Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2619/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie uchylenia decyzji i stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2017r. , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012r. ,w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.01.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2008r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...]06.2006r., znak: [...] nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane : [...],[...] i [...] - współwłaścicielom nieruchomości przy Al. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy [...] w [...], w wyniku:

- likwidacji przeszklonej witryny sklepowej wykonanej w otworze okiennym w ścianie zewnętrznej od strony [...] w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego,

-likwidacji dwóch ścianek działowych wydzielających istniejące obecnie pomieszczenie sklepowe zlokalizowane od strony [...] w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę,

-odtworzenia zlikwidowanej części ściany murowanej pomiędzy utworzonym obecnie pomieszczeniem sklepowym w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru a pierwotnym pomieszczeniem usługowym zlokalizowanym od strony budynku przy Al. [...] poprzez wymurowanie ściany o grubości 30 cm,

-likwidacji wszystkich ścianek działowych oraz stolarki drzwiowej tworzących pomieszczenie zaplecza oraz pomieszczenie sanitarne od strony podwórza w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę,

-likwidacji zlokalizowanego w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru otworu okiennego i zamontowanej stolarki okiennej w ścianie zewnętrznej od strony podwórza poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego,

-likwidacji urządzeń sanitarnych i podejść wodno - kanalizacyjnych do tych urządzeń w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich demontaż i rozbiórkę.

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że w pomieszczeniu powstałym po zlikwidowaniu, w warunkach legalności przejazdu pod wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy [...] , pełniącym funkcję jedynego przejścia od drogi publicznej do klatki schodowej w budynku wykonano w latach 1985-1989 roboty budowlane, w wyniku których zmieniono, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, sposób użytkowania tej części obiektu, przeznaczając ją na pomieszczenie handlowe. Inwestorem samowoli budowlanej był ówczesny właściciel nieruchomości. Tak dokonana zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego naruszała art. 44 obowiązującego w tym czasie Prawa budowlanego, obligując organ do zastosowania procedury opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazującej współwłaścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu, to jest do użytkowania jej, jako dojścia z drogi publicznej do klatki schodowej, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych.

[...] pismem z dnia 04.11.2008r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].06.2006r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...].04.2008r., znak: [...].

Podstawę wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a mianowicie, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...].04.2008r., ponieważ decyzja ta nie została jej doręczona.

Ponadto Wnioskodawczyni przy piśmie z dnia 20.01,2009r., przekazała organowi wojewódzkiemu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu z dnia [...].05.1990r. o treści "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ul. [...]".

W ocenie [...] WINB ujawnienie wskazanej okoliczności stanowiło drugą przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał).

Pomorski WINB postanowieniem z dnia [...].08.2009r., znak: [...] na wniosek [...] na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] 04,2008r., znak: [...].

[...] WINB, obecnie funkcjonującą w obrocie prawnym, decyzją z dnia [...].11,2012r., znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa

-uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...]04.2008r., znak: [...],

-uchylił decyzję PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].06.2006r., znak: [...] -stwierdził brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. reprezentowanej przez pełnomocnika [...] od ww. decyzji z dnia [...].11,2012r., GINB decyzją z dnia [...] 03.2014r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].11.2012r., znak: [...].

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29.01.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14 uchylił decyzję GINB z dnia [...].03.2014r., znak: [...].

NSA wyrokiem z dnia 05.04.2017r., sygn. akt II OSK 2010/15 oddalił skargę kasacyjną Pani [...] od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.01.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że przedmiotem postępowania po wznowieniu jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...].04.2008r., znak: [...] wydaną w postępowaniu zwykłym. Istotą sprawy w tym przypadku powinno być ustalenie, czy kopia dokumentu złożonego przy wniosku z dnia 04.11,2008r., spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i czy pozwala na przyjęcie, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy Al. [...]. Ponadto Sąd wskazał, że nie zostało poddane kontroli organu odwoławczego postępowanie wstępne wszczęte z datą wpływu do właściwego organu podania strony o wznowienie postępowania, a zakończone postanowieniem o wznowieniu postępowania. Dopiero, bowiem zakończenie tego etapu postępowania wznowieniowego pozwoliłoby organowi I instancji na prowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w zakresie określonym przez podstawy wznowienia jako przedmiot tego postępowania. W przypadku zaś skutecznego wszczęcia postępowania z podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, organ powinien dokonać oceny złożonej kopii pisma z dnia 25.05.1990r. Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (po wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.01.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14) oraz po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należy uchylić zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...].11.2012r. znak: [...] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

GINB stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku wystąpiła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, ponieważ decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2012r. znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Wskazał, że zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawa.

Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych, jest wznowienie postępowania. Instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w przepisach art. 145, art. 145a i 145b Kpa.

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego. Na tym pierwszym etapie postępowania organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 Kpa i w art. 145a § 1 i 145b § 1 Kpa oraz czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w Kpa, a także czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe lub podmiotowe uniemożliwiające wznowienie postępowania a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. Natomiast ustalenie, że wymogi zostały spełnione obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Kontrola merytoryczna rozstrzygnięcia, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, następuje w drugim etapie postępowania wznowieniowego, czyli już po wznowieniu postępowania.

Ponadto wskazał , że zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Zgodnie natomiast z art. 148 § 2 Kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki wznowienia. Ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa, zatem na stronie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i musi tego dokonać w sposób pozwalający organowi zweryfikować, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu.

Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku z dnia 04.11.2008r. [...] (wysłanym do PINB drogą pocztową w dniu 04.11.2008r.) jest decyzja [...] WINB z dnia [...].04.2008r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].06.2006r., znak: [...].

Z treści wymienionego wniosku wynika, że Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania, z uwagi na to, że nie otrzymała decyzji [...] WINB z dnia [...].04.2008r., znak: [...]. Jak stwierdziła o decyzji tej dowiedziała się z upomnienia z dnia [...].07.2008r., nr [...], które otrzymała w dniu 29.10.2008r., co potwierdzają dokumenty zgromadzone w sprawie.

Z ww. wniosku [...] wynika również, że "odnalazły się dokumenty Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego o przyjęciu do użytkowania nadbudowanej części budynku wraz z adaptacją pomieszczeń oraz zabudową zaplecza posesji, które obecnie składamy".

Z pisma z dnia 25.12.2008r. [...] (stanowiącego odpowiedź na pismo [...] WINB z dnia [...].12.2008r., znak: [...] wynika że "Podstawą wznowienia postępowania jest to, że nie otrzymałam decyzji z dnia [...].04.2008r., nr [...]. W związku z tym pozbawiona zostałam możliwości dochodzenia w trybie odwoławczym przed Sądem Administracyjnym w Gdańsku".

W tak ustalonym stanie faktycznym [...] WINB wydał postanowienie z dnia [...].08.2009r., znak: [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...].04.2008r., znak: [...], z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa, a następnie wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa decyzję z dnia [...].11.2012r. znak: [...].

Organ podkreślił, że w z związku z tym, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego, jego wadliwość podlega ocenie organu odwoławczego w wyniku odwołania od decyzji. Zgodnie bowiem z art. 142 Kpa, zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji.

Wskazał, że z postanowienia [...] WINB z dnia [...].08.2009r., znak: [...] wynika, że postępowanie wznowiono na wniosek [...] na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Organ związany był wolą strony w przypadku wznowienia postępowania na jej wniosek. Wnioskodawczym wyraźnie wskazała, że żąda wznowienia postępowania z przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednakże organ wznowił postępowanie z przesłanki wskazanej przez Wnioskodawczynię i dodatkowo z przesłanki, której strona nie wskazywała, tj. z przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Tymczasem organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania a to znaczy, że może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie jest przedłożony w ustawowym terminie zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 Kpa).

Dodał także, że organ mógł wznowić postępowanie z przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, lecz z urzędu, a nie na wniosek Skarżącej, której wniosek oparty jest na przesłance z pkt 4 (§ 1 art. 145 Kpa). Na powyższe wskazał Sąd w wyroku z dnia 29.01.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14.

Ponadto organ wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane bez wyjaśnienia czy wniosek z dnia 04.11.2008r. pochodzi tylko od [...] czy też od [...], która została wpisana jako wnioskodawca i ewentualnie na jakiej podstawie żąda ona wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...].04.2008r. Podanie o wznowienie nie zostało jednak przez nią podpisane.

Ostatecznie podkreślił, że dopiero poczynienie wyjaśnień, co podmiotów składających wniosek, a także co do podstaw wznowienia postępowania i czy termin do złożenia podania został zachowany, pozwala organowi zakończyć postanowieniem etap wstępny postępowania wznowieniowego, a następnie pozwala na przejście do etapu drugiego tj. co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 Kpa).

Reasumując stwierdził, że powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, 149 § 2, a także art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i stanowią podstawę do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...].11.2012r. znak: [...] (która została wydana na podstawie wadliwie wznowionego postępowania) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności w sposób oczywisty.

Sprzeciw od powyższej decyzji, nazwany skargą, złożyła do tutejszego Sądu [...].

Zarzuciła w nim :

naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 40 oraz art. 42 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24.10.1974 r, w zw. z § 59 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. Dz.U. nr 8 poz. 48 zm. w sprawie nadzoru urbanistycznego poprzez jego błędne zastosowanie, przy jednoczesnym braku podstaw do ziszczenia się warunków określonych w art. 42 ustawy, ewentualnie

2. art. 44 oraz 45 w/w ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów w związku z dokonaniem zawężającej subsumpcji stanu faktycznego pod ustaloną normę prawną wskutek jej błędnej oceny w odniesieniu do nieprawidłowego zastosowania § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nieobowiązującego w roku 1990,

3. art. 41 § 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24.10.1974 r., poprzez jego pominięcie, wobec zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym poczynionych przez organ I instancji ustaleń stanu faktycznego, z których jednoznacznie wynika, że w oparciu o funkcjonujące w owym czasie przepisy prawa budowlanego wraz z przepisami technicznymi uznał zgłoszenie strony jako przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku o charakterze mieszkalnym, boksów garażowych wraz z budynkiem gospodarczym i wykonaną adaptacją przejścia pod budynkiem przy al. [...] na cele handlowe,

4. art. 44 i art. 45 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24.10.1974 r., poprzez uznanie, iż stan faktyczny ustalony w toku postępowania wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie stanowi podstawy do dowolnego uznania przez organ, wykonana adaptacja przejścia pod budynkiem nie stanowi przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem o charakterze korzystania publicznego bądź wyłącznego przez właścicieli, wobec powszechnie znanego faktu, iż przejście nie ma cech pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a wiec nie spełnia ustawowych elementów definicji lokalu, a zatem jego adaptacja nie odpowiada definicji zmiany sposobu użytkowania wskazanej w art. 45 § 1 pkt. 1 w/w ustawy,

II. rażącą obrazę przepisów postępowania poprzez :

1. naruszenie art 7, 10, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności oraz pozbawienie adresata decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, pominięcie wezwania strony skarżącej do przedstawienia nowych faktów oraz nowych dowodów oraz zgłoszonych żądań;

2. obrazę art. 147 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a. art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w/w przepisy uległy naruszeniu i skutkowało to naruszeniem norm proceduralnych, gdy de facto "treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej"1, oraz umocowanie organu administracji publicznej do "(...) badania wszystkich podstaw wznowienia, niezależnie od wskazanych w żądaniu"2;

3. obrazę art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez dokonanie subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawny, w sytuacji w której ustawodawca w treści w/w przepisu jednoznacznie zastosował alternatywę zwykłą "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody"3 pomijając przy tym w istocie fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego, w sytuacji gdy skarżąca dołączyła do pisma inicjującego wznowienie postępowania nowy dowód, o którego istnieniu organ prowadzący postępowanie nie wiedział, a którego charakter w istocie okazał się bezwzględnie ważny dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc jednocześnie, podstawę wznowienia postępowania z urzędu,

4. obrazę art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., gdy tymczasem z dokumentów oraz faktów wynikających z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że strona złożyła wniosek w terminie nakreślonym przez ustawodawcę w art. 148 § 1 k.p.a., a co więcej spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 146 § 1 k.p.a. oraz 146 § 2 k.p.a.,

5. obrazę art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy II instancji wbrew brzmieniu cyt. przepisu,

6. obrazę art. 107 § 3 k.p.a. wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę w trakcie postępowania oraz faktów, na których oparto rozstrzygnięcie,

7. na zasadzie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 76a kpa i art. 78 k.p.a. skarżąca przedkłada poświadczony notarialnie pismo Urzędu Miejskiego w [...] - Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.1990r. znak [...] oraz w/w pismo z podpisem inspektora Urzędu Miejskiego w [...] z adnotacją za zgodność z oryginałem z dnia 15.01.2009 r.

Wniosła o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie

b) stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

c) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu obszernie rozwinęła wskazane wyżej zarzuty .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwana dalej p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprzeciw od decyzji".

W myśl art. 64 a) p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542).

Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

Należy zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, ponieważ decyzja [...] WINB z dnia [...].11,2012r., znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego m.in. art. 7 i 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Sąd zauważa , że postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji z dnia [...]04.2008r., znak: [...] zostało wszczęte na wniosek [...] , która jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Faktem jest także , że Pomorski WINB bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyszedł poza granice objęte wskazanym wnioskiem Skarżącej i wznowił postępowanie zarówno z przesłanki wskazanej przez [...] ale także dodatkowo z przesłanki, której strona nie wskazała, tj. z przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Trafnie wskazał też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że organ wznawiając postępowanie nie wyjaśnił , czy wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania pochodzi tylko od [...] czy także od [...] , która była wyszczególniona w nagłówku wniosku oraz ewentualnie na jakiej podstawie [...] żąda wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...].04.2008r.

Sąd podziela stanowisko organu, że dopiero poczynienie tych wyjaśnień i dokonanie ustaleń, co podmiotów składających wniosek, a także co do podstaw wznowienia postępowania oraz ustalenia czy termin do złożenia podania został zachowany, pozwalało organowi zakończyć etap wstępny postępowania wznowieniowego, a następnie przejść do etapu następnego tj. do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Tym samym uzasadniona jest ocena, że powyższe uchybienia stanowiły naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, 149 § 2, a także art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i były podstawą do wydania prawidłowej decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa.

W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi, jak przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa.

Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ I instancji.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sprzeciw oddalił.