Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 587/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 558/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 9 kwietnia 2013 r. nr BDG7/016/13/13/RD-12917/RD-30881 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 558/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr BDG7/016/13/13/RD-12917/RD-30881, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych z siedzibą w Warszawie wystąpiła z wnioskiem z dnia 26 stycznia 2013 r. o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009 – 2012 w Ministerstwie Finansów;

2) wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 141 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów;

3) wysokości funduszu nagród, o którym mowa w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów;

4) przeciętnej liczby członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012 r.;

5) przeciętnej liczby pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012;

6) przeciętnej liczby funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012.

Minister Finansów, po analizie przedmiotowego wniosku, informacje dotyczące przeciętnej liczby członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012 (pytania nr 4, 5 i 6 wniosku) przekazał skarżącej pismem z dnia 11 lutego 2013 r. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części wniosku, tj. pytań nr 1, 2 i 3 stwierdził, że Ministerstwo Finansów nie posiada informacji, o którą wnosi skarżąca, a jej uzyskanie będzie wymagało wytworzenia przez podjęcie szeregu czynności, m.in. dokonania analizy dokumentów z lat 2009-2012, sporządzenia zastawień danych w podziale na poszczególne grupy pracowników w poszczególnych latach z podziałem na fundusz utworzony i rozdysponowany, odpowiedniego zestawienia informacji, w wyniku których powstanie jakościowo nowa informacja. Zabiegi te czynią zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie uzależnione jest od istnienia przesłanki interesu publicznego. Wobec powyższego pismem z dnia 11 lutego 2013 r. skarżąca została wezwana, w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.), do wykazania, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi z dnia 13 lutego 2013 r. Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych (skarżąca) nie wykazała, że żądana przez nią informacja publiczna przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Stwierdziła natomiast, że jej wniosek dotyczył informacji prostej, będącej w posiadaniu Ministerstwa Finansów. Z tych też powodów żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego, zdaniem skarżącej, jest nieuprawnione.

Minister Finansów decyzją z dnia 27 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 k.p.a., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009 - 2012 w Ministerstwie Finansów, określonej w punktach 1, 2 i 3 wniosku.

Uzasadniając odmowę Minister Finansów wskazał m.in., iż na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją w zakresie żądanym przez skarżącą. Dlatego też w celu przygotowania odpowiedzi dotyczącej wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów, niezbędne będzie dokonanie przeglądu dokumentacji z lat 2009-2012, w tym sprawdzenie dokumentacji posiadającej status dokumentów archiwalnych, a następnie na podstawie tych dokumentów sporządzenie nowych zestawień danych, a w dalszej kolejności zredagowanie otrzymanych informacji. Zdaniem Ministra Finansów wytworzenie żądanych informacji, o które wnosiła skarżąca, wymagać będzie od organu wykonania dodatkowych czynności, takich jak przegląd raportów dotyczących wykonania funduszu wynagrodzeń w podziale na poszczególne lata 2009-2012 oraz w podziale na poszczególne grupy pracownicze, sporządzenia nowych zestawień dotyczących funduszu nagród w podziale na fundusz utworzony i rozdysponowany, dokonania stosowanych obliczeń funduszu nagród dla każdej grupy pracowniczej, a następnie na podstawie wytworzonych informacji, opracowania informacji w zakresie utworzonego i rozdysponowanego funduszu nagród za lata 2009-2012 w podziale na poszczególne grupy pracowników. W ocenie Ministra Finansów konieczność przeprowadzenia wymienionych czynności czyni żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie związane jest z istnieniem przesłanki interesu publicznego.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z ustawą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Tymczasem skarżąca nie wykazała, że żądana przez nią informacja publiczna przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wobec tego organ był zobowiązany sam ustalić i rozważyć, czy udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister Finansów uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Konkludując organ podniósł, iż istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uznaniem przez skarżącą realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– art. 7, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

– art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,

– art. 6-9 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a.,

– art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 25 ust. 5, art. 93 u.s.c.

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2013 r. Minister Finansów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 lutego 2013 r.

Organ wskazał, że decyzja z dnia 27 lutego 2013 r. zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jednocześnie podniósł, że w decyzji tej została także szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądania informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również kwestia braku związku między wnioskowanymi informacjami a przedstawionymi celami pozyskania tych informacji, czego skutkiem jest niewykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "informacji przetworzonej", choć posługuje się tym pojęciem w art. 3 ust. 1 pkt 1. Dla określenia cech, jakie powinna spełniać tego typu informacja konieczne jest sięgnięcie do zasad wykładni przepisów prawnych oraz do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia 27 lutego 2013 r.

Wskazał, że za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Dla uzyskania szczególnego interesu publicznego niezbędne jest więc wskazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, o które wnosi, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto zobowiązany jest określić okoliczności i fakty pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie.

