazał jednak, że w aktach sprawy znajdują się dowody z których wynika, że czynności polegające na legitymowaniu oraz nakładaniu grzywien w drodze mandatu karnego wykonywane były przez strażników miejskich, którzy są funkcjonariuszami publicznymi. Zdaniem Skarżącego, wykładnia art. 5. ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczyła więc stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ II instancji winien był przeprowadzić wykładnię art. 5. ust. 2. zdanie drugie, który stanowi, że "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Skarżący wskazał, że organ II instancji w postępowaniu odwoławczym dotyczącym udostępnienia informacji publicznej, w związku z przepisem art. 136 k.p.a., mógł przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (zażądać upoważnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego) i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W upoważnieniu znajdują się wszystkie dane, o które wnioskodawca o udzielenie informacji publicznej wnosił. W skardze wskazano, iż nawet jeżeli doszło do niewłaściwego oznaczenia, przez Organ I instancji, strony postępowania, to nie było żadnych przeszkód, aby naruszenie to naprawić w postępowaniu odwoławczym. Nie było też żadnych przeszkód, aby w postępowaniu odwoławczym skorygować inne błędy prawne decyzji organu I instancji, jakie wskazał odwołujący. Taka sytuacja winna prowadzić do przeprowadzenia własnej oceny dowodów przez organ odwoławczy i wydania decyzji merytorycznej.

Samorządowe kolegium Odwoławcze w P., odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].09.2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...].07.2011 r. odmawiającą L.Z. udostępnienia informacji dotyczącej podania danych osobowych funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G. prowadzących czynności wyjaśniające wobec sprawców wykroczeń.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kontrolując zaskarżoną decyzję, kontroluje też decyzję organu I instancji, która została utrzymana w mocy, bowiem organ odwoławczy uznał ją za prawidłową. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji wykazują wady procesowoprawne i materialnoprawne.

Wady formalnoprawne obu decyzji wiążą się z określeniem ich adresatów oraz ich doręczeniem.

Wadą decyzji organu I instancji jest to, że zaadresowana ona została do L.Z., który, zdaniem organu, jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Tymczasem, z wniosku o udostępnienie informacji wynika, że L.Z. reprezentuje WOZSST. W piśmie z dnia 16.06.2011 r. wskazano, że uchwałą Zarządu Krajowego nr [...],[...] z [...].06.2008 r. W.O. ZSST wpisana została do rejestru Kół jako organ uprawniony do reprezentowania Związku na terenie Powiatu g. Z wypisu z rejestru Koła nr [..] , G. SZZT RP wynika, że uprawnionym do reprezentowania Związku na terenie Powiatu g. jest Zarząd Koła, a L.Z. jest jego przewodniczącym. Z przedstawionej dokumentacji wynika zatem, że wniosek o udostępnienie informacji złożył L.Z. występujący jako przewodniczący Zarządu Koła w G. WOZSST RP. Wobec tego, to WOZSST RP Koło w G., a nie L.Z. jest stroną postępowania. W takiej sytuacji, organ powinien orzec w sprawie udostępnienia informacji na rzecz WOZSST RP Koła w G., a nie L.Z. Nadto, Sąd zauważa, iż organ nie wyjaśnił kwestii reprezentacji WOZSST RP. Jak wskazywano, uprawnionym do reprezentowania Organizacji jest Zarząd Koła, a nie tylko jego przewodniczący. Organ I instancji, nie wyjaśniając tej kwestii i adresując decyzję do L.Z., skierował ją do osoby nie będącej stroną w sprawie, co stanowi rażące uchybienie prawa (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a doręczając decyzję tak określonemu adresatowi, uchybił regułom dotyczącym doręczeń (art. 40 k.p.a.). Powyższych wad nie dopatrzył się organ II instancji. Co prawda, organ odwoławczy skierował decyzję do W. o. SZZT RP, ale dodał, iż reprezentuje ten Związek L.Z., zatem aktualne pozostają wyżej sformułowane uwagi. Przede wszystkim jednak, organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii oznaczenia adresata decyzji I instancji. Uwzględniając, że SKO decyzję tę utrzymało w mocy, stwierdzić należy, że w obrocie pozostają dwie decyzje wydane na wniosek WOZSST RP Koła w G., każda wskazująca innego adresata. Już ta wada wystarcza, by uchylić obie decyzje. Zdaniem Sądu, w zakresie tu analizowanym, poprawnym działaniem SKO byłoby, gdyby uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął merytorycznie na rzecz prawidłowo wskazanej strony postępowania.

