Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 66/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Ś. i Z. Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) z dnia 24 września 2013 r. nakazującą M. i Z. Ś. rozbiórkę zbiornika wodnego o wymiarach 56x30 zlokalizowanego na działce nr [...], AM-1 w K. w gminie D..

Decyzja ta podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

PINB w wyniku przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2009 r. kontroli, stwierdził fakt wykonania na opisanej wyżej nieruchomości zbiornika wodnego o powierzchni 56x30 o głębokości przy brzegu około 1m. Stwierdzono, że brzeg zbiornika obudowany został okrągłymi drewnianymi palikami, wykonano pomost oraz mostek jak również dokonano nasadzeń. W protokole z kontroli odnotowano oświadczenie, że roboty związane z budową zbiornika rozpoczęto w 1995 r. a zakończono w 2006 r. Zbiornik napełniany jest wodą opadową.

Wobec stwierdzonego stanu faktycznego PINB wszczął postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego zbiornika wodnego przez Z. Ś.. Organ ustalił, że inwestor nie legitymował się stosowną zgodą organu architektoniczno-budowlanego. Współwłaściciele nieruchomości na której znajduje się zbiornik, złożyli w toku postępowania pisma z których wynika, że staw wykonany został w związku z niskim poziomem wody występującym na tym obszarze, który powodował zalewanie budynku mieszkalnego (piwnicy) znajdującego się na sąsiedniej działce. Zbiornik gromadzi nadmiar wody i budynek nie jest już podtapiany.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2009 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, PINB zobowiązał M. i Z. Ś. do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, kompletnego projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pozwolenia wodnoprawnego, w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. W wyniku wniosków stron, termin ten w efekcie został przesunięty do dnia 31 stycznia 2010 r.

W dniu 28 stycznia 2010 r. bezpośrednio do PINB złożona została kopia pisma zawierającego wniosek M. Ś. skierowany do Starosty Powiatowego w O. o wydanie decyzji o legalizacji przedmiotowego stawu jako urządzenia wodnego. Do wniosku tego załączony został operat wodnoprawny. Przedmiotowe pismo PINB potraktował jako podanie i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je Staroście O., stwierdzając swoją niewłaściwość. W dniu 12 marca 2010 r. strony złożyły decyzję Starosty O. legalizującą urządzenie wodne tj. staw rekreacyjny na działce nr [...], wzniesiony bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. PINB wezwał współwłaścicieli do usunięcia braków podania z dnia 28 stycznia 2010 r. przez uzupełnienie dokumentacji o projekt budowlany, zaświadczenie wójta o zgodności z planem lub decyzją o warunkach zabudowy oraz o oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 30 marca 2010 r. oświadczyli, że pismo przedłożone w dniu 28 stycznia 2010 r. należy traktować jako prośbę o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, do dnia 31 maja 2010r.

PINB uwzględniając powyższe wyjaśnienie, postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010r. wyznaczył nowy termin dostarczenia dokumentów zgodny z wnioskiem stron.

W dniu 28 maja 2010 r. skarżący przedłożyli projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy dla stawu rekreacyjnego wnosząc o zalegalizowanie obiektu.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 225 000 zł. Na skutek zażalenie wniesionego przez skarżących DWINB postanowieniem z dnia 27 września 2010 r. uchylił postanowienie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zarzucił, że PINB nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu. Uznając, że ze względu na regulację art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 przywołanej ustawy, PINB nie zgromadził dowodów wskazujących na hodowlany charakter stawu. Z wyjaśnień stron wynika natomiast, że pełni on funkcję rekreacyjną. W ocenie organu II instancji PINB wykroczył poza ustalony zakres podmiotowy sprawy, gdyż postępowanie wszczął wobec Z. Ś. a obowiązki - z niewyjaśnionych względów – nałożył również na M. Ś.. Istotnym uchybieniem było także zaniechanie zbadania, czy oprócz właścicieli nieruchomości przymiot strony w postępowaniu posiadają również inne podmioty.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji zawiadomił o toczącym się postępowaniu również inne podmioty – właścicieli nieruchomości sąsiednich - oraz uzyskał oświadczenie skarżących wskazujące, że inwestorami stawu byli małżonkowie Ś., staw był budowany etapami w latach 1999-2001 oraz, że nie są nim hodowane ryby gdyż pełni on funkcję rekreacyjną.

W tych okolicznościach w dniu 23 maja 2013 r. PINB wydał postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej w związku z wybudowaniem stawu rekreacyjnego w wysokości 225.000 zł z terminem płatności 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wobec wniesienia zażalenia, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. PINB wstrzymał wykonalność tego aktu.

DWINB postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. uchylił wyżej opisane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego - stawu rekreacyjnego, co wobec oświadczenia stron, przedłożonego przez nich projektu budowlanego oraz faktu legalizacji obiektu na gruncie przepisów Prawa wodnego nie może budzić wątpliwości. Wbrew stanowisku pełnomocnika stron, staw rekreacyjny nie jest tożsamy ze stawem rybnym. Pomimo, że Prawo budowlane nie definiuje tych pojęć, to w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, oczywistym jest, że definicje zawarte w tym przepisie nie odnoszą się do tego samego obiektu. W powołanym przepisie wskazano bowiem, że przez urządzenia wodne rozumie się urządzania służące kształtowania zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków rekreacji lub innych celów.

W ocenie organu budowa przedmiotowego obiektu, zarówno w latach jego wybudowania tj. 1999-2001, jak i obecnie, nie była wyłączona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważono również, że sporny staw nie stanowił w chwili jego realizacji jak i obecnie, urządzenia melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu Prawa wodnego z 1974 r. jak i Prawa wodnego z 2001 r. Nie był więc zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia. Powyższe stanowisko organ wywiódł z art. 90 Prawa wodnego z 1974 r. według którego, urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby. Co istotne z przepisu tego wynika, że przepisów o urządzeniach melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż wyżej wymienione. W ocenie organu, funkcja przedmiotowego stawu, w żaden sposób nie koreluje z funkcją urządzeń melioracji wynikającą z ww. przepisów.

W rezultacie organ II instancji uznał prawidłowość wdrożonego na podstawie art. 48 trybu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, uznając jednak, że naruszona została procedura legalizacji wynikająca z art. 48 ust. 2 i ust. 4. W ocenie DWINB w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynął termin wykonania obowiązków dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 17 marca 2009 r. ustalony do dnia 31 stycznia 2010 r. W tym terminie strony bezspornie nie złożyły jakichkolwiek dokumentów wymaganych do legalizacji stawu, zatem organ I instancji zobligowany był do niezwłocznej realizacji obowiązku w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Za działanie pozaprawne, niegodne z wszelkimi regułami wykładni oświadczeń woli i niekonsekwentne względem wcześniejszych czynności, zdaniem organu II instancji, należy uznać działania PINB podjęte w związku pismem stron z dnia 28 stycznia 2010 r., które zostało w efekcie uznane za wniosek o przesunięcie terminu dostarczenia dokumentów do dnia 30 maja 2010 r. Według organu odwoławczego, nie sposób bowiem uznać ww. pisma za tego rodzaju wniosek, skoro adresowane ono było do innego organu i zawierało jedynie wniosek o wydanie decyzji legalizującej urządzenie wodne na podstawie przepisów - Prawa wodnego. Przedmiotowe podanie w swojej treści nie zawierało natomiast jakiejkolwiek prośby o przesunięcie jakiegokolwiek terminu, a tym bardziej do dnia 31 maja 2010r. Co więcej PINB uznał się niewłaściwym do załatwienia tego wniosku.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że wszelkie działania PINB zmierzające po dacie 31 stycznia 2010 r. do umożliwienia stronom legalizacji stawu, były działaniami pozaprawnymi i bezskutecznymi. Wobec bezskutecznego upływu ww. terminu, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki. Nadto, pomimo wytycznych zawartych we wcześniejszym postanowieniu kasacyjnym, nadal nie ma pewności, czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania, gdyż brak w tym względzie w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów.

W związku z rażącymi – zdaniem organu - uchybieniami postępowania pierwszoinstancyjnego należało zastosować w sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z przedstawioną wyżej treścią postanowienia DWINB, organ pierwszej instancji, po uzupełnieniu akt sprawy o dokumenty geodezyjne na podstawie których ustalono strony postępowania, decyzją z dnia 24 września 2013 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał M. i Z. Ś. rozbiórkę zbiornika wodnego o wymiarach 56x30 m zlokalizowanego na działce nr [...] w K.. Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji naruszył art. 6 k.p.a, gdyż założył a priori – bez stosownego zbadania - że w dacie realizacji poszczególnych etapów zbiornika wodnego, obowiązywały te same przepisy Prawa budowlanego i wodnego co w dacie orzekania. Naruszony został również art. 8 k.p.a. Orzeczenie nakazu rozbiórki, pomimo faktu prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez trzy lata po upływie terminu do wykonania obowiązków i bez uwzględnienia, że strony wykonały wszystkie obowiązki konieczne dla legalizacji, narusza bowiem zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Zasadę tę narusza również zmienność poglądów prawnych, jaką w tym okresie wykazały się organy, nie uwzględniając podejmowanych przez strony czynności zmierzających do legalizacji. Odwołujący się podnieśli także, że organ pierwszej instancji nadal opiera się na niezweryfikowanym stanie faktycznym przyjmując, bez należytego postępowania dowodowego, że sporny staw nie jest ziemnym stawem hodowlanym. W ocenie stron zaskarżona decyzja narusza również art. 11 k.p.a. gdyż nie wykazuje przesłanek jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu brak elementów uzasadniania faktycznego i prawnego, co uchybia art. 107 § 3 k.p.a.

DWINB po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 22 listopada 2013 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ powtórzył przedstawioną wcześniej argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 16 lipca 2013 r. co do kwalifikacji prawnej spornego obiektu oraz co do jego oceny jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej w świetle przepisów Prawa wodnego z 1974 r. Powtórzył również argumentację wskazującą, że strony nie wywiązały się w terminie z nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów koniecznych dla legalizacji, w tym, co do oceny wniosku z dnia 28 stycznia 2010 r. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że jedynym dopuszczalnym działaniem w niniejszej sprawie, było orzeczenie nakazu rozbiórki. Pomimo, że sposób uzasadnienia decyzji I instancji może – zdaniem organu - budzić wątpliwości, to jednak wobec prawidłowości samego rozstrzygnięcia, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, M. i Z. Ś. reprezentowani przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji bez uwzględniania faktu, że przed datą 18 lipca 2001 r. nie obowiązywały przepisy Prawa wodnego z 2001 r. i przez brak zastosowania odpowiednich przepisów w postępowaniu;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego ze względu na uchybienie przez strony terminowi dostarczenia dokumentów do dnia 31 stycznia 2010 r., pomimo, że po tym terminie organ I instancji prowadził dalsze postępowanie; przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który wyjaśniałby w sposób kompleksowy i zgodny z interesem stron, powstałe w toku postępowania nieścisłości;

- art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśniania przesłanek którymi kierował się organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji;

