Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 59/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 362 ust. 1 i 2, art. 378 ust. 1, art. 115a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia J.K. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z dnia [...] r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1412) "w celu nakazania Gminie Miejskiej R. - Prezydentowi Miasta R. usunięcie naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci drastycznego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ulicy [...] i [...] w R.", z powodu braku podstawy materialnej do przeprowadzenia niniejszej sprawy.

Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

J.K., w dniu 25 lipca 2013r. wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej –"PPIS w R.") z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego "w celu nakazania Gminie Miejskiej R.- Prezydentowi Miasta R. usunięcie naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci drastycznego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ulicy [...] i [...] w R.". PPIS w R. uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku przekazując wniosek do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K. (dalej -"[...]WIOŚ w K.") na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Organ ten postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ze względu na brak podstawy materialnoprawnej pozwalającej na prowadzenie sprawy w tym przedmiocie, także brak kompetencji organu do podjęcia działań w wyznaczonej wnioskiem sprawie.

W wyniku zażalenia strony sprawę rozpatrzył Główny Inspektor Ochrony Środowiska i postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I pierwszej instancji.

Od postanowienia tego została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd ten wyrokiem z dnia z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 697/14 uchylił postanowienia organów obu instancji wydane w sprawie. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd przypomniał, że żądanie wszczęcia postępowania kierowane było do PPIS w R. Natomiast strona nie wnosiła, by jej wniosek miał być rozpoznany przez [...]WIOŚ. Wobec tego nie było podstaw do odmowy przez [...]WIOŚ w K. wszczęcia postępowania, którego prowadzenia od niego wnioskodawczyni nie żądała. Organ ten został natomiast zobligowany do zajęcia się wnioskiem na skutek przekazania mu go przez PPIS w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na stanowisko judykatury (postanowienie NSA sygn. akt GW 15/11 z dnia 2 marca 2012r. publ. CBOSA), stwierdził, że [...]WIOŚ w K. zobowiązany był albo do przekazania sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania, skoro taki ustalił, albo też do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (spór negatywny) przez sąd administracyjny.

Realizując postanowienie wyroku [...]WIOŚ w K. przekazał wniosek J.K. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do rozpatrzenia Staroście Powiatu [...]. Starosta uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i w dniu 22 czerwca 2015 r. przekazał go na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do Urzędu Miasta R. Działający w imieniu Prezydenta Miasta R. jego Zastępca również uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i na podstawie art. 65 § 1 Kpa w dniu 4 sierpnia 2015 r. przekazał go do PPIS w R. Zatem wniosek strony powrócił do organu, do którego w dniu 25 lipca 2013r. został wniesiony przez stronę.

PPIS w R. działając na zasadzie art. 65 Kpa w związku z art. 12 ust 1a pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) przekazał wniosek [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. jako organowi II instancji. Wniosek ten został zwrócony z uzasadnieniem, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają kompetencji do podjęcia działań w sprawie i przekazanie jest bezprzedmiotowe, a wskazane byłoby rozważenie wystąpienia o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego.

PPIS w R., w wyniku ponownej analizy wniosku uznał, że zawarto w nim żądanie, które znajduje swoje umocowanie w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, chociaż wnioskodawczyni nie wskazała konkretnej podstawy prawnej. W treści art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje się jednoznacznie organ, który powinien rozpatrzyć sprawę. Rozstrzyganie indywidualnej sprawy administracyjnej znajdującej umocowanie w art. 27 wskazanej ustawy przynależne jest bowiem organom inspekcji sanitarnej. Kierowanie wniosku o rozpatrzenie negatywnego sporu kompetencyjnego uznano zatem za bezprzedmiotowe.

Przechodząc do oceny żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania wskazano na art 19 K.p.a., zgodnie z którym organy obowiązane są do przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej, a właściwość organów inspekcji sanitarnej w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym mieści się kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, to higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym przez odrębne przepisy. Jako odrębne przepisy, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ wskazał zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12 marca 1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach na pobyt ludzi. Na podstawie tego aktu inspekcja sanitarna zajmuje się problematyką związaną ponadnormatywnym hałasem przenikającym do pomieszczeń, który emitowany jest z urządzeń technicznych wyposażenia budynku. Nie posiada natomiast upoważnienia w przepisach prawa do reagowania w sytuacjach ponadnormatywnego hałasu komunikacyjnego, czy też innego, nie pochodzącego z wyposażenia technicznego budynku.

