Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 326/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1398/07 ze skargi Gminy i Miasta P. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż w/w decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a, bowiem o wszczęciu postępowania nie została zawiadomiona Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przy Zakładzie Przetwórstwa Owocowo – Warzywnego "[...]" w S. – użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne nie toczyło się z udziałem wszystkich stron, Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a, po ponownym rozpatrzeniu w związku z w/w wyrokiem, wniosku B.M.Z., działającej w imieniu własnym oraz H.C. i A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r., Nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składających się z działek nr [...], [...], [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r., Nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składających się z działek nr [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. zostali powiadomieni wieczyści użytkownicy. Organ ustalił, że nastąpiła zmiana nazwy podmiotu – użytkownika wieczystego, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przy Zakładzie Przetwórstwa Owocowo – Warzywnego "[...]" w S. na nazwę : Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w P. Podniósł, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy. Organ wskazał, że jest związany aktem nadania własności ziemi z dnia [...] marca 1979 r. Nr [...] wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy P., na podstawie którego to aktu Z.K. ( spadkodawczyni wnioskujących o stwierdzenie nieważności ) stała się właścicielem min. działki nr [...]. Załączone do akt sprawy dokumenty wskazują, że działki nr [...], [...] i [...] odpowiadają działce nr [...], a w trakcie prowadzonego postępowania powyższe ustalenie nie zostało zakwestionowane. Kwestionowano natomiast zgodność z prawem przedmiotowego aktu nadania ziemi, co nie może być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Skoro w dniu [...] maja 1990 r. działki nr [...], [...] i [...] nie stanowiły w całości własności Skarbu Państwa, bowiem powstały w wyniku dokonanych zmian z ewidencji gruntów z działki nr [...], stanowiącej własność osoby fizycznej, brak było podstaw do komunalizacji tych nieruchomości. Objęcie decyzją komunalizacyjną Wojewody R. z dnia [...] października 1991 r. nieruchomości, które nie podlegały dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) należy uznać za rażące naruszenie tegoż przepisu, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] – na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły natomiast przesłanki negatywne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zawarte w art. 156 § 2 K.p.a. Podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a, zatem nie ma zastosowania przesłanka negatywna związana z upływem terminu. Zdaniem organu nie wystąpiły również nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina i Miasto P. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" siedzibą w P.

Gmina i Miasto P. zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. ), art. 7, art. 9, art. 77, art. 88, art. 107, art. 156 § 1 i § 2 K.p.a. oraz brak powołania w podstawie prawnej decyzji upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu przez Dyrektora Departamentu w MSWiA, który wydał decyzję Nr [...] z [...].07.2008 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że organ administracji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustalił właściwie przedmiotu postępowania. Organ winien zbadać prawidłowość sporządzenia mapy własnościowej L.ew. [...] z dnia [...].08.1971 r. Organ pomija w zupełności kwestię nieodwracalności skutków prawnych, zgodnie zaś z uchwałą w składzie 7 sędziów NSA z dnia 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99 – ONSA 200/3/93 niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jeśli nieruchomości będące przedmiotem postępowania znajdują się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, a oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej komunalizacyjnej. Oznacza to, że osoba trzecia jako nabywca nieruchomości korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ( rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ). W konkluzji wniosku wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt uwłaszczeniowych na okoliczność, czy Z.K. w dacie [...].11.1971 r. była samoistną posiadaczką nieruchomości o nr ewid. [...] czy [...] i o jakiej powierzchni. Nadto, wniesiono o ustalenie, kto w dacie [...].05.1990 r. faktycznie posiadał działki [...], [...] i [...] i w jakim zakresie oraz kto był ich właścicielem, oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przesłuchanie stron na okoliczności wniosku spadkobierczyń Z.K. i zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z [...].10.1991 r. w przedmiocie komunalizacji w/w nieruchomości.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w P. podniosła zaś, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest nietrafna, bowiem w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Spółdzielnia w dobrej wierze nabyła prawo użytkowania wieczystego i zaciągnęła kredyt w PKO BP, który został zabezpieczony hipotecznie. Nastąpiły więc nieodwracalne skutki prawne, a nabywcę chroni art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie wystąpiły więc przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem wnioskującej Spółdzielni, należy również rozważyć interes prawny banku, na rzecz którego jest zabezpieczenie, a także interes prawny właścicieli mieszkań nabytych od Spółdzielni, którzy mają urządzone księgi wieczyste.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosków Gminy i Miasta P. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 lipca 2008 r. Nr 413.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że mając na względzie wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu realizacji wskazań zawartych w wyroku. Odnosząc się do zarzutów Gminy i Miasta P., zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podniósł, że podnoszony argument dotyczący nieprawidłowości przy sporządzaniu aktu własności ziemi, czy też prawidłowości sporządzenia mapy własnościowej L. Ew. [...] z dnia [...].08.1991 r. powinny zostać zbadane w toku postępowania komunalizacyjnego prowadzonego przez Wojewodę. Wskazane przez Gminę i Miasto P. wnioski dowodowe nie mogą zostać uwzględnione, bowiem stan prawny nieruchomości w postępowaniu nadzorczym ustalany jest w oparciu o dokumenty urzędowe, a nie zeznania świadków. Przepis art. 107 § 1 K.p.a nie wskazuje na konieczność umieszczania w podstawie prawnej decyzji upoważnienia do wydawania decyzji przez pracownika w imieniu organu. Możliwość taka wynika z art. 268a K.p.a. Jednocześnie wskazał, że wnioskujący nie zakwestionował uprawnienia Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA do wydawania rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnych z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Bezpodstawny jest również zarzut Spółdzielni oraz Gminy i Miasta P., że organ nie rozważył negatywnych przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności w postaci ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Skoro bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić, ale nie musiało, to nie można traktować go jako nieodwracalnego skutku decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do argumentu Spółdzielni wskazującego na konieczność rozważenia interesu prawnego jej członków, którzy wykupili mieszkania, organ zauważył, że to zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) : "W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości ( hipoteka ) ". W związku z powyższym należy uznać, że bank, którego wierzytelność zabezpieczona jest hipoteką, nie ma przymiotu strony postępowania, gdyż postępowanie komunalizacyjne dotyczy wyłącznie zmian właścicielskich nieruchomości, które to zmiany nie mają wpływu na treść zabezpieczenia jakim jest hipoteka.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina i Miasto P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 2, art. 156 § 2, art. 157 § 2 i 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że naruszenia w/w przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Organ powinien uchylić decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. z uwagi na brak wstępnego postępowania wyjaśniającego i brak należytego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. Nadto, organ nie ustalił prawidłowo jakich nieruchomości ma dotyczyć postępowanie o stwierdzenie nieważności. Nie jest zaś prawdą, że działki [...], [...] i [...] odpowiadają działce [...], co było już wielokrotnie podnoszone w niniejszej sprawie. Bardzo wątpliwe w związku z powyższym jest posiadanie przez wnioskującą o stwierdzenie nieważności przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym w/w działek. Organ bardzo pobieżnie rozpatrywał negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania określoną w art. 156 § 2 K.p.a. – nieodwracalne skutki prawne decyzji. Odnosi się to również do sprzecznych stanowisk w orzecznictwie dotyczących oceny skutków oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości uprzednio skomunalizowanej, co do której toczy się obecnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odmienną ocenę niż prezentowana w zaskarżonej decyzji przedstawia uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. zapadła w sprawie sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93). Zdaniem skarżącej nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji, co powoduje , że nie może zostać stwierdzona nieważność decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji organ utrzymując w mocy decyzję w odniesieniu do działek [...], [...] i [...], naruszył art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym (...), pomimo, że stanowiły one w dacie [...].05.1990 r. własność Skarbu Państwa i nie były ani w posiadaniu Z.K. lub jej następców prawnych, ani nie stanowiły ich własności. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że procedura komunalizacyjna została przez Wojewodę R. przeprowadzona prawidłowo i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności jego decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uznał je za niezasadne. Powołując się na orzecznictwo NSA, podniósł, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, nie dają możliwości organom administracji publicznej cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązku ich pierwotnego kształtu. Nie chodzi bowiem o "nieodwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W konkluzji organ stwierdził, że przyjęcie poglądu, w myśl którego osoba nabywająca w drodze umowy ze Skarbem Państwa użytkowanie wieczyste na nieruchomości nie będącej własnością Państwa, nabywa to użytkowanie na podstawie przepisu o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, prowadziłoby do sprzeczności z podstawową zasadą art. 231 Kodeksu cywilnego, w myśl której użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na gruncie stanowiącym własność państwową ( w aktualnym stanie prawnym także na gruntach stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków ). Ta rozbieżność między zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a zasadą wypowiedzianą w art. 232 Kodeksu cywilnego, nakazuje dać pierwszeństwo tej ostatniej zasadzie, jako niewątpliwie mającej w naszych warunkach społeczno – gospodarczych bardziej podstawowe znaczenie. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że nabycie użytkowania wieczystego w drodze ustanowienia go przez odpowiedni organ Państwa co do nieruchomości nie będącej własnością państwową nie jest możliwe, choćby nawet nabywca działał, będąc w dobrej wierze w zaufaniu do księgi wieczystej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 K.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji.

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ).

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu

7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie.

W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137).

Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję

w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji.

Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej, G.Z. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.