Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 54/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie NSA Ewa Makosz- Frymus WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunki przyznawania nauczycielom dodatków. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w tej tylko części, w której Wojewoda orzekł o nieważności paragrafu 14 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]r. 2. w pozostałej części skargę oddala 3. określa , że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w uchylonej części nie może być wykonane. /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ E. Makosz- Frymus


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 54/07

U Z A S A D N I E N I E

Rada Gminy D. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (dalej - Uchwała) na podstawie art. 30 ust. 6, 6b i 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. 97/06/674 ze zm.- dalej KN) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 142/01/1591 ze zm. - dalej usg) przyjęła regulamin na rok 2007 określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (dalej – Uchwała bądź Regulamin). Następnie, zgodnie z art. 90 ust. 1 usg, dnia 2 listopada 2006 r. doręczono odpis Uchwały Wojewodzie.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 usg orzekł nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 14 ust. 1 Uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że w zakwestionowanym § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały określono "posiadanie pozytywnej oceny pracy" jako jeden z warunków przyznawania nauczycielowi dodatku motywacyjnego, co pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. "z 2003 r. nr 118 poz. 1112" ze zm. [Wojewoda omyłkowo wskazał ów tekst jednolity, który dnia 8 czerwca 2006 r. zastąpiono tekstem jednolitym KN "97/06/674"] ze zm.). Art. 30 ust. 1 KN stanowi, że wynagrodzenie nauczycieli składa się między innymi z dodatków, w tym z dodatku motywacyjnego, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 KN organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu między innymi szczegółowe warunki przyznawania dodatków, w tym dodatku motywacyjnego. Ponieważ w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. 22/05/181, zm. 43/06/293- dalej Rozporządzenie), określono ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, to właśnie te warunki oraz ich rozwinięcie winno stanowić podstawę dla organu prowadzącego szkołę do uregulowania kwestii dodatku motywacyjnego w regulaminie. Tymczasem w § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały wprowadzono warunek wykraczający poza katalog określony w Rozporządzeniu –posiadanie pozytywnej oceny pracy. Warunek ten znajdował się w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz. U. 39/00/455 ze zm.- dalej rozporządzenie MENiS) a więc w akcie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie Rozporządzenia. Nadto w § 14 ust. 1 Uchwały podwyższono nauczycielom nie posiadającym kwalifikacji do nauki języka obcego, do czasu uzyskania kwalifikacji, minimalną stawkę wynagrodzenia zasadniczego o 500 zł brutto (proporcjonalnie do wymiaru zatrudnienia). Ponieważ w Uchwale dokonano tego jedynie wobec nauczycieli języka obcego, którzy nie posiadają kwalifikacji do jego nauczania, doszło do zróżnicowania w zakresie wynagradzania wszystkich nauczycieli, co w ocenie organu nadzoru jest sprzeczne z art. 30 ust. 10 KN.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy D. postanowiła wnieść skargę do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze a do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania Gminy przed Sądem, upoważniono Wójta Gminy D.

W skardze Rada Gminy D., wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 91 ust. 5 usg w związku z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) – poprzez brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i umożliwienia organowi gminy uczestnictwa w niniejszym postępowaniu; art. 30 ust. 10 KN poprzez błędną interpretację przepisu.

