Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1167/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 21 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 7 kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej [...] kwotę 807 zł (osiemset siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1167/17

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy Buk decyzją z dnia 07.04.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 518, dalej u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j,t. Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz Uchwały Nr XLIV/273/2009 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 27 października 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 219, poz. 3781 z dnia 10 grudnia 2009r.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o ustaleniu opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z podziałem nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym Wielkiej Wsi przy ul. [...]iej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.3365 ha i 0.3409 ha, na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchniach 0.0476 ha, 0.0490 ha, 0.0098 ha, 0.0357 ha, 0.0357 ha, 0.0489 ha, 0.0510 ha, 0.0588 ha, 0.0323 ha, 0.0331 ha, 0.0066 ha, 0.0243 ha, 0.0243 ha, 0.0334 ha, 0.0348 ha, 0.0455 ha i 0.1066 ha, na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 08 września 2014r. Nr [...], która stała się ostateczna i wykonalna w dniu 23 września 2014r., zapisanych w księgach wieczystych Kw Nr [...] i Kw Nr PO1[...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. jako własność [...]y [...]ej (dalej skarżąca) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 10 914.75 zł, którą skarżąca zobowiązana jest uiścić w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.3365 ha i 0.3409 ha, na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchniach 0.0476 ha, 0.0490 ha, 0.0098 ha, 0.0357 ha, 0.0357 ha, 0.0489 ha, 0.0510 ha, 0.0588 ha, 0.0323 ha, 0.0331 ha, 0.0066 ha, 0.0243 ha, 0.0243 ha, 0.0334 ha, 0.0348 ha, 0.0455 ha i 0.1066 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym Wielkiej Wsi przy ul. [...]iej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości położonych w Wielkiej Wsi przy ul. [...]iej, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.3365 ha i 0.3409 ha, zapisanych w księgach wieczystych Kw Nr [...] i Kw Nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Grodzisku Wlkp. jako jej własność, wniosła o dokonanie ich podziału na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchniach 0.0476 ha, 0.0490 ha, 0.0098 ha, 0.0357 ha, 0.0357 ha, 0.0489 ha, 0.0510 ha, 0.0588 ha, 0.0323 ha, 0.0331 ha, 0.0066 ha, 0.0243 ha, 0.0243 ha, 0.0334 ha, 0.0348 ha, 0.0455 ha i 0.1066 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym Wielkiej Wsi przy ul. [...]iej - zgodnie z prawomocną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 27 maja 2014r. Nr [...] o warunkach zabudowy pod projektowaną inwestycję, pod budowę maksymalnie 7 (siedmiu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących.

Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 08 września 2014r. Nr [...], która stała się ostateczna i wykonalna w dniu 23 września 2014r., na 17 (siedemnaście) działek:

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.00476 ha i 0.0323 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0490 ha i 0.0331 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0098 ha i 0.0066 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod drogę wewnętrzną,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0357 ha i 0.0243 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0357 ha i 0.0243 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0489 ha i 0.0334 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0510 ha i 0.0348 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.0588 ha i 0.0455 ha tworzących jedną całość gospodarczą, przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący,

- działkę numer [...] o powierzchni 0.1066 ha, przeznaczoną pod drogę wewnętrzną.

Rada Miasta i Gminy Buk w dniu 27 października 2009r. uchwaliła uchwałą Nr XLIV/273/2009 stawkę procentową z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 219, poz. 3781 z dnia 10 grudnia 2009r.), która wynosi 25% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale.

W dniu 31 października 2014r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działek położonych w obrębie geodezyjnym Wielka Wieś przy ul. [...]iej, na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 08 września 2014r. Nr [...] (decyzja ostateczna 23 września 2014r.), zatwierdzającej geodezyjny projekt podziału działek o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.3365 ha i 0.3409 ha, zapisanych w księgach wieczystych KW Nr [...] i KW Nr PO1[...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. jako własność skarżącej.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 24 listopada 2014r. został powołany - w osobie [...] [...]ego - rzeczoznawca majątkowy w celu ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym Wielkiej Wsi, zapisanej w księgach wieczystych Kw Nr PO1S/ [...] i Kw Nr PO1[...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. jako własność skarżącej, a stanowiącej przed podziałem działki o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.3365 ha i 0.3409 ha, na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchniach 0.0476 ha, 0.0490 ha, 0.0098 ha, 0.0357 ha, 0.0357 ha, 0.0489 ha, 0.0510 ha, 0.0588 ha, 0.0323 ha, 0.0331 ha, 0.0066 ha, 0.0243 ha, 0.0243 ha, 0.0334 ha, 0.0348 ha, 0.0455 ha i 0.1066 ha położonych w obrębie ewidencyjnym Wielkiej Wsi przy ul. [...]iej.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 13 stycznia 2015r określił wzrost wartości rynkowej nieruchomości gruntowej w związku z jej podziałem, według stanu z dnia 08 września 2014r. - to jest daty wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz 23 września 2014r. - to jest daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i wykonalna, o kwotę 43 659.00 zł).

