Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 922/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3, art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. odmówił nakazania umieszczenia K. L. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w następstwie skierowanego przez wyżej wymienioną skargi, w której zarzuciła ona, że od dnia [...] 2012 r. zatrudniający ją Szpital [...], z siedzibą w Z. nie zakwalifikował jej stanowiska pracy na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci do wykazu osób wykonujących pracę o szczególnym charakterze, uprawniającą do uzyskania emerytury pomostowej.

Wydanie decyzji poprzedzone zostało przeprowadzoną w powyższym szpitalu kontrolą, w toku której ustalono, że K. L. figurowała do dnia [...] 2012 r. w prowadzonej przez pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze, z kolei od tej daty, w następstwie zarządzenia nr [...], wydanego w dniu [...]2012 r. przez Dyrektora Szpitala, stanowiska personelu medycznego na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci nie zostały uwzględnione w "wykazie stanowisk o szczególnym charakterze w szpitalu". W wyniku tej zmiany nastąpiła również zmiana w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, z której wykreślono między innymi pracowników wskazanego Oddziału.

W dalszej części uzasadnienia decyzji podkreślono, że w ramach kontroli poddano ocenie zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię w charakterze starszej pielęgniarki na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci, pod kątem ustalenia, czy istnieją podstawy do tego, aby uznać ją za pracę o szczególnym charakterze. W tym kontekście organ inspekcji pracy powołał się na treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych wskazując, że prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Zaakcentował przy tym, że zgodnie z treścią pkt 24 załącznika nr 2 do cytowanej ustawy, w którym zawarto wykaz prac o szczególnym charakterze, określono, że należą do nich między innymi prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Personel medyczny zespołów operacyjnych dyscyplin zabiegowych to lekarze dyscyplin zabiegowych, anestezjolodzy, pielęgniarki operacyjne (m.in. instrumentariuszki, pielęgniarki anestezjologiczne, pielęgniarki perfuzjonistki), wchodzący w skład zespołów operacyjnych działających w warunkach ostrego dyżuru. Nie ma tu natomiast mowy o pracach personelu medycznego w oddziałach dyscyplin zabiegowych lub intensywnej terapii.

Zważywszy powyższe, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy K. podkreślił, że dla uznania, iż dana praca może być zaliczona do prac o szczególnym charakterze konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Mianowicie, po pierwsze - rodzaj wykonywanej pracy musi mieścić się w grupie prac wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy i musi wymagać szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej. Po drugie zaś, możliwość należytego wykonywania tej pracy w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, musi zmniejszać się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się.

