Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1921/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.34 ust. 1-3, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 358/16 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 358/16, oddalił skargę S.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Wołomiński decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S.G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...] S.G.", pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] na działkach nr ew. nr [...] obręb [...].

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] października 2012 r.

Według organu odwoławczego zasadnie odmówiono inwestorowi pozwolenia na budowę bowiem inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości i braków wskazanych w postanowieniu Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2011 r. W szczególności projekt zagospodarowania terenu nie został poprawiony w części dotyczącej dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej (zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W części opisowej do projektu zagospodarowania terenu stwierdzono, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od strony ul. [...]. Do projektu budowlanego inwestor dołączył decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zezwalającą na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu o szerokości 3,5 m z drogi gminnej ul. [...] do nieruchomości wnioskodawcy. Ulicą [...] nazwany jest pas terenu składający się, na wysokości działek inwestycyjnych (nr ew. [...] z obrębu [...]), z działek o nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania wynika, iż na środku ulicy znajdują się słupy linii napowietrznej energetycznej. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. [...] obręb [...] stanowi własność osób prywatnych w użytkowaniu Gminy [...]. W kierunku południowym w stronę ulicy [...] istniejący dojazd prowadzi przez działkę nr ew. [...] stanowiącą własność Gminy [...] oraz działkę nr ew. [...] będącą własnością osób trzecich. W tym miejscu szerokość działki nr ew. [...] jest równa ok. 3,5 m. Z kolei w stronę północą w kierunku ul. [...] dojazd jest możliwy po działce nr ew. [...], która w tym miejscu ma szerokość ok. 2,5 m. Inwestor nie wskazał jednoznacznie, czy dojazd ulicą [...] będzie prowadził do ulicy [...], czy w stronę ulicy [...]. Inwestor przedstawił co prawda pismo Zastępcy Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 listopada 2011 r., w którym wyrażono inwestorowi zgodę na utwardzenie na własny koszt ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wysokości działki nr ew. [...], jednak wykonanie prac projektowo-budowlanych uzależnione jest podziałem działki nr ew. [...] obręb [...] pod poszerzenie drogi publicznej ul. [...] i uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej części działki przez Miasto [...]. Wskazał, że do chwili wydania decyzji wymóg ten nie został spełniony.

Zdaniem organu odwoławczego z powyższych ustaleń wynikało, że oba ww. dojazdy (do ul. [...] lub ul. [...]) ze względu na szerokość i stan własności nie są odpowiednie do obsługi projektowanego budynku wielorodzinnego. Z drogi gminnej co prawda mogą korzystać wszyscy, jednak z uwagi na jej szerokość dla prawidłowego funkcjonowania drogi konieczne jest skorzystanie z działki prywatnej nr ew. [...] lub części działki nr ew. [...].

Ponadto organ zauważył, że w projekcie nadal nie został wyjaśniony sposób odprowadzenia wód opadowych. Stosownie do § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkach nr 90/XVIII/03 z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r., nr 42, poz. 1227) do czasu realizacji systemu kanalizacji miejskiej dopuszcza się odprowadzanie ścieków deszczowych z zabudowy mieszkaniowej, usługowej do gruntu we własnym zakresie w przypadku występowania wystarczająco chłonnej powierzchni biologicznie czynnej działki.

