Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt I SA/Ka 980/97
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 1997-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Wniesienie, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, przez gminę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

2. Uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej, która stwierdza istotne naruszenie prawa w uchwale budżetowej rady gminy oraz określa sposób i termin jego usunięcia /art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych -  Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, na które radzie gminy przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

TEZY

1. Wniesienie, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, przez gminę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

2. Uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej, która stwierdza istotne naruszenie prawa w uchwale budżetowej rady gminy oraz określa sposób i termin jego usunięcia /art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych -  Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, na które radzie gminy przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu w dniu 9 września 1997 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 kwietnia 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa - uchylił zaskarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. w uchwale z dnia 27 marca 1997 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na rok 1997 postanowiła w par. 2 dokonać zwiększenia wydatków budżetowych o kwotę 3.250.262,00 zł, w tym między innymi w dziale 74 rozdział 7415 par. 25 zwiększyć koszty naprawy prywatnych domów wielomieszkaniowych o kwotę 20.000,00 zł. Powyższa uchwała została w dniu 7 kwietnia 1997 r. przedstawiona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z dnia 30 kwietnia 1997 r. działając na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia 27 marca 1997 r. polegające na bezpodstawnym przeznaczeniu kwoty 20.000 zł na naprawy prywatnych domów mieszkaniowych, co stanowiło naruszenie art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. Kolegium - w par. 2 uchwały - nakazało usunięcie istotnego naruszenie prawa w terminie do dnia 20 maja 1997 r. pod rygorem unieważnienia uchwały Rady Miejskiej we wspomnianej wyżej części. Na wniosek Przewodniczącego Rady Miejski Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej przesunął termin rozpoznania wezwania do usunięcia istotnego naruszenia prawa do dnia 30 maja 1997 r.

Uchwałą z dnia 27 maja 1997 r. Rada Miejska w S. powołując się na przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - wezwała Regionalną Izbę Obrachunkową do uchylenia uchwały z dnia 30 kwietnia 1997 r. jako naruszającej jej kompetencje. Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w dniu 9 czerwca 1997 r.

W dniu 6 czerwca 1997 r. Rada Miejska w S. złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 kwietnia 1997 r. i zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ oraz art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i na podstawie tak sformułowanych zarzutów Rada wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Rada Miejska podniosła, iż zostało naruszone jej prawo określone w art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zaakcentowała, iż zgodnie z pierwszym z tych przepisów do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów i jeśli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w powyższych sprawach należy do gminy. W jej ocenie przedmiot regulacji uchwały Rady mieścił się w zakresie dyspozycji art. 6 potwierdzającego kompetencje z uwagi na położenie nieruchomości na terenie gminy, jak też faktu, że lokale mieszkalne znajdujące się w powyższych nieruchomościach objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale przed wprowadzeniem w gminie publicznej gospodarki lokalami i szczególnego trybu najmu. Tego rodzaju stan faktyczny - jak podkreśliła Rada - wypełniał dyspozycje zawarte w art. 4 umowy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, które stanowią zadania własne gminy. Strona skarżąca zwróciła następnie uwagę na to, iż mimo że ustawa o najmie lokali zniosła "szczególny tryb najmu", to jednak jego pozostałość przewija się w treści art. 56 tejże ustawy, która ogranicza możliwość właścicieli do dysponowania lokalami, które były objęte szczególnym trybem najmu, przez utrzymanie czynszu regulowanego do dnia 31 grudnia 2004 r. Ponadto wobec tych najemców nie można wypowiedzieć najmu w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o najmie, co - jak zaznaczono w skardze - "stawia właścicieli nieruchomości w sytuacji nie odbiegającej od dawnego szczególnego trybu najmu". Rada wyjaśniła na zakończenie, iż "podjęła stosowną decyzję na wniosek zainteresowanych właścicieli, po dogłębnym rozeznaniu, kierując się przy tym zasadą celowości".

