Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 635/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7 i 8, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwany dalej K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. E. w sprawie wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych trzema ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., a także wstrzymania tych decyzji oraz uznania go za stronę postępowania uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., znak: [...] udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z siedzibą w T. – zwaną dalej skarżącą, pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. [...] w T. (działka nr 56/24, obręb 59) oraz odmówił skarżącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jw.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ponownie rozpatrując sprawę kierował się zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1177/12, a także uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OPS 2/12 z dnia 13 listopada 2012 r., która stanowi, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Wobec powyższego organ wezwał inwestora - skarżącą do uzupełnienia wniosku o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę. Inwestor w dniach 17 lipca i 23 września 2013 r. złożył pisma, w których częściowo uzupełnił wniosek oraz wniósł o uznanie, że ocieplenie budynku stanowi remont, na co zgodnie z powyższą uchwałą NSA nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organ I instancji nie podzielił tego stanowiska, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane przez remont w jego ocenie należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z czym nie stanowi remontu. Powyższe stanowisko organ poparł wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r., sygnatura II SA/GI 913/07, który stanowi, że roboty polegające na dociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym i stanowią modernizację obiektu budowlanego. Ponadto organ wskazał, że inwestor nie uzupełnił wniosku w terminie, który upłynął w dniu 23 września 2013 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, która wniosła o:

uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r.,

utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., znak: [...], udzielającej skarżącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T., i w konsekwencji:

udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę jw.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że organ I instancji uchylił własną i ostateczną decyzję bez podstawy prawnej, gdyż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, które organ ocenił jako prawidłowe dla wydania tej decyzji. Ponadto przytoczyła argumenty za uznaniem robót dociepleniowych jako remontu i jako takie należących do spraw zwykłego zarządu, w ramach których spółdzielnia jest uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszej części odwołania skarżąca podniosła, że mimo powyższej argumentacji, dostosowała się do postanowienia organu I instancji i wystąpiła do osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu o wyrażenie indywidualnych zgód na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia dwóch brakujących oświadczeń został odrzucony, zdaniem skarżącej niesłusznie bez merytorycznego uzasadnienia i wskazania podstawy prawnej dla zawartego w pouczeniu stwierdzenia: "zażalenie nie przysługuje". Ponadto skarżąca była zdania, że brak podstaw prawnych do tego aby to jeden z właścicieli tj. Spółdzielnia, załatwiała dokumenty wymagane przez organ I instancji za innego właściciela i jeśli organ I instancji wymaga, aby oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane składali wszyscy właściciele danej nieruchomości, to powinien od wszystkich jednakowo i bezpośrednio (a nie przez spółdzielnię) uzyskać wymagane dokumenty.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie zgodnie z art. 147 K.p.a. w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek Z. E. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T., kierował się wskazaniami wynikającymi z motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1177/12, zgodnie z którymi skoro stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust.2 prawa budowlanego) mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie ma być realizowane. Wojewoda podał, że zgodnie z powyższym organ I instancji uznał Z. E. za stronę postępowania i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., znak: [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta T. uwzględnił

prokonstytucyjną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którą zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z tą wykładnią organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę.

Zdaniem organu odwoławczego roboty polegające na dociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym. W jego ocenie planowanych robót nie można uznać za remont (odtworzenie) istniejącego ocieplenia i dlatego organ I instancji słusznie postąpił, opierając się na podjętej uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt II OPS 2/12.

Zdaniem Wojewody postanowienie, w którym organ I instancji odmówił przedłużenia terminu na uzupełnienie dokumentów, a według skarżącej nie zawiera merytorycznego uzasadnienia i wskazania podstawy prawnej dla zawartego w pouczeniu stwierdzenia: "zażalenie nie przysługuje" jest zgodne z art. 124 §2 K.p.a.. W jego ocenie oczywistym jest, że na postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie. Termin w nim oznaczony nie może być zmieniony.

