Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1326/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi C. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. (ZDM) z dnia [...] lutego 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie m.in. art. 39 ust. 3, art. 40 ust 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2006 r., uzupełnionego w dniu [...] grudnia 2006 r., przez C. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej: strony): 1) zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej): - ul. P. rej. ul. W. o powierzchni 10,5 m2, na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2, 2) odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r.

Jednocześnie rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt 3 decyzji).

Poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogi ww. reklamy wygasła w dniu [...] grudnia 2006 r.

Wniosek strony z dnia [...] listopada 2006 r., zmieniony dnia [...] grudnia 2006 r., dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego w dniach od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r.; wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia.

Uzasadnienie decyzji zmierzało w dwóch kierunkach. Po pierwsze, miało na celu wykazanie, że stan materialny, faktyczny sprawy lokalizacji reklam w pasach drogowych na obszarze [...] W. w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności, uległ istotnej zmianie i sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Po drugie, zmierzało do wyjaśnienia podstaw prawnych wydanej decyzji.

Zmierzając do wykazania, że reklama strony nie może być zlokalizowana w dotychczasowym miejscu ZDM w W. zebrał materiał dowodowy, na który składały się następujące dokumenty:

- wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S. A (BPRW);

- opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

- charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdziły, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

Ponadto należy podkreślić, iż na ul. P. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta będzie wynosić 80 km/h.

Z zebranych w sprawie opinii wynika również, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Podobne zalecenie odnosi się do dróg z limitem prędkości równym, bądź większym niż 70 km/h.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Powodem jest m.in. postępujący wzrost liczby wypadków obserwowany wraz ze wzrostem liczby reklam umieszczanych w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze również uzasadnia niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama ma być usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2138 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości zostanie podniesiony do 80 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie,kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 54,0 m do 79,2 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził – odnosząc się do podstaw prawnych lokalizacji tzw. obiektów pozakomunikacyjnych w pasie drogowym - że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

Organ I instancji wskazał ponadto, że strona, w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Rozbiórki pozostałości urządzenia reklamowego należy dokonać w czasie właściwym dla wykonania tego rodzaju czynności z uwagi na zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Obszerne odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO) wniosła strona zarzucając tej decyzji wadliwość wynikającą z naruszenia następujących przepisów k.p.a.:

1) art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na:

- wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przez Dyrektora do spraw Zarządzania ZDM w W., nie posiadającego ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

- naruszeniu przez ZDM w W. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu;

2) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. W. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z powyższym na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

ZDM w W. nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 132 k.p.a.

Decyzją SKO w W. z dnia [...] maja 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, zaś w pozostałej części umorzono postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy i analizie treści art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdzono, iż z brzmienia powołanych przepisów wynika, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie wymienionych obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek"; ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi.

Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa. Okres ten miał chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. W tej części utrzymano decyzję w mocy jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem.

Natomiast umorzenie postępowania w pozostałej części wynika z faktu, iż wniosek strony z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2006 r. dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego w dniach od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r.

Zaskarżona decyzja Prezydenta [...] W. została wydana w dniu [...] lutego 2007 r.; odwołanie od tej decyzji wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2007 r., zaś do SKO w W. w dniu [...] kwietnia 2007 r.

W tej sytuacji prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego w tej części, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, stało się bezprzedmiotowe, zaś zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Skargę na powyższą decyzję SKO w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona jednocześnie wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej w całości decyzji administracyjnej zarzucono naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu naruszonego przepisu do stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] maja 2007 roku oraz poprzedzającej ją decyzji ZDM z dnia [...] lutego 2007 r.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy wskazano, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w szczególności w następujących okolicznościach:

1) gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego;

2) gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.;

3) gdy jedyna strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a.;

4) gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego, a umorzenia postępowania wymaga wyraźny przepis ustawowy.

Zdaniem strony skarżącej bezsporne jest, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nie zaszła żadna z wymienionych okoliczności.

Organ odwoławczy rozstrzygając w przedmiotowej sprawie przyjął, iż rozpoznanie odwołania wniesionego przez stronę jest bezprzedmiotowe. Istnieje bowiem negatywna przesłanka dla rozpatrzenia co do istoty przedmiotowej sprawy, którą jest upływ w całości okresu planowanego przez stronę skarżącą zajęcia pasa w celu funkcjonowania w nim przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Strona stoi na stanowisku, że umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie w oparciu o powyższą okoliczność faktyczną jest rozstrzygnięciem rażąco naruszającym przepisy procedury administracyjnej. Organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuprawniony przyjął bowiem, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest przedmiotu postępowania.

Tymczasem, według strony skarżącej, sam upływ czasu na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania wniesionego przez stronę postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem postępowania odwoławczego, co do zasady, jest weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, w zakresie wnioskowanym przez stronę postępowania w treści odwołania (przedmiot zaskarżenia).

Oznacza to, że dopóki strona postępowania nie cofnęła odwołania, organ odwoławczy jest zobligowany do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Wynika stąd, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania, skoro strona postępowania nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 roku.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, iż przedmiotowy nośnik funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych przez ZDM w W. zezwoleń na zajęcie pasa w formie decyzji administracyjnych. Nie jest to więc inwestycja dopiero planowana, lecz istniejąca w pasie drogi.

Oznacza to, że odnośnie przedmiotowego urządzenia reklamowego nadal istnieje potrzeba rozstrzygnięcia organu w zakresie wydania zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi przedmiotowego nośnika reklamowego, w zakresie objętym wnioskiem strony o wydanie takiego zezwolenia. Stan ten nie uległ zmianie wobec rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy, które faktycznie nastąpiło po upływie terminu zajęcia pasa drogi, wnioskowanego przez stronę.

Istotne jest bowiem to, że strona skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w W., a jego rozpoznaniem, jak i oceną rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie, dokonaną przez organ odwoławczy, strona jest nadal zainteresowana.

Z tych też względów bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt upływu okresu zajęcia pasa drogi, objętego przedmiotowym wnioskiem strony postępowania, albowiem strona skarżąca wnioskowała i wciąż oczekuje od organu rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W istocie bowiem pozytywne rozpoznanie przez organ wniosku skarżącej (wydanie zgody na zajęcie pasa drogi na kolejne miesiące) oznacza "zalegalizowanie" funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, w okresie objętym wnioskiem strony. A zatem, pomimo upływu wnioskowanego przez stronę okresu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa drogi, rozpoznanie przez organ odwoławczy co do istoty przedmiotowej spraw jest tym bardziej konieczne, że umorzenie przez organ niniejszego postępowania wprost skutkuje dla strony skarżącej brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogi i funkcjonowanie w nim urządzenia reklamowego w tym okresie.

Powyższy stan faktyczny, wynikający z faktu umorzenia przez organ postępowania odwoławczego, implikuje możliwością nałożenia przez ZDM w W., działającego w imieniu i z upoważnienia zarządcy drogi na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotowa kara pieniężna obejmowałaby okres od jakiego organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi, tj. od dnia [...] lutego 2007 r.

Ewentualne zaistnienie powyższego negatywnego dla strony postępowania skutku prawnego wynika wyłącznie z nieuprawnionego umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w przedmiotowej sprawie, zamiast prawidłowego rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie merytorycznej oceny decyzji administracyjnej organu I instancji.

Dokonana przez SKO w W. weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczyć powinna oceny zgodności z prawem nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również odmowy wydania przez organ I instancji zezwolenia na dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogi od dnia [...] lutego 2007 r., która to odmowa jest rozstrzygnięciem błędnym i nieuprawnionym. Aktualne w tym zakresie pozostają zarzuty strony postępowania podniesione w odwołaniu z dnia [...] lutego 2007 r., które skarżąca podtrzymała.

Wobec tego istnienie przedmiotu niniejszej sprawy jest bezsporne, albowiem wynika wprost z faktu, że umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na upływ czasu na jaki obowiązywać miało zezwolenie organu na zajęcie pasa drogi - rozumianego jako przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w sprawie - pozostaje w sprzeczności z interesem strony postępowania, która merytorycznym rozpoznaniem sprawy jest niezmiennie zainteresowana.

W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, zastosowanie przez SKO w W. przepisu art. 105 k.p.a. do rozpatrywanego stanu faktycznego uznać należy za chybione. Przesądza to o wadliwości zaskarżonej decyzji jako rozstrzygnięcia opartego na niewłaściwie zinterpretowanym i błędnie zastosowanym przepisie art. 105 k.p.a..

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że strona powinna niezwłocznie podjąć działania w celu usunięcia z pasa drogi elementów konstrukcyjnych i zamocowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Organ odwoławczy nie uchylił rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiotowym zakresie.

Dla strony oznacza to konieczność poniesienia znacznych kosztów i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawych, związanych m.in. z rozwiązaniem wieloletnich kontraktów handlowych z dotychczasowymi klientami. Skarżąca nie będzie mogła zrealizować przedmiotowych kontraktów handlowych, w przypadku jeżeli nośnik reklamowy będzie zdemontowany; skutek taki wynika z zaskarżonej decyzji SKO w W. Demontaż nośnika reklamowego będzie też rodzić po stronie spółki odpowiedzialność odszkodowawczą za nienależyte wykonanie zobowiązań kontraktowych wobec klientów Spółki.

Zatem przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej.

W tym stanie rzeczy, w następstwie decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania, które implikuje pozostaniem w obrocie prawnym decyzji organu I instancji w przedmiocie konieczności rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego, strona skarżąca pozbawiona została możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, albowiem nie będzie posiadała przedmiotu - nośnika reklamowego, który jest elementem koniecznym dla świadczenia usług prezentacji materiałów reklamowych.

W chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego, nie jest sprawa incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w W., który to organ poprzez wydawanie decyzji umarzających postępowanie odwoławcze albo utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji pozbawia stronę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. w celu umieszczenia w nich nośników reklamowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie

Organ w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zgadzając się tym samym z zarzutami przedstawionymi w skardze.

W szczególności kolegium podtrzymało opinię, iż upływ w całości okresu planowanego zajęcia pasa drogowego spowodował bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie tego pasa. Argumenty strony opierają się na założeniu, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może być wydane niejako post factum, w celu zalegalizowania dokonanego wcześniej zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z powołanymi w uzasadnieniu decyzji przepisami i nie może być zaakceptowane. Jednocześnie dodano, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym wydanie decyzji tego organu wynika z zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w W. z dnia z dnia [...] maja 2007 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul W. na okres od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, a w pozostałej części umorzono postępowanie odwoławcze.

Podstawowy problem prawny w sprawie sprowadza się do pytania, czy w zarysowanej wyżej sytuacji faktycznej i prawnej umorzenie postępowania przez organ II instancji było zgodne z warunkami określonymi w art. 105 k.p.a. Inaczej mówiąc, czy przedmiotowe postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czy też nadal istniał przedmiot postępowania, a co za tym idzie – umorzenie postępowania było przedwczesne, dokonane z naruszeniem art. 105 k.p.a.

W ocenie organu orzekającego w sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynikała z sekwencji terminów i zdarzeń mających miejsce w sprawie. Mianowicie, zmieniony wniosek strony dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2007 r., decyzja organu I instancji została wydana dnia [...] lutego 2007 r. i objęła zezwoleniem okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2007 r., odwołanie od tej decyzji wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2007 r., zaś do SKO w W. w dniu [...] kwietnia 2007 r., a więc już po upływie terminu wnioskowanego zajęcia pasa drogowego. W tej sytuacji, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Według strony skarżącej sam upływ czasu na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie stanowił przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania. Przedmiot postępowania odwoławczego, za który strona uznała weryfikację zgodności z prawem decyzji organu I instancji w związku ze zgłoszonymi przez nią zarzutami, istniał bowiem nadal. Aktualne pozostały zarzuty strony zgłoszone w odwołaniu. Strona była więc nadal zainteresowana możliwością dalszego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, wykraczającego zarówno poza ustalony, jak i wnioskowany termin, uchyleniem rygoru natychmiastowej wykonalności dotyczącego rozbiórki nośnika reklamowego, uniknięciem ewentualnych kosztów tej rozbiórki oraz strat z tego tytułu, związanych z niemożliwością wywiązania się z wcześniej zawartych umów z podmiotami trzecimi, a także merytorycznym rozpoznaniem sprawy. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii strona podkreśliła, że jej niezmienne zainteresowanie rozpoznaniem sprawy wiąże się z charakterem sprawy, która nie jest sprawą incydentalną, lecz wpisuje się w ciąg decyzji SKO w W. zmierzających do pozbawienia strony uprawnień do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. w celu umieszczenia w nich nośników reklamowych.

Nadto strona skarżąca wymieniła okoliczności (cztery), w których zachodzi w szczególności bezprzedmiotowość postępowania, stwierdzając w konsekwencji, iż w toku przeprowadzonego postępowania nie zaszła żadna z wymienionych okoliczności.

Odnosząc się do powyższego stwierdzenia trzeba zauważyć, iż w piśmiennictwie prawniczym przesłanki umorzenia postępowania ujmowane są szerzej. W szczególności podnosi się, że postępowanie należy umorzyć, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego lub prowadzonego w trybie nadzoru wygasła z mocy prawa (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, "Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe" Difin, Warszawa 2002, str. 114). Taka też sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Należy też podkreślić, iż w piśmiennictwie stwierdza się, że przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a."...może powstać w trakcie postępowania, czyli w sprawie zawisłej, albo może wtedy się ujawnić, albo też dopiero w toku postępowania zostanie ona stwierdzona (B. Adamiak, J. Borkowski, "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", wyd. II, PWN, Warszawa 1993, str. 168). Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W podanej pracy jako przykład bezprzedmiotowości postępowania, zaczerpnięty z orzecznictwa NSA, podano sytuację gdy strona występuje o rozstrzygnięcie co do samego prawa, co do zasady, gdy przepis pozwala tylko na przyznanie konkretnie oznaczonego uprawnienia (wyrok z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 363/82, ONSA 1982/2/82/101). W rozpoznawanej sprawie strona również występuje w istocie o rozstrzygnięcie co do samego prawa stwierdzając, że chodzi jej o pewien ciąg decyzji, które pozbawiają ją prawa do umieszczania nośników reklamowych w pasie drogowym.

Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana strona – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym odwołująca się strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc.

W rozpatrywanej sprawie zezwolenie zostało wydane przez organ I instancji na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2007 r. (wniosek strony obejmował okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2007 r.), a więc w dniu rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji (SKO w W.) zezwolenie już wygasło z mocy prawa. Zgodnie z tym, co wyżej powiedziano, organ II instancji nie miał możliwości przedłużenia okresu ważności zezwolenia, gdyż nie przewidują tego obowiązujące przepisy.

Jednocześnie należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] stycznia do [...] marca 2007 r. w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana strona; postępowanie w sprawach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celach "pozakomunikacyjnych" może być bowiem wszczęte wyłącznie na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji orzekał zgodnie z art. 35 k.p.a. bez żadnej zwłoki, ale już – bez swojej winy – w terminie ([...] kwietnia 2007 r.) wykraczającym poza okres, o zezwolenie na który wnioskowała strona. (do [...] marca 2007 r.). Organ nie miał więc podstaw prawnych do wydania pozwolenia na okres wykraczający poza wniosek strony.

Należy więc uznać, że w przedstawionej sytuacji, charakteryzującej się –z jednej strony - niemożnością "przedłużenia" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (zwłaszcza ex post, w celu zalegalizowania dokonanego wcześniej zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – co podkreśliło kolegium w odpowiedzi na skargę), z drugiej zaś – brakiem podstaw prawnych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z urzędu, na okres przekraczający termin objęty wnioskiem strony, umorzenie postępowania przez organ odwoławczy było uzasadnione.

Kwestia odpowiedzialności za niedotrzymanie terminu do rozpatrzenia odwołania nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania.

Co do zarzutu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i związanych z tym kosztów demontażu, to należy przypomnieć, że zgodnie z treścią decyzji organu I instancji rygorem został objęty wyłącznie nośnik reklamowy zawierający informację wizualną, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań tego nośnika; w postępowaniu odwoławczym rygor ten został zresztą uchylony.

Wreszcie, odpowiadając na zarzut braku merytorycznego stanowiska w uzasadnieniu decyzji organu II instancji trzeba zauważyć, że uzasadnienie to zawiera jednak wyjaśnienia, oparte na wykładni art. 39 ust. 1 i 3 oraz nast. przepisów ustawy o drogach publicznych, dotyczące samej zasady nieumieszczania w pasach drogowych obiektów pozakomunikacyjnych, w tym reklam, a także warunki dopuszczania wyjątków w tym zakresie – z wyraźnym wskazaniem, że ustawa pozostawia ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego wyspecjalizowanemu organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi. Być może nie były to wyjaśnienia zbyt obszerne, ale trudno mierzyć siłę argumentów ilością stron, na których zostały przedstawione.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.