Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 556/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. i K.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SAB/Wr 25/10 w sprawie ze skargi J. P. i K. P. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie nieusunięcia znaku drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 stycznia 2011r., sygn. akt III SAB/Wr 25/10 odrzucił skargę K. P. i J. P. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie nie usunięcia znaku drogowego. W motywach orzeczenia Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. skarżący K. P. i J. P. wnieśli do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia, polegającą na nieusunięciu znaku drogowego D-15 umieszczonego w pasie chodnika strony południowej Alei Piastów we Wrocławiu, na granicy posesji (...) i (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznał, iż skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Skarga wniesiona na akty lub czynności, które nie podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Wrocławia dotyczy wykonywania przez ten organ ustawowego obowiązku zarządzania ruchem na drogach publicznych, określonego w przepisie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), zw. dalej p.r.d., w świetle którego prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 10 ust. 12 cytowanej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zw. dalej rozporządzeniem sprecyzowano rodzaje zadań polegających na zarządzaniu ruchem. Jak stanowi § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są między innymi przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, takich jak:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem posiada między innymi kompetencje do zatwierdzania organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów i przekazywania zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji. Według § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia - projekt organizacji ruchu powinien zawierać plan sytuacyjny zawierający lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu.

Działania związane z lokalizowaniem i usuwaniem znaków drogowych na drogach publicznych mają charakter czynności technicznych, podejmowanych w wykonaniu organizacji ruchu, zatwierdzonej przez organ zarządzający ruchem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienia NSA - z dnia 21 grudnia 1987 r., SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92 oraz z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 735/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania polegające na ustawianiu i usuwaniu znaków drogowych nie są bowiem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, dotycząca uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego, co oznacza tym samym, że ewentualna skarga na bezczynność musi także dotyczyć tego rodzaju czynności. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że znak drogowy stanowi akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata. W ocenie Sądu skarżący nie mogą powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego wskutek braku usunięcia przedmiotowego znaku drogowego. Kwestia lokalizacji znaku drogowego nie narusza interesu prawnego, lecz jedynie może naruszać interes faktyczny stron skarżących. Brak jest bowiem normy prawa administracyjnego publicznego, z której można byłoby wyprowadzić istnienie możliwości ochrony prawnej skarżących w takim przypadku.

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt: III SAB/Wr 25/10 złożyli K.P. i J. P. zaskarżając postanowienie w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że czynność ustawienia znaku drogowego nie może zostać zakwalifikowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało błędnym uznaniem, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 2 i § 3 ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że działania związane z lokalizowaniem i usuwaniem znaków drogowych na drogach publicznych mają charakter jedynie czynności technicznych, zaś sam znak drogowy stanowi akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata, podczas gdy czynność ustawienia znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną i adresowaną do indywidualnego adresata, tj. do każdego, kto znalazł się w obszarze jego oddziaływania;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez jego brak zastosowania i pozbawienie skarżących prawa do sądu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących, czynność organu administracji publicznej polegająca na ustawieniu lub usunięciu znaku drogowego jest "inną czynnością z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy p.p.s.a. Czynność taka ma charakter czynności materialno - technicznej. Zgodnie z przyjętymi poglądami za czynności materialno - techniczne należy zaś uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźniej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną tych czynności jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm prawnych. Ponadto ich cechą jest to, że obywatele muszą się im podporządkować - mają zatem charakter władczy.

Ponadto skarżący podzielili stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt: OPS 4/03: "z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem mającym charakter generalno - konkretny. Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swojej ogólności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualizowane ipso facto. Każdy kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji brak jest przesłanek dla jednoznacznego i niewątpliwego stwierdzenia, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt. 4 ustawy o NSA (obecnie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.) muszą mieć koniecznie indywidualny charakter. Znaki drogowe odbiegają od typowych aktów generalnych i należy je umieścić pomiędzy nimi a aktami indywidualnymi." Zaprezentowane stanowisko NSA stało się następnie podstawą wielu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmowały, że umieszczenie znaku drogowego przez organ administracji publicznej ma charakter sprawy administracyjnej, która może być objęta właściwością sądu administracyjnego (m. in. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 109/06; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1060/07; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 36/06).

Skarżący nie zgodzili się również z dokonaną przez Sąd Wojewódzki interpretacją przepisów rozporządzenia, tj. § 2 i § 3 ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt. 2 lit., która to interpretacja doprowadziła do błędnego wniosku, że znak drogowy D-15 stanowi akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata, zaś jego lokalizacja nie narusza interesu prawnego skarżących. Znak drogowy zobowiązuje każdego, kto znalazł się w obszarze jego oddziaływania do określonego zachowania się, przez co dokonuje się jego indywidualizacja. Ponadto znak drogowy stanowi element hipotezy (przez ustawienie go w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie) i dyspozycji (przez skonkretyzowanie obowiązku uczestnika ruchu drogowego) normy p.r.d., a zatem należy przyjąć, iż stwierdza on obowiązek wynikający z przepisów prawa.

Lokalizacja znaku drogowego D-15, ustawionego w pasie chodnika strony południowej Alei Piastów we Wrocławiu na granicy posesji (...) i (...), wbrew stanowisku Sądu I instancji narusza interes prawny skarżących, gdyż tak jak pozostałym uczestnikom ruchu drogowego, znak ten zakazuje określonych zachowań - w tym przypadku parkowania pojazdów na linii przystankowej.

Ponadto w ocenie skarżących rozstrzygnięcie godzi w konstytucyjne prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji i pozbawia kontroli sądowoadministracyjnej wszelkie działania organów administracji, polegające na ustawianiu lub usuwaniu znaków drogowych. Potwierdza zupełną dowolność organów administracji w doborze zarówno miejsca ustawienia znaku, jak i jego rodzaju, nie bacząc przy tym, czy zachowane są chociażby jakiekolwiek względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i czy takie działanie odpowiada prawu. Niniejsza sprawa stanowi przykład sytuacji, w której organ administracji sam potwierdza, że ustawienie znaku drogowego odbyło się po pierwsze niezgodnie z prawem (bez zatwierdzonego projektu lokalizacji), a po drugie w sposób zagrażający bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego (odległości pomiędzy wyjazdami z posesji (...) i (...) przy Al. Piastów są zbyt małe, aby nie dochodziło do kolizji pomiędzy zatrzymującymi się na przystanku autobusami a pojazdami wyjeżdżającym lub wjeżdżającymi na te posesje), a mimo to nie czyni nic, aby ten stan zmienić. Pozbawienie tego typu działań kontroli sądowoadministracyjnej, pozbawia tym samym jakiejkolwiek ochrony prawnej osób, których interes prawny został przez działalność administracji publicznej naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowego stwierdzić trzeba, że ich sformułowanie oznacza w istocie zakwestionowanie podstaw prawnych orzeczenia Sądu Wojewódzkiego będące wynikiem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, które doprowadziło do odrzucenia skargi na bezczynność, z czym nie zgadza się skarżący. W takim przypadku dopiero rozstrzygnięcie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego daje podstawę do oceny zasadności tego zarzutu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, iż wspomniany przepis ma inne znaczenie opiera się tylko na przedstawieniu własnego poglądu na ten temat wspartego poglądami orzecznictwa sprzed kilku lat. Nie wskazano jednak na czym miałby polegać błąd Sądu w interpretacji przepisów, a przede wszystkim jaki błąd logiczny w rozważaniach, z naruszeniem jakiej dyrektywy interpretacyjnej popełnił Sąd Wojewódzki.

Z tych powodów zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia (§ 2 i § 3 ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a) przez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że działania związane z lokalizowaniem i usuwaniem znaków drogowych na drogach publicznych mają charakter jedynie czynności technicznych nie stanowią zaś czynności materialno-technicznej mieszczącej się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a nie jest usprawiedliwiony. Nie okazało się w tym zakresie trafne powołanie na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed kilku lat, ponieważ poglądy sądownictwa administracyjnego znacznie ewoluowały.

Początkowo, pojęcie znaku drogowego było traktowane w sposób jednolity i ogólny, co należy rozumieć w ten sposób, że pod terminem "umieszczenie znaku drogowego" mieściły się zarówno akty o charakterze decyzyjnym, jak i czynności o charakterze wyłącznie faktycznym. Tego rodzaju podejście zostało m. in. zaprezentowane we wspomnianej w skardze kasacyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. (OPS 4/03). W uchwale tej bowiem Sąd wyraził pogląd, że procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego.

Po dniu 1 stycznia 2004 r., to jest po wejściu w życie p.p.s.a., orzecznictwo sądowoadministracyjne stopniowo zaczęło rozdzielać i konkretyzować poszczególne elementy wchodzące w skład owej procedury związanej z umieszczeniem w danym miejscu znaku drogowego. W rezultacie przyjmuje się obecnie, że na procedurę tę składa się zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) i czynność faktyczna polegająca na samym ustawieniu znaku (zgodnie z zatwierdzoną organizacja ruchu). W przypadku skargi na czynność faktyczną, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu, orzecznictwo jednolicie przyjmuje niedopuszczalność skargi (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., I OSK 735/10 oraz z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11). Uznaje się bowiem, że tego rodzaju czynność ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie zaś, że umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktyczne uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że choć nie ma jeszcze pełnej jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11 i z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10), to jednak za dominujące należy uznać stanowisko wyrażone w tym ostatnim wyroku. Podziela je też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie. Zgodnie z tym stanowiskiem, zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/11. a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 735/10 oraz z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11).

Umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. W tych warunkach zatem pojęcie interesu prawnego może być jedynie potencjalnie rozważane tylko w odniesieniu do tej ostatniej czynności, mającej – jak wspomniano wyżej - charakter decyzyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r. , sygn. akt I OSK 614/11).

Sąd Wojewódzki powołując powyższe poglądy sadownictwa i wyjaśniając w oparciu o nie treść zastosowanych przepisów rozporządzenia zinterpretował je zatem w sposób prawidłowy.

Taka zaś interpretacja powyższych przepisów wykazuje ponadto, że w zakresie oznaczania dróg publicznych znakami drogowymi, istnieje możliwość prawnej reakcji na działania organów administracji, ponieważ zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze jako czynność materialno-techniczna pozwala na zaskarżenie jej w oparciu o ten sam przepis, który powołano w skardze kasacyjnej tj. art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w odniesieniu do ustawienia znaku.

Nie jest zatem uzasadniony ani wcześniej przytoczony zarzut naruszenia przepisów art. 58 p.p.s.a. ani też zarzut pozbawienia skarżącego prawa do sądu, ponieważ możliwość skorzystania z tej drogi występuje w procedurze prowadzącej do ustawienia znaku, tyle, że na wcześniejszym etapie.

Jest też oczywiste, że powyższe uwagi dotyczą czynności administracji publicznej mającej oparcie w przepisach prawa, prowadzonych z zachowaniem opisanej wyżej procedury. Nie mieszczą się natomiast w powyższych rozważaniach przypadki. pominięcia tej procedury, które mogą prowadzić – w zakresie samowolnego ustawienia znaku z pominięciem procedury zatwierdzenia organizacji ruchu - do oceny takiego działania jako wykroczenia. Takie przypadki nie mogą być kwalifikowane jako działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 ust. 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.