Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1423/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust.1 i 2 w zw. z art. 101a i art.101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.8 ust.2i3, art.20 pkt 2,3,4,11
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Monika Nowicka del.WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 174/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udrożnienia działki drogowej stanowiącej własność Gminy R. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt II SAB/Sz 174/09 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego [...] Spółka z o.o. z/s w Z. na bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie obowiązku podjęcia przezeń czynności udrożnienia drogi, stanowiącej własność Gminy R., usytuowanej na działce nr [...] w P., gmina R.

Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe [...] spółka z o. o., wnosząc skargę na bezczynność wskazało, że udrożnienie tej drogi nastąpić powinno poprzez wycinkę znajdujących się w pasie drogowym drzew i krzewów oraz wyrównanie pasa drogowego tej działki na całej długości, w sposób umożliwiający korzystanie z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem (przejście i przejazd pojazdami samochodowymi). W skardze spółka wniosła także o nakazanie organowi, albo organowi nadzoru (Wojewoda Zachodniopomorski) wykonania niezbędnych czynności w zakresie określonym powyżej, na koszt i ryzyko Gminy R. Uzasadniając żądanie, skarżąca wskazała, że przysługuje jej prawo własności do dwóch działek nr [...] i nr [...] położonych w P., gmina R., do których dojazd od strony ulicy [...] możliwy jest jedynie przez drogę, obejmującą działki drogowe nr [...] i nr [...] stanowiące własność Gminy R. Droga na działce nr [...] jest częściowo utwardzona; znajduje się w stanie należytym, tj. umożliwiającym korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast droga na działce nr [...] znajduje się w stanie uniemożliwiającym korzystanie z niej, albowiem nie jest możliwe przejechanie drogą pojazdem mechanicznym, z uwagi na jej całkowite zarośnięcie drzewami i krzewami oraz występujące na niej znaczne nierówności. Strona wyjaśniła dalej, że w wyniku postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku położonego na działce nr [...], co do której prawo własności przysługuje Spółce [...], spółka została zobowiązana do dokonania robót budowlanych w szerokim zakresie celem zabezpieczenia i renowacji tegoż budynku. Jednakże spółka nie ma możliwości wykonania robót budowlano-remontowych w tym budynku z uwagi na niezależną od niej przeszkodę w postaci braku fizycznej możliwości dojazdu. Jedyny bowiem możliwy dojazd do tej działki znajduje się od ulicy [...] poprzez drogę na działce nr [...], a następnie przez sporną drogę na działce nr [...]. Spółka [...] została ukarana grzywną w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania wskazanych robót budowlanych. Spółka wielokrotnie zwracała się do Gminy R. jako właściciela i zarządcy drogi na działce nr [...] o jej udrożnienie. Gmina R. zobowiązała się do udrożnienia przedmiotowej drogi poprzez wytyczenie jej trasy, a następnie usunięcie z pasa drogowego drzew i krzewów, niwelację i częściowe utwardzenie gruzem. Jednakże prace nigdy nie zostały wykonane, a przedmiotowa droga znajduje się od lat w stanie niezmienionym, co uniemożliwia wykonanie remontu tego budynku na działce [...]. Następnie skarżąca podała, że pismem z dnia [...] października 2009 r. wezwała Wójta Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie prawem nakazanych czynności udrożnienia przedmiotowej działki drogowej i w dniu [...] listopada 2009 r. uzyskała odpowiedź, że organ powziął stosowne czynności w celu udrożnienia drogi, stanowiącej dojazd do posesji działka nr [...] i [...], co potwierdza dokumentacją fotograficzną. Skarżąca podniosła, że twierdzenie organu nie jest zgodne z rzeczywistością, albowiem zaprezentowana w załączniku do pisma z dnia [...] października 2009 r. dokumentacja fotograficzna zawiera zdjęcia zupełnie innej ścieżki.

