Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3454/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59,  art. 63 ust. 1,  art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1  pkt 7 i  par. 3 ust. 1  pkt 8,  par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 8 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 327/17 w sprawie ze skarg G. A. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 327/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 889/15, Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w B. na działce [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowane roboty wymagają uzyskania pozwolenia budowlanego ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa podczas montażu, bezpieczeństwa konstrukcji budynku oraz jego bezpiecznego użytkowania. Ponadto, przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie niesie za sobą możliwości znaczącego oddziaływania na środowisko. Nie jest zatem wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli M. S. i W. S., G. A., I. K., M. W., M. Ł. oraz W.S..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w trakcie którego uzyskał od dowołujących się opinię biegłego (J. G.) oraz od inwestora ekspertyzę techniczną (M. S.). W ocenie organu odwoławczego, obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), inaczej niż wcześniejsze (z 2004 r.), przewiduje, że przy kwalifikacji przedsięwzięcia nie uwzględnia się kumulacji pola elektromagnetycznego, pochodzącego od planowanej stancji bazowej z pochodzącymi od innych sąsiednich stacji bazowych czy też linii elektromagnetycznych. Wojewoda, powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a także projekt budowlany, stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, jak wynika z analiz przedłożonych przez inwestora, pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Wobec tego, realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania sąsiednich działek (oraz ich ewentualnej zabudowy) i nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi.

Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. A. oraz M. S..

G. A. w swojej skardze (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 327/17) wskazała na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i przedstawiła swoją argumentację w zakresie przedstawionej opinii biegłego, z której wynika, że zasadniczą cechą złożonej przez inwestora dokumentacji jest zaniżanie podanych mocy promieniowania w poszczególnych sektorach, co rodzi określone konsekwencje w odniesieniu do kwalifikacji inwestycji jako o znaczącym oddziaływaniu na środowisko.

M. S. w swojej skardze (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 392/17) sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3, art. 6, art. 28; § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 5 pkt 1 pkt 9 Prawa budowlanego; art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty przywołane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Pismem z dnia 11 czerwca 2017 r. K. K., uczestnik postępowania, poparł zarzuty podnoszone w skargach oraz wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, uzasadniając wniosek ten szczegółowo.

Postanowieniem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 392/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 392/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił M. Ma. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Zarządzeniem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 392/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarządził połączenie obu skarg celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W następstwie tego zarządzenia, w toku dalszego postępowania obie skargi były prowadzone przez Sąd I instancji jedynie pod sygn. akt II SA/Gl 327/17.

Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. pełnomocnik M. M. wniósł o uwzględnienie skargi oraz dopuszczenie dowodu z załączonego zdjęcia obrazującego przekroczenie norm dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Do pisma tego odniósł się pełnomocnik inwestora wystąpieniem z 13 marca 2018 r., w którym zakwestionował dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd wskazanego dowodu wobec tego, że nie jest on dokumentem. Poza tym, jak wyjaśnił, inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zawartych w aktach sprawy.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 327/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Pełnomocnik inwestora wystąpieniem z 13 marca 2018 r. odniósł się do pisma z dnia 27 grudnia 2017 r. pełnomocnika M. M., kwestionując wartość dowodową zdjęcia, a także stanowisko biegłego J. G. odnośnie konieczności badania ewentualnego nakładania się promieniowania emitowanego przez anteny. Do pisma załączono wyrok NSA z 11 stycznia 3018 r., sygn. akt II OSK 766/16, oraz sprawozdanie WIOŚ w K. z badań, a także pismo GDOŚ z 6 marca 2018 r., które mają potwierdzać stanowisko inwestora.

W dniu 28 marca 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo Stowarzyszenia, kwestionujące stanowisko inwestora odnośnie badania jedynie promieniowania pojedynczych anten, ze wskazaniem wyroków sądowych.

W trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 19 marca 2018 r. pełnomocnik M. S. podtrzymał zarzuty podnoszone w skardze. Natomiast zdaniem przedstawiciela Stowarzyszenia, uznanie przez organy przedsięwzięcia za takie, które wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego, przesądza o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazał on ponadto na wymóg badania potencjalnej kumulacji oddziaływania anten stacji bazowej, a także na niewyjaśnienie możliwości mechanicznej i elektrycznej zmiany kątów nachylenia anten.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 327/17, uwzględniając obie skargi, wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nawet jeśli roboty budowlane nie wymagają zgłoszenia, to sam fakt, że planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia budowlanego. Następnie Sąd powołał się na treść art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, 62 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1-3, art. 62a, art. 64 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", które regulują sposób postępowania (kryteria), celem dokonania oceny czy dane przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko. Mając na względzie ww. przepisy Sąd stwierdził, że organ I instancji w ogóle nie rozważał problemu stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyjmując a priori, iż nie zachodzi pierwszy z warunków wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, bowiem planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu, stanowisko organu I instancji, podzielane przez organ odwoławczy, w tym zakresie nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.

Wyrażając tę ocenę Sąd wskazał, że kwalifikacja środowiskowa przedmiotowego przedsięwzięcia odbywa się na podstawę § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. Jednocześnie może mieć znaczenie w sprawie § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia dotyczący sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1289/17), przy czym przepis ten znajduje także zastosowanie do przypadków, kiedy realizowana jest stacja telefonii komórkowej (nie ma na tym terenie innej), natomiast powstaje problem kumulacji oddziaływań anten (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., II SA/Gl 774/17). Istotnie jest jak całe przedsięwzięcie, a nie tylko poszczególne jego elementy, wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Wymaga to rozważenia ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że nakładanie się wiązek promieniowania izotropowego spowoduje, że moc promieniowania stacji bazowej znacznie przekroczy dopuszczalne normy pomimo, że promieniowanie pojedynczej anteny będzie mieściło się w granicach dopuszczalnych norm i nie będzie negatywnie wpływać na środowisko (por. wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Konieczne jest też uwzględnienie maksymalnych parametrów anten w zakresie pochylenia (zmiany kierunku) wiązki promieniowania, jak i emitowanego promieniowania. Sama zaś możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/15; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 24 kwietnia 2015 r., II OSK 2002/13; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1829/12).

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że skoro organy nie zbadały kwestii kumulowania promieniowania, zasadnym jest stwierdzenie wydania decyzji organów obu instancji jako zapadłych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor miał, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizy takiej organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część przedsięwzięcia (moc jednej anteny) z pominięciem możliwości sumowania mocy poszczególnych anten stanowi naruszenie prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, problem właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia może mieć też znaczenie dla oceny jego zgodności z planem miejscowym, skoro w § 5 planu miejscowego wskazano na obowiązek zachowania wysokich walorów architektonicznych obiektów budowlanych oraz wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (z pewnymi wyjątkami, przy czym nie ma wśród nich stacji telefonii komórkowych). Jeśli zatem okaże się, że jest to inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, to wydanie pozwolenia budowlanego będzie wykluczone.

Z powyższych względów uwzględnieniu podlegały obie skargi w zakresie argumentacji dotyczącej kwestii zaliczenia przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto niepoinformowanie strony postępowania przez organ o uzyskanym dowodzie w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej przez M. S. stanowił naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd uwzględnił zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w kwestii niedostatecznego wyjaśnienia podstaw przydania waloru wiarygodności opinii prywatnej (ekspertyzy technicznej) sporządzonej przez M. S., skoro organ odwoławczy w decyzji zawarł w tym zakresie niezbędne uwagi. Nie doszło także do naruszenia art. 8 K.p.a. mimo tego, że organy wydawały w sprawie odmienne decyzje. Jest to wpisane w istotę postępowania administracyjnego, zwłaszcza jeśli w sprawie wypowiada się Sąd i formułuje ocenę prawną, i wskazania co do dalszego postępowania. Zmiana stanowiska organów nastąpiła w wyniku wyroku Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 889/15.

Odnośnie tej części zarzutów, które skarżący wiąże z naruszeniem postanowień planu miejscowego, w ocenie Sądu, zasługują one na aprobatę w tej części, w jakiej dotyczą one ustalenia charakteru inwestycji oraz jej wpływu na uzasadnione interesy osób trzecich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, podczas gdy organ I instancji po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy, w tym zbadaniu sprawy przez specjalistyczną jednostkę w zakresie ochrony środowiska, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym przedstawione na etapie odwoławczym dwie dodatkowe prywatne opinie dotyczące kwalifikacji inwestycji Spółki w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku błędnych ustaleń, iż pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wniosku obejmującego jedynie część przedsięwzięcia, podczas gdy wniosek obejmował cały zakres inwestycji i dla całej inwestycji zostało prawidłowo wydane pozwolenie na budowę, wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz nakazujących uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania danych anten, podczas gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja takie wskazanie zawiera, gdyż tilty zadeklarowane w dokumentacji są tikami maksymalnymi i nie ma podstaw do określania innych tiltów maksymalnych ponad parametry, które zostały określone w "Kwalifikacji przedsięwzięcia";

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do Sądu I instancji przez organy obydwu instancji przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie WSA w Gliwicach we wspomnianym wyroku uchylił zaskarżone decyzje.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 i art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię wyrażającą się w tym, że w ocenie WSA w Gliwicach organ I instancji nie rozważał kwestii stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji P., podczas gdy organ ten analizował tę kwestię wskutek czego doszedł do wniosku, iż inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze, jak również do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tylko dla takich przedsięwzięć przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. z uwagi na niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że celem oceny czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy dokonać kumulacji pół elektromagnetycznych generowanych przez anteny w ramach tej stacji, podczas gdy kwalifikacji tej dokonuje się dla pojedynczej anteny, co wyklucza dokonywanie sumowania mocy poszczególnych anten;

- § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia 2010 r. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, iż przepis ten przesądza o zasadności dokonywania kumulowania oddziaływania anten wchodzących w skład tej samej inwestycji, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy mamy do czynienia z dwoma odrębnymi przedsięwzięciami (a anteny tej samej instalacji nie są wobec siebie odrębnymi przedsięwzięciami), z poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z 13 sierpnia 2018 r.) Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 11 września 2018 r. skarżąca M. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W związku z zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2021 r. ww. Stowarzyszenie przedstawiło swoje dodatkowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Dla podważenia wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego nie wystarczy argumentowanie, że organ I instancji dogłębnie przeanalizował sprawę, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym przedstawione na etapie odwoławczym ww. dwie dodatkowe prywatne opinie dotyczące kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej pomija bowiem kluczowe w okolicznościach tej sprawy zagadnienie dotyczące kumulowania się (sumowania) promieniowania emitowanego z poszczególnych anten sektorowych oraz kwestię konieczności uwzględnienia w sprawie maksymalnych parametrów anten, w zakresie mocy i tiltu, a nie parametrów jakie sobie przyjął sam inwestor, na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia postępowania środowiskowego co do oceny czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby organy obu instancji w kontekście kwalifikacji środowiskowej inwestycji uwzględniły kwestie kumulacji promieniowania i maksymalnych parametrów przedsięwzięcia. Nie podważano zatem w skardze kasacyjnej oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że skoro organy nie zbadały kwestii kumulowania promieniowania, zasadnym jest stwierdzenie wydania decyzji organów obu instancji jako zapadłych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już chociażby z tego powodu, ma rację Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Zasadniczo i z tego powodu także skarga kasacyjna zasługuje na oddalenie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. opiera się na niezrozumieniu przez autora skargi kasacyjnej wyrażonej przez Sądu I instancji oceny, zgodnie z którą "wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część przedsięwzięcia (moc jednej anteny) z pominięciem możliwości sumowania mocy poszczególnych anten stanowi naruszenie prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy". Ocena w tym zakresie to naturalna konsekwencji stwierdzenia przez Sąd I instancji braku ustaleń organów administracyjnych m.in. w zakresie sumowania promieniowania emitowanego z poszczególnych anten, o czym powyżej była już mowa. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało błędne ustalenia co do zakresu wniosku inwestora. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że wniosek obejmował cały zakres inwestycji i dla całej inwestycji jako takiej. Pominięcie kwestii sumowania/kumulacji promieniowania uprawniało Sąd do wyrażenia ww. stanowiska, które w okolicznościach niniejszej sprawy należało ocenić jako niewadliwe. Ponadto nie ulega wątpliwości, że organy nie zbadały jakie maksymalne parametry mogą osiągać anteny w zakresie mocy promieniowania i tiltów. W tym zakresie organy nie mogą wyłącznie bazować na samych deklaracjach inwestora, ponieważ powinny ustalić w sposób obiektywny konkretne maksymalne parametry danego urządzenia. W dokonaniu takiej oceny inwestor nie może wyręczać organów administracyjnych, tym bardziej na etapie postępowania kasacyjnego. To organy powinny ustalić, czy tilty zadeklarowane w dokumentacji są tilami maksymalnymi i nie ma podstaw do określania innych tiltów maksymalnych ponad parametry, które zostały określone w "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Podniesiona zaś w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wadliwość wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz nakazujących uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania danych anten nie mieści się w hipotezie tego przepisu procesowego, który dotyczy wyłącznie konstrukcji uzasadnienia sądu administracyjnego, a nie innych wad, takich jak naruszenie prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni przepisów. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do wypowiedzianej powyżej oceny dotyczącej naruszenia ww. przepisów prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwie wykonanej funkcji kontrolnej, tj. naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podobnie należało ocenić te zarzuty także w odniesieniu do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego z powodów wskazanych poniżej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zasadniczo zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 i art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej nie dotyczy jak w nim wskazano błędnej wykładni, lecz błędnego zastosowania ww. przepisów prawa, ponieważ za jego pomocą podjęto próbę podważenia oceny w zakresie tego, czy organ I instancji rozważał kwestię stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że taką ocenę organ wypowiedział, lecz, o czym już wyżej była mowa, ocena ta zawierała braki, co wymagało stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia ww. przepisów prawa procesowego, co zasadniczo było konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero po wyjaśnieniu wskazywanych przez Sąd wątpliwości będzie możliwe stwierdzenie, czy zachodzi obowiązek, o jakim mowa w art. 59 ustawy środowiskowej, i czy istnieje podstawa do stwierdzenia tego obowiązku na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy, a zatem czy istnieje z tym związany wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji); choć i tak w tej sprawie uznano, że to z innych względów, tj. uwagi na zakres projektowanych robót budowlanych jako tych, które mogą "spowodować zagrożenie bezpieczeństwa w trakcie montażu stacji, bezpieczeństwa konstrukcji budynku oraz bezpiecznego użytkowania całego obiektu" – wymagane jest w tej sprawie uzyskanie pozwolenia na budowę (co wynikało z uwzględnienia przez organy wiążącej oceny zawartej w wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 889/15). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 i art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie pozostałych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia 2010 r., dotyczą one błędnej wykładni tych przepisów w zakresie uwzględnienia wymaganej kumulacji promieniowania. Z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., II OSK 1271/18; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18).

Jak wskazano wyżej, jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji telekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne.

Z powyższych względów niezbędne jest – dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, czego, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie uczyniono. Podkreślić należy, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne właśnie w sytuacji gdy wartości promieniowania dla pojedynczych anten nie zostały przekroczone, tak jak w niniejszej sprawie, co nie było kwestionowane.

Treści § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia nie należy mylić z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Ma więc rację Sąd I instancji, że skoro przedmiotowa inwestycja obejmuje więcej niż jedną antenę (bo 6 anten sektorowych i 3 anteny radiolinii), zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Dlatego postępowanie wyjaśniające powinno dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, czego w sprawie zabrakło, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Powyższe stanowisko posiada usprawiedliwione podstawy mające oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z tym poglądem orzeczniczym – który w całości podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie – dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Przypomnieć należy, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., II OSK 1101/18; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16).

Przed wydaniem decyzji organ powinien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, a mianowicie – ewentualna konieczność poprzedzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę postępowaniem środowiskowym. Aktualnie proces inwestycyjny może składać się nawet od jednego do trzech etapów postępowania (m.in. postępowania środowiskowego). Dlatego wskazana przez Sąd I instancji wykładnia ww. przepisów była prawidłowa i mogła stanowić podstawę od wywiedzenia wad postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, o czym już wyżej była mowa. Natomiast to czy w sprawie kumulację promieniowania można odnieść do planowanych anten radiokomunikacyjnych, a także czy są spełnione pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji, powinno być przedmiotem wyjaśnień i oceny organów w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, skoro zasadniczo to kwestia braku wypowiedzi organów w tym zakresie stanowiła podstawę do stwierdzenia wad obu decyzji skutkujących ich uchyleniem przez Sąd I instancji. Ponadto dopiero po przeprowadzeniu ponownego postępowania będzie możliwe stwierdzenie czy zachodzi w ogóle podstawa do zastosowania art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, który przewiduje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia 2010 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono na rzecz skarżącej M. S.wnioskowanych kosztów postępowania z uwagi na wniesienie pisma procesowego z dnia 11 września 2018 r. już po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.