Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1055/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, ust. 2, 3, 3a, 3b, art. 83 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 4,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 127 par. 3, art. 132 par. 1-2, art. 145 par. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 83 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. N. umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości: 53.447,00 zł, naliczonych na dzień 20 kwietnia 2011r. od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2006r. do września 2010r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2007r. do września 2010r. oraz na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2005r. do września 2010r.

W uzasadnieniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że we wskazanym okresie wspólnicy spółki cywilnej A K. N. i Z. N. – W. prowadzili działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wspólnicy zobowiązani byli do comiesięcznego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. Z uwagi na to, że nie zostały uregulowane składki w terminach określonych w ustawie, powstało wskazane zadłużenie. Na koncie strony figuruje również zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, tj. na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2006r. do września 2010r. w kwocie 57.015,78 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2007r. do września 2010r. w kwocie 15.659,71 zł oraz z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika, tj.: na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2006r. do września 2010r. w kwocie 65.310,11 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2007r. do września 2010r. w kwocie 12.225,34 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2005r. do września 2010r. w kwocie 10.349,43 zł. Ponadto strona posiada zaległości z tytułu kosztów egzekucyjnych w kwocie 3.422,40 zł i kosztów upomnień w kwocie 1.047,20 zł. W dniu 17 lutego 2011r. wspólnicy spółki cywilnej A złożyli wniosek o umorzenie części zaległości z tytułu składek i rozłożenie pozostałej kwoty na raty. W piśmie tym wskazano, że przedmiotem ich działalności jest świadczenie usług poligraficznych. W okresie pierwszych 11 lat działalności zatrudniali 7 – 8 pracowników, prowadzili działalność z dobrym wynikiem i płacili bieżąco wszystkie należności. Funkcjonowanie firmy uległo pogorszeniu od 2004r. Przyczyną problemów była choroba jednego ze wspólników – K. N. Ponadto zmuszeni byli do dwukrotnej zmiany siedziby, co wiązało się ze stratą dużej części zamówień, koniecznością poniesienia wydatków związanych z przenoszeniem i instalowaniem maszyn. Po 2006r. w branży usług reklamowych nastąpił znaczny regres. Z uwagi na trudną sytuację rynkową, stali klienci zredukowali wydatki reklamowe. Problemy z płynnością finansową pogłębiły się z uwagi na upadłość dużych klientów, którzy nie wywiązali się z zobowiązań na kwotę około 15.000,00 zł. Aktualnie nie zatrudniają już żadnych pracowników. Od 2006r. zaprzestali terminowo opłacać swoje zobowiązania. Poza zaległościami wobec ZUS posiadają zaległości z tytułu podatków w kwocie około 30.000,00 zł. Obecnie realizują bieżące, drobne zamówienia stałych klientów, których średnia wartość nie przekracza jednorazowo 1.000,00 zł. Przychód z tytułu zamówień stałych i nowych klientów w 2010r. wyniósł 101.710,83 zł. Aktualnie są wierzycielami dwóch klientów, którzy nie zapłacili należności w łącznej kwocie około 4.500,00 zł. Stali klienci opóźniają się z zapłatą średnio o 30 dni. Majątkiem trwałym są maszyny i urządzenia poligraficzne oraz sprzęt komputerowy o łącznej wartości rynkowej około 50.000,00 zł. Majątek osobisty wspólników stanowi polisa ubezpieczenia na życie w A T.U. Wspólnicy mieszkają razem w trzypokojowym mieszkaniu spółdzielczym o powierzchni 44 m2. Innego majątku nie posiadają. Z. N. – W. ma 78 lat, jest osobą poważnie chorą, utrzymuje się z emerytury w wysokości około 1.300,00 zł miesięcznie (jest to kwota po potrąceniu egzekwowanych należności w kwocie 480,00 zł). Natomiast K. N. poza dochodami z tytułu prowadzonej działalności w spółce nie uzyskuje innych dochodów, nie pobiera żadnych świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego. W piśmie z dnia 17 lutego 2011r. wspólnicy poinformowali, że ich rodzina wyraziła chęć pomocy w spłacie zadłużenia, ale pod warunkiem zawarcia z wierzycielami ugody redukującej wysokość zaległości. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołane przez stronę argumenty oraz zgromadzone dokumenty nie stanowią podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie można uznać, że należności, tj. odsetki za zwłokę są całkowicie nieściągalne. Wspólnicy osiągają dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W oświadczeniu o stanie majątkowym płatnika składek podane zostało, że w okresie ostatnich miesięcy dochód ten średnio wyniósł około 3.000,00 zł miesięcznie. Z załączonych zeznań podatkowych wynika, że w 2008r. i 2009r. uzyskiwane dochody wyniosły: za 2008r. – 31.491,14 zł brutto, a za 2009r. – 7.021,88 zł brutto. Nie ma znaczenia, że w roku podatkowym 2010 wspólnicy z tytułu prowadzonej działalności w spółce ponieśli stratę. Ponadto Z. N. – W. pobiera świadczenie emerytalne. Spółka posiada majątek ruchomy (np. zestaw komputerowy, różne maszyny i urządzenia). Wspólnicy stwierdzili, że gdyby nawet posiadany majątek sprzedali, to i tak uzyskane środki finansowe nie pokryłyby w całości zadłużenia. Jednak fakt ten nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek (w tym odsetki za zwłokę) nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W miesiącu grudniu 2008r. należności skierowano do przymusowej egzekucji przez Urząd Skarbowy Ł. – W., ale nastąpił zwrot tytułów z uwagi na zmianę adresu siedziby spółki. Dopiero w czerwcu 2011r. został złożony dokument informujący o aktualnym adresie siedziby spółki. W związku z tym, w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko spółce organ egzekucyjny będzie mógł stwierdzić, czy spółka posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję zaległości. Zgodnie z art. 27 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługuje zastaw ustawowy na rzeczach ruchomych i możliwość dochodzenia należności z przedmiotu zastawu. Nie ma wpływu na umorzenie odsetek za zwłokę okoliczność nieuregulowania zobowiązań w tytułu podatków. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Fakt posiadania wierzytelności np. w A B. W. i A Sp. z o.o. również nie daje podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę. Wspólnicy spółki cywilnej powinni wiedzieć, że prowadząc działalność gospodarczą zobowiązani są do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również jej negatywnymi skutkami, odpowiada podmiot prowadzący tę działalność. W związku z powyższym wspólnicy spółki powinni byli zabezpieczać środki na regulowanie należnych składek. Jeżeli nie opłacili należnych składek w obowiązującym terminie, to obecnie muszą je uregulować wraz z odsetkami za zwłokę. W związku z tym, że wspólnicy osiągają dochody, posiadają środki, z których mogą regulować zadłużenie wraz z odsetkami za zwłokę i nie są pozbawieni środków do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wraz z prośbą o umorzenie odsetek za zwłokę, wspólnicy wystąpili o rozłożenie należności głównej na raty. Może to oznaczać, że mimo trudnej sytuacji finansowej są w stanie zabezpieczyć środki na spłatę zaległości w ratach, zatem mogą też uregulować odsetki za zwłokę. Wspólnicy poinformowali, że zamierzają zmniejszyć ponoszone koszty prowadzonej działalności, m.in. poprzez zredukowanie powierzchni użytkowych, redukcję kosztów za usługi telekomunikacyjne, zmniejszenie kosztów zakupu materiałów do produkcji. Zamierzają również rozwinąć internetowe formy pozyskiwania zamówień. Oznacza to, że czynią starania, aby się rozwijać i osiągać większe dochody, Dążą do poprawy sytuacji finansowej. W dniu 19 maja 2011r. K. N. poinformował, że po otrzymaniu decyzji w sprawie umorzenia odsetek wystąpi z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na okres kilku miesięcy, aby w tym czasie uregulować składki nie podlegające uldze. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oznacza to możliwość przeznaczenia środków na spłatę należności, a więc też możliwość uregulowania odsetek za zwłokę. Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie wobec Zakład Ubezpieczeń Społecznych powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej. Zadłużenie to było natomiast wynikiem nie opłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Umorzenie odsetek byłoby zbyt dużym uprzywilejowaniem w stosunku do płatników, którzy pomimo kłopotów finansowych wywiązują się z obowiązku terminowego opłacania składek. Podejmując decyzję w sprawie umorzenia należności wzięto pod uwagę nie tylko ważny interes i sytuację finansową spółki, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. Odsetki o umorzenie, których spółka się ubiega są naliczane od obowiązkowych składek i tworzą fundusze celowe – FUS, z których finansowane są emerytury i renty. W związku z tym umorzenie tych należności byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż bezpowrotnie uszczupliłoby środki publiczne. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Nawet stwierdzenie istnienia przewidzianych przepisami przesłanek oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. N. stwierdził, że nie zgadza się z przedstawioną wyżej oceną organu administracji. Podniósł, że w obecnym stanie dochody na poziomie 3000 zł zapewniają wyłącznie pokrycie odsetek ustawowych za zwłokę i kosztów egzekucyjnych. Egzekwowanie należności przez likwidację firmy nie zapewni pokrycia znaczącej części zobowiązań. Firma mogłaby natomiast z dobrym skutkiem funkcjonować na konkurencyjnym rynku i sukcesywnie spłacać zadłużenie. Organ administracji bezzasadnie przyjął, że na powstanie zaległości nie miały wpływu niezależne od niego okoliczności. Najbardziej istotną przyczyną problemów firmy była jego choroba wymagająca wielokrotnej hospitalizacji i powodująca długotrwałą niezdolność do pracy. W październiku 2004r. przeszedł poważną operację serca polegającą na implantacji stendu Liberte, w grudniu 2004r. operację wszczepienia stendu Driver, w sierpniu 2006r. implantację stendu Chopin, a w grudniu 2006r. implantację stendu Cypher. Wielokrotne operacje serca łącznie z cukrzycą, ziarniniakiem Wegenera i nadciśnieniem tętniczym, wykluczyły możliwość zajmowania się sprawami zawodowymi z dotychczasową intensywnością. Błędne są ustalenia dotyczące kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnień w kwocie 3422,40 zł i 1047,20 zł, bowiem wnioskodawca – zgodnie z sugestią organu rentowego – koszty te w całości zapłacił. Kosztem wielu wyrzeczeń podejmuje liczne starania mające na celu uregulowanie zobowiązań, które stanowią jednak nadmierny ciężar.

Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].

W uzasadnieniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na słuszny interes społeczny oraz konieczność zabezpieczenia wypłaty świadczeń, stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę. Podkreślił wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności oraz ciążący na osobie zobowiązanej obowiązek wykazania wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających jej zastosowanie. Stwierdził, że rozpatrując wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę uwzględniono wszystkie powołane przez stronę argumenty. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wspólnicy osiągają dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Do oświadczenia o stanie majątkowym płatnika składek podane zostało, że w okresie ostatnich miesięcy dochód ten średnio wyniósł około 3.000,00 zł miesięcznie. Ponadto z załączonych zeznań podatkowych wynika, że w 2008r. spółka uzyskała dochód w kwocie 31.491,14 zł brutto, a w 2009r. 7.021,88 zł brutto, natomiast w roku podatkowym 2010 wykazała stratę. Uwzględniając to, że wspólnicy spółki cywilnej nadal prowadzą działalność gospodarczą, można uznać, że osiągają z niej korzyści. Sytuacja finansowa wspólników nie nosi znamion ubóstwa. Tym nie stanowi przesłanki do umorzenia zadłużenia. Istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej i funkcjonowania poprzez wdrożenie działań restrukturyzacyjnych, których celem jest redukcja kosztów prowadzonej działalności. W miesiącu grudniu 2008r. należności skierowano do przymusowego ściągnięcia w trybie egzekucji do Urzędu Skarbowego Ł. – W., ale z uwagi na zmianę adresu siedziby nastąpił zwrot tytułów. Dopiero w czerwcu 2011r. została złożona informacja o aktualnym adresie siedziby spółki. Pomimo poinformowania strony o konieczności złożenia dokumentu zgłoszeniowego ZUS ZPA w związku ze zmianą siedziby dotychczas nie został on złożony. Obecnie nie są prowadzone wobec strony działania egzekucyjne, a więc nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z oświadczeniem strona posiada majątek ruchomy. W związku z powyższym istnieje możliwość zabezpieczenia należności, a więc nie występuje przesłanka warunkująca umorzenie należności z uwagi na brak majątku, z którego można egzekwować zadłużenie. Nie ma wpływu na umorzenie odsetek za zwłokę to, że spółka posiada nieuregulowane zobowiązania z tytułu podatków. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto fakt posiadania wierzytelności nie daje podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych lub klęsk żywiołowych. Było wynikiem nie opłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności. W okresie prowadzenia działalności strona powinna zabezpieczać środki na funkcjonowanie uwzględniając przy tym wysokość składek. Niepowodzenia finansowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą nie stanowią podstawy do umorzenia, lecz są ryzykiem ponoszonym przez przedsiębiorcę. Wspólnicy spółki wskazali, że przyczyną powstania zaległości była, m.in. choroba jednego ze wspólników, dwukrotna zmiana siedziby, która spowodowała dużą utratę zamówień i zwiększenie kosztów związanych z przenoszeniem i ustawianiem maszyn, zredukowanie przez wielu klientów wydatków na reklamę. Okoliczności te nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Argument, że przywrócenie rentowności uzależnione jest od umorzenia odsetek za zwłokę i rozłożenia pozostałej należności głównej na możliwe do spłaty raty, nie stanowi przesłanki do ich umorzenia. Umorzenie zaległości jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne, brak jest szans na uzyskiwanie dochodów i nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązań. Podejmując decyzję wzięto pod uwagę nie tylko ważny interes spółki, lecz również ważny interes ogólnospołeczny – konieczność zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa oraz ograniczenie jego ewentualnych wydatków. Istnieje realna szansa na spłatę bądź przymusowe wyegzekwowanie zadłużenia wraz z odsetkami za zwłokę. Odsetki, których dotyczy wniosek, naliczane są od obowiązkowych składek. W związku z tym ich umorzenie byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż bezpowrotnie uszczupliłoby to środki publiczne. Ponadto umorzenie odsetek za zwłokę byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem strony wobec innych płatników, co naruszałoby zasadę równości wobec prawa. W związku z wnioskiem o udzielenie układu ratalnego w piśmie z dnia 29 kwietnia 2011r. zostały przedstawione warunki niezbędne do rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia, w tym zwrócono się o okazanie dowodów opłacenia składek wraz z odsetkami za zwłokę za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na własne ubezpieczenia, kosztów upomnień oraz kosztów egzekucyjnych z tytułu wcześniej prowadzonej egzekucji. Z uwagi na niespełnienie wskazanych warunków, pismem z dnia 27 maja 2011r. poinformowano stronę o tym, że wniosek w zakresie rozłożenia należności na raty pozostał bez rozpatrzenia. Powyższe koszty zostały opłacone w całości dopiero w dniu 1 czerwca 2011r. W decyzji z dnia [...] poinformowano stronę o wysokości posiadanych zaległości z tytułu kosztów egzekucyjnych, albowiem na dzień złożenia wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę tj. na dzień 20 kwietnia 2011r. nie zostały one jeszcze opłacone.

W skardze na powyższą decyzję K. N. zaskarżył ją w całości i wniósł o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, w szczególności naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) przez przyjęcie, że przeszkodą do umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest potencjalna możliwość odzyskania przez płatnika składek rentowności oraz pominięcie potrzeby zachowania przedsiębiorstwa dłużnika jako przesłanki interesu społecznego.

W uzasadnieniu K. N. zarzucił, że organ administracji nie dopatrzył się w poważnej, długotrwałej chorobie obydwojga wspólników cech nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Skarżący podkreślił przy tym, że choroba nowotworowa jego matki oraz długotrwałą niezdolność do pracy jego samego, wymagająca wielokrotnej hospitalizacji były najbardziej istotną przyczyną problemów firmy. Skarżący nie zgodził się z interpretacją art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i dokonaną oceną stanu faktycznego. Wskazał, że ustawodawca w wielu regulacjach nie tylko nie przeciwstawia interesu publicznego interesowi osoby zobowiązanej, lecz wręcz przyjmuje, że w interesie publicznym jest uzdrowienie przedsiębiorstwa zagrożonego niewypłacalnością, a przez to jego utrzymanie. Względy społeczne nakazują zachowanie przedsiębiorstwa dłużnika, aby niepotrzebnie nie likwidować miejsc pracy. Złożenie wniosku o umorzenie należności z tytułu odsetek było tylko jednym z elementów planu naprawczego przedsięwziętego przez skarżącego w celu zaspokojenia wierzycieli – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego (innych wierzycieli skarżący nie ma). Skarżący zapewnił dodatkowe znaczne środki finansowe, pozwalające na wdrożenie planu naprawczego. Środki te pochodzą od członków rodziny skarżącego, posiadających majątek i dochody w pełni gwarantujące wywiązanie się z układu i wyrażających zgodę na udzielenie poręczenia. Warunkiem uruchomienia tych dodatkowych środków jest jednak zawarcie z wierzycielami układu urealniającego warunki spłaty. Skarżący uzyskał już zgodę Urzędu Skarbowego na ratalną spłatę zadłużenia z tytułu podatków. Zrestrukturyzowana firma z dochodami z własnej działalności i z zapewnionymi środkami pieniężnymi pochodzącymi od członków rodziny może odzyskać dochodowość i zaspokoić wierzycieli w stopniu wyższym, aniżeli w przypadku jej likwidacji. Egzekwowanie należności przez likwidację firmy zapewni pokrycie jedynie niewielkiej części zobowiązań z uwagi na wartość całego majątku płatnika. Firma mogłaby natomiast z dobrym skutkiem funkcjonować na konkurencyjnym rynku i sukcesywnie spłacać zadłużenie. Organ rentowy nie przeprowadził symulacji pozwalającej na ocenę, czy zawarcie układu ze skarżącym na warunkach przedstawionych przez niego w obszernej dokumentacji załączonej do wniosku nie zaspokoi interesu finansów publicznych w wyższym stopniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może zatem, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności i nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy.

Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek. Zasadą jest, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jednakże od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Oznacza to, że do decyzji Prezesa ZUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., sygn. akt II GSK 472/07 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93 – opubl. ONSA 1995/1/34, Lex nr 11616). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 K.p.a. określa natomiast przesłanki obligatoryjne wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie administracyjnej. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Aktualne brzmienie tej przesłanki jednoznacznie obliguje do wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy była to decyzja wydana w niższej instancji, czy też przez ten sam organ, który ma rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zmiana przepisu wiąże się m.in. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie może w tym samym składzie rozpoznawać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie godzi się to bowiem z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Skutkiem tej zmiany jest to, iż w razie rozpoznania sprawy w wyniku wezwania do ponownego rozpoznania przez skład samorządowego kolegium, w którym zasiada chociażby jeden z członków tego organu, który brał udział w wydaniu decyzji kwestionowanej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: Alicja Plucińska – Filipowicz w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarzu do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do art. 24, opubl. w LEX/el. 2011). Zdaniem Sądu uwagi te należy również odnieść do sytuacji, o jakiej stanowi powołany wyżej art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc gdy od decyzji Prezesa Zakładu strona wniesie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (vide: Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Według Kałuskiego ("Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Stanowisko takie zostało zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 października 2011r., sygn. akt III SA/Łd 822/11 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że zarówno decyzję z dnia [...], jak i decyzję z dnia [...], która została wydana na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisały: Zastępca Dyrektora E. K., Kierownik Referatu I. S. oraz Zastępca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów, a następnie Główny Specjalista A. W. Obie te decyzje zostały więc podpisane przez trzy te same osoby. Należy przy tym zauważyć, że nie ma żadnego znaczenia okoliczność, w jaki sposób pod tymi decyzjami zostały złożone przez te osoby podpisy. Sposób ich rozmieszczenia może świadczyć wyłącznie o różnej wadze podpisów złożonych pod decyzją (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2009r., sygn. akt III SA/Wr 233/09; z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt III SA/Wr 804/09; z 18 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 837/09 i z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt I SA/Wr 838/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Ol 377/11 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym z akt sprawy wynika, że zarówno w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...], jak i postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. K., A. W. i I. S. podejmowały czynności w postępowaniu wyjaśniającym takie, jak wysyłanie pism do wspólników spółki cywilnej A, opiniowały sposób załatwienia sprawy, o czym świadczą pieczęcie z podpisami tych osób pod poszczególnymi dokumentami. Tym samym uznać trzeba, iż osoby te brały udział zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Skoro jednak: E. K., A. W. i I. S. brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...], to na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. były wyłączone od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a mimo to uczestniczyły w tym postępowaniu i w wydaniu kończącej je decyzji z dnia [...].

W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do oceny trafności samego stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Co do zasady, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie w art. 28 ust. 3 omawianej ustawy zdefiniowano pojęcie całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2. W myśl tego przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział jednakże możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b cytowanej ustawy została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (§ 3 ust. 3 rozporządzenia).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek w całości lub w części (bez względu na to, czy żądanie uzasadniane tzw. całkowitą nieściągalnością, czy też na przesłankami społeczno – ekonomicznymi doprecyzowanymi w powołanym rozporządzeniu) jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest zobowiązany do przyznania wnioskowanej ulgi nawet wówczas, gdy spełnione są powołane wyżej przesłanki do jej przyznania. Oczywiście odmowa uwzględnienia wniosku strony nakłada na organ obowiązek racjonalnego i przekonującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Przed zastosowaniem instytucji uznania administracyjnego organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić w sposób odpowiadający wymogom określonym w K.p.a. postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy w przypadku dłużnika nie zachodzą wyżej wskazane przesłanki, a następnie uzasadnić w sposób właściwy zajęte w sprawie stanowisko.

W ocenie Sądu obowiązkom tym nie podołał Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomija w zasadzie powoływane przez skarżącego okoliczności związane ze stanem jego zdrowia i stanem zdrowia jego matki będącej drugim wspólnikiem spółki cywilnej A z działalnością, której wiąże się powstałe zadłużenie, chociaż skarżący przedstawił je szczegółowo już we wniosku z dnia 17 lutego 2011r., a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracji skoncentrował się przede wszystkim na przesłankach określonych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i na przesłance określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Nie ustalił jednakże tego, jaka jest sytuacja rodzinna i zdrowotna skarżącego, czy stan zdrowia wspólników pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym nie pozbawia ich możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie jest zaś szczególnie istotne zważywszy na wysokość zadłużenia z tytułu odsetek, którego dotyczy wniosek oraz okoliczność, że jak twierdzi skarżący od jego osobistej pracy uzależnione w ogóle jest uzyskiwanie dochodu z tytułu prowadzonej wspólnie z matką działalności gospodarczej.

Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń powinien w szczególności ocenić, czy spełnione są przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zważyć, jaki wpływ na możliwości finansowe zobowiązanego mają wskazane wyżej okoliczności.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

A.D.