Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 698/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Gd 467/04 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 698/06

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 467/04, będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] nr [...], zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 3.111 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, oraz określił, że decyzje obu instancji nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 3, art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r. nr XXX/868/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych podziałem ustalił dla T. W. opłatę adiacencką w kwocie 23.212,5 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w Gdańsku przy ul. [...].

Podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej było to, że na wniosek T. W. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 6 marca 2002 zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w Gdańsku przy ulicy [...], obręb [...] działka nr [...], nr jedn. Rej. [...] KW [...] jak i uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r. która stanowi, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem legitymuje Prezydenta Miasta Gdańska do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ponieważ operat szacunkowy sporządzony 27 października 2003 r. na zlecenie Gminy Gdańsk ustala, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 520.147,00 zł, a po dokonaniu podziału na działki [...], [...] do [..] wynosi 597.522,000 zł, stąd zaistniały podstawy zarówno faktyczne jak i prawne do ustalenia opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] w mocy, nie podzieliło zarzutów T. W., który w odwołaniu od decyzji podnosił, że:

- to zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądziły o wzroście wartości nieruchomości, a o wzroście wartości nieruchomości uzasadniającej ustalenie opłaty może być jedynie wtedy mowa, gdy to właściciel, a nie zapisy planu decydują o wielkości działek

- decyzję wydano bez podstawy prawnej

- wysokość opłaty adiacenckiej wyliczono nieprawidłowo i niezgodnie z kryteriami przyjętymi przez rzeczoznawców bowiem nie umniejszono wartości o poczynione przez odwołującego się nakłady, a nadto wyceniono działki, których właścicielem nie jest skarżący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący powtórzył zarzuty z odwołania i zakwestionował podstawę prawną do naliczenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę T. W. i uchylając decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uznał, że zarzuty skarżącego są słuszne w tej części w jakiej dotyczyły zasad postępowania administracyjnego, uznając, że uchybienie tym zasadom przez organy administracji publicznej miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja o podziale nieruchomości – działki nr [...], będącej własnością T. W. stała się ostateczną 22 marca 2002 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału doręczono stronie skarżącej w dniu 13 stycznia 2004 r.

Z treści zawiadomienia wynika między innymi, że dokonano już szacunku wzrostu wartości nieruchomości oraz, że ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 23.212,50 zł wskazując, że "wartość nieruchomości określona została według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej", a w dalszej części tego "zawiadomienia" pouczono skarżącego o możliwości ubiegania się o rozłożenie ustalonej już opłaty na raty roczne według określonych tam zasad. Zdaniem Sądu I instancji analiza treści zawiadomienia, w którym powołano się również na art. 61 § 4 k.p.a. daje pełną podstawę do przyjęcia, iż jest to w istocie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez pouczenia o środkach odwoławczych oraz konsekwencjach jej wydania. W ocenie Sądu uchybia to przepisom art. 61 § 1 k.p.a. który stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i miała możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (art. 10 § 2 k.p.a.).

Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy, a organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał, że oczywistym jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie opisanych wyżej zasad ogólnych k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło samodzielną i wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy ż dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Ponadto Sąd wskazał, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku z dnia 10 lutego 2003 r. przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowił, że wartość nieruchomości winna być określona według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, natomiast z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy został sporządzony na dzień 27 października 2003 r., a decyzja ustalająca opłatę adiacencką dla obliczenia której podstawą był ów operat - w dniu [...]. Skoro zatem zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została po prawie 2 latach po sporządzeniu i nie uwzględniała zmiany wartości nieruchomości według stanu i cen na dzień jej wydania, to powyższa sytuacja stanowiła naruszenie przytoczonego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało również uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 p.s.a.

Wyrok WSA w Gdańsku został zaskarżony skargą kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które zarzuciło rozstrzygnięciu, że:

- nie wzięło pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono ogólne reguły postępowania administracyjnego i czy miało to wpływ na wynik sprawy, w szczególności uznaniu, że doszło do naruszenia zasad czynnego udziału strony postępowania o której mowa w art. 10 K.P.A.

- błędnym uznaniu że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 § 1 K.P.A., sprzeczne z treścią zaskarżonej decyzji, które to zarzuty skargi wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr `53 poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. i pozwalają skargę wywieść na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga zarzuca również naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwej wykładni przepisów w szczególności art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 nr 46 poz. 543 ze zm.) w związku z art. 7, 9, 10, 77 K.P.A. polegające na przyjęciu, że w sprawach opłaty adiacenckiej zachowując zasady wynikające z przepisów postępowania administracyjnego należy wartość nieruchomości określać w/g stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, które to naruszenie prawa materialnego odpowiada przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (a nie tak jak wskazano we wnioskach 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. – na str. 2 skargi) organ podkreślił., że postępowanie wszczęto w dniu 13 stycznia 2004 r. i zakończono [...]. Czas ten został wykorzystany na faktyczne przeprowadzenie postępowania z czynnym, udziałem T. W., który mógł się zapoznać z operatem, zgłaszać do niego zastrzeżenia, brać udział w ponownych oględzinach, zgłaszać na piśmie zastrzeżenia. Zdaniem skarżącego nie naruszono zasad wyrażonych w art. 6, 7 , 8, 10, 77 i 8 K.P.A. W postępowaniu administracyjnym, podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, z czego strona – zgodnie ze swymi uprawnieniami – aktywnie korzystała. Natomiast stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku będącego przedmiotem skargi mają abstrakcyjny ogólny charakter i w ocenie wnoszącego kasację nie znajdują oparcia w aktach sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię wnoszący skargę stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. dopuścił się też naruszenia prawa materialnego dokonując literalnej wykładni art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) polegającej na przyjęciu, że w sprawach zachowując zasady wynikające z art, 7, 9, 10, 77 k.p.a. należy wartość nieruchomości określać według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Skarżący organ administracji publicznej przyznaje, że rzeczywiście podstawą prawną wydania decyzji w sprawie był, obowiązujący w czasie orzekania przez organy administracji, przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), których brzmienie w dacie wydawania decyzji było następujące:

- art. 98 ust. 4 "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio".

- art. 146 ust. 3 "Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".

W ocenie skarżącego nie jest możliwe, przy konieczności zachowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, aby data wydania decyzji, była jednocześnie datą ustalania cen dla potrzeb wyceny nieruchomości będącą podstawą orzekania w sprawie. Dlatego też zaskarżony wyrok zdaniem skarżącego został wydany na podstawie jednego, oderwanego od reguł K.P.A. fragmentu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konkluzji skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

T. W. nie złożył odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Konstytutywna decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania, o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. Jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem skargi stanowił, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio". W myśl art. art. 146 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości miała być ustalana według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Uszło wprawdzie uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne rozporządzenie Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. nr 230, poz. 1924) w § 42 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3 zawierało odmienną zasadę dotyczącą stanu nieruchomości bo wprowadzały pojęcie stanu; przed podziałem, który miał być ustalony na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i po podziale, ustalany na dzień, w których decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, jednakże w przypadku sprzeczności uregulowań podustawowych z aktem ustawowym, zobowiązywał do stosowania przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi zastrzeżeń, a podstawowy środek dowodowy w sprawie jakim jest operat szacunkowy musi być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu dopiero w trakcie postępowania administracyjnego, a nie przed jego wszczęciem.

Autor skargi zarzucając wyrokowi Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wadliwą wykładnię art. 98 ust. 4 w związku z art.146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oderwaniu od reguł K.P.A., nie zauważa, że wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa lecz zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Budowa i treść analizowanego przepisu, zwłaszcza wskazane w nim warunki, są jasno sprecyzowane i nie nasuwają żadnych zastrzeżeń. Nie pozostają także w sprzeczności z przepisami K.P.A. w szczególności art. 35 § 1 do § 3 K.P.A., które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.

Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a więc podstawę skargi kasacyjnej o której mowa w at. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) powinna wskazać przepisy naruszone przez Sąd, wyjaśnić na czym to naruszenie polegało i jaki jest wpływ zarzucanych wadliwości na treść kwestionowanego wyroku.

Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawiera zarówno ocenę prawną o której mowa w art. 153 p.p.s.a. – jak i wskazuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, którym uchybiły organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę. Sugerowanie przez skarżące Kolegium innych rodzajów wykładni zmierzających do wyeliminowania wykładni gramatycznej przepisu i zastosowania w związku z powyższym proponowanej wykładni przepisów K.P.A. nie jest uzasadnione. Skoro przedmiotem decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest nałożenie na stronę określonego prawem obowiązku i ustawa pozostawia to uznaniu organu administracji, to nakładając ten obowiązek w sytuacji spełnienia uzależniających go przesłanek organ ma bezwzględny obowiązek zachowania procedur przewidzianych przepisami prawa, w tej konkretnej sprawie zawartych zarówno w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.) jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w szczególności w zasadach ogólnych jak i w przepisach regulujących zasadę oficjalności działania organów administracji publicznej w tym również w art. 61 K.P.A.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny wobec niestwierdzenia, aby skarga Kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawierała usprawiedliwione podstawy, na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji