Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2639/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 300 ust 1, 299 ust 1 i 2, 300 ust 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2221/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru administracyjnej biegnącej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2221/19, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wymiaru administracyjnej biegnącej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – dalej: "Spółka" dysponowała decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] ws. udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do:

— produkcji płyt drewnopochodnych MDF oraz wiórowych surowych o zdolności produkcyjnej 2900m3/dobę;

— spalania paliw o nominalnej mocy dostarczonej w paliwie 129,03 MWt;

— wytwarzania organicznych substancji chemicznych o wydajności nominalnej 160 Mg/dobę.

W pozwoleniu tym Marszałek określił warunki korzystania ze środowiska m.in. dla instalacji suszarni włókien I stopnia na linii MDF.

W okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – dalej: "[...] WIOŚ", prowadził kontrolę instalacji Spółki, m.in. emisji z emitora E-5 (suszarnia wiórów) oraz E-101 (suszarnia włókien I stopnia na linii MDF). Sporządzony protokół "[...]", potwierdzający brak przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji określonych w pozwoleniu zintegrowanym, został podpisany w dniu [...] lutego 2018 r. przez przedstawicieli organu oraz kontrolowany podmiot. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ skierował do skarżącej ponowne sprawozdanie z badań emisji substancji do powietrza przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2018 r., a w dniu [...] marca 2018 r. poinformował ją, że dokonano korekty zapisów w protokole kontroli celem dostosowania ich do stwierdzonego stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzone zostały kontrolne pomiary i badania gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza z emitora suszarni wiórów — E 5 i emitora suszarnik włókien I stopnia na linii MDF E-101. Uzyskane wartości emitowanych substancji na emitorze E 5 są niższe niż określone w pozwoleniu zintegrowanym, natomiast stwierdzono wyższe niż określone w pozwoleniu zintegrowanym emisje dwutlenku siarki, tlenków azotu i tlenku węgla z emitora E101 — suszarnia włókien I stopnia na linii MDF.

[...] WIOŚ decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. określił wielkość przekroczenia dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz ustalił wymiar administracyjnej biegnącej kary godzinowej w wysokości 44,68 zł/h (czterdzieści cztery złote sześćdziesiąt osiem groszy) za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń z emitora E-101.

Po złożeniu odwołania przez Spółkę, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że [...] WIOŚ przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych, będących podstawą wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, zastosował prawidłowe metodyki pomiarowe.

Odnosząc się do zarzutu Spółki w kwestii wprowadzonych zmian zapisów w protokole z kontroli nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że inspektor prowadzący kontrolę mylnie ocenił wyniki pomiarów, wpisując do protokołu, że nie wykazały one przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń do powietrza z opomiarowanych źródeł. Błąd ten popełniła również strona, która miała możliwość zapoznania się z wynikami przed podpisaniem protokołu, gdyż stanowią one załącznik do niego. [...] WIOŚ naprawiając swój błąd przedstawił kontrolowanemu protokół kontroli zawierający adekwatne ustalenia do poczynionych pomiarów i stwierdzonych naruszeń.

W ocenie organu niezbitym dowodem potwierdzającym nieprzestrzeganie warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., jest sprawozdanie z pomiarów stanowiące załącznik nr [...] do protokołu kontroli, który został parafowany przez uprawnionego przedstawiciela [...] Sp. z o.o. oraz podpisany bez zastrzeżeń.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie jednoznacznie wskazuje, ze Spółka nie dotrzymała warunków pozwolenia Marszałka Województwa [...] w pkt. II. 1.1.A - tabela 1a dla emitora oznaczonego E-101 odprowadzającego zanieczyszczenia z instalacji suszarni włókien I stopnia z linii MDF, które mogą być wprowadzane do powietrza. Dlatego też, na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) – dalej: "ustawa Poś", stwierdził, że w tej sprawie doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i zgodnie z art. 300 ust 1, 3 i 4 [...] WIOŚ prawidłowo wydał decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej.

