Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1945/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 128 - 135
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2012/11 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1945/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy uwzględniania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] czerwca 2011 r. odmówił uwzględnienia wniosków D. N. z 26 stycznia 1998 r. złożonego do Urzędu Gminy Warszawa-[...] i z 13 stycznia 2010 r. złożonego w dniu 19 stycznia 2010 r. do Dzielnicy [...] Urzędu m. st. Warszawy w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [A], stanowiącą działkę nr [A1] o pow. 185 m2 z obrębu [A2] i za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [B], stanowiącą działkę nr [B1] o pow. 379 m2 z obrębu [A2] – zajęte pod drogi publiczne. Podstawę decyzji odmownej stanowiło ustalenie, że pierwszy wniosek o przyznanie odszkodowania złożony został przed terminem, natomiast drugi wniosek po terminie wskazanym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną].

Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpił D. N., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu art. 128–135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] w zw. z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez odmowę przyznania odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej, która złożyła stosowny wniosek, za utratę prawa własności części nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, a ponadto naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prowadzonego postępowania możliwości uzyskania odszkodowania z powodu naruszenia przez właściwy organ ustawowych terminów przewidzianych na załatwienie przedmiotowej sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku z 26 stycznia 1998 r., stwierdził, że w rejestrach poczty przychodzącej zarówno w Wydziale Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy, jak i w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] nie odnaleziono oryginału przedmiotowego wniosku, a jedynie w zeszycie kancelaryjnym znajdującym się w ostatniej z tych komórek organizacyjnych Urzędu m. st. Warszawy znajduje się zapis o wpływie takiego wniosku.

Wojewoda wskazał, że w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w ust. 4 tego przepisu ustawodawca ograniczył w czasie możliwość składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do ich złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.

Wskazany w tym przepisie termin do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., natomiast po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Wojewoda podniósł, iż określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie określonego wyżej terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, a więc traci się możliwość dochodzenia przysługujących uprawnień do zgłoszenia żądania. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dalej organ wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [A1] i nr [B1] w dniu 31 grudnia 1998 r. będące własnością osób fizycznych, zajęte były odpowiednio: pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w Warszawie we władaniu Gminy Warszawa [...] i pod drogę publiczną powiatową – ulicę [B] w Warszawie we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Tym samym przedmiotowe nieruchomości stały się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością odpowiednio Gminy Warszawa [...] i Powiatu Warszawskiego, co zostało potwierdzone ostatecznymi decyzjami Wojewody Mazowieckiego: z dnia [...] sierpnia 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2005 r., a obecnie na podstawie art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) są własnością Miasta Stołecznego Warszawy.

Wojewoda potwierdził, że D. N., jako były współwłaściciel spornych nieruchomości, wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania we wskazanym przez ustawę terminie nie złożył, co pozbawiło go prawa do ubiegania się o wypłatę odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego nie można było za taki wniosek uznać pisma z dnia 26 stycznia 1998 r. skierowanego przez D. N. do Urzędu Gminy [...] dotyczącego "uregulowania zobowiązań Gminy związanych z przejęciem gruntów pod ulice [B] i [...]", ponieważ złożenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. takiego wniosku nie wywołało skutków prawnych w postaci obowiązku właściwego organu w merytorycznym ustosunkowaniu się do sprawy odszkodowania. Skoro roszczenie o odszkodowanie mogło być zgłoszone dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r., to nie było prawnie dopuszczalne jego merytoryczne rozpatrzenie przed nadejściem tego terminu.

Wojewoda stwierdził, że również wniosek z dnia 13 stycznia 2010 r. dostarczony do Kancelarii Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy [...] w dniu 19 stycznia 2010 r., nie mógł być uznany jako złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, bowiem według stanu na dzień zgłoszenia przedmiotowego wniosku D. N. nie mógł już tego roszczenia skutecznie dochodzić.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że skutkiem uchybienia przez D. N. terminu prawa materialnego, określonego w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, było wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania za nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. N., podnosząc identyczne zarzuty jak w odwołaniu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ uprawniony do załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności wymaganych art. 35 k.p.a. aż do dnia [...] czerwca 2011 r., kiedy to Prezydent m. st. Warszawy uznał, że wniosek złożony w dniu 26 stycznia 1998 r. do Urzędu Gminy [...] został złożony przed terminem dlatego odmawia się jego uwzględnienia. W ocenie skarżącego organ winien był rozpatrzyć złożony wniosek według obowiązujących wówczas przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, a dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nawet gdyby rozstrzygnięcie było niekorzystne dla skarżącego mógłby on od decyzji organu odwołać się, a ponadto złożyć wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku spowodowała, że skarżący został pozbawiony możliwości złożenia nowego wniosku w ustawowym terminie. Tym samym nie mogą zachodzić przesłanki wynikające z naruszenia terminu zawitego przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, wskazując na istotne w sprawie terminy składania przez skarżącego wniosków o uzyskania odszkodowania za przejęte nieruchomości.

