Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1145/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.33 ust. 2 art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej[...] przy Starostwie Powiatowym w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1001/15 w sprawie ze skargi [...] przy Starostwie Powiatowym w [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] przy Starostwie Powiatowym w [...] na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1001/15, oddalił skargę [...] przy Starostwie Powiatowym w [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 954, z późn. zm. – dalej: u.s.g.) – wprowadził Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w [...] w brzmieniu określonym w załączniku do tego zarządzenia.

[...] przy Starostwie Powiatowym w [...] wezwała Burmistrza w dniu 21 sierpnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w[...] .

W dniu 3 października 2015 r. [...] wniosła skargę na zarządzanie Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w[...] , domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zarzuciła rażące (istotne) naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez nieprzedłożenie założeń i projektu zarządzenia do zaopiniowania (konsultacji) związkowi, mimo że wymienione akty prawne mieściły się w zakresie zadań związku z zawodowego, co potwierdziła kontrola Państwowej Inspekcji Pracy w [...] Oddział w [...] (protokół kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji odniósł się do regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. i pojęcia interesu prawnego oraz jego naruszenia, a także do treści art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Powołał również poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulaminy organizacyjne gminnych urzędów nadawane przez wójta w drodze zarządzenia nie stanowią aktów prawa miejscowego. Regulamin ma charakter wewnętrzny, obligatoryjny oraz określa zadania i strukturę wewnętrzną urzędu, a także zasady jego działania. Nie stanowi on regulaminu pracy, ponieważ nie reguluje zagadnień z zakresu prawa pracy. W odniesieniu do regulaminu organizacyjnego brak jest przepisu zobowiązującego do podjęcia konsultacji z zakładową organizacją związkową czy też przedłożenia projektu jego zmian przed wydaniem stosownego zarządzenia.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] na stanowiska jakkolwiek jest aktem wewnętrznym o charakterze generalnym, to nie stanowi tego rodzaju aktu prawnego, który w procedurze jego wydawania podlegałby zaopiniowaniu przez organizację związkową w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r, poz. 1881 z późn. zm. – dalej: “ustawa o związkach zawodowych"). Kwestionowane zarządzenie nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby być uznane za należące do materii prawa pracy, która powinna być uregulowana w regulaminie pracy urzędu.

Sąd przyjął, że zaskarżony akt Burmistrza nie został w toku postępowania nadzorczego znak sprawy [...] wyeliminowany z obrotu prawnego przez Wojewodę[...] . W związku z tym prowadzenie postępowania sądowego nie było bezprzedmiotowe, nie wymagało też zawieszenia lub umorzenia, względnie odrzucenia skargi. W konwekcji sprawa został merytorycznie rozpatrzona przez Sąd.

Powołanie się przez Związek [...] na wnioski Inspektora Pracy poczynione w wyniku kontroli w Urzędzie Miasta [...] nie stanowią doniosłej prawnie okoliczności, bowiem na płaszczyźnie prawa administracyjnego stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi prejudykatu wiążącego sąd administracyjny i strony postępowania sądowoadministracyjnego. Przywołane w skardze stwierdzania z protokołu kontroli stanowią zresztą jedynie potwierdzenie faktu, że Burmistrz wprowadził określone akty wewnętrzne, nie przedstawiając ich do konsultacji ze związkami zawodowymi. Nie mogą zaś wiążąco rozstrzygać o istnieniu ustawowego obowiązku organu w tym względzie.

Również dalsze skutki wprowadzenia nowego regulaminu organizacyjnego Urzędu – obejmującego zmiany dotyczące podziału Urzędu na wydziały i zmiany zakresu ich zadań, pociągające za sobą zmianę podziału na stanowiska pracy i liczbę etatów – jakimi były konsekwencje w postaci rozwiązania lub zmiany umów o pracę, nie mogą stanowić dostatecznego uzasadnienia dla uznania, że zaskarżony akt z zakresu wewnętrznego podziału organizacyjnego stanowi akt prawa w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Ewentualne negatywne konsekwencje wprowadzenia podziału komórek organizacyjnych Urzędu na płaszczyźnie prawa pracy mogą być zwalczane przez bezpośrednio zainteresowane podmioty przed sądem powszechnym – sądem pracy. W takim postępowaniu pełnomocnikiem pracownika (lub ubezpieczonego) może być również przedstawiciel związku zawodowego (art. 465 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego); ewentualnie zakładowa organizacja związkowa mogłaby realizować swoje zadania na podstawie art. 244 i nast. Kodeksu pracy w zakresie postępowania pojednawczego.

Z kolei ewentualne naruszenie przez pracodawcę obowiązków, o których mowa w art. 28 ustawy o związkach zawodowych (udzielenie na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania) nie ma doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnień dotyczących legitymacji procesowej związku zawodowego do zaskarżenia aktu o charakterze organizacyjnym, który nie ma cech regulaminu pracy. Kwestia ta mogłaby co najwyżej być przedmiotem rozważań z perspektywy art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, do których sąd administracyjny nie jest uprawniony.

Sąd ocenił, że Związek [...] wniósł w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na akt, który wprawdzie przedmiotowo mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a., ale zarazem należy do aktów, których przedmiotem jest wprowadzenie rozwiązań organizacyjnych o charakterze wewnętrznym, niemających związku z zadaniami związków zawodowych. Wobec tego nie wykazał w niniejszej sprawie naruszenia własnego interesu prawnego, jak tego wymaga przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym Sąd stwierdził brak po stronie skarżącej legitymacji skargowej w odniesieniu do takiego aktu, który ze swej istoty nie mógł w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszać uprawnień organizacji związkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] przy Starostwie Powiatowym w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

I. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., skarżący związek zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 1-2 i art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r, poz. 1881 z późn. zm.– dalej: “ustawa o związkach zawodowych"), w zw. z art. 33 ust. 2 u.s.g. i art. 1041 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 z późn. zm. – dalej: “Kodeks pracy"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zaskarżone zarządzenie BM [...](Zarządzenie Nr [...] BM [...] z dn. [...] kwietnia 2015 r., w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w[...] ) jest aktem prawnym, który nie stanowi tego rodzaju aktu prawnego podlegającego w procedurze jego wydawania opiniowaniu przez organizację związkową, w sytuacji gdy ustalony w tej sprawie oraz w sprawach z nia związanych (WSA w Poznaniu sygn. akt. II SA/Po 1002/15 i II SA/Po 1003/15) stan faktyczny i zebrane dowody wskazywały, że strona skarżąca zwracała się na piśmie o przedstawienie projektu tego aktu prawnego, a zaskarżony akt prawny dotyczył bezpośrednio praw i obowiązków pracowników Urzędu Miejskiego w [...] oraz miał związek z zadaniami związku zawodowego i wywołał skutki zewnętrzne, tj. efektem jego wprowadzenia było m.in. stworzenie nowej struktury pracodawcy, zlikwidowanie i utworzenie stanowisk pracy (etatów-miejsc pracy), czy wypowiedzenie umów o pracę lub rozwiązanie umów o pracę albo zmiana warunków pracy i płacy w stosunku do stanowisk pracy istniejących w Urzędzie Miejskim w [...] (co potwierdziła kontrola PIP przeprowadzona w UM[...] ), a także ma bezpośredni wpływ na mieszkańców miasta [...] tzn. osoby załatwiające sprawy (strony, petentów, klientów) w Urzędzie Miejskim w[...] ,

2) w zw. z pkt 1) art. 4, art. 19 ust, 1-2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zaskarżony akt należy do aktów, których przedmiotem jest wprowadzenie rozwiązań organizacyjnych o charakterze wewnętrznym niemajacy związku z zadaniami związku zawodowego wobec tego strona skarżąca nie wykazała w niniejszej sprawie naruszenia własnego interesu prawnego i Sąd I instancji stwierdził po stronie skarżącej brak legitymacji skargowej odnośnie zaskarżonego aktu, w sytuacji gdy ustalony w tej sprawie oraz w sprawach z nią związanych (WSA w Poznaniu sygn. akt. II SA/Po 1002/15 i II SA/Po 1003/15) stan faktyczny i zebrane dowody wskazywały, że strona skarżąca zwracała się o przedstawienie projektu tego aktu prawnego, a zaskarżony akt prawny dotyczył bezpośrednio praw i obowiązków pracowników Urzędu Miejskiego w [...] oraz miał związek z zadaniami związku zawodowego i wywołał skutki zewnętrzne, tj. efektem jego wprowadzenia było m.in. likwidacja istniejących do tej pory stanowisk pomocy administracyjnej w liczbie 11 etatów, rozwiązano dwie umowy o pracę, dwie osoby przeniesiono na stanowisko gońca, jedna osoba złożyła wniosek o przejście na emeryturę, kierownik Wydziału Gospodarki Odpadami otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę, sześciu kierownikom wypowiedziano warunki płacy i pracy, naruszono szczególną ochronę związkową w stosunku do dwóch pracowników.

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z w art. 4, art. 19 ust. 1-2 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 33 ust. 2, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 1041 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł sie w treści uzasadnienia w sposób właściwy do faktów związanych z zarzutem dotyczącym skutków zewnętrznych wywołanych przez zaskarżony akt prawny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w pełni podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Spór prawny, w rozpoznawanej sprawie, zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w[...]. Skarżący kasacyjnie Związek stoi na stanowisku, że zarządzenie rażąco narusza prawo, gdyż projekt zarządzenia - jego założenia nie zostały przedłożone Związkowi do zaopiniowania (konsultacji), mimo że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy o związkach zawodowych, organ był do tego zobowiązany, ponieważ ten akt prawny mieści się w zakresie materii opiniowanej przez związek z zawodowy.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3045/12, LEX nr 1579483).

Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 u.s.g.). Regulaminy organizacyjne gminnych urzędów nie stanowią aktów prawa miejscowego; są aktami kierownictwa wewnętrznego. Zasadniczo bowiem służą dekoncentracji wewnętrznej, stanowiącej regułę wykonywania kompetencji organów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w przepisach regulaminu są jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt. Regulamin organizacyjny określa zadania urzędu gminy, strukturę, zakresy czynności wydziałów, podział funkcji kierowniczych, obieg informacji i zasady ich przetwarzania, zasady współdziałania z innymi urzędami i instytucjami, a więc tzw. sprawy "organizacyjno-techniczne" (por. B. Jaworska-Dębska, R. Budzisz, Uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów o charakterze wewnętrznym, [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, LEX 2012 r.).

Urząd gminy jest aparatem pomocniczym wójta, jako organu gminy, służącym do wykonywania przydzielonych wójtowi przez ustawodawcę zadań i jako taki nie ma odrębnego bytu, jest to struktura pracownicza, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań wójta. Wystarczającą podstawą jego funkcjonowania jest regulamin organizacyjny. Ustawodawca postanowił, że regulamin organizacyjny urzędu gminy nadaje wójt w drodze zarządzenia. Organ wykonawczy gminy, na podstawie ustawowej kompetencji prawodawczej wyrażonej w art. 33 ust. 2 u.s.g., samodzielnie nadaje regulamin organizacyjny aparatowi pomocniczemu. W tym procesie nadawania regulaminu nie bierze udziału żaden inny podmiot także związki zawodowe w roli podmiotu opiniującego. Brak jest przepisu zobowiązującego organ wykonawczy do podjęcia konsultacji z zakładową organizacją związkową, czy też przedłożenia projektu jego zmian przed wydaniem stosownego zarządzenia.

Wbrew zarzutom i argumentom strony skarżącej regulamin organizacyjny urzędu nie jest regulaminem pracy w urzędzie, nie reguluje bowiem zagadnień z zakresu prawa pracy. Materia dotycząca organizacji i porządku w procesie pracy może być regulowana wyłącznie w regulaminie pracy. Regulamin pracy ustala organizację pracy oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników. Regulamin pracy stanowi źródło prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu pracy. W wyroku z dnia 6 grudnia 2001 r., sygn. I PKN 355/00, (OSNP 2003, Nr 22, poz. 542) Sąd Najwyższy zauważył, że: "zgodnie z art. 9 § 1 k.p., jeżeli w Kodeksie jest mowa o prawie pracy, to rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników oraz pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy.".

Zdaniem skarżącego Związku zaskarżone zarządzenie wywołało skutki zewnętrzne w stosunku do mieszkańców miasta, tzn. osób załatwiających sprawy w urzędzie i dlatego jest to akt prawny, którego przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, zatem mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że zarządzenie wójta (burmistrza) w przedmiocie nadania regulaminu organizacyjnego urzędu gminy nie jest aktem prawnym w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych). Ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 stanowi, że związek zawodowy jest to organizacja ludzi pracy powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W świetle art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii co do zasady nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2).

W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r., nr 1, poz. 2) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że: "Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania jej opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu". Zarządzenie wójta w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy nie mieści się w pojęciu "aktu prawnego", o którym mowa w ustawie o związkach zawodowych. Odwołując się do regulacji art. 87 ust. 1 Konstytucji, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, nie ma wątpliwości, że związkowej procedurze opiniodawczej przede wszystkim powinny zostać poddane założenia i projekty ustaw oraz rozporządzeń. Konsultacji podlegają też akty prawa miejscowego o charakterze ogólnym. W tym kontekście normatywnym zarządzenie wójta o nadaniu regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy, jako wewnętrzny akt organizacyjny nie podlega konsultacji związkowej. Nie dotyczy on bowiem bezpośrednio praw i interesów pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy. To regulamin pracy ustala m.in. organizację pracy, warunki przebywania na terenie zakładu pracy w czasie pracy i po jej zakończeniu, wyposażenie pracowników w narzędzia i materiały, systemy i rozkłady czasu pracy oraz przyjęte okresy rozliczeniowe czasu pracy, termin, miejsce, czas i częstotliwość wypłaty wynagrodzenia, obowiązki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy czy przyjęty u danego pracodawcy sposób potwierdzania przez pracowników przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy (art. 104¹ Kodeksu pracy). Zawiera on zatem zagadnienia z zakresu prawa pracy, w związku z czym musi być uzgodniony przez pracodawcę z zakładową organizacją związkową, o czym stanowi wprost przepis art. 104² § 1 Kodeksu pracy. Nie istnieje więc obowiązek współdziałania z zakładową organizacją związkową w kwestii nadawania przez wójta regulaminu organizacyjnego, w przeciwieństwie do takiego obowiązku przewidzianego w stosunku do uzgadniania treści regulaminu pracy urzędu (por. wyrok SN z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt I PKN 393/98, OSNP 1999/23/746, OSNP-wkł. 1999/3/7, LEX nr 35292).

Zaznaczyć trzeba, że akty prawa wewnętrznego są skierowane do grupy adresatów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu ten akt. Regulamin organizacyjny urzędu nie jest więc skierowany do ogółu mieszkańców. Nie tworzy dla nich żadnych reguł postępowania, ani nie nakłada na mieszkańców obowiązków. Ma dla nich jedynie znaczenie informacyjne. Nie jest zatem aktem prawnym o doniosłym znaczeniu społecznym, jak twierdzi skarżący Związek. Wbrew zarzutom skargi trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zmiany dotyczące podziału Urzędu na wydziały i zmiany zakresu ich zadań, pociągające za sobą zmianę podziału na stanowiska pracy i liczbę etatów, nie mogą stanowić uzasadnienia dla uznania, że akt z zakresu wewnętrznego podziału organizacyjnego urzędu stanowi akt prawny w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Podkreślić przy tym należy, że potencjalnie negatywne konsekwencje wprowadzenia podziału komórek organizacyjnych w Urzędzie, na sferę praw i obowiązków pracowników w nim zatrudnionych, pozostają we właściwości rzeczowej sądu powszechnego.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący Związek zarzuca Sądowi pierwszej instancji wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zdaniem skarżącego dotyczyło to "głównie braków w rozważaniach Sądu związanych z uzasadnieniem odwołania się do ustaleń faktycznych dokonanych przez kontrolę PIP w zakresie zmian organizacyjnych i skutków zewnętrznych ich wprowadzenie przez zaskarżony akt." Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego aktu wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącego Związku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Orzekając w sprawie sąd administracyjny jest niezawisły i niezależny. Nie jest związany ustaleniami dokonanymi przez inne organy czy sądy, za wyjątkiem określonym w art. 11 P.p.s.a., który stanowi, że ustalenia, wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, wiążą sąd administracyjny. Nie wiążą go zatem żadne ustalenia inspektora pracy dokonane w czasie kontroli w Urzędzie Miejskim.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.