Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3, art. 31zo ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 10, art. 11, art. 15, art. 7581, art. 107, art. 156, art. 180
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r., znak: [...] o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

5 stycznia 2021 r. M.M. wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników prowadzących działalność w określonych branżach za listopad 2020 r. We wniosku skarżąca oświadczyła, że prowadzi jako przeważającą działalność według PKD 56.10.A. Na 30 września 2020 r. jej przeważającą działalnością jest kod PKD wskazany we wniosku. Przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który złożyła wniosek jest niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. Jako NIP wszystkich powiązanych z podmiotem przedsiębiorców wskazała "7692205270". Określiła "formę prawną podmiotu" jako: "inna", "Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki jawnej (wspólnik spółki jawnej) oraz osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą".

Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że we wniosku z 5 stycznia 2021 r. skarżąca podała, że na 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A. a przychód z działalności w listopadzie 2020 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu listopadzie 2020 r. Natomiast z rejestru REGON oraz bazy CEIDG wynika, że przeważająca działalność na dzień 30 września 2020 r. oznaczona jest kodem 47.11.Z, który nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca oświadczyła, że przeważający kod PKD jej działalności to 56.10.A. Opłaca składki z dwóch działalności:

1. Centrum Gastronomiczne A. NIP [...], REGON [...] jest wpisana do CEIDG;

2. Restauracja B. Spółka jawna NIP [...], REGON [...] i KRS [...] jako wspólnik spółki jawnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na 30 września 2020 r. Z danych zawartych w rejestrze REGON według stanu na 30 września 2020 r. wynika, że skarżąca prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.11.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. W związku z powyższym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.M. zarzuciła, że organ administracji nie uwzględnił drugiego tytułu ubezpieczenia o kodzie 05.40 i błędnie stwierdził, że rejestrze REGON jest inne PKD niż 56.10.A. Skarżąca podniosła, że od lat 90-tych jednoosobowo prowadzi restaurację. Od 2010 r. razem z mężem i dziećmi prowadzi również restaurację w formie spółki jawnej. Jest płatnikiem składek z dwóch tytułów, tj. z tytułu jednoosobowej działalności gospodarczej – kod tytułu ubezpieczenia 05.10 (NIP [...], REGON [...]) oraz z tytułu bycia wspólnikiem w spółce jawnej – kod tytułu ubezpieczenia 05.40 (NIP [...], REGON [...]), w której posiada 52% udziałów. Z obu tych tytułów wynika dla skarżącej obowiązek opłacania składek. Z rozliczeń podatkowych wynika, że przeważającą część dochodów uzyskuje z działalności prowadzonej w spółce jawnej. W zaświadczeniach REGON z lat 2009-2010 rodzaj przeważającej działalności PKD to 56.10.A. Skarżąca wyjaśniła, że nie potrzebowała zaświadczeń w późniejszym okresie, więc nie posiada nowszych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Organ administracji podniósł dodatkowo, że zmiana kodu PKD została dokonana przez płatnika składek dopiero 29 grudnia 2020 r. Nie ma znaczenia, że została dokonana wstecznie od 1 września 2020 r. Na zmianę stanowiska nie może wpłynąć okoliczność, że skarżąca jest płatnikiem składek również z tytułu bycia wspólnikiem w spółce jawnej, albowiem już z treści samego wniosku o zwolnienie z opłacania należności wynika, że dotyczy on działalności NIP [...], REGON [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 grudnia 2021 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony pomimo wezwania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżąca i pełnomocnik organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 13 stycznia 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Jak stanowi art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. wobec stwierdzenia przez organ administracji, że 30 września 2020 r. skarżąca prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.11.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie w zakresie informacji podstawowych wskazała, że prowadzi przeważającą działalność według PKD 56.10.A, czyli Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Jako nazwę skróconą podała "Centrum Gastronomiczne A.". Wskazała NIP [...] i REGON [...]. Jednocześnie we wniosku skarżąca oświadczyła, że na 30 września 2020 r. jej przeważającą działalnością jest kod PKD wskazany we wniosku. Przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który złożyła wniosek jest niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. Jako NIP wszystkich powiązanych z podmiotem przedsiębiorców wskazała "[...]", a więc NIP działalności prowadzonej w ramach spółki jawnej. Określając formę prawną podmiotu wskazała: "inna", "Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki jawnej (wspólnik spółki jawnej) oraz osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą".

