Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1544/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 § 1 oraz 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 648/10 w sprawie ze skargi T. U. W. S. K. O. –K. w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na powołanie prezesa zarządu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od T. U. W. S. K. O. – K. w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 280 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę T. U. W. S. K. O. – K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła wyrażenia zgody na powołanie G. B. na Prezesa Zarządu T. U. W. S. K. O. – K. z siedzibą w S.. Powodem odmowy był fakt, że kandydat nie spełnia przesłanki określonej w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej ustawą o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którą członkiem zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń może być osoba, która daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r.

Organ nadzoru wskazał, że G. B., sprawując funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej W. S.A., nie podjął działań zmierzających do zablokowania niekorzystnych dla Banku uchwał, co stworzyło sytuację narażenia interesów Banku na niebezpieczeństwo. Kwestia oceny działalności G. B. w związku z pełnioną funkcją członka Rady Nadzorczej Banku ma wpływ na ocenę rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

W ocenie Komisji Nadzoru Finansowego konieczna jest indywidualizacja oceny rękojmi kandydata w kontekście specyfiki konkretnego zakładu ubezpieczeń, w którym kandydat ten ma pełnić funkcję członka zarządu, jednakże istnieje pewien katalog cech i predyspozycji, których posiadanie przez kandydata jest pożądane z punktu widzenia każdego zakładu ubezpieczeń.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na fakt, iż kandydat, podejmując działania w W. S.A. jako Wiceprzewodniczący Rady Nadzorczej Banku, piastował jednocześnie stanowisko Prezesa Zarządu T. oraz Prezesa Zarządu w A. Sp. z o.o., co oznacza, że działał w warunkach konfliktu interesów stron zawieranych umów.

Ponadto w ramach swej przeszłej działalności w Towarzystwie G. B. przez długi czas lekceważył występowanie stanu nieprawidłowego w zakresie metodologii ustalania taryf składek za ubezpieczenie DEP, nie reagował przez długi czas na zalecenie organu nadzoru odnośnie podjęcia działań zmierzających do zapewnienia adekwatności składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP.

Organ wskazał również na brak dokumentacji w zakresie stosowanej przez Towarzystwo metodologii wyceny składki w ubezpieczeniu DEP. Zostało to wykryte przez organ nadzoru, a kandydat pierwotnie wręcz zaprzeczał istnieniu jakichkolwiek nieprawidłowości. Oznacza to, że nie zadziałały w zakładzie ubezpieczeń odpowiednie procedury mające wykrywać stany nieprawidłowe. Tymczasem sama kontrola wewnętrzna, jak też sfera zarządzania ryzykiem (co dotyczy ustalania wysokości składki), mieszczą się w zakresie bezpośredniej odpowiedzialności G. B. w aktualnej strukturze Zarządu T. S.. Jednocześnie kandydat nie był w stanie stworzyć warunków do szybkiego usunięcia nieprawidłowości, ani choćby ograniczenia ryzyk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podał, że organ oparł pogląd o podjęciu przez G. B. czynności na szkodę depozytariuszy Banku na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie karnej, która zakończyła się postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2009 r. o umorzeniu postępowania. Organ opierając się na materiałach tego postępowania naruszył zasady określone w art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 2 k.p.a. rozważając zgromadzony materiał w sposób jednostronny, poprzez ograniczenie się do dowodów uzasadniających tezę o braku rękojmi po stronie G. B.. Kandydat wyjaśnił fakt zawierania umów opatrzonych wysokimi karami umownymi powołując się na konieczność osiągnięcia określonego celu ekonomicznego. Organ oceniając sam fakt zawierania umów określonej treści pominął całkowicie kontekst, w jakim powstawały.

W aktach administracyjnych znajduje się opinia z dnia 17 lipca 2006 r. biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Poznaniu sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Kaliszu, w której biegli stwierdzili, iż nie mogą wykluczyć sytuacji, w której interes GRUPY S. (w skład której de facto w okresie zawieranych transakcji wchodził W. SA) uzasadniał zawieranie analizowanych umów zapewniając dla W. S.A. przetrwanie kryzysu finansowego. Interesem akcjonariuszy W. S.A było zapewnienie bankowi warunków dla dalszego funkcjonowania.

Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka rękojmi winna być oceniana zarówno w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i do konkretnego zakładu ubezpieczeń. W niniejszej sprawie związek pomiędzy kontrowersyjnymi decyzjami podejmowanymi przez W., w którym G. B. był Wiceprzewodniczącym Rady Nadzorczej w 2000 r., a rękojmią, jaką winien legitymować się na stanowisku prezesa T. U. nie został wykazany.

Sąd wyjaśnił, że w świetle ustaleń zespołu inspekcyjnego, zawartych w protokole kontroli z dnia 12 sierpnia 2008 r. istniały wątpliwości co do zgodności z prawem w zakresie funkcjonowania ubezpieczenia DEP, które stanowi strategiczny produkt Towarzystwa. Zastrzeżenia organu nadzoru w toku wspomnianej kontroli wzbudził m.in. sposób wyznaczania składki na ubezpieczenie powyższego ryzyka, w szczególności z uwagi na brak materiałów dokumentujących proces opracowywania metodologii wyceny składki. Z powyższego organ nadzoru wyprowadził wniosek o odpowiedzialności osobistej G. B. za niedostateczne działania w ramach obowiązku monitorowania działalności Towarzystw, jak też w ramach nadzorowania działu zarządzania ryzykiem.

Organ nadzoru w zaleceniu z dnia 18 grudnia 2008 r. oraz w decyzji zobowiązującej do jego wykonania przyjął, iż zakład nie posiada dokumentacji pozwalającej na ustalenie składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP adekwatnej do ryzyka. W terminie późniejszym strona złożyła jednak do akt sprawy dokumenty, które stanowią, zgodnie z jej oświadczeniem, materiały dokumentujące metodologię ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP.

Organ uznał, iż "niezależnie od oceny, czy przedłożone przez Towarzystwo dokumenty mogą zostać zakwalifikowane jako dokumentacja dotycząca metodologii wyznaczania wysokości składki ubezpieczeniowej w ubezpieczeniu DEP (...) fakt wprowadzenia organu nadzoru w błąd jest okolicznością, która obciąża G. B.". Rozumowanie organu w powyższym zakresie Sąd uznał za niedostateczne, gdyż nie uzasadnia ono w sposób jednoznaczny przesłanek, na których oparł organ swój pogląd o braku rękojmi po stronie G. B.. Zarzuty stawiane mu personalnie w powyższym zakresie są na tyle niekonkretne i niesprecyzowane, że nie mogą być wzięte pod uwagę jako dyskwalifikujące jego osobę na stanowisko Prezesa Towarzystwa.

W ocenie Sądu organ nadzoru nie traktował okoliczności związanych z "istnieniem stanu niepewności" w zakresie składki ubezpieczenia DEP jako powodującej utratę rękojmi niezbędnej do pełnienia funkcji Członka Zarządu, bowiem współpracujący przy nadzorowaniu działem zarządzania ryzykiem K. K., odpowiedzialny za dział ubezpieczeń, stosowną zgodę organu na powołanie na członka zarządu uzyskał.

Fakt wprowadzenia organu w błąd zeznaniami złożonymi w trakcie kontroli wymaga w ocenie Sądu wykazania jego zamiaru nacechowanego złą wolą. Potwierdzeniem powyższej okoliczności mógłby być zatem wyłącznie wyrok karny skazujący za przestępstwo składania fałszywych zeznań.

Sąd zwrócił uwagę na wysokie kwalifikacje G. B. oraz jego faktyczne osiągnięcia na stanowisku prezesa T. U..

W ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał, aby kandydat na prezesa zarządu w niniejszej sprawie nie spełniał przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (rękojmia prowadzenia spraw zarządu w sposób należny). Spełnienie, bądź niespełnienie powyższej przesłanki winno być wykazane poprzez konkretne okoliczności faktyczne wskazujące na to, czy dana osoba (kandydat) daje rękojmię prowadzenia w sposób należyty spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń.

Wobec przywoływanych przez stronę konkretnych argumentów dotyczących ocenianych w ramach przesłanki rękojmi przymiotów takich, jak unikalne kwalifikacje i zdolności menadżerskie G. B., Sąd stwierdził, że argumentacja organu nie stanowi dla nich wystarczającej przeciwwagi. Aby odeprzeć zarzut dowolności organ winien wykazać, iż istnieją po stronie G. B. konkretne przesłanki dające pewną podstawę do twierdzenia, że jego osoba nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania Towarzystwami..

