Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 871/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r., nr [[...]]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 9 sierpnia 2012 r. stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia Starosty z dnia 9 grudnia 2010 r. nr [[...]] w sprawie uzgodnienia możliwości przeznaczenia położonych na działce nr [[...]] w miejscowości P. gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych, wraz z określeniem możliwości podziału działki.

Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", uznało, że postanowienie Starosty rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 121, ze zm.).

Kolegium ustaliło, że w dniu, w którym A. B. wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [[...]] o pow. 4240 m2 położonej w miejscowości P. (w dniu 19 sierpnia 2010 r.), złożyła jeszcze dwa odrębne wnioski, dotyczące działek nr [[...]] o pow. 4417 m2 i nr [[...]] o pow. 3189 m2. Wszystkie te wnioski dotyczyły inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych z jednoczesnym podzieleniem działek dla nieruchomości położonych w P. nr [[...]], [[...]] i [[...]]. W każdym z tych postępowań organ pierwszej instancji przygotował projekty decyzji ustalających wnioskowane warunki zabudowy i wystąpił o uzgodnienie treści projektów decyzji ze Starostą w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium ustaliło, że w dniu 10 sierpnia 2009 r. Starosta wydał postanowienie uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [[...]] w P. wraz z określeniem warunków jej podziału; w dniu 21 lipca 2009 r. postanowienie uzgadniające dla działki nr [[...]]. Zamierzeniem inwestycyjnym określonym w tych postanowieniach było również budownictwo jednorodzinne z jednoczesnym podziałem nieruchomości, a nieruchomości te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. B. Wszystkie te działki wraz z działką będącą przedmiotem niniejszej sprawy to nieruchomości rolne klasy RIIIa bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, na co wskazują załączone mapy w aktach organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdzając nieważność tego postanowienia uznało, że wbrew stanowisku starosty w sprawach wszczętych przez A. B., dla przeznaczenia zwartego obszaru gruntu rolnego klasy RIIIa o powierzchni przekraczającej 0,5 ha stanowiącego działki nr [[...]] w połączeniu z działkami nr [[...]]-[[...]] wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie tego obszaru na cele nierolnicze.

A. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 2 października sygn. akt [[...]] utrzymało w mocy postanowienie z 9 sierpnia 2012 r. podtrzymując, że postanowienie Starosty nr [[...]] rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium wskazało, że pojęcie "zwartego obszaru" zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia Starosty należy odnieść nie tylko do powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja. Uwzględniając cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz skutki zmiany przeznaczenia poszczególnych działek dla ochrony całego kompleksu gruntów, w skład którego wchodzą, pojęcie to trzeba odnosić do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych o odpowiedniej klasie w skład którego wchodzi działka objęta planowaną inwestycją.

Kolegium stwierdziło, że nawet przeznaczenie na cele inne niż rolne fragmentu gruntu wchodzącego w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych, a obejmującego jedną lub kilka działek wcześniej z niego geodezyjnie wyodrębnionych o łączonej powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, może zniweczyć rolnicze przeznaczenie całości tych gruntów, a więc także pozostałej ich części, która z gospodarczego i technicznego punktu widzenia przestanie się kwalifikować do rolniczego wykorzystania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia 2 października 2013 r. oraz postanowienia wydanego w pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. prawa materialnego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia Starosty, ze stycznia 2011 r.) mającym w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię prawa, skutkującą błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

2. przepisu postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez:

- błędne przyjęcie, że postanowienie Starosty zostało wydane bez podstawy prawnej - na co nie zaprezentowano żadnego uzasadnienia;

- błędną interpretację pojęcia "rażącego" naruszenia prawa - organ w uzasadnieniu wskazał na kwestie, które nie są "rażące" zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odnoszącym się do art. 156 k.p.a., a stanowią jedynie możliwy przedmiot odrębnej interpretacji prawnej, co doprowadziło do zmian ustawodawczych wynikającej właśnie z niejasności prawa i możliwości dzielenia gruntu na mniejsze części i przez to "odrolnienie" gruntów bez zgody Ministra Rolnictwa oraz

- niedopuszczalne stwierdzenie nieważności postanowienia, które wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca potwierdza, że działka, której dotyczyło przedmiotowe postanowienie stanowi użytek rolny klasy III, jednak jej powierzchnia wynosi 4240 m2, co nie przekracza wskazanej w przepisie powierzchni 0,5 ha. Kolegium uzasadniło konieczność uzyskania zgody ministra obowiązkiem rozpatrywania działki [[...]] łącznie z działkami sąsiednimi, potraktowanymi z niezrozumiałych powodów przez organ nadzoru jako "zwarty obszar" (składający się obok działki [[...]] z działek: [[...]]-[[...]]) przekraczający łącznie 0,5 ha. Kolegium nie wskazało, skąd Starosta miał posiadać w styczniu 2011 r. wiedzę, że w okresie blisko dwóch lat zostały złożone kolejne wniosek o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co ma kluczowe znaczenie dla rozważań w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że w niniejszym postępowaniu bada się jednostkową decyzję wydaną w styczniu 2011 r. i świadomość organu (Starosty) na ten czas należy brać pod uwagę.

Zaprezentowana przez organ wykładnia pojęcia "zwarty obszar" jest według skarżącej niedopuszczalna i prowadzi do wniosków contra legem. Wójt Gminy prowadził odrębne postępowania co do wskazanych działek (wchodzących według SKO w skład jednego zwartego obszaru) i nadał projektom decyzji ustalającym wnioskowane warunki zabudowy kolejne numery. Starosta dokonując uzgodnienia nie miał więc ani obowiązku, ani żadnej prawnej możliwości łącznej oceny tych obszarów, a więc prawidłowo stwierdził, że zgoda dla obszaru działki [[...]], o obszarze nieprzekraczającym 0,5 ha nie jest wymagana.

Starosta uzgadniając zmianę przeznaczenia dla działki nr [[...]] w odrębnym postępowaniu administracyjnym nie mógł oceniać ewentualnych zmian dotyczących działek o innych numerach, co do których toczyły się odrębne postępowania. Takie stanowisko znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 129/2008).

Skarżąca twierdzi również, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W przedmiotowej sprawie od Starosty wymagano dokonania wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwzględnieniem nie tylko wykładni językowej, ale również celowościowej i aksjologicznej. Z tego powodu w ocenie skarżącej stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty było pozbawione podstawy prawnej.

O wadliwości zaskarżonego orzeczenia Kolegium świadczy też według skarżącej zmiana art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem celem zmiany tego przepisu było uniemożliwienie działań zbliżonych do stwierdzonego przez Kolegium, to nie można uznać, że działania takie rażąco naruszało ten przepis przed jego zmianą. Przeciwne założenie prowadzi do wniosku, że zmiana prawa była bezcelowa.

Ponadto skarżąca powołuje się na nieodwracalne skutki prawne wywołane kwestionowanym postanowieniem starosty. Na podstawie tego postanowienia uzgadniającego wydane zostały: ostateczna decyzja Wójta Gminy, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek wraz z określeniem warunków podziału działki nr [[...]], a także decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości [[...]] na 4 działki. Doszło również do sprzedaży działek wydzielonych z działki [[...]], których nabywcy podejmowali decyzje na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnej z decyzją Wójta Gminy o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła też, że obszar przedmiotowych działek nie jest już gruntem rolnym i nie nadaje się pod uprawę, gdyż stanowi teren zabudowany, a całość przecina droga gminna. Teren jest również częściowo uzbrojony w przyłącze prądu, a nadto w gminie jest już wykonany projekt wodociągu. W rzeczywistości nie jest już możliwe przywrócenie stanu pierwotnego, czego dowodem jest plan P., na którym zaznaczono już istniejące budynki, a droga ma swoją nazwę.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Nadto w myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w świetle przedstawionych kryteriów zaskarżone postanowienie sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Opisane postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały w trybie nadzoru, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym organ jako przyczynę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty wskazał rażące naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie miał też zastosowanie art. 126 k.p.a., gdyż do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 – 159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie.

W judykaturze oraz doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12 (LEX nr 1337107) "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych".

Rażące naruszenie prawa jest naruszeniem kwalifikowanym, a więc o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywistym, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o stan prawny w okresie jego obowiązywania niewątpliwy i niewywołujący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, nie mamy zatem do czynienia z błędną wykładnią prawa, a z przekroczeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Rozważenia wymaga zatem, czy treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu wydania przez starostę postanowienia uzgadniającego mogła być bez żadnych wątpliwości ustalona w bezpośrednim rozumieniu tych przepisów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Natomiast przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy nakłada na organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast według przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia starosty) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas od I do III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgody takiej udziela się na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Uzgodnienie następuje w trybie określonym w art. 106 k.p.a.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W kontrolowanej sprawie pismem z dnia 26 listopada 2010 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem warunków podziału na terenie działki nr [[...]] położonej w P. Wniosek jak i dołączony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie działki nr [[...]]. Pozostaje przy tym niesporne, że działka, której dotyczył przedmiotowy wniosek stanowiła użytek rolny klasy III, przy czym jej powierzchnia wynosiła 4240 m2, a więc nie przekraczała normy powierzchni 0,5 ha.

Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu z daty uzgodnienia zawierał pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, określając, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wskazany przepis stanowił wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczyło zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie, co do wykładni stanu prawnego na dzień wydania przedmiotowego postanowienia, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 – dostępne w Internecie na stronach orzeczenia/nsa/gov.pl).

Takie też stanowisko wyrażone zostało w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 225/10, dostępny j.w.), w którym podkreśla się, że ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie – z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. W okolicznościach wskazanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem (powołując się przy tym na inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt 1826/06; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 299/09), że kryterium obszarowe 0,5 ha odnosić należało do działki wskazanej przez inwestora, to jest obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania w to obszaru wokół działki, czy też obszaru, z którego działka wskazana przez inwestora została uprzednio wydzielona

Przeciwne, odosobnione stanowisko zaprezentowane zostało w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08, czy też w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 710/12, na które powołuje się kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym miejscu trzeba wskazać, że przywołany w poprzedzającym postanowieniu, z dnia 9 sierpnia 2012 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 494/10 (w postanowieniu wskazano błędnie sygnaturę II SA/Kr 949/10) został uchylony do ponownego rozpoznania wspomnianym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 225/10.

Powyższe zestawienie wskazuje jednak, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykładany jest rozbieżnie, przy czym interpretację tego przepisu, powołaną przez kolegium jako jego właściwe rozumienie, można znaleźć jedynie w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Dominuje zaś stanowisko przedstawione obszernie powyżej, według którego kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się do działki wskazanej przez inwestora, to jest obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie.

Sąd wyjaśnia, że przesłanka nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa, nie może opierać się na błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawną, a taki wniosek wypływa ze stanowiska kolegium zawartego w kontrolowanych postanowieniach. Utrwalony jest pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do tego, że rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 1559/93, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 51; z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA z 1996 r., nr 1, poz. 37; z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście, skoro norma prawna będąca przedmiotem rozważań kolegium jako organu nadzoru może być wyłożona w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco.

Wymaga też podkreślenia, że zarzut uzasadniający stwierdzenie przez kolegium nieważności postanowienia Starosty a dotyczący wzięcia pod uwagę jedynie wskazanej w uzgadnianym projekcie działki nr [[...]], z pominięciem obszaru całej podzielonej działki rolnej należącej uprzednio do A. B. oraz składanych przez nią innych wniosków o ustalenie warunków zabudowy, dotyczy w istocie stanu faktycznego sprawy nie wynikającego z wniosku o uzgodnienie. Kolegium ustaliło taki stan faktyczny w oparciu o inne sprawy administracyjne. Także zatem w tym aspekcie brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, bowiem kolegium ani nie powołało się na rażące naruszenie przepisów postępowania przez starostę w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego ani też nie wykazało, że starosta w sposób rażący naruszył przepisy proceduralne, co pozostawałoby w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W konsekwencji sąd uznał, że jeżeli przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanego postanowienia uzgodnieniowego starosty był i jest wykładany rozbieżnie, nie można wskazywać jako rażącego naruszenia prawa zastosowanie tego przepisu przez organ zgodnie z inną interpretacją, niż przyjmowana aktualnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi odnośnie nieodwracalnego skutku prawnego wywołanego postanowieniem starosty. Zrealizowanie inwestycji objętej warunkami zabudowy, a z tego wywodzi strona swoje stanowisko, nie może być kwalifikowane jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., lecz należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego, z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł również, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, na mocy art. 152 tej ustawy. Na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania przyjmując, że na zasądzone od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. koszty postępowania składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w wysokości 257 zł.