W związku z nieusunięciem przez inwestora stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej oraz sposobu odprowadzania wód opadowych organ odwoławczy organ odwoławczy uznał, że Starosta Wołomiński zasadnie odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną decyzję wniósł S.G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1240/13, oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organu, iż inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości i braków wskazanych w postanowieniu Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2011 r. Projekt zagospodarowania terenu nie został poprawiony w części dotyczącej dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej i nie został w nim wyjaśniony sposób odprowadzania wód opadowych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej S.G. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 1023/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2011 r. a zatem podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego nie mógł stanowić art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor zrealizował nałożony na niego obowiązek udzielając organowi stosownych wyjaśnień. Nawet jeśli wyjaśnienia te nie satysfakcjonowały organu administracji, to tego rodzaju okoliczność nie może być, jak zaznaczono, uznana za niewykonanie obowiązku. O niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeśli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych np. z powodu niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Okoliczność taka nie może natomiast być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to jest z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ administracji nieprawidłowości. Dodatkowo podkreślono, że organy administracji z jednej strony stwierdzają, że inwestor nie wykonał wezwania do usunięcia nieprawidłowości zaś z drugiej strony organy te dokonują również merytorycznej oceny projektu budowlanego stwierdzając, że nie spełnia on wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zaznaczył, iż wobec wskazanych przez organy administracji przyczyn merytorycznych odmowy wydania pozwolenia na budowę, to znaczy niespełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznano, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w istocie nie wskazał bowiem dlaczego uznaje za zasadne stanowisko organów administracji, że projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Nie można za takie uznać enigmatycznego stwierdzenia, że zarzuty skargi są niezasadne zaś "mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji odmówiły wydania pozwolenia na budowę w istocie z przyczyn merytorycznych wskazując, że inwestor nie wykazał, że posiada dostęp do drogi publicznej zgodny z wymogami wynikającymi z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że projekt nie zawiera rozwiązań, które gwarantowałyby prawidłowe odprowadzania ścieków deszczowych z powstałej zabudowy. Dlatego też podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie skargę powinien dokonać oceny argumentów skarżącego, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, oraz że w projekcie budowlanym rozwiązano kwestię odprowadzania wód opadowych i przesądzić w uzasadnieniu wyroku, jeśli zostanie sporządzone, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego są one zasadne, czy też nie. Stwierdzenie, że "mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane" w istocie nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 358/16, oddalił skargę w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd uznał skargę za niezasadną bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd przywołał treść § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. 3 stycznia 2011 r. i stwierdził, że projekt przedłożony przez inwestora nie spełnia wskazanych w tym przepisie warunków.

Zdaniem Sądu inwestor nie wykazał, że istnieje urządzony dojazd do działek inwestycyjnych ponieważ nie przedstawił istniejących na tych działkach rozwiązań komunikacyjnych, które taki dostęp by zapewniały, a powinny być dokładnie w projekcie uwidocznione. Nawet jeżeli przyjąć, że jest to dojazd planowany, to nie może on być uwidoczniony w projekcie zagospodarowania terenu w jego orientacyjnym przebiegu za pomocą ciągu strzałek, jak ma to miejsce w projekcie przedmiotowej inwestycji.

Sąd zauważył, że w części opisowej do projektu zagospodarowania stwierdzono, że obsługa komunikacyjna jest zapewniona od ulicy [...]. Do projektu budowlanego dołączono decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] zezwalającą na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu o szerokości 3,5 m z drogi gminnej ulicy [...] do nieruchomości inwestora, pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 1 lipca 2011 r. informujące, że działki nr ew. [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...], która zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2010 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Z rysunku projektu zagospodarowania wynikało, że teren obejmujący działki inwestycyjne nr ew. nr [...] przylega do pasa terenu składającego się na wysokości działek inwestora z działek nr ew. [...] nazwanych ulicą [...], przy czym pomiędzy działkami nr [...], a działką nr [...] czyli pośrodku tej ulicy znajdują się ogrodzenie i słupy linii napowietrznej energetycznej.

Sąd wskazał, że ulica [...] jest ulicą wewnętrzną, a istniejący nią dojazd prowadzi w kierunku południowym do ulicy [...] przez działkę nr [...] o szerokości 3,5 m stanowiącą własność Gminy [...] i działkę nr [...] stanowiącą współwłasność osób prywatnych, wśród których nie ma inwestora.

Natomiast dojazd ulicą [...] w stronę północną w kierunku ulicy [...] możliwy jest obecnie po działce nr [...], która w tym miejscu ma szerokość 2,5 m.

Sąd zaznaczył, że Starosta Wołomiński postanowieniem z dnia [...] października 2011r, Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w projekcie budowlanym poprzez zaprojektowanie dojazdu i dojścia do nieruchomości inwestycyjnej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że przyjęte rozwiązania powinny uwzględniać stan własności działek na dojeździe i dojściu do nieruchomości inwestora (np. to, że działka nr [...] stanowi współwłasność osób prywatnych), szerokość i geometrię istniejącego dojazdu, dojścia, aktualne zainwestowanie tego dojazdu, dojścia (istniejące miejsca parkingowe, linia energetyczna, nośność nawierzchni istniejącej drogi), zaprojektowany dojazd nie może powodować zagrożenia dla ruchu pieszych, ani hałasu o wartościach ponadnormatywnych.

W odpowiedzi inwestor przedstawił pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 listopada 2011 r., w którym udzielono inwestorowi zgody na utwardzenie na własny koszt ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do wysokości działki inwestycyjnej nr [...] jednak wykonanie prac projektowo-budowlanych uzależnione jest podziałem działki nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej ul. [...] i uzyskaniem przez miasto [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej części działki. Sąd podkreślił, że do chwili obecnej działka nr [...] nie została podzielona i w dalszym ciągu stanowi własność osób prywatnych.

W ocenie Sądu organy trafnie oceniły, iż szerokość drogi gminnej ulicy [...] wynosząca na znacznym odcinku około 2,5 m i około 3,5 m odbiega znacząco od wymagań przewidzianych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19.12.2003 r., Nr 90/XVIII/03 (publikacja w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004r., nr 42, poz. 1227). Zgodnie z § 43 planu dla ulic dojazdowych ustala się szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10 m., a w wyjątkowych przypadkach dopuszcza się szerokość ulic dojazdowych 8 m.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż dla projektowanego budynku wielorodzinnego o 40 lokalach mieszkalnych obecna szerokość ulicy [...] nie jest wystarczająca. Dla prawidłowego korzystania z ulicy [...] w obecnym kształcie niezbędne jest skorzystanie z działki prywatnej nr ew. [...] lub części działki nr [...].

Sąd zwrócił uwagę, że dodatkowym utrudnieniem jest aktualne zainwestowanie ulicy [...], na środku której znajdują się słupy linii energetycznej i ogrodzenie, a ulica [...] pozbawiona jest chodników przeznaczonych do ruchu pieszego, co stwarza zagrożenie dla pieszych.

Sąd zaznaczył, że z przedstawionej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zezwalającej na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu o szerokości 3,5 m. z drogi gminnej ul. [...] do nieruchomości wnioskodawcy wynika, że decyzja ta wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jej wydania zjazd nie został wybudowany. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu i taki zjazd wybudował.

W ocenie Sądu inwestor nie wykazał aby działki objęte projektowaną inwestycją posiadały właściwy dostęp do drogi publicznej.

Sąd odnosząc się do ustaleń projektu budowlanego w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych wskazał, że ingerencja organów w rozwiązania projektowe jest pozbawiona podstawy prawnej, bowiem ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) uchylono ust. 2 art. 35 w którym dopuszczono możliwość badania przez organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Taka zmiana świadczy o tym, że w obecnym stanie prawnym organ nie posiada takiego uprawnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.G. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 34 ust. 3 pkt. 1 oraz pkt. 2 ustawy Prawo budowlane,

- art. 35 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz

- § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez wadliwe odczytanie (błędną wykładnię) przez WSA tego przepisu prawa materialnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja zmierzająca do wykazania, że przedłożony przez skarżącego kasacyjnie projekt budowlany spełniał wymogi obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji wadliwe odczytał przepisy prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 i art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepis prawa materialnego - § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Jak wynika z obu przepisów projekt musi uwzględniać układ komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej. Tymczasem wyrok zdaje się przerzucać obowiązek zaprojektowania komunikacji na drodze publicznej na inwestora. WSA wymaga od inwestora urządzenia dojazdu (zbudowania) do działek inwestycyjnych. co obrazuje fragment uzasadnienia ze str. 4: "Po pierwsze - inwestor nie wykazał, że istnieje urządzony dojazd do działek inwestycyjnych ponieważ nie przedstawił istniejących na tych działkach rozwiązań komunikacyjnych, które taki dostęp by zapewniały, a powinny być dokładnie w projekcie uwidocznione, a po drugie, jeżeli przyjąć, że jest to dojazd planowany, to nie może on być uwidoczniony w projekcie zagospodarowania terenu w jego orientacyjnym przebiegu za pomocą ciągu strzałek, jak ma to miejsce w projekcie przedmiotowej inwestycji."

W ocenie skarżącego kasacyjnie, taki pogląd Sądu nie ma żadnych podstaw w treści art. 35 ust. 3 i art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wykreowana przez WSA przesłanka polegająca na istnieniu urządzonego dojazdu do działek inwestycyjnych lub wymogu jego zbudowania rażąco narusza w/w przepisy. Powyższe stanowisko byłby zasadny tylko w przypadku istnienia normy prawa materialnego nakładającej powyższy wymóg dostępu do drogi publicznej w pełni urządzonej we wszelką infrastrukturę wymaganą dla dróg taką jak jezdnia, chodniki, oznakowania itd.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż jest odwrotnie, to drogę dostosowuje się do wymagań wynikających z przewidywanego ruchu i wykonanie zadania należy do obowiązków zarządcy tej drogi.

Dalej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie sprostał prawidłowemu uzasadnieniu wyroku, bowiem nie podał żadnej podstawy prawnej dla w/w twierdzeń.

Drugi nietrafiony argument to zarzut wobec inwestora w postaci braku podziału działki nr [...], zawarty w uzasadnieniu na str. 5. Należy dostrzec, że działka nr [...] znajduje się poza zakresem inwestycji i jako taka nie jest objęta działaniem przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 8 ust. 3 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

WSA oceniając sprawę po ponad 5 latach od wydania zaskarżonych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej założył a priori, że działka nie została podzielona. Tymczasem działka nr [...] została podzielona w 2013 r. (decyzja podziałowa w załączeniu) m in. celem poszerzenia pasa drogowego ulicy [...] (w załączeniu również mapa do celów projektowych z widoczną działką nr [...] pod pas drogowy ulicy [...]).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny decyzji o lokalizacji zjazdu i braku wykonania wiążącego się z tym zadania inwestycyjnego w postaci zjazdu. Ocena ta nie ma oparcia w w/w przepisach prawa materialnego.

Wykonanie zjazdu, który jest realizowany jako jeden z ostatnich elementów inwestycji, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie ma żadnego prawnego lub logicznego uzasadnienia we wskazanych w skardze przepisach prawa materialnego.

Teren inwestycji przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien posiadać dostęp do drogi publicznej potwierdzony stosownym oświadczeniem właściwego zarządcy drogi (obecnie, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane a obowiązek ten dotyczy jedynie inwestycji przy drogach wojewódzkich lub krajowych), co w przedmiotowej sprawie zostało wykazane.

Skarżący kasacyjnie zauważa, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ prowadząc postępowanie jest związany zakresem inwestycji określonym we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast ulica [...] jako, że nie jest objęta wnioskiem - nie stanowi przedsięwzięcia, które jest przedmiotem postępowania.

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pełnienie funkcji inwestora przy budowie drogi, jak również prowadzenie gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami pozostającymi w zarządzie organu zarządzającego drogą należy do zarządcy drogi.

Prowadzenie przez WSA analizy stanu drogi publicznej, jak zauważono, jest absolutnie niezrozumiałe, w sytuacji gdy budowa ulicy [...] nie jest przedmiotem postępowania, nie stanowi również elementu inwestycji podlegającego ingerencji projektowej, a zarządca drogi wyraził zgodę na wykonanie zjazdu dla potrzeb obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji i przeprowadził działania mające na celu dostosowanie ulicy do obsługi przyległych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie czy inwestor S.G. ubiegając się o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] na działkach nr ew. nr [...] i [...]obręb [...] wykazał, że przedstawiony przez niego projekt zagospodarowania terenu lub działki odpowiada wymogom prawa tj. czy przedstawia rozwiązania komunikacyjne, które świadczą o tym, że planowana inwestycja będzie posiadała dostęp do drogi publicznej, odpowiadający wymogom § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.)- zwanego dalej warunkami technicznymi.

Podstawę prawną do żądania przez organ architektoniczno-budowlany spełnienia powyższego wymogu przez projekt budowlany, a w szczególności przez stanowiącą jego część projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi art. 34 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tj. 3 stycznia 2011 r.

O konieczności zapewnienia dojazdu i dojścia do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych stanowi § 14 warunków technicznych. Skoro więc stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to kwestia dojazdu do planowanej inwestycji musiała zostać bezwzględnie określona w projekcie zagospodarowania terenu tej inwestycji.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2). Z kolei ustęp 3 pkt 1 art. 34 ustawy Prawo budowlane zawiera wymagania, jakim powinien odpowiadać projekt zagospodarowania działki w tym w szczególności układ komunikacyjny.

Na obligatoryjną zawartość projektu zagospodarowania działki lub terenu wskazuje § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W myśl tego przepisu część rysunkowa tego projektu powinna określać m.in. usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary.

Ponadto art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Konsekwencje wadliwości w zakresie wskazanym powyżej określa ust. 3 art. 35 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu dla planowanej inwestycji powinien być zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, odpowiadać warunkom technicznym, wskazywać w części rysunkowej wewnętrzny układ komunikacyjny odnoszący się do istniejącej lub planowanej komunikacji zewnętrznej jak też przedstawiać układ dróg wewnętrznych i dojazdów, przekroje i profile tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary.

Jak wynika z akt sprawy projekt zagospodarowania działek inwestycyjnych nr ew. [...] i [...] nie wskazywał, że działki te mają urządzony dojazd. Nie przedstawiono bowiem rozwiązań komunikacyjnych, które zapewniały by dojazd do tych działek. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakładając, iż dojazd jest dopiero planowany nie może on przybierać postaci ciągu strzałek o orientacyjnym przebiegu, powinny być wskazane dokładne przebiegi dróg zapewniających komunikację i parametry tych dróg.

Skoro komunikację miała zapewniać ul. [...], bowiem tak stanowi projekt budowlany w części opisowej, to inwestor powinien przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, który uwidacznia takie rozwiązanie komunikacyjne. Należało też dołączyć dokumenty, które wskazują, że takie rozwiązanie komunikacyjne jest dopuszczalne i możliwe do zrealizowania. Inwestor do projektu budowlanego dołączył decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] zezwalająca na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu o szerokości 3,5 m. z drogi gminnej ul. [...] do nieruchomości inwestora oraz pismo z Urzędu Miasta [...] informujące o utworzeniu z działek nr. ew. [...] ul. [...], która ma charakter drogi gminnej.

Z dokumentów tych można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskować, że możliwe jest wybudowanie zjazdu z drogi gminnej ul. [...] do nieruchomości objętej inwestycją ale nie wynika, że droga ta zapewnia komunikację dla tego terenu. Ten materiał dowodowy wyjaśnia jedynie kwestię zgody na wybudowanie zjazdu.

Z rysunku projektu zagospodarowania można wywieść, że działki stanowiące ul. [...] sąsiadują z działkami przeznaczonymi pod inwestycję a ponadto, że pomiędzy działkami [...] i [...] a działka [...] czyli na terenie stanowiącym ul. [...] znajduje się ogrodzenie i słupy linii napowietrznej energetycznej. Wobec tego należało wskazać jakie rozwiązanie projektowe rozwiąże problem umiejscowienia w tym miejscu ogrodzenia i słupa. Tego inwestor nie uczynił.

Podstawowe znaczenie ma jednak to, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że ul. [...] jest ulicą wewnętrzną i co jest niesporne w kierunku południowym ulica ta prowadzi do ul. [...] przebiegając przez działkę [...] o szerokości 3,5 m. będącą własnością Gminy [...] oraz działkę nr [...] stanowiącą własność osób prywatnych z wyłączeniem inwestora. Natomiast w stronę północną ul. [...] prowadzi do ul. [...] przez wspomnianą już działkę nr [...] (Urząd Gminy [...]), która na tym odcinku ma szerokość 2,5 m. Tym samym szerokość drogi gminnej ulicy [...] wynosi, jak trafnie ustalono, na znacznym odcinku około 2,5 m. i około 3,5 m. Te parametry wskazywanej drogi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy są niesporne.

W tym stanie rzeczy słusznie postąpił Starosta Wołomiński wydając postanowienie z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], w którym zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków projektu budowlanego w zakresie dostępu projektowanej inwestycji obejmującej budynek wielomieszkaniowy (40 lokali – przypomnienie Sądu) do drogi publicznej w tym przedstawienie rozwiązań uwzględniających stan własności działek na dojazd i dojście do nieruchomości inwestora (np. to, że działka nr [...] stanowi współwłasność osób prywatnych), szerokość i geometrię istniejącego dojazdu, dojścia, aktualne zainwestowanie tego dojazdu, dojścia (istniejące miejsca parkingowe, linia energetyczna, nośność nawierzchni istniejącej drogi), zaprojektowany dojazd nie może powodować zagrożenia dla ruchu pieszych, ani hałasu o wartościach ponadnormatywnych.

Przedstawienie przez inwestora w odpowiedzi na powyższe zobowiązanie pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 listopada 2011 r., w którym udzielono inwestorowi zgody na utwardzenie na własny koszt ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do wysokości działki inwestycyjnej nr [...] nie czyniło zadość nałożonemu obowiązkowi. Pismo to nie wskazuje na modyfikację projektu zagospodarowania terenu zgodnie z wytycznymi określonymi we wspomnianym wyżej postanowieniu. Nie wskazuje na zaprojektowanie dojazdu i dojścia do nieruchomości zainwestowania, nie odnosi się do stanu prawnego działek tworzących ul. [...], a ponadto nie uwzględnia kwestii związanych z aktualnym zainwestowaniem ul. [...]. Zagadnienie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa dla ruchu pieszych oraz ochrony przed hałasem pozostało także nie wyjaśnione przez inwestora. Zatem stwierdzona postanowieniem Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2011 r. wadliwość projektu zagospodarowania terenu związanego z planowaną inwestycją nie została usunięta. Skutkować to musiało odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podnoszone w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w motywach skargi kasacyjnej nie zasługują więc na uwzględnienie.

