Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 956/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2157/18 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od W. S. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2157/18 oddalił skargę W. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: "Dyrektor OW NFZ") decyzją z [...] maja 2014 r., stwierdził, że W. S. (dalej: "Skarżący"), w okresie od 1 sierpnia 1999 r. do 7 września 2011 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, a to z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zarejestrowanej pod nr wpisu [...]. Jako podstawę prawną decyzji Dyrektor OW NFZ wskazał art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2008 nr 164 poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 8 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. 1997 nr 28 poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. 2003 nr 45 poz. 391 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: "kpa").

Powyższa decyzja została uchylona przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w części stwierdzającej podleganie przez Skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2002 r., od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz od 1 stycznia 2010 r. do 7 września 2011 r., a w pozostałej części utrzymana w mocy.

Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ wskazał art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach (Dz.U. 2018 poz. 1510 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017 poz. 1778 ze zm., dalej: "usus") oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie Inspektorat w [...] (dalej: "ZUS") ustalił, że:

– działalność gospodarcza Skarżącego została wpisana do właściwej ewidencji 8 czerwca 1993 r., z datą jej rozpoczęcia 8 czerwca 1993 r. (wpis nr [...]), a wykreślona 8 września 2011 r. (v. pismo Urzędu Miejskiego w [...] oraz decyzja Burmistrza [...]);

– Skarżący, z tytułu prowadzonej działalności, do ubezpieczenia zdrowotnego zgłosił się od 1 stycznia 1999 r. do 31 lipca 1999 r.;

– w okresach od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. oraz od 1 kwietnia 2004 r. do 3 lutego 2012 r. Skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu umów o pracę, zatem - w oparciu o art. 9 ust. 1 i ust. 1a usus - spełniał warunki do wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności;

– za lata 2001-2002, 2005-2008 oraz 2010-2011 Skarżący nie uzyskiwał przychodów z tytułu ww. działalności oraz że nie zgłaszał jej zawieszeń.

W związku z tymi informacjami Dyrektor OW NFZ wszczął wobec Skarżącego postępowanie, wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień. W toku postępowania ZUS podał, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 marca 2004 r. Skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu umów o pracę, zatem – w oparciu o art. 9 ust. 1 i ust. 1a usus - spełniał warunki do wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności.

Skarżący nie zajął stanowiska w sprawie.

W tym stanie rzeczy Dyrektor OW NFZ stwierdził, że Skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 1999 r. do 7 września 2011 r.

W odwołaniu Skarżący zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podał, że jego działalność gospodarcza miała charakter incydentalny, była odwieszana na bardzo krótkie okresy, a dochody jego pochodziły ze stosunku pracy z tytułu umowy o pracę. Podał, że ze sprawy wynika, że w okresie dwóch, a potem czterech lat, nie uzyskiwał jakichkolwiek przychodów z tytułu działalności gospodarczej, co dowodzi, że w tych okresach działalność ta była zawieszona.

Skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu przekazał kserokopie zeznań podatkowych PIT-28 oraz PIT-28/A za lata 2006-2011, z których wynika, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie uzyskał żadnych przychodów.

Prezes NFZ wskazał na wstępie, że Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu jej prowadzenia, chyba że, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązującym od 20 września 2008 r., działalność owa zostałaby zawieszona na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 13 pkt 4 usus, w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r., osoby prowadzące działalność gospodarczą obowiązkowo podlegały ubezpieczeniom od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, natomiast w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od 20 września 2008 r., od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2017 poz. 2168 ze zm., dalej: usdg).

Prezes NFZ wskazał, że Skarżący swoją działalność gospodarczą miał zarejestrowaną od 8 czerwca 1993 r. do 8 września 2011 r. i w ramach jej prowadzenia nie zatrudniał ani pracowników, ani osób współpracujących. Dodatkowo ustalił, że ze sprawy nie wynika, jakoby Skarżący zgłaszał zawieszenia prowadzenia owej działalności. Jednak według złożonych przezeń zeznań podatkowych PIT-28, przychody z tytułu działalności gospodarczej Skarżący osiągnął tylko w latach: 1999, 2000, 2003, 2004 oraz 2009. Prezes NFZ wskazał okresy, w których Skarżący złożył dokumenty rozliczeniowe dotyczące składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz okresy, w których Skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu umów o pracę, przez co spełniał warunki do wyłączenia go z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Prezes NFZ stwierdził, że przez cały okres objęty decyzją Dyrektora OW NFZ Skarżący miał aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jednakże nie w całym tym okresie rzeczywiście prowadził ową działalność. Uznał, że skoro Skarżący w okresach: od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2002 r., od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz od 1 stycznia 2010 r. do 7 września 2011 r. (data wykreślenia wpisu z ewidencji - 8 września 2011 r.), nie uzyskał żadnego przychodu z działalności gospodarczej, to działalności w tym okresie nie prowadził, a w konsekwencji nie podlegał on w owych okresach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu.

Skarżący zaskarżył decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach;

2. art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, obowiązującej do 30 września 2004 r., poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 nie wykonywał działalności gospodarczej we wszystkich miesiącach spornych lat, mimo że widniał w ewidencji działalności gospodarczej jako aktywny przedsiębiorca, które to uchybienie jest konsekwencją wcześniej popełnionych uchybień o charakterze proceduralnym;

3. art. 14a sdg, obowiązującego od 20 sierpnia 2008 r. do 30 kwietnia 2018 r., w zw. z art. 88a ust 1, art. 88d i art. 88e ust. 1 pkt 1ustawy prawo o działalności gospodarczej i obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. art. 7b ust. 2 pkt 4 i art. 7d ust. 1 pdg, obowiązującej od 1 stycznia 2001 r. do 21 sierpnia 2004 r., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w latach 1999, 2000, 2003 i 2004, ciążył na nim obowiązek zgłoszenia we właściwej ewidencji zawieszenia działalności gospodarczej, co skutkowałoby wobec niego brakiem obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne, podczas gdy do 20 sierpnia 2008 r. prawo powszechnie obowiązujące nie zawierało regulacji dotyczącej zawieszenia działalności w ramach ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, a po tej dacie, owszem zawierało taką regulację, jednakże wpis ten miał charakter deklaratoryjny, co nie daje uprawnienia do podważania twierdzeń, że w spornym okresie de facto działalności gospodarczej nie wykonywał, które to uchybienie jest konsekwencją wcześniej popełnionych uchybień o charakterze proceduralnym;

4. art. 13 pkt 4 usus poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w spornym okresie prowadził działalność gospodarczą, podczas gdy przez prowadzenie działalności należy rozumieć rzeczywistą działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, a wpis w ewidencji działalności gospodarczej (zarejestrowanie) ma przede wszystkim znaczenie formalne, czyli charakter deklaratoryjny, które to uchybienie jest konsekwencją wcześniej popełnionych uchybień o charakterze proceduralnym;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienia, czy w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 rzeczywiście wykonywał działalność gospodarczą, a jeśli tak, to w jakich konkretnie miesiącach ją wykonywał i czy uzyskiwał z tego tytułu przychód, które to uchybienie doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że Skarżący w całym tym okresie czynnie wykonywał działalność gospodarczą;

6. art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, a to w szczególności złożonych przez Skarżącego zeznań podatkowych PIT-28 i PIT-28/A za lata 2006-2011; pisma z Urzędu Skarbowego w [...], a także pisma Skarżącego z 2 października 2017 r. i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych sprowadzających się do uznania, że fakt uzyskania przychodu w spornym okresie przesądza o aktywnym prowadzeniu działalności gospodarczej w każdym miesiącu spornych lat;

7. art. 81a kpa polegające na niezasadnym przyjęciu, że wątpliwości dotyczące tego, czy w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 rzeczywiście wykonywał działalność gospodarczą, należało uznać za udowodnione, mimo że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń faktycznych, zaś przywołany przepis nakazuje tego typu wątpliwości rozstrzygać na jego korzyść;

8. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w części, a tym samym utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w pkt 2 zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy przemawiał za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, dalej: "ppsa").

