Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2239/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.8a, 13b, 15c ust.1, 22a ust.1, 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku K.Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący K.Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Ponadto, skarżący stwierdził, że w okresie od 1967 r. do 1982 r. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej, od 1982 r. do 1987 r. w Służbie Bezpieczeństwa, zaś do 1992 r. w Policji. Skarżący zaznaczył, iż na przekroju ponad 21 lat służby pełnionej w Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji obowiązki w SB realizował krótkotrwale, a po 1989 r. rzetelnie oraz z poświęceniem swojego życia i zdrowia. Skarżący podniósł, iż decyzją Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji został powołany na stanowisko członka Komisji Weryfikacyjnej SB Województwa [...] z ramienia Związków Zawodowych Policji. Skarżący dodał, że kierowany przez niego wydział osiągał znaczące efekty pracy, a urzędnicy państwowi w sposób pozytywny oceniali formę kierowania przez skarżącego tym wydziałem. Skarżący opisał swoją działalność w społecznej Komisji ds. [...], do której został powołany w lipcu 1990 r., a następnie w Komisji [...]. Ponadto, skarżący wskazał, że pracował przy rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa i Wydziału [...]. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie dokonał jakiegokolwiek przestępstwa polegającego na "terroryzowaniu", "gnębieniu" lub "działaniu na szkodę wolności i narodu polskiego". Skarżący opisał swój wkład w przemiany ustrojowe przed 1990 r. tj. zrywanie haseł i skrzynek na wnioski i propozycje, a także wskazał, że bez wiedzy przełożonych podjął współpracę i czynnie wspierał osoby i organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawę do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego K.Z. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący K.Z. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] września 1992 r. i ma przyznane prawo do renty inwalidzkiej i do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przy czym - jak zauważył organ - skarżącemu nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] marca 1982 r. do dnia [...] października 1987 r., tj. przez okres 5 lat, 7 miesięcy i 27 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 27 lat, 4 miesiące i 6 dni, tj. od dnia [...] grudnia 1967 r. do dnia [...] września 1992 r.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, jako funkcjonariusza oraz wskazał, że z uwagi na krótkotrwałą służbę po dniu 12 września 1989 r., w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby pełnionej przez wymienionego po wskazanej dacie. Minister wskazał ponadto, że z przesłanej dokumentacji brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie, którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister wskazał, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany. szybki, epizodyczny" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W tym miejscu organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Niemniej, jak wskazał Minister, przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Mając to na uwadze, organ podniósł, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia, jakim jest "krótkotrwałość", może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego, zgłoszono propozycję uwzględnienia w wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże, jak zauważył Minister, przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a cyt. ustawy zawierający określenie "krótkotrwała służba".

W świetle powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zdaniem organu, postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a cyt. ustawy jest zasadne.

W tym miejscu Minister uznał, że należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, organ wskazał m.in., że samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, gdy z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Zdaniem organu, sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez skarżącego służby wynosił 27 lat, 4 miesiące i 6 dni, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 5 lat, 7 miesięcy i 27 dni, co stanowi około 20,40% ogółu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Według organu, kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.

W związku z powyższym, organ uznał, że strona skarżąca nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ponadto, Minister podniósł, że pomimo wskazania przez Komendanta Głównego Policji, iż w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby skarżącego, nie kwestionuje on rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister wskazał, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika, iż skarżący miał podwyższane uposażenie zasadnicze, podnoszony dodatek służbowy, a także nadawane wyższe stopnie służbowe. Jednakże, jak zauważył organ, brak jest informacji o nadanych wyróżnieniach, orderach i odznaczeniach.

Powyższe, jak uznał Minister, wskazuje, iż służba pełniona przez skarżącego nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa ww. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co również - zdaniem organu - nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Organ stanowczo podkreślił, iż rozpoczęcie przez skarżącego służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego, co znajduje swoje odzwierciedlenie w raporcie z dnia [...] marca 1982 r. Ponadto, Minister zauważył, że były funkcjonariusz w trakcie pełnienia służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa ukończył cykl doskonalenia zawodowego i politycznego z wynikiem dobrym.

Powyższe, jak uznał Minister, wskazywać ma na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w Służbie Bezpieczeństwa.

Jednocześnie, podniósł, że w dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej znajduje się informacja, że strona skarżąca była członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, która była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką. Organ wskazał, że PZPR była partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

W tej sytuacji, Minister stwierdził, że przedmiotowe członkostwo w PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego.

