Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1530/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 881 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 15 ust 1 i 2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15 ust 2 pkt 1, art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Brańszczyk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1141/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Brańszczyk z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) ppkt 8, 16 i 17 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1141/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego – na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: 1. części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały), terenów przeznaczonych: a. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednostki terenowe – MN4, MN5 i MN15; b. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską, jednostki terenowe – MNr1, MNr2, MNr7, MNr8, MNr10 i MNr19; c. pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe ML/MN1, ML/MN2, ML/MN3, ML/MN10, ML/MN11 i ML/MN12; d. pod zabudowę zagrodową, jednostka terenowa – RM1; e. pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe U/MN1, U/MN2 i U/MN10; f. pod zabudowę usług i obiektów produkcyjnych, składów magazynów, jednostki terenowe – U/P1 i U/P2; g. pod zabudowę usługową, jednostki terenowe – U2 i U5; w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 2. § 50 pkt. 2, w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem budynków inwentarskich, (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 3. § 50 pkt. 3, w zakresie sformułowania "(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 4. § 28 ust. 2 i § 29, w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 5. § 15; 6. części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze – jednostka terenowa: MN/R1; 7. § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3; 8. § 40; 9. § 9 ust. 2 pkt. 2; 10. części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów przeznaczonych: a. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednostka terenowa – MN4; b. pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostka terenowa – U/MN2; c. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze – jednostka terenowa – MN/R1; d. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską: jednostka terenowa – MNr2; e. pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – jednostki terenowe – ML/MN1, ML/MN9, ML/MN10 i ML/MN11; w zakresie w jakim znajdują się one w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu; opcjonalnie w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na ww. terenach; 11. § 7 pkt. 7, 8, 9 i 10, w zakresie sformułowania "(...) orientacyjny (...); 12. § 32 ust. 1, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu"; 13. § 33 ust. 1, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu"; 14. § 34 ust. 1, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu"; 15. sformułowania "(...) orientacyjny (...)", w odniesieniu do pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, widniejącego w legendzie załącznika nr 1; 16. § 50 pkt. 2, w zakresie sformułowania "(,,,) za wyjątkiem budynków inwentarskich"; 17. § 50 pkt. 3, w zakresie sformułowania "(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)" (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II wyroku)

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] maja 2012r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w obrębie miejscowości B.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ), dalej u.p.z.p. w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 2. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11 oraz art. 27 ustawy o p.z.p., poprzez brak określenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia terenu; 3. art. 27 u.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały; 4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przeznaczenie w ramach jednej jednostki terenowej, zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych; 5. art. 15 u.p.z.p., w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały; 6. art. 15 u.p.z.p., poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej oraz poprzez brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnych zasadach zagospodarowania; 7. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla obiektów budowlanych dopuszczonych na terenach rolniczych.

W oparciu o powyższe naruszenia Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności: 1) w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały), terenów przeznaczonych: - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednostki terenowe - MN4, MN5 i MN15; - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską, jednostki terenowe – MNr1, MNr2, MNr7, MNr8, MNr10 i MNr19; - pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - ML/MN1, ML/MN2, ML/MN3, ML/MN10, ML/MN11 i ML/MN12; - pod zabudowę zagrodową, jednostka terenowa - RM1; - pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - U/MN1, U/MN2 i U/MN10; - pod zabudowę usług i obiektów produkcyjnych, składów magazynów, jednostki terenowe - U/P1 i U/P2; - pod zabudowę usługową, jednostki terenowe - U2 i U5,

w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 50 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) za -wyjątkiem budynków inwentarskich, (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 50 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - § 28 ust. 2 i § 29 uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz § 15 uchwały; - w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze - jednostka terenowa: MN/R1; - § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały; - w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską: jednostki terenowe – MNr1, MNr2, MNr3, MNr4, MNr5, MNr6, MNr7, MNr8, MNr9, MNr10, MNr11, MNr12, MNr13, MNr14, MNr15, MNr16, MNr17, MNr18 i MNr19;

- § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały; - w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów przeznaczonych: - pod zabudowę mieszkaniowy jednorodzinną, jednostka terenowa - MN4; - pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostka terenowa - U/MN2; - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze - jednostka terenowa - MN/R1; - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską: jednostka terenowa - MNr2; - pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - jednostki terenowe - ML/MN 1, ML/MN 9, ML/MN 10 i ML/MN11, w zakresie w jakim znajdują się one w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu; opcjonalnie w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na ww. terenach; - § 7 pkt 7, 8, 9 i 10 uchwały, w zakresie sformułowania "(." ) orientacyjny (...)"; - §32 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu "; - §33 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu "; - § 34 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu ";- sformułowania "(...) orientacyjny (...)", w odniesieniu do pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, widniejącego w legendzie załącznika nr 1 przedmiotowej uchwały; - § 50 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) za wyjątkiem budynków inwentarskich " - § 50 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o oddalenie skargi w całości. Rada Gminy B. podniosła, że uchwała nie narusza przepisów dotyczących ochrony przed powodzią przywołanych w skardze, gdyż § 15 ust. 2 uchwały odsyła do. przepisów odrębnych określonych w art. 88l ust. 2 w zakresie dopuszczenia budowy obiektów budowlanych. Żeby możliwe było wykonanie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz w pełni wykonanie prawa własności w ramach obowiązujących ustaw, w planie należało określić odpowiednie przeznaczenie umożliwiające zagospodarowanie terenu w oparciu o decyzję określoną w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Bez określenia w planie możliwości zabudowy i określenia zasad zagospodarowania, nie byłoby w ogóle możliwe skorzystanie z prawa jakie określił ustawodawca. Ponadto wskazano, że plan uzyskał uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej.

Rada Gminy B. uznała, że zapisy § 41 ust 1 pkt 3 w sposób dopuszczalny określają sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu nastąpi po spełnieniu się okoliczności powstałych na skutek wypełnienia określonego w uchwale terminu dla czasowego zagospodarowania. Natomiast zapisy § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały odwołują się do ustalonego w planie pasa technologicznego i ograniczeń w zagospodarowaniu jakie z tego tytułu zostały ustalone. Rada Gminy B. uznała, że przeznaczenie określone dla jednostki MNr zgodne jest z § 4 rozporządzenia w sprawie planu – zawiera określenie przeznaczenia terenu lub zasady jego zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Ochronie podlegają grunty rolne i inne ich przeznaczenie niż rolnicze wymaga zmiany przeznaczenia (w tym przypadku ze względu na fakt niewystępowania gruntów klasy I-III jest to zmiana przeznaczenia dokonana w planie miejscowym). Ochronie podlegają grunty rolne w przypadku ich przeznaczenia na cele nierolnicze, brak jest ochrony gruntów budowlanych przed rolniczym ich użytkowaniem (w tym w szczególności przed przeznaczaniem ich pod zabudowę rolniczą). W związku z powyższym brak jest podstaw zakazujących dopuszczenie lokalizowania zabudowy zagrodowej na tych samych terenach co zabudowy mieszkaniowej.

Rada Gminy B. nie podzieliła stanowiska Wojewody Mazowieckiego, że zapisem § 9 ust. 2 pkt 2 Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje, gdyż w przepisach prawa budowlanego oraz w przepisach wykonawczych brak jest określenia kto i na jakiej zasadzie jest jedynie uprawniony do określenia występowania potrzeby przeprowadzenia wyniku badań geologicznych oraz geotechnicznego posadowienia budynków.

Rada Gminy B. wskazała, że w planie ustala się pas technologiczny o danej szerokości, wraz ze wskazaniem, jak szerokość taką należy mierzyć, zaś przebieg pasa oznaczono, zgodnie z zapisami § 7 uchwały, oznaczeniem informacyjnym niebędącym ustaleniem planu, co w uchwale i na rysunku planu zostało określone Zastosowanie oznaczenia informacyjnego wynika z faktu, iż na podstawie mapy, na której zgodnie z art. 16 u.p.z.p. opracowano plan nie było możliwe precyzyjne ustalenie przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych (ustalanie takiego przebiegu nie leży w zakresie planu miejscowego) zaś informacja dotycząca ograniczeń w zagospodarowaniu związana z przebiegiem linii elektroenergetycznych jest na tyle istotna, iż powinna znaleźć odzwierciedlenie choćby w informacyjnej warstwie rysunku planu.

