Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 65/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 w zw. z  art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w sprawie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A.H. (dalej powoływana także jako: "strona" lub "skarżąca") złożyła w dniu 15 maja 2012 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. wniosek o przyznanie płatności na 2012 r., w którym ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), deklarując do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 32,96ha, położone na działkach ewidencyjnych w województwie śląskim, powiat [...], gmina W., obręb W.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej również: "organ I instancji" lub "organ") przyznał stronie płatność ONW do powierzchni stwierdzonej wynoszącej 32,36 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wymieniony wyżej organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone wskazaną decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 267, dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu wskazał, że po aktualizacji ortofotomapy (zdjęcia z dnia 10-04-2012r.) na 10 działkach ewidencyjnych o wskazanych identyfikatorach, stwierdzono zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 – zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009). Zmiana pola zagospodarowania wynika z wyłączenia z użytkowania rolniczego terenów nieużytków stwierdzonych na wymienionych działkach.

Następnie decyzją z [...]r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B., uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...]r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz odmówił przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu: ONW – Obszary ze specyficznymi utrudnieniami na rok 2012 i nałożył sankcje w wysokości 6 956,40 zł, która będzie potrącana z przyznanej rolnikowi płatności z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości.

Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "k.p.a."), ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów Miejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze późn. zm.), w zw. z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.)

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie wznowiono w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na zaistnienie okoliczności i dowodów mogących być nowymi i istotnymi dla rozstrzygniętej sprawy, istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi orzekającemu. Nową okolicznością faktyczną było stwierdzenie w oparciu o dostępną w Zintegrowanym w Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) ortofotomapę z dnia 10-04-2012r. na wymienionych wyżej działkach ewidencyjnych (wymieniono wszystkie działki zgłoszone do płatności ONW położone w obrębie W. – przypis własny) terenów niekwalifikujących się do przyznania płatności tj. teren porośnięty samosiejkami drzew oraz zakrzaczony i podmokły, przy czym przy wyznaczeniu powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zostały także uwzględnione wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w roku 2013, która wykazała zaniedbania na działkach rolnych dotyczące występowania na nich także terenów porośniętych chwastami wieloletnimi, które z kolei na zdjęciach ortofotomapy nie były możliwe do identyfikacji. Ocena stanu faktycznego tj. istnienia roślinności świadczącej o braku użytkowania działek podlegających kontroli w dniu 06-11-2013r., została dokonana także przy uwzględnieniu dokumentacji fotograficznej, będącej załącznikiem do protokołu oraz wyjaśnień inspektora terenowego zawartych w notatce służbowej z dnia 24-02-2014r.

Ponadto organ zaznaczył, że postępowanie przeprowadzone w sprawie o przyznanie płatności na rok 2013 podlegało weryfikacji przez WSA w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1168/14 z 10.02.2015 r. oddalił skargę strony, tym samym potwierdzając prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Za słusznością rozstrzygnięć odnośnie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie przemawia także porównanie dokumentacji fotograficznej z kontroli przeprowadzonej na miejscu w 2013 r. a kontrolą przeprowadzona w 2014 r., Widoczne na zdjęciach różnice w stanie roślinności świadczą, że w 2014 r. nastąpiło wykoszenie terenów, które wcześniej stanowiły nieużytek.

Zdaniem organu dowody stanowiące podstawę wznowienia postępowania, tj.

- ortofotomapa z dnia 10-04-2012r.

- raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie Strony w dniu 06-11 -2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną,

- notatka służbowa inspektora terenowego z dnia 24-02-2014r.,

- protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 05-09-2014r. wraz z dokumentacją fotograficzną,

ponad wszelką wątpliwość pozwalają stwierdzić, iż stan faktyczny na gruncie odzwierciedlony w protokole z kontroli na miejscu przeprowadzonej w roku 2013. istniał także w roku 2012, co z kolei przyczyniło się do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wyżej opisanych nowych okoliczności w sprawie.

Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 32,96 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na wskazanym obszarze wynosi jedynie 6,61 ha. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zamieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 ze zm.), dalej rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009. Przy ustaleniu tej powierzchni uwzględniono także wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej oraz na miejscu wynosi 100%. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 5 akapitem trzecim rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, naruszenie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki utrzymania w mocy decyzji o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, cofnięcie sankcji i przeprowadzenie dowodów powołanych przez skarżącą.