Jak wynika z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji organ administracji dokonując ustaleń faktycznych oparł się wyłącznie na danych mających wynikać z rejestru REGON. Z uzasadnień decyzji nie wynika jednak, której działalności prowadzonej przez skarżącą ustalenia te dotyczą pomimo, że skarżąca już we wniosku o przyznanie pomocy podnosiła, że jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą jednoosobową i w formie spółki jawnej – wskazała NIP tej spółki "[...]" jako podmiotu powiązanego, zaś określając formę prawną wskazała: "inna", "Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki jawnej (wspólnik spółki jawnej) oraz osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą". Następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na okoliczność prowadzenia działalności w tych dwóch formach jednocześnie. Jednakże organ administracji w ogóle się do tego nie odniósł. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, że zmiana kodu PKD została dokonana przez płatnika składek 29 grudnia 2020 r. Nie ma znaczenia, że została dokonana wstecznie od 1 września 2020 r. Na zmianę stanowiska nie może wpłynąć okoliczność, że skarżąca jest płatnikiem składek również z tytułu bycia wspólnikiem w spółce jawnej, albowiem już z treści samego wniosku o zwolnienie z opłacania należności wynika, że dotyczy on działalności NIP [...], REGON [...].

W tym miejscu należy zauważyć, że odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym składanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

Podkreślić trzeba, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009, ze zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy (ust. 1). Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (ust. 2 pkt 3 lit. a). Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885, ze zm.). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki SN z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2296), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności stanowiącą jedną z zasad budowy klasyfikacji. W pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) określono, że jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Z tych względów, w ocenie sądu, rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą, którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.). Na tle uregulowania postępowania dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Ze względu na to, że w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Dokonując wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu, co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON, przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami, jakie ma ona realizować.

Zdaniem sądu prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma, bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., I GSK 829/21).

Poza tym, zdaniem sądu, przepis art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 nie przewiduje warunku, aby przychód uzyskany w okresie, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu był również przychodem z "tej samej", tj. kwalifikowanej odpowiednim PKD działalności. Przepis art. art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stanowi o tym, że przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. ma być niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W końcowej części tego przepisu ustawodawca nie powtórzył zwrotu "z tej działalności". Literalna wykładnia wskazanego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że przychód z kwalifikowanej działalności jest przyrównywany do przychodu z działalności w roku poprzednim. Oznacza to, że ustawodawca nie stawia wymogu prowadzenia tej samej przeważającej działalności w listopadzie 2019 r., tj. w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu, co w listopadzie 2020 r. Gdyby intencją ustawodawcy było przyrównanie przychodu z działalności kwalifikowanej do przychodu z tego rodzaju działalności w listopadzie 2019 r., to w końcowej części użyłby sformułowania "tej działalności", a skoro tego nie uczynił, to nie sposób jest domniemywać istnienia kolejnego warunku przyznania zwolnienia od opłacania składek.

Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w analogicznych sprawach, że skoro ustawodawca wymaga, aby płatnik składek prowadził na dany dzień określony rodzaj działalności i ten wymóg weryfikuje się w oparciu o dane z rejestru REGON, a nie ustanawia takiego obowiązku na inny dzień, to nie można od wnioskodawców wymagać spełnienia dodatkowych, pozaustawowych kryteriów (por. wyroki WSA w Łodzi: z 28 lipca 2021 r., III SA/Łd 395/21; z 17 grudnia 2021 r., III SA/Łd 707/21 i III SA/Łd 708/21; WSA w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 247/21; WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r., I SA/Bd 175/21). Jeśli zamiarem ustawodawcy byłoby, aby określony kod działalności został ujawniony we właściwym rejestrze także w odniesieniu do innych okresów, w porównaniu do których następuje spadek przychodów, wówczas powinien on zawrzeć taki wymóg w treści przepisów, nie zaś wskazywać, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Zdaniem sądu stawianie wymogu przyznania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek polegającego na tym, by w listopadzie 2019 r. w rejestrze REGON lub w ewidencji CEIDG została ujawniona jako przeważająca działalność określona tym samym kodem wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, jest nadmiernym warunkiem, niedającym się wyinterpretować z analizowanego przepisu.

W tym stanie rzeczy skoro skarżąca jako przeważającą działalność według PKD wskazała działalność o kodzie 56.10.A, to obowiązkiem organu administracji było ustalenie, jaką działalność rzeczywiście prowadziła skarżąca 30 września 2020 r. Wyjaśnienie tej okoliczności jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów (art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19).

W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające nie zostało jednakże przez organ administracji prawidłowo przeprowadzone, a rezultaty poczynionych ustaleń właściwie udokumentowane w aktach sprawy. Znajdujące się w aktach administracyjnych historia wpisu do CEIDG oraz wydruk z dokonanych zmian nie potwierdzają nawet jednoznacznie prawidłowości stanowiska organu administracji przedstawionego w odpowiedzi na skargę co do tego, że skarżąca 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.11.Z i dopiero 29 grudnia 2020 r. wstecznie od 1 września 2020 r. zmieniła ten kod. Z wydruków tych wynika bowiem jedynie okoliczność dokonywania zmian, ale nie można ich nawet powiązać jednoznacznie z działalnością prowadzoną przez skarżącą. Nie wynika z nich, której działalności prowadzonej przez skarżącą dotyczą – czy w formie jednoosobowej, czy w formie spółki jawnej jako jej wspólnik. Brak jest w tych wydrukach informacji jakiego rodzaju działalność jako przeważającą wpisano do CEIDG w poszczególnych okresach czasu. Na stronie 2 wydruku z historii wpisu do CEIDG ujawniono okoliczność dokonania zmiany danych we wpisie 29 grudnia 2020 r. oraz wskazano jako datę zaistniałej zmiany 1 września 2020 r., lecz nie wynika z niego, czego zmiana ta miała dotyczyć. Wydruk dokonanych zmian we wpisie 29 grudnia 2020 r. również nie potwierdza jednoznacznie, że działalność o kodzie PKD 56.10.A została wpisana jako przeważająca dopiero 29 grudnia 2020 r. Z dokumentu tego wynika, że w tym dniu dokonywano wpisów w CEIDG w zakresie tego kodu, które polegały na jego jednoczesnym "usuwaniu" jako "starej wartości" i "dodawaniu" jako "nowej wartości".

Z uwagi na lakoniczność uzasadnień zaskarżonych decyzji oraz brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających prawidłowość poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie poddają się w pełni sądowej kontroli.

Brak ustaleń i dokumentów w powyższym zakresie, jak w kontrolowanej sprawie, prowadzi do istotnego naruszenia przez organ administracji art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 27 stycznia 2021 r. sporządzone zostały z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy".

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji istotnie naruszył także obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji przed wydaniem decyzji przepisów tych nie zastosował. W piśmie z 11 marca 2021 r. zawiadomił skarżącą wyłącznie o nowym terminie załatwienia sprawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79a § 1 k.p.a. nie wskazał skarżącej przesłanek od niej zależnych, które według organu administracji nie zostały przez nią spełnione.

W ocenie sądu wskazane wyżej uchybienia skutkowały również naruszeniem przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 263/15). W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17).

W konsekwencji z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za przedwczesną uznać należy odmowę przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni spełnienie przez skarżącą przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując dane rozstrzygnięcie.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd nie przesądza, czy skarżąca ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

bg