Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 319/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 153,  art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skarg Wojewody, Sp. A., Sp. B. i Sp. C. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. L., południową granicą Lasu i brzegiem Rzeki Ł., w rejonie skrzyżowania ulic B.M. C. i J. K. w O. oddala skargi w części dotyczącej postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami "[...]" i "[...]".


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2018 r., Rada Miasta podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. A, południową granicą Lasu Miejskiego i brzegiem rzeki A, w rejonie skrzyżowania ulic B i C w A", zwanego dalej: "Planem".

Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli: Wojewoda oraz spółki: A, B i C.

Skarżący Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 1 pkt 9, § 4 pkt 1 lit. d, § 5 pkt 3 w zakresie ustaleń tekstowych i graficznych dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem UM, § 5 ust. 2, § 8 pkt 6 lit. a w zakresie słów: "oraz UM", § 5 ust. 2, § 8 pkt 6 lit. a w zakresie słów "oraz UM",

§ 8 pkt 9, § 12 ust. 4, § 13 pkt 6, § 13 pkt 11 lit. c, § 15 pkt 1 w zakresie słów: "usługowo-mieszkaniowej UM", § 17 ust. 6 w zakresie słów: "i 8 UM (pow.0,17ha) oraz ustaleń graficznych dotyczących tego terenu, § 17 ust. 6 pkt 2, § 17 ust. 6 pkt 10 lit. a w zakresie słów: "dojazd do terenu 8 UM" i § 17 ust. 7 oraz graficznych dotyczących terenu oznaczonego symbolem 7 U.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie.

W skardze, złożonej przez Spółki: A, B i C, skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie zaskarżonego Planu o treści niezgodnej ze Studium;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 20 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury rozpoznania przez Radę uwag do Planu, brak stwierdzenia przez Radę, że Plan nie narusza ustaleń Studium. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania skargi.

W odpowiedzi na tę skargę, Gmina wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, a z ostrożności procesowej, w przypadku nieodrzucenia skargi, o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2019 r., pełnomocnik spółki B, uzupełnił skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 4 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 143 i w zw. z § 55 ust. 3, § 57 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – poprzez pominięcie przez organ w treści Planu "§ 16" oraz dwukrotnego umieszczenia "§ 17", co stanowi o istotnym naruszeniu art. 28 u.p.z.p.;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., przez uchwalenie Planu, który jest niezgodny w obszarze oznaczonym symbolem 6U z postanowieniami Studium;

3) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c., przez istotne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez spółkę B, poprzez oznaczenie w Planie nieruchomości Spółki "tereny zabudowy usług nieuciążliwych", uniemożliwiając tym samym przeznaczenie tej nieruchomości na zabudowę mieszkaniową, inaczej niż to było w poprzednim planie, gdzie dopuszczalna była funkcja mieszkaniowa, co spowodowało nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie, o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 4 pkt 1 lit. c, § 17 ust. 6 i załącznika nr 1 oznaczonego symbolem "6U".

Zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2019 r., połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Ol 730/18 ze sprawą o sygn. akt II SA/Ol 505/18 i prowadzeniu jej pod sygnaturą II SA/Ol 505/18.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 505/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skarg spółki A, spółki B, spółki C oraz Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr "[...]", w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 3 ust. 1 pkt 9; - § 8 pkt 9; - § 13 pkt 6; - § 13 pkt 11 lit. c oraz - postanowienia dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 5UZ i 6U; 2) oddalił skargi w pozostałej części; 3) zasądził od Gminy na rzecz: spółki A i spółki C kwoty po 200 zł (dwieście złotych), a na rzecz spółki B kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina A. Wyrok zaskarżyła w części, tj. w zakresie w jakim stwierdzono nieważność § 3 ust. 1 pkt 9, § 8 pkt 9, § 13 pkt 11 lit. c oraz w zakresie stwierdzenia nieważności postanowień dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie w jakim w punkcie 1 stwierdzono nieważność postanowień zaskarżonej uchwały dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. oddalił skargę kasacyjną w zakresie w jakim w punkcie 1 zaskarżonego wyroku stwierdzono nieważność § 3 ust. 1 pkt 9, § 8 pkt 9 i § 13 pkt 11 lit. c zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu polegającym na niezgodności Planu ze Studium w odniesieniu do terenów oznaczonych w Planie symbolami 5UZ i 6U (a więc naruszeniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), została podjęta, jak wprost wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie zapisu określonego w punkcie 5. Odczytanie tego zapisu, o charakterze niewątpliwie szczegółowym, nie może być jednak oderwane od zapisów ogólnych, odnoszących się do całego obszaru Strefy Śródmiejskiej - CENTRUM. Ponadto, jednostki planistyczne 5UZ i 6U stanowią tylko część terenu objętego Planem, którego przedmiotem jest zagospodarowanie przestrzenne byłych koszar A (patrz: § 2 ust. 1 i 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r.). Znaczna część tego obszaru została w Planie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami MWU, a pewna część także pod zabudowę usługowo-mieszkaniową UM.

