Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2308/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Robert Żukowski Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi "S." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") decyzją z 9 czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1970, z późn. zm., dalej: "Prawo lotnicze"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. (dalej: "Strona", "Przewoźnik", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję z 21 września 2020 r. nr [...] nakładającą na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 22 500 złotych w związku z nie przekazaniem przez Przewoźnika informacji API dotyczącej lotu z 3 sierpnia 2017 r., nr [...]ze L..

W zaskarżonej decyzji Prezes ULC wyjaśnił, że pismem z 21 listopada 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w L. (dalej: "KSG") wystąpił z wnioskiem do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi w związku z nieprzekazaniem informacji API za lot nr [...]ze L. 3 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie kary Przewoźnikowi wyjaśniono, że 3 sierpnia 2017 r. Przewoźnik nie przekazał informacji API dotyczącej lotu [...] ze L.. Samolot linii lotniczej Przewoźnika z Portu Lotniczego L. do Portu Lotniczego R.przyleciał o godzinie 20:19. Informację o pasażerach lotu z L. (rejs [...]) przewoźnik lotniczy przesłał o godzinie 21:23 (22:23 wg czasu lokalnego na Ukrainie), czyli po zakończeniu kontroli granicznej pasażerów w dodatkowym lotniczym przejściu granicznym R. – S..

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 202b Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy jest obowiązany do przekazania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego po zakończeniu odprawy biletowo - bagażowej pasażerów danego lotu, jednak nie później niż w chwili startu statku powietrznego.

Organ dodał, że do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, kopię potwierdzenia przesłania do przewoźnika wniosku o przekazanie informacji API, wydruk oryginalnej listy API lotu nr [...] z 3 sierpnia 2017 r. oraz informację dotyczącą godziny przylotu 3 sierpnia 2017 r. statku powietrznego ze L..

Prezes ULC wyjaśnił, że KSG we wniosku wskazał, że informacje dotyczące pasażerów znajdujących się na pokładzie ww. statku powietrznego były konieczne do usprawnienia kontroli granicznej oraz do zwalczania nielegalnej migracji. Dysponowanie takimi informacjami pozwoliłoby Straży Granicznej na wcześniejsze dokładne sprawdzenie w bazach poszukiwawczych czy wobec pasażerów lotu [...] dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu, odmowy wjazdu lub innych. Nieprzekazanie przedmiotowych informacji skutkuje przede wszystkim opóźnieniem wykrycia osób potencjalnie niebezpiecznych, stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego.

Rozpatrując sprawę, Prezes ULC uwzględnił wyjaśnienia złożone we wniosku Straży Granicznej, w związku z czym stwierdził, że przewoźnik nie przekazał informacji API i nałożył na przewoźnika karę w wysokości 22 500 złotych decyzją z 21 września 2020 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ULC powtórzył ustalenia faktyczne stanowiące podstawę decyzji I instancji, a następnie po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że art. 209b ust. 1 Prawa lotniczego określa termin, w którym przewoźnik jest zobowiązany do przekazania informacji API, tj. "nie później niż w chwili startu statku powietrznego". Skoro ustawodawca określił taki termin, w ocenie Prezesa ULC przekazanie informacji po jego upływie nie może być traktowane jako wypełnienie normy z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego. Tym samym, Przewoźnik nie przekazujący informacji API w ustawowym terminie, podlega karze za nieprzekazanie informacji. Za takim rozumieniem przepisu przemawia także art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego, zgodnie z którym komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem o przekazywanie informacji w przypadku, gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej. Zbyt późne przekazanie informacji (w przedmiotowej sprawie już po zakończeniu kontroli granicznej pasażerów) uniemożliwia realizację tych celów.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie dał wiarę wyjaśnieniom Przewoźnika odnośnie faktu zbierania informacji API na lotnisku we L. i ich przekazywania do Straży Granicznej przez niezależną od przewoźnika lotniczego firmę handlingową, jak również odnośnie faktu przekazania informacji API z opóźnieniem. Z tego względu nie było potrzeby na przeprowadzanie dodatkowych dowodów na te okoliczności. Niemniej jednak, okoliczność, iż obowiązki Przewoźnika w zakresie zbierania i przekazywania informacji API były w odniesieniu do lotu [...] realizowane przez firmę handlingową, tj. przedsiębiorcę świadczącego na rzecz Przewoźnika usługi obsługi naziemnej, nie zdejmuje z Przewoźnika odpowiedzialności za nieprawidłowości w tym zakresie. Przewoźnik może zorganizować zbieranie i przekazywanie informacji API w różnoraki sposób, również przy pomocy firmy handlingowej. Brzmienie art. 202 ust. 1 Prawa lotniczego, nie pozostawia jednak wątpliwości, że to przewoźnik lotniczy, nie firma handlingowa, ponosi odpowiedzialność za terminowe przekazanie tych informacji do placówki Straży Granicznej. Organ dodał, że przepisy Prawa lotniczego dla nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika lotniczego wymagają jedynie stwierdzenia, że przewoźnik lotniczy nie przekazał lub przekazał niepełne lub nieprawdziwe informacje. Przepisy krajowe w żaden sposób nie odnoszą się do przyczyny uchybienia.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą określone w art. 189f K.p.a., przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości decyzję Prezesa ULC z 9 czerwca 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na Jego rzecz od organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów wniesionego wpisu od skargi oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 202a ust. 1 i 4 w związku z art. 209u ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego, poprzez przyjęcie, iż odpowiedzialność przewoźnika lotniczego wynikająca z tych przepisów jest niezależna od winy i zachodzi również wówczas gdy przewoźnik lotniczy nie miał możliwości weryfikacji prawdziwości przekazywanych danych oraz pominięcie, że art. 209u ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego stanowi podstawę do nałożenia kary na przewoźnika, który nie przekazał informacji, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku ponieważ wymagane informacje zostały przekazane, o czym świadczy korespondencja mailowa dołączona do wniosku,

