Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1084/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 , art. 50
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 23 maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wyrzeczenia: "oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem"; II. określa, że w zakresie określonym w punkcie I wyroku zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygnatura II SA/Kr 1084/12

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. (zwanym dalej PINB lub organem I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w T. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas przeprowadzonych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową. Wnioskodawca zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zatwierdzenie przedłożonego przy rzeczonym wniosku projektu budowlanego zamiennego (sporządzonego na zlecenie własne wnioskodawcy) dla budynku, w którym zawiązała się Wspólnota Mieszkaniowa. Wskazano nadto, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na działce nr [...], położony w T. , oznaczony numerem porządkowym 25, został wykonany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy Z. w dniu 8 grudnia 1993r. nr [...].

Organowi I instancji znana była już wówczas z urzędu okoliczność, że przedmiotowy budynek uległ pożarowi w dniu 4 października 2009 r. PINB prowadził w związku z tą katastrofą budowlaną postępowanie administracyjne, którego rezultatem była wydana w dniu 17 listopada 2009 r. decyzja nr [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie robót budowlanych zabezpieczających zniszczony budynek przy ul. [...] w T. Wcześniej PINB wydał też w dniu 8 października 2009 r. decyzję nr [...] znak [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej wyłączenie z użytkowania całego budynku. Już w toku prowadzonego postępowania zmierzającego do usunięcia skutków katastrofy budowlanej organ nadzoru budowlanego powziął informację, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy Z. w dniu 8 grudnia 1993 r. znak [...]. Konstatacja organu dała następnie asumpt do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 17 lutego 2010 r. znak [.,..] , którą organ I instancji umorzył w oparciu o art. 105 § 1 KPA postępowanie administracyjnego w przedmiocie weryfikacji legalności obiektu. Przyczyną umorzenia postępowania była dostrzeżona przez PINB okoliczność, że nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a to z uwagi na fakt, że ustalony inwestor samowolnych robót "A. Sp. z o.o nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"

W tak dookreślonych okolicznościach sprawy PINB, w związku z opisanym na wstępie wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul [...] w T. z dnia 30 listopada prowadził ponownie postępowanie administracyjne w przedmiocie istotnych odstępstw dokonanych przy realizacji przedmiotowego obiektu. PINB przeprowadził w dniu 11 stycznia 2012 r. kontrolę przedmiotowych zabudowań. Stwierdził wówczas, że obiekt nie jest użytkowany. Po pożarze został zabezpieczony zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] znak [...], a to m.in. wykonano tymczasowe zadaszenie. Nie stwierdzono wówczas prowadzenia jakichkolwiek prac inwestycyjnych przy obiekcie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli N. i A.K. .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, posadowionego na nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w T. , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wskazał, że niezbędna jest korekta decyzji, ze względu na nieprecyzyjne zredagowaniem sentencji orzeczenia PINB w zakresie określenia przedmiotu (obiektu) objętego obowiązkiem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto organ II Instancji wskazał, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym ujawnionym w opisanej powyżej księdze wieczystej w przedmiotowym budynku zostało wyodrębnionych dziewięć samodzielnych lokali mieszkalnych, stanowiących własność osób fizycznych - stron niniejszego postępowania. Skarżący są współwłaścicielami jednego z samodzielnych lokali wyodrębnionych w budynku (vide odpis księgi wieczystej [...] ). Przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Wójta Gminy Z. w dniu 8 grudnia 1993 r. znak [...]. Pozwolenie to zostało następnie dwukrotnie przeniesione na rzecz kolejnych inwestorów decyzjami Starosty K. odpowiednio: z dnia 28 stycznia 2005 r. znak [...] oraz z dnia 8 czerwca 2005 r. znak [...]. . Ostatecznie obiekt został zrealizowany przez inwestora A. Sp. z o.o. w K. , który złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 19 czerwca 2006 r. Przedmiotowy obiekt został przyjęty do użytkowania w trybie art. 54 prbud, a to wobec niewniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego.

