Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 401/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 137, art. 4 pkt 4, art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...] 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S.S. od decyzji Starosty z [...] orzekającej o odmowie zwrotu udziału do części nieruchomości położonej w K. w rejonie ulic W. i W., oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] lutego 1965 r. Rep. A Nr [...], jako działka nr [...]/2 o pow. 0,6255 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 9a i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65) uchylił decyzję Starosty z [...] 2019 r. w całości i odmówił S.S. spadkobiercy w 15/32 częściach po J. S., zwrotu nieruchomości położonej w K. w rejonie ulic W. i W. oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] lutego 1965 r. Rep. A Nr [...] jako działka nr [...]/2 o pow. 0,6255 ha, stanowiącej według aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta K. (obręb 0001), w całości lub w części działki o numerach ewidencyjnych: [...]/20, [...]/14, [...]/19, [...]/21,[...]/37, [...]/8.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że aktem notarialnym z [...] lutego 1965 r. Rep. A Nr [...] sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), J. S. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa posiadanie nieruchomości położonej w K. w rejonie ulic W. i W. oznaczonej na planie wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej Powiatowej Rady Narodowej w K. 17 października 1963 r. Z treści tego aktu wynikało, że w dacie wywłaszczenia, dla opisanej wyżej nieruchomości nie była założona księga wieczysta, ani zbiór dokumentów, a J.S. przedłożyła do aktu jedynie zaświadczenie wydane przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z 26 stycznia 1965 r. stwierdzające, że jest samoistnym posiadaczem tej nieruchomości. Z treści aktu wynikało także, że notariusz zwrócił uwagę stronom, że zaświadczenie PMRN w K. z 26 stycznia 1965 r. nie stwierdza własności J. S. do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość znajdowała się na terenie, który stosownie do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1962r. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach, przeznaczony został pod budowę Zakładów Metalurgicznych Maszyn Budowlanych w K.

Wnioskiem z 22 marca 2019 r. S.S. wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonej od J. S. powyższym aktem notarialnym. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I Ns 755/06, spadek po zmarłej J. S. nabył mąż M. S. oraz dzieci: R. S. , S.S. i A. S. po 1/4 części każdy z nich. Natomiast spadek po zmarłym M. S. nabyła żona W. S. oraz dzieci: R. S., S.S. i A. S. po ¼ części każde z nich. Organ I instancji ustalił, że dwoje ze spadkobierców wskazanych w treści postanowienia nie żyje tj. A. S. oraz W. S. W aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej W. S.

Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożył tylko jeden ze spadkobierców J. S. , natomiast inni, tj. R. S. (spadkobierca J. i M.) i M. S. (córka zmarłej W. S.) oświadczyli, że nie przyłączają się do wniosku o zwrot działki nr [...]/2.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że wywłaszczona działka nr [...]/2 wraz z innymi działkami wykupionymi pod budowę Zakładów Metalurgicznych Maszyn Budowlanych w K. została oznaczona numerem [...]. Wskutek kolejnych podziałów, działka ta stanowi obecnie w całości lub w części działki o numerach: [...]/20, [...]/14, [...]/19, [...]/21, [...]/37, [...]/8. Ponadto ustalono, że decyzją z [...] 1994 r. Wojewoda stwierdził nabycie od 5 grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę - Zakłady Metalurgiczne "..." w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa o powierzchni ogólnej 68,3127 ha, położonego w K. , w tym m.in. działki nr [...]/4 (odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...]/2). Zakłady Metalurgiczne "..." nabyły również prawo własności budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem. Prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności budynków zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr 1767 w dniu 14 kwietnia 1994 r. W dziale I ww. księgi wieczystej szczegółowo wymienione zostały budynki, które znajdowały się na działkach zakładów metalurgicznych i były to m.in.: hydroforownia, zmiękczalnia wody, odlewnia, acetylenownia, modelarnia, oczyszczalnia odlewów, elektrociepłownia, stacja redukcyjna gazu, ośrodek transportu, budynek administracyjny i inne. Zdaniem Starosty , sam fakt wybudowania takiej ilości specjalistycznych budynków przemysłowych świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia wskazanego w akcie notarialnym z 1965 r. Na terenach wywłaszczonych od J. S. wybudowano przedsiębiorstwo państwowe, które funkcjonowało aż do 1998 r.

Na wniosek Zakładów Metalurgicznych "..." w K., Sąd Rejonowy w Kielcach postanowieniem z dnia 27 października 1994r. sygn. akt VU 80/94 ogłosił upadłość wnioskodawcy. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]/14 zostało sprzedane E. i K. małż. P. na podstawie umowy sprzedaży z 1 października 1996 r. zawartej w formie aktu notarialnego. Na mocy decyzji Starosty z [...] 2003 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]/14 o pow. 0,5528 ha zostało przekształcone w prawo własności.

Działka nr ewidencyjny [...]/21 o pow. 0,2568 ha stanowi aktualnie drogę gminną. Nieruchomość ta objęta jest księgą wieczystą nr KI 1K/00039245/7 i stanowi część ul. [...] zaliczonej do kategorii dróg publicznych.

Działka nr [...]/19 o pow. 0,0543 ha stanowi własność Gminy K. (KI1K/00028937/5). Na tej nieruchomości do dziś znajduje się przepompownia wody.

Syndyk Zakładów Metalurgicznych "..." w upadłości, sprzedał aktem notarialnym z 5 września 1996 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/37 K. B. , który darował żonie E. B. prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości wraz z własnością budynków. Z kolei E.B. sprzedała działkę nr [...]/37 R.Ż. aktem notarialnym z 16 marca 2001 r.

Prawo użytkowania wieczystego działki nr ewidencyjny [...]/8 wraz ze stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności parterowym budynkiem portierni, zostało sprzedane na rzecz R. Ż. przez syndyka aktem notarialnym z 6 października 1995 r. Rep. A Nr 4425/95. Prawo własności tego gruntu zostało sprzedane na rzecz jej dotychczasowego użytkownika wieczystego aktem notarialnym z 25 stycznia 2008 r. Aktualnie na tym terenie znajduje się stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Syndyk masy upadłości sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]/20 K.B. aktem notarialnym z 5 września 1996 r. Następnie umową darowizny z 18 września 1997 r. K.B. darował swojej żonie E.B. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]/20, która aktem notarialnym z 22 grudnia 1997 r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego na rzecz spółki [...] sp. z o.o. w Kielcach. Spółka ta w 2008 r. dokonała zmiany nazwy w Krajowym Rejestrze Sądowym na "..." sp. z o.o. Na działce nr [...]/20 zlokalizowany jest budynek obróbki mechanicznej o pow. użytkowej 24 070 m², wybudowany w 1970 r. Obecnie na tej działce prowadzone jest przedsiębiorstwo prywatne, teren jest zabezpieczony metalowym ogrodzeniem (KI1K/00029073/7).

W wyniku przeprowadzonych 28 czerwca 2019 r. oględzin nieruchomości, organ I instancji ustalił, że nieruchomość wywłaszczona od J. S. w dalszym ciągu wykorzystywana jest na cele przemysłowe. Na działkach, które w całości lub w części zawierają w sobie dawną działkę nr [...]/2, prowadzona jest działalność gospodarcza tj. m.in. stacja paliw "Orlen", [...]. Pozostała część działki [...]/2 stanowi drogę gminną tj. ulicę Mechaniczną oraz działkę nr [...]/19, na której znajduje się przepompownia wody. Cały teren stanowiący przedmiot roszczenia jest aktualnie zagospodarowany, uprzątnięty i wykoszony, częściowo otoczony metalowym ogrodzeniem.

Pismem z 6 listopada 2019 r. Starosta poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, a potem wydał zaskarżoną decyzję.

Następnie organ odwoławczy cytując art. 136 ust. 3 oraz art. 4 pkt 4 ugn wskazał, że pod pojęciem poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. W świetle jednoznacznego brzmienia tych przepisów nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga wykazania tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, w postaci prawa własności tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie, treść aktu notarialnego z [...] lutego 1965 r. sporządzonego w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jednoznacznie przesądza, że w dacie wywłaszczenia J.S., poprzedniczka prawna S. S. ego, nie miała tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości, nie była jej właścicielką, a nieruchomość była jedynie w jej posiadaniu. Sam skarżący w odwołaniu wskazuje, że nigdy nie doszło do formalnego potwierdzenia prawa własności do objętej wywłaszczeniem działki nr [...]/2. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje sytuacji, w której legitymację do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miałby spadkobierca poprzedniego posiadacza samoistnego. O legitymacji do wystąpienia z roszczeniem przesądza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczonej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Kielcach z 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1033/16.

Organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, gdyż sentencja tej decyzji nie określa, komu odmawia się zwrotu nieruchomości tj. S. S., którego dotyczy odmowa zwrotu. Organ odwoławczy także podał, że nawet gdyby przyjąć, że J. S. była właścicielką objętej wywłaszczeniem działki nr [...]/2, to i tak jej zwrot byłby niemożliwy z uwagi na wprowadzoną przez ustawodawcę przesłankę negatywną orzeczenia o zwrocie, którą sformułował w art. 229 ugn. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Jeżeli zatem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na działce nr [...]/4 (odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...]/2) przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. 14 kwietnia 1994 r., to z mocy art. 229 ugn, roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługiwałoby choćby zostały spełnione przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ugn. Inaczej mówiąc ustalenie negatywnych przesłanek zwrotu wynikających z art. 229 ugn, wyłącza konieczność ustalania i oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i kiedy.

Odnośnie wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia organ odwoławczy podkreślił, że kwestia ta nie może stanowić przedmiotu badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 136 ust. 3 ugn, dotyczącym zwrotu nieruchomości. W niniejszej sprawie nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego. W związku z powyższym wszelkie roszczenia wynikające z tej umowy, w tym dotyczące zapłaty z tytułu nabycia przedmiotowej nieruchomości, mają charakter roszczeń cywilnych, które nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących: wątpliwości co do przebiegu granic wywłaszczonej działki nr [...]/2, wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, przeprowadzenia oględzin bez udziału wnioskodawcy, Wojewoda zauważył, że wobec uznania, że samoistny posiadacz nie może skutecznie żądać zwrotu nieruchomości, kwestia ta jest bez znaczenia. Skoro nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz spadkobiercy samoistnego posiadacza, to ustalanie przebiegu granic tej nieruchomości i jej wykorzystania na cel wywłaszczenia nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z kolei twierdzenie skarżącego, że stronie nie nadesłano ani nie udostępniono żadnej mapy, na podstawie której mogłaby powziąć choćby pobieżne ustalenia w zakresie odwzorowania działki nr [...]/2 na tle obecnej struktury gruntów jest nieuzasadnione, bowiem pełnomocnik strony 2 lipca 2019 r. zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania, co potwierdził składając stosowne oświadczenie. W materiale tym znajdowała się kalka obrazująca przybliżone granice dawnej działki nr [...]/2 naniesione na aktualną mapę ewidencyjną.

Odnośnie zarzutu braku zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez wyznaczenie pełnomocnikowi strony 3-dniowego terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym organ podniósł, że pismem z 6 listopada 2019 r. organ I instancji zawiadomił strony stosownie do art. 10 kpa, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pełnomocnik odebrał zawiadomienie 19 listopada 2019 r. Z zaświadczenia lekarskiego stanowiącego załącznik do odwołania wynika, że okres niezdolności do pracy pełnomocnika istniał w dniach 20-29 listopada 2019 r. Organ nie dysponował wiedzą o chorobie pełnomocnika strony. Pełnomocnik nie wystąpił do organu prowadzącego postępowanie z wnioskiem o wydłużenie lub wyznaczenie innego terminu umożliwiającego zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zwłaszcza, że z treści przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynikało, że "chory może chodzić". Ponadto w postępowaniu odwoławczym organ II instancji pismem z 13 stycznia 2019 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w oparciu o które zostanie wydana decyzja oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień. Pełnomocnik odebrał zawiadomienie 14 stycznia 2019 r., lecz z możliwości takiej nie skorzystał. Organ dodał, że zarzut naruszenia art. 10 Kpa, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, S.S. zarzucił naruszenie:

- art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie określonej w Konstytucji zasady słuszności oraz zasady sprawiedliwości społecznej, które to zasady nie pozwalają na przyjęcie różnych kryteriów własności przy wywłaszczaniu, a innych przy żądaniu jej zwrotu,

- art. 136 ust. 3 ugn polegające na błędnym przyjęciu, że możliwy jest jedynie zwrot prawa własności nieruchomości, zaś sytuacja, w której wywłaszczono nieruchomość w stosunku do osoby nią długotrwale władającej, nie mogącej się jednak wykazać prawem własności - dyskwalifikuje tę osobę i spadkobierców do niej do ubiegania się o zwrot tej nieruchomości lub o stosowne odszkodowanie związane z jej wywłaszczeniem, zwłaszcza w sytuacji, w której wywłaszczenie nastąpiło w krótkim okresie przed wejściem w życie ustawy uwłaszczeniowej, na podstawie której osoba w stosunku do której nieruchomość wywłaszczono - niewątpliwie skutecznie nabyłaby prawo własności tej nieruchomości,

- prawa materialnego przez niezastosowanie art. 137 ugn oraz brak uwzględnienia, że co najmniej istotna część nieruchomości wywłaszczonej nie została wykorzystana pod cele związane z wywłaszczeniem w sytuacji, w której znacząca część przeszło półhektarowej wywłaszczonej działki nr [...]/2 stanowi nadal nieużytek, nie są na niej posadowione żadne instalacje, ani nie zostały wybudowane żadne budynki, których przeznaczenie pozostawałoby w relacji z celem, dla którego działka miała być przeznaczona zgodnie z treścią prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego,

- art 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w tym prowadzenie postępowania w taki sposób, że między innymi:

a/ strona nie została powiadomiona o terminie oględzin, wskutek czego nie wzięła w nich udziału (ani nawet nie była świadoma podjęcia takowej czynności przez organ), b/ akta postępowania nie były prowadzone w sposób właściwy, ani nawet ich nie ponumerowano,

c/ organ władzy państwowej wyznaczał sobie znacząco przedłużone terminy przy jednocześnie nieuprawnionym dążeniu do skracania terminów, w których głos mogła zabrać strona, wskutek czego S.S., ani jego pełnomocnik, nie byli w stanie w zakreślonym terminie zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, ani też tym bardziej zgłosić jakichkolwiek wniosków dowodowych lub innych,

d/ nie uwzględniono wniosku strony o powołanie biegłego,

e/ nie przedstawiono stronie jakiegokolwiek dowodu, że kwota odszkodowania za wywłaszczenie miała zostać J. S. wypłacona,

- art. 9 kpa, poprzez prowadzenie postępowania bez informowania strony o jej prawach i obowiązkach, w szczególności wskutek dopuszczenia się uchybień jak w punkcie powyżej,

- art. 10 kpa, poprzez faktycznie uniemożliwienie stronie postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sytuacji, w której wyznaczono termin zaledwie 3-dniowy do zapoznania się z tym materiałem przed organem I instancji,

- art. 78 § 1 w związku z art. 84 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o powołanie biegłego celem sporządzenia mapy porównawczej granic nieruchomości wywłaszczonej oraz granic współczesnych jak również wypowiedzenia się co do tego jakie działki stanowią współcześnie całość lub część niegdysiejszej działki [...]/2,

- art. 79 § 1 kpa, poprzez nie dokonanie zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin ani w terminie 7-dniowym określonym w kodeksie, ani też w jakimkolwiek innym, dłuższym lub krótszym terminie.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podał, że kwestia sposobu, w jaki nastąpiła transakcja pomiędzy J.S. (umowa sprzedaży dokonana po rozpoczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie zaś sama decyzja wywłaszczeniowa) oraz to, czy J. S. była posiadaczem samoistnym czy właścicielem nieruchomości - nie może stanowić przedmiotu zarzutu ze strony organu blokującego zwrot nieruchomości w naturze bądź wypłatę stosownego odszkodowania, skoro do skutecznego przejęcia od J.S. wywłaszczanej nieruchomości w istocie doszło oraz w konsekwencji dokonania przejęcia tej nieruchomości doszło również, jak twierdzi organ, do zagospodarowania całości tej nieruchomości, a, jak twierdzi S. S., do częściowego jedynie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości na cele związane z budową zakładu przemysłowego.

Skarżący podkreślił, że nie może być tak, że na potrzeby interesu publicznego władza państwowa traktuje daną osobę jako właściciela, zaś - w wypadku, w którym dochodzi do podniesienia istotnego interesu prywatnego - dana osoba jako właściciel nieruchomości postrzegana już nie jest.

Wnoszący skarg powołał się na wyrok z 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 781/06, w którym NSA wskazał, że pozycja posiadacza samoistnego, co do którego nastąpiło wywłaszczenie w trybie ustawy z 1958 r. oraz w drodze sprzedaży aktem notarialnym poprzez dobrowolną umowę, nie może być kształtowana tak, aby umniejszyć pozycję tego samoistnego posiadacza w stosunku do pozycji, jaką posiada właściciel nieruchomości. Skarżący dodał, że należy również dostrzec poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażane w wyrokach, jakie zapadały w ostatnich latach, które nakazywały interpretować przepisy ustawy wywłaszczeniowej w sposób coraz bardziej zmierzający do zrekompensowania osobie, od której nieruchomość wywłaszczono (lub spadkobiercom po niej) - poniesionych strat.

Dalej autor skargi podniósł, że niezależnie od tego czy organ I instancji słusznie czy niesłusznie odstąpił od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, to podejmując decyzję o przeprowadzeniu oględzin winien był zawiadomić stronę o podejmowanych czynnościach, zapewnić jej wzięcie w niej udziału oraz możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń do protokołu. Celem powołania biegłego miało być precyzyjne określenie granic działki [...]/2 na tle obecnej struktury własnościowej. Określenie - w jakim zakresie dawna działka [...]/2 odpowiada współczesnej strukturze gruntów oraz w jaki sposób wykorzystano dawną działkę [...]/2 pod budowę przemysłową - jest jednym z podstawowych zagadnień, które winny być zbadane w niniejszym postępowaniu.

Skarżący nie zgodził się z organem, że cały obszar dawnej działki [...]/2 został wykorzystany na cele przemysłowe określone w decyzji wywłaszczeniowej. Jego zdaniem zaledwie części dawnej działki [...]/2 została wykorzystana pod budowę zakładu przemysłowego. Na podstawie wydanej decyzji nie sposób jednak wywnioskować, które części działki [...]/2 w istocie zostały wykorzystane pod budowę przemysłową oraz w jakim okresie, które części zostały wykorzystane pod budowę Zakładów Metalurgicznych Maszyn Budowlanych w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, a które dopiero u schyłku lat osiemdziesiątych, które zaś z kolei zabudowano i w jakim stopniu dopiero po ich sprzedaży prywatnym właścicielom po ogłoszeniu upadłości zakładów "...".

Wydana decyzja w istocie nie odpowiada na pytanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz jaka część działki [...]/2 została przeznaczona pod zabudowę przemysłową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że znaczna część działki [...]/2 pozostaje niezabudowana także i dziś, pomimo jej zbycia prywatnym właścicielom. Przykładowo - teren na północ od obecnej stacji "Orlen" znajdującej się przy ulicy W. (tj. prywatna działka), a położony na północ od sąsiadującej ze stacją Orlen ulicy M. pozostaje nadal niezabudowany i był jeszcze kilkanaście miesięcy temu oferowany do sprzedaży przez prywatnego właściciela tego terenu. Na tym obszarze niegdysiejsza działka [...]/2 stanowi część obecnej działki [...]/14 i z całą pewnością obszar wywłaszczony od J.S. pozostaje po dziś dzień niezabudowany oraz niezagospodarowany, co więcej - w przeciwieństwie do tego co twierdzi organ - nie jest nawet zagrodzony.

Podobna sytuacja zachodzi w wypadku części dawnej działki [...]/2 stanowiącej obecnie część działki [...]/69. Znaczna część obszaru stanowiącego tę nieruchomość pozostaje niezagospodarowana pod jakąkolwiek budowę przemysłową. Z całą pewnością część dawnej działki [...]/2 stanowi na tej nieruchomości zwarty obszar, na którym brak jakiejkolwiek zabudowy. Niestety - wydana decyzja nie wspomina wcale o tym, że działka [...]/69 zawiera w sobie część dawnej działki [...]/2 i nie odnosi się w najmniejszym stopniu do powyższego.

Wnoszący skargę zarzucił także, że uzasadnienie wydanej decyzji jest sformułowane w taki sposób, że nie jest możliwe poddanie jakiejkolwiek kontroli instancyjnej poczynionych ustaleń. Przykładowo - okres wzniesienia poszczególnych budowli na działkach nie jest w żaden sposób określony. Nie jest też możliwe umiejscowienie w przestrzeni oraz odnalezienie lokalizacji budowli oraz jakiekolwiek odniesienie powyższego do dawnej działki [...]/2.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się zwrotu nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym z [...] lutego 1965 r., od spadkodawczyni strony wnioskującej o zwrot, tj. od J. S. , która nie była właścicielem tej nieruchomości, a tylko jej samoistnym posiadaczem.

Skarżący nie negował, że J. S. była samoistnym posiadaczem, ale jak wynika ze skargi uważał, że okoliczność ta nie powinna mieć decydującego znaczenia, skoro doszło do rzeczywistego przejęcia nieruchomości. Ponadto skarżący powoływał się na wyrok z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 781/06, w którym NSA wyraził pogląd sprowadzający się do tezy, że jeżeli doszło na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do przeniesienia samoistnego posiadania określonego w akcie notarialnym nieruchomości, a zatem określonego prawa rzeczowego, to w takiej sytuacji ma zastosowanie, art. 136 i art. 137 ugn, gdyż zwrot następuje tego, co organ nabył na podstawie art. 6 powołanej ustawy. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do niemożliwości odwrócenia skutków nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ww. ustawy, na podstawie takiego konkretnego aktu notarialnego.

Sąd w niniejszym składzie poglądu tego jednak nie podziela, natomiast w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1033/16. W wyroku tym Sąd nie zgodził się z przywołanym przez skarżącego poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 18 kwietnia 2007 r., I OSK 781/06, że posiadanie samoistne jest określonym prawem rzeczowym. W ocenie WSA w Kielcach bowiem, posiadanie jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze, takich jak: nabycie prawa przez upływ czasu (zasiedzenie), nabycie roszczenia o przeniesienie własności zajętego pod budowę gruntu, nabycie roszczeń z tytułu posiadania rzeczy i inne, który to pogląd jest powszechnie przyjmowany w doktrynie (por. Jacek Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. Teza 1 do art. 336 kc. Opublikowano: WK 2016). Ponadto Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i późniejszym niż z 2007 r., zauważa się, że w obowiązującej obecnie ustawie o gospodarce nieruchomościami znalazła się legalna definicja poprzedniego właściciela, który to poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tą definicją zawartą w art. 4 pkt 4 ugn przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Ponadto ochrona posiadania odbywa się wyłącznie w drodze roszczeń cywilnoprawnych i nie jest na gruncie obowiązującego prawa realizowana w ramach prawa publicznego. Ponieważ instytucja zwrotu nieruchomości polega na restytucji prawa do nieruchomości, trudno sobie wyobrazić, aby skutkiem decyzji o zwrocie było przywrócenie posiadania wyłącznie jako stanu faktycznego i to jeszcze takiego, które miałoby mieć charakter samoistny.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP należy podkreślić, że ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego, a dodatkowo nie zagwarantował posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania rzeczą w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., możliwości zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2001 r., I SA 1789/99, wyrok WSA w Krakowie z 12 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 431/08, wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1190/12, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa 312/14 i wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., I OSK 2360/14, którym, mimo uchylenia wymienionego wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa 312/14, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w istocie pogląd sądu I instancji co do dopuszczalności zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn tylko i wyłącznie na rzecz poprzedniego właściciela, z wyłączeniem samoistnego posiadacza).

Powyższy pogląd został również zaakceptowany w doktrynie (Anna Łukaszewska (w:) Krasowska Małgorzata, Łukaszewska Anna, Szachułowicz Jan, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. III. LexisNexis 2003 Teza 13 do art. 136 ugn, E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/El. 2017. Teza 6 do art. 136 ugn in fine).

Przedstawione stanowisko, z którym jak wyżej wspomniano Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza powoduje, że obie decyzje wydane w sprawie należy uznać za zgodne z prawem. W tym miejscu wypada odnieść się również do treści pisma procesowego z 29 lipca 2020 r. (k.40), gdzie jego autor wskazuje, że WSA w Kielcach w uzasadnienie wyroku z 27 maja 2020 r. w sprawie II SAB/Ke 3/20, postrzegał J.S. jako właścicielkę. Należy zauważyć, że w sprawie II SAB/Ke 3/20 Sąd rozstrzygał jedynie, czy Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w prowadzeniu niniejszej sprawy. Natomiast nie było przedmiotem oceny Sądu, czy i ewentualnie jaki tytuł do wywłaszczonej nieruchomości posiadała J. S. Dlatego też nazwanie jej właścicielką nieruchomości, pozostaje bez wpływu na wynik tego postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy ponadto zauważyć, że przeciwko dopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzedniego samoistnego posiadacza przemawiają również dalsze okoliczności, a mianowicie fakt, że na działce nr [...]/4 odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...]/2, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono na rzecz Zakładów Metalurgicznych "..." w K. użytkowanie wieczyste, co zostało 14 kwietnia 1994 r. ujawnione w księdze wieczystej KW nr 1767 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. , a następnie większość działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]/4, została sprzedana osobom fizycznym, prawnym bądź oddana w użytkowanie wieczyste, co zostało dokładnie przedstawione w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji prawidłowo organ powołał się na treść art. 229 ugn, który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ugn i stan taki trwał w dniu jej wejścia w życie. Uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ugn, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Zatem brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie obowiązanego podmiotu publicznoprawnego, oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. W tej sytuacji rację ma organ, ze nawet gdyby przyjąć, że J. S. była właścicielką objętej wywłaszczeniem działki nr [...]/2, to i tak jej zwrot byłby niemożliwy z uwagi na wprowadzoną przez ustawodawcę przesłankę negatywną orzeczenia o zwrocie sformułowaną w art. 229 ugn.

Ziszczenie się przesłanek z art. 229 ugn, powoduje także, że organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn został na spornej nieruchomości zrealizowany. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, bo sprawia, że nie może odnieść żadnego skutku zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ, że – zdaniem skarżącego - na części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności braku powiadomienia strony o terminie oględzin i braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Skoro bowiem uwzględnienie roszczenia, na skutek wystąpienia przesłanek z art. 229 ugn nie jest możliwe, to zarzuty te nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnośnie zarzutu braku przedstawienia stronie przez organ dowodu, że kwota odszkodowania z tytułu wywłaszczenia została wypłacona, należy zgodzić się z Wojewodą, że niniejsze postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i właściwy organ bada w nim jedynie wystąpienie przesłanek zwrotu nieruchomości. Natomiast wszelkie roszczenia wynikające z zawartej w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej, w tym dotyczące zapłaty z tytułu nabycia przedmiotowej nieruchomości, mają charakter roszczeń cywilnych, przez co nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu nie doszło również do takiego naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd całkowicie zgadza się w tej kwestii z przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentacją Wojewody, którą przyjmuje za własną. Jedynie na marginesie należy dodać, że również w skardze jej autor nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, a wynikiem sprawy. Wreszcie na wynik sprawy nie mogło wpłynąć zarzucane niewłaściwe prowadzenia akt postępowania.

Na koniec odnosząc się do zreformowanej przez Wojewodę sentencji decyzji organu I instancji należy zwrócić uwagę, że od 14 maja 2019 r., na mocy ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2019.801), weszła w życie nowelizacja art. 136 ugn, mająca według art. 4 ustawy zmieniającej zastosowanie do spraw w toku, czyli takich jak sprawa niniejsza. Z kolei stosownie do art. 136 § 3a ugn, w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części.

Z cytowanego przepisu wynika więc wprost, że istnieje możliwość zwrotu udziału w nieruchomości i udziału w jej części, czyli odziedziczony udział podlega zwrotowi. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda powinien odmówić zwrotu udziału w nieruchomości, a nie zwrotu nieruchomości. Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro wniosek S.S. z 1 kwietnia 2019 r. dotyczył zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, a odmowa zwrotu całej tej nieruchomości jest zasadna, w części dotyczącej udziału spadkowego S.S. z powodów wyżej wskazanych, a w pozostałej części z powodu nieprzysługiwania mu praw do pozostałych udziałów spadkowych po J. S. i niezłożenia wniosku o zwrot tych udziałów przez pozostałych jej spadkobierców.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.).