Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 399/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – [...] w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 17 grudnia 2020 r. nr XXIII/135/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki stwierdza nieważność § 20 ust. 3, § 21 pkt 1 i 2 oraz § 23 pkt 3 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXIII/135/2020 z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki. Powyższą uchwałę zaskarżoną w części, a to § 20 ust. 3, § 21 pkt 1 i 2 oraz § 23 pkt 3. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności i zakresu upoważnienia ustawowego, polegające na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący niż przewidział to i upoważnił do tego radę gminy ustawodawca, poprzez: nieuprawnione zezwolenie osobom, utrzymującym psy na terenie własnych nieruchomości, na zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem, nieuprawnione przyjęcie, iż w miejscach publicznych psy należy prowadzić na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne, dodatkowo także w kagańcu,

2/ § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie zakazu wyrażonego w art. 78 Kodeksu wykroczeń polegającego na zakazie doprowadzenia zwierzęcia domowego do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne przez drażnienie lub płoszenie.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżone przepisy regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przy ich uchwalaniu doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie prawa dotyczy przekroczenia zasady proporcjonalności i zakresu upoważnienia ustawowego i polega na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący niż przewidział to i upoważnił do tego radę gminy ustawodawca. Skarżący wskazuje, iż rada gminy w sposób nieuprawniony zobowiązała osoby utrzymujące psy do prowadzania ich w miejscach publicznych na smyczy, a psy należących do ras uznanych za agresywne dodatkowo także w kagańcu. Nadto, brak jest podstaw uprawniających radę gminy do przyjęcia, iż właściciel nieruchomości może zwolnić psa ze smyczy tylko w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem. Wprowadzone przez radę gminy ograniczenia pozostają w sprzeczności ustawą zasadniczą. Podkreślić trzeba, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co do zasady, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowane przepisy Regulaminu zostały sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając przy tym specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, czy fizjologii zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy, w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, w sposób nieuzasadniony prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje zdaniem prokuratora wskazane regulacje. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Doktryna wskazuje, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o przypadki, gdy właściciel lub opiekun psa doskonałe poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa, które umożliwia poruszanie się z psem bez smyczy czy kagańca. Sytuacji takich jednak nie dopuszcza zaskarżony akt. Wskazać w tym miejscu też trzeba, że art. 10 a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powodów wskazanych powyżej nie oznacza to jednak nakazu prowadzenia psa na smyczy. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) oraz zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenie nieogrodzonej nieruchomości może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, co jest niedopuszczalne. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji stwierdzić należy, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać., zwłaszcza, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami, (wyr. NSA II OSK 1492/12). Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego powtórzenie w regulaminie przepisu ustawowy wyjaśnienia wymaga, że stosownie do § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stosowanego odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zatem powtórzenie takie należy traktować jako istotne uchybienie i naruszenie zasady techniki legislacyjnej. Zaskarżonym przepisem Regulaminu wprowadzono zakaz doprowadzenia zwierzęcia domowego do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne przez drażnienie, głodzenie, szczucie lub płoszenie. Regulacja ta stanowi powtórzenie wprost przepisu art. 78 k.w., w którym stypizowano znamiona czynu zabronionego polegającego na doprowadzaniu zwierzęcia do tego, że staje się niebezpieczne przez jego drażnienie lub płoszenie.

W konkluzji prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to § 20 ust. 3, § 21 pkt 1 i 2 oraz § 23 pkt 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki stanowiącego załącznik nr 1 do wymienionej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że zapisy § 21 oraz § 23 pkt 3 objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności obowiązywały już na terenie gminy Zielonki zgodnie z podjętą w poprzednich latach przez Radę Gminy Zielonki uchwałą nr XVIII/34/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki oraz uchwałą nr XXXI/83/2017 z dnia 28 września 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że z upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 pkt 6 regulaminu wynika, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy zatem przyjąć, iż o ile obowiązki nakładane na właścicieli zwierząt służą takim celom jak: ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to Rada Gminy Zielonki nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, a tym samym także nie naruszyła art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Gmina Zielonki nie zgadza się z przyjętą w skardze wykładnią upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, jakoby z określenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych nie można było wyprowadzić sformułowania definitywnego nakazu wprowadzania w miejscach publicznych psów na smyczy i w kagańcu, jak również zakazu zwolnienia psa ze smyczy, gdy nieruchomość nie jest ogrodzona i odpowiednio oznakowana. Skarżący podniósł, że nie można wymagać od właścicieli psów używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Gmina z tym stanowiskiem się zgadza i jednocześnie zaznacza, że zgodnie z § 21 pkt 2 regulaminu obowiązek prowadzenia na smyczy i w kagańcu został ograniczony wyłącznie do psów ras uznawanych za agresywne oraz psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi i innych zwierząt. A zatem zapis ten uwzględnia i określa właśnie opisywane w skardze uwarunkowania wynikające z rasy, cech anatomicznych czy uwarunkowań behawioralnych, czego skarżący zdaje się nie zauważa. Jak wskazuje orzecznictwo, wprowadzenie w regulaminie zasady, iż w miejsca użytku wspólnego psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można także zgodzić się z przyjętym w skardze założeniem, jakoby zapisy regulaminu winny uwzględniać także sytuację właścicieli psów, wobec których właściciel: "doskonale poznał jego psa psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa, które umożliwia poruszanie się z psem bez smyczy i kagańca" (str. 4, akapit 6 skargi). Odpowiedzialni właściciele psów zawsze powinni zakładać pewne ryzyko wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych, które mogą wyprowadzić psa z równowagi, wywołując u psa zachowania agresywne i nieprzewidywalne, skutkujące potem wystąpieniem zagrożenia dla ludzi będących w otoczeniu takiego zwierzęcia. Przyjęcie w skardze, że można poznać psychikę zwierzęcia w taki sposób, który będzie w stanie przewidzieć każde jego reakcje nawet na zdarzenia nadzwyczajne jak np. wybuch fajerwerków, nadepnięcie na część ciała psa etc. jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym, jak i także naturą zwierząt. Nałożenie tego typu obowiązków w postaci zaopatrzenia psów w smycze oraz kagańce stanowi właśnie wyraz troski o bezpieczeństwo mieszkańców, innych zwierząt. Zaskarżone regulacje § 20 ust. 3 oraz § 21, konstruujące nakazy prowadzenia psa na smyczy, a wobec psów agresywnych także w kagańcu, nie mogą być także oceniane jako niehumanitarne, bowiem użycie we właściwy sposób i zgodnie z zaleceniami producenta smyczy czy kagańca nie przysparza cierpienia zwierzęciu ani też nie uszkadza jego ciała zwłaszcza, w sytuacji gdy akcesoria te zostaną dobrane odpowiednio do stanu zdrowia, wieku czy wielkości zwierzęcia. Dobór ten jest natomiast sprawą właściciela (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r., sygnatura akt: II SA/Sz 914/20). Umożliwienie właścicielom psów zwolnienie ich ze smyczy po spełnienie wymogu ogrodzenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa nie stanowi zatem przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach, bowiem regulacja ta służy zapewnieniu bezpieczeństwa i wyeliminowania stanu zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie. Zapis § 20 ust. 3 regulaminu koresponduje także z art. 10 a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Zwierzęta domowe mogą w różny sposób powodować zagrożenie dla innych zwierząt czy ludzi (przenoszenie chorób, pogryzienie, ukąszenie, podrapanie). Co wydaje się najistotniejsze mieszkańcy (przebywający w miejscach publicznych powinni być chronieni przed wszelkimi czynnikami, które mogą im zagrażać. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia zapewnienia w miejscach publicznych poczucia bezpieczeństwa ludzi, które może zostać zachwiane obecnością zwierząt domowych. Ustanowienie powyższych obowiązków służy ochronie mieszkańców gminy, a zatem realizuje cel ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, o którym wprost mówi art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Wobec tego zaskarżone postanowienia regulaminu nie ograniczają praw właścicieli zwierząt, a są uzasadnione i konieczne dla zachowania bezpieczeństwa otoczenia. Psy ras uznawanych na agresywne mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia czy życia ludzkiego, natomiast obwąchiwanie, skakanie czy samo bieganie psa luzem zaliczyć należy do uciążliwości (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r., sygnatura akt: II SA/Sz 914/20). Wobec tego zaskarżone postanowienia regulaminu są współmierne i proporcjonalne do celu, który ma być osiągnięty. W odniesieniu do zarzutu postawionego § 23 pkt 3 regulaminu, należy wyjaśnić, że regulacja ta w identycznym kształcie obowiązywała już na terenie gminy Zielonki zgodnie z podjętą w poprzednich latach przez Radę Gminy Zielonki uchwałą nr XVIII/34/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki oraz uchwałą nr XXXI/83/2017 z dnia 28 września 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki. Zgodnie z nią zabrania się doprowadzenia zwierzęcia domowego do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne przez drażnienie, głodzenie, szczucie lub płoszenie. Strona skarżąca zarzuca, iż § 23 pkt 3 regulaminu naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie zakazu wyrażonego w art. 78 kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 78 kodeksu wykroczeń kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. W ocenie Gminy Zielonki ustanawiając zakaz w § 23 pkt 3 regulaminu nie doszło do naruszenia § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dotychczas organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia zasad techniki prawodawczej. Po pierwsze, wbrew skardze w § 23 pkt 3 regulaminu nie doszło do wprost powtórzenia przepisu art. 78 kodeksu wykroczeń. Bowiem brzmienia obu regulacji są odmienne. Przepis art. 78 kodeksu wykroczeń, to norma prawa karnego, która penalizuje określone zachowania. Zaskarżone postanowienie § 23 pkt 3 regulaminu (f określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe (tytuł rozdziału 8 regulaminu). Przy tym zaskarżone postanowienie adresowane jest do osób utrzymujących zwierzę, a norma art. 78 kodeksu wykroczeń adresowana jest do każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako c.p.g.) Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13. Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące § 20 ust. 3 regulaminu. W tym zakresie wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nie powinno natomiast budzić jakichkolwiek wątpliwości, że za miejsce publiczne nie może być uznany teren prywatnej nieruchomości. Ponadto za rażąco sprzeczne z ustawą należy uznać ograniczenie prawa własności w zakresie decydowania o tym, kiedy na terenie prywatnej nieruchomości można zwolnić psa ze smyczy. Co więcej zapis ten nie bierze również pod uwagę faktycznego zagrożenia, jakie mogą stwarzać psy różnych ras.

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, że uregulowania § 21 pkt 1 i 2 regulaminu wskazujące, że w miejscach publicznych zwierzęta domowe, w szczególności psy, mogą przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania kontroli nad zachowaniem się zwierzęcia, z uwzględnieniem następujących zasad: 1/ psy należy prowadzić na smyczy, 2/ psy należące do ras uznawanych za agresywne oraz psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi i innych zwierząt należy prowadzić na smyczy i w kagańcu nie odpowiadają prawu - z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niewzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.. Biorąc pod uwagę nieostrość pojęcia "agresywny", problematyczne byłoby stwierdzenie, kiedy konieczne jest użycie kagańca, a tym samym egzekwowanie przepisu. Nakaz prowadzenia każdego psa na smyczy jako zbyt daleko idący nie znajduje uzasadnienia celowościowego i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Z kolei w § 23 pkt 3 regulaminu zabroniono doprowadzenia zwierzęcia domowego do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne przez drażnienie, głodzenie, szczucie lub płoszenie. Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie ustawowe, jest zbyt ogólna i odnosi do kwestii uregulowanych w innych ustawach, w tym w art. 78 k.w. (wykroczenie polegające na doprowadzeniu zwierzęcia do tego, że staje się ono niebezpieczne wskutek drażnienia lub płoszenia go) i art. 108 k.w. (wykroczenie polegające na szczuciu psem). Przepis ten w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej od 15 listopada 2018 r. stanowi, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany. Z kolei art. 108 k.w. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej od 15 listopada 2018 r. stanowi natomiast, że kto szczuje psem człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany.

Podsumowując, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o stwierdzeniu nieważności § 20 ust. 3, § 21 pkt 1 i 2 oraz § 23 pkt 3 zaskarżonej uchwały.