Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 268/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 i 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.L. i A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 9 lipca 2014r., znak [...], w związku z postanowieniem Wojewody z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...], na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 871/13 oddalającego skargę K. L. na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2013 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty z dnia 6 grudnia 2012 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł:

o ustaleniu odszkodowania na rzecz: K. L. s. W. i S. oraz firmy "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K., w wysokości 200 032,00 zł za udział wynoszący 10/20 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętą księgą wieczystą [...], zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. J. w K., której własność nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa Miasto - miasto na prawach powiatu, zgodnie z decyzją Wojewody z dnia 8 listopada 2007 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 1 października 2009 r.,

o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1. decyzji na rzecz:

- K. L. w kwocie 160 025,60 zł za udział wynoszący 8/20 części,

- "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. w kwocie 40 006,40 zł za udział wynoszący 2/20 części,

do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Orzeczono też o terminie i sposobie zapłaty odszkodowania.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r. poz. 518), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267.j.t.).

W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, który przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 2 października 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł m. in.: w punkcie 1 o ustaleniu na rzecz K. L. oraz firmy "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. odszkodowania w wysokości 96 541,25 zł za udział wynoszący ¼ części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętej w dniu 31 grudnia 1998 r. księgą wieczystą [...], zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. J. w K., przejętą z mocy prawa na własność Miasta - miasta na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r. co zostało potwierdzone w decyzji Wojewody z dnia 8 listopada 2007 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 1 października 2009 r.; w punkcie 2 o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz: K. L. w kwocie 77 233,00 zł oraz "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. w kwocie 19 308,25 zł.

Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2009 r. odwołanie w dniu 20 października 2009 r. złożył K. L. oraz "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w K., a Wojewoda decyzją z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w punktach 1, 2 oraz 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał treść uchwały Naczelnego Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którą rozstrzygając w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie spełniający funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Zgodnie z oceną Wojewody, pogląd prawny reprezentowany wyżej opisanej uchwale znajduje również zastosowanie w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania n rzecz K. L. oraz firmy "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. za udział we współwłasności w opisanej wyżej nieruchomości.

Starosta, rozpatrując zgłoszone roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, decyzją z dnia 29 października 2010 r. nr [...] orzekł w punkcie 1 decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz: K. L. oraz firmy "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. w wysokości 287 327,00 zł za udział wynoszący 10/20 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętą księgą wieczystą [...], zajętą publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. J. w K., której własność nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa Miasto - miasto na prawach powiatu, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2007 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 1 października 2009 r., w punkcie 2 decyzji: o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji na rzecz: K. L. w kwocie 229 861,60 zł za udział wynoszący 8/20 części, "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. w kwocie 57 465,40 zł za udział wynoszący 2/20 części, w punkcie 3 i 4 decyzji o sposobie wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od w/w decyzji Starosty w dniu 25 listopada 2010 r. złożyła Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, a Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 30 marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z 29 października 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z 30 marca 2011 r. nr [...] wnieśli: Miasto - miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez Prezydenta Miasta, "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz K. L..

Wyrokiem z 5 października 2011 r. sygn.. akt II SA/Kr 884/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu w/w wyroku wskazano, iż "Skarga miasta jest nieuzasadniona. (...) Zasadne są natomiast pozostałe skargi. (...) Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzją organu I instancji kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę obliczenia odszkodowania i zwraca uwagę, że § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne, wyodrębnia dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości. Nie wyjaśnia jednak ani jednym zdaniem dlaczego właściwej oceny operatu i jego ewentualnego uzupełnienia nie może dokonać we własnym zakresie. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że uzupełnienie operatu szacunkowego, czy jego inna wykładnia stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, taka sytuacja jaką organ odwoławczy wyartykułował w uzasadnieniu nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. "

Decyzją z dnia 25 maja 2012 r. znak [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z 29 października 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta rozpatrując ponownie zgłoszone roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r. znak [...] orzekł: w punkcie 1: o ustaleniu odszkodowania na rzecz: K. L. oraz firmy "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K., w wysokości 324 118,50 zł za udział wynoszący 10/20 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętą księgą wieczystą [...], zajętą publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. J. w K., której własność nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa Miasto - miasto na prawach powiatu, zgodnie z decyzją Wojewody z dnia 8 listopada 2007 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 1 października 2009 r., w punkcie 2: o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji na rzecz: K. L. w kwocie 259 294,80 zł za udział wynoszący 8/20 części, "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. w kwocie 64 823,70 zł za udział wynoszący 2/20 części, w punkcie 3 i 4 decyzji: o sposobie wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od w/w decyzji w dniu 21 grudnia 2012 r. wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta, a Wojewoda decyzją z dnia 9 maja 2013 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6 grudnia 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na nowym, prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, spełniającym kryterium zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w sprawie wyceny i sporządzania operatów szacunkowych.

Skargę do sądu administracyjnego na w/w decyzję złożył K. L., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 871/13 oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2013 r. znak [...].

Starosta rozpatrując przedmiotowe postępowanie ustalił, że pismem z dnia 13 lutego 2002 r. K. L., działający w imieniu własnym oraz firmy "[...]" sp. z o. o., wystąpił do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Wniosek został złożony w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, tj. w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r..

Zgodnie z wpisem ujawnionym w księdze wieczystej [...] ustalono, że właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., na dzień 31 grudnia 1998 r. byli: J. P. c. W. i S. oraz A. P. s. K. i B. na prawach wspólności ustawowej w ¼ części, K. L. s. W. i S. w 1/5 części, "[...]" sp. z o. o. w 1/20 części, R. S. c. W. i Z. oraz K. S. s. J. i J. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części, D. K. c. B. i A. oraz Z. K. s. A. i M. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części i M. T. c. B. i B. oraz L. T. s. M. i H. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części.

Wojewoda decyzją z dnia 8 listopada 2007 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto - miasto na prawach powiatu, nabyło z mocy prawa, własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...], stanowiącą współwłasność: J. P. c. W. i S. oraz A. P. s. K. i B. na prawach wspólności ustawowej w ¼ części, K. L. s. W. i S. w 1/5 części, "[...]" sp. z o.o. w 1/20 części, R. S. c. W. i Z. oraz K. S. s. J. i J. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części, D. K. c. B. A. oraz Z. K. s. A. i M. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części i M. T. c. B. i B. oraz L. T. s. M. i H. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części, zajętej pod drogę powiatową - ul. J. w K..

W/w decyzja stała się ostateczna z dniem 4 grudnia 2007 r.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2002 r. sygn. akt. [...] Sąd Apelacyjny w Krakowie Wydział I Cywilny zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt [...] i nakazał pozwanym: K. S., R. S., Z. K., D. K., L. T. i M. T. złożenie oświadczenia woli, iż przenoszą oni wierzytelność przysługującą każdemu z nich w stosunku do Skarbu Państwa z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w wykonaniu zobowiązania zawartego w umowie przedwstępnej zniesienia współwłasności działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętej aktem notarialnym z dnia 29 września 1998 r. Rep. A nr [...] na: K. L. w 2/5 częściach, "[...]" sp. z o. o. w K. w 1/10 części oraz J. i A. P. w ½ części.

Treść powołanych wyżej dokumentów wskazuje, że uprawnionymi do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., są: K. L. w 8/20 części, "[...]" sp. z o. o. w 2/20 części oraz J. i A. P. w ½ części, na prawach wspólności ustawowej.

Aktualnie w/w nieruchomość objęta jest księgą wieczystą [...], a w dziale II jako właściciel ujawnione jest Miasto - miasto na prawach powiatu.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi - w myśl art. 73 ust. 5 ustawy - wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 21092 z późn. zm.). Sposób postępowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne określa § 36 rozporządzenia, który stanowi, że stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) Wartość działek gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, powiększa się o 50 %; lub 2) wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. G. w dniu 16 maja 2014 r. sporządziła operat szacunkowy, którym objęła wyceną przedmiotową nieruchomość. Miasto w dacie określenia jej stanu posiadało dla szacowanej nieruchomości prawnie obowiązujący miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego podjęty Uchwałą Rady Miasta Krakowa NR VII/58/94 z dnia 16.11.1994 r. W planie tym teren szacowanej nieruchomości ujęty był w obszarze tras komunikacyjnych KT/L ½. Wśród gruntów przyległych do przedmiotowej działki dominowały: obszar tras komunikacyjnych KT/L ½ oraz obszar mieszkaniowy M4 60.

Następnie przedstawiono położenie, opis, otoczenie wycenianej nieruchomości. Biegła określiła lokalizację szacowanej nieruchomości jako bardzo korzystną, co odpowiada obszarom intensywnej zabudowy śródmiejskiej, lokalizacji ogólnomiejskich obiektów publicznych i komercyjnych o znaczeniu regionalnym oraz atrakcyjnym terenom zabudowy rezydencjalnej. Sąsiedztwo, charakter terenów przyległych został przez rzeczoznawczynię określony jako korzystny, co odpowiada osiedlom wielorodzinnym i zabudowie jednorodzinnej, obiektom usługowym o znaczeniu lokalnym, bliskości terenów rekreacyjnych. Rodzaj drogi został określony przez biegłą jako dobry, a wielkość, kształt, topografia jako bardzo korzystna.

Dalej przedstawiono analizę cen na rynku nieruchomości w latach 2006 – 2007 i późniejszych do czasu wyceny.

Dla potrzeb mniejszej wyceny rzeczoznawca majątkowy analizą objęła transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne z terenu intensywności miejskiej dzielnic [...], zlokalizowanych w strukturze miasta, podobnie co nieruchomość wyceniana. W badanym obszarze zanotowano kilka transakcji spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji i przeznaczenia terenów przyległych jako gruntów mieszkaniowych i usługowych, a ich ceny zawarły się w przedziale od 400-650 zł/m . Mając na uwadze, że na rynku lokalnym zaistniała odpowiednia liczba transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne, biegła do wyceny zastosowała wymagane prawem podejście porównawcze i rynek nieruchomości pod drogi publiczne.

W celu określenia wartości wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Opisano transakcje wybrane do bezpośrednich porównań.

W przedmiotowym operacie dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, a 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 588,33 zł.

Wartość wycenianej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., została ustalona na kwotę 400 064,00 zł według jej stanu z dnia 29 października 1998 r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem.

Po rozpatrzeniu zarzutów wnioskodawcy biegła M. G. podtrzymała wartość nieruchomości określoną przez nią w operacie szacunkowym.

Następnie organ przedstawił regulację z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i uzasadnił dokonaną przez organ pozytywną ocenę operatu jako dowodu w sprawie – pomimo dalszych zastrzeżeń wnioskodawcy. Wskazano przy tym, że ocena dokonana przez prowadzący postępowanie organ winna także obejmować jego ocenę pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami zawartymi w szczególności w ustawach: z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, a także w odpowiednich dokumentach rzeczoznawców majątkowych, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Dodatkowo operat jest – w ocenie organu - spójny i logiczny oraz w pełni umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażonych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii oraz ich jednoznaczną interpretację.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył 30 lipca 2014 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w K.) K. L. oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając autorowi sporządzonej wyceny nieruchomości przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny z innych rejonów, niż położona na terenie W. w K. wyceniana nieruchomość.

Wojewoda decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 9 lipca 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się od 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Zauważono, iż obecnie zaskarżona decyzja Starosty z 9 lipca 2014 r. nr [...] jest kolejną decyzją wydaną w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Mając na uwadze całość akt zgromadzonych w niniejszej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia dla prawidłowego zakończenia postępowania w tej sprawie stało się ustalenie i wypłata odszkodowania za w/w nieruchomość na rzecz uprawnionych tj. Pana K. L. oraz spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Wskazano, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem niniejsza opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Wskazano na ugruntowane w tej materii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I S.A. 833/00). Powyższe oznacza, iż "organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania"(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VIII S.A./Wa 74/07).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Niezależnie od powyższego zaznaczono, iż zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się jednocześnie nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W przypadku, gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Wskazano na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z uwagi na powyższe normy prawne autorka sporządzonej wyceny nieruchomości, na podstawie której określono aktualną wartość odszkodowania, ze względu na fakt, iż przedmiot wyceny w dniu określania stanu tj. 29 października 1998 r. położony był obszarze tras komunikacyjnych KT/L 1/2, mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określiła stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Biegła przyjęła do porównania trzy nieruchomości podobne, stanowiące teren drogi publicznej, położone na terenie analizowanego rynku lokalnego miasta [...], w strefie intensywności miejskiej jednostek ewidencyjnych [...], co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne biegła, stosując metodę porównywania parami, dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Wyboru trzech transakcji najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny dokonała spośród zbioru dziewięciu transakcji nieruchomościami podobnymi zaistniałymi na rynku lokalnym. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku ". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 3 przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości organu odwoławczego, iż rzeczoznawca majątkowy miała świadomość, iż wyceniana nieruchomość położona jest w willowej części jednostki ewidencyjnej [...], charakteryzującej się zabudową mieszkaniową jednorodzinną i rezydencyjną w sąsiedztwie Lasu Wolskiego, bowiem informuje o tym na str. 7 operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe, w tym bardzo dobrą lokalizację wyceniana nieruchomość otrzymała najwyższą ocenę tej cechy rynkowej, podobnie zresztą jak dwie z czterech pozostałych cech rynkowych. Korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nie budzący wątpliwości organu odwoławczego. Ponadto, wszelkie cechy rynkowe przyjętych nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie opisane w tabeli na str. 10 operatu szacunkowego.

Zaznaczono, iż wskazana przez odwołującego informacja o średniej cenie jednostkowej gruntów budowlanych oscylującej w granicach 1000 zł na W. pozostaje bez wpływu na niniejszą wycenę gruntu stanowiącego drogę publiczną. Jednoznacznie stwierdzono, iż przedmiotem wyceny była nieruchomość przejęta pod drogę publiczną, co zostało również potwierdzone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta obowiązującym w dniu określania stanu tj. 29 października 1998 r., nie zaś nieruchomość budowlana.

Równocześnie wskazano, iż nieruchomości porównawcze zostały opisane w operacie szacunkowym w sposób umożliwiający ich zweryfikowanie przez strony postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 168/13).

Stwierdzono, że biegła dokonała w niniejszej sprawie właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając operat rzeczoznawcy majątkowego stwierdzono, że operat ten jest prawidłowy, bowiem wykonano go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wobec czego należało - zdaniem organu II instancji - pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewody uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby stwierdzić prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłą opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie szacunkowym z dnia 16 maja 2014 r.

Odniesiono się do podnoszonych przez stronę odwołującą kwestii nie przeprowadzenia przez organ I instancji "dowodu zawnioskowanego przez pełnomocnika skarżących w postaci operatu uzupełniającego przy przyjęciu kryterium wskazanego w § 36 ust 4 Rozporządzenia Rady ministrów z 21.09.2004 r. zmienionego Rozporządzeniem Rady Ministrów z 14.07.2011 r. tj. poprzez analizę wartości przedmiotowej działki poprzez ustalenie jej wartości rynkowej przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu odwoławczego wobec faktu, iż organ I instancji trafnie uznał za prawidłowy sporządzony operat szacunkowy na potrzeby niniejszego postępowania przez biegłą M. G. brak było tym samym podstaw dla pozyskiwania, jak wnioskowała o to strona odwołująca, operatu uzupełniającego. Wyjaśniono, iż strona odwołująca na poparcie twierdzeń o wadliwości w jej ocenie operatu szacunkowego M.G. nie przedłożyła żadnych stosownych dowodów. Strona postępowania nie zgadzając się z ustaleniami organów administracji publicznej w kwestii wysokości odszkodowania mogła bowiem przedstawić w tym zakresie operat szacunkowy, sporządzony na jej zlecenie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który jako dowód dołączony do akt sprawy podlegałby stosownej ocenie pod względem przydatności w prowadzonym postępowaniu. Samo natomiast subiektywne przekonanie strony postępowania o wadliwości operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, nie może stanowić o konieczności sporządzenia nowej opinii biegłego w tym zakresie. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyjaśniła powody rozszerzenia rynku zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, dokonując analizy rynku nieruchomości drogowych. Rozszerzenie obszaru analizowanego rynku transakcji drogowych i znalezienie na nim transakcji drogowych, sprawiło zadość dyspozycji art. 134 ust. 2 u.g.n. w zakresie uwzględniania w operacie szacunkowym przeznaczenia przedmiotu wyceny. Ma to istotne znaczenie, gdyż w pierwszej kolejności zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jak w niniejszym przypadku, to przyjmuje się w pierwszej kolejności ceny transakcjami nieruchomości drogowymi, a dopiero w przypadku ich braku przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Biegła zatem zobowiązana była do wyczerpania możliwości znalezienia transakcji nieruchomościami drogowymi poprzez rozszerzenie badanego rynku, celem dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Równocześnie zauważono, iż na dzień 29.10.1998 r. wśród gruntów przyległych do działki nr [...] dominował obszar Tras Komunikacyjnych KT/L ½. Zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji wykazał, iż dokumenty na podstawie których Starosta wydał swą decyzję pozwoliły na określenie, sprecyzowanie i ustalenie faktów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania i tym samym brak było podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego o wskazywany przez odwołującego środek dowodowy.

Wobec powyższego utrzymano w mocy - jako prawidłową - decyzję Starosty z 9 lipca 2014 r. nr [...].

K. L. i "[...]" Sp. z o.o. w K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej w całości decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 nr 207, póz. 2109) - zwanego dalej Rozporządzeniem, poprzez błędną jego subsumcję ze stanem faktycznym, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzez błędną jego wykładnię i dowolną interpretację definicji nieruchomości podobnej,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia przez Organ II instancji, iż w niniejszej sprawie nie istnieje zgłaszana przez skarżących konieczność uzupełnienia operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przyjęcie przez Wojewodę, iż decyzja Starosty z dnia 9 lipca 2014 r. jest zgodna z prawem, stanowi rażące naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego, polegające na wadliwej interpretacji przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 nr 207, poz. 2109). Przede wszystkim zarzucono, że procedura wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną dokonana w operacie szacunkowym, na którym oparł się Starosta, jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżących przyjęte przez biegłą w tym operacie nieruchomości nie spełniają wymagań uznania ich za nieruchomości podobne, czyniąc tenże operat niepełnym, a zatem nie mogącym stanowić podstawy do dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. W błędzie pozostaje Wojewoda, który w uzasadnieniu do skarżonej decyzji wskazuje, iż wszystkie nieruchomości porównawcze zestawione w przedmiotowej opinii posiadają tak wysokie współczynniki, jak nieruchomość wyceniana. Przyjęte przez biegłą transakcje porównawcze dotyczyły nieruchomości o rażąco gorszym położeniu.

Skarżący wskazali na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące definicji nieruchomości podobnej.

Skarżący wskazali jako szczególnie istotne, a zupełnie pominięte w decyzji Wojewody, że we wcześniejszym operacie szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy, sporządzonym przez mgr J. W. z dnia 24 sierpnia 2012 roku przytoczono 15 transakcji odnoszących się do dróg publicznych, jednak żadna z tych transakcji nie została uznana przez biegłego J. W. za nieruchomość porównywalną do nieruchomości skarżących. W toku niniejszej sprawy skarżący zgłaszali liczne zastrzeżenia co do rzekomego podobieństwa nieruchomości wybranych do analizy porównawczej przez biegłą M. G., a zatem podobieństwo tychże obiektów budziło szereg wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione choćby w operacie uzupełniającym, a zatem powinno to skutkować zdyskwalifikowaniem przedmiotowego operatu szacunkowego jako podstawy dla wydania decyzji w niniejszej sprawie. Organ II instancji po raz kolejny nie skorzystał z uprawnienia do żądania uzupełnienia operatu szacunkowego.

Nadto skarżący podkreślili, iż podejmowanie prób weryfikacji oceny sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego nie może odbyć się bez udziału osoby posiadającej wiadomości specjalnych. Organ odwoławczy wiadomości tychże nie posiadał, nie mógł być zatem, bez zasięgnięcia odpowiednich informacji, władny do oceny zasadności operatu szacunkowego. Powyższy pogląd został potwierdzony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.07.2009 roku (l SA/Wa 145/09), zgodnie z którym "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową." W świetle powyższego – zdaniem skarżących - organ II instancji zobowiązany był zlecić uzupełniającą opinię biegłego, która rozwiałaby wątpliwości w przedmiocie wartości odszkodowania przysługującego skarżącym. Przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne w świetle podnoszonej wyżej argumentacji wskazującej na liczne uchybienia w zakresie sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego, jak również wątpliwości, czy wybrane nieruchomości spełniają warunki dla uznania ich za podobne do nieruchomości skarżących.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał, że skarżący nie skorzystali z możliwości, jaką im stwarzał przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi m.in., że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Po myśli tego przepisu operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana opinia negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty, którą orzekł o odszkodowaniu na rzecz skarżących.

Skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów i doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Wbrew twierdzeniom skargi opinia rzeczoznawcy majątkowego M. G. została sporządzona prawidłowo i mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w wysokości 200 032,00 zł za udział wynoszący 10/20 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętą księgą wieczystą [...], zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. J. w K., której własność nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa Miasto - miasto na prawach powiatu. Trafnie zostało zastosowane do wyceny podejście porównawcze, metodą porównywania parami.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności Sąd miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w tej samej sprawie administracyjnej prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 884/11, uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Uzasadniając ten wyrok Sąd wskazał, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję organu l instancji kwestionował prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę obliczenia odszkodowania i zwracał uwagę, że § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne, wyodrębnia dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości. Nie wyjaśnił jednak ani jednym zdaniem, dlaczego właściwej oceny operatu i jego ewentualnego uzupełnienia nie może dokonać we własnym zakresie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że uzupełnienie operatu szacunkowego, czy jego inna wykładnia, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zdaniem Sądu taka sytuacja, jaką organ odwoławczy wyartykułował w uzasadnieniu, nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tym miejscu należy przypomnieć, ze zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dokonywana obecnie kontrola zaskarżonej decyzji obejmowała więc również zastosowanie się organów rozstrzygających sprawę do powyższych wskazań WSA w Krakowie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zostały one – wbrew zarzutowi skargi - wypełnione w całości. Rozpoznając odwołanie i utrzymując w mocy decyzję Starosty z dnia 9 lipca 2014 r. organ II instancji szczegółowo i – w ocenie Sądu – trafnie uzasadnił i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko akceptujące wyniki operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą M. G. w maju 2014 r.. W szczególności dobór nieruchomości podobnych został szczegółowo uzasadniony przez rzeczoznawcę, posiadającego stosowne uprawnienia, po analizie zawartych transakcji rynkowych oraz analizie podobieństw zawartych transakcji i nieruchomości według szczegółowego opisu cech. Dokonując wyboru nieruchomości gruntowych do dokonania wyceny przyjęto transakcje obejmujące grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Dopiero bowiem w razie braku takich transakcji dopuszcza się możliwość określenia wartości rynkowej nieruchomości na podstawie takiego przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród gruntów przyległych.

Wbrew zarzutom skargi wybór nieruchomości porównywalnych nie był subiektywny i został poprzedzony stosowną analizą rynku. Do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości, które uznał za podobne do nieruchomości wycenianej, co znalazło swoje uzasadnienie w treści operatu. Określono w nim wagę każdej cechy rynkowej oraz zakresy współczynników korygujących tych cech. Rzeczoznawca dokonał wyboru próbki reprezentatywnej na lokalnym rynku w okresie badania cen. Każda z nieruchomości podobnych została opisana przez rzeczoznawcę z podaniem lokalizacji, powierzchni, ceny, daty sprzedaży, sąsiedztwa i charakteru terenów przyległych, stanu zagospodarowania, rodzaju drogi i uzbrojenia. Na tej podstawie obliczono cenę średnią jednego metra kwadratowego jako średnią arytmetyczną. Sąd miał przy tym na uwadze, że podstawowym warunkiem dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym jest dokonanie prawidłowego doboru nieruchomości, które służą do ustalenia ceny średniej oraz prawidłowe ustalenie i zastosowanie współczynników korygujących. Nieruchomości wybrane do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości muszą być podobne do wycenianej, co jednak nie oznacza, że ich wielkość i inne cechy muszą być takie same. Wystarczy, gdy nieruchomości te charakteryzują się obiektywnym podobieństwem w zakresie cech porównawczych, natomiast to rzeczoznawca ma swobodę w dokonywaniu doboru nieruchomości porównawczych, co nie oznacza, iż jest to wybór dowolny, analogicznie jak przy wyborze metody dla wyceny nieruchomości.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że ich argumenty dotyczące sposobu sporządzenia operatu i wyliczenia wartości odszkodowania zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 24 czerwca 2014 r., na której odwołujący działający z pełnomocnikiem mieli możliwość zadawania pytań rzeczoznawcy i wyjaśnienia wątpliwości. Wnioski operatu są spójne i logicznie wyprowadzone. Należy także wskazać, w odniesieniu do sugestii skarżących, a wcześniej odwołujących, by uzupełnić operat o analizę wartości działki przez ustalenie jej wartości rynkowej przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, że – jak wskazano wyżej - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację.

Skarżący zarzucili również, że wobec zarzutów odwołania organ II instancji zobowiązany był zlecić uzupełniającą opinię biegłego, która rozwiałaby wątpliwości w przedmiocie wartości odszkodowania przysługującego skarżącym. Zdaniem skarżących przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne w świetle podnoszonej przez nich argumentacji wskazującej na liczne uchybienia w zakresie sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego, jak również wątpliwości, czy wybrane nieruchomości spełniają warunki dla uznania ich za podobne do nieruchomości skarżących. Także i z tym zarzutem nie sposób się zgodzić wobec przedstawionej powyżej pozytywnej oceny jego prawidłowości i zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Należy przy tym podkreślić, że samo subiektywne przekonanie skarżących, że cena jest zbyt niska (bo do tego sprowadzają się w istocie zarzuty najpierw odwołania, a obecnie skargi) nie świadczy o wadliwości operatu. Organy dokonały oceny prawidłowości przeprowadzonego dowodu – operatu w sposób zgodny z regułami swobodnej oceny dowodów, nie dopatrując się sprzeczności w opinii rzeczoznawcy i na jej podstawie uznał okoliczność za udowodnioną. Skoro brak było po stronie organu odwoławczego uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu, to brak było podstaw do zlecania sporządzenia opinii uzupełniającej przez rzeczoznawcę. Należy przy tym podkreślić, że skarżący, działający z profesjonalnym pełnomocnikiem, kwestionując prawidłowość operatu, nie skorzystali z możliwości, jaką dawała im regulacja z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Po myśli tego przepisu operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana opinia negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Na etapie postępowania przed organami administracji biegła odpowiedziała na zarzuty i wątpliwości skarżących, w związku z czym to na nich spoczywał ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, a nie na organie z urzędu (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. II SA/Po 114/13 i WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279).

Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna - zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizacje zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. I OSK 1434/11). Należy również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny i Sądy Wojewódzkie (np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2014 r. II SA/Rz 610/14) niejednokrotnie wskazywały, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego. Sąd, jak i organ administracji, nie mają kompetencji, aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, a tak jest w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty są prawidłowe, co skutkuje oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..