Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 904/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust./ 1 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 31a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 6 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] roku znak [...] w przedmiocie prowadzonego składowiska odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z [...] r. znak: [...] skierowanym do "Wodociągi i Kanalizacja-Z." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 995), powoływanej dalej jako: "u.i.o.ś.", oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 16 czerwca do 31 sierpnia 2020 r. w spółce "Wodociągi i Kanalizacja-Z.", udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł., zarządził:

1. Bezzwłocznie: Zaprowadzić ewidencję odpadów kierowanych na składowisko odpadów, w oparciu o karty ewidencji odpadów (KEO) oraz karty przekazania odpadów (KPO). Jednocześnie przypomniał o konieczności umieszczania indywidualnego numeru rejestrowego w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) na kartach ewidencji odpadów oraz kartach przekazanych odpadów.

2. Bezzwłocznie: Na składowisku odpadów – lagunie mokrej umieszczać jedynie odpady o kodach odpadów ujętych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym na prowadzenie składowiska odpadów. Odpady te winny być umieszczane luzem, bez opakowań (np. foliowych toreb). Jednocześnie przypomniał, że w przypadku konieczności czasowego umieszczenia na terenie składowiska odpadów innych niż określone w posiadanym pozwoleniu, należy niezwłocznie poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zaistniałym fakcie.

3. Bezzwłocznie: Prowadzić składowisko odpadów w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska, minimalizując oddziaływanie wyżej wymienionej instalacji na środowisko, tj. w szczególności:

- zapobiegać powstawaniu zastoin wodnych, a w razie ich wystąpienia podjąć działania mające na celu osuszenie terenu składowiska,

- zabezpieczyć teren składowiska odpadów przed dostępem dzikich zwierząt, w tym również bytującego obecnie na składowisku ptactwa wodnego.

4. Bezzwłocznie, jednak nie później niż do 31 grudnia 2020r.: Wyposażyć eksploatowane przez spółkę składowisko odpadów w urządzenia i instalacje wymagane rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowiska odpadów (Dz. U. poz. 523), w szczególności w:

- instalację odprowadzającą gaz składowiskowy,

- wagę samochodową,

- urządzenia służące do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska.

5. Bezzwłocznie: Prowadzić wizyjny system kontroli miejsca składowania odpadów zgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 797 ze zm.).

6. Bezzwłocznie: Wykonywać badania odpadów unieszkodliwianych na terenie oczyszczalni ścieków metodą D8 i D9 pod kątem mikroskopowych badań mikroorganizmów wskaźnikowych.

7. Bezzwłocznie: Dostosować miejsce magazynowania środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]" do warunków zgodnych z zapisem w posiadanej instrukcji oraz art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 796 ze zm.).

Organ administracji jednocześnie stwierdził, że o wykonaniu zarządzenia należy poinformować w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszych zarządzeń i przypomina o konieczności wykonywania oraz przekazywania wszystkich wymaganych badań w ramach monitoringu prowadzonego składowiska, w terminie do końca I kwartału roku następującego po danym roku sprawozdawczym.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. w okresie od 16 czerwca do 31 sierpnia 2020 r. w spółce "Wodociągi i Kanalizacja-Z." stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. zarządził ich usunięcie.

Uzasadniając obowiązek nałożony w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego organ administracji wskazał, że na podstawie okazanej w trakcie kontroli ewidencji stwierdzono, że spółka w 2018 r. i 2019 r. ewidencję odpadów przekazywanych na składowisko odpadów (lagunę mokrą) prowadziła jedynie w postaci kart ewidencji odpadów (KEO) – firma nie sporządza kart przekazania odpadów (KPO). Dodatkowo na sporządzonych w 2018 r. i 2019 r. kartach ewidencji odpadów brak jest wpisu numeru rejestrowego (numeru w bazie BDO) – naruszenie art. 66 i 67 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach.

Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego organ administracji wyjaśnił, że w trakcie oględzin 16 czerwca 2020 r. na terenie składowiska – laguny mokrej stwierdzono obecność pojedynczych czarnych worków. Niektóre z tych worków były rozerwane. Wewnątrz znajdowały się odpady nieprzeznaczone do składowania na terenie składowiska (m. in. zużyta odzież, słoiki, tworzywa sztuczne). Spółka nie zawiadomiła organu administracji o zaistniałym fakcie, tj. o umieszczeniu na składowisku odpadów niezgodnych z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym oraz instrukcją prowadzenia składowiska, niezwłocznie po stwierdzeniu naruszenia – naruszenie art. 120 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Uzasadniając nałożenie obowiązku określonego w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego organ administracji podniósł, że wyniki kontroli wykazały, że składowisko może stanowić uciążliwości względem środowiska. Potwierdzeniem powyższego są oględziny przeprowadzone 16 czerwca 2020 r., podczas których stwierdzono m. in., że:

- w północnej części składowiska, w rejonie przewodu wylotowego służącego dawniej do zrzutu osadów ściekowych, znajduje się zastoina wodna o szerokości około 120 m (szerokość kwatery składowiska) oraz długości (w najdalszym punkcie) około 40 m;

- miejscowo, w części centralnej oraz południowej, występują niewielkie stagnacje wody;

- powierzchnia składowiska jest mocno uwodniona oraz grząska (kierując się z północy na południe zagęszczenie odpadów zdeponowanych na składowisku rosło);

- centralna oraz południowa część składowiska nieregularnie pokryta jest roślinnością niską;

- na terenie wierzchowiny składowiska bytuje liczne ptactwo wodne – niezabezpieczenie składowiska odpadów przed dostępem zwierząt (z uwagi na charakter składowanych odpadów niosące za sobą zagrożenie epidemiologiczne).

Powyższe narusza art. 16 pkt 1, art. 29, art. 135 ust. 1 ustawy o odpadach oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie składowiska odpadów.

Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego organ administracji podniósł, że podczas oględzin składowiska odpadów 16 czerwca 2020 r. ustalono, że wbrew rozporządzeniu w sprawie składowiska odpadów składowisko nie zostało wyposażone w instalację odprowadzającą gaz składowiskowy, wagę samochodową, a także urządzenia służące do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska.

Powyższe narusza warunki art. 29, art. 135 ust. 1 o odpadach oraz § 8 ust. 1, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie składowiska odpadów.

