Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 107 § 3 , art. 136, art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] i [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa od decyzji nr 210/2019 Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie dwukondygnacyjnej części budynku usługowo-biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na hostel oraz zmianą sposobu użytkowania (kondygnacji parteru i pierwszego piętra po zachodniej stronie klatki schodowej) czterokondygnacyjnej części budynku usługowo- biurowego z przeznaczeniem na hostel, na działce nr ewid. [...],w [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A, uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło, zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 kpa oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu i przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 r. ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p". Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez Kolegium dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 kpa stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Po pierwsze, jak wynika z pisma pełnomocnika strony odwołującej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] prowadził postępowanie administracyjne na terenie wnioskowanej inwestycji z uwagi na fakt, że inwestor dokonał ingerencji w ściany nośne, rozbiórkę i budowę ścianek działowych, wydzielenie samodzielnego lokalu oraz zamurowanie przebiegającej przez korytarz parteru drogi ewakuacyjnej budynku. Tymczasem w badanych aktach sprawy nie ma żadnych ustaleń organów nadzoru budowlanego, mimo że mogą mieć istotne znaczenie w sprawie – co oznacza, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i wymaga uzupełnienia w ww. zakresie. Dlatego też, zdaniem SKO, konieczne jest szczegółowe zbadanie, wyjaśnienie i udokumentowanie powyższej kwestii, w tym dołączenie do akt przedmiotowej sprawy wszelkich ustaleń i ostatecznych rozstrzygnięć wydawanych przez PINB, a także WINB w [...]. Po ich pozyskaniu organ I instancji zobowiązany będzie do szczegółowej analizy ustaleń tych organów i ich rozstrzygnięć w aspekcie konsekwencji prawnych dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium odwołało się w tym zakresie do treści art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., w świetle którego właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ponadto z akt sprawy wynika, że nie jest to pierwsze rozstrzygnięcie dotyczące ustaleń warunków zabudowy w zakresie przedmiotowego budynku – wobec czego do akt sprawy należy załączyć wszelkie ostateczne decyzje organu I instancji w tym zakresie. Tym samym zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający dla dokonania kompleksowej oceny poprawności wydanego rozstrzygnięcia i należy go uzupełnić w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym.

Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem wymogów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) SKO wskazało, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. W każdym kierunku obszar analizowany musi bowiem zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, przy czym organ I instancji ustalił, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 53,00 m, za front działki uznano jej część przylegającą do drogi, z której odbywać się będzie wejście na działkę z ul. [...], granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości od 160 m. Z uwagi na zakres wniosku organ określił tylko wysokość gzymsu elewacji frontowej projektowanej nadbudowy poprzez wskazanie, że "dopuszcza się podwyższenie wysokości gzymsu elewacji frontowej niższej części budynku maksymalnie o 102 cm w stosunku do stanu istniejącego". Natomiast jeśli chodzi o geometrię dachu wskazano, że "dopuszcza się podwyższenie wysokości poziomu kalenicy dachu części tylnej maksymalnie o 115 cm do rzędnej bezwzględnej 283,68 cm (dopuszcza się podniesienie dachu nad częścią ryzalitowo wysuniętą i przyległą wprost do sąsiadującego budynku tylko proporcjonalnie do stanu istniejącego do rzędnej bezwzględnej 282,60m n.p.m.). Dopuszcza się doświetlenie ostatniej kondygnacji, od strony ul. [...], lukarnami o łącznej długości nieprzekraczającej ½ szerokości elewacji frontowej niższej części budynku".

