Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1260/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 145 par. 1 pkt. 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 907/09 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz C. S. 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 13 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 907/09, oddalił skargę C. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno - środowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] kwietnia 2008 r. C. S. złożył wniosek w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008.

Organ I instancji we wskazanej wyżej decyzji przyznał tą płatność w kwocie 16 313,60 zł, tj. w pomniejszonej jednak wysokości. Podkreślił, że w pakiecie 2 Rolnictwo Ekologiczne Wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) zastosowano funkcjonalność powierzchni udowodnionej i stwierdzono powierzchnię 8,54 ha, tzn. mniejszą o 0,49 ha w stosunku do 9,03 ha powierzchni deklarowanej. Dlatego płatność została pomniejszona o dwukrotną wartość różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach wynoszącą 5,74 % .

W odwołaniu skarżący podkreślił, że nie popełnił żadnego błędu, a w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji złożył korektę wniosku, w związku z czym nie powinien ponosić żadnych konsekwencji związanych z przedeklarowaniem powierzchni zgłoszonej we wniosku.

Organ II instancji nie podzielił jednak tej argumentacji. Powołał art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 243 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia, oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., s. 1, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), które określają zasady obniżania kwot przyznanych w ramach dopłat. Przepisy te w ocenie organu odwoławczego miały w omawianej sprawie zastosowanie, gdyż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku, wyszły na jaw nieprawidłowości dotyczące wielkości powierzchni zgłoszonych do programu działek rolnych. Z tego względu wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień, a w odpowiedzi na to złożył on korektę wniosku zmniejszająca powierzchnię deklarowaną działek nr 167, 163/2 i 163/4 ob. łącznie 0,49 ha. Przedeklarowane działki zgłoszone były do pakietu 2.1. tj. uprawy rolnicze. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zgłoszoną we wniosku a powierzchnią stwierdzona wyniosła 5,74 %.

W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pomniejszonej wysokości płatności rolno-środowiskowej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) jak również dokonując analizy zarzutów sformułowanych w skargach, Sąd I instancji nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

WSA wskazał, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia przez organ różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o jednolite dopłaty a obszarem wyznaczonym w toku kontroli oraz konsekwencji zaistniałego błędu. Kwestia ta powinna być rozstrzygana w świetle art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis ten reguluje bowiem zasady określania obszarów upraw dla obliczania pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej.

W ocenie WSA zastosowanie znajduje również art. 138 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Przepis ten stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę.

Sąd I instancji podkreślił, iż w sprawie występuje spór, który nie dotyczy powierzchni działek ewidencyjnych, korekta wniosku objęła tylko powierzchnię działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych, natomiast sama powierzchnia działek ewidencyjnych nie została zmieniona czemu strona dała wyraz w pkt IX korekty wniosku. Nie był to zatem w ocenie WSA niezawiniony błąd wynikający z treści ewidencji gruntów o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), ale błędne wpisanie powierzchni użytkowanej rolniczo. Przy czym zarówno z treści wniosku jak i jego korekty wynika, że powierzchnia ta była mniejsza niż powierzchnia działek ewidencyjnych.

Dalej WSA podał, iż nie ma znaczenia, że błędne wskazanie oznaczenia Wariantu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostało potraktowane jako oczywista omyłka i usunięte w trybie art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Omawiając bowiem Wariant 3.1 nie stwierdzono nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią deklarowaną, natomiast rozbieżność taką wykazano w Wariancie 2.1.

Skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik C. S. wnosząc o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto zaskarżanemu wyrokowi zarzucił:

- sprzeczność istotnych ustaleń zaskarżonego wyroku z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez przyjęcie, że skarżący rolnik nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości, podczas gdy w prawdziwym stanie sprawy po złożeniu wniosku i wezwaniu dokonał korekty złożonego wniosku wobec czego uzasadnienie zaskarżanego wyroku stwierdza, że skarżący najpewniej kierował się dobrą wolą i nieświadomie popełnił korygowane nieprawidłowości;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., a to przepisu 29 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 74 poz. 427) i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczególnych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34 poz. 200) poprzez dowolne pomniejszenie wysokości należnej płatności rolno-środowiskowej, bezpodstawne nieuwzględnienie powierzchni upraw rolniczych podanych w skorygowanym wniosku bezzasadne przyjęcie, że Skarżący popełnił błąd i pomniejszenie płatności o dwukrotną wartość tak przyjętego błędu i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w sprawie przyznania płatności rolno - środowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2008, podczas gdy skarżący spełnił warunki przyznania pomocy oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i definicji z przepisu art. 72 i art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, lecz pomniejszenie należnej skarżącemu płatności z przyjęciem sprzeczności z rzeczywistym stanem sprawy, że wykryto różnicę, że skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów większą, podczas gdy w rzeczywistym stanie sprawy nie została przeprowadzona kontrola administracyjna, ani nie została dokonana wizja, w których wyniku wykryta by miała być lub ustalona by miała być różnica pomiędzy obszarem podanym we wniosku, a obszarem rzeczywistym oraz przez pozbawione rzeczywistej podstawy prawnej zastosowanie sankcji w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność powierzchni uznanej przez organ administracji za przedeklarowaną, podczas gdy zaskarżany wyrok Sądu I instancji stwierdza, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego, gdyż strona w pełni zgodziła się ze stanowiskiem organu, podczas gdy stosownie do treści powołanych przepisów pomniejszenie kwoty przyznanej płatności o dwukrotną różnicę mogłoby nastąpić, gdyby różnica pomiędzy zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem wykryta została w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej; art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. UE Nr L 327 z dnia 11 grudnia 2001 r., s.11) przez stwierdzenie, że zadeklarowanie wyższej powierzchni było przez skarżącego zawinione, podczas gdy zastosował się do wezwania i skorygował wniosek;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych w skardze i nie mające podstawy w przeprowadzonych dowodach przyjęcie różnicy areału gruntów w stosunku do ogłoszonego we wniosku, przyjęcie do przyznania płatności-obszaru mniejszego niż zgłoszony w skorygowanym wniosku, bezpodstawne stwierdzenie, że różnice podane w zaskarżonych decyzjach organu administracji znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym oraz zastosowanie sankcji w postaci pomniejszenia płatności w dwukrotnej wysokości, jak gdyby skarżący spowodował różnicę, ukrył różnicę tak, że organ administracji musiałby przeprowadzić kontrolę administracyjną bądź wizje lokalną w celu wykrycia ukrytej różnicy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych w skardze i nie mające podstawy w przeprowadzonych dowodach przyjęcie różnicy areału gruntów w stosunku do zgłoszonego we wniosku, przyjęcie do przyznania płatności-obszaru mniejszego niż zgłoszony w skorygowanym wniosku, bezpodstawne stwierdzenie, że różnice podane w zaskarżonych decyzjach organu administracji znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym oraz zastosowanie sankcji w postaci pomniejszenia płatności w dwukrotnej wysokości, jak gdyby skarżący spowodował różnicę, ukrył różnicę tak, że organ administracji musiałby przeprowadzić kontrolę administracyjną bądź wizję lokalną w celu wykrycia ukrytej różnicy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny winien uchylić decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów postępowania może być związane z następującymi wadami stosowania regulacji proceduralnych: 1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków wynikających z tychże regulacji, 2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w tychże regulacjach uprawnień, 3) błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po pierwsze nie dopełnił obowiązków wynikających z regulacji proceduralnych. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej ustawa): "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że: "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się." Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny ("cały"), a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., choć niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 21 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Z zasady pisemności statuowanej w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Przy czym należy zaakcentować, iż nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej. W niniejszej sprawie organ twierdzi, iż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku skarżącego wyszły na jaw nieprawidłowości dotyczące wielkości powierzchni zgłoszonych do programu działek rolnych. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy dołączonych do skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci np. protokołu z dokonanych czynności kontroli administracyjnej wniosku, w czasie której ustalono te nieprawidłowości. Nie jest wiadomym kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie. Nadto w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej także organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Nadto dodatkowo można organom zasadnie zarzucić naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Nadto barak jest ustalenia przez organ tak istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności jak: w jaki sposób doszło do jak twierdzą organy "zawinionego przedeklarowania powierzchni działek rolnych" przez skarżącego. Składają wniosek skarżący posługiwał się stosownymi dokumentami urzędowymi, np. wypisem z regestru gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 514/10 oraz 1 września 2011 r., sygn. akt II GSK 830/10, dotyczący wpływu tego faktu na ustalenie okoliczności zawinienia lub niezawinieni wnioskodawcy.

Co do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. dwóch paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, który z paragrafów tego przepisu został przez Sąd I instancji naruszony, a zatem Naczelny Sad Administracyjny nie może we własnym zakresie tego zarzutu sprecyzować.

Jednocześnie należy zauważyć, że dla zastosowania w niniejszej sprawie sankcji za tzw. "przedeklarowanie" powierzchni działek rolnych organ administracji publicznej winien jednoznacznie ocenić, czy wystąpiła okoliczność zawinionego czy też niezawinionego "przedeklarowania" tych działek przez wnioskodawcę, a to ze względu na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może on wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji wprawdzie powołuje się na obowiązywanie tego przepisu w stanie tej sprawy, ale równocześnie analizując ewentualne zawinienie wnioskodawcy zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji sprzeczne twierdzenia. Z jednej strony organ ten twierdzi, iż wnioskodawca prawdopodobnie "nieświadomie popełnił nieprawidłowości", zawyżenie "mogło być wynikiem omyłki, nieuwagi, niestaranności, niedopatrzenia, nieświadomości, nieznajomości prawa, czy tez lekkiego niedbalstwa", ale jednocześnie stwierdza, że "bez względu na jego przyczynę wszystkie te przypadki w końcowej ocenie wskazują na zawinienie Wnioskodawcy" (s. 5 decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to konkluzja nieuprawniona. W konsekwencji należy uzna, iż organy w tej sprawie z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym wskazane wyżej nie dokonały właściwej oceny kwestii zawinienia wnioskodawcy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przeprowadzonego przez organy administracji w tej sprawie postępowania dowodowego i niedostrzeżenie, iż organy te naruszyły wskazane wyżej przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Tym samym wyrok Sadu I instancji akceptujący ten stan rzeczy narusza prawo.

Wobec uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych przez Sąd I instancji w tej sprawie odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.