Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1784/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, 2, 3, 9
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. [...] S.A. w T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] września 2012 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] października 1993 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 i 9 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie przez T. w T. prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w T. w obrębie [...] oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie, w tym częściowo za odpłatnością.

Pismem z 15 października 2009 r. J.R. i F. R.(następcy prawni F.P. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w T. z [...].07.1969 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...].04.1999 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. P.), złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. Podnieśli, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 29 września 1990 r. i wskazali na decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2009 r. nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. T. i stolarnia – F. w T. oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. T. i stolarnia – F. w T. Zdaniem wnioskodawców w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie była spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego tj. Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste.

Wniosek został doprecyzowany pismem z 25 czerwca 2012 r., w którym wnioskodawcy wskazali, iż żądają stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie dotyczącym nieruchomości objętych orzeczeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r., tj. w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...]

września 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w zakresie odnoszącym się do części działki nr [...], aktualnie odpowiadającej działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i działce nr [...] w granicach nieobjętych dawną działką nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [...] i części działki nr [...] w granicach dawnej działki nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2012 r. wystąpiło T. S.A. w T., zarzucając brak tożsamości przedmiotu postępowania objętego decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...], a orzeczeniami nacjonalizacyjnymi, gdyż przedmiotem nacjonalizacji było przedsiębiorstwo, a nie nieruchomość. Podniesiono również, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych nie powoduje wprost nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a także zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem znacjonalizowane przedsiębiorstwo państwowe obecnie nie istnieje. Ponadto w uzasadnieniu wniosku wskazano, iż do ewentualnego wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, mogłoby dojść jedynie w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt postępowania, Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 Kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 Kpa.

Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] października 1993 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Stosownie do treści powołanego art. 2 ust. 1 ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, przy czym powyższe uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na uwłaszczanych gruntach, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.

Minister podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności kwestionowanej decyzji ma zatem ustalenie, czy organ wojewódzki prawidłowo uznał zaistnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowych przesłanek uwłaszczenia T. w T.

Orzeczeniem nr [...] z [...] kwietnia 1948 r. Minister Leśnictwa orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. przedsiębiorstwa pn. T. i stolarnia – F. w T.

Z orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. zatwierdzającego protokół zdawczo - odbiorczy przedsiębiorstwa wynika, iż wraz z przedsiębiorstwem na własność Państwa przeszły działki nr [...],[...], nr [...] i nr [...]. Minister Gospodarki decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczeń Ministra Leśnietwa z [...] kwietnia 1948 r. i Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1932/11 oddalił skargę T. S.A. w T. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r.

Organ nadzoru wyjaśnił, że działka nr [...] została wprawdzie wymieniona w decyzji z [...] listopada 1978 r., jednak już wówczas stanowiła własność Skarbu Państwa, gdyż została sprzedana Skarbowi Państwa przez M.P., na podstawie umowy z [...] grudnia 1978 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep [...], a zatem ta parcela nie została znacjonalizowana wraz z przedsiębiorstwem.

Minister Gospodarki w decyzji z [...] stycznia 2009 r. wyjaśnił również, że parcela nr [...] stanowiła przed nacjonalizacją rzekę K. - rów publiczny i jak wynika z akt sprawy nigdy nie była własnością F. P.

Rozważania Ministra Gospodarki potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj.: protokół zdawczo-odbiorczy z [...] listopada 1948 r., orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego, akta gruntowe T. karta 865, zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] grudnia 1981 r. [...] i wykaz zmian gruntowych z 5 kwietnia 1966 r.

Podsumowując Minister stwierdził, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła własności F. P., ani jego następców prawnych, natomiast działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy z dna [...] grudnia 1978 r., więc stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych nie miało żadnego wpływu na te parcele.

Minister powołując się na przepis art. 105 § 1 Kpa, wskazał, że w stosunku zatem do działek nr [...] (w zakresie odpowiadającym części obecnej działki nr [...]) i nr [...] wszczęte postępowanie nadzorcze należało umorzyć, bowiem J.R. i F. R. nie mają interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. w zakresie tych działek.

Decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z [...] października 1993 r. zostały objęte m.in. działki nr [...] i nr [...].

Minister stwierdził, że z wykazu zmian gruntowych obrębu T. KW [...] z 1992 r. wynika, że w skład działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej, weszły wymienione w protokole z [...] listopada 1978 r. działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], którą następnie podzielono na działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Reasumując dawne działki nr [...] i nr [...], z których m. in. powstała późniejsza działka nr [...], ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, odpowiadają działkom [...], .nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...] (bez powierzchni dawnej działki nr [...] stanowiącej rów publiczny).

Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutek ex tunc.

Wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] kwietnia 1948 r. i z [...] listopada 1978 r. należało przyjąć, że Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności znacjonalizowanych nieruchomości. Skoro więc Skarb Państwa nie był w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem działek objętych nacjonalizacją, nie były spełnione wszystkie niezbędne przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem uwłaszczenie T. w T. działką nr [...] (w zakresie znacjonalizowanych działek nr [...], nr [...], a z pominięciem działki nr [...]), obecnie odpowiadającej działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...] (w granicach nieobjętych dawną działką nr [...]), nie mogło nastąpić.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 Kpa.

T. S.A. w T., następca prawny jednostki uwłaszczonej, umową z [...] października 1996 r. rep A nr [...] sprzedało prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz F. R. i J. R. następców prawnych byłego właściciela znacjonalizowanej działki nr [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych w stosunku do tej działki miało taki skutek, że następcy prawni dawnego właściciela uzyskali do niej prawo własności, a więc prawo użytkowania wieczystego, które nabyli na podstawie umowy zostało pochłonięte przez prawo własności (konfuzja). Kwestię tą reguluje art. 247 k.c. zgodnie z którym ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. Jednocześnie Minister wskazał, że w stosunku do działki nr [...] decyzja z [...] października 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, skoro na skutek konfuzji wygasło potwierdzone kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową prawo użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych Minister wskazał, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...], aktualnie odpowiadającej działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i działce nr [...] w granicach nieobjętych dawną działką nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Organ nadzoru wyjaśnił, że dla oceny kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych bez znaczenia jest podnoszony przez wnioskodawcę fakt, że znacjonalizowane przedsiębiorstwo państwowe obecnie nie istnieje.

Poza tym, wbrew twierdzeniom wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, potwierdzenie w drodze deklaratoryjnej decyzji nabycia z mocy przepisów ustawy prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe, które następnie zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361), gdyż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni strony czynności prawnej, a nie podmiot, który wywodzi skutki prawno rzeczowe z mocy przepisu ustawy i deklaratoryjnej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, iż zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt 1 OPS 2/12 (opubl. CBOSA) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Skoro więc podstawą nabycia przez Skarb Państwa prawa własności działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i działki nr [...], w granicach nieobjętych dawną działką nr [...], były wskazane orzeczenia nacjonalizacyjne nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r., które ze skutkiem ex tunc wyeliminowano z obrotu prawnego, to nie można podzielić zarzutów wniosku, jakoby decyzja uwłaszczeniowa, w zakresie podstaw nabycia prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości, nie była pochodną kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej, a stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych nie mogło skutkować rażącym naruszeniem prawa przez decyzję uwłaszczeniową.

Na powyższą decyzje skargę złożyło T. S.A. w T.:

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, w tym:

a. przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej, w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa,

b. przepisu art. 107 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie stwierdzenia braku wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i ograniczenie się wyłącznie do uzasadnienia prawnego z pominięciem uzasadnienia faktycznego i pełnego odniesienia się do okoliczności sprawy,

c. naruszenie zasad postępowania administracyjnego w tym wynikających z art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 11 kpa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w tym przepisu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w sprawie skutków prawnych wynikających z ujawnienia prawa użytkowania skarżącego w księdze wieczystej oraz związanej z tym ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że za nieodwracalne skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej należy uznać powstanie prawa użytkowania wieczystego działek przysługujących skarżącej i wpisanie prawa do księgi wieczystej. W konsekwencji, w wyniku wydania tej decyzji, pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa powstał stosunek cywilnoprawny zbliżony do prawa własności, zgodnie bowiem z art. 233 kc skarżąca uzyskała prawo do korzystania z działek z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem.

Skarżąca podniosła, że działki stały się przedmiotem użytkowania wieczystego z mocy samego prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego ugruntowany jest już pogląd, iż powstanie takiego prawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy organ wydaje jedynie decyzję deklaratoryjną stwierdzającą wystąpienie określonych skutków prawnych z mocy ustawy wobec konkretnych nieruchomości. Również wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma w takiej sytuacji wyłącznie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny.

Taki też stan prawny musi brać pod uwagę organ rozpoznający sprawę m.in. w kontekście odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez określoną decyzje administracyjną.

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 marca 2012 r. (I OSK 428/11) w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez określony podmiot w trybie przepisów ustawowych, z mocy prawa i nie może to być przedmiotem postępowania administracyjnego. Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje organowi administracji publicznej takich kompetencji.

Skarżąca spółka podniosła, że rozstrzygnięcie zapisów w księdze wieczystej dotyczących ujawnienia stosunku cywilnoprawnego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego, może nastąpić wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym, zatem w zakresie przekraczającym właściwość i kompetencje organów administracji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2006 r., I OSK 1116/05).

Skarżąca wskazała, iż posiadając tytuł prawnych do działek poczyniła na nich liczne nakłady/inwestycje, w szczególności, we własnym zakresie oraz z własnych środków wybudowała na nich budynki oraz budowle. Aktualnie na terenie działek znajduje się między innymi: infrastruktura związana z dostarczeniem energii elektrycznej, drogi, prace, infrastruktura produkcyjna, główny budynek produkcyjny o powierzchni [...] m2 (tzw. hala traków), budynek stołówki i szlifierni i powierzchni [...] m2, budynek biurowy (z lokalami o przeznaczeniu mieszkalnym) o powierzchni [...] m2, oraz budynek garażowy o powierzchni [...] m2.

Skarżąca w ramach inwestycji związanych z rozwojem działalności w T. nabyła również sąsiadujące z działkami nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha. Utrata tytułu prawnego do działek oznaczałaby utratę jakiegokolwiek znaczenia gospodarczego tych nieruchomości dla skarżącej. Ponadto wiązałaby się to z podziałem tych nieruchomości na 3 niepołączone ze sobą obszary gruntu, o nieznacznym obszarze, pozbawione dostępu do drogi publicznej, o niemal znikomej możliwości zagospodarowania. W konsekwencji ograniczona byłaby również możliwość ewentualnej sprzedaży tych nieruchomości, a ich wartość spadłaby w sposób znaczący, nie zapewniający rekompensaty wydatków, jakie były z nimi związane.

Decyzja organu uniemożliwi dalsze gospodarcze wykorzystanie działek oraz znajdujących się na nich budynków i budowli, co w konsekwencji doprowadzi do likwidacji stanowisk pracy i konieczności zwolnienia zatrudnionych tam pracowników.

Skarżąca spółka podkreśliła, że organ nadzoru doprowadził do sytuacji, w której wszelkie negatywne konsekwencje wadliwej decyzji miałby ponosić w praktyce skarżąca, kiedy to bezdyskusyjnie szkodę wyrządzoną poprzednim właścicielom powinien zrekompensować Skarb Państwa.

Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca

2013 r. (I OSK 1480/12) z którego wynika, że w sprawach dotyczących unieważnienia dawnych decyzji wydanych za czasów reżimu komunistycznego "naprawiając dawne szkody nie można jednocześnie kreować nieproporcjonalnie ogromnych nowych szkód podmiotom, które nie miały żadnego związku z wydaniem niezgodnych z prawem orzeczeń".

Wskazując na naruszenie przez organ nadzoru przepisów art. 4 ustawy o Księgach wieczystych i hipotece skarżąca podniosła, że zasada wiarygodności ksiąg wieczystych obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Skarżąca powołała wyroki Sądu Najwyższego z 8 września 2011 r. III CSK 159/09, z 22 września 1995 r. III CZP 119/95, z 31 stycznia 1997 r. I II CKU 64/96 r., z 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r. I OSK 336/10.