Wadą decyzji organu odwoławczego jest też mylne wskazanie podstawy prawnej, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca. SKO powołało się m. in. na art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy, czyli zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ jednak, z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, iż SKO odwołania nie uwzględniło, uznając decyzje za prawidłową, wobec czego wada polegająca na niewskazaniu wprost zastosowanej normy prawnej nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Istotną wadą decyzji organu odwoławczego jest to, że nie odniósł się on do zarzutów odwołania, które były jasno i szczegółowo sprecyzowane. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i stan prawny, wyrażono stanowisko, co do tego, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a także wyjaśniono, jak na gruncie prawa i orzecznictwa należy rozumieć "interes publiczny". W tym kontekście organ stwierdził, iż ponieważ "(...) wnioskodawca istnienia takiego (chodzi o interes publiczny) interesu nie wskazał, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej odpowiada prawu." Do kwestii interesu prawnego w niniejszej sprawie Sąd jeszcze powróci. W tym miejscu należy podkreślić, iż brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania stanowi podstawę uchylenia decyzji organu II instancji, narusza bowiem istotę zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546).

Organ II instancji naruszył też zasadę udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) W myśl art. 10 § 1 k.p.a.: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt SKO, organ nie zapewnił stronie skarżącej zapoznania się z zebranymi materiałami i ustosunkowania się do nich, uchybiając także normie zawartej w art. 81 k.p.a. Z akt nie wynika bowiem, by organ mógł odstąpić od reguły wyrażonej w art. 10 § 1 z uwagi na przesłanki wskazane w § 2 tego przepisu.

W nawiązaniu do wykazanych tu wad formalnoprawnych obu decyzji, Sąd wyraża pogląd, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie naruszono art. 24 § 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 k.p.a., co podnoszono w odwołaniu. Rzecz w tym, że kontrolowane tu postępowanie administracyjne dotyczyło udostępniania informacji publicznej, a nie postępowania prowadzonego przez Straż Miejską (funkcjonariuszy Straży) w G. przy ul. M. w miejscu postoju taksówek dniu 12.04.2011 r. Zatem postępowanie w sprawie informacji publicznej jest postępowaniem odrębnym, tj. w innej sprawie, aniżeli postępowanie prowadzone wobec kierowców taksówek.

W płaszczyźnie materialnoprawnej, wada zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej polega na nieprawidłowym zastosowaniu art. 3 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim wiąże on uzyskanie informacji publicznej przetworzonej od tego, czy "jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego." W konsekwencji, odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej (sentencja decyzji I-szoinstancyjnej) była co najmniej przedwczesna, tak jak i uznanie tej decyzji za prawidłową przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie oba organy wyraziły stanowisko, iż żądana informacja nie wiąże się z interesem publicznym, przy czym organ I instancji uzasadnił to w sposób zupełnie niezrozumiały, a organ odwoławczy w ogóle nie wskazał powodów, dla których przyjął, iż interes publiczny w sprawie nie występuje.

