Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 757/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a i b, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135, art. 145 par. 3, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant: asystent sędziego Krystyna Adamczewska- Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 4.517 (cztery tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z [...] w przedmiocie wymierzenia T. S. kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł za prowadzenie w dniach 06.02.2021 r., 20.02.2021 r. oraz 13.03.2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów wbrew ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2021r., poz. 447 ze zm.),

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 6 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przeprowadził dwie kontrole lokalu gastronomicznego "[...]" mieszczącego się przy ul. [...] w [...]. Podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej z funkcjonariuszami Komendy Miejskiej Policji o godz. 16.30 stwierdzono, że lokal jest zamknięty. Powtórna kontrola wykonana została w tym samym dniu w godz. ok. 22.55-23.45. W tym czasie lokal był otwarty, a w lokalu zajęte były przez klientów 4 stoliki w systemie "co drugi stolik", niezwiązanymi grupami. Klienci byli obsługiwani przez pracownika. Właściciel T. S. nie był w czasie kontroli dostępny dla kontrolujących. Klienci zajmujący dwa stoliki opuścili lokal po wejściu kontrolujących (ok. 11 osób). Obecni podczas kontroli funkcjonariusze Policji z KMP w [...] wylegitymowali 16 osób zajmujących pozostałe dwa stoliki oraz pracownika. Według oświadczenia pracownika celem jednej grupy było zorganizowanie urodzin. Wylegitymowane osoby również opuściły lokal bez protestu. Pracownik zamknął lokal.

Właściciel Lokalu T. S. wniósł uwagi i zastrzeżenia do treści protokołu kontroli sanitarnej Nr [...] z 06.02.2021r. Strona wskazała, iż ograniczenia wydane ww. rozporządzeniem nie mają mocy prawnej, co udowadnia około 30 wyroków sądu. T. S. zaznaczył, że w związku z faktem, iż nie został wprowadzony stan wyjątkowy nie można zakazać prowadzenia działalności. Protokół został omówiony przez osobę kontrolującą i podpisany przez stronę.

W dniu 08.02.2021 r. PPIS w [...] otrzymał notatkę urzędową z 06.02.2021 r., sporządzoną przez funkcjonariusza KMP w [...] dotyczącą niestosowania się przez właściciela lokalu przy ul. [...] do przepisów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. Z notatki wynikało, iż w dniu 06.02.2021 r. około godziny 22:55 lokal był otwarty. Na miejscu zastano pracownika oraz inne osoby tam przebywające, które siedziały przy stolikach i spożywały różnego rodzaju napoje (16 osób). Konsumenci zostali wylegitymowani i w obecności kontrolujących opuścili lokal, który następnie został zamknięty przez pracownika.

Wobec poczynionych w trakcie kontroli ustaleń PPIS w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na T. S. administracyjnej kary pieniężnej, dotyczącej prowadzenia w lokalu działalności wbrew treści § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W dniu 20 lutego 2021 r. przedstawiciele PPIS w [...] wykonali wspólnie z funkcjonariuszami KMP w [...] kolejną kontrolę w lokalu T. S. W trakcie kontroli stwierdzono otwarty lokal dla klientów, w którym znajdowało się ok. 40 osób. Osoby kontrolujące nie wchodziły do środka lokalu, obserwację prowadzono przez przeszklone drzwi i okna. Właściciel lokalu – T. S. prowadził rozmowę z kontrolującymi na zewnątrz, przed drzwiami, po uprzednim ich zamknięciu na klucz. W trakcie kontroli stwierdzono, że osoby przebywające wewnątrz spożywały napoje, przemieszczały się swobodnie po pomieszczeniach pubu, nie zachowując zalecanej odległości między sobą. W przeważającej ilości klienci pubu nie posiadali osłon ust i nosa. Właścicielowi – T. S. zostały przedstawione podstawy prawne, na mocy których jest kontrolowany, jak również przedstawiono stosowne przepisy o braku konieczności wcześniejszego zawiadomienia o wszczęciu kontroli. Właściciel lokalu, został poinformowany, że na podstawie aktualnych przepisów prawa nie może prowadzić działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach. T. S. oświadczał, że działa zgodnie z prawem, jak również, że w najbliższej przyszłości nadal będzie otwierał lokal dla klientów z zewnątrz. Protokół kontroli został omówiony przez kontrolujących i podpisany przez stronę.

W dniu 21.02.2021 r. PPIS w [...] otrzymał notatkę urzędową sporządzoną 20.02.2021 r. przez funkcjonariuszy KMP w [...] dotyczącą niestosowania się przez właściciela Lokalu do przepisów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.

W dniu 23 lutego 2021 r. T. S. wniósł uwagi i zastrzeżenia do protokołu kontroli z 20.02.2021 r. Nr [...], wskazując, że w momencie kontroli większość klientów posiadała maseczki. Ponadto stwierdził, że nie spowodował bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi z uwagi na fakt, iż przebywające w lokalu osoby mogły być chore, gdyż jej zdaniem takie samo zagrożenie może wystąpić w każdym markecie czy galerii handlowej. Jednocześnie strona poinformowała, że osoby kontrolujące działają niezgodnie z prawem, gdyż rozporządzenia są niekonstytucyjne i wszystkie ograniczenia są bezprawne, co stwierdzają wyroki sądów.

W kolejnym piśmie z dnia 22.02.2021 r. strona przedstawiła tożsame zarzuty, iż kontrola 20.02.2021 r. była niezgodna z prawem, które zakazuje prowadzenia działalności podmiotom bez wprowadzenia w państwie stanu wyjątkowego, który pozwala na tego typu działania. Ponadto strona stwierdziła, iż od dnia 19.02.2021 r. lokal będzie działał normalnie.

W dniu 2 marca 2021 roku w obecności T. S. został przeprowadzony dowód z zeznań świadka – S. C. – pracownika T. S., zatrudnionej na stanowisku barmana w lokalu "[...]". Jej praca w tym dniu polegała na przygotowywaniu drinków, shotów i innych napojów zimnych i gorących oraz podawaniu dostępnych produktów spożywczych-przekąsek, w tym chipsów i paluszków słonych, ziemnych orzeszków solonych. Przygotowane napoje i gotowe produkty klienci spożywali przy stolikach. Polecenie dotyczące obsługi klientów przy stolikach w lokalu – S. C. otrzymała od właściciela - T. S.

W sprawie ustalono następnie, że zgodnie z przekazaną PPIS

w [...] notatką urzędową, w dniu 13 marca 2021 r. ok. godz. 23.05 przeprowadzona została kontrola przez funkcjonariuszy KMP w [...], w trakcie której stwierdzono, że lokal jest otwarty i przyjmuje klientów. Przebywający w nim klienci (ok. 40) spożywają napoje oraz posiłki przy stolikach, przemieszczają się po lokalu oraz nie realizują obowiązku zasłaniania ust i nosa.

Organ wskazał, iż T. S. działa w lokalu na podstawie decyzji PPIS w [...] znak: [...] zatwierdzającej Bar "[...]" ul. [...], [...] do prowadzenia działalności w zakresie przygotowywania i serwowania potraw na bazie półproduktów oraz sprzedaży napojów, w tym alkoholowych ze spożyciem w miejscu sprzedaży. Ustalono, że lokal posiada duże szyby i przeszklone drzwi, przez które jest możliwość zaobserwowania z zewnątrz tego, co dzieje się wewnątrz lokalu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją z [...], nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i art. 189d k.p.a., wymierzył T. S. karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za prowadzenie w dniach 06.02.2021 r., 20.02.2021 r. oraz 13.03.2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów wbrew ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 26.02.2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Organ I instancji powołując się na wskazane regulacje stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala przyjąć, że T. S. prowadząc w dniach 06.02.2021 r., 20.02.2021 r. oraz 13.03.2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" działalność polegającą na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów naruszył postanowienia § 10 ust. 9 rozporządzenia oraz postanowienia § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r., a tym samym ograniczenia, o których mowa w art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Odwołując się do treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., organ wskazał, iż przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. i wymierzając T. S. karę w wysokości 30.000 zł wziął pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia oraz stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. W niniejszej sprawie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. T. S. swoim zachowaniem bowiem stworzył ryzyko przeniesienia choroby zakaźnej, jaką jest COVID-19 na inne osoby. W ocenie organu, kara w wysokości 30.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

Zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, organ I instancji wskazał, że decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

W dniu 27.05.2021 r. T. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając:

- niezasadne wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł za prowadzenie w dniach 06.02.2021 r., 20.02.2021 r. oraz 13.03.2021 r. w lokalu gastronomicznym działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów wbrew ograniczeniom;

- niezasadne uznanie za wiarygodną notatki urzędowej z 06.02.2021 r., 20.02.2021 r. oraz 13.03.2021 r.;

- niezasadną odmowę wiarygodności wyjaśnieniom strony w zakresie zachowania reżimu przez klientów;

- bezzasadne stwierdzenie, iż swoim zachowaniem strona stworzyła ryzyko przeniesienia choroby zakaźnej, jaką jest COVID-19 na inne osoby;

- bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W konsekwencji strona wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie w całości decyzji oraz umorzenie w całości postępowania.

Zdaniem strony, wydanie decyzji było bezzasadne z uwagi na fakt, iż nie istnieje możliwość zgodnego z prawem, skutecznego ograniczania lub uniemożliwienia obywatelom prowadzenia działalności gospodarczej - jako jednego z praw gwarantowanych mocą najwyższego aktu prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej - Konstytucji RP (art. 22 Konstytucji RP). Strona powołała wyrok WSA w Opolu z 27.10.2020 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Op 219/20.

T. S. podkreślił, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. Zdaniem strony świadczy to o naruszeniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, czyniąc tym samym, wydane na podstawie ustawy, rozporządzenia w istocie prawnie nieobowiązującymi i nieskutecznymi. W ocenie strony nie ma prawnej możliwości stosowania, określonych w ustawie oraz w wymienionych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozporządzeniach, kar administracyjnych.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności wskazał, iż decyzja PPIS w [...] zapadła w związku ze stanem epidemii, ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Powołując następnie treść wskazanego przepisu oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.11.2020 r. sygn. akt II SA/Bd 834/20, wyjaśnił, że istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo organ II instancji stwierdził, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W sytuacji wystąpienia kolejnej fali zakażeń (tak jak miało to miejsce w dniach stwierdzenia naruszenia), tym bardziej konieczne jest zasygnalizowanie, że łamanie przepisów, których celem jest ograniczenie ilości zakażeń, spotyka się z odpowiednią reakcją organów administracji publicznej, których obowiązkiem jest przecież m.in. zwalczanie chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji),

Mając na uwadze powyższe cele, organ stwierdził, że decyzja PPIS w [...] odpowiada prawu, którego celem jest m.in. ochrona życia i zdrowia obywateli oraz w szerszym kontekście zdrowia publicznego.

Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary, wyjaśniając, że kara pieniężna została nałożona przez PPIS w [...] na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 05.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Organ odwoławczy powołując następnie treść art. 46a oraz 46b pkt 2 ww. ustawy stwierdził, że podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu Rady Ministrów (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Ograniczenia w zakresie funkcjonowania branży gastronomicznej na obszarze RP zostały wprowadzone na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia w rozporządzeniu określonych ograniczeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii. ŁPWIS przytoczył następnie wybrane fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 834/20. Ponadto organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś w świetle art. 68 ust. 4 Konstytucji RP to władze publiczne zobowiązane są do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje więc zdrowie publiczne, a władze publiczne mogą realizować obowiązek konstytucyjny poprzez wprowadzanie szeregu regulacji ustanawiających organizację m. in. funkcjonowania społeczeństwa w taki sposób, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej powodującej epidemię.

W ocenie ŁPWIS, życie i zdrowie ludzkie przedstawiają najwyższą wartość, dlatego też w czasie stanu epidemii wszelkie naruszenia przepisów mających na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 powinny spotkać się z restrykcyjną reakcją organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewidzianą w ww. ustawie. Ponadto ŁPWIS zaznaczył, iż decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 48a ust. 4 ustawy. Organ II instancji podkreślił, iż zasadniczym celem nadania, na mocy art. 48a ust. 4 ustawy, natychmiastowej wykonalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów jest to, aby jak najszybciej i w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

ŁPWIS odnosząc się do stanowiska strony, iż swoim zachowaniem nie stworzyła ryzyka przeniesienia choroby podkreślił, że osobami przenoszącymi wirusa SARS CoV- 2 są również ludzie, u których zakażenie przebiega w sposób bezobjawowy - nie mający oznak choroby i to właśnie te osoby stanowią największe ryzyko transmisji wirusa. Z materiału dowodowego, tj.: protokołu kontroli z 20.02.2021 r. Nr [...], notatki urzędowej z 13.03.2021 r. sporządzonej przez funkcjonariusza KMP w [...] wynika jednoznacznie, iż osoby przebywające wewnątrz lokalu spożywały napoje, przemieszczały się swobodnie po pomieszczeniach pubu, nie zachowując zalecanej odległości między sobą. W przeważającej ilości klienci pubu nie posiadali osłon ust i nosa. W związku z powyższym ŁPWIS podzielił stanowisko organu I instancji, iż zachowanie strony mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu, którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Ponadto w odniesieniu do twierdzenia strony, iż organ I instancji niezasadnie odmówił wiarygodności jej wyjaśnieniom w zakresie zachowania reżimu przez klientów lokalu, organ II instancji wskazał, że wyjaśniania te są sprzeczne z materiałem dowodowym tj. notatkami sporządzonymi przez funkcjonariuszy KMP w [...] (znak: [...] z dnia 06.02.2021 r., znak: [...] z dnia 20.02.2021r., znak: [...] z dnia 13.03.2021 r.) oraz z protokołem kontroli Nr [...] z 20.02.2021 r. sporządzonym przez przedstawicieli PPIS w [...].

Organ II instancji, powołując następnie treść § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 06.02.2021 r. wyjaśnił, że przedmiotowy przepis został zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11.02.2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 267) w ten sposób, że użyte we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "14 lutego 2021 r." zastąpiono wyrazami "28 lutego 2021 r." Ww. rozporządzenie zostało uchylone przez rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w treści § 9 ust. 11 zawierało identyczne uregulowanie, iż do 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika zdaniem organu, że w dniach: 06.02.2021 r., 20.02.2021 r. i 13.03.20121 r. w lokalu prowadzona była działalność polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów wbrew ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. Prowadzenie działalności, o której mowa wyżej, zostało potwierdzone w protokołach kontroli sanitarnych Nr [...] z 06.02.2021 r. i Nr [...] z 20.02.2021 r. przeprowadzonych w lokalu przez przedstawicieli PPIS w [...] wraz z funkcjonariuszami KMP w [...] oraz w protokole z przesłuchania świadka z 02.03.2021 r., a także w notatkach urzędowych znak: [...] z 06.02.2021 r., [...] z 20.02.2021 r., [...] z 13.03.2021 r., sporządzonych przez funkcjonariuszy KMP w [...].

Organ odwoławczy, powołując treść art. 75 § 1 k.p.a. wskazał przy tym, że notatki sporządzone przez funkcjonariuszy KMP są czytelne, a ich treści stanowią wiarygodne i nie budzące wątpliwości źródło dowodowe. Notatki urzędowe sporządzone zostały w określonych okolicznościach sprawy i niewątpliwie stanowią dowód potwierdzający prowadzenie w lokalu działalności w dniach 06.02.2021 r., 20.02.2021 r., 13.03.20121 r. wbrew obowiązującym przepisom prawa, co potwierdził również pracownik lokalu podczas przesłuchania w charakterze świadka. Ponadto w ocenie organu II instancji wiarygodność dowodów tj. notatek sporządzonych przez funkcjonariuszy KMP w [...] potwierdzają protokoły kontroli sporządzone przez przedstawicieli PPIS w [...] (protokół Nr [...] z dnia 06.02.2021 r. oraz protokół Nr [...] z dnia 20.02.2021 r.), gdyż informacje tam zawarte pokrywają się ze stanem faktycznym przedstawionym w ww. notatkach.

ŁPWIS odnosząc się do nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł dostrzegł, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z 21.12.2020 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 26.02.2021 r. (obowiązujące w dniach stwierdzonych naruszeń) zostały uchylone i na podstawie § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.) od dnia 28 maja 2021 r. przygotowywanie i podawanie posiłków lub napojów oraz spożywanie ich na miejscu jest dopuszczalne po spełnieniu określonych warunków. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gastronomicznej uległy więc zmianie, lecz nie zostały uchylone w całości. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 189c k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46 ust. 4 ustawy o chorobach zakaźnych nie uległy zmianie, a także stan epidemii na terenie RP nie został odwołany. Organ wyjaśnił dalej, że zmieniająca się treść rozporządzeń związana jest z dynamicznie zmieniającą się sytuacją epidemiczną w kraju, w tym ze zmieniającymi się na bieżąco drogami szerzenia zakażeń SARS-CoV-2. Interpretacja przepisu art. 189c k.p.a. nie może być oderwana od wyjątkowych okoliczności, tj. stanu epidemii, które wpłynęły i wciąż wpływają na zmianę regulacji prawnej. Sam fakt, że obecnie obiekty gastronomiczne mogą przygotowywać i podawać posiłki lub napoje na miejscu związane jest ze zmniejszeniem liczby zachorowań na chorobę wywołaną SARS-CoV-2 oraz zminimalizowaniem przez ustawodawcę obciążeń społeczeństwa ograniczeniami, zakazami lub nakazami w sferze publicznej, co nie przesądza o tym, że zachowanie stanowiące w dniach 06.02.2021 r., 20.02.2021 r., 13.03.2021 r. delikt administracyjny nie podlega ukaraniu. Zdaniem tut. organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie zasady lex mitior retro agit stoi w sprzeczności z szeroko rozumianym celem art. 48a i 46b ustawy o chorobach zakaźnych oraz wyjątkowych okolicznościach związanych z zapewnieniem przez ustawodawcę ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie decyzja w sprawie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ustawy o chorobach zakaźnych może być wydana po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego oraz z zachowaniem praw strony w postępowaniu administracyjnym, przy zachowaniu dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie administracyjne w takich sprawach, zgodnie z art. 35 k.p.a., może więc trwać łącznie do dwóch miesięcy nie wliczając terminów określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Jednocześnie sytuacja epidemiczna w kraju dynamicznie zmienia się, a bieżące aktualizacje ograniczeń, nakazów i zakazów przez ustawodawcę albo uniemożliwiłyby skuteczne stosowanie kar administracyjnych albo prowadziłyby do konieczności nie kończenia postępowań do czasu odwołania stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego, albowiem w tym czasie sytuacja epidemiczna w kraju może ulec pogorszeniu i ponownie wprowadzone mogą zostać takie same ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, jak w dniach deliktu administracyjnego.

Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. S., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, zarzucając:

1/ obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

- art. 6 i 15 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez zastosowanie nieobowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów i odmowę zastosowania przepisów późniejszych (względniejszych) dla skarżącego, mimo istnienia takiego ustawowego obowiązku, co skutkowało złamaniem zasad legalizmu i lex mitior retro agit;

- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP przez wydanie decyzji m. in. na podstawie notatek policyjnych, mimo braku ustawowej podstawy do przekazywania takich danych przez Policję organowi, który wydał decyzję;

2/ obrazę przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że przepis ustawowy o charakterze blankietowym i niezawierającym żadnych wskazówek, co do materii przenoszonej na poziom rozporządzenia, stanowi dyspozycję ustawową w rozumieniu Konstytucji, a w konsekwencji:

- art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego (rozporządzenia) niebędącego aktem prawnym rangi ustawowej w związku z okolicznością, o której mowa w punkcie wcześniejszym.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej także jako "k.p.a.") dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowano właściwą podstawę prawa materialnego, i to wszystko znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w powołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020, sygn. akt II SA/Bd 834/20. Aktualnie jednak zarysowała się wyraźna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentująca odmienne od wyrażonego w tym wyroku stanowisko, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 447) oraz obowiązującego do dnia 26 lutego 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano (brzmienie na dzień kontroli), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 11 przewidziano, że do dnia 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Analogiczne regulacje wynikały z § 10 ust. 9 obowiązującego do dnia 26 lutego 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.), jak również wprowadzały je kolejne rozporządzenia Rady Ministrów: z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) i z dnia 6 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 861) wydane w oparciu o tę samą delegację ustawową.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w rozporządzeniu został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawę ich wydania nie mógł stanowić przepis § 10 ust. 9 obowiązującego do dnia 26 lutego 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ani też § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (podobnie jak i późniejsze regulacje o tożsamym brzmieniu).

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Jak wskazano we wspomnianym na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r., sygn. II GSK 602/21 gdzie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. i 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przepis § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności - działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Sąd podkreśla, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. i 26 lutego 2021 r. nie spełniają konstytucyjnego warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów 21 grudnia 2020 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. nie tyle wykonują ustawowe upoważnienie, ale w istocie uzupełniają treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Wskazać należy, że niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jednak, z powyższych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 10 ust. 9 obowiązującego do dnia 26 lutego 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz § 9 ust. 11 obowiązującego do dnia 19 marca 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że określone w powyższym przepisie rozporządzenia ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1 sentencji wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt 2 sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym to postępowanie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota wpisu od skargi (900 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika stron będącego adwokatem (3.600 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800).

R.T-M.