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie uzasadnił w żaden sposób ustalenia warunków doświetlenia warunków ostatniej kondygnacji, w tym czy nie zaburzy to uwarunkowań architektonicznych, co należy stosownie uzupełnić przy ponownym badaniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku kontynuacji funkcji dla nowo ustalonej funkcji hostelu SKO wyjaśniło, że brak występowania hotelu w obszarze analizowanym nie wyklucza możliwości usytuowania takiej inwestycji na planowanym terenie. Prowadzenie hostelu stanowi bowiem uzupełnienie i kontynuację dla głównej funkcji śródmiejskiej, rozumianej jako funkcja, w której współistnieje m.in. funkcja mieszkaniowa, usługowa, a usługi i zabudowa mieszkaniowa znajdują się w tym obszarze analizowanym. W tym zakresie powołano się na przepis § 3 pkt 5 i 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" nie zostało zdefiniowane w sposób uogólniony, lecz jedynie przez wskazanie przykładów takich obiektów – co pozwala na zaliczenie do tej grupy także innych budynków o podobnym charakterze.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego tego, jakie jest faktycznie zamierzenie inwestycyjne inwestorów i jaki będzie wpływ zmiany sposobu użytkowania na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, który wiąże organ I instancji. Decyzja taka określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na tym etapie ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona, nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest to zagadnienie właściwe przepisom prawa budowlanego.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] o [...] zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie art. 138 § 2 kpa i uchylenie decyzji dnia 24 czerwca 2019 r. w sytuacji, gdy nie wykazano, że wystąpiły obligatoryjne przesłanki jej uchylenia tj.:

1) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe uchybienie miało, zdaniem skarżących, istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ przy prawidłowym zastosowaniu przepisów SKO powinno:

- zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, względnie:

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy

lub:

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze.

Natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, pomimo niewykazania obu przesłanek do jego zastosowania stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem stron zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji, natomiast ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, którego domaga się organ odwoławczy, byłoby zbędne i niecelowe.

Po pierwsze, zdaniem skarżących postępowanie prowadzone przez PINB nie ma żadnego wpływu na decyzję w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Organ nie powinien, a nawet nie mógł gromadzić dokumentacji oraz dokonywać analiz postępowania prowadzonego przez PINB. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy i postępowanie w sprawie robót budowlanych nie mają ze sobą żadnego związku, a tym samym nie wywierają na siebie żadnego wpływu. Postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB jest unormowane w ustawie Prawo budowlane, a postępowanie o wydanie warunków zabudowy unormowane jest w u.p.z.p. Przepisy tej ostatniej ustawy, a także i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odsyłają w żaden sposób do przepisów Prawa budowlanego, jak również nie wskazują na konieczność badania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy legalności już istniejącej zabudowy. Gdyby zaś racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju nakaz lub warunek znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. Tym samym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skoro zaś organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie był uprawniony ani zobowiązany do badania sprawy robót budowlanych, to nie można uznać za słuszny zarzut braku w aktach sprawy ustaleń i rozstrzygnięć nadzoru budowlanego oraz ich analizy. Konsekwentnie, nie można zgodzić się z SKO, iż fakt ten daje podstawy do uznania, że stan faktyczny i prawny terenu inwestycji nie został przez organ I instancji w pełni ustalony – został bowiem w pełni ustalony w takim zakresie jaki jest wymagany przy ustalaniu warunków zabudowy.

Za zbędny skarżący uznali również obowiązek dołączenia do akt sprawy wszystkich poprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Ich zdaniem SKO ewidentnie zdaje sobie sprawę z braku podstaw prawnych tego nakazu – gdyż nie wskazuje ani żadnej jego podstawy prawnej ani celu, któremu miałoby służyć umieszczenie w aktach sprawy wszystkich wydanych wcześniej decyzji. W szczególności Kolegium nie nakazało organowi, aby po dołączeniu do akt wcześniejszych decyzji dokonał jakiejkolwiek ich analizy lub syntezy, pod jakimkolwiek kątem. Nakaz fizycznego dołączenia do akt sprawy jakiegokolwiek dokumentu bez wskazania celu, któremu ma służyć, strony oceniły jako nieracjonalny i zbędny.

Końcowo, odnośnie nakazania uzasadnienia ustalenia warunków doświetlenia ostatniej kondygnacji pod kątem uwarunkowań architektonicznych skarżący zwrócili uwagę, że teren inwestycji położony jest przy ul. [...] w [...], wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzja organu I instancji została uzgodniona ze Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Tym samym brak w aktach sprawy osobnego dokumentu uzasadnienia "ustalenia warunków doświetlenia ostatniej kondygnacji pod kątem uwarunkowań architektonicznych" w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że bez tego dokumentu zgromadzony materiał jest "niewystarczający dla dokonania kompleksowej oceny poprawności wydanego rozstrzygnięcia".

