Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 827/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6280 Utworzenie Kościoła lub innego związku wyznaniowego, wykreślenie z rejestru
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 33 ust. 3, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 155
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.
article: art. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 41 poz 251
law: Ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Związku [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Związku [...] kwotę 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r..

W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2001 r., z powołaniem się na art. 34 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r. nr 26, poz. 319 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. nr 38, poz. 374), wpisał do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminę Wyznaniową w P.

Związek [...], wnioskiem z 12 sierpnia 2008 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z [...] maja 2001 r. We wniosku tym zarzucono Ministrowi rażące naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 33 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r., art. 1 ust. 2 i art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 41, ze zm.), art. 7, 28, 61 § 4 i art. 50 § 1 kpa oraz art. 25 ust. 3 i 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 18 przepisy działu III ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, dotyczące rejestrowania kościołów i innych związków wyznaniowych regulują stosunek państwa tylko do tych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami. Taką odrębną ustawą jest między innymi ustawa z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP. W art. 1 ust. 1 tej ustawy wyraźnie jest mowa, iż określa ona sytuację prawną i majątkową gmin wyznaniowych żydowskich. Regulacja ta przewiduje całkowicie odmienny od określonego w ustawie z 1989 r. tryb tworzenia nowych gmin żydowskich. Jak wynika z art. 7 ustawy z 1997 r. tworzenie takich gmin następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym. O fakcie utworzenia nowej gminy zarząd Związku [...] zobowiązany jest powiadomić właściwego wojewodę i z chwilą takiego pisemnego powiadomienia nowo utworzona gmina żydowska uzyskuje osobowość prawną. Analiza obu wskazanych wyżej ustaw, a w szczególności art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP prowadzi do jednoznacznego wniosku, że utworzenie jakiejkolwiek nowej gminy żydowskiej po dniu 11 maja 1997 r. (data wejścia w życie ww. ustawy z 1997 r.) dokonać się noże tylko i wyłącznie na podstawie art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP i żadna gmina żydowska, po tej dacie, nie mogła zostać utworzona, ani nie mogła uzyskać osobowości prawnej przez rejestrację przewidzianią w ustawie z 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Artykuł 18 tej ustawy wykluczył bowiem możliwość rejestracji, w trybie przezeń przewidzianym, związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa uregulowana została odrębnie, a zatem także gmin żydowskich.

Ustawa z 1997 r. w art. 2 ust. 1 zawiera definicję legalną gminy żydowskiej. Wobec tego [...] Gmina Wyznaniowa jest gminą żydowską i jako taka nie mogła być zarejestrowana, ani uzyskać osobowości prawnej w trybie przewidzianym w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Konsekwentnie zatem, stosownie do jednoznacznie brzmiących art. 33 ust. 3 ww. ustawy z 1989 r. w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien był wydać decyzję o odmowie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminie Wyznaniowej w P., albowiem jej sytuacja prawna i majątkowa, jak każdej innej gminy żydowskiej, uregulowana została w ustawie o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, co wykluczało zarejestrowanie jej w trybie ustawy z 1989 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 14 stycznia 2009 r., z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2008 r. w sprawie ze skargi Związku na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2007 r., mocą której umorzono postępowanie w sprawie z wniosku Związku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2000 r. o wpisaniu do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, [...] Gminy [...], z siedzibą w G.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 marca 2010 r. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Gminy [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2008 r. oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że odpadły przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął zawieszone postępowanie, a następnie, decyzją z [...] lipca 2010 r., umorzył postępowanie z wniosku Związku z [...] sierpnia 2008 r. Minister uznał, że Gmina nie jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. i nie ma do niej zastosowania art. 7 tej ustawy. W konsekwencji do Gminy ma zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r., zgodnie z którym przepisy rozdziału 2 i działu III ustawy, regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami.

Powyższe względy, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powodowały, że Związek nie wykazał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Związek wnioskiem z 20 lipca 2010 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2010 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2010 r.

Decyzja z [...] stycznia 2011 r. została zaskarżona przez Związek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 361/11, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono m. in., że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2012 r. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2011 r. oraz decyzję z [...] lipca 2010 r.

Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził m. in., iż organ nadzoru niezasadnie uznał, że Związek [...] nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminę Wyznaniową w P., co miało wpływ na wynik sprawy. Polecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru dokonał merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji z [...] maja 2001 r. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa, uwzględniając powyższe rozważania, a następnie wydał rozstrzygniecie odpowiadające prawu.

Minister wskazał, że pismem z 12 września 2012 r. strony postępowania zostały wezwane do zajęcia ostatecznego stanowiska. Pismem z 19 września 2012 r. Związek podtrzymał dotychczas podnoszone w sprawie argumenty, natomiast Gmina, w piśmie z 7 października 2012 r. wskazała m. in., że w I połowie XIX wieku ukształtował się w [...], a przede wszystkim w P., żydowski ruch braterski w ramach zorganizowanego "[...]", przeistoczony w połowie XIX wieku w «[...]", do których tradycji odwołuje się ta Gmina.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 i. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2001 r., na podstawie której wpisano do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminę Wyznaniową w P. Nie stwierdził bowiem zaistnienia przesłanek nieważności decyzji z [...] maja 2001 r., o których mowa w art. 156 kpa. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 53 ust. 1 przyznaje każdemu wolność sumienia i religii, tym samym prawo do wolności religii przysługuje wszystkim osobom znajdującym się na obszarze obowiązywania prawa polskiego bez względu na ich obywatelstwo. Zgodnie z Konstytucją RP oraz przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, wolność religii obejmuje w szczególności prawo do:

1) wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru,

2) uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie,

3) tworzenia wspólnot religijnych zakładanych w celu wyznawania i szerzenia wiary religijnej,

4) należenia lub nie do kościołów i innych związków wyznaniowych.

Organ nadzoru wskazał, że Rzeczypospolita Polska zadeklarowała w Konstytucji bezstronność Państwa w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, tym samym gwarantując wolność działania kościołów i innych związków wyznaniowych. Stosunki między Państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Zasada autonomii i niezależności kościołów i innych związków wyznaniowych rozumiana jest z jednej strony jako niekompetencja Państwa w sprawach religijnych i prawo kościołów do regulowania swych spraw wewnętrznych zgodnie z własnymi przepisami, a z drugiej strony jako niekompetencja kościołów w sprawach świeckich i niezależność państwowego systemu prawnego od prawa kościelnego.

Organ wyjaśnił, że kościoły i inne związki wyznaniowe korzystają na zasadach równouprawnienia ze swobody pełnienia funkcji religijnych. Realizując tą wolność kościoły i inne związki wyznaniowe między innymi mogą:

1) określać doktrynę religijną, dogmaty i zasady wiary oraz liturgię,

2) organizować i publicznie sprawować kult,

3) udzielać posług religijnych oraz organizować obrzędy i zgromadzenia religijne,

4) rządzić się w swoich sprawach własnym prawem, swobodnie wykonywać władzę duchową oraz zarządzać swoimi sprawami.

Obowiązujące przepisy prawne przewidują trzy formy i podstawy regulacji statusu prawnego kościołów i innych związków wyznaniowych:

1) umowa międzynarodowa,

2) ustawa o stosunku Państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych,

3) wpis do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych na podstawie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

Minister Administracji i Cyfryzacji podkreślił, że zgodnie z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawem zróżnicowanie form regulacji sytuacji prawnej i majątkowej kościołów i innych związków wyznaniowych nie ma wpływu na ich równouprawnienie.

Ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przewiduje możliwość nadawania osobowości prawnej nowym wspólnotom religijnym i wchodzenie tych wspólnot w stosunki z państwem na zasadach określonych w tej ustawie. Osobowość prawną uzyskuje się na podstawie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji o wpisie do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Organ wskazał, że nie istnieje przepis prawa uzależniający prowadzenie działalności religijnej przez osoby tworzące wspólnoty religijne od uzyskania wpisu w Rejestrze. Wpis do Rejestru skutkuje jedynie uzyskaniem osobowości prawnej przez daną wspólnotę wyznaniową.

