Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3099/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2741/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 2741/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a." – oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej działki położonej w [...] o obecnym numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha - decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...] października 1963 r. nr [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji w ślad za organem, (z pominięciem podnoszonej w skardze okoliczności, iż WSA w wyroku z 7.11.2012, I SA/Wa 626/12, oraz NSA w wyroku z 9.10.2014, I OSK 421/13 przeoczył istotne elementy stanu faktycznego sprawy - jak oczywista odpłatność nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię [...], a zatem sądy w niniejszej sprawie nie mogą czuć się związane w/w wyrokami, w zakresie ustalonego tam stanu faktycznego — co rzutuje na ocenę prawną) iż:

a) tylko bezpośredni nieodwracalny skutek orzeczenia obarczonego wadą nieważności może odnieść rezultat w postaci wydania decyzji orzekającej o wydaniu tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa;

b) w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji o stwierdzeniu nieważności, a nie decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r. z naruszeniem prawa,

2. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. Nr 1007 z późn. zm., dalej również jako "u.k.w.h.") - poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] "[...]", jak i nabycie przedmiotowego prawa przez skarżącą Spółkę, nie było objęte ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i w konsekwencji błędne uznanie, iż, decyzja Prezesa UMiRM z 2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy

a) prawidłowa wykładnia art. 5 u.k.w.h. powinna była doprowadzić WSA do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki zastosowania instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych,

b) [...] "[...]", a następnie Spółka [...], działała w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych ([...] nabyła prawo użytkowania wieczystego odpłatnie - w zamian za obowiązek wnoszenia rocznych opłat a wzmianka w księdze wieczystej w 2003 r. była zamieszczona bezprawnie i została wykreślona),

3. art. 6 ust. 1 u.k.w.h. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż umowa zawarta pomiędzy [...] "[...]" a Gminą [...] ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na działce nr [...] stanowiła czynność nieodpłatną, podczas gdy przedmiotowy stan faktyczny nie uzasadniał przyjęcia przez Sąd I instancji nieodpłatności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji uznania, iż w sprawie zachodzą okoliczności przewidziane w przedmiotowej regulacji, wobec czego WSA winien był dojść do wniosku, iż przepis ten nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie,

4. art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 7 (zasada praworządności materialnej), art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności) Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. Nr 1257 z póżn. zm., dalej także "k.p.a.") oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 oraz w związku z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.) i utrzymanie przez Sąd I instancji w obrocie prawnym rażąco błędnej zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne, takie jak prawo użytkowania wieczystego nabyte przez skarżącą Spółkę odpłatnie, będące prawem majątkowym, które obok prawa własności korzysta z konstytucyjnej ochrony — udzielając ochrony oczywiście bezprawnej i błędnej decyzji Prezesa UMiRM, wydanej w pośpiesznym postępowaniu, z pominięciem stron i niemal nieuzasadnionej; co odpowiada także zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. Nr 2188, z póżn. zm., dalej również jako "p.u.s.a.") - poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].08.2017 r. jak i poprzedzającej ją decyzji, zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, jakich dopuścił się Minister Infrastruktury i Budownictwa przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (a to w szczególności zignorowanie zarzutów skargi naruszenia art. 7, 8, 10, 11,12 § 1,15, 16, 77 § 1, 80 i 107 § 3, a także art. 136 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 i 2 w zw. z art 158 § 2 k.p.a., 5 u.k.w.h., 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 127 § 3k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.),

2. art. 151 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, wobec niedostrzeżeni przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ w/w przepisów k.p.a. polegającego na tym, że:

a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w szczególności zaś Minister (i za nim Sąd I instancji mimo zarzutów skargi) całkowicie zaniechał analizy treści umowy z dnia 25 maja 1999 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] "[...]" (dalej także "[...] [...]"), z której to umowy w sposób oczywisty wynika odpłatność ustanowienia tego prawa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Ministra, że [...] [...] nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych; ponadto Minister zaniechał analizy treści umowy zbycia prawa użytkowania wieczystego z dnia 28 kwietnia 2003 r. oraz treści księgi wieczystej, z której również wynika, iż [...] spółka z o.o. działała w warunkach ochrony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.),

b) nie został dopełniony obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób pełny wyczerpujący, jaki ciąży na organie administracji publicznej, choć dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala w toku postępowania na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie; w niniejszej sprawie organ zaś zaniechał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zbadania wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., opierając się w istocie w całości na stwierdzeniach wywiedzionych przez organ uprzednio podczas rozpatrywania niniejszej sprawy w toku postępowania administracyjnego, co było sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

c) dokonana została wybiórcza oraz skrajnie dowolna ocena dowodów, poprzez arbitralne przyjęcie przez organ, jakoby umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] "[...]", jak również umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej kasacyjnie, została zawarta nieodpłatnie, podczas gdy przedmiotowa konstatacja organu stoi w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności z treścią niniejszych umów, organ zaś nie powołał jakichkolwiek środków dowodowych czy też okoliczności, na podstawie których wywiódł stwierdzenie o nieodpłatności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a także nieodpłatności jego dalszej sprzedaży na rzecz skarżącej kasacyjnie (naruszenie art. 80 k.p.a.; dowolna, a nie swobodna ocena dowodów), podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co uprawnia tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej,

3. art. 151 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi oraz zaakceptowanie istotnych nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra, co obejmowało zaniechanie podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających celem zbadania prawidłowości postępowania nadzorczego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pod kątem naruszenia wszystkich przesłanek skutkujących nieważnością wydanej przez ten organ decyzji, a w konsekwencji bezzasadne niestwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 2000 roku, podczas gdy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco naruszył szereg przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - co zostało szczegółowo wykazane w skardze będącej przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku, a obejmujące:

- brak ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...],

- całkowite pominięcie istnienia prawa użytkowania wieczystego działek [...] oraz [...] i warunków jego nabycia przez osoby trzecie chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych,

- brak ustalenia stron postępowania, czego przejawem był fakt, iż [...] "[...]" nie brała w nim udziału,

- rażące naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie [...] "[...]", która była użytkownikiem wieczystym działek [...] oraz [...] zrealizowania przysługującego jej prawa strony i czynnego udziału w postępowaniu,

- rażące naruszenie art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), gdyż pozbawiono uprawnione podmioty, nie posiadające wiedzy o toczącym się postępowaniu nadzorczym, prawa zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia,

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do badanego orzeczenia wywłaszczeniowego, mimo iż jak wynika z samego uzasadnienia decyzji z [...] września 2000 roku organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego i nie rozważył należycie, czy na pewno istniały podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu,

- rażące naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez złamanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasady ostateczności decyzji administracyjnej i domniemania jej zgodności z prawem, mimo iż Prezes nie wykazał należycie przesłanek które pozwalać miały na odstąpienie od tej zasady i usunięcie orzeczenia z obrotu prawnego;

- rażące naruszenie art. 11 k.p.a. polegające na tym, że w decyzji z [...] września 2000 roku w ogóle nie wskazano, jakie przepisy miały zostać przez organ wywłaszczeniowy rzekomo "rażąco naruszone", a także nie wyjaśniono zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, odwołując się jedynie zbyt ogólnikowo do "zgromadzonych akt", podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji funkcjonującej w obrocie od kilkudziesięciu lat winno być poprzedzone wnikliwą analizą w powyższym zakresie,

- rażące naruszenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji w sposób ogólny, dalece powierzchowny, bez podania przyczyn stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, zawierający szereg jedynie domniemań, który to sposób nie pozwala przyjąć, że sprawa została przez organ wyjaśniona w stopniu pozwalającym wydać takie rozstrzygnięcie, jednakże WSA zignorował całkowicie powyższe uchybienia podniesione przez Spółkę, a winien był w oparciu o wskazane okoliczności dojść do stwierdzenia, iż Minister istotnie zaniechał jakichkolwiek czynności wyjaśniających w przedmiotowym zakresie, przez co jego decyzja, a także decyzja wydana w I instancji, winna zostać uchylona,

4. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra zaskarżonej przez Spółkę, a to w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji w ślad za organem, iż:

a) tylko bezpośredni nieodwracalny skutek orzeczenia obarczonego wadą nieważności może odnieść rezultat w postaci wydania decyzji orzekającej o wydaniu tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,

b) w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji o stwierdzeniu nieważności, a nie decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r. z naruszeniem prawa, podczas gdy w wyniku prawidłowej analizy sprawy WSA winien był stwierdzić, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w 2000 r. wydał rażąco błędną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzję o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, oraz powinien był ustalić, iż pomiędzy decyzją Prezesa UMIRM z 2000 r. a odpłatnym nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię [...] oraz następnie Skarżącą Kasacyjnie spółkę zachodzi związek przyczynowy, przesadzający o nieodwracalności skutku prawnego (w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków),wobec czego zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a także poprzedzająca ją decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, podlegała bezspornie uchyleniu przez WSA.

5. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez niego ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się w ogóle do części zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz okoliczności wskazanych przez Skarżącą kasacyjnie, co przejawiło się w sporządzeniu przez Ministra uzasadnienia zaskarżonej decyzji w istocie w sposób niemalże identyczny z uzasadnieniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., stanowiąc jej powielenie; ponadto Minister nie ustosunkował się w jakimkolwiek zakresie do argumentacji Spółki przedstawionej zarówno w samym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i po jego złożeniu,

b) uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sprzeczności z zasadą przekonywania, tj. w sposób, który uniemożliwia w istocie skontrolowanie toku rozumowania organu po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym skontrolowanie prawidłowości samej decyzji; ponadto organ powołał się na sprzeczne ze sobą stanowiska, co potwierdza tezę, iż orzeczenie wydano w całkowitym oderwaniu od realiów niniejszej sprawy; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z uwagi na powyższe nieprawidłowości, co uprawnia tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej,

6. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 136 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, obejmujące zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania odwoławczego przez organ, w tym oparcie przez niego zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach, które poprzedziły wydanie rozstrzygnięcia w ramach działania organu w pierwszej instancji oraz zaniechanie przez Ministra jako organu odwoławczego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy:

a) sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - przez organ I instancji, a następnie przez organ działający jako organ odwoławczy

b) Minister działający zarówno jako organ I instancji, jak i organ odwoławczy winien był w następstwie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, czego zaniechał w zupełności,

c) rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej,

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się do zarzutów skarżącego przedstawionych w skardze do WSA, zwłaszcza w zakresie braku związania sądu wyrokami WSA i NSA w zakresie w jakim w wyrokach tych sądy błędnie ustaliły stan faktyczny, brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co doprowadziło do akceptacji nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, podczas gdy - jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r. "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprany w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprany",

8. art. 190 oraz 153 p.p.s.a. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż związanie Sądu wyrokami WSA i NSA obejmuje także błędnie ustalone elementy stanu faktycznego, podczas gdy, wytyczne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wiążą w zakresie oceny dotyczącej stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa, a także błędy w ustaleniu stanu faktycznego mogą być uznane za nową okoliczność w sprawie (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Prof. Dr hab. T. Woś, Lexis Nexis, Warszawa 2011), a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 8 maja 2017 roku (sygn. akt: II SA/Kr 1388/16), wyjaśnia, iż "pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą", czego bynajmniej nie można uznać za ustalenie stanu faktycznego sprawy,

9. art. 2 § 3 k.p.c. - poprzez jego niezastosowanie, tj. zignorowanie zasady ograniczonej kognicji organów administracji i sądów administracyjnych i poczynienie własnych błędnych i przekraczających kognicję ustaleń oraz zaakceptowanie błędnych poglądów prawnych organu - o rzekomym braku objęcia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię [...] oraz nabycia tegoż prawa przez [...] spółkę z o.o. rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy ocena spełnienia przesłanek rękojmi wiaty publicznej ksiąg wieczystych jest kwestią cysto cywilnoprawną i należy do wyłącznej kompetencji sądów cywilnych (por. np. wyrok NSA z 13.08.2015 r. I OSK 2687/13; a takty wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 89/06, wyrok NSA. z dnia 4 kwietnia 2017 r. I OSK 1697/15).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie – przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Ponadto w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała – jako uzupełnienie argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej - dodatkowo na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17), akcentując, że – w świetle tych orzeczeń - kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Prezesa UMiRM z dnia [...] września 2000 r. - jako stwierdzająca nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego po 37 latach - rażąco naruszała prawo.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte zarówno na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i okazały się nieuzasadnione. Wprawdzie bowiem, w zakresie części argumentacji towarzyszącej zarzutom, opartym na art. 190 i 153 p.p.s.a., należało podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, tym niemniej fakt ten nie oznaczał jednak, że przytoczona wyżej skarga kasacyjna była skuteczna. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić na wstępie wypada, że jako nieuzasadnione należało ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych gdyż przepisy te mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na sugerowanych w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. było uwarunkowane jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Wspomniane wyżej przepisy mają bowiem wyłącznie charakter blankietowy.

Nie można też było twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu, uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę ) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania zaskarżony wyrok spełniał. Przyjęcie zaś przez Sąd Wojewódzki poglądu, że zaskarżona w tej sprawie decyzja, to jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej działki położonej w [...] o obecnym numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha - decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] odpowiadała prawu, nie mogło świadczyć o uchybieniu (i to istotnym) normie zawartej w w/w przepisie.

Pozostałe zarzuty procesowe były ściśle powiązane z zarzutami obrazy prawa materialnego, co skutkowało koniecznością ich łącznego rozpoznania.

Analizowana sprawa dotyczyła wspomnianej wyżej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej również wydanej w trybie nadzorczym (to jest decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] - w części dotyczącej działki położonej w [...] o obecnym numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha). Podstawowe zaś zagadnienie, które w tym przypadku występowało sprowadzało się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy z uwagi na fakt, że aktem notarialnym, zawartym w dniu 25 maja 1999 r. Gmina Miasta [...] oddała [...] [...] z siedzibą w [...] w użytkowanie wieczyste grunt położony w [...], będący działką nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiło nieodwracalny skutek orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r. a związku z tym zatem, czy było prawnie możliwe stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, co czyniła kontrolowana obecnie w trybie nadzorczym decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...].

W niniejszej sprawie było niesporne, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], z dnia [...] października 1963 r. nr [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...] nieruchomości oznaczonej I kat. [...] oraz [...] (obejmującej obecnie m. in. działkę nr [...]). Nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia stanowiły własność [...] Spółka Akcyjna w [...]. Następnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa - nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], jako działka nr [...]).

W dniu 25 maja 1999 r. został zaś zawarty akt notarialny (Rep. [...] na podstawie którego Gmina [...] oddała działkę nr [...] o pow. [...] ha (powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha) w użytkowanie wieczyste [...] [...] z siedzibą w [...] oraz przeniosła nieodpłatnie na tę Spółdzielnię własność wzniesionego budynku i urządzeń.

W dniu 24 marca 2000 r. [...] wystąpiła jednak z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczającego Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...]października 1963 r. podnosząc, że w sprawie, w której zostało wydane to orzeczenie, nie zachodziła żadna z przesłanek, która mogła by uzasadniać powyższe wywłaszczenie.

W uwzględnieniu tego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...]września 2000 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] października 1963 r., wyrażając pogląd, iż wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu bez uprzedniego ustalenia, czy nieruchomość była niezbędna wnioskodawcy do realizacji zamierzonego celu i czy cel ten mógł być podstawą do orzeczenia o wywłaszczeniu, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że nie stwierdził, aby orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Po wydaniu tej decyzji nadzorczej nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, stała się następnie przedmiotem kolejnej umowy. Aktem notarialnym z dnia 28 kwietnia 2003 r. ( Rep. [...])[...] [...] w likwidacji z siedzibą w [...] sprzedała bowiem Spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej m.in. przedmiotową działkę wraz z prawem własności posadowionego na niej budynku (pawilonu handlowego przy ul. [...]). Dodać w tym miejscu trzeba, że nabywca praw, to jest Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zainicjowała postępowanie wznowieniowe w stosunku do postępowania zakończonego decyzją nieważnościową z dnia [...] września 2000 r. W wyniku zakończenia tego postępowania, została wydana przez Ministra Infrastruktury decyzja z dnia [...]czerwca 2008 r. nr [...], stwierdzająca, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa (przepisów postępowania), jednak decyzja ta nie podlegała uchyleniu, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło ponad 5 lat.

W dalszej kolejności, pismem z dnia 23 czerwca 2008 r., Minister Infrastruktury zawiadomił strony o wszczęciu - z urzędu - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. - w części, w której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] października 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...] w odniesieniu do działki o obecnym numerze [...] obr. [...], o pow. [...] ha.

W wyniku tego postępowania, pierwotnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] października 1963 r. w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] a po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku Spółki [...] S.A., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r.

Decyzje te stały się jednak przedmiotem skargi, wniesionej przez Spółkę [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 626/12) uchylił je, wyrażając przy tym pogląd, że stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jest ona wprawdzie konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. Z tego względu nie można było twierdzić, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Oddanie tej nieruchomości Spółdzielni umożliwiała Gminie [...] dopiero decyzja komunalizacyjna. Tym samym, Sąd nie zgodził się z twierdzeniem Ministra, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1963 r. wywołało skutki nieodwracalne. Przysługujące Spółce [...] prawo użytkowania wieczystego stanowiło zaś skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, ale późniejsze zdarzenia, które nie mogły stanowić podstawy oceny przez sąd administracyjny. Skoro zaś ustanowienie użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] nie stanowiło nieodwracalnego skutku prawnego, to tym samym nie można uznać, aby decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Oddalając skargi kasacyjne, wniesione przez: Gminę Miejską [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], od wyżej przytoczonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 9 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 421/13) stwierdził, że wyrok Sądu I instancji był prawidłowy, gdyż (cyt.): "w rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, ale przez późniejsze zdarzenie, jakim było wydanie decyzji komunalizacyjnej. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie Ministra, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r., wszak kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie pozostaje z tym orzeczeniem w bezpośrednim związku. Powoływanie się więc na nieodwracalność skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, wyprowadzanych jedynie z następstw decyzji komunalizacyjnej, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, zważywszy że postępowaniem nieważnościowym objęto jedynie decyzję wywłaszczeniową (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni zasadnie zatem uznał, że stanowisko prezentowane przez organ jest nieprawidłowe, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie było skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, lecz decyzji komunalizacyjnej, podjętej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). (...) Stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta jest wprawdzie konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. Nie można wobec tego przyjąć, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej."

W tej sytuacji skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wprawdzie zagadnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będących przeszkodą do stwierdzenia jej nieważności, jest zagadnieniem trudnym i niejednoznacznie ocenianym w orzecznictwie, zwłaszcza w przypadku, gdy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja dotyczy nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego, tym niemniej twierdzenie obecnie w skardze kasacyjnej, iż błędne było przyjęcie przez organ oraz przez Sąd Wojewódzki, że tylko bezpośredni nieodwracalny skutek orzeczenia obarczonego wadą nieważności może odnieść rezultat w postaci wydania decyzji orzekającej o wydaniu tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa a w związku z tym, że w sprawie wystąpiły przesłanki wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji o stwierdzeniu nieważności, a nie decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r. z naruszeniem prawa, było nieuzasadnione. Sąd Wojewódzki, podobnie jak organ, aktualnie orzekał bowiem w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 421/13). Przytoczony wyżej wyrok zawierał ocenę prawną, która była bezwzględnie wiążąca zarówno dla obecnie orzekających organów, jak i dla Sądu Wojewódzkiego a także dla obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Polemika z tym poglądem, zawarta w argumentacji towarzyszącej szeregu zarzutom kasacyjnym zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym nie była zatem - na tym etapie sprawy – całkowicie dopuszczalna.

Zauważyć również w tym miejscu należy, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Prezesa UMiRM z dnia 29 września 2000 r. została wydana piętnaście lat przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym uznał, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tego chociażby więc powodu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Prezesa UMiRM - jako niezgodna z poglądem zawartym w w/w wyroku - rażąco naruszała prawo. Poza tym dodać też trzeba, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest nadal jednolite w kwestii, czy w sytuacji, w której dotychczasowa treść art. 156 § 2 k.p.a. nie została do tej pory dostosowana przez ustawodawcę do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku, istnieje możliwość stosowania tego przepisu, przyjmując jego inną treść (tak jak zasugerowano to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). Większość orzeczeń, wydawanych w tej materii nadal bowiem stoi jednak na stanowisku, że skoro przepis art. 156 § 2 k.p.a. ma cały czas taką samą treść, to dopóki nie zostanie ona znowelizowana – taka treść tego przepisu wiąże, gdyż brak jest określenia w sposób ustawowy długości terminu, w którym byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wywołującej skutki nieodwracalne.

Z tego powodu, zarzuty kasacyjne, dotyczące obrazy prawa materialnego, w postaci art. 156 §2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP nie były uzasadnione.

Dodać też trzeba, iż nie było przy tym w ogóle zrozumiałe wiązanie przez autora skargi kasacyjnej w/w przepisów konstytucyjnych z przepisami art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. a więc z przepisami typowo proceduralnymi. Czym innym jest przecież pojęcie "wyjaśnienia (czy niewyjaśnienia) sprawy w sposób wszechstronny" a czym innym jest "orzekanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w Konstytucji". Nie bardzo więc było wiadomym na czym – już tylko co do zasady - miałoby polegać, postulowane w skardze kasacyjnej, wyjaśnianie w tym przypadku sprawy w sposób wszechstronny (cyt.): "zgodnie z zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.)".

Zauważyć również w tym miejscu wypada, że wprawdzie analizowana skarga kasacyjna była pismem bardzo obszernym i to zarówno pod względem ilości zarzutów, jak i w zakresie argumentacji, tym niemniej skarga ta, zawierając znaczną ilość powtórzeń (np. zarzuty materialnoprawne określone w pkt I.1. i towarzyszące im argumenty były praktycznie takie same jak zarzuty procesowe z pkt II.4), w rzeczywistości oscylowała tylko wokół kilku zagadnień. Jednym z nich była wskazana wyżej polemika z oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 421/13) i chociaż skład składowi orzekającemu znane są również inne poglądy wyrażane w tej materii (m. in wyroki przywołane w treści skargi kasacyjnej), to w sytuacji związania oceną prawną - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – zawartą w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który był wydany w tej samej (w ujęciu materialnoprawnym) sprawie, jakakolwiek dyskusja w omawianej kwestii to jest, czy w analizowanej sytuacji orzeczenie o wywłaszczeniu wywołało skutek nieodwracalny, czy takiego skutku nie wywołało, pozbawiona była wszelkiego uzasadnienia prawnego.

Zgodzić się natomiast wypada ze skarżącym, że dokonane w danym orzeczeniu sądu administracyjnego ustalenia faktyczne, jak również wypowiedzi składu orzekającego uczynione poza zakresem danej sprawy, nie stanowią oceny prawnej, a więc wykładni prawa, która - z mocy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. - będzie wiązała organy i sądy przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy. Skoro bowiem przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej, to za taką ocenę mogą być przyjmowane jedynie te wypowiedzi składu orzekającego, które dotyczą: po pierwsze, przepisów prawa a po drugie, tylko tych przepisów, które w tej, danej sprawie mają zastosowanie.

Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - dalsza wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 9 października 2014 r. a w której to wypowiedzi Sąd ten stwierdził, że (cyt.): " Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutek ex tunc, a zatem Gmina [...] nie mogła uzyskać nieodpłatnie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, bowiem Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Biorąc również pod uwagę to, że nabycie własności w trybie komunalizacyjnym następowało nieodpłatnie z mocy prawa, Gminie nie przysługuje ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która uregulowana jest w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych. Tym samym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni również kolejnego nabywcy nieruchomości, tj. [...] [...] bowiem umowa z dnia 25 maja 1999 r., zawarta między Gminą [...] a ww. Spółdzielnią (akt notarialny rep. [...]), ustanawiająca użytkowanie wieczyste gruntu i przenosząca własność budynku i urządzeń, również była czynnością nieodpłatną. W sytuacji istnienia wzmianki w księdze wieczystej o wniosku o wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wyłączającej rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, późniejsze rozporządzenie tym prawem przez Spółdzielnię również nie korzystało z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych", nie stanowiła w tym przypadku oceny prawnej – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Przytoczona wyżej wypowiedź odnosiła się bowiem do legalności innej decyzji aniżeli decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, którego dotyczył zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 7 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 626/12). Ponadto podkreślić należy, że w wypowiedzi tej dokonana została ocena szeregu zagadnień wybitnie cywilistycznych, gdyż oceniono w niej prawidłowość konkretnych aktów notarialnych z powiązaniem z regulacjami wieczystoksięgowymi. Nie można było zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż i ta część uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. stanowiła wiążącą w rozpoznawanej sprawie ocenę prawną - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Tę część wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego należało po prostu traktować jako pogląd składu orzekającego, wyrażony niejako ubocznie na kanwie rozpoznawanej sprawy.

Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zasadności zaskarżonego wyroku, który – jak wyżej wspomniano – odpowiadał prawu. Istoty tego wyroku (jak i całej rozpoznawanej sprawy) nie stanowiła bowiem ocena legalności decyzji komunalizacyjnej, ani ważności wspomnianych wyżej aktów notarialnych, ani też prawidłowości wpisu do księgi wieczystej o ustanowieniu użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie. Skoro zaś to nie te kwestie w niniejszej sprawie podlegały ocenie i w szczególności nie została wydana decyzja o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r., to zarzuty oparte na art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 2 § 3 k.p.c. (poprzez jego niezastosowanie) nie miały doniosłości prawnej.

Doniosłości takiej nie miały także liczne zarzuty procesowe, oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego a dotyczące zakresu i sposobu prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Z racji bowiem, z jednej strony, związania oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., a z drugiej strony, mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, organ nie miał obowiązku prowadzenia w niniejszym przypadku postępowania dowodowego w takim zakresie, jak wskazywał na to w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze, skarżący ani też nie miał obowiązku wypowiadać się co szeregu zagadnień, które nie miały w tym postępowaniu znaczenia prawnego.

W związku z tym całkowicie zbędne było np. dokonywanie analizy treści umów notarialnych zawartych w dniu 25 maja 1999 r. i w dniu 28 kwietnia 2003 r., ocenianie czy nabywcę prawa użytkowania wieczystego chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i zajmowanie stanowiska w kwestii odpłatności ustanowionego w/w prawa użytkowania wieczystego.

Z tych powodów zarzucanie zatem, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja w sposób istotny naruszała art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 127§ 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie było uprawnione.

Zwrócić też należy uwagę na fakt, iż zarzuty oparte na art. 10 i art. 15 k.p.a., a w których akcentowano, że [...] [...] w [...] nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, gdyż nie została o jego wszczęciu poinformowana, nie mogły świadczyć o tym, iż z tego powodu zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] września 2000 r. Tego rodzaju fakty mogły jedynie dowodzić wystąpienia w tym przypadku tzw. przesłanki wznowieniowej. Okoliczność zaś, że prowadzone wcześniej postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezesa UMiRM z 2000 r. ( decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdzono jedynie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]września 2000 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania), nie mogło uzasadniać żądania na tej podstawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2000 r.

Podkreślenia też wymaga, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze nie zostało wszczęte na wniosek którejkolwiek ze stron a z urzędu (vide: pismo zawiadamiające Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2008 r.). Z treści zaś uzasadnienia postanowienia tego samego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], którym wstrzymane zostało wykonanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. – w części stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z 1963 r., obejmującej działkę położoną w [...] nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, wynika, że powodem wszczęcia tegoż postępowania była tylko kwestia związana z zagadnieniem sprowadzającym się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1963 r. wywołało – w stosunku do powyższej działki – nieodwracalne skutki prawne. Na fakt istnienia zaś innych wad, które potencjalnie mogłyby uzasadniać nieważność decyzji z 1963 r., żadna ze stron nie zwracała w toku postępowania administracyjnego uwagi. W szczególności dotyczy to wniosku skarżącej [...] Spółki z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: pismo z dnia 24 kwietnia 2017 r., sporządzone przez zawodowego pełnomocnika). Dodać także w tym miejscu trzeba, iż tego rodzaju zarzuty nie były również podnoszone w postępowaniu zakończonym poprzednio wydanymi (a uchylonymi przez Sąd Wojewódzki) decyzjami i z tego powodu zapadłe do tej pory w niniejszym postępowaniu decyzje administracyjne oraz wyroki: Sądu Wojewódzkiego (z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 626/12) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 421/13) tej kwestii nie akcentowały. Dopiero na etapie obecnej skargi, wniesionej do Sądu I instancji oraz w obecnie wniesionej skardze kasacyjnej, skarżąca podniosła, że Minister zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających, mających na celu zbadanie prawidłowości postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, pod kątem naruszenia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących nieważnością wydanej przez ten organ decyzji. Okoliczności tej zaś nie wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącej, Sąd Wojewódzki do kwestii tej się odniósł, stwierdzając, że (cyt.): "organ choć w sposób lakoniczny jednak wskazał, że decyzja z 2000 r. nie była obarczona innymi przesłankami z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe świadczy, w ocenie Sądu, że pozostałe przesłanki z tego przepisu były przedmiotem badania również tego organu".

Ponadto zaakcentować przy tym wypada, że z treści skargi kasacyjnej (ani z treści skargi) nie wynika, jaką inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. (poza oczywiście wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – zdaniem skarżącej – decyzja kontrolowana z 2000 r. była dotknięta. W skardze kasacyjnej, skarżąca podnosiła jedynie, że uzasadnienie decyzji Prezesa UMiRM było ogólnikowe, powierzchowne, nie wskazywało też, jakie przepisy miały zostać przez organ wywłaszczeniowy "rzekomo rażąco naruszone". Z uwagi na to skarżąca twierdziła, iż decyzja z 2000 r. łamała zasady ostateczności decyzji administracyjnej a w związku z tym decyzja ta była wydana z naruszeniem: art. 7, art. 11, art. 16, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji pogląd ten prowadził skarżącą do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem szeregu przepisów procedury administracyjnej a tym samym zaskarżony wyrok naruszał art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Nie można bowiem uchybień proceduralnych, nawet o charakterze istotnym, oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, do uchybień o charakterze procesowym nie stosuje się generalnie w/w przepisu, poza naprawdę bardzo wyjątkowymi sytuacjami, a do których przedmiotowego stanu nie można zaliczyć. Stąd nawet, jeśli decyzja Prezesa UMiRM zawierała, wskazywane przez skarżącą wadliwości procesowe, okoliczność ta w żadnym wypadku nie mogła być podstawą do stwierdzania - z tego powodu - jej nieważności. Tym samym brak szczegółowego omówienia powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mógł prowadzić do uchylenia tej decyzji przez Sąd I instancji. Sąd Wojewódzki może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko w przypadku, gdy decyzja w sposób istotny narusza przepisy proceduralne (inne niż wznowieniowe). W myśl zaś przyjętej praktyki orzeczniczej, tego rodzaju pojęcie oznacza sytuację, w której gdyby nie doszło do stwierdzonego uchybienia procesowego to najprawdopodobniej zostałaby wydana decyzja o całkowicie odmiennej treści niż ta, która została wydana. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła a zatem i w tym zakresie skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

-----------------------

28

F&P-12062 skarga kasacyjna KR.BL

2

F&P-12062 skarga kasacyjna KR.BL

F&IM2062 skarea kasacyjna KR.BL

1