- art. 80 k.p.a. przez brak rozpatrzenia przez organ I instancji całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szerszą argumentację na poparcie powyższych zarzutów, częściowo tożsamą z argumentacją zawartą w odwołaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. podniesiono, że wadliwe jest założenie organów, że budowa spornego stawu, na gruncie przepisów obowiązujących w dacie rozpoczęcia budowy jak i obecnie wymagała pozwolenia na budowę. Podkreślono, że samowolę budowlaną ocenia się według przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia z zastosowaniem reguł wynikających z aktualnych przepisów. Z przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w 1999 r. wynikało, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są roboty budowlane polegające na wykonaniu i na remoncie urządzeń melioracji szczegółowych poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i ich otulin. Działka skarżących nie jest położona na tych terenach, zatem z mocy art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wykonanie przedmiotowych robót wymagało jedynie zgłoszenia. Autor skargi zwrócił uwagę, że definicja urządzeń melioracji wodnej obowiązująca czasie realizacji obiektu, zawarta w Prawe wodnym z 1974 r. znacznie różni się od aktualnie obowiązującej. W art. 91 wskazano, że do melioracji wodnych szczegółowych zalicza się, miedzy innymi "(...) groble na obszarach nawadniania, drenowania, deszczownie wraz z pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia". Niedookreślony zwrot "inne podobne urządzenia" może, zdaniem stron wskazać, że staw inny niż rybny, należy do kategorii takich urządzeń podobnych – wobec braku w przepisach prawa szczegółowej definicji w tym zakresie. Skarżący traktowali bowiem wykowany staw jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, które nie wymagało pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. W konsekwencji wykluczona jest możliwość ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 f tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie opłatę legalizacyjną należało ustalić przy zastosowaniu art. 49 b ust. 4 i ust. 5 wskazanej ustawy.

Zdaniem skarżących nieprawidłowe ustalenie opłaty legalizacyjnej prowadzi do wadliwości postanowienia PINB z dnia 23 maja 2013 r. z innych względów niż przedstawione w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego DWINB z dnia 16 lipca 2013 r. Z tego względu skarżący wnieśli o objęcie kontrolą sądową, na mocy art. 134 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również ww. postanowienia pomimo, że nie podnosili wskazanego zarzutu w zwykłym środku zaskarżenia.

Niezależnie od powyższego, decyzji PINB nakazującej rozbiórkę przedmiotowego stawu zarzucono brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności istotnych dla wykonania nałożonego obowiązku. Organ nie ustalił bowiem jakie były rzędne terenu przed wybudowaniem stawu, zatem nie wiadomo w jaki sposób i przy użyciu jakiej ilości ziemi należy zasypać nieckę stawu aby obowiązek rozbiórki wykonać.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowane decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c u.p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zaś na uwadze brzmienie art. 135 u.p.p.s.a. Sąd uznał, że należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję DWINB i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak również postanowienie DWINB z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] uchylające do ponownego rozpatrzenia postanowienie PINB z dnia 23 maja 2013 r. ustalające opłatę legalizacyjną w związku z samowolnym wybudowaniem przedmiotowego stawu. Objęcie kontrolą sądową ostatniego z przywołanych aktów było konieczne z tego względu, że to właśnie w nim, wyrażone zostało stanowisko wskazujące na bezzasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej i na konieczność orzeczenia w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, powtórzone następnie w zaskarżonej decyzji. Można zatem uznać, że akt ten, pomimo kasacyjnego charakteru, warunkował i bezpośrednio wpływał na dokonaną w zaskarżonej decyzji konkretyzację stosunku prawnego.

Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku niewypełnienia w terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 tego przepisu, organ nadzoru budowlanego stosuje przepis ust. 1 – a więc orzeka nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Jak wynika z ust. 1 ww. przepis znajduje zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zastosowanie ww. normy wymagało zatem uprzedniego wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, celem zbadania, czy zaistniałe w sprawie okoliczności odpowiadają okolicznościom wskazanym w jej dyspozycji. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie popełniania samowoli budowlanej obowiązany jest do precyzyjnego ustalenia w jakim czasie i jakie roboty w rozumieniu Prawa budowlanego zostały wykonane, a następnie do odpowiedniego zakwalifikowania ich zgodnie z definicjami ustawowymi i zbadania czy przed podjęciem robót, spełnione zostały wymagane prawem warunki. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii możliwie jest ustalenie, czy i jakie działania władny jest podjąć organ nadzoru budowlanego. Charakteru objętego kontrolą obiektu budowlanego determinuje zatem właściwość organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego, natomiast ustalenie okresu w jaki został on wykonany, wskazuje na porządek prawny jaki winien mieć zastosowanie przy jego kwalifikacji.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący zrealizowali w granicach swojej nieruchomości zbiornik wodny o wymiarach 56x30 i głębności przy brzegu około 1m. Na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wątpliwości budzi już jednak przyjęty przez organy czas realizacji tego obiektu. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2009 r., przy udziale Z. i M. Ś. odnotowano bowiem, że budowę zbiornika rozpoczęto w 1995 r. a zakończono w 2006 r. Natomiast w oświadczeniu z dnia 16 kwietnia 2013 pełnomocnik w imieniu skarżących twierdzi już, że zbiornik budowany był etapami w latach 1999-2001. Samo skarżący w zażaleniu z dnia 5 sierpnia 2010 r. stwierdzają natomiast, że prace wykonywane na przełomie lat 1999-2001 polegały na "remoncie, udrożnieniu i zabezpieczeniu istniejących już urządzeń wodnych (naturalne zlewiska wód gruntowych)". W aktach brak innych dowodów na okoliczność daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Pomimo oczywistej sprzeczności wynikającej z obu tych oświadczeń, organy przyjęły, że zbiornik wybudowany został w latach 1999-2001. Zdaniem Sądu, oparcie się w takiej sytuacji wyłącznie na oświadczeniu stron bez podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do jednoznacznego określania daty wybudowania zbiornika, jak też bez jakiegokolwiek uzasadnienia wyjaśniającego jakie okoliczności pozwoliły organom, dać wiarę drugiemu z tych oświadczeniu, było niewystarczające. Organ w ramach swobodnej oceny dowodów mógłby (w braku innych dowodów) oprzeć się na oświadczeniach stron, jednak w sytuacji, gdy są to oświadczenia tak niespójne, winien przekonująco wyjaśnić z jakich względów przyjmuje jedno z nich. Przede wszystkim powinien jednak podjąć próbę ustalenia tej kwestii we własnym zakresie korzystając z dostępnych środków dowodowych., skoro zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód można dopuść wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W niniejszym przypadku organ nie podjął we własnym zakresie żadnych czynności pozwalających na wyjaśnienie tej okoliczności. Powyższe wskazuje, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nastąpiło bez wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, kluczowej dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznej, co narusza dyrektywy płynące z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe ustalenie daty wykonania robót budowanych ma bowiem podstawowe znaczenie dla właściwej, zgodnej z przepisami Prawa budowlanego kwalifikacji przedmiotowych robót. Oceny prawnej tego zdarzenia należało dokonać w oparciu o obowiązujące w dacie wykonania robót przepisy Prawa budowlanego. Wobec faktu, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowany będący zbiornikiem wodnym, ocena ta powinna objąć nie tylko przepisy Prawa budowlanego ale również i obowiązujące w tym okresie przepisy Prawa wodnego. W odniesieniu do obiektów i urządzeń budowlanych będących jednocześnie urządzeniami wodnymi zastosowanie znajdują bowiem zarówno przepisu ustawy Prawo budowlane jak i Prawo wodne. Szczególnie wnikliwego wyjaśnienia wymagał przede wszystkim podnoszony przez skarżących - zarówno na etapie postępowania (patrz zażalenie z dnia 5 sierpnia 2010 r. w aktach administracyjnych) jak i w skardze – zarzut, wskazujący, że przedmiotowy obiekt stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Strony twierdziły bowiem, że pełni on funkcję melioracyjną i wybudowany został w celu odwodnienia i ochrony gruntów przed podtopieniami. Wyjaśnienie powyższej kwestii miało istotne znaczenie, gdyż ewentualne zaliczenie przedmiotowego obiektu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych rzutowałby w istotny sposób na przyjęty w niniejszej sprawie tryb legalizacji obiektu. Generalnie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych były i są obecnie (poza stawami hodowlanymi oraz urządzeniami usytuowanymi w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i ich otulin ) zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności, zakwalifikowanie lub nie, przedmiotowego obiektu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruncie ustawy Prawo wodne z 1974 r. (do którego to aktu odwołują się w zarzutach skarżący), wymagało uprzedniej oceny, czy służył on celom o których mowa w art. 90 ww. ustawy. Po myśli wskazanego przepisu urządzeniami melioracji wodnej są urządzenia, które służą do regulacji stosunków wodnych i polepszania zdolności produkcyjnej gleby. Przy czym, przepisów dotyczących melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż regulacja stosunków wodnych i polepszenie produkcyjności gleby. Przy interpretacji powyższych uregulowań należy zwrócić uwagę na ich wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. II SA/Łd 418/00, w którym stwierdzono, że w przepisie tym, oba cele wykonania odwodnienia terenu połączone są spójnikiem "i", co wskazuje, że muszą one występować łącznie. Mając nadto na uwadze, że ww. ustawa w art. 91 ust. 4 pkt 2 do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczyła, między innymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia, istotny jest cel wykonania przedmiotowego zbiornika wodnego, który organy powinny bezsprzecznie wyjaśnić.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym bardziej w decyzji organu pierwszej instancji (podobnie jak w uzasadnieniu postanowienia DWINB z dnia 16 lipca 2013 r. nr 986/2013) brak głębszych rozważań organów co do charakteru przedmiotowego obiektu przez pryzmat celu w jakim został on zrealizowany i funkcji jaką faktycznie pełni w terenie. Wynika z niego natomiast, że funkcję rekreacyjną obiektu organ II instancji ustalił na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżących z dnia 16 kwietnia 2013 r. oraz przedłożonych dokumentów legalizacyjnych (decyzji legalizacyjnej wydanej na gruncie prawa wodnego oraz projektu budowlanego). Ocenie organu nie zostały natomiast poddane oświadczenia skarżących wskazujące na odwadniający cel realizacji obiektu. Oprócz wspomnianego wyżej zażalenia z dnia 5 sierpnia 2010 r., w aktach znajduje się bowiem oświadczenie stron zawarte w piśmie z dnia 28 stycznia 2009 r. w którym stwierdzają one, że staw wykonany został na działce stanowiącej podmokłą łąkę dla odwodnienia terenu, gdyż pismo z dnia 9 lutego 1999 r. Z. Ś., skierowane do Urzędu Gminy w D. zawierające prośbę o odwodnienie działki nr [...] stanowiącej pastwisko, przez wykonanie zbiornika retencyjnego. Pominięcie tych dowodów świadczy, że nie zostało zbadane i ocenione, czy ze względu na charakter terenu (grunt rolny czy też budowlany) na którym staw został zlokalizowany, sporny obiekt pełni funkcję odwadniającą i jednocześnie polepszającą produkcyjność gleby. W tym zakresie organy nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających, które wobec przedstawionej wyżej interpretacji art. 90 Prawa wodnego z 1974 r. w związku z art. 91 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, są istotne dla odmowy zakwalifikowania przedmiotowego zbiornika jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Stwierdzić zatem należy, że funkcję obiektu ustalono na podstawie niepełnej i wybiórczej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego i bez podjęcia wszystkich działań koniecznych dla wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej. Stanowi to o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W rezultacie stwierdzić należy, że podjęte orzeczenia są przedwczesne. Dopiero bowiem jednoznaczne wyjaśnienie przedstawionych wyżej kwestii oraz przeprowadzenie prawidłowej ich oceny prawnej, pozwoli – zdaniem Sądu - na ustalenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przyjęty przez organy tryb legalizacji na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazane wyżej uchybienia procesowe powodują też, że stan faktyczny ustalony w sprawie budzi istotne wątpliwości (w szczególności co do terminu realizacji inwestycji oraz co funkcji i celu w jakim wykonano obiekt) i nie pozwala, na obecnym etapie, na odniesienie się przez Sąd do powyższej kwestii. Pełniąc jedynie funkcje kontrole, sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyręczania organów w ustalaniu stanu faktycznego sprawy i zastępowania jurysdykcji administracyjnej. Zasady postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości nakładają na organ administracji obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania wyczerpującego postępowania w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego a następnie poddania go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Sąd nie podziela również krytycznej oceny organu odwoławczego, co do naruszenia przez organ I instancji art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego, przez zaniechanie orzeczenia nakazu rozbiórki stawu, ze względu na niewykonanie obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z dnia 17 marca 2009 r. nr [...].

Stanowisko to wyrażone zostało bez szczegółowej analizy działań organu I instancji w kontekście jego obowiązków procesowych, zakresu nałożonych na skarżących obowiązków i ich zachowania co do woli wykonania tych obowiązków, jak też bez uwzględnienia procesowego charakteru terminu nakładanego w postanowieniu na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Istnieje zatem możliwość jego swobodnej zmiany jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności. Nie ulega również wątpliwości, że termin wyznaczony na podstawie ww. normy musi być realny, tzn. umożliwiający stronom wykonanie nałożonych obowiązków. W niniejszej sprawie, w postanowieniu doręczonym stronom w dniu 19 marca 2009 r. wyznaczono im termin do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, do dnia 30 kwietnia 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że dla wykonania obowiązków polegających na uzyskaniu dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych i wykonanego na ich podstawie projektu budowlanego, był to termin zbyt krótki, stąd też konieczność kilkukrotnego jego przedłużania. Skarżący podejmowali czynności konieczne dla wykonania tych obowiązków, wyrażając wolę przedłożenia wszystkich dokumentów. Wydłużający się okres realizacji, związany był z koniecznością przeprowadzania przez dwa inne organy postępowań administracyjnych z udziałem kilku stron i oczekiwaniem na uprawomocnienie się decyzji o warunkach zabudowy i decyzji wydawanej na gruncie prawa wodnego. W efekcie, skarżącym na ich wniosek, wyznaczono termin wykonania obowiązków do dnia 31 stycznia 2010 r. Przed upływem tego terminu, w dniu 28 stycznia 2010 r. złożone zostało bezpośrednio w organie I instancji pismo adresowane do Starosty Oławskiego o wydanie decyzji legalizującej staw rekreacyjny do którego dołączono operaty wodnoprawne. PINB przyjmując powyższe pismo nie odnotował jednak kto i w jakim celu złożył ten dokument. Brak odpowiednich informacji w tym zakresie stanowi istotne uchybienie, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przepis art. 67 § 1 k.p.a. nakłada bowiem na organy obowiązek sporządzenia protokołów z czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy chyba, że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Obowiązek ten dotyczy więc okoliczności prawotwórczych (takich od których zależy, czy określona osoba może być podmiotem praw i obowiązków i jakiego rodzaju). Zgodnie natomiast z art. 72 k.p.a., czynność organu administracji publicznej, z której nie sporządza się protokołu (gdyby organ za taką uznał czynność złożenia ww. pisma), a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który tych czynności dokonał. Z adnotacji takiej powinno więc wynikać od kogo, w jakim celu i do którego postępowania organ przyjmuje składane dokumenty. Precyzyjne wyjaśnienie tych okoliczności wymaga niewątpliwie udziału strony i ma szczególnie istotne znaczenie, gdy – jak w rozpoznawanej sprawie - przed organem, toczy się postępowanie w którym wymaga się aktywności strony polegającej na konieczności złożenia określonych dokumentów.

Dla prawidłowej oceny kwestii związanych z terminowym wykonaniem nałożonych na strony obowiązków legalizacyjnych, znaczenie miało więc od kogo i w jakim celu organ pierwszej instancji przyjął kopię opisanego wyżej wniosku. Z treści art. 63 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że skuteczność żądania strony nie jest uzależniona od formy pisemnej (może być ono przecież wniesione również ustnie do protokołu). Złożenie PINB w Oławie dokumentu adresowanego do innego organu, mającego jednak ścisły związek z wykonaniem przez strony nałożonych na nie obowiązków ale jednocześnie bez żadnej dodatkowej informacji, wobec treści ww. przepisów jak też art. 9 k.p.a., powinno spowodować ze strony organu I instancji odpowiednią reakcję. Skoro organ zaniechał przyjęcia dokumentu zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami powinien podjąć niezwłocznie czynności wyjaśniające, celem wyeliminowania tych uchybień. Organ działań takich nie podjął, natomiast uznał się niewłaściwym do załatwienia ww. wniosku, i pomimo, że nie był on adresowany do PINB, przekazał go do załatwienia innemu organowi. PINB nie uwzględnił jednak, że wskazanie we wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jako adresata starosty, świadczy o tym, że strony miały świadomość, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do jego rozpatrzenia. W takiej sytuacji, przed zastosowaniem trybu z art. 65 § 1 k.p.a. organ powinien wyjaśnić z udziałem stron, w jakim celu przedmiotowy dokument został złożony, sporządzając z tej czynności protokół lub też w inny sposób utrwalając ją w aktach sprawy. Zaniechanie w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 9, art. 72 i art. 63 § 1 i 67 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach nie było też uzasadnione, wzywanie do uzupełnienia braku formalnego ww. pisma złożonego w dniu 28 stycznia 2010 r. przez przedłożenie innych dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 17 marca 2009 r. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie stanowi bowiem podstawy do wezwania do wykonania nałożonych obowiązków, do czego w istocie sprowadziła się ta czynność organu.

Wobec zaistniałych w sprawie uchybień procesowych, zasadnie organ I instancji – wobec wyjaśnienia stron złożonego w piśmie z dnia 30 marca 2010 r - przedłużył skarżącym termin wykonania obowiązków legalizacyjnych. Z ww. oświadczenie, które powinno być uzyskane przez organ niezwłocznie po złożeniu pisma z dnia 28 stycznia 2010 r. i odnotowane w aktach sprawy, wynika jasno, że strony po to złożyły do PINB dokument skierowany do Starosty, aby uzyskać kolejne przedłużenie terminu wykonania obowiązków.

Wskazanymi uchybieniami procesowymi organu pierwszej instancji nie można obciążać stron, zatem Sąd nie podziela kategorycznej oceny organu odwoławczego o pozaprawnej próbie przedłużania terminu wykonania obowiązków i w efekcie legalizacji obiektu budowlanego. Niewątpliwie proces pozyskiwania dokumentów wskazanych w postanowieniu z 2009 r. był długotrwały i nie był uzależniony jedynie od woli skarżących. Uwzględnić też należało, że strony pozyskały wymagane dokumenty, przedkładając je organowi.

W tej sytuacji należy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. – organ II instancji nie uwzględnił bowiem, że przez ponad trzy lata, od momentu wystąpienia okoliczności obligujących – jak uznał – do orzeczenia nakazu rozbiórki, prowadzone było postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu. W postępowaniu tym organ odwoławczy również się wypowiadał nie dostrzegając w ogóle powyższej kwestii (por. postanowienie z dnia 27 września 2010 r.).

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ II instancji nie wykazał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do orzekania nakazu rozbiórki z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Ponieważ rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (z dnia 24 września 2013 r.), było następstwem postanowienia kasacyjnego DWINB z dnia 16 lipca 2013 r. (eliminującego z obrotu prawnego postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną) opartego w całości na powyższej argumentacji, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego - na zasadzie art. 135 u.p.p.s.a. - również i tego aktu. Skoro zaś podstawowa przyczyna stanowiąca podstawę wydania tego orzeczenia kasacyjnego okazała się chybiona, zasadnym jest uznanie, że w ww. postanowieniu organ nie wykazał przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ II instancji rozpatrzy zażalenie na postanowienie PINB z dnia 23 maja 2013 r. ustalające opłatę legalizacyjną mając na uwadze wynikające z niniejszego wyroku oceny prawne i uwagi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ rozważy przy tym, czy w ramach jego uprawnień zakreślonych art. 136 k.p.a. mieści się usunięcie wskazanych w niniejszym wyroku naruszeń prawa i w zależności od tego podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt III wynika z obowiązku stosowania w przypadku orzeczeń uwzględniających skargę przepisu art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postanowiono mając na uwadze regulacje art. 200 i 205 ww. ustawy.