PPIS w R. przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 03.12.2013r. sygn. IIISA/Bk 46/13, publ. LEX nr 1407814, wyjaśniając, że wyrok ten co prawda dotyczy hałasu pochodzącego z urządzeń muzycznych (a nie hałasu komunikacyjnego), ale powinien mieć odpowiednie zastosowanie w sprawie. W wyroku tym stwierdzono, że “hałas pochodzący z urządzeń odtwarzających muzykę zlokalizowanych w lokalu użytkowym nie jest hałasem wytworzonym przez instalację techniczną budynku. W konsekwencji organy sanitarne nie są upoważnione do dokonywania pomiarów takiego hałasu ani do podejmowania rozstrzygnięć władczych w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skoro bowiem organ nie ma kompetencji do stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych w skutek hałasu sąsiedzkiego "bytowego", nie może też nakazać w drodze decyzji usunięcia uchybień".

Reasumując organ podniósł, że wydanie decyzji w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej narażałoby go na postawienie zarzutu naruszenia art 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. wskazano, że taką przyczyną jest brak przepisu materialno - prawnego umożliwiającego rozpoznanie sprawy. Jeżeli organy inspekcji nie dysponują przepisem materialnym zezwalającym na rozpoznanie sprawy należy odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 kpa. Powołano się tu na stanowisko WSA w Warszawie zajęte w wyroku z dnia 10 września 2014r. sygn. VII Sa/Wa 141/14 WSA, w którym za "inne uzasadnione przyczyny" uznano przykładowo brak w obowiązujących przepisach podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Przywołano także stanowisko piśmiennictwa prawniczego (Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Teza 4 Maciejko Wojciech Maciejko, Paweł Zborniak publ. LEX 134968/4, gdzie stwierdzono, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania może być brak przepisów prawa materialnego pozwalających uczynić zadość żądaniom wnoszącego).

W związku z powyższym, PPIS w R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1412) "w celu nakazania Gminie Miejskiej R. - Prezydentowi Miasta R. usunięcie naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci drastycznego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarze drogi krajowej nr 78 od km 31+ 889 do km 39+969 wzdłuż ulicy [...] i [...] w R." z powodu braku podstawy materialnej do przeprowadzenia niniejszej sprawy.

W zażaleniu na opisane powyżej postanowienie J.K. wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie art. 61a §1 K.p.a.

Żaląca się zwróciła uwagę na sprzeczne stanowisko organu, który w początkowej fazie swego działania uznał brak podstawy prawno-materialnej do wydania decyzji w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako uzasadnioną przyczynę przekazania sprawę innemu organowi. Natomiast obecnie przyjął, że brak podstawy prawnej do jego działania we wskazanym akcie upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania bez rozważania ewentualnej właściwości innego organu.

Żaląca się zakwestionowała nadto, by w istocie brak było przepisów upoważniających organy inspekcji sanitarnej do wymuszenia przestrzegania dopuszczalnych poziomów hałasu. Jej zdaniem przepisy takie znajdują się zarówno w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i w przepisach o ochronie środowiska. Podniosła, że wydany w sprawie wyrok WSA w Warszawie w sposób wiążący przesądza o tym, że jest "sprawa administracyjna" i postępowanie administracyjne musi być wszczęte, a kwestią otwartą, w świetle tego wyroku, jest jedynie to, który organ jest do tego właściwy.

Zauważyła także, że PPIS w R. nie odniósł się w żadnym zakresie do zawartej w piśmie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. sugestii co do potrzeby wystąpienia w niniejszej sprawie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Sugestia ta, której PPIS w R. nie uwzględnił, jest zdaniem żalącej się trafna - o tyle, że gdyby istotnie uznać, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie daje podstaw do wydania decyzji merytorycznej, to w rachubę wchodzą dwa rozwiązania: wystąpienie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego albo - przekazanie sprawy innemu organowi właściwemu - w razie uznania, że właściwym w sprawie jest inny organ, który dotychczas nie wypowiadał się w sprawie i nie zakwestionował swojej właściwości.

