Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 941/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 1 w zw. zart. 28 par. 1, art. 32, art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 5,  art. 23a,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z  art. 11 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant: ref. staż. Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 rok uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] Uchwałą z dnia [...] lipca 2013 roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) – dalej: "u.o.r.i.o." oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: "u.o.s.g.", stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r., jako sprzecznej z przepisami wskazanymi w uzasadnieniu. Z uzasadnienia uchwały wynika, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej: "u.o.f.p." nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej".

Z "Wypisu z projektu protokołu z Sesji Rady Gminy [...] odbytej w dniu [...] czerwca 2013 roku" wynika, że punkt 21 sesji poświęcony był udzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy [...]. W szczególności w tym punkcie obrad miało nastąpić:

1) rozpatrzenie sprawozdania finansowego Wójta Gminy [...],

2) rozpatrzenie sprawozdania Wójta Gminy [...] z wykonania budżetu za 2012 r.,

3) przedstawienie Radzie uchwały Składu Orzekającego RIO w [...] w sprawie wydanej opinii o sprawozdaniu Wójta Gminy [...] z wykonania budżetu Gminy za 2012 rok,

4) przedstawienie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] w sprawie sprawozdania finansowego za 2012 rok wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok,

5) przedstawienie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] w sprawie udzielenia absolutorium dla Wójta Gminy [...] z tytułu wykonania budżetu za 2012 r.,

6) przedstawienie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy [...] za 2012 rok,

7) dyskusja i podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 rok oraz w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok,

8) głosowanie w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy [...] oraz podjęcie w tej sprawie uchwały.

Z "Wypisu z projektu protokołu z sesji absolutoryjnej" wynika, że na początku tego punktu porządku obrad Rady Gminy zastanawiano się nad treścią projektu uchwały w sprawie absolutorium. Burzliwą dyskusję w tej sprawie prowadziła Przewodnicząca Rady Gminy z m.in. obecnym na sesji Radcą Prawnym. W dalszej części sesji Skarbnik Gminy omówił sprawozdanie z wykonania budżetu gminy wraz z informacją o stanie mienia komunalnego, a następnie przedstawił sprawozdanie finansowe. W dalszej kolejności odczytana została przez Skarbnika uchwała Nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok wraz z informacją o stanie mienia komunalnego (opinia pozytywna). Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawił informację z kontroli przeprowadzonych przez Zespół Kontrolny Komisji Rewizyjnej. Odczytane zostały dwie uchwały Komisji Rewizyjnej (Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii o sprawozdaniu finansowym wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok i Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wniosku o udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy [...] za 2012 r.), w których Komisja Rewizyjna rekomendowała odrzucenie przedłożonych sprawozdań oraz nieudzielenie Wójtowi absolutorium. Następnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej odczytał uchwałę Nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie wyrażenia opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium za 2012 r. (wniosek uzasadniony).

W dalszej części obrad głos zabrał Wójt Gminy [...]. Wójt odniósł się do wniosku Komisji Rewizyjnej, zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu do niego oraz do opinii o tym wniosku, wydanej przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej, a także do informacji i materiałów przekazanych Komisji Rewizyjnej i kontaktów z tą Komisją pracowników Urzędu Gminy w [...]. Po tym wystąpieniu Przewodnicząca zadecydowała o przeprowadzeniu głosowania w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy za 2012 rok. Z wyciągu z projektu protokołu z sesji Rady Gminy [...] wynika, że radni (skład ustawowy 15 radnych, obecnych na sesji 13) w głosowaniu 4 głosami "za", 5 głosami "przeciw" oraz 4 głosami "wstrzymującymi" postanowili o nieprzyjęciu sprawozdań, a tym samym o podjęciu uchwały (Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 rok), w treści której w § 1 zapisano: "Nie zatwierdza się sprawozdania finansowego wraz z sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 rok". W podstawie prawnej tej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 4 u.o.s.g. oraz art. 270 ust. 4 u.o.f.p. Z treści przywołanych przepisów wynika, że:

a) art. 18 ust. 2 - do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu,

b) art. 270 ust. 4 - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym.

Z powyższego wypisu z projektu protokołu z sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2013 r. wynika, że badaną uchwałę podjęto z naruszeniem wskazanych przepisów u.o.s.g. i u.o.f.p. Poddany pod głosowanie projekt uchwały nie uzyskał bowiem wymaganej przepisami zwykłej większości głosów. Uchwała nie została więc przez Radę Gminy podjęta. Brak było też podstaw do sformułowania uchwały o treści przeciwnej niż głosowana, tj. zapisania w § 1, badanego dokumentu, że "Nie zatwierdza się sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium RIO orzekło, jak w sentencji uchwały.