Minister zauważył, iż warunki niezbędne do uzyskania wpisu wspólnoty religijnej do Rejestru oraz tryb postępowania w takich sprawach określa ustawa z 17 maja 1989 r. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy, prawo wpisu do Rejestru jest realizowane przez złożenie Ministrowi Administracji i Cyfryzacji deklaracji o utworzeniu kościoła lub innego związku wyznaniowego i wniosku o wpis do rejestru. Prawo wniesienia wniosku, o którym mowa ostatnio, przysługuje co najmniej 100 obywatelom polskim, posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych.

Organ nadzoru podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie pozostawiają pola do uznaniowości w trakcie postępowania w sprawie wpisu kościoła do rejestru, ograniczając kompetencje organu rejestrowego do oceny wniosku jedynie w aspekcie zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa chroniącymi bezpieczeństwo publiczne, porządek, zdrowie lub moralność publiczną, władzę rodzicielską albo podstawowe prawa i wolności innych osób (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.). Minister Administracji i Cyfryzacji w przypadku wniosku o wpis do Rejestru Gminy nie stwierdził wyżej przytoczonych okoliczności, skutkiem czego Gmina mogła zostać wpisana do Rejestru dnia [...] maja 2001 r.

Organ podtrzymał również swoje wcześniejsze stanowisko, iż w stosunku do Gminy ma zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odwołał się do art. 53 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego m. in., iż "Wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie." Natomiast art. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. stanowi, że: "Korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności tworzyć wspólnoty religijne, (...) zakładane w celu wyznawania i szerzenia wiary religijnej, posiadające własny ustrój, doktrynę i obrzędy kultowe".

Zdaniem Ministra, gdyby przyjąć stanowisko zajmowane przez Związek, iż Gmina powinna być kwalifikowana jako gmina wyznaniowa żydowska w rozumieniu ustawy z 20 lutego 1997 r., należałoby powyższy zapis zarówno Konstytucji, jak też ustawy z 17 maja 1989 r., zupełnie zignorować. Według Ministra obywatele, którzy złożyli wniosek o wpis do Rejestru Gminy, dokonali wyboru, który wykluczał ich przynależność do gminy wyznania mojżeszowego, natomiast wybór ten zakładał powołanie Gminy w postaci związku wyznaniowego, na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r., jako takiej formy organizacyjno-prawnej, która w sposób najbardziej adekwatny zaspokajała wnioskodawcom wszelkie potrzeby związane z wolnością sumienia i wyznania.

Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r., do gminy [...] mogą należeć osoby bez względu na pochodzenie, co jest wykluczone w odniesieniu do osób należących do Gminy, do której, zgodnie z jej statutem, mogą należeć, co do zasady, jedynie osoby pochodzenia żydowskiego.

Minister stwierdził, że jedną z podstawowych kwestii jest również to, iż Gmina nie rządzi się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym uchwalonym w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 ustawy z 20 lutego 1997 r.

Minister stwierdził również, iż dodatkową przesłanką potwierdzającą , iż Gmina nie jest gminą żydowską w rozumieniu ustawy z 20 lutego 1997 r., jest zapis art. 24 ostatnio wymienionej ustawy, iż w przypadku zniesienia gminy żydowskiej, jej majątek przechodzi na własność Związku. W statucie Gminy ten aspekt jest uregulowany odmiennie.

W dniu 16 stycznia 2013 r. do Ministra Administracji i Cyfryzacji wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

We wniosku tym Związek podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty w sprawie, wnosząc jednocześnie o przesłuchanie Rabina Gminy [...], Naczelnego Rabina RP – M. S. - w charakterze świadka na okoliczność, że wyznanie, które deklarowała [...] Gmina Wyznaniowa w P., ubiegając się o wpis do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, pod względem dogmatyczno-obrzędowym jest tożsame z wyznaniem gminy wyznaniowej żydowskiej w rozumieniu ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich.

W ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Ustawodawca, określając tryb rejestrowania kościołów i innych związków wyznaniowych, wymienił enumeratywnie przesłanki negatywne, skutkujące obligatoryjnym wydaniem decyzji odmownej o wpisie do Rejestru, tj.: zawarcie we wniosku o wpis do Rejestru postanowień pozostających w sprzeczności z przepisami ustaw chroniącymi bezpieczeństwo i porządek publiczny, zdrowie, moralność publiczną, władzę rodzicielską albo podstawowe prawa i wolności innych osób. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, nazwa wspólnoty religijnej musi być różna od nazw innych organizacji. Mając to na uwadze Minister podtrzymał stanowisko, że obowiązujące przepisy prawa nie pozostawiają pola do uznaniowości w trakcie postępowania w sprawie wpisu kościoła lub innego związku wyznaniowego do Rejestru. W przypadku złożenia poprawnego pod względem formalnym wniosku, po ustaleniu braku istnienia wymienionych wyżej przesłanek negatywnych, organ rejestrowy wydaje decyzję o wpisie do rejestru wspólnoty religijnej.

Minister podniósł, że istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wpis do rejestru Gminy został dokonany z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 33 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. i art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r., polegającego na wpisaniu (zamiast odmówienia tego wpisu) [...] Gminy Wyznaniowej w P. do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych w trybie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

W ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa każda osoba wyznania [...] przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma pełne prawo do wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Tym samym ma również prawo do tworzenia wspólnot religijnych. Stanowisko takie jest nie tylko zgodne z art. 53 Konstytucji, ale również orzecznictwem Europejskiego Trybu Praw Człowieka. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że istotną cechą społeczeństwa demokratycznego jest pluralizm. Demokracja jest bowiem nierozerwalnie związana z pluralizmem - jak stwierdza niejednokrotnie w swoich orzeczeniach ETPC – nie może być żadnej demokracji bez pluralizmu, gdyż jej istota polega na umożliwieniu przedstawiania różnych programów politycznych oraz prowadzenia nad nimi debaty, nawet jeżeli programy te kwestionują sposób, w jaki państwo jest aktualnie zorganizowane, pod warunkiem, iż nie szkodzą demokracji jako takiej. Znaczenie pluralizmu uzasadnia również ochronę wolności zrzeszania wspólnot czy też grup wyznaniowych.

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że ustawa z 20 lutego 1997 r. w art. 2 ust. 2 stwierdza przynależność gmin [...] do Związku Gmin [...]. Ustęp 2 przepisu skonstruowany jest w ten sposób, że niedopuszczalne jest istnienie gmin żydowskich w rozumieniu ustawy bez przynależności do [...]. W ocenie organu, w tym kontekście trudno nawet mówić o przymusie przynależności gmin do Związku, gdyż zgodnie z postanowieniem wyżej wskazanego przepisu, żadna gmina (w rozumieniu ustawy) nigdy nie stanie wobec alternatywy: być albo nie być członkiem Związku. Za takim postrzeganiem sprawy przemawia w szczególności norma z art. 7 ust. 1-2 głosząca, że gminy tworzone są w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym związku wyznaniowego podlegającego ustawie żydowskiej, a także,iż o nabyciu osobowości prawnej przez gminę decyduje zarząd Związku Gmin. Zdaniem Ministra, rygory te nie dotyczą grup osób fizycznych stanowiących substrat danej gminy lub gmin. Grupy te mogą decydować się na opuszczenia gminy, a przez to i Związku Gmin. Gmina opuszczona przez członków nadal będzie istniała w sensie prawnym, i będzie stanowiła element Związku Gmin, aż do czasu jej zniesienia w trybie określonym w ustawie. Minister wskazał, że dotyczy to wyłącznie gmin żydowskich w rozumieniu komentowanej ustawy. Na gruncie powojennego ustawodawstwa polskiego, w tym także obowiązujących norm konstytucyjnych z zakresu wolności sumienia i religii, nie istnieje obowiązek przynależności wszystkich wspólnot (społeczności, parafii, gmin itd.) nawiązujących do judaizmu (mozaizmu, wyznania mojżeszowego, religii starozakonnej itd.) ani do gmin [...], ani do Związku [...]. Obowiązujące w Polsce przepisy z zakresu wolności sumienia i wyznania zezwalają osobom fizycznym na tworzenie kościołów i innych związków wyznaniowych odwołujących do religii żydowskiej (mojżeszowej, judaistycznej, starozakonnej itd.). Zdaniem Ministra, ustawa żydowska nie zamyka drogi do tworzenia innych związków wyznaniowych o charakterze judaistycznym (mozaistycznym, mojżeszowym, starozakonnym itd.), jak podobnie wobec istnienia licznych kościołów chrześcijańskich nie zamyka drogi do tworzenia kolejnych związków wyznaniowych odwołujących się do chrześcijaństwa, w tym katolicyzmu. Jednakowoż, żydowskie wspólnoty religijne inne niż związek wyznaniowy podlegający ustawie żydowskiej nie mogą nosić nazw osób prawnych użytych w ustawie.

Podsumowując Minister wskazał, że do Gminy ma zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Nie doszło więc do naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. W ocenie organu, wpis Gminy do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych nie narusza m. in. podstawowych praw i wolności innych osób. Wręcz przeciwnie wpis ten był rezultatem świadomego dążenia wnioskodawców. W ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji to ewentualna decyzja o odmowie wpisu Gminy do Rejestru, z uwagi na nie zaistnienie wymienionych wyżej przestanek negatywnych, mogłaby być postrzegana w kategoriach rażącej sprzeczności z podstawowymi prawami i wolnościami wnioskodawców.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Związek [...].

Zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] grudnia 2012 r. zarzucił naruszenie:

art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, sprowadzającego się do zastosowania powszechnie obowiązującego prawa, tj. przepisów o trybie rejestracji związków wyznaniowych przewidzianego w ustawie z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności wyznania i sumienia, w sprawie odnoszącej sie do gminy żydowskiej, szczegółowo i odmiennie uregulowanej w ustawie z 1997 r. (tryb tworzenia nowych gmin żydowskich określony jest bowiem w art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r.);

art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. poprzez błędną wykładnię części definicji gminy żydowskiej i przyjęcie, że użyte w przepisie sformułowanie "osoby (...) zamieszkałe na terytorium RP" nie oznacza osób zamieszkałych na terytorium RP na stałe; a także, przez błędne przyjęcie przez organ, że użyte w tym przepisie sformułowanie "osoby (...) zamieszkałe na terytorium RP" nie odnosi się do osób zamieszkałych w Rzeczpospolitej Polskiej na terenie województwa [...];

art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 31 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, polegającego na naruszeniu przez organ administracyjny naczelnej zasady konstytucyjnej - państwa prawnego oraz naczelnej zasady postępowania administracyjnego - działania na podstawie przepisów prawa, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1989 r. związek religijny może zrzeszać jedynie obywateli RP, zaś organ administracji decyzjami z [...] grudnia 2012 r. oraz z [...] lutego 2013 r. uznał za prawidłową rejestrację związku wyznaniowego, który według interpretacji Statutu [...] Gminy Wyznaniowej w P. wyartykułowanej przez organ, może zrzeszać osoby nie mające polskiego obywatelstwa i nie zamieszkałe na terytorium RP;

art. 3 i 4 ustawy z 1997 r. poprzez uznanie, że [...] Gmina Wyznaniowa w P. nie rządzi się w swoich sprawach statutem, jako własnym prawem wewnętrznym oraz uznanie, że [...] Gmina Wyznaniowa w P. nie jest, jako związek wyznaniowy, niezależna organizacyjnie od jakiejkolwiek zagranicznej władzy religijnej i świeckiej;

art. 25 ust. 3 i 5 Konstytucji RP, polegającego na podtrzymaniu stanowiska z decyzji z 25 maja 2001 r. w zakresie konstytuowania nowej gminy żydowskiej, co uderza w autonomię i niezależność Związku [...], któremu ustawa z 1997 r. przyznała prawo do wyłącznego decydowania o tworzeniu gmin żydowskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

art. 33 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a nadto art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, polegającego na wpisaniu (zamiast odmówienia tego wpisu) [...] Gminy Wyznaniowej w P. do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych w trybie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, mimo że gmina ta, jako gmina wyznaniowa żydowska, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. oraz jako typowa gmina żydowska, posiadająca cechy wspólne i charakterystyczne dla gmin żydowskich, nie mogła być zarejestrowana, ani uzyskać osobowości prawnej w trybie przewidzianym wystawie z 17 maja 1989 r. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, jako związek wyznaniowy, którego sytuacja prawna i majątkowa uregulowana została przez ustawę szczególną, mogła powstać i zostać zalegalizowana wyłącznie w trybie przewidzianym przez art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, tzn. w trybie statuowanym prawem wewnętrznym gmin żydowskich.

Zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] grudnia 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2001 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Ocena tej decyzji sprowadza się więc do zbadania, czy rejestracja [...] Gminy Wyznaniowej w P. była dopuszczalna w trybie przepisów tej ustawy, a więc, czy jest ona wspólnotą religijną, związkiem wyznaniowym, kościołem w rozumieniu powyższej ustawy, czy też jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ nadzoru uznał, że [...] Gmina Wyznaniowa w P. nie jest gminą żydowską i nie podlega przepisom ustawy z 1997 r.

Jednakże z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Stosownie do art. 2 ustawy z 20 lutego 1997 r. gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania [...], posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium RP.

Otóż w art. 2 ust. 1 statutu [...] Gminy [...] wskazano, że członkiem tej Gminy może zostać każda osoba pochodzenia żydowskiego, wyznania [...], posiadająca obywatelstwo polskie, stale zamieszkała na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zważyć należy, że kwestia wyznania [...] ma zasadnicze znaczenie i jest wystarczającą przesłanką odnoszącą się do wyznania zdefiniowaną w art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. Wskazanie w statucie dodatkowego kryterium dotyczącego pochodzenia żydowskiego nie zmienia faktu, że chodzi o osoby wyznania [...].

Co do przesłanki obywatelstwa polskiego i zamieszkiwania na terytorium RP, to zarówno ustawa w art. 2 ust. 1, jak i statut [...] Gminy [...] w P. w art. 6 ust. 1 stanowią o obywatelstwie polskim i o zamieszkiwaniu na terytorium RP. Statut wprawdzie dodaje pojęcie "stałe zamieszkiwanie", jednakże zarówno określenie ustawowe jak i statutowe należy rozumieć w znaczeniu nadanym przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego, tj. miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W pojęciu tym mieści się więc stałe zamieszkiwanie. Wobec tego nieuprawnione jest stanowisko organu, że ustawowa definicja gminy żydowskiej w zakresie odnoszącym się do miejsca zamieszkania różni się istotnie od określenia zawartego w statucie uczestnika postępowania. Natomiast zawarta w art. 7 statutu regulacja, że Gmina [...] zrzesza członków zamieszkałych na terenie województwa [...] nie ma istotnego znaczenia, jako że jest to terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Co do stanowiska Ministra, że [...] Gmina Wyznaniowa w P. nie rządzi się własnym prawem wewnętrznym, wobec czego nie spełnia przesłanki z art. 3 ustawy, to nie jest ono trafne. Otóż prawem tym jest statut Gminy [...], który określa wewnętrzna strukturę organizacyjną tej Gminy, jej cele, ustrój, władze.

Wbrew twierdzeniu organu nadzoru, Gmina [...] jest niezależna organizacyjnie od jakiejkolwiek władzy zagranicznej i świeckiej w rozumieniu art. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. Ze statutu nie wynika bowiem, aby podlegała w jakiejkolwiek sferze innemu podmiotowi, a zawarte w art. 4 ust. 2 statutu sformułowanie o utrzymywaniu kontaktów z instytucjami oraz osobami prawnymi i fizycznymi w kraju i za granicą wskazuje na dobrowolność i własny wybór w tym zakresie i potwierdza jedynie ową niezależność.

Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn uznać należy, że [...] Gmina Wyznaniowa w P. jest gminą w rozumieniu art. 2 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego utworzenie jej i nabycie osobowości prawnej podlega regulacji zawartej w tej ustawie.

Zważyć trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przepisy rozdziału 2 działu III regulują stosunek państwa do kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna nie jest uregulowana odrębnymi ustawami. Stosunek państwa do gmin wyznaniowych żydowskich został unormowany odrębnie w ustawie z 20 lutego 1997 r. Ta ustawa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z 1989 r. Dlatego gminy żydowskie nie mogą być tworzone i rejestrowane na zasadach określonych w ustawie z 1989 r.

Po to wydana została ustawa szczególna, aby odmiennie niż w przepisach ogólnych, określić stosunek Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, w tym sposób ich tworzenia, znoszenia, przekształcania. Inne rozumowanie czyniłoby ustawę z 1997 r. zbędną, pomimo że tworzenie gmin żydowskich i nabywanie przez nie osobowości prawnej uregulowane jest w tej właśnie ustawie.

Stanowisko Ministra, że każda osoba wyznania [...] przebywająca na terytorium Polski ma pełne prawo do wyznawania, przyjmowania religii według własnego wyboru, a wobec tego ma również prawo do tworzenia wspólnot religijnych, nie jest kwestionowane. Jednakże w niniejszej sprawie chodzi o to, że wbrew określeniu się w statucie przez [...] Gminę Wyznaniową w P. jako związek wyznaniowy jest ona (z przyczyn wyżej wskazanych) gminą żydowską w rozumieniu ustawy z 20 lutego 1997 r., a wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z 1989 r. Również wskazanie w art. 2 ust. 1 statutu, że Gmina [...] działa w szczególności na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. nie ma znaczenia, gdyż organ, do którego wpłynął wniosek o rejestrację, miał obowiązek zbadać, jaki jest rzeczywisty (pomimo określenia się jako związek wyznaniowy i powołania podstaw prawnych) charakter podmiotu ubiegającego się o rejestrację. Określenie się przez dany podmiot jako związek wyznaniowy lub kościół i powołanie się na ustawową podstawę prawną nie jest dla organu wiążące.

Podnoszona przez organ kwestia wyboru i świadomego dążenia wnioskodawcy do wpisania go do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych jest w niniejszej sprawie chybiona, gdyż dotyczyć ona może jedynie takiego podmiotu, co do którego powstanie i funkcjonowanie nie jest uregulowane przepisami szczególnymi. Tymczasem, jak wyżej wskazano, gminy żydowskie podlegają regulacji szczególnej określonej przepisami ustawy z 20 lutego 1997 r.

Natomiast powoływany przez Ministra przepis art. 53 Konstytucji dotyczący prawa wolności sumienia i religii ma charakter zasady ogólnej, która realizowana jest poprzez unormowania ustawowe, w tym ustawę z 20 lutego 1997 r. regulującą odrębnie niż ustawa z 17 maja 1989 r. kwestię stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] maja 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem 18 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez zastosowanie powyższych przepisów do gminy żydowskiej oraz rażącym naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. Decyzja powyższa rażąco narusza także przepis art. 33 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. oraz art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r., gdyż organ powinien wydać decyzję o odmowie wpisu do rejestru [...] Gminy Wyznaniowej w P. Wbrew stanowisku organu, przepis art. 33 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. stwarza podstawy do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wniosek zawiera postanowienia pozostające w sprzeczności z przepisami ustaw chroniącymi podstawowe prawa i wolności innych osób. Niewątpliwie żądanie zarejestrowania gminy żydowskiej określającej się jako związek wyznaniowy, a w rzeczywistości nie będący nim, narusza podstawowe prawa i wolności innych gmin żydowskich i ich członków, a także prawa Związku [...] wynikających z przepisów ustawy z 20 lutego 1997 r., w szczególności jej art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1 i 2, art. 17, art. 24.

Minister Administracji i Cyfryzacji kontrolując w postępowaniu nadzorczym wyżej wskazaną decyzję nie zastosował właściwego wzorca kontroli, dokonał wadliwej wykładni wyżej wskazanych przepisów, czym je naruszył, a także naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2) in fine kpa, poprzez jego niezastosowanie.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.