Reasumując, zdaniem skarżących żaden z dokumentów, których dołączenie do akt nakazał organ odwoławczy, nie jest niezbędny, ani nawet choćby tylko przydatny do podjęcia poprawnej decyzji. W przypadku gdyby zgromadzony materiał dowodowy wymagał uzupełnienia można skorzystać z trybu przewidzianego w art. 136 § 1 kpa. Natomiast SKO, wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa, bezpodstawnie uchyliło się od podjęcia merytorycznej decyzji, do której podjęcia – wobec nieziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie, było bezwzględnie zobowiązane.

Mając na uwadze powyższe wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2523 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 151a § 1 ppsa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co wprost wynika z art. 64e ppsa. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 kpa - jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e ppsa rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

W ocenie Sądu sprzeciw jest uzasadniony, wskazane bowiem przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody mające przemawiać za zastosowaniem dyspozycji art. 138 § 2 kpa nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Jeśli chodzi o zgromadzenie dokumentacji związanej z postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na terenie wnioskowanej inwestycji, w tym "dołączenie do akt przedmiotowej sprawy wszelkich ustaleń i ostatecznych rozstrzygnięć wydawanych przez PINB, a także WINB w [...]", w aktualnym stanie sprawy – bez zapoznania się z treścią tej dokumentacji – brak jest podstaw do przyjęcia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by organ odwoławczy zażądał niezbędnej dokumentacji w powyższym zakresie (ewentualnie przy zastosowaniu art. 136 kpa) i wówczas, po zapoznaniu się z nią, zdecydował, czy może ona mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – mając przy tym na uwadze z jednej strony zakres postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, z drugiej zaś fakt, że sprawa niniejsza dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Wykonanie powyższych czynności może doprowadzić do wykluczenia konieczności wydania decyzji kasacyjnej, która ma charakter wyjątkowy. Aktualnie organ odwoławczy nie uzasadnił wystarczająco potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji z ww. powodu. Wskazał jedynie, że zgromadzenie i analiza przedmiotowej dokumentacji "może" mieć istotne znaczenie w sprawie, co nie jest równoznaczne z tym, że – jak stanowi art. 138 § 2 kpa – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy "ma" istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kolegium w zaskarżonej decyzji nie uzasadniło także czemu w istocie miałoby służyć załączenie do akt sprawy wszelkich ostatecznych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanych dotychczas dla przedmiotowego budynku. Dla zastosowania art. 138 § 2 kpa nie jest wystarczające stwierdzenie, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla dokonania kompleksowej oceny poprawności wydanego rozstrzygnięcia". Należy pamiętać, że w świetle art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie ma zatem przeszkód, by dla tej samej nieruchomości organ wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy – nawet na rzecz różnych wnioskodawców. Warunkiem wydania kolejnej tego rodzaju decyzji jest to, że wniosek dotyczyć będzie innej (nie tej samej) inwestycji. Jeśli konieczność dołączenia do akt sprawy poprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy miała służyć wyłącznie ustaleniu, czy nie zachodzi tożsamość prowadzonej sprawy ze sprawą już ostatecznie zakończoną, brak było przeszkód, by organ II instancji sam dokonał tego rodzaju czynności.

Przesłanki wynikające z art. 138 § 2 kpa nie zostały spełnione także w przypadku trzeciego z elementów wymagających zdaniem organu odwoławczego uzupełnienia w ramach prowadzonego postępowania. Mianowicie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ I instancji "nie uzasadnił w żaden sposób ustalenia warunków doświetlenia ostatniej kondygnacji, w tym czy nie zaburzy to uwarunkowań architektonicznych, co należy stosownie uzupełnić przy ponownym badaniu sprawy". Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji, o których mowa w art. 107 § 3 kpa, nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Samo naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. I GSK 1510/19). Co więcej, w razie dostrzeżenia takiej potrzeby, nie ma także przeszkód, by na etapie postępowania odwoławczego doszło do uzupełnienia analizy urbanistycznej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 kpa. Analiza ta jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Przy czym uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, w tym analizy urbanistycznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. II SA/Sz 1439/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 194/19). Niezależnie od powyższego organ winien rozważyć, czy i w jaki sposób kwestia, na którą zwrócił uwagę, tj. ustalenie warunków doświetlenia ostatniej kondygnacji, mieści się wśród elementów, których dotyczy powoływane wyżej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez SKO w [...] decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zaistnienie przesłanek procesowych określonych w art. 138 § 2 k.p.a., było nieprawidłowe. Z tego powodu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.