Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 99/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 27.03.2013 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił zwrotu na rzecz G. K. działki nr [...] położonej w W. gmina Z., znajdującej się w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej parceli l. kat. [...] gm. kat. W. wszczęte zostało w wyniku wniosku złożonego w dniu 30.06.1992 r. przez J. S. Początkowo postępowanie prowadzone było przez Urząd Rejonowy w K., następnie Wojewodę K., a od dnia 01.01.1999 r. sprawa przeszła do kompetencji Starosty K. Wnioskodawczyni J. S. zmarła w dniu 23.12.1997 r., a spadek po niej nabyła w całości G. K. która podtrzymała roszczenie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...], położona w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie nr [...] z dnia 12.12.1951 r., z przeznaczeniem na cele budownictwa. W dacie wywłaszczenia parcela l. kat. [...] stanowiła własność J. N. w całości. Spadek po J. N. nabyli: J. N. oraz W. N. Spadek po W. N. nabyli: J. W. N.J. S. i G. K. Spadek po J. S. nabyła G. K.

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 19.01.1962 r. postanowiono zwrócić spadkobiercom poprzedniego właściciela część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 5500 m2, jako niezajętej pod zabudowę osiedla mieszkaniowego, stanowiącą w całości sad owocowy.

Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia 11.11.1977 r. Naczelnik Gminy Z. dokonał sprostowań w orzeczeniu o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie 12.12.1951 r. w ten sposób, iż wskazano, że na rzecz Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego w b. gm. kat. W. wywłaszczono parcelę oznaczoną [...] o pow. 18472 m2, stanowiącą własność J. N. Tym samym postanowieniem dokonano jednocześnie sprostowania w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie nr [...] z dnia 19.01.1962 r. polegającego na tym, że na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela zwrócono parcelę oznaczoną [...] o pow. 5500 m2.

Organ I instancji wskazał, iż z porównania mapy katastralnej b. gm. kat. W. z mapą ewidencyjną obr. W. gm. Z. wynika, iż wnioskowana do zwrotu działka nr [...], stanowi część wywłaszczonej parceli [...]. Przedmiotowa działka objęta jest księgą wieczystą nr [...] (nieujawniony podział działki nr [...]) i stanowi własność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Analizując spełnienie przesłanek określonych w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że G. K. jest osobą uprawnioną do domagania się zwrotu działki nr [...]. Nadto wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12.12.1951 r. wydanego w oparciu o art. 23, art. 28, art. 37 i art. 39 dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 03.06.1950 r. (Dz.U.R.P. nr 26, poz. 234 i 235) oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 18.09.1951 r. [...]

Parcela została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. kat. W. Organ I instancji podał, że próby odszukania dokumentacji archiwalnej związanej z budową osiedla mieszkaniowego w W. nie przyniosły rezultatu. W celu odnalezienia tej dokumentacji, Starosta K. zwrócił się do Archiwum Wojsk Lądowych w Warszawie, Archiwum Wojsk Lądowych w Krakowie i Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie. Ustalił także, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy Z. brak jest dokumentów na podstawie których można byłoby stwierdzić przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości według stanu na dzień 12.12.1951 r. Według wiedzy Urzędu, nie obowiązywał wtedy żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego, na którego podstawie można jednoznacznie określić przeznaczenie tego obszaru to plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z. z 1993 r., w którym przedmiotowy obszar przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną symbolem [...]- "obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego".

