Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 846/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 UST 1 I2, 91 UST 5
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 660/13 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2012 r. nr XXIX/566/12 w przedmiocie ochrony powietrza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznań kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2012 r., nr XXIX/566/12, w przedmiocie ochrony powietrza.

W uzasadnieniu sąd podał, iż wskazaną uchwałą Sejmik Województwa Wielkopolskiego przyjął "Program ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu dla stref Aglomeracja Poznańska, Miasto Leszno, strefy gnieźnieńsko-wrzesińskiej oraz strefy pilsko-złotowskiej", określając m.in. wzory tabel sprawozdawczych dotyczących działań podejmowanych w celu ograniczenia zanieczyszczenia (tabele 7 – 11 Załącznika nr 1 do programu) oraz zadania naprawcze, jakie ma podejmować miasto Poznań (tabela 18 Załącznika nr 1 do programu).

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), a także art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 460).

W uzasadnieniu do uchwały podkreślono, że program ochrony powietrza został podjęty z uwagi na przekroczenie poziomu docelowego benzo-alfa-pirenu, co wykazano w ocenie poziomów substancji w powietrzu, dokonanej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W ramach prowadzonego postępowania projekt został przedstawiony do zaopiniowania właściwym organom, jak również zapewniony został udział społeczeństwa w postępowaniu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze województwa.

Miasto Poznań po wezwaniu Sejmiku Województwa Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyło ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części dotyczącej tabeli 18 Załącznika nr 1 do uchwały (w całości) oraz tabel 7-11 Załącznika nr 1 do uchwały (w całości), zarzucając rażące naruszenia prawa przez podjęcie zaskarżonych regulacji bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem tej podstawy wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Uzasadniając skargę, Miasto Poznań zaznaczyło, że tabela 18 Załącznika nr 1 do uchwały nakłada na Prezydenta Miasta Poznania obowiązek obniżenia emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe poprzez realizację działań naprawczych, tj. wprowadzenia zachęt finansowych do wymiany starych nieefektywnych urządzeń grzewczych oraz prowadzenie działań zmierzających do podłączenia do sieci cieplnej, a także prowadzenie działań zmierzających do wymiany niskosprawnych kotłów na paliwa stałe (gł. węgiel), na piece gazowe lub na piece retortowe. Prezydent wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym nie może odpowiadać za realizację programu dotyczącego ograniczenia emisji z obiektów nie należących do Miasta, gdyż nie ma do tego żadnych instrumentów prawnych i ewentualne podjęcie nakazanych przez program działań w stosunku do tych obiektów nie miałoby podstaw prawnych i naruszałoby prawo własności.

Zdaniem strony skarżącej uchwała rażąco narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 2 pkt 7 Prawa ochrony środowiska i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221), nakładając na Prezydenta Miasta, jako organ administracji, obowiązki nieprzewidziane w tych przepisach. Powołane przepisy stanowią bowiem zamknięty katalog obowiązków, jakie mogą być nałożone na organ administracji w uchwale określającej program ochrony powietrza. Tymczasem zaskarżona uchwała nakłada inne, dodatkowe obowiązki.

Zakwestionowano również tabele 7 – 11 Załącznika Nr 1 do uchwały, podnosząc, że informacje określone jako wymagane w ankietach będących wzorem druków mających na celu przekazywanie usystematyzowanych informacji w sprawozdaniach są bardzo nieczytelne. Zawierają zbyt szczegółowe dane, których pozyskanie nie jest możliwe bez przeprowadzania wnikliwej ankietyzacji, a ta z kolei jest nieuzasadniona ekonomicznie i ma małą skuteczność.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących tabeli 18 Załącznika nr 1 organ podkreślił, że zaproponowane w Programie rozwiązania spełniają wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, które miało zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto również przepis art. 84 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska nakazuje wskazać podmioty, do których skierowane są obowiązki określone w programie ochrony powietrza. Z uwagi na fakt, iż wykonanie postanowień Programu ochrony powietrza wymaga realizacji określonych zadań przez konkretną jednostkę samorządu terytorialnego, w przedmiotowym Programie wskazano Prezydenta Miasta jako adresata obowiązków dotyczących poprawy stanu jakości powietrza.

