Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2055/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 143, art. 144, art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 156 paragraf 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. w J. oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1490/12 w sprawie ze skargi C. w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od C. w J. na rzecz C.R. w J. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C.R. w J. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1490/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...], nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...], nr [...] wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto Sąd I instancji, stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C.R. w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podkarpacki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia [...] do dnia [...] w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na obszarze [...] – rejon [...]. Jako termin składania ofert wskazano dzień [...], zaś otwarcie ofert zaplanowano na dzień [...].

W postępowaniu zostały złożone dwie oferty, tj. C.R. w J. oraz C. w J.

W dniu [...] nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Wybrana została oferta złożona przez C.R. w J. Drugi z oferentów – C. w J. - wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję z dnia [...], znak [...] oddalającą odwołanie od wspomnianego rozstrzygnięcia konkursowego.

Od decyzji tej C. w J. wniosło odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] oraz uwzględnił odwołanie C. w J.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2259/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Następnie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1163/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2259/11).

Równolegle na skutek decyzji Prezesa NFZ z dnia [...], nr [...] (prawomocnie wyeliminowanej z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1163/12) prowadzone było postępowanie w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na obszarze rejonu. Przy czym na skutek odwołania C.R. od rozstrzygnięcia tego postępowania w dniu [...] Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie Spółki.

Na skutek wniesionego odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...]., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o świadczenie opieki zdrowotnej.

Decyzja ta została zaskarżona przez C.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten - postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r. - zawiesił jednak postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na toczące się jeszcze wówczas postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 1163/12. Sąd I instancji wskazał, że od wyniku tego postępowania zależeć będzie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ byt prawny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] uchylającej decyzję Podlaskiego OW NFZ z dnia [...] determinować będzie wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. Sąd I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1490/12 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji stwierdził, że punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy jest stan z chwili ich wydania. W dniu [...], kiedy to wydana była decyzja Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ oddalająca odwołanie C.R., utrzymana następnie w mocy decyzją Prezesa NFZ z [...], zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. uchylający decyzję Prezesa NFZ z dnia [...]. W wyroku tym Sąd orzekł również o niewykonalności uchylonej decyzji. Decyzja ta uchylając decyzję Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ z dnia [...] stanowiła podstawę ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ w tej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ z dnia [...] oddalająca odwołanie C.R. nie uwzględniała istniejącego na datę jej wydania stanu sprawy (tj. wyroku z dnia 6 marca 2012 r.), zaś zaskarżona decyzja utrzymując ją w mocy powieliła ten stan. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ z dnia [...] rażąco naruszała prawo, bowiem nie uwzględniała opisanego stanu sprawy jako całości tj. wyeliminowania z obrotu decyzji Prezesa NFZ z dnia [...], nr [...], która stanowiła podstawę prowadzonego postępowania organu w niniejszej sprawie. Z chwilą wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2259/11 (utrzymanego następnie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12) decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] przestała wywoływać skutki w obrocie prawnym. Jednocześnie na skutek wyeliminowania z obrotu tej decyzji, w obrocie pozostała decyzja Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ z dnia [...], a zatem zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od tej decyzji.

W skardze kasacyjnej z dnia 12 sierpnia 2013 r. Prezes NFZ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym zakresie podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm. – powoływanej dalej jako p.u.s.a.) polegający na stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz decyzji Prezesa NFZ na podstawie niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym ustaleń, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia wydając decyzje w tej sprawie w stopniu rażącym naruszyły prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako k.p.a.).

Jednocześnie wskazano na błędne przyjęcie, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie było nie do pogodzenia z tym, iż wcześniejsza decyzja, dotycząca postępowania konkursowego i tych samych świadczeniodawców, została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku wydania decyzji przez Prezesa NFZ, o której mowa w wyroku i która podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; zwanej dalej: u.s.o.z. lub ustawą o świadczeniach) rozwiązano ze skarżącym umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz przeprowadzono nowe postępowanie konkursowe, w wyniku którego zawarto umowę z innym oferentem, co w postępowaniach tego rodzaju jest sytuacją przewidzianą przepisami prawa, w szczególności ustawy o świadczeniach. Zdaniem Prezesa NFZ fakt, że decyzja ta została uchylona, w niczym nie uchybiał wydaniu przez organy NFZ decyzji objętych zaskarżonym wyrokiem, ponieważ decyzje te nie były decyzjami zależnymi w odniesieniu do decyzji wydanych w poprzednim postępowaniu dotyczącym tego samego przedmiotu i obszaru zabezpieczenia świadczeń.

2. Jednocześnie podniesiono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegające na przyjęciu, że organy w stopniu rażącym naruszyły prawo, pomimo niewskazania konkretnego przepisu prawa, którego stopień rażącego naruszenia miałby dotyczyć oraz pominięciu okoliczności, że decyzje objęte analizą orzeczenia Sądu I instancji nie były decyzjami zależnymi, albowiem dotyczyły tego samego przedmiotu postępowania i tego samego obszaru, a więc mogły być tylko decyzjami rozłącznymi, w rezultacie których albo jeden albo drugi świadczeniodawca mógł zostać wybrany.

W związku z tym wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd I instancji nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa, który w sposób rażący został przez organy naruszony, a zatem należy a contrario założyć, że w sprawie doszło do obrazy bliżej nieokreślonych zasad praworządności. Przywołano art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że decyzja wydana przez Prezesa Funduszu jako organ drugiej instancji podlega natychmiastowemu wykonaniu. Takiego skutku nie niweczy nawet możliwość późniejszego orzeczenia, iż ta decyzja nie podlega wykonaniu, gdyż brak jest przepisu szczególnego ze skutkiem zawieszającym w odniesieniu do normy art. 154 ust. 6 in fine ustawy o świadczeniach. Oznacza to, że po wydaniu decyzji przez Prezesa Funduszu o uwzględnieniu odwołania od decyzji Dyrektora Podkarpackiego OW NFZ, Dyrektor miał obowiązek przeprowadzenia niezwłocznie nowego postępowania celem zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej objętych konkursem, którego wynik został unicestwiony decyzją organu drugiej instancji. W konsekwencji, przeprowadzono nowe postępowanie w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zabezpieczenie świadczeń, w wyniku którego wybrany został inny świadczeniodawca, a świadczenia zostały zabezpieczone.

W skardze kasacyjnej z dnia 21 sierpnia 2013 r. C. w J. zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r., zarzucając mu:

1. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy o świadczeniach w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i bezpodstawnym przyjęciu, że decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...], nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...], nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej i w związku z powyższym dotknięte są sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sytuacji, w której decyzje te zostały wydane w ramach procedury odwoławczej (art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy o świadczeniach) w związku z zakończeniem samodzielnego postępowania (odrębnego od wcześniejszego postępowania prowadzonego w trybie konkursu) prowadzonego przez Podkarpacki Oddział Wojewódzki NFZ w trybie rokowań. Postępowanie w trybie rokowań zostało przeprowadzone w związku z uwzględnieniem odwołania C. w J. z dnia [...]. Decyzja ta zainicjowała postępowanie w formie rokowań, nie stanowiła jednak jego podstawy prawnej, a tym bardziej nie stanowiła podstawy prawnej decyzji wydawanych w rozstrzygnięciu środków odwoławczych wnoszonych przez stronę. Postępowanie w sprawie rokowań zostało w całości przeprowadzone i rozstrzygnięte w okresie, w którym w obrocie prawnym była decyzja Prezesa NFZ z dnia [...].

2. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy o świadczeniach w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że decyzje dyrektora oddziału wojewódzkiego i Prezesa NFZ wydawane w związku ze środkami odwoławczymi wnoszonymi przez stronę od rozstrzygnięcia konkursu stanowią podstawę prawną postępowania prowadzonego w trybie rokowań, w związku z uwzględnieniem odwołania, podczas gdy decyzja Prezesa NFZ wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach jedynie inicjuje samodzielne postępowanie prowadzone w trybie rokowań, a nie stanowi jego podstawy prawnej. Uchylenie przez Sąd decyzji Prezesa NFZ nie stanowi podstawy do unieważnienia czy też uchylenia rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań. Rozstrzygnięcie to w dalszym ciągu znajduje się w obrocie prawnym i może zostać wzruszone jedynie poprzez środki odwoławcze, o których mowa w art. 152 ust. 1, składane w ramach tego postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że konsekwencją wydania decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] było wdrożenie procedury, o której mowa w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którą w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym nowa w ust. 4 tego przepisu, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach. Postępowanie przeprowadza się w trybie rokowań, do których zaprasza się oferentów, których oferty nie zostały odrzucone w wcześniejszym konkursie ofert. Podkreślono, że zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, decyzja Prezesa Funduszu z dnia [...] podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Dyrektor Podkarpackiego OW NFZ był więc zobowiązany do niezwłocznego wykonania decyzji i wdrożenia procedury, o której mowa w art. 154 ust. 7 w związku z art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach. Ustawa o świadczeniach nie tworzy wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem toczącym się w trybie konkursu, a postępowaniem w trybie rokowań.

Podniesiono, że skutkiem wydania decyzji Prezesa NFZ była konieczność wypowiedzenia przez NFZ, z zachowaniem trzymiesięcznego umownego okresu wypowiedzenia, umowy z podmiotem dotychczas świadczącym usługi z zakresu ratownictwa medycznego w rejonie operacyjnym tj. C.R. w J., a następnie ogłoszenie rokowań i zaproszenie do nich oferentów, których oferty nie zostały odrzucone w poprzednim postępowaniu.

Takie też działania zostały podjęte w konsekwencji decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] Podkarpacki Oddział Wojewódzki NFZ wypowiedział umowę z C.R. w J. i przeprowadził postępowanie, które było nowym, samodzielnym postępowaniem prowadzonym w trybie rokowań. W dniu [...] nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, w którym została wybrana oferta C. w J. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie do Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosło C.R. w J. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie C.R. decyzją z dnia [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...].

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarto wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie z zgodności art. 154 ust. 1-8 ustawy o świadczeniach z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady przyzwoitej legislacji).

Pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. C.R. w J. wniosło odpowiedź na wspomniane skargi kasacyjne wnioskując o oddalenie zarówno skargi kasacyjnej Prezesa NFZ, jak i C. w J. i zasądzenie od Prezesa NFZ na rzecz C.R. w J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według faktury przedstawionej na rozprawie. W uzasadnieniu zaprezentowano argumentację nakierowaną na podważenie zasadności zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 23 października 2013 r. C. w J. w całości poparło skargę kasacyjną Prezesa NFZ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W ramach postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie prawnej zarzuty podniesione w dwóch skargach kasacyjnych. Z uwagi jednak na to, że zarówno zarzuty kasacyjne sformułowane przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i C. w J. sprowadzają się w istocie do tego samego zagadnienia prawnego, zostaną one poddane wspólnej analizie. Zarzuty te koncentrują się wokół twierdzenia, że przewidziane na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tryby zawierania przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a więc konkurs ofert i rokowania są niezależnymi od siebie trybami, w ramach których wybierany jest świadczeniodawca usług medycznych. Dodatkowo argumentacja obu skarg kasacyjnych nakierowana jest na wykazanie braku prawnomaterialnej zależności pomiędzy wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert, a decyzjami wydanymi po przeprowadzeniu rokowań, która w przypadku uchylenia tej pierwszej decyzji prowadzi - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w jej następstwie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju twierdzenia nie mogą zostać zaakceptowane w świetle obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Istotę tej regulacji prawnej, jak również intencję ustawodawcy odnośnie do konieczności oparcia postępowania w sprawie zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach równego traktowania tych podmiotów i zachowania uczciwej konkurencji, wiązać należy z faktem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na podstawie wymienionych umów ze środków publicznych. Wspomniane zasady mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia zagwarantowania świadczeniodawcom wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła, przy równoczesnym zagwarantowaniu przez organ w prowadzonym postępowaniu, zmierzającym do zawarcia umowy, zachowania zasad uczciwej konkurencji. Znajduje to swoje wyraźne odzwierciedlenie w treści art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w Dziale VI ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 139 ustawy o świadczeniach zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Przy czym trybem podstawowym jest konkurs ofert, natomiast tryb rokowań jest trybem uproszczonym i powinien być traktowany jako awaryjny, w sytuacji, gdy tryb konkursu ofert nie przyniósł zakładanego prawem rezultatu. Istotne znaczenie dla ustalenia tego rodzaju relacji pomiędzy wspomnianymi trybami (konkursem ofert i rokowaniami) mają przepisy regulujące postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Na podstawie art. 154 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania organ wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od tej decyzji świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie). W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Zgodnie zaś z art. 143 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie, a zatem okoliczności zastosowania przez organ trybu rokowań zostały ściśle przez ustawodawcę wskazane. Postępowanie w sprawie rokowań, zgodnie z art. 144 ustawy o świadczeniach może być przeprowadzone, jeżeli: 1) uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert lub 2) zachodzi pilna potrzeba zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której wcześniej nie można było przewidzieć lub 3) jest ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przenosząc powyższe uwagi natury prawnej na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 7 u.s.o.z.) i przy spełnieniu wymogów prawnych przewidzianych w art. 143 i 144 u.s.o.z. Wspomniane odwołanie zostało wniesione w niniejszej sprawie przez C. w J. Prezes NFZ uwzględnił je zaś decyzją z dnia [...], co stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie rokowań i wydania niekorzystnych dla C.R. decyzji administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak pominąć faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2259/11 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...], którą organ ten uwzględnił odwołanie C. w J. w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1163/12 oddalił skargi kasacyjne wniesione od wspomnianego wyroku Sądu I instancji. Co nie mniej istotne, powodem uchylenia decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] było niedopuszczenie C.R. w J. do udziału w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach. Zatem już na tym etapie postępowania C.R. w J. zostało pozbawione prawa do przedstawienia swoich racji w toku postępowania administracyjnego dotyczącego bezpośrednio jego interesu prawnego. W wyrokach sądów administracyjnych obu instancji – tj. z dnia 6 marca 2012 i z dnia 6 marca 2013 r. stwierdzono wprost, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku uwzględnienia przez Prezesa NFZ odwołania (w tym przypadku C.R.) złożonego przez uczestnika postępowania konkursowego, dla którego rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było niekorzystne (w tym przypadku C.) – posiada przymiot strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane orzeczenia sądów administracyjnych eliminujące z obrotu prawnego decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] skutkowały w istocie koniecznością stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W rozpatrywanej sprawie zachodzi bowiem tego rodzaju specyficzny stosunek prawny, w którym postępowanie w trybie rokowań, zakończone decyzjami Prezesa NFZ rozstrzygającymi postępowanie w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń, było prowadzone w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2259/11). W tym samym dniu wstrzymane zostało również jej wykonanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że od tego momentu – wbrew twierdzeniom wnoszących skargi kasacyjne – decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] przestała wywoływać skutki w obrocie prawnym. Jednocześnie na skutek wyeliminowania z obrotu tej decyzji pozostała w obrocie decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...], a zatem zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od tej decyzji z udziałem C.R. z siedzibą w J. Dopiero w tym postępowaniu strona będzie mogła przedstawić swoje argumenty. Takie też postępowanie organu będzie realizowało standard gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji w ramach postępowania w sprawie konkursu ofert. W przeciwnym razie ochrona sądowoadministracyjna miałaby jedynie iluzoryczny charakter i nie gwarantowałby realizacji wcześniej wspomnianej zasady równego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy jednocześnie podkreślić, że Prezes NFZ całkowicie zignorował konsekwencje orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., kontynuując postępowanie w sprawie rokowań i wydając w tym zakresie decyzje rozstrzygające postępowanie w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W takim stanie sprawy Sąd I instancji miał obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa NFZ z dnia [....]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie organu wyczerpało bowiem znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym rokowań, pomimo niezakończenia de iure postępowania administracyjnego odnoszącego się do etapu postępowania konkursowego.

W świetle powyższego nie stwierdzono naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył także art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, dokonując kontroli zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i stosując kryterium zgodności z prawem, a więc przyjmując wzorzec kontroli, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd I instancji stwierdzając zaskarżonym wyrokiem nieważność decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stąd też nie może być mowy o naruszeniu wskazanego w skardze kasacyjnej Prezesa NFZ art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.

Odnosząc się jednocześnie do złożonego w skardze kasacyjnej C. w J. wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 154 ust. 1-8 ustawy o świadczeniach z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że nie stwierdził podstaw do uwzględnienia takiego wniosku. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu może zostać zrealizowane wówczas, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Jak wspomniano, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 154 ust. 1-8 ustawy o świadczeniach z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, stąd też uznał za bezzasadne skierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.