Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 283/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 10 i 12, art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 1 i ust. 1a, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. W. i M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację przyłączy w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor, organ), po rozpatrzeniu wniosku (nazwanego odwołaniem) E. W. i M. W. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2019 r. o odmowie skarżącym zezwolenia na lokalizację projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki geodezyjne nr [...] obręb [...] Zachód oraz [...] obręb [...] Osiedle [...]) w miejscowości S., utrzymał tę decyzję w mocy.

Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa.).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

21 maja 2019 r. (data wpływu do organu) do Generalnego Dyrektora wpłynął wniosek skarżących - wspólników spółki cywilnej [...] w S. "o wyrażenie zgody na zabudowę urządzeń służących projektowanej myjni samochodowej (...) przy ulicy [...], [...] S. – teren działek numer [...] oraz [...]", tj. jak doprecyzowano to w toku sprawy - o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacyjnego (kanalizacji sanitarnej) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w S w rejonie skrzyżowania (ronda) drogi krajowej [...] - ulicy [...] z ulicą [...], w związku z projektowaną myjnią samochodową na działkach [...] i [...]. Do wniosku załączono projekt budowlany przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej z rysunkami i opisem technicznym.

Decyzją z [...] października 2019 r. Generalny Dyrektor nie zezwolił na lokalizację projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał tę decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady zawarty jest w art. 39 ust 1a ustawy o drogach publicznych; pozwala on na umieszczenie, konserwację, przebudowę i naprawę infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Jednakże lokalizowanie tych urządzeń jest ograniczone wymogami bezpieczeństwa, naruszenia wymagań określonych odrębnymi przepisami lub gdyby mogło doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji, którą objęta jest dana droga (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Odrębnym przepisem (techniczno-budowlanym) jest m. in. § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Organ wskazał, że projekt planowanych przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, sporządzony na podkładzie mapy zasadniczej w skali 1:500, przewiduje ich umieszczenie w pasie ul. [...] w rejonie skrzyżowania (ronda) z ulicą [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Planowane sieci biegną w poprzek ul. [...], po obwodzie ronda (pod chodnikiem) oraz w poprzek ul. [...], tj. przez działki ewidencyjne nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], przy czym ul. [...] stanowi część drogi krajowej nr [...], która jest ważną drogą obsługującą ruch nie tylko w samej S, ale także ruch tranzytowy; biegnie bowiem od granicy państwa przez W. do W..

W dalszej części decyzji organ podkreślił, że droga krajowa nr [...] jest drogą o bardzo wysokim natężeniu ruchu zarówno lokalnego jak i tranzytowego, pojazdów osobowych jak i ciężarowych. Według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku natężenie ruchu na analizowanym fragmencie drogi wynosiło 12.115 poj./dobę w tym pojazdów ciężarowych 1.794 poj./dobę. Natomiast wszelkie skrzyżowania (w tym ulicy [...] z ulicą [...] i ulicą [...]) stanowią miejsca szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - to na nich kierujący muszą podejmować decyzje dotyczące zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy. Budowa, a w przyszłości ewentualna konieczność wykonywania napraw omawianych przyłączy, czyli urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...]. W przypadku awarii, konserwacji czy wymiany omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonywania określonych robót (np. wykopu), z to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. W celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym.

Zdaniem Generalnego Dyrektora umieszczenie wnioskowanych przyłączy wodnych i kanalizacyjnych w pasie drogi krajowej nr [...] naruszyłoby bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi - skrzyżowanie to bowiem obszar szczególnego zagrożenia dla ruchu. Ponadto wydanie zezwolenia na lokalizację przyłączy wpłynęłoby też na zmniejszenie wartości użytkowej tej drogi, gdyż budowa przyłączy ingerowałaby w jej konstrukcję. W szczególności na naruszenie takie narażone byłyby znajdujące się w pasie drogi rowy odwadniające. Zgoda na lokalizację przedmiotowych przyłączy stanowiłaby zatem naruszenie § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dlatego mając na względzie zasady bezpieczeństwa i zachowanie wartości użytkowej dróg ustawodawca przewidział, w myśl art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, że obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 metrów.

Według organu niezwykle istotnym czynnikiem w analizowanej sprawie jest fakt, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku była przebudowywana w ramach trzech zadań inwestycyjnych i obecnie do [...] grudnia 2021 r. jest objęta ochroną gwarancyjną. Wybudowanie przyłącza przed upływem tego okresu doprowadziłoby do utraty przez zarządcę drogi krajowej nr [...], tj. Generalnego Dyrektora, uprawnień z tytułu gwarancji, gdyż ingerowałoby w budowę (przebudowę drogi) objętą 36 miesięczną gwarancją, liczoną od daty protokołu odbioru końcowego, czyli od [...] grudnia 2018 r.

Zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie przepisów odrębnych, a także doprowadzenie do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg uprawniają – zdaniem organu - zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację ww. inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Dodatkowo organ zauważył, że na przedmiotowym terenie (rejonie ul. [...] i [...]) znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacyjna umożliwiająca takie podłączenie ww. działek do sieci, które nie ingerowałoby w drogę krajową nr [...] (wiązałoby się to z dodatkowymi zabiegami np. zgoda właścicieli, odpowiednie decyzje, jednakże spełniałoby określone przepisami prawa zasady bezpieczeństwa). Organ zwrócił też uwagę na wykonanie projektu przyłączy wodnych i kanalizacyjnych na nieaktualnym podkładzie mapowym, gdyż nie uwzględnia on znajdującej się w tym miejscu sieci energetycznej, co w przypadku budowy tych przyłączy mogłoby doprowadzić do dodatkowego zagrożenia. Nadto, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, organ dał w sprawie prymat interesowi społecznemu rozumianemu tu jako utrzymanie infrastruktury drogowej i bezpieczeństwa ruchu drogowego, przed którym interes strony (skarżących) "wynikający z proponowanego przebiegu i z jej planów działalności komercyjnej - myjni samochodowej, winien ustąpić".

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżyli przedmiotową decyzję w całości i wnieśli o jej zmianę poprzez wyrażenie zgody na lokalizację projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja oparta jest na błędnej wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Objęte wnioskiem roboty budowlane mają polegać na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ma zastosowanie jako wyjątek od zakazu wynikającego z ust. 1 pkt 1 tego artykułu; zasadą jest obowiązek wyrażenia zgody na lokalizację infrastruktury w pasie drogowym. Według skarżących na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wyłączających obowiązek wyrażenia wydawanej na podstawie tego przepisu zgody; skarżący podnieśli, że do wniosku załączyli również decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2019 r. "zezwalającą na umieszczenie ww. urządzeń, tym samym brak było podstaw do odmowy wydania zezwolenia". Organ pominął, że wszelkie prace nie będą wykonywane bezpośrednio na jezdni, a z boku - w pasie chodnika, zatem zagrożenie w ruchu drogowym nie nastąpi. Ponadto trasa przyłącza kanalizacji sanitarnej ma zostać wybudowana poprzez przejście poprzeczne przez jezdnię ul. [...] w technologii bezwykopowej (przewiert lub przecisk poziomy) bez naruszania elementów konstrukcyjnych drogi, tym samym brak uzasadnienia co do zmniejszonej wartości użytkowej drogi. Organ nie udowodnił twierdzeń dotyczących natężenia ruchu i gwarancji - w aktach brak umów, protokołów potwierdzających fakt objęcia przedmiotowego odcinka drogi gwarancją. Projektowane przyłącze jest jedynym możliwym sposobem dojścia do przedmiotowej nieruchomości, gdyż - jak wynika z opinii projektanta - połączenie do sieci od ul. [...] jest niemożliwe z uwagi na zbyt duże natężenie instalacji w regionie, a sąsiadujący właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na przeprowadzenie instalacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ wyczerpująco wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia; argumentacja organu w tym względzie jest prawidłowa i nie nasuwa żadnych istotnych wątpliwości. W szczególności organ dokonał zasadnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod mające w niej zastosowanie przepisy prawa; uwzględniając przesłanki ustawowe podjętego rozstrzygnięcia wykazał dlaczego w świetle tych przesłanek, nie jest możliwe wydanie zezwolenia na dochodzoną przez skarżących lokalizację ww. projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Jest poza sporem, że przyłącze to stanowi urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Tymczasem przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 ustawy działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy -zarządca drogi (w przypadku tej sprawy - droga krajowa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Pas drogowy definiowany jest jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Droga jest zatem częścią pasa drogowego, mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 ustawy), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 ustawy). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Pas drogowy obejmuje więc chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim.