Skarżąca zarzuciła także brak tożsamości przedmiotu postępowania objętego decyzją uwłaszczeniową a unieważnionymi decyzjami nacjonalizacyjnymi. Przedmiotem nacjonalizacji było bowiem przedsiębiorstwo, które w skutek przekształcenia granic, budowy nowych budynków i budowli przy jednoczesnym braku jakichkolwiek składników majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, przestało istnieć.

Tym samym, skoro przedsiębiorstwo będące przedmiotem nacjonalizacji przestało istnieć, to nie jest możliwy jego zwrot.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania J. i F. R. w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie. Wskazali, że skarżąca Spółka nigdy nie nabyła prawa użytkowania wieczystego, gdyż nieruchomości, których dotyczy spór nie stały się własnością Skarbu Państwa. A skoro tak, to niemożliwym było powstanie prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Minister prawidłowo ustalił, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowe również było umorzenie postępowania w części opisanej w pkt 2 decyzji z 19 września 2012 r.

Podnieść należy, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 kpa przedmiotem oceny jest legalność aktu administracyjnego na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania ocenianego aktu. Skoro więc przedmiotem postępowania nadzorczego w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] października 1993 r., to oceny tej należało dokonać w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w tym dniu.

Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego ust. 1 wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Otóż, jak wynika z treści powołanego przepisu, uwłaszczenie dopuszczalne było jedynie na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa lub własnością gminy.

W niniejszej sprawie na skutek wydania decyzji Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2009 r. i decyzji tego organu z [...] września 2009 r. stwierdzających nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] kwietnia 1948 r. i [...] listopada 1978 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. T. i stolarnia, F. P. w T., Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem działki nr [...], a według późniejszych podziałów i zmiany numeracji działek: nr nr [...],[...],[...],[...] i [...] w granicach nieobjętych dawną działką nr [...]. Należy podkreślić, że wyżej powołane decyzje Ministra Gospodarki stwierdzające nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołały skutek ex tunc. Oznacza to, że przedsiębiorstwo nigdy skutecznie nie zostało znacjonalizowane, a wobec tego nie stało się ono własnością Skarbu Państwa.

Należy podkreślić, że w skład owego przedsiębiorstwa wschodziły, m.in., wyżej opisane działki gruntu (organ nadzoru przedstawił w oparciu o załączone dowody w sprawie jak następowało przekształcenie działek i zmiana ich numeracji).

Skoro działki nie stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, to nie spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do własności nieruchomości, na której możliwe jest uwłaszczenie państwowej osoby prawnej. A skoro tak, to decyzja Wojewody [...] z [...] września 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust.1 i ust.2 wyżej wskazanej ustawy, albowiem prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na gruncie stanowiącym własność osób fizycznych.

Prawidłowo więc organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej.

Wbrew twierdzeniom skargi, słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wprawdzie Minister nie dostrzegł, że uczestnicy postępowania J. i F. R. są właścicielami (a nie użytkownikami wieczystymi) działki nr [...], jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia i ocenę niewystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Jak wynika z treści księgi wieczystej [...], uczestnicy stali się właścicielami działki nr [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. W tej sytuacji to decyzja z [...] marca 2000 r., a nie decyzja uwłaszczeniowa, wywołała nieodwracalne skutki prawne dotyczące działki nr [...]. Organ nadzoru prawidłowo oraz obszernie omówił pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując, że w niniejszej sprawie one nie występują. Wobec tego zarzuty skargi, co do powyższej kwestii są chybione.

Wadliwe jest stanowisko skarżącej Spółki, że za nieodwracalne skutki prawne należy uznać sam fakt wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego i wpisanie go do księgi wieczystej. Deklaratoryjny charakter decyzji oznacza, że dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczeniu nieruchomości. W decyzji takiej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Jednakże, wbrew stanowisku skargi, art. 156 § 1 kpa odnosi się do wszelkich decyzji administracyjnych, a więc także do decyzji deklaratoryjnych, zatem przepisy dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych mają również zastosowanie do tych decyzji.

