Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 800/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 28.03.2014 r. Nr XLVI/565/2014 Rady Miejskiej w Gryficach w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w Gryficach w likwidacji p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 9 maja 2014 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały nr XLVI/565/2014 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w Gryficach w likwidacji. Organ podał, że mimo, iż Rada Miejska w Gryficach wskazała w zaskarżonej uchwale, że ww. Zakład do wniosku o zatwierdzenie taryf nie przedłożył wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, to z akt sprawy wynikło, iż ww. plan został złożony przez ww. Zakład. Ponadto, organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Gryficach uzasadniła odmowę zatwierdzenia ww. taryf- tym, że ww. taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Według organu, Rada Miejska w Gryficach zobowiązana była do wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Organ zauważył również, niepoprawność stylistyczną w § 1 ust. 2 ww. uchwały, wyrażającą się w niedokończonym zdaniu.

Rada Miejska w Gryficach reprezentowana przez Przewodniczącego Rady wniosła na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Szczecinie. Zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z którym

w sprzeczności pozostaje przedmiotowa uchwała;

2. art. 77 § 1 Kpa przez zaniechanie rozpoznania całego materiału dowodowego polegające na przyjęciu przez organ, że wyłącznym powodem odmowy zatwierdzenia ww. taryf był o nieprzedłożenie ww. planu przez ww. Zakład oraz brak rozpoznania przez organ wskazanych w uzasadnieniu ww. uchwały nieprawidłowości w sporządzeniu ww. taryf.

Rada Miejska w Gryficach wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej;

3. wydanie przez Sąd postanowienia wstrzymującego wejście w życie taryf, których zatwierdzenia odmówiła Rada Miejska w Gryficach.

Rada Miejska w Gryfiach wskazała, że skargę wnosi Przewodniczący Rady, powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/2012.

Rada Miejska w Gryficach podała, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest jej uchwała, więc wskazała na "możliwą i potencjalną sytuację zagrożenia interesów rady jako organu stanowiącego. Uzasadnienie niniejszej skargi zawiera także zarzuty pod adresem organu wykonawczego. Nadto kwestionowane przez radę rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada stanowisku tegoż organu wykonawczego, co z oczywistych względów prowadzić może do utrudnienia lub wręcz wyłączenia możliwości spowodowania sądowej kontroli aktu wojewody w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego."

Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W trakcie czynności przygotowawczych przed rozprawą, kierując się treścią uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/2012, wezwano Burmistrza Gryfic do podpisania skargi lub nadesłania odpisu podpisanej skargi oraz przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w Gryficach o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Po zamknięciu przez Sąd rozprawy w dniu 6 sierpnia 2014 r. przedłożono składowi orzekającemu pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gryficach

z 1 sierpnia 2014 r. (wpływ do Sądu w dniu 5 sierpnia 2014 r.) zawierające uzasadnienie do reprezentowania Gminy Gryfice przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w niniejszej sprawie wraz z uchwałą nr XLIX/590/2014 Rady Miejskiej

w Gryficach z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego nr NK.3.4131.140.2014.KN z dnia 9 maja 2014 r., gdzie w § 2 upoważniono Przewodniczącego Rady Miejskiej do podpisania i przekazania skargi Wojewodzie Zachodniopomorskiemu oraz do podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania gminy przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust.3).

Z powyższego wynika, że skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gminie, która jest reprezentowana przez swój organ. Z uwagi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym były rozbieżności na temat organu, który reprezentuje gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, NSA wydał w dniu 13 listopada 2012 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 3/12 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w tezie której stwierdził, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej."

Z treści tej uchwały wynikało, że odnosi się ona również do skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy i reprezentację powierza organowi wykonawczemu gminy. Z art. 98 o samorządzie gminnym nie da się wywieść prawa dla przewodniczącego rady gminy do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Według ww. przepisu, prawo złożenia skargi służy gminie, zaś wymogiem formalnym jej wniesienia jest uchwała rady gminy wyrażająca wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent), uchwałę taką powinien on ją wykonać i regulacja ta jest zgodna z art. 31 ww. ustawy, który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że reprezentowanie gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skarg na akty nadzoru, jak i ze skarg wojewody na uchwały rady gminy, przez wójta (burmistrza, prezydenta) ustawowo upoważnionego do reprezentacji gminy, nie zapewnia właściwej ochrony gminie.

Jak zauważono w ww. uchwale, w praktyce dostrzegalny jest problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy, a jej organem wykonawczym. Przy czym nie chodzi tu o konflikt w zwyczajnym rozumieniu tego słowa (Słownik języka polskiego PWN, pod red. M. Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1996, tom I A-K, str. 925 – "konflikt"(m.in.)- "sprzeczność interesów, poglądów; niezgodność, spór, zatarg, kolizja"; Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, tom K-Ó, str. 202- "konflikt" (m.in.)- "sprzeczność interesów, poglądów; niezgodność, spór, zatarg, antagonizm"; Słownik języka polskiego PWN, w opracowaniu E. Sobol i innych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011, str. 346, "konflikt" (m.in.) - "przedłużająca się niezgoda między stronami; różnica między wartościami, postawami itp., której nie sposób usunąć"), a o konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta) lub gdy z przedmiotu uchwały wynikało, że sprawa dotyczyła interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta). Może to nastąpić w sytuacji, gdy gmina ma interes prawny, zaś organem orzekającym w I instancji jest wójt (burmistrz, prezydent) bądź gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeciwnikiem procesowym jest wójt (burmistrz, prezydent). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny, jak i konflikt interesów prawnych muszą istnieć w danej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. być realne. Interes prawny, jak i konflikt interesów prawnych nie mogą być tylko przewidywalne w przyszłości ani też hipotetyczne.

W niniejszej sprawie, Rada Miejska w Gryficach wskazała na swój interes prawny, wynikający z w art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), który stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku (wniosek przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego) albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, zaś interes prawny Burmistrza Gryfic wynikać miał z art. 24 ust. 4 ww. ustawy, który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy,

i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia.

Jak wskazała w skardze Rada Miejska w Gryficach, "konflikt prawny" pomiędzy nią a Burmistrzem Gryfic związany jest z możliwą i potencjalną sytuacją zagrożenia interesów Rady jako organu stanowiącego, zaś uzasadnienie skargi zawierać miało także zarzuty pod adresem organu wykonawczego. Według Rady Miejskiej w Gryficach, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiadać miało stanowisku Burmistrza Gryfic, co z "oczywistych" względów prowadzić mogło do utrudnienia lub wręcz wyłączenia możliwości spowodowania sądowej kontroli aktu wojewody.

Zdaniem Sądu, przedstawiony przez Radę Miejską w Gryficach konflikt między nią a Burmistrzem Gryfic nie nosi znamion konfliktu prawnego, o którym mowa w przywołanej powyżej uchwale. Nie wystąpiła w niniejszej sprawie sytuacja, w której Gmina Gryfice miałaby interes prawny, zaś organem orzekającym w I instancji byłby Burmistrz Gryfic, ani też Burmistrz Gryfic nie był w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeciwnikiem procesowym Gminy Gryfice. Ponadto, wskazywany przez Radę Miejską w Gryficach konflikt w okolicznościach danej sprawy nie jest realny, a jedynie potencjalny (jak sama Rada Miejska przyznaje w skardze).

Z okoliczności, że Burmistrz Gryfic zweryfikował przedstawione mu przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Gryficach w likwidacji taryfy i przedstawił je Radzie Miejskiej do zatwierdzenia (co wynika z akt sprawy), nie można wnioskować o konflikcie interesów prawnym, bowiem było to jedynie wykonanie ustawowo przyznanych kompetencji każdemu z organów Gminy. Zarzuty Rady Miejskiej w Gryficach pod adresem Burmistrza Gryfic odnoszące się do niewłaściwej weryfikacji ww. taryf, czy też nieprzedstawienia Radzie wyników tej weryfikacji, nie stanowią konfliktu interesów, skutkującego przeniesieniem kompetencji do reprezentowania Gminy z Burmistrza Gryfic na Radę Miejską w Gryficach w sprawie skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Kwestia oceny działalności Burmistrza Gryfic, w niniejszym postępowaniu, nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Powyższe może być ewentualną przesłanką do wszczęcia procedury odwoławczej organu wykonawczego. Także podnoszona przez Radę Miejską w Gryficach, na poparcie swoich uprawnień do reprezentowania Gminy w niniejszym postepowaniu, w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2014 r., okoliczność w postaci bierności Burmistrza Gryfic w wykonaniu zarządzeń Sądu, nie może być okolicznością potwierdzającą istnienie konfliktu interesów prawnych między organami Gminy. Jak wynika z ww. pisma, Radzie Miejskiej w Gryficach znany był termin rozprawy przed sądem, nie podjęła ona jednak czynności do zmiany swojej uchwały nr XLIX/590/2014 z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze przez przekazanie jej do wykonania Burmistrzowi Gryfic. Brak takiego upoważnienia dla Burmistrza Gryfic spowodował niewykonanie przez niego w wyznaczonym przez Sąd terminie podpisania wniesionej w imieniu Gminy Gryfice skargi (lub złożenie podpisanej przez niego skargi). Zauważyć należy, że zarówno wniesiona skarga, jak i uchwała o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego datowane były na dzień 4 czerwca 2014 r. Tym samym już od początku Rada Miejska w Gryficach wykluczyła możliwość działania Burmistrza Gryfic jako organu wykonawczego, upoważnionego do reprezentowania Gminy Gryfice w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, brak jest możliwości prawnych, aby organ wykonawczy zobowiązany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wykonał nałożonego na niego polecenia przez radę gminy. Gdyby tak się stało, byłaby to podstawa do ewentualnego wszczęcia procedury odwoławczej organu wykonawczego.

W trakcie czynności sprawdzających przed rozprawą, Sąd wezwał Burmistrza Gryfic do podpisania wniesionej skargi lub złożenia podpisanego jej odpisu w terminie 7 dni, liczonych od dnia doręczenia ww. wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Ww. wezwanie doręczono Burmistrzowi Gryfic w dniu 21 lipca 2014 r.

Do dnia rozprawy nie wpłynęła do Sądu podpisana przez Burmistrza Gryfic skarga, ani podpisany przez niego odpis skargi. Wobec nieuzupełnienia braków skargi, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), skargę odrzucił.