Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 355/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81 ust. 4, art. 82, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 16, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. M.S. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 20015 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Starosta – powołując się m.in. na przedstawienie przez inwestora decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia - zatwierdził projekt budowlany i wydał M.W. pozwolenie na budowę indycznika wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. inwestor poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych objętych uzyskanym pozwoleniem.

Pismem z dnia [...] września 2014r., właścicielka sąsiedniej nieruchomości M.S. zwróciła się do PINB o podjęcie stosownego postępowania w sprawie inwestycji realizowanej prze M.W. wskazując, iż jest ona kwalifikowana jako mająca znaczący wpływ na środowisko. Jej zdaniem, decyzja środowiskowa, która powinna poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę jest nieprawomocna i w sprawie tej toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. ( II SA/Go 433/14 ).

W odpowiedzi na to pismo [...] września 2014 r. PINB poinformował M.S., iż inwestycja realizowana jest na podstawie pozostającego obrocie prawnym pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r. Na fakt jego obowiązywania nie ma wpływu pozostająca w toku przed WSA w Gorzowie Wlkp. sprawa dotycząca decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że skoro roboty prowadzone są przez inwestora legalnie nie ma podstaw do wszczynania postępowania, natomiast organem właściwym do ewentualnego uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje Wojewoda.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. M.S. zwróciła się do PINB o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. Ponownie powołując okoliczności wskazane w piśmie z dnia [...] września podnosiła, iż inwestor realizuje nielegalną inwestycję i doszło do naruszenia jej prawa jako strony postępowania. Jednocześnie wniosła też o wstrzymanie realizacji inwestycji.

Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., nawiązując do poprzednich pism, kierowanych do PINB podtrzymała wniosek o wstrzymanie inwestycji jako nielegalnej. Jednocześnie wskazała, iż na jej wniosek, postanowieniem z dnia [...] listopada2014 r., postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wznowione przez Starostę jak też, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda uznał za zasadny zarzut przewlekłości postępowania tego organu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] Starosta, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wszczętego na wniosek M.S., w sprawie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. o udzieleniu M.W. pozwolenia na budowę stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, odstępując od jej uchylenia ze względu na uznanie, że w ponownym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowemu rozstrzygnięciu.

Ten sam organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 152 Kpa umorzył postępowanie w sprawie wniosku M.S. o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB poinformował M.S. o podtrzymaniu stanowiska z dnia [...] września 2014 r. i wskazał, że kwestia legalności pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. od której przysługuje jej odwołanie do Wojewody.

W dniu 14 stycznia 2015 r. inwestor M.W. wystąpił do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia z dnia [...] czerwca 2014 r. Po przeprowadzeniu w dniu [...] lutego 2015 r. obowiązkowej kontroli zrealizowanej inwestycji, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na jej użytkowanie.

Dnia 3 lutego 2015 do PINB wpłynęło pismo M.S. z dnia [...] stycznia 2015 r. w którym, powołując się na stwierdzenie przez Starostę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa wskazała, iż organ ten nie rozpatrzył dalszej części jej wniosku dotyczącej wstrzymania wykonywania inwestycji, informując ją - pismem z dnia [...] grudnia 2014 r.- iż organem właściwym w tej kwestii jest PINB. Podtrzymała twierdzenia o nielegalności decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak uprzedniej prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizowanego przedsięwzięcia, czego dotyczy postępowanie sądowe przed WSA w Gorzowie Wlkp. Wniosła też o rozpatrzenie przez PINB wniosku o wstrzymanie wykonania inwestycji i wydanie w tym przedmiocie orzeczenia w stosownej formie.

Odpowiadając na pismo M.S. z dnia [...] stycznia, PINB [...] marca 2015 r. poinformował ją, iż w dniu [...] lutego 2015 r. została wydana już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, prawomocna od 17 lutego 2015 r. w związku z czym postępowanie w sprawie już się zakończyło i brak podstaw do wstrzymania wykonania inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym samym dniu Wojewoda ([...]) uchylił też postanowienie tego Starosty z [...] stycznia 2015 r., przekazując również tę sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] PINB odmówił, na podstawie art. 61a Kpa, wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.S. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie opisywanej inwestycji. Przytaczając treść powołanego przepisu oraz dotyczące go orzecznictwo sądowe, organ I instancji wywiódł, że inwestor zrealizował tę inwestycję na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, a nadto legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionego budynku inwentarskiego. Na fakt obowiązywania pozwolenia na budowę nie ma wpływu fakt, że przed WSA w Gorzowie Wlkp. toczy się postępowanie w sprawie zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji omawianego przedsięwzięcia. W związku z tym, że roboty budowlane zostały przeprowadzone legalnie, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie tych robót. Organem właściwym do ewentualnego uchylenia lub stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę jest Wojewoda.

W zażaleniu M.S. zarzuciła, iż jest ono nieprawidłowe, narusza jej prawa jako strony postępowania i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wywodziła, iż pismem z dnia [...] września 2014 r. nie wnosiła o wszczęcie postępowania lecz o jego wznowienie i wstrzymanie wykonania decyzji. Jej zdaniem w zakresie wniosku o wstrzymanie decyzji "specjalnie" stworzony został przez PINB i Starostę spór kompetencyjny. Ponowiła argumentację o niemożności wydania pozwolenia na budowę bez prawomocnej decyzji środowiskowej oraz wskazywała na brak wiedzy o wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

Po rozpoznaniu zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. ( znak: [...]) WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB uznając, że przedmiot żądania zawarty w podaniu strony z dnia [...] września 2014r. nie może stanowić przedmiotu postępowania w zakresie legalności robót budowlanych. Kwestionowana inwestycja stanowi bowiem przedmiot ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2015 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, które nie zostało podważone, niedopuszczalne jest postępowanie w przedmiocie zgodności z prawem tej inwestycji w trybie samowoli budowlanej. Z tego względu zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. Nie można prowadzić dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego przedmiotu, bowiem rozstrzygnięcie wydane w drugim z tych postępowań obarczone byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 Kpa. Nadto organy nadzoru budowlanego nie są władne do oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę dotyczącego wskazanej inwestycji. Kompetencje w tym zakresie posiada organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji. Przy czym w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy w wykonany zakres robót.

W skardze na postanowienie WINB M.S., kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem, wskazywała na brak podstaw do twierdzenia, że nie jest stroną postępowania lub że istnieją inne powody uzasadniające odmowę jego wszczęcia. Akcentowała fakt stwierdzenia przez Starostę w postępowaniu wznowieniowym niezgodności z prawem jego własnej decyzji z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, czemu - jej zdaniem - przeczy zaskarżone postanowienie. Ponownie też zarzucała, że wydanie pozwolenia na budowę powinno zostać poprzedzone prawomocną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, co zdaniem skarżącej nie miało miejsca. Tym samym pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie zostały wydane niezgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismami z [...] czerwca oraz [...] sierpnia 2015 r. M.S. podtrzymała skargę wywodząc m.in., iż naruszono jej prawa jako osoby zainteresowanej, jest ona bowiem właścicielką nieruchomości sąsiedniej, a nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Argument WINB o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestycji jest chybiony, gdyż skarżąca nie była stroną w tym postępowaniu, nie mogła się z nią zapoznać i nie zna jej treści, nie mogła również skorzystać ze środków odwoławczych celem zakwestionowania tego aktu.

Stanowisko organu zostało podtrzymane przez jego pełnomocnika na rozprawie w dniu 3 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej pozostawało postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności realizacji inwestycji polegającej na budowie indycznika wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], przez inwestora w osobie M.W..