2) art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 w związku z art. 89 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej i pominięcie dowodu z zeznań świadków oraz wyjaśnień Strony,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 189a i nast. K.p.a. (dział IVa Administracyjne Kary Pieniężne) mimo, iż przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności pominięcie przy określaniu wysokości kary okoliczności wskazanych w art. 189d K.p.a., w tym wagi i okoliczności naruszenia prawa, stopnia przyczynienia się Strony do powstania naruszenia prawa.

W uzasadnieniach skarg Skarżący wsparł podniesione zarzuty zwięzłą argumentacją.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzją Prezes ULC utrzymał w mocy własną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na Przewoźnika w wysokości 22 500 zł, w związku nieprzekazaniem przez przewoźnika informacji API, na wniosek KGS.

Jak wynika z art. 202a Prawa lotniczego przewoźnik podlega obowiązkowi przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Informacja, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, obejmuje następujące dane: 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu; 2) datę urodzenia; 3) numer i rodzaj dokumentu podróży; 4) obywatelstwo; 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej; 6) numer lotu; 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego; 8) liczbę pasażerów statku powietrznego; 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu.

Powyższą informację przewoźnik lotniczy przekazuje na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (ust. 4). Wniosek o przekazanie informacji komendant placówki Straży Granicznej sporządza w formie pisemnej lub elektronicznej i przesyła przewoźnikowi lotniczemu co najmniej na jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnionych przypadkach wniosek może być przekazany później, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo-bagażowej przed odlotem (ust. 5). Wzór wniosku o przekazanie informacji API, wynika z kolei z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych.

Procedurę przekazywania danych pasażerów i zasady postępowania z informacją określają art. 202b-202d Prawa lotniczego. Natomiast art. 209u Prawa lotniczego różnicuje kary nakładane na przewoźnika w zależności od tego, czy przewoźnik: 1) nie przekazał informacji; 2) przekazał informację nieprawdziwą; 3) przekazał informację niepełną.

Wyjaśnienia wymaga, że przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.Urz.UE.L 261 z 6.08.2004, s. 24; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 74). Zakres danych o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. Ponadto, aby zapewnić niniejszemu celowi większą skuteczność, kary finansowe przewidywane obecnie przez Państwa Członkowskie dla przewoźników zaniedbujących wywiązywanie się ze swych zobowiązań, powinny być w możliwym zakresie zharmonizowane, biorąc pod uwagę różnice w systemach i praktykach prawnych między Państwami Członkowskimi.

W myśl art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei art. 3 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że informacje określone powyżej zawierają: - numer i rodzaj wykorzystanego dokumentu podróży, - obywatelstwo, - pełne imię i nazwisko, - datę urodzenia, - przejście graniczne wejścia na terytorium Państw Członkowskich, - kod transportu, - czas wylotu i przylotu tego transportu, - całkowitą liczbę pasażerów tego transportu, - punkt początkowy załadowania.

Art. 4 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby nałożyć sankcje na przewoźników którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić, że sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne.

