Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 65/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.9, art.10 par.1, art.15, art.64 par.4, art.79 par.1 i 2, art.81, art.107 par.1 - 3 i 5, art.138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.134 par.1, nart.135, art.145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz - sprawozdawca, Protokolant ref-staż. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 08 października 2004 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu 65 /04

U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz.. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] odmawiającej wstrzymania robót adaptacyjnych budynku stodoły na potrzeby warsztatu kamieniarskiego realizowanych przez M.S. na działce nr [...] położonej w M.D. gm. K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] odmówił wstrzymania robót adaptacyjnych budynku stodoły na potrzeby warsztatu kamieniarskiego realizowanych przez M.S. na działce nr [...] położonej w M.D. gm. K.

Decyzje tę zakwestionowała M.D. wnosząc w swoim odwołaniu o jej uchylenie, jako bezprzedmiotowej. Podnosiła ona, iż przy akceptacji ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestor realizuje roboty adaptacyjne nie wywiązując się przy tym z nałożonych na niego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2001 r. nr [...] obowiązków w postaci uzyskania pozwolenia na użytkowanie i przedłożenie wyników pomiaru poziomu hałasu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wnosiła ona jednocześnie o przeprowadzenie stosowanej kontroli, a to w celu ustalenia, czy w związku z uruchomieniem traka i wykorzystywaniem go w pracy od miesiąca czerwca 2003 r. inwestor wykonał zabezpieczenia przewidziane w projekcie budowlanym, które miały gwarantować, iż uciążliwość obiektu zamknie się w granicach działki inwestora, jak również czy wystąpił on o pozwolenie na użytkowanie obiektu i czy przedłożył w związku z tym wyniki pomiaru poziomu hałasu, do czego był zobowiązany przed uzyskaniem takiego pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutów M.D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż roboty budowlane prowadzone przez inwestora M.S. polegające na adaptacji budynku stodoły na warsztat kamieniarski realizowane są na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] października 2001 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót adaptacyjnych istniejącego na działce nr [...] w M.D. budynku stodoły na Zakład Kamieniarski. Jak wskazano, oględziny przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w dniach 11 lipca i 22 września w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy adaptacji budynku stodoły na zakład kamieniarski nie potwierdziły prowadzenia ich z odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zostało potwierdzone także zakończenie przedmiotowej budowy. Odwołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przeprowadzonych w toku toczącego się postępowania administracyjnego oględzin, wskazano, iż w pełni zasadnie organ I instancji odmówił wstrzymania robót adaptacyjnych budynku stodoły na potrzeby warsztatu kamieniarskiego, albowiem roboty te prowadzone były zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W tym kontekście Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, iż, aby wypełnić warunki pozwolenia na budowę, tj. dokonać pomiaru poziomu hałasu, pomiarów tego rodzaju dokonywać należy przy uruchomieniu maszyn i docelowym wyciszeniu budynku, a jak wykazały oględziny, roboty budowlane w tym zakresie nie zostały wykonane i zakończone. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniesiono również, iż w związku z tym, że inwestor nie zakończył robót i nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, to obiekt ten nie może być użytkowany, jako zakład kamieniarski.

Od tej decyzji M.D. wniosła skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenie, jako bezzasadnej i naruszającej przepisu ustawy Prawo Budowlane – jak należy sądzić z żądania skargi i jej uzasadnienia, skarżąca kwestionowała również decyzję wydaną przez organ I instancji.

W uzasadnieniu żądania skargi skarżąca M.D. wyrażając swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu prowadzonym z jej wniosku, jak również opisując podejmowane przez nią interwencje w tej sprawie podnosiła, iż inwestor M.S. wbrew warunkom wynikającym z udzielonego mu pozwolenia na adaptację budynku stodoły na zakład kamieniarski adaptowany przez siebie obiekt budowlany, mimo trwających i przewlekanych w czasie prac adaptacyjnych, obiekt ten wykorzystuje jako zakład kamieniarski nie zważając na nałożone na niego w decyzji Starosty K. obowiązki, zwłaszcza zaś obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, jako zakładu kamieniarskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i kwestionując słuszność zarzutów skarżącej, wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a nie bez wpływu dla tej oceny pozostają również pośrednio niektóre spośród, zarzutów i argumentów formułowanych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195).

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym, jako wadliwa podległa uchyleniu – w związku z tym, iż tego samego rodzaju naruszenie towarzyszyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, również i ona, z tych samych względów, na podstawie przepisu art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała uchyleniu.

W przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody narusza, bowiem przepis art. 138 § 2 kpa stanowiący, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tym kontekście, zasadnie należy podkreślić, iż wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji rozpatrując odwołanie M.D. i utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił fundamentalnej zasady, w świetle, której cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji, albowiem zasadą jest, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości - jak wynika z przepisu art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa i jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie NSA, istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. np.: wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98, wyrok NSA z 20 maja 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2058/97, wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 20 stycznia 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ka 1050/96); na etapie postępowania odwoławczego w administracji jego zasadą jest orzekanie, co do istoty sprawy. W świetle powyższego zasadnie należy przyjąć, iż organ II instancji uchybił wyrażonej na gruncie przepisu art. 138 kpa zasadzie merytorycznego orzekania i rozstrzygnięcia w toku postępowania odwoławczego, co do istoty sprawy, albowiem w zakresie wydanego rozstrzygnięcia ograniczył się tylko i wyłącznie do ustaleń organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przenosząc tym samym na etap postępowania odwoławczego skutki zaniechań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym nie sposób zasadnie uznać, iżby zaskarżona decyzja czyniła zadość normatywnym wyrażonym na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego warunkom merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, albowiem nie spełnia ona wymogów, o których mowa w przepisie art. 107 § 1 – 3 i 5 kpa. Tym samym uznać należy, iż wydana ona została również z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 kpa.

W przekonaniu Sądu, zasadność tego rodzaju ocen i wniosków nie może budzić żadnych wątpliwości, zwłaszcza, gdy skonfrontować je z udokumentowanym w aktach sprawy trybem, w jakim w toku toczącego się postępowania procedowały organy administracji publicznej orzekając w I i II instancji.

W tym względzie zakwestionować należy zwłaszcza sposób, w jakim prowadzone było postępowanie dowodowe w sprawie, a w tym kontekście wobec tego rodzaju zarzutów zakwestionować należy również ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika, bowiem, aby wnioskodawczyni M.D. zgodnie z dyspozycją przepisu art. 64 § 4 kpa zawiadomiona została o wszczęciu postępowania z jej wniosku i aby stosowanie do zasad wyrażonych na gruncie przepisów art. 9 i art. 10 § 1 kpa pouczona została o przysługujących jej prawach i aby zagwarantowany jej został udział w toczącym się z jej wniosku postępowaniu (adresatem zawiadomienia na k.2 akt administracyjnych jest M.S., a nie zawiera ono żadnych adnotacji świadczących o tym, iżby zawiadomienia takie otrzymała również wnioskodawczyni). Zaniechań tego rodzaju z całą pewnością nie sanują, ani nie konwalidują pisma adresowane do wnioskodawczyni przez organy administracji publicznej procedujące w sprawie. W analizowanym kontekście kwestia naruszenia w toku sprawy przepisów postępowania mających istotny wpływ na jej wynik sprowadza się, więc do zagadnienia zasady prawa udziału strony w toczącym się postępowaniu – jak wskazano wyżej, z lektury akt wynika, iż zasadzie tej nie uczyniono zadość. W tym kontekście podkreślić należy, iż jakkolwiek w zakresie odnoszącym się do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych organy I i II instancji odwołują się do czynności procesowych w postaci oględzin, to jednak zasadnie dowody te należy zakwestionować, tym samym zasadnie też należy zakwestionować poczynione na ich podstawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak się, bowiem okazuje, M.D. z wniosku, której doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, wbrew dyspozycji przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa nie została zawiadomiona przez organ administracji o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności oględzin oraz pouczona o prawie brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom lub stronom, przedkładaniu dowodów oraz składaniu wyjaśnień – dowód z oględziny przeprowadzany był w niniejszej sprawie dwukrotnie, tj. 10 lipca i 22 września 2003 r. i dwukrotnie też przeprowadzający go organ administracji uchybiał w tym względzie przepisowi art. 79 § 1 i 2 kpa; poza sporem jest też, iż zwrot "strona nie brała udziału w postępowaniu" rozumieć należy bowiem jako brak udziału strony w jakimkolwiek stadium postępowania oraz jako brak udziału strony w czynnościach procesowych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym względzie brak dowodów powiadomienia M.D. o terminie i miejscu przeprowadzania oględzin wskazuje na to, iż doszło do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Strona postępowania administracyjnego ma, bowiem prawo do zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom postępowania, może składać wszelkie wyjaśnienia oraz zgłaszać na poparcie swoich twierdzeń nowe wnioski dowodowe, a w tym kontekście zasadnie wskazać należy, iż organ administracji uwzględnia żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 78 § 2 kpa – znamienne jest przy tym, iż w kontekście wskazanych podstaw odmowy uwzględnienia żądania strony jest nie zgłoszenie go w toku przeprowadzania dowodów, które w wyżej wskazanym zakresie przeprowadzane były przecież bez udziału skarżącej M.D.

W przekonaniu Sądu, wskazane ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie pozostają bez wpływu na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, zwłaszcza, że przecież okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). W świetle wskazanych naruszeń przepisów postępowania wyrażających się w ograniczeniu prawa skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również w kontekście zaniechania przed wydaniem decyzji umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów i braku wskazania przyczyn, dla których odstąpiono od realizacji tej zasady (art. 10 § 1 i 3 kpa), gdy skonfrontować je dyspozycją przepisu art. 81 kpa, podnieść należy, iż ustalone okoliczności faktyczne, na które powołuje się organ administracji I i II instancji muszą być pod względem procesowym poddane w wątpliwość.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji w sprawie niniejszej, nie dość, że przeprowadzą postępowanie w sprawie czyniąc zadość wymogom i warunkom wskazanym w przepisach art. 7, 77, 79 i 80 kpa, to również uwzględnią dyspozycję przepisu art. 9 kpa, odnosząc się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś wnikliwie badając treść żądania wnioskodawczyni – w tym kontekście, odnosząc się do treści uzasadnienia skargi, jak również stanowiska prezentowanego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, przypomnieć należy jednolicie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w świetle, którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok z dnia 10 grudnia 1990 r. w sprawie sygn. akt IV SA 602/90, wyrok z dnia 28 października 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 245/02). W przekonaniu Sądu, zasadnie też w kontekście przywołanej wyżej zasady określonej w przepisie art. 9 kpa, przywołać należy stanowisko Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., w sprawie sygn. Akt III ARN 40/92 zgodnie, z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności, tak faktycznych, jak i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany, tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Należy uznać, iż zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, "[...] jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjno prawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on, bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." (cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s.80). Czyniąc zadość zasadom i dyrektywom wynikającym z przywołanych przepisów kpa, wydadzą adekwatnie do przeprowadzonych w sprawie w prawidłowy zgodny z kpa sposób, ustaleń faktycznych, rozstrzygnięcie załatwiające sprawę, co do jej istoty.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.