Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 42/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 par. 1, art. 56, art 145 par. 1 pkt2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a., na mocy której uchylono własną decyzję z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...], nr [...], ustalającej rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ze źródła emisji usytuowanego na terenie Przedsiębiorstwa A, B. i D. G., zlokalizowanego w K., przy ul. [...], i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...]

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 24 marca 2003 r., H. i T. K., reprezentowani przez I. K., wnieśli podanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...]. Stwierdzili oni bowiem, że decyzja jest sprzeczna z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ponieważ narusza wymagania w zakresie ochrony środowiska ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. Dodali, że decyzją Starosty naruszone zostały także przepisy § 2 i 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, a także przepis § 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska i wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.

W związku z powyższym żądaniem, Kolegium pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r., zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę K. z dnia [...], nr [...]. W wyniku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., Kolegium umorzyło przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że działając jako organ I instancji w tym postępowaniu, stwierdziło, iż stało się one bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie kwestionowanej decyzji. Organ wywiódł, że skoro decyzja Starosty została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która na zasadzie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.), utraciła moc z dniem 1 października 2001 r., to zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, decyzje wydane przed dniem 1 października 2001 r., wygasają z upływem okresu, na które były wydane, a jeżeli były bezterminowe, z dniem 30 czerwca 2006 r. Z uwagi na to, że kwestionowana decyzja Starosty K. w pkt 2 zawierała zapis o obowiązywaniu do dnia 31 grudnia 2004 r., w ocenie organu, w świetle przywołanych wyżej przepisów, decyzja ta wygasła z dniem 31 grudnia 2004 r. Zdaniem organu, wygaśnięcie ww. decyzji Starosty K. nastąpiło z mocy prawa, co w konsekwencji skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzję tą skierowano, m. in. do B. i D. G. prowadzących Przedsiębiorstwo A.

Pismem dnia 27 grudnia 2005 r., skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzili, że w ich ocenie, decyzja Starosty K. nie wygasła z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2004 r., gdyż Przedsiębiorstwo A B. i D. G. w dalszym ciągu funkcjonuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. i art. 158 §1 K.p.a., uchyliło swoją decyzję z dnia [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w szczególności należało zbadać, czy wygaśnięcie decyzji ustalającej na rzecz firmy prowadzonej przez B. i D. G. rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających emitowanych do powietrza atmosferycznego skutkuje wycofaniem jej z obrotu prawnego, a w konsekwencji, umorzeniem postępowania nieważnościowego. Organ odwoławczy bowiem przyjął za organem I instancji, że kwestionowana przez skarżących decyzja Starosty K. z [...]., wygasła na zasadzie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...). Wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wygaśnięcie decyzji z powodu utraty jej mocy obowiązującej wywołuje skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia całego stosunku administracyjnoprawnego określającego w jakiej ilości i jakiego rodzaju substancje szkodliwe dany podmiot może wprowadzać do atmosfery. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja która wygasła, nie może wprawdzie kształtować praw i obowiązków od momentu jej wygaśnięcia na przyszłość, ale taki skutek nie jest jednak równoznaczny z usunięciem jej z obrotu prawnego. Decyzja ta była bowiem wydana i przez określony czas skutecznie kształtowała prawa i obowiązki stron, zatem organ uznał, że z tego powodu brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Dokonując analizy podstawy prawnej kwestionowanej przez skarżących decyzji z [...], mając na uwadze regulacje wynikające z przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. dotyczące ochrony środowiska, organ podkreślił, że decyzja ta nie narusza wymagań ochrony środowiska określonych w planie zagospodarowania przestrzennego ani nie narusza przepisów ustawy i rozporządzenia, na które powołują się skarżący. Organ dostrzegł, że Starosta K. zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 29 ust 1 i ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, określił prawidłowo ilość i rodzaj emitowanych substancji zanieczyszczających, opierając swoje ustalenia na wymienionych wyżej rozporządzeniach z dnia 18 września 1998 r. i z dnia 28 kwietnia 1998 r. Podkreślił, że zgodność decyzji Starosty K. z planem miejscowym oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co przesądza o braku przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji, również na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Nawiązując do zarzutów wniosku skarżących, Kolegium podkreśliło, że w tym postępowaniu ocenie poddana została decyzja ustalająca rodzaj i wielkość emisji substancji zanieczyszczających do powietrza a nie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnotował, iż z dołączonego do wniosku opracowania, na etapie ubiegania się przez przedsiębiorców o wydanie spornej decyzji z [...], wynika, że ich zakład nie mieścił się w żadnej kategorii inwestycji uciążliwych. Kolegium wykazało także, że Starosta K. był organem właściwym do wydania decyzji i nie uchybił w sposób rażący przepisom materialnym ani proceduralnym przy jej podejmowaniu. Ponadto wskazał, że sporna decyzja z [...] została skierowana do wnioskodawców, tj. do podmiotu legitymującego się statusem strony w sprawie. Rozważając powyższe okoliczności w aspekcie poszczególnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, organ przyjął, że w sprawie nie zachodzą także okoliczności z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a., gdyż decyzja ta była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Stąd Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji z [...]. Za adresatów decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu uznało B. G. i D. G., prowadzących Przedsiębiorstwo A.

