Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 295/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 , art. 107 par. 3, art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 356/11 w sprawie ze skargi U. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu skargi U. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2011 r., w przedmiocie płatności obszarowych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 maja 2010 r. U. W. wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010, deklarując do jednolitej płatności obszarowej 3 działki ewidencyjne, oznaczone we wniosku literami od A, B i C, o łącznej powierzchni 16,07 ha, natomiast do uzupełniającej płatności podstawowej - 2 działki ewidencyjne, na których położona była jedna działka rolna C1 o łącznej powierzchni 6,00 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 6.199,85 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

W motywach tej decyzji podano, iż kontrola gruntów rolnych wykazała, że powierzchnia działki rolnej A, o zadeklarowanej powierzchni 8,11 ha oraz działki rolnej C/C1, o zadeklarowanej powierzchni 6,96 ha/6,00 ha, jest większa od powierzchni stwierdzonej. Zmierzona powierzchnia działki rolnej A wynosi 8,00 ha, natomiast działki rolnej C/C1 wynosi odpowiednio 5,04 ha/5,04 ha. W trakcie kontroli stwierdzono również, że na działce rolnej A i B na całej jej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej oraz brak jest przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Na działce rolnej C1 stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania a stanem faktycznym w terenie.

W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu w O. w dniu 14 października 2010 r. w zakresie wymogów wzajemnej zgodności stwierdzono, że na całej powierzchni działki rolnej A i B oraz na powierzchni 2,19 ha działki rolnej C nie jest przestrzegana norma N.01, tj. grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany. W oparciu o powyższe ustalenia organ przyjął, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz w kontroli na miejscu wynosiła 5,04 ha.

W związku z powyższym różnica między powierzchnią deklarowaną, która wynosiła 16,07 ha, a stwierdzoną, stanowi 11,03 ha powierzchni udowodnionej. Natomiast stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2010 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. wynosi 562,09 zł.

Organ wyjaśnił, że powyższa powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników.

Organ podał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz podczas kontroli na miejscu wynosi 100,00%. W tych okolicznościach uznał, że należało odmówić przyznania wnioskowanej płatności. Kwota nałożonych sankcji podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Natomiast uzupełniająca płatność podstawowa nie została przyznana, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Organ odwoławczy podniósł, że z przeprowadzonej w dniu 30 lipca 2010 r. w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, iż na działce rolnej A oraz B strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej, jest to kod DR 18. Niejako konsekwencją stwierdzenia w/w nieprawidłowości było nałożenie kolejnego kodu - DR 14 dotyczącego informacji o nieprzestrzeganiu normy dotyczącej dobrej kultury rolnej (symbol N.01 - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub ugorowany). Ponadto na działce rolnej C/C1 stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej (kod DR 13+). Z kolei, w trakcie drugiej kontroli w dniu 14 października 2010 r. w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej przez pracowników Regionalnego Biura Kontroli ustalono, że w gospodarstwie rolnym U. W. na powierzchni 11,19 ha nie była przestrzegana norma N.01. Dokonano również oceny stwierdzonej niezgodności, według której zasięg oceniono na 5 punktów, dotkliwość na 5 punktów oraz trwałość na 3 punkty.

Organ zwrócił uwagę, że strona nie skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń do protokołów z kontroli, mimo że w ich treści została wyraźnie o takiej możliwości pouczona. Dlatego nierzetelne zapoznanie się z treścią raportów nie może obciążać postępowania przed organem pierwszej instancji.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że dowód w postaci raportów z czynności kontrolnych dostarczył kluczowych ustaleń dla postępowania o przyznanie płatności na rok 2010.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję na wstępie przypomniał, że organy obu instancji odmówiły przyznania wnioskowanej przez skarżącą płatności wskutek ustalenia rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zdeklarowanych przez U. W. a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli przeprowadzonych na wnioskowanych gruntach. Ponadto organy ustaliły, że na działce rolnej A i B na całej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej oraz brak jest przestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Powyższe ustalenia organy oparły o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 30 lipca 2010 r. i 14 października 2010 r. na zadeklarowanych do przyznania płatności działkach, które to ustalenia zostały zawarte w raportach z czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podkreślał, że przedmiotowe raporty dostarczyły organowi pierwszej instancji kluczowych ustaleń dla postępowania o przyznanie wnioskowanej płatności na 2010 r.

Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie aktów stanowiła ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwana dalej ustawą o płatnościach. Ustawa ta, poza uregulowanymi materialnoprawnymi, zawiera również unormowania proceduralne, które są szczególne w stosunku do przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności, o których mowa w tym przepisie wynikają w szczególności z art. 3 ust. 2, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących m. in. płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast według ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Sąd podniósł, że dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, że na ARiMR istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego znaczenie dla zastosowanej w sprawie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej dla skarżącej odmową przyznania wnioskowanej płatności. Dowód w postaci raportów z kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej, na którym oparł się organ odwoławczy, jest jedynie jednym z dowodów w sprawie mającym znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji zatem, gdy grunty rolne skarżącej zostają wyłączone z płatności bezpośrednich, a nadto zastosowano wobec skarżącej sankcje w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych, postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winno zostać przeprowadzone w sposób wnikliwy i nie tylko w oparciu o analizę wyników kontroli, ale również przy zastosowaniu wszystkich możliwych środków dowodowych, pozwalających na weryfikację ustaleń z czynności kontrolnych w kontekście stawianych przez stronę postępowania bardzo konkretnych zarzutów. Jest to o tyle istotne, gdyż wspominane raporty z kontroli stanowiły podstawę ustaleń stanu faktycznego skutkującego podjęciem negatywnej decyzji.

Sąd podkreślił, że niezgłoszenie zastrzeżeń do protokołów kontroli nie pozbawiło U. W. możliwości kwestionowania jej wyników, zatem skarżąca może skutecznie podważać ustalenia z kontroli na etapie postępowania odwoławczego. Wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie normy stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jej treści, po czym dokonanie subsumcji udowodnionego stanu faktycznego do tej normy, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wprawdzie odwołanie - co do zasady - nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 k.p.a.), jeśli jednak w złożonym odwołaniu strona podnosi konkretne zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, i są one tego rodzaju, że podważają ustalony dotychczas stan faktyczny, to organ odwoławczy winien je rozpoznać oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Omawiana kwestia ma istotne znaczenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w razie wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego nie jest zadaniem obarczającym Sąd ustosunkowywanie się do żądań, wniosków czy zarzutów zawartych w odwołaniu, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję. Należy to do obowiązków organu odwoławczego, którego Sąd nie może wyręczać. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w treści odwołania skarżąca zakwestionowała w sposób wyraźny ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zaniechania prowadzenia działalności rolnej, wskazując, że na działkach tych zakłada szkółkę drzew ozdobnych. Ponadto nie zgodziła się również z oceną zasięgu i pomiarem działek. Poinformowała również, że na działkach C i C1 nastąpiło zmianowanie uprawy pszenicy i rzepaku, co pokazują załączniki mapowe z 2009 r. i 2010 r. W końcu stwierdziła także, że wbrew ustaleniom kontroli uprawiała i kosiła cześć spornych działek, a dokumentacja zdjęciowa jaką posługiwał się organ nie oddaje istniejącego stanu rzeczy. Zgłoszenie w odwołaniu tak konkretnych zarzutów obligowało więc organ odwoławczy do przeprowadzenia, z udziałem strony, dowodów pozwalających na ich odparcie lub uwzględnienie. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, aby organ drugiej instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie weryfikujące podniesione zarzuty, co więcej, wzbudził u skarżącej błędne przekonanie o braku możliwości ich rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym, podkreślając kilkakrotnie stanowisko o potrzebie oparcia się - w sferze faktów - na ustaleniach z kontroli, wobec braku wcześniejszego wniesienia przez stronę zastrzeżeń do tych ustaleń. Jaskrawym dowodem wprowadzenia strony w błąd w omawianym zakresie jest zaprezentowany w skardze (także w trakcie rozprawy) pogląd, wedle którego złożone Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wyjaśnienia dotyczące ustaleń z kontroli nie zostały uwzględnione "ze względów proceduralnych" oraz podjęcie przez skarżącą próby dowiedzenia, że została błędnie poinformowana odnośnie możliwości składnia zastrzeżeń do protokołu.

Oceniając opisane działanie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Sąd stwierdził, że polegało ono głównie na kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, a z całą pewnością nie dokonano ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niejako "od nowa". Przede wszystkim jednak nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności, przykładowo, nie wezwano jej do przedstawienia dowodów na potwierdzenie zgłaszanych zarzutów, czy też nie rozważono możliwości wyznaczenia rozprawy administracyjnej w celu uzyskania bliższych wyjaśnień co do stanu faktycznego sprawy. W istocie pominięto, bo nie rozważano oświadczeń strony, w czym należy upatrywać naruszenia obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach) oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż podjęta decyzja nie zawiera prawidłowego, pełnego uzasadnienia.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami organu pierwszej instancji i dokonaną przez ten organ oceną dowodów. Winien natomiast, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyjaśnić i omówić kwestie dotychczas pominięte, tak, by wydana decyzja świadczyła o rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Organ pominął w zaskarżonej decyzji dokładnego wyliczenia zastosowanej wobec skarżącej sankcji, wskazując co prawda, że "początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 809,41 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną", jednakże już z pobieżnego wyliczenia matematycznego wynika, że kwota ta w żadnej mierze nie koresponduje z wysokością sankcji zastosowaną przez organ pierwszej instancji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Organ ponadto nie wskazał, które z przytoczonych przez niego przepisów mają zastosowanie w sprawie i w jaki sposób kształtują one treść rozstrzygnięcia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż z zasad wynikających z ustawy o płatnościach wynika, że ustawodawca w sprawach takich jak będąca przedmiotem rozpoznania, odstąpił od stosowania zasady prawdy obiektywnej. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasad postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 77 § 1 k.p.a. W przepisie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Natomiast organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec wskazanych odrębności postępowania, organ nie miał więc obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez beneficjenta.

U. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.

Ze sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony zostały zarzut skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawie o przyznanie płatności obszarowych na rok 2010. Kontrolując legalność wydanej w tym postępowaniu decyzji, którą odmówiono wnioskodawczyni przyznania jednolitej płatności obszarowej z jednoczesnym nałożeniem sankcji oraz uzupełniającej płatności obszarowej, Sąd I instancji uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie. Stanowisko o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zbudował w oparciu o następujące, istotne w jego ocenie argumenty, a mianowicie: 1) brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy jakiekolwiek postępowania weryfikującego zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N.; 2) wzbudzenie u strony błędnego przekonania o braku możliwości rozpatrzenia podnoszonych przez nią zarzutów w postępowaniu odwoławczym, poprzez podkreślenie potrzeby oparcia się na ustaleniach z kontroli i braku wcześniejszego wniesienia przez stronę zastrzeżeń do tych ustaleń, czego dowodem miało być - według WSA w O. – stanowisko organu, że wyjaśnienia dotyczące ustaleń z kontroli nie zostały uwzględnione "ze względów proceduralnych"; 3) przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym przed Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wyłącznie kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności (przykładowo, nie wezwano jej do przedstawienia dowodów na potwierdzenie zgłaszanych zarzutów, czy też nie rozważono możliwości wyznaczenia rozprawy administracyjnej w celu uzyskania bliższych wyjaśnień, co do stanu faktycznego sprawy), co skutkowało brakiem ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że jakkolwiek, jak podniesiono w nim, "organ odwoławczy wskazał [...], że początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 809,41 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną", to jednak wadliwość kontrolowanej decyzji wyraziła się, w ocenie Sądu I instancji, również w braku precyzji odnośnie do wyjaśnienia przyjętej wysokości początkowej kwoty płatności, która nie pozostawała bez wpływu na ocenę prawidłowości wyliczonej i zastosowanej sankcji – odwołując się w tej mierze do argumentu z "pobieżnych wyliczeń matematycznych", WSA w O. nie przedstawiając ich wyniku, nie wyjaśnił jednak na czym zarzucany organowi administracji błąd matematyczny polegał, a ponadto, jaki w istocie rzeczy miał wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Sąd I instancji sformułował ocenę o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 138 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., a to wobec braku wyjaśnienia przez organ administracji podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z kolei, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła - podważając prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wydania jej z naruszeniem przywołanych przepisów - że wbrew stanowisku i ocenom formułowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie oraz jego rezultat nie naruszają standardu określonego przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które szczegółowo regulują zasady oraz bieg postępowań w sprawach o przyznanie płatności, ani też nie naruszają określonego przepisami k.p.a. standardu działania, do zachowania którego zobowiązany był, jako organ odwoławczy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. rozpatrujący odwołanie od wydanej w I instancji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. W tej mierze, autor skargi kasacyjnej akcentował znaczenie i doniosłość zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulacji, z której wynika, że postępowania, o których w niej mowa mają charakter szczególny w relacji do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W konsekwencji podnosił, iż Sąd I instancji, nie dość, że niezasadnie zarzucił organowi podejmowanie wobec wnioskodawczyni działań, które w ogóle nie miały miejsca – jak chociażby te, które miały wywoływać błędne przekonanie odnośnie do braku możliwości rozpatrzenia podnoszonych przez stronę zarzutów, a to wobec "ograniczeń proceduralnych" – to przede wszystkim, nie uwzględnił szczególnego charakteru postępowania, które prowadzone było w rozpoznawanej sprawie.

Konfrontując formułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty i oceny o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, z podnoszonymi w skardze kasacyjnej zarzutami i zawartą w ich uzasadnieniu argumentacją podważającą prawidłowość stanowiska Sądu I instancji stwierdzić należy, że istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi, determinowana normatywną treścią art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, kwestia zakresu i głębokości stosowania w postępowaniach regulowanych przywołanym przepisem unormowań zawartych w k.p.a. oraz rysujących się na tym tle zagadnień odnoszących się do zasad postępowania wyjaśniającego i dowodowego w postępowaniach o przyznanie płatności w relacji do roli i obowiązków organów administracji w tychże postępowaniach.

W punkcie wyjścia przypomnieć i zarazem podkreślić należy, że postępowania w sprawie płatności regulowane ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają charakter postępowań szczególnych. Z przepisu art. 3 ust. 1 – 3 tej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W odniesieniu do regulowanych przywołaną ustawą postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, ich odrębność, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, wyraźnie i jednoznacznie zaakcentowana została w art. 3 ust. 2 i ust. 3. Wyraża się ona w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organów administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielanie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tych postępowaniach przepisu art. 81 k.p.a.; 3) zaadresowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu, obowiązku przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Na gruncie tej regulacji ustanowiono również zasadę, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

Na tle tej szczególnej regulacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest ugruntowane już stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie, z którego wynika, iż w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co w praktycznym wymiarze powinno wyrażać się w uaktywnieniu stron tego postępowania (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11). W tej mierze podkreśla się, że ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. W postępowaniach tych, organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku podejmowania z urzędu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zmiana wskazanych zasad i reguł postępowania wyjaśniającego wyraźnie wskazuje na to, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł (por. np.: wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11; wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 81/11; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 192/10; wyrok WSA w Olsztynie z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 778/10). Logika tych postępowań - na co również w pełni zasadnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje strona skarżąca odwołując się w tej mierze do uzasadnienia projektu ustawy o płatnościach - w kontekście wnioskowego trybu ich inicjowania oraz celów, które mają one realizować, a mianowicie szybkiego i skutecznego rozdziału środków, zmierza do oparcia podejmowanych w nich rozstrzygnięć na dowodach przedstawianych przez stronę ubiegającą się o przyznanie płatności, na której również spoczywa ciężą udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne oraz interes w przyznaniu wnioskowanych płatności. Odnośnie do tego elementu charakteryzującego postępowanie w sprawie przyznania płatności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniu tym, to nie organ administracji publicznej, lecz wnioskujący o przyznanie płatności ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Oznacza to, oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych w toku postępowania przez stronę, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne, czemu towarzyszy jednoczesny brak obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu przez organ administracji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11; wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1076/10). Stwierdzić należy więc, że konsekwencja przywołanej na wstępie regulacji wyraża się i w tym, że to strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca walor i doniosłość już zgromadzonych w sprawie dowodów jest zobowiązana do przeciwstawienia im konkretnych przeciwdowodów lub odpowiednich wniosków dowodowych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 192/10). W analizowanym kontekście przypomnieć należy również, że wyraźne wyłączenie, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowania w omawianych postępowaniach art. 81 k.p.a. oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony odnośnie do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie, nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych.

Konfrontując normatywną treść regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przedstawione konsekwencje jej obowiązywania i stosowania w postępowaniach regulowanych tą ustawą, ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w rezultacie którego doszło do sformułowania oceny o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby pogląd prawny WSA w O. uznać za prawidłowy. W świetle powyżej przedstawionych argumentów, organ administracji publicznej, ani co do zasady, ani też na etapie postępowania odwoławczego, nie miał obowiązku wzywania strony do przedstawienia dowodów na podnoszone przez nią okoliczności, ani też na okoliczność podnoszonych przez nią w odwołaniu zarzutów. Nie był również zobowiązany do przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie rozprawy administracyjnej, czy też rozważenia możliwości jej przeprowadzenia i dania temu stosownego wyrazu, w sytuacji zaniechania jej przeprowadzenia, w uzasadnieniu podjętego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia. To wnioskodawczyni zobowiązana bowiem była - co jasno i wyraźnie wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - do przedstawienia dowodów oraz wyjaśnień odnośnie do okoliczności, z których wywodziła skutki prawne, względnie do przedstawienia konkretnych wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń. Z akt sprawy administracyjnej, na podstawie których orzekał Sąd I instancji nie wynika, aby wnioskodawczyni podejmowała w rozpoznawanej sprawie jakąkolwiek inicjatywę dowodową, poprzez którą zmierzałyby do podważenia stanowiska organu administracji publicznej prezentowanego odnośnie do istotnych w sprawie kwestii.

W związku z powyższym, zwłaszcza zaś wobec szczególnego charakteru postępowań regulowanych przywołaną ustawą, w tym wobec istotnej modyfikacji - w relacji do ogólnego postępowania administracyjnego - obowiązujących w tych postępowaniach zasad i reguł postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, wyrażającej się w istotnym ograniczeniu obowiązków organu administracji, a także w odejściu przez ustawodawcę od zasady prawdy obiektywnej, brak jest podstaw, aby stanowisko Sądu I instancji - który tych prawnych uwarunkowań nie uwzględnił w dostatecznym stopniu - uznać za prawidłowe.

W świetle powyższego, stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uznać należało za usprawiedliwiony.

Usprawiedliwione podstawy mają również zarzuty naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew ocenom formułowanym w tej mierze przez Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ administracji przywołanych przepisów nie naruszył.

Wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że organ administracji nie przeprowadził postępowania zmierzającego do zweryfikowania zasadności zarzutów odwołania, a w konsekwencji, że nie rozpatrzył sprawy co do jej istoty ograniczając się wyłącznie do skontrolowania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji nie jest prawidłowe.

Uwzględniając wskazany powyżej, szczególny charakter postępowania w sprawie o przyznanie płatności oraz konsekwencje tego stanu rzeczy dla zakresu obowiązków organu w tym postępowaniu, a w tym kontekście fakt, że również na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawczyni nie podejmowała żadnej inicjatywy dowodowej, brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że organ II instancji nie prowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie rozpoznał sprawy, co do jej istoty. Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że operując na podstawie materiału dowodowego zebranego na etapie postępowania przed organem I instancji, w tym na podstawie protokołów z przeprowadzonych kontroli - i którym to dowodom wnioskodawczyni nie przeciwstawiła żadnych przeciwdowodów - organ odwoławczy ponownie rozstrzygnął sprawę wywołaną odwołaniem wniesionym od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. W uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O., nie dość, że szczegółowo odniósł się do istotnych i mających prawne znaczenie w rozpoznawanej sprawie faktów oraz dowodów w oparciu, o które zostały one ustalone, to również, w nie mniej szczegółowy sposób, ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, a mianowicie do: zasad zgłaszania przez stronę uwag i zastrzeżeń do protokołów kontroli (s. 10 – 11); przypadków siły wyższej i zasad wykazywania przez beneficjenta pomocy jej zaistnienia (s. 5 – 7 i s. 11); zasad prowadzenia plantacji wieloletnich oraz kwalifikowania tych upraw do płatności (s. 11), co ponadto, w odniesieniu do każdego z tych zagadnień nastąpiło z odwołaniem się do konkretnych regulacji prawnych – jakkolwiek faktem jest brak odniesienia się przez organ do kwestii związanej ze zmianowaniem upraw na jednej spośród deklarowanych do płatności działek, to jednak w tym względzie istotne jest to, że jednocześnie nie stwierdzono, aby strona uchybiła obowiązującym w tym zakresie normom.

Wobec powyższego, jak również w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje na podstawę prawną jej wydania oraz ją wyjaśnia, stanowisko Sądu I instancji o naruszeniu przez organ przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

W tym też kontekście, za oczywiście dowolną uznać należy tezę Sądu I instancji odnośnie do wywoływania u strony przez organ administracji błędnego przekonania o braku możliwości rozpatrzenia podnoszonych przez nią w postępowaniu odwoławczym zarzutów, a to poprzez podkreślanie potrzeby oparcia się na ustaleniach kontroli i braku wcześniejszego wniesienia przez stronę zastrzeżeń do tychże ustaleń, co miałoby być w tym względzie uzasadnione ograniczeniami natury proceduralnej. Nie dość, że tezę tę podważają przywołane powyżej elementy uzasadnienia kontrolowanej decyzji ostatecznej oraz zawarta w nich argumentacja wprost ukierunkowana na rozpatrzenie zasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów - w odniesieniu, do których organ nie wskazywał przecież na ich niedopuszczalność, skoro je rozpatrzył – to również i to, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy w ogóle nie wynika, aby stanowisku strony organ administracji publicznej przeciwstawiał jakikolwiek argument z zakresu istnienia jakichkolwiek "ograniczeń proceduralnych" uniemożliwiających jego rozpatrzenie.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi U. W. na decyzję wydaną w sprawie płatności obszarowych na 2010 r., Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę oprawną odnośnie do prawnych konsekwencji wynikających ze szczególnego charakteru postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 i art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

8