Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1939/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 9, art. 10 § 1 art. 77 § 1 w zw. z art. 78, art. 80 art. 75 § 1  art. 75 § 2 art. 81 art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 92a, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 9 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 oraz w zw. art. 8 ust. 2 i art. 4 lit. g), a także w zw. z pkt 4, 17 i 18 preambuły
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 42/18 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "G." Sp. z o.o. w L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 42/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę "G." spółki z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 listopada 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "G." spółki z o.o. w L. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a.") spółka zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe na etapie postępowania administracyjnego, podczas gdy to na etapie postępowania administracyjnego w sposób niewyczerpujący zbadano i rozpatrzono istotne okoliczności faktyczne sprawy, jak również dokonano błędnej oceny dowodów, a w wyniku tego błędne ustalenie, że kierowcy zatrudnieni przez ukaranego przewoźnika, wykonując przewóz w załodze, nie mogli korzystać z koi podczas przeprawy promowej odbywanej pomiędzy portami w Calais a Dover;

2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 oraz w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym żądania strony, która domagała się odebrania od niej oświadczenia celem ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności - możliwości korzystania z koi przez kierowców wykonujących przewóz w załodze, podczas którego zatrudnieni przez skarżącą kierowcy odbywali przeprawę promową pomiędzy portami Calais a Dover;

3) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie przez organ administracyjny drugiej instancji przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę na okoliczność możliwości korzystania z koi przez kierowców zatrudnionych przez ukaranego przewoźnika podczas przeprawy promowej odbywanej pomiędzy portami w Calais a Dover, w sytuacji gdy skarżąca na wypadek uznania przez organ za niewystarczające do wykazania przedmiotowej okoliczności jej oświadczenie, którego odebrania domagała się na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., wskazała odpowiedni ku temu środek dowodowy w postaci przesłuchania ośmiu świadków w osobach kierowców, podając przy tym dane niezbędne do wezwania świadków;

4) art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowy sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, który skutkował naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego; przy tym za niespełniające wymogów wynikających z powołanych przepisów uznać należy wystosowane do pełnomocnika strony wezwanie do złożenia dowodów z określonych w wezwaniu dokumentów z zastrzeżeniem, na wypadek niezastosowania się do wezwania, rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, gdy strona odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie wskazując dowody na okoliczność określoną w wezwaniu, tyle że były to inne dowody niż żądane przez organ, zaś organ odwoławczy nie uwzględniając wniosków strony, ani wskazanej przez stronę alternatywnej możliwości ustalenia budzącej wątpliwości organu okoliczności, wydał decyzję kończącą postępowanie;

5) art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że nie narusza zasady zakazującej zmiany decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie skalkulowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwoty kary wyższej niż skalkulowana w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (przy czym orzeczono w decyzjach obu instancji administracyjnych karę w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, tj. w kwocie 25 tys. zł); taka zmiana, chociaż w tym przypadku nie wpłynęła na wysokość kary, to stanowi potencjalne pogorszenie sytuacji ukaranej strony;

naruszenie prawa materialnego, tj.:

6) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 oraz w zw. art. 8 ust. 2 i art. 4 lit. g), a także w zw. z pkt 4, 17 i 18 preambuły rozporządzenia /WE/ nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 i /WE/ 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady /EWG/ nr 3820/85 /Dz. U. UE L 2006 r. 102 s.l/) poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów, a to w drodze uznania, że w przypadku kierowców jadących w załodze zachodzą podstawy do rozróżnienia regularnego dziennego odpoczynku trwającego 11 godzin oraz skróconego dziennego odpoczynku trwającego 9 godzin, w następstwie czego błędnie uznano także, iż kierowcy jadący w załodze odbywając przeprawę promową, mogą przerwać regularny odpoczynek dzienny trwający 11 godzin nie więcej niż dwukrotnie przez czas nie przekraczający godziny, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna polegać na uznaniu, że w przypadku kierowców jadących w załodze brak jest podstaw do rozróżnienia regularnych i skróconych dziennych okresów odpoczynku, gdyż kierowcy jadący w załodze korzystają z jednolicie ustalonego dziennego okresu odpoczynku trwającego 9 godzin, zaś ten 9-cio godzinny okres odpoczynku, wykorzystywany podczas przeprawy promowej, może być przerywany na takich samych zasadach jak w przypadku kierowców jadących samodzielnie, tj. może być przerywany nie więcej niż dwukrotnie na czas nie przekraczający godziny;

7) art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 przez błędną jego wykładnie i wykluczenie, że przepisowi temu odpowiada sytuacja, w której odpowiednie wyjaśnienie odstępstwa od przepisów o czasie pracy kierowców zostało dokonane, bezpośrednio po czym miała miejsce dalsza praca z tej samej przyczyny, która została odnotowana na wyjaśnieniu, jak również poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie także wtedy, gdy kierowca nie jest świadomy tego, że wskazania urządzeń rejestrujących czas pracy nie odpowiadają jego rzeczywistej aktywności (w tym korzystaniu z odpoczynku);

8) art. 92b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2200 u.t.d.) przez uznanie, że nie zachodzą podstawy do jego zastosowania, podczas gdy w części przypadków naruszeń przepisów odnoszącym się do czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku, zachodzi sytuacja, gdy na skarżącą nie można było nałożyć kary pieniężnej, gdyż skarżąca jako podmiot wykonujący przewóz, przez zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania stworzyła zatrudnionym u siebie kierowcom warunki do wykonywania przewozów bez naruszania przepisów o czasie pracy kierowców;

9) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez uznanie, że nie zachodzą podstawy do jego zastosowania, podczas gdy strona jako podmiot wykonujący przewozy nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a do naruszenia przepisów doszło wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć, co doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 92a u.t.d., a to w głównej mierze przez błędną wykładnię przepisów dotyczących korzystania przez kierowców jadących w załodze z dziennych okresów odpoczynku i możliwości przerywania tych odpoczynków podczas przeprawy promowej, a następnie także przez błędy w postępowaniu dowodowym skutkujące tym, że nie wykazano wszystkich przesłanek uznania czasu przeprawy promowej za czas odpoczynku, a także do błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki uwalniające skarżącą od odpowiedzialności lub kary za stwierdzone w postępowaniu przypadki naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanych stronie skarżącej – deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga, aby w punkcie wyjścia odnieść się do najdalej idącego spośród tych zarzutów, a mianowicie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przepisu art. 139 k.p.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Jego ocena – zważywszy na znaczenie konsekwencji wynikających z zasady ustanowionej na gruncie przywołanego przepisu prawa – a ściślej rzecz ujmując wynik tejże oceny, nie mógłby bowiem pozostawać bez wpływu na wnioski formułowane odnośnie do potrzeby dokonywania oceny pozostałych zarzutów kasacyjny.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy omawiany zarzut został oparty na twierdzeniu, że o naruszeniu zasady ustanawiającej zakaz reformationis in peius należy wnioskować na tej podstawie, że rozpatrując odwołanie od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił tą decyzję i orzekł co do istoty sprawy, a jakkolwiek nie nałożył na stronę skarżącą kary pieniężnej wyższej, niż pierwotnie nałożona decyzją organu I instancji, to jednak przypisując stronie inne jeszcze naruszenia prawa spowodował, że suma kar jednostkowych za wszystkie przypisane naruszenia była wyższa (44.250 zł), niż pierwotna suma tychże kar jednostkowych (42.000 zł), co miałoby prowadzić – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – do "[...] potencjalnego pogorszenia sytuacji ukaranej strony".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nie jest jednak usprawiedliwiony.

Ocena zasadności tego zarzutu nie może pomijać tego – a w punkcie wyjścia należy to podkreślić – że postępowanie odwoławcze w toku instancji w administracji, ma przede wszystkim charakter kontrolny, albowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygające w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Za oczywiste przy tym należy uznać, że realizacja omawianych kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego nie może mieć dowolnego charakteru, albowiem za każdą z decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu decyzji organu odwoławczego (por. art. 138 k.p.a.), w relacji do danej sprawy oraz jej rozstrzygnięcia przez organ I instancji muszą stać określone racje – przesłanki – natury faktycznej oraz prawnej, które uzasadniają jej podjęcie. Co przy tym nie mniej istotne, ale też i oczywiste, w odniesieniu do każdej spośród decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a., racje te – przesłanki – są odmienne.

Jeżeli tak – a ze skargi kasacyjnej nie wynika przy tym, aby w omawianym i spornym w sprawie zakresie, wadliwości działania organu (a co za tym idzie i Sądu i instancji) strona skarżąca upatrywała w braku wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., i to pomimo ujawnienia, innych jeszcze naruszeń, które miałyby być pominięte w podstawie faktycznej jej podjęcia, co tym samym niweczyłoby kontrolny charakter postępowania odwoławczego, czy też, aby formułowała oczekiwanie odnośnie do potrzeby wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., której podjęcie wymaga zaktualizowania się określonym tym przepisem prawa przesłanek – to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy za uzasadnione i konieczne należało uznać właśnie wydanie decyzji przewidzianej w pkt 2 § 1 art. 138 k.p.a.

Zwłaszcza, że nie sprzeciwiał się temu przepis art. 139 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Jakkolwiek bowiem – jak wynika z akt sprawy – uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, organ odwoławczy przypisał stronie skarżącej inne jeszcze naruszenia, w konsekwencji czego suma jednostkowych kar administracyjnych była wyższa, niż pierwotnie, to jednak w żadnym stopniu, ani też zakresie nie wpłynęło to na zmianę na niekorzyść prawnej sytuacji strony skarżącej, albowiem kara pieniężna nałożona na nią ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie uległa zmianie. Orzeczona na podstawie tej decyzji kara pieniężna – tak jak pierwotnie – wynosiła bowiem 25.000 zł.

Stanowiło to – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – konsekwencję obowiązywania art. 92a ust. 5 u.t.d., z którego wynika, że suma jednostkowych kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć określonych tą ustawą maksymalnych i zarazem dopuszczalnych progów – w przypadku strony skarżącej właśnie 25.000 zł – co już samo w sobie nie jest bez znaczenia, i nie stanowiło jednocześnie – bo nie mogło stanowić – naruszenia art. 139 k.p.a.

Dlatego, że "niekorzyścią" w rozumieniu przywołanego przepisu prawa jest – co trzeba podkreślić – obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, a o tym czy takie pogorszenie sytuacji następuje należy wnioskować na podstawie zestawienia osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem (projektowanym rozstrzygnięciem) organu odwoławczego (zob. zob. A. Wróbel, t. 6 do art. 139 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022; zob. również np. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3519/19).

Zestawiając osnowy wydanych w rozpatrywanej sprawie orzeczeń nakładających na stronę skarżącą karę pieniężną nie sposób jest twierdzić, że w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), w rezultacie działań organu odwoławczego oraz ich relacji do rezultatu działań przeprowadzonych przez organ I instancji sytuacja strony skarżącej uległa jakiejkolwiek zmianie na "niekorzyść", w przedstawionych powyżej rozumieniu tego pojęcia, a mianowicie, czy to w wymiarze odnoszącym się do jej uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, czy też jej uprawnień procesowych lub faktycznych.

Co więcej, o naruszeniu art. 139 k.p.a. nie sposób jest również wnioskować na tej podstawie, że – jak podnosi strona skarżąca – "[...] organ drugiej instancji skalkulował karę w sposób ewidentnie mniej korzystny niż zrobił to organ pierwszej instancji, a to oznacza "gotową" część ewentualnego rozstrzygnięcia, gdyby takie zostało wydane po ewentualnym przyszłym rozpoznaniu sprawy" (zob. s. 10 skargi kasacyjnej). Nie dość bowiem, że sugerowany przez stronę scenariusz się nie zrealizował – z całą pewnością dlatego, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co gdyby nastąpiło, powodowałoby, że przepis art. 139 k.p.a. nie miałby zastosowania do decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (zob. uchwał składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98; zob. również np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2/21) – to z całą pewnością nie mógłby się również zrealizować, a to właśnie z uwagi na znaczenie konsekwencji wynikających z art. 92a ust. 5 u.t.d., o czym mowa była powyżej.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do istoty spornej w sprawie kwestii, która stawiana jest na gruncie zarzutu z pkt 6) oraz zarzutów z pkt 1) – 4) petitum skargi kasacyjnej – co wobec ich komplementarnego charakteru uzasadnia, aby zarzuty te rozpoznać łącznie – trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie naruszył art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 4 lit. g) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (w powiązaniu z pkt 4 oraz z pkt 17 – 18 wprowadzenia do tego rozporządzenia), przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, ani też nie dopuścił się naruszenia, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które to naruszenie miałoby – zdaniem strony skarżącej – nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, których deficyty miałyby w konsekwencji nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

Stawiana na gruncie omawiany zarzutów kasacyjnych kwestia odnosząca się – najogólniej rzecz ujmując – do odpoczynku dziennego kierowców realizujących zadania w załodze – wymaga, aby z uwagi na jej istotę, w pierwszej kolejności rozstrzygnąć zagadnienie odnoszące się do rozumienia, zakresu normowania, a co za tym idzie zakresu zastosowania przywołanej powyżej regulacji unijnej. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną – albowiem to one właśnie, stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów, a więc innymi słowy, wyznaczają zbiór prawnie relewantnych faktów koniecznych do załatwienia sprawy. Jeżeli tak, to punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są właśnie normy prawa materialnego, a jeszcze ściślej rzecz ujmując – co jest istotne z punktu widzenia oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych – przyjmowane przez organ ich rozumienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola wykładni oraz kontrola prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawie przepisów art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 4 lit. g) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ani też rezultat tej kontroli, nie są nieprawidłowe.

Sąd I instancji słusznie podważył zasadność stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, że brak jest podstaw do rozróżniania regularnego dziennego odpoczynku (trwającego 11 godzin) oraz skróconego dziennego odpoczynku (trwającego 9 godzin) w odniesieniu do kierowców w załodze, którzy – jej zdaniem – mieliby w związku z tym korzystać z dziennego okresu odpoczynku trwającego 9 godzin, co w konsekwencji miałoby także oznaczać, że korzystają z możliwość przerwania odpoczynku na takich samym zasadach, jak kierowcy prowadzący pojazd samodzielnie, a mianowicie, że ten 9 godziny okres odpoczynku mogą przerwać nie więcej niż dwukrotnie i na czas nieprzekraczający godziny w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie odbywają oni przeprawę promową.

Stanowisko to nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach prawa, których naruszenie – przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie – zarzuca skarga kasacyjna.

Ocena jego zasadności nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 4 lit. g) rozporządzenia nr 561/2006, z którego wynika, że w jego rozumieniu, "dzienny okres odpoczynku" oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku", a "regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin, który alternatywnie można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin, zaś "skrócony dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin.

Operując wymienionymi pojęciami – a także uwzględniając, jak w pełni zasadnie należałoby założyć, przyjęte ich rozumienie – prawodawca unijny na gruncie art. 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wprowadził rozwiązanie, w świetle którego w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku, a jeżeli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku.

Jeżeli przy tym – w tym w relacji do zawartych w art. 4 lit. c) oraz lit. o) rozporządzenia nr 561/2006 definicji pojęć "kierowcy" i "załogi kilkuosobowej" – z przywołanej regulacji prawnej nie wynika, aby na jej gruncie prawodawca unijny dokonał jakiegokolwiek zróżnicowania odnośnie do dziennego okresu odpoczynku w zakresie, w jakim konieczny i wymagany czas jego trwania miałby być determinowany okolicznością wykorzystywania go przez kierowcę prowadzącego pojazd samodzielnie lub w załodze, a przeciwnie wynika z niej konsekwentne operowanie jednolitą siatką pojęciową przyjętą dla potrzeb stosowania wymienionego rozporządzenia znajdujące swoje potwierdzenie w argumencie z deklarowanych do osiągnięcia celów szczegółowych, a mianowicie, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres 9 godzin (pkt 17) i koresponduje z art. 4 lit. g) oraz z art. 8 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia, to nie sposób jest twierdzić, że art. 8 ust. 5 modyfikuje – wręcz znosi – zasadę wynikającą z art. 8 ust. 2 wymienionego aktu unijnego w zakresie, w którym miałoby się to odnosić do kierowców załodze. Tak bowiem nie jest.

W opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić, że jeżeli na gruncie art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 mowa jest o tym, że na zasadzie odstępstwa od ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin, to nie oznacza to, że kierowca w załodze korzysta – jak twierdzi strona – z dziennego czasu odpoczynku trwającego 9 godzin – albowiem nic takiego nie wynika z przywołanej powyżej regulacji, która nie wprowadza w tej mierze sugerowanych przez stronę zróżnicowań, o czym mowa była powyżej – lecz oznacza, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje prawodawca unijny, że kierowca o którym w nim mowa musi w ciągu 30 godzin – a więc w czasie dłuższym – "od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku [...] skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego [co trzeba podkreślić] co najmniej 9 godzin", co w omawianym zakresie koresponduje z pkt 17 wprowadzenia do wymienionego rozporządzenia. Co więcej, znajduje to swoje potwierdzenie w jego art. 4 lit. g), który stanowi przecież, że "regularny dzienny okres odpoczynku" to nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin, który alternatywnie można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin, a "skrócony dzienny okres odpoczynku" – który tym samym nie może być okresem "regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowcy w załodze", albowiem ustanowienie takiego okresu dedykowanego kierowcom w załodze nie wynika z omawianej regulacji prawnej, o czym mowa była powyżej – to nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin.

Z kolei z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 ustanawiającego odstępstwo od ogólnej zasady z art. 8, której rozumienie przedstawiono powyżej wynika, że w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten – a więc okres, o którym mowa w art. 4 lit. g), tj. okres trwający nieprzerwanie lub w dwóch częściach 11 godzin – można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę, jednak pod warunkiem, że kierowca musi mieć do dyspozycji kabinę sypialną, koję lub kuszetkę.

Jeżeli przy tym – w tym w korespondencji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 16 – 18) – podkreślić, że przedstawione powyżej wnioski znajdują swoje potwierdzenie w treści wytycznych Komisji Europejskiej odnoszących się do wybranych regulacji rozporządzenia 561/2006, w tym zwłaszcza w wytycznej nr 6 – "Rejestracja czasu spędzonego na pokładzie promu lub w pociągu, gdzie kierowca ma dostęp do koi lub kuszetki" – wyjaśniającej podejście jakie należy stosować przy wykładni art. 9 ust. 1 wymienionego rozporządzenia – a wynika z niej, że w przypadku regularnego dziennego okresu odpoczynku w dwóch częściach liczba przerw (maksymalnie dwóch) dotyczy całego dziennego okresu odpoczynku, a nie poszczególnych części regularnego dziennego odpoczynku wykorzystywanego w dwóch częściach i nie wynika z niej możliwość przerwania dziennego okresu odpoczynku, o którym mowa w ust. 5 art. 8 – to propozycję strony skarżącej odnośnie do rozumienia spornej w sprawie regulacji tym bardziej należy uznać za nieuzasadnioną.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do wymienionych wytycznych oraz w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej (zob. s. 7) podkreślić, że jeżeli kompetencja ich wydawania wynika z art. 22 ust. 4 rozporządzenia nr 561/2006, to wytycznym tym nie można odmówić pewnych cech wykładni autentycznej, co również nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów błędnej wykładni art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 4 lit. g) wymienionego rozporządzenia.

Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że uwzględniając wynikający z tych przepisów zakres ich normowania, nie zostały one niewłaściwie zastosowane przez Sąd I instancji, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w kontekście odnoszącym się do odbywania – w trakcie przejazdu – przeprawy promowej, trzeba w szczególności odnieść do art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006.

Jakkolwiek strona skarżąca podnosi w tej mierze, że źródłem deficytów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy jest – jej zdaniem – zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracji wnioskowanych przez nią dowodów na okoliczność zaktualizowania się drugiej spośród przesłanek stosowania art. 9 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, a mianowicie przesłanki dysponowania przez kierowców kabiną sypialną, koją lub kuszetką, to jednak z punktu widzenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie ma podstaw, aby za uzasadnione należało uznać zarzuty adresowane wobec przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, a mianowicie zarzuty z pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej.

Abstrahując już bowiem nawet od tego, że na wezwanie organu administracji strona skarżąca nie przedstawiła dowodów (faktur, biletów lub innych), z których mogłoby wynikać, że kierowcy korzystali z kajuty wyposażonej w koję – przedstawiając w ich miejsce oświadczenie pracownika strony oraz zdjęcia obrazujące prom i fragment pomieszczenia z łóżkiem – trzeba przede wszystkim podnieść, że stanowisko strony skarżącej odnośnie do znaczenia wnioskowanych przez nią dowodów jest niespójne, a przez to i niekonsekwentne, jeżeli jednocześnie podnosi – co trzeba podkreślić, mając w tej mierze również na względzie ust. 2 art. 9 rozporządzenia nr 561/2006 – że czas przeprawy promowej kierowcy z reguły przeznaczają na skorzystanie z dostępnego na promie prysznica, a nie ze znajdujących się (chociaż dostępnych) koi (zob. s. 8 skargi kasacyjnej oraz s. 7 skargi adresowanej do Sądu I instancji).

Co więcej – w korespondencji do powyższego – o braku spójności stanowiska strony skarżącej trzeba wnioskować i na tej podstawie, że twierdzi ona jednocześnie, iż w odniesieniu do kierowców w załodze obowiązuje reguła, zgodnie z którą – mimo, że nie ma podstaw, aby regułę taką rekonstruować, o czym była mowa powyżej – mieliby oni korzystać z dziennego okresu odpoczynku trwającego 9 godzin, co w konsekwencji miałoby także oznaczać, że ten 9 godziny okres odpoczynku mogą przerwać nie więcej niż dwukrotnie i na czas nieprzekraczający godziny w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie odbywają przeprawę promową. Jeżeli tak, to nie można odmówić racji Sądowi I instancji, który przyjął, że w istocie rzeczy kierowcy strony nie odbierali regularnego dziennego odpoczynku w wymiarze co najmniej 11 godzin, lecz w wymiarze krótszym, a w konsekwencji, że zbędne było przeprowadzanie wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność zaktualizowania się drugiej spośród przesłanek stosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, a mianowicie przesłanki dysponowania przez kierowców kabiną sypialną, koją lub kuszetką (zob. s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Z tego też punktu widzenia, nie dość, że za niezasadne należało uznać zarzuty z pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej, to również za niezasadne trzeba było uznać zarzuty z pkt 8 i pkt 9 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Jeżeli bowiem – jak wynika z powyższego – stanowisko strony skarżącej zostało osadzone na gruncie wadliwego podejścia do rozumienia przepisów art. 4 lit. g), art. 8 ust. 1 – 2 i ust. 5 oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, czego konsekwencją było ich naruszenie, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania wymienionych powyżej przepisów ustawy krajowej, z których odpowiednio wynika, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 92b ust. 1) oraz, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1).

W relacji do wskazanego źródła zaistnienia przypisanych stronie naruszeń, zarzut naruszenia wymienionych przepisów prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwiony. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podkreślić, że przedsiębiorca wykonujący przewóz powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania tego przewozu zgodnie z prawem oraz, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż nie narusza i nie naruszy prawa.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że nie można zarzucić Sądowi I instancji wadliwego podejścia do jego rozumienia, skoro w zakresie odnoszącym się do dokumentowania odstąpienie od stosowania art. 6 – 9 tego rozporządzenia przepis ten stanowi, że kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego.

W aspekcie odnoszącym się natomiast do prawidłowości stosowania wymienionego przepisu prawa w rozpatrywanej sprawie, w relacji do argumentacji prezentowanej w tej mierze w skardze kasacyjnej (s. 12), której nie można byłoby odmówić racji – zwłaszcza, że z przepisu tego wynika, że odstępstwa, o których w nim mowa są motywowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, a stwierdzone naruszenie odnosiło się do ruchu pojazdu jeszcze tyko przez 4 minuty – trzeba jednak stwierdzić, że nawet uznając omawiany zarzut kasacyjny za uzasadniony we wskazanym zakresie, to nie mógłby on odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, a mianowicie skutku, który miałby się zmaterializować w uchyleniu zaskarżonego wyroku z tego właśnie tylko powodu.

W tej mierze bowiem, w relacji do wysokości kary pieniężnej nałożonej za wymienione naruszenie (150 zł) nie można tracić z pola widzenia znaczenie konsekwencji wynikających z art. 92a ust. 5 u.t.d., o których mowa była już powyżej, a w tym kontekście konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.