Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 574/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 404/14 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "A" na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 lutego 2014 r. nr ONW/87/2014 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. M. - wspólnika spółki cywilnej "A." 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 574/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), w wyniku rozpoznania skargi P. M. (dalej: Skarżący) – wspólnika spółki cywilnej A. (dalej: Spółka), na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014r. (dalej: Dyrektor ARiMR ), wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik ARiMR).

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Spółka wniosła o przyznanie płatności ONW na 2009 rok.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania powyższej płatności z uwagi na to, że z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 603/10), uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa ONW), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329, dalej: rozporządzenie ONW), art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r, str. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2003) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.).

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Dyrektor ARiMR, utrzymał powyższa decyzję w mocy.

W ocenie Dyrektora ARiMR, składając wniosek o przyznanie płatności Spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M., który prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. Natomiast gospodarstwo rolne Spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Stwierdził, że nie kwestionuje, iż Spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe bowiem nie wyklucza prowadzenia innej działalności. Wyjaśnił także, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nie naruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności w celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów.

Uzasadniając odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów celem ustalenia posiadania przez Spółkę działek oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko podniósł, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a zmierzałyby tylko do przedłużenia postępowania.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił nadto, że uczyniono zadość zasadzie określonej w art. 3 ust. 2 ustawy (bez jej sprecyzowania), stojąc na straży praworządności, rozpatrując cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w związku z art. 30 rozporządzenia 73/2011.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w sprawie sporna jest kwestia rozumienia posiadania oraz wykładnia § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z przepisami rozporządzenia nr 65/2006.

Uznając, że przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania, Sąd I instancji posiłkował się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 k.c.), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Tak rozumiane posiadanie zdaniem Sądu I instancji ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

W jego ocenie argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiały za ustaleniem braku posiadania przez Skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w przedstawionym materiale dowodowym.

Zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów, to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołały się na dane znane im niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tymże systemie, nie biorąc pod uwagę innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej. Każde bowiem ustalenie organu wynikające z systemu powinno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonujące zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Jeśli natomiast w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 kpa.

Podkreślił, iż Skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego było dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy.

Wobec powyższego uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście Skarżąca nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 21 ust. 2 i 3 ustawy ONW wskazując, iż organy błędnie przytoczyły art. 3 ust. 2, stwierdzając, że wbrew twierdzeniom organów to na nich spoczywa ciężar wykazania, że miało miejsce stworzenie przez Skarżącą sztucznych warunków uzyskania płatności. Ustalenia takie winny natomiast w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności

Zwrócił uwagę, że organy nie mogą, tak jak uczyniły w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na Skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

Za błędny w okolicznościach tej sprawy Sąd uznał argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 kpa zbędne jest dopuszczenie dowodu co do okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ uznał bowiem za dowiedzione, nie tylko, że Skarżąca nie była w posiadaniu działek. Pominięto natomiast dowody przedstawione przez Skarżącą celem wykazania, że posiadała gospodarstwo rolne, a posiadanie to nie jest związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Sądu I instancji organy nie wyjaśniły również w przekonujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez Skarżącą, w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Fakt, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest bowiem sama w sobie wystarczająca do uznania, że Skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny więc zdaniem Sądu I instancji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy Skarżąca efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, z tytułu użytkowania których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy Skarżąca użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i na własny rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać. Ustalenia winny dotyczyć również tego, czy miała ona pełną swobodę w podejmowaniu decyzji co do konkretnych dotacji ze środków unijnych.

W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny one zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez Skarżącą dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów WSA uznał odnoszenie się do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego, wskazał jednak, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem orzeczenia TSUE C-434/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: DzU 2016, poz. 718 ze póżn. zm., dalej: p.p.s.a.): zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009,

2. punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II – zał. I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE L 216. 1),

3. art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE Nr L 321 z dnia 1 grudnia 2008 r., s. 14), podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i tym samym właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

4. § 2 pkt.2 i 3 rozporządzenia ONW i w konsekwencji błędne uznanie skargi za uzasadnioną podczas gdy na gruncie tego przepisu brak posiadania działek rolnych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania płatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie zgadza się z postawionym mu przez Sąd I instancji zarzutem naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW, poprzez brak rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Za nietrafny organ uznał też zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa, twierdził również, że żądanie przeprowadzenia dowodów zgodnie z art. 78 kpa wymaga każdorazowo rozważenia z punktu widzenia celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, uzupełniając pismem z dnia 13 października 2016 r., argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjne jest nie uzasadniona.

Zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej w istocie dotyczą stanowiska Sądu I instancji co do posiadania przez Spółkę nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Organ nie sformułował natomiast zarzutów dotyczących stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków do uzyskania płatności. W tym stanie rzeczy kwestia stworzenia sztucznych warunków pozostaje poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w części ocenę Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, a zakwestionowanie w pozostałej części tej oceny nie ma wpływu na wynik sprawy rozpatrywanej w granicach przedstawionych zarzutów w skardze kasacyjnej.

Ustawa ONW zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nadto, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy ONW).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności, jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania Spółka przedstawiała dowody na poparcie, że prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów przedstawione dowody i dokumenty nie potwierdzałyby samodzielnego zarządzania gospodarstwem spółki, samodzielności technicznej i ekonomicznej tego gospodarstwa.

Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Powyższe zarzuty Sądu I instancji są nie uzasadnione. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. W prowadzonym postępowaniu Spółka, jak i też Sąd I instancji nie kwestionował żadnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez Spółkę w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych o płatności). Zlecanie przez Spółkę wykonywania usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., a więc powiązaną z P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta Spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej i nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do posiadania przez Spółkę nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat oraz prowadzenia przez skarżącą samodzielnej działalności rolniczej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.