Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1962/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 2, art. 139 ust. 1 i 4, art. 142, art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3,  art. 148, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 7 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.
article: art. 66, art. 72 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1026 ze zm. – dalej, jako ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej, jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. z/w w B. (obecnie M. Sp. z o.o. z/s w B. – zwana dalej skarżącą) od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej, jako Dyrektor [...]OW NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: program leczenia substytucyjnego na obszarze województwa [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...]OW NFZ w dniu [...] grudnia 2011 r. ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie: program leczenia substytucyjnego na obszarze województwa [...] (ogłoszenie nr [...]). Wartość zamówienia określono na nie większą, niż 469 000, 00 zł.

Termin składania ofert ustalono na dzień [...] grudnia 2011 r., natomiast ich otwarcie nastąpiło [...] stycznia 2012 r. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. W przedmiotowym postępowaniu oferty zostały złożone przez dwa podmioty – C. Sp. z o.o. z/w w B. (obecnie M.Sp. z o.o.) oraz S. w S. Skarżąca złożyła ofertę nr [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. W części jawnej komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Po sprawdzeniu ofert pod względem spełnienia warunków formalno-prawnych, wezwaniu dwóch oferentów do usunięcia braków formalnych i przeprowadzeniu u nich kontroli, komisja przyjęła oferty do dalszego postępowania. Skarżąca do oferty załączyła oświadczenie z dnia [...] grudnia 2011 r., z którego wynika, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

W części niejawnej komisja zapoznała się z rankingiem otwarcia zawierającym wszystkie złożone i przyjęte oferty (dwie), uszeregowane zgodnie z uzyskaną łączną liczbą punktów oceny z części niecenowej i cenowej. Pierwsza w rankingu oferta złożona na całą kwotę postępowania i znajdująca się nad tzw. "linią odcięcia" uzyskała łącznie 17, 500 pkt (5 pkt w części niecenowej i 12, 500 pkt za cenę ofertową), natomiast oferta C. Sp. z o.o. uzyskała łącznie 15, 000 pkt (10, 000 za ofertę cenową, 5, 000 za dostępność, 0, 000 za jakość) i zajęła drugą pozycję. Kryterium ciągłości i kompleksowości nie były oceniane, dlatego też w rankingu wszystkie oferty za te kryteria nie otrzymywały punktów.

Komisja podjęła decyzję o rozstrzygnięciu postępowania bez przeprowadzania negocjacji. Ostatecznie, w rankingu końcowym oferta skarżącej została sklasyfikowana na drugiej pozycji, wybrano zaś jedną ofertę, która została najwyżej oceniona i wyczerpała łączną wartość zamówienia.

W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżąca wniosła w terminie odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję nr [...], którą oddalił w całości odwołanie skarżącej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podał, że ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny określonych w przepisach prawa. Kryteria te i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, skarżąca zaś w oświadczeniu załączonym od oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Nadto wprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych punktów przy ocenie oferty, związanych z faktem, że oferent udziela już świadczeń oraz posiada personel medyczny o dużym doświadczeniu, spowodowałoby zarzut nierównego traktowania oferentów biorących udział w postępowaniu. Organ podkreślił, że w części niejawnej konkursu komisja dokonała analizy ofertowej liczby oraz ceny świadczeń w kontekście potencjału oferentów, z której wynikało, że jeden oferent uzyskał najwyższą ocenę oferty, a jego oferta była zgodna z wartością zamówienia. W związku z powyższym komisja nie prowadziła negocjacji z żadnym z oferentów, bowiem cała kwota zamówienia została przyznana oferentowi, którego oferta uzyskała najwyższą ocenę w rankingu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie oraz o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie swojego interesu prawnego, jako oferenta poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz art. 148 ustawy oświadczeniach, oraz sprzeczny z prawem i stanem faktycznym wybór jednego oferenta bez przeprowadzenia negocjacji z pozostałymi podmiotami, składającymi ofertę na wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również wybór świadczeniodawcy nieposiadającego koniecznych uprawnień do prowadzenia programu leczenia substytucyjnego. Skarżąca podkreśliła, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ podniósł argumenty niezgodne z rzeczywistym interesem samego Narodowego Funduszu Zdrowia jak i świadczeniobiorców, a także sprzeczne z celami wyznaczonymi przez Ministerstwo Zdrowia oraz określonymi w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego. Podała również, że prowadzenie negocjacji z oferentami jest powszechnie przyjętą praktyką w innych oddziałach NFZ, toteż skarżąca była przekonana, iż tryb ten zostanie zastosowany w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Dlatego też w złożonej ofercie, zaproponowała cenę za świadczenia zdrowotne, nie niższą niż sugerowana przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, chcąc negocjować jej wysokość podczas prowadzonych w tym zakresie rozmów z komisją. Zdaniem skarżącej nie wzięcie pod uwagę, przy ocenie złożonych ofert, doświadczenia personelu medycznego, bogatych warunków lokalowych i sprzętowych, a także sprawowanej już przez skarżącą opieki medycznej nad ponad 40 pacjentami powoduje, że postępowanie konkursowe obarczone jest poważnym błędem, dając de facto niepełny, a nawet wypaczony obraz oferentów, skutkując nieobiektywną ich oceną opartą tylko i wyłącznie o suche punkty rankingowe. Skarżąca podniosła również, że wybrany w wyniku postępowania konkursowego świadczeniodawca, nie spełnia podstawowych, wymaganych obowiązującym prawem wymogów, odnośnie możliwości rozpoczęcia i prowadzenia leczenia substytucyjnego, co w sposób oczywisty może narazić pacjentów na utratę życia i zdrowia. Tymczasem bezpieczeństwo pacjentów, właściwa ochrona ich zdrowia i życia powinna być najwyższym priorytetem dla komisji konkursowej, czemu ta, zdaniem skarżącej, w sposób oczywisty sprzeciwiła się swym postępowaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ przytoczył stanowisko WSA w Warszawie (zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06), zgodnie z którym "kwestionując warunki wymagane od świadczeniodawcy ustalone przez Prezesa Funduszu, skarżący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.". Wskazał również, że komisja w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty skarżącej, ponieważ liczba punktów jaką uzyskała, była niższa w stosunku do oferty, wybranej w ramach prowadzonego postępowania, która w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbę oceny w wysokości 17, 500 punktów i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie. Komisja konkursowa oceniała oferty według kryteriów określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu [...], a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w tym zarządzeniu. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym wybrany oferent w kryteriach niecenowych otrzymał taką samą liczbę punktów jak skarżąca, a uzyskał większą liczbę punktów w kryterium cenowym. Organ podkreślił, że rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo - ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Organ wskazał na przepis art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że decyzja o tym czy przeprowadzać negocjacje z oferentami należy wyłącznie do komisji konkursowej. W przedmiotowym postępowaniu komisja nie prowadziła negocjacji z żadnym z oferentów, co oznacza zdaniem organu, że obydwaj oferenci byli potraktowani przez komisję tak samo.

W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, że program leczenia substytucyjnego nie został zabezpieczony, organ podkreślił, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń, oddziały Funduszu są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego, z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczeniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Organ podał, że w przypadku wybrania na drodze konkursu ofert oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze będzie istniała niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Sp. z o.o. z/s w B. (poprzednio C. Sp. z o.o. z/w w B.) wnosząc o jej uchylenie i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 7 ustawy oświadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że komisja nie miała obowiązku przeprowadzenia negocjacji z co najmniej dwoma oferentami, jeżeli w konkursie brał udział więcej niż jeden oferent, mimo wyraźnego obowiązku wynikającego z przepisów ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewniania przez Fundusz równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i naruszenie obowiązku prowadzania postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kryterium ciągłości i kompleksowości udzielanych świadczeń nie musiało być stosowane.

Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że nieprzeprowadzenie negocjacji, mimo takiego obowiązku nałożonego przez ustawę, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia w toku postępowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżąca argumentowała, że skoro zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie Zarządzenie przewiduje ocenę oferty także pod względem kryterium ciągłości i kompleksowości, to doszło do naruszenia jednej z najważniejszych zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tj. porównania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podniósł, że od początku postępowania stroną był C. Sp. z o.o. z/s w B., zaś skarga została wniesiona przez podmiot M. Sp. z o.o. z/s w B., który w treści skargi nie wykazał, iż zaskarżona decyzja naruszyła jego interes prawny.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę i podała, że ze złożonego przez nią do akt sprawy odpisu pełnego z KRS wynika, że stroną postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjnego jest ten sam podmiot, zmieniła się jedynie firma skarżącej. Bez zmian pozostał zarówno numer KRS czy siedziba.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec

czego skarga nie została uwzględniona.

Stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane.

Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6).

W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania.

Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa.

