Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2614/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art.77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2016 poz 1639
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez spółkę M. S.A. z siedzibą w W. art. 56 ustawy o ofercie w związku

z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków informacyjnych związanych z przekazaniem do publicznej wiadomości raportu rocznego

i skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2011 oraz raportu rocznego

i skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2012.

Spółka jest podmiotem z branży budowlanej. Grupa Kapitałowa M. S.A. skupia przedsiębiorstwa prowadzące szeroko zakrojoną działalność projektową i wykonawczą we wszystkich segmentach rynku, od budownictwa mieszkaniowego po specjalistyczne konstrukcje dla przemysłu ciężkiego. Trzon Grupy stanowią spółki objęte skonsolidowanym raportowaniem finansowym

i realizujące wspólną strategię rozwoju oferty produkcyjnej, handlowej i marketingowej. Podstawowym przedmiotem działalności jednostki dominującej jest wykonywanie robót ogólnobudowlanych związanych z wznoszeniem budynków oraz w zakresie obiektów mostowych, górniczych i produkcyjnych, wykonywanie robót budowlanych w zakresie wznoszenia konstrukcji stalowych, budowa obiektów inżynierii wodnej oraz pozostałe roboty budowlane. Akcje Spółki notowane są na rynku podstawowym Giełdy Papierów Wartościowych w W. od roku 1993.

Grupa realizowała w 2011 i 2012 r. m.in. szereg inwestycji opisanych szczegółowo w decyzjach.

Strona jest jednostką dominującą grupy kapitałowej i sporządzając skonsolidowane sprawozdania finansowe oraz sprawozdania finansowe stosuje Międzynarodowe Standardy Rachunkowości, Międzynarodowe Standardy Sprawozdawczości Finansowej oraz związane z nimi interpretacje ogłoszone

w formie rozporządzeń Komisji Europejskiej (dalej "MSR").

W dniu 20 marca 2012 r. Spółka przekazała do Komisji Nadzoru Finansowego, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości skonsolidowany raport roczny za rok obrotowy 2011 (RS 2011), zawierający skonsolidowane sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2011 oraz raport roczny za rok obrotowy 2011 (R2011) zawierający sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2011 (k: 52 - 93). Podmiot uprawniony do badania - E. Sp. z o.o. sp. k. - wydał opinie o badanym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym oraz o badanym sprawozdaniu finansowym Emitenta za rok obrotowy 2011 z zastrzeżeniem dotyczącym ujmowania dodatkowych przychodów wynikających z opisanych w opiniach roszczeń. Ponadto w raporcie z badania skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy zakończony 31 grudnia 2011 r., stanowiącym uzupełnienie opinii o badanym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011 podmiot uprawniony do badania przedstawił wskaźniki wyliczone na podstawię danych finansowych zawartych w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011 wskazując jednocześnie, że wyliczenia te nie uwzględniają wpływu zastrzeżenia zawartego w opinii biegłego rewidenta. Strata netto wykazana w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2011 zł, wyniosła 122 788 tys. zł, zaś strata netto wykazana w sprawozdaniu finansowym M. S.A. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2011 r. Gdyby uwzględniono zastrzeżenie biegłego rewidenta strata netto wykazana w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011 zmieniłaby się o ok. 66% (tj. o kwotę 85 239 tys. zł) i wyniosłaby: 213 543 tys. zł, a w przypadku sprawozdania finansowego Emitenta strata netto zmieniłaby się o taką samą kwotę i wyniosłaby: 208 027 tys. zł (wzrost wysokości straty o ok. 69%). Tak więc wpływ ujęcia przychodów z tytułu ww. roszczeń wobec zamawiających na wynik Grupy Emitenta oraz wynik Emitenta w wymienionych okresach, zdaniem Komisji, należy uznać za istotny.

W dniu 21 marca 2013 r. Spółka przekazała do Komisji Nadzoru Finansowego, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości skonsolidowany raport roczny za rok obrotowy 2012 (RS 2012), zawierający skonsolidowane sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2012 oraz raport roczny za rok obrotowy 2012 (R 2012) zawierający sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2012. Podmiot uprawniony do badania – P. Sp. z o.o. - wydał opinie o badanym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym oraz o badanym sprawozdaniu finansowym Emitenta za rok obrotowy 2012 z zastrzeżeniem dotyczącym ujmowania dodatkowych przychodów wynikających z opisanych w opiniach roszczeń. Ponadto w raporcie z badania skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r., stanowiącym uzupełnienie opinii o badanym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 (k: 150), Podmiot uprawniony do badania przedstawił wskaźniki (aktywności, rentowności, zadłużenia i płynności) wyliczone na podstawie skonsolidowanego sprawozdania finansowego bez uwzględnienia wpływu zastrzeżenia przedstawionego w opinii biegłego rewidenta oraz zamieścił stwierdzenie, że uwzględnienie w kalkulacji wskaźników zastrzeżenia w opinii biegłego rewidenta, spowodowałoby, że przedstawione powyżej wskaźniki byłyby istotnie różne. Strata netto wykazana w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2012 r. wniosła 118 090 tys. zł, zaś strata netto wykazana w sprawozdaniu finansowym M. S.A. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2012 r. wyniosła 102 772 tys. zł. Gdyby uwzględniono zastrzeżenie biegłego rewidenta strata netto wykazana w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2012 zwiększyłaby się o ok. 97% (tj. o kwotę 115 027 tys. zł), i wyniosłaby 233 117 tys. zł, a w przypadku sprawozdania finansowego Emitenta strata netto zmieniłaby się o kwotę 105 261 tys. zł i wyniosłaby 208 033 tys. zł (wzrost wysokości straty o ok. 102%). Tak więc wpływ ujęcia przychodów z tytułu ww. roszczeń wobec zamawiających na wynik Grupy Emitenta oraz wynik Emitenta w ww. okresie, zdaniem Komisji, należy uznać za istotny.