W skardze na powyższy akt nadzorczy Gmina [...] - Rada Gminy [...], reprezentowana przez Przewodniczącą Rady Gminy zakwestionowała uchwałę w całości i wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 11 ust. 1 pkt 6 oraz art. 18 ust 1 pkt 1 u.o.r.i.o., przez błędną interpretację i ich zastosowanie w związku z orzekaniem w sprawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r.;

- art. 18 ust. 2 u.o.s.g. oraz art. 270 ust 4 u.o.f.p. przez błędną, nieuzasadnioną interpretację w związku z orzekaniem w sprawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za rok 2012 r.

W uzasadnieniu skargi Rada Gminy stwierdziła, co następuje: Przebieg postępowania oraz stan faktyczny sprawy w zakresie zatwierdzenia sprawozdania nie jest sporny. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy są następujące okoliczności faktyczne:

- prawidłowo i zgodnie z przepisami zwołano i przeprowadzono sesję Rady Gminy [...], na której przyjęto zakwestionowaną przez RIO uchwałę;

- poddano pod głosowanie wniosek w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego (treść wniosku pozytywna mimo negatywnej rekomendacji Komisji Rewizyjnej);

- przeprowadzono głosowanie w sprawie ww. wniosku, gdzie przy 15 osobowym składzie Rady Gminy 13 obecnych radnych głosowało w następujący sposób: 4 za, 5 przeciw, 4 wstrzymało się od głosu;

- nie wprowadzono do porządku obrad dwóch przeciwstawnych wniosków, tj. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego i w sprawie niezatwierdzenia sprawozdania finansowego;

- zachowano termin określony w art. 270 ust 4 u.o.f.p.

Wprawdzie tryb podejmowania uchwał nie jest w u.o.s.g. wyraźnie uregulowany, jednak na podstawie przepisów można wywnioskować, że aby uchwała była ważnie podjęta: organ powinien mieć kompetencję do jej podjęcia (upoważnienie ustawowe ogólne, szczegółowe), powinien wystąpić o uzyskanie wymaganych uzgodnień oraz dochować terminów przewidzianych na ich wydanie (o ile to konieczne), na posiedzeniu organu musi być odpowiednia liczba osób (wymagane kworum) oraz wymagane jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, organ musi przekazać uchwałę do publikacji. W sprawie wszelkie wymienione elementy postępowania właściwe dla kwestionowanej uchwały zostały zachowane za wyjątkiem skierowania uchwały do publikacji z uwagi na jej postępowanie w trybie nadzorczym.

Wniosek w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego poddany został pod glosowanie w zakresie określonym w art. 18 ust 2 pkt 4 u.o.s.g. Ustawa ta przewiduje, co do zasady, głosowanie zwykłą większością głosów. W kilku sytuacjach m.in. w kwestii udzielenia wójtowi gminy absolutorium przewiduje większość kwalifikowaną tj. bezwzględną większość głosów. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94, wyraził wyżej przedstawione stanowisko, że bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Pojęcie "bezwzględnej większości głosów" różni się od pojęcia "większości względnej" tym, że głosy wstrzymujące doliczane są do głosów przeciwnych, natomiast przy "większości względnej", głosy wstrzymujące nie są uwzględniane przy obliczaniu wyniku.

Nieprawidłowe jest uznanie przez RIO za błąd prawny przyjęcie na podstawie odbytego głosowania przez Radę Gminy uchwały w sprawie niezatwierdzenia sprawozdania finansowego wobec faktu, że wniosek pozytywny w głosowaniu nie uzyskał zwykłej większości głosów. Poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć i miała treść pozytywną, tj. brzmienie: "w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu". Tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiego wniosku zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia. Oddanie zwykłej większości głosów "za" wnioskiem prowadzi do jego przyjęcia. Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieprzyjęcie sprawozdania - wniosek pozytywny nie uzyskał bowiem wymaganej większości a oddanie 5 głosów "przeciw" wobec nieuwzględniania w głosowaniu głosów wstrzymujących się przesądziło o nieprzyjęciu sprawozdania finansowego. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 330), która na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 znajduje zastosowanie m.in. do gmin, stanowi w art. 53 ust. 1, że sprawozdanie finansowe podlega zatwierdzeniu. Analogiczny przepis to art. 270 ust. 4 u.o.f.p. Niemożliwe jest przyjęcie ustalenia, że w wyniku przeprowadzonego głosowania nie podjęto rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wykazało rażącego naruszenia prawa, co jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały (art. 11 ust. 3 u.o.r.i.o.). Praktycznie brak w tym zakresie prawnego uzasadnienia stanowiska. Dlatego stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r. jest bezpodstawne i nieuzasadnione.

RIO w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podkreślając, że Rada Gminy [...], powołując się na wskazany w okolicznościach faktycznych wynik głosowania nad wnioskiem w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego niezasadnie zarzuciła, że "błędnie uznano, iż przyjęto uchwałę w sprawie niezatwierdzenia sprawozdania wobec okoliczności, iż wniosek pozytywny nie uzyskał zwykłej większości głosów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przewodnicząca Rady Gminy [...] posiadała w sprawie zdolność procesową. Wprawdzie w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zdolność takową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), to jednak gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia Rady Gminy prawa do ochrony sądowej, zdolność taka przysługuje Przewodniczącej Rady Gminy. W opinii sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności, z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy, z którą wiążą się określone w przepisach prawa konsekwencje dla Wójta Gminy.

Kwestia sporna sprowadzała się do oceny prawidłowości procedury głosowania w sprawie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r. Według RIO uchwała ta nie została podjęta, ponieważ brak było podstaw do sformułowania uchwały o treści przeciwnej niż głosowana. Jednakże wychodząc poza granice skargi sąd stwierdza że istotną kwestią jest to, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie dokonała prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na powody (motywy) jej rozstrzygnięcia.

W pierwszej z kwestii sąd uważa, że procedura głosowania została przeprowadzona prawidłowo. W tej materii sąd – co do zasady - pozostaje przy stanowisku które wyraził w prawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Po 921/10. Treść uchwał powinna być sformowana jeszcze przed samym aktem głosowania. Radni muszą wiedzieć jakiej treści uchwałę głosują. Dlatego poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treść pozytywną. Co do zasady, głosowanie przeprowadza się "za" (czymś, kimś), a nie "przeciw". Jedynie zatem głosowanie "w sprawie przyjęcia sprawozdania", doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia tej kwestii. Tylko poddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii sprawozdania finansowego. Oddanie większości głosów "za" uchwałą " w sprawie zatwierdzenia " prowadzi do jej akceptacji pod względem merytorycznym. Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie takiej akceptacji. Problematyczna sytuacja występowałaby w sytuacji poddania pod głosowanie uchwały "w sprawie niezatwierdzenia sprawozdania." Nieuzyskania przez nią większości głosów w przypadku np. "wstrzymania się" od głosu wszystkich radnych nie można zakwalifikować jako zatwierdzenia sprawozdania. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje ponownego głosowania w sprawie uchwały o przeciwnej treści. Z kolei nikt nie może zmusić radnych do zmiany stanowiska i jest teoretycznie możliwe, iż ponownie wstrzymaliby się od głosu - co spowodowałoby brak rozstrzygnięcia w tej kwestii. Spotykane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że na tym etapie po prostu kończy się procedura i to bez jednoznacznego rozstrzygnięcia, jest nie do zaakceptowania. Udzielenie albo nieudzielenie absolutorium jest dla gminy kwestią zasadniczą. Może rozpocząć procedurę referendum. Brak rozstrzygnięcia w omawianej kwestii, a tym samym koniec procedury, gdy w wyniku głosowania uchwały nie uzyskano większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej - mieszkańców gminy.

Z wyciągu z projektu protokołu z sesji Rady Gminy [...] wynika, że Przewodnicząca zadecydowała o przeprowadzeniu głosowania w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy za 2012 r. Radni (skład ustawowy 15 radnych, obecnych na sesji 13) w głosowaniu 4 głosami "za", 5 głosami "przeciw" oraz 4 głosami "wstrzymującymi" postanowili o nieprzyjęciu sprawozdań, a tym samym o podjęciu uchwały, w treści której zapisano prawidłowo : "Nie zatwierdza się sprawozdania finansowego wraz z sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2012 r.". W opinii sądu słusznie Rada Gminy uznała, że nie jest związana treścią wniosku Komisji Rewizyjnej i ma prawo do decydowania o treści uchwały. Przedstawione stanowisko potwierdza także fakt, że kontrolując działalność wójta, rada gminy powołuje w tym celu komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 u.o.s.g.) - co prowadzi do wniosku, że jest ona organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień - nie może więc jej narzucić treści uchwały jaką ta ma podjąć. Natomiast poddana pod głosowanie uchwała zasadnie miała treść pozytywną. Tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia. Oddanie więc zwykłej większości głosów "za" uchwałą w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego prowadziłoby do jego zatwierdzenia. Nieuzyskanie tej większości spowodowało nieprzyjęcie sprawozdania. Zdaniem sądu nie było więc potrzeby przeprowadzania ponownego głosowania w sprawie uchwały o treści przeciwnej.

