Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 654/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 6 ust. 1, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1 pkt 11, § 12
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie przyznania A. M. (dalej jako: "skarżąca") płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2016.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. (dalej jako: "organ I instancji") wpłynął wniosek A. M. o przyznanie płatności ekologicznej na 2016 rok.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji:

- odmówił przyznania płatności ekologicznej na 2016 r. w wariancie 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" i nałożył karę administracyjną w wysokości 34 994,97 zł;

- odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na 2016 r.;

- ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym wariant 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię równą 53,42 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca zadeklarowała do przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach wariantu 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" powierzchnię 104,63 ha. Natomiast organ wykluczył obszar 51,21 ha z płatności z uwagi na rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności, a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.";

- art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia faktycznego w zakresie w jakim organ uznał stwierdzony w trakcie kontroli fakt wyłączenia z płatności ekologicznej powierzchni 51,21 ha;

oraz przepisów prawa materialnego: § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370, z późn. zm.) dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne", poprzez brak prawidłowej analizy normy prawnej tego przepisu w celu ustalenia, czy w sprawie miały miejsce okoliczności przewidziane w jego hipotezie.

Organ odwoławczy decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że materialno-prawne przesłanki przyznania płatności ekologicznej na 2016 r. w wariancie 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" zostały uregulowane w rozporządzeniu ekologicznym.

Następnie organ odwołał się do § 2 ust. 1-2 rozporządzenia ekologicznego regulującego zasady przyznawania spornej płatności i § 12 ust. 1-3 dotyczącego sposobu ustalania wysokości płatności. W dalszej kolejności organ wskazał art. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181, str. 48 z dnia 20 czerwca 2014 r.),dalej jako: "rozporządzenie delegowane nr 640/2014", dotyczący identyfikacji działek rolnych. Następnie odwołał się do art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/20 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r.) dalej jako: "rozporządzenie (UE) nr 1306/2013", dotyczącego systemu identyfikacji działek rolnych. Kolejno organ przytoczył treść art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807 z późn. zm.), podkreślając, że to ARiMR jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych. Wskazując art. 74 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 organ wyjaśnił, że ustalenie czy dane grunty kwalifikują się do objęcia pomocą następuje w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie płatności na 2016 rok został poddany kontroli kryteriów kwalifikowalności zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 74 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz kontroli krzyżowej zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r.) dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014".

Organ II instancji wyjaśnił, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej do działek rolnych B2, C2, D2, H2, I2, J1, oraz K2 o łącznej pow. 104,63 ha w ramach wariantu 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" i o przyznanie kosztów transakcyjnych. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, organ ustalił następujące nieprawidłowości (protokół nr [...]):

- na działce rolnej B2 o powierzchni deklarowanej 6,19 ha granice uprawy wykraczały poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku – stwierdzono powierzchnię 4,14 ha;

- na działce rolnej C2 o powierzchni deklarowanej 16,39 ha zadeklarowana powierzchnia działki rolnej była większa od powierzchni stwierdzonej – stwierdzono powierzchnię 14,94 ha;

- na działce rolnej D2 o powierzchni deklarowanej 1,71 ha stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana – stwierdzono powierzchnię 0 ha.

Na działkach rolnych J1 i K2 skarżąca zadeklarowała uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi w ramach pakietu 7, natomiast uprawa ta jest możliwa w pakiecie 5 oraz 11, a nie w pakiecie wskazanym przez skarżącą, co potwierdza art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 4 rozporządzenia ekologicznego. Wobec czego zastosowano powierzchnię udowodnioną 0 ha.

Mając na uwadze powyższe wykluczono z płatności łączną powierzchnię obszaru 51,21 ha.

Następnie powołując się na art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, organ wyjaśnił, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, odmawia się płatności, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Z powyższych względów skarżącej odmówiono płatności ekologicznej w ramach wariantu 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" i wymierzono karę administracyjną w wysokości 34 994,97 zł. Kara administracyjna została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach zadeklarowanego wariantu, która jest określona w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego.

