Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 952/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 3, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Bk 952/21 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy samowolnie zrealizowanej budowli oddala skargę


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w związku z pismem z [...] marca 2020 r. Dyrektora Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N., przeprowadził kontrolę w dniu [...] marca 2020 r., na będącej współwłasnością S. i W. B., nieruchomości nr ew. gr. [...] w m. S., gm. Ł. W trakcie kontroli organ ustalił, że na działce realizowane jest ogrodzenie od strony działek nr [...] i [...] oraz od strony rzeki N. Na betonowej podmurówce o zmiennej wysokości od 35 do 65 cm zamontowane są słupy stalowe (montowane po dwa obok siebie o przekroju 10 x 10 cm) o wysokości ok. 3,0 m, a pomiędzy nimi wykonano wylewane żelbetowe przęsła o wysokości ok. 1,0 m i szerokości ok. 3,0 m. Długość całego ogrodzenia wynosi: ok. 45,2 m odcinek równoległy oraz ok. 31,40 m odcinek prostopadły do drogi powiatowej. Głębokość fundamentu poniżej gruntu wynosi ok. 1,0 m. Ogrodzenie zlokalizowane jest w odległości ok. 40 cm od granic z działkami nr [...] i [...]. Organ powiatowy sporządził szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną. Obecny podczas kontroli W. B. oświadczył, że budowę ogrodzenia rozpoczął z żoną w lutym 2020 r. oraz nie dokonał zgłoszenia robót w Starostowie Powiatowym w Ł. Ponadto oświadczył, że słupy są elementami dekoracyjnymi i nie zamierza podwyższać ogrodzenia, a składowana na działce ziemia pochodzi z wykopów pod fundament.

Wobec powyższych ustaleń w dniu [...] marca 2020 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie realizacji ogrodzenia działki nr [...] w m. S., gm. Ł.. W trakcie tego postępowania legalizacyjnego organ postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], na mocy art. 49b ust. 2 i ust. 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego ogrodzenia oraz nakazał inwestorom przedłożenie w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Inwestorzy dokumentów nie przedłożyli. Dokonali natomiast obcięcia słupów do wysokości ok. 1,35 m do 1, 65 m (mierzonej od poziomu gruntu). Wobec powyższego organ decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], na mocy art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie realizacji ogrodzenia (o wysokości powyżej 2,20 m) działki nr [...] w m. S.. Decyzja jest prawomocna. O przedmiotowości tego postępowania poinformowano Dyrektora Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N. (dalej ŁPKDN). Jednocześnie w piśmie z [...] lutego 2021 r. poinformowano, że w trakcie dokonanych czynności stwierdzono, że inwestorzy podwyższyli znacznie poziom gruntu na swojej działce powodując, że betonowe elementy ogrodzenia stanowią w chwili obecnej ścianę oporową, budowa której wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym zwrócono się do ŁPKDN o przekazanie informacji czy wykonana budowla narusza ustalenia zawarte w przepisach dotyczących ochrony terenu objętego Ł. Parkiem Krajobrazowym doliny N. a także informacji o ewentualnie podjętych działaniach w sprawie wykonywania tych prac ziemnych. W odpowiedzi w piśmie z [...] lutego 2021 r. ŁPKDN poinformował, że budowla powstała przez podwyższenie poziomu gruntu działki [...] i betonowe elementy pozostałego ogrodzenia (objętego powyższym postępowaniem) stanowiące obecnie ścianę oporową naruszają przepisy w zakresie:

- zakazu trwałej zmiany rzeźby terenu wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i ust. 1 pkt 4 uchwały [...] Sejmiku Województwa P. z [...] marca 2016 r. w sprawie Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N.;

- zakazu likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnistych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy o ochronie przyrody i w ust. 1 pkt 6 uchwały;

- zakazu nielegalnego składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym;

- zakazu gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyszczać wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wynikającego z art. 77 ust. 3 lit. a ustawy – Prawo wodne;

Nadto wskazano, że przedmiotowa działka w całości znajduje się w strefie mniejszej niż 50 m od linii brzegów N. (strefa S-1). W związku z tym realizowana inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami § 57 Planu ochrony Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N., albowiem została wzniesiona trwała budowla – ogrodzenie betonowe o charakterze ściany oporowej, w wyniku podniesienia gruntu zostało zasypane zastoisko wody oraz dokonano zmiany formy użytkowania terenu.