Uzasadniając nałożenie obowiązku określonego w pkt 5 zarządzenia organ administracji podniósł, że w trakcie kontroli ustalono, że prowadzony wizyjny system kontroli miejsca składowania odpadów nie jest zgodny z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, tj.:

- przekazany na nośniku zewnętrznym zapis obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsc

magazynowania oraz składowania odpadów zawierał obraz z okresu 15 dni – naruszenie art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach;

- brak możliwości identyfikacji osób przebywających w tym miejscu – naruszenie art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach;

- monitoringiem wizyjnym nie jest objęty cały obszar pasa zewnętrznego otaczającego składowane odpady o szerokości 5 m – naruszenie art. 28 ust. 8a ustawy o odpadach.

Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 6 zarządzenia pokontrolnego organ administracji stwierdził spółka nie wykonuje badań odpadów unieszkodliwianych na terenie oczyszczalni ścieków metodą D8 i D9 pod katem mikroskopowych badań mikroorganizmów wskaźnikowych, co stanowi naruszenie warunków pkt II.2.2.4. oraz pkt II.3.2.4. decyzji z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...].

Uzasadniając nałożenie obowiązku określonego w pkt 7 zarządzenia pokontrolnego organ administracji podniósł, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 16 czerwca i 14 lipca 2020 r. stwierdzono, że środek poprawiający właściwości gleby pn. "[...]" magazynowany jest niezgodnie z posiadaną instrukcją, tj. na nieutwardzonym podłożu, bez przykrycia materiałem wodoszczelnym oraz bez zabezpieczenia przed dostępem dzieci i zwierząt, co stanowi naruszenie art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 796 ze zm.).

Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła "Wodociągi i Kanalizacja-Z." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 12 ust. 2 u.i.o.s. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku sprecyzowania w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stwierdzonych przez organ naruszeń, które to naruszenia powinny być wskazane na tyle dokładnie, aby nie było wątpliwości odnośnie tego, jakich naruszeń strona się dopuściła i jakie działania winna podjąć skarżąca. Ponadto wskazania dla kontrolowanego muszą być zgodne z obowiązującym prawem i realne do wykonania, zarówno technologicznie jak i prawnie;

2. art. 120 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w związku z błędnym zakwalifikowaniem odpadu 19 08 01 (skratki) jako odpadu niedopuszczonego do składowania w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu zintegrowanym;

3. art. 135 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z nieuzasadnionym zarzutem, że doszło do naruszenia przez zarządzającego składowiskiem wszystkich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów i decyzji, o których mowa w art. 128 ustawy o odpadach;

4. § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów w związku z błędną kwalifikacją laguny jako składowiska odpadów ulegających biodegradacji, które winno być wyposażone w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, w sytuacji gdy obowiązek ten nie był wpisany do posiadanego pozwolenia zintegrowanego.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym złożonych przez skarżącą wyjaśnień;

2. art. 6 k.p.a. w związku z nadaniem zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu charakteru rozstrzygnięcia władczego, tak jakby zarządzenie było decyzją administracyjną wydawaną w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w zakresie ograniczenia emisji lub zmiany dotychczasowego sposobu korzystania ze środowiska.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ administracji nie odniósł się w zarządzeniu i wręcz pominął szczegółowe wyjaśnienia i argumenty zawarte w jej piśmie z 4 września 2020 r. Brak odniesienia się do podniesionych argumentów skutkował błędami merytorycznymi w treści zaskarżonego zarządzenia. Organ nie rozpoznał merytorycznie uwag do protokołu.

Zdaniem skarżącej, aby formułować taki nakaz, jak w pkt 3 zarządzenia, organ administracji winien przede wszystkim ustalić, czy na terenie składowiska osadów (laguny mokrej) w ogóle ma miejsce zjawisko bytowania ptaków. Takich ustaleń w trakcie kontroli organ administracji nie dokonał, a tym samym nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego bytowanie ptaków na lagunie mokrej. Zarządzone działania pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, bowiem wszystkie gatunki ptaków spotykane w Polsce są chronione na mocy prawa międzynarodowego jako wymienione w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Wszystkie gatunki ptaków są objęte ochroną również w prawie krajowym na mocy dwóch rozporządzeń, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych, obejmujące łowne gatunki ptaków (Dz. U. Nr 45, poz. 433 ze zm.). Ochroną gatunkową są więc objęte również wszystkie "pospolite" gatunki ptaków, np. wróble, sikory, drozdy czy szpaki. Objęcie ochroną gatunkową oznacza, że w stosunku do przedstawicieli gatunków objętych tą ochroną obowiązują zakazy określone w art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.), wprowadzone rozporządzeniem w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Osuszenie terenu to de facto likwidacja ekosystemu, w którym ptactwo wodne bytuje. Wykonanie zarządzenia nie może natomiast prowadzić do naruszenia zapisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż w niektórych wypadkach grozi to odpowiedzialnością karną.

Formułowane przez organ administracji zarządzenie pokontrolne, a w szczególności żądanie zabezpieczenia terenu składowiska odpadów przed dostępem dzikich zwierząt wykracza poza zakres obowiązków skarżącej wynikających z zasad prowadzenia gospodarki odpadami określonych w art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach. Przepis ten nie stanowi o zakazie dostępu zwierząt, lecz o niepowodowaniu dla nich zagrożenia. Organ administracji w trakcie prowadzonej kontroli w żaden sposób nie udowodnił, by składowisko osadów (laguna mokra) w jakikolwiek sposób mogło powodować zagrożenie (a zwłaszcza zagrożenie epidemiologiczne) dla zwierząt ani, że może stanowić uciążliwości względem środowiska. Organ ochrony środowiska nie może zatem żądać wykonania czynności. niewynikających z obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem skarżącej, określony w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nakaz jest bezprzedmiotowy ponieważ od stycznia 2020 r. ewidencja odpadów wytwarzanych i przetwarzanych (także składowanych) prowadzona jest przez skarżącą w systemie BDO pod adresem https://rejestr-bdo.mos.gov.pl, nr rejestrowy [...]. Numer rejestrowy w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce (BDO) jest umieszczany automatycznie w generowanych dokumentach w systemie BDO.

Określony w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego nakaz nie ma podstawy prawnej, a ponadto prowadzi do naruszenia art. 120 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, w związku z błędnym zakwalifikowaniem odpadu 19 08 01 (skratki) umieszczonego w workach biodegradowalnych jako odpadu nie dopuszczonego do składowania w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu zintegrowanym. Znajdujące się na kwaterze pojedyncze worki zawierały odpad o kodzie 19 08 01 – skratki. Były one zdeponowane na składowisku po ich wytworzeniu na instalacji oczyszczania ścieków w ob.1.1 – hala krat, w wyniku prac serwisowych urządzeń hali krat. Wymienione przedmioty (słoiki, odzież oraz tworzywa sztuczne) stanowią składniki odpadu o kodzie 19 08 01 – skratki i dopływały kolektorem kanalizacyjnym w trakcie intensywnych napływów spowodowanych opadami atmosferycznymi. Skład typowych skratek to między innymi tworzywa sztuczne w ilości 3-5 %, materiały tekstylne 6-26%. Zdarzają się także na innych oczyszczalniach nawet urządzenia elektroniczne (telefony, tablety, aparaty), które ze względu na znaczne zanieczyszczenie traktowane są jako składniki skratek. W celu przetransportowania ich z miejsca wytworzenia na składowisko zostały zabezpieczone poprzez umieszczenie ich w biodegradowalnych workach i tak zdeponowane.

Odnosząc się do pkt 4 zarządzenia pokontrolnego skarżąca podniosła, że laguny osadowe, czyli baseny do odwadniania osadów ściekowych nie są typowymi składowiskami, na których umieszczane są odpady biodegradowalne. Projekt budowlany laguny jest lat 70-tych. Laguna powstała przed pierwszą ustawą o odpadach z 1997 r., a jej budowa była regulowana przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z pozwolenia zintegrowanego lub instrukcji prowadzenia składowiska nie wynika nakaz wyposażenia laguny w instalację odgazowania, o której mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Organ kontrolujący nie powołał się przy tym na jakiekolwiek wyniki badań, z których by wynikało, że gaz składowiskowy w ogóle powstaje. Takich pomiarów organ administracji po prostu nie wykonał. Po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego skarżąca zleciła niezależnemu, akredytowanemu laboratorium wykonanie badań gazu składowiskowego na składowisku odpadów laguna mokra. Wykonane na składowisku pomiary wykazały, że gaz składowiskowy na składowisku nie występuje. Wobec tego nakaz wyposażenia laguny mokrej w instalację odgazowania do 31 grudnia 2020 r. jest nie tylko nieuzasadniony, lecz wydany bez podstawy prawnej. Waga samochodowa oraz urządzenia do dezynfekcji kół pojazdów opuszczających składowisko są zlokalizowane zgodnie z "Instrukcją prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych – [...]w Z. ul. A 1/[...]". Waga samochodowa zlokalizowana jest na terenie oczyszczalni ścieków przy budynku odwadniania osadów ob.4.6. Mata dezynfekcyjna o wymiarach 2,7m x 6,2m znajduje się na drodze dojazdowej składowiska w betonowej niecce. Urządzenia te były wielokrotnie sprawdzane podczas wcześniejszych kontroli. Wydany bezzwłoczny nakaz wyposażenia składowiska w wagę samochodową, urządzenia do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska jest wobec tego bezprzedmiotowy.

Odnośnie pkt 5 zarządzenia pokontrolnego skarżąca zwróciła uwagę, że organ administracji nie przedstawił dowodów przeprowadzenia testu potwierdzającego brak zgodności systemu wizyjnego zainstalowanego z wymaganiami art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. poz. 1755).

Ustosunkowując się do pkt 7 zarządzenia pokontrolnego skarżąca powołała się na przepis art. 32 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz zarzuciła, że w trakcie kontroli organ administracji nie przywołał wymienionej w ustawie analizy ryzyka jako dokumentu, na którym opierał sprawdzenie podmiotu przechowującego środki wspomagające uprawę roślin (polepszacza glebowego o nazwie "[...]"). Mimo złożonego przez skarżącą wniosku z 2 września 2020 r. organ administracji nie przedstawił informacji na temat posiadania takiego dokumentu (analizy ryzyka). Brak jakiejkolwiek informacji w biuletynie informacji publicznej organu administracji na temat posiadania dokumentu będącego analizą ryzyka w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu, pozwala domniemywać, że dokument taki nie istnieje.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że osoby prowadzące kontrolę do 12 lipca 2020 r. wykonywały czynności bez wymaganego upoważnienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Nieuprawnione jest twierdzenie organu administracji, że środek poprawiający właściwości gleby pn. "[...]" magazynowany jest niezgodnie z posiadaną instrukcją, tj. na nieutwardzonym podłożu, bez przykrycia materiałem wodoszczelnym oraz bez zabezpieczenia przed dostępem dzieci i zwierząt Miejsce magazynowania środka "[...]" znajduje się na tzw. lagunie suchej, która stanowi teren utwardzony, wyposażony w system do odprowadzania odcieków i zabezpieczony przed dostępem 7-metrowym wałem, stanowiącym skuteczne zabezpieczenie. Brak przykrycia materiałem wodoszczelnym można uznać jedynie za nieistotne uchybienie, nierzutujące w żaden sposób na środowisko.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że organ administracji nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych, a w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, a tym samym rzutowało na wydanie wadliwego zarządzenia. Treść wydanego w sprawie zarządzenia pokontrolnego wykracza poza warunki, które zostały sformułowane w ustawie dla zarządzenia, przybierając charakter innego aktu władczego jakim jest decyzja administracyjna, w szczególności przez nałożenie na skarżącą bezpośredniego obowiązku podjęcia konkretnych działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Organ administracji podniósł, że zarząd skarżącej w terminie (tj. pismem z 30 października 2020 r.) poinformował o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego, jednocześnie zaskarżając wydane zarządzenie poprzez podważanie zasadności stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń. Już ta okoliczność, zdaniem organu, świadczy o bezzasadności skargi. W dalszej kolejności organ wskazał, że choć zarządzenie pokontrolne stanowi swoisty akt działania organu administracji stwierdzający naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, to jednak nie można mu przypisać cech decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym u.i.o.ś. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a., a więc również przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. W związku z tym za bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, zawartych w k.p.a.

Organ administracji podkreślił, że wydając zarządzenie pokontrolne opierał się na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a sama kontrola odbyła się bez naruszenia procedur w tym zakresie. Przeprowadzona była przez powołany do tego organ, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w imieniu którego działali inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. jest jednostką powołaną do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Podstawowym celem kontroli planowej lub pozaplanowej (interwencyjnej) jest wymuszenie na użytkownikach środowiska podejmowania działań, które w konsekwencji mają spowodować zmniejszenie lub wyeliminowanie ich negatywnego wpływu na środowisko. Kontrola podjęta w spółce przeprowadzona była w trybie interwencyjnym (bez zapowiedzi) zgodnie z art. 9 ust. 1c u.i.o.ś., o czym w dniu rozpoczęcia kontroli, tj. 16 czerwca 2020 r. władze spółki zostały poinformowane. Tym samym nie było obowiązku okazywania przedsiębiorcy, tj. spółce upoważnienia, o którym mowa w art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców. Organ administracji podjął kontrolę czynności z zakresu gospodarowania odpadami, a zgodnie z art. 65 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, przepisów rozdziału 5 ("Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej") wskazanej ustawy nie stosuje się (m. in.) do kontroli prowadzonej na podstawie u.i.o.ś. w zakresie gospodarki odpadami. W sprawie nie znajduje zatem zastosowania art. 49 ustawy.

Zdaniem organu administracji, treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Organ zbadał stan faktyczny, przeprowadził oględziny i porównał go z przepisami prawa i warunkami działania skarżącej, opisał dokonane czynności i dokumenty w sprawie, a wszystko to ujął w protokole. Treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, które zostały wskazane w protokole.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze organ administracji stwierdził, że co do zasady rozpatrywanie tego rodzaju aktu przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli, a zarzuty głównie koncentrują się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Wydane zarządzenie pokontrolne miało na celu wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli.

Według organu administracji, niezasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. (błędnie wskazany przez spółkę jako ust. 2), gdyż zarządzenie pokontrolne w istocie wskazało na stwierdzone w toku kontroli uchybienia, zawierało określone ustalenia oraz wnioski, co wypełniło dyspozycję tego artykułu. Stanowisko do protokołu jest dokumentem powstającym po dokonaniu kontroli. Brak odniesienia się organu do stanowiska złożonego przez stronę do protokołu nie stanowi przeszkody do sporządzenia zarządzenia pokontrolnego. W żadnym przepisie u.i.o.ś. nie ma obowiązku nałożonego na organ odniesienia się do stanowiska złożonego do protokołu kontroli. Brak odpowiedzi na stanowisko kontrolowanego ze strony organu, w połączeniu z zarządzeniem pokontrolnym należy odczytywać w ten sposób, że stanowisko strony nie zostało uwzględnione. Ponadto skarżąca w dokumencie z 4 września 2020 r. nie kwestionowała faktów stwierdzonych podczas kontroli, lecz przedstawiła polemikę z wnioskami zawartymi w protokole kontroli.

Dalej organ administracji wyjaśnił, że w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nakazał skarżącej prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów w oparciu o karty ewidencji i karty przekazania odpadów. Zarządzenie to było podyktowane tym, że w latach poprzednich (objętych zakresem kontroli, tj. 2018 i 2019) skarżąca ewidencję przekazywanych na składowisko odpadów prowadziła jedynie w oparciu o karty ewidencji.

Zarządzenie pokontrolne w pkt 2 odnosiło się do umieszczania na składowisku ("[...]") jedynie tych odpadów, które zostały ujęte w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu zintegrowanym. Podczas przeprowadzonych, m. in. 16 czerwca 2020 r. oględzin składowiska, stwierdzono obecność pojedynczych czarnych worków. Niektóre z tych worków były rozerwane, wewnątrz których znajdowały się odpady nieprzeznaczone do składowania na terenie składowiska (m. in. zużyta odzież, słoiki, tworzywa sztuczne). Skarżąca nie zawiadomiła organu administracji o zaistniałym fakcie, tj. o umieszczeniu na składowisku odpadów niezgodnych z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym oraz instrukcją prowadzenia składowiska, niezwłocznie po stwierdzeniu wskazanego naruszenia, co stanowi naruszenie art. 120 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

W punkcie 3 zarządzenia pokontrolnego organ administracji nakazał skarżącej usunięcie naruszeń związanych z niewłaściwą eksploatacją składowiska poprzez dostosowanie instalacji do wymogów określonych w art. 16 pkt 1, art. 29, art. 135 ust 1 ustawy o odpadach oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie składowiska odpadów.

Zarzut skarżącej dotyczący ochrony dziko żyjących zwierząt – ptactwa bytującego na składowisku jest niezasadny, ponieważ składowisko odpadów nie jest naturalnym elementem ekosystemu, a instalacją dostosowaną do określonych przepisów i tym samym stwarzającym zagrożenie dla środowiska naturalnego. W trakcie przeprowadzonych 16 czerwca 2020 r. oględzin składowiska stwierdzono obecność dzikiego ptactwa wodnego (z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną). Z uwagi na charakter przyjmowanych odpadów (aktualnie skratki, zawartość piaskowników, do 2016 r. ustabilizowane komunalne osady ściekowe) oraz brak wystarczającego zabezpieczenia składowiska istnieje realne zagrożenie epidemiologiczne.

W pkt 4 zarządzenia pokontrolnego organ administracji nakazał skarżącej bezzwłocznie, jednak nie później niż do 31 grudnia 2020 r.: wyposażyć eksploatowane przez nią składowisko odpadów w urządzenia i instalacje wymagane rozporządzeniem w sprawie składowiska odpadów, w szczególności w:

- instalację odprowadzającą gaz składowiskowy,

- wagę samochodową,

- urządzenia służące do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska.

W odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne spółka poinformowała, że waga samochodowa oraz urządzenie do dezynfekcji kół pojazdów opuszczających składowisko znajduje się zgodnie z posiadaną instrukcją prowadzenia składowiska na terenie oczyszczalni ścieków. Zgodnie z § 11 i 12 rozporządzenia w sprawie składowiska odpadów, składowisko winno być wyposażone w wymienione wyżej urządzenia. Ponadto, skarżąca wskazała, że na drodze dojazdowej składowiska w betonowej niecce znajduje się mata dezynfekcyjna, czego w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie składowiska odpadów składowisko odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji (m. in. skratki oraz deponowane do 2016 r. ustabilizowane komunalne osady ściekowe), wyposaża się w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego.

W pkt 5 zarządzenia pokontrolnego organ administracji zarządził, aby prowadzić wizyjny system kontroli miejsca składowania odpadów zgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, tj. z uwzględnieniem 30 dniowego zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania oraz składowania odpadów. Przekazany zapis zawierał natomiast obraz z okresu 15 dni (naruszenie art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach). Dodatkowo stwierdzono brak możliwości identyfikacji osób przebywających w tym miejscu (naruszenie art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach). Jednocześnie drogą elektroniczną (e-mail R.B. pracownika skarżącej z 3 lipca 2020 r.) skarżąca poinformowała, że monitoringiem wizyjnym nie jest objęty cały obszar pasa zewnętrznego otaczającego składowane odpady, o szerokości 5 m, co stanowi naruszenie warunków art. 28 ust. 8a ustawy o odpadach.

W pkt pkt 7 zarządzenia pokontrolnego organ administracji nakazał skarżącej dostosować miejsce magazynowania środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]" do warunków zgodnych z zapisem w posiadanej instrukcji oraz art. 24 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. W trakcie oględzin przeprowadzonych 16 czerwca i 14 lipca 2020 r. stwierdzono, że środek ten magazynowany jest niezgodnie z posiadaną instrukcją, tj. na nieutwardzonym podłożu, bez przykrycia materiałem wodoszczelnym oraz bez zabezpieczenia przed dostępem dzieci i zwierząt. Tymczasem art. 24 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu wyraźnie określa, że m. in. środki poprawiające właściwości gleby w postaci stałej mogą być również przechowywane luzem w pryzmach formowanych na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym, zgodnie z posiadaną przez skarżąca instrukcją ich stosowania i przechowywani. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.

Końcowo organ administracji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na skarżącą żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa. Wydane zarządzenie pokontrolne znalazło oparcie w ustaleniach poczynionych przez organ w trakcie kontroli, a kontrola przeprowadzona była zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą. Rozpatrywanie tego rodzaju aktu przez sąd nie może służyć weryfikacji ustalonego stanu faktycznego.

Na rozprawie 24 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", w związku z brakiem prawidłowego funkcjonowania organu. Pełnomocnik skarżącej wskazała, że na stronie internetowej jest informacja o odwołaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Pełnomocnik organu administracji wniosła o oddalenie tego wniosku.

W piśmie z 14 lipca 2021 r. pełnomocnik organu administracji wyjaśniła, że osobą pełniącą funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest A. D. owołany na to stanowisko od 1 lipca 2021 r. przez Wojewodę [...].

Postanowieniem z 30 lipca 2021 r. sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W piśmie z 2 września 2021 r. skarżąca uzupełniła zarzuty i argumentację przedstawioną w skardze.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne wbrew dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. zaadresowane zostało do jednostki kontrolowanej a nie do jej kierownika. Kontrola była przeprowadzana w jednostce działającej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której zarząd pełni funkcję kierownika tej jednostki. Zarządzenie nie zostało tymczasem zaadresowane do zarządu. W treści zarządzenia organ administracji nie wymienił stwierdzonych podczas kontroli naruszeń. Organ administracji bez podstawy prawnej nałożył zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym na jednostkę kontrolowaną obowiązek podjęcia konkretnych działań (pkt 1-7). Tymczasem jedynym obowiązkiem, jaki ma kierownik kontrolowanej jednostki zgodnie z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. jest poinformowanie organu, o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących do wyeliminowania wskazanych w zarządzeniu naruszeń w terminie wyznaczonym przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 7 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 6 sierpnia 2021 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ administracji, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, a skarżąca w piśmie z 2 września 2021 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z 7 września 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej skorzystała skarżąca wnosząc 2 września 2021 r. pismo, w którym uzupełniła zarzuty i argumentację przedstawioną w skardze. Odpis tego pisma doręczono organowi administracji 9 września 2021 r. wraz z zawiadomieniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym 6 października 2021 r. w składzie trzyosobowym (k. 170 zwrotne potwierdzenie odbioru).

Ze względu na wniosek pełnomocnika skarżącej zgłoszony 24 czerwca 2021 r. o zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak prawidłowego funkcjonowania organu spowodowany odwołaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. wyjaśnić trzeba, że w art. 124 § 1 p.p.s.a. ustawodawca określił obligatoryjne przesłanki zawieszenia z urzędu postępowania przez sąd administracyjny, do których zaliczył: śmierć strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utratę przez nich zdolności procesowej, utratę przez stronę zdolności sądowej lub utratę przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3 (pkt 1); braki w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną uniemożliwiające jej działanie (pkt 2); znajdowanie się przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu (pkt 3); wszczęcie w stosunku do strony postępowania upadłościowego, w sytuacji gdy sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości (pkt 4); przedstawienie przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (pkt 5); przypadek, o którym mowa w art. 56, tj. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (pkt 6), zaprzestanie pełnienia przez zarządcę sukcesyjnego tej funkcji albo wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego, w przypadku gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego (pkt 7).

Z art. 124 § 1 p.p.s.a. wynika zatem, że ustawodawca nie określił jako przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego "braku prawidłowego funkcjonowania organu spowodowanego" odwołaniem osoby fizycznej piastującej funkcję organu. Przesłankę utraty zdolności sądowej i zdolności procesowej, o której stanowi art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należy odnieść do koncepcji ustrojowej organu, który należy pojmować przedmiotowo i organizacyjnie, a nie personalistycznie. O organie mówić należy w sensie abstrakcyjnym, jako o pewnej konstrukcji strukturalno-organizacyjnej. Od tego odróżnić trzeba obsadę tego organu, którym w przypadku organu monokratycznego jest piastun tego organu. Tak to w odniesieniu do organu administracji publicznej ujmuje J. Zimmerman Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 117 i 118 (cyt. przez B. Adamiak w: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym - PiP z 2006 r. nr 11, poz. 43). Pojęcie organu administracji publicznej jest rozumiane w doktrynie dwojako: z położeniem bądź akcentu na osobę lub osoby, umiejscowione w strukturze administracji publicznej bądź na wyodrębnienie organizacyjne. W tym drugim ujęciu organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, działającego w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej, upoważnioną do stosowania środków władczych i działającą w ramach ustawowo przyznanych kompetencji. Utożsamianie organu administracji publicznej jako wyodrębnionej części aparatu administracji publicznej jest ujęciem dominującym, rodzącym także i ten skutek, że brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu (por. postanowienie NSA z 25 maja 2006 r., II GZ 55/06). Z kolei koncepcja zastępstwa organu państwa oparta jest na zasadzie ciągłości wykonywania funkcji państwa. Wynika to z tezy, że organ stanowi w istocie tylko pewną konstrukcję strukturalno-organizacyjną i powinien być tak skonstruowany, aby nie dopuścić do powstania przerwy spowodowanej okolicznościami uniemożliwiającymi działalność piastuna organu (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., I OZ 400/10). Z art. 5 ust. 2 i ust. 6 u.i.o.ś. wynika, że oprócz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wojewoda powołuje i odwołuje dwóch jego zastępców. Zgodnie § 4 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł., stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 1 marca 2019 r. w razie nieobecności Wojewódzkiego Inspektora jego obowiązki pełni Zastępca Wojewódzkiego Inspektora, natomiast w razie jednoczesnej nieobecności Wojewódzkiego Inspektora i jego Zastępcy, obowiązki Wojewódzkiego Inspektora pełni Dyrektor Wojewódzkiego Inspektoratu. Odwołanie przez wojewodę osoby piastującej funkcję wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie oznacza zatem pozbawienia tego organu jego bytu prawnoustrojowego i nie oznacza utraty zdolności sądowej i procesowej przez ten organ. Ewentualne zawieszenie postępowania mogłoby nastąpić tylko w sytuacji zniesienia tego organu stosownie do właściwych przepisów, co jednak w tym wypadku nie miało miejsca. Co więcej, Wojewoda [...] z dniem 1 lipca 2021 r. powołał na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska A.D..

Z tych względów sąd uznał, że nie zachodzi wskazana przez skarżącą podstawa do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu i dlatego postanowieniem z 30 lipca 2021 r. wniosek skarżącej oddalił.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone zarządzenie pokontrolne poddane zostało kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) całości albo w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub części (art. 151 p.p.s.a.).

Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami obowiązującego prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującego podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.

W piśmie z 2 września 2021 r. skarżąca trafnie zarzuca organowi administracji naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z przepisu tego wynika, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak T. Czech "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011 str. 92). Z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 u.i.o.ś. wynikają określone obowiązki ciążące właśnie na kierowniku kontrolowanej przez inspekcję jednostki organizacyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.o.i.ś.). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust. 4 u.i.o.ś.).

Niedopełnienie obowiązku poinformowania w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień i niezgodne z prawdą poinformowanie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem stanowią wykroczenia zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny, o czym stanowi art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. Postępowanie w tych sprawach prowadzi się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 31a ust. 2 u.i.o.ś.).

Dodać trzeba, że to kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna jest podmiotem, któremu inspektor doręcza jeden egzemplarz z czynności kontrolnych (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). To kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna podpisują protokół i mogą wnieść do niego umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.), a w razie odmowy podpisania mogą w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.).

Treść cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem osoby fizycznej. Także z uwagi na rodzaj sankcji zawartej w art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. wykluczone jest skierowanie tego rodzaju zarządzenia do osoby prawnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., II OSK 1534/14).

Tymczasem będące przedmiotem kontroli sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne, wbrew cytowanej wyżej regulacji, zostało skierowane do skarżącej spółki "Wodociągi i Kanalizacja-Z.", zamiast do jej kierownika. Taki sposób określenia adresata aktu, czyni go wadliwym i stanowi wystraczającą podstawę do jego uchylenia.

Należy jednak odnieść się do pozostałych zarzutów skarżącej, a to z kolei wymaga przypomnienia, że z przytoczonych przepisów u.i.o.ś. wynika, że zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym u.i.o.ś. Specyfika tego aktu polega na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Jest ono przy tym najłagodniejszą z form reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest w szczególności odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, jak również nie są one poddane egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2958/18). Jako wykroczenie sankcjonowany jest bowiem jedynie obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń. Odpowiedzialność ta związana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą.

W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do tego rodzaju zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., ponieważ ustawodawca do nich nie odsyła, w tym także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego, jak też regulacji zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. określającej wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 i z 15 lutego 2011 r., II OSK 281/10). Wskazuje się, że powyższe nie oznacza jednakże zupełnej dowolności w sposobie sformułowania zarządzenia oraz czynienia i dokumentowania ustaleń faktycznych będących podstawą jego wydania. Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego znajdą bowiem zastosowanie tak regulacje samej u.i.o.ś., jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza nadto po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Na wymogi jakie musi spełnić zarządzenie pokontrolne wskazują także przepisy samej u.i.o.ś. Skoro bowiem w art. 11 ust. 2 i 3 tej ustawy ustanowiono dla kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej prawo do wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag oraz w przypadku odmowy podpisania protokołu prawo do przedstawienia stanowiska na piśmie, to uznać należy, że korelatem tego uprawnienia kontrolowanego, jest obciążający właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek odniesienia się do zgłaszanych zastrzeżeń i uwag. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem wyobrazić sobie sytuacji, gdy obywatel korzystając ze swojego ustawowego uprawnienia składa umotywowane uwagi, względnie stanowisko, które są następnie przemilczane przez wydający zarządzenie pokontrolne organ. W takiej bowiem sytuacji uprawnienie to miałoby charakter pozorny. Skoro zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, publ. ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86), to musi być sformułowane w sposób umożliwiający sądowi przeprowadzenie tej kontroli (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2958/18). Sąd kontrolując zgodność takiego zarządzenia z prawem, musi bowiem ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wykazują istnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego oraz czy zawarte w tym zarządzeniu zalecenia odpowiadają regulacjom zawartym w odpowiednich przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2958/18).

W orzecznictwie wskazuje się także, że zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjne i jednoznaczne (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1144/18). Do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim jednak należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost k.p.a., to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska. W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Treść uzasadnienia winna umożliwić adresatowi wprost odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18; 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18).

Zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia muszą więc być na tyle jednoznaczne i precyzyjne, by jego adresat mógł udzielić rzetelnej informacji co do podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, a więc wykonać sankcjonowany jako wykroczenie w art. 31a u.i.o.ś. obowiązek informacyjny. Zarządzenie pokontrolne nie jest więc jedynie aktem informującym kierownika kontrolowanej jednostki lub przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną o stwierdzonych uchybieniach. Nie budzi wątpliwości, że kontrolowany podmiot winien znać obowiązujące przepisy i ich przestrzegać. Zbędnym jest zatem samo przypominanie mu o konieczności stosowania się do tychże przepisów (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2958/18).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy i poprzez jakie działania bądź zaniechania naruszył. Zarządzenie to musi także zawierać uzasadnienie umożliwiające poddanie go kontroli sądowej, jak i stanowiące wyraz tego, że choć stanowisko, względnie uwagi lub zastrzeżenia kontrolowanej osoby fizycznych lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie zostały przez organ uwzględnione, to jednak zostały rzetelnie rozpatrzone.

Zwrócić należy też uwagę, że z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. wynika, że zarządzenie pokontrolne musi się opierać na ustaleniach kontroli. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). To protokół dokumentuje zatem czynności kontroli oraz zawiera ustalenia, do których odnosić się musi zarządzenie pokontrolne. Istotnym jest więc nie tylko prawidłowe sporządzenie protokołu dokumentującego przeprowadzone czynności, ale także sam sposób ich przeprowadzenia udokumentowanych w protokole czynności. Skoro zarządzenie pokontrolne wydane jest na podstawie ustaleń kontroli, to winno wskazywać, jakie konkretnie stwierdzone uchybienia zaistniały w funkcjonowaniu podmiotu kontrolowanego, na czym uchybienia te polegają i jakie regulacje prawne, względnie rozstrzygnięcia zawarte w ostatecznych decyzjach zostały w ten sposób naruszone. Dopiero bowiem wskazanie sprecyzowanych uchybień pozwala na podjęcie określonych działań służących ich wyeliminowaniu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że określone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym zalecenia nie są ani precyzyjne, ani jednoznaczne.

W pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie sprecyzowano jakie konkretnie odpady mają być umieszczane na lagunie mokrej. Nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że mają to być "odpady o kodach odpadów ujętych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym na prowadzenie składowiska odpadów", którego nie wskazano. Jak wynika z protokołu kontroli składowisko odpadów – "Laguna mokra" prowadzone jest na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów, zmienianej decyzjami Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2012 r. i z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Na podstawie tych decyzji na terenie składowiska mogą być składowane i unieszkodliwiane, m. in. powstające w wyniku eksploatacji oczyszczalni ścieków skratki (odpady o kodzie 19 08 01). W skład skratki mogą wchodzić odpady kuchenne, papier i tekstylia, jak również inne przedmioty takie jak: telefony komórkowe, portfele, czy zegarki. W protokole kontroli stwierdzono, że na składowisku znajdują się pojedyncze czarne worki, niektóre z worków były rozerwane. Na podstawie oględzin jednego z worków ustalono, że zawierał on skratki, słoiki, zużytą odzież oraz tworzywa sztuczne, a więc odpady, które mogą wchodzić w skład skratki. W piśmie z 4 września 2020 r. zawierającym zastrzeżenia i uwagi skarżąca twierdziła, że worki te zawierały skratki. Organ administracji nie odniósł się jednakże do tej uwagi ani w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, w którym powtórzył ustalenia protokołu kontroli, ani w odpowiedzi na skargę.

W zawarte w pkt 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zalecenia sformułowano nie dość, że w sposób bardzo ogólny, to jeszcze w formie katalogu otwartego, gdyż wymieniono w tych punktach czynności, które należy wykonać "szczególności". W związku z tym adresat zarządzenia może nie być pewien, czy je w pełni zrealizował. Z zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, dlaczego składowisko miałoby być wyposażone w instalację odprowadzającą gaz składowiskowy. Nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z 4 września 2020 r., że waga samochodowa jest zlokalizowana na terenie oczyszczalni ścieków przy budynku odwadniania osadów ob. 4.6, natomiast mata dezynfekcyjna o wymiarach 2,7 m x 6,2 m na drodze dojazdowej składowiska w betonowej niecce. Z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. wynika, że waga samochodowa do pomiaru masy odpadów znajdować się powinna w pobliżu ob.4.6 – budynku operacyjnego odwadniania osadów (str. 7, fotografia 1), a mata dezynfekcyjna nasączona środkiem dezynfekcyjnym w miejscu uwidocznionym na fotografii 10, str. 14. Z protokołu oględzin z 16 czerwca 2020 r. tymczasem wynika jedynie, że na terenie składowiska "na lagunie mokrej" nie stwierdzono elementów wyposażenia wymaganych podczas prowadzenia instalacji do składowania odpadów, tj. wagi samochodowej oraz urządzeń do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających obiekt. Z protokołu tego nie wynika jednak, czy elementy te nie znajdowały się na składowisku czy też nie w innym miejscu niż "na lagunie mokrej".

W pkt 5 zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie sprecyzowano na czym na polegać prowadzenie przez skarżącą systemu kontroli miejsca składowania odpadów zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Z uzasadnienia można się jedynie domyślać, że według organu administracji system ten powinien zawierać zapis za okres miesięczny i umożliwiać identyfikację osób przebywających na miejscu prawdopodobnie magazynowania oraz składowania odpadów. Monitoring wizyjny powinien obejmować cały pas zewnętrzny otaczający składowane odpady. Skarżąca w piśmie z 4 września 2020 r. wyjaśniła, że przekazany zapis wizyjny nie był pełny z powodu przekazania do Komendy Powiatowej Policji w Z. dysków HDD z rejestratora monitoringu wizyjnego w związku ze śledztwem w sprawie sygn. akt [...]. Nie odniesiono się do jej wyjaśnień ani w zaskarżonym zarządzeniu, ani w odpowiedzi na skargę. Tymczasem zgodnie z art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów udostępnia utrwalony obraz lub jego kopię na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami, sądu, prokuratury, Policji, Krajowej Administracji Skarbowej, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji zweryfikowanie twierdzeń skarżącej, skoro brakująca część zapisu wizyjnego miała zostać przekazana uprawnionemu – w myśl powołanego wyżej art. 25 ust. 6c ustawy o odpadach – podmiotowi, tj. Policji.

W pkt 7 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie sprecyzowano na czym ma polegać dostosowanie miejsca magazynowania środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]" do warunków zgodnych z zapisem "w posiadanej instrukcji" oraz art. 24 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w trakcie oględzin przeprowadzonych 16 czerwca i 14 lipca 2020 r. stwierdzono, że środek poprawiający właściwości gleby pn. "[...]" magazynowany jest niezgodnie z posiadaną instrukcją, tj. na nieutwardzonym podłożu, bez przykrycia materiałem wodoszczelnym oraz bez zabezpieczenia przed dostępem dzieci i zwierząt.

Jak wynika ze skargi, skarżąca nie kwestionuje jedynie stwierdzonego braku przykrycia tego środka materiałem wodoszczelnym. Twierdzi natomiast, że miejsce magazynowania środka "[...]" znajduje się na tzw. lagunie suchej, która stanowi teren utwardzony, wyposażony w system do odprowadzania odcieków i zabezpieczony przed dostępem 7-metrowym wałem, stanowiącym skuteczne zabezpieczenie. Stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu nawozy mineralne, w tym nawozy oznaczone znakiem "NAWÓZ WE", organiczne, organiczno-mineralne, środki poprawiające właściwości gleby i stymulatory wzrostu, w postaci stałej mogą być również przechowywane luzem w pryzmach formowanych na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym, zgodnie z instrukcją ich stosowania i przechowywania. Na podstawie akt administracyjnych nie można jednak stwierdzić, czy rzeczywiście środek ten był magazynowany na nieutwardzonym podłożu jak twierdzi organ, czy na utwardzonym, jak twierdzi skarżąca, i czy był on magazynowany zgodnie z instrukcją, czy też nie. Dokumentacja fotograficzna i protokół z oględzin nie pozwalają twierdzeń stron w tym zakresie zweryfikować.

Odnośnie pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego należy natomiast wskazać, że obowiązek wpisywania numeru rejestrowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach wprowadzono do art. 67 ust. 3 tej ustawy dopiero od 1 stycznia 2020 r. na mocy art. 1 pkt 9 lit. b w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2422). W 2018 r. i w 2019 r. skarżąca nie miała zatem obowiązku umieszczać numeru rejestrowego na dokumentach ewidencji odpadów. W piśmie z 4 września 2020 r. skarżąca twierdziła, że posiada pełną dokumentację w postaci kart przekazania odpadów (KPO) oraz kart ewidencji odpadów (KEO) z lat 2018 i 2019. Od stycznia 2020 r. prowadzi ewidencję w systemie BDO. Organ administracji nie odniósł się jednak do tej uwagi.

Za zbędne uznać należy przypominanie skarżącej o obowiązku umieszczania indywidualnego numeru rejestrowego w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami na kartach ewidencji odpadów oraz kartach przekazania odpadów (pkt 1), o obowiązku niezwłocznego informowania organu o konieczności czasowego umieszczenia na terenie składowiska odpadów innych niż określone w posiadanym pozwoleniu (pkt 2), czy o konieczności wykonywania oraz przekazywania wszystkich wymaganych badań w ramach monitoringu prowadzonego składowiska, w terminie do końca I kwartału roku następującego po danym roku sprawozdawczym.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest też, sama prawidłowość przeprowadzonych przez inspektorów (A.J. i J.S.) oraz specjalistę (K.M.) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. czynności w ramach kontroli z uwagi na zarzucany przez skarżącą brak upoważnienia.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli (art. 9 ust. 1a u.i.o.ś.). W myśl art. 9 ust. 1b u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: 1) przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; 2) interwencyjne. Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (art. 9 ust. 1c u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 9a ust. 1 u.i.o.ś. kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 9a ust. 1 u.i.o.ś.). Do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy Prawo przedsiębiorców, o czym stanowi art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. Kontrolę wykonuje się po okazaniu legitymacji służbowej potwierdzającej tożsamość i uprawnienia inspektora do jej wykonania (art. 9b ust. 1 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 9 ust. 2 u.i.o.ś. kontrolę przedsiębiorcy, z wyłączeniem kontroli interwencyjnej, wykonuje się po okazaniu dodatkowo upoważnienia do jej wykonania. Jednocześnie przepis art. 65 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców wyłącza stosowanie przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców do kontroli prowadzonej na podstawie u.i.o.ś. w zakresie gospodarki odpadami.

Zasadą jest więc przeprowadzanie kontroli przedsiębiorców na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, w tym na podstawie art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców, którego stosowania nie wyłącza powołany wyżej art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. Stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Zgodnie z art. 49 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: 1) wskazanie podstawy prawnej; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 9) pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy. Dokument, który nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 7, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli (art. 49 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców). Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu (art. 49 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców).

Z przepisów tych wynika, że chociaż z mocy art. 65 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców przepisów rozdziału 5, w tym art. 49 tej ustawy, nie stosuje się do kontroli prowadzonej na podstawie u.i.o.ś. w zakresie gospodarki odpadami, to kontrolę przedsiębiorcy wykonuje się po okazaniu upoważnienia do jej wykonania, chyba że jest to kontrola interwencyjna (art. 9b ust. 2 u.i.o.ś.).

W odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził wprawdzie, że kontrola skarżącej miała charakter interwencyjny i była kontrolą z zakresu gospodarki odpadami, jednakże analiza akt sprawy nie pozwala zweryfikować twierdzeń organu w tym zakresie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z przekazanych przez organ administracji akt, a zwłaszcza z zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika jednoznacznie, aby kontrola ta miała charakter interwencyjny. Co więcej, przedmiotem tej kontroli nie była wyłącznie gospodarka odpadami, lecz także kontrola składowiska odpadów oraz przestrzegania przepisów prawa oraz warunków "posiadanych decyzji w zakresie prawidłowości prowadzenia procesu rekultywacji składowisk odpadów", kontrola warunków stosowania i przechowywania nawozów organicznych, środków wspomagających właściwości gleby, wyprodukowanych w instalacjach, w tym biogazowniach rolniczych w procesie produkcji energii z biomasy (instalacja do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "[...]") prowadzona na podstawie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Pomimo stwierdzenia w protokole kontroli, że ma ona charakter interwencyjny wskazano w nim jednak na upoważnienie z 13 lipca 2020 r., nr [...]. Przy czym według protokołu kontroli w upoważnieniu zakres kontroli miał zostać rozszerzony, m. in. o przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu. W upoważnieniu tym określono jednak, że kontrola obejmuje przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, w tym jest kontynuacją kontroli rozpoczętej 16 czerwca 2020 r. w zakresie gospodarowania odpadami w oparciu o art. 65 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wskazano także jako datę rozpoczęcia czynności kontrolnych objętych upoważnieniem "13 lipca 2021 r.". Z upoważnienia tego nie wynika więc jednoznacznie, że obejmuje ono swoim zakresem przestrzeganie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Odnosi się natomiast do gospodarki odpadami. Z protokołu oględzin z 16 czerwca 2020 r. tymczasem wynika, że ich przedmiot stanowiły oględziny miejsca magazynowania środka polepszającego właściwości gleby pn.: "[...]" oraz oględziny składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne – laguna mokra. Z upoważnienia z 13 lipca 2020 r. nie wynika, aby poprzedzające jego wydanie czynności zostały przeprowadzone w trybie kontroli interwencyjnej.

W ocenie sądu, wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa także ze względu na swoją ogólnikowość i brak precyzji wynikający z braku wskazania na czym konkretnie polegały poszczególne naruszenia, jaki jest wobec tego stan postulowany i w jaki sposób skarżąca powinna go wprowadzić oraz ze względu na brak ustosunkowania się przez organ administracji do stanowiska przedstawionego w piśmie z 4 września 2020 r., a także brak prawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych, a przynajmniej ich udokumentowania. Należy przy tym wskazać, że sposób sformułowania nałożonych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym obowiązków i dość lakoniczne jego uzasadnienie powoduje, że utrudnione jest odczytanie, jakie przesłanki stanowiły podstawę jego wydania i jaki jest zakres nałożonych obowiązków nie tylko przez jego adresata, ale również przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę i ewentualnie inne jeszcze podmioty, np. w razie zaistnienia sporu co do wykonania zarządzenia pokontrolnego. Jak zaś już wyżej wskazano, niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenie (art. 31a ust. 1 u.o.i.ś.). Zobowiązany podmiot nie może zatem domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, co świadczy o wydaniu zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że powyższej wadliwości nie może sanować treść udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Jest to bowiem pismo procesowe, sporządzone po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które nie funkcjonuje w obrocie prawnym w odróżnieniu od władczego aktu z zakresu administracji publicznej wiążącego strony, którego legalność podlegała w niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych uwag oraz przedstawionej oceny prawnej.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu administracji orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 697 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

dc