Podkreślono także, iż obowiązek uchwalenia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego Programu ochrony powietrza wynika z art. 91 ust. 3 Prawa ochrony środowiska i powstaje ze względu na przekroczenia standardów jakości powietrza na danym obszarze. Ponadto obowiązek realizacji przez Miasto Poznań zadań w zakresie ochrony powietrza, wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Odnosząc się do kwestii konstrukcji oraz zakresu przedmiotowego tabel 7-11 Programu, stanowiących wzory ankiet sprawozdawczych w przedmiocie ograniczania emisji wyjaśniono, że przyjęte rozwiązania wynikają z obowiązków nałożonych na Zarząd Województwa Wielkopolskiego, dotyczących sprawozdawczości z realizacji przyjętych programów ochrony powietrza. Obowiązek ten określony został w art. 94 ust. 2a Prawa ochrony środowiska. Wskutek powyższego, przedmiotowe ankiety muszą zawierać dane, których pozyskanie umożliwi przedstawienie sprawozdania sporządzonego zgodnie z przepisami obowiązującego w aktualnym stanie prawnym rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przekazywania informacji dotyczących zanieczyszczenia powietrza (Dz. U. z 2012 r., poz. 1034).

Podczas rozprawy w dniu 29 listopada 2013 r. pełnomocnik organu poinformował, że w dniu 25 listopada 2013 r. została podjęta uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego w sprawie Programu ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej, którą zmieniono zaskarżoną uchwałę z dnia 17 grudnia 2012 r. Obecnie zaskarżona uchwała będzie obowiązywała tylko i wyłącznie w stosunku do Miasta Poznań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2013 r, wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, której przepisy stanowiły podstawę prawną dla podjęcia przedmiotowej uchwały została znowelizowana ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 460 z 2012 r.), która weszła w życie z dniem 28 maja 2012 r. Objęła ona między innymi art. 91 Prawa ochrony środowiska, który w sposób istotny zmodyfikował tryb uchwalania programu ochrony powietrza poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów, którym należy przedstawić projekt programu do zaopiniowania o właściwe organy wykonawcze gmin położonych na obszarze objętym danym programem. WSA podkreślił, że mimo faktu, iż zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 17 grudnia 2012 r., a więc już w okresie obowiązywania znowelizowanych przepisów, to w toku procedury jej uchwalania nie uzyskano opinii wszystkich właściwych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast ograniczając się jedynie do przekazania projektu uchwały właściwym starostom i prezydentom miast, a pomijając zdecydowaną większość wójtów i burmistrzów reprezentujących jednostki samorządu terytorialnego leżące w obszarze objętym programem. Przy czym praktyka taka nie stanowiła niedopatrzenia, lecz wynikała z oceny, iż do procesu stanowienia prawa miejscowego znajdzie zastosowanie art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 13 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takie stanowisko Sejmiku Województwa Wielkopolskiego sąd pierwszej instancji uznał za błędne wskazując, że regulacja intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie wyłącznie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, a nie do procesu tworzenia prawa miejscowego jakim jest program ochrony powietrza. Ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. zmieniono bowiem nie tylko przepisy dotyczące przesłanek i trybu podejmowania uchwał dotyczących programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, weryfikacji realizacji tych programów i planów działań oraz sankcjonowania naruszeń w tym zakresie (art. 1 pkt 1 do 14, 18, 19 i 20 ustawy) lecz także wprowadzono zmiany w przepisach dotyczących postępowań prowadzonych w sprawach indywidualnych (art. 1 pkt 15-17 ustawy) i w stosunku do tych wyłącznie zmian, a nie do trwających procedur przyjmowania prawa miejscowego zastosowanie ma art. 11 ustawy nowelizującej. Regulacje intertemporalne dotyczące prawa miejscowego zawiera zaś art. 7 ustawy nowelizującej, w którym ustawodawca wprowadził obowiązek dostosowania w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie programów ochrony powietrza przyjętych przed tą datą. Zatem irracjonalnym byłoby jednoczesne dopuszczenie przez niego do uchwalania już po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji nowych programów ochrony powietrza nieodpowiadających już w momencie ich podejmowania aktualnie obowiązującym przepisom. Tym samym, w ocenie sądu pierwszej instancji, Sejmik Województwa Wielkopolskiego błędnie przyjął, iż do uchwalenia przedmiotowego programu ochrony powietrza zastosowanie znajdował stan prawny sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw i co za tym idzie pominął w procesie opiniowania tego aktu wójtów i burmistrzów właściwych gmin, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego planu ochrony powietrza samodzielnie uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Pozbawiając bowiem właściwych wójtów i burmistrzów prawa do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza zarząd województwa ograniczył ich kompetencje wynikające wprost z przepisów ustawy i uniemożliwił im zgłoszenie uwag, które potencjalnie mogłyby mieć wpływ na kształt przyjętej regulacji.

Sąd wskazał również, że wadliwa ocena, co do znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów spowodowała także niezgodne z prawem uchwalenie programu dla stref (Miasto Leszno, strefa gnieźnieńsko-wrzesińska i strefa pilsko-złotowska) przewidzianych przepisem art. 87 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 2012 r.

W stanie prawnym obowiązującym od 28 maja 2012 r. i nadal, art. 87 ust. 2 ustawy przewiduje, iż strefę stanowi: 1) aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy; 2) miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy; 3) pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji. W związku ze zmianą ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2012 r. (Dz. U. poz. 914 z 2012 r.), które weszło w życie z dniem 25 sierpnia 2012 r., w którym prawodawca wskazał, że w województwie wielkopolskim znajdują się trzy strefy obejmujące: miasto na prawach powiatu Poznań (aglomeracja poznańska), miasto na prawach powiatu Kalisz (miasto o liczbie mieszkańców powyżej 100 000) oraz strefa wielkopolska obejmująca pozostały obszar województwa wielkopolskiego. Nadto zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 3, art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 10 i 11 oraz art. 94 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 3, art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 10 oraz art. 94 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ową ustawą, nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy. W tym stanie prawnym, zdaniem sądu pierwszej instancji, brak było podstawy prawnej dla przyjmowania w dniu 17 grudnia 2012 r. programu ochrony powietrza dla stref Miasto Leszno, strefa gnieźnieńsko-wrzesińska i strefa pilsko-złotowska, skoro od dnia 25 sierpnia 2012 r. brak było podstawy prawnej dla wyodrębniania tych stref.

Kolejnym uchybieniem stwierdzonym przez sąd było sformułowanie zaskarżonego Programu w sposób, który czynił go niewykonalnym przez adresatów. Powyższe stanowiło ewidentne i rażące naruszenie zasady państwa prawnego, albowiem prawodawca, w tym także prawodawca lokalny, nie może ustanawiać przepisów nakładających na adresatów norm obowiązki, których nie mogą oni zrealizować. W kwestionowanej przez stronę skarżącą tabeli 18 określono harmonogram rzeczowo-finansowy działań naprawczych, które są sankcjonowane przez art. 315a ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Jednak sposób skonstruowania tabel nr 18, 45, 72, 73, 74 105, 106, 107, 108 i 109, które nakładają na adresatów obowiązki nie uwzględnia usytuowania tych organów w strukturze jednostek samorządu terytorialnego i przysługujących im w ramach tej struktury kompetencji, jak również ponoszenia przez te jednostki idących w dziesiątki, a nawet setki milionów złotych kosztów i przyjęcia wieloletnich zobowiązań, co niewątpliwie wykracza poza kompetencje wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), albowiem nie stanowi prostego gospodarowania mieniem komunalnym. W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym wprowadzanie tego rodzaju wieloletnich zobowiązań uznać należy za przyjęcie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego określonego programu gospodarczego, co zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Z powyższego wynika, iż niedopuszczalnym jest nałożenie na organy wykonawcze gminy obwarowanych sankcją administracyjną obowiązków, na zrealizowanie których nie mają one wpływu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że o ile obowiązki sprawozdawcze o jakich mowa w art. 84 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 ustawy prawo ochrony środowiska mogą być nakładane na organy wykonawcze gminy, o tyle obowiązki wykraczające poza zakres kompetencji tych organów winny być nakładane na będące podmiotami praw i obowiązków jednostki samorządu terytorialnego, nie na poszczególne, konkretne organy tych jednostek.

Jako istotne naruszenie prawa jakiego dopuścił się Sejmik Województwa Wielkopolskiego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały sąd uznał również sformułowanie jej w sposób, w którym poszczególne przepisy odnoszą się bezpośrednio i jedynie do poszczególnych gmin, w tym Miasta Poznań, Miasta Leszna, Gminy Kaczory (tabela nr 109), Gminy Piła (tabela nr 105), Gminy Zakrzewo (tabela nr 106), Gminy Złotów (tabela nr 107) i Gminy Wyrzysk (tabela nr 108). Taki sposób sformułowania przepisów zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego i co za tym idzie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących Tabel 7 – 11 Załącznika nr 1 do uchwały z dnia 17 grudnia 2012 r. WSA zauważył, iż rozpatrywanie ich na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne. Tabele nr 7 - 11 zaskarżonego programu nie konstytuują samodzielnie jakichkolwiek obowiązków po stronie organów będących adresatami programu, a stanowią jedynie wzory dokumentów sprawozdawczych, w oparciu o które adresaci obowiązków wynikających z poszczególnych działań naprawczych sporządzać będą informacje umożliwiające monitorowanie realizacji tych działań naprawczych i osiągnięcie przewidzianych przez nich celów.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Województwo Wielkopolskie reprezentowane przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten powinien mieć zastosowanie do przyjęcia Programu ochrony powietrza uchwalonego mocą zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego;

- art. 11 ustawy o zmianie ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś do procesu tworzenia prawa miejscowego, tym samym, iż nie miał zastosowania do przyjęcia Programu ochrony powietrza uchwalonego mocą zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego;

- art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż program uchwalony zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nie może zawierać przepisów odnoszących się bezpośrednio do poszczególnych gmin oraz poprzez przyjęcie, iż program uchwalony zaskarżoną uchwałą nakłada na adresatów norm obowiązki, których nie mogą wykonać;

2. naruszenie przepisu postępowania przed sądem administracyjnym, tj:

- art. 152 p.p.s.a, poprzez określenie że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła alternatywnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób przyjąć, iż przepis art. 11 ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw odnosi się wyłącznie do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji. W analogicznych przepisach przejściowych stosowanych przy nowelizacjach innych aktów prawnych, ustawodawca zawsze precyzował tę kwestię używając w tym zakresie oznaczenia spraw: "niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej". Ponadto za przyjęciem tezy, iż w przypadku nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca świadomie zrezygnował z zamknięcia zbioru spraw niezakończonych wyłącznie do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji, przemawia także wykładnia funkcjonalna. Trudno bowiem założyć, iż racjonalny ustawodawca świadomie przekreślałby sprawy, które są w toku, nakazując tym samym powtórzenie procedury od początku. Takie podejście z pewnością nie służy realizacji zasady ochrony interesów będących w toku procedowania. Nadto w art. 7 ustawy nowelizującej, ustawodawca uregulował kwestie uchwalonych już programów ochrony powietrza, nakazując ich dostosowanie do aktualnego stanu prawnego w określonym terminie oraz sytuacje, w których programy nie zostały opracowane i uchwalone. Tak więc art. 7 ustawy nowelizującej pozostawiał poza zakresem swego działania sytuacje, w których program został opracowany, natomiast nie został uchwalony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dla tego przypadku przewidziano rozwiązanie zawarte w art. 11, który domyka katalog możliwych stanów faktycznych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie rozważania sądu w zakresie błędnego określenia poszczególnych stref są prostą konsekwencją przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy nowelizującej. Na potrzeby opracowania i określenia przedmiotowego Programu ochrony powietrza przyjęto bowiem kwalifikację stref wynikającą z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza. Powyższe było konsekwencją uznania, że do opracowania i przyjęcia Programu ochrony powietrza przyjętego mocą zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, tj. sprzed dnia 28 maja 2012 r.

Dalej wskazano, że art. 84 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska narzuca wymóg ustalenia w programie podmiotów, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie. Co do zasady akt prawa miejscowego jakim jest plan uchwalony w trybie art. 84 ust. 1 ustawy winien wskazywać adresatów obowiązków w sposób możliwie abstrakcyjny i generalny. Jednakże podstawową funkcją programu ochrony powietrza jest z jednej strony wskazanie przekroczeń poziomów dopuszczalnych lub docelowych, z drugiej natomiast wskazanie sposobu osiągnięcia zgodności z obowiązującymi przepisami. Zatem, jeżeli obszary przekroczeń lokalizowane są w zdefiniowanej współrzędnymi przestrzeni, to trudno działania zmierzające do obniżenia emisji, a także ich wykonawców lokować abstrakcyjnie, czyli gdziekolwiek. Wobec powyższego, sformułowanie w Programie ochrony powietrza przyjętym mocą spornej uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego przepisów odnoszących się do konkretnych gmin (tabela od 105 do 109) było konieczne.

Odnośnie stwierdzenia, iż w zaskarżonej uchwale Sejmiku Województwa Wielkopolskiego sformułowano obowiązki niewykonalne przez adresatów zauważono, że intencją Sejmiku Województwa Wielkopolskiego było skłonienie prezydenta miasta (burmistrzów, wójtów) do podjęcia inicjatywy uchwałodawczej, celem realizacji zadań określonych w Programie ochrony powietrza przyjętym zaskarżoną uchwałą, nie zaś do nałożenia na organ wykonawczy gminy zadań wykraczających poza jego ustawowe kompetencje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pojęcie "winien podjąć działania" nie może przesądzać o obligatoryjnym charakterze danego obowiązku.

Końcowo, odnosząc się do kwestii wykonalności aktu prawa miejscowego, jakim jest program ochrony powietrza wskazano, że niedopuszczalne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania takiego aktu, bowiem akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia, a nie akty stosowania prawa, nie podlegają wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 p.p.s.a., lecz obowiązują.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny podniesionych tam zarzutów. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, która powoływała się na obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., lecz żaden z zarzutów nie okazał się być uzasadnionym.

Prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że regulacja intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie wyłącznie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, a nie do procesu tworzenia prawa miejscowego jakim jest program ochrony powietrza. Zasadnie sąd wskazał, że ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. zmieniono przepisy dotyczące przesłanek i trybu podejmowania uchwał dotyczących programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, weryfikacji realizacji tych programów i planów działań oraz sankcjonowania naruszeń w tym zakresie (art. 1 pkt 1 do 14, 18, 19 i 20 ustawy nowelizującej). Jednocześnie zmianie uległy przepisy odnoszące się do postępowań prowadzonych w sprawach indywidualnych (art. 1 pkt 15-17 ustawy). Zatem zasadnie sąd stwierdził, że art. 11 noweli z dnia 13 kwietnia 2013 r. ma zastosowanie wyłącznie do tych zmian, a nie do trwających procedur przyjmowania prawa miejscowego. Ustanowienie aktu prawa miejscowego nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym nie można stosować do procedury stanowienia prawa miejscowego przepisów dotyczących załatwiania spraw indywidualnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Przepisy przejściowe dotyczące uchwalania prawa miejscowego zawiera art 7 ustawy nowelizującej stanowiący w ust. 1, iż programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych, o których mowa odpowiednio w art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1, czyli Prawa ochrony środowiska, przyjęte przed dniem wejścia w życie noweli stają się programami ochrony powietrza oraz planami działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej i zostaną dostosowane do wymagań określonych w przepisach ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Natomiast w art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej przewiduje się, iż dla stref, o których mowa w art. 87 ustawy zmienianej, w których przekraczane są poziomy dopuszczalne oraz poziomy docelowe, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie opracowano programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, o których mowa odpowiednio w art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej, właściwe organy opracują i przyjmą programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym nowelą, w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Przytoczone regulacje prawne oraz dokumentacja załączona do akt nie pozostawiają wątpliwości, iż do opracowania i przyjęcia zaskarżonego programu ochrony powietrza należało zastosować tryb przewidziany przepisem art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r., zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Z dokumentów przekazanych sądowi wraz z zaskarżoną uchwałą wynika, że projekt "Programu ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu dla stref Aglomeracja Poznańska, Miasto Leszno, strefy gnieźnieńsko-wrzesińskiej oraz strefy pilsko-złotowskiej" został sporządzony 30 czerwca 2012 r., a uchwałą Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 lipca 2012 r., nr 2207/2012, został przyjęty jako projekt w wersji załączonej do zaskarżonej uchwały.

