Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 168/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 27 ust. 1,  art. 29;  art. 30;  art. 51 ust. 1;  art. 80
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80  art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 7;  art. 77 par. 1;  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku złożonym w dniu [...] 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. A. W. wystąpiła o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007.

Wniosek producenta obejmował pakiet rolnictwo ekologiczne realizowany w ramach trzech wariantów:

1. S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności – na obszarze [...] ha, wnioskowana kwota [...] zł;

2. S02b02 – trwale użytki zielone z certyfikatem zgodności – na obszarze [...] ha, wnioskowana kwota [...] zł;

3. S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności – na obszarze [...] ha, wnioskowana kwota płatności [...] zł.

Dodatkowo producent wnioskował o podwyższoną płatność z tytułu zbilansowania produkcji roślinnej z produkcją zwierzęcą.

W dniu [...] grudnia 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wykaz z jednostki certyfikującej "A" Sp. z o.o., z którego wynika, że A. W. spełnia wymogi rolnictwa ekologicznego na powierzchni: [...] ha w ramach wariantu S02a02, [...] ha w ramach wariantu S02b02, [...] ha w ramach wariantu S02d02.

Jednostka certyfikująca nie potwierdziła zbilansowania produkcji roślinnej ze zwierzęcą.

W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami pomiędzy wykazem z "A" sp. z o.o., a danymi zgłoszonymi przez producenta we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w dniu [...] grudnia 2007 r. poinformowano producenta o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i odniesienia się do tych różnic, umożliwiając stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych.

W odpowiedzi pełnomocnik producenta złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. oświadczenie, że stwierdza zgodność danych zawartych w wykazie z jednostki certyfikującej.

W dniu [...] maja 2007 r. gospodarstwo producenta wytypowano do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007. Kontrole na miejscu w gospodarstwie producenta zostały przeprowadzone w dniach: od [...] do [...] grudnia 2007 r. – przez Biuro Kontroli na Miejscu we W., z której sporządzony został protokół nr [...]; [...] grudnia 2007 r. przez Biuro Kontroli na Miejscu w Z.G., z której sporządzony został protokół nr [...].

Na podstawie protokołów z tych kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

Na działce rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) wykazano, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu. Rodzaj uprawy deklarowany przez producenta (porzeczka czarna) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę na omawianej działce rolnej stwierdzili częściowo zaorany ugór.

Podczas weryfikacji danych z kontroli na miejscu zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod DR13-, według którego zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej.

Odnośnie do działki rolnej A inspektorzy terenowi zastosowali kod informacyjny nie mający wpływu na płatność (DR25), który wskazuje, że działka rolna położona jest w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą i nie ma możliwości identyfikacji jej granic.

Na działce rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) wykazano, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha) (kod nieprawidłowości DR13+). Rodzaj uprawy deklarowany przez producenta (łąka trwała) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę na omawianej działce rolnej stwierdzili niekoszony ugór.

Podczas weryfikacji danych z kontroli na miejscu zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod E07 - w związku z niewykoszeniem działki.

Na działce rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) wykazano, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha). Rodzaj uprawy deklarowany przez producenta (porzeczka czarna) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy na tej działce rolnej stwierdzili częściowo zaorany ugór.

Przy weryfikacji danych z kontroli na miejscu z danymi deklarowanymi przez producenta zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod DR13-, według którego zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej.

Odnośnie do działki rolnej C inspektorzy zastosowali kod informacyjny nie mający wpływu na płatność (DR25), który wskazuje, że działka rolna położona jest w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą, bez możliwości identyfikacji jej granic.

Na działce rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) producent zadeklarował łąkę trwałą na powierzchni [...] ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha) jest większa od powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę, w związku z czym zastosowano kod pokontrolny DR13-. Inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na danej działce rolnej nie potwierdzili faktu istnienia łąki trwałej lecz niekoszony ugór.

Podczas weryfikacji danych wniosku z danymi kontroli na miejscu zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod E07 - stanowiący o niewykoszeniu działki.

Do tej działki został przypisany również kod nieprawidłowości (DR25) nie mający wpływu na naliczenie, który wskazuje, że działka rolna położona jest w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą, bez możliwości identyfikacji jej granic.

Na działce rolnej E położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) producent zadeklarował powierzchnię działki użytkowaną rolniczo [...] ha, na której uprawia grykę. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy terenowi stwierdzili, że powierzchnia deklarowana przez producenta jest zgodna ze stanem faktycznym.

Jednak rodzaj uprawy stwierdzony podczas kontroli na miejscu nie jest zgodny z deklaracją producenta. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę na tej działce rolnej stwierdzili częściowo zaorany ugór, w związku z czym w trakcie weryfikacji wniosku zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W związku z położeniem tej działki w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą oraz brakiem możliwości identyfikacji jej granic – inspektorzy terenowi zastosowali kod informacyjny DR25, nie mający jednak wpływu na wysokość płatności.

Na działce rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb K.), na której producent zadeklarował porzeczkę czarną na powierzchni [...] ha, inspektorzy przeprowadzający kontrolę na miejscu stwierdzili [...] ha niekoszonego ugoru (DR 13- ).

Podczas weryfikacji danych zastosowano kod pokontrolny (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod E07 - dotyczący braku koszenia lub wypasu.

Na działce rolnej G położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. d., powiat p., gmina R., obręb K.) wykazano, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha). W związku z przedeklarowaniem powierzchni zastosowano kod nieprawidłowości DR13+. Rodzaj uprawy deklarowany przez producenta (łąka trwała) nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę na omawianej działce rolnej stwierdzili niekoszony ugór.

Podczas weryfikacji danych z kontroli na miejscu z danymi zadeklarowanymi przez producenta we wniosku rolnośrodowiskowym zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod E07 - stanowiący o braku koszenia lub wypasu.

Na działce rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. l., powiat n., gmina O., obręb L.) producent zadeklarował powierzchnię działki użytkowaną rolniczo ([...] ha), na której uprawia porzeczkę czarną. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy terenowi zmierzyli powierzchnię działki rolnej [...] ha, w związku z czym zastosowali kod pokontrolny DR13- wskazujący, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej.

Inspektorzy przeprowadzający kontrolę stwierdzili również błąd DRI8, według którego działka jest odłogowana i nie jest na niej prowadzona działalność rolnicza, oraz błąd DR22 wskazujący na niespójność działki (producent zadeklarował kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa, jako jedną działkę rolną).

W zakresie pierwszego wariantu (S02a02) – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności – po weryfikacji wniosku i ustaleń poczynionych podczas kontroli w ramach wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007 – nie naliczono płatności dla pakietu rolnictwo ekologiczne (wariant S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności), ze względu na niezgodność uprawy zadeklarowanej przez wnioskodawcę (gryka) ze stwierdzoną w czasie kontroli.

Stwierdzony podczas kontroli na miejscu na działce rolnej E rodzaj użytkowania, to ugór, który nie jest objęty wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na podstawie § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Według tego przepisu, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, użytkowanych również jako sady.

Stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostanie pomniejszona w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. W przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 20% lub więcej, odmawia się przyznania płatności.

Podczas kontroli na miejscu na działce rolnej E, na której producent zadeklarował grykę na łącznej powierzchni [...] ha, inspektorzy terenowi nie stwierdzili deklarowanej uprawy (powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 0,00 ha), a więc różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 20%, w związku z czym płatność dla pakietu rolnictwo ekologiczne wariant S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności, nie została naliczona.

W zakresie drugiego wariantu S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności – w wyniku kontroli na miejscu w ramach wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007, oraz ze względu na wykryte podczas kontroli nieprawidłowości – nie naliczono płatności dla pakietu rolnictwo ekologiczne wariant trwale użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02).

We wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok do wariantu trwale użytki zielone z certyfikatem zgodności, producent zadeklarował powierzchnię [...] ha, z czego: [...] ha na działce rolnej B, [...] ha na działce rolnej D, [...] ha na działce rolnej G.

Podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta na działkach zadeklarowanych do tego wariantu, inspektorzy terenowi nie stwierdzili uprawy deklarowanej przez producenta (powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 0,00 ha), a stwierdzony podczas kontroli rodzaj użytkowania działek rolnych – ugór, nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej.

Według § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, użytkowanych również jako sady.

Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła ponad 20%, organy zastosowały dyspozycję art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 79612004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, według którego jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostanie pomniejszona w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę, natomiast w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 20% lub więcej, odmawia się przyznania płatności.

W zakresie wariantu trzeciego S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności, po weryfikacji wniosku i uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, organy nie naliczyły płatności dla pakietu rolnictwo ekologiczne wariant S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności, ze względu na niezgodność uprawy zadeklarowanej przez wnioskodawcę z ustaloną podczas kontroli.

