Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 740/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. W. i E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2016 r., nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia przedmiocie zaopiniowania projektu podziału działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. W. i E. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga H. W. i E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2016 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2014 r. B. G., H. W. i E. K. – współwłaścicielki działki nr [..] położonej w obrębie J., wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [..]. Postanowieniem tym, wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), Wójt stwierdził zgodność podziału działki nr [..] obręb J. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 22 stycznia 2010 r. nr XXXV/348/10.

Uzasadniając wnioskujące wskazały, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 1 sierpnia 2011 r., nr [..], działka nr [..] położona w J. została podzielona na siedem działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (działki nr [..]-[..]) oraz na jedną działkę nr [..] o szerokości 4,0 m, która zgodnie z uzasadnieniem postanowienia z dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi "drogę wewnętrzną dojazdową z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wewnętrznej [..]". Wskazały również, że zgodnie z § 101 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/348/10 z dnia 22 stycznia 2010 r., obsługa w zakresie komunikacji działek w J. ma się odbywać z drogi wewnętrznej oznaczonej w tym planie symbolem [..] o szerokości 10 m. Obecnie, według wnioskujących, istnieje tylko jedna droga wewnętrzna posiadająca połączenie z drogą publiczną - drogą wojewódzką nr [.] (działka nr [..]) stanowiąca ich współwłasność. Jak wskazały, potwierdzeniem tego faktu jest wydana przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzja z dnia 11 lipca 2013 r., znak [..], w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej - wojewódzkiej nr [..] (działka nr [..]) na drogę wewnętrzną w J. tj. na działkę nr [..]. Dlatego też twierdzą, że nie ma możliwości wjazdu bezpośredniego na tę działkę bez wykorzystania ich działki, a one nie wyrażają zgody na nieodpłatne korzystanie z ich drogi, za którą płacą podatki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 61a oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., odmówiło wnioskującym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [..]. Kolegium oceniło bowiem, że wnioskującym nie przysługuje status strony zarówno w postępowaniu dotyczącym decyzji o zatwierdzeniu podziału jak i w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia zgodności podziału z planem, gdyż podział nieruchomości nie dotyczył ich działek.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o podział przysługuje osobie, która ma w tym interes prawny. Wnioskujące nie wykazały zaś zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z przepisem art. 97 ust. 1 ustawy, nie wskazały bowiem przepisu prawa materialnego, mającego być źródłem ich interesu prawnego. Kolegium stwierdziło przy tym, że ani postępowanie uzgodnieniowe zakończone postanowieniem Wójta z dnia 11 kwietnia 2011 r., ani decyzja podziałowa z dnia 1 sierpnia 2011 r. nie dotyczą prawa własności wnioskujących do działki nr [..] stanowiącej dojazd do ich nieruchomości, a sprawy dotyczące wykupienia udziału w prawie własności takich nieruchomości mogą być rozstrzygane tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że brak po stronie wnioskujących przymiotu strony uniemożliwiał mu podjęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, gdyż stanowiłoby to obejście art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a.

H. W. i E. K. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że postanowienie Wójta z dnia 11 kwietnia 2011 r. dotyczy ich interesu prawnego. Jak wyjaśniły będąca ich własnością działka nr [..], jako droga wewnętrzna, obsługiwała dotychczas kilka działek usytuowanych po prawej stronie tej drogi. Wnioskujące są zobowiązane do jej utrzymywania i ponoszenia kosztów związanych z opłacaniem podatków itp. Jednakże, w sytuacji, gdy droga ta ma obsługiwać dodatkowo 7 działek, to przy zwiększeniu obciążenia ruchem zwiększają się znacznie koszty jej utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, niezagrażającym bezpieczeństwu poruszających się po niej pojazdom. Decyzja podziałowa nakłada więc na nie nowe obowiązki związane z utrzymaniem drogi wewnętrznej. Wskazały także, że wydzielenie działki o szerokości 4,0 m wzdłuż nowo wydzielonych działek budowlanych naruszało ustalenia obowiązującego miejscowego planu, gdyż działka ta ani nie mogła stanowić drogi dojazdowej, ani nie mogła być przeznaczona na poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej zorganizowanej na działce nr [..] o szerokości 8,0 m. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 24 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 29 stycznia 2016 r. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wyjaśniło, że wnioskujące nie były i nie są właścicielkami działki nr [..] ani działek powstałych na skutek podziału działki nr [..]. Są one natomiast współwłaścicielkami działki nr [..], sąsiadującej bezpośrednio z dawną działką nr [..], a z obecną działką nr [..]. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości może nastąpić zaś co do zasady na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, ewentualnie z urzędu. Postanowienie w sprawie opinii, które kwestionują skarżące, ma tylko taki skutek, że osoba planująca podział swojej nieruchomości może oczekiwać wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zgodnie z treścią tej opinii. Postanowienie opiniujące nie rodzi żadnych praw i obowiązków po stronie osób nie będących właścicielami nieruchomości objętej projektem podziału, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. W szczególności nie rodzi ono obowiązku ponoszenia zwiększonych nakładów na utrzymanie nieruchomości sąsiednich. Podział nieruchomości polega na zmianie granic wewnętrznych nieruchomości dzielonej, zaś postanowienie opiniujące jest konieczne dla zatwierdzenia projektu podziału, jednak nie dokonuje ono podziału nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Kolegium, wnioskujące jako właścicielki nieruchomości nie objętej projektem podziału nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w stwierdzeniu nieważności postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowane przez nie postanowienie Wójta Gminy nie dotyczy wykonywania przez nie prawa własności ich nieruchomości, nie objętej projektem podziału. Skarżące nie uzyskują korzyści i nie są obarczone powinnościami określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, wynikającym z kwestionowanego postanowienia Wójta Gminy. Kolegium zaznaczyło, że to, iż po podziale działki nr [..] nowe działki zostały sprzedane innym osobom, które obecnie użytkują drogę wewnętrzną należącą do skarżących, nie jest skutkiem prawnym wydania postanowienia o zaopiniowaniu projektu podziału działki nr. Jedynym skutkiem prawnym kwestionowanego postanowienia była możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Tym samym stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia opiniującego są jedynie właściciele działki nr [..] i stwierdzenie nieważności tego postanowienia rodziłoby skutki prawne jedynie dla tych osób.

We wniesionej do Sądu skardze skarżące domagają się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu zweryfikowania istnienia interesu prawnego skarżących do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r.;

- art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez aprioryczne uznanie, iż skarżące nie mogły być stroną postępowania w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału działki nr [..] w J., pomimo braku wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, a także skutków prawnych i faktycznych zaopiniowanego pozytywnie podziału działki nr [..] dla prawa własności skarżących;

- art. 28 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym sprawy skarżące posiadają status strony postępowania z uwagi na istnienie interesu prawnego przejawiającego się w naruszaniu prawa własności skarżących na skutek błędnie zaopiniowanego projektu podziału działki nr [..] w J., jako zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także błędnego uznania, iż projekt spełnia wymogi zapewnienia odpowiedniego dostępu wydzielonym działkom do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten nie jest zapewniony prawnie, a jedynie polega na naruszaniu prawa własności skarżących, ponadto projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia na podstawie powołanego przepisu z powołaniem się na wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną.

Skarżące żądały od Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [..], którym to postanowieniem stwierdzona została zgodność podziału działki nr [..] obręb J. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 22 stycznia 2010 r. nr XXXV/348/10 na potrzeby prowadzonego postępowania o podział nieruchomości.

Art. 157 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, dostępna na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl), stroną tego postępowania będzie nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32). Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 633/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r. będą dotykały interesu prawnego i obowiązku skarżących.

Postanowienie Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [..] wydane zostało w toku postępowania o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] położonej w J. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje zaś, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Posiadanie interesu prawnego polega na przysługiwaniu prawa chronionego przepisem prawa materialnego, na które to prawo oddziałuje określone rozstrzygnięcie administracyjne, w tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie podziału nieruchomości (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 607). Dlatego też, jak przesądzono już w orzecznictwie i doktrynie, co do zasady stronami tego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem, ponieważ na wykonywanie tych praw oddziałuje skutek ewidencyjnego podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek gruntu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05, niepubl.). Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w takiej sprawie przysługiwał będzie również innym podmiotom. W szczególności, przysługiwał on będzie właścicielom działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywane przez nich prawo własności (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 450/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro na skutek podziału nieruchomości naruszone zostaje prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną zasada, że stroną postępowania podziałowego i pochodnych jest tylko właściciel nieruchomości dzielonej, doznaje załamania. W takiej sytuacji bowiem nie można wykluczyć właściciela nieruchomości sąsiadującej, którego prawo naruszono z kręgu stron postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2236/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonany zaś mocą decyzji Wójta Gminy z dnia 1 sierpnia 2011 r. podział działki nr [..] ingeruje w prawo własności skarżących do działki nr [..]. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, wnioskujące o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2011 r. są współwłaścicielkami działki nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną, która to działka bezpośrednio graniczyła z działką dzieloną nr [..], a po podziale bezpośrednio graniczy z wydzieloną działką nr [..]. Jak wynika z postanowienia z dnia 11 kwietnia 2011 r. wydzielona działka nr [..] stanowi drogę wewnętrzną dojazdową z przeznaczeniem po poszerzenie drogi wewnętrznej [..]. W § 101 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/348/10 z dnia 22 stycznia 2010 r., ustalono bowiem, że [..] to droga wewnętrzna o szerokości 10 m.

Tym samym wydzielenie działki nr [..] spowodowało, że zarówno nowowydzielone działki położone po lewej stronie drogi jak i działki położone po prawej stronie tej drogi dostęp do drogi publicznej będą prowadziły faktycznie po działce nr [..] i [..]. Wyodrębnienie działki nr [..] umożliwi zaś utworzenie drogi wewnętrznej [..] o szerokości ustalonej w planie. Przy czym, decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej – wojewódzkiej nr [..] na drogę wewnętrzną w J. stanowiąca działkę nr [..]. W myśl art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W tym przypadku nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Jeżeli zatem zatwierdzony w kwestionowanej decyzji podział działki doprowadził do sytuacji, w której dostęp do drogi publicznej działki nowo wydzielonej wiązałby się z korzystaniem z działki sąsiadującej, to jej właściciel posiada interes prawny w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a także może żądać wszczęcia stosownego postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 873/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Art. 140 kodeksu cywilnego stanowi z kolei, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Sytuacja natomiast, w której powstałe z podziału działki mają dostęp do drogi publicznej przez działkę należącą do skarżących narusza ich prawo własności stanowiąc o legitymacji do żądania kontroli przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2016 r. jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 29 stycznia 2016 r. jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.