Ponieważ SKO prawidłowo wyjaśnił pojęcie "interesu publicznego" i "informacji przetworzonej", uznając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, wobec tego Sąd nie będzie znaczenia tych pojęć przedstawiać. Dla oceny, czy organy zasadnie uznały, iż żądana informacja nie jest istotna dla interesu publicznego, należy uwzględnić, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie trzech informacji publicznych dotyczących tego samego zdarzenia, stawiając pytania: 1/ jakie zadania wykonywali strażnicy w dniu 12.04.2011 r. około godz. 10.00 przy ul. M. w G.; 2/ kto wykonywał zadanie; 3/ kto wydał upoważnienie do wykonania zadania (pismo z 12.04.2011 r., k- 2 akt organu I instancji). Informację w zakresie pkt 1/ oraz pkt 3/ Prezydent Miasta P. udostępnił w formie pisma z 26.04.2011 r., które – jak wyraźnie wynika z jego treści – zostało przygotowane na ww. wniosek. Znaczy to, że pismo to stanowi jakościowo nową informację, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Powyższe odpowiada określeniu "informacji przetworzonej". Z tego płynie wniosek taki, iż organ I instancji w istocie uznał, że uzyskanie przez Związek żądanych informacji publicznych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli tak, to Sąd nie widzi żadnego uzasadnienia, by informację w pkt 3/ wniosku, objętą niniejszym postępowaniem, traktować inaczej w kontekście znaczenia dla interesu publicznego. Sąd stwierdza, że iż ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśniły, dlaczego w odniesieniu do informacji objętej niniejszym postępowaniem wymagają szczególnych uzasadnień co do jej znaczenia dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu, w kontekście udostępnienia dwóch z trzech żądanych informacji dotyczących tego samego zdarzenia, należy przyjąć, iż interes publiczny Związku w uzyskaniu także "trzeciej" informacji, został przesądzony przez sam organ. Wobec powyższego, niezrozumiałe i nieprzekonywujące są ustalenia obu organów zmierzające do konkluzji, iż w niniejszym postępowaniu nie może być mowy o występowaniu interesu publicznego. Sąd odniesie się do argumentów (organu I instancji) oraz ich braku (w uzasadnieniu decyzji II-goinstancyjnej) dotyczących tej kwestii.

W decyzji organu I instancji uznano, iż wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, bowiem art. 23 ustawy o związkach zawodowych, na który powołuje się skarżący, "mógłby uzasadniać interes publiczny, o ile działania strażników miejskich byłyby niezgodne z prawem lub naruszały zasady sprawiedliwości społecznej." Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż ocena, czy postępowanie organu administracji państwowej i samorządu terytorialnego (tu: strażników miejskich) było zgodne z prawem lub naruszało zasady sprawiedliwości, nie należy do kompetencji organu, do którego skierowano podanie o udostępnienie informacji publicznej. Nadto, organ I instancji pominął unormowania Statutu S. Z. Z. T. RP, w tym zwłaszcza § 7 ust. 1 i ust. 2. W myśl tych postanowień, celami statutowymi Związku są: ochrona praw, godności i interesów taksówkarzy oraz przeciwdziałanie i prowadzenie starań w usuwaniu nieprawidłowych działań samorządu terytorialnego, naruszających prawa i uprawnienia pracownicze i zawodowe. Jeśli chodzi o decyzję organu II instancji, to całkowicie pominięto w niej rozpatrzenia kwestii interesu prawnego, stwierdzając, iż "wnioskodawca istnienia takiego (chodzi o interes publiczny) interesu nie wskazał". Wniosek ten nie został poprzedzony odniesieniem się do podanych w odwołaniu argumentów przemawiających za istnieniem interesu prawnego. Takiego gołosłownego ustalenia w kwestii interesu prawnego nie można zaaprobować. Tym bardziej, że – jak Sąd wyżej zauważył - dwie informacje dotyczące tego samego zdarzenia, zostały przez organ udostępnione w formie przetworzonej, co nakazuje wnosić, iż uznano wiążący się z nimi interes publiczny.

Kontynuując ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w płaszczyźnie materialnoprawnej, pozostaje rozważenie kwestii ewentualnych ograniczeń prawa skarżącego Związku do udostępnieniu informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Należy wskazać, iż konstytucyjność w/w przepisu badał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30, Dz.U. z 2006 Nr 49, poz.358) podkreślił, że sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób. Wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może jednak prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne.

Odnośnie zakresu prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, Trybunał Konstytucyjny sformułował następujące wnioski. Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu -przekreślające sens /istotę/ ochrony prawa do życia prywatnego.

Odnośnie "osób pełniących funkcje publiczne", o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, Trybunał uznał, iż nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można – zdaniem Trybunału - bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są natomiast takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem Sądu, powyższe tezy Trybunału powinny ułatwić organowi ustalenie, czy ujawnienie danych osobowych funkcjonariuszy, zgodnie z żądaniem Związku, podlegało ochronie ze względu na ich prywatność.

Ponownie rozpoznając wniosek Związku, organ uwzględni ustalenia i uwagi poczynione wyżej.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, o wykonalności (pkt 2) na podstawie art. 152, a zasądzonych kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.