Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1331/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 154 par 3 w zw. z art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. M. F. i M. F. wystąpili do Wojewody [...] ze skargą na naruszenie praworządności poprzez przewlekłe załatwiania sprawy przez Starostę B. W skardze opartej na przepisach art. 227 k.p.a. w związku z art. 417¹ § 3 k.c. domagali się oni stwierdzenia, że wymieniony Starosta wykonując zadania z zakresu administracji rządowej w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania ignorując normy wynikające z art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 tej ustawy, a także naruszył kardynalne zasady praworządności w rozumieniu art. 2 Konstytucji R.P. Uzasadniając te zarzuty podali, że po oddaleniu przez Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], powództwa Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o unieważnienie umowy sprzedaży, Starosta B. postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone w [...] r. postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności przysługującego im prawa użytkowania nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w G. przy ul [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] k. m. [...]. Postanowienie Starosty z dnia [...] r. zawieszające postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia procesu cywilnego zapadło w dacie jego wydawania 1,5 roku od wszczęcia postępowania w tej sprawie. Podjęcie postępowania nastąpiło zaś dopiero na wniosek skarżących z dnia [...] r. mimo, że wspomniany wyrok uprawomocnił się już [...] r. Starosta B. uzależnił jednocześnie podjęcie postępowania od dostarczenia mu przez strony odpisu wyroku mimo że był następcą prawnym powoda. Przedmiotowa decyzja została wydana w efekcie dopiero w dniu [...] r. znak: [...], a doręczono ją stronom w dniu [...] r. Wnoszący skargę podali także, że Starosta B. w toku podjętego postępowania nie wydał postanowienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił tym samym przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Wydaną decyzją nakazał jednocześnie wniesienie przez strony I raty opłaty z tytułu przekształcenia w kwocie [...] zł w ciągu 14 dni od jej doręczenia, mając przy tym świadomość, że do dnia [...] r. skarżący będą musieli zapłacić kolejną roczną ratę z tego tytułu w tej samej kwocie. Takie działanie wymusiło na skarżących konieczność wniesienia odwołania do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] r. znak: [...] zmienił decyzję pierwszoinstancyjną w tym zakresie. W konsekwencji decyzja przekształceniowa uzyskała walor ostateczności dopiero z dniem [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] poinformował autorów skargi, że stosownie do art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Wobec powyższego Wojewoda domagał się wskazania przez skarżących, w jakim trybie i na podstawie jakiego przepisu winno być prowadzone postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] r. M. F. i M. F. wskazali, że domagają się zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. w trybie art. 155 k.p.a. Wnioskowana przez nich zmiana decyzji organu II instancji polegać zaś winna na dodatkowym stwierdzeniu w niej opisanego w skardze bezprawia administracyjnego, jakiego dopuścił się organ I instancji prowadząc w sposób przewlekły przedmiotowe postępowanie.

W następstwie otrzymania opisanego wniosku Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], przekazał go Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm. – dalej ustawa z 2005 r.) nie zawiera unormowania odpowiadającego art. 6a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności( Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm. – dalej ustawa z 1997r.). Na mocy tego przepisu wojewoda był organem odwoławczym od decyzji starosty wykonującego zadania administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Aktualnie obowiązujące przepisy regulujące właściwość organów orzekających w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności takiego unormowania jednak nie zawierają, a zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazujący na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na postanowienie to skarżący wnieśli zażalenie do Ministra Infrastruktury, który postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] przekazał go z kolei Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W następstwie postanowienia Wojewody [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. występując jednocześnie do Starosty B. o przekazanie akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na te działania M. i M. F. w piśmie z dnia [...] r. (mylnie oznaczonego datą [...] r.) wystąpili do SKO w K. z żądaniem wyjaśnienia podstawy prawnej podjęcia przez ten organ postępowanie w sprawie. W ich ocenie treść art. 3 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy z 2005 r., a także art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) dowodzi, że nie można mówić o właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w przedmiotowej sprawie, gdyż zadania starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zatem, w ich ocenie, działania Wojewody zmierzają do uchylenia się od załatwienia sprawy w zgodzie ze złożonym przez nich wnioskiem. W odpowiedzi na to wystąpienie Kolegium przywołało aktualnie obowiązujące regulacje prawne dotyczące właściwości organów orzekających w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazując jednocześnie, że nie podziela w całości stanowiska Wojewody o przekazaniu mu przedmiotowej sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając w oparciu 105 § 1 w zw. z art. 154 § 3 i art. 155 k.p.a. SKO w K. umorzyło postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Uzasadniając to orzeczenie wskazało, że właściwość organu do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 1997 r. winna być ustalona na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. W tej kwestii Kolegium powołało się na pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., II GSK 36/06, [w:] LEX nr 319141. Zgodnie z tym poglądem decyzja w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oparta na przepisie art. 155 k.p.a. może być wydana przez organ, który w chwili wydawania decyzji dotyczącej zmiany ma kompetencje do orzekania w przedmiotowej sprawie. Kolegium podało następnie, że nie jest jednak organem właściwym do dokonania w trybie art. 155 k.p.a. wnioskowanej zmiany decyzji. Wyjaśniło, że ustawa z 1997 r. w art. 2 ust. 2 pkt 1 przewidywała, że w przypadku wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa organem właściwym był starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Obowiązująca ustawa z 2005 r. nie zawiera analogicznej regulacji prawnej, a w szczególności brak w niej przepisu, że starosta działający na jej podstawie wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej oraz nie wskazuje wojewody, jak to miało miejsce w przypadku art. 6a ustawy z 1997 r., jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołań od decyzji pierwszej instancji w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem Kolegium konsekwencją tego stanu rzeczy jest, że ówczesne zadania z zakresu administracji rządowej stanowią aktualnie zadania własne powiatów jako jednostek samorządu terytorialnego wykonywane przez starostów (prezydentów miast na prawach powiatu). W ocenie organu stanowisko to znajduje oparcie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r., a ponadto możliwość uznania określonego zadania za zadanie z zakresu administracji rządowej może wynikać jedynie z wyraźnego wskazania w przepisie szczególnym. Na poparcie poprawności swojego stanowiska SKO powołało się na art. 166 Konstytucji R.P. oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Mając na uwadze te ustalenia Kolegium w oparciu o art. 154 § 3 k.p.a. stanowiący, że w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji , o której mowa w § 1 oraz art. 155 tej ustawy właściwe są organy tych jednostek. Tym samym skoro sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa ustawodawca przypisał staroście wykonującemu zadanie własne, to zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji podjętej w sprawie przekształcenia na podstawie ustawy z 1997 r. nie może dokonać Kolegium. Pozbawiona przy tym znaczenia jest okoliczność, że zmiana ma dotyczyć decyzji wydanej w II instancji. SKO uznało jednocześnie, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPK 9/98, [w:] ONSA z 1998 r. z. 4, poz. 116) podjęta na gruncie poprzednio obowiązującego brzmienia art. 154 § 3 k.p.a.. Przepis art. 154 § 3 k.p.a. w dalszym ciągu wyraża bowiem zasadę, że dokonywanie w trybie art. 155 k.p.a. zmian decyzji podjętych w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, należy tylko do organów tych jednostek. Mimo zmiany brzmienia art. 154 § 3 k.p.a. istota przyjętego przez NSA założenia pozostaje nadal aktualna. Kolegium uznało tym samym, że skoro nie jest właściwe dokonywać w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji wydanej przez siebie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to tym bardziej nie jest właściwe do zmiany takiej decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego, gdyż właściwym w sprawie jest Starosta B. W tej sytuacji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. F. i M. F. zarzucili wydanie opisanej decyzji z naruszeniem właściwości. Zdaniem wnioskodawców SKO w niewłaściwy sposób zastosowało przepisy ustawy z 2005 r., a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Decyzje przekształceniowe w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje starosta jednak działający nie na zasadzie art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a jako właściwy w tym względzie organ reprezentujący Skarb Państwa zgodnie z zasadą przyjętą w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). Zważywszy, że ustawa z 2005 r. nie określa nawet organu odwoławczego, to zdaniem wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy, ich pogląd jest tym bardziej zasadny, bowiem w sprawach nieruchomości Skarbu Państwa, jak dotąd organem odwoławczym był wojewoda, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy powołali się ponadto na art. 8 ustawy z 2005 r. stanowiący, że ma ona zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że nie znalazło podstaw do zmiany swojego poprzedniego orzeczenia jednocześnie podzielając zawarte w nim ustalenia faktyczne oraz wywody prawne. Dodatkowo organ zauważył, że żądania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest co najmniej niejasne. Strony kwestionując decyzję Kolegium o umorzeniu postępowania podtrzymują bowiem swoje stanowisko, że organ ten nie był właściwy do rozpatrzenia ich wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...]. SKO podniosło także, że decyzje wydane w trybie art. 155 k.p.a. są orzeczeniami wydanymi w nowej sprawie, do których należy stosować aktualny stan prawny. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., GSK 7/04, [w:] LEX nr 150823, wskazało, że w przypadku uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie ma powrotu do stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, ponieważ chodzi w nich wyłącznie o aktualny stan faktyczny sprawy i obowiązujące prawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji. Przyjęcie przeciwnych założeń prowadziłoby do działania w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, a zatem z naruszeniem zasady wynikającej z art. 6 k.p.a. W przypadku stwierdzenia braku właściwości do orzekania w danej sprawie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. SKO będąc zaś związane postanowieniem Wojewody [...] o przekazaniu mu sprawy i uznając brak swojej właściwości zasadnie zatem umorzyło postępowanie w sprawie zmiany kwestionowanej przez strony decyzji tego Wojewody. Niczego w tym względzie nie mogło także zmienić wniesione przez strony zażalenie na postanowienie przekazujące sprawę. Wystąpienie przez SKO w takiej sytuacji do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego skończyłoby się oddaleniem wniosku, bowiem postanowienie o przekazaniu sprawy nie uzyskało waloru ostateczności. NSA nie mógłby także wyznaczyć Starosty B. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, bowiem organ ten nie pozostawał w sporze. Kolegium zakwestionowało wreszcie zasadność powołania się stron na art. 8 ustawy z 2005 r. Przepis ten bowiem nie dotyczy wzruszania w trybach nadzwyczajnych decyzji ostatecznych podjętych na gruncie ustaw, które utraciły moc na podstawie art. 9 ustawy z 2005 r. W konsekwencji zdaniem Kolegium decyzja tego organu z dnia [...] r. odpowiada prawu, a tym samym konieczne było jej utrzymanie w mocy.

Skargi na to orzeczenie wnieśli wspólnie M. F. oraz M. F., przy czym skarga tej ostatniej została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2009 r., II SA/Gl 1331/08. M. F. domagał się uchylenia w całości obu omówionych wyżej decyzji SKO w K. i jednocześnie stwierdzenia, że SKO w K. nie było organem właściwym do:

- przejęcia przekazanej mu sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r.,

- rozpatrzenia sprawy wszczętej skargą z dnia [...] r. skierowaną do Wojewody [...], a nastepnie uzupełnioną pismem z dnia [...] r. oraz umorzenia następnie postępowania w tej sprawie.

Skarżący ponadto domagał się wydania orzeczenia kwestionującego umarzenie postępowania w sprawie wskazując, że SKO w K. powinno wydać stosowne postanowienie o braku właściwości i na powrót przekazać sprawę Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu na podstawie art. 9a u.g.n. i art. 6a ustawy z 1997 r. Wniósł wreszcie również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. F. obszernie zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie wskazując m.in., że do dnia wniesienia skargi nie zostało merytorycznie rozpatrzone zażalenie na postanowienie Wojewody [...] wydane w przedmiocie przekazania żądania zmiany decyzji z [...] r. Następnie uzasadniając zarzuty skargi stwierdził, że skoro SKO w K. uznało się za niewłaściwe w sprawie to nie było tym samym uprawnione do podjęcia sprawy. Na akceptację nie zasługuje także argumentacja Kolegium stojąca w sprzeczności z art. 11 u.g.n., gdyż starostowie w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wykonują zadania z zakresu administracji rządowej. Decyzja Kolegium umarzająca postępowanie wszczęte skargą M. i M. F. stanowiła zatem w istocie wybieg mający na celu niedopuszczenie do formalnego potwierdzenia przez uprawniony organ administracji publicznej bezprawia administracyjnego Starosty B. Z analogicznych przyczyn skarżący nie mógł zaakceptować także zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy poprzednie rozstrzygnięcie SKO w Ka. W pozostałej części uzasadnienia skargi M. F. wskazał na skutki finansowe wydania przez Starostę z naruszeniem terminu ustawowego żądanej decyzji przekształceniowej, a w konsekwencji konieczność ponoszenia wysokich podwójnych opłat, a to z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości do czasu uprawomocnienia się decyzji organu i jednocześnie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia. Okoliczność ta w jego ocenie powoduje, że Starosta B. nie był władny spełnić żądania otwierającego drogę do urzędowego stwierdzenia dopuszczenia się przez niego bezprawia administracyjnego. Stwierdzenie takie winno być natomiast zawarte w decyzji Wojewody [...] wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując jednocześnie poglądy zawarte w zaskarżonych decyzjach. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że w istocie potwierdzają one prawidłowość stanowiska zajętego przez Kolegium i to niezależnie od tego, czy uznać za właściwą sugestię skarżącego, że pismo z dnia [...] r. stanowiło li tylko uzupełnienie wcześniej złożonej przez niego i M. F. skargi z dnia [...] r. Przyjmując, że pismo to nie stanowiło podania o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] lecz jedynie skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a. SKO tym bardziej nie mogło prowadzić jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w następstwie postanowienia o przekazaniu sprawy. Samorządowe kolegia odwoławcze nie są bowiem organami uprawnionymi do rozpatrywania skarg w rozumieniu art. 229 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium nie umorzyło jednak postępowania ze skargi z dnia [...] r. lecz postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Wreszcie SKO stwierdziło, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego dowodzącego konieczności zwrotu "błędnie" przekazanego przez Wojewodę podania. Taki sposób postępowania uznał NSA za nieprawidłowy w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, [w:] ONSAiWSA z 2006 r., z. 4, poz. 98, wskazując w nim, że w przypadku gdy organ któremu przekazano podanie postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie może wydać postanowienia o zwrocie tego podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystapić do NSA o rozstrzygniecie sporu na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W przypadku gdy postanowienie o przekazaniu podania nie uzyskało waloru ostateczności wskazany tryb postępowania nie wchodzi jednak w rachubę, na co zwrócił uwagę NSA w innym swoim postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2007 r. , II OW 30/07, [w:] LEX nr 364701.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak określone kompetencje sądów administracyjnych powodują, że nie mogą one zastępować organów administracji publicznej w podejmowaniu przez nich rozstrzygnięć, czego domagał się skarżący. Art. 145 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd, w przypadku gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obowiązek uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzenia ich nieważności bądź niezgodności z prawem. Przywołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżony akt może zostać uchylony tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sąd dokonuje z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję, a także stosownie do dyspozycji art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję tego organu Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do szczegółowych rozważań należy w pierwszym rzędzie zgodzić się z SKO w K., że podanie o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej pod rządami nieobowiązującej już ustawy podlega rozpatrzeniu na podstawie aktu prawnego obowiązującego w dacie orzekania organu. Skład Sądu w pełni podziela stanowisko zajęte w tej kwestii przez NSA w przywołanym przez Kolegium wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., GSK 7/04, w świetle, którego "do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualny stan prawny, chyba że z istoty przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji wynika konieczność oceny jej legalności wg unormowań obowiązujących w dacie jej wydania (...). Powrotu do stanu prawnego, obowiązującego przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, nie ma przy jej uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. (...), ponieważ chodzi tu wyłącznie o aktualny stan faktyczny sprawy i obowiązujące prawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji". W postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] wydanej na podstawie nieobowiązującej już dzisiaj ustawy z 1997 r. zatem słusznie uznał zarówno Wojewoda [...], jak i SKO w K., że właściwość orzekających w ramach tego postępowania organów winna zostać ustalona w oparciu o przepisy ustawy z 2005 r.

Wbrew zarzutom skarżącego podzielić należy także stanowisko Kolegium o braku prawnych możliwości w dacie podejmowania kontrolowanych decyzji wejścia przez ten organ w spór kompetencyjny z Wojewodą [...], w związku z przekazaniem mu do załatwienia, postanowieniem opartym na przepisie art. 65 § 1 k.p.a., podania M. F. i M. F. z dnia [...] r. Zasadnie w tej sytuacji SKO uznało, że wniesienie przez skarżącego i uczestniczkę postępowania zażalenia do Ministra Infrastruktury na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], zamknęło mu drogę do zainicjowania sporu kompetencyjnego w oparciu o przepis art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. do czasu uzyskania waloru ostateczności przez postanowienie o przekazaniu sprawy. Biorąc pod uwagę ten stan rzeczy Kolegium zasadnie powołało się na stanowisko NSA zajęte w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2007 r., II OW 30-07, że "spór o właściwość organu, objęty kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego powstaje dopiero wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi jest ostateczne, sprawa w tym zakresie nie została rozstrzygnięta przez wojewódzki sąd administracyjny, a organ, któremu sprawa została tak przekazana, nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu o przekazaniu sprawy". Wobec powyższego mając na względzie przepis art. 143 k.p.a. stanowiący, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia prawidłowo uznał, że winien wszcząć postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu SKO w K. wyprowadziło jednak błędny wniosek z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. wskazującego starostę jako organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zdaniem Kolegium brak w przywołanej ustawie przepisu odpowiadającego treścią art. 6a ustawy z 1997 r., który wykonywane przez starostę obowiązki zaliczał do zadań z zakresu administracji rządowej, dowodzi, że aktualnie jest to zadanie własne powiatu. Stanowisko to SKO oparło na przepisach art. 166 Konstytucji R.P. oraz art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. Z normy wyprowadzonej z przywołanego przepisu Konstytucji nie wynika, jak zadaje się to sugerować SKO w K., że wskazanie określonego zadania jako zleconego z ustawy wynika jedynie z wyraźnego w tym względzie wskazania w przepisie szczególnym. Stanowisko to zdaje się zmierzać do wyeliminowania możliwości zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii określenia charakteru zadań wykonywanych przez starostę w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. Tymczasem w art. 2 u.g.n., w którym zamieszczone zostało zastrzeżenie, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie została wprost wymieniona ustawa z 2005 r. W przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się co prawda zwrotem w szczególności, co wskazuje na jedynie przykładowe wyliczenie ustaw do których nie stosuje się przepisów u.g.n., tym niemniej pominięcie w nim ustawy z 2005 r., a wcześniej ustawy z 1997 r. zezwala, przy zachowaniu odpowiedniej ostrożności, na możliwość zastosowania przepisów u.g.n. do kwestii nie uregulowanych wprost w ustawie z 2005 r. Także wskazany w uzasadnieniu decyzji SKO art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiący, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej nie wyklucza możliwości dodatkowego zastosowania do sytuacji nieokreślonych przepisami ustawy z 2005 r. przepisów u.g.n. Mówiąc o przepisach u.g.n. pozwalających na określenie charakteru zadania nałożonego przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. na starostów i prezydentów miast na prawach powiatów zwrócić należy w pierwszym rzędzie uwagę na powołany w skardze przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Dodatkowo w art. 4 pkt 9 u.g.n. wskazane zostało, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o właściwym organie – należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Dodatkowo już przyjdzie tylko zauważyć, że ustawa z 2005 r. w art. 3 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiącej własność tej jednostki samorządu terytorialnego wydaje nie starosta, lecz zarząd powiatu.

Zaliczenie zadania wykonywanego przez starostę na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. do zadania z zakresu administracji rządowej nie przesądza jednak, wbrew sugestiom skarżącego, o właściwości wojewody jako organu odwoławczego od decyzji wydawanych w tym trybie przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu). Właściwość organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji w oparciu o przywołany przepis winna bowiem wynikać wprost z przepisu ustawowego. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zauważyć tutaj należy, że zgodnie z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Powołanie się jednak na ten przepis w sprawach uregulowanych przepisami ustawy z 2005 r. jest nieuprawnione, gdyż zgodnie z nim wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Brak jest natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy o jakich mowa w ustawie z 2005 r. ( por. w tym względzie m.in. postanowienie NSA z dnia 17 października 2007 r., I OW 56/07, [w:] LEX nr 39125, czy postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., I OW 36/09 – niepublikowane).

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że SKO w K. nieprawidłowo zaliczyło zadanie nałożone na starostę przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. do zadań własnych powiatu, a zatem w kontrolowanej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania norma wynikająca art. 154 § 3 k.p.a. Wobec tego SKO nie mogło umorzyć toczącego się w trybie art. 155 k.p.a. postępowania w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z powołaniem się na przepis art. 154 § 3 k.p.a. Powyższe ustalenie wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nakładając na Sąd obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji, a stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji tego organu.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO rozważy zatem w zakresie swojej właściwości możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] r. w zakresie wskazanym przez skarżącego i uczestniczkę postępowania. W przypadku gdyby prawomocnym orzeczeniem wyeliminowane zostało z obrotu prawnego postanowienie Wojewody [...], którym przekazana została SKO w K. przedmiotowa sprawa Kolegium winno umorzyć toczące się postępowanie w sprawie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję SKO w K.. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął stosownie do art. 152 cyt. ustawy. O kosztach orzekł zaś na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.