Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1333/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg S. S. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. R. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [.....] z dnia 16 sierpnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy swoją decyzję nr [....] z dnia [....] 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją nr [....] z dnia [....] 1962 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z." zezwoliło na dobrowolną zamianę mieszkań w ten sposób, by po jego uprawomocnieniu się J. R. z rodziną objął lokal mieszkalny nr [....] przy [....] po Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa K., zaś Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa K. objęła lokal mieszkalny nr [....] przy ul. [....] po J. R. Z kolei decyzją nr [....] z dnia [....] 1963 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "G." w K. orzekło o przydziale, w drodze zamiany, na rzecz Komendy Milicji Obywatelskiej Województwa K., mieszkania w budynku przy ul. [....] w K., po J. R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż zainteresowane strony wyraziły zgodę na dobrowolną zamianę mieszkań, która jest także zgodna z art. 52 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227 ze zm.; dalej: pr.lok.).

W dniu 21 grudnia 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. R. (skarżącej) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. Skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 1 grudnia 1962 r. Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa K. przydzieliła jej ojcu A. D. mieszkanie przy ul. [....], zaś ona sama była objęta przydziałem jako osoba uprawniona do zamieszkiwania. Stwierdziła, iż organy lokalowe nie były władne do wypowiadania się w odniesieniu do lokali pozostających w dyspozycji Milicji Obywatelskiej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 7 pr.lok., publicznej gospodarce lokalami nie podlegały lokale przeznaczone na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej. Z kolei art. 32 ust. 1 pr.lok. stanowił, że przydział lokalu mieszkalnego mogą otrzymać jedynie osoby fizyczne, a tego rodzaju lokalem był lokal przy ul. [....]. Żaden przepis prawa nie pozwalał natomiast na zamianę mieszkań między osobą fizyczną i Komendą Milicji i to samo dotyczyło również przydziału mieszkania na rzecz Komendy.

W dniu [....] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [....], stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z.". Kolegium uznało, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności art. 52 ust. 1 pr.lok. Przepis ten dopuszczał bowiem dokonanie zamiany mieszkań pomiędzy ich najemcami, z tym jednak, że taka możliwość dotyczyła wyłącznie osób fizycznych, podczas gdy Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa K. za taką nie mogła być uznana.

Pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. S. S. (dalej: skarżący) – będący stroną postępowania – zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jego zdaniem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] 2007r. naruszają art. 28 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż skarżąca nie mogła być stroną tych postępowań, gdyż wskazane na wstępie decyzje prezydiów rad narodowych nie wpływały w żadnym stopniu na jej uprawnienia bądź obowiązki o charakterze prawnym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [....] 2007 r. i umorzenie postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzją nr [....] z dnia [....] 2007 r. utrzymało w mocy swoje decyzje z dnia [....] 2007 r. W uzasadnieniu powyższych decyzji Kolegium stwierdziło, iż z przepisów pr.lok., a w szczególności art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pr.lok. niewątpliwie wynikało, iż przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osoby fizycznej, jak również zezwolenie na zamianę lokali mieszkalnych mogło nastąpić wyłącznie na rzecz najemców lokali, którzy byli osobami fizycznymi. Na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, w drodze decyzji administracyjnej, mógł nastąpić jedynie przydział lokali użytkowych (art. 32 ust 2 pr.lok.). Zdaniem Kolegium, przydzielenie lub wyrażenie zgody na zamianę, w drodze decyzji administracyjnej, lokalu mieszkalnego podmiotowi, który nie był osobą fizyczną, stanowiło rażące naruszenie prawa. Kolegium wskazało, iż przepisy wprowadzające tzw. publiczną gospodarkę lokalami przez nawiązywanie stosunku najmu w drodze decyzji organu administracji państwowej stanowiły istotne ograniczenie uprawnień właściciela w zakresie korzystania z rzeczy i możliwości dysponowania przedmiotem własności, stąd też ich naruszanie przez wydawanie decyzji o przydziale lub zamianie lokali mieszkalnych na rzecz podmiotów, w odniesieniu do których ustawa takiej możliwości nie przewidywała, musi być uznane jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza że art. 13 obowiązującej wówczas Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. zapewniał ochronę własności. Zdaniem Kolegium, ograniczanie prawa własności może wynikać wyłącznie z ustawy i wszelkie pozaustawowe ingerencje w sposób wykonywania prawa własności muszą być traktowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż skutków takich ingerencji nie można pogodzić z zasadami obowiązującego wówczas porządku prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również poglądu skarżącego, iż skarżąca M. R. nie była stroną postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż skarżąca to córka A. D., który w konsekwencji wadliwych decyzji prezydiów rad narodowych otrzymał przydział lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] (obecnie ul. [....]) z Wojewódzkiej Komendy Policji i miała wynikający z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm.) interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji o przydziale, jak również i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej, z której wynikały uprawnienia do zajęcia lokalu nr [....] w budynku przy ul. [....] w K. przez A. D. Kolegium wskazało, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, M. R. będzie mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić z urzędu w każdym przypadku, gdy poweźmie wiadomość o istnieniu w obrocie prawnym decyzji, która może być dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też w ocenie Kolegium zarzut, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało przeprowadzone z udziałem podmiotu, który nie jest stroną postępowania, nie może stać się powodem skutecznego wyeliminowania z obrotu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, jeżeli wystąpiły przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 14/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [....] 2007 r. Sąd podzielił stanowisko Kolegium w kwestii posiadania przez skarżącą M. R. statusu strony w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji prezydiów rad narodowych, a co za tym idzie prawo do zainicjowania tych postępowań, z tej racji, że istnienie tych decyzji w obrocie prawnym miało wpływ na charakter prawny stosunku prawnego, który łączył M. R. w związku z jej zamieszkiwaniem przy [....] w K. z dysponentem mieszkania, tj. Komendą Wojewódzką Milicji Obywatelskiej. Sąd stwierdził, iż w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, będzie ona mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji prezydiów rad narodowych w sposób niezgodny z prawem ograniczyło krąg stron w sprawie, nie wziąwszy pod uwagę, że decyzje te dotyczyły nie tylko Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, ale również J. R. Zdaniem Sądu, rozpatrując kwestie nieważności tych decyzji należało dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie zawiadamiać o podjętych rozstrzygnięciach tę osobę, bądź jego następców prawnych. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, by organ podejmował próby ustalenia adresu J. R., czy ewentualnego kręgu spadkobierców po nim, by w efekcie umożliwić udział tych osób w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją nr [....] z dnia [....] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji prezydiów rad narodowych. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 14/08, zawiadomiło strony (w tym J. R.) o ponownie toczącym się postępowaniu, pouczając o możliwości składania wniosków oraz oświadczeń w terminie czternastodniowym. Kolegium uzyskało również informację, że jedynym właścicielem budynku położonego przy [....] w K. (dawna ul. [...]) jest S. S. Kolegium wskazało ponadto, iż obowiązująca w dacie wydania kwestionowanych decyzji ustawa pr.lok. przewidywała w art. 32 ust. 1, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić między innymi na rzecz osób, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w określonym mieście, osiedlu lub gromadzie. Przydziału lokalu o charakterze użytkowym można było natomiast dokonać na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostki gospodarki uspołecznionej, działających w danej miejscowości, a także na rzecz osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego (art. 32 ust. 2). W oparciu o przepisy powołanej ustawy możliwa była także wzajemna zamiana lokali mieszkalnych pomiędzy ich najemcami. Art. 52 ust. 1 pr.lok. stanowił bowiem, że w przypadkach, gdy osoby zajmujące samodzielne lokale mieszkalne zwrócą się do właściwego dla spraw lokalowych organu prezydium rady narodowej o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali, a normy zaludnienia, z których osoby te korzystają, nie zostają wskutek zamiany naruszone, organ ten mógł udzielić zgody na zamianę lokali, przy czym jeżeli podlegające zamianie lokale mieszkalne położone były na terenach objętych zakresem działania różnych rad narodowych, zamiana mogła nastąpić za zezwoleniem właściwych organów prezydiów rad narodowych obu miast, osiedli, czy gromad (art. 52 ust. 2 pr.lok.). Kolegium uznało, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowych sprawach, ponieważ lokale mieszkalne podlegające zamianie położone były na terenie działania różnych rad narodowych: lokal nr [....] położony w budynku nr [....] przy ówczesnej ulicy [....] na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "G.", zaś lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [....] przy [....], na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej "Z.". Wobec powyższego w przedmiocie zamiany wskazanych wyżej lokali mieszkalnych odpowiednie decyzje podjęte zostały przez prezydia dzielnicowych rad narodowych "G." oraz "Z". Kolegium stwierdziło jednak, iż przydział lokalu mieszkalnego (art. 32 ust. 1 pr.lok.) mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osób fizycznych, podobnie jak zamiana lokali mieszkalnych mogła nastąpić wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, będącymi najemcami tych lokali (art. 52 ust. 1 pr.lok.). Wynikało to z jednoznacznych sformułowań powołanych przepisów, a także z regulacji art. 32 ust. 2 pkt 1 pr.lok., który wskazywał, jakiego rodzaju lokale mogły być przedmiotem przydziału na rzecz władz, urzędów, instytucji oraz jednostek gospodarki uspołecznionej, a były to wyłącznie lokale użytkowe, a nie mieszkalne. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż analizowane decyzje prezydiów dzielnicowych rad narodowych zostały podjęte z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów pr.lok., ponieważ orzekały o przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz podmiotu, który takiego przydziału nie mógł uzyskać, gdyż nie był osobą fizyczną.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [....] z dnia [....] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [....] 2010 r. Kolegium wskazało, iż materialna podstawa decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z.", oparta była na przepisach pr.lok., a w szczególności na art. 52 ust. 1 pr.lok. Zgodnie z tym przepisem osoby zajmujące samodzielnie lokale mieszkalne mogły zwrócić się do właściwego organu o zezwolenie na wzajemną zamianę lokali. Ograniczeniem warunkującym przedmiotową zamianę było to, by nie naruszyć norm zaludnienia, z których osoby te korzystały. Kolegium stwierdziło, iż z przepisu tego wynikało, że zamiany dokonać mogła osoba fizyczna i dotyczyć ona mogła lokalu mieszkalnego. Natomiast w treści tego zapisu nie wymieniono innych podmiotów, które mogły obejmować lokale, ani też nie wymieniono innych rodzajów lokali, co zdaniem Kolegium powoduje, iż ustawodawca w swym zamiarze umożliwił zamianę lokali tylko osobom fizycznym, jak też, że przedmiotem zamiany mogły być tylko samodzielne lokale mieszkalne. Zezwolenie na zamianę wydawał właściwy organ prezydium rady narodowej (czyli organ administracji). Zdaniem Kolegium powyższą, niezaprzeczalną wykładnię omawianego przepisu potwierdzało brzmienie art. 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pr.lok. Były to przepisy regulujące przydziały lokali mieszkalnych i według nich przydział lokalu mieszkalnego mogły otrzymać osoby, których funkcja społeczna, zawód, wykonywana praca lub odbywane studia uzasadniały zamieszkanie w mieście, osiedlu lub gromadzie, oraz osoby pobierające zaopatrzenie, rentę albo uprawnione były do korzystania ze świadczeń alimentacyjnych. Kolegium zaznaczyło, iż zawarty w tym przepisie wykaz podmiotów, które mogły otrzymać przydział lokalu mieszkalnego, miał charakter taksatywny, a nie przykładowy, co oznacza, że nie mógł być rozszerzony. Wyjaśniło, iż ust. 2 tego artykułu dotyczył przydziału lokali użytkowych i te zagwarantowane były dla władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, jak też dla osób posiadających uprawnienia do wykonywania w tej miejscowości zawodu wymagającego lokalu użytkowego. Natomiast ust. 3 omawianego artykułu wyłączał z możliwości przydzielenia poprzez decyzję administracyjną lokali przeznaczonych na mieszkania służbowe i reprezentacyjne. Kolegium wskazało również, iż zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 10 w pr.lok. pod publiczną gospodarkę lokalami nie podlegały m.in. lokale przeznaczone na mieszkania służbowe i reprezentacyjne, co oznacza, że w przypadku tych lokali stosunek najmu nie powstawał poprzez decyzję administracyjną. Kolegium stwierdziło, iż mieszkania służbowe przydzielało się także na rzecz osób, którymi byli pracownicy uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, przy czym najem nie nawiązywał się poprzez decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji państwowej. Kolegium podniosło, iż ponieważ lokal mieszkalny zgodnie z omawianą ustawą mógł być przydzielony na rzecz osoby fizycznej, a zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych, w związku z tym zawarta w spornej decyzji z dnia [....] 1962 r., dyspozycja organu o przydziale na rzecz Komendy Milicji (a więc nie osoby fizycznej) w drodze zamiany lokalu mieszkalnego naruszała powołane przez nią przepisy prawa i była niezgodna z zasadami wyrażonym w pr.lok. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia art. 64 pr.lok. Kolegium wyjaśniło, iż wskazywanie na ten przepis jest nieporozumieniem. Po pierwsze, mieszkania służbowe przydzielane były pracownikom (czyli też osobom fizycznym) uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy – art. 64 ust. 1 pr.lok., a po drugie, nie podlegały one przydziałom przez organy administracji, czyli właściwe do spraw lokalowych organy prezydiów rad narodowych (art. 32 ust. 3 pr.lok.). Zdaniem Kolegium również zarzut, że nie badano w sprawie obowiązujących wówczas przepisów resortowych, jest chybiony, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy orzekania przy przydziałach dokonywanych w ramach publicznej gospodarki lokalami. Kolegium nie zgodziło się również z twierdzeniem strony, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skutki dotyczą bowiem w tym wypadku danego lokalu, a nie właściciela. Zdaniem Kolegium, w stosunku do właściciela budynku przy ul. [....] nie zmienia się jego sytuacja prawna, bowiem ewentualna zmiana najemcy lokalu nie wpływa na jego stosunki własnościowe. Wszelkie prawa i obowiązku do konkretnego lokalu w jego budynku pozostają bez zmian.

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 967/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] 2010 r. i poprzedzające je decyzje wydane w pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że pomimo usunięcia przez Kolegium wskazanych we wcześniejszym wyroku Sądu wad postępowania, postępowanie to nadal dotknięte było wadą procesową. Organ bowiem w dalszym ciągu w sposób niezgodny z prawem ograniczył krąg stron w sprawie. Kolegium ustaliło, kto jest właścicielem budynku położonego przy ul. [....] w K. (dawna ul. [....]), a więc nieruchomości, w której był położony jeden z lokali stanowiących przedmiot decyzji o zamianie i właściciela tej nieruchomości traktowało jako stronę postępowania, natomiast nie zbadało, kto jest właścicielem drugiej z nieruchomości objętych decyzjami o zamianie, tj. budynku przy ul. [....] w K., w którym położony był drugi z lokali objętych zamianą, nie zawiadomiło właściciela o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zamianie, a więc nie umożliwiło mu wzięcia udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie stron przedmiotowych postępowań do właściciela budynku przy ul. [....], a pominięcie właściciela budynku przy [....], nastąpiło z naruszeniem interesu podmiotu, którego decyzje z 1962 i 1963 roku dotyczyły, a więc który miał pełne prawo brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek M. R. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania wraz z pełnomocnictwem udzielonym ojcu M. R. Wniosek ten nie został przez organ w sposób wyraźny rozstrzygnięty. Organ nie wydał w tej sprawie odrębnego rozstrzygnięcia, milczy też na temat tego wniosku w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Z rozdzielnika zaskarżonych decyzji można się jedynie domyślać, że wniosek ten nie został przez organ uwzględniony, skoro zaskarżone decyzje zostały doręczone M. R. jako pełnomocnikowi M. R., ale już nie jako pełnomocnikowi syna M. R. Także zatem i w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania poprzez brak prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, a zatem poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd polecił ponadto, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracyjne rozważyły, czy przepisy obowiązujące w dacie wydawania przedmiotowych decyzji rad narodowych z 1962 roku i z 1963 r. przewidywały wyraźny zakaz zamiany lokali mieszkalnych przez Komendę Milicji Obywatelskiej, a także, czy przedmiotowe decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [....] 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [....] z dnia [....] 1962 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z." oraz stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W toku postępowania Kolegium odmówiło dopuszczenia M. R. do udziału w postępowaniu oraz ustaliło, że właścicielem nieruchomości przy ul. [....] jest A. K. Ustaliwszy zatem pełny katalog podmiotów postępowania, organ podtrzymał ocenę prawną analizowanych decyzji prezydiów rad narodowych, wskazując, że adekwatne przepisy pr.lok. nie przewidywały możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego innemu podmiotowi niż osoba fizyczna, a również zamiana lokali mogła dotyczyć tylko lokali mieszkalnych (art. 32 pr.lok). Stąd przydzielenie takiego lokalu Komendzie Milicji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo tego organ poprzestał na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa, albowiem decyzja ta wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Po jej wydaniu nastąpiły bowiem zdarzenia prawne o skutkach cywilnoprawnych (nabycie tego mieszkania przez A. K.), których decyzja stwierdzająca nieważność nie może odwrócić.

Rozpoznawszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez obu skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [....] 2013 r. Organ w pełni podzielił ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne wyrażone w swojej wcześniejszej decyzji. Kolegium uznało, że zasadnie w kwestionowanej decyzji nie znalazło się orzeczenie o odszkodowaniu w trybie art. 160 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. S. S. zwrócił się o uchylenie decyzji ww. Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pr.lok., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy te pozwalały na zamianę lokali mieszkalnych wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi, jak również ich przydział tylko na rzecz osób fizycznych, co stanowiło konsekwencję błędnej tj. nazbyt dosłownej interpretacji przepisów ustawy, oraz nieuprawnionego pominięcia w toku jej wykładni dyrektyw interpretacji funkcjonalnej oraz systemowej, a także reguł wnioskowania per analogiam, podczas gdy ww. przepisy jak i inne normy prawne wyinterpretowane na gruncie ustawy prawo lokalowe, nie dają podstawy, do przyjęcia, iż ustawodawca wyraźnie wykluczył w tejże ustawie możliwość zamiany i przydziału lokali mieszkalnych na rzecz innych podmiotów niż osoby fizyczne, a co najwyżej przepisy te świadczyć mogą o istnieniu w tym względzie luki prawnej, wymagającej zastosowania odpowiednich reguł wnioskowania prawniczego,

b. art. 32 ust. 2 i 3 pr.lok. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym i zbyt dowolnym zastosowaniu w toku interpretacji ustawy reguł inferencyjnych, a w szczególności wnioskowania prawniczego a contrario, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia zastosowania norm pr.lok., dotyczących przydziału i zamiany lokali mieszkalnych, podczas gdy przepisy te regulowały wyłącznie kwestie przydziału lokali użytkowych, a także kompetencje do przydziału lokali służbowych i reprezentacyjnych, a ponadto łączne zestawienie treści wspomnianych przepisów, z innymi przepisami ustawy tj. w szczególności art. 64 ust. 2 pr.lok., wskazuje, iż mogły istnieć lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji władz, organów administracji publicznej, niestanowiące lokali użytkowych, służbowych, ani reprezentacyjnych, które podlegałyby regulacji umożliwiającej przydział, a także ich zamianę na inne lokale mieszkalne, w trybie art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pr.lok.,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na gruncie rozpoznawanej sprawy, polegające na przyjęciu iż zaskarżona decyzja wydana została wskutek rażącego naruszenia praw, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa podczas gdy nie istniały obiektywne przesłanki pozwalające na przyjęcie, że czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części,

b. art 6 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie w toku dokonywanej przez organ wykładni przepisów prawa, iż norma wyrażona w tym przepisie zobowiązuje organ, w każdym przypadku, do zawężającej literalnej wykładni przepisów prawa, z pominięciem poglądów doktryny i orzecznictwa, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy poprzez działanie organu na podstawie przepisów prawa należy rozumieć min. prawidłowe zastosowanie wszystkich przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy,

c. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego i prawnego, w szczególności nie uwzględnienie innych przepisów resortowych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny stan faktyczny i normatywny.

Z kolei M. R. w skardze z dnia 10 października 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji, a ponadto o orzeczenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [....] 1962 r. oraz uznanie, że Kolegium miało obowiązek orzec w przedmiocie odszkodowania przysługującego skarżącej. Decyzjom wydanym przez Kolegium, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niedołożenie starań w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenie iż de facto jest możliwość restytucji stanu sprzed wydania decyzji z dnia [....] 1963 r. poprzez działania własne organu, który przedmiotową decyzję wydał,

2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przesłanka negatywna wydania decyzji stwierdzającej nieważność w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, odnosi się również do sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

3) art. 160 § 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) poprzez nierozstrzygnięcie przez Kolegium o należnym skarżącej odszkodowaniu.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/13, pozostawiono bez rozpoznania wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Z kolei postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, decydując o ich dalszym prowadzeniu pod wspólną sygnaturą akt: III SA/Kr 1333/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, sąd administracyjny jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji lub ten sam organ w wypadku, gdy jest nim minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, jeżeli decyzja ta jest obarczona wadami przewidzianymi w wyżej wymienionym przepisie (tak NSA w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7 i w wyroku z 19 kwietnia 2007 r., II FSK 603/06).

Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [....] 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dostrzeżone wady powyższych decyzji nie zostały podniesione w zarzutach skarg, zatem uchylenie decyzji następuje z innych przyczyn, niż te, które wskazali skarżący w skargach.

Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 sierpnia 2013 r. i [....] 2013 r. zostały wydane w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [....] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z." z dnia [....] 1962 r. zezwalającej na dobrowolną zamianę mieszkań w ten sposób, by J. R. z rodziną objął lokal mieszkalny nr [....] przy [...] po Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa K., zaś Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa K. objęła lokal mieszkalny nr [....] przy ul. [....] po J. R. W sentencjach obu decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w punkcie pierwszym organ ten odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a w punkcie drugim stwierdził, że decyzja z dnia [....] 1962 r. została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w taki sposób, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podnieść, że organ administracji publicznej, orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dysponuje możliwościami orzeczniczymi wskazanymi przez ustawodawcę w art. 158 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ ma zatem do wyboru trzy rodzaje rozstrzygnięć: 1) rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji, 2) rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oraz 3) rozstrzygnięcie o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej ma charakter obligatoryjny, gdy wystąpi przynajmniej jedna przesłanka pozytywna stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, o których Kodeks mówi w § wymienionego wyżej przepisu. Odmowa stwierdzenia nieważności następuje natomiast, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji ustalił, że nie istnieje żadna z przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei art. 158 § 2 k.p.a. wprowadza szczególny rodzaj decyzji wydawanej wówczas, gdy jednocześnie występują przesłanki pozytywne (z art. 156 § 1 k.p.a.) oraz negatywne (z art. 156 § 2 k.p.a.). Decyzję powyższą organ administracji wydaje, gdy decyzja zaskarżona jest dotknięta wadą nieważności, na co wskazuje wynik postępowania wyjaśniającego w sprawi, ale jednocześnie występują okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., to jest upływ czasu, w którym dopuszczalne było stwierdzenie nieważności lub wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wywołane przez decyzję. Podejmując wyżej opisane rozstrzygnięcie organ jest również zobligowany do wskazania w nim, z jakich przyczyn nie stwierdził nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja z 16 sierpnia 2013 r., jak również poprzedzająca ją decyzją z [....] 2013 r. nie odpowiadają wyżej wskazanym regułom orzekania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzji wyżej opisane są bowiem wewnętrznie sprzeczne, gdyż zawierają dwa rozstrzygnięcia, z których jedno wskazuje na brak jakiejkolwiek przesłanki pozytywnej nieważności decyzji (odmowa stwierdzenia nieważności), a drugie wskazuje na istnienie przesłanki pozytywnej i jednocześnie negatywnej stwierdzenia nieważności, przy czym sentencja decyzji nie wskazuje przyczyn, dla których organ nie stwierdził nieważności decyzji z [....] 1962 r. Tymczasem decyzja wydana w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. powinna spełniać dodatkowe wymagania w postaci wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji (por. A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010 i M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo i jako taka powinna zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z kolei w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień i dla końcowego załatwienia sprawy – środek ten zastosowano również względem decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [....] 2013 r.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi, odnoszące się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie mogły być przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Ocena ta byłaby przedwczesna wobec okoliczności, iż organ administracji nie odniósł się w swych rozstrzygnięciach w sposób nie budzący wątpliwości do kwestii istnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych nieważności decyzji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji publicznej ustali, czy w sprawie zachodzi choćby jedna z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [....] 1962 r., a jeśli ustalenia w tym zakresie będą pozytywne – rozważy, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe ustalenia będą determinować rozstrzygnięcie sprawy, które winno uwzględniać przedstawione wyżej stanowisko sądu w przedmiocie możliwości orzeczniczych organu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę zasądzoną na rzecz skarżącego S. S. złożyła się równowartość wpisu od skargi, opłaty skarbowej od złożenia pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Z kolei kwota zasądzona na rzecz skarżącej M. R. odpowiada wysokości wpisu od skargi.

Na zakończenie należy również stwierdzić, że istniały podstawy do połączenia spraw ze skarg S. S. i M. R. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a. Skargi te dotyczyły bowiem tej samej decyzji, a zatem pozostawały w związku, o którym mowa w przytoczonym przepisie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.