Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2071/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu ponadnormatywnego czasu służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z [...] października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 23 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757), po rozpatrzeniu odwołania L. K. (dalej jako skarżący) z 9 września 2015 r. od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wypłaty należności z tytułu ponadnormatywnego czasu służby, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną sprawy.

Skarżący pismem z 17 lipca 2015 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby czas wolny od służby.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z 23 lipca 2015 r. poinformował skarżącego o ilości wypracowanych przez niego nadgodzin przed 23 sierpnia 2005 r. i po tym dniu oraz wskazał datę i kwotę przekazanych na konto należności. Ponadto poinformował o braku podstaw do wypłaty nadgodzin wypracowanych przed 23 sierpnia 2005 r.

Pismem z 3 sierpnia 2015 r. skarżący zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. odmówił wypłaty żądanego świadczenia pieniężnego.

W uzasadnieniu decyzji Komendant podał, że skarżący został zwolniony ze służby rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] grudnia 2013 r. z dniem 31 stycznia 2014 r., który Komendant Główny Straży Granicznej uchylił i decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r. ustalił nową datę zwolnienia na 30 kwietnia 2014 r. Wskazał także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 901/14) uchylił decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z tego względu Komendant Główny decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na 31 lipca 2015 r. W dalszej części uzasadnienia Komendant przytoczył art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, który wszedł w życie z 24 sierpnia 2005 r. Podniósł także, że skoro art. 23 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę pełnioną po dniu wejścia w życie tejże ustawy, to bezspornym jest, iż za okres przed tą datą prawo to funkcjonariuszowi nie przysługiwało. Stąd brak jest podstaw do wypłaty powyższego ekwiwalentu za okres służby do 24 sierpnia 2005 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a. oraz nieuwzględnienie w dacie orzekania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw obowiązującym od 5 grudnia 2013 r. i oparcie decyzji na treści ww. art. 118 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tego przepisu, zauważając przy tym, że organ przyjął błędną datę zwolnienia skarżącego ze służby.

Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podkreślił, w odniesieniu do zarzutów odwołania, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia data zwolnienia skarżącego ze służby, ponieważ przedmiotem żądania jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby wypracowany przed 24 sierpnia 2005 r. Z tego względu rozstrzygnięcie roszczenia skarżącego związane jest z art. 23 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw.

Organ wskazał, że w świetle art. 23 ww. ustawy, aby naruszyć art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. Straży Granicznej, organ musiałby odmówić wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny wypracowane po 23 sierpnia 2005 r. Tymczasem w niniejszej sprawie stosowny ekwiwalent został wypłacony już 30 kwietnia 2014 r., tj. w dacie pierwszego zwolnienia ze służby.

Organ podniósł, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny zostało wprowadzone do ustawy o Straży Granicznej przepisem art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Jednocześnie art. 23 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z art. 26 pkt 1 ustawy zawierającego przepisy przejściowe wynika, że art. 1 pkt 36 (dotyczący art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu przyznającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, ale jednocześnie ograniczającego wypłatę do okresu nie dłuższego niż ostatnie 3 lata wobec daty zwolnienia ze służby) i art. 23 wszedł w życie z 24 czerwca 2005 r.

5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351). Przepis art. 2 tej ustawy zmienił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz uchylił art. 118 ust. 2a ustawy o Straży Granicznej ograniczający do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Organ zważył, że norma prawna ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Ustawodawca mógł więc zadecydować, że od chwili wejścia w życie należy ją stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z 15 marca 2012 r.) wynika, że obradujące wspólnie komisje senackie - Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych.

Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., I OSK 722/12, w którym Sąd stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Organ podkreślił, że zrezygnowanie przez ustawodawcę z występującego w art. 118 ust. 2 ww. ustawy ograniczenia wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata, nie spowodowało przyznania prawa do ekwiwalentu "za nadgodziny" wypracowane przed 24 sierpnia 2005 r. gdyż, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nie było to intencją ustawodawcy, a nadto przed tym dniem funkcjonariuszom Straży Granicznej (a także innych służb) nie przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby (czy ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy dodatkowe).

Odnosząc się do zarzutów związanych z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji, zamiast wskazywać § 4 pkt 2 jako drugą podstawę prawną zaskarżonej decyzji, powinien poprzestać na wskazaniu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., gdyż w pierwszej kolejności wskazuje się przepisy ustawy, a dopiero w razie ich braku przepisy rozporządzenia. Dodatkowo organ podniósł, że przyjęcie przez ustawodawcę w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r., iż sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu za czas wolny od służby stosuje się od dnia 24 sierpnia 2005 r., nie ma znaczenia konstytutywnego, a jedynie znaczenie informacyjne. Wynika to z treści art. 23 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Wymienienie niewłaściwego przepisu jako podstawy prawnej decyzji, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, to jednak zdaniem Komendanta nie dyskwalifikuje tej decyzji w stopniu powodującym jej unicestwienie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku stosowna podstawa prawna istnieje.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił:

I. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., polegający na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji wobec pozbawienia skarżącego (tj. wydania decyzji organu I instancji przed doręczeniem pisma przyznającego stronie prawa, tj. 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia uwag, wniosków dowodowych), możliwości czynnego udziału w sprawie przed wydaniem decyzji I instancji, zagwarantowanego treścią art. 10 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie art. 75 § 2 K.p.a. , który to przepis umożliwia odebranie od strony oświadczenia o mocy wręcz wiążącej dla organu o fundamentalnym znaczeniu dowodowym, zaś wywody poczynione przez organ II instancji mają służyć utrzymania regulacji wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego jako prawa pozornego, w niniejszej sprawie doszło do niewątpliwie skrajnie rażącego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przez niezastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1351) obowiązującym od 5 grudnia 2013 r. i utrzymaniu, co wynika z treści uzasadnienia decyzji obu instancji, że w dniu odejścia skarżącego ze służby obowiązywał art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu przed ww. nowelizacją tego przepisu;

IV. błędne przyjęcie, przez organy obu instancji, że skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przed datą 24 sierpnia 2005 r., w sytuacji gdy z treści przepisu art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej wprost wynika, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9 - 11 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 ww. ustawy bez wskazania żadnych ograniczeń czasowych;

V. wadliwe przyjęcie przez organy obu instancji, że stanem prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do którego należy odnieść treść przepisu 118 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1351) jest okres w jakim wypracowane zostały przez skarżącego ponadnormatywne godziny czasu służby, w sytuacji gdy zdarzeniem tym jest moment zwolnienia ze służby skarżącego 31 lipca 2015 r. (organ I instancji przyjął inną datę), albowiem prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 ww. ustawy aktualizuje się z chwilą rozwiązania stosunku służby z funkcjonariuszem i w świetle treści przepisu art. 118 ww. ustawy brak jest jakichkolwiek ograniczeń czasowych dotyczących wypracowanych wcześniej godzin ponadnormatywnego czasu służby, za które należy się ekwiwalent pieniężny;

VI. błędne uznanie organu II instancji, iż organ I instancji zamiast wskazywać § 4 pkt 2 rozporządzenia jako drugą podstawę zaskarżonej decyzji powinien poprzestać na wskazaniu art. 23 ust 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku - gdyż w pierwszej kolejności wskazuje się przepisy ustawy, a dopiero w razie w ich braku przepisy rozporządzenia, co stanowi oczywiste nieporozumienie - i jest sprzeczne z treścią art. 92 Konstytucji RP - bowiem bez przepisów ustawowych (upoważnienia ustawowego) żaden przepis rozporządzenia nie może zostać wydany, co można tłumaczyć jedynie elementarną nieznajomością organu II instancji porządku prawnego i jego struktury.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty został rozwinięte i poparte stosowna argumentacją. Zawarty został również wniosek o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości prezentowana dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący może skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby, z tym zastrzeżeniem, że owe nadgodziny zostały przez niego wypracowane przed 24 sierpnia 2005 r.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402) czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego artykułu czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 ww. artykułu stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze.

Świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, zostało wprowadzone do ustawy o Straży Granicznej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Wcześniej ustawa o Straży Granicznej w ogóle nie przewidywała takiego świadczenia. Nowelizacja dokonana powyższą ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. wprowadziła uprawnienie dla zwolnionych funkcjonariuszy do otrzymania m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Jednocześnie w art. 23 ust. 1 omawianej noweli zastrzeżono, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, pełnioną po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ta zaś weszła w życie 24 sierpnia 2005 r. Z powyższego zapisu ustawy nowelizującej wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od 24 sierpnia 2005 r. Konsekwencją powyższego zapisu ustawowego jest treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. nr 186 poz. 1560), zgodnie z którym przepisy rozporządzenia określające sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentów za niewykorzystany czas wolny od służby, stosuje się od 24 sierpnia 2005 r. Przed omówioną zmianą przepisów funkcjonariuszom Straży Granicznej w zamian za służbę przekraczającą normę 40 godzin tygodniowo przysługiwał czas wolny od służby w tym samym wymiarze.

Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu, że skarżący nie może skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym pełnioną do 23 sierpnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność odwoływania się do zasady określającej zakaz retroakcji, w sytuacji gdy sam ustawodawca w sposób precyzyjny określił od kiedy funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby. Nie można bowiem uznać, że nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych. Na podkreślenie zasługuje zatem, że realizując wniosek skarżącego i wypłacając ekwiwalent za ponadnormatywny czas służby pełnionej przez skarżącego przed 23 sierpnia 2005 r., organ naruszyłby jasny i jednoznaczny przepis art. 23 ustaw z dnia 22 kwietnia 2005 r., w sytuacji braku podstaw do stosowania przepisu znowelizowanego art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w odniesieniu do skarżącego.

Czy mająca zastosowanie w sprawie regulacja jest słuszną i celową, a w szczególności dlaczego nie nadano ww. przepisowi mocy wstecznej, jest, jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2007 r., I OSK 1982/06 (publ. cbois.nsa.gov.pl) i który to pogląd skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zagadnieniem leżącym poza zakresem badania Sądu. Kwestia ta - jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie - należy bowiem do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną. Powyższy pogląd został potwierdzony w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. por. wyroki z 25 września 2007 r., I OSK 1902/06 i OSK 1861/06, z 24 stycznia 2008 r., I OSK 1903/06, z 12 listopada 2009 r. , I OSK 389/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać można, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że obradujące wspólnie komisje senackie – Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, na ocenę zasadności roszczenia skarżącego nie może mieć też wpływu nowelizacja art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wprowadzona ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), która zniosła ograniczenie, stosownie do którego ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje "nie więcej niż za ostatnie 3 lata". Przyczyną odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, nie było bowiem to, że ubiegał się o wypłatę ekwiwalentu za więcej niż 3 lata wstecz.

Istota problemu w tej sprawie dotyczyła natomiast tego, że z mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. nowelizującej ustawę o Straży Granicznej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od 24 sierpnia 2005 r., a przepis ten nadal obowiązuje i nie został zmieniony ani uchylony przez ustawę nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. W związku z powyższym brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącemu dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną przed tą datą.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że choć przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. A tylko stwierdzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych istotnych dla wyniku sprawy, obligowałoby organ do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia powyższego przepisu. Okoliczności i dowody wskazywane przez skarżącego jako te, których przedłożenie uniemożliwiło mu wadliwe procedowanie przez organ I instancji, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie jest bowiem istotna data zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej, gdyż występuje w niej zagadnienie prawne związane z interpretacją przepisów, a nie problem faktyczny. W sprawie nie były gromadzone dowody ponad te, które skarżącemu były znane, a dotyczące okresu w jakim ponadnormatywne godziny zostały przez niego wypracowane. Ustaleń organu w tym zakresie skarżący nie kwestionuje. Nie zachodziła też potrzeba odbierania od skarżącego oświadczenia w trybie art. 75 § 2 K.p.a., gdyż poprzez ten dowód nie mogły być wyjaśnione okoliczności istotne w sprawie z powodów podanych powyżej.

Jako prawidłowe należy ocenić także stanowisko organu, że przywołanie w decyzji organu I instancji przepisu rozporządzenia z 16 września 2005 r. nie wskazuje na wadliwość działania organu, tym bardziej, że organ podając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, powołał też przepis ustawowy. Jak wywiedziono powyżej stanowisko organu znajduje oparcie w przepisie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. nowelizującej ustawę o Straży Granicznej.

Sąd nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania co do zgodności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji z art. 66 ust.2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że sąd kieruje pytanie prawne, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Sąd nie powziął wątpliwości co do niekonstytucyjności przepisu art. 23 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., a skarżący nie przedstawił przekonującego uzasadnienia swojego wniosku. Nie pozbawia to jednak skarżącego prawa do wystąpienia ze skargą konstytucyjna we własnym zakresie. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Przepis art. 37 ustawy o Straży Granicznej stanowi realizację tego prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.