Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2298/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 9 art. 11 art. 12 art. 14 art. 20 art. 27 art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Mastrnak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. S., [...] sp z o.o., [...] S.K.A. z siedzibą w[...],,[...] sp. z o.o. w[...] , M. R., B. Z., S. R., M. G., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1548/14 w sprawie ze skarg R. S., [...] Sp. z o.o. w[...] , J. B. i M.B., K. K. Towarzystwa [...] w[...] , [...] sp. z o.o., [...] S.K.A. z siedzibą w[...] , [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] , B. Z., M. R., M. G. oraz S. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia[...]lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi R. S., [...] Spółka z o.o. w[...] , J. B. i M. B., K. K., Towarzystwa [...]w[...] , [...]Spółka z o.o. [...] Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w[...] , [...] Spółka z o.o. z siedzibą w[...] , B. Z., M. R., M. G. oraz S. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]".

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeanalizował poszczególne etapy procedury sporządzania zmiany Studium uznając, że organy planistyczne nie dokonały istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skarg o unieważnienie całości lub części studium nie mogły zostać uwzględnione.

WSA stanął na stanowisku, że skargi Spółki [...] Sp. z o.o. i Towarzystwa [...] podlegają oddaleniu z innych przyczyn niż pozostałe. Sąd, dokonując badania skarg Spółki [...] sp. z o.o. i Towarzystwa [...], doszedł do przekonania, że żadna ze skarżących nie wykazała, aby jej interes prawny był naruszony zaskarżoną uchwałą, ani też nie wskazała na takie przesłanki, z których ten interes można byłoby wywodzić. Tym samym Sąd I instancji oddalił skargi Spółki [...] sp. z o.o. i Towarzystwa [...], co skutkowało także tym, że Sąd nie rozpoznawał merytorycznie pozostałych zarzutów zawartych w obu tych skargach.

Przechodząc do oceny pozostałych skarg, Sąd wskazał, że nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzania zmiany Studium.

Sąd argumentował, że zgodnie z art. 27 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm. zwaną dalej: "u.p.z.p."), zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest uchwalane studium. Tym samym każda procedura zmierzająca do zmiany studium wymaga przeprowadzenia procedury zasadniczo identycznej jak uchwalenie studium.

Odnosząc się do faktu, że postępowanie obejmujące zmianę Studium nie objęło rejonu [...] w [...] Sąd wywiódł, że skoro żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, jaki obszar gminy może być objęty procedurą zmiany, to procedura zmiany studium była dopuszczalna. Dodatkowo wskazał, że skoro tryb zmiany studium jest identyczny z trybem uchwalania studium, to dla organów opiniująco-uzgadniających i właścicieli nieruchomości nie ma znaczenia w jakim trybie postępowanie się toczy.

W ocenie Sądu, nie stanowiła przesłanki uzasadniającej unieważnienie zaskarżonej uchwały okoliczność, że niewielki obszar Gminy Miasto [...] (4,63 ha) nie został objęty zmianą Studium. Powiększenie Miasta [...] o powierzchnie 4,63 ha nastąpiło z dniem 1 stycznia 2013 r. na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz zmiany siedziby władz gminy (Dz. U. z 2012 r., poz. 873). Tym samym "dodanie" tego obszaru na etapie procedury uchwalania zmiany Studium do wcześniej przyjętego obszaru zmiany byłoby niemożliwe bez powrotu do początku całej procedury uchwalania zmiany Studium.

Sąd wywiódł, że w niniejszej sprawie nie naruszono art. 12 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ Rada Miasta [...] miała pełną świadomość dokonanej oceny uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] i poddała odrębnym głosowaniom tylko te z tych uwag, które w ocenie radnych zasługiwały na odmienną ocenę. Okoliczność zaś, że zdecydowana większość uwag została zaakceptowana przez Radę Miasta [...] w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta [...] nie może stanowić, w okolicznościach tej sprawy, o pozbawieniu radnych możliwości wypowiedzenia się, czy też zajęcia odmiennego stanowiska. Przegłosowane pozytywnie przez Radę Miasta [...] uwagi znalazły się tak w tekście, jak i na rysunku zmiany Studium i samego jednolitego dokumentu Studium.

W ocenie Sądu I instancji kolejny z zarzutów skarg dotyczący braku ponowienia procedury ponownego uzgadniania, opiniowania i wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany Studium po uwzględnieniu uwag przez Radę Miasta [...] – nie był zasadny. Sąd argumentował, że zakres zmian wprowadzonych uwzględnionymi uwagami był nieznaczny, wobec pozostałej części projektu zmiany studium. Porównując część rysunkową projektu zmiany Studium przedstawioną Radzie Miasta [...] z załącznikiem rysunkowym planu zmiany Studium uchwalonym przez Radę Miasta [...] Sąd zauważył, że zmiany te są wręcz kosmetyczne. Tym samym Sąd stwierdził, że wprowadzenie do projektu zmiany Studium kilkudziesięciu wcześniej nieuwzględnionych uwag nie miało większego znaczenia dla kierunków i uwarunkowań zagospodarowania obszaru Gminy [...]. Analogicznie Sąd wskazał, że liczba uwag uwzględnionym po drugim publicznym wyłożeniu przez Prezydenta Miasta [...] (ok. 400 uwag) nie miała istotnego wpływ na zmianę kierunków planowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki stwierdził również, że co do zasady zmiana projektu Studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia uwagi dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p., gdyż w odniesieniu do trybu uchwalania studium brak jest odpowiednika art. 19 ww. ustawy, który przewiduje powtórzenie czynności odnoszących się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w razie zmiany tego projektu przez radę gminy (por. Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004 r., s. 32).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie jest zasadny zarzut podania niewłaściwej podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały. Jako podstawę prawną trafnie wskazano na art. 12 ust. 1 u.p.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zw. dalej u.s.g. Dodatkowe wskazanie w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) nie było niezasadne, ponieważ ustawa ta zmieniła treść art. 11 u.p.z.p. dokonując istotnych zmian w zakresie procedury uchwalania studium. Ustawa ta weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a w tej sprawie Rada Miasta [...] przystąpiła do procedury zmiany Studium w 2007 r. Celem uniknięcia wątpliwości, czy w takiej sytuacji należy stosować procedurę obowiązującą w dacie przystąpienia do sporządzania studium, czy też procedurę określoną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawodawca zawarł wyraźną normę prawną intertemporalną, zgodnie z którą do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis o takiej treści zawiera art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym, w ocenie Sądu, trafnie jako jedną z podstaw prawnych podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] wskazała także na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu także zarzuty skarg dotyczące braku pełnego uwzględnienia opinii niektórych organów opiniujących projekt zmiany Studium nie mogły doprowadzić do unieważnienia zaskarżonej uchwały, gdyż opinia organu współdziałającego, co do zasady nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Podstawowym obowiązkiem Prezydenta Miasta [...] było zwrócenie się do właściwego organu o wyrażenie opinii co do przedłożonego projektu uchwały. Taki obowiązek prawidłowo wykonano. W procedurze planistycznej nie pominięto żadnego organu posiadającego kompetencje do opiniowania projektu zmiany Studium.

Sąd wskazał, że nie mógł skutkować unieważnieniem zaskarżonej uchwały zarzut braku zgodności treści uchwały zmieniającej Studium z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...], zawierającą plan zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. W ocenie Sądu, obowiązek uwzględnienia w opracowywanej zmianie Studium ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie oznacza, że treść planu wojewódzkiego ma w całości być spójna z treścią studium. Sąd doszedł do przekonania, że podstawowe elementy powiązań komunikacyjnych zostały w Studium uwzględnione. Okoliczność zaś, że zaskarżona zmiana Studium obejmuje dodatkowy węzeł autostradowy (tzw. [...]), którego nie ma w planie wojewódzkim nie oznacza, że nie miało miejsce uwzględnienie podstawowych powiązań komunikacyjnych. Tym samym Sąd wskazał, że brak uwzględnienia w uchwale zmieniającej Studium projektowanego węzła autostradowego nie stanowi naruszenia prawa.

Ponadto, zdaniem Sądu, projektowany węzeł autostradowy ([...]) jest zgodny ze strategią Rozwoju [...]. Zgodnie z mapą nr 1 "Priorytetowe projekty inwestycyjne – transport drogowy" stanowiącą załącznik do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju [...], jako pierwszy z takich projektów wymieniono właśnie "rozbudowę i modernizację układu drogowego w rejonie portu lotniczego w [...]". Owa rozbudowa i modernizacja obejmuje budowę węzła autostradowego wskazanego w skardze Spółki [...] sp. z o.o. W ocenie Sądu, ta okoliczność dodatkowo uzasadniała brak naruszenia prawa przez Radę Miasta [...], która uchwalając zmianę Studium, wprowadziła tak projektowany węzeł autostradowy.

Sąd uznał, że odrębnego rozważenia wymagały te zarzuty skarg, które należało zakwalifikować, jako kwestionujące prawidłowość zasad sporządzania zmiany Studium.

Jako pierwszy z takich zarzutów Sąd rozpoznał zarzut dotyczący naruszania treścią uchwały zmieniającej Studium prawa własności (lub prawa użytkowania wieczystego) skarżących poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Sąd stwierdził, że w stosunku do żadnej ze stron nie można stwierdzić przekroczenia granic władztwa planistycznego wykonywanego przez organy Gminy Miasta [...] w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą.

W skardze J. B. i M. B. skarżący podnieśli, że w stosunku do ich działki nr [...] obręb [...] [...] nastąpiło naruszenie granic władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że działka nr [...] została kierunkowo przeznaczona w części pod zabudowę jednorodzinną (MN), częściowo pod tereny zieleni urządzonej pod, tzw. kanał ulgi. W ocenie Sądu, zmiana kierunkowego przeznaczenia nieruchomości skarżących polegała przede wszystkim na tym, że dotychczasowe przeznaczenie kierunkowe usług komercyjnych zmieniło się na przeznaczenie kierunkowe zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Pozostały zakres kierunkowego przeznaczenia został co do zasady utrzymany. Rada Miasta [...] wyraźnie wskazała, że powodem zmiany kierunkowego przeznaczenia było dostosowanie do istniejącej już okolicznej faktycznej zabudowy tego obszaru. Mając powyższe na uwadze, Sąd wywiódł, że w stosunku do kierunkowego przeznaczenia i uwarunkowań zapisanych w zmienionym Studium, Rada Miasta [...] nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a w szczególności określone w zmienionym Studium kierunki i uwarunkowania są zasadniczo zgodne z poprzednio obowiązującymi i w przypadku uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie tych kierunków i uwarunkowań nie nastąpi naruszenie istotny prawa własności przysługujących skarżącym.

Sąd wskazał również, że nie miał racji skarżący J. B. i M. B., że organy planistyczne Gminy Miasto [...] naruszyły art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w korzystaniu z prawa własności dotyczącego działki nr[...] . W ocenie Sądu, nie był zasadny także zarzut naruszenie art. 140 K.c. Organy nie naruszyły także art. 6 u.p.z.p.

Podobnie Sąd oceniając treść zaskarżonej przez K. K. zmiany Studium doszedł do przekonania, że treść tego Studium w zakresie działki skarżącego (działki nr[...] ) nie spowodowała pozbawienia skarżącego prawa własności.

Działka skarżącego w poprzednio obowiązującym Studium była kierunkowo przeznaczona pod zainwestowanie, jako obszar usług komercyjnych. Po zmianie Studium uchwalonej zaskarżoną uchwałą działka ta nadal znajduje się w obszarze usług. Zdaniem Sądu, w istocie skarżący K. K. zarzucił zbyt małe parametry inwestycji lokalizowanych na obszarze U (tereny usług), do którego włączona została działka nr[...] . Sąd wskazał, że dopuszczalność kwestionowania zapisanych w zmianie Studium parametrów techniczno-budowalnych musiałaby prowadzić do ingerowania w treść merytoryczną Studium i niejako zastępować Radę Miasta [...] w ustalaniu treści Studium, stąd zatem uznał, że nie może zakwestionować zapisanych w zmianie Studium parametrów. W ocenie Sądu, nie jest również zasadna argumentacja skarżącego, że skoro na sąsiednim terenie są już budynki sięgające 40 m, to w Studium należy przewidzieć także budynki o takiej wysokości. Treść Studium nie musi dopasowywać się do istniejącego sposobu i parametrów zagospodarowania terenu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano na możliwość budowy wyższego niż 25 m budynku nie oznacza niedopuszczalnej sprzeczności między treścią zmiany Studium a treścią indywidualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Taka sytuacja została uregulowana w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zdaniem Sądu, wyraźnie więc ustawodawca dopuszcza sytuację, w której różne mogą być ustalenia zawarte w decyzji określającej warunki zabudowy i w planie miejscowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że w stosunku do kierunkowego przeznaczenia zapisanego w zmienionym Studium, Rada Miasta [...] nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Skarżąca M. R. zarzuciła przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustalenia w Studium kierunków i uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania dotyczące działek nr[...] , obręb [...] [...]. Sąd I instancji wskazał, że w obowiązującym Studium z 2003 r. działki skarżącej były przeznaczone pod zabudowę kierunkową MN wraz z zaprojektowaną w tym Studium obszarem komunikacyjnym – korytarzem podstawowego układu drogowo-ulicznego. Przebieg tego układu komunikacyjnego został odwzorowany w zmienionym Studium. Także na rysunku K-4 opisany przebieg drogi KDZ jest zasadniczo identyczny z przebiegiem korytarza komunikacyjnego objętego mapą Studium z 2003 r. (mapa K-1 Studium z 2003 r.). W ocenie Sądu, Rada Miasta [...] zmieniając Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek skarżącej nie dokonała żadnych zmian. Zachowany został kierunek zagospodarowania MN (w Studium z 2003 r., i w zmienionym Studium z 2014 r.), i część nieruchomości skarżącej została identycznie jak w Studium z 2003 r. objęta przebiegiem drogi publicznej. Samo projektowe ukierunkowanie w zmianie Studium przebiegu drogi publicznej, projektowanej w Studium co najmniej od 2003 r. nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd wywiódł, że w stosunku do kierunkowego przeznaczenia i uwarunkowań zapisanych w zmienionym Studium, Rada Miasta [...] nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a w szczególności określone w zmienionym Studium kierunki i uwarunkowania są zgodne z poprzednio obowiązującymi.

W skardze skarżącej M. R. dodatkowo, jako przekroczenie granic władztwa planistycznego podniesiono orientacyjny przebieg dróg publicznych określonych w zmianie Studium. W ocenie Sądu okoliczność, że projektowana w Studium droga publiczna może zostać doprecyzowana w swoim przebiegu w treści planu miejscowego nie jest naruszeniem władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu, nie mógł odnieść skutku w postaci unieważnienia zmiany Studium zapis zawarty w pkt III.1.2.11 załącznika nr 4 do uchwały zmieniającej Studium, zgodnie z którym ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej, metro, miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. studium ma określać kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Takie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zmiana Studium zawiera, określone one zostały i w tomie II "Zasady i kierunki polityki przestrzennej" i na rysunku K5. Zapis w pkt III.1.2.11 nie dotyczy podstawowych zasad i kierunków rozwoju infrastruktury technicznej i komunikacji. Zapis ten dotyczy dodatkowej, uzupełniającej infrastruktury (np. przyłączy energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych itp.) oraz dróg lokalnych. Taka dodatkowa infrastruktura ze swojej istoty nie może być objęta treścią studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać wszystkich szczegółowych zapisów, które powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący S. R. zarzucił, że przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustalenia w Studium kierunków i uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania dotyczy działki nr[...] , obręb [...] [...]. Działka ta została w zmienionym Studium przeznaczona pod kierunkowe zagospodarowanie jako obszar U – tereny usług. W obowiązującym na tym terenie działka skarżącego nr [...] znajduje się w obszarze 3. Uo – tereny w części zainwestowane, położone w bezpośrednim sąsiedztwie składowiska odpadów komunalnych, przeznaczone do lokalizacji usług związanych z gospodarowaniem odpadami i magazynowaniem odpadów, z dopuszczeniem rzemiosła produkcyjnego związanego z gospodarką komunalną i budownictwem (uchwała NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...], Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Porównując treść obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią zmienionego Studium Sąd stwierdził, że Studium niejako potwierdza kierunkowe zagospodarowanie działki skarżącego w stosunku do szczegółowych ustaleń planu miejscowego. Sąd wskazał, że działka skarżącego została objęta planem miejscowym, który determinuje zakres wykonywania prawa własności, a zaskarżone Studium utrzymuje ten stan.

Skarżąca M. G. zarzuciła w swojej skardze, że przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustalenia w Studium kierunków i uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania dotyczy działek nr[...] , obręb [...][...]. Działki te zostały w zmienionym Studium przeznaczone pod kierunkowe zagospodarowanie jako obszar MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny ZR – terenie zieleni nieurządzonej. Dla tego obszaru obejmującego ww. trzy działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...]listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" - Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]). Zgodnie z ww. planem miejscowym działka nr [...] stanowi obszar oznaczony symbolem MN.16 – tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a działki nr [...] to tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej (Z.26). Porównując treść obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią zmienionego Studium Sąd stwierdził, że Studium potwierdza kierunkowe zagospodarowanie działek skarżącej w stosunku do szczegółowych ustaleń planu miejscowego. Tym samym, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c., poprzez uchwalenie zmiany Studium z przekroczeniem, wobec nieruchomości skarżącej, granic władztwa planistycznego były niezasadne.

Skarżąca B. Z. zarzuciła w swojej skardze, że przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustalenia w Studium kierunków i uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania dotyczy działki nr[...] , obręb [...] [...]. Działka ta została w zmienionym Studium przeznaczona pod kierunkowe zagospodarowanie jako obszar U - tereny usług. Wprawdzie skarżąca akceptuje taki sposób kierunkowego przeznaczenia tej działki, ale naruszenie zasad władztwa planistycznego upatruje w bliskim sąsiedztwie istniejącego składowiska odpadów komunalnych [...]. Teren działki skarżącej objęty został obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] września 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...] - Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ww. planem miejscowym działka nr [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym pod usługi. Sąd porównując treść obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią zmienionego Studium stwierdził, że Studium potwierdza kierunkowe zagospodarowanie działki skarżącej w stosunku do szczegółowych ustaleń planu miejscowego. Dodatkowo wskazał, że Studium uchwalone w 2003 r. także wskazywało na kierunkowe przeznaczenie działki skarżącej jako tereny usług komercyjnych.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, co do naruszenia przez organy Gminy Miasta [...] granic władztwa planistycznego poprzez brak określenia w zmienionym Studium planów inwestycyjnych, co do składowiska odpadów komunalnych[...]. Sąd uznał, że nie może oceniać trafności przyjętego przez organy Gminy Miasta [...] systemu gospodarki odpadami. Taki system jest opisany w treści zmiany Studium i okoliczność, że nie przewiduje on powiększenia składowiska odpadów komunalnych [...] o obszar działki skarżącej nie oznacza braku systemu gospodarki odpadami. Sąd wskazał, że niewątpliwie działka skarżącej znajduje się w pewnej odległości od istniejącego składowiska odpadów, ale składowisko to funkcjonuje od wielu lat i nie można w tym zakresie stwierdzić, że to właśnie zmiana Studium spowodowała zwiększenie negatywnego oddziaływania składowiska na teren działki skarżącej.

Skarżąca Spółka [...] sp. z o.o. [...] sp. komandytowo-akcyjna zarzuciła rażące ograniczenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółce poprzez objęcie działek nr[...] , obręb [...] [...] kierunkowym przeznaczeniem jako terenu U – tereny usług. Dotychczasowy sposób zagospodarowania tych działek to usługi komercyjne i usługi publiczne (UC/UP), przy czym w zakresie usług UC możliwym była realizacja uzupełniającego programu mieszkalnictwa wielorodzinnego. Analizując zapisy zmiany Studium dotyczące jednostki urbanistycznej nr [...] Sąd stwierdził, że istotnie kierunek zagospodarowania przestrzennego dla działek będących w użytkowaniu wieczystym Spółki to tereny usług, a nie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nastąpiło więc w tym zakresie pogorszenie sytuacji użytkownika wieczystego po uchwaleniu zmiany Studium w stosunku do okresu sprzed tej zmiany. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, pogorszenia tego nie można uznać za istotną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego. Jak sama skarżąca Spółka podała, dotychczas uzyskała już osiem decyzji ustalających warunki zabudowy na terenie ww. działek. Decyzje te ustalają warunki zabudowy zamierzeń obejmujących budynki mieszkalne wielorodzinne i usługowe. Ponadto, co ma zasadnicze znaczenie, Spółka uzyskała także trzy pozwolenia na budowę zamierzeń budowlanych obejmujących budowę budynku hotelu, budynku biurowego i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem Sądu, trafnie w tym zakresie podnosi Rada Miasta [...], że zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. okoliczność wydania ostatecznych pozwoleń na budowę spowodowałaby nabycie przez inwestora prawa do realizacji inwestycji nawet wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał przeciwne rozwiązania planistyczne. Ponadto, opisane w zmianie Studium kierunki zmian w strukturze przestrzennej (strona 73 tomu III załącznika nr 4 do zmiany Studium) dla jednostki urbanistycznej nr [...] wyraźnie wskazują, że zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w rejonie [...] pozostawia się do utrzymana, przekształcania i uzupełniania zabudową mieszkaniową oraz usługową. Tym samym w przypadku uchwalania planu miejscowego dla tego obszaru plan miejscowy winien uwzględnić zachowanie dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej i możliwość jej uzupełniania. Realizacja przez Spółkę zabudowy mieszkaniowej przed uchwaleniem w przyszłości planu miejscowego dla obszaru jej działek spowoduje objecie jej taką ochroną.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przypadku działek Spółki można mówić o ingerencji w prawo użytkowania wieczystego, ale nie o przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Skarżąca Spółka [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie zasad władztwa planistycznego poprzez wykorzystanie pod budowę przyszłego węzła autostradowego [...]oraz drogi wojewódzkiej nr [...]terenów należących do tej Spółki, zamiast terenów będących własnością Skarbu Państwa. W dalszej części skargi Spółka [...] sprecyzowała, że wprawdzie nowo projektowany węzeł autostradowy nie obejmowałby działek będących własnością tej Spółki, ale fragment drogi wojewódzkiej nr [...] obejmuje północą część jej działek.

