Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 372/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, § 4 i § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako: "organ I instancji") z dnia "[...]" r., odmawiającą L. S. (dalej jako: "skarżąca") i Ł. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", obręb K.,– obszar wiejski.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano, że decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Decyzja ta jednak została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia "[...]" r., na skutek odwołania B. i S. K. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 967/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw skarżącej na powyższą decyzję. Natomiast wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1089/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznały, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie mogła być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że organ pierwszej instancji, winien wyjaśnić, czy zabudowa na działce "[...]" może być odniesieniem w zakresie kontynuacji funkcji. NSA wskazał na dokumenty świadczące o tym, że działka nr "[...]" jest zabudową zagrodową. Wyjaśnił, że rodzaj zabudowy ma istotne znaczenie dla oceny, czy zachodzi przesłanka kontynuacji funkcji. Zabudowy jednorodzinnej nie można utożsamiać z zabudową zagrodową. Zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. W świetle art. 553 K.p.c., za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi

z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. NSA zaznaczył, że bez ustalenia rzeczywistej funkcji istniejącej zabudowy, nie jest możliwe rozważenie tego zagadnienia

w warunkach konkretnej sprawy. Podkreślił, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie odnosiła się do zabudowy zagrodowej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]". Wskazał, że w obszarze analizowanym w promieniu 69 m (3 x 23 m front działki) znajdują się niezabudowane działki rolne oraz lasy, a także zabudowa zagrodowa na działce "[...]". Najbliższe działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi znajdują się w odległości ok. 253 m w kierunku południowym. Organ I instancji uznał, że poszerzanie granic obszaru analizowanego do 11-krotności szerokości frontu działki stanowiłoby wyłącznie działanie mające na celu odnalezienie zabudowy odpowiadającej funkcji planowanej inwestycji. Dlatego przyjął minimalny wymiar obszaru analizowanego według § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie").

W konsekwencji organ I instancji stanął na stanowisku, że w granicach terenu analizowanego brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przyznał, że zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa służą temu samemu celowi - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W ich skład wchodzą takie same obiekty, jak budynek mieszkalny, budynek gospodarczy czy garaż. Jednak są to dwa odrębne rodzaje zabudowy zdecydowanie różniące się od siebie. Zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ponadto należy mieć na uwadze, że prowadzenie gospodarstwa wiąże się z uciążliwościami mającymi charakter immisji. Organ I instancji argumentował, że zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna różnią się między sobą nie tylko funkcją, ale także parametrami i cechami zabudowy, które muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie można zatem przyjmować, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiłaby kontynuację funkcji dla zabudowy zagrodowej. Reasumując, organ I instancji stwierdził brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako: "u.p.z.p.").

Wskazaną na wstępie decyzją, utrzymującą w mocy odmowną decyzję organu I instancji, Kolegium podzieliło w całości ustalenia i stanowisko w niej wyrażone. Organ II instancji podkreślił, że zwiększenie obszaru analizowanego do 11-krotności szerokości frontu terenu inwestycji byłoby poszukiwaniem "na siłę" dobrego sąsiedztwa. Zważono, że w wyznaczonym obszarze analizowanym (69 m) jedyną działką zabudowaną jest działka nr "[...]", na której znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze stanowiące zabudowę zagrodową. Kolegium wywiodło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Podniesiono, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione zasady "dobrego sąsiedztwa";

b) § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 rozporządzenia, poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, wbrew zasadzie ochrony prawa własności, jak i deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zlokalizowane

w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji;

II. przepisów proceduralnych:

a) art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego w pełnym możliwym do zgromadzenia przez organ zakresie oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, jak również brak rozpatrzenia zgromadzonego materiału w sposób pełny, kompletny, wnikliwy i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji;

b) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wobec wydania decyzji w oparciu o niepełny i nierzetelnie zebrany materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przekonywała, że wyznaczony do analizy obszar stoi w sprzeczności z zasadą ochrony prawa własności oraz zasadą wolności zagospodarowania terenu. Podkreśliła, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. A zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby obszar analizowany został powiększony, co służyłoby ochronie prawa własności. Skarżąca zauważyła, że odległość ok. 253 m nie jest odległością znaczną. Przyznała, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Uważa jednak, że nie można przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Zdaniem skarżącej uznanie, że zabudowa zagrodowa nie może graniczyć

z proponowaną przez nią zabudową jednorodzinną stanowi nadinterpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazała, że wnioskowana przez nią inwestycja nie będzie uciążliwa dla innych sąsiadujących zabudowań, zwłaszcza, że w sąsiedztwie znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej. Skarżąca podniosła także, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Według skarżącej w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r.:

- pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte;

-pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi i zwrot kosztów tytułem postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce

w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie

z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja odmowna wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja

o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek

o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje

z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie przesłanki wymienione w art. 61 u.p.z.p.

