Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 384/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 944/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 944/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek - uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 10 kwietnia 2012 r. [...] złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku podniosła, iż zadłużenie było wyłącznie skutkiem niewiedzy i braku doświadczenia. Obecnie ma 73 lata jest emerytką, mieszka wraz z wnuczką i prawnukiem, nie ma żadnego majątku, oprócz codziennych wydatków na życie spłaca także ratę kredytu w banku PKO S.A.

W toku postępowania organ ustalił, iż skarżąca w okresie od 01.01.1999 r. do 25.01.2012 r. prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą. Z tego tytułu powstało zadłużenie w ZUS, bowiem skarżąca przez ten okres nie opłacała składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Aktualnie zamieszkuje u wnuczki, która samotnie wychowuje półtorarocznego syna. Wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 1.120,24 zł, natomiast wnuczka uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 1.100,86 netto. [...] zajmuje się prawnukiem, gdy wnuczka jest w pracy. Posiada zobowiązania finansowe z tytułu zaciągniętej pożyczki w banku w kwocie 292,94 zł miesięcznie. Dalej ustalono, iż stałe miesięczne wydatki to czynsz w kwocie 360,14 zł, gaz w kwocie 36,70 zł, energia elektryczna w kwocie 58,67 zł, wydatki związane z leczeniem to kwota 100 zł. Skarżąca od lutego 2012 r. dokonuje też dobrowolnych wpłat na rzecz ZUS w kwocie 243,51 zł. Ustalono także, iż nie posiada ona pojazdów mechanicznych, nie jest też właścicielem żadnej nieruchomości.

[...] złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła okoliczności powstałego zadłużenia wyłącznie na skutek niewiedzy i braku doświadczenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] odmówił skarżącej umorzenia należności. Powołując się na treść art. 28 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) organ uznał, iż w przypadku zobowiązanej nie mają zastosowania przepisy dotyczące zwolnień, gdyż żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził wobec w/w całkowitej nieściągalności. Nie zaistniały także pozostałe przesłanki wymienione w art. 28 ust.3 u.s.u.s.. Powołując się na treść art. 28 ust. 3 a cyt. ustawy organ uznał, iż skarżąca dokonuje dobrowolnych wpłat na poczet zaległości, a w maju 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o układ ratalny.

Według organu powyższe oznacza, iż nie jest zagrożona egzystencja rodziny. Ponadto [...] nie wskazała, by poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłyby pozbawić ją możliwości dalszego egzystowania. Brak też jakichkolwiek dokumentów, by cierpiała na przewlekłą chorobę, brak też informacji, by było konieczne sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto, nawet jeżeli zobowiązana cierpi na przewlekła chorobę, to nie umożliwia jej ona uzyskiwania stałego dochodu w postaci emerytury.

[...] złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuciła organowi I instancji, iż organ nie odniósł się szczegółowo do wszystkich przesłanek ewentualnego umorzenia postępowania i nieuwzględnienie jej sytuacji zdrowotnej. Załączyła do wniosku zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, iż zobowiązana choruje na nadciśnienie tętnicze oraz schorzenie kręgosłupa. Złożyła też dodatkowe oświadczenie, iż zwiększyła się kwota wydatków na leki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Zakład szczegółowo omówił w uzasadnieniu przesłanki umorzenia zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy o u.s.u.s i uznał, iż nie zaistniał żaden z przypadków wyszczególnionych w tym przepisie. Organ uznał, iż skarżąca winna wykazać się odpowiednią starannością i zapobiegliwością w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, tak by regulować zobowiązania publicznoprawne. Umorzenie postępowania w takich wypadkach winno być wyjątkowe i stanowić wyraz definitywnej rezygnacji organu z możliwości ich wyegzekwowania.

Organ nie podważał kwestii choroby zobowiązanej, jednakże uznał, iż choroba ta nie uniemożliwia jej uzyskiwania stałego dochodu w postaci renty rodzinnej. Zaznaczono też, że skarżąca dokonała wykreślenia działalności dopiero z dniem 25 stycznia 2012 r., a więc choroba nie uniemożliwiała jej wykonywania pracy. Zwiększona kwota wydatków na leki nie została zaś w żaden sposób udokumentowana.

[...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, iż organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy. Do skargi załączyła rachunki na leki, żywność, artykuły pielęgnacyjne, potwierdzenie wypłaty pożyczki z banku [...] w kwocie 6 400 zł. Uznała za pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż jest w stanie kontynuować działalność gospodarczą. Przyznała, iż jej sytuacja finansowa pogorszyła się na tyle, że zmuszona była zaciągnąć kolejny kredyt.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 944/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę [...] na ww. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r.

W ocenie Sądu I instancji ocena przesłanek nieściągalności dokonana została przez organy prawidłowo. Jednakże z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art.7, art.8, art.10, art.11, art.77 § 1 k.p.a. dokonano oceny przesłanek z art.28 ust.3a u.s.u.s. W myśl tego przepisu należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia w tych przypadkach reguluje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r - w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz.1365 ). W myśl tego przepisu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Według Sądu I instancji organy w niedostateczny sposób i z naruszeniem zasad postępowania oceniły przesłankę z pkt 1 cyt. wyżej przepisu. Zarówno organ I, jak i II instancji całkowicie poza rozważaniami pozostawił kwestie ponoszenia kosztów na tzw. codzienne wydatki - tj. jedzenie, środki czystości itd. Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, iż ponosi je każda rodzina. Fakt, że skarżąca koszów tych nie określiła ani we wniosku o umorzenie, ani później w toku postępowania nie oznacza, że takowych nie ponosi. W ocenie Sądu I instancji zasady doświadczenia życiowego nakazują uznać, iż są one niezbędne dla normalnego funkcjonowania rodziny. WSA podkreślił, iż w decyzji organu I instancji uznano, że miesięczna kwota wydatków to 555,51 zł, podczas gdy z prostego matematycznego zestawienia wynika, iż jest to kwota ok.1000 zł. Taką też kwotę wydatków przyjął organ II instancji. Dochody natomiast ustalił na kwotę 1898,62 zł na 3 osoby. Jak wyżej wskazano - zarówno organ I jak II instancji całkowicie pominął kwestię wydatków na żywność, środki czystości itd. WSA zauważył, że wprawdzie skarżąca winna wydatki te wykazać, niemniej i tak już pobieżna kalkulacja prowadzi do wniosku, że dochody w ustalonej przez organy kwocie są niewystarczające i nie zaspokajają comiesięcznych zobowiązań, nawet bez tych podstawowych wydatków na życie. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika w jaki sposób organy oceniły możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącej i jej rodziny, brak w nich przekonywującego stanowiska co do braku podstaw do zastosowania § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Wątpliwości Sądu I instancji budzi też twierdzenie organu, iż skoro skarżąca dobrowolnie dokonuje wpłat od lutego 2012 r. to oznacza to stabilność jej sytuacji finansowej. To, że skarżąca będąc całkowicie zaskoczoną faktem powstania zobowiązania i w poczuciu obowiązku stara się regularnie płacić składki nie oznacza i w żadnym wypadku nie może przesądzić o tym, że jej sytuacja nie jest tak ciężka jak ona sama twierdzi. Wręcz przeciwnie - nadużyciem ze strony organu jest twierdzenie, że umiejętność organizowania tej spłaty w pierwszej kolejności przesądza o tym, że Skarżąca nie żyje na granicy niezbędnego minimum i że nie jest zagrożona egzystencja rodziny. Już z oceny okoliczności niespornych wynika, iż żyje na takiej granicy i fakt dobrowolnej spłaty zaległości absolutnie nie zwalnia organu od oceny możliwości funkcjonowania Skarżącej w realiach codziennego życia. Nie może też być uznany jako zarzut pod adresem Skarżącej fakt podniesiony przez organ w zaskarżonej decyzji, iż reguluje ona zobowiązania cywilnoprawne. Fakt bowiem, iż Skarżąca stara się wszystkie zobowiązania regulować w obawie przed konsekwencjami nie może stanowić argumentu przemawiającego przeciwko niej. Z decyzji zdaje się wynikać, iż dobrowolny fakt spłaty zaległości jest argumentem przemawiającym przeciwko Zobowiązanej. W ocenie składu orzekającego – takie stanowisko organu jest naruszeniem uznania administracyjnego, jest ono bowiem dowolne i nie poparte merytorycznym uzasadnieniem. Skoro bowiem wystąpiła o układ ratalny to może to oznaczać, iż kwota 243 zł płacona dobrowolnie była zbyt dużym obciążeniem finansowym. Organ konsekwentnie uznając, iż Halina Czaja dysponuje stałym dochodem nie wyliczył szczegółowo - ile tego stałego dochodu pozostaje Skarżącej skoro płaci ona wszystkie zobowiązania. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji z uwagi na nieudokumentowanie kwoty wydatków na leki nie uwzględnił jej w wydatkach Skarżącej, pomimo iż organ I instancji uczynił to bez takiej dokumentacji. Niewątpliwie przy ocenie, czy Skarżąca jest w stanie opłacić należności bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla Skarżącej i jej rodziny należy mieć na uwadze konieczność istnienia pewnego minimum materialnego, które da Skarżącej możliwość samodzielnego i godnego funkcjonowania.

W ocenie Sądu organy nie rozważyły również kwestii przedawnienia składek za miesiące marzec i kwiecień 2002 r. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji - należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 6. Przepis ten, skracający czas przedawnienia wprowadzony został nowelizacją z dnia 1 stycznia 2012 r. Jednakże zastosowanie obowiązującego od 1 stycznia 2012r. pięcioletniego terminu przedawnienia należy rozważać z uwzględnieniem przepisów przejściowych, zawartych w ustawie z dnia 16 września 2011 o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. Zgodnie z art. 27 tej ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 24 u.s.u.s, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Rozważenia wymaga więc ewentualne przedawnienie składek za miesiące marzec i kwiecień 2002 r., bowiem decyzja organu I instancji wydana została 31 maja 2012 r. Organy odmawiając umorzenia wnioskowanych zaległości winny jednocześnie ustalić jakie zaległości ciążą na wnioskodawcy w dacie orzekania.

Zasadnie natomiast organ nie uwzględnił w comiesięcznych wydatkach spłaty zaciągniętego w kwietniu 2012 r. kredytu w Banku [...], bowiem skarżąca w toku postępowania administracyjnego takiej informacji organowi nie udostępniła.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawię art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowanie bez przywołania przepisów postępowania, które zostały naruszone oraz z pominięciem oceny wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy,

b) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji ZUS z dnia [...] maja 2012 r. na skutek błędnego stwierdzenia, iż organ nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granicę uznania administracyjnego,

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił dostatecznie sprawy co doprowadziło do uchylenia decyzji zamiast oddalenia skargi jako niezasadnej,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy całokształt ocenionych i uwzględnionych przez organ okoliczności sprawy wskazuje, iż zaskarżona decyzja (i poprzedzająca ją decyzja ZUS) jest prawidłowa, nie zachodzą bowiem przesłanki do umorzenia wobec skarżącej należności z tytułu nieopłaconych składek, w szczególności zaś przesłanka pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1123/10).

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 31 maja 2012 r. nie wskazał przepisów postępowania, które zostały naruszone oraz pominął ocenę wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 11.05.2012 r., sygn. II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1012/12, Lex nr 1225696).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji na stronie trzeciej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał na przepisy postępowania, które w ocenie tego Sądu naruszyły organy, tj. art.7, art.8, art.10, art.11, art.77 § 1 k.p.a. Ponadto WSA dokonał oceny wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Reasumując należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, bowiem zawiera jasne wywody Sądu na temat przyczyn uwzględnienia skargi.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji ZUS z dnia 31 maja 2012 r. na skutek błędnego stwierdzenia, iż organ nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granicę uznania administracyjnego.

Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek normuje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie z 2003 r. Art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w pkt 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 264/07, lex nr 494281). Uwzględniając powyższe regulacje w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze ocenić, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 296/09; z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy w sposób niedostateczny oceniły sytuację skarżącej. Zarówno organ I, jak i II instancji całkowicie poza rozważaniami pozostawiły kwestie ponoszenia przez skarżącą kosztów na tzw. codzienne wydatki - tj. jedzenie, środki czystości itd. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że są to wydatki niezbędne dla normalnego funkcjonowania rodziny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w decyzji organu I instancji uznano, iż miesięczna kwota wydatków to 555,51 zł, podczas gdy z prostego matematycznego zestawienia wynika, iż jest to kwota ok.1000 zł. Taką też kwotę wydatków przyjął organ II instancji. Dochody natomiast ustalił na kwotę 1898,62 zł na 3 osoby. Wynika z tego, że organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię wydatków na żywność, środki czystości itd. Zatem już pobieżna kalkulacja prowadzi do wniosku, że dochody w ustalonej przez organy kwocie są niewystarczające i nie zaspokajają comiesięcznych zobowiązań, nawet bez tych podstawowych wydatków na życie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast w jaki sposób organy oceniły możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej rodziny.

Wątpliwości muszą budzić także twierdzenia organu, że skoro skarżąca dobrowolnie dokonuje wpłat od lutego 2012 r., to ma stabilną sytuację finansową. Zgodzić się należy z Sądem I instancji według którego, skoro skarżąca będąc całkowicie zaskoczoną faktem powstania zobowiązania i w poczuciu obowiązku stara się regularnie płacić składki nie oznacza i w żadnym wypadku nie może przesądzić o tym, że jej sytuacja nie jest tak ciężka jak ona sama twierdzi. Wręcz przeciwnie - nadużyciem ze strony organu jest twierdzenie, że umiejętność organizowania tej spłaty w pierwszej kolejności przesądza o tym, że skarżąca nie żyje na granicy niezbędnego minimum i że nie jest zagrożona egzystencja rodziny. Natomiast nie może być uznany jako zarzut pod adresem skarżącej fakt podniesiony przez organ w zaskarżonej decyzji, iż reguluje ona zobowiązania cywilnoprawne. To, że skarżąca stara się wszystkie zobowiązania regulować w obawie przed konsekwencjami nie może stanowić argumentu przemawiającego przeciwko niej. Niewątpliwie przy ocenie, czy skarżąca jest w stanie opłacić należności bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny należy mieć na uwadze konieczność istnienia pewnego minimum materialnego, które da skarżącej możliwość samodzielnego i godnego funkcjonowania.

Jak to już zostało powiedziane we wcześniejszej fazie uzasadnienia, decyzje wydawane w oparciu o art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia mają charakter uznaniowy. W orzecznictwie w związku z tym zwraca się uwagę, że kontrola legalności tego rodzaju decyzji wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08 i powołane w nim orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Rozważenie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczeniowych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną. W sprawach, w których decyzje są wydawane w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności wskazujące na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przyjęcie przez organy, że spłata zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym skarżącej budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

W konsekwencji nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w punkcie 2 a petitum skargi kasacyjnej. Niewątpliwie o tym, jakie ustalenia są konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy stanowią normy prawa materialnego. Brak w tym zakresie prawidłowych ustaleń i ich uzasadnienia uznać należy za wadliwość mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez prawidłowego poczynienia tych ustaleń nie ma możliwości oceny prawidłowości zastosowania zarzucanych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu, że okoliczności powstania zadłużenia mają wpływ dla oceny zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W postępowaniu w sprawach o umorzenie należności ocenie podlegają bowiem nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuacja finansowa wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 839/13). Ten mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw uznając wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, za odpowiadający prawu.