Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1203/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 61 par 1, art. 77 par 1, art. 80, art. 107, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r., zatytułowanym "[...]", M. D. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. (dalej: organ, Zakład, ZUS):

- "o umorzenie wszystkich odsetek karnych (które odbierają mi wolę życia)

- o rozłożenie faktycznych składek na najdłuższy możliwy okres spłaty ratalnej

- o odroczenie pierwszej spłaty na okres 6 miesięcy bym mógł się jakoś pozbierać".

W uzasadnieniu wniosku podniesiono m.in., że Strona ma trudną sytuację finansową, od 3 lat cierpi na depresję i bierze leki. Nie ma majątku, z żoną ma rozdzielność majątkową. Nie ma stałych dochodów, wobec czego egzekucja będzie bezskuteczna. Skarżący wskazał, że Zakład szablonowo zakwestionował jego zatrudnienie za granicą, choć było ono związane z jego działalnością za pomocą internetu. Przywołał wyrok Sądu Najwyższego na poparcie tezy o możliwości obniżenia składek ZUS z działalności gospodarczej dzięki pracy nakładczej.

Zawiadomieniami z dnia 5 stycznia 2018 r. i 5 lutego 2018 r. Zakład poinformował Stronę, że dnia 28 grudnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie o umorzenie odsetek stanowiących należności z tytułu składek i ma 7 dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 6 lutego 2018 r. Skarżący stwierdził, że jego wynagrodzenie wynosi [...] zł brutto, wskazał też na [...] zł otrzymywane z innego tytułu. Dołączył PIT-11 za 2017 i PIT-36 za 2017 r. (przychód po [...] zł). Stwierdził, że żona zarabia miesięcznie netto [...] zł. Wskazał, że w okresie od września do grudnia spodziewa się dodatkowych dochodów w związku z pracą za granicą, o ile zdrowie pozwoli.

W oświadczeniu wyjaśniającym sytuację życiową i finansową z dnia 6 lutego 2018 r. opisał m.in. historię, która doprowadziła go do ruiny finansowej i zdrowotnej, związaną z postępowaniem upadłej spółki, z którą wcześniej podjął współpracę i jej syndyka. Wskazał również, że "do dokumentów dołączyłem PIT-11 za 2017 r we wniosku podałem dodatkowy dochód orientacyjny to jakieś [...] zł ale tylko orientacyjnie, to były jakieś prace na miejscu ze względu na stan zdrowia i nie regularne". Podniósł, że dołączył wykaz zajęcia jego konta na [...] zł i zadłużenie na karcie. Wskazał, że nie posiada nic co mógłby spieniężyć.

Podsumował, że prosi o umorzenie należności z tytułu składek.

Z informacji sporządzonej przez Zakład dnia 25 stycznia 2018 r. wynika, że Skarżący ma [...] zł zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, [...] zł odsetek naliczonych na dzień 28 grudnia 2017 r. oraz [...] zł kosztów egzekucyjnych (saldo ogółem [...] zł).

Następnie Zakład decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 21 grudnia 2017 r., odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778, dalej: u.s.u.s.), w związku z czym odmówiono Stronie umorzenia odsetek od zaległości składkowych.

Zakład powołał się przede wszystkim na przychody per capita w rodzinie Strony przekraczające minimum socjalne w 2017 r., produkcyjny wiek Skarżącego, brak zakończenia egzekucji administracyjnej i regularne choć skromne spłacanie zobowiązań cywilnoprawnych, które nie mają pierwszeństwa zaspokojenia.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując decyzję, którą "odmówiono mi umorzenia zaległych składek i odsetek". Podała, że otrzymywane przez nią środki są poniżej aktualnego najniższego wynagrodzenia i nie wystarczają na pokrycie zobowiązania, a ewentualna egzekucja z nich będzie bezskuteczna.

Skarżący stwierdził, że zaprzestał wykonywania działalności w 2012 r. Podniósł, że nie ma majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka (rozdzielność majątkowa), następców prawnych ani możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że Zakład ogranicza mu sprawiedliwe warunki zatrudnienia, które stanowią część systemu sprawiedliwości społecznej. Podjęcie przez Skarżącego zatrudnienia i przekroczenie minimalnego wynagrodzenia uruchomiłoby egzekucję i jego sytuacja uległaby znacznemu pogorszeniu, natomiast wznowienie działalności gospodarczej z obciążeniem kwotą [...]zł generowałoby kolejne zadłużenie w postaci składek bieżących, które byłyby księgowane na poczet zadłużenia, czyli dalej by się zadłużał - to praktycznie wyklucza go z rynku pracy. W ocenie Strony zachęta ze strony Zakładu, że znajduje się na rynku pracy i żeby po poprawie zdrowia (co jest dyskusyjne) podjął zatrudnienie lub uruchomił działalność gospodarczą i zarabiał trochę więcej, żeby spłacić zobowiązania wobec ZUS wydaje się w związku z powyższymi argumentami nie tak atrakcyjna, żeby mogła być traktowana jako poważna alternatywa w sytuacji Skarżącego.

W piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. Skarżący zgłosił zarzut przedawnienia w stosunku do roszczeń ZUS. Wskazał, że działalność zakończył dnia 20 listopada 2012 r., a Zakład chce obciążyć go składkami i odsetkami 18, a nawet 19 lat wstecz.

Po rozpoznaniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej ZUS wskazał m.in., że w toku obecnego postępowania podstawę rozstrzygnięcia stanowią dokumenty złożone w postępowaniu I instancji, bowiem Skarżący nie dostarczył nowych dokumentów.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Zakład uwzględnił również dowody pozyskane z urzędu:

* dokumenty rozliczeniowe ZUS RCA zgromadzone na koncie ubezpieczonego (Skarżącego),

* dane dotyczące szacunkowej kwoty minimum socjalnego podanej przez Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych (publ.: www.ipiss.com.pl).

Po dokonaniu analizy wymagalności należności z tytułu składek, Zakład przywołał art. 81, art. 127 § 3 i art. 138 K.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wskazując, że ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenić ponownie stan faktyczny ustalony na podstawie dowodów zebranych przez organ l instancji.

Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu przedawnienia Zakład szczegółowo omówił kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zawieszenia biegu tego przedawnienia, uregulowane w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu od 1 stycznia 1999 r., a także zmiany tego uregulowania z dnia 1 stycznia 2003 r. (wraz z dodaniem art. 24 ust. 5b u.s.u.s.), z dnia 1 lipca 2004 r., dodanie ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. art. 24 ust. 5f, oraz zmianę od 1 stycznia 2012 r. (z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych).

Przywołał art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., poz. 1027 ze zm.), art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r., poz. 514 ze zm.), art. 107 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) oraz art. 1 ust. 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna).

Wskazał, że zawieszenie biegu przedawnienia sprawia, że w terminie przedawnienia nie uwzględnia się okresu, w którym bieg przedawnienia był zawieszony, ale uwzględnia okres przedawnienia, który poprzedzał ten okres.

Mając na uwadze powyższe przepisy Zakład szczegółowo wymienił obciążające konto Skarżącego należności z tytułu składek, które uległyby przedawnieniu po upływie:

- 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne,

- 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne,

- 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 2012 r.

Biorąc pod uwagę okres przedawnienia należności z tytułu poszczególnych składek oraz okoliczności mające wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia Zakład ustalił, że obciążające należności Skarżącego z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, ponieważ okres przedawnienia ww. należności z tytułu składek (liczony od dnia ich wymagalności albo od dnia 1 stycznia 2012 r.) nie upłynął, ponieważ odpowiednio:

- jego bieg został zawieszony 4 marca 2013 r. - od dnia złożenia przez Skarżącego wniosku o ich umorzenie na podstawie ustawy abolicyjnej. Zakład decyzją z 16 lutego 2018 r. odmówił umorzenia należności. Od decyzji Skarżący wniósł 21 marca 2018 r. za pośrednictwem Zakładu odwołanie do właściwego sądu, zatem decyzja Zakładu nie jest prawomocna i nie ustał jeszcze okres zawieszenie biegu przedawnienia należności z tytułu składek, albo

- nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia w okresach:

- od dnia 19 kwietnia 2013 r. do dnia 22 sierpnia 2016 r. (Zakład wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania przez Skarżącego ubezpieczeniom społecznym za ww. okresy. Wydana przez Zakład decyzja stała się prawomocna dnia 22 sierpnia 2016 r.),

- od dnia 19 października 2016 r. do dnia 30 marca 2017 r. (Zakład wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za ww. okresy należności z tytułu składek. Wydana przez Zakład decyzja stała się prawomocna dnia 30 marca 2017 r.),

- i od dnia 18 kwietnia 2017 r. do nadal, (Stronie zostały doręczone tytuły wykonawcze, wystawione w celu wyegzekwowania ww. należności z tytułu składek. Prowadzone przeciwko Stronie postępowanie egzekucyjne w administracji trwa nadal).

Reasumując Zakład wskazał, że należności z tytułu składek, w tym będące przedmiotem niniejszej decyzji odsetki naliczone na dzień 28 grudnia 2017 r. od ww. składek w łącznej kwocie [...]zł, nie przedawniły się.

Zakład wyjaśnił jednocześnie, że przedawnieniu uległy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: 07/2001, 08/2001, 10/2001, 2001/11, 01/2002, 02/2002, 05/2002, od 07/2002 do 02/2003 i Fundusz Pracy za okresy: 07/2001, 08/2001, 10/2001, 2001/11, 01/2002, 02/2002, 05/2002, od 07/2002 do 02/2003. Należności te wygasły po upływie 10 lat, liczyć od dnia, w którym stały się wymagalne. Odsetki za zwłokę od przedawnionych składek nie były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Zakładu numer [...] z dnia 6 kwietnia 2018 r. i nie stanowią przedmiotu w postępowaniu zakończonego niniejszą decyzją.

W dalszej kolejności ZUS stwierdził, że decyzja I instancji odpowiada wymogom, które na organ nakłada art. 11, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Następnie oceniając poszczególne przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużeń ZUS wskazał, że w sprawie z przyczyn oczywistych nie zachodzi przesłanka występująca w pkt 1 art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie złożył wniosku o ogłoszenie upadłości, zatem przesłanki wymienione w punkcie 2 i 4b również nie zaszły. Nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Aktualnie Strona posiada dochody ze stosunku pracy nakładczej oraz innych źródeł. Należności z tytułu nieopłaconych składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym i do dnia wydania niniejszej decyzji żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził braku majątku, dlatego w chwili obecnej nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności należności, a zatem przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. także nie zostały spełnione. Nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne, a wysokość zadłużenia znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia, stąd przesłanki pkt 4 i 4a także nie zostały spełnione. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie dochodził od Strony należności z tytułu składek. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez organ egzekucyjny - Dyrektora II Oddziału ZUS w P., który do dnia wydania niniejszej decyzji nie orzekł o bezskuteczności postępowania z uwagi na brak składników majątkowych należących do zobowiązanego. Nie jest zatem oczywiste, że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, więc przesłanki pkt 5 i 6 również nie zachodzą. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu u.s.u.s.

Dalej Zakład przywołał art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS).

Dokonując oceny przedstawionych dowodów i wyjaśnień organ podkreślił, że K.p.a. nakładając na Zakład obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Zakład ustalił, że w okresie od dnia 10 lutego 2000 r. do 20 listopada 2012 r. Skarżący prowadził działalność gospodarczą. Od 1 kwietnia 2014 r. do nadal jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę nakładczą w firmie G. Sp. z o.o. Otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w kwocie brutto [...] zł, netto ok. [...] zł. W oświadczeniu z dnia 6 lutego 2018 r. wskazał, że posiada dodatkowe źródło dochodu w kwocie netto [...] zł miesięcznie. Ponadto oświadczył, że w okresie od września do grudnia bieżącego roku spodziewa się dodatkowych dochodów związanych z podjęciem pracy za granicą, o ile stan zdrowia na to pozwoli. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną A. D., z którą ma rozdzielność majątkową małżeńską. Żona osiąga dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie [...]zł netto miesięcznie. Na tej podstawie Zakład wyliczył łączny miesięczny dochód gospodarstwa domowego, który wynosi [...] zł netto, na osobę w kwocie [...]zł netto. Skarżący ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej w kwocie [...]zł. Ponadto posiada zobowiązanie pieniężne w banku z tytułu zadłużenia karty kredytowej w łącznej kwocie [...]zł oraz zadłużenie w kwocie [...]zł, które dochodzone jest w toku postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego na wniosek S. Sp. z o.o. Z uwagi na toczące się przed sądem postępowanie, egzekucja tych należności została czasowo zawieszona. Powyższe zobowiązania Strona spłaca dobrowolnie w kwocie od [...] zł do [...] zł miesięcznie. Na dzień 6 lutego 2018 r. saldo konta bankowego Skarżącego w [...] S.A. było ujemne i wynosiło minus [...] zł. Saldo karty kredytowej miało również saldo ujemne i wynosiło minus [...] zł.

Według obliczeń Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych opartych na podstawie danych Departamentu Statystyki Społecznej GUS, zawartych w "Informacji o wysokości minimum socjalnego w 2017 r." z dnia 13 kwietnia 2018 r., minimum socjalne w dwuosobowym pracowniczym gospodarstwie domowym zostanie zachowane, jeżeli miesięczny dochód stanowić będzie kwota [...]zł (na osobę [...] zł). Zatem dochód w gospodarstwie domowym Skarżącego stanowi kwotę wyższą niż minimum socjalne dla tego typu gospodarstwa domowego.

W oparciu o powyższe ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji I instancji uznając, że nie została spełniona przesłanka uzasadniająca umorzenie zaległości wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Odnosząc się do argumentów Skarżącego dotyczących trudności przy podjęciu zatrudnienia lub rozpoczęcia działalności gospodarczej z takim zadłużeniem ZUS wskazał, że nie stanowią one okoliczności mogących być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek. Zakład dokonując oceny wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS bada tylko, czy zachodzą potencjalne możliwości poprawy sytuacji finansowej zobowiązanego, umożliwiającej spłatę należności z tytułu składek. W stosunku do Skarżącego ZUS takie możliwości stwierdził.

Dalej ZUS wskazał, że brak podstaw by uznać, że obecna sytuacja materialna Skarżącego była wywołana ponoszeniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności, bowiem dokonał on wykreślenia działalności z ewidencji, zatem przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS nie znajduje zastosowania.

Odnosząc się do problemów zdrowotnych Skarżącego Zakład stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by był on osobą przewlekle chorą czy też sprawującą opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny w takim zakresie, który uniemożliwiałby pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenie środków (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS). Stan faktyczny sprawy wskazuje na to, iż okoliczności przytoczone w tym zakresie przez Stronę stanowią co najwyżej ograniczenie w możliwości wykonywania pracy zarobkowej, a nie trwałą przeszkodę wykluczającą pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia.

Skarżący wniósł na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc zarzut niewłaściwej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ rentowy i uzależniania umorzenia od warunków nie wymienionych w przepisie.

Podniósł, że złożył wniosek o umorzenie należnych składek i odsetek, wynikających głównie z odrzucenia przez organ rentowy wniosku o zastosowanie abolicji podatkowej, argumentując że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał, że "Odwołujący przedstawił następujące dowody w sprawie:

1) Nastąpiło zaprzestanie działalności gospodarczej odwołującego.

2) Brak majątku, z którego można egzekwować należności.

3) Rozdzielność majątkowa z małżonkiem i brak możliwości przeniesienia na niego zobowiązania.

4) Brak innych następców prawnych, na których można przenieść zobowiązanie.

5) Nieściągalność zobowiązania w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i co za tym idzie oczywistość, że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Całość przesłanek jest zdaniem Skarżącego wprost wymieniona w art. 28 ust.3 u.s.u.s. Zarzucił niewłaściwą ocenę postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora II Oddziału ZUS w P., który do dnia wydania niniejszej decyzji nie orzekł o bezskuteczności postępowania z uwagi na brak składników majątkowych należących do zobowiązanego.

Podniósł, że Zakład neguje wyjątkowość sytuacji Skarżącego, gdy ważny interes społeczny polega na jego powrocie na rynek pracy, generowanie przez niego Produktu Krajowego Brutto, podatków i opłat między innymi na ubezpieczenie społeczne. Wskazał, że jest to niemożliwe z takim długiem na początku działalności i zajętym rachunkiem bankowym, bo przecież Skarżący nie posiada majątku, z którego mógłby to zobowiązanie pokryć przed startem, a na finansowanie zewnętrzne przy zajęciu egzekucyjnym, to raczej liczyć nie można.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności oraz stwierdzenie w sprawie prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Godzi się przypomnieć, że Sąd dokonując kontroli decyzji opiera się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżony akt administracyjny, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takim akcie znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają prawo.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.

Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W ocenie Sądu organy w sposób nieprawidłowy i przedwczesny rozstrzygnęły w opisany wyżej sposób. Zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć zasadniczo nie ze względu na argumentację w niej podnoszoną.

Z porównania zgłoszonych żądań zawartych we wniosku i jego uzupełnieniu dokonanemu w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r., podtrzymanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w skardze do Sądu oraz sentencji wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jednoznacznie wynika, że Zakład odmówił umorzenia należności (odsetek) w nieadekwatnym zakresie do złożonego przez Skarżącego żądania.

Z treści pisma z dnia 6 lutego 2018 r. jednoznacznie wynika bowiem, że Skarżący rozszerzył swój pierwotny wniosek o umorzenie odsetek i zawarcie układu ratalnego, domagając się umorzenia zarówno odsetek jak i samych składek.

Tymczasem w zakresie składek ZUS w żadnej z instancji w ogóle nie odniósł się do żądania Skarżącego.

Należy podkreślić, że dopiero precyzyjne ustalenie zakresu żądania pozwala na prawidłowe dokonanie analizy, czy w sytuacji Skarżącego zaistniały przesłanki do umorzenia określonych należności. Taka analiza powinna być przeprowadzona w oparciu o art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenie MGPiPS.

Trzeba tu wskazać, że stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na zasadzie skargowości - na wniosek lub na zasadzie oficjalności - z urzędu, przez organ administracji publicznej. Przepis prawa materialnego, jaki jest podstawą wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie określa, czy wszczyna się je na wniosek, czy z urzędu. W razie, gdy norma prawa materialnego wprost nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu.

W przedmiotowej sprawie art. 28 w zw. z art. 123 u.s.u.s. determinuje skargowy sposób wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres wniosku wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu zakresem złożonego przez stronę wniosku w praktyce oznacza, że organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie, jaki jest zakres wniosku strony, który wszczął postępowanie, ponieważ organ jest tym żądaniem związany (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2293/11 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym na naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 941/10).

Jeżeli wniosek jest kompletny, spełnia ogólne wymogi dotyczące podania określone w art. 49 K.p.a., a także szczegółowe, jeśli takie uszczegółowienie zawiera przepis prawa materialnego, rola organu polega na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie - zgodnie z wnioskiem.

Ugruntowane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, wyrok z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 559/08, wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1163/08, zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a. mogącego mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić przy tym, że nie ma żadnych przeszkód, by strona w trakcie postepowania, jako dysponent swoich praw, dokonywała zmiany czy modyfikacji zakresu żądania, które wyznacza granice sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z powołanym przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata.

Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 2171 ze. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Warto powtórzyć, że dokonując samodzielnej oceny przesłanki całkowitej nieściągalności organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji Zakładu należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14, 13 lutego 2018 r. sygn. akt 1263/17, 28 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 58/18, 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 263/18; WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12; z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 572). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II FSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności (podkreślenie Sądu).

Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ rentowy nie dokonał powyższego rzetelnego szacunku.

Zarówno bowiem przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. jak i z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, organ musi konfrontować bieżącą sytuację strony z wysokością zaległej należności, o której umorzenie zwraca się dłużnik.

Trzeba podkreślić, że w sprawie niniejszej, ze względu na wielkość ww. kwot, inny może być wynik powyższej oceny dokonany z uwzględnieniu samych odsetek (55.700 zł) niż przy wzięciu pod uwagę salda ogółem (ze składkami i kosztami - [...] zł).

Należy też podkreślić, że oceny sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych wnioskodawcy należy dokonywać w oparciu o aktualny stan faktyczny. Dopuszczalne jest uwzględnienie możliwości uzyskania dochodu w przyszłości. Możliwość ta musi być jednak konkretna i możliwa do uprawdopodobnienia. Organ musi zatem wykazać, że z danego źródła, w konkretnym okresie, dana osoba uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1061/17).

Dlatego jako wadliwe należy ocenić potraktowanie przez organ jako argument przeciw umorzeniu ogólne i hipotetyczne oświadczenie, że od września do grudnia Skarżący spodziewa się dodatkowych dochodów w związku z pracą za granicą, o ile zdrowie pozwoli.

Nie było przy tym sporne w sprawie, że organ nie wskazał jakiegokolwiek majątku nieruchomego, praw majątkowych ani cennych ruchomości należących do Skarżącego, z których mogłaby być prowadzona egzekucja.

Podsumowując tę część rozważań trzeba wskazać, że stanowisko organu co do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki nieściągalności, nie zostało należycie umotywowane i tym samym narusza w sposób oczywisty przepis art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak również jest ewidentnym naruszeniem przywołanych powyżej przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a.).

Organ prowadząc postępowanie, zgodnie z art. 7 K.p.a., powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie do przyjęcia w świetle powyższych przepisów jest sytuacja, w której organ nie dokonuje oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Należy podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności ZUS zastosowanie mają przepisy K.p.a., w tym zasady: legalności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7), zaufania (art. 8), udzielania informacji (art. 9), przekonywania (art. 11), szybkości i prostoty postępowania (art. 12) i sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, istnieją również podstawy do zakwestionowania oceny organu odnośnie niewystąpienia przesłanki umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Organ ocenił, że sytuacja Skarżącego nie jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby zasługiwała na wyjątkowe potraktowanie w formie udzielenia ulgi. Jest to ocena dokonana bez wnikliwego wyjaśnienia sytuacji, w jakiej znalazł się Skarżący.

Podnieść w tym miejscu należy, że skoro zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone, organ prawidłowo porównywał sytuację rodziny Skarżącego z minimum socjalnym za 2017 r.

Trzeba jednak zauważyć, że bezrefleksyjnie do miesięcznego dochodu Skarżącego organ dodał [...] zł wpisane przez niego do oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 6 lutego 2018 r. Co prawda w wyjaśnieniu rubryki formularza zawarte jest polecenie "Podaj miesięczną wysokość netto", ale z wyjaśnień Skarżącego z tej samej daty wynika, że "do dokumentów dołączyłem PIT-11 za 2017r we wniosku podałem dodatkowy dochód orientacyjny to jakieś [...] zł ale tylko orientacyjnie, to były jakieś prace na miejscu ze względu na stan zdrowia i nie regularne". Takie oświadczenie budzi wątpliwość, czy Skarżącemu nie chodzi o dochód [...] zł w skali roku, a nie miesięcznie. Poza tym z tego oświadczenia wprost wynika, że jest to dochód nieregularny, zatem przyjęcie go przez Zakład do wyliczenia miesięcznego dochodu, bez wyjaśnienia kwestii uzyskiwanego dochodu, nie znajduje uzasadnienia. Zakład winien zatem był w tym zakresie co najmniej wezwać Skarżącego o sprecyzowanie wskazanego dochodu.

Podsumowując Zakład naruszył at. 61 § 1 K.p.a., poprzez błędne określenie zakresu żądania Skarżącego a w konsekwencji granic sprawy administracyjnej, co doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, że w przypadku Skarżącego brak jest podstaw do umorzenia należności. Organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieodniesienie się do żądań Skarżącego.

Stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Utrzymując w mocy decyzję I instancji Zakład naruszył nie tylko przepis art. 138 § 1 K.p.a., ale również wskazane powyżej przepisy K.p.a., nie dostrzegając wadliwości decyzji I instancji.

W przekazanych Sądowi aktach sprawy nie ma śladu inicjatywy organu odwoławczego zmierzającej do wyjaśnienia prawidłowości przyjęcia przez organ I instancji zakresu wniosku Skarżącego i granic sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy a priori przyjął, że podany przez organ I instancji zakres jest prawidłowy.

Sąd stwierdza, że naruszenie powyżej wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie sprawy przedwczesne byłoby wyrażenie przez Sąd kategorycznej oceny, czy w przypadku Skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość umorzenie należności określonych w jego wniosku wraz z uzupełnieniem.

Podkreślenia wymaga, że Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09, sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżonych braków tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.

Naruszenia przepisów stwierdzone przez Sąd czynią dalszą sądową kontrolę twierdzeń i ustaleń organów przedwczesną.

Końcowo warto wskazać, że rzeczywiście, jak twierdził Zakład, istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 K.p.a.) Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 K.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poprzedzać rzetelne ustalenie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, a także czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie zachodzi sytuacja, że opłacenie tych należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Na podstawie art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład jest zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej, a w szczególności orzekania wobec precyzyjnie określonego zakresu żądania Skarżącego i ustalenia jego aktualnej sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni powołanych przepisów.