Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 14/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 14 marca 2019 r. nr V/27/2019 w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 14 marca 2019 r., nr V/27/2019, Rada Gminy Bliżyn, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn.zm.), dalej jako "u.s.g.", i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122), dalej jako "u.o.z.", oraz po zaopiniowaniu przez Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny w Skarżysku-Kamiennej, Koła Łowieckie działające na terenie gminy oraz Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce i Fundację KASTOR, uchwaliła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bliżyn w 2019 roku", w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

W § 9 ust. 3 programu wskazano, że usypianie ślepych miotów może być wykonane tylko przez lekarza weterynarii w schronisku bądź w lecznicy. Wymagany jest humanitarny stosunek do zwierzęcia podczas wykonywania tych czynności.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w § 9 ust. 3 załącznika do uchwały – "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bliżyn w 2019 roku", konkretnego lekarza weterynarii przeprowadząjącego zabieg usypiania ślepych miotów i ograniczenie się do wskazania jedynie, że zabieg przeprowadzi lekarz weterynarii w schronisku bądź w lecznicy, podczas gdy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter wykonawczy i niewskazanie konkretnego podmiotu realizującego zadania z zakresu usypiania ślepych miotów uniemożliwia realizację tego programu.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarto obligatoryjne elementy, które rada musi zawrzeć w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. W zaskarżonej uchwale w § 9 ust. 3 załącznika Rada Gminy w Bliżynie wskazała, że usypianie ślepych miotów może być wykonane tylko przez lekarza weterynarii w schronisku bądź w lecznicy. Takie uregulowanie tej kwestii zdaniem Prokuratora budzi wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, gdyż nie daje odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z przychodni wskazanej w § 9 ust. 1 pkt 2, czy też w § 11 programu, czy chodzi o inny podmiot, a jeśli tak to nie wskazuje jego danych. Z takiego uregulowania obywatele nie mogą uzyskać informacji, który lekarz przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów. Podkreślono "wykonawczy" charakter programu, który nie zostanie zachowany, gdy nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące zadania wynikające z programu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, z treści § 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 2 pkt 3 wynika, że ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt oraz usypianie ślepych miotów w szczególności psów i kotów realizują – zgodnie z pkt 2 Gabinet Weterynaryjny, a mając na uwadze treść § 9 ust. 2 pkt 3 "Usypianie ślepych miotów może być wykonywane przez lekarza weterynarii w schronisku bądź w lecznicy".

W uzasadnieniu podniesiono, że przepis ma być tak sprecyzowany, aby wynikająca z niego adekwatność wypowiedzi wskazywała na główny zamiar prawodawcy. Stąd mając na uwadze krąg odbiorców do jakich skierowany jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi wskazujący na główny zamiar prawodawcy, konkretyzacja obowiązku ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, jest wyłożona w sposób prawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 poz. 2167).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Należy zauważyć, że w analogicznym stanie faktycznym, dotyczącym uchwały z dnia 27 marca 2018 r., nr XXX/229/2018, Rady Gminy Bliżyn, zawierającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bliżyn za poprzedni, tj. 2018 rok, tut. Sąd wyraził stanowisko oddalając skargę Prokuratora wyrokiem wydanym w dniu 20 lutego 2020 r. w sprawie II SA/Ke 13/20, przy w zasadzie identycznym brzmieniu kwestionowanych zapisów uchwały, analogicznej treści skargi i odpowiedzi na skargę. W dalszej części niniejszego uzasadnienia Sąd posłuży się zatem argumentacją zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta – ust. 6). W ust. 7 i 8 wymieniono podmioty opiniujące projekt programu oraz skutki niewydania opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu.

W rozpoznawanej sprawie, prawodawca gminny w § 3 ust. 1 programu określił, że wykonawcami programu są:

1) gmina,

2) Schronisko dla zwierząt w Działoszycach ul. Wieluńska 108,

3) Gabinet Weterynaryjny,

4) Hotel dla psów ,

5) Gospodarstwo rolne w miejscowości – w

zakresie zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich,

6) firma B. – w zakresie odbioru i przekazania do utylizacji martwych bezdomnych zwierząt

poszkodowanych w zdarzeniach drogowych na terenie gminy oraz uśpionych

ślepych miotów,

7) organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem

działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt.

W § 4 kwestionowanej uchwale przewidziano, że realizacja programu obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i umieszczenie bezdomnych zwierząt domowych w schroniskach na podstawie umowy podpisanej przez gminę z tymi podmiotami,

2) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich,

3) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie,

4) odławianie bezdomnych zwierząt,

5) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

6) ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację oraz usypianie ślepych miotów zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów,

7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz odbiór zwłok padłych zwierząt.

Skarżący zarzuca, że regulacja § 9 ust. 3 załącznika do uchwały narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem nie precyzuje, czy usypianie ślepych miotów należy do lekarza weterynarii wskazanego w § 9 ust. 1 pkt 2 (Gabinet weterynaryjny), czy też do lekarza wymienionego w § 11 (lek. wet.), czy też do innego podmiotu.

Z taką argumentacją trudno się zgodzić.

Przede wszystkim podnieść należy, że uchwalony program opieki jest regulacją kompletną, spójną, co oznacza, że nie może być interpretowany w poszczególnych zapisach, wybiórczo jako odrębne unormowania. Niewątpliwie ogólny charakter mają postanowienia zawarte w § 3 ust. 1, które określają wykonawców programu, zaś w § 4 – wskazują jego zakres. Wszystkie zapisy uchwały nr XXX/229/2018 Rady Gminy Bliżyn służą celom, które zostały wymienione w § 2 uchwały tj. zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt (pkt 1) i zapobieganiu bezdomności zwierząt (pkt 2), są one ze sobą powiązane i powinny być interpretowane łącznie. Jedynym lekarzem weterynarii będącym wykonawcą programu jest podmiot wskazany w § 3 ust. 1 pkt 3 tj. Gabinet weterynaryjny. Natomiast w § 9 ust. 3 prawodawca gminny wskazał zarówno podmiot jak i miejsce, w którym może być wykonywane usypianie ślepych miotów tj. w schronisku bądź w lecznicy. Powyższe czynności może wykonywać tylko lekarz weterynarii, który w tym zakresie realizuje zadania wymienione w § 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały, jako wykonawca programu, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3. Również wskazany w § 9 ust. 1 pkt 2 Gabinet weterynaryjny do przeprowadzenia sterylizacji i kastracji zwierząt jest tym samym podmiotem wymienionym w § 3 ust. 1 uchwały, jako wykonawca programu. Zatem obowiązki w zakresie usypiania ślepych miotów nie mogą należeć do innego podmiotu, tylko do tego wskazanego wyżej.

W odniesieniu do schroniska zasadnym zaś jest przytoczyć pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1403/17 zgodnie z którym: "Nie ma też konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt, nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów." Podkreślenia zaś wymaga, że zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (a więc także usypianie ślepych miotów), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (§ 9 ust. 1 pkt 1 uchwały).

W aspekcie powyższych regulacji nie sposób podzielić stanowiska Prokuratora o sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt – zapisu § 9 ust. 3 załącznika do kwestionowanej uchwały, albowiem wymóg wskazania konkretnego podmiotu wykonującego czynności usypiania ślepych miotów został spełniony.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.