Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1308/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 472/16 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od A. Sp.j. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 472/16, po rozpoznaniu skargi A. sp.j. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z [...] maja 2016 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (organ pierwszej instancji) nałożył na A. sp.j. w B. (dalej: Spółka lub skarżąca) karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, tj. naruszenie Ip.6.2.1. zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona 12 kwietnia 2016 r. kontrola wykonującego przewóz na rzecz Spółki samochodu ciężarowego marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki SCHMITZ o nr rej. [...] wykazała, że urządzenie rejestrujące zainstalowane w kontrolowanym pojeździe nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, tj. w tachografie nie jest zainstalowany drugi niezależny czujnik prędkości, co wynika z danych cyfrowych pobranych z tachografu oraz z wydruków z tachografu. Kontrolujący stwierdzili, że 26 sierpnia 2015 r. skarżąca dokonała wymiany urządzenia rejestrującego na używane urządzenie rejestrujące marki STONERIDGE ELECTRONICS wraz z impulsatorem (czujnikiem ruchu), które było aktywowane po raz pierwszy 4 lutego 2013 r. w innym pojeździe. Ustalono również, że pierwsze ustawienie czujnika ruchu nastąpiło 24 października 2006 r.

Organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2135/98 z dnia 24 września 1998 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz dyrektywę 88/599/EWG dotyczącą stosowania rozporządzeń (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85 (Dz.U.UE.L.1998.274.1; dalej cyt. jako: rozporządzenie Rady (WE) nr 2135/98) oraz art. 1 i art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującego po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.2009.339.3; dalej cyt. jako: rozporządzenie Komisji (UE) nr 1266/2009) i stwierdził, że w sprawie miało zastosowanie "Wymaganie 019a" z załącznika IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, zgodnie z którym w celu wykrycia manipulowania danymi dotyczącymi ruchu, informacje z czujnika ruchu są potwierdzane przez informacje dotyczące ruchu pojazdu pochodzące z co najmniej jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu. Przepis ten obowiązuje od 1 października 2012 r., wobec tego organ uznał, iż 12 kwietnia 2016 r. Spółka wykonywała przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, opartym na wyjaśnieniach Komisji Europejskiej, datą do oceny zgodności tachografu z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1266/2009 jest data aktywacji tachografu, a nie np. data pierwszej rejestracji pojazdu, w którym zainstalowany jest dany tachograf. Aktywacja oznacza fazę, gdy tachograf uzyskuje pełną funkcjonalność i uruchamia wszystkie funkcje łącznie z funkcjami zabezpieczającymi.

W ocenie organu, w przypadku wymiany przyrządu rejestrującego na przyrząd rejestrujący spełniający wymagania obowiązujące w dniu jego instalacji, konieczne jest również zapewnienie, aby czujnik ruchu zainstalowany w tym pojeździe także spełniał właściwe wymagania obowiązujące w dniu instalacji przyrządu rejestrującego. Niedopuszczalne jest natomiast instalowanie w pojazdach przyrządów rejestrujących i czujników ruchu niespełniających wymagań obowiązujących w dniu ich instalacji, które np. aktywowane i użytkowane były wcześniej w innych pojazdach, niezależnie od daty pierwszej rejestracji tych pojazdów.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD, organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w podstawie prawnej wskazując art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92c u.t.d., Ip. 6.1.2 zał. nr 3 do u.t.d. i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie (UE) nr 165/2014).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że skoro urządzenie rejestrujące zainstalowane w kontrolowanym pojeździe nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, gdyż nie został zainstalowany drugi niezależny czujnik prędkości, a tachograf został wymieniony w tym pojeździe po 1 grudnia 2012 r., tj. w czasie obowiązywania rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009, to – biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu instalacji urządzenia w kontrolowanym pojeździe, tj. 26 sierpnia 2015 r. – zainstalowane urządzenie nie spełniało wymagania w zakresie rejestrowania drugiego niezależnego sygnału prędkości. GITD przywołał definicje zawarte w Rozdziale I oraz Rozdziale VIII załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8; dalej cyt. jako: rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85) i wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez Główny Urząd Miar, zgodnie z którym w przypadku naprawy tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe polegającej na wymianie przyrządu rejestrującego, zainstalowany przyrząd rejestrujący powinien spełniać wymagania obowiązujące w dniu dokonania czynności, a więc Spółka dokonując wymiany urządzenia rejestrującego po 1 października 2012 r. powinna była zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości.

W ocenie organu odwoławczego art. 92b u.t.d. nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ ustawodawca przewiduje możliwość zastosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców, a w sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Zdaniem GITD brak jest także podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do wskazanych powyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, której domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Opolu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Spółki i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie WSA w Opolu istota sprawy sprowadza się do oceny, czy trafne jest stanowisko organów zaprezentowane w decyzjach, że w przypadku "naprawy" tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe polegającej na wymianie przyrządu rejestrującego, zainstalowany przyrząd rejestrujący powinien spełniać wymagania obowiązujące w dniu dokonania czynności i czy Spółka wymieniając urządzenie rejestrujące po 1 października 2012 r. powinna była zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości. Przy czym w sprawie poza sporem jest, że Spółka dokonała "wymiany" przyrządu rejestrującego, bez wymiany czujnika ruchu, a przyrząd rejestrujący nie rejestrował informacji dotyczących ruchu pojazdu pochodzącej co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu.

WSA zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że organy obu instancji orzekające w sprawie, co do objętych decyzją ustaleń prowadzących do przypisania omówionego naruszenia i wymierzenia za nie kary, naruszyły przepisy postępowania i dokonały przedwczesnej wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom przewidzianym w k.p.a. Sąd wskazał, że nie wystarczy w uzasadnieniu, jak to uczynił organ odwoławczy, przytoczyć przepisy bez precyzyjnego wskazania, która regulacja prawna ma zastosowanie w sprawie. Jeśli w sprawie – zdaniem organu – brak jest konkretnej regulacji, na której organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie, to jego rolą w procesie stosowania prawa jest dokonanie odpowiedniej wykładni norm prawnych, do których się odwołuje. W przypadku, gdy organ dysponuje dwoma stanowiskami (wyjaśnieniami) wykluczającymi się, to powinien ocenić te środki dowodowe i stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. podać dowody, na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. WSA w Opolu uznał również, że wyjaśnienia poszczególnych organów (instytucji) w zakresie wątpliwości prawnych powstałych na tle interpretacji przepisów mogą mieć jedynie charakter pomocniczy, nie mają one mocy wiążącej. Rolą organów jest ustalić sens norm prawnych, a następnie w sposób logiczny i zrozumiały przedstawić skutki prawne wynikające z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym.

Zdaniem sądu, zasadnie Spółka zarzuciła, że organy obu instancji całkowicie pominęły w swoich rozważaniach przedłożony przez nią w trakcie postępowania dowód w postaci opinii Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej wypowiadającej się w zakresie "wymiany" tachografów I, II oraz III generacji w sytuacji uszkodzenia urządzenia rejestrującego lub czujnika ruchu. Pomimo przedłożenia tej opinii przez Spółkę już na etapie postępowania wyjaśniającego, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tego dowodu. W spornej kwestii powołały się jedynie na wyjaśnienia Głównego Urzędu Miar.

WSA w Opolu podkreślił, że uszło uwadze organów, że według punktu 7 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009 niniejsze rozporządzenie nie wymaga "zastąpienia" funkcjonujących tachografów cyfrowych zainstalowanych przed datą rozpoczęcia jego stosowania, a więc organy powinny rozważyć, czy nie ma racji skarżąca, że ustawodawca europejski wskazał, iż chodzi o pierwszą aktywację urządzenia i że odnosi się to do nowych tachografów montowanych w nowych pojazdach, po raz pierwszy aktywowanych po 1 października 2012 r.

Ponadto w ocenie WSA argumentacja organów, że w przypadku wymiany urządzenia rejestrującego, na nowe urządzenie rejestrujące, należy spełnić wszystkie wymagania obowiązujące w dniu wymiany, w kontekście niniejszej sprawy jest chybiona, ponieważ Spółka nie wymieniła urządzenia rejestrującego, lecz wymieniła wyłącznie przyrząd rejestrujący, czyli jeden z elementów urządzenia rejestrującego.

Zdaniem sądu organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie uczyniły zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto w świetle faktu, że Spółka dokonała naprawy w uprawnionym warsztacie, nie można bezkrytycznie przyjąć, że dokonano w sprawie dokładnej analizy przesłanek do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d.

Podsumowując, WSA w Opolu uznał, że decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem, gdyż naruszają zarówno przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1274 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 6.1.2 zał. nr 3 do tej ustawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu I instancji i nakazał uwzględnić powyższe rozważania, uzupełnić materiał dowodowy i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zaznaczył także, że nie przesądza treści rozstrzygnięcia, gdyż będzie ono wynikiem przeprowadzonej interpretacji obowiązujących w spornej kwestii przepisów z odniesieniem się do argumentacji Spółki.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom, poprzez brak dokonania odpowiedniej wykładni norm prawnych, do których się odwołuje organ, a w sprawie nie dokonano dokładnej analizy przesłanek do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d., podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż sam sąd pierwszej instancji przyznał, iż w sprawie bezsporne jest, że Spółka dokonała "wymiany" tachografu (tj. przyrządu rejestrującego/urządzenia rejestrującego) bez wymiany czujnika ruchu, a przyrząd rejestrujący nie rejestrował informacji dotyczących ruchu pojazdu pochodzącej co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu (vide: strona 10, akapit 1 uzasadnienia wyroku WSA), a takie wymogi istniały wobec urządzeń rejestrujących montowanych w pojazdach w dacie dokonania tej czynności przez stronę, do czego jasno i precyzyjnie oraz wyczerpująco odniesiono się w uzasadnieniu uchylonej decyzji – przy omawianiu przedmiotowego naruszenia, jak i końcowo w odpowiedzi na argumenty strony (vide: strona 4, akapit 2 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), przy czym całkowicie chybiona pozostaje argumentacja sądu, iż skarżąca spółka nie wymieniła urządzenia rejestrującego, lecz wymieniła wyłącznie przyrząd rejestrujący, czyli jeden z elementów urządzenia rejestrującego, podczas gdy przyrząd rejestrujący/urządzenie rejestrujące czy tachograf to w istocie to samo urządzenie odpowiedzialne w pojeździe za rejestrację aktywności kierowcy, prędkości pojazdu i przebytej drogi, natomiast organ w zaskarżonej decyzji także odniósł się do okoliczności egzoneracyjnych o jakich mowa w art. 92c u.t.d. wskazując, iż strona winna mieć wiedzę na temat typów tachografów cyfrowych mogących funkcjonować w posiadanym pojeździe (vide: strona 8, akapit 3 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

2. art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 6.1.2 zał. nr 3 do tej ustawy, art. 4 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 oraz załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1266/2009 poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę zastosowania w sprawie, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji za niewłaściwe stanowiska organów, iż w przypadku wymiany urządzenia rejestrującego na nowe urządzenie rejestrujące należy spełnić wszystkie wymagania obowiązujące w dniu wymiany tego tachografu, ponieważ Spółka nie wymieniła urządzenia rejestrującego, lecz wymieniła wyłącznie przyrząd rejestrujący, czyli jeden z elementów urządzenia rejestrującego, podczas gdy w sprawie niewątpliwym jest, iż Spółka dokonała "wymiany" tachografu (tj. przyrządu rejestrującego/urządzenia rejestrującego), bez wymiany czujnika ruchu, a przyrząd rejestrujący nie rejestrował informacji dotyczących ruchu pojazdu pochodzącej co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu (vide: strona 10, akapit 1 uzasadnienia wyroku WSA), a takie wymogi istniały wobec urządzeń rejestrujących montowanych w pojazdach w dacie dokonania tej czynności przez stronę, przy czym istotną jest okoliczność, iż urządzenie rejestrujące zostało wymienione na urządzenie używane – zainstalowane przez stronę w kontrolowanym pojeździe 26 sierpnia 2015 r., a zatem po 1 października 2012 r. tj. w trakcie obowiązywania rozporządzenia Komisji nr 1266/2009, zatem winno spełniać wymogi obowiązujące w chwili jest instalacji;

3. art. 92c ust. 1 u.t.d.. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wobec okoliczności, iż skarżąca (pomimo jej stosownego pouczenia o treści ww. przepisu już w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z 12 kwietnia 2016 r.) nie wykazała zaistnienia okoliczności egzoneracyjnych, natomiast organ odwoławczy w powyższym zakresie w odpowiedzi na zarzuty strony wskazał wprost, iż strona winna mieć wiedzę na temat typów tachografów cyfrowych mogących funkcjonować w posiadanym pojeździe (vide: strona 8, akapit 3 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), co wykluczyło w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD podkreślił, że sąd pierwszej instancji przyznał, że w sprawie bezsporne jest, że Spółka dokonała "wymiany" tachografu (tj. przyrządu rejestrującego/urządzenia rejestrującego), bez wymiany czujnika ruchu, a przyrząd rejestrujący nie rejestrował informacji dotyczących ruchu pojazdu pochodzącej co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu (vide: strona 10, akapit 1 uzasadnienia wyroku WSA). Takie wymogi istniały wobec urządzeń rejestrujących montowanych w pojazdach w dacie dokonania tej czynności przez stronę, do czego jasno i precyzyjnie oraz wyczerpująco odniesiono się w uzasadnieniu uchylonej decyzji przy omawianiu przedmiotowego naruszenia, jak i końcowo w odpowiedzi na argumenty strony (vide: strona 4, akapit 2 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w przypadku "naprawy" tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe polegającej na wymianie przyrządu rejestrującego zainstalowany przyrząd rejestrujący powinien spełniać wymagania obowiązujące w dniu wykonania tej czynności, wobec tego dokonując wymiany urządzenia rejestrującego po 1 października 2012 r. Spółka powinna zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości, ponieważ aktywowany może być wyłącznie tachograf cyfrowy spełniający obowiązujące wymagania w tym zakresie.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż większość podniesionych w niej zarzutów okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Zakwestionowano w nich wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzonej przez ten sąd oceny obu wydanych w sprawie decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy trafne jest stanowisko organów zaprezentowane w decyzjach, że w przypadku "naprawy" tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe, polegającej na wymianie urządzenia rejestrującego, zainstalowane urządzenie rejestrujące powinno spełniać wymagania obowiązujące w dniu dokonania czynności i czy Spółka wymieniając urządzenie rejestrujące po 1 października 2012 r. powinna była zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości.

W ocenie NSA zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie przez sąd, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego w tej sprawie (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że stanowisko sądu pierwszej instancji jest niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem sąd wskazuje, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z drugiej zaś strony sąd stwierdził, że "w sprawie poza sporem jest, że Spółka dokonała "wymiany" przyrządu rejestrującego, bez wymiany czujnika ruchu, a przyrząd rejestrujący nie rejestrował informacji dotyczących ruchu pojazdu pochodzącej co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu", a zatem że te – podstawowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktyczne – nie były sporne. Skoro zaś te okoliczności stanu faktycznego nie były sporne, nie jest zrozumiałe stanowisko sądu, że należy je ponownie ustalać w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Nadto zaś, co należy podkreślić, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na okoliczności, które nie wynikały ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy.

W rozpoznawanej sprawie rozpoznające ją organy wyraźnie stwierdziły, że przeprowadzona w dniu 12 kwietnia 2016 r. kontrola samochodu ciężarowego marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki SCHMITZ o nr rej. [...] wykazała, że urządzenie rejestrujące zainstalowane w kontrolowanym pojeździe nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, tj. w tachografie nie jest zainstalowany drugi niezależny czujnik prędkości. Okoliczność nierejestrowania prędkości przez drugi niezależny czujnik ruchu potwierdziły dane cyfrowe pobrane z tachografu oraz z wydruków z tachografu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że "Urządzenie rejestrujące zostało wymienione na używane w dniu 26.08.2015r., aktywowane po raz pierwszy w pojeździe o nr VIN: [...] w dniu 4.02.2013r. Natomiast data pierwszego ustawienia czujnika to 24.10.2006r." (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). A zatem organy ustaliły w sprawie następujący stan faktyczny: w dniu 26 sierpnia 2015 r. skarżąca dokonała wymiany "urządzenia rejestrującego" na "używane urządzenie rejestrujące" marki STONERIDGE ELECTRONICS wraz z impulsatorem (czujnikiem ruchu), które było aktywowane po raz pierwszy 4 lutego 2013 r. w innym pojeździe. Ustalono również, że pierwsze ustawienie czujnika ruchu nastąpiło 24 października 2006 r. Tak ustalony stan faktyczny wyraźnie wynika z treści zaskarżonej decyzji i – co należy podkreślić - nie był kwestionowany w sprawie przez stronę.

Z ustalonego zatem w sprawie przez organy stanu faktycznego, niekwestionowanego przez stronę wynikało, że doszło do wymiany "urządzenia rejestrującego", a nie – jak wskazał sąd – wymiany "przyrządu rejestrującego". Należy zatem uznać, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na okoliczności, które nie wynikały ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy.

Tak ustalony przez organ stan faktyczny nietrafnie potraktował sąd pierwszej instancji jako niewystarczający do wydania decyzji i wymagający uzupełnienia. Stan faktyczny ustalony przez organ obejmował wszystkie istotne elementy konieczne do rozstrzygnięcia. Tymi elementami istotnymi był fakt wymiany urządzenia rejestrującego na inne urządzenie rejestrujące (już wcześniej używane w innym pojeździe) oraz brak zainstalowania drugiego niezależnego czujnika prędkości. Niezasadnie zatem sąd zarzucił, że decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Należy uznać, że organy wypełniły obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły bowiem w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i należycie je oceniły, prawidłowo ustalając stan faktyczny. Opinie zaś dotyczące wykładni obowiązujących przepisów (pismo głównego Urzędu Miar oraz Dyrekcji Generalnej ds. Mobilnosci i Transportu Komisji Europejskiej), wbrew stanowisku sądu, nie stanowiły dowodów służących do wykazania elementów stanu faktycznego w tej sprawie. W pismach tych zawarte było jedynie stanowisko ich autorów dotyczące sposobu wykładni obowiązujących przepisów.

Ustalony przez organy stan faktyczny mógł zatem stanowić podstawę do rozważenia zastosowania przepisów prawa materialnego w tej sprawie, regulujących kwestię skutków prawnych wymiany (a nie naprawy) urządzenia rejestrującego (a nie przyrządu rejestrującego) po wejściu w życie znowelizowanych przepisów, wprowadzających wymóg zamontowania w pojeździe drugiego niezależnego czujnika prędkości.

Zasadny okazał się zatem podniesiony przez organ w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd przepisów k.p.a., gdyż sąd bezpodstawnie stwierdził nieprawidłowe ustalenie w tej sprawie stanu faktycznego i niezasadnie nakazał organowi uzupełnienie w tym zakresie ustaleń faktycznych.

Niezasadnie też uznał sąd, że w tej sprawie naruszono art. 107 § 3 k.p.a., gdyż "organy inspekcji drogowej na poparcie swych twierdzeń wskazujących na wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące (...), nie powołały się na jakiekolwiek przepisy, które uzasadniałyby zajęte stanowisko w sprawie". Analiza treści wydanych w sprawie decyzji dowodzi, że wskazano w nich wyraźnie podstawy prawne ich wydania oraz wyrażono jednoznaczny pogląd co do tego, do jakich stanów faktycznych zdaniem organów odnosi się znowelizowana regulacja unijna.

Za zasadny uznać należy także podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wbrew stanowisku sądu, organ należycie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki przewidziane w tym przepisie ze względu na fakt, iż przedsiębiorca nie wykazał, że nie mógł przewidzieć naruszenia i nie mógł przeciwdziałać jego zaistnieniu. Wyraźne i prawidłowe stanowisko w tej kwestii zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Za przedwczesną uznać natomiast należało ocenę przez NSA zasadności zarzutu sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. błędne przyjęcie, że "w przypadku wymiany urządzenia rejestrującego na nowe urządzenie rejestrujące należy spełnić wszystkie wymagania obowiązujące w dniu wymiany tego tachografu". Należy jednak zwrócić uwagę, że w zaskarżonym wyroku sąd nie dokonał wykładni prawa materialnego ani nie zawarł oceny zastosowania go przez organ, wyraźnie zastrzegając w wyroku, że "Sąd zaznacza, że nie przesądza treści rozstrzygnięcia, zapadłego po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż będzie ono wynikiem przeprowadzonej interpretacji przepisów obowiązujących w spornej kwestii z odniesieniem się do argumentacji Spółki". A zatem, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni prawa materialnego i nie ocenił jego zastosowania przez organ, lecz ograniczył się jedynie do zakwestionowania prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego. Wprawdzie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia sąd wskazał nie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zestawieniu jednak z treścią uzasadnienia wyroku, w tym zwłaszcza z przytoczonym powyżej jego fragmentem, stanowi to jedynie kolejny dowód wadliwości zaskarżonego wyroku, którego uzasadnienie jest niekonsekwentne, a w niektórych fragmentach wewnętrznie sprzeczne.

Ponownie rozpoznając sprawę, sąd powinien zatem dokonać wykładni prawa materialnego, które ma zastosowanie do stwierdzonej w tej sprawie "wymiany urządzenia rejestrującego w dniu 26 sierpnia 2015r." i faktu, że w dniu kontroli tj. w dniu 12 kwietnia 2016r. stwierdzono "wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów (...) tj. w tachografie nie jest zainstalowany drugi niezależny czujnik prędkości". Sąd powinien zatem rozważyć zastosowanie w tej sprawie przepisów obowiązujących od 1 października 2012 r. , w tym w szczególności punktu 7 preambuły, art. 1 i art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r, a także "Wymagania 019a" z załącznika IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Sąd winien więc ocenić prawidłowość stanowiska organu, że w przypadku wymiany urządzenia rejestrującego po 1 października 2012 r., tj. w czasie obowiązywania rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu instalacji urządzenia w kontrolowanym pojeździe, tj. 26 sierpnia 2015 r., prawidłowa była ocena, że Spółka powinna była zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości, a zatem że zainstalowane urządzenie nie spełniało wymagania w zakresie rejestrowania drugiego niezależnego sygnału prędkości.

Wobec braku stanowiska sądu pierwszej instancji w tej kwestii w zaskarżonym wyroku, sprawa musiała zostać przekazana sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, gdyż dokonanie takiej wykładni i oceny przez NSA, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, pozbawiając stronę jednej instancji sądowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 1000 zł stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 900 zł.