Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 11/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 79, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: § 1, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Starosty na rzecz Gminy kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania po stronie lewej. Przewidywany termin wprowadzenia organizacji ruchu został ustalony na 1 listopada 2016 r.

Zgodnie z pkt 2 opisu technicznego projektu celem opracowania było wyeliminowanie parkowania pojazdów po obu stronach drogi. Obecny stan stałej organizacji ruchu powoduje, że pojazdy korzystające z tej drogi są parkowane po obu stronach drogi uniemożliwiając swobodne (bezpieczne) wymijanie się pojazdów. Parametry techniczne projektowanej drogi to: szerokość od 7,7 m do 8,2 m, kategoria ruchu KR2, klasa drogi – Z, nawierzchnia – bitumiczna, pochylenie poprzeczne jezdni jednostronne, obciążenie w godz. od 7.00 do 11.00 – 128 pojazdów (pkt 2 opracowania). Dla drogi tej, oznaczonej nr [...], stanowiącej ul. [...], przewidziano wprowadzenie znaku B-36, czterech sztuk na początku wyznaczonego odcinka i w połowie po odwołaniu z ul. [...] (pkt 34 opracowania). Z kolei z pkt 5 opracowania wynika, iż dla projektu organizacji ruchu opracowano plan sytuacyjny z naniesionym oznakowaniem pionowym, w którym na odcinku ul. [...], ok. 270 m od ul. [...] do ul. [...] po stronie lewej wprowadzono znak B-36 – zakaz zatrzymywania się.

Do projektu organizacji ruchu załączono mapę [...] oraz pobliskich miejscowości, a także plan ul. [...] z naniesionym usytuowaniem czterech znaków B-36 – obydwa załączniki graficzne bez oznaczenia skali.

Powyższy projekt stałej organizacji ruchu został poprzedzony pozytywną opinią Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2016 r.

Wezwaniem z dnia [...] października 2016 r. Gmina wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...], w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania po stronie lewej. Zdaniem Gminy dokumentacja nie zawiera uzasadnienia do projektu, wskazującego na potrzebę wprowadzenia tak radykalnego ograniczenia. Część drogi objęta przedmiotowym projektem przylega bezpośrednio do nieruchomości, na której usytuowany jest budynek, w którym mieści się Urząd Gminy, z czego gmina wywiodła swój interes prawny w sprawie. Przewidziana projektem zmiana jest bardzo uciążliwa dla mieszkańców Gminy, gdyż utrudnia dostęp do Urzędu Gminy. Wynika to z faktu, że ilość istniejących przy budynku urzędu miejsc parkingowych w żaden sposób nie jest wystarczająca dla interesantów. Do tej pory korzystali oni z możliwości zatrzymywania się właśnie po lewej stronie drogi. Taka sytuacja ma miejsce od wielu lat i nie prowadziła do utrudnień w ruchu. Potwierdza to fakt, że na tym odcinku nie dochodzi do żadnych wypadków czy kolizji. Ponadto przy ulicy tej znajduje się również poczta apteka, sklepy oraz zakłady usługowe. W tej sytuacji wprowadzenie zmian przewidzianych projektem powoduje nadmierne ograniczenie w ruchu i uciążliwość dla mieszkańców. Zdaniem Gminy ewentualne ograniczenie prędkości na odcinku drogi objętym projektem byłoby wystarczającym dla celów zwiększenia bezpieczeństwa użytkowników drogi.

Ponadto zdaniem Gminy zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie zawiera wymaganych w § 5 ust. 1 pkt 2 b i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 ze zm.), danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Nie uzasadniono w nim w żaden sposób przyczyn i skutków wprowadzenia zakazu zatrzymywania, w sytuacji gdy – jak wynika to z załącznika nr 1, ust. 3.1.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania ich na drogach (Dz. U. z 2003r., nr 220, poz. 2181 ze zm.) – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków ich umieszczenia. W przedmiotowej sprawie takiej analizy nie dokonano.

Po udzieleniu przez Starostę pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmownej odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe zarządzenie Starosty z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...], w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania po stronie lewej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- załącznika nr 1 ust. 3. 1.1. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.) dotyczących zasad umieszczania znaków zakazu, w tym zakazu zatrzymywania się B-36, które jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków ich umieszczenia, której to analizy przy sporządzaniu projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...], w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania po stronie lewej nie dokonano bądź dokonano w sposób nierzetelny,

- § 5 ust. 1 pkt 2 b i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 ze zm.), poprzez brak w projekcie danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze,

- § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez nie odrzucenie złożonego projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania po stronie lewej, mimo niezgodności projektowanej organizacji ruchu z potrzebami społeczności lokalnej gminy.

W uzasadnieniu skargi, wykazując istnienie po swojej stronie interesu prawnego

w kwestionowaniu zgodności z prawem powyższego zarządzenia Starosty Gmina podniosła, iż nieruchomość stanowiąca własność Gminy, na której posadowiony jest budynek Urzędu Gminy, przylega bezpośrednio do drogi objętej reorganizacją ruchu, której dotyczy zaskarżone zarządzenie. Wprowadzone nim ograniczenia wpływają bezpośrednio na dostęp do tej nieruchomości. Ma to szczególne znaczenie w powszechnie znanej funkcji, jaką pełni Urząd Gminy, do którego dostęp winien być jak najmniej utrudniony. Dodatkowo droga powiatowa objęta zaskarżonym zarządzeniem wielokrotnie krzyżuje się z drogami gminnymi (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Zatwierdzona przez Starostę zmiana organizacji ruchu w istotny sposób wpływa na sposób korzystania z tych dróg gminnych z uwagi na fakt, że osoby chcące zatrzymać się przy takich instytucjach jak właśnie Urząd Gminy, poczta czy też bank (ul. [...] jest główną ulicą [...]), zmuszone są szukać miejsca do zaparkowania pojazdu na wskazanych drogach gminnych, które są bardzo wąskie, co zmniejsza bezpieczeństwo na tych drogach. Z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy w szczególności sprawy dotyczące "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego", skarżąca również z tego względu posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia Starosty.

Zatwierdzony przez Starostę projekt stałej organizacji ruchu w sposób nieuzasadniony utrudnia korzystanie z tej drogi. Zdaniem strony skarżącej projekt ten został przygotowany w sposób nierzetelny. Przede wszystkim nie dokonano prawidłowej charakterystyki ruchu na tej drodze. Charakterystyka ruchu powinna zawierać szereg informacji niezbędnych do wprowadzenia takich rozwiązań w zakresie organizacji ruchu, które zapewnią nie tylko optymalny poziom przepustowości drogi i pożądane usprawnienia ruchu, ale przede wszystkim najwyższy poziom bezpieczeństwa. W przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt nie uczynił zadość temu wymaganiu, zupełnie nie uwzględniając faktycznej charakterystyki ruchu na ul. [...], bądź jej nie badając bądź robiąc to w sposób nierzetelny.

Ponadto zdaniem Gminy powyższy projekt stałej zmiany organizacji ruchu został zatwierdzony niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220 poz. 2181), przewidzianymi dla znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się".

W opinii strony skarżącej organ winien skorzystać z uprawnienia zawartego w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177 poz. 1729 ze zm.) i odrzucić złożony projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...], stanowiącej ul. [...]. Dużo efektywniejszym rozwiązaniem, wprowadzającym faktyczną poprawę bezpieczeństwa na ul. [...], byłoby np. wprowadzenie ograniczenia prędkości. Jest to ograniczenie dla korzystających z ruchu znacznie mniej uciążliwe niż wprowadzony zakaz zatrzymywania, natomiast zwiększa ono bezpieczeństwo ruchu.

W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. W opinii organu zmiana była popierana przez mieszkańców, którzy oczekiwali na poprawę organizacji ruchu na ul. [...]. Ponadto wprowadzony zakaz zatrzymywania nie dotyczy budynku Urzędu Gminy, ponieważ jest poza jego obszarem.

Organ wyjaśnił, iż w dniu 5 listopada 2015 r. do Starostwa wpłynął wniosek jednego z radnych Rady Powiatu, dotyczący wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na ul. [...] poprzez ustawienie zakazu zatrzymywania i postoju, poparty podpisami mieszkańców gminy [...]. W dniu 9 listopada 2015 r. wniosek dotyczący zmiany organizacji ruchu na ul. [...] złożył Wójt Gminy, poprzez ograniczenie prędkości do 30 km/h. W związku z powyższym Starosta zorganizował spotkanie w dniu [...] listopada 2015 r., zapraszając Wójta, Radnego Powiatowego i Komendę Powiatową Policji. Na spotkaniu ustalono dwa powyższe warianty i poproszono o przedstawienie opinii przez strony do 4 grudnia 2015 r. W dniu [...] grudnia swoją opinię wyraziła tylko Komenda Powiatowa Policji, sugerując ograniczenie prędkości jazdy do 30 km/h, pozostałe strony nie zgłosiły uwag.

Zdaniem organu ograniczenie prędkości nie poprawi swobodnego przejazdu tym odcinkiem drogi (ustawione pojazdy po obu stronach drogi i tak wymuszają spowolnienie ruchu), dlatego odstąpiono od wprowadzenia zmiany organizacji ruchu w takim kształcie.

W dniu 28 czerwca 2016 r. do Rady Powiatu ponownie wpłynął wniosek dotyczący wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na ul. [...] poprzez ustawienie zakazu zatrzymywania i postoju. W dniu [...] lipca 2016 r. Zarząd Powiatu rozpatrywał powyższy wniosek na posiedzeniu i postanowił zlecić przygotowanie zmiany projektu stałej organizacji ruchu. W dniu 5 października Naczelnik Wydziału Dróg i Zamówień Publicznych z upoważnienia Zarządu Powiatu złożył do Starosty wniosek o w/w zmianę organizacji ruchu, dołączając projekt oraz pozytywną opinię Komendy Powiatowej Policji. W dniu [...] października 2016 r. Starosta zatwierdził przedstawiony projekt nr [...].

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Starosty z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania po stronie lewej, wydane na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego aktu) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729).

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przesądziła o tym treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, przy czym pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej wskazano także, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bądź art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Wezwaniem z dnia [...] października 2016 r. Wójt Gminy wezwał w imieniu reprezentowanej przez siebie Gminy Starostę do usunięcia naruszenia interesu prawnego Gminy wywołanego zarządzeniem z dnia [...] października 2016 r. [...] Wezwanie to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 24 października 2016 r. W odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2016 r., doręczonym Gminie w dniu 10 listopada 2016 r., organ odmówił uwzględnienia wezwania. Gmina wniosła skargę za pośrednictwem organu w dniu 9 grudnia 2016 r. (k. 21 akt sądowych) co oznacza, że warunek dopuszczalności skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego (art. 87 ust. 1 u.s.p.) oraz wymóg złożenia jej w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. – zostały spełnione.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak już wyżej wskazano – z treści uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 wynika, iż pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W przypadku aktu, jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Właściciel nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Zatem właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. m. in. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14 oraz WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że skoro dany akt podlega kognicji sądu administracyjnego, to interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. czy też art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego wnoszona jest skarga na dany akt, nie może dochodzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów.

Z akt sprawy wynika, iż Gmina jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a na której usytuowany jest Urząd Gminy. W tej sytuacji zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu na tej ulicy znaków zakazu zatrzymywania się, miała wpływ na sferę praw i obowiązków tego podmiotu, co obligowało Sąd do przyjęcia, iż skarżącej Gminie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym prawo własności nieruchomości usytuowanej przy drodze daje na tyle silną podstawę do wywiedzenia w tego rodzaju sprawach legitymacji skargowej, że nie ma potrzeby wiązania tej legitymacji z kwestią bycia faktycznym uczestnikiem ruchu drogowego (którym z natury rzeczy może być jedynie osoba fizyczna), co powoduje, że skargę na zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego może skutecznie wnieść również osoba prawna czy nawet jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej (np. spółka prawa handlowego czy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – gmina) – o ile spełnia przesłankę bycia właścicielem nieruchomości usytuowanej przy drodze publicznej, której dotyczy kwestionowane zarządzenie (por. np. wyroki WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2015 r., II SA/Sz 1150/14, WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, a także – w sprawach ze skarg gmin – wyroki WSA w Krakowie z 16 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1304/14 oraz WSA w Poznaniu z 3 lipca 2015 r., III SA/Po 167/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 10 pkt 5 ab initio prawa o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Okolicznością bezsporną jest przy tym, iż droga nr [...], której dotyczy zaskarżone zarządzenie, stanowi drogę powiatową.

Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.

W myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu.

Ocena zaskarżonego zarządzenia Starosty w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego prowadzi do wniosku, iż akt ten został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

W myśl § 5 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi.

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, iż zawiera ono część rysunkową w postaci planu orientacyjnego i planu sytuacyjnego (k. 20 akt administracyjnych), w opisie technicznym, w jego pkt 1 zatytułowanym "podstawa opracowania" zawarto informację, iż podstawą tego aktu był m.in. plan sytuacyjny drogi w skali 1:10000 oraz mapa w skali 1:500. Tymczasem do zarządzenia załączono jedną mapę oraz jeden plan o niezidentyfikowanej skali. Jeżeli organ uważał za stosowne wykorzystanie w tym zakresie szkicu bez skali (co jest dopuszczalne w świetle cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia) – w treści planu nie wykazano, aby wystąpił uzasadniony przypadek, umożliwiający wybór takiego rozwiązania.

Powyższe uchybienie ma przede wszystkim charakter formalny. Co jednak istotniejsze dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, zawiera ono zdawkowy i lakoniczny – jedynie dwuzdaniowy opis uzasadnienia projektowanych zmian organizacji ruchu drogowego (pkt 2 zatytułowany "cel opracowania", k. 21 akt administracyjnych). Tymczasem zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego skutkujące umieszczeniem na danej ulicy znaków zakazu, w tym znaku zakazu zatrzymywania się, powinno zostać wnikliwie uzasadnione. Jak słusznie wskazano w treści skargi, wymóg taki wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, w części 3 opisano zasady umieszczania znaków zakazu, m.in. znaku B-36 (zakaz zatrzymywania się). Wskazano m.in., iż "znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu" (pkt 3.1.1). Z kolei w pkt 3.2.37 wskazano, iż "znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" (rys. 3.2.37.1) stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu." Na konieczność przestrzegania opisanych wyżej wymogów zwraca się także uwagę w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1093/14, oczeczenia.nsa.gov.pl).

Nie przesądzając o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego) stwierdzić jednak należy, iż zawarty w zaskarżonym zarządzeniu lakoniczny opis celu opracowania nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym, a także znaleźć wyraz w jego treści. Uzasadnienie takie powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem podmiotów będących właścicielami nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy, a interesem społecznym, który w tego rodzaju sprawach wyraża się jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, korzystającym z danej ulicy będącej drogą publiczną. Jest to o tyle istotne, iż jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia przez Starostę Gmina proponowała rozwiązanie alternatywne w postaci ograniczenia prędkości na ul. [...], zaś z treści zaskarżonego zarządzenia ani opracowania stanowiącego projekt stałej zmiany organizacji ruchu nie wynika, dlaczego wariant taki nie został zastosowany. Przyczyny te zostały krótko zasygnalizowane dopiero w odpowiedzi na skargę.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, iż zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).