Odnosząc się do kwestionowanego w odwołaniu obowiązku uzyskiwania przez inwestora oświadczeń od innych właścicieli w ocenie organu odwoławczego jest zgodny z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. A zatem zarzut skarżącej, iż to organ winien uzyskiwać oświadczenia jest nieuzasadniony.

Wojewoda nadmienił, że wniosek Z. E. w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r., znak [...] i decyzji z dnia [...] r., znak [...] został rozpoznany w odrębnych postępowaniach, w których również zapadły decyzje.

Na powyższą decyzję skargę złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzjom zarzuciła:

1) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 K.p.a. - poprzez przyjęcie przez organ I i II instancji, że właściciel lokalu położonego w nieruchomości, w której mają być wykonywane prace budowlane jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na docieplenie budynku - mimo że nie wykazał interesu prawnego,

2) naruszenie art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że charakter i zakres prac zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest remontem,

3) naruszenie art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - poprzez przyjęcie, że spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd ustawowy jedynie w ramach zwykłego zarządu oraz że roboty objęte spornym pozwoleniem na budowę, wykraczają poza zakres zwykłego zarządu,

4) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt.2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - poprzez przyjęcie, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością wymagane w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę winni są złożyć wszyscy właściciele lokali - a nie spółdzielnia jako ustawowy zarządca.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wobec faktu, iż sprawuje ustawowy zarząd nieruchomościami wspólnymi jest uprawniona do składania wniosków i oświadczeń w postępowaniu administracyjnym samodzielnie bez potrzeby uzyskiwania na to zgody od właścicieli odrębnych lokali. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo Sądu Najwyższego III CZP 122/13. Wobec powyższego inna osoba ( w tym właściciel odrębnego lokalu) mógłby uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę tylko w sytuacji, gdyby wykazał swój interes prawny (wyrok WSA II SA/Rz 885/12). W jej ocenie bezsporny jest fakt, że Z. E. interesu prawnego nie wykazał i organ okoliczności tej nie zbadał.

W ocenie skarżącej wymagania organu co do przedłożenia przez spółdzielnię zgód wszystkich właścicieli jest nieuprawniony, gdyż-prace objęte pozwoleniem na budowę stanowią remont, który zgodnie z uchwałą SN mieści się w kategorii spraw należących do zwykłego zarządu, a nadto nawet do spraw przekraczających zwykły zarząd uprawniona samodzielnie jest spółdzielnia.

Skarżąca podniosła, iż nie występowała o wydanie decyzji na wykonanie inwestycji, jak określił to organ I instancji. W ten sposób już samo oznaczenie decyzji jest wadliwe, niewynikające z wniosku spółdzielni a organ I instancji nie uzasadnił co oznacza pojęcie "inwestycja" na gruncie obowiązujących przepisów prawnych w odniesieniu do prac, o które wnioskowała i które wykonała spółdzielnia.

Skarżąca wskazała, że uzasadnienie organu I jak i II instancji w zakresie tej części decyzji zawarte poza przytoczeniem definicji remontu zawartej w ustawie Prawo Budowlane zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że "ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z tym nie stanowi remontu". Nadto organ I instancji przytoczył wyrok WSA w Gliwicach II SA/GI 913/07. Wyrok ten został wydany w 2007 r. dotyczył stanu faktycznego i prawnego sprzed zmiany przepisów prawnych. W obecnym stanie prawnym, czego nie dostrzegł organ I instancji brak jest pojęcia "modernizacja" na skutek jego wykreślenia z art. 3 pkt. 7 Prawa Budowlanego oraz art. 61 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (nowelizacja dokonana ustawą z dn. 14.06.2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz zmianie innych ustaw - Dz. U. Nr 125, poz.873).

Skarżąca podała, że Zarząd Spółdzielni realizuje ocieplenie budynków na podstawie prawomocnej uchwały Nr [...] Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni podjętej jednogłośnie w dniu 7 maja 2010 r.