Działka nr [...] o powierzchni 0.3365 ha przed podziałem została wyceniona: teren inwestycyjny część tej działki o powierzchni 0.3267 ha po 61.67 zł/m2 i wartość tej części działki wynosi 201.476.00 zł, teren drogi wewnętrznej część tej działki o powierzchni 0.0098 ha po 0.00 zł/m2 i wartość tej części działki wynosi 0.00 zł,

Działka nr [...] o powierzchni 0.3409 ha przed podziałem została wyceniona: teren inwestycyjny część tej działki o powierzchni 0.2277 ha po 54.10 zł/m2 i wartość tej części działki wynosi 123 186.00 zł, teren drogi wewnętrznej część tej działki o powierzchni 0.1132 ha po 0.00 zł/m2 i wartość tej części działki wynosi 0.00 zł.

Ogółem wartość działek o numerach [...] i [...] o powierzchniach 0.3365 ha i 0.3409 ha przed podziałem wynosi 324 662, 00 zł.

Ogółem wartość działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchniach 0.0476 ha, 0.0490 ha, 0.0098 ha, 0.0357 ha, 0.0357 ha, 0.0489 ha, 0.0510 ha, 0.0588 ha, 0.0323 ha, 0.0331 ha, 0.0066 ha, 0.0243 ha, 0.0243 ha, 0.0334 ha, 0.0348 ha, 0.0455 ha i 0.1066 ha po podziale wynosi 368 321.00 zł.

Różnica po podziale i przed podziałem wynosi 368 321.00 zł - 324 662.00 zł = 43 659.00 zł. Wzrost ceny przed podziałem i po podziale wynika z położenia nowo wydzielonych działek, ich kształtu i wielkości, dostępu do mediów, dostępu do dróg publicznych oraz przeznaczenia tych działek.

Stwierdzono, że operat szacunkowy wykonano zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 518) w sposób określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207 poz. 2109) i spełnia wymogi formalne w tym zakresie.

Zawiadomieniem Nr [...] z dnia 12 lutego 2015r. stronę poinformowano o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym biegłego rzeczoznawcy majątkowego oraz dokumentacją postępowania z przedmiotowej sprawy, z czego strona skorzystała i pismem z dnia 02 marca 2015r. przedstawiła uwagi do operatu szacunkowego, które wysłano do biegłego [...] [...]ego, który wnikliwie się do nich ustosunkował.

Zawiadomieniem z dnia 25 marca 2015r. poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym biegłego rzeczoznawcy majątkowego oraz dokumentacją postępowania z przedmiotowej sprawy oraz zostało przesłane stanowisko biegłego [...] [...]ego z dnia 23 marca 2015r. z wyjaśnieniami uwag zawartych w piśmie z dnia 02 marca 2015r., z której strona nie skorzystała.

Wobec powyższego z mocy art. 98a ust. 1 u.g.n. i w związku z uchwałą Nr XLIV/273/2009 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 27 października 2009r.. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 219, poz. 3781 z dnia 10 grudnia 2009r.) ustalono opłatę adiacencką wynoszącą 25% różnicy wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału. Opłatę obliczono w następujący sposób: 43 659.00 zł x 25% = 10 914.75 zł

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...]a [...]a wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art.7,77,80 i 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazała, że operat szacunkowy - jako w zasadzie jedyny i obligatoryjny dowód w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazywać, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości, a także umożliwiać stronom, jak i właściwym organom, a także sądowi administracyjnemu, dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia. Wymogów tych operat szacunkowy sporządzony przez inż. [...] [...]ego nie spełnia.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. opłatę adiacencką można ustalić, jeżeli wartość nieruchomości wzrośnie w wyniku jej podziału. Jedynym czynnikiem podlegającym badaniu przez rzeczoznawcę majątkowego może więc być tylko okoliczność podziału nieruchomości. Inne czynniki, jak np. zmiana przeznaczenia nieruchomości, nie mogą mieć wpływu na określenie wzrostu wartości nieruchomości objętej wyceną. W dalszej części art. 98a ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określana była według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zd. 4), zaś stan nieruchomości przed podziałem przyjmowany na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmowany na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (zd. 5).

Przedmiotowa nieruchomość przed podziałem (działki nr [...] i [...]) nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowiła ona grunt rolny, dla którego ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Możliwość zabudowy mieszkaniowej wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy, istniejącą w dniu wydawania decyzji zatwierdzającej podział, winien był uwzględnić rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego i ustalaniu wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Zgodnie bowiem z treścią art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę.

W przedmiotowej sprawie w związku z podziałem nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości, wykreowane decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem organ I instancji argumentuje, iż wzrost wartości działek powiązany jest z ich przeznaczeniem, co jest niedopuszczalne. Natomiast rzeczoznawca majątkowy doszukał się innego czynnika, rzekomo wpływającego na wzrost wartości działek. Mianowicie przyjął dla poszczególnych, nowo powstałych działek, "sparowanie" określane mianem "jednej całości gospodarczej" i "teoretycznego scalenia" mimo iż poszczególne działki w wyniku podziału stanowią odrębne nieruchomości.

W wyniku podziału, skarżąca zamiast 2 działek o powierzchni 0,3365 ha i 0,3409 ha otrzymała 17 działek. Nowo powstałe działki funkcjonują w obrocie prawnym nie jako jedna całość ani też nie funkcjonują "podwójnie", lecz każda z nich jest odrębną nieruchomością i może być osobnym przedmiotem obrotu w postaci czy to sprzedaży, czy darowizny, czy zamiany.

Już to tylko ustalenie wpływa na ceny przyjęte przez biegłego sporządzającego operat w niniejszej sprawie. Biegły bowiem przyjął, że po podziale skarżąca dysponuje 9 działkami: siedmioma "całościami gospodarczymi", gdzie połączono działki po ok. 300 m2 z działkami o pow. około 500 m2, jedną działką nr [...] oraz działkami [...] i [...], przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, których wartość w ogóle nie zmieniła się w wyniku podziału mimo że działki te uzyskały mniejszą powierzchnię.

Podkreślono, że inna jest cena nieruchomości rolnej gruntowej o powierzchni 317 m2 z możliwością zabudowy, a inna dla działki mającej powierzchnię 802 m2 jak przyjął biegły, łącząc dowolnie dwie działki w "jedną całość gospodarczą" i ustalając dla nich następnie cenę.

Biegły zapomniał, iż działki nie zostały prawnie scalone i poszczególne działki w wyniku podziału stanowią odrębne nieruchomości, a biegły nie ma podstaw do ich "teoretycznego scalania" tylko na potrzeby ustalenia wyższej opłaty adiacenckiej.

Błędne przyjęcia "teoretycznego scalenia" działek rzutuje na dobór nieruchomości podobnych. Dokonując bowiem doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy winien był wyszukać wśród nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego, takie, które odpowiadałyby cechami nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

W niniejszej sprawie biegły dobrał więc nieruchomości podobne pod względem powierzchni "teoretycznie scalonych działek" (ok. 800 m2) zamiast opierać się na ustalonym stanie prawnym poszczególnych działek. W żaden sposób nie uzasadnił on dokonanego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania. Podkreślono, że wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. W ocenie skarżącej uchybieniami w tym zakresie operat szacunkowy jest dotknięty zarówno w odniesieniu do wyceny nieruchomości dokonanej przed podziałem, jak i po podziale.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Rozporządzenie nie zakłada możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do porównania przyjęte zostały po trzy nieruchomości, zarówno przy wycenie nieruchomości przed podziałem, jak i przy wycenie działek powstałych po podziale.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należy zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w formie operatu szacunkowego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków lub nieścisłości.

Organ rozstrzygający w tej sprawie nie sprostał wymogom powyższym. Nie ocenił w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zawarł w uzasadnieniu swej decyzji szczątkowe, odwołujące się w zasadzie wyłącznie do brzmienia odpowiednich przepisów prawa, a tym samym jedynie pozorne, odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego. Tymczasem ustalenia faktyczne czynione przez organ administracji publicznej winny być jego własnymi ustaleniami, pozwalającymi na przedstawienie stanowiska organu w będącej przedmiotem sprawy kwestii.

Dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów są ustalenia faktyczne organu I instancji poczynione w niniejszej sprawie, gdyż zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest pełnej i wyczerpującej oceny operatu szacunkowego. Brak tego ustalenia powoduje, że organ nie mógł prawidłowo ocenić, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości w związku z jej podziałem, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 21.09.2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu przytoczono treść art. 98a ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 1a u.g.n.

Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie.

Niespornym jest, że skarżąca złożyła wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji Burmistrz Miasta i Gminy Buk, zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.

W chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Nr XLIV/273/2009 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 27 października 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Wobec powyższego istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca zastosował metodę korygowania ceny średniej i porównywania parami (str. 19).

Zgodnie z art. 154 ust 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Kolegium uznało, że operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości. Wskazano, że biegły wybrał do analizy nieruchomości podobne o tożsamym przeznaczeniu, tj. nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Na stronie 30 opisał dokładnie nieruchomości wybrane do analizy przed podziałem. Dokonał również opisu cech z rozbiciem na wartości procentowe. Następnie porównywał każdą z wybranych nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Biegły wskazał na stronie 35 nieruchomości, które wykorzystywał przy wycenie nieruchomości po podziale. Biegły wybrał nieruchomości zawierające kilka działek (vide operat str. 36 tabela wraz z pozycją mapa). Następnie dokonał szacowania w oparciu o cechy i skorygował poszczególne różnice odpowiednim współczynnikiem korygujący.

Operat nie budził wątpliwości, a dalsze czynności prowadziłyby tylko do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Ponadto jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego [...] [...]ego pod opinię takiej organizacji.

Interpretacja przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. pozwala biegłemu dokonywać wyceny w oparciu o wszystkie dokumenty, zdarzenia faktyczne i stany prawne, które mają odniesienie do wycenianych nieruchomości w/w dniach. Dlatego skoro zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zawarte są enumeratywnie wymienione elementy operatu, do których zalicza się: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, to biegły sporządził operat poprawny pod względem formalnym. Uznano, że operat zawiera wszystkie powyższe elementy. Zatem w ocenie Kolegium prawidłowo organ i instancji ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutów strony wskazano, że biegły wybrał podobne nieruchomości oraz położone blisko i z miejscowości Wielka Wieś. Ponadto biegły nie mógł wyceniać działek jako działki rolne, ponieważ dla nich wydana została decyzja o warunkach zabudowy (możliwość wybudowania 7 budynków mieszkalnych). Nie ma zatem racji skarżąca, że biegły błędnie wyceniał nieruchomość. W myśl art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu, studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (vide art. 154. ust.3).

Nie znaleziono podstaw do tego, ażeby uznać, że zarzuty zawarte w odwołaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wartość w/w nieruchomości położonej w Wielkiej Wsi po podziale ustalona została w łącznej wysokości 368.321,00 złotych, z kolei łączna wartość nieruchomości przed podziałem to 324.662,00 złotych. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w konsekwencji podziału wynosi: 368.321,00 zł - 324.662,00 zł = 43.659.00 zł.

Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego biorąc pod uwagę uchwałę Nr XLIV/273/2009 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 27 października 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która stanowi, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 25 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale stwierdzono, że zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa. Wynika to z obliczenia: 43.659,00 zł (wzrost wartości nieruchomości) x 25% = 10.914,75 złotych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła [...]a [...]a wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy w wyniku dokonanego podziału wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, a jeżeli tak, to o ile, a nadto poprzez nie ocenienie opinii rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem było dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji;

2. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji pełnej i wyczerpującej oceny operatu szacunkowego inż. [...] [...]ego, a ograniczenie się do stwierdzenia, iż jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie;

3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;

4. naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie szczególnej staranności i z naruszeniem zasad wynikających z przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ II instancji w swej decyzji ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego. W sytuacji, gdy strona w odwołaniu podnosi konkretne zarzuty odnośnie do decyzji organu I instancji, to wynikającym z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności tego postępowania, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy rozpoznanej i rozstrzygniętej decyzją organu I instancji również w kontekście zarzutów odwołania.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium zamiast ustosunkować się do poszczególnych zarzutów odwołania ograniczyło się do poddania kontroli decyzji organu I instancji w aspekcie wydania jej na podstawie - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowego operatu szacunkowego. Kolegium jednak nie odniosło się do konkretnych zarzutów strony dotyczących operatu, a w szczególności do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, a jedynie wskazało na posiadanie przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Wskazano tylko, że jeżeli strona nie zgadza się z operatem to powinna przedłożyć kontrdowód w postaci orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców nieruchomości. Stwierdzono, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w sprawie.

Taki sposób oceny dowodu z opinii biegłego nie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów wynikających z art. 7 i art. 80 k.p.a.

Podkreślono, że zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że operat ten jest superdowodem i z tej racji, oraz z powodu posiadania przez jego autora wiadomości specjalnych, może być przez organ decyzyjny potraktowany jako dowód nie wymagający oceny pod względem faktycznym i prawnym.

Jeśli zatem strona w odwołaniu formułuje konkretne zarzuty do operatu szacunkowego, tak jak miało to miejsce niniejszej sprawie, to obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie chociażby poprzez wezwanie rzeczoznawcy do ustosunkowania się do nich, a następnie przez rozważenie, czy wyjaśnienie rzeczoznawcy są przekonywujące i logiczne, oraz zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i z przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Podkreślono, że regulacja zawarta w art. 149 u.g.n. nie zwalnia organu administracji publicznej z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. OSK 459/05, LEX nr 206473). Organ nie może zastąpić operatu szacunkowego ustaleniami własnymi co do wzrostu wartości nieruchomości i nie może dokonać ustalenia opłaty adiacenckiej we własnym zakresie z pominięciem dowodu z operatu szacunkowego lub oprzeć się na innej opinii, w tym biegłego innego niż rzeczoznawca majątkowy.

Brak odniesienia się Kolegium do zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale narusza także art. 107 §3iart. 138 § 1 k.p.a.

Następnie skarżąca powtórzyła zarzuty, podniesione już w odwołaniu.

W szczególności podkreślono, że w niniejszej sprawie w związku z podziałem nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości, wykreowane decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem organ I instancji argumentuje, iż wzrost wartości działek powiązany jest z ich przeznaczeniem, co jest niedopuszczalne. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wadliwie przyjął dla poszczególnych, nowo powstałych działek, "sparowanie" określane mianem "jednej całości gospodarczej" i "teoretycznego scalenia" mimo, iż poszczególne działki w wyniku podziału stanowią odrębne nieruchomości. Zapomniał, iż działki nie zostały prawnie scalone i poszczególne działki w wyniku podziału stanowią odrębne nieruchomości, a biegły nie ma podstaw do ich "teoretycznego scalania" tylko na potrzeby ustalenia wyższej opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę administracyjną z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenia opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jak wynika przy tym z art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Odnosząc powyższe do specyfiki tej sprawy, należy zauważyć, że ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga spełnienia dwóch przesłanek, tj. (1) w obrocie prawnym musi istnieć ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, a nadto (2) w chwili, gdy decyzja ta stała się ostateczna, w obrocie prawnym musi występować uchwała określająca stawkę procentową rozważanej uchwały. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że oba te warunki zostały spełnione, ponieważ decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 08 września 2014r. Nr [...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna i wykonalna w dniu 23 września 2014r. W chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Nr XLIV/273/2009 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 27 października 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Ponadto w toku postępowania ustalono, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, związane są z oceną prawidłowości dokonanej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...]ego Skarżąca wywodziła bowiem, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo.

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. II SA/Bd 375/11; CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie prawidłowości operatu należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12), że "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji".

Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Organ orzekający nie ma prawa wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. kontroperatem lub oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sam organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego.

Możliwość skierowania operatu szacunkowego do kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zależy także od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1. organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2. w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A zatem wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracyjny nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto zaznaczyć należy, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zasadniczo dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody wyceny i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości. Jednak należy wskazać, że brak wniosku strony w zakresie zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców nie wyklucza obowiązku zwrócenia się przez organ administracji do biegłego o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Brak przedstawienia kontroperatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną czyniłoby rolę biegłego zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości, co do miarodajności wyceny organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego.

Sąd orzekający zasadniczo stoi na stanowisku, że skutecznym sposobem ewentualnego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jest przedstawienie przez stronę kontroperatu, czy chociażby złożenie wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Jednakże - w sytuacji, gdy organ sam nie dostrzega potrzeby wystąpienia z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - jego obowiązkiem jest zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących operatu. Jak bowiem trafnie się przyjmuje przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien zwrócić się do rzeczoznawcy, aby ten odniósł się do zarzutów strony. Rzeczoznawca mógł również złożyć wyjaśnienia odnośnie sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 §2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Prawo do udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 §2 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, dostępne w CBOSA)".

Dopiero po ustosunkowaniu się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów skarżącej SKO powinno ocenić przedstawione argumenty i wydać rozstrzygnięcie. Tymczasem Kolegium tego obowiązku nie dopełniło wskazując jedynie, że operat został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i prawnym.

Dopiero po ustosunkowaniu się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów strony skarżącej możliwa jest prawidłowa ocena ich zasadności. W kontrolowanej sprawie nie zostały podjęte przez stronę skarżącą jakiekolwiek czynności mające na celu weryfikację operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Skarżąca kwestionując operat nie przedłożyła bowiem kontroperatu, jak również nie złożyła wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednakże Kolegium – mimo, że w ocenie Sądu powinno to uczynić – w tej sytuacji nie zobligowało rzeczoznawcy majątkowego do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących operatu.

Tym samym organ odwoławczy naruszył w istotny sposób przepisy postępowania. Co bardzo ważne, organ odwoławczy naruszył w istotny sposób przepisy postępowania także poprzez to, że nie odniósł się do podstawowego zarzutu odwołania, iż wskutek dokonania podziału nieruchomości nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości, wykreowane decyzją o warunkach zabudowy, i nie nastąpił wzrost wartości działek wskutek zmiany ich przeznaczenia. Samo odwołanie się przez Kolegium do istnienia decyzji o warunkach zabudowy jest niewystarczające. Przede wszystkim jednak organ II instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącej, że rzeczoznawca wadliwie doszukał się czynnika wpływającego na wzrost wartości działek przyjmując dla poszczególnych, nowo powstałych działek, "sparowanie" określane mianem "jednej całości gospodarczej" i "teoretycznego scalenia" mimo iż poszczególne działki w wyniku podziału stanowią odrębne nieruchomości.

Skarżąca argumentowała, że w wyniku podziału, zamiast 2 działek o powierzchni 0,3365 ha i 0,3409 ha otrzymała 17 działek. Nowo powstałe działki funkcjonują w obrocie prawnym nie jako jedna całość ani też nie funkcjonują "podwójnie", lecz każda z nich jest odrębną nieruchomością i może być osobnym przedmiotem obrotu w postaci czy to sprzedaży, czy darowizny, czy zamiany. Jej zdaniem już tylko to ustalenie wpływa na ceny przyjęte przez biegłego, który przyjął, że po podziale skarżąca dysponuje 9 działkami: siedmioma "całościami gospodarczymi", gdzie połączono działki po ok. 300 m2 z działkami o pow. około 500 m2, jedną działką nr [...] oraz działkami [...] i [...], przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, których wartość w ogóle nie zmieniła się w wyniku podziału mimo że działki te uzyskały mniejszą powierzchnię.

Skarżąca zarzuciła, że inna jest cena nieruchomości rolnej gruntowej o powierzchni 317 m2 z możliwością zabudowy, a inna dla działki mającej powierzchnię 802 m2 jak przyjął biegły, łącząc dowolnie dwie działki w "jedną całość gospodarczą" i ustalając dla nich następnie cenę. Powołany biegły zapomniał jednak, iż działki nie zostały prawnie scalone i poszczególne działki w wyniku podziału stanowią odrębne nieruchomości, a biegły nie ma podstaw do ich "teoretycznego scalania" tylko na potrzeby ustalenia wyższej opłaty adiacenckiej. Błędne przyjęcia "teoretycznego scalenia" działek rzutuje na dobór nieruchomości podobnych. Dokonując bowiem doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy winien był wyszukać wśród nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego, takie, które odpowiadałyby cechami nieruchomości wycenianej.

Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do powyżej przedstawionego zarzutu odwołania, że biegły dobrał nieruchomości podobne do powierzchni "teoretycznie scalonych działek" (ok. 800 m2) zamiast opierać się na ustalonym stanie prawnym poszczególnych działek powstałych wskutek podziału. Niewątpliwie działki podobne będą inne w przypadku wyceny działek "sparowanych" (o większej powierzchni) , a inne w przypadku wyceny pojedynczych działek powstałych w skutek podziału (o mniejszej powierzchni). Nie przesądzając, czy przedmiotem wyceny powinny być działki "sparowane", czy też pojedyncze, niewątpliwie w każdym z tych przypadków wyniki wyceny będą odmienne. Tym samym kwestia ta ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak Kolegium nie zajęło odnośnie tego zarzutu swego stanowiska i uzasadniającej je argumentacji. Ponadto w istocie w żaden sposób Kolegium nie uzasadniło prawidłowości dokonanego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania przez biegłego ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że wybór ten został dokonany prawidłowo.

Zachodziła więc konieczność uchylenia decyzji organu II instancji, ponieważ nie odniósł się on do zasadniczego zarzutu odwołania i nie wyczerpał swoich obowiązków w zakresie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż jak wspomniano, wprawdzie skarżąca nie zakwestionowała operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, to jednak SKO przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinno było wystosować do rzeczoznawcy majątkowego prośbę o ustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.

Wobec powyższego z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający stwierdził, że upłynął określony w art. 98a ust. 1 u.g.n., termin, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, w dniu wyrokowania upłynął. Artykuł 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Dominujący jest aktualnie pogląd, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu, to termin prawa materialnego. O ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału można mówić, gdy jej ustalenie, tj. ostateczne naliczenie wysokości, z uwzględnieniem praw i obowiązków stron i organów wynikających z zasad postępowania, nastąpiło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną przed upływem terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. A więc upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzję ostateczną. Oznacza to, że ustalenie tej opłaty powinno nastąpić przed upływem trzyletniego terminu decyzją ostateczną organu I instancji, a jeżeli wniesiono odwołanie - decyzją ostateczną organu II instancji (wyroki NSA z 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 5/09, publ. LEX 558259, z 28.02.2017r. o sygn. I OSK 1940/16 i I OSK 1169/15, z 12.01.2017r. o sygn. I OSK 1695/16, z 02.10.2014r. o sygn. I OSK 372/13, z 12.08.2014r. o sygn. I OSK 118/13, z 18.03.2014r. o sygn. I OSK 2666/12, z 05.02.2014r. o sygn. I OSK 1246/12, z 25.04.2013r. o sygn. I OSK 2078/11, wyrok 7 sędziów z 25.11.2013r. o sygn. I OPS 6/13, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2013r., sygn. IV SA/Po 763/13, oraz wyrok WSA w Gdańsku z 31.08.2016r. o sygn. II SA/Gd 207/16,publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 08 września 2014r. Nr [...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, która stała się ostateczna i wykonalna w dniu 23 września 2014r. Ostateczna w postępowaniu administracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nr [...] została wydana w dniu 21.09.2017r., a więc jeszcze w ustawowym terminie.

Zgodnie bowiem z art. 57 § 3a k.p.a. terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. Jeżeli zdarzenie miało miejsce 23 września 2014 r., a termin wynosi 3 lata, to termin ten kończy się z upływem dnia, który swoją nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, tj. 23 września 2017 r.

W konsekwencji należy więc uznać, że wspomniany 3-letni termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez organ II instancji upłynął z dniem 23 września 2017 r. Organ odwoławczy swą decyzję wydał krótko przed upływem tego terminu.

Należy mieć na względzie, że powyższy termin już upłynął. W sytuacji, gdy po uchyleniu zaskarżonej decyzji zachodzi konieczność, by Kolegium w pełni odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania i uzyskało ustosunkowanie się biegłego rzeczoznawcy majątkowego do tych zarzutów i wydało ponowną decyzję ustalenie opłaty, na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., po upływie ustawowego terminu nie jest możliwe. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i z tej przyczyny zostało przez Sąd umorzone w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.