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji pozostało wydane na podstawie art. 61a Kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 ( tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego ) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 Kpa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w tym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji w sposób oczywisty stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania ( vide: wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, LEX nr 1497293). Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a Kpa, tzn. postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2093/13, LEX nr 1435921).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżąca, będąc właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji realizowanej przez M.W., pismem z dnia [...] września 2014 r., zwróciła się do organu nadzoru budowlanego I instancji "o podjęcie stosownego postępowania w sprawie tej inwestycji". Wadliwości prawnej realizowanej inwestycji upatrywała w tym, że uzyskanie dla niej pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone prawomocną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, której inwestor nie posiada bowiem w sprawie takiej decyzji toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. ( II SA/Go 433/14 ).

Treść tego pisma obligowała organ nadzoru do podjęcia czynności kontrolnych. Postępowanie kontrolne określone w art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; powoływanej jako: Prawo budowlane), stanowi ustawową kompetencję organów nadzoru budowlanego. Brak jest podstaw do uznania, iż każda czynność organu nadzoru budowlanego musi być dokonana w ramach postępowania administracyjnego sensu stricte gdyż zaburzałoby to sens działań tych organów w ramach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. W przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek skargi, pisma czy też wniosku, najistotniejszym elementem pozostaje jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. Kwestia, czy organ działa z urzędu, czy też zainspirowany pismem lub skargą obywatelską, nie ma znaczenia decydującego. Najistotniejsza jest bowiem kwestia stwierdzenia naruszenia normy prawa materialnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10 Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że "w przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego".

Decyzja administracyjna jest zatem wydawana w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków ( vide: postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09 i z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 12/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Dla dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji i wydania decyzji istotne znaczenie ma zatem przedmiot złożonego wniosku. Jeżeli strona wyraźnie formułuje żądanie wszczęcia postępowania konkretyzując jego przedmiot, określa naruszenie przepisów prawa oraz wskazuje swój interes prawny, w takim przypadku organ powinien ocenić, czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania a jeżeli uzna, iż brak jest takich przesłanek to wtedy należy skorzystać z przepisu art. 61a Kpa.

Analiza treści pierwszego pisma skarżącej skierowanego do PINB wskazuje, że nie zwierało ono skonkretyzowanego żądania skarżącej o wszczęcie postępowania. Organ ten po podjęciu czynności kontrolnych wyjaśnił M.S., iż inwestycja realizowana jest w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Wskazał też prawidłowo, że pozostawanie w toku przed sądem administracyjnym sprawy ze skargi na decyzję środowiskową nie ma wpływu na obowiązywanie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącej, iż warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko jest uprzednie istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca w swych zarzutach, nawiązując do decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, myli jej ostateczność z prawomocnością. Tymczasem decyzja administracyjna wywiera co do zasady skutki prawne z chwilą uzyskania waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa. Następuje to bądź z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bądź w przypadku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję ostateczną ( wydaną po wyczerpaniu toku instancji ) nie wstrzymuje jej wykonania, chyba, że o jej wstrzymaniu orzeknie sąd stosownym postanowieniem. Charakter ostateczny ma natomiast decyzja administracyjna w stosunku do której sąd skargę oddalił. Faktem znanym sądowi orzekającemu z urzędu ( vide: powoływana przez stronę sprawa II SA/Go 433/14 ) jest, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. ( znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2013 r. ( znaki. [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie indycznika wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], stała się ostateczna z dniem jej wydania ([...] grudnia 2013 r. ), a prawomocna po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., oddalającego skargę M.S. na ten akt.

Powracając do rozważań związanych z kwestią legalności kontrolowanych postanowień organów nadzoru budowlanego wskazać należy, że skonkretyzowane żądnie wszczęcia postępowania administracyjnego skarżąca, nawiązując do treści swych poprzednich pism, zgłosiła w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. ( które do PINB wpłynęło w dniu 3 lutego ). Podtrzymując twierdzenia o nielegalności decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak uprzedniej prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizowanego przedsięwzięcia wniosła o wstrzymanie wykonania inwestycji i wydanie w tym przedmiocie orzeczenia w stosownej formie, dodatkowo wskazując na fakt stwierdzenia przez Starostę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa.

W odniesieniu do tak sformułowanego żądania organy obu instancji zasadnie postanowiły o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Przyczyną wyłączającą możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności inwestycji realizowanej przez M.W. był fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2014 r. oraz w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z [...] lutego 2015 r. Jeżeli chodzi o pierwsze z tych rozstrzygnięć, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta, po przeprowadzeniu – na wniosek skarżącej - postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę stwierdził, że pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie uchylił go stwierdzając, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Jak wynika z informacji udzielonych przez Starostę w pismach z dnia [...] sierpnia br. decyzja ta została uchylona w dniu [...] marca 2015 r. przez Wojewodę. W dacie wydawania przez organy nadzoru budowlanego kontrolowanych postanowień, ostateczna decyzja z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Jedynie informacyjnie wskazać należy, że powołanych pism wynika, że orzekając ponownie w postępowaniu wznowieniowym Starosta ponownie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odmówił uchylenia go stwierdzając, iż w ponowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Również i ta decyzja została w dniu [...] lipca 2015 r. uchylona przez Wojewodę, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i do dnia rozprawy postępowanie wznowieniowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 16 Kpa, kreującym zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych przyjmuje się domniemanie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej. Wyraża się ona tym, że decyzje te obowiązują tak długo dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją. W okolicznościach sprawy zatem w dacie orzekania przez organy pozostawała w obrocie nie tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale też o pozwoleniu na użytkowanie.

W kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżącą w korespondencji z organami nadzoru i wywodów skargi, należy zwrócić uwagę na kwestię zakresu właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle przepisu art. 82 Prawa budowlanego, będącego przepisem kompetencyjnym, określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania). W konsekwencji do ich właściwości należy też rozpoznawanie tych spraw w trybach nadzwyczajnych ( wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności ). Natomiast art. 83 Prawa budowlanego ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W ustępie 1 tej normy wskazano, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7, 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1. W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa powiatowego inspektora nadzoru budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie. W przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów tej ustawy obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego jednakże odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji.

Należy też wskazać, że istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. W takim przypadku niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności takiej inwestycji. W wyroku z dnia z 6 lipca 2007 r., II OSK 1014/06 ( LEX nr 503491) NSA stwierdził, że za wadliwe należałoby uznać prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania pozwolenia na budowę przy istniejącej w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończonej inwestycji, objętej tym pozwoleniem. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdyby w ich ocenie obiekt był w złym stanie technicznym. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, wiąże ona organy oraz sąd rozpoznający kolejne decyzje (w tym przypadku postanowienie) wydawane w stosunku do tego obiektu ( vide: wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, LEX nr 992654).

Wszelkie podnoszone w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące kwestionowania zgodności z prawem oraz prawidłowości pozwolenia na budowę nie mogły odnieść skutku. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do podważenia rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Aby zakwestionować legalność przeprowadzonych robót budowlanych, należałoby wcześniej doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego dla opisywanej inwestycji pozwolenia na budowę.

To samo zastrzeżenie dotyczy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisywanej inwestycji. Jeżeli skarżąca ma pod adresem tej decyzji jakiekolwiek zarzuty, powinna je podnieść w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Dopóki powyższe decyzje pozostają w obrocie prawnym, stanowisko organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego legalności opisywanych robót budowlanych jest zasadne i zgodne z prawem.

Jeżeli chodzi natomiast o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r., kwestia ta została objęta odrębnym postępowaniem przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (vide: postanowienie Starosty z [...] stycznia 2015 r. znak [...] oraz postanowienie Wojewody z [...] marca 2015 r. znak [...]. Pozostawała zatem poza zakresem właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego jak i kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Z powołanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ).