Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 520/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg P. S.A. w O. i Spółdzielni M. w O. na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 grudnia 2020 r., nr OR-I.0050.630.2020 w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz P. S.A. w Opolu kwotę 797,00 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz Spółdzielni M. w O. kwotę 797,00 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. /dalej jako: "Zarządzenie"/, wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 713 - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 - zwanej dalej: "u.g.k."), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. sp. z o.o. zadania własnego Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe, w § 1 zatwierdzono Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia; w § 2 nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono właściwemu rzeczowo Zastępcy Prezydenta Miasta Opola, a w § 3 przewidziano, że Zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podpisania.

Na powyższe Zarządzenie wniesione zostały do tut. Sądu, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi P. S.A. w O. /dalej: Spółka/ - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 520/21 - oraz Spółdzielni M. w O. /dalej: Spółdzielnia/ - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 36/22, które to sprawy następnie zostały, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod wspólną sygnaturą akt I SA/Op 520/21).

W obu w/w skargach skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:

I. w skardze P. S.A. w O. - naruszenia przepisów art. 13 u.g.k. w związku z art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez zatwierdzenie przez organ wykonawczy gminy regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, który to regulamin winien być wprowadzony do porządku prawnego w drodze aktu prawa miejscowego - uchwały Rady Miasta Opola.

II. w skardze Spółdzielni M. w O. - naruszenia przepisów:

1) art. 13 ust.1 i ust 2 u.g.k. w zw. z Uchwałą nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. Sp. z o.o. zadania własnego Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe (dalej: Uchwała) poprzez zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta Opola Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, pomimo że:

❖ delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 13 ust. 1 u.g.k. upoważniała jedynie do określenia w regulaminie zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązków spółki wobec odbiorców usług, natomiast w zatwierdzonym Regulaminie zamieszczono postanowienia o charakterze abstrakcyjnym i generalnym i arbitralnie nakładającym na odbiorców usług, którymi są wszyscy właściciele nieruchomości na terenie Miasta Opola, obowiązki, w tym obowiązki o charakterze daniny publicznoprawnej,

❖ Uchwała nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2020 r. przyznawała Spółce kompetencje do wykonywania zadań własnych Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji, natomiast nie upoważniała jej do podejmowania działań z zakresu zarządu infrastrukturą kanalizacyjną, polegających na ustalaniu sposobu obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz obliczania opłat za korzystanie z systemów kanalizacyjnych Miasta Opola,

co sprawia, że zatwierdzony zaskarżonym Zarządzeniem dokument nie powinien być uznany za regulamin w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.g.k., gdyż podmiot, który go wydał nie posiadał uprawnień do kształtowania wysokości i zasad ponoszenia opłat za korzystanie z miejskiej infrastruktury kanalizacyjnej, a tym samym organ wykonawczy działający w trybie art. 13 ust. 2 u.g.k. nie powinien zatwierdzić takiego Regulaminu w drodze zaskarżonego Zarządzenia, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia:

2) art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez wydanie Zarządzenia, którego treść (załącznik) ma charakter aktu prawa miejscowego, bez odpowiedniej delegacji ustawowej, w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy, zamiast uchwały organu stanowiącego gminy, podczas gdy zgodnie z zasadą legalizmu w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych i powinna być realizowana w prawem przewidziany sposób;

3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. przez wydanie aktu o charakterze aktu prawa miejscowego, statuującego po stronie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nowe obowiązki, w tym obowiązek ponoszenia nowych opłat o charakterze danin publicznych, bez upoważnienia ustawowego, przez nielegitymowany podmiot oraz w niewłaściwej formie - w drodze zarządzenia zamiast uchwały,

4) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.o.a.n.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, przez zaniechanie opublikowania aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz nieustalenie vacatio legis, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winien być on opublikowany i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jego wejścia w życie.

Prezydent Miasta Opola /dalej "organ"/ w odpowiedzi na skargę P. S.A. w O., wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Natomiast w odpowiedzi udzielonej na skargę Spółdzielni M. w O. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako wniesionej po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz alternatywnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie.

Według organu, Zarządzenie nr OR-I.0050.630.2020 Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola zostało wydane na zasadach i w trybie przewidzianym w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, tj. art. 13 u.g.k., przez uprawniony do tego organ, co tym samym powoduje, iż podnoszone w tym zakresie zarzuty są niezasadne.

Również w zakresie, w jakim skarga dotyczy treści załącznika do Zarządzenia tj. treści samego Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, wniesiono o oddalenie w całości skargi, z uwagi na brak drogi sądowej do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. załącznika do wydanego na podstawie art. 13 u.g.k. Zarządzenia, zatwierdzającego regulamin korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę komunalną. Wskazano w tej kwestii, że sąd administracyjny może ocenić treść zatwierdzonego regulaminu wyłącznie z punktu widzenia przepisów proceduralnych i ustrojowych określających na przykład właściwość organu wykonawczego, nie mogąc jednakże ingerować w postanowienia samego Regulaminu zawierającego na przykład klauzule niedozwolone, gdyż ocena taka należy tylko do właściwości Prezesa UOKiK.

Odnosząc się następnie do zarzutów obu skarg, dotyczących kwestii istnienia podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego Zarządzenia, podniesiono, że definicja wód opadowych i roztopowych zawarta jest w art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.- Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 - dalej "p.w."), zgodnie z którym przez wody opadowe lub roztopowe rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Z kolei myśl art. 268 ust. 1 pkt 3a tej ustawy, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast mocą art. 494 pkt 1 p.w. wprowadzono w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, ze zm. - dalej jako "u.z.z.w.") zmiany w zakresie definicji ścieków, wyłączając z zakresu tego pojęcia wody opadowe i roztopowe. W związku z dokonaną zmianą definicji ścieków w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, obecnie do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji nie ma już zastosowania ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w której w art. 19 ustawodawca rozstrzygnął, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego i to Rada Gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaszła więc konieczność wprowadzenia przez gminy w całej Polsce regulaminów odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych.

Jak dalej zauważono, przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych. Zadania własne to zadania publiczne (niezlecone), które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Zadanie to musi zostać powierzone jednostce samorządowej przez ustawodawcę poprzez nałożenie na nią obowiązku zrealizowania jakiegoś celu lub wartości (czyli zadania) w interesie publicznym. Aby więc zadanie miało charakter publiczny musi spełnić dwa warunki: formalny (poprzez zakwalifikowanie danego zadania przez ustawodawcę jako publicznego za pomocą powierzenia jego wykonania samorządowi w ustawie) oraz materialny (powierzone zadania muszą służyć interesowi ogółu).

Nie sposób tym samym racjonalnie zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Nie zmieniło się to nawet po wyłączeniu tzw. "deszczówki" spod reżimu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co wynika z brzmienia powołanego art. 9 ust. 4 u.s.g. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych mieści się w kategorii zadań publicznych określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., czyli "spraw wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz". Byłoby nieuzasadnione i całkowicie więc nieracjonalne przyjęcie, że jeżeli żadne przepisy wprost nie nakładają na gminę zadania z zakresu odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to odprowadzanie deszczówki nie należy do zadań własnych gminy. To sieci kanalizacji deszczowej umożliwiają przecież odprowadzenie wód opadowych do kanału deszczowego.

Zważono zatem, iż ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określono zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z jej art. 2 gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ponieważ usługa odprowadzania deszczówki jest zadaniem własnym gminy, może więc stanowić przedmiot powierzenia jej tym podmiotom na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie gminnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Zatem prawidłowo, na podstawie powyższych przepisów, zadanie własne Miasta Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji zostało powierzone spółce komunalnej – W. w O., której właścicielem jest m. in. Miasto Opole. Spółka ta z kolei, za pomocą powierzonej jej sieci (na mocy umowy dzierżawy zawartej z Miastem Opole) świadczy usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych na terenie Opola. Przedmiotowa kanalizacja deszczowa stanowi przy tym majątek gminny, a więc stanowi urządzenie użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Następnie zwrócono uwagę, że aczkolwiek sam tryb ustalania regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych nie jest wprost uregulowany w ustawie Prawo wodne, nie oznacza to jednak, że takie przepisy nie istnieją. Bez wątpienia podstawą do wydania takiego regulaminu nie jest już art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale art. 13 u.g.k., zgodnie z którym spółka określa w regulaminie, zatwierdzanym przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego zasady korzystania ze świadczonych przez nią z usług publicznych. Z brzmienia art. 13 u.g.k. wynika wprost, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, które prowadzą przedsiębiorstwo w zakresie użyteczności publicznej. W myśl tej regulacji spółka określa w drodze regulaminu zasady korzystania z usług publicznych, zaś regulamin ten stanowi przejaw ograniczenia w obrocie swobody umów, gdyż jego postanowienia wiążą spółkę i odbiorców usług, pomimo że został on wydany przez jedną stronę stosunku prawnego (spółkę). Wymagania co do treści regulaminu, wskazane w tym przepisie, tworzą jedynie jej standard minimalny. Nie ma przeszkód, aby regulaminy zawierały także inne kwestie normujące relacje między zakładem a jego destynatariuszami, co wynika wprost z istoty regulaminów. Zgodnie z treścią art. 384 § 1 k.c. regulamin jest wzorcem umownym wykorzystywanym w obrocie profesjonalnym w przypadkach, gdy działalność strony posługującej się wzorcem polega na zawieraniu umów, których przedmiotem jest sprzedaż rzeczy lub świadczenie usług. Jest on zatem w rezultacie zbiorem gotowych postanowień określających treść umów zawieranych przez proponenta z adherentem. Co przy tym istotne, odbiorca usługi nie musi korzystać z urządzeń będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, może bowiem sam zagospodarować wody opadowe i roztopowe na terenie swojej nieruchomości gruntowej. Skarżący nie ma tym samym przymusu zawarcia umowy z W. sp. z o.o., jeżeli gospodaruje wodami opadowymi roztopowymi w inny sposób, aniżeli korzystając z urządzeń kanalizacji deszczowej.