W wymienionym na wstępie postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] podzielono w pełni stanowisko organu I instancji co do tego, że w chwili obecnej w obrocie prawnym brak przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę do wszczęcia przez organ PIS postępowania w sprawie przenikania do pomieszczeń mieszkalnych ponadnormatywnego hałasu. Aktualnie jedynym aktem wskazującym, iż hałas to czynnik szkodliwy dla zdrowia, jest zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19 poz. 231). Zgodnie z § 5 tego zarządzenia dopuszczalny poziom hałasu w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-02151/02, ale jest to hałas emitowany przez urządzenia i instalacje. Jednakże, zarządzenie to również nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, gdyż nie jest ono aktem prawnym stanowiącym źródło prawa powszechnie obowiązującego. Na poparcie swego stanowisko organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1840/13. Zgodnie z ww. wyrokiem w chwili obecnej w obrocie prawnym brak przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę do wszczęcia przez organ PIS postępowania w sprawie przenikania do pomieszczeń mieszkalnych ponadnormatywnego hałasu.

W związku z powyższym, z powodu braku w obrocie prawnym przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz możliwości wszczęcia przez organ PIS postępowania w niniejszej sprawie, uznano za słuszne utrzymać w mocy postępowanie organu I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 153 , art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia powagi rzeczy osądzonej i stanu związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 697/14, naruszenie art. 61a § 1 i art. 65 § 1 K.p.a. przez bezzasadną odmowe wszczęcia postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 11, art. 124 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do argumentacji skarżącej zawartej w jej zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W uzasadnienie skargi wyjaśniono, że droga krajowa nr [...] na odcinku od północnej granicy Miasta R., wzdłuż ul. [...] i [...] do ronda [...] została kilka lat temu przebudowana, a sporządzona wówczas analiza porealizacyjna inwestycji wykazała znaczące przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Gmina Miasta R. nie rozwiązała problemu, gdyż podjęta przez nią uchwała o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania uznana została za nieważną prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Gl 1086/09.

Skarżąca wyjaśniła, że jej celem było wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do usunięcia naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Jej wniosek spotkał się z odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. przez organy inspekcji ochrony środowiska, a takie rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 697/14. Po wydaniu wyroku uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał wniosek Staroście Powiatu [...], ten z kolei przekazał sprawę Prezydentowi Miasta R., który również uznał się za niewłaściwy co spowodowało, że wniosek powrócił do pierwszego z organów, które uznał się pierwotnie za niewłaściwy, a to do PPIS w R. Organ ten tym razem odmówił wszczęcia postępowania, co zdaniem skarżącej było bezzasadne w świetle wydanego w sprawie wyroku wyłączającego dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, że organy inspekcji sanitarnej nie mają kompetencji w sprawie, której wszczęcia domagała się skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza konieczność zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów kolejno podejmujących rozstrzygnięcie w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej. Ponieważ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy - należało rozważyć jaki wpływ na obecnie prowadzone przez Sąd postępowanie ma ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 697/14.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, jak też kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W związku z powyższym konieczne jest ustalenie, co zostało "przesądzone" przez Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 697/14.

Kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie objęte było działanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Działanie to, polegające na odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, ze względu na brak powierzonych przepisami prawa kompetencji tego organu do określania warunków korzystania ze środowiska, a także nakładania obowiązków ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, uznane zostało przez WSA w Warszawie za działanie nieuprawnione. Sąd uznał, że w przypadku, gdy sprawa przekazana została temu organowi w trybie art. 65 § 1 K.p.a przez inny organ uznający się za niewłaściwy w sprawie, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był do przekazania sprawy innemu organowi właściwemu jeśli taki ustali, względnie do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

W wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 697/14 przesądzono zatem o sposobie rozwiązania zagadnienia proceduralnego występującego w związku z zachowaniem się dwóch organów administracji rządowej – inspekcji ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej. Ze wskazań Sądu wynika jednoznacznie, iż nie jest wykluczone wdanie się tych organów w spór kompetencyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela całkowicie pogląd wyrażony w judykaturze co do tego, że "byłoby kontrprakseologiczne nakazanie prowadzenia przez organ administracji sporu kompetencyjnego, mimo nieistnienia indywidualnej sprawy administracyjnej, w której postępowanie to mogłoby być prowadzone. Działanie takie nie licowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą praworządności postępowania organów (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Zarazem absorbowałoby siły i środki organu na podejmowanie czynności, które od początku nie mogą doprowadzić do zadowalającego stronę rezultatu, co świadczyłoby o niegospodarności" (por. wyrok NSA z dnia z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 publ. CBOSA). Dlatego też kontrolujący postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania sąd administracyjny zobligowany był także rozważyć czy w sposób oczywisty można wykluczyć generalny brak podstawy materialnoprawnej dla żądania zawartego wniosku skarżącej. Spory o właściwość i kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego, a terenowymi organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.) mogą bowiem dotyczyć tylko spraw indywidualnych należących do właściwości tych organów i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Spór o właściwość może mieć miejsce wyłącznie w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania przez organy samorządowe decyzji administracyjnej. Jeśli zaś dana sprawa nie może być rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego - kończonego decyzją - to wówczas nie można mówić o sporze o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej" (por. postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OW 48/06 publ. CBOSA).

Z powyższych względów, nakazując organom ewentualne wdanie się w spór kompetencyjny, bez wątpienia WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 697/14 ocenił, że żądanie wniosku skarżącej nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej.

Biorąc zatem pod uwagę regulację zawartą w art. 153 P.p.s.a, zarówno organ jak i kolejno kontrolujący sprawą sąd związane zostały taką oceną prawną przedstawioną w wyroku.

Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach akt sprawy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. zastosował się do zalecenia wynikającego z uzasadnienia w/w wyroku WSA w Warszawie. Dokonał analizy treści art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 1232 ze zm.) uznając, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w związku z żądaniem strony. Na podstawie art. 378 ust. 1 wskazanej ustawy ustalił organ właściwy, jakim był według niego Starosta Powiatu [...] i na mocy art. 65 § 1 K.p.a przekazał temu podmiotowi do rozpatrzenia wniosek strony.

Powołując się na stanowisko judykatury i piśmiennictwa prawniczego w pełni podzielane przez obecnie rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzić należy, że jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. innemu organowi, to organ, któremu sprawa została przekazana nie może zadecydować o przekazaniu sprawy organowi, który już uznał się za niewłaściwy. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, jeżeli uważa, że nie jest organem właściwym, powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OW 59/05 publ. CBOSA).

Powyższa zasada znaleźć powinna również zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Może bowiem zaistnieć również i taka sytuacja, że wprawdzie organ przekazujący sprawę "wytypował" jako właściwy do jej załatwienia organ, któremu sprawę przekazał, jednakże organ administracji publicznej, któremu sprawę przekazano może dojść do przekonania, że to nie on, lecz jeszcze inny organ (organ trzeci) jest w istocie w sprawie właściwy. Wówczas może, stosując art. 65 § 1 K.p.a. przekazać podanie już temu kolejnemu (trzeciemu) organowi z zachowaniem warunków tego przepisu. Niedopuszczalne jest jednak, aby organ, który otrzymał podanie przekazane mu przez inny organ, uznany za niewłaściwy w sprawie, ponownie przekazał sprawę temu organowi, od którego podanie otrzymał. Takie działania powinny zostać potraktowane jako działania podjęte w warunkach przewlekłości (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U, z 2011r. Nr 6 poz. 18 publ. eLEX). Po dokonaniu czynności na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. niezależnie od tego, który organ jest właściwy w sprawie, organy nie mogą wielokrotnie przekazywać sobie wzajemnie sprawy do załatwienia. Organ, do którego przekazano sprawę na podstawie wyżej wymienionego przepisu, jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego (por. II OSK 1840/13 - Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2011r. CBOSA).

Oznacza to, że po przekazaniu sprawy przez Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. Prezydentowi Miasta R.(de facto Staroście będącemu Prezydentem Miasta na prawach powiatu) Prezydent Miasta R., uznając się za organ niewłaściwy powinien był wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a nie przekazywać sprawę do organu, który już raz uznał się za niewłaściwy, a to do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R.

Skarga inicjująca postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach nie dotyczy jednak działania Prezydenta Miasta R. lecz organu, do którego sprawa powróciła celem rozpatrzenia, mimo że uznał się już raz za organ niewłaściwy.

Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zatem ocenić, czy poddane jego kontroli postanowienia organów inspekcji sanitarne o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., były legalne.

Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie.

Oceniając po raz pierwszy (w dniu 13 sierpnia 2013r.) wniosek skarżącej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (PPIS w R.) przyjął, że wolą jego autorki jest usunięcie naruszeń higienicznych i zdrowotnych wynikających z przekroczenia poziomu hałasu. Za organy właściwe do wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących ponadnormatywnego hałasu środowiskowego, a w tym hałasu komunikacyjnego pochodzącego z dróg, autostrad, szlaków kolejowych uznał organy inspekcji ochrony środowiska.

Stanowisko to sugeruje, że poza wątpliwościami PPIS w R. pozostawała kwestia czy żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji. Wniosek skarżącej, nie budził także wątpliwości organu inspekcji sanitarnej co do jego treści, a przypomnieć tu trzeba, że organ władzy publicznej jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi, gdyż nie może dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Natomiast w wydanym po upływie dwóch lat postanowieniu poddanym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach PPiS w R. zmienił całkowicie swoje stanowisko przyjmując, że jest właściwy organem do rozpatrzenia wniosku skarżącej, jednak brak jest w obrocie prawnym przepisów prawa materialnego stanowiących materialnoprawną podstawę do wszczęcia przez organy inspekcji sanitarnej postępowania w sprawie.

Jak z powyższego wynika przyczyną odmowy postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej był brak własnych kompetencji organu.

Tymczasem przeszkoda przedmiotowa, zezwalająca na zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej wniosku zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle (a nie tylko przez organ będący adresatem tego wniosku), nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, gdyż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie zatem odmowa wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a nastąpić może tylko wtedy, gdy oczywiste jest, iż żądanie wniosku nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy inspekcji sanitarnej zaniechały wypełnienia swoich obowiązków po pierwsze dlatego, że organ, któremu przekazano wniosek jest związany stanowiskiem organu przekazujacego, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Zmienić ten stan rzeczy może w stanie faktycznym sprawy jedynie rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Po drugie dlatego, że pominęły całkowicie zbadanie czy zaistniała faktycznie bezwzględna przeszkoda, czyniąca niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego przed jakimkolwiek innym organem administracji publicznej. Co więcej wręcz zaprzeczyły swemu poprzedniemu stanowisku bez jakichkolwiek wyjaśnień jego zmiany. Pominęły przy tym, że brak właściwości organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono i który to organ uznaje się za niekompetentny nie może zamknąć stronie drogi do wszczęcia postępowania, a służy temu instytucja przekazania wniosku, o której mowa w art. 65 § 1 K.p.a., a w przypadku, gdy została ona już raz wykorzystana – wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Przypomnieć należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał analizy treści art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 1232 ze zm.) uznając, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w związku z żądaniem strony. Na podstawie art. 378 ust. 1 wskazanej ustawy ustalił organ właściwy, jakim był według niego Starosta Powiatu [...].

W ustawie Prawo ochrony środowiska, przewidziane jest odrębne postępowanie administracyjne wszczynane w sytuacji, gdy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu (art. 115a ustawy). W ustępie drugim wymienionego przepisu stwierdza się, że w przypadku gdy hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych (...) lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się. Jak zauważył jednak Naczelny Sądu Administracyjny, okoliczność, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu pozostaje w związku z eksploatacją drogi nie wyłącza zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż regulacja zawarta w art. 115a ust. 2 tej ustawy nie wyłącza automatycznie zastosowania jej art. 362 w razie, gdy stwierdzone negatywne oddziaływanie na środowisko wynika z eksploatacji drogi (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1057/10 czy też postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014r. sygn. akt II OW 147/14 publ. CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nieprawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej z dnia 25 lipca 2013 r.

Czyni to skargę skuteczną. W konsekwencji tego Sąd uznał za stosowne usunąć z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie..

Rolą [...]PWIS w K. będzie precyzyjnie ustalić przedmiot sporu kompetencyjnego, tak by można było określić sprawę, która ma być rozpoznana, gdyż trudno mówić o sporze kompetencyjnym, jeżeli nie jest on konsekwencją wniesienia konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, zidentyfikowanej przez organy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu bowiem podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdyby i ten organ uznał się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie z dnia 3 grudnia 2009r. sygn. akt OW 126/09 publ. CBOSA).

W przypadku, gdy stan faktyczny sprawy ustalony dotychczas zostanie potwierdzony, organ przekaże sprawę celem podjęcia działań zmierzających do wszczęcia sporu kompetencyjnego.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

O kosztach orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.