Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1087/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 25 marca 2003 r Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 40,- (czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 25 marca 2003r. wy daną na podstawie art.138 § 1 pkt 1, art.127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1271/ oraz art.97 ust.5 i art.92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 7. poz. 587, §14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 październik 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów/ Dz.U. Nr 131, poz. 1469/, § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz.U. Nr 100, poz. 918/ po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. odmawiającej z dniem [...] lipca 2002r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wydane decyzje poprzedzone zostały następującymi ustaleniami faktycznymi:

A. K. pełni służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...] jako funkcjonariusz w służbie stałej. Początkowo zamieszkiwał w domu rodzinnym w miejscowości [...] Nr [...] . Dnia 25 marca 1996r. Sąd Rejonowy w Nowym Sączu Wydział I Cywilny, stosownym postanowieniem do sygn.akt [...] stwierdził nabycie spadku po zmarłych rodzicach, przez A. K. w udziale [...] . W skład spadku wchodzi m.in. budynek mieszkalny o powierzchni 97,02 m2, a powierzchnia mieszkalna wynikająca z wielkości udziału w spadku nabytego przez A. K. wynosi 19,80 m2. W dniu [...] grudnia 1997r. A. K. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1998r. organ I instancji odmówił A. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a organ II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie /sygn.ak II S.A./Kr 1633/987 oddalił skargę A. K. na wskazaną wyżej decyzję organu II instancji Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem całego spadku w tym domu mieszkalnego, a posiadany przez niego udział w spadku odpowiadający 19,80 m2 powierzchni mieszkalnej odpowiada normie zaludnienia dla samotnych policjantów wynoszącej 14-20 m2.

W dniu [...] lipca 1998r. skarżący A. K. zawarł związek małżeński z E. M. i zamieszkał w domu teściów położonym w miejscowości [...] ul. [...] . Decyzją Nr [...] organu I instancji z dnia [...] grudnia 1998r. przyznano A. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 1998r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uzyskana w drodze spadku przez A. K. część domu jednorodzinnego nie zapewnia norm zaludnienia, a nadto A. K. nie posiada samodzielnego lokalu mieszkalnego, ani domu jednorodzinnego.

Następnie w związku z wejściem w życie w dniu 20 lipca 2002r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U. Nr 100, poz.918/ organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. cofnął A. K. z dniem [...] lipca 2002r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z wejściem w życie wskazanego wyżej rozporządzenia, które wprowadziło m.in. nowe zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu, niezbędnym było cofnięcie uprawnienia przyznanego na zasadach obowiązujących do dnia [...] lipca 2002r., a w przypadku ubiegania się przez policjanta o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego - rozpatrzenie tego uprawnienia w oparciu o obowiązujące przepisy.

W dniu [...] listopada 2002r. A. K. złożył oświadczenie mieszkaniowe dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stan faktyczny nie uległ zmianie tzn. skarżący wraz z żoną mieszka nadal w domu teściów położonym w [...] ul. [...] nr [...], natomiast nie zamieszkuje w domu rodzinnym położonym w miejscowości [...] nr [...], którego jest współwłaścicielem z tytułu spadkobrania, z uwagi na brak w nim warunków do zamieszkania.

Decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2003r. Komendant Miejski Policji w [...] odmówił A. K. z dniem [...] lipca 2002r. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji powołano się na zapis § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. /Dz.U. Nr 100, poz.918/ zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącą przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Organ I instancji podniósł, że A. K. posiada dom jednorodzinny położony w [...]Nr [...] , którego jest współwłaścicielem w [...] częściach i sam fakt posiadania przedmiotu współwłasności powoduje, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje.

W odwołaniu od decyzji A. K. podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił § 1 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia, który jako przepis szczególny uchyla § 1 ust. 1 pkt. 5.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podtrzymano argumentacje organu I instancji, a nadto dodatkowo wyjaśniono, że przysługująca A. K. współwłasność domu zapewnia jego rodzinie należne normy zaludnienia /legitymuje się bowiem uprawnieniami do 2 norm zaludnienia, a odpowiadająca jego udziałowi pow. mieszkalna wynosi 20,82 m2/, zgodnie zatem z art.95 ust. 1 pkt 2 ustawy o policji skarżący nie posiada prawa do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego.

Skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji złożył A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 8-13 i 77 kpa w zw. z § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 28 czerwca 2002r. Skarżący podniósł, że § 1 ust.2 pkt 5 jako przepis szczególny zgodnie z zasadą lex specjalis derogat legi generali uchyla § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, a tym zaskarżona decyzja jest niesłuszna.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Zarzut skarżącego nie uwzględnienia dyrektywy derogacyjnej jest całkowicie bezpodstawny, ponieważ § 1 ust.2 pkt 5 powołanego rozporządzenia nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Gdyby nawet przyjąć, że pogląd skarżącego jest słuszny, to nie miałoby to żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w świetle § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantowi, który zajmuje część domu będącego przedmiotem spadku, jeżeli udział w tym spadku odpowiada co najmniej dwom normom zaludnienia. W przedmiotowej sprawie rodzina skarżącego składa się z dwóch osób, zaś powierzchnia mieszkalna części domu, którego jest współwłaścicielem wynosi 20,82m2 co zapewnia mu przysługujące normy zaludnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o zwrot pomocy finansowej.

Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny.

Natomiast istota sporu, który powstał pomiędzy skarżącym, a organami sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a konkretnie § 1 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5, które to przepisy regulują sytuację prawną policjanta w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy policjant lub członek jego rodziny jest współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego. Konsekwencją istniejącego sporu jest odmienna ocena prawna bezspornego w sprawie stanu faktycznego.

Ustalenie sytuacji prawnej policjantów w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania od szeregu lat było problematyką sporną budzącą wiele wątpliwości.

Obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. Nr 106, poz. 1212 i z 2000 Nr 65, poz.777/, /podobnie jak poprzedzające je zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 / nie regulowało sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub mieszkania w kontekście prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny początkowo prezentując pogląd , że bycie współwłaścicielem wyłącza możliwość uzyskania równoważnika z tytułu braku lokalu np. "Fakt, iż współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej" /wyrok NSA z dnia 17.12. 1998r. I S.A. 696/98, LEXnr45853/

Z kolei w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny reprezentował pogląd zgodnie z którym jeżeli udział w we współwłasności domu odpowiadał normom zaludnienia jakie przysługiwały policjantowi, to nie można zasadnie twierdzić, że nie posiada on domu ani lokalu mieszkalnego, za co należy mu się równoważnik pieniężny / np. wyrok NSA z 29.08. 2002r. sygn. akt IISA/Kr 1633/98, jaki zapadł w przedmiotowej sprawie/.

Powyższe okoliczności spowodowały, że w obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. zdecydowano się uregulować sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania. Uregulowanie to dokonane zostało w § l ust. 1 pkt 5 i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają",

.5/ domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji", z kolei § 1 ust.2 pkt 5 stanowi " Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli:

5/ w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny /część domu/, albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia"

Dla ustalenia pełnej sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego co do możliwości nabycia prawa do równoważnika pieniężnego nie można zatem ograniczać się do interpretacji treści § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, ale niezbędne jest uwzględnienie treści wynikającej z § 1 ust.2 pkt.5 rozporządzenia.

Jako generalną zasadę przyjęto rozwiązanie, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego, lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość /§ 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia/.

Jednak treść § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia powoduje, że ta generalna zasada została zmodyfikowana, a sytuacja prawna policjanta będącego współwłaścicielem domu, lokalu mieszkalnego zróżnicowana. Mianowicie stosunek współwłasności może wynikać z różnych zdarzeń prawnych: z czynności cywilnoprawnych /np. nabycie udziału we współwłasności w wyniku umowy sprzedaży, darowizny, zamiany/ orzeczeń sądowych, dziedziczenia. Regulacja zawarta w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że sytuacja prawna tych współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku dziedziczenia wchodzącego w skład spadku domu, lokalu mieszkalnego została odmiennie ukształtowana niż w pozostałych przypadkach powstania stosunku współwłasności. To zróżnicowanie sytuacji prawnej współwłaścicieli powoduje, że w przypadku gdy współwłasność powstała w wyniku innych zdarzeń prawnych niż spadkobranie nabycie prawa do równoważnika pieniężnego zostało wyłączone, natomiast w przypadku gdy współwłasność wynika ze spadkobrania możliwe jest uzyskanie równoważnika pieniężnego, chyba, że zachodzą przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wyłączające możliwość nabycia prawa do równoważnika. Jeżeli zatem policjant /lub członek jego rodziny/ został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, lub spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego to posiada prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do równoważnika pieniężnego jest wyłączone wówczas, gdy policjant zajmuje lokal, dom będące przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia /§ 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia/.

To odmienne potraktowanie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku spadkobrania w stosunku do współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku innego zdarzenia jest rozwiązaniem zasadnym i racjonalnym. Zważywszy, że do powstania współwłasności w wyniku spadkobrania dochodzi z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku /śmierci spadkodawcy/, a więc w sposób odmienny niż nabycie udziału w przedmiocie współwłasności na podstawie czynności cywilno prawnej, gdzie sam podmiot decyduje o powstaniu danego stosunku współwłasności. Stąd też za zasadne należy ocenić przyjęte rozwiązanie, że uzyskanie współwłasności w wyniku spadkobrania nie powoduje automatycznie utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Ta utrata prawa do równoważnika ma miejsce wówczas, gdy spadkobierca zajmuje lokal, dom należący do spadku, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Istotna jest przesłanka zajmowania lokalu, domu, czyli zamieszkiwanie w nim, nie wystarczy samo posiadanie lokalu czy domu. Jeżeli policjant /lub członek rodziny/ będący współwłaścicielem w wyniku spadkobrania zajmuje dom lub lokal należący do spadku, wówczas należy zbadać czy udział jaki posiada w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Te wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy normami zawartymi w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia przypominają relacje jakie powinny zachodzić pomiędzy normą ogólną a normą szczególną, jednak nie do końca im odpowiadają. Relacja pomiędzy hipotezami obu tych norm nie spełnia typowego założenia, że cały zakres hipotezy legis specialis mieści się w zakresie hipotezy legis generalis. Stąd też trudności, które pojawiły się na tle wykładni powyższych przepisów.

Zdaniem Sądu, wykładnia powyższych przepisów dokonana przez organ I i II instancji w przedmiotowej sprawie nie może się ostać, albowiem ograniczona została do § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z pominięciem treści zawartej w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący A. K. w wyniku spadkobrania jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w [...] [...]. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący nie zajmuje domu należącego do spadku , ale mieszka wraz z żoną w domu stanowiącym własność teściów, a położonym w miejscowości [...] ul. [...]. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, spełnienie których wyłącza możliwość uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j a decyzje organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 powołanej wyżej ustawy.