Skarżąca stwierdziła, że docieplenie budynku połączone z remontem posadzek loggii i balkonów jest remontem w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 ww ustawy - prace objęte przedmiotowym pozwoleniem zostały wykonane w ramach istniejącego obiektu, polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego z użyciem materiałów innych niż użyte w stanie pierwotnym. Budynki te przed wykonanym przez spółdzielnię remontem posiadały ocieplenie wykonane metodą inną niż aktualnie stosowane są w budownictwie, spółdzielnia - na podstawie art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Zdaniem skarżącej prace budowlane objęte przedmiotowym pozwoleniem powodują uzyskanie przez obiekt (budynek mieszkalny) stanu technicznego zgodnego z aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ten sposób bowiem następuje dostosowanie budynków wykonanych w technologii nieodpowiadającej aktualnym przepisom techniczno - budowlanym do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r., z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi – teks jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dajek jako "P.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli w przedmiotowej sprawie zaskarżonego orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd uwzględnił skargę, dopatrując się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r. sygn. akt II GSK 55/13).

Wobec powyższego zarówno organy rozpatrując niniejszą sprawę ponownie, jak również Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1048/11 oraz z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1177/12. W szczególności w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1177/12, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Sąd powołując się na prokonstytucyjne metody wykładni prawa stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w ww. wyroku stwierdził ponadto, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, również podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale 7 sędziów NSA, zarówno w jej sentencji, jak i uzasadnieniu.

W tych okolicznościach, wobec przesądzenia w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy kwestii, że w przypadku podejmowania przez Spółdzielnię mieszkaniową robót budowlanych stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, Spółdzielnia uprawniona jest do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu (w ramach zarządu powierzonego), co do zasady niezasadne były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 1222).

Nadto zwrócić należy uwagę, że powyższym wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bd 1177/12 WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę Z. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. odmawiającą uchylenia w trybie wznowienia postępowania trzech decyzji ostatecznych z dnia [...]r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, w związku ze stwierdzeniem, że wnioskodawca nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkiem mieszkalnym stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w T.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kwestionując to stanowisko organów stwierdził, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro, zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1415/11).

Powyższe oznacza, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stawiany przez skarżącą spółdzielnię mieszkaniową zarzut naruszenia przez organy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że właściciel lokalu położonego w nieruchomości, w której mają być wykonane prace budowlane jest stroną w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na docieplenie budynku – mimo, że nie wykazał interesu prawnego, jedynie częściowo jest zasadny, aczkolwiek z innych powodów niż wywodzone w skardze.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Z. E. zamieszkały w T. przy ul. [...], wniósł o wznowienie postępowań zakończonych trzema ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., mocą których udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. pozwoleń na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia polegającego na ociepleniu budynków mieszkalnych przy ul. [...] w T., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uwzględniając ten wniosek, Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. [...] w T. (działka 56/24, obręb 59) oraz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu metoda lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy (znak: [...])

Nie ulega zatem wątpliwości, że mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), obowiązkiem organów administracji w niniejszym postępowaniu wznowieniowym było w pierwszej kolejności ustalenie i rozważenia czy Z. E. jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., (znak: [...]).

Stosownie do treści art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Należy stwierdzić, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zupełnie pominęły powyższy obowiązek rozważenia czy w sprawie zaistniała powoływana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia postępowania, czyli czy przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym sporną ostateczna decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., (znak: [...]).

Mając na uwadze przywołaną wyżej ocenę prawną i wykładnię przepisów prawa dokonaną w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy, w kontekście art. 153 P.p.s.a. należy zwrócić szczególną uwagę na istotną zmianę okoliczności faktycznych pomiędzy sprawą rozstrzyganą powyższym wyrokiem, a niniejszą sprawą polegającą na tym, iż dopiero na obecnym etapie postępowania organ pierwszej instancji prawidłowo rozdzielił do odrębnych postępowań wznowieniowych trzy sprawy administracyjne zainicjowane wnioskiem Z. E. W sytuacji, bowiem, gdy od początku domagał się on wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych trzema odrębnymi ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., z których każdą udzielono pozwolenia i zatwierdzono projekt budowlany na wykonanie określonych robót budowlanych przy trzech odrębnych budynkach mieszkalnych, oczywistym jest, że wnioskodawca uruchomił postępowania wznowieniowe w trzech odrębnych sprawach administracyjnych. W konsekwencji oznacza to, że w każdej z tych spraw, mając na uwadze jej okoliczności faktyczne, należy indywidualnie ocenić czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania, który umożliwia skuteczne wzruszenie decyzji ostatecznej.

