Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 143/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.101 ust 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.53 par.2, art. 58 par.1, art.147, art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.9 ust.4, art15 ust.1, art.20 ust.1, art.10 ust1 pkt.1-15, art.10 ust 2 pkt 1-16, art.14 ust1, art.15 ust.1, art 20 ust 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.32, art.64 par.2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. i R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXXIV/313/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla wypoczynkowo-mieszkaniowego "Wesoła" w Międzyzdrojach oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla wypoczynkowo – mieszkaniowego [...] w [...].

E. i R. małżonkowie S. reprezentowani przez radcę prawnego M. I. pismem z dnia [...] r. (k. 20 akt sądowych) wezwali Radę Miejską [...] (k. 11 – 12 akt sądowych) do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego oraz uchylenie powyższej uchwały w części szczegółowo opisanej w tymże piśmie i sformułowali zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 oraz 15 ust. 1, a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm. Dalej : "u.p.z.p.").

W odpowiedzi na złożone wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia [...] r. (k. 21 akt sąd.) doręczonym adresatom w dniu 30 grudnia 2013 r. (k. 22 akt sąd.) poinformował, że na [...] Sesji w dniu [...] r. Rada Miejska, po zapoznaniu się z wezwaniem, opowiedziała się za jego odrzuceniem.

W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego wpłynęła skarga E. S. i R. S. reprezentowanych przez M. I.. Powołując się na przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej : "p.p.s.a.") skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla wypoczynkowo – mieszkaniowego [...] w [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan") w części dotyczącej :

1) ustalenia w Planie terenów elementarnych oznaczonych symbolami 2UTM.M oraz 3UTM.M – tereny mieszkaniowo - hotelowe o przewadze funkcji mieszkaniowej o łącznej powierzchni [...] ha, to jest § 4 ust. 1 pkt 2) Planu,

2) określenia w ramach terenu elementarnego 2UTM.M:

(i) w §15 ust. 2 pkt 1 podstawowego zagospodarowania terenu jako "teren mieszkaniowo - hotelowy o przewadze funkcji mieszkaniowej; teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej",

(ii) w §15 ust. 2 pkt 2 podstawowej funkcji zabudowy jako "zabudowa

mieszkaniowo - usługowa o udziale funkcji mieszkaniowej nie mniejszej

niż 55% powierzchni całkowitej budynków",

(iii) w §15 ust. 2 pkt 3:

- udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki na minimum 30%,

- zabudowę do sześciu kondygnacji nadziemnych,

- wysokości najwyższej kondygnacji budynku do[...] m.n.p.m.,

- wysokości elewacji frontowej do [...] m od poziomu terenu;

3) określenia w ramach terenu elementarnego 3UTM.M:

(i) w §15 ust. 3 pkt 1 podstawowego przeznaczenia ternu jako "teren

mieszkaniowo - hotelowy o przewadze funkcji mieszkaniowej; teren

zabudowy mieszkaniowo - usługowej",

(ii) w §15 ust. 3 pkt 2 podstawowej funkcji zabudowy określono "zabudowa

mieszkaniowo - usługowa o udziale funkcji mieszkaniowej nie mniejszej

niż 70% powierzchni całkowitej budynków",

(iii) w §15 ust. 2 pkt 3:

- udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki na maksimum [...]

- udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki na minimum [...]

- zabudowy do sześciu kondygnacji nadziemnych,

- wysokości najwyższej kondygnacji budynku do [...] m.n.p.m.,

- wysokości elewacji frontowej do [...] m od poziomu terenu;

4) określenia w ramach terenu elementarnego 1UTM.U w §15 ust. 1 pkt 3:

- udziału powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na maksimum

[...],

- udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni terenu na minimum [...]

- zabudowy do sześciu kondygnacji nadziemnych,

- wysokości najwyższej kondygnacji budynku do [...] m.n.p.m.,

- wysokości elewacji frontowej do [...] m od poziomu terenu.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie Planu sprzecznego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] roku w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] "(dalej: "Studium");

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] roku Rada Miejska [...] podjęła Uchwałę, Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla wypoczynkowo - mieszkaniowego [...] w [...], w której określiła przeznaczenie terenów położonych w obrębie nr [...] jednostki ewidencyjnej m.[...], o łącznej powierzchni [...] ha, w tym między innymi działek o numerach:[...], oraz działki numer [...]

W rozdziale 1 §1 uchwały stwierdzona została zgodność Planu z ustaleniami Studium, a ponadto w ust. 2 powołanego paragrafu wskazano, że przedmiotem Planu jest korekta przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w obszarach planistycznych objętych Planem w związku z koniecznością doprowadzenia do zgodności z ustaleniami zawartymi w obowiązującym Studium.

Co do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazali, że plan został uchwalony na podstawie Studium. Na rysunku Studium, który jest integralną częścią uchwały przyjmującej Plan, teren elementarny objęty Planem jako 2 UTM.M oraz 3 UTM.M, a oznaczony w Studium symbolem UT, zgodnie z pkt 17.1.12 Studium określa się jako tereny służące przede wszystkim wypoczynkowi i rekreacji indywidualnej oraz masowej, w postaci terenowej oraz kubaturowej. Na terenach tych dopuszczono w Studium, między innymi:

(i) lokalizowanie budynków rekreacji indywidualnej, budynków pensjonatowych,

małych hoteli (do 200 miejsc noclegowych), schronisk, mieszkań dla właścicieli

pensjonatów,

(ii) utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, ale z zaleceniem

adaptacji na funkcję zgodnie z kategorią terenu.

Dla funkcji zabudowy rekreacyjnej indywidualnej ustalono parametry jak dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast dla zabudowy pensjonatowej, hotelowej oraz schronisk, campingów i stanic ustalono:

- wielkość powierzchni działki dostosowaną do ilości miejsc pobytowych,

- powierzchnię zabudowy działki do [...],

- powierzchnię biologicznie czynną na minimum [...],

- maksymalną wysokość zabudowy do [...] m, do trzech kondygnacji nadziemnych w tym jedna w poddaszu.

Z zapisów Studium jednoznacznie wynika, że przeznaczeniem tego terenu były usługi turystyki. W Studium przewidziano wprawdzie lokalizację mieszkań dla właścicieli pensjonatów, ale lokalizacja ta ma funkcję pomocniczą uzupełniającą.

Oczywistym jest, że właściciele pensjonatów muszą mieć zagwarantowane prawo do mieszkania w nim. Zapis Studium nie prowadzi do uznania, że na terenie dopuszczano samodzielną lokalizację zabudowy mieszkaniowej jako podstawowej funkcji zagospodarowania terenu. Uzupełnieniem zapisu o zakazie samodzielnej lokalizacji dla funkcji mieszkaniowej są zapisy pkt 17.1.12 Studium, zalecające adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej na funkcję zgodną z kategorią terenu.

W Planie przyjętym Uchwałą obszar objęty Studium, podzielony został na trzy tereny elementarne, a na każdym z nich dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Dla poszczególnych terenów określono także udział poszczególnych funkcji ze wskazaniem funkcji dominującej. Z ustaleń Planu wynika, że w obrębie terenów elementarnych Planu:

1) 1 UTM.U - nakazano realizację ponad [...] usług i dopuszczono realizację

mieszkań do [...] powierzchni całkowitej;

2) 2.UTM.U - nakazano realizację funkcji mieszkaniowej w udzieleniem mniejszym

niż [...] i dopuszczono realizację usług w [...],

3) UTM.U - nakazano realizację mieszkań w udziale nie mniejszym niż [...]

i dopuszczono realizację usług w [...]

Tereny te pokrywają się z obszarem UT określonym w Studium. Z zapisów tych wynika, że o ile w stosunku do terenu elementarnego 1UTM.U zachowana została podstawowa funkcja turystyczna określona w Studium, o tyle w odniesieniu do pozostałych terenów elementarnych proporcje zostały całkowicie odwrócone. Jest to niezgodne z ustaleniami Studium.