Zdaniem organu II instancji w tej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ w sprawie nie wstępują przesłanki określone w art. 189 f § 1 pkt 2 K.p.a.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w jej trakcie pomiarów. Jednocześnie zgodnie z art. 299 ust. 2 powołanej ustawy, o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów. W ocenie Sądu meriti organ właściwie powołał się na art. 3 pkt 21 omawianej ustawy, zgodnie z którym, przez pomiar rozumie się również obserwacje i analizy. W rozpatrywanej sprawie pobór próbek wykonany w dniu [...] lutego 2018 r. rozpoczął proces pomiaru, który został zakończony poprzez sporządzenie sprawozdania z dnia [...] lutego 2018 r. Z tego względu, skoro skarżąca otrzymała wyniki pomiarów w dniu [...] marca 2018 r., to nastąpiło to przed upływem terminu wskazanego w art. 299 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 300 ust. 1 ustawy Poś, po stwierdzeniu naruszenia, o którym mowa w ww. art. 298 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego należało zgodzić się z organem, że art. 298 i art. 300 ustawy Poś ma charakter wiążący i wskazuje, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdzając wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych emisji gazów lub pyłów do powietrza, określonych decyzją właściwego organu, ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od podjęcia takiego działania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zastosowania nieprawidłowej metodyki pomiarów emisji substancji z emitora suszarni wiórów E-101, Sąd Wojewódzki stwierdził, że Laboratorium [...] WIOŚ, wykonując pomiary, które są podstawą stwierdzonego przekroczenia, posiadało akredytację Polskiego Centrum Akredytacji ([...]) i wykonało badania zgodnie z wymaganiami dokumentu DAB-08 dla akredytowanych laboratoriów badawczych, wykonujących okresowe pomiary emisji gazów ze źródeł stacjonarnych do powietrza oraz w odniesieniu do wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17025 i wymagań specyfikacji technicznej PKN-CEN/TS 15675, a przede wszystkim z uwzględnieniem mających zastosowanie wymagań w zakresie pomiarów określonych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2014 r., poz. 1542) – dalej: "rozporządzenie ws. pomiarów". Zastosowana w pomiarach wykonanych przez Laboratorium [...] WIOS metodyka spełnia wymagania określone w punkcie VI.2.6 pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] września 2015 r., zgodnie z którymi pomiary emisji zanieczyszczeń do powietrza należy wykonywać dostępnymi metodykami, których granica oznaczalności jest niższa od wartości dopuszczalnej określonej w pozwoleniu.

Za trafną uznał Sąd pierwszej instancji uwagę organu, że pozwolenie zintegrowane dla skarżącej Spółki zostało wydane przed ogłoszeniem konkluzji BAT w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych, ustanowionych Decyzją Wykonawczą Komisji (UE) 2015/2119 z dnia 20 listopada 2015 r. Pozwolenie zintegrowane nie przesądza zatem, czy "dostępne metodyki" to metodyki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r., czy w konkluzjach dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT).

Zgodnie z art. 215 ust. 5 ustawy Poś, w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane, w związku z publikacją w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT, organ właściwy do wydania pozwolenia określa termin dostosowania instalacji do nowych wymagań określonych w tej decyzji, nie dłuższy niż 4 lata od dnia tej publikacji. Oznacza to, że prowadzący instalację musi dostosować się do nowych wymagań w zakresie monitoringu emisji do powietrza w okresie nie dłuższym niż 4 lata od daty publikacji konkluzji BAT. Zatem w przypadku konkluzji BAT dla przemysłu produkcji płyt drewnopochodnych termin ten - także do wdrożenia metodyk pomiarowych określonych w konkluzjach przez laboratoria badawcze - upływał w dniu 24 listopada 2019 r. W związku z powyższym, skoro do czasu wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego skarżąca, związana poprzednim pozwoleniem, zobowiązana była do przestrzegania norm określonych w obowiązującej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych MDF oraz płyt wiórowych surowych.

