Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 113/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 644/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia 29 października 2020 r. nr XXII/180/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Karnice dla działki nr 62/8 obręb Konarzewo postanawia: 1) sprostować sentencję zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że zawarte w osnowie określenie "sprawy ze skargi R. S." zastąpić określeniem "sprawy ze skargi R. S.", 2) oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W dniu 29 października 2020 r. Rada Gminy Karnice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej także: "ustawa o samorządzie gminnym","u.s.g.",, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej także: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Karnice z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXV/219/2017 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Karnice dla działki nr 62/8 obręb Konarzewo, po stwierdzeniu, że niniejsza uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Karnice, podjęła uchwałę nr XXII/180/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Karnice dla działki nr 62/8 obręb Konarzewo, dalej także: "Plan", "zaskarżona uchwała".

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. oraz z dnia 22 lipca 2021 r. i z dnia 12 października 2021 r.) R. S., dalej także: "skarżący", działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia 29 października 2020 r., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 10 ust. 4 oraz art. 20 pkt 1 i art. 15 pkt 3 i 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, polegające na nieuwzględnieniu rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym oraz określonych przez ten audyt granic krajobrazów priorytetowych;

2) naruszenie art. 15 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie ustaleń w uchwalonym planie miejscowym w zakresie zasad kształtowania krajobrazu oraz zasad wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, pomimo że takie ustalenia stanowią obligatoryjną część projektu planu miejscowego; a nadto niezawarcie w planie kompensacji przyrodniczej w rozumieniu dyrektywy siedliskowej;

3) błędne nieuwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu jako krajobrazu priorytetowego, mimo że jako taki teren ten został określony w audycie krajobrazowym oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

4) naruszenie art. 13 ust. 1, 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz niesporządzenie dokumentacji planistycznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

5) brak unormowania przez organ wszystkich koniecznych elementów w planie miejscowym, takich jak na przykład pominięcie określenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po jej zagospodarowaniu, co stanowi istotne naruszenie prawa;

6) oparcie planu zagospodarowania przestrzennego na opiniach środowiskowych sporządzonych przez osoby, których kwalifikacje czy licencje nie zostały odpowiednio sprawdzone i zweryfikowane, co doprowadziło do tego, iż opinie te i ekspertyzy są nieaktualne i zawierają wiele błędów, które przedstawiają sytuację przyrodniczą niezgodnie z rzeczywistym stanem;

7) sprzeczność planu z dyrektywą 92/43/EWG5 (zwaną dyrektywą siedliskową) oraz dyrektywą 2009/147/WE6 (zwaną dyrektywą ptasią).

W odpowiedzi na skargę Gmina Karnice, dalej także: "Gmina", "organ", wniosła o jej oddalenie, podnosząc przede wszystkim brak legitymacji prawnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 644/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę (pkt I.), zwrócił skarżącemu R S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi (pkt II.)

Sąd uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Karnice nr XXII/180/2020, a argumentacja przywołana w skardze jak i w pismach pełnomocnika skarżącego z dnia 22 lipca 2021 r. i 12 października 2021 r. nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawił on tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie narusza ten interes prawny lub uprawnienie.

Z treści skargi oraz pism pełnomocnika wynika, że skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki pozostającej w sąsiedztwie działki 62/8, której przeznaczenie w planie kwestionuje. Na etapie procedury planistycznej składał uwagi do planu.

Sąd zauważył, że działka skarżącego położona jest poza granicami planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych spór wywołała kwestia, czy do zaskarżania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymowany jest podmiot, który jest właścicielem nieruchomości nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (tj. znajdującej się poza obszarem, którego plan dotyczy).

Według jednego z poglądów, okoliczność, iż podmiot skarżący plan miejscowy nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w granicach obszaru, którego dotyczy plan miejscowy – wyklucza a priori jego legitymację skargową.

Drugi z poglądów przyznaje legitymację skargową w sprawach dotyczących planów miejscowych także właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych nieruchomości, które położone są poza granicami planu. W ramach tego poglądu sądy administracyjne wskazują jednak, że legitymacja skargowa uzależniona jest od ustalenia stopnia oddziaływania ustaleń planu miejscowego na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (vide: wyroki NSA z dnia 2.07.2009 r. II OSK 591/09, z dnia 13.03.2009r. II OSK 1360/08, z dnia 3.11.2010 r. II OSK 1780/10, z dnia 5.11.2014 r. II OSK 974/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, tej sprawie nie występują takie zagrożenia albowiem działka nr 62/8 została przeznaczona w planie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej i zabudowy rekreacji indywidualnej ( § 2 uchwały). Zważywszy, że położona jest na terenie zamieszkałym, takie przeznaczenie nie wymaga ustanowienia strefy ochronnej ze względu na ponadnormatywny hałas, czy innych szczególnych zabezpieczeń dla właścicieli działek sąsiednich.