Jako sprzeczne z postanowieniami Studium skarżący uznali także procentowe określenie w Planie udziałów powierzchni zabudowy działek, powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości dopuszczalnej zabudowy. Analiza Studium w zakresie wskazanych parametrów (powierzchnia zabudowy działki – [...] powierzchnia biologicznie czynna – [...] i maksymalna wysokość zabudowy - do [...] m, do trzech kondygnacji nadziemnych w tym jedna w poddaszu) jednoznacznie wskazuje, że Studium ograniczyło dopuszczalną zabudowę do stosunkowo niewielkich obiektów, w celu ochrony przyrody i zachowania walorów przyrodniczych tych terenów. Tymczasem dopuszczona w Planie zabudowa sześciokondygnacyjna do [...] m n.p.m. przy powierzchni biologicznie czynnej [...] jest oczywiście sprzeczna z założeniami Studium.

Według wnoszących skargę, z art. 9 ust. 4 i art. 15 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium. W przypadku zatem, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić, ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Naruszenie zasad sporządzania planu stanowi bezwzględną przesłankę nieważności uchwały rady gminy. Stopień naruszenia nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia, nie podlega ocenie. W szczególności, naruszenie to nie musi mieć charakteru istotnego. Każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części .

Co do swojego interesu prawnego skarżący wyjaśnili, że są właścicielami - na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej - lokalu numer [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z własnością ww. lokalu związany jest udział we własności zabudowanej działki gruntu numer [...] położonej w [...] przy ulicy [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Przedmiotowa działka wchodzi w zakres ustaleń Planu znajdując się na terenie elementarnym 1 UTM.U. Okoliczność ta powoduje, że Skarżący mają legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych .

Zastosowane w Planie rozwiązania szczegółowe w zakresie parametrów technicznych obiektów w ramach terenów elementarnych 2.UTM.M oraz 3UTM.M, kształtują wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności - jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiadującej z tymi terenami. W szczególności w sposób istotny wpływają na sposób i możliwości korzystania z tej nieruchomości, poprzez ograniczenie trenów zielonych, dopuszczenie wysokiej zabudowy, znacznie przekraczającej parametry ustalone w Studium oraz znaczną intensyfikację tej zabudowy - co stanowi o ograniczeniu ich uprawnień jako właścicieli lokalu i współwłaścicieli gruntu i narusza art. 140 kodeksu cywilnego. Obowiązujący na danym terenie plan miejscowy stanowi jedyną podstawę do ustalania przeznaczenia terenu i decyduje o jego zabudowie. Zapisy Planu jednoznacznie wskazują, że zamiast dopuszczonych poprzednio niewielkich obiektów o charakterze rekreacyjnym i wypoczynkowym, nawiązujących zresztą do dawnej zabudowy pensjonatowej istniejącej na terenie [...] i tak dla tego obszaru charakterystycznej, na terenie tym zlokalizowane zostanie osiedle wielkogabarytowych, wielorodzinnych wysokich budynków mieszkaniowych. Zapisy Planu pozwalają zatem na intensyfikującą zabudowę działek tak, aby osiągnąć jak największą powierzchnię użytkową mieszkań, co z pewnością przełoży się na przyszłe zyski ich właścicieli, ale wydatnie ograniczy możliwość wykorzystywania nieruchomości sąsiedniej, w tym pogorszy warunki korzystania z niej.

Odmienne przeznaczenia terenów o identycznej dotychczas funkcji zabudowy (w Studium UT), powoduje także niczym nieuzasadnione różnicowanie adresatów norm prawnych. Przewaga zabudowy usługowej odmiennie kształtuje obowiązki właścicieli takiej nieruchomości, którzy zmuszeni są ponosić większe koszty eksploatacji i utrzymania, w szczególności w zakresie obciążeń publicznoprawnych związanych z nieruchomością. Wpływa to na atrakcyjność takiego terenu dla potencjalnych inwestorów, szczególnie gdy nieopodal znajdują się tereny przeznaczone de facto pod zabudowę mieszkaniową, a więc znacznie tańsze w utrzymaniu. Takie nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości, szczególnie, że dokonane niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, to jest art. 32 Konstytucji oraz naruszenie art. 64 § 2 Konstytucji, poprzez nierówne ukształtowanie korzystania z prawa własności właścicieli nieruchomości objętych granicami tego samego planu miejscowego, który - jak wynika z samej Uchwały - podjęty był w celu dostosowania zapisów planu do ustaleń Studium.

