Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 563/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3-5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2025 – j.t.), dalej jako "k.p.a. i art. 37 ust.. 6 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", a także § 10 ust. 8 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębach geodezyjnych P. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] lipca 2018 r. poz. [...]), Wójt Gminy K., w punkcie 1 ustalił opłatę planistyczną w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie O., gmina K.. W punkcie 2 organ wskazał rachunek bankowy, na który należy wpłacić opłatę oraz zakreślił 14 – dniowy termin do jej uiszczenia. W punkcie 3 wskazano, że decyzja, po uzyskaniu waloru prawomocności będzie podlegała wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W punkcie 4 podano, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

K. S., dalej jako "strona", "skarżący", wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., kwestionując wysokość opłaty planistycznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podnosiła, że jest niezadowolona z decyzji ponieważ opłata planistyczna w niej określona jest ponad dwukrotnie wyższa od opłaty z decyzji określającej opłatę planistyczną wykonanej przed sprzedażą działek jaką odwołujący otrzymał z urzędu w chwili gdy decydował się na sprzedaż części działki nr [...]. Odwołujący zwrócił uwagę na fakt, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego działka miała powierzchnię [...] m2 a w wyniku uchwalenia miejscowego planu odwołujący stracił [...] m2 na drogę. W miejscowym planie znalazł się bowiem zapis, że trzeba poszerzyć drogę przylegającą bezpośrednio do terenu należącego do odwołującego. Odwołujący oświadczył, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu gmina przejęła od niego fragment działki, wskutek czego odwołujący otrzymał odszkodowanie w wysokości [...] zł, czyli [...] zł/m2, przy czym nie miał on możliwości uzyskania wyższej ceny, gdyż gdyby zażądał normalnego odszkodowania to nie miałby możliwości podłączenia do wody i kanalizacji, albowiem jedynym rozwiązaniem było włączenie do sieci należącej do gminy D.. Gmina K. nie posiada bowiem na tym terenie swoich sieci. Odwołujący podniósł, że w nowej wycenie nie ma mowy o tym, ile stracił na przejęciu przez Gminę D. części działki na poszerzenie drogi. Odwołujący stwierdził także, że w "nowej" wycenie rzeczoznawca wskazał, że do wyceny bierze się stan działki z chwili, gdy był uchwalany plan - działka była wtedy niepodzielona i nieuzbrojona. Tymczasem do porównania wartości na dzień sprzedaży wydzielonych działek rzeczoznawca przyjął działki o powierzchniach podobnych do wydzielonych przez odwołującego a nie o powierzchniach jaką jego działka miała przed podziałem. Ponadto w operacie uwzględnia się działki uzbrojone a nie tak jak w przypadku działki należącej do odwołującego - z dużymi kosztami związanymi z uzbrojeniem. Odwołujący nie zgodził się też ze stwierdzeniem, że działka wyceniana znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie sieci uzbrojenia. W ocenie odwołującego zastanawiająca jest waga cechy rynkowej dotycząca wielkości działki, czyli procentowy wpływ wielkości działki na cenę. Waga ta określona jest jako 5%. Zdaniem odwołującego porównywanie ceny 1 m2 działki o powierzchni [...] m2 z 1 m2 działki przed podziałem o powierzchni [...] m2 lub po wydzieleniu drogi [...] m2 jest niewłaściwe.

Odwołujący nadmienił, że poniósł już koszt opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, a więc nie powinno się porównywać i szacować ceny jak dla małych działek przeznaczonych dla klienta indywidualnego planującego budowę domu jednorodzinnego. Nadto według odwołującego zastanawiające jest, dlaczego Gmina K. zleciła wykonanie nowej wyceny zamiast uaktualnić już istniejącą i zaakceptowaną przez odwołującego wycenę. Przy czym odwołujący stwierdził, że jeśli w "nowej" wycenie napisane jest, że ceny w ciągu dwóch lat poprzedzających sprzedaż części jego działki wzrosły o 3% i to niezależnie od faktu, czy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy go nie ma, to budzi wątpliwości, dlaczego "nowa" wycena różni się od poprzedniej wyceny o 16% przed planem i aż o 24% po planie. W ocenie odwołującego tak wykonana ocena zaprzecza sama swojej treści i dodatkowo powiększa różnicę między cenami mającymi wpływ na wysokość opłaty planistycznej. Odwołujący przedstawił też swoje zastrzeżenia co do wyceny, porównując wartości z operatu wykonanego w 2021 r. z wartościami pochodzącymi z wyceny wykonanej w październiku 2018 r. (przed sprzedażą działki).

Organ odwoławczy, decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], na skutek rozpoznania odwołania orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 2 ustalającej termin do uiszczenia opłaty planistycznej oraz w części dotyczącej punktu 4 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniło, że strona - wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2018 r. zwróciła się do Wójta Gminy K. o ustalenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jej zbyciem. Wnioskiem została objęta działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha położona w obrębie O., gmina K.. Po przeprowadzeniu postępowania została wydana decyzja z dnia [...] października 2018 r. określająca wysokość opłaty planistycznej w kwocie [...]zł. Operat szacunkowy ustalającywartość rynkową prawa własności działki nr [...] dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej w postępowaniu przed zbyciem (sprzedażą), z której pośrednio została utworzona działka nr [...], został sporządzony [...] października 2018 r., natomiast zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] października 2020 r. Zatem od daty sporządzenia operatu szacunkowego do zbycia nieruchomości upłynęły 24 miesiące i 2 dni.

Jak wyjaśniono, będąca przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania działka nr [...] została utworzona na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r., zatwierdzającej podział działki nr [...], w obrębie O., która powstała na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2019 r., zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie O. , gmina K.. Jak wynika z poczynionych ustaleń, działka nr [...] została zbyta w dniu [...] października 2020 r.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2021 r.

W ramach prowadzonego postępowania ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolami RllIb, RIVa - grunty orne. W pierwotnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., który przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2002 r., nieruchomość stanowiąca obecnie działkę o nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem RP - przeznaczonym na cele rolne. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla terenu położonego w obrębach P. – na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 r., teren ten oznaczony jest symbolami: 2.MN - przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w planie miejscowym dla powyższego terenu określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ wskazał, że potrzeb prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził opinię w formie operatu szacunkowego. W oparciu o powyższy dokument ustalono, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie ustalono daty istotne tj. datę przed uchwaleniem planu miejscowego, datę, w której plan stał się obowiązujący. Wartość nieruchomości określono na dzień [...] czerwca 2021 r. W procesie wyceny uwzględniono stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażania w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości. Biegły ustalił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym. Przeanalizował transakcje kupna-sprzedaży niezabudowanych działek gruntowych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy K. oraz z sąsiadującym z obrębem O. obrębem M. , znajdującym się w gminie D. z okresu 2 lat przed datą określenia wartości nieruchomości.

Na tej podstawie określono w operacie z [...] listopada 2021 r., iż wartość wycenianej działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą wyrażała się w kwotą [...]zł, a według stanu po uchwaleniu miejscowego planu - kwotą [...]zł. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu wynosi [...] i jest skutkiem uchwalenia planu miejscowego. W związku z powyższym organ I instancji ustalił opłatę planistyczną w wysokości [...] zł tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości określonego operatem szacunkowym.

Rozpatrując odwołanie Kolegium, po przywołaniu zasad ustalania opłaty planistycznej i sposobu jej obliczania, dokonało oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania i uznało, że nie ma podstaw do podważenia wiarygodności powyższego dokumentu, jako dowodu, w oparciu o który określono wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że cechy działki szacowanej przyjął dla stanu z daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Działka była wówczas nieuzbrojona, a w operacie wskazano, że media znajdują się w sąsiedztwie. Rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 22 stycznia 2022 r., wyjaśnił, że uchwalenie planu miejscowego nie zmieniło dostępności nieruchomości do mediów. Kolegium za słuszne uznało stanowisko biegłego, który zauważył, że opisane w odwołaniu starania strony o przyłączenie do mediów i poniesione w związku z tym koszty nie mają związku ze skutkami uchwalenia planu i związaną z tym zmianą wartości nieruchomości. Okoliczność, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego Gmina D. przejęła część działki strony na poszerzenie drogi za zbyt niski, w jego ocenie odszkodowaniem, pozostaje poza zakresem sprawy dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy z treści operatu wynika ponadto, iż rzeczoznawca dokonał analizy trendu zmian cen w czasie i trend ten określił na ok. +3%. Trend ten był uwzględniony przy stosowaniu przyjętej metody szacowania. Z kolei kwestia prawidłowego określenia wskazanego wskaźnika jako pozostająca w sferze wiedzy specjalistycznej nie może być skutecznie zakwestionowana samymi twierdzeniami odwołującego. Przytoczono także wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 22 stycznia 2022 r., z których wynika, że wzrost procentowy cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych podany w operacie jest wzrostem średnim, policzonym metodą statystyczną dla próby ponad 100 nieruchomości z Gminy K. dla okresu jednego roku, a nie dla dwóch lat jak wskazuje odwołujący. Okres jednego roku jest zaś powszechnie przyjętym i stosowanym okresem przy określaniu wzrostu cen, inflacji.

Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego zlecenia nowej wyceny zamiast dokonania aktualizacji "zaakceptowanej przez odwołującego" wyjaśniono, iż zgodnie z art. 156 § 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, najdalej przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak istotne jest, że nawet po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, tylko w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu pierwotnych 12 miesięcy. W konsekwencji operat z [...] października 2018 r., nawet po uzyskaniu aktualizacji, nie mógł być wykorzystywany dla ustalenia opłaty planistycznej w aktualnie prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę różnicy w wartościach wskazanych w operacie szacunkowym z 2021 r., z wartościami wskazanymi w operacie szacunkowym z 2018 r., Kolegium zwróciło uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny nieruchomości w operacie z 2018 r. przyjął okres badania cen transakcji od stycznia 2017 r. do października 2018 r. W przypadku natomiast operatu z 2021 r. okres badania cen obejmował w zakresie transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi w miejscowym planie na zabudowę mieszkaniową okres od kwietnia 2019 r. do września 2020 r., zaś w zakresie transakcji nieruchomościami gruntowymi o faktycznym sposobie wykorzystywania, takim jak dla nieruchomości szacowanej przed uchwaleniem planu okres od stycznia 2019 r. do października 2020 r. W związku z zadeklarowaniem przez rzeczoznawcę stosowania w toku wyceny Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, które są powszechnie stosowane w toku wycen, i prawidłowym ich zastosowaniem, transakcje działek podobnych winny były pochodzić z okresu 2019-2020 i takie też zostały użyte przez rzeczoznawcę. Natomiast wartości wskazane w operacie z 2018 r. nie mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie.

Powyższe doprowadziło organ do konkluzji, iż badany operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozważania prowadzone w operacie szacunkowym a także wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy z dnia 22 stycznia 2022 r. są zrozumiałe, spójne i logiczne. Argumentacja rzeczoznawcy ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący. Zdaniem Kolegium ziściły się tym samym wszystkie przesłanki skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej.

Kolegium uznało natomiast za nieuprawnione zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia terminu zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz wskazania, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty planistycznej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W tej części decyzję organu I instancji uchyliło i umorzyło postępowanie w tym zakresie.

Pismem z 25 maja 2022 r., K. S. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzją zarzucając jej naruszenie:

1. art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przyjęcie za przedmiot wyceny działki nr [...], wydzielonej z działki [...], podczas gdy podział nastąpił po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego organ winien prawidłowo ustalić wartość nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia opłaty;

2. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nieruchomości o wielokrotnie mniejszej powierzchni niż działka wyceniania uznać należy za nieruchomości podobne, przy zastosowaniu wagi cechy na poziomie 5%;

3. art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe odniesienie zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, w stosunku do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas którego to szacowania nieprawidłowo określono stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych;

4. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte przez biegłego do ustalenia opłaty planistycznej od sprzedaży nieruchomości skarżącego, to nieruchomości spełniające wymóg porównywalności;

5. art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie uwzględnienia zarzutów skarżącego do treści operatu szacunkowego, bez ustosunkowania się do treści tych zarzutów przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych celem poczynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie, dokonanie ustaleń w oparciu o niemiarodajny materiał dowodowy, z pominięciem słusznego interesu strony, a także poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia wartości nieruchomości w dacie przed ustanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz po jego ustanowieniu;

6. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, nieuwzględnienie w wydanym postanowieniu słusznego interesu strony, a nadto poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z wyrażonym na skutek zarzutów do operatów szacunkowych stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o którego operat szacunkowy wydana została decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej, a także poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do podniesionej przez skarżącego kwestii ponad dwukrotnego wzrostu wysokości opłaty planistycznej na przestrzeni dwóch lat;

7. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości ustosunkowania się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności do stanowiska rzeczoznawcy, który sporządził operat, które to stanowisko zostało doręczone skarżącemu wraz z pismem informującym o przekazaniu odwołania skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

8. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnych a nie swobodnych ustaleń faktycznych, niepopartych konkretnymi i jednoznacznymi dowodami, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem dowody przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zostały ocenione dowolnie, a w treści uzasadnienia decyzji brakuje rozważań dlaczego takie, a nie inne dowody, dotyczące między innymi przyjęcia porównywanych nieruchomości oraz przeznaczenia działek, zostały uznane za miarodajne i wiarygodne, co w żaden sposób nie zostało zweryfikowane przez organy I i II instancji;

9. art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego administracji poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie powstałych na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, podczas gdy przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest nałożenie na stronę obowiązku, a zatem dyspozycja art. 81a § 1 k.p.a. winna znaleźć zastosowanie.

Wskazując na powyższe pełnomocnik zawnioskował o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. w części nieuchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wójta Gminy K. ustalająca skarżącemu opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie O., gmina K., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2021 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że działka będąca przedmiotem postępowania stanowiła przed zbyciem własność skarżącego oraz to, że została ona sprzedana w dniu [...] października 2021 r.

Zostało także prawidłowo ustalone, iż Rada Gminy w K. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Z. z 2018 r. poz. [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położna jest działka objęta postępowaniem. Oznacza, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Przed upływem pięcioletniego terminu na zgłoszenie roszczeń zostało też wszczęte postępowanie administracyjne.

Główne zarzuty skargi dotyczą sposobu ustalenia zmiany wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie planu miejscowego. Skarżący kwestionuje także prawidłowość przeprowadzenia postepowania odwoławczego.

Jeśli chodzi o określenia zmiany wartości nieruchomości, na zlecenie organu administracji został w toku postępowania opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Podstawą wyliczenia opłaty planistycznej była zaś oszacowana przez rzeczoznawcę różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego. Wobec zgłoszenia w odwołaniu zarzutów merytorycznych co do treści operatu, rzeczoznawca przedstawił w tym zakresie swoje stanowisko i wyjaśnienia w piśmie z 22 stycznia 2022 r.

Powyższe stanowisko, wraz z ponowną oceną operatu szacunkowego, stanowiło podstawę rozstrzygania przez organ odwoławczy. Z okoliczności sprawy wynika, iż w dacie uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego działka nr [...] nie istniała i powstała ona w następstwie podziału, który nastąpił po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniała działka nr [...], która została następnie podzielona i z wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...] wydzielono działkę stanowiącą przedmiot postępowania.

Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały wnikliwej i wszechstronnej oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy stanowi dowód porównywalny z opinią biegłego. Do jego sporządzenia niezbędne są wiadomości specjalne. Nie oznacza to, że dowód ten pozostaje poza kontrolą. Rzeczą organów jest bowiem dokonanie jego oceny, która winna się sprowadzać do stwierdzenia, czy zawiera on wszystkie wymagane przepisami elementy, jest spójny i logiczny, a także czy nie zawiera braków i niejasności, które uniemożliwiają jego ocenę. Badaniu organu podlega również, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że ani organy administracji publicznej ani Sąd nie może wnikać w merytoryczną zawartość dokumentu, czy też dokonany przez rzeczoznawcę dobór metody szacowania wartości nieruchomości.

Skuteczne zakwestionowanie merytorycznej zawartości operatu może nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Skarżący, który na podstawie art. 7 k.p.a. posiada inicjatywę dowodową, nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie nie podniósł w stosunku do tego dokumentu takich zastrzeżeń, które wzbudziłyby wątpliwości co do jego poprawności. Stąd też zasadnie organy, po przeanalizowaniu treści operatu zasadnie uznały, że spełnia on wymogi stawiane tego typu dokumentom. Ocena ta została szeroko uzasadniona i w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/21 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że "żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej".

Zgodnie z treścią przywołanego art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W kontekście zarzutów skargi warto też zauważyć, iż oszacowanie nieruchomości ma następować na podstawie porównania z nieruchomościami z nieruchomościami podobnymi, a nie identycznymi.

W badanej sprawie rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości zarówno po uchwaleniu planu miejscowego jak i przed jego uchwaleniem wskazał na 5 cech nieruchomości przyjętych do porównań - tj.: lokalizacja nieruchomości, otoczenie nieruchomości, powierzchnia, utrudnienia w gospodarowaniu, dojazd i infrastruktura komunikacyjna, które wziął pod uwagę. Opisał je odpowiednio oraz przypisał im stosowne wagi procentowe, co jest typowym i powszechnie przyjętym działaniem w toku wyceny. Jednocześnie rzeczoznawca zastosował współczynniki korygujące i na tej podstawie dokonał szacowania wartości nieruchomości, a elementy wzięte pod uwagę szczegółowo i wyczerpująco opisał. Operat w tym zakresie jest przejrzysty i spójny. Stąd też zarzuty odnoszące się do wadliwego doboru nieruchomości, czy niewłaściwego ustalenia i zastosowania współczynników korygujących bądź wagi przypisanej poszczególnym cechom nieruchomości przyjętych do oceny nie mogły zostać uwzględnione. Są to elementy opinii stanowiące rezultat pracy biegłego wymagającej wiadomości specjalnych, których kwestionowanie może mieć miejsce wyłącznie przez zwrócenie się do właściwej izby samorządu zawodowego.

Należy również, w kontekście podnoszonego zarzutu szacowania wartości nieruchomości po dokonaniu podziału, zwrócić uwagę na to, że biegły, na stronie 17 i 19 operatu wskazywał, że cechy działki szacowanej przyjął dla stanu z daty, gdy działka nie była podzielona i była niezagospodarowana, na co zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji.

Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia prawa procesowego, bowiem jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca ustosunkował się do sformułowanych przez skarżącego zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego sformułowanych w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2022 r. rzeczoznawca odniósł się do uwag skarżącego i wyjaśnienia, które złożył należy uznać za wyczerpujące. Przy czym w piśmie tym rzeczoznawca majątkowy przekonująco wyjaśnił, że brak jest podstaw do powoływania się na wartości ustalone w operacie z 2018 r. z uwagi na to, iż ceny nieruchomości w ostatnich latach znacznie wzrosły. Zostało to również należycie zbadane przez Kolegium, które odniosło się do okresów dla jakich badany był rynek nieruchomości w oparcie z 2018 r. oraz stanowiących podstawę aktualnego ustalenia opłaty planistycznej. Stąd też za niezasadne Sąd uznał argumenty strony w tym zakresie.

Nie było zatem podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego. Okoliczność, że ustalenia operatu i złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia nie są zgodne z oczekiwaniami skarżącego nie może stanowić podstawy do uznania, że organy uchybiły swoim procesowym obowiązkom. Przeciwnie lektura zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ ten wnikliwie przeanalizował operat szacunkowy i zastrzeżenia skarżącego, co znalazło wyraz w szczegółowo uzasadnionym rozstrzygnięciu.

Nie jest także trafny zarzut nierozstrzygnięcia powstałych na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, albowiem w istocie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały jednoznacznie wyjaśnione, a zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego została określona w oparciu o operat szacunkowy poddany prawidłowej i wnikliwej ocenie, po uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w zakresie, w jakim zarzuty strony dotyczyły zagadnień wymagających wiedzy specjalnej.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.