Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2422/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie nakazania S. S. wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, o wymiarach 11,10m x 7,50m zlokalizowanego na działce nr [...] w m. S. gm. J..

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 26 marca 2015 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...] w m. S. gm. J. znajduje się budynek letniskowy o wymiarach 11,10m x 7,50m. Budynek wyposażono w instalację elektryczną i wodociągową. Jak ustalił organ powiatowy obiekt został zrealizowany samowolnie w latach 1990-1991. W ocenie organu odwoławczego, nie budziła wątpliwości w świetle materiału dowodowego oraz charakteru spornego obiektu konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ wskazał, że jak wynika z treści w/w przepisu jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W tej sprawie dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Jak wynika z informacji udzielonej przez Wójta Gminy J. przy piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. w/w działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny. Podkreślono w związku z tym, iż w toku postępowania odwoławczego dotyczącego działki sąsiedniej o nr ew. [...] WINB przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał ten budynek. Przy piśmie Wójta Gminy J. z dnia 30 maja 2016 r. przesłano do tut. urzędu kopię uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] lutego 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ew. [...]. Analiza treści tego planu pozwoliła ustalić, iż także działka, na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Zatem plan miejscowy nie dopuszczał budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał, aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej - w świetle powołanych zapisów - brak jest możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na tym terenie w sposób samowolny. W ocenie organu, w świetle powyższego zaszła okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przesądzająca o braku możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

Organ dodał, że w piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wskazał, że teren na którym znajduje się m.in. przedmiotowa działka położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z rozporządzeń Wojewody [...] dot. tych obszarów chronionego krajobrazu z dnia [...] kwietnia 2005 r. o numerach odpowiednio [...] wynika zakaz lokalizowania obiektów budowlanych (w tym także domów letniskowych) w obszarze 100 m od linii brzegów rzek. W niniejszej sprawie działka skarżącego w całości znajduje się na obszarze wyłączającym możliwość jej zabudowy przedmiotowym budynkiem. Powyższa odległość wynika także z powołanego planu zagospodarowania przestrzennego, który również przewidywał obszar chronionego krajobrazu rzeki W.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S., zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy — Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy — Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd przytoczył treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje. Takie stanowisko, które Sąd w pełni podzielił, zostało zaprezentowane w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13.

W ocenie Sądu, stanowisko organów nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki nie narusza prawa, ponieważ dom letniskowy wybudowany w latach 1990-1991 bez pozwolenia na budowę znajduje się na terenie, który - zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Działka nr ew. [...] w dacie budowy była działką leśną, według planu miejscowego, który utracił moc również nie była przeznaczona pod taką zabudowę (chociaż plan dopuszczał już istniejącą zabudowę) i nie jest obecnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zmieniałby przeznaczenie gruntów leśnych. Nie wydano także decyzji zmieniającej przeznaczenie działki, a zatem jest to nadal działka leśna. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu znajduje się w fazie sporządzania.

Sąd podkreślił, że z niespornych ustaleń organów wynika, że działka nr [...] położona jest w strefie zakazu zabudowy wynikającego z postanowień rozporządzeń Wojewody [...] dot. [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu z dnia [...] kwietnia 2005 r. o numerach odpowiednio [...], który obejmuje obszar 100 m od linii brzegów rzek. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Niezależnie zatem od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., na który powołuje się strona skarżąca, legalizacja obiektu była niemożliwa z powołanych wyżej przyczyn.

Odnosząc się jednak do zapisów planu z 1994 r. Sąd zauważył, że nie pozwalał on na uzyskanie pozwolenia na budowę takiego obiektu. Zatem przyjęcie, że mógł być podstawą zalegalizowania budowy pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Osoba dokonująca budowy niezgodnie z prawem byłaby lepiej traktowana niż osoba chcąca działać w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd wskazał ponadto, że wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego - wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie teren, na którym wybudowany zostały dom letniskowy nie jest objęty planem miejscowym, a decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, co nie jest kwestionowane. Nie dokonano też zmiany przeznaczenia terenu leśnego na budowlany. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że obiekt ten znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę.

Sąd wskazał dodatkowo, że przymusowa rozbiórka może być nakazana również wtedy, gdy budowa spowodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalna zabudowa na terenie parku krajobrazowego powoduje pogorszenie warunków użytkowych, których usunięcie w trybie ww. przepisu nie jest możliwe. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem w realiach niniejszej sprawy było niemożliwe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z ustaleniami ostatnio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest takiej niezgodności;

2. prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego założenia, że warunkiem niezastosowania tego przepisu jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z jego brzmienia wynika, że warunkiem jego zastosowania jest stwierdzona niezgodność z planem;

3. przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez wykroczenie poza granice ocenianej sprawy i rozstrzygnięcie o przesłankach będących podstawą do wydania nakazu rozbiórki, które nie były przedmiotem rozpoznania w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego;

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającego na nierównym potraktowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właścicieli bezpośrednio sąsiadujących ze sobą działek, znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej,

5. przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przepisu prawa materialnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Wniesiono również o zasądzenie od organu zwrotu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie poniesionych kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż obiekt, którego dotyczy zaskarżone orzeczenie wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę w łatach 1990 —1991 na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem Ls (tereny leśne). Z zaświadczenia Wójta Gminy J. z dnia 3 sierpnia 2016 r. wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r. dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową obejmującą m.in. działkę nr ewid. [...] w miejscowości K., jednakże bez możliwości dalszej zabudowy oraz remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Sąd odnotował, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., mimo tego, że określał przeznaczenie terenu jako leśny, to dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową. Jednakże wyprowadził z tego błędny wniosek, że do legalizacji wymagana jest zmiana przeznaczenia terenu. Takiego obowiązku przewidują przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące stricte procedury legalizacyjnej. W opinii strony skarżącej, dokonane ustalenia i dowody powinny skutkować wyłączeniem możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Teren działki nr ewid. [...] posiadał istniejącą zabudowę letniskową. Autor planu miał świadomość istnienia tej zabudowy i jej nie zakwestionował. Konieczność badania nieobowiązujących planów na okoliczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika z kolei z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że Sąd w sposób nieuprawniony odwrócił znaczenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., warunkując legalizację zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z planem jest rzeczywiście wymagana przy legalizacji samowoli budowlanej, ale tylko prowadzonej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. (por. treść art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1). Natomiast przy legalizacji prowadzonej według poprzedniego stanu prawnego nie jest wymagane potwierdzenie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 powinna prowadzić do wniosku, że wyłącznie w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami planistycznymi istnieje podstawa do wydania nakazu rozbiórki. Nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy nawet wtedy, gdy nie obowiązują i nie obowiązywały na danym terenie żadne ustalenia planistyczne. Podobnie nieprawidłowa jest interpretacja Sądu odnosząca się do wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. Żaden z przepisów odnoszących się do procedury legalizacyjnej z Prawa budowlanego z 1974 r. takiego obowiązku nie przewiduje.

W odniesnieu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazano, iż organy administracyjne w toku postępowania nie zajmowały się sprawą wystąpienia przesłanki określonej w pkt 2 tego przepisu - niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tymczasem Sąd w sposób zupełnie nieuprawniony rozszerzył granice sprawy o tę kwestię. Powyższe uchybienie Sądu doprowadziło do pogorszenia sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego oraz naruszenia zakazu reformationis in peius, wskazanego w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Podniesiono ponadto, że uwadze Sądu umknęła chronologia istotnych dla postępowania okoliczności, w szczególności fakt, że obszar chronionego krajobrazu został ustanowiony rozporządzeniami Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., tj. po wybudowaniu budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Natomiast treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jasno wskazuje wyznacznik temporalny oceny zgodności z szeroko pojętymi przepisami, jako obowiązującymi w okresie budowy. Dla rozpatrywania niniejszej sprawy nie ma znaczenia prawnego wprowadzenie przepisów ustanawiających obszar chronionego krajobrazu, albowiem w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z naruszeniem głównej zasady - nieretroaktywności prawa. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że gdyby nie opieszałość organów nadzoru budowlanego, skutkująca wszczęciem postępowania administracyjnego dopiero po 25 latach od wybudowania budynku, inwestor byłby w nieporównywalnie lepszej sytuacji prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nietrafny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 37 art. 1 pkt 1 powołanej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, prawidłowa interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. powinna prowadzić do wniosku, że nakaz rozbiórki można wydać tylko wtedy, gdy na danym terenie obowiązują planu miejscowego i stwierdzono niezgodność samowoli budowalnej z tym planem. Nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1, gdy nie obowiązują i nie obowiązywały na danym terenie żadne ustalenia planistyczne. W takiej sytuacji nie ma też wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu, gdyż żaden z przepisów odnoszących się do procedury legalizacyjnej z Prawa budowlanego z 1974 r. takiego obowiązku nie przewiduje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. wynika z błędnego rozumienia przez jej autora pojęcia "przepisy o planowaniu przestrzennym". Zauważyć należy, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. obowiązuje w niezmienionym brzmieniu od 30 października 1974 r. W dacie wejścia w życie tej ustawy obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), a od dnia 1 stycznia 1985 r. - ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). System gospodarowania przestrzenią przyjęty w tych ustawach opierał się na planach miejscowych ogólnych i szczegółowych. Sporządzenie miejscowego planu ogólnego dla gminy było w zasadzie obowiązkowe i plan ten stanowił podstawę gospodarki gruntami i wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne. Ustawa z 1984 r. przewidywała decyzję o lokalizacji inwestycji (art. 36), ale tylko dla niektórych inwestycji. Dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.) wprowadziła możliwość określenia przeznaczenia i ustalenia warunków zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw (art. 2 ust. 2), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne rozwiązanie przyjęto w art. 4 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Pojęciu "przepisy o planowaniu przestrzennym" w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. należy więc nadawać znaczenie odpowiadające obecnemu stanowi prawnemu w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie to obejmuje więc obecnie nie tylko przepisy aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustaw szczególnych (m.in. z zakresu ochrony środowiska, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony zabytków) i aktów wykonawczych do tych ustaw oraz przepisów innych aktów prawa miejscowego (np z zakresu ochrony przyrody). Jest to tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja następuje - w wydanej na wniosek inwestora - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prezentowana przez autora skargi kasacyjnej prowadziłaby do wniosku, iż w przypadku braku planu miejscowego nie byłoby konieczności badania zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z jakimikolwiek przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, co stałoby w sprzeczności z podstawowym warunkiem legalizacji takich obiektów, jakim jest doprowadzenie do zachowania ładu przestrzennego i architektonicznego na danym terenie.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z ustaleniami ostatnio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest takiej niezgodności. W powołanej zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, przyjęto, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W tej sprawie bezsporne jest, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek letniskowy w latach 1990-1991. Strona skarżąca nie kwestionuje, że budynek ten został wybudowany na działce leśnej niezgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej. W 1994 r. weszła w życie uchwała Rady Gminy w J. z dnia [...] lutego 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. Obszar, na którym znajduje się działka skarżącego przeznaczono pod teren leśny z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy (8 LS, UTL). Plan nie dopuszczał możliwości budowy nowych budynków letniskowych na tym terenie, lecz jedynie dopuszczał istnienie już wybudowanych budynków bez możliwości dalszej zabudowy w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie do tego, że wskazana zmiana planu z 1994 r. skutkowała legalizacją istniejącej zabudowy letniskowej na terenie działki nr [...]. Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy nie stanowi prawnej formy legalizacji samowoli budowlanej. Przepisy planu mogą jedynie umożliwić legalizację samowoli budowlanej poprzez zmianę przeznaczenia danego terenu pod określonego rodzaju zabudowę. W celu lokalizacji takiej samowoli w każdym przypadku inwestor obowiązany jest jednak uzyskać decyzję legalizacyjną właściwego organu nadzoru budowlanego. Skarżący nie starał się o uzyskanie takiej decyzji w okresie obowiązywania uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] lutego 1994 r. (który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r.). Po wygaśnięciu tego planu z końcem 2003 r. na terenie tym nie obowiązuje żaden plan miejscowy, skarżący nie uzyskał też decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ nadzoru budowlanego nie mógł przy tym pominąć przepisów powszechnie obowiązujących na tym terenie zakazujących jego zabudowy. Przede wszystkim chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), które dla zabudowy działki leśnej wymagają zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne oraz przepisy obowiązujących na tym terenie rozporządzeń Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] ), które zakazują lokalizowania obiektów budowlanych (w tym także domów letniskowych) w obszarze 100 m od linii brzegów rzek. Zatem teren inwestycji według aktualnego stanu prawnego nie jest terenem przeznaczonym pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Podkreślenia wymaga, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 - należy odróżnić samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej są sformułowane przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej - przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2), które odnoszą się do przepisów obowiązujących w dacie likwidacji samowoli. Ponadto samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, zatem stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Dlatego niezasadny jest zarzut skarżącego, że dla rozpatrywania niniejszej sprawy nie ma znaczenia prawnego wprowadzenie przepisów ustanawiających obszar chronionego krajobrazu, albowiem jest to sprzeczne z zasadą nieretroaktywności prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez wykroczenie poza granice ocenianej sprawy i rozstrzygnięcie o przesłankach będących podstawą do wydania nakazu rozbiórki, które nie były przedmiotem rozpoznania w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie przez Sąd I instancji subsumcji stanu faktycznego sprawy pod normę zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowiło orzeczenia na niekorzyśc skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że niedopuszczalna zabudowa na terenie obszaru chronionego krajobrazu powoduje pogorszenie warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Kwestia zgodności inwestycji z przepisami powołanych rozporządzeń Wojewody [...] była przedmiotem rozważań organów administracji, zatem podniesienie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie może być uznane za naruszające zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właścicieli bezpośrednio sąsiadujących ze sobą działek, znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, wskazać należy, iż w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1900/16 dotyczącym legalizacji samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce sąsiedniej nr [...], Sąd nie przesądził, że istnieją podstawy do legalizacji tej inwestycji. Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w tej sprawie, zalecając im ponowne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisu prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.