Stwierdzony przez inspektorów terenowych rodzaj użytkowania na działkach rolnych A, C i F, to ugór, który nie jest objęty wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na podstawie § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Według tego przepisu, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, użytkowanych również jako sady.

Na działce rolnej H, na której producent deklarował plantację porzeczki czarnej, inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę stwierdzili brak prowadzenia działalności rolniczej.

Według art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostanie pomniejszona w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. W przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 20% lub więcej, odmawia się przyznania płatności.

Ponieważ podczas kontroli na miejscu na działkach rolnych A, C, F i H, na których producent zadeklarował porzeczkę czarną na łącznej powierzchni [...] ha, inspektorzy terenowi nie stwierdzili uprawy porzeczki czarnej (powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 0,00 ha), w związku z czym różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta a stwierdzoną przekracza 20% i płatność dla pakietu rolnictwo ekologiczne wariant S02d02 uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności, to organy – stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. – nie naliczyły płatności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia, organy przywołały § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, według którego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek producent deklaruje z własnej inicjatywy i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnie ze stanem faktycznym. Składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, producent rolny zobowiązuje się do:

1) przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji;

2) przestrzegania, na obszarze całego gospodarstwa rolnego, zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.);

3) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa:

a) o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt,

b) o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez producenta zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego;

4) udostępniania osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania wszystkich dokumentów związanych z przeprowadzaną kontrolą;

5) prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że treść tych zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878).

W dniu [...] maja 2007 r. A. W. złożyła wniosek rolnośrodowiskowy na 2007 r., w którym podpisała wymienione zobowiązania.

A. W. nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o żadnych zmianach zarówno w zakresie wykorzystania gruntów, jak i wielkości powierzchni prowadzonych upraw. Producent nie zgłosił również faktu wystąpienia okoliczności mogących wpłynąć na nieudatność uprawy. Za taką informację nie można zdaniem organu uznać pisma z dnia 27 grudnia 2007 r., które wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu 28 grudnia 2007 r., czyli po kontrolach przeprowadzonych w gospodarstwie producenta. Z tego pisma wynika, że producent z racji niewielkiej udatności uprawy (porzeczki czarnej) powziął decyzję o zmianie uprawy i dotychczasowe nasadzenia porzeczki czarnej w lipcu i sierpniu zostały nisko zorkanowane. W związku z tym pełnomocnik producenta, M. P. (na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2007 r.) potwierdził, że w dniu przeprowadzenia kontroli, na kontrolowanych działkach nie znajdowała się plantacja porzeczki czarnej, a stwierdzenie przez inspektorów terenowych braku nasadzeń porzeczki było skutkiem przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych (orkanowania i orki).

Organ zauważył, że zmiany planowane w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powinny być poprzedzone zmianą planu rolnośrodowiskowego i zgłoszeniem takiego zamiaru w Biurze Powiatowym. Tymczasem aneks do planu rolnośrodowiskowego, zmieniający rodzaj uprawy (z czarnych porzeczek na maliny), został przesłany do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] lutego 2008 r. Z wyjaśnień doradcy rolnośrodowiskowego, sporządzającego plan rolnośrodowiskowy dla A. W. , wynika, że wspomniany aneks został sporządzony w styczniu 2008 r., kiedy to producent zgłosił się do niego w celu wykonania zmiany w tymże planie. W związku z tym wcześniejsze zabiegi wykonywane od lipca 2007 r. (jak wynika z oświadczenia zawartego w piśmie strony z dnia [...] grudnia 2007 r.), a polegające m.in. na zaoraniu uprawy (porzeczki czarnej), przygotowaniu gruntów oraz nasadzenia maliny od lipca 2007 r. od lipca 2007 r., były realizowane niezgodnie z planem rolnośrodowiskowym.

Według § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Informacja o zmianie uprawy nie została uwzględniona podczas naliczania płatności, gdyż kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie producenta wykazała nieprawidłowości, które wpływają na wysokość płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Ponieważ w dniu [...] stycznia 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wpłynęły protokoły z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie A. W. , oraz w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu wskazanych nieprawidłowości, w dniu [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego we W. wystosował – stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. – do A. W. informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania dodatkowych oświadczeń, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

W toku postępowania wyjaśniającego w sprawie płatności rolośrodowiskowej na 2007 r., pełnomocnik producenta złożył w Biurze Powiatowym we W. szereg pism dotyczących:

• wskazania norm dla upraw jagodowych, zgodnie z którymi była przeprowadzona kontrola na miejscu;

• wyjaśnienia błędu stwierdzonego podczas - kontroli DR25 - działka rolna położona na obszarze o jednolitym sposobie użytkowania znacznie większym od zadeklarowanej powierzchni, bez możliwości identyfikacji jej granic; oraz wskazuje przy tym na wątpliwość czy kontrola na miejscu nie została wykonana na innych działkach niż A. W. ;

• zarzutów pod adresem kontroli i protokołu z przeprowadzonej kontroli a takie ich wiarygodności i rzetelności;

• zarzutu co do braku protokołu z czynności dowodowej w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR z udziałem Kierownika Biura Powiatowego, Kierownika Biura Kontroli na Miejscu oraz A. M. ;

• przeprowadzenia dowodu z oględzin spornych działek;

• terminu przeprowadzenia kontroli;

• powodów niestwierdzenia przez inspektorów plantacji porzeczki czarnej;

• przeprowadzenia dowodów ze świadków;

oraz przedłożył materiał dowodowy w postaci m.in.:

• opinii pracownika Katedry Sadownictwa Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...] grudnia 2007 r., wykonana przez D. D.;

• planu rolnośrodowiskowego na lata 2005-2009;

• zmiany do planu rolnośrodowiskowego;

• kopii protokołów kontroli jednostki certyfikującej "A" sp. z o.o.;

• operatu działek rolnych w gospodarstwie ekologicznym A. W. z dnia [...] stycznia 2008, wykonanego D. D.

Odnosząc się do przedstawionego przez stronę materiału dowodowego organ stwierdził, że ma on na celu wykazanie faktu założenia i istnienia na kontrolowanym gruncie plantacji porzeczki czarnej przed dniem przeprowadzenia kontroli na miejscu. Tymczasem faktu tego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie kwestionuje. Przedmiotem kontroli było stwierdzenie, czy producent prowadzi działalność rolniczą zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Powodem odmowy przyznania wnioskowanej płatności stało się stwierdzenie nieprowadzenia działalności rolniczej na kontrolowanych gruntach lub ich ugorowanie.

W tym kontekście organ zaakcentował, że producent potwierdza fakt braku plantacji porzeczki czarnej (uprawy zadeklarowanej przez producenta we wniosku) w dniu przeprowadzania kontroli.

W kwestii żądania producenta, aby organy wskazały normy dla upraw jagodowych, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważono, że polskim prawnym nie istnieją akty prawne regulujące sposób prowadzenia uprawy porzeczki czarnej (ani żadnej innej rośliny uprawnej). Wynika to z zasad agrotechniki, które – według oceny inspektorów terenowych – nie zostały zachowane w rozpatrywanym przypadku.

Wskazując na art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGiR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 1999 160/80), organ podkreślił, że zobowiązania agrośrodowiskowe obejmują więcej niż tylko stosowanie zwyczajnej dobrej praktyki rolniczej, w związku z czym podjęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych nakłada na producenta rolnego stosowanie wyższych standardów w gospodarstwie rolnym niż na rolniku prowadzącym gospodarstwo metodami konwencjonalnymi. Stosownie zaś do pkt 31 preambuły do tego rozporządzenia, program pomocy rolnośrodowiskowej powinien być kontynuowany w celu zachęty rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych, gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazu i obszarów wiejskich. Nie oznacza to jednak, że dla zachowania tych celów należy zaprzestać na założonej uprawie wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organy nie miały dostatecznych podstaw do kwestionowania prawidłowości i rzetelności przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz dokonanych w trakcie kontroli ustaleń. Inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę postępowali zgodnie z procedurami zatwierdzonymi przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i akredytowanymi w procesie Audytu Zewnętrznego oraz przepisami prawa, tj. rozdziałem II rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Kwalifikacja dokonana przez inspektorów dotyczyła faktu istnienia plantacji porzeczki czarnej założonej w 2005 r. Inspektorzy przeprowadzający kontrole stwierdzili, że plantacje te nie istnieją, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Nie stwierdzili także użytkowania kontrolowanych gruntów zgodnie z przepisami krajowymi i unijnymi: rozporządzeniem (WE) nr 834/2007 z 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 oraz zasadami agronomii.

Przypomniano przy tym, że w 2004 r. A. W. zadeklarowała powierzchnię [...] ha, na której zobowiązała się realizować zadania w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności. Na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. producentowi przyznano płatność do powierzchni deklarowanej we wniosku.

