Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 99/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 36 , 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 156 , 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi A . sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – dalej u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...] , znak: [...] , którą orzeczono o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 3 230 449,17 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do skarżącej Spółki, będącej zbywcą udziału wynoszącego 49929/57353 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 5,7353 ha, obr. [...] jedn. ewid. P. , objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...] .

W uzasadnieniu powyższego Kolegium nawiązało do motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji w oparciu o przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 u.p.z.p. Jak wyjaśniło, Prezydent Miasta K. ustalił, że aktem notarialnym z dnia 18 marca 2009 r., Rep. A Nr [...] , A. Sp. z o.o. w K. dokonała przeniesienia prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego łącznie 49929/57353 części nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , o powierzchni 5,7353 ha, obr. [...] , objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...] . Przedmiotowa nieruchomość w przeważającej części podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 8 lutego 2006 r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym znajduje się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych, oznaczonym na rysunku planu symbolem UC. Bezpośrednio przed jego wejściem w życie nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na utratę mocy prawnej poprzedniego po dniu 1 stycznia 2003 r. Z treści § 37 miejscowego planu obszaru "[...]" wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, U.l, UC - 30 %, dla terenów MWU - 10 %, a dla terenów innych - 0 %. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego zostało wpisane do ksiąg wieczystych. Następnie Prezydent Miasta K. wyjaśnił zasady i podstawy naliczenia jednorazowej opłaty zawarte w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. Podał jakie przesłanki muszą zaistnieć, aby opłata taka została ustalona. Ustalił, że przesłanki formalne dotyczące terminu sprzedaży nieruchomości, terminu wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty i ustalenia stawki procentowej zostały w sprawie spełnione. Ustalenie czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, wymagało uzyskania dowodu z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat taki na zlecenie organu pierwszej instancji został sporządzony w dniu 2 lipca 2012 r. Prezydent Miasta K. ocenił go, jako wykonany zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p., oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawca ustaliła, iż nieruchomość w przeważającej części podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r. Przyjęła stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego 29 kwietnia 2006 r. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z tym planem, znajduje się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, natomiast jej nieznaczny, wschodni fragment nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana obowiązująca w dacie wejścia w życie planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie obowiązywał tu plan miejscowy, rzeczoznawca przy określaniu wartości przyjęła faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Ustaliła że był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów [...]", przeznaczonymi do rozbiórki. Autorka operatu ustaliła ponadto, że do dnia 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość podlegała ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ), zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] .). Zgodnie z tym planem miejscowym nieruchomość znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego, oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19, oraz na Obszarze Tras Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem KTG 1/4 (ulica główna) oraz Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej, oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP 98, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 4, nr 5, nr 17 i nr 19. W celu ustalenia, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w operacie dokonano określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, tj. według stanu na dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego 29 kwietnia 2006 r. oraz cen z dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisów w księgach wieczystych 20 marca 2009 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego oraz przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalono, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " spowodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. W świetle powyższego uznano przedłożony operat szacunkowy za wiarygodny dowód w prowadzonym . Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości wyniosła w niniejszej sprawie 3 230 449, 17 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Sp. z o.o. w K . Została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013 r., znak: [...]. Na rozstrzygnięcie Kolegium Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1246/13 oddalił skargę. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. , wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 880/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten za niezasadne uznał większość zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie przedawnienia roszczeń (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) są przepisami specjalnymi w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, w związku z czym wyłączają jej zastosowanie. Przyczyną uchylenia wyroku było stwierdzenie zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. oraz wiążącego się z nim naruszenia prawa materialnego, tj. § 26 ust. 2 pkt 3 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994 r. Nastąpiło to poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy orzekające nie ustaliły w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w planie z 1994 r., w szczególności pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 339/16, którym uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądami w nim sformułowanymi , oraz stwierdził że kwestia przeznaczenia nieruchomości w obecnym planie oraz przed jego wejściem w życie nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona w operacie oraz w zaskarżonej decyzji. Przy dokonywaniu wyceny rzeczoznawcy nie wzięto pod uwagę, że w § 26 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą RM K. Nr [...] z dnia 16 listopada 1994 r. oprócz przeznaczenia podstawowego dopuszczona została również "zabudowa komercyjna", opisana jako "lokalizacja zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego". W operacie szacunkowym przeznaczenie nieruchomości w okresie obowiązywania tego planu określono wyłącznie, jako przeznaczenie podstawowe ("pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową" str. [...] operatu). Natomiast, jako przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] " przyjęto: "usługi komercyjne oraz przeznaczenie mieszane" na str. 36 i 38 operatu". Sąd wskazał, że niewyjaśnienie tej okoliczności niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie posiadając wiadomości specjalnych nie jest w stanie przesądzić, czy jej uwzględnienie będzie miało wpływ na ostateczne ustalenie wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego z 8 lutego 2006 r. To rzeczoznawca majątkowy musi wypowiedzieć się w kwestii, czy - a jeżeli tak to w jaki sposób przeznaczenie uznane w planie miejscowym za dopuszczalne, a nie podstawowe wpływa na wartość nieruchomości. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że niewątpliwie przeznaczenie nieruchomości w obu planach (podstawowe i dopuszczalne) jest tą cechą, która w istotny sposób wpływa na jej wartość. W operacie stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji brak rozważań na ten temat i nie wiadomo czy rzeczoznawca w ogóle zajmowała się tą kwestią. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zwrócić się do autorki operatu o wyjaśnienie opisanej wyżej okoliczności. Ponieważ w pozostałym zakresie sporządzony w sprawie operat szacunkowy został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za prawidłowy, nie stwierdzono potrzeby uchylania również decyzji organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało dalej, że po wnikliwej analizie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy i kwestionowanej decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem interpretacji i zaleceń co do dalszego postępowania wynikających z zapadłych w sprawie wyroków, uzupełniwszy materiał dowodowy sprawy o dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, uznaje ponownie, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa i jako taka winna zostać utrzymana w mocy.

