Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 114/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...], stwierdzającą że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r., nr [...], udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G. przeniesiona na rzecz B. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającą uchylenia tej decyzji ze względu na upływ pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 marca 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G. Decyzja została doręczona w dniu 12 marca 2009 r., a następnie przeniesiona na rzecz B. decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...].

W dniu 7 października 2009 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek Z. M., R. W., I. K. i M. K., właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdząc, że będąc stronami postępowania wnioskodawcy nie brali w nim udziału bez własnej winy. Według wnioskodawców w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przysługiwał im status strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako właścicielom nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Decyzją z dnia 5 lutego 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę uznając, że wnioskodawcy nie posiadali legitymacji procesowej do wznowienia postępowania.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 31 marca 2010 r., nr [;..], uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że jeśli skarżący opierają żądanie wznowienia postępowania administracyjnego o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 149 § 1, przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a następnie orzec w trybie art. 151 k.p.a.

Zgodnie ze wskazaniami Wojewody organ pierwszej instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2010 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 3 marca 2009 r. przyjmując, że skarżący nie są stroną postępowania, bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez Z. M., R. W., I. K. i M. K. Wojewoda decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. Stwierdził organ odwoławczy, że ocena statusu stron w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę odbywała się według zasad określonych w art. 28 k.p.a.

W następstwie skargi Z. M., R. W., I. K. i M. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 188/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a decyzja organu drugiej instancji dodatkowo z naruszeniem art. 15 k.p.a. Przy czym naruszenie przez organy obu instancji w/w przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ architektoniczno - budowlany w pierwszej kolejności winien zbadać, jakie konkretnie działki stanowią własność, a jakie współwłasność skarżących, w szczególności I. K. Następnie ustali - osobno dla każdej działki, czy pozostaje ona w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Jeżeli organ uzna, że postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. było dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ww. decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt. II OSK 332/12, oddalił skargę kasacyjną i stwierdził że organy, nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwał B. do przedłożenia analizy zacieniania i przesłaniania dla budynku przy ul. U. oraz oddziaływania na działki sąsiednie.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta stwierdził, że decyzja z dnia 3 marca 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G., przepisana na rzecz obecnego inwestora B., decyzją z dnia 10 kwietnia 2010 r. nr [...], wydana została z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia powyższej decyzji, ponieważ w wyniku uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ poczynił ustalenia w zakresie własności działek położonych przy ul. H. [...]-[...]. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów Miasta na dzień 11 czerwca 2014 r.:

- właścicielami działki nr [...] przy ul. H., będącej działką drogową i stanowiącą dojazd do działek ul. H.[...]-[...] są: M. M., S. K.-W., R. W., Z. M. oraz M. K.;

- właścicielem działki nr [...] przy ul. H. [..], zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, jest S. K.-W. i R. W.;

- właścicielem działki nr [...] przy ul. H. [...], zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, jest C., której Prezesem Zarządu jest I. K. (zgodnie z KRS [...]);

- właścicielem działki nr [...] przy ul. H. [...], zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, jest M. K.;

- właścicielem działki nr [...] przy ul. H. [...], zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, jest Z. M.

Rozważając wpływ planowanej inwestycji na działki sąsiednie przy ul. H. [...]-[...] organ wyjaśnił, że projekt budowlany dotyczy budynku o wysokości od 3 do 4 kondygnacji naziemnych, ostatnie kondygnacje stanowią poddasza dachu stromego mansardowego. Jest to więc budynek zaliczony do kategorii budynków niskich, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wysokość budynku od strony ul. H. wynosi: do górnej krawędzi elewacji frontowej - 9,50 m, natomiast do krawędzi kalenicy dachu - 12,88 m, przy czym odległość budynku od granicy działki nr [...]-[...] wynosi 9,60 m, natomiast odległość kalenicy dachu od granicy tych działek wynosi 15,50m. Organ stwierdził, że zgodnie z przedłożoną przez inwestora w dniu 26 listopada 2013 r. "Analizą nasłonecznienia i przesłaniania budynku przy ul. U. oraz jego oddziaływania na działki sąsiednie" projektowany budynek znajduje się w odległości większej niż wysokość przesłaniania i nie wpływa na naturalne oświetlenie pomieszczeń w tych budynkach.

Z projektu budowlanego inwestycji, a także z żadnych przepisów szczególnych nie wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. U. mógłby powodować tego rodzaju uciążliwości dla zabudowy sąsiedniej. Tego rodzaju inwestycja nie jest wymieniona w katalogu przedsięwzięć w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. - Dz. U. nr 213, poz.1397). Nie występują też zagrożenia wynikające z § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zabudowa mieszkaniowa w postaci jednego budynku wielorodzinnego, zawierającego 17 lokali mieszkalnych, nie generuje szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, hałasu i drgań (wibracji), zanieczyszczenia powietrza, ani zanieczyszczenia gruntu i wód.

Jak wynika z mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla miasta G., opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny (kopia mapy w aktach sprawy), działka przy ul. U. nie jest położona na terenie zagrożonym. Nie występują tu również tereny górnicze, ani tereny powodziowe bądź zalewane wodami opadowymi.

Organ na podstawie projektu budowlanego budynku przy ul. U. stwierdził, że jego wysokość jest mniejsza od odległości nie tylko od budynków mieszkalnych przy ul. U. [...]-[...], ale również od granic działek na których są położone, w tym od działki nr [...], stanowiącej działkę drogową, służącą jako wspólny dojazd do budynków jednorodzinnych. Nie może więc być mowy o ograniczeniu praw właścicielskich, w tym do zmian w zagospodarowaniu nieruchomości.

Wyjaśniono również, że teren inwestycji nie sąsiaduje z rezerwatem K. (ani z jego otuliną), którego granica, określona w rozporządzeniu Wojewody nr 49/2001 z dnia 23 marca 2001 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody obszaru na K. w G., przebiega w odległości ponad 120 m od granicy działki nr [...], która nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody.

Ostatecznie organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nawet "uzasadnione podejrzenie" istnienia wpływu inwestycji na potencjalną możliwość zabudowy działki sąsiedniej powoduje, że właściciele działek przy ul. U. [...]-[...] powinni byli zostać uznani za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G. Decyzji z dnia 3 marca 2009 r. nie uchylono jednak, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się R. W., zarzucając decyzji brak rozpoznania istoty sprawy przez niewyjaśnienie (faktyczne i prawne), z jakiej przyczyny mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie żądania skarżącego, tj. uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia w/w żądania o uchylenie w/w decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. uzasadniona jest tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ może podjąć decyzję odpowiadającą decyzji dotychczasowej.

Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie w trybie odwoławczym, Wojewoda uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku sądu decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. nr [...] udzielająca inwestorowi A. pozwolenia na budowę inwestycji: budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul U. w G., przeniesiona na rzecz obecnego inwestora, B. decyzją z dnia 30 kwietnia 2010r. Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Nie uchylił tej decyzji, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wojewoda zwrócił uwagę na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, z którego korzystanie powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych.

Organ ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G.) została doręczona jej adresatowi w dniu 12 marca 2009 r. Żądanie wznowienia postępowania wniesiono w dniu 7 października 2009 r., a decyzja organu pierwszej instancji zapadła w dniu 13 sierpnia 2014 r., zatem po upływie terminu określonego w art. 146 k.p.a. - tj. pięciu lat.

Termin 5-letni od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął dnia 12 marca 2014 r. i tylko do tego czasu mogła zapaść decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, a do takiej kategorii należy decyzja odmawiająca uchylenia lub uchylająca decyzję z przyczyn merytorycznych. W przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, organ prowadzący wznowione postępowanie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., traci więc podstawę do badania, czy decyzja ta powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie przerywa wznowienia postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Dopiero rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeżeli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Dlatego upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej skutkuje ograniczeniem możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy.

W kontrolowanej sprawie podstawą do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa był fakt, że Z. M., R. W., I. K. i M. K., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Fakt ten potwierdzony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 188/11 a następnie w badanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 sierpnia 2014r. Nr [...].

W rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego przez upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., który oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Uwzględnienie terminu pięciu lat jest bezwarunkowe - niezależne od okoliczności, które go spowodowały.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji niezasadnie orzekł w oparciu o art. 152 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. W powyższej sprawie niewątpliwie nastąpiło przedawnienie okresu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. czyli od daty doręczenia decyzji pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji upłynęło 5 lat.

W skardze na powyższą decyzję działający przez profesjonalnego pełnomocnika R. W. zarzucił naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie upłynął już 5-letni termin od daty doręczenia stronom decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 roku nr [...], podczas gdy wskazana decyzja w ogóle nie została skarżącemu doręczona, zaś termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji stronom występującym w sprawie.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, również w całości, przez stronę przeciwną we własnym zakresie, a na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy - o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaś w razie nieuwzględnienia powyższego,

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji,

3. na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie żądania skarżącego odnośnie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i jej uchylenia organy administracji obu instancji orzekały już kilkukrotnie. Przedmiotowa sprawa była już również przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 188/11) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12). Skarżący wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie związane jest z budową czterokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego w kameralnej dzielnicy G., sąsiadującej bezpośrednio z utworzonym w 1938 r. i chronionym prawem rezerwatem przyrody K. Inwestycja ta wywołuje kontrowersje i rodzi uzasadnione obawy co do skutków nie tylko dla mieszkańców, lecz również dla otaczającej ich, unikatowej w skali kraju przyrody. Podstawowym źródłem tych kontrowersji jest to, że chociaż teren ul. Ułańskiej charakteryzuje ścisła, ogrodzona zabudowa, z bardzo wąskimi ciągami komunikacji kołowej i bez ciągów przeznaczonych dla pieszych, to najbliżsi sąsiedzi inwestycji (w tym także skarżący) przez długie lata, z pogwałceniem przepisów o terminach w postępowaniu administracyjnym, byli ignorowani przez Prezydenta Miasta nie tylko w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę, ale i w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który to organ z premedytacją nie stosował się do wskazań udzielnych mu przez organy wyższej instancji (zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnośnie warunków zabudowy terenu, jak i Wojewody odnośnie pozwolenia na budowę).

Obecnie, wskutek ponownego (kolejnego) rozparzenia przedmiotowej sprawy przez Wojewodę, ponownie w trybie postępowania odwoławczego, organ ten wydał decyzję z dnia 19 grudnia 2014 r. z naruszeniem prawa, dlatego winna ona ulec wzruszeniu. Wojewoda bezpodstawnie bowiem twierdzi, że obecnie upłynął już wskazany w art. 146 §1 k.p.a. 5-letni okres od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. W uzasadnieniu jego decyzji znaleźć można informację, że doręczenie owej decyzji nastąpiło w dniu 12 marca 2009 r. (str. 1 i 4 uzasadnienia). Tymczasem, w toku niniejszego postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie wskazywał, że podobnie jak inni właściciele nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, jaka miała powstać przy ul. U., nie tylko nie został on poinformowany o postępowaniu toczącym się w przedmiocie uzyskania pozwolenia na jej budowę, lecz także informacji o tym nie miały inne strony (odrębne postępowanie w tym zakresie także prowadził Wojewoda), przy czym również im nie została doręczona wyżej wymieniona, ostateczna decyzja, wydana przez Prezydenta Miasta w dniu 3 marca 2009 r. W ocenie skarżącego wojewoda nie uzasadnił i nie potwierdził żadnymi dowodami faktu doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę dniu 12 marca 2009 r. Skarżący wskazał zaś, że faktu doręczenia decyzji nie można domniemywać. Stanowi on bowiem przesłankę kluczową, warunkującą zastosowanie przewidzianej w art. 146 § 1 k.p.a. instytucji przedawnienia, wobec czego musi zostać przez organ wykazany - w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Obowiązkiem organu pozostaje zaś wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone czy ogłoszone, o ile zaś doręczone - to komu i w jakim dniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 505/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1149/07).

Skarżący podkreślił, że termin, od którego należy liczyć upływ 5-letniego okresu przedawnienia biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie i jakie jest możliwe do ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2003 roku, sygn. akt 1861/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 615/12).

Wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi organ nie wykazał, jakoby doręczenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. nastąpiło w dniu 12 marca 2009 r., ani że było to ostatnie doręczenie w przedmiotowej sprawie, zatem brak jest podstaw do uznania, aby upływ przewidzianego w art 146 § 1 k.p.a. 5-letniego terminu przedawnienia już nastąpił, a w szczególności brak przesłanek, by datować go - jak to czyni organ - na dzień 12 marca 2014 r. (str. 5 uzasadnienia decyzji).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, że data odbioru decyzji z dnia 3 marca 2009 r. wynika z adnotacji na tej decyzji przedstawiciela pełnomocnika inwestora "otrzymałem 12.03.09. S.". (pismo k. 54). Ponadto do akt złożone zostało upoważnienie do odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę dla A. S. (k. 52).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

W świetle przedstawionych kryteriów badania legalności skarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, że skarga nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2014 r. i orzekająca, że decyzja tego organu z dnia 3 marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie została uchylona, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Zaskarżona do sądu decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Według ustalenia organu drugiej instancji, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G., przeniesiona następnie na rzecz B. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...], została doręczona adresatom w dniu 12 marca 2009 r.

Ponieważ zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę), to na wstępie rozważań wskazać trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania, podobnie jak każdy inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 kpa (w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji).

W odniesieniu do przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.).

Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, stanowiącym podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy w świetle twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Gdy okoliczności takie nie występują, wówczas organ administracji publicznej jest uprawniony do wznowienia postępowania (etap drugi) i przeprowadzenia go zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy.

W zakresie dotyczącym zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiążące były, stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 188/11 oraz ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn.. akt II OSK 332/12. Jak wynika zatem z niekwestionowanych okoliczności sprawy, podstawa wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do skarżącego R. W., niewątpliwie zaistniała, na co wskazują prawidłowe ustalenia organu odnośnie pozostawania działek nr [...] i nr [...] przy ul. H. w G., stanowiących współwłasność skarżącego, w obszarze oddziaływania przedmiotowej, spornej inwestycji.

Skoro tak, w odniesieniu do skarżącego mogła zapaść wyłącznie decyzja określona w art. 151 § 1 pkt 2 albo w art. 151 § 2 k.p.a. Według tego pierwszego przepisu, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast według § 2 w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przepis art. 146 k.p.a. w § 1 stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. (podkreślenie sądu).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia daty doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r., będącej przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustalił datę 12 marca 2009 r., kwestionowaną w skardze, lecz generalnie z tej przyczyny, że wskazana decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona stronie skarżącej. Datę doręczenia upatruje skarżący z dniem ostatniego doręczenia, twierdząc, że organ nie wykazał, że wskazana data była dniem ostatniego doręczenia w sprawie.

Według sądu ustalenie organu odwoławczego było prawidłowe. Na decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę z dnia 3 marca 2009 r. (w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji) figuruje odręczne potwierdzenie odbioru tej decyzji wraz z datą: "12.03.2009 r. S.". Trzeba pamiętać, że wyłącznym adresatem tej decyzji – stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę był inwestor. Wynika to z określenia stron z samej decyzji Prezydenta Miasta. Skutek ostateczności decyzji organu pierwszej instancji miało zatem doręczenie jej wyłącznie inwestorowi, B., bo tak krąg stron postępowania według normy wynikającej z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) określony został przez ten organ. Przedmiotowe doręczenie, wraz z datą i osobą, która decyzję odebrała, nie było kwestionowane przez inwestora, a tylko on miałby takie uprawnienie. Osoba, która odebrała decyzję figuruje w zatwierdzonym w decyzji z dnia 3 marca 2009 r. projekcie budowlanym (części architektonicznej) jako projektant ("A. S."). Brak jest w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że inwestor, w imieniu którego odbioru dokonała osoba podpisująca się "S.", w dniu "12.03.2009 r.", zakwestionował doręczenie przedmiotowej decyzji. Przeciwnie, decyzja ta została następnie przeniesiona na B., a jej okazanie wynika z treści aktu notarialnego umowy sprzedaży, z dnia 6 kwietnia 2010 r. Repertorium A Nr [...], dołączonego do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę (odpis umowy i wniosku w aktach administracyjnych pierwszej instancji). Brak jest zatem podstaw do tego, by datę tę kwestionował podmiot, który wprawdzie uzyskał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, ale stroną postępowania zwykłego nie był, wobec czego organ pierwszej instancji decyzji mu nie doręczał. Tym samym data ostatniego doręczenia, na którą powołuje się skarżący, jest w istocie datą jedynego doręczenia decyzji z dnia 3 marca 2009 r. stronie postępowania zwykłego, którą był wyłącznie inwestor.

Badanie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający przymiot strony oraz czy strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu ma miejsce dopiero po wznowieniu postępowaniu, zatem skarżący uznany za stronę w postępowaniu wznowieniowym nie może powoływać się na argument, że nie otrzymał decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania, z czego wywodzi brak dowodu ostatniego doręczenia tej decyzji. Takie twierdzenie pozostawałoby zresztą w sprzeczności z treścią art. 145 § 1 k.p.a., według którego wznowienia postępowania można domagać się tylko wobec decyzji ostatecznej, a więc takiej, od której w toku instancji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Wniesiona skarga, zdaniem sądu, zawiera wewnętrzną sprzeczność, bo jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie byłaby ostateczna, to wzruszyć ją można tylko w toku instancyjnym, bądź w nadzwyczajnym – ale tylko poprzez żądanie stwierdzenia jej nieważności, czego skarżący nie domagał się. Żądał zaś skarżący wyłącznie wznowienia postępowania i w tym zakresie jego legitymacja, a zarazem przesłanka wznowienia oparta o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., była przedmiotem oceny organu w świetle wiążącej wykładni i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 188/11 (zaaprobowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, oddalającego skargę kasacyjną B.).

Nie może budzić wątpliwości, że istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (polegającej na uznaniu, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę) powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), a wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a.

Organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, decyzja wydana w postępowaniu zwykłym wydana została z naruszeniem prawa wskutek braku udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją osób, które powinny być stronami tego postępowania (w tym przypadku skarżącego R. W.), a jednocześnie od daty doręczenia tej decyzji upłynęło 5 lat, a zatem upłynął okres przedawnienia, wskutek czego uchylenie decyzji nie byłoby możliwe.

Uwzględniając prawidłowość ustalenia organu odwoławczego co do daty odbioru decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. (wynikającego z potwierdzenia na egzemplarzu tej decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych), nie można nie zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej istotnej dla treści rozstrzygnięcia kwestii nie odpowiada wymogowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej sąd ocenia, że naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ przede wszystkim ustalona data odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi element postępowania wyjaśniającego, a ustalenie to znajduje odzwierciedlenie w dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym (dotyczącym zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Brak wyczerpującego uzasadnienia tej kwestii nie może zatem rzutować na ogólną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ wskazuje na datę odbioru decyzji organu pierwszej potwierdzoną materiałem dowodowym (pokwitowaniem na tej decyzji) i niekwestionowaną (również co do osoby odbierającej, wymienionej jako autor w projekcie architektonicznym) przez jedyną stronę postępowania zwykłego (inwestora B.).

W tej sytuacji stanowisko Wojewody zajęte w toku postępowania sądowego i dodatkowo wyjaśniające kwestię ustalenia daty doręczenia decyzji z dnia 3 marca 2009 r. nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, gdyż okoliczności te powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Niemniej wskazana wada postępowania administracyjnego nie pozbawiła strony możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności, które wprost wynikają z akt sprawy i zebranego materiału dowodowego. Zresztą, jak wynika z treści skargi, w czym innym upatruje skarżący niewyjaśnienie daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji – mianowicie w tym, że nieustalono daty doręczenia tej decyzji osobom, które sąsiadując z terenem spornej inwestycji, powinny być stronami tego postępowania, przede wszystkim zaś R. W. Tymczasem jednak krąg stron w postępowaniu zwykłym nie musi pokrywać się z kręgiem stron ustalonym w postępowaniu wznowieniowym. To zaś wprost oznacza, że doręczenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym podmiotowi, będącemu jego jedyną wówczas stroną wyczerpuje obowiązek wykazania daty tego doręczenia, co organ odwoławczy uczynił w niniejszej sprawie, a co znajduje niewątpliwe potwierdzenie na egzemplarzu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem mowy w przedstawionych okolicznościach o domniemaniu doręczenia decyzji z dnia 3 marca 2009 r.

Bieg pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. liczy się od daty ostatniego doręczenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania, w tym przypadku ostatnie doręczenie (w dniu 12 marca 2009 r.) było doręczeniem jedynym, ponieważ inwestor był jedyną stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie budzi zaś wątpliwości judykatury (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 539/08), że termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronom, biorącym udział w postępowaniu.

Tym samym w dniu 12 marca 2014 r. upłynął termin przedawnienia, po którym nie jest możliwe uchylenie decyzji z dnia 3 marca 2009 r. Wskazana data upłynęła przed rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji z dnia 13 sierpnia 2014 r. i zasadnie została uwzględniona w zaskarżonej decyzji podjętej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Mimo zatem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w sposób, który nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W przedstawionych okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa, wobec tego zasadnie organ drugiej instancji, stosując prawidłowo art. 151 § 2 k.p.a. i przyjmując wystąpienie przesłanki określonej w 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał decyzję merytoryczno - reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów zarzuty skargi są niezasadne, a prawidłowo ustalone przedawnienie rozstrzygania uniemożliwia uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyjaśnić też trzeba skarżącemu, że decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowić może podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.