WSA uznał za bezsporne ustalenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, to jest od 8 sierpnia 1993 r. do 8 września 2011 r., jak i okresu, w którym Skarżący zgłosił się do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia owej działalności – tj. 1 stycznia 1999 r. do 31 lipca 1999 r., a także to, że w ramach prowadzenia działalności nie zatrudniał on ani pracowników, ani osób współpracujących. Niekwestionowanym jest również fakt, że przychody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej Skarżący uzyskał wyłącznie w latach 1999, 2000, 2003, 2004 oraz 2009. WSA wskazał, że we wszystkich obowiązujących w tym okresie reżimach prawnych Skarżący, jako osoba prowadząca zarejestrowaną działalność gospodarczą, z mocy prawa podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu jej prowadzenia. Obowiązek ów mógłby być jednakże, po 20 września 2008 r. wyłączony, gdyby, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązującym od 20 września 2008 r., Skarżący swoją działalność zawiesił na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, co mógł uczynić, gdyż nie zatrudniał żadnych pracowników ani osób współpracujących.

W ocenie WSA żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie potwierdza oświadczenia Skarżącego, że jego działalność gospodarcza kiedykolwiek – po 20 września 2008 r. – została zawieszona na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, bądź by faktycznie jej nie wykonywał. Wręcz przeciwnie, z pisma Urzędu Skarbowego w [...] oraz z pisma Urzędu Miejskiego w [...], właściwych dla Skarżącego jako przedsiębiorcy, wynika odpowiednio, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do nadal (pismo organu skarbowego datowane na 23 października 2013 r.), prowadził on działalność gospodarczą i nie zgłaszał jej zawieszeń oraz że działalność tą rozpoczął 8 czerwca 1993 r., prowadził ją do 8 września 2011 r., nie zgłaszając nigdy jej zawieszenia. Zatem organy prawidłowo ustaliły, że w ustalonych okresach Skarżący nigdy nie zawiesił prowadzenia swojej działalności gospodarczej w trybie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej ani nie zaprzestał faktycznie jej wykonywania, zatem w konsekwencji nie uwolnił się od obowiązku zgłoszenia siebie, z tego tytułu, do ubezpieczenia zdrowotnego. WSA za nieuzasadniony uznał zarzut Skarżącego, jakoby organy w tym zakresie nie poczyniły dostatecznych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji zauważył, że obowiązek organów ustalenia stanu sprawy nie zwalniał Skarżącego od czynnego współdziałania w tym procesie. Tymczasem Skarżący prawidłowo informowany i pouczany przez Prezesa NFZ i Dyrektora OW NFZ o przysługujących mu uprawnieniach i ciążących na nim obowiązkach oraz wzywany do przedłożenia wszelkich dokumentów mających w sprawie znaczenie, pozostając biernym, nie może obecnie skutecznie zarzucać uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Wywodząc w sprawie odmienne ustalenia faktyczne od tych poczynionych przez organy, Skarżący obowiązany był potwierdzić je odpowiednimi dowodami, a nie gołosłownymi oświadczeniami czy twierdzeniami. Ciężar udowodnienia, że pomimo wpisu działalność faktycznie nie była wykonywana, spoczywał na Skarżącym jako przedsiębiorcy, który wywodzi z niego skutki prawne.

WSA zauważył, że dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej rodzi jedynie domniemanie faktyczne podjęcia działalności i wykonywania jej do czasu wykreślenia z tej ewidencji. To powoduje, że ocena organu, czy stan faktyczny wykonywania/niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, musi być poprzedzona stosownym ustaleniem i oceną tego organu m.in. w zakresie uzyskiwania, bądź nie przychodów z takiej działalności. W ocenie Sądu, Prezes NFZ wypełnił wskazany obowiązek. Rozpoznając odwołanie wziął pod uwagę, że co prawda Skarżący nigdy nie zawiesił prowadzenia działalności, jednakże w latach 2001-2002, 2005-2008 i 2010-2011 nie uzyskał z jej tytułu żadnego przychodu, co potwierdzało faktyczne nieprowadzenie owej działalności w tych okresach. W ocenie Sądu I instancji Prezes NFZ ostatecznie, z uwzględnieniem interesu Skarżącego, ustalił prawidłowe okresy, w jakich podlegał on obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, tj. z uwzględnieniem faktu uzyskania z tego tytułu przychodów. Wykazane w zeznaniach podatkowym za lata 1999–2000, 2003-2004 i 2009 przychody były wystarczające do uznania faktycznie prowadzonej działalności, co skutkowało podleganiem Skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W. S. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

– naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 §. 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23.01.2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia obowiązującej do dnia 30.09.2004 r., poprzez uznanie, że Skarżący w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 wykonywał działalność gospodarczą we wszystkich miesiącach spornych lat, ponieważ widniał w ewidencji działalności gospodarczej jako aktywny przedsiębiorca, podczas gdy Skarżący w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 nie wykonywał działalności gospodarczej we wszystkich miesiącach spornych, które to uchybienie jest konsekwencją wcześniej popełnionych uchybień o charakterze proceduralnym,

– naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 06.08.2004 r., obowiązującego od 20.08.2008 r. do 30.04.2018 r., w zw. z art. 88a ust. 1, art. 88d i art. 88e ust. 1 pkt 1 i obowiązującego od 01.01.2004 r. art. 7b ust. 2 pkt 4 i art. 7d ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r. obowiązującej od 01.01.2001 r. do 21.08.2004 r. poprzez błędne uznanie, iż w latach 1999, 2000, 2003, 2004 ciążył na Skarżącym obowiązek zgłoszenia we właściwej ewidencji zawieszenia działalności gospodarczej co skutkowałoby wobec niego brakiem obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne, podczas gdy do 20.08.2008 r. prawo powszechnie obowiązujące nie zawierało regulacji dotyczącej zawieszenia działalności w ramach ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, a po tej dacie owszem zawierało taką regulację jednakże wpis ten miał charakter deklaratoryjny, co nie daje uprawnienia do podważania twierdzeń Skarżącego, że w spornym okresie de facto działalności gospodarczej nie wykonywał, które to uchybienie jest konsekwencją wcześniej popełnionych uchybień o charakterze proceduralnym,

– naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 §. 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r., poprzez uznanie, iż Skarżący w spornym okresie prowadził działalność gospodarczą, podczas gdy przez prowadzenie działalności gospodarczej należy rozumieć rzeczywistą działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, a wpis w ewidencji działalności gospodarczej (zarejestrowanie) ma przede wszystkim znacznie formalne, czyli charakter deklaratoryjny, które to uchybienie jest konsekwencją wcześniej popełnionych uchybień o charakterze proceduralnym.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 11 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienia, czy Skarżący w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 rzeczywiście wykonywał działalność gospodarczą, a jeśli tak to w jakich konkretnie miesiącach tą działalność wykonywał i uzyskiwał z tego tytułu przychód, które to uchybienie doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, iż Skarżący w całym tym okresie czynnie wykonywał działalność gospodarczą,

– naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, a to w szczególności złożonych przez Skarżącego zeznań podatkowych PIT-28, PIT-28/A za lata 2006-2011, pisma z Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 23.10.2018 r. znak: [...], a także pisma Skarżącego z dnia 02.10.2017 r. i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych sprowadzających się do uznania, iż fakt uzyskania przychodu w spornym okresie przesądza jednoznacznie o aktywnym prowadzeniu działalności gospodarczej w każdym miesiącu spornych lat,

– naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 81a kpa polegające na niezasadnym przyjęciu, iż wątpliwości dotyczące tego czy Skarżący w latach 1999-2000, 2003-2004 oraz 2009 rzeczywiście wykonywał działalność gospodarczą, należy uznać za udowodnione, mimo że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń faktycznych, zaś powołany przepis nakazuje tego typu wątpliwości rozstrzygać na korzyść Skarżącego,

– naruszenie przepisów postępowania art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I i II instancji, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy przemawiał za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych za obie instancje.