W tej sytuacji podnoszone w skardze wykonywanie prac związanych z lokalizacją/umieszczeniem spornego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie chodnika, a nie jezdni, nie zmienia postaci rzeczy, gdy idzie o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro chodnik jest częścią pasa drogowego, a zachowanie tego bezpieczeństwo dotyczy obu części pasa – jezdni i chodnika, jako elementów ze sobą sąsiadujących i pozostających w funkcjonalnym związku. Poza tym – w takiej sytuacji - nie tylko naruszenie struktury jezdni, ale także chodnika lub przyległego rowu odwadniającego (czyli obiektu Inżynierskiego) byłoby naruszeniem elementów technicznych drogi, zarówno w czasie budowy przyłącza, jak i przyszłej jego eksploatacji i związanych z tą eksploatacją niewątpliwych remontów, napraw, konserwacji wiążących się z fizyczną ingerencją w budowlę stwarzającą ryzyko naruszenia lub uszkodzenia, niezależnie od technologii i zakresu wykonywania tego typu prac.

Podstawę materialnoprawną wydania w sprawie zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust 1a i art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Rozpatrywana sprawa dotyczy udzielenia zezwolenia na lokalizację projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych tego rodzaju inwestycja wymaga uzyskania zezwolenia, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie inwestycja taka jest traktowana w sposób szczególny, zważywszy na to, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, natomiast ust. 1a tego artykułu spod tego zakazu wyłącza instalowanie urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej (...) oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją To wyłączenie opatrzone jest zastrzeżeniem "jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają".

Odnośnie zezwolenia na lokalizację inwestycji w pasie drogowym, które mimo postanowień zawartych w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych jest wymagane, podkreślenia wymaga treść art. 39 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Analizując ww. regulację nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy (od słowa jednakże) zasadą jest obowiązek organu wydania takiego zezwolenia (wyrażenia zgody), o ile nie zachodzą przeciwwskazania/przesłanki negatywne wymienione enumeratywnie we wskazanym przepisie ustawy (tj. w art. 39 ust. 3 pkt 1 po słowie wyłącznie), przy czym wystarczy wykazanie jednej z tych przesłanek, żeby można było odmówić wydania zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym omawianych urządzeń. Wskazany przepis konkretyzuje zatem powody odmowy; przy czym odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na ww. przesłanki negatywne, ale należy je konkretnie wskazać w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku.

Ustalenia zaskarżonej decyzji odnoszą się do przesłanek negatywnych wskazanych w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jako że wniosek o zezwolenie dotyczy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, zatem urządzenia do doprowadzania lub odprowadzania płynów, o jakim mowa w art. 39 ust. 1a ustawy, a więc tego, czy umieszczenie takiego urządzenia w pasie drogowym spowodowałoby skutki w postaci:

- zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych,

lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Ustalenie wyłącznie tych enumeratywnie wymienionych przesłanek (wystarczy jednej z nich) daje organowi prawo odmowy wydania stronie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wskazanego urządzenia.

W tej sprawie organ oparł odmowę zezwolenia na ww. lokalizację projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym na wszystkich trzech przesłankach negatywnych z art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy, tj. spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz doprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W ocenie Sądu, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, organ prawidłowo uznał, że umieszczenie/lokalizacja projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na ww. spornym odcinku tego pasa jako urządzenia, które nie jest związane z drogą, stanowiłoby potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zważywszy w szczególności na zasadnie podnoszoną w zaskarżonej decyzji ważność tej drogi obsługującej ruch nie tylko w samej S., ale także ruch tranzytowy (od granicy państwa przez W. do W.), jak również wysokie natężenie tego ruchu (lokalnego i tranzytowego, pojazdów osobowych i ciężarowych), dodatkowo rejon skrzyżowania. W tej sytuacji organ prawidłowo wywiódł, że budowa, a w przyszłości ewentualna konieczność wykonywania napraw, konserwacji czy wymiany eksploatowanego przyłącza, jako urządzenia/urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, może wpłynąć na poziom zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego skutkiem ingerencji w pas drogowy wynikającej z umieszczania, a potem z wykonywanych prac na urządzeniu umieszczonym w pasie. Innymi słowy chodzi o względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogą zostać naruszone przy budowie i późniejszej eksploatacji (remonty i naprawy) projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, naruszenie elementów technicznych drogi (chodnik i rów), co potencjalnie może też zmniejszyć wartość użytkową tej drogi oraz fakt, że ewentualna budowa tego przyłącza w omawianym miejscu mogłaby prowadzić do utraty gwarancji, którą obecnie objęty jest sporny odcinek drogi z uwagi na przeprowadzone na nim wcześniej roboty budowlane.

W treści zaskarżonej decyzji (por. ustalenia na stronie 6) organ wskazał że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku była przebudowywana w ramach trzech zadań inwestycyjnych, szczegółowo opisując przeprowadzone inwestycje. Wbrew zarzutom skargi w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dowód potwierdzający fakt objęcia ww. odcinka drogi (tj. m.in. działki geodezyjne nr [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] w S.) gwarancją. Do akt postępowania administracyjnego w sprawie dołączona jest bowiem kopia protokołu zdawczo – odbiorczego spisanego w dniu [...] grudnia 2018 r. z odbioru robót budowlanych na tym odcinku (stroną odbierającą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., a stroną zdającą/inwestorem zadania Gmina Miasto S.), w którym zawarta jest również informacja o terminie gwarancji na wykonane prace; termin ten został określony w punkcie 17 protokołu do dnia [...] grudnia 2021 r., tj. według zapisu "okres gwarancji na wykonane roboty: rozpoczęcie dnia [...].12.2018 r. zakończenie [...].12.2021 r." (por. akta administracyjne sprawy – k. 40).

Skarżący bezpodstawnie też stawiają w skardze zarzut nieudowodnienia twierdzeń decyzji dotyczących natężenia ruchu na drodze. Ustalenia co do tej problematyki organ zawarł na stronie 4 i nast. zaskarżonej decyzji wskazując, że "według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku natężenie ruchu na analizowanym fragmencie drogi wynosiło 12.115 poj./dobę, w tym pojazdów ciężarowych 1.794 poj./dobę" oraz podnosząc, że "wszelkie skrzyżowania, a zatem również skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] i [...], stanowią miejsca szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego". Jak wyjaśnił w odpowiedzi na skargę przywołane w uzasadnieniu decyzji natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi 12.115 poj./dobę pochodzi z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku, tj. cyklicznie (w okresach 5-letnich) wykonywanych pomiarów ruchu na drogach krajowych i wojewódzkich, którego wyniki są publikowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w postaci odpowiednich map i tabeli ([...]). Wyciąg z tego pomiaru dla omawianego odcinka drogi jest załączony do akt postępowania (administracyjnego). Treść akt administracyjnych potwierdza to stwierdzenie (por. te akta – k. 41).

Organ zasadnie też, w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, wywiódł przesłankę odmowy dochodzonego przez skarżących zezwolenia z przepisu odrębnego, tj. ww. § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosownie do którego umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą (...) nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów stanowią taką infrastrukturę.

Na tle argumentacji/zarzutu skargi podnoszącej wybudowanie przyłącza w technologii bezwykopowej (przewiert lub przecisk poziomy) bez naruszania elementów konstrukcyjnych drogi, a w konsekwencji brak uzasadnienia co do zmniejszonej wartości użytkowej drogi, wskazać należy, że ewentualne przeciwwskazania/przesłanki negatywne umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą wynikające z warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa wiążą się z "umieszczeniem" urządzeń w pasie drogowym, a nie z samym tylko wykonywaniem robót w celu ich umieszczenia. Zatem możliwe są takie sytuacje, w ramach których wykonywanie robót budowlanych z tym związanych powoduje przykładowo zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale mimo tego, jeśli będzie chodziło o lokalizację jednego z urządzeń wskazanych w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie zostanie udzielone. W przepisie tym użyto bowiem czasu przeszłego dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionego w tym przepisie obiektu/urządzenia. Przepis ten nie odnosi się zatem do "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury, w tym przypadku projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, tylko do jej umieszczenia/pozostawania w pasie drogowym. Jednakże, pomijając aspekt samego etapu wykonania omawianej infrastruktury w pasie drogowym, zasadnie organ wskazał na zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego związane z późniejszym etapem eksploatacji tej infrastruktury, jak również prawidłowo wywiódł ww. naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz możliwość doprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji w zakresie budowy/przebudowy drogi, skoro dochodzone przez skarżących przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej zaprojektowano na ww. odcinku pasa drogi krajowej nr [...], który został przebudowany w latach 2015/2016 (por. ww. protokół zdawczo – odbiorczy robót budowlanych z [...] grudnia 2018 r.), a okres gwarancji na te roboty upłynie dopiero [...] grudnia 2021 r.

Organ wykazał zatem, w podanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, przesłanki negatywne odmowy wydania skarżącym spornego zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i wyczerpująco uargumentował swoje stanowisko w tym względzie. Poza tym zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 r. w sprawie II GSK 55/19).

Odnośnie podniesionej w skardze ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. zezwalającej skarżącym na umieszczenie urządzeń/spornego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do projektowanej myjni samochodowej podkreślenia wymaga, że decyzja ta dotyczy innej drogi – "drogi gminnej ul. [...] dz. nr [...], [...]" (por. treść tej decyzji w aktach administracyjnych – k. 60 i nast.); nie przekłada się więc wprost na okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Poza tym generalny zakaz dotyczący lokalizacji elementów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym może zostać uchylony w konkretnym przypadku jedynie przez właściwego zarządcę drogi w formie decyzji wydawanej na podstawie przepisów art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; przy czym szczególne zasady traktowania urządzeń infrastruktury sieciowej dotyczą postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym, a nie postępowania w sprawie określenia warunków ich lokalizacji.

Prawidłowa jest też uwaga organu, że dał w sprawie prymat interesowi społecznemu rozumianemu tu jako utrzymanie infrastruktury drogowej i bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie ma bowiem znaczenie cel wnioskowanego przez skarżących przedsięwzięcia skonfrontowany z wymogiem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych. Cel ten dotyczy umieszczenia/lokalizacji w pasie drogowym przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w związku z projektowaną myjnią samochodową. Jest to zatem cel stricte indywidualny przedsięwzięcia, a nie ważki cel społeczny, który można by skutecznie konfrontować z wymaganiami przepisów odrębnych. Brak wymogu spełnienia warunku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku/ważkiego celu społecznego oznaczałby wprost nakaz dla zarządcy drogi udostępniania pasa drogowego dla każdego celu położonego poza tym pasem w sytuacji odnoszącej się do celów indywidualnych dotyczących urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń. Czyniłoby to iluzoryczną ochronę, jakiej podlega pas drogowy, szczególnie autostrad czy innych strategicznych dla komunikacji dróg krajowych (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2019 r. w sprawie II GSK 3459/17).

Organ wskazał też w zaskarżonej decyzji na znajdującą się w terenie sieć wodociągową i kanalizacyjną umożliwiającą takie podłączenie działek/myjni skarżących do tej sieci w sposób nie ingerujący w drogę krajową nr [...], co wymagałoby po ich stronie dodatkowych zabiegów (uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości lub odpowiednich decyzji), spełniałoby jednak określone przepisami prawa zasady bezpieczeństwa.

Reasumując, w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał organowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu zostało uzasadnione w sposób odpowiadający prawu (art. 107 § 3 k.p.a.). W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oddalił skargę.