W tym kontekście Sąd meriti stwierdził, że rozważenia w sprawie wymaga przede wszystkim, czy jakikolwiek skutek, w świetle art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wywołało złożenie przez skarżącego pierwszego wniosku z dnia 26 stycznia 1998 r. Jak bowiem zauważył Sąd I instancji, powołany przepis stanowi, że wnioski mogą być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyznacza on więc wyraźny przedział czasowy, w jakim wnioski o odszkodowanie mogły być składane. Dalej Sąd meriti odwołał się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym TK stwierdził m.in., że racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej.

Ponadto, jak zauważył WSA w Warszawie, art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani żadna inna norma nie przewidują też wiążącego skutku, z punktu widzenia tej ustawy, wobec wniosków o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, złożonych przed dniem 1 stycznia 2001 r. Gdyby ustawodawca chciał objąć tego typu wnioski skutkami wynikającymi z art. 73 ust. 4, to zapewne uczyniłby to w tym przepisie. Rozwiązanie takie, czy też zaniechanie takie, w stosunku do wniosków pochodzących sprzed 1 stycznia 2001 r., trudno zakwestionować też z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, skoro Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, iż "wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania".

Z tych też względów, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać, że ustawa wyznaczyła nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia. W niniejszym przypadku natomiast wniosek z 26 stycznia 1998 r. nie tylko nie został złożony w okresie przewidzianym przez ustawę, ale także został złożony przed dniem wejścia w życie samego art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli zanim nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa i zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trudno byłoby zatem, jak skonstatował Sąd meriti, przyjąć, przy braku szczególnych rozwiązań ustawowych, że taki wniosek mógł wywołać skutek w postaci zgłoszenia uprawnienia do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy.

Końcowo WSA w Warszawie zauważył, że w dniu składania przez skarżącego wniosku datowanego na dzień 26 stycznia 1998 r. jego nieruchomość nie była wywłaszczona, a jedynie zajęta pod drogę publiczną. Art. 128–135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na które powołał się skarżący w odwołaniu i skardze, stanowią natomiast o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości bądź przyznaniu w miarę możliwości nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną, a nie jedynie zajętą na cel publiczny. Tym bardziej więc nie można było traktować tego wniosku jako publicznoprawne żądanie przyznania odszkodowania, a podmiotowe prawo do wywłaszczenia za odszkodowaniem nie istnieje w polskim systemie prawnym. Taką możliwość stworzył dopiero art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wywłaszczając z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne za odszkodowaniem i porządkując tym samym stosunki własnościowe pod drogami publicznymi, stanowiąc jednocześnie gwarancje zadośćuczynienia interesom właściciela, o ile ten zachowa należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik D. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną, poprzez przyjęcie, iż złożony dnia 28 stycznia 1998 r. wniosek o wypłatę odszkodowania za przejęcie będących własnością skarżącego gruntów położonych w Warszawie i przyległych do posesji przy ul. [B] pod ulicę [B] i [...] został złożony zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 do 135 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż wniosek z 28 stycznia 1998 r. nie możne zostać potraktowany jako publicznoprawne żądanie przyznania odszkodowania, skutkujące tym, iż pomimo faktycznego pozbawienia prawa własności przez przejęcie części nieruchomości pod drogę publiczną oraz złożenia wniosku o wypłatę z tego tytułu odszkodowania, należne odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 73 ust 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną, poprzez przyjęcie, iż złożony dnia 28 stycznia 1998 r. wniosek o wypłatę odszkodowania za przejęcie będących własnością skarżącego gruntów położonych w Warszawie i przyległych do posesji przy ul. [B] pod ulicę [B] i [...] został złożony zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Tak sformułowany zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu i sformułowanych w ramach skargi kasacyjnej zarzutów sprowadza się w niniejszej sprawie do przesądzenia, czy złożony przez skarżącego w dniu 26 stycznia 1998 r. wniosek o przyznanie odszkodowania, poparty - stanowiącym jego kontynuację - wnioskiem z dnia 13 stycznia 2010 r., mógł zostać rozpatrzony jako wniosek, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną, a zatem, czy negatywne w tej sprawie stanowisko Sądu I instancji narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy powoływanej wyżej ustawy.

W tej kwestii należy zauważyć na wstępie, że do ziszczenia się prawa podmiotowego do odszkodowania za odjęte prawo własności, możliwego do realizacji - nie na zasadach ogólnych prawa cywilnego - ale na drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko wtedy, kiedy istnieje materialna norma prawa administracyjnego stanowiąca podstawę żądania odszkodowania. Jeśli zważyć zatem, iż dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., doszło do przewłaszczenia z mocy prawa, na rzecz właściwych podmiotów prawa publicznego, nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, to z tym dniem dopiero po stronie właścicieli nieruchomości powstało prawo do odszkodowania jako rekompensaty za odjęte prawo własności. Prawo to z woli ustawodawcy (art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną) mogło być realizowane w wyznaczonym w ustawie terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W dniu 26 stycznia 1998 r., tj. w momencie złożenia przez skarżącego wniosku do organu administracji publicznej o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, nie istniało po jego stronie możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Oznacza to, że złożony do organu administracji przed dniem 1 stycznia 1999 r., tj. przed wejściem w życie ustawy, wniosek o takie odszkodowanie nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego.

Nie można przy tym przyjąć – jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że wniosek złożony przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną, organy winny potraktować jako złożony w trybie art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy i w tym trybie go rozpoznać. Takie stanowisko, zakładające, że złożenie przez skarżącego wniosku o odszkodowanie przed 1 stycznia 1999 r. jest prawnie skuteczne w rozumieniu art. 73 ust. 4 tej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną jest całkowicie błędne. Należy stwierdzić, iż nie ulega co prawda wątpliwości, że czynność złożenia wniosku z dnia 26 stycznia 1998 r. pozostaje jako taka w mocy. W rozważaniach zarówno organu administracji, jak i Sądu I instancji wyraźnie jest akcentowany fakt złożenia przez skarżącego takiego wniosku, popartego następnie wnioskiem z dnia 13 stycznia 2010 r. Pozostawanie w mocy czynności złożenia wniosku po wejściu w życie ustawy nie jest jednak równoznaczne z obowiązkiem jego merytorycznego rozpatrzenia przez organ administracji publicznej. Całkowicie nieuzasadnione jest w tym kontekście stanowisko autora skargi kasacyjnej, zakładające, iż to organ administracji po wejściu w życie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. winien sam (niejako z urzędu) rozpoznać wniosek skarżącego, przyjmując, iż jest on wprost wnioskiem złożonym na podstawie art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż skuteczność wniesienia żądania podlegała ocenie organu w świetle wymagań określonych w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną. W szczególności sprawdzenia wymagało, czy wniosek został złożony w terminie określonym w ustawie (od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.). Zgodzić należy się z ze stanowiskiem organów administracji i Sądu meriti, że wniosek skarżącego wymogowi temu nie odpowiadał, a zatem nie mógł zostać rozpatrzony w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ustanowiony w tym przepisie termin na złożenie wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06, stwierdzając, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.".

Należy w tym miejscu podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny kontrolując konstytucyjność art. 73 ust. 4 w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35) uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do takich nieruchomości było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Konkludując Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

W tych warunkach jako całkowicie nietrafne należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, i to zarówno art. 73 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 jak i zarzut naruszenia art. 128 do 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie tego ostatniego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnianiu Sądu I instancji. W szczególności zgodzić się należy z konstatacją WSA w Warszawie, że w dniu składania przez skarżącego wniosku datowanego na dzień 26 stycznia 1998 r. jego nieruchomość nie była wywłaszczona, a jedynie zajęta pod drogę publiczną. Art. 128–135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na które powołał się skarżący, stanowią o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości bądź przyznaniu w miarę możliwości nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną, a nie jedynie zajętą na cel publiczny. Tym bardziej więc nie można było traktować tego wniosku jako publicznoprawne żądanie przyznania odszkodowania, a – co trafnie podkreślił Sąd meriti - podmiotowe prawo do wywłaszczenia za odszkodowaniem nie istnieje w polskim systemie prawnym. Taką możliwość stworzył dopiero art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wywłaszczając z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne za odszkodowaniem i porządkując tym samym stosunki własnościowe pod drogami publicznymi, stanowiąc jednocześnie gwarancje zadośćuczynienia interesom właściciela, o ile ten zachowa należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów i – działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.