Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 115/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 4,  art. 145 ust. 6 w zw. z  art. 145 ust. 1 pkt 1 i 2,  art. 176 par. 1i2.
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 2 pkt 1,  art. 16 ust. 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Pierechod (spr.),, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Krzysztof Dzieliński, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Oddziału Regionalnego Towarzystwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżona decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 894 zł ( osiemset dziewięćdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 maja 2008 r. pomiędzy Miastem a Towarzystwem Przyjaciół Dzieci Oddziałem Regionalnym (zwanym dalej Towarzystwem) zostały zawarte umowy:

- Nr Z.0716/19/2008 na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu Ośrodka Adopcyjno - Opiekuńczego TPD,

- Nr Z.0716/17/2008 na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu placówki opiekuńczo wychowawczej w formie Środowiskowego Ogniska Wychowawczego TPD,

- Nr Z.0716/16/2008 na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu placówki opiekuńczo - wychowawczej w formie Środowiskowej Świetlicy TPD.

Na podstawie powyższych umów Towarzystwo otrzymało dotacje celowe

w wysokości: Ośrodek Adopcyjno - Opiekuńczy TPD - 100.000 zł, Środowiskowe Ognisko Wychowawcze TPD - 50.950 zł, Środowiskowa Świetlica TPD - 25.000 zł, łącznie 175.950 zł. Dotacje przekazane zostały z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów realizacji zadań planowanych do pokrycia z dotacji, określonych w zaktualizowanych kosztorysach realizacji zadania, stanowiących Załącznik Nr 2 do umów (§ 2 ust. 1 umów).

Zgodnie z Załącznikiem Nr 2 do umowy:

- Nr Z.0716/19/2008 wydatki z wnioskowanej dotacji na zużycie materiałów miały wynieść 1.000 zł, zużycie energii - 2.000 zł, usługi obce (np. wywóz śmieci, woda, monitoring, usługi bankowe) - 1.000 zł, wynagrodzenia - 81.000 zł (w tym: pedagogiczne - 61.000 zł, administracyjno- gospodarcze - 20.000 zł), narzuty na wynagrodzenia - 15.000 zł. Razem: 100.000 zł,

- Nr Z.0716/17/2008 wydatki z wnioskowanej dotacji na wynagrodzenia miały wynieść 43.000 zł (w tym: pedagogiczne - 23.000 zł, administracyjno- gospodarcze - 20.000 zł), narzuty na wynagrodzenia -7.500 zł. Razem: 50.950 zł,

- Nr Z.0716/16/2008 wydatki z wnioskowanej dotacji na wynagrodzenia miały wynieść 25.000 zł (w tym: pedagogiczne - 12.000 zł, administracyjno- gospodarcze - 8.000 zł, narzuty na wynagrodzenia - 5.000 zł). Razem: 25.000 zł.

Zgodnie z § 2 pkt 1 i 5 każdej z umów Zleceniodawca (Miasto) zobowiązało się do przekazania na realizację zadania dotacji celowej z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów realizacji zadania (planowanych do pokrycia z dotacji) określonych w zaktualizowanym kosztorysie realizacji zadania, stanowiącym Załącznik Nr 2 do każdej z umów. Zadanie miało zostać wykonane zgodnie z ofertą oraz zaktualizowanym, stosownie do przyznanej dotacji, kosztorysem, stanowiącymi odpowiednio Załącznik Nr 1 i 2 do umowy. W § 14 umów zawarto zapis, że wszelkie zmiany umowy i załączników do umowy wymagają zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności.

W dniu 29 stycznia 2009 r. do Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Miasta wpłynęły sprawozdania z realizacji ww. zadań.

W sprawozdaniu z realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Ośrodka Adopcyjno - Opiekuńczego w części II - sprawozdanie finansowe (w kosztorysie ze względu na typ kosztów, wydatków) Towarzystwo wykazało, że na:

1) zużycie materiałów wydatkowało z dotacji kwotę 4.948,39 zł, a wg Załącznika Nr 2 do umowy wydatki miały wynieść 1.000 zł,

2) zużycie energii wydatkowało z dotacji kwotę 5.315,15 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 2.000 zł,

3) usługi obce wydatkowało z dotacji kwotę 5.466,12 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 1.000 zł,

4) wynagrodzenia ogółem wydatkowało z dotacji kwotę 72.168,79 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 81.000 zł, w tym pedagogiczne: 48.868,79 zł, a winno wydać 61.000 zł i administracyjno gospodarcze: 23.300 zł a winno wydać 20.000 zł,

5) narzuty na wynagrodzenia wydatkowało z dotacji kwotę 11.984,35 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 15.000 zł,

W sprawozdaniu z realizacji zadania polegającego na prowadzeniu placówki opiekuńczo - wychowawczej w formie Środowiskowego Ogniska Wychowawczego

w części II sprawozdanie finansowe (w kosztorysie ze względu na typ kosztów, wydatków) Towarzystwo wykazało, że na:

1) środki żywności wydatkowało z dotacji kwotę 3.439,27 zł, a wg Załącznika Nr 2 do umowy wydatki miały wynieść 0 zł,

2) zużycie materiałów wydatkowało z dotacji kwotę 1.387,60 zł, a wg Załącznika Nr 2 do umowy wydatki miały wynieść 0 zł,

3) zużycie energii wydatkowało z dotacji kwotę 1.164,17 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 0 zł,

4) usługi obce wydatkowało z dotacji kwotę 2.558,66 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 0 zł,

5) wynagrodzenia ogółem wydatkowało z dotacji kwotę 35.140,62 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 43.000 zł, w tym pedagogiczne wydatkowano 17.936,22 zł a winno wydać 23.000 zł i administracyjno gospodarcze: 17.204,40 zł a winno wydać 20.000 zł,

6) narzuty na wynagrodzenia wydatkowało z dotacji kwotę 7.259,68 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 7.950 zł.

W sprawozdaniu z realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Świetlicy Środowiskowej w części II - sprawozdanie finansowe (w kosztorysie ze względu na typ kosztów, wydatków) Towarzystwo wykazało, że na:

1) środki żywności wydatkowało z dotacji kwotę 188,49 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 0 zł,

2) wynagrodzenia ogółem wydatkowało z dotacji kwotę 24.811,51 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 25.000 zł, w tym pedagogiczne wydatkowano 7.607,11 zł a winno wydać 12.000 zł i administracyjno gospodarcze: 17.204,40 zł a winno wydać 8.000 zł,

3) narzuty na wynagrodzenia wydatkowało z dotacji kwotę 0 zł, a wg Załącznika Nr 2 wydatki miały wynieść 5.000 zł.

Do dnia złożenia sprawozdań z wykonanych zadań Towarzystwo nie składało wniosku o zmiany w zapisach umów, o których mowa w § 14 tych umów.

Pismami z dnia 17 lutego 2009 r. i 12 marca 2009 r. strona złożyła wyjaśnienia dotyczące sprawozdań z zakończonych zadań odnośnie przesunięć środków otrzymanych z dotacji, pomiędzy poszczególnymi kategoriami.

Przeprowadzona w dniu 25 marca 2009 r., przez pracowników Urzędu Miasta kontrola dotacji celowej udzielonej w 2008 r. Towarzystwu potwierdziła wskazany w sprawozdaniu sposób wykorzystania otrzymanych środków finansowych.

Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 190 w związku z art. 145 i 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – cyt. dalej jako u.p.f.) orzekł o zwrocie:

- dotacji w kwocie 11.846,86 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej na prowadzenie Ośrodka Adopcyjno - Opiekuńczego TPD,

- dotacji w kwocie 8.549,70 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej na prowadzenie placówki opiekuńczo - wychowawczej w formie Środowiskowego Ogniska Wychowawczego TPD,

- dotacji w kwocie 9.392,87 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej na prowadzenie placówki opiekuńczo - wychowawczej w formie Środowiskowej Świetlicy TPD.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Towarzystwo dokonało wydatków na realizację trzech umów niezgodnie z przeznaczeniem. Dokonano wydatków w kwotach wyższych niż to wynikało z zapisów umów oraz w zakresach nie objętych umowami.

W odwołaniu od powyższej decyzji Towarzystwo, nie kwestionując dokonania przesunięć środków w poszczególnych kategoriach, wyjaśniło, że niemożliwym jest dokładne zaplanowanie wydatków, tak aby ich realizacja przebiegała zgodnie z umowami. Składa się na to wiele przyczyn, mi.n. Towarzystwo musi częściowo partycypować w kosztach projektu, a środki na partycypację pozyskuje od różnych grup darczyńców, przy czym nie ma pewności, czy darczyńcy na pewno wywiążą się z wcześniejszych obietnic oraz czy nie pojawią się dodatkowe środki na realizację zadań określonych we wnioskach. Na ścisłe wykonanie umów nie pozwoliło również późne ich podpisanie przez strony tj. 26 maja 2008r., co spowodowało rozbieżności w wydatkowaniu środków na wynagrodzenia. Towarzystwo podniosło, iż informowało o zmianach w kosztorysach i uzasadniało konieczność ich dokonania. Wskazało również, iż udzielona dotacja nie posiada charakteru dotacji przedmiotowej, lecz jest dotacją celową , której definicja znajduje się w art. 106 ust. 2 pkt 1 u.p.f.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazując na treść art. 145 ust. 1 u.p.f. stwierdził, iż dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Wyjaśnił również, iż SKO jako związane granicami odwołania, rozpoznaje zakres dokonanych wydatków jedynie w części zakwestionowanej przez organ I instancji. Badaniu nie podlega całość rozliczenia dokonanych wydatków. Podkreślił, iż decyzja wydana na podstawie art. 146 ust. 1 u.p.f. jest decyzją deklaratoryjną, stwierdzającą, że na beneficjencie ciąży obowiązek zwrotu dotacji. Przesłanką wydania decyzji jest powzięcie przez organ dwóch wiadomości: pierwszej, że beneficjent winien zwrócić dotację oraz drugiej, że nie dokonał zapłaty dotacji i odsetek w ustawowym terminie.

SKO zauważyło, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umów zawartych z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Przekazane środki nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru.

Przywołując treść art. 106 ust. 2 u.p.f. podkreśliło, iż przeznaczenie dotacji powinno być ściśle określone i nie może być dowolności w ich wydatkowaniu. Wskazało, że w Załącznikach Nr 2 do umów zawartych w dniu 26 maja 2008 r. dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz z kwotami, które Towarzystwo mogło sfinansować środkami pochodzącymi z dotacji Miasta.

Wyjaśniło przy tym, iż wykorzystanie dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji (art. 144 ust. 4 u.f.p.). Dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

SKO podkreśliło, że zgodnie z § 14 – umów, wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca, czyli Towarzystwo nie uzgodnił ze Zleceniodawcą - Miastem powstałych zmian

w zakresie finansowym, a tym samym wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w w/w umowach z dnia 26 maja 2008 r. Tym samym środki budżetowe wydatkowane powyżej limitów określonych w ofertach będących Załącznikami nr 2 do umów uznać należy za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Umowy zawarte przez Towarzystwo zawierały postanowienia zobowiązujące stronę do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z Załącznikiem nr 2. Nadto

w treści umów znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej

w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Integralną część umów stanowiły załączniki precyzujące na co mają być wydane środki.

Podniosło, że dokonana ocena materiału dowodowego opierała się na dokumentach przedłożonych przez Towarzystwo, natomiast zarzuty odwołującego nie sprowadzały się do kwestionowania twierdzeń organu dot. wydatkowania środków pochodzących z dotacji. Towarzystwo nie twierdziło bowiem, że wydatkowało dotację zgodnie z Załącznikiem Nr 2, zaś ustalenia Prezydenta Miasta w tym zakresie są błędne. Nie zgodziło się jednakże z tłumaczeniem Towarzystwa, że liczy się to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel na który została przyznana.

Organ odwoławczy dodał także, że wykorzystanie dotacji niezgodnie

z przeznaczeniem, oprócz konieczności zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami, skutkuje dodatkową sankcją (tzw. sankcją systemową) w postaci wykluczenia prawa otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wniosło Towarzystwo Przyjaciół Dzieci. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 106 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 4 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię, tj. kierowanie się wykładnią językową przepisu, co spowodowało brak merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]".

W uzasadnieniu skargi Towarzystwo zarzuciło, iż organ odwoławczy badał wydatkowanie dotacji w sposób ściśle określony z zapisami umów, co z punktu widzenia funkcjonowania organizacji zajmującej się w szerokim zakresie pomocą społeczną, jest niemożliwe do wykonania. Wskazało, iż Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej uznało, że zasadą powinno być zawieranie długoterminowych kontraktów na prowadzenie placówek i ośrodków adopcyjno – opiekuńczych przez organizacje pozarządowe, gdyż jedynie w ten sposób można zabezpieczyć ciągłość oddziaływań wychowawczych oraz zapewnić stabilne środowisko wychowawcze. Towarzystwo podniosło, iż Gmina dopiero 26 maja 2008r tj. po upływie czterech miesięcy od złożenia wniosków, podpisała z Towarzystwem umowy na realizację przedmiotowych zadań, co było jedną z przyczyn przesunięć pomiędzy elementami dotacji. Przypomniało, iż placówki prowadzone przez Towarzystwo (Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy, Środowiskowe Ognisko Wychowawcze oraz Świetlica Środowiskowa) są podmiotami funkcjonującymi od wielu lat, przez 365 dni w roku,

a ich roczny budżet planowany jest na podstawie przewidywanych kwot dotacji pochodzących z różnych źródeł. Środki finansowe na funkcjonowanie placówek, pochodzące z różnorakich dotacji i darowizn, docierają w różnym okresie na przestrzeni całego roku. Tworząc ramowy budżet nie można mieć również pewności, iż wpływy w 100% pokryją się z założeniami, dlatego też konieczne było dokonanie zmian w kosztorysach złożonych wraz z wnioskami do Urzędu Miasta.

Towarzystwo zauważyło także, że aby otrzymać dotację celową musi częściowo partycypować w kosztach projektu. Dlatego też zdarza się, że kategorie, które miały być początkowo finansowane ze środków własnych mogą stać się współfinansowane ze środków otrzymanych od Miasta, bądź odwrotnie. Dodało, że taka praktyka jest powszechna i była dotąd akceptowana przez Urząd Miasta.

Towarzystwo podniosło, że aby zrealizować główny cel określony w umowach musiało dokonać zmian kosztowych poszczególnych wniosków. Natomiast realizacja umów w kształcie stricte określonym przez Miasto odbiłaby się negatywnie na działalności placówek. Dlatego też przesunięcia pomiędzy poszczególnymi kategoriami dotacji umożliwiły osiągnięcie celów, na które przeznaczone były dotacje. Podkreśliło również, iż po zgłoszeniu uwag przez Prezydenta – w sposób jasny i precyzyjny dokonało wyjaśnienia kwestii przesunięć finansowych.

Powołując się na treść § 2 pkt. 1umów wyjaśniło, iż Załącznik nr 2 do umowy (kosztorys) nie jest integralną częścią umowy, a jedynie wskaźnikiem określającym sposób wydatkowania.

Towarzystwo podniosło również, iż już na etapie zawierania umów wiadomym było, iż niemożliwym jest ich realizacja, w sposób określony w załączniku Nr 2, albowiem środki finansowe przeznaczone na wynagrodzenia, przewidziane były za okres 12 miesięcy, gdy tymczasem okres faktycznego trwania umowy to 7 miesięcy. Zleceniodawca nie zdecydował się, pomimo wyrażenia zgody przez Regionalną Izbę Obrachunkową, na podpisanie umów z datą wsteczną tj. 1 stycznia 2008r. Powyższe zobligowało Towarzystwo do finansowania działalności Ośrodka Adopcyjno-Opiekuńczego jedynie ze środków własnych.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO, iż regulacje dotyczące dotacji z budżetu państwa, określone w ustawie o finansach publicznych należy odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię literalną. Podkreśliło, iż głównym zamiarem ustawodawcy jest osiągnięcie celu wyznaczonego przez dotację, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Na marginesie Towarzystwo podniosło, iż § 14 każdej z umów poza wymogiem zachowania formy pisemnej w zakresie wszelkich zmian umowy i załączników - nie precyzuje w jakim terminie należało przedstawić zmiany dotyczące kosztorysu realizacji zadania. Wskazało, iż data graniczna zadania 31.12.2008r. określona w § 2 ust. 4 umowy nie rozstrzyga o terminie końcowym zgłoszenia zmian. Uznało zatem, iż ostatni dzień na zgłoszenie zmian będzie równoznaczny z ostatnim dniem terminu na dokonanie pisemnego rozliczenia umowy – 30 dni po upływie terminu końcowego. Tym samym składając sprawozdanie końcowe w dniu 29 stycznia 2009r. Towarzystwo dochowało również terminu na zgłoszenie zmian. Ponadto w wyznaczonych przez Zleceniodawcę terminach każdorazowo przedstawiane były dodatkowe informacje

i wyjaśnienia, czym Zleceniobiorca uczynił zadość wymaganiom określonym w § 6 umowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie prezes zarządu Towarzystwa podniósł ponownie, iż w poprzednich latach, kiedy TPD również korzystało z dotacji na podstawie umów, były wykonywane przesunięcia przyznanych środków i zmiany wykonania umowy nie wymagały formy pisemnej. O zmianach tych informowano Urząd Miasta przy rozliczeniu końcowym tj.

w sprawozdaniu. Ponadto o przesunięciu środków TPD informowało wiceprezydenta miasta, z którą podpisywane były umowy. W toku postępowania wyjaśniane były kwestie związane z nieczytelnymi fakturami. Jedno ogólne pismo wysłane było faksem, natomiast szczegółowe kwestie wyjaśniane były telefonicznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, iż analiza przepisów regulujących kwestie przyznawania z budżetu Państwa bądź budżetów jednostek samorządu terytorialnego środków pieniężnych podmiotom spoza sektora publicznego wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę mieszanego modelu trybów postępowania: cywilnego oraz administracyjnego. Tryby te zostały wskazane w ustawie o finansach publicznych. Szczegółowe zasady postępowania zawarto również w innych aktach prawnych określających status podmiotów ubiegających się o środki publiczne.

W stanie prawnym obowiązującym w 2008r. art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.f.p. stanowił, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych mogą otrzymywać dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.

Natomiast art. 176 § 2 u.f.p. odsyłał do regulacji zawartych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, odnośnie trybu zlecenia i udzielania dotacji.

Z kolei ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873 ze zm.) w art. 2 pkt 1 odwoływała się do pojęcia dotacji w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. d u.f.p.

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego, organizacje pozarządowe, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego, w trybie otwartego konkursu ofert, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, sformułowanej z uwzględnieniem art. 131 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania odpowiednich środków publicznych.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że umowy z dnia 26 maja 2008r. na wsparcie realizacji zadań publicznych z zakresu opieki społecznej polegających na : 1) prowadzeniu Ośrodka Opiekuńczo-Wychowawczego; 2) prowadzeniu Środowiskowego Ogniska Wychowawczego; 3) prowadzeniu Środowiskowej Świetlicy, między Towarzystwem Przyjaciół Dzieci a Prezydentem Miasta zostały zawarte zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej.