W uzasadnieniu stwierdzono, że wydanie rozstrzygnięcia bez zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi istotne naruszenie prawa; powołano uchwałę NSA z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02 w której stwierdzono, że taki brak stanowi naruszenie przepisów postępowania, który może mieć wpływ na wynik sprawy. Choć forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest ustawowo uregulowana, to organy gminy winny mieć możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a odpowiednie stosowanie kpa nie oznacza dowolności. Podnosząc minimalną stawkę wynagrodzenia zasadniczego określonej kategorii nauczycieli Rada Gminy kierowała się z jednej strony możliwością, jaką stwarzało brzmienie art. 30 ust. 10 KN, z drugiej strony był to element polityki kadrowej. Gmina zamierzała przeznaczyć na te podwyżki wyłącznie własne środki finansowe, a związki zawodowe działające na obszarze Gminy zaakceptowały wszystkie postanowienia Uchwały. W szkołach na terenie Gminy D. od dłuższego czasu są bardzo duże trudności z zatrudnianiem nauczycieli języków obcych, w tym zwłaszcza języka angielskiego. Występuje bardzo duża rotacja zatrudnienia i braki kadrowe wśród tej kategorii nauczycieli. Z tego powodu wielokrotnie nie były prowadzone lekcje języków obcych, z poważną szkodą dla dzieci z Gminy. Próbą rozwiązania tych trudności było zatrudnianie osób, nie mających pełnych kwalifikacji do nauki w szkole. Konieczność ponoszenia kosztów dojazdu (gmina położona jest 40 km od Poznania) efektywnie pomniejszało otrzymywane wynagrodzenie. Osoby te nie mogły liczyć na dodatkowe składniki wynagrodzenia (takie jak w pełni wykwalifikowani nauczyciele) m. in. dodatek mieszkaniowy czy dodatek wiejski. Żaden przepis ustawy nie zakazuje dokonywania zróżnicowania wynagrodzeń nauczycieli. Przywołano stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2003 r. K 34/02- OTK 4/03/30, że "z konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego wynika uprawnienie do prowadzenia samodzielnej polityki płacowej. Umożliwia to samorządom osiąganie złożonych celów publicznych".

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi w całości stwierdzając, że art. 91 ust. 5 usg nakazuje stosować przepisy kpa odpowiednio a nie wprost. W postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na wyjaśnienia czy negocjacje. Sama uchwała musi być sformułowana w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości co do jej treści i zgodności z prawem. Zauważając, że Skarżący nie kwestionuje zasadności rozstrzygnięcia co do kryterium "posiadania pozytywnej oceny pracy" jako jednego z warunków przyznawania dodatku motywacyjnego podkreślono, że dokonanie zróżnicowania wynagrodzenia nauczycieli poprzez jego podwyższenie wyłącznie grupie nauczycieli języków obcych jest sprzeczne z prawem, a w szczególności z art. 30 ust. 10 KN. Wskazał, że Skarżąca nie kwestionuje- jak wynika z treści uzasadnienia skargi- zasadności rozstrzygnięcia w przypadku § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna.

1. Po krótkim okresie sporów co do prawnego charakteru regulaminów wydanych na podstawie art. 30 ust. 6 KN, utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że taka uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r.- Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471 (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 2003- sygn. K 34/02- OTK-A 4/03/30 cz. III pkt 5 zd. ostatnie; wyrok NSA z: 20 marca 2001- sygn. II SA 109/01 z aprobującą w tej części glosą S. Kani- Sam. Teryt. 12/01/61; 10 lipca 2001 r.- sygn. SA/Wr 2729/00- OSS 1/02/19; 01 marca 2001 r. sygn. SA/Bk 1532/00 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno- OSP 11/02/138; uchwała 7 Sędziów NSA z 24 września 2001- OPS 7/01- ONSA 1/02/8 z aprobującą glosą J. Homplewicza- OSP 2/02/33; wyrok SN z 14 października 2004 r. sygn. I PZP 7/04). Pogląd ów Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Stanowisko takie zaprezentował także Minister Edukacji Narodowej i Sportu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 34/02 ( OTK-A 4/03/30- cz. I in fine uzasadnienia).

Z faktu, że trafnie odrzucono pogląd, że regulaminy wydane na podstawie art. 30 ust. 6 KN nie stanowiły regulaminów wynagradzania w rozumieniu art. 77 [2] § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. 21/98/94 ze zm.- dalej kp) i nie wymagały uzgadniania z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 77 [2] § 4 kp ( w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.; uchwała 7 Sędziów NSA z 24.9.2001- OPS 7/01- ONSA 1/02/8 z aprobującą glosą J. Homplewicza- OSP 2/02/33), nie sposób wyprowadzać wniosku, że normy korzystniejsze niż wynikające z ustawy i aktów wykonawczych, a więc i regulaminu wynagradzania wydanego w ramach podstawy prawnej Uchwały, mogą być zawarte tylko w układach zbiorowych pracy, zawieranych zgodnie z art. 36 KN na zasadach określonych w kp.

Zgodnie z art. 9 § 1 kp, źródłami prawa pracy są: przepisy kp, przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ( przykładowo- uchwała 7 Sędziów SN z 23.5.2001 r.- III ZP 25/00- OSNP 6/02/134, z akceptującymi co do istoty rozstrzygnięcia- choć z różnymi motywacjami glosami: A. Świątkowskiego, J. Steliny i A. Tomanka- OSP 9/02/115) trafnie wskazuje się, że do katalogu źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP należą także inne źródła prawa, niźli wyłącznie ustawy, rozporządzenia, umowy międzynarodowe i układy zbiorowe pracy - w szczególności inne oparte na ustawie porozumienia zbiorowe, regulaminy i statuty określające prawa i obowiązki stron stosunku pracy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego mianem statutów określa się przykładowo umowy spółek ( M. Barzycka- Banaszczyk "Kodeks pracy. Komentarz" CH BECK 2004 s. 21 nb 1; A. Świątkowski "Komentarz do kodeksu pracy" Kraków 2002 t. 1 s. 38-39).

W doktrynie zwraca się też uwagę na "swoiste" źródła prawa pracy, stwarzające różnego rodzaje uprawnienia i obowiązki w stosunkach prawa pracy ( T. Zieliński "Prawo pracy. Zarys systemu" PWN 1986 t. I s. 126). Nie ulega zatem wątpliwości, że regulamin ustanowiony na podstawie art. 30 ust. 6 KN jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 usg. Jest także źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 kp, bowiem zawiera normy określające prawa i obowiązki stron stosunku pracy ( S. Kania- op. cit. s. 67). Zgodnie z hierarchią źródeł prawa pracy i semiimperatywnym charakterem norm ustawowych prawa pracy, nawet postanowienia regulaminów "opartych na ustawie" w rozumieniu art. 9 § 3 kp, zawsze mogą być korzystniejsze dla pracowników niż postanowienia układu zbiorowego pracy bądź kp i innych ustaw i aktów wykonawczych ( art. 9 § 2 i 3 kp).

2. Akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi, a zatem zawierającymi normy w zasadzie generalne (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjne (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo Sejmowe 2004, s. 274 uw. 1 i 2 lit. b). W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę w odniesieniu do art. 30 ust. 6 i 10a KN wykonują - odpowiednio- rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa (art. 91d KN). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego ( art. 87 § 2 i art. 94 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają je i są one obowiązujące na obszarze działania tych organów ( A. Klawenek "Karta Nauczyciela- komentarz" Gdańsk 2005 s. 125).

3. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów ( art. 6 ust. 1 usg). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy - w szczególności w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 p. 8 usg). Jeśli ustawodawca w drodze reformy oświaty- realizowanej etapami - powierzył status organów prowadzących szkoły jednostkom samorządu terytorialnego, czyniąc je odpowiedzialnymi za uzyskiwanie środków na prowadzenie szkół (ponad część oświatową subwencji ogólnej) w postaci dochodów ( art. 30 ust. 8 KN w zw. z art. 5a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty- j. t. Dz. U. 256/04/2572 ze zm.- dalej uso; wyrok NSA z 06 lutego 1997- SA/Bk 275/96- Wokanda 11/98/40), to nie sposób przyjąć, by wolą ustawodawcy było, by pozbawić jednostki samorządu terytorialnego wpływu na różnicowanie wynagrodzeń nauczycieli, w zależności od celów, które organy samorządu terytorialnego pragną realizować, oraz środków, jakie z dochodów własnych pozyskały ( art. 30 ust. 10b KN). Przykładowo można podać, że jeśli organ prowadzący szkołę stawia na edukację językową uczniów - przy powszechnie znanym niedostatku ilości nauczycieli języków obcych i finansowej atrakcyjności pracy poza szkołą (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa)- jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę, ma prawo podjąć wszelkie działania zgodne z prawem, by cel ów osiągnąć ( art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.- Dz. U. 124/94/607- dalej EKST), w tym przez ustanowienie dodatku dla nauczycieli języków obcych. Przykładowo - organ samorządu terytorialnego wprowadził w regulaminie wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 KN dodatek za pracę w trudnych warunkach dla nauczycieli prowadzących zajęcia dydaktyczne w języku obcym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 01 marca 2001- SA/Bk 1532/00 z akceptującą glosą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno- OSP 11/02/138, stwierdził nieważność owej uchwały wyłącznie z innych przyczyn– naruszenia art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z 05 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 91/98/576 ze zm.) i art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 55/91/234 ze zm.). Podobnie w granicach swobody działania samorządu mieściłby się dodatek – przykładowo - dla nauczycieli biologii, którzy w gminie stawiającej na rozwój turystyki, zakładaliby np. ścieżki przyrodnicze (wyrok NSA z dnia 06 grudnia 2000 r.- I SA/Gd 2038/99- OSP 11/01/158- aprobowany przez A. Szewca w: "Samorząd gminny. Komentarz" DW ABC 2005 s. 83 uw. 6 p. 5). Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że promocję miasta jako centrum turystycznego można uznać za zadanie własne gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 usg.

4. Ustawodawca powierzył jednostkom samorządu terytorialnego jako organom prowadzącym szkoły, obowiązek prowadzenia szkół (art. 3 pkt 5 uso). Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy- Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 19/00/239 ze zm.), określanie wysokości wynagrodzeń nauczycieli spoczywało w całości na Ministrze Edukacji Narodowej, który na podstawie delegacji ustawowej wydawał rozporządzenia ( art. 31 i art. 33 KN w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 kwietnia 2000 r.; rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie wynagradzania nauczycieli- Dz. U. 29/97/160 ze zm.).

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego (określonego na podstawie art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r. (Dz. U. 22/05/181, zm. 43/06/293); 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy; 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy ( z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych).

Ustawodawca ustala kwotę bazową; kwota ta podlega corocznemu podwyższeniu kolejnymi ustawami budżetowymi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że dla zgodności z ustawą w zakresie wysokości wynagrodzenia kluczowe znaczenie mają dwa podmioty- minister właściwy do spraw oświaty i wychowania oraz organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego- każdemu z nich ustawa nakazała wydanie aktu wykonawczego, regulującego wybrane składniki wynagrodzenia (odpowiednio- art. 30 ust. 5 i 7 oraz art. 30 ust. 6 KN). Wynagrodzenie zasadnicze jest składnikiem powszechnie obowiązującym, o charakterze otwartym. Stawki wynikające z załącznika do rozporządzenia są stawkami minimalnymi i gwarantowanymi przez państwo. Może je podwyższyć dyrektor szkoły- po uzyskaniu pisemnej zgody organu prowadzącego (A. Klawenek- op. cit. s. 124 uw. 4 in fine). Organ prowadzący odpowiada bowiem za wysokość wypłacanych średnich wynagrodzeń nauczycieli w danej jednostce samorządu i za wysokość możliwych wydatków budżetu gminy.

Art. 30 ust. 6 KN zawiera szczegółową wytyczną, w myśl której organ prowadzący ustala wysokość składników wynagrodzeń, które ma określić w takiej wysokości, by średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego oraz innych składników, określonych w art. 30 ust. 6 KN, odpowiadało każdorazowo na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w art. 30 ust. 3 i 4 KN. Uwadze Wojewody uszło, że w art. 30 ust. 10, 10a i 10b KN ustawodawca upoważnił organy prowadzące szkoły będące jednostkami samorządu terytorialnego do zwiększania środków na wynagrodzenia nauczycieli, w t y m podwyższanie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, o których mowa w art. 30 ust. 5. Już sama wykładnia językowa prowadzi do odmiennego rezultatu, niźli przyjęty przez organ nadzoru. Sformułowanie w t y m zakłada, że poza (nadto, ponad) desygnatem określenia minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego znajdują się jeszcze inne składniki wynagrodzenia nauczycieli, które mogą ulegać zwiększeniu w trybie art. 30 ust. 6 KN. Sformułowanie w t y m odpowiada bowiem treści sformułowań w szczególności, zwłaszcza, przykładowo i innych- bliskoznacznych. W słownikach języka polskiego brak analizy zwrotu w tym, lecz zaimek przymiotny tym używany przy rzeczowniku lub zamiast niego, odnosi się do obiektów lub okoliczności postrzeganych jako bliskie, wyróżnionych spośród innych obiektów lub okoliczności ( "Słownik języka polskiego" pod red. S.Dubisza PWN 2003 t. 4 s. 48 znaczenie 1). Za taką wykładnią tego pojęcia przemawia nie tylko wykładnia językowa ust. 10 art. 30 KN, lecz i wykładnia oparta na systematyce całego art. 30 KN. Skoro w art. 30 ust. 1 ustawodawca wskazał, jakie składniki stanowią wynagrodzenie nauczycieli, a ust. 10b wskazał, że zwiększenie środków na p o s z c z e g ó l n e s k ł a d n i k i wynagrodzenia dla nauczycieli ponad poziom określony w ust. 3 i 4 może odbywać się wyłącznie z dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, to jest rzeczą oczywistą, że ustawodawca w przywołanych ustępach art. 30 KN dał jednostkom samorządu terytorialnego ustawową kompetencję do podwyższenia k a ż d e g o (wybranego, kilku wybranych bądź wszystkich) ze składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 1 KN), byle dana jednostka samorządu terytorialnego dysponowała środkami z dochodów własnych.

Skoro wynagrodzenie nauczyciela składa się nie tylko z wynagrodzenia zasadniczego, lecz także z – wymienionych wcześniej - dodatków, tym bardziej organ prowadzący szkoły ma upoważnienie ustawowe do takiego kształtowania dodatków i ich wysokości (jak i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy), by wynagrodzenia nauczycieli były odpowiednio wyższe, niż przy zastosowaniu minimalnych stawek i dodatków. W doktrynie wskazuje się, że w pojęciu "nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy" mieszczą się również: dodatkowe wynagrodzenie za pracę w porze nocnej; nagrody jubileuszowe; dodatkowe wynagrodzenie roczne; zasiłek na zagospodarowanie; dodatki specjalistyczne; odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy oraz odprawy z tytułu przejścia na emeryturę i rentę; nagrody ze specjalnego funduszu nagród ( A. Klawenek- op. cit. s. 119 uw. 2). Ustawodawca nie wprowadza zatem wymogu, by wszystkie składniki wynagrodzenia nauczyciela były wyraźnie określone w ustawach bądź w przepisach rozporządzeń - muszą one wynikać ze stosunku pracy. Ustawodawca nie ogranicza możliwości podwyższania wysokości wynagrodzenia nauczyciela (ani w części zasadniczej, ani pozostałych jego składników) i formułuje jedynie zasadę, że wynagrodzenie zasadnicze nie może być niższe od określonego w rozporządzeniu Ministra oraz że średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1 art. 30 KN, odpowiadałoby na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4 (art. 30 ust. 6 KN); wymaga także, by organ prowadzący szkołę wyłącznie w dochodach własnych znalazł źródło zwiększenia środków na poszczególne składniki wynagrodzeń nauczycieli ponad poziom określony w ust. 3 i 4 (art. 30 ust. 8 i 10b KN). Z tychże regulacji, mając na uwadze zasadę racjonalności ustawodawcy i cele jakie przyświecają ustawie wnosić należy, że ustawodawca dał możliwość podwyższania w drodze regulaminu wysokości poszczególnych (każdego ze) składników owych wynagrodzeń.

5. Rezultaty powyższej wykładni potwierdza nadto wynik wykładni systemowej. W granicach chronionej konstytucyjnie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego mieści się również swoboda kształtowania wynagrodzeń nauczycieli - np. z uwagi na nakład pracy - w granicach semiimperatywnych uregulowań Karty Nauczyciela ( art. 9 § 1-3 kp).

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń - w tym orzeczeń zapadłych jeszcze pod rządem ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 84/92/426 ze zm.) wskazał na potrzebę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności w orzeczeniu z 24 stycznia 1995 r. - K 5/94 i w orzeczeniu z 23 października 1996 - K 1/96 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań; ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zawarte w ustawach traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać. Podobne stanowisko aprobuje doktryna ( A. Agopszowicz "Zarys prawa samorządu terytorialnego" Katowice 1991 s. 9 i n.; J. Oniszczuk "Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" DW ABC 2002 s. 306- 307). W doktrynie trafnie podkreśla się, że zakres samodzielności gminy przy tworzeniu prawa zależy od konstrukcji upoważnienia do tworzenia prawa, a zwłaszcza jego treści i granic ( A. Wiktorowska "Prawne determinanty samodzielności gminy- zagadnienia administracyjnoprawne" Liber 2002 s. 154).

W granicach chronionych art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 124/94/607), art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 p. 8 ustawy o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. 142/01/1591 ze zm.), art. 9 § 1- 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( j.t. Dz.U. 21/98/94 ze zm.), art. 30 ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( j.t. Dz.U. 97/06/674 ze zm.), rada gminy może podwyższać wynagrodzenie nauczycieli zarówno w części dotyczącej wynagrodzenia zasadniczego, jak i dodatków, i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy ( z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54 KN)- przy zachowaniu wymogu, że średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1 art. 30 KN, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4 art. 30 KN oraz przy uwzględnieniu zasady, że zwiększenie środków na poszczególne składniki wynagrodzenia dla nauczycieli ponad poziom określony w ust. 3 i 4 może odbywać się wyłącznie z dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego (art. 30 ust. 8 KN i art. 30 ust. 10 i 10b w zw. z art. 5a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( j.t. Dz.U. 256/04/2572 ze zm.).

W wyroku z dnia 04 maja 1998 r.- K 38/97- OTK 3/98/31 Trybunał Konstytucyjny wskazał na szczególne ograniczenia ustawodawcy w sytuacji naruszenia zasady samodzielności gminy, w zakresie wykonywania zadania własnego gminy. Z takowymi ograniczeniami- zwłaszcza z punktu widzenia zasady proporcjonalności- winien liczyć się organ, przy wykonywaniu nadzoru (art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 91 ust. 1 usg; uzasadnienie wyroku NSA z 6.12.2000- I SA/Gd 2038/99- OSP 11/01/158).

6. Ma natomiast rację Wojewoda orzekając nieważność uchwały Rady Gminy D. w tej części, w której określono, że jednym z warunków przyznawania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest "posiadanie pozytywnej oceny pracy". Obecnie obowiązujące Rozporządzenie w § 6 zawiera wyliczenie ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Analizowany zapis Regulaminu w istocie oznaczał wprowadzenie dodatkowego – pozaustawowego i ponad delegację ustawową- warunku do spełnienia przez nauczyciela, zamiast uszczegółowienia warunków określonych w Rozporządzeniu. Takie uregulowanie prowadziłoby do pozaustawowego ograniczenia uprawnień nauczycieli, którzy nie legitymują się pozytywną oceną pracy, a spełniają wszystkie ogólne warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Szczegółowe warunki przyznawania dodatków (w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 1 KN) - w tym motywacyjnego- winno służyć w szczególności do przykładowego określenia sposobu dokumentowania osiągnięć w realizowanym procesie dydaktycznym bądź realizowania w szkole zadań edukacyjnych (§ 6 pkt 1, 6 Rozporządzenia- np. uczeń zdolny, przygotowywany przez nauczyciela, został laureatem olimpiady ogólnopolskiej bądź konkursu wojewódzkiego; praca z uczniami trudnymi pozwoliła uzyskać tym uczniom lepsze wyniki w dostatecznie długim okresie nauki, etc).

7. Odnośnie zawartego w skardze zarzutu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również zarzutu braku uniemożliwienia organowi gminy uczestnictwa w postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. – OPS 9/02. Organ nadzoru nie wszczyna postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do uchwał budzących jego wątpliwości co do zgodności z prawem a takie postępowanie bezwzględnie musi mieć swój początek, przy czym wyrazem wszczęcia tego postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia, jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego. NSA zaznaczył jednak, że wyraźna liberalizacja w przepisach kpa formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu łącznie świadczą o tym, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowił naruszenie przepisów postępowania, ale nie na tyle istotne, by miał wpływ na wynik sprawy.

8. Sądowi z urzędu znanym jest uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie III SA/Po 398/06. Ze szczegółowego uzasadnienia wynika, że Sąd uznał ingerencję nadzorczą Wojewody w zakresie trzech §§ uchwały za usprawiedliwioną, bowiem Rada Gminy w trafnie zakwestionowanych przepisach uchwały nałożyła na odbiorców usług- wbrew wyraźnym uregulowaniom ustawowym- nowe obowiązki montowania dodatkowych urządzeń, ponoszenia dodatkowych kosztów, nieznanych ustawie kar i dodatkowych, pozataryfowych opłat; zawarcie w regulaminie zapisów oczywiście jednostronnie korzystnych dla przedsiębiorstwa; naruszeń zasad techniki prawodawczej. Zatem to nie brak "sformułowań w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości co do jej treści i zgodności z prawem", ani kwestia "wyniku negocjacji", lecz naruszenia uchwałą bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych, stanowiły o oddaleniu wyrokiem III SA/Po 398/06 skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

9. Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części ( art. 91 ust. 1 usg; Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" ST 1-2/01/101; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7.X.2004 r.- IV SA/Po 706/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.11.2005- II OSK 235/05). Powinnością Wojewody było orzeczenie o nieważności jedynie części Uchwały- w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu.

Nietrafnie Wojewoda zakwestionował § 14 ust. 1 Uchwały, bowiem nie narusza on żadnego przepisu prawa, a w szczególności art. 30 ust. 10 KN; nadto- wskutek rozstrzygnięcia nadzorczego- uregulowanie § 14 ust. 2 Uchwały pozostawałoby "w próżni".

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości, to- mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności ( art. 7 Konstytucji RP) i wzgląd na społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości- możliwym było i należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność § 14 ust. 1 Uchwały (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 ze zm. dalej ppsa). Jeśli bowiem możliwe jest czynić więcej, tym bardziej możliwe jest czynić mniej ( orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części).

W pozostałej części skargę należało oddalić ( art. 151 ppsa). Na podstawie art. 152 ppsa Sąd określił, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie, w jakim uległ uchyleniu niniejszym wyrokiem.

Strony utraciły uprawnienie do żądania zwrotu części kosztów, bowiem- Wojewoda- reprezentowany przez radcę prawnego- nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów, a Skarżąca- mimo prawidłowego pouczenia w zawiadomieniu o rozprawie- wniosku takiego nie zgłosiła ( art. 206 w zw. z art. 210 § 1 ppsa; k. 33, 36).

/-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Makosz-Frymus

AT