Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 463/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Centrum Rozwoju Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 114/21 w sprawie ze skargi E. Sp. j. w O. na informację O. Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od E. Sp. j. w O. na rzecz O. Centrum Rozwoju Gospodarki 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 114/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Spółki jawnej w O. na informację O. Centrum Rozwoju Gospodarki z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" - stwierdził, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez O. Centrum Rozwoju Gospodarki.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

[...] października 2020 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...].

Pismem z [...] października 2020 r. Województwo O., w imieniu którego działało w tym zakresie O. Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej: OCRG), stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku, wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką L. Sp.j. z/s w O.) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania.

Podczas oceny formalnej przedłożonej przez Spółkę korekty wniosku dot. przyznawania grantów na kapitał obrotowy NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 (złożonej w odpowiedzi ww. pismo) stwierdzono, iż wniosek nie spełnia następujących kryteriów formalnych:

1. Pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania wsparcia.

Do wniosku nie dołączono wymaganych Regulaminem załączników:

• skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. ze spółką L. SPÓŁKA JAWNA.

Wobec powyższego, pismem z [...] listopada 2020 r., nr [...] poinformował skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T, ze spółką L. Sp.j.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania ORCG wskazaną na wstępie informacją z [...] lutego 2021 r. podtrzymało stanowisko wyrażone w piśmie z [...]listopada 2020 r., że do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego Oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant.

W uzasadnieniu powyższej informacji organ wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 12 ppkt 5 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II" do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, następujące załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek:

1) oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...)

Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "Nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy".

Wobec powyższego organ stwierdził, iż brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych (przyjmując jako przesłankę fakt, iż "podmioty te nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do E.") stanowi naruszenie zapisów Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II". W rezultacie, za bezzasadne organ uznał wniesione odwołanie. Zauważył przy tym, że odwołanie to nie spełnia także wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia, gdyż nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Z kolei uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6. Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie przypomniał, że nabór wniosków w ramach projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy-wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014 - 2020 NABÓR II", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa O. na lata 2014-2020, Oś priorytetowa II-Konkurencyjna gospodarka, PODDZIALANIE 2.1.1 Nowe produkty i usługi, O. Centrum Rozwoju Gospodarki - miał charakter pozakonkursowy i odbywał się na podstawie ogłoszonego dla tego projektu Regulaminu Rekrutacji i Udzielania Wsparcia.

Sąd stwierdził, iż zasadny w sprawie okazał się zarzut skargi dotyczący wydania zarówno negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu nr [...], jak następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez zastępcę Dyrektora OCRG D.

Wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku, nie może rozpoznawać protestu wniesionego od tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm, dalej: ustawa wdrożeniowa) do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji OCRG działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jako pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia. Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego jest niewątpliwie tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z [...] listopada 2020 r. [...] informujące o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, jak i zaskarżona informacja OCRG nr [...] z [...] lutego 2021 r. o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu " Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało podpisane przez zastępcę Dyrektora OCRG D..

To on zatem w istocie rozpoznał w imieniu OCRG środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie negatywnego rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny formalnej wniosku Spółki o dofinansowanie projektu.

Takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia naboru w sposób rzetelny i bezstronny, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na końcowy wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła wprost do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania i co istotne, w odróżnieniu do art. 60 ustawy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań o charakterze konkursowym. Dla oceny zaistniałego naruszenia prawa nie ma przy tym znaczenia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że w ramach dokonanego podziału obowiązków w OCRG weryfikacja formularzy podczas pierwszego etapu rekrutacji prowadzona była przez pracowników Działu Wsparcia Kadr dla Gospodarki, Działu Organizacyjno Administracyjnego, Działu RSI i Centrum Obsługi Inwestora i Eksportera, zaś odwołania rozpatrywane przez pracowników Działu Autokontroli i Informacji Europejskiej, w sytuacji, gdy w obu przypadkach zapadłych rozstrzygnięć ich podpisanie (a tym samym uzewnętrznienie wobec strony podjętego rozstrzygnięcia) następowało przez tą samą osobę.

WSA zaznaczył, że sam podpis pod rozstrzygnięciem protestu oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Podpis pod decyzją wprost świadczy o tym, że dana osoba w aktywny sposób uczestniczyła w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miała wpływ na jego treść, pomimo tego, że była ona z mocy prawa wyłączona już od udziału w postępowaniu na etapie rozpatrywania odwołania. Formułując powyższy pogląd, Sąd podziela kierunek wykładni omawianego przepisu, w świetle którego, "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedstawiony powyżej stan rzeczy powoduje, iż Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w ramach przedmiotowego projektu Województwo O. - O. Centrum Rozwoju Gospodarki podczas prowadzenia procedury naboru uczestników projektu kierowało się zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia uczestnikom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie rekrutacji, naruszając tym samym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Inną kwestią, mającą zdaniem Sądu również istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest swoista niekonsekwencja organu w rozpoznaniu samego protestu. Z jednej bowiem strony OCRG w swoim stanowisku dokonał merytorycznej oceny zarzutów Spółki, a z drugiej strony w końcowej części uzasadnienia stwierdził, że "Odwołanie które Wnioskodawca złożył (oprócz kwestii podnoszonych wyżej) nie spełnia również wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, tj.; nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6. Regulaminu".

Pomimo tego stwierdzenia OCRG rozpatrzył wadliwe jego zdaniem odwołanie Spółki i stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W tym miejscu Sąd - abstrahując od własnej oceny takiego działania OCRG, z uwagi na stwierdzoną wyżej wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia, skutkującą koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania Spółki (naruszenie art. 37 w związku z art. 67 ustawy wdrożeniowej), zauważa, że zgodnie z zapisem § 8 Regulaminu - Procedura odwoławcza - w sytuacji, gdy odwołanie nie spełnia wymogów formalnych pozostawia się je bez rozpatrzenia. Wprawdzie w samym Regulaminie rygor ten literalnie został zastrzeżony do sytuacji, gdy Operator wzywa Wnioskodawcę poprzez platformę ePUAP MMP do uzupełnienia odwołania lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, jednakże skoro w dalszej części omawianej regulacji jednocześnie zastrzega, że uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6, to logicznym jest, że w sytuacji wad odwołania, o których mowa w pkt 4, czyli braku wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; również winien być stosowany tryb pozostawia odwołania bez rozpatrzenia. Niewątpliwie bowiem brak zawarcia w odwołaniu stosownych zarzutów w zakresie pkt 4, powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

Sąd zwracając uwagę na ten aspekt sprawy, w żaden jednak sposób nie przesądził, czy w niniejszej sprawie faktycznie występują istotne wady formalne odwołania uniemożliwiające jego rozpatrzenie. Z tego też względu poza rozważaniami Sądu musiała też pozostać ta argumentacja skargi w której pełnomocnik Spółki odnosi się do spełnienia przez wniesione przez nią odwołanie wymogów formalnych. Taka bowiem ocena Sądu w realiach niniejszej sprawy byłaby przedwczesna, gdyż w ramach ponownego rozpoznania sprawy, to organ - w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym - zobligowany będzie do dokonania pełnej i rzetelnej oceny odwołania, w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przez nie wymogów formalnych i w zależności do zajętego w tym względzie stanowiska, w dalszej kolejności jego rolą będzie ewentualne dokonanie oceny merytorycznej wniosku.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, uwzględnił skargę, stwierdzając, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu " Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia OCRG.

O. Centrum Rozwoju Gospodarki wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w związku z art. 138 i art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w stosunku do podmiotu (tj. E. spółka jawna z siedzibą w O.), który nie był stroną skarżącą w niniejszej sprawie i nie brał udziału w niniejszej sprawie, a także nie miał możliwości obrony swych praw;

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, art. 2, art. 3 § 3, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nieuwzględnienie przez OCRG odwołania Skarżącej stanowiło akt lub czynność podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, skutkujące prawem do skargi do sądu administracyjnego, jak i że niniejsza sprawa jest "sprawą sądowoadministracyjną";

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i z art. 50 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że Skarżąca uprawniona była do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na nieuwzględnienie przez OCRG odwołania Skarżącej;

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i z art. 58 § 1 pkt 1) i 6) p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego, dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego oraz została wniesiona przez podmiot, któremu nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związkuz art. 64 ustawy wdrożeniowej i z art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w sytuacji wystąpienia przesłanki nieważności postępowania polegającej na niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie, ponieważ przedmiot sprawy nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a także Skarżąca nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na nieuwzględnienie przez OCRG odwołania Skarżącej;

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w odniesieniu do sposobu rozpatrzenia odwołania Skarżącej jako grantobiorcy przez OCRG jako grantodawcę w ramach autonomicznej procedury odwoławczej stosowanej w projekcie grantowym realizowanym przez OCRG, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że może mieć on zastosowanie jedynie w odniesieniu do oceny projektu w ramach stosowania procedury konkursowej przez Instytucję Zarządzającą lub Instytucję Pośredniczącą, co nie zaistniało w realiach niniejszej sprawy, skoro OCRG jako grantodawca nie pełniło funkcji Instytucji Pośredniczącej, ani tym bardziej instytucji Zarządzającej, ani nie realizowało procedury konkursowej (której to procedury konkursowej nawet Sąd I instancji się nie dopatrzył w rozpoznawanej sprawie),

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 64 i z art. 53 - 60, 63, 65 - 68 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne uznanie, iż OCRG jako grantodawca było zobowiązane do stosowania procedury odwoławczej z ustawy wdrożeniowej (tj. art. 53 i kolejnych ustawy wdrożeniowej) w sytuacji, gdy przepisy regulujące tę procedurę nie mają i nie mogą mieć zastosowania do autonomicznej procedury odwoławczej tworzonej przez OCRG jako grantodawcę w regulaminie naboru w związku z realizacją projektu grantowego;

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku art. 64 i z art. 67 ustawy wdrożeniowej polegające na zastosowaniu art. 67 ustawy wdrożeniowej, który jest niewłaściwy w sprawie, tj. poprzez bezpodstawne uznanie, że OCRG naruszyło art. 67 ustawy wdrożeniowej w sytuacji, gdy przepis ten (jak i wszelkie pozostałe przepisy procedury odwoławczej z ustawy wdrożeniowej) nie mają i nie mogą mieć zastosowania do autonomicznej procedury odwoławczej tworzonej przez OCRG jako grantodawcę w regulaminie naboru w związku z realizacją projektu grantowego;

naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na zastosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który jest niewłaściwy w sprawie, tj. poprzez bezpodstawne uznanie, że OCRG naruszyło art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis ten (jak i wszelkie pozostałe przepisy postępowania administracyjnego z k.p.a.) nie mają i nie mogą mieć zastosowania do autonomicznej procedury odwoławczej tworzonej przez OCRG jako grantodawcę w regulaminie naboru w związku z realizacją projektu grantowego.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej koncentrują się na kilku kwestiach.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucając naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej (w zw. z art. 138, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i art. 2, art. 3 § 3, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; w zw. z art. 50 p.p.s.a.; w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.; w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; w zw. z art. 64, art. 53 – art. 60, art. 63, art. 65 – art. 68 ustawy wdrożeniowej, a także w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) podniósł, że Sąd I instancji wydał wyrok w stosunku do podmiotu, który nie był stroną tego postępowania. Podniósł też, że Sąd I instancji błędnie uznał się za właściwy do rozpoznania skargi na informację wydaną przez OCRG w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Nadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z pominięciem autonomicznej procedury odwoławczej przewidzianej dla projektów grantowych.

Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu o najdalej idących skutkach prawnych, ujętego w pkt I. lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Z akt sprawy, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stroną postępowania była E. Spółka jawna w O., a nie jak wskazał Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku – E. Spółka jawna w O.. Pominięcie przez Sąd I instancji w nazwie podmiotu słowa "P." należy postrzegać w kategoriach oczywistej omyłki, a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – pozbawienia strony możności obrony swych praw. O pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu powołanego w skardze kasacyjnej art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., można mówić dopiero wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Poza tym z treści odpowiedzi na skargę kasacyjną można wnioskować, że E. Spółka jawna w O. nie podnosi w tym zakresie zastrzeżeń, wręcz przeciwnie wskazała, że Sąd I instancji postanowieniem z 17 maja 2021 r. sprostował przedmiotową omyłkę.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt I. lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych wypada na początku wskazać, że mimo uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu w kwestii braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na akty wydawane w takich postępowaniach, jak to będące przedmiotem kontroli instancyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną formułując zarzuty kasacyjne ujęte w pkt I. lit. od b) do e) petitum skargi kasacyjnej błędnie przyjął, że ze względu na ogólną sytuację spowodowaną wystąpieniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 ograniczeniu uległy procedury gwarantujące ochronę praw podmiotów w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa administracyjnego. Tymczasem wprowadzone w prawie krajowym szczególne rozwiązania prawne w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom wystąpienia tej choroby miały za zadanie przyspieszenie przepływu środków finansowych do podmiotów gospodarczych wymagających wsparcia finansowego, w postaci wprowadzenia uproszczonych procedur dofinansowania w ramach programów operacyjnych, a nie wyłączenia tych działań spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z przepisami Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Sądy administracyjne rozstrzygają także spory kompetencyjne pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP).

Na podstawie tych przepisów sądy powszechne zostały wyposażone w generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, natomiast sądy administracyjne – w zakresie wyznaczonym ustawą zasadniczą oraz ustawami zwykłymi. Realizacja przypisanej sądom funkcji ma wsparcie w jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych – zasadzie praworządności (por. art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa."), a także w zasadnie prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd."; art. 77 ust. 2 Konstytucji RP "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.", a także art. 6 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.").

Kształtując kognicję sądu powszechnego i sądu administracyjnego ustawodawca musi pamiętać o tym, aby przy wyborze właściwej drogi sądowej nie doszło do zawężenia konstytucyjnej istoty funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, tj. ochrony praw podmiotowych jednostki w stosunkach z administracją publiczną. Dlatego też zawarte w art. 184 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw administracyjnych należy rozumieć w ten sposób, że właściwość innych sądów w tego rodzaju sprawach stanowi wyjątek. Z tego też powodu wprowadzenie rozwiązania prawnego przewidującego przejście określonych sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie musi oznaczać, że w tych sprawach będzie automatycznie przysługiwała tylko droga do sądu powszechnego. W ukształtowanym w ostatnich latach orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że w sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Zasadniczo więc sprawy, w których spór o prawo pojawia się na tle poddania jednostki władczym działaniom organów państwa oraz organów wspólnot samorządowych z zakresu administracji publicznej (tzw. sprawy administracyjnej) są zaliczone do właściwości sądownictwa administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. z 2021 r., Dz. U., poz. 137; dalej: p.u.s.a.), wyznaczającym ramy ustrojowe funkcjonowania sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku materialnoprawnego, którymi są organ administracji i indywidualny podmiot, niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Wyznacznikiem przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego oraz ram tego postępowania jest więc stosunek administracyjnoprawny, a istotę postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola pod względem zgodności z prawem tego stosunku, która polega na badaniu prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Podstawowym przepisem wyznaczającym zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, uznał art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.); 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w dziale IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Wśród wymienionych w tym przepisie aktów, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na uwagę, ze względu na rozpoznawaną materię, zasługuje § 2 pkt 4 ("inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa...).

Pojęcie aktu administracyjnego, który należałoby wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu tej sprawy, jest tworem doktryny prawa. Najprościej akt administracyjny indywidualny można określić jako jednostronną czynność organu administracji publicznej, określającą konkretną sytuację prawną indywidualnego adresata, na podstawie przepisów prawa publicznego. Dość powszechnie akt administracyjny jest traktowany jako czynność prawna organu, czy oświadczenie woli albo przejaw woli organu, celem których jest wywołanie skutków prawnych. Akt administracyjny jest również określany jako akt stosowania prawa. Pod tym pojęciem rozumie się najczęściej wiążące dla określonego podmiotu ustalenie jego praw lub obowiązków albo stanu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było pismo OCRG z [...] lutego 2021 r., utrzymujące w mocy swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z [...] listopada 2020 r., w którym OCRG informowało wnioskodawcę o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorców w ramach RPO WO 2014 0 2020 realizowanych w ramach RPO WO na lata 2014 – 2020 Oś priorytetowa II – Konkurencyjna gospodarka PODDZIAŁANIE 2.1.1. Nowe produkty i usługi.", wydane w wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy.

Procedura wyboru do dofinansowania grantów zakładała dwie fazy procedowania: pierwszą, w której dokonywane były czynności związane z wyborem grantobiorców i drugą, w której były dokonywane czynności związane z zawarciem i wykonaniem umowy o dofinansowanie. Skoro zawarcie umowy o dofinansowanie musiało być poprzedzone zajęciem przez organ stanowiska co do oceny projektu, które de facto miało charakter wiążący w kwestii wyboru konkretnego kandydata do dofinansowania, to powiadomienie przez grantodawcę grantobiorcy o zajętym w tym zakresie stanowisku spełniało kryterium aktu administracyjnego. Za czym przemawia również fakt, że wybór grantobiorcy miał charakter publicznoprawny – opierał się na kryteriach i odbywał zgodnie z procedurami zatwierdzanymi przez właściwą instytucję (art. 36 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy wdrożeniowej), z upoważnienia której działał grantodawca. Wszystko to tworzyło materialny substrat zaskarżenia aktu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poddany kontroli sądowoadministracyjnej akt należało zakwalifikować do kategorii aktów, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazaniem dla zajęcia takiego stanowiska było uznanie, że przekazywane grantobiorcy przez grantodawcę pismo nie przynależy do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3, ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także jest dokonywane/wydawane w zakresie administracji publicznej – podlegającym co do zasady właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

Trzeba też wskazać, że ustawa wdrożeniowa w art. 61 – art. 66 reguluje zasady kontroli sądowoadministracyjnej nad procesem oceny i wyboru projektów. Regulacja ta nie ma charakteru zamkniętego, co pozwala na objęcie kontrolą sądowoadministracyjną innych aktów, które nie są wymienione w tych przepisach, a spełniających kryterium z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd ten wzmacnia treść art. 64 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Przy czym należy pamiętać, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa, o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnej modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być zastosowane (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/1, pub. w LEX nr 1250770 i powołane w nim orzeczenia).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt I. lit. od b) do e) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał natomiast zarzuty kasacyjne ujęte w pkt I. lit. od f) do h) petitum skargi kasacyjnej.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji było wspomniane wcześniej pismo OCRG z [...] lutego 2021 r. OCRG występowało w tym programie jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca), wybrany w trybie nadzwyczajnym (zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19; j.t. z 2021 r., poz. 986, dalej: ustawa COVID-19), a bezpośrednią podstawą działania podmiotu była decyzji o dofinansowaniu projektu pn. Przyznanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO w latach 2014–2020, przyjętą uchwałą Zarządu Województwa O. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Procedowanie nad wyborem projektów do dofinansowania podlegało regułom obowiązującym w trybie pozakonkursowym.

Wobec tego wypada wskazać, że w myśl art. 6 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne (art. 5 ust. 1 pkt 4) oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto przepisy ustawy COVID-19, wprowadzone na czas trwania pandemii.

Analiza przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna podjętych w tym trybie rozstrzygnięć jest zawężona. Dodatkowo, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą COVID-19. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym (ust. 1). W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio (ust. 2). Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów (ust. 3). Przepisy ustawy COVID-19 nie regulują procedury przyznawania grantów, co pozwoliło odwołać się do przepisów ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36).

W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6).

Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego - grantodawcy (w trybie konkursowym lub pozakonkursowym) przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wybór grantobiorców następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Projekt grantowy może być realizowany na podstawie decyzji o dofinansowaniu projektu, albo umowy o dofinansowanie projektu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, której minimum treściowe określa art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

Powyższe prowadzi do wniosku, przy uwzględnieniu przyjętej w sprawie procedury wyboru projektów do dofinansowania (tryb nadzwyczajny, pozakonkursowy), że Sąd I instancji powinien był przyjąć jako wzorzec normatywny kontroli sądowoadministracyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej odnoszące się do trybu pozakonkursowego, a nie – przepisy mające zastosowanie do trybu konkursowego. Zaakceptowanie stanowiska Sądu I instancji stałoby w sprzeczności z przyjętą procedurą wyboru projektów oraz obowiązującym w jej ramach Regulaminem rekrutacji i udzielania wsparcia (...), w którym uregulowano tryb procedowania nad wnioskami oraz właściwy dla tego projektu tryb odwoławczy, a także z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zważywszy bowiem na to, że wybór projektów do dofinansowania następował poza konkursem, wnioskodawcy nie mógł przysługiwać protest przypisany do trybu konkursowego, o którym mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej, a tym samym Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego aktu według przepisów odnoszących się do tej instytucji. W takim przypadku, o czym była mowa wyżej, właściwe było rozpoznanie skargi jak na akt administracyjny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Artykuł 64 ustawy wdrożeniowej modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Z powyższych względów należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonała kontroli zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa.

Podsumowując za zasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt I lit. od f) do h) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał natomiast odnoszenie się do zarzutu ujętego w pkt I. lit. i) petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznanie tej kwestii będzie możliwe dopiero po dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu z zastosowaniem właściwych norm.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.