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

II

Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w skarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje sprzeczność wywodu oraz brak logiki argumentacji, przemawiającej w opinii WSA za twierdzeniem, iż KNF dopuściła się istotnych uchybień procesowych w toku wydawania decyzji administracyjnych. Tymczasem oczywistym jest, iż w ramach realizacji obowiązku sporządzenia uzasadnienia WSA był zobligowany do przedstawienia w sposób spójny i rzetelny przesłanek swego rozstrzygnięcia, zważywszy szczególnie na niedookreślony charakter przesłanki rękojmiowej, stosowanej w ocenianej przez sąd administracyjny pierwszej instancji sprawie administracyjnej. Uzasadnienie skarżonego wyroku WSA w W. daje podstawę twierdzeniu, że WSA nie rozważył w sposób dostateczny prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami sztuki kontroli legalności decyzji administracyjnych KNF. Ponadto uzasadnienie wyroku WSA posługuje się argumentacją niespójną oraz charakterze sprzecznym ze stanem faktycznym, czego egzemplifikacją stanowi rzekoma niedopuszczalność wykorzystywania przez KNF informacji zgromadzonych przez ten organ administracji w ramach innych postępowań administracyjnych, zagadnienie rzekomego nieuwzględnienia przez KNF opinii biegłych sporządzanych w ramach postępowania karnego, czy wreszcie kwestia niedopuszczalności przypisywania G. B. indywidualnej odpowiedzialności za nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP) z uwagi na fakt, iż produkt ten oferuje zakład ubezpieczeń jako osoba fizyczna;

b) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w skarżonym wyroku uzasadnienia, w którym sąd administracyjny pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawiłby przesłanki, które w jego opinii nie pozwalają na zanegowanie rękojmi G. B.. Tym samym w uzasadnieniu wyroku WSA brak jest wskazania przekonujących od strony logicznej i jurydycznej argumentów uzasadniających opinię, iż zaprezentowana przez KNF wykładania pojęcia "rękojmi" była nieprawidłowa i nie przystawała do okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej. Nie może znaleźć swej akceptacji taki zabieg argumentacyjny, w którym sąd administracyjny pierwszej instancji w istocie nie dokonuje własnej wykładni przepisów prawa, a zasadniczo ogranicza się do przywoływania obszernych wyroków innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w całkowicie innym stanie faktycznym. To bezrefleksyjne i mechaniczne przenoszenie ustaleń poczynionych na gruncie zindywidualizowanego stanu faktycznego doprowadziło WSA do tego, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie dostrzegł rodzajowych różnic w okolicznościach poszczególnych przypadków oceny rękojmi dokonywanej przez KNF. Tymczasem oczywistym jest, iż "rękojmia" jako pojęcie niedookreślone wymaga każdorazowej konkretyzacji i indywidualizacji wobec ustalonego stanu faktycznego. Nie dostrzegł tego jednak WSA, co stanowi istotną wadliwość wyjaśnienia przesłanek zapadłego rozstrzygnięcia, które zamieszczone zostało w uzasadnieniu skarżonego wyroku;

c) naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w swym wyroku takich wskazówek co do dalszego postępowania, które sprowadzają się faktycznie do wskazania przez WSA konieczności wydania pozytywnej decyzji administracyjnej tj. wydania zgody na powołanie G. B. na prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Nie inaczej bowiem należy wykładać przypisanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji (podzielający w tym zakresie zapatrywanie skarżącego Towarzystwa) G. B. takich elementów współkształtujących jego rękojmię, jak unikalne kwalifikacje i zdolności menedżerskie. Językowe rozumienie takiego stwierdzenia nie pozostawia wątpliwości, iż zdaniem WSA G. B. daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Tak jednoznaczne w swym odbiorze językowym ustalenie zawarte w podsumowaniu uzasadnienia wskazuje, iż WSA narzuca KNF treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, a tym samym wkracza w sposób nieuprawniony w domenę swobodnej oceny dowodów, przysługującej Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie k.p.a.;

d) naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach WSA tj. dowodach oraz faktach nieznajdujących swego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego przejawem jest jednoznaczne stwierdzenie WSA, jakoby KNF w sposób selektywny i wybiorczy traktowała kwestię nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP) jako rzutującą na ocenę "rękojmi", albowiem wydała zezwolenie K. K., pomimo tego że był on odpowiedzialny za ten produkt ubezpieczeniowy. WSA w W. stawiając powyższy zarzut pod adresem Komisji Nadzoru Finansowego nie dostrzegł jednak, iż kwestia nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP) pojawiała się w wyniku kontroli przeprowadzonej po 2005 r., gdy tymczasem wzmiankowane zezwolenie dla K. K. weszło do obrotu prawnego w dniu 27 kwietnia 2005 r. To uchybienie jest o tyle istotne, albowiem doprowadziło WSA do uznania, iż KNF ocenę rękojmi G. B. prowadziła w sposób wybiórczy i przy apriorycznym założeniu, iż ocena ta musi dać negatywny obraz kandydata na prezesa zarządu. Jednocześnie powyższe działanie WSA uchybia obowiązkowi przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy w sposób rzetelny i odpowiadający rzeczywistemu stanowi faktycznemu;

e) naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach WSA tj. dowodach oraz faktach nieznajdujących swego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego przejawem jest pośrednie przyznanie w uzasadnieniu wyroku, iż G. B. posiada unikalne kwalifikacje i zdolności menedżerskie. Nie jest jednak wiadome z jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, sąd administracyjny pierwszej instancji tego rodzaju wnioski wyprowadził. Można wręcz przypuszczać, iż WSA przeprowadził własne postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych wprost w art. 106 § 3 p.p.s.a.;

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych KNF z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, w której WSA nie wykazał w sposób przekonujący od strony prawnej i logicznej istotnych uchybień procesowych, jakich dopuściła się KNF. W tym kontekście szczególnego uwypuklenia wymaga fakt, iż WSA w sposób nieuprawniony uznał, iż KNF przekroczyła granice swobodnej oceny dowodów, rozważając rzekomo w sposób jednostronny zebrany materiał dowody, ograniczając się do dowodów negatywnie wpływających na ocenę rękojmi G. B.. Tymczasem analiza znajdujących się w posiadaniu WSA akt sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego, wskazując na szczególną skrupulatność i rzetelność w ocenie całokształtu okoliczności dotyczących dotychczasowej działalności G. B. przy wykorzystaniu przez KNF w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dowodów bezpośrednich i pośrednich w celu ustalenia prawdy materialnej.

2. Naruszenie prawa materialnego:

a) przejawiające się błędną wykładnią art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez wadliwą wykładnię zawartego w tym przepisie pojęcia niedookreślonego "rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty", polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż każdorazowo ocena spełniania przez członka zarządu zakładu ubezpieczeń rękojmi, winna polegać nie tylko na ocenie konkretnej osoby, ale także na tym, iż oceniana osoba członka zarządu winna być odnoszona każdorazowo do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał tym samym, iż KNF powinna określone elementy z przeszłości kandydata negatywnie oceniane odnosić do zindywidualizowanego zakładu ubezpieczeń i wykazywać potencjalny negatywny wpływ tego rodzaju zdarzeń na działalność konkretnego zakładu ubezpieczeń. Powyższy pogląd jest wadliwy, albowiem zakłada w sposób aprioryczny, iż nie mogą istnieć w określonych stanach faktycznych tego rodzaju zdarzenia dotyczące członka zarządu zakładu ubezpieczeń, które wpływają generalnie na wypełnianie przez niego przesłanki rękojmiowej i w sposób uniwersalny dyskredytują go jako członka zarządu jakiegokolwiek zakładu ubezpieczeń. Tym samym, wbrew twierdzeniu WSA, prawidłowa wykładnia art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, winna prowadzić do wniosku, iż w określonych okolicznościach, nie zachodzi potrzeba wykazywania negatywnego wpływu pewnych zdarzeń z przeszłości członka zarządu na działalność konkretnego zakładu ubezpieczeń, albowiem wystarczy jedynie wykazanie takiego negatywnego związku na jakikolwiek działalność zakładu ubezpieczeń;

b) przejawiające się błędną wykładnią art. 27 ust. 2 pkt ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez wadliwą wykładnię zawartego w tym przepisie pojęcia niedookreślonego "rękojmia prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty", polegającą na apriorycznym odrzuceniu przez WSA koncepcji przyznawania istotnego znaczenia dowodowego przy dokonywaniu oceny rzeczonej rękojmi okolicznościom, które są badane w toku odrębnych postępowań administracyjnych i nadzorczych prowadzonych przez Komisję Nadzoru Finansowego i zostały w sposób legalny włączone do akt prowadzonej sprawy administracyjnej;

c) przejawiające się błędnym zastosowaniem art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wyrażające się w tym, iż stan faktyczny ustalony przez Komisję Nadzoru Finansowego, w ocenie WSA nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej dekodowanej z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej tj. uznaniu, iż działalność Pana G. B. ramach Rady Nadzorczej W. S.A. oraz ocena tej działalności, a także brak transparentnych zasad w prowadzonej przez T. U. W. S. działalności ubezpieczeniowej (oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów) nie może przesądzać o negatywnej ocenie G. B. i stanowić przesłanek stwierdzenia, iż nie daje on rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a.

Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania (art. 133 § 1, 141 § 1 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Mimo iż, co do zasady w takiej sytuacji, ocenie powinny podlegać najpierw zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. to w tej sprawie należało najpierw rozważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Dokonana interpretacja tego przepisu pozwoli bowiem na ustalenia, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne przy ocenie istnienia przesłanki rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, co z kolei determinuje ocenę przeprowadzonego postępowanie w celu ich ustalenia.

Wykładany przepis stanowi, że członkiem krajowego zakładu ubezpieczeń może być osoba, która daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Już tylko literalna wykładnia przepisu wskazuje na to, że ustawodawca nie powiązał bezpośrednio przesłanki rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń z tym zakładem ubezpieczeń, którego członkiem zarządu ma być określona osoba. Nie użył wszak określenia "tego" zakładu ubezpieczeń. Komentowany przepis odnosi się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do zakładu ubezpieczeń jako określonej instytucji rynku finansowego i dlatego też przesłanka rękojmi prowadzenia spraw zakładu obejmuje pozytywne rokowania co do prowadzenia spraw instytucji finansowej w szerokim ujęciu i dopiero pozytywne jej ustalenie w tym aspekcie daje podstawy do badania rękojmi prowadzenia spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez uznanie, że ocena spełnienia przesłanki rękojmi winna polegać nie tylko na ocenie konkretnej osoby, ale winna być odnoszona każdorazowo do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Zdaniem kasatora pogląd Sądu jest wadliwy, ponieważ wyklucza istnienie tego rodzaju okoliczności dotyczących członka zarządu zakładu ubezpieczeń, które wpływają generalnie na wypełnianie przez niego przesłanki rękojmiowej i w sposób uniwersalny dyskredytują go jako członka zarządu jakiegokolwiek zakładu ubezpieczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn powyżej podanych stwierdza, iż zarzut ten jest usprawiedliwiony.

Nadto zauważa, że Sąd I instancji dokonując wykładni zawartego w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej sformułowania "daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty" odwołał się do wywodu prawnego zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r. o sygn. akt II GSK 348/05. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że wymóg rękojmi "odnosi się zarówno do konkretnej osoby, w stosunku do której organ zakładu ubezpieczeń właściwy w zakresie powoływania członków zarządu wystąpił z wnioskiem do organu nadzoru o wyrażenie zgody na jej powołanie, jak i do konkretnego zakładu ubezpieczeń, którego członkiem zarządu miałaby zostać ta osoba."

Należy jednak zwrócić uwagę, że Sąd I instancji zaakcentował pewne stwierdzenia zawarte w powołanym wyżej wyroku NSA, konsekwentnie powtarzając je kilkakrotnie w swoim uzasadnieniu, zaś inne spostrzeżenia zupełnie pominął, zniekształcając w pewnym zakresie sens wywodów zawartych w tym uzasadnieniu.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, że przesłanka rękojmi musi być oceniana zarówno w odniesieniu do konkretnej osoby jak i konkretnego zakładu ubezpieczeń, stanowiło część wywodu interpretacyjnego, którego konkluzją było uznanie, że pozytywna ocena spełnienia wymogu rękojmi w stosunku do określonego zakładu ubezpieczeń nie przesądza w żadnej mierze o tym, że ta sama osoba będzie dawała rękojmię prowadzenia spraw innego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Innymi słowy NSA wykluczył możliwość automatycznego wywodzenia, że skoro kandydat jest członkiem zarządu określonego zakładu ubezpieczeń (i spełnia przesłankę rękojmi w odniesieniu tego zakładu), to tym samym spełnia też przesłankę rękojmi w stosunku do innego zakładu ubezpieczeń.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Komisja Nadzoru Finansowego po przeanalizowaniu wniosku o powołanie G. B. na Prezesa Zarządu T. U. W. S. K. O. – K. S.A. z siedzibą w S. doszła do wniosku, że nie spełnia on przesłanki określonej w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Nie było zatem mowy o automatycznym wywodzeniu istnienia rękojmi w odniesieniu do określonego zakładu ubezpieczeń z faktu istnienia tej rękojmi w stosunku do innego zakładu. Organ uznał, że kandydat w ogóle nie spełnia przesłanki rękojmi, a skoro tak, to tym samym nie spełnia on tej przesłanki w stosunku do każdego konkretnego zakładu.

Reasumując motywy uwzględnienia skargi Sąd I instancji podał, że organ nadzoru nie wykazał, aby kandydat na prezesa zarządu nie spełniał przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co w ocenie Sądu I instancji wymagało wykazania poprzez konkretne okoliczności, czy dana osoba daję rękojmię prowadzenia w sposób należytych spraw konkretnego zakładu. KNF takiej okoliczności nie wskazała odnośnie tego konkretnego zakładu, jednakże powołała się na uwarunkowania wyłączające jego rękojmię w ogóle, odnośnie każdego zakładu ubezpieczeń. Zacytowany fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje wprost , iż ocena legalności kontrolowanych decyzji została oparta na błędnej wykładni art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego ma wskazywać powody podjęcia określonego rozstrzygnięcia i ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego orzeczenia. Aby orzeczenie spełniało te funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, uzasadnienie wyroku musi być bowiem jasne i przekonujące dla strony. Powinno być wyrazem rzetelnego przeanalizowania całokształtu okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tych kryteriów nie spełnia i to z kilku powodów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wywód Sądu jest niespójny i zawiera pewne logiczne sprzeczności. Z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kilkakrotnie zwraca się uwagę, że wykazanie przez organ braku rękojmi powinno nastąpić poprzez podanie "konkretnych" okoliczności. Z drugiej zaś strony Sąd stwierdza, że KNF odmawiając wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa podaje dwie okoliczności: podjęcie przez kandydata w ramach Rady Nadzorczej W. czynności zmierzających do "siłowego przejęcia" przez T. U. W. S., z jednoczesnym narażeniem interesów depozytariuszy tego banku, a także fakt stwierdzenia w trakcie kontroli przeprowadzonej przez KNF braku transparentnych zasad w prowadzonej przez Towarzystwo działalności ubezpieczeniowej. Zatem uznać należy, że Sąd I instancji dostrzega oparcie się przez organ przy wykazywaniu braku przesłanki rękojmi na tych dwóch "konkretnych" okolicznościach, jednakże dokonuje odmiennej oceny tych okoliczności dochodząc do wniosku, że nie wyłączają one uznania, iż spełniona została przesłanka z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Poza tym, jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przywołał znaczny fragment uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 348/05, które zapadło w innym stanie faktycznym i przeniósł rozważania merytoryczne NSA na grunt rozpoznawanej przez siebie sprawy nie dostrzegając istotnych różnic pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a sprawą rozstrzygniętą przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Najdalej idącym uchybieniem uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest to, że powołana w nim podstawa prawna rozstrzygnięcia – art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozostaje w sprzeczności z jej wyjaśnieniem. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że uzasadnienie wyroku faktycznie przesądza treść rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w sprawie. Do takiego wniosku prowadzi wyraźne akcentowanie unikalnych kwalifikacji i zdolności kandydata przy jednoczesnym twierdzeniu, że wskazywane przez organ okoliczności mające świadczyć o braku jego rękojmi nie są "konkretne."

Przypisywanie G. B. takich cech jak unikalne kwalifikacje i zdolności menedżerskie, nie pozostawia wątpliwości, iż zdaniem WSA w W. daje on rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że tak jednoznaczne w swym odbiorze językowym ustalenie zawarte w podsumowaniu uzasadnienia wskazuje, iż WSA w W. narzuca Komisji Nadzoru Finansowego treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, a tym samym wkracza w sposób nieuprawniony w domenę swobodnej oceny dowodów.

Wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA przesądził wynik postępowania administracyjnego. Stanowi to, w ocenie sądu kasacyjnego, przekroczenie granic sądowej kontroli legalności decyzji poprzez merytoryczne rozstrzygniecie kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii.

Wyjaśnić należy, że do kognicji sądu administracyjnego należy badanie legalności wydanych przez organy administracji publicznej orzeczeń administracyjnych. Nie jest rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za organ sprawy. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność organu administracji publicznej. Z tego względu sąd co do zasady nie może zastępować organu administracji publicznej. Takie działanie sądu stałoby zresztą w sprzeczności z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień do merytorycznego rozstrzygania za organ administracyjny konkretnej sprawy. Nie temu celowi służyć ma zatem uzasadnienie wyroku, które w przedmiotowej sprawie wyraźnie nacechowane jest na konkretne rozstrzygnięcie i wskazuje, wbrew powołanej podstawie prawnej orzeczenia, iż uchylenie kontrolowanych decyzji nastąpiło z powodu naruszenia prawa materialnego - art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Świadczy o tym również brak wskazań co do dalszego postępowania. Nie można bowiem uznać, iż został spełniony wymóg zawarty w tym zakresie w art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że organ powinien wykazać, iż istnieją po stronie G. B. konkretne przesłanki dające pewną podstawę, aby sądzić, że jego osoba nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania Towarzystwem.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach, tj. dowodach oraz faktach nieznajdujących swego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego przejawem jest jednoznaczne stwierdzenie WSA w W., że Komisja Nadzoru Finansowego w sposób wybiorczy traktowała kwestię nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów jako rzutującą na ocenę "rękojmi". Pogląd ten Sąd I instancji oparł na tym, że KNF wyraziła zgodę na powołanie K. K. na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, pomimo tego że był on również odpowiedzialny za negatywnie oceniany produkt ubezpieczeniowy.

Stawiając omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, iż kwestia nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów pojawiała się w wyniku kontroli przeprowadzonej po 2005 r., a zezwolenie dla K. K. weszło do obrotu prawnego w dniu 27 kwietnia 2005 r.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu wskazać w pierwszej kolejności należy, że fakt uzyskania zgody przez K. K. przed ujawnieniem się nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów jest niekwestionowany, a T. U. W. S. potwierdza tę okoliczność w odpowiedzi na skargę kasacyjną. TUW podaje jednak, że "powyższy argument WSA powołał na marginesie i nie był on ani argumentem rozstrzygającym ani nawet istotnym dla WSA do końcowego rozstrzygnięcia."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić, że niekwestionowane uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie było istotnie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że WSA uchylając decyzje przyjął, że doszło przy ich wydawaniu do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepisy te stanowią o obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skoro więc uchylenie decyzji KNF nastąpiło z powodu, ujmując rzecz ogólnie, nieprawidłowości w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a Sąd wynik kontroli legalności decyzji wyprowadza z błędnych założeń to nie można uznać, że błąd Sądu w tej kwestii nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Konstatacji tej nie zmienia zasygnalizowany wcześniej problem braku spójności pomiędzy powołaną podstawą prawną orzeczenia a jej wyjaśnieniem.

W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 27 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zarzut ten jest jednak przedwczesny. Nie można bowiem oceniać prawidłowości zastosowania danej normy prawnej w sytuacji, gdy u podstaw jej subsumcji dokonano błędnej wykładni, a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie.

Natomiast za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 27 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zakresie określonym w punkcie 2 b petitum skargi kasacyjnej. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji apriorycznie odrzucił koncepcję przyznania istotnego znaczenia dowodowego przy dokonaniu oceny rękojmi okolicznościom, które są badane w toku odrębnych postępowań administracyjnych i nadzorczych prowadzonych przez Komisję Nadzoru i zostały w sposób legalny włączone do akt prowadzonej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uzasadnienia wyroku wynika teza przeciwna do tej niż zaprezentowano ją w przedstawionym zarzucie. Nadto poruszony w nim, nader nieczytelnie, problem, to kwestia stosowania przepisu, a nie jego błędnej wykładni.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.