Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 747/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 162 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...] z dnia [...] r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...]r. (nr[...]) udzielającą inwestorowi P. D. pozwolenia na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. [...] we W. z garażem podziemnym wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych wskazanych w ww. decyzji wraz z określeniem terminu ich wykonania, zmienioną następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...]z dnia [...]r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...]r.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli inwestor-P. D. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "P.[...]" we W.

Decyzją z dnia [...]r. (nr[...]) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem inwestora P.D., uznając że błędnie organ I instancji potraktował go jako stronę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie przepisu art. 162 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego status strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje wyłącznie funkcjonującej w przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym przy ul. P. [...] we W. Wspólnocie Mieszkaniowej.

Rozpatrując natomiast odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej "P.[...]" D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, co następuje:

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. [...] we W. z garażem podziemnym wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, tj.:

1. wykonaniem robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych oraz korytarzach przy klatkach schodowych obejmujących wykonanie wierzchniej warstwy posadzek oraz montaż armatury sanitarnej;

2. wykonaniem robót wykończeniowych w lokalach usługowych na parterze budynku o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (wg oznaczeń w projekcie budowlanym) - obejmujących wykonanie wierzchniej warstwy posadzek, montaż drzwi wewnętrznych, wykonanie schodów wewnętrznych na antresole oraz biały montaż urządzeń sanitarnych i elektrycznych;

3. zakończeniem elementów zagospodarowania terenu - obejmujących wykonanie przegrody na schodach wejściowych do budynku, utwardzenie placu manewrowego oraz zakończenie zjazdu publicznego z drogi publicznej;

4. wykonaniem elementów małej architektury na zielonym dachu budynku wraz z wygrodzeniem tarasu donicami z zielenią w miejscu tymczasowej metalowej balustrady;

określając termin wykonania ww. robót: pkt. 1 i 2 do 31 grudnia 2010 r., pkt. 3 i 4 do dnia 31 grudnia 2009 r.

Ww. decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] r., PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. zmienił w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego swoją decyzję nr [...] z dnia [...] r. w zakresie terminu wykonania robót ujętych w pkt 3 wskazując, że winny być one wykonane do dnia 30 czerwca 2011 r. oraz w pkt 4 określając termin ich zakończenia na do dnia 31 grudnia 2010 r.

Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku P.D. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. zmienił w trybie art. 155 k.p.a. swoją decyzję nr [...] z dnia [...]r., udzielając pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji przed wykonaniem wszystkich robót, określając termin wykonania niezrealizowanych robót do dnia 31 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. inwestor poinformował PINB o zakończeniu wszystkich prac budowlanych w budynku przy ul. P. [...] we W.

W dniu 6 grudnia 2012 r. PINB dokonał oględzin w sprawie wykonania robót wykończeniowych określonych w jego decyzji nr [...] z dnia [...] r. (zmienianej późniejszymi decyzjami). Z powodu nieobecności inwestora podczas oględzin czynności dowodowe zostały przeprowadzone wyłącznie na zewnątrz budynku. W toku ww. oględzin ustalono, iż na dachu budynku taras nie jest wygrodzony donicami z zielenią, a metalowa balustrada opisana w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji nadal jest zamontowana. Nie były widoczne z zewnątrz donice z zielenią średniowysoką, które według projektu powinny być ustawione w pobliżu donic wygradzających i widoczne z zewnątrz. Ustalono także poprzez przeszklenie ściany budynku, że inwestor nie wykonał robót budowlanych wykończeniowych w lokalu usługowym nr [...] (oznaczenie według projektu). Przedmiotowy lokal był zamknięty i nieużytkowany, nie wykonano okładzin ściennych i podłogowych, nie zakończono robót instalacyjnych oraz widoczny jest brak instalacji grzewczej. Ponadto brak jest elementów zabezpieczających przedmiotowy lokal przed wpływami atmosferycznymi, co uwidocznione jest na załączonej do protokołu oględzin nr [...] dokumentacji fotograficznej.

W konsekwencji powyższych ustaleń decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. PINB uchylił swoją ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...]r.

D.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Pana P.D. od ww. rozstrzygnięcia decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. DWINB wskazał, że PINB przeprowadził postępowanie w sprawie bez udziału funkcjonującej w budynku, którego dotyczyło uchylane pozwolenie na użytkowanie, będącej stroną postępowania, Wspólnoty. Wskazano także na konieczność podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy PINB postanowił uzupełnić materiał dowodowy w sprawie o zeznania świadków.

W dniu 12 lutego 2014 roku odbyło się przesłuchanie świadków w przedmiotowym postępowaniu. W Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stawili się: Pani D. S., Pan D. W.- wspólnik spółki Y. K.B. T. i W. sp.j. z siedzibą we W., Pani A.. G. oraz Pani E. J.-K.

Świadek Pani D.S. - właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. [...] we W., zeznała, że ww. lokal nabyła w marcu 2010 roku. Dodała, że z zewnątrz widać, ze lokal usługowy nr [...] (oznaczenie wg projektu budowlanego nr [...]) nie jest wykończony, zaś roboty budowlane na tarasie nie zostały przez nią zauważone. Nie zauważyła także aby zarówno przed 2011 rokiem oraz później - pomiędzy rokiem 2011 i 2012, oraz do dziś były wykonywane roboty budowlane związane z lokalem usługowym nr [...] (obecnie nr[...]) oraz tarasem (wygrodzenie tarasu donicami z zielenią w miejscu tymczasowej metalowej balustrady). Poinformowała, iż na przestrzeni tych lat ww. lokal jest w stanie surowym, a stan tarasu nie zmienił się.

Świadek Pan D. W. - wspólnik spółki Y. K. B. T. i W.sp.j. z siedzibą we W. - właściciel lokalu nr[...] (oznaczenie według projektu budowlanego - nr [...]) w budynku przy ul. P. [...] we W., zeznał, że spółka nabyła ww. lokal w 2010 roku. Ok. sierpnia 2010 roku faktycznie rozpoczęto użytkowanie ww. lokalu usługowego. Lokal usługowy nr [...] (oznaczenie wg projektu nr[...]) nie jest wykończony, natomiast roboty budowlane na tarasie nie zostały przez niego zauważone. Dodał, że lokal nr [...] odkąd pamięta zawsze był w stanie deweloperskim, nie był gotowy do użytkowania. Zarówno przed 2011 rokiem, jak również pomiędzy rokiem 2011 a 2012, aż do dziś lokal ten znajduje się w takim samym stanie. Świadek nie zauważył także, aby w latach 2011-2012 stan tarasu zmienił się. Zarówno przed 2011 rokiem, pomiędzy rokiem 2011 a 2012 aż do dziś nie zauważył zmian na przedmiotowym tarasie.

Świadek Pani A. G. - właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. P.[...] we W., poinformowała, że przedmiotowy lokal nabyła w 2010 rok (brak pewności), a jesienią 2010 r. ww. lokal został zamieszkany. Ostatni raz lokal usługowy nr [...] (oznaczenie wg projektu nr 4) widziała w lipcu 2012 r. Zeznała, że na tamtą chwilę widziała, że lokal nie był wykończony. Natomiast roboty budowlane na tarasie nie zostały przez nią zauważone. Do lipca 2012 r., kiedy Pani A.G. regularnie przebywała na terenie ww. nieruchomości nie zauważyła, aby prowadzone były jakiekolwiek roboty budowane dot. lokalu usługowego nr [...] (oznaczenie wg projektu nr[...]) oraz tarasu.

Świadek Pani E. J.-K. – właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. [...] we W., poinformowała, że ww. lokal nabyła w maju 2010 roku. Jesienią 2010 r. rozpoczęto użytkowanie ww. lokalu. Wskazała, że roboty wykończeniowe w jej lokalu mieszkalnym, polegające na białym montażu sanitarnym zostały wykonane, natomiast nie ma wiedzy na temat innych lokali. Zeznała, że w lokalu usługowym nr [...] (oznaczenie wg projektu nr[...]), nad którym znajduje się jej lokal mieszkalny roboty nie zostały wykonane. Nie wie, czy roboty budowlane na tarasie zostały zrealizowane.

W dniu 11 marca 2014 r. PINB dokonał oględzin w sprawie wykonania robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych - biały montaż sanitarny, robót budowlanych wykończeniowych w lokalu usługowym nr [...] (oznaczenie zgodnie z projektem) oraz elementów małej architektury na zielonym dachu budynku wraz z wygrodzeniem tarasu donicami z zielenią w miejscu tymczasowej metalowej balustrady w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej PINB nr [...] z dnia [...] r. ze zm. W toku oględzin ustalono, iż lokal usługowy nr [...] (oznaczenie zgodne z projektem) - obecnie lokal nr[...], usytuowany w poziomie parteru ww. budynku posiada ściany nieotynkowane, brak jest docelowej okładziny wierzchniej posadzkowej, brak jest zamontowanego osprzętu elektrycznego (brak jest kabli instalacji elektrycznej), brak okładziny tynkarskiej na suficie; nie zamontowano schodów wejścia na poziom antresoli oraz balustrad. Brak jest progu zabezpieczającego przy wejściu do ww. lokalu. Przedmiotowy lokal usługowy nie został udostępniony na czas oględzin. Oględzin dokonano z zewnątrz poprzez przeszklenia. Stwierdzono, że roboty budowlane wykończeniowe w ww. lokalu usługowym nie zostały wykonane. Na dachu budynku, nad lokalem mieszkalnym nr [...] znajduje się taras. Przedmiotowy taras jest wygrodzony i zabezpieczony balustradą metalową. Na tarasie wysypano kamień drobny (otoczak). Na tarasie wydzielono dwa postumenty płyty betonowej wykończone płytką. Ustalono, iż na przedmiotowym tarasie brak jest donic z zielenią w miejscu tymczasowej metalowej balustrady. Oględzin tarasu dokonano z poziomu dachu (zdjęcia tarasu wykonano wewnątrz i z zewnątrz). W toku rzeczonych oględzin sprawdzono wykonanie białego montażu sanitarnego w lokalach mieszkalnych przedmiotowego budynku. Sporządzono wykaz lokali udostępnionych, w których stwierdzono wykonanie białego montażu, są to lokale mieszkalne o numerach: [...], [...] (częściowe wykonanie - brak umywalki w łazience i kuchni), [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] , [...], oraz wykaz lokali, których nie udostępniono na czas oględzin, są to lokale mieszkalne o numerach: [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...] ,[...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W toku oględzin ustalono, że lokal usługowy nr [...] (obecnie oznaczenie nr[...]) jest prywatną własnością, natomiast górny taras jest przynależny do lokalu nr[...]i stanowi jego własność.

W dalszej kolejności DWINB oceniając odwołanie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Przepis ten obliguje organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Postępowanie prowadzone w ww. trybie nie ma na celu weryfikacji decyzji zawierającej zlecenie, lecz jego istotą jest jedynie ustalenie czy warunki zlecenia zostały wykonane.

W niniejszym przypadku bezsprzecznym jest, w świetle oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] r. obrazujących obecny stan obiektu, tj. bez wykończenia poszczególnych części budynku oraz zeznań ww. świadków, którzy potwierdzili, że roboty wykończeniowe objęte zleceniem nigdy nie zostały wykonane, że nie dopełniono w wyznaczonym terminie czynności objętych zleceniem sformułowanym w decyzji nr [...] z dnia [...] r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie PINB niesłusznie traktował jako stronę prowadzonego postępowania P. D. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane określa zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji z powodu niewypełnienia zlecenia zawartego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzonym w oparciu o przepis art. 162 § 2 k.p.a. Postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis, jest bowiem postępowaniem nowym i odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i cechuje się samodzielnym kręgiem stron postępowania stosownie do okoliczności sprawy. W ocenie organu status strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje wyłącznie funkcjonującej w wielorodzinnym budynku mieszkalno-usługowym przy ul. P[...] we W. Wspólnocie Mieszkaniowej. P.D. był inwestorem przedmiotowego obiektu jednak w efekcie sprzedaży lokali w budynku powstała wspólnota złożona ze wszystkich jego współwłaścicieli, a on utracił możliwość samodzielnego decydowania o obiekcie. W takiej sytuacji jak ta, z którą mamy do czynienia wszelkie prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na użytkowanie dotyczącego całego budynku, powodującego "konsumpcję" pozwolenia na budowę, w tym i zlecenie, przechodzą zatem na właściciela budynku. Inwestor traci zaś swój status jaki posiadał na gruncie przepisów Prawa budowlanego w procesie budowlanym.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "P. [...]", zarzucając jej :

1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji numer [...] w sytuacji, gdy ani właściciele lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości we W. przy ul. P.[...], ani powołana Wspólnota Mieszkaniowa nie mają żadnego wpływu na wykonanie jakichkolwiek robót wykończeniowych w odrębnych lokalach mieszkalnych stanowiących własność osób trzecich, co wyklucza możliwość wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową decyzji numer [...]z dnia [...]roku w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P.[...] we W.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego, a to przepisów art. 162 §2 k.p.a. i art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy przez stronę przeciwną zaskarżonej decyzji numer [...] w sytuacji, gdy:

a) ostateczna decyzja administracyjna numer[...], wydana na podstawie powołanych przepisów art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku we W. przy ul. P.[...] , ma charakter bezwarunkowy, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie uzależnił zgody na użytkowanie tego budynku od wykonania określonych robót budowlanych, stąd uchylenie tej decyzji, na niewłaściwej w niniejszej sprawie podstawie prawnej, błędnie opartej na przepisie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (właściwym dla decyzji warunkowej, która w niniejszej sprawie nigdy nie została wydana), jest całkowicie pozbawione podstaw,

b) ani właściciele odrębnych lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości we W. przy ul. P.[...], ani powołana Wspólnota Mieszkaniowa nie mają żadnego wpływu na wykonanie jakichkolwiek robót wykończeniowych w odrębnych lokalach mieszkalnych stanowiących własność osób trzecich, w tym na wykonania białego montażu, innych robót wykończeniowych w odrębnym lokalu lub ustawienia na tarasie przynależnym do odrębnego lokalu donic z zielenią, stąd skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie może być stroną postępowania, które dotyczy robót wykończeniowych w odrębnych lokalach. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o:

1) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego numer [...] z dnia [...] roku oraz decyzji organu I instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. numer [...] z dnia [...]roku;

2) orzeczenie, że zaskarżona decyzja Strony przeciwnej D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego numer [...] z dnia [...]roku oraz decyzja organu I instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. numer [...] z dnia [...] roku nie podlegają wykonaniu;

3) o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego.

W przekonaniu strony zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są w całości błędne i w ocenie skarżącej winny podlegać uchyleniu w całości, albowiem uchylona decyzja numer [...] z dnia [...] roku ma charakter bezwarunkowy, organ nie uzależnił w niej użytkowania przedmiotowego budynku od wykonania określonych robót budowlanych. Ponadto ani właściciele odrębnych lokali, ani Wspólnota Mieszkaniowa, nie mają żadnego wpływu na wykonanie robót wykończeniowych w odrębnych lokalach lub na ustawienie donic z zielenią również w obrębie odrębnych lokali.

Zgodnie z przepisami art. 162 §2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Jak wynika natomiast z przepisów art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jednocześnie właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Natomiast, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Odnosząc powołany stan prawny do treści decyzji administracyjnej numer [...] z dnia [...] roku w przekonaniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej nie ulega żadnej wątpliwości, że przepisy art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów art. 162 §2 k.p.a., stąd wydana na ich podstawie ostateczna decyzja administracyjna numer [...] w przedmiocie bezwarunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku we W. przy ul. P.[...], nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w przypadku niewykonania przez skarżącą drobnych prac wykończeniowych w odrębnych lokalach, stanowiących własność osób trzecich.

Wspólnota Mieszkaniowa, nie powinna być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem nie miała żadnego wpływu na dopełnienie obowiązków Określonych ostatecznej decyzji administracyjnej numer [...] z dnia [...]roku wraz z jej zmianami, w szczególności ani właściciele lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, ani sama Wspólnota Mieszkaniowa, nie mogła wykonać w odrębnych lokalach, stanowiących własność osób trzecich, prac wykończeniowych, białego montażu, czy też nasadzeń w donicach, które miały się znaleźć na tarasie odrębnego lokalu.

W przekonaniu strony postępowania nie sposób podzielić oceny dokonanej przez organy obu instancji, która w sposób rażący narusza interes społeczny oraz słuszny interes właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, odbierając im prawo do użytkowania lokali stanowiących ich odrębną własność tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że w odrębnych lokalach stanowiących własność osób trzecich nie zostały wykonane prace wykończeniowe, biały montaż, czy też nasadzenia zieleni.

Skoro zatem organ administracji udzielił bezwarunkowego pozwolenia na użytkowanie w budynku wielolokalowym przy ul. P.[...], to konsekwentnie organ ten winien przewidzieć, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, wraz z powstaniem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, wyegzekwowanie przez Wspólnotę Mieszkaniową wykonania prac wykończeniowych w odrębnych lokalach jest niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę DWINB we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ponadto w sprawie wypowiedział się również inwestor P. D., zawiadomiony przez sąd o toczącym się postępowaniu sądowym. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2015 r.(k.37) uczestnik postępowania wyjaśnił, że nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości we W. przy ul. P.[...], gdyż już nie jest właścicielem ani współwłaścicielem żadnego lokalu. Powołał się też na swoje pismo z dnia [...] r. (załączone do odwołania), w którym zawiadomił PINB o wykonaniu wszystkich robót wynikających z decyzji nr[...]. Dodał, że nie miał wpływu na demontaż po dniu [...] r. przez osoby trzecie w wyodrębnionych lokalach białego montażu i ustawieniu donic z zielenią w obrębie lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. Nr 2012, poz. 270) w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.), kognicji sądowoadmnistracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej podlega uwzględnieniu, jednak z powodu przyczyn, które sąd wziął pod uwagę z urzędu.

W badanej przez sąd sprawie w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia kwestia podniesiona w skardze a dotycząca nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji niewywiązania się przez inwestora z obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...] r. W przekonaniu skarżącej Wspólnoty, przepisy art. 59 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów art. 162 § 2 k.p.a., a wydana na ich podstawie decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter bezwarunkowy.

Należy zatem ustalić znaczenie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który brzmi "Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1 ("Właściwy organ wydaje decyzję w prawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a."), pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót."

Ustawodawca w art. 107 § 1 k.p.a. określił składniki (elementy) każdej decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 107 § 2 k.p.a. decyzje administracyjne mogą zawierać również inne składniki – poza wymienionymi w § 1 k.p.a. – o ile wynika to z przepisów prawa. Takim przepisem, który zawiera podstawę do zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dodatkowych składników, jest zarówno przepis art. 59 ust. 2 p.b. jak i osobno przepis art. 59 ust. 3 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym panuje w zasadzie jednolitość co do charakteru elementów dodatkowych zamieszczanych w decyzji w oparciu o wskazane przepisy.

I tak przyjmuje się, że przepis art. 59 ust. 2 prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w której organ wyda decyzję pod warunkiem wykonania robót budowlanych nieprzewidzianych w projekcie budowlanym, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego.

Natomiast przepis art. 59 ust. 3 prawa budowlanego stosuje się w przypadku, gdy roboty budowlane, które są jeszcze konieczne do wykonania, przewidywał projekt budowlany, jednakże z uwagi na całokształt wykonanego obiektu, jest już możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wraz z określonym terminem na wykonanie pozostałych robót. W tej sytuacji inwestor jest zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu tych robót.

W obowiązującej ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów określających skutki niewykonania warunku zawartego w decyzji opartej o przepis art. 59 ust. 2 p.b. a także zlecenia zawartego w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 3 p.b., a w konsekwencji nałożenia określonych sankcji na inwestora. W takiej sytuacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a sąd orzekający w składzie osobowym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, że należy uruchomić procedurę nadzwyczajną wynikającą z art. 162 § 1(dot. warunku) albo § 2(dot. zlecenia) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W badanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] r. (nr[...]) udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. [...] we W. z garażem podziemnym (...). Zatem w decyzji tej zawarte zostało zlecenie, tzn. nałożone zostały ściśle określone obowiązki związane z użytkowaniem obiektu i obowiązki te należało wykonać w terminie zakreślonym przez organ. Obowiązki wymienione w decyzji nałożone zostały na inwestora, który był zresztą jedyną stroną postępowania z woli ustawodawcy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 p.b.). Niespełnienie zlecenia (czyli niewykonanie dodatkowych obowiązków) przez inwestora nie ma co do zasady bezpośrednio wpływu na skuteczność i wykonywanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że decyzja nr [...] jest "bezwarunkowa". Jednakże dla wyjaśnienia jedynie wypada dodać, że organy nigdy nie twierdziły, iż decyzja ta zawiera warunek, lecz właściwie uważały, że zawiera zlecenie, co oznacza, że w tej konkretnej sprawie przed wykonaniem dodatkowych obowiązków decyzja mogła być już wykonywana a budynek użytkowany.

Zatem fakt niewykonania przez inwestora w terminie zlecenia zawartego w decyzji, stanowi podstawę dla organu nadzoru budowlanego do uruchomienia z urzędu procedury opartej na przepisie art. 162 § 2 k.p.a. a zmierzającej do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a to prowadzi w konsekwencji do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego pozwalającego na legalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z przepisem art. 162 § 2 k.p.a, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli ją, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki: a) decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, b) strona nie dopełniła tych czynności, c) w terminie wyznaczonym w tejże decyzji.

W badanej sprawie obowiązki w formie zlecenia zostały zindywidualizowane w decyzji nr[...], został też wyraźnie określony termin ich wykonania (dwukrotnie zmieniony zgodnie z wolą inwestora), W ocenie organu nie wszystkie obowiązki wynikające ze tego zlecenia zostały wykonane przez inwestora.

Wobec powyższego zarzut skarżącej Wspólnoty, co do niewłaściwego zastosowania art. 162 § 2 k.p.a., jest całkowicie bezzasadny.

W dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącej, kwestionującej jej legitymację do bycia stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym w trybie przepisu art. 162 § 2 k.p.a.

Otóż wyjaśnić należy, że sprawa dotyczy inwestycji jako całości (użytkowania obiektu budowlanego a nie poszczególnych jego części), na którą składają się w szczególności wyodrębnione i sprzedane już lokale mieszkalne i użytkowe. Z tytułu posiadanej wyodrębnionej własności lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku i udziału w częściach wspólnych nieruchomości, ich aktualni właściciele posiadają niewątpliwie przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Prawo poszczególnych właścicieli lokali do bycia stroną wynika bowiem z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., gdyż jako właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych mają interes prawny w toczącym się postępowaniu.

Niezależnie od powyższego do części wspólnych nieruchomości interes prawny posiada też Wspólnota Mieszkaniowa "P.[...]" we W., na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 i w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2000.80.903 j.t).

Kierując się przy tym przepisem art. 135 p.p.s.a., który umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, Sąd uznał za niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, uchylić decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania inwestora P. D. od tej samej decyzji organu I instancji (nr[...]), która jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd uznał bowiem inwestora za stronę postępowania administracyjnego, a tym samym uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wyżej wskazano, przepis art. 135 p.p.s.a. pozwala na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym mogą być więc objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2012.02.29, sygn. akt II SA/Rz 1199/11 (LEX nr 1138769). W ocenie sądu stroną postępowania jest niewątpliwie inwestor P. D., co prawidłowo uczynił organ I instancji w toku postępowania, a odmiennie i błędnie według sądu przyjął organ odwoławczy. Należy tu bowiem przypomnieć, że to na inwestorze, który jest głównym uczestnikiem procesu budowlanego, ciążą określone obowiązki. I tak w końcowej fazie procesu budowlanego, to inwestor jest obowiązany przed oddaniem obiektu do użytkowania – w zależności od rodzaju inwestycji – zgłosić obiekt do użytkowania lub wystąpić z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W dniu 30 czerwca 2009 r. na skutek rozpoznania wniosku inwestora P.D., PINB dla m. W. decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie opisanego na wstępie obiektu budowlanego i nałożył na inwestora dodatkowe obowiązki, które obowiązany był wykonać w zakreślonym terminie. Obowiązki te były konsekwencją ich niewykonania na dzień obowiązkowej kontroli, w ramach zatwierdzonego projektu budowlanego. W tych okolicznościach w ocenie sądu, przymiot strony P.D. jako inwestora w postępowaniu wszczętym w trybie art. 162 § 2 k.p.a. jest oczywisty i wynika nie tylko z przepisu art. 59 ust. 3 i 7 prawa budowlanego ale wzmocniony jest przepisem art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest też każdy, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie. Obowiązek wynikający z decyzji nr [...] nie został bowiem przeniesiony na żaden inny podmiot. W postępowaniu administracyjnym legitymacja procesowa strony wiąże się z nie tylko z uprawnieniem określonego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ale także prawa uczestniczenia w postępowaniu wszczętym na wniosek przez inny podmiot lub z urzędu przez organ administracyjny.

Odpowiadając z kolei na zarzut uczestnika postępowania P.D. zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] r. wyjaśnić należy, że pojęcie "inwestora" nie jest tożsame z pojęciem "właściciela". Inwestorem może ale nie musi być właściciel nieruchomości. To, że często inwestorem jest jednocześnie właściciel nieruchomości podlegającej zainwestowaniu nie oznacza, że na właścicielu ciążą określone ustawowo obowiązki w procesie budowlanym, obowiązki takie ciążą bowiem na inwestorze. Dlatego też nawet wyzbycie się własności nieruchomości przez inwestora, w trakcie wykonywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obarczonej zleceniem, nie pozbawia go przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 162 § 2 k.p.a., albowiem winien on mieć możliwość – jako adresat zlecenia - wykazania za pomocą przedstawionych przez siebie i nie budzących wątpliwości dowodów ewentualnego wykonania zlecenia w całości w określonym terminie. Zawiadomienie o zakończeniu robót nie jest dowodem na ich wykonanie lecz jest tylko oświadczeniem inwestora, które podlega weryfikacji organu. Godzi się również zwrócić uwagę na nieprawdopodobną teorię powtarzaną przez inwestora P.D. (także w piśmie procesowym – k.37 akt sądowych), jakoby cyt.: "ani właściciele odrębnych lokali, ani Wspólnota Mieszkaniowa, ani niżej podpisany, nie mają wpływu na demontaż po dniu 7 grudnia 2011r. , przez osoby trzecie nie objętych Prawem budowlanym czynności wskazanych przez PINB w decyzji numer[...], w tym białego montażu lub na ustawienie donic z zielenią w obrębie odrębnych lokali, stanowiących własność osób trzecich." Oczywistym celem powyższego twierdzenia jest podważenie ustaleń organu, za pomocą nielogicznej i mętnej argumentacji. Inwestor bowiem ani nie uprawdopodobnił, ani też nie przedstawił żadnych dowodów na to, że jakieś "osoby trzecie" (skąd ta wiedza ?) w zasadzie zniszczyły obiekt poprzez demontaż określonych elementów ("białego montażu") i usunęły elementy małej architektury z tarasu właścicielki lokalu mieszkalnego, którą jest zresztą żona inwestora. Tym samym inwestor zdaje się liczyć na to, że zarówno organy orzekające, jak również wojewódzki sąd administracyjny przyjmą jego wypowiedź bez zastrzeżeń.

Mając na uwadze, poczynione wyżej rozważania zdaniem sądu organy obu instancji nie wyjaśniły podstawowej kwestii, a mianowicie nie ustaliły dokładnie i nie zawiadomiły o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich osób będących stronami postępowania administracyjnego, czym naruszony został przepis art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest stworzenie każdej stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów (art. 10 § 1 k.p.a.). Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, a przede wszystkim ustali wszystkie strony postępowania administracyjnego i umożliwi im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie podstawowym dowodem, w oparciu o który organ wydał zaskarżoną decyzję był dowód z oględzin przedmiotowego budynku z dnia [...] r. i wcześniejszy z [...]r. Spostrzeżenia organu w znacznej części nie miały charakteru bezpośredniego, gdyż ocena wykonania robót budowlanych nastąpiła częściowo za pośrednictwem przeszklenia w lokalu użytkowym nr [...] ( w projekcie budowlanym oznaczonym nr[...]), natomiast w pozostałych lokalach mieszkalnych (w większości nieudostępnionych w trakcie oględzin) w ogóle nie miała miejsca.

Wskazana powyżej czynność oględzin, której wynik miał podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie, została przeprowadzona nie tylko z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ale także art. 79 k.p.a. Przepisy te wymagają zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 k.p.a.). O terminie przeprowadzenia dowodu każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed tym terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania czynności strona ma prawo zadawać pytania świadkom, uczestniczyć w oględzinach oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.), (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267).

Analiza akt administracyjnych prowadzi również do wniosku, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W toku oględzin stwierdzono wykonanie robót w lokalach udostępnionych, natomiast w lokalach mieszkalnych nieudostępnionych (załącznik nr 1 do protokołu oględzin z 11.03.2014r.) organ nie dokonał żadnych ustaleń, zaś w lokalu użytkowym obecnie nr [...] ustalenia nastąpiły w sposób pośredni, gdyż lokal ten też nie został udostępniony organowi. Tak wykonana czynność procesowa oględzin jako wadliwa i powinna być ponowiona w ocenie sądu. Organ nadzoru budowlanego posiada bowiem instrumenty prawne zawarte nie tylko w prawie budowlanym ale również w k.p.a., które by zmusiły uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań.

Z przytoczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji. Z uwagi na to, iż wskazane uchybienia procesowe dotyczą również decyzji organu II instancji z dnia [...]r. nr [...] Sąd na podstawie art. 135 powyższej ustawy uchylił także decyzję organu I instancji, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.