Odnosząc się do wyżej wskazanego zarzutu Sąd wskazał, że szczegółowa analiza treści rysunku zmiany Studium (K1) i porównanie z załącznikami przekazanymi przez samą Spółkę i dołączonymi do skargi, które pokazują granice działek będących własnością Spółki [...] (akta sądowe sprawy o sygn. II SA/Kr 245/15, karty nr 36 i 37) wyraźnie pokazują, że projektowany węzeł autostradowy nie obejmuje działek tej Spółki. Projektowany fragment drogi wojewódzkiej nr [...] przebiega po części działek skarżącej, aczkolwiek przebieg ten obejmuje fragmenty graniczne działek nr [...] o zajętości terenów tych działek rzędu ok. 40 m. Co do części działek Spółki [...] (tj. działki nr[...] ) projektowana droga wojewódzka "podzieli" te działki tworząc dwie ich części po obu stronach drogi. Przy czym dotyczy to działki nr[...] , która zostanie podzielona na zasadniczo dwie równe części oraz działki nr[...] , której tylko niewielka część zostanie po drugiej stronie (północnej) projektowanej drogi wojewódzkiej. Działka nr [...] ma powierzchnię ponad 30 arów, a zakres zajęty przez projektowaną drogę wyniesienie około 6 arów. Działka nr [...] ma powierzchnię ponad 27 arów, zajęcie pod projektowaną drogę obejmować może obszar ok. 6 arów. Powierzchnia działek skarżącej Spółki wynosi ok. 3 ha. Sąd oceniając zakres zajęcia działek skarżącej Spółki doszedł do wniosku, że Spółka nawet po wybudowaniu projektowanej drogi o przebiegu identycznym jak wynikałoby to z rysunku zmiany Studium, nadal będzie dysponowała znaczącym obszarem swoich działek, który umożliwi realizację inwestycji. Wbrew twierdzeniom Spółki wrysowany na rysunku Studium przebieg drogi nr [...] nie jest precyzyjny, ale orientacyjnie przyjmując taki przebieg drogi, zajmie ona obszar ok. 50 arów z terenu należącego do Spółki. Byłoby to w przedziale od ok. 15 do 20 % obszaru działek Spółki. Sąd wskazał, że wprawdzie część obszaru znajdująca się po zewnętrznej (północnej) krawędzi projektowanej na tym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] rzeczywiście jest własnością Skarbu Państwa, ale w tym przypadku projektowany przebieg tej drogi nie nosi zmianom celowego dyskryminowania właściciela terenu prywatnego.

Sąd podkreślił, że projektowany układ komunikacji może być modyfikowany na etapie uchwalania planu miejscowego i tym samym określony w Studium przebieg tej drogi nie jest ostatecznie wytyczony. Sąd wziął pod uwagę i to, że droga ta jest inwestycją celu publicznego, niewątpliwie wymaganą na tym terenie także w związku z obsługą ruchu komunikacyjnego z międzynarodowego lotniska [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przypadku działek skarżącej Spółki [...] można mówić o ingerencji w prawo własności, ale nie o przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Skarżący R. S. w skardze zarzucił, że przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustalenia w Studium kierunków i uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania dotyczy działki nr[...] , obręb [...] oraz współwłasności działek nr [...] obręb [...][...] Wskazał, że działki nr [...] znajdują się w obszarze jednostki urbanistycznej nr [...] i zostały w zmienionym Studium przeznaczona pod kierunkowe zagospodarowanie jako obszar MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nr [...] znajduje się w kierunkowym zagospodarowaniu jako teren ZR - teren zieleni nieurządzonej. Porównując te ustalenia w zmienionym Studium z ustaleniami zawartymi w Studium z 2003 r. Sąd stwierdził, że są one zasadniczo identyczne. Obszar działki nr [...] w studium z 2003 r. znajdował się w obszarze kierunkowego zagospodarowania jak tereny zieleni, a działki nr [...] w obszarze kierunkowego zagospodarowania MN (identycznie jak zmiana Studium).

Działki nr [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje przeznaczenie MN.8 – tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym wraz z komponowaną zielenią ogrodową. Nadto, działki skarżącego znajdują się w obszarze zwiększonej intensywności osuwisk, co także wynika z tego planu.

Sąd nie dostrzegł w takim ukształtowaniu w zmienionym Studium kierunku zagospodarowania nieruchomości skarżącego przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Działka nr [...] także jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przewiduje przeznaczenie R.5 - tereny rolnicze o spadku powyżej 12 %. Studium z 2003 r. przewidywało dla obszaru tej działki tereny zieleni. Sąd nie dostrzegł zatem w takim ukształtowaniu w zmienionego Studium przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Sąd wywiódł, że istotna zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia granic władztwa planistycznego sprowadzała się do tego, że skarżący uznał, iż niczym nie uzasadnionym było przyjęcie w zmienionym Studium dla części jego działek kierunkowego przeznaczenia MN, skoro inne działki, w tym usytuowane w tej samej jednostce urbanistycznej zostały objęte przeznaczeniem MNW. Różnica sprowadza się do tego, że w obszarze MN wysokość zabudowy wynosi do 13 m, a w obszarze MNW do 16 m. Obszar MNW pozwala na budowę budynków wielorodzinnych o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, z wydzielonymi więcej niż dwoma lokalami mieszkalnymi. Dodatkowo skarżący wskazał, że wytyczenie granic jednostek urbanistycznych nr [...] i nr[...], a nawet w jednostce nr [...] wskazanie na kierunkową zabudowę MNW, podczas gdy w jednostce nr [...] taka zabudowa dla części działek skarżącego to MN. Sąd ustosunkowując się do tej argumentacji podniósł, że możliwość różnicowania podstawowych gabarytów zabudowy to jeden z zakresów władztwa planistycznego i takie zróżnicowanie, jakie podniósł skarżący jest dopuszczalne. Oceniając naruszenie władztwa planistycznego w stosunku do konkretnej działki Sąd nie może dokonywać porównywania zasad kierunkowego zagospodarowania i uwarunkowań co do innych działek. Żaden z właścicieli działki objętej treścią Studium nie ma skutecznego prawa domagania się, aby jego działkę zakwalifikowano tak samo jak inne działki. Sąd dokonuje oceny, czy w stosunku do konkretnej działki skarżącego organy administracji przekroczyły granice władztwa planistycznego. Tych granic w stosunku do działek skarżącego nie przekroczono.

Kolejna grupa zarzutów, powielona w wielu skargach dotyczyła braku aktualnego opracowania ekofizjograficznego. Ustosunkowując się do tych zarzutów Sąd wskazał, że nie są one zasadne.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu planistycznym zakończonym zaskarżoną zmianą Studium takie opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone. Zgodnie z § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1298) podstawowe opracowanie ekofizjograficzne sporządza się przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadę tą należy wprost stosować do postępowania w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie prac nad zmianą Studium nastąpiło najpóźniej w 2007 r., a tym samym opracowanie ekofizjograficzne spełniłoby warunek aktualności, gdyby zostało sporządzone w 2007 r. Jak wynika z treści opracowania ekofizjograficznego, zostało ono co do zasady sporządzone w 2010 r., zaktualizowane w 2011 r., a fragment dotyczący zagrożenia ruchami mas ziemi został sporządzony w oparciu o badania [...] przeprowadzone w latach 2005, 2006 i 2007. Sąd uznał, że tym samym należy założyć, że w tym zakresie opracowanie ekofizjograficzne spełniło warunek wynikający z powołanego § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. W opracowaniu tym (strony 233-236) opisano zagrożenia związane z ruchami mas ziemi w każdej z dzielnic Miasta [...] wskazując na poszczególne obszary w tych dzielnicach i stopień zagrożenia.

Co istotne, treść dotycząca zagrożeń ruchami mas ziemi znalazła się w Prognozie Oddziaływania na Środowisko z lutego 2014 r., gdzie na stronach 122-123 przywołano i opracowanie ekofizjograficzne i wskazano na weryfikację tego opracowania sporządzoną w latach 2011-2012. Powołano w Prognozie Oddziaływania na Środowisko podział na osuwiska aktywne, okresowo aktywne i nieaktywne (razem 346 osuwisk) warz ze wskazaniem, gdzie one się znajdują.

W ocenie Sądu przeprowadzona w latach 2011-2012 weryfikacja "Inwentaryzacji wraz z udokumentowaniem terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz terenów, na których ruchy te występują" nie doprowadziła do zanegowania aktualności opracowania ekofizjograficznego w tym zakresie. Dodatkowo Sąd wskazał, że rysunek zmienionego Studium (K1) określa obszary osuwisk czynnych, osuwisk okresowo czynnych i osuwisk nieaktywnych i tylko co do zasady osuwiska czynne zostały wyłączone spod zabudowy, natomiast osuwiska okresowo czynne oraz nieaktywne nie zostały zasadniczo wyłączone spod zabudowy (aczkolwiek nie wszystkie takie obszary osuwisk nieaktywnych zostały objęte zabudową).

Sąd wywiódł, że nie były trafne zarzuty dotyczące zbyt precyzyjnego określenia w wytycznych dla planów miejscowych (załącznik nr 4, tom III zmiany Studium). W ocenie Sądu zaskarżona zmiana Studium spełnia wymagania § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233), aczkolwiek w wielu przypadkach określa tylko minimalne lub tylko maksymalne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostawiając w tym zakresie możliwość doprecyzowania w planie miejscowym. W związku z szczegółowym odniesieniem poszczególnych wskaźników urbanistycznych do każdej części terenu objętego zmianą Studium (podział na 63 jednostki urbanistyczne) nie będzie wątpliwości, jakie wskaźniki urbanistyczne będą uwzględniane przy uchwalaniu planów miejscowych w stosunku do każdej jednostki urbanistycznej lub innego obszaru Miasta [...]. Pełne określenie minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych mógłby stanowić zbyt daleko idące związanie co do przyszłej treści planu miejscowego. Tym samym w ocenie Sądu nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie zmiany Studium okoliczność, że wytyczne do planów miejscowych zawierają np. maksymalne wskaźniki wysokości zabudowy, a nie zawierają minimalnych wskaźników takiej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że zarzut braku wyłożenia do publicznego wglądu jednolitej wersji zmiany Studium nie znajduje potwierdzenie w materiałach planistycznych. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Jak wynika z akt planistycznych, wyłożono w pierwszym publicznym wyłożeniu ujednoliconą wersję projektu zmiany Studium (akta planistyczne segregator nr 32, tom X). Także i w drugim publicznym wyłożeniu wyłożono wersję ujednoliconą zmiany Studium, mimo że na samej mapie tej wersji nie napisano wprost, że jest to wersja ujednolicona. Mapa ta jednak (K1) zawiera ujednolicona wersję Studium zawierającą tak część zmienianą, jak i tą, która nie podlegała zmianie (tereny wokół [...]w [...]) – wynika to z akt planistycznych, tom XVI/XVII segregator nr 71. Zdaniem Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że rejon [...]w [...] nie był objęty zmianą, ponieważ wyraźnie opisano to w legendzie rysunku mapy.

Sąd nie podzielił także zarzutów (np. w skardze K. K.) dotyczących braku uwzględnienia stanu faktycznego zagospodarowania terenów. W ocenie Sądu, uwzględnienie stanu dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nie oznacza, że studium ma pełnić rolę inwentaryzacyjną. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytaczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Może więc być i tak, że zmienione Studium wskazuje na sposób zagospodarowania danego terenu inny niż faktyczny.

Zasadny, w ocenie Sądu I instancji, był kilkakrotnie powtarzany zarzut braku uwzględnienia na rysunku nr K5 (np. w skardze M. G., B. Z., M. R., S. R.) istniejącego składowiska odpadów komunalnych[...]. Składowisko to wrysowane zostało na innych mapach, w tym mapie podstawowej K1. Nie budziło więc wątpliwości Sądu, że na terenie Gminy Miasto [...] jest składowisko odpadów komunalnych [...] i gdzie ono jest zlokalizowane. Pominięcie na rysunku K5 tego składowiska Sąd uznał za wadę nieistotną.

Sąd nie doszukał się uchybień w zakresie uwzględnienia wniosków i uwag składanych w toku procedury planistycznej. Rzeczywiście, jak podnoszą to niektórzy skarżący, niektóre wnioski były początkowo uwzględniane przez Prezydenta Miasta [...], ale następnie w wyniku odmowy uzgodnień organów uzgadniających lub jednoznacznym i uzasadnionych opinii organów opiniujących, Prezydent Miasta [...] dokonywał zmian w projekcie Studium. W wyniku tych zmian wcześniej pozytywnie rozpoznane wnioski zostawały ostatecznie nieuwzględnione. Dotyczy to także uwag, ale w dużo mniejszym zakresie. W ocenie Sądu, taki sposób procedowania, tzn. zmiana treści projektu studium na skutek stanowiska organu współdziałającego przy ustaleniu jego treści nie stanowił naruszenia prawa.

Przechodząc do pozostałych zarzutów zawartych w skargach Sąd stwierdził, że zawarty w skardze J. B. i M. B. zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie ma zastosowania do takiego aktu jakim jest zmiana Studium.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty (identyczne) zawarte w skardze M. G., skardze S. R. i skardze B. Z., dotyczące błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy nakazuje określanie w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W ocenie Sądu, ten wymóg spełnia zaskarżona zmiana Studium. Sąd uznał, że nie był również trafnym dodatkowy zarzut jakoby zaskarżona treść zmiany Studium zawierała także materię zastrzeżoną dla planu miejscowego. Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy polegający na projektowaniu w zmianie Studium dróg lokalnych i dojazdowych także nie był zasadny, ponieważ zmiana Studium obejmuje tylko drogi kategorii dróg lokalnych zbiorczych, a nie dróg dojazdowych lub wewnętrznych. W ocenie Sądu, takie projektowanie nie narusza wymogu uwzględnienia w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, trafnie skarżący M. G., B. Z. i S. R. podnoszą w uzasadnieniach skarg, że studium nie może określać wysokości zabudowy i liczby kondygnacji. Sąd stwierdził jednak, że zaskarżona zmiana Studium nie zawiera wysokości zabudowy, a tylko maksymalny (najczęściej) wskaźnik zabudowy. Maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczony w studium może być dookreślony (doprecyzowany) w planie miejscowym. Liczby kondygnacji zmiana Studium nie reguluje.

W ocenie Sądu materiały planistyczne i treści zmiany Studium spełniają warunki dotyczące ustaleń co do zasad ochrony środowiska i jego zasobów. W tomie III załącznika nr 4 do zmiany Studium, przy opisie każdej jednostki urbanistycznej znajdują się wymagania dotyczące ochrony środowiska kulturowego i środowiska przyrodniczego. W tomie I załącznika nr 4 do zmiany Studium na stronach od 88 do 109 są zapisane zasady ochrony środowiska przyrodniczego. Wszystkie istotne elementy ochrony środowiska zostały uwzględniony w tym załączniku. Wyeksponowane w skardze skrótowe potraktowanie stref korytarzy ekologicznych winno być oceniane nie ze względu na ilość zapisanych zdań, ale ich treść. Treść zmiany Studium dotycząca korytarzy ekologicznych wyraźnie wskazuje na to, gdzie te korytarze są wyznaczane (doliny rzeczne i połączenia lądowe) i w jakim celu (migracja roślin, zwierząt i grzybów). Korytarze ekologiczne i główne kierunki powiązań przyrodniczych zawiera także tom I załącznika nr 4 do zmiany Studium (strona 96). Stan i funkcjonowanie środowiska przyrodniczego na terenie Gminy Miasto [...] opisują strony od 73 do 127 tomu I załącznika nr 4 do zmiany Studium. W ocenie Sądu, warunek wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nakazujący określenie w studium obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk został zrealizowany.

Sąd nie podzielił zarzutów, jakoby zaskarżona uchwała obejmująca zmianę Studium stanowiła dokument wadliwy, niespójny i nieczytelny i w istocie, mimo że jest to zmiana, to treść zmienionego Studium obejmuje również obszar [...]w [...] (tak np. w skardze B. Z.). Obszar rejonu [...] w[...]nie został zmieniony zaskarżona uchwałą, a treść studium obejmująca ten obszar została objęta ujednoliconą wersją Studium. Sąd nie potwierdził trafności zarzutu w skardze B. Z., że treść Studium dla obszaru [...]w [...] została zmieniona zaskarżoną uchwałą. Także skarżąca B. Z. nie podnosi, na czym ta zmiana treści Studium dla obszaru [...] w [...] miałaby polegać.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze K. K., dotyczącego pominięcia w dalszych pracach nad projektem zmiany Studium wniosku zgłoszonego przez tego skarżącego na początku procedury planistycznej i uwzględnionego przez Prezydenta Miasta [...], Sąd wskazał, że jak wyjaśniła Rada Miasta [...], rzeczywiście pierwotnie został uwzględniony wniosek skarżącego K. K. dotyczący zasad i warunków zagospodarowania działki nr[...]. Jednakże w następstwie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nastąpiła zmiana parametrów zabudowy na działce, między innymi skarżącego. W związku z tym dla tego terenu zaistniała konieczność ustalenia nowych kierunków rozwoju. Taki zmieniony projekt Studium podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu. Sąd przychylił się do ww. argumentacji organu wskazując, że organy planistyczne są zobowiązane uwzględnić stanowiska organów uzgadniających i co do zasady także organów opiniujących, nawet, gdyby miało się to odbyć kosztem wcześniejszych zaakceptowanych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie może spowodować unieważnienia zaskarżonej uchwały zarzut zawarty w skardze Spółki [...] sp. z o.o. o naruszeniu zaskarżoną uchwałą art. 48 u.p.z.p. Spółka ta podniosła, że Rada Miasta [...] naruszyła postanowienia programów zawierających zadania rządowe, a w tym postanowień uchwały nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "program budowy dróg krajowych 2007-2015" oraz uchwały Rady Ministrów nr 6 z dnia 22 stycznia 2013 r. Strategia Rozwoju Transportu do 2020 r. (z perspektywą do 2030 r.). Analizując ww. przez skarżącą dokumenty Sąd doszedł do wniosku, że dokumenty te bardzo ogólnie określają zadania rządowe w zakresie realizacji inwestycji drogowych. Żaden z tych dokumentów nie zawiera informacji o budowie jakiegokolwiek węzła drogowego. Nie można zatem stwierdzić, że projektowany w zmianie Studium węzeł autostradowy będzie lub nie będzie w dłużej perspektywie czasowej finansowany z budżetu państwa jako zadanie rządowe. W ocenie Sądu, znaczenie ma także sama perspektywa rozwoju dróg zapisania w zmienionym Studium. Studium to przewiduje jako jedną z istotniejszych inwestycji budowę tzw. Trasy [...]łączącej Miasto [...] z lotniskiem [...]. Trasa ta ma mieć dodatkowo (poprzez przecinanie autostrady A4) także powiązanie z autostradą poprzez projektowany węzeł. Nie ma racji skarżąca Spółka[...] , że już samo zapisanie przebiegu przyszłego węzła autostradowego [...] spowodowało pozbawienie Spółki możliwości wykorzystania tych terenów pod inwestycję usługowo-biurową. Samo zakwalifikowanie danego terenu w Studium nie oznacza wyłączenia go z możliwości realizacji innych inwestycji.

Niezasadny był w ocenie Sądu zarzut zawarty w skardze Spółki [...] spółka z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna co do naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. Przepisy te nie były podstawą podejmowania zaskarżonej uchwały.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze R. S. Sąd stwierdził, że podnoszone naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 w zw. z art. 43 i 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) nie może skutkować unieważnieniem zaskarżonej uchwały. Wprawdzie podnoszone w tym zakresie zarzuty są częściowo trafne, ale uchybienia w tym zakresie nie mają charakteru istotnego. W ogłoszeniu z dnia 18 marca 2013 r. o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wraz z możliwością składania wniosków do 9 kwietnia 2013 r. nie pojawia się informacja o miejscu wyłożenia dokumentacji do publicznego wglądu, tym niemniej to, co jest istotą tego wyłożenia, czyli umożliwienie mieszkańcom złożenie wniosków zostało uskutecznione.

Rozpoznając następnie złożone wnioski, jak zarzuca to skarżący R. S., Prezydent Miasta [...] wydał zarządzenie w dniu 17 czerwca 2013 r. nr 1744/2013, na jeden dzień przed wyłożeniem projektu Studium do publicznego wglądu. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybienia.

Dalej skarżący zarzuca, że rozpatrując te uwagi Prezydent Miasta [...] nie przekazał ich do analizy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska lub Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. W ocenie Sądu, zarzut ten także nie jest zasadny, ani bowiem art. 53, ani art. 54 ani art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie nakładają takiego obowiązku na organ planistyczny gminy.

Sąd podkreślił, że projekt zmiany Studium w 2013 r. nie był jeszcze kompletny i organy współdziałające dokonywały uzgodnień i wydawały opinie. Opracowanie ekofizjograficzne nie było wymienione jako dokument podlegający ujawnieniu w toku publicznego wyłożenia. W ocenie Sądu, nie była to jednak wada istotna. Opracowanie to jest znane skarżącym, którzy w swoich skargach precyzyjnie odwołują się do jego treści. Zdaniem Sądu, w tym zakresie co najwyżej można było mówić o nieistotnym uchybieniu.

Rekapitulując Sąd stwierdził, że w zakresie stosowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) co do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wystąpiły pewne błędy, ale nie prowadzą one do konstatacji, że ta ocena była pozorna lub też że w istocie nie przeprowadzono procedury przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do projektu zmiany Studium wymaganej art. 46 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Procedura ta została przeprowadzona, aczkolwiek z pewnymi nieistotnymi błędami.

Sąd nie podzielił zarzutu zawartego w skardze R. S., dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niedokładne oznaczenie obszarów osuwiskowych. W ocenie Sądu granice wyznaczonych obszarów osuwiskowych są, jak na skalę mapy studium, dokładne i zamknięte. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w oparciu o rysunek Studium nie da się ustalić zasięgu takich obszarów. Ponadto powołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczą zasad wyznaczania obszarów osuwiskowych.

Co do obaw skarżącego R. S. związanych z przejęciem prawa własności do działki nr [...] Sąd wskazał, że zapisanie w Studium kierunkowego przeznaczenia na zieleń np. publiczną nie oznacza jakiejkolwiek ingerencji w prawo własności. Żadna uchwała, czy to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozbawiają właściciela nieruchomości prawa własności. Urządzenie na prywatnym terenie parku ogólnodostępnego (publicznego) wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do nabycia od właściciela prawa własności. Studium nie może być podstawą do tak prowadzonego postępowania.

Sąd wywiódł również, że zarzut jakoby na rysunku Studium nie uwidoczniono uwag przegłosowanych pozytywnie (przyjętych) przez Radę Miasta [...] nie jest trafny. Sąd dokonując szczegółowej analizy przegłosowanych przez organ stanowiący uwag i posiłkując się zamieszczonym rysunkiem Studium na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] ustalił, że poprawki Rady miasta [...] zostały objęte rysunkiem Studium. Wbrew zarzutom skargi, dokumentacja planistyczna przekazania Radzie Miasta [...] przez Prezydenta Miasta [...] spełnia przesłanki z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Co do zarzutu R. S., dotyczącego braku sporządzenia uzasadnienia objaśnień przyjętych rozwiązań oraz syntezy uwarunkowań zawartych w projekcie zmiany Studium, Sąd zarzutu tego nie podzielił wskazując, że nie ulega wątpliwości, że uchwalona zmiana Studium zawiera załącznik obejmujący uzasadnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń (załącznik nr 1 lit. e i załącznik nr 4 lit. e zaskarżonej uchwały). W ocenie Sądu, okoliczność, że przedmiotowego załącznika nie było przed wyłożeniem projektu studium do pierwszego publicznego wglądu nie miała większego znaczenia. Istotne naruszenie procedury planistycznej miałoby miejsce wtedy, gdyby organ planistyczny nie przedłożył do publicznego wglądu ww. załącznika, a organ stanowiący gminy uchwalając studium pominął uzasadnienie przyjętych rozwiązań i syntezę ustaleń. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie był zasadny.

Sąd wskazał, że skarżący R. S. zarzucił naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia inwestycji celu publicznego oraz brak wyznaczenia obszarów podlegających scaleniu. W zakresie inwestycji celu publicznego projekt zmiany Studium uzgodniono z wojewodą oraz organami samorządu województwa. Inwestycje celu publicznego zamieścił także organ planistyczny Gminy. Sąd przychylił się do stanowiska Rady Miasta [...], że obszary scaleń gruntów tylko wtedy należałoby zamieścić w studium, gdyby planowane były takie scalenia. Skoro na terenie Miasta [...] scaleń i wymiany gruntów nie projektuje się, to także nie było podstaw zajmować się tym na etapie jego projektowania w Studium.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że organy planistyczne Miasta [...] nie naruszyły w istotnym zakresie procedury sporządzania zaskarżonej uchwały obejmującej zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził także naruszenia zasad sporządzania zmiany Studium, a w tym zakresie nie stwierdzono, aby wobec któregokolwiek z nieruchomości skarżących Rada Miasta [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego i w niedopuszczalny sposób ograniczyła w korzystaniu z prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 147 w zw. z art. 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 12 ust 1 w zw. z art. 11 pkt 12 w zw. z art. 28 u.p.z.p., polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez przyjęcie, że procedura sporządzania Studium była właściwa, gdy tymczasem Rada Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie Studium bez rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium w indywidualnym głosowaniu poprzedzonym dyskusją, co doprowadziło do braku ustalenia dopuszczenia się przez organ naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi oraz do braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

2) art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 P.u.s.a. w zw. z art. 9 ust. 3 i art. 27 u.p.z.p. oraz art. 28 u.p.z.p., polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż rodzajowy oraz terytorialny zakres zmian wprowadzonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...]marca 2010 r. uzasadniał sporządzenie od podstaw nowego dokumentu studium, a nie modyfikacji dotychczas uchwalonego, co doprowadziło do braku ustalenia dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi i braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

3) art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 11 pkt 6 u.p.z.p., polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż w ramach skierowania projektu zmiany Studium do opinii i uzgodnień nie uzyskano wszystkich niezbędnych opinii i uzgodnień, co doprowadziło do braku ustalenia dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi i braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

II) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak naruszenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz związanie organów gminy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy sporządzaniu planów miejscowych polegają jedynie na tym, iż studium wskazuje wyłącznie kierunek rozwoju gminy, podczas gdy w przypadku znacznego stopnia precyzji postanowień studium sporządzany w jego oparciu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być ze studium zgodny,

2) art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP a także art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż dopuściła się ona naruszenia zasady równości wobec prawa oraz arbitralnego, niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania interesu publicznego w stosunku do interesu prywatnego, przez co doszło do naruszenia powyższej reguły także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego,

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż zmienione Studium narusza w sposób nieuzasadniony prawo własności nieruchomości należących do Spółki oraz nie zawiera należytego uzasadnienia ingerencji w uprawnienia właścicielskie, a w konsekwencji narusza zasadę proporcjonalności, przez co doszło do naruszenia prawa własności Spółki także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego,

4) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż treścią zmienionego Studium naruszono zasadę gwarantującą zakaz naruszenia istoty prawa własności, a tym samym do naruszenia istoty prawa własności doszło także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego,

5) art. 140 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz. U z 2014, poz. 121 z późń. zm.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż treść zmienionego Studium narusza zasadę uprawniającą właściciela do dysponowania własną nieruchomością, a tym samym do naruszenia wskazanej zasady doszło także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego,

6) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Miasta [...], a to brak ustalenia, iż treść zmienionego Studium świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego właściwym organom gminy,

7) art. 11 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności organów planistycznych Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż treść zmienionego Studium nie uwzględnia zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, przez co do naruszenia tychże postanowień doszło także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego,

8) art. 9 ust 2 w zw. z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. zw z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności organów planistycznych Miasta [...] poprzez brak ustalenia, iż treść zmienionego Studium nie uwzględnia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], przez co do naruszenia jego postanowień doszło także na etapie postępowania sadowodaministracyjnego.

W skardze kasacyjnej R. S. skarżący kasacyjnie zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezpośredni interesu prawnego strony, tj. art. 9 ust 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak uzgodnienia zmiany Studium z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji nie skutkuje nieważnością uchwalonej zmiany studium,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. a art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się Sądu do zarzutu podniesionego w pkt 2, 7 i 8 skargi,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11b ust. 2 u.s.g., przez błędną jego wykładnię, a mianowicie uznanie, iż nie doszło do naruszeń proceduralnych w toku uchwalania Studium w przedmiocie rozpoznawania przez Radę Gminy skarg i wniosków z tym związanych.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia istotnego naruszenia zasad trybu sporządzania uchwały w sprawie zmiany Studium, z uwagi na fakt, że Rada Miasta [...] nie rozpatrzyła wszystkich nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] uwag do projektu zmiany Studium oraz braku podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium, a także dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów poprzez przyjęcie, że nie nakładają na organy gminy obowiązku rozpatrywania każdej nieuwzględnionej uwagi, a sama możliwość zapoznania się z uwagami przez radnych i zgłoszenia poprawek oznacza, że wszystkie uwagi zostały rozpatrzone,

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 11 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżącego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady równości, nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania terenu w jednostce[...] , a także poprzez bezpodstawne pominięcie w dalszych pracach nad projektem zmiany Studium uwzględnionego wniosku skarżącego,

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 11 ust. 5-6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że uchwalając zmianę Studium posłużono się aktualnymi danymi zawartymi w materiałach planistycznych, mimo iż powinny one być aktualne na dzień przekazania projektu zmiany Studium do opiniowania i uzgodnienia zgodnie z art. 11 ust 5-6 u.p.z.p.,

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 Rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że wskaźniki zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej są zgodne z zasadami sporządzania studium, w przypadku, gdy szczegółowość przyjętych wskaźników i parametrów należy do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zatem doszło do naruszenia zasad sporządzania zmiany Studium, które winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

W skardze kasacyjnej spółka [...] Spółka z o.o. [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o (1) uchylenie skarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 188 P.p.s.a., (2) po rozpoznaniu sprawy - stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]", (3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o: (1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], (2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie zobowiązywał Rady Miasta [...] do uwzględnienia w ramach uchwały RMK z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" wszelkich istniejących uwarunkowań, wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, rodzi on po stronie rady gminy obowiązek uwzględnienia całości tych uwarunkowań, która to błędna wykładnia doprowadziła do braku zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię art. 12 ust 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, iż wskazany przepis nie zobowiązywał Rady Miasta [...] do rozpatrzenia uwag do Studium w ramach uchwał indywidualnych (tj. iż dopuszczalne było rozpatrzenie tychże uwag w ramach jednej uchwały, obejmującej wszystkie uwagi), podczas gdy przepis ten winien być interpretowany jako zobowiązujący radę gminy do podejmowania odrębnych uchwał w sprawie każdej z uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, która to błędna wykładnia doprowadziła do braku zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na przyjęcie, iż nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a., polegające na braku sformułowania uzasadnienia spełniającego wymogi wskazanej normy prawnej, a to z uwagi na brak wymaganego wyjaśnienia przez sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez co uniemożliwiono zarówno Skarżącej, jak i sądowi wyższej instancji oceną trafności przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] przesłanek, na których oparto orzeczenie.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 9 K.p.a., a to poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę przyznania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia [...] sp. z o.o., naruszonego zaskarżoną uchwałą,

2) art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 2004 r. Nr 118, poz. 1233) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], pomimo jej podjęcia z naruszeniem zasad sporządzania,

3) art. 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż Rada Miasta rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag, nie jest zobligowana do podjęcia rozstrzygnięcia w formie odrębnej uchwały.

W skargach kasacyjnych S. R., B. Z., M. R. i M. G. zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W wyżej wskazanych skargach kasacyjnych zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- art. 9 ust. 3 w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest uchwalenie Studium z pominięciem części terenu Gminy,

- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ujednolicony dokument studium został sporządzony w sposób prawidłowy, art. 1 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą,

- art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w treści i na rysunku Studium w sposób prawidłowy został wyznaczony przebiegu dróg i infrastruktury technicznej,

- art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Studium w sposób prawidłowy określenia wskaźniki dotyczące zagospodarowania obszarów w nim wyznaczonych,

- art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły powyższego przepisu nie zamieszczając w studium wyczerpujących i prawidłowych ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska i jego zasobów,

- art. 11 pkt 6-11 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie było konieczne ponowienie uzgodnień i wyłożenie projektu Studium do publicznego wglądu pomimo wprowadzenia w projekcie istotnych zmian na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych po drugim wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu,

- art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie Rada Miasta [...] w sposób prawidłowy rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu zmiany Studium,

- art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania Studium oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzania, a tym samym, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] oraz poprzez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego,

- naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 11 pkt 6-11, art. 12 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 6 pkt 5 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- naruszeniu art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 11, art. 12 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 6 pkt 5 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania studium należy wiązać z zawartością tego aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Istota zarzutów kasacyjnych zawartych w skargach zasadniczo sprowadza się do oceny, czy uchwała o zmianie Studium Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] istotnie narusza tryb i zasady jej sporządzania, a w konsekwencji, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Po pierwsze podkreślić należy, że procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość - niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną.

Po drugie taki uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony (co też jest traktowane jako zmiana), lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa. Zatem musi być rozpoczęta nowa procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut [...] sp. z o.o. naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 9 K.p.a., a to poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę przyznania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia [...] sp. z o.o.

Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem.

Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego - nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

Spółka [...] nie zdołała podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że nie wykazała, iż w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]", doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez powołanie się na brak pełnego zamieszczenia na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] (lub innej stronie internetowej), wszystkich dokumentów dotyczących projektu studium. Żaden przepis prawa materialnego nie gwarantuje Spółce elektronicznego wglądu do dokumentacji planistycznej. Niewątpliwie elektroniczna forma udostępnienia projektu uchwały umożliwia zapoznanie się z jej ustaleniami w wygodny sposób, przez nieograniczona liczbę osób jednocześnie, w dowolnych godzinach. Wprawdzie współczesna technologia nie może zastąpić tradycyjnej metody udostępniania projektu studium, lecz niewątpliwie ułatwia zapoznanie się z nim bez ograniczeń nierozłącznie związanych z zapoznawaniem się z tradycyjną (papierową) wersją projektu studium w siedzibie organu. Jednakże brak pełnego zagwarantowania Spółce elektronicznego dostępu do materiałów planistycznych nie powoduje, że dotyczy to jej interesu prawnego, ponieważ Spółka nie ma interesu prawnego w elektronicznym umieszczeniu materiałów planistycznych, ale interes faktyczny.

Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 9 K.p.a. Przepisów K.p.a. nie można stosować w sprawach regulowanych postanowieniami rozdziału 2 ustawy u.p.z.p., gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 K.p.a. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna określona w u.p.z.p. określa zasady i tryb uchwalenia aktu o charakterze wewnętrznym (studium) i powszechnie obowiązującym (plan miejscowy).

Pozostałe zarzuty Spółki nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd pierwszej instancji, uznając, że nie został naruszony interes prawny Spółki[...] , nie rozpoznawał merytorycznie pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w pozostałych skargach kasacyjnych, na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że proces kształtowania polityki przestrzennej gminy - opracowywania i uchwalania studiów uwarunkowań i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wiąże się z występowaniem licznych spornych interesów określonych podmiotów (organów administracji rządowej, samorządowej, prywatnych właścicieli nieruchomości i in.) oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia) i dlatego prawna konstrukcja tego procesu, poprzez instytucje uzgodnień, opinii czy też publicznej debaty nad projektami studiów i planów miejscowych, ma zagwarantować legalność działań podejmowanych przez podmioty w nim uczestniczące oraz możliwie najpełniejsze pogodzenie ich spornych interesów.

Nie są zasadne zarzuty S. R., B. Z., M. R. i M. G. oraz [...] sp. z o.o. naruszenia art. 9 ust. 3 w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest uchwalenie Studium z pominięciem części terenu Gminy oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ujednolicony dokumentu studium został sporządzony w sposób prawidłowy, jak również zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a uchwaleniem nowego studium. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt zostaje całkowicie derogowany z obrotu prawnego - nie mamy do czynienia ze "zmianą".

Istotne jest rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, tj. albo procedury uchwalania nowego studium, co wymaga wyłożenia "projektu studium" (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.), albo procedury uchwalania zmiany studium, co wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (art. 27 w zw. z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Brak zachowania odpowiedniej - ze względu na istotę procedowanego aktu - procedury jest naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu, tj. np. art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Potrzeba rozróżnienia tych procedur wynika z odmienności istoty przygotowywanych regulacji (nowego studium lub zmiany studium), nie ma zatem znaczenia, jaki jest zakres przedmiotowy przewidzianych zmian w ramach zmiany studium, tj. czy są to "pojedyncze" ustalenia obejmujące część terenu gminy, czy też zmiana obejmuje cały teren gminy. Istotne jest, czy skutkiem wprowadzonej regulacji będzie pozostawienie w obrocie części dotychczasowej regulacji (zmiana studium), czy też nastąpi całkowita derogacja. Nie ma też znaczenia kwestia zakresu terytorialnego zmiany. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że Rada Miasta [...] mogła zainicjować zarówno procedurę uchwalenia nowego studium dla całego obszaru Gminy, ale mogła także zainicjować procedurę zmiany Studium dla części obszaru Gminy. Skoro żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, jaki obszar gminy może być objęty procedurą zmiany, a jaki już musi polegać na uchwalaniu nowego studium, to nawet w przypadku, gdy zmianą objęty byłby obszar 99 % terenu danej gminy, a pozostały 1 % studium byłby zachowany – to procedura zmiany studium jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest studium uchwalane. Tym samym skoro każda procedura zmierzająca do zmiany studium wymaga przeprowadzenia procedury zasadniczo identycznej jak uchwalenie studium, to nie stanowi naruszenia prawa dokonanie uchwalenia zmiany studium także wówczas, gdy obszar zmienianego studium będzie obejmował zdecydowaną większość obszaru obowiązującego dotychczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zmiana Studium polega na modyfikacji części postanowień tego aktu, nie zaś na jego uchyleniu i zastąpieniu nowym aktem. Uchwalenie zmiany studium nie prowadzi do wyeliminowania dotychczas obowiązującego studium z obrotu prawnego. Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała zmieniająca nie jest nowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwałodawca w § 1 ust. 1 uchwały z dnia [...] lipca 2014 r. wyraźnie postanowił, że dokonuje zmiany studium uwarunkowań uchwalonego uchwałą nr [...]z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienionego uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2010 r. Postępowanie obejmujące zmianę Studium nie objęło rejonu [...] w [...]. Jak wynika z uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium z dnia 10 października 2007 r. i załącznika graficznego do tej uchwały, zmiana obejmowała cały ówczesny obszar Gminy Miasta [...] z wyłączeniem rejonu [...] w [...] oraz gminy [...](§ 1 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej).

Zaskarżona uchwała znacznie zmienia dotychczasową treść Studium i układ dokumentów planistycznych wchodzących w jego skład. Od dnia [...] lipca 2014 r. Studium Miasta [...] obejmuje: uchwałę z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z załącznikami oraz uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...]obejmującą obszar rejonu [...] w [...]. Sama uchwała z dnia [...] lipca 2014 r. jest niezmiernie rozbudowana, ponieważ zawiera załącznik nr 1 obejmujący tekst zmiany Studium. Nie można jednak podzielić stanowiska i argumentacji skarżących kasacyjnie S. R., B. Z., M. R. i M. G., że Sąd błędnie uznał, iż zaskarżona uchwała obejmująca zmianę Studium stanowi dokument niespójny i nieczytelny i w istocie, mimo że jest to zmiana, to treść zmienionego Studium obejmuje również obszar [...] w [...]. Zgodnie z intencją uchwałodawcy, zwłaszcza zaś treścią uchwały obszar rejonu [...] w [...] nie został zmieniony zaskarżona uchwałą, a treść studium obejmująca ten obszar została objęta ujednoliconą wersją Studium. Dostrzec też trzeba, że rejon [...] w [...] nie był objęty zmianą, ponieważ wyraźnie opisano to w legendzie rysunku mapy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Rada Miasta [...] zdecydowała się na zmianę istniejącego studium i uchwała zmieniająca Studium odrębnie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie zmienianego Studium i odrębnie w zakresie ujednoliconego Studium. Uchwała zmieniająca Studium nie jest zatem, z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, wadliwa. Jest to akt zasadniczo koherentny, a występujące drobne nieścisłości (np. brak na rysunku K5 składowiska odpadów komunalnych "B") nie stanowią naruszenia zasad uchwalenia skutkujących wyeliminowanej uchwały ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego. Ponadto trzeba pamiętać, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, co oznacza, że procedura jego uchwalenia i zmiany nie wymaga takich gwarancji, co do poprawności legislacyjnej, jakie są konieczne i uzasadnione w procedurze uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Istotą studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie, wobec wniesienia skarg na uchwałę zmieniającą Studium z 2003 r. przedmiot kontroli Sądu ograniczony był do zakresu regulacji tej uchwały, a więc do wprowadzonych zmian w Studium w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżących. Przedmiotem kontroli Sądu nie mogło być natomiast Studium z 2003 r. i z 2010 r.

Niewątpliwie ratio legis § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Sposób procedowania przez organy powinien bowiem umożliwić stronie orientację, że skutkiem podjęcia planowanej uchwały nie będzie zmiana tylko pewnej części studium, lecz całkowicie na nowo określenie przez radę gminy polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zainteresowana osoba musi mieć świadomość, że planowany akt nie spowoduje, że pewne zasadnicze kierunki polityki przestrzennej gminy pozostaną w niezmienionej formie, ale że gmina chce na nowo określić swoją politykę przestrzenną, tj. w każdym możliwym elemencie. Chodzi zatem o to, aby osoba zainteresowana mogła zorientować się na podstawie wyłożonego do publicznego wglądu ujednoliconego tekstu studium, jak dotychczas brzmiały postanowienia studium oraz czy i jakiej mają one ulec zmianie. W konsekwencji osoba zainteresowana może dokonać oceny, czy i jaki wpływ zmiana studium może wywrzeć na jej prawa i obowiązki. Fakt, że ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały w przedmiocie zmiany studium nie oznacza, że uchwała zmieniająca studium w istocie rzeczy stanowi akt ponownego uchwalenia całego studium. Cały czas, jak wynika z § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia, mamy bowiem do czynienia z projektem zmiany studium, przedstawianym dla lepszej czytelności dokonywanych zmian w formie ujednoliconego projektu studium, w którym dokonuje się wyróżnienia projektowanych zmian. W konsekwencji taka ujednolicona forma projektu studium, stosownie do § 8 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, stanowi załącznik do uchwały zmieniającej studium, co w dalszym ciągu stanowi gwarancję czytelności dokonywanych zmian, ale nie oznacza, że doszło implicite do ponownego uchwalenia całego studium.

Jak wynika z materiału aktowego, wyłożono w pierwszym publicznym wyłożeniu ujednoliconą wersję projektu zmiany Studium. Także i w drugim publicznym wyłożeniu wyłożono wersję ujednoliconą zmiany Studium, mimo że na samej mapie tej wersji wprawdzie nie napisano wyraźnie, że jest to wersja ujednolicona, jednak mapa ta (K1) zawiera ujednolicona wersję Studium zawierającą tak część zmienianą, jak i tą, która nie podlegała zmianie.

Nie można podzielić zarzutów skarg błędnej wykładni art. 12 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że wskazany przepis nie zobowiązywał Rady Miasta [...] do rozpatrzenia uwag do Studium w ramach uchwał indywidualnych, tj. że dopuszczalne było rozpatrzenie tychże uwag w ramach jednej uchwały, obejmującej wszystkie uwagi. W ocenie skarżących: [...] sp. z o.o., K. K., R. S., [...] sp. z o.o., S. R., B. Z., M. R. i M. G., przepis ten winien być interpretowany, jako zobowiązujący radę gminy do podejmowania odrębnych uchwał w sprawie każdej z uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy, przyjmując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag może nastąpić w uchwale przyjmującej studium lub w uchwale poprzedzającej tę uchwałę. Istotne jest, co wyraził NSA m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 337/10, (LEX nr 599397), że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny; rada gminy powinna ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie. Rozstrzygając, co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego, czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium, czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada co do zasady musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia, czy też nie.

Zaznaczyć należy, że rada gminy procedując nad przedstawionym przez wójta projektem studium i podejmując następnie uchwałę w przedmiocie studium, sankcjonuje niejako dotychczasowe czynności organu wykonawczego. Powyższe dopuszcza, aby zwieńczone uchwałą merytoryczne prace nad treścią studium polegały nie tylko na rozważeniu uwag nieuwzględnionych przez wójta, na co wyraźnie wskazuje art. 12 ust. 1 u.p.z.p., ale również rozpatrzeniu uwag, które zostały przez ten organ uwzględnione. To bowiem na radzie gminy zasadniczo spoczywa odpowiedzialność za uchwaloną treść studium, która kompleksowo i perspektywicznie pozwoli na realizację polityki przestrzennej gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Oznacza to, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może mieć formę zarówno jako odrębnej uchwały, ale także stanowić załącznik do uchwały o przyjęciu studium.

Przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na konieczność (traktowaną jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które zostały uwzględnione przez organ wykonawczy. Zwrot normatywny: "jednocześnie" pozwala przyjąć za dopuszczalną zarówno interpretację literalną tego pojęcia, jak i celowościową. Wykładając literalnie to pojęcie uwag powinno być dokonane równocześnie – tzn. jedną uchwałą rada gminy uchwala studium wraz z załącznikami, a więc i z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o wcześniej nieuwzględnionych uwagach. Jednakże wykładnia literalna nie daje pełnej jasności sposobu postępowania rady gminy. W grę wchodzi zatem wykładnia celowościowa tego przepisu oznaczająca, że wraz z podejmowaniem uchwały o uchwalaniu studium rozpoznanie wcześniej nieuwzględnionych uwag ma nastąpić w odrębnej uchwale, która następnie będzie stanowiła część innej uchwały jako jej załącznik. Przecież celem art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jest umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu studium, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy. Biorąc pod uwagę ratio legis tej regulacji trzeba przyjąć, że aby raz wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a gdyby organ ten uwagi nie zaaprobował, to następnie powinna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego, może też być od niego różna. Istotnym jest, więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag. Natomiast sposób wyrażenia tego stanowiska przez radę gminy, czy będzie się od odbywał w drodze odrębnej uchwały, odrębnej dyskusji czy też radni stwierdzą, że podzielają w pełni stanowisko organu wykonawczego i dobrowolnie rezygnują z odmiennych rozstrzygnięć, co do takich uwag – powinien być traktowany jako kwestia drugorzędna. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że radni Rady [...] mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta uwagami. Świadczy o tym okoliczność wniesienia przez samych radnych jako autopoprawek obejmujących 67 wniosków zawierających uwagi nieuwzględnione wcześniej przez Prezydenta Miasta. Co istotne, sami radni wprost wskazali, że analizując uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta uznali za zasadne zajęcie w tych kilkudziesięciu przypadkach odmiennego stanowiska. Z samej treści wniesionych autopoprawek przez radnych wynika, że te autopoprawki były poprzedzone analizą zasadności wniesionych uwag. Radni zgłaszając kilkadziesiąt autopoprawek w istocie wnieśli do Rady o zajęcie odrębnego od Prezydenta Miasta stanowiska, co najmniej do kilkuset uwag nieuwzględnionych dotychczas. Rada Miasta [...] miała zatem pełny obraz co do tego, jakie uwagi zasługują na uwzględnienie, a jakie nie i tylko wówczas, gdy w ocenie samych radnych niektóre uwagi należałoby rozpoznać inaczej niż dokonał to Prezydent – takie czynności podjęto. Należy przy tym pamiętać, że wszystkie autopoprawki radnych były poddane odrębnym głosowaniom przez Radę Miasta [...].

Nie jest zatem też zasadny zarzut dotyczący braku ponowienia procedury ponownego uzgadniania, opiniowania i wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany Studium po uwzględnieniu uwag przez Radę Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko, że ustawodawca regulując procedurę uchwalania studium (zmiany studium) nie zamieścił odpowiednika art. 19 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – ponawia się czynności wynikające z procedury uchwalania planu miejscowego opisane w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że co do zasady zmiana projektu Studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia uwagi dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p. Zaznaczyć trzeba, że rada powinna, po zaaprobowaniu nieuwzględnionych wcześniej przez wójta uwag, odesłać uchwałę w sprawie studium do ponowienia, jeżeli przegłosowane uwagi spowodowałyby istotną zmianę treści studium. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Nie mogą podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzuty: K. K. naruszenia art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 11 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżącego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady równości, nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania terenu w jednostce[...] , a także poprzez bezpodstawne pominięcie w dalszych pracach nad projektem zmiany Studium uwzględnionego przez Radę wniosku skarżącego oraz [...] sp. z o.o. błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie zobowiązywał Rady Miasta [...] do uwzględnienia w ramach uchwały z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] wszelkich istniejących uwarunkowań, wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, rodzi on po stronie rady gminy obowiązek uwzględnienia całości tych uwarunkowań.

Z art. 1 u.p.z.p. wynika, że określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium.

Podkreślić należy, że stosowanie zasady uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostało przez ustawodawcę przewidziane na etapie sporządzania studium, które zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy jest aktem o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta nie ma natomiast na celu sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych określonych kompleksów zabudowy. Wówczas zróżnicowanie statusu prawnego poszczególnych nieruchomości znajduje swoje uzasadnienie w ochronie danego wyjątkowego kompleksu zabudowy.

Uwzględnienie stanu dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nie oznacza, że studium ma pełnić rolę inwentaryzacyjną. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytaczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Może więc być i tak, że zmienione Studium wskazuje na sposób zagospodarowania danego terenu inny niż faktyczny. Studium jest bowiem aktem całościowo określającym kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, a tam gdzie dotychczas nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskaźniki urbanistyczne i charakter zabudowy określało w decyzjach ustalających warunki zabudowy, które nie pozwalały chociażby posiłkowo na uwzględnianie treści Studium.

Treść Studium nie musi dopasowywać się do istniejącego sposobu i parametrów zagospodarowania terenu. Podnoszona przez K. K. okoliczność, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano na możliwość budowy wyższego niż 25 m budynku nie oznacza niedopuszczalnej sprzeczności między treścią zmiany Studium a treścią indywidualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Taka sytuacja została uregulowana w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wyraźnie, więc ustawodawca dopuszcza sytuację, w której różne mogą być ustalenia zawarte w decyzji określającej warunki zabudowy i w planie miejscowym. Plan miejscowy uchwalany jest na podstawie, miedzy innymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, którego treści nie może naruszać.

Nie ma przeszkód normatywnych, żeby skarżący na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał pozwolenie na budowę. Treść Studium nie może bowiem stanowić podstawy prawnej w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku zaś wydania pozwolenia na budowę nawet odmienna treść planu miejscowego nie zniweczy prawa inwestora do realizacji inwestycji na podstawie takich parametrów, jakie wynikają z tego pozwolenia (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem w stosunku do kierunkowego przeznaczenia przewidzianego w zmienionym Studium, Rada Miasta [...] nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Odnosząc się z kolei do treści pisma procesowego K. K. z dnia 8 marca 2017 r. stanowiącego uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że ani decyzja o warunkach zabudowy ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą być podstawą do wprowadzenia ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej. Jeżeli tak to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tym bardziej nie może być determinowana ustaleniami studium jako aktu polityki przestrzennej. Pogląd przeciwny w sprawie nie tylko, że nie da się pogodzić z dualistycznym porządkiem planistycznym w gminie (samorządowym w postaci planu miejscowego, a w przypadku jego braku - państwowym w postaci ustaw szczególnych chroniących wartości wysoko cenione jak np. środowisko, czy zabytki oraz zasadą dobrego sąsiedztwa, a także innymi wymogami wynikającymi z art. 61 u.p.z.p.), ale przede wszystkim przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, w którym własność jest chroniona konstytucyjnie i może być ograniczana tylko w drodze ustawy, a nie aktu polityki przestrzennej, jakim jest studium i to tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że Spółka [...] uzyskała osiem decyzji ustalających warunki zabudowy na terenie działek będących w jej użytkowaniu wieczystym, jak również uzyskała trzy pozwolenia na budowę zamierzeń budowlanych obejmujących budowę budynku hotelu, budynku biurowego i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W świetle art. 65 ust. 2 u.p.z.p. okoliczność wydania ostatecznych pozwoleń na budowę spowodowała nabycie przez inwestora prawa do realizacji inwestycji nawet wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał przeciwne rozwiązania planistyczne. Okoliczność zaś, że zmiana Studium zawiera inne kierunkowe zagospodarowanie niż wydane decyzje ustalające warunki zabudowy lub pozwolenia na budowę nie będzie miało wpływu na ważność takich indywidualnych aktów administracyjnych. Nadto opisane w zmianie Studium kierunki zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki urbanistycznej nr [...] wyraźnie wskazują, że zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w rejonie [...] pozostawia się do utrzymana, przekształcania i uzupełniania zabudową mieszkaniową oraz usługową. Zatem w przypadku uchwalania planu miejscowego dla tego obszaru powinien on uwzględnić zachowanie dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej i możliwość jej uzupełniania. Realizacja przez skarżącą Spółkę zabudowy mieszkaniowej przed uchwaleniem w przyszłości planu miejscowego dla obszaru jej działek spowoduje objecie jej taką ochroną. Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w przypadku działek skarżącej Spółki można mówić o ingerencji w prawo użytkowania wieczystego, ale nastąpiła ona w granicach władztwa planistycznego. W przypadku uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie kierunków i uwarunkowań określonych w zmienionym Studium nie nastąpi naruszenie istoty prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce. Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 751/01 (LEX nr 470918), że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew zarzutom skarg należy zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować w kontekście istoty i charakteru prawnego studium uwarunkowań. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, [w:] CBOSA).

Nie można też zgodzić się ze skarżącą Spółką, że skoro w ust. 1 art. 10 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się zwrotem normatywnym "w szczególności" wyznaczając w ten sposób minimalny obligatoryjny zakres studium to "w każdym wypadku, gdy uwarunkowania określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie będą uwzględnione w studium, należy stwierdzić, iż zostało ono sporządzone wadliwie". Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej) wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Elementy normatywne składające się na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają charakter zobowiązujący. Oznacza to, że dopiero brak w uchwale któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. może być podstawą do uznania studium za sprzeczne z prawem.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. zawarty w skargach S. R., B. Z., M. R. i M. G. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. studium ma określać kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z przepisu tego wynika, że studium ma określić prospektywnie i generalnie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w gminie. Takie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zmiana Studium [...] zawiera. Określone one zostały i w tomie II "Zasady i kierunki polityki przestrzennej" i na rysunku K5. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać wszystkich szczegółowych postanowień, które powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka zaś szczegółowa treść to właśnie wskazanie przebiegu dróg lokalnych, dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych, tras i przystanków komunikacji szynowej, metra, miejsc postojowych i garaży podziemnych. Natomiast bardziej szczegółowy zakres infrastruktury komunikacyjnej będzie określany w planach miejscowych w zależności od potrzeb.

Wymóg określenia w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów spełnia zmiana Studium z [...] lipca 2014 r. Postanowienia § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozwalają na ustalanie w studium między innymi minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. polegający na projektowaniu w zmianie Studium dróg lokalnych i dojazdowych także nie jest zasadny, ponieważ zmiana Studium obejmuje tylko drogi kategorii dróg lokalnych zbiorczych, a nie dróg dojazdowych lub wewnętrznych. Takie projektowanie nie narusza wymogu uwzględnienia w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Porównując treść obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią zmienionego Studium, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Studium potwierdza kierunkowe zagospodarowanie działek skarżących w stosunku do szczegółowych ustaleń planu miejscowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zasadnie wychodząc z założenia, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Studium nie może określać wysokości zabudowy i liczby kondygnacji. Zaskarżona zmiana Studium nie zawiera wysokości zabudowy, a tylko maksymalny (najczęściej) wskaźnik zabudowy. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że między sztywnie wyznaczoną zabudową, a maksymalnym wskaźnikiem zabudowy jest istotna różnica. Maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczony w studium może być dookreślony (doprecyzowany) w planie miejscowym. Liczby kondygnacji zmiana Studium nie reguluje.

Jak już podniesiono wyżej stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości regulacji tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymogiem dotyczącym stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium jest, między innymi, zapisanie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników obejmujących zagospodarowanie oraz użytkowanie terenów, a w tym w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zmiana Studium spełnia te wymagania, chociaż w wielu przypadkach określa tylko minimalne lub tylko maksymalne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostawiając w tym zakresie możliwość doprecyzowania w planie miejscowym. Sąd trafnie uznał, że w związku z szczegółowym odniesieniem poszczególnych wskaźników urbanistycznych do każdej części terenu objętego zmianą Studium, nie będzie wątpliwości, jakie wskaźniki urbanistyczne będą uwzględniane przy uchwalaniu planów miejscowych w stosunku do każdej jednostki urbanistycznej lub innego obszaru Miasta [...]. W istocie pełne określenie minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych (np. powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej) mógłby stanowić zbyt daleko idące związanie, co do przyszłej treści planu miejscowego. Tym samym nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie zmiany Studium okoliczność, że wytyczne do planów miejscowych zawierają np. maksymalne wskaźniki wysokości zabudowy, a nie zawierają minimalnych wskaźników takiej wysokości.

Nie jest trafny zarzut skarżących, że Sąd Wojewódzki niewłaściwie zastosował przepis art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Z treści tego przepisu wynikają wiążące wytyczne dla organu planistycznego, aby w ramach kierunków zagospodarowania przestrzennego, określił w planie obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że warunek wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został zrealizowany. Analiza treści materiałów planistycznych prowadzi do konstatacji, że zmiana Studium spełnia warunki dotyczące ustaleń co do zasad ochrony środowiska i jego zasobów. W tomie III załącznika nr 4 do zmiany Studium, przy opisie każdej jednostki urbanistycznej znajdują się wymagania dotyczące ochrony środowiska kulturowego i środowiska przyrodniczego. Z treści Studium wynika zatem miejsce i cel wyznaczenia korytarzy ekologicznych, jak również stan i funkcjonowanie środowiska przyrodniczego na terenie Gminy Miasto [...]. W nawiązaniu do powyższych rozważań trzeba też zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nie może on oceniać pro futuro, jaka będzie treść planów miejscowych uchwalanych na podstawie studium i w jaki sposób zasady ochrony przyrody zostaną w nich określone.

Nie mogą podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzuty Spółki [...] naruszenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnego i ustawowego prawa własności oraz zasady równości wobec prawa. Skarżąca Spółka zarzuca wykorzystanie pod budowę przyszłego węzła autostradowego [...] oraz drogi wojewódzkiej nr [...] terenów należących do Spółki, zamiast terenów będących własnością Skarbu Państwa i zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.

Przypomnieć też należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Sąd trafnie ocenił, że Spółka nawet po wybudowania projektowanej drogi o przebiegu identycznym jak wynikałoby to z rysunku zmiany Studium, nadal będzie dysponowała znaczącym obszarem swoich działek, który umożliwi realizację inwestycji. Prawidłowo nie dopatrzył się też naruszenia prawa w zakresie sposobu wytyczenia projektowanej drogi, jak również zasadnie uznał, że wprawdzie część obszaru znajdująca się po zewnętrznej krawędzi projektowanej drogi wojewódzkiej nr [...] rzeczywiście jest własnością Skarbu Państwa, ale w tym przypadku "projektowany przebieg tej drogi nie nosi zmianom celowego dyskryminowania właściciela terenu prywatnego". Należy też zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że projektowany układ komunikacji może być modyfikowany na etapie uchwalania planu miejscowego i tym samym określony w Studium przebieg tej drogi nie jest ostatecznie wytyczony.

Spółka też podnosi, że Rada Miasta [...] naruszyła postanowienia programów zawierających zadania rządowe, a w tym postanowień uchwały nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "program budowy dróg krajowych 2007-2015" oraz uchwały Rady Ministrów nr 6 z dnia 22 stycznia 2013 r. Strategia Rozwoju Transportu do 2020 r. (z perspektywą do 2030 r.). Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że nie można stwierdzić, że projektowany w zmianie Studium węzeł autostradowy, będzie lub nie będzie w dłużej perspektywie czasowej finansowany z budżetu państwa jako zadanie rządowe. Studium przewiduje jako jedną z istotniejszych inwestycji budowę tzw. Trasy [...] łączącej Miasto [...] z lotniskiem [...]. Nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że już samo ustalenie przebiegu przyszłego węzła autostradowego [...] spowodowało pozbawienie tej Spółki możliwości wykorzystania tych terenów pod inwestycję usługowo-biurową. Samo zakwalifikowanie danego terenu w Studium nie oznacza wyłączenia go z możliwości realizacji innych inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów skarżącego R. S. naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że działki skarżącego nr [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) i plan ten przewiduje przeznaczenie MN.8 – tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym wraz z komponowaną zielenią ogrodową. Co więcej działki skarżącego znajdują się w obszarze zwiększonej intensywności osuwisk, co także wynika z tego planu. Także działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", Dz. Urz. Woj. [...] z[...]r. Nr [...], poz. [...]) i plan ten przewiduje przeznaczenie R.5 - tereny rolnicze o spadku powyżej 12 %. Studium z 2003 r. przewidywało dla obszaru tej działki tereny zieleni.

Konfrontując treść obowiązujących na obszarach, na których znajdują się działki stanowiące własność skarżącego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z treścią zmienionego Studium oraz treścią studium z 2003 r. zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że Studium potwierdza kierunkowe zagospodarowanie działki skarżącego w stosunku do szczegółowych ustaleń planów miejscowych. Takie ukształtowanie w zmienionym Studium kierunku zagospodarowania nieruchomości skarżącego mieści się w granicach władztwa planistycznego, gdyż zmienione Studium utrzymuje stan zagospodarowania terenu wynikający z aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego jakim jest plan. Raz jeszcze trzeba wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Nie oddziaływuje natomiast wprost i samodzielnie na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego - a w konsekwencji nie może być materialnoprawną podstawą odmowy dopuszczenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych.

Zdaniem skarżącego niczym nieuzasadnionym było przyjęcie w zmienionym Studium dla części jego działek kierunkowego przeznaczenia MN, skoro inne działki, w tym usytuowane w tej samej jednostce urbanistycznej zostały objęte przeznaczeniem MNW. Wbrew zarzutom skargi trafnie argumentuje Sąd pierwszej instancji, że możliwość różnicowania podstawowych gabarytów zabudowy to jeden z zakresów władztwa planistycznego i stąd takie zróżnicowanie, jakie podnosi skarżący, jest dopuszczalne. Oceniając naruszenie władztwa planistycznego w stosunku do konkretnej działki, w granicach interesu prawnego, Sąd nie może dokonywać porównywania zasad kierunkowego zagospodarowania i uwarunkowań w stosunku do innych działek. Sąd dokonuje oceny, czy w stosunku do konkretnej działki skarżącego organy administracji przekroczyły granice władztwa planistycznego i tym samym nie naruszyły jego interesu prawnego.

Należy mieć na uwadze, że dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza i wymaga od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrując zarzuty skarżącego R. S. Sąd Wojewódzki wnikliwie i starannie dokonał oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżone postanowienia Studium. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. II SA/2637/02, LEX nr 80699). Sąd pierwszej instancji odniósł się też wnikliwie do zarzutu pominięcia szeregu opinii różnych organów współdziałających w zakresie sporządzenia zmiany Studium.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut R. S. naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu podniesionego w pkt 2, 7 i 8 skargi. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości Studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, [w:] CBOSA). Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że również pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut, podniesiony w skardze [...] i R. S., naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do legalności zaskarżonej uchwały analizowanej pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie podmiotów oraz zgodności z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

Stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności.

Naczelny Sąd Administracyjny, odstępując na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżących na rzecz organu, kierował się, na zasadzie słuszności, przede wszystkim tym, że organ nie ustosunkował się pisemnie do żadnej z dziewięciu skarg kasacyjnych, zaś sama obecność na rozprawie pełnomocnika organu nie dawała podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od wszystkich skarżących na rzecz organu.

-----------------------

1