Odnośnie zarzutu Wojewody Mazowieckiego dotyczącego zakazu sytuowania budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, Rada Gminy B. podniosła, że przepisy § 32 ust 2 pkt 2; § 33 ust. 2 pkt 2, § 34 ust. 2 pkt 2, w zakresie sytuowania pozostałych budowli, odwołują się do przepisów odrębnych. Nie można zdaniem Rady w drodze uchwalania planu miejscowego jednoznacznie przesądzić czy w obrębie pasa technologicznego w sposób ciągły dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Zdaniem Rady Gminy dla zabudowy na terenach rolniczych brak jest uzasadnienia dla określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący dopuszczenia zabudowy na terenach położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co narusza art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Dotyczy to terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiejskiej, jednostki terenowe - MNr1, MNr2, MNr7, MNr8, MNr10 i MNr19; zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - MN4, MN5 i MN15; zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - ML/MN 1, ML/MN2, ML/MN3, ML/MN 10, ML/MN 11 i ML/MN12; zabudowy zagrodowej, jednostka terenowa - RM1; zabudowy usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - U/MN1, U/MN2 i U/MN10; zabudowy usług i obiektów produkcyjnych, składów magazynów, zabudowy usługowej, jednostki terenowe - U2 i U5; rolniczych, jednostki terenowe - R2, R3, R5 i R7.

Na terenach tych przewiduje się zachowanie i przebudowę już istniejących budynków (§15 ust. 2 pkt 1 uchwały), rozbudowę istniejących budynków, uzupełnienie o nowe budynki w ramach już istniejącej zabudowy na nieruchomościach zabudowanych oraz nowe tereny pod realizację zabudowy, które zgodnie z mapą, na której został sporządzony rysunek planu, stanowią nieruchomości niezabudowane (§ 39, § 40, § 42, § 43, § 48, § 49, § 50 pkt 2 i 3 oraz § 51 uchwały), a także inne obiekty budowlane nie będące budynkami np. obiekty budowlane liniowe (§ 28 ust. 2 uchwały).

Sąd podał, że Rada Gminy B. w dniu [...] marca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., a po przeprowadzeniu procedury planistycznej, uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. w obrębie miejscowości B. W dniu 12 marca 2010 r. obowiązywał art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji pierwotnej (w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych). W dniu 18 marca 2011 r. weszła w życie zmiana art. 15 ust. 2 pkt 7, wprowadzona ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), zgodnie z którą przepis ten uzyskał brzmienie: granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu sprawy wszczęte i niezakończone, to sprawy administracyjne będące w toku. Wszczęcie i prowadzenie procedury administracyjnej związanej z uchwaleniem planu miejscowego nie jest sprawą administracyjną tylko aktem administracyjnym, zatem zastosowanie ma przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 w brzmieniu wprowadzonym zmianą, która weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy Prawo wodne sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r., dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej. W niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, działając w oparciu o ten przepis, sporządził "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi – Umowa nr [...]" dla rzeki Bug. Z kolei zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ponieważ mapa zagrożenia powodziowego do dnia dzisiejszego nie została sporządzona, to studium ochrony przeciwpowodziowej nadal obowiązuje, a zatem Rada Gminy B. zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 17 ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzania koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Rada Gminy B. zezwalając na realizację obiektów budowlanych na terenach znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, naruszyła art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z zaskarżonej uchwały wynika, że na terenie miejscowości B. występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu powyższego przepisu, które na załączniku graficznym zostały oznaczone symbolem ZZ i opisane jako tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi. Art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 art. 88l przewidział odstępstwo od zakazów określonych w ust. 1, gdyż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią.

Sąd podkreślił, że zasadą są zakazy, o których mowa w ust. 1 art. 88l Prawa wodnego, które to zakazy muszą być uwzględnione na etapie uchwalania planu miejscowego. W ocenie Sądu zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dopuszczają zabudowę na obszarze zagrożenia powodziowego naruszają art. 15 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przewidziano możliwość realizacji różnych form zabudowy, bez żadnych ograniczeń. Jednocześnie w § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwała odwołuje się do przepisów odrębnych, które wprost zakazują realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokalizacji obiektów budowlanych. Powyższe wskazuje, że zapisy uchwały są wewnętrznie sprzeczne. Wbrew stanowisku Rady Gminy B. pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie dokonane w trybie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być uznane za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń naruszających art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Dokonanie uzgodnienia nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji.

