Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 865/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art, 128, art. 6, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1071/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zwraca J. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1071/15 oddalił skargę J. M. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania J. M. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 .

Organ wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 22 kwietnia 2014 r. J. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne, w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawienia), na działce rolnej E o powierzchni 38,77 ha. Do wniosku dołączony został materiał graficzny, na którym wskazano położenie zgłoszonych do płatności gruntów.

W dniu [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję odmawiającą przyznania J. M. płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w przypadku wariantu 2.9 rolnik zobowiązany jest do wykonywania na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Inspektorzy terenowi stwierdzili w trakcie kontroli, iż na działce rolnej E jednoroczne niewykoszenie na powierzchni 16,93 ha. W przypadku czereśni minimalna obsada sztuk na hektar wynosi 125 (granica błędu do 5% wymaganej obsady - 119 szt./ha). Stwierdzono 306 sztuk drzewek suchych oraz 2189 sztuk drzewek żywych niespełniających wymogów rozporządzenia (np. wysokości 80 cm) z powodu uszkodzenia przez zwierzynę. Obsada minimalna przy powierzchni stwierdzonej 37,99 ha z uwzględnieniem 5% tolerancji powinna wynosić 4521 sztuk. Podczas kontroli na działce stwierdzono łącznie 5092 sztuki drzewek z czego 2597 sztuk spełniających wymogi oraz 2495 sztuk niespełniających wymogów rozporządzenia (306 sztuk drzewek suchych oraz 2189 sztuk drzewek żywych niespełniających wymogów).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podniósł, iż na podstawie § 27 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę strony wskazał, że w myśl art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.173 j.t.) – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji - ustawa ta określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich – "w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1 - tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), (...) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia], lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej".

Sąd I instancji odnosząc się do prawidłowo ustalonego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy stwierdził, że zasadnie w zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, z uwagi na stwierdzone podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości, wskazane w raporcie z kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Jak wynika z tego raportu, strona była obecna przy wykonywaniu czynności przez inspektorów terenowych, a dokonanych w toku kontroli ustaleń producent nie kwestionował, gdyż podpisał raport kontroli bez zastrzeżeń. Ustalenia te zostały szczegółowo udokumentowane, w tym materiałem fotograficznym. Do raportu załączone zostały przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] lipca 2014 r. nr 1, 2 i 3, z których wyraźnie wynika, że nie zaprzecza on ustaleniom dokonanym przez inspektorów w trakcie kontroli, lecz wyjaśnia przyczyny powstania stwierdzonych nieprawidłowości. W czasie tej kontroli na działce rolnej E stwierdzono łącznie 5092 szt. drzewek z czego 2597 szt. spełniających wymogi oraz 2495 szt. niespełniających (306 suchych, oraz 2186 niespełniających wymogów)." Liczba stwierdzonych przez inspektorów drzew spełniających wymogi, o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia, wyniosła zatem 2597 szt. Biorąc więc pod uwagę, że ustalona zgodnie z zapisami załącznika nr 3 (część II pkt 1 ppkt 2 lit b) minimalna wymagana obsada drzew z uwzględnieniem 5 % tolerancji (119 szt./ha) dla stwierdzonej powierzchni działki (37,99 ha) wyniosła 4 521 szt. (119 szt./ha x 37,99 ha = 4 521 szt.), warunek utrzymywania minimalnej obsady drzew nie został zatem spełniony.

W trakcie kontroli stwierdzono również, że powierzchnia działki zadeklarowana dla wariantu 2.9 na działce rolnej E wynosi 38,77 ha, natomiast w wyniku pomiarów ustalono powierzchnię działki na 37,99 ha. Zaznaczono również, że producent nie wykonywał na plantacji niezbędnych zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, gdyż na części działki rolnej E (na powierzchni 16,93 ha) stwierdzono, że wieloletnie plantacje są trwale zachwaszczone. Opisane wyżej uchybienia w zakresie różnicy w powierzchni działki rolnej E pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną oraz co do niewykonywania zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ podstawą odmowy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej za realizacje pakietu: rolnictwo ekologiczne, na działce rolnej E, na której stwierdzono nieprzestrzeganie wymogu, o którym mowa w części II pkt 1 ppkt 2 lit b załącznika nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów stosuje się pomniejszenie w wysokości 100 % płatności przysługującej do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowość. W przypadku stwierdzenia natomiast na działce rolnej kilku nieprawidłowości w ramach danego wariantu poszczególne % sankcji są sumowane. W przypadku, gdy suma tych sankcji przekroczy 100% jako % nieprawidłowości należy przyjąć wartość 100%. Zarzuty skargi odnoszące się do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która opisuje wskazane wyżej uchybienia w zakresie ustalonej powierzchni działki rolnej E oraz niewykonywania na tej działce zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych Sąd uznał za pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odniesieniu do nieprawidłowości stanowiącej podstawę do odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, czyli nieprzestrzegania wymogu, o którym mowa w części II pkt 1 ppkt 2 lit b załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., główny zarzut skargi sprowadzał się do pominięcia przez organy obu instancji pism strony składanych w trakcie kontroli tj. z dnia 22 lipca 2014 r., informujących o przyczynie uszkodzenia drzewek, które zdaniem strony winny być uznane za powiadomienie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż powyższego oświadczenia, nie można traktować jako zawiadomienia, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, chociażby z tego powodu, że złożone zostało w trakcie przeprowadzanej przez pracowników ARiMR kontroli, jako wyjaśnienia do raportu kontroli. Przed dokonaniem kontroli na miejscu skarżący nie informował natomiast organu o wystąpieniu okoliczności nadzwyczajnych, bądź działaniu siły wyższej, które miałyby wpływ na realizację programu rolnośrodowiskowego.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostawał również argument strony skarżącej, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji braki ilościowe i jakościowe drzewek zostały uzupełnione, gdyż podstawą wydania decyzji były ustalenia zawarte w raporcie z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2014 r.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem skargi, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - przepisu § 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, co doprowadziło do sprzecznej z tym przepisem odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 z tytułu Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), w sytuacji, gdy skarżący uzupełnił w całości powstałe w wyniku działania siły wyższej braki ilościowe i jakościowe drzewek.

Skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego

- art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi jest związany zakresem zaskarżenia i zarzutami odwołania i nie jest władny dokonać pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas gdy z ww. przepisu wprost wynika, iż strona nie jest zobowiązana do przedstawienia organowi II instancji wszystkich zarzutów odwołania, zaś to na organie II instancji ciąży obowiązek wyczerpującej analizy sprawy;

- art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż dokonane przez organ I i II instancji rozstrzygnięcie mogło zostać dokonane w oparciu o nieaktualny stan faktyczny sprawy, tj. poprzez ustalenie stanu obsady zadeklarowanych przez skarżącego gruntów rolnych na dzień inny niż dzień wydania decyzji, co miało istotne znaczenie na wydane rozstrzygnięcie, bowiem skarżący zgodnie z § 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. oraz zgodnie z zaleceniami wydanymi przez. jednostkę certyfikującą Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. wykonał uzupełnienia obsady drzewek, które to uzupełnienie nie mogło zostać wykonane wcześniej jak na jesień 2014 r. (z uwagi na zasady prowadzenia racjonalnych i skutecznych nasadzeń drzewek owocowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób wadliwy uznał, iż organ miał prawo do wydania decyzji w oparciu o nieaktualny stan faktyczny sprawy, pomimo iż strona informowała organ II instancji o zmianie w nim. Sąd I instancji nie uznał za wadliwy brak podjęcia przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi czynności zgodnie z art. 136 k.p.a.;

- art. 1 p.p.s.a w z w. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi w zakresie analizy stanu faktycznego sprawy, tj. tego czy organ ten, pomimo podniesionych przez stronę wątpliwości co do stanu obsady drzewek, zbadał czy skarżący dokonał uzupełnienia stanu obsady drzewek. Naruszenie to miało istotny wpływ na wydany wyrok, bowiem w żadnym zakresie nie zostało wzięte pod uwagę to, iż jakiekolwiek uzupełnienia w obsadzie drzewek mogą zostać dokonane przez skarżącego na jesieni danego roku, i uzupełnienia te zostały wykonane, a zatem cel przyznania płatności rolnośrodowiskowych został spełniony.

II. naruszenie prawa materialnego:

- art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) - dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż złożenie przez skarżącego zawiadomienia o wystąpieniu siły wyższej w trakcie trwania kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego wyklucza skuteczność takiego zawiadomienia, podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż wnioskodawca, którego dotknęły skutki wystąpienia siły wyższej, jeśli chce skorzystać z dobrodziejstwa instytucji "siły wyższej", jest zobowiązany do powiadomienia właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zaistnieniu takiej siły wyższej w terminie 10 dni od dnia, od którego takie zawiadomienie stało się możliwe, a zatem przepis ten nie ustala ram czasowych takiego zawiadomienia w kontekście przeprowadzania lub nie przeprowadzania kontroli gruntów, tj. nie uzależnia skuteczności zawiadomienia od tego, że zawiadomienie takie powinno zostać zgłoszone przed przeprowadzeniem przez organ stosownej kontroli.

- art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16 - dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), oraz § 35 pkt h) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 nr 33 poz. 262 - dalej jako rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.), poprzez brak uznania, iż w przypadku skarżącego zaistniała siła wyższa powodująca zniszczenie znacznej części obsady drzewek, na którą skarżący nie miał wpływu, której nie był w stanie przewidzieć ani zapobiec, podczas gdy z w/w przepisów prawa oraz zastałego stanu faktycznego sprawy wynika, iż zniszczenia ponad 2500 sztuk drzewek w okresie ok. 23 dni, w tym ok. 2000 sztuk drzewek jedynie w ok. 13 dni, nie stanowi okoliczności typowych, do przewidzenia i zapobieżenia;

- art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez brak zastosowania i uznanie, iż skarżący o wystąpieniu siły wyższej winien był zawiadomić organ w terminie 10 dni od dnia doręczenia raportu z czynności kontrolnych sporządzonego przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A., podczas gdy kontrola ta oraz sporządzony z niej raport wskazywały, iż w gospodarstwie rolnym skarżącego doszło do zniszczenia przez dziką zwierzynę wyłącznie ok. 600 sztuk drzewek. To dopiero okres od dnia 2 lipca 2014 r. (dzień po dniu zakończenia kontroli przeprowadzanej przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A.) stanowił czas, w jakim doszło do zdarzenia o tak ogromnej skali i intensywności, jaką jest zniszczenie kolejnych ok. 2000 sztuk drzewek na obszarze 38,77ha. Skarżący uzyskał wiedzę o skali zniszczenia w upniwie dopiero na skutek kontroli przeprowadzonej przez organy ARiMR, a co za tym idzie, od takiego momentu stało się możliwe dokonanie zawiadomienia organu o wystąpieniu siły wyższej.

- art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Utz. UE 2006, L 368/15) - dalej jako rozporządzenia Komis/t (WE) nr 1974/2006, poprzez uznanie, iż fakt posiadania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rawie Mazowieckiej raportu z czynności kontrolnej wraz z załącznikami w postaci m.in. dokumentacji fotograficznej, które obrazowany stan obsady drzewek po wystąpieniu na tym terenie siły wyższej, nie stanowią wystarczającego dowodu, który wraz ze złożonym przez stronę zawiadomieniem o wystąpieniu siły wyższej jest wystarczający dla skuteczności zawiadomienia, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz,U.2013.361 z dnia 2013.03.15), poprzez jego niezastosowanie do niniejszej sprawy i brak uznania, iż skarżący posiadał możliwość uzupełnienia materiału szkółkarskiego w takim trybie, który oznaczałby pozostawienie ciągłości zobowiązania rołnośrodowiskowego.

- § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez jego błędną wykładnie, która doprowadziła do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1071/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi. W dniu [...] maja 2014 roku J. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Rawie Mazowieckiej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne, w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawienia), na działce rolnej E o powierzchni 38,77 ha. Do wniosku dołączony został materiał graficzny, na którym wskazano położenie zgłoszonych do płatności gruntów. W dniach od 14 do 23 lipca 2014 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu. Stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej E (38,77 ha) jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej (37,99 ha). Ponadto stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną symbolem: E2 tj. "materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań", E3 tj.: "brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji" oraz nieprawidłowość oznaczoną kodem E7 tj.: "nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5 % wymaganej obsady)". Stwierdzona przez inspektorów liczba drzew spełniających wymogi wyniosła 2. 597 sztuk. Z czynności kontrolnych sporządzono raport z [...] lipca 2014 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wyjaśnił, jaki stan faktyczny sprawy przyjął.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Przepis, jakim jest art. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Według art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 128 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. bez powiązania naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, jak również przepisów art. 128 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej. Stanowią one: Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie wskazanych tam przepisów prawa autor skargi kasacyjnej w pkt II) petitum skargi kasacyjnej posługując się zwrotami: "uznanie; poprzez brak uznania; poprzez brak zastosowania i uznanie; poprzez uznanie; brak uznania" w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezom norm prawnych zawartych w przepisach będących podstawą prawną decyzji ostatecznej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu akceptacji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.

Zwrot kwoty 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej zarządzono mając na uwadze fakt, że skarżący uiścił wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 750 zł. Sąd I instancji zwrócił postanowieniem z 18 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1071/15 nadpłacony wpis w wysokości 350 zł. Wpis od skargi wynosił 200 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia wpis od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.