Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 501/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 31 par. 1 - 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c/, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. "D. R." z siedzibą w Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 148/12 w sprawie ze skargi S. "D. R." z siedzibą w Dz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 148/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w D. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (w skrócie: SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego: 1) drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S., przez umieszczenie plakatów wyborczych umieszczonych na obiekcie inżynierskim (wiadukcie); 2) drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w miejscowości D., przez umieszczenie reklam bez zezwolenia drogi.

Zarząd Województwa [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego.

Wskutek zażalenia Stowarzyszenia, SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ administracji publicznej zobowiązany jest badać wyłącznie zaistnienie dwóch – ujętych w art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ), dalej: "k.p.a." – przesłanek dopuszczalności występowania organizacji społecznej z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego a więc ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz interesem społecznym. Tylko łączne spełnienie dwóch wspomnianych przesłanek uzasadnia żądanie złożone w trybie art. 31 k.p.a.

Zdaniem Kolegium, żądania Stowarzyszenia pozostają w ścisłym związku z jego celami statutowymi.

W ocenie SKO, w rozpatrywanej sprawie, Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego żądaniem przemawiał interes społeczny. We wniosku Stowarzyszenie zdefiniowało ten interes jako "realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości", zaznaczając, że "należy także wziąć pod uwagę kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego". Kolegium zauważyło, że realizacja pewnej idei, bliżej nieskonkretyzowanej (ogólnej), bez jej bezpośredniego powiązania z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej, nie może uzasadniać żądania wszczęcia i uczestniczenia na prawach strony w takim postępowaniu. To charakter i przedmiot takiego postępowania oraz cel, jakiemu służy wszczęcie odpowiedniego postępowania, będzie stanowiło o ewentualnym zaistnieniu w sprawie interesu społecznego.

W ocenie SKO, występując z wnioskiem Stowarzyszenie nie wykazało, aby za zasadnością zgłoszonych żądań przemawiał interes społeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w D.

Sąd I instancji powołując się na art. 31 § 1 k.p.a. stwierdził, że Stowarzyszenie spełniło dwie z wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek pozwalających na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne w zakresie zajęcia pasa drogowego dotyczy praw i obowiązków innego podmiotu, nie zaś praw i obowiązków organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie. Ponadto żądanie Stowarzyszenia mieści się w zbiorze celów statutowych tego podmiotu, ponieważ w § 7 lit. d) statutu tej organizacji przyjęto, że celem Stowarzyszenia jest "podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych i innych".

Jak wskazał Sąd I instancji kwestią sporną było wystąpienie trzeciej z przesłanek wymienionych w powołanym artykule czyli wykazanie przez Stowarzyszenie skonkretyzowanego interesu społecznego, który usprawiedliwiałby udział tej organizacji w sprawie ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej osoby trzeciej za zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Sądu I instancji Stowarzyszenie, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który – oprócz statutowego celu "podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem" – miałby się przekładać na konkretne postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. Dokumenty przedstawione przez Stowarzyszenie nie pozwoliły jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogi gminnej motywem działania, "interesem społecznym" w rozumieniu tej organizacji jest ochrona zarządcy drogi przed nielegalnym zajęciem pasa zarządzanej przez niego drogi, czy ochrona podmiotu, któremu zarzuca się taki czyn, czy też dążenie do napiętnowania sprawcy zajęcia.

Ponadto, jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony, to powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem postępowania w konkretnej sprawie, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu obejmującym zajęcie pasa drogowego. Tymczasem Stowarzyszenie – mimo twierdzenia w uzasadnieniu skargi, że "dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć" – okoliczności tych nie wykazało. Niewystarczające do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a. jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu I instancji Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który miałby przemawiać na rzecz udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej innego podmiotu za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji nie podzielił opinii strony skarżącego dotyczącej naruszenia przez organy administracyjne art. 31 § 1 k.p.a. wskutek uznania, że żądanie Stowarzyszenia nie jest uzasadnione interesem społecznym i niepowiązania tej przesłanki z celami statutowymi organizacji społecznej, skoro to wnioskodawca – mimo wezwania organów – zaniechał skonkretyzowania takiego interesu w sprawie kary za zajęcie pasa drogi gminnej.

