Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 380/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
article: par. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 792
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 367/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu przemieszczania się w określonej odległości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi D. T. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS; organ II instancji, organ odwoławczy) z 10 marca 2021 r. nr KW.906.98.2020.EZB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu 7 maja 2020 r. w (...),do nakazu określonego sposobu przemieszczania się, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) z 20 lipca 2020r. nr KW.906.98.2020.EZB (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Do akt postępowania administracyjnego została włączona notatka urzędowa funkcjonariusza Policji z Komendy Rejonowej Policji W. I, sporządzona 7 maja 2020 r., w której zapisano, że skarżący brał udział w zgromadzeniu publicznym, m.in. w (...),, mimo obowiązującego zakazu. Wielokrotnie wzywany do zaprzestania czynności i rozejścia się, nie stosował się do poleceń. Wraz z innymi uczestnikami szedł bez zachowania wymaganego dystansu ulicą w kierunku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Al. Ujazdowskich. Przez cały czas przemieszczał się w towarzystwie innych osób, nie zachowując minimalnego, obowiązującego odstępu od innych osób. W związku z powyższym sporządzono wniosek o ukaranie do sądu. W notatce zaznaczono, że zachowanie to narusza przepisy prawa dotyczące "niestosowania się do zakazu zgromadzeń".

Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji opisaną decyzją z 20 lipca 2020 r. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm., dalej: ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 20 marca 2020 r.), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 2 maja 2020r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. do odwołania obowiązuje nakaz określonego sposobu przemieszczania się, w tym zakaz jednoczesnego poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie, z wyjątkiem sytuacji opisanych w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i b tego aktu. Strona swoim zachowaniem w dniu 7 maja 2020 r. przy (...),naruszyła powyższy nakaz. Ustaleń dotyczących naruszenia powyższego zakazu organ poczynił w oparciu o przekazaną notatkę urzędową funkcjonariusza Policji z 7 maja 2020 r. Notatkę tę organ ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiącą istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia naruszenia cytowanego przepisu. Zdaniem organu, waga naruszenia prawa przez stronę w tej sprawie nie mogła być uznana za znikomą, ponieważ strona stworzyła swoim zachowaniem realne ryzyko narażenia siebie lub innych osób na zakażenie wirusem SARS-COV-2. Dlatego kara w wysokości 5.000 zł była adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia prawa prze stronę postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania strony DPWIS utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny został ustalony na podstawie notatki urzędowej z 7 maja 2020 r., sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, stanowiącej dokument urzędowy na mocy art. 76 § 1 k.p.a., mieszczącej się w ramach wykonywania ustawowych zadań Policji, w tym legalnego udostępniania danych w ramach ich przewarzania zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.). Ponadto częściowo uwzględniono treść odwołania strony i jej pisemnych wyjaśnień, w których potwierdziła swoje uczestnictwo w zgromadzeniu i nie podważała treści notatki urzędowej. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r., w dacie zdarzenia obowiązywał nakaz określonego sposobu przemieszczania się, tj. zachowania dystansu 2 m od osób wspólnie przemieszczających się. Organ ustalił, że skarżący zarządza spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której pełni funkcję wiceprezesa zarządu. Pomimo wezwań organu odwoławczego, nie przedstawił pisemnych wyjaśnień w zakresie swej sytuacji osobistej, zawodowej, majątkowej, finansowej i ekonomicznej, uniemożliwiając ustalenie jej warunków osobistych jako jednej z dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, o której mowa w art. 189d pkt 4 k.p.a. Przy tym strona dopuściła się deliktu administracyjnego w warunkach pełnej świadomości, a wręcz w ramach sprzeciwu wobec wprowadzonych obostrzeń na czas stanu epidemii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi strony, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I pierwszej instancji o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie w dniu 7 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m, wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko, WSA odwołał się do wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1471/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021r. sygn. akt II GSK 1545/21, akceptującego orzeczenie WSA.

W ocenie WSA § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. nakazujący określony sposób przemieszczania się ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Dlatego przede wszystkim, badając legalność decyzji, należało rozważyć zgodność ww. uregulowania z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Sąd I instancji, odwołując się do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, zapewniającego każdemu wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu oraz ust. 3 art. 52 w powiązaniu z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (dopuszczających ograniczenie tej wolności, ale tylko w ustawie i w ściśle określonych sytuacjach) doszedł do wniosku, że w akcie prawnym rangi ustawy obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia z 2 maja 2020r. nie można doszukać się ograniczenia wskazanej wolności. Całość ograniczenia, nastawionego na przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19 zawarto w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie byłoby możliwe, ale jedynie w przypadku wydania rozporządzenia o ogłoszeniu jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej i "w zakresie dopuszczonym" ustawą o stanie klęski żywiołowej. Podkreślił WSA, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1. Niemniej jednak żaden stan nadzwyczajny nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, co do których nie było podstaw do uznania ich za stany nadzwyczajne w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu, z uwagi na art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji wyjaśnił, że wolność poruszania się jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu i ograniczenie jej może być dokonane przez kompletne unormowanie ustawowe, określające samodzielnie wszystkie podstawowe elementy tego ograniczenia, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia.

Sąd też odwołał się do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, określającego warunki wydawania rozporządzeń, w tym wymóg szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Podał, że rozporządzenia nie mogą regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy, a tylko zawierać jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Odnosząc powyższe do ocenianych uregulowań ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń, według WSA z jej art. 46b pkt 10 nie wynika nakaz zachowania nie mniej niż 2 m od siebie w przypadku jednoczesnego przemieszczania się pieszo, który wprowadzono mocą cyt. powyżej § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. W rzeczywistości obowiązek ten sprowadza się do ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych. Ingeruje ten nakaz w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 ustawy zasadniczej w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego nakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w kwestiach jedynie "technicznych" do tak wprowadzonego ograniczenia wolności poruszania się. Także upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia zawarte w art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, a jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji - zdaniem Sądu - ww. rozporządzenie wykonawcze regulując nakaz przemieszczania się w określony sposób wykroczyło w badanej części poza granice delegacji ustawowej. Skutkowało to tym, że rozporządzenie to w omawianym zakresie jest też sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3, a także art. 233 ustawy zasadniczej, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy. W dacie zdarzenia (7 maja 2020 r.), będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialna rangi ustawowej, z której wynikałby obowiązek zachowania na terytorium RP odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się.

Z ww. przyczyn Sąd I instancji odmówił zastosowania w sprawie omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Nie znajdując zaś podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, WSA uznał, że organy rozstrzygały w sprawie bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który to nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy. Skoro przyjęto, że ten ostatni przepis nie dotyczy nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry, to za uzasadnione WSA uznał twierdzenie o braku podstawy prawnej dla organów do wydania decyzji o karze w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, co z kolei przewiduje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową, przy czym kontrola legalności aktu podustawowego nie prowadzi do pozbawienia takiego aktu mocy obowiązującej, lecz jedynie do odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie.

W świetle powyższego pozostałe kwestie podniesione w skargach Sąd I instancji uznał za "mniej" istotne. Mimo tego odniósł się do argumentów skarżącego, dotyczących procedowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu z naruszeniem reguł z art. 7 i art. 77 k.p.a. organy orzekające ograniczyły zasadniczo postępowanie dowodowe do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji. Nie stanowił podstawy przypisania tak istotnej mocy dowodowej ww. notatce art. 15 zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), który odnosił się do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie - jak to miało miejsce w sprawie - do nakazu odpowiedniego sposobu przemieszczania się.

Poza tym treść notatki służbowej funkcjonariusza Policji przekazana organowi I instancji nie korzystała z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a., bo nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu. Zatem, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 k.p.a. Ponadto, załączona do akt notatka urzędowa została sporządzona przez funkcjonariusza Policji pod kątem naruszenia przepisów prawa przez niestosowanie się do zakazu zgromadzeń .

Nie podzielając stanowiska WSA, organ odwoławczy wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił orzeczeniu:

a) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przez Sąd administracyjny przepisu rozporządzenia, który został ustanowiony przez kompetentny organ oraz opublikowany w Dzienniku Ustaw i w stosunku do którego organ administracji publicznej nie miał kompetencji, aby badać jego zgodność z Konstytucją lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu, uprawnia do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powołaniem się na wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającą się w błędnym założeniu, że wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy także wolności wyboru sposobu poruszania się;

c) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż nakaz zachowania określonego sposobu przemieszczania się wskazanego w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. był wprowadzony bez delegacji ustawowej;

z ostrożności procesowej nadto zarzucił:

d) naruszenie prawa materialnego wyrażające się w niewłaściwym zastosowaniu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż obowiązek przestrzegania określonego sposobu przemieszczania się wskazanego w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. nie został zastrzeżony w normie rangi ustawowej, podczas gdy obowiązek przestrzegania tego sposobu przemieszczenia się oraz innych obostrzeń przeciwepidemicznych wynikał z przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń;

a ponadto zarzucił:

e) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż notatka urzędowa Policji w zakresie nieprzestrzegania przeciwepidemicznych nakazów, zakazów i ograniczeń nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie stanowi dowodu z dokumentu urzędowego.

W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od skarżącego, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej DPWIS przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oraz wnosiła o dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w tym piśmie i do niego załączonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji DPWIS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie mógł jej stanowić przepis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. Ustanowiony przez niego obowiązek - obowiązek poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, ingerował bowiem w konstytucyjną osobistą wolność poruszania się po terytorium RP, wkraczając przez to w materię ustawową, zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a ponadto nie znajdował uzasadnienia - gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia - w upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46 w związku z art. 46b i art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia ograniczenia szeroko rozumianego przemieszczania się, co w konsekwencji - zdaniem WSA, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - prowadziło do wniosku o braku zgodności wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 52 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 3 i art. 233 Konstytucji RP, a także z jej art. 92 ust. 1, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego, tym bardziej, że również samo to upoważnienie ustawowe nie było wolne od deficytów konstytucyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, uznającego, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu przede wszystkim z tego powodu, że wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty z pkt a), b), c), d) petitum skargi kasacyjnej - których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie - w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu - stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej - osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Nie można podzielić stanowiska organu, że wolność poruszania się po terytorium Polski, objęta regulacją art. 52 ust. 1 Konstytucji RP nie obejmuje sposobu poruszania się, zwłaszcza że rozdział 8 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. ma tytuł: "Nakaz określonego sposobu przemieszczania się...", a rozdział 2 "Ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się...". Zatem sam ustawodawca wprowadzone rozporządzeniem z 2 maja 2020 r. ww. ograniczenia traktuje jako ingerujące, bo ograniczające wolność poruszania się (przemieszczania się) zagwarantowaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, o czym jeszcze poniżej. Zauważyć należy, że w kwestii tej utrwaliło się stanowisko judykatury (por. wyroki NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, II GSK 1448/21, II GSK 1545/21, II GSK 1206/21, II GSK 1032/21; 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1570/21; 1 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2641/21; sygn. akt II GSK 113/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, że jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 52 ust. 3 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie-w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P2/98; 25 maja 1999r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione-a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną granic dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 tego aktu (por. wyrok TK z 19 maja 1998r., sygn. U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 ustawy zasadniczej z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Jednak nigdy nie może prowadzić to do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki TK: w sprawie K 28/98; z 24 marca 1998r., sygn. K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (por.: orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995r., sygn. K 11/94; 1 marca 1994r., sygn. U 7/93; 26 września 1995r., sygn. U 4/95, wyrok SN z 21 maja 2021 r. sygn. II KK 106/21).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyroki TK z: 19 maja 1998r., sygn. U 5/97; z 28 czerwca 2000r., sygn. K 34/99; 6 marca 2000r., sygn. P 10/99; 7 listopada 2000r., sygn. K 16/00; 19 lipca 2011r., sygn. P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998r., sygn. U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów co do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP - a jest to nie mniej istotne - wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 2 maja 2020r. (choć w rozporządzeniu powołano jako podstawę art. 46 ust. 2 i 4 cyt. aktu), lecz w rzeczywistości upoważniające przepisy: art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś - podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 2 maja 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo – jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie [...] (§ 17 ust. 1 pkt 1).

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej (czyli – rozporządzenia), w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP, trzeba stwierdzić, że WSA zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W świetle zaprezentowanych wcześniej argumentów należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Podejście odmienne stanowi naruszenie art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w których ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego, kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia z 2 maja 2020r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w

§ 17), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do nakazu określonego sposobu przemieszczania się oraz nakazu zakrywania ust i nosa.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisów § 17 rozporządzenia z 2 maja 2020r. oraz ustanowionego na jego gruncie nakazu określonego sposobu przemieszczania się osób, tj. z zachowaniem odległości 2 m, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tych nakazów przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu takiego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 12 art. 46b mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" – a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1 ust. 4 art. 46 – zaś pkt 13 art. 46b stanowi o "nakazie zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 17 rozporządzenia z 2 maja 2020r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów, zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 12 art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z nich szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nich nakazom), trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020r., nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim nakazu.

W świetle wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999r., sygn. P 9/98; 5 października 1999r., sygn. U 4/99; 22 listopada 1999r., sygn. U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por.: wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne. Wymaga podkreślenia, że w kwestii oceny zachowania uczestników w zakresie nieprzestrzegania nakazu określonego przemieszczania się podczas ww. zdarzenia w dniu 7 maja 2020 r. wypowiedział się NSA w powołanych wyrokach II GSK 1545/21 i II GSK 996/21.

Za niezasadny należało także uznać zarzut sformułowany w pkt e) petitum skargi kasacyjnej. Organy bowiem z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a., ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do stanu faktycznego zaistniałego w dniu 7 maja 2020 r. z jej udziałem. Słusznie WSA podkreślił, że omawiana notatka służbowa nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść ww. notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. (por. A Wróbel w: m. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022, t. 2 i 3; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2022, t. 6), gdyż została sporządzona przez funkcjonariusza, który w tym zakresie nie pełnił roli organu. Dlatego wiarygodność tej notatki, w przypadku sporu, powinna była być potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz płatnika 450 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.