Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1914/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Telekomunikacja
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1707/03 w sprawie ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 1 października 2003 r[...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2003 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i wydał dla PTK "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenie na budowę obejmujące modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającej na wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo-odbiorczego (indoor) - na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr. [...].

Od decyzji organu I instancji odwołanie do Wojewody Łódzkiego złożyli Z. N. i I. K., współwłaściciele działki nr [...] Autorzy odwołania podnieśli, iż nigdy nie wyrażali zgody na instalowanie urządzeń przez PTK "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Uważają umowę najmu powierzchni dachu na budynku przy ul. [...], zawartą między tymczasowym zarządcą nieruchomości, a spółką, za przekroczenie zwykłego zarządu.

Decyzją z dnia 1 października 2003 r. Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzje z dnia 11 lipca 2003 r. Prezydenta Miasta Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wyjaśnił, iż wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę obejmował nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...]. Nieruchomość ta składa się z dwóch działek: działki nr [...], której współwłaścicielami są S. N., Z. N., I. K.i Polski Związek Łowiecki w Warszawie oraz działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Łódź. Zarządcą obydwu działek jest Administracja Nieruchomościami Łódź - Śródmieście "[...]" z tym, że wobec działki nr [...] zarząd ten ustanowiony jest sądownie, mocą postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 23 grudnia 1998 r., wydanego w sprawie sygn. akt IV Ns I 494/97.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołączył dwie umowy najmu zawarte z zarządcą nieruchomości. Pierwsza dotyczyła działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Łódź. Przedmiotem drugiej umowy była działka nr [...], której współwłaścicielami są m.in. odwołujący się. Wojewoda Łódzki uznał, iż w odniesieniu do działki nr [...] inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w stosunku do działki nr [...] - zdaniem organu odwoławczego - warunek z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie został spełniony. Zarządca podpisując umowę najmu bez zgody współwłaścicieli, przekroczył zakres ustanowionego tymczasowo zarządu, naruszając tym samym art. 199 k.c. Wojewoda zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie troje współwłaścicieli działki nr [...] wyraźnie wyraziło swój sprzeciw wobec podjętych przez tymczasowego zarządcę działań rozporządzających tą nieruchomością bez ich zgody.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w aktach brakuje potwierdzenia powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz potwierdzenia o zamieszczeniu ww. zawiadomienia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

Z wyżej wymienionych powodów, organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na decyzję z dnia 1 października 2003 r. Wojewody Łódzkiego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła PTK [...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzji organu II instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane i art. 199 Kodeksu cywilnego oraz obrazę szeregu przepisów postępowania administracyjnego.

Autor skargi stwierdził, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem ustanowiony postanowieniem Sądu Zarządca tej nieruchomości był uprawniony do zawarcia ze skarżącą spółką umowy najmu części budynku w celu zainstalowania anten telefonii komórkowej.

Skarga zarzuciła też naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów dla wyjaśnienia istoty sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 26.VIII.2004 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1707/03, oddalił skargę Spółki "[...]". W motywach tego wyroku Sąd podał, że zaskarżona decyzja nie posiada wad uzasadniających jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę między innymi na działce oznaczonej numerem [...], stanowiącej współwłasność kilku podmiotów. Udzielenie takiego pozwolenia musi być poprzedzone wykazaniem się przez przyszłego inwestora posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynajęcie części powierzchni dachu budynku w celu zwiększenia ilości anten telefonii komórkowej, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu współwłasną nieruchomością, na którą powinni wyrazić zgodę wszyscy współwłaściciele (art. 199 k.c.). W sprawie jest natomiast bezsporne, że część współwłaścicieli działki nr [...] nie wyraziła na to zgody.

Umowę najmu z "[...]" zawarła Administracja Nieruchomości Łódź-Śródmieście "[...]" w Łodzi ustanowiona tymczasowym zarządcą nieruchomości w trybie wydanego przez Sąd zarządzenia tymczasowego, lecz nie zostało wyjaśnione, czy była ona uprawniona do zawarcia tej umowy, w szczególności czy zarząd nieruchomością dalej trwa.

Z akt sprawy nie wynika też, czy przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana zarówno na działce oznaczonej nr [...] jak i na działce oznaczonej nr [...]. Z tego względu Sąd Wojewódzki uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji było zgodne z prawem, gdyż w sprawie zachodzi konieczność ponowienia postępowania w znacznej części.

Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka PTK "[...]" w Warszawie, wniosła skargę kasacyjną.

Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego oraz art. 935 i 936 k.p.c. w zw. z art. 757 k.p.c. przez bezpodstawne przyjęcie, że Administracja Nieruchomości Łódź - Śródmieście "[...]" nie była uprawniona do zawarcia ze skarżącą umowy najmu części budynku znajdującego się na działce numer [...], a tym samym skarżąca nie wykazała się swoim prawem do dysponowania ta nieruchomością na cele budowlane.

Następnie skarga zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 33 § 1 w zw. z art. 91 § 2 zd. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) przez pominięcie zarządcy nieruchomości jako uczestnika postępowania na prawach strony w postępowaniu przed WSA w Łodzi,

- art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez kwestionowanie znajdujących się w aktach sprawy ostatecznych uzgodnień uprawnionych organów w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na ludzi i środowisko,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę Łódzkiego było bezpodstawne, gdyż cały materiał konieczny do rozpoznania sprawy został już zebrany.

We wnioskach zawartych w skardze skarżąca żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Została ona oparta na zarzucie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (j.t. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 11 tej ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, iż Administracja Nieruchomościami Łódź-Śródmieście "[...]" była uprawniona do wynajęcia skarżącej dachu budynku usytuowanego na działkach nr [...]w Łodzi, bowiem na mocy postanowienia Sądu, była zarządcą tej nieruchomości. Do tego zarządu, ustanowionego na podstawie art. 757 k.p.c., stosuje się przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości, a więc również art. 935 i 936 k.p.c. Te ostatnie przepisy pozwalają zarządcy wynajmować zarządzaną nieruchomość na czas przyjęty przez zwyczaj miejscowy.

Skoro więc zarządca wynajął skarżącej przedmiotowa nieruchomość na 5 lat, to taka umowa była zgodne z prawem i dawała skarżącemu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stanowiska tego nie można podzielić. Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w ustawowej definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymienia zarząd obok prawa własności, użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych. Takie usytuowanie zarządu wśród praw rzeczowych wskazuje, iż w przepisie tym chodzi o zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy, przekształcony od 1.I.1998 r. w trwały zarząd unormowany w rozdziale 5 działu I ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21.VIII.1997 r. (t.j. Dz.U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r. ze zm.). Całkowicie inny charakter ma natomiast zarząd wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez Sąd na podstawie art.203 k.c.; gdy nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo gdy większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Taki zarząd, sprawowany nie we własnym imieniu lecz w imieniu współwłaścicieli, ogranicza się wyłącznie do wykonywania czynności zwykłego zarządu. Zarządca nie może więc wykonywać czynności przekraczających zwykły zarząd. Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, że umowne udostępnienie nieruchomości dla rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Przez czynność zwykłego zarządu uznaje się bowiem załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Wszystko zaś, co nie mieści się w tych granicach należy do spraw przekraczających zwykły zarząd (por. J. Ignatowicz "Prawo rzeczowe", wyd. VI z 1995 r., str. 131).

Należy przy tym zauważyć, iż skarżąca nie powołuje się na zarząd ustanowiony na podstawie art. 203 k.c. orzeczeniem Sądu kończącym postępowanie, lecz na fakt ustanowienia zarządcy na czas postępowania sądowego w trybie zabezpieczenia powództwa zarządzeniem tymczasowym, wydanym na podstawie art. 757 k.p.c.

Postanowienie to regulowało sposób wykonywania zarządu sporną nieruchomością tylko na czas trwania postępowania w sprawie IV Ns I 494/97 Sądu Rejonowego w Łomży i - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - wobec niewyjaśnienia czy i w jaki sposób zakończyło się to postępowanie nie jest wiadome, czy zarząd ten obecnie trwa.

Zgodnie z art. 757 k.p.c. do zarządu ustanowionego w trybie zabezpieczenia roszczenia, stosuje się przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości, w tym art. 935 i 936 k.p.c. Z przepisu art. 935 § 3 k.p.c. wynika, że czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą, zarządca może wykonywać tylko za zgodą współwłaścicieli, a w jej braku za zgodą Sądu. Należy więc w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie nie zostało dotychczas wyjaśnione, czy Administracja Nieruchomościami Łódź-Śródmieście "[...] była upoważniona do zawarcia ze skarżącą umowy, z której wyprowadzone jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarządca tymczasowy ustanowiony w trybie art. 757 k.p.c. postanowieniem Sadu o zabezpieczeniu roszczenia nie może bowiem bez zgody współwłaścicieli nieruchomości lub zezwolenia Sądu, zawrzeć z innym podmiotem umowy najmu lub dzierżawy tej nieruchomości, pozwalającej na dokonanie na niej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającej pozwolenia na budowę.

Taka umowa nie dawałaby prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 4 prawa budowlanego. Nie można też przyjąć, że na zawarcie takich umów pozwala zarządcy przepis art. 936 k.p.c.

W tej sytuacji nie można uznać zarzutu naruszenia prawa materialnego za uzasadniony.

Wykazanie przez WSA konieczności wyjaśnienia istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych, uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, uchylającej do ponownego rozpoznania zaskarżoną decyzję Prezydenta Łodzi. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nakazującego uchylenie zaskarżonej decyzji należy również uznać za nieuzasadniony.

Skarżąca gołosłownie zarzuciła w skardze naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez rzekome kwestionowanie znajdujących się w aktach, ostatecznych uzgodnień uprawnionych organów w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na ludzi i środowisko, gdy w rzeczywistości Sąd I instancji w ogóle nie oceniał tych uzgodnień. Słusznie natomiast zarzuciła obrazę art. 33 § 1 w zw. z art. 91 § 2 zd. 1 p.p.s.a. przez pominięcie Administracji Łódź-Śródmieście “[...]" jako uczestnika postępowania na prawach strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku i wobec tego nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Dlatego na mocy art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. – p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.