Natomiast odnośnie problemu wychodzącego poza granice skargi, sąd stwierdza, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie dokonała prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zbadała bowiem czy głosowanie w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2012 r. oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy [...] na 2012 r., poprzedziła w tym zakresie rzeczywista, merytoryczna dyskusja. Obowiązek taki wynikał z faktu, że na podstawie art. 91 ust. 5 u.o.s.g. przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "kpa", stosuje się odpowiednio. Przepis art. 7 tej ustawy stanowi natomiast, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W opinii sądu w sprawie należało zbadać, czy spełnione zostały minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdań". Obowiązek rozpatrzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu polega, oprócz zaznajomienia się z tymi sprawozdaniami przez komisję rewizyjną, na ich rozpatrzeniu przez radę gminy tj. rozważeniu i przeanalizowaniu. Rozpatrywanie sprawozdań jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność rady. W rezultacie, czynności rozpatrywania sprawozdań powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu, przy udziale wszystkich radnych uczestniczących w sesji. Należy wykluczyć "nieme" zachowania radnych. Zgodnie z art. 23a. 1 u.o.s.g. przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni ślubowali uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro swojej gminy i jej mieszkańców. Radni podczas dyskusji na sesji powinni wyrazić przeto swoje zdanie co do legalności, celowości i rzetelności wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Zatwierdzenie sprawozdań oznacza bowiem co najmniej potwierdzenie ich rzetelności i zgodności z prawem. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania budżetu. Powinna ustalić nie tylko jak wykonano planowany budżet, ale także jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Zatem rada powinna ocenić wagę niedociągnięć. Brak podstaw do przyjęcia, że na obecnym poziomie nakładanych na samorządy zadań, często bez zapewnienia środków na ich realizację, przy czasochłonnych procedurach przetargowych, procedurach korzystania z funduszy unijnych, wobec słabego wzrostu gospodarczego, upadłości przedsiębiorstw i czasem zwykłej nierzetelności wyłonionych we właściwych procedurach kontrahentów, wymóg "rozpatrzenia sprawozdań" może polegać na przyjęciu domniemania, że radni zapoznali się z materiałami przygotowanymi na sesję absolutoryjną i stwierdzeniu faktu, że mieli zapewnioną możliwość zabrania głosu w dyskusji.

Z protokołu sesji absolutoryjnej Rady Gminy nie wynika, aby została podjęta próba wyjaśnienia powodów niepełnego wykonania planowanych wydatków budżetowych. Organ nadzoru nie zajął się tą kwestią, aczkolwiek [...] - referująca sprawę na posiedzeniu Kolegium RIO stwierdziła, że naruszono przepisy prawa wskazane w podstawie prawnej uchwały, bowiem debata absolutoryjna i dyskusja, która toczyła się na sesji skupiła się generalnie na kwestiach formalnych. Sąd stwierdza, że w badanej sprawie głos w dyskusji zabrał praktycznie tylko jeden radny (na trzynastu obecnych). Przy czym inny radny stwierdził, że chciał wysłuchać dodatkowych wyjaśnień Wójta, ale miał wrażenie, że nie do końca była taka wola Przewodniczącej Rady Gminy. W trakcie dyskusji odbierano głos Wójtowi Gminy [...] albo ograniczano czas jej wypowiedzi. Zastępca Wójta [...] stwierdził w toku sesji, że "szkoda, że nie możemy przejść merytorycznie do tej oceny i że nie możemy powiedzieć o tych przyczynach, zadań, których nie zrealizowaliśmy". Natomiast już wcześniej, bo na posiedzeniu Kolegium RIO, Skarbnik Gminy [...] podał, że Wójt wyjaśniła przyczyny dla których nie wykonano 21 inwestycji, natomiast nie wie jaka jest ocena radnych ponieważ nie mieli "zwrotnej informacji" na temat zarzutów.

W opinii sądu skoro głosowanie w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego nie było poprzedzone merytoryczną dyskusją, a radni nie otrzymali "zwrotnej informacji" zawierającej wyjaśnienia Wójta, to nie można domniemywać, że wszyscy radni zostali zapoznani z treścią całości dokumentów mogących mieć wpływ na wynik sesji absolutoryjnej. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że w sprawie nie dokonano czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy zatwierdzenie sprawozdania finansowego za 2012 r. oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy [...] na 2012 r. poprzedziła merytoryczna dyskusja na ten temat i nie został oceniony ewentualny wpływ tego faktu na wynik sesji absolutoryjnej.

W konsekwencji, sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała RIO została podjęta z naruszeniem art. 7 kpa w związku z art. 270 ust 4 u.o.f.p. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 u.o.r.i.o., a także art. 18 ust. 2 pkt 4 u.o.s.g.

Mając na uwadze powyższe sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.