Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 161/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 82
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej również: "Kolegium" lub "SKO") z [...] listopada 2015 r., Nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołań złożonych przez H. B., M. B. i K. B. (dalej również: "inwestorzy"), postanowiło uchylić decyzję Wójta Gminy K. (dalej również: "Wójt" lub "organ I instancji") Nr [...] z [...] września 2013 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ośmiu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów indyków w ilości [...] sztuk ([...] DJP), zlokalizowanego na dziadkach ewidencyjnych [...] w miejscowości L. gmina K. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z 16 listopada 2012 r. H. B., M. B. i K. B. zwrócili się do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ośmiu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów indyków w miejscowości L. gm. K. (dalej również: "Przedsięwzięcie"). Łączna ilość stanowisk w projektowanych budynkach wynosić będzie [...] szt. ([...] DJP).

II.2. Opinią sanitarną Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. (dalej również: "PPIS" zaopiniował negatywnie Przedsięwzięcie.

II.3. Wezwaniem z 8 lutego, 20 marca, 16 maja 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej również: "RDOŚ") wezwał do uzupełnienia raportu. Uzupełnienia raportu wpłynęły odpowiednio w 22 lutego, 8 kwietnia, 27 maja 2013 r. W dniu 25 maja 2013 r. K. B. złożył wyjaśnienia w sprawie odnośnie treści opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] stycznia 2013 r. Pismem z 10 lipca 2013 r. inwestorzy doprecyzowali wniosek wskazując, że zamierzają realizować planowane przedsięwzięcie w wariancie alternatywnym, przedstawionym w uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem Nr [...] sierpnia 2013 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji.

II.4. Do akt sprawy wypłynęły protesty okolicznych mieszkańców, w tym M. i G. K. (dalej: "skarżący") przeciwko realizacji Przedsięwzięcia.

II.5. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2013 r. Wójt odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Wójt obszernie zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że analizując argumenty społeczne i przyrodnicze przedstawione w toku postępowania należy zaznaczyć, iż na obecnym etapie wiedzy nie da się rozwiać wątpliwości mieszkańców dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi Przedsięwzięcia oraz wpływu na środowisko zwłaszcza na terenie tak cennym przyrodniczo. Orzeczono o odmowie określenia warunków środowiskowych dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia kierując się zasadą przezorności i prewencji. Uznano, iż nie sposób na obecnym etapie wiedzy o waloryzacji przyrodniczej gminy zapewnić pełnej ochrony interesów społeczności lokalnej i ochrony przyrody przy lokalizacji fermy indyków. Rachunek kosztów społecznych i priorytety środowiskowe, jak chociażby utrzymanie dotychczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, na które stawia gmina mają również istotny wpływ na odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Na podstawie zgromadzonych dokumentów można stwierdzić, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zabezpieczy środowisko oraz mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony budynków inwentarskich przeznaczonych na chów indyków, a zarówno ochrona zdrowia jak i prawna ochrona życia człowieka są wartościami chronionymi konstytucyjnie.

II.4. Odwołanie od decyzji Wójta wnieśli inwestorzy. Po rozpatrzeniu odwołania H. B. i M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Równocześnie postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. B. Prawomocnym wyrokiem z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 228/14) WSA w Warszawie uchylił powołane postanowienie SKO. Następnie Kolegium decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Kolegium Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. (z uwagi na nierozpoznanie wszystkich odwołań od decyzji Wójta z [...] września 2013 r.).

IV.5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uzasadniając zaskarżoną decyzję przytoczyło treść art. 71 oraz art. 51 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. Dz. U. z 2016, poz. 353; dalej również: "ustawa ocenowa"). SKO wskazało następnie, że Przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualny t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 71; dalej: "Rozporządzenie ocenowe") tj. do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że dla planowanego przez inwestorów przedsięwzięcia przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ocenowej, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Jak wynika z art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że art. 82 ustawy ocenowej określa wymagania, jakie powinna spełniać pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W żadnym z przepisów powyższej ustawy nie określono natomiast wprost, kiedy organ prowadzący postępowanie ma podstawy do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem Kolegium, wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1. niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej),

2. odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej)

3. braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ustawy ocenowej),

4. gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, ze przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej).

Ponadto, zdaniem Kolegium należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownych będzie mogło mieć również miejsce w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Kolegium podniosło następnie, że analiza treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji Wójta prowadzi do wniosku, że podstawę wydania decyzji odmownej stanowiły następujące okoliczności:

- wątpliwości mieszkańców dotyczące uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi planowanej

- zasada przezorności i prewencji,

- utrzymanie dotychczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe,

- zabezpieczenie środowiska oraz mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony budynków inwentarskich przeznaczonych na chów indyków,

- ochrona zdrowia i życia człowieka.

Kolegium wyjaśniło następnie, że stosownie do treści art. 85 ust. 2 ustawy ocenowej uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, między innymi zawierać:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78.

SKO wskazało, że w powyższym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie został złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, który był trzykrotnie uzupełniany. Wymogi, które powinien spełniać ten dokument, zostały określone w art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiodło, że raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania na środowisko. Raport powinien być wszechstronnie analizowany przez organ decyzyjny a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy K. wzywał inwestorów do uzupełnienia raportu. Skoro w ocenie organu pierwszej instancji raport zawierał istotne braki lub nieprawidłowości w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zdrowie ludzi to konieczne było wezwanie inwestora do jego uzupełnienia. Zarzut stawiany raportowi powinien być oparty o wykazanie jego niezgodności z art. 66 ustawy ocenowej, a także przepisem prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagań wynikających z ww. art. 66. Raport ma charakter dokumentu prywatnego, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym, możliwość zgłoszenia wniosków zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii (kontropinii) sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Kolegium zauważyło, że do akt sprawy nie dołączono dokumentu podważającego treść raportu, brak jest również innych dokumentów, które mogłyby wskazywać na niespełnienie przez inwestora konkretnych wymagań ochrony środowiska. Obowiązkiem organu wydającego decyzję jest merytoryczne odniesienie się do raportu przedłożonego przez inwestora. Tylko merytoryczne podważenie treści raportu mogłoby wpłynąć na ocenę wartości dowodowej tego dokumentu i rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy. W warunkach przedmiotowej sprawy istotne jest, że zostało wydane pozytywne uzgodnienie przez RDOŚ (postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.), w którym określono szczegółowo warunki realizacji tej inwestycji. Uzgodnienie w drodze postanowienia na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy ocenowej jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Wójt Gminy K. w zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie odniósł się do uzgodnienia. Jeżeli organ prowadzący postępowanie główne nie zastosuje się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające w ramach dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich powodów postanowienie akceptujące dana inwestycję zostało pominięte. Także negatywna opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] stycznia 2013 r. nie została poddana ocenie organu orzekającego w sprawie decyzji środowiskowej. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż stanowisko organu, o którym mowa w art. 78 ustawy ocenowej zapada w formie opinii a organ właściwy do wydania decyzji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii. Zgodnie z art. 77 ust. 7 ustawy ocenowej, do uzgodnień i opinii, o których mowa w ust. 1 (uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska i opinia państwowego inspektora sanitarnego) nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Nie zostało jednak wyłączone zastosowanie art. 106 § 1, 2 i 4 k.p.a., co oznacza, że organ współdziałający może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a.). Skoro tak, to organ uzgadniający (opiniujący) może żądać uzupełnienia raportu w zakresie wymaganym okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy. W niniejszej sprawie organ opiniujący tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. nie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu, co stanowi naruszenie art. 106 § 4 k.p.a. Skoro w ocenie PPIS przedłożony przez wnioskodawców raport zwierał nieprawidłowości to obowiązkiem PPIS było wezwanie inwestorów do jego uzupełnienia. Kolegium zauważyło, że pismem z 25 maja 2013 r. K. B. przedstawił szczegółowe odniesienie się do zarzutów podnoszonych w przedmiotowej opinii inspektora Sanitarnego. Organ pierwszej instancji stanowiska tego, jak również uzupełnień raportu na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., nie przedstawił do opiniowania organowi sanitarnemu. Kolegium zaznaczyło także, iż skoro przedsięwzięcie ma być realizowane w wariancie alternatywnym, to powinno ponownie podlegać opiniowaniu przez Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego w S. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec planowanej inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowych. Powoływanie się przez Wójta Gminy K. na ewentualny negatywny wpływ na środowisko wykracza poza ramy przesłanek ustawowych uzależniających wydanie decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania nie wynika, w jaki sposób będzie zagrożone życie i zdrowie człowieka. Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualna potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy ocenowej, z uwzględnieniem aktów wykonawczych do tej ustawy, jak też innych przepisów prawa uwzględniających uwarunkowania środowiskowe specyficzne dla danego rodzaju inwestycji. Zdaniem SKO, konieczność utrzymania dotychczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe nie może przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej, a także art. 7, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Uzasadnienie decyzji winno zawierać prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zakresie mieści się także obowiązek organu do poddania ocenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz uwzględnienia stanowiska organu uzgadniającego. W ocenie Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie w związku z czym zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze fakt, iż od daty złożenia wniosku przez inwestorów do chwili orzekania przez Kolegium upłynął znaczny okres czasu. W związku z powyższym organ winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego aktualności zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym.

III.1. W skardze złożonej na opisaną na wstępie decyzję Kolegium z [...] listopada 2015 r., G. K. i M. K. wnieśli o uchylenie tej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego przy rozstrzyganiu sprawy, błędne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz sformułowania sugerujące organowi I instancji treść rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 82 ustawy ocenowej przez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., SKO wbrew okolicznościom faktycznym w sposób niezgodny z prawem (art. 6 k.p.a.) przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zasugerowało treść rozstrzygnięcia wskazując, że Przedsięwzięcia spełnia wymagania ochrony środowiska (s. 6 uzasadnienia), naruszając treść art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących organ II instancji błędnie rozpatrzył materiał dowodowy i oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy z pominięciem interesu społecznego. W sprawie I instancji materiału dowodowego wynika, że przewidywany poziom chowu indyków jest wartością powodującą emisje hałasu i zanieczyszczeń, które mogą prowadzić do alergii i zmian w organizmach ludzi, nieodwracalnego zniszczenia obecnego ekosystemu, który ma być narzucony niejako z góry społeczności lokalnej, sprzeciwiającej się aktywnie budowie fermy. Wójt wszechstronnie rozpoznając stan faktyczny sprawy, wziął pod uwagę rodzaj, charakter i zakres inwestycji, narażanie mieszkańców miejscowości L. na zanieczyszczenia biologiczne i hałas, jak i dewastację systemu przyrodniczego. Stanowisko organu odwoławczego zmierza do zignorowania sprzeciwu społeczności lokalnej, tym samym potraktowania udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym jako elementu fasadowego i mającego charakter czysto formalny. Takie podejście stanowi pogwałcenie założeń prawodawstwa unijnego w dziedzinie środowiska, które ma na celu zachowanie, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz ochrony zdrowia ludzkiego, co wynika z Dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz.UE.L 156 z dnia 25 czerwca 2003 r.). Zdaniem skarżących Kolegium popada w sprzeczność, gdy z jednej strony jako jedną z przesłanek wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań wskazuje na odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organy państwowej inspekcji sanitarnej (art. 77 ust, 1 ustawy) z drugiej, podkreśla, że organ właściwy do wydania decyzji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co stanowi przejaw sugestii dla organu I instancji, że podobnie jak w przypadku protestów społeczności lokalnej, także opinię Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego gdy jest niekorzystna dla inwestora można przy ponownym rozstrzyganiu sprawy pominąć. Wójt dokonał oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów, biorąc pod uwagę stanowisko społeczności lokalnej jak i organów uzgadniających (opiniujących). Organ odwoławczy sugeruje Wójtowi, że raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko ma "szczególna moc dowodową", co oznacza, że w założeniu Kolegium przypisuje mu większe i decydujące znaczenie niż pozostałym środkom dowodowym, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 80 k.p.a. Niezrozumiała jest ocena SKO, zgodnie z którą "powoływanie się przez Wójta Gminy K. na ewentualny negatywny wpływ na środowisko wykracza poza ramy przesłanek ustawowych uzależniających wydanie decyzji środowiskowej". Planowana inwestycja lokalizowana w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 znacząco negatywnie oddziałuje na [...], przez pogorszenie powiązania powołanego obszaru z terenami leśnymi na których ma być realizowane przedsięwzięcie, zgodnie z art. 3 ust. 17 lit. c w związku z art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej. Już choćby z tego powodu decyzja dla lokalizacji takiego przedsięwzięcia powinna być odmowna. Dalej skarżący wywiedli, że Wójt mając na względzie treść art. 82 ustawy ocenowej określającej warunki dla wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, dokonał wszechstronnej oceny okoliczności związanych z powstaniem w miejscowości L. fermy indyków i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazał m.in. na uciążliwości i wpływ na zdrowie ludzi planowanej inwestycji oraz na potrzebę zabezpieczenia środowiska naturalnego. Stanowisko SKO z pogwałceniem interesu społecznego sugeruje organowi I instancji taki tok postępowania, który ukierunkowany ma być na wzniecenie lokalnego konfliktu społecznego i degradację przyrody, a w konsekwencji nie liczenie się z kosztami społecznymi i środowiskowymi priorytetami gminy w szczególności utrzymaniem dotychczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło okoliczności, które mogą uzasadniać odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to m. in., że w sytuacji kompletności wniosku i braku wskazanych niżej podstaw do odmowy jej wydania, organ ma obowiązek określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z zakresem określonym w art. 82 ustawy ocenowej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1566/13, CBOSA).

W ocenie Sądu, odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadniają następujące okoliczności:

a) niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej),

b) odmowa uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej),

c) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, gdy organ skorzysta z możliwości wskazanej w art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej,

d) wykazanie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym brak spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej),

e) wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy),

f) zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub

g) gdy z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Jeżeli chodzi o możliwość odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodu negatywnego oddziaływania na środowisko, to podstawowe znaczenie odgrywa tu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 ustawy ocenowej). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony, mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Posiada on przy tym szczególną moc dowodową. Wyjątkowy charakter raportu wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Rzeczą organu administracji jest zatem rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2014 r., II OSK 2999/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 2213/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2753/12). Zdaniem Sądu, należy podzielić również pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje wady raportu. Podważenie ustaleń raportu, co do zasady, mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r., II OSK 2032/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016 r., II OSK 1586/14).

Należy również z cała mocą podkreślić, że sam sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy ustawy ocenowej nakazują bowiem jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu oraz umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków. Nie nakładają natomiast obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Podobnie ogólna ocena, że przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ m. in. na zdrowie ludzi, przekształcenie terenów przeznaczonych pod produkcję rolniczą i krajobrazu wpływające na komfort życia okolicznej ludności nie stanowi podstawy wydania decyzji odmownej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2031/13).

IV.4.1. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji SKO, iż żadna z okoliczności podanych w decyzji Wójta z [...] września 2013 r. nie mogła stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

IV.4.2. Wbrew zarzutom skargi, z uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, aby przeprowadzono wnikliwą ocenę raportu oddziaływania na środowisko, a w szczególności nie wynika z tej decyzji, aby raport ten był obarczony istotnymi brakami formalnymi (np. raport był niekompletny) lub merytorycznymi. Przypomnieć przy tym należy, że organ administracji publicznej nie może zastępować wiedzy specjalistycznej, w oparciu o którą przygotowano raport, własnymi ogólnymi ustaleniami o negatywnym wpływie przedsięwzięcia na środowisko. Te ustalenia Wójta nie zostały przy tym poparte dokumentem sporządzonym przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestorów. Trafnie wskazało również Kolegium, że jeżeli Wójt miał rzeczowe wątpliwości co do treści raportu, to winien zwrócić się do inwestorów o ich wyjaśnienie.

IV.4.3. Wyżej już wspomniano, że zapewnienie udziału społeczeństwa w postepowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być rozumiany jako prawo do zgłoszenia wiążącego organ sprzeciwu wobec inwestycji. Odmienne wnioski nie wynikają z powołanych w skardze przepisów prawa unijnego. Skarżący nie podali zresztą, z którego z konkretnych przepisów powołanych dyrektyw miałaby wynikać teza o wiążącym sprzeciwie społeczeństwa.

IV.4.4. Jeżeli chodzi o negatywną opinię PPIS, trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ponadto, uzupełniania raportu i wyjaśnienia inwestorów winny być poddane ponownej ocenie PPIS. Należy w tym miejscu pokreślić, że negatywne stanowisko (verba legis: "opinia") PPIS nie stanowi, w odróżnieniu od odmowy uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, samodzielnej podstawy do wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej wprowadził bowiem wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem a opinią. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Brak pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia zatem wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 810/11). Natomiast pozytywne uzgodnienie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie przesądza jeszcze o spełnieniu wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Równocześnie jednak należy zaznaczyć, że to pozytywne uzgodnienie Przedsięwzięcia przez GDOŚ (czyli organ wyspecjalizowany) nie mogło być pominięte przez Wójta w analizie zebranego materiału.

IV.4.5. Zarzuty skargi co do negatywnego wpływu Przedsięwzięcia na [...], są gołosłowne. Ten obszar Natura 2000 jest oddalony od planowanej inwestycji od ok. 130 km i wedle ustaleń znajdującego się w aktach raportu oddziaływania na środowisko, Przedsięwzięcie nie będzie negatywnie wpływać na ten obszar (zob. np. s. 52 raportu). Skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów mogących podważyć to ustalenie raportu.

IV.4.6. Jeżeli chodzi o podnoszą w skardze kwestię "utrzymania doczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe", to cele te winny być realizowane przez gminę przede wszystkim poprzez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarowaniach nie może zastępować procedury planistycznej.

IV.4.7. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium nie przesądziło wyniku sprawy. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, a przyczyną jej wydania były stwierdzone istotne uchybienia Wójta dotyczące zebrania i oceny materiału. dowodowego. Oczywiście Kolegium miało prawo, a nawet obowiązek dokonania wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (odrębną kwestia jest, na ile organ pierwszej instancji jest związany taką wykładnią prawa dokonaną SKO – w postępowaniu administracyjnym brak jest bowiem normy odpowiadającej art. 153 p.p.s.a). Taka czynność Kolegium była zresztą konieczna dla dokonania prawidłowej oceny uchybień proceduralnych popełnionych przez organ i dla wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Otóż ustalenia, jakie okoliczności mają dla sprawy istotne znaczenie, zdeterminowane jest treścią prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie.

IV.5. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, a które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.