Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 862/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego kary za usunięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Prokuratora Rejonowego (dalej jako "Prokurator") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 21 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy (dalej jako "Wójt Gminy"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. wymierzył I. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 244 040 zł za usunięcie w 2013 r. bez zezwolenia z działki nr [..] w P. 14 drzew oraz umorzył postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 6 innych drzew.

Kolegium decyzją ostateczną z dnia 22 maja 2019 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 6 listopada 2018 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wymierzenia I.K. kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Jak wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w grudniu 2013 r., a stosownie do art. 89 ust. 10 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), dalej jako u.o.p., nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. W dniu orzekania przez Kolegium upłynął, z końcem 2018 r., pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku, w którym usunięto drzewa bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem Kolegium w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 88 i art. 89 u.o.p. w nowym, obowiązującym brzmieniu, w tym także art. 89 ust. 10 pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte w grudniu 2013 r., w więc przed wejściem w życie art. 89 ust. 10. W ocenie organu przepis ten znajduje zastosowanie na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29 (ustawy o ochronie przyrody) w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88

i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Uwzględniając art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej trzeba wziąć pod uwagę, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 89 ust. 1 u.o.p., ustalonym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej, karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według poprzednich regulacji kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że obecnie obowiązujące rozwiązania dotyczące kar są dla sprawcy względniejsze.

Prokurator Prokuratury Rejonowej złożył sprzeciw zawierający zarzut wydania z rażącym naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 22 maja 2019 r., który Kolegium rozpoznało w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 maja 2019 r.

W następstwie, Kolegium decyzją z dnia 21 września 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 22 maja 2019 r. uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził najpierw, że o rażącym naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Tak więc spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu wydania decyzji z dnia 22 maja 2019 r. art. 89 ust. 10 u.o.p. stanowił, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. Przepis ten wszedł w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.1045, ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 53 ust.3 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Powołany przepis prawa utracił moc w dniu 1 stycznia 2018 r. Kolegium rozpatrując sprawę w dniu 22 maja 2019 r. przyjęło, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 89 ust. 10 u.o.p. uznając, że skoro drzewa zostały usunięte w roku 2013, to 5-letni termin, o którym mowa w art. 89 ust. 10 ustawy, upłynął z końcem 2018 r. Kolegium stwierdziło, że przepis art. 89 ust. 10 u.o.p. ma zastosowanie na podstawie art.53 ust. 3 ustawy zmieniającej.

Kolegium wskazało dalej, że wykładnia dotycząca stosowania przepisu art.89 ust. 10 u.o.p. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 28 sierpnia 2015 r., jest niejednolita. Z uwagi na istnienie rozbieżnej interpretacji w orzecznictwie w tej kwestii, wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, konsekwencji nie można uznać, że decyzja Kolegium z dnia 22 maja 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 89 ust. 10 u.o.p., nie zaistniała bowiem przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Kolegium uznało także, że decyzja z dnia 22 maja 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a.

Prokurator w skardze do sądu na decyzję Kolegium z dnia 21 września 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Kolegium z dnia 22 maja 2019 r.

Zarzucono organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie przez organ retroaktywnego działania przepisów międzyczasowych w sytuacji, w której nie wynika to wyraźnie z tych przepisów,

a w konsekwencji uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa umorzenie postępowania o wymierzenie kary administracyjnej za wycięcie bez zezwolenia 14 drzew z powołaniem się na przedawnienie, które nie nastąpiło i to mimo sprzeciwiających się umorzeniu względów praworządności i ładu konstytucyjnego,

- art. 89 ust. 10 u.o.p. polegające na odmowie uznania, ze zastosowanie tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa mimo że ze względu na fakt, iż do wycięcia drzew doszło w 2013 r., przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany, a tym samym nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji i wymierzenia kary pieniężnej,

- art. 74, art. 86 i art. 87 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i uznanie, że art. 29 ust. 10 u.o.p. w brzmieniu nadanym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej uprawniający do odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i umorzenia postępowania wszczętego w sprawie o takim przedmiocie, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat, ma zastosowania do postępowań wszczętych i deliktów ujawnionych nie wcześniej, niż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniającej ustawę o ochronie przyrody, tj. w dniu 28 sierpnia 2015 r., a w konsekwencji uznanie, ze względy praworządności i ładu konstytucyjnego nie są wystarczające dla stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Prokuratora Kolegium w zaskarżonej decyzji bezzasadnie uznało, że błędna wykładnia prawa nie stanowi o jego rażącym naruszeniu, tym samym nie stanowi podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej. O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, przemawiają względy praworządności i ładu konstytucyjnego. Zdaniem Prokuratora względy te stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W demokratycznym i praworządnym państwie retroaktywne działanie przepisów międzyczasowych musi wynikać wyraźnie z tych przepisów. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wsteczne działanie przepisu musi wynikać z jego brzmienia, a nie jedynie z celu ustawy. Z przepisu przejściowego, jakim jest art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej nie wynika wyraźnie i jednoznacznie, że do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy nowe. Tym samym, nadanie przez Kolegium bez jakiejkolwiek wyraźnej i jasnej podstawy mocy wstecznej art. 89 ust. 10 u.o.p. (w brzmieniu nadanym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r.), w konsekwencji umorzenie postępowania z powołaniem się na przedawnienie, które nie nastąpiło, jest przejawem rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 22 maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2020 r., wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – stwierdzenia nieważności własnej decyzji administracyjnej. Tryb ten został zainicjowany na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego wniesionego na podstawie art. 186 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., a weryfikacji poddano decyzję Kolegium z dnia 22 maja 2019 r., mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 6 listopada 2018 r. ponownie wymierzającą administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew i umorzono postępowanie w tej sprawie.

Zdaniem Prokuratora, decyzja Kolegium z dnia 22 maja 2019 r. rażąco naruszała prawo poprzez błędne zastosowanie przedawnienia uregulowanego

w art. 89 ust. 10 u.o.p., bowiem niniejszą sprawę należy traktować jako wszczętą, ale niezakończoną przed dniem 1 stycznia 2016 r., co wyłącza stosowanie ww. przepisu. Stanowiska tego nie podzieliło działające w trybie nadzorczym Kolegium, które wskazało na istniejącą w orzecznictwie rozbieżność dotyczącą wykładni art. 89 ust. 10 u.o.p. w zakresie zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 10450, t.j. ustawy zmieniającej), i stwierdziło, że w takim wypadku przyjęcie przez organ rozpoznający sprawę jednej z możliwych interpretacji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. Zdaniem sądu, ocena dokonana przez Kolegium w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowa.

Jak już wskazano, kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast art. 184 § 1 ustawy stanowi, że prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Stosownie do art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Przesłanki stwierdzenia nieważności ustawodawca uregulował w art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, że nieważność taka dotyczy decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie Prokurator w sprzeciwie jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał rażące naruszenia prawa - art. 89 ust. 10 u.o.p., przy czym kwestia interpretacji tego przepisu jest przedmiotem sporu nie tylko między Prokuratorem a organem, ale też nie jest jednolite stanowisko orzecznictwa w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga ustalenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego. Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy natomiast naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie

z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, dostępny w CBOSA).

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, dostępny jw.). Przesłanka ta więc nie może być rozumiana rozszerzająco ze względu na inną wartość – ochronę decyzji ostatecznych i pewność obrotu prawnego. Natomiast pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności na tle interpretacji określonego przepisu będącego podstawą orzeczenia organu administracji, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1268/07; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1625/14; z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 547/18, dostępne jw.).

W konsekwencji, jak trafnie zauważyło Kolegium, w niniejszej sprawie nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 maja 2019 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 89 ust. 10 u.o.p,, gdyż kwestia jego zastosowania w okolicznościach sprawy (sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzja wymierzająca karę została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania) wymagała przeprowadzenia wykładni obejmującej także przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, natomiast ich interpretacja nie jest jednoznaczna i możliwe jest wywiedzenie różnych wniosków.

Powyższe oznacza, że złożona przez Prokuratora skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż organ działający w trybie nadzwyczajnej kontroli decyzji prawidłowo rozważył przesłankę rażącego naruszenia prawa przez kwestionowane orzeczenie, uwzględniając charakterystykę tej przesłanki oraz zaistniałe w sprawie wątpliwości. Podstawą do uwzględnienia skargi, w ocenie sądu, nie mogły być także powołane przez Prokuratora przepisy Konstytucji RP i względy praworządności i ładu konstytucyjnego.

Sporny przepis art. 89 ust. 10 u.o.p. wprowadza w zakresie spraw związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych przedawnienie – po upływie 5 lat od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, z woli ustawodawcy, nie wszczyna się postępowania w celu wymierzenia tej kary, a postępowanie już wszczęte umarza się. Przepis ten wszedł w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. przy czym, jak wskazano, kluczowe znaczenie dla zastosowania tej regulacji mają przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej. Zgodnie zaś z jej art. 53 ust. 3 do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 (w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej – przyp. sądu) ustawy zmienianej w art. 29 (ustawa o ochronie przyrody – przyp. sądu), w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Natomiast na mocy art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej, przepis art. 89 ust. 1 u.o.p. zyskał treść, zgodnie z którą administracyjną karę pieniężną m.in. za usunięcie drzew bez zezwolenia ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, podczas gdy dotychczas kara ta była ustalana w wysokości trzykrotności tej opłaty. Powyższe prowadzi do wniosku, że niewątpliwie przepisy nowe są względniejsze dla sprawców omawianego deliktu administracyjnego.

Z analizy akt sprawy wynika także, że na dzień wejścia w życie zmiany art. 89 u.o.p., tj. 28 sierpnia 2015 r. w obrocie prawnym nie pozostawała decyzja administracyjna ustalająca karę pieniężną, gdyż w dniu 9 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lipca 2014 r. w sprawie omawianej kary, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co zostało zaaprobowane przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 215/15 oraz wyrokiem NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/17.

W tym miejscu należy wskazać na specyfikę administracyjnych kar pieniężnych, które różnią się od kar pieniężnych za przestępstwa i wykroczenia (grzywien) rodzajem celu, tj. prewencja oraz restytucja, zaś cel represyjny nie może dominować nad pozostałymi funkcjami. Pierwszoplanowym celem tego rodzaju kar jest bowiem ochrona w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna (zob. I. Niżnik-Dobosz, Sankcje administracyjne s. 136; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, Warszawa 2012, s. 223, a także M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 100). Istotne jest przy tym zapewnienie gwarancji ochronnych osobom podlegającym ukaraniu karą administracyjną, odpowiadających standardom demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie zaleceniami Komitetu Ministrów Rady Europy zawartymi w rekomendacji nr R(91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, dla podmiotu podlegającego odpowiedzialności przy regulacji tych sankcji postuluje się, aby każde działanie zmierzające do nałożenia sankcji administracyjnej było podejmowane w "rozsądnym" terminie, z dostosowaniem szybkości postępowania do okoliczności sprawy (pkt 4; rekomendacje w języku polskim [w:] T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129-132).

Także Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie przyznaje, iż stosowanie sankcji administracyjnych wymaga poszanowania praw podstawowych gwarantowanych w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. P. Wojciechowski, Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej w prawie żywnościowym, Przegląd Prawa Rolnego Nr 1 (8)- 2011, s. 75 za: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 86).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego również nie zanegowano dopuszczalności ustanawiania kar finansowych w przepisach nienależących do prawa karnego, w szczególności w przepisach prawa administracyjnego. Zdaniem Trybunału, Kary pieniężne mogą być wymierzane także w drodze decyzji administracyjnej, która podlega kontroli sądu administracyjnego (zob. wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50). Trybunał podkreślał jednocześnie, że przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają bowiem konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się więc na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. W szczególności, w odniesieniu do kar administracyjnych składających się na mechanizm ochrony przyrody (zadrzewień) wskazywał Trybunał na konieczność stworzenia prawnych stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku (zob. wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, publ. OTK-A 2014/7/68).

Nie budzi wątpliwości, że Konstytucja RP wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, gdyż już art. 5 ustawy zasadniczej wśród najważniejszych zadań państwa, takich jak strzeżenie niepodległości i nienaruszalności terytorium oraz gwarancji wolności i praw człowieka i obywatela, wymienia ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Rozwinięcie tej ustrojowej zasady jest zawarte w art. 74 Konstytucji, stanowiącym, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (i zarazem wspierać obywateli w ich działaniach na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska). Ponadto art. 68 ust. 4 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Łączne ujęcie wymienionych postanowień pozwala uznać, że środowisko jest wartością konstytucyjną, której realizacji należy podporządkować proces interpretacji Konstytucji. Natomiast art. 86 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek dbałości (czyli troski albo też pieczy) o stan środowiska.

Jednocześnie, nie można pomijać, że w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP ochrona przyrody jest exspresis verbis wymieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników, przy czym ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska muszą nadal odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (tak TK w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12).

Właśnie ta ostatnia kwestia, tj. konieczność zachowania zasady proporcjonalności, zdaniem sądu, uniemożliwia uwzględnienie skargi. O ile należy zgodzić się, że takie wartości jak praworządność i ład konstytucyjny winny być uwzględniane przez organy administracji w prowadzonych postępowaniach, to jednak dążenie do ich realizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności w korzystaniu z praw konstytucyjnych. Natomiast w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, co stanowi składnik zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada szybkości postępowania administracyjnego jest zaś jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP).

W okolicznościach sprawy, zakwestionowanie zastosowania przedawnienia dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej spowodowałoby, że sprawca deliktu mógłby być w sposób nieograniczony w czasie obciążony sankcją na skutek nieprawidłowych działań organu administracji. Pierwotnie wymierzona kara została bowiem uchylona na skutek kontroli instancyjnej ze względu na braki materiału dowodowego, a długotrwałe ponowne postępowanie w sprawie wymierzenia kary spowodowało, że aktualnie konieczne rozważenie jest możliwości stosowania przepisu intertemporalnego art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej. W takim wypadku, na etapie postępowania nadzwyczajnego, przyznanie prymatu zasadzie ochrony przyrody i środowiska naturalnego jest nieproporcjonalne w stosunku do prawa obywatela do możliwości skorzystania z przedawnienia deliktów, których się dopuszcza. Stanowiłoby to w rzeczywistości usankcjonowanie braku wywiązywania się przez organy administracji ze swoich ustawowych i konstytucyjnych obowiązków egzekwowania naruszeń prawa w odpowiednim terminie i prowadzenia postępowania w tej sprawie zgodnie z zasadą szybkości.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z uwagi bowiem na to, iż zarzucane przez Prokuratora naruszanie prawa dotyczy przyjęcia przez Kolegium w decyzji z dnia 22 maja 2019 r. jednej z możliwych interpretacji art. 89 ust. 10 u.o.p. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, nie sposób uznać go za rażące. Tym samym trafnie Kolegium oceniło, że w tej sytuacji nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ponadto, jak wykazano, zaaprobowanie stanowiska Prokuratora i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z dnia 22 maja 2019 r. stanowiłoby naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie może być uwzględniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na trwający stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).