Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 975/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2167/19 w sprawie ze skargi W.P. i M. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2167/19, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez W.P. i M. P. uchylono postanowienie w/w organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz zasądzono od organu na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako PINB) na wniosek B.S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [..] w M.. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2019 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w poziomie parteru ww. budynku mieszkalnego składającego się z kuchni i pokoju zaobserwowano liczne pęknięcia sufitu, jego ubytki i zawilgocenia. W poziomie piętra od strony północno - wschodniej znajduje się lokal mieszkalny nr [...] z dwoma wydzielonymi pomieszczeniami o funkcji: kuchnia i pokój. W pomieszczeniu pokoju stwierdzono brak działającej instalacji elektrycznej, a na suficie tego pomieszczenia zaobserwowano liczne pęknięcia, zawilgocenia, korozję biologiczną oraz częściowe jego ugięcia. Nad lokalem nr [...] oraz na całej powierzchni budynku dokonano zabezpieczenia konstrukcji więźby dachowej poprzez nadbicie dwustronnie krokwi. Dodatkowo nad lokalem nr [...] dokonano zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych przez nadbicie dwustronnie belki stropowej oraz dokonano wymiany części deskowania pełnego pokrycia dachowego. Od strony wewnętrznej strychu zaobserwowano punktowe zabezpieczenie pokrycia dachowego masą bitumiczną. Ponadto wymurowano zniszczoną korozję kominów powyżej połaci dachu.

Nadto organ nadzoru budowlanego ustalił, że w minionym okresie toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, zakończone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., ale postanowieniem Nr [...] z [...]kwietnia 2019 r. organ powiatowy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił własną decyzję Nr [...] i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako Pr. bud.) nakazał właścicielom M. i W.P.:

1) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie robót polegających na:

- zabezpieczeniu stropu w lokalu nr [...], znajdującego się w poziomie I piętra poprzez stemplowanie sztywnymi wyporami opartymi na podwalinie z kantówki położonej krzyżowo,

- odłączeniu urządzeń grzewczych oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej od źródła zasilania,

2) zakazał użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się w ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Biorąc pod uwagę ustalenia czynności kontrolnych z 11 stycznia 2019 r. w ocenie PINB zachodziły uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym. W celu wyjaśnienia ww. kwestii technicznych oraz dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym PINB korzystając z uprawnień wynikających z art. 81 c ust. 2 Pr. bud. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nałożył na właścicieli M. i W.P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB w określonym terminie dwóch egzemplarzach oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym, rozstrzygającej o spełnieniu wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania ww. lokali zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 5 Pr. bud.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wnieśli W.i M.P.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako MINB), uznając zażalenie za pozbawione podstaw prawnych, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji,

W uzasadnieniu postanowienia MWINB uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą Prawo budowlane, bądź ma doprowadzić do wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.

W ocenie MWINB, PINB w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. Czynności kontrolne w dniu 11 stycznia 2019 r. potwierdziły wystąpienie w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w poziomie parteru licznych pęknięć sufitu, jego ubytków i zawilgocenia oraz w lokalu mieszkalnym nr [...]licznych pęknięć sufitu, jego zawilgocenia, korozji biologicznej oraz częściowego ugięcia. W ocenie MWINB powiatowy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć wątpliwości, co do stanu technicznego ww. lokali mieszkalnych oraz określić przyczyn występujących nieprawidłowości. Ustalenia organu powiatowego oparte zostały na ogólnych oględzinach bez przeprowadzenia jakichkolwiek odkrywek. Podkreślić należy, iż organ powiatowy organy nadzoru budowlanego nie posiadają prawa do samodzielnego dokonywania odkrywek obiektów. Zdaniem MWINB, ocena techniczna pozwoli ustalić przyczyny zaobserwowanych nieprawidłowości oraz ocenić bezpieczeństwo użytkowania lokali nr [...]. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie, możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i wymaga dokonania stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. Dalej organ II instancji stwierdził, że PINB prawidłowo na podstawie art. 81c Pr. bud. ustalił krąg adresatów postanowienia, którymi są właściciele nieruchomości M. i W.P. Odnosząc się do zarzutów skarżących, MWINB wyjaśnił, że ekspertyza techniczna opracowana przez inż. I.K. sporządzona została w roku 2013 (w grudniu). Tymczasem podstawą do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanowiły okoliczności zaobserwowane przez przedstawicieli organu powiatowego w styczniu 2019 roku podczas przeprowadzonej kontroli, w wyniku której stwierdzono liczne pęknięcia sufitów, ich ubytki i zawilgocenia, korozję biologiczną oraz częściowe ugięcie. W/w nieprawidłowości w stanie technicznym lokali mieszkalnych nie zostały zaobserwowane w trakcie dokonywanej przez autora ww. opracowania wizji budynku, ani podczas czynności kontrolnych budynku przeprowadzonych w dniu 25 września 2007 r. Wydana ekspertyza techniczna z dnia 4 grudnia 2013 r. została skorygowana przez inż. I.K. wyłącznie w zakresie numeru lokalu mieszkalnego, w którym należy dokonać m.in. zabezpieczenia stropu.

Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i postanowienia je poprzedzającego wydanego przez organ I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego . Skarżący zarzucili postanowieniu:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w efekcie pominięcie wniosków z ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu lokali [...] wykonanej przez inżyniera I.K. oceniającej stan lokali na dzień 27 marca 2019 r. i wskazującej konieczne do wykonania prace remontów oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wyciągnięcie błędnego wniosku o braku wiedzy o stanie technicznym tychże lokali, podczas gdy na powyższe wskazuje, ekspertyza techniczna wykonana przez inżyniera I.K. oceniająca stan lokali na dzień 27 marca 2019 r., wskazująca konieczne do wykonania prace remontowe;

- art. 10 § 1 k.p.a. niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się nam co do zebranego materiału,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr. bud., przez ich zastosowanie i orzeczenie obowiązku dostarczenia w PINNB dwóch egzemplarzach oceny technicznej stanu technicznego lokali mieszkalnych, podczas gdy nie istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie stanu ww. lokali, gdyż ich stan określa ekspertyza techniczna stanu lokali 2 i 6 wykonana przez inżyniera Ireneusza Kuśnierskiego oceniająca stan lokali na dzień 27 marca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. uznając skargę za uzasadnioną uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego stosuje swoje uprawnienia z art. 81c ust. 2 Pr. bud. wyłącznie w wypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - czyli takich wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Wątpliwości takie muszą być uzasadnione, co powinna wyjaśniać treść uzasadnienia postanowienia (np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 111/17 – CBOSA). Przepis art. 81 c ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis do art. 84 § 1 k.p.a., i dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie tego przepisu należy mieć na uwadze szczególne cechy, posiadane przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają bowiem pracowników, posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Dlatego właśnie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. powinien być stosowany wyłącznie wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2212/16-CBOSA).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani organ I, ani organ Il instancji nie wykazali w uzasadnieniu kontrolowanych w tym postępowaniu sądowym postanowień dowodowych, aby pracownik tego wyspecjalizowanego organu nie posiadał należytej wiedzy specjalistycznej dla oceny stosunkowo prostych wad lokali. Tym bardziej, że PINB poprzestał wyłącznie na oględzinach lokali, nie podejmując nawet próby ustalenia przyczyn zaobserwowanego, złego stanu technicznego. Jak wynika z uzasadnień obu postanowień, pracownicy organów nie posiadają prawa do wykonywania odkrywek w kontrolowanych lokalach, co uznał Sąd za argumentację dalece nieprzekonywującą. Jeżeli właściciel lokalu (a są nim skarżący) wyraziłby zgodę na takie działanie, to nie ma żadnych przeszkód natury prawnej do dokonania niezbędnych odkryć czy to stropu, czy elementów nośnych. Sąd zauważył, że do takich robót nie jest też potrzebny wysoce specjalistyczny sprzęt budowlany i trudno uznać, że pracownicy organu decydującego o stanie technicznym budynków, dopuszczający je do użytkowania nie dysponują podstawowymi narzędziami dla wykonania odkrywki.

Zdaniem Sądu wyjątkowość stosowania art. 81 c ust. 2 Pr. bud., którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną obowiązku i kosztów ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego wyklucza automatyzm w jego stosowaniu. Nałożenie obowiązku w trybie tego przepisu powinno zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do stanu technicznego, budynku (lokali) i jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków w nim przewidzianych. Z treści art. 81 c ust. 2 Pr. bud. wynika, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca.

Z powyższych względów i mając na uwadze wysoką lakoniczność uzasadnienia postanowień organów obu instancji, z których wcale nie wynika bezspornie, że wiedza i możliwości pracowników PINB lub MWINB były niewystarczające, a posiadane środki nie umożliwiały organom należytego ustalenia stanu faktycznego, skarga okazała się zdaniem Sądu I instancji zasadna. Organy obu instancji naruszyły zdaniem Sądu art. 81 c ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie dyspozycji ww. przepisu Prawa budowlanego bez należytego uzasadnienia i wykazania przesłanek do jego zastosowania.

Sąd nakazał organowi, ponownie rozpoznając sprawę, dokonanie dokładnych oględzin obu lokali i - jeżeli będzie to konieczne - budynku na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, sporządzając czytelny protokół. Sąd uznał, iż jeżeli do ustalenia stanu rzeczy potrzebna będzie zgoda właściciela nieruchomości, organ powinien wystąpić o taką pisemną zgodę na wykonanie konkretnych robót zmierzających do ustalenia stanu technicznego lokali. Jeżeli w wyniku konkretnych działań organu nadzoru budowlanego zmierzających do ustalenia stanu technicznego okaże się, że wiedza tego organu lub posiadane środki i możliwości techniczne nie pozwalają na ustalenie stanu technicznego lokali (lokalu), wówczas dopiero organ rozważy możliwość zastosowania art. 81 c ust. 2 Pr. bud., należycie uzasadniając ew. postanowienie nakładające na skarżących obowiązek wykonania oznaczonej oceny technicznej. Sąd uznał, iż obowiązkiem organu będzie też należyte ustalenie, czy rzeczywiście - jak twierdzą skarżący - ekspertyza z dnia 4 grudnia 2013 r. została zaktualizowana przez jej autora na dzień 27 marca 2019 r. czy - jak twierdzi organ - aktualizacja dotyczyła tylko elementów nieistotnych dla niniejszej sprawy. W tym celu Sąd nakazał organowi zwrócenie się do autora ekspertyzy o wyjaśnienie zakresu aktualizacji i dokonanie oceny takiego wyjaśnienia i jego znaczenia dla sprawy. Sąd zobowiązał organ również do załączenia do akt sprawy ww. ekspertyzy, a nie jedynie jednej jej strony.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył MWINB wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2197, dalej zwana: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.pa. w zw. z art. 81c ust. 2 Pr. bud. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. MWINB i PINB oraz wydanych przez te organy rozstrzygnięć w zakresie nałożenia obowiązku przełożenia oceny technicznej, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez W.P. i M.P.;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Pr. bud. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nienależycie uzasadniły i nie wykazały przesłanek do zastosowania art. 81c ust. 2 Pr. bud., podczas gdy zarówno z treści postanowień jak również z akt sprawy wynika, że w omawianej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu,

3) art. 151 .p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Pr. bud. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez W.P. i M.P. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie w trybie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. zgodnie z obowiązującymi przepisami, a obowiązki mające na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym lokalu nr [...] w/w budynku zostały nałożone zgodnie z w/w przepisem i w zakresie ustalonym przez organ budowlany w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku.

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi W.P. i M. P.;

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną W.P. i M. P. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. sprowadzający się do sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiadającego wymogom zawartych w tym przepisie oraz zawarcie w nim wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania przez organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (zarzut 4 i 5). W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), wskazano, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji.

Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że Sąd ten nie podzielił w pełni ustaleń poczynionych przez organy, inaczej mówiąc, nie zaakceptował prawidłowości ustaleń faktycznych i stwierdził, że organy nie wykazały przesłanek uzasadniających nałożenie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. przez W. i M. P obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym stanowiącym ich własność, z czym skarżący kasacyjnie organ się nie zgodził, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia, skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji skoncentrował swą uwagę na istocie sprawy, wskazując w swoich rozważaniach prawnych, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 81c Pr. bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz że przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, tj. ekspertyzy stanu technicznego w/w lokali mieszkalnych.

Dodatkowo, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało tak sporządzone, że wynika z niego, dlaczego Sąd ten uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 81c Pr. bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w poprawny sposób wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego trybu postępowania są następstwem wykazanych uchybień w przeprowadzonym przez organy postępowaniu wyjaśniającym związanych z ustaleniem faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy i wykazania przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 81c ust. 2 Pr. bud.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły wszystkich faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie wykazały w ten sposób przesłanek do zastosowania art. 81c ust. 2 Pr. bud. (zarzut 2 i 3). Dokonując oceny zasadności tych zarzutów wskazać należy, że art. 81c ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 Pr. bud. wskazuje zatem na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12, z dnia 20 września 2019r., sygn. akt II OSK 2612/17, z dnia 5 lutego 2020r., sygn. Akt II OSK 751/18).

W niniejszej sprawie, ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dotychczas zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie dawał podstaw do sformułowania jednoznacznej jego oceny, że mamy do czynienia z uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi - jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, a tym samym zaszły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia kwestionowanej ekspertyzy technicznej. PINB, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, poprzestał na oględzinach lokali opisując w protokole sporządzonym z tej czynności dowodowej stwierdzone wady stropów (przede wszystkim liczne pęknięcia, ubytki, zawilgocenie , korozję biologiczną, ugięcia stropu w lokalu nr [...]). Z treści z tego protokołu, jak i dalszych czynności wyjaśniających nie wynika, aby pracownicy organu I oraz II instancji posiadający specjalistyczną wiedzę z zakresu budownictwa, podjęli próbę wyjaśnienia przyczyn stwierdzonego złego stanu technicznego oraz w jaki sposób można usunąć stan zagrożenia spowodowany tymi usterkami. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w tej części organ stwierdził, że tylko ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, po dokonaniu stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń , których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie, pozwoli dokonać ustalenia przyczyn nieprawidłowości i ocenić bezpieczeństwo użytkowanych lokali. Nie wykazano jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że organy te nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi przecież dysponują, rozstrzygnąć te wątpliwości. Organ winien między innymi wskazać jakie pomiary i obliczenia należy dokonać, a których nie mogą wykonać jego pracownicy. Te same uwagi należy odnieść do stwierdzeń dotyczących konieczności wykonania odkryć stropu czy też elementów nośnych, na czym te czynności mają polegać i dlaczego jest wymagany sprzęt specjalistyczny. Do akt sprawy administracyjnej nie dołączono oceny technicznej sporządzonej w 2013 r. przez I.K., na którą organ powołuje się między innymi w skardze kasacyjnej. Dołączone do akt sprawy administracyjnej dokumenty związane z tą ekspertyzą pozwalają jednie na ustalenie, że w 2019 r. w/w sprostował sporządzoną ekspertyzę w części dotyczącej położenia lokalu nr [...] oraz konieczności zabezpieczenia stropu I piętra w lokalu nr [...] przez jego stemplowanie. Do akt nie dołączono powyższej ekspertyzy. Tym samym dokument ten nie mógł stanowić podstawy dokonywanych w niniejszej sprawie ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Należy nadto podkreślić, że powyższa ekspertyza uwzględnia stan techniczny lokali w 2013 r. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające z naruszeniem zasad określonych w art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. Dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wykazania przesłanek określonych w art. 81c ust. 2 Pr. bud. jest lakoniczne, nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zasadnie Wojewódzkie Sąd Administracyjny wskazując na powyższe naruszenia, powołując się na art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Nie można również przypisać WSA w Warszawie obrazy pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie przedstawił w nich, w różnej konfiguracji, przepisy o charakterze ustrojowym, do jakich zaliczyć należy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jak też przepisy określone w judykaturze, jako przepisy o charakterze wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a.), łącząc je czy to z art. 141 § 4 p.p.s.a., czy też z wyżej wymienionymi przepisami k.p.a. Analiza wskazanych zarzutów prowadzi do wniosku, że miały one na celu wykazać nieprawidłową ocenę kontrolowanego aktu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Taki stan rzeczy miał być zasadniczo wynikiem nie odniesienia się przez Sąd I instancji do całości materiału sprawy. Stało się zatem konieczne wyjaśnienie, że zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast po myśli art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, bądź zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 p.u.s.a. czy art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a., ani art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co zdaniem WSA w Warszawie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organy nie wykazały w sposób przekonujący przesłanek z art. 81c ust. 2 Pr. bud. uzasadniające nałożenie na uczestników postepowania obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego lokali nr 2 i 6.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.