Mając to na uwadze organy winny w niniejszej sprawie dokonać oceny czy Z. E. posiada przymiot strony tego postępowania, stosując się do wykładni i oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, jednakże z uwzględnieniem faktu, że ówczesne rozważania i ocena prawna odnosiła się ogólnie do sprawy wznowieniowej obejmującej wówczas łącznie kwestie interesu prawnego Z. E. w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w trzech budynkach mieszkalnych przy ul. [...] - jako właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w jednym z trzech budynków mieszkalnych położonych w T. przy ul. ul. [...] ([...]), ul. [...] ([...]) oraz ul. [...] ([...]), działka 56/24 w obrębie 59, gdy tymczasem niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. (znak: [...]).

Ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy decyzji wynika, że zatwierdzony nią projekt budowlany został sporządzony przez uprawnione osoby, a obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość działkę nr 56/24. W aktach sprawy brak jest jednak zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu budowlanego.

Należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jaki i czy jakikolwiek tytuł prawny przysługuje wnioskodawcy do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], bądź jakie inne źródło interesu prawnego wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie upatrują organy administracji.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w powyższym wyroku sygn. II SA/Bd 1177/12 Sąd stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 kc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...]r.

Organy prowadząc ponownie postępowanie, bowiem nie uwzględniły wskazań Sądu odnośnie konieczności ustalenia okoliczności czy rodzaj spornych robót budowlanych mieścił się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy też przekraczał zakres zwykłego zarządu.

Podkreślenia nadto wymaga fakt, iż szczegółowego rozważenia i oceny wymaga ta okoliczność odrębnie w stosunku do każdego z budynków mieszkalnych. Mając, bowiem na uwadze charakter i specyfikę robót budowlanych objętych konkretnym projektem budowlanym nie można pominąć w ocenie sytuacji prawnej skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi tego czy np. jest on właścicielem wyodrębnionego lokalu w danym budynku mieszkalnym, którego dotyczą roboty budowlane. Organ winien bowiem rozważyć, w szczególności mając na uwadze argumentację prokonstytucyjną wskazywaną przez WSA w Bydgoszczy oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA, czy Z. E. posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na dokonanie określonych robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, w którym nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego. Konieczne jest rozważenie, czy obowiązujący porządek prawny, w tym ochrona praw podmiotowych właścicieli odrębnych lokali w danym budynku i Spółdzielni mieszkaniowej, dopuszczać może kwestionowanie tych robót przez podmiot niedysponujący tytułem do odrębnego lokalu w tym budynku. Hipotetycznie bowiem można wyobrazić sobie sytuację, w której zarówno Spółdzielnia Mieszkaniowa, w ramach zarządu, jak również wszyscy właściciele odrębnych lokali mieszkalnych są zgodni co do przedmiotowych robót budowlanych ( przekraczających zakres zwykłego zarządu), a właściciel odrębnego lokalu w innym budynku mieszkalnym, poprzez niewyrażenie zgody, na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane miałby zablokować tego typu inwestycję, jak roboty dociepleniowe.

Wskazać należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, spółdzielnia mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, występując niejako w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant współwłaścicieli (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu) oraz swoich członków. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny ( vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Rz 885/12).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić poczynioną prokonstytucyjną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i wyeliminować naruszenia prawa wynikające z niewyjaśnienia charakteru czynności objętych inwestycją Spółdzielni Mieszkaniowej. Jednakże charakter robót budowlanych objętych przedmiotową decyzją i zatwierdzonym nią projektem budowlanym nadal nie został przez organy wyjaśniony, w sposób odpowiadający normom postępowania administracyjnego, jak również w kontekście stosownych przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 Prawa budowlanego). Zatem dla szczegółowego i precyzyjnego określenia zakresu i charakteru planowanych robót budowlanych z pewnością konieczne było poddanie ocenie treści projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją, czego organy zaniechały. Niedopuszczalne było ograniczenie się wyłącznie do ogólnego określenia robót budowlanych w sentencji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i na tej podstawie dokonanie oceny czy stanowią one czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu czy nie. Nie zostało w jakikolwiek sposób ustalone np. to czy roboty budowlane dotyczą lokali mieszkalnych poszczególnych właścicieli, w tym ewentualnie lokalu mieszkalnego wnioskującego o wznowienie postępowania. Tymczasem w odwołaniu oraz skardze Spółdzielnia wskazuje, że prace obejmowały między innymi remont posadzek (istniejących lub uszkodzonych elementów budynku) w tym: izolację posadzek balkonów i loggii, wymianę obróbek blacharskich, wymianę posadzek uszkodzonych.

W tej kwestii organy nie dokonały żadnych ustaleń związanych z zakresem prac objętych decyzją o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, stwierdzając dowolnie, że miały one charakter remontu, co wynika jednoznacznie z treści uzasadnień decyzji zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. W przedłożonych wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych, jak już wskazano, brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]). Nadto, na skutek wezwania Sądu do przedłożenia przedmiotowego projektu budowlanego, pełnomocnik Wojewody [...], w piśmie z dnia 19 listopada 2014 r. wskazał, iż organ nie posiada innych akt sprawy, niż te które zostały uprzednio przekazane, w tym projektu budowlanego. Jednocześnie poinformował, że Wojewoda rozpatrując sprawę na skutek odwołania nie brał pod uwagę projektu budowlanego, albowiem brał pod uwagę rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta T., w którym organ ten uchylił swoją ostateczną decyzję udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót polegających na ociepleniu metoda lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego. Stanowi to dodatkowe potwierdzenie faktu, że organy, wbrew wyraźnym i jednoznacznym wskazaniom Sądu zawartym w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 19.02.2013 r. praktycznej żadnej analizy zakresu prac objętych wnioskiem skarżącej z lutego 2011 r. o udzielnie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego przy ul [...] w T.

Zasadnie zatem w tym kontekście skarżąca zarzuciła, że organy administracji z naruszeniem art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przedwcześnie i dowolnie zakwalifikowały rzeczywisty zakres robót budowlanych objętych przedmiotowym zamierzeniem budowlanym.

Wobec tego także rozstrzyganie sądu w tym zakresie, na obecnym etapie postępowania, uwzględniając w szczególności brak zasadniczego dowodu w sprawie umożliwiającego określenie rzeczywistego zakresu i rodzaju robót budowlanych, byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Pojęcie robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego obejmuje bowiem budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W powołanej uchwale NSA wyraźnie wskazał, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją, utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, co - przenosząc tę definicję na grunt przepisów usm - wskazuje, że chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, wykonując zarząd nieruchomością wspólną w powyższym zakresie - np. w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie - spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Każde zatem zamierzenie inwestycyjne (a takim są również wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane) należy zatem poddać odrębnej ocenie w powyższym zakresie.

Powyższe rozważania i wątpliwości Sądu nie mogą jednak w niniejszej sprawie przesądzić jednoznacznie spornych kwestii, bowiem nie ustaliły i nie wyjaśniły ich organy administracji orzekające w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należało wniesioną skargę uwzględnić i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. uchylić.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku.

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 i art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zgodnie z art.199, art. 200 i art. 210 § 1 P.p.s.a., wobec braku wniosku skarżącej nie orzeczono w zakresie zwrotu kosztów postępowania sadowego.