Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 604/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 188 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 77 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 371
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Magdalena Jankowska - Szostak, Anna Moskała (sprawozdawca), , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie taryfy przewozu osób i bagażu autobusami "A" Sp. z o.o. w J. G. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta J. G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie: "Taryfy przewozu osób i bagażu autobusami "A" sp. z o. o. w J. G. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, bądź stwierdzenie nieważności § 4 uchwały we fragmencie: "jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa D." oraz § 1 ust. 2, § 4, § 5 ust, 2, ust. 3 pkt 2 lit. b, lit. c, § 7, § 8, § 9, § 11 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 16, § 22, § 24 ust, 1, § 25 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 26, § 27, § 31, § 32, § 33, § 34, tabeli nr 6 kolumna 3 i 4 oraz tabeli nr 7 kolumna 3 i 4 załącznika do uchwały.

Zaskarżonym fragmentom uchwały organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 17 poz. 95 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9 poz. 43 ze zm.), art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005 r. nr 164 poz. 1365 ze zm.), art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1. ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. nr 42 poz. 371 ze zm.), art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2006 r. nr 249 poz. 1824).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że mocą uchwały Rada Miejska wprowadziła "taryfy przewozu osób i bagażu autobusami "A" sp. z o.o. w J. G.". Taryfy te stanowią załącznik do uchwały i zawierają zakres obowiązywania taryfy, zasady korzystania z przejazdów autobusami komunikacji miejskiej, regulacje szczegółowe, dotyczące poszczególnych rodzajów biletów, wskazują osoby uprawnione do przejazdów bezpłatnych i ulgowych na podstawie przepisów ustawowych, uprawnień lokalnych w rozróżnieniu na wysokość zniżek od ceny biletu i rodzaju biletu, wprowadzają dodatkowe uprawnienia dla określonych kategorii podmiotów korzystających z usług transportu, warunki przewozu bagażu i zwierząt, regulacje dotyczące opłat dodatkowych i manipulacyjnych oraz ustalają konkretne ceny za różnego rodzaju bilety, wysokość opłat dodatkowych i manipulacyjnych, a także wyznaczają strefy opłat. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi J. G. i ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r., jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa D.

W postawie prawnej wskazanej wyżej uchwały wskazano, oprócz przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wskazujących na sprawy lokalnego transportu zbiorowego jako zadanie własne gminy, także art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz art, 34 a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, a także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W ocenie organu nadzoru wskazana podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały nie jest zgodna z faktyczną treścią załącznika do uchwały, co budzi poważne wątpliwości co do intencji uchwałodawcy, jakiego rodzaju upoważnienie w rzeczywistości chciał zrealizować.

Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwała, zarówno w tytule, w § 1 uchwały oraz w tytule i w przepisach załącznika odnosi się wyłącznie do jednego konkretnego przewoźnika – "A" sp. z o.o. W oparciu o to wskazanie, zdaniem skarżącego, należy przyjąć, że wszystkie regulacje, jakie w niej się znajdują mogą być stosowane wyłącznie w odniesieniu do usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo.

Tymczasem, jak wywodził organ nadzoru, ustawodawca przyznał radom gmin uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących warunki, na jakich może być wykonywany zbiorowy transport lokalny, które już ze swej istoty będą musiały odnosić się do wszystkich przewoźników, jacy na terenie danej gminy świadczyć będą tego typu usługi. Akt taki musi znajdować zastosowanie w każdym przypadku, w odniesieniu do każdego przedsiębiorcy, co musi znaleźć odzwierciedlenie w sposobie sformułowania uchwał.

Jak wyjaśniał dalej autor skargi, jednym z takich przepisów jest art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zgodnie z jego treścią rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Charakter ceny urzędowej wyjaśnia art. 9 tej ustawy, gdzie stwierdza się, że ceny urzędowe i marże handlowe urzędowe mają charakter cen i marż handlowych maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Gdyby zatem Rada Miejska J. G. chciała zrealizować przysługującą jej na podstawie tego przepisu kompetencję, musiałaby określić cenę za usługi przewozowe, mającą zastosowanie wobec wszystkich przewoźników z terenu danej gminy, a więc bez możliwości wskazania, że mają one zastosowanie w przypadku konkretnej spółki i to niezależnie od faktu, że być może jest ona na dzień podjęcia uchwały jedynym przewoźnikiem, świadczącym usługi gminnego transportu zbiorowego. Tym samym Rada Miejska J. G. nieprawidłowo wskazała w podstawie prawnej uchwały omawiany przepis, ponieważ z analizy treści uchwały wynika, że jej regulacje nie wprowadzają cen urzędowych.

Odnośnie art. 34a ustawy Prawo przewozowe, Wojewoda podniósł, że zgodnie z jego treścią minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy łub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej; sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej (ust. 1). W odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa.

Skarżący podniósł, że przepis ten uprawnia radę gminy do uregulowania zagadnień wymienionych w ust. 1 tego przepisu w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego. Wojewoda zwrócił uwagę, że użyte pojęcia "sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych" oraz "sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej" wskazują po pierwsze na możliwość wprowadzenia w drodze uchwały rady gminy jedynie ogólnych zasad, na jakich taka opłata będzie ustalana, a po drugie pośrednio wskazują, że opłaty te ustalane są samodzielnie przez konkretnego przewoźnika, co znajduje także potwierdzenie w brzmieniu art. 33a ust. 3 - 3b tej ustawy. Tak więc uchwała podjęta na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe musi być również aktem odnoszącym się do wszystkich przewoźników z terenu gminy.

Jak wywodził skarżący, Rada Miasta J. G. mocą kwestionowanej uchwały wskazała co prawda w § 28, § 29, § 30 załącznika do uchwały sposoby ustalania opłat dodatkowych i manipulacyjnych, jednak nie może być to w ocenie organu nadzoru uznane za realizację kompetencji z art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe z uwagi na wyraźne skierowanie uchwalonego aktu tylko i wyłącznie do "A" w J. G. sp. z o.o.

W odniesieniu do wskazanego w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, a w konsekwencji także przekazanie uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., Wojewoda podniósł, że należy najpierw ustalić, jaki przepis w rzeczywistości mógłby stanowić podstawę jej podjęcia i czy w jego oparciu może zostać ona uznana za akt prawa miejscowego.

Wprowadzając wysokość opłat za świadczone przez gminną spółkę usługi z zakresu transportu zbiorowego Rada Miejska J. G. postanowiła o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a więc wyczerpała upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda podniósł wątpliwości na temat zastosowania tego przepisu w odniesieniu do usług świadczonych przez gminną osobę prawną. Skarżący wskazał, że ustawa o gospodarce komunalnej nie rozstrzyga jednoznacznie, czy wysokość cen i opłat może być ustalona przez radę gminy w sytuacji, gdy jednostka ta świadczy usługi na rzecz wspólnoty samorządowej, tworząc własne jednostki organizacyjne, jak i w sytuacji gdy "powierza" wykonywanie świadczenia tych usług osobom fizycznym, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nie mającym osobowości prawnej. Ustawa nie tworzy nowych podstaw materialnoprawnych do działania jednostki samorządu erga omnes, gdyż wówczas ustanowiłaby cenę urzędową, a wyłącznie pozwala gminie ustalać zasady odnoszące się do gospodarki komunalnej. Jednostka samorządu może zatem w drodze uchwały określać opłaty za usługi komunalne użyteczności publicznej lub opłaty związane z korzystaniem z obiektów i urządzeń tylko wówczas, gdy zarządza tymi urządzeniami komunalnymi albo świadczy usługi komunalne. Wobec innych, odrębnych podmiotów, to uprawnienie będzie się stosować jedynie wówczas, gdy jednostka samorządu "powierza" im wykonywanie zadań, włączając je w obszar gospodarki komunalnej.

Wojewoda podniósł, że w odniesieniu do jednoosobowej spółki gminnej – "A" sp. z o.o., realizującej należące do gminy zadania ze sfery użyteczności publicznej, Rada Miejska J. G. była uprawniona do ustanowienia cen opłat za usługi transportu zbiorowego. W ramach tych uprawnień Rada władna była do określenia zarówno wysokości cen biletów, ich rodzajów, ustanowienia zniżek, określenia wysokości opłat dodatkowych i manipulacyjnych. Także wskazane wyżej regulacje § 28, § 29 i § 30 załącznika do uchwały mogą być uznane za realizację kompetencji z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ stanowią o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. W ocenie organu nadzoru nie stoi to w sprzeczności z treścią art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, o ile sposób ustalania cen i opłat, wskazany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest zgodny z ogólnymi wytycznymi uchwalonymi na podstawie Prawa przewozowego. Akt prawa miejscowego, wydany na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe wiązałby bowiem także jednostki organizacyjne gminy.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Jeżeli rada gminy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia, określi w ten sposób ceny urzędowe obowiązujące wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy. Tymczasem, jak wskazywano w skardze, w analizowanym przypadku niemożliwe jest jednoczesne wyczerpanie w jednym akcie materii przekazanej Radzie Miasta do uregulowania na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe czy też art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej z uwagi na różny krąg adresatów takich uchwał. Z uwagi na brak przepisów szczególnych, nakazujących opublikowanie uchwały zawierającej regulacje podobne do tych zamieszczonych w uchwale Rady Miasta J. G., należałoby przyjąć, że w związku ze skierowaniem kwestionowanej uchwały do publikacji (§ 4 uchwały), została ona uznana za akt prawa miejscowego, co w kontekście przywołanej w uchwale podstawy prawnej może wskazywać, że Rada Miasta zamierzała rzeczywiście wprowadzić ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego i wprowadzić wobec wszystkich przewoźników z terenu Gminy sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i manipulacyjnych. To z kolei stoi w sprzeczności z wyraźnie wskazanym w treści uchwały jej adresatem, to jest "B" sp. z o.o. w J. G. Sposób sformułowania uchwały uniemożliwia jednoznaczne rozstrzygnięcie tak istotnych wątpliwości, co z kolei może mieć istotny wpływ na stosowanie uchwały.

Odnośnie poszczególnych, kwestionowanych części uchwały, Wojewoda podniósł, że § 4 uchwały we fragmencie: "jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa D." narusza w sposób istotny art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 17 poz. 95 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9 poz. 43 ze zm.). Oprócz zarzutów przedstawionych powyżej, Wojewoda wskazał, że uchwała podjęta wyłącznie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest promulgowana, ponieważ akt taki nie ma waloru aktu prawa miejscowego. Regulując tematykę odpłatności za określone usługi świadczone przez gminę, odnosi się ona do należności cywilnoprawnych, co wyklucza uznanie jej za akt powszechnie obowiązujący. Z uwagi na fakt, że w konsekwencji interwencji organu nadzoru zakres przedmiotowy uchwał rozciągać się będzie wyłącznie na zagadnienia odpłatności za usługi przewozu osób i bagażu świadczone przez spółkę gminną, należy odmówić jej publikacji w Dzienniku Urzędowym.

Zdaniem skarżącego, z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zasadny jest także wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 załącznika do uchwały, upoważniającego Zarząd "A" do uruchamiania linii specjalnych i sezonowych oraz ustalania dla tych linii opłat za przewóz osób i bagażu w wysokości zapewniającej ich rentowność. Przyjmując podobne rozwiązanie Rada Miejska dokonała nieuprawnionej subdelegacji przyznanej jej ustawowo kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej to organy stanowiące postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub też, na podstawie ust. 2 tego artykułu, mogą powierzyć to uprawnienie organowi wykonawczemu gminy. Nie można uznać za zgodne z prawem przyznanie zarządowi spółki uprawnienia do określenia wysokości opłat za przewóz osób i bagażu. Określenie, że cena ta ma zapewniać rentowność świadczonych usług w żadnym przypadku nie może z kolei zostać uznane za określenie sposobu ustalania ceny czy opłaty. Sformułowanie to dopuszcza zbyt szeroką dowolność interpretacyjną, ponieważ nakłada na przewoźnika wyłącznie obowiązek uzyskania dodatniego wyniku finansowego.

W ocenie Wojewody, nie ulega wątpliwości uprawnienie Rady Miejskiej do regulowania kwestii odpłatności za usługi świadczone przez "A" sp. z o.o. Należy jednak rozważyć zasadność umieszczenia w uchwale regulacji dotyczących warunków i sposobu korzystania z tych usług. Zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej, spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (ust. 1). Regulamin, o którym mowa w ust. 1, oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust. 2). Należy zatem stwierdzić, że Rada Miejska nie ma uprawnień do regulowania kwestii zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę gminną, a materia ta będzie przedmiotem regulaminu wprowadzanego przez samą spółkę, a zatwierdzanego przez organ wykonawczy gminy. W związku z powyższym, w uchwale Rady Miejskiej J. G. nie mogły znaleźć się regulacje dotyczące zasad korzystania z usług "A" spółki z o.o., a za takie zostały uznane przez organ nadzoru następujące przepisy: § 1 ust. 2, § 7, § 8, § 9, § 11 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 22, §24 ust. 1 i ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 26, § 27, § 31, § 32, § 33, § 34 uchwały.

W ocenie skarżącego, nie znajdzie zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do wydania szczegółowych zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej. Przepis art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej musi zostać w tym przypadku uznany za przepis szczególny w odniesieniu do generalnej kompetencji organu stanowiącego gminy do regulowania kwestii korzystania z urządzeń użyteczności publicznej do niej należących.

Podobnie nie będzie mógł być zastosowany art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe. Ustawa ta bowiem w art. 15 ust. 1 zastrzega, że podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie, a ust. 5 tego artykułu wskazuje, że w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy. Zatem radzie gminy przyznane zostały prawa do wprowadzenia regulacji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dotyczących kwestii korzystania z gminnego transportu zbiorowego. W ocenie organu nadzoru przepis ten nie będzie miał zastosowania przy ocenie legalności uchwały Rady Miejskiej J. G., skoro skierowana została wyraźnie do osób korzystających z usług jednego przewoźnika.

Przepis art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej będzie miał również charakter przepisu szczególnego względem art. 4 ustawy Prawo przewozowe, stanowiącego, że przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Choć ustawa Prawo przewozowe przewiduje wydanie regulaminu jako czynność fakultatywną, to jednak jeżeli dany przewoźnik ma status spółki z udziałem jednostki samorządu terytorialnego i świadczy usługi przewozowe kwalifikowane jako usługi użyteczności publicznej, to wówczas, w myśl art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej, ma on bezwzględny obowiązek wydać stosowny regulamin, określający zasady korzystania z usług przewozowych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (komentarz do art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej [w:] M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Oficyna, 2008 r.).

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, należy również uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami przyjęte w przedmiotowej uchwale rozwiązania polegające na wprowadzeniu biletów okresowych imiennych ogólnodostępnych ważnych od poniedziałku do soboty z wyłączeniem dni świątecznych oraz ważnych od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni świątecznych, stosowanych w jednej strefie jak i we wszystkich strefach, z uwagi na regulacje art. 188 ust. 1 Ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 77 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 20 ust. 1 ustawy o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Przepisy te przewidują odpowiednio, że:

studentowi przysługuje prawo do korzystania z 50 % ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej,

w zakresie uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego do słuchaczy kolegiów stosuje się przepisy dotyczące studentów szkół wyższych,

- kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługuje ulga taryfowa w wysokości 50% przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej.

Rada Miejska J. G. zdecydowała o wprowadzeniu określonych rodzajów biletów, jednak nie uwzględniła przysługującego studentom i kombatantom prawa do ulgi w przypadku biletów okresowych imiennych ulgowych z ulgą 50 % ważnych zarówno w jednej strefie jak i we wszystkich strefach ważnych od poniedziałku do soboty z wyłączeniem dni świątecznych oraz ważnych od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni świątecznych. W uchwale wprowadzono tylko jeden rodzaj biletu okresowego imiennego dla tych osób, ważnego we wszystkie dni miesiąca. Z porównania cen biletów imiennych ogólnodostępnych oraz z ulgą 50% wynika wyraźnie, że ulgę zastosowano wyłącznie wobec jednej kategorii biletów ogólnodostępnych - ważnych we wszystkie dni miesiąca. Z tych też względów należy stwierdzić nieważność § 5 ust. 3 pkt 2 lit. b, lit. c oraz tabel nr 6 i 7 kolumny 3 i 4 załącznika do uchwały.

W odniesieniu do ustaleń zawartych w § 16 załącznika do uchwały, wymieniającym osoby uprawnione do przejazdów bezpłatnych na podstawie przepisów ustawowych, skarżący podniósł, że nie wskazuje ona wszystkich kategorii osób, którym ustawodawca takie uprawnienie przyznaje. Oprócz uprawnionych przywołanych w § 16 uchwały, prawo do ulgi 100 % przy przejazdach publicznymi środkami komunikacji miejskiej, bez względu na miejsce zamieszkania przysługuje cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych. Nieuwzględnienie tej regulacji w tym konkretnym przypadku musi zostać potraktowane jako jej naruszenie w sposób istotny. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że co prawda jako zasadę techniki prawodawczej przyjmuje się nie powtarzanie przepisów ustawy upoważniającej oraz innych aktów normatywnych, jednak w ocenie skarżącego, możliwe jest jednak dopuszczenie w uchwale przywołania regulacji ustawowych w celach porządkujących, tak jak to ma miejsce w § 16 uchwały z tym jednak zastrzeżeniem, że nie jest ono zbędne, dezinformujące czy też błędne. W przypadku uchwały Rady Miejskiej J. G. brak jednej kategorii uprawnionych do przejazdów bezpłatnych sugeruje, że wbrew regulacji ustawowej nie będą mogli skorzystać z przysługującej im ulgi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska J. G. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że od wielu lat w formie aktu prawa miejscowego uchwalała Taryfy opłat dla lokalnego transportu zbiorowego wykonywanego przez miejską jednostkę organizacyjną. Podniosła, że sposób ustalania taryf jest uzależniony od systemu organizacji transportu i zasad wynegocjowanych z sąsiednimi gminami dla których na podstawie porozumienia międzygminnego Miasto J. G. realizuje pasażerski transport zbiorowy. W tej sytuacji sposób ustalania ceny jest ściśle uzależniony od rozwiązań techniczno - organizacyjnych miejskiego przewoźnika. Dodatkowo podniosła, że wprowadzanie taryf w formie prawa miejscowego nie było nigdy kwestionowane przez organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Gmina podniosła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, Rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. W ocenie strony, zaskarżona uchwała dotyczyła właśnie lokalnego transportu zbiorowego, zatem Rada Miejska uprawniona była do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy. Skoro zaś Rada Miejska jest z mocy art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, uprawniona do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy wobec wszystkich przewoźników realizujących transport zbiorowy na terenie gminy, to tym bardziej jest upoważniona do ustalenia cen urzędowych wobec jedynego przewoźnika realizującego usługi przewozowe w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy.

W ocenie organu, uchwała podjęta przez Radę Gminy w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego - zawiera bowiem co najmniej jedną normę o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nie rozstrzyga bowiem tylko o sytuacji prawnej jednego podmiotu, nie zawiera również rozstrzygnięć w jednej konkretnej indywidualnej sprawie. Regulacja dotycząca cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego dotyczy bowiem wszystkich tych osób, które korzystają z lokalnego transportu zbiorowego

Strona nie zgodziła się również z zarzutem, że przepis art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, uniemożliwia Radzie Gminy podjęcie uchwały (aktu prawa miejscowego) regulującej kwestie opisane w art. 34a ust. 1 powołanej Ustawy jedynie wobec jednego przewoźnika realizującego zbiorowy, gminny transport . W ocenie Gminy, w przepisie tym jest bowiem mowa o transporcie zbiorowym, gminnym, bez jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Skoro "A" sp. z o.o. realizuje na terenie Miasta J. G. gminny transport zbiorowy, zatem Rada Miejska uchwalając zaskarżoną uchwałę władna była w tej formie uregulować kwestie określone w art. 34a ust. 1 powołanej ustawy wobec jedynego przewoźnika świadczącego usługi w zakresie gminnego, zbiorowego transportu.

Dodatkowo podniesiono, że Rada Miejska podejmując zaskarżony akt określiła w Rozdziale 13 m.in. sposób ustalenia opłaty dodatkowych i manipulacyjnych realizując kompetencje płynące z art. 34a ust. 2 powołanej ustawy. Z powyższym nie pozostaje w sprzeczności fakt, iż w załączniku do uchwały w dziale 13 - wysokość opłat dodatkowych i manipulacyjnych - Rada Miejska dokonała kalkulacji na podstawie wcześniej określonego sposobu ustalenia opłat dodatkowych i manipulacyjnych - konkretnych kwot z tego tytułu. Powyższe jest jedynie konkretyzacją sposobu ustalenia opłat dodatkowych i manipulacyjnych w kontekście przyjętych przez Radę Miejską stawek.

Gmina nie zgodziła się także z zarzutem, że w analizowanym przypadku niemożliwe jest jednoczesne wyczerpanie w jednym akcie materii przekazanej Radzie Miejskiej do uregulowania na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, czy też art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej z uwagi na różny krąg adresatów takich uchwał. Powołując się na judykaty sądowoadministracyjne, Gmina podniosła, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem prawa miejscowego i podlega obligatoryjnej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Dodatkowo strona podniosła, że wbrew temu co twierdzi skarżący par. 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały w zakresie w jakim upoważnia Zarząd "A" do uruchamiania linii specjalnych i sezonowych oraz ustalenia dla tych linii opłat za przewóz osób i bagażu w wysokości zapewniającej ich rentowność nie jest subdelegacją kompetencji Rady Miejskiej w zakresie możliwości ustalenia cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy. Przepis ten dopuszcza jedynie możliwość poza lokalnym, gminnym transportem zbiorowym do uruchamiania przez "A" linii specjalnych i sezonowych, na co Gmina nie ma żadnego wpływu. W żadnym bowiem razie Rada Miejska nie przekazała swoich kompetencji w zakresie ustalenia cen lokalnego transportu zbiorowego na rzecz Zarządu "A".

Również za bezpodstawne uznał organ zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia przez Radę Miejską w przyjętej taryfie przewozu normy zawartej w art. 188 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 77 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 20 ust. 1 ustawy o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W ocenie strony, przepisy te obowiązują ex lege, zatem osobom tym należą się ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej niezależnie od tego czy Rada Miejska określiła w uchwalonej taryfie wysokość tychże ulg, czy też nie.

Gmina nie podzieliła również poglądu, że zaskarżona uchwała nie wskazuje wszystkich kategorii osób, którym ustawodawca przyznaje uprawnienia do przejazdów bezpłatnych. W ocenie strony, brak jest potrzeby przytaczania i powtarzania w treści aktu prawa miejscowego uregulowania wynikającego wprost z ustawy. Zabieg taki, jak wywodzono w odpowiedzi na skargę, byłby działaniem nielegalnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. Wojewoda D. podtrzymał podniesione w skardze zarzuty do uchwały, rozszerzając je dodatkowo o nieważność tabeli nr 2 załącznika nr 1 do uchwały, określającej ceny biletów jednorazowych, zakupionych u kierowcy pojazdu, na wypadek nie przychylenia się do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewoda wskazał, że ustalona w tabeli cena jest wyższa w stosunku do ceny takich samych biletów zakupionych w innych punktach sprzedaży, co wynika z porównania z cenami biletów jednorazowych jednoprzejazdowych jednokrotnego kasowania, określonych w tabeli 1 załącznika nr 1 do uchwały. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie upoważnia Rady Miasta do ustanawiania cen za usługę zakupu biletu. Uprawnienia takiego nie można upatrywać w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ usługa taka nie ma charakteru usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej. Podstawy prawnej do jej ustalenia nie daje także art. 8 ust.l ustawy ocenach po pierwsze z uwagi na charakter generalny i abstrakcyjny tego upoważnienia ustawowego, na co zwracano uwagę już wyżej, a po drugie z uwagi na zakres przedmiotowy uchwały podjętej na podstawie tego artykułu. Upoważnia on bowiem wyłącznie do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa.

Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Ponadto wypada przy tym zauważyć, że przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Według § 134 - podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który:

1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw;

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu.

W świetle brzmienia § 135 - w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Odnośnie rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należało rozważyć najdalej idący zarzut skargi, skutkujący w razie zaistnienia, nieważnością całego aktu. W tym kontekście, analizy wymagał charakter prawny podjętej uchwały i rozstrzygnięcie, czy należy ona do kategorii aktów prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr . 1381/10, niepublikowany).

W tym kontekście, uznać należało, że pomimo wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wskazujących na sprawy lokalnego transportu zbiorowego jako zadanie własne gminy, art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz art, 34 a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, a także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz pomimo opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym, co wskazywałoby, że stanowi ona prawo miejscowe, uchwała ta nie spełnia wyżej wymienionych warunków i w konsekwencji nie jest prawem miejscowym.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z zarzutem skargi, że uchwała wyraźnie skierowana jest tylko do jednego, konkretnie oznaczonego podmiotu – "A" sp. z o.o. w J. G. Już sam tytuł podjętego aktu: "Taryfy przewozu osób i bagażu autobusami "A" sp. z o.o. w J. G." na to wskazuje. Treść załączników do uchwały – określających m.in. zakres obowiązywania taryfy za przewóz w pojazdach "A", zasady korzystania z przejazdów autobusami komunikacji miejskiej, oraz zawierających regulacje szczegółowe, dotyczące poszczególnych rodzajów biletów, wskazania osób uprawnionych do przejazdów bezpłatnych i ulgowych, uprawnienia lokalne w rozróżnieniu na wysokość zniżek od ceny biletu i rodzaju biletu, dodatkowe uprawnienia dla określonych kategorii podmiotów korzystających z usług transportu, warunki przewozu bagażu i zwierząt, regulacje dotyczące opłat dodatkowych i manipulacyjnych oraz ustalających konkretne ceny za różnego rodzaju bilety, wysokość opłat dodatkowych i manipulacyjnych, a także wyznaczających strefy opłat - jedynie potwierdzają tę konkluzję.

W świetle przedstawionych powyżej wywodów na temat prawa miejscowego, nie można uznać za takie aktu, skierowanego wyłącznie do jednego, określonego przewoźnika. Rada gminy posiada w ramach przyznanej jej kompetencji uprawnienie do takiego szczegółowego określenia zasad funkcjonowania i korzystania z przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, jednakże uregulowanie takie byłoby jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, regulującym relacje pomiędzy gminą i gminnym przedsiębiorstwem. Uprawnienia takie nadaje radom gmin, jak trafnie wskazał skarżący art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Jednakże formalne nadanie takiej uchwale przymiotu prawa miejscowego, poprzez jej publikację w Dzienniku Urzędowym, uznać należy za niedopuszczalne.

Słusznie również zwrócił uwagę Wojewoda, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 8 ustawy o cenach, stanowiący, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, nie stanowi podstawy prawnej adekwatnej do treści podjętej uchwały. W realizacji bowiem tej delegacji ustawowej, rada gminy mogłaby określić ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie drogowym, obowiązujące na terenie całej gminy (bądź mniejszym), dla wszystkich wykonujących transport przewoźników. Tymczasem, w omawianym akcie prawnym, Rada Gminy skorzystała z tej podstawy prawnej, ustalając ceny obowiązujące u jednego tylko określonego przewoźnika. I podobnie jak w powyżej omawianym przypadku, Gmina mogłoby dokonać takiego ustalenia, jednakże w żaden sposób nie można byłoby mu nadać przymiotu prawa miejscowego i skierować do publikacji, nadto nie byłoby to działanie podjęte w ramach uprawnienia płynącego z art. 8 ustawy o cenach. Ta bowiem norma prawna daje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do określenia cen i marż w formie prawa miejscowego, tj. dla wszystkich podmiotów, znajdujących się w określonej sytuacji, na określonym terenie.

Tożsame uwagi odnieść należy do wskazanej w podstawie uchwały normy art. 34 a ustawy Prawo przewozowe. Uchwalenie na podstawie tego przepisu postanowień uchwały w zakresie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ustalania przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, jedynie do jednego z działających na terenie gminy przewodników, należy uznać za nieprawidłowe. Przepis ten stanowiłby bowiem prawidłową podstawę prawną aktu normatywnego, jedynie wtedy o ile ten odnosiłby się do wszystkich określonych rodzajowo adresatów, np. przewoźników funkcjonujących na terenie jednej gminy.

Już tylko omówione powyżej naruszenia uchwały, w tym nieprawidłowe określenie podstawy prawnej, przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Jednakże Sąd w składzie orzekającym uznał, że i inne zarzuty skargi, odnoszące się do poszczególnych części załączników do uchwały zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie kwestionowanego § 4 załącznika do uchwały, upoważniającego Zarząd "A" do uruchamiania linii specjalnych i sezonowych oraz ustalania dla tych linii opłat za przewóz osób i bagażu w wysokości zapewniającej ich rentowność, podnieść należy, że dokonując takiego zapisu, Rada Miasta przekroczyła nadane jej ustawowo kompetencje. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej to organy stanowiące postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub też, na podstawie ust. 2 tego artykułu, mogą powierzyć to uprawnienie organowi wykonawczemu gminy. Nie można uznać za zgodne z prawem przyznanie zarządowi spółki uprawnienia do określenia wysokości opłat za przewóz osób i bagażu. Ustawa bardzo wyraźnie przewiduje możliwość przeniesienia tego uprawnienia z rady gminy na jeden tylko podmiot – organ wykonawczy. Tymczasem, w omawianej uchwale, Rada dokonała delegacji tej kompetencji na przewoźnika. W ocenie składu jest to działanie contra lege, dokonane bez upoważnienia ustawowego. Na marginesie jedynie można wskazać, że również samo określenie sposobu określenia wysokości opłat – "zapewnienie rentowności", jest zbyt ogólne i pozostawia daleko idącą swobodę w ustalaniu tych opłat, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

Za trafny również należało uznać zarzut strony skarżącej, o niezgodności § 1 ust. 2, § 5ust. 2, § 7, § 8, § 9, § 11 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 22, § 24 ust. 1, § 25 ust. 2, ust. 3, ust. 4 § 26, § 27, § 31, § 32, § 33 i § 34 z art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu, spółka gminna określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (ust. 1). Regulamin, o którym mowa w ust. 1, oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust. 2). W zaskarżonej uchwale, wskazane powyżej przepisy z całą pewnością są normami regulującymi warunki i sposób korzystania z usług świadczonych przez "A" sp. z o.o., a zatem w uchwale gminnej zawarta została materia przekazana ustawowo do wyłącznej kompetencji samej spółki.

Odnośnie przewidzianych w uchwale rozwiązań dotyczących biletów okresowych imiennych, ważnych od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni świątecznych, należy wyraźnie podkreślić, że słuszne jest stanowisko Wojewody, że pozostają one w sprzeczności z regulacjami art. 188 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 77 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 20 ust. 1 ustawy o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W swych postanowieniach uchwała pomija bowiem zniżki przysługujące na mocy wymienionych ustaw pewnym grupom osób (studentom, kombatantom), bezpodstawnie kształtując ich sytuacją prawną i faktyczną gorzej, niż przewidziały to akty o charakterze ustawowym. I nie można uznać argumentu strony przeciwnej, że zapisy uchwały nie pozbawiają tych osób ustawowych uprawnień, przysługujących im ex lege. Po pierwsze, zapisy uchwały obowiązują wprost i nie mogą być one niezgodne z ustawą, przekraczać ustawowej delegacji ani pogarszać sytuacji obywateli, a omawiana uchwala czyni to ewidentnie. Po drugie, wprowadzenie uchwałą zniżek tylko w takim zakresie, poprzez określenie rodzajów sprzedawanych biletów okresowych, faktycznie pozbawia studentów i kombatantów możliwości skorzystania z przysługującego im ustawowego prawa do korzystania tych ulg, bowiem nie funkcjonują na terenie gminy bilety, mocą których osoby te mogłyby rzeczywiście korzystać z ulgowych przejazdów we wszystkie dni. Jak bardzo trafnie wskazano w skardze, w uchwale wprowadzono tylko jeden rodzaj biletu okresowego imiennego dla tych osób -ważnego we wszystkie dni miesiąca. Z porównania cen biletów imiennych ogólnodostępnych oraz z ulgą 50 % wynika wyraźnie, że ulgę zastosowano wyłącznie wobec jednej kategorii biletów ogólnodostępnych - ważnych we wszystkie dni miesiąca.

W odniesieniu do ustaleń zawartych w § 16 załącznika do uchwały, wymieniającym osoby uprawnione do przejazdów bezpłatnych na podstawie przepisów ustawowych, również trafnie Wojewoda zauważył, że nie wskazuje ona wszystkich kategorii osób, którym ustawodawca takie uprawnienie przyznaje. Oprócz uprawnionych przywołanych w § 16 uchwały, prawo do ulgi 100 % przy przejazdach publicznymi środkami komunikacji miejskiej, bez względu na miejsce zamieszkania przysługuje cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych. Nieuwzględnienie tej regulacji w tym konkretnym przypadku musi zostać potraktowane jako jej naruszenie w sposób istotny. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, zasugerowanym zresztą przez organ nadzoru w skardze, że możliwe jest dopuszczenie w uchwale przywołania regulacji ustawowych w celach porządkujących, tak jak to ma miejsce w § 16 uchwały z tym jednak zastrzeżeniem, że nie jest ono zbędne, dezinformujące czy też błędne. W ocenie Sądu, w przypadku tak dużej ilości regulacji ustawowych dotyczących regulowanej materii, pozwoli to na uniknięcie błędów, polegających na niewymienieniu kategorii osób, którym przysługuje prawo do bezpłatnego przejazdu.

W kontekście ostatniego z zarzutów Wojewody, wyrażonego w piśmie z dnia 4 marca 2011 r., a dotyczącego tabeli nr 2 załącznika nr 1 do uchwały, Sąd stwierdza, że i on jest zasadny. W tabeli tej Rada Miasta określiła ceny biletów jednorazowych jednoprzejazdowych zakupionych u kierowcy. Cena ta jest wyższa w stosunku do ceny takich samych biletów zakupionych w innych punktach sprzedaży. Trafnie wskazał skarżący, że żaden przepis ustawowy nie upoważnia Rady Miasta do ustanawiania cen za usługę sprzedaży biletu. Uprawnienia takiego nie przyznaje ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 8 ust. 1 ustawy ocenach. Tym samym uznać należy, że ustalenie de facto marży z tytułu sprzedaży biletów, nastąpiło bez podstawy prawnej.

Ze wszystkich powyższych wywodów wynika, że oceniana w niniejszej sprawie uchwała zawierała szereg uchybień i naruszeń regulacji ustawowych. Wskazać też w tym miejscu należy, że nawet w wypadku, gdyby uznać ocenianą uchwałę za prawo miejscowe, Sąd w konsekwencji stwierdzonych naruszeń orzekłby o jej nieważności w całości, bowiem ilość zaistniałych uchybień spowodowałaby sytuację, w której po wyeliminowaniu nieważnych postanowień aktu, uchwała stałaby się w rzeczywistości aktem kadłubowym, niemożliwym do wykonania.

W tym stanie rzeczy, z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że wymienione zapisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje wsparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a.