Dodatkowo, odnosząc się do skargi Spółdzielni, organ, uzasadniając wniosek o odrzucenie tej skargi, wykazał, iż doktrynie w sposób ugruntowany przyjmuje się, iż zatwierdzenie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.g.k., jest aktem administracyjnym, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (tak: C. Banasiński, K. M, Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 13, a także M. Szydło [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz Warszawa 2008, art. 13). W związku z powyższym, zdaniem organu, uznanie zarządzenia zatwierdzającego regulamin korzystania z usług publicznych za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., implikuje na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego obowiązek zbadania, czy ewentualna skarga na ww. czynność została wniesiona z zachowaniem terminu. Kwestię tą z kolei reguluje art. 53 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast ze stanu faktycznego wynika, iż spółka W. w pismach z 22 stycznia 2021 r. ([...], [...], [...]) poinformowała Spółdzielnię m.in. o tym, iż sposób naliczania opłat został określony w "Regulaminie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych miasta Opola", który został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Opola Zarządzeniem nr OR-I.0050.630.2020 w dniu 30 grudnia 2020 r. (regulamin dostępny na stronie BIP Urzędu Miasta oraz wm.mkopok.com.pl)". Również sama Spółdzielnia w piśmie z 5 lutego 2021 r. ([...]), kierowanym do W., powoływała się na treść tego Regulaminu. Wskazała bowiem, iż: "Również Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola" posługuje się pojęciem nieruchomości (a nie Osiedla), z której odprowadzane są wody opadowej i roztopowe do kanalizacji (np. § 1 ust. 2 pkt 2 czy wzór oświadczenia z załącznika nr 1 do Regulaminu". W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie ulega żadnej wątpliwości, iż Spółdzielnia najpóźniej w dniu 5 lutego 2021 r. dowiedziała się o wydaniu Zarządzenia nr OR- I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r., a zatem bieg terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. do wniesienia skargi, należy liczyć właśnie od tego dnia, tj. od 5 lutego 2021 r. Z tego też względu zasadnym stało się odrzucenie przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargi tego skarżącego, jako wniesionej po upływie ustawowego terminu.

Z kolei w uzupełnieniu argumentacji podniesionej wobec zarzutów zawartych w skardze P., ponownie podkreślono, że sporządzony i przygotowany przez W. Regulamin nie wykracza poza typowe dla wzorców umownych z art. 384 k.c. zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę. Postanowienia Regulaminu nie kształtują też żadnych regulacji, które to z mocy przepisów szczególnych należałyby do właściwości Rady Miasta Opola. Ponownie też podkreślono, iż Prezydent Miasta jedynie skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.k. dyskrecjonalnego prawa do zatwierdzenia regulaminu i go zatwierdził zaskarżonym obecnie Zarządzeniem.

Końcowo organ stwierdził, iż przy wydawaniu zarządzenia Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów proceduralnych i ustrojowych. W realiach niniejszej sprawy treść Regulaminu została przygotowana, a następnie przedłożona do zatwierdzenia przez spółkę prowadzącą na terenie Miasta Opola przedsiębiorstwo w zakresie użyteczności publicznej, tj. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, w której większościowym udziałowcem jest Miasto Opole, zaś zatwierdzenie nastąpiło przez właściwy organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta Opola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W odniesieniu do organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały/zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał/zarządzeń (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu poddane zostało Zarządzenie Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020, wydane na podstawie art. 7 u.s.g. oraz art. 13 u.g.k., w związku z uchwałą nr XXlX/590/20 Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. sp. z o.o. zadania własnego Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe. Zarządzeniem tym, w § 1 zatwierdzono Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia; w § 2 nadzór nad wykonaniem Zarządzenia powierzono właściwemu rzeczowo Zastępcy Prezydenta Miasta Opola, a w § 3 przewidziano, że Zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podpisania.

Natomiast w ramach zatwierdzonego zaskarżonym aktem, a przedłożonego przez W. Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, stanowiącego załącznik do Zarządzenia, określono prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej Miasta Opola, zwanych dalej systemami kanalizacyjnymi (§ 1 ust. 1), definiując następnie w ust. 2 użyte w nim określenia jako:

1) dostawca usług – W. Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. [...], kod pocztowy [...], zarejestrowana w Sądzie Rejonowym w O., [...] Wydziale Gospodarczym Krajowego Rejestru Sądowego, pod numerem KRS [...], zwana dalej przedsiębiorstwem kanalizacyjnym;

2) odbiorca usług - każdy władający nieruchomością, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe (w sposób bezpośredni i/lub pośredni) do kanalizacji deszczowej i/lub ogólnospławnej będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, w tym także zarządcy dróg, parkingów i placów;

3) odprowadzanie wód opadowych i roztopowych - bezpośrednie (poprzez przyłącze) oraz pośrednie (np. z powierzchni utwardzonych do wpustów ulicznych) odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych;

4) otwarte systemy kanalizacyjne - to urządzenia takie jak np.: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, kanały, korytka odwadniające, rynsztoki, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni uszczelnionych;

5) powierzchnia uszczelniona - powierzchnia w rzucie poziomym wyrażona w metrach kwadratowych (m2), stanowiąca sumę powierzchni dróg, parkingów, ciągów komunikacyjnych, placów, powierzchni dachów, balkonów, tarasów, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych, portów oraz innych trwale utwardzonych powierzchni, z której odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do systemów kanalizacji deszczowej, w tym także powierzchnie zabudowy sakralnej oraz powierzchnie będące we władaniu miejskich jednostek organizacyjnych Miasta Opola;

6) przyłącze kanalizacji deszczowej - odcinek przewodu łączący wewnętrzną instalację kanalizacji deszczowej w nieruchomości odbiorcy usług z otwartymi lub zamkniętymi systemami kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej;

7) umowa - umowa cywilnoprawna o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji;

8) urządzenia kanalizacyjne - sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania wód do wód lub do ziemi, urządzenia podczyszczające wody oraz przepompownie wód opadowych i roztopowych;

9) wody opadowe i roztopowe - wody będące skutkiem opadów atmosferycznych;

10) zamknięte systemy kanalizacyjne - to urządzenia takie jak np.: rurociągi, kolektory, zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami i innymi urządzeniami towarzyszącymi.

Następnie w rozdziale II Regulaminu - "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne" wskazano, że Spółka będzie wykonywała zadanie własne Miasta Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe, z wyłączeniem wpustów ulicznych oraz ich przyłączy, stanowiących elementy pasa drogowego (§ 2) i określono jej prawa i obowiązki w zakresie tych usług, a także prawa i obowiązki ich odbiorców.

W rozdziale III regulaminu uregulowano szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, zaś w rozdziale IV sposób rozliczeń.

W kwestii dokonywania rozliczeń za świadczoną usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji Miasta Opola przewidziano w § 10 omawianego Regulaminu, między innymi że: 1. rozliczanie należności odbywa się na podstawie ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych (średnie opady z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok rozliczeniowy) z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania i powierzchni spływu. Informacja o ilości średnich opadów, o czym mowa w zdaniu poprzednim, będzie aktualizowana corocznie i publikowana na stronie internetowej przedsiębiorstwa kanalizacyjnego; 2. algorytm szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych od odbiorców oraz algorytm naliczania opłat określony jest w załączniku nr 2 do niniejszego regulaminu; 3. w przypadku zainstalowania urządzenia pomiarowego na odpływie, ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, ustala się na podstawie jego wskazań; 4. urządzenie pomiarowe musi posiadać odpowiednie dokumenty, w tym deklarację zgodności producenta, certyfikaty oceny zgodności, świadectwo legalizacji pierwotnej lub świadectwo legalizacji ponownej; 5. dobór urządzenia pomiarowego następuje w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym; 6. koszt zakupu i montażu urządzenia pomiarowego ponosi inwestor; zamontowane urządzenie pomiarowe podlega odbiorowi przez przedsiębiorstwo.