Analizując zatem treść skargi oraz uzupełniających ją pism, w przekonaniu Sądu skarga ma charakter actio popularis, zaś skarżący nie wykazał interesu prawnego do zakwestionowania skarżonej uchwały a co za tym idzie jego naruszenia.

Skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego do działek objętych planem miejscowym, ani nie przysługuje mu prawo własności do tych działek.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, niedopuszczalna więc była analiza merytorycznych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R. S. Postanowienie zaskarżył w zakresie punktu I. Zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej;

2. naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj.: przepisów art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem w/w Sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym orzeczeniu w sposób stronniczy chroni interesy Gminy Karnice, nie zważając na prawa podmiotowe skarżącego jako obywatela i mieszkańca Gminy, mianowicie Sąd nie dostrzegł interesu prawnego skarżącego oraz popełnił zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności pominął w sposób milczący istotne dowody z dokumentów przedłożone przez Skarżącego, a to w szczególności załączniki skargi z 26 kwietnia 2021 r.,

3. przepisów art. 175 Konstytucji RP stanowiących, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują sądy administracyjne, oraz przepisów art. 184 Konstytucji RP stanowiących, iż sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, oraz art. 3 P.p.s.a. stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, oraz art. 134 P.p.s.a., obligującej w/w Sąd do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji podatkowej przez organy podatkowe nie doszło do naruszenia przepisów materialnego prawa ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - niebędący przy tym związany granicami skargi, albowiem w/w Sąd, będąc powołanym do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów Gminy Karnice w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni materialnego prawa w spornej sprawie, zapewnił skarżącemu tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do systemowego rozwiązania sporu;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w szczególności poprzez uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Karnice nr XXII/180/2020, podczas gdy analiza materiału dowodowego prowadzić winna do wniosku, iż skarżący taki interes prawny posiada albowiem uchwalony plan wpływa bezpośrednio na jego sytuację oraz sytuację prawną działek sąsiednich - a nadto nie

odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę interesu prawnego

skarżącego;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi podczas gdy, Sąd nadał skardze bieg, skarżącego traktował jak stronę postępowania oraz przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania - zatem przyjął, że skarżący ma interes prawny w rozpoznaniu jego sprawy, a następnie skargę odrzucił;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do naruszenie powołanego przepisu konieczne jest "odczekanie" przez stronę aż określona uchwała wejdzie w życie i wywoła skutki podczas gdy ochronie podlegać musi zaufanie obywatela na etapie stanowienia prawa, jego stosowania, jak również oczekiwania na wejście w życie prawa, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest wdrożenie w życie zasady racjonalności działania państwa i wszystkich jego organów, w tym także sądów administracyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Karnice wniosła o jej oddalenie w całości.

Pismem z dnia 24 marca 2022 r. skarżący poinformował, że aktami notarialnymi z dnia 14 stycznia 2022 r. i 7 marca 2022 r. dokonał zakupu działek nr A i A (określając dwie działki skarżący podał ten sam numer działki) stanowiących część działki, której dotyczy skarga kasacyjna. Dołączył kopie aktów notarialnych dotyczących zakupu działek nr A i B, w miejscowości Konarzewo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania istotnych zagadnień wynikających z zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie. Rozpoznał skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i odrzucił skargę postanowieniem (art. 58 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.).

W konsekwencji, bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

W odniesieniu do omawianego zarzutu dodać jeszcze trzeba, że powołany przez wnoszącego kasację przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zawiera dyspozycję stosowaną w przypadku naruszeń procesowych decyzji i postanowień. Dyspozycję stosowaną w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, zawiera art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nie jest skuteczny także drugi zarzut kasacji. Wadliwe jest powołanie się na naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nie jest stosowany przez wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznające skargi, ale przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargi kasacyjne.

Opis naruszenia wskazujący na zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, nie określa przepisów ustawowych i wykonawczych, które zdaniem skarżącego zostały zastosowane jako podstawa materialna, mimo że są niekonstytucyjne. Odniesienie się do zarzutu w tym aspekcie nie jest więc możliwe.

Jest oczywiste, że dalszy fragment opisu naruszenia, sugerujący, że tym niekonstytucyjnym przepisem jest art. 2 Konstytucji RP, nie oddaje rzeczywistej intencji wnoszącego kasację.

Podejmując, mimo wskazanej wadliwości, próbę odczytania tej intencji, można dostrzec, że zdaniem wnoszącego kasację doszło do naruszenia sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej poprzez stronniczą ochronę interesów Gminy Karnice i niezważanie na prawa podmiotowe skarżącego jako obywatela i mieszkańca Gminy.

Odnosząc się do tej kwestii, stwierdzić najpierw należy, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. 2020 r. poz. 713 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie (por. wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11).

Tak więc bezskuteczne jest powoływanie się w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., na pozycję mieszkańca i obywatela gminy.

Jest niewątpliwe, że w dacie wniesienia skargi oraz orzekania przez Sąd pierwszej instancji, nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie była objęta postanowieniami zaskarżonego Planu. Skarżący kwestionuje uchwalone ustalenia Planu odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami Planu, a więc działki nr 62/8, położonej w Konarzewie, do której nie miał tytułu prawnego. Zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Przeznaczenie terenów sąsiednich, tj. działki nr 62/8 w Konarzewie, na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowy rekreacji indywidualnej i na drogi wewnętrzne, nie powoduje zaś zmian w zakresie uprawnień skarżącego wynikających z tytułu własności do działki położonej poza granicami Planu. Nie narusza istoty jego prawa własności.

Jeśli natomiast zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich w sposób przewidziany Planem, spowoduje naruszenia prawa, w tym także norm szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, skarżącemu w ramach jego interesu prawnego będą przysługiwały środki prawne przewidziane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W takiej sytuacji ochronę zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy też prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli działek sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).

W opisie naruszenia analizowanego zarzutu wnoszący kasację zarzucił Sądowi pierwszej instancji popełnienie zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności pominięcie w sposób milczący istotnych dowodów z dokumentów przedłożone przez skarżącego, a to w szczególności załączniki skargi z 26 kwietnia 2021 r. Ponadto, w zarzucie czwartym kasacji podniósł naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w szczególności poprzez uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Karnice nr XXII/180/2020, podczas gdy analiza materiału dowodowego prowadzić winna do wniosku, iż skarżący taki interes prawny posiada.

W związku z tym najpierw zauważyć trzeba, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Kontroluje prawidłowość wywiązania się organów administracji publicznej z norm procesowych. W tym sensie możliwe jest, w odniesieniu do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną, powołanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednak w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powołanie się na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest wadliwe również z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego istotnego z punktu wymagań m.in. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy (wymagania ochrony środowiska), a także art. 1 ust. 3 (stan zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną). Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17). Prawidłowość ustaleń faktycznych w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, z tym, że w pierwszej kolejności zbadaniu podlegają okoliczności faktyczne związane z posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego skarżącego.

Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest najpierw ustalenie okoliczności warunkujących przyjęcie, że skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi.

W kontrolowanej sprawie, jak wynika z poprzedzających rozważań, ustalono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej na długości około 100 m z działką nr 62/8, objętą zaskarżonym Planem.

Wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie pominął okoliczności podnoszonych przez skarżącego w skardze i złożonych pismach procesowych. Sąd nawiązał do tych pism w rozważaniach prawnych, a także szczegółowo opisał podnoszone przez skarżącego oddziaływanie skutków przyjęcia unormowań Planu na jego nieruchomość i inne nieruchomości sąsiednie, z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody oraz wpływ realizacji Planu na zdrowie ludzi, a także skutki klimatyczne uchwalenia przeznaczenia działki nr 68/2 na zabudowę.

Skarżący nie wskazał innych, istotnych okoliczności o charakterze faktycznym, warunkujących prawidłowe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego, których Sąd pierwszej instancji nie ustalił.

Niezależnie od tego warto podkreślić, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym także materiał dołączony do akt w trakcie postępowania sądowego, m.in. materiał fotograficzny z opisem, wymagał odniesienia się tylko w zakresie wykazania przez skarżącego interesu prawnego w złożeniu skargi i ewentualnego naruszenia tego interesu prawnego.

W zakresie wymaganym na wstępnym etapie badania skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem dyspozycji proceduralnej wynikającej z art. 101 ust. 1. Czym innym jest natomiast ocena prawna ustalonego stanu faktycznego w świetle normy art. 101 ust. 1 w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wobec treści norm prawa miejscowego zawartych w zaskarżonym Planie. Zagadnienie to, czyli brak oddziaływania określonego w Planie przeznaczenia terenu działki nr 62/8 na zakres uprawnień skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, zostało omówione powyżej.

Bezpodstawny jest kolejny zarzut, jakkolwiek nawiązujący do pierwszego zarzutu kasacji, naruszenia przepisów art. 175 Konstytucji RP stanowiących, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują sądy administracyjne, oraz przepisów art. 184 Konstytucji RP stanowiących, iż sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, oraz art. 3 P.p.s.a. stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zastosował środek przewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie uprawnia do skutecznego podnoszenia zarzutu norm ustrojowych powołanych w omawianej podstawie skargi kasacyjnej. Od razu jednak stwierdzić należy, że ani omówione dotychczas, ani dalsze zarzuty kasacji, jak zostanie to wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia, nie wykazały naruszeń prawa skutkujących uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Niezrozumiały jest omawiany zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. "obligującej w/w Sąd do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji podatkowej przez organy podatkowe nie doszło do naruszenia przepisów materialnego prawa ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - niebędący przy tym związany granicami skargi, albowiem w/w Sąd, będąc powołanym do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów Gminy Karnice w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni materialnego prawa w spornej sprawie, zapewnił skarżącemu tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do systemowego rozwiązania sporu".

Przedmiotem kontroli sądowej nie jest przecież "decyzja podatkowa wydana przez organy podatkowe". Nie chodzi także o "ostateczne decyzje organów Gminy Karnice". Ponadto, w opisie naruszenia nie wskazano naruszonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez takiego wskazania, zarzut niezbadania naruszeń prawa materialnego, nie jest możliwy do zweryfikowania. Podobnie zbyt ogólny jest zarzut zapewnienia skarżącemu tylko pozorów sprawiedliwości.

Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do naruszenia powołanego przepisu konieczne jest "odczekanie" przez stronę aż określona uchwała wejdzie w życie i wywoła skutki podczas gdy ochronie podlegać musi zaufanie obywatela na etapie stanowienia prawa, jego stosowania, jak również oczekiwania na wejście w życie prawa, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest wdrożenie w życie zasady racjonalności działania państwa i wszystkich jego organów, w tym także sądów administracyjnych.

Zagadnienie wpływu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, było istotne dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały. Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 644/21. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, abstrahując od trafności takiego ewentualnego poglądu, nie wyrażono stanowiska, według którego, "do naruszenia powołanego przepisu konieczne jest "odczekanie" przez stronę aż określona uchwała wejdzie w życie i wywoła skutki".

Czym innym jest to, czy o naruszeniu interesu prawnego można mówić w przypadku zagrożenia dla praw strony. W tym zakresie Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie występują takie zagrożenia (odziaływanie unormowań Planu na działki sąsiednie) albowiem działka nr 62/8 została przeznaczona w Planie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej i zabudowy rekreacji indywidualnej ( § 2 uchwały). Zważywszy zaś, że położona jest na terenie zamieszkałym, takie przeznaczenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wymaga ustanowienia strefy ochronnej ze względu na ponadnormatywny hałas, czy innych szczególnych zabezpieczeń dla właścicieli działek sąsiednich.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi podczas gdy, Sąd nadał skardze bieg, skarżącego traktował jak stronę postępowania oraz przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania - zatem przyjął, że skarżący ma interes prawny w rozpoznaniu jego sprawy, a następnie skargę odrzucił.

Dopiero ustalenie o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) – do art. 58 § 1 dodano pkt 5a, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w zakresie zmiany planu miejscowego) jest w tym stanie prawnym wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to dopiero jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Skoro postępowanie sądowe wykazało, że unormowania Planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącego, prawidłowe było przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie Planu. Należało więc odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Odnosząc się tezy sformułowanej w analizowanym zarzucie kasacji, należy podkreślić, że wstępne badanie legitymacji skargowej w ramach trybu określonego w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie oznacza przyznania skarżącemu przymiotu strony uprawnionej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W konsekwencji, nie podlegały merytorycznemu badaniu podniesione w skardze zarzuty skarżącego sprowadzające się do naruszenia, ustaleniami Planu w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, a także zabudowę rekreacji indywidualnej i drogę wewnętrzną, norm szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska oraz norm z zakresu ochrony przyrody.

Nawiązując do pisma skarżącego złożonego w trakcie postępowania kasacyjnego, w którym skarżący podniósł, że nabył własność działek objętych zaskarżonym Planem, odnotować trzeba, że interes prawny skarżącego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego badany jest w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie orzekania. Jest oczywiste, że uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości objętych Planem, po odrzuceniu skargi, nie oznacza, że wcześniejsze orzeczenie o odrzuceniu skargi zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej dotyczącej imienia skarżącego w sentencji zaskarżonego postanowienia oparto na art. 156 § 1 i 3 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.