Nawet zaś szczegółowy zapis 3.4.1.C Strefa Śródmiejska - CENTRUM nie może być rozumiany jako obowiązek przeznaczenia w Planie całego terenu na cele mieszkalno-usługowe. Możliwe jest takie przeznaczenie terenów aby rozmieszczenie obu tych funkcji w Planie, na całym obszarze objętym Planem, stanowiło realizację funkcji kierunkowych odnoszących się do określonego terenu w Studium (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17).

Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, leżące u podstaw stwierdzenia nieważności ustaleń Planu odnoszących się do jednostek planistycznych oznaczonych symbolami 5UZ i 6U, stanowiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię mogącą mieć wpływ na zastosowanie tej normy w odniesieniu do tych jednostek Planu, a co za tym idzie wpływ na wynik sprawy.

Przyjęcie bowiem, że nie każda działka położona na terenie Planu objętym określoną jednostką Studium musi spełniać wszystkie wskazane w Kierunkach Studium funkcje powoduje, że zagadnienie zgodności Planu ze Studium należy zbadać w szerszym kontekście.

Zgodność tę oceniać należy biorąc pod uwagę wszelkie zapisy Kierunków zagospodarowania odnoszące się w Studium do terenu objętego Planem, zwłaszcza zapisy określające przeznaczenie i funkcje terenu. W niniejszej sprawie chodzi o pominięte przez Sąd pierwszej instancji zapisy Studium wskazane powyżej (3.4.1 Strefa Śródmiejska – CENTRUM – punkt 3 i 4).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem 5UZ (działka nr "[...]") na cele zabudowy usług z zakresu pomocy społecznej i 6U (działki nr "[...]") na cele usługowe nie oznaczało więc automatycznie ustalenia przeznaczenia sprzecznego ze Studium. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie była przedwczesna.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2021 r. spółka B działając przez pełnomocnika, podniosła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającej w założeniu doprecyzować cele określone w Studium, organ w sposób zupełnie arbitralny, mógłby przeznaczać konkretne sąsiadujące ze sobą nieruchomości według własnego uznania albo na cele mieszkaniowe, albo na cele usługowe, bez jakiegokolwiek uzasadnienia oraz bez względu na zapisy Studium zmierzające przede wszystkim do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Sytuacja, w której dla terenu (dawne obszary przy ul. A - aktualnie B; oznaczonego symbolem "6U"), dla którego w Studium ustalono kierunek zagospodarowania pod cel mieszkalno-usługowy - powinna spowodować, że przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego powinno być właśnie pod zabudowę mieszkalno-usługową, nie powinna zaś nastąpić redukcja tej kategorii wyłącznie pod cel usługowy, z całkowitym wyłączeniem (uniemożliwieniem) realizacji celu mieszanego.

Zaskarżona uchwała istotnie ingeruje w prawo własności spółki B, ograniczając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wyłącznie do celów usługowych, tj., sprzecznie z celami określonymi w Studium, a w konsekwencji prowadzi również do naruszania art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., gdyż w sposób istotny oraz nieuzasadniony względami interesu publicznego, ogranicza sposób korzystania z nieruchomości spółki B.

Chodzi bowiem o to, że w zaskarżonej Uchwale — nieruchomość spółki B jest oznaczona jako "6U — tereny zabudowy usług nieuciążliwych". Powyższe powoduje, że niemożliwe jest przeznaczenie tejże nieruchomości (funkcje) na zabudowę mieszkaniową, gdzie w poprzednio obowiązującym planie ("Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ul. A 0- B", uchwalonym uchwalą Rady Miasta nr "[...]" z dnia 06 września 2006 roku), ww. nieruchomości leżała na terenie określonym zapisem "2U" - przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe; przeznaczenie dopuszczalne: funkcje mieszkaniowe.

W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2021 r. działająca przez pełnomocnika spółka A podkreśliła m.in., że jak wynika z treści Aktu notarialnego - umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej położonej przy ul. B w A, jak też z innych wiążących każdoczesnego i dowolnego nabywcę ww. nieruchomości dokumentów urzędowych wydanych przez właściwe organy i urzędy gminy, nieruchomość podlegająca sprzedaży ma charakter mieszkaniowy. Powyższa okoliczność, wobec treści wynikającej, w szczególności ze znajdujących się w aktach sprawy - Wypisu i Wyrysu z Miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego jak i Wypisu z kartoteki budynków z 26.02.2018 r., nie może budzić wątpliwości.

Zaznaczono również, że dostrzeżone przez NSA twierdzenie Gminy o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę "dla adaptacji budynku mieszkalnego na działce "[...]" (jednostka planistyczna 5UZ)", nie odpowiada prawdzie. W dniu 28.05.2018 r., przed wejściem w życie Planu miejscowego Prezydent na podstawie wniosku inwestora orzekł na mocy art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego o wygaszeniu przedmiotowej decyzji nr "[...]" z "[...]". Decyzja o wygaszeniu zgody budowlanej jest ostateczna co powoduje, że przywołana przez NSA decyzja o pozwoleniu na budowę nie pozostaje w obrocie prawnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że na mocy art. 153 i art. 190 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy tutejszy Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2109/19. Mocą tego wyroku przekazano do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi niniejszą sprawę jedynie w części dotyczącej zgodności z prawem postanowień zaskarżonej uchwały dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U.

W zakresie zaś w jakim stwierdzono nieważność § 3 ust. 1 pkt 9, § 8 pkt 9 i § 13 pkt 11 lit. c zaskarżonej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Badając legalność zaskarżonej uchwały we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19 zakresie, Sąd stwierdził, że skargi nie są zasadne.

W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), u.p.z.p., ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych

w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ.

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności

z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zaznaczyć należy, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 26 marca 2021 r., zapadłym na gruncie niniejszej sprawy, z pewnością wspomniane związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16, dostępny w CBOSA).

Ponadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta z dnia 26 maja 2010 r. zmienionego i ujednoliconego uchwałą Nr "[...]", Rady Miasta z dnia 15 maja 2013 r., dalej: "Studium", działki nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]" położone są, według Kierunków Studium (Załącznik Nr 2 do uchwały Nr "[...]"), na terenie oznaczonym jako 3.4.1 Strefa Śródmiejska – CENTRUM.

Według punktu 3. Struktura przestrzenno-funkcjonalna strefy Śródmiejskiej C, do obszaru poszerzonego CENTRUM kwalifikuje się m.in. potencjalne zespoły usługowe i usługowo-mieszkaniowe obejmujące tereny pokoszarowe "A" i "B".

Zgodnie z punktem 4, jako cel polityki przestrzennej w Strefie C Śródmiejskiej – CENTRUM, wskazano m.in. utrzymanie i rozwój koncentracji usług i administracji o znaczeniu ogólnomiejskim, regionalnym i krajowym – stałe podnoszenie atrakcyjności usługowej obszaru.

W punkcie 5 określono Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczenia terenów oraz działania zmierzające do realizacji celów polityki przestrzennej. Wśród tych kierunków wskazano m.in. zagospodarowanie terenów zdegradowanych urbanistycznie, funkcjonalnie i o zdekapitalizowanej zabudowie, a w tym: sukcesywne, oparte o zintegrowane działania w zakresie rozwoju komunikacji i infrastruktury zagospodarowanie na cele mieszkalno–usługowe terenu byłych koszar przy ulicy A. i włączenie tego zespołu urbanistycznego w obszar poszerzonego CENTRUM.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 26 marca 2021 r., zapadłym w niniejszej sprawie, podkreślił, że taki zespół norm kierunkowych Studium, dotyczący terenów byłych koszar przy ulicy A, stanowiącego część obszaru 3.4.1.C Strefa Śródmiejska CENTRUM powinien być konkretyzowany w Planie w odniesieniu do terenów 5UZ i 6U.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu polegającym na niezgodności Planu ze Studium w odniesieniu do terenów oznaczonych w Planie symbolami 5UZ i 6U, została podjęta, na podstawie zapisu określonego w punkcie 5. Odczytanie tego zapisu, o charakterze niewątpliwie szczegółowym, nie może być jednak oderwane od zapisów ogólnych, odnoszących się do całego obszaru Strefy Śródmiejskiej - CENTRUM. Ponadto, jednostki planistyczne 5UZ i 6U stanowią tylko część terenu objętego Planem, którego przedmiotem jest zagospodarowanie przestrzenne byłych koszar A (patrz: § 2 ust. 1 i 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r.). Znaczna część tego obszaru została w Planie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami MWU, a pewna część także pod zabudowę usługowo-mieszkaniową UM. Nawet zaś szczegółowy zapis 3.4.1.C Strefa Śródmiejska - CENTRUM nie może być rozumiany jako obowiązek przeznaczenia w Planie całego terenu na cele mieszkalno-usługowe.

Zgodność tę oceniać należy biorąc pod uwagę wszelkie zapisy Kierunków zagospodarowania odnoszące się w Studium do terenu objętego Planem, zwłaszcza zapisy określające przeznaczenie i funkcje terenu. W niniejszej sprawie chodzi o zapisy Studium wskazane powyżej (3.4.1 Strefa Śródmiejska – CENTRUM – punkt 3 i 4).

Ponadto, w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku z dnia 26 marca 2021 r. w zakresie stanu istniejącego Sąd pierwszej instancji, przytaczając argumentację stron, odnotował twierdzenie Gminy o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę dla adaptacji budynku mieszkalnego na działce "[...]" (jednostka planistyczna 5UZ). Nie zajął jednak stanowiska w odniesieniu do tego faktu. Z analizowanym zagadnieniem połączył natomiast twierdzenie spółki A o dokonaniu przez tę Spółkę, w 2018 r., przed uchwaleniem Planu, zakupu budynku położonego na działce nr "[...]", jako budynku mieszkalnego.

Stwierdzenie, że przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem 5UZ (działka nr "[...]") na cele zabudowy usług z zakresu pomocy społecznej nie oznaczało więc automatycznie ustalenia przeznaczenia sprzecznego ze Studium.

Podnieść należy, że na podstawie decyzji Nr "[...]" Prezydenta z dnia "[...]" (akta sądowe, Tom II, k. – 388) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia dla inwestora – Stowarzyszenie A na zamierzenie: przebudowa zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej przy ul. A w A, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu dla zespołu budynków na działkach oznaczonych numerami geodezyjnym "[...]" w obrębie A. Natomiast decyzją z dnia "[...]" Prezydent, na wniosek inwestora stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta z dnia "[...]".

Natomiast na podstawie aktu notarialnego z dnia "[...]" spółka D w organizacji nabyła od T. K. i K. K. prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej przy ulicy A w A, w obrębie numer "[...]" Miasta A, oznaczonej jako działka gruntu numer "[...]", KW numer "[...]". W akcie notarialnym zaznaczono, że w dniu "[...]" na wniosek stowarzyszenia A wydana została z upoważnienia Prezydenta A decyzja numer "[...]" udzielająca zgodę na przebudowę budynku koszarowego na cele domu pomocy środowiskowej wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu dla zespołu budynków na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi "[...]" w obrębie A Miasta A. Wskazano również, że pismem z dnia 21 maja 2018 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta o wygaszenie rzeczonej decyzji nr "[...]".

Nadmienić należy, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej uchwały na dzień jej podjęcia, czyli w przypadku niniejszej uchwały na dzień 25 kwietnia 2018 r.

W tej dacie funkcjonowała zaś w obrocie prawnym wspomniana decyzja Nr "[...]" Prezydenta z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla inwestora – Stowarzyszenie A na zamierzenie: przebudowa zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej przy ul. A w A. Z uwagi na sprzedaż na rzecz spółki z ograniczoną odp. D (działająca obecnie pod firmą A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) nieruchomości gruntowej położonej przy ulicy A w A, w obrębie numer "[...]" Miasta A, oznaczonej jako działka gruntu numer "[...]", inwestor uprzednio zwrócił się do właściwego organu o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji z dnia "[...]". Nie mniej jednak jeszcze raz należy podkreślić, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały funkcjonowała ta decyzja, z której jednoznacznie wynikała zgoda na przebudowę budynku koszarowego na cele domu pomocy środowiskowej. Organ planistyczny uwzględnił zatem przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem 5UZ (działka nr "[...]") na cele zabudowy usług z zakresu pomocy społecznej.

Jak zaś podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 26 marca 2021r., zapadłym na gruncie niniejszej sprawy, w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie, organ gminy obciąża obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji, należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17).

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również w przywołanym wyroku, że istniejący stan zagospodarowania został uwzględniony w projekcie Planu w stosunku do terenu objętego jednostką planistyczną 5UZ. Jak wskazano w uzasadnieniu Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Planu (Załącznik Nr 2 do uchwały Nr "[...]", Uwaga nr 12), "zabudowa na terenie 5UZ, zgodnie z przeznaczeniem dopuszczonym w obecnie obowiązującym planie, przystosowana i wykorzystywana jest na funkcję usług pomocy społecznej. Projekt Planu uwzględnia faktyczny stan zagospodarowania terenu na funkcje służące realizacji zadań administracji z zakresu pomocy społecznej przez ustalenie przeznaczenia zgodnego ze stanem istniejącym, w szczególności w celu zapewnienia trwałości funkcjonowania zagospodarowania zrealizowanego ze środków publicznych".

Dodać należy również, że działka nr "[...]" obr. geod. "[...]" w A w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego A, ulica A - B, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr "[...]" z dnia 6 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Z 18 października 2006 r., Nr 154, poz. 2249) położona była wprawdzie na terenie oznaczonym symbolem 5MW – funkcja podstawowa: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednakże ustalona była również funkcja dopuszczalna: usługi nieuciążliwe.

Wobec ustalonych okoliczności trudno czynić organowi planistycznemu zarzut niewłaściwego i niezgodnego ze Studium przeznaczenia terenu 5UZ, obejmującej działkę skarżącej spółki, skoro jest to ewidentnie zgodne z przeznaczeniem wskazanym w decyzji z dnia "[...]", obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Poprzedni inwestor kupił budynek i powziął kroki w celu przebudowy budynku koszarowego na cele domu pomocy środowiskowej. Organ planistyczny podejmując uchwałę w kwietniu 2018 r. nie zakładał zmiany właściciela budynku i zmiany jego przeznaczenia. Nie można zatem zarzucić mu naruszeń w zakresie niewzięcia pod uwagę przeznaczenia spornych terenów wynikających ze stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zakwestionowanej uchwały. Ponadto w wyroku z 26 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że zapisy Studium nie mogą być rozumiane jako obowiązek przeznaczenia w Planie całego terenu na cele mieszkalno-usługowe.

Nie można zatem podzielić argumentacji spółki A, zaprezentowanej w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2021 r. a odnoszącej się głównie do objęcia spornej nieruchomości tej spółki w poprzednim planie funkcją mieszkaniową i błędnym wzięciu pod uwagę decyzji z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na przedstawioną argumentację, stwierdzić należy, że organ planistyczny jak najbardziej zasadnie wziął pod uwagę wskazane okoliczności.

Natomiast odnośnie do terenu oznaczonego w planie jako 6U – teren zabudowy usług nieuciążliwych, skarżąca spółka B zarzuciła, że umieszczając jej nieruchomość na terenie oznaczonym tym symbolem, uniemożliwiono przeznaczenie jej nieruchomości na cele mieszkaniowe a więc cele dla jakich ta nieruchomość została zakupiona, gdzie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym nieruchomość jej leżała na terenie określonym zapisem "2U" – przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe; przeznaczenie dopuszczalne: funkcje mieszkaniowe.

Analiza poprzednio obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr "[...]" z dnia 6 września 2006 r. przekonuje, że skarżąca spółka nieprecyzyjnie zidentyfikowała przeznaczenie spornego terenu oznaczonego jako 2U. Z ustaleń planu wynika bowiem, że m.in. dla terenu określonego jako 2U wskazano przeznaczenie podstawowe jako usługi nieuciążliwe, natomiast przeznaczenie dopuszczalne na funkcje mieszkaniowe oznacza lokale mieszkalne właścicieli obiektów lub mieszkania służbowe a także mieszkalnictwo zbiorowe – hotele studenckie, bursy. Nie była więc tam dopuszczalna zabudowa wielorodzinna w rozumieniu tego Planu, która była dopuszczalna na terenach określonych jako MW.

Dostrzec trzeba ponadto za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w zakresie obecnego przeznaczenia terenu 2U, ocenić należy, że co najmniej w części zagospodarowanie w Planie uwzględnia dotychczasowe zagospodarowanie terenu. Ponadto stan zagospodarowania był także rozważony przez Gminę w stosunku do terenu 6U. Jak wskazano w uzasadnieniu Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Planu (Załącznik Nr 2 do uchwały Nr "[...]", Uwaga nr 14), "teren 6U położony jest w obszarze działalności gospodarczej o pewnym stopniu uciążliwości, obszarze wyznaczonym i zagospodarowanym na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania". Jak wynika z dalszej części uzasadnienia nieuwzględnionej uwagi nr 14, korekta istniejącego zagospodarowania polega jedynie na usunięciu niejednoznacznego przeznaczenia w postaci "mieszkań służbowych" (tak NSA w wydanym na gruncie niniejszej sprawie wyroku z 26 marca 2021 r.).

Sąd nie dostrzega też sprzeczności przeznaczenia terenu oznaczonego w planie miejscowym jako 6U (działki nr "[...]") na cele usługowe z ustaleniami Studium. Jeszcze raz należy przypomnieć, że zgodnie z punktem 4, jako cel polityki przestrzennej w Strefie C Śródmiejskiej – CENTRUM, wskazano m.in. utrzymanie i rozwój koncentracji usług i administracji o znaczeniu ogólnomiejskim, regionalnym i krajowym – stałe podnoszenie atrakcyjności usługowej obszaru. Natomiast punkcie 5 Studium określono Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczenia terenów oraz działania zmierzające do realizacji celów polityki przestrzennej. Wśród tych kierunków wyszczególniono sukcesywne, oparte o zintegrowane działania w zakresie rozwoju komunikacji i infrastruktury zagospodarowanie na cele mieszkalno–usługowe terenu byłych koszar przy ulicy A i włączenie tego zespołu urbanistycznego w obszar poszerzonego CENTRUM.

W świetle przytoczonej argumentacji nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja spółki B, że zaskarżona uchwala istotnie ingeruje w prawo własności spółki B, ograniczając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wyłącznie do celów usługowych, tj., sprzecznie z celami określonymi w Studium, a w konsekwencji prowadzi również do naruszania art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., gdyż w sposób istotny oraz nieuzasadniony względami interesu publicznego, ogranicza sposób korzystania z nieruchomości spółki B.

Reasumując, Sąd nie stwierdził aby przeznaczenie terenów oznaczonych w planie jako 5UZ i 6U było niezgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Dokonana analiza potwierdza, że zagospodarowanie dla tych terenów przeznaczone w planie uwzględniało dotychczasowe zagospodarowanie terenu.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi w części dotyczącej postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U.