Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1377/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia JJ (dalej: "skarżącej") odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej.

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2019 r. Burmistrz [...] poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jej córki – BJ w Domu Pomocy Społecznej w [...], w okresie od 1 września 2018 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Burmistrz [...] ustalił skarżącej odpłatność za pobyt jej córki – BJ w kwocie 1 000 zł miesięcznie, za okres od 1 września 2018 r. Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że skarżąca może ponosić odpłatność w kwocie 1 000 zł, a ponadto nie odniósł się do deklaracji zobowiązanej do ponoszenia spornej odpłatności w wysokości 600 zł miesięcznie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Burmistrz [...] ustalił skarżącej – jako matce BJ – opłatę za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w [...] w kwocie 1 000 zł miesięcznie za okres od 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.".

Organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżąca osiąga regularnie miesięczny dochód w wysokości 3 458,91 zł, na który składają się: wynagrodzenie za pracę w wysokości 3 058,91 zł, wynagrodzenie za sprawowanie opieki nad osobą ubezwłasnowolnioną w kwocie 400 zł. Osiągany przez skarżącą dochód przewyższa 300% kwoty kryterium dochodowego. Koszty pobytu córki skarżącej w DPS w [...] pokrywa Gmina Miasto [...] i jak podał organ, okoliczność ta jest znana skarżącej. Ponadto skarżącej w toku postępowania skarżącej proponowano zawarcie umowy w przedmiocie ponoszenia odpłatności, jednakże z możliwości takiej zobowiązana nie skorzystała.

Burmistrz podniósł, że wobec ww. okoliczności oraz mając na uwadze art. 61 u.p.s., mógł ustalić skarżącej odpłatność w kwocie 1 355,91 zł miesięcznie, jednakże zdecydował o ustaleniu tej opłaty w wysokości 1 000 zł. Uwzględnił koszty leczenia i rehabilitacji zobowiązanej, zaznaczając, że są to wydatki o charakterze okresowym. Mając natomiast na uwadze, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca została zobowiązana do płacenia alimentów na rzecz swojego syna MJ, organ zmienił okres, za który skarżąca winna uiszczać odpłatność ustalaną opisywaną decyzją. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że w odniesieniu do dalszego okresu będzie prowadził odrębne postępowanie.

W odwołaniu od tej decyzji JJ podniosła, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych, aby ustalić odpłatność za pobyt BJ w Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., gdyż decyzja ta ma charakter konstytutywny i nie może kształtować stanu prawnego przed dniem jej wydania. Organ I instancji błędnie przyjął, że sytuacja materialno – bytowa skarżącej umożliwia pokrywanie comiesięcznej opłaty w wysokości 1 000 zł. Pominął zobowiązania skarżącej oraz bieżące koszty utrzymania, co oznacza, że wydał zaskarżone odwołaniem rozstrzygniecie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Tym bardziej, że w dniu 18 lipca 2019 r. skarżąca zawarła umowę z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustaleniu opłaty za pobyt jej córki w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 600 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...].

Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji i podało, że skarżąca – jako matka dziecka przebywającego w domu pomocy społecznej – jest osobą, na której ciąży obowiązek pokrywania opłat z tego tytułu, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.p.s. Wysokość opłaty wnoszonej przez osoby uprawnione jest uzależniona od kryterium dochodowego. Postępowanie o ustalenie odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej powinno przede wszystkim dotyczyć ustalenia wysokości opłaty, a nie jednoczesnego rozpatrywania w ramach tego postępowania kwestii zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty. Tego rodzaju postępowanie może zostać wszczęte gdy decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna. Wobec powyższego, zarzuty skarżącej sformułowane w odwołaniu, dotyczące jej sytuacji materialnej oraz możliwości finansowych, będą przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu, wszczętym na wniosek strony i prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. Jednocześnie Kolegium skazało, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, prawidłowo ustalił sytuację zdrowotną, rodzinną i materialną odwołującej się, a w konsekwencji ustalił odpłatność za pobyt córki w domu pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JJ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Podtrzymując argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. art. 6 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] organ I instancji miał prawo ustalić opłaty za pobyt BJ w DPS od dnia 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r., w przypadku gdy tego rodzaju decyzja jest konstytutywna i brak podstaw prawnych do ustalania odpłatności za okres pobytu osoby w DPS przed wydaniem decyzji

II. art. 107 w zw. z art. 7 k.p.a. przez wydanie wadliwej decyzji, co polegało na pominięciu dowodów pozwalających określić faktyczne koszty utrzymania skarżącej i jej sytuację finansową;

III. art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie;

IV. art 75 § 1, art 77 § 1 i 4 oraz art 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej poprzez niewyjaśnienie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności sytuacji finansowej skarżącej, pominiętych przez organy administracji kosztów utrzymania, które ponosi skarżąca na rzecz utrzymania syna. Błędnie bowiem ustalono, że skarżąca posiada możliwości finansowe umożliwiające pokrycie kosztu 1 000 zł miesięcznie tytułem częściowej odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej, w okresie od 1 września 2018 r. do 31 czerwca 2019 r., a nadto organ odwoławczy wadliwie przyjął, że organ I instancji orzekł w sprawie zgodnie z prawem i nie było podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ odwoławczy wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17, w myśl której obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej zakreślonych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazano w skardze.

Stosowanie do art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 2). Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do art. 61 ust. 1-3 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1).

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (ust. 2).

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (ust. 2a). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (ust. 2b). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2c). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3).

Mając na uwadze wieloletnią rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą w szczególności źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty Sąd wskazuje na stabilizację linii orzeczniczej uzyskaną w wyniku podjęcia w dniu 11 czerwca 2018 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu 7 sędziów, o sygn. akt I OPS 7/17 (dostępne CBOSA), o następującej tezie: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej".

W uzasadnieniu powoływanej wyżej uchwały z 11 czerwca 2018 r. NSA stwierdził, że dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. NSA podkreślił, że to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Z powyższego wynika, że zarzut skargi dotyczący ustalenia opłaty na przyszłość, czyli od dnia wydania pierwszej decyzji o ustaleniu opłaty jest niezasadny, na co wyraźnie wskazuje treść powołanej uchwały NSA.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika również, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono podmioty zobowiązane do wnoszenia tych opłat, którymi są w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Zasada kolejności przyjęta w ww. przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a w jeszcze dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

O ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia równocześnie opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/18; WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 198/18).

Przenosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji o umieszczeniu w córki skarżącej w DPS., co czyni niemożliwym ustalenia daty powstania obowiązku do ponoszenia odpłatności przez podmioty zobowiązane. Wprawdzie w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalono, że odpłatność skarżąca będzie ponosiła od 1 września 2018 r. Taka data dla określenia początku powstania obowiązku ponoszenia odpłatności jest podana w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 nr [...], ale nie można zweryfikować prawidłowości tej daty z uwagi na niekompletny materiał dowodowy. Z uwagi na niedostatki materiału dowodowego takiej oceny nie mogły przeprowadzić organy orzekające, a już z całą pewnością organ II instancji.

Z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] wynika, że Gmina Miasta [...] za pobyt BJ w DPS ponosi odpłatność w wysokości 2614,24 zł miesięcznie. Kwota ta jest znana skarżącej, gdyż doręczono jej decyzję, jako opiekunowi prawnemu ubezwłasnowolnionej córki. Organ podał też, że zbadał również sytuację materialno - bytową innych osób zobowiązanych do ponoszenia za pobyt BJ w DPS. Żadnych innych informacji, aby stwierdzić, czy prawidłowo organ ustalił krąg osób prawnie zobowiązanych do partycypowania w ponoszeniu odpłatności w uzasadnieniu decyzji nie ma. Nie jest wiadoma sytuacja ojca BJ. Obecna na rozprawie skarżąca podała, że najprawdopodobniej ma zbyt niskie dochody, aby partycypować w odpłatności córki w DPS. Powyższe wskazuje na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a takie w stanie faktycznym sprawy istnieją co do ustaleń kręgu podmiotów zobowiązanych do odpłatności ani w stosunku do ustalonej odpłatności na podstawie sytuacji finansowej każdego ze zobowiązanych. Nie można też ustalić, czy zostały wydane odrębne decyzje dla każdego zobowiązanego, gdyż w aktach sprawy brak jest stosownych decyzji. Kolegium nie dokonało uzupełnienia materiału dowodowego, który pozwoliłby na prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji. Nie można też ustalić, czy gmina nie została obciążona zbyt wysokimi kosztami pobytu w DPS w stosunku do podmiotów zobowiązanych. Takie działanie organów obydwu instancji stanowi naruszenie przepisów procesowych.

Sąd zwraca uwagę na obowiązek wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich zobowiązanych wynikający z przepisów prawa, co znalazło wyraz w uzasadnieniu ww. uchwały NSA 7 Sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Organ nie wyjaśnił powodów, dla których należało wydać każdemu zobowiązanemu oddzielną decyzję, a ze względu na braki w aktach administracyjnych organu I instancji kwestia ta nie jest możliwa do zweryfikowania. Ponadto organ I instancji nie wypowiedział się, czy w świetle ustawy o pomocy społecznej, a także Kodeksu postępowania administracyjnego są dopuszczalne zmiany podmiotowe dla wcześniej wydanych decyzji w stosunku do innych zobowiązanych osób. Spełnieniu określonych warunków osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności wstępują z mocy ustawy do postępowania o ustalenie odpłatności, nawet gdyby finalnie okazało się, że ze względu na wysokość osiąganych dochodów nie będą jej ponosiły (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13.03.2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1343/18 dostępny w cbosa).

Zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i ustalenie opłaty za pobyt w tym domu osoby skierowanej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby lub osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w podanych wyżej przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Adresatami decyzji ustalającej opłaty może być zatem zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 tj. małżonek oraz zstępni przed wstępnymi. W sytuacji zatem, gdy kwota odpowiadająca 300% dochodu mieszkańca jest niższa od kosztu pobytu w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszczęcie poszukiwania osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., które uzyskują status stron w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1025/19 z 28.11.2019 dostępny w cbosa).

Również kwestia umownego sposobu ponoszenia opłaty za pobyt w DPS była wyjaśniona w ww. uchwale 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 2a u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą również wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w takim przypadku, zgodnie z ust. 2c, art. 103 ust. 2 u.p.s. stosuje się odpowiednio. ta forma stosowania prawa, jaką jest umowa, nie ma zastosowania do mieszkańca domu opieki społecznej, zobowiązanie tej osoby do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, a po drugie - osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej może być również osoba niewymieniona w ust. 2 u.p.s., a więc osoba, której ustawodawca nie objął obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym przypadku zobowiązanie do ponoszenia opłaty może wynikać wyłącznie z zawartej umowy. Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty, to z treści art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż z zastosowaniem kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Jak wskazuje się w literaturze, zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (I. Sierpowska: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Lex 2014). Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Zatem ponoszenie opłat niższych niż ich wymiar określony decyzją administracyjną oraz daty innej niż umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej jest niemożliwe.

Z materiału dowodowego i wyjaśnień skarżącej wynika, że umowa zawarta dotyczy kwoty niższej niż ustalona na podstawie kryterium dochodowego na poziomie 1355,91 zł. W zaskarżonej decyzji odpłatność za okres od 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. w wysokości 1 000 zł., czyli poniżej ustawowej wysokości. Kwestia ta w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie wymagała stosownego wyjaśnienia i doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Sąd zwraca też uwagę, że decyzja o ustaleniu odpłatności nie jest decyzją okresową. Może ulegać zmianie w trybie k.p.a. wtedy, gdy zmianie ulega sytuacja dochodowa podmiotów zobowiązanych, bądź wysokość ustalonej zarządzeniem Starosty kwota odpłatności za pobyt w DPS.

Ustalenie opłaty i zwolnienie z ponoszenia tej opłaty w części lub w całości to dwie odrębne instytucje prawne. Aby można było przyjąć, że dana osoba jest zwolniona w całości lub w części od obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w prawomocnej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia o częściowym zwolnieniu z ponoszenia opłaty w stosunku do skarżącej nie zawiera zaskarżona decyzja. W tym zakresie nie można tracić z pola widzenia, że rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat, organ powinien mieć na uwadze nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny.

Zgodnie z w art. 7 K.p.a tym przepisem organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy są zobowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Powinny też wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie zasady te naruszyły. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. bowiem organy wzięły pod uwagę tylko część zebranego materiału dowodowego.

Opisane naruszenia Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.

Sąd natomiast nie mógł się odnieść do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w skardze nie podano żadnego uzasadnienia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które obejmują koszty zastępstwa procesowego

W postępowaniu ponownym należy ustalić aktualną sytuację rodzinną i dochodową oraz podmioty zobowiązane do partycypowania w kosztach za pobyt w DPS. oraz wyjaśnienie kwestii procesowych prowadzonych w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS i dać wyraz w decyzji podjętej zgodnie art. 107 § 3 K.p.a.