Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 599/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. J. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Muzeum Górnośląskiego w Bytomiu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Śląskiego uchwałą nr [...] z [...] w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum [...] w B., wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.), art. 70 § 1 i 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r, poz. 1983 ze zm.) odwołał L. J. (dalej skarżący) ze stanowiska Dyrektora wskazanego Muzeum z dniem 28 lutego 2019 r. Zaznaczono, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia i zobowiązano byłego Dyrektora do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w czasie okresu wypowiedzenia, w pozostałym okresie zwalnia się z obowiązku świadczenia pracy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniósł pismem z 15 marca 2019 r. skarżący. W piśmie tym wskazał, że przedmiotowa uchwała pochodzi z [...] r. i wystąpił o stwierdzenie nieważności tej uchwały jako sprzecznej z prawem lub też o jej uchylenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w tym, aby zakwestionować legalność przedmiotowej uchwały, nadto podkreślono, że [...] wręczono skarżącemu pismo informujące o odwołaniu oraz o podjęciu tej uchwały. Skarżący zaznaczył, że do 13 marca 2019 r. pomimo podjętych starań nie otrzymał wskazanej uchwały, ani nie została mu ona okazana. Dodatkowo zaznaczył, że do 6 marca 2019 r. uchwała nie była umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. W jego ocenie uchwała ta jako akt indywidualny z zakresu administracji publicznej winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Skarżący podkreślił, że jego odwołanie nastąpiło nie w oparciu o przepisy Kodeksu pracy, lecz w oparciu o art. 15 ust. 6 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej, który zawiera wymienione w sposób enumeratywny możliwe przyczyny odwołania, co wymaga wskazania przynajmniej jednej z nich i odwołania się do okoliczności faktycznych odpowiadających tej przyczynie. W końcowej części skargi podkreślił, że swoim postępowaniem nie dopuścił do powstania żadnej z przyczyn wymienionych we wskazanym powyżej przepisie.

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Województwo Śląskie radca prawny J. K. wniósł o odrzucenie skargi albo o jej oddalenie w całości. Jako przesłankę odrzucenia skargi wskazano, że w następstwie nowelizacji art. 69 Kodeksu pracy ustawą z 14 listopada 2003 r. skarżący nie jest legitymowany do domagania się unieważnienia przedmiotowej uchwały, ponieważ w tym zakresie wypowiedzieć mogą się jedynie sądy powszechne. Podkreślono, że w świetle orzecznictwa nawet dokonane przez pracodawcę odwołanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa nie może oznaczać nieważność odwołania. Niezależnie od podniesionej okoliczności skarga jest niezasadna i jako taka winna być oddalona. Zdaniem organu już [...] skarżącemu przedstawiono pismo, którego nie odebrał, informujące go o podjęciu przedmiotowej uchwały i nie podzielono zarzutów podnoszonych przez skarżącego co do braku przedłożenia mu przedmiotowej uchwały i wskazano w tym zakresie na charakter organu i sposób jego funkcjonowania. Podniesiono, że opublikowanie uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej następuje po jej sprawdzeniu i podpisaniu przez członków Zarządu Województwa. W motywach odpowiedzi wskazano, że podstawą podjęcia uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora było naruszenie przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W ocenie odpowiadającego na skargę, przyczyny stanowiące treść uchwały o odwołaniu są i były mu dostatecznie znane i należą do nich: brak zapewnienia odpowiednich warunków pracy, a zgodnie z art. 15 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy; brak odpowiednich relacji między pracodawcą a pracownikami, a zgodnie z art. 11¹ Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika oraz ograniczenie dostępu do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, co narusza postanowienia art. 17 Kodeksu pracy. Zdaniem odpowiadającego na skargę, fakt znajomości okoliczności stanowiących podstawę odwołania wynika z dokumentacji dołączonej do odpowiedzi na skargę. Nadto podniesiono, że odwołanie się w podstawie prawnej na art. 15 ust. 6 pkt 3 stanowiło wystarczającą przesłankę uzasadnienia podjęcia przedmiotowej uchwały, a organ administracji nie był zobowiązany do drobiazgowego uzasadnienia w samej uchwale.

Pismem z 18 czerwca 2019 r. skarżący odniósł się do otrzymanej odpowiedzi na skargę i wskazał na dodatkowe argumenty, które przemawiają za uwzględnieniem wniesionej skargi. W ocenie skarżącego odrzucenie skargi nie może nastąpić z powodu omyłki popełnionej w zakresie datowania podjęcia przedmiotowej uchwały. Skarżący nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi, że organ jednostki samorządu terytorialnego mógł podjąć uchwałę bez zachowania formy pisemnej. Zarzucono organowi administracji pominięcie faktu, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury jest czynnością kazualną i wymaga uzasadnienia. Z obowiązku uzasadnienia podjętej uchwały nie zwalnia organu administracji znajomość okoliczności przez adresata działań tego organu. Wskazano, że formułowane pod jego adresem zarzuty są o charakterze ogólnym i nie zawierają żadnych szczegółowych argumentów.

W końcowej części pisma wskazano na okoliczności podważające staranność organu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, jak również przywołano treść dokumentów powstałych już po jej podjęciu, w tym stanowisko Rady Muzeum [...] w B.

Pismem z 2 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do tutejszego Sądu o pominięcie dokumentów wymienionych na stronie czwartej odpowiedzi na skargę i zamieścił w nim argumentację przemawiającą za uwzględnieniem zgłoszonego wniosku.

Na rozprawie strony reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sprawowana przez ten Sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy jak również art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2018 r., poz.913 ) nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organów województwa, poza kryterium zgodności z prawem.

Przed rozpoczęciem merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętej w sprawie pracowniczej (powołania lub odwołania kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej). Postawiony wniosek nie może być uwzględniony, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania, o których mowa w art. 15 ustawy o działalności kulturalnej jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tych aktów nie może stanowić przesłanki do pozbawienia ich możliwości objęcia kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, LEX nr 1768301, wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 785/17). W świetle powyższego argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie można zauważyć, że obawa sformułowana przez skarżącego, a sprowadzająca się do tego, że skarga może być odrzucona z uwagi na błędne oznaczenie daty przyjęcia kwestionowanej uchwały jest bezzasadna, ponieważ ze wskazanego powodu skład orzekający nie opowiedziałby się za takim rozwiązaniem, ponieważ skarżący w sposób wystarczająco precyzyjny oznaczył kwestionowany przez niego akt podjęty przez organ administracji.

Skoro przedmiotowa skarga jest dopuszczalna rozważyć należy, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

W tym miejscu skład orzekający jednoznacznie stwierdza, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 90 ustawy o samorządzie województwa, ponieważ w przepisie tym mowa jest wyłącznie o aktach prawa miejscowego, nadto przepis ten został zamieszczony w tej części ustawy i brak jest podstaw do rozciągania jego mocy na inne rodzaje aktów podejmowanych przez organy województwa. W tej sytuacji ocena zasadności wniesienia skargi jak również kryteriów kontroli dokonywanej przez Sąd dokonywana jest na ogólnych zasadach, czyli w oparciu o wymieniony powyżej art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt

IV SA/Wr 30/19). W świetle przeprowadzonej analizy poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie warunki formalne wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżącego, gdyż postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot i treść dotyczą go w sposób bezpośredni.

Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają na poddanie merytorycznej ocenie kwestionowaną uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego. W tym miejscu przyjdzie odwołać się do stanu faktycznego w sprawie, otóż mocą zakwestionowanej uchwały skarżący został odwołany przed upływem kadencji ze stanowiska dyrektora wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej. Wskazano w niej, że odwołanie to jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, jak również zobowiązano skarżącego do wykorzystania należnego urlopu i zwolniono go z obowiązku świadczenia pracy. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie stosownego przepisu ustawy o samorządzie województwa (art. 41 ust. 2 pkt 6), który wyposaża organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania tego typu uchwał oraz na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z uwagi na charakter tego przepisu wymaga on przytoczenia w całości. Stosownie do postanowień art. 15 ust. 1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne, w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Z kolei po myśli art. 15 ust. 6 tej ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: na własną prośbę; z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Brzmienie przywołanych przepisów skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem, że w przypadku dyrektora jednostki instytucji kultury zastosowanie posiadają przepisy przywoływanej ustawy prawa materialnego i co jest równie istotne - przepisy te jako lex specialis nie mogą być rozszerzająco interpretowane. Dodatkowo akt wydany przez uprawniony organ samorządu terytorialnego winien zawierać wskazanie motywów, którymi się kierował podejmując tego typu rozstrzygnięcie.

Przywołany powyżej stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie następujących ustaleń. W 2016 r. skarżący został powołany na stanowisko dyrektora wskazanego Muzeum na czas określony. Oznacza to, że tryb odwołania winien być analogiczny do tego, który obowiązuje przy jego powołaniu. W tym konkretnym przypadku oznacza to, że organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązany był przed podjęciem stosownej uchwały uzyskać formalne stanowisko związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

W rozpoznawanej sprawie organ jednostki samorządu terytorialnego [...] podjął poddaną kontroli uchwałę. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że na dzień podjęcia tej uchwały wskazuje data zamieszczona na uchwale jak również można ją wywnioskować z treści pisma przedłożonego skarżącemu [...] w siedzibie organu. Jednocześnie skład orzekający stwierdza, że w aktach administracyjnych przekazanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma protokołu z posiedzenia tego organu ze wskazanego dnia, co uniemożliwia pełną weryfikację tego zagadnienia. Z uwagi na inne uchybienia zawarte w przedmiotowej uchwale, uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi, tutejszy Sąd zrezygnował z domagania się uzupełnienia akt i przedłożenia tego protokołu. Na marginesie można jedynie zauważyć, że argumentacja zamieszczona w odpowiedzi na skargę co do zarzutów skarżącego związanych z przyjęciem tej uchwały, wzbudza szereg wątpliwości i nie jest jasna. W szczególności pełnomocnik organu nie wspomniał nic o tym, że w ciągu siedmiu dni od dnia podjęcia uchwała taka musi być przekazana do organu nadzoru, nadto z wypowiedzi tej wynika, że sposób funkcjonowania organu kolegialnego i podejmowanie przez niego uchwał nie został w tej odpowiedzi właściwie ukazany.

Jak wynika z przywołanych przepisów, uchwała o odwołaniu dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony wymaga analogicznego trybu jak jego powołanie, a zatem wymagane jest stanowisko związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W rozpoznawanej sprawie związki zawodowe wypowiadały się, ale wyłącznie w formie zgłaszania uwag co do sposobu pełnienia funkcji dyrektora przez skarżącego, natomiast z przedłożonych akt nie wynika, aby organ administracji przed podjęciem kontrolowanej uchwały zwracał się do związków zawodowych o wyrażenie opinii w zakresie odwołania Dyrektora.

W analogiczny sposób organ ten postąpił w stosunku do stowarzyszeń zawodowych i twórczych, ponieważ z przedstawionych Sądowi akt nie wynika, aby zasięgał ich opinii. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ podejmujący kwestionowaną uchwałę dopuścił się naruszenia postanowień art. 15 ust. 1 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej i okoliczność ta już uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.

Jak wynika z treści kwestionowanej uchwały, nie zawiera ona żadnego formalnego uzasadnienia. Okoliczność ta nie jest kwestionowana także przez pełnomocnika organu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący uznaje, że jest to uchybienie uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ uchwała ta, jako akt prawa publicznego, winna zawierać wskazanie motywów jej przyjęcia. Pełnomocnik organu podejmującego tę uchwałę, akcentuje, że motywy jej podjęcia były i są znane skarżącemu i znalazły swoje odzwierciedlenie w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, przy czym potwierdził, że uchwała nie zawiera formalnej części, którą określa się uzasadnieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika także z zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7) (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt

IV SA/GI 108/17). W konsekwencji Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez skarżącego w piśmie z 18 czerwca 2019 r., że w uchwale tej winny zostać zamieszczone przesłanki jej podjęcia. Skoro poddana kontroli uchwała takiego elementu formalnego nie zawiera, tym samym występuje kolejna przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi.

Zdaniem składu orzekającego, przedłożone przez skarżącego stanowisko Rady Muzeum nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości poddanej kontroli uchwały, ponieważ zostało formułowane już po jej podjęciu. W analogiczny sposób widzieć należy dołączoną do akt administracyjnych decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] jak również protokół z przeprowadzonej przez ten organ kontroli z [...] ponieważ oba te dokumenty sporządzone zostały już dawno po podjęciu kwestionowanej uchwały. Nie mogły zostać uwzględnione uwagi zamieszczone przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, a odwołujące się do względnej skuteczności oświadczeń woli, ponieważ zostały one sformułowane oparciu o stanowisko prezentowane na gruncie prawa prywatnego - prawa pracy, natomiast w ramach niniejszego postępowania uchwała ta poddana została kontroli z punktu widzenia publicznoprawnego, przez sąd administracyjny.

Zgłoszony w piśmie z 2 lipca 2019 r. przez pełnomocnika skarżącego wniosek o pominięcie szeregu dokumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę okazał się bezprzedmiotowy z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi.

W świetle przeprowadzonej kontroli przedmiotowej uchwały stwierdzono występowanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności przewidziane treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wyżej wymienionej ustawy należało zasądzić od organu na rzecz skarżącego 697,00 zł. (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.

mr