Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 538/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 3, art/ 36 ust. 1-5, art. 37 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 r., nr XXIV/465/08 w przedmiocie "Podziału województwa Warmińsko-Mazurskiego na obwody łowieckie" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 27, określonego w Załączniku Nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2008 r. Sejmik Województwa Warmińsko – Mazurskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: "u.s.w.") oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały), podjął uchwałę nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko - Mazurskiego na obwody łowieckie".

Prokurator Rejonowy w Elblągu wywiódł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnoszą o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 27, określonego

w Załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały – "od granicy państwa szosą do wsi Gronowo i dalej do miejscowości Braniewo, skąd szosą przez Stępień do Fromborka,

a następnie 500 m w głąb Zalewu Wiślanego i dalej równolegle wzdłuż brzegu

w kierunku wschodnim do granicy państwa, skąd tą granicą do drogi asfaltowej do wsi Gronowo". Zarzucił, że uchwała we wskazanej części wydana została z naruszeniem prawa materialnego: art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy z 21 marca 1991 r.

o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214) oraz art. 23 ust. 1 i art. 42 aa pkt 8 ustawy Prawo łowieckie, poprzez błędne objęcie terenem łowieckim nr 27 obszaru 500 metrów w głąb Zalewu Wiślanego i równolegle wzdłuż brzegu w kierunku wschodu, od granicy państwa, podczas gdy wody Zalewu Wiślanego, w tym linia brzegowa, stanowią morskie wody wewnętrzne zgodnie z ustawą o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Skarżący akcentował, że w świetle ustawy Prawo łowieckie obszar polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu, powinien być wyłączony z łowiectwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przepis art. 42aa ustawy Prawo łowieckie obowiązuje od 1 kwietnia 2018 r., zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała regulacja przepisów materialnych, która zabraniała polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w określonym pasie. Wskazano, że istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana stanu prawnego będąca następstwem wprowadzenia nowego przepisu art. 42aa nastąpiła po uchwaleniu uchwały, zatem w dacie jej podjęcia istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ol 426/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 42aa Prawa łowieckiego obowiązuje od 1 kwietnia 2018 r., zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis ten nie obowiązywał. Okoliczność tę Sąd uznał za pozbawioną znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż w Prawie łowieckim od 1995 r. obowiązuje art. 53, który w pkt 1 stanowi, że ten kto poluje na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu podlega karze pozbawienia wolności do lat 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 42aa Prawa łowieckiego jest do pewnego stopnia powtórzeniem obowiązującego również w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 53 tej ustawy. Skonstatował, że obecnie bez wątpienia obowiązuje zakaz polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza i 5000 m w głąb lądu, zakaz ten obowiązywał również w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały. Nie oznacza to jednak, że z powodu tego zakazu granice obwodu łowieckiego zostały określone nieprawidłowo. Sąd podkreślił, że w granicach obwodu łowieckiego można polować jedynie w ramach przepisów obowiązującego prawa, które wprowadza zakazy dotyczące m. in. przelotnego ptactwa łownego. Obowiązujące przepisy Prawa łowieckiego zakazują pod groźbą kary pozbawienia wolności polowania na przelotne ptactwo łowne łącznie w pasie 8000 m od brzegu (3000 m w głąb morza i 5000 m w głąb lądu). Granice obwodu łowieckiego nie mają żadnego wpływu na ustanowiony zakaz, gdyż na przelotne ptactwo łowne nie można polować w granicach wyżej wskazanych niezależnie od tego, czy znajdują się one na terenie obwodu łowieckiego, czy też nie.

Wyrokiem z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3619/19 Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego

w Elblągu, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji co do interpretacji art. 42aa i art. 53 pkt 1 ustawy Prawo łowieckie. Wskazał, że Sąd I instancji trafnie uznał, że ochrona przelotnego ptactwa łownego na obszarze opisanym dyspozycją art. 53 pkt 1 Prawa łowieckiego nie oznacza, że z tego względu granice obwodu łowieckiego nr 27 zostały określone w sposób sprzeczny

z prawem, naruszając art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego. NSA dostrzegł, że w świetle Prawa łowieckiego, w obwodach łowieckich prowadzona jest gospodarka łowiecka

(art. 8 ust. 1 ustawy), tę zaś ustawa definiuje jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1). Obwody łowieckie tworzone są zatem nie tylko w celu wykonywania w sposób legalny polowań, ale także w celu ochrony zwierzyny. Patrząc z tej perspektywy na art. 54 w zw. z art. 23 Prawa łowieckiego, ustanowienie przedmiotem indywidualnej ochrony przelotnego ptactwa łownego na terytorium wybrzeża morskiego w określonym ustawą pasie nie wyłącza możliwości włączenia tego terytorium do obwodu łowieckiego. Oczywistym jest, że legalnie polować można jedynie w obwodach łowieckich, jak i to, że ustanowienie obwodu łowieckiego nie oznacza, że w zakresie polowań nie obowiązują na jego obszarze żadne ograniczenia. Należy odróżnić kwestię wyłączenia "obszarowego" z obwodu łowieckiego od kwestii wyłączeń dotyczących przedmiotu wykonywania polowania

(np. przelotne ptactwo łowne), okresu polowania (zakaz polowania w okresie ochronnym), czy sposobu wykonywania polowań (polowanie z chartami, w obecności lub przy udziale dzieci do 18 roku życia), co jest przedmiotem regulacji karnej ustanowionej w art. 53 oraz materialnoprawnej przyjętej następczo w art. 42aa Prawa łowieckiego. Opierając się na ogólnej zasadzie racjonalności systemu prawa trudno dostrzec racje, które uzasadniałyby ustanowienie przepisu karnego penalizującego polowanie na przelotne ptactwo łowne na określonym obszarze w sytuacji, gdy obszar ten podlegał ustawowemu wyłączeniu z obwodu łowieckiego.

