Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 18/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, 8 ust. 3,4,6  art. 6  art. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz.1198 ze zm.) nie zawiera w swej treści takiej regulacji, która mogłaby stanowić podstawę materialnoprawną żądania obywatela o umieszczenie określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Obywatel przeto nie posiada indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art.50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), pozwalającego na domaganie się w ramach skargi złożonej do sądu administracyjnego, kontroli zachowania organu administracji publicznej w zakresie upowszechnienia okreslonych informacji czy to poprzez ich umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też w innego rodzaju oficjalnym publikatorze.

TEZY

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz.1198 ze zm.) nie zawiera w swej treści takiej regulacji, która mogłaby stanowić podstawę materialnoprawną żądania obywatela o umieszczenie określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Obywatel przeto nie posiada indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art.50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), pozwalającego na domaganie się w ramach skargi złożonej do sądu administracyjnego, kontroli zachowania organu administracji publicznej w zakresie upowszechnienia okreslonych informacji czy to poprzez ich umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też w innego rodzaju oficjalnym publikatorze.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Wójta Gminy K. P. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W skardze na bezczynność złożonej przez G. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się zobowiązania Wójta K. P. do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. P. następujących informacji publicznych:

- uchwał Rady Gminy K. P. podjętych w [...], protokołów sesji Rady Gminy K. P. za lata [...], [...] i [...],

- wszystkich zarządzeń Wójta Gminy K. P. wydanych w latach [...],

- oświadczeń majątkowych Wójta Gminy K. P., radnych Rady Gminy K. P., pracowników Urzędu Gminy i kierowników jednostek organizacyjnych Gminy K. P. za [...].

- dokumentacji przebiegu i efektów kontroli wewnętrznych i zewnętrznych przeprowadzonych w Urzędzie Gminy K. P. (dotyczących Gminy K. P.) oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów je przeprowadzających za lata [...],

- informacji o pomocy publicznej udzielonej przez organy Gminy K. P. (m.in. ulg, umorzeń i zwolnień z danin publicznych udzielonych przez Wójta Gminy K. P.) – odpowiednio za lata [...],

- informacji o prowadzonych w Urzędzie Gminy K. P. rejestrach, ewidencjach i archiwach,

- informacji dotyczącej sposobu dostępu do informacji publicznych będących w posiadaniu Urzędu Gminy K. P. i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy,

- danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację udostępnioną w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. P. lub odpowiada za jej treść.

Uzasadniając swoje żądanie skarżący wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] wezwał Wójta Gminy K. P. do usunięcia naruszenia prawa i udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. P. wskazanych w skardze informacji publicznych. Jednakże analiza zawartości stron Biuletynu Informacji Publicznej przeprowadzona przez niego w dniu [...] wskazała, iż Wójt Gminy K. P. nie opublikował w BIP żądanych przez skarżącego informacji wymienionych w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit.a triet drugi, lit.c i lit.d oraz pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego stanowiło to naruszenie obowiązku organu administracji, który wynika z treści art. 8 ust. 3, 4 i 6 wskazanej w skardze ustawy . Nie wypełnienie ciążącego na Wójcie Gminy obowiązku opublikowania wskazanych informacji publicznych, w opinii skarżącego narusza jego uprawnienia wynikające z art. 2 ust. 1 przywoływanego aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. P. wniósł o odrzucenie skargi G. W., jako złożonej bez wyczerpania środków zaskarżenia, a z ostrożności procesowej wskazał, iż jest ona bezzasadna , a zatem z punktu widzenia merytorycznego, zasługuje na jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko oświadczył, iż przed uruchomieniem skargi na bezczynność Wójta skarżący powinien był w trybie art. 37 k.p.a. złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie. Skarga nie poprzedzona zażaleniem powinna więc zostać uznana za niedopuszczalną.