Powołując się na § 16 rozporządzenia ekologicznego odmówiono skarżącej przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w zw. z art. 59 ust. 6, art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia UE nr 1306/2013;

- prawa procesowego, tj. art. 11 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia, a w każdym razie brak przedstawienia w treści decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego, zdaniem organu, zgłoszenie w zintegrowanym wniosku o przyznanie płatności dwóch działek rolnych do pakietu 7 płatności ekologicznej PRAWO 2014-2020, przy jednoczesnym zadeklarowaniu w tym samym miejscu wniosku na tychże działkach uprawy niewchodzącej w zakres upraw przewidzianych w przepisach materialnoprawnych do płatności w ramach tego pakietu, lecz do pakietu 5 lub 11, nie stanowi błędu oczywistego w rozumieniu przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi w skarżąca wywodziła, że złożony wniosek obarczony był błędami oczywistymi, które organ powinien był wykryć na etapie wstępnej weryfikacji formalnej wniosku. W jej ocenie dokonane zmiany nie stanowiłyby zmiany wniosku, ponieważ skarżąca nie zwiększyłaby, ani nie zmniejszyłaby zasięgu upraw.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja dotyczy płatności ekologicznej, określonej w art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 s.487 z dnia 20 grudnia 2013 r.).

Wsparcia w ramach tego działania udziela się na hektar użytków rolnych rolnikom lub grupom rolników, którzy dobrowolnie podejmują się konwersji lub utrzymania praktyk i metod rolnictwa ekologicznego określonych w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Płatności ekologiczne objęte są krajowym Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ogólne zasady przyznawania pomocy w ramach działań i poddziałań objętych programem określone zostały w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), natomiast szczegółowe warunki przyznawania pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 z późn. zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie ekologiczne" lub "rozporządzenie".

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz.1270), do przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2016 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Zastosowanie ma zatem wersja rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu obowiązującym od daty 18 sierpnia 2016 r. i w tym brzmieniu przepisy rozporządzenia będą w dalszej części uzasadnienia powoływane.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W § 4 rozporządzenia określone zostały pakiety i ich warianty, których realizacja uprawnia do płatności. W punkcie 7 wskazany został Pakiet 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji". Ten właśnie pakiet zadeklarowała skarżąca we wniosku. W tym miejscu zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ używa określenia "wariant 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji", aczkolwiek przepis § 4 nie przewiduje w Pakiecie 7 wariantów. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, nie ulega bowiem wątpliwości, że deklaracja skarżącej dotyczy Pakietu 7 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" i w tym zakresie organ rozstrzygnął sprawę, powołując prawidłowo przepisy dotyczące Pakietu 7.

Zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia, zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne, zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b (jest to obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntów ornych, na których występują uprawy wymienione w Załączniku nr 4 do rozporządzenia.

Stosownie natomiast do § 12 rozporządzenia, wysokość płatności ekologicznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność ekologiczna, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (ust. 1). Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 8 do rozporządzenia (ust. 2). Przy ustalaniu wysokości płatności ekologicznej uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 3).

W Załączniku nr 4 do rozporządzenia ekologicznego zawarty jest wykaz roślin objętych płatnością ekologiczną.

Jest poza sporem, że skarżąca zadeklarowała na działkach rolnych J1 i K2 w ramach Pakietu 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" uprawę wieloletnią -koniczynę z trawą.

Tymczasem w pkt I. Załącznika, obejmującym Pakiet 1. "Uprawy rolnicze w okresie konwersji" i Pakiet 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji", mieszanka wieloletnia trawy z koniczyną nie jest przewidziana jako uprawa, do której przysługuje płatność w ramach Pakietu 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji". W Pakiecie 7. przewidziane są trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na materiał siewny (zarówno uprawy roczne jak i wieloletnie - poz. 57 i 58) oraz różne odmiany koniczyny na materiał siewny (poz. 17-21). Natomiast zgodnie z punktem VII. Załącznika, w Pakiecie 5. "Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji" i Pakiecie 11. "Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji" pod poz. 31 występuje mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi (koniczyna należy do bobowatych).

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że co do działek J1 i K2 o łącznej powierzchni 46 ha nie można uznać realizacji zobowiązania ekologicznego, co w konsekwencji oznacza wykluczenie tych działek z płatności.

Ponadto z ustaleń organu, dokonanych na podstawie protokołu kontroli wynika, że nieprawidłowości w zakresie stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni dotyczą także działek B2, C2 i D2. Kontrola wykazała, że na działce rolnej B2 o powierzchni deklarowanej 6,19 ha granice uprawy wykraczały poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,14 ha. Na działce rolnej C2 zadeklarowana powierzchnia działki rolnej - 16,39 ha była większa od powierzchni stwierdzonej, wynoszącej 14,94 ha. Natomiast na działce rolnej D2 o powierzchni deklarowanej 1,71 ha stwierdzono uprawę należącą w całości do innej grupy upraw niż deklarowana, w związku z czym cała działka została wykluczona.

Skarżąca zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 104,63 ha. Wobec tego, że na działkach J1 i K2 zadeklarowana została uprawa, która nie uprawnia do płatności w ramach Pakietu 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji", a na działkach rolnych B2, C2 i D2 stwierdzono opisane wyżej nieprawidłowości, wykluczeniu z płatności podlegał obszar o łącznej powierzchni 51,21 ha (46,00 + 2,05 + 1,45 + 1,71).

Skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości ustaleń organu i nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli w odniesieniu do działek B2, C2 i D2. W odniesieniu natomiast do działek J1 i K2 zarzuciła, że wykluczenie z płatności obu działek stanowi rażące naruszenie art. 4 rozporządzenia nr 809/2014.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

W ocenie skarżącej zadeklarowanie przez nią do Pakietu 7.1 uprawy wieloletniej stanowiącej mieszankę trawy z koniczyną stanowiło oczywisty błąd, który organ powinien odkryć już na etapie wstępnej weryfikacji prawidłowości wniosku i powinien umożliwić skarżącej skorygowanie wniosku.

Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Zadeklarowanie przez skarżącą wskazanej wyżej uprawy wieloletniej do Pakietu 7. w żadnym wypadku nie może być uznane za oczywisty błąd w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Z powołanego przepisu wynika, że właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, złożonych przez rolnika. Chodzi tu o błędy, które wynikają z oczywistych omyłek pisarskich i językowych, błędy rachunkowe, a także błędy polegające na podaniu sprzecznych, wzajemnie wykluczających się informacji, co można wychwycić bez potrzeby głębszej analizy dokumentów oraz inne błędy wskazujące na podanie błędnych danych czy błędne wypełnienie wniosku, niemające jednak znaczenia dla oceny treści wniosku i zakresu żądania. Oczywistość błędu musi być jednoznaczna i łatwa do stwierdzenia. Błąd powinien być wynikiem niezamierzonego działania rolnika. Nie można pod błąd oczywisty podciągać takich błędów wniosku lub innej dokumentacji, składanej przez rolnika, które nie wynikają z pomyłki przy wypełnianiu wniosku, lecz z błędnej oceny przysługujących rolnikowi uprawnień do płatności.

Pojęcie oczywistego błędu analizowane było wielokrotnie w orzecznictwie na gruncie przepisów nieobowiązujących już rozporządzeń: art. 19 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141, s. 18 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L 316, s. 65 z dnia 2 grudnia 2009 r. z późn. zm.). Zarówno art. 19 rozporządzenia nr 796/2004, jak i art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 przewidywały korygowanie oczywistych błędów w każdym momencie po złożeniu wniosku, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

W orzecznictwie dotyczącym wykładni i stosowania art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 podkreślano, że w przepisie tym mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku", nie zaś o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej", wskazując tym samym na szerszy zakres pojęcia oczywistego błędu. W tym miejscu zauważyć należy, że nie ulega jednak wątpliwości, że omyłki pisarskie lub rachunkowe stanowią oczywisty błąd wniosku. Wątpliwości budzą natomiast inne błędy, których nie da się zakwalifikować do zwykłych omyłek pisarskich czy rachunkowych. W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota problemu tkwi w łatwości wykrycia błędu, która to łatwość decyduje o jego oczywistym charakterze. NSA stwierdził, że błąd jest oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II GSK 942/12). Z kolei w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 308/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w żadnym razie nie można twierdzić, że tak istotny element stanu faktycznego jak wielkość gruntów zgłoszonych do pomocy może podlegać w dowolnym czasie korektom przez składającego wniosek rolnika, jak to dzieje się w przypadku błędu oczywistego. NSA podkreślił, że kwestia zgłoszonego do płatności areału stanowi podstawowy element wniosku pomocowego i tylko podpisujący wniosek rolnik odpowiadać może za prawidłowość tych danych.

W wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1948/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wypełnienie wniosku musi wiązać się ze starannym działaniem rolnika. Wypełnienie wniosku obciąża wnioskodawcę, a co się z tym wiąże, organ nie może kształtować jego treści instruując stronę o jego merytorycznych wadach. NSA uznał, że błędem oczywistym wniosku pomocowego mogą być tylko braki wniosku związane z techniką jego wypełnienia. Błędem oczywistym nie może być natomiast zadeklarowanie we wniosku uprawy, co do której nie przysługuje określona płatność. Uznanie przez organ, że jest to błąd oczywisty prowadziłoby w istocie do wstępnej oceny wniosku z merytorycznego punktu widzenia, a to jest w ocenie NSA sytuacja niedopuszczalna.

Mając na względzie treść obecnie obowiązującego art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 uznać należy, że poglądy wyrażone w przywołanych orzeczeniach co do oczywistego charakteru błędu zachowują aktualność.

W ocenie sądu zadeklarowanie przez skarżącą do Pakietu 7. uprawy, która nie jest objęta płatnością w tym pakiecie, nie stanowi błędu oczywistego w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Jest to błąd merytoryczny wniosku, powodujący, że płatność do zadeklarowanej powierzchni uprawy nie może być przyznana. Ponownie należy podkreślić, że za treść merytoryczną wniosku odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie.

Składając wniosek skarżąca złożyła oświadczenie co do wybranego przez nią pakietu, którzy zamierza realizować. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne posiada plan działalności ekologicznej, który sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej.

Z podjęciem 5 letniego zobowiązania ekologicznego wiążą się określone obowiązki. Wsparcia udziela się jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy, odpowiednie kryteria i minimalne działania, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego (art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013). Zadeklarowanie konkretnej uprawy musi być zatem poprzedzone rozważeniem możliwości realizacji zobowiązania ekologicznego i spełnienia wszystkich wynikających z przepisów warunków przez okres realizacji zobowiązania. Deklaracja pakietu stanowi więc świadomą decyzję rolnika. Trudno w tej sytuacji mówić o oczywistości błędu, skoro rolnik sam decyduje, czy gotów jest podjąć się dodatkowych obowiązków i wybiera pakiet, który jest w stanie realizować.

Należy ponadto zauważyć, że składając wniosek rolnik oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności. Oznacza to, że powinien znać także Załącznik nr 4 do rozporządzenia, który zawiera wykaz roślin objętych poszczególnymi pakietami i wariantami. Nie sposób również nie zauważyć, że kontrola przeprowadzona w dniach 28 września - 7 października 2016 r. stwierdziła na działkach J1 i K2 mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, czyli uprawę zadeklarowaną. Nie ma zatem rozbieżności między treścią wniosku a stwierdzonym stanem faktycznym.

W ocenie sądu wszystkie przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że deklaracja uprawy wieloletniej, stanowiącej mieszankę traw i koniczyny nie mogła być uznana za błąd oczywisty w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014.

Skoro nie było żadnych podstaw do uznania, że wniosek zawiera błąd oczywisty, podlegający skorygowaniu, organ prawidłowo uznał, że na powierzchni 51,21 ha nie zostały spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej, co uzasadniało odmowę przyznania płatności i nałożenie sankcji. Sama skarżąca nie twierdziła zresztą, że chciała wniosek skorygować. Dopiero w skardze do sądu podniosła, że wniosek zawiera błąd oczywisty, nie wskazała jednak, na czym ta oczywistość polega. W szczególności nie wskazała pakietu, do którego w wyniku błędu wniosku nie zadeklarowała. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że stwierdzona w wyniku kontroli mieszanka wieloletnia trawy z koniczyną może być deklarowana zarówno w Pakiecie 5, jak i w Pakiecie 11.

Słusznie podkreśla organ, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za treść wniosku oraz, że wyraźnie oświadczyła we wniosku, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Dodać należy, że zadeklarowanie przez skarżącą uprawy, która nie kwalifikuje się do przyznania pomocy, nie stanowi braku formalnego wniosku, który mógłby zostać uzupełniony zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.

Wyliczona przez organ procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach Pakietu 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi 95,86%. Organ szczegółowo przedstawił w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia różnicy procentowej oraz wysokości kary, wynoszącej 34 994,97 zł, z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha, określonej w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego. Zbędne jest więc powtarzanie tych obliczeń. Skarżąca nie kwestionuje ani sposobu obliczenia różnicy procentowej powierzchni, ani wysokości kary.

Zgodnie z art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6 (czyli oczywistych błędów, określonych w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W przypadku wniosku skarżącej nie wystąpiły oczywiste błędy, nałożenie kary administracyjnej było zatem uzasadnione i nie narusza art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013.

W świetle przytoczonych przepisów oraz ustaleń faktycznych co do stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni, zaskarżona decyzja, odmawiająca przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" i wymierzająca skarżącej karę jest prawidłowa.

Zgodnie z § 16 ust. 1, rolnikowi może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Skarżąca nie spełniła warunków przyznania płatności ekologicznej, nie mogła zatem zostać przyznana jej także kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych.

Prawidłowo także odwołał się organ do terminów składania wniosków. Z przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wynika, że wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich, a zatem co do zasady w terminie do 15 maja (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W 2016 r. termin ten został przedłużony do 15 czerwca (§ 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2016 r.).

Zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 640/2014, dopuszczalne jest złożenie zarówno wniosku, jak i poprawek do niego (innych niż korygowanie błędów oczywistych) po terminie, z sankcją zmniejszenia płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 upłynął zatem w dniu 11 lipca 2016 r. Po tej dacie nie było już możliwe ani złożenie nowego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, ani naniesienie do niego poprawek, w szczególności zaś zadeklarowanie innego pakietu lub innej uprawy w ramach danego pakietu. Jak słusznie zauważył organ, termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić należy, że obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej jest jej faktyczne i prawne uzasadnienie. Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość oraz prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2900/15). W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. elementy.

Należy podkreślić, że organ nie analizował przesłanek zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014, nie daje to jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak tego domaga się skarżąca. Organ bardzo szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wszystkie przepisy mające w sprawie zastosowanie i będące podstawą odmowy płatności oraz nałożenia kary. Przepis art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 nie miał w sprawie zastosowania, bowiem brak było jakichkolwiek podstaw do doszukiwania się przez organ oczywistego błędu wniosku. Sama skarżąca na taki błąd wcale się zresztą nie powoływała. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie sądu nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Na gruncie ustalonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że organ odwoławczy obszernie wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy. W zaskarżonej decyzji szczegółowo opisano stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości oraz omówiono konsekwencje prawne z nich wynikające i uzasadniające zapadłe rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).