Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1942/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 40 § 1, art. 44, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 356/21 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 7 stycznia 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.5363.2020/BP w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz H. M. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 356/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 7 stycznia 2021 r., nr DL.WIIIPO.410.5363.2020/BP, którą stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 marca 2020 r., nr WSC-II-B.6151.26048.2019 orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

21 czerwca 2019 r. H. M. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 30 marca 2020 r. nr WSC-II-B.6151.26048.2019 orzekł o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało przesłane na adres strony, tj. [...]. Jednak pomimo prawidłowego awizowania przesyłki przez placówkę pocztową (w dniach: 22 kwietnia 2020 r., 30 kwietnia 2020 r., 15 maja 2020 r. oraz 25 maja 2020 r.) przesyłka nie została odebrana i 1 czerwca 2020 r. została zwrócona do organu pierwszej instancji.

21 września 2020 r. pełnomocnik strony złożył za pośrednictwem organu pierwszej instancji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 24 grudnia 2020 r. nr DL.WIIIPO.410.5363.2020/AT odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 7 stycznia 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.5363.2020/BP stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wyżej powołanej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu postanowienia z 7 stycznia 2021 r. organ administracji publicznej wyjaśnił, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 14 marca 2020 r. został ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a następnie 20 marca 2020 r. – stan epidemii. Ustawa z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 r., poz. 695; dalej: ustawa SARS-CoV-2) ograniczyła możliwość uznania za doręczone pism nieodebranych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii. Szczegółowe zasady uznawania za doręczone przesyłek wysyłanych przez organ administracji publicznej (oraz do tego organu) ustalone zostały ustawą z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych usług (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423; dalej: ustawa o u.z.u.d.p.). Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o u.z.u.d.p. przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy zmienianej w art. 5 (tj. przesyłki wysyłane do i przez organ administracji publicznej) niedoręczone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli do dnia 19 sierpnia 2020 r.), uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o u.z.u.d.p przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041) dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru.

Wskazano także, że art. 11 ustawy o u.z.u.d.p. określający szczegółowe zasady, na podstawie których uznaje się za doręczone przesyłki wysyłane do i przez organy administracji publicznej oraz art. 5 ustawy o u.z.u.d.p., który dokonał zmiany brzmienia art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy SARS-CoV-2, wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. 20 sierpnia 2020 r. Tym samym przesyłki wysyłane przez organ administracji publicznej oraz do tego organu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, w których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru w placówce operatora pocztowego przypadał najpóźniej na dzień 19 sierpnia 2020 r. należy uznać za doręczone z mocy prawa z dniem 4 września 2020 r. Natomiast do przesyłek wysyłanych przez organ administracji publicznej oraz do tego organu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, w których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru w placówce operatora pocztowego przypadał na dzień 20 sierpnia 2020 r. lub na każdy dzień po nim następujący, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń.

Decyzja organu pierwszej instancji została przesłana na adres strony wskazany we wniosku. 5 czerwca 2020 r. przesyłka po prawidłowym awizowaniu wpłynęła do organu I instancji z adnotacją "ZWROT – nie podjęto w terminie". Organ wskazał, że z uwagi na powyższe termin do wniesienia odwołania bezskutecznie upłynął 18 września 2020 r. (piątek). Natomiast pełnomocnik strony wniósł odwołanie za pośrednictwem organu pierwszej instancji 21 września 2020 r., tj. po upływie 14-dniowego terminu wyznaczonego do tej czynności, w związku z czym uchybiono terminowi określonemu dla dokonania tej czynności.

H. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 44 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowanie fikcji doręczenia decyzji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe;

2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy odwołanie wobec braku skutecznego doręczenia decyzji zasługiwało na uwzględnienie;

b) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na niepodjęciu przez organ drugiej instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. przyjęcie, że decyzja została doręczona na zasadach przewidzianych w art. 44 k.p.a. wbrew twierdzeniom przeciwnym skarżącego;

c) art. 15 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że do dnia wniesienia odwołania nie otrzymał informacji o awizacji przesyłki zawierającej decyzję. O treści decyzji dowiedział się 14 września 2020 r. po doręczeniu mu odpisu kopii decyzji i w ustawowym terminie wniósł odwołanie.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd ocenił, że prawidłowo organ ustalił, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 30 marca 2020 r. została przesłana na prawidłowy adres strony, tj. [...]. Została także prawidłowo awizowana przez placówkę pocztową (w dniach: 22 kwietnia 2020 r., 30 kwietnia 2020 r., 15 maja 2020 r. oraz 25 maja 2020 r.), a ponieważ nie została odebrana, zatem 1 czerwca 2020 r. została zwrócona do organu I instancji.

Jednocześnie Sąd wskazał, za organem administracji publicznej, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 14 marca 2020 r. został ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie 20 marca 2020 r. stan epidemii, na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii. W związku z powyższym wprowadzono modyfikacje związane ze sposobem doręczania pism i ograniczono możliwość uznania za doręczone pism nieodebranych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii. Pierwotnie, na mocy art. 98 ustawy SARS-CoV-2, nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można było uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.

