Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 93/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 79
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 103 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku P. K. z dnia [...] kwietnia 2021 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] czerwca 2022r. P. K. (dalej: skarżąca, spółka, strona) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2021r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości.

Spółka wniosła o:

- zobowiązanie organu do rozparzenia wniosku w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku;

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.");

- przyznanie od organu rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że pismem z dnia [...] marca 2021r. Prezydent M. [...] wypowiedział jej dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta M. [...] wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium pismem z dnia [...] maja 2021r. wezwało pełnomocnika do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, które uregulowane jest w art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1899 – ze zm. – dalej "u.g.n."), dotyczy spraw cywilnych. W celu upewnienia się co do zakresu pełnomocnictwa cywilnego, aplikant adwokacki z kancelarii pełnomocnika spółki zadzwoniła do Kolegium i w rozmowie z wiceprezesem - A. F. potwierdziła zakres podmiotowy i przedmiotowy pełnomocnictwa cywilnego, które miało zostać załączone do pisma przewodniego (jako wykonanie wezwania). Wiceprezes nie wskazywał, żeby sposób wykonania wezwania mógł być błędny. Dlatego też po wspomnianej rozmowie telefonicznej z Kolegium, odpowiedź na wezwania zawierała pełnomocnictwo cywilne o uzgodnionej treści. Wyjaśniono, że do sprawy przedłożono łącznie dwa pełnomocnictwa: administracyjne (z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów administracyjnych) i cywilne (z uwagi na stosowanie również przepisów cywilnych). Obydwa dokumenty pełnomocnictwa zawierały zakres ogólny i nie były w żaden sposób ograniczone przedmiotowo. Od udzielonego pełnomocnictwa została uiszczona opłata skarbowa w kwocie [...]zł. Uiszczenie opłaty w ocenie spółki potwierdza wolę udzielenia pełnomocnictwa do danej sprawy oraz sam fakt jego udzielenia (dzięki czemu zakres udzielonego pełnomocnictwa nie powinien budzić wątpliwości). Zatem organ winien przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy, a tymczasem pismem z dnia [...] maja 2021r. zawiadomił o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania.

W ocenie strony działanie organu podważa zaufanie do władzy publicznej. Skoro Kolegium uznało, iż pełnomocnik niepoprawnie wykonał wezwanie powinno wezwać samą spółkę do podpisania wniosku o aktualizację. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego niedołączenie pełnomocnictwa przez pełnomocnika do odwołania (w istniejącym stanie faktycznym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości w związku z otrzymanym wypowiedzeniem) należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a."). Dopiero w sytuacji nieusunięcia przez pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się do podpisania odwołania. Skutkiem braku podpisania podania (odwołania czy też wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości w związku z otrzymanym wypowiedzeniem) przez stronę będzie wówczas pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (w razie wniesienia sprzeciwu) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (por: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r. III CZP 36/94). Odmowa przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie opłaty w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, które po rozpoznaniu wniosku nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz stosowne orzeczenie. Orzeczenie to nie jest zaś decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podjęte przez samorządowe kolegium odwoławcze, w ramach postępowania aktualizacyjnego, nie dotyczą sprawy administracyjnej. Charakteru decyzji administracyjnej nie nadaje takiemu orzeczeniu również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów k.p.a., bowiem nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem organu przedłożone do sprawy pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2014r. i [...] września 2014r. nie umocowały pełnomocnika do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, że w sprawie cywilnej dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, gdy profesjonalny pełnomocnik nie uzupełnia braków formalnych w postaci braku umocowania, organ winien zwrócić się do strony o podpisanie wniosku. Orzecznictwo sądowoadmnistracyjne prezentujące takie tezy, dotyczy postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Zarówno użytkowanie wieczyste, jak i aktualizacja opłat rocznych za użytkowanie wieczyste mają charakter cywilnoprawny. Nie mają w nim zastosowania zasady ogólne postępowania administracyjnego - użytkownik wieczysty nie posiada uprzywilejowanej pozycji procesowej tak, jak strona postępowania administracyjnego. Stąd w ocenie organu wszystkie wywody spółki dotyczące stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu aktualizacyjnym są chybione.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet gdyby odmiennie ocenić jego działanie uznając, że organ dopuścił się bezczynności, to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak też podstaw do wymierzenia tut. Kolegium grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. i przyznania od Kolegium na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4. Przedmiotem skargi spółka uczyniła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2021r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga jest dopuszczalna, bowiem jak wskazał NSA w uchwale z dnia 25 listopada 2013r., sygn. akt I OPS 12/13 w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP. rolą Sądu jest zbadanie czy skarga jest dopuszczalna. wskazania wymaga, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, co zostało

Obowiązkiem Sądu jest zatem zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Kolegium rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

5. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 u.g.n. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n. w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 u.g.n.) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej.

Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym. Natomiast w przypadku wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209).

Wskazania również w tym miejscu wymaga, że zgodnie z 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2019r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018r. sygn. akt I GSK 27/19).

9. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021r. skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] sierpnia 2014r. (k. 11 akt administracyjnych) o następującej treści "Podpisany K. S. jako Prezes Zarządu Spółki P..V.. P. K. S..A.. ustanawia adwokata T. N. pełnomocnikiem do prowadzenia spraw administracyjnych przed organami administracji publicznej wszystkich instancji, a także przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnictwo upoważnia do udzielenia substytucji i upoważnień do zastępowania".

W odpowiedzi Kolegium pismem z dni [...] maja 2021r. wezwało pełnomocnika do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie do wniosku pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, które uregulowane jest w art. 78-81 u.g.n., dotyczy spraw cywilnych.

W wykonaniu powyższego zobowiązania pełnomocnik spółki przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...] września 2014r. (k. 48 akt administracyjnych) o następującej treści "Podpisany K. S. jako Prezes Zarządu Spółki P..V.. P. K. S..A.. ustanawia adwokata T. N. pełnomocnikiem do prowadzenia we wszystkich instancjach i przed Sądem Najwyższym, a także przed osobami prawnymi i prywatnymi spraw cywilnych (w tym w post. gospodarczym), w których Spółka jest stroną. Pełnomocnictwo upoważnia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnictwo upoważnia do składania w imieniu Spółki oświadczeń woli, w tym oświadczeń o potrąceniu. Pełnomocnictwo upoważnia do udzielenia substytucji i upoważnień do zastępowania." Jak wskazano w skardze treść powyższego pełnomocnictwa została uzgodniona telefonicznie z wiceprezesem Kolegium - A. F. przez aplikanta adwokackiego z kancelarii pełnomocnika spółki.

Zdaniem organu przedłożone do sprawy pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2014r. i [...] września 2014r. nie umocowały pełnomocnika do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021r. Kolegium pozostawiło wniosek bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu stanowisko organu w świetle powołanych wcześniej regulacji było wadliwe.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z omówionych wcześniej przepisów wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Jest to rozwiązanie nierzadko spotykane w polskim porządku prawnym, co zaakcentował Trybunał Konstytucyjny między innymi w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95 (OTK 1996/2/9). Przedmiotowe postępowanie jest więc dwustopniowe. Sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przesądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie.

Zdaniem Sądu wbrew stanowisku organu treść pełnomocnictw z dnia [...] sierpnia 2014r. oraz z dnia [...] września 2014r. zawierały wystarczające umocowanie dla pełnomocnika do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie. Z ich treści w sposób jednoznaczny wynika, że zawierają umocowanie dla pełnomocnika do prowadzenia spraw administracyjnych i spraw cywilnych m.in przed organami administracji publicznej. Niezrozumiałe dla Sądu jest stwierdzenie organu zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2021r. o pozostawaniu wniosku bez rozpoznania, gdzie Kolegium wskazało, że nie działa w przedmiotowej sprawie jako organ. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Zatem Kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem – jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody – wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Skutki nieprzestrzegania tych zasad nie mogą być przerzucane na wnioskodawcę i w konsekwencji pozbawiać go możliwości dalszego dochodzenia przysługującego mu roszczenia i rozpoznania przez sąd powszechny zasadności zmiany wysokości opłaty. Ponadto podkreślenia wymaga, że skoro organ miał wątpliwości, co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, to powinien stosować zasady wyrażone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 - dalej "k.c."). W sytuacji przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także w sytuacji, gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność tych czynności zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie winno być dokonane w terminie przewidzianym prawem. Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. W konsekwencji rację należy przyznać stronie skarżącej, że skoro na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną i budzącą wątpliwości okazał się zakres udzielonego pełnomocnictwa, to organ winien był zwrócić się do spółki i wyjaśnić tę kwestię tak, aby przed wydaniem rozstrzygnięcia nie pozostawały w tym zakresie jakiekolwiek niejasności. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie rozpoznając wniosku spółki i nie wydając decyzji Kolegium pozostaje w bezczynności, co obligowało Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

10. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący, że dane naruszenie cechuje wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem, niezasługująca na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołująca dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Charakter rażący ma więc bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14).

W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku skarżącej nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Organ odpowiedział bowiem na wniosek skarżącej zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021r. pozostawiając go bez rozpoznania, pozostając w błędnym przekonaniu, że pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2014r. i [...] września 2014r. nie umocowały pełnomocnika do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie. Zatem organ pozostawał w błędnym przeświadczeniu, że nie jest zobligowany już do wydania decyzji.

11. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – mając na uwadze charakter zaistniałej bezczynności oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej o czym orzekł w pkt 3 wyroku.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1,2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).