Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2188/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.7, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

TEZY

Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy D. oraz Z.N., B.N., A.R. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 397/13 w sprawie ze skargi Z.N., B.N., A.R. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Z.N., B.N., A.R. i R.K.; 3. zasądza od Z.N., B.N., A.R. i R.K. solidarnie na rzecz Gminy D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] na wniosek Z. i Z. N. zatwierdził projekt podziału stanowiącej ich współwłasność nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina D. oznaczonej jako działka nr [...] w ten sposób, że:

1) wydzielił działki nr [...] z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej,

2) wydzielił działki [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które przeszły nieodpłatnie na rzecz Gminy D. w zamian za zwolnienie z opłaty adiacenckiej zgodnie z porozumieniem z dnia 20 marca 2001 r.

Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. Z. i B. N., A. R. i R. K. zarzucili, że Wójt w sposób nieuprawniony orzekł o nieodpłatnym przejściu ww. działek na rzecz Gminy. Ponadto wskazali, że Z. N. zmarł w 1996 r., a jego spadkobiercami są wyżej wymienieni.

Po nieudanych negocjacjach dotyczących wypłaty przez Gminę odszkodowania spadkobiercom Z.N. za działki nr [...], w dniu 15 czerwca 2012 r. w/w spadkobiercy (skarżący) wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podziałowej z dnia 10 lipca 2012r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 17 września 2012r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili jej wydania jedna z osób nią objętych już nie żyła. Wniosek o podział nieruchomości złożyła sama Z. N., a Z. N. już w tym momencie nie żył. Jako osoba zmarła nie mógł on być stroną postępowania. Zdaniem SKO podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc wymagał wspólnego działania wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji organ nie mógł prowadzić postępowania podziałowego na wniosek tylko jednego ze współwłaścicieli, a decyzji adresować do osoby już nie żyjącej. Kolegium wskazało, że postępowanie podziałowe pomimo śmierci strony powinno się toczyć dalej, lecz z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. Jednakże udział tych osób w postępowaniu podziałowym pominięto, zatem wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego sytuacji prawnej osoby, która zmarła, uznać należało za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu stanowiącego, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednakże wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego. Orzeczenie wydane w takiej sytuacji rażąco narusza prawo i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wójt Gminy D. w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy oraz – w związku z tym – orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Wójt zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne,

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej jej wydania,

3) art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

4) art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Wójt podkreślił, że Gmina D. posiada interes prawny i legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jest ona właścicielem nieruchomości objętych unieważnioną decyzją, a mianowicie działek nr [...]. Dalej Wójt wskazał, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 2002 r., gdyż nastąpiły jej nieodwracalne skutki prawne. Wójt wskazał, że obecnie właścicielami działki nr [...] jest M.N., działki nr [...] M.G., a działki nr [...] S.J., którzy nabyli je na podstawie cywilnoprawnych umów kupna od poprzednich właścicieli. Okoliczność ta wywołuje skutki cywilnoprawne, a więc nie może być odwrócona w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Z tego względu zaskarżona decyzja SKO pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto Wójt wskazał, że obowiązkiem Kolegium było ustalenie nie tylko przesłanek nieważnościowych, lecz także ustalenie, czy nie istnieją okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności. Zarzucił nadto podanie przez organ błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie Wójtowi zaledwie 7-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...] uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 września 2012 r., nr [...] oraz stwierdziło wydanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności powinien wziąć pod uwagę zarówno przesłanki pozytywne, jak i negatywne. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] stała się ostateczna w dniu 14 sierpnia 2002 r. i została ona wykonana. Są już nowi właściciele wydzielonych działek w wyniku przeniesienia prawa własności. Zatem decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tego względu niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, a jedynie możliwe było na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzenie, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu w ustawowym terminie złożyli Z. i B. N., A. R. i R.K.

