Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 450/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 127/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. VS


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 127/17 uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 sierpnia 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek A. Spółka z o.o. z siedzibą w W., gmina B. o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano wszystkie niezbędne dane oraz dołączono plik wymaganych dokumentów. W dniu 11 października 2011 r. w siedzibie spółki przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że spółka spełniła warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, zwana dalej: ustawą rynkową) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, zwane dalej: rozporządzeniem z 2008 r.) i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2011-2015.

W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezesa ARR stwierdził, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) ostateczna decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj.

z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1234/2007), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka, ubiegając się o wydanie przedmiotowej decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał ponadto, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1419, zwana dalej: ustawą zmieniającą), uchylił w całości decyzję Prezesa ARR z dnia 1 czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał obowiązujące regulacje prawa krajowego oraz unijnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, iż Marszałek, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy wszyscy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z grupy produktów "owoce" na terenie RP w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się wymagane przepisami prawa dokumenty (poza dwoma odnoszącymi się do jednego członka R. B.), potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r. nie wynika, aby Marszałek, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku.

Organ odwoławczy zauważył, że w protokole z kontroli przeprowadzonej u strony w dniu 11 października 2011 r. brak jest informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków (zdjęć, notatek) celem weryfikacji, czy strona spełnia warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2008 r. Z akt sprawy wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach w odniesieniu do wszystkich członków strony.

W ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Zdaniem organu odwoławczego, Marszałek nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę, zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi. Wydanie przez Marszałka decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r.

Zdaniem Ministra, należało zatem rozważyć spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Minister wskazał jednocześnie, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes ARR. To na Prezesie ARR, jako organie I instancji, we wszczętym postępowaniu ciążył obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a.

Minister wskazał następnie, Prezes ARR uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes ARR stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który posiadałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa ARR, jak i dla Marszałka.

Organ odwoławczy w odniesieniu do powyższego uzasadnienia zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR.

Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ocenie Ministra, Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Jednocześnie Minister podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednak naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Minister stwierdził, że pozostają one bez wpływu na powyższe ustalenia, bowiem Prezes ARR prawidłowo stwierdził, że Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 litera a) w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.Urz.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem nr 73/2009) w związku z art. 2 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną, że oświadczenia członków, zawierające informacje o wielkości zbiorów i wartości produkcji sprzedanej, były wymaganymi na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej załącznikami do wniosku, ponieważ powinny to być dokumenty potwierdzające informacje o wartości produktów wytworzonych przez członków spółki i sprzedanych w wybranym okresie (np. faktury sprzedaży). Poza tym wprawdzie przedłożenie pozytywnej opinii do planu było wymaganym załącznikiem do wniosku, jednak to nie zwalniało Marszałka z dokonania własnych ustaleń.

Minister zauważył, że Marszałek nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, np. nie zwracał się do strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. W związku z tym Marszałek w sposób oczywisty nie mógł ich ocenić i poczynić ustaleń, pozwalających mu na wydanie decyzji ostatecznej.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz stan prawny i faktyczny, w szczególności naruszenie przez Prezesa ARR przepisu art. 156 § 2 k.p.a., zasadnym było, w ocenie Ministra, wydanie orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. ustawy) i unijnych (art. 111 rozporządzenia nr 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Jednocześnie ponownej analizie organ odwoławczy nakazał poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy rynkowej w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem Ministra, organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie uznania strony za organizację producentów owoców i warzyw. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone nieprawidłowości nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając w następstwie wniesionej skargi decyzję Ministra zauważył, została ona podjęta w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc – w ocenie Sądu – ustawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Sąd podkreślił, że zakwestionowana przez spółkę decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.

Ponadto zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może również ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron.

Sąd podkreślił, że analizując treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę trudno zrozumieć motywy podjęcia przez Ministra decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że obie przesłanki z tego przepisu wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Minister wskazał konkretne przepisy prawa materialnego, które Prezes ARR ma ponownie wnikliwie rozważyć, natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w decyzji Marszałka właśnie te same przepisy (których analizę zlecił Prezesowi ARR) zostały rażąco naruszone.

Sąd wskazał również na niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a., a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka.

Minister nakazał również Prezesowi ARR ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych, gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka przepisu art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie kasatoryjnej.

Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., który jest przepisem formalnym, Sąd I instancji odstąpił od rozpoznania zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W złożonej skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa [...] - co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia;

- wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że błędnie uznał Sąd I instancji, iż organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie, gdyż co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej sprawy w zakresie dotychczasowego stanu faktycznego i formułowanych na tym tle zarzutów. Przy czym wyrażone w ten sposób oceny nie wiążą organu I instancji, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Zarzucono, że organ odwoławczy nie narzucił organowi I instancji treści rozstrzygnięcia jak również nie przesądził o jego treści.

Wskazano, że uszło uwadze Sądu I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto zasadnicze wytyczne dla organu I instancji co do poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Marszałka Województwa [...] w kontekście przepisu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. Niedokonanie przez Sąd I instancji analizy tej wytycznej uniemożliwia ocenę oraz kontrolę zaskarżonego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy. Rzeczą Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną jest wszechstronna analiza przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonej do WSA decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy wyjaśnił na jakiej podstawie i kierując się jakimi przesłankami uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy (skutki nieodwracalne), a także wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co jednakże nie zostało poddane przez Sąd I instancji analizie w zaskarżonym wyroku. Podkreślono, że organ I instancji nie dokonał należytych ustaleń faktycznych w zakresie skutków nieodwracalnych, a uzupełnienie tych wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia gwarancji wynikających z art. 15 k.p.a.

Zarzucono, że niedokonanie przez organ I instancji ustaleń faktycznych w kontekście ww. przepisów w zakresie nieodwracalności skutków wywołanych przez decyzję o wstępnym uznaniu grupy i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania, stanowi tak istotny wycinek postępowania wyjaśniającego, że gdyby organ odwoławczy dokonał ustaleń w powyższym zakresie pozbawiłby stronę możliwości oceny tej kwestii przez obie instancje (naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem zważywszy na zakres zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, przede wszystkim na wstępie należy odnieść się do samej istoty instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a następnie do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać zatem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w art. 156 § 2 k.p.a. zostały wskazane przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji, należy ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała.

Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek "wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji". Tym samym oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, że istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność skutku prawnego decyzji administracyjnej obarczonej np. wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując wskazać należy, że najpierw w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest - odmawia stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a.

W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru zobowiązany jest dokonać wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat przesłanek z art. 156 k.p.a. Zatem pełne zastosowanie znajdują tu regulacje z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. a także z art. 107 § 3 k.p.a., co do zmotywowania rozstrzygnięcia w zakresie elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wprawdzie z uwagi na to, że celem postępowania prowadzonego przez organ na podstawie art. 156 k.p.a. jest kontrola legalności decyzji, zakres postępowania wyjaśniającego jest zazwyczaj ograniczony do analizy akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, to jednak nie zwalnia to organu od dokonania wszechstronnej analizy elementów faktycznych i prawnych sprawy pod kątem przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a. oraz wyciągnięcia stosownych konsekwencji prawnych.

Sąd I instancji kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis był podstawą prawną jej wydania, powinien mieć na uwadze, że została ona wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Ma to znaczenie, gdyż z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji z uwagi na wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.

Jak już wyżej wskazano przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd I instancji stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oczywiste więc jest, że ten przepis stanowił wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. m.in. w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 728 i 729-730).

Zatem w przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" z art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2846/12, lex nr 1575600).

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest oczywiście wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej zobowiązuje organ odwoławczy z mocy art. 107 § 3 k.p.a. do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1270/14 CBOISA).

Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tylko przytoczył ww. przepis prawa ale też przy jego wykładni powołał się na liczne poglądy judykatury w tej kwestii, zgodne zasadniczo z zaprezentowanym wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiskiem. Jednakże dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z wzorcem zakreślonym w art. 138 § 2 k.p.a. nie w pełni odniósł te poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy. Innymi słowy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia brak prawidłowego, pełnego opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w szczególności gdy się zważy, że decyzja kasacyjna została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tego rodzaju przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koniecznego opisu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne, jako warunek umożliwiający podjęcie przez stronę polemiki z przeprowadzoną przez sąd oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 228/12; z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Uwagi powyższe przede wszystkim odnieść należy do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wywiódł, że: "... zauważa również niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a. (strona 10 decyzji), a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka (str. 15 decyzji)", (str. 15 uzasadnienia wyroku)..

Uszło jednakże uwadze Sądu I instancji, że kwestii zastosowania bądź też niezastosowania art. 156 § 2 k.p.a. organ odwoławczy poświęcił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wiele więcej uwagi. Oczywiście rację ma Sąd I instancji, że wyżej wskazane stwierdzenia znalazły się w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże stwierdzenie organu odwoławczego o treści: "Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznania grup, decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny (akapit 4 str. 10 decyzji)" zostało poprzedzone obszernym wywodem dotyczącym tego co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w kwestii nieodwracalnego skutku prawnego (akapit 4 str. 8 decyzji), analizą regulacji zawartych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. oraz w art. 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, a także w art. 11 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. w kontekście rozpoznawanej sprawy (akapit 5 str. 8 i akapit 1-3 str. 9 decyzji) i ich wpływu na możliwość podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie (akapit 4 i 5 str. 9 decyzji). Co przy tym istotne, w dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził: "W ocenie organu odwoławczego nie jest właściwe przyjęcie, z powodów wskazanych przez Prezesa ARR, okoliczności, że decyzja Marszałka Województwa [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a." (akapit 6 str. 9 decyzji). Sąd I instancji w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przywołując ww. fragment z decyzji organu odwoławczego, pominął jego istotną treść, tj. "z powodu wskazanych przez Prezesa ARR okoliczności...", która w sposób oczywisty zmienia sens tej wypowiedzi organu odwoławczego (str. 6 uzasadnienia wyroku).

Wyjaśniając podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie poddał jakiejkolwiek analizie ten zakres wypowiedzi organu odwoławczego i nie skonfrontował jej ze stanowiskiem tego organu wyrażonym w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnośnie poddania ponownej analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa [...] w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 1993 r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. i dalszymi wskazaniami zawartymi w tej decyzji dotyczącymi ww. kwestii, a także nie odniósł się do dalszego stwierdzenia o treści: "Organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie uznania strony za organizację producentów owoców i warzyw" (akapit 1 str. 15 decyzji). Podkreślić przy tym należy, że rozważania organu odwoławczego odnośnie kwestii uregulowanej w art. 156 § 2 k.p.a. zostały zawarte na stronach 8, 9, 10 oraz 15 zaskarżonej decyzji. Zatem jednozdaniowa wypowiedź Sądu I instancji dotycząca tego zagadnienia zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku narusza w istotny sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. co do braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Trafny jest więc zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w istocie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższe kwestie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zobowiązany więc był szczegółowo zanalizować wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy w kontekście tego, czy organ odwoławczy odnosząc się do konkretnej normy prawa materialnego wykazał, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co spowodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz czy wskazał okoliczności jakie organ I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka analiza pozwoliłaby Sądowi I instancji na pełną ocenę zaskarżonej decyzji co do tego, czy spełnia ona czy też nie, a jeżeli nie to z jakich powodów, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że czym innym jest stwierdzenie, iż kontrolowana decyzja narusza w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zupełnie inną kwestią jest ocena, iż kontrolowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z konkretnie wskazanych powodów nie spełnia przesłanek (przesłanki) określonych w tym przepisie.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Powyższe uchybienie należy odnieść do uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii braku rozważań Sądu I instancji co do tego, czy organ odwoławczy przedstawił jednoznaczne stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących przesłanki negatywnej (nieodwracalnych skutków) określonej w art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności czy zaprezentowane w tej kwestii przez organ odwoławczy stanowisko pozwala na jednoznaczną ocenę, iż wykazane zostało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, czy organ odwoławczy wskazał, czy i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia na tle zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, a jeżeli tak, to czy organ wykazał, że wyjaśnienie tak wskazanych okoliczności nie jest możliwe w ramach art. 136 k.p.a. i z jakich przyczyn.

Uchybienie powyższe co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie jest niemożliwa i pozbawia też stronę możliwości konstruowania zarzutów kasacyjnych dotyczących tych kwestii.

Brak pełnej analizy sprawy w zakresie dotyczącym kwestii nieodwracalności skutków prawnych jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja wydana w trybie zwykłym, uniemożliwia też pełną merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Otóż, istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Ponieważ powyższy zarzut dotyczy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu stwierdzonych braków w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do ustalenia skutków nieodwracalnych jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa [...], nierozważnie tych zagadnień przez Sąd I instancji uniemożliwia jednoznaczną ocenę co do tego, czy zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. W tym kontekście należy jedynie zauważyć, że Sąd I instancji w kwestii braku naruszenia art. 15 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł jedynie stwierdzenie: "Zdaniem sądu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., V SA/Wa 3052/16, publ. CBOIS)" (str. 16 uzasadnienia wyroku). Jest to jedynie cytat z uzasadniania wyroku wydanego w innej sprawie bez jakiegokolwiek odniesienia tak wyrażonego stanowiska na konkretne okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniając w ogóle kwestii objętych regulacją z art. 156 § 2 k.p.a. nie zajął żadnego stanowiska co do tego, czy treść tej normy prawa materialnego na gruncie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wymagała dokonania ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy pominiętych przez organ I instancji, a jedynie wyjaśnienie tych kwestii umożliwiłoby ocenę czy w sprawie wchodziło w grę naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym zasada z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. "Kodeks postępowania ... op. cit. str. 716).Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, opubl. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższe wskazania Sąd I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zważywszy, że zaskarżona decyzja została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Co do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, to wskazać należy, że również pełne odniesienie się do kwestii nim objętych jest niemożliwe zważywszy na stwierdzone naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rację ma oczywiście Sąd I instancji, że w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. brak jest podstaw do jakiegokolwiek merytorycznego przesądzenia kwestii spornych w sprawie. Decyzja wydana na podstawie z art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Wyrażenie oceny prawnej w stosunku do nie w pełni ustalonego stanu faktycznego, nawet takiego, którego niektóre elementy wydają się należycie wyjaśnione, jest nieprawidłowe, gdyż mimo wszystko nie jest wiadome, czy ustalenie w przyszłości pełnego stanu faktycznego nie zmieni sposobu oceny tych jego elementów, które w pierwszej chwili wydają się już określone (por. K. Radzikowski "Glosa do wyroku WSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 640/08 opubl. ZNSA 2010/1/165-173). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Rzecz jednak w tym, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. uznał, iż istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się wyłącznie do rozstrzygnięcia kwestii czy wydana w trybie zwykłym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zaś, jak już wyżej wskazano, nie rozważył wnikliwie tego, czy organ odwoławczy dostatecznie jasno i precyzyjnie wykazał, że w sprawie wystąpić mogła możliwość zastosowania negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalność skutków), co do zaistnienie której okoliczności nie zostały dotychczas wyjaśnione. Dopiero kompleksowa ocena zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie umożliwi pełną ocenę zasadności zastosowania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Jedynie wskazać należy, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w kwestii rozważenia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa winien mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji powinien też uwzględnić, że decyzja kasacyjna została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem ocena tego, czy i jakie przepisy prawa materialnego i procesowego powinny być poddane analizie w kwestii tego czy zostały w sposób rażący naruszone przez organ, który wydał decyzję kontrolowaną, to nic innego jak badanie, czy i w jakim zakresie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. To zaś oznacza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązkiem Sądu I instancji jest szczegółowe wskazanie tych regulacji prawa materialnego i procesowego, które były przedmiotem ustaleń i ocen przez organ odwoławczy w celu skonfrontowania, czy istotny dla rozstrzygnięcia zakres sprawy co do okoliczności faktycznych został wyjaśniony, czy też wyjaśnienie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Powyższe jest niezbędne dla oceny czy zaskarżona decyzja spełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji w tym zakresie zawarł bardzo ogólnikową ocenę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bliżej odnosząc się tylko do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego analizy zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007.

Reasumując, zasadność zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniała uwzględnienie skargi kasacyjnej. Pełna ocena zasadności pozostałych zarzutów i motywów im towarzyszących bez uprzedniego wyrażenia właściwego stanowiska przez Sąd I instancji w ramach wykonania dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. była niemożliwa, gdyż Sąd nie zajął konkretnego stanowiska w kwestii objętej zarzutem z pkt 2 skargi kasacyjnej. Innymi słowy nawet jeżeli Sad I instancji przeprowadził kompleksową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, to nie dał temu takiego wyrazu, aby tego rodzaju założenie uznać za spełnione. Brak tej płaszczyzny porównawczej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwił kontrolę kasacyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny. To Sąd I instancji powinien najpierw skontrolować zaskarżoną decyzję w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że kontrola ta objęła wszystkie elementy składające się na legalność owej decyzji, czemu powinno towarzyszyć danie właściwego wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Tylko wtedy można mówić o zachowaniu prawidłowej realizacji funkcji przypisanych każdemu ze wspomnianych sądów (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 476/16, lex nr 245062). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzję organu odwoławczego. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych kwestii zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 184 in fine p.p.s.a. Oddalenie skargi kasacyjnej pomimo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest możliwe jedynie, gdy Sąd ten w danej kwestii spornej wyrazi określone stanowisko.

Z tych więc przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a. składam zdanie odrębne do wyroku w sprawie o sygn. akt I GSK 450/18.

Uzasadnienie

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej konieczne jest przedstawienie oraz analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (zaskarżonej do sądu administracyjnego), co w dalszej kolejności usprawni odniesienie się do tych zarzutów.

Otóż w decyzji odwoławczej organ wskazał, że decyzja Prezesa ARR (organu pierwszej instancji) została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym też miejscu wskazano, że zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. (str. 10 uzasadnienia). Oznacza to, że organ odwoławczy przesłanki wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. powiązał w pewien sposób z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga to, że art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, gdyż stanowi element podstawy zastosowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialnoprawnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 23). Nie jest to zatem przepis postępowania, a tylko naruszenie przepisu postępowania stanowi element przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W dalszej kolejności należy jednoznacznie ustalić, z czym konkretnie wiązała się kwestia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, która stanowiła konsekwencję naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu postępowania. Przede wszystkim należy wskazać, jaki to przepis postępowania naruszył - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji, gdyż jak wskazano wyżej, nie jest takim przepisem art.156 § 2 k.p.a.

Zauważyć również należy, że z przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) wiąże się bezpośrednio obowiązek organu odwoławczego do poinstruowania organu pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji pozwala na dokonanie dwóch istotnych spostrzeżeń.

Po pierwsze, nie wiadomo jakie to przepisy postępowania naruszono w pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy ograniczył się tu wyłączenie do wskazania naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Co więcej, nie wskazano na naruszenie przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zaznaczyć natomiast należy, że zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ocena dotycząca naruszenia przepisów postępowania dowodowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. nie dotyczy działania organu pierwszej instancji, ale działania organu prowadzącego postępowanie w trybie zwykłym (Marszałka Województwa Mazowieckiego). Co więcej, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie rażącego naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. - nie podziela stanowiska strony.

Po drugie, analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ten nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, jakie to okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W szczególności nie wskazano jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które mogą mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. W to miejsce organ odwoławczy odniósł się natomiast szeroko do okoliczności prawnych, które legły u podstaw zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji o rzekomej nieodwracalności skutków decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Jednakże - co należy szczególnie podkreślić - okoliczności te miały wyłącznie charakter prawny, a dokładnie dotyczyły wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz ustrojowego, a konkretnie dotyczyły problematyki kompetencji organu do wydania decyzji administracyjnej. Rzekoma nieodwracalność skutków decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, zdaniem organu pierwszej instancji, wiązała się bowiem z brakiem regulacji przyznającej jakiemukolwiek organowi kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów (str. 8 uzasadnienia). Ze stanowiskiem tym nie zgodził się natomiast organ odwoławczy, który wskazał taki organ, po dokonaniu uprzedniej wykładni przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego (str. 8 – 9 uzasadnienia).

Organ odwoławczy podsumowując wskazał wprost, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak obecnie podstaw prawnych do orzekania w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego wywołała nieodwracalny skutek.

Podsumowując należy zatem dojść do wniosku, że organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. związane z wadliwą wykładnią przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych, a zatem przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że problem dotyczący przepisów kompetencyjnych rozstrzygnął organ odwoławczy jednoznacznie wskazując, że właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego ARR, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie (str. 9 uzasadnienia). Oznacza to, że w tej sprawie przed organem odwoławczym nie zaistniała w ogóle sytuacja polegająca na tym, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 156 § 2 k.p.a. oraz przepisów kompetencyjnych.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 1, gdyż ponad wszelką wątpliwość organ odwoławczy przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co wykazano powyżej. Natomiast samo uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, nie wiązało się z jakimkolwiek naruszeniem przepisów procedury. Zaś ewentualne wyjaśnienia mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczyły wykładni przepisów kompetencyjnych i zostały poczynione w sposób kompleksowy już przez organ odwoławczy.

Nie jest zasadny również zarzut zawarty w punkcie 2. Ponad wszelką wątpliwość wytyczne organu odwoławczego dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa regulujących kompetencje organów administracyjnych, a zatem przepisów prawa materialnego. Nie dotyczyły natomiast koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co należy podkreślić, będącego konsekwencją naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest wreszcie zasadny zarzut zawarty w punkcie 3. Problematyka nieodwracalności skutków decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, która miała być przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji, w żadnej mierze nie wiązała się z jakimikolwiek brakami w postępowaniu dowodowym i koniecznością prowadzenia przez ten organ jakiegoś postępowania dowodowego przy okazji ponownego rozpatrzenia sprawy. Dotyczyła natomiast wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenia organu kompetentnego do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów.

Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna powinna być oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.