Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 337/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 72a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 18 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 337/21

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy tą decyzję, stwierdzającą nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], przenoszącej za zgodą W. Sp. z o.o. sp.k. (działającej wcześniej jako: W. Sp. z o.o. S.K.A) na rzecz E. S.A. decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie w obrębie geodezyjnym P., B., S., S., K. — Gmina S., parku elektrowni wiatrowych "[...]" o łącznej mocy do 10 MW, składającego się z pięciu turbin wiatrowych o mocy do 2,0 MW każda, maksymalnej ich wysokości do 180 m np.t. wraz Z infrastrukturą towarzyszącą oraz przyłączem.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., dalej RDOŚ w K., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została wydana na rzecz wnioskodawcy – W. Sp. z o.o. S.K.A.

W wyniku rozpatrzenia odwołań J. C. i B. C. od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], uchylił i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r. została wydana na rzecz podmiotu powstałego w wyniku przekształcenia z dniem 31 marca 2014 r. adresata decyzji pierwszoinstancyjnej – W. Sp. z o.o. sp.k.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1962/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], RDOŚ w K., na wniosek E. S.A., przeniósł decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] marca 2014 r., za zgodą W. Sp. z o.o. sp.k., na rzecz E. S.A.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], GDOŚ stwierdził nieważność decyzji cesyjnej RDOŚ w K. z dnia [...] września 2018 r.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. E. S.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek został złożony w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania administracyjnego, którego istotą jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami kwalifikowanymi, dokonał oceny decyzji RDOŚ w K. z dnia [...] września 2018 r. i jej skutków prawnych, znajdując wadę sankcjonującą stwierdzenie jej nieważności. Decyzja obarczona jest wadą nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przesłanki negatywne wskazane w art. 156 § 2 wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w § 1 przytoczonego przepisu.

Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa bezwzględnie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji bez względu na czas jaki upłynął od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Natomiast na mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w związku z tym i decyzji cesyjnych przenoszących warunki w nich określone na rzecz innego podmiotu, żadna ze stron nie nabywa praw, zatem decyzja ta nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ przytoczył treść art. 72a ustawy ooś. Organ wskazał, iż nie podziela poglądu, zgodnie z którym przeniesieniu może podlegać nieostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 563/12, w którym sąd rozstrzygnął kwestię przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na inny podmiot na gruncie ustawy ooś. Sąd wyjaśnił, że czwartym warunkiem przyniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć nie wynika to wprost z przepisu, jest ostateczność decyzji, która ma zostać przeniesiona na inny podmiot. W świetle wymogu dotyczącego akceptacji wszystkich warunków zawartych w decyzji nie budzi żadnych wątpliwości. iż przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie decyzja ostateczna.

Następnie przytoczył stanowisko K. Gruszeckiego z Komentarza do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III (Gdańsk 2020, IJ3X/el. 2020), który wskazał że poglądy wypracowane na kanwie postanowień art. 40 prawa budowlanego będą mogły znajdować odpowiednie zastosowanie również w odniesieniu do możliwości przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym na mocy tego przepisu możliwe jest przeniesienie jedynie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (względnie prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia), co potwierdzają liczne wyroki. Pogląd ten wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2901/01. Sąd wskazał w uzasadnieniu do wyroku min., że aczkolwiek ustawodawca w treści art. 40 Prawa budowlanego nie użył słowa "ostateczna" to jednak skoro z przepisu tego wynika, iż nowy inwestor przejmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o jakiej mowa w art. 28 tej ustawy, zaś z tego ostatnio powołanego przepisu wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to oczywistym jest, że decyzja przynosząca pozwolenie na budowę musi nosić cechy ostateczności. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 528/15. W cytowanym powyżej wyroku Sąd wskazał, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów Kpa.

Mając na uwadze przywołane stanowisko sądów administracyjnych w sprawie cesji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również możliwość odpowiedniego stosowania wypracowanych na gruncie Prawa budowlanego poglądów względem cesji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., iż decyzja cesyjna RDOŚ w K. z dnia [...] września 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 72a ust. 1 ustawy ooś, co stanowi postawę stwierdzenia jej nieważności.

