Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1333/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust.2, art. 5 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 14, art. 15 ust. 1, art. 18a, art. 60 ust. 1, art. 37a, art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 46 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w sprawie Statutu Osiedla nr [...] w K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w K. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 i art. 48 ust .1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła w dniu [...] września 2011r. uchwałę Nr [...] w sprawie Statutu Osiedla Nr [...] w K..

W dniu [...] lipca 2020r. do Urzędu Miejskiego w K. złożona została przez Prokuratora Rejonowego w K. skarga na powyższą uchwałę. Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminny poprzez niepoddanie projektu statutu Osiedla społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji.

W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w K. [...] z dnia [...] września 2011 roku w sprawie Statutu Osiedla Nr [...] w K..

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty i przedstawił argumentację na ich poparcie, co jego zdaniem prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażania opinii na ich temat.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej uwzględnienie w całości oraz nieobciążanie Gminy K. kosztami postępowania skargowego. Organ przyznał, że skarga jest zasadna ze względu na trafność zarzutów skarżącego. Nadto poinformował, że Wojewoda W. w dniu [...] listopada 2011r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym organ nadzoru stwierdził nieważność § 7 ust. 1 oraz § 45 w zakresie wyrazów "Skarbnik Gminy oraz Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej".

Na wezwanie Sądu z dnia [...] sierpnia 2020 roku dotyczące uzupełnienia akt administracyjnych poprzez przedłożenie pełnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a w szczególności:

(1) uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy celem zaopiniowania projektów statutów jednostek pomocniczych (sołectw, osiedli) lub tylko Statutu Osiedla Nr [...] w K., (2) zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektów statutów jednostek pomocniczych (sołectw, osiedli) lub tylko Statutu Osiedla Nr [...] w K.,

(3) udokumentowanie podania do publicznej wiadomości zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz zawiadomień o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami Gminy celem zaopiniowania projektu Statutu Osiedla Nr [...] w K., (4) protokołu z przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Osiedla Nr [...] w sprawie zaopiniowania projektu statutu Osiedla wraz z listą obecności,

(5) wykazanie sposobu udostępnienia projektu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Nr [...] w K. mieszkańcom Osiedla,

Rada Miejska w K. pismem z dnia [...] września 2020 r. odpowiedziała, że nie podjęła w kadencji 2010–2014 uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy celem zaopiniowania projektów statutów, a Burmistrz nie wydał zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania statutów jednostek pomocniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829). Skutkiem powyższego począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu P., będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną (pkt 15 załącznika do rozporządzenia). Zarządzenie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 powyższej ustawy zostało wydane przez Przewodniczącą Wydziału IV w dniu 13 listopada 2020r., o czym strony zostały poinformowane i umożliwiono stronom zajęcia stanowiska w sprawie oraz przedstawianie na piśmie swojego stanowiska w sprawie (k. 31, 35, 36 i 44 akt sąd.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie Statutu Osiedla Nr [...] w K. (dalej "Uchwała") ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (§ 56 Uchwały). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Rozpoznaniu skargi Prokuratora na przedmiotową Uchwałę nie stoi także na przeszkodzie okoliczność, że Wojewoda po doręczeniu mu zaskarżonej Uchwały w trybie nadzoru (art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g.") wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność Uchwały w części.

Nadto w świetle art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, jeżeli Wojewoda W. w trybie nadzoru dostrzegł istotne naruszenie prawa tylko w części Uchwały, nie stoi to na przeszkodzie złożeniu przez Prokuratora skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy zdaniem Prokuratora doszło do istotnego naruszenia prawa. Skarga Prokuratora na powyższą Uchwałę jest zatem dopuszczalna.

Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej Uchwały mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z treści skargi, zakresu zaskarżenia oraz wniosków skargi wynika, że Prokurator w istocie wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, a to z powodu naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że istotnie z przepisu art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g., ani żadnego innego przepisu u.s.g. nie wynika konieczność umieszczania w treści uchwały, że została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Brak takiego postanowienia w treści uchwały oczywiście nie może przesądzać, że uchwała została podjęta bez przeprowadzenia takich konsultacji. Prokurator w istocie zarzucił jednak, że konsultacje nie zostały przeprowadzone w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady dotyczącej zasad i trybu przeprowadzania konsultacji.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. dotyczący braku należytego przeprowadzenia konsultacji został sformułowany w związku z naruszeniem zasad i trybu podjęcia zaskarżonej Uchwały, zatem uwzględnienie tego zarzutu skutkuje stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości.

Podstawę prawną zaskarżanej Uchwały stanowił w szczególności art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała dotycząca statutu Osiedla Nr [...] w K. powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] września 2018 r., III SA/Kr [...] i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z [...] października 2012 r., II SA/Gd [...]; NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]; WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...]).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...]). Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] listopada 2018 r., III SA/Kr [...]).

O legalności działania organu rozstrzyga bowiem to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Władze gminy". W jej rozdziale 1, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z [...] marca 2003 r. (U [...], OTK-A 2003 nr [...], poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, zachowuje jednak swoja aktualność także na gruncie ustawy obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały.

Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu osiedla. Jak bowiem wskazał w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK [...]) "stwierdzenie przez Sąd, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz § 2 ust. 4 Uchwały Rady Gminy U. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej Uchwały. Przy takim bowiem uchybieniu proceduralnym nie miało znaczenia, że zaskarżone zostały tylko niektóre postanowienia Uchwały". Co więcej, w judykaturze podnosi się, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.", "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: WSA w Kielcach z [...] lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ke [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, że Rada Miejska w K. w odpowiedzi na skargę oraz wezwana do uzupełnienia akt administracyjnych i przedłożenia konkretnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w piśmie z [...] września 2020 r. (k. 27 akt sąd.) wskazała, że nie podjęła uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy celem zaopiniowania projektów statutów, w związku z czym Burmistrz nie wydał zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania statutów jednostek pomocniczych. Oznacza to, że konsultacje faktycznie nie odbyły się.

Dla oceny zasadności zarzutu podniesionego w skardze wskazać należy, że dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą w tym przedmiocie.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste udostępnienie i umożliwienie zapoznania się oraz omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, a także umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (wyr. WSA w Krakowie z [...] listopada 2018r., sygn. akt III SA/Kr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenie konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013).

Takie rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Osiedla, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. Skoro w rozpoznawanej sprawie konsultacje z mieszkańcami w celu zaopiniowania statutu Osiedla Nr [...] w K. nie zostały przeprowadzone to zaskarżona Uchwała została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. Powyższe prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu procedury podjęcia zaskarżonej Uchwały, a taki charakter naruszenia skutkować musiał stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości.

Tym samym, zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że zaskarżona Uchwała nie została w sposób odpowiadający prawu poddana konsultacjom społecznym z mieszkańcami Osiedla Nr [...], co świadczy o istotnym naruszeniu prawa art. 35 ust. 1 u.s.g. Doktryna stoi na stanowisku, że skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały [tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018]. Zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane uchybienie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu osiedla. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.