Z decyzji organów obu instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku skarżącej było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wykładnia dokonana przez organy orzekające i zastosowanie tego przepisu

w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest prawidłowe. Unormowanie to ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko

i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się

w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego (trzykrotność frontu działki do 69 m) były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W doktrynie jak

i judykaturze przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji

z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Zatem pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Przy czym w warunkach niniejszej sprawy, niezależnie od oceny, czy realizacja przedsięwzięcia mogłaby kolidować z rolniczym charakterem najbliżej położonego terenu i funkcjonującą na nim zabudową zagrodową, zdaniem Sądu, przesądzające ma znaczenie fakt, że wnioskowana zabudowa nie koncentruje się przy istniejącej zabudowie mieszkaniowej. W otoczeniu wnioskowanej działki, wyznaczonym zgodnie z wymogami cytowanego rozporządzenia, brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów zabudowy mieszkaniowej. Natomiast utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko

w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym.

W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze. W celu weryfikacji tego wymogu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika zaś bezspornie, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane i las. Wnioskowana działka nr "[...]" praktycznie otoczona jest działką nr "[...]", na której prowadzone jest gospodarstwo rolne. Działka skarżącej położona jest na północny-zachód od zabudowań zagrodowych tego gospodarstwa. W tym kierunku brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Inna zabudowa mieszkaniowa, o której wspomina autor analizy, położona jest na południe od wspomnianego gospodarstwa rolnego. Potwierdza to satelitarna mapa, powszechnie dostępna na internetowej stronie Geoprtal360.pl. Z mapy tej wynika, że zabudowa w obrębie miejscowości K. koncentruje się wzdłuż drogi publicznej, ale na południowy-zachód od tego gospodarstwa rolnego. Teren położony na zachód, północ i wschód od wspomnianego gospodarstwa rolnego to otwarte przestrzenie lasów, łąk, pastwisk, czy też upraw rolnych położone w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków Puszcza Piska – kod obszaru PLB280008, na co zasadnie zwracał uwagę organ I instancji. W takim stanie faktycznym zabudowa wnioskowanej działki prowadziłaby do dalszego rozproszenia zabudowy mieszkaniowej. Okoliczność ta uzasadniała ograniczenie analizy obszaru pozostającego w odległości 3-krotności frontu działki, obejmującej promień 69 m. Tak określony obszar jest wystarczający i uwzględnia specyfikę otoczenia. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że rozszerzenie obszaru analizy nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż zabudowa mieszkaniowa miejscowości K. koncentruje się w kierunku południowym. Sporne gospodarstwo rolne to ostatnia zabudowa w kierunku północnym. Dalej brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Oznacza to, że w otoczeniu spornej działki brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia. Zabudowa zagrodowa funkcjonującego gospodarstwa rolnego nie daje zaś podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu według wytycznych odpowiednio § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które to parametry zabudowy wprost wyszczególnione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powinny zgodnie z tym unormowaniem stanowić przede wszystkim kontynuację istniejącej zabudowy. W warunkach niniejszej sprawy wobec faktu występowania w pobliżu przedmiotowej działki tylko zabudowy zagrodowej i to znacznie oddalonej od drogi publicznej, do której przylega działka skarżącej, nie można wywieść usprawiedliwienia dla zastosowania § 4 ust. 4 czy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwalałaby na czynienie odstępstw dla zabudowy mieszkaniowej.

Z tych przyczyn organy orzekające nie mogły uwzględnić wniosku skarżącej. Nastąpiłoby to bowiem wbrew wskazanym przepisom i stanowiło naruszenie prawa. Powołane przepisy, co podkreślić jeszcze raz należy, mają charakter związany. Jasno określają kryteria jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozostawiając w tym względzie organowi żadnego luzu decyzyjnego. W związku z tym organ nie mógł kierować się tutaj względami słuszności, dlatego także i Sąd nie mógł kierować się takimi dyrektywami przy rozpatrywaniu skargi. Wskazać też należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Także art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy. W rozpatrywanym przypadku granice te określa właśnie omówiony art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postepowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana

w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. Z podanych wyżej przyczyn Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że decyzja odmowna wydana została w oparciu o niepełny

i nierzetelnie zebrany materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.