Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 572/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 3 par. 2 pkt 6, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 153, art. 264 par. 2 w zw. z art. 15 par. 1 pkt 2, art. 269 par. 1, art. 190, art. 185 par. 1, art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 10 ust. 4-6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 3, par. 6ust. 1 i par. 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 916/13 w sprawie ze skargi J. Z. na czynność Starosty J. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Starosty J. na rzecz J. Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 572/14

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 916/13 oddalił skargę J. Z. na czynność Starosty J. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 24 lutego 2011 r. Gmina Miejska J. wystąpiła do Starosty Powiatu J. o zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej [...] w J., która miała polegać na likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego i wprowadzeniu znaku zakazu ruchu B-1 z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr [...] do nr [...]". Powyższy wniosek został zatwierdzony przez Starostę Powiatu J. aktem z dnia [...] marca 2011 r., [...]. Pismem z dnia 25 marca 2011 r. Burmistrz Miasta J. poinformował Starostę, że zmiana organizacji ruchu zostanie dokonana w dniu 31 marca 2011 r.

W dniu 19 kwietnia 2011 r. J. Z. wystąpił do Burmistrza Miasta J. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wezwanie zostało przekazane Staroście Powiatu J. jako organowi właściwemu do zarządzania ruchem drogowym i wprowadzającego (zatwierdzającego) zmianę organizacji ruchu.

Pismem z 9 maja 2011 r. Starosta Powiatu J. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu.

Następnie w dniu 18 maja 2011 r. J. Z. ponowił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że działanie to podejmuje na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z pisma tego wynika ponadto, że dowiedział się on o zatwierdzeniu przez Starostę J. zmiany organizacji ruchu na tej ulicy z pisma tego organu z dnia 9 maja 2011 r., przy czym postępowanie to przeprowadzono bez jego udziału.

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta Powiatu J. podtrzymał zatwierdzoną zmianę organizacji ruchu i wyjaśnił, że zmiana ta nie była podejmowana w drodze decyzyjnej, lecz stanowiła czynność organizacyjno-techniczną, wprowadzającą powszechnie obowiązującą normę określonego zachowania dla wszystkich użytkowników drogi, nie będącą rozstrzygnięciem indywidualnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w tej sprawie. Również znak drogowy nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym, a aktem generalnym.

Kwestionując stanowisko Starosty J., J. Z. skierował przeciwko temu organowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na akt z zakresu administracji publicznej związany z zatwierdzoną zmianą organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Starosta J. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 635/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność aktu Starosty J. z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga dotyczy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli spełnia wymogi określone w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści wskazanej regulacji i charakterze zatwierdzenia projektu (zmiany) organizacji ruchu. Na gruncie obowiązujących przepisów prawnych zatwierdzenie to jest aktem o charakterze generalnym, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie takiej kwalifikacji spełnia wymogi stawiane dla aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mają nimi być te akty, które pochodzą od organów jednostek samorządu terytorialnego, posiadają cechy rozstrzygnięć generalnych i nie odnoszą się do spraw, które mają cechy cywilnoprawne. Sąd uznał, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu z [...] marca 2011 r. [...] r. narusza przepisy prawa o ruchu drogowym. Wprawdzie Starosta Powiatu J. sprawuje zarząd ruchem na drogach gminnych, co wynika z treści art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), jednak to nie oznacza, że może w tym zakresie działać w sposób niezgodny z przepisami prawa. Zmiana organizacji ruchu polegała na wprowadzeniu zmiany oznakowania, czyli likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego znaków D-4a "droga bez przejazdu" oraz B-35 "zakaz postoju" i wprowadzeniu znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr [...]". Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). W załączniku nie przewidziano możliwości umieszczenia tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" do znaku zakazu. Brak podstawy prawnej dla takiego wyjątku w zakresie zakazu ruchu, ze względu na treść § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych musi prowadzić do przyjęcia, że zatwierdzona organizacja ruchu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami.

Na skutek złożonej przez Starostę J. skargi kasacyjnej, w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. NSA wskazał, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i część podniesionych w niej zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi uznał za uzasadnione.

W pierwszej kolejności stwierdzono, że zarzut niedopuszczalności skargi wniesionej przez J. Z. z powodu błędnego oznakowania zaskarżonej czynności Starosty J. jest bezzasadny. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z treści wniesionej skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest akt Starosty J. z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, mimo błędnego oznakowania go nr [...] Trafnie Sąd I instancji przyjął, że jest to brak formalny niebędący przeszkodą do nadania skardze prawidłowego biegu.

Wskazano, że kwalifikacja charakteru zaskarżonego zarządzenia wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno-techniczną". Taka kwalifikacja czynności organu zarządzającego ruchem drogowym zawarta w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym sytuuje ją w zakresie unormowania określonym art. 3 p.p.s.a., jako czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Po pierwsze, ma ono charakter nie tylko generalny, lecz także konkretny, bo dotyczy uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego. Po drugie, jest to czynność o charakterze władczym. Uczestnicy ruchu drogowego obowiązani są do podporządkowania się zmienionej organizacji tego ruchu pod rygorem sankcji karnej za popełnienie wykroczenia. Po trzecie, jest to czynność z zakresu administracji publicznej. Przy tym, starosta nie wykonuje tu kompetencji własnych, jako organ samorządu terytorialnego, reprezentujący zarząd powiatu jako zarządcę drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 6 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Po czwarte, czynność ta dotyczy obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a mianowicie z ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Zdaniem orzekającego składu NSA, nie jest to ani akt ani czynność prawna lub faktyczna, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Nadzór wojewodów nad zarządzaniem ruchem na określonych drogach publicznych, w tym na drogach powiatowych oraz jego uprawnienia w tym względzie w stosunku do starosty jako organu zarządzającego ruchem na drogach tej kategorii uregulowany jest odrębnie w art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h i ust. 2 oraz § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Do tego nadzoru nie mają więc zastosowania przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczące nadzoru wojewody nad działalnością organów powiatu. NSA wskazał, że choć nie ma jeszcze pełnej jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego, to jednak stanowisko zaprezentowane powyżej należy uznać za dominujące. Tym samym uznano za zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji weźmie pod uwagę postanowienia zawarte w przepisach § 1 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 916/13 wskazał, że stosownie do przepisu art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy:

a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA;

b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, W-wa 2006, s. 191).

Odnosząc się do warunków rozpoznawanej sprawy, orzekający ponownie w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu Starosty J. z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji (zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA).

W związku z powyższym WSA w Rzeszowie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ponowna ocena legalności zaskarżonego zatwierdzenia przez Starostę J. zmiany organizacji ruchu nie daje podstaw do uznania, że organ ten naruszył prawo.

Niesporne jest w sprawie, że w dniu [...] marca 2011 r. Starosta J., działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), na wniosek zarządcy drogi tj. Burmistrza Miasta J., zatwierdził stałą zmianę organizacji ruchu na ulicy bocznej [...] w J. (zgodnie z zał. do wniosku projektem zmiany). Polega ona na wprowadzeniu – w miejsce zlikwidowanych znaków – znaku pionowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji od nr [...]".

W powoływanym wcześniej wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. NSA przesądził, iż ta czynność organizacyjno-techniczna organu zarządzającego ruchem drogowym jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (przesądzając tym samym dopuszczalność skargi), co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu tego wyroku. Powtarzanie zatem argumentacji w tym zakresie z uzasadnienia tego wyroku, nie jest więc pożądane. Podkreślić jedynie należy (za NSA) charakter generalny i władczy tego rodzaju czynności organu zarządzającego ruchem drogowym, a to ze względu na postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 w zw. Z art. 28 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego jako strony czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym "w przedmiocie oznakowania ulicy". W ocenie Sądu zarzut ten nie jest trafny tym samym nie zasługuje na akceptację.

Otóż podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi, co wynika z § 4 ust 1 w zw. z § 6 rozp. Ministra Infrastruktury z 23.09.2003 r. w/s szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, w świetle § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozp. w/w jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest czynnością organzacyjno-techniczną o charakterze generalnym, czyli odnoszącym się do wszystkich potencjalnych użytkowników drogi (tu ul. [...] w J.) – a nie tylko do jednego z nich (konkretnego użytkownika drogi). Nie może być więc mowy, wbrew zarzutom skargi, o naruszeniu art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. przy zatwierdzaniu zmiany organizacji ruchu przez organ tym ruchem zarządzający. Regulacje zawarte w przepisach prawa materialnego dotyczących zatwierdzania zmiany organizacji ruchu nie dają podstawy do przypisania skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zapewniającego czynny udział w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 10 k.p.a.) przy podejmowaniu przez organ tego rodzaju działań. Skarżący zaś nie sprecyzował, ani tym bardziej nie wykazał uprawienia strony wynikającego z prawa materialnego, zapewniającego mu uczestnictwo w działaniach organu zarządzającego ruchem. Podnoszony z kolei przez skarżącego zarzut, jakoby zatwierdzona w dniu [...] marca 2011 r. zmiana organizacji ruchu utrudniała mu prowadzenie działalności gospodarczej na działce przy ul. [...], jako natury subiektywnej i faktycznej, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w/w. Wypada również zauważyć, co trafnie zresztą eksponowano w odpowiedzi na skargę, że przed dokonaną zmianą organizacji ruchu skarżącemu z racji prowadzenia działalności gospodarczej na własnej działce przy ul. [...] nie przysługiwał status "uprzywilejowanego" użytkownika drogi (ulicy bocznej [...]). Stąd też nie może być mowy o pogorszeniu sytuacji skarżącego wskutek wprowadzonej zmiany organizacji ruchu i nie jest więc uprawnione wywodzenie z niej przez skarżącego negatywnych dla siebie skutków, jak również naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Oceniając zaskarżone zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu (z dnia [...].03.2011 r., [...]) na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 220 poz. 2181 ze zm.), w szczególności mając na uwadze postanowienia § 1 oraz załącznika nr 1 tegoż rozporządzenia, a więc stosownie do wskazań NSA, WSA w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie stwierdził naruszenia prawa przez Starostę Powiatu J.

Zgodnie z § 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego.

Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1.), przy czym informacje precyzujące znaczenie znaku zakazu należy umieszczać na tabliczce pod znakiem lub na tarczy znaku, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy..."

Wprowadzenie znaku zakazu ruchu B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji od nr [...]", czyli z informacją precyzującą znaczenie znaku z dopuszczeniem odstępstwa od stosowania się do tego znaku – poprzez zamieszczenie na tabliczce tekstu o treści jak wyżej – jak to zastosował Starosta Powiatu J. – zgodne jest z regulacjami przedstawionymi wyżej. Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu – jeśli istnieje taka potrzeba – jest sformułowaniem prawidłowym (przewidzianym postanowieniami w/w). Przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku zostały szczegółowo uzasadnione przez zarządcę drogi i Sąd nie znajduje podstaw do ich kwestionowania przy ocenie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu (z dnia [...].03.2011 r., [...])

W dniu 21 stycznia 2014 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. Z. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według podwójnej taryfy z uwagi na nakład pracy wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa. Zarzucił on Sądowi I instancji:

a) naruszenie przez Sąd poprzednio orzekający przepisów postępowania poprzez uchybienie nakazowi uwzględnienia przy ponownym orzekaniu uregulowań wskazanych przez NSA poprzez ich wybiórcze wykorzystanie, w wyniku czego doszło do uchybienia postanowieniom art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a., a także § 1 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia MI z 03.07.2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków... (Dz.U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.) w związku z art. 190 P.p.s.a. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poszanowanie wykładni zaprezentowanej przez NSA ukazywało skargę jako uzasadnioną i powinno doprowadzić Sąd do jej uwzględnienia.

Zdaniem skarżącego sposób rozstrzygnięcia sprawy zależy od prawnej kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie NSA przesądził, że zaskarżony akt nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przez to nie może mieć do niego zastosowanie stwierdzenie w wyroku jego nieważności. Zdaniem strony NSA przesądzając o charakterze przedmiotu zaskarżenia, wskazał na konieczność zastosowania do sprawy przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. Równoległe powołanie się przez NSA na potrzebę uwzględnienia postanowień § 1 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia MI z 03.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.. (Dz.U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.) przy ponownym orzekaniu miało na celu powiązanie wytycznych proceduralnych z podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wskazano w ten sposób przepis prawa materialnego będący podstawą do wyrokowania, który w powiązaniu z odwołaniem się do regulacji proceduralnej ujawniał oczekiwany przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunek rozpoznania sprawy.

b) naruszenie przez Sąd poprzednio orzekający prawa materialnego w postaci postanowień § 3 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 6 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) na skutek nie wychwycenia, iż dokonując zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu organ nie rozstrzygnął w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego i niezasadnie zaniechał stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej - w wyniku czego nie został zrealizowany obowiązek działania w zakresie zarządzania ruchem przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności - co nastąpiło na skutek nienależytego zinterpretowania przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy, do czego był zobowiązany po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a.;

c) naruszenie art. 21 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie potrzeby udzielenia ochrony własności skarżącego przy stosowaniu przez organy administracji przynależnych im kompetencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga jest zasadna w zakresie, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów o kwalifikacji aktu zatwierdzenia organizacji ruchu. Jak wynika z przebiegu niniejszego postępowania w orzecznictwie istniała rozbieżność, co do kwalifikacji prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu. W tym zakresie pojawiły się dwa stanowiska.

Wedle pierwszego, przyjętego m.in. w wydanym w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 635/11, zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Natomiast wedle drugiego stanowiska zajętego również w wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12, zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądu administracyjnego na postawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W zaskarżonym wyroku WSA w Rzeszowie kierując się treścią art. 153 P.p.s.a. również uznał, że zatwierdzenie organizacji ruchu stanowi czynność materialno-techniczną.

Spór o charakter prawny zatwierdzenia organizacji ruchu posiada duże znaczenie pod względem oceny prawnej działań organów administracji publicznej przez sądy administracyjne, dlatego też, rozstrzygnięcie powstałej rozbieżności ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Istniejące rozbieżności spowodowały, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej:

"Czy zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.?".

Uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 NSA rozstrzygnął powstałą rozbieżność poprzez wskazanie, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Jednoznacznie zatem ustalono charakter prawny zatwierdzenia organizacji ruchu.

Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08:

"Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny".

Z treści uchwały wynika, że efektywność kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne wymaga, aby uznać związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale tego Sądu, a nie wykładnią przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi kasacyjnej. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku", to muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające skuteczność tej kontroli. Stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku tego Sądu. Granice związania uchwałą wyznacza data jej podjęcia. W sytuacji, gdy nie uruchomiono wskazanej w art. 269 § 1 P.p.s.a. procedury w celu przełamania wyrażonego w uchwale stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej zobowiązany jest odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie jest związany wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12, lecz akceptuje stanowisko zajęte w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 i mając na względzie treść art. 269 § 1 P.p.s.a., jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na ulicy bocznej [...] w J. jako akt jednostki samorządu terytorialnego podlegający sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i na tej podstawie poddać kontroli, w oparciu o kryterium legalności działania organów administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

: