Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 194/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 119, 120 par. 1, art. 121  par. 1 - 3, art. 122
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: Art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. nr [...] (wydane wobec niewykonania przez zobowiązaną – E. N. określonego

w tytule wykonawczym z dnia 20 października 2016 r. nr [...] obowiązku o charakterze niepieniężnym):

1) nakładające na zobowiązaną – E. N. grzywnę w celu przymuszenia

w wysokości 10 000,00 zł;

2) wzywające do uiszczenia orzeczonej grzywny na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia i wskazujące, że w przypadku niewpłacenia powyższej kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

3) wzywające zobowiązaną – E. N. do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym z dnia 20 października 2016 r. nr [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie nie wykonania obowiązku we wskazanym terminie może być nałożona kolejna grzywna w celu przymuszenia lub dokonane wykonanie zastępcze,

4) wskazujące na obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68,00 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i wzywające do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy, a także wskazujące, że w przypadku niewpłacenia powyższej kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na E. N., ponieważ nie został wykonany przez nią obowiązek nałożony ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Wskazał, że z akt sprawy wynika, że upomnieniem z dnia 20 września 2016 r., znak: [...] (doręczonym E. N. w dniu 4 października 2016 r.) zobowiązana została wezwana do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego ww. ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r. Pomimo wystosowania w dniu 20 września 2016 r. upomnienia wzywającego E. N. do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego działki ewid. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, obowiązek nałożony powyższą decyzją nie został wykonany, co powinno nastąpić w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, czyli do dnia 11 października 2016 r. Niewykonanie obowiązku w powyższym terminie skutkowało wystawieniem przez Prezydenta Miasta w dniu 20 października 2016 r. tytułu wykonawczego nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że obowiązek nałożony na E. N. ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] nie został wykonany. W związku z powyższym istniały podstawy do nałożenia na zobowiązaną przez organ l instancji grzywny w celu przymuszenia, bowiem jak ustalono podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 maja 2020 r. ogrodzenie posesji przy ul. Ł nadal ustawione jest na terenie działki drogowej nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym

w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK 759/11).

Przepis art. 119 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

W myśl art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Z kolei zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony);

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

W świetle art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie

z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym

w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub

z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W badanej sprawie z uwagi na niewykonanie przez E. N. nałożonego na nią prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r. obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, Prezydent Miasta (działając jako organ egzekucyjny, a zarazem wierzyciel) zobowiązany był skorzystać z instrumentów prawnych w celu przymuszenia zobowiązanej do jego wykonania.

Nałożona grzywna jest jednym z dwóch środków, jakie posiadał organ egzekucyjny do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku niepieniężnego (grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze). Wybrany środek egzekucyjny nie jest środkiem zbyt uciążliwym, ponieważ grzywna nie jest sankcją karną i zobowiązana dobrowolnie wykonując nałożony obowiązek mogłaby uwolnić się od zapłacenia grzywny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15 oraz z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1961/16). Nie może bowiem ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem wybór ten spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 u.p.e.a. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko, co do roli grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika również z systematyki omawianej ustawy. Jej art. 122 § 2 stanowi bowiem, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2).

W kwestii wysokości nałożonej grzywny Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że ani sytuacja finansowa dłużnika, ani jego sytuacja rodzinna i życiowa nie ma wpływu na wysokość nakładanej grzywny. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15). Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro ten może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Możliwości finansowe zobowiązanego nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia grzywny, decyduje o tym wyłącznie konieczność przymuszenia danego podmiotu do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2158/19). Ponadto zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1915/13). Słusznie zatem organ egzekucyjny przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia kierował się zasadą celowości oraz skuteczności stosowanego środka. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jednocześnie podnieść należy, że grzywna ma skutecznie mobilizować stronę do wykonania obowiązku. Wymiar grzywny musi być więc taki, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i dalsze trwanie w sprzeczności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04).

Zdaniem organu, wymierzona grzywna jest adekwatna do okoliczności sprawy. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2220/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. N. od wyroku WSA z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1144/16. Zobowiązana, jako strona postępowania sądowoadministracyjnego, została poinformowana o treści powyższego rozstrzygnięcia (wyroku) i przez ponad 8 miesięcy (licząc do daty wydania postanowienia organu l instancji) nie wykonała obowiązku przewidzianego prawomocną decyzją, nakładającą na nią obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustanowionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 39 wprowadza szczególny reżim pasa drogowego oraz jego ochronę, zabraniając dokonywania

w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ponieważ w interesie publicznym leży zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom drogi. W związku z powyższym podkreślić należy wagę niewykonanego przez zobowiązaną obowiązku o charakterze administracyjno-prawnym oraz związane z tym faktem względy bezpieczeństwa. Z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do akt sprawy, jak i ostatecznej decyzji SKO z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] wynika, że umieszczony w pasie drogowym obiekt może powodować zagrożenie w ruchu dla pieszych (istotnie zwężony chodnik) oraz pojazdów (ograniczona widoczność).

