Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1517/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 154 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 739/16 w sprawie ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w której uchyla decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od A. S. i K. S. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 739/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i K. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej i umorzył postępowanie administracyjne, a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 i art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", nałożył na skarżących - będących współwłaścicielami działki nr [...] w [...] , obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową gminnej sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w wysokości [...] zł.

Organ ustalił, że działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym [...] nie jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] stycznia 2010 r. została wydana dla terenu przedmiotowej działki decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na podstawie decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej we wsi [...]. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego zostało złożone w dniu [...] sierpnia 2013 r., a w dniu [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał zawiadomienie o zakończeniu budowy i o przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej.

W uchwale Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (Dz. Urz. z 2009 r. Nr 32, poz. 617) ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 25% różnicy między wartością, jaką miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Operat szacunkowy został sporządzony [...] listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. Z operatu szacunkowego wynika, że z tytułu wybudowania przedmiotowej sieci wodociągowej nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w kwocie [...] zł. W dniu [...] sierpnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność sporządzonego w sprawie operatu. Opłata została ustalona w kwocie [...] zł.

A. S. i K. S. wnieśli odwołanie od decyzji. Zarzucili, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera liczne i rażące błędy, w znaczący sposób powodujące zwiększenie kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Polegają one na przyjęciu dwóch różnych cen średnich, wskazując przy tym różnicę w cenie za 1 m2 nieruchomości jeszcze przed uwzględnieniem cechy rynkowej, jaką jest podłączenie do infrastruktury technicznej, przyjęciu przy obliczaniu różnicy ceny nieruchomości pomiędzy ceną sprzed i po wybudowaniu wodociągu tabeli transakcji sprzedaży nieruchomości rzekomo o zbliżonych cechach rynkowych, w których rzeczoznawca dobiera transakcje sprzedaży w taki sposób, że w konsekwencji wylicza on różne ceny średnie nieruchomości dla obu punktów jednocześnie, dobierając praktycznie ten sam przedział czasowy dokonanych transakcji, przyjęciu przy określaniu granicy górnej Gg = 1,16 zakresu sumy współczynników korygujących przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci wodociągowej maksymalnej ceny transakcji Cmaks = 63,51 z transakcji z dnia [...] maja 2013 r., czyli sprzed 12 sierpnia 2013 r. oraz przyjęciu w operacie niewłaściwych współczynników korygujących, ponieważ w Tabelach Współczynników Korygujących przyjęto różne wartości współczynnika ui dla tej samej cechy rynkowej, tj. "Wielkość nieruchomości", a której klasyfikacja nie uległa zmianie po wybudowaniu wodociągu w stosunku do wielkości powierzchni sprzed budowy wodociągu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji. Organ uznał także, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym, a wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalały w sposób jednoznaczny odtworzyć sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Organ wyjaśnił, że wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przedstawione zostały zestawienia transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przyjętymi dla wyliczenia jej wartości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu. Wartości uzyskane przez biegłego są zbliżone do średnich wartości uzyskiwanych przy transakcjach nieruchomościami podobnymi i mieszczą się między wartościami minimalnymi i maksymalnymi odnotowywanymi na rynku nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że operat został zaktualizowany stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego, jest nieuzasadnione. Konsekwencją zastosowanej przez rzeczoznawcę metodyki jest dwukrotna wycena nieruchomość, w oparciu o dwie bazy transakcyjne: jedną tworzoną przez nieruchomości bez uzbrojenia w sieć kanalizacji sanitarnej i drugą - w oparciu o transakcje nieruchomościami uzbrojonymi w tę sieć. W rezultacie rzeczoznawca wyliczył dwie ceny średnie nieruchomości, dla każdego z tych zbiorów, a następnie skorygował tę wartość poprzez porównanie nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi. Jeśli chodzi o cechę wielkości nieruchomości w zbiorze transakcji wykorzystanych do wyceny przed podłączeniem, otrzymała ona określoną wagę oraz ocenę. Cecha ta otrzymała osobną wagę i ocenę wśród transakcji wykorzystanych do wyceny po wybudowaniu kanalizacji, albowiem były to nieruchomości inne niż w zbiorze pierwszym. Wśród nich cecha ta miała inny wpływ na cenę, a nieruchomość skarżących inaczej prezentowała się na ich tle. Stąd możliwe jest wystąpienie dwóch różnych ocen tej samej cechy, przy dwukrotnym oszacowaniu wartości jednej nieruchomości. Organ wyjaśnił też, że nie ma przepisów prawa określających przedział czasowy, z którego pochodzić mają transakcje nieruchomościami. Standardy wyceny przyjmują, że transakcje mają być możliwie najbardziej aktualne, z okresu dwóch lat poprzedzających moment wyceny. Organ ocenił, że rzeczoznawca majątkowy stwierdzając zerowy trend czasowy w cenach nieruchomości, przyjął aktualne transakcje. Przepisy prawa nie wiążą również z chwilą wybudowania kanalizacji sanitarnej żadnych wymogów co do wyceny w odniesieniu do okresu badania rynku. Z momentem tym ustawodawca wiąże jedynie uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej wskazując, że organ ma na wydanie decyzji w sprawie 3 lata.