Skarżąca powołała się na treść art. 101 ust. 1 oraz 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że wnosząc skargę, skorzystała ze skargi powszechnej. Zdaniem strony, organ niewykonując czynności nakazanych prawem, naruszył prawa strony oraz przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a także naruszył przepisy art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których wynika obowiązek Gminy R. utrzymania przedmiotowej drogi w należytym stanie. Według skarżącej, z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem Gminy R. jest utrzymanie własnej drogi w stanie, który umożliwia korzystanie z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Skoro obowiązek określony w przepisach ustawy o drogach publicznych jest bezwzględny, to nieuzasadnione jest wyjaśnienie organu co do braku środków finansowych na jego realizację z uwagi na wielość potrzeb wspólnoty samorządowej. Każdy właściciel drogi lub jej zarządca zobowiązany jest do dbania o utrzymanie podległej jemu drogi bez względu na jego sytuację ekonomiczną.

Następnie skarżąca wskazała, że posiada legitymację skargową w sprawie, albowiem w zaistniałej sytuacji, jako właściciel działek [...] i [...], ma interes prawny w żądaniu usunięcia naruszenia powołanych przepisów prawa. Udrożnienie działki drogowej [...], stanowiącej jedyny dostęp do nieruchomości Spółki [...], rzutuje na interes prawny Spółki. W ocenie strony, sprawa ta bez wątpienia należy do zakresu administracji publicznej, skoro obowiązki określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o drogach publicznych mają charakter administracyjno-prawny, nie zaś cywilno-prawny.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy R. oświadczył, że skarżąca ma dostęp do swoich nieruchomości przez działkę nr [...], albowiem Gmina R., na wniosek skarżącej, w 2006 r. wytyczyła trasę drogi wewnętrznej dojazdowej do posesji, jednocześnie usunęła z pasa drogowego krzewy, o czym poinformowała skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Ponadto, w okresie od 2006 r. do 2009 r. Wójt Gminy R. podejmował działania doraźne w przedmiocie utrzymania tej drogi (wycinka krzewów). Przepisy nie nakładają obowiązku przeprowadzenia czynności utwardzenia drogi wewnętrznej, która stanowi wyłącznie dojazd do nieruchomości skarżącej i poza nią nikt nie korzysta z tej drogi. Zdaniem pełnomocnika organu, skarga na bezczynność Wójta nie znajduje uzasadnienia w postępowaniu odnośnie utrzymania drogi wewnętrznej, droga ta jest utrzymana w sposób właściwy i jest przejezdna. Pełnomocnik poinformował również, że w tej sprawie złożono stronie skarżącej propozycję zawarcia umowy partnerskiej publiczno- prawnej w zakresie przekazania części obowiązków zarządcy drogi na rzecz partnera prywatnego.

W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski przedstawił swoje stanowisko w sprawie wskazując, że przedmiotowa skarga oraz zawarty w niej wniosek o nakazanie Wojewodzie Zachodniopomorskiemu, jako organowi nadzoru nad działalnością gminną, wykonania remontu spornej drogi na koszt i ryzyko Gminy R. nie znajdują uzasadnienia na gruncie przepisów prawa. Skarga na bezczynność wójta może bowiem dotyczyć tylko tych wypadków, kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia. Natomiast wykonanie remontu spornej drogi, którego domaga się strona skarżąca, na koszt i ryzyko Gminy, nie leży w kompetencjach Wojewody wynikających z zakresu jego nadzoru nad działalnością gminną uregulowanego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). Zdaniem organu nadzoru, skarga PPHU [...] Spółki z o.o. w Z. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie umożliwienia korzystania z drogi gminnej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu.

Sąd I instancji rozpatrując skargę wskazał, że akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2000r., Nr 1270 ze zm, dalej ppsa), jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa.

Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 usg, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga z art. 101 a usg dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 a usg sprowadzają się do tego, że zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego oraz złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała istnienia ustawowego obowiązku wydania zarządzenia przez Wójta Gminy w przedmiocie "udrożnienia" drogi wewnętrznej, nie wykazała również związku pomiędzy brakiem zarządzenia a swoją indywidualną sytuacją prawną (nie faktyczną). Tym samym nie udowodniła, że brak takiego zarządzenia narusza prawa i jednocześnie wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Sąd I instancji stwierdził, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego obligujący wójta gminy jako organ wykonawczy gminy do podjęcia aktu prawotwórczego, jakim jest zarządzenie, nakazującego określonym podmiotom udrożnienie przedmiotowej drogi. Sąd i instancji stwierdził, że wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 7 ust. 1 i 2 usg ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Przepis art. 7 ust. 1 usg, wskazujący na zadania własne gminy polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, określa jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione zadania w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter fakultatywny w tym sensie, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność. W art. 7 ust. 2 tej usg ustawodawca wskazał, że odrębne ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny. Takimi odrębnymi przepisami, które regulują w sposób jednoznaczny zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp). Sąd I instancji powołując się na przepisy w/w ustawy stwierdził, że przedmiotowa droga, nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 udp, a zatem w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy, jest to droga wewnętrzna.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 i ust. 3 udp, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Sąd I instancji stwierdził, że z powyższego przepisu nie wynika aby na organie gminy, ciążył obowiązek wydania stosownego zarządzenia dotyczącego budowy, modernizacji, odbudowy, przebudowy czy jak żąda strona, "udrożnienia" drogi wewnętrznej. Utrzymanie, budowa, modernizacja drogi wewnętrznej należy do kompetencji wójta gminy, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie. Jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 usg jest to jedno z zadań własnych gminy, które w świetle ustaw szczególnych nie ma charakteru obowiązkowego. Sąd I instancji stwierdził, że również z dalszych przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym wskazanego przez stronę art. 20, obowiązek taki nie wynika. Przepis ten zawiera bowiem katalog obowiązków należących do zarządcy drogi, lecz z uwagi na treść przepisu art. 19 należy przyjąć, iż są to obowiązki zarządów dróg publicznych. W art. 19 ust. 2 udp, wymienieni są zarządcy dróg dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, czyli dla dróg publicznych. Również kolejne normy tego artykułu odnoszą się do dróg publicznych. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że art. 20 udp, wymieniający przykładowe obowiązki zarządcy drogi, wykracza poza przedmiotowy zakres pojęcia droga publiczna.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został w całości zaskarżony przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe [...] Spółka z o.o. z/s w Z. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie żądania skarżącego w całości. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 8 ust. 2 i 3, art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 udp, art. 7 ust. 2 w zw. z art. 101 a i art. 101 ust. 1 usg, polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy ustawy o drogach publicznych nie kreują obowiązku organu gminy wydania zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina pomimo istnienia ustawowego obowiązku utrzymania w odniesieniu do przedmiotowej drogi, wyartykułowanego w szczególności w przepisie art. 8 ust. 2 i 3 udp w zw. z art. 7 ust. 2 usg. Zdaniem kasatora, naruszono również przepisy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 2 w zw. z art. 101 a i art. 101 ust. 1 usg, polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie kreują obowiązku organu gminy wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, pomimo istnienia ustawowego obowiązku wykonywania czynności objętych żądaniem skarżącego, wyartykułowanego w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 usg.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż ustawodawca w przepisie art. 8 ust. 2 i 3 udp wprost obliguje właścicieli lub zarządców dróg o statusie drogi wewnętrznej do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzania nimi (ust. 2), jednocześnie określając, iż finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Również przepisy art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 udp oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 usg określają stosowne obowiązki organu w tym zakresie. Zatem, zdaniem kasatora, przyjąć należy, iż przepis rangi ustawowej obligujący organ do podjęcia czynności utrzymania i ochrony drogi należącej do gminy istnieje i wprost zobowiązuje organ do wykonywania tych czynności, zwłaszcza w świetle sygnalizowania zaniedbań w tym zakresie. Skarżący podkreślił, iż obowiązek określony w w/w przepisach ustawy o drogach publicznych jest bezwzględny, każdy właściciel drogi lub jej zarządca zobowiązany jest do dbania o utrzymanie podległej jemu drogi bez względu na jego sytuację ekonomiczną. Niewykonywanie tych obowiązków odczytywać należy więc jako zaniechanie wykonania obowiązku nałożonego przepisem ustawy.

Odnosząc się do drugiej z w/w przesłanek oddalenia skargi skarżący podnosi, iż szeroko uzasadnił w skardze na bezczynność organu istnienie interesu prawnego w żądaniu usunięcia naruszenia w/w przepisów prawa. Wskutek bowiem zaniechania przez organ (pomimo uprzednich wezwań sygnowanych przez skarżącego) obowiązku utrzymania przedmiotowej, jedynej prowadzącej do posesji skarżącego drogi i wykonania niezbędnych czynności zachowawczych, czego skutkiem jest jej całkowita nieprzejezdność, skarżący nie ma możliwości wykonania prac remontowych budynku na swej posesji. W związku z powyższym wobec skarżącego wydana została przez organ nadzoru budowlanego decyzja nakazująca wykonanie prac remontowych, a aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w administracji, którego efektem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Zatem bezczynność organu (wbrew obowiązkowi ustawowemu), polegająca na zaniechaniu obowiązku utrzymania drogi w stopniu umożliwiającym przejazd (przewóz materiałów budowlanych itp.), stanowi wyłączną przyczynę braku wykonania nakazanego ostateczną decyzją administracyjną remontu budynku na posesji przylegającej do przedmiotowej drogi, co wpływa wprost na naruszenie praw skarżącego i dolegliwe dlań skutki finansowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu, pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej, w ramach podstaw kasacyjnych, zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 8 ust. 2 i 3 udp, art. 7 ust. 2 usg w zw. z art. 101a i art. 101 usg, polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy udp nie kreują obowiązku organu wydania zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 2 w związku z art. 101a i art. 101 usg polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy usg nie kreują obowiązku organu gminy wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, co skutkuje związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tymi ustaleniami.

1. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, NSA zauważa, że art. 101a usg znajduje zastosowanie do dwóch różnych sytuacji. Art. 101 a usg ab initio, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do wniesienia skargi, gdy "organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem". Skarga ta w piśmiennictwie i orzecznictwie często określana jest jako skarga na bezczynność organu, choć ustawodawca nie posługuje się tym terminem. W myśl ppsa, skargę na bezczynność organów administracji publicznej, wnosi się w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ww. ustawy; dotyczą one niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W myśl art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w przepisach. Taką ustawą szczególną jest usg. Osobną kompetencję sądu administracyjnego w zakresie skarg na niewykonanie czynności nakazanych prawem normuje art. 101a tej ustawy. . Przepis art. 101a poszerza zatem (w stosunku do art. 3 § 2 ppsa.) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. NSA jest zdania, iż prawidłową jest kwalifikacja skargi z art. 101 a usg, zgodnie z terminologią ustawodawcy, jako skarga na niewykonanie czynności nakazanych prawem. Jednak kwalifikacja skargi w niniejszej sprawie jako skarga na bezczynność, dokonana przez WSA w Szczecinie, nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia i treść rozstrzygnięcia.

2. NSA zauważa także, iż zarówno skarga wskazana w art. 101 usg, jak i skarga unormowana w art. 101 a usg, nie jest - jak wskazuje kasator – skargą powszechną (actio popularis). Przesłanką każdej z ww. skarg jest naruszenie indywidualnego interesu, a nie naruszenie interesu ogólnego (por. wyrok z 28.12.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 338/09; Lex nr 583201 oraz wyrok z 22.10.2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08; Lex nr 499841). Ponieważ jednak kasator wykazywał naruszenie swojego interesu prawnego, wobec tego błędne określenie skargi nie ma wpływu na ocenę jej skuteczności.

3. Ustosunkowanie się do obu zarzutów skargi wymaga analizy art. 101a usg. Skarga określona tym przepisem dotyczy niewykonania czynności nakazanych prawem.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę pojęcia "czynność" bez jego dookreślenia, należy przyjmować jego szerokie rozumienie. Ze względu na odesłanie do art. 101 usg, powinny to być czynności prawne z zakresu administracji publicznej, podejmowane w różnych formach, jak i czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają one być nakazane prawem (Komentarz Lex do art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Dolnicki Bogdan, Gumińska - Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Jochymczyk Alicja, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna, Wydawnictwo ABC 2010r.) Przy czym trafnie podnosi się, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, w odnośnych przepisach "(...) powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z która wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności", (zob j.w.)

Jak trafnie wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, i jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze, czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1 , to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (patrz m. in K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexuisNexis2007, wydanie 3, s. 734, a także j.w. Komentarz Lex do art. 101 a).

W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Orzekający NSA podziela pogląd, iż skargę z art. 101 a ust. 1 usg może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (wyrok NSA z 27.08.1996 r. , sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 201,zwłaszcza s. 28).

Należy też zwrócić uwagę na treść art. 101 a ust. 2, w myśl którego: "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy." W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że organ nadzoru może wykonać tylko te czynności, na które zezwala mu ustawodawca, tj. w ramach przysługujących organowi kompetencji do wkraczania w działalność gminną. Ten zaś jest ograniczony, co wynika z art. 87 usg. Z uwagi na ograniczony zakres tych czynności, należy zgodzić się z poglądem, iż realna - dla skarżącego "wartość", jaką wnosi do porządku prawnego art. 101 a usg, jest niewielka (A. Faruga, j. w. s. 30).

Podsumowując, skarga z art. 101 a usg nie może być traktowana, jak chciałby kasator, co można wnosić z określania jej jako actio popularis, jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyrok z 07.05.2010 r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, Lex Omega nr 32/2011).

4. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 udp, art. 20 pkt 2, 3, 4 i 11 udp, art. 7 ust. 2 usg w zw. z art. 101a i art. 101 usg, polegającego na przyjęciu, iż powołane przepisy udp nie kreują obowiązku organu wydania zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, NSA jest zdania, iż zarzut ten nie znajduje on podstawy w żadnym ze wskazanych przepisów.

W myśl art. 7 ust. 2 usg: "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy." W doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w ust. 1 art. 7 zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej", (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, NZS 2008, nr 3, poz. 53, patrz także j.w. Komentarz Lex do art. 7 usg). NSA aprobuje też pogląd, iż samoistnie interpretowany art. 7 ust. 1 i 2 usg nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których gmina będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nie należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych, (patrz K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, j. w. s. 110). Należy zatem poszukiwać kompetencji do określonych działań konwencjonalnych (tu: wydania zarządzenia przez wójta gminy) w przepisach odrębnych. Kasator wskazuje na udp.

Zdaniem NSA, udp nie określa dla organów gminy, w tym zwłaszcza dla wójta gminy, kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie wykonania czynności utrzymania drogi wewnętrznej, jak twierdzi kasator. W myśl wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 8 udp: "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3)." W piśmiennictwie tak odczytuje się te przepisy, iż z jednej strony gwarantują one właścicielowi drogi wewnętrznej prawo do swobodnego dysponowania nią, z drugiej zaś eliminują ewentualne roszczenia o wykonanie przez zarządcę drogi takich działań, jak remont drogi wewnętrznej czy zwrot kosztów poniesionych w związku z jej utrzymaniem (patrz W. Maciejko, P. Zaborniak, j. w., s. 68). Natomiast żadnego ze sformułowań cyt. art. 8 ust. 2 i 3 udp nie można zinterpretować jako określenie kompetencji do wydania zarządzenia dotyczącego wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina.

Wskazany przez kasatora art. 20 pkt. 2. 3. 4 oraz 11 udp, jak słusznie zauważył WSA w Szczecinie, określa obowiązki zarządcy dróg publicznych. Wynika to wprost z art. 19 ust. 2 udp, który wymienia zarządców dróg, w zależności od kategorii drogi publicznej. Jak już wskazywano, z uwagi na kategorię spornej drogi jako drogi wewnętrznej, nie znajduje ona zastosowania w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe ustalenia na tle art. 101a usg, zdaniem NSA, ani art. 7 ust. 2 usg, ani art. 8 ust. 2 i 3, ani art. 20 pkt 2, 3, 4 i 11 udp nie kreują obowiązku wójta gminy wydania zarządzenia w przedmiocie wykonania czynności utrzymania drogi wewnętrzne.

5. Odnośnie zarzutu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 2 w związku z art. 101a i art. 101 usg polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy usg nie kreują obowiązku organu gminy wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, nasuwają się następujące uwagi.

Co do art. 7 ust. 2 usg, powołać się należy na wcześniejsze ustalenia dotyczące jego treści i znaczenia. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1, wskazującego jako zadania własne gminy, sprawy: "ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej", to zdaniem NSA, kasator nie wyjaśnił, z jakim zadaniem w zakresie ładu przestrzennego wiąże żądanie utrzymania drogi wewnętrznej przez wójta gminy. Stanowisko NSA jest tym bardziej uprawnione, że kwestia ciągów komunikacyjnych, w tym dróg, objęta jest odrębnym zadaniem, wskazanym w pkt 2 ust. 1 art. 7 usg. Należy wskazać, iż szczególny zakres kognicji sądu odwoławczego (związanie granicami skargi kasacyjnej) nie pozwala NSA na uzupełnianie bądź poprawianie podstaw skargi kasacyjnej (m. in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1 poz.15, wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3 poz. 72).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 usg, wskazać należy, iż przepis ten dotyczy określonej kategorii dróg. W myśl tego przepisu, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy; w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Tymczasem, bezsporne w niniejszej sprawie jest, że droga objęta żądaniem kasatora, jest drogą wewnętrzną. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Warto w tym miejscu dodać, że jedną z podstawowych różnic między drogą publiczną a drogą wewnętrzną stanowi stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z drogi. To zawężenie wynika z założenia, że drogi wewnętrzne nie stanowią przedmiotu prawa powszechnego korzystania. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności (patrz W. Maciejko, P. Zabomiak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010, wydanie 1, s. 66). Do dróg wewnętrznych w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się przepisy udp oraz przepisy Prawa o ruchu drogowym (ustawa z 20.06.1997 r., t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Warto też dodać, iż żadne przepisy prawa publicznego nie określają wymogów co do standardu dróg wewnętrznych. Standard ich utrzymania zależy od potrzeb, ale i jak słusznie zauważył WSA w Szczecinie, od środków budżetowych, którymi dysponuje gmina na te i inne potrzeby mieszczące się w zakresie jej działania.

6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się też ustaleń poczynionych przez WSA w Szczecinie odnośnie legitymacji skargowej Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego [...] Spółka z o.o. z/s w Z., nie zgadzając się z wnioskiem Sądu I instancji w tym zakresie. Tj., że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka skutecznego wniesienia skargi polegająca na wykazaniu, iż nakazana czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego. NSA zauważa, iż wniosek taki WSA w Szczecinie wyprowadził po analizie przepisów wskazanych przez skarżące Przedsiębiorstwo, z których nie wynika, aby kreowały one czy to obowiązek wydania przez organ gminy zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, czy to obowiązek wykonania określonych czynności utrzymania drogi. Jak wskazują wcześniejsze wywody, NSA uznaje analizę prawną i wniosek WSA w Szczecinie za prawidłowe. Należy zgodzić się z tezą wyroku WSA we Wrocławiu z 27 września 2007 r. (sygn. akt II SAB/Wr 14/07, Lex Omega nr 29/2011), iż uwzględnienie skargi na podstawie art. 101 a ust. 1 usg wymaga ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia zarządzenia przez wójta gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością wójta gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Należy dodać, iż wyrok ten w sprawie SAB zapadł w przedmiocie budowy drogi wewnętrznej. W świetle analiz prawnych przeprowadzonych przez NSA, na aprobatę zasługuje też kolejna teza tego wyroku: "Z przepisów udp nie wynika dla organów gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańca gminy czynności w zakresie wykonania budowy lub modernizacji jakiejkolwiek wskazanej przez niego drogi (gminnej, wewnętrznej) położonej na terenie gminy."

Podsumowując, w niniejszej sprawie, skoro przepisy nie kreują kompetencji wójta gminy do wydania zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, to bezzasadny jest wniosek o niewykonaniu nakazanej przez prawo czynności, a także brak podstawy do szukania związku przyczynowego między niewykonaniem takiej czynności a indywidualną, gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącego Przedsiębiorstwa. Zatem zarzut niewłaściwej oceny przez WSA w Szczecinie kwestii legitymacji skarżącego Przedsiębiorstwa, w kontekście ustaleń odnośnie obowiązków wójta gminy dotyczących przedmiotowej drogi wewnętrznej, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.