Podobnie za słuszne uznał Sąd meriti stanowisko organu, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Wobec powyższego zastosowanie odpowiedniej normy do badania zanieczyszczeń gazowych, w obecnym stanie prawnym, jest dobrowolnym wyborem laboratorium badawczego, a przywołana w sprawozdaniu przez Laboratorium [...] WIOŚ norma PN-ISO 10396:2001, zgodnie z którą wykonano pomiary, jak już wskazano, jest metodyką referencyjną, co świadczy o możliwości zastosowania jej przy pomiarach emisji zanieczyszczeń gazowych z różnych źródeł technologicznych, min. takich jak omawiana instalacja suszarni włókna - Emitor E-101. Ponadto norma PN-ISO 10396:2001 w dziale 1.2 Ograniczenia: nie wyklucza z zakresu jej stosowania pomiarów stężeń gazów z instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych. W przypadku gazów wilgotnych, została przeprowadzona analiza wpływu zawartości wilgoci (przeprowadzono walidację metody badawczej), na podstawie której m.in. laboratorium uzyskało certyfikat akredytacji [...] Polskiego Centrum Akredytacji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wprowadzonych zmian zapisów w protokole kontroli [...] WIOŚ, Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestie zmiany protokołu kontroli nie zostały uregulowane w obowiązujących przepisach. Nie ulega wątpliwości, że inspektor prowadzący kontrolę mylnie ocenił wyniki pomiarów, wpisując do protokołu, że nie wykazały one przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń do powietrza z opomiarowanych źródeł. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, [...] WIOŚ, naprawiając swój błąd, przedstawił kontrolowanemu protokół kontroli zawierający adekwatne ustalenia do poczynionych pomiarów i stwierdzonych naruszeń. Kwestię terminów podejmowanych czynności Sąd rozważył we wcześniejszej części uzasadnienia.

W kwestii możliwości zmiany protokołu kontroli, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 823/08, że brak przepisu o możliwości sprostowania lub uzupełnienia protokołu nie oznacza, że osoba wnosząca sprostowanie lub uzupełnienie protokołu nie może żądać jego sprostowania lub uzupełnienia. Nie ma przeszkód, aby uczynił to sporządzający protokół, sam dostrzegając błąd lub na zwróconą przez stronę czynność. Czynność ta musi być jednakże dokonana w taki sposób, aby protokół można było uznać za sporządzony zgodnie z art. 68 § 2 K.p.a. a więc przed jego podpisaniem lub w postaci sporządzenia nowego protokołu. Skoro przepis art. 71 K.p.a. wymaga dokonania skreśleń i poprawek protokołu przed jego podpisaniem, tym bardziej więc sprostowanie, czy uzupełnienie protokołu musi nastąpić przed jego podpisaniem bądź w postaci sporządzenia nowego protokołu.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał zmiany protokołu kontroli nr [...], który został uprzednio podpisany w dniu [...] lutego 2018 r. Z informacji zawartych w przekazanych dokumentach wynika, że protokół kontroli został uzupełniony o "opisanie faktu ustalenia pomiarami emisji wyższej niż dopuszczalna z emitora E-101-suszarni włókien I stopnia na linii MDF". Jednocześnie wskazano, że informacje te nie zostały zawarte w treści pierwotnej wersji protokołu kontroli. Z załączonych akt sprawy wynika, że [...] WIOŚ pismem z dnia [...] marca 2018 r., poinformował podmiot kontrolowany o dokonaniu zmian w protokole i przekazał skarżącej protokół kontroli do podpisu. Niezależnie od powyższego sprawozdanie z badań emisji z emitora E-101, na podstawie którego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wielkości emisji w stosunku do wartości określonej w pozwoleniu zintegrowanym, przekazane zostało do Spółki [...] odrębnym pismem z dnia [...] marca 2018 r. wraz z orzeczeniem o wielkości przekroczenia.

W ocenie Sądu meriti, organ wbrew zarzutom skargi poczynił właściwe i wyczerpujące ustalenia, procedował zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a następnie prawidłowo wywiódł, że zachodziły przesłanki wskazane w art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś. Zgromadzony w sprawie materiał dał organowi podstawę do wydania decyzji określającej wielkość przekroczenia dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora E-101 w odniesieniu do wartości ustalonych w decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz ustalającej dla skarżącej spółki wymiar administracyjnej biegnącej kary pieniężnej od dnia [...] lutego 2018 r. od godz. 17:00 w wysokości 44,68 zł/h za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń z emitora E-101.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Spółka zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi [...] w sytuacji, gdy decyzja GIOŚ winna była zostać uchylona z uwagi na fakt, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego uzasadniających uchylenie ich rozstrzygnięć;

2) art. 134 § 1 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie części zarzutów podniesionych w skardze do sądu administracyjnego, a poprzez nierozpoznanie sprawy w całym zakresie i niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia wyroku;

3) art. 141 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie fragmentu uzasadnienia wyroku pozwalającego na odtworzenie przyczyn takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Wojewódzki oraz zdawkowe uzasadnienie wyroku;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest sprostowanie protokołu kontroli poprzez wytworzenie nowego dokumentu o tym samym oznaczeniu, wydanym tego samego dnia co prostowany protokół zawierającego zasadniczo odmienną treść;

a ponadto:

II. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

5) art. 300 ust. 1 w zw. z art. 299 ust. 1 i 2 ustawy P.o.ś., w zw. z art. 8 § 1 i 6 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że 21-dniowy termin na zawiadomienie [...] o stwierdzeniu naruszenia został zachowany, a zatem, że możliwe było wydanie wobec skarżącej decyzji o ustaleniu wymiaru kary biegnącej;

6) art. 300 ust. 4 pkt 3 ustawy P.o.ś. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie uznanie, że termin od którego naliczana jest kara biegnąca został zapoczątkowany przez "pobranie próbek", podczas gdy w decyzji wydanej przez organ I instancji wskazano, że termin ten biegnie od "wykonania pomiaru" i tym momentem rozpoczęcia terminu posługuje się decyzja odwoławcza, jednocześnie otwarcie terminu jako moment "pobrania próbek" zostało zaprezentowane przez GIOŚ dopiero jako argument w odpowiedzi na skargę;

7) § 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. pomiarów, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że regulacje te znajdują zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy przepisów tych nie stosuje się do pomiarów emisji z suszarni włókien w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych, co doprowadziło do zastosowania nieprawidłowych metodyk pomiarów i następnie błędnego wyznaczenia wielkości emisji i nieprawidłowego przyjęcia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalne wielkości emisji substancji do powietrza z emitora E 101;

8) pkt 1.1.8. decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/2119 z dnia 20 listopada 2015 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące S w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. U. UE L 306/31 z 24 listopada 2015 r.) – dalej "konkluzje BAT", poprzez błędną wykładnię i uznanie, że regulacje te nie znajdują zastosowania pomimo że wskazane tym punkcie metodyki dotyczą wykonywania pomiarów emisji z suszarni włókien w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych, a co za tym idzie błędnego wyznaczenia wielkości emisji i nieprawidłowego przyjęcia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalne wielkości emisji zanieczyszczeń z emitora E 101.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej (art. 176 § 2 P.p.s.a.); uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 P.p.s.a., a w wyniku tego - uchylenie zaskarżonej decyzji. Natomiast w każdym przypadku skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismami z dnia 17 marca 2022 r. i 21 marca 2022 r. odpowiednio Główny Inspektor Ochrony Środowiska i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak podano w zarzutach skargi kasacyjnej. Z tego też względu należało uznać, że zarzuty te zostały wadliwie skonstruowane. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. W pierwszej kolejności należało zatem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. I OSK 644/21, LEX nr 3286471).

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym - jego zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji, (a nie organ). W tej sprawie skarżąca nie tylko wadliwie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale dodatkowo również błędnie powiązała zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 68 § 1 K.p.a.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu dotyczącego nielegalnie wprowadzonych zmian w protokole kontroli [...] WIOŚ trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że kwestie zmiany treści protokołu kontroli nie zostały jednoznacznie uregulowane w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 68 § 1 K.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Z materiału aktowego sprawy wynika, że organ I instancji dokonał merytorycznej zmiany w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] lutego 2018 r. Inspektor prowadzący kontrolę omyłkowo wpisał do protokołu, że wyniki pomiarów nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń do powietrza z opomiarowanych źródeł. Naprawiając swój błąd, organ przedstawił kontrolowanemu protokół zawierający adekwatne ustalenia do poczynionych pomiarów i stwierdzonych naruszeń. Poinformował pisemnie podmiot kontrolowany o dokonaniu zmian w protokole i przekazał protokół do podpisu. Niezależnie sprawozdanie z badań emisji z emitora E-101, na podstawie którego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wielkości emisji w stosunku do wartości określonej w pozwoleniu zintegrowanym, przekazane zostało Spółce odrębnym pismem wraz z orzeczeniem o wielkości przekroczenia. Nie można zatem podzielić zarzutu strony skarżącej, że sprostowanie protokołu kontroli doprowadziło do wytworzenia nowego dokumentu o tym samym oznaczeniu, wydanym tego samego dnia co prostowany protokół, zawierającego jednak zasadniczo odmienną treść.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie części zarzutów podniesionych w skardze do sądu administracyjnego, nierozpoznanie sprawy w całym zakresie i niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia wyroku oraz pominięcie fragmentu uzasadnienia wyroku pozwalającego na odtworzenie przyczyn takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji oraz zdawkowe uzasadnienie wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura zaskarżonego orzeczenia pozwala stwierdzić, że zarzuty te są chybione.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przy czym nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, LEX nr 1518016).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia norm prawa materialnego należy stwierdzić, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 300 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 299 ust. 1 i 2 ustawy P.o.ś., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że możliwe było wydanie wobec skarżącej decyzji o ustaleniu wymiaru kary biegnącej oraz, że termin, od którego naliczana jest kara biegnąca, został zapoczątkowany przez "pobranie próbek".

