Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 14/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 620
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: art.6, art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 103 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.S. i S.S. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach z dnia 31 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach solidarnie na rzecz M.S. i S.S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2018 r. [...], Komendant Państwowej Straży Pożarnej (dalej też jako: “Komendant") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 10 września 2018 r. znak: [...] w sprawie wykonania obowiązku zaktualizowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, w tym określenia w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla obiektów sposobu składowania materiałów palnych i wymaganej odległości od obiektów z uwagi na parametr gęstości obciążenia ogniowego oraz wdrożenia postanowień instrukcji bezpieczeństwa pożarowego w faktyczne warunki ochrony przeciwpożarowej dla obiektów i terenów pod adresem ul. [...] w P..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant wskazał, że organ I instancji wydał decyzję będącą przedmiotem odwołania po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powodem uchylenia pierwotnej decyzji było niedostateczne ustalenie zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego przez organ I instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaś wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2018 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych organ I instancji stwierdził występowanie nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej terenu i obiektu pod wskazanym w decyzji adresem. Kontrola została przeprowadzona w obecności S. S., który nie udostępnił budynku (hali magazynowej) do kontroli. Za utrudnianie przeprowadzenia czynności na S. S. nałożono mandat karny, którego przyjęcia odmówił. Kontrola ograniczyła się do składowisk znajdujących się na placu otwartym przed budynkiem. W jednym składowisku stwierdzono składowanie ubrań w belach, w drugim materiałów do produkcji farb.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego w dniu 27 sierpnia 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze w obecności przedstawicieli dzierżawcy, czyli Geonorma Sp. z o.o. W kontroli, z powodów zdrowotnych, nie uczestniczył S. S.. Poza składowiskami skontrolowanymi wcześniej, kontrolą objęto halę magazynową, w której stwierdzono składowanie odpadów, w tym pozostałości farb, rozpuszczalników oraz w oddzielnym pomieszczeniu - tekstyliów w hałdzie i w belach.

Ustalono także, że umowa dzierżawy z dnia 19 września 2017 r. zawarta pomiędzy DELMAR S. S. a Geonorma Sp. z o.o. została wypowiedziana w dniu 28 lutego 2018 r. w części dotyczącej hali magazynowej, z okresem wypowiedzenia przypadającym na dzień 31 marca 2018 r., który przesunięty został w piśmie z dnia 28 marca 2018 r. na dzień 31 maja 2018 r. Następnie w dniu 6 kwietnia 2018 r. strony zawarły porozumienie, zgodnie z którym wynajmujący zobowiązał się do opuszczenia hali i usunięcia zgromadzonych towarów do dnia 15 maja 2018 r.

W związku z niewykonaniem zobowiązania, S. S., działając przez swojego pełnomocnika, pismem z dnia 4 lipca 2018 r. wezwał Geonorma Sp. z o.o. do opróżnienia nieruchomości.

Organ I instancji uznał więc, że faktycznie władającym budynkiem są właściciele obiektów i terenu, czyli S. S. i M. S., natomiast podmiotem faktycznie władającym placem, na którym składowane są odpady jest jego dzierżawca - Geonorma Sp. z o.o. W protokołach ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 12 lipca 2018 r. oraz z dnia 5 września 2018 r. strony nie wnosiły zastrzeżeń co do określenia podmiotów faktycznie władających, a które w rezultacie tych ustaleń są odpowiedzialne za realizację poszczególnych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ I instancji wydał zatem w dniu 10 września 2018 r. ww. decyzję administracyjną, w której nakazał S. S. oraz M. S., jako właścicielom i faktycznie władającym budynkiem, wykonanie wskazanych w niej obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Na skutek odwołania od powyżej decyzji wniesionego przez S. S. Komendant Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w pierwszej instancji prawidłowo, a obowiązek nałożony na stronę jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Komendant wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620 z późn. zm.), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest zobowiązany m.in. przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej oraz ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem kontroli były obiekty i tereny, których właścicielami są S. S. i M. S.. Z uwagi na treść przedstawionej umowy dzierżawy, aneksu do tej umowy, wypowiedzenia umowy oraz porozumienia stron w zakresie opuszczenia nieruchomości Komendant uznał, że kontrolowana hala magazynowa znajduje się w faktycznym władaniu właścicieli, dlatego organ I instancji prawidłowo określił stronę prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie nałożonego w decyzji obowiązku. Podmiotem właściwym do realizacji tego obowiązku są bowiem S. S. i M. S., będący właścicielami obiektu i w aktualnym stanie faktycznym władający obiektem, w zakresie umożliwiającym jego realizację.

Jako podstawę prawną do nałożenia obowiązku na skarżących organ odwoławczy wskazał na art. 4 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Komendant podniósł, że obowiązek zapewnienia i wdrożenia instrukcji bezpieczeństwa pożarowego należy do właściciela, zarządcy lub użytkownika obiektu bądź jego części stanowiącej odrębną strefę pożarową, przeznaczonych do wykonywania m.in. funkcji magazynowych. Do tych obowiązków należy także aktualizacja tej instrukcji po takich zmianach sposobu użytkowania obiektu lub procesu technologicznego, które wpływają na zmianę warunków ochrony przeciwpożarowej.

W ocenie Komendanta, obowiązek powyższy nie może spoczywać w tej sprawie na najemcy (dzierżawcy) placu przy hali magazynowej.

Zdaniem organu II instancji, powoływanie się przez stronę na fakt, że nie posiada wiedzy w zakresie zgromadzonych materiałów palnych, które znajdują się w hali magazynowej, nie może być uwzględniony. To, aby najemca był faktycznie władającym budynkiem, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ nadzoru budowlanego, podobnie jak organ I instancji, wydaną decyzję w zakresie przedmiotowej nieruchomości skierował do właścicieli nieruchomości. Również Sąd Rejonowy w P., w wyroku nakazowym z dnia 31 sierpnia 2018 r. uznał S. S. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, czyli uniemożliwienia dostępu do budynku, który jest we władaniu wyłącznie właścicieli, a tym samym uniemożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalono w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa hala magazynowa jest w faktycznym władaniu jej właścicieli. Przedstawiona przez S. S. instrukcja bezpieczeństwa pożarowego dla tego obiektu nie uwzględnia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku ze składowaniem materiałów palnych, w tym niebezpiecznych pożarowo, w budynku oraz składowaniem materiałów palnych poza budynkami. W związku z powyższym zasadnym było nałożenie obowiązku na skarżących, w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w zakresie wskazanym w decyzji organu l instancji.

Reasumując Komendant uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro stwierdzono bezspornie, że skarżący są faktycznie władającymi budynkiem, to prawidłowo został na nich nałożony obowiązek dotyczący ochrony przeciwpożarowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Komendant Państwowej Straży Pożarnej złożyli M. S. i S. S., zarzucając jej naruszenie:

- art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym są właściciele nieruchomości, podczas gdy hala znajduje się w faktycznym władaniu innego podmiotu tj. Geonorma

Sp. z o.o.;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji;

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji w sposób wyczerpujący i wszechstronny;

- art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dotkniętej uchybieniami w zakresie braku właściwego uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do danej, konkretnej, indywidualnej sprawy i wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, czy i na których dowodach się oparł.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżona decyzja jest niewłaściwa i w sposób rażący narusza prawo. M. S. i S. S. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Działka wraz z posadowioną na niej halą zostały wydzierżawione Geonorma Sp. z o.o. Umowa dzierżawy została wypowiedziana, jednakże ww. Spółka nie zachowała deklarowanych terminów opróżnienia przedmiotowej nieruchomości. Zarówno na placu, jak i w hali znajdują się materiały będące własnością tejże Spółki. Właściciele nieruchomości nie posiadają obecnie możliwości legalnego wejścia na przedmiotową działkę. Mając na względzie powyższe, zdaniem strony, do czasu opróżnienia nieruchomości przez Geonorma Sp. z o.o., to właśnie ten podmiot faktycznie włada nieruchomością, której dotyczy sporna decyzja.

Zdaniem skarżących, odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel, w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzanie lub użytkowanie, przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże w zdaniu drugim art. 4 ust. 1a ustawy ustawodawca zdecydował, że w przypadku, kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie, odpowiedzialność właściciela wynikająca z art. 4 ust. 1 ww. ustawy zostaje wyłączona i spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki gospodarcze pomiędzy właścicielem, a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu wymienionych obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do warunków zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki gospodarcze pomiędzy podmiotami.

Dalej strona nie zgodziła się z twierdzeniem, że Sąd Rejonowy w P., w wyroku nakazowym z dnia 31 sierpnia 2018 r., uznał S. S. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, a więc że skarżący uniemożliwiał dostęp do budynku, który ma być we władaniu wyłącznie właścicieli. Wyrok ten nie jest prawomocny, został wniesiony sprzeciw, zatem wskazane powyżej twierdzenie jest przedwczesne.

Mając na uwadze powyższą argumentację skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę

i dodał, że w dacie rozprawy w Sądzie Rejonowym w P. zapadł wyrok w sprawie o sygn. akt I C [...], w którym sąd zobowiązał Geonorma Sp. z o.o. do wydania i opróżnienia nieruchomości oraz że do dnia rozprawy nieruchomość nie została skarżącym wydana. Pełnomocnicy organu wnieśli zaś o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa procesowego skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie podstawa materialnoprawna wydanych przez organy administracji decyzji determinowała ocenę w zakresie tego, czy zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszeń prawa natury procesowej, a w szczególności, czy organy dokonały w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wykładni przepisów prawa materialnego, które zostały zastosowane w sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 620 z późn. zm., dalej jako "ustawa o ochronie przeciwpożarowej"), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;

3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Stosowanie do art. 4 ust. 1a ww. ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013 r. (II OSK [...], lex nr 1559902), treść art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej pozostaje niezmienna od 23 czerwca 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 100, poz. 835). W wyniku przedmiotowej zmiany bez wątpienia w treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zostały uregulowane obowiązki właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu przy jednoczesnej rezygnacji ze wskazania w tym przepisie zarządcy lub użytkownika budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Powyższy zabieg legislacyjny wynikał z faktu, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić do tego przepisu regulację ustępu 1a, którego wykładnia językowa nie może budzić wątpliwości co do podmiotów w nim wskazanych. Bez wątpienia wskazuje on, że odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzanie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże zdanie drugie art. 4 ust. 1a ww. ustawy nie może budzić wątpliwości co do hipotezy w nim objętej. Ustawodawca zdecydował bowiem, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie w miejsce właściciela odpowiedzialność wynikająca z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki gospodarcze pomiędzy właścicielem a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu ww. obiektów.

Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie na właściciela budynku, obiektu lub terenu obowiązków doprowadzenia tych obiektów do stanu zapewniającego im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki gospodarcze pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku wskazał także, że właśnie takimi powodami kierował się ustawodawca dokonując przedmiotowej nowelizacji w 2005 r. co wynika wyraźnie z treści uzasadnienia ustawy zmieniającej, gdzie wskazano: "Dotychczasowe przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej określające łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wskazują sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Potrzeba uregulowania tego problemu wynika z utrudnień w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu (najczęściej dużego kombinatu, dotychczas państwowego) i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami, co sygnalizowali wielokrotnie sędziowie, w tym Naczelny Sąd Administracyjny" (Druk sejmowy 3697).

Akceptując powyższy pogląd należy więc stwierdzić, że z treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK [...], lex nr 2279376). Interpretacja ww. przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest więc jednolita. W sytuacji, kiedy właściciel nie włada budynkiem, to odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzi na podmiot faktycznie użytkujący dany obiekt (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2018 r., II SA/Bk [...], lex nr 2454910, WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., II SA/Kr [...], lex nr 2120602, WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2017 r., II SA/Wr [...], lex nr, 2328729, NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK [...], lex nr 2279376, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2015 r., II SA/Go [...], lex nr 1937376).

W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącymi i organami dotyczy w istocie prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w zakresie tego, kto faktycznie włada budynkiem - halą magazynową zlokalizowaną na nieruchomości pod adresem ul. [...] w P.. Organy, czemu sprzeciwiają się skarżący, ustaliły bowiem, że powyższa hala magazynowa znajduje się w faktycznym władaniu jej właścicieli. Takiego - kluczowego w świetle art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o przeciwpożarowej – ustalenia organy dokonały przede wszystkim w oparciu o dokumentację związaną z wypowiedzeniem umowy dzierżawy z dnia 19 września 2017 r. zawartej przez właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest budynek z Geonorma Sp. z o.o. z siedzibą w K., a także w oparciu o protokoły ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Swoją argumentację organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wzmocnił okolicznością uznania S. S. za winnego popełnienia czynu polegającego na uniemożliwieniu dostępu do ww. budynku wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w P. z dnia 31 sierpnia 2018 r.

Jednakże, w ocenie Sądu, ustalenie, że na datę orzekania przez organy w tej sprawie pomiotem faktycznie władającym spornym obiektem zlokalizowanym na nieruchomości skarżących są jej właściciele, jest przedwczesne.

Oczywiście nie ma sporu co do tego, że doszło do skutecznego wypowiedzenia przedmiotowej umowy dzierżawy z dnia 19 września 2017 r. Nie wynika z akt sprawy, aby właściciele nieruchomości zawarli z Geonorma Sp. z o.o. (bądź z innym podmiotem) jakąkolwiek inną umowę cywilnoprawną, której skutkiem byłoby przekazanie faktycznego władania halą magazynową innemu podmiotowi. [...], uwzględniając treść przepisów art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i przedstawioną powyżej wykładnię językową tych przepisów, pomimo, że skarżący wypowiedzieli łączącą ich z Geonorma Sp. z o.o. umowę dzierżawy, konieczne było ustalenie przez organy administracji, czy właściciele nieruchomości są już faktycznie władającymi przedmiotowym budynkiem, bo tylko wówczas obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej powinny ich obciążać.

Na datę wydania zaskarżonej decyzji (ale dotyczy to również decyzji organu I instancji) okoliczność faktycznego władania budynkiem znajdującym się na posesji należącej do skarżących nie została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona i udowodniona. Otóż należy zwrócić uwagę na ustalenia zawarte w protokołach sporządzonych z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie obiektów i terenu, których właścicielem są skarżący.

Z protokołu kontroli z dnia 28 lutego 2018 r. (kontrola przeprowadzona przez upoważnionego specjalistę z Państwowej Straży Pożarnej w P. w dniu 21 lutego 2018 r.) wynika, że uczestniczyli w niej S. S. i T. D. (członek Zarządu Geonorma Sp. z o.o.). Kontrolującemu został udostępniony budynek oraz teren poza budynkiem, poczynione zostały szczegółowe ustalenia m.in. w zakresie ilości i rodzaju materiałów składowanych w hali oraz odpadów i materiałów do produkcji farb znajdujących się poza budynkiem.

W czynnościach kontrolno-rozpoznawczych z dnia 25 kwietnia 2018 r. (protokół z dnia 25 kwietnia 2018 r.) uczestniczył wyłącznie S. S., a z protokołu wynika, że część budynku wynajmowana przez Geonorma Sp. z o.o. jest zamknięta na kłódkę, zaś właściciel – jak oświadczył - nie posiada dostępu do tej części i nie ma wiedzy, czy odpady zostały przez najemcę usunięte.

Natomiast w toku oględzin na przedmiotowej nieruchomości (przeprowadzonych w toku odrębnego postępowania administracyjnego), które odbyły się w dniu 13 czerwca 2018 r. ustalono, że w hali magazynowej w części południowo-zachodniej i na placu magazynowym nadal znajdują się odpady, a obecny w imieniu Spółki G. J. Suder oświadczył, że zgodnie z wezwaniem dnia 5 kwietnia 2018 r. odpady z hal magazynowych i placu magazynowego zostaną usunięte do dnia 30 czerwca 2018 r. Z kolei protokół z oględzin z dnia 29 czerwca 2018 r. potwierdza, że brał w nich udział S. S., nie przybyli na miejsce czynności przedstawiciele Geonorma Sp. z o.o., pomimo ich prawidłowego zawiadomienia. Jak wynika z treści dokumentu, nieobecność "właścicieli Firmy Geonorma" spowodowała, że hale nie zostały udostępnione i nie było możliwości wejścia do środka hal.

Kolejne czynności kontrolno-rozpoznawcze na posesji przy ul. [...] w P. przeprowadzono w dniu 5 lipca 2018 r., a protokół z dnia 12 lipca 2018 r. sporządzony na tę okoliczność dowodzi, że w czynnościach uczestniczył wyłącznie S. S.. W protokole odnotowano, że obiektu nie udostępniono, wejścia do pomieszczeń (bramy) zamknięte na kłódkę, właściciel budynku wyjaśnił, iż "pomimo zerwania umowy dzierżawy z firmą Geonorma Sp. z o.o. nie posiada dostępu do pomieszczeń poprzednio wynajmowanych tej firmie" oraz że to, co zgromadzone jest w zamkniętym obiekcie nie jest jego własnością.

Ostatnie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji czynności kontrolo-rozpoznawcze na ww. nieruchomości należącej do skarżących przeprowadzone zostały w dniu 27 sierpnia 2018 r., a z protokołu sporządzonego z tych czynności w dniu 5 września 2018 r. wynika, że uczestniczyli w nich J. S. (Prezes Zarządu Geonorma Sp. z o.o.) i T. D. (członek Zarządu tej Spółki), którzy udostępnili kontrolującym pomieszczenia hali magazynowej i wyjaśnili, że ilość odpadów nie uległa zmianie od czasu ostatniej kontroli z ich udziałem. S. S. telefonicznie poinformował osoby prowadzące kontrolę o swojej nieobecności na kontroli z przyczyn zdrowotnych.

Powyższe ustalenia zawarte w protokołach z czynności kontrolno-rozpoznawczych wskazują bez wątpienia na to, że gdy w czynnościach tych uczestniczyli przedstawiciele Spółki Geonorma (bądź tylko jedna z osób wchodzących w skład Zarządu tej Spółki) budynek pełniący funkcję hali magazynowej znajdujący się na nieruchomości skarżących był udostępniany kontrolującym. Natomiast zawsze, gdy w takich czynnościach żadna z osób reprezentujących Spółkę Geonorma nie brała udziału, nie było dostępu do pomieszczeń znajdujących się w budynku, w każdym razie właściciel S. S. nie był w stanie ich udostępnić, bramy wejściowe do budynku zabezpieczone były kłódką.

Okoliczności te, wespół z dokumentami potwierdzającymi wezwanie Spółki Geonorma przez właścicieli nieruchomości do opróżnienia nieruchomości w związku z niewywiązaniem się Spółki z zobowiązania do opuszczenia hali i usunięcia zgromadzonych w niej towarów do dnia 15 maja 2018 r., rodzą, w ocenie Sądu, uzasadnione wątpliwości, czy faktycznie władającymi tym budynkiem są właściciele nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, czego nie zweryfikował organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, że wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. był nieprawomocny. Jak ustalił Sąd, S. S. złożył sprzeciw od tego wyroku (notatka urzędowa – k. 29 akt sądowych). Wątpliwości te pogłębia okoliczność, choć nie mogła mieć ona wpływu na wynik sprawy, że w dniu 7 lutego 2019 r. - zgodnie z deklaracją pełnomocnika skarżących - zapadł wyrok Sądu Rejonowego w P. zobowiązujący Spółkę Geonorma do wydania i opróżnienia nieruchomości skarżących, albowiem do tej daty nieruchomość ta nie została właścicielom wydana. W każdym razie na datę wydania zaskarżonej decyzji nie mogło być niewątpliwym ustalenie, że skarżący już faktycznie władają przedmiotowym budynkiem posadowionym na nieruchomości przy ul. [...] w P..

Jak już bowiem wyjaśniono, aby ochrona przeciwpożarowa nie była iluzoryczna, bezwzględnie konieczne jest skierowanie obowiązków z nią związanych do takiego podmiotu, który będzie w stanie możliwie jak najszybciej, bez konieczności wdrożenia dodatkowych postępowań sądowych, prokuratorskich czy administracyjnych, obowiązki te wykonać, stąd konieczne jest prawidłowe ustalenie podmiotu faktycznie władającego budynkiem (obiektem budowlanym, terenem). W niniejszej sprawie przedstawione wyżej dowody nie potwierdzają w sposób niewątpliwy ustalenia przez organy, że na datę orzekania faktycznie władającymi przedmiotowym budynkiem są właściciele nieruchomości, na której jest on posadowiony, w każdym razie w uzasadnieniu decyzji brak jest przedstawienia motywów takiego ustalenia z odniesieniem się do wszystkich zebranych dowodów.

Istniejąca pomiędzy stronami postępowania administracyjnego asymetria przejawiająca się w możliwości jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej stron decyzji przez organ administracji publicznej jest limitowana przez nałożony przez ustawodawcę obowiązek respektowania przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Z zasady praworządności wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań zgodnie z literą prawa. Artykuł 7 k.p.a. wskazuje zaś na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. Wyrażony w art. 77 k.p.a. ustawowy nakaz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego musi być utożsamiany z obowiązkiem podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, co z kolei umożliwia dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich dowodów zgromadzonych lub odzwierciedlonych w aktach sprawy w ich wzajemnej łączności. Organ nie może pominąć żadnego dowodu przeprowadzonego, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby wydane orzeczenie wynikało z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, który musi przekonywać o słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Ocena powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. Zasady informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia organy są zobligowane realizować przede wszystkim, sporządzając uzasadnienie decyzji z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższym obowiązkom procesowym organy obu instancji w niniejszej sprawie nie sprostały, dlatego trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego należy zaś ocenić jako przedwczesny.

Konieczne było zatem wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji z obrotu prawnego, dlatego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, a w szczególności ustalą, który podmiot - na datę orzekania o obowiązkach z zakresu ochrony przeciwpożarowej - jest faktycznie władającym budynkiem i terenem na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz czy spełnione są wszystkie przesłanki ustawowe konieczne do nałożenia obowiązków w trybie art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. nr 109, poz. 719).