Starosta ustalił także, iż zasiedlanie przez mieszkańców budynków: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na osiedlu w W. rozpoczęło się już od połowy grudnia 1952 r. i w tym okresie pierwsze osoby były meldowane we wskazanych budynkach. Na okoliczność spełniania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 ust. 1 ustawy przeprowadzono dowód z zeznań świadków tj. M. L., S. G.B. K. oraz Z. M., które pozwoliły na ustalenie, że na przedmiotowej działce znajdował się osadnik do którego odprowadzano ścieki, gdyż wodę dostarczano z K. i brak było kanalizacji. Potwierdza to również zdjęcie lotnicze przedmiotowego terenu z 1970. Organ administracji wyjaśnił w związku z tym, że przez cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć oprócz budynków mieszkalnych również osadnik znajdujący się na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...] służący mieszkańcom osiedla. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Nadto organ przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił aktualny stan nieruchomości. Stwierdził więc, że działka ma kształt nieregularny. Przeważająca część terenu działki ogrodzona jest siatką metalową wspartą na słupkach metalowych. Ogrodzony fragment ma kształt kwadratu o wymiarach ok. 16 na 16 metrów. Granica wschodnia, północna i część zachodniej biegną wzdłuż ogrodzenia. Granica południowa nie jest widoczna w terenie, biegnie od południowo - wschodniego narożnika ogrodzenia w kierunku południowo -zachodnim. W części północno - zachodniej fragment przedmiotowej działki poza ogrodzeniem o kształcie trójkąta prostokątnego pokryty jest asfaltem. Teren wewnątrz ogrodzenia w dniu dokonywania oględzin jest zaniedbany. Znajdują się tam betonowe słupki, metalowe odpowietrzniki oraz metalowa budka, [...] studzienki kanalizacyjne i drzewa. Teren w przeważającej części pokryty jest asfaltem, a w pozostałej części zachwaszczony. Od strony zachodniej znajduje się brama wjazdowa na ogrodzony teren. Stan bramy w dniu dokonywania oględzin wskazuje na jej nieużytkowanie. Działka nr [...] nie jest obciążona prawami obligacyjnymi (dzierżawa, najem, użyczenie) ani prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich. Nadto Starosta K. ustalił jaka infrastruktura techniczna znajduje się na nieruchomości. Organ podkreślił, że w przypadku gdy cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła G. K., zarzucając jej:

- rażące naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki, w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to poprzez: całkowite pominięcie okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 12.12.1951 r. nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa", a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze jego sprostowanie, tj. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11.11.1977 r., a zatem już po zabudowaniu działki nr [...] i przede wszystkim po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany, gdyż sprecyzowanie miało miejsce blisko trzydzieści lat po dacie wywłaszczenia; a w konsekwencji - brak zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; a w tej sytuacji - jedyną ewentualną przyczyną, dla której zwrot nie mógłby nastąpić, stanowiłoby trwałe rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich;

- naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego sprawa została rozstrzygnięta z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, między innymi poprzez wadliwą analizę i ocenę materiału dowodowego. Rezultatem tego jest błędnia decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni, pomimo braku określenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu konkretnego celu, na jaki wywłaszczenie to następuje;

- naruszenie przepisów 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wyczerpującego zbadania dowodów w sprawie podczas gdy w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia nie tylko, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ale też w pierwszej kolejności, czy cel wywłaszczenia jest określony w taki sposób, że możliwym jest w stopniu nie budzącym wątpliwości ustalenie, co miało stanowić realizację tego celu oraz, czy został on zrealizowany, albowiem organ I instancji w zakresie oceny terminowej realizacji budowy osiedla oparł się na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia, które nie precyzowało jakiego rodzaju budownictwo ma zostać zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości. W rzeczywistości zaś cel taki musi być precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a przy tym musi on zostać określony przed jego realizacją oraz w terminach przewidzianych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto działka obecnie oznaczona numerem [...] (razem z sąsiadującymi z nią działkami o obecnych numerach [...],[...] oraz [...]) powstała w wyniku podziału działki nr [...], co dodatkowo dowodzi całości (kompleksowości) tych działek, a zatem też w konkluzji do zbędności na cel wywłaszczenia działek o numerach [...],[...] oraz [...] (zgodnie z decyzjami Starosty K. z dnia 28.03.2013 r. w przedmiocie zwrotu na rzecz G. K. tych działek), również i działka [...] na ten cel jest zbędna, a co zostało zupełnie pominięte przez Starostę K. w toku prowadzonego postępowania. Przy tym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka numer [...] była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, ze była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia. Przeciwnie akta sprawy wskazują wprost, że działka ta stanowi teren zaniedbany, a powstała na niej sieć infrastruktury gazowniczej została zainstalowana dopiero w roku 1983, a zatem już po upływie bezwzględnie wiążących terminów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji więc nie służyła ona celowi wywłaszczenia i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu.

Wojewoda M. decyzją z dnia 20.11.2013 r. (znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instnacji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. W szczególności stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., o której zwrot występuje aktualnie jedyna spadkobierczyni poprzedniego właściciela, G. K.

Rozważając spełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. jej zbędności na cel wywłaszczenia, organ odwoławczy wskazał, że podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. W sytuacji natomiast, gdy cel ten jest określony w decyzji w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przytaczając treść art. 13 i art. 23 ust. 2, w których określono procedurę wywłaszczenia, warunki jakie winien spełniać wniosek oraz decyzja. Dalej podkreślił, że wywłaszczenie w trybie dekretu następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 stanowił mianowicie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Wojewoda zauważył, iż w tamtym okresie częstą praktyką było określanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego przy użyciu nieostrych pojęć, jak np. "na cele budownictwa", "na cele mieszkaniowe", czy też "na cele mieszkalnictwa".

Organ II instancji stwierdził zatem, że wobec bardzo ogólnie określonego celu wywłaszczenia oraz braku powołania się w orzeczeniu wywłaszczeniowym na konkretne plany inwestycyjne, jak również z uwagi na nieodnalezienie przez organ I instancji - mimo podjętych prób - dokumentacji planistycznej czy też realizacyjnej, związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, brak jest - zwłaszcza w kontekście upływu niemalże 60 lat od wywłaszczenia oraz związanymi z tym trudnościami dowodowymi - podstaw do negowania prawidłowości ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji, który prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jako budowa osiedla mieszkaniowego. Organ II instancji wyjaśnił, że orzeczenie wywłaszczeniowe funkcjonuje w obrocie prawnym w brzmieniu nadanym mu postanowieniem o sprostowaniu, w związku z czym nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w odwołaniu, iż organ I instancji dokonał błędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, bowiem postanowieniu Naczelnika Gminy Z. z 11.11.1977 r. nie można przypisać cech dokumentu precyzującego cel wywłaszczenia. Jest to bowiem akt prostujący orzeczenia ściśle w nim określone, a więc w sposób bezpośredni wpływający na treść zawartą w tych aktach, nie zaś na sposób ich rozumienia czy interpretacji. Poza kognicją organu pozostaje kontrola legalności ww. orzeczeń.

Podkreślił również Wojewoda M[...], że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z 19.01.1962 r. o częściowym zwrocie nieruchomości, również sprostowanego ww. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z 11.11.1977 r. wynika, iż celem wywłaszczenia było budownictwo państwowe. W orzeczeniu tym stwierdzono ponadto, że "zabudowa osiedla mieszkaniowego na działce l. kat. [...] jest całkiem luźna". Organ zwrócił uwagę, że w orzeczeniu z 19.01.1962 r. wskazano również, iż podmiotem zlecającym realizację inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w K. czyli podmiot powołany w powojennej Polsce do realizowania zadań w zakresie budowy osiedli robotniczych (tzw. ZOR-ów).

