Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1582/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy , polegającej na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...], we wsi W.; I. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, ze decyzja wymieniona w pkt. I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. C. zawiadomił Urząd Gminy Ż. o zakończeniu robót budowlanych, wykonanych w pełnym zakresie na podstawie pozwolenia na nadbudowę z rozbudową wyżej wymienionego budynku mieszkalnego z dnia [...] r. nr [...], udzielonego przez Wójta Gminy Ż .

W dniu [...]r. Wójt Gminy Ż. wydał decyzję nr [...] zgłaszającą sprzeciw do wyżej wymienionego zawiadomienia o zakończeniu budowy, ze względu na istotne odstępstwa odnośnie usytuowania bezodpływowego zbiornika ścieków, które to usytuowanie między innymi zostało zatwierdzone powyżej wymienioną decyzją Wójta Gminy Ż. o pozwoleniu na nadbudowę z rozbudową budynku mieszkalnego.

Od powyższej decyzji odwołał się inwestor J. C., twierdząc, że zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy prawa, ponieważ została wydana po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego.

Ponadto odwołujący, w odniesieniu do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie zmiany lokalizacji bezodpływowego zbiornika ścieków wywodził, że zmiana pierwotnej lokalizacji zbiornika ścieków stanowiła naprawienie błędu w zakresie jego usytuowania wg decyzji i dostosowanie do warunków miejscowych, z zachowaniem wymogów określonych w § 23 ust. 4 cyt. wcześniej przepisu z 1980 r.

J. C. twierdzi nadto, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut niezgodności z warunkiem zawartym w wymienionym pozwoleniu na budowę, a dotyczący geodezyjnego wyznaczenia w terenie przedmiotowej rozbudowy przez kierownika budowy zamiast przez pracownika Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego Zakładu Terenowego, nie znajduje uzasadnienia w świetle zapisu § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 47).

Odnośnie zarzutu organu I instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kierownik budowy Pan T. W. nie posiada wiarygodnych kwalifikacji zawodowych, skarżący twierdzi, że to nie do inwestora należy ustalanie i

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

rozstrzyganie jego kwalifikacji zawodowych, lecz do organu, który wydawał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę omawianej rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. odniósł się do zarzutu skarżącego, dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, zawartego w art. 54 Prawa budowlanego i wskazał, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Inwestor bowiem zgłosił zakończenie przedmiotowej budowy, pismem, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...]r. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...]r., co oznacza, że organ I instancji nie naruszył ustawowego terminu i w czternastym dniu od dnia doręczenia wymienionego zawiadomienia zgłosił sprzeciw zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że 14-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu zostaje zachowany w przypadku wydania przed jego upływem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, nie decyduje w tej materii moment doręczenia decyzji inwestorowi, lecz moment jej wydania (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r. SA/Rz 2966/98).

W odniesieniu do wywodów skarżącego, dotyczących wyjaśnień przyczyn odstępstwa od usytuowania wymienionego powyżej bezodpływowego zbiornika ścieków, którego usytuowanie zatwierdzała decyzja Wójta Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] r. wydana w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę z nadbudową omawianego budynku mieszkalnego, wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków i ustaleń określonych przez organ w pozwoleniu na budowę. Błędy w dokumentacji, niezależnie od tego, z czyjej winy powstały, nie dają inwestorowi prawa do dokonywania samowolnych zmian w prowadzonych robotach budowlanych, gdyż stanowi to naruszenie postanowień decyzji ostatecznej, która może być uchylona bądź zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w art. 16 KPA (wyrok z 29 czerwca 1999 r. IV SA 1889/97).

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

Wobec powyższego, zawarte w odwołaniu skarżącego względy, powodujące zmianę lokalizacji usytuowania bezodpływowego zbiornika ścieków - między innymi przebiegający wodociąg, bliskość drogi wojewódzkiej, brak możliwości zachowania odległości, w tym odległości od okien sąsiada - nie uprawniały inwestora do dokonywania samowolnych zmian w zakresie usytuowania tego zbiornika. Do tego uprawniałaby inwestora jedynie ostateczna decyzja zmieniająca wymienione pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą dokonanie określonych zmian i przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r. nr [...] odnośnie wymienionego zbiornika bezodpływowego (szamba) - utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...].