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie ustalone zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu postanowienia uwzględniono okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonano ich prawidłowej oceny. Wysokość grzywny nie została ustalona w sposób dowolny, a motywy ustalenia grzywny w wysokości 10 000,00 zł zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wysokość grzywny mieści się w przedziale zakreślonym w art. 121 § 2 u.p.e.a. i jest adekwatna do wagi obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym, które nie zostały przez zobowiązaną wykonane oraz związanych z tym względów bezpieczeństwa, a także okresu bierności w realizacji nałożonego prawomocną decyzją obowiązku. Zdaniem organów została zachowana proporcja pomiędzy istotą naruszonych przez niewykonanie obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a wysokością grzywny.

Zwrócono uwagę, że celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien więc zastosować wobec zobowiązanej grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla niej bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Inny środek egzekucyjny mógłby spowodować większą uciążliwość dla zobowiązanej.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu badana była prawidłowość i zasadność wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na postanowienie wymierzające grzywnę nie jest konkurencyjnym środkiem prawnym do zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.), stąd zarzut dotyczący prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który wyczerpuje przesłanki odrębnego środka zaskarżenia tj. zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.), był procedowany w odrębnym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2016 r. w zakresie "braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1" oraz "zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego", zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podniósł też, że zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego - jakim jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - może jedynie kwestionować inne, niż w przypadku zarzutów (art. 33 u.p.e.a.), okoliczności dotyczące dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego, a nie innego środka egzekucyjnego.

W ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. N., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata S. K.

Zaskarżonemu postanowieniu, które zaskarżono w całości, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

- art. 7 § 2 u.p.e.a. ze względu na fakt, że organ egzekucyjny zobowiązany jest stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, podczas gdy organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, przekraczając tym samym zasady racjonalnego działania. Zdaniem skarżącej doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego przy wymierzaniu kary w maksymalnej wysokości, bowiem organ nie dokonał ustaleń, tj. dlaczego organ nałożył grzywnę, dlaczego w takiej, a nie innej wysokości, co winno być uzasadnione poprzez wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy zastosowaniu tego środka egzekucyjnego, czego - w ocenie skarżącej – zabrakło;

- art. 15 § 1 u.p.e.a. bowiem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie upomnienie nie było wystosowane. Miało ono miejsce w innej sprawie, ponieważ wystosowano upomnienie z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], zatem ponad 4 lata temu, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu w sprawie. Upomnienia nie zastosowano zatem bezpośrednio w przedmiotowej sprawie, tuż przed wymierzeniem kary;

- art. 121 § 2 u.p.e.a., ze względu na fakt, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000,00 zł, a ustalając wymiar grzywny organ powinien kierować się zasadą słuszności, celowości i efektywności egzekucji, co - zdaniem skarżącej – nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ nie miarkował kary, a grzywna została wymierzona w kwocie rażąco wysokiej;

- art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego bez jednoczesnego uprzedniego zastosowania upomnienia, które było wymagane (o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.), co powoduje poważny błąd formalny i nieskuteczność postanowienia. Jak podniesiono egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wskazała strona skarżąca w niniejszej sprawie upomnienie nie było wystosowane. Miało ono miejsce w innej sprawie, ponieważ wystosowano upomnienie z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], zatem ponad 4 lata temu, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu w sprawie. Upomnienia nie zastosowano zatem bezpośrednio przed wymierzeniem kary;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym niedokładne zbadanie materiału dowodowego w oparciu o brak wskazania, w jaki sposób ogrodzenie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego i negatywne konsekwencje dla obywateli;

- art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności bez wyjaśnienia, w jaki sposób organ stwierdził, że usunięcie ogrodzenia wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym miejscu oraz dlaczego wymierzona kara w tak znacznej wysokości jest uzasadniona oraz bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji wskazanej

w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie postanowienia w całości;

2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w postaci braku upomnienia, mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie;

3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów, które zdaniem skarżącej uzasadniają postawione zarzuty i wnioski skargi.

Wskazała m. in, że organ powinien więc wystosować upomnienie, po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu, czego nie uczynił, a co powoduje brak skuteczności z formalno-prawnego punktu widzenia nałożenia kary grzywny. Zdaniem skarżącej, organ powinien ponowić upomnienie, aby później mógł ewentualnie nałożyć grzywnę w celu przymuszenia.

Ponadto podniosła, że organ mógł w mniej uciążliwy sposób potraktować skarżącą, ponieważ nie musiał jeszcze na tym etapie postępowania egzekucyjnego wymierzać jej grzywny w wysokości 10 000 00 zł., ponadto bezkrytycznie przyjął również stanowisko i argumentację organu I instancji, który wymierzył maksymalną wysokość grzywny, jednak nie wskazał co było konkretną przyczyną takiego postanowienia, podając jedynie, że tylko grzywna wymierzona w dużej wysokości spełni swoją rolę ekonomiczną i niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania.

Skarżąca podniosła również, że materiał dowodowy w sprawie nie przesądza jednoznacznie o słuszności przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej — ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia, ponieważ ogrodzenie nie stwarza bezpośredniego ani pośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ogranicza ono w żaden sposób widoczności kierowcom usiłującym włączyć się do ruchu drogowego z ul. C podczas skrętu czy to w lewą czy w prawą stronę w ul. Ł, czy też tym bardziej z ul. Ł w ul. C. Takie stanowisko uzasadnia fakt, że na skrzyżowaniu ul. Ł z ul. C, od lat umieszczone jest lustro drogowe, które umożliwia widoczność uczestnikom ruchu drogowego poruszającym się na tym skrzyżowaniu. Co więcej, nie jest też ograniczony ruch przechodniów, ani innych użytkowników drogi, w tym rowerzystów, gdyż mur znajduje się przy chodniku i nie wykracza poza jego wyznaczoną część. Zatem z ulic Ł i C oraz chodnika przy nieruchomości może korzystać każdy, zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wykazano, żeby strona niszczyła, uszkadzała, zmniejszała trwałość drogi lub też zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego poprzez swoje działania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 119, art. 120 § 1 , art. 121 § 1-3 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., w skrócie: u.p.e.a) regulujące przesłanki stosowania grzywny w celu przymuszenia. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie przedmiot oceny Sądu stanowi stosowanie przez Prezydenta Miasta oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tych właśnie przepisów, gdyż kontrola dopuszczalności egzekucji i kierowane przeciwko niej merytoryczne zarzuty skarżącej zostały skontrolowane w ramach postępowania sądowego w przedmiocie zarzutów.

Zgodnie z przepisem art. 119 u.p.e.a grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku uregulował ustawodawca w art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 u.p.e.a, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub

z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zaznaczyć należy, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów

i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33

i 34 u.p.e.a) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a). Oznacza to, że w sytuacji gdy zobowiązany skorzysta

z przyznanego mu uprawnienia do równoległego zgłoszenia zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego oraz złożenia zażalenia na postanowienie

o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, te środki zaskarżenia podlegają odrębnemu rozpoznaniu.

Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Odnośnie do przesłanek stosowania grzywny w celu przymuszenia należy zauważyć, że jak wyżej wskazano znajduje ona potencjalne zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu.

W niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na E. N., ponieważ nie został wykonany przez nią obowiązek nałożony ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r. ([...]) nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Te przesłanki zaistniały w rozpatrywanym przypadku. Obowiązek przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K miał bowiem charakter niepieniężny.

W art. 119 § 2 u.p.e.a. wprowadzona została dodatkowa przesłanka aksjologiczna, wskazująca na to, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy, ostateczny i należy po nią sięgać po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (co wiąże się ze stwierdzeniem, iż jest ona stosowana "jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka"). Tak więc w przypadku gdy organ egzekucyjny ma wybór co do zastosowania przymusu bezpośredniego lub grzywny w celu przymuszenia, powinien on sięgnąć po grzywnę w celu przymuszenia jako po środek mniej dolegliwy dla zobowiązanego.

Odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. polegającego na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego przy wymierzaniu kary wskazać należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Zarówno bowiem organ I instancji, jak również organ odwoławczy, wyjaśnili przesłanki jakimi kierowali się przy zastosowaniu tego środka egzekucyjnego oraz uzasadnili motywy swojego rozstrzygnięcia. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko organów administracji

w tej kwestii jest zasadne.

Jak słusznie wskazały organy inny środek egzekucyjny mógłby spowodować większą uciążliwość dla zobowiązanej. Co do zasady, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Z treści art. 125 §1 i art. 126 u.p.e.a. wynika, że to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy w ogóle poniesie koszty wymierzonej grzywny. Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie i koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych przyczyn wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem wybór spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 u.p.e.a.

Nadto zauważyć należy, że specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jest dla zobowiązanego dokuczliwe. Przepisy u.p.e.a. nie określają natomiast, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Głos decydujący w tej kwestii ma organ egzekucyjny, ponieważ jego uznaniu ustawodawca pozostawił, który środek jest w danym przypadku mniej dokuczliwy. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w toku danego postępowania egzekucyjnego organ prowadzący postępowanie winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady słuszności, celowości i efektywności egzekucji wskazać należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Nie może to być zatem grzywna, której wysokość nie stanowi dla zobowiązanego żadnej dolegliwości w uiszczeniu. Ponadto celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.

Wbrew zarzutom skargi, organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, dlaczego wymierzył grzywnę w wysokości 10 000 zł i jakimi przesłankami się kierował. Uzasadniając powyższe organ egzekucyjny powołał się bowiem na wagę niewykonanego przez zobowiązaną obowiązku oraz związane z tym względy bezpieczeństwa. Jak podał, zobowiązana jako strona postępowania sądowoadministracyjnego, po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 12 września 2019 r. (sygn. akt II GSK 2220/17) oddalającego skargę kasacyjną E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 1144/16), którym to sąd oddalił skargę na decyzję SKO z dnia 6 listopada 2020 r. nakładającą na skarżącą obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, przez 8 miesięcy nie wykonała obowiązku przewidzianego ww. decyzją. Wyjaśnił nadto, że umieszczony w pasie drogowym obiekt może powodować zagrożenie w ruchu dla pieszych (istotnie zwężony chodnik) oraz pojazdów (ograniczona widoczność), co wynika z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do akt sprawy (k. 39 akt adm.)

Mając na uwadze fakt, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania, zdaniem Sądu ustalając jej wysokość w kwocie 10 000 zł organ egzekucyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 15 § 1 u.p.e.a. polegający na braku wystosowania upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że upomnieniem z dnia 20 września 2016 r. wezwano zobowiązaną do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a upomnienie to E. N. odebrała w dniu 4 października 2016 r. (k. 30 akt adm.).

Upomnienie z dnia 20 września 2016 r. zostało więc skutecznie doręczone zobowiązanej, co dało jej realną szansę do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, bez konieczności realizacji przymusu i zastosowania środków egzekucji administracyjnej. Niewątpliwie przedmiotowe upomnienie spełniło też rolę poinformowania zobowiązanej o konieczności wykonania ciążącego na niej obowiązku i uświadomiło o następstwach jego niezrealizowania. Spełnione zostały zatem warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej, że w niniejszej sprawie takiego upomnienia nie wystosowano, ponieważ miało ono miejsce 4 lata przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wyjaśnić należy, że upomnienie stanowi czynność dokonywaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz - ewentualne zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego (por. np. orzeczenie III SA/Łd 203/20). Wbrew twierdzeniem skarżącej nie ma też konieczności ponowienia upomnienia, celem skutecznego nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Jeśli chodzi o treść zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 55 § 1 pkt 2 u.p.e.a., to tego rodzaju zarzuty mogły znaleźć uzasadnienie jedynie w postępowaniu w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Jak zaznaczono na wstępie w niniejszej sprawie przedmiot oceny Sądu stanowi stosowanie przez Prezydenta Miasta oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 119 u.p.e.a. i następnych, które dotyczą instytucji grzywny w celu przymuszenia. Natomiast kontrola dopuszczalności egzekucji i kierowane przeciwko niej merytoryczne zarzuty skarżącej zostały skontrolowane w ramach postępowania sądowego w przedmiocie zarzutów.

W konsekwencji za słuszne należało uznać stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym zażalenie na postanowienie wymierzające grzywnę nie jest konkurencyjnym środkiem prawnym do zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.), stąd zarzut dotyczący prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który wyczerpuje przesłanki odrębnego środka zaskarżenia, tj. zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 i 34 u.p.e.a.) był procedowany w odrębnym postępowaniu. Jak ustalono, postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie a WSA w Krakowie oddalił skargę wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1418/21.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Organy w obszernych uzasadnieniach wskazały bowiem przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził w niniejszym postępowaniu uchybień przepisów prawa stanowiących podstawę prawną nałożenia grzywny. Również wysokość grzywny mieści się zarówno w granicach ustawy, jak

i uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe skarga, jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a.