Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1435/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1233/17 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., VII SA/Wa 1233/17, w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "E.") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz E. zwrot kosztów postępowania

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania P. D. oraz E. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na tę decyzję E. złożyła skargę do WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd stwierdził, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego jej rozstrzygnięcia, bowiem w ocenie Sądu nie istnieje w sprawie konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji. GINB wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż interes prawny P. D. oraz innych osób należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U.2016.961), zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). WSA nie zgodził się ze stanowiskiem GINB. Wskazał, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ([...] lipiec 2016 r.), skoro zapadła w dniu [...] marca 2013 r. Organ II instancji oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. GINB wskazał na przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których - jego zdaniem - mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednak okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, a nawet w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ([...] czerwca 2016 r.). W opinii Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje, w ocenie Sądu, racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust.1 i 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z [...] marca 2013 r. stosunku administracyjnego, a GINB prezentując w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu z przyczyn, o których mowa powyżej, przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

(I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, podczas gdy zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organ nadzorczy;

(II) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, polegające na pominięciu okoliczności, że podstawą wydania decyzji kasatoryjnej przez GINB były nie tylko uchybienia Wojewody Lubelskiego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, ale również naruszenie przez ten organ art. 62 k.p.a. poprzez weryfikację w jednym postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawa stron postępowania nie wynikały z tego samego stanu faktycznego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

(III) art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 wymienionej ustawy, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu kręgu podmiotów posiadających interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła również E., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia obejmującego sformułowanie wskazujące jako okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konieczności ustalenia kręgu podmiotów posiadających interes prawny w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia - przede wszystkim podstaw uznania, iż nie istnieje w sprawie konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji, pomimo jednoczesnego uznania, iż punktem wyjścia przy ustaleniu kręgu stron postępowania jest przedmiot pierwotnego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji Sąd nie sporządził właściwego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia, dlaczego interes prawny stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przed organem I instancji, który zgodnie z stanowiskiem Sądu I instancji winien być ustalany przy uwzględnieniu regulacji art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a., przysługuje szerszemu kręgowi podmiotów niż stronom postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kablowo-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr 133 w J., gm. P., następnie przeniesionej na rzecz E. decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r. zmieniającej ww. decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r.,

co uniemożliwia skarżącej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. "138 § 2" poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przestanki do zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym wady przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, w zakresie braku ustalenia właściwego kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mogą być przedmiotem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.;

c. art. 3 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 15 k.p.a., bowiem Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż organ II instancji był władny do uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy ustalenie kręgu stron postępowania winno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W realiach przedmiotowej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia przepisu prawa materialnego, z którego dana osoba wywodzi prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.

Przy czym skarżąca wskazuje, iż w przedmiotowym stanie faktycznym organ I instancji nie poczynił w tym zakresie właściwych ustaleń, a tym samym niezbędne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, gdyż wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji naruszyło zasadę dwuinstancyjności ze względu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem wyznaczenia kręgu stron wyłącznie przed organem II instancji.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne GINB i E. uczestnik postępowania P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna GINB została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a skarga kasacyjna E. nie w pełni była trafna.

Zaskarżona decyzja GINB jest decyzją kasatoryjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wydając tę decyzję GINB uznał, że w rozpatrywanej sprawie istnieje konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji. GINB wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż interes prawny odwołującego się P. D. oraz innych osób należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Ponadto GINB uznał, że decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem art. 62 k.p.a. poprzez weryfikację w jednym postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawa stron postępowania nie wynikały z tego samego stanu faktycznego.

Ze stanowiskiem GINB w kwestii konieczności weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji nie zgodził się WSA. Sąd ten wskazał, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a organ II instancji oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. GINB wskazał na przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których - jego zdaniem - mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednak okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, a nawet w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W opinii Sądu I instancji, GINB bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy, gdyż określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje, w ocenie WSA, racjonalnego uzasadnienia.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie odniósł się do tego, czy decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem art. 62 k.p.a.

Przed przeanalizowaniem stanowiska WSA i GINB w kwestii konieczności weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji stwierdzić należy, że usprawiedliwione podstawy ma podniesiony w skardze kasacyjnej złożonej przez GINB zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, polegające na pominięciu okoliczności, że podstawą wydania decyzji kasatoryjnej przez GINB były nie tylko uchybienia Wojewody Lubelskiego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, ale również naruszenie przez ten organ art. 62 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednak stanowiska WSA co do tej kwestii. Sąd I instancji pominął zatem okoliczność mogącą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do problematyki konieczności weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji należy mieć na uwadze, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA – stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 25.01.2021r., I OSK 1830/20, LEX nr 3117850). W orzecznictwie NSA wskazywano również, że w razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron. Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r. (wyrok NSA z 26.02.2020r., II OSK 1503/18, LEX nr 3034077). Pomimo zatem, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet po dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to z uwagi na skutki, jakie ustawa ta wywołuje w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, nie można abstrahować od jej treści przy określaniu kręgu stron w stosunku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, skoro jej wybudowanie może ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości.

Z uwagi na powyższe podniesione przez GINB zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. mają usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna GINB podlegała zatem uwzględnieniu.

W odniesieniu do skargi E. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. jest trafny w takim zakresie, w jakim wyżej wskazano zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej GINB zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. "138 § 2" (na podstawie treści tego zarzutu należy przyjąć, że chodzi o art. 138 § 2 k.p.a.), to trzeba stwierdzić, że wywody Sądu I instancji, iż w razie potrzeby "ustalenia kręgu podmiotów które winne brać udział w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego (...) przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby wobec tych podmiotów zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego" – nie są wadliwe. Zgodzić się jednak trzeba ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że nie można uznać, iż nie istnieje w sprawie konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji oraz że nie można zaakceptować poglądu, iż weryfikacja stron nie wymagała badania.

Mając na uwadze, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 15 k.p.a., gdyż ich nie stosował. Natomiast kontrolując zaskarżoną decyzję – jak już wyżej wskazano – WSA wadliwie ocenił ich stosowanie przez organ administracyjny, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej E. nie w pełni były trafne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r.) – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że w tej sprawie został uchylony wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę skarżącej kasacyjnie E., uznać należy, że jest to przewidziany w art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od strony skarżącej w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu NSA orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.