Organ przypomniał, że skarżąca kwestionując stwierdzenie nieważności decyzji cesyjnej ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, powołuje się na ugruntowaną linię orzeczniczą. Zgodnie z tą linią, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje wystąpienie łącznie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja.

Organ podzielił takie rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, jednak wbrew twierdzeniom skarżącej, uznał, że w analizowanej sprawie wystąpiły wszystkie z wymaganych przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji RDOŚ w K. z dnia [...] września 2018 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zgodził się z twierdzeniem stron, że brak jest oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji RDOŚ w K. z przepisem art. 72a ust. 1 ustawy ooś, gdyż z bezpośredniego brzmienia tego artykułu nie wynika wymóg ostateczności przenoszonej decyzji. Zdaniem organu ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że nie wynika to wprost z brzmienia przepisu. Zatem wydanie decyzji cesyjnej w toku trwającego postępowania odwoławczego jest oczywistym naruszeniem art. 72a ust. 1 ustawy ooś.

Organ ocenił, że nie sposób przychylić się do opinii skarżącej, że nie wystąpiła druga przesłanka warunkująca stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, wynikająca z charakteru naruszonego przepisu. Zgodnie z art. 72a ust. 1 ustawy ooś warunkiem przeniesienia decyzji jest przyjęcie przez podmiot, na rzecz którego przenoszona jest decyzja, warunków w niej zawartych. Obowiązek przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innego podmiotu może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznej, ponieważ tylko taka decyzja wywołuje skutek nabycia praw dla strony. Zatem przeniesienie decyzji nieostatecznej jest wyraźnie sprzeczne z charakterem tego przepisu.

Wbrew twierdzeniom strony, utrzymanie decyzji RDOŚ w K. z dnia [...] września 2018 r. wywołałoby wystąpienie znaczących skutków społeczno-gospodarczych. Skutkiem utrzymania decyzji RDOŚ w K. z dnia [...] września 2018 r. byłoby wydanie w toku postępowania odwoławczego decyzji na podmiot niebędący stroną w sprawie, co stanowi wadę nieważnościową decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 2226/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 363/11).

Organ zwrócił uwagę, że sama skarżąca wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że spośród rozważanych trzech przesłanek warunkujących stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to kwestia skutków, jakie wywołuje decyzja ostateczna, musi mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, a zatem oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego oraz charakter przepisu, który został naruszony ma drugorzędne znaczenie. Podkreślił, że z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Zatem należy uznać, że decyzja cesyjna RDOŚ w K. z dnia [...] lipca 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Stan prawny przedmiotowej sprawy wyznaczony jej faktami prawotwórczymi, tj. przeniesienie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż może doprowadzić do wydania decyzji organu drugiej instancji z wadą nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Zdaniem organu analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz komentarzy z zakresu ocen oddziaływania na środowisko wykazała, że art. 72a ust 1 ustawy ooś jest jednoznacznie interpretowany i nie budzi wątpliwości, że cesji może podlegać jedynie ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem oczywistym jest, że decyzja RDOŚ w K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jest tylko jeden możliwy wariant wykładni tego przepisu.

Nie sposób się również zgodzić ze skarżącą, że wiadome jest, jakie uprawnienia nabyła spółka E. S.A. w wyniku przeniesienia na nią nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją złożoną, na którą składa się wiele warunków realizacji danego przedsięwzięcia, obejmujących szereg zagadnień. W toku postępowania odwoławczego warunki te mogą być zmienione, doprecyzowane, rozszerzone, uchylone lub może wystąpić konieczność określenia nowych warunków w wyniku zgromadzenia nowego materiału dowodowego. Zatem warunek ostateczności decyzji podlegającej przeniesieniu nabiera szczególnego znaczenia.

Spółka E. S.A. złożyła oświadczenie woli wyłącznie w zakresie przyjęcia warunków zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie GDOŚ oświadczenia tego nie można traktować jako zgody przyjęcia warunków nieznanych, które mogą zostać określone przez organ drugiej instancji. Z art. 72a ustawy ooś wyraźnie wynika, że podmiot, na którego przenoszona jest decyzja, przyjmuje warunki zawarte w tej decyzji, czyli w decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzją cesyjną nie można przenieść warunków przyszłych, bowiem w dacie orzekania warunki te nie istnieją, a zatem nie mogą być przedmiotem przeniesienia.

Jeśli wolą cesjonariuszy nadal będzie przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będzie to możliwe po zakończeniu wydaniem decyzji ostatecznej postępowania odwoławczego, w kształcie nadanym jej przez organ drugiej instancji. W tej sytuacji złożone oświadczenie woli o przyjęciu wszystkich warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie świadome i nie będzie budziło wątpliwości, jaki podmiot wyrazi zgodę na ich realizację.

Organ wyjaśnił, iż GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. przez zbliżone brzmienie art. 72a ust. 1 ustawy ooś oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poglądowo wskazał stanowisko sądów w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to nie przesądziło o rozstrzygnięciu podjętym przez GDOŚ. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1586/11 nie potwierdza stanowiska Spółki w zakresie dopuszczalności cesji nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje bowiem w sposób uniwersalny dla całego systemu prawa administracyjnego zasad przenoszenia decyzji administracyjnych. Zakres tego przepisu jest ograniczony wyłącznie do przypadków przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy i nie może być stosowany w odniesieniu do przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych w trybie ustawy ooś. Odmienny zakres przedmiotowy tych dwóch ustaw wyklucza stosowanie w drodze analogii art. 63 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ przypomniał, że stosowanie analogii legis ma miejsce wtedy, kiedy w systemie prawnym mamy do czynienia z pewną luką normatywną. W ustawie ooś nie ma luki prawnej regulującej warunki przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na inny podmiot, bowiem ustawodawca w art. 72a ustawy ooś przewidział możliwość takiego działania. Ponadto analiza stosowania art. 72a ustawy ooś była przedmiotem kontroli sądowej, a przywołane wyżej orzecznictwo potwierdza niedopuszczalność cesji nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, organ stwierdził, że GDOŚ w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego prawidłowo zbadał, że nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 72a ustawy ooś organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uprawniony do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu. Przepis ten wiąże właściwość do przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na inny podmiot z właściwością rzeczową uregulowaną w przedmiotowej sprawie w art. 75 ust. 6 ustawy ooś (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji RDOS w K. z dnia [...] września 2018 r.). Jak wynika z przywołanego przepisu, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości przedsięwzięcia realizowanego w części na terenie zamkniętym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Właściwość miejscowa RDOŚ w K. została natomiast określona na podstawie miejsca realizacji inwestycji. Mając na uwadze, że przedmiotowe przedsięwzięcie w całości będzie zlokalizowane na terenie województwa [...], organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był RDOŚ w K..

Odnosząc się do pierwszej części przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istniała podstawa prawna do wydania przez RDOŚ w K. kwestionowanej decyzji, tj. art. 72a ustawy ooś.

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, GDOŚ na etapie pierwszoinstancyjnym prawidłowo wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja RDOS w K. z dnia [...] września 2018 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Z dostępnych akt niniejszej sprawy nie wynika, by została wydana inna decyzja przenosząca decyzję z dnia [...] marca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach za zgodą W. sp. z o.o. sp.k. na rzecz E. S.A.

GDOŚ w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. w sposób prawidłowy wskazał, że przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie nie została ziszczona w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 72a ust. 2 ustawy ooś. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Na wniosek spółki E. S.A., za zgodą spółki W. sp. z o.o. sp.k., została na nią przeniesiona decyzja z dnia [...] marca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy zatem stwierdzić, że decyzja cesyjna została skierowana do podmiotów będących stronami postępowania.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ uznał, że nie można również stwierdzić, że decyzja RDOŚ w K. jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, oraz w pkt 6 powyższego przepisu, tj. decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ani innych treści, które byłyby niewykonalne w dniu jej wydania bądź ich wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.

W przedmiotowej sprawie GDOŚ na etapie pierwszoinstancyjnym słusznie zauważył, że w obowiązujących przepisach prawa nie istnieje norma, która z mocy prawa determinowałaby nieważności decyzji cesyjnych względem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa).

Na powyższą decyzję skargę złożyła spółka E. S.A. z siedzibą w W..

Decyzji GDOŚ z [...] grudnia 2020 r. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. nr 256, ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji GDOŚ z dnia [...] grudnia 2020 r. w sposób niespójny, niejasny i wewnętrznie sprzeczny co powoduje, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez GDOŚ, które doprowadziły do wniosków obligujących do utrzymania w mocy decyzji GDOŚ z [...] lipca 2020 r., podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ zobowiązany jest zamieścić pełne i przejrzyste wyniki przeprowadzonego postępowania administracyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 72a ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej "u.u.i.ś."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić GDOŚ do wniosku, że przedmiotem przeniesienia może być również decyzja nieostateczna;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 a ust. 1 u.u.i.ś. poprzez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji GDOŚ z [...] lipca 2020 r., a to z uwagi na uznanie, że decyzja RDOŚ została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie doszło do wydania decyzji RDOŚ z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...] grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GDOŚ z [...] lipca 2020 r. oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ. Ponadto, wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze podniesiono, że uzasadnienie decyzji GDOŚ z [...] grudnia 2020 r. jest wadliwe i zawiera dwie zasadnicze sprzeczności. Po pierwsze, Organ zarzuca Skarżącej, że powołuje się na orzecznictwo wydane na kanwie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie regulują w sposób uniwersalny dla całego systemu prawa zasad przenoszenia decyzji administracyjnych. W związku z powyższym stwierdza, że z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy u.p.z.p. i u.u.i.ś. nie można stosować w drodze analogii art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca nigdy nie wskazywała na taką konieczność. Powołała się jedynie na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. (II OSK 1586/11) na potrzeby wskazania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, przenoszonej na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. NSA zakwestionował zasadność wywodzenia z tego przepisu wymogu ostateczności decyzji podlegającej przeniesieniu. Skarżąca wskazała, że ze względu na podobieństwo w brzmieniu tego przepisu do art. 72a u.u.i.ś. (który przewiduje te same przesłanki przeniesienia decyzji administracyjnej na inny podmiot) pogląd ten może mieć znaczenie dla niniejszej sprawy i powinien być uwzględniony, w tym w szczególności przy ocenie, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżąca nie twierdzi natomiast, że w niniejszej sprawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. znajduje analogiczne zastosowanie.

Skarżąca odwołała się do wyżej wskazanego wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. również z tego względu, że w decyzji z [...] lipca 2020 r. GDOŚ wsparł pogląd o możliwości przenoszenia wyłącznie decyzji ostatecznych odwołaniem do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 891/10) wydanego w sprawie dotyczącej cesji decyzji o ustalenie warunków zabudowy, który został wyżej przytoczonym wyrokiem NSA uchylony. Organ wskazał wówczas, że pogląd zaprezentowany w ww. wyroku zachowuje aktualność także w niniejszej sprawie, ze względu na identyczną konstrukcję i brzmienie przepisów w zakresie powiązania wniosku i decyzji z nieruchomością/inwestycją oraz cesji odpowiednio w ustawie ooś i w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Skarżącej stanowisko GDOŚ, który z jednej strony odwołuje się pomocniczo do poglądów wyrażonych na tle innych niż u.u.i.ś. aktów prawnych, a z drugiej strony odrzuca podobne działanie Skarżącej(zasłaniając się rzekomym brakiem możliwości stosowania przepisów w drodze analogii, i to pomimo iż Skarżąca wcale na konieczność stosowania tych przepisów per analogiom nie wskazywała) jest wewnętrznie sprzeczne.

Po drugie, wewnętrzne sprzeczne są wywody sformułowane przez GDOŚ na str. 5-6 inkryminowanej decyzji GDOŚ z [...] grudnia 2020 r. Organ w pierwszej kolejności stwierdza, że zgadza się ze stroną, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Następnie organ stwierdza, że wszystkie trzy przesłanki wystąpiły. Jednocześnie GDOŚ przyznaje wprost, że z brzmienia przepisu art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. nie wynika wprost wymóg ostateczności decyzji będącej przedmiotem przeniesienia, stwierdza jednak, że nie ma to znaczenia dla oceny oczywistości naruszenia prawa, gdyż w tym zakresie istnieje ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Powyższe jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej na pierwszy rzut oka rozbieżności pomiędzy treścią przepisu a treścią decyzji, co nie zachodzi w przypadku braku sformułowania wymogu wprost w treści tego przepisu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie Decyzji GDOŚ jest również niezrozumiałe w zakresie w jakim Organ stwierdził, że nie wystąpiła druga przesłanka warunkująca stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, wynikająca z charakteru naruszonego przepisu. Zdaniem organu obowiązek przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innego podmiotu może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznej, ponieważ tylko taka decyzja wywołuje skutek nabycia praw dla strony. Zatem przeniesienie decyzji nieostatecznej jest wyraźnie sprzeczne z charakterem tego przepisu. Powyższe wyjaśnienie jest całkowicie niezrozumiałe, gdyż spełnienie się przesłanki "charakteru naruszonego przepisu", ocenianej w kontekście uznania naruszenia prawa za rażące, polega na tym, że przepis daje się stosować w bezpośrednim brzmieniu i nie wymaga stosowania jakiejkolwiek poszerzonej wykładni prawa, ani innych metod interpretacji. Natomiast we wskazanym fragmencie Organ nie wyjaśnia, czy przepis art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. ma taki właśnie charakter (co czyni uzasadnienie również niepełnym), a dokonuje jego wykładni - pośrednio potwierdzając, że ocenia przesłanki rażącego naruszenia prawa całkowicie wadliwie (co będzie przedmiotem zarzutów naruszenia prawa materialnego).

Bezpośrednią przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ jest uznanie przez GDOŚ (dwukrotnie rozpoznającego sprawę), że przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie decyzja ostateczna, a odmienna ocena tej kwestii stanowi rażące naruszenie prawa. GDOŚ wyjaśnia powyższe argumentując, że tylko decyzja ostateczna wywołuje skutek nabycia praw dla strony. Ponadto GDOŚ wskazuje, że z art. 72a u.u.i.ś. wyraźnie wynika, że podmiot na który przenoszona jest decyzja przyjmuje warunki zawarte w tej decyzji, a zatem decyzją przenoszącą nie można przenieść warunków przyszłych, bowiem w dacie orzekania warunki te nie istnieją, co tym bardziej uzasadnia możliwość przenoszenia wyłącznie decyzji ostatecznych.

Z powyższym nie sposób się zgodzić. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że art. 72a u.u.i.ś. nie formułuje expressis verbis wymogu ostateczności decyzji podlegającej przeniesieniu, co w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości. Powyższe ma istotne znaczenie, gdyż pojęcie "ostateczności" decyzji jest pojęciem języka prawnego i jest stosowane w legislacji. Przykładem tego może być choćby brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), który do 28 czerwca 2015 r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skreślenie słowa "ostatecznej" w tym przepisie dokonane art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) skutkowało rozszerzeniem możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na przypadki, gdy decyzja nie była ostateczna ale była natychmiastowo wykonalna. Tym samym, gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było ograniczenie możliwości przenoszenia decyzji administracyjnych wyłącznie do decyzji ostatecznych, to mając odpowiednie ku temu instrumenty, wskazałby to jednoznacznie w treści art. 72a ust. 1 u.u.i.ś.

Nieprawidłowe jest stwierdzenie, że tylko decyzja ostateczna wywołuje skutek nabycia praw dla strony. W ocenie Skarżącej, prawa i obowiązki nabywane są na podstawie decyzji administracyjnej od momentu powstania stanu związania decyzją administracyjną, co następuje zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Okoliczność, że prawa i obowiązki te mogą podlegać dalszej modyfikacji, w ramach wyników ewentualnego postępowania odwoławczego, nie powoduje, że nie zostały one już nabyte. Powyższe potwierdza również fakt przewidzenia w przepisach prawa możliwości nadania nieostatecznej decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.). Twierdzenie, że do nabycia praw i obowiązków na podstawie decyzji administracyjnej dochodzi dopiero z chwilą uzyskania przez tą decyzję waloru ostateczności stoi w oczywistej kolizji z treścią tego przepisu, który przewiduje możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do decyzji nieostatecznej. Twierdzenie, że decyzja taka nie rodzi skutku nabycia praw/obowiązków przez stronę powodowałoby niemożliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż aby prawo lub obowiązek mogło podlegać wykonaniu, to musi ono najpierw powstać. Tezę o nabyciu przez adresata decyzji praw i obowiązków wynikających z tej decyzji już po jej wydaniu przez organ I instancji, potwierdza również treść art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, bądź w przypadku śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie budzi wątpliwości, że prawa i obowiązki z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są prawami zbywalnymi, co wynika wprost z art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. Tym samym gdyby zaaprobować wykładnię przepisów dokonaną przez GDOŚ, wówczas art. 30 § 4 k.p.a. stałby się w dużej mierze przepisem martwym, ponieważ teza o przenoszalności wyłącznie praw i obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych eliminowałaby potrzebę rozstrzygania w treści przepisów o następstwie podmiotowym w toku postępowania administracyjnego (z chwilą uostatecznienia się decyzji administracyjnej, co do zasady, dochodzi do zakończenia postępowania administracyjnego).

Prawidłowa wykładnia art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. powinna doprowadzić GDOŚ do wniosku, że przedmiotem przeniesienia może być zarówno decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która stała się już ostateczna, jak i decyzja organu I instancji, która jest przedmiotem postępowania odwoławczego. W tym drugim przypadku, stroną postępowania administracyjnego odwoławczego stawałby się na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. podmiot, na który przeniesiono decyzję. Ten podmiot przyjmowałby jednocześnie ryzyko modyfikacji lub utraty uprawnień przyznanych na podstawie decyzji organu I instancji.

Tezę o możliwości przeniesienia decyzji nieostatecznej wyrażono między innymi w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. (II OSK 1586/11, Lex nr 1367335) wydanego na kanwie przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności art. 63 ust. 5 u.p.z.p., który explicite wyraża takie same warunki przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, jak art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. uzyskanie zgody strony, na rzecz której decyzja została wydana oraz przyjęcie przez osobę na rzecz której przeniesienie następuje wszystkich warunków zawartych w tej decyzji).

Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentowała, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażące naruszenie prawa występuje jedynie wtedy, gdy ma ono charakter jasny, oczywisty, bezsporny i dochodzi do oczywistej sprzeczności pomiędzy niebudzącą wątpliwości treścią normy prawnej, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 356/19, LEX nr 3028175, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2019 r., I OSK 2147/17, LEX nr 2699726, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r. II OSK 2687/15, LEX nr 2316027, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 1465/13, LEX nr 1771907).

Zgodnie z art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Z przywołanego przepisu nie wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będąca przedmiotem przeniesienia musi być ostateczna w dacie wydawania decyzji przenoszącej (co potwierdził Organ na str. 6. akapit 3 decyzji GDOŚ z [...] grudnia 2020 r.). Zatem, nawet gdyby uznać przeniesienie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach za naruszenie prawa, to nie ma ono charakteru oczywistego, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (który nie wyraża expressis verbis warunku ostateczności decyzji podlegającej przeniesieniu) a kontrolowanym rozstrzygnięciem. Nie sposób twierdzić, że oczywistym naruszeniem jest zachowanie niezgodne z jedną z możliwych interpretacji przepisu, gdyż jak wskazano powyżej, rażące naruszenie prawa nie polega na popełnieniu błędu w wykładni ale na oczywistym i rzucającym się w oczy sprzeniewierzeniu się niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normie prawnej. Zdaniem Skarżącej stwierdzenie przez Organ z jednej strony, że wymóg ostateczności decyzji środowiskowej nie wynika wprost z przepisu, a jednocześnie uznanie, że naruszenie prawa miało charakter oczywisty jest, wewnętrznie sprzeczne (co było dodatkowo przedmiotem zarzutu ad. I petitum niniejszej skargi).

Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis, którego treść nie budzi wątpliwości i który daje się zastosować bez konieczności stosowania szerokich zabiegów interpretacyjnych. A zatem również ten warunek nie może zostać uznany za spełniony, gdyż istnieje szereg argumentów przemawiających za dokonaniem odmiennej niż GDOS interpretacji art. 72a ust. 1 u.u.i.ś., co wyklucza możliwość uznania art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. za niebudzący wątpliwości w zakresie tego, czy przeniesieniu może podlegać decyzja wyłącznie ostateczna, czy także nieostateczna. Co więcej literalna wykładnia tego przepisu, która polega na stosowaniu go w treści nadanej mu przez ustawodawcę, bez dodawania dodatkowych przesłanek przeniesienia decyzji, z tej normy prawnej nie wynikających, jest wykładnią najbardziej prawidłową. Całkowicie odmiennej wykładni dokonano na kanwie przepisów dotyczących przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które wprowadzają explicite te same przesłanki cesji, co art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Skarżącej jednoznacznie przeczy to twierdzeniu, że art. 72a ust. 1 u.u.i.ś. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, przy założeniu, że możliwe jest w ogóle jego wyłożenie w taki sposób, jak dokonał tego organ (gdyż jak wskazała Skarżąca w ramach zarzutu ad. Il.a petitum, jest to wykładnia całkowicie nieuprawniona, rozszerzająca i daleka od literalnego brzmienia tego przepisu).

Decyzja o przeniesieniu wydana w odniesieniu do decyzji nieostatecznej nie wywołuje w zasadzie jakichkolwiek negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Skutkiem wydania tejże decyzji jest prosta zmiana podmiotowa po stronie adresata/wnioskodawcy - podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko, w ramach toczącego się postępowania - co wprost wynika z art. 30 § 4 k.p.a. Nie jest zatem trafne twierdzenie, że utrzymanie w mocy decyzji RDOS skutkowałoby skierowaniem w toku postępowania odwoławczego decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Powyższe podważa twierdzenie GDOŚ, że w sprawie wystąpią negatywne społeczno-gospodarcze skutki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek wątpliwości, co do tego, kto jest stroną postępowania odwoławczego. Oczywiste jest natomiast, że z chwilą uzyskania przez decyzję przenoszącą waloru ostateczności nowy adresat stanie się stroną postępowania odwoławczego i będzie adresatem decyzji wydanej w tym postępowaniu. Nie występują również negatywne społeczno-gospodarcze skutki, gdyż decyzja RDOŚ nie wpływa na zmianę środowiskowych uwarunkowań lub nie wpływa na brak możliwości zadośćuczynienia warunkom w niej określonym. Nie budzi wątpliwości jakie warunki nabyła Spółka, gdyż zostały one określone w Decyzji Środowiskowej, jak również wiadomo, że warunki te mogą ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego oraz, że wszelkie zmiany w tym zakresie będą wiążące dla Spółki. Na marginesie należy zauważyć, że stan niepewności, co do ostatecznych warunków wiążących adresata Decyzji Środowiskowej byłby identyczny, gdyby nie następowała zmiana podmiotowa po stronie wnioskodawcy (tak samo bowiem warunki określone w decyzji mogłyby ulec zmianie z chwilą rozpoznania odwołań).

Z przyczyn powyższych należy wykluczyć możliwość zaistnienia również trzeciej przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. wywołania przez decyzję administracyjną skutków społecznych i gospodarczych nie dających się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2020 r. narusza przepisy prawa. W ocenie sądu organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, należało uznać, że istota sporu dotyczy tego, czy decyzja z [...] września 2018 r. przenosząca prawa i obowiązki z decyzji środowiskowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniu nie następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem organ administracji publicznej uprawniony jest wyłącznie do kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie istnienia ściśle określonych jej wad.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, jak zgodnie wskazują strony, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest interpretowane zważywszy na ww. przesłanki jako naruszenie przepisu, który nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako naruszenie wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie wynikające z decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało niewątpliwie ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost wynikającymi z przepisu prawa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć więc tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Jedynie więc, gdy zaistnieją nadzwyczajne okoliczności, możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, a wraz z nią zasady stabilności i pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie zdaniem sądu nie zaistniała sytuacja, w której przepis prawa materialnego tj. art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochroni, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) zostałby zastosowany przez organ ewidentnie w nieprawidłowy sposób. Rozstrzygnięcie nie pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z tym przepisem, a tym samym decyzja przenosząca na nowy podmiot uprawnienia wynikające z decyzji środowiskowej prawidłowo ukształtowała stosunek prawny.

Treść art. 72a nie wskazuje wprost, że możliwość przeniesienia decyzji środowiskowej dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Warunkiem dopuszczalności przeniesienia decyzji, jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zgoda osoby, na rzecz której to przeniesienie następuje na przyjęcie warunków określonych w tej decyzji.

Wykluczone jest więc stanowisko co do oczywistej, a więc wyraźnej i bezspornej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu prawa, ponieważ wymóg ostateczności decyzji nie stanowi przesłanki w nim określonej. Jeżeli zaś przepis prawa pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, nie można jednej z możliwych jego interpretacji, zastosowanej przy wydaniu decyzji traktować jako rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia art. 72a ustawy istniały, skoro organ oraz skarżące spółki wskazują na inne przesłanki dopuszczalności przeniesienia decyzji środowiskowej na inny podmiot. Obie wykładnie znajdują racjonalne uzasadnienie. Organ twierdzi, że zgoda na przejęcie warunków określonych w decyzji środowiskowej może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej, bo dopiero ten status decyzji zapewnia trwałe ukształtowanie uprawnień. Podmiot na który ma nastąpić przeniesienie uprawnień wyraża zgodę na istniejący stan rzeczy, a nie przyszłe warunki. W ocenie organu wymóg ostateczności decyzji ściśle wiąże się z wymogiem zgody na przejęcie warunków wynikających z decyzji. W przeciwnym razie przeniesienie decyzji następuje wbrew przesłance wskazanej w ww. przepisie ustawy. Z kolei skarżąca twierdzi, że decyzja nieostateczna przecież także kształtuje prawa i obowiązki po stronie podmiotu na rzecz, którego została wydana. Podmiot na który decyzja ma być przeniesiona przejmuje skonkretyzowane warunki określone w tej decyzji, a w postępowaniu odwoławczym wstępuje w miejsce dotychczasowej strony uprawnionej i sytuacja ta nie różni się od innych związanych ze zmianą podmiotową po stronie wnioskodawcy.

Zarówno organ w uzasadnieniu decyzji, jak też skarżąca w skardze, na poparcie przedstawionej argumentacji przywołali różniące się stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi (wyrok z 2.10.2012 r., sygn. akt 563/12) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 20.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1586/11), co potwierdza tylko możliwość wystąpienia niejednolitej wykładni w zakresie dotyczącym także art. 72a ustawy.

Powyższe względy już powodują, że nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja przenosząca decyzję środowiskową na rzecz E. S.A. została wydana z rażącym naruszeniem art. 72a ustawy.

Dodatkowo nie jest także spełniona przesłanka wskazująca, że mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów prawa w postaci niemożliwych do zaakceptowania, z punktu widzenia wymagań praworządności, skutków tej decyzji. Otóż przeniesienie decyzji na inny podmiot nie wpływa na zmianę środowiskowych uwarunkowań, ponieważ dochodzi wyłącznie do zmiany po stronie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, a sytuacja tego podmiotu na etapie postępowania odwoławczego jest tożsama z sytuacją dotychczasowego adresata decyzji.

Argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu decyzji jest co prawda chaotyczna, niekiedy w szczegółach niespójna, jednak tego rodzaju niedoskonałość uzasadnienia nie stanowi powodu do oceny, że miała wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania sąd uznał, że zasadne jest stanowisko skarżącej, że badana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i odstąpienie od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i z tych względów podlegały uchyleniu. Wobec tego, że nie istniały przesłanki do zainicjowania przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bezprzedmiotowe stało się prowadzenie przez organ postępowania w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 145 § 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.