Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 737/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. decyzją [...] wydaną dnia [...] na podstawie art.9 ust.1 pkt 14 lit.b, art.71 ust.1 pkt 2 lit.c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U z 2004 r., Nr 99, poz.1001 z późn. zm./ oraz art.154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jedn. z 2000 roku Dz.U Nr 98, poz.1071 z późn. zm./ w sprawie A. P. orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...] w sprawie uznania za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia 25 lutego 2005 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że Pan A. P. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. 25 lutego 2005 r. nie udokumentował łącznie okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego co najmniej 365 dni i tym samym w świetle art.71 ust.1 pkt 2 lit.c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U z 2004 r., Nr 99, poz.1001 ze zm./ nie przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnego. Tym samym należy odmówić zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uznania za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia 25 lutego 2005 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

Pan A. P. odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] do Wojewody [...], wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku.

Uzasadniając odwołanie wyjaśnił, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Jeśli organ I instancji uważa, że zbyt niskie były składki odprowadzane na ZUS i fundusz pracy, to powinien zaskarżyć do Ministra Zdrowia wysokość wypłacanego wynagrodzenia.

Skarżący wyjaśnił, że przepracował 34 miesiące.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] na podstawie art.138 § 1 kpa w zw. z art.2 ust.1 pkt 2, art.10 ust.4 pkt 2, art.71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U z 2004 r., Nr 99, poz.1001 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art.71 ust.1 pkt 2 lit.c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art.75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

A. P. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od dnia 24 sierpnia 2003 r. do 24 lutego 2005 r. nie udokumentował okresu 365 dni uprawniającego do zasiłku.

Udokumentował jedynie 314 dni okresu uprawniającego do zasiłku.

Do "365 dni" zaliczono okresy pracy w następujących miesiącach: sierpień 2003 roku, październik 2003 r., listopad 2003 r., grudzień 2003 r., styczeń 2004 r., luty 2004., marzec 2004 r., czerwiec 2004 r., październik 2004 r., grudzień 2004 r., styczeń 2005 r., gdyż wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia w w/w miesiącach stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, stanowiąca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Nie zaliczono natomiast do "365 dni" okresu wykonywania pracy przez skarżącego w następujących miesiącach: wrzesień 2003 r., kwiecień 2004 r., maj 2004., lipiec 2004 r., sierpień 2004 r., wrzesień 2004 r., listopada 2004 r., gdyż wynagrodzenie osiągnięte w tych miesiącach było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę wynoszącego odpowiednio: w roku 2003 - 800 zł, w roku 2004 - 824 zł, w roku 2005 - 849 złotych.

Pan A. P. w dniu 27 października 2005 r. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w ostatnim zakładzie pracy przepracował 34 miesiące, a wysokość osiąganego wynagrodzenia nie była zależna od niego lecz Ministra Zdrowia. Za wszystkie miesiące pracy były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Pan A. P. zarejestrowany został w powiatowym urzędzie pracy w dniu 25 lutego 2005 r.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o uznaniu A. P. za osobę bezrobotną od dnia rejestracji i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

Jako podstawę materialnoprawną wydanej decyzji wskazał art.71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Decyzja stała się ostateczna, bowiem strona nie odwołała się od niej w przewidzianym prawem terminie.

Na mocy tej decyzji skarżący nie nabył prawa. Decyzją odmówiono mu prawa do zasiłku. Ponadto potwierdzono uzyskanie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej w terminie wcześniejszym, to jest od dnia rejestracji.

Status bezrobotnego osoba zgłaszająca się w urzędzie pracy uzyskuje z datą rejestracji, a nie wydania decyzji.

Wobec powyższego podstawą prawną rozstrzygnięcia wniosku A. P. o zmianę decyzji z dnia [...] stanowić może jedynie przepis art.154 kpa.

Zgodnie z art.154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Możliwość zastosowania art.154 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.

Przepis art.154 kpa nie upoważnia natomiast do naruszenia przepisu prawa materialnego i zastąpienia go elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakim jest interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tryb uchylenia lub zmiany decyzji przewidziany w tym artykule jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, że jest to tryb weryfikacji decyzji administracyjnej podjętej w postępowaniu administracyjnym przesądza art. 16 § 1 kpa, który stanowi: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych". Uchylenie, zmiana decyzji jako wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko w przypadkach określonych przepisami prawa, przy czym wyłączona jest wykładnia rozszerzająca.

Naczelną zasadą przyjętą w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności. Według art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Ta konstytucyjna zasada praworządności wiąże organy administracji publicznej również w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art.6 kpa "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa".

Zasada praworządności wiąże organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, a zatem również w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.

Art.154 kpa nie wprowadza trybu, w którym nie obowiązuje zasada praworządności. Art.154 otwiera jedynie możliwość weryfikacji decyzji podjętych z niekwalifikowanym naruszeniem prawa, a zatem podjętych w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego lub decyzji podjętych w ramach normy prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozostawiają swobodę działania organów administracji w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organów wybór treści rozstrzygnięcia, co otwiera możliwość wartościowania tego rozstrzygnięcia.

Z art.7 Konstytucji RP i art.6 kpa wynika zatem podstawowa przesłanka zastosowania trybu uchylenia, zmiany decyzji na podstawie art.154 kpa. Uchylenie, zmiana decyzji może nastąpić tylko w razie, gdy przepis prawa będący podstawą prawną decyzji został w wyniku wadliwej wykładni naruszony lub też gdy przepis prawa pozwala na wybór konsekwencji prawnych wynikających z danego stanu faktycznego, a dokonany wybór może być zmieniony. Ten drugi przypadek zachodzi, gdy w przepisie prawa materialnego przewidziano pewien "luz decyzyjny". W zakresie tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną przyznania skarżącemu zasiłku stanowić mógł wyłącznie przepis art.71 ust.1 pkt 2c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U z 2004 r. Nr 99, poz.1001 ze zm./.

Zgodnie z jego treścią prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art.75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Powołany przepis nie ma charakteru uznaniowego.

Organ jest nim bezwzględnie związany i nie może przyznać prawa do zasiłku osobie, która nie spełnia warunków w tym przepisie wymienionych.

Pan A. P. zatrudniony był na podstawie umowy zlecenia zawartej z Instytutem Centrum Zdrowia Matki Polki w Ł. od dnia 1 maja 2002 r. do 15 lutego 2005 r.

W okresie 18 miesięcy przed rejestracją w urzędzie pracy, to jest od dnia 24 sierpnia 2003 r. do dnia 24 lutego 2005 r. co prawda przepracował ponad 365 dni, jednak w okresie krótszym niż 365 dni podstawę wymiaru jego składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Organ odwoławczy błędnie wyliczył, iż skarżący w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację udokumentował jedynie 314 dni okresu uprawniającego do zasiłku.

Pominął bowiem okres 30 dni przypadający na miesiąc wrzesień 2004 r. W miesiącu tym skarżący otrzymał wynagrodzenie w kwocie 864 zł, a więc wyższe od minimalnego wynagrodzenia wynoszącego 824 zł. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy i w jakiej wysokości skarżący otrzymywał wynagrodzenie w okresie od 1 do 15 lutego 2005 r.

Mimo powyższych uchybień zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W przypadku zaliczenia okresów od 1 do 30 września 2004 r. i od 1 do 15 lutego 2005 r. /45 dni/ łączny okres 359 dni, w którym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, byłby krótszy od 365 dni określonych w ustawie.

Trafności zaskarżonej decyzji nie podważają argumenty przedstawione w skardze. Organ nie negował przepracowania przez A. P. 34 miesięcy i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne.

W świetle przepisu art.71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązany był ustalić, czy w ciągu 18 miesięcy przed rejestracją skarżący łącznie przez okres 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia i odprowadzał składki w wysokości wskazanej w tym przepisie.

Organ przeprowadził stosowne dochodzenie i mimo powyższych uchybień prawidłowo ustalił sytuację prawną skarżącego. Dokonana przez organ wykładnia przepisu art.71 powołanej wyżej ustawy także była prawidłowa.

Organ nie był uprawniony do badania przyczyn wypłacania skarżącemu przez zleceniodawcę wynagrodzenia w określonej wysokości.

Umowa zlecenia jest stosunkiem zobowiązaniowym regulowanym przepisami prawa cywilnego. Warunki tej umowy ustalać mogły jedynie jej strony, to znaczy skarżący i Instytut Centrum Zdrowia Matki Polki w Ł..

W myśl art.154 kpa nie można zmienić decyzji, jeżeli zmiana taka stanowiłaby naruszenie prawa materialnego. Zmiana żądana przez skarżącego naruszałaby przepis art.71 ust.1 pkt 2c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Organy administracyjne obu instancji słusznie uznały, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.