Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 588/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: odrzucono skargę, zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1  pkt 1  i par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 588/19 | POSTANOWIENIE Dnia 15 listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r., sprawy ze skargi Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie prośby o przedłożenie dokumentu (zezwolenia) postanawia: I. skargę odrzucić II. zwrócić stronie skarżącej Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w K uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. znak: [...] strona skarżąca Zarząd Cmentarzy Komunalnych (w skrócie: ZCK) w K, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r, poz. 912) oraz w zw. z przepisem § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz.U. z 2001 r., Nr 153 poz. 1783) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego z zawiadomieniem o planowanym ponownym użyciu grobu ziemnego zlokalizowanego na Cmentarzu [...] w K, kwatera [...], rząd l, grób nr [...] (pochowana zm. I. W. +1935), którego ZCK zamierza dokonać w dniu 15 kwietnia 2019 r. o godz. 7.30. ZCK jednocześnie wniósł o pisemne potwierdzenie uczestnictwa w ww. czynnościach na terenie cmentarza w terminie do dnia 12 kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. znak: [...] PIS wniósł o przedłożenie w terminie do dnia 11 kwietnia 2019 r. dokumentu (zezwolenia), na podstawie którego Zarząd Cmentarzy Komunalnych w dniu 15 kwietnia 2019 r. zamierza wydobyć szczątki, celem ponownego użycia przedmiotowego grobu. Organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, "przy ponownym użyciu grobu szczątki poprzednio pochowanych zwłok lub resztki trumny należy wydobyć i pochować na tym samym cmentarzu na miejscu wskazanym przez zarząd cmentarza", a zatem należy przeprowadzić ekshumację tych szczątków. Zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Higieny Środowiska Głównego Inspektoratu Sanitarnego zamieszczonym w dokumencie znak: [...] z 16 czerwca 2016 r. pojęcie ekshumacji należy rozumieć zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN, jako wydobycie pochowanych zwłok np. w celu przeniesienia ich do innego grobu lub wykonania prac porządkujących wnętrze grobu objętego wystąpieniem, a zatem jest to każde wydobycie pochowanych zwłok, niezależnie od celu wydobycia, również wydobycie w celu dokonania pogłębienia grobu i ponownego pochowania w tym samym grobie. Inspektor wyjaśnił, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1) ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, iż ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana: na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, osobami uprawnionymi do pochowania zwłok ludzkich jest najbliższa rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: pozostały małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa i powinowaci w linii prostej do 1 stopnia, jest to katalog zamknięty. Prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz do pamięci o niej, stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego: art. 23 i 24 Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1015). Prawo to przysługuje osobom najbliższym zmarłego. Zgodnie z przepisem art. 18 ww. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy, Inspektor Sanitarny zobowiązany jest wystosować do właściwego sądu wniosek o ukaranie.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. strona skarżąca poinformowała, że żądnego przez PIS dokumentu nie posiada i wyjaśniła, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych rozróżnia ekshumację od ponownego użycia grobu. Ponowne użycie grobu jest możliwe w warunkach opisanych w art. 7 ww. ustawy, a to w przypadku gdy jakakolwiek osoba nie zgłosi zastrzeżenia i nie uiści opłaty na dalsze 20 lat.

Ponowne użycie grobu polegające na pochowaniu w tym miejscu innej osoby, nawet jeśli jest połączone z przeniesieniem szczątków uprzednio pochowanej w tym miejscu osoby nie stanowi ekshumacji w rozumieniu przepisów tej ustawy. Ustawodawca nie reguluje sposobu ponownego użycia grobu. Pośrednio jednak wskazuje, iż chowanie w jednym grobie więcej niż jednej osoby możliwe jest wyłącznie w przypadku grobów murowanych (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), co oznacza, że ponowne użycie grobu wiąże się z usunięciem z grobu zwłok osoby uprzednio w nim pochowanej. Prawo do ponownego użycia grobu mieści zatem w sobie prawo do przeniesienia szczątków osoby uprzednio w niej pochowanej w inne miejsce.

Z kolei ekshumacja uregulowana w przepisie art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy innej sytuacji, w której przeniesienie zwłok ludzkich nie wynika z innego uprawnienia, tj. nie wynika z prawa do ponownego użycia grobu. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić ponowne użycie grobu od przeprowadzenia ekshumacji w rozumieniu art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprost o tym postanowiłby w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Co więcej przyjęcie, iż ponowne użycie grobu wymaga uprzedniej ekshumacji w rozumieniu art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oznaczałoby zdaniem strony, że zarządca cmentarza nie może ponownie użyć grobu bez wniosku i zgody podmiotów wskazanych w art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. To z kolei oznaczałoby, że prawo do ponownego użycia grobu byłoby iluzoryczne. Wystarczyłoby aby osoby wskazane w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie złożyły takiego wniosku. W takim przypadku zarządca cmentarza nie mógłby ponownie użyć grobu ponieważ osoby uprawnione do pochówku nie wyrażałaby zgody na ekshumację (por. Wyrok Sądu Okręgowego, Wydział l Cywilny z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt [...] dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów powszechnych http://orzeczenia.ms.gov.pl/).

