Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 777/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.28 ust.1, art.29 ust.1 pkt 2, art.3 pkt 6 i 7, art.30 ust.1 pkt 1, art.30 ust.2, art.30 ust.6 pkt 1, art.30 ust.7 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. D. S. zgłosił Staroście [...] zamiar przeniesienia istniejących wiat na działce nr "1" ("1") w miejscowości L. ul. [...], w inne miejsce na tej samej działce, zgodnie z załączonym do zgłoszenia szkicem.

Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 7 pkt 1 i art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na przeniesieniu wiat oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, polegających na budowie wiat o powierzchni do 25 m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wskazana w zgłoszeniu lokalizacja wiat może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i naruszyć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. podniósł, że jego zamiarem było przesunięcie istniejących wiat rekreacyjnych, niezwiązanych trwale z gruntem w inne miejsce, w związku ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę wiaty magazynowej, która ostatecznie ma stanąć w innym miejscu niż pierwotnie planował. Nie zgodził się również z twierdzeniem, że zakres planowanych robót może nie być objęty dyspozycją art.29 Prawa budowlanego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, polegających na budowie wiat o powierzchni do 25m2. Natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że art. 29 Prawa budowlanego nie przewiduje wykonania robót budowlanych polegających na przeniesieniu istniejących obiektów budowlanych w inne miejsce, za wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Dlatego zdaniem organu, aby zmienić miejsce lokalizacji istniejących wiat inwestor musiałby najpierw dokonać ich rozbiórki, która zgodnie z art. 31 ust.1 pkt 2 zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia, a następnie zgłosić właściwemu organowi budowę wiat rekreacyjnych w trybie art. 30 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nieuprawnione było zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, bez szczegółowego uzasadnienia konieczności nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat do 25m2 . Nadto stwierdził, że organ I instancji nie zweryfikował wypełnionego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: art. 29 ustawy Prawo budowlane oraz art. 136 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy poprzez zatwierdzenie wniosku lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał na nielogiczność i oderwanie od rzeczywistości art. 29 Prawa budowlanego. Nadto stwierdził, że obiekt budowlany którego dotyczy postępowanie w założeniu inwestora jest obiektem tymczasowym. Zdaniem skarżącego przepis art. 29 Prawa budowlanego nie wymaga wykonania robót budowlanych w określonym miejscu i od podstaw, dlatego istniej możliwość wykonania obiektu zgodnie ze zgłoszeniem w innym miejscu, a następnie przewiezienie i ustawienie w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, co do złożenia nieprawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w jej treści zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku skarżącego zawartego w treści skargi o rozstrzygnięcie sprawy poprzez zatwierdzenie zgłoszenia robót budowlanych. Wniosek ten nie mógł odnieść skutku ponieważ podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.) , który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi należało wskazać, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.1409 z późn. zm.).

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy do 25m2. Stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: 6) budowie – należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; 7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust.1 pkt 1-3, pkt 5-9 i pkt 21. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2, a także dołączyć wymienioną w tym przepisie dokumentację. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W myśl ust. 5 omawianego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy roboty budowlane polegające na przeniesieniu wiaty w inne miejsce mieszczą się w ustawowej definicji budowy, a co za tym idzie podlegają zgłoszeniu zgodnie z dyspozycją art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody powołany przepis nie przewiduje wykonania robót budowlanych polegających na przeniesienie istniejących obiektów w inne miejsce za wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych. Natomiast zdaniem skarżącego wykonanie wiaty w innym miejscu, a następnie ustawienie gotowej wiaty w miejscu wskazanym w zgłoszeniu mieści się w pojęciu budowy.

Odnosząc się do argumentów stron wskazać należy, że zasadny okazał się zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonanej przez organy obu instancji. Zdaniem składu orzekającego fakt, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części, a nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Jeśli zatem, wiaty zostały wykonane w całości w innym miejscu, a następnie zostałyby przeniesione i usytuowane w innym miejscu z zamiarem korzystania z nich, to nie ma podstaw do uznania, że nie jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1545/07, LEX nr 516067 oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 216/07, LEX nr 468752). Dlatego też zasadnie skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru przeniesienia wiat uznając, że jest to budowa wiat w określonym miejscu. Koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25m2 oraz to, aby liczba tych wiat nie przekroczyła dwóch na każde 500m2 powierzchni działki.

Ustalając czy są podstawy do przyjęcia zgłoszenia organ powinien mieć w polu widzenia zakres prac jakie powinny być wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia, w tym przypadku budowy wiaty i dopiero dokonując kwalifikacji tych robót budowlanych, ustalić czy możliwe jest ich zgłoszenie w trybie art. 30 ust.1 pkt1 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem Wojewody, który stwierdził, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony zastosował w sprawie art. 30 ust.7 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w ust.1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przepis ten jest podstawą do orzekania przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji gdy zachodzi co najmniej jedna z powyższych przesłanek. To oczywiście organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadny jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy realizacja zamierzonej inwestycji powinna się wiązać z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury administracyjnej, jaką zapewnia postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Natomiast motywy, jakimi kierował się organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji o sprzeciwie. Uzasadnienie to powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Jak można zatem zauważyć, organ nie ma obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011r. II OSK 1445/10, LEX nr 1151878). Wskazać należy również, że w żadnym razie powyższy przepis nie powinien być stosowany jako zasada. W sytuacji, gdy organ poweźmie wątpliwości co do zastosowania procedury zgłoszenia, najpierw powinien skorzystać z określonego w art. 30 ust. 2 obowiązku wezwania inwestora postanowieniem do uzupełnienia zgłoszenia, a dopiero w przypadku bezskuteczności sięgać do instytucji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7, tak aby w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości wykazać zasadność odstąpienia od uproszczonego trybu, jakim jest zgłoszenie. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób stwierdzić, które z planowanych robót budowlanych związanych z budową wiat mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w jaki sposób roboty budowlane zagrożenie to miałyby spowodować.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przedmiotowe wiaty można uznać za obiekty tymczasowe. W przepisie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wprowadzono definicję tymczasowego obiektu budowlanego, która posługując się pojęciem obiektu budowlanego, wskazuje, że tymczasowym obiektem budowlanym może być budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami bądź obiekt małej architektury. Definicja ta określa jednocześnie dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych. Do pierwszej kategorii zalicza tymczasowe obiekty budowlane, które są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Do drugiej kategorii zalicza tymczasowe obiekty budowlane, które są niepołączone trwale z gruntem, tj. strzelnica, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej grupy zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Ta cecha obiektu budowlanego musi zaś wynikać z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 566/07, LEX nr 495008; z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08, LEX nr 516798). Niewątpliwie wiaty, które skarżący zamierzał przenieść nie posiadają wyżej wymienionych cech. Zdaniem Sądu o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, LEX 529823; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011r.,sygn. akt IV SA/Po 151/11, LEX 895918; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 574/09, LEX 706998).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 par.1 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Jednocześnie na mocy art.152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał wobec zwolnienia skarżącego z kosztów sądowych. Wskazać należy również, że w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji oraz upływem 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, organ utracił możliwość orzekania w tym zakresie.