Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 595/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia [...] lipca 2014 r, nr [...], 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. kwotę 352,50 (trzysta pięćdziesiąt dwa złotych pięćdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Dyrektor Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował [...] Z. M. i U. W. we W., że dla wniosku o płatność złożonego przez Beneficjenta w dniu [...] stycznia 2013 r. w ramach działania 125 "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego PROW na lata 2007 - 2013, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].04.2011 r. (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...].02.2012 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...].03.2013 r.) dotyczącej operacji "Przebudowa wału przeciwpowodziowego S. – N. odcinek od km 10+600 do km 16+000" dokonano nienależnie wypłaty środków publicznych.

W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że beneficjent - [...] Z. M. i U. W. we W. w wyniku przeprowadzonych negocjacji udzielił zamówienia na prowadzenie nadzoru autorskiego autorowi projektu - Biuro Studiów i Projektów Gospodarki Wodnej Rolnictwa "B." Sp. z o.o., powołując się na art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), jednak zamawiający nie przeprowadzając rozeznania rynku poprzez zapytania ofertowe lub ogłoszenie o zamówieniu, nie dochował zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców wyrażonej w art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), a co za tym idzie naruszył zasady racjonalności wydatków, gdyż w ramach przeprowadzonego postępowania nie potwierdzono, że cena za pełnienie nadzoru autorskiego jest ceną rynkową.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Z. M. i U. W. we W. zarzucił szereg błędów, które jego zdaniem zostały popełnione przy ocenie przesłanek skutkujących wezwaniem do zwrotu wypłaconych środków publicznych, co także narusza interes prawny beneficjenta. W szczególności, w ocenie beneficjenta doszło do naruszenia przepisów, które na obecnym etapie postępowania mają zastosowanie przy ocenie sprawy, mianowicie:

1. przepisów postępowania - ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm. ) ["u.o.p."], a zwłaszcza:

• art. 187 w związku z art. 122 oraz art. 191 u.o.p. poprzez dowolną bo powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego dotąd w sprawie;

• art. 120 przez naruszenie zasady działania organu na podstawie przepisów prawa i dopuszczenie się nadinterpretacji przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 21 prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223 , poz. 1665 ze zm.) ["p.z.p."] poprzez błędne uznanie, że beneficjent naruszył reguły konkurencji i równego traktowania wykonawców wynikających z p.z.p. przez wybór wykonawcy bez rozeznania rynku oraz zasadę racjonalności wydatków przez pominięcie przy zawarciu umowy trybu negocjacji.

Zdaniem beneficjenta wezwanie nie zawiera w swoim uzasadnieniu wskazania podstawy prawnej, na której oparto żądanie, a jeżeli uznać, iż ma ono swoje źródło w regulacjach dotyczących tzw. korekt finansowych pomocy ze środków europejskich tak wspólnotowych jak i krajowych, to w piśmie brakuje właściwej subsumcji .

Ponadto zwrócono uwagę, że w wezwaniu tym brak jakiegokolwiek odniesienia do sposobu ustalenia wysokości korekty (25 %), poza stwierdzeniem - cyt. za ustaleniami GIKS: "biorąc pod uwagę wagę i naturę ustalenia". Zdaniem beneficjenta mamy w tym przypadku do czynienia z kolejnym przykładem nieuzasadnionego wprowadzania surowszych zasad na poziomie krajowym w stosunku do wymogów europejskich, ale także z absolutną i niedopuszczalną dowolnością sankcji, a jeśli do tego dodać utrzymaną w podobnym stylu interpretację przepisów p.z.p.; w tym praktykę absolutyzowania zasady konkurencji i formalizmu kosztem zdrowego rozsądku mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z niezwykle restrykcyjnym, nieproporcjonalnym zatem nieuprawnionym karaniem beneficjenta.

Beneficjent zwrócił także uwagę, że już w trakcie kontroli (audytu certyfikacyjnego E. w roku finansowym 2013) i po jej zakończeniu zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w jej podsumowaniu, wskazując na przesłanki umożliwiające odstąpienie od wyboru Wykonawcy pełniącego nadzór autorski w trybie pozwalającym na zachowanie zasady konkurencyjności, jednak zawartą tam argumentację z niewiadomych powodów pominięto, skoro w wezwaniu do zapłaty brak jakiegokolwiek odniesienia się do poruszanych tam kwestii.

Zdaniem beneficjenta na obecnym etapie postępowania nie mamy do czynienia z decyzją ustalającą korektę, która w świetle przepisów działu III u.o.p., a także kodeksu postępowania administracyjnego ["k.p.a."] wymaga wszechstronnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, ale nie zwalnia to Instytucji Pośredniczącej od obiektywizowania swojego stanowiska, skoro w uzasadnieniu powołuje się na odmienny pogląd - w tym przypadku G. Można tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.08.1983 r. (sygn. akt I SA 367/83), gdzie stwierdzono, że organ musi zebrać wszystkie dowody w sprawie, w żadnym razie nie ograniczając się do udowodnienia twierdzeń wnoszonych przez jedną ze stron. Dopiero na tej podstawie będzie mógł wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji beneficjent podkreślił, iż wbrew twierdzeniom kontrolujących, zachowano reguły konkurencji przy wyborze wykonawcy w zakresie nadzoru autorskiego; przede wszystkim wykonując dyspozycję § 16 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wewnętrznego określającego zasady udzielenia zamówień publicznych nie przekraczających równowartości 14.000 EUR obowiązujący u Beneficjenta ["Regulamin"] i uwzględniając ograniczenia związane z ochroną praw wyłącznych wynikających z odrębnych przepisów, przeprowadzono negocjacje z autorem projektu budowlanego [Projektant] i dopiero po ich sfinalizowaniu, korzystając z możliwości jakie stwarza przepis art. 4 pkt 8 p.z.p. udzielono zamówienie publiczne i zawarto umowę na pełnienie nadzoru autorskiego z Projektantem.

Wskazując na ustawową ochronę praw wyłącznych - która determinowała postępowanie o udzielenie zamówienia - Beneficjent powołał przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane [u.p.b.] i ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych [u.p.a.p.], przypominając, że obowiązek sprawowania nadzoru autorskiego przez Projektanta wynika z art. 20 u.p.b. w związku z art. 18 ust. 3 u.p.b., a osoby uchylające się od podjęcia nadzoru autorskiego podlegają odpowiedzialności zawodowej w budownictwie na podstawie art. 95 tej ustawy.

Wskazano, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia projektant, jednakże czytając przepis art. 20 ustawy, dotyczący podstawowych obowiązków projektanta polegających m.in. na opracowaniu projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych, zdaniem beneficjenta można założyć, że w rozumieniu Prawa budowlanego projektant to nie tylko osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane ale także autor projektu budowlanego. Zatem to na autorze projektu budowlanego, czyli Projektancie spoczywa obowiązek sprawowania nadzoru autorskiego. Co prawda przepis art. 44 u.p.b. przewiduje okoliczność powiadomienia organu o zmianie projektanta sprawującego nadzór autorski - co może sugerować, iż sprawowanie nadzoru autorskiego mogłaby wykonywać inna osoba mająca stosowne uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie i co nawiasem mówiąc jest zapisem ze wszech miar słusznym, gdyż w przypadku niemożności dalszego sprawowania nadzoru autorskiego przez Projektanta (np. ze względu na zły stan zdrowia) nadal można wykonywać roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę, które nałożyło konieczność sprawowania nadzoru budowlanego, ale w ocenie beneficjenta ów przepis nie oznacza, iż w ten sposób Projektant traci swoje uprawnienia jako twórca wynikające z u.p.a.p. i statuującą powołaną ustawą ochronę autorskich praw osobistych i majątkowych twórcy. Powstaje bowiem pytanie, w jakim zakresie osoba wykonująca obowiązki projektanta, w jego zastępstwie, ma prawo do sprawowania nadzoru autorskiego. Chodzi tu głównie o możliwość wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie. Należy stwierdzić, że projekt architektoniczno - urbanistyczny jakim jest projekt budowlany kwalifikowany jest jako dzieło (utwór architektoniczny - urbanistyczny) na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.a.p.

Innymi słowy, zdaniem beneficjenta, w posiadaniu Projektanta pozostały niezbywalne osobiste prawa autorskie do Projektu, które zgodnie z art. 16 u.p.a.p. chronią nienaruszalność treści i formy utworu oraz jego rzetelnego wykorzystania oraz kreują uprawnienie twórcy do nadzoru nad sposobem korzystania z dzieła. Oznacza to, że twórca ma prawo żądać, aby nikt nie zmieniał istoty jego utworu poprzez jego rozbudowę, zmiany, w tym zmiany projektowe oraz, że co do zasady ingerencja w utwór architektoniczno - urbanistyczny może się odbywać wyłącznie za zgodą podmiotu uprawnionego z autorskich praw osobistych. Dodatkowo zaznaczył, że Przedmiot zamówienia na wykonanie nadzoru autorskiego w Zadaniu obejmował m.in. cyt. "uzgadnianie z Zamawiającym i Wykonawcą robót możliwości wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do materiałów i konstrukcji przewidzianych w dokumentacji projektowej". Wobec stanu prawnego w zakresie ochrony osobistych praw autorskich, beneficjent stwierdził, że także z tego powodu (nawet z pominięciem argumentacji wynikającej z przepisów u.p.z.p.), istniały przesłanki do tego, aby zastosować negocjacje z jednym wykonawcą tj. Projektantem, a pominięcie owego uwarunkowania mogło skutkować w przypadku wystąpienia rozwiązań zamiennych w Projekcie, odpowiedzialnością cywilną z tytułu naruszenia praw osobistych (art. 78 u.p.a.p.), co z kolei prowadzić mogło do konsekwencji finansowych. Nie można także pominąć uprawnienia Projektanta przewidziane w art. 21 pkt 2 lit. b u.p.b. do wstrzymania prac budowlanych w przypadku wykonywania ich niezgodnie z projektem.

Dodatkowym argumentem na wadliwość dotychczasowego postępowania zakończonego wezwaniem, zdaniem beneficjenta jest dotychczasowa postawa reprezentującego Instytucję Pośredniczącą - Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich, która z jednej strony świadczy o braku konsekwencji w nadzorze w trakcie realizacji Zadania, ale przede wszystkim przez zmianę stanowiska oznacza naruszenie jednej z zasad ogólnych procedur administracyjnych określonych tak w u.o.p jak i w k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych.

Zarzut ten w ocenie beneficjenta znajduje uzasadnienie chociażby w postawie Instytucji Pośredniczącej w trakcie realizacji Zadania, kiedy to po szeregu kontrolach doraźnych - nie zgłaszano zastrzeżeń co do prawidłowości procedur wyboru Wykonawcy w zakresie nadzoru autorskiego. W ocenie beneficjenta ta okoliczność mogła zasadnie utwierdzać w przekonaniu o legalności poszczególnych jego czynności. Dał temu wyraz pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (SA 1478/81) odnoszącym się do kwestii domniemania prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych.

W świetle wszystkich powyższych argumentów beneficjent - jedynie z ostrożności - wskazał, iż wezwanie wystosował Dyrektor Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], lecz z przedmiotowego dokumentu nie wynika, czy działa on w imieniu własnym, czy w imieniu Instytucji Pośredniczącej - Zarządu Województwa [...], co może rodzić wątpliwości w zakresie legitymacji do wystawiania takich wezwań - czynności będącej wymagalnym elementem procedury poprzedzającej wydanie decyzji nakładającej korektę w trybie przepisu art. 207 ustawy o finansach publicznych [u.f.p.].

Zarząd Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] poinformował o negatywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku.

Po dokładnej, ponownej analizie przeprowadzonej procedury wyłaniania wykonawcy nadzoru autorskiego ustalono, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą PZP", przedmiot zamówienia publicznego powinien zostać opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W świetle przywołanego przepisu ustawy PZP opis przedmiotu zamówienia winien być zupełny, tj. powinien uwzględniać wszystkie aspekty związane z jego wykonaniem, co w szczególności odnosi się do wymogu pełnego określenia zakresu czynności, które ma wykonać wykonawca w ramach danego zamówienia. Określenie zakresu prac wchodzących w zakres danego zamówienia (zakres przedmiotowy) jest podstawowym wyznacznikiem dla sporządzenia oferty przez wykonawcę. Tak więc wykonawca zainteresowany danym zamówieniem ma mieć pełną informację co do zakresu czynności, które będzie zobowiązany wykonać w ramach danego zamówienia publicznego. Na podstawie tej informacji wykonawca ocenia czy jest zdolny do wykonania zamówienia, przewiduje konieczny nakład pracy w celu prawidłowego wykonania zamówienia i stosownie do tego kalkuluje swoje wynagrodzenie (cenę oferty).

Przywołaną regulację art. 29 ust. 1 ustawy PZP zdaniem Zarządu Województwa należy postrzegać jako jeden z podstawowych "filarów" gwarantujących zachowanie w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego fundamentalnych zasad tego postępowania, tj. zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 ustawy PZP). Warunkiem zachowania zasady uczciwej konkurencji i zasady równego traktowania wykonawców jest bowiem zapewnienie, aby wykonawcy mieli pełną informację na temat zamówienia publicznego. Przepisy Prawa Zamówień Publicznych realizują zasadę przejrzystości zawartą w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, która zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej polega na zapewnieniu wszystkim potencjalnym oferentom odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji umożliwiającego rynkowi otwarcie na konkurencję oraz kontrolę bezstronności procedur. W świetle obowiązujących przepisów sprawowanie nadzoru autorskiego oraz opracowanie projektu z uwagi na integralny związek powinno stanowić jeden przedmiot zamówienia publicznego.

Mając na uwadze ustawowy obowiązek projektanta - twórcy projektu do sprawowania nadzoru autorskiego, określony w art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, Zarząd Województwa stwierdził, iż pełnienie nadzoru autorskiego przez projektanta wchodzi w zakres samego zamówienia na prace projektowe, albowiem jest nierozerwalnie związane z opracowaniem samego projektu, a w konsekwencji z osobą projektanta. Pełnienie nadzoru autorskiego jest związane z przyjęciem na siebie roli projektanta. Innymi słowy projektant przyjmując zamówienie na opracowanie projektu architektoniczno-budowlanego (zamówienie na prace projektowe) przyjmuje również na siebie obowiązek pełnienia nadzoru autorskiego. Tak więc okoliczność, iż projektant będzie mógł być zobowiązany do sprawowania nadzoru autorskiego jest już znana na etapie przyjęcia samego zamówienia na prace projektowe, niezależnie od tego czy rzeczywiście będzie taki nadzór wykonywał i niezależnie, czy żądanie sprawowania takiego nadzoru będzie wynikało z własnej decyzji inwestora, czy też związane będzie z decyzją właściwego organu. Powyższe stanowi istotną okoliczność mającą wpływ na sporządzenie oferty (kalkulację wynagrodzenia projektanta).

Z tych względów w ocenie Zarządu Województwa, już na etapie zamówienia na prace projektowe zamawiający ma obowiązek na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy PZP określić zasady i warunki sprawowania nadzoru autorskiego. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż pełnienie nadzoru autorskiego nie stanowi odrębnego i niezależnego przedmiotu zamówienia od samego zamówienia na prace projektowe. O ile zatem kwestia sposobu pełnienia nadzoru autorskiego i wynagrodzenia za jego sprawowanie w obrocie powszechnym może być przedmiotem swobodnych ustaleń stron w każdym czasie, o tyle w przypadku zamówień publicznych zasady pełnienia nadzoru autorskiego i wynagrodzenia winny być określone już na etapie udzielenia zamówienia na prace projektowe. Powyższe stanowisko znajduje normatywne uzasadnienie w treści art. 29 ust. 1 ustawy PZP oraz w konieczności zachowania zasad z art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz przejrzystości na etapie zlecania zamówienia na prace projektowe. Wiedza wykonawcy na temat sprawowania nadzoru autorskiego może mieć istotny wpływ na treść jego oferty złożonej w postępowaniu na wykonanie dokumentacji projektowej, a tym samym wynik tego postępowania (konkursu).

Ustalenie, że pełnienie nadzoru autorskiego nad realizacją projektu architektoniczno-budowlanego wchodzi w zakres zamówienia na prace projektowe, zdaniem Zarządu Województwa rodzi istotne konsekwencje dla samego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na prace projektowe, gdyż wartość świadczeń związanych z pełnieniem nadzoru autorskiego winna być uwzględniona w wartości szacunkowej zamówienia na prace projektowe (arg. z art. 32 ust. 1 ustawy PZP); stanowią one bowiem, obok samych kosztów prac projektowych, element tego wynagrodzenia, a pominięcie na etapie postępowania o udzielenie zamówienia na prace projektowe nadzoru autorskiego, który może być sprawowany przez projektanta wybranego w toku takiego postępowania, nie uprawnia następnie zamawiającego do udzielenia takiemu projektantowi zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy PZP. Pominięcie przez zamawiającego na etapie postępowania o udzielenie zamówienia na prace projektowe nadzoru autorskiego nie prowadzi bowiem do ziszczenia się przesłanki "przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych, wynikających z odrębnych przepisów". W takim bowiem przypadku ochrona praw wyłącznych ma charakter wtórny do faktu wcześniejszego udzielenia zamówienia na prace projektowe.

Pomimo faktu, iż nadzór autorski nad realizacją projektu architektoniczno-budowlanego powinien być w pewnych okolicznościach sprawowany przez projektanta, zdaniem Zarządu Województwa nie są spełnione przesłanki do udzielenia zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego w trybie zamówienia z wolnej ręki, o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy PZP, gdyż obowiązek pełnienia nadzoru autorskiego przez projektanta powinien być bowiem określony już na etapie zamówienia na prace projektowe, a zamawiający ma możliwość udzielenia zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego nad realizacją zadań inwestycyjnych w trybie przetargu podstawowego, zapewniającego zachowanie pełnej konkurencyjności, które to postępowanie może skutkować wyborem innego wykonawcy, niż autor dokumentacji projektowej. Przyjęcie odmiennego stanowiska w zakresie dopuszczalności udzielenie zamówienia publicznego na pełnienie usługi nadzoru autorskiego w trybie konkurencyjnym skutkowałoby możliwością udzielania zamówień publicznych w trybie z wolnej ręki do każdego zamówienia na usługi, której przedmiotem jest dzieło objęte prawem autorskim. Powyższej tezy nie sposób obronić w kontekście podstawowej idei Prawa zamówień publicznych, tj. zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Sprawowanie nadzoru autorskiego w świetle przepisów art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz zasady przejrzystości w ocenie Zarządu Województwa powinno być uwzględnione w postępowaniu przetargowym albo w konkursie dotyczącym zlecenia wykonania dokumentacji projektowej, dlatego zamówienie publiczne na sprawowanie nadzoru autorskiego nie może zostać udzielone w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy PZP, albowiem ochrona praw wyłącznych projektanta ma charakter wtórny w stosunku do wcześniej udzielonego zamówienia na prace projektowe.

W skardze do Sądu [...] Z. M. i U. W. we W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) [u.o.p.], a zwłaszcza art. 187 w związku z art. 122 oraz art. 191 u.o.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na okolicznościach odpowiadającym tezom organu przy pominięciu słusznego interesu strony oraz naruszenie art. 120 przez naruszenie zasady działania organu na podstawie przepisów prawa, dopuszczając się nadinterpretacji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r., Nr 113 , poz. 759 ze zm. ) [p.z.p.] poprzez błędne uznanie, że beneficjent naruszył następujące przepisy powołanej ustawy t.j.: art. 29 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 1, art. 32 ust. 2 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że do wydania pierwotnej decyzji z dnia [...].07.2014 r. doszło nie w wyniku własnego postępowania dowodowego organu, ale na podstawie ustaleń Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej [GIKS] będącego załącznikiem nr 1 z audytu certyfikacyjnego EFRROW w roku finansowym 2013, które załączono do przedmiotowej decyzji.

Dodatkowo zaznaczono, że organ formalnie nie wszczął postępowania w przedmiotowej sprawie (art. 165 u.o.p.), a także nie powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego (vide: art. 200 u.o.p.). Także strona formalnoprawna decyzji w ocenie strony skarżącej nie odpowiadała wymaganiom określonym w art. 210 u.o.p. - ów zarzut dotyczy także zaskarżonej, która np. nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia.

Ponadto skarżący Z. M. i U. W. zaznaczył, że w uzasadnieniu pierwotnej decyzji organu nie zawarto najmniejszego odniesienia do załączonego dokumentu GIKS, którego konkluzja sprowadza się do stwierdzenia, iż beneficjent dokonał wyboru wykonawcy na pełnienie nadzoru autorskiego w Zadaniu "Przebudowa wału przeciwpowodziowego S. – N.; odcinek od km 10+600 do km 16+000" z naruszeniem Regulaminu wewnętrznego określającego zasady udzielenia zamówień publicznych nie przekraczających równowartości 14.000 EUR obowiązujący u Beneficjenta [Regulamin], bowiem wyłaniając wykonawcę w trybie art. 4 pkt 8 p.z.p. i podpisując umowę z autorem dokumentacji projektowej dla Zadania, pominął tryb negocjacji i działał bez "rozeznania rynku".

Skarżący podkreślił, iż kluczowe w sprawie, a podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - argumenty i obszerne ich uzasadnienie, czyni integralną częścią uzasadnienia niniejszej skargi. Niestety z niewiadomych powodów wszystkie powołane argumenty, zdaniem strony skarżącej zostały pominięte w zaskarżonej decyzji, tzn. organ nie odniósł się do nich w żaden sposób, co niewątpliwie rażąco narusza przepisy postępowania w zakresie wskazanym w petitum, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Dodatkowo Z. M. i U. W. podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ całkowicie zmienił optykę oceny przeprowadzonego postępowania o wybór Wykonawcy, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie odstąpiono od zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. przez wyłonienie wykonawcy w trybie art. 4 pkt 8 p.z.p. z pominięciem trybu negocjacji i bez "rozeznania rynku" na rzecz zarzutu również opartego na naruszeniu art. 7 ust. 1 p.z.p. ale przez nie ujęcie w przedmiocie zamówienia na prace projektowe zasad i warunków wykonywania nadzoru autorskiego. Innymi słowy organ uznał, że błąd beneficjenta sprowadził się do oddzielenia zamówienia na prace projektowe od sprawowania nadzoru autorskiego, co - w jego ocenie - pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 32 ust. 1 p.z.p., bowiem w przypadku zamówienia publicznego wykonywanie nadzoru autorskiego powinno wchodzić w zakres zamówienia na prace projektowe. Powyższe oznacza, że pominięcie na etapie postępowania o udzielenie zamówienia na prace projektowe nadzoru autorskiego, który może być sprawowany przez projektanta wybranego w toku takiego postępowania, nie uprawnia następnie zamawiającego do udzielenia takiemu projektantowi zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p. Prezentowany pogląd w ocenie strony skarżącej jest jawnie niekonsekwentny chociażby z tego powodu, iż pierwotnie organ nie widział immanentnego związku prawnego i faktycznego miedzy rolą i funkcją wykonawcy projektu budowlanego w rozumieniu przepisów u.p.b., a twórca w rozumieniu u.p.a.p w jednej osobie, a następnie dowodzi niemożności rozdzielenia obu ról w świetle p.z.p. i prawnej ochrony praw wyłącznych projektanta.

Już ta okoliczność w ocenie strony dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, bowiem zaskarżone rozstrzygniecie w istocie kwestionuje zasadność pierwotnej decyzji w aspekcie prawnym ale jej nie zmienia, wskazując tylko inne powody jej utrzymania w mocy, co oznacza w istocie pozostawienie sprawy nierozpoznanej, czym organ rażąco naruszył przepis art. 127 u.o.p.

W tej sytuacji skarżący jedynie dodatkowo i z ostrożności wskazał, że instytucja pośrednicząca, mimo iż dwukrotnie wydawała decyzje w przedmiotowej sprawie, zawarła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nad wyraz powierzchowne konkluzje na styku p.z.p i u.p.a.p., pomijając przy tym wymaganą w tym stanie faktycznym i prawnym potrzebę odniesienia się do zasad prawa wspólnotowego, a ponadto - jak już wspomniano - nie odnosząc się do konkretnych argumentów prawnych zawartych we wniosku z [...].07.2014 r. Innymi słowy, w ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do podnoszenia okoliczności odpowiadającej z góry przyjętym tezom instytucji pośredniczącej, przy pominięciu słusznego interesu strony, co następnie przełożyło się na skrajne formalizowanie ocen, pomijanie dopuszczalnego marginesu w wykładni przepisów albo - w zależności od "potrzeb" stosowanie nadinterpretacji przepisów albo nieuprawnionej dowolności w ich subsumcji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w którym po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozpatrzono negatywnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Z. M. i U. W. we W. od pisma Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] informującego Beneficjenta, że dla wniosku o płatność złożonego przez niego w dniu [...] stycznia 2013 r. w ramach działania 125 "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego PROW na lata 2007 - 2013, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].04.2011 r. (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...].02.2012 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...].03.2013 r.) dotyczącej operacji "Przebudowa wału przeciwpowodziowego S. – N. odcinek od km 10+600 do km 16+000" dokonano nienależnie wypłaty środków publicznych.

W żadnym z wyżej wymienionych pism informujących skarżącą organy nie podały podstawy prawnej w oparciu, o którą wydane zostały zaskarżone do Sądu pisma.

Wobec powyższego koniecznym było w pierwszej kolejności określenie rodzaju ww. pism pod względem dopuszczalności skargi od nich do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wniesienia skargi do sądu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Ponadto stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu drogą do oceny istoty zaskarżonych pism jest w pierwszej kolejności ustalenie podstawy prawnej przyznanej pomocy, w związku z którą doszło do nienależnej wypłaty środków publicznych.

Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy potwierdza, że skarżone pisma w przedmiocie nienależnego pobrania środków publicznych wydane zostały w związku z przyznaniem skarżącej pomocy finansowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] przez Marszałka Województwa [...] (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...].02.2012 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...].03.2013 r.), która została wydana na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) – zwana dalej: "ustawą" oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2008 r., Nr 122, poz.791) – zwanego dalej "rozporządzeniem".

W ocenie Sądu przepisy powyżej ustawy mają kluczowe znaczenie dla ustalenia charakteru skarżonych pism ww. organów, ponieważ zgodnie z art. 1 pkt 2 określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej.

Oznacza to, że jedynie w oparciu o przepisy ww. ustawy mogło nastąpić nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranej pomocy w piśmie Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia [...] lipca 2014r.

W tym miejscu należy podkreślić, że pomoc została przyznana w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi". Powyższe działanie należy do zadań delegowanych wykonywanych przez samorząd województwa na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Przepis ten stanowi, że zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 samorząd województwa - w przypadku działania poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi.

Przepis art. 20 ustawy wskazuje organ właściwy do przyznania pomocy oraz decyzje jako formę jej przyznania. W ust. 1 art. 20 stanowi m.in. że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest marszałek województwa - w przypadku działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6.

Bezsporne jest, że pomoc decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. przyznana została przez Marszałka Województwa [...] i dotyczyła poprawiania i rozwijania infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie niezwykle istotna jest właściwość organu upoważnionego na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy do przyznania pomocy i wiąże się ona z warunkami i trybem zwracania pomocy finansowej wskazanym w art. 28 ustawy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich stwierdził nienależne pobranie środków publicznych i jednocześnie zobowiązał stronę skarżącą do ich zwrotu. Zgodnie z art. 28 ustawy pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; 2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; 4)wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej (ust. 2).

Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej (ust. 3). Pomoc i pomoc techniczna wypłacone beneficjentowi, który nie wykonał w całości lub w części operacji lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, lub zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej, nie podlegają zwrotowi w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.), lub w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 (ust. 4).

Wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2008 r., Nr 122, poz. 791) w § 1 stanowi, że określa ono szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy finansowej w ramach ww. działania. W § 17 i § 17a uregulowane zostały zasady zwrotu pomocy w całości lub w części. Jedną z przesłanek zwrotu pomocy jest naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w sposób mający wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, z zastrzeżeniem § 18a. W przepisach powyższego rozporządzenia jedynie w § 18 wskazano samorząd województwa jako organ właściwy w zakresie uznania poniesionych kosztów kwalifikowalnych określonych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji w ramach przyznanej pomocy. Nie uszczegółowiono natomiast, czy będzie to zadanie dla Zarządu Województwa, czy też dla Marszałka Województwa.

O ile powyższe rozporządzenie w świetle przywołanych przepisów reguluje zasady zwrotu pomocy, to jednak na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy dla ustalenia właściwości i trybu ustalania kwot pomocy, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy oprzeć się zgodnie z odesłaniem ustawy na przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1438) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1 (ust. 1a). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Jeżeli kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, która została ustalona w decyzji, o której mowa w ust. 3, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego dla danego funduszu Unii Europejskiej zgodnie z odrębnymi przepisami, kwota przyznanych płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest wypłacana w wysokości pomniejszonej o ustaloną kwotę nienależnie lub nadmiernie pobraną; przepisu ust. 10 nie stosuje się (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308) oraz art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 oraz z 2015 r. poz. 349) i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 (ust.5). W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odwołanie od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania (ust. 6). Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (ust. 7). Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 7, przysługują organowi, o którym mowa w ust. 2 (ust. 8). Załatwienie sprawy, o której mowa w ust. 1, powinno nastąpić w terminie 3 miesięcy (ust. 9).

W świetle powyżej przytoczonych przepisów, w związku ze stwierdzeniem nienależnie pobranych płatności przyznanych w ramach pomocy decyzją wydaną przez Marszałka Województwa [...] organem właściwym do stwierdzenia nienależnie wypłaconych środków publicznych i nakazania ich zwrotu był Marszałek Województwa [...] i jako organ I instancji powinien orzec w tym zakresie w formie decyzji. Zgodnie z art. 13 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613) w związku z art. 29 ust. 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa marszałek województwa - jako organ pierwszej instancji jest organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości dla którego organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Wobec powyższego zaskarżone pisma do Sądu należało potraktować jako decyzje z uwagi na niezbędne elementy decyzji, które one zawierają. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zaskarżona decyzja zwiera zatem quasi rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja organu II instancji) od rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranej pomocy i nakazu zwrotu środków (decyzja organu I instancji), wydane nie tylko w niewłaściwej formie, ale istotniejsze jest to, że organ odwoławczy i organ I instancji nie miały kompetencji do wydania kwestionowanych decyzji.

Decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co zostało powyżej wykazane i co stanowi przesłankę wynikającą z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wbrew stanowisku organu skarżonych pism nie można potraktować jako korekty finansowej, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885). Wynika to wprost z treści art. 208 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że przepisy art. 187-191, art. 193 oraz art. 205-207 nie dotyczą Wspólnej Polityki Rolnej, która jest finansowana zgodnie z odrębnymi ustawami (w tym ustawą - Wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013).

Skargą do Sądu objęte zatem zostały decyzje, które obarczone były wadą formalną. Wydane zostały przez organy niewłaściwe, co stanowiło przeszkodę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.