Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1959/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją w P. z dnia [...] września 2020 r. ([...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2020 r. ([...]) ustalającą warunki zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy [...] obręb P. przy ul. [...] – rozbudowa istniejącego budynku na cele mieszkalno-gospodarcze.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. M. S. (dalej także jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wniosła do Burmistrza Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze ma działce o nr [...], P..

Burmistrz Miasta P. wszczął postępowanie w dniu [...] listopada 2015 r. ([...]), o czym zawiadomił strony.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. A. S. wniósł uwagi w sprawie, wskazując, że poprzedni wniosek o warunki zabudowy dla rozbudowy budynku rekreacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. został załatwiony odmownie ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem strony, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego nakazano rozbiórkę obiektu, od której odwołała się M. S., podnosząc, że obiekt będący przedmiotem decyzji o rozbiórkę jest połączony z legalnie posadowionym budynkiem rekreacyjnym i stanowi integralną całość i tak należy go odbierać. Jednocześnie wystąpiła sama do Starosty [...] o rozebranie budynków gospodarczych będących samowolą budowlaną posadowionych w granicy z działką nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Starosta P. wydał decyzję o rozbiórce obiektów z pozostawianiem ściany wspólnej z budynkiem rekreacyjnym. Zdaniem strony, rozebrano jedynie tylko dwa małe budynki gospodarcze i wystąpiono ponownie o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Do powyższego pisma odniosła się wnioskodawczyni, przedkładając kserokopię decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. o nakazie wobec M. S. rozbiórki rozbudowanej części budynku rekreacyjnego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]/82 z dnia [...] kwietnia 1982 r., dz. nr ewid.[...] (przywrócić budynek do stanu zgodnego z zatwierdzonym powyższą decyzją projektem budowlanym) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., położonej w P. przy ulicy [...] w ramach rozbudowy istniejącego budynki z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze.

Wskutek rozpoznania odwołania A. S. z dnia [...] marca 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o przekazanie dalszych informacji, czego efektem stało się ujawnienie w aktach sprawy administracyjnej:

1. Postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] października 2013 r. ([...]) o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego położonego na dz. nr ewid.[...], przy ul. [...] w P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta P., ewentualnie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. Decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. [...]) nakazującą właścicielowi M. S. rozbiórkę rozbudowanej części budynku rekreacyjnego, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. położonego na dz. nr ewid.[...], przy ul. [...] w P. (przywrócić budynek do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym powyższą decyzją);

3. Decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) o pozwoleniu na rozbiórkę M. S. budynku gospodarczego (kat.III) zlokalizowanego w granicy z działką ewid. [...] z pozostawieniem ściany wspólnej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]);

4. Decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) o uchyleniu decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) nakazującej nakazującą właścicielowi M. S. rozbiórkę rozbudowanej części budynku rekreacyjnego, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]/82 z dnia [...] kwietnia 1982 r. położonego na dz. nr ewid.[...], przy ul. [...] w P. (przywrócić budynek do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym powyższą decyzją) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

5. Postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] listopada 2015 r. ([...]) o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego położonego na dz. nr ewid.[...], przy ul. [...], w P. w reakcji na decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącej części budynku od strony południowej w granicy działki na terenie nieruchomości obejmującej działce nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...] (w postanowieniu wskazano, że przywołana decyzja Burmistrza Miasta P. stałą się ostateczna z dnia [...] lutego 2015 r. z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję).

Z treści pisma PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego położonego na dz. nr ewid.[...] przy ul. [...] w P. ([...]) pozostaje zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania przez Burmistrza Miasta P. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku rekreacyjnego położonego na dz. nr ewid.[...] przy ul. [...] w P. na mocy postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymanego w mocy przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]).

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) Burmistrz zwrócił się do stron postępowania z informacją o możliwości przeprowadzenia mediacji w sprawie, która jednak nie doszła do skutku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...].

