Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2486/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Sz 338/16 w sprawie ze skargi T. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oddania działki w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 338/16, Wojewódzki Sąd. Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste działki oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o przeprowadzenie z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w T. dla J. i W. M. Według Starosty, w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji naruszono zasady proceduralne, a w dniu wydania decyzji nie istniała w rejestrze gruntów oddana w użytkowania działka o nr [...] o pow. 738 m2. W rejestrze gruntów sporządzonym w dniu [...]maja 1972 r. została w tym samym miejscu usytuowana działka nr [...]o pow. 522 m2 i tylko ta mogła wówczas zostać przekazana w użytkowanie wieczyste.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 12/ § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...]czerwca 1972 r, nr [...] w przedmiocie oddania J. i W. M. w użytkowanie wieczyste działki nr [...], o pow. 738m3, stanowiącej własność Skarbu Państwa,- położonej przy ul. [...] w T. i sprzedaży domu mieszkalnego jednorodzinnego o pow. 84,8 m2 i kubaturze 481 m3 oraz budynku gospodarczego o kubaturze 1323, położonych na tej działce. Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że opisana wyżej decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. i T. K. wskazując, że część

nieruchomości przekazanej decyzją z 1972 r, w użytkowanie wieczyste J. i W. M. o pow. 216 m2, stanowiła w dacie przekazania ich własność, której zostali pozbawieni na skutek działań podejmowanych przez kolejne organy bez ich wiedzy. W efekcie działka ta widnieje w dwóch księgach wieczystych o różnych numerach, a analiza dokumentacji geodezyjnej prowadzi do wniosku, iż ma ona podwójne pokrycie w terenie.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że kwestionowana decyzja nr [...] ma podstawy w obowiązujących w dniu jej wydania unormowaniach ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159) i nie można stwierdzić, aby treść decyzji pozostawała w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów prawa w tym zakresie i aby charakter tego naruszenia powodował, że nie może ona być zaakceptowana z punktu widzenia praworządnego państwa. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

Kolegium zwróciło również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym orzekł on o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz na zasadę zaufania obywatela do państwa podkreślając, że stwierdzenie nieważności może spowodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasady pewności tegoż prawa;

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy z

dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, stanowiące podstawę prawną przyznania państwu J. i W. M. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i sprzedaży im domu mieszkalnego i budynku gospodarczego nie zostały w sposób rażący naruszone. W rozpatrywanej sprawie w istocie nie było sporu o treść, znaczenie i interpretację przepisów tej ustawy. Przepisy te są bowiem zrozumiałe, a ich interpretacja w kontekście rozpatrywanej sprawy nie nastręcza trudności. Poddawanie zaś w wątpliwość prawidłowości ustalenia istotnych okoliczności sprawy (w tym wypadku numeru ewidencyjnego działki i jej powierzchni) nie jest wystarczająco uzasadnione, aby tę decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa, lecz co najwyżej do takiego ustalenia stanu faktycznego, z którym obecnie strona się nie zgadza, a które nie było konsekwencją naruszenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego. Kolegium dodało, że gdyby nawet dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa, to biorąc pod uwagę treść przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz fakt, że od czasu nabycia prawa do przedmiotowej nieruchomości na mocy tej decyzji, upłynął znaczny okres, tj. 43 lata, uzasadnionym jest domniemanie jej zgodności z prawem.

T.K. i K.K. zaskarżyli wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej

sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa,

art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę

zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich

okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie

wydanej decyzji, bez wskazania przez organ na jakich dowodach oparł swoje

rozstrzygnięcie, dlaczego uznał, iż prawo do nieruchomości nabyte przez J. i W. M. na podstawie spornej decyzji przedstawia wyższą wartość aniżeli

prawo własności działki gruntu o pow. 216 m2 przysługujące T. i K. K. od przeszło 19 lat, a przekazane im przez C. i J. K.

W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że do wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...] doszło z

rażącym naruszeniem prawa, a skutki społeczno-gospodarczo tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, albowiem skarżący zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości o powierzchni 216 m2, która stanowi ich własność od chwili wydania postanowienia przez Sąd Powiatowy w W. z dnia [...] czerwca 1966 r. przez ówczesny Wydział Ksiąg Publicznych.

Skarżący podali, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska ich poprzednicy prawni, rodzice T.K., C. i J. K. otrzymali gospodarstwo rolne o powierzchni 8,2055 ha położone w T., obejmujące działki gruntu o ówczesnych numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Następnie w 1965 r. C. i J. K. kupili od M.P. nieruchomość rolną o powierzchni 7,26 ha położoną w T. obejmującą działki gruntu o ówczesnych numerach geodezyjnych [...],[...],[...], Dla tej nieruchomości na podstawie wniosku Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...] marca 1982 r. założono księgę wieczystą o nr Kw [...]. W 1982 r. dokonano zmiany numeracji geodezyjnej działek gruntu wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa i oznaczono je numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Łączna powierzchnia powyższych działek wynosiła 15,4102 ha. W dniu [...] marca 1982r. M. i J. K. przekazali całe powyższe gospodarstwo rolne skarżącym na podstawie umowy o przekazaniu własności i posiadania gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Powierzchnia działki [...] wynosiła 1374 m2. W dniu [...]maja 1988r. Geodezyjna Spółdzielnia Pracy w P. bezprawnie dokonała podziału tej działki na działki [...] o pow. 216 m2 i [...] o pow. 1158m2, który to podział został wprowadzony do ewidencji gruntów. Podziału działki stanowiącej własność skarżących dokonano bez ich wiedzy i bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i bez wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału w trybie 10 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie skarżący wyjaśnili, że użytkownikiem wieczystym działek [...]i [...] od [...] kwietnia 2001 r. jest E.J.M. W ewidencji gruntów i budynków figurują działki [...] o powierzchni 522 m2 i [...] o powierzchni 216 m2 stanowiące własność Miasta i Gminy T., których użytkownikiem wieczystym jest E.J.M., dla których to działek prowadzona jest księga wieczysta Kw [...], przy czym E.M. nigdy nie weszła w posiadanie działki [...], a jedynie użytkowała grunt o pow. 216 m2 na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Sporna

działka gruntu nr [...]ma "podwójne pokrycie w terenie", albowiem ten sam fragment gruntu zapisany jest jako własność dwóch podmiotów prawnych i jest wpisany do dwóch ksiąg wieczystych, co jest ewidentnym naruszeniem prawa.

Proces modernizacji ewidencji gruntów miasta T. rozpoczął się w 1972 r. W marcu 1972 r. sporządzono "Protokół ustalenia stanu władania", w którym aktualizowano stan posiadania, ustalając właścicieli nieruchomości. Protokół ten zawiera numery tymczasowe działek i numery ostateczne, tj. działce nr [...] nadano nr [...] - właściciel J.K., a działce [...]nadano nr [...]- Skarb Państwa.

W dalszej kolejności w maju 1972 r. sporządzono rejestr gruntów. Powierzchnia działki nr [...] została ustaiona jako 0,1528 ha, a pow. działki nr [...] została określona na 0,0522 ha. Rejestr nie został od razu wprowadzony w życie, gdyż w trakcie sporządzenia ewidencji gruntów (maj 1972 r.) w czerwcu 1972 r. nastąpiło oddanie w wieczyste użytkowanie działki o starym jeszcze numerze [...] i o nieaktualnej powierzchni 0,0738 ha. W konsekwencji tych czynności w ewidencji powstał stan niezgodny ze stanem prawnym, ujawnionym w księdze wieczystej.

Mając na uwadze powyższe twierdzenia skarżący uznali, że nie ulega wątpliwości, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i konsekwencje wydania ww. decyzji, tj. podwójne pokrycie własności, nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności państwa. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa decyzja jest krzywdząca dla skarżących, albowiem pozbawia ich na skutek popełnionych błędów przez urzędników sporządzających rejestr gruntów prawa własności nieruchomości o powierzchni 216 m2, która była i jest w posiadaniu skarżących oraz ich poprzedników prawnych od momentu osiedlenia się przez nich po zakończeniu drugiej wojny światowej w T.

Skarżący poddali pod wątpliwość, czy wzgląd na stabilizacje stanów społeczno-gospodarczych ma usprawiedliwić działanie Geodezyjnej Spółdzielni Pracy w P., która w maju 1988 r. dokonała bezprawnego podziału prywatnej nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni 1374 m2 na działki [...] o powierzchni 216 m2 i [...] o powierzchni 1158 m2, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i bez wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału w trybie 10 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. O wszystkich tych działaniach skarżący nie zostali powiadomieni przez jakikolwiek organ.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z akt administracyjnych oraz dopuszczonego na wniosek skarżących dowodu w postaci opinii sądowej z dnia 30 września 2007 r. sporządzonej do sprawy o sygn. akt [...] przez biegłego Sądu Okręgowego w K. w zakresie geodezji, wynika, że w dniu podejmowania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., tj. [...] czerwca 1972 r., istniała działka o nr [...], która, zgodnie z pkt 1 ww. decyzji, została oddana w użytkowanie wieczyste J. i W.M. Z opinii sądowej biegłego z zakresu geodezji sporządzonej w oparciu m.in. o dane pozyskane w Starostwie Powiatowym w W., wynika, że dla działki o nr [...] w dniu [...] czerwca 1970 r. została założona Kw [...], co potwierdzają opis i mapa z [...]kwietnia 1970 r. Dopiero [...] maja 1988 r. sporządzono wykaz zmian gruntowych, którym dokonano zmiany numeru działki [...] na działki [...]i [...], następnie wnosząc o wpisanie tychże zmian do ksiąg wieczystych na podstawie wniosku z [...]lipca 1988 r. Biegły wskazał, że prace ewidencyjne rozpoczęte w 1972 r. przez OPGGK w K. są procesem długotrwałym i w dniu wydania decyzji przez PPRN w W. nie były jeszcze obowiązujące i zaistniał fakt obrotu prawnego (oddania w wieczyste użytkowanie na mocy decyzji administracyjnej) działką według starej ewidencji - zaś nowa ewidencja, zakładana w 1972 r. nie uwzględniła tego obrotu prawnego (s. 6 i 7 opinii).

Dalej biegły sądowy podał, ze w 1988 r. działkę nr [...] o pow. 0,0216 ha odpisano z jednostki rejestrowej nr [...] (K.) i dopisano do jednostki rejestrowej nr [...] (M.). W ten sposób nieruchomość rejestrowa p. K. została uszczuplona o 0,0216 ha, a nieruchomość Skarbu Państwa (w użytkowaniu wieczystymi p. M.) powiększyła się do 0,0738 ha. Jedyną podstawą takiej zmiany był wykaz zmian gruntowych. Podział nie był zatwierdzony decyzją, choć obowiązywała wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższych ustaleń biegłego wynika, że działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa i mogła być przekazana w użytkowanie wieczyste. Według danych zawartych w Kw miała ona mieć powierzchnię 738 m2, zaś nowo zakładana ewidencja, jeszcze nie obowiązywała, a ponadto nie uwzględniła faktu obrotu tą nieruchomością, tj. oddania jej w użytkowanie p. M. decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że daisze losy związane z nadaniem poszczególnym działkom nowych numerów ewidencyjnych, o zaktualizowanej powierzchni, a następnie późniejsze podziały działek, nie dotyczą decyzji z [...] czerwca 1972 r. Według nowej ewidencji, działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa miała mieć nr [...] i pow. 522 m2, zaś działka p. K. nr [...]i pow. 1528 m2. To nowa ewidencja w sposób oczywisty nie uwzględniła skutków decyzji z dnia [...]czerwca 1972 r, jak i nie uwzględniła stanu prawnego i właścicielskiego wynikającego z Ksiąg wieczystych, w tym z Kw [...]. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym fakt, że Kw nr [...], z której, jak wskazano w skardze, miałoby wynikać potwierdzenie uprawnień skarżących do części gruntu o podwójnym pokryciu (216 m2), została założona na wniosek Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia [...]marca 1982 r.

Badanie przyczyn, a w szczególności podstawy prawnej (prawidłowości) założenia i wpisów do Kw [...]oraz późniejszego przepisywania w jednostkach rejestrowych ewidencji gruntów poszczególnych, nowo dzielonych działek oraz trybu ich wyodrębniania, nie może mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji z dnia [...]czerwca 1972 r. W ramach niniejszej sprawy, pomimo podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi, nie można było skontrolować zgodności z prawem (z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) dokonanego podziału nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 1374 m2 na działki [...] o powierzchni 216 m2 i 121/4 o powierzchni 1158 m2, który miał miejsce [...]maja 1988 r., czy też wykazu zmian gruntowych poczynionych [...]maja 1988r. Były to czynności niezależne, a te ostatnie, późniejsze w stosunku do stanu istniejącego na dzień wydania decyzji w dniu [...]czerwca 1972 r.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. miało podstawę prawną do wydania decyzji [...]czerwca 1972 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste działki stanowiącej własność Skarbu Państwa. Podstawa taka wynikała z przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r, o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159).

Zdaniem Sądu I instancji za trafne należało uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które nie znalazło dostatecznych podstaw do uznania, że wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wydana przez uprawniony do tego organ -Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W

oparciu o istniejące w zasobach geodezyjnych dokumenty brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania orzeczenia w dniu [...]"czerwca 1972 r., było rażąco niezgodne z rzeczywistością.

Brak udziału w postępowaniu nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)- Nie jest również pozbawiona racji powołana przez organ odwoławczy argumentacja płynąca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Tym niemniej badanie jej zasadności byłoby uzasadnione w sytuacji uprzedniego stwierdzenia jakichkolwiek podstaw do zarzucenia decyzji z [...] czerwca 1972 r. rażącego naruszenia prawa.

Usunięcie stanu niezgodności danych zawartych w księgach wieczystych jest możliwe wyłącznie w drodze postępowania cywilnego. O ile wyrokiem z dnia [...]kwietnia 2008 r. Sąd Okręgowy w K., sygn. akt [...] oddalił powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw [...]z rzeczywistym stanem prawnym, to u podstaw tego rozstrzygnięcia było istnienie w obrocie prawnym wiążącej sąd cywilny, ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r., której Sąd nie mógł zakwestionować. Stan ten jednak uległ zmianie, o czym świadczy treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/11 oddalającego skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i K.K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. .21 Konstytucji RP w zakresie gwarantującym prawo własności i stanowiącym, iż wywłaszczenie dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania decyzji oznaczonej nr [...] przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1992 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Tucznie przy ui. [...] nr [...] dla małż. J. i W.M.

działki nr [...] o pow. 738 m2, kiedy to w rejestrze gruntu sporządzonym dnia [...]maja 1972 r. usytuowana była w tym samym miejscu działka ozn. nr [...]o pow. 522 m2 i tylko ta mogła być wówczas przekazana w użytkowanie wieczyste na rzecz małżonków M., albowiem działka ozn. nr [...] o pow. 216 m2 i [...] o pow. 1158 m2 stanowiły jedną działkę [...] o pow. 1374 m2 i były własnością T.K. i K.K., dla której to nieruchomości była już wcześniej założona i prowadzona przez Sąd Rejonowy w W. księga wieczysta o nr [...] (obecnie [...]) i małż. K. jako właścicieli działki nie zostali powiadomieni o zmianie numeracji działek, która to zmiana tyiko i wyłącznie w dokumentacji geodezyjnej pozbawiła ich z punktu widzenia formalnoprawnego władztwa nad działką stanowiącą ich własność, a nabytą od ich poprzedników prawnych J.K. i M.K., którzy działkę o nr geodezyjnym [...] posiadali od momentu osiedlenia się przez nich po zakończeniu !l Wojny Światowej w T., który to fakt został potwierdzony wpisem w księdze wieczystej, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia w rozumieniu przywołanego przepisu, lecz co najwyżej do ustalenia stanu faktycznego, którego strony nie akceptują, a które nie było konsekwencją naruszenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego, a nadto stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13) uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. z uwagi na znaczny upływ czasu od nabycia prawa do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy powoływane się przez Sądu zasady zaufania obywatela do państwa i zasada praworządności wymagają uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ w przedmiotowej sprawie niefrasobliwość poszczególnych organów doprowadziła do sytuacji w której teren o pow. 0,0216 ha ma podwójne pokrycie własności i objęty jest dwoma księgami, wieczystymi kw [...]jako część działki nr [...]oraz kw [...]jako działka [...]. W następstwie bezprawnego podziału działki nr [...] na działki [...]o pow. 216 m2 i działkę [...] o pow. 522 m2;

3) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12

maja 2015 r. i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...]czerwca 1972 r. odpowiada prawu i brak jest podstaw do uznania, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego uznał, iż prawo do nieruchomości nabyte przez J. i W. małż. M. na podstawie w/w decyzji przedstawia wyższą wartość aniżeli prawo własności działki gruntu o pow. 216 m2 przysługujące T. i K. małż. K. od przeszło 19 lat, a przekazane im przez C. i J. małż. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie żart. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne ze względu na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art.174 p.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi i w ramach jakiej podstawy kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. - która weszła w życie z dniem 17

października 1997r. nie mógł być podstawą do oceny, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r, rażąco narusza prawo w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konstytucja RP może być bowiem punktem odniesienia dla kontroli aktów stosowania prawa wydanych w czasie jej obowiązywania, a nie wcześniej.

Wnoszący skargę kasacyjną powołał się w podstawie kasacyjnej na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sformułowanie zarzutu wskazuje na to, że strona skarżąca zarzuca sądowi wadliwe przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. nie narusza rażąco prawa. Skuteczność zarzutu kasacyjnego opartego na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzależniona jest od wskazania przez stronę skarżącą kasacyjnie konkretnego przepisu prawa, który decyzja ta miałaby rażąco naruszyć. W skardze kasacyjnej takiego przepisu nie wskazano, poprzestając na przywołaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyklucza to możliwość merytorycznego rozważenia tak sformułowanego zarzutu, gdyż to rzeczą strony wnoszącej skargę kasacyjną jest pełne określenie podstawy kasacyjnej.

Odniesienie się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 6, 7, 77§1, 80 k.p.a. wymagałoby przede wszystkim określenia jakie okoliczności faktyczne pozostawały istotnymi dla rozpoznania sprawy. W toku całego postępowania, także w skardze do WSA w Szczecinie skarżący nie sprecyzowali jednoznacznie jaki konkretnie przepis miał rażąco naruszyć organ administracji, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 1972 r. Nie sposób zatem stwierdzić na etapie rozpatrywania skargi kasacyjnej jakie to okoliczności faktyczne nie zostały wystarczająco wyjaśnione lub jakie dowody wadliwie oceniono.

Postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r., zaś skarżący twierdzili, że objęta tą decyzją nieruchomość stanowiła ich własność. Z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że w dacie wydania decyzji w księdze wieczystej nr [...] uwidocznione było prawo własności spornego gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Nie należy do organów administracji rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości. Mogą

one w tym zakresie opierać się jedynie na danych wynikających z dokumentów urzędowych. Spory o własność nieruchomości rozstrzygają w zakresie swej kompetencji sądy cywilne. Nie wynika z akt sprawy, by zapadło rozstrzygnięcie sądu cywilnego, dotyczące sytuacji prawnej nieruchomości w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. Trudno zatem zarzucić organom administracji, by zaniechały dokonania ustaleń faktycznych w istotnym dla sprawy zakresie.

Uzasadnienie zaskarżonej do sądu I instancji decyzji odpowiada wymogom art.107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem podstawę prawną i jej wyjaśnienie oraz podstawę faktyczną rozstrzygnięcia - ze wskazaniem dowodów, na których oparto dokonane ustalenia.

W ramach podstawy kasacyjnej opierającej się na zarzucie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podniesiono także zarzuty dotyczące treści uzasadnienia sądu I instancji. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak w podstawie kasacyjnej jakiegokolwiek przepisu tej ustawy, a zwłaszcza art. 141 § 4 p.p.s.a., regulującego zasady sporządzania uzasadnienia wyroku wyklucza merytoryczną ocenę tego zarzutu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.