Tymczasem, z uwagi na to, że zajmowane przez K. L. stanowisko pracy, to jest starsza pielęgniarka na Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii Dzieci nie zostało ujęte w opracowanym przez pracodawcę dokumencie pod nazwą "wykaz stanowisk [...] w Z. zaliczonych do stanowiskach pracy w szczególnym charakterze", a rodzaj wykonywanej przez nią pracy nie jest pracą w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, należało uznać, iż w jej przypadku nie zachodzą przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie wykonywanej przez nią pracy do prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W odwołaniu do Okręgowego Inspektora Pracy w K. K. L. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Strona podniosła zarzut naruszenia norm procesowych zawartych w art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 78 §1, art. 80, art. 84 §1 i art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku których doszło, jej zdaniem, do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że pracując na Oddziale Intensywnej Terapii Dziecięcej nie wykonuje ona pracy w szczególnym charakterze. Zdaniem odwołującej, organ sanitarny oparł swoją decyzję wyłącznie na stanowisku pracodawcy nie weryfikując go w żaden sposób, pomimo to, że zostały przedstawione dowody zaprzeczające jego ustaleniom faktycznym co do wykonywanych przez nią czynności. Równocześnie strona zaakcentowała, iż dokonano błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych jak również załącznika nr 2 do tego aktu. Domagała się przy tym zmiany wydanej decyzji i wpisania jej stanowiska do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia, czy jej praca na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci jest pracą o szczególnym charakterze. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego oraz dopuszczenie dowodów w postaci stanowisk Krajowego i Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie medycyny pracy w zakresie zagadnienia, czy praca na oddziałach intensywnej terapii jest pracą o szczególnym charakterze. Nadto strona zażądała przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z jej udziałem, z uwagi na istniejące istotne rozbieżności w zakresie twierdzeń, co do wykonywanych przez nią czynności pracowniczych w ramach stosunku pracy. Strona zaznaczyła, że pojęcie "osoby wykonujące zawód medyczny" zostało zdefiniowane w ustawie o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. nr 112, poz. 654) i do grupy tej z pewnością należy zaliczyć pielęgniarki oraz położne. Poza tym, definicję zwrotu "ostry dyżur" sformułowano w komunikacie Ministerstwa Zdrowia z dnia 22 lipca 2009 r. i obejmuje ona warunki bezpośrednio charakteryzujące pracę na oddziałach intensywnej terapii, w tym również dziecięcej. Oznacza ono nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, z uwagi na wskazania życiowe. Zważywszy powyższe K. L. podniosła, że odmienny pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji, nie ma oparcia w obowiązującym prawie, jak również w zasadach logiki i podstawowej wiedzy medycznej. Odnośnie karty stanowiskowej strona podniosła, że jest ona niekompletna, jako że nie ujęto w niej wielu czynności, które jest zobowiązana wykonywać w ramach stosunku pracy. Wskazała przy tym, że okoliczność ta była sygnalizowana osobie dokonującej kontroli, która jednak nie odniosła się do niej w żaden sposób. Nadto odwołująca zaznaczyła, iż na Oddziale Intensywnej Terapii Dziecięcej każda sala chorych jest salą zabiegową, natomiast twierdzenie, że zabiegi wykonywane na tym Oddziale są również wykonywane na innych oddziałach szpitala jest chybione, gdyż pacjenci z innych oddziałów wożeni są na blok operacyjny w celu przeprowadzenia takich zabiegów, które również wykonuje się bezpośrednio na oddziale, w zależności od stanu zdrowia i potrzeb chorego.

W dalszej części odwołania K. L. zaakcentowała, że pacjenci leczeni na oddziałach intensywnej terapii to z samej definicji osoby chore w stanie wysoce niestabilnym, który w każdej chwili może ulec pogorszeniu, niezależnie od pory dnia. Odniosła się także do twierdzenia, jakoby zespół anestezjologiczny bloku operacyjnego tworzyli pielęgniarka anestezjologiczna i anestezjolog podkreślając, że na oddziale intensywnej terapii również jest zespół anestezjologiczny, ponieważ dyżur pełni anestezjolog i co najmniej dwie pielęgniarki, które ukończyły kurs kwalifikacyjny z anestezjologii i intensywnej terapii oraz wykonują wszelkie czynności anestezjologiczne w ramach posiadanych uprawnień średniego personelu medycznego.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404), Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie zaakcentował, że w myśl art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych, płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze a także ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. W tym miejscu wskazano, że stosownie do treści art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z tej ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu. Stąd też ich kompetencje ograniczają się wyłącznie do kontroli przedmiotowej ewidencji. Poza uprawnieniami organów Państwowej Inspekcji Pracy pozostaje natomiast kontrola wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy te nie są zatem uprawnione do dokonywania wiążących ustaleń w zakresie wykazywania, czy dane stanowisko spełnia ustawowe wymogi warunkujące umieszczenie pracownika w rejestrze, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r.

Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji podniósł, że rozpatrzenie skargi K. L. było zgodne z właściwością rzeczową inspektora pracy. Jakkolwiek bowiem skarga ta dotyczyła nieumieszczenia stanowiska zajmowanego przez stronę w wykazie stanowisk, należało uznać, że intencją wyżej wymienionej było kwestionowanie nieumieszczenia jej osoby w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Świadczy o tym wyraźny związek skargi z ewidencją pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze.

Organ zauważył, że odwołująca w skardze nie podała, w jakiej konkretnie grupie prac wymienionych w ustawie o emeryturach pomostowych mieści się - jej zdaniem - wykonywana przez nią praca, a w rezultacie skoncentrowano się wyłącznie na ustaleniu, czy jest to praca wymieniona w pkt 24 załącznika nr 2 do przywołanej ustawy, czyli praca personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru.

Odnosząc się do zarzutu wyrażonego odwołaniu, Okręgowy Inspektor Pracy w K. zaznaczył, że wbrew wywodom strony, organ pierwszej instancji nie twierdził, jakoby nie zaliczała się ona do "personelu medycznego", gdyż przeciwnie - nie budzi wątpliwości, że stanowisko starsza pielęgniarka należy do tej kategorii. Za chybiony uznano również zarzut nieuwzględnienia w decyzji stanowiska Ministerstwa Zdrowia oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Organ zaznaczył, że w trakcie postępowania odwoławczego zapoznał się szczegółowo z Komunikatem Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia w "warunkach ostrego dyżuru" zawartego w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych", i definicji tej - podobnie jak organ pierwszej instancji - nie kwestionował.

Ustosunkowując się do problematyki związanej z kartą stanowiskową strony, organ odwoławczy uznał, iż nie stanowiła ona jedynego dowodu dotyczącego rodzaju wykonywanych przez odwołującą czynności, bowiem w toku postępowania - w pismach z dnia [...] i [...] 2012 r. opisała ona wykonywane przez siebie czynności. Nadto, materiał dowodowy obejmuje pismo z dnia [...] 2012 r., w którym zawarto "wykaz zabiegów od [...]2012 r. do [...]2012 r. wykonywanych w Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii".

Następnie powołano się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, podkreślając, iż organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego celem zbadania okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił określić konsekwencje prawne ustalonego stanu faktycznego bez udziału biegłego.

Odnosząc się do wniosków strony o dopuszczenie dowodu ze stanowisk Krajowego i Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie Medycyny Pracy, w zakresie zagadnienia, czy praca na oddziałach intensywnej terapii jest pracą o szczególnym charakterze, organ drugiej instancji zauważył, że żądania te mają charakter ogólny i odnoszą się do "pracy na Oddziałach Intensywnej Terapii", podczas gdy zakres niniejszego postępowania jest inny i wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy praca świadczona przez odwołującą mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, a mianowicie, czy jest to praca personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru (pkt 24 załącznika nr 2 tej ustawy). W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w K. nie zachodzi również konieczność przesłuchania samej odwołującej ani też pracodawcy. Dowód z przesłuchania stron ma bowiem charakter posiłkowy, co oznacza, że może być przeprowadzony wtedy, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja nie ma w niniejszej sprawie miejsca, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do ponownego rozpatrzenia sprawy, a wszystkie istotne fakty zostały wyjaśnione. W tym miejscu podkreślono, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, podjęto wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem wyjaśnień przedstawionych przez strony. W konsekwencji, dodatkowe dowody z przesłuchań czy też do przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie były konieczne.

W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ drugiej instancji podniósł, że przy ocenie, czy praca wykonywana przez stronę może być zakwalifikowana jako praca o szczególnym charakterze, należało uwzględnić zarówno przesłanki wynikające z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, jak i rodzaj wykonywanej przez stronę pracy. Niespełnienie choćby jednej z powyższych przesłanek uniemożliwia bowiem nakazanie umieszczenia pracownika w ewidencji wymienionej w art. 41 ust. 4 pkt 2 tego aktu. Organ odwoławczy zaakcentował, że punkt 24 załącznika nr 2 do cytowanej ustawy wymienia prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, a przeprowadzona kontrola u pracodawcy zatrudniającego odwołująca wykazała, iż wśród pielęgniarek szpitala kryterium te spełniają wyłącznie tzw. "pielęgniarki anestezjologiczne". W tym miejscu dokonano szczegółowej analizy czynności wykonywanych przez K. L. na zajmowanym przez nią stanowisku. W konkluzji podkreślono, że porównanie zakresów czynności "pielęgniarki anestezjologicznej" i strony prowadzi do wniosku, że rodzaj czynności świadczonych przez pielęgniarkę, wchodzącą w skład zespołu operacyjnego, różni się od rodzaju czynności wykonywanych przez odwołującą.

W ustawie o emeryturach pomostowych brak jest wyjaśnienia pojęcia "zespół operacyjny". Rozważania na temat ewentualnych różnic semantycznych w słowach "operacja" i "zabieg" skłaniają do sformułowania kilku wniosków: zarówno język polski, jak i inne języki stosują w kontekście medycznym oba wyrażenia w sposób zamienny. Z uwagi jednak na brak legalnej definicji tego zwrotu, organ odwoławczy uznał, że kryterium wynikającym z przepisu prawa, mającym w niniejszej sprawie zastosowanie, jest min. ustalenie, czy praca danego pracownika jest pracą w "zespołach operacyjnych". Odwołująca zaś nie należy do zespołu operacyjnego (w skład, którego u pracodawcy wchodzą pielęgniarki anestezjologiczne). Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do prac o szczególnym charakterze pracy, polegającej na wykonywaniu czynności medycznych w oddziale intensywnej terapii, nie zawęził by pojęcia prac personelu medycznego dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru wyłącznie do prac "personelu medycznego w zespołach operacyjnych".

Argumentem przemawiającym za możliwością nakazania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy umieszczenia pracownicy w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie może być także okoliczność, że w §1 Zarządzenia z dnia [...] r., nr [...] wydanego przez Dyrektora [...] Szpitala [...], z siedzibą w Z., pracodawca uwzględnił prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy w Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze. Późniejszym Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 2012 r. Dyrektor tego Szpitala ustalił bowiem nowy wykaz, z kolei wspomniane Zarządzenie nr [...] utraciło moc.

W §1 wspomnianego Zarządzenia nr [...] z dnia [...] 2012 r. zapisano przy tym, że "zaliczenie do stanowisk pracy o szczególnym charakterze, prace wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru w następujących komórkach organizacyjnych Szpitala: 1. Blok Operacyjny Oddziału Chirurgii Wad Rozwojowych Dzieci i Traumatologii, 2. Blok Operacyjny.".

Organ odwoławczy podkreślił, że o możliwości nakazania umieszczenia odwołującej w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze może decydować wyłącznie rodzaj wykonywanej pracy. Równocześnie zaznaczył, iż nie rozważał problemu spełnienia przesłanek, o których mowa w definicji pracy o szczególnym charakterze (art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych), a mianowicie, czy jest to praca wymagająca szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, której możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się.

W świetle zaprezentowanego wyżej stanu rzeczy organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne było prawidłowe, jako że praca wykonywana przez odwołującą nie mieści się w rodzaju prac, o których mowa w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. L. domagała się uchylenia decyzji zapadłych w obydwu instancjach zarzucając organom Państwowej Inspekcji Pracy naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 8, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80 i art. 84 §1 K.p.a. Skarżąca wywiodła, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie podjęto w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem, na podstawie tylko części zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego wybiórczo, albowiem organy nie badały, czy zajmowane przez nią stanowisko należy do stanowisk o szczególnym charakterze. Zdaniem skarżącej, ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organy inspekcji pracy wynikała z braku należytej wiedzy osób rozpatrujących sprawę oraz z ich stronniczości. Strona powołała się na odmienne stanowisko zajęte przez organy inspekcji pracy w decyzji Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. w sprawie znak: [...], gdzie uznano, że praca wykonywana przez pielęgniarki na Oddziale Intensywnej Terapii każdego szpitala spełnia literalnie wymogi wynikające z zapisów ustawy o emeryturach pomostowych i z pkt 24 załącznika nr 2 do tej ustawy. Skarżąca stwierdziła, iż odmowa przeprowadzenia dowodów, o jakie wnioskowała, jak też pozostałych, istotnych dowodów, które mogą rozstrzygnąć sprawę na jej korzyść świadczy o aroganckim stosunku organów do obowiązującego prawa. Nadto strona zarzuciła organowi drugiej instancji, że nie poinformował jej o możliwości przejrzenia akt przed wydaniem decyzji. Wywiodła też, iż organ odwoławczy nie powinien ograniczyć się do badania decyzji pierwszej instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, całkowicie ignorując stronę tego postępowania. Zaakcentowała przy tym, że bezwarunkową przesłanką dopuszczenia wnioskowanego przez nią dowodu z opinii biegłego było odmienne stanowisko wyrażone we wskazanej przez nią sprawie prowadzonej przez Okręgowy Inspektorat Pracy w K.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K.

wniósł o jej oddalenie i powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie

stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn, które zostały w niej podniesione, lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi z mocy art. 134 §1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, które w sposób istotny mogły wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że po myśli art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.), zakład pracy będący płatnikiem składek na Fundusz Emerytur Pomostowych - zwany dalej FEP, obowiązany jest prowadzić:

1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zwierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2.

W przypadku nieumieszczenia pracownika w ewidencji o której mowa w pkt 2 przywołanego unormowania, pracownikowi służy skarga do Państwowej Inspekcji Pracy zgodnie z treścią art. 41 ust. 6 przywołanej ustawy.

Kompetencje właściwych organów w tym zakresie normuje natomiast ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 11a tej regulacji, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

Wspomniany art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na FEP, polegający na umieszczeniu pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ten Fundusz. Z brzmienia tego unormowania wynika, że podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest płatnik składek, czyli pracodawca.

Konsekwencją skargi wniesionej przez pracownika na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r., którą organy Inspekcji uznają za zasadną, jest wydanie nakazu, o którym mowa w przywołanym art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Możliwość stosowania przez organy inspekcji pracy środków wskazanych w powyższym przepisie wyznaczona została jednak w unormowaniach ustawy o emeryturach pomostowych i została ograniczona w zasadzie do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna, to znaczy nie wymaga weryfikacji stanowiska pracy, w oparciu o kryteria wynikające z przepisów tej ustawy. Innymi słowy, wydanie nakazu umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez Inspektora Pracy możliwe jest wtedy, gdy dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast pracownik zajmujący takie stanowisko w zakładzie pracy nie został przez pracodawcę uwzględniony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Trzeba bowiem zaakcentować, że w pozostałym zakresie ustawa o emeryturach pomostowych przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach między innymi emerytur pomostowych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji Inspekcji Pracy do spraw wyżej wskazanych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany w wyrokach z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12 oraz z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 573/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym wyznaczone w powyższy sposób granice właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Państwowej Inspekcji Pracy wynikają z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.), a mianowicie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, określającego, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji wydawanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniach cytowanych wyżej wyroków trafnie zaznaczono, że właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazywana jest również przez Sąd Najwyższy w szeregu postanowień, między innymi w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II UK 113/11, gdzie Sąd Najwyższy stwierdził, iż w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie właściwy jest sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał że - jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy - brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy te nie są uprawnione do dokonywania ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych wymogi warunkujące umieszczenie przez pracodawcę w wykazie stanowisk prowadzonym w oparciu o regulacje art. 41 ust. 4 pkt 1 tej regulacji. Pomimo jednak wyrażenia takiego poglądu, Okręgowy Inspektor Pracy w K. - podobnie jak organ pierwszej instancji - przeprowadził bardzo wnikliwie postępowanie dowodowe i w zasadzie dokonał szczegółowej analizy warunków i charakteru pracy skarżącej, która zatrudniona jest na stanowisku starszej pielęgniarki w [...] Szpitalu Klinicznym nr 1 im. [...] z siedzibą w Z. na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci. W obszernych uzasadnieniach decyzji organy te dokonały w istocie weryfikacji stanowiska pracy skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów wskazanych w pkt 24 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych, co jednak, zważywszy przywołaną wyżej interpretację przepisów, wykraczało poza zakres ich kompetencji.

W niniejszej sprawie, charakter zakwalifikowania prac pielęgniarek pracujących na Oddziale Intensywnej Terapii Dzieci do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest kwestią sporną, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. W rezultacie, nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów regulujących właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Na gruncie obecnie obowiązujących regulacji prawnych, o spełnieniu wymagań warunkujących nabycie uprawnień do emerytury pomostowej, a zatem również warunku w postaci wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania, sąd powszechny. W toku tego postępowania ustala się, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez wymagany okres. Prawo pracownika do emerytury pomostowej uzależnione jest zatem od tego, czy przez wymagany okres w rzeczywistości wykonywał on prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie natomiast od okoliczności, czy był on wpisany do ewidencji pracowników wykonujących takie prace. Pogląd ten w pełni koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 587/12 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym prowadzenie ewidencji wymienionej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze ma służyć jedynie dokumentowaniu faktu wykonywania takiej pracy. Z kolei umieszczenie (lub nieumieszczenie) pracownika w tej ewidencji nie przesądza samo przez się, że spełnia on (lub nie spełnia) warunki nabycia prawa do emerytury pomostowej. Warto dodać, że art. 41 ust. 1 pkt 2, podobnie jak art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych stanowią o pracownikach, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek, nie zaś o tych, za których składki takie są przez płatnika odprowadzane. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, lecz ocena spornych okoliczności w tym zakresie należy do właściwości organów rentowych oraz sądów powszechnych.

W tym kontekście należy przyjąć, że merytoryczny spór pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą w kwestii oceny charakteru pracy wykonywanej na danym stanowisku pracy, obejmujący zagadnienie, czy ma ona charakter pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest w zasadzie sporem z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z jednej bowiem strony dotyczy obowiązków pracodawcy - między innymi w postaci opłacania składek na FEP, a z drugiej - uprawnień pracownika związanych z uzyskaniem prawa do emerytury pomostowej.

Zważywszy powyższe, trzeba zaakcentować, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które może zakończyć się wydaniem nakazu w trybie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, lecz jedynie w sytuacji, gdy dane stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy 19 grudnia 2008 r., natomiast pracownik, który spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem do ewidencji wymienionej w pkt 2 tego przepisu, nie został takim wpisem objęty. W przypadku natomiast, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę nie zostało przez płatnika składek na FEP zamieszczone w wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wówczas inspektor pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rola tego organu ogranicza się bowiem wyłącznie do orzekania w przedmiocie istnienia lub nieistnienia obowiązku pracodawcy o charterze ewidencyjno - sprawozdawczym.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienia w zakresie interpretacji zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów, a także wobec niezastosowania art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rolą organu odwoławczego będzie natomiast skorzystanie z uprawnień, jakie daje mu regulacja zawarta w art. 138 §1 pkt 2 in fine K.p.a.

Mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Akt ten jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą podjęcia określonego działania (w postaci nakazania umieszczenia skarżącej w ewidencji), a zatem nie podlega on wykonaniu.

Brak było przy tym podstaw do uwzględnienia wniosku K. L. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca nie uiściła w niniejszej sprawie żadnych opłat sądowych, gdyż korzysta w niej ze zwolnienia od kosztów sądowych z mocy samego prawa (art. 239 pkt 1 lit e p.p.s.a.), a równocześnie z akt sprawy wynika, iż nie poniosła w związku z niniejszym postępowaniem innych wydatków, w szczególności związanych z opłaceniem profesjonalnego pełnomocnika, którego w sprawie nie ustanowiła.