Odnosząc się do kwestii badania przez organ I instancji, wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji w tym zakresie było wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części jest co do zasady prawidłowe. Świadek M. L. wprowadził się jako ostatni w dniu 19.05.1953 r. i zeznał, że do 1961 r. na działce nr [...] znajdował się osadnik, który istniał do lat 90-tych, kiedy wykonana została kanalizacja. Powyższe potwierdzają również zeznania przesłuchanych w charakterze świadków: S. G. B. K. i Z. M., które wskazały, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zlokalizowany był osadnik oraz stacja gazowa, która powstała znacznie później, zaś pomiędzy tymi obiektami znajdowały się ogródki uprawiane przez mieszkańców osiedla. S. G. wskazała dodatkowo, iż osadnik służył odprowadzaniu ścieków z osiedla, bowiem brak było w tamtym okresie kanalizacji. Oznacza to, że na terenie działki nr [...] znajdował się osadnik służący do obsługi istniejącego w tym miejscu osiedla mieszkaniowego i stanowił część jego infrastruktury.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego, Wojewoda M. wskazał, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci, na przykład, budynków handlowych czy usługowych. Takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną decyzję Wojewody M. z dnia 20.11.2013 r. wniosła G. K.. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania materialnej podstawy prawnej, a w konsekwencji na ograniczeniu się przez Wojewodę Małopolskiego do wskazania de facto jedynie proceduralnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, co nie wyczerpuje obowiązku organu określonego w art. 107 § 1 k.p.a. i powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty K.,pomimo braku rzeczywistej realizacji na działce [...] celu wywłaszczenia pozwalającego przyjąć niewątpliwy brak zbędności opisanej działki w realizacji wywłaszczenia, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Starosta K. prawidłowo przeprowadził postępowanie i ocenił realizację celu wywłaszczenia, gdy w rzeczywistości postępowanie prawidłowo przeprowadzone przez organ I instancji prowadzić powinno do całkowicie odmiennej konkluzji, a mianowicie, że na objętej postępowaniem działce cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, albowiem zasadą było i jest, że odjęcie własności (a zatem jednego z podstawowych praw konstytucyjnych) może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach, a jeżeli taką dla niniejszego wywłaszczenia był konkretnie określony cel wywłaszczenia, nie można celu takiego interpretować rozszerzająco;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do jej zwrotu, a to poprzez wadliwe przyjęcie, że nieruchomość objęta postępowaniem została zagospodarowana na cel określony w wywłaszczeniu, gdy tymczasem zaskarżona decyzja wydana została mimo braku faktycznych podstaw uniemożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności, że zgodnie z linią orzeczniczą (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.06.2000 roku, sygn. akt: I SA 1088/99), nawet "budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami — z natury rzeczy — nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli";

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.. jak również art. 7 k.p.a. a to poprzez wydanie decyzji z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zapewnienia skarżącej czynnego udziału w toku całego postępowania i możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą co do zgromadzonego materiału przed wydaniem w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czego sprawa została rozstrzygnięta z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego postępowania, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody M. z dnia 20.11.2013 r. jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo. Kontrolowane decyzje zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie, uchybiono tym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zauważyć należy, iż z art. 7 K.p.a. wynika podstawowa dla postępowania administracyjnego zasada prawdy materialnej oraz dokładności i szczegółowości dokonywanych przez organy administracji ustaleń faktycznych. Sens i istota wskazanej regulacji sprowadza się do zobowiązania prowadzących postępowanie organów administracji do wyczerpującego i zgodnego z obiektywną rzeczywistością ustalania wszelkich, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, elementów stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją i uszczegółowieniem tej zasady jest dyrektywa wynikająca z art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakres podlegających ustaleniu w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych wyznaczany jest każdorazowo treścią znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Gromadzenie i ocena dowodów oraz dokonywanie na ich podstawie ustaleń faktycznych służyć powinny podstawowemu celowi postępowania administracyjnego, jakim jest konkretyzacja właściwej normy materialnego prawa administracyjnego.

Podstawowa wadliwość przyjętego przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji sposobu postępowania, wyraża się właśnie w nieprawidłowym trybie przeprowadzenia dowodów, w oparciu o które ustalony został stan faktyczny sprawy. Nieprawidłowo także oceniona została moc tych dowodów.

Jak już wyżej wskazano, zakres czynności niezbędnych do ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, wyznacza treść materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie jest to art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; dalej ustawa powoływana jako u.g.n.). Stosownie do tego przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis zaś art. 137 u.g.n. określa przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na okoliczność spełniania przesłanek zbędności nieruchomości (działki nr [...]) na cel wywłaszczenia, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. przeprowadzono w kontrolowanej sprawie dowód z zeznań świadków: M. L., S. G., B. K. oraz Z. M.. Zeznania powyżej wskazanych świadków stały się dla orzekających w sprawie organów podstawą ustalenia, że na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...] znajdował się osadnik, który stanowił część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, wybudowanego w ramach celu wywłaszczenia i w okresie o którym mówi cytowany wyżej przepis. To zaś ustalenie było przyczyną odmowy zwrotu wskazanej nieruchomości.

Analiza jednak sposobu przeprowadzenia tych dowodów prowadzi do wniosku, że nie zostały one prawidłowo uzyskane. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, iż treść zadawanych świadkom pytań utrwalona została we wcześniej przygotowanym przez organ formularzu. Już pierwsze, istotne dla sprawy pytanie kierowane do przesłuchiwanych świadków, zawarte we wskazanym formularzu, dotyczyło wiedzy świadków o położeniu 20-u oznaczonych geodezyjnie (numerowo) działek. Pośród wymienionych numerów działek, znajdowała się m.in. nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Zdaniem sądu, nie może zostać oceniona jako miarodajna dla obecnie kontrolowanego postępowania, dotyczącego przecież wyłącznie zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] odpowiedź zeznających w sprawie świadków, iż mają oni wiedzę o położeniu 20-u różnych, tylko geodezyjnie określonych im przez organ, nieruchomości.

Po pierwsze bowiem, z zasad doświadczenia życiowego wynika, że nie sposób wymagać i racjonalnie przyjmować, iż świadkowie mogą dysponować rzetelną wiedzą o konfiguracji w terenie i sposobie zagospodarowania działek, które zindywidualizowane zostały przez organ wyłącznie poprzez wskazanie ich pięciocyfrowych numerów. Taką wiedzą może dysponować, co do zasady, np. geodeta zajmujący się przedmiotową sprawą, nie zaś osoby, które sprawą taką bezpośrednio są niezainteresowane. Nawet bowiem właściciele danej nieruchomości, z reguły nie dysponują wiedzą o geodezyjnym nazewnictwie różnych działek znajdujących się w sąsiedztwie ich nieruchomości. Okoliczność czy rzeczywiście wiedzą taką dysponowały przesłuchiwane przez organ w tej sprawie osoby – nie wynika z akt sprawy. W analizowanym więc zakresie należy stwierdzić, iż nie może zostać oceniona jako przekonywująca i pewna odpowiedź (zeznanie) słuchanych w sprawie świadków, że dysponują oni pewną wiedzą o przedmiocie postępowania, w którym Starosta K. wydał decyzję z dnia 27.03.2013 r., skoro nie jest jasne i jednoznaczne, iż ich zeznania odnoszą się w oczywisty sposób do nieruchomości (dz. nr [...]) ocenianej w tym postępowaniu. Już ta okoliczność podważa prawidłowość dalszych ustaleń faktycznych tej sprawy, poczynionych przez organ na bazie zeznań wymienionych świadków.

Po drugie należy zauważyć, iż zeznania Z. M. (k. [...]), jak również B. K. (k. [...]), koncentrują się wokół jedynie ogólnikowego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania 20-u różnych działek. Dla oceny więc istotnej dla kontrolowanej sprawy okoliczności, zeznania te nic prawie nie wnoszą. Ich treść świadczy jedynie pośrednio o sposobie gromadzenia i odprowadzania ścieków z osiedla położonego w W. Nie wynikają z zeznań tych wprost żadne konkretne informacje, mogące odnosić się do działki oznaczonej nr [...]. Odnośnie zaś do zeznań S. G. (k. [...]) oraz M. L. (k. [...]), kategoryczne stwierdzenia tych osób w kwestii zagospodarowania i przeznaczenia spornej nieruchomości, ze wskazanych już wyżej powodów, ocenione winny być z dużą ostrożnością.

Po trzecie, podkreślić należy, iż wskazani świadkowie przesłuchani zostali w miejscu ich zamieszkania (Z. M.B. K., S. G.) oraz w siedzibie organu I instancji (M. L.). W trakcie więc przeprowadzania analizowanego środka dowodowego, sporna nieruchomość nie została wskazanym świadkom faktycznie okazana w terenie. Dodatkowo zatem należy uznać, że oświadczenia powołanych osób, dotyczące sposobu zagospodarowania będącej przedmiotem postępowania działki, są o tyle niepewne, iż składane były w warunkach, w których świadkowie nie mieli bezpośredniego kontaktu z tą ocenianą nieruchomością. Okoliczność ta potwierdza wniosek, że nie można z całą pewnością stwierdzić, iż zeznania świadków odnoszą się właśnie do działki nr [...], na której miał znajdować się sporny osadnik.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na protokół oględzin wskazanej wyżej nieruchomości, sporządzony przez organ w dniu 5.11.2009 r. (k. 54 a.a.). Z protokołu tego wynika, że prowadzący postępowanie pracownicy organu I instancji ustalili położenie działki nr [...] na podstawie mapy ewidencyjnej i zasadniczej. Nadto należy zauważyć, iż opis tej działki wskazuje, iż znajdują się na niej betonowe słupki, metalowe odpowietrzniki, metalowa budka, [...] studzienki kanalizacyjne, a także stwierdzono, iż działka ta częściowo pokryta jest asfaltem. Tymczasem, słuchani w sprawie świadkowie podali, że właśnie na działce nr [...] znajdował się w przeszłości osadnik, do którego były odprowadzane ścieki z osiedla. Konfrontując ustalenia organu poczynione w cytowanym protokole, z zeznaniami słuchanych w sprawie świadków stwierdzić należy, że nie jest w sprawie oczywiste, czy sporządzony przez organ I instancji, protokół z dnia 5.11.2009 r. odnosi się w rzeczywistości do działki, odnośnie do której świadkowie wskazywali, iż znajdował się na niej osadnik. W sprawie tej nie zostało ustalone, czy infrastruktura znajdująca się na ocenianej przez organ działce, stanowi część wybudowanego w ramach celu wywłaszczenia (osiedla mieszkaniowego) osadnika, czy też jest to element innej infrastruktury. W tych okolicznościach należało uznać, że ustalenie, iż na spornej działce znajduje się względnie znajdował się osadnik oparte zostało na niedostatecznej podstawie. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w sposób pewny i jednoznaczny.

Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, iż postępowanie poprzedzające wydane w sprawie decyzje przeprowadzone zostało z uchybieniem art. 7 oraz art. 77 par. 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż przeprowadzenie przez organ dowodu z zeznań świadków w sposób, pozwalający na bezpośredni kontakt świadka z przedmiotem postępowania, doprowadziłoby do poczynienia w sprawie innych ustaleń faktycznych. Powyższa wadliwość postępowania decyduje o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody M. z dnia 20.11.2013 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wskazać należy, iż:

a) pominięcie w nagłówku decyzji Wojewody M. wskazania podstawy materialnoprawnej (art. 137 u.g.n.) nie może samodzielnie przesądzać o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu nakazującym uchylić taką decyzję. Wskazać należy, iż o tym, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda M. stosował wskazany przepis, jednoznacznie świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

b) W kontekście przedstawionych rozważań jako trafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Wojewodę M. art. 138 par 1, art. 6, 7, 12 ust. 1 K.p.a. Ocena natomiast tego, czy na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, byłaby obecnie przedwczesna, wobec opisanych powyżej uchybień przepisom postępowania,. Trafność bowiem zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest od prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Ustalenia te zaś, jak wyżej wskazano, nie były w niniejszej sprawie poprawne.

c) Zdaniem sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 6, 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, iż postępowanie przed organami administracji, w powyżej sprawie, toczy się już wiele lat. Jak wynika z akt sprawy, materiał dowodowy nie został uzupełniony przez organ II instancji. Zatem cały ten materiał, znany był stronie skarżącej, która – poprzez pełnomocnika - w odwołaniu od decyzji organu I instancji miała możliwość zajęcia stanowiska w tym zakresie. Nie wskazywała przy tym skarga, na wpływ jaki mógł mieć na treść rozstrzygnięcia brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem przed wydaniem decyzji z dnia 20.11.2013 r. przez Wojewodę M.