Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 817/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzją z dnia 5.02.2016 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.

z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), nakazał inwestorowi i właścicielowi - Gminie Ł wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi dojazdowej (o długości 650m i szerokości 4,0-5,5m) na terenie działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości N. W., gm. Ł. poprzez usunięcie podbudowy drogi z kamienia i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego (tj. nawiezienie i zniwelowanie humusu).

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy drogi dojazdowej jest prowadzone z urzędu. W dniu 04.07.2014 r. podczas kontroli stwierdzono, że na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N. W. istnieje szlak komunikacyjny, na którym została nawieziona warstwa podbudowy z kamienia. Brak jest nawierzchni umożliwiającej poruszanie się samochodów. Według wyjaśnień złożonych przez przedstawiciela Gminy Ł - Wójta M. J., przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, a jedynie wewnętrzną komunikacją umożliwiającą dojazd do pól i lasów. Przedmiotową wewnętrzną drogę wybudowała G. P. na podstawie pozwolenia na budowę i ten obiekt wraz z działkami, na których leży został przekazany Gminie Ł w drodze zamiany w 2013 r. Natomiast z uwagi na występujące w tej drodze uszkodzenia Gmina

w dniu 11.02.2014 r. zgłosiła w Starostwie przystąpienie do remontu na odcinku długości 900mb. Gmina przekazała realizację osobie zainteresowanej tj. G. P.. Prowadząca remont nie poinformowała Gminy Ł o przystąpieniu, jak również o zakończeniu prowadzenia remontu. Wzdłuż drogi przebiega instalacja elektryczna napowietrzna umieszczona na 13 słupach betonowych o wysokości ok. 10m. Instalacja ta przebiega na odcinku długości ok. 700m i włącza się do sieci energetycznej od strony drogi krajowej.

W dniu kontroli przeprowadzonej w dniu 15.09.2014 r. stwierdzono m. in. wykonanie podbudowy z kamienia grubego oraz kruszywa łamanego na długości około 650m i szerokości od 4m (korona drogi) do 5,5m, przy jednoczesnym braku nawierzchni umożliwiającej poruszanie się samochodów. Na skutek prowadzonych robót przesunięty został ciek wodny - potok W. W kilku miejscach nastąpiło pogłębienie potoku, a kamień rzeczny wykorzystano do podbudowy drogi.

W dniu 27.03.2015 r. podczas rozprawy administracyjnej stwierdzono, że nawierzchnia drogi zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w N. została zniszczona (rozjeżdżona) na odcinku ok. 333m (tj. od km 0+323 do km 0+656). Obecny podczas rozprawy Ł. S. -przedstawiciel Gminy Ł poinformował, że Gmina Ł działki nr [...], [...] i [...] w miejscowości N. W. nabyła w drodze zamiany dnia 23.08.2013 r., ale nie posiada wiedzy czy w tym momencie była na nich urządzona droga, przy czym w dacie dokonania zgłoszenia remontu tj. 11.02.2014 r. na działce nr [...] istniała droga o nawierzchni żwirowo-gruntowej wymagająca remontu. Ponadto Ł. S. poinformował, że Gmina Ł nie posiada pozwolenia na budowę drogi zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...], ani żadnej innej dokumentacji, oprócz zgłoszenia z dnia 11.02.2014 r. dotyczącego remontu drogi pod nazwą "[...] w miejscowości N. W. zlokalizowanej na działkach [...], [...], [...] i [...]. Ł. S. poinformował także, że droga znajdująca się na działkach [...], [...] i [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - stanowi drogę dojazdową do pól i lasów (wewnętrzną). Na pytanie czy obecny przebieg drogi w terenie odpowiada działkom ew. nr [...], [...] i [...] Ł. S. odpowiedział, że nie jest pewien, gdyż brak znaków geodezyjnych granicznych w terenie, prawdopodobnie wzdłuż potoku W. wyremontowana droga przebiega po ww. działkach, natomiast na odcinku od potoku do działki [...] trudno to ocenić i aby to jednoznacznie stwierdzić należy wykonać pomiary geodezyjne. Przedstawiciel Gminy poinformował również, że wnioskodawcą i wykonawcą remontu drogi zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w okresie określonym w zgłoszeniu tj. od 11.03.2014 r. do 12.09.2014 r. była G. P., która wykonała ten remont nieodpłatnie, ze względu na to, że korzysta z tej drogi, a Gmina Ł nie posiadała w tamtym okresie środków finansowych na wykonanie remontu.

Na podstawie zdjęć lotniczych przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej organ ustalił, że w 2009 i 2012 roku nie widać śladów drogi na terenie działek nr [...], [...] i [...] w N. (działki te zostały wydzielone w 2013 roku, a ich teren był wtedy zadrzewiony, obecnie drzew nie ma) a widoczna jest droga na terenie działki nr [...] (działka ta została wydzielona w 2013 roku z działki nr [...]).

Pismem z dnia 18.05.2015 r. Starostwo Powiatowe poinformowało, że Starosta [...] decyzją nr: [...] z dnia 27.03.2015 r., znak: [...] zmienił swoją decyzję z 2012 r. dotycząca pozwolenia na budowę niepublicznej drogi dojazdowej na dz. nr [...] w N. , gm. Ł. w taki sposób, że planowana droga na bardzo krótkim odcinku (około 4m) przebiega przez działkę nr [...] w N. . Innych decyzji dotyczących budowy drogi w tym rejonie Starosta [...] nie wydawał.

Organ ustalił również, że budowa przedmiotowej drogi na terenie działek nr [...], [...] i [...] w N. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( § 4 ust. 3 mpzp). Przedmiotowa droga leży w terenach oznaczonych w obowiązującym (zatwierdzonym dnia 30.12.2004 r.) planie symbolami: R tj. terenach rolnych podlegających ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze i ZL tj. terenach leśnych i zadrzewionych innych form własności. Przedmiotowy obiekt nie koliduje z innymi zapisami mpzp i nie ogranicza terenów przyległych w zakresie przewidzianego sposobu zagospodarowania, a zatem nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, a także przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem nr [...] z dnia 25.01.2015 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej drodze oraz nałożył na inwestora Gminę Ł obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie przedłożył żądanej dokumentacji.

Przedmiotowa droga stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), jest obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa droga nie istniała w dniu 20.05.2012 r. (tj. dacie wykonania zdjęcia lotniczego). Z pisma G. P. do Gminy Ł z dnia 27.01.2014 r. wynika, że przedmiotowa droga wtedy istniała i była to droga gruntowa. Gmina Ł nabyła działki nr [...], [...] i [...] w N. dnia 23.08.2013 r. w drodze zamiany i w dniu 11.02.2014 r. zgłosiła w Starostwie Powiatowym przystąpienie do remontu m. in. przedmiotowego odcinka drogi. Ponieważ na zdjęciach lotniczych działek nr [...], [...] i [...] w N. z lat 2009 i 2012 przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. nie widać śladów drogi na terenie ww. działek stwierdzić należy, że na przedmiotowym odcinku została wybudowana nowa droga. Nie dano wiary oświadczeniu Wójta Gminy Ł, że przedmiotową wewnętrzną drogę wybudowała G. P. na podstawie pozwolenia na budowę i ten obiekt wraz z działkami, na których leży został przekazany Gminie Ł w drodze zamiany w 2013 r., gdyż nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Po pierwsze istnienia pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi nie stwierdzono. Po drugie w akcie notarialnym

z dnia 23.08.2013 r. Wójt Gminy Ł i G. P. oświadczyli, że działki nr [...], [...] i [...] w N. są niezabudowane i położone w terenach leśnych i zadrzewionych. W związku z powyższym, w ocenie PINB, budowa przedmiotowej drogi została rozpoczęta początkiem 2014 r. po uprzednim usunięciu z przedmiotowych działek drzew, a inwestorem tych robót była Gmina Ł, która zamiast uzyskać pozwolenie na budowę drogi dokonała w dniu 11.02.2014 r. zgłoszenia remontu obiektu, natomiast G. P. była wykonawcą obiektu (o czym świadczy jej pismo do Gminy Ł i oświadczenie przedstawiciela Gminy Ł podczas rozprawy administracyjnej w dniu 27.03.2015 r.).

W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajduje art. 28 ustawy Prawo budowlane który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której to inwestor nie posiada. Przedmiotowy obiekt nie narusza podstawowych ustaleń zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, stąd wdrożone zostało postępowanie legalizacyjne. Inwestor do dnia wydania decyzji nie przedłożył jednak dokumentacji żądanej w postanowieniu z dnia 25.06.2015 r., Nr: [...].

Odwołanie wniosła Gmina Ł, zarzucając, że decyzja została wydana z błędną podstawą prawną dotyczącą zacytowania nieobowiązującej podstawy prawnej Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykonane prace nie kwalifikowały się do wystąpienia o decyzję pozwolenia na budowę, ponieważ przedmiotowa droga już istniała, a wykonane prace polegały na remoncie nawierzchni jezdnej - uzupełnieniu nawierzchni kruszywem naturalnym co kwalifikuje się wyłącznie do wykonania zgłoszenia remont drogi, co też odwołująca się uczyniła. Gmina Ł przejęła przedmiotową drogę w trybie zamiany w 2013 roku, droga istniała na mapach geodezyjnych oraz w terenie. W 2014 roku posiadacze działek przyległych do przedmiotowej drogi zwracali się z prośbami o wykonanie remontu istniejącej nawierzchni drogi (uzupełnienie jezdni kruszywem) aby umożliwić przejazd do przyległych działek rolnych i leśnych. Gmina Ł w tamtym okresie nie posiadała środków finansowych na wykonanie prac remontowych, w związku z czym jeden z właścicieli sąsiadujących działek tj. G. P. wyraziła chęć wykonania poprawy istniejącej nawierzchni własnym staraniem i kosztem w tzw. czynie społecznym. Gmina Ł jako właściciel przedmiotowej drogi dokonała zatem zgodnie z obowiązującym prawem zgłoszenia o zamiarze wykonania remontu istniejącej drogi. Przedmiotowa droga obecnie służy jako jedyny dojazd do działek rolnych i leśnych, rozebranie (zniszczenie) drogi spowoduje odcięcie właścicieli działek od swoich nieruchomości, co będzie wiązało się z brakiem możliwości wykonywania prac rolnych, a niektórzy właściciele przyległych działek prowadzą i utrzymują się jedynie z prowadzenia gospodarstw rolnych. Ponadto Gmina Ł obecnie nie posiada środków finansowych na zlecenie rozbiórki drogi oraz wykonanie ponownego jej remontu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7.06.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), uchylił skarżoną decyzję w całości i w tym zakresie nakazał właścicielowi obiektu - Gminie Ł wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi dojazdowej (o długości 650 m i szerokości 4,0-5,5 m) na terenie działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości N. W., gm. Ł. poprzez usunięcie podbudowy drogi z kamienia.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy z brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tj., Dz. U. z 2020 r., poz. 471)

Organ I instancji, w toku prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie ustalił, że roboty budowlane przy drodze na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości N. W. polegały m. in. na tym, że na długości tj. około 600 m droga przesunięta została od kilku do kilkunastu metrów w kierunku wschodnim tj. P. W konsekwencji prowadzonych robót przesunięty został również ciek wodny -Potok " [...]". W kilkunastu miejscach nastąpiło pogłębienie potoku - wykorzystując kamień rzeczny do podbudowy drogi. Dodatkowo zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych obrazują zdjęcia wykonane przez pracowników PINB w N. S. podczas przeprowadzanych kontroli. Materiał ten jednoznacznie wskazuje, że w wyniku prowadzonych robót budowlanych nastąpiło wykonanie nowego obiektu budowlanego. Brak bowiem podstaw do stwierdzenia, że jest wykonywany remont drogi, skoro remont polega na odtworzeniu stanu istniejącego. Remontem nie jest ani poszerzenie istniejącej drogi, ani dokonanie zasypania koryta potoku, czy też wykonanie nowego koryta potoku w innym miejscu. Skala robót zrealizowanych przez inwestora uwidoczniona na wykonanych zdjęciach jest tak duża, że nie daje podstaw do uznania, że prowadzone roboty budowlane odpowiadają dokonanemu w dniu 11.02.2014 r. zgłoszeniu.

Organ odwoławczy wskazał również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. prowadzi postępowanie pod sygnaturą znak: [...] w sprawie "dokonanego znacznego przekształcenia terenu (zmiany przebiegu koryta potoku Wiśnicz, usunięcia jego obudowy biologicznej oraz budowy drogi bezpośrednio przy jego brzegu) (...) działań mogących znacząco oddziaływać na cele przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 PLB18002 Beskid Niski oraz jego powiązania z innymi obszarami (...)".

Budowa drogi wraz z urządzeniami budowlanymi wymaga uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Taka decyzja nie została wydana, co uzasadniało postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W dniu 25.06.2015 r. PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów umożliwiających ewentualne zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Następnie, skoro zobowiązany nie przedłożył żądanych dokumentów, organ I instancji nałożył obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego.

Jednocześnie organ II instancji, po przenalizowaniu materiału dowodowego w sprawie, zauważył, że organ l instancji nakładając obowiązek rozbiórki, wykroczył poza zakres możliwych do nakazania robót budowlanych, wynikających z przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje, że jeżeli nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej, należy orzec rozbiórkę wykonanej samowoli budowlanej. I do takiego zakresu nakazanych robót budowlanych winno ograniczyć się orzeczenie organu l instancji. Tymczasem PINB nie tylko nakazał rozbiórkę obiektu, ale także nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego (tj. nawiezienie i zniwelowanie humusu). Rozbiórka obiektu budowlanego, to zdemontowanie tych wszystkich elementów obiektu budowlanego, które zostały wykonane w wyniku prowadzenia robót budowlanych. Nakazywanie doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego jest nieuprawnione, zatem skarżoną decyzję należało w tym zakresie zreformować.

Z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, czy inwestorem wykonanych robót budowlanych była Gmina Ł, czy też G. P., która uzyskała od Gminy zgodę na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomościach stanowiących własność gminy. Niemniej okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt, że to Gmina jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] w N. , w związku z tym zasadne jest nałożenie obowiązków wynikających z zastosowania przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane na właściciela nieruchomości. Argument o utrudnionym dostępie do nieruchomości w przypadku orzeczenia nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych nie stanowi przesłanki, zgodnie z którą w oparciu o przepisy prawa dopuszczalnym byłoby odstąpienie od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że przywołanie nieaktualnego promulgatora ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi wadliwej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, skoro brzmienie przepisu art. 104 k.p.a. nie uległo zmianie. Ponadto materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie potwierdza, że wykonane roboty budowlane stanowiły jedynie remont.

Gmina Ł wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jej uchylenia.

Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a poprzez ich niezastosowanie polegające na:

a. wybiorczym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż w terenie przed remontem przedmiotowej drogi nie istniał żaden szlak drogowy, w sytuacji, gdy szlak ten istniał, jednakże nie był podbudowany kamieniem,

b. braku wzięcia pod uwagę okoliczności podniesionych w odwołaniu przez stronę skarżącą, a dot. konsekwencji finansowych dla Gminy rozbiórki tej drogi oraz konsekwencji dla mieszkańców dojeżdżających tą drogą do swoich nieruchomości,

c. naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu strony skarżącej poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na jej niekorzyść;

2. art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy remont istniejącego szlaku drogowego nie wymaga pozwolenia na budowę (szlak stanowi wewnętrzną drogę gruntową dojazdową do gruntów rolnych i leśnych) i nie podlega ustawie o drogach publicznych (ustawa z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych - t. j. Dz.U. 2020 r. poz. 470);

3. art. 104 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia, które jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji nr [...] z dnia 10.06.2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego znak sprawy: [...] (dotyczących de facto tego samego przedmiotu) w kontekście tego, czy przedmiotowa droga na działkach nr ewidencyjny [...], [...], [...] obręb N. W. Gmina Ł jest obiektem budowlanym, czy też nie.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że został wykonany remont drogi na podstawie dokonanego zgłoszenia. Z map, które są w aktach sprawy wynika, że drogi tam wcześniej nie było, co jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż w rozumieniu przepisów o drogach publicznych takiej drogi nie ma. Jest to szlak polny gruntowy. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie podejmowała również czynności zmierzających do legalizacji obiektu budowlanego z uwagi na to, że nie była to budowla w myśl przepisów prawa budowlanego. Taka interpretacja prawa stoi w sprzeczności z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej w stanowieniu prawa i kształtowaniu polityki na szczeblu krajowym.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie Sąd pragnie wskazać, że podziela w całej rozciągłości tak ustalenia faktyczne dokonane przez organy, jak też oceny prawne. W konsekwencji zapadło w decyzjach rozstrzygnięcie, którego prawidłowość nie budzi wątpliwości.

Kluczowe dla oceny nakazu rozbiórki jest ustalenie dotyczące tego, czy na przedmiotowym terenie istniała droga przed zgłoszeniem dokonanym w dniu 11 lutego 2014r., a anonsującym zamiar wykonania remontu drogi. Remont bowiem musi dotyczyć obiektu budowlanego już istniejącego i nie może zmieniać jego podstawowych parametrów. "Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące (...)" – tak wyrok NSA z z dnia 5 grudnia 2013 r. II OSK 1596/12 LEX nr 1530592.

Organ I instancji ustalił, że przed dokonanym zgłoszeniem remontu drogi – taki obiekt nie istniał w terenie na działkach nr [...], [...] i [...]. Ustalenie to harmonizuje z materiałem dowodowym.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że "nowa" droga przebiega wzdłuż potoku W. , zakręcając w dużej mierze wzdłuż jego meandrów. Uwidocznione to jest na szkicu terenowym kolorem czerwonym /k.33 akt PINB/, oraz na mapie ewidencyjnej kolorem zielonym /k.78 akt PINB/. Drogi o takim przebiegu nie widać na zdjęciach lotniczych z 2009 i 2012r. /k.70 i 71 akt PINB/.

Natomiast zarówno na zdjęciu lotniczym z 2012r. jak i na wspomnianym szkicu i mapie widać drogę gruntową położoną dalej od potoku niż droga nad jego brzegiem i została ona także zaznaczona na szkicu k. 33. i mapie k.78. Jest ona także uwidoczniona na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli /k.66 akt PINB/, gdzie na fotografii 3 widać, że obie drogi biegną obok siebie, oraz na szkicu /k.67/, jak też opisano ją w protokole kontroli /k.68/. Odnośnie tej drogi PINB wskazywał /k. 35 verte/, że na długości 600 m (nowa) droga przesunięta została od kilku do kilkunastu metrów w kierunku wschodnim tj. Potoku W. chodziło o położenie nowej drogi względem tej dalej położonej drogi. W konsekwencji prowadzonych robót przesunięty został także ciek wodny - Potok W. w kilku miejscach nastąpiło pogłębienie potoku, wykorzystując kamień rzeczny dla podbudowy drogi.

Reasumując to, co wyżej powiedziano, w terenie przed zgłoszeniem istniała inna droga, która została przesunięta w stronę potoku i na tym odcinku była utworzona od nowa bez pozwolenia na budowę, a ze zgłoszeniem remontu. Prace polegały na wykonaniu podbudowy z kamienia oraz z kruszywa na długości około 650 m i szerokości od 4 do 5,5 m /k.34 akt PINB, zdjęcia k. 65 i 66./. Co się tyczy zdjęć, na k. 66 zdjęcia nr [...] – widoczna jest, równolegle do "starej" drogi na działce nr [...], wysokość podbudowy drogi "nowej".

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w akcie notarialnym z 2013r. /k.55 akt PINB/ dotyczącym nabycia przez Gminę Ł przedmiotowych działek wspomniano, że działki są niezabudowane, położone w terenach leśnych i zadrzewionych; brak tam adnotacji o istnieniu na nich jakiejkolwiek drogi.

W świetle tego, co wyżej, bezzasadne są zarzuty dotyczące dowolnych ustaleń faktycznych, zwłaszcza wobec faktu, iż żaden inny materiał dowodowy nie został przez Gminę Ł przedstawiony. Podkreślenia wymaga, że szlak drogowy nie podbudowany kamieniem istniał, ale w innym miejscu ( działka nr [...], k. 66, zdj. Nr 3 i 4); natomiast wzdłuż potoku został wybudowany dopiero w 2014r.

Warto zauważyć za organem odwoławczym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. prowadzi postępowanie pod sygn. [...] w sprawie dokonanego znacznego przekształcenia terenu ( zmiany przebiegu koryta potoku Wiśnicz, usunięcia jego obudowy biologicznej oraz budowy drogi bezpośrednio przy jego brzegu, jako działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony przyrody).

Przechodząc teraz do zgłoszenia z dnia 11 lutego 2014r., dotyczyło ono remontu drogi. Jak to już wskazano wyżej, remont musi dotyczyć istniejącego obiektu. Skoro na przedmiotowych działkach na opisywanym odcinku nie istniała droga i wykonano nowy obiekt, nie może być mowy o remoncie; zatem zgłoszenie nie dotyczyło faktycznie wykonanych prac.

Faktycznie wykonane prace polegały, jak to już wspomniano, na zrobieniu podbudowy z kamienia oraz z kruszywa na długości około 650 m i szerokości od 4 do 5,5 m (por. zdj. 6,7,8 na k. 65 i szkic k. 67, oraz k.29, 28,27, 26, 24, 23, 22, 21,15). Niewątpliwie chodzi tutaj o budowę drogi. Jak to bowiem stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1285/18, LEX nr 2616312: " Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem itp.) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. II OSK 2625/15, LEX nr 2343310: " 1. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. 2. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a p.b., droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 p.b., budową obiektu budowlanego". Należy jeszcze przytoczyć wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. II OSK 3370/14, LEX nr 2169158: " 1. Drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.p. 2. Nie można ustalić, czy doszło do przebudowy, czy wybudowania nowego obiektu budowlanego bez ustalenia co znajdowało się wcześniej na przedmiotowej działce. 3. Warunkiem przebudowy drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego. 4. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.".

Skoro nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia w niniejszym przypadku z budową drogi, koniecznym było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Słusznie wskazuje na tę konieczność wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r. II SA/Gd 105/17, LEX nr 2321071: "Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 p.b. nie obejmuje wyjątkiem od zasady uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji budowy drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.".

Skoro zatem Gmina Ł nie legitymowała się takim pozwoleniem, prawidłowo wobec tego budowę drogi na przedmiotowym odcinku organy określiły jako samowolę budowlaną. Wobec tego konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ust. 2 p.b. ( w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawa z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – DZ.U. z 2020r. poz.471), a więc wdrożenie procedury legalizacyjnej. Taką procedurę organy wdrożyły, nakazując między innymi przedłożenie niezbędnych dokumentów. Wobec nie przedłożenia żądanych dokumentów niezbędnych do legalizacji, orzeczono prawidłowo o nakazie rozbiórki.

Jeden z zarzutów skargi powołuje się na inną sprawę prowadzoną przez MWINB, wskazując na sprzeczność uzasadnień w obu sprawach (tamtej i niniejszej. Ten zarzut nie może się ostać, gdyż w skardze nie przytoczono treści tej decyzji, jak również nie dołączono jej do skargi, zatem Sąd nie jest w stanie odnieść się do tego zarzutu. Abstrakcyjnie tylko można powiedzieć, że brzeg potoku rzeczywiście jest czymś innym niż droga wzdłuż potoku.

Nie może także odnieść skutku stwierdzenie co do negatywnych konsekwencji rozbiórki. Sąd, badając legalność decyzji, nie jest uprawniony do oceny ich celowości, skutków finansowych czy społecznych. Zadaniem Sądu jest kontrola, czy zapadłe decyzje są zgodne z prawem i w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszeń.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.