W 2005 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w którym zadeklarowała realizację zadań w ramach poszczególnych pakietów na powierzchniach: [...] ha - w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant S02b01, [...] ha - w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant S02d01. Do całej zadeklarowanej powierzchni strona otrzymała płatność za 2005 r. na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r., ze zmniejszeniem jednak powierzchni trwałych użytków zielonych, do których producentowi wypłacono płatność za 2005 r.

W roku 2006 w ramach wniosku rolnośrodowiskowego strona zadeklarowała realizację zobowiązań w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant: uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (S02a02) - na powierzchni [...] ha, trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02) - na powierzchni [...] ha, uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności (S02d02) - na powierzchni [...] ha. W związku z deklaracją zawartą we wniosku rolnośrodowiskowym na 2006 r., na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. producentowi przyznano płatność do powierzchni deklarowanej we wniosku.

Organ przywołał § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, według którego powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu "ochrona gleb i wód".

Ponieważ wyniki z kontroli na miejscu wykazały, że producent w roku 2007 realizował wariant S02a02, S02b02 oraz S02d02 na powierzchni 0,00 ha, czyli na powierzchni zmniejszonej w stosunku do roku poprzedniego, przeto zdaniem organu na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa podlegała wstrzymaniu i zwrotowi, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą wnioskodawczyni przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości dotyczące działek rolnych zadeklarowanych we wniosku w zakresie ich powierzchni i rodzajów użytkowania. Ze względu na wykryte różnice pomiędzy stanem zadeklarowanym przez producenta a stwierdzonym podczas kontroli na miejscu, nie naliczono płatności dla pakietu rolnictwo ekologiczne. Stwierdzony podczas kontroli na miejscu rodzaj użytkowania, to ugór (działki rolne A, B, C, D, E, F i G) lub odłóg (działka rolna H), co nie jest objęte wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Na działkach B, D i G, na których zadeklarowano ekologiczny trwały użytek zielony, stwierdzono niewykoszony ugór.

Organ drugiej instancji podkreślił, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego, który deklaruje powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek. Producent sam potwierdza prawdziwość tych danych własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku. Ma obowiązek podania danych zgodnie ze stanem faktycznym. Składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, producent rolny zobowiązuje się do:

1) przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji;

2) przestrzegania, na obszarze całego gospodarstwa rolnego, zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm);

3) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa:

• każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt,

• o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez producenta zobowiązań, w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego;

4) udostępniania osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania wszystkich dokumentów związanych z przeprowadzaną kontrolą;

5) prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym.

Treść tych zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878), który skarżąca podpisała przy wniosku z [...] maja 2007 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że planowane zmiany w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powinny być poprzedzone zmianą planu rolnośrodowiskowego i zgłoszeniem takiego zamiaru we właściwym biurze powiatowym Agencji. Aneks do planu rolnośrodowiskowego zmieniający rodzaj uprawy, sporządzony w styczniu 2008 r., strona przesłała do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] lutego 2008 r. W związku z tym wcześniejsze zabiegi wykonywane od lipca 2007 r., polegające m.in. na zaoraniu uprawy porzeczki czarnej, przygotowaniu gruntów oraz nasadzenia maliny, były realizowane niezgodnie z planem rolnośrodowiskowym. Skarżąca nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianach co do sposobu wykorzystania gruntów oraz wielkości powierzchni prowadzonych upraw. Nie zgłosiła także okoliczności mogących być przyczyną nieudatności uprawy. Za taką informację nie można uznać pisma złożonego w dniu [...] lutego 2008 r., gdyż nastąpiło to już po kontroli w gospodarstwie, czyli po powzięciu przez stronę informacji o stwierdzeniu nieprawidłowości. Pierwsze pisemne powiadomienie Agencji, zawierające m.in. wyjaśnienia producenta, informacje o zmianach wprowadzonych w gospodarstwie, nastąpiło także dopiero po dacie inspekcji, mimo że strona co najmniej dwukrotnie od momentu podjęcia decyzji o zmianie kierunku produkcji oraz powzięciu wiadomości o nieudatności plantacji porzeczki czarnej stawiła się osobiście w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR (w dniu [...] lipca 2007 r. i [...] grudnia 2007 r.).

Organ odwoławczy podkreślił, że płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne" ma charakter powierzchniowy, natomiast JC odnosi się natomiast do metod gospodarowania oraz produktów rolnych. To zaś oznacza, że przedmioty kontroli wykonywanej przez JC i Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR są odmienne.

Celem kontroli na miejscu w gospodarstwie strony było zbadanie, czy powierzchnia gruntów zgłoszonych do płatności we wnioskach ARiMR oraz roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Organ przyznał, że kontrola w dniach [...] oraz [...] grudnia 2007 r. dotyczyła wniosku w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, podkreślając przy tym, jej przedmiot w zakresie powierzchni i rodzaju upraw jest jednak zbieżny z kontrolami wykonywanymi w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Dlatego też organy orzekające miały obowiązek wykorzystania wyników tych kontroli. Ich pominięcie stanowiłoby rażące naruszenie art. 77 k.p.a.

Stosując zasadę swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, organ pierwszej instancji uznał zasadnie zdaniem organu odwoławczego, że w dniach kontroli nie było zadeklarowanych upraw na działkach zgłoszonych przez producenta. Fakty te potwierdzają protokoły pokontrolnych oraz materiał zdjęciowy wykonany przez inspektorów terenowych. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. (III SA/Wr [...]), oddalając skargę A. W. .

Organ drugiej instancji uznał, że przedstawiony przez stronę materiał dowodowy ma na celu wykazanie założenia i istnienia na kontrolowanym gruncie plantacji porzeczki czarnej przed terminem kontroli na miejscu. Kopia faktury nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. potwierdza fakt zakupu przez stronę sztobrów porzeczki czarnej, podobnie jak wydruki przelewów z 18 marca 2007 r., 24 czerwca 2007 r. i 16 listopada 2007 r. Nie jest to jednak sporne w sprawie. Istotne jest bowiem, że brak podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych na plantacji porzeczki czarnej, susza oraz obecność szkodnika, doprowadziły do jej degradacji. Potwierdza to także operat z dnia [...] stycznia 2008 r., który odnośnie do działki rolnej nr 3, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], wykazuje swobodny i nadmierny rozrost roślinności w międzyrzędziach, spowodowany przypuszczalnie brakiem regularności koszeń w trakcie sezonu wegetacyjnego. Na działce rolnej 4 położonej na działce ewidencyjnej [...] wskazuje na postępujący rozrost przylegającego do upraw zbiorowiska leśnego, krzewów i samosiejek drzew (głównie sosna i brzoza) oraz brak jej utrzymania zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Obszerny materiał zdjęciowy obrazuje stan poszczególnych działek rolnych zgłoszonych przez stronę do płatności. Według organu, bezspornie brak jest na wskazanych gruntach plantacji porzeczki czarnej. Stan plantacji porzeczki czarnej wskazuje, że producent nie stosował skutecznych zabiegów w celu utrzymania lub podwyższania żyzności i biologicznej aktywności gleby.

Organ odwoławczy uznał, że dołączona do akt sprawy w dniu [...] grudnia 2007 r. opinia pracownika Katedry Sadownictwa Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż zawiera jedynie odpowiedzi na hipotetyczne pytania strony.

Z operatu z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że nasadzone w latach 2005-2007 sztobry porzeczki czarnej uległy biodegradacji, a w czasie lustracji terenowej na omawianych działkach znajdowała się prawidłowo założona plantacja maliny. Autor operatu nieprecyzyjnie jednak określa datę założenia plantacji maliny oznaczając początek na późną jesień 2007 r. Według takiej informacji, mogło to zatem nastąpić po wykonaniu kontroli na miejscu, czyli po [...] grudnia 2007 r.

Operat ten nie może więc stanowić dowodu na okoliczność, że w dniu inspekcji na spornych działkach znajdowała się prawidłowo założona plantacja maliny. W związku z tym organ przyjął, że operat nie potwierdza istnienia plantacji porzeczki czarnej na dzień przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz na dzień sporządzania tych dokumentów. To zaś wskazuje na poprawność kwalifikacji gruntów dokonanej przez inspektorów terenowych.

Nieprawidłowe jest więc twierdzenie odwołującej się strony, że od jesieni 2007 r. na działce była plantacja maliny, która jest rośliną dotowaną w ramach wariantu S02d02. Zdaniem strony, w sytuacji gdy malina należy do tej samej grupy upraw, płatność powinna zostać przyznana w pełnej wysokości do tego wariantu. Inspektorzy terenowi nie stwierdzili jednak na działkach, gdzie – zgodnie z deklaracją wnioskodawcy powinna znajdować się uprawa porzeczki – występowania plantacji maliny. Stwierdzili natomiast ugór lub odłóg.

Samo przygotowanie gleby (na zdjęciach widoczne są świeżo wyorane redliny) do nasadzenia plantacji nie świadczy o tym, że plantacja istniała. Zadaniem inspektorów jest stwierdzenie faktycznego stanu użytkowania działek w momencie ich lustracji, a nie zamiarów producenta rolnego.

Organ odwoławczy wskazał na różnice między właściwością jednostki certyfikującej a właściwością organów ARiMR, podkreślając, że na podstawie z art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.), dokumenty sporządzane przez jednostkę certyfikującą nie stanowią przeciwdowodu do protokołów z kontroli na miejscu wykonywanej przez inspektorów ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (III SA/Wr [...]) oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na przeprowadzoną w grudniu 2007 r. w gospodarstwie skarżącej kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości co do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, obejmujące ich powierzchnię oraz rodzaj użytkowania, co wykluczało je z płatności rolnośrodowiskowych na 2007 r. Wykryto różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez producenta a powierzchnią stwierdzoną. Kontrola w zakresie rodzaju użytkowania stwierdziła ugór na działkach rolnych A, B, C, D, E, F i G oraz odłóg na działce rolnej H.

Sąd podkreślił, że wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności ONW oraz płatności JPO i UPO za 2007 r. Decyzje te były poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wszystkie zarzuty skarżącej kwestionujące postępowanie dowodowego. Sąd stwierdził w szczególności, że postępowanie to, którego istotnym składnikiem były wyniki kontroli na miejscu z grudnia 2007 r., było prawidłowe. W związku z tym WSA uznał decyzję o odmowie przyznania płatności ONW za zgodną z prawem. W konsekwencji Sąd wyrokiem z [...] października 2009 r. (III SA/Wr [...]) oddalił skargę strony w zakresie odmowy przyznania stronie płatności ONW. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej, dotyczących głównie wad postępowania dowodowego, wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (GSK [...]), oddalił skargę kasacyjną. Po wydaniu tego wyroku skarżąca cofnęła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. (III SA/Wr [...]) w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję odmawiającą płatności JPO oraz UPO za 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. (II GSK [...]) umorzył postępowanie w tej sprawie.

Ze względu na fakt, że prawomocnymi wyrokami sądowymi uznano postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji w sprawie płatności ONW, JPO oraz UPO za zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty podniesione przez wnioskodawczynię co do wad postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Według Sądu, bezzasadny jest także zarzut braku podstawy prawnej do przyjęcia wyników kontroli na miejscu z grudnia 2007 r. za podstawę decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2007 r. Skarżąca prowadzi niespornie ekologiczną produkcję żywności według rozporządzenia EWG nr 2092/91 w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 198, ze zm.), co potwierdza to certyfikat wydany przez "A". Produkty z gospodarstwa rolnego skarżącej mogą być więc wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego.

Dokumenty wydawane przez "A" stwierdzają jednak wyłącznie spełnienie przez producenta rolnego wymagań uregulowanych powołanym rozporządzeniem. Celem kontroli jednostki certyfikującej nie jest natomiast określenie powierzchni oraz rodzaju upraw (roślin w plonie głównym) na działkach rolnych w gospodarstwie producenta w ramach poszczególnych grup płatności rolnośrodowiskowych. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że przedmioty kontroli wykonywanej przez JC i Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR są odmienne.

Wobec tego, że płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne" ma charakter powierzchniowy, celem kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony skarżącej było zbadanie, czy zgłoszone we wnioskach do ARiMR: powierzchnia gruntów do płatności rolnośrodowiskowej oraz roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Stosownie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przyznał, że kontrola w dniach [...] oraz [...] grudnia 2007 r. dotyczyła wniosku obejmującego płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Sąd stwierdził jednak, że wbrew zarzutom skargi, organy orzekające słusznie przyjęły, że przedmiot tej kontroli w zakresie obejmującym powierzchnię i rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Stąd też organy orzekające, rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe, obowiązane były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Pominięcie tego materiału dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. Oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy uznały zatem trafnie, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody oceniono prawidłowo, we wzajemnym ich związku oraz dopuszczono wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowość postępowania dowodowego w sprawach płatności za 2007 r. pozytywnie zweryfikowano w dwóch prawomocnych wyrokach Sądu. W tym kontekście Sąd podkreślił, że na podstawie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwa.

A. W. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie go w części w jakiej WSA oddalił skargę dotyczącą zaskarżonych decyzji w zakresie odmowy przyznania płatności do działek rolnych A oraz C.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez naruszenie obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i w konsekwencji oparcie zaskarżonego wyroku na niezgodnych z prawdą okolicznościach wynikających z nieprecyzyjnej wiedzy własnej sądu;

2) art. 153 p.p.s.a. – poprzez – wbrew wiążącej Sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. (II GZ [...]) – dopatrzenie się wiążącego w sprawie rozstrzygnięcia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. (III SA/Wr [...]);

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 133 p.p.s.a. – poprzez nierozpatrzenie zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, dla których uznał je za nieuzasadnione – poza lakonicznym przytoczeniem treści przepisów. Uniemożliwia to wgląd w motywy Sądu, polemikę z nimi oraz kontrolę instancyjną. Narusza to również, przez odmowę merytorycznego rozpoznania skargi, prawo do procesu opisane w art. 2 i 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co stanowi naruszenie wywodzonej z tych unormowań zasady dwuinstancyjności ujętej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP;

4) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 75, 76, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że raport z kontroli na miejscu jest jedynym dopuszczalnym dowodem w zakresie sposobu użytkowania działek rolnych i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przepisom postępowania przez organy obu instancji, co mogło skutkować nieuchyleniem zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w stosunku do skarżącej nie zostały wydane decyzje odmawiające płatności systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatność ONW za rok 2007. W decyzjach tych przyznano A. W. wnioskowane płatności, z zastosowaniem jedynie kilkuprocentowych sankcji wynikających z nieznacznych niezgodności w zakresie dobrej kultury rolnej. W związku z tym nietrafne jest stwierdzenie WSA, jakoby wyniki kontroli obejmującej działki będące przedmiotem postępowania pierwszej instancji były podstawą wydania decyzji odmawiających płatności sprawach obszarowych i ONW. Podczas tej kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w stosunku do działek rolnych A oraz C oraz nie były one przedmiotem postępowania tak w sprawie płatności systemów wsparcia bezpośredniego, jak i ONW. Tym samym ustalenia w tych postępowaniach w zakresie działek A i C w ogóle nie były dokonywane tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym dotyczącym płatności JPO UPO i ONW. Kwestia ta jest istotna o tyle, że działki te stanowią 60% gospodarstwa producenta, a prawie 90% powierzchni, na której wnioskodawczyni deklarowała realizację wariantu S02d02 w roku 2007. Z tych powodów dopatrzenie się przez WSA związku między postępowaniami w sprawie przyznania płatności JPO, UPO i ONW, a zasadnością odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych w wariancie S02b02 do działek A oraz C nie znajduje uzasadnienia.

Skarżąca podkreśliła, że postępowania w zakresie przyznania płatności systemów wsparcia bezpośredniego oraz ONW mają odmienny przedmiot od postępowań dotyczących płatności rolnośrodowiskowych. Według stanu prawnego w 2007 r., warunki ich przyznawania były odmienne. Postępowania administracyjne w każdej z tych spraw prowadzone było oddzielnie. W sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych wnioskodawczyni z racji innych wymogów ich przyznawania wnioskowała przeprowadzenie dowodów, których nie prezentowała w innych postępowaniach, a materiał zgromadzony w tej sprawie jest dalece obszerniejszy. Nie sposób w związku z tym zaakceptować poglądu, że legalność działania organu w innym postępowaniu zwalnia Sąd od badania legalności aktów administracyjnych tegoż organu, jeżeli dotyczą tej samej strony, a przedmiot postępowania jest "zbliżony".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok wydany został bez zbadania sprawy oraz bez odniesienia się do zasadniczej części zarzutów. Pozbawiło to skarżącą prawa do realnej możliwości obrony swoich praw. Postępowania w przedmiocie przyznania różnych płatności pomocowych dla rolnictwa i tak charakteryzują się konstrukcją procesową utrudniającą znacznie stronom realne dochodzenie swoich praw w sytuacjach spornych. Kontrole na miejscu z zasady przeprowadzane są pod nieobecność rolnika, co może budzić może wątpliwości w kontekście realizacji zasady jawności i czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto przeprowadzane są one przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, czyli organ drugiej instancji, co nie może realnie pozostać bez wpływu na decyzje wydawane przez organ podstawowy, ograniczając faktycznie zasadę dwuinstancyjności. Tym bardziej, według skargi kasacyjnej, dla "wyrównania szans" w tych szczególnych postępowaniach administracyjnych, wskazane byłoby egzekwowanie od organów ARiMR bezwzględnego przestrzegania wymogu oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczególnie kwestionującego wyniki kontroli na miejscu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., za bezzasadny. Stosownie do treści tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany na podstawie materiału dowodowego i opartych na nim ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego aktu administracyjnego.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie nadesłanych przez organ akt sprawy. Za naruszenie tego przepisu nie można uznać zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych będących następstwem wadliwej oceny materiału dowodowego, nawet gdyby stanowisko Sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego.

Skuteczny – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego szerokie uzasadnienie obejmuje również zarzuty zawarte w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej.

Stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku – poza przytoczeniem przepisów prawa, które według Sądu pierwszej instancji miały zastosowanie w niniejszej sprawie – sprowadza się do stwierdzenia ("Sąd stwierdza"), że wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...], [...] i [...] grudnia 2007 r. stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiającej skarżącej przyznania za 2007 r. płatności ONW oraz JPO i UPO. Decyzje te poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Ostatecznie w sprawie dotyczącej ONW skarga kasacyjna A. W. została oddalona wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (GSK [...]). Natomiast wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. (III SA/Wr [...]) oddalający skargę na decyzję odmawiającą przyznania płatności JPO i UPO za 2007 r. stał się prawomocny wobec cofnięcia skargi kasacyjnej.

Z takiego stanu faktycznego i prawnego Sąd pierwszej instancji wysnuł wniosek, że wymienione wyroki wskazują na zgodne z prawem przeprowadzenie postępowania dowodowe w wymienionych sprawach, a wobec tego bezzasadne są zarzuty podnoszące wady postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżącej nie odmówiono przyznania płatności JPO i ONW za 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (II GSK [...]) oddalił skargę kasacyjną A. W. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. oddalającego skargę na decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] maja 2008 r. przyznającą skarżącej za 2007 r. płatność ONW do [...] ha gruntów rolnych, z jednoczesnym naliczeniem sankcji z tytułu różnicy w powierzchni deklarowanej a stwierdzonej.

Jeśli zaś chodzi o płatności obszarowe JPO i UPO, to z powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia [...] czerwca 2009 r. (III SA/Wr [...]) wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. przyznano skarżącej jednolitą płatność obszarową (JPO) do [...] ha gruntów za 2007 r., odmówiono natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do deklarowanej powierzchni [...] ha.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane orzeczenia wskazują, że źródło ogólnikowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest inne w swej treści niż przyjął Sąd pierwszej instancji. Bazując w zasadzie na rozstrzygnięciach dotyczących płatności obszarowych ONW, JPO i UPO, Sąd pierwszej instancji nie poddał wnikliwej analizie zaskarżonej decyzji.

Tymczasem płatności obszarowe oraz płatność rolno środowiskowa, to zupełnie różne płatności oparte na różnym stanie prawnym i różnych warunkach przyznawania, o czym, jak błędnie zarzucił autor skargi kasacyjnej (pkt 2), nie decyduje uchylone przez NSA postanowienie WSA we Wrocławiu w przedmiocie zawieszenia postępowania (II GZ 39/10).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku do legalności zaskarżonej decyzji na tle wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, obejmującego określony pakiet, tj. rolnictwo ekologiczne, realizowany w 3 wariantach: S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatami zgodności – na obszarze [...] ha; S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatami zgodności – na obszarze [...] ha; S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności na obszarze [...] ha.

"Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", jak stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadza się w zasadzie do przytoczenia stanu spraw dotyczących płatności obszarowych ONW, JPO i UPO i uzależnienia wyniku rozpoznawanej sprawy od wyników wspomnianych spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zobligował Sąd pierwszej instancji, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy precyzyjnie wskazał jakie ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie dopłat rolnośrodowiskowych i dlaczego zostały zaaprobowane przez Sąd. Czytelność zaakceptowania przez Sąd ustaleń faktycznych oraz stosowania właściwych przepisów prawa wskazuje m.in. na potrzebę podania oznaczenia określonymi symbolami (typu A, B itd.) działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, rodzaju upraw deklarowanych i stwierdzonych na tych działkach, a następnie stanowiska organów orzekających. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że w aktualnym stanie sprawy kontrola legalności zaskarżonej decyzji stała się niemożliwa z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając ponownie kwestionowaną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270) – po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., II GSK [...]) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r. (III SA/ Wr [...]) – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby zaskarżone rozstrzygnięcie ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy regulujące warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizowania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Według § 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, prowadzącemu działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, który zobowiąże się do:

1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/ WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r.) oraz art. 13 i art. 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r.);

2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

3) prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, a rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Stosownie do dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego wcześniej rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenias, użytkowanych również jako sady.

Inspekcje terenowe w gospodarstwie producenta rolnego prowadzone są na podstawie art. 27 ust. 1, art. 29 i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str.18 ze zm.).

Dążąc do należytego wykonania nałożonego przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 141 p.p.s.a. poprzez precyzyjne wskazanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy orzekające w sprawie dopłat rolnośrodowiskowych i uzasadnienia dlaczego ustalenia te zostały zaaprobowane lub niezaaprobowane przez Sąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny raz jeszcze przedstawił i ocenił stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, a także zbadał, czy organy właściwie przyporządkowały stwierdzony stan faktyczny do wyniku wykładni norm prawnych zastosowanych w sprawie.

Akta administracyjne i stanowiska organów obu instancji zajęte w uzasadnieniach decyzji wskazują, że dowodem pozwalającym ustalić stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie są protokoły oraz zdjęcia z przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie skarżącej kontroli w ramach wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007: [...] grudnia 2007 r. przez Biuro Kontroli na Miejscu we W. (protokół nr [...]) i [...] grudnia 2007 r. przez Biuro Kontroli na Miejscu w Z. G. (protokół nr [...]).

Posłużenie się w sprawie płatności rolnośrodowiskowej wynikami kontroli przeprowadzonej w sprawie płatności obszarowych względem tego samego producenta (A. W. ) i za ten sam rok (2007), spotkało się z krytyką strony skarżącej, stając się w zasadniczym argumentem, który miałby wskazywać na poważne uchybienia proceduralne organów w postępowaniu wyjaśniającym. Nie przecząc twierdzeniu, że postępowanie w sprawie płatności obszarowych jest odrębnym od postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, nie można jednak wskazać ustawowego zakazu posłużenia się przez organy dowodami przeprowadzonymi i wykorzystanymi w innych postępowaniach administracyjnych (także cywilnych i karnych). Z tego też względu nie można a priori wykluczać możliwości wykorzystania w rozpoznawanej sprawie ustaleń poczynionych podczas kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącej w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za ten sam rok. Przy ocenie możliwości i przydatności wykorzystania materiału dowodowego z innego postępowania najistotniejsze staje się bowiem rozważenie, czy w zakresie przeprowadzonego dowodu znajdują się elementy niezbędne do odzwierciedlenia stanu faktycznego w rozpoznawanej obecnie sprawie.

Nietrudno dostrzec, że właśnie w postępowaniach dotyczących różnych płatności rolnych występują wspólne elementy (np. powierzchnia działki rolnej, obszar użytkowania rolniczego, sposób zagospodarowania gruntu, rodzaj uprawy prowadzonej na poszczególnych działkach), które mają decydujący wpływ na ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek decydujących o konkretnych płatnościach. Ponieważ postępowania dotyczące różnych płatności za ten sam rok prowadzone są niejednokrotnie w tym samym lub zbliżonym okresie, przeto dokonywane przez uprawnione jednostki kontrole na miejscu w gospodarstwie producenta mają zazwyczaj charakter kompleksowy (choćby ze względu na ekonomikę procesową), a więc obejmują i ukazują okoliczności (przesłanki) istotne dla kilku nieraz postępowań, co umożliwia posłużenie się takim dowodem w każdym z tych postępowań.

Odnosząc poczynione uwagi do wykorzystanych w rozpoznawanej sprawie ustaleń odzwierciedlonych w protokołach kontroli na miejscu w sprawie płatności obszarowych A. W. za 2007 r., należy zauważyć, że dowody te ukazywały także okoliczności (przesłanki) pozwalające rozpatrzyć kwestię płatności rolnośrodowiskowych A. W. za 2007 r., albowiem zawierały dane obejmujące powierzchnię zadeklarowanych i faktycznie użytkowanych rolniczo gruntów oraz rodzaj zadeklarowanych i faktycznie prowadzonych upraw – rośliny uprawianej w plonie głównym na poszczególnych działkach. Dlatego też odmienne stanowisko strony skarżącej nie mogło spotkać się z akceptacją.

Uznając dopuszczalność posłużenia się w rozpoznawanej sprawie dowodami z kontroli na miejscu w sprawie płatności obszarowych za rok 2007, dotyczących tego samego producenta, konieczne stało się zbadanie, czy organy należycie oceniły te dowody z perspektywy przesłanek przyznawania płatności rolnośrodowiskowych.

Raz jeszcze trzeba przypomnieć – choć nie jest to sporne – że wniosek strony skarżącej dotyczył przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, obejmując pakiet rolnictwo ekologiczne, realizowany w trzech wariantach: S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności – na obszarze [...] ha; S02b02 – trwale użytki zielone z certyfikatem zgodności – na obszarze [...] ha; S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności – na obszarze [...] ha.

Aby zweryfikować przedstawione przez wnioskodawczynię dane, zawarte nie tylko we wniosku o płatności rolnośrodowiskowe za 2007 r., ale także we wniosku o płatności obszarowe, organy przystąpiły do kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta, którą przeprowadziły w pierwszej połowie grudnia 2007 r. dwie specjalistyczne w tym zakresie jednostki organizacyjne, a mianowicie Biuro Kontroli na Miejscu z W. i Biuro Kontroli na Miejscu z Z. G., co utrwalono w protokołach i zdjęciach badanych obszarów. Kontrolą objęto działki rolne oznaczone literami A, B, C, D, E, F, G i H, położone na działkach oznaczonych odpowiednim numerem ewidencyjnym. Ustalenia i wyniki tych kontroli zostały następnie odniesione do każdego z trzech pakietów zgłoszonych przez stronę skarżącą i zweryfikowane w kontekście przesłanek uzyskania przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r., tj. powierzchni zadeklarowanych i faktycznie użytkowanych rolniczo gruntów oraz rodzaju zadeklarowanych i faktycznie prowadzonych upraw – rośliny uprawianej w plonie głównym na poszczególnych działkach.

Protokoły z kontroli dały organom podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości co do powierzchni zadeklarowanych i faktycznie użytkowanych rolniczo gruntów oraz co do rodzaju zadeklarowanych i faktycznie prowadzonych upraw – rośliny uprawianej w plonie głównym na poszczególnych działkach.

W obrębie działki oznaczonej literą A (położonej na działce ewidencyjnej nr [...], woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha okazała się mniejsza niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu.

Także rodzaj uprawy deklarowany przez producenta, tj. porzeczka czarna, nie znalazł odzwierciedlenia w wynikach kontroli, albowiem inspektorzy nie stwierdzili na tej działce porzeczki czarnej, lecz częściowo zaorany ugór.

Wobec takich ustaleń, przy weryfikacji danych z kontroli na miejscu, zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, oraz kod DR13- według którego zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od stwierdzonej powierzchni całkowitej.

Względem działki oznaczonej literą B (położonej na działce ewidencyjnej nr [...], woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) kontrola na miejscu wykazała, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha) (co odzwierciedla kod nieprawidłowości DR13+).

Ponadto deklarowany przez producenta rodzaj uprawy, tj. łąka trwała, okazał się niezgodny ze stanem ustalonym podczas kontroli na miejscu, ponieważ inspektorzy stwierdzili na tej działce niekoszony ugór, a nie łąkę trwałą.

W konsekwencji takich ustaleń, przy weryfikacji danych z kontroli na miejscu zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz kod E07 – odnoszący się do niewykoszenia działki.

W zakresie działki oznaczona literą C (położonej na działce ewidencyjnej nr [...] , woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) wykazano, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha).

Podobnie jak w przypadku działki A, rodzaj uprawy deklarowany przez producenta na działce oznaczonej literą C, tj. porzeczka czarna, okazał się niezgodny z wynikami kontroli, jako że inspektorzy nie stwierdzili na tej działce porzeczki czarnej, lecz częściowo zaorany ugór.

Weryfikacja danych z kontroli na miejscu z danymi deklarowanymi przez producenta umożliwiła zastosowanie kodu nieprawidłowości (DR03) wskazującego, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolno środowiskowej, oraz kodu DR13- według którego zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej.

W obrębie działki oznaczonej literą D (położonej na działce ewidencyjnej nr [...] , woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) producent zadeklarował łąkę trwałą na powierzchni [...] ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha) okazała się natomiast większa od powierzchni deklarowanej przez producenta wnioskodawcę (w związku z czym zastosowano kod pokontrolny DR13-).

Jeżeli zaś chodzi o deklarowaną przez producenta łąkę trwałą, to inspektorzy terenowi nie potwierdzili deklaracji producenta co do istnienia łąki trwałej na tej działce, stwierdzając na jej obszarze niekoszony ugór.

W takim stanie rzeczy zestawienie danych zawartych we wniosku producenta z danymi kontroli na miejscu stworzyło podstawę do zastosowania kodu nieprawidłowości (DR03) wskazującego, że stwierdzony na całej działce rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolno środowiskowej, oraz kodu E07, odnoszącego się do niewykoszenia działki (podobnie jak przy działce B).

Względem działki oznaczonej literą E (położonej na działce ewidencyjnej nr [...] , woj. d., powiat p., gmina R., obręb B.) producent zadeklarował powierzchnię działki użytkowaną rolniczo [...] ha, na której – jak to zostało ujęte we wniosku – uprawia grykę.

Jeśli chodzi o powierzchnię deklarowaną przez producenta, to kontrola na miejscu nie wykazała rozbieżności między treścią wniosku a wynikami kontroli.

Rodzaj uprawy stwierdzony podczas kontroli na miejscu okazał się natomiast niezgodny z deklaracją producenta, ponieważ inspektorzy przeprowadzający kontrolę na tej działce rolnej nie stwierdzili wskazanej przez wnioskodawczynię uprawy, lecz częściowo zaorany ugór. Dlatego też w trakcie weryfikacji wniosku zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W przypadku działki oznaczonej literą F (położonej na działce ewidencyjnej nr 205, woj. d., powiat p., gmina R., obręb K.), producent zadeklarował porzeczkę czarną na powierzchni [...] ha, jednakże inspektorzy przeprowadzający kontrolę na miejscu stwierdzili [...] ha niekoszonego ugoru.

Weryfikacja danych z kontroli na miejscu z danymi zadeklarowanymi przez producenta we wniosku rolno środowiskowym pozwoliła zastosować kod pokontrolny (DR03) wskazujący, że na całej działce stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolno środowiskowej, oraz kod E07 – odnoszący się do braku koszenia lub wypasu.

W obrębie działki oznaczonej literą G (położonej na działce ewidencyjnej nr [...], woj. d., powiat p., gmina R., obręb K.) wykazano, że zadeklarowana przez producenta powierzchnia działki użytkowana rolniczo [...] ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu ([...] ha).

W związku z przedeklarowaniem powierzchni zastosowano kod nieprawidłowości DR13+.

Jeśli zaś chodzi o rodzaj uprawy deklarowany przez producenta, tj. łąka trwała, materiał z kontroli nie wykazał cech charakterystycznych dla takiego gruntu, pozwolił natomiast ustalić, że działka ta stanowi niekoszony ugór.

Wskutek weryfikacji danych z kontroli na miejscu z danymi zadeklarowanymi przez producenta we wniosku rolnośrodowiskowym zastosowano kod nieprawidłowości (DR03) wskazujący, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolno środowiskowej, oraz kod E07 – odnoszący się do braku koszenia lub wypasu.

Na działce oznaczonej literą H (położonej na działce ewidencyjnej nr [...], woj. l., powiat n., gmina O., obręb L.) producent zadeklarował powierzchnię działki użytkowaną rolniczo ([...] ha), na której uprawia porzeczkę czarną.

Pomiary powierzchni działki w czasie kontroli wykazały [...] ha, co dało podstawę do zastosowania kodu pokontrolny DR13- wskazującego, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej.

Z ustaleń inspektorów przeprowadzających kontrolę wynika, że działka jest odłogowana i nie jest na niej prowadzona działalność rolnicza (błąd DRI8). Dostrzeżono także błąd DR22 wskazujący na niespójność działki, gdyż producent zadeklarował jako jedną działkę kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa.

Posłużenie się przez organy rolne dowodem w postaci protokołu z przeprowadzonej przez uprawnione jednostki organizacyjne kontroli na miejscu nie można – wbrew sugestii strony skarżącej – uznać za uchybienie proceduralne. Nie sposób bowiem pominąć szczególnego charakteru dowodu z protokołu kontroli na miejscu, wszak o jego wadzie i znaczeniu świadczy fakt, że takie kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez wyspecjalizowane podmioty. Właśnie z racji dokonywania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, dowodom z protokołu kontroli na miejscu można co do zasady przypisać walor wiarygodności. Nie jest to równoznaczne z niedopuszczalnością stosowania przeciwdowodów, a więc innych przewidzianych prawem środków dowodowych zmierzających do podważenia wzruszenia (podważenia) ustaleń zawartych w protokole pokontrolnym. Fakt, że z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół i że jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności nie wyłącza – na zasadach ogólnych – dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Jeżeli jednak zabraknie skutecznej inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, a protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, wówczas nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07 a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., V SA/Wa 1313/08).

