Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1180/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [..] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...].07.2018 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) stwierdziło nieważność postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina F.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uzgodnił w zakresie swojej właściwości, tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożony przez Wójta Gminy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina F.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. ww. organ wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 126 K.p.a.

Ww. postanowienie wydane zostało na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.). W myśl art. 60 ust. 1 cyt. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. W tym przypadku aktem tym jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Uzgodnienie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i określonego postanowienia można korzystać wtedy, gdy organ stwierdzi, że decyzja lub postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie natomiast z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w tym przypadku postanowienia, które:

1) wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jego wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Kolegium wskazało, że na gruncie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji (określonego postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie, o którym mowa w tym przepisie, musi być przede wszystkim oczywiste i bezsporne. Przyjmuje się również, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie) uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia), jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia (art. 145 i nast. K.p.a.), tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 6.01.2009 r., "posłużenie się przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm procesowych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące". W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Podkreśla się, że naruszenia tego rodzaju mogłyby skutkować stwierdzeniem wady kwalifikowanej (w tym przypadku określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wyłącznie wtedy, gdyby ich naruszenie miało charakter rażący i pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Można zatem mówić o rażącym naruszeniu tych przepisów wówczas, gdy w sposób oczywisty nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo.

W uzasadnieniu postanowienia z [...].03.2018 r. podano w szczególności, że na podstawie zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz mapy glebowo - rolniczej organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] o pow. 0,0197 ha stanowi grunty rolne pochodzenia mineralnego, sklasyfikowane jako użytki rolne, oznaczone w ewidencji jako grunty orne RlIIa (0,0197 ha), oraz działka nr [...] o pow. 0,0732 ha, stanowi grunty rolne pochodzenia mineralnego, sklasyfikowane jako użytki rolne, oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIa (0,0732 ha). Następnie powołano przepisy art. 7 ust. 1, 2 oraz 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazano, że w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy zapisano, iż zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o których mowa w ustawie, po czym stwierdzono, że zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych, wszystkie warunki zostały spełnione i postanowiono uzgodnić nadesłaną treść decyzji.

Postanowienie to w ocenie Kolegium zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a., we wskazanym powyżej rozumieniu przyjętym w doktrynie oraz orzecznictwie administracyjnym. W sprawie bowiem doszło do naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z aktualnym (niezmienionym od dnia wydania ocenianego postanowienia) brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis art. 7 ust. 2a cyt. ustawy stanowi natomiast, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,

położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części.

Z załącznika nr 1 do projektu decyzji, który stanowi jej integralną część (i dodatkowo z mapy glebowo - rolniczej) wynika, że działki o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] ze względu na swój kształt i położenie nie są de facto terenem inwestycji. Z projektu decyzji (pkt 2.3.2) wynika, że inwestycja (zabudowa mieszkalna jednorodzinna - pkt 1) będzie miała dostęp do drogi publicznej krajowej - działka nr [...] (ul. W.) poprzez działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem oraz działki nr [...] i [...] o przypisanej służebności. Z "Analizy funkcji, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji", stanowiącej załącznik nr 2 do projektu decyzji, wynika także, że działki nr [...],[...] i [...] pełnią funkcje drogi dojazdowej do drogi publicznej, krajowej działka nr [...] (ul. W.). Natomiast działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wskazane jako teren planowanej inwestycji, oznaczone są w ewidencji gruntów jako grunt orny RIlIa o pow. 0,0197 ha (dz. [...]) i o pow. 0.0732 ha (dz. [...]).

Z uwagi na to, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie zlokalizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], natomiast działki o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] pełnią jedynie funkcje drogi umożliwiającej dojazd do ww. działek i pozostałych działek położonych w sąsiedztwie, nie można zgodzić się z oceną Starosty, że analiza nadesłanego przez Wójta Gminy projektu decyzji o warunkach zabudowy pozwala na uznanie za właściwe zawarte w treści projektu stwierdzenie dotyczące spełnienia łącznie wszystkich warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy, w tym warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3. Z uwagi na to, że terenem inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego są faktycznie działki [...] i [...] położone w odległości przekraczającej 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, Kolegium stwierdziło, że nie można zgodzić się z wyrażonym w ocenianym postanowieniu stanowiskiem Starosty, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wynikający z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że powołany przepis bez żadnych wątpliwości wymaga dochowania określonej odległości od drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), a nie innej drogi, w tym wewnętrznej. W myśl zaś art. 1 ww. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie dróg publicznych wymienia natomiast art. 2 ustawy i wskazuje, że są nimi drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Jak wskazano wyżej, działki, na których ma być faktycznie realizowana inwestycja, położone są w odległości przekraczającej 50 m (wynoszącej ok. 150 m) od drogi publicznej w przytoczonym rozumieniu.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2a pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Poza wskazaną powyżej przesłanką stwierdzenia nieważności nie dopatrzono się, aby badane postanowienie Starosty zostało wydane z naruszeniem innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Kolegium nie zachodzi w sprawie wskazana przez Starostę podstawa stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w tym przypadku postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Powołano się przy tym na fakt, że Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy przygotowanego na wniosek tego samego inwestora dla działek o numerach [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...], w zakresie ochrony gruntów rolnych z uwagi na niespełnienie wszystkich przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aktualnie oceniane postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2018 r. zostało wydane w związku z wnioskiem Wójta Gminy o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego w postępowaniu wszczętym przez Wójta na skutek nowego wniosku z [...] listopada 2017 r. dotyczącego zbliżonego zamierzenie inwestycyjnego. Nie zaistniała tu zatem sytuacja wydania postanowienie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, gdyż oceniane postanowienie zostało wydane w toku nowej sprawy administracyjnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. R. W jego uzasadnieniu wskazał, że w obrębie przedmiotowych działek powstało kilkanaście domów mieszkalnych, których budowa oparła się na decyzji o warunkach zabudowy, jaką również on posiadał. Na tej podstawie działka na chwilę obecną jest uzbrojona w media, w drodze jest podciągnięty gaz. Poniósł również znaczne koszty na zakup projektu oraz jego adaptację - wszystko to na podstawie decyzji, jaką miał kupując działkę. Wzdłuż działek jest również droga dojazdowa, której jest współwłaścicielem. Nie jest ona uznana jako droga publiczna, tylko w dokumentacji są to grunty klasy R, mimo to że jest to jedyna droga dojazdowa do wszystkich budynków mieszkalnych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji SKO, w pełni podzielając ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym postanowieniu, wskazało, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, której należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Chodzi w tym przypadku o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy więc sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2018 r. prawidłowo ustaliło, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Proste zestawienie treści postanowienia Starosty z treścią art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Starosta uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy wbrew nakazowi ustanowionemu w prawie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w treści wniosku o ponowne rozparzenie sprawy SKO zauważyło, że Kodeks postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny i stanowczy reguluje kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji i postanowień wskazując w treści art. 156 § 1 K.p.a. sytuacje, w których stwierdza się nieważność decyzji, a nie w których można stwierdzić ich nieważność. Co prawda w art. 156 § 2 K.p.a. uregulowano, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jednak żadna z powołanych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Tym samym fakt, że inni mieszkańcy pobudowali domy mieszkalne na podstawie takiej decyzji o warunkach zabudowy, jaką wnioskodawca sam posiada, a także okoliczność poniesienia znacznych kosztów, uzbrojenie działki jak również współwłasność drogi położonej wzdłuż działki - nie mogą stanowić okoliczności uzasadniających odstąpienia od stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy.

Skargę na powyższe postanowienie złożył M. R. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego zastosowanie, pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia kwestii odległości działki od drogi publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 K.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporne jest spełnienie warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3, tj. w zakresie odległości nieruchomości od drogi publicznej. W tym kontekście skarżący wskazał, że jego działka graniczy z drogą wewnętrzną, zaś w odniesieniu do pozostałych działek sąsiadujących z tą samą drogą wydane zostały pozytywne decyzje ustalające warunki zabudowy i wokół jego posesji znajduje się już zabudowa, odpowiadająca zamierzeniu budowlanemu skarżącego. Zaistniała sytuacja jest zatem zupełnie niezrozumiała.

W ocenie skarżącego, organy administracji zupełnie nie uwzględniły słusznego interesu inwestora (art. 7 K.p.a.). Podejmowane działania z pewnością nie odpowiadały też zasadom określonym w art. 8 K.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1) oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Trudno bowiem znaleźć jakiekolwiek uzasadnienia dla udaremnienia inwestycji skarżącego podczas, gdy wokół jego działki powstało już całe osiedle domów jednorodzinnych.

Organy administracji w ogóle nie wskazały, jaka jest odległość nieruchomości od drogi publicznej oraz między jakimi punktami dokonywany miałby być pomiar. Skarżący mógł jedynie założyć, że przyjęto, iż najbliższą drogą publiczną jest ul. W., a droga dojazdowa do tej ulicy, zlokalizowana obok jego nieruchomości, nie jest drogą publiczną. Tymczasem pobieżna analiza mapy prowadzi do wniosku, że należało rozważyć, czy warunek odległości od drogi publicznej nie jest spełniony z uwagi na sąsiedztwo innych dróg, które skarżący zaznaczył na załączonej mapie poglądowej. Opisane powyżej wątpliwości świadczą o tym, że organy administracji zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zrealizowały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie skarżącego stwierdzone naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z treścią tezy wyroku WSA w Gdańsku z 22.05.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 164/18, LEX nr 2492735, "Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa". Jeżeli zatem nawet przyjąć, że warunek odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej nie jest spełniony, to należało wziąć pod uwagę, że z nieruchomością de facto sąsiaduje droga, która jednakże nie ma statusu drogi publicznej, a większość pobliskich działek jest już zabudowana. W związku z powyższym wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dokonana w świetle zasady stabilności decyzji ostatecznych statuowanej w art. 16 § 1 K.p.a. i zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zawartą w art. 7a § 1 K.p.a., winna prowadzić do wniosku, że analizowane postanowienie Starosty, mimo ewidentnych naruszeń, nie jest dotknięte wadami tej kategorii, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Powyższe stanowisko potwierdza również teza wyroku NSA z 28.09.2016 r., sygn. akt II OSK 450/15, LEX nr 2228598: "Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisów, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją". Biorąc zaś pod uwagę, że wobec zabudowy praktycznie wszystkich sąsiednich działek rolnicze wykorzystanie nieruchomości, której dotyczy sprawa i tak nie jest możliwe, można zasadnie przyjąć, że przedmiot ochrony art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dozna uszczerbku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty można podzielić.

W analizowanej sprawie sporna była w zasadzie jedynie okoliczność, czy nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, spełniała wymogi wskazane w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), a konkretnie w pkt 3. Zgodnie z cyt. przepisem, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) ożone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W sprawie zatem należało dokonać ustaleń z tym związanych (tj. z odległością nieruchomości od drogi publicznej), a następnie ocenić, czy ewentualne naruszenie art. 7 ust. 2a pkt 3 cyt. ustawy w poddanej kontroli sprawie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w pełni ustalenia i rozważania organów, przedmiotowa nieruchomość, tj. działki nr [...] i [...], leżą w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. Okoliczność ta wynika wprost z mapy znajdującej się przy postanowieniu Starosty z [...].03.2016 r., nr [...], a ponadto z treści uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z 27.07.2016 r., sygn. II SA/Bd 720/16, którego treścią Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, jest związany stosownie do 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Od daty wydania ww. wyroku nie uległy zmianie ani stan faktyczny, ani stan prawny.

Zatem w sprawie należało dokonać oceny, czy doszło, na skutek wydania postanowienia Starosty z [...].03.2018 r. do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została (...) z rażącym naruszeniem prawa. Podzielić należy co do zasady rozważania organów dotyczące rozumienia ww. przepisu, które stwierdziły, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Kwestia ta jest już przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyroki NSA z 27.03.2018 r., I OSK 1184/16, LEX nr 2482979, z 15.03.2018, I OSK 2217/17, LEX nr 2473445). Rażące naruszenie prawa to zatem takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Podkreślenia wymaga, że w analizowanej sprawie organy, poza wskazaniem oczywistości naruszenia prawa, nie wyjaśniły, dlaczego w realiach niniejszej sprawy należało ocenić, że skutki ekonomiczne lub gospodarcze oraz charakter przepisu, który został naruszony przemawiają za stwierdzeniem nieważności przedmiotowego postanowienia. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W kontekście cyt. przepisu stwierdzić trzeba, że organy nie wyjaśniły podstawy prawnej swoich postanowień.

Przekładając wcześniejsze rozważania, dotyczące rozumienia rażącego naruszenia prawa, na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skutki ekonomiczne i gospodarcze nie przemawiają za stwierdzeniem nieważności przedmiotowego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, na sąsiednich działkach powstała już zabudowa jednorodzinna i działki, na których ma powstać planowana przez skarżącego inwestycja, tj. budowa kolejnego domu jednorodzinnego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skutki społeczne i gospodarcze wydania przedmiotowego postanowienia są w zasadzie minimalne, biorąc pod uwagę istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie zagospodarowanie przestrzenne oraz stosunkowo niewielki obszar gruntów rolnych, które zostaną przeznaczone na inny cel.

Organy zatem, pomijając zupełnie powyższe okoliczności związane ze skutkami ekonomicznymi i gospodarczymi, a skupiając się jedynie na oczywistości naruszenia przepisu, naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., przy czym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 miało wprost wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd, odmiennie oceniając, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, był zobowiązany uchylić postanowienia stosownie do art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., a następnie uznając, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzył je. Zgodnie z cyt. przepisem, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skoro zatem Sąd ustalił, że brak był podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, konieczne było umorzenie postępowania w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).