NSA uwzględnił natomiast zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi dotyczących naruszenia statusu Zalewu Wiślanego jako wewnętrznych wód morskich RP (art. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej). NSA wyjaśnił, że potwierdzenie, iż część obszaru łowieckiego nr 27 obejmuje teren (tereny), którego (których) status prawny determinują również przepisy ww. ustawy o obszarach morskich, określając jego (ich) możliwy sposób zagospodarowania, wymaga dokonania ponownej, kompleksowej oceny prawidłowości wyznaczenia granic tego obszaru z uwzględnieniem przepisów ostatnio wymienionej ustawy. NSA zauważył, że na gruncie art. 37 ust. 2 ustawy o obszarach morskich RP istnieje zakaz tworzenia obwodów łowieckich na obszarze pasa technicznego. Zakaz ten istniał w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Pas techniczny wchodzi w skład pasa nadbrzeżnego (art. 26 ust. 1 i 2 ww. ustawy), którym jest obszar lądowy przyległy do linii brzegu morskiego; granice pasa technicznego określa dyrektor właściwego urzędu morskiego w drodze zarządzenia – art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy

o obszarach morskich. W odniesieniu do terenów gminy Braniewo zarządzenie takie zostało zaś wydane (Zarządzenie Nr 23 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie gminy Braniewo (powiat: braniewski, województwo: warmińsko-mazurskie) Dz.U.Woj.Warm-Maz.2005.175.1952). Ponadto NSA uwzględnił, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy

o obszarach morskich, pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące, m.in. pasa technicznego wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Reasumując, NSA wskazał, że po stronie Sądu I instancji, z mocy art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a., istniał obowiązek weryfikacji, czy kontrolowany przezeń akt prawa miejscowego nie został wydany

z istotnym naruszeniem ww. przepisów ustawy o obszarach morskich, jako aktu wyższego rzędu, który przy tworzeniu obwodów łowieckich obejmujących obszary morskie podlega współstosowaniu z ustawą – Prawo łowieckie. Zauważenie powyższego koniecznym czyniło uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu dokonania oceny, czy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały organ jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów ww. ustawy

o obszarach morskich.

Na rozprawie w dniu 1 września 2020 r.:

- Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że nic mu nie wiadomo na temat, czy były inne akta administracyjne sprawy, niż te przesłane Sądowi. W świetle dokumentów, którymi dysponuje nie jest w stanie ustalić, czy przed podjęciem uchwały było dokonane uzgodnienie z Dyrektorem Urzędu Morskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie, sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia.

Stosownie do art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko istotne naruszenie prawa może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy granice obwodu łowieckiego nr 27 wyznaczone zostały prawidłowo, z uwzględnieniem powołanej

w skardze ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej

i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1502).

Zgodnie z Załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały, zawierającym wykaz obwodów wraz z powierzchnią i opisem granic, a także mapą z wyznaczonymi granicami obwodów, stanowiącą Załącznik nr 2 do uchwały, obwód nr 27 położony jest na terenie powiatu braniewskiego. Obejmuje teren 6993 ha. Jego granice obejmują teren 500 m w głąb Zalewu Wiślanego – od granicy Państwa do Fromborka i w głąb lądu sięgają do okolic Braniewa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 3 wskazanej ustawy Zalew Wiślany stanowi obszar morski. Obszar lądowy, który przylega do brzegu morskiego jest pasem nadbrzeżnym (art. 36 ust. 1 ustawy). W myśl art. 36 ust. 2 ustawy w skład pasa nadbrzeżnego wchodzą: 1) pas techniczny - stanowiący strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu; jest on obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa

i ochrony środowiska; 2) pas ochronny - obejmujący obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego. Pas nadbrzeżny przebiega wzdłuż wybrzeża morskiego (ust. 3). Stosownie do art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa minimalną i maksymalną szerokość pasa technicznego i ochronnego oraz sposób wyznaczania ich granic, kierując się uwarunkowaniami lokalnymi, rzeźbą terenu, formą jego zabudowy oraz uwzględniając oddziaływanie żywiołu morskiego na brzeg morski. Art. 36 ust. 5 stanowi zaś, że dyrektor właściwego urzędu morskiego określa w drodze zarządzenia:

1. granice pasa technicznego, 2. granice pasa ochronnego. Art. 37 ust. 3 ustawy wymaga, aby tworzenie obwodów łowieckich dotyczące pasa technicznego i pasa ochronnego było uzgadniane z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Art. 37 ust. 2 ustawy zabrania wprost tworzenia obwodów łowieckich na obszarze pasa technicznego.

W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało zarządzenie nr 23

z 9 listopada 2005 r. wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie gminy Braniewo (powiat braniewski), określające numery ewidencyjne działek wchodzące w skład pasa technicznego.

Zaskarżona uchwała w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 27 podjęta została bez uwzględnienia przytoczonych przepisów i wskazanego zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, bez zachowania wymaganej procedury uzgodnieniowej z tym organem. Dlatego Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.