Odnosząc się do wnioskowanych informacji Minister Finansów wskazał, że z raportów z lat 2009-2012 należy wybrać raporty dotyczące wynagrodzeń dodatkowo w podziale na poszczególne grupy pracowników, następnie z powyższych raportów wyodrębnić kwoty nagród, a potem dokonać zsumowania wybranych kwot przypisanych do grupy pracowników. Zdaniem organu, dokonanie tego rodzaju czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Tymczasem skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania żądanych informacji przetworzonych, wskazując jedynie, że żądane informacje dotyczą informacji prostej i są w posiadaniu Ministerstwa Finansów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 9 kwietnia 2013 r. wniosła Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych żądając jej uchylenia oraz nakazania podmiotowi zobowiązanemu udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Nadto skarżąca wniosła o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych celem możliwości rozstrzygnięcia o ich charakterze oraz włączenie do akt sprawy upoważnienia do podpisania decyzji udzielonego przez Ministra Finansów osobie, która złożyła podpis na decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

– art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

– art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 5, art. 93 u.s.c.

– art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.;

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 558/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotem kontroli były decyzje Ministra Finansów o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w przypadku, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną jej uzyskanie jest możliwe gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ dokonując oceny złożonego przez skarżącą wniosku (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) dokonał prawidłowej oceny charakteru żądanej informacji i nie dopuścił się wskazywanych w skardze naruszeń, jak i innych naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji trafnie organ przyjął i wykazał, że informacja określona w punktach 1, 2 i 3 wniosku stanowi informację przetworzoną. Wymaga ona niewątpliwie zebrania poszczególnych informacji składających się na treść żądania. Nie budzi wątpliwości twierdzenie organu, że opracowanie żądanej informacji wymagałoby dokonania przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich grup pracowników objętych wnioskiem w latach 2009-2012 i w oparciu o te dokumenty stworzenia informacji, jakiej dotychczas organ nie posiada. Minister Finansów w odpowiedzi na zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut posiadania objętych wnioskiem informacji, w odniesieniu do sprawozdania udostępnionego przez Szefa Służby Cywilnej podniósł między innymi, że nie obejmuje ono wszystkich grup pracowników, o które wnosi wnioskodawca. Wyjaśnienie to nie budzi wątpliwości wobec tego, iż mimo wiedzy o treści tego sprawozdania skarżący formułuje żądania objęte wnioskiem, będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji. Także wskazywanie w skardze na istnienie wielu sprawozdań w tym dotyczących funduszu nagród potwierdza argumentację organu o konieczności wyszukania i zebrania danych dla opracowania żądanej informacji. Tym samym prawidłowo wywiedziono, iż wniosek skarżącej w zakresie objętym decyzją stanowi żądanie udzielenia informacji przetworzonej. Trafnie w odniesieniu do powyższych wywodów w decyzji z dnia 27 lutego 2013 r. powołane zostały wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1513/09, których argumentację Sąd podziela.

Nie ulega zatem wątpliwości, że dla udzielenia informacji wskazanej w zaskarżonej decyzji konieczne jest, aby informacja ta była szczególnie istotna dla interesu publicznego. Odnosząc się do powyższej kwestii w ocenie Sądu I instancji organ, wobec braku wykazania powyższego przez skarżącą, prawidłowo dokonał tej oceny samodzielnie. Trafnie przy tym wywiódł, iż brak jest podstaw do uznania, że zostały spełnione powyższe przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ naruszył art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1, art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a i pkt 5, art. 13 ust. 1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. Żądane informacje co do zasady podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej i w przypadku oceny, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, odmowie jej udzielenia, gdy informacja ta nie jest istotna dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.c. limit mianowań urzędników w służbie cywilnej na dany rok budżetowy i środki finansowe na wynagrodzenia oraz szkolenia członków korpusu służby cywilnej określa ustawa budżetowa. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 5 tej ustawy Szef Służby Cywilnej realizuje zadania określone w ustawie, w szczególności monitoruje i nadzoruje wykorzystanie środków, o których mowa w art. 7 ust. 1. Art. 25 ust. 5 u.s.c. stanowi, iż dyrektor generalny urzędu do końca stycznia każdego roku składa Szefowi Służby Cywilnej sprawozdanie z realizacji zadań wynikających z ustawy za rok ubiegły. Art. 93 ustawy, o której mowa w ust. 1 stanowi, iż członkom korpusu służby cywilnej za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę ze specjalnie utworzonego w tym celu funduszu nagród w służbie cywilnej oraz w ust. 2 stwierdza, że fundusz nagród, o którym mowa w ust. 1, w wysokości 3 % planowanych wynagrodzeń osobowych pozostaje w dyspozycji dyrektorów generalnych urzędów i może być przez nich podwyższany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia powyższych przepisów Sąd podniósł, że z art. 7 ust. 1 u.s.c., art. 15 ust. 1 pkt 5 u.s.c. oraz art. 93 u.s.c. nie wynikają wprost treści objęte żądaniem spornego w niniejszej sprawie wniosku, zaś w odniesieniu do sprawozdań, o których mowa w art. 25 ust. 5 u.s.c. na zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut, organ w zaskarżonej decyzji zawarł nie budzące wątpliwości wyjaśnienie, o czym była mowa wyżej. Wykładnia zastosowanych przez Ministra Finansów przepisów, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie narusza konstytucyjnej zasady działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji, jak i art. 61 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tym samym prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa tryb udzielania informacji nie pozwala na stwierdzenie wskazywanych w skardze naruszeń Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana po wyczerpującym i pełnym wyjaśnieniu sprawy, z odniesieniem się do zarzutów odwołania i ze wskazaniem obowiązujących w tej mierze przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, przytaczanego na poparcie własnych wnioskowań prawnych. W postępowaniu organ nie naruszył art. 15 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzje zostały sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. oraz uzasadnione z zachowaniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja została też podpisana przez osobę legitymującą się stosownym upoważnieniem dołączonym do akt administracyjnych. Za zbędne Sąd I instancji uznał przywołanie w zaskarżonej decyzji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Nie stanowi to jednak naruszenia uzasadniającego uwzględnienie skargi. Wobec braku wskazania podstawy prawnej wniosku o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych nie pozwala na odniesienie się do tego wniosku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 558/13, wniosła Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego:

- poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., prowadzącą do uznania, że wnioskowanie o informację istniejącą, a wymagającą wyszukania, dotyczy informacji publicznej przetworzonej, przez co naruszony został art. 2 ust. 2 u.d.i.p.;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. doprowadziła do wyłączenia możliwości uzyskania wiedzy o wydatkach ponoszonych przez organ władzy publicznej;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prowadzącą do naruszenia zasad dotyczących ograniczenia praw i wolności;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 7 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie polegające na tym, iż Sąd I instancji uznał, że organ nie powinien wskazać, jakie informacje proste posiada w celu ich przetworzenia oraz do jakich informacji prostych strona skarżąca ma dostęp, co skutkuje również naruszeniem prawa do informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o finansach publicznych oraz art. 12 i art. 59 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 8 ustawy o związkach zawodowych, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienie się do zaistnienia ewentualnie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z działalnością strony skarżącej w zakresie społecznej kontroli poprawności działania Ministra Finansów;

2. przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał m. in., iż twierdzenia organu nie budzą wątpliwości w zakresie informacji publicznej przetworzonej, co w zasadzie utrudnia skuteczną polemikę w tym zakresie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wskazań i uzasadnienia w kwestii wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego w toczącym się postępowaniu, co przy przyjęciu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, jest niezbędnym elementem oceny zaskarżonych decyzji.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z przytoczonych w niej odpowiedzi udzielanych w imieniu Ministra Finansów na interpelacje poselskie wynika, że Minister przynajmniej częściowo dysponował już odpowiedziami na żądanie udzielenia informacji publicznych, objętych zaskarżoną decyzją. Nawet jeżeli organ nie miał pełnej informacji, to jak wynika z przedstawionych odpowiedzi na interpelacje, mógł je bez problemu podać.

Ponadto Sąd I instancji w zasadzie nie odniósł się do kwestii zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Przyjęcie, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej musi wiązać się zarówno na etapie rozstrzygnięć dokonywanych przez organ, jak i oceniający jego postępowanie sąd, z oceną, czy nie zachodzi ta przesłanka.

Skarżąca kasacyjnie przytoczyła też argumentację, opartą na ustawowych uprawnieniach związków zawodowych, świadczącą o tym, że jest w stanie, w ramach swoich prerogatyw ustawowych, wykorzystać żądaną informację do celów publicznych, szerszych niż jej własny interes.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podkreślając między innymi, że Ministerstwo Finansów nigdy nie twierdziło, że wnioskowane informacje nie są możliwe do uzyskania, zauważyło jedynie, że informacja jaką posiada na dzień złożenia wniosku nie istnieje w układzie, w jakim żąda skarżąca i w związku z tym musi ją wytworzyć w celu przekazania. Dodatkowo wskazane zostało jakie czynności, techniki, rozwiązania oraz narzędzia będą musiały zostać wykorzystane w celu jej wytworzenia. Zatem przytaczanie przez stronę skarżącą odpowiedzi organu na interpelacje i zapytania poselskie dotyczące premii i nagród przyznawanych w Ministerstwie Finansów jest bezprzedmiotowe. Organ na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w zakresie żądanym przez stronę skarżącą. Przygotowanie wnioskowanych informacji będzie wymagało ich przetworzenia, co wiąże się z koniecznością wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w szczególności to, że główny nacisk został położony na zarzuty naruszenia prawa materialnego, a zarzuty dotyczące poprawności uzasadnienia zaskarżonego wyroku mają z zarzutami naruszenia prawa materialnego bezpośredni związek – postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Treść żądania objętego odmowną decyzją w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczyła wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009 - 2012 w Ministerstwie Finansów.

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego twierdzi, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., w tym w świetle zasad konstytucyjnych (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), i przyjął, że na tle tego przepisu żądane informacje publiczne są informacjami przetworzonymi, co zdaniem skarżącego kasacyjnie nie wynika z akt sprawy, a organ nie wskazał jakimi informacjami prostymi już dysponuje. Ponadto, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zaistnienia ewentualnie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, w związku z działalnością strony skarżącej w zakresie społecznej kontroli poprawności działania Ministra Finansów, co jednocześnie uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla przypomnienia przywołać należy więc brzmienie art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.: Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co do pierwszej kwestii wynikającej ze stawianych zarzutów zauważyć należy, że przepisy nie przewidują możliwości skutecznego postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wadliwie, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie konkretnie normy postępowania zostały naruszone przez sąd w procesie kontroli legalności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 10.01.2014 r., II OSK 1881/12, LEX nr 1457701). Tymczasem w niniejszej sprawie za pomocą zarzutu naruszenia art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz powołanych wyżej norm konstytucyjnych (czyli prawa materialnego), skarżąca kasacyjnie próbuje podważać ustalenia organu i Sądu I instancji w zakresie tego, że organ nie dysponował gotową informacją publiczną objętą zaskarżoną decyzją. Strona nie powołała przy tym żadnych przepisów proceduralnych, które w jej przekonaniu zostały naruszone przy ustalaniu, że przedmiotem żądania była informacja publiczna przetworzona. Zarzut ten nie mógł więc być skuteczny, co powoduje, że ustalenia Sądu Wojewódzkiego, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej (co Sąd uzasadnił odwołując się do twierdzeń organu na tę okoliczność) należy uznać za ostateczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony należy za to uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku w kwestii wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji w odniesieniu do tej okoliczności stwierdził jedynie, że organ, wobec braku wykazania takowego interesu przez skarżącą, prawidłowo dokonał tej oceny samodzielnie. Trafnie przy tym wywiódł, iż brak jest podstaw do uznania, że zostały spełnione powyższe przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy.

Samo stwierdzenie o trafnym wywodzie organu, w sytuacji gdy organ odwołuje się tylko do abstrakcyjnie przedstawionych poglądów orzecznictwa, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, nie wypełnia wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tym bardziej, że jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie, przy przyjęciu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, wystąpienie lub nie szczególnie istotnego interesu publicznego jest niezbędnym elementem oceny zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd nie wyjaśnił w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie ocena poprawności rozstrzygnięcia nie jest możliwa, i to zarówno przez stronę postępowania jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12 przyjął, że "(...) pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (LEX nr 1264566). Na tym tle zarówno organ jak i Sąd I instancji nie rozważali przydatności żądanej informacji z punktu widzenia statusu wnioskodawcy w sferze publicznej. Jak podnosi skarżąca kasacyjnie, z pewnych uprawnień ustawowych związków zawodowych, takich jak: występowanie z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego, prowadzenie rokowań zbiorowych oraz zawieranie zbiorowych układów pracy, zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowniczych – może wynikać uzasadnienie dla szerokiego, wykraczającego poza interes wnioskodawcy, publicznego wykorzystania żądanych informacji. Ponadto, jak zaznaczono w skardze kasacyjnej, Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Wiedza na temat wydatków dokonywanych w Ministerstwie Finansów może być więc wykorzystana w ramach Komisji Trójstronnej. Powyższa argumentacja musi być zatem zweryfikowana i oceniona przez Sąd Wojewódzki, z punktu widzenia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji niewykazanie się w sposób wyraźny przez wnioskodawcę "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji z rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada (zob. wyrok NSA z 5.04.2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968). Wychodząc więc ze słusznego założenia, że również na samym organie ciąży ocena, czy żądana informacja publiczna przetworzona może być "szczególnie istotna" dla interesu publicznego, Sąd poprzestał jedynie na tym, że organ takiej samodzielnej oceny dokonał, nie analizując, czy w okolicznościach tej sprawy była ona poprawna i wyczerpująca.

Ocena zatem prawa materialnego pod tym kątem, w tym z punktu widzenia norm konstytucyjnych, jest na tym etapie przedwczesna, bowiem najpierw Sąd I instancji powinien prawidłowo uzasadnić zastosowanie normy materialnej, tj. tak, aby ocena poprawności zastosowania prawa materialnego (art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.) była możliwa zarówno dla stron, jak i ewentualnie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.