Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2366/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par1, art. 138 par 1 pkt i 2, art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/18 w sprawie ze skargi M.N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2144/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. N. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] sierpnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] września 2015 r. [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. Przedsiębiorstwo M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. [...].

W dniu 20 października 2017 r. do Wojewody [...] (dalej Wojewoda) wpłynął wniosek M. N. zatytułowany "ponowne żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji" Starosty [...] z [...] września 2015 r.

Wojewoda postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 61 a ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z [...] września 2015 r. Organ wskazał, że M. N. występowała już z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a postępowanie w tej sprawie zakończone zostało decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w całości z uwagi na stwierdzenie, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. N. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że w obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji byłoby obarczone wadą nieważności.

W wyniku złożonego zażalenia GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody wskazując, iż M. N. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] września 2015 r., a swój interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności do działki nr ewid. [...] graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 dalej: "P.b."), w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca nie wykazała więc, a organ nie dopatrzył się, by miała ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty z [...] września 2015 r. GINB podzielił także ustalenia Wojewody, że przymiot strony M. N. w kwestionowaniu decyzji Starosty podległ już badaniu w ramach wszczętego postępowania nieważnościowego. Jednocześnie nie podzielił poglądu Wojewody, że okoliczność ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie nieposiadania przez skarżącą interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania na podstawie art. 61 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. powaga rzeczy osądzonej). Mając jednakże na uwadze okoliczności sprawy (stan faktyczny identyczny jak w sprawie zakończonej decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz odległości dzielące działkę skarżącej od spornej inwestycji) GINB uznał, że powyższe naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym wskazuje się, że zarówno rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, jak i o jego umorzeniu wywołują identyczny skutek tj. brak podstaw do procedowania. W konsekwencji GINB stwierdził, że postanowienie Wojewody, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Skarżąca wniosła od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody. Podniosła zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Są to więc takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Sąd zaznaczył, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Sąd zwrócił uwagę, iż rozpoznawana sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną. Taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Następnie Sąd podkreślił, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie przyjmując, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona. Natomiast ostateczną, prawomocną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dlatego też zdaniem Sądu prawidłowa była także argumentacja Wojewody o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania.

Sąd wyjaśnił, iż przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, natomiast art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.) Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, iż rację ma skarżąca twierdząc, że GINB dokonał oceny jej interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w postępowaniu, które w istocie nie zostało wszczęte, skoro Wojewoda odmówił jego wszczęcia. Rozważania GINB dotyczące analizy projektu zagospodarowania terenu i obszaru oddziaływania spornej inwestycji były zatem zbędne. Tym niemniej w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, z przyczyn o których mowa była wyżej.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GINB, że bez znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Słusznie organ w tym zakresie stwierdził, że okoliczność ta może wpływać wyłącznie na merytoryczną poprawność kwestionowanej decyzji, ale ta nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie :

1) art. 61a § 1 k.p.a. traktowanego jak przepisy prawa materialnego, polegające na jego wadliwym, niewłaściwym zastosowaniu,

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu,

3) art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na ich niezastosowaniu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie :

1.art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego ww. przepisów k.p.a., w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. K. wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2021 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił kopie wyroku NSA z 25 czerwca 2021 r. II OSK 2834/18 oraz decyzję SKO w [...]z [...] października 2017 r. celem wykazania, że decyzja z [...].09.2015 r. o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie unieważnionej decyzji o warunkach zabudowy.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 7 kwietnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego a to art. art. 61a § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące obrazy przez Sąd pierwszej instancji art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż we wniesionym środku odwoławczym jako naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano wyłącznie przywołane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przedstawione w ramach tych zarzutów, ww. przepisy nie mogą być tak traktowane bowiem nie są normami prawa materialnego lecz przepisami regulującymi procedurę administracyjną i muszą być ocenione jako przepisy prawa procesowego, o których stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże wadliwe zakwalifikowanie przepisów prawa procesowego do przepisów prawa materialnego, nie pozbawia złożonego środka odwoławczego podstaw kasacji. Zatem w tych okolicznościach tak wskazane zarzuty należało ocenić jako dotyczące naruszenia prawa procesowego - podobnie w wyroku NSA z 26 października 2017 r. II OSK 2711/15.

Dodatkowo zauważyć należy, iż powołane w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wyłącznie przepisy procedury administracyjnej (k.p.a.) nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd ten ich nie stosował. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie - patrz wyrok NSA z 8 marca 2022 r. I OSK 1057/21. Takiego prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie jej pkt I. brak.

Niezależnie od wadliwości wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2572/20). Poza tym w skardze kasacyjnej w jej pkt II. zamieszczono prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to uzasadnia rozpoznanie wniesionej skargi w oparciu również o ten zarzut.

Przechodząc zatem do rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, należy podkreślić, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż ustalony w tej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Decyzją Starosty [...] z [...] września 2015 r., nr [...](znak [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. K. pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem w K. przy ul. [...] dz. nr [...]. W dniu 16 lutego 2016 r. do Wojewody wpłynął pierwszy wniosek skarżącej wspólnie z czterema innymi osobami (sporządzony 8 lutego 2016 r.) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] września 2015 r. Po wszczęciu 15 marca 2016 r. postępowania nieważnościowego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w całości, uznając w szczególności, iż nieruchomość skarżącej nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] września 2015 r. zaś skarżąca w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla niej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Zatem uznano, iż wniosek o stwierdzenie nieważności złożyły osoby nieuprawnione w tym skarżąca. Decyzje tę następnie utrzymał w mocy GINB rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2016 r. znak [...], podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż ww. ostateczna decyzja GINB pozostaje w obrocie prawnym.

Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca złożyła kolejny wniosek zatytułowany "ponowne żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji" Starosty [...] z [...] września 2015 r., [...] który wpłynął do organu 20 października 2017 r. W motywach wniosku zaznaczono, iż 18 października 2017 r. doręczona został skarżącej decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] kwietnia 2015 r. zmieniającej decyzję z [...] października 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Bierność organu w załatwieniu wniosku skarżącej spowodowała, wskutek skargi wnioskodawczyni na przewlekle prowadzenie postępowania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. IV SAB/Po 15/18 stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, przy czym w powyższym wyroku zobowiązano Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 października 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (co nastąpiło 12 czerwca 2018 r.). W wykonaniu powyższego wyroku Wojewoda postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. znak [...] na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. nr [...](znak [...]). Przyjęto, że w zakresie wniosku skarżącej o "ponowne stwierdzenie nieważności" decyzji z [...] września 2015 r. mamy do czynienia z powagą rzeczy osadzonej, gdyż wnioskodawczyni zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo z już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Organ odwoławczy wprawdzie utrzymał w mocy ww. postanowienie z 21 czerwca 2018 r. rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2018 r. przy czym uznał, że postępowanie winno być umorzone skoro skarżącej nie przysługuje przymiot strony, niemniej jednaj zarówno rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia jak i o umorzeniu wywołują identyczny skutek – brak podstaw do procedowania. Zatem mimo błędnego uzasadnienia wydano postanowienie odpowiadające prawu.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, zaprezentowane przez Wojewodę w postanowieniu pierwszej instancji, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada co do zasady prawu, bowiem jak zaznaczono mimo częściowo wadliwego uzasadnienia utrzymało w mocy prawidłowe postanowienie organu I instancji. Sąd uznał, że w tej sprawie wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną, a taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osadzonej.(res iudicata) co wyklucza ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko, zarzutami naruszenia prawa procesowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach niniejszego postępowania nie było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. gdyż nie ujawniono w sprawie wad postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim prawidłowo organy orzekające w sprawie zastosowały normę art. 61a § 1 k.p.a. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Natomiast "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw.

Tym samym wskazany wyżej przepis odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego, a taką przesłanką jest to gdy żądanie złożono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania. Pierwotny wniosek skarżącej z 16 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z [...] września 2015 r. we wszczętym postępowaniu zakończył się ostateczną decyzją GINB z [...] sierpnia 2016r. o umorzeniu postępowania z uwagi na brak legitymacji strony. Zatem kolejny wniosek skarżącej zatytułowany "ponowne żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji" Starosty [...] z [...] września 2015 r. musiał zostać załatwiony (mając także na uwadze wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2018 r. II SAB/Po 15/18) wydaniem właśnie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną, a taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osadzonej (res iudicata) co wyklucza ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wszczęte postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji. Wyróżnia się dwa rodzaje decyzji kończących postępowanie administracyjne decyzje merytoryczne, czyli takie, które zawierają ostateczne rozstrzygnięcie sprawy oraz decyzje niemerytoryczne, czyli takie, które w inny sposób rozwiązują sprawę w danej instancji. Zaliczamy do nich decyzje o umorzeniu postępowania lub decyzje kasacyjne organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.). Decyzja wydana przez GINB z [...] sierpnia 2016 r. była wprawdzie decyzja niemerytoryczną ale decyzją ostateczną kończącą sprawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawny i dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana to wiąże.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w k.p.a. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata. Dlatego też prawidłowo zaznaczono, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a przepis ten nie wymaga aby ‘"inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Skoro więc w decyzji GINB z [...] sierpnia 2016 r. przesądzono, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzja Starosty z [...] września 2015 r. to wniesienie ponownego żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji zasadnie zakończyło się odmową wszczęcia tego postępowania. W przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji trafnie więc zastosował art. 61a § 1 k.p.a. a organ odwoławczy niezależnie od częściowo błędnego uzasadnienia, prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie było zatem w toku postępowania odwoławczego podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wskazanego w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest uzasadnionych podstaw do podzielenia twierdzenia skarżącej zawartego w motywach kasacji, iż w niniejszym postępowaniu braku jest tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją GINB z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącej brak tożsamości przedmiotowej wynika z tego, iż po wydaniu ostatecznej decyzji o umorzeniu stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie warunkach zabudowy zmieniającej decyzję z dnia [...] października 2013 r., co nastąpiło decyzją SKO w [...] z 1[...] października 2017 r.

Należy w związku z tym zauważyć, że kwestia nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie warunkach zabudowy zmieniającej decyzję z dnia [...] października 2013 r., nie może prowadzić do przyjęcia odmiennego stanowiska w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2015 r., mimo, iż w tym zakresie wydana została ostateczna decyzja GINB z [...] sierpnia 2016r. Poczynione wyżej rozważania pozwalają Sądowi odwoławczemu na podzielenie stanowiska GINB zawartego w zaskarżonym postanowieniu a zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, iż bez znaczenia w realiach niniejszego postępowania dla oceny interesu prawnego skarżącej pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji albowiem kwestia ta może wpłynąć wyłącznie na poprawność merytoryczną decyzji z [...] września 2015 r., która jednak nie podlegała badaniu w przedmiotowym postępowaniu zakończonym zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast tożsamość podmiotowa i przedmiotowa niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w dalszym ciągu istnieje i jest to fakt niesporny, niezależnie od powoływanej wyżej okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjne zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.