W wyjaśnieniach w zakresie przedstawienia działań podjętych przez Emitenta w celu wyeliminowania przyczyn zamieszczenia przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych zastrzeżenia, Zarząd Emitenta wyjaśnił, że podejmuje kroki prawne w celu wyegzekwowania należnych kwot, oraz że odzyskanie tych kwot spowoduje brak zastrzeżeń w opiniach podmiotów uprawnionych do badania. Ponadto Zarząd Emitenta wskazał, że negocjacje dotyczące przedmiotowych roszczeń rozpoczęto w niektórych przypadkach nawet 2 lata temu. Strona wskazała na toczące się przed sądami postępowania oraz korespondencję z GDDKiA.

Zdaniem spółki w świetle art. 14 MSR 11 istniały podstawy do ujmowania

w przychodach z lat 2011 - 2012 określonych wierzytelności spółki, w tym wobec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem w tym czasie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad była dłużnikiem spółki, pomimo podejmowanych starań celem kwestionowania przez nią takiego stanu.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 196, ze zm., dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw.

z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej

i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185 poz. 1439, ze zm., dalej "ustawa o ofercie"), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy

z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 433, dalej "ustawa zmieniająca"), po rozpoznaniu sprawy prowadzonej w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie kary administracyjnej dotyczącej naruszenia przez spółkę M. S.A. z siedzibą

w W. art. 56 ustawy o ofercie, nałożyła na M. S.A.

z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 300 000 zł (słownie: trzysta tysięcy złotych) wobec stwierdzenia, iż spółka M. S.A.:

- w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2011; raportu rocznego za rok 2011; skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2012

i raportu rocznego za rok 2012 - niewłaściwie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 92 ust. 1 pkt 3 lit. b Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, ze zm., dalej "Rozporządzenie") w zw. z par. 14 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości1 11 "Umowy o usługę budowlaną" przyjętego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.320 z 29 listopada 2008r., dalej jako Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1126/2008 poprzez ujęcie w przychodach z kontraktów opisanych w decyzji kwoty dodatkowych przychodów wynikających z roszczeń wobec zamawiających, które nie spełniały warunków ujęcia w/w raportach.

W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust 2 tej ustawy, tj. zgodnie z przepisami Rozporządzenia.

Na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki, o których mowa w art. 56 tej ustawy, Komisja może wydać decyzją o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Komisja wskazała, że w dacie zaistnienia opisanych w niniejszej decyzji zdarzeń zastosowanie miały przepisy Rozporządzenia obowiązujące w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 maja 2016 r. dokonanej rozporządzeniem Ministra Finansów zmieniającym rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2016, poz. 860). Wyżej wskazana nowelizacja Rozporządzenia weszła w życie w dniu 30 czerwca 2016 r. Wobec powyższego, mając na uwadze okres, w którym zaistniały ww. zdarzenia, Komisja stosuje przepisy Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji Rozporządzenia.

Organ podkreślił, że stosownie do treści § 92 ust. 1 pkt 3 lit. b Rozporządzenia

w przypadku stosowania MSR roczne skonsolidowane sprawozdanie finansowe sporządza się w zakresie określonym w tych standardach. Zgodnie z przepisami par. 14 MSR 11 "Umowy o usługę budowlaną": Roszczenie jest to kwota, którą wykonawca chce uzyskać od zamawiającego lub innej strony z tytułu zwrotu kosztów nieuwzględnionych w wartości umowy. (...) Wycena kwoty przychodów z tytułu roszczeń jest obarczona wysokim stopniem niepewności i często zależy od wyniku negocjacji". Dalej przepisy tego paragrafu wskazują, że: "(...) roszczenia uwzględnia się w przychodach z umowy jedynie wówczas gdy:

a) negocjacje znajdują się w na tyle zaawansowanym stadium, że istnieje prawdopodobieństwo akceptacji roszczeń przez zamawiającego oraz

b) kwotę, którą zamawiający prawdopodobnie można wiarygodnie wycenić.

Zdaniem Komisji, w przypadku żadnego z wymienionych roszczeń nie uprawdopodobniono faktu, że negocjacje z zamawiającym były na dzień sporządzenia sprawozdań finansowych za rok 2011 i za rok 2012 w na tyle zaawansowanym stadium, że istniało prawdopodobieństwo akceptacji tych roszczeń przez zamawiającego, co jak wynika z przepisu par. 14 MSR 11 jest jednym

z warunków uwzględnienia roszczeń w przychodach.

Zdaniem organu potwierdzeniem braku spełnienia przez stronę warunków określonych w przepisach par. 14 MSR 11 jest m.in. korespondencja pomiędzy GDDKiA i spółką, zawierająca informacje na temat stanu uzgodnień w zakresie zgłaszanych przez Wykonawcę roszczeń. Korespondencja kierowana przez GDDKiA do M. S.A. w marcu 2012 roku i następnie w marcu 2013 roku,

tj. w okresach kiedy Emitent sporządzał sprawozdania finansowe i skonsolidowane sprawozdania finansowe za rok obrotowy 2011 i 2012, zawierała ówczesne stanowisko zamawiającego co do możliwości akceptacji zgłaszanych przez niego roszczeń. Z analizy informacji zawartych w tej korespondencji wynika, że w tamtym czasie większość roszczeń była przez GDDKiA klasyfikowana jako odrzucona ostatecznie, bądź jako nie mająca podstaw do pozytywnego rozpatrzenia. W wielu przypadkach zamawiający akceptował roszczenia terminowe tj. w zakresie przedłużenia czasu na ukończenie, natomiast roszczenia co do dodatkowych płatności w większości przypadków nie podlegały akceptacji, bądź wskazywano na konieczność dalszych ustaleń. W ocenie Komisji odrzucenie roszczeń przez zamawiającego uniemożliwiało wiarygodną wycenę kwoty, którą ten zamawiający prawdopodobnie zaakceptuje. Powyższe w ocenie Komisji oznacza brak spełnienia warunków określonych w par. 14 MSR 11.

Strona stwierdziła, że o skuteczności prowadzonych między stronami rozmów ugodowych świadczy pismo GDDKiA z dnia 25 maja 2016 r. doręczone spółce

w dniu 1 czerwca 2016 r. Zdaniem Komisji jednak zaprezentowane przez stronę stanowisko jest niesłuszne. Przywołane przez stronę fakty potwierdzają, że stan zaawansowania negocjacji podczas sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych i sprawozdań finansowych za rok obrotowy 2011 i 2012 nie mógł być na tyle zaawansowany aby wypełnić wymogi przepisów MSR 11 w zakresie ujęcia przychodów z tytułu roszczeń.

Zdaniem Komisji wyjaśnienia składane przez stronę świadczą o tym, że stan negocjacji na dzień sporządzenia skonsolidowanego sprawozdania finansowego

i sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2011 i odpowiednio 2012, nie wskazywał na istnienie wystarczającego prawdopodobieństwa akceptacji przedmiotowych roszczeń przez zamawiającego, a tym samym, że można było wiarygodnie wycenić jakie kwoty zamawiający prawdopodobnie zaakceptuje.

Po dokonaniu analizy przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, Komisja stwierdziła, iż strona kilkakrotnie naruszyła obowiązki informacyjne wynikające z art. 56 ustawy o ofercie. Ustalony w sprawie stan faktyczny Komisja oceniła w sposób przedstawiony powyżej w oparciu o zgromadzony kompletny materiał dowodowy. Organ zwrócił uwagę, że obowiązek informacyjny z art. 56 ustawy o ofercie należy rozpatrywać wraz z ogólnymi dyrektywami dotyczącymi raportów bieżących i okresowych, wynikającymi z § 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia. Wskazane powyżej w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji jak i w poszczególnych sekcjach uzasadnienia nieprawidłowości doprowadziły do naruszenia tych zasad. Zgodnie ze wskazanymi ogólnymi dyrektywami, raporty okresowe powinny zawierać informacje odzwierciedlające specyfikę opisywanej sytuacji oraz powinny być sporządzone w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny, a także w sposób umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową emitenta. Stosowanie przez spółkę MSR nie zwalania jej ze stosowania szczegółowych zasad sporządzania raportów okresowych, jakie wynikają z rozporządzenia. Par. 15 MSR 1 stanowi, że sprawozdanie finansowe rzetelnie przedstawia sytuację finansową, efektywność finansową i przepływy pieniężne jednostki. Rzetelna prezentacja wymaga wiernego odzwierciedlenia efektów transakcji, innych zdarzeń i warunków, zgodnie

z definicjami i warunkami ujmowania aktywów, zobowiązań, przychodów i kosztów przedstawionymi w Założeniach koncepcyjnych. Zakłada się, że stosowanie MSR, wraz z dodatkowymi ujawnieniami w uzasadnionych przypadkach, skutkuje tym,

że sprawozdanie finansowe spełnia wymóg rzetelnej prezentacji.

Biorąc pod uwagę przeprowadzoną powyżej analizę faktyczną i prawną, Komisja stanęła na stanowisku, że postępowanie Spółki wypełnia przesłanki określone w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie i nałożyła na nią sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej w wysokości 300 000 zł.

Organ zauważył, że dyspozycja art. 96 ustawy o ofercie ustanawia uprawnienie Komisji do nałożenia sankcji administracyjnej w postaci wykluczenia, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożenia kary pieniężnej w wysokości do 1 000 000 zł, albo zastosowania obu sankcji łącznie. Komisja zaznacza, że art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej nadał nowe brzmienie przepisowi art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, będącemu podstawą nałożenia sankcji w związku ze stwierdzeniem naruszenia m.in. art. 56 ustawy o ofercie. Wskazać należy, że w zakresie rodzajów naruszeń sankcjonowanych tym przepisem nie wprowadzono zmian i niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków wskazanych w art. 56 ustawy o ofercie nadal jest karane. W zakresie wysokości kary pieniężnej, przewidzianej za naruszenie ww. przepisu, przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie również nie uległ zmianie. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej, za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stanowiące naruszenie przepisów ustawy

o ofercie w brzmieniu dotychczasowym, sankcję administracyjną wymierza się według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja admnistracyjna wymierzona według przepisów w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą byłaby względniejsza dla strony postępowania. Zatem sankcja administracyjna w niniejszej sprawie wymierzona została według przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących przed dniem wejścia ustawy zmieniającej.

Kwalifikując kilkukrotne naruszenie przez Spółkę art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, Komisja wzięła zatem także pod uwagę fakt sprzeczności przedmiotowych działań Spółki z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem wymogi dotyczące zamieszczenia w raportach okresowych informacji w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny zostały jednoznacznie określone w przepisach Rozporządzenia. Tym samym działanie strony było w sposób oczywisty nieprawidłowe.

Zdaniem organu strona naruszyła obowiązki informacyjne, gdyż nie zapewniła uczestnikom rynku kapitałowego dostępu do kompletnej i rzetelnej informacji, i tym samym nie zachowała zasady transparentności. Prawo inwestorów i akcjonariuszy spółki publicznej do informacji o emitencie jest podstawowym z praw, wynikających

z ustawy o ofercie. Tym samym w ocenie Komisji działanie strony było w sposób oczywisty nieprawidłowe i szczególnie naganne, a wyżej wymienione prawo do informacji zostało w istotny sposób naruszone.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania niniejszej decyzji (po wejściu w życie drugiej ustawy zmieniającej) Komisja przy wymierzaniu kary, zobowiązana jest wziąć pod uwagę w szczególności następujące okoliczności: wagę naruszenia oraz czas jego trwania, przyczyny naruszenia, sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara, skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić, straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić, gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia, a także uprzednie naruszenia przepisów niniejszej ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara.

Wskazany katalog przesłanek jest otwarty, co oznacza, że w zależności od sprawy może ulec modyfikacjom. Co prawda, przesłanki nie zostały wprost wyrażone w przepisach ustawy o ofercie i ustawy zmieniającej, lecz organ wziął je pod uwagę wyprowadzając je z zasad ogólnych polskiego system prawnego, nakazujących zachowanie racjonalności działania Komisji i sprawiedliwości reakcji nadzorczej wobec przypadków naruszenia prawa, a także zachowanie proporcjonalności kary.

Kierując się powyższymi krteriami organ uznał, że kara pieniężna w wysokości 300 tys. zł będzie kara adekwatną do popełnionych naruszeń.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. spółka M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 300 000 zł (słownie złotych: trzysta tysięcy złotych). Strona podniosła przede wszystkim zarzut przedawnienia możliwości nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej wynikający z art. 68 §1 w zw. z art. 2 § 2 i art. 4 ustawy Ordynacja podatkow, bowiem możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za opublikowanie w dniu 20 marca 2012 r. raportów ustała najpóźniej z dniem 31 grudnia 2015 r, zaś za opublikowanie raportów w dniu 21 marca 2013 r. ustała najpóźniej z dniem 31 grudnia 2016 r., a zaskarżona decyzja została doręczona Stronie w dniu 29 maja 2017 r., a więc po upływie ww. terminów przedawnienia.

A nadto z ostrożności procesowej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i jednostronne rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące oparciem zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, iż raporty

i skonsolidowane raporty za rok 2011 oraz rok 2012 nie zostały sporządzone

w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny oraz w sposób umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową

i finansową emitenta, podczas gdy raporty te (poprzez zawarcie w nich odpowiednich not objaśniających oraz zastrzeżeń w raportach z badania oraz opiniach audytorów), zawierały pełne i kompletne informacje o roszczeniach, które co prawda nie zostały przez dłużników uznane, ale były przez Spółkę dochodzone jako należne i wyliczone w prawidłowej wysokości,

2) art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 oraz ust. 1h ustawy o ofercie, w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie w zasadzie dowolnego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, odnoszącego się do wysokości nałożonej kary, bez rozpatrzenia przesłanek pozwalających na wymiar w sposób względniejszy dla strony;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu że spółka nienależycie wykonała obowiązki w zakresie przekazywania sprawozdań rocznych i skonsolidowanych za rok 2011 oraz rok 2012, podczas, gdy sprawozdania te były przygotowane zgodnie z przepisami prawa, za informacje

o zakwalifikowaniu do kontraktów terminowych zostały ujęte w tych raportach

w sposób jasny i umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową emitenta;

2) 96 ust. 1 oraz ust. 1 h ustawy o ofercie w zw. z art. 58 ust. 2 drugiej ustawy zmieniającej poprzez nałożenie kary nieproporcjonalnie wysokiej i nieadekwatnej do stwierdzonego naruszenia, bez faktycznego uwzględnienia okoliczności przemawiających za nałożeniem kary w dużo niższym wymiarze.

Decyzją z dnia [...] października 2017r. Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 433, dalej "ustawa zmieniająca"),

po rozpoznaniu wniosku M. S.A. z siedzibą w W.

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nakładającej na spółkę M. S.A. z siedzibą w W. karę administracyjną w wysokości 300 000 zł, orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nakładającej na spółkę M. S.A. z siedzibą w W. karę administracyjną w wysokości 300 000 zł wobec stwierdzenia, że spółka nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ustawy o ofercie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Komisja w pierwszej kolejności wskazała, że zarzut przedawnienia podniesiony przez stronę jest chybiony, gdyż wskazane przez skarżącego przepisy Ordynacji podatkowej w ogóle nie miały zastosowania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją administracyjną. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe (art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej). W zakresie należności budżetowych nie mieszczą się jednak kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Wpływy z kar pieniężnych nakładanych przez Komisję są co prawda dochodem budżetu państwa, jednak charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których mowa w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego)

i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, mając charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a nie mających na celu zapewnienie wpływu do budżetu państwa. Zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie jest możliwe w przypadku nakładania kar pieniężnych również dlatego, że brak jest przepisów, które wskazywałyby, w jakim momencie powstaje obowiązek podatkowy w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Dopiero

z chwilą wydania przez organ nadzoru decyzji ustalającej odpowiedzialność podmiotu nadzorowanego za naruszenie przepisów prawa powstaje stosunek publicznoprawny, z którego wynika obowiązek podmiotu nadzorowanego zastosowania się do decyzji nakładającej sankcję. Organ podkreślił, że przepis art. 68 Ordynacji podatkowej, odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe.

Komisja za nieuzasadnione uznała zarzuty nieprawidłowego i jednostronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu

o błędne ustalenia faktyczne. Organ wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono pełny opis stanu faktycznego i prawnego ustalonego w toku prowadzonego postępowania, w tym informacje przekazane od Emitenta na temat ówczesnego stanu negocjacji z GDDKiA, informacji dotyczących przedmiotowych roszczeń (ich wysokości), prowadzonych w ówczesnym czasie postępowań wobec GDDKiA i prób podjęcia rozmów ugodowych. W trakcie postępowania administracyjnego informacje te były przez Emitenta kilkukrotnie uzupełniane.

W uzasadnieniu zakażonej decyzji KNF przytoczył główne tezy wyjaśnień przekazanych przez stronę. Organ podkreślił, że potwierdzeniem braku spełnienia warunków określonych w przepisach par. 14 MSR11 jest korespondencja Emitenta

z GDDKiA w marcu 2012 i 2013, z której wynika, że większość roszczeń była przez GDDKiA klasyfikowana jako odrzucona ostatecznie, bądź jako nie mająca podstaw do pozytywnego rozpatrzenia. Zamawiający podejmował też starania celem kwestionowania faktu bycia dłużnikiem spółki.

Również składane przez stronę wyjaśnienia na temat skuteczności prowadzonych przez spółkę rozmów ugodowych i negocjacji z GDDKiA potwierdzają, że stan zaawansowania negocjacji podczas sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych i sprawozdań finansowych za rok 2011 i 2012 nie był zaawansowany na tyle, aby spełniać wymogi przepisów MSR 11 w zakresie ujęcia przychodów z tytułu roszczeń. KNF zauważył również, że w dalszym ciągu utrzymuje się stan sporu między Spółka a GDDKiA, a stanu negocjacji w dalszym ciągu nie można uznać za zawansowany. Strona natomiast, w trakcie postępowania, kilkukrotnie deklarowała gotowość do ustępstw, w tym "daleko idących ustępstw", ze względu m.in. na chęć utrzymania pozytywnych stosunków pomiędzy stronami sporu biorąc pod uwagę chociażby perspektywy dalszej współpracy. Z tego, zdaniem Komisji, można również wnioskować o przewidywaniach samej strony, że roszczone kwoty nie zostaną w pełni zaakceptowane, nawet w wyniku wszczętych postępowań sądowych. Udostępniony Komisji przez stronę obszerny materiał dowodowy nie potwierdza słuszności zawartego we wniosku twierdzenia strony, że w momencie sporządzania przedmiotowych raportów okresowych "występowała rzeczywista perspektywa, że roszczenia we wskazanej przez Spółkę kwocie będą ostatecznie przez GDDKiA zaakceptowane". Takiemu twierdzeniu przeczą również inne okoliczności zawarte przez Komisję w zaskarżonej decyzji, takie jak: tylko częściowe uzyskanie kwot wnioskowanych od zamawiającego czy uzyskanie kwot z roszczeń, których Emitent już nie ujmował.

Komisja zwróciła również uwagę na wyjaśnienia podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, badających sprawozdania finansowe Emitenta za lata 2011 i 2012 odnośnie braku spełnienia przez stronę warunków pozwalających na ujęcie roszczeń określonych w MSR 11, przy sporządzaniu sprawozdań finansowych. Zgodnie z ich wyjaśnieniami, warunki zawarte w par. 14 MSR 11 nie zostały spełnione.

Podsumowując, Komisja podkreśliła, że w ramach prowadzonego postępowania przeanalizowała informacje i dowody pozyskane od strony, od podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych (E. Sp. z o.o. sp. k. i P. Sp. z o.o.), a także od GDDKiA (zamawiającego - będącego stroną sporów z Emitentem). Mając powyższe na uwadze, Komisja uznała, że zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy został zaprezentowany oraz oceniony obiektywnie i wszechstronnie.

Zdaniem organu w sposób wszechstronny przedstawione również zostały przesłanki i okoliczności nałożenia na Emitenta kary pieniężnej w określonej wysokości, tj. w wysokości 30% maksymalnego ustawowego zagrożenia.

W szczególności Komisja wskazała, że ustalając wysokość kary pieniężnej w działała ramach uznania administracyjnego tj. nie kierowała się pełną dowolności, lecz wzięła pod uwagę takie czynniki jak adekwatność kary do stwierdzonych naruszeń prawa oraz względy represyjne i prewencyjne kary.

