Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 191/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia oddalić skargę.


UZASADNIENIE

Z. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 kwietnia 2019 r. nakazującą rozbiórkę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 10 lipca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina W. oraz że w dniu 20 sierpnia 2018 r. zostaną na niej przeprowadzone oględziny. W trakcie oględzin organ ustalił m.in., że w części działki nr [...], oznaczonej literą "D" na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin, będącej współwłasnością Z. B., posadowiła ona w 2017 r.: 1) obiekt budowlany - domek holenderski o konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,40 m x 9,10 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,30 m x 8,50 m i dobudówką o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,40 m x 3,30 m, 2) obiekt budowlany - domek holenderski o konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych) pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,40 m x 9,10 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,30 m x 5,00 m (będący przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego). Organ ustalił, że ww. działka objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O., uchwalonym uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej z dnia 13 września 2006 r. Działka objęta jest symbolem [..], na obszarze oznaczonym 1.5. ZNz, jako teren trwałych użytków zielonych (z ustaloną 100% powierzchnią biologicznie czynną).

Decyzją z 16 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. B. rozbiórkę obiektu budowlanego - domku holenderskiego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) - pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,40 m x 9,10 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,30 m x 8,50 m i dobudówką o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,40 m x 3,30 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] (w części działki oznaczonej literą "D" na mapie, będącej załącznikiem do decyzji), położonej w obrębie ewidencyjny O., gmina W.

Organ wskazał, że postępowanie administracyjne prowadził w oparciu o art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako P.b.), gdyż jego przedmiotem jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, na którego realizację było i jest wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie trwałych użytków zielonych - w planie ustalono 100% powierzchni biologicznie czynnej, co oznacza, że teren działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Biorąc pod uwagę te okoliczności organ orzekł o rozbiórce.

Po rozpoznaniu odwołania Z. B., decyzją z 12 grudnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 kwietnia 2019 r. Organ wskazał, że działka nr [..] stanowi współwłasność Z. B., W. B., B. B., P. G., M. K. i H. J. Działka została przez organ pierwszej instancji umownie podzielona literowo na części od A - D. Dwie części oznaczone (na szkicu załączonym do protokołu z oględzin z 20 sierpnia 2018 r.) jako litery "D" stanowią obszar, na którym Z. B. w 2017 r. posadowiła dwa obiekty, tj. domki holenderskie. Będący przedmiotem niniejszego postępowania domek wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,30 m x 8,50 m i dobudówką o wymiarach 3,40 m x 3,30 m, pełniącą funkcję gospodarczą, po obrysie zewnętrznym ma łącznie powierzchnię zabudowy 70,21 m2, stanowiąc połączony ze sobą funkcjonalnie jeden obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nie związany trwale z gruntem. Nie spełnia on definicji budynku z art. 3 pkt 2 P.b. z uwagi na nietrwałe związanie z gruntem, nie spełnia również warunków z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. ze względu na powierzchnię zabudowy, przekraczającą 35 m2. Zatem jego budowa, zdaniem organu, wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Okoliczność ta wyklucza możliwość zastosowania art. 49b P.b., regulującego sposób likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Działka nr [.] zlokalizowana jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [..] oraz oznaczonym symbolem 1.5.ZNz - teren trwałych użytków zielonych, gdzie ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei, w odniesieniu do zadaszonego tarasu wyjaśniono, że przepis art. 48 ust. 1 P.b. nie uzależnia zastosowania zawartej normy prawnej od sposobu połączenia obiektów budowlanych, z których jeden stanowi dobudowę do drugiego obiektu, a więc w szczególności od tego, czy ma ono charakter trwały, czy też jak w niniejszej sprawie, nietrwały, tj. umożliwiający stosunkowo łatwe "przystawienie" i "odstawienie" przyczepy w razie potrzeby. Ponadto przyczepa została ustawiona na działce i został do niej dobudowany drewniany zadaszony taras ułatwiający wejście i wyjście z przyczepy kempingowej i dodatkowo wybudowano dobudówkę, co oznacza, że jest to obiekt budowlany, służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym, czyli w żadnym przypadku nie jest to pojazd. Z uwagi na niezgodność z ustaleniami planu miejscowego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, które w przypadku jego przeprowadzenia i tak skutkowałoby wydaniem nakazu rozbiórki.

Odnosząc się zarzutów odwołania wyjaśniono, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Okoliczności sprawy nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki. O konieczności rozbiórki decyduje bowiem konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje społeczne czy celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał też, że J.K. zbyła swoją część działki nr [..], co oznacza, że utraciła przymiot strony. Natomiast, H. J. - jako właściciel powyższej części działki - nabyła przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie o zawieszenie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 52 P.b. poprzez brak ustalenia, kto zobowiązany jest do rozbiórki obiektów;

b) art. 52 P.b. poprzez brak ustalenia, kim w rozumieniu prawa budowlanego jest dzierżawca działki [..] oraz obiektów;

c) art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 P.b. polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy jest to przyczepa kempingowa, stojąca aktualnie częściowo na kołach i bloczkach;

d) 48 ust. 1 P.b. polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani za obiekty budowlane o charakterze tymczasowym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowania przez organ, kto zobowiązany jest do rozbiórki obiektów, kim w rozumieniu prawa budowlanego jest dzierżawca działki [..] oraz obiektów i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. nieprzeprowadzenie dowodów z umów dzierżawy;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne wskazanie wymiarów obiektu budowlanego 1 i 2, co powoduje, że skarżąca nie ma gwarancji, czy opis obiektów przeznaczonych do rozbiórki dotyczy obiektów, które znajdują się na działce [..];

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie okoliczności kwestionowanej przez skarżącą, a polegającej na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparcie się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji, pomimo że skarżąca wskazywała, że prace takie są prowadzone, a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,

e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji;

f) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy;

g) art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

h) art. 80 k.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie polegające na tym, że nie zostało udowodnione, czy istnieją podstawy do zalegalizowania budynku gospodarczego skarżącego, wobec czego decyzja nie została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

i) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Miejska przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

j) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do skarżącej działki.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżąca wielokrotnie wskazywała, że nie zarządza terenem działki [..] z uwagi na zawartą na okres 15 lat umowę dzierżawy. Organ nie przeprowadził jednak dowodu z przedkładanej przez skarżącą umowy dzierżawy. Podkreślono również, że obecne przeznaczenie działki oraz innych działek, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy. W związku z tym Rada Miejska uchwałą nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 roku przystąpiła do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego teren działki [..]. Obecnie trwają prace nad studium. Okoliczność ta jest, zdaniem skarżącej, przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego jako zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wziął pod uwagę kwestę dzierżawy nieruchomości przez właścicielkę działki. W piśmie z 6 września 2018 r. Z. B. potwierdziła istnienie dwóch domków holenderskich nie kwestionując, że nie jest inwestorem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy legalności decyzji rozbiórkowej odnoszącej się do obiektu o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,40 m x 9,10 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,30 m x 8,50 m i dobudówką o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,40 m x 3,30 m. Roboty budowlane wykonano w 2017 r. i co nie zostało zakwestionowane w toku postępowania, ani w skardze, ich inwestorem była skarżąca Z. B. Analiza akt doprowadziła sąd do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu nie dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych, które należało uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem sądu, zarówno ustalenia faktyczne organów, jak i kwalifikacja obiektu oraz wyprowadzone konsekwencje prawne nie naruszają prawa.

Zgodnie z ogólną zasadą P.b., wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., tj. w brzmieniu z daty realizacji obiektu), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Pierwszą kwestią, która wymaga wyjaśnienia w niniejszej sprawie, jest status spornego obiektu, tj. tzw. domku holenderskiego, w szczególności zaś to, czy stanowi on budynek oraz czy do tego typu obiektów ma zastosowanie wskazany art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego obiekt wybudowany na działce skarżącej nie jest trwale związany z gruntem, gdyż został posadowiony na bloczkach betonowych i tym samym nie posiada fundamentów. Jednocześnie, punktowe podpory z bloczków betonowych nie stanowią trwałego powiązania z gruntem. Sporny obiekt nie wypełnia również przesłanek, by na podstawie art. 3 pkt 3 P.b. nazwać go budowlą. Zgodnie bowiem z tym przepisem, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Należący do skarżącej zasadniczy obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi tzw. domek holenderski (pomijając taras i dobudówkę), a więc obiekt nietrwale związany z gruntem. Z opisu tego obiektu, który dodatkowo "obudowany" został tarasem i dobudówką, wynika bezspornie, że pełni on funkcję rekreacji indywidualnej. Przypisanie tego typu obiektu do odpowiedniej kategorii obiektów podlegających rygorom art. 28 P.b. od dawna jest przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II OSK 384/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna jak i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy kempingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporny obiekt niepołączony trwale z gruntem, o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej, stanowi tymczasowy obiekt budowlany (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Stanowisko takie potwierdzają także m.in. wyroki NSA: z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2779/19, z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2523/17, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesądzające zatem dla kwalifikacji obiektów typu "domek holenderski" jako obiektów budowlanych jest ich faktyczne wykorzystanie jako obiektu budowlanego, a nie pojazdu. Jak wynika z opisu tego obiektu, znajdującego się w aktach administracyjnych, sporny domek holenderski został okolony zadaszonym tarasem oraz drewnianą dobudówką. Powyższe niewątpliwie zaprzecza, że mamy do czynienia z przyczepą, możliwą do wykorzystania jako pojazd. Tym samym, znajduje potwierdzenie ustalenia organów, że sporny obiekt pełni funkcje rekreacyjne, a zatem nie może być traktowany jako pojazd, wbrew oczekiwaniu skarżącej.

Wobec przedstawionego stanowiska wyrażonego przez orzecznictwo, które w pełni aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie, posadowienie będącego przedmiotem skargi obiektu budowlanego na terenie części działki nr [..], oznaczonej jako "D" na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin wymagało zatem uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Biorąc jednak pod uwagę dopuszczalny termin użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, na podstawie zgłoszenia, wskazany w powołanym art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., w niniejszej sprawie bezsporne jest, że posadowiony na działce skarżącej przez nią tymczasowy obiekt budowlany wraz z tarasem i dobudówką znajduje się tam dłużej niż wskazane w przepisie 180 dni, a zatem – wymagał pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w szczególności wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu, należy stwierdzić, że w sprawie doszło do posadowienia ww. obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, natomiast ocena prawna tego stanu musi zostać sporządzona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Wobec tego trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie wszczęły postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) i w konsekwencji orzekły rozbiórkę. Bowiem w myśl art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Natomiast zgodnie z ust. 2 zd. 1 tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i postanowieniem nakłada obowiązki, których realizacja może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 i 5 P.b.), bądź których niespełnienie spowoduje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu (art. 48 ust. 4 P.b.).

Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest, że działka skarżącej znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na mocy uchwały nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej z dnia 13 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. z 2007 r., nr 60, poz. 883). Nieruchomość skarżącej położona jest na obszarze oznaczonym 1.5.ZNz - teren trwałych użytków zielonych, gdzie ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej, co wyklucza jakąkolwiek zabudowę.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących niezawieszenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmianą obowiązującego miejscowego planu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP obowiązkiem organów władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, przy czym ową podstawę prawną stanowią normy prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego i tym samym wiąże wszystkich, tj. zarówno organy, jak i obywateli. Organ zaś orzeka na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Z perspektywy przepisów o planowaniu przestrzennym takie przepisy stanowią postanowienia ww. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt przystąpienia do uchwalania studium pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem – abstrahując od tego, że nie zostało ono uchwalone w dacie orzekania przez organ - studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego – nie może być więc podstawą decyzji rozbiórkowej. Bez znaczenia zatem dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają argumenty skargi w tym zakresie, organy bowiem prawidłowo orzekły w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym miejscowego planu. Podobnie, bez znaczenia dla sprawy jest przystąpienie przez organy gminy do prac nad zmianą planu miejscowego. Zarzut skarżącej jest chybiony również z tego powodu, że choć prace legislacyjne są faktem, to nie muszą oznaczać, że dojdzie do zmiany obowiązującego prawa. Jest to okoliczność przyszła i niepewna co do treści. W tej sytuacji oczekiwanie na taką zmianę, która w zamyśle skarżącej będzie dla niej korzystna, prowadziłoby do zawieszenia wszelkich możliwych postępowań i niemożliwości orzekania w jakiejkolwiek sprawie. W konsekwencji, należy uznać, że prawidłowo organy orzekły na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a zarazem brak było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż okoliczność wszczęcia procedury zmierzającej do uchwalenia studium, czy zmiany planu nie stanowi okoliczności, będącej zagadnieniem wstępnym dla spraw rozbiórkowych. Z tych przyczyn sąd nie dostrzega naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez znaczenia jest także podnoszona w skardze okoliczność, że "obecne przeznaczenie ww. działki, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy". To plan miejscowy, jako akt prawa powszechnie obowiązującego, wyznacza przeznaczenie działki, co powinno mieć odzwierciedlenie w sposobie jej wykorzystania przez właścicieli, a nie na odwrót. Fakt, że analizowany teren jest wykorzystywany przez ich właścicieli niezgodnie z planem miejscowym, choć jest to zjawisko powszechne, jak utrzymuje skarżąca, nie czyni tego sposobu wykorzystania przestrzeni zgodnym z prawem. Z tych też przyczyn, w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 P.b., chodzi o zgodność zabudowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym i o zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1703/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a nie z "faktycznym wykorzystaniem tego terenu".

Biorąc pod uwagę postanowienia cytowanego planu miejscowego dla terenu działki skarżącej, niemożliwe było posadowienie na niej jakiegokolwiek obiektu, co prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia zgodności analizowanej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym nie ma możliwości zalegalizowania obiektu, objętego skarżoną decyzją, stąd też ziściły się podstawy do orzeczenia rozbiórki.

Odnosząc się ponadto do zarzutów skarżącej dotyczących błędnego ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej, poprzez pominięcie faktu, że jest ona właścicielką działki, lecz dzierżawi ją na mocy umowy długoterminowej innej osobie, zauważyć należy, że jest on chybiony. Wprawdzie art. 48 ust. 1 P.b. nie wskazuje wprost, do kogo ma być skierowana decyzja rozbiórkowa, to czyni to art. 52 P.b., zgodnie z którym - to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych w cytowanym art. 52 P.b. nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Co więcej, kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, CBOSA). Z taką sytuacją bez wątpienia nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca jako inwestorka bez wątpienia jest adresatem decyzji rozbiórkowej. Co więcej, mimo zawarcia umowy dzierżawy, która skutkuje wyłącznie faktycznym pozbawieniem możliwości korzystania z rzeczy, skarżąca nadal jest właścicielką nieruchomości, a więc ma do niej tytuł prawny. W szczególności zaś, umowa dzierżawy nie stanowi przeszkody do orzeczenia o rozbiórce i do jej wykonania. Jak wynika z załączonej do skargi kopii "umowy dzierżawy gruntów rolnych" umowa ta została zawarta w dniu 30 kwietnia 2018 r. Zgodnie z umową została ona zawarta na okres 15 lat (§ 3 ust. 1), a nieruchomość została wydana dzierżawcy w dniu zawarcia umowy (§ 5). Jak wynika z akt sprawy, będące przedmiotem rozbiórki obiektu budowlane wybudowano w 2017 r., a więc przed zawarciem umowy dzierżawy. Zatem, nie ma żadnych przesłanek by uznać, że to dzierżawca jest sprawcą samowoli budowanej i do niego powinien być kierowany nakaz rozbiórki. Sąd nie podziela również zarzutów skargi, dotyczących wadliwego opisu obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Skarżąca, poza samym zakwestionowaniem tego opisu, nie wskazuje na czym konkretnie ta wadliwość miałaby polegać. Zastosowany przez organ opis nieruchomości, wraz z graficznym odzwierciedleniem go na załączniku do decyzji jest czytelny i nie budzi wątpliwości, podobnie jak zastosowane oznaczenie literowe, w pełni uzasadnione w sytuacji wielości współwłaścicieli nieruchomości i wielości posadowionych na niej obiektów budowlanych.

Podsumowując, organy nadzoru budowlanego mają możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego, o ile istnieją ustawowe przesłanki ku temu. Jeżeli jednak obiekt został posadowiony na terenie, który w myśl obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inne przeznaczenie i tym samym nielegalnie usytuowany obiekt narusza art. 48 ust. 2 P.b., wówczas organy nie wszczynają procedury sanacyjnej, lecz – na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. – wydają decyzję nakazującą rozbiórkę spornego obiektu, co trafnie uczyniły organy prowadzące niniejszą sprawę.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącej i jej pełnomocników, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).