Z kolei w § 11 wskazano, że należność przysługująca przedsiębiorstwu kanalizacyjnemu za usługi naliczana jest za każdy miesiąc i ustala się ją zgodnie z algorytmem opisanym w załączniku nr 2 do niniejszego regulaminu, natomiast rozliczenie należności odbywa się na podstawie faktury uwzględniającej zawarte w umowie okresy rozliczeniowe.

Jeżeli opłaty nie zostały wniesione przez odbiorcę usług w oznaczonym terminie, przedsiębiorstwo kanalizacyjne nalicza właściwe odsetki za opóźnienie oraz wysyła wezwanie, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin zapłaty, uprzedzając równocześnie o możliwości zamknięcia przyłącza kanalizacji deszczowej, a w przypadku, gdy odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania wezwania do zapłaty w sprawie uregulowania zaległej opłaty, o którym mowa w ust. 4, przedsiębiorstwo kanalizacyjne może zaprzestać świadczenia usług. Przewidziano również, że brak zawartej umowy przez odbiorcę usług z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym nie zwalnia odbiorcy z obowiązku ponoszenia zapłaty za świadczoną usługę (bezumowne korzystanie).

W kolejnych rozdziałach Regulaminu uregulowano "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług kanalizacyjnych oraz sposób dokonywania odbioru wykonanego przyłącza kanalizacji deszczowej" (Rozdział V), "Postępowanie w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej wód opadowych i roztopowych" (Rozdział VI), "Reklamacje" (Rozdział VII).

Końcowo w Rozdziale VIII "Postanowienia końcowe" w § 21 podano, że Regulamin udostępniany jest na stronie BIP Urzędu Miasta Opola, a także na stronie internetowej przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, a integralną jego część stanowią:

1) załącznik nr 1 - oświadczenie o odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych;

2) załącznik nr 2 - algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

W sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustaw: Kodeks cywilny, Prawo wodne oraz Prawo Ochrony środowiska, a także przepisy wykonawcze do tych ustaw (§ 22), zaś zgodnie z § 23 Regulamin wchodzi w życie z dniem zatwierdzenia go przez Prezydenta Miasta Opola, natomiast w zakresie kształtowania praw i obowiązków w nim określonych, obowiązuje od dnia 01.01.2021r.

Mając zatem na uwadze przywołane powyższej uregulowania zawarte w Regulaminie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, zatwierdzonym zaskarżonym Zarządzeniem, oraz podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 13 u.g.k w związku z art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., w pierwszej kolejności niezbędne jest dokonanie przez Sąd oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu. Przesądzenie tej kwestii ma również istotne znaczenie dla rozpoznania złożonego w stosunku do skargi Spółdzielni M. w O. wniosku organu o odrzucenie skargi, z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu, a także do oceny dalszego wniosku organu o umorzenie przedmiotowego postępowania sądowego, z uwagi na wyeliminowanie już kontrolowanego Zarządzenia z obrotu prawnego, w wyniku uchylenia jego mocy obowiązującej.

Na wstępie dalej czynionych rozważań, dotyczących oceny poszczególnych zarzutów obu skarg, niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii istnienia podstaw prawnych, pozwalających organowi jednostki samorządu terytorialnego na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy do czynienia z niejednolitymi poglądami co do charakteru prawnego unormowań w sprawie cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1810/18, LEX nr 3218740).

Drugi nurt orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13, LEX nr 1418773).

Omawiana problematyka dotycząca charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego była też przedmiotem wyroku tut. Sądu z 27 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Op 72/21, na który powołują się także strony w niniejszej sprawie.

Należy zatem przypomnieć, że w wyroku tym Sąd - stwierdzając nieważność zaskarżonej wówczas uchwały Nr XXXI/650/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, w której to jako podstawę jej podjęcia organ uchwałodawczy wskazał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej - stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01; z 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni bowiem tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Zdaniem Sądu, opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma taki właśnie charakter. Co prawda, opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. Według Sądu, w tych okolicznościach nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej, a tym samym opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na danym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę. Jak dalej zauważono w w/w wyroku, nakładanie obowiązków na mieszkańców, czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie, co najmniej rangi ustawowej. W tej sytuacji przywołanie, jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest, w ocenie Sądu, całkowicie chybione. Zaznaczono przy tym, że art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do rady gminy należy stanowienie prawa "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis ten nie przyznaje jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego też - tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Sąd jednocześnie uznał, że podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g., które także zostały powołane w podstawie zaskarżonej uchwały. Pierwszy z nich stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania", zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Ugruntowany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. W ocenie Sądu, ani wskazana regulacja prawna, ani powołany też art. 41 ust. 1 u.s.g. przyznający radzie gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w formie uchwały, nie mogły stanowić podstawy do konkretyzacji wobec określonych podmiotów uprawnień, czy też obowiązków, w tym do określania wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - ustanowienia opłat za korzystanie z systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.

Wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który to prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

W wyroku tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2990/17, LEX nr 2455184; z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, LEX nr 2374152). Zaznaczono też, że zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233) ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Z kolei, jak dalej zauważono, przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W świetle tych regulacji, zdaniem NSA, trafna jest więc konstatacja skarżącej kasacyjnie, że nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Wskazano również , że trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) - dalej : "u.z.z.w.", użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Jak dalej zauważono, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono jednocześnie, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi." (wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21, LEX nr 3291678).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przy tym mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21)

Równocześnie zauważono, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. A w przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.

Wprawdzie omówiony powyższej wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, jako wydany w innej sprawie, nie ma mocy wiążącej o której mowa w art. 170 p.p.s.a., to jednakże jest on kolejnym orzeczeniem sądowym wpisującym się i kontynuującym tą linię orzeczniczą, w świetle której przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji tej normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie.

W tym miejscu, mając na uwadze zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie zatwierdzenia przez organ wykonawczy gminy Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, który to Regulamin według skarżących, winien być wprowadzony do porządku prawnego w drodze aktu prawa miejscowego, istotnym jest przypomnienie, że w ramach w/w wyroku NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, Sąd ten wypowiadając się w kwestii samego istnienia podstawy prawnej dla ustalenia odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie zauważył, że zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

NSA odwołał się przy tym do swojego wcześniejszego wyroku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21, w którym wskazano między innymi, że prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji.

Na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. Zauważono przy tym, że w analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny, z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym, w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, a skład orzekający w niniejszej sprawie je w pełni podziela i przyjmuje za własne, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna. Również w ramach aktu prawa miejscowego winny być uregulowane kwestie dotyczące samego sposobu ustalania opłat.

Odnosząc zatem powyższe do realiów rozpoznawanej obecnie sprawy, Sąd zauważa, iż kluczowe znaczenie dla kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresata oraz zakres kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, które nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że zawiera on przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Analiza postanowień kontrolowanego Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola prowadzi do wniosku, że w ramach tego aktu doszło do zatwierdzenia, na podstawie art. 13 ust 1 u.g.k., Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, w którym to Regulaminie uregulowano istotne kwestie dotyczące sposobu rozliczenia należności za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, jaką - co zresztą przyznawał sam organ - stanowi usługa wodna odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w ramach podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwały Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 6 listopada 2020r.), będącej przedmiotem odrębnego postępowania sądowego zawisłego przed tut. Sądem, ustalono cenę za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych w wysokości 0,29 zł miesięcznie za każdy m3 opadu rocznego (§ 1), powierzając jej wykonanie przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. ( § 2).

Z kolei w ramach zaskarżonego obecnie Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. zatwierdzono sporządzony przez Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, w którym to w jego rozdziale IV "Sposób rozliczeń" a także w załączniku nr 2 - algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, uregulowano sposób obliczenia wysokości należnej opłaty, w oparciu o ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych (średnie opady z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok rozliczeniowy) z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania i powierzchni spływu, przyjmując za podstawę określony w tym Regulaminie algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz wynikającą z uchwały Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. cenę za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych m3 opadu rocznego.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił prezentowane przez oboje skarżących stanowisko, iż pomimo odwołania się w podstawie skarżonego Zarządzenia do regulacji art. 13 ust 2 u.g.k., aktem tym dokonano zatwierdzenia Regulaminu, zawierającego w swojej treści regulacje noszące charakter prawa miejscowego. Uregulowano bowiem tym aktem sposób obliczenia opłaty, a zatem konkretny wzór matematyczny, do stosowania w celu określenia zarówno ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, jak i wzór dotyczący obliczenia samej opłaty. Adresaci tego Regulaminu określeni zostali w sposób generalny (zawarte w nim normy zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny, regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w Zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zaskarżone Zarządzenie reguluje w sposób jednostronny kwestie wysokości opłat związanych z korzystaniem z systemów kanalizacyjnych Miasta Opola - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma ono też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego Zarządzenia za akt prawa miejscowego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego podejmowane w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akty prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1706/16 i z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16; WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 228/12; WSA w Warszawie z 24 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 294/17; WSA w Bydgoszczy z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 201/17 - dostępne, podobnie jak pozostałe wyroki przywołane w uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Z powyższych względów, z uwagi na uznanie przez Sąd zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w odpowiedzi na skargę Spółdzielni M. w O. wniosek organu o odrzucenie tej skargi, jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu. W sytuacji bowiem uznania, iż zaskarżony akt miał charakter prawa miejscowego, z uwagi na ujęcie w jego ramach regulacji dotyczących sposobu ustalania wysokości opłaty za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, jaką - co zresztą przyznawał sam organ - stanowi usługa wodna odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, przedmiotowa skarga Spółdzielni M. w O. wniesiona została z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 101 u.s.g. Wskazać należy, że stosownie do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4).

Z kolei stosownie do art. 53 § 2a p.p.s.a., skargę taką, w sytuacji gdy mamy do czynienia z prawem miejscowym można wnieść w każdym czasie.

Stosownie też do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Dlatego też brak jest podstaw do uwzględnienia kolejnego wniosku Prezydenta Miasta Opola o umorzenie niniejszego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę" stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła - w ocenie Prezydenta Miasta Opola - okoliczność wydania 16 grudnia 2019 r. zarządzenia Nr OR.I.0050.783.2019, którym uchylono zaskarżone zarządzenie.

W ocenie Sądu, pomimo uchylenia zaskarżonego Zarządzenia postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, skoro - a to zostało w sprawie wykazane - na jego podstawie były podejmowane określone czynności, wywołujące określone skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd Zarządzenie objęte skargą już nie obowiązywało, może być jednak nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Także w orzeczeniu z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7) Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".

Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwłaszcza że są powszechnie uznawane w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały (także zarządzenia) polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę/zarządzenie, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę taką należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonego Zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi jego skutki od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie.

W sytuacji, gdy Sąd podzielił stanowisko skarżących co do charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, niezbędnym stało się dokonanie w dalszej kolejności oceny skutków braku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W sprawie bezspornym jest, co wprost wynika z samych zapisów Zarządzenia, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania. Zwrócić też należy w tym miejscu szczególną uwagę na zapisy zawarte w samym zatwierdzonym Regulaminie, a mianowicie w Rozdziale VIII "Postanowienia końcowe". W § 21 podano, że Regulamin udostępniany jest na stronie BIP Urzędu Miasta Opola, a także na stronie internetowej przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, a integralną jego część stanowią:

1) załącznik nr 1 - oświadczenie o odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych;

2) załącznik nr 2 - algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

W sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustaw: Kodeks cywilny, Prawo wodne oraz Prawo Ochrony środowiska, a także przepisy wykonawcze do tych ustaw (§ 22), zaś zgodnie z § 23 Regulamin wchodzi w życie z dniem zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta Opola, natomiast w zakresie kształtowania praw i obowiązków w nim określonych, obowiązuje od dnia 01.01.2021r.

W tym miejscu należy zauważyć, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro zatem - jak wyżej przesądzono - zaskarżone Zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to winno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak więc należytej publikacji zaskarżonego Zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości.

Za uzasadnione należy więc uznać zarzuty, że brak publikacji zaskarżonego Zarządzenia winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 w/w ustawy, wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W konsekwencji, z wskazanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powinność ogłoszenia przedmiotowego Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej).

Reasumując, niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone Zarządzenie, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w rezultacie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego Zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje natomiast oparcie w treści art. 200 i 205 p.p.s.a. W odniesieniu do każdego ze skarżących w zasądzonych od organu kosztach postępowania uwzględniono 300 zł wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa 17 zł - łącznie po 797 zł na rzecz każdej strony skarżącej.