Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 149 par. 1 pkt 1, 3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. H. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 3 listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynowania studiów.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucając organowi naruszenie: art. 5, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dnia od daty doręczenia akt organowi; 2/ dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaakcentowano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2019 r. Wojewoda nie podjął czynności zmierzających do udzielania zezwolenia, wobec czego pełnomocnik złożył ponaglenie. Podkreślono dalej, że postępowanie w sprawie trwało przeszło dziewięć miesięcy i pomimo, że wszystkie dokumenty zostały złożone pełnomocnik nie otrzymał merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ rażąco przekroczył wszystkie terminy załatwienia sprawy. Przedłużenie postępowania narusza dobra osobiste skarżącego tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowanie się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Bierność organu pozbawia go wszystkich swobód lub je mocno ogranicza. W przedmiotowej sprawie należy uwzględnić też stopień zaniedbań po stronie organu oraz to, że przekroczenie terminów było znaczne i niezaprzeczalne. Okoliczności powyższe uzasadniają wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane zostało bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ wyjaśnił, że w 2018 r., wpłynęło 20 080 wniosków cudzoziemców o zgodę na pobyt a w 2019 r. 26 854 wniosków. Przy tak dużej ilości podań, oczywiste są opóźnienia pomimo działań dla ich zminimalizowania. Z tych względów organ nie zgodził się z oceną, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności, nie mogą być uznane za nie mające znaczenia w sprawie i wskazują, że przekroczenie terminu nie było pozbawione racjonalnych podstaw, czy też nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin podjęcia postępowania w sprawie, uzależniony jest od ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz od konieczności rozpatrywana spraw według kolejności ich wpływu. Niezbędne jest także wnikliwie analizowanie zgłoszonych wniosków, co powoduje, że sprawy te są szczególnie skomplikowane. Przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności nie sposób zatem uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu [...] sierpnia 2020r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący złożył osobiście w dniu [...] maja 2019 r. W tym samym dniu, odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania - jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę "z racji złożenia kompletnego wniosku" - w którym ustalono termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2019 r. Data ta została następnie odręcznie przerobiona na [...] listopada 2019 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego dokonał uzupełnienia złożonych dokumentów. Pomimo upływu wyznaczonego terminu i złożonych dokumentów sprawa nie została załatwiona a organ nie podejmował żadnych działań aż do dnia [...] lutego 2020 r. kiedy wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem o cudzoziemca w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2020 r. poinformował stronę skarżącą, że sprawa zostanie załatwiona "w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentacją", oraz wezwał do uzupełniania wniosku o zaświadczenie o niezaleganiu z czynszem za studia. W reakcji na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącego, przy piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. przedłożył dokumenty, których organ nie zweryfikował. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda zawiadomił natomiast stronę, że sprawa zostanie załatwiona "90 dni po odwołaniu stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii licząc od odwołania tego stanu, który obowiązywał ostatni", co uzasadniono obowiązkiem zasięgnięcia opinii na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach (pomimo, że takie wystąpienie w aktach już się znajdowało). Jednocześnie ponownie wezwano stronę do przedłożenia w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenie epidemicznego lub stanu epidemii zaświadczenia z uczelni o niezaleganiu z czynszem. W dniu [...] maja 2020 r. pełnomocnik skarżącego złożył dokument potwierdzający uiszczenie opłaty za studia. Do tych dokumentów organ także się nie odniósł. W dniu [...] września 2020 r. Wojewoda ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy określając go jako: "60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami" oraz wezwał do złożenia: 1/ zaświadczenia z uczelni zgodnego z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 września 2019 r. o kontynuowaniu studiów, jako dokumentu potwierdzającego okoliczność pobytu dłuższą niż 3 miesiące; 2/ zaświadczenia z uczelni o niezaleganiu z czynszem; 3/ udokumentowania posiadania środków finansowych na pokrycie kosztów nauki i utrzymania w wysokości 701 zł miesięcznie na każdy miesiąc pobytu, oraz kosztów powrotu (2.500zł) po opłaceniu należnych kosztów pobytu i czesnego. Pomimo, że w dniu [...] września 2020 r. strona uzupełniła dokumenty, organ w swoich działaniach ograniczył się do kolejnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy i wezwaniu do złożenia następnego dokumentu (pismo z dnia [...] października 2020r.).

Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia złożenia skargi (tj 3 listopada 2020 r.) upłynęło 18 miesięcy a sprawa nie została załatwiona. W okresie od dnia 30 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. wystąpiło czasowe wstrzymania biegu terminów załatwienia sprawy (ze względu na wprowadzony stan epidemii), co jednak zdaniem Sądu nie rzutuje istotnie na ocenę działania organu. W okresie od dnia złożenia wniosku do dnia ustawowego zawieszenia biegu terminów procesowych załatwienia sprawy upłynęło bowiem ponad 9 miesięcy, podczas których, pomimo, że – jak organ sam wskazuje w odpowiedzi na skargę – wniosek był kompletny, to poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i wskazaniem nowego terminu do dnia [...] sierpnia 2019 r., Wojewoda nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających dla załatwienia sprawy. Pierwszą istotną czynność procesową organ podjął dopiero w dniu [...] lutego 2020 r. zwracając się do odpowiednich służb z zapytaniem o skarżącego w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Po rozpoczęciu biegu terminów (czyli od [...] maja 2020 r.) do dnia wniesienia skargi, organ swoje działania ograniczył zasadniczo do czynności informacyjnych oraz do wezwań o przedłożenie dokumentów, przy czym zauważyć należy, że dopiero w piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ sprecyzował dokładnie jakie dokumenty strona powinna uzupełnić - pomimo, że postępowanie w sprawie toczy się od [...] maja 2019 r. Istotne zastrzeżenia budzi także przyjęty przez organ sposób określenia terminu załatwienia sprawy, jako "60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami". Formułując w ten sposób zawiadomienie, organ w istocie nie określił żadnego terminu, (gdyż wniosek wraz z dokumentami, zdaniem organu kompletnymi, złożony został [...] maja 2019 r.).

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Przede wszystkim brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla całkowitej bierności orangu w okresie pierwszych 9 miesięcy od złożenia wniosku (czyli do dnia [...] lutego 2020 r.) pomimo, że strona wykazywała się w tym czasie aktywnością i składa we własnym zakresie dokumenty uzupełaniające. W tym czasie działania organu ograniczały się praktycznie do czynności informujących o terminie załatwienia sprawy. Zaistniała zwłoka nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności, nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącego toczyło się prawie piętnaście miesięcy i nie zostało zakończone pomimo, że strona oraz organy opiniujące zareagowały na wezwania Wojewody. Brak również jakichkolwiek informacji aby stan ten uległ zmianie na dzień orzekania przez Sąd. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższe okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak nawet po wyłączeniu z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości sprawa była bowiem procedowana przez dziesięć miesięcy, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności do momentu wpływu skargi, przewlekłość trwała kolejne 4 miesiące (do czasu wystosowania pisma z dnia [...] września 2020 r.) a następnie po uzupełnieniu przez stronę dokumentów (w dniu [...] września 2020 r. ) przez kolejny miesiąc.

Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony, która wykazywała się aktywnością samodzielnie składając dokumenty i reagując na wezwania organu, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Czynności procesowe podejmowane były opieszale z dużymi odstępami, po czym organ w niektórych okresach w ogóle zaniechał procedowania, ignorując złożone przez stronę dokumenty.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości jej rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. Jak wcześniej wskazano, w sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo powinno odbyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.

W opinii Sądu, wniosek strony po poddaniu wstępnej weryfikacji w wyniku której wszczęto postępowanie, winien być rozpoznany niezwłocznie po jego uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. Tymczasem organ prowadził postępowanie przez piętnaście miesięcy bez żadnego racjonalnego i procesowego uzasadnienia. Nieefektywne prowadzenie postępowania przez wskazany okres, w którym organ po wstępnej weryfikacji wniosku i wszczęciu postępowania przez dziewięć miesięcy nie podejmował żadnych czynności procesowych (poza czynnościami o charakterze informacyjnym) a następnie przez okres kolejnych czterech miesięcy zaniechał jakichkolwiek działań ignorując składane przez stronę pisma i dokumenty, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ najpierw zwleka z podjęciem czynności procesowych przedłużając nadmiernie termin załatwienia sprawy a następnie nie dochowuje tego terminu i pomimo złożonych dokumentów pozostaje bierny przez kolejne miesiące - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Przy tak istotnym naruszeniu terminów załatwienia sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia powoływana w odpowiedzi na skargę ogromna ilość składanych wniosków i procedowania w wielu różnych sprawach. Są to okoliczności procesowo obojętne a niezależnie od tego, nie mogą uzasadniać aż tak istotnej przewlekłości. Abstrahując bowiem od problemów kadrowych, w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku lub uczyniła to skarżąca z własnej inicjatywy lub na żądanie organu. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji mogła mieć wpływ jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Podkreślić jednak należy, że organ administracji - wyposażony w odpowiedni aparat pomocniczy - tak powinien organizować swoje działania aby nie dopuszczać do bezczynności, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw są przyczynami pozostającymi wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Nadto wskazywane przez Wojewodę trudności nie mają charakteru nagłego. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16). Okoliczności dotyczące braków kadrowych i dużego wzrostu spraw mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, co pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą bezsprzecznie do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie.

Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu i brak decyzji rozstrzygającej sprawę obligował Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie.

Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności na rzecz strony jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować go, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).