W skardze na powyższą decyzję, działająca w imieniu skarżących H. i T. K., pełnomocnik I. K., zarzuciła organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10, 77, 80 i 107 K.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP (art. 5,7,21,30 i 74) i art. 140, 144 i 222 Kodeksu cywilnego. Ponadto, w skardze wskazano na przewlekłość prowadzonego postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W uzasadnieniu skargi, przywołując orzecznictwo NSA skarżący podnieśli, iż przy wydaniu decyzji I instancji z dnia [...] i decyzji II instancji z dnia [...], nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz nie zapoznano ich z dokumentami stanowiącymi podstawę wydania tych decyzji. Nadto, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dokonano wszechstronnej analizy całokształtu tego materiału. Skarżący zaakcentowali, że w zaskarżonych decyzjach brak jest podstawy prawnej ich wydania, gdyż wymieniono w nich wyłącznie przepisy K.p.a., brak jest wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 K.p.a.). Odnotowali, że obowiązkiem organu jest prawidłowe oznaczenie stron tego postępowania administracyjnego, tymczasem jedną ze stron określono jako "Przedsiębiorstwo A B. i D. G.", wskazane Przedsiębiorstwo nie posiadało osobowości prawnej, ponieważ jest prowadzone w formie spółki cywilnej. Stwierdzili, że B. G. i D. G. zmarli, a całe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności "prowadzone było na spółkę cywilną". Skarżący wskazali, że już w odwołaniu wnosili o zbadanie tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podało, że "zwróciło się do odpowiednich organów celem ustalenia", czy informacja o śmierci D. i B. G. jest prawdziwa.

Rozpatrując omówioną powyżej skargę, na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowił dopuścić dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sądowych o sygn. akt II SA/Op 63/03, w szczególności: odpisów skróconych aktów zgonu, z których wynikało, że D. G. zmarł 21 lutego 2005 r., natomiast B. G. zmarł 8 czerwca 2006 r. Biorąc pod uwagę tę okoliczność tut. Sąd wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Op 625/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] oraz ją poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wywiódł, opierając się na treści art. 30 § 1 K.p.a., że warunkiem niezbędnym do uzyskania przez osobę fizyczną przymiotu strony jest zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, czyli posiadania zdolności prawnej, która kończy się w chwili śmierci, stąd osoba zmarła nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że w dacie wszczęcia postępowania przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności nie żył D. G., a dacie wydania zaskarżonej decyzji nie żył także B. G.. W tym stanie rzeczy uznając, że decyzje Kolegium rozstrzygały o sytuacji prawnej osób nieżyjących Sąd przyjął, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W wyniku złożonej skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w której zarzucono nieuwzględnienie przez Sąd faktu wyeliminowania wcześniej przez Kolegium z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji z dnia [...], nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1477/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji powinien rozważyć, czy w okolicznościach danej sprawy nie należałoby objąć zakresem kognicji decyzji z dnia [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kolegium z dnia [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Jednocześnie odnotować trzeba, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Natomiast w myśl art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W pierwszej kolejności trzeba dostrzec, że kierując się wskazaniami Sądu II instancji tut. Sąd uzupełnił akta administracyjne w zakresie wydanej decyzji przez Kolegium z dnia [...], nr [...]. Jak wynika z tych akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 1 grudnia 2006 r. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...]. Następnie w dniu [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz 1071 ze zm.), stwierdziło nieważność tej decyzji z uwagi na fakt, że rozstrzygała ona o sytuacji prawnej osób nieżyjących, D. G. i B. G.. Natomiast skarga H. i T. K. datowana na dzień 14 września 2006 r. skierowana do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] wpłynęła do organu w dniu 21 września 2006 r., zatem - a świetle powyższych ustaleń - organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], po wniesieniu skargi do Sądu. Takie działanie Kolegium, wymaga rozważenia, czy w sytuacji, gdy skarżący wnieśli skargę do Sądu organ administracji publicznej może wszcząć z urzędu postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wyeliminowania zaskarżonego aktu, mimo toczącego się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Innymi słowy, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości nadzwyczajnych postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania. Przyjdzie przypomnieć, że po myśli art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zaś według § 3 tego przepisu "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy." Zatem jedynie w trybie autokontroli organ może wyeliminować bądź skorygować swoje rozstrzygnięcie. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym pod red. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. Omawiana decyzja Kolegium nie została wydana z uwzględnieniem tej instytucji. Natomiast, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu (art. 56 P.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że nie dają one wprost odpowiedzi na powyższy problem. Odpowiedzi nie znajdzie się również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże, zdaniem tut. Sądu, w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień należy przyjąć, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego. Stanowisko takie konsekwentnie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny na tle postanowień art. 35 ust. 4 ustawy o NSA z 1995 r., który także nie zawierał unormowania w tym zakresie. Na gruncie tej regulacji ukształtowało się orzecznictwo wyrażające zasadę konkurencyjności postępowań służących temu samemu celowi, tj. ocenie ostatecznych decyzji administracyjnych poddawanych kontroli przez organy nadzoru działające wewnątrz administracji albo kontroli sądowej (por. wyrok z 20 lipca 1984 r., III SA 508/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 63). W konsekwencji ukształtował się pogląd, aktualny również w obecnym stanie prawnym i podzielany przez tut. Sąd w niniejszej sprawie, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/05, opubl. LEX 219987, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 348/05, opubl. LEX 201379). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, opierając się na treści art. 135 P.p.s.a., że niezbędne było uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] dla końcowego załatwienia skargi H. i T. K.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, przyjdzie powtórzyć, że ocena jej legalności, jak też ocena decyzji ją poprzedzającej wykazała, że rażąco naruszają prawo.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., i decyzją tą Kolegium uchyliło swoją decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...], nr [...] oraz orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od zwrócenia uwagi na okoliczność, iż zaskarżone decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, obejmującym przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 K.p.a., jest ustalenie istnienia przesłanek do wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc, postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. W toku prowadzonego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego organy zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (K.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast, moment zakończenia postępowania wyznacza najdalej data doręczenia decyzji ostatecznej, gdyż z tą datą ustaje tok postępowania. Dostrzec także trzeba, że organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie na wniosek strony nie może poprzestać tylko na zagwarantowaniu udziału w sprawie wnioskodawcy, ale obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne podmioty, bowiem to organ z urzędu ustala, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, czyli określa krąg osób będących stronami w sprawie (art. 28 K.p.a.). Stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. W niniejszej sprawie zaistniała kwestia do rozstrzygnięcia, czy osoba zmarła może być stroną w sprawie. Niewątpliwie na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, mając na uwadze samą konstrukcję pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się wg przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Warunkiem niezbędnym do uzyskania przez osobę fizyczną przymiotu strony jest zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, czyli posiadania zdolności prawnej. Ta zaś kończy się w chwili śmierci, a zatem osoba zmarła nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Stąd, przyjdzie stwierdzić, że śmierć osoby skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania wobec niej decyzji. Odnotować trzeba, iż w świetle orzecznictwa sądowego do rażącego naruszenia prawa zaliczone zostało rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002r., I SA 428/01, OSP 2004, nr 3, poz. 33). Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja, gdy w toku postępowania administracyjnego - w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych - zmarła strona, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca przyjął zasadę ciągłości tego postępowania polegającą na wstąpieniu do niego następców prawnych zmarłej strony (art. 30 § 4 K.p.a.).

Powyższe rozważania natury ogólnej są niezbędne, gdyż zarzut skargi dotyczył, m.in. kierowania przez Kolegium pism oraz zaskarżonych decyzji do osób zmarłych. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do tej kwestii, stąd Sąd z urzędu dopuścił na tę okoliczność dowód z dokumentów (odpisów aktów zgonu D. G. i B. G.), znajdujących się w aktach sądowych o sygn. akt II SA/Op 63/03.

Trzeba przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...], nr [...], ustalającej na rzecz Przedsiębiorstwa A, B. i D. G., rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ze źródła emisji usytuowanego na terenie przedsiębiorstwa, zostało wszczęte na wniosek H. i T. K. Wnioskodawcy żądali od Kolegium stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Zauważyć należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, gdy o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot będący stroną, organ zobowiązany jest powiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, a następnie sprawa podlega załatwieniu decyzją o stwierdzeniu nieważności kwestionowanego aktu, ewentualnie o stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) lub o odmowie stwierdzenia nieważności tego aktu ( art. 157 § 3 K.p.a.).

Z akt administracyjnych w niniejszej sprawie oraz z zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wynika, że organ oceniał przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty K. z [...], nr [...] w sprawie ustalenia Przedsiębiorstwu A, B. i D. G., rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ze źródła emisji zlokalizowanego na terenie przedsiębiorstwa. Kolegium, pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr [...], zawiadomiło strony, w tym D. G. i B. G., o wszczęciu na wniosek H. i T. K. reprezentowanych przez I. K. postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Również zaskarżoną decyzję z dnia [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...], Kolegium skierowało do Przedsiębiorstwa A, D. i B. G., prowadzących działalność gospodarczą w ramach – jak podają skarżący – spółki cywilnej. Pomijając rozważania w przedmiocie statusu prawnego spółki cywilnej, odnotować należy, że osoby fizyczne, będące wspólnikami spółki cywilnej są uznawane za przedsiębiorców, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

W przypadku osób fizycznych niezbędnym warunkiem uzyskania statusu strony jest zdolność prawna i procesowa stron, lecz zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Okoliczność tę potwierdza akt zgonu sporządzony na podstawie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Z dołączonych do kontrolowanej sprawy aktów zgonu wynika, że D. G. zmarł w dniu 21 stycznia 2005 r. a B. G. w dniu 8 czerwca 2006 r. Zatem przyjdzie zauważyć, iż w dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności już nie żył D. G., a w dacie wydania decyzji zaskarżonej nie żył także B. G. Wobec tego, zawiadomienia i decyzje Kolegium kierowane były do osób zmarłych i nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych. W tym stanie rzeczy, te osoby nie mogły być stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...], zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] oraz ostateczną decyzją z dnia [...]

Powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...], rozstrzygały o sytuacji prawnej osób nieżyjących, a zatem decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Z uwagi na powyższe należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną nastąpiło w związku z art. 135 cyt. ustawy. Decyzję z dnia [...] uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności oparto na treści art. 152 P.p.s.a.