Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1673/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 320/16 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M.K.(dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 320/16, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., (dalej: "SKO"), z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie zasiłku stałego. W wyniku przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2016 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się lekkim stopniem niepełnosprawności oraz orzeczeniem lekarza ZUS o częściowej niezdolności do pracy. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na uzyskiwane przez niego miesięczne dochody w łącznej kwocie 783,40 złotych składają się: dodatek mieszkaniowy (141,48 złotych), dodatek energetyczny (11,09 złotych) oraz 1/12 otrzymanego w listopadzie 2015 r. jednorazowego odszkodowania z tytułu długotrwałego uszczerbku na zdrowiu będącego następstwem choroby zawodowej (630,83 złotych). Do wywiadu środowiskowego dołączone zostały dokumenty obrazujące sytuację osobistą i materialną skarżącego, w tym oświadczenie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o otrzymaniu jednorazowego dochodu w kwocie 7.570 złotych oraz decyzja ZUS z dnia [...]października 2015 r., nr [...], o przyznaniu jednorazowego odszkodowania z tytułu długotrwałego uszczerbku na zdrowiu będącego następstwem choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 8, art. 37, art. 136 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.]), zwanej dalej: "u.p.s." odmówił przyznania skarżącemu zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów uprawniających go do otrzymania oczekiwanego wsparcia w formie zasiłku stałego. Legitymuje się on bowiem orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz dysponuje dochodem w kwocie 783,40 złotych, przewyższającym ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnej, które wynosi 634 złotych.

Odwołując się od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że nieprawidłowo został obliczony uzyskiwany przez niego dochód. Niezasadnie bowiem doliczono do niego odszkodowanie z tytułu choroby zawodowej, które powinno zostać uznane za jednorazowe świadczenie socjalne, niestanowiące dochodu w myśl ustawy o pomocy społecznej.

Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję i podniosło, że organ pomocy społecznej ustalając prawo do zasiłku stałego zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej wówczas, gdy dochód strony przekroczy właściwe kryterium dochodowe. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o enumeratywnie wyliczone obciążenia, o których mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. W ocenie Kolegium, wypłacone skarżącemu jednorazowe odszkodowanie z tytułu długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, będącego następstwem choroby zawodowej, nie mogło zostać pominięte przy obliczeniu dochodu skarżącego, gdyż nie zostało ono wskazane przez ustawodawcę jako świadczenie niepodlegające doliczeniu do dochodu. Nie jest również żadnym ze świadczeń, o których mowa w art. 8 ust. 4 u.p.s., w szczególności jednorazowym pieniężnym świadczeniem socjalnym. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie doliczył do uzyskanego przez stronę dochodu kwotę stanowiącą 1/12 otrzymanego przez skarżącego jednorazowego odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego oraz opisała swoją sytuację życiową a także okoliczności związane z uzyskaniem oraz spożytkowaniem odszkodowania z tytułu choroby zawodowej. Następnie skarżący wskazał, że nie jest prawdą jakoby dysponował dochodem w kwocie 783,40 złotych, gdyż nie posiada on aktualnie żadnych dochodów, ani żadnego majątku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, że jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek stały, który – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. – przysługuje m.in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. przesłanki przyznania zasiłku stałego powiązane są z pozostałymi przepisami ustawy o pomocy społecznej, dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego oraz definicji niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 złotych, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dalej Sąd przytoczył brzmienie przepisów określających pojęcie dochodu, podkreślając, że katalog enumeratywnie wyszczególnionych w art. 8 ust. 4 u.p.s. świadczeń niepodlegających doliczeniu do uzyskiwanego dochodu, nie obejmuje jednorazowego odszkodowania z tytułu uszczerbku na zdrowiu będącego następstwem choroby zawodowej. W szczególności odszkodowanie to nie może być utożsamiane z jednorazowym pieniężnym świadczeniem socjalnym, gdyż istota tych dwóch świadczeń jest różna. W związku z tym zasadnym było proporcjonalne doliczenie do miesięcznych dochodów skarżącego 1/12 kwoty otrzymanego świadczenia. Strona nie spełniła również i drugiego z wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. warunków, a mianowicie nie była osobą niezdolną do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolną do pracy. Przy czym przez niezdolność do pracy z powodu wieku – w myśl art. 6 pkt 7 u.p.s. – należy rozumieć osiągnięcie wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.]), natomiast całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1 u.p.s.). Skarżący wedle stanu na dzień wydania zakwestionowanej decyzji, legitymował się jedynie orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Sąd dodał też, że przepis art. 59 § 2 K.c., stanowiący o nieważności czynności prawnej sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, stanowi normę systemu prawa cywilnego, która – co od zasady – nie ma zastosowania w sprawach administracyjnych.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego z urzędu zarzucił naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 8 ust. 4 u.p.s. na skutek jego błędnej wykładni, prowadzącej do nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodów uzyskanych przez skarżącego.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym udzielonej pomocy prawnej z uzrędu.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W jej uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji i podniesiono, że wbrew stanowisku podmiotów orzekających w sprawie, uzyskane przez skarżącego odszkodowanie z tytułu uszczerbku na zdrowiu stanowi jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, które to pojęcie z woli ustawodawcy obejmuje również formy wsparcia wykraczające poza pomoc społeczną. Do tej kategorii należą wszelkie świadczenia pieniężne przyznawane przez organy administracji publicznej lub pracodawców, niestanowiące wynagrodzenia, których celem jest jednorazowe polepszenie warunków bytowych osoby znajdującej się w trudnej sytuacji osobistej lub majątkowej. Z tego punktu widzenia sporne odszkodowanie powinno zostać potraktowane jako jednorazowe świadczenie socjalne. Autor skargi kasacyjnej podkreślił dodatkowo, że odszkodowanie nie jest opodatkowane, gdyż nie zalicza się go - jako świadczenia nieprzysparzającego dochodu - do dochodów w rozumieniu przepisów prawa podatkowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarżący oparł zarzut kasacyjny na naruszeniu przepisu prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 4 u.p.s. - poprzez uznanie, że Sąd Wojewódzki dokonał jego błędnej wykładni, przyjmując, iż uzyskane przez skarżącego odszkodowanie za uszczerbek na zdrowiu powstały w wyniku choroby zawodowej, powinien być wliczany do dochodu, od wysokości którego było uzależnione przyznanie zasiłku stałego.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, zgodnie z którym świadczenie odszkodowawcze nie jest dochodem, wskazać należy, że w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. zostały określone zasady ustalania dochodu dla potrzeb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2) zasiłku celowego, 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, 4) wartości świadczenia w naturze, 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie powyższych przepisów jest jednoznaczne i musi prowadzić do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W konsekwencji stwierdzić należy, że sporne odszkodowanie, jako niewymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s., podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że jeżeli w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. ustawodawca nie wyłączył przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o świadczenia z pomocy społecznej, uzyskiwanego przez nią świadczenia, to brak jest podstaw, aby uznać, że organy okoliczność jego uzyskania przez skarżącego mogły pominąć. Sąd I instancji prawidłowo w związku z tym przyjął, że, w świetle art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., organy obu instancji, przy obliczaniu uzyskiwanego przez skarżącego dochodu były zobligowane wziąć pod uwagę otrzymane przez niego odszkodowanie w kwocie 7.570 zł. Z uwagi też na przejrzystość wskazanych wyżej przepisów nie sposób było również doszukiwać się odmiennej, korzystniejszej dla skarżącego kasacyjnie ich interpretacji, dokonanej za pomocą zastosowania innych niż językowa metod wykładni (celowościowej bądź systemowej), zwłaszcza jeżeli - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie przyniosłaby ona innego, niż wyżej prezentowany, rezultatu. Ustawodawca musi bowiem przy uchwalaniu przepisów brać pod uwagę nie tylko słuszny interes obywateli, ale również możliwości finansowe Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 162/15, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Dodatkowo podnieść należało, że ustawodawca wprawdzie nie podaje definicji jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, ale należy przez to rozumieć inne niż określa to skarżący rodzaje socjalnego wsparcia, przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej, np. zapomoga związana z urodzeniem dziecka, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II., uwagi do art. 8).

Świadczenie z ubezpieczenia cywilnego lub ubezpieczenia społecznego (w tym odszkodowanie z tytułu uszczerbku na zdrowiu) jest odszkodowaniem za poniesioną stratę i krzywdę, a jego celem jest odtworzenie utraconych dóbr materialnych i niematerialnych. Nie zmienia to jednak faktu, że otrzymanie odszkodowania w sposób istotny zmienia sytuację majątkową jego adresata i nie może być obojętne dla oceny możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb.

Równocześnie odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej stwierdzenia dotyczącego nie zaliczania do dochodu – zadośćuczynienia i odszkodowania - z uwagi na zwolnienie tego rodzaju przysporzenia z podatku dochodowego Sąd podkreśla, że zakres pojęcia dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów podatkowych nie jest tożsamy, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Ustawa o pomocy społecznej, ze względu na cele jakim służyć mają uregulowane w niej instytucje prawne, wprowadza niezależny od regulacji prawnopodatkowych sposób obliczania dochodu, zaliczając do jego źródeł wszelkie pożytki, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyjątkiem tych, które ustawodawca wyliczył w art. 8 ust. 4 ustawy. ustawa o pomocy społecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 495/11 – zam. w CBOSA). Tym samym należało przyjąć, że u.p.s. zawiera kompleksowe uregulowania w kwestiach przedmiotowej pomocy i brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych (np. ustawach z zakresu prawa podatkowego), skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.