Pismem z dnia 24 listopada 2017r. M. S.A. reprezentowana przez pełnomocnika wniołsa do Sądu skargę na powyższą decyzję podnosząc:

1)zarzut przedawnienia możliwości nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej wynikający z art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 i art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935), bowiem możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za opublikowanie w dniu 20 marca 2012 r. raportów ustała najpóźniej

z dniem 31 grudnia 2015 r" zaś za opublikowanie raportów w dniu 21 marca 2013 r. ustała najpóźniej z dniem 31 grudnia 2016 r., a zaskarżona decyzja została doręczona spółce w dniu 30 października 2017 r., a więc po upływie ww. terminów przedawnienia;

Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj,:

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w z art. 7 oraz 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez brak pełnego powtórnego merytorycznego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i poprzestanie na nieprawidłowym i jednostronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, skutkujący oparciem zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, iż raporty i skonsolidowane raporty za rok 2011 oraz rok 2012 nie zostały sporządzone w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny oraz w sposób umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową emitenta, podczas gdy raporty te (poprzez zawarcie w nich odpowiednich not objaśniających oraz zastrzeżeń w raportach z badania oraz opiniach audytorów), zawierały pełne i kompletne informacje o roszczeniach, które co prawda nie zostały przez dłużników uznane, ale były przez spółkę dochodzone jako należne i wyliczone w prawidłowej wysokości;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art 7 oraz art 15 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 oraz ust. lh ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w zw. art. 58 ust 2 z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie dowolnego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, odnoszącego się do wysokości nałożonej kary, bez rozpatrzenia przesłanek pozwalających na wymiar kary w sposób względniejszy dla spółki;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 3 ust, 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r.

w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że spółka nienależycie wykonała obowiązki w zakresie przekazywania sprawozdań rocznych

i skonsolidowanych za rok 2011 oraz rok 2012, podczas, gdy sprawozdania te były przygotowane zgodnie z odnośnymi przepisami prawa, zaś informacje

o zakwalifikowaniu do przychodów roszczeń dochodzonych od zamawiających

w ramach długoterminowych kontraktów terminowych zostały ujęte w tych raportach w sposób jasny i umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową emitenta;

5) art. 96 ust 1 oraz ust. 1 h ustawy o ofercie w zw. z art. 58 ust. 2 noweli 2016, poprzez nałożenie kary rażąco nieproporcjonalnej i nieadekwatnej do stwierdzonego naruszenia, bez faktycznego uwzględnienia okoliczności przemawiających za nałożeniem kary w dużo niższym wymiarze.

Wobec podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] maja 2017 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając przede wszystkim, że doszło do przedawnienia możliwości nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać,

że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Komisji Nadzoru Finansowego utrzymująca

w mocy decyzję tego organu nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 300 000 zł.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów skargi dotyczących zaniechania wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zarzuty skargi mają charakter polemiczny i nie wskazują, by podnoszona argumentacja miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak

i poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez nie ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Nie doszło do naruszenia praw skarżącej jako strony. KNF szczegółowo odniosła się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.

Przechodząc do oceny merytorycznej decyzji wskazać należy, że zgodnie

z treścią art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie

z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 - w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, tj. Rozporządzenia.

Omawiany przepis jest regulacją kluczową dla funkcjonowania całego rynku kapitałowego. Kształtuje bowiem podstawowy mechanizm umożliwiający inwestorom dokonywanie oceny inwestycji (zarówno istniejącej, jak i potencjalnej), ustanawiając regulacje dotyczące wykonywania obowiązków informacyjnych przez emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym. Istnienie tego rodzaju obowiązków wiąże się z próbą ukształtowania poziomu równowagi określonych dóbr dla różnych podmiotów. Z punktu widzenia emitentów masowy rynek kapitałowy daje możliwość pozyskania kapitału w zamian za udostępnienie informacji dla inwestorów, która stanowi podstawowe źródło oceny inwestycji.

Z tego względu, uznając, iż informacja jest kluczową wartością dla funkcjonowania rynku kapitałowego, regulacje publicznoprawne ustanawiają obowiązki mające zapewnić wytwarzanie przez emitentów informacji, jak również ich upublicznianie. Dodatkowo zakładając, że równowaga podażowo-popytowa może zostać gwarantowana przy jednakowych możliwościach dla inwestorów, przekazywanie informacji w ramach wykonywania stałych obowiązków informacyjnych musi wiązać się z powszechnym i równym dostępem do informacji. Bez tych parametrów uszczegóławiających polityka informacyjna wiązałaby się z dezinformacją, utrudniając swobodę przepływu kapitału. Obowiązki informacyjne rozumiane są szeroko jako informacja przekazywana do publicznej wiadomości przez emitenta (tak: M.Dyl, Komentarz do art. 56 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych, LEX).

Obowiązki informacyjne związane z przekazywaniem raportów okresowych, które Spółka naruszyła, należą do podstawowych, a zarazem najważniejszych obowiązków emitentów. Raporty okresowe zawierające między innymi sprawozdania finansowe przedstawiają bowiem kompleksowy obraz emitenta i są kluczowym źródłem wiarygodnych danych na temat jego kondycji finansowej. Umożliwiają dokonanie analizy porównawczej w okresach sprawozdawczych, co pozwala ocenić sytuację finansową, w jakiej znajduje się dana spółka, czy też porównać ją z sytuacją innych spółek. W przypadku spółki inwestorzy takiej oceny nie mogli dokonać

z powodów wskazanych powyżej.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Komisja, po zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadnie stwierdziła, iż spółka dopuściła się wielokrotnych naruszeń art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych dotyczących sprawozdawczości okresowej. Naruszenia przepisów MSR oraz przepisów Rozporządzenia dokonane przez stronę przy sporządzeniu ww. sprawozdań finansowych były istotne z punktu widzenia odbiorców tych sprawozdań finansowych i wpływały istotnie na zmniejszenie wartości informacyjnej ww. raportów okresowych spółki.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego czy strona skarżąca przy sporządzaniu skonsolidowanych sprawozdań finansowych i sprawozdań finansowych za rok obrotowy 2011 i 2012 naruszyła obowiązujące przepisy w związku z ujęciem w tych sprawozdaniach przychodów z tytułu roszczeń na niektórych kontraktach budowlanych. Decydujące znaczenie dla sprawy ma treść par. 14 MSR 11 "Umowy

o usługę budowlaną" który stanowi, że roszczenia uwzględnia się w przychodach

z umowy jedynie wówczas gdy:

a) negocjacje znajdują się w na tyle zaawansowanym stadium, że istnieje prawdopodobieństwo akceptacji roszczeń przez zamawiającego oraz

b) kwotę, którą zamawiający prawdopodobnie można wiarygodnie wycenić.

Należało zatem odpowiedzieć na pytanie czy stan zaawansowania negocjacji, postępowań sądowych pomiędzy stronami, wskazywał na prawdopodobieństwo akceptacji przedmiotowych roszczeń przez zamawiającego oraz czy można było wiarygodnie wycenić kwoty, które mogą być zaakceptowane przez zamawiającego.

Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ zasadnie stwierdził, iżspełnienie warunków określonych w przepisach par. 14 MSR 11 nie zostało przez skarżącą stronę uprawdopodobnione. Jak ustlaono w toku postępowania strona nie wykazała, aby w trakcie sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych i sprawozdań finansowych za rok obrotowy 2011 i rok obrotowy 2012 istniało prawdopodobieństwo zaakceptowania przez zamawiającego zgłaszanych roszczeń oraz możliwa była wiarygodna wycena kwot, które zamawiający prawdopodobnie zaakceptuje.

Potwierdzeniem braku spełnienia przez stronę skarżącą warunków określonych w przepisach par. 14 MSR 11 jest m.in. przywołana korespondencja pomiędzy GDDKiA i spółką M., zawierająca informacje na temat stanu uzgodnień w zakresie zgłaszanych przez wykonawcę roszczeń. Korespondencja kierowana przez GDDKiA do M. S.A. w marcu 2012 roku

i następnie w marcu 2013 roku, tj. w okresach kiedy Emitent sporządzał sprawozdania finansowe i skonsolidowane sprawozdania finansowe za rok obrotowy 2011 i 2012, zawierała ówczesne stanowisko zamawiającego co do możliwości akceptacji zgłaszanych przez niego roszczeń. Z analizy informacji zawartych w tej korespondencji wynika, że w tamtym czasie większość roszczeń była przez GDDKiA klasyfikowana jako odrzucona ostatecznie, bądź jako nie mająca podstaw do pozytywnego rozpatrzenia. W wielu przypadkach zamawiający akceptował roszczenia terminowe tj. w zakresie przedłużenia czasu na ukończenie, natomiast roszczenia co do dodatkowych płatności w większości przypadków nie podlegały akceptacji, bądź wskazywano na konieczność dalszych ustaleń.

Organ zasadnie zatem przyjął, że odrzucenie roszczeń przez zamawiającego uniemożliwiało wiarygodną wycenę kwoty, którą ten zamawiający prawdopodobnie zaakceptuje. Powyższe oznaczało brak spełnienia warunków określonych w par. 14 MSR 11.

Strona skarżąca twierdziła, że o skuteczności prowadzonych między stronami rozmów ugodowych świadczy pismo GDDKiA z dnia 25 maja 2016 r. doręczone Spółce w dniu 1 czerwca 2016 r. Powyższe jednak jak zauważyła Komisja potwierdza raczej, że stan negocjacji podczas sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych i sprawozdań finansowych za rok obrotowy 2011 i 2012 nie mógł być na tyle zaawansowany aby wypełnić wymogi przepisów MSR 11 w zakresie ujęcia przychodów z tytułu roszczeń i nie wskazywał na istnienie wystarczającego prawdopodobieństwa akceptacji przedmiotowych roszczeń przez zamawiającego, a tym samym, że można było wiarygodnie wycenić jakie kwoty zamawiający prawdopodobnie zaakceptuje.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że w przypadku przedmiotowych roszczeń, w momencie sporządzania sprawozdań finansowych za lata obrotowe 2011 i 2012, nie zostały spełnione warunki określone w par. 14 MSR 11, gdyż nie udowodniono, że negocjacje znajdowały się w na tyle zaawansowanym stadium, że istniało prawdopodobieństwo akceptacji roszczeń przez zamawiającego oraz że możliwa była wiarygodna wycena kwoty, którą zamawiający prawdopodobnie zaakceptuje. Oznacza to, że ujęcie ww. roszczeń w przychodach w okresach 31 grudnia 2011 i 31 grudnia 2012 nie spełniało wymogów MSR.

Zdaniem Sądu istniały zatem podstawy do stwierdzenia przez Komisję nienależytego wykonania przez Emitenta obowiązków informacyjnych poprzez naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie, w związku z § 3 ust. 1 i 3 w związku z § 82 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 92 ust. 1 pkt 3 lit. i odpowiednio § 82 ust. 1 pkt 3 oraz § 91 ust. 1 pkt 3 lit. b Rozporządzenia, w związku z par. 14 MSR 11 poprzez ujęcie kwoty dodatkowych przychodów wynikających z roszczeń wobec zamawiających, które nie spełniały warunków ujęcia, w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011 oraz w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2012.

