Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1290/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 187 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 34 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. P. M. 2. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 156/10 w sprawie ze skargi A. E. P. Spółki z o.o. w B., P. M. wspólników - "P. A." s.c. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolniczych 1. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej P. M. – wspólnika spółki cywilnej; 2. oddala skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego; 4. nakazuje zwrócić P. M. – wspólnikowi spółki cywilnej kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M., A. E. P. Spółki z o.o. z siedzibą w B. – wspólników spółki cywilnej P. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że na skutek wniosku z dnia 12 maja 2008 r. złożonego do Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał P. M. oraz A. E. P. Spółce z o.o. z siedzibą w B., jako wspólnikom P. A. spółki cywilnej, płatność rolnośrodowiskową na 2008 rok w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej wysokości 162.702,10 zł. Płatność została naliczona zgodnie z § 8, § 14 i załącznikiem nr 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200), dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Organ dodał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji, jako uwzględniającej w całości żądanie strony.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. M. działający w imieniu spółki cywilnej P. A., zarzucając błędne określenie kwoty przyznanej płatności. Następnie, pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. P. M. jako wspólnik ww. spółki cywilnej, oświadczył, że wycofuje odwołanie, bowiem decyzja w całości jest zgodna z wolą strony i nie narusza obowiązującego prawa. Nadto, ze względu na treść pisma organu I instancji przekazującego odwołanie, wniósł o interwencję organu odwoławczego w trybie nadzoru nad pracą Biura Powiatowego ARiMR w B.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Uzasadniając podał, że postępowanie w sprawie przyznania P. A. spółce cywilnej płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. zostało błędnie wszczęte i nie powinno być prowadzone ze względu na brak podmiotowości spółki cywilnej. Podmiotami prawa i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna, są wspólnicy. Tymczasem wspólnicy spółki cywilnej P. A. – P. M. oraz A. E. P. Sp. z o.o. zarejestrowani są w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), dlatego też organ nie jest władny do przyznania płatności, o którą wnosi spółka cywilna P. A., na rzecz jej wspólników. W zaistniałej sytuacji, wniosek złożony w imieniu spółki, nie może być uznany za wniosek złożony faktycznie przez jej wspólników, stąd też nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli P. M. i A. E. P. Spółka z o.o. jako wspólnicy spółki cywilnej P. A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając uwzględnienie skargi podał, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (tzw. reformationis in peius). Tymczasem w niniejszej sprawie na podstawie decyzji organu I instancji spółce cywilnej P. A. przyznano płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 162.702,10 zł, a następnie w decyzji organu odwoławczego uznano, że ta płatność w ogóle spółce nie przysługuje. Tym samym doszło według WSA do wydania decyzji na niekorzyść strony. Tym bardziej, że wspólnik spółki cywilnej cofnął odwołanie. Nadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny, co mogłoby uzasadniać ewentualne odstępstwo od stosowania zasady reformationis in peius.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy również nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie uznając, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Okolicznością powodującą w ocenie organu bezprzedmiotowość postępowania był brak podmiotowości spółki cywilnej przy ubieganiu się o płatność rolnośrodowiskową. Zdaniem Sądu, posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla bycia stroną stosunków administracyjnoprawnych. Sąd I instancji stwierdził, że przy uwzględnieniu treści art. 29 k.p.a. także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. W ocenie Sądu przepisami prawa materialnego umożliwiającymi spółce cywilnej ubieganie się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z dnia 21 października 2005 r.), dalej rozporządzenie nr 1698/2005. Także na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), dalej: ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc, która na mocy art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy dotyczy m.in. programu rolnośrodowiskowego, jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Stosownie zaś do § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1 ze zm.), dalej: Rozporządzenie nr 1782/2003, m.in. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei z ostatniego ww. przepisu wynika, że "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W ocenie WSA, spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, może być zatem również uznana za grupę osób fizycznych lub prawnych, o których mowa w ww. przepisach.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), dalej jako: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, nie pozwala na przyjęcie, że spółka cywilna została wyposażona w zdolność prawną w sprawie dochodzonej płatności rolnośrodowiskowej. W przepisie tym uregulowano bowiem jedynie kwestię nadania numeru identyfikacyjnego m.in. producentom rolnym działającym w formie spółki cywilnej. Z przepisu tego WSA wywiódł też, że numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Tak więc, w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników – tego, któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny. Również temu wspólnikowi płatność zostaje przyznana. Tymczasem, organ nie wyjaśnił, kto figuruje w ewidencji producentów rolnych pod nr identyfikacyjnym [...], który został wskazany we wniosku spółki cywilnej o przyznanie płatności. Z akt nie wynika również, czy jest to numer nadany spółce cywilnej P. A., czy też jednemu z jej wspólników, tj. P. M. lub A. E. P. Sp. z o.o. Tym samym, organ nie wyjaśnił, czy wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie były składane przez wspólnika, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę, czym naruszył art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. WSA wskazał, że przy ponownym postępowaniu organ II instancji powinien przede wszystkim wyjaśnić, kto jest producentem rolnym wpisanym do ewidencji pod numerem identyfikacyjnym wskazanym we wniosku z dnia 15 maja 2008 r., a następnie wydać merytoryczne, a nie formalne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącym płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę WSA orzekł, powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 29 i 30 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż spółka cywilna posiada osobowość prawną i jest stroną postępowania administracyjnego, kiedy z treści tych przepisów, jak i orzecznictwa NSA, wynika, iż spółka cywilna, jako tzw. ułomna osoba prawna, nie posiada osobowości prawnej i nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym, jak i takiego przymiotu nie dają jej przepisy szczególne będące podstawą przyznawania płatności,