Na temat rozumienia pojęcia "interes prawny" niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z dnia 19 marca 2002 r. (IV SA 1132/00, niepubl.). Stwierdzono w nim, co następuje: "Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do prawa administracyjnego bądź do innych gałęzi prawa, na przykład prawa cywilnego." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w doktrynie, iż podstawą legitymacji procesowej strony jest przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Określone wyżej granice interesu prawnego mają zastosowanie w przedmiotowym przypadku, z zastrzeżeniem jednak, że przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza dodatkową przesłankę uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy.

W ocenie Sądu, w świetle akt spraw, organy NFZ prowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady równego traktowania uczestników postępowania konkursowego i uczciwej konkurencji. Oferta skarżącego oraz drugiego uczestnika postępowania porównane zostały zgodnie z kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach /.../, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem, jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Z kolei, w myśl art. 142 ust. 5 pkt 1) tej ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Natomiast stosownie do ust. 6 tegoż przepisu, komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Zatem w art. 142, w ust. 5 i 6 ustalono dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo prowadzenie negocjacji. Są to dwie różne, niezależne możliwości. Wybór jednej z nich należy do komisji. W wyniku przyjęcia oferty najkorzystniejszej dochodzi do zawarcia umowy pomiędzy oferentem a zamawiającym. Skoro jednak w ust. 7 ww. artykułu ustawodawca postanowił, że Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent – to znaczy, że w sytuacji, gdy komisja skorzysta z możliwości podjęcia negocjacji, co do ceny, brak jest ustawowego wymogu, by negocjacje te były prowadzone ze wszystkimi świadczeniodawcami starającymi się o zawarcie umów. W przedmiotowej sprawie wobec prostego przyjęcia oferty z powodu spełnienia oczekiwania warunków cenowo-ilościowych przez jednego z oferentów komisja w ogóle nie podjęła decyzji o negocjacji. W okolicznościach sprawy, takiego obowiązku nie miała, albowiem nie było takiego wymogu ustawowego. Warunki przyjętej oferty mieściły się w przedmiocie zamówienia. Wobec tego, że wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, oferta skarżącego z niewystarczającą ilością punków nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy.

W niniejszej sprawie doszło do prostego przyjęcia oferty, a jedynym kryterium różnicującym oferentów okazało się kryterium ceny. Niewątpliwie cena jest kryterium, według którego oferta jest wybierana. Zarówno ww. kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Komisja konkursowa oceniała oferty według kryteriów określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu 54/2011, a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w tym zarządzeniu. Poszczególne oceny były sumowane z uwzględnieniem wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do zarządzenia 65/2011 oraz załączniku nr 1 i nr 2 do zarządzenia 54/2011. Sumowanie punktów odbyło się z użyciem systemu informatycznego Funduszu, według wprowadzonych do systemu algorytmów opartych na wzorach opublikowanych w zarządzeniu 54/2011 w załączniku nr 2 do zarządzenia. Zatem komisja działała w ściśle określonych warunkach wskazanych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Na podstawie tychże szczegółowych dokumentów ustalono punktację przyznawaną za poszczególne aspekty oferty. Nie było tu zatem dowolności. Komisja miała w zasadzie jedynie podzielić ilości możliwych punktów do osiągnięcia za poszczególną kategorię przez ilość kryteriów składających się na tę kategorię wynikających z załącznika do ww. zarządzenia. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców określił prezes Funduszu na podstawie art. 146 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 lutego wydanym w sprawie II GSK 262/10 zarządzenia Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w konkursie wiążące.

Analiza postępowania administracyjnego dowodzi, że decyzje: dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesa Funduszu wydane zostały po szczegółowej analizie całego materiału dowodowego postępowania i ustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, dlaczego nie została zawarta umowa ze skarżącym. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Organ wyjaśnił skarżącemu, w jaki sposób przebiegała ocena zgłoszonych ofert, w tym skarżącego i uczestnika postępowania.

Sąd rozpoznał merytorycznie skargę. Skarżącym, wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, jest ten sam podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia. Dowodzi tego pełny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Zmieniła się tylko firma skarżącego.

Mając powyższe rozważania na uwadze i wobec tego, że Prezes NFZ, mając na względzie przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, przy weryfikowaniu informacji zawartych przez stronę w ofercie uwzględnił także słuszny interes świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej - obywateli oraz sprawdził czy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty z punktu widzenia obywateli, na podstawie informacji zawartych w ofercie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę z braku uzasadnionych podstaw.