Organ oświadczył nadto, iż uzyskawszy od G. W. pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa niezwłocznie rozpoczął umieszczanie w Biuletynie Informacji Publicznej wszystkich dokumentów, o których mowa była wezwaniu. Żądania skarżącego są zatem bezpodstawne, gdyż dokumenty, o których mowa w treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały udostępnione na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Wprowadzenie informacji wykonywane jest na bieżąco, a opóźnienie w dostępności poszczególnych dokumentów wynika z ułomności systemu informatycznego, a nie zaniechania wykonywania przez organ jego obowiązku. W odpowiedzi na skargę wskazano również , iż niektóre z żądań skarżącego są bezpodstawne, gdyż obejmują informacje, co do których nie ma obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, co dotyczy zarządzeń Wójta. Jako przedstawiciel organizacji społecznej, zgłosiło swój udział w sprawie Stowarzyszenie A podtrzymując stanowisko prezentowane w skardze, a dodatkowo oświadczając, iż katalog informacji, które powinny znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej nie jest katalogiem zamkniętym lecz tylko przykładowym i każda informacja publiczna powinna się w nim znajdować. Nie wywiązywanie się z obowiązku publikowania informacji publicznej pozbawiło skarżącego jego prawa gwarantowanego mu w treści art. 61 Konstytucji RP. Zauważono , iż brak zamieszczania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych przedłuża czas dostępu do tych informacji i zmusza obywatela do ponoszenia kosztów, bowiem skutkuje potrzebą złożenia wniosku w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie częste przypadki niewywiązywania się przez organy z obowiązku prowadzenia stron Biuletynu Informacji Publicznej Stowarzyszenie uznało, iż indywidualny interes skarżącego naruszony przez bezczynność organu wymaga wsparcia, co mieści się w zakresie działalności Stowarzyszenia. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Stowarzyszenie A w W.

Skarżący G. W., po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, złożył dodatkowe oświadczenie, w którym zakwestionował argumenty podniesione przez Wójta Gminy K. P. Wskazał, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają skargi na bezczynność organu od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, czy nawet wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie. Zaprzeczył, by organ zamieścił na stronach Biuletynu Informacji Publicznej wszystkie informacje wymagane przez ustawę o dostępie do informacji publicznych i wymienił przykładowo, których to dokumentów nadal nie udostępniono. Podkreślił, iż jego prawo do dostępu do informacji publicznej obejmuje także uprawnienia do bezwnioskowego dostępu do informacji publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej i jest realizowane wtedy, gdy organ należycie wywiązuje się ze swych obowiązków.

W ramach polemiki ze stanowiskiem skarżącego przedstawionym w dodatkowo złożonym oświadczeniu, Wójt Gminy K. P. przedstawił swoje stanowisko, co do treści Biuletynu Informacji Publicznej Gminy. Wskazał, iż znajdują się tam wszystkie wymagane informacje, a żądania skarżącego obejmują nieistniejące fakty, takie jak oświadczenia majątkowe dyrektorów szkół zlikwidowanych. Zdaniem Wójta Gminy K. P. postępowanie skarżącego zmierza do dezorientacji Sądu i poddaje w wątpliwość jego wiarygodność. Na dowód prawdziwości swych twierdzeń, organ załączył do złożonego pisma odpisy uchwał Rady K. P. i oświadczenia majątkowe osób, o których mowa była we wnioskach skarżącego.

W dniu [...] wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kolejne pismo skarżącego, w którym oświadczył, iż mimo twierdzeń Wójta Gminy K. P., oprócz dwóch uchwał, nie zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej dalszych uchwał Rady Gminy K. P. podjętych w [...] , a także protokołów z sesji Rady Gminy za lata [...]. Umieszczono bowiem tylko protokoły z dwóch sesji Rady. Brak jest zdaniem skarżącego nadal dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli wewnętrznych i zewnętrznych przeprowadzonych w Urzędzie Gminy K. P. oraz wystąpień , stanowisk, wniosków i opinii podmiotów je przeprowadzających za lata [...], jest bowiem tylko kilka informacji z każdego roku, a nie zamieszczono informacji na temat wszystkich przeprowadzonych kontroli.

W opinii skarżącego, wbrew stanowisku Wójta Gminy, w Biuletynie Informacji Publicznej nie zamieszczono informacji o wszystkich rejestrach, ewidencjach i archiwach wykazując tylko trzy ewidencje i archiwa, mimo, iż są jeszcze inne, co wynika z protokołu kontrolnego Wojewody Ś. zamieszonego w BIP. Nie ma informacji o prowadzeniu rejestrów, o jakich mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także informacji dotyczącej sposobu dostępu do informacji publicznych będących w posiadaniu Urzędu Gminy, a nieudostepnionych w BIP oraz danych określających tożsamość osób , które wytworzyły informacje udostępnione w BIP Gminy K. P. lub odpowiadają za ich treść.

Tym samym skarżący podtrzymał swoja skargę na bezczynność organu w przedmiocie zamieszczenia wyżej opisanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwaną dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach aktów lub czynności organów administracji określonych w § 2 pkt 1 -7 przywołanego przepisu, a także w sprawach skarg na bezczynności tych organów w przypadkach przewidzianych w jego § 2 pkt pkt 1-4a, a sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do samodzielnego dokonywania ustaleń stanu faktycznego.

Rozpoznając skargę G. W. w świetle powołanych wyżej kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę przez Wójta Gminy K. P. , uznał za słuszne w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi w aspekcie art. 52 § 1 p.p.s.a.

Skarżący , jak wynika z treści rozpoznawanej skargi, zarzucał organowi administracji publicznej brak podjęcia działań, do jakich zobowiązywać go miała ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Wskazany akt prawny kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, a także postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Jak wynika z jego art. 16 ust. 1 i 2 odesłanie do przepisów k.p.a. przewidziane zostało wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tej kwestii. Rozumując a contrario należy uznać, iż poza przypadkiem, o którym mowa w treści art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, działania podmiotów zobligowanych do udostępnienia informacji publicznej podlegają wyłącznie regułom tej ustawy.

Zwraca uwagę, iż ustawodawca uzależnienie zaskarżenia bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni w sposób wyraźny, tak jak w art. 37 § 1 k.p.a., czy art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Słusznym więc wydaje się uznać, iż procedura dostępu do informacji publicznej nie przewidując wprost zażalenia na bezczynność organu administracji w przypadku braku jego działania, tym samym wyklucza konieczność stosowania takiego środka, w celu skutecznego złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

O konieczności wyczerpania drogi odwoławczej w postaci zażalenia mówić można wyłącznie w przypadku, wskazanym w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy organ faktycznie odmawia udzielenia informacji publicznej, jednakże odmowa ta nie przybiera wymaganej formy decyzji lub gdy pozostaje w bezczynności, mimo obowiązku umorzenia wszczętego postępowania.

Wobec powyższego, jako bezzasadne uznane zostały twierdzenia Wójta Gminy K. P. , o nie wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia w postaci zażalenia poprzedzającego skargę na bezczynność.

Biorąc natomiast pod uwagę zapis zawarty w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne ustosunkować się do kwestii obowiązku poprzedzenia skargi na bezczynność wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu jednakże, w świetle brzmienia art. 52 § 3 § 4 p.p.s.a., nie znajduje uzasadnienia stanowisko, według którego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Przede wszystkim bowiem, dokonując wykładni literalnej wskazanych przepisów, zauważyć trzeba, iż ustawodawca zachowanie takie przewidział wyłącznie w przypadku, gdy skarga skierowana została przeciwko aktywności organu administracji przebierającej formę aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, niemającego charakteru decyzji lub postanowień czy w przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, a także aktów , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a,

Nie przewidział natomiast wezwania do usunięcia prawa w przypadku, gdy skarga skierowana jest na bierne zachowanie ze strony podmiotów zobowiązanych prawem do określonego działania.

Dodatkowo zauważyć trzeba, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, a przepis ten nie został wymieniony w regulacji o charakterze zamkniętego katalogu, jaką jest norma zawarta w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej zażaleniem, ani też wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a pogląd taki prezentowany był niejednokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i można uznać go za utrwalony( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. I OSK 601/05 publ. LEX nr 236545.

Zważywszy nadto wskazania zawarte w przytoczonym wyżej przepisie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd uznał, iż, co do zasady, postępowanie w sprawach skarg o udostępnienie informacji publicznej objęte jest jego kognicją. Nie przesądza to jednak per se właściwości sądów administracyjnych, w przypadku skargi skierowanej na bezczynność . Skarga na bezczynność organów administracji należy bowiem do właściwości sądów administracyjnych wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, a więc wtedy , gdy organ, mimo obowiązku wynikającego z regulacji prawnej nie wydaje decyzji administracyjnej względnie postanowienia, w przypadkach prawem przewidzianego, a także gdy brak po stronie organu aktu lub czynności wymaganych do załatwienia indywidualnej sprawy obywatela w zakresie jego praw i obowiązków ustalonych prawem materialnym. Brak właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli działania legalności organów administracji w innych przypadkach bezczynności nakazuje uznać skargę wniesioną na takie zachowanie organu za niedopuszczalne, a w konsekwencji odrzucić ją bez rozstrzygania in meriti.

Kolejnym etapem rozważań objęto badanie sprawy z punktu widzenia legitymacji procesowej skarżącego. W tych ramach zamyka się pojęcie indywidualnej sprawy administracyjnej, a ta kwestia wykracza już poza formalny aspekt sprawy. Istnienie legitymacji skargowej podlega bowiem badaniu z urzędu, a stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86).

Przechodząc tym samym do merytorycznego badania skargi, na podstawie art. 50 p.p.s.a ustalić należało, czy G. W. uprawniony był do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na organ administracji, którego bezczynność upatrywał w braku publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. P. informacji publicznych wymienionych w skardze.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Pojęcie "interes prawny" występujące w treści wskazanego przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a użyte zostało również w innych aktach prawnych – w art. 28 k.p.a, art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990r. Samorząd gminnym, art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. Samorząd powiatowy, czy w art. 90 ustawy z tej samej daty - Samorząd województwa.

W żadnym ze wskazanych aktów nie zamieszczono definicji legalnej określenia "interes prawny".

Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo.

Odnosząc się do zapisu zawartego w treści art. 28 k.p.a przyjęto , iż treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego s. 229).

Według poglądów prezentowanych w orzecznictwie - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. I SA 1748/85, niepubl. I z dnia 25 października 2006r sygn. akt I GSK 163/06 publ. LEX nr 274855.

Legitymacja do złożenia skargi, wynikająca z treści wskazanego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a oparta jest również na kryterium interesu prawnego, co oznacza, mając na uwadze przytoczone stanowisko doktryny i orzecznictwa, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, skarga skierowana do sądu może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona, i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, autorstwa Tadeusza Woś, Hanny Knysiak-Molczyk i Marty Romańskiej, pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 214.)

Pogląd ten pozostaje w zgodności ze stanowiskiem zaprezentowany w glosie W. Chróścielewskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, opublikowanej w OSP 2005/11/128) wskazujący, iż interes prawny skarżącego nie zawsze jest tożsamy z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego (o którym mowa w art. 28 k.p.a.). Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być bowiem traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji przez Sąd zachowania organu administracji w zakresie administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, a wtedy wywodzić się będzie z norm określających treść działania organów administracji publicznej i norm regulujących procedurę ich podejmowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu, ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007r.sygn. II OSK 2019/06 publ. LEX nr 325285)

Poszukując legitymacji G. W. do wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na braku publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. P. informacji publicznych wymienionych w skardze należałoby przede wszystkim odnaleźć normy prawa administracyjnego materialnego, kształtujące istotę sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona lub normy procesowe regulujące działanie w tej sprawie administracyjnej.

W piśmie nazwanym "wezwanie do naruszenia prawa", które można potraktować jako wniosek skarżącego skierowany do organu administracji publicznej, nie wystąpił on o udzielenie mu określonych informacji, lecz zażądał , by Wójt Gminy K. P. opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej szereg wymienionych we wniosku informacji .

Mając na względzie żądanie skarżącego, domagającego się zamieszczenia określonych informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. P. , Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż granice sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona, wytyczają te przepisy prawa materialnego, które kształtują uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej, a także regulacja prawna w zakresie postępowania organów administracji publicznej w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Bezspornym jest, iż obywatel posiada wywodzące się z treści art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, określają ustawy, a w tym ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), która konkretyzuje konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienie określając w jej art. 2 ust. 1, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem jej art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

Jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek ( art. 10 ust. 1 ustawy ).

Wniosek zainteresowanego powoduje przeto po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Ustawa z dnia 6 września 2001r.o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) nie zawiera w swojej treści takiej regulacji, która mogłaby stanowić podstawę materialnoprawną żądania obywatela o umieszczenie określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Obywatel przeto nie posiada indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270), pozwalającego na domaganie się, w ramach skargi złożonej do sądu administracyjnego, kontroli zachowania organu administracji publicznej w zakresie upowszechnienia określonych informacji czy to poprzez ich umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też w innego rodzaju oficjalnym publikatorze.

Prawo podmiotowe, które mogłoby stanowić podstawę przyznania skarżącemu legitymacji do występowania ze skargą w sprawie o dostęp do informacji publicznej uzewnętrznia się natomiast jego indywidualnym uprawnieniem do złożenia wniosku skierowanego do dysponenta informacji o jej udostępnienie.

Konsekwencją powyższego jest, iż o bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mówić można wówczas, gdy organ zobowiązany wnioskiem złożonym przez stronę, nie udziela informacji w terminach określonych przepisami prawa lub odmawia jej udzielenia lecz nie wydaje określonego aktu. Tylko w takim przypadku składający skargę na zachowanie organu administracji publicznej posiada interes prawny w doprowadzeniu do weryfikacji przez Sąd zachowania organu administracji publicznej.

Żądnie zamieszczenia określonych informacji publicznych w publikatorze nie jest działaniem podejmowanym w interesie indywidualnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to dbałość o interes publiczny i nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a.

W takim przypadku skarżącemu przysługuje prawo do skorzystania ze środków, o których mowa w przepisach 221 i następnych k.p.a. W przeciwieństwie do skargi składanej do sądu administracyjnego, ograniczonej interesem prawnym skarżącego, jej zakres podmiotowy jest bardzo szeroki z uwagi na podmioty, które realizują to prawo. Zarówno Konstytucja, jak i ustawa statuują je bowiem jako prawo każdego .

Stąd skargi i wnioski stanowią rodzaj tzw. actionis popularis, czyli środka procesowego przysługującego każdemu, a nie tylko osobie, której interesy prawne zostały naruszone (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks. postępowania administracyjnego s. 235). Osoba składająca skargę w trybie art. 221 k.p.a nie musi uzasadniać swojego interesu. Może bowiem występować również w interesie publicznym.

Wobec spenalizowania w ustawie o dostępie do informacji publicznych zachowania organu polegającego na nieudostepnieniu informacji (art. 23 ustawy), przez co również należałoby rozumieć brak wykonywania obowiązków zamieszczania w określonych przez prawo publikatorach informacji publicznych, obywatelom pozbawionym dostępu do informacji publicznej przysługuje również prawo zwrócenia się z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnego do właściwego prokuratora.

Zamieszczenie przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaimka "każdy", oznacza indywidualne prawo "każdego" do uzyskiwania informacji publicznej. Nie oznacza natomiast , w przeciwieństwie do actio polularis wywodzącej się z art. 63 Konstytucji RP, uprawnienia do działania każdego obywatela, jako kontrolera wykonywania obowiązków organu, nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jak wcześniej zostało zauważone, interes prawny we wniesieniu skargi w trybie art. 50 i nast. p.p.s.a do sądu administracyjnego, winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym zachowaniem organu, poddanemu kontroli, co do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Na marginesie zauważyć można, iż nawet gdyby pismo skarżącego nazwane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa potraktować jako skargę wniesioną do organu w trybie art. 221 k.p.a , kontrola legalności działania organów administracji w zakresie skarg, o których mowa w przepisach art. 221 i nast. k.p.a nie podlega kognicji sądów administracyjnych zgodnie z zapisem zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Biorąc przeto pod uwagę zamieszczone wyżej rozważania , jedynie słuszna wydaje się konstatacja , z której wynika, iż skarżący nie wykazał wymaganego treścią art. 50 § 1 p.p.s.a interesu prawnego do wniesienia skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co uzasadnia oddalenie skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.