Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1209/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1 , art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 9 i 10, art. 4  ust. 3, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Go 224/09 w sprawie ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Go 224/09, oddalił skargę Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną.

Uchwałą nr [...]z dnia [...] grudnia 2008 r., Rada Gminy D., działając na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do wykonywania zadań ustawowych Gminy określonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) z wyłączeniem art. 4 ust. 3 i art. 12 wymienionej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że powołana ustawa w dwóch przepisach przewiduje udzielanie przez organ właściwy wierzyciela upoważnień dla swojego zastępcy, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy.

Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Tym samym w świetle przepisów szczególnych, jakimi są przepisy art. 4 ust. 3, art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do następujących czynności: przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego (art. 4 ust. 3 ustawy), przeprowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 12 ustawy).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]Wojewoda L., działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że uchwała Rady Gminy D. istotnie narusza prawo, konkretnie art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez przekazanie do ośrodka pomocy społecznej zadania polegającego na podejmowaniu działań wobec dłużników alimentacyjnych.

Zdaniem Wojewody L. ośrodki pomocy społecznej nie są takimi jednostkami organizacyjnymi jak wszystkie pozostałe gminne jednostki organizacyjne, którym rada gminy w dowolny sposób może ustalać przedmiotowy zakres ich działania, a organy gminy mogą upoważnić organy tych jednostek do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. Z uwagi na ustawowo uregulowany zakres zadań ośrodków pomocy społecznej poszerzenie katalogu tych zadań powinno znaleźć wprost wyraz w ustawie regulującej wykonywanie określonego rodzaju zadań. Według Wojewody rada gminy nie posiada uprawnienia do przekazania kierownikowi ośrodka pomocy społecznej zadania polegającego na podejmowaniu działań wobec dłużników alimentacyjnych, ponieważ ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisu kreującego takie uprawnienie po stronie rady gminy, ogólna zaś reguła ustalona w art. 39 ust. 4 u.s.g. nie znajduje zastosowania do ośrodka pomocy społecznej.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. Rada Gminy D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zdaniem organu ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy uznać za ustawę dotyczącą pomocy społecznej i mającą na celu realizację zadań pomocy społecznej. W konsekwencji może znaleźć zastosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 31 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej. W związku z tym przekazanie tego zadania do ośrodka pomocy społecznej może być przedmiotem uchwały rady gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowo stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem, co wynika jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 701/08, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego.

Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 i 5 u.s.g. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy.

Zatem, jak stwierdził Sąd, uchwała rady przenosząca władcze kompetencje organu ustawowego wyłącza organ, któremu pierwotnie przysługiwała ta kompetencja wprost z ustawy, od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 K.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08, niepublikowany). Rada Gminy władna jest więc podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i stosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikające z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Organem właściwym wierzyciela jest natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do zadań organu właściwego dłużnika należy przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odebranie od dłużnika oświadczenia majątkowego. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika. Organ właściwy dłużnika może upoważnić w formie pisemnej, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego.

Oprócz czynności wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, do zadań organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, l tak do przewidzianych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zadań organu właściwego dłużnika należy:

1) przekazywanie komornikowi sądowemu określonych informacji oraz realizacja innych zadań ustawowych (art. 5 ust. 1-3 );

2) otrzymywanie określonych informacji od starosty (art. 5 ust. 1);

3) składanie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (art. 5 ust. 6);

4) informowanie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 6);

5) wytaczanie powództw na rzecz obywateli w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 7 ust. 1);

6) przedstawianie, za pośrednictwem wojewody, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdań z realizacji zadań przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 4);

7) umarzanie w drodze decyzji administracyjnej należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (art. 30 ust. 1 i 3).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawy wymienione w pkt 1-6 nie są sprawami indywidualnymi, rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej, a są to czynności w znakomitej większości o charakterze materialno-technicznym (wyjątek stanowi wydawanie decyzji, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy). A zatem nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. uchwały upoważniającej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia tych spraw. "Załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. jest tożsame z wydawaniem decyzji administracyjnych, przepis ten należy interpretować w kontekście pozostałych postanowień art. 39 u.s.g., bowiem ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji.

Sąd dodał, że rada gminy nie może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej także do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż odnośnie wydawania tych decyzji brak jest podobnego zapisu, jak w art. 4 ust. 3 ustawy.

Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 omawianego artykułu, a także do wydawania w tych sprawach decyzji.

W ocenie składu orzekającego, przez analogię do art. 12 ust. 2 ustawy należy przyjąć, że również w przypadkach, których nie obejmuje art. 4 ust. 3, jedynie organ wykonawczy określony w art. 2 pkt 9 uprawniony jest do upoważnienia swoich pracowników, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, do wykonywania określonych czynności oraz do wydawania decyzji.

Sąd wskazał, iż przepisy ustawy przyznały organowi wykonawczemu gminy uprawnienie do powierzania zadań organu właściwego wierzyciela oraz organu właściwego dłużnika, ściśle określonemu kręgowi osób, stwarzając tym samym możliwość upoważnienia szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko określonych organów jak chce tego art. 39 ust. 4 u.s.g. Poza tym udzielenie upoważnienia przez organ wykonawczy gminy wywoła taki skutek, że osoba upoważniona będzie mogła wykonywać określone czynności oraz wydawać decyzje w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta), zaś ten ostatni pozostaje w dalszym ciągu organem właściwym. Tymczasem w myśl art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnienie rady gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, stanowiące źródło przekazania kompetencji do władczego działania powoduje, że upoważniony organ wydaje decyzje w swoim imieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej dla rady gminy do wydawania upoważnień dla kierownika ośrodka pomocy społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, gdyż z mocy przepisu art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty zostało to zastrzeżone dla wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie wyznacza w sposób jednoznaczny organ właściwy do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, tym samym jest to regulacja szczególna wobec przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g.

Przewidziane wyjątki wskazane w art. 4 ust. 3 i 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty, zgodnie z regułą wykładni exceptiones non sunt extendae, nie mogą podlegać interpretacji rozszerzającej. Kompetencja administracyjnoprawna musi wynikać wprost z przepisów prawa materialnego, a nie z domniemania.

Skoro ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów precyzuje zarówno organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, to rada gminy nie może, po pierwsze zastępować tego organu, a po drugie tego zakresu spraw rozszerzać. Wynika to nade wszystko z naczelnej zasady prawa administracyjnego, zakazującej domniemania kompetencji.

Sąd zauważył, że ustawodawca nie przyznał expressis verbis radzie gminy kompetencji do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do podejmowania działań w formie władczej (decyzje administracyjne), czy też w innych formach (prawnych, faktycznych) wobec dłużników alimentacyjnych, wobec czego nie zgodził się z radą gminy, że taką normę kompetencyjną można wyprowadzić z ogólnego przepisu art. 31 ust. 1 omawianej ustawy który stanowi, iż przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa.

Podsumowując rozważania Sąd stwierdził, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera regulację szczególną (art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2), która deroguje przepisy ogólne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 39 ust. 4). Przedmiotową uchwałą w sposób nieuprawniony, sprzeczny m.in. z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy przeniesiono kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy, działającemu jako organ właściwy dłużnika, jak też jako organ właściwy wierzyciela, na inny organ. Przepisy ustawy, stanowiące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g., wyłączały jego stosowanie.

Od powyższego wyroku skarżąca Gmina D. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, że Rada Gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd wydając wyrok nie uwzględnił zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu ich zadań oraz faktu, iż obecnie ustawodawca nakłada na jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności na gminy coraz szerszy katalog zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w tym spraw z szeroko rozumianej polityki socjalnej państwa.

Art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi, iż do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (m.in. jednostki organizacyjne).

Indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej nie zawsze są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Prawo administracyjne przewiduje inne formy władczego działania, np. poprzez czynności o charakterze materialno-technicznym. Dlatego też zdaniem skarżącej Gminy należy uznać, że przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. obejmuje również upoważnienie do załatwiania spraw, które nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, ponadto ani przytoczony przepis, ani żaden inny nie wskazuje expressis verbis, iż upoważnienie może dotyczyć tylko i wyłącznie spraw indywidualnych załatwionych w drodze decyzji.

Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie możliwości zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g., co potwierdzać ma nowelizacja ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która wprowadziła możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wykonywania czynności wyrażonych expressis verbis w ustawie. Zdaniem strony kierunek nadany ustawą nowelizacyjną jednoznacznie oznacza, że ustawodawca nie wprowadził zakazu powierzenia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej dodatkowych zadań wynikających z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zadania te są zaliczone do zadań z zakresu zabezpieczenia społecznego, które są zbliżone do zadań wprowadzonych ustawą o pomocy społecznej.

Stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie miał racji, uznając, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wyłącza zastosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g., skarżąca kasacyjnie odwołała się do odmiennego od wskazanego orzeczenia wyroku tego Sądu z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II Sa/Go 24/09.

Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu podzielono w całości stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny - za wyjątkiem sytuacji, gdy w sprawie występują przesłanki nieważności postępowania, które Sąd obowiązany jest uwzględnić z urzędu - rozpoznaje sprawę w granicach wynikających z podstaw kasacyjnych określonych w skardze kasacyjnej. Skoro nie stwierdzono, by w sprawie zachodziła nieważność postępowania, zaś wniesiona skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w ramach której zarzucono "naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że Rada Gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", to Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany być rozpoznając sprawę ograniczyć się do ram wynikających ze sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Choć nie zostało to wyraźnie określone w skardze kasacyjnej, z treści postawionego zarzutu wynika, że kasator kwestionuje dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykładnię powołanego wyżej przepisu. Wykładnia tego przepisu, związana z oceną legalności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...]wymagała nawiązania w rozważaniach Sądu do regulacji zawartej w powołanej wcześniej ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do przepisów tej ustawy, chociaż postawiony w niej zarzut dotyczył jedynie naruszenia art. 39 ust. 4 u.s.g. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny także obowiązany był rozważyć sprawę w określonym wyżej zakresie.

Jak wskazano w zaskarżonym wyroku zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty, organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Organem właściwym wierzyciela jest natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 2 pkt 10 ustawy).

W ustawie uregulowano zagadnienia związane z udzielaniem upoważnień do wykonywania zadań w niej określonych i wskazano zakres tych upoważnień. I tak w myśl art. 4 ust. 3 ustawy do przeprowadzania wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika. Organ właściwy dłużnika może upoważnić w formie pisemnej kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Z kolei art. 12 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu alb o kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 (prowadzenie postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego), a także do wydawania w tych sprawach decyzji.

Organ właściwy dłużnika poza czynnościami wskazanymi w art. 4 ust. 1, do wykonywania których są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika oraz mogą być upoważnione przez organ właściwy inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 3, obowiązany jest również do wykonywania czynności wymienionych w art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rada gminy nie może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia wskazanych spraw, ani do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy.

Jak słusznie stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku wskazane wcześniej przepisy art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowią lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. i wyłączają w uregulowanym w nich zakresie jego stosowanie. Również w pozostałym zakresie co do spraw wynikających z omawianej ustawy - to jest w odniesieniu do czynności organu właściwego dłużnika, które nie zostały objęte art. 4 ust. 3 ustawy, a także co do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1) prawidłowo uznano, że brak jest możliwości zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g.

Niezależnie od tego, że wspomniane wcześniej czynności organu właściwego dłużnika, nieobjęte art. 4 ust. 3 ustawy, mają w większości charakter materialno-techniczny, a więc nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to przede wszystkim stwierdzić trzeba, jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że regulacja zawarta w art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty wyznaczyła w sposób jednoznaczny organy właściwe w sprawach w niej uregulowanych. Dlatego należy podzielić wyrażony tam pogląd, że skoro ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów precyzuje zarówno organ właściwy jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, to rada gminy nie może zastępować tego organu ani rozszerzać tego zakresu spraw, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji.

Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z konstytucyjnej zasady praworządności wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości, co oznacza, że mogą one podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej im kompetencji. Organy mogą przekazać kompetencje tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis prawa, niedopuszczalne jest przekazanie kompetencji, gdy przepis prawa taką możliwość wyłącza, jak i poza wyznaczony zakres przekazania.

Jeżeli w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczony jest zakres przekazania kompetencji, organ właściwy do przekazania kompetencji, forma ich przekazania, wyłączona jest regulacja przekazania kompetencji w przepisach prawa ustrojowego. Takie stanowisko, które skład orzekający w sprawie podziela, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r. ( sygn. akt I OSK 948/09, niepublikowany).

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że przedmiotową uchwałą w sposób nieuprawniony, sprzeczny m.in. z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przeniesiono kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy działającemu jako organ właściwy dłużnika, jak też jako organ właściwy wierzyciela na inny organ.

Dodać należy, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 24/09, w którym wyrażone zostało odmiennie od powyższego stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 grudnia 2009 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt I OSK 739/09).

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.