Minister uznał, że skoro skarżący przystąpił do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy, jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Reasumując, organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału dowodowego zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ponadto, biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, a także zważywszy na wyżej opisaną postawę skarżącego, w szczególności podjęcie inicjatywy w zakresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego strona skarżąca zarzuciła Ministrowi:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 a ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c cyt. ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

b) pojęcie "krótkotrwałości" określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a cyt. ustawy,

d) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych,

- i w związku z tym niezastosowanie przez organ art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

a) dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia,

b) dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych,

3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełniono przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także niewyjaśnienie przez organ, na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do powołanego wyżej rozporządzenia, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w tej sprawie,

4. naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - polegające na arbitralnym naruszeniu osobistych praw majątkowych i prawa do poszanowania mienia skarżącej, które podlegają równej dla wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, co stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że przez okres pracy w Służbie Bezpieczeństwa wielokrotnie dawała wyraz swojego sceptycyzmu co do panującego w tym czasie systemu społecznego, co spotykało się z negatywnym stosunkiem do osoby skarżącego ze strony przełożonych. Skarżący podniósł, że w latach 1989-1990 aktywnie działał w zakresie tworzenia i zarejestrowania Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów. Podniósł, że w tym celu przed jego zarejestrowaniem uczestniczył w tajnych spotkaniach z ówczesną opozycją. Skarżący wskazał ponadto, że realizował wówczas również zadania zlecane przez działaczy nielegalnych w tym czasie struktur NSZZ "Solidarność" (m.in. zadania zlecane przez A.P.), narażając się w ten sposób na odpowiedzialność karną.

Skarżący podniósł jednocześnie, że już w okresie "wolnej Polski", jako dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Policji, wykazywał się dużą lojalnością wobec niepodległej Rzeczypospolitej, m.in. poprzez swoją aktywność w procesie wymiany kadr, która przyczyniła się do usunięcia z Policji wielu funkcjonariuszy skompromitowanych w okresie PRL. Skarżący zauważył, że wszystkie te działania poparte są oświadczeniami znanych osób z grona ówczesnej opozycji, takich jak m.in. poseł P.P., J.W., A.P., J.B., J.K., czy też prof. J.W., a także oświadczeniami funkcjonariuszy MO, z którymi skarżący współpracował, jak R.H. były Komendant Główny Policji, czy też A.G.. Ponadto, skarżący wskazał na świadczenia przedstawicieli kościoła z miejsca jego zamieszkania. Skarżący zarzucił, że wspomnianych oświadczeń Minister w ogóle nie wziął pod uwagę.

Skarżący zarzucił ponadto, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także z istotnych naruszeniem przepisów postępowania, albowiem w niniejszej sprawie organ nie pochylił się w dokładny i wnikliwy zarazem sposób nad indywidualnym stanem faktycznym, zapominając o tym, iż każda sprawa jest inna, a więc powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności dotyczących konkretnej osoby.

Skarżący uznał, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, błędnie przyjął, iż w sytuacji skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc się do twierdzenia Ministra, jakoby skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, skarżący zarzucił, że Minister nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Skarżący podniósł jednocześnie, że Minister nie doprecyzował ponadto, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji.

Zdaniem skarżącego, organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - według organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek.

W konsekwencji, skarżący uznał, że ocena organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku była dowolna, naruszając tym samym w tym zakresie nie tylko przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Według skarżącego, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący zarzucił ponadto, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, w sposób nieuzasadniony uznał, iż skarżący nie wykonywał w sposób rzetelny swoich obowiązków zawodowych po 1989 r., a także w sposób nieuprawniony przyjął, iż skarżący nie czynił tego z narażeniem własnego życia i zdrowia.

Skarżący podniósł, że był funkcjonariuszem nie tylko rzetelnym, ale wręcz wzorowym, dzięki czemu po 1989 r. awansował na coraz wyższe stanowiska w ramach służby w Policji. Ponadto, jak zauważył, był wielokrotnie nagradzany.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że wypełnił kryteria rzetelności służby wskazane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w spornej decyzji, a mimo to jego służba nie została finalnie uznana za wykonywaną rzetelnie.

Skarżący zarzucił ponadto, że Minister dokonał błędnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby, wskazując przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 215/19, zgodnie z którym przesłanka krótkotrwałej służby winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Skarżący dodał, że nie ma jednej właściwej definicji krótkotrwałości i nie oddaje w pełni znaczenia tej przesłanki definicja słownikowa, na którą powołuje się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący wskazał, że służbę pełnił łącznie przez 27 lat, 4 miesiące i 6 dni, z czego przed zmianą ustroju Rzeczypospolitej do [...] grudnia 1989 r. jego służba trwała 5 lat, 7 miesięcy i 27 dni.

Skarżący uznał, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności jego służby i pracy, należy przyjąć, iż okres służby, jaką pełnił na rzecz totalitarnego państwa, mieści się w ramach określenia "krótkotrwała", zaś niesprawiedliwe jest, aby kilkadziesiąt miesięcy spowodowało odebranie skarżącemu świadczeń emerytalnych wypracowanych w ciągu kilkudziesięciu lat, w służbie i poza służbą.

Odnosząc się do naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji norm konstytucyjnych, a także norm prawa międzynarodowego, skarżący podniósł, iż nowelizację ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uchwalono w pośpiesznym tempie, przy braku odpowiednich konsultacji publicznych. Jednocześnie, skarżący zauważył, że wspomniana nowelizacja została negatywnie oceniona przez Sąd Najwyższy, Helsińską Fundację Praw Człowieka oraz doktrynę prawa.

Skarżący wskazał, że obniżenie przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego nastąpiło po 27 latach od czasu zmiany ustroju w Polsce i opiera się na oczywiście niesłusznym założeniu, że uzyskane przez skarżącego świadczenia emerytalne zostały nabyte w sposób nienależny i niegodziwy, a sam fakt - nawet chwilowej w porównaniu z okresem całej aktywności zawodowej - służby w określonej formacji bądź instytucji w określonym czasie, przesądza o ponoszeniu przez te osoby odpowiedzialności za naruszenia praw człowieka, których dopuszczały się władze publiczne i niektórzy jej funkcjonariusze w okresie PRL. Skarżący podniósł, że uchwalając nowelizację ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustawodawca posłużył się mechanizmem odpowiedzialności zbiorowej, uznając wszystkich funkcjonariuszy organów wymienionych w nowelizacji sprzed 1990 r. za odpowiedzialnych za utrwalanie systemu władzy komunistycznej w Polsce. Skarżący stwierdził, że takie zachowanie ustawodawcy należy jednoznacznie określić jako arbitralne naruszenie osobistych praw majątkowych i prawa do poszanowania mienia skarżącego, które podlegają równej dla wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, co stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej wymierzonej na podstawie przepisów godzących zarówno w Konstytucję RP, jak i normy prawa europejskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister uznał, że postawa skarżącego związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy, jako szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K.Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] października 2020 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r., którą organ ten odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego K.Z. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. "służba na rzecz państwa totalitarnego"). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż nie był związany przywołanym wyżej orzecznictwem sądów powszechnych, albowiem rozważania tych sądów dotyczyły innych zupełnie decyzji (decyzji organu emerytalno-rentowego), które oparte zostały na zupełnie innej normie prawnej, aniżeli decyzja administracyjna wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, należy w tym miejscu zauważyć, że - pomimo, iż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą powyższe dwa wymogi, nie sposób uznać, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., jak też odwołał się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Według Sądu, taka właśnie sytuacja, wbrew ocenie Ministra, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 5 lat, 7 miesięcy i 27 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...].

Wynika z niego, że skarżący K.Z. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] MARCA 1982 r. do dnia [...] października 1987 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 27 lat, 4 miesiące i 6 dni.

Dokonując oceny czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ niezasadnie stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny organu nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 27 lat, 4 miesiące i 6 dni, uznać należy, że służba przez okres 5 lat, 7 miesięcy i 27 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można zatem w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Tym samym, uznać należy, że Minister niezasadnie przyjął, iż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy jedynie na marginesie, że - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, uznać należy, że w przypadku skarżącego przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została ewidentnie spełniona. Również organ wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W tej sytuacji, skoro zatem, w odniesieniu do skarżącego spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Sądu, zauważyć należy, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki).

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, nie ocenił służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda powołał się na fragmenty ankiet personalnych skarżącego oraz opinii służbowej, uznając, że samodzielne zgłoszenie się do służby w SB, a także przynależność do PZPR wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkującego możliwością zastosowania art. 8a cyt. ustawy. Według Sądu, powołanie się jedynie na fragment ankiet personalnych, opinii służbowej oraz na fakt przynależności do PZPR, nie świadczy, że skarżący, wykonując swoje zadania służbowe w strukturach resortu MSW, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru. Same fragmenty ankiet personalnych nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Jednocześnie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo w PZPR i wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, iż okoliczność ta per se dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, albowiem Minister - podnosząc obie wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w PZPR, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, mając tym samym negatywne konotacje.

Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego.

Takie podejście, jakie wykazał w niniejszej sprawie Minister, wydając sporną decyzję, nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze wspomnianą wyżej uchwałą Sądu Najwyższego w wydaną w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a cyt. ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (podobnie: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safiana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243). (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Sąd uznał, że okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w resortowych strukturach MSW zostały zbadane pobieżnie, albowiem ocena organu skupiała się w istocie na samej przynależności do określonej formacji mundurowej (Służba Bezpieczeństwa), jak też organizacji politycznych (PZRP). Zabrakło natomiast ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach MSW, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnienia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a także ponownie dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.[pic][pic][pic]