Mając na uwadze powyższe ZCK wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca dokonał celowego rozróżnienia pojęć wskazanych w art. 7 ust. 2 wobec art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Skarżący podkreślił, że stosowanie przepisów dotyczących ekshumacji jest wymagane wtedy, gdy przeniesienie zwłok lub ich szczątków nie wynika z innego uprawnienia. Prawo do ponownego użycia grobu mieści w sobie uprawnienie do przeniesienia w inne miejsce zwłok osoby uprzednio pochowanej w grobie bez zgody osób trzecich. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że administrator cmentarza nie może skorzystać z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do ponownego użycia grobu. Wykonanie powyższych uprawnień nie jest uzależnione od wykazania po stronie administratora cmentarza przesłanek wskazanych w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a tym samym żaden przepis nie nakłada na administratora cmentarza obowiązku wystąpienia z wnioskiem do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącym wydania zezwolenia na dokonanie ww. czynności w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Biorąc pod uwagę powyższe zasadnym jest w ocenie skarżącego wnioskowanie o nadzór sanitarny nad ww. czynnością zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie, tj. w ramach sprawowanego przez Państwo nadzoru sanitarnego poprzez uczestnictwo w tej czynności, która warunkuje obecnie możliwość ponownego użycia grobu polegającego na wydobyciu szczątek z grobu celem pochowania ich na innym miejscu wskazanym przez zarząd cmentarza.

Reasumując strona skarżąca podkreśliła, że zasadne jest rozpoznanie tej sprawy w drodze postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na ww. pismo strony skarżącej organ wyjaśnił, że stanowisko Zarządu nie znajduje aprobaty w obowiązujących przepisach prawa i nie może zostać zaakceptowane przez Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Zgodnie z przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, istotnie odróżnione jest pojęcie ekshumacji od ponownego użycia grobu. Kwestia dotycząca ponownego użycia grobu bez względu na to, czy jest to grób murowany, czy też ziemny - nie leży w zakresie jurysdykcji państwowego inspektora sanitarnego. Nie znaczy to jednak, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów, państwowy inspektor sanitarny, któremu ustawodawca powierzył w art. 21 nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy i przepisów wykonawczych, nie podejmie właściwych działań.

Organ wyjaśnił, że co do pojęcia ekshumacji, czyli każdego wydobycia pochowanych zwłok, niezależnie od celu wydobycia, przepisy art. 15 ustawy precyzyjnie wskazują właściwość organów. Przepis powołanego artykułu nie pozostawia żadnych wyjątków, ani dowolności w stosowaniu prawa. Ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana: 1) na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego; 2) na zarządzenie prokuratora lub sądu; 3) na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej Inspektor wskazał, że w polskim systemie prawnym prawo do grobu wynika ze stosunku cywilnoprawnego, jakim jest stosunek wykreowany przez zawarcie umowy o wykupienie miejsca na cmentarzu, ewentualnie przez jeszcze inne zdarzenia prawne. W ramach prawa do grobu, uprawniony uzyskuje uprawnienie do użycia grobu w celu pochowania w nim zmarłego, a także szereg innych uprawnień o charakterze trwałym takich, jak prawo wybudowania i urządzenia grobu, wzniesienia nagrobka, jego przekształcenia, odbywania ceremonii religijnych, kontemplacji, prawo do stałego odwiedzana grobu i utrzymywania go w należytym stanie, wykonywanie zmian o charakterze dekoracyjnym. Uprawnienia te polegają na wyłączności korzystania z nabytego od zarządu cmentarza miejsca, na którym znajduje się grób. Nie ulega wątpliwości brzmienie przepisu art. 7 ustawy, na który się skarżący powołuje. Z przepisu tego nie wynika jednak możliwość wyekshumowania zwłok pochowanych w grobie, przeznaczonym do ponownego pochówku bez zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ustawy. Z przepisu wynika, iż zarząd cmentarza ma prawo rozporządzić grobem i dokonać jego ponownego użycia (pochowania w nim innej osoby). Nie jest to jednak bezwarunkowe. Z pojęciem prawa do grobu nierozerwalnie łączy się pojęcie prawa do pochowania zwłok, które funkcjonuje zarówno na gruncie prawa cywilnego, jako jedno z dóbr osobistych oraz w obszarze prawa administracyjnego, gdzie podstawowym jego źródłem jest ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Prawo do pochowania zwłok w postaci dobra osobistego, obejmuje w pierwszej kolejności decyzję podejmowaną za życia przez osobę zmarłą, a następnie przez pozostałe osoby uprawnione w przedmiocie miejsca i sposobu pochowania zwłok oraz rodzaju ceremonii pogrzebowej. Prawo pochowania zwłok obejmuje także ekshumację (Katarzyna Dadańska, Adriana Tomczyk "Kontrowersje wokół prawa do grobu").

Biorąc powyższe pod uwagę PPIS w Krakowie podkreślił, że zarówno w doktrynie prawa cywilnego, jak i administracyjnego, rozróżnienie prawa do grobu oraz prawa do pochówku/ekshumacji jest konieczne podczas wykonywania przepisów ustawy. W praktyce wciąż sprawia wiele kłopotów.

Organ podał, że nie może przyjąć stanowiska skarżącego również zakresie argumentu, że w przypadku braku zgody na ekshumację osób uprawnionych zarządca cmentarza nie mógłby użyć ponownie grobu, bowiem w takich przypadkach, przy spełnieniu przesłanek do ponownego użycia grobu tj. braku sprzeciwu i opłaty, o prawie do ekshumacji powinien orzekać właściwy sąd powszechny. Samo bowiem rozstrzygnięcie sporu między stronami przy braku zgody wszystkich uprawnionych, może nastąpić jedynie na drodze procesu cywilnego, toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli - (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Biorąc pod uwagę powyższe, mając na uwadze zarówno przepisy art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze, w tym Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi oraz z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków - Powiatowy Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, przedstawione w swoim piśmie z 10 kwietnia 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 kwietnia 2019 r. (znak [...]), uzupełnione pismem tego organu z dnia 12 kwietnia 2019 r. (znak [...]), Zarząd Cmentarzy Komunalnych w K wniósł o jego uchylenie w całości jako wydanego bez podstawy prawnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Zarząd wyjaśnił, że ponowne użycie grobu ziemnego stanowi zespół czynności faktycznych, których warunki realizacji uregulowane są przede wszystkim w art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych a także w § 9 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi. Niektóre kwestie związane z ponownym użyciem grobu ziemnego uregulowane są także aktem prawa miejscowego, w tym w szczególności w § 10 i 11 Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 132, poz. 1104, z uwzględnieniem Rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2011 r. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 154, poz. 1241). Ponowne użycie grobu ziemnego może (choć nie musi ze względu na treść § 9 ust. 2 powołanego Rozporządzenia) wiązać się z wydobyciem i pochowaniem szczątków zwłok poprzednio pochowanych. W ocenie ZCK obowiązujące przepisy wymagają udziału w tych czynnościach Inspektora. Wynika to z art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także z art. 4 ust 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z treści zaskarżonego aktu, w tym z przytoczenia w nim art. 18 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wynika, że Inspektor nie kwestionuje swoich kompetencji do udziału w czynnościach użycia grobu ziemnego do ponownego pochowania, w ramach sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego. Zaskarżonym pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. Inspektor nałożył na ZCK obowiązek przedłożenia cyt:" dokumentu (zezwolenia), na podstawie którego Zarząd Cmentarzy Komunalnych w dniu 15 kwietnia br. zamierza wydobyć szczątki, celem ponownego użycia przedmiotowego grobu". Zaskarżone pismo zostało uzupełnione pismem Inspektora z dnia 12 kwietnia 2019 r. (znak [...]). Skarżący podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest akt - pismo z dnia z dnia 10 kwietnia 2019 r. Uzupełnienie z dnia 12 kwietnia 2019 r. ma charakter informacyjny i podtrzymujący stanowisko. Wobec nieprzedłożenia żądanego "dokumentu (zezwolenia)" Inspektor odmówił udziału w czynnościach ponownego użycia grobu ziemnego a tym samym uniemożliwił ZCK skorzystanie z uprawnienia zarządcy cmentarza wynikającego z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych do ponownego użycia grobu ziemnego (do realizacji tych czynności wobec stanowiska Inspektora nie doszło).

Zdaniem ZCK nieokreśloność nałożonego obowiązku w postaci wymagania przedłożenia niesprecyzowanego "dokumentu (zezwolenia)" i brak wskazania podstawy prawnej dla takiego żądania kwalifikuje zaskarżony akt do uchylenia. W zaskarżonym akcie przytaczane są następujące przepisy prawa, które jak się wydaje, bo nie wynika to wprost ze stanowiska Inspektora, miałyby stanowić podstawę zaskarżonego aktu: art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 i 24 w zw. z art. 64 kodeksu cywilnego.

Odnośnie art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zdaniem ZCK nie ma on zastosowania do czynności ponownego użycia grobu ziemnego. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyraźnie rozróżnia ekshumacje od ponownego użycia grobu. Ponowne użycie grobu możliwe jest w warunkach opisanych w art. 7 ustawy, zaś ekshumacja została uregulowana w art. 15 ustawy. Ponowne użycie grobu polegające na pochowaniu w tym samym miejscu innej osoby, nawet jeśli jest połączone z przeniesieniem szczątków uprzednio pochowanej w tym miejscu osoby nie stanowi ekshumacji w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Ustawodawca nie reguluje sposobu ponownego użycia grobu. Prawo do ponownego użycia grobu mieści zatem w sobie prawo do przeniesienia szczątków osoby uprzednio w niej pochowanej w inne miejsce. Ekshumacja uregulowana w przepisie art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy innej sytuacji, w której przeniesienie zwłok ludzkich nie wynika z innego uprawnienia, tj. nie wynika z prawa do ponownego użycia grobu. Prawo do ponownego użycia grobu mieści w sobie uprawnienie do przeniesienia w inne miejsce zwłok osoby uprzednio pochowanej w grobie bez zgody osób trzecich. Przyjęcie odmiennej tezy oznaczałoby, że uprawniony (zarządca cmentarza) nie może skorzystać z przysługującego mu prawa (szerzej w uzasadnieniu do Wyroku Sądu Okręgowy z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I C 250/14 - dostępne www.orzeczenia.ms.gov.pl). Odnośnie wskazanych przepisów kodeksu cywilnego, zdaniem ZCK, również nie mogą one stanowić podstaw działania Inspektora jako organu administracji publicznej powołanego do nadzoru i kontroli przestrzegania norm prawa publicznego, w trybie i na zasadach określonych w przepisach. Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej inspekcja ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego (...) - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1). Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2). Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1) w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 4 ust pkt 2). W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, (...) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje (...) zamknięcie obiektu użyteczności publicznej (...) lub zaprzestanie innych działań a decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27). Jak wynika z powyższego, przewidziany w art. 21 ustawy o cmentarzach nadzór inspekcji sanitarnej nad przestrzeganiem tej ustawy (obejmujący także nadzór nad przestrzeganiem przepisów wykonawczych do tej ustawy) odnosi się do przestrzegania wymogów wynikających z prawa administracyjnego w zakresie higienicznym i zdrowotnym.

Zaskarżenie objętego skargą aktu nie oznacza, jak podkreśliła strona skarżąca, że ZCK podważa konieczność ochrony prawa do grobu na płaszczyźnie cywilnoprawnej, w tym także przez organy administracji publicznej, w tych przypadkach, w których przewidują to przepisy prawa. Przeciwnie, ZCK podejmuje szereg działań (także w sprawie będącej przedmiotem skargi takie działania zostały podjęte), których celem jest zapewnienie ochrony dóbr osobistych wynikających z prawa do grobu. Podstawą dla tych działań są zarówno przepisy prawa cywilnego, zasady współżycia społecznego, jak i przepisy prawa miejscowego. Przy ponownym użyciu grobu zimnego zapewnienie ochrony dóbr osobistych (w tym wynikających z prawa do grobu) spoczywa na ZCK wraz z cywilnoprawną odpowiedzialnością za ewentualne bezprawne ich naruszenie. Jednak sugerowany przez Inspektora sposób uzyskiwania "zgody" na ponowne użycie grobu ziemnego w oparciu o art. 64 kodeksu cywilnego nie może być zaaprobowany. Art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w zakresie w jakim reguluje uprawnienie zarządu cmentarza do ponownego użycia ziemnego grobu opiera się na poszanowaniu autonomii woli osób uprawnionych co do składania ewentualnych zastrzeżeń. Nie istnieje tym samym obowiązek składania jakichkolwiek zastrzeżeń, który mógłby zostać "wymuszony" orzeczeniem sądu powszechnego. W ocenie ZCK formułowanie takich żądań (wyrażania zgody na ponowne użycie grobu) pod adresem potencjalnie uprawnionych (pomijając niemożliwą do przezwyciężenia trudność w ustaleniu kręgu tych osób) mogłoby prowadzić wprost do naruszania ich dóbr osobistych.

Wobec przyjętej formy załatwienia wniosku o udział w czynnościach ponownego użycia grobu a polegającej na nałożeniu obowiązku przedłożenia "dokumentu (zezwolenia)" i odmowie wykonywania bieżącego nadzoru sanitarnego ZCK podkreślił, że ma interes prawny w uchyleniu zaskarżonego aktu. Skarżący wyjaśnił, że jest bowiem w istocie rzeczy pozbawiony uprawnienia do ponownego użycia grobu ziemnego, a realizując w tym zakresie zadania publiczne, jest pozbawiony możliwości realizacji swoich obowiązków. Zdaniem ZCK ewentualną formą działania Inspektora winien ew. być udział czynnościach podlegających nadzorowi a w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, (...) nakazanie, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27). W takim trybie istnieje możliwość zaskarżenia wydanej decyzji w administracyjnym toku instancji pod kontrolą sądu administracyjnego.

Skarżący wskazał, że jest rzeczą oczywistą, iż zwłoki i szczątki ludzkie mają szczególny status i podlegają ochronie w przepisach prawa administracyjnego, cywilnego i karnego a potrzeba tej ochrony zakorzeniona jest w świadomości społecznej. Jednakże instytucja "ponownego użycia grobu" (ziemnego) - odrębnie od ekshumacji, określona została już w ustawie z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (art. 10). Rozwiązanie takie utrzymane zostało w ustawie z 1959 r. Zasadnie można przyjąć, że ponowne używanie grobów ziemnych, w trybie i na zasadach wynikających z przepisów, w tym z poszanowaniem zwłok i szczątków, jest również utrwalone w społecznej świadomości. Stanowisko zajęte przez Inspektora w zaskarżonym akcie nie tylko nie ma podstaw prawnych ale jest także odejściem od wieloletniej praktyki w zakresie trybu używania grobów ziemnych do ponownych pochowań. Konsekwencją praktyczną stanowiska Inspektora przedstawionego w zaskarżonym akcie jest w istocie zaniechanie używania grobów ziemnych do ponownego użycia, a także iluzoryczne możliwości zbierania opłat (choć ma to w niniejszej sprawie uboczne znaczenie), o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Niektóre konsekwencje braku takich możliwości przedstawiono - choć w innym kontekście – w glosie do uchwały SN z 29 czerwca, III CZP 24/16 (E. Stawicka, Palestra nr 11/2016).

Skarżący wskazał także, że są przypadki w których ustawodawca modyfikuje warunki ponownego użycia grobu ziemnego (por. art. 7 ust. 5, art. 15a ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski).

ZCK wyjaśnił, że jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej w rozumieniu art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. 2018 r. poz.1302 ze zm.) utworzoną na podstawie Uchwały Rady Miasta Krakowa L/342/92 z dnia 24 kwietnia 1992 r. Statut ZCK ustalony jest uchwałą Rady Miasta Krakowa CXIII/1142/06 z dnia 21 czerwca 2006 r. Wnioskodawcą w sprawie, która wywołała zaskarżony akt był ZCK. Mimo, że jako adresat zaskarżonego aktu wskazany jest dyrektor tej jednostki, to z jego treści i okoliczności sprawy wynika, że jest on kierowany do ZCK.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jak wniesionej z naruszaniem art. 52 p.p.s.a, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania sądowego i zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowy stan faktyczny sprawy.

PPIS w Krakowie wyjaśnił, że zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Zarząd Cmentarzy Komunalnych w K został utworzony Uchwałą Nr L/342/92 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1992 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Zarząd Cmentarzy Komunalnych w K. Do zadań skarżącego zgodnie z uchwałą należy utrzymanie, eksploatacja i administrowanie cmentarzami komunalnymi oraz obiektami znajdującymi się na terenie cmentarzy, jak również świadczenie usług grabarskich. Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach oraz wykonawczych do ustawy, zgodnie z przepisami art. 21 ust. 1 ustawy, sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni. Państwowi inspektorzy sanitarni działają na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz innych ustaw normujących ich szczególne kompetencje.

Organ wskazał, że w swoim wystąpieniu 5 kwietnia 2019 r. strona skarżąca powołała się na przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, iż grób może być ponownie użyty o ile jakakolwiek osoba nie zgłosi zastrzeżenia przeciw temu uiszczając opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Przepisy ustawy o cmentarzach w zakresie normującym problematykę ponownego użycia grobu nie przewidują kompetencji inspektora sanitarnego, w tym zakresie przepisy ustawy wprost odnoszą się do zarządców cmentarzy, w niniejszym przypadku skarżącego, który zgodnie z postanowieniami następujących uchwał: Uchwały Nr 0X111/1142/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w Krakowie oraz Uchwały Nr Vlll/69/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych prowadzi ewidencję miejsc przeznaczonych do przekopania (w znaczeniu grobu do ponownego użycia) oraz przydział miejsc zastępczych - § 3 pkt 15 Statutu oraz ogłasza w styczniu każdego roku w środkach masowego przekazu komunikat o upływie okresu nienaruszalności grobu ziemnego opłaconego przed 20 laty, zaś przed przystąpieniem do przekopania grobu wysyła pisemne zawiadomienie o wygaśnięciu opłaty prolongacyjnej do dysponenta, organizatora ostatniego pochowania lub osoby ostatnio przedłużającej nienaruszalność grobu oraz umieszcza informację na grobie - § 10 uchwały nr VIII/69/11.

PIS wyjaśnił, że art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach ustala zasadę, zgodnie z którą grób nie może być ponownie użyty do pochowania przed upływem dwudziestu lat. W dalszych regulacjach szczegółowo są określone warunki, jakie muszą być spełnione w przypadku ponownego użycia grobu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt III CSK 84/15 stwierdził, że "prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu. Prawo do grobu ma dwojaki charakter: osobisty i majątkowy, przy czym na pierwszy plan wysuwają się elementy osobiste, do których zalicza się prawo do pochowania zwłok uprawnionego w wybranym przez niego miejscu, jeżeli dokonał takiego wyboru i obok zwłok jego bliskich, prawo opieki nad grobem, sprawowania kultu osoby tam pochowanej, podjęcia decyzji o pochowaniu innych osób bliskich itp. Prawo to ma także elementy majątkowe, takie jak np. ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem prawa do grobu oraz utrzymaniem samego grobu, jednak mają one charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Przysługujące osobie bliskiej prawo do grobu nie wygasa w szczególności wskutek nie uiszczenia opłat za grób ziemny ani wskutek tego, że inna osoba uzyskała zgodę zarządu cmentarza na pochowanie w wolnym miejscu innego zmarłego. Umowa zawarta z zarządem cmentarza obejmuje swoimi skutkami tylko umawiające się strony i nie unicestwia praw do grobu tego, kto wcześniej w tym grobie pochował zwłoki osoby bliskiej i kultywuje jej pamięć".

Jak wynika z powyższego prawo do grobu w jego aspekcie podmiotowym nie wygasa nawet w przypadku niedokonania opłaty prolongacyjnej, lecz trwa jako prawo osobiste dopóki istnieją uprawnieni do niego.

Prawo do grobu nie jest jedynym prawem podmiotowym regulowanym przepisami ustawy o cmentarzach, kolejnym z nich jest prawo do pochówku i prawo do ekshumacji. W zakresie prawa do pochówku ustawodawca nie wprowadza administracyjnego obowiązku uzyskiwania zezwoleń na pochówek ani też obowiązku nadzoru nad czynnościami pochówku a zgodnie z normą konstytucyjną organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma ta zakazuje domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Inspektor wyjaśnił, że w zakresie jednak prawa do ekshumacji ustawa o cmentarzach przewiduje normę kompetencyjną na rzecz inspektora sanitarnego. Ekshumacja zwłok lub szczątków definiowana jest zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego jako każde wydobycie pochowanych zwłok lub szczątków, bez względu na cel ekshumacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy jedynie państwowy inspektor sanitarny umocowany jest na umotywowany wniosek osób uprawnionych do pochowania zwłok, o których mowa w art. 10 ust. 1. do wydawania zezwolenia na ekshumację zwłok lub szczątków. Zezwolenie wydawane jest w ramach postępowania administracyjnego, w którym zapewnia się udział wszystkim uprawnionym do ekshumacji i ma formę decyzji administracyjnej. Przepis art. 10 ust. 1 zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do pochówku/ekshumacji zwłok lub szczątków. Z przepisu wykonawczego do ustawy o cmentarzach, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi wynika ponadto, że o zamierzonej ekshumacji należy zawiadomić właściwego powiatowego lub portowego inspektora sanitarnego, który wykonuje nadzór sanitarny nad ekshumacją. Wskazane przepisy są normami prawa sanitarnego.

Organ wskazał na rzeczywisty cel zawiadomienia Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K z 5 kwietnia 2019 r. o planowanym ponownym użyciu grobu zlokalizowanego na Cmentarzu [...] w K na kwaterze [...] rząd [...] grób nr [...]. Nadzór nad ekshumacją, o którym mowa powyżej nie może bowiem zostać utożsamiony z nieuregulowanym w ustawie o cmentarzach nadzorem nad ponownym użyciem grobu, do czego zmierzał skarżący. Zdaniem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział I Cywilny ochrona uprawnień związanych z prawem do grobu realizowana jest w ramach sądownictwa powszechnego. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie dla oceny charakteru zadań gminy związanych z administrowaniem cmentarzem jest również okoliczność, iż gmina nie posiada żadnych władczych uprawnień związanych z możliwością ekshumacji zwłok pochowanych na cmentarzu komunalnym. Sytuacje, w których możliwa jest ekshumacja zwłok enumeratywnie wymienia art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach (wyrok z 10 grudnia 2014 roku sygn. akt I C 2350/12 ). Powołanie się skarżącego na przepis § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 roku w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, z którego wynika, iż przy ponownym użyciu grobu szczątki poprzednio pochowanych zwłok lub resztki trumny należy wydobyć i pochować na tym samym cmentarzu na miejscu wskazanym przez zarząd cmentarza, a na wniosek osoby uprawnionej do pochowania zwłok, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, nie stanowi podstawy kompetencyjnej do przeprowadzenia ekshumacji przez zarządcę cmentarza bez zezwolenia państwowego inspektora sanitarnego, określa jedynie sposób postępowania podczas czynności ponownego użycia grobu. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do ponownego użycia grobu może dojść dopiero po przeprowadzeniu ekshumacji zwłok (zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach), jedynie w przypadku złożenia przez uprawnionego do pochówku/ekshumacji wniosku można zwłok nie wydobywać, a dokonać kolejnych pochowań w dotychczasowym grobie. Przepisy wykonawcze z uwagi na swoją rangę nie mogą wyłączać stosowania przepisów ustawy i należy interpretować zgodnie z ich gramatycznym brzmieniem. Wszelkie rozwijanie lub ograniczanie tych praw poprzez stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie powinno mieć miejsca w wykonywaniu prawa.

PIS w tej sytuacji zażądał pismem z 10 kwietnia 2019 roku przedstawienia przez skarżącego zezwolenia na podstawie, którego skarżący zamierza wykonać ekshumację zwłok lub szczątków z grobu, który ZCK zamierza przeznaczyć do ponownego użycia. Organ otrzymał odpowiedź skarżącego, z której wynika, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych w K nie legitymuje się zezwoleniem na ekshumację szczątków, które zamierza wydobyć w trakcie czynności ponownego użycia wskazanego grobu. Ponadto skarżący twierdzi, że ekshumacja, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach dotyczy innej sytuacji niż przeniesienie zwłok w wyniku realizowania prawa do ponownego użycia grobu. Skarżący twierdzi, że prawo do ponownego użycia grobu uprawnia go do dokonania ekshumacji znajdujących się w grobie szczątków bez zezwolenia państwowego inspektora sanitarnego. Powiatowy Inspektor Sanitarny w odpowiedzi z dnia 12 kwietnia br. zawiadomił skarżącego, iż jego stanowisko nie znajduje aprobaty organu. Ponownie wskazano, że przepis art. 7 ustawy o cmentarzach nie przewiduje możliwości ekshumowania przez ZCK zwłok pochowanych w grobie przeznaczonym do ponownego pochówku bez zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Z przepisu wynika jedynie, iż zarząd cmentarza ma prawo rozporządzić grobem i dokonać jego ponownego użycia (np. pochowania w nim innej osoby). Nie jest to jednak bezwarunkowe.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r., II CR 106/66, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Warszawie z 16 listopada 2009 r., VII SA/Wa 1201/09) prawo do pochowania zwłok a zatem i do ich ekshumacji i zmiany miejsca spoczywania zwłok lub szczątków jest prawem osobistym człowieka i jako dobro osobiste podlega ochronie na podstawie art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zgodnie z tezą wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2002 roku, sygn. akt II CKN 980/00 uprawnienie osoby bliskiej zmarłego do decydowania o przeznaczeniu wolnego miejsca w grobie rodzinnym ziemnym nie wygasa wskutek zaniedbania przez nią zgłoszenia zastrzeżenia i uiszczenia opłat, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, także wówczas, gdy inna osoba uzyskała zgodę zarządcy cmentarza na pochowanie w wolnym miejscu innego zmarłego. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2016 roku, sygn. akt III CSK 84/15 sąd stwierdził, że w zderzeniu dwóch dóbr, tj. szacunku dla spokoju zmarłych i prawa do grobu, należy opowiedzieć się za szacunkiem, chyba że jakieś wyjątkowe okoliczności uzasadniają zastosowanie tak drastycznego środka jak ekshumacja. Nie znajduje poparcia w treści pism stron fakt powoływany przez skarżącego, że organ w swoim stanowisku żądał od skarżącego uzyskania "zgody" na ponowne użycie grobu w oparciu o art. 64 kodeksu cywilnego. Żądał jedynie okazania zezwolenia na ekshumację zwłok lub szczątków, które skarżący zamierzał przenieść do innego grobu celem ponownego użycia dotychczasowego miejsca ich pochówku.

Z orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych wynika, że prawo do zmiany miejsca pochowania zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd do dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych (wyrok Sądu najwyższego z 25 kwietnia 1966 roku II CR 106/66). Prawo pochowania zwłok wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego, a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny.

Zdaniem PPIS w nin. przypadku bezzasadnym jest powoływanie się na wyjątki wskazane w ustawie o cmentarzach, tj. w art. 7 ust. 5 , w którym zabrania się użycia do ponownego pochowania grobów, mających wartość pamiątek historycznych albo wartość artystyczną bądź art. 15a określający szczególną procedurę w związku z pracami poszukiwawczymi miejsc pochówku ofiar reżimu totalitarnego, gdzie dokonuje się ekshumacji na zarządzenie prokuratora, a ponowny pochówek nie ma związku z tzw. przekopami. Przywołane przepisy nie zawierają bowiem prawnego uzasadnienia do prezentowanego stanowiska skarżącego, który błędnie rozumuje uważając art. 7 ust. 1 za wyjątek od stosowania przepisu art. 15 ust. 1 tej ustawy o cmentarzach.

Reasumując organ w pierwszej kolejności podniósł zarzut niespełnienia przez skarżącego przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, określonej w art. 52 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z przepisami art. 17 pkt 3) Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 2 pkt 1) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. W dalszej kolejności organ podniósł zarzut bezzasadności skargi wniesionej przez skarżącego.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, na pytanie Sądu stwierdził, że wg. ZCK, pismo PPIS z dnia 10.04.2019 r., jest aktem z zakresu administracji publicznej, ponieważ zostało wydane w indywidualnej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, a ponieważ organ zażądał zezwolenia na ekshumację, to nie zajął stanowiska co do uczestnictwa przy ponownym wykorzystaniu grobu, dodatkowo podnosząc ewentualne ukaranie ZCK za naruszenie przepisów ustawy, w związku z czym przedmiotowy grób nie został ponownie użyty. Powodem wstrzymania czynności było przekonanie, że należy działać w granicach i na podstawie prawa. Wobec tego, że organ nadzoru zajął zaprezentowane w piśmie stanowisko to zarząd wstrzymał się, a zatem został ograniczony w wykonaniu swoich uprawnień. Zarząd nie uznał, że w ww. piśmie zawarte zostało wezwanie o zezwolenie na ekshumację, ponieważ w tym piśmie nie zostało to wyraźnie wyartykułowane. Co do dotychczasowej praktyki wykorzystywania ponownego grobu pełnomocnik podniósł, że nigdy do tej pory, to jest dwóch, trzech lat wstecz, przed ponownym wykorzystaniem grobu nie była wymagana przez inspektora decyzja o wyrażeniu zgody na ekshumację, przedstawiciele inspektora brali udział w czynnościach, a jak nie brali udziału to nie wymagali zgody. Pełnomocnik podaje, że nie zna przypadku ukarania ZCK za procedurę ponownego wykorzystania grobu, a zgodnie z uchwałą SN nie może wystąpić o wydanie decyzji na ekshumację.

Pełnomocnik organu podniósł, że o odrzucenie skargi na podst. art. 52 ppsa wniesiono jedynie z ostrożności procesowej. Natomiast organ nie uważa, aby zaskarżone pismo było aktem z zakresu administracji publicznej. Odnośnie dotychczasowej praktyki podnosi, że do chwili podjęcia uchwały przez SN w 2016 r., że ZCK nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ekshumację, zmieniła się dotychczasowa praktyka organu, który orzekał wyłącznie o zezwoleniu na ekshumację na wniosek ZCK, natomiast nie orzekał o ponownym wykorzystaniu grobu. Ponadto w ramach bieżącego nadzoru, a nie nadzoru zapobiegawczego, uczestniczył w czynnościach ekshumacji. Po uchwale SN, inspektor sanitarny zawsze odmawia wszczęcia postępowania o ekshumację, jeżeli wniosek kierowany jest ze strony ZCK. To stanowisko jest podtrzymywane przez organ II instancji i nigdy nie zostało zaskarżone przez ZCK. Pełnomocnik organu nie potrafi odpowiedzieć na pytanie, kto i w jakim trybie ma wystąpić do sądu powszechnego o ekshumację szczątków osoby pochowanej, jak w przedmiotowej sprawie, 84 lata temu, jeżeli żadna osoba bliska nie jest znana ZCK. Stwierdza, że inspektor sanitarny nie jest uprawniony do wskazywania takich osób spoza katalogu uprawnionych osób, o których mowa w art. 10 w związku z art. 15 przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

W pierwszej kolejności sprawdzić zatem należało, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego.

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) - dalej P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.

Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., w którym organ ten wniósł o przedłożenie w terminie do dnia 11 kwietnia 2019 r. dokumentu (zezwolenia), na podstawie którego Zarząd Cmentarzy Komunalnych w dniu 15 kwietnia 2019 r. zamierza wydobyć szczątki, celem ponownego użycia przedmiotowego grobu, Sąd uznał, że ww. pismo nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, stosownie do art. 1 pkt 1 Kpa .

Bezsporne jest między stronami, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wystąpił o zgodę na ekshumację, jak również to, że żaden przepis nie nakłada na administratora cmentarza obowiązku wystąpienia z wnioskiem do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie zezwolenia na dokonanie czynności ponownego wykorzystania grobu w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, gdyż czynność ta należy, na podstawie ww. ustawy, do administratora cmentarza, a nie do PIS. W związku z tym organ nadzoru sanitarnego nie jest uprawniony (ani zobowiązany) do wydawania takiego zezwolenia. Bezsporne też jest między stronami, że zaskarżone pismo nie zostało potraktowane jako akt nakładający na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia zezwolenia na ekshumację.

Sporny jest natomiast charakter zaskarżonego aktu. Wg strony skarżącej, pomimo że w piśmie z dnia 10 kwietnia 2019 r. nie nałożono na nią obowiązku przedłożenia zezwolenia na ekshumację, to jednak jest to akt z zakresu administracji publicznej, ponieważ po zajęciu stanowiska wyrażonego w ww. piśmie, PPIS nie zajął stanowiska co do uczestnictwa przy ponownym wykorzystaniu grobu, co spowodowało, że ZCK wstrzymał czynności ponownego wykorzystania przedmiotowego grobu. Z kolei zdaniem PIS w zaskarżonym piśmie wyrażone zostało jedynie stanowisko organu co do konieczności posiadania przez ZCK przed ponownym wykorzystaniem grobu zezwolenia na ekshumację znajdujących się w grobie szczątków. Zdaniem PIS w przypadku braku zgody na ekshumację osób uprawnionych zarządca cmentarza nie może ponownie korzystać z grobu, bowiem w takich przypadkach, przy spełnieniu przesłanek do ponownego użycia grobu, tj. braku sprzeciwu i opłaty, o prawie do ekshumacji powinien orzekać właściwy sąd powszechny. PIS podkreślił też, że ustawa o cmentarzach nie wymaga od niego udziału w czynnościach ponownego użycia grobu, a jest on jedynie zobowiązany i uprawniony do rozpatrywania wniosków o wyrażenie zgody na ekshumację.

Jak wyżej wskazano dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest m.in. aby przedmiotem sprawy była działalność organu administracji publicznej. Wskazać zatem należy, że Inspektor jako organ administracji publicznej powołany jest do nadzoru i kontroli przestrzegania norm prawa publicznego, w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2019 poz. 59). Inspekcja ta (na co zwróciła uwagę strona skarżąca) jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego (...) - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1). Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2). Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1), w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 4 ust pkt 2). W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, (...) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje (...) zamknięcie obiektu użyteczności publicznej (...) lub zaprzestanie innych działań a decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27). Jak wynika z powyższego, przewidziany w art. 21 ustawy o cmentarzach nadzór inspekcji sanitarnej nad przestrzeganiem tej ustawy (obejmujący także nadzór nad przestrzeganiem przepisów wykonawczych do tej ustawy) odnosi się do przestrzegania wymogów wynikających z prawa administracyjnego jedynie w zakresie higienicznym i zdrowotnym. Z kolei zgodnie z ustawą o cmentarzach do kompetencji inspektora sanitarnego należy podejmowanie decyzji w przedmiocie ekshumacji (art.15 ust.1 pkt 1), natomiast kwestia dotycząca ponownego użycia grobu nie leży w zakresie jurysdykcji inspektora sanitarnego. To na zarządcy cmentarza ciąży obowiązek, przy ponownym użyciu grobu ziemnego, zapewnienia ochrony dóbr osobistych (w tym wynikających z prawa do grobu) i on też ponosi cywilnoprawną odpowiedzialnością za ewentualne bezprawne ich naruszenie.

Przedmiotem skargi jest natomiast pismo PIS zawierające jego stanowisko co do wymogu posiadania przez ZCK zezwolenia na wydobycie szczątków przed ponownym użyciem grobu. Strona skarżąca wskazała wprawdzie na konsekwencje ww. pisma sprowadzające się do niewzięcia udziału przez organ w czynnościach podlegających nadzorowi, tj. czynnościach ponownego wykorzystania grobu, ale po pierwsze nie wskazała, z jakiego przepisu prawa taki obowiązek udziału wynika, a co ważniejsze – nie uczyniła przedmiotem skargi bezczynności organu w tym zakresie. Co więcej, skarżąca zauważyła też, że organ nie wydał żadnej decyzji na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z kolei to, że PPIS poinformował, że skoro ustawodawca powierzył mu w art. 21 ustawy o cmentarzach nadzór nad przestrzeganiem jej przepisów i przepisów wykonawczych, to w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów, podejmie właściwe działania, nie oznacza, że zaskarżonym pismem rozstrzygnął jakąkolwiek sprawę administracyjną.

Skoro zatem brak przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną (normę kompetencyjną) uprawniającą inspektora sanitarnego do rozstrzygania w jakimkolwiek zakresie w przedmiocie ponownego użycia grobu przez administratora cmentarza, to nie można uznać, aby jego pismo z dnia 10 kwietnia 2019 r. będące odpowiedzią na pismo strony skarżącej zawiadamiające o zamiarze ponownego użycia wskazanego grobu z prośbą o potwierdzenie uczestnictwa w ww. czynnościach, było jakimkolwiek aktem z zakresu administracji publicznej. Nie można uznać, aby zaskarżonym pismem organ ten załatwił indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty bowiem w żaden sposób nie rozstrzygnął w sposób władczy o jakichkolwiek prawach czy obowiązkach administratora cmentarza (nie przyznał ich ani nie pozbawił).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że na przedmiotowe pismo organu nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem nie mieści się ono w żadnej kategorii aktów prawnych lub czynności, o których mowa w art. 3 P.p.s.a. warunkujących sądową kontrolę działalności administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze uznano skargę za niedopuszczalną i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy.