Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 904/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (Spółdzielnia/strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (inwestor), organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo- usługową i garażem podziemnym" na działce nr 3617/1 obr. [...]. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. [...] organ I instancji ustalił dla inwestora warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo- usługową i garażem podziemnym" na działce nr 3617/1 obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo- usługową i garażem podziemnym" na działce nr 3617/1 obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ I instancji podał, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego opracowywany jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na osiedlu [...] w [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). W związku z powyższym organ zwrócił się do [...] o opinię, czy wnioskowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami opracowywanego planu miejscowego. W piśmie z dnia 11 maja 2018 r. [...] poinformowało, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z przewidywanymi w projekcie planu miejscowego Nr [...] celami publicznymi.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podał, że zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie) przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w powyższym przepisie u.p.z.p. Obszarem analizowanym objęto teren w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej, zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a/ decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem skorzystano z przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza inne jego wyznaczenie, niż na podstawie jego średniej wielkości w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1), jeżeli wynika to z analizy przeprowadzonej przez organ. W pkt 1 ppkt 1.3. analizy zawarte jest wskazanie, że proponowana przez inwestora powierzchnia zabudowy planowanego budynku stanowi ok. 46,7% w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę przedstawioną przez inwestora koncepcję zagospodarowania terenu, opracowaną szczegółowo, należałoby przeanalizować, czy taka wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki byłaby możliwa na trenie objętym wnioskiem oraz w skali całego obszaru urbanistycznego istniejącego osiedla mieszkaniowego. W przypadku, gdy zaistnieje okoliczność, że niemożliwym będzie zrealizowanie przedmiotowej inwestycji na tym terenie, należałoby rozważyć wyznaczenie tej wielkości zgodnie z wnioskiem, stosując równocześnie wartości graniczne "od... do ... ", które zawierałyby jego średnią, w obszarze analizowanym, wielkość. Organ podkreślił, że organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji. Wobec powyższego, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora, dopuszczając równocześnie tolerancję na etapie projektowania planowanej inwestycji, tj. wielkość w granicach "od 0,29 do 0,47". Tak ustalony przedział wskaźnika zawiera jego średnią wielkość wynikającą z przeprowadzonej przez organ analizy (

29%) oraz wielkość proponowaną we wniosku (

46,7%). Dalej organ I instancji wskazał, że ustalając szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, zastosował przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy przeprowadzonej przez organ. W pkt 1 ppkt 1.4. analizy zawarty jest zapis, który brzmi: "Zgodnie z dyspozycją przepisu § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W analizowanym przypadku, gdzie front działki to około 19,50 m, a średnia szerokość elewacji to około 42,50 m, ten przepis nie może mieć zastosowania. Istniejące budynki usytuowane są elewacjami wejściowymi w stosunku do frontu działek. Natomiast planowany budynek zwrócony jest elewacją szczytową w stosunku do frontu działki. W tym przypadku zasadnym byłoby porównać szerokości elewacji szczytowych istniejących obiektów, które wynoszą

13,0 m,

14,0 m i

15,0 m, a średnia szerokość to

14,0 m. Proponowana we wniosku szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki to 10,0 m. Należałoby rozważyć, czy wielkość ta, określona z tolerancją do 20%, niewiele mniejsza od średniej szerokości elewacji szczytowych istniejących budynków, byłaby możliwa w tej przestrzeni urbanistycznej osiedla, zwłaszcza, że z przedstawionej koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja dobrze komponuje się z istniejącą zabudową wzdłuż ulicy [...] i poniżej ulicy [...]". Po przeanalizowaniu powyższego, organ I instancji określił szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki jako "10,0 m, z tolerancją do 20%", co stanowi wartość podobną do określonej przez inwestora. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że charakterystyczną cechą zabudowy miejskiej jest jej intensywność i zwarty charakter. Przyjazna dla człowieka przestrzeń, to ulice o ciągłych pierzejach tworzone przez stykające się ze sobą fasady sąsiednich budynków. Taka praktyka budowania miast stosowana była z powodzeniem jeszcze w latach 50-tych XX wieku. Od lat 60-tych to tradycyjne podejście porzucone zostało pod wpływem modernistycznych teorii, które skupiały się bardziej na pojedynczych budynkach, kosztem spójności tkanki miejskiej pojmowanej jako jeden, spójny i połączony ze sobą system. Skutkiem tego przestrzeń wielu miast stała się nieprzyjazna i coraz trudniejsza do życia. Porozrzucane luźno budynki, tworzą wokół siebie wymarłe, pseudo-publiczne przestrzenie, w których nikt nie chce przebywać. W związku z tym, że wielkość samej nieruchomości nie może być czynnikiem podstawowym w przypadku określania zasad ładu przestrzennego uznano, że głównymi parametrami, jakie należy brać pod uwagę powinny być w rozpatrywanym przypadku wielkość i parametry projektowanej zabudowy oraz linia zabudowy i zwartość (spójność) planowanej zabudowy. Granice działek nie są odzwierciedlone w realnej przestrzeni, a ich jakość determinowana jest przez kubatury budynków, poprawnie realizowane pierzeje ulic (linie zabudowy), właściwe proporcje przestrzeni, osie kompozycyjne czy jakość samej architektury. Gdyby przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy kierować się wyłącznie stosunkiem powierzchni zabudowy do powierzchni działki doprowadzić można do sytuacji paradoksalnej skutkującej dalszym rozrywaniem tkanki miejskiej (zamiast jej intensyfikowania) co jest zaprzeczeniem zasad urbanistyki i zrównoważonego rozwoju. Organ odnotował, że rozlewanie się zabudowy jest jednym z największych zagrożeń, z jakimi muszą się zmagać współczesne miasta, na co zwracają od lat uwagę raporty ONZ czy Unii Europejskiej. Świadome zagęszczanie zabudowy i planowanie przestrzenne są podstawowymi czynnikami zapobiegania temu niebezpiecznemu zjawisku. Zdaniem organu I instancji projektowany budynek jest przykładem podejścia, którego celem jest uporządkowanie i uzupełnienie chaotycznej przestrzeni osiedla, choćby w niewielkim zakresie sąsiadującym z planowaną inwestycją, który może stać się przykładem właściwego postępowania dla innych. Zgodnie z zasadami tzw. "nowej urbanistyki" projekt zwraca szczególną uwagę na tradycyjną ciągłość pierzei wzdłuż ulic i uzupełnianie poszarpanej tkanki miejskiej. Dalej organ I instancji stwierdził, że pozostałe wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia, mając równocześnie na uwadze, że organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji. Wobec powyższego uznano, że warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, określone w pkt 2 lit. a/ ppkt 1) - 9) decyzji, nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Organ I instancji podał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał opinie i uzgodnienie: Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (pismo z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] - z uwagą zacytowaną w pkt 2 lit. e/ decyzji), organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych (opinia z dnia [...] października 2020 r. znak: [...]), Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Nadzór Wodny w [...] (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonania nieprawidłowej oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało wydaniem pozytywnej decyzji dla inwestora w sytuacji gdy parametry zabudowy w tejże analizie urbanistycznej zostały ustalone w sposób błędny, sprzecznie z:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób dowolny, a przy tym sprzeczny z ogólną zasadą wynikającą z tego przepisu,

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

- § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

- § 7 ust. 1 i 8 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynku w sposób sprzeczny z tymi przepisami,

- wydanie pozytywnej decyzji w sytuacji, gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to przesłanki istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego, jako wystarczającego dla jej wydania,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom o którym mowa w tym przepisie, a przede wszystkim niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstaw do ustalenia parametrów zabudowy w sposób odmienny od średnich parametrów zabudowy wynikających z obszaru analizowanego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki o których mowa w tym przepisie do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona odwołaniem decyzja odpowiada prawu. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski z nich wyciągnięte przez organ I instancji. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Spółdzielni organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wypełnił zalecenia wynikające z wcześniejszych decyzji Kolegium i rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego pismem z dnia 23 lutego 2021 r. organ odwoławczy wezwał pełnomocnika inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy aktualnych oświadczeń o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej z [...] S.A. Oddział [...] oraz zapewnieniu dostawy wody i odbioru ścieków oraz odbioru wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w [...]. W dniu 30 marca 2021 r. do organu wpłynęły aktualne oświadczenia z MPWiK Sp. z o.o. w [...] o zapewnieniu odbioru wód opadowych oraz o zapewnieniu dostawy wody i odbioru ścieków dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast w dniu 6 kwietnia 2021 r. pełnomocnik inwestora przedstawił aktualne oświadczenie z [...] S.A. Oddział [...] o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Organ odwoławczy uznał więc za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego). W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie organu odwoławczego, w ramach ustalenia wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił przy tym, że obszarem analizowanym objęto teren w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. ok. 100 m. Tak wyznaczone szersze granice obszaru analizowanego przedstawiają większą przestrzeń urbanistyczną istniejącego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, w którą harmonijnie powinna wpisać się planowana inwestycja. Przeprowadzona analiza spełnia wymagania ustalone zwłaszcza w przepisach rozporządzenia. Teren inwestycji (teren osiedla mieszkaniowego [...] w [...]) położony jest w okolicy obejmującej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z funkcją otoczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że ze sporządzonej części graficznej oraz tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że organ I instancji wskazał konkretną zabudowę na sąsiednich działkach (w wyznaczonym obszarze analizowanym) przyjętą do porównania i określił średnie, o których mowa w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia. Następnie w stosunku do ustalonych parametrów prawidłowo uzasadnił zastosowane odstępstwa dotyczące: wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz szerokości elewacji frontowych (szczegółowo opisane w części tekstowej analizy), co umożliwiają przepisy rozporządzenia. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli natomiast wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). § 7 ust. 4 dopuszcza zaś wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast § 8 rozporządzenia określono, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zatem w ocenie organu odwoławczego ustalenie parametrów planowanej inwestycji nastąpiło zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia, gdyż zastosowanie w/w odstępstw zostało prawidłowo uzasadnione zarówno w części opisowej analizy jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej znajdują się już budynki mieszkalne wielorodzinne o podobnych parametrach. Natomiast w obszarze analizowanym występuje więcej podobnych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut braku oceny przez organ I instancji części usługowej planowanej inwestycji, gdyż w decyzji zostały określone (zgodnie z wnioskiem inwestora) miejsca postojowe dla poszczególnych usług, tj. handlu (art. spożywcze), gastronomi, zdrowia (gabinet lekarski), które łączą się z funkcją mieszkaniową (stanowią jej uzupełnienie), i które występują na całym Osiedlu [...] w [...]. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W toczącym się postępowaniu rolą organu było zbadanie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności - wydanie decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W ustawowym terminie Spółdzielnia wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania o której mowa w tym przepisie, poprzez niedokonanie ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przed organem odwoławczym, w tym braku odniesienia się do zarzutów skarżącej, lecz ograniczenie się wyłącznie do oceny stanowiska organu I instancji i ogólnikowe stwierdzenie co do prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom o którym mowa w tym przepisie, a nadto nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji,

c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonania nieprawidłowej oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostały spełnione, w sytuacji gdy parametry zabudowy w tejże analizie urbanistycznej zostały ustalone w sposób błędny,

d) § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieokreślenie w decyzji organu I instancji powierzchni biologicznie czynnej i niedostrzeżenie tego uchybienia przez organ odwoławczy,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na uchybienia przepisom postępowania przez organ I instancji wskutek czego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 i § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami w/w ustawy oraz rozporządzenia,

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia poprzez niedołączenie mapy obejmującej obszar analizowany z adnotacją, że stanowi załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, a ponadto o zwrot od organu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Spółdzielnia wskazała, że organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która legła u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Działanie organu II instancji nie może sprowadzać się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, czy też wyłącznie ograniczenie kontroli do zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż w tym przypadku nie zostałby bowiem spełniony warunek dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 k.p.a. Organ II instancji musi samodzielnie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, będącego podstawą do ustalenia stanu faktycznego oraz samodzielnej subsumpcji przepisów prawa znajdujących zastosowanie do tak ustalonego stanu faktycznego. W przeciwnym razie dwuinstancyjność postępowania będzie miała charakter iluzoryczny, a postępowanie przed organem II instancji sprowadzać się będzie do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten przytoczył jedynie zarzuty Spółdzielni oraz zacytował przepisy prawa jakie znajdują zastosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy. Ponadto organ stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne organu I instancji i wnioski z nich wyciągnięte, stwierdzając ogólnikowo, że decyzja jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Spółdzielnia wskazała, że z zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. łączy się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Spółdzielnia wskazała w odwołaniu szereg konkretnych uchybień organu I instancji, których konieczność podniesienia pojawia się w dalszej części skargi, a których organ odwoławczy nie uwzględnił, ani się do nich nie odniósł. Organ ten ograniczył się do zacytowania fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy Spółdzielnia w zarzutach wyraźnie kwestionowała poczynione przez organ ustalenia, a zwłaszcza sposób ustalenia obszaru analizowanego oraz parametrów zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono przepisy rozporządzenia, w myśl których dopuszczalne jest ustalenie parametrów zabudowy odmiennych od wynikających z analizy, co jak się wydaje legło u podstaw przyjęcia przez organ, że decyzja odpowiada prawu. Tymczasem powyższe nie oznacza, że parametry te mogą być ustalone w sposób dowolny, bez należytego uzasadnienia, zwłaszcza że ich ustalenie w taki sposób należy traktować jako wyjątek, który powinien być należycie umotywowany. Spółdzielnia nadmieniła, że w niniejszej sprawie, co podniesiono w odwołaniu, parametry zabudowy zostały ustalone zasadniczo nie w oparciu o zasadę, że parametry te powinny wynikać z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, lecz w oparciu o wyjątki od tej zasady, a zatem zarówno organ I jak i II instancji powinny należycie umotywować dlaczego ich zdaniem brak było możliwości ustalenia tejże zabudowy w oparciu o parametry wynikające z obszaru analizowanego. Co więcej, sam obszar analizowany został wyznaczony bez należytego uzasadnienia w sposób odmienny od przepisów rozporządzenia. Za uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie sposób uznać ogólnikowych stwierdzeń, pomijających okoliczności konkretnej sprawy, a zwłaszcza zabudowę wielorodzinną, położoną w bezpośrednim sąsiedztwie, że tak wyznaczony obszar analizowany przedstawia dzięki temu większą przestrzeń urbanistyczną istniejącego osiedla mieszkaniowego, gdyż stwierdzenie to mogłoby stanowić podstawę wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego w odniesieniu do każdej decyzji o warunkach zabudowy. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że poprzednia decyzja organu I instancji wydana dla inwestora na przedmiotową nieruchomość, została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał szereg uchybień organu I instancji, które legły u podstaw jej uchylenia. Spółdzielnia podkreśliła, że organ I instancji w decyzji zaskarżonej odwołaniem zasadniczo powielił uprzednie uchybienia, zwłaszcza w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i określenia wskaźników zabudowy, tymczasem organ odwoławczy wskazał, że zalecenia wynikające z decyzji kasatoryjnej zostały uwzględnione. Spółdzielnia zwróciła uwagę, w tym kontekście, że tak kategoryczne stwierdzenie wymagałoby w pierwszej kolejności wskazania wadliwości, jakich dopatrzył się organ odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji oraz konkretnego wskazania, które parametry zabudowy, bądź inne elementy decyzji zostały ustalone w sposób odmienny, co w ocenie organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że tak wydana decyzja odpowiada prawu. Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Spółdzielnia wskazała na wadliwą ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie podstawowego dowodu, a to analizy urbanistycznej, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem warunków zabudowy, które nie odpowiadają parametrom tej zabudowy istniejącym w obszarze analizowanym, gdyż zostały ustalone w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest zatem, że granice obszaru analizowanego wyznacza się co do zasady przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki, jako najbardziej miarodajną dla określenia funkcji i cech zabudowy. Przyjęcie innej szerokości wymaga należytego uzasadnienia, w szczególności dopuszczalne jest w sytuacji, gdy w tak ustalonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej określić funkcje i cechy zabudowy. W niniejszej sprawie organ dokonując nieprawidłowej oceny analizy urbanistycznej nie wziął pod uwagę, że za podstawę ustalenia parametrów i cech zabudowy, w przedmiotowej analizie wzięto pod uwagę obszar analizowany obejmujący ponad 5- krotną szerokości frontu działki, w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna, odpowiadająca funkcji i cechom inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że przyjęcie, iż obszar analizowany powinien zostać co do zasady wyznaczony w wysokości trzykrotnej szerokości frontu działki wynika z faktu, że takie jego wyznaczenie obejmować będzie w takiej sytuacji przede wszystkim bezpośrednią zabudowę sąsiednią, dzięki czemu ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez inwestora, zapewniać będzie zachowanie spójności oraz ładu architektonicznego poprzez nawiązanie do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób szerszy, a w niniejszej sprawie, znacznie szerszy, prowadzi do ustalenia warunków zabudowy o parametrach, które zaburzają ład architektoniczny w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji, co nie miałoby miejsca w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób prawidłowy. Konsekwencją tak ustalonego obszaru analizowanego jest wyznaczenie parametrów zabudowy o znacznej dowolności, poprzez ustalenie ich w oparciu o zabudowę znajdującą się większej odległości od terenu inwestycji, w sytuacji gdy powinna ona pozostawać w architektonicznym i funkcjonalnym związku z zabudową występującą w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Niewątpliwie wadliwym byłoby wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż 3- krotna szerokość frontu działki, bądź niższej niż 50 m, niemniej wyznaczenie bez należytego uzasadnienia, obszaru analizowanego o niemal dwukrotną, zasadniczą wielkość tego obszaru, a przy tym stanowiącą 5- krotną szerokość frontu działki także nie jest prawidłowe, zwłaszcza przy braku należytego ubezpieczenia. Wszelkie odstępstwa od zasady wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia wymagają zatem bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzje w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczną. Przytaczając wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 474/19 Spółdzielnia wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie uzasadnił dlaczego przyjął obszar analizowany we wskazanej wyżej wysokości, a ogólnikowe stwierdzenie, że takie przyjęcie było podyktowane koniecznością "wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie", nie pozwala na przyjęcie, by wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. zostały w tym zakresie spełnione. Z kolei przytaczając wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 309/19 Spółdzielnia stwierdziła, że argumentacja organu nie pozwala nawet na uprawdopodobnienie, nie mówiąc już o wykazaniu, przesłanek uzasadniających konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób przyjęty w decyzji, w sytuacji gdy odbiega on znacznie od standardowej wartości wynikającej z rozporządzenia. Odnosząc się do wyznaczenia linii zabudowy, Spółdzielnia zwróciła uwagę, że w treści decyzji organu I instancji nie wypowiedział się on co do tej kwestii, co czyni ją niepełną w kontekście art. 107 § 3 k.p.a. Rozważania na ten temat znajdują się co prawda w analizie urbanistycznej, niemniej w ocenie Spółdzielni są one niepełne, bowiem sporządzający analizę określił wyłącznie jedną działkę sąsiednią, jako stanowiącą podstawę do określenia tego parametru, bez wyjaśnienia, czy znajdują się wokół inne budynki, położone w innej odległości od pasa drogowego, co rzutowało na ustalenie linii zabudowy w kontekście treści § 4 ust. 3 rozporządzenia. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynikający ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynosi 0,29, a w zaskarżonej decyzji organ ustalił ten parametr od tej średniej wartości do wnioskowanej przez inwestora 0,47. Podkreślenia wymaga, że w uprzednim rozstrzygnięciu kasatoryjnym organu odwoławczego wyraźnie wskazano, że odstępstwo do ustalenia parametrów zabudowy odmiennej niż średnia wynikająca z obszaru analizowanego musi być należycie umotywowane, a nie podyktowane wyłącznie wolą inwestora i złożonym w tym zakresie wnioskiem. Między innymi to właśnie wyznaczenie powierzchni zabudowy w sposób nieprawidłowy legło u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji w uprzedniej decyzji kasatoryjnej. W tym kontekście w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r., wydanej w następstwie uchylenia poprzedniej decyzji, organ sporządził szczątkowe uzasadnienie oraz zawarł luźne dywagacje odnoszące się do historii architektury. Zdaniem Spółdzielni tak sformułowane uzasadnienie decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy parametr został ustalony w sposób prawidłowy. Co więcej, organ I instancji wskazuje, że przedmiotowy budynek miałby stanowić "uporządkowanie i uzupełnienie chaotycznej przestrzeni osiedla, a przez to miałby stać się wzorem postępowania dla innych". W ocenie Spółdzielni trudno zrozumieć, w jaki sposób lokalizacja budynku o parametrach znacznie odbiegających od istniejącej zabudowy miałaby przyczynić się do usunięcia rzekomego chaosu architektonicznego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wszystkie budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym cechują zbliżone do średniej parametry w tym zakresie. Na marginesie Spółdzielnia zasygnalizowała, że wbrew twierdzeniom organu, ustalanie warunków zabudowy dopuszczających zabudowę blisko 50 procent powierzchni działki poza chaosem architektonicznym doprowadzi do pozbawienia mieszkańców budynków wielorodzinnych niezbędnej przestrzeni do prawidłowego funkcjonowania. W niniejszej sprawie organ nie tylko ustalił przedmiotowy parametr w sposób odmienny niż średnia ustalona w oparciu o zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, ale ustalił górny parametr tego wskaźnika (0,47) w wysokości, która w obszarze analizowanym nie występuje. Wskazując na wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 Spółdzielnia stwierdziła, że w niniejszej sprawie parametr ten został określony nie tyle w wartościach maksymalnych, co w wysokości niewystępującej w ogóle w obszarze analizowanym. Ponadto działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji cechują się znacznie niższymi parametrami powierzchni zabudowy niż ustalona dla inwestora. Mając zatem na uwadze złożony przez inwestora wniosek, zasadnym było wezwanie inwestora do jego zmiany w tym zakresie, a w przypadku niedokonania tej zmiany, uwzględniając istniejący w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy, konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Spółdzielnia stwierdziła, że w tym kontekście w sposób szczególny uwypukla się wadliwość działania organu odwoławczego, który bez należytej oceny analizy urbanistycznej oraz zarzutów skarżącej, bezrefleksyjnie przyjął, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, pomimo, że w uprzedniej decyzji kasatoryjnej wskazał, że parametr ten został ustalony w sposób wadliwy, a organ I instancji nie dokonał jego zmiany. Uzasadniając zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia Spółdzielnia zwróciła uwagę, że także przy ustaleniu tego parametru skorzystano z odstępstwa od zasady przewidującej ustalenie tego wskaźnika w wartości średniej wynikającej z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Działanie organu I instancji, czego nie dostrzegł organ odwoławczy sprowadziło się do powielenia argumentacji poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a zarówno z uzasadnienia decyzji, jak również z analizy urbanistycznej wynika, że organ bez bliższego uzasadnienia ustalił ten parametr w oparciu o szerokość elewacji szczytowych a nie frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym, bez należytego rozważenia, czy wielkość ta byłaby możliwa w przestrzeni urbanistycznej osiedla i zabudowy sąsiedniej. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących dopuszczenia lokalizacji budynku zasadniczo w całej szerokości działki, poprzez chociażby ustalenie czy w obszarze analizowanym występuje inna zabudowa skutkująca zabudową niemal całej powierzchni działki. Organ dopuścił budowę budynku o szerokości 10 m z tolerancją do 20 % w sytuacji, gdy szerokość działki wynosi około 19,50 m. Układ i konfiguracja działki wymaga ponadto zapewnienia na tej nieruchomości drogi pożarowej dla planowanego budynku, które to okoliczności organ całkowicie pominął w analizie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wywiera znaczny wpływ na dalszy etap postępowania, zmierzający do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Powinna ona zatem wytyczać podstawowe kierunki kształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta, obiektu budowlanego, a z tego względu nie może całkowicie pomijać w tym zakresie obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do dokonywania przez organ odwoławczy pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, w kontekście § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, Spółdzielnia zwróciła uwagę, że także w tym zakresie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a w uzasadnieniu decyzji brak jest szerszych rozważań na ten temat. Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji ustalił przedmiotowy parametr w wysokości od 11 m do 19 m, a w uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że w tym zakresie organ parametr ten ustalił zgodnie z przepisami rozporządzenia. Spółdzielnia podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jak w odniesieniu do tego parametru kształtuje się zabudowa na działkach w sąsiednich, ani jaka faktycznie zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym została wzięta pod uwagę na potrzeby jego ustalenia. Co więcej, z analizy urbanistycznej w tym zakresie wprost wynika, że w obszarze analizowanym, a w szczególności na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa o parametrach, które w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiadają parametrom przyjętym w wydanej decyzji, co wprost prowadzi do wniosku, że zostały one ustalone w sposób sprzeczny z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jednocześnie w decyzji nie wskazano, czy w obszarze analizowanym wysokość krawędzi elewacji frontowych przebiega tworząc uskok, co zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia pozwoliłoby organowi ustalić ten parametr w oparciu o średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Spółdzielnia nadmieniła, że w uprzednio wydanej decyzji, która została uchylona decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., organ I instancji ustalił ten parametr w wartościach od 13,50 m do 17,60 m w sytuacji wyznaczenia obszaru analizowanego w taki sam sposób, jak w decyzji zaskarżonej niniejszym odwołaniem, nie wyjaśniając tak powstałej sprzeczności. Już powyższe różnice wskazują, że parametr ten także i tym razem został ustalony w sposób dowolny, a nie zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie tych krawędzi dla zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Z tego względu nie sposób uznać, w ślad za organem II instancji, że decyzja ustalająca warunki zabudowy o parametrach w niej wskazanych odpowiada prawu, a takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego czyni oczywiście wadliwym i uzasadnia złożenie niniejszej skargi. Podobne uwagi Spółdzielnia odnosi do ustalonego przez organ parametru wysokości budynku, która została określona w przedziale od 8 do 20 m. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że w analizie urbanistycznej wskazano, że parametr ten wynosi od 13,50 do 20 m, co wprost wskazuje, że ustalenia organu są w tym zakresie dowolne i pozostające w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z jednej strony bowiem organ I instancji uznaje sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną za wykonaną w sposób prawidłowy, w konsekwencji czego powinna ona stanowić podstawę ustalenia parametrów zabudowy, a z drugiej strony organ parametry te ustala w innej wysokości niż wynikająca z analizy. Oczywista sprzeczność w ramach decyzji organu I instancji (zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji) czyni ją niewykonalną, co samo w sobie powinno przemawiać za usunięciem decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Spółdzielnia zasygnalizowała, że zastrzeżenia budzi także okoliczność ustalenia zarówno powierzchni zabudowy, jak również wysokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku o tak dużej rozpiętości, co nie pozwala ocenić jaka konkretnie zabudowa może zostać zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości. Nie negując możliwości ustalenia pewnych parametrów zabudowy w granicach: "od...do...", Spółdzielnia zwróciła uwagę, że ustalenie ich w tak dużych widełkach jest wadliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy górny parametr wskaźnika stanowi ponad dwukrotność jego dolnej wartości. Podobne zastrzeżenia Spółdzielnia odnosi do parametrów zabudowy, o których mowa w § 8 rozporządzenia. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występują wyłącznie dachy płaskie, tymczasem organ w wydanej decyzji dopuścił nadto dachy o niewielkim nachyleniu, nie określając jednocześnie układu połaci dachowych oraz kierunku nachylenia głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. W obszarze analizowanym nie występują dachy zwieńczone attyką, tymczasem w wydanej decyzji organ dopuścił taką możliwość. Powyższe wprost wskazuje, że parametry zabudowy ustalone przez organ w wydanej decyzji dość "luźno" nawiązują do sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, która w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym dowodem, którego prawidłowa ocena oraz logiczne i spójne wnioski wynikające z takiego dowodu jest warunkiem przyjęcia, że parametry zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Końcowo Spółdzielnia zwróciła uwagę, że w treści decyzji organu I instancji nie wskazano powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie m.in. udziału powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdzić zaś należy, że w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy, co wskazuje nadto na potrzebę właściwego uzasadnienia przyjętej wartości. W konsekwencji wydanie dla inwestora pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie może się ostać. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy powinna być kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiąca część graficzną decyzji, na której m. in. określony zostanie obszar analizowany. W niniejszej sprawie załącznikiem do decyzji jest co prawda mapa, z adnotacją że stanowi ona załącznik do decyzji, niemniej nie zawiera ona granic obszaru analizowanego, zatem nie spełnia kryteriów o których mowa we wskazanych wyżej przepisach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga jako uzasadniona została uwzględniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Podlegająca sankcjonowaniu wadliwość kontrolowanych decyzji wynika z następujących naruszeń prawa procesowego i materialnego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

Po pierwsze, organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie i szczegółowo zarzutów odwołania strony skarżącej, ograniczając się do abstrakcyjnego i niepowiązanego z arytmetycznymi parametrami i wskaźnikami ustalonymi w obszarze analizowanym oraz dla planowanej zabudowy przytoczenia przepisów wynikających z § 5, § 6, § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Tego rodzaju pozorna ocena zasadności zarzutów odwoławczych (zob. s. 5-7 zaskarżonej decyzji) odnoszących się do szczegółowych kwestii związanych z istniejącą i planowaną zabudową (zob. s. 4-8 odwołania z dnia 23 grudnia 2020 r.) nie pozwala na stwierdzenie, że skarżony organ rozpoznał ponownie co do istoty sprawę, której dotyczy skarga, w jej całokształcie. W konsekwencji w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po drugie, Sąd stwierdził, że ustalenia, rozważania, oceny i wnioski kontrolowanych organów w zakresie podstawowych zagadnień związanych z prawidłowością wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów są wadliwe co najmniej z przyczyn procesowych, albowiem ich zasadnicza część nosi znamiona dowolności lub niedostateczności w zakresie uzasadnienia, co skutkuje ich nieweryfikowalnością. Takie zachowanie organów doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

A. Zasadnicze wątpliwości budzi wyznaczenie wskaźnika wielokrotności frontu działki jako promienia okręgu (obwodu kolistego) wyznaczającego granice obszaru analizowanego w wartości znacznie przewyższającej (5,0) zasadniczą wartość (3,0). Nie są w tym zakresie wystarczające ogólnikowe i pozornie wyjaśniające twierdzenia odwołujące się do bliżej nieokreślonej "przestrzeni urbanistycznej istniejącego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego" (s. 6 decyzji organu I instancji oraz s. 5 decyzji odwoławczej). Przy tak znacznym podwyższeniu wskaźnika wielokrotności, zmierzającym do objęcia granicami obszaru analizowanego terenów o zabudowie odpowiadającej planom inwestycyjnym wnioskodawcy (front działki jest bardzo wąski, gdyż ma 20 m, a planowany obiekt ma mieć znaczną długość – ponad 90 m), wymagana jest szczególna ostrożność i rozwaga. Zasadniczo, jeżeli motywem tego rodzaju poszerzenia granic, jest jedynie interes inwestora, niemający silnych i skonkretyzowanych podstaw w istniejącym już ładzie przestrzennym i urbanistycznym w danym obszarze, tego rodzaju operację należy uznać za niedopuszczalną. Dopuszczalność podwyższenia wartości wskaźnika wielokrotności o ponad 66 % jest zatem uzależniona od przekonującego wykazania, że tylko tak wysoki wskaźnik pozwoli uwzględnić specyfikę i szczegółowe cechy urbanistyczno-architektoniczne analizowanego terenu.

B. Nie może zostać również zaakceptowany sposób wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Przede wszystkim nie przedstawiono uzasadnienia wyboru tych działek z obszaru analizowanego, które zostały uznane za miarodajne punkty odniesienia, Brak przekonującego uzasadnienia wyboru określonych działek rzutuje bezpośrednio na możliwość oceny prawidłowości ustalenia wartości dopuszczalnych określonych parametrów i wskaźników. Organy ustaliły, że wskaźnik intensywności zabudowy ma wynieść od 0,29 (co odpowiada wskaźnikowi średniemu) do 0,47, podczas gdy w wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje tego rodzaju skrajna wartość. Oznacza to, że wprowadzone na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. odstępstwo od zasady wartości średniej ww. wskaźnika nie tylko nie wynika z analizy urbanistycznej, lecz także nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione (w analizie odwołano się jedynie do planów inwestora, dążąc w sposób arbitralny do ich uwzględnienia w całości). Również odpowiadająca wartości średniej wartość dolna wskaźnika nie została w sposób dostateczny uzasadniona. Przyjęto ją mechanicznie i bezrefleksyjnie.

C. Zastrzeżenia budzi także uzasadnienie sposobu ustalenia wartości wskaźnika szerokości elewacji frontowej. O ile można dopuścić określone typy i parametry zabudowy na działkach, które ze względu na swoje wymiary, mogą wymagać odejścia od wartości średniej (w przedmiotowej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 42,50 m, podczas gdy sam front działki inwestora ma długość ok. 19,5 m), o tyle uzasadnienie ustalenia szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa od zasady z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w wartości znacznie odbiegającej od wartości średniej (10 m +/- 20 % wobec 42,50 m oraz wobec niewystępowania w obszarze analizowanym postulowanych przez inwestora wartości, co oznacza, że wartość ta "nie wynika z analizy") nie może ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że tylko w ten sposób można uwzględnić wniosek inwestora. W tym zakresie organy muszą bowiem ocenić, czy i w jakim zakresie ustalenie wskaźnika o takiej wartości (czterokrotnie mniejszej od wartości średniej) nie będzie zaburzać ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze analizowanym. Ocena ta musi być szczegółowa, a jej wnioski – przekonująco uzasadnione.

D. Negatywnej oceny wymaga sposób ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organy ustalając ten wskaźnik w przedziale od 11 do 19 m, niewątpliwie odstąpiły od zasad określonych w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wartość średnia wskaźnika w zakresie miarodajnych działek wynosi 17,60 m, natomiast minimalna wartość – 13,50 m. W tej sytuacji ustalenie dolnej granicy wskaźnika na poziomie 11 m nie znajduje odzwierciedlenia w treści analizy urbanistycznej, co oznacza, że ustalona wartość "nie wynika" z tej analizy. Również granica górna wskaźnika nie może być uznana za prawidłową, jeśli brak jest – co już podkreślono – prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz uzasadnienia wyboru miarodajnych działek. Ponadto stwierdzono oczywistą sprzeczność między ustalonymi wartościami wskaźnika (11-19 m) a ustaloną w decyzji organu pierwszej instancji (pkt 2 ppkt 5) "wysokością budynku". Pomijając już niedopuszczalność ustalania wskaźnika "wysokości budynku" jako parametru nieznanego przepisom stosowanym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należy zauważyć, że dopuszczenie możliwości wzniesienia budynku o wysokości od 8 m do 20 m ("mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku") jest nie do pogodzenia z ustaloną wartością wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), mierzonego również od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (granice od 11 do 19 m). Nie tylko dolne granice tych parametrów są sprzeczne (11 m wobec 8 m), lecz również górna granica "wysokości budynku" wykracza poza ustalone 19 m. Organ nie był natomiast upoważniony do uwzględniania w "końcowej wysokości" budynku ewentualnej wysokości dachu, który zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji (pkt 2 ppkt 5) może mieć "niewielki spadek".

E. Wadliwe są wreszcie ustalenia w zakresie parametrów geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Prawodawca wyznaczył minimalne elementy charakterystyki geometrii dachu, żądając od właściwych organów ustalenia – w zależności od planowanej i dopuszczalnej wartości parametrów w obszarze analizowanym – kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości głównej kalenicy dachu, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Organy orzekające mogą zwolnić się z obowiązku wyznaczenia ww. parametrów (wszystkich lub niektórych), jeżeli ocena kryterium "odpowiedniości" planowanej zabudowy do stanu zabudowy istniejącego na obszarze analizowanym pozwala na tego rodzaju redukcję. W przedmiotowej sprawie inwestor wnioskował o ustalenie parametru geometrycznego dachu jako "dach płaski/zielony", natomiast organy ustaliły w decyzjach, że dach może być "płaski" (z ewentualnym "pokryciem zielonym") lub "o niewielkim spadku". To ostatnie ustalenie okazało się niezgodne z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z analizy urbanistycznej, w przyjętym obszarze analizowanym występują jedynie "dachy płaskie" (s. 5 analizy), co – przy dopuszczeniu możliwości wprowadzenia pochyleń dachu – nie spełnia warunku "odpowiedniości" z cyt. § 8. Na marginesie trzeba również wskazać organom, że dopuszczenie możliwości wykorzystania dachu o jakimkolwiek spadku oznacza, że obowiązkiem organów jest nie tylko ustalenie możliwych wartości kąta nachylenia dachu i układu połaci dachowych, lecz także rozważenie konieczności ustalenia wysokości głównej kalenicy oraz jej kierunku w stosunku do frontu działki.

Po trzecie, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły treść § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim w kontrolowanych decyzjach nie ustaliły minimalnego wskaźnika procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki inwestycyjnej. Zgodnie z cyt. § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc – jak w niniejszej sprawie – dla terenu inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organów ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego jest ustalenie minimalnego wskaźnika procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę, o wartości jednak nie mniejszej niż 25 % powierzchni działki.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, orzekając w punkcie drugim o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).