Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 817/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.art. 9 a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Lęborku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2010 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie: warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w L. (zwaną dalej "uchwałą", "zaskarżoną uchwałą").

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., poz. 1493 ze zm. – dalej jako: "u.p.p.r.").

Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 – dalej zwanej "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych") w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa , pomimo, że jako akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie;

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez powtórzenie i modyfikację w § 2 ust. 3 uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane ustawowo;

3) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. oraz § 9 i §118 w zw. z §143 rozporządzenia poprzez powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 5 uchwały zapisu art. 9a ust. 10 u.p.p.r. oraz posłużenie się określeniem "robocze zespoły interdyscyplinarne", które nie zostało użyte w ustawie podstawowej;

4) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 3 ust. 1 uchwały z częściową modyfikacją katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane ustawowo;

5) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez nałożenie w § 3 ust. 2 pkt d uchwały obowiązku złożenia przez członka zespołu interdyscyplinarnego pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, podczas gdy ustawa nie precyzuje formy, w jakiej składane ma być ww. oświadczenie;

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust.3 u.p.p.r. poprzez regulację w § 3 ust. 2 pkt e uchwały przewidującą możliwość odwołania w trybie natychmiastowym członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole przewidującego, podczas gdy rada gminy upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu;

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10 i u.p.p.r. oraz § 9 i § 118 w zw. z §143 rozporządzenia, poprzez regulacje § 3 ust. 5 uchwały przewidującą tworzenie "roboczych zespołów interdyscyplinarnych", podczas gdy ustawa przewiduje możliwość tworzenia "grup roboczych";

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5, art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 11, art. 9a ust. 12 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez określenie w § 3 ust. 6 uchwały składu "roboczych zespołów interdyscyplinarnych", podczas gdy ustawa przewiduje możliwość tworzenia "grup roboczych" i określa ich skład;

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez nałożenie w § 3 ust. 7 uchwały na członka "roboczego zespołu interdyscyplinarnego" obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, podczas gdy przepis ten nie precyzuje formy, w jakiej składane ma być ww. oświadczenie;

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 i § 9 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 3 ust. 8 uchwały zapisu ustawy z jednoczesną jego modyfikacją, polegającą na powieleniu wcześniej przyjętej nazwy "robocze zespoły interdyscyplinarne", podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem "grupy robocze";

art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 3 u.p.p.r. oraz § 118 i § 9 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie i istotną modyfikację w § 3 ust. 9 uchwały zadań "roboczych zespołów interdyscyplinarnych", podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem "grupy robocze" i szczegółowo określa ich zadania;

12) art. 9a ust. 15 zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. oraz § 118 i § 9 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a podmiotami wchodzącymi w jego skład, co stanowi częściowo powtórzenie oraz modyfikację zapisu ustawowego;

art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez przyjęcie w § 4 ust. 4 uchwały, że "spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał", co stanowi powtórzenie z nieznaczną modyfikacją zapisu ustawowego;

art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 2 Konstytucji RP odnoszący się do zasad demokratycznego państwa prawa, poprzez nałożenie w § 4 ust. 8 uchwały obowiązku uczestnictwa przez członków zespołu interdyscyplinarnego w pracach tego zespołu, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł m.in., że w związku z charakterem prawnym zaskarżonego aktu, jako aktu prawa miejscowego, zgodnie z obowiązującymi w dacie jego podjęcia art. 42 w zw. z art. 2 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała podlegała obowiązkowi ogłoszenia.

Zaskarżona uchwała stanowi w § 6, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wprawdzie z pisma Burmistrza Miasta L. z dnia 2 listopada 2010 r. wynika, że uchwała została przesłana do Urzędu Wojewódzkiego w G. Oddział Zamiejscowy w S., jednak nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa . Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna, a wskazane naruszenie dotyczące publikacji stanowi wystraczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Niezależnie od powyższego, jak stwierdził Prokurator, analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż akt ten narusza również inne, wskazane powyżej, przepisy prawa materialnego oraz przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał w znacznej części stanowiąc powtórzenie zapisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie lub też nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o umorzenie postępowania. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała nie została uznana za nieprawidłową w trybie nadzoru przez Wojewodę oraz była wykonywana przez 9 lat. Co ważne, organ uznaje skargę za uzasadnioną i w zakresie swoich kompetencji samodzielnie dokona jej uchylenia i podejmie nową uchwałę zgodną z przepisami prawa oraz uwzględniającą uwagi Prokuratora.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2020 r. Rada Miasta w L. poinformowała, że w dniu 22 stycznia 2020 r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa uchwałę Nr (...) z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 3 tej uchwały wskazano, że traci moc zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia 29 października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu podniósł brak publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa .

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza - uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 762/19). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08) zalicza:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub też tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 912/19).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wobec powyższego konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1161/19, LEX nr 2766537; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, LEX nr 531834 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, LEX nr 1341456).

W ocenie Sądu także pozostałe zarzuty podniesione w skardze okazały się uzasadnione.

Zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że wskazane w § 3 ust. 2 pkt d oraz w ust. 7 zaskarżonej uchwały regulacje, dotyczące nałożenia na członka zespołu interdyscyplinarnego oraz członka "roboczego zespołu interdyscyplinarnego" (de facto grupy roboczej) obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, stanowi nieuprawniona modyfikację ustawowej regulacji. Zgodnie bowiem z art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, jak wskazano w zaskarżonej uchwale, co oznacza, że ustawodawca dopuścił też inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane powyżej uregulowanie w zaskarżonej uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19).

To samo dotyczy § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym uregulowano katalog podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Podkreślenia wymaga, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład (zob. art. 9a ust. 3 i ust. 4 u.p.p.r.). Ani przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu zindywidualizowanych podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. To wójt, burmistrz albo prezydent miasta powołuje zespół interdyscyplinarny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 652/19). To samo dotyczy "grup roboczych", co na gruncie zaskarżonej uchwały odnieść należy do "roboczego zespołu interdyscyplinarnego", bowiem ustawa w art. 9a ust. 11 i ust. 12 jasno wskazuje kto wchodzi, a kto może wejść w skład grup roboczych, dlatego brak jest podstawy prawnej do powtarzania czy modyfikowania składu tej grupy, co poddano regulacji w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Podzielić w tym miejscu należy także zarzut Prokuratora odnośnie wprowadzenia do uchwały nieznanego ustawie zwrotu "roboczego zespołu interdyscyplinarnego" (m.in. w § 2 ust. 5 oraz § 3 ust. 5, 8 i 9) zamiast zwrotu "grupa robocza".

Za wadliwe należy uznać także określenie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, w zakresie, w jakim powielono w nim regulację art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Zgodnie z § 143 rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie art. 9b ust. 2 u.p.p.r. stanowi, że zadaniem zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie "w szczególności przez", co oznacza, że katalog ten jest katalogiem otwartym. Jednakże norma kompetencyjna z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje radzie gminy upoważnienia do powiększenia katalogu tych zadań i sposobów działania (por. wyrok WSA w G. z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 768/19).

Zgodzić także należy się ze skarżącym Prokuratorem, że powoływany w sprawie przepis delegacyjny - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co w istocie zostało uczynione w § 3 ust. 2 pkt e zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Burmistrza Miasta L.". Należy w tym zakresie zwrócić uwagę, że z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak, to wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt e zaskarżonej uchwały (naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania zespołu), a jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle bowiem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w rozdziale § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.W. z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodzić należy się z Prokuratorem, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego (§ 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować bowiem w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym.

Wskazana w (§ 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą "Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe" nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19). Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19).

Kończąc wskazać należy, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).