Regulacja ta weszła w życie w dniu 18 kwietnia 2020 r. W konsekwencji od tego dnia nie było dopuszczalne zastosowanie tzw. fikcji doręczenia przez okres wskazany w tym przepisie. Powyższe dotyczyło również przedmiotowego postanowienia. Jednakże w dniu 20 sierpnia 2020 r. na mocy ustawy o u.z.u.d.p. dokonana została zmiana w art. 98 ust. 2 pkt 4 ustawy SARS-CoV-2, polegająca na tym, że wyłączenie, określone w ust. 2 obejmuje od dnia wejścia w życie również organy administracji publicznej. Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o u.z.u.d.p. przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy SARS-CoV-2 wysyłane do i przez organ administracji publicznej, niedoręczone przed dniem wejścia w życie tej ustawy u.z.u.d.p., czyli do dnia 19 sierpnia 2020 r. uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o u.z.u.d.p przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru. W realiach niniejszej sprawy taka okoliczność nie zaistniała, a zatem z mocy prawa termin doręczenia decyzji organu I instancji nastąpił z mocy prawa w dniu 4 września 2020 r.

Sąd podkreślił, że dla oceny skuteczności czynności doręczenia decyzji podstawą jest regulacja zawarta w art. 42 k.p.a., w którym unormowano doręczenie decyzji osobom fizycznym, ustanawiając prawną kolejność miejsc, w których może to nastąpić. Przy doręczaniu pism osobie fizycznej obowiązuje reguła podstawowa ustanowiona w art. 42 § 1 k.p.a., t.j. reguła doręczenia właściwego. Charakter uzupełniający mają regulacje art. 42 § 2 i 3 k.p.a. Według art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zaś przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego uregulowane zostały w art. 44 k.p.a. Dotyczą one niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i 43, adresowanych do osób fizycznych i wynikają z okoliczności niezawinionych przez organ administracji. Przewidziane w tym przepisie domniemanie może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli adresat nie mógł dowiedzieć się o treści pisma w ten sposób doręczonego.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że wskazywane przez skarżącego okoliczności nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i podkreślił, że skarżący miał pełną świadomość prowadzonego postępowania, zainicjowanego na jego wniosek, wobec czego brak podjęcia przesyłki kierowanej na prawidłowy, podany przez niego adres musi prowadzić do konstatacji, iż nie dołożył on należytej staranności i dbałości o swoje interesy. Podnoszona w skardze okoliczność "złożenia skargi do operatora pocztowego w sprawie awizowania przesyłki z uwagi na usytuowanie skrzynek jak również notoryczne ich niszczenie" nie została w żaden sposób przez skarżącego uprawdopodobniona. Skarżący nie wykazał, by doszło do naruszeń procedury przewidzianej dla doręczeń. Tym samym doręczenie zastępcze należało uznać za skuteczne.

Przedmiotowa decyzja została uznana za doręczoną w trybie zastępczym 4 września 2020 r., termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 września 2020 r., a odwołanie wniesiono dopiero 21 września 2020 r. Tym samym konsekwencją przekroczenia terminu była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 24 grudnia 2020 r.), a następnie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. M., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zważywszy na zasadę zaufania organów administracji publicznej i czynnego udziału stron, tj. przyjęcie, że decyzja została doręczona skarżącemu na zasadach przewidzianych w art. 44 k.p.a. wbrew twierdzeniom przeciwnym skarżącego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ nie zastosował ww. przepisu, tj. naruszył zasadę dwuinstancyjności wskutek nieprawidłowego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

II. naruszenie prawa materialnego: art. 44 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowanie fikcji doręczenia decyzji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe i wskazany przepis mógł znaleźć zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie, a ponadto o zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić, albowiem skarżącemu do dnia dzisiejszego decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona, a fikcja doręczenia nie powinna znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w dniu 4 września 2020 r. doszło do skutecznego, pod względem prawnym, doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, a w konsekwencji, czy złożenie odwołania w dniu 21 września 2020 r. nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi przeczącej.

Przypomnieć należy, że według Sądu pierwszej instancji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu administracji co do tego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została przesłana na prawidłowy adres, tj. [...]. Została także prawidłowo awizowana przez placówkę pocztową (w dniu 22 kwietnia 2020 r., 30 kwietnia 2020 r., 15 maja 2020 r. oraz 25 maja 2020 r.), a ponieważ nie została odebrana, zatem 1 czerwca 2020 r. została zwrócona do organu pierwszej instancji. Analizując przepisy szczególne Sąd pierwszej instancji ocenił, że zasadnie organ administracji przyjął, że do skutecznego pod względem prawnym doręczenia doszło dnia 4 września 2020 r., co oznacza, że ostatnim dniem ustawowego terminu do złożenia odwołania był dzień 18 września 2020 r.

Takie stanowisko niewątpliwie byłoby uzasadnione, gdyby przyjąć za organem administracji oraz Sądem pierwszej instancji, że przesyłka została skierowana do właściwego podmiotu i na właściwy adres. Nie mogły przy tym odnieść spodziewanego skutku zarzuty skarżącego co do tego, że w skrzynce nadawczej lub innym właściwym do tego miejscu nie pozostawiono awiza, przez co skarżący nie mógł odebrać przesyłki (nie miał wiedzy o konieczności jej odebrania). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że podważenie skuteczności doręczenia powinno być rozstrzygane w trybie postępowania reklamacyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2014 r., I OSK 3019/14; dostępne: CBOSA). Skarżący kasacyjnie nie wskazywał na zainicjowanie takiego postępowania, a tym bardziej nie powoływał się na korzystny dla siebie jego wynik.

Przy ocenie prawidłowości doręczenia przesyłki uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji oraz organu administracji, że przesyłka, która została wysłana 30 kwietnia 2020 r., nie została zaadresowana do skarżącego – H. M., ale do A. M.. Z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wynika, że A. M. jest bratem skarżącego, zamieszkuje pod tym samym adresem, jest również stroną umowy najmu lokalu mieszkalnego załączonej do powyższego wniosku, gdzie również jako współlokator jest wskazany skarżący – H. M.

Wypada wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo pocztowe. Ustawa ta wiąże operatora pocztowego i wskazuje sposób postępowania z przesyłką. Prawo pocztowe definiuje pojęcia adresu i adresata, a także doręczenia. Zgodnie z pierwszą z wymienionych definicji adresem jest oznaczenie miejsca doręczenia przesyłki pocztowej wskazanego przez nadawcę albo oznaczenia miejsca ich zwrotu do nadawcy. Adresatem zaś jest podmiot określony przez nadawcę jako odbiorca przesyłki pocztowej. Z kolei doręczenie zdefiniowane zostało jako wydanie przesyłki adresatowi, a w przypadkach określonych prawem także innej osobie, lub przekazanie druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Operator doręczający korespondencję obowiązany jest przestrzegać powyższych regulacji. Ustawodawca w przytoczonej definicji legalnej adresu wskazał jako pierwszy element oznaczenie adresata. Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe przesyłkę pocztową doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Z wymienionego przepisu wynika, że doręczyciel w pierwszej kolejności winien kierować się oznaczeniem adresata, który fizycznie może poświadczyć odbiór przesyłki.

Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie zastępcze w ogóle nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę rozpoczynającą bieg tego terminu uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub kiedy dowiedział się o jej wydaniu, pod warunkiem jednak, że decyzja w tej dacie – wobec niezłożenia odwołania przez inne strony postępowania, nie stała się ostateczna.

Z tego względu wobec błędnego oznaczenia adresata przesyłki należało przyjąć, że decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącemu. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczął się następnego dnia po dniu uznania przesyłki za doręczoną, tj. dnia 5 września 2020 r.

Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40 – 44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12). Ze skutecznym doręczeniem zastępczym można mieć do czynienia tylko wówczas, gdy korespondencja została skierowana do właściwego adresata. Nie ulega wszak wątpliwości, że pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego – jako podmiotu – dokonywana jest czynność doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca szczególną uwagę, iż przede wszystkim w przypadku tzw. doręczenia zastępczego, wymagającego – ze względu na zagrożenie prawa do sądu – szczególnej ostrożności, zapobiegliwości i staranności, doręczenie zastępcze z błędnym imieniem odbiorcy nie może być, bez względu na źródło lub przyczynę błędu, uznane za dokonane.

Konkludując, słusznie skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż mimo że przesyłka została zaadresowana do A. M., to organ administracji nie naruszył art. 44 k.p.a. Takiemu stanowisku nie przeczy fakt, że na "Potwierdzeniu odbioru", czyli elemencie przesyłki, która została zwrócona do nadawcy, widnieje zapis "odmowa H. M.". Z akt niniejszej sprawy nie wynika wszak, aby cudzoziemiec udzielił bratu pełnomocnictwa procesowego (lub pełnomocnictwa dla doręczeń). Taka ocena jak na wstępie jest tym bardziej uzasadniona, że poprzednia korespondencja wysyłana do skarżącego kierowana była bezpośrednio do adresata (H. M.).

A zatem rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jedynie na marginesie należy natomiast wskazać, że art. 44 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz procesowego. Błędne przypisanie wskazanego naruszenia (jako opartego o art. 174 pkt 1 zamiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie może jednak przemawiać za taką wadliwością, która uniemożliwia rozpoznaje skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania skargi. Ta natomiast podlegała uwzględnieniu, skoro organ administracji błędnie uznał, że przesyłka została prawidłowo doręczona na podstawie art. 44 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o u.z.u.d.p. oraz art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy SARS-CoV-2. A zatem skoro przesyłka nie została skutecznie doręczona, to bieg terminu do złożenia odwołania nie rozpoczął się, a to oznacza, że wadliwie organ administracji, działając w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do jego złozenia.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 44 § 1-4 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie przyjąć, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 188 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sadowego rozstrzygnięto w oparciu art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy SARS-CoV-2. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Prawo do publicznej rozprawy (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.) nie ma wszak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Ograniczenia związane z epidemią są nadal, w większym lub mniejszym zakresie, utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że stronom został udzielony termin do zajęcia stanowiska na piśmie, z którego finalnie nie skorzystały.