W niniejszej sprawie podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego było nabycie pierwotne – z mocy prawa - potwierdzone deklaratoryjną decyzją, będącą podstawą wpisu do księgi wieczystej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego potwierdzonego decyzją administracyjną może być skutecznie wzruszone w trybie stwierdzenia nieważności. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2012 r. w sprawie I OSK 428/11 jest nieadekwatny do niniejszej sprawy. Dotyczy on uwłaszczenia wyższej uczelni na podstawie przepisu art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, gdzie skutek następuje z mocy samego prawa i nie wymaga wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym. W takiej sprawie organ administracji nie ma kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie art. 182 ustawy (nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego). Również nieadekwatny do niniejszej sprawy jest powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 1116/05, gdyż dotyczy on odmowy zwrotu nieruchomości na rzecz byłych właścicieli w sytuacji, gdy nieruchomością uwłaszczona została wyższa uczelnia. Z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1480/12 wprawdzie dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych, jednakże w innym stanie faktycznym. Otóż po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności cywilnoprawnej. Natomiast skarżąca nie nabyła prawa użytkowania wieczystego w trybie czynności prawnej. Natomiast wyrok Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. w sprawie III CZP 90/10 dotyczył ochrony nabywcy prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, wobec czego również nie odnosi się on do niniejszej sprawy.

Chybiony jest zarzut skargi, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Jednakże, jak wyżej wskazano, skarżąca nie nabyła prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, lecz z mocy prawa, potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną. Wobec tego powoływanie się na powyższy przepis nie mogło być skuteczne. Także powołane w uzasadnieniu skargi orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, z przyczyn wyżej podanych nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Dotyczą one bowiem nabycia prawa użytkowania wieczystego przez czynność prawną, unieważnienia aktów notarialnych, zbycia nieruchomości w drodze czynności prawnej na rzecz osoby trzeciej, obrotu cywilnoprawnego prawem użytkowania wieczystego. Takie przypadki skarżącej nie dotyczą.

Dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 kpa i skutków prawnych decyzji nie mają też znaczenia nakłady poniesione przez skarżącą z własnych środków, konsekwencje gospodarcze, zdolność produkcyjna, wpływ na wartość przedsiębiorstwa.

Podsumowując stwierdzić należy, że z przyczyn wyżej omówionych, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 156 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych.

Prawidłowo organ nadzoru umorzył postępowanie w części odnoszącej się do działki nr [...] i części działki nr [...] w granicach dawnej działki nr [...]. Działka nr [...] została zbyta [...] lutego 1993 r. w drodze czynności prawnej- umową w formie aktu notarialnego przez M. P. na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast działka nr [...] nie była nigdy własnością F. P. Wobec tego J. i F. R. nie mają interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wyżej wskazanych działek. Dlatego prawidłowo organ nadzoru na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie nadzorcze w tej części, gdyż stało się ono w powyższym zakresie bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych.

Chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art.107 kpa oraz 7, 8, i 11 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w tym przepisie. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał dowody, na których się oparł, zastosował prawidłowy wzorzec kontroli, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., będący podstawą prawną decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 105 § 1 kpa i prawidłowo ocenił, co należy rozumieć przez pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych. Organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, prowadząc prawidłowo postępowanie, wobec tego nie naruszył przepisów art. 7, 8 i 11 kpa.

Odnosząc się do zarzutu braku tożsamości pomiędzy decyzją uwłaszczeniową a unieważnionymi decyzjami nacjonalizacyjnymi, to wskazać należy, że w skład przedsiębiorstwa wchodziły także nieruchomości gruntowe. Były one własnością F. P. Skoro stwierdzona została nieważność decyzji nacjonalizacyjnych, to oznacza, że grunty, tak jak pozostałe składniki majątkowe przedsiębiorstwa, nie stały się własnością Skarbu Państwa, a wobec tego nie mogły być przedmiotem uwłaszczenia. Wbrew twierdzeniu skargi, zachodzi więc bezpośrednia zależność pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnych a decyzją uwłaszczeniową.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.