Wobec wykazania przez SKO poprawności postanowienia organu I instancji, utracił znaczenie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, albowiem organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia nie podważały wywodów wyprowadzonych z tego przepisu w powiązaniu ze statutem Stowarzyszenia, nie kwestionowały zatem celów statutowych tej organizacji, lecz powołały się na niedostateczne wykazanie przez wnioskodawcę interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż SKO nie sformułował stanowiska, skorzystanie przez Stowarzyszenie z uprawnienia do wniesienia skargi na podstawie art. 227 k.p.a. pozbawiałoby skarżącego możliwości ubiegania się o realizację uprawnień na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, w tym art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę uznania jako interesu społecznego prawa skarżącego Stowarzyszenia do realizacji idei państwa prawa i społecznej, podczas gdy zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej jest powiązana bezpośrednio z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy ze względu na uprawnienie do kontroli przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zajęcia pasa ruchu drogowego przez umieszczenie tablicy kierunkowej bez zezwolenia zarządcy drogi, organizacji społecznej, której celem statutowym jest m.in. podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniu w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, co stanowi podstawę istnienia interesu społecznego;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, w tym:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 31 § 1 i 2 k.p.a., i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak skontrolowania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym, skutkujący błędnym przyjęciem, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za uwzględnieniem jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a wynikające z:

- przyjęcia iż organizacja społeczna obowiązana jest do szczególnego precyzowania interesu społecznego, w sytuacji gdy treść art. 31 k.p.a. wymaga jedynie wykazania istnienia tego interesu, nie określając stopnia jego sprecyzowania jako warunkującego uwzględnienie złożonego na jego podstawie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania,

- przyjęcia, iż Stowarzyszenie nie wykazało kwalifikacji merytorycznych wiążących się z przedmiotem postępowania, podczas gdy z zapisu celu statutowego w pkt 7 lit d, wynika, iż Stowarzyszenie działa w obszarze prawa obejmującym przedmiot postępowania, przy czym zauważyć należy, iż prawna kwestia zarządzania drogami, w tym zajmowania pasa drogowego i odpowiedzialności administracyjnej za to wyrażona jest w upublicznionych przepisach prawa, powszechnie dostępnych, a więc wiedza w tym zakresie nie wymaga posiadania jakiś dodatkowych kwalifikacji,

- niepowiązania istnienia przesłanki interesu społecznego ze spełnieniem przesłanki zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej, podczas gdy wskazanie na ścisły związek pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania stanowi o istnieniu interesu społecznego po jego stronie jako organizacji społecznej, której podstawą działalności z założenia jest działanie w interesie publicznym,

- odmowę uznania interesu prawnego opartego na przepisie Konstytucji wyrażającym ogólną zasadę państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, w sytuacji gdy interes prawny polega na realizacji tej zasady – w przedmiotowej sprawie poprzez żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego o znaczeniu społecznym, dotyczącej szerokiego, nieograniczonego kręgu obywateli w celu kontroli przestrzegania przez organy administracji publicznej przepisów prawnych dotyczących zajmowania pasa drogowego;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo dokonania przez organy obu instancji naruszeń prawa uzasadniających jej uwzględnienie, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu prawnego uzasadniającego żądanie zawarte we wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania o zajęcie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Stowarzyszenia "[...]" nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało ocenić przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 31 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie powyższych norm Stowarzyszenie upatrywało w błędnym przyjęciu, że nie wykazało ono istnienia interesu społecznego przemawiającego za żądaniem wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Natomiast według art. 31 § 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.". Przepis ten wskazuje, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to wydaje postanowienie pozytywne: 1) (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu; 2) o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; 3) tylko o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu.

Aby z kolei uznać żądanie za uzasadnione, w myśl art. 31 § 1 k.p.a. muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 31 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2010, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację.

Nadto wymaga podkreślenia, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1397/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 122/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika – jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/06, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie było kwestionowane przez SKO oraz przez WSA, że żądanie przez Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia jest uzasadniony jego celami statutowymi. Natomiast przedmiotem sporu pozostawało to, czy za tym żądaniem organizacji przemawia interes społeczny.

Zdaniem Stowarzyszenia cele statutowe ujęte w § 7 jego statutu, szczególnie te określone w:

- w pkt 1 lit. a) – podejmowanie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ochrony obiektywnego porządku prawnego,

- pkt 1 lit. d) - podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych,

- pkt 1 lit. f) – podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa wyborczego, w tym ochrona przed nielegalną promocją i reklamą wyborczą, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, cywilnych, karnych i innych,

- w pkt 1 lit. j) – propagowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

--w pkt 1 lit. k) – monitorowanie działalności organów władzy państwowej samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, w tym inicjowanie postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, sądowych i innych, w tym uczestnictwo w tych postępowaniach na prawach strony,

- w pkt 1 lit. n) – podejmowanie działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

były wystarczające do wykazania ogólnego interesu społecznego wyrażającego się w ścisłym związku między przytoczonymi celami a przedmiotem postępowania, a tym samym wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

Nie można podzielić tego stanowiska, gdyż przepis art. 31 § 1 k.p.a. wymaga wykazania dwóch przesłanek, do czego szczegółowo odniesiono się wyżej. Skarżący zaś uważa, że wykazanie powiązania celów statutowych z przedmiotem postępowania jest wystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione wymagania z art. 31 § 1 k.p.a.

Stanowiska skarżącego słusznie nie podzieliły organu obu instancji ani WSA kontrolujący zaskarżone postanowienie. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex nr 1217445).

Natomiast co do kwalifikacji merytorycznych odnośnie wszczynania i uczestniczenia w postępowaniach dotyczących zajęcia pasa drogowego, Stowarzyszenie samo podnosiło ten argument w skardze (także w zażaleniu z dnia 24 października 2011 r., k. – 122 akt adm.), ale nie wykazało tej okoliczności ani w kontrolowanym postępowaniu, ani w skardze, na co zwrócił uwagę WSA. Sam zapis w statucie i ocena czynności organu (podejmuje nieporadne i błędne działania, bez bliższego wyjaśnienia) nie oznacza jeszcze, że Stowarzyszenie dysponuje szczególnymi wiadomościami dotyczącymi zarządzania drogami, zajmowania pasa drogowego i związanej z tymi kwestiami odpowiedzialności czy w zakresie prawa wyborczego. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 112/11). Ponadto organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, Lex nr 1219093). Już choćby konieczność wykazania powyższych przesłanek wymaga od organizacji posiadania kwalifikacji merytorycznych związanych z przedmiotem postępowania.

Zasadnicze jednakże znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało to, że Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem. Nieprawidłowo zauważył WSA, że skarżący nie odpowiedział na pismo zarządcy drogi z dnia 8 marca 2011 r. (k. – 27 akt adm.). Na pismo to Stowarzyszenie odpowiedziało w dniu 28 lipca 2011 r., z tym, że odpowiedź ta była ogólnikowa, bo został tylko dołączony aktualny (po zmianach) statut Stowarzyszenia (k. – 66- 77 akt adm.). Z kolei na wcześniejsze pismo tego samego organu z dnia 8 grudnia 2010 r. (k.-. 42 akt adm.) skarżący odpowiedział mailowo w dniu 20 grudnia 2010 r., że nie kierował do tego podmiotu wniosku (k.- 51 akt adm.). W zażaleniu do SKO skarżący także nie zawarł wyjaśnień odnośnie interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem z urzędu postępowania, uznając, za wystarczające cele statutowe i niemożność poradzenia sobie organu z prowadzonymi postępowaniami (k. – 122, 128 akt adm.).

Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Organizacja społeczna bowiem, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, opubl. orzecznia.nsa.gov.pl).

Zatem to na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Nie może również stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany.

W niniejszej sprawie, jak zostało wyżej przedstawione przez organy i prawidłowo ocenione przez WSA, Stowarzyszenie nie wykazało obiektywnego i konkretnego interesu społecznego przemawiającego za wzięciem przez nie do udziału w postępowaniu na sprawach strony.

Zatem zarzut opisany w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W związku z powyższym niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2013), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP. Organy oceniające wniosek Stowarzyszenia i WSA kontrolujący zaskarżone postanowienia wyjaśniły, że Stowarzyszenie może podejmować działania w zakresie wskazanym przez statut oraz przepisy prawa. Jednakże w sprawach opartych na art. 31 § 1 i 3 k.p.a. wnioskodawca musi wykazać przesłanki uzasadniające jego żądanie, tj. nie tylko powiązanie przedmiotu postępowania z celami zainteresowanego, ale także interes społeczny. Skarżącemu w trakcie postępowania wyjaśniano, jakie powinien spełnić wymagania, aby żądanie zostało uwzględnione. Mimo to skarżący nie przedstawił organom wyczerpujących wyjaśnień w tej kwestii. Zatem działaniom organów nie można było przypisać naruszenia powoływanego art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza, że swoje rozstrzygnięcia oparły na przepisach ustawowych, proporcjonalnych ze względu na cel, realizacji którego służą – lepsze wypełnienie celów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.