Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1544/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust.5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S., M. K., K. C., I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 84/16 w sprawie ze skargi G. S., M. K., K. C., I. H. na uchwałę Rady Gminy Kwidzyn z dnia 9 listopada 2015 r. nr XIX/119/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: B., B., D., K., T. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd 84/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S., M. K., K. C. i I. H. na uchwałę Rady Gminy K. z [...] listopada 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: [...]:

1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o numerach: [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...];[...], położonej w obrębie geodezyjnym [...];[...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] oraz [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...]; 2) odrzucił skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądził od Rady Gminy K. na rzecz skarżących G. S., M. K., K. C. i I. H. kwoty w wysokości po 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Stowarzyszenie Ochrony Dziedzictwa Powiatu Kwidzyńskiego "Kamionka" z siedzibą w K., G. S., M. K., K. C. i I. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XIX/119/15 Rady Gminy K. z [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały o planie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze wskazano, że zaskarżona uchwała obarczona jest zarówno błędami merytorycznymi, jak również podjęta została z naruszeniem przepisów procedury planistycznej.

Z treści skargi oraz ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżący poprzedzili skargę wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa z [...] grudnia 2015 r., w którym wnieśli o podjęcie działań celem wyeliminowania wadliwej uchwały.

Rada Gminy w uchwale Nr XXII/136/16 z 7 stycznia 2016 r. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze Stowarzyszenie Zwykłe, Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez G. S. oraz G. S., M. K., K. C. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy K. z 9 listopada 2015 r. nr XIX/119/15 dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów geodezyjnych [...].

W skardze wniesiono o wyeliminowanie uchwały z obiegu prawnego oraz dla celów dowodowych wniesiono o zobowiązanie organu do przedłożenia przed sądem administracyjnym w oryginale całości akt postępowania administracyjnych związanych z przystąpieniem do zmiany m.p.z.p. oraz uchwaleniem ww. uchwały. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od Gminy Kwidzyn według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie wskazując na bezpodstawność zarzutów w zakresie niezgodności planu z prawem, w tym w zakresie sprzeczności jego postanowień ze studium.

W postanowieniu z 21 marca 2016 r. Sąd I instancji odrzucił skargę Stowarzyszenia Ochrony [...] z siedzibą w K.

Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił zarzuty skargi zarzucając naruszenie trybu i sposobu uchwalania planu, w tym naruszenie art. 20, art. 1 ust. 5 i art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o stwierdzenie nieważności.

W pismach procesowych z 30 maja 2016 r. oraz z 28 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżących w sposób ogólny zwrócił uwagę na źródło interesu prawnego skarżących wskazując przepis art. 140 oraz art. 144 k.c., art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 § 1, art. 31, art. 64 § 2 i § 3, art. 74 § 1 i § 2 i art. 68 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2, art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżących w sposób szczegółowy starał się wyjaśnić charakter naruszeń indywidulanego interesu prawnego każdego ze skarżących. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. dążył do sprecyzowania położenia działek skarżących w jednostkach planistycznych względem obszarów predystynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych i ograniczeń z tego wynikających.

Z przedłożonych zaświadczeń uzyskanych z Urzędu Gminy wynika, że działka należąca do M. K. o nr [...] i działka należąca do G. S. o nr [...] znajdują się w obrębie jednostki planistycznej [...], tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej z wyłączeniem lokalizacji usług publicznych za wyjątkiem usług związanych z utrzymaniem porządku publicznego oraz ochrony przeciwpożarowej z dopuszczalnością lokalizacji funkcji obsługi komunikacji za wyjątkiem stacji paliw. Z tego wywodzi się, że właściciele zostaną ograniczeni w wykonywaniu prawa własności, a zwłaszcza w realizacji prawa do zabudowy i prowadzenia działalności agroturystycznej w związku z zakazem lokalizacji usług publicznych.

W odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność K. C. wskazano, że znajduje się w obrębie jednostki planistycznej [...], tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy, gdzie cały obszar działki znajduje się na terenie wydzielenia wewnętrznego [...]. objętym zakazem zalesień. W tym przypadku ograniczenie interesu prawnego właściciela wiąże się również z uniemożliwieniem prowadzenia gospodarki leśnej i pobierania z niej pożytków w związku z zakazem zalesiania.

W zakresie działki nr [...] stanowiącej własność Ireny Hauer wyjaśniono, że położona jest ona w obrębie jednostki planistycznej [...], tj. w obrębie terenów rolniczych z zakazem zabudowy, gdzie częściowo przez działkę przechodzi linia elektroenergetyczna NN400 kV wraz ze strefą ograniczeń dla lokalizacji zagospodarowania, a ponadto działka znajduje się na terenie wydzielenia wewnętrznego z zakazem zalesień. Z powyższych uwarunkowań wywiedziono zagrożenia dla wykonywania prawa własności analogiczne do występujących u pozostałych skarżących.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd 84/16, wskazał, że skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu oraz wyjaśnił, że kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie w całości uchwały Nr XIX/119/15 Rady Gminy K. z 9 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...] doprowadziła Sąd I instancji do częściowego uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o numerach: [...], położonych w obrębie geodezyjnym K., oraz działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym B. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności uchwały o planie w tak określonym zakresie nastąpiło tylko w ramach wyznaczonych granicami naruszonego interesu prawnego poszczególnych skarżących. Sąd I instancji wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniom organu skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżący wypełnili wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Według Sądu I instancji, skarżący przez cały czas procedowania planu konsekwentnie kwestionowali zapisy projektu planu odnoszące się do ich nieruchomości, a skutkujące ograniczeniem ich uprawnień właścicielskich w zakresie chociażby prawa do zabudowy. Jeśli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty zawarte w skardze, czy później w pismach procesowych, nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Argumenty te bowiem dotyczyły jedynie naruszenia interesów prawnych skarżących będących właścicielami nieruchomości objętych postanowieniami planu w postaci faktycznego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości do nich należących, co stanowiło istotną ingerencję w konstytucyjne prawo własności. W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 134 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek skarżących, czyli w części wyznaczonej granicami ich naruszonego interesu prawnego. W pozostałym zakresie sąd skargę odrzucił, kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z "art. 101 § 1 u.s.g.".

W skardze kasacyjnej M. K., G. S., K. C., I. H. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez adwokata [...]na podstawie "art. 173 ust. 1" w zw. z art. 175, w zw. z art. 176 w zw. z art. 177 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi: zaskarżyli w części, tj. w zakresie pkt. 2 (w zakresie zawartego w przedmiotowym punkcie rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi skarżących w pozostałym zakresie) wyrok Sadu I instancji.

Na podstawie "art. 176 ust. 1 pkt 2" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 wyrokowi Sadu I instancji zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia (tj. podstawę skargi kasacyjnej wskazana na gruncie "art. 174 ust. 1 pkt 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi) a mianowicie:

1. Naruszenie "art. 15 § 1, w zw. z art. 15 § 3 pkt. 3a." w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 listopada 2015 r. w zw. z "art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego" polegające na:

a) braku kumulatywnej subsumpcji przez Sąd I instancji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius, który to brak łącznej subsumpcji wskazanych regulacji materialnoprawnych skutkował:

uznaniem przez Sad I instancji, że wskazana przez skarżących w złożonej na kanwie niniejszej sprawy skardze sytuacja obejmująca:

- Wystąpienie rozbieżności pomiędzy zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego mocą uchwały Rady Gminy K. nr XIX 119/15 oraz zapisami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dotyczącymi lokalizacji elektrowni wiatrowych, wyrażających się w:

- ujęciu w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: [...], (ustanowionego mocą wspomnianej uchwały Rady Gminy K. nr XIX 119/15) lokalizacji elektrowni wiatrowych, poza obszarem przewidzianym dla lokalizacji przedmiotowego rodzaju przedsięwzięć mocą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy

- ujęciu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych: [...], (ustanowionego mocą wspomnianej uchwały Rady Gminy K. nr XIX 119/151 zapisów dotyczących lokalizacji przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych przewidujących możliwość oddziaływania inwestycji na obszary sąsiednie , znajdujące się poza dopuszczalnym obszarem lokalizacji powyższego rodzaju przedsięwzięć przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (w szczególności oddziaływania immisji generowanych przez powyższego rodzaju przedsięwzięcia) nie stanowi przypadku sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, a także:

uznaniem przez Sad I instancji, że sytuacja obejmująca:

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych: [...], w warunkach braku sprawdzenia i weryfikacji zgodności zapisów uchwały z zapisami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a finalnie, że:

wprowadzenie we wskazanej uchwale nr XIX 119/15 zapisów dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych sprzecznych z zapisami wyrażonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie stanowi istotnego naruszenia zasady sporządzania miejscowych planów dekodowanej z regulacji "art. 15 § 1, § 2 oraz § 3" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX 119/15 w całości zgodnie z regulacja "art. 28 § 1 wspomnianej ustawy".

Uchwalenie uchwały nr XIX 119/15 w warunkach braku sprawdzenia czy zapisy dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych nie pozostała w sprzeczności ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowych planów dekodowanej z regulacji "art. 20 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", która to poczyniona przez Sąd I instancji merytoryczna ocena determinowała treść oraz kierunek rozstrzygnięcia wyrażonego w pkt. 2 wyroku z 28 lutego 2017 r. w materii odrzucenia skargi skarżących w pozostałym zakresie, a także:

stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym dziatek objętych prawem własności skarżących, w sytuacji gdy:

w świetle kumulatywnej interpretacji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius:

- zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących lokalizacji oraz zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowym, wykraczającego poza zapisy zawarte w studium stanowi naruszenie:

- zasady dekodowanej z "art. 15 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przewidującej zgodność części tekstowej i graficznej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium:

- zasady dekodowanej z regulacji "art. 15 § 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przewidującej obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ścisłych granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także granic stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zakresie zabudowy, zagospodarowania oraz użytkowania terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko

zaś:

uchwalenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w warunkach braku sprawdzenia zgodności zawartych w uchwale zapisów z zapisami studium stanowi istotnego naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście regulacji art. 20 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to wskazane powyżej istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kreują podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIX/119/15 w całości.

Sąd I instancji wydał w konsekwencji rozstrzygniecie w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX 119/15 jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżących podczas gdy:

Charakter wadliwości rzeczonej uchwały, w szczególności:

- istotna sprzeczność zawartych w niej zapisów z zasadami sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

oraz:

- istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażające się w braku weryfikacji zgodności uchwały z zapisami studium przed jej uchwaleniem kreują podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały w całości. a wiec w zakresie szerszym niż uczynił to Sąd I instancji w objętym zaskarżeniem wyroku.

Naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. podstawę skargi kasacyjnej wskazaną na gruncie art. "174 ust. 1" pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi a mianowicie:

1. Naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 135, w zw. z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. w zw. z "art. 101 §, ustaw o Samorządzie Gminnym", w zw. z "art. 28 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" polegające na:

a) Braku kumulatywnej subsumpcji przez Sąd I instancji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in procedendo, który to brak łącznego zastosowania przedmiotowych regulacji skutkował:

Uznaniem przez Sąd I instancji, że wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie "art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym" ogranicza zakres badania przez Sąd prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie przez pryzmat interesu prawnego osób wnoszących skargę w trybie "art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym", wyznaczając legitymacje Sadu do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały jedynie w zakresie w jakim rzeczona uchwała "oddziaływuje" na podmiotowe prawo własności osób wnoszących skargę, a także w zakresie dotyczącym nieruchomości osób wnoszących skargę, która to ocena sformułowana przez Sąd I instancji skutkowała:

stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności uchwały Rady Gminy Kwidzyn nr XIX 119/15 w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących i jednoczesnym odrzuceniem skargi Skarżących w pozostałym zakresie, podczas gdy:

wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza dekodowanej z regulacji art. 134 § 1, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi legitymacji Sądu do badania skargi w szerszym zakresie niż inkorporowane w treści skargi zarzuty oraz wnioski. jak też podejmowania działań do usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, w tym:

legitymacji do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, w sytuacji gdy uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotknięta jest istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji uznał zatem, że wniesienie przez skarżących skargi na uchwałę Rady Gminy K. Nr XIX 119/15 w trybie "art. 101 § 1" ustawy o samorządzie gminnym kreuje po stronie Sądu legitymacje do badania zgodności materialnoprawnej oraz legalności wskazane! uchwały jedynie w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących,, które to stanowisko determinowało rozstrzygniecie zawarte w sentencji wyroku Sądu I instancji, w zakresie stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały Rady Gminy K. nr XIX119/15.

podczas gdy:

Zaistniałe na kanwie niniejszej sprawy, poddane szczegółowej deskrypcji w poprzedzających akapitach naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych: [...], wyrażające się w:

naruszeniu zasady dekodowanej z "art. 15 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przewidującej zgodność części tekstowej i graficznej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium:

- naruszeniu zasady dekodowanej z regulacji "art. 15 § 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przewidującej obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ścisłych granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także granic stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zakresie zabudowy, zagospodarowania oraz użytkowania terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko

naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście regulacji "art. 20 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", kreowały po stronie Sądu pełną legitymację do skorzystania z dekodowanych z regulacji art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. w zw. z "art. 28 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" instrumentów in procedendo do stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Gminy K. nr XIX /119/15.

Mając na uwadze sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty oparte na obydwu podstawach statuowanych na kanwie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. zarówno wskazane naruszenia regulacji in ius oraz in procedendo):

wniesiono o:

uchylenie na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objętego zaskarżeniem wyroku Sadu i instancji w zaskarżonej części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 objętego zaskarżeniem wyroku i przekazanie sprawy w powyższym zakresie Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także:

zasądzenie od organu na rzecz skarżących w wypadku uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu podług norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów wskazując, że w ocenie skarżących, jak zostało to szczegółowo wskazane w treści oraz uzasadnieniu zarzutów, wyrok Sądu I instancji zawiera błędne stanowisko merytoryczne uznające brak istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. z 9 listopada 2015 r. Nr XIX /119/15 w całości, która ocena in meriti determinowała treść i kierunek rozstrzygnięcia inkorporowanego w treści pkt. 2 objętego zaskarżeniem wyroku, w materii odrzucenia skargi skarżących w pozostałym zakresie.

Odrzucenie skargi skarżących w części stanowiło następstwo zawężającej interpretacji przez Sąd I instancji zakresu kognicji Sądu w odniesieniu do badania prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd dokonując kontroli aktu pianistycznego powinien każdorazowo szczegółowo rozważyć czy naruszenie zasad sporządzenia planu odnoszące się do poszczególnych jednostek planistycznych, skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały, czy też może ona zachować moc obowiązującą co do oznaczonych fragmentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej w zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu stale myli dwie jednostki redakcyjne powoływanych przepisów w postaci: paragrafów i ustępów. Liczba błędów w tym zakresie nie może być uznana za oczywiste omyłki pisarskie.

Nieumiejętność prawidłowego sformułowania i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej przez pełnomocnika jest jedną z wad formalnych przedmiotowej skargi kasacyjnej. Należy zaznaczyć, że art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną profesjonalnego pełnomocnika obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji, a ponadto wskazanie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Budowanie wielokrotnie złożonych zdań oraz bardzo częste mylenie konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawnych w zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, utrudniało ich merytoryczną ocenę. Podjęcie merytorycznej polemiki z zarzutami skargi kasacyjnej było znacznie utrudnione z uwagi na sposób, w jaki zostały one uzasadnione. Przedstawiona argumentacja jest ponadto niejasna i świadczy o braku zrozumienia treści zarzucanych naruszeń prawa. Od adwokata, jako profesjonalnego pełnomocnika, można wymagać, aby w skardze kasacyjnej przeprowadził jasny i precyzyjny wywód, do którego Naczelny Sąd Administracyjny będzie mógł odnieść się merytorycznie bez konieczności łączenia poszczególnych elementów skargi kasacyjnej. Innymi słowy argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinna być wyraźnie powiązana z konkretnymi zarzutami, tak aby można było ocenić ich zasadność.

W konsekwencji oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami we właściwych podstawach kasacyjnych.

Sposób ujęcia tych warunków jest dla NSA wiążący, co oznacza, że nie może z urzędu dokonywać modyfikacji stawianych zarzutów. Jedynym wyjątkiem jest ten, który wiąże się z wadliwością zarzutu, o ile w jego uzasadnieniu zostanie jednoznacznie wykazane jaka jest jego istota. Możliwość takiego działania Sądu I instancji wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010/poz. 1.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionują pkt 2 wyroku, w którym Sąd I instancji odrzucił skargę w pozostałym zakresie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do wykazania naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.).

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że skarga została odrzucona w pozostałym zakresie, ponieważ Sąd I instancji zastosował art. 58 § 1 pkt 5a, p.p.s.a. w zw. Z "art. 101 § 1 u.s.g.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji odrzucając skargę skarżących w pozostałym zakresie nie naruszył przepisów art. 58 § 1 pkt 5a, p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezpodstawne. Rozważania Sądu I instancji odnoszą się do badania legitymacji skargowej skarżących i wskazują na to, że Sąd I instancji dokonał analizy merytorycznej, badając wpływ całej zaskarżonej uchwały na sytuację prawną skarżących jako właścicieli nieruchomości. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Skarżący kasacyjnie nie wykazali aby na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: [...]poza zakresem dotyczącym działek o numerach: [...], położonej w obrębie geodezyjnym K.; [...], położonej w obrębie geodezyjnym K.; [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. oraz [...], położonej w obrębie geodezyjnym B. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Skarżący w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazali, że ich interes prawny poza zakresem stwierdzonym przez Sąd I instancji został naruszony przepisami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrwalony jest pogląd, według którego, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1747/07; wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16).

Skarżący w skardze kasacyjnej nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego w postępowaniu przed Sądem I instancji. Sąd ten przyjął, że uchwała poza obszarem dotyczącym działek o numerach: [...], położonej w obrębie geodezyjnym K.; [...], położonej w obrębie geodezyjnym K.; [...], położonej w obrębie geodezyjnym Kamionka oraz [...], położonej w obrębie geodezyjnym B. nie wpływa negatywnie na możliwość korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności. Ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie skarżący nie podważyli w skardze kasacyjnej. Nie wskazali bowiem żadnych konkretnych okoliczności, dla których można by było uznać, że ustalenia oraz ocena Sądu I instancji w zakresie braku po ich stronie interesu prawnego ponad własny interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności wiąże się z naruszeniem określonych norm prawnych.

Wskazanie jedynie normy art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające. Powołanie się na ograniczenie korzystania z nieruchomości, które to uprawnienie przysługuje właścicielowi z mocy art. 140 Kodeksu cywilnego, powinno także być skonkretyzowane poprzez wykazanie, że oddziaływanie przeznaczenia przewidzianego w planie dla terenów sąsiednich wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości należących do skarżących.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2859/14). Dodać także należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

Trudno także upatrywać naruszenia interesu prawnego skarżących w tym, że ich zdaniem, występuje niezgodność pomiędzy przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treścią zawartą w studium przyjętym w uchwale nr IX/43/22 Rady Gminy K. z 1 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kwidzyn. Należy stwierdzić, że nie ma sprzeczności pomiędzy treścią studium, a treścią planu miejscowego co do działek należących do skarżących.

Prawo do zaskarżenia studium, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami. Zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności ze studium, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do kwestii zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a zatem ich skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegała odrzuceniu w pozostałym zakresie na zasadzie art. 58 ust. 5a, p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., jak zasadnie orzeczono w pkt 2 wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a.