Wskutek odwołania z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniesionego przez A. S., decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru. Toteż Burmistrz ma ustalić czy ubieganie się przez wnioskodawczynię ustalenia warunków zabudowy pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 czy też art. 49b Prawa budowlanego.

W aktach ujawniono dodatkowo postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]) o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) o zawieszeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego położonego na dz. nr ewid.[...], przy ul. [...] w P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta P..

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. ([...]) Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...].

Odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. A. S. zaskarżył powyższe decyzję Burmistrza z [...] marca 2020 r. w całości i zarzucił brak jasnego odniesienia do zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestii zasadności ubiegania się przez właściciela działki o nr ewid.[...] o uzyskanie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku rekreacyjnego oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo niespełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do jej wydania, a także naruszenia przepisów postępowania (Art. 7, art.8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.). Dodatkowo wskazano, że działka nr [...], której właścicielem jest odwołujący się, jest w strefie oddziaływania zabudowy na działce nr [...], a w szczególności zatwierdzono już projekt przebudowy budynku na działce nr [...], którego rozbudowę zaplanowano w kierunku granicy z działką nr [...]. Podniesiono także brak wykonania zaleceń przez Burmistrza zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. ([...]).

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2020 r. ([...]) ustalającą warunki zabudowy.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. A. S. (dalej zwany także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. ([...]), zaskarżając ją w całości oraz zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem organ nie wyjaśnił wątpliwości w zebranym materialne dowodowym podnoszonym przez skarżącego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że warunki zabudowy zostały wydane zgodnie z prawem pomimo niewyjaśnienia dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności poprzez:

a. Niezgodności danych o powierzchni działki z wypisem z rejestru gruntów oraz z KW nr [...] właściciel S. M. prowadzonej dla nieruchomości gruntowej nr [...] w P. z powierzchnią przyjętą do ustalenia warunków zabudowy;

b. Uznanie za prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie niezgodnych danych z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy – inwestor wnioskowała o warunki zabudowy dla [...] a analizę wykonano dla [...];

c. Dowolną interpretację parametrów przyjmowanych do ustalenia warunków zabudowy przy ustalaniu wysokości budynków i linii zabudowy;

d. Niezgodne z prawną określenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanu faktycznego zabudowy przez błędny wywód z analizowanych dokumentów z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., iż rozbudowana część przedmiotowego budynku powstałą przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Postanowienie to już na wstępie wyjaśnia, że obiekt powstał z przebudowy budynku rekreacyjnego zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...]/81 z dnia [...] kwietnia 1982 r., a rozbudowa miała miejsce po 1982 r. Data powstania obiektu jest decydująca gdy warunki zabudowy zostały wydane w warunkach samowoli budowlanej;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z at. 10 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie współwłaścicieli działki [...] graniczącej z rozbieraną zabudową M. S. jako strony w postepowaniu o pozwolenie na rozbiórkę samowoli budowlanej zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) mająca istotny wpływ na ubieganie się o warunki zabudowy dla samowoli budowlanej na działce nr [...];

3. Naruszenie prawa materialnego, mianowicie

a. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej zwaną także "u.p.z.p."), gdyż zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy na zasadzie nieprawidłowego określenia spełnienia warunków w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i ładu przestrzennego oraz niewłaściwe zastosowanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; do analizy urbanistycznej użyto nieaktualnej mapy geodezyjnej;

b. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji nie według wyliczonej średniej [...] a ustalonej na max. [...] bez jakiegokolwiek uzasadnienia w analizie;

c. § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) w ten sposób, że organ I instancji wydając warunki zabudowy kierował się prośbą wnioskodawcy o usytuowanie zabudowy w narożniku działki o nr ewid.[...] w granicach działek sąsiednich nr [...] i nr [...], a nie literą prawa, które takie posadowienie przewiduje w przypadkach wyjątkowych, gdy działka ma poniżej [...] m szerokości, a w tym wypadku jest to [...] m.

Jednocześnie, sformułowano wnioski o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie aktu organu pierwszej instancji, o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący sformułował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który tutejszy Sąd rozstrzygnął postanowieniem z dnia 09 marca 20201 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (k. 73).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293 – dalej jako: u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie sposób stwierdzić na podstawie przekazanej Sądowi dokumentacji w jakim trybie toczyło się zakończone wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] września 2020 r. postępowanie. Organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu wskazał jedynie, że sprawa jest rozpoznawana na wniosek M. S. dotyczący ustalenia warunków zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położoną w P. przy ul. [...]. W rozstrzygnięciu wskazano, że dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położonej w P. przy ul. [...], przy czym w pkt I. "Rodzaj zabudowy" wskazano "Rozbudowa istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze". W tym miejscu należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się wniosek M. S. dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze na dz. nr [...], położonej w P. przy ul. [...]. Wniosek ten jak wskazuje prezentata Urzędu Miejskiego w P. (k. 1 akt adm.) został złożony [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano jednak, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczy istniejącego obiektu i jest prowadzone w celu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem organu nadzoru budowlanego. W aktach administracyjnych brak jednak postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego na M. S. obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Natomiast w aktach sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego położonego na dz. nr ewid.[...] przy ul. [...] w P. (k. 28 akt adm.). W uzasadnieniu tego postanowienia znajduje się informacja, że "w dniu [...] maja 2013 r. pani M. S. złożyła w inspektoracie kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w Urzędzie Miejskim w P., przedmiotem którego uczyniła rozbudowę budynku od strony południowej w granicy działki" (k. 28v akt adm.). W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. organ I instancji wskazał też, że w 2014 r. M. S. otrzymała decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (s. 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Szczególną uwagę zwraca ponadto fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w której podniesiono okoliczność otrzymania informacji o "prawomocności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wykonanych robót". Decyzja ta nie została jednak przekazana Sądowi wraz z aktami sprawy. Podkreślić należy, że rozbieżności dostrzeżonych w decyzji organu I instancji nie rozstrzygnął organ II instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że "niniejsze postępowanie toczy się od 2015 r.". Dalej natomiast wskazano, że "decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzje organu I instancji były kilkukrotnie uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania", dalej wskazano na fakt prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z treści zaskarżonych decyzji nie wynika zatem jednoznacznie w jakim trybie prowadzono postępowanie, tj.: z wniosku M. S., czy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej. Tymczasem, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy.

Jest bowiem niekwestionowaną zasadą (początkowo uznawaną za absolutną, tj. nie dopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, dopuszczalne jest wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w odniesieniu do obiektu – a szerzej: do zmiany zagospodarowania lub sposobu użytkowania – już zaistniałych (por. wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Powyższa reguła doznaje jednak istotnego wyjątku w sytuacji, gdy warunki zabudowy ustalane są w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle, wręcz instrumentalnie, związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym. Ów związek przejawia się w wielu aspektach, dobrze już oświetlonych w orzecznictwie sądowym. Przede wszystkim trafnie wskazuje się w nim, że w ogóle możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 23.08.2018 r., II OSK 2084/16; z 28.02.2018 r., II OSK 1161/16; z 30.06.2017 r., II OSK 2729/15 – CBOSA). W szczególności oznacza to, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud. (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r., II OSK 1890/12, CBOSA). Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji (vide: wyroki: NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 957/19, WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 oraz z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 317/19, WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 265/18, WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17, WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 314/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że w okolicznościach badanej sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić w jakim trybie ustalono warunki zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. Postępowanie w niniejszej sprawie jak przyjęły organy obu instancji - zostało zainicjowane wnioskiem M. S.. Nie wskazano jednak z jakiej daty pochodzi ten wniosek, a z akt sprawy wynika, że M. S. co najmniej dwukrotnie składała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. Kolegium wskazuje, że postępowanie toczy się od 2015 r. (s. 2 uzasadnienia decyzji Kolegium). Jednocześnie, organy obydwu instancji zgodnie przyjmują, że od 2012 r. w sprawie toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące objętej wnioskiem M. S. zabudowy. W aktach sprawy brak jednak postanowienia organu nadzoru budowlanego, a organy sprawę niniejszą rozpoznające w żaden sposób nie odnoszą się w istocie do - treści obowiązku - nałożonego na M. S. postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego. Nie jest zatem jasne, czy żądanie wniosku M. S. (rozpoznane zaskarżonymi decyzjami) dotyczy w ogóle postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do dz. nr [...]. Jest to tym bardziej istotne, że zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje dotyczą "rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze" (pkt I. decyzji organu I instancji). Z akt sprawy jasno wynika natomiast, że postępowanie legalizacyjne dotyczy "rozbudowy budynku rekreacyjnego. Te rozbieżności nie zostały w żaden sposób wyjaśnione. Wiadomo też, że od czasu wszczęcia postępowania legalizacyjnego zmienił się stan faktyczny na działce nr [...], ponieważ na mocy decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] (k.30 akt adm.) M. S. dokonała częściowej rozbiórki zabudowań (o czym wspomina na s. 10 uzasadnienia decyzji organ I instancji). Tę zmianę stanu faktycznego opisał W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 68 akt adm.). Postępowanie legalizacyjne – jak wskazują akta sprawy – dotyczy zrealizowanego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...] budynku mieszkalnego z dobudówką gospodarczą, powstałego z rozbudowy budynku rekreacyjnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji nr [...]/82 z dnia [...] kwietnia 1982 r. (co opisał W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji dnia [...] sierpnia 2015 r. – k. 31 akt adm.). Postępowanie legalizacyjne dotyczy więc "rozbudowy budynku rekreacyjnego" na dz. 1526 w P., a zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje wydano w przedmiocie "rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze". Nie sposób zatem stwierdzić, czy zaskarżone decyzje dotyczą postępowania legalizacyjnego rozbudowy budynku rekreacyjnego i rozstrzygają również w przedmiocie sposobu użytkowania, czy też - jak literalnie wskazano w decyzji organu I instancji – rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze. Jeżeli decyzje wydane w niniejszej sprawie dotyczą postępowania legalizacyjnego, to zważywszy na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wykonanych robót, należało również wyjaśnić precyzyjnie jaki wpływ na wynik tego postępowania miała przeprowadzona przez M. S. rozbiórka zabudowań gospodarczych.

Reasumując, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ nie poddają się sądowej kontroli ustalenia faktyczne przyjęte przez organy orzekające w badanej sprawie i nie jest jasne w jakim trybie prowadzono postępowanie w sprawie warunków zabudowy, w aktualnym stanie sprawy, kontroli sądowoadministracyjnej wymyka się zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie intencji złożonego [...] listopada 2015 r. wniosku, poprzez ustalenie czy wniosek ten dotyczy zrealizowanej już inwestycji (rozbudowy budynku rekreacyjnego), której dotyczy postępowanie legalizacyjne, czy też złożony [...] listopada 2015 r. wniosek dotyczy zupełnie nowego, odrębnego zamierzenia inwestycyjnego - rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-gospodarcze. W następnej kolejności organ zwróci się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w celu ustalenia zakresu aktualnie prowadzonego postępowania legalizacyjnego na dz. [...] w P.. Poczynione ustalenia organy udokumentują i na ich podstawie podejmą stosowne decyzje co do dalszego toku postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy wyraźnie wskażą jakie ustalenia faktyczne przyjęły oraz w jakim trybie prowadzono postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Ustalenia faktyczne zostaną udokumentowane w aktach sprawy w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Rzeczą organów będzie również weryfikacja kręgu stron postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem statusu M. S. w tym postępowaniu i dalsze prowadzenie postępowania z uwzględnieniem wyniku procesu tej weryfikacji.

Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (na które składał się wpis od skargi – [...] zł) orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.