Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1028/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 roku sprawy ze skargi D. K. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 sierpnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 2.047,00 zł (dwa tysiące czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 06 sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. K. i Ł. K. (zwanych dalej: skarżący) od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 22 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną decyzją z dnia 22 maja 2013 r. organ pierwszej instancji , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: Kpa), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., zwanej dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami), § 9 uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. [...]. z 2004 r., Nr [...], poz. 1717), orzekł o ustaleniu - po stworzeniu warunków do korzystania z drogi przy ulicy [...] - opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], zapisanej w dniu [...] czerwca 2010 r. w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność skarżących, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi oraz zobowiązał D. K. do wniesienia opłaty w kwocie [...]zł, a Ł. K. do wniesienia opłaty w kwocie [...]zł.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wywodził, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do odnogi ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] arkusz mapy [...], obręb J.. Realizacja inwestycji miała powiązać drogę z istniejącym układem komunikacyjnym Miasta P. poprzez ulicę [...], zachować skrzyżowania i połączenia z ulicą [...] i [...] z przebudową tych skrzyżowań. Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna działki nr [...], [...], [...], [...], które nie były własnością Miasta P. - stały się z mocy prawa własnością tej jednostki. Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano w dniu 19 sierpnia 2010 r., protokółem nr [...]. W dniu 05 stycznia 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor, zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) zakończenie budowy. W zgłoszeniu inwestor podał, że zakończenie budowy nastąpiło w dniu 18 czerwca 2010 r. i tę datę organ uznał za dzień, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy - Prawo budowlane, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem organu warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącym jako współwłaścicielom w dniu 18 czerwca 2010 r., przy czym wskazano, że stan prawny nieruchomości zarówno w dniu 18 czerwca 2010 r. (przyjęty przez organ termin stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi), jak i w dniu 27 stycznia 2011 r. (termin stworzenia tych warunków wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych), był taki sam.

Organ opisał szczegółowo podstawy prawne wydanej decyzji, a następnie wskazał, że postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. S., jako biegłą w postępowaniu. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłą w dniu 20 listopada 2012 r. zweryfikowano pozytywnie badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało zatem, że na ulicy [...] wybudowano drogę, właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi, budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości, ponadto w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 18 czerwca 2010 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. zatem spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący wskazując na istniejące, w ich ocenie, nieprawidłowości sporządzanego operatu szacunkowego. Strony podnosiły również, że koniecznym jest ustalanie charakteru działań jakie miały miejsce przy ul. [...], tzn. czy miały one formę przebudowy czy budowy drogi, a w konsekwencji, czy zasadne jest naliczanie opłaty adiacenckiej. Akcentowano również pominięcie skutków przebudowy drogi dla bezpieczeństwa i jakości środowiska.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 06 sierpnia 2018 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji

Organ opisał szczegółowo podstawy prawne wydawanej decyzji i na tym tle wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, Uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Zdaniem Kolegium wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności, co organ szeroko uzasadniał, uznając prawidłowość postępowania przed organem I instancji. Według SKO, wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie 27 stycznia 2011. Jak podkreślił organ - w obecnym stanie prawnym - jest to moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Kolejno organ, odnosząc się do zarzutów odwołania, rozważał kwestię przebudowy i budowy drogi, będącej przedmiotem postępowania.

Kolejno organ wskazał, że w sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy A. S.. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo pozytywnie ocenił operat uznając go za dowód w sprawie i podstawę do wydania zaskrzonej decyzji. Ustalił bowiem, iż operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami oraz wskazał, że jest on logiczny, spójny i kompletny. Podniesiono, że strona, która kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie (kontroperat). Ponadto jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą A. S. pod opinię takiej organizacji. Zdaniem Kolegium, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego, należy stwierdzić, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. W jego ocenie rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości, a operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 156 ust. 3 i ust. 4 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ten sposób, że organ II instancji wydał zaskarżaną decyzję na podstawie operatu szacunkowego (z dnia 20 listopada 2012 r.) po upływie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, a zarazem bez potwierdzenia jego aktualności przez wspomnianego rzeczoznawcę majątkowego, albowiem skarżącym nie jest wiadomym, aby nastąpiła jakakolwiek aktualizacja operatu;