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ z powodu jej niedopuszczalności "z innych przyczyn" lub na podstawie przepisu art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NSA z uwagi na wszczęcie nie kończącego się postępowania o stwierdzenie nieważności. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa zwróciła na wstępie uwagę na to, iż przepisy regulujące postępowanie nadzorcze w sprawach budżetowych nie wyposażyły organów gminy w prawo wnoszenia środków odwoławczych, służących do kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych. W tej sytuacji ma więc zastosowanie przepis art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowi o tym, że jeśli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, to przed wniesieniem skargi do Sądu należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia takiego wezwania. W rozpoznawanej sprawie - jak podkreślono w odpowiedzi na skargę - strona skarżąca wezwania takiego "w ścisłym tego słowa znaczeniu" nie doręczyła organowi nadzoru. Wprawdzie w dniu 5 czerwca 1997 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwała nr 341/97 Rady Miejskiej w S. mówiąca w pkt 1 o wezwaniu, zgodnie z ustawą o NSA, do uchylenia uchwały Kolegium Izby jako naruszającej kompetencje Rady, to jednak była to dyspozycja skierowana do Zarządu Miasta, a nie do organu nadzoru i o wezwaniu procesowym w ścisłym tego słowa znaczeniu nie mogło być mowy. Pomimo to Kolegium rozpatrzyło uchwałę nr 341/97 i w uchwale z dnia 19 czerwca 1997 r. postanowiło nie uwzględnić "wezwania" Rady Miejskiej w S. do uchylenia uchwały z dnia 30 kwietnia 1997 r. Takie rozstrzygnięcie - wyjaśniano dalej w odpowiedzi na skargę - było spowodowane istotnym naruszeniem w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia 27 marca 1997 r. przepisów art. 1 i art. 7 prawa budżetowego w związku z art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Skoro "rzekome wezwanie" zostało rozpatrzone w dniu 19 czerwca 1997 r., a skargę wniesiono do sądu 6 czerwca 1997 r., to - zdaniem organu nadzoru - "bezspornym było, iż skarga ta była przedwczesna, co powinno było stanowić podstawę do jej odrzucenia w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 i art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym" /vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1996 r. III SA 500/96 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1996 nr 4 str. 140/.

W dalszych wywodach Regionalna Izba Obrachunkowa zwróciła uwagę na to, iż stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej jest uzależnione od wyczerpania trybu przewidzianego w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. Przepis ten stanowi m.in. o tym, że Regionalna Izba Obrachunkowa w wyniku postępowania przeprowadzonego w sprawie uznania uchwały budżetowej lub jej części za nieważną wskazuje radzie miejskiej nieprawidłowości oraz termin ich usunięcia. Dopiero nieuwzględnienie przez radę nakazów uchwały rodzi konieczność orzeczenia stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie Rada Miejska w S. dopiero uchwałą 341/97 z dnia 27 maja 1997 r. wypowiedziała się o nieuwzględnieniu nakazu wynikającego z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej i nastąpiło to po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, przez co "uniemożliwiono organowi nadzoru podjęcie uchwały o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 27 marca 1997 r." W tym stanie rzeczy - jak akcentowano w odpowiedzi na skargę - skoro stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej jest uzależnione od wyczerpania działań przewidzianych w art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, to etap, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy, jest pierwszym etapem stosowania środka nadzoru i nie kończy postępowania o stwierdzenie nieważności. W tej sytuacji - zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej - nie przysługuje radzie środek zaskarżenia i skarga powinna zostać odrzucona "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.

Wychodząc z zasady ostrożności procesowej - gdyby Sąd nie podzielił przedstawionych wyżej racji przemawiających za odrzuceniem skargi - Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi, podniesiony w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy samorządowej oraz art. 4 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych jest bezzasadny. W przekonaniu organu nadzoru uchwała Rady Miejskiej o udzieleniu dotacji na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych zapadła z naruszeniem art. 1 i art. 7 prawa budżetowego m.in. wskutek utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. Udzielanie dotacji bowiem jest szczególną formą finansowania określonych zadań z budżetu i ma zastosowanie, jeżeli pozwala na to przepis prawa w randze ustawy. Zdaniem Izby - fakt, iż w tej sprawie chodzi o nieruchomości objęte najmem nawiązanym na podstawie decyzji, nie miał w tej sprawie znaczenia. Środki pieniężne bowiem mogą być wydatkowane tylko na cele, które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Chodzi więc przede wszystkim o potrzeby, jakie ma na myśli art. 7 ustawy samorządowej i ustawy szczególne, jak np. ustawa o najmie lokali. Nie może być zatem dowolnych wydatków z budżetu, ani też takich, które wspierają jedynie określone grupy obywateli, a przez to nie służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc potrzeb większości tej społeczności. Regionalna Izba Obrachunkowa zaakcentowała, iż ogólne domniemanie właściwości i zakresu działania gminy w sprawach publicznych o działaniu lokalnym wynikające z art. 6 ustawy samorządowej doznaje w odniesieniu do gospodarki finansowej gmin ograniczenia /ust. 2 tego przepisu w związku z art. 63 pkt 2 in fine ustawy samorządowej/. W rezultacie uprawnienia do samodzielnego prowadzenia przez gminy gospodarki finansowej na podstawie ich budżetów nie oznacza dowolności ani w zakresie pozyskiwania dochodów, ani wydawania ich, zwłaszcza że są to środki o charakterze publicznym, a gminy są przede wszystkim osobami prawa publicznego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1991 r. SA/Ka 1010/91 /Samorząd Terytorialny 1992 nr 6 str. 65/, organ nadzoru podniósł, iż w ramach prowadzenia gospodarki środkami publicznymi organom gminy wolno tylko to, na co pozwalają im ustawy. W przypadku dysponowania przez gminę środkami finansowymi normatywne podstawy i granice wyznaczają zadania własne gmin oraz zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom w obowiązującym trybie ustawowym /art. 1 i art. 7 prawa budżetowego/. Zdaniem Izby taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, zadania bowiem wywodzą się z nowego prawa lokalowego nie obejmują zakresu finansowania napraw prywatnych domów wielomieszkaniowych w formie dotacji czy też pożyczki bezzwrotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Naczelny sąd Administracyjny - badając w pierwszej kolejności przesłanki dopuszczalności skargi nie podzielił argumentacji Regionalnej Izby Obrachunkowej zawartej w odpowiedzi na skargę, według której skarga jest niedopuszczalna.

Jeśli chodzi o zarzut, iż skarga jest przedwczesna, bowiem Rada Miejska wniosła skargę do Sądu przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to oparto go na założeniu, iż do skarg na rozstrzygnięcia organu nadzorczego, a więc wniesionych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ ma zastosowanie warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Pogląd powyższy jest, zdaniem Sądu, błędny. Sąd - rozpoznając sprawę w niniejszym składzie - w pełni aprobuje i przychyla się do stanowiska, jakie zostało zaprezentowane w wyroku z dnia 24 marca 1997 r. SA/Ka 1135/96 /nie publ./ w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 maja 1996 r. (...).

Przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który ma charakter normy prawnej ogólnej, istotnie wprowadza warunek, aby w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będących przedmiotem skargi, skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu zwrócił się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wówczas wniesiona po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Należy jednak mieć na względzie to, iż w rozpoznawanej sprawie tryb postępowania jest w pierwszej kolejności określony w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym, który to przepis zawiera szczegółowe i kompletne rozwiązania dotyczące trybu wnoszenia skarg na uchwały organów gmin, rozstrzygnięcia organów nadzoru i inne akty administracyjne, różne od decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych. Stanowi on w ust. 1, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczące gminy, podlega zaskarżeniu do sądu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy /ust. 3/ i do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /ust. 4/. W tej sytuacji przepisy dotyczące zaskarżania do Sądu decyzji tylko o tyle mają zastosowanie do skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, o ile ustawa o samorządzie terytorialnym nie reguluje danej kwestii w sposób odmienny. Kwestia, o której mowa w niniejszej sprawie, tj. warunek poprzedzenia wniesienia skargi do Sądu wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jest uregulowana w ustawie o samorządzie terytorialnym i tryb ten przewidziano tylko w odniesieniu do jednego rodzaju skarg, a mianowicie skargi opartej na przepisie art. 101 tej ustawy.

Za tym, iż art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może mieć zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi gminy wniesionej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przemawia treść art. 98 ust. 5 tej ustawy. Stanowi on, iż rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, co upodabnia skargę do środka odwoławczego. Jest to regulacja odmienna od przyjętej w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, który to przepis przed złożeniem skargi do sądu nakłada na stronę obowiązek wyczerpania środków odwoławczych, jeśli ustawa je przewiduje. Ponadto gdyby, w odniesieniu do skarg na rozstrzygnięcia organów nadzorczych, zachować tryb wynikający z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to wówczas nie byłoby możliwe wniesienie skargi w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jak tego wymaga art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W tej sytuacji, przy istniejącej kolizji norm ustawowych, kierując się zasadą lex posterior generalis non derogat legi priori speciali /ustawa późniejsza ogólna nie uchyla ustawy wcześniejszej szczególnej/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wniesienie na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ przez gminę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również drugiego argumentu przemawiającego według organu nadzorczego za odrzuceniem skargi. Pogląd Regionalnej Izby Obrachunkowej opierał się na założeniu, iż przewidziane w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ uprawnienie Izby do wskazania radzie gminy nieprawidłowości w uchwale budżetowej oraz do określenia sposobu i terminu ich usunięcia jest "pierwszym etapem stosowania środka nadzoru, nie kończy postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej", co w efekcie powoduje, że na takie rozstrzygnięcie Radzie nie przysługuje środek zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 kwietnia 1997 r. stwierdzającej istotne naruszenie prawa w uchwale z dnia 27 marca 1997 r. Rady Miejskiej w S. /par. 1/ i nakazującej jego usunięcie w terminie do dnia 20 maja 1997 r. pod rygorem unieważnienia /par. 2/ sprowadzała się w tej sytuacji do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy uchwała regionalnej izby obrachunkowej wydana na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, iż treść pojęcia nadzoru nad samorządem terytorialnym, jego zakres, kryteria, środki, tryb i organy sprawujące nadzór była już przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego /por. uchwała z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46 - uzasadnienie str. 193-196 i 200-201; orzeczenie z dnia 18 stycznia 1994 r. K 9/93 OTK 1994 cz. I poz. 3 str. 15/ oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. postanowienie z dnia 15 stycznia 1992 r. SA/Wr 22/92 ONSA 1993 Nr 1 poz. 15/.

We wspomnianych orzeczeniach zwrócono uwagę na to, iż nadzór nad samorządem terytorialnym jest procedurą dającą wyposażonym w odpowiednie kompetencje organom państwa nie tylko możliwość ustalania stanu faktycznego działalności nią objętej, lecz także - w ustawowo określonym zakresie i trybie - korygowania tej działalności, tj. polega na kontroli działalności samorządu terytorialnego, z prawem władczego jej modyfikowania w drodze "rozstrzygnięć nadzorczych" będących w istocie aktami administracyjnymi, a nie tylko formułowania wniosków pokontrolnych przez właściwe organy.

W zakresie spraw budżetowych organem nadzoru w rozumieniu art. 86 i art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 1 ust. 2 w związku z art. 11 i art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest regionalna izba obrachunkowa. Przysługujące izbie obrachunkowej środki nadzoru określa art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż są one wynikiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przeprowadzonego w trybie określonym w art. 91 ust. 2 ustawy samorządowej. Pierwszym z tych środków jest wskazanie radzie gminy nieprawidłowości w uchwale budżetowej oraz sposobu i terminu ich usunięcia /ust. 1 pkt 1/. Dopiero jeśli rada gminy nie wprowadzi zmian do uchwały budżetowej, izba może orzec o nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części /art. 12 ust. 2/.

Charakter uchwały izby, podjętej na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wskazuje zatem na to, iż nie jest ona tylko środkiem kontroli, lecz rozstrzygnięciem nadzorczym, odrębnym od środka przewidzianego w art. 12 ust. 2 tej ustawy /stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej/. Ważne jest zwłaszcza to, iż izba stwierdza istotne naruszenie prawa w uchwale budżetowej rady oraz określa sposób i termin jego usunięcia. Z brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy samorządowej wynika przy tym, iż nie czyni on żadnych różnic co do charakteru rozstrzygnięć organów nadzorczych, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie ma też znaczenia to, że - jak przyjmuje Izba - rozstrzygnięcie to nie jest ostateczne i nie kończy postępowania. Z przywołanej już poprzednio treści art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, iż rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Z konstytucyjnych zasad samorządności terytorialnej, a w szczególności zasady zawartej w art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji, gwarantującej jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie przysługujących im zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wynika natomiast dyrektywa, by każdy środek nadzorczy zastosowany wobec jednostki samorządu terytorialnego mógł być przez nią zaskarżony do sądu /por. cytowana wyżej uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46 uzasadnienie str. 201/.

Reasumując, za uzasadniony należało uznać pogląd, według którego uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej, która stwierdza istotne naruszenie prawa w uchwale budżetowej rady gminy oraz określa sposób i termin jego usunięcia /art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, jest rozstrzygnięciem organu nadzorczego w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, od którego radzie gminy przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Co się tyczy meritum sprawy, tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 kwietnia 1997 r. stwierdzającej istotne naruszenie prawa art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ - w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia 27 marca 1997 r., polegające na bezpodstawnym przeznaczeniu kwoty 20.000 zł na naprawy prywatnych domów mieszkaniowych, co stanowiło naruszenie, to - jak już to zostało powiedziane w równolegle rozpoznawanej sprawie ze skargi Izby na wspomnianą wyżej uchwałę Rady Miejskiej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego SA/Ka 1308/97 - w istocie rzeczy chodziło o odpowiedź na pytanie, czy przeznaczenie przez Radę Miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/, mieści się w ramach zadań własnych gminy, innymi słowy: czy jest to zadanie publiczne o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie była pozytywna. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 września 1997 r. SA/Ka 1308/97 /Prawo Gospodarcze 1998 nr 6 str. 25/ Sąd stwierdził, iż przeznaczenie przez Radę Miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych/, mieści się w ramach zadań własnych gminy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, przedstawił obszerną argumentację, do której - aby uniknąć powtórzeń - odwołuje się również w rozpoznawanej sprawie.

Skoro, jak to zostało wyżej powiedziane, uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 27 marca 1997 r. nie naruszała wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa, to należało stwierdzić, iż ingerencja organu nadzoru nie była uzasadniona, a rozstrzygnięcie to zapadło z obrazą art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.