Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 968/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.
Teza: Dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5  ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm.), to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego. Przyznawany jest jednak na odmiennych zasadach, obligatoryjnie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście lub marszałkowi województwa, natomiast fakultatywnie pozostałym pracownikom.

TEZY

Dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5  ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm.), to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego. Przyznawany jest jednak na odmiennych zasadach, obligatoryjnie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście lub marszałkowi województwa, natomiast fakultatywnie pozostałym pracownikom.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 722/18 w sprawie ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 722/18 oddalił skargę Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r.

nr [...] w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego.

Powiat K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 36 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", poprzez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd uznał, iż prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane osobie pełniącej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty oraz marszałka województwa);

2. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936) poprzez niewłaściwe zastosowanie, objawiające się w przyjęciu, iż w granicach limitu określonego tym przepisem należy sumować kwoty przyznania staroście dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s., w wyniku czego Sąd uznał, że limit ten został przekroczony;

3. art. 37 ust. 3 u.p.s. określającego limit, którego nie może przekroczyć w okresie miesiąca maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt u.p.s. - w tym starosty, poprzez jego niezastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty, Powiat K. wniósł:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych;

2. w przypadku nie podzielenia argumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego wyroku - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia uchwały Rady Powiatu K. uchylonej rozstrzygnięciem nadzorczym zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "u.p.s."), w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy starosta jest pracownikiem samorządowym, zatrudnionym w starostwie powiatowym na podstawie wyboru. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. W myśl art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Stosownie z kolei do treści art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

Ustalając treść norm prawnych zawartych w dwóch ostatnich z powołanych przepisów, należy mieć na uwadze, że zarówno w art. 36 ust. 3 u.p.s., jak i w art. 36 ust. 5 u.p.s. ustawodawca posłużył się pojęciem "dodatek specjalny". Z bezspornych reguł wykładni językowej wynika natomiast zakaz nadawania temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń

- tzw. zakaz wykładni homonimicznej (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2018 sygn. akt SK 25/16, OTK-A z 2018 r., poz. 80; z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt SK 18/09, OTK-A z 2013 r. nr 6, poz. 80; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt 2520/15, z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1047/15, z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 894/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołanej zasadzie odpowiada, skierowana do prawodawcy, dyrektywa konsekwencji terminologicznej, która nakazuje do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń oraz zakazuje oznaczania różnych pojęć tymi samymi określeniami (zob. § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r., poz. 283; zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1279/15, z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3224/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwalenie ustawy, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację należałoby uznać za naruszające wskazane reguły (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 2001 r. sygn. akt SK 11/00. OTK ZU z 2001 r. nr 6, poz. 166; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt 2520/15). Przełamanie zasady konsekwencji terminologicznej nie jest całkowicie niedopuszczalne, jednakże uwarunkowane jest wyraźnym wskazaniem przez ustawodawcę (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt W 14/91, OTK z 1992 r. nr 1, poz. 20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 sygn. akt II FSK 1526/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniwszy powyższe, należy stwierdzić, że dyrektywy wykładni językowej nie pozwalały przyjąć, iż ustawodawca, posługując się określeniem "dodatek specjalny" nie tylko w obrębie jednego aktu normatywnego, ale w obrębie tej samej jednostki redakcyjnej (artykułu), odniósł je do dwóch różnych składników wynagrodzenia pracownika samorządowego. Dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.s.p., to zatem ten sam składnik wynagrodzenia, przyznawany jednak na odmiennych zasadach, w zależności od tego, czy pracownik samorządowy jest, czy nie jest zatrudniony na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa. W przypadku osób zatrudnionych na jednym z wymienionych stanowisk jest on bowiem przyznawany obligatoryjnie, bez potrzeby ustalenia, czy doszło do okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W przypadku pozostałych pracowników dodatek specjalny stanowi zaś fakultatywny składnik wynagrodzenia, przyznawany czasowo z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

Biorąc następnie pod uwagę, że przeprowadzenie prawidłowej wykładni przepisu prawa wymaga odwołania się także do innych niż językowe dyrektyw wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej (zob. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt K 4/15, OTK-A z 2016 r., poz. 19), należy stwierdzić, że w analizowanym zakresie wyniki wykładni gramatycznej pozostają w zgodzie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy, który przewidział obowiązkowy dodatek specjalny dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa.

Otóż, jak wynika z brzemienia art. 36 ust. 3 u.s.p., w przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, dodatek specjalny jest ściśle związany z zajmowanym przez nich stanowiskiem. Zakres obowiązków służbowych i zadań osób piastujących wymienione w tym przepisie funkcje jest bowiem z zasady szerszy niż w przypadku pracowników zatrudnionych na innych stanowiskach. Zakres podmiotowy i zasady przyznania dodatku specjalnego, określone w art. 36 ust. 3 u.s.p., współgrają zatem z wynikającym z art. 36 ust. 1 u.s.p. obowiązkiem dostosowania wynagrodzenia pracownika samorządowego do zajmowanego stanowiska.

Ponieważ w realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji przedmiotem sporu była dopuszczalność przyznania dodatku specjalnego staroście, należy wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511) starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 powołanej ustawy starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 1). Starosta wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1).

Wprowadzając obligatoryjny dodatek specjalny dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa ustawodawca przesądził zatem, że zakres wykonywanych zadań i charakter pracy zawsze uzasadnia przyznanie tego dodatku osobom zatrudnionym na wymienionych stanowiskach (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt II PK 27/06 (OSNP z 2007 r. nr 23-24, poz. 344, OSP z 2008 r. nr 7-8, poz. 83). W pozostałych przypadkach niezbędne jest natomiast uzasadnienie przyznania dodatku specjalnego okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych lub powierzeniem dodatkowych zadań.

Skoro zatem "dodatek specjalny" przewidziany w art. 36 ust. 3 i w art. 36 ust. 5 u.p.s., to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego, który

– w przypadku osób zatrudnionych na stanowiskach wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, stanowi obligatoryjny element ich wynagrodzenia, właśnie ze względu na charakter i zakres obowiązków służbowych osób piastujących te funkcje, to niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 36 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.s., która dopuszcza możliwość przyznania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście lub marszałkowi województwa dodatku specjalnego ("drugiego dodatku specjalnego") z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną za dopuszczalnością takiej interpretacji nie przemawiały też wyniki wykładni historycznej, a ściślej - zamiany rozporządzeń, które regulowały zasady przyznawania dodatku specjalnego pracownikom samorządowym przed wejściem w życie u.p.s.

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 21, poz. 124 ze zm.) stanowiła w art. 20 ust. 1, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. W art. 20 ust. 2 zawierała natomiast delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 707 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 26 października 2002 r., z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu mógł przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ust. 4. Mocą § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 210, poz. 1784 ze zm.) od dnia 27 października 2002 r. dodano w § 7 tego rozporządzenia ust. 1a, zgodnie z którym dodatek specjalny przysługiwał wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach: miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznawał właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Na tle przywołanej zmiany legislacyjnej prezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym do czasu wprowadzenia § 7 ust. 1a rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. nie było podstaw prawnych do przyznania wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), starostom lub marszałkom województw dodatku specjalnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1379/04 i sygn. akt OSK 1354/04 Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy § 7 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r przed nowelizacją dotyczyły więc innych pracowników samorządowych niż osoby pełniące w samorządzie terytorialnym naczelne funkcje, a problematyka dodatku specjalnego dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów lub marszałków województw została uregulowana dopiero – całościowo i odrębnie – w dodanym z dniem 27 października 2002 r. § 7 ust. 1a.

Analogiczne rozwiązania i systematykę przepisów, jak w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2000 r., prawodawca przewidywał w kolejnych aktach prawnych regulujących zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych.

I tak, zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. 2003 r. Nr 33, poz. 264 ze zm.) wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługiwał dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy i miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców

- w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznawał właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wedle natomiast § 8 ust. 1 tego rozporządzenia z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu lub właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne zobowiązywały ten organ do określenia wynagrodzenia, mógł przyznać pracownikowi dodatek specjalny na czas określony, nie dłuższy niż rok. Dodatek specjalny mógł być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na charakter pracy i zakres wykonywanych zadań (§ 8 ust. 2). Stosownie do treści § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003 r. przepisy ust. 1-3 nie dotyczyły pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi.

Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługiwał dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20 % i nieprzekraczającej 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Wedle zaś § 8 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2008 r. – zm. wynikająca z Dz. U. z 2008 r. Nr 73, poz. 431) z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi mógł być przyznany dodatek specjalny. Stosownie do treści § 8 ust. 5 (w brzmieniu obowiązującym do 30 kwietnia 2008 r.) przepisy ust. 1-4 nie dotyczyły pracowników, o których mowa w § 7, oraz pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Wedle z kolei § 8 ust. 5 (w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2008 r.) przepisy ust. 1-4 nie dotyczyły pracowników, o których mowa w § 7.

Z dniem wejścia w życie u.p.s. (1 stycznia 2009 r.) zasady przyznawania dodatku specjalnego zostały "przeniesione" z aktu wykonawczego do aktu rangi ustawowej. Radzie Ministrów pozostawiono natomiast, w art. 37 ust. 1 pkt 6 u.p.s., kompetencję do określenia wysokości tego dodatku dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s., tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Wysokość tę określa obecnie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936 ze zm.).

Istotnie, jak dostrzegł wnoszący skargę kasacyjną, powołany wyżej § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r. wprost stanowił, że przepisy regulujące możliwość przyznania dodatku specjalnego z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunku wykonywania, nie odnoszą się do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw. Trzeba jednak zauważyć, że wprowadzenie § 8 ust. 5 zbiegło się z odstąpieniem od określenia w § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r. podmiotów uprawnionych do przyznania dodatku specjalnego. Przepisy § 7 ust. 1 i § 7 ust. 1a rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r., wprost przewidywały, że w przypadku dodatku dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw właściwy był organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zaś w przypadku pozostałych pracowników – kierownik urzędu. Przepis § 7 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003 r. również jednoznacznie zakładał właściwość organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku dodatku dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw, natomiast § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku dodatku dla innych pracowników, przewidywał właściwość kierownika urzędu lub właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne zobowiązywały ten organ do określenia wynagrodzenia.

W rozporządzeniu z dnia 2 sierpnia 2005 r. odstąpiono więc od określenia (w § 7 i § 8) podmiotów uprawnionych do przyznania dodatku specjalnego, podczas gdy właściwość podmiotów uprawnionych do podejmowania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, określona była w akcie nadrzędnym – w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. W art. 4 pkt 1 ustawa ta przewidywała właściwość organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa, a w art. 4 pkt 4 właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa

- w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, wobec pozostałych (poza wymienionymi w art. 4 pkt 2 i 3) pracowników urzędu.

W tej sytuacji można zakładać, że celem regulacji zawartej w § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r. było wykluczenie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących zakresu zastosowania § 7 i § 8 tego rozporządzenia. W odniesieniu do wcześniej obowiązujących aktów wykonawczych (rozporządzeń z dnia 26 lipca 2000 r. i z dnia 11 lutego 2003 r.) wątpliwości te były wykluczone, ponieważ wprost określono w nich podmioty uprawnione do przyznania dodatku specjalnego, w zależności od tego, czy dotyczył wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa, czy innych pracowników samorządowych.

Jak już natomiast nadmieniono, od 1 stycznia 2009 r. zasady przyznawania dodatku specjalnego zostały przeniesione z aktu wykonawczego do aktu rangi ustawowej, w którym określono także właściwość organów samorządu terytorialnego w zakresie ustalenia wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa (art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.p.s.) i pozostałych pracowników urzędów (art. 7 oraz art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 3 u.p.s.). W tej sytuacji, rezygnacja z wyraźnego wyłączenia stosowania art. 36 ust. 5 u.p.s. do pracowników, o których mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy, stanowiła wyraz racjonalności ustawodawcy.

Nie ulega jednak wątpliwości, że przywołane wyżej przepisy kolejnych aktów prawnych, regulujących zasady przyznawania dodatku specjalnego, począwszy od 27 października 2002 r. (od dodania § 7 ust. 1a do § 7 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r.), konsekwentnie podtrzymują zasadę odrębnego i całościowego uregulowania kwestii dodatku funkcyjnego dla pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach związanych z piastowaniem naczelnych funkcji w samorządzie. Funkcje te, ze swej istoty, wiążą się ze stałym - a nie okresowym - zwiększeniem przypisanych obowiązków i odpowiedzialności. Na pracownikach samorządowych, będących wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), starostami, bądź marszałkami województwa, z uwagi na wynikający z piastowanej funkcji charakter pracy, permanentnie spoczywa też większy niż w przypadku innych pracowników zakres zadań. Skoro zatem prawodawca powiązał pewną okoliczność (zwiększone obciążenie) z zatrudnieniem na określonych stanowiskach i ze względu na nią przyjął (obecnie w art. 36 ust. 3 u.p.s.), że nalży się dodatek specjalny, to ta sama okoliczność nie może być podstawą przyznania dodatku specjalnego - niejako po raz drugi – na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s.

Z powyższych względów pominięcie przez ustawodawcę w art. 36 u.p.s. wyłączenia, które zawarte było w § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r., nie może być odbierane, jako dopuszczenie możliwości przyznania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi województwa, dodatku specjalnego, nie tylko na podstawie art. 36 ust. 3, ale również na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s.

Zarówno zatem wyniki wykładni gramatycznej i celowościowej, jaki i analiza kolejnych zmian przepisów regulujących zasady przyznawania dodatku specjalnego oraz systematyki poszczególnych przepisów u.p.s., doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 3. Dlatego zarzut naruszenia tych przepisów należało ocenić, jako niezasadny.

W konsekwencji chybiony okazał się również zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. Zgodnie z nim dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

Jak już wywiedziono, dodatek specjalny przewidziany w art. 36 ust. 3 i w art. 36 ust. 5 u.p.s., to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego, przy czym zgodnie z art. 36 ust. 3 stanowi on obligatoryjny element wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, natomiast w przypadku pozostałych pracowników jego przyznanie uzależnione jest od okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Skoro więc osobom zatrudnionym na wyżej wymienionych stanowiskach kierowniczych nie można przyznać dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s., a wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s., to w każdym przypadku przyznania im dodatku funkcyjnego w wysokości przekraczającej limit określony w § 6 rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r. dojdzie do naruszenia tego przepisu. Nie ma zatem znaczenia, czy nastąpi to poprzez przekroczenie dopuszczalnej wysokości dodatku przyznanego na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s., czy poprzez niedopuszczalne "powielenie" dodatku specjalnego postanowieniem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego opartym na art. 36 ust. 5 u.p.s. Należy zaznaczyć, że § 6 rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r., wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, nie określa wysokości dodatku specjalnego, przysługującego na podstawie art. 36 ust. 3, ale wysokość dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3. W obu wskazanych wyżej przypadkach wysokość dodatku, dla osób, o których mowa we wskazanym przepisie, przekroczy limit określony w § 6 rozporządzenia.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r., powodem stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2018 r. było ustalenie, po pierwsze, że osobie zatrudnionej na stanowisku starosty nie przysługuje dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s., lecz wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 3 tej ustawy, a po drugie, że przyznanie Staroście K. dodatku specjalnego w § 1 ust. 2 powołanej uchwały skutkowało przekroczeniem, określonej w § 6 rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r., dopuszczalnej wysokości dodatku specjalnego, dla osoby zatrudnionej na takim stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaakceptował stanowisko organu nadzoru. Z przedstawionych wyżej powodów, za trafne uznał je również Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego w sprawie nie miał zastosowania art. 37 ust. 3 u.s.p., który określa maksymalne miesięczne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (m.in. starostów). Z uwagi na niedopuszczalność przyznania staroście dodatku specjalnego w oparciu o art. 36 ust. 5 u.p.s. oraz przekroczenie, określonej w § 6 rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r., wysokości dodatku specjalnego dla starosty, norma prawna zawarta w art. 37 ust. 3 u.p.s. była obojętna dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.