b) art. 33 i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyznaniem osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjnej spółce cywilnej, uznaniem spółki cywilnej za stronę postępowania,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu i uznanie, iż skarżący Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działający w sprawie jako organ II instancji, nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji uchylającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., w sytuacji gdy organ I instancji nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów, wydał decyzję przyznającą płatności spółce cywilnej, w sytuacji gdy spółka taka nie posiada osobowości prawnej, a zatem nie może być adresatem decyzji,

d) art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem wydana decyzja była rozstrzygnięciem formalnym, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym, nie mogła być więc decyzją na niekorzyść strony,

e) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem II instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna,

f) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, choć przepis ten nie przewiduje takiej podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję,

g) art. 153 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 WSA w Warszawie stwierdził, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania,

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stworzeniu w taki sposób wytycznych dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, iż w zasadzie Sąd orzekający zajął stanowisko merytoryczne w sprawie, gdyż stwierdził – "(...) mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, wydać merytoryczne, a nie formalne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dla skarżących płatności (...)" a więc orzekł w imieniu organu, nie zaś zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu przedstawił wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, podniósł m.in., że skoro spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, to w jej imieniu mogą występować jedynie jej wspólnicy. Także w zakresie prawa administracyjnego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, gdyż żadne przepisy szczególne w materii objętej skargą nie przyznają jej podmiotowości prawnej. Tymczasem w sprawie wniosek o przyznanie płatności został złożony przez spółkę cywilną. W związku z tym organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mogło być także potraktowane jako wydane na niekorzyść strony, bo nie było rozstrzygnięciem merytorycznym, a jedynie takie rozstrzygnięcie mogłoby ewentualnie stanowić naruszenie art. 139 k.p.a.

Jednocześnie organ podkreślił, że podmiot, będący zarejestrowanym producentem rolnym, nie może złożyć wniosku w imieniu spółki cywilnej – innego producenta rolnego, w sytuacji która oznaczałaby, że wnioskujący składa faktycznie dwa wnioski, w imieniu dwóch podmiotów, choć posiada jeden numer producenta rolnego, a więc może występować tylko w swoim imieniu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył również P. M. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w orzeczeniu błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 12 ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że uprawnionymi do płatności w przypadku spółki cywilnej są wszyscy wspólnicy spółki jako grupa osób fizycznych lub prawnych, grupa wypełniająca definicję rolnika zawartą w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 beneficjentami dopłat rolnośrodowiskowych są rolnicy. Zdaniem skarżącego z powyższych regulacji wynika, że odrębną kategorię podmiotów uprawnionych do dopłat stanowią osoby fizyczne lub prawne, a odrębną kategorię grupy tych osób, choćby te osoby występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. W świetle powyższych zasad oraz prawa krajowego, które traktuje spółki cywilne jako związki obligacyjne, decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki (takie oznaczenie strony będzie wskazywać zarówno grupę osób, jak i wszystkich jej członków), a doręczone były wspólnikowi uprawnionemu według ewidencji producentów, chyba że ustanowiono w trybie szczególnym innego pełnomocnika.

Zdaniem skarżącego nie jest uprawniony pogląd, że wniosek o płatność może skutecznie złożyć jedynie wspólnik, któremu nadano związany ze spółką cywilną numer ewidencyjny. Tym samym niezasadny jest pogląd, iż to temu wspólnikowi, który może samoistnie nie wypełniać definicji rolnika, przyznawana jest płatność.

W ocenie skarżącego nadanie numeru identyfikacyjnego jednemu ze wspólników spółki cywilnej oznacza w swojej istocie, iż w ewidencji producentów rolnych funkcjonuje odrębne konto, na którym rejestruje się wszystkie istotne zdarzenia związane z daną spółką cywilna, rozumianą jako odrębnego rolnika, czyli odrębnego producenta rolnego w myśl art. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Inne rozumienie spełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oznaczałoby ograniczenie dostępu do płatności dla danej kategorii rolników, tj. grupy osób tworzących spółkę cywilną.

Ustawowa definicja producenta rolnego odwołuje się bowiem do definicji rolnika. To oznacza, że każdy wspólnik spółki cywilnej i grupa wspólników (spółka) mogą stanowić odrębnych producentów rolnych.

W piśmie z dnia 12 września 2010 r. P. M. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną organu, wnioskując o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1290/10 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – czy w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w tej sprawie uchwałę w dniu 30 maja 2012 r. (sygn. akt II GPS 2/12).

Skarżący kasacyjnie P. M. pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. cofnął skargę kasacyjną w tej sprawie, wnosząc o zwrot wpisu od skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Skoro P. M. w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2012 r. cofnął skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 156/10 to mając na uwadze, że cofnięcie tej skargi kasacyjnej jest skuteczne i dopuszczalne Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (pkt 4 sentencji wyroku) uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Pozostała zatem do rozpoznania skarga kasacyjna organu.

Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą podjęta w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny i bezwzględny.

W wydanej w tej sprawie w dniu 30 maja 2012 r. uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 2/12) stwierdzono, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) – przysługuje spółce cywilnej.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwołując się do art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przyjął, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej i może być również uznana za grupę osób fizycznych lub prawnych, o których mowa w ww. przepisach.

Uwzględniając powyższe, a przede wszystkim treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., za chybione należało uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej organu, które powyższy pogląd kwestionowały.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 złożyła spółka cywilna P. A. Organ nie kwestionował faktu, że spółka ta została zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Powyższe oznacza zatem, że spółka cywilna była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. następuje na żądanie strony, a więc podmiotu, który powinien być wyposażony w zdolność administrracyjnoprawną. Skoro w świetle powołanej uchwały z dnia 30 maja 2012 r. status producenta rolnego (rolnika) należało przyznać spółce cywilnej, traktowanej jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, to nie można było uznać, że wszczęcie postępowania z wniosku spółki cywilnej było bezskuteczne.

W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt a, b, c, e i f petitum skargi kasacyjnej.

Nie można jednak podzielić w całości poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności co do tego, że w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyzywanie płatności rolnośrodowiskowej powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników, tj. tego któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny oraz że przyznanie samej płatności winno nastąpić dla tego wspólnika.

W uzasadnieniu powołanej uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. Ponadto nie podzielono stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem,) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru identyfikacyjnego. Wyjaśniono przy tym, że przyznanie statusu producenta rolnego (rolnika) tylko jednemu z członków grupy – osobie wpisanej do ewidencji producentów i w ślad za tym przyznanie tylko jej prawa do płatności eliminowałoby z grona uprawnionych pozostałych członków grupy. Adresatem płatności byłaby wyłącznie ta osoba. W tym kontekście nie można podzielić przeciwnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 z glosą Z. Kmieciaka, OPS 2005, z. 2, poz. 18).

Jeżeli chodzi o zarzut zawarty w pkt d petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. to stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Zatem pogląd Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest trafny. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, zważywszy na pozostałe niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej organu.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszanie art. 153 p.p.s.a. w zakresie sformowanym w petitum skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Taka sytuacja faktycznie nie miała miejsca w tej sprawie.

Brak podstaw do uznania za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. przez to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazując na bezzasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził, że: "(...) winien bowiem wydać rozstrzygnięcie w sprawie co do istoty w przedmiocie przyznania... płatności". Użycie tego rodzaju sformułowania przy uwzględnieniu kontekstu tej wypowiedzi nie oznacza, że Sąd orzekł merytorycznie w imieniu organu. Nie może zaś budzić wątpliwości, że orzeczenie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach strony.

W niniejszej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się wyłącznie do tzw. kwestii wstępnej, a mianowicie tego, kto był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008.

Kwestie związane z merytoryczną oceną złożonego przez spółkę cywilną wniosku o przyznanie płatności nie były i nie mogły być w tej sytuacji faktycznej jeszcze przedmiotem rozważań i ocen Sądu I instancji.

Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezzasadną.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Rozwiązanie to jest podyktowane względami ekonomii procesowej. Nie ma wszak racjonalnego uzasadnienia eliminowanie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji tylko po to, aby ten mógł skorygować błędne jego rozstrzygnięcie, jeżeli może tego dokonać sąd drugiej instancji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis W-wa 2006, Wyd. 2, s. 407).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku z mocy art. 184 in fine p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 sentencji wyroku) oparto o treść art. 207 § 2 p.p.s.a.