Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2278/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 1, art. 217 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1473/11 w sprawie ze skargi E. S. i A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. S. i stowarzyszenia zwykłego A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczeń dotyczących kamienicy przy ul. K. [...] w K. stwierdzających:

"że w bazie danych Urzędu Miasta Wydziału Architektury i Urbanistyki

a) brak decyzji ustalającej warunki zmiany przeznaczenia i zabudowy strychu i pomieszczenia pomocniczego (gospodarczego) w piwnicach w/w kamienicy,

b) brak decyzji pozwolenia na budowę i brak pozwolenia konserwatorskiego",

oraz

"a) że do decyzji ustalającej warunki zmiany przeznaczenia piwnic na pomieszczenia pomocnicze związane z mieszkaniem nr [...] (parter) nie należało wymagać pozwolenia konserwatorskiego (inwestor K. G.),

b) że do decyzji w kwestii łączenia lokali, pozwolenia na budowę nr [...] nie jest wymagany odbiór budowy i oddanie do użytkowania. Jeżeli oddanie do użytkowania miało miejsce (...) o określenie projektów zastępczych (i dostarczenie decyzji) jak i o wskazanie daty oddania do użytkowania"

W uzasadnieniu wskazano, że chodzi o jak najszybsze załatwienie wniosku w związku z toczącą się procedurą skargową na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wniosek Stowarzyszenia Prezydent Miasta K. pozostawił bez rozpoznania z powodu nie uzupełnienia jego braków formalnych.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 r. organ odmówił skarżącej E. S. wydania zaświadczeń o żądanej treści. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 217 § 2 kpa stwierdził, że wnioskodawczyni - właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w K. - nie wykazała, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego określonych we wniosku, jak również żaden przepis prawa nie wymaga ich urzędowego potwierdzenia. Wyjaśnił, że pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udzielenie informacji dotyczących "wszelkich decyzji" wydanych przez Wydział Architektury i Urbanistyki dla w/w nieruchomości doręczył skarżącej kserokopie decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2006 r. oraz nr [...] z dnia [...].06.2007 r. Wskazał, że w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania bądź stwierdzenia wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, właściwym jest organ nadzoru budowlanego obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Informacja o decyzjach wydanych z zakresu właściwości organu architektoniczno- budowlanego została udzielona pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do wydania zaświadczeń. Organ wskazał, że żądania zaświadczeń odnoszących się do wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, czy że "do decyzji w kwestii łączenia lokali, pozwolenia na budowę nr [...] nie wymagany jest odbiór budowy i oddanie do użytkowania" mają charakter interpretacyjny i wykraczają poza ramy postępowania w trybie wydawania zaświadczeń. Wyjaśnił też, że organem właściwym do wydawania pozwoleń konserwatorskich jest Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., a tylko do niektórych spraw - Miejski Konserwator Zabytków, działający w imieniu Prezydenta Miasta K..

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. S., podnosząc, że posiada - jako właścicielka lokalu nr [...] - interes prawny w uzyskaniu zaświadczeń ze względu na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, życia i mienia. Wyjaśniła, że chodzi o bezwzględne zabezpieczenie się stron przed dalszym fałszowaniem postępowania administracyjnego i dokumentacji, z uwagi na toczące się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że z treści art. 217 § 1 kpa wynika, że w uproszczonym postępowaniu, jakim jest postępowanie o wydanie zaświadczenia, stroną jest wyłącznie podmiot domagający się jego wydania. Zgodnie z treścią § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z kolei art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych.

Kolegium uznało, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu objętych wnioskiem zaświadczeń, a toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie nie przesądziło o jego istnieniu. Dodatkowo sprawy, co do których skarżąca żąda wydania zaświadczeń nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej i wykraczają poza ramy postępowania w trybie wydawania zaświadczeń.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący E. S. oraz stowarzyszenie zwykłe A. zarzucili organom naruszenie art. 217 § 1 i § 3 oraz art. 218, art. 156 i art. 183 § 2 kpa oraz złamanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i świadome narażanie na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, życia i mienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem oddalenia skargi A. było niespełnienie przez tą organizację koniecznego dla wniesienia skargi w sprawach innych osób warunku uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wymaganego w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. Powodem natomiast oddalenia skargi E. S. było uznanie prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że Kolegium w sposób wyczerpujący wyjaśniło, iż E. S. nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji nie może domagać się od Prezydenta Miasta K. zaświadczeń o treści określonej we wniosku. Ponadto słusznie wskazano, że kwestie objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie należą do właściwości organu administracji architektoniczno - budowlanej, którym jest Prezydent Miasta K. i nie mieszczą się w trybie określonym przepisami art. 217 i nast. kpa tj. nie kwalifikują się do rozpatrzenia w formie zaświadczenia. Zarzuty naruszenia art. 217 § 1 i § 3 oraz art. 218 kpa nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że nie doszło również do naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów. Argumenty dotyczące innych postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz innymi organami Sąd uznał za nie mające żadnego znaczenia. Podsumował, że sprawy objęte wnioskiem nie podlegały załatwieniu w trybie zaświadczeń, a ponadto skarżąca nie wykazała interesu prawnego w ich uzyskaniu.

We wniesionej skardze kasacyjnej E. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości i powołując się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 66 § 1, art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż postanowienie organu I instancji nie zostało jej doręczone, a tym samym naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, "albowiem brak skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia jest uchybieniem, które dyskwalifikuje akt z obrotu prawnego".

Uzasadniając naruszenie art. 66 § 1 kpa skarżąca stwierdziła, że stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez nią wniosku, a zatem przed zmianami wprowadzonymi do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r.Nr 6, poz. 18 ze zm.), organy, uznając swoją niewłaściwość w sprawie, obowiązane były przekazać jej podanie postanowieniem właściwemu organowi. Na postanowienie to przysługiwałoby jej zażalenie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego, co gwarantowałoby jej dodatkową ochronę. Jeżeli natomiast w ocenie organów z treści wniosku nie wynikał jednoznacznie zakres żądanych zaświadczeń, organy powinny były w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające stosownie do art. 218 § 2 kpa.

Odnosząc się do treści art. 217 § 2 pkt 2 kpa skarżąca zarzuciła, że organy w sposób błędny i niewystarczający oceniły przesłankę jej interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. W wyroku WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 133/10 Lex nr 752260 wskazano bowiem, że "interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi". W takim przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uzasadnić swoje stanowisko, że "o istnieniu interesu skarżącej nie przesądza toczące się postępowanie przed WSA". Ponadto w ocenie skarżącej nie zwrócono należytej uwagi na fakt, że jest właścicielką lokalu w nieruchomości, której miały dotyczyć zaświadczenia, a zatem "być może interes prawny wynika po prostu z prawa własności i możliwości jego wykonywania". Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza bowiem interesu prawnego jedynie do uprawnień wynikających z prawa administracyjnego.

W podsumowaniu wywodów stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę pomimo wskazanych wyżej uchybień, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi nieważność postępowania lub istniały podstawy do odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed sądem I instancji, co wynika z art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 189 p.p.s.a. Nie stwierdzając podstaw do działania w niniejszej sprawie z urzędu, podlegała ona rozpoznaniu jedynie w granicach postawionych zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu ze wskazanymi przepisami postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie nie jest obarczone takimi uchybieniami, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a ta okoliczność w przypadku naruszeń przepisów postępowania, warunkowała uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji i stanowi też warunek uwzględnienia skargi kasacyjnej w przypadku podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Żadnego wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć natomiast ewentualne niedoręczenie postanowienia organu I instancji, skoro nie uniemożliwiło to skarżącej wniesienia zażalenia rozpoznanego przez organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem. Takie uchybienie zresztą powinno być rozpatrywane w kontekście art. 10 kpa, a nie powołanych w skardze kasacyjnej art. 138 w zw. z art. 144 kpa.

Nie jest trafny również zarzut odnoszący się do art. 66 § 1 kpa i to niezależnie od przyjęcia w jakim brzmieniu przepis ten miałby zastosowanie do wniosku skarżącej. Jak wynika bowiem z treści rozstrzygnięć organów obu instancji, a zwłaszcza postanowienia Prezydenta Miasta K., zasadniczym powodem odmowy wydania skarżącej zaświadczeń o żądanej przez nią treści był brak podstaw do ich wydania w świetle treści art. 217 § 2 pkt 2 kpa i art. 218 § 1 kpa, a nie uznanie niewłaściwości organu. Wobec tego, że treść żądanych zaświadczeń, z wyjątkiem informacji o braku decyzji w organie, miała mieć charakter interpretacyjny i ocenny, organ słusznie kierując się wymogami zawartymi w art. 8 i 9 kpa wyjaśnił skarżącej, jakie organy w zakresie swojej właściwości zajmują się ochroną konserwatorską i kontrolą przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym sprawami związanymi z oddawaniem obiektów do użytkowania, jednak informacja ta nie miała charakteru decydującego o odmowie wydania zaświadczenia.

Nie jest także celowe rozważanie prawidłowości przyjęcia przez organy i Sąd I instancji braku interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu zaświadczeń. Pomijając fakt, że w skardze kasacyjnej nie przywołano żadnego przepisu prawa wskazującego na istnienie tego interesu, z wyjątkiem art. 217 § 2 pkt 2 kpa, który ustanawia wyłącznie wymóg jego posiadania, to należy wskazać, że w niniejszej sprawie dla uzyskania żądanego zaświadczenia konieczne było również, oprócz posiadania interesu prawnego, spełnienie warunku wskazanego w art. 218 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem uzupełniając wywody organów i Sądu I instancji należy wskazać, że organ I instancji jako starosta i prezydent miasta powadzi rejestry wymienione w art. 38 ust. 2 i 82 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Żaden z tych rejestrów nie dawał Prezydentowi Miasta K. podstaw do wydania zaświadczenia, które zawierałoby treść wskazaną we wniosku. Organ nie mógł wydać zaświadczenia "o braku decyzji" skoro w swoich zbiorach posiada decyzje dotyczące nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...] udostępnione skarżącej przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2009 r. Nie mógł również dla potrzeb wydania zaświadczenia analizować zagadnień prawnych związanych z wymogiem uzyskania "pozwolenia konserwatorskiego" czy przystąpieniem do użytkowania obiektu lub jego części wzniesionego na nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że pozytywne dla skarżącej rozpatrzenie jej wniosku uzależnione było od spełnienia dwóch warunków tj. posiadania interesu prawnego i zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 218 § 1 kpa. Podważanie w skardze kasacyjnej tylko jednego z nich, w sytuacji gdy organy uznały niespełnienie obu warunków wynikających z art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 1 kpa powoduje, że ewentualne naruszenie przywołanego w skardze kasacyjnej art. 217 § 2 pkt 2 kpa musi zostać ocenione jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Uznanie, że skarżąca posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści i tak nie stworzyłoby możliwości jego uzyskania ze względu na treść art. 218 § 1 kpa. Naruszenia ostatniego z tych przepisów w skardze kasacyjnej nie uzasadniono, co nie pozwalało przyjąć, że przepis ten stanowił podstawę jej wniesienia w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.