2. przepisu art. 156 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 4 ust. 5 zd. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (zwanej dalej: ustawa zmieniająca), w ten sposób, że zakładając nawet, że organ II instancji wydał zaskarżaną decyzję na podstawie zaktualizowanego operatu, to jeśli potwierdzenie aktualności operatu nastąpiło po dniu 1 września 2017 r. (wejście w życie ustawy zmieniającej), to do operatu - poza zamieszczeniem w jego treści klauzuli aktualizacyjnej - nie dołączono analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników branych pod uwagę przy jego sporządzaniu, w szczególności w zakresie celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz w zakresie dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych;

3. przepisu art. 4 ust. 5 zd. 2 ustawy zmieniającej, w ten sposób, że przy założeniu, że organ II instancji wydał zaskarżaną decyzję na podstawie zaktualizowanego operatu, to jeśli potwierdzenie aktualności operatu nastąpiło po dniu 1 września 2017 r. (wejście w życie ustawy zmieniającej), to do potwierdzenia aktualności operatu nie dołączono kopii dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w przepisie art. 175 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualnego na dzień zamieszczania klauzuli aktualizacyjnej;

4. przepisu art. 156 ust. 4 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z przepisem art. 4 ust. 5 zd. 1 ustawy zmieniającej, w ten sposób, że przy założeniu, że organ II instancji uzyskał potwierdzenie aktualności operatu, to jeśli zamieszczenie w Operacie klauzuli aktualizacyjnej nastąpiło po dniu 1 września 2017 r. (wejście w życie ustawy zmieniającej), wtedy organ ten mógł zaktualizowany operat wykorzystać w niniejszej sprawie jedynie w okresie 12 kolejnych miesięcy, licząc jednak ten termin od dnia upływu pierwotnego terminu na wykorzystanie operatu (czyli w niniejszej sprawie, zaktualizowany operat mógł być wykorzystany najpóźniej do dnia 20 listopada 2014 r.), natomiast po upływie tego dodatkowego okresu organ II instancji nie mógł już skutecznie dokonać aktualizacji operatu, wykorzystywać zaktualizowanego operatu ani dokonywać kolejnej jego aktualizacji, co oznacza, że w przypadku wydawania zaskarżanej decyzji (co nastąpiło po dniu 20 listopada 2014 r.) organ II instancji powinien był oprzeć się w tym zakresie na nowym operacie szacunkowym, sporządzonym uprzednio przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, czego organ II instancji nie uczynił;

5. przepisu art. 10 § 1 Kpa, w związku z przepisem art. 136 § 1 Kpa oraz przepisami art. 156 ust. 1a zd. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ten sposób, że jeśli nawet organ II instancji dokonał (z urzędu) aktualizacji operatu (wraz z dodatkową analizą potwierdzającą), to takie postępowanie organu II instancji niewątpliwie stanowiłoby zebranie w niniejszej sprawie nowego dowodu, z którego organ II instancji przeprowadziłby następnie dodatkowe postępowanie dowodowe, lecz zarazem - w omawianym zakresie - organ II instancji nie zapewnił Skarżącym czynnego udziału w tym stadium postępowania, w szczególności nie zawiadomił Skarżących o zebraniu w niniejszej sprawie nowego dowodu w postaci potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu oraz przedłożenia przez niego analizy potwierdzającej, a tym samym organ II instancji - przed wydaniem zaskarżanej decyzji - uniemożliwiłby Skarżącym wypowiedzenie się co do zebranego dodatkowo materiału dowodowego;

6. naruszenie przepisów art. 77 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 7 Kpa, w związku z przepisem art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ten sposób, że organ II instancji wydał zaskarżaną decyzję opierając się w tym zakresie na Operacie, który nie mógł stanowić podstawy faktycznej orzekania nie tylko z opisanych powyżej przyczyn formalnych, lecz również ze względów merytorycznych, bowiem operat został sporządzony z naruszeniem przepisów § 4 ust. 2 i 4 oraz § 56 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zwanego dalej: Rozporządzenie), w związku z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] z dnia 22 maja 2013 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi [...], zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi, na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu.

Na marginesie skarżący zwrócili uwagę, że "załączony do niniejszej skargi operat sporządzony przez Pana A. A. ", również wykonany metodą korygowania ceny średniej, dla sąsiedniej nieruchomości (położnej przy ul. [...]) o takiej samej powierzchni (różnica wynosi tylko 1 m2) wykazywał znaczące różnice w wycenie wartości 1 m2 nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 06 marca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i żądanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu II instancji nie może się ostać i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie opłaty adiacenckiej (wszczęcie postępowania w tym przedmiocie) może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) została wybudowana infrastruktura techniczna (wybudowana droga), z udziałem środków publicznych; 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (drogi); 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej (drogi), udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (drogi) obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ad. 1

Rozważając ziszczenie się w niniejszej sprawie wyżej wymienionych przesłanek w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jednym z elementów spornych między organami administracji a skarżącymi jest kwalifikacja robót budowlanych związanych z powstaniem przedmiotowej drogi (budowa czy przebudowa).

Odnosząc się zatem do kwestii, czy doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też - co zarzucali skarżący - tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Jak wskazano powyżej, odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", a więc dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o drogach publicznych). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Według art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z uwagi na fakt, że tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie z jej "przebudową", to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 963/11 i w wyroku NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 435/13 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi", że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Jednak, większego znaczenia dla tej kwalifikacji nabiera fakt, że pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie np. drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem, musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany.

Pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), i to nawet połączonego z ewentualnymi - w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) - zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" ("drogą gruntową") wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 1141/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym twierdzenie skarżących, że roboty budowlane polegały na przebudowie drogi. Decyzja z dnia 14 stycznia 2010 r. wyraźnie wskazuje na budowę ulicy i to ona w sensie prawnym wyznacza zakres i charakter inwestycji. Organ odwoławczy przeanalizował także stan ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi, w szczególności uzyskał informację od Zarządu Dróg Miejskich, zgodnie z którymi przed 2010 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Rozważając zatem dalej pierwszą z wymienionych wcześniej przesłanek, stwierdzić należy także, że nie budzi też wątpliwości fakt udziału środków gminnych przy realizacji inwestycji drogowej.

Reasumując pierwsza z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej została spełniona.

Ad. 2

Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek należy wskazać, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (taki termin obowiązywał w dacie zgłaszania zakończenia budowy), nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, tj. 27 stycznia 2011 r. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Uzasadnienie organu I instancji w sposób nie do końca klarowny (wskazuje się na dwie daty) wypowiada się w zakresie daty stworzenia warunków do korzystania z drogi, jednak przesądził te datę organ odwoławczy, co zasługuje na aprobatę.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełniona została również druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej, co nastąpiło 27 stycznia 2011 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została 22 maja 2013 r.

Ad. 4

Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się również przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 4, gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała Uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Ad. 3

W ocenie Sądu natomiast problematyczna jest w sprawie w kwestia ziszczenia się przesłanki wymienionej uprzednio, jako, trzecia, tj. faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej (drogi), udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Podstawą do ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony dnia 20 listopada 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. S..

W aktach sprawy znajduje się również klauzula z dnia 25 sierpnia 2017 r. potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego sporządzonego "12 października 2018 r. dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości położonej w P. ul. [...], ob. J. , ark. [...], dz. [...], KW [...]". Klauzula, co oczywiste, wskazuje na nieprawidłową datę sporządzenia operatu szacunkowego. Na uwagę w tym miejscu zasługuje fakt, że pomiędzy sporządzeniem operatu, a potwierdzeniem jego aktualności upłynęło blisko 5 lat. Sama zaś decyzja organu II instancji została wydana 06 sierpnia 2018 r. czyli blisko rok po nadaniu klauzuli operatowi i prawie 6 lat po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień wydania decyzji organu II instancji - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Należy jednak mieć na uwadze, że takie brzmienie powyższego przepisu zostało mu nadane ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509), która weszła w życie dnia 01 września 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy - do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tymczasem w niniejszej sprawie potwierdzenie aktualności operatu nastąpiło dnia 25 sierpnia 2017 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, ergo potwierdzenie aktualności operatu miało miejsca na zasadach ustalonych w art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed wyżej wymienionej nowelizacji.

Zgodnie zatem art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym właśnie brzmieniu - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Należy jednocześnie podkreślić, że wyżej wymieniony termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji znajdujący się w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym. Pogląd, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 02.10.2012 r., II OSK 1058/11; z 06.08.2010 r., I OSK 1371/09; z 11.02.2010 r., I OSK 564/09; a także wyroki WSA: z 17.09.2014 r., II SA/Gd 34/14; z 10.11.2010 r., II SA/Po 556/10; z 25.02.2009 r., I SA/Wa 1751/08, LEX nr 527209 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Należy również podkreślić, że ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ, w szczególności organ II instancji. Tę ważność należy przy tym rozumieć w ten sposób, że aktualność operatu nie budzi wątpliwości na dzień orzekania przez organ. Nie jest zatem wprawdzie koniecznie uzyskanie klauzuli o aktualności operatu dokładnie w dniu wydawania decyzji, co mogłoby nastręczać organom poważne problemy natury technicznej, jednak w okolicznikach sprawy kwestia ta nie powinna wzbudzać zastrzeżeń.

W niniejszej sprawie potwierdzenie aktualności operatu miało miejsce prawie rok przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Co więcej, nastąpiło po prawie 5 latach od sporządzenia samego operatu. Sama klauzula jest sporządzona wadliwie (niewłaściwa data operatu), a strony postępowania nie zostały zawiadomione o jej włączeniu do materiału dowodowego. W aktach sprawy nie widnieje nawet dokument, z którego wynikałoby, że organ zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. Sama klauzula znajduje się natomiast w aktach organu I instancji.

O ile obecnie, pod rządami znowelizowanego przepisu art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego w kolejnych 12 miesiącach, a zatem łącznie nie dłużej niż 24 miesiące od daty sporządzenia, o tyle w okresie sprzed nowelizacji ograniczenia takiego w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było. W ówczesnym stanie prawnym przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wyznaczały okresu, po upływie którego wyłączona byłaby możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Należy jednak podnieść, że w dawnym standardzie VII.2, znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu skutkuje koniecznością ponownej wyceny nieruchomości.

W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 1560) podkreślono, iż przedmiotowa regulacja była odpowiedzią na wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich, a także uwzględnia postulaty niektórych samorządów i organizacji zawodowych związanych z nieruchomościami. W zakresie propozycji zmian ustawa zmieniająca wprowadziła regulacje przewidujące m.in.: ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich oraz doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania tychże opłat. Wyraźnie zatem zmiany w przepisie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmierzały w celu ograniczenia możliwości przedłużania aktualności operatów ponad "przyzwoita miarę", którą środowisko rzeczoznawców – jak wskazano powyżej – określono na okres w sumie 2 lat.

Należy wreszcie mieć na względzie, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie. W tym kontekście wartym odnotowania jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 955/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten stwierdził, że "Ponieważ czynność potwierdzenia aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4 omawianego artykułu) to mogłaby ona mieć miejsce przed organem II instancji i nie stanowiłaby podstawy dla zastosowania przez organ decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z operatem, który został sporządzony [...] około 4 lata przed datą wydania badanej aktualnie decyzji. [...] fakt sporządzenia operatu w tak odległej dacie, czyni niemożliwym jego wykorzystanie. Za w pełni uprawnione uznać należy stanowisko [...], iż w sytuacji gdy zważywszy na datę opinii rynek nieruchomości podlegał badaniu 4 lata temu, koniecznym staje się wykonanie nowego szacunku. W istocie bowiem z zasad doświadczenia życiowego wynika, że w tak długim czasie rynek nieruchomości podlegał licznym przeobrażeniom, za konieczną uznać należy więc szczegółową kontrolę zachodzących w tym względzie mechanizmów, zaistniałych przemian. Poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie gwarantuje jedynie ponownie wykonany operat, poprzedzony szerokimi badaniami rynku."

W opisanych okolicznościach, o ile zatem postępowanie przed organem I instancji i wydane przez ten organ rozstrzygnięcie odpowiadały prawu, o tyle postępowanie przed organem II instancji obarczone było wadami, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji tego organu. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To, czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Opisane powyżej wady dotyczące tak samego postępowania drugoinstancyjnego, jak i dyskwalifikujące główny dowód w sprawie – operat szacunkowy i klauzulę o przedłużeniu jego aktualności, spowodowały, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone niniejszym wyroku. Obowiązkiem Kolegium będzie m.in. rozważenie zlecenia sporządzenia nowego operatu w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa).

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się wpis w kwocie 230 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 1800 zł i koszt pełnomocnictwa 17 zł.