Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 883/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "J" Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej "J" Spółki z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej, cofnął "J" sp. z o. o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z [...] stycznia 2007r., w części dotyczącej punktów gier wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie wynikającym z akt sprawy: decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił "J" sp. z o.o. zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w 48 punktach gier. Pismem z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wystąpił do Naczelników Urzędów Celnych o informację, w których punktach gier objętych ww. zezwoleniem zaprzestano lub nie wykonywano przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem i od jakiego dnia wystąpiła taka sytuacja. Na podstawie udzielonych informacji Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z [...] lutego 2012 r., nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej punktów gier, w których zaprzestano lub nie wykonywano przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem.

Pismem z [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wezwał stronę do wskazania przyczyn zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności w punktach gier na automatach o niskich wygranych wymienionych w pozycjach nr 2, 4, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 29, 33, 38, 39, 45 i 46 załącznika do decyzji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z [...] marca 2012 r. "J" sp. z o. o wyjaśniła, że nie zaprzestała działalności w określonych punktach gier na automatach o niskich wygranych. Działalność ta została jedynie zawieszona z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Izby Celnej wskazał, że norma prawna zawarta w art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., stanowi, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 138 ust. 2 u.g.h stanowi, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 58 i art. 59 tej ustawy. Z kolei na mocy art. 59 pkt 4 u.g.h organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.

Organ podniósł, że z akt sprawy wynika jednoznacznie zaprzestanie działalności w wymienionych w sentencji decyzji punktach gier na automatach o niskich wygranych. Mając zatem na względzie, że spółka przez okres dłuższy niż 6 miesięcy nie wykonuje działalności objętej zezwoleniem Dyrektor Izby Celnej uznał za uprawnione zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 59 pkt 4 u.g.h.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że pojęcie "siły wyższej" nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie, w tym także w cytowanej u.g.h. Przez "siłę wyższą" rozumie się, co jest ugruntowane w nauce prawa, zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenie mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzenia życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp.

Organ zaznaczył, że jak wynika z użytkowanego przez organy celne systemu "KRAG", strona posiada 807 szt. automatów do gier o niskich wygranych, które posiadają ważne poświadczenia rejestracji i znajdują się w statusie "w magazynie", a więc w każdej chwili mogą i mogły być wstawione m.in. do spornych punktów gier w celu kontynuowania działalności.

Pismem z [...] czerwca 2012 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Celnej odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o akta "innej sprawy", w tym w szczególności na:

- przyjęciu jako dowód i podstawę decyzji akt sprawy spółki niezwiązanej i niemającej znaczenia dla przedmiotowego postępowania, tj. akt sprawy "G" sp. z o. o, a tym samym organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność całego postępowania,

- zastosowaniu przepisów u.g.h które nie powinny stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organ administracji albowiem ustawa ta nie została notyfikowana Komisji Europejskiej, pomimo tego, że zawierała przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego,

- błędne zastosowanie art. 59 pkt 4 u.g.h (przy przyjęciu, że zastosowanie mają przepisy tej ustawy), polegających na uznaniu, że nie doszło do zaistnienia wskazanych tam przesłanek umożliwiających zawieszenie działalności bez konsekwencji cofnięcia zezwolenia.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko wskazał dodatkowo, że skarżąca zarówno w pismach z [...] marca 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r. jak i w odwołaniu nie wskazała i nie uszczegółowiła przyczyn zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem.

W skardze wniesionej z zachowaniem terminu "J" sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzucając wydanie decyzji w sytuacji gdy na dzień dzisiejszy nie zostały ostatecznie zakończone prowadzone w tych sprawach postępowania wpadkowe np. chodzi o "sprostowanie rzekomej pomyłki" oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania np. zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów, zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy, zasady legalizmu, itp.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 lub 2 p.p.s.a.).

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte pod rządami nowej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Według art. 8 tej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 117 ustawy udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia.

Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wedle zaś z art. 138 ust. 2 tej ustawy do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Zgodnie z art. 59 pkt 4 u.g.h organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.

Zastosowanie tego przepisu, jak i powołanych wyżej przepisów przejściowych wymaga odniesienia się do problemu obowiązywania, czy ściślej rzecz biorąc związania strony przepisami prawa nowego w kontekście dopełnienia przez prawodawcę krajowego obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, ze względu na wymogi wynikające z Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 pkt 11 tej dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Przepisy techniczne obejmują de facto:

– przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

– dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

– specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Art. 1 pkt 2 dyrektywy nr 98/34/WE stanowi zaś, że "usługa", to każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Do celów niniejszej definicji:

– "na odległość" oznacza usługę świadczoną bez równoczesnej obecności stron,

– "drogą elektroniczną" oznacza, że usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych,

– "na indywidualne żądanie odbiorcy usług" oznacza, że usługa świadczona jest poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie.

Artykuł 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34 stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem art. 10 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie.

Zgodnie z postanowieniami art. 9 ust. 1-5 państwa członkowskie są zobowiązane do odroczenia przyjęcia projektu przepisów technicznych o trzy miesiące, począwszy od daty otrzymania przez Komisję komunikatu wskazanego w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, jeżeli Komisja lub inne państwo członkowskie wyda szczegółową opinię stwierdzającą, że przewidziany środek może stworzyć bariery w swobodnym przepływie towarów, swobodnym przepływie usług lub swobodzie przedsiębiorczości podmiotów gospodarczych świadczących usługi w obrębie rynku wewnętrznego. Termin odroczenia może być dłuższy w niektórych innych przypadkach, wyraźnie wyszczególnionych we wskazanych przepisach.

Kwestia statusu przepisów ustawy o grach hazardowych w kontekście omówionej Dyrektywy, a w szczególności niektórych przepisów przejściowych, to jest art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 stała się przedmiotem pytań prawnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. wydanymi w sprawach III SA/Gd 261/10, III SA/Gd/262/10 i III SA/Gd 352/10. Pytania te dotyczyły tego czy:

- przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry;

- przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych;

- przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (pytanie w sprawie III SA/Gd 252/10, w której odmówiono przedłużenia zezwolenia na urządzanie gry na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy hazardowej).

W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, iż przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Wskazał również, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34.

W tezie 26 tego orzeczenia Trybunał, powołując się na dotychczasowe własne orzecznictwo, podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa 98/34 ma na celu ochronę – w drodze kontroli prewencyjnej – swobody przepływu towarów, która jest jedną z podstaw Unii Europejskiej, oraz że kontrola ta jest konieczna, ponieważ przepisy techniczne objęte dyrektywą mogą stanowić przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, dopuszczalne jedynie pod warunkiem, iż są niezbędne dla osiągnięcia nadrzędnych celów interesu ogólnego. W tezach 35-36 wyroku wskazał również, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Trybunał uznał, iż wskazane w pytaniach prawnych przepisy przejściowe mogą bezpośrednio wpływać na obrót automatami (pkt 36) i na tej podstawie zakwalifikował je do kategorii "inne wymagania inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy" czyli potencjalne "przepisy techniczne".

W tym zakresie Trybunał stwierdził, że zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy czym dokonując takiej oceny sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów.

Z treści wyroku Trybunału wynika jednak, że przedmiotem jego uwagi był nie tylko powołane wprost w pytaniach prejudycjalnych przepisy przejściowe oraz art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych uznany przez Trybunał za "przepis techniczny" w rozumieniu, lecz cały akt prawny. Oznacza to, że wyrok ten i jego skutki należy odnosić do pozostałych przepisów ustawy hazardowej a zadaniem sądu krajowego jest skontrolowanie, czy zastosowany w danej sprawie przepis (przepisy) prawa stanowi potencjalnie "przepis techniczny" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, przy czym ocena ta przebiegać ma wedle tych samych reguł, jakie zarysował Trybunał w odniesieniu do bezpośredniego przedmiotu pytań prejudycjalnych.

Taki zakres związania wynika z tej racji, że sąd krajowy jest związany normami prawa wspólnotowego. Po akcesji Rzeczpospolitej Polskiej do Wspólnoty Europejskiej prawo wspólnotowe stanowi bowiem integralną częścią porządku krajowego bez konieczności jego ratyfikacji lub zatwierdzania przez organy krajowe. Zasięg prawa wspólnotowego nie ogranicza się do relacji międzypaństwowych, lecz reguluje także stosunki wewnętrzne, w tym pomiędzy organami administracyjnymi a obywatelami. Autonomia prawa wspólnotowego przejawia się także w tym, iż jego normy należy stosować bezwarunkowo i w oryginalnej postaci.

Podstawowymi zasadami prawa wspólnotowego są zasady jednolitości i solidarności (lojalności). Pierwsza z nich wyznacza jednakowe standardy stosowania prawa niezależnie od odrębności kultury i specyfiki danego prawa krajowego. Druga zmierza do zagwarantowania skutecznego stosowania norm w kraju członkowskim i powstrzymaniu się od środków, które uniemożliwiają albo zagrażają realizacji traktatowych celów integracji. Również do niekwestionowanych należą: zasada pierwszeństwa oraz skutku bezpośredniego, dosyć wcześnie sformułowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (poprzednio Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, por. orzeczenia wydane w sprawach Costa 6/64, Internationale Handelsgesellschaft GmbH 11/70; Simmenthal 106/77 oraz Van Gend & Loss 26/62).

Przywołane zasady ogólne, których katalog nie wynika wprost z norm traktatowych (prawa pierwotnego), zostały w orzecznictwie Trybunału zrównane pod względem rangi z prawem pierwotnym. Ogromne znaczenie tych zasad, charakterystyczne dla systemu wspólnotowego, stanowi o trudności jego recepcji w systemach prawa ukształtowanych w duchu jego kazuistycznego stanowienia i stosowania, opierającego się w dominującej części na "literalnym" odczytywaniu konkretnych, pozytywnych przepisów.

Rozważane aspekty oddają istotę kolizji pomiędzy stanowiskiem organów administracyjnych odwołujących się do konkretnych rozwiązań prawa krajowego, a powoływanym przez skarżącego prawem wspólnotowym, którego integralną częścią są sformułowane wyżej zasady. Od czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w sprawie Simmenthal funkcjonuje reguła, że to organ krajowy (wewnętrzny) decyduje o ważności albo nieważności prawa krajowego, w przypadku zaś kolizji norm obu systemów prawa do organu krajowego należy ocena, w jakim zakresie następuje "wyłączenie" zastosowania prawa krajowego.

Z tych też względów Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie rozstrzyga w postępowaniu prejudycjalnym wprost o niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, lecz dokonuje wykładni normy prawa wspólnotowego zaznaczając pole kolizji. Jednak zawarta w orzeczeniach Trybunału interpretacja przepisów prawa wspólnotowego, wiąże nie tylko sądy orzekające w sprawie, w której wystosowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale i inne organy państwa członkowskiego, co wynika z celu postępowania uregulowanego w art. 234 TWE, jakim jest zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego (por. wyroki w sprawach Rheinmühlen – Düsseldorf v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 166/73 oraz SpA International Chemical Corporation v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, 66/80).

Związanie organów krajowych wykładnią przepisów wspólnotowych określoną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniach wydanych na podstawie art. 234 TWE ma również uzasadnienie w wywodzonej z art. 10 TWE zasadzie efektywności prawa wspólnotowego, która byłaby zagrożona, gdyby sądy krajowe odmawiały stosowania tego prawa w rozumieniu przyjętym przez Trybunał. Znajduje to również pośrednie potwierdzenie w treści art. 292 TWE. Wyroki Trybunału ustalające wykładnię przepisów prawa wspólnotowego są przy tym skuteczne ex tunc, a zatem sądy krajowe są obowiązane stosować te przepisy w znaczeniu ustalonym przez ETS także do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia wstępnego (por. wyrok ETS w sprawie Amministrazione delie finanze delio Stato v. Denkavit Italiana S.r.I., 61/79).

Dokonując wykładni spornych przepisów to jest art. 129 ust. 1, 138 ust. 2 i art. 59 pkt 4 u.g.h należy podzielić stanowisko, że to czy dany przepis ma charakter potencjalnie techniczny (w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE), wymaga stwierdzenia, że ten przepis istotnie ogranicza, albo stopniowo uniemożliwia prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry.

Jednakże ocena taka ma charakter jurydyczny, na co zwrócono już uwagę w orzecznictwie, podkreślając, że przedmiotem rozważań sądu krajowego jest to, czy obowiązkiem prawodawcy tworzącego nową ustawę – ustawę o grach hazardowych było notyfikowanie jej w całości lub w części Komisji Europejskiej, w trakcie prac legislacyjnych, nie zaś ocena ex post skutków prawa nowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 500/12).

Takie stanowisko znajduje również oparcie w krajowym modelu sądowej kontroli sfery publicznej. Przyjęcie jako wzorca takiej kontroli miernika "legalności" uniemożliwia sądowi krajowemu nie tylko samodzielne ustalenia faktyczne (tym bardziej ex post), lecz również powołanie się na inne, niż kryterium "zgodności albo niezgodności z prawem", przesłanki. Zadaniem sądu krajowego jest jednak zapewnienie prawu wspólnotowemu pełnej efektywności. Stąd też tylko na płaszczyźnie takiej kontroli należy poszukiwać właściwego rozwiązania.

Również wzgląd na ustrojowe kompetencje i funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta podstawowych praw i wolności jednostek sprawia jednak, że nie zasługuje na aprobatę pogląd wyrażony w wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1812/12), że sąd krajowy może uchylić się od oceny charakteru spornych przepisów i powierzyć to zadanie organom administracyjnym. To właśnie sąd administracyjny przy wykładni przepisów prawa nowego mających zastosowanie w danej sprawie, dokonuje ustalenia ich charakteru z punktu widzenia wymogów dyrektywy 98/34/WE i decyduje o ich zastosowaniu albo wyłączeniu zastosowania wobec jednostki.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu gdańskiego, że w tym celu konieczne jest odwołanie się funkcjonalnego kontekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych a więc konglomeratu okoliczności uzasadniających cel i funkcje prawa nowego, w tym identyfikujących produkt w postaci "automatu do gier hazardowych". Zgodnie z poprzednio obowiązującym art. 2 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych grami losowymi są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, których wynik w szczególności zależy od przypadku, a warunki gry określa regulamin, zaś według art. 2 ust. 2 b tej ustawy grami na automatach o niskich wygranych są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro. W świetle tych przepisów istotne właściwości automatu o niskich wygranych jako specyficznego produktu, to losowy (zależny od przypadku) charakter gier, do których służy oraz kwotowe ograniczenie zarówno stawki za udział w grze, jak i możliwej do uzyskania jednorazowej wygranej.

Celem prawa nowego, w tym przepisów przejściowych u.g.h jest stopniowe wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Uniemożliwiają one bowiem wydawanie nowych zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności, przedłużanie dotychczasowych oraz zmianę miejsca prowadzenia gry. Z kolei przepis art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozwalał na przedłużenie wygasających zezwoleń na okres kolejnych sześciu lat, co pozwalało na utrzymanie automatów w eksploatacji. Art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zakazuje zaś przedłużania zezwoleń uzyskanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy.

W konsekwencji, trafnie sąd ten zauważa, że dalsza eksploatacja automatów wymaga przeniesienia ich do kasyn albo "przeprogramowania" na urządzenia do gier zręcznościowych, niepodlegające ustawie o grach hazardowych. Taka zmiana, powodująca całkowitą utratę elementu losowości i możliwości zdobycia wygranych stanowi istotną zmianę właściwości produktu – będącego uprzednio automatem do gier o niskich wygranych. Stąd też i popyt na rynku polskim na produkty o właściwościach charakterystycznych dla automatów o niskich wygranych musi ulec zmniejszeniu, skoro produkty te będą mogły znaleźć legalne zastosowanie w niewielkim lub marginalnym zakresie.

W świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej brak jest jednak podstaw dla różnicowania oceny wpływu na właściwości i obrót produktem – automatami do gry o niskich wygranych w stosunku do każdej z omawianych regulacji odrębnie, skoro wszystkie razem tworzą one zwarty i logiczny kompleks przepisów mający na celu wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie. Oznacza to, że powołane przepisy przejściowe jako istotnie ograniczające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegały obowiązkowi notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Naruszenie zaś tego obowiązku prowadzi do wyłączenia ich zastosowania w danej sprawie.

W tym zakresie dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej konsekwentnie prezentuje pogląd, że "że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje, że odnośne regulacje techniczne nie mogą być stosowane a zatem nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek (por. wyroki z dnia 30 kwietnia 1996 r., C 194/94; 21 kwietnia 2005r., C 267/03; 8 września 2005r., C 303/04 oraz 8 lipca 2007r., C-20/05). Takie te stanowisko przyjmuje niniejszy skład sądzący, co oznacza, że zaskarżone decyzje oparte na zakwestionowanych przepisach art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych obarczone są wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Ze względu na tożsamość treści oraz wydającego je organu celowe było zastosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej.

Jednakże odniesienie się do problemu wyłączenia skutków zastosowania prawa nowego to jest art. 59 pkt 4 u.g.h wymaga zauważenia, że stanowi on nieco zmodyfikowaną wersję poprzednio obowiązującego przepisu art. 52. ust. 2 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z tym przepisem organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub w części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej.

Porównanie ich treści wskazuje, że w ustawie nowej zamiast terminu "zawieszenie (działalności)" występują terminy "zaprzestanie" lub "niewykonywanie" (działalności). W prawie nowym wydłużeniu uległ również okres, po którym organ zyskuje kompetencje do stosowania sankcji w postaci całkowitego lub częściowego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności (z trzech do sześciu miesięcy). W obu przepisach mowa jest o sile wyższej. Niewątpliwie są to zatem przepisy podobne, choć przepis nowy nie jest dokładnym powtórzeniem poprzednika (takie sformułowanie zawarto w uzasadnieniu wyroków WSA w Kielcach wydanych w dniach 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 560/12; 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 577/12, 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 599/12 oraz 5 grudnia 2012 r., II SA/Ke 756/12).

Przepis nowy z tej racji może być jednak uznany za tożsamy w skutkach, a nawet względniejszy dla strony, choćby ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania działalności. Stąd też uzasadnione jest stanowisko, że brak jest podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co kwalifikowałoby art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych do potencjalnych "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.

Otwarta jest natomiast kwestia związku wymogów narzuconych przez prawo nowe lub skutków przez nie powodowanych, a zaprzestaniem albo niewykonywaniem działalności przez skarżącą przez okres przekraczający sześć miesięcy. Rozważany problem pozostaje w związku z pojęciem siły wyższej, usytuowanym w nowym i starym prawie. Nie jest ono w obu aktach prawnych definiowane, choć posiada określoną konotację znaczeniową na gruncie innych gałęzi lub dziedzin prawa. Przyjmuje się, że siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak np. wojna bądź zamieszki.

"Klasycznie" pojmowana siła wyższa charakteryzuje się także tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec. Nie jest ona zatem pojmowana w taki sposób, jaki przyjmuje się do oceny tzw. ryzyka gospodarczego, czy ekonomicznej opłacalności danego przedsięwzięcia.

Zasady demokratycznego państwa prawnego nakładają na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania nowych przepisów regulujących działalność gospodarczą, które szanuje tzw. interesy w toku, a więc przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte pod rządami przepisów poprzednich. Ustawodawcę, a zatem organy stosujące prawo wiąże również zasada zaufania do państwa, zgodnie z którą jeżeli w przepisie prawa zapewniono jednostkę, że przez dany czas obowiązywać ją będą określone reguły i jednostka rozpoczęła na tej podstawie konkretne działania, to reguł tych nie wolno zmieniać w czasie trwania takiej relacji. Okres czasu w przypadku przedmiotowej działalności wynika wprost z przepisów prawa, bowiem w art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazano, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat.

W tak złożonych, wieloaspektowych stanach prawnych i faktycznych, jakie spowodowało dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wprowadzenie i stosowanie ustawy o grach hazardowych, modyfikacja czy derogacja przepisów z nią związanych, nie sposób zawęzić pojęcia "siły wyższej" do przypadków li tylko klęsk żywiołowych lub zdarzeń nadzwyczajnych, niezależnych od którejkolwiek ze stron postępowania lub też w ogóle człowieka.

W kontekście powołanych wyżej standardów stosowania prawa wspólnotowego, w szczególności oceny nowego prawa z punktu widzenia jego celów oraz wartości konstytucyjnych nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa byłaby sytuacja, w której zaprzestanie albo niewykonywanie działalności przez skarżącą, przez okres skutkujący cofnięciem zezwolenia, spowodowane zostało wyłącznie przyczynami leżącymi po stronie organów państwa, odpowiedzialnych za praworządne stosowanie przepisów prawa, w tym gwarancji ustanowionych przez normy nakazujące zachowanie trwałości udzielonych zezwoleń i umożliwienie stronie prowadzenia danej działalności. Do przesłanek egzoneracyjnych, wyłączających skutek przewidziany art. art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych należy również zaliczyć zaprzestanie prowadzenia działalności w danych punktach z przyczyn niezależnych od skarżącej, a spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem wyznaczonych przez Ministra Finansów jednostek badawczych (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 242/11).

Z tych też względów stronie przysługuje podmiotowe prawo do ochrony również na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym kontrolującym legalność cofnięcia udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Tym bardziej, gdy ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza państwa warunkowana jest stwierdzeniem wadliwości prawnej kwestionowanej decyzji w odrębnym trybie (art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego).

Powyższe wywody nie oznaczają jednak, że stan bezprawności miał w sprawie miejsce. Nie zostały bowiem wyjaśnione dotyczące go okoliczności w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie tej kwestii. Zasadniczy materiał faktyczny sprawy stanowi wyłącznie informacja o zaprzestaniu działalności w danych punktach urządzania gier, natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących przyczyn tego stanu rzeczy. Wprawdzie organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, jednakże sam z własnej inicjatywy nie poczynił ustaleń w tym zakresie. W tej mierze w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dowodów, danych i ustaleń pozwalających Sądowi na dokonanie kontroli legalności wywodów organu w odniesieniu do każdego z punktów urządzania gier. Dotyczy to posiadanych przez skarżącą automatów, ważności ich rejestracji jak i możliwości ich przeniesienia, czy też rotacji między poszczególnymi miejscami prowadzenia działalności, funkcjonowania systemu "KRAG", a zwłaszcza identyfikacji ogólnych rozważań organu z konkretnymi punktami prowadzonej działalności i znajdującymi się tam automatami. Organ na podstawie art. 122, 187 § 1, 191 oraz 210 § 4 Ordynacji podatkowej ma obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego, ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia i wszechstronnego ich rozważenia w uzasadnieniach obu decyzji. Stanowiło to o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ze względu na tożsamość treści oraz wydającego je organu celowe było zastosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ będzie związany wyrażoną w jego uzasadnieniu oceną prawną, w szczególności dotyczącą wyłączenia zastosowania w sprawie przepisów prawa nowego oraz opisaną w punkcie poprzednim koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego oraz argumentacji faktycznej o ustalenia dotyczące konkretnych przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności w poszczególnych punktach urządzania gier. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności umożliwi ocenę, czy stanowiły one przesłanki wyłączające zastosowanie wobec skarżącej sankcji z art. 59 pkt 4 u.g.h.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.