Przewodniczący Rady Miejskiej ustosunkował się do skargi w piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym : "Pismo przewodnie w sprawie przekazania akt wraz ze stanowiskiem organu".

Skarżący pismem z dnia [...] r. podtrzymując wszystkie zarzuty i wnioski skargi odnieśli się do twierdzeń zawartych w powyższej odpowiedzi na skargę oraz sporządzili tabelę zawierającą zestawienie niezgodności pomiędzy zapisami Studium i Planu. W uzasadnieniu tego pisma wskazali, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] przyznała, że zapisy Planu nie są zgodne z zapisami Studium. Organ uznał tę niezgodność za dopuszczalną w związku z treścią pkt 17.1 Studium ("Zasady i wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego"), stanowiącym, że "[...] wytyczne nie odnoszą się do zabudowy plombowej lub sytuacji, w których nie mogą być one zrealizowane ze względu na uwarunkowania lokalne. Odnoszą się one przede wszystkim do nowego budownictwa". "Uwarunkowania lokalne", które uzasadniają odstępstwa od Studium, oznaczają nawiązanie do zabudowy istniejącej na terenie objętym Planem.

Według skarżących, interpretacja organu nie tylko nie znajduje oparcia w całościowej analizie zapisów i rysunków Studium, ale przede wszystkim jest wykładnią contra legem - to jest zasadami sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) (dalej: "u.p.z.p."). Ponadto, jest sprzeczna ze stanem faktycznym istniejącym w dniu uchwalania Studium

W dacie sporządzenia i uchwalenia Studium cały sporny teren, objęty następnie zaskarżonym Planem, był już zabudowany. Na nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]), do której odnosi się organ, wybudowany był pięciokondygnacyjny budynek pensjonatowo - usługowy. Pozostałe działki także były zabudowane, a z odpowiedzi organu na skargę wynika, że jest to zabudowa o charakterze mieszkalnym.

Istniejąca zabudowa nie została uwzględniona w zapisach Studium, gdyż teren objęty następnie Planem w całości oznaczony został wcześniej w Studium symbolem "UT" (funkcja turystyczna) z jednoznacznym wskazaniem dopuszczalnych parametrów zabudowy. Nieruchomość przy ulicy [...] potraktowana została jako niezabudowana, co potwierdza rysunek Studium, stanowiący Załącznik nr 2 do tej uchwały. Funkcje i parametry istniejącej zabudowy nie uległy zmianie do czasu uchwalenia Planu, nie było zatem uzasadnienia dla ich zamiany w późniejszym Planie. Ponadto, do uchwalonego już Planu załączony został wypis i wyrys ze Studium (Załącznik nr 2 do Planu), w którym sporny teren oznaczony został jako UTM, co jest ewidentnie sprzeczne z rysunkiem Studium.

Gdyby faktycznie intencją zmiany w Planie funkcji dopuszczalnej zabudowy oraz jej parametrów w stosunku do Studium była istniejąca zabudowa, to należało ją uwzględnić wcześniej w zapisach Studium, a następnie uszczegółowić - bez naruszania przy tym ustawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - w uchwalanym na podstawie tego Studium Planie. Jeśli organ w trakcie uchwalania Studium nie uwzględnił istniejącej zabudowy z przyczyn od niego niezależnych, to - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - powinien był najpierw doprowadzić do uchwalenia zmiany studium, a następnie na jego podstawie uchwalić plan w sposób zgodny z procedurą planistyczną.

W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że Plan jest niezgodny ze Studium, przy czym - w jego ocenie - niezgodność ta jest dopuszczalna. Stanowisko takie jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., określającymi zasady procedury planistycznej. W niniejszej sprawie zasady uchwalania miejscowego planu zostały naruszone, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że każde - także nieznaczne, nieistotne - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu stanowi bezwzględną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Interpretacja zapisów Studium zaprezentowana przez organ stanowi jedynie karkołomną próbę sanowania uchybień i świadczy o lekceważeniu obowiązujących przepisów prawa. Potwierdzeniem tego jest ostatni akapit odpowiedzi na skargę, w którym na stronę przerzucono winę za błędne zapisy Planu, gdyż nie zgłaszała uwag do planu na etapie jego uchwalania. Brak uwag uzasadnia - zdaniem Organu -uchwalenie planu niezgodnie z zapisami poprzedzającego go studium.