W oparciu o ww. stanowisko ŁPKDN organ powiatowy w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowli zrealizowanej na działce nr [...] w m. S., gm. Ł. oraz o terminie oględzin. Organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadził oględziny z udziałem W. B. i ustalił, że istniejąca na działce budowla została wykonana przez współwłaścicieli działki – S. i W. B. Budowla o wymiarach ok. 45,0 x 32,0 m (sumarycznie ok. 1440 m2) powstała po wycięciu słupów stalowych ze zrealizowanego w lutym-marcu 2020 r. ogrodzenia oraz wykonaniu nasypu ziemnego i składa się z następujących elementów:

- podmurówki betonowej o wysokości od 35 do 65 cm (wymiary liczone od poziomu terenu, a zróżnicowane ze względu na naturalne ukształtowanie terenu ze spadkiem w kierunku rzeki), przed którą wykonano palisadę drewnianą o wysokości 80 cm;

- przęseł betonowych o wysokości 1,0 m, które obłożono podkładami kolejowymi.

Elementy betonowe stały się częściowo murami oporowymi, z uwagi na fakt, że inwestor (współwłaściciele działki) wykonali nasyp ziemny, który został częściowo utwardzony kostką betonową. Na utwardzenie składają się następujące części: prostokąt o wym. ok. 12,1 x 41,0 m; o wymiarach ok. 2,0 x 9,0 m przy zjeździe z działki; o wymiarach ok. 3,0 x 18,0 m fragment dojścia w kierunku rzeki. Organ stwierdził, że całkowita powierzchnia utwardzona wynosi ok. 568 m2, a wysokość wykonanego nasypu - w odniesieniu do terenów sąsiednich - wynosi do ok. 1,60 m. Organ powiatowy sporządził szkic sytuacyjny (karta 15 akt I instancji) i dokumentację fotograficzną. W. B. oświadczył, że nie podpisze protokołu oględzin, a swoje uwagi wniesie na piśmie. Odmówił podania informacji o funkcji przedmiotowej budowli.

Organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowa budowla (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane) wymagała wcześniejszego uzyskania (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor nie okazał. Stąd wdrożono procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy - Prawo budowlane i postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) i nakazano S. i W. B. wstrzymanie robót przy samowolnie zrealizowanej budowali na działce nr [...] w m. S. oraz poinformowano o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowli. Organ pierwszej instancji wyliczył, że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku przedmiotowej budowli, zaliczonej do VIII kategorii obiektów budowlanych wyniesie 125 000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. B. i zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 3 oraz art. 48 i 59f ustawy – Prawo budowlane, przez zakwalifikowanie wyrównania terenu jako obiektu budowlanego i błędne wyliczenie opłaty legalizacyjnej, podczas, gdy ziemia zgormadzona na działce pochodziła z wykopów pod fundamenty ogrodzenia i nie była nawożona. Na działce powstało jedynie ogrodzenie, a teren działki został jedynie wyrównany. Nadto zarzucono naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. albowiem postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie odwołuje się do zgromadzonych dowodów, nie wyjaśnia jakim dowodom organ dał wiarę a jakim nie. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 i 8 § 1 K.p.a. Podniesiono, że w wyniku prac ziemnych nie powstał żaden obiekt budowlany a jedynie doszło do wyrównania powierzchni działki. Niwelacja terenu sama w sobie nie jest zaś robotą budowlaną. Wskazano, że prace w zakresie budowy ogrodzenia zostały rozpoczęte w 2008 r. W dniu [...] marca 2008 r. w Starostwie Powiatowym w Ł. złożone zostały dokumenty w postaci zgłoszenia wykonania ogrodzenia działki nr [...] oraz zgłoszenia utwardzenia nawierzchni gruntu na tej działce. Do zażalenia dołączono kserokopię tych zgłoszeń. Wskazano, że rozpoczęte w 2008 r. prace były kontynuowane do 2021 r. W związku z tym brak było podstaw do wstrzymania robót. Końcowo zarzucono, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika na jakiej podstawie i w oparciu o jakie okoliczności faktyczne i prawne organ wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie tego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że PINB w Ł. wszczął i prowadził postępowanie podczas którego ustalono, że na nieruchomości nr ew. gr. [...] w m. S., gm. Ł. znajduje się budowla, na którą składa się nasyp ziemny (o powierzchni ok. 1440 m2 i wysokości do ok. 1,60 m w odniesieniu do terenów sąsiednich) z częściowym utwardzeniem kostką betonową (o powierzchni ok. 568 m2 oraz murami oporowymi - o wysokości od ok. 1,0 m do ok. 1,35 m). Budowla znajduje się na działce stanowiącej użytki rolne oznaczone na mapie symbolem "ŁIV", a zlokalizowanej na terenie Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N. Inwestorzy S. i W. B. nie okazali dokumentów potwierdzających legalność wybudowania przedmiotowej budowli, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd zasadnie organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane przy samowolnie zrealizowanej budowli oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Odnośnie wskazanej wysokości opłaty legalizacyjnej podano, że jej wysokość jest orientacyjna i na obecnym etapie sposób ustalenia tej wysokości nie jest badany.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą (obiektem budowlanym niebędącym budynkiem ani obiektem małej architektury) na którą składa się nasyp i urządzona na nim nawierzchnia utwardzona oraz mury oporowe zabezpieczające całość przed osuwaniem, a które tworzą całość techniczno-użytkową o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie całościowo wskazanych robót budowanych doprowadziło w konsekwencji do wykonania obiektu budowlanego (budowli), przeznaczenia (funkcji) którego inwestor nie określił. Powstanie obiektu budowlanego (budowli) na działce nr [...], która nie jest działką budowlaną, nie podlega wyłączeniom zawartym w art. 29-30 ustawy – Prawo budowlane. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że nie ma zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 30 ustawy - Prawa budowlanego odnoszące się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zatem w niniejszej sprawie inwestorzy przed wykonaniem przedmiotowego obiektu budowlanego (budowli) winni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie posiadają. Stąd zasadnie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Podkreślono, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych (karta 3 - akt I instancji) wynika bezsprzecznie, że przedmiotowy obiekt budowlany (wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład), zlokalizowany jest na działce nr [...], która nie jest działką budowlaną, a stanowi łąki trwałe oznaczone symbolem "LIV". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.) do łąk trwałych "Ł" (§ 68 ust. 1 pkt 1) zalicza się grunty (załącznik nr 6 rozporządzenia): pokryte zwartą wieloletnią roślinnością złożoną z licznych gatunków traw,(...), systematycznie koszoną (...)". Bezspornie działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany nie jest działka budowlaną. Marginalnie wskazano, że właściciel nie przedłożył decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Ponadto wraz z rozpoczęciem budowy i zmianą sposobu użytkowania gruntu związanego z wyłączeniem go z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 22 ust 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), właściciel nieruchomości jest zobowiązany zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany objęte ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Właściciel nie przedłożył w niniejszej sprawie dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia w sprawie pozostaje także fakt, że przedmiotowa budowla zlokalizowana jest na obszarze ŁPKDN i z tego względu podlega przepisom uchwały [...] z [...] marca 2016 r. Sejmiku Województwa P. w sprawie Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N.

Odnosząc się zarzutów zażalenia podano, że ustalenia organu powiatowego nie budzą wątpliwości, iż inwestor samowolnie wybudował budowlę zdefiniowaną przepisem art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i z tego względu organ właściwie prowadzi postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne i sporządzone zostało zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a. Organ powiatowy w sposób wyczerpujący zgromadził obszerny materiał dowodowy i dokonał właściwej jego oceny. Niezasadny jest także zarzut, że organ powiatowy błędnie nie zakwalifikował przedmiotu niniejszego postępowania jako budowli ziemnej (nasypu ziemnego) czy też niwelacji terenu nie wymagających prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie mamy wyłącznie do czynienia z budowlą zdefiniowaną art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a postępowanie naprawcze prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Pb. Zgodnie z ustawą - Prawo budowlane wykonanie niwelacji terenu to prace przygotowawcze (art. 41 ust. 2 pkt 2) związane z rozpoczęciem budowy w oparciu o posiadaną decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę - nawiezienie gruntu (bez użycia materiałów budowlanych) i podwyższenie terenu działki podlegałoby przepisom ustawy - Prawo wodne. Odnosząc się do stwierdzenia, że prace związane z budową ogrodzenia zostały rozpoczęte przez inwestorów w 2008 r. (w oparciu o dokonane w dniu [...] marca 2008 r. zgłoszenia dotyczące wykonania ogrodzenia działki [...] oraz dotyczące utwardzenia części nawierzchni gruntu tej działki i kontynuowane do 2021 r.) wyjaśniono, że przedmiot niniejszego postępowania nie obejmuje i nie pokrywa się z zakresem obu zgłoszeń.

Skargę na postanowienie do sądu administracyjnego wniosła S. B. i zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., przez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności przez brak wykazania, że w sprawie doszło do utworzenia nasypu ziemnego a nadto przez nierozpatrzenie wniosku o załączenie do akt zgłoszeń załączonych do zażalenia;

- art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i w zw. z art. 48 oraz 84 ustawy - Prawo budowlanego, przez zakwalifikowanie faktu wykopania ziemi pod fundament ogrodzenia, a następnie jego zasypania tą samą ziemią, a także niewielkiego wyrównania terenu, jako wybudowanie obiektu budowlanego;

- art. 124 § 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że postanowienie organy pierwszej instancji zawiera prawidłowe uzasadnienie, podczas gdy w ogóle nie odwołuje się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnia na jakich dowodach organ oparł się wydając to postanowienie;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestorzy wyrównując jedynie teren swojej działki "wytworzyli" obiekt budowlany, podczas gdy ziemia na działce pochodziła z wykopu pod fundament ogrodzenia i nie była na działkę nawożona, gdyż tą samą ziemią fundamenty zostały zasypane, a nadto przez czynienie zarzutu, że utwardzili oni teren działki, podczas gdy miało to miejsce zgodnie z treścią zgłoszenia.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zarzucono, że organy nie wskazały na jakiej podstawie faktycznej uznały, że wykonany został nasyp. Nie ma żadnych dowodów potwierdzających, że przed wykonaniem prac na działce grunt był na niższym poziomie niż po wykonaniu tych prac. Tylko porównując jaki był poziom gruntu przed wykonaniem prac, z tym który istniał na datę wydawania postanowienia można stwierdzić, czy doszło do podwyższenia terenu, czyli czy doszło do powstania nasypu ziemnego. Żadne tego rodzaju czynności porównawcze nie zostały przez organ przeprowadzone. Wobec tego nie wiadomo, w oparciu o jakie dowody organy uznały, że w sprawie doszło do wykonania nasypu ziemnego. Sam fakt, że w pewnym momencie na działce znajdowały się niewielkie hałdy ziemi, która pochodziła z wykopu pod fundament ogrodzenia, nie oznacza, że ziemia ta została tam nawieziona, celem podwyższenia poziomu gruntu. Ta sama ziemia, która została wykopana posłużyła do zasypania fundamentu ogrodzenia. Na działkę nie była nawożona ziemia, celem podwyższenia poziomu gruntu - wykonania nasypu. Dlatego konsekwentnie stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do powstania nasypu ziemnego, a nawet gdyby, hipotetycznie zakładając, że taki nasyp w ogóle powstał to nie oznacza to, że stanowi on budowlę. Powyższe w zasadzie potwierdził PINB w piśmie z [...] marca 2020 r. skierowanym do ŁPKDN w którym stwierdzono, że wykonywanie prac ziemnych polegających na zmianie ukształtowania terenu działki, bez powstania obiektu budowlanego, znajduje się poza zakresem regulacji ustawy - Prawo budowlane i nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. A zatem w marcu 2020 r. inspektor sam przyznawał, że na skutek prac ziemnych (wykop pod fundament i zasypanie fundamentu) nie doszło do powstania obiektu budowlanego. Nadto podniesiono, że wobec braku definicji ustawowej budowli ziemnej, należy odwołać się do jej potocznego rozumienia, oznaczającym budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Brak jest przesłanek do uznania za rozpoczęcie budowy wykonywanie przez właściciela nieruchomości określonych prac geodezyjnych lub wykonywanie niwelacji terenu. Rygory prawa budowlanego można stosować wyłącznie do budów lub robót budowlanych. Niwelacja terenu sama w sobie nie jest robotą budowlaną. Odnośnie utwardzenia powierzchni działki [...] wskazano, że inwestorzy zgłosili do organu że dokonają utwardzenia nawierzchni gruntu na tej działce. Ponadto inwestorzy złożyli stosowny wniosek w zakresie rozpoczęcie budowy ogrodzenia. Stwierdzenie, że zakres prac prowadzonych na działce nie pokrywa się z tym zgłoszeniem jest co najmniej przedwczesny, skoro organy nie zwróciły się do Starostwa Powiatowego w Ł. o nadesłanie całości akt administracyjnych. Nie można zgodzić się również z oceną jakoby organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy sporządził uzasadnienie swojego postanowienia. Uzasadnienie to bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie odwołuje się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu postępowania nie naruszającego procedury administracyjnej, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), wstrzymujące roboty przy samowolnie zrealizowanej przez inwestorów – S. o W. B. budowli na działce nr 231/13 w miejscowości S., gm. Ł.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – ust. 3. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie – ust. 4. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy - ust. 5.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu [...] kwietnia 2021 r. ustalono, że na nieruchomości nr ew. gr. [...] w m. S., gm. Ł. wykonano nasyp ziemny (o powierzchni ok. 1440 m2 i wysokości do ok. 1,60 m w odniesieniu do terenów sąsiednich) z częściowym utwardzeniem kostką betonową (o powierzchni ok. 568 m2 oraz murami oporowymi - o wysokości od ok. 1,0 m do ok. 1,35 m). Nadto ustalono, że roboty te zostały wykonane na działce, która nie jest działka budowlaną a stanowi łąki trwałe oznaczone symbolem "LIV". Organy roboty te zakwalifikowały jako budowlę i stwierdziły, że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Jako, że inwestorzy nie legitymowali się takim pozwoleniem wszczęto postępowanie legalizacyjne. Sąd stanowisko to podziela.

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy, obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie budowli. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę - art. 28 ustawy. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, jest wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jakkolwiek przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają definicji "utwardzenie gruntu", to według reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (vide: m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18, Lex nr 2687186). Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie wynika przy tym jakim celom może służyć wykonanie utwardzenia oraz jakie może być jego przeznaczenie docelowe. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2020 r., II SA/Bd 102/20, Lex nr 3031159), a więc gdy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy (według tego przepisu przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (vide: wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy, bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2021 r., II SA/Go 322/21, Lex nr 3208934). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, według ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 ustawy. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być zatem różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, CBOSA oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2020 r., II SA/Wr 748/19, Lex nr 2979507). Przedstawione wyżej stanowisko orzecznicze, sąd orzekający w pełni podziela. Przy czym rozważania w tym zakresie w sprawie niniejszej nie mają zasadniczego znaczenia. Organy co prawda wskazały, że cel wykonanych prac nie został określony przez inwestorów, ale brak możliwości zastosowania przedmiotowego przepisu w rozpoznawanej sprawie wynika przede wszystkim z tego, że działka stanowi działkę rolną, a nie działkę budowlaną.

Stwierdzić trzeba, że roboty budowlane nie zostały wykonane na działce budowlanej, czego wyraźnie wymaga przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, ale na działce rolnej. Przeznaczenie przedmiotowej działki zasadniczo wyłączyło możliwość zastosowania w odniesieniu do inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. W wyniku wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę nie może powstać obiekt budowlany niewymieniony w zamkniętym katalogu obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29 P.b.). Jakkolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych zostały zwolnione z obowiązku zgłoszenia, jednak zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco i musi odnosić się ściśle po pierwsze do utwardzenia powierzchni gruntów i po drugie do robót na działkach budowlanych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2049/17 oraz z 11 października 2019 r. VII SA/Wa 1169/19, pub. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu, rację mają organy, że skoro obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor pozwolenia nie uzyskał, to trybem właściwym w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest tryb wynikający z art. 48 ustawy.

Legalności tego stanowiska nie podważają zarzuty skargi. Skarżąca przede wszystkim podnosi, że nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, gdyż ziemia pochodziła z wykopu pod fundamenty i nie była na działkę nawożona. Stąd przyjąć należy, że w sprawie nie został wykonany nasyp a jedynie zniwelowano teren. Odnosząc się do tego podnieść należy, że bezspornie przedmiotowa działka jest położna wyżej o ok. 1,60 m w stosunku do gruntów sąsiednich. Bez znaczenia pozostaje przy tym to czy prace ziemne zostały wykonane z ziemi wykopanej pod fundamenty, czy też ziemia ta została nawieziona. Samo wykonanie prac ziemnych polegających na zmianie ukształtowania terenu działki bez powstania obiektu budowlanego pozostaje poza zakresem regulacji ustawy – Prawo budowlane (vide: wskazywane przez skarżącą pismo organu nadzoru budowlanego z 17 marca 2020 r.). W sprawie niniejszej oprócz tych zmian w ukształtowaniu terenu działki powstał jednak obiekt budowlany – budowla w postaci jej utwardzenia kostką brukową. Kolejnym argumentem skargi mającym podważyć legalność zaskarżonej decyzji było dokonanie skutecznego zgłoszenia utwardzenia gruntu (zgłoszenia dokonane przez inwestorów zostały dołączone do zażalenia). Wbrew zarzutom skargi nie zachodziła potrzeba zwracania się do Starostwa o nadesłanie całości akt administracyjnych dotyczących tych zgłoszeń w celu ustalenia ich zakresu. Słusznie organ odwoławczy ocenił, że przedmiot niniejszego postępowania nie obejmuje i nie pokrywa się z zakresem obu zgłoszeń. W dniu [...] marca 2008 r. inwestorzy zgłosili wykonanie ogrodzenia przedmiotowej działki i kolejnym zgłoszeniem z tego samego dnia utwardzenie nawierzchni gruntu na tej działce o wymiarach długość 45 m i szerokość 5 m czyli w sumie 225 m2. Jak wynika z mapki dołączonej do tego zgłoszenia utwardzenie stanowiło jeden prostokąt i miało przebiegać wzdłuż zgłoszonego ogrodzenia. Na utwardzenie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania składają się następujące 3 części: prostokąt o wym. ok. 12,1 x 41,0 m; o wymiarach ok. 2,0 x 9,0 m przy zjeździe z działki i o wymiarach ok. 3,0 x 18,0 m fragment dojścia w kierunku rzeki - całkowita powierzchnia utwardzona wynosi ok. 568 m2, czyli ponad dwa razy tyle co w dokonanym zgłoszeniu. Nie można zatem przyjąć, że inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia wykonania utwardzenia gruntu.

Zdaniem sądu organy nie naruszyły art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz przytoczyły przepisy prawa, które zdecydowały o treści postanowienia. Nie można też uznać, aby uzasadnienie organu pierwszej instancji naruszało art. 124 § 2 K.p.a. Zdaniem sądu organy szczegółowo odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonały ich analizy i wyciągnęły prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięć. Odnośnie zarzutu dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej podać należy, że obecny etap postępowania nie dotyczy tej kwestii a wysokość tej opłaty w postanowieniu organu pierwszej instancji została wskazana orientacyjnie. To od inwestorów zależy czy nastąpi kolejny etap postępowania legalizacyjnego. Przy czym jak słusznie podniósł organ odwoławczy nie bez znaczenia dla dalszej procedury legalizacyjnej pozostaje w sprawie fakt, że przedmiotowa budowla zlokalizowana jest na obszarze ŁPKDN w strefie zalewowej S-1 określonej w "Planie ochrony Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N. z planem zadań ochronnych OSOP i SOOS Natura 2000 Przełomowa Dolina N." i jest objęta ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa P. z [...] stycznia 2011 r. nr [...] opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z 2011 r. pod pozycją 334. W Planie tym wskazane zostały zasady udostępniania obszaru Parku do zainwestowania w poszczególnych strefach, a zgodnie z § 57, w strefie S-1 obowiązuje:

1. zakaz zmian form użytkowania terenów z wyjątkiem postulowanych w rozporządzeniu;

2. zakaz wznoszenia jakichkolwiek budowli z wyjątkiem nietrwałych, służących doraźnym celom gospodarczym (paśniki, brogi itp.) oraz z wyjątkiem obiektów służących edukacji ekologicznej prowadzonej przez ŁPKDN – zakaz nie dotyczy również przedsięwzięć wymienionych w art. 17 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody;

3. zakaz biwakowania poza miejscami wyznaczonymi do tego celu;

4. zakaz zasypywania i grodzenia naturalnych zbiorników wodnych, bagien i zastoisk.

Nie bez znaczenia dla procedury legalizacyjnej będzie też okoliczność, że dokonano utwardzenia działki rolnej a nie budowlanej.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.