W zależności więc od rozstrzygnięcia nadzoru budowlanego inwestor może się ubiegać o pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieuprawnione jest kwestionowanie przez organ I instancji wiarygodności posiadanych kwalifikacji zawodowych T. W., odnośnie pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w sytuacji braku wymaganych dokumentów potwierdzających ten fakt. W przypadku wątpliwości organu w tym zakresie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczynają właściwe organy samorządu zawodowego na wniosek organu nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 97 i art. 98 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zarzutu J. C., że geodezyjnego wyznaczenia w terenie przedmiotowej rozbudowy mógł dokonać kierownik budowy zamiast, jak twierdzi organ I instancji, pracownik Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego Zakładu Terenowego, organ odwoławczy wskazał, że paragraf 9 ust. 2 powyżej wymienionego, obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, stanowi,

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

że osoby posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w budownictwie lub funkcji kierownika budowy mogą dokonywać wyznaczania obiektów w terenie w budownictwie:

1) osób fizycznych - jeżeli na danym terenie są wyznaczone linie rozgraniczające lub linie zabudowy,

2) nie objętym pkt 1, dla którego plan realizacyjny opracowano na szkicu sytuacyjnym.

Przepis ten będzie więc miał zastosowanie w przypadkach ustalenia na danym terenie linii rozgraniczających lub linii zabudowy oraz inwestycji realizowanych według projektów typowych lub powtarzalnych.

W przedmiotowej sprawie brak jest informacji o ustaleniu lub nieustaleniu na danym terenie linii rozgraniczających lub linii zabudowy, natomiast plan realizacyjny opracowano jako plan zagospodarowania działki budowlanej, a nie jako szkic sytuacyjny, którego opracowanie dopuszczalne było jedynie dla budynków realizowanych według projektów typowych lub powtarzalnych ( zgodnie z § 46 ust. 4 i ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - Dz. U. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.).

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C. zarzucił, że kwestionowana decyzja organu I instancji jest nieważna z mocy prawa, gdyż została wydana po upływie ustawowego terminu 14 dni, przez co jest niezgodna z postanowieniami art. 54 ustawy - Prawo budowlane. Podtrzymał też w całości swoje stanowisko w sprawie tej decyzji wyrażone w treści uzasadnienia odwołania złożonego do Wojewody D. pismem z dnia [...]r.

Uzasadniając swe wnioski, zawarte w skardze, J. C. wskazał, że decyzja Wójta Gminy Ż. została wydana bez wątpienia z uchybieniem ustawowego 14 -to dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu, gdyż zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych zostało złożone w Urzędzie Gminy Ż. w dniu [...]r. Ponieważ dzień [...]r. nie był dniem wolnym bądź świętem, to 14 - to dniowy termin upłynął zgodnie z wymogami KPA w dniu 03.01. 2003 r., który to dzień także nie był świętem bądź innym dniem wolnym. Ponieważ Urząd Gminy wydał decyzję w dniu [...]r., jest poza wszelką wątpliwością

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

fakt wydania decyzji po upływie ustawowego terminu na wniesienie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania zgłaszanego budynku. Nie można w tym przypadku brać pod uwagę daty sporządzenia decyzji, bowiem decyzja mogła być także sporządzona w dniu [...]r. bądź np. w dniu [...]r., jak również faktycznie mogła być sporządzona w dniu [...]r. Jednakże dzień sporządzenia ( napisania ) decyzji nie musi być tożsamy z dniem wydania decyzji, co w tym przypadku miało miejsce biorąc za wiarygodny dzień oznaczony na decyzji jako dzień jej sporządzenia. Zgodnie bowiem z przepisem art.57 § 5 KPA, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. W tym przypadku decyzję nadano w Urzędzie Pocztowym w Ż. w dniu [...]r. i doręczono w dniu [...]r. zatem uchybiono terminowi jej wydania, gdyż dzień nadania stanowi w tym przypadku dzień jej rzeczywistego wydania przez Urząd Gminy. Potwierdza to również ponad wszelką wątpliwość poświadczenie Wójta Gminy Ź. z dnia [...]r., którego kserokopia wraz z kserokopią koperty przesyłki poleconej nr [...], w której przesłano decyzję Wójta nr [...]została dołączona do skargi.

Odnośnie zbiornika ścieków, skarżący wskazał, że pierwotna lokalizacja określona w decyzji była niewłaściwa wskutek niezgodności z przepisami. Przywołane bowiem rozporządzenie MGTiOŚ z dnia 3.07.1980 r. w § 23 ust. 1 pkt. 2 stanowi, że odległość od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5 m. Natomiast tenże § 23 ust.4 cyt. przepisu przewiduje, że na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudówy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów, ustawionych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi ( ulicy ) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Zatem pierwotna lokalizacja nie spełniała wymogów określonych w obowiązujących przepisach szczegółowych.

Skarżący wskazuje, że jak słusznie zauważono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr ([...]), dotyczącej

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

zbiornika wieś W. posiada wodociąg, zaś sami skarżący sąsiedzi ( K.P. B.) określili swoją studnie jako nie użytkowaną. W tym kontekście skarżący poddaje w wątpliwość, czy organ gminy wypełnił, rozpatrując przedmiotową sprawę, dyspozycję art. 6, 7 i 8 KPA.

Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego kierownictwo i nadzór nad robotami powierzone zostało osobie posiadającej wymagane przygotowanie zawodowe, powołując jednocześnie inspektora nadzoru inwestorskiego. Następnie w myśl ust. 5 powyższego przepisu inspektor nadzoru inwestorskiego wykonujący obowiązki inwestora, o których mowa w ust. 3, ma prawo wstępu na teren budowy, do zakładów i obiektów związanych z realizacją inwestycji, dokonuje określonych w umowie, przepisach lub wskazanych przez inwestora odbiorów częściowych i końcowych (...), zaś w ust. 6 stanowi się, że inspektor nadzoru inwestorskiego jest upoważniony do podejmowania w toku budowy decyzji dotyczących zagadnień technicznych i ekonomicznych tej budowy w ramach projektu i obowiązujących przepisów.

Skarżący wskazuje następnie, że zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami z inspektorem nadzoru inwestorskiego, potwierdzonymi wpisem do dziennika budowy, dokonano w ramach prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego zmiany lokalizacji zbiornika ścieków w stosunku do pierwotnie zaplanowanej. Szambo to wykonano z zastosowaniem współczesnych technologii w zakresie m.in. szczelności i zostało odebrane przez kierownika budowy posiadającego wymagane Prawem Budowlanym uprawnienia, co potwierdzono w dzienniku budowy stosowną adnotacją. Zmiana lokalizacji zbiornika ścieków wynikła z okoliczności niezależnych od skarżącego, to jest z uwagi na przebiegający wodociąg w miejscu pierwotnego usytuowania zbiornika, bliskość drogi wojewódzkiej i brak możliwości zachowania odległości, jak również ze względu na bliskość okien skarżącego się na wszystko sąsiada. Ograniczona szerokość działki / 16 m / oraz istniejące w tym czasie budynki gospodarcze, posiadające głębokie fundamenty, uniemożliwiały usytuowanie zbiornika w innym miejscu. Tak więc według skarżącego zmiana pierwotnej lokalizacji zbiornika ścieków stanowiła naprawienie błędu w zakresie jego usytuowania wg decyzji i dostosowanie do warunków miejscowych, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczegółowych

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

W opinii skarżącego sama zmiana usytuowania zbiornika ścieków wymuszona warunkami technicznymi, która w efekcie wypadła korzystniej dla skarżących się sąsiadów w stosunku do pierwotnej lokalizacji nie powinna być wystarczającym powodem do zgłoszenia sprzeciwu. Nie sposób nie brać pod uwagę faktu, iż studnia sąsiada (jak i skarżącego ) jest nie użytkowana, wieś W. posiada od kilkunastu lat wodociąg służący do zaopatrzenia jej mieszkańców, w tym skarżącego się sąsiada, w wodę do picia i na potrzeby gospodarcze, zaś warunek usytuowania zbiornika ścieków w określonej odległości od studni dotyczy wg §21. 1 cyt. rozporządzenia MGTiOŚ z 1980 r. studni dostarczającej wody do picia i na potrzeby gospodarcze. Analogiczna regulacja zawarta jest w aktualnym przepisie dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd wymóg zachowania odległości zbiornika ścieków od studni, która de facto nie służy do zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych nie znajduje uzasadnienia i nie powinien być brany pod uwagę.

Skarżący następnie zarzuca, że zatwierdzony plan realizacyjny (będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r.) pozostaje w sprzeczności z warunkami określonymi w tej decyzji, gdyż na planie określono, iż decyzję wydaje się bez warunków, zaś w jej treści powołuje się warunki, ponadto zatwierdza się lokalizację zbiornika ścieków wskazaną na tym planie bez względu na fakt, iż wskazana lokalizacja nie spełnia warunków decyzji, tj. odległości 7,5 m od granicy sąsiada z jednej i drugiej strony, odległości 15 m od studni, a także pozostaje w sprzeczności z zapisem § 23 ust. 4 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż zbiornik ten winien być odsunięty od linii regulacyjnej drogi (ulicy) na odległość co najmniej 2 m.

Niezależnie od powyższych argumentów skarżący wskazuje, iż wydana przez Wojewodę decyzja nie czyni zadość wymogom proceduralnym stawianym decyzjom administracyjnym z uwagi na brak wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd rozpatrując przedmiotową skargę J. C. na opisane na wstępie rozstrzygnięcie Wojewody D. uznał, iż nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów materialnoprawnych.

Podstawowe zarzuty strony skarżącej odnoszą się do wadliwość decyzji administracyjnej spowodowanej dwoma rodzajami przyczyn. Pierwsza z nich

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

powiązana jest z niezachowaniem terminu, określonego w przepisie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), druga - z naruszeniem norm proceduralnych, które organ powinien był w postępowaniu stosować. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącej w kwestii znaczenia powyższego terminu i skutków jego uchybienia przesądzałoby o konieczności uchylenia decyzji jako niezgodnych z prawem, bez konieczności ich szczegółowej oceny w aspekcie formalnej poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Rozpatrując pierwszy z zarzutów to należy wskazać, że nie ma żadnych wątpliwości, iż terminy wymienione w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego są terminami prawa materialnego. Dlatego też nie ma możliwości stosowania do biegu tych terminów normy prawa formalnego, odnoszącej się tylko do terminów procesowych. Czternastodniowy termin określony w zdaniu drugim przepisu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji publicznej jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. Z kolei termin (również 14 dni) określony w art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 14 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia. Przyjąć więc należy, że jeżeli sama strona nie związała się terminem dłuższym, to przystąpienie przez nią do użytkowania obiektu w piętnastym dniu od daty zawiadomienia jest działaniem legalnym, z zastrzeżeniem jednak wynikającym z ust. 1.

Oba wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku, wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania strony i organu. Wykładnia znaczenia obu terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego z ustępów przepisu art. 54 Prawa budowlanego zostaną one odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z ust. 1 wynika uprawnienie organu do sporządzenia decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, ale i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu,

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

to w konsekwencji - aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania - należałoby uznać, że również w okresie między piętnastym dniem a dniem doręczenia decyzji strona powinna się powstrzymać od przystąpienia do użytkowania. Takiego obowiązku jednak żaden przepis nie przewiduje. Przeciwnie, z ust. 2 omawianego przepisu prawa budowlanego wprost wynika, że określenie dłuższego niż 14 dni okresu wyczekiwania zależy tylko od woli strony. Jeśli wola taka nie została wyrażona, nie można kwestionować prawa do przystąpienia do użytkowania obiektu już w piętnastym dniu od daty złożenia zawiadomienia. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie (...). Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia się w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych, i to przez niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o uzyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje podstaw w przepisach obowiązującego prawa.

Nie ma więc wątpliwości, jakie znaczenie dla strony składającej zawiadomienie ma 14-dniowy termin. Wbrew pozorom, między skutkami upływu tego terminu i 14-dniowego terminu "dla organu" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu określonego w przepisie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne zatem jest ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.

Taka decyzja, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią, oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 KPA sprawy, w której decyzja została sporządzona zgodnie z

Sygnatura akt II SA/Wr 1582/03

wymaganiami określonymi art. 107 § 1 KPA, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związani. Jest zaś rzeczą oczywistą, że w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego określony jest termin do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Dlatego też w orzecznictwie swądowym wyrażany jest pogląd, że termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obejmuje także doręczenie decyzji stronie (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/147).

Sąd podziela, co do zasady, stanowisko zaprezentowane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytaczanym wyżej wyroku, aczkolwiek być może poprawniejsze i uwzględniające także interes organu administracji budowlanej byłoby stanowisko, zgodnie z którym o skuteczności zgłoszenia sprzeciwu przesądzałaby data nadania decyzji w placówce pocztowej (chyba że decyzja ta byłaby odbierana przez stronę bezpośrednio siedzibie organu) .

Nawet wszakże przyjęcie tej liberalniejszej, dla organu koncepcji, to w rozpatrywanej przez Sąd sprawie nie ulega wątpliwości, iż kwestionowana decyzja organu I instancji została wysłana na adres skarżącego z przekroczeniem ustawowego terminu. Decyzja zawierająca sprzeciw została bowiem nadana w siedemnastym dniu po dacie skutecznego zgłoszenia zakończenia robót przez stronę skarżącą.

W konkluzji Sąd uznał, iż rozpatrywana sprawa nie została załatwiona w przepisanym ustawą terminie i tym samym zarówno decyzja organu I instancji jak i utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewody D. nie może ostać się w obrocie prawnym. Dlatego też - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec, jak w sentencji wyroku.

Podstawę rozstrzygnięcie zawartego w punkcie II wyroku stanowi przepis art. 152 tejże ustawy.