Skarżący, w uzupełnieniu zarzutów skargi, dla szczegółowego wyjaśnienia zarzutów dotyczących niezgodności Planu ze Studium, w załączeniu przedłożyli tabelaryczne i graficzne porównanie tych dokumentów, w sposób syntetyczny ujmujące podnoszone niezgodności. Niezgodności tych - jak wskazano w skardze -jest co najmniej kilka w każdym z wyodrębnionych terenów elementarnych Planu i dotyczą one kwestii zasadniczych (m.in.: funkcji dopuszczalnej zabudowy, formy, powierzchni i maksymalnej wysokości zabudowy, liczby stanowisk parkingowych, ochrony terenów zielonych), a zatem w sposób istotny wpływających na interesy skarżących.

Mając na uwadze oczywisty charakter, a ponadto przyznanie przez organ w odpowiedzi na skargę, niezgodności pomiędzy zapisami Studium i Planu, skarżący podtrzymali wszystkie twierdzenia i wniosek skargi.

Wobec braku odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza Gminy jako organu posiadającego zdolność procesową przed sądem administracyjnym w sprawach skarg na uchwały rady gminy, zarządzeniem z dnia 20 maja 2014 r. Burmistrz został zobowiązany przez Sąd do udzielenia odpowiedzi na skargę.

Stosownie do postanowień art. 54 § 2 p.p.s.a. Burmistrz Gminy udzielił odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia [...] r. ustosunkował się do zarzutów skargi oraz treści pisma procesowego skarżących z dnia [...]r.

Wnosząc o oddalenie skargi Burmistrz wyjaśnił, że autorzy skargi niesłusznie zarzucają sprzeczność skarżonej uchwały planu miejscowego ze Studium. Przedstawione zarzuty oparte są wyłącznie na wybiórczej interpretacji Studium, szczególnie w odniesieniu do tych ustaleń planu, które w istocie odnoszą się do prawa gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej (poprzez podejmowaną uchwałę planu miejscowego).

Tereny objęte planem są całkowicie zabudowane na podstawie, między innymi, poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który został zmieniony uchwałą o przyjęciu nowego, skarżonego obecnie planu miejscowego. Dlatego nowy plan miejscowy nie dopuszcza nowej zabudowy, a jedynie przebudowę i adaptację zabudowy istniejącej, zgodnie z wytycznymi dla takiej sytuacji w Studium i wyrównując niejako dysproporcje ładu przestrzennego na terenie planu. Dysproporcje polegały m.in. na tym, że zgodnie z poprzednim planem doprowadzono do sytuacji, w której zabudowa istniejąca na terenie 1UTM.U ma funkcję usługową, [...] kondygnacji i płaskie dachy, a zabudowa na terenach pozostałych to zabudowa mieszkalna, o wysokości do [...] kondygnacji i stromych dachach. Ponadto istniejące zagospodarowanie terenów (wykonane zgodnie z poprzednim planem miejscowym na tym terenie) przekracza parametry: powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnych wysokości zabudowy - które to parametry wynikają dla nowej zabudowy wg Studium, a które to Studium opracowano przed wybudowaniem budynku na terenie 1UTM.U. Tymczasem inne zapisy w Studium umożliwiają dla zabudowy istniejącej - podtrzymanie istniejącej funkcji zabudowy mieszkaniowej, a jej adaptacje na funkcje zgodne z funkcją kategorii terenu UT są zaleceniem, a nie nakazem - dostosowania parametrów planu.

Burmistrz wyjaśnił w odniesieniu do zarzutów skargi, że wytyczne Studium odnoszą się do projektowanej nowej zabudowy, a nie do zabudowy istniejącej, podczas gdy tereny 2UTM.M i 3UTM.M są zabudowane w całości i nie występują na nich nieruchomości wolne od zabudowy. Studium ustala, że jego zapisy nie odnoszą się do sytuacji, w której nie mogą być zrealizowane jego ustalenia ze względu na stan istniejący. Stan istniejący tych terenów jest taki, że [...] terenów 2UTM.M i 3UTM.M jest zabudowany budynkami mieszkalnymi, co stwierdzono na podstawie wyciągów z kartotek budynków z wypisów nieruchomości dla wszystkich nieruchomości, które wchodzą w skład terenów 2UTM.M i 3UTM.M - tj. posesji przy ulicach: [...].

W zmianie Studium Gminy wytyczne do przedmiotowego planu miejscowego [...] określono w pkt. 17. W pkt. 17.1. - wskazano, że wytyczne te cyt.: "(...) nie odnoszą się do zabudowy plombowej lub do sytuacji, w których nie mogą być one zrealizowane ze względu na uwarunkowania lokalne. Odnoszą się one przede wszystkim do nowego budownictwa. (...)". Wynika więc z tego zapisu, że należy w ograniczony sposób interpretować zapisy Studium, w sposób dostosowany do sytuacji stanu istniejącego zagospodarowania nieruchomości na obszarze planu, a zasady te należy dostosować do sytuacji uwarunkowań lokalnych.

W przedmiotowym planie uwarunkowania te odnosiły się głównie do istniejącej zabudowy na terenach 2UTM.M i 3UTM.M o parametrach innych od parametrów dopuszczonych w wytycznych Studium dla zabudowy nowej na ternach UT.

Ustalenia Studium dla terenów UT - dopuszczają podtrzymanie istniejącej funkcji zabudowy mieszkaniowej, a jej adaptacje na funkcje zgodne z funkcją terenu UT są zaleceniem - nie nakazem. Zalecenie to jest realizowane w planie poprzez dopuszczenie funkcji uzupełniającej w formie funkcji usługowej jako uzupełniająca dla podtrzymanej funkcji mieszkaniowej. Wytyczne ustalone w Studium dla terenów UT (pkt 17.1.12. zmiany Studium), dopuszczają lokalizowanie m.in.: cyt.: "- mieszkań dla właścicieli pensjonatów," oraz cyt.: "w szczególności na terenach obsługi turystyki dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, z zaleceniem adaptacji na funkcje zgodne z kategorią terenu."

Uchwała planu dopuściła funkcje uzupełniające do istniejących funkcji zabudowy na terenach 2UTM.M i 3 UTM.M i poprzez przyjęte zasady ładu przestrzennego takie jak ograniczenie powierzchni zabudowy, nakaz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, zakaz podziałów wtórnych geodezyjnych, itd. - nie dopuszcza się w ten sposób do nowej zabudowy, a jedynie dopuszcza się przebudowę i adaptację zabudowy istniejącej.

Nieuzasadniony jest zarzut o niezgodnym ze Studium ustaleniu w planie procentowych udziałów powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości dopuszczalnej zabudowy; po pierwsze - z powodów opisanych wcześniej, po drugie - ponieważ Studium ustala parametry dla całej jednostki planistycznej, a więc w stosunku do powierzchni wszystkich terenów objętych planem, a nie w stosunku do powierzchni dla poszczególnych terenów elementarnych planu.

Ponadto Burmistrz dodał, że w planie ustalono dla terenu 1 UTM.U - funkcję zabudowy usługowej, z uwagi na to, w czasie opracowania planu, zgodnie z wyciągiem z kartoteki budynku z wypisu nieruchomości, dla nieruchomości, która wchodzi w skład terenu 1 UTM.U - tj. posesji przy ul.[...], funkcja budynku była ustalona jak dla budynku usługowego, w stosunku do wszystkich składających się na niego lokali. Nie było tam funkcji mieszkaniowej.

Dopuszczenie funkcji mieszkaniowej, jako uzupełniającej, dla tego budynku wynikało z uwzględnienia wniosku właścicieli budynku przez Radę Gminy, w tej części w jakiej Rada Gminy uznała to za zgodne z polityką przestrzenną gminy. Dopuszczenie funkcji mieszkaniowej na terenie 1UTM.U nie zmieniło funkcji podstawowej zagospodarowania tego terenu, która pozostała usługowa, z uwagi na to, że uzupełniająca funkcja mieszkaniowa została dopuszczona maksymalnie do 45% powierzchni całkowitej budynku, co zgodnie z ustawą Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych przesądza, że budynek ten pozostaje budynkiem usługowym, o ile w powierzchni całkowitej budynku przeważa funkcja usługowa.

Przyjęta w planie maksymalna wysokość zabudowy 6 kondygnacji odnosi się do istniejącej zabudowy na terenie planu [...] - przy ul. [...] oraz posesji przy ul. [...] - które posiadają [...] kondygnacji - obliczone zgodnie z definicją ilości kondygnacji budynku, wg przepisów odrębnych przywołanych w uchwale planu - tj. § 3., pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.).

Dodatkowo Burmistrz podkreślił, iż nadzór wojewody nie stwierdził naruszenia Studium przy wpisywaniu planu do Dziennika Urzędowego Województwa [...]. W ramach procedury zgłaszania uwag do planu miejscowego - zainteresowane strony miały możliwość zgłaszania uwag - zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też i organ uchwalający - Rada Miejska [...] - miała prawo uchwalić plan miejscowy zgodnie z brzmieniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do Sądu administracyjnego".

Będący przedmiotem skargi do sądu administracyjnego akt organu stanowiącego Gminy jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących.

Spełnienie powyższych warunków determinuje przejście do kwestii merytorycznego badania zasadności skargi, z czym wiążą się dwa zagadnienia, a mianowicie po pierwsze, legitymacja skargowa wnoszącego skargę na uchwałę (która nie należy do tzw. warunków formalnych skargi badanych na posiedzeniu w trybie art. 58 § 1 p.p.s.a.) oraz po drugie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem powszechnie obowiązującym.

Między tymi dwoma zagadnieniami zachodzi szczególna relacja polegająca na tym, że stwierdzenie w toku kontroli sądowej, iż posiadany przez skarżącego interes prawny został naruszony jest warunkiem sine qua non uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy rzecz ujmując, stwierdzenie że zaskarżony w tym trybie akt normatywny z zakresu administracji jest niezgodny z prawem nie daje podstawy do zastosowania art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli skarżący nie wykaże, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Interes prawny nie jest pojęciem zdefiniowanym, a sposób jego rozumienia wypracowała doktryna prawnicza i orzecznictwo. Przyjmują one, że "interes prawny" jest odnoszony do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa przedmiotowego a zaskarżonym aktem.

Interes prawny musi być konkretny (dotyczyć konkretnej osoby, a jego źródłem, musi być norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę.

W ocenie Sądu skarżący jako współwłaściciele ( na zasadzie wspólności małżeńskiej) lokalu położonego w budynku wielolokalowym w [...] przy ul. [...] usytuowanym w obszarze objętym planem i oznaczonym symbolem 1 UTM.U nie wykazali, że ich interes prawny wywodzący się z tego prawa własności wykonywanego na wskazanym obszarze został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko samym interesem prawnym, ale musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Skarżący w tym trybie zobligowany jest do wykazania, że zaskarżona uchwała naruszająca prawo, jednocześnie wpływa na jego sferę materialnoprawną na przykład nakłada na niego nowe, nieprzewidziane prawem obowiązki albo pozbawia go pewnych uprawnień lub je ogranicza, bądź uniemożliwia ich realizację. Musi być to jednocześnie bezpośrednie, konkretne i realne naruszenie interesu prawnego.

Przenosząc powyższe wyjaśnienia co do sposobu interpretacji pojęcia naruszenie interesu prawnego skarżącego na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że istota zarzutu skargi wynika z przekonania skarżących, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera zapisy sprzeczne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", co w sytuacji wynikającego z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu zgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego ze studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Skarżący jednak nie dostrzegają, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm prawnych powszechnie obowiązujących, a jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym organy gminy w ich działalności wewnętrznej.

Z tego powodu z zapisów studium nie wynikają żadne normy prawne konkretyzujące sytuację podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów gminy uczestniczących w procedurze plastycznej. Dlatego z poszczególnych postanowień studium nie wynikają normy prawne konkretyzujące sytuację prawną indywidualnych podmiotów, a zatem postanowienia te nie mogą być źródłem ich interesu prawnego, a tym samym nie mogą stanowić odniesienia do rozważania naruszenia tego interesu prawnego przepisami uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Wymaga też podkreślenia, że badanie zgodności planu miejscowego ze studium nie może polegać na porównywaniu adekwatnych zapisów bez świadomości celu jakiemu, zgodnie z ustawą, akty w tym przedmiocie mają służyć. Zauważyć zatem trzeba, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określa politykę przestrzenną gminy w zakresie lokalnych uwarunkowań wymienionych w szczególności w art. 10 ust. 1 pkt 1 – 15 u.p.z.p., przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowego wskazanego w art. 10 ust. 2 pkt 1 – 16 tej ustawy. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak wynika to z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., uchwalony jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2014 r. (sygn.. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388) stwierdzające, że " "Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.".

W tym kontekście za w pełni zasadne i przekonywujące uznać trzeba wyjaśnienia Burmistrza [...] zawarte w odpowiedzi na skargę udzielanej pismem z dnia [...] r., w którym odnosząc się do podnoszonych skargą zarzutów niezgodności ustaleń dla terenów elementarnych 2 UTM.M i 3 UTM.M z ustaleniami studium organ ten odwołał się do treści uchwały Nr LV/573/10 z dnia 29 czerwca 2010 r. Rady Miejskiej [...] w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]".

W pkt III tej uchwały określającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w ppkt 17 określono kształtowanie struktur funkcjonalno – przestrzennym, a w nich między innymi (ppkt 17.1) zasady i wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie pkt 17.1 tej uchwały widnieje zapis o treści : "Poniższe wytyczne nie odnoszą się do zabudowy planowanej lub sytuacji, w których nie mogą być one zrealizowane ze względu na uwarunkowania lokalne. Odnoszą się one przede wszystkim do nowego budownictwa". W sytuacji zatem, gdy na wyżej wskazanych terenach elementarnych nie występują obszary niezabudowane (czemu skarga nie przeczy) za chybione uznać trzeba obawy skarżących o dopuszczenie w planie do takiej zabudowy tych terenów, która zwiększy wysokość oraz intensywność zabudowy przede wszystkim mieszkaniowej, w sposób niezgodny z ustaleniami przewidzianymi w studium. Obawy te zresztą wskazują co najwyżej na kierowanie się przez skarżących interesem faktycznym a nie prawnym.

Skarżący nie wskazali również takich norm prawa materialnego kształtujących wykonywanie przez nich prawa własności, które byłyby w konkretny sposób bezpośrednio naruszone zapisami zaskarżonej uchwały. Wymienione w uzasadnieniu skargi obawy skarżących o wzrost kosztów eksploatacji lokalu stanowiącego ich własność nie stanowią naruszenia interesu prawnego skarżących, skoro nie ma normy prawnej powszechnie obowiązującej i skarżący takiej nie wskazali, która gwarantowałaby właścicielom lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych niezmienność kosztów ich utrzymania, niezmienność bliższego i dalszego zagospodarowania terenu. Nie znajduje też racjonalnego uzasadnienia wywodzenie naruszenia interesu prawnego w oparciu zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, to jest art. 32 Konstytucji oraz naruszenia art. 64 § 2 Konstytucji, poprzez nierówne ukształtowanie korzystania z prawa własności nieruchomości objętych granicami tego samego planu miejscowego. Skarżący są właścicielami lokalu na terenie elementarnym oznaczonym jako 1 UTM.U, a zatem nie mogą wywodzić tych zarzutów z faktu odmiennego określenia innych parametrów zabudowy w ustaleniach planu dotyczących terenów 2 UTM.M i 3 UTM.M, skoro nie są to tożsame tereny elementarne z tym terenem, na którym wykonują swoje prawo własności. Gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo do ukształtowania odmiennego zabudowy na terenach o różnej funkcji. Teren elementarny oznaczony jako 1 UTM.U jest terenem mieszkaniowo – hotelowym o przewadze funkcji usługowej (§ 4 ust. 1 pkt 1 planu), a tymczasem tereny elementarne oznaczone jako 2 UTM.M i 3 UTM.M to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo – hotelową o przewadze funkcji mieszkaniowej (§ 4 ust. 1 pkt 2 planu).

W tej zaś sytuacji, wobec stwierdzenia, że skarżący nie wykazali tak, jak zostało to wyżej wyjaśnione, naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały, należało oddalić skargę, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.