W uzasadnieniu odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca podniosła, że nowym dowodem istniejącym w dacie wydania decyzji mogła być ortofotomapa z 10 kwietnia 2012 r., przy założeniu że organ nie mógł się z nią zapoznać w chwili wydania decyzji, co przy ogólnodostępnym jej charakterze nakazuje wysnuć domniemanie, że przy zachowaniu należytej staranności w trakcie przyznawania płatności, organ mógł w dowolnym momencie zapoznać się z mapą. W takiej sytuacji zastosowanie jako podstawy wydania decyzji o wznowieniu postępowania map, które były lub przynajmniej powinny być znane organowi wydającemu decyzję stanowi rażące naruszenie prawa. Również opinia osoby przeprowadzającej w listopadzie 2013 r. kontrolę nie powinna stanowić podstawy, ani też argumentu w przedmiotowej sprawie. Nie może bowiem stanowić podstawy do wznowienia postępowania odmienna od poprzedniej ocena materiału dowodowego sprawy, nawet jeżeli jest to ocena stanu faktycznego błędna. Poza tym, zdaniem skarżącej, nowego dowodu w sprawie nie może stanowić także ani wyrok WSA jaki zapadł w 2015 r., gdyż dotyczy on innych decyzji i stanu faktycznego za 2013 r., ani wyniki kontroli z 2014 r. dokonanej na jej wniosek na zupełnie innym terenie, niż kwestionowane działki, które w chwili tej kontroli nie stanowiły już jej własności. Skarżąca wskazała również, że postanowienie o wznowieniu postępowania dotyczyło jedynie części gruntów, za które były wypłacane dopłaty, a mianowicie działek o łącznej powierzchni 6,57 ha, zlokalizowanych na dwóch działkach rolnych G oraz A. Natomiast organ nie poinformował jej, że postępowanie dotyczy większej liczby działek, niż wskazanych w tym postanowieniu.

Co do kwestii nieutrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej skarżąca twierdziła, że § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2012 r. określa wprost, jakie zabiegi uważa się za spełniające wymóg utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami. Zdaniem skarżącej zawarte w decyzji stwierdzenia, że na danej działce rosną "chwasty wieloletnie" lub "samosiejki drzew" nie daje możliwości weryfikacji takiej oceny. Zauważyła, że jej działki znajdują się na ziemiach gliniastych silnie nawodnionych, co ma wpływ na wzrost roślin. Wskazała, że pierwszego pokosu traw dokonała w czerwcu, natomiast drugiego, na części gruntów dodatkowo również w sierpniu i wrześniu. Wobec tego w okresie, kiedy kontrola była przeprowadzana, tj. po całym sezonie wegetacyjnym, grunty mogły sprawiać wrażenie nieskoszonych. Jedynym dowodem, mającym potwierdzić rzekomy brak prowadzenia przez nią działalności rolniczej zarówno w roku 2012, jak i 2013, była przeprowadzona bez jej udziału, jednoosobowo kontrola w godzinach popołudniowo-wieczornych, w trudnych warunkach atmosferycznych i przy bardzo słabym oświetleniu. Zdaniem skarżącej kontrola przeprowadzona po 18 miesiącach od momentu skoszenia, która miała oceniać jego realizację, w sytuacji braku występowania zakrzaczenia, potwierdzonego zdjęciami lotniczymi, nie mogła stanowić podstawy "decyzji o braku koszenia". Zdaniem skarżącej w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wznowienia postępowania.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie (dalej również: organ odwoławczy lub Dyrektor ŚOR ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...]r nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, przybliżył treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Wyjaśnił, że Biuro Kontroli na Miejscu wydało już opinie na temat poprawności sporządzenia raportu z weryfikacji terenowej powierzchni PEG zrealizowanej w gospodarstwie skarżącej, w związku z zastrzeżeniami rolnika do jej wyniku. Ponownie sprawdzono dokumentację pokontrolną pod kątem uwag wniesionych w odwołaniu. Kontrolę WT PEG zrealizowano 06.11.2013r. na działkach A/Al, D/Dl, F na całości stwierdzono tereny na których zaniechano prowadzenia działalności rolniczej natomiast na działkach C/C 1, E, G, H, I stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych. Na potwierdzenie zastanej sytuacji terenowej oraz własnych spostrzeżeń inspektorzy wykonali dokumentację fotograficzną. Zdjęcia przedstawiają teren porośnięty wieloletnią roślinnością trawiastą, poprzerastaną zdrewniałymi chwastami wieloletnimi oraz trzcinami. Okrywa roślinna jest w różnym stopniu zdrewniała, widoczne są rośliny tegoroczne przekwitłe poprzerastane przez rośliny zeszłoroczne, w okrywie występują krzewy malin i jeżyn oraz pojedyncze samosiejki drzew. Na działkach A, D, F oraz części nieużytkowanej działek C, E, G, H, I brak jest śladów jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych koszenia lub podsiewu roślinnością motylkowatą a tym bardziej nawożenia. Dokumentacja pokontrolna nie potwierdza aby na działkach A/Al, D/Dl, F, C/Cl, E, G, H, I wykonywane były jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne a fakt występowania tak dużej liczby trzcin na części działki C, A oraz krzewów i zdrewniałych chwastów na działkach D,F dyskwalifikuje wykorzystanie ściętej biomasy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że źródłem wszystkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek rolnika o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów ich weryfikowania przez ARiMR jest kontrola administracyjna oraz kontrola na miejscu. Raport z weryfikacji w terenie PEG jest dokumentem wewnętrznym ARiMR. Kontrola w terenie przeprowadzona w gospodarstwie rolnika służy do ustalenia powierzchni PEG w ramach poszczególnych działek referencyjnych, do której może być przyznawana płatność dla rolnika w oparciu o dane wektorowe GO (granice odniesienia) i PZ (pole zagospodarowania) zaktualizowane i zweryfikowane na podstawie aktualnej cyfrowej ortofotomapy, przeprowadzonych w terenie pomiarów powierzchni PEG oraz kontroli terenowych zakończonych raportem z kontroli terenowej PEG w wyniku których nastąpi tzw. certyfikacja powierzchni kwalifikowanej. Natomiast podczas weryfikacji wniosku organy stwierdziły rozbieżności w deklaracji powierzchni z danymi kontroli z raportu weryfikacji PEG.

Dalej Dyrektor ŚOR ARiMR wskazał, że do przyznania jednolitej płatności obszarowej należy wykazywać grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, obejmujące między innymi grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Tym samym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz obszarów nie spełniających kryteriów kwalifikowalności w tym nie będących obszarami utrzymywanymi w dobrej kulturze rolnej. Wymogi wzajemnej zgodności określone są w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie wykazu wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej z uwzględnieniem przepisów krajowych wdrażających te przepisy (M.P. Nr 17, poz. 224, z późn. zm.). Natomiast normy określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że zgodnie z ww. rozporządzeniem utrzymywanie gruntu w dobrej kulturze rolnej to utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, poprzez przeprowadzenie przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności a ponowne włączenie tych gruntów do produkcji nie wiąże się z zaangażowaniem znacznych nakładów pracy. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wszystkie grunty rolne powinny być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatność, a zabieg jednokrotnego koszenia na gruntach zaniedbanych może być niewystarczający aby dochować wymogów określonych w art. 7 ust. 1 pkt. 2 i 2a w/w ustawy. Dodał również, że wbrew twierdzeniom skarżącej, kontrola na miejscu przeprowadzona w 2013 roku w jej gospodarstwie została dokonana przez dwóch inspektorów terenowych.

Zdaniem organu odwoławczego sprawa została rozpatrzona w oparciu o cały materiał dowodowy i tym samym nastąpiło wznowienie postępowania administracyjnego i odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Pismem z dnia 22 marca 2016 r. A.H., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na opisaną wyżej decyzję, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

– rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego,

– naruszenie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez jego błędną interpretację,

– naruszenie art. 75 kpa poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego,

– naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania.

Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie decyzji obu organów, cofnięcia nałożonych zaskarżoną decyzją sankcji finansowych, przeprowadzenia dowodów powołanych w skardze, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, ponownie akcentując, że dowody i okoliczności na które się powołano, a w szczególności ortofotopapa z 10 kwietnia 2012 r. nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto przedstawiono argumentację oraz powołano się na dowody przedstawiane w toku postępowania, tj. zdjęcia Geoportalu, dokumentację fotograficzną, oświadczenia osób zatrudnionych do wykonywania prac rolniczych, celem wykazania okoliczności wykonywania prac rolnych polegających na wykaszaniu terenów na należących do niej działkach, a tym samym utrzymywaniu ich w 2012 r. w dobrej kulturze rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej "P.p.s.a", że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli sądowej poddana została decyzja Dyrektora ŚOR ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., który po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności ONW uchylił w całości własną decyzję z dnia [...]r., odmówił płatności i nałożył sankcje.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W konsekwencji wzruszenie decyzji ostatecznych nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków, do których należą między innymi tzw. tryby nadzwyczajne, w tym tryb wznowienia postępowania

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Innymi słowy postępowania wznowieniowego nie można w sposób bezpośredni utożsamiać z uprawnieniem do prowadzenia od nowa postępowania w sprawie bez jakichkolwiek ograniczeń (tak jakby badano ją po raz pierwszy). Organ zobowiązany jest bowiem poruszać się w takich granicach, jakie wyznaczają przyczyny wznowienia, w szczególności ustalić i potwierdzić ich istnienie i wpływ na wydaną decyzję. Wznowienie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy celem ustalenia, czy kwalifikowana wada postępowania nie wpłynęła na treść aktu administracyjnego.

Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności, stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych przesłanki wznowienia podlegają wykładni ścieśniającej (por. wyroki: WSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1824/03, LEX nr 132974 i NSA z dnia 9 września 2001 r., sygn. akt I SA 1788/99, LEX nr 75514. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMRz dnia [...]r. była decyzją ostateczną, kończącą sprawę o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2012. Została doręczona skarżącej, która nie wniosła od niej odwołania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie zakończone tą decyzją w oparciu o przesłankę określoną w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003r., sygn. III SA 2001/01, Lex nr 90459). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt II GSK 946/14). Z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy prowadzonej w tym trybie ważne jest więc, jakimi dowodowymi organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać prowadząc postępowanie o przyznanie płatności.

W postanowieniu o wznowieniu postępowania wskazano, że po aktualizacji ortofotomapy (zdjęcia z dnia 10-04-2012 r. ) na dziesięciu wymienionych działkach ewidencyjnych położonych w woj. Śląskim , powiat [...], gmina W., obręb W. w obrębie W., które skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności stwierdzono zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził natomiast, że nową okolicznością faktyczną było stwierdzenie w oparciu o dostępną w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli (ZSZiK) ortofotmapą z 10-04-2012 na wyżej wymienionych działkach ewidencyjnych (chodzi o wymienione w uzasadnieniu decyzji ponad sześćdziesiąt działek ewidencyjnych położone na działkach rolnych A,C,D,E,F,G,H,I) terenów niekwalifikujących się do przyznania płatności, przy czym przy wyznaczeniu powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zostały także uwzględnione wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w 2013 r.

Powyższe wskazuje, że jednym z dowodów w sprawie, na podstawie którego stwierdzono nowe okoliczności, była ortofotomapa z 10 kwietnia 2012 r. Z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika jednak od kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. dysponował przedmiotowymi zdjęciami wykonanymi 10 kwietnia 2012 r. i czy w związku z tym można uznać, że jest to nowy dowód w sprawie oraz, że stwierdzona na ich podstawie okoliczność jest rzeczywiście nową dla sprawy okolicznością faktyczną nie znaną organowi w dacie wydawania decyzji z [...]r. Nie wyjaśniono również, czy zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG wynikające z tych zdjęć dotyczy wszystkich wskazanych w uzasadnieniu decyzji działek ewidencyjnych, czy też tylko tych wskazanych w postanowieniu o wznowieniu postępowania, a w pozostałych przypadkach zmniejszenie powierzchni nastąpiło wyłącznie na podstawie wyników kontroli na miejscu wykonanej w listopadzie 2013 r., na które się także powołano.

Organ odwoławczy w ogóle kwestii tych nie rozważał w kontekście przesłanki wznowienia i to pomimo zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, że ortofotomapa istniejąca w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności, która była lub przynajmniej powinna być znana organowi nie może być podstawą wznowienia postępowania. Nie wyjaśnił kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu. Organ nie wskazał kiedy do systemu informatycznego ZSZiK zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek skarżącej wykonane w dniu 10 kwietnia 2012 r., przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2012 roku, niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2012 rok.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także iż należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia Rady Nr 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009). Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarzadzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) - (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r.) służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych.

Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie kontroli administracyjnej, co wynika wprost z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy winien był wyjaśnić, dlaczego zdjęcia lotnicze wykonane 10 kwietnia 2012 r., nie zostały wykorzystane do kontroli wniosku skarżącej z 15 maja 2012 , zakończonej wydaniem decyzji w dniu [...]r. Niewyjaśnienie, czy ortofotomapa z 10 kwietnia 2012 r. była organowi znana w dacie wydawania decyzji z [...], niewątpliwie ma wpływ na ocenę przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia tej decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że z decyzji organów nie wynika, na których działkach ewidencyjnych i na jakiej ich powierzchni nieprawidłowości zostały stwierdzone na podstawie przedmiotowej ortofotomapy, a na których wyłącznie na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w listopadzie 2013 r., której wyniki mogły ewentualnie stanowić samodzielną podstawę wznowienia.

W tym miejscu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie wskazuje również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie II GSK 595/14, który w pełni podziela, że nie można uznać zapatrywania, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy nie wykazał, że dowód w postaci ortofotomapy wykonanej w dniu 10 kwietnia 2012 r. czy też wynikająca z tego dowodu okoliczność, były nowe dla organu wydającego decyzję w dniu [...]r. Brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., każe dalsze działania organu kwalifikować jako co najmniej przedwczesne. W związku z tym stwierdzić należało, że organ odwoławczy naruszył art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dostrzeżona wadliwość organu odwoławczego w tym zakresie jest tym istotniejsza, że kwestia braku przyczyny wznowieniowej była eksponowana przez stronę w odwołaniu. Brak odniesienia się do tej kwestii stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Powyższe skutkuje również wadliwością uzasadnienia decyzji, a co za tym idzie sprawia, że rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu. Jednocześnie wskazać wypadnie, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie odniósł się do wszystkich dowodów przedstawianych przez stronę w postępowaniu (m.in. oświadczeń osób zatrudnionych do wykonywania prac rolniczych), które winny podlegać załatwieniu na zasadach określonych w art. 78 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) , Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.