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanym przypadku, ponieważ strona skarżąca nie podważyła skutecznie ani wykazanych podczas kontroli różnic w powierzchni zadeklarowanej i faktycznie użytkowanej rolniczo gruntów, ani też rozbieżności co do rodzaju zadeklarowanych i faktycznie prowadzonych upraw – rośliny uprawianej w plonie głównym na poszczególnych działkach. Niewadliwie organy rolne wywiodły, że przeciwdowodu podważającego ustalenia kontroli na miejscu nie stanowiły operaty przygotowane [...] grudnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. (na zlecenie strony skarżącej) przez D. D., pracownika Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z Katedry Sadownictwa, gdyż dokumenty te nie kwestionowały stanu działek rolnych odzwierciedlonego w protokołach z kontroli na miejscu działek, potwierdzały natomiast (łącznie z pismami pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r.), że na działkach A i C a także E, F, D nie było w dniach kontroli plantacji porzeczki czarnej. Brak nasadzeń na tych działkach był – jak stwierdzili inspektorzy – skutkiem zabiegów agrotechnicznych, w szczególności zaś orkanowania, a także faktu, że nieprzyjęte sadzonki (sztobry) czarnej porzeczki tkwiły w glebie przez wiele miesięcy, przez co uległy biodegradacji.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi dotyczący podjęcia prac przygotowawczych do nasadzeń malin, organy niewadliwie wskazały na – przeprowadzoną przez kontrolerów w dniu [...] grudnia 2007 – lustrację działek A, C i F, z której wynika, że na tych działkach prowadzone są przygotowania do nasadzenia malin, nie stwierdzono natomiast czarnych porzeczek.

Nie można też organom odmówić racji, gdy – odnosząc się do przedstawionych przez stronę skarżącą faktury zakupu sadzonek oraz kserokopii przelewów z dnia [...] czerwca 2007 r. i [...] listopada 2007 r. – zauważają, że dokumenty te wskazują jedynie na fakt zakupu sadzone, nie rozstrzygają natomiast kwestii terminu ich posadzenia. Ponieważ podczas kontroli na miejscu w dniach [...] grudnia 2007 r. nie stwierdzono ani plantacji czarnej porzeczki, ani nasadzeń malin (co pokazują zdjęcia z kontroli), przeto nasadzenie malin nastąpiło już po terminie kontroli.

Z tych też przyczyn nie można organom rolnym czynić zarzutu, że odrzuciły wnioskowany przez stronę skarżącą dowód z zeznań sołtysa wsi S. na okoliczność organizowania ludzi do przeprowadzenia nasadzeń malin w obrębie wsi B., skoro kontrola na miejscu w dniach [...] grudnia 2007 r., stanowiąca dowód bezpośredni, nie wykazała takich nasadzeń.

Uwagę tę można odnieść również do wniosku strony skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadka doradcy rolnośrodowiskowego. Niezależnie od tego, co zostało przedstawione w aneksie do planu rolnośrodowiskowego zmieniającego rodzaj uprawy z porzeczek czarnych na maliny (przesłanego do Biura Powiatowego dopiero w dniu [...] lutego 2008 r.), organy trafnie podniosły, że odpowiedzialnym za wykonanie planu działalności rolnośrodowiskowej jest rolnik, który – według § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – uczestniczy w przygotowaniu dokumentacji niezbędnej do przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego. Dlatego też przesłuchanie doradcy rolnośrodowiskowego, jako osoby uczestniczącej w sporządzeniu planu, było niecelowe w sprawie płatności rolnośodowiskowej, skoro podstawę faktyczną tych płatności stanowią wnioski wyprowadzone przez organy rolne z kontroli na miejscu co do powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo działek oraz prowadzonej na nich uprawy. Doradca rolnośrodowiskowy nie jest bowiem osobą właściwą przy wyjaśnianiu stanu działek rolnych w czasie kontroli na miejscu, czy też przy rozstrzyganiu leżących po stronie producenta kwestii zaniedbań w prowadzeniu plantacji porzeczki czarnej. Sporządzony przy udziale upoważnionego doradcy plan działalności rolnośrodowiskowej – zawierający opis gospodarstwa oraz planowane zadania, mające być wykonywane w ramach poszczególnych pakietów – potwierdza jedynie, że producent rozpoczął zobowiązanie rolnośrodowiskowe z dniem [...] marca 2005 r., realizując pakiet "rolnictwo ekologiczne" w wariancie – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności oraz w wariancie – uprawy sadownicze bez certyfikatu zgodności. Weryfikacja realizacji planu przez rolnika w zestawieniu z zawartymi we wniosku deklaracjami producenta, dokonywana jest natomiast w drodze kontroli na miejscu (co wystąpiło w rozpoznawanej sprawie), jej zaś wyniki mogą być dla organów rolnych podstawą rekonstrukcji stanu faktycznego w konkretnym przypadku.

Odnośnie do wyników kontroli na miejscu w zakresie działek B, D i G, na których – zamiast deklarowanych przez producenta łąk trwałych – inspektorzy stwierdzili niekoszony ugór, organy niewadliwie wywiodły, że powoływanie się przez stronę skarżącą na dane z ewidencji gruntów, według których wymienione działki stanowią trwałe użytki zielone, nie może przesądzać o faktycznym użytkowaniu gruntu i jego obecnym stanie, choćby z tego powodu, że figurujące tam zapisy pochodzą z różnych okresów i wskutek braku ich aktualizacji mogą być niejednokrotnie sprzeczne ze stanem faktycznym. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych istotna jest deklaracja producenta rolnego zawarta we wniosku o przyznanie płatności, która stanowi podstawę oceny charakteru i sposobu użytkowania takiej działki.

Z przedstawioną kwestią wiąże się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2010 r. (II GSK 721/09), według którego nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Działki rolne nie są przedmiotem wpisu w ewidencji gruntów rolnych. Wobec tego wypis z ewidencji gruntów, mimo że jest dokumentem urzędowym, nie może stanowić dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych nie ma w ewidencji gruntów i budynków, tym samym wypis z ewidencji gruntów ich nie zawiera. Stąd też źródłem wszelkich danych dotyczących działek rolnych jest wniosek producenta rolnego, a podstawowym sposobem ich zweryfikowania jest kontrola na miejscu. W wyroku z dnia 14 października 2010 r. (II GSK 864/09) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że relacje pomiędzy działką rolną, a działką ewidencyjną mogą kształtować się różnie. Działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, może także na jednej działce ewidencyjnej znajdować się kilka działek rolnych. To rolnik decyduje ile działek rolnych, o jakiej wielkości i z jakim rodzajem uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi we wniosku o płatności.

W związku z powoływaniem się strony skarżącej na dokument jednostki certyfikującej "A" sp. z o.o., z którego wynika, że A. W. spełnia wymogi rolnictwa ekologicznego na powierzchni: [...] ha w ramach wariantu S02a02, [...] ha w ramach wariantu S02b02 i [...] ha w ramach wariantu S02d02, i co zdaniem skarżącej miałoby potwierdzać prawidłowość gospodarowania przez producenta na działkach rolnych objętych wnioskiem o płatności rolnośrodowiskowe, organy rolne nie zaniechały odniesienia się do tej kwestii i przedstawienia relacji między kontrolą jednostki certyfikującej a kontrolą na miejscu. Wskazując, że dokument jednostki certyfikującej został uwzględniony w postępowaniu administracyjnym, organy trafnie wywiodły, że kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące (na podstawie rozporządzenia EWG nr 2092/11) dotyczą określonych produktów i produkcji o ile są lub mogą być oznakowane jako produkty rolnictwa ekologicznego, natomiast celem kontroli na miejscu jest określenie powierzchni działek objętych użytkowaniem rolniczym oraz rośliny w plonie głównym w ramach poszczególnych grup płatności. Odmienność celów i funkcji obu rodzajów kontroli powoduje, że protokoły jednostek certyfikujących nie mogą stanowić przeciwdowodu względem protokołu z kontroli na miejscu.

Przedstawione stanowisko organów znajduje aprobatę w orzecznictwie akcentującym, że jednostki certyfikujące obejmują procesem certyfikacji jedynie produkty rolne, natomiast płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są do powierzchni upraw. Dlatego też dane przekazywane Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez jednostki certyfikujące nie mogą stanowić przeciwdowodu do protokołów z kontroli na miejscu, wykonywanej przez inspektorów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednostki certyfikujące uprawnione są jedynie do kwalifikowania konkretnych produktów z gospodarstwa rolnego na rynek rolnictwa ekologicznego, nie mają natomiast uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności rolnośrodowiskowych ani do określenia sposobu ustalania tej płatności. Uprawnienie do weryfikowania i kwalifikowania poszczególnych działek jako właściwych do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych należy wyłącznie do kierownika biura powiatowego Agencji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2011 r. I SA/Rz 172/11; zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r., II SA/Łd 171/08).

Wobec tak uzasadnionej przez organy oceny wspomnianych dowodów i odniesienia się do zarzutów strony skarżącej, Sąd nie dopatrzył się dostatecznych podstaw do postawienia organom rolnym skutecznego zarzutu przekroczenia granic zakreślonych w art. 80 k.p.a., czy też naruszenia reguł proceduralnych wyprowadzonych z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., skoro organy zebrały najistotniejszy w spawie materiał dowodowy, dokonały poprawnej oceny dowodów, odniosły się do środków dowodowych zgłaszanych przez stronę skarżącą, wskazując przy tym, które dowody i dlaczego stanowiły podstawę ustalenia stanu faktycznego, które zaś nie mogły być wykorzystane w rozpoznawanej sprawie.

W kontekście niewadliwie zrekonstruowanego stanu faktycznego konieczne staje się zbadanie, czy z poczynionych ustaleń organy wyprowadziły właściwe wnioski co do trzech – zgłoszonych przez producenta – wariantów w pakiecie "Rolnictwo ekologiczne" i czy ustalony stan faktyczny został prawidłowo przyporządkowany przywołanym przez organy normom prawa materialnego.

W zakresie wariantu pierwszego (S02a02) – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności ([...] ha), skoro obejmująca działkę E kontrola na miejscu nie potwierdziła występowania deklarowanej przez producenta gryki, wykazała zaś występowanie częściowo zaoranego ugoru, przeto organy niewadliwie wskazały na niezgodność uprawy zadeklarowanej z sytuacją zastaną podczas kontroli. Odnosząc taki stan faktyczny do § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, organy prawidłowo wywiodły, że ugór nie jest objęty płatnościami z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Według tego przepisu, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, użytkowanych również jako sady, co wyklucza z tego zbioru ugór.

Jeżeli inspektorzy terenowi nie stwierdzili deklarowanej przez producenta gryki na łącznej powierzchni [...] ha, to organy miały dostateczne podstawy, aby przyjąć, że różnica między powierzchnią deklarowaną a faktycznie stwierdzoną (0,00 ha) przekracza – przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) – 20%, co stosownie do dyspozycji tego przepisu obligowało organy do odmowy przyznania płatności.

W zakresie wariantu drugiego (S02b02) – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności, wobec zgłoszonych przez producenta trwałych użytków zielonych na działkach B ([...] ha), D ([...] ha) i G ([...] ha), kontrola nie potwierdziła takiego zagospodarowania powierzchni wymienionych działek, okazało się natomiast, że deklarowana powierzchnia stanowi ugór. Ponieważ – podobnie jak w wariancie pierwszym – ugór nie jest objęty płatnością rolnośrodowiskową (§ 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich), a różnica między powierzchnią deklarowaną a faktycznie stwierdzoną (0,00 ha) przekracza – przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników – 20%, organy zobowiązane były do odmowy przyznania płatności.

W zakresie wariantu trzeciego (S02d02) – uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności, producent zadeklarował na działkach rolnych A, C, F i H porzeczkę czarną na łącznej powierzchni [...] ha, jednakże ustalenia kontroli nie potwierdziły występowania tej uprawy, dały natomiast organom rolnym podstawę do stwierdzenia, że działki A, C i F miały charakter ugoru, a działka H okazała się odłogowana, nie prowadzono na niej działalności rolniczej.

W takim stanie rzeczy organy rolne poprawnie przeprowadziły proces subsumcji, uznając, że ani ugór, ani odłogowanie działki nie należą do obszarów objętych płatnościami rolnośrodowiskowymi według § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Jeżeli przy tym różnica między powierzchnią deklarowaną a faktycznie stwierdzoną (0,00 ha) przekroczyła – przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników – 20%, organy musiały odmówić przyznania producentowi płatności rolnośrodowiskowych.

Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie można pominąć dostrzeżonego trafnie przez organy braku informacji ze strony producenta w zakresie wykorzystania działek objętych wnioskiem, zmiany upraw oraz ich wielkości, a także wystąpienia okoliczności mogących wpłynąć na nieudatność zgłoszonych upraw. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, wnioskodawczyni nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o jakichkolwiek zmianach zarówno w zakresie wykorzystania gruntów, jak i wielkości powierzchni prowadzonych upraw. Producent nie zgłosił również faktu wystąpienia okoliczności mogących wpłynąć na nieudatność uprawy.

Organy trafnie przyjęły, że za informację w tym zakresie nie można uznać pisma z dnia [...] grudnia 2007 r., które wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] grudnia 2007 r., a więc już po kontrolach na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie producenta. Z tego pisma wynika, że producent z racji niewielkiej udatności uprawy (porzeczki czarnej) powziął decyzję o zmianie uprawy i dotychczasowe nasadzenia porzeczki czarnej w lipcu i sierpniu zostały nisko zorkanowane. Pełnomocnik producenta przyznał, że w dniu kontroli na zgłoszonych działkach nie było plantacja porzeczki czarnej, zaś stwierdzenie przez inspektorów terenowych braku nasadzeń porzeczki było skutkiem przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych (orkanowania i orki).

Przewidywane zmiany w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powinny być poprzedzone zmianą planu rolnośrodowiskowego i zgłoszeniem takiego zamiaru w Biurze Powiatowym. Tymczasem aneks do planu rolnośrodowiskowego, zmieniający rodzaj uprawy (z czarnych porzeczek na maliny), został przesłany do Biura Powiatowego ARiMR we W. dopiero w dniu [...] lutego 2008 r.

Wyjaśnienia doradcy rolnośrodowiskowego sporządzającego plan rolnośrodowiskowy dla A. W. wskazują, że aneks do planu został wykonany w styczniu 2008 r., kiedy to producent zgłosił się do doradcy z zamiarem przeprowadzenia zmiany w tymże planie. W związku z tym wcześniejsze zabiegi wykonywane od lipca 2007 r. (jak wynika z oświadczenia zawartego w piśmie strony z dnia [...] grudnia 2007 r.), a polegające m.in. na zaoraniu uprawy porzeczki czarnej, przygotowaniu gruntów oraz nasadzenia maliny, były realizowane niezgodnie z obowiązującym planem rolnośrodowiskowym. Tym samym wspomniana informacja o zmianie uprawy nie mogła być uwzględniona w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych za 2007 r.

Polemizując z twierdzeniem strony skarżącej o braku podstaw do stosowania w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, organ trafnie zauważył, że głównym aktem prawa unijnego, normującym podstawy płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz. UE L 153/30 str. 46). Według art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, wszystkie wnioski w ramach programu rolnośrodowiskowego podlegają typowaniu do kontroli na miejscu. Kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji, są przedmiotem kontroli. Zgodnie zaś z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), rozporządzenie (WE) Nr 2419/2001 utraciło moc. Odniesienia do tego aktu będą interpretowane jako odniesienia do rozporządzenia i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku III. To zaś oznacza, że od 1 stycznia 2005 r. do kontroli na miejscu w ramach wniosków o przyznanie płatności PROW 2004-2006 mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji nr 796/2004, a więc i art. 51 tego aktu.

Odnosząc się do wniosku dowodowego strony skarżącej, dotyczącego kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., a sformułowanego w skierowanym do Sądu piśmie z dnia 13 kwietnia 2011 r., należy zauważyć, że wniosek ten obejmował przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci protokołów przesłuchań świadków, z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową we W. przeciw skarżącej, w sprawie V Ds. [...], co wykluczało jego uwzględnienie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w postępowaniu dowodowym przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków, zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, w szczególności wówczas, gdy strona miała możliwość przedstawienia tych dowodów w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może też służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi nie zgadza się strona (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. I FSK 693/09). Takie działanie wykraczałoby bowiem poza zakres dopuszczonego tym przepisem postępowania dowodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2008 r. II FSK 645/07). Wniosek strony skarżącej zmierzał w istocie do uwzględnienia dowodu ze świadków, uzyskanego w postępowaniu przygotowawczym, w celu podważenia wyników specjalistycznej kontroli na miejscu. W kontekście art. 106 § 3 p.p.s.a. takie postępowanie było niedopuszczalne. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia od podstaw istotnych okoliczności faktycznych danej sprawy, a jedynie kontrola, czy stan faktyczny został ustalony prawidłowo przez organy orzekające i czy daje podstawę do zastosowania określonych przepisów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2009 r., I SA/Po 710/09).

Ponieważ wszczęte skargą A. W. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom rolnym skutecznego zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 141 tej ustawy – orzec jak w sentencji wyroku.