Zdaniem Sądu Komisja wykazała, że spółka kilkakrotnie naruszyła obowiązki informacyjne stanowiące podstawowy środek zapewniający transparentność rynku kapitałowego. Kwalifikując kilkukrotne naruszenie przez spółkę art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, Komisja wzięła pod uwagę fakt sprzeczności przedmiotowych działań spółki z obowiązującymi przepisami prawa. Wymogi dotyczące zamieszczenia w raportach okresowych informacji w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny zostały jednoznacznie określone w przepisach Rozporządzenia. Tym samym działanie strony było w sposób oczywisty nieprawidłowe.

Konsekwencją stwierdzonych naruszeń była konieczność zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie (w brzmieniu sprzed nowelizacji), zgodnie z którym w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki, o których mowa w art. 56, Komisja Nadzoru Finansowego może:

a. wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo

b. nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo

c. zastosować obie sankcje łącznie.

W przedmiotowej sprawie za uzasadnione Komisja uznała zastosowanie kary pinieniężnej. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Przy wymierzaniu kary pieniężnej, Komisja przeanalizowała okoliczności wskazane w art. 96 ust. 1 h ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym po zmianie ustawą zmieniającą II, tj. wagę naruszenia oraz czas jego trwania; przyczyny naruszenia; sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara; skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić; straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić; gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia.

Ustalając wysokość kary pieniężnej Komisja uwzględniła okoliczność,

że w toku postępowania zidentyfikowano naruszenia ustawy o ofercie, w związku

ze sprawozdaniami finansowymi, które zostały opublikowane na przestrzeni dwóch lat. Zatem stan dezinformacji, w jaki wprowadziła spółka akcjonariuszy, trwał przez stosunkowo długi okres.

Z uwagi na charakter dokonanych przez spółkę naruszeń nie można ustalić skali korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, jak również nie można ustalić strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z naruszeniem. W związku z powyższym wbrew zarzuto skargi, Komisja nie mogła ich uwzględnić przy wymiarze kary. Przy wymierzaniu kary wzięto również pod uwagę fakt, że spółka nie była dotychczas karana przez Komisję za naruszenie przepisów ustawy o ofercie oraz że spółka brała aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, przyczyniając się do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wymierzając karę pieniężną we wskazanej wysokości Komisja wzięła pod uwagę również sytuację finansową Spółki.

Zdaniem Sądu za uzasadnione uznać należy stanowisko organu, że podstawowy cel przemawiający za nałożeniem w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa i przejrzystości obrotu oraz zabezpieczenie interesu uczestników rynku kapitałowego, zostanie zrealizowany jedynie poprzez nałożenie kary pieniężnej w ww. wysokości.

Jednocześnie skarżąca spółka nie wykazała jakich jeszcze okoliczności organ nie uwzględnił wymierzając przedmiotową karę. Nie znajduje uzasadnienia zarzut przyjęcia dowolnego, bez rozpatrzenia w ramach uznania administracyjnego, bez rozpatrzenia przesłanek pozwalających na wymiar kary w sposób względniejszy dla Strony. Przepis art. 58 ust. 2 drugiej ustawy zmieniającej, zgodnie ze swoim brzmieniem, odnosi się do przepisu regulującego kwestię rodzaju i wysokości sankcji administracyjnej, tj. w tym przypadku kary pieniężnej, a nie okoliczności które Komisja powinna wziąć pod uwagę przy jej wymierzaniu, które w istocie nie uległy zasadniczej zmianie.

W świetle powyższego, odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości nałożenia na spółkę kary względniejszej, zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organu, że powołana druga ustawa zmieniająca za stwierdzone naruszenia obowiązków informacyjnych zarzucanych spółce wprowadza sankcję surowszą niż sankcja obowiązująca przed dniem wejścia w życie drugiej ustawy zmieniającej. Zgodnie z dodanym drugą ustawą zmieniającą art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie - jeżeli emitent nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki, o których nowa w art. 56-56c w zakresie informacji okresowych (...), Komisja może wydać decyzję

o wykluczeniu, na czas określony albo bezterminowo, papierów wartościowych

z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 5 000 000 zł albo kwoty stanowiącej równowartość 5% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy, jeżeli przekracza ona 5 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. Sankcja ta nie jest więc sankcją względniejszą dla strony.

Na uwzględnienie nie zasługiwało stanowisko Spółki w kwestii przedawnienia jej odpowiedzialności, a wskazane przez skarżącą przepisy Ordynacji podatkowej

w ogóle nie miały zastosowania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją administracyjną. Przepisy Działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe (art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej). W zakresie należności budżetowych nie mieszczą się jednak kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Wpływy z kar pieniężnych nakładanych przez Komisję są dochodem budżetu państwa, jednak charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których mowa w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Przepis art. 68 Ordynacji podatkowej, odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającej zobowiązanie podatkowe. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelngo Sądu Administracyjengo m.in. w wyroku

z dnia 28 listopada 2017r. sygn..akt II GSK 2433/17.

Zastosowania w sprawie nie mogła również znaleźć instytucja przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, która wprowadzona została do Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 1 czerwca 2017 r (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od naruszenia prawa albo od wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten znajduje zostaosowanie dopiero do spraw wszczętych po jego wejściu w życie.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.