Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1066/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6,7,18 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1971/16 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowiska nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1971/16 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowiska.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [..] kwietnia 2016 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wyraziła stanowisko nr [..] w sprawie stosowania się władz Miasta Stołecznego Warszawy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdziła, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które nie są ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP oraz w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski", uznając, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP są one powszechnie obowiązujące i ostateczne oraz zwróciła się do Prezydent m.st. Warszawy, aby w działalności Urzędu oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych były uwzględniane wszystkie orzeczenia Trybunału, które nie zostaną ogłoszone Dzienniku Ustaw RP oraz w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] Wojewoda Mazowiecki w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność stanowiska nr [..] Rady m.st. Warszawy z dnia [..] kwietnia 2016 r.

Wojewoda stwierdził, że Rada przekroczyła swoje kompetencje, określone w art. 18 ust. 1 u.s.g., który wprawdzie upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale jedynie takich, które jednocześnie pozostają w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Zdaniem Wojewody Rada przekroczyła swoje kompetencje, wychodząc poza zakres zadań własnych czy zleconych gminie, z przekroczeniem granic jej samodzielności, domeną działania jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem kwestia wyrażania stanowisk o zakresie stosowanego prawa, a więc stanowisko Rady podjęte zostało bez podstawy prawnej. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 Statutu m.st. Warszawy stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. (Dz.Woj.Mazowieckiego z 2015 r., poz. 5569), Rada podejmuje stanowiska, gdy jej wola nie rodzi skutków prawnych. Oznacza to, że Rada nie jest związana swoim stanowiskiem przy podejmowaniu kolejnych uchwał. W konsekwencji w świetle tego przepisu, zajęte przez Radę stanowisko nie realizuje zasady pewności prawa, obywatel nie ma bowiem pewności co do przewidywalnego działania Rady w przyszłości, ani nie może podnieść zarzutu sprzeczności tego działania z podjętym już stanowiskiem. Ponadto treść stanowiska nie odnosi się do całego zakresu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, pomijając orzeczenia ogłoszone, co czyni je sprzecznym z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Wojewoda zauważył także, że poprawność legislacyjna wymaga tworzenia przepisów spójnych, logicznych i konsekwentnych, dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów jest złamaniem zasady poprawnej legislacji. Organ nadzoru stwierdził, że stanowisko Rady skierowane jest w końcowej jego części do organu wykonawczego Gminy, zawierając wskazówki i zalecenia, a więc ma charakter aktu podjętego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a więc nie jest stanowiskiem niewiążącym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Rada m.st. Warszawy zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a., art. 171 Konstytucji RP, art. 87 u.s.g. w związku z art. 91 u.s.g., art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 u.s.g.

Uzasadniając skargę Rada podniosła, że Stanowisko nie jest uchwałą ani zarządzeniem, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane wobec aktu, który nie ma charakteru władczego, poddającego się nadzorowi w trybie o samorządzie gminnym. Stanowisko nie nakłada na nikogo obowiązków ani nie przyznaje żadnych praw, zatem nie jest przejawem działania administracji publicznej, podlegającym nadzorowi ani kontroli sądowoadministracyjnej. Statut m.st. Warszawy umożliwia wyrażanie stanowisk, a podjęte Stanowisko potwierdziło wolę stosowania się do obowiązującego prawa. Rada w przedmiotowym stanowisku zwróciła się, aby zasada ta stosowana była powszechnie w m.st. Warszawie, nie ma ono natomiast charakteru prawnie wiążącego.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesioną skargę oddalił, wskazując, że obowiązkiem organu nadzorczego jest dokonywanie wnikliwej weryfikacji, czy pomimo oznaczenia przez radę gminy danego aktu jako stanowiska, w zamyśle niemającego wywołać skutków prawnych, treść tego aktu nie zmierza w istocie do wywołania takich skutków, przesądzając o konieczności traktowania tego aktu jako wiążącej uchwały sensu stricto, bezwzględnie podlegającej reżimowi nadzorczemu. Zdaniem Sądu, składanie przez organ wykonawczy gminy generalnych wiążących deklaracji co do związania przepisami prawa powszechnie obowiązującego, czy orzecznictwem, nie znajduje dostatecznych podstaw w ustawodawstwie. Zakres działania gmin określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1, art. 18 ust. 1), zatem próba generalnego wiążącego wyjaśnienia, czy doprecyzowania tej regulacji stanowi działanie wkraczające w materię zastrzeżoną dla ustaw. Tym samym Rada Gminy nie dysponuje uprawnieniem do przesądzania mocy wiążącej wyroków Trybunału, nawet ze skutkiem wyłącznie dla samej siebie.

Sąd uznał, że zapis Stanowiska należy traktować jako wiążące zalecenie, czy wskazówki dla Prezydenta m.st. Warszawy, na co wskazuje sformułowanie bardzo skonkretyzowanych oczekiwań w stosunku do podmiotu hierarchicznie podległego. Co więcej, dodatkowo treść akapitu trzeciego formułuje zalecenia dla Prezydenta Miasta odnoszące się ściśle do sposobu orzekania w sprawach indywidualnych, a więc znajdujących się poza podległością hierarchiczną Rady. Oceniając Stanowisko Rady Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ono stanowiskiem, rozumianym jako wyrażenie swojego zdania, czy apelu, a tym samym uznał, że organ nadzoru miał podstawy do objęcia Stanowiska nadzorem, który ocenił jako wykonany prawidłowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 85 i art 87 u.s.g. w związku z art. 91 u.s.g. poprzez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia nieważności Stanowiska Rady m.s.t. Warszawy nr [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. pomimo braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności tego stanowiska wobec braku charakteru wiążącego, w tym normatywnego, tego aktu;

2) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 u.s.g. poprzez oddalenie skargi mimo zastosowania przez Wojewodę kryterium odmiennego od kryterium zgodności z prawem do podjęcia działań nadzorczych nad działalnością gminną;

3) art. 8 ust. 2 w związku z art. 166 i art. 17 Konstytucji RP, jak również błędne zastosowanie art. 2 Konstytucji, poprzez arbitralne i pozbawione uzasadnienia twierdzenie o wiążącym charakterze Stanowiska oraz bezpodstawne zarzuty dotyczące przesądzania w treści w/w Stanowiska "wyjaśniania, potwierdzania czy doprecyzowywania regulacji ustawowych";

4) art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 u.s.g. poprzez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia nieważności Stanowiska Rady w sytuacji braku wynikających z przepisów prawa kompetencji Wojewody do podjęcia działań w trybie nadzoru wobec oświadczeń, zawierających stanowisko Rady w określonej sprawie, wydanych na podstawie Statutu m.st. Warszawy;

5) § 29 Statutu m.st. Warszawy (załącznik do uchwały nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2015 r., poz. 5569) poprzez uznanie Stanowiska nr [..] Rady m.st. Warszawy za uchwałę pomimo wyraźnego odróżnienia obu tych form wyrażania woli przez Radę m.st. Warszawy;

6) art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 u.s.g. poprzez oddalenie skargi mimo stwierdzenia przez Wojewodę nieważności Stanowiska, w sytuacji braku przesłanki koniecznej - istotnego naruszenia prawa;

7) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że Stanowisko jest uchwałą w rozumieniu tego przepisu;

8) art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 29 Statutu m.st. Warszawy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Stanowisko podjęte zostało bez podstawy prawnej, gdy tymczasem powyższe przepisy podstawę taką stanowią;

9) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak spójnej i logicznej argumentacji uzasadniającej treść wyroku;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 29 Statutu poprzez odstąpienie od wykładni językowej treści Stanowiska bez wyjaśnienia przyczyn, dla których w ocenie Sądu wykładnia językowa prowadzić miała do nieakceptowalnych skutków prawnych;

11) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, mimo że zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego, które Sąd uznał za uzasadnione, nie dotyczyły całej treści Stanowiska, a jedynie dwóch z trzech jego akapitów.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Stanowisko Rady nie ma charakteru wiążącego, nie jest aktem normatywnym, a aktem o charakterze politycznym i mieści się w granicach konstytucyjnie gwarantowanych wolności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są jednak ściśle związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego i skupiają się na wykazaniu błędów w fazie sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz dotyczą nieuprawnionego oddalenia skargi. Z tej przyczyny w pierwszej kolejności należało odnieść się do istoty problemu, jakim w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podjęte Stanowisko Rady m.st. Warszawy nr [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym, czy były podstawy do podjęcia przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiącego przedmiot zaskarżenia do Sądu I instancji.

Zarówno stan faktyczny niniejszej sprawy, jak i występujący w niej problem prawny w zasadniczej części są analogiczne do zagadnień analizowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2779/16. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd zawarty w powyższym wyroku NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2779/16.

Należy podkreślić, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (co podkreślono wyraźnie w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.,51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny.

Każda czynność organu samorządu terytorialnego musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (T. Moll, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX). Artykuł 7 u.s.g. wskazuje przy tym, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania rady gminy zostały natomiast określone w art. 18 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wymienił przykładowo kategorie spraw zastrzeżonych dla rady. Nie oznacza to, że nie może ona podejmować aktywności również w innych sprawach, mogą to być jednak wyłącznie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie przekazane innym podmiotom. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru. Stąd w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. (sygn. akt: SA/Gd 1008/92, ONSA z 1993 r., Nr 2, poz. 51) NSA uznał m.in. za niedopuszczalne ustanowienie w formie uchwały gminnego rzecznika praw obywatelskich. Z kolei w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK 716/09, stwierdzając nieważność uchwały wyrażającej zaniepokojenie działaniami Prokuratury wobec wójta, podkreślił, że właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. jako działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych, np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem, iż pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że to właśnie art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin przewidzianych w prawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 269/11).

Niewątpliwie poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. A. Szewc, Komentarz do art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, System Informacji Prawnej LEX, podobnie Cz. Martysz, Komentarz do art.18 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX).

Jednocześnie wszelkie dopuszczalne prawnie działania gminy i jej organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zakresowa zawarta w art. 6, 7, 15 czy art. 18 ust.1 u.s.g. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, w tym również organów wykonawczych gminy, taka podstawa prawna jest wystarczająca (por. T. Bąkowski: W nawiązaniu do dyskusji o zakresie samodzielności gminy w kontekście przepisów art.6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, teza 3, GSP 2011/1/473-482).

Wymaga przy tym podkreślenia, że każda działalność rady gminy (miasta), jako organu kolegialnego przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. Mimo sporów w doktrynie odnośnie do szczegółowej i wyczerpującej definicji pojęcia "uchwały", najogólniej można jednak przyjąć, że jest to forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia (por. A Szewc, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, System Informacji Prawnej LEX). Uchwała, zależnie od swojej treści, może być przy tym jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (por. R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Samorząd Terytorialny 2015, Nr 3, s. 39). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt: II OSK 1262/08). Stąd sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. O ile uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym, jak akty stosowania prawa w sprawach powierzonych radzie gminy, akty współstosowania prawa takie jak: zawieranie umów, czy porozumień, muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu, to do wydania aktu o charakterze niewładczym, a do tej kategorii można zaliczyć różnego rodzaju uchwały intencyjne, wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna. Oznacza to, że akty o charakterze niewładczym muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego, określonych przez ustawy. W przypadku aktów władczych wymagane jest natomiast dodatkowo wyraźne upoważnienie ustawowe wskazujące na możliwe sposoby rozstrzygnięcia i jego formę.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy więc stwierdzić, że Stanowisko nr [..] Rady m.st. Warszawy z dnia [..] kwietnia 2016 r. mimo swojego tytułu, nie jest jedynie aktem niewładczym wyrażającym stanowisko w sprawie. Nie zawiera ono intencji lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Odnosi się ono do przyszłych, nieskonkretyzowanych działań Rady oraz gminnych jednostek organizacyjnych zarówno jej podporządkowanych, jak i niepodporządkowanych, a także organów wykonawczych. Jednocześnie treść tego Stanowiska nakazuje Radzie i innym podmiotom określony sposób działania. Wynika to z użytych w treści sformułowań ("stosować się będzie", "zwraca się, aby stosowane były"). Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała ma zatem niewątpliwie charakter zobowiązujący, w ogólnie określonych sprawach, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy. Stanowi ona wytyczne stosowania prawa, a więc akt o charakterze władczym. Nie zmienia tego nazwa "Stanowisko" ani tym bardziej brak powołania podstawy prawnej. O charakterze danego aktu świadczy bowiem treść, a nie jego nazwa czy powołana podstawa prawna.

Stąd też Stanowisko Rady m.st. Warszawy nr [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. mimo swojej nazwy nie miało wyłącznie charakteru wyrażenia stanowiska, czy opinii. W ustawie o samorządzie gminnym ani też w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej nie ma przepisu, który uprawniałby radę gminy do zajmowania ogólnego stanowiska w zakresie stosowania prawa, ani w sprawie generalnej interpretacji prawnej.

Jednocześnie przedmiotowe Stanowisko wkraczało w sferę kompetencji organów wykonawczych gminy, mimo braku wyraźnego upoważnienia. Domniemanie właściwości rady gminy stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może zaś polegać na przyznaniu jej uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (Burmistrza, prezydenta miasta) wobec Rady, Samorząd Terytorialny z 2007 r., Nr 1-2, s. 50, wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99). Stąd rada gminy nie miała kompetencji do wskazywania organowi wykonawczemu, jakie powinien on stosować przepisy prawne w ramach swojej działalności. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w sprawie należy wyłącznie do kompetencji organu rozstrzygającego sprawę. Treść kontrolowanego Stanowiska stanowi zatem nieuprawnioną ingerencję w sferę działalności innych podmiotów, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 15 i 18 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd organu nadzoru, że także przepis § 29 Statutu nie mógł stanowić wyłącznej podstawy prawnej do wydania uchwały: Stanowisko nr [..] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [..] kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania się władz Miasta Stołecznego Warszawy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego".

Nawet w zakresie działań niewładczych rada gminy nie może wykraczać poza zakres swojego działania wynikający z art. 6 i 7 u.s.g. w formach wynikających z art. 15 ust. 1 u.s.g. i art. 18 ust. 1 u.s.g. W związku z tym nie można uznać za dopuszczalne wydawania na podstawie § 29 Statutu m.st. Warszawy uchwał, bądź innych aktów, których materia wykraczałaby poza zakres kompetencji gminy.

Formy wypowiedzi Rady nie muszą ograniczać się wyłącznie do kwestii związanych ze sferą stanowienia prawa bądź kontrolą, może ona zajmować także niewiążące prawnie stanowiska, na podstawie przepisu statutowego, ale wyłącznie w sprawach o znaczeniu lokalnym, które zostały przez ustawodawcę powierzone organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy rangi statutowej muszą się bowiem mieścić w zakresie działania gminy, a ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z ustawą. Stąd też przepis § 29 Statutu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy prawnej Stanowiska (uchwały). Zastrzeżenia te odnoszą się przy tym zarówno do podstaw prawnych uchwały intencyjnej czy wyrażającej stanowisko w sprawie, jak i tym bardziej w stosunku do uchwały o charakterze generalnym, wkraczającej w sferę działania innych podmiotów, gdzie dodatkowo wymagana jest szczegółowa kompetencja ustawowa. Stąd nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 29 Statutu, który może odnosić się tylko do zakresu działań gminy.

Z powołanych wyżej względów nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. Aby stwierdzić legalność określonego aktu pochodzącego od jednostki stanowiącej, tj. rady gminy konieczne jest ustalenie czy dotyczy on zadań powierzonych Radzie, bowiem jedynie w takim zakresie możliwe jest wydawanie nawet niewiążącego stanowiska, czy też opinii. Rada gminy może wypowiadać się w kwestiach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), a zatem w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 18 ust. 1 u.s.g., bowiem również akty wydawane przez Radę na podstawie § 29 Statutu powinny mieścić się w kategorii spraw w zakresie działania gminy. Wydawane na podstawie przepisów statutowych akty, bez względu na ich nazwę, muszą się mieścić w zakresie działania gminy. Tymczasem podjęte Stanowisko nie tylko wykraczało poza ten zakres, wypowiadając się w sprawie dopuszczalnej interpretacji prawa, ale i wkraczało w zakres zadań innych organów, co dodatkowo wskazywało na braki w postawie prawnej, w tym przypadku powinna ona nie tylko mieścić się w zakresie zadań gminy, ale znajdować wyraźne upoważnienie ustawowe. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym postanowienia Stanowiska Rady m.st. Warszawy z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] stanowiły w istocie nieuprawnioną ingerencję w zadanie powierzone innym władzom.

Tym samym niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 85, art. 87 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, skoro Wojewoda miał kompetencje nadzorcze wobec uchwały - Stanowiska Rady m.st. Warszawy z dnia [..] kwietnia 2016 r., a stwierdzenie nieważności podjętego aktu dokonane według kryterium legalności było zgodne z prawem. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące na brak podstawy prawnej do przyjęcia przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwały z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w sprawie stosowania się władz Miasta Stołecznego Warszawy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, trafnie przyjął organ nadzoru i Sąd I instancji, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Nie był uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadnienie wyroku kontroli takiej się poddaje. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).

Na uznanie nie zasługuje także zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności (legalności kontrolowanego aktu), czyli stwierdzenia braku uchybień organu w toku rozpatrywania sprawy, czyli niewystąpienia okoliczności uregulowanych w art. 145 § 1 i 2 tej ustawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Generalnie reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na oddalenie skargi. Nie może jednakże stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy zarzut taki powiązać z innymi przepisami postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tego w sprawie nie uczyniono.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.