W świetle powyższej regulacji prawnej, Sąd stwierdza, że zarówno wystąpienie do przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na przewoźnika, nie naruszało prawa.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy 3 sierpnia 2017 r. odbył się lot [...] samolotu linii lotniczej Przewoźnika ze L. do R.. Samolot z Portu Lotniczego L. do Portu Lotniczego R. przyleciał o godzinie 20:19. Informację o pasażerach lotu z L. (rejs [...]) Przewoźnik przesłał o godzinie 21:23 (22:23 wg czasu lokalnego na Ukrainie), czyli po zakończeniu kontroli granicznej pasażerów w dodatkowym lotniczym przejściu granicznym R. – S.. Przewoźnik zatem nie przekazał informacji API dotyczącej lotu [...] ze L..

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie organ dochował zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes Urzędu wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Z kolei art. 209w Prawa lotniczego, określa okoliczności, jakie należy uwzględnić przy wymiarze kary. Wymierzenie przewoźnikowi kary w wysokości 22 500 złotych nastąpiło na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego, który przewiduje taką sankcję za niepodanie informacji. W myśl art. 202b ust. 1 Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy, o którym mowa w art. 202aust. 1. po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej pasażerów danego lotu, jednak nie później niż w chwili startu statku powietrznego, przekazuje informację, o której mowa wart. 202a ust. 1 komendantowi placówki Straży Granicznej w formie elektronicznej w postaci pliku tekstowego. Z powyższego przepisu wynika, że na przewoźniku lotniczym spoczywa obowiązek zbierania i przekazywania informacji API do placówki Straży Granicznej.

Z wyjaśnień KSG, zawartych we wniosku wynika, że informacje przedstawione przez Przewoźnika dotyczące lotu [...] samolotu linii lotniczej Przewoźnika ze L. do R. z 3 sierpnia 2017 r. zostały przekazane z opóźnieniem. Art. 202b ust. 1 Prawa lotniczego określa termin, w którym przewoźnik jest zobowiązany do przekazania informacji API, tj. "nie później niż w chwili startu statku powietrznego".

Sąd podziela stanowisko organu, że skoro ustawodawca określił taki termin, to przekazanie informacji po jego upływie nie może być traktowane jako wypełnienie normy z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego. Tym samym, Przewoźnik nie przekazujący informacji API w ustawowym terminie, podlega karze za nieprzekazanie informacji. Za takim rozumieniem przepisu przemawia także art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego, zgodnie z którym komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem o przekazywanie informacji w przypadku, gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej. Zbyt późne przekazanie informacji (w przedmiotowej sprawie już po zakończeniu kontroli granicznej pasażerów) uniemożliwia realizację tych celów.

Na marginesie, na uwagę zasługuje argumentacja organu, iż realizowanie obowiązków przewoźnika przez firmę handlingową nie zdejmuje z Przewoźnika odpowiedzialności za nieprawidłowości w tym zakresie. Przewoźnik może zorganizować zbieranie i przekazywanie informacji API w różny sposób, również przy pomocy agenta obsługi naziemnej. Jednakże, nie można zgodzić się z twierdzeniem, zgodnie z którym wewnętrzne decyzje przewoźnika odnośnie organizacji swojej działalności zwalniają go z odpowiedzialności określonej w art. 202b ust. 1 Prawa lotniczego, przenosząc tą odpowiedzialność na inny podmiot.

Również zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i pominięcie zeznań świadków, jest w ocenie Sądu nietrafiony, gdyż wszelkie wątpliwości zostały dostatecznie wyjaśnione. Z tego względu biorąc pod uwagę ekonomikę procesową nie było potrzeby przeprowadzać dodatkowych dowodów.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu zastosowania kary należy wskazać, że Przepis art. 209u Prawa lotniczego w sposób sztywny określa wysokość kary. Kary za poszczególne rodzaje naruszenia określono w sposób bezwzględny jako stałe kwoty. Nakłada się je osobno za każdy lot, co do którego nie wykonano obowiązku informacyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przy nakładaniu kary pieniężnej według art. 209u Prawa lotniczego, nieistotny jest czynnik winy przy ocenie zachowania sprawcy naruszenia przepisu. Odpowiedzialność administracyjna ma bowiem charakter odpowiedzialności obiektywnej, gdzie odpowiedzialność ponosi się za samo naruszenie przepisu, bez możliwości uwzględnienia czynnika winy.

Należy zwrócić uwagę, w zgodzie ze stanowiskiem organu, że art. 209w ust. 2 Prawa lotniczego wskazujący na możliwość wzięcia pod uwagę stopnia i okoliczności naruszenia nie będzie miał zastosowania do podmiotu wypełniającego dyspozycję art. 209u ust. 1 i 2 ustawy.

W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził przy tym takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.