Treść umów jest zgodna z ramowym wzorem, określonym w § 1 pkt 2 – załącznik nr 2 rozporządzenia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27.12.2005r. (Dz.U. nr 264, poz. 2207). Jej poszczególne postanowienia odpowiadają wymogom wskazanym w art. 131 ust. 2 u.f.p.

Trzy umowy mają w zasadzie jednakową treść. Różnice dotyczą rodzaju jednostek infrastruktury socjalnej i załączników nr 1 określających ich zadania a także załączników nr 2 zawierających kosztorysy ofertowe planowanych wydatków ze środków własnych TPD i z dotacji a także kwot przyznanych dotacji i terminów ich przekazania.

Zagadnieniem spornym jest to, czy odstępstwa w zakresie poszczególnych pozycji wydatków od kwot wskazanych w załącznikach nr 2 do każdej z trzech umów, dokonane w trakcie realizacji zadań finansowanych z dotacji wypełniają pojęcie "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem".

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że według reguł cywilnoprawnych odesłanie w § 2 każdej z umów do przedkładanego w postępowaniu ofertowym planu wydatków oznacza, iż te załączniki stały się częścią umów.

Niemniej nie pozbawioną racji jest argumentacja, że już w chwili zawierania umowy część wykazanych w tych załącznikach kwot planowanych do poniesienia z otrzymanych dotacji musiała być wydatkowana ze środków własnych. W szczególności chodziło zapewne o wydatki, które nie mogły być odłożone w czasie np. wynagrodzenia.

Z § 8 każdej z umów wynika, że TPD było zobowiązane wydatkować przyznane środki finansowe do dnia 31 grudnia 2008r. (§ 2 ust. 4) a w razie ich niewykorzystania do tego czasu zwrócić w terminie 14 dni na rachunek zleceniodawcy.

W ust. 4 § 8 umów mówi się o ewentualnym zwrocie niewykorzystanych częściowo środków lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Z żadnego postanowienia umowy nie wynika natomiast, co należy rozumieć pod pojęciem "niezgodnie z przeznaczeniem". Ponieważ w/g § 16 umów, w zakresie w nich nieuregulowanym stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych, oczywistym jest, że należy posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w tej ustawie. Z decyzji organów obu instancji wynika, że "przeniesienie" między poszczególnymi pozycjami planowanych wydatków oznacza wykorzystanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem.

W ocenie Sądu taka interpretacja nie znajduje oparcia w treści 144 ust. 4 u.f.p. Przepis ten stanowi iż "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielana, albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.".

Słusznie zwraca uwagę strona skarżąca, że ustawodawca zarówno w art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. d przez samą nazwę, jak i w przytoczonym wyżej przepisie, kładzie nacisk na zadanie i cel jaki ma być osiągnięty za pomocą przekazywanych z budżetu środków finansowych.

Z §1 każdej z umów wynika, że zadaniem, na które dotacje zostały przyznane było prowadzenie placówek infrastruktury socjalnej. Na marginesie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 pkt 3 i art. 19 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej – jednym z zadań pomocy społecznej (zadań własnych powiatu) jest prowadzenie i rozwój niezbędnej infrastruktury socjalnej tj. zakładanie jednostek organizacyjnych – ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, placówek opiekuńczo-wychowawczych dla dzieci i młodzieży, w tym placówek wsparcia dziennego o zasięgu powiatowym. Jeżeli tego rodzaju jednostki są prowadzone przez organizacje pozarządowe to obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego jest finansowe wsparcie tego rodzaju działalności.

Zdaniem Sądu w kontekście sformułowanego celu udzielania wsparcia finansowego tj. "na prowadzenie" określonej placówki nie można przyjąć, że pojęcie "dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" jest równoznaczne z jakimkolwiek odstępstwem od poszczególnych pozycji wydatków zamieszczonych w zał. nr 2 do umów. Prawidłowe ustalenie, co należy rozumieć przez "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" jest niezwykle istotne, gdyż tylko z tą przesłanką obowiązku zwrotu dotacji ustawodawca wiąże sankcję w postaci wykluczenia prawa otrzymywania dotacji przez kolejne trzy lata ( art. 145 ust. 6 w związku z art. 145 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.p.).

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy przeprowadzona kontrola dotacji celowej znalazła swój wyraz w sprawozdaniu z dnia 25.03.2009r. znak "[...]" (k. 296), w którym wyliczono matematycznie różnicę między poszczególnymi pozycjami wydatków planowanych z dotacji, a wydatkowanych rzeczywiście i kwoty te uznano za wydatkowane niezgodnie z umową. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że o zwrocie dotacji Organ jednostki samorządu terytorialnego orzeka w drodze decyzji. Zatem jest zobowiązany do dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny jak tego wymagają przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. i rozważenia czy stan faktyczny rzeczywiście w całości mieści się w pojęciu "wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem".

W decyzji Prezydenta Miasta kwoty wyliczone w czasie kontroli jako wydatkowane niezgodnie z załącznikami nr 2 do poszczególnych umów uznano za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez stronę w pismach z dnia 17.02.2009r. (k. - 282) i z dnia 17.03.2009r. (k. - 287). Powołał jedynie pismo Towarzystwa z dnia 13.07.2009r. (k. - 316), w którym strona – zdaniem Organu w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego nie zachowała warunków umowy oraz dlaczego nie wystąpiła w trakcie trwania umowy o dokonanie ewentualnych zmian.

Organ nie rozważył zatem całego materiału dowodowego, albowiem w pismach z lutego i marca Towarzystwo bezsprzecznie wyjaśniało kwestię nie zachowania warunków umowy. Nie rozważył też, czy stan faktyczny rzeczywiście odpowiada pojęciu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (w szczególności np. w sytuacji przesunięcia środków na wynagrodzenia wyłącznie między grupami pracowników a nie na inny rodzaj wydatków).

Decyzja powyższa została zaakceptowana przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy u.f.p. dotyczące pojęcia dotacji i ich zwrotu. Wskazując (7 str. decyzji), że "wykorzystanie dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w odrębnych przepisach ..." nie wskazało konkretnie na jakie to inne zadania czy cele, niż prowadzenie poszczególnych placówek infrastruktury socjalnej dotacje zostały przeznaczone przez beneficjenta.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest zawężenie pojęcia "zadania" czy "celu" do konkretnych wydatków, natomiast jak najbardziej uzasadnione jest badanie czy konkretne wydatki służyły wykonaniu zadania bądź osiągnięciu celu.

Nie można więc podzielić, co do zasady, prezentowanej przez organy administracji publicznej wykładni art. 144 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wedle której wydatkowanie niezgodne z zał. nr 2 do umów oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W świetle rodzaju dotacji celowych wymienionych w art. 106 ust. 2 u.f.p. i treści umowy – przyznanie dotacji "na prowadzenie" określonej placówki socjalnej oznacza przyznanie środków na pokrywanie bieżących wydatków. Wyklucza to ewentualne wydatki mające charakter nabywania bądź ulepszania środków trwałych w rozumieniu przepisów o rachunkowości. Dla właściwej oceny niezbędna jest analiza zakwestionowanych wydatków rzeczowych z tego punktu widzenia. Natomiast beneficjent powinien przedstawić na żądanie organu wszystkie dowody dotyczące wydatków oraz wyjaśnić ich związek z funkcjonowaniem poszczególnych placówek. W aktach sprawy brak jest pisemnego wyjaśnienia Towarzystwa odnośnie faktur wymienionych w piśmie Organu z dnia 9.03.2009r. (k. - 285)

W świetle przedstawionych okoliczności sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1, a o niewykonaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeanalizuje materiał dowodowy w sprawie, przy uwzględnieniu oceny Sądu co do rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem". Rozważy też czy podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja w zakresie dotychczasowej praktyki – możliwości zmiany umów na etapie składania sprawozdania (zwłaszcza w kontekście §13 umów) mogła mieć wpływ na zachowanie beneficjenta, a zatem także i na sposób wykonywania umowy (zasada zaufania).