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś za przekroczenie, określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną. Po stwierdzeniu w trakcie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, przekroczenia lub naruszenia wymagań, organ wydaje na podstawie art. 300 ust. 1 ustawy Poś, decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej, w której określa się wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby lub godziny, wymiar kary biegnącej oraz termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana. Decyzja wydana na podstawie art. 300 ustawy Poś nie obliguje do zapłaty kary pieniężnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska dopiero na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej podejmuje decyzję o wymierzeniu kary wskazującej okres za jaki jest wymierzana, kierując się wskazaniami art. 302 ustawy Poś.

Istotną kwestią jest ustalenie daty, od której kara biegnąca jest naliczana. Stosownie do art. 300 ust. 4 pkt 3 ustawy Poś w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień, albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Wymóg zawarcia terminu, od którego kara jest naliczana wynika bezpośrednio z przywołanego przepisu i w tym zakresie nie istnieje pole do interpretowania tego wymogu.

Przepis art. 299 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w jej trakcie pomiarów. O stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów (art. 299 ust. 2). Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przy wykładni zawartego w tym przepisie zwrotu: "od wykonania pomiarów" należy sięgnąć do definicji pojęcia pomiaru zawartej w art. 3 ustawy Poś, gdzie w pkt 21 wyjaśniono, że przez pomiar należy rozumieć również obserwacje oraz analizy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt. III OSK 1472/21 (LEX nr 3314261) stwierdził, że użyte przez ustawodawcę w tym przepisie słowo "również" wskazuje, że sam pomiar trzeba pojmować szerzej niż przyjęto w języku potocznym, zgodnie z którym pomiar to ustalenie miary określonej wielkości fizycznej, mierzenie lub wynik mierzenia (Słownik Języka Polskiego L-P, pod red. M. Szymczaka, PWN Warszawa 1996, s. 758). Ustawowa definicja pomiaru dodatkowo obejmuje także obserwacje i analizy. Pomiarem nie jest zatem tylko odczyt z urządzenia pomiarowego. "Wyniki odczytu należy bowiem zestawić z zawartymi w pozwoleniu zintegrowanym dopuszczalnymi parametrami. Dopiero wówczas jest możliwość stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm emisji gazów i pyłów do powietrza." (wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. II OSK 2463/17, LEX nr 2739842).

W rozpatrywanej sprawie proces pomiaru rozpoczął pobór próbek wykonany w dniu [...] lutego 2018 r. Proces ten został zakończony poprzez sporządzenie sprawozdania w dniu [...] lutego 2018 r. Skarżąca otrzymała wyniki pomiarów w dniu 7 marca 2018 r., co nastąpiło przed upływem terminu wskazanego w art. 299 ust. 2 ustawy Poś. Raz jeszcze trzeba zaznaczyć, że unormowania art. 298 i art. 300 ustawy Poś mają charakter wiążący, co oznacza, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdzając wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych emisji gazów lub pyłów do powietrza, określonych decyzją właściwego organu, ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od podjęcia takiego działania. W związku z powyższym, w realiach sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował normę art. 299 ust. 1 i 2 ustawy Poś.

Pozbawiany jest doniosłości prawnej zarzut dotyczący zastosowania nieprawidłowej metodyki pomiarów emisji substancji, poprzez błędna wykładnię § 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. pomiarów.

Zaznaczyć należy, że Spółka dysponowała, na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., pozwoleniem zintegrowanym na prowadzenie instalacji m. in. do spalania paliw o nominalnej mocy dostarczonej w paliwie 129,03 MWt i wytwarzania organicznych substancji chemicznych o wydajności nominalnej 160 Mg/dobę.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że laboratorium [...] WIOŚ, wykonało badania zgodnie z wymaganiami dokumentu DAB-08 dla akredytowanych laboratoriów badawczych, wykonujących okresowe pomiary emisji gazów ze źródeł stacjonarnych do powietrza z uwzględnieniem mających zastosowanie wymagań w zakresie pomiarów określonych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia ws. pomiarów. Załącznik nr 1 powołanego rozporządzenia dotyczy zakresu i metodyki referencyjnej wykonywania ciągłych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania paliw i zawiera nazwy substancji emitowanych i jednostki miary. W wyjaśnieniach do tabelki zawartej w tym Załączniku wskazuje się w pkt 7, że zatwierdzone wartości średnie jednogodzinne i średnie dobowe stężeń substancji, w przypadku określonych źródeł spalania paliw, określa się na podstawie ważnych pomiarowych wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu wartości przedziału ufności określonego w pkt 6. Z kolei załącznik nr 2 określa zakres oraz metodyki referencyjne wykonywania okresowych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania paliw. Zatem regulacje rozporządzenia ws. pomiarów prawidłowo znalazły zastosowanie w sprawie. Zastosowana w metodyka spełnia wymagania określone w punkcie VI.2.6 pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z którymi pomiary emisji zanieczyszczeń do powietrza należy wykonywać dostępnymi metodykami, których granica oznaczalności jest niższa od wartości dopuszczalnej określonej w pozwoleniu.

W skardze podniesiono zarzut błędnej wykładni i niezastosowania w sprawie pkt 1.1.8. konkluzji BAT. Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/2119 z dnia 20 listopada 2015 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. U. UE L 306, poz. 31), została opublikowana w dniu 24 listopada 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Z treści ww. decyzji wynika, że zawarte w niej konkluzje dotyczące BAT obejmują następujące procesy:1) produkcja płyt drewnopochodnych, 2) wchodzące w skład instalacji obiekty energetycznego spalania (w tym silniki), wytwarzające gorące gazy dla suszami bezpośrednio ogrzewanych, 3) produkcja impregnowanego papieru z wykorzystaniem żywic. Decyzja ta wiąże w całości państwa członkowskie UE i jest bezpośrednio skuteczna, bowiem nie wymaga transpozycji do krajowego porządku prawnego. Pozwolenie zintegrowane wydane po tej dacie niewątpliwie powinno uwzględniać postanowienia tego aktu prawnego w zakresie dostosowania instalacji do wymagań konkluzji BAT. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że pozwolenie zintegrowane dla skarżącej Spółki zostało wydane przed ogłoszeniem konkluzji BAT. Oznacza to, że należało zastosować metodyki pomiarów emisji substancji z emitora suszarni wiórów E-101 przewidziane w rozporządzeniu ws. pomiarów.

Norma zawarta w przepisie art. 215 ust. 5 ustawy Poś, nakazuje, aby w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane, w związku z publikacją w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT, organ właściwy do wydania pozwolenia określił termin dostosowania instalacji do nowych wymagań określonych w tej decyzji, nie dłuższy niż 4 lata od dnia tej publikacji. Oznacza to, że prowadzący instalację musi dostosować się do nowych wymagań w zakresie monitoringu emisji do powietrza w okresie nie dłuższym niż 4 lata od daty publikacji konkluzji BAT. W przypadku konkluzji BAT dla producentów płyt drewnopochodnych termin ten, a także termin do wdrożenia metodyk pomiarowych określonych w konkluzjach BAT przez laboratoria badawcze, upływał w dniu 24 listopada 2019 r. Zatem do czasu wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego skarżąca Spółka zobowiązana była do przestrzegania norm określonych w pozwoleniu zintegrowanym z dnia [...] września 2015 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.