Organ II Instancji zaznaczył, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego opisaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wniosków tych, niekwestionowanych przez strony, doprowadziła analiza porównawcza dokumentów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę i zgłoszenia obiektu do użytkowania z zastanym na gruncie stanem faktycznym. Definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ustawodawca zawarł w art. 36a ust. 5 prbud, który to przepis zawiera katalog działań inwestora uznanych przez ustawodawcę za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagających uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc powyższy przepis do realiów niniejszej sprawy organ II Instancji wskazał, że pozwolenie na budowę opiewało na realizację budynku mieszkalnego dwurodzinnego z częścią gospodarczą i hotelową oraz ogrzewaniem słonecznym. Tymczasem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym przez PINB postępowaniu inwestor już na etapie budowy dokonał szeregu zmian stanowiących istotne odstępstwa - w rozumieniu art. 36a ust. 5 prbud - od zatwierdzonego projektu budowlanego. Modyfikacje te polegały na zmianie zagospodarowania działki poprzez m.in. odmienne niż projektowane ukształtowanie terenu wokół budynku, ewidentnej zmianie wszystkich charakterystycznych parametrów budynku, tj. zwiększona została powierzchnia zabudowy; zmianie uległa wysokość budynku, która wynikała z wykonania większej niż pierwotnie zakładano ilości kondygnacji; istotne różnice zachodzą też w szerokości i długości budynku; zmiana tych parametrów pociągnęła za sobą również zmianę kubatury; zmianie zamierzonego sposobu użytkowania budynku, która polegała na funkcji mieszkalnej obiektu poprzez zwiększenie liczby lokali mieszkalnych w budy dwóch do dziewięciu; fakt zrealizowania budynku wielorodzinnego w miejsce projektowanego jednorodzinnego znajduje potwierdzenie w treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych, założonych w okresie sierpień - wrzesień 2006 r., tj. w dwa miesiące po zgłoszeniu rzekomo jednorodzinnego budynku do użytkowania.

Przytoczone zmiany względem zatwierdzonego projektu budowlanego w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 prbud uznano za istotne odstępstwo. Wobec powyższego organ II Instancji uznał, że PINB trafnie przyjął, że właściwym będzie prowadzenie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie naprawczym określonym w art. 50-51 prbud.

Wskazano, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku zostały zakończone, a budynek mieszkalny objęty niniejszym postępowaniem naprawczym do czasu pożaru był użytkowany. Nie zachodziła więc podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 prbud. Jednakże sytuacja taka nie wyłącza co do zasady zastosowania art. 51 ust. l pkt 3 ustawy prbud. Z treści przedstawionej wyżej regulacji wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy (art. 51 ust. 4 prbud). Tak więc podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 prbud. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego Zatem w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora (w nin. sprawie na właściciela obiektu - por. art 52 prbud), obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do wdrożenia postępowania naprawczego. Stwierdzone bezspornie istotne odstępstwa przy realizacji przedmiotowego budynku obligują organ nadzoru budowlanego do nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku sporządzenia projektu zamiennego zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud. Zaskarżona decyzja zobowiązująca wspólnotę mieszkaniową - jako ustawowego reprezentanta współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej spornym obiektem do wykonania projektu budowlanego zamiennego jest co do zasady prawidłowa jako adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego nie było przeszkód prawnych dla uczynienia zawiązanej w przedmiotowym budynku wspólnoty mieszkaniowej adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 3 prbud. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji do bycia adresatem praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym wynika z treści art. 29 kpa w powiązaniu z treścią art. 6 ustawy o własności lokali. Na podstawie przepisów ustawy o własności lokali przyjmuje się powszechnie w judykaturze, że wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osoba prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) oraz dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Wspólnota może być też stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właścicielami budynku w tym jego części wspólnych są właściciele poszczególnych lokali (członkowie wspólnoty) a nie wspólnota mieszkaniowa. Konstrukcja prawna wspólnoty mieszkaniowej nie wpływa bowiem na prawa właścicielskie właścicieli lokali. Ma natomiast na celu uproszczenie obrotu prawnego, a w tym także w stosunkach administracyjnoprawnych poprzez przyznanie podmiotowości prawnej wspólnocie mieszkaniowej i przyznanie jej prawa reprezentowania właścicieli lokali w zakresie powierzonych ustawą kompetencji. W niniejszej sprawie kwestie związane z wykonaniem samowolnych robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, których przedmiotem były m.in. konstrukcja części wspólnych budynku (fundamentów, ścian nośnych zewnętrznych i wewnętrznych, dachu, instalacji), należą właśnie do zadań wspólnoty mieszkaniowej, które wynikają z ustawy o własności lokali. W tej sytuacji wspólnota mieszkaniowa rozumiana jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości może być adresatem obowiązku o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud. Obowiązek ten odnosi się w znakomitej większości do likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w obrębie części wspólnej budynku, objętego przymusową współwłasnością właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. Przypomnieć przy tym należy, że wykonanie czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud obowiązany jest wykonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego co wprost wynika z dyspozycji art. 52 prbud. Z przepisu tego wynika nadto, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora. Dotyczy to jednak tylko takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie ustalony inwestor spornych robót A. Sp. z o.o. w K. w chwili wydawania zaskarżonych decyzji warunku tego nie spełniał. Przedmiotowy obiekt stanowi bowiem obecnie wyłącznie przedmiot współwłasności osób fizycznych, będących jednocześnie właścicielami wyodrębnionych w budynku lokali. W takiej sytuacji obowiązki nakładane w celu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prbud winny być nałożone zgodnie z art. 52 prbud na właściciela lub zarządcę obiektu, w którym zostały wykonane roboty

Organ odwoławczy w pełni przychylił się do stanowiska PINB, sprowadzającego się do uznania za strony postępowania, obok Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T. , także samych właścicieli samodzielnych lokali wyodrębnionych w budynku. Mając na uwadze zakres obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, jak i stopień ingerencji w prawo własności nie tylko nieruchomości wspólnej ale i odrębnych lokali, właściciele lokali mają własny, niezależny i indywidualny interes prawny podlegający ochronie w niniejszym postępowaniu obok samej wspólnoty.

MWINB wyjaśnił ponadto, mając na uwadze prowadzone przez Wspólnotę Mieszkaniową starania przed organami administracji architektoniczne -udzielenie pozwolenia na odbudowę częściowo zniszczonego w pożarze budynku, że prowadzenie legalnej inwestycji (odbudowy) możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego zrealizowanego legalnie. W sytuacji zaś, gdy przedmiotowy obiekt stanowi przypadek samowoli budowlanej jakakolwiek dalsza działalność inwestycyjna musi być poprzedzona procedurą legalizacji samowoli. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie legalnej budowy na obiekcie stanowiącym samowolę budowlaną. Jednak skuteczne przeprowadzenie postępowania naprawczego tj. przedłożenie odpowiadającego przepisom prawa projektu budowlanego zamiennego a następnie jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 prbud) pociągnie za sobą faktycznie zezwolenie na odbudowę zniszczonej w wyniku pożaru substancji budynku.

Organowi odwoławczemu, przy rozpoznawaniu odwołania w niniejszej sprawie, wiadomym był również fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 17 lutego 2010 r. znak [...] którą organ I instancji umorzył w oparciu o art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności przedmiotowego obiektu prowadzonej w trybie naprawczym. Fakt ten nie stanowił jednak przeszkody w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa w merytorycznym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Decyzja umarzająca postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa ma bowiem charakter procesowy. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W konsekwencji nie jest objęta powagą rzeczy osądzonej /res iudicatae/ Ponadto ww. decyzja wydana przez PINB nie została wydana w tożsamej sprawie administracyjnej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej sprawy. W ówczesnej decyzji PINB stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku na ustalonego inwestora samowoli, uchylając się jednocześnie od rozważenia podstaw do wdrożenia likwidacji z udziałem aktualnych właścicieli obiektu (pomijając w tym miejscu zgodność z prawem zajętego wówczas przez PINB stanowiska). Skoro jednak w niniejszym postępowaniu nie brał udziału ustalony inwestor samowolnych robót, a zaskarżona decyzja skierowana została do innego adresata nie zachodzi tożsamość spraw pod względem podmiotowym.

Ponadto MWINB wskazał, że nie jest trafny zarzut zawarty w odwołaniu, że objęty zaskarżoną decyzją obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został nałożony na nieistniejący w obrocie prawnym podmiot. Zdaniem organu odwoławczego bezsporny fakt częściowego zniszczenia budynku w następstwie pożaru nie spowodował ustania bytu prawnego wspólnoty mieszkaniowej utworzonej przez właścicieli samodzielnych lokali wyodrębnionych w przedmiotowym budynku. Stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana". Wspólnota mieszkaniowa istnieje zatem z mocy prawa w każdym wypadku, gdy w skład nieruchomości wchodzą co najmniej dwa lokale, którymi właścicielami są różne osoby. W stanie faktycznym sprawy pozostaje poza sporem, że w przedmiotowym budynku zostało wyodrębnionych dziewięć samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej nie był też uprawniony do samodzielnego ustalenia, czy w następstwie pożaru ustała odrębna własność któregokolwiek z lokali położonych w budynku wskutek całkowitego unicestwienia lokalu jako przedmiotu odrębnej własności. Organ nadzoru budowlanego pozostaje w tym zakresie związany treścią aktualnych wpisów dokonanych w księgach wieczystych nieruchomości lokalowych dla ustalenia stanu prawnego przedmiotowego budynku, a w tym liczby wyodrębnionych w budynku lokali. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym sposobem obalenia takiego domniemania może być jedynie stosowne powództwo wniesione do sądu powszechnego. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wyklucza więc jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, która dotyczyłaby treści wpisów własności w tychże księgach.

Konsekwencją przedstawionych wyżej argumentów jest również niezasadność zarzutów skarżących, wskazujących na wadliwość umocowania zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ull [...] w T. do jej reprezentowania w sprawie i udzielana pełnomocnictw procesowych. Zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami nie wyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Skoro w budynku - zgodnie z aktualnym stanem prawnym - wyodrębniono dziewięć samodzielnych lokali, to zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, to zarząd wspólnoty mieszkaniowej był uprawniony do kierowania sprawami wspólnoty i jej reprezentacji na zewnątrz, a w tym przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do czynności zwykłego zarządu należy zaliczyć reprezentację interesów wspólnoty w postępowaniu administracyjnym, a w tym również ustanowienie pełnomocnika. Jak wynika z treści załączonego do akt sprawy odpisu uchwały nr [...] z dnia 21 października 2010 r., Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w T. powołała trzyosobowy zarząd, który następnie udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania wspólnoty w sprawie radcy prawnemu. W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej należy uznać za bezzasadny. Na marginesie jedynie należy wskazać, że organ administracji publicznej nie jest powołany do oceny prawidłowości (ważności) uchwał podjętych przez wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z postanowieniami art. 25 ustawy o własności lokali kwestia ta podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych.

Organ II Instancji stwierdził także, że chybione są zarzuty skarżących, sprowadzające się do wyrażania kategorycznej odmowy prowadzenia jakichkolwiek prac na terenie ich prywatnego mieszkania, a nadto do zakwestionowania legalności wyrażonej przez wspólnotę mieszkaniową zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, że możliwość, celowość i zasadność prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego nie jest w żadnym stopniu uzależniona od uznania organu, jak też od zgody właściciela obiektu, w którym dokonano samowoli. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przez bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane każdorazowo do wdrożenia przewidzianych tym prawem środków, celem likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej (w niniejszym przypadku pod postacią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego). W tej sytuacji wykonanie nakazanych prawem przez organ czynności, często obejmujących również działalność inwestycyjną, nie jest uzależnione od zgody zainteresowanego podmiotu (właściciela), albowiem wykonanie nakazanych obowiązków służy likwidacji stanu bezprawia budowlanego. Wniosek Wspólnoty o wszczęcie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie musi być w tym zakresie rozpatrywany wyłącznie w kategorii "impulsu" dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia i przeprowadzenia obligatoryjnej, przewidzianej prawem procedury legalizacyjnej bez względu na to, czy działania organu spotkają się z aprobatą wszystkich zainteresowanych w sprawie właścicieli obiektu stanowiącego przedmiot samowoli budowlanej. Brak zgody właścicieli lokali może być wyłącznie rozpatrywany w kategorii przesłanki konstruującej indywidualny interes prawny właścicieli lokali do udziału w niniejszej sprawie. Kwestia ta została w niniejszej sprawie należycie uwzględniona poprzez zapewnienie wszystkim właścicielom lokali możliwości czynnego w niej udziału.

