Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1456/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 322
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77, art. 78
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 354/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy Olsztyn zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Olsztyn, działając w trybie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), pismem z [...] września 2008 r. wypowiedział E. i J. W. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 87/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. R. [...] (działka nr [...] o powierzchni [...]m²) wynoszącą 0 zł i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 142,42 zł, równej 1% wartości gruntu. Pismo to zostało doręczone stronom w dniu 2 października 2008 r.

W dniu [...] października 2008 r. wskazani w nagłówku pisma E. i J. W. (pismo podpisane tylko przez E. W.) złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Zgłosili szereg zarzutów do sposobu ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. Wnieśli o wyznaczenie innego rzeczoznawcy i sporządzenie operatu szacunkowego, którym ustalona zostanie wartość 1 m ² działki nr [...].

Orzeczeniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wywiedziono, że przewidziany w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tryb postępowania stosuje się tylko w przypadku gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. W myśl art. 73 ust. 5 tej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem Kolegium, nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed złożonym wypowiedzeniem opłata ta nie obowiązywała. Pismo Prezydenta Miasta Olsztyn z [...] września 2008 r. nie zostało uznane przez organ za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe.

W złożonej skardze Gmina Olsztyn, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Olsztyn, wniosła o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia. Wyjaśniła, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Wskazano, że dotychczas na rozprawach, które odbywały się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn a użytkownikami wieczystymi. W związku z tym kwestionowane orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest niezrozumiałe. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Wskazano, iż rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 powołanej ustawy oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego aktu. Podano, iż oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie, któremu sprzeciw ten przekazano wraz z aktami sprawy. Przypomniało, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalono w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono że ustalenie przez Gminę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przy zastosowaniu art. 77 i 78 tej ustawy nastąpiło bez podstawy prawnej. Zaznaczono, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., z wyjątkiem dotyczących odwołań i zażaleń, wobec czego nie było żadnych podstaw wyłączających do wydania przez ten organ orzeczenia o umorzenia postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 354/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania, uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznał skargę Gminy Olsztyn, pomimo że przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazuje się na treść art. 79 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów i podlegają one kontroli sądu administracyjnego. Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do tut. Sądu Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w Olsztynie w dniu 16 kwietnia 2010 r., który jak wynika z pisma skarżącej został zarejestrowany pod sygn. akt IC 408/10. Wprawdzie sprzeciw ten nie został jeszcze rozpoznany lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz od uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 234/10 wynika, iż w podobnych sprawach dotyczących aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości przy ul. G. R. [...] w Olsztynie Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IC 212/10) sprzeciwy odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – oznacza materialną rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przechodząc do oceny legalności skarżonego orzeczenia Sąd wskazał, że umowa użytkowania wieczystego jest prawem czasowym, którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, przy czym opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny.

Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową (administracyjną i sądową) procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie tej opłaty. W pierwszym etapie (administracyjnym) postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przez samorządowe kolegium odwoławcze na skutek wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i na mocy art. 79 ust. 7 tej ustawy, odpowiednio Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące między innymi załatwiania spraw i postępowania, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Sąd podkreślił, że postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Złożony w sprawie wniosek 30 października 2008 r. zawierał w nagłówku określenie jako wnioskujących E. i J. W., jednakże pismo to zostało podpisane jedynie przez E. W.. Kolegium w podjętym orzeczeniu podało zaś, iż rozpoznało sprawę z wniosku obojga współużytkowników wieczystych, pomimo że nie ustaliło, czy z takim wnioskiem faktycznie wystąpił również J. W. W tym zatem zakresie podjęte zostało rozstrzygnięcie bez wniosku uprawnionej strony. Okoliczność powyższa nie została wyjaśniona w toku postępowania przed organem czym naruszono art. 77 § 1 K.p.a.

Stosownie natomiast do art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, czego nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie.

Z przekazanych sądowi administracyjnemu akt sprawy nie wynika bowiem, czy E. i J. W., którym pismem z [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Olsztyn wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 87/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Olsztynie przy ul. G. R. [...] (działka nr [...] o powierzchni [...] m²) są w rzeczywistości użytkownikami wieczystymi tego gruntu. Okoliczność powyższa nie wynika bowiem ani ze znajdującego się w aktach uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2008 r. przez W. S., w którym podano, iż szacowania działka gruntu o nr [...] w obrębie [...] w O. pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. B. "[...]" Sp. z o.o. w O., bądź też kserokopii protokołu z badania księgi wieczystej KW Nr [...] dla działki nr [...], obręb [...] położonej w O. przy ul. G. R., w której wskazano jako użytkownika wieczystego P. B. "[...]" Sp. z o.o. w O.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty, z których wynikałoby, iż E. i J. W. posiadają 87/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. R. [...] (działka nr [...]). Jeżeli okazałoby się, że osoby te posiadają taki udział konieczne będzie ustalenie, czy w dacie uzyskania tego prawa obowiązywała ich opłata z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności możliwe będzie dokonanie przez Kolegium prawidłowej oceny, czy pismo Prezydenta Miasta Olsztyn z [...] września 2008 r. było wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, czy też jak podnosi Kolegium – ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Należy także jednoznacznie wyjaśnić kwestię dotyczącą wniosku stron, który w swoim nagłówku wskazywał jako wnioskodawcę także J. W., lecz który nie został przez niego podpisany. Stąd uzasadniona wątpliwość, czy w stosunku do tego użytkownika wieczystego nie obowiązuje nadal ustalona pismem z [...] września 2008 r. opłata z tytułu użytkowania wieczystego.

Sąd podkreślił, że umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu.

W przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, iż w ocenie organu pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło w istocie ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Sąd wskazał, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc to na grunt sprawy Sąd stwierdził, że nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny.

Sąd wskazał, że treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu.

Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie naruszyło przepisy postępowania (art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Skontrolowane orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zatem w znaczeniu procesowym należało je zakwalifikować jako decyzję administracyjną i uwzględniając skargę na to orzeczenie zastosować przepis art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach naruszenia:

1) art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne uznanie, iż strona przeciwna naruszyła przepis art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego orzeczenia zamiast, stosownie do art. 151 ustawy, oddalenie skargi.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) w razie uwzględnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w pkt 1 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi;

2) w razie uwzględnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w pkt 2 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wnosiła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wylicza art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 nieważność postępowania sądowoadministracyjnego powoduje rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy, w której droga sądowa jest niedopuszczalna.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zarzutem najdalej idącym. Prowadzi do zakwestionowania dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracjnego. Wprowadzając w budowie systemu wymiaru sprawiedliwości właściwość do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne oraz sądy administracyjne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 184 stanowi, że "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym ustawami, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Tak wyznacza zakres właściwości sądów administracyjnych zarówno ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jak i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Tak również art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (...)" i art. 3 § 1 tej ustawy "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Budując wymiar sprawiedliwości oparty na sądownictwie powszechnym i sądownictwie administracyjnym, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 45 stanowi, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" oraz w art. 77 ust. 2 zawartym w Rozdziale "Środki ochrony wolności i praw", stanowi, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". To konstytucyjne prawo do sądu nie może zostać ograniczone przez rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Z tego względu zarówno w Kodeksie postępowania cywilnego, jak i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono rozwiązania prawne, które mają temu przeciwdziałać przez zapewnienie drogi do sądu. Zgodnie z art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego "Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania właściwy jest (...) sąd administracyjny; jeżeli (...) sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe". Tak też stanowi art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy". Artykuł 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być interpretowany bez uwzględnienia art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 tej ustawy.

Uwzględniając te rozwiązania prawne, zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. W skardze kasacyjnej wyprowadzono zarzut naruszania art. 3 § 2 z faktu, że Sąd przyjął swoją właściwość, mimo że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu E. W. i J. W. przeciwko Gminie Olsztyn. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie pprawomocnie odrzucił pozew przeciwko Gminie Olsztyn wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym. Wobec tego uwzględniając rozwiązanie prawne przyjęte w art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że konstytucyjne prawo do sądu jest wartością nadrzędną nad ograniczeniem prawa do sądu ze względu na rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych, nie można wyprowadzić nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wywodziło naruszenie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest zasadny. Tryb rozpoznawania spraw aktualizacji opłaty rocznej unormowany w art. 77-81 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest trybem procedury o charakterze prawnym "mieszanym", obejmuje bowiem postępowanie prowadzone przed organem administracji publicznej – samorządowym kolegium odwoławczym (art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a następnie postępowanie cywilne przed sądem powszechnym (art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do pierwotnego trybu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ta procedura o charakterze mieszanym uzasadniona jest charakterem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia – sprawy cywilnej w zakresie użytkowania wieczystego: sporu o wysokość aktualizacji. W sprawie nie jest sporne, że instytucja użytkowania wieczystego, a w następstwie spór o wysokość opłaty jest sprawą cywilną. Tak ukształtowana procedura w sprawach aktualizacji opłaty powoduje, że pierwsze stadium tej mieszanej procedury jest koniecznym elementem, którego wyczerpanie daje podstawy do przeniesienia sprawy przed sąd powszechny. Formalistyczne podejście Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że spór nie dotyczy aktualizacji a ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie uzasadniał uznania postępowania za bezprzedmiotowo i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu zasadnie Sąd przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenie kosztów postępowania.