Zdaniem Sądu zgodzić się należy z zarzutem skargi, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego w zakresie terenu MN/R1, nie określają w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia tego terenu. Stosownie do ustaleń § 41 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, teren oznaczony w planie symbolem MN/R1, przeznaczony został tymczasowo pod tereny rolnicze, gdzie obowiązuje zakaz sytuowania budynków. Jednocześnie w § 41 ust. 1 pkt 3 uchwały dla tego terenu, ustalono warunki na jakich przeznaczenie tymczasowe (tereny rolnicze), przestanie obowiązywać, i tak: "utrzymanie przeznaczenia tymczasowego do czasu realizacji zabudowy mieszkaniowej lub zagrodowej na działkach stanowiących 80% powierzchni terenu oznaczonego symbolem MNr2". Po spełnieniu warunków, o których mowa w § 41 ust. 1 pkt 3 uchwały, plan ustala przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczenie uzupełniające - zabudowę usług nieuciążliwych (§ 41 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały). Ustalenia § 41 ust. 1 pkt 3 uchwały nie mogą być uznane za określenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu, którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie sformułowanie przepisów planu i oznaczenie przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny z chwilą wejścia w życie planu przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN/R1. Sąd podniósł, że powyższe dotyczy również zapisów planu zawartych w § 32 ust. 3 (w brzmieniu: "W przypadku likwidacji linii, o której mowa w ust. 1, która nie obejmuje likwidacji w celu rozbudowy lub podniesienia parametrów linii, ustala się likwidacją pasa technologicznego"), § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały (w brzmieniu: "W przypadku skablowania lub likwidacji linii, o której mowa w ust. 1, która nie obejmuje likwidacji w celu rozbudowy lub podniesienia parametrów linii, ustala się likwidację pasa technologicznego"). W konsekwencji, ustalenia zawarte w tekście planu miejscowego oraz na rysunku planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze - jednostka terenowa: MN/R1 oraz ustalenia § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały wprowadzają przeznaczenie terenu uzależnione od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury uchwalania zmiany planu, co stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd wskazał, iż w § 40 pkt 1 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami MNr1, MNr2, MNr3, MNr4, MNr5, MNr6, MNr7, MNr8, MNr9, MNr10, MNr11, MNr12, MNr13, MNr14, MNr15, MNr16, MNr17, MNr18 i MNr19 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską, którą definiuje zapis § 3 pkt 2 uchwały. Z powyższego zapisu wynika, że jest to zabudowa wiejska, która ma być lokalizowana na gruntach rolnych. Definicję gruntów rolnych zawiera art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205). W § 40 pkt 2 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiejskiej ustala się przeznaczenie uzupełniające w postaci zabudowy usług nieuciążliwych, które definiuje § 3 pkt 6. Zdaniem Sądu, ponieważ na gruntach rolnych może być lokalizowana tylko zabudowa służąca wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, bądź służąca bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, to zapis § 40 pkt 2 uchwały jest zbyt szeroki, gdyż dopuszcza usługi nieuciążliwe, które nie są związane tylko z produkcją rolniczą, a zatem zapis ten narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu zapis § 9 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym zapisem " W strefie, o której mowa w ust. 1 ustala się obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych". Ustalenie to nie może być uznane za określenie warunków zagospodarowania terenu, ani ograniczenia w jego użytkowaniu, o których mowa w art. 15 ust 2 pkt 9 ww. ustawy. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zatem to od osoby sporządzającej projekt budowlany oraz organu zatwierdzającego ten projekt zależy, czy w danej sprawie konieczne jest wykonanie badań geologiczno-inżynierskich. Tym samym Rada Gminy B., poprzez ustalenie § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały, weszła w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sąd podzielił zarzut skargi, że z zapisów § 32 ust. 1, § 33 ust. 1, § 34 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że pasy technologiczne napowietrznych linii elektroenergetycznych, są ustaleniami obowiązującymi planu, przy czym na rysunku planu pokazano ich orientacyjny przebieg. Natomiast wskazanie orientacyjnych lokalizacji pasów technologicznych na rysunku planu, nie ma charakteru normy prawnej. Potwierdza to zapis § 7 pkt 7, 8, 9 i 10 uchwały oraz legendy do rysunku planu miejscowego, z których wynika, iż orientacyjne przebiegi pasów technologicznych wskazane na części graficznej uchwały, są elementami informacyjnymi, nie będącymi ustaleniami planu. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest, aby plan ustalał pasy technologiczne o określonych szerokościach i jednocześnie zaliczał je do elementów informacyjnych, obrazując ich orientacyjny przebieg na załączniku nr 1 do uchwały. Skoro plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, to nie może zawierać norm niedookreślonych.

Sąd zaznaczył, że Rada Gminy B., ustalając pasy technologiczne napowietrznych linii elektroenergetycznych, wprowadziła w ich granicach (§ 32 ust. 2, § 33 ust. 2 i § 34 ust. 2 uchwały) m.in. zakaz budowy budynków na stały pobyt ludzi. Z drugiej strony zaś w § 39 pkt 1, § 40 pkt 1 § 42 pkt 1 i § 48 pkt 1 uchwały, przeznaczyła ww. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wewnętrznego odwołania do ustaleń § 32 ust. 2, § 33 ust. 2 i § 34 ust. 2 uchwały. Wobec powyższego, dla terenów: MN4, U/MN2, MN/R1, MNr2, ML/MN 1, ML/MN9, ML/MN10 i ML/MN11, w zakresie w jakim znajdują się one w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu, Rada Gminy B., winna była zastosować linie rozgraniczające tereny o rożnych zasadach zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto Sąd wskazał, iż z zapisów § 50 pkt 1 i 2 uchwały wynika, że dla terenów rolniczych oznaczonych symbolami R1, R2, R3, R4, R5, R6, i R7 ustala się zakaz sytuowania budynków, za wyjątkiem budynków inwentarskich oraz zakaz budowy budowli, za wyjątkiem obiektów służących do produkcji rolniczej i ogrodniczej, obiektów małej architektury, dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów, sieci i obiektów infrastruktury technicznej. Sąd podziela stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że skoro na terenach rolniczych, plan przewiduje realizację obiektów budowlanych, w tym kubaturowych, to przedmiotowa uchwała dla ww. terenów powinna zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskaźnika intensywności zabudowy oraz naruszenia art. 20 ust. 1 ww. ustawy.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy B., reprezentowana przez r.pr. K. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), dalej u.p.z.p.

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.),

3) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpłwy na wynik sprawy, tj.: art. 138 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administrcyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że uchwała nie narusza przepisów dotyczących ochrony przed powodzią przywołanych w skardze, gdyż w § 15 ust. 2 uchwały odsyła do przepisów odrębnych określonych w art. 88l ust. 2 w zakresie dopuszczenia budowy obiektów budowlanych. Ustawa Prawo wodne nie określa, iż przepisy te mają zastosowanie tylko i wyłącznie w szczególnych sytuacjach. Bez określenia w planie możliwości zabudowy i określenia zasad zagospodarowania terenu, nie byłoby możliwe skorzystanie z prawa jakie określił ustawodawca w akcie wyższego rzędu, na którego podstawie wydana została decyzja Dyrektora RZGW zwalniająca z wymienionych w ustawie zakazów. Bez odpowiednich postanowień planu zagospodarowania występowanie właściciela nieruchomości o decyzję w sprawie zabudowy byłoby bezcelowe, skoro już sam plan uniemożliwiałby lokalizację zabudowy. Należy mieć również na względzie występującą dotychczas zabudowę na trenach zagrożonych powodzią. Rada podniosła, że odwołanie do przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed powodzią zostało zastosowane tylko i wyłącznie do terenów, w przypadku których rzędna poziomu terenu (wysokość nad poziomem morza) wskazuje na techniczne i ekonomiczne możliwości jej podniesienia i tym samym -wyjścia poza zasięg wody 1% - co w praktyce jest jednym z warunków do zwolnienia od zakazów, o którym jest mowa w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Rada zaznaczyła, że na mocy art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. oraz art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne plan uzyskał bezwarunkowe uzgodnienie właściwego organu tj. Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej (czyli organu właściwego do zajmowania stanowiska w kwestii ochrony przed powodzią) w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

W ocenie Rady Sąd naruszył także postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzając nieważność w całości § 40 uchwały, mimo że przepis ten nie był objęty skargą Wojewody Mazowieckiego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że WSA uznał wyłącznie § 40 pkt 2 uchwały za przepis naruszający postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Rada podzielajac stanowisko WSA zawarte w uzasadnieniu dotyczące § 40 pkt 2, zakwestionowała stwierdzenie nieważności całego § 40 uchwały.

Odnosząc się do stwierdzenia nieważności przepisów § 50 pkt 2 i pkt 3 Rada, wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz jego rozwinięcie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U. Nr 164, poz. 1587), podniosła, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustawodawca przewiduje wyłącznie do terenów stricte budowlanych, które rozróżniane są w przepisach prawa od terenów rolniczych.

Odnośnie stwierdzenia braku określenia wskaźników intensywności zabudowy określanych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rada podniosła, że zgodnie z § 4 pkt 6 powyższego rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Skarżona uchwała zawiera powyższe ustalenia dla wszystkich terenów zabudowy. Z tych względów zaskarżony wyrok jest w tej części sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W ocenie strony skarżącej wyrok narusza art. 138 p.p.s.a., gdyż stwierdza w punkt 2 i 3 oraz 16 i 17 nieważność tych samych jednostek redakcyjnych uchwały - § 50 pkt 2 i 3, co rodzi niejasność co do zakresu rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdzenie nieważności fragmentów jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały powoduje niejasność co do zakresu, w jakim uchwała będzie obowiązywać, po częściowym stwierdzeniu jej nieważności, a wyrok sądu powinien być precyzyjny i nie może budzić wątpliwości.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na braku powołania i odniesienia się do stanowiska zajmowanego przez Radę Gminy B., braku uzasadnienia stwierdzenia nieważności poszczególnych jednostek redakcyjnych uchwały. Nadto uzasadnienie wyroku nie odnosi się do poszczególnych punktów wyroku, a ponadto zawiera sprzeczności (str. 14 akapit 2 i 3 od dołu). Sąd w jednym zdaniu stwierdza, że przedmiotowa uchwała powinna zawierać ustalenia zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a w następnym zdaniu stwierdza, że nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia tego przepisu. Sąd nie wskazuje do jakiej części uchwały zarzut naruszenia tego przepisu jest uzasadniony, a do jakiej części uchwały uzasadniony nie jest.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez r.pr. M. P. – Zając, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Organ przytoczył sygnatury akt kilku spraw, w których w jego ocenie zawarta jest prawidłowa wykładnia art. 88l ust. 1 i 2 Prawo wodne, w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. tj. w kwestii dotyczącej realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawnej bezpośredniego zagrożenia powodzią - art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw) oraz w zakresie przeznaczenia w ramach jednej jednostki terenowej, zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorzodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych i w zakresie braku parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem procesowym z dnia 31 października 2014 r., Wojewoda Mazowicki podniósł, że w analogicznej sprawie( zarówno co do stawianych zarzutów, jak i konstrukcji uchwały), stanowisko organu potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administrcyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje w części na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2 ).

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa strona winna wskazać jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa.

Tymczasem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu.

Strona skarżąca, zarzucając naruszenie art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, nie wskazała w czym wyraża się błędna wykładnia konkretnego przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka jej zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Już z tego względu tak postawiony zarzut kasacyjny nie może odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić także należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak też art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał wykładni tych przepisów, to nie mógł naruszyć tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni art. 88l ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Przy czym, jak już wyżej wskazano, strona zarzucając naruszenie art. 88l ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne przez ich błędną wykładnię nie wskazała jaka jej zdaniem jest prawidłowa wykładnia tych przepisów. Niemniej jednak niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać błędnej wykładni art. 88l ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych ( pkt 1 ); sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk ( pkt 2 ); zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie ( pkt 3 ).

Jednocześnie przepis art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne przewiduje, iż jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Przepis art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne wprost zakazuje budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza lokalizowanie zabudowy na tych terenach (art. 88l ust. 2 Prawa wodnego). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej - art. 88l ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2, jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego (art. 88l ust. 5 ustawy - Prawo wodne). Stosownie do art. 88l ust. 6 ustawy - Prawo wodne decyzja, o której mowa w ust. 2, wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót lub czynności wskazanych w ust. 1.

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że możliwość odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią reguluje art. 88l ust. 2 – 6 ustawy - Prawo wodne. W tym przepisie ustawowym została określona przez ustawodawcę także kompetencja i forma działania właściwych organów w przypadkach, o jakich mowa w art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Przypomnieć należy, iż kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Skoro art. 88l ust. 2 - 6 ustawy - Prawo wodne w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określa organy właściwe w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1 art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

A zatem, zakaz ustanowiony w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, m. in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winien znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Z planu miejscowego jednoznacznie winno wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że zakazy, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, muszą być uwzględnione już na etapie uchwalania planu miejscowego.

Interpretacja przez Sąd pierwszej instancji art. 88l ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne jest zgodna z kierunkiem wykładni tych przepisów, jaką zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13 - dotyczącym uchwały Rady Gminy B. z dnia 7 maja 2012r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości T. ( publikowane: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wykładnia ta prezentowana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni zaprezentowaną wykładnię. Jeżeli bowiem przepis rangi ustawy wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć należy, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że w gruncie rzeczy Rada Gminy B. zarzuca niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Niemniej jednak zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji w skardze kasacyjnej nie postawiono.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt I podpunkt 8, 16 i 17 i w tym zakresie przekazał Sądowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Rację ma bowiem Rada Gminy B., że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność całego § 40 zaskarżonej uchwały ( punkt 8 zaskarżonego wyroku ) podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł motywy odnośnie tylko jednego z punktów § 40, a mianowicie punktu 2 dotyczącego przeznaczenia uzupełniającego, stwierdzając, że zapis ten jest zbyt szeroki. Tymczasem paragraf 40 zaskarżonej uchwały posiada 10 punktów dotyczących przeznaczenia podstawowego - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wiejska ( pkt 1 ), parametrów i wskaźników zabudowy wolno stojącej, budynków garażowych i gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, parametrów i wskaźników zabudowy budynków garażowych inwentarskich w zabudowie zagrodowej, parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu, obsługi komunikacyjnej i miejsc parkingowych (pkt 3 – 10).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, czy i z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał za wadliwe także pozostałe punkty § 40 zaskarżonej uchwały, tj. punkt 1 dotyczący przeznaczenia podstawowego - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wiejska oraz punkty od 3 do 10. Zakwestionowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tylko pkt 2 § 40 uchwały i jednocześnie stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności całego § 40 uchwały nasuwa uzasadnione wątpliwości. Brak podania stanowiska i argumentów, czy w pozostałym zakresie § 40 Sąd pierwszej instancji uznał za zgodny z prawem czy też niezgodny z prawem rodzi uzasadnione zastrzeżenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku może sugerować, że Sąd pierwszej instancji uznał pozostałe punkty § 40 za zgodne z prawe, natomiast rozstrzygnięcie wyroku oznacza stanowisko przeciwne.

W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony.

Uwzględnienie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. było postawą także uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie I podpunkt 16 i podpunkt 17.

Rację ma Rada Gminy B., że wyjątkowo lakoniczne, niejednoznaczne i wewnętrznie sprzeczne jest uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawarte na stronie 14 tegoż uzasadnienia. Motywy Sądu w tym zakresie nasuwają poważne wątpliwości co do rozumienia stanowiska Sądu pierwszej instancji i co do zakresu uznania za niezgodne z prawem § 50 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały. W jednym zdaniu Sąd pierwszej instancji wypowiada odnośnie § 50 pkt 1 i pkt 2 myśl, że "przedmiotowa uchwała dla ww. terenów powinna zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy". Natomiast w kolejnym zdaniu Sąd pierwszej instancji stwierdza, że "Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskaźnika intensywności zabudowy".

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uwzględniając w części skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I podpunkt 8, 16 i 17 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 p.p.s.a.