Tak więc, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej - 28 maja 2012 r. nie opracowano programu ochrony powietrza w zakresie benzo-alfa-pirenu dla stref aglomeracja Poznańska, Miasto Leszno, strefy gnieźnieńsko-wrzesińskiej oraz strefy pilsko-złotowskiej. Należało więc opracować i przyjąć program ochrony powietrza w tym zakresie zgodnie z procedurą obowiązującą od 28 maja 2012 r., w myśl przepisu art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis art. 11 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" i nie miał zastosowania w procedurze uchwalania prawa miejscowego. Marszałek Województwa Wielkopolskiego inicjując tę procedurę prawidłowo zawiadomił o przystąpieniu do opracowania programu ochrony powietrza, a nie o wszczęciu postępowania w sprawie. Wynikiem działań organu było zaś podjęcie uchwały, a nie załatwienie sprawy przez wydanie decyzji.

Słusznie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, o czym stanowi art. 94 Konstytucji RP. Powyższe w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, prowadzi do wniosku, iż akty prawa miejscowego, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa winny być wydawane w trybie przewidzianym w ustawach obowiązujących w czasie ich podejmowania, a nie w czasie kiedy organ samorządu terytorialnego wszczął procedurę zmierzającą do wydania powyższego aktu. Tym samym zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że jedynie programy ochrony powietrza przyjęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stają się programami ochrony powietrza oraz planami działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym nowelą i zostaną dostosowane do wymagań określonych w przepisach ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ową nowelą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku zaś planów, które na dzień wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej nie zostały przyjęte – czyli nie została podjęta uchwała właściwego organu w sprawie ich podjęcia, zastosowanie znajdą przepisy nowe, z uwzględnieniem art. 7 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej.

Skoro bowiem ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadził obowiązek dostosowania w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie programów ochrony powietrza przyjętych przed ta datą, to nieracjonalnym byłoby jednoczesne dopuszczenie przez niego do uchwalania już po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji nowych programów ochrony powietrza nieodpowiadających w momencie ich podejmowania aktualnie obowiązującym przepisom. Naruszałoby to niewątpliwie zasadę racjonalnego gospodarowania finansami publicznymi, na którą powoływał się autor skargi kasacyjnej. Prawidłowo więc sąd pierwszej instancji ocenił, iż przy podejmowaniu zaskarżonego Programu zastosowano niewłaściwe przepisy, czym naruszono w sposób istotny tryb jego uchwalania i co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu w całości, niezależnie od zakresu zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 oraz art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego, w programie ochrony powietrza ustala się podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wprowadzenie do zaskarżonej uchwały normy o charakterze indywidualnym i konkretnym, odnoszącej się bezpośrednio do Prezydenta Miasta Poznania i zobowiązującej ten podmiot do obniżenia emisji z indywidualnych systemów grzewczych w wyniku eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru prawa miejscowego. Ponadto, są to cechy są obligatoryjne każdego aktu o charakterze powszechnie obowiązującym i tego nie wyłączają ustawy uszczegółowiające zawartość takich aktów. Podstawową bowiem cechą przepisów prawa miejscowego jest to, że normy tam zawarte są skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 1159/10, LEX nr 746413). Trafne więc w tym względzie jest stanowisko sądu pierwszej instancji zwarte w zaskarżonym wyroku, ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, po spełnieniu zawartych w nich obowiązków (tak też w wyroku NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 1159/10, LEX nr 746413).

Tych wymogów nie spełniają ustalenia Programu nakładające na Prezydenta Miasta działania naprawcze zawarte w Tabeli 18, działanie pierwsze (str. 78), jak i wymogu, że prawo miejscowe nie może zawierać norm niemożliwych do wykonania. Z tych względów nałożone na Prezydenta obowiązki nie znajdują oparcia w regulacjach art. 84 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu I instancji, że organ wykonawczy gminy nie dysponuje uprawnieniami pozwalającymi na skuteczne nakazanie mieszkańcom, wskazanych obszarów, zaprzestania ogrzewania budynków przy pomocy pieców na paliwo stałe, czy też utworzenia systemu zachęt finansowych do wymiany nieefektywnych urządzeń grzewczych, gdyż w istocie wykracza to poza kompetencje organów wykonawczych gmin.

Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, gdyż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II OSK 857/11, LEX nr 1083701). Nie ma bowiem podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że art. 152 p.p.s.a. nie ma zastosowania do uchwał – aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając nieważność uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2012 r., nr XXIX/566/12, w przedmiocie ochrony powietrza, zasadnie więc orzekł o wstrzymaniu jej wykonania.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnął stosownie do art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).