Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 50/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K.B. i M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie garażu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie garażu zlokalizowanego na działce nr 29 przy ul. M. w Z. będącego własnością K. i M. B. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Oprotestowana skargą decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. M. B. wystąpił do PINB w Z. o ,,legalizację garażu zlokalizowanego w Z. przy ul. M. na działce nr 29. Garaż został wybudowany systemem gospodarczym w 1978 r. przez poprzedniego właściciela". Organ nadzoru budowlanego po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przeprowadzeniu potwierdzonych protokolarnie oględzin, w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na K. i M. B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów celem doprowadzenia przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami o przynależności projektanta do właściwej izby inżynierów budownictwa oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 56 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.). Zapadłe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane zażaleniem złożonym przez M. V. i M. S.. DWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Następnie, wobec przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], PINB w Z. w dniu [...] działając w oparciu o art. 105 k.p.a wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie garażu zlokalizowanego na działce nr 29 przy ul. M. w Z.. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku wydanego wcześniej postanowienia, również w stosunku do omawianej decyzji M. V. i M. S. oprotestowały zapadłe rozstrzygnięcie środkiem odwoławczym. DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym było w szczególności nieuwzględnienie robót budowlanych wykonanych w obiekcie po dniu 1 stycznia 1995 r., co implikowało prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Po powrocie sprawy do PINB w Z. w dniu 3 grudnia 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny na nieruchomości. Następnie w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na K. i M. B. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót w garażu zlokalizowanym przy ul. M. w Z.. Przyczyną nałożenia na właścicieli obiektu nakazu, o którym mowa w postanowieniu było wykonanie w garażu robót budowlanych w latach 2007-2008. Wskazując na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego M. V. i M. S. złożyły zażalenie na postanowienie. DWINB wydanym w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści postanowienia drugoinstancyjnego organ I instancji w ocenie DWINB wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie było postanowienie PINB w Z. z dnia [...] r., nr [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji wydał je na podstawie art. 81c Prawa budowlanego i nałożył nim na K. i M. B. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w garażu zlokalizowanym w Z. przy ul. M.. Na ww. postanowienie M.V. i M. S. wniosły zażalenie, które organ II instancji rozpoznał wydając postanowienie z dnia [...] r. nr [...] uchylające zaskarżone postanowienie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na uzasadnienie zajętego stanowiska DWINB wskazał na niezasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie, w sytuacji konieczności wdrożenia w sprawie adekwatnej procedury naprawczej.

Eliminacja z obrotu prawnego kolejnego rozstrzygnięcia spowodowała podjęcie przez organ I instancji działań nakierowanych na precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zakresu i czasu robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym obiekcie. W tym celu przeprowadzona została rozprawa administracyjna oraz kolejne już oględziny na zainwestowanej nieruchomości. Z akt administracyjnych niezbicie wynika, że strony postępowania na tym etapie postępowania czynnie w nim uczestniczyły składając pisma oraz wyjaśnienia w sprawie.

Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy, które przybrało formę decyzji z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Po przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji ustaleń poczynionych w toku postępowania PINB w Z. podał, że zebrana dokumentacja, materiał dowodowy jak i przeprowadzone oględziny jednoznacznie wskazują że budowa garażu została zakończona przed 1994 r., na co wskazuje zastosowany materiał oraz stan techniczny obiektu. Jednolita konstrukcja dachu, i materiał zastosowany na jego budowę wskazuje, że garaż nie zwiększył swoich wymiarów oraz kubatury, ponadto strony postępowania wskazują że budowa garażu miała miejsce w 1978 r., a w okolicach lat 2007-2008 zostały wykonane kolejne prace budowlane. Przez ten cały okres garaż nadawał się do użytkowania i był użytkowany aż do remontu. W ocenie organu brak jest przesłanek uzasadniających nakazanie napraw czy usunięcie nieprawidłowości, co wyklucza zastosowanie na gruncie badanej sprawy art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Brak jest też podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ponieważ zachodzą okoliczności wynikające z art. 103 ustawy, to jest budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, a na to wskazują świadkowie i materiał zebrany w sprawie.

Wobec robót budowlanych wykonanych w latach 2007- 2008r organ podał, że polegały one między innymi na wymianie drzwi garażowych, zamurowaniu bocznego wejścia, osadzeniu okna w istniejącym otworze w tylnej ścianie, wyburzeniu ścianki działowej, wykonaniu tynków i położeniu na podłodze płytek. Dodatkowo strona postępowania wskazuje miedzy innymi na powiększenie otworu drzwiowego, wykonanie progu najazdowego, wykonanie schodów do pomieszczenia piwnicznego. Roboty te miały na celu, jak wskazał inwestor, poprawę funkcjonalności obiektu i wydłużenie jego "żywotności". Wyburzona ściana garażu nigdy nie była, jak wskazuje na to strona postępowania, tylną sianą garażu lecz była to jedynie ściana działowa, dzieląca garaż na część użytkowaną. Tylna ściana garażu nadal istnieje w miejscu w którym została wybudowana w 1978 r. Garaż nie powiększył się o żaden dodatkowy obszar, powierzchnia zabudowy obiektu jest identyczna jak powierzchnia zabudowy w 1978 r. Odnosząc się do wykonanych robót PINB w Z. odwołując się do wyników inwentaryzacji autorstwa A. S. uznał, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a sam garaż jest w dobrym stanie technicznym i może być bezpiecznie użytkowany. Nadto możliwość bezpiecznego użytkowania przedmiotowego obiektu nie została podważona w żaden sposób przez strony postępowania. Aż do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek obecnego właściciela,( ok. 35 lat) żadna ze stron nie złożyła takiego wniosku, co wiązało by się z zakwestionowaniem legalności budowy.

Oceniając z kolei charakter robót organ I instancji uznał, iż wszystkie roboty budowlane wyczerpują znamiona prac remontowych, a niektóre przebudowy garażu, niemniej jednak nie znalazł on podstaw do wskazania konieczności zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ sam garaż, jako obiekt budowlany, nie zmienił swojej wielkości, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Nie zmienił również swojej funkcji. Jego zdaniem trudno jest uznać za rozbudowę garażu wylanie warstwy betonu, służącej obecnie jako próg najazdowy, czy też powiększenie otworu drzwiowego. Przez okres ponad 30 lat nie były prowadzone na obiekcie żadne prace remontowe, zatem nie można stwierdzić, że miał miejsce ciąg zdarzeń polegających na budowie garażu przez tak długi okres czasu. Z zeznań stron jak i zgromadzonego materiału jasno wynika fakt zakończenia budowy w 1978 r., i aż do lat 2007-2008 nie trwały żadne prace budowlane. Obiekt był użytkowany zarówno przez poprzedniego właściciela jak i za jego zgodą przez pozostałych lokatorów budynku przy ul. M., na co wskazują wszystkie strony. Następnie w celu poprawy stanu technicznego oraz funkcjonalności wykonano remont, który nie jest kolejnym etapem prac budowlanych polegających na budowie garażu gdyż został on już wcześniej zakończony. Według PINB w Z. nie mamy w tym przypadku do czynienia z trwającą budową a jedynie z pracami remontowymi.

Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ I instancji wskazał na brak w ustawie Prawo budowlane regulacji definiujących zakończenie budowy obiektu wcześniej wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym. Zatem przyjęto, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego można uznać doprowadzenie budowy do stanu w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie budowlanym. Na koniec względem zagadnienia uzyskania przez inwestorów zgody na wykonanie remontu oraz szkód związanych z prowadzeniem robót stwierdzono, iż właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny.

M. S. oprotestowała decyzję organu I instancji odwołaniem, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Względem decyzji poczyniono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie wskutek uznania, iż garaż wybudowany został w 1978 r. pomimo, iż w latach 2007-2008 inwestor przeprowadził przy nim roboty budowlane będące co najmniej jego przebudową. Właściciel garażu roboty te przeprowadził bez uzyskania przewidzianych prawem dokumentacji, w tym bez zgłoszenia robót i bez uzyskania pozwolenia na budowę,

b) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie jego zastosowania wskutek uznania, że roboty budowlane przeprowadzone w latach 2007-2008 nie wypełniają znamion przebudowy,

c) art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż wszystkie wykonane w latach 2007-2008 przy przedmiotowym garażu roboty budowlane wypełniają znamiona tylko i wyłącznie remontu.

Dodatkowo autorka odwołania zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie rozpatrzenia dowodów wskazanych przez nią i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b) art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny i wybiórczy, jak również pomijanie niekorzystnych dla właściciela garażu faktów (zarówno tych potwierdzonych jak i tych niezakwestionowanych przez inwestora w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 maja 2014 r.).

W treści odwołania M. S. zwróciła uwagę na niemożliwość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy przedmiotowy garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Następnie w budynku wykonano także w warunkach samowoli budowlanej roboty polegające na tym, że: powiększono bramę garażową, wyburzono ścianę działową w jego wnętrzu, (ówczesną tylną ścianę garażu), zamurowano wejście boczne do garażu (wejście do ciągu komunikacyjnego prowadzącego do pomieszczenia piwnicznego wzdłuż granicy działki), wymurowano próg najazdowy przed garażem, wymurowano schody prowadzące z garażu do pomieszczenia piwnicznego, utwardzono część podłoża wylewką betonową, zmniejszono otwór okienny w ścianie posadowionej na granicy działki. Wykonane roboty uczestniczka postępowania uznała za nie dające się uznać za remont, przy czym podała zaistniałą ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku. Ponadto w jej ocenie organ nie zebrał i niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, co w szczególności miało jej zdaniem dotyczyć ustalenia czasu wykonania robót. Kluczowym jednak twierdzeniem odwołania była konieczność zastosowania w niniejszej sprawie procedury wynikającej z art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

DWINB rozpoznając odwołanie w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przedstawieniu toku dotychczasowego postępowania i istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego organ odwoławczy uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podejmowane przez organ I instancji działania w sprawie są nieprawidłowe, pomimo wyraźnych zaleceń kilku zapadłych już rozstrzygnięć kasacyjnych.

W ocenie DWINB błędna jest dokonana przez organ I instancji kwalifikacja prawna będących przedmiotem postępowania robót budowlanych, wyjaśniono jednocześnie dokładnie, z czego powyższe stanowisko wynika. Odwołując się do treści art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wskazującego przypadki dopuszczające możliwość zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., podano jako niesporne, że przedmiotowy garaż został wybudowany samowolnie w 1978 r. W latach 2007-2008 w garażu wykonano, także samowolnie, dodatkowe roboty budowlane, polegające m.in. na przebudowie. Wskazując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji wykluczył możliwość stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., które zostaną następnie przebudowane, rozbudowane lub nadbudowane po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia. W świetle stanowiska sądu administracyjnego jako błędne uznano stanowisko przyjęte przez organ I instancji, że w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia brak jest podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, z tego względu, iż budowa przedmiotowego garażu zakończona została w 1978 r., a roboty wykonane w latach 2007-2008 stanowiły jedynie remont istniejącego już obiektu, nie prowadząc do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości, długości czy liczby kondygnacji.

Organ odwoławczy przytaczając ustawowe definicje remontu i przybudowy jako nieuprawnione w uzasadnieniu decyzji określił twierdzenie organu I instancji, iż po wybudowaniu przedmiotowego garażu w 1978 r. inwestor podjął przy tym garażu w latach 2007-2008 jedynie prace remontowe. Swoje stanowisko organ odwoławczy wywiódł ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika niespornie, że w latach 2007-2008 inwestor wykonał przy przedmiotowym garażu m.in. takie roboty budowlane, jak: zamurowanie otworu drzwiowego, powiększenie otworu wjazdowego, pomniejszenie otworu okiennego czy wyburzenie ścianki działowej, które to roboty wypełniają niewątpliwe znamiona przebudowy. Ne zgodzono się też z twierdzeniem organu I instancji, iż wyłącznie te roboty budowlane wykonane pod rządami obecnie obowiązującej ustawy przy obiekcie wybudowanym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, które prowadzą do zmiany istotnych parametrów technicznych tego obiektu, czynią właściwą w sprawie jego budowy procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem DWINB przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest aktualnie istniejący obiekt budowlany, a więc podstawowe znaczenie ma aktualny jego stan, na który składają się roboty budowlane wykonywane w nim od momentu jego powstania nie ograniczające się wcale do rozbudowy czy nadbudowy. Nawet jeśli sporny garaż wybudowano w sposób kompletny w 1978 r., tj. tak, iż nadawał się on już wówczas do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to i tak obecny jego stan, a tego właśnie dotyczy niniejsze postępowanie, nadały mu obok robót wykonanych w 1978 r. również roboty wykonane w latach 2007-2008 r., pomimo iż w ich wyniku nie doszło do zmiany jego charakterystycznych parametrów.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji, że proces budowlany zakończył się w przypadku przedmiotowego obiektu w 1978 r., wskazano na zgromadzony w toku postępowania materiału dowodowego, z którego wynika, że w 1978 r. powstał budynek składający się z dwóch pomieszczeń: garażowego i magazynowego, wyposażony w bramę wjazdową oraz jeden otwór drzwiowy i jeden otwór okienny - o określonych rozmiarach, skomunikowany poprzez otwór drzwiowy z pomieszczeniem piwnicznym znajdującym się pod budynkiem mieszkalnym. Przeprowadzone następnie przy tym obiekcie w latach 2007-2008 roboty budowlane doprowadziły do jego przekształcenia w obiekt o jednym pomieszczeniu, bez otworu drzwiowego, a jedynie z bramą wjazdową, o większych rozmiarach, i jednym otworze okiennym - mniejszym niż uprzednio, skomunikowanym osobnymi otworami drzwiowymi z obydwoma znajdującymi się pod budynkiem mieszkalnym pomieszczeniami piwnicznymi.

DWINB stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że w odniesieniu do przedmiotowego garażu konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane jest ,,bezdyskusyjna" uznał, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji nie jest możliwe wydanie orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, gdyż nie jest w kompetencji organu II instancji wdrażanie procedury legalizacyjnej od podstaw, a tego właśnie wymaga niniejszy przypadek.

Dodatkowo DWINB oceniając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji w toku postępowania art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., które polegało na doręczeniu pisma stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Stwierdzono, że strona postępowania M. V. ustanowiła w sprawie pełnomocnika, lecz organ korespondencję w sprawie zamiast do pełnomocnika kierował w dalszym ciągu do strony.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej przez K. B. i M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto zaś na zarzutach naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i bezpodstawne stwierdzenie, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura legalizacyjna wynikająca z tej normy prawnej, oraz art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie dowodów złożonych przez stronę skarżącą oraz zeznań świadków i strony skarżącej dowodzących, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, zaś prace wykonywane przez J. W. nie stanowiły przebudowy istniejącego garażu, a także brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dlaczego organ pominął szereg dowodów potwierdzających zasadność wskazań strony skarżącej oraz organu I instancji, dowodzących słuszności tezy o braku przesłanek do uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej.

Skarżący uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że stanowisko DWINB zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne, ponieważ budowa garażu została zakończona przed 1994 r., na co wskazuje stan techniczny obiektu oraz zeznania stron postępowania, a zatem zachodzą okoliczności wynikające z art. 103 ustawy Prawo budowlane. Przez okres 30 lat nie były na obiekcie prowadzone żadne prace budowlane, zatem nie można stwierdzić, że proces budowlany jest ciągiem zdarzeń, który trwał aż do 2007-2008 r. Wskazany przez organ wyrok sądu administracyjnego dotyczy sytuacji, gdzie z pierwotnej budowli zbudowanej przed 1995 r. pozostał tylko mur kamienny, nie oddaje to zatem stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i zawarte w nim wskazanie nie mogą stanowić podstaw do działania organu II instancji w niniejszej sprawie. Z kolei zastosowanie procedury legalizacji samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji wykonania prac stanowiących budowę lub przebudowę budynku bez stosownego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie nie doszło do takiej sytuacji, albowiem prace budowlane prowadzone w garażu nie miały charakteru przebudowy, a stanowiły jedynie remont nie powodujący zmian kubatury obiektu i jego wymiarów zewnętrznych, parametrów użytkowo-technicznych i przeznaczenia obiektu.

Pomimo zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazującego, iż charakter robót wykonywanych przez poprzedniego właściciela nie wymagał pozwolenia na budowę, DWINB zobowiązał organ I instancji do prowadzenia postępowania w aspekcie legalizacji tzw. "samowoli budowlanej", mimo iż niewątpliwie w rzeczywistości nie występują podstawy do takiego ustalenia i przyjęcia tego typu toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Uznając wydane rozstrzygnięcie za sprzeczne ze stanem faktycznym zwrócono uwagę na pominięcie dowodów w postaci zeznań świadka J. W., protokołu z oględzin, zeznań skarżących oraz M. K. a także przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji technicznej. W kontekście pominiętych dowodów skarżący zakwestionowali prawidłowość zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego, by następnie posiłkując się wyrokami sądów administracyjnych wykluczyć możliwość uznania wykonanych przez J. W. w latach 2007-2008 robót budowlanych za przebudowę. Skarżący podnieśli, że w okolicznościach sprawy organ II instancji uznał, iż miała miejsce przebudowa, mimo tego że: nie istnieje jednoznaczna w swej treści legalna definicja pojęcia przebudowy. Definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane posiada w tekście pojęcie zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu i to stwierdzenie jest niejednoznaczne dla potrzeb niniejszego postępowania, ponieważ nie istnieje sprecyzowane pojęcie "zmiana parametrów użytkowych lub technicznych" będące częścią definicji przebudowy. Wykonane prace nie ingerowały w konstrukcję budynku, nie zmieniały kubatury i wymiarów zewnętrznych budynku, nie zmieniały jego przeznaczenia stąd nie można przyjąć, że miała miejsce przebudowa. Nadto skarżący jako bezsporne uznali, że zarówno zamurowanie otworu drzwiowego i pomniejszenie otworu nie wpłynęło niekorzystnie na istniejący budynek i nie spowodowało uszkodzeń konstrukcji istniejących ścian (o czym świadczą dwie ekspertyzy techniczne oraz oględziny PINB), ścianka działowa została wybudowana jakiś czas po wybudowaniu obiektu, nie związana więc była z konstrukcją obiektu, powiększenie otworu wjazdowego miało na celu zdemontowanie starej trzydziestoletniej dwudrzwiowej bramy wjazdowej i zamontowanie nowej standardowej, bardziej funkcjonalnej bramy uchylnej, co stanowi remont z zastosowaniem wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wobec tego w ocenie autorów skargi organ II instancji powinien wskazać, które prace wykonane przez J. W. należy uznać ze spełniające wymogi do przyjęcia, iż stanowią przebudowę istniejącego obiektu, albowiem niewątpliwie nie wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogą stanowić podstawę do takich rozważań, z kolei strona skarżąca od początku twierdziła, iż żadna z wykonywanych w latach 2007 - 2008 czynności remontowych w budynku garażu nie wymagała pozwolenia na budowę i nie stanowiła prac mogących być uznane za mające służyć przebudowie istniejącego garażu. Ponadto organ pominął praktyczne całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjął ustalenia wyłącznie w oparciu o wybiórczo potraktowane dowody tylko jednej ze stron M. S.. Stąd też zdaniem skarżących, wobec wydania decyzji w oparciu o błędne ustalenia, DWINB bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i w sposób bezzasadny oraz nieuprawniony nakazał organowi I instancji w toku postępowania zastosowanie procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2015 r. M. S. ustosunkowując się do skargi uznała stanowisko DWINB za prawidłowe, zaś skargę za bezzasadną. W bardzo szczegółowo uargumentowanym stanowisku uczestniczka postępowania, wskazując na materiał dowodowy sprawy, odniosła się do czasu wybudowania garażu, wykonanych następnie w obiekcie robót budowlanych oraz wykluczyła możliwość zakwalifikowania ich jako remontu, przy czym podała też jakie roboty zostały wykonane.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. skarżąca podtrzymała skargę i wniosła o jej uwzględnienie, natomiast uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która co do zasady obejmuje badanie legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. zwanej dalej -p.p.s.a.). Stosownie do przywołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w składzie orzekającym tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zarówno sam fakt zrealizowania przedmiotowego garażu przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r, jak i to, że zrealizowano go bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczności tych nie kwestionują zresztą sami skarżący. Skoro nie budzi wątpliwości fakt nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, zaznaczyć trzeba, że na gruncie przepisów obowiązujących w 1978 r. takowe było wymagane. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w art. 28 ust.1 wrażała ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z treścią § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48), również obowiązującego w czasie budowy garażu, pozwolenia na budowę wymagało m.in. wykonanie stałych i tymczasowych budynków.

Rozpatrujący sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji oceniając sprawę zastosował art. art. 103 ust 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przepisu art. 48 (dotyczącego rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jakkolwiek organ administracyjny dysponował zebranymi w sprawie dowodami, zarówno z dokumentów jak też z zeznań świadków, doszedł on do przekonania, że mimo wykonania robót budowlanych zarówno w czasie obowiązywania ,,starej" jak i ,,nowej" ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania procedura legalizacyjna wynikająca z art. 48 ustawy z 1994 r., ponieważ zakwalifikował poczynania inwestora jako remont. Podzielić jednak należy słuszność stanowiska organu II instancji, który nie zgodził się z dokonaną kwalifikacją wykonanych robót i stwierdził nieprawidłowe zastosowanie przez podległy mu instancyjnie organ przepisów prawa materialnego, a w efekcie wykluczył zasadność umorzenia postępowania.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy nie można tracić z pola widzenia faktu, że garaż zlokalizowany na nieruchomości przy ul. M. w Z. został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie po dniu 1 stycznia 1995 r. wykonano w nim roboty budowlane, co z kolei uruchamia regulacje obecnie obowiązującej ustawy. Rolą służb nadzoru budowlanego było zatem objęcie postępowaniem zarówno samowoli budowlanej związanej z budową obiektu jak też samowolnym wykonaniem robót w późniejszym okresie. Organ I instancji podejmował działania związane z próbą poddania sprawy ocenie na podstawie ,,starego" Prawa budowlanego, niemniej jednak taka możliwość istniałaby tylko wówczas, gdyby po dniu 1 stycznia 1995 r. nie miała miejsca kolejna samowola budowlana. Ustawodawca wprowadzając poprzez dyspozycję art. 103 ustawy z 1994 r. możliwość stosowania dotychczasowych przepisów miał na celu zakończenie na podstawie dotychczasowej ustawy postępowań będących w toku, a także orzekanie przez organy w ,,starym" trybie w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy.

Skoro więc w niniejszej sprawie uprzedni właściciel garażu wybudował go w warunkach samowoli budowlanej, a następnie, co wynika z akt administracyjnych, wykonano w nim roboty budowlane po dacie 1 stycznia 1995 r., także z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, niewątpliwie w sprawie nie można poprzestać wyłącznie na stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje zdecydowane stanowisko, że w takich przypadkach zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane z 1994 r. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 2073/12 wyraził zdecydowane stanowisko, że ,,jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora, nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed tą datą. Tym bardziej, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (vide orzeczenia NSA: z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06; z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1139/12 - (http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Osią sporu między obecnymi właścicielami garażu a uczestnikami postępowania jest kwalifikacja robót wykonanych po 1995 r. Strony i uczestnicy postępowania zmierzają bowiem do wykazania, że był to odpowiednio remont i przebudowa. Analogiczna rozbieżność istnieje także w stanowiskach organów I i II instancji. Mając na względzie stan faktyczny wyłaniający się z akt administracyjnych, zresztą wiadomym jest że sąd administracyjny orzeka w oparciu o przedłożone mu akta administracyjne, przychylić należy się do stanowiska prezentowanego przez DWINB. Z całą pewnością wykonano roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego, powiększeniu otworu wjazdowego, pomniejszeniu otworu okiennego, wyburzeniu ścianki działowej. Charakter wykonanych robót w świetle ustawowej definicji przebudowy wynikającej z art. 3 pkt 7a ustawy, nie daje podstaw do uznania za słuszne stanowiska skarżących, że miał miejsce remont garażu. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania, co prawda uznał, że ma do czynienia z remontem lecz w samej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jest co najmniej niekonsekwentny. Skoro bowiem na str. 3 decyzji podaje, że ,,Wszystkie te roboty budowlane wyczerpują znamiona prac remontowych, a niektóre przebudowy garażu", to potwierdza w ten sposób, że miała miejsce przebudowa, a okoliczność ta istotnie wpływa na kwalifikację prawną, czego PINB w Z. zdaje się nie zauważać. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego mimo takiego stwierdzenia organ I instancji zdecydował się na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Nie można podzielić stanowiska obecnych właścicieli garażu, którzy roboty budowlane wykonane w latach 2007-2008 uznają za remont, zaś stanowisko to uzasadniają niejednoznacznością definicji przebudowy, czy brakiem definicji zakończenia robót. Twierdzenia te nie mogą mieć znaczenia jakie przypisują im ich autorzy, a to dlatego, że w istocie sprowadzają się one do polemiki z ustawodawcą. Definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane zdaje się być czytelna i stan faktyczny sprawy zdecydowanie wyczerpuje ziszczenie się przesłanek umożliwiających stwierdzenie takiej okoliczności w stanie faktycznym sprawy. Charakter wykonanych robót, co prawda nie zmieniających podstawowych parametrów obiektu, na tyle istotnie ingerował w jego substancję, że uznanie ich przez organ odwoławczy za przebudowę pokrywa się z wykładnią celowościową i gramatyczną wyżej wskazanego przepisu.

Autorzy skargi mocno uzasadniają nieprawidłowe uznanie przez organ odwoławczy, że zarówno budowa jak też roboty wykonane w obiekcie w późniejszym okresie nie stanowią jednego ,,ciągu" zdarzeń o charakterze budowlanym, co wyklucza stosowanie obowiązującego obecnie trybu legalizacyjnego. Stanowisko takie jest niezrozumiałe. Skoro obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, trudno doszukiwać się formalnego dokumentu dopuszczającego go do użytkowania. W tej sytuacji to na organ zostało niejako przesunięte zadanie ustalenia kiedy ostatecznie zakończył się proces inwestycyjny i obiekt uzyskał aktualny charakter, kształt, funkcję i parametry użytkowe. Na przestrzeni czasu pomiędzy wybudowaniem obiektu, a ostatnio wykonanymi robotami, mamy przecież do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną. Skoro w latach 2007-2008 wykonano roboty budowlane, mimo że obiekt funkcjonował już jakiś czas, organy administracyjne muszą tą okoliczność uwzględnić, zaś stosując tryb legalizacyjny należy brać pod uwagę to, że ostatecznie obecny stan budynek osiągnął na skutek robót wykonanych w chwili obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zatem przepisy tej ustawy są właściwymi do rozpoznania sprawy.

Skarżący zarzucają organowi II instancji wybiórcze odniesienie się do materiału dowodowego i nieuwzględnienie wskazywanych przez nich dowodów. Zdaniem Sądu organ II instancji w sposób logiczny i spójny uzasadnił zarówno zajęte stanowisko jak też wskazał materiał dowodowy uwzględniony w dokonanych ustaleniach. W postępowaniu administracyjnym gromadzone są dowody, które nie zawsze w sposób tożsamy odnoszą się do stanu sprawy, by nie powiedzieć, że niejednokrotnie są rozbieżne lub wręcz się wykluczają. Organ administracyjny uposażony został w procesową zasadę swobodnej oceny dowodów, pozwalającą mu na przyjęcie takich dowód, które jako zgodne z prawem pozwalają na obiektywną ocenę stanu faktycznego. Trudno w niniejszej sprawie odnosić się do argumentacji właścicieli garażu, którzy konsekwentnie twierdzą, że miał miejsce remont obiektu i podnoszą ukierunkowane na ten fakt dowody, skoro w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie organ dochodzi do przekonania, że jednak dokonano przebudowy obiektu. Nie mogą także podważyć stanowiska zajętego w sprawie przez organ II instancji przywołane w skardze poglądy judykatury. Zacytowane stanowiska sądów administracyjnych związane są bowiem z oceną indywidualnych rozstrzygnięć wydanych w podobnych sprawach, aczkolwiek nie można powiedzieć aby stan faktyczny niniejszej sprawy był z nimi identyczny, a to z kolei nie uzasadnia zarzutu zajęcia przez DWINB stanowiska ,,odmiennego od wskazań NSA".

Gdyby nawet organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił sprawę co do przepisów prawa materialnego, a w niniejszej sprawie przypadek taki nie ma miejsca, zasadnie DWINB badając sprawę w trybie odwoławczym dostrzegł na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego poważne uchybienie proceduralne. PINB w Z. nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niekierowanie korespondencji w sprawie do pełnomocnika ustanowionego przez stronę postępowania. Zarówno więc postępowanie przed organem I instancji jak też wydana w jego toku decyzja obarczone są mankamentem skutkującym koniecznością eliminacji decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] z obrotu prawnego.

Z powyższego zatem wynika, że DWINB jako organ odwoławczy stwierdzając w toku postępowania pierwszoinstancyjnego naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej miał podstawy do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.