Inwestor, wbrew temu co podnosi w skardze kasacyjnej, nie musiał wybudować ul. [...] o odpowiednich parametrach czy zjazdu z niej przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę. Miał on jedynie wykazać w złożonym projekcie, że planowana inwestycja w razie udzielenia pozwolenia na budowę ma zapewniony dojazd oraz istnieje realna a nie warunkowa możliwość jego wykorzystywania dla celów obsługi komunikacyjnej mającej powstać inwestycji. To jednak nie zostało wykazane w przedłożonym projekcie zagospodarowania ani w jego uzupełnieniu.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organy architektoniczno-budowlane słusznie uznały, iż projekt zagospodarowania terenu w tej sprawie nie odpowiada wymogom § 14 warunków technicznych – na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1023/14, który to wyrok wiązał Sąd pierwszej instancji w trybie art. 190 p.p.s.a. Z uwagi na parametry drogi gminnej ul. [...] (szerokość od 2,5 do 3,5 m) nie było możliwe bowiem uznanie, że projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiada wymogom § 14 warunków technicznych. Norma ta wskazuje wprost, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Tym samym mając na uwadze treść ust. 1 § 14 powyższego rozporządzenia podnieść należy, iż przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (podobnie w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2492/14). Tych wymagań jednak nie spełnia przedmiotowa droga gminna ul. [...] o ustalonych a przedstawionych wyżej parametrach.

Poza tym wskazany wyżej § 14 ust. 1 warunków technicznych powołuje się na przepisy odrębne, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które powinny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie dojść do działek budowlanych. Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), zgodnie zaś z § 13 ust. 2 tego aktu drogi pożarowe w obrębie miasta winny mieć minimalną szerokość 3,5 m, a na terenach innych niż wymienione w ust. 2 nie mniej niż 3 m (ust. 3 § 13). Tych wymogów dla dróg pożarowych sporna droga wewnętrzna ul. [...] również nie spełnia.

Generalnie skoro nie przedstawiono projektu zagospodarowania terenu na tyle poprawionego, który wskazywałby na istniejący dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu jej użytkowania, zgodnie z wymogami warunków technicznych oraz wymogami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, to zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Stąd też za niezasadne, w tych okolicznościach sprawy, należało uznać zarzuty naruszenia - art. 34 ust. 3 pkt. 1 oraz pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz błędnej wykładni § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż okoliczność dokonania podziału działki nr [...] na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na cele poszerzenia pasa drogowego ul. [...] nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. Przede wszystkim Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanu prawnego jak i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej. Późniejsza zmiana stanu prawnego czy też faktycznego nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 2013 r. zaś decyzja Burmistrza Miasta [...] dotycząca poszerzenia pasa drogowego ul. [...] dopiero dnia [...] kwietnia 2013 r. a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym okoliczność wydania tej decyzji nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Wadliwe jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę bowiem uznał, że to inwestor powinien wybudować drogę dojazdową o określonych parametrach (szerokość) w zastępstwie zarządcy drogi. Nic bardziej mylnego. Sąd prawidłowo ocenił, mając na uwadze parametry ul. [...], iż dla zaprojektowanego budynku wielorodzinnego o 40 lokalach obecna szerokość ul. [...] nie jest wystarczająca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności mając na uwadze powyżej przestawione rozważania co do prawidłowości oceny projektu zagospodarowania terenu z warunkami technicznymi (w tym § 14 warunków technicznych), stanowisko powyższe w pełni zasługuje na aprobatę. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej analiza stanu drogi publicznej przez Sąd i organy w okolicznościach tej sprawy była uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie zdaje się nie widzieć różnicy między koniecznością wykazania w projekcie zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, że inwestycja ta ma dojazd do drogi publicznej o odpowiednich parametrach a obowiązkiem wykonania takiej drogi dojazdowej. Wykonanie drogi dojazdowej nie było przedmiotem oceny ani organów administracji ani postępowania sądowoadministracyjnego. Chodziło o wykazanie przez inwestora, że projekt budowlany przewidywał rozwiązania komunikacyjne świadczące o zapewnieniu realnej, a nie jedynie orientacyjnej, możliwości dojazdu /dojścia do inwestycji, które byłyby zgodne z obowiązującymi przepisami. Oceniany projekt budowlany nie został w tym zakresie poprawiony co skutkowało wydaniem prawidłowej decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznać należało zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.