Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1671/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. E. B. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 2044/10 w sprawie ze skargi T. E. B. S.A. w P. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżany wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., 2. zasądza od Rady Powiatu W. na rzecz T. E. Spółki z o.o. z siedzibą w P. kwotę 347 zł (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt III SA/GI 2044/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w sprawie ze skargi T. E. B. SA w P. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, oddalono skargę.

Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

I. Pismem z dnia 24 maja 2010 r. T. E. B. SA wezwało Radę Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia niezgodnych z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) zapisów § 9 uchwały Rady Powiatu W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu W. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji. Kwestionowany § 9 uchwały w pkt 1 do 5 określa warunki wstrzymania dotacji oświatowej.

II. Wobec braku odpowiedzi Rady Powiatu W. (dalej Rady) na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianą treści wskazanego § 9 uchwały, jako wykraczającej poza zakres delegacji wskazanej w ustawie T. E. B. SA (TEB SA) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 9 uchwały, podkreślając, że ustawa oświatowa nie przewiduje w żaden sposób możliwości wstrzymania dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie, bowiem kwestionowany zapis uchwały Rady w swojej treści nie zawiera przesłanek do odmowy udzielenia dotacji. Wstrzymanie dotacji jest jedynie narzędziem dyscyplinującym podmiot dotowany do wywiązywania się z zapisów zawartych w tej uchwale i ma charakter chwilowy.

III. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt III SA/GI 2044/10 oddalono skargę, ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Przystępując bowiem do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd I instancji w pierwszej kolejności badał uprawnienie TEB SA do wniesienia skargi, kierując się art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592). Przepis ten opiera legitymację do wniesienia skargi na kryterium naruszonego interesu w ramach, którego wnoszący skargę winien wykazać związek pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Innymi słowy, że jego interes prawny został naruszony podjętą uchwałą.

Sąd I instancji, po przeprowadzeniu w tym kontekście analizy stwierdził brak legitymacji prawnej do wniesienia przez TEB SA skargi na wskazaną uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2010. W skardze strona skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności § 9 uchwały przedmiotowej uchwały. Interesu tego nie sposób wywieść także z akt przesłanych przez organ, jak i z materiału dołączonego do skargi.

W dniu rozprawy, 9 marca 2011 r. Sąd I instancji wezwał stronę skarżącą do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, w którym wykaże swój interes prawny w sprawie. Termin do złożenia oświadczenia minął 16 marca 2011 r., a żądane oświadczenie wpłynęło do Sądu po wydaniu orzeczenia.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że skoro ustawodawca uzależnia skuteczne wniesienie skargi od wykazania interesu prawnego oraz jego naruszenia podjęciem zaskarżonego aktu, to nie może budzić wątpliwości, iż treść wniesionej skargi oraz niedoręczenie w terminie wymaganego przez Sąd oświadczenia nie spełnia wymaganych prawem przesłanek i skargę oddalił.

IV. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej "p.p.s.a.")

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 p.p.s.a. przez przyjęcie, że przepis ten tworzy domniemanie, iż strona nieobecna na rozprawie została poinformowana o jej przebiegu i zobowiązana do złożenie oświadczenia,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. zamknięcie rozprawy mimo uznania przez Sad I instancji, że istnieje potrzeba uzyskania dodatkowego oświadczenia od skarżącej i wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i pominięcie istotnych dla jej rozstrzygnięcia elementów, w sytuacji wykazania przez skarżącą w skardze interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały,

4) art. 6 p.p.s.a. przez pisemne wezwanie skarżącego do złożenia oświadczenie pod rygorem pominięcia jego treści a następnie jego pominiecie mimo dopełnienia przez stronę wszystkich warunków,

5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi mimo niestwierdzenia braku interesu prawnego po stronie skarżącej,

6) oraz naruszenie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że wykazała w skardze swój interes prawny informując, że jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie powiatu w. i korzysta z dotacji oświatowych. Posiada zatem interes prawny w tym by ukształtowana uchwałą sfera praw i obowiązków podmiotów korzystających z dotacji oświatowej pozostawał w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Wstrzymanie udzielenia dotacji, wbrew prawu godzi w sposób oczywisty w interes skarżącej przez niemożność wypełnienia obowiązków nałożonych art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej wymagających nakładów finansowych. Nadto Sąd I instancji wezwał pisemnie skarżącą do wykazania swojego interesu prawnego. Wezwanie zostało sporządzone i wysłane w dniu 9 marca 2011 r. a doręczone skarżącej w dniu 14 marca 2011 r. Zatem zakreślony wezwaniem termin upływał w dniu 21 marca 2011 r.

W tym też dniu został wydany wyrok w sprawie. Skarżący złożył stosowne oświadczenie, które wysłał za pismem z dnia 18 marca 2011 r. a które zostało doręczone do Sądu w dniu 21 marca 2011 r., jednakże po ogłoszeniu wyroku. Powyższe powoduje, że pomimo dochowania przez stronę skarżącą terminu zakreślonego wezwaniem, który dla niej upływał 21 marca 2011 r., jej oświadczenie przy wydaniu wyroku zostało pominięte. Dalej skarżący podkreślił, że Sąd I instancji mimo posiadanych wątpliwości, co do legitymacji do wniesienia skargi strony skarżącej zamknął rozprawę, a oświadczenia zażądał w terminie publikacyjnym. Skarżąca zaakcentowała również, że Sąd I instancji oddalił skargę nie stwierdziwszy braku po stronie skarżącej interesu prawnego, ale stwierdzając, że nie wykazała go strona skarżącą, co nie jest tożsame z jego brakiem.

Pismem z dnia 16 września 2011 r. TEB E. Spółka z o.o. z siedzibą w P. powiadomiła Naczelny Sąd Administracyjny, ze weszła w prawa T. E. B. SA, jako jej następca prawny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu W. wniosła o jej oddalenie, gdyż w skardze strona zawarła tylko gołosłowne twierdzenie "o prowadzeniu szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych", co nie stanowi wykazania interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały. Za niezasadne uznano również pozostałe zarzuty skargi.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. pełnomocnik TEB E. Sp. z o.o. podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej dodatkowo podkreślając, że fakt prowadzenia przez skarżącą na terenie W. szkół niepublicznych o statusie szkół publicznych był znany staroście z urzędu, gdyż prowadzi rejestr szkół i dokonuje wpisów w tym rejestrze.

V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powołanej dalej jako u.s.g. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym legitymację skargową – uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast legitymację skargową wynikającą z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej (...). Stwierdzenie przez sąd administracyjny braku legitymacji skargowej powoduje oddalenie skargi.

Badanie przez sąd, czy wnoszący skargę posiada legitymację skargową, powinno mieć miejsce na początku rozpoznawania danej sprawy, gdyż brak takiej legitymacji stanowi samodzielną podstawę oddalenia skargi bez jej merytorycznej oceny. Sytuacja tak zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd I instancji oddalił skargę, nie dokonując oceny merytorycznej jej zarzutów, gdyż zakwestionował legitymację T. E. B. SA (obecnie TEB E. Sp. z o.o.) do jej wniesienia. Podkreślił, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zawarte w skardze stwierdzenie, że prowadzi szkoły niepubliczne o statusie szkól publicznych na terenie powiatu wodzisławskiego, bez ich konkretyzacji Sąd uznał za niewystarczające i wezwał stronę do złożenia stosownego oświadczenia w tej kwestii w zakreślonym terminie, któremu strona uchybiła.

Bezspornym pozostaje, że uchwała Rady Powiatu W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu W. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, w zaskarżonej części (§ 9) narusza interes prawny każdego podmiotu prowadzącego szkoły niepubliczne o statusie szkół publicznych na terenie powiatu w. i korzystającego z dotacji oświatowych. Zatem zasadne było badanie legitymacji prawnej strony skarżącej do wniesienia skargi. Sąd mógł to uczynić wzywając stronę do złożenia stosownego oświadczenia, jak również Radę Powiatu do złożenia oświadczenia, że skarżąca z takich dotacji nie korzysta. Sąd I instancji wezwał stroną do złożenia oświadczenia w tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. i wydania wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy oraz art. 144 § 4 p.p.s.a poprzez błędne ustalenie, iż w dacie wydania wyroku termin do złożenia oświadczenia upłynął.

Należy przypomnieć także, że strona do skargi załączyła odpis z KRS, z którego wynikało, że posiada Oddział w W. i prowadzi działalność edukacyjną. Również Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę nie kwestionowała legitymacji strony do wniesienia skargi. Wniosła o jej odrzucenie, ale z przyczyn formalnych - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. a oddalenie z przyczyn merytorycznych, podkreślając, że uchwała z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została zakwestionowana przez Regionalna Izbę Obrachunkową w K. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 14 kwietnia 2010 r. Dopiero na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. pełnomocnik Rady Powiatu W. powziął wątpliwość, co do interesu prawnego skarżącej bowiem nie wskazała ona jakie konkretnie prowadzi na terenie powiatu w. szkoły niepubliczne o statusie szkół publicznych. Sąd I instancji podzielił te wątpliwości i wezwał stroną skarżącą (nieobecną na rozprawie) pisemnie do złożenia stosownego oświadczenia w terminie 7 dni, pod rygorem jego pominięcia. Wezwanie zostało wysłane w dniu 9 marca 2011 r. i doręczone w dniu 14 marca 2011 r. W dniu 21 marca 2011 r. o godz. 12.00 Sąd ogłosił wyrok a o godz. 14.30 zostało doręczone do Sądu oświadczenie strony skarżącej, z którego treści wynikało, że na terenie powiatu w. prowadzi:

- Policealną Szkołę Medyczną TEB E., wpisaną do rejestru szkół niepublicznych pod nr [...], posiadającej uprawnienia szkoły publicznej na podstawie decyzji z dnia 16.09.2009 r.,

- Niepubliczną Policealną Szkołę dla Dorosłych S. E. "E.C." wpisaną do rejestru szkół niepublicznych pod nr [...], posiadającej uprawnienia szkoły publicznej na podstawie decyzji z dnia 30.09.2004 r.,

- Niepubliczną Policealną Szkołę I. i I., wpisana do rejestru pod nr [...] I [...], posiadającą uprawnienia szkoły publicznej na podstawie decyzji z dnia 17.07.2000 r.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędnie Sąd I instancji ustalił uchybienie terminu strony skarżącej do złożenia oświadczenia. Bezspornym pozostaje, że strona wezwana do złożenia oświadczenia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania miała prawo do jego złożenia w terminie (wysłania pocztą) od 15 do 21 marca 2011 r. Mogła zatem wysłać go pocztą nawet w dniu 21 marca 2011 r. do godzin. 24.00. Ponieważ w dacie rozprawy, Sąd wyznaczył termin publikacji wyroku na dzień 21 marca 2011 r. na godz. 12.00, okazało się że termin do złożenia oświadczenia jest późniejszy niż publikacji wyroku czego Sąd nie dostrzegł choć dysponował zwrotnym poświadczeniem odbiory wezwania, z którego bezspornie wynikał termin jego doręczenia stronie, 14 marca 2011 r. Posiadał zatem możliwość określenia terminu granicznego do złożenia oświadczenia. Ponieważ termin nadesłania oświadczenia upływał później niż termin publikacji wyroku Sąd winien był skorzystać, co najmniej z możliwości przedłużenia terminu publikacji wyroku przewidzianej w art. 139 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku przed upływem terminu zakreślonego wezwaniem było przedwczesne i pozbawiało stronę możliwości jego skutecznego złożenia, tym bardziej, że dotyczyło ono legitymacji strony do wniesienia skargi. Pozbawiało ją także prawa do sądu i nastąpiło na podstawie niekompletnych akt sprawy.

Mając na względzie powyższą konstatację Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien dokonać ponownej oceny legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi, która w świetle złożonego oświadczenia nie budzi wątpliwości i ocenić zarzuty merytoryczne skargi.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji

Sędzia WSA del. Sędzia NSA Sędzia NSA

Małgorzata Jużków Andrzej Kuba Maria Myślińska