Skarżący powołując art. 176 par. 2 ppsa zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 ppsa podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, powinna wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Skarga kasacyjna złożona przez Skarżącego została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów rozpocząć należy od zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do tego, że Skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń, że w latach 199-2000, 2003-2004 oraz w 2009 roku prowadził działalność gospodarczą przez cały rok. Nie kwestionuje przy tym prawidłowości ustaleń co do tego, że w tych okresach nieprzerwanie był wpisany do ewidencji jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą oraz że w tych okresach uzyskiwał przychody z działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że Organ wydając zaskarżoną skargą do WSA decyzję dysponował dowodami w postaci informacji z rejestru działalności gospodarczej oraz informacjami o uzyskiwanych w wymienionych wyżej latach przychodach z działalności gospodarczej. Należy przy tym zauważyć, że Prezes NFZ 31 sierpnia 2017 r. w obszernym piśmie skierowanym do Skarżącego wyjaśnił mu m.in. domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i to, że to na Skarżącym spoczywa ciężar przedstawienia dowodów, że działalność faktycznie nie była prowadzona wbrew treści wpisu. Organ wskazał na potrzebę przedstawienia przez Skarżącego dokumentów w postaci zaświadczeń z urzędu skarbowego o złożonych zeznaniach za poszczególne lata/miesiące, osiągniętym przychodzie, odprowadzonym podatku, czy prowadzonej dokumentacji firmy potwierdzającej nieprowadzenie działalności w spornym okresie. W odpowiedzi na to Skarżący przesłał jedynie zeznania PIT-28 o wysokości uzyskanych przychodów w wymienionych wyżej latach. Ponieważ te dokumenty nie pozwalały na ustalenie, w jakich poszczególnych okresach tych lat Skarżący osiągał przychody, Organ przyjął, że dotyczyło to całych lat, za które przedstawiono zeznania PIT-28.

Stanowisko Organu i jego akceptacja przez Sąd I instancji było prawidłowe. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, które nie znalazło odzwierciedlenia w ewidencji działalności gospodarczej, nie powoduje wyłączenia przedsiębiorcy prowadzącego tę działalność z ubezpieczenia zdrowotnego, o ile nie zostanie wykazane, że wbrew treści wpisu działalność nie była prowadzona. Jak wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli przedsiębiorca nie prowadził rzeczywiście działalności gospodarczej, powinien zadbać o odzwierciedlenie tego faktu w ewidencji działalności gospodarczej (por. wyroki NSA: z 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 394/13, z 18 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 22/10, z 11 marca 2014 r., sygn. II GSK 2094/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak takiej aktywności ze strony przedsiębiorcy upoważnia organy do uznania, że zapisy w ewidencji działalności gospodarczej odpowiadają rzeczywistości. Zasadniczy obowiązek organów do wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikający w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 kpa nie zwalnia strony z aktywności w zakresie wykazywania okoliczności korzystnych dla niej, zwłaszcza gdy chodzi o obalenie domniemań wynikających z dokumentów urzędowych takich jak wpis do ewidencji działalności gospodarczej czy przedłożonych zeznań podatkowych. Organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego uczynił zadość swoim obowiązkom wzywając Skarżącego do wykazania takich okoliczności, w tym do udowodnienia, w jakich okresach (miesiącach) faktycznie działalność wykonywał lub jej nie wykonywał. Wobec braku innej aktywności Skarżącego, czy to w postaci złożenia innych dokumentów, czy to w postaci innych wniosków dowodowych, Organ mógł się oprzeć jedynie na zapisach z ewidencji działalności gospodarczej i złożonych zeznaniach PIT-28 za wskazane lata. Ponieważ z dokumentów tych, w szczególności z zeznań PIT-28 nie wynikała aktywność lub brak aktywności w prowadzeniu działalności gospodarczej w poszczególnych okresach, Organ zasadnie uznał na podstawie takiego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 kpa, za udowodnioną okoliczność prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej w całych tych latach. Nie miał bowiem żadnych podstaw do dzielenia tej działalności na poszczególne miesiące w tych latach, skoro Skarżący takich okoliczności i dowodów na ich zaistnienie nie powoływał. Sam fakt nieuzyskiwania znacznych przychodów, pozostawanie w zatrudnieniu na umowę o pracę nie świadczą o braku wykonywania działalności, a o jej niewielkiej intensywności. Jednak fakt podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu jest uzależniony od samej okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej, a nie od jej intensywności. Nie można w tej sytuacji uznać, że istniały niedające się usunąć wątpliwości co do tego stanu faktycznego, o jakich mowa w art. 81a § 1 kpa.

W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo uznał za nienaruszające przepisów postępowania, w szczególności zgodne z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, że Skarżący we wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach wykonywał działalność gospodarczą. Tym samym WSA nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, co czyni podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że - jak wskazano wyżej - naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, powinna wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Tymczasem stawiając zarzut naruszenia art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia Skarżący zarzuca, że wadliwie uznano, iż prowadził działalność gospodarczą we wszystkich miesiącach spornych lat. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego próbuje więc podważyć prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Jak wyżej wyjaśniono przedstawiając stanowisko odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postepowania, stan faktyczny został ustalony prawidłowo.

Autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszone art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepisy te określają, że do Prezesa NFZ należy podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie (art. 102 ust. 5 pkt 24) oraz że jest on organem odwoławczym w sprawach decyzji podejmowanych przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, który rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Nie sposób dopatrzeć się naruszenia tych przepisów kompetencyjnych.

Z kolei wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia stanowią, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników (z zastrzeżeniem art. 6 i 7), które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym, z zastrzeżeniem ust. 3. Skarżący nie wskazał na błąd wykładni tych przepisów. Zdaje się zarzucać wadliwe ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do ich zastosowania. Skoro jednak prawidłowo ustalono okresy prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej, zatem i prawidłowe było zastosowanie tych przepisów.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 06.08.2004 r., obowiązującego od 20.08.2008 r. do 30.04.2018 r., w zw. z art. 88a ust. 1, art. 88d i art. 88e ust. 1 pkt 1 i obowiązującego od 01.01.2004 r. art. 7b ust. 2 pkt 4 i art. 7d ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r. obowiązującej od 01.01.2001 r. do 21.08.2004 r. poprzez błędne uznanie, iż w latach 1999, 2000, 2003, 2004 ciążył na Skarżącym obowiązek zgłoszenia we właściwej ewidencji zawieszenia działalności gospodarczej. Ani Sąd I instancji ani organy nie twierdziły, że możliwość zawieszenia działalności gospodarczej do 20 sierpnia 2008 r. istniała. Organ wskazał nawet, że takiej możliwości nie było. Nie znaczy to jednak, że nie można było uniknąć podlegania obowiązkowi ubezpieczenia przez czasowe wykreślenie z ewidencji lub udowodnienie, że mimo wpisu taka działalność nie była wykonywana.

Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa oraz przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (wcześniej – na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej). Z przepisu tego jednoznacznie wynika więc, że prowadzenie działalności gospodarczej (z wyjątkiem okresu zawieszenia tej działalności, co stało się możliwe w 2008 r.) powoduje podleganie obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu, a zatem i zdrowotnemu. Jak wyżej wskazano domniemanie prowadzenia tej działalności wynika z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jak i potwierdzone jest faktem deklarowania uzyskiwania przychodów z tej działalności, co zostało niewadliwie ustalone. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony.

Ponieważ Sąd I instancji właściwie ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, zatem zasadnie oddalił ją na podstawie art. 151 ppsa tym samym nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804) zasądzając od Skarżącego na rzecz Organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.

Ponieważ Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i o jej przeprowadzenie nie wniósł też Organ, na podstawie art. 182 § 2 ppsa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.