Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1426/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.185 § 1, art.203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.25.1 ust 1 i 2 , art.34 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Dobre od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1168/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Dobre na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Wójta Gminy Dobre kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 listopada 2014 r., II SA/Bd 1168/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Wójta Gminy Dobre na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Dobre z [...] czerwca 2014 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w B.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 5c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm. - dalej "u.s.o.") wójt jest organem właściwym do powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej. Wójt Gminy Dobre powołał spornym zarządzaniem komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w B. Materialnoprawną podstawą powołania komisji jest art. 36a ust. 6 u.s.o. Wójt Gminy Dobre tylko częściowo wypełnił ustawowe zobowiązanie, bo powołał ośmiu członków komisji, uwzględniając przedstawicieli Gminy D. (organu samorządu terytorialnego prowadzącego szkołę), przedstawicieli Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy, oraz przedstawicieli rady pedagogicznej oraz rodzicielskiej a także przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego jako przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej. Zwrócono jednak uwagę, że ustawodawca w art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c u.s.o., posłużył się zwrotem "zakładowych organizacji związkowych". Wyjaśnienia znaczenia tego zwrotu należy poszukać w ustawie z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 167 – dalej "u.z.z."), bez którego nie będzie możliwe poprawne i pełne dokonanie wykładni art. 36a u.s.o.

Z art. 25¹ ust. 1 u.z.z. wynika, że uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej dziesięciu członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, ww. ustawy, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Ponadto, art. 34 u.z.z. stwierdza, że powołany art. 25¹ stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim działaniem pracodawcę (ust. 1), natomiast przy ustalaniu liczby członków, o której mowa w art. 25¹ ust. 1, oraz prawa do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy, o którym mowa w art. 31 ust. 1, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji (ust. 2).

Oznacza to, że Międzyzakładowa Organizacja Związkowa WZZ "Solidarność-Oświata" (w skrócie MOZ WZZ S-O) jest taką zakładową organizacją związkową, o której mowa w art. 36a ust. 6 pkt 3 lic. c u.s.o., co skutkować powinno powołaniem jej przedstawiciela w skład komisji konkursowej. Wyjaśnić należy, że MOZ WZZ S-O jest Wolnym Związkiem Zawodowym (patrz: KRS nr [...]), którego podstawową jednostką organizacyjną jest Międzyzakładowa Organizacja Związkowa (rozdz. V § 21 Statutu Wolnego Związku Zawodowego "Solidarność–Oświata"). Uchwałą nr 425/11 z 12 maja 2011 r. Prezydium Komisji Międzyzakładowej WZZ "Solidarność-Oświata" w Bydgoszczy objęło zasięgiem działania Związku szkoły i placówki działające na terenie Gminy D. (powiat R.), o czym poinformowało pismem z 13 maja 2011 r. skierowanym imiennie do Wójta Gminy Dobre (k-76 akt). Ponadto przedstawiciel związku dwukrotnie zgłaszał chęć udziału w pracach komisji konkursowych w Gminnym Zespole Oświaty i Wychowania w D. (notatki służbowe k- 44, 45 akt). MOZ WZZ S-O spełnia też wymóg zrzeszania odpowiedniej liczby pracowników. Wobec międzyzakładowych organizacji związkowych ma bowiem zastosowanie art. 34 ust. 2 u.z.z., który stanowi, iż przy ustalaniu liczby członków, o której mowa w art. 25¹ ust. 1 uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji. Komisja Międzyzakładowa WZZ "Solidarność-Oświata" w Bydgoszczy zrzesza 1155 członków, w tym 1026 będących pracownikami, co wynika z pisma związku z 14 sierpnia 2014 r. Nie ma znaczenia także to, że żaden z nauczycieli zatrudnionych w szkole nie jest członkiem MOZ WZZ S-O. Celem regulacji zawartej w art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. jest zapewnienie udziału w pracach komisji konkursowej przedstawicielom zakładowych organizacji związkowych (ustawodawca użył tu - należy przyjąć, że celowo - liczby mnogiej), a zatem zapewnienie szerokiej możliwości obrony interesów grupy społecznej jaką tworzą nauczyciele takiej organizacji związkowej, która statutowo powołana jest do takich działań i reprezentacji tej grupy zawodowej. To zaś, jakie jednostki organizacyjne obejmuje dana międzyzakładowa organizacja związkowa, określają samorządowe decyzje właściwych organów danego związku zawodowego. Swoboda tych organów w tym zakresie ograniczona jest przez rozstrzygnięcia ustawowe i statut związku zawodowego. Zwrócić należy uwagę także na to, że art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c u.s.o zawiera zastrzeżenie, że desygnowany przez związek zawodowy przedstawiciel do pracy w komisji konkursowej nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Oznacza to, że w pracach komisji konkursowej powinni uczestniczyć przedstawiciele tych związków zawodowych, które zakresem swojego działania obejmują szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa niezależnie od tego, czy w danej placówce zatrudnieni są członkowie tego związku. Istotne, bowiem jest, by w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w danej placówce, ale przedstawiciel organizacji związkowej z terenu działania tej placówki. Taką interpretację tego przepisu potwierdza także art. 36a ust. 9 u.s.o., zgodnie z którym przepis ust. 6 (określający skład i zasady powołania komisji konkursowej) stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek. Oczywistym jest, że nie działają jeszcze w takiej szkole lub placówce zakładowe związki zawodowe. Niedopuszczalna byłaby więc reprezentacja związków zawodowych w komisji utworzonej w celu przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie składu komisji konkursowej tylko do przedstawicieli tych organizacji związkowych, których członkowie są pracownikami placówki lub szkoły, w której przeprowadzany jest konkurs, to sformułowanie takie znalazłoby się wprost w ustawie, tak jak uczynił to na przykład w art. 6a ust. 7 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 191).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy Dobre, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. oraz art. 251 i art. 34 u.z.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a także

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4

ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), polegające na pominięciu

w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniesienia się do zarzutu Skarżącego

dotyczącego art. 251 ust. 2 u.z.z. i wyjaśnienia wpływu nieprzedstawienia pracodawcy informacji o łącznej liczbie członków danej organizacji związkowej mimo obowiązku wynikającego z art. 251 ust. 2 u.z.z.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 36a ust. 6 u.s.o. określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej. Jeżeli bowiem w szkole lub placówce nie działa zakładowa organizacja związkowa określonego związku zawodowego, związek ten nie będzie mógł skorzystać z prawa delegowania swojego przedstawiciela do komisji konkursowej. Zakładowa organizacja związkowa to taka organizacja, której przedstawiciele są zatrudnieni u pracodawcy, a zatem aspekt zatrudnienia powinien być brany pod uwagę również przy międzyzakładowej organizacji związkowej, która jak wskazano w art. 34 ust. 1 u.z.z. obejmuje swoim działaniem danego pracodawcę.

Przyjęcie, iż do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. Gdyby, ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkolę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Ustawodawca bowiem wskazałby wprost, iż chodzi o organizacje związków zawodowych obejmujące swoim działaniem szkołę lub placówkę – por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 23 kwietnia 2002 r., II SA/Kr 194/02.

Żaden z nauczycieli zatrudnionych w wyżej wymienionej placówce oświatowej nie jest członkiem WZZ "Solidarność – Oświata" z siedzibą w Bydgoszczy. Podkreślić także należy, iż na terenie Gminy D. WZZ Solidarność - Oświata ma tylko 7 członków związku, a nie 10 jak wynika z art. 251 w związku z art. 34 u.z.z. Swoich członków w placówce oświatowej objętej konkursem posiada tylko Związek Nauczycielstwa Polskiego i to przedstawiciel tego związku został powołany do składu komisji konkursowej. WZZ "Solidarność – Oświata" nie spełnia warunku określonego z art. 251 w związku z art. 34 u.z.z., gdyż w placówkach oświatowych na terenie Gminy D. zrzesza tyko siedmiu członków, a zgodnie z regulacjami prawnymi winien mieć zrzeszonych minimum 10 członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Skoro zatem w pracach komisji konkursowej uczestniczył przedstawiciel związku zawodowego obejmującego obszarem swego działania teren danej placówki oświatowej, w której konkurs się odbywał, to zachowany został określony przepisami prawa skład tej komisji. Osiągnięty również został cel tej regulacji prawnej polegający na tym, że przedstawiciel związku zawodowego, który bierze udział w pracach komisji daje gwarancję bezstronności i czuwania nad przestrzeganiem ustalonych zasad prowadzonego postępowania konkursowego.

Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.z.z. uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji.

Z kolei art. 251 ust. 2 u.z.z. stanowi, iż organizacja, o której mowa w ust. 1, przedstawia co kwartał – według stanu na ostatni dzień kwartału – w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym kwartale, pracodawcy albo dowódcy jednostki, o której mowa w ust. 1 pkt. 2, informację o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków, o których mowa w ust. 1. Jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy Wolny Związek Zawodowy "Solidarność – Oświata" z siedzibą w Bydgoszczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu. Stąd też na Skarżącym nie ciążył obowiązek powołania przedstawiciela w/w związku zawodowego do komisji konkursowej. Pomimo podnoszonego przez Skarżącego w toku postępowania zarzutu dotyczącego niedopełnienia przez Wolny Związek Zawodowy "Solidarność – Oświata" z siedzibą w Bydgoszczy obowiązku o którym mowa w art. art. 251 ust. 2 u.z.z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym orzeczeniu nie odniósł się do niego, tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.) NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są trafne.

Za mający usprawiedliwione podstawy należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nieustosunkowaniu się Sądu I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutu Skarżącego dotyczącego art. 251 ust. 2 u.z.z. i wyjaśnienia wpływu nieprzedstawienia pracodawcy informacji o łącznej liczbie członków danej organizacji związkowej mimo obowiązku wynikającego z art. 251 ust. 2 u.z.z.

Przepis art. 251 ust. 1 u.z.z. stanowi, że uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Przy czym przy ustalaniu liczby członków, o której mowa w art. 251 ust. 1, w odniesieniu do międzyzakładowej organizacji związkowej, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji (art. 34 ust. 2 u.z.z.).

Należy jednak mieć na względzie, że na mocy art. 251 ust. 2 u.z.z. w zw. z art. 34 ust. 2 u.z.z. również międzyzakładowa organizacja związkowa, ma obowiązek przedstawiać co kwartał – według stanu na ostatni dzień kwartału – w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym kwartale, pracodawcy albo dowódcy jednostki, o której mowa w ust. 1 pkt. 2, informację o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków, o których mowa w ust. 1. Mimo, że skarżący podnosił zarzut niedopełnienia tego obowiązku przez Międzyzakładową Organizację Związkową WZZ "Solidarność-Oświata", to Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie odniósł się do tego zarzutu, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopełnienie powyższego wymogu przez organizację związkową zwalnia organ prowadzący szkołę lub placówkę z obowiązku powołania przedstawiciela takiej międzyzakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowej, ponieważ to na organizacji związkowej spoczywa ciężar wykazania, że spełnia kryteria pozwalające na powołanie jej przedstawiciela do komisji konkursowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.