Z decyzją tą nie zgodził się A.K. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędnie sformułowane i niemożliwe do wykonania wyrzeczenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...]; art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędnego ustalenia adresata decyzji; art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji, wydanej w przedmiotowej sprawie; art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację (niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że w z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 243 poz.1623 ze zmianami), który jest większą częścią przepisów dotyczących rozwiązań legalizacyjnych. Niewątpliwe i niesporne jest w niniejszej sprawie, że budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże z wielorakimi, istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym również przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji (art. 51 ust. 1 pkt. 3) organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Tak więc niezależnie od katastrofy budowlanej (pożaru), która dotknęła budynek, musiał on zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem i prowadzenie postępowania w tym zakresie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego.

W stanie prawnym obowiązującym od 27 marca 2003r. niespornym jest, że przepis ten znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Praktyka orzecznicza dotycząca stosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane w stanie prawnym obowiązującym przed wspomnianą wyżej nowelizacją, kształtowała się w ten sposób, że zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji architektoniczno-budowlanej stosowały wąską wykładnię art. 51, uznając, że nie może on mieć zastosowania do robót budowlanych już zakończonych. Wykładnia taka opierała się na literalnym brzmieniu ust. 1 omawianego przepisu, zgodnie z którym decyzja dotycząca samowolnie wykonywanych robót powinna być poprzedzona postanowieniem o ich wstrzymaniu, a nie sposób - podkreślano - wstrzymywać wykonywania robót budowlanych już zakończonych. Stąd ustawodawca, nowelizując ustawę prawo budowlane ustawą z 27 marca 2003 r., przyjął regulację, aktualnie oznaczoną jako art. 51 ust. 7, zobowiązująca właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt. 1 – 3 tego artykułu, które należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b – zostały wykonane ( zakończone) w sposób o których mowa w art. 50 ust. 1 tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Oczywiście takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. W konsekwencji wydanie jednej z decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 nie jest ograniczone terminem. (Niewiadomski, w : Prawo Budowlane. Komentarza, wyd. 6, Warszawa 2011). Co więcej, w aktualnym stanie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji gdy zostały już zakończone, byłoby bezprzedmiotowe i dotknięte wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Tak więc nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację (niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że w z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. l ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, a to zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji, wydanej w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że i ten zarzut jest bezzasadny. Należy podzielić w całości argumenty przedstawione w tym zakresie przez organ II Instancji w uzasadnieniu decyzji. Wskazana przez skarżącego "ostateczna decyzja" pozostająca w obrocie prawnym, to decyzja PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...], którą umorzono, w oparciu o art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności obiektu. Przyczyną umorzenia postępowania było stwierdzenie że nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a to z uwagi na fakt, że ustalony inwestor samowolnych robót "A. Sp. z o.o nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z niekwestionowanym właściwe poglądem, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe (S. Biernat, J. Zimmermann, Problem stabilizacji..., s. 71).

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędnego ustalenia adresata decyzji, należy stwierdzić, że nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ wyczerpująco zbadał i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyczerpująco również uzasadnił dlaczego przyjął że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w T. istnieje. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na kwestionowanie treści wpisów w księgach wieczystych. Nawet jeżeli Skarżący prezentuje pogląd, zgodnie z którym na skutek częściowego zniszczenia budynku wygasły niektóre lub wszystkie prawa odrębnej własności lokalu, to racji swych może dochodzić wyłącznie przed sądem wieczystoksięgowym w stosownym, przewidzianym do tego trybie. Dopóki wpisy w księgach wieczystych chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, skuteczną erga omnes dopóty brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny lub sąd administracyjny może wpisy te kontestować i dokonywać w tym zakresie własnych ustaleń. Jeśli zaś chodzi o podnoszony zarzut naruszenia art. 52 ustawy prawo budowlane, to zgodnie z tym przepisem, czynności nakazane w decyzjach o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, jest obowiązany dokonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie.(tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2011r. sygn. II OSK 247/10). Próbę legalizacji przedmiotowego budynku z udziałem inwestora organ zresztą już podjął i zakończył umorzeniem postępowania a okoliczność ta została wskazana w decyzji. Prowadzenie tego postępowania, nie jest też w żadnym stopniu uzależnione od zgody właścicieli czy współwłaścicieli nieruchomości. Legalizacja samowoli budowlanej ma doprowadzić do zgodności budowy z przepisami prawa administracyjnego a nie cywilnego.

Sąd podziela natomiast zarzut skargi dotyczący błędnego sformułowania wyrzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane), z tym wszakże zastrzeżeniem, że jest on zasadny w stosunku do wyrzeczenia dotyczącego nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja zawiera w istocie dwa wyrzeczenia, choć nie zostały podzielone formalnie na dwa punkty decyzji. Pierwsze dotyczy nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, posadowionego na nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w T. , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; drugie zaś nakazania – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

O ile pierwsze wyrzeczenie nie budzi wątpliwości i jest prawidłowe o tyle drugie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Rację ma Skarżący twierdząc, że tak sformułowany w decyzji obowiązek jest niewykonalny, gdyż po pierwsze określenie "w razie potrzeby" nie wskazuje o jaką "potrzebę" chodzi i czy w ogóle "potrzeba" ta wystąpiła lub wystąpi oraz w jakim ewentualnie zakresie, a po wtóre nakaz wykonania określonych czynności lub robót nie może być sformułowany ogólnie, poprzez zacytowanie przepisu. Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3, w części dotyczącej możliwości nałożenia przedmiotowego obowiązku, ze swej natury musi być sformułowany na tyle ogólnie, aby dawał możliwość subsumpcji różnych stanów faktycznych, niezwykle w tej materii różnorodnych, do zawartej w nim normy prawnej. Niemniej to właśnie w decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę indywidualną, ma się skonkretyzować obowiązek jej adresata. Zatem nakazane roboty lub czynności muszą być określone na tyle precyzyjnie, żeby decyzja nadawała się do wykonania (dobrowolnego lub z użyciem środków przymusu egzekucyjnego) i aby z rozstrzygnięcia jasno wynikało jakie konkretnie obowiązki zostały na adresata nałożone.

Z tego względu Sąd stwierdził, że zachodzi przesłanka nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 KPA, tj. decyzja w tej części jest niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały.

Niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna i może wynikać z różnych okoliczności. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 17.06.2011r. sygn. IIOSK 1101/10

Taka sytuacja zachodzi właśnie w sprawie niniejszej – nader ogólne sformułowanie wyrzeczenia decyzji prowadzi do sytuacji w której już od chwili jej wydania nie wiadomo do czego właściwie zobowiązuje i sytuacja ta nie zmieni się.

Należy zauważyć, też, że wykładnię art. 156 § 1 pkt. 5 trzeba powiązać z przepisem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , stanowiącym, że organ egzekucyjny ma obowiązek badania dopuszczalności egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że aby decyzja nadawała się do przymusowego wykonania, organ egzekucyjny musi wiedzieć jaki konkretnie obowiązek egzekwuje, co w przypadku przedmiotowego wyrzeczenia jest niemożliwe.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.