Skarżący wskazali, że stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwyczajnego oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Decyzja podziałowa została wydana prze Wójta Gminy D., który nie był stroną tamtego postępowania, mimo że tą decyzją orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy D. działek nr [...]. Podział dotyczył bowiem własności innego podmiotu, a wydzielenie działki pod drogę stanowiło wyłącznie skutek wynikający z przepisów prawa. Skarżący podkreślili, że również w tym postępowaniu (tj. nieważnościowym) Wójt nadal występuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Przeznaczenie organowi jednostki samorządowej roli organu administracji publicznej reprezentującego interesy Skarbu Państwa w ocenie skarżących wyklucza możliwość udziału tej jednostki w postępowaniu w charakterze strony. Podkreślili, że to przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej. Skarżący za niedopuszczalne uznali, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, a raz pozycję strony postępowania. Powołali się także na zapatrywanie Trybunału Konstytucyjnego negujące pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. (wyrok z dnia 29.10.2009 r. w sprawie K 32/08, publ. OTK-A/2009/9/139). Skarżący stanęli zatem na stanowisku, że Wójt Gminy D. nie miał legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowań nadzwyczajnych lub udziału w nich w razie ich zainicjowania przez inne podmioty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 397/13 uchylił zaskarżoną decyzję, jak również stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 września 2012 r. nr [...]. Ponadto określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż zaistniała określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa. Za oczywiste przyjął ten Sąd, że nie żyjący w chwili wszczęcia postępowania podziałowego Z.N. nie mógł być stroną postępowania. Podzielił też pogląd SKO wyrażony w I instancji, że podział nieruchomości co do zasady jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc wymagał wspólnego działania wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji Wójt Gminy D. nie mógł – zdaniem Sądu – prowadzić postępowania podziałowego na wniosek tylko jednego ze współwłaścicieli i bez udziału spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości. Pominięcie udziału tych osób w postępowaniu podziałowym i wydanie decyzji podziałowej w takiej sytuacji Sąd uznał za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Zdaniem jednak WSA organowi I instancji umknęło – co wytknął organ II instancji – że w rozpatrywanym przypadku występowała przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotowa decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż M.N., M.G. i S.J. na podstawie cywilnoprawnych umów kupna od poprzednich właścicieli nabyli powstałe na mocy przedmiotowej decyzji podziałowej działki nr [...]. Okoliczność ta wywołuje skutki cywilnoprawne, a więc nie może być odwrócona w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji przez organ I instancji. Z tego względu decyzja SKO w P. wydana w sprawie w I instancji pozostawała w ocenie WSA w oczywistej sprzeczności z treścią art. 156 § 2 k.p.a..

Zasadniczym problemem, który Sąd pierwszej instancji był zmuszony rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było to, czy Wójtowi Gminy D., który jako organ administracji publicznej wydał przedmiotową decyzję podziałową, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wspomnianej decyzji podziałowej. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w konsekwencji do zainicjowania postępowania odwoławczego.

Odwołując się do licznych orzeczeń i poglądów doktryny Sąd pierwszej instancji wskazał, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W ocenie tego Sądu gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego, w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny gminy (wywodzony np. z prawa własności). Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność ta wyklucza także udział jednostki samorządu terytorialnego jako strony w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wspomniana decyzja ostateczna, wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd pierwszej instancji zaprezentował pogląd, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. W tym kontekście wskazał, że decyzja podziałowa z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] została wydana przez Wójta Gminy D. i gmina nie była stroną tamtego postępowania, mimo tego że orzeczono tą decyzją o przejściu na jej własność bez odszkodowania działek nr [...] przeznaczonych pod drogę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Pogląd ten, zdaniem WSA w Poznaniu, ma charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do poglądu, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, zdaniem tego Sądu, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Przenosząc powyższe zapatrywanie na grunt niniejszej sprawy WSA w Poznaniu wskazał, iż Wójt Gminy D. reprezentując Gminę nie miał uprawnienia do żądania ponownego rozpoznania sprawy przez SKO w P. Z tego względu Sąd stwierdził, iż organ II instancji poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy D. miał legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...].

Opierając się na art. 135 p.p.s.a., WSA w Poznaniu podjął się także kontroli decyzji organu pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w przypadku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 września 2012 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wydał bowiem decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10.07.2002 r. nr [...] w sytuacji, gdy istniała przesłanka negatywna z art. 156 § 2 k.p.a., a więc z jego obrazą. Przepis ten stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W niniejszym przypadku takie nieodwracalne skutki prawne wystąpiły, gdyż trzy działki powstałe wskutek wspomnianej decyzji podziałowej zostały zbyte na rzecz osób fizycznych działających w dobrej wierze. Fakt ten był niesporny, a ocena jego skutków prawnych nie budziła wątpliwości. Tymczasem, jak wskazał Sąd, uwadze organu I instancji umknęła ta okoliczność i w konsekwencji wydał decyzję całkowicie sprzeczną z normą art. 156 § 2 k.p.a. dopuszczając się rażącego naruszenia prawa. WSA wyjaśnił też, że z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina D. oraz skarżący.

Gmina D. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji dwojakie uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez organ, iż Gminie D. przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO w P. z dnia 17 września 2012 r.

Po drugie, naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była prawidłowa, i uchylenie decyzji SKO w P. z dnia 17 września 2012 r. ze względu na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a.

Ponadto Gmina D. wniosła o rozważenie przez Sąd skierowania następującego pytania prawnego do składu siedmiu sędziów NSA: "Czy gmina może być stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organ administracji publicznej, w sytuacji gdy na skutek tej decyzji gmina ta stała się właścicielem nieruchomości, a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może naruszyć wynikający z faktu własności interes gminy?".

Z.N., B.N., A.R. i R.K. w swojej skardze kasacyjnej postawili z kolei wyrokowi WSA w Poznaniu cztery zarzuty ujęte w sześciu punktach.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie ma się do czynienia z rażącym naruszeniem prawa przez organu instancji, podczas gdy decyzja Organu I instancji nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do niezasadnego zastosowania ww. przepisów i wydania przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji SKO z dnia 17 września 2012 r., mimo że nie istniała podstawa do tego, gdyż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących, gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 §, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku w tym zakresie wniosku skarżących oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w skardze na decyzję organu drugiej instancji.

Po czwarte, naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] zatwierdzając projekt podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Gminy D. zasługuje na uwzględnienie, zaś skarga kasacyjna skarżących nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."), do którego doszło przez przyjęcie, że Gmina nie była stroną postępowania nadzwyczajnego wszczętego z wniosku Z.i B.N., A.R. i R.K.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie Gmina opiera swój interes prawny na argumentacji, że na skutek decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości D., Gmina D., oznaczonej jako działka nr [...] w ten sposób, że wydzielono w punkcie drugim działki [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które przeszły nieodpłatnie na rzecz Gminy D.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob.: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem przyjął, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, z glosami krytycznymi: T. Wosia, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 70-79, i J. Antkowiaka, OSP 2004, nr 4, poz. 48; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK ZU, seria A, 2009, nr 9, poz. 139). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu słusznie wreszcie dostrzegł, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest zasadniczo legitymowana do wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (tak uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Przedstawione stanowisko znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz poglądach części doktryny (zob. np. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993, nr 3, s. 35 i n.; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, s. 516-519; przegląd stanowisk: G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" 2008 nr 1-2, s. 72-95), dość szeroko przywołanych skądinąd także przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W istocie, w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli w sprawie przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 801/14).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że przedstawione stanowisko sądownictwa administracyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Godzi się bowiem zauważyć, że Wójt Gminy D. występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...]. Tymczasem niniejsza kwestia dotyczy udziału Gminy D. – reprezentowanej przez Wójta – w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 10 lipca 2002 r. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, o których to sytuacjach traktuje cytowane wyżej orzecznictwo. Skądinąd dostrzec należy, że interes prawny gmina nabyła względem postępowań dotyczących działek [...] wydzielonych decyzją z dnia 10 lipca 2002 r. z przeznaczeniem pod drogi publiczne dopiero w momencie, gdy decyzja ta stała się ostateczna, a zatem wcześniej interes ten nie mógł być "przykrywany" kompetencją administracyjną organu, gdyż nie istniał. Gmina nie posiadała bowiem uprawnień właścicielskich do rzeczonych działek w trakcie postępowania zwyczajnego, lecz uzyskała je na skutek wydanej w nim decyzji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga za jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem nauki prawa, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II GSK 69/14; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31). Godzi się zatem spostrzec, że w niniejszej sprawie nieważnościowej Wójt Gminy D. nie występuje jako organ administracji (nie przysługuje mu władztwo administracyjne) ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. A zatem w żadnym momencie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Wspomniany Wójt nie jest także podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne. Stąd zaprezentowane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych nie może być odniesione do niniejszej sprawy.

Jak zauważa W. Chróścielewski, tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. A zatem przepisy prawa nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej tego wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zarazem – wskutek tej decyzji ostatecznej – gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową. Z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji. Dodać też wypada, że prezentowane zapatrywanie sprzyja zapewnieniu praworządności działania organów administracji wyższego szczebla, a zatem realizacji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu nieważnościowym biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie organu.

Skoro zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Konkludując, jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, nie podziela zatem przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 568/13, uznaje bowiem, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego – i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji – to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne "odżycie" tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż – jak wspomniano – jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym.

Mając na uwadze powyższe, skoro postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot – Z.i B.N., A.R. i R.K. – i oddziałuje ono na prawa majątkowe Gminy D., zaś jej organy nie występują w tej sprawie na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 września 2012 r. nr [...]. Przyjmując odmienne zapatrywanie niezasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot nieuprawniony. Powtórzyć wypada, że organowi gminy nie przysługiwały kompetencje administracyjne, które zgodnie z omówioną wyżej regułą kolizyjną miałyby pierwszeństwo przed interesem prawnym Gminy. Żaden przepis prawa nie ustanawia bowiem kompetencji Wójta Gminy D. do władczego działania jako organ administracji publicznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 10 lipca 2002 r. Organem, który posiada w tej sprawie wyłączne kompetencje, jest wszak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

Konsekwencją wadliwego zapatrywania Sądu pierwszej instancji była konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku jako opartego na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a., gdyż doszło do naruszenia wyłącznie art. 28 k.p.a. będącego w związku z art. 98 u.g.n. przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2741/12), a w konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.

W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwała skarga kasacyjna strony skarżącej. Jej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania zasadności stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji SKO w P. z dnia 17 września 2012 r. nr [...].

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie prawidłowe zapatrywanie zarówno Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jak i SKO w P. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójt Gminy D. z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trzy działki powstałe wskutek tej decyzji podziałowej zostały bowiem zbyte na rzecz osób fizycznych działających w dobrej wierze. Nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza zaś w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12). Tym samym w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdzono, że rzeczona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż Wójt Gminy D. nie posiada kompetencji do władczego, jednostronnego odwrócenia skutków wydanej przez siebie decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki w sferze prawa prywatnego, dokonano m.in. niemożliwych do odwrócenia samodzielnie przez organ wpisów w księgach wieczystych.

Mając zatem na uwadze, że Wójt Gminy D. mógł wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją SKO w P. z dnia 17 września 2012 r. nr [...] i na skutek tego wniosku SKO w P. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją prawidłowo stwierdził na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że do wydania decyzji z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] doszło z naruszeniem prawa, to tym samym wadliwe było uchylenie tej decyzji przez WSA w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem, a w konsekwencji zbędne – wobec zachowania w obrocie skutków decyzji z dnia 14 stycznia 2013 r. – zastosowanie przez ten Sąd art. 135 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO w P. z dnia 17 września 2012 r. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem dostrzegł wadliwość decyzji z dnia 17 września 2012 r., jednak wobec bezzasadności uchylenia przez ten Sąd decyzji SKO w P. z dnia 14 stycznia 2013 r., orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 17 września 2012 r. było niekonieczne, co czyni nieaktualnymi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej skarżących.

Z podanych względów, mając za podstawę art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących.

Sąd pragnie przy tym wskazać, że stwierdzenie przez SKO w P. wydania decyzji z dnia 10 lipca 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa, zamiast stwierdzenia nieważności tej decyzji, zasadniczo nie rzutuje negatywnie na prawa (w tym majątkowe) skarżących, gdyż mogą oni w konsekwencji tej decyzji wystąpić na zasadach ogólnych do sądu powszechnego o ewentualne odszkodowanie.

O kosztach orzeczono w sprawie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.