A. S. i K. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", z uwagi na niezebranie i nierozpatrzenie w sposób dostateczny i wyczerpujący materiału dowodowego. W ocenie skarżących sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera błędy mające wpływ na wynik obliczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości, polegające na: przyjęciu przy określeniu wartości nieruchomości zarówno przed wybudowaniem jak i po wybudowaniu sieci wodociągowej tych samych transakcji nieruchomości oraz na przyjęciu w tabeli Współczynników Korygujących wartości współczynnika ui dla obu cech rynkowych "lokalizacja nieruchomości" oraz "wielkość nieruchomości" na takim samym poziomie tj. 0,340. Ponadto, jak podkreślili postępowanie wszczęte przez Wójta Gminy [...] dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową gminnej sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a nie - jak przyjęło Kolegium - gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 739/16 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] oraz, działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", umorzył postępowanie administracyjne; w pkt 2 wyroku Sąd zasądził koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. w dniu [...] listopada 2014 r. Operat ten utracił swoją ważność w dniu [...] listopada 2015 r. Organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję w okresie obowiązywania tego operatu. Jednakże rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2016 r., a więc już po upływie dwunastomiesięcznego terminu "ważności" operatu szacunkowego. Sąd wyjaśnił, że termin trzyletni, określony w art. 156 ust. 3 u.g.n., odnosi się również do organu odwoławczego. Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ, a dokonane uzupełnienia operatu nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania. Sąd uznał, że znajdująca się zaś w aktach sprawy kserokopia pisma zatytułowanego "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego" nie może być uznana za potwierdzenie aktualności, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przede wszystkim dlatego, że klauzula ta została sporządzona w dniu [...] sierpnia 2015 r., tj. w czasie, kiedy operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2014 r. był ważny. Ponadto, kopia klauzuli aktualności nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można wydać prawidłową decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Klauzula jest to osobny od operatu dokument, który stanowi potwierdzenie jego aktualności. Wymogi formalne klauzuli aktualizacyjnej określają przepisy § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. poz. 2109 ze zm.). Dlatego też, dokumentem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., jest oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu. Odbitka ksero (czy wydruk skanu przesłanego drogą elektroniczną) nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów K.p.a. i nie może dokumentu zastąpić. Nie zawiera ona bowiem oryginalnego podpisu wystawcy, który stanowi conditio sine qua non istnienia dokumentu. Sąd podkreślił wagę klauzuli, która w istocie służy weryfikacji rozstrzygnięcia, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wycena oraz naliczona opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji i art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 K.p.a. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że uznając, iż operat szacunkowy nie pozwala na ocenę danych w nim zawartych, co oznacza, że nie można ustosunkować się do zarzutów skierowanych przez skarżących wobec ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, które wynikały z operatu i zostały ocenione przez organ administracji, jako podstawa orzekania i stwierdzać czy rozstrzygnięcia organów były prawidłowe. Ustalenia Sądu byłyby przedwczesne, a w efekcie – nie mogące wywołać skutków, o których mowa w art. 153 P.p.s.a.

Sąd uznał, że właściwe jest uchylenie obu decyzji, gdyż w sprawie powinien być sporządzony nowy operat szacunkowy. Operat szacunkowy powinien być wykonany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w sprawie upłynął trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., w którym możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Sąd wskazał, że jest to termin prawa materialnego, a niezachowanie tego terminu przez stronę powoduje wygaśnięcie uprawnienia, czy roszczenia. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, co oznacza brak podstaw do orzekania w zakresie objętym terminem materialnym. W sprawie skutkuje to tym, że opłata adiacencka po upływie trzyletniego terminu nie może już zostać wymierzona. Przy czym, w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09 ustalono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tym samym, dla zachowania trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, a decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że warunki do podłączenia należącej do skarżących nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej stworzone zostały w dniu [...] sierpnia 2013 r., kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia z [...] sierpnia 2013 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej, co do którego nie zgłosił sprzeciwu. A zatem, w dniu [...] sierpnia 2016 r., upłynął termin, w którym było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 144 u.g.n. Ustalenie opłaty po tej dacie nie jest już możliwe. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny powinno zostać umorzone w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego M. S., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu stanowiącego klauzulę aktualizacyjną operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organów administracji, które poprzedzone zostało błędną oceną materiału dowodowego przez Sąd polegającą na przyjęciu, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji bez wykazania jakichkolwiek wad rozstrzygnięcia oraz postępowania ze strony organu pierwszej instancji; uchybienie to miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż uchylenie decyzji wymaga stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa;

4) art. 141 § 4 (w skardze wskazano co prawda § 3, jednakże należało potraktować to jako oczywistą omyłkę, gdyż dalej w skardze, w jej uzasadnieniu wskazano § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sprzeczność między rozstrzygnięciem zawartym w sentencji a wskazaniami co do dalszego postępowania; Sąd umorzył postępowanie administracyjne i jednocześnie wskazał, że w sprawie konieczne będzie sporządzenie kolejnej wyceny.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

A. S. i K. S. w piśmie z [...] czerwca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora Sąd pierwszej instancji odmawiając mocy dowodowej kserokopii dokumentu stanowiącego klauzulę aktualizacyjną do operatu szacunkowego, powinien samodzielnie zwrócić się do organu o przedstawienie oryginału tego dokumentu. Oryginał klauzuli aktualizacyjnej, uzyskany przez Sąd, miałby wówczas pełną wartość dowodową.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie jest zasadny. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 P.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.

Powiązanie zaś zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z naruszeniem art. 135 tej ustawy czyni ten zarzut prawidłowym i skutecznym. Rację ma skarżące Kolegium, że Sąd Wojewódzki naruszył zaskarżonym wyrokiem wskazane przepisy przez uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4 tej ustawy operat może być wykorzystany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Zgodnie z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. (...). W przypadku dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1.

Powołane przepisy nie definiują określenia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że kopia dokumentu stanowiącego klauzulę aktualizacyjną nie jest dokumentem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazanych powyżej przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami i nie może zastąpić oryginału. Jest tylko znakiem istnienia oryginału (powołany w zaskarżonym wyroku - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2031/10, Lex nr 996212). Jednakże skoro dołączona do akt sprawy kopia dokumentu stanowiącego klauzulę aktualizacyjną wskazuje, że oryginał istnieje, to wystarczające byłoby dla prawidłowej kontroli działalności organów administracyjnych usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie zaskarżonej decyzji w celu dołączenia do akt sprawy oryginału klauzuli aktualizacyjnej. Okoliczność, że operat szacunkowy był ważny na dzień rozstrzygania przez organ pierwszej instancji sprawy decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nie jest sporna. Kwestia ta została zresztą zaakcentowana przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku. Uchylenie zatem przez Sąd Wojewódzki również decyzji organu pierwszej instancji skutkuje naruszeniem art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Niezgodności z prawem z powodu oparcia decyzji na operacie szacunkowym, który utracił ważność, nie można natomiast zarzucić decyzji Wójta Gminy [...]. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji tej decyzji nie może być zatem traktowane jako właściwy środek przewidziany ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podjęty w celu usunięcia naruszenia prawa. Nie można przy tym zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że sporządzenie klauzuli aktualizacyjnej operatu szacunkowego w okresie, kiedy operat szacunkowy był ważny, powoduje, że nie można uznać jej za potwierdzenie aktualności, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Przeciwko stanowisku Sądu Wojewódzkiego o konieczności uchylenia obu decyzji administracyjnych przemawia przedmiot rozstrzygnięcia administracyjnego - ustalenie opłaty adiacenckiej. Do zachowania bowiem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencję do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pozbawiałoby zatem Wójta Gminy [...] uprawnienia do ustalenia tej opłaty i niweczyłoby ciążący na właścicielu nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, który wynika wprost z przepisów ustawy.

Zarzut zruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. nie jest zasadny. Nie należy traktować jako sprzeczności między rozstrzygnięciem zawartym w sentencji a wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie powinien być sporządzony nowy operat szacunkowy. Stwierdzenie to należy odnieść do wskazania Sądu, że operat szacunkowy powinien być wykonany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprawie zaś upłynął już trzyletni termin, w którym możliwe było wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 144 u.g.n. Sąd dalej wyjaśnił, że tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy kasacyjne uchylił zaskarżony wyrok w części, w której uchylona została decyzja Wójta Gminy [...] i umorzone zostało postępowanie administracyjne. Pozostawienie w obrocie prawnym wyroku Sądu Wojewódzkiego uchylającego wyłącznie zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pozwoli na usunięcie w postępowaniu administracyjnym uchybienia dotyczącego skutecznego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz na zachowanie przez organ administracyjny terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 188 w związku z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., a w pkt 2 sentencji wyroku – na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).