W szczególności z wyroku sygn. akt II SA/Kr 339/16 wynika, że ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości za wyjątkiem jednej kwestii, która stała się powodem uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Kwestia ta dotyczy uwzględnienia w procesie wyceny okoliczności, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] .), który obejmował teren przedmiotowej nieruchomości do dnia 1 stycznia 2003 r., dopuszczalnym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości była m. in. "zabudowa komercyjna", opisana jako "lokalizacja zapleczy administracyjno - technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych , szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego". Zgodnie ze stanowiskiem Sądu należało uznać, że z operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy nie wynika, czy jego autorka kwestię tę brała pod uwagę, a jeśli tak, to jaki wpływ na wycenę kwestia ta posiadała. Nie jest także jasne, czy w kontekście omawianej okoliczności można zasadnie twierdzić, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia "nowego" planu miejscowego dla obszaru "[...]" uległo zmianie. Sąd podkreślił, że ani organy, ani sąd nie mogą kwestii tej samodzielnie rozstrzygnąć, należy ona bowiem do sfery wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca. Konieczne jest natomiast uzyskanie od autorki operatu stosowanych wyjaśnień, które pozwolą na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Kolegium wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego E.W. o złożenie stosownych wyjaśnień. W szczególności zwróciło się o potwierdzenie aktualności znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego oraz o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące kwestii podnoszonej przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 14 października 2016 r. potwierdziła aktualność przeprowadzonej wyceny. W odpowiedzi na pytania Kolegium wyjaśniła, że wyceniając przedmiotową nieruchomość na okres pod rządami "starego" planu uwzględniała, iż teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w obszarze o przeznaczeniu podstawowym oznaczonym symbolem "PS (tereny produkcyjno - przemysłowe), ale także, że plan jako przeznaczenie dopuszczalne wskazywał również przeznaczenie pod usługi komercyjne, czyli odpowiadające zastosowanemu w planie "nowym" oznaczeniu "UC". Podkreśliła jednak, że okoliczność ta nie może powodować zrównania przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod rządami planu "starego" i "nowego". Funkcja dopuszczalna od podstawowej różni się bowiem istotnie. W szczególności nie jest możliwe zainwestowanie danego terenu wyłącznie w sposób objęty przeznaczeniem dopuszczalnym. Winno ono stanowić uzupełnienie głównego sposobu zagospodarowania celem wzbogacenia funkcjonalności obszaru objętego planem. W przeciwnym wypadku różnicowanie pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym byłoby bezprzedmiotowe. Rzeczoznawca wyjaśniła również, że rozdział na przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne znajduje odzwierciedlenie w preferencjach potencjalnych nabywców nieruchomości, którzy zdecydowanie niżej oceniają możliwości inwestycyjne wynikające z przeznaczenia dopuszczalnego, niż z podstawowego. Stąd też stwierdzić należy, że przeznaczenia nieruchomości wycenianej w "starym" i "nowym" planie nie są tożsame, w związku z czym zasadne było badanie istnienia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu obszaru "[...]". Jeśli natomiast chodzi o kwestię wpływu faktu, że przedmiotowa nieruchomość posiadała pod rządami "starego" planu dopuszczalne przeznaczenie pod usługi komercyjne na ostatecznie oszacowaną wartość nieruchomości, autorka operatu podała, że przeprowadziła analizę w tym zakresie. W efekcie ustaliła, że "z ekonomicznego punktu widzenia grunty o podstawowej funkcji UC i PS stanowią oddzielne, nieskorelowane sektory rynku. Ceny gruntów przeznaczonych pod usługi komercyjne w zakresie przeznaczenia podstawowego są znacznie wyższe od cen gruntów, których możliwość alokacji usług komercyjnych wynika z przeznaczenia dopuszczalnego". Wskazała także, że "Pomimo możliwości inwestycyjnych wynikających z przeznaczenia dopuszczalnego (UC) w ramach przeznaczenia podstawowego (PS) cena nieruchomości o przeznaczeniu PS nie jest równorzędna cenie nieruchomości o przeznaczeniu UC". Podkreśliła przy tym, że wyceniając przedmiotową nieruchomość na okres pod rządami "starego" planu dobrana baza nieruchomości porównawczych obejmowała transakcje działkami o przeznaczeniu oznaczonym jako PS, posiadających pośród przeznaczeń dopuszczalnych także usługi komercyjne.

Wyjaśnienia do operatu szacunkowego Kolegium uznało za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie, albowiem jego autorka w sposób rzeczowy i przekonujący wyjaśniła wątpliwości wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pojawiające się na tle sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Biorąc je pod uwagę jej wyjaśnienia stwierdzić można z całą pewnością, że w operacie po pierwsze uwzględniono okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość pod rządami "starego" planu posiadała dopuszczalne przeznaczenie pod usługi komercyjne, a także zweryfikować wpływ tej okoliczności na wynik przeprowadzonej wyceny. W efekcie ustalono, że wpływ taki, został uwzględniony w procesie wyceny. W szczególności wycena nieruchomości na okres pod rządami "starego" planu polegała na porównywaniu wycenianej nieruchomości z nieruchomościami o analogicznym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Uwzględniono także fakt, ze potencjalni nabywcy podejmując decyzję o zakupie nieruchomości, w ograniczonym tylko stopniu biorą pod uwagę dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Należy zatem stwierdzić, że autorka operatu nie pominęła przeprowadzając wycenę okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość pośród przeznaczeń dopuszczalnych posiadała m. in. przeznaczenie pod usługi komercyjne. Sposób uwzględnienia tej okoliczności został przy tym należycie uzasadniony, przez co ustalenia czynione w ramach wiadomości specjalnych posiadanych przez rzeczoznawcę poddają się weryfikacji z punktu widzenia spójności i rzetelności.

Kolegium stwierdziło dalej, że zasadnicza przesłanka naliczenia renty planistycznej, a to okoliczność, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została w przedmiotowej sprawie zrealizowana. Zostało to w sposób niewątpliwy wykazane w operacie szacunkowym wykonanym na potrzeby przedmiotowej sprawy, które to opracowanie należy uznać za materiał wiarygodny i rzetelny, sporządzony w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzani operatu szacunkowego, w szczególności przepisu § 4 ust. 1 i 3 oraz przepisów rozdziału 4 rozporządzenia. Autorka operatu, uwzględniając treść art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustępu 3a, zgodnie z którym w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej oraz stwierdzenia, iż przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (czyli planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz planie obowiązującym obecnie ) nie jest tożsame, oszacowanie kwoty ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być rezultatem porównania: wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie, bądź wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie - a to w zależności od tego, która z oszacowanych wartości nieruchomości wycenianej sprzed wejścia w życie planu miejscowego - a więc wartości oszacowanej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym oraz przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania - okaże się wartością większą. Rzeczoznawca zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W rezultacie przeprowadzonej analizy porównawczej, rzeczoznawca ustaliła wartość prawa użytkowania wieczystego 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwoty: 306,14 zł - jako wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...], 80,51 zł -jako wartość przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej oraz 89,64 zł - jako wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. Na tej podstawie obliczyła wartość prawa użytkowania wieczystego dla wskazanych trzech stanów. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3a u.p.z.p., o wzroście wartości nieruchomości stanowić ma różnica pierwszej i trzeciej ze wskazanych wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czyli wartości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. Różnica ta wyniosła kwotę 12 416 924 zł. Uwzględniając stawkę procentową z § 37 uchwały i wysokość udziałów w prawach zbytych nieruchomości, opłata planistyczna wynosi 3 230 449,17 zł.

Oceniając operat Kolegium wskazało, że dobór nieruchomości porównawczych dla wycen prowadzonych na wszystkie trzy okresy został prawidłowo uzasadniony. Autorka operatu stworzyła trzy bazy nieruchomości podobnych do wycenianej i wyjaśniła, że do wyceny przyjęła transakcje o zróżnicowanej powierzchni z racji braku wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do wycenianej. Z każdej bazy wybrano po trzy nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotowej. Rzeczoznawca wyczerpująco scharakteryzowała wybrane nieruchomości porównawcze, uwzględniając atrybuty, które uznała za istotne dla ich wartości. Nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a nieuchronnie istniejące pomiędzy nimi różnice zostały skorygowane właściwymi współczynnikami. Procedura porównywania parami i obliczania wyniku wyceny również nie budzi zastrzeżeń ani wątpliwości.

Kolegium nie dopatrzyło się w przeprowadzonej wycenie żadnych uchybień formalnych, błędów czy nieścisłości, w związku z czym uznało, że operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości z dnia 2 lipca 2012 r., którego aktualność została potwierdzona w dniu 14 października 2016 r. , stanowi wiarygodny dowód na okoliczność, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o wartość, jaka z tegoż operatu wynika. Powyższy wniosek potwierdzają także zapadłe na gruncie niemniejszej sprawy wyroki, których treść wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie.

Zdaniem Kolegium pozostałe przesłanki naliczenia renty planistycznej zostały w niniejszej spełnione i wykazane. W szczególności przedmiotowa nieruchomość obejmująca działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 5,7353 ha, obr. [...], znajduje się w przeważającej części w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 8 lutego 2006 r., obowiązującym od dnia 29 kwietnia 2006 r. Część nieobjęta planem zgodnie z informacją ujętą w operacie szacunkowym obejmuje powierzchnię 0,0220 ha, co zostało uwzględnione przy obliczaniu opłaty. Zbycie nieruchomości nastąpiło w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z porównania dat wejścia w życie planu miejscowego oraz aktu notarialnego z dnia 18 marca 2009 r. Rep. A Nr [...] . Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Uchwała obejmująca przedmiotowy miejscowy plan przewiduje stawkę procentową opłaty ustalając ją dla terenów oznaczonych symbolami U, U.l, UC na 30%, dla terenów MWU na 10%, a dla terenów pozostałych - 0%. Organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył należną opłatę, uwzględniając wielkość zbytego udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a także fakt, że niewielka część działki nr [...] znajduje się poza obszarem objętym planem miejscowym.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania. W tym zakresie wskazało, że jeśli chodzi o stosowanie do przedmiotowej opłaty przepisów działu III ustawy z Ordynacja podatkowa, kwestia ta została szeroko omówiona w zapadłym na gruncie przedmiotowej sprawy w wyroku sygn. akt II SA/Kr 342/16. Artykuł 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowią, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia, skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują tą kwestię. Są one przepisami szczególnymi w stosunku do Ordynacji podatkowej i w związku z tym wyłączają jej stosowanie.

Kolegium podkreśliło , że o istnieniu obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nie przesądza samo zaistnienie zdarzeń takich jak uchwalenie planu miejscowego, czy też zbycie nieruchomości. Okoliczności te to warunki konieczne, ale niewystarczające dla naliczenia opłaty. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca, że obowiązek uiszczenia opłaty powstał w niniejszej sprawie w momencie zbycia przez A. Sp. z o.o. w K. udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z momentem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję naliczającą opłatę. Chybione są także zarzuty odwołania zmierzające do wykazania, że organ pierwszej instancji nadmiernie zwlekał z wydaniem kwestionowanej obecnie decyzji. Ustanowiona w przepisie art. 37 ust. 6 u.p.z.p. zasada, że decyzję o naliczeniu opłaty wydaje się "bezzwłocznie" oznacza tyle, że organ winien wydać decyzję bez zbędnej zwłoki, tj. bez nieuzasadnionego wstrzymywania się z jej wydaniem. Konieczność prowadzenia postępowania dowodowego nie stanowi takiej zbędnej zwłoki. Ustawodawca nie wprowadza przy tym terminu, po upływie którego orzekanie w sprawie nie byłoby już możliwe. Jedyny termin dotyczy momentu wszczęcia postępowania (w okresie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu, zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

A sp. z o.o. z w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [...], w której domagała się o uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ocen prawnych i wskazań z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 880/14 oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 339/16, co do konieczności ustalenia przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania miasta K. oraz tego, jaki wpływ na ustalenie wartości nieruchomości miała okoliczność, że na podstawie § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 dawnego planu zagospodarowania dopuszczalna była lokalizacja na nieruchomości usług komercyjnych, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego, a w rezultacie poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w konsekwencji czego w dalszym ciągu nie ustalono prawidłowo przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w dawnym planie zagospodarowania oraz wpływu na ustalenie wartości nieruchomości okoliczności, że na podstawie § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 dawnego planu dopuszczalna była lokalizacja usług komercyjnych, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego, ze skutkiem naliczenia opłaty.

Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja stanowi de facto powielenie wcześniejszej decyzji z dnia 13 maja 2013 r. Naruszając wymienione powyżej przepisy, organ odwoławczy ograniczył badanie stanu faktycznego sprawy do przywołania w decyzji wyjaśnień do operatu szacunkowego z dnia 2 lipca 2012 r., które zostały udzielone w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 października 2016 r., pomijając tym samym istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy. Gdyby zaskarżona decyzja takie okoliczności uwzględniała - w szczególności fakt, że na podstawie dawnego planu dopuszczalna była lokalizacja na nieruchomości usług komercyjnych, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego, a uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy, a w rezultacie wzrostu jej wartości, to w analizowanej sprawie nie wystąpiłaby przesłanka do pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie skarżąca zarzucała naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i 138 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 58 ust. 1 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym operacie, przy jednoczesnym uznaniu tego dowodu za obdarzony pełną mocą dowodową, w sytuacji gdy operat utracił aktualność z uwagi na brak potwierdzenia tego we właściwej formie. Pomimo że przepisy nie definiują co "klauzula", ale ich analiza pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do operatu klauzuli zawierającej oświadczenie o jego aktualności. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego.

Skarżąca zarzucała też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 dawnego planu zagospodarowania poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), w konsekwencji nieuwzględnienie, że na podstawie dawnego planu dopuszczalna była lokalizacja usług komercyjnych, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego, wobec czego uchwalenie obowiązującego planu nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy, a w rezultacie wzrostu jej wartości. Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do pobrania opłaty.

Zdaniem strony naruszono też art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji nałożenia opłaty, mimo że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Powyższe zarzuty A. sp. z o.o. z w K. rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, zgodnie z którym roszczenia (...) można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p., właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Stosownie do art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto w sprawie należy zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ramach wcześniejszej sądowej kontroli postępowania dotyczącego ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 5,7353 ha, obr. [...], zapadły trzy wyroki sądów administracyjnych, z których dwa są prawomocne, a więc wiążące dla organów administracji publicznej oraz kolejnych składów sądowych rozpoznających sprawę.

W szczególności wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1246/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia z 13 maja 2013 r., znak: [...] Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 880/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 339/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013 r., znak: [...] . Wyrok ten stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go w ustawowym terminie i trybie przez żadną ze stron.

Wobec braku istotnych zmian stanu faktycznego i prawnego wiążące będą zatem zapatrywania oraz wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 880/14 i w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 339/16. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji niezbędne jest m. in. zweryfikowanie, czy organy administracji publicznej zrealizowały wszystkie wskazania wynikające z powołanych prawomocnych orzeczeń. Już w tym miejscu zasadnym jest też zasygnalizowanie, że szereg kwestii podnoszonych przez nadal przez skarżącą zostało już w nich przesądzone.

I tak w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 880/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie przedawnienia roszczeń (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) są przepisami specjalnymi w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności zaś art. 68 § 1 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny był podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut braku oceny przez sąd pierwszej instancji zastosowania przez rzeczoznawcę różnej wysokości wagi (cechy rynkowej) wpływającej na wartość nieruchomości ("możliwości inwestycyjne, przeznaczenie") przy porównywaniu przedmiotowej nieruchomości z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu i starego planu. Rzeczoznawca przyjął w wycenie wartości nieruchomości na podstawie starego planu - 15% wagi cech różniących, a w nowym planie - 10% stwierdzając, że różnice związane z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie". Również waga "zagospodarowanie nieruchomości, utrudnienia w zagospodarowaniu" została przyjęta odmiennie: dla nowego planu – 25%, starego planu 20%, czego nie podniesiono już w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako bezzasadny kolejny zarzut, dotyczący wadliwej oceny przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, których zdaniem skarżącej nie można uznać za "podobne", z uwagi na ich różną powierzchnię oraz ceny. Tym samym Sąd drugiej instancji podzielił ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z którą operat szacunkowy w zakresie wyboru nieruchomości porównawczych sporządzony został prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej rzeczoznawca wskazała przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównania. W operacie podniesiono, że z uwagi na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej na terenie P. , jak również z uwagi na niewielki obszar K. pokryty planami miejscowymi, w celu wyceny działki nr [...] wg ustaleń planu z 2006 r. analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi komercyjne, w tym o przeznaczeniu mieszanym na terenie całego K . Przyjęto transakcje nieruchomościami objętymi planem miejscowym, jak również decyzjami o warunkach zabudowy na zabudowę komercyjną lub komercyjno-usługową, a różnice zw. z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie". Ponieważ wybór nieruchomości przyjętych do porównania należy do rzeczoznawcy, nie do organu, zaś skarżący nie przedstawił w tej kwestii żadnych uzasadnionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, na następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.

Przyczyną uchylenia wyroku wydanego poprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było stwierdzenie zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, powiązanego z brakiem prawidłowego wyjaśnienia przez organy administracji publicznej przeznaczenia nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w planie z 1994r., w szczególności pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych (§ 26 ust. 2 pkt 3 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K). Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był zbadać i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, czy organ orzekający, oceniając operat jako dowód w sprawie wyjaśnił i ocenił prawidłowość przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości nr [...] w starym planie i jaki to miało ewentualnie wpływ na ustalenie opłaty planistycznej, czy rozważono możliwość dopuszczalnego w starym planie przeznaczenia nieruchomości.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając wyrok z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 339/16, którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013 r., znak: [...], rozważywszy kwestię przyjętego w operacie przeznaczenia nieruchomości w obecnym planie oraz przed jego wejściem w życie sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że nie została ona w sposób jednoznaczny wyjaśniona w operacie oraz w zaskarżonej decyzji. Przy dokonywaniu wyceny rzeczoznawca majątkowy nie wziął bowiem pod uwagę, że w § 26 ust. 2 pkt 3 ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1994 r. oprócz przeznaczenia podstawowego dopuszczona została również "zabudowa komercyjna" opisana jako "lokalizacja zapleczy administracyjno – technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego". W operacie szacunkowym (analiza nieruchomości) przeznaczenie nieruchomości w okresie obowiązywania tego planu określono wyłącznie, jako przeznaczenie podstawowe ("pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową"). Natomiast, jako przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] " zatwierdzonego uchwałą RM K. Nr [...] z dnia 8 lutego 2006 r przyjęto: "usługi komercyjne oraz przeznaczenie mieszane". Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien zwrócić się do autorki operatu o wyjaśnienie opisanej wyżej okoliczności. Ponieważ jednak w pozostałym zakresie sporządzony w sprawie operat szacunkowy został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r.) za prawidłowy, nie stwierdzono potrzeby uchylania również decyzji organu pierwszej instancji.

Treść uzasadnień opisanych wyżej, wiążących w sprawie wyroków wyraźnie akcentuje, że operat szacunkowy z dnia 2 lipca 2012 r. został już oceniony i uznany za rzetelny w zasadniczej części. Sądy obu instancji wskazały jedynie na konieczność uzupełnienia tego dokumentu (a nie sporządzenia nowego operatu) poprzez uzyskanie wyjaśnień od jego autorki w zakresie tego, czy i jaki wpływ na wzrost wartość nieruchomości mogła mieć okoliczność, że w § 26 ust. 2 pkt 3 ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1994 r. oprócz przeznaczenia podstawowego dopuszczona została również "zabudowa komercyjna". W ramach sprawowanej obecnie sądowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2016 r., znak [...] niezbędne jest zatem w istocie zweryfikowanie, czy organy administracji publicznej uzyskały takie uzupełnienie operatu szacunkowego, a także czy można je uznać za wystarczające oraz adekwatne do wyciąganych wniosków.

Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych przez Kolegium, organ ten zwrócił się pismem z dnia 20 września 2016 r. do autorki operatu szacunkowego o dodatkowe wyjaśnienia w zakresie wiążących wskazań powyższych wyroków. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 14 października 2016 r., rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że w nowym planie miejscowym przedmiot wyceny znajdował się głównie w terenie przewidzianym na lokalizację usług wielofunkcyjnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem UC. W poprzednim planie ogólnym ten sam obszar przewidziano natomiast na usługi ukierunkowane na produkcję i przemysł, a obszar oznaczono jako PS. W katalogu dopuszczalnych przeznaczeń obszaru PS istnieje możliwość lokalizacji (w powołanym piśmie użyto sformułowania: "alokacja", wyraźnie jednak w znaczeniu "lokalizacja") zabudowy z sektora usług komercyjnych, czyli zagwarantowanych nowo uchwalonym przeznaczeniem UC. Jednak dalej biegła wyjaśniła, że funkcja podstawowa różni się dość istotnie od funkcji dopuszczalnej. Pierwsza ma przeważać wśród kierunków rozwoju gruntów, druga natomiast ma stanowić dopełnienie głównego sposobu zagospodarowania, celem uzupełnienia funkcjonalności obszaru objętego planem. Przy innym podejściu różnicowanie przeznaczeń stałoby się bezprzedmiotowe, a interpretacja dowolna. Zróżnicowanie możliwości inwestycyjnych nieruchomości pomiędzy przeznaczeniem głównym, a dopuszczalnym znajduje odzwierciedlenie na rynku nieruchomości. Biegła zwróciła też uwagę, że czynności poprzedzające proces ustalenia wartości nieruchomości według trzech stanów planistycznych poprzedzono analizą runku nieruchomości. Analiza ta dowodzi, że z ekonomicznego punktu widzenia grunty o podstawowych funkcjach UC i PS stanowią oddzielne, nieskorelowane sektory rynku. Ceny gruntów przeznaczonych pod usługi komercyjne w zakresie przeznaczenia podstawowego są znacznie wyższe od cen gruntów, na których możliwość lokalizacji usług komercyjnych wynika z przeznaczenia dopuszczalnego. Obserwacje sfery transakcji, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe niezabudowane o podstawowym przeznaczeniu na usługi wielofunkcyjne oraz przewidziane pod zabudowę produkcyjną i przemysłową z dopuszczalną zabudową komercyjną dowodzą, że w ślad za praktycznymi możliwościami lokalizacji usług komercyjnych nie idzie aspekt ekonomiczny. Oznacza to, że pomimo możliwości inwestycyjnych, wynikających z przeznaczenia dopuszczalnego w ramach przeznaczenia podstawowego PS cena nieruchomości o przeznaczeniu PS nie jest równorzędna cenie nieruchomości o przeznaczeniu UC.

W świetle powyższych wyjaśnień biegłego za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że sporządzony w sprawie operat szacunkowy określający wartość wycenianej nieruchomości uwzględniał już miarodajną dla sprawy okoliczność, iż działki te w planie z 1994 r. posiadały w ramach obszaru PS dopuszczalne przeznaczenie pod usługi komercyjne, co odpowiadało w nowym planie (z 2006 r.) przeznaczeniu terenu o symbolu UC, a brakujące wywody zostały rozwinięte, w sposób nie budzący zastrzeżeń.

Trzeba zatem przyjąć, że zgodnie z zaleceniami prawomocnych wyroków wyjaśniona została kwestia, czy przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym jako "dopuszczalne", a nie podstawowe ma wpływ na wartość nieruchomości. Jak wyjaśniła autorka operatu szacunkowego dysponując wiedzą specjalną, ceny gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi komercyjne (w zakresie przeznaczenia podstawowego) są znacznie wyższe od cen gruntów, których możliwości inwestycyjne w zakresie wymienionego rodzaju usług wynikają wyłącznie z przeznaczenia "dopuszczalnego". Potencjalni zaś nabywcy nieruchomości w ograniczonym stopniu biorą pod uwagę "dopuszczalne" przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym.

Powyższy wniosek nie budzi zastrzeżeń w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, zatem można przyjąć w stanie faktycznym sprawy, że funkcja "dopuszczalna" przeznaczenia terenu na gruncie dawnego planu miejscowego, różni się znacznie od obecnej funkcji podstawowej, w zakresie atrakcyjności inwestycyjnej danej nieruchomości, która w nowym ujęciu wzrasta.

W ocenie Sądu powyższy wniosek wzmacnia również analiza zapisów dawnego planu ogólnego. Przeznaczenie terenów o symbolu PS 14 regulował § 26 planu ogólnego. W § 26 ust. 1 określono przeznaczenie podstawowe gruntów, w § 26 ust. 2 przeznaczenie dopuszczalne: lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 26 ust. 2 pkt 1), lokalizację urządzeń ograniczających skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów (§ 26 ust. 2 pkt 2) oraz lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego (§ 26 ust. 2 pkt 3). Z powołanych przepisów dawnego planu wynika zatem, że lokalizacja obiektów i urządzeń w obszarze PS w ramach przeznaczenia dopuszczalnego możliwa była pod warunkiem, że stanowić one będą uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, a nadto, że nie będą zajmowały więcej niż 40% danego obszaru. Wskazane przesłanki określają więc istotne ograniczenia inwestycyjne, a zatem logiczne jest, że wpływają tym samym na atrakcyjność gruntów do których się odnoszą, a przez to na ich ceny (wartość). Brak jest zatem podstaw do kwestionowania wyjaśnień biegłego i poczynionych w ślad za nimi ustaleń organu administracji, że pomimo dopuszczalnej (potencjalnej) możliwość zagospodarowania terenu PS w zakresie usług komercyjnych cena nieruchomości w tym obszarze, nie będzie równorzędna cenie nieruchomości w obszarze UC. Już tylko brak prawnych ograniczeń inwestycyjnych w ramach obszaru usług komercyjnych ujmowanego jako całość zdecydowanie podwyższał będzie atrakcyjność danego terenu i bezsprzecznie wpływał będzie na wzrost jego wartości i każdej tam znajdującej się nieruchomości. Urządzenia i obiekty wymienione w przeznaczeniu dopuszczalnym miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie mogły łącznie zajmować więcej niż 40% tego obszaru, czyli danego przeznaczenia (w tym wypadku przypadku PS), co nie jest równoważne powierzchni działki. Oznacza to, że jeśli w danym obszarze znajdują się np. urządzenia komunikacji, tereny zielone, budynki zaplecza administracyjno - technicznego, a inwestor ukierunkowany byłby na usługi komercyjne, to łącznie z takimi wyżej wymienionymi obiektami i urządzeniami nie mogłyby one zająć więcej niż 40 % analizowanego obszaru. W zależności zatem od sposobu i intensywności zagospodarowania pozostałych nieruchomości w obszarze PS użytkownik wieczysty wycenianej nieruchomości mógłby znaleźć się w takiej sytuacji, że usług komercyjnych nie mógłby już realizować w ogóle, gdyby wskaźnik powierzchni, zajętej na cele przeznaczenia dopuszczalnego przekroczył już na całym obszarze 40 %. W każdym razie potencjalny nabywca zmuszony był te kwestię rozważać bez żadnych gwarancji poprawności wyciąganych wniosków. W zakresie zagospodarowania nieruchomości mogły zatem nastąpić zmiany związane z czynnikami zewnętrznymi i niezależnymi od właściciela, czy użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Nowy plan wprowadzający ograniczenia powierzchni zabudowy, przeznaczenia dopuszczalnego, czy wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej tylko w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zwiększa zatem pewność co do możliwości zagospodarowania w aktualnie i w przyszłości, a zatem i atrakcyjność ternu. Trafnie zatem Kolegium Odwoławcze przywołując wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego wskazało, że zweryfikowany został wpływ tego, jak przeznaczenie uznane w planie miejscowym za dopuszczalne, a nie podstawowe, określać (wpływać) będzie na wartość nieruchomości.

A sp. z o.o. z w K. zarzucała ponadto, że zaskarżona decyzja została oparta na nieaktualnym operacie, albowiem jego aktualność nie została potwierdzona we właściwej formie. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.) przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy (odpowiednio: "Określanie wartości nieruchomości" w dziale "Wycena nieruchomości") stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W postępowaniu w przedmiocie określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdą zatem przepisy art. 149 i n. u.g.n.

Zgodnie z art. 156 § 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak wynika z art. 156 ust. 1a u.g.n., organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, z tym że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Stosownie do § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast zgodnie z § 58 ust. 1 tego rozporządzenia potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1.

Z przepisów u.g.n. nie wynikają zatem żadne szczegółowe wymogi co do sposobu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Doprecyzowanie zawierają powołane przepisy rozporządzenia, które jednak wskazują, że klauzula o aktualności operatu ma zawierać: oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności (§ 58 ust. 1) wraz z podpisem, datą i pieczęcią rzeczoznawcy (§ 58 ust. 1 w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia). Pismo rzeczoznawcy z dnia 14 października 2016 r. zawiera stwierdzenie, zgodnie z którym "Bacząc na cel wyceny oraz związane z nim obostrzenia prawne i metodologiczne, w tym konieczność odzwierciedlenia wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co się z tym wiąże przyjęcie stanu nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (...) oraz cen z daty zbycia przedmiotu wyceny, należy wskazać, że oszacowane w operatach szacunkowych z dnia 2 lipca 2012 r. wartości nieruchomości są stałe w czasie. Niniejszym w dniu 14.10.2016 r. potwierdza się aktualność ww. operatów szacunkowych". W treści powołanego oświadczenia znajduje się data, niezależnie od tego samo pismo zostało również opatrzone datą dzienną. Na końcu pisma znajduje się odręczny podpis rzeczoznawcy majątkowego oraz odcisk jego pieczęci. W ocenie Sądu tego rodzaju potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego jest całkowicie wystarczające i odpowiada wymogom art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 rozporządzenia.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży – w niniejszej sprawie był to dzień 20 marca 2009 r. Stan nieruchomości należało uwzględnić na dzień 29 kwietnia 2006 r., czyli na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obie te daty są stałe w czasie – co słusznie podkreśliła biegła w piśmie z dnia 14 października 2016 r.

Wobec powyższego należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonało wskazania, wynikające z prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzupełniło materiał dowodowy o wyjaśnienia rzeczoznawcy, które pozwoliły na ocenę, że przewidziane w dawnym planie ogólnym uzupełniające przeznaczenie terenu PS na cele komercyjne nie miało wpływu na prawidłowość wyceny spornej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 2 lipca 2012 r. Na podstawie uzupełnionego w ten sposób operatu szacunkowego organ administracji publicznej ustalił, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie nowego planu miejscowego, a następnie prawidłowo wyliczył opłatę z tego tytułu i orzekł o jej nałożeniu. Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty skargi, które uznać należało za bezpodstawne.

Nadto Sąd w ramach kontroli sprawowanej z urzędu nie dopatrzył się żadnych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.