Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 290/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 26 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia 26 maja 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 10 maja 2016 r. H.S. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności do bydła, płatności do krów oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, do której zadeklarował dwie działki: [...] o numerze ewidencyjnym a oraz [...] o numerze ewidencyjnym b. Na działce [...] zadeklarował do płatności powierzchnię działki 1,43 ha i jako grupę upraw wskazał groch siewny, natomiast na działce [...] zadeklarował powierzchnię upraw 1,31 ha oraz uprawę koniczyny czerwonej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wydał decyzję z dnia 10 kwietnia 2017 r., w której odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i nałożył sankcję w wysokości 563,94 zł, informując, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Ponadto, w tej samej decyzji organ rozstrzygnął o przyznaniu H.S. płatności na 2016 r., w kwotach pomniejszonych ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w tym: jednolitej płatność obszarowej w kwocie 18.120,63 zł, płatności za zazielenienie w wysokości 12.161,48 zł, płatności redystrybucyjnej w kwocie 4.614,49 zł, płatności do bydła wynoszącej 5.068,16 zł oraz płatności do krów w wysokości 3.829,25 zł, a także o przyznaniu kwoty 487,44 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał przepisy art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278), zwanej dalej ustawą o płatnościach oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych Kierownik BP ARiMR wyjaśnił, że płatność ta przysługuje rolnikowi spełniającemu warunki, określone w art. 7 i 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie tej płatności powierzchnia działek rolnych wynosiła 2,74 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 1,43 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność do roślin wysokobiałkowych przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, uwzględniono również wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu metodą FOTO w okresie 7 lipca do 19 października 2016 r., z której wykonano raport nr [...], a kopia raportu została przekazana rolnikowi. W wyniku tej kontroli ustalono, że uprawa istniejąca na działce [...], położonej na działce ewidencyjnej b w [...] należy do innej grupy upraw niż deklarowana, stwierdzono jęczmień ozimy zamiast deklarowanej koniczyny czerwonej, w związku z czym przypisano kod nieprawidłowości DR7. Spowodowało to wykluczenie całej tej działki z płatności związanej do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i skutkowało zastosowaniem sankcji. Procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 91,61%. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 2014 r. nr 181, str. 48), zwanego dalej rozporządzeniem nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do upraw roślin wysokobiałkowych a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi 563,94 zł. i kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

W zakresie płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła oraz do krów organ przedstawił szczegółowo ich wyliczenia, w tym sposób ustalenia areału JPO (powierzchni deklarowanej i stwierdzonej w związku ze zmniejszeniem areału działek rolnych R oraz A1), jak również metodę obliczenia współczynnika korygującego na podstawie art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. nr 347, str. 608, z późn. zm.).

Nie godząc się z powyższą decyzją H.S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że kontrola na jego działce o numerze b została przeprowadzona zbyt pobieżnie i niewłaściwie określono leżącą słomę i resztki, stąd stwierdzenie, że na tej działce był zasiany jęczmień jest ewidentnym błędem i pomyłką, gdyż zasiana była koniczyna. Domagał się ponownego przeanalizowania zdjęć i dokumentów z kontroli.

Wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 maja 2017 r., nr [...], Dyrektor OR ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest powierzchnia uprawniona do płatności związanej do upraw roślin wysokobiałkowych. W tym zakresie wyjaśnił, że przeprowadził ponownie weryfikację protokołu z czynności kontrolnych i stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia ustaleń odbiegających od zawartych w protokole z kontroli na miejscu, na którym oparł się organ pierwszej instancji ustalając kwestię sposobu użytkowania spornej działki rolnej. Organ zaakcentował wagę dowodu z protokołu kontroli, któremu należy przypisać przymiot wiarygodności z racji tego, że kontrole są przeprowadzane przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne. Powołując się na orzecznictwo wywiódł, że szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, wówczas nie można organowi skutecznie zarzucić, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Protokół z kontroli sporządzony w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ocenił jako logiczny, spójny wewnętrznie i przedstawiający dane w sposób jednoznaczny. Odnosząc się nadal do kwestii spornej organ odwoławczy zauważył, że w wyniku kontroli na miejscu, wykonanej metodą FOTO, na działce rolnej [...] (o powierzchni deklarowanej 1,31 ha) ustalono inny od deklarowanego rodzaj uprawy, co potwierdzają szkice polowe oraz fotografie, tj. uprawę jęczmienia ozimego, która to roślina nie jest wymieniona w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności nie związanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351, z późn. zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, wśród roślin, których uprawa może być podstawą ubiegania się o płatność do roślin wysokobiałkowych. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie organ pierwszej instancji odmówił płatności w tym zakresie. Z uwagi na zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej wynoszące 91,61%, zasadne było też nałożenie sankcji odpowiadającej wartości stwierdzonej różnicy, stosownie do art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Organ odwoławczy przedstawił rachunkowy sposób wyliczenia tej sankcji. Ponadto wskazał, że H.S. nie dołączył do odwołania dowodów na potwierdzenie podnoszonej argumentacji, podczas gdy obowiązek ten wynika wprost z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który przewiduje, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Dalej, organ odwoławczy podał, że ponownie zweryfikował uprawnienie do płatności dla spornej działki oraz pozostałych gruntów rolnych zgłoszonych do płatności i stwierdził, że wyliczenia organu pierwszej instancji nie wykazują uchybień. Jako własny przyjął sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej, opartych o areał JPO, jak również sposób ustalenia wysokości płatności do krów i do bydła, odpowiadającej deklaracji strony zawartej we wniosku, a także wyliczenie wartości współczynnika korygującego.

We wniesionej skardze H.S. podniósł, że organ powinien stać na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały dostępny w sprawie materiał. Zarzucił, że przy wydawaniu spornej decyzji nie wykorzystano dostępnych materiałów i zdjęć zrobionych na polu, które są w dyspozycji organu, a których kopie otrzymał, co świadczy o nierzetelności pracowników przy podejmowaniu decyzji. Dodał, że w zaistniałej sprawie świadkami mogą być rolnicy gospodarujący obok spornej działki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie sądowej H.S. podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Oświadczył, że na otrzymanych od Agencji zdjęciach widać ślady po uprzedniej uprawie koniczyny czerwonej. Stwierdził, że tę roślinę uprawiał jeszcze jego ojciec i od 50 lat jest ona tam wysiewana. Sporządzone zdjęcia nie wykazują dokładnie co była wysiewane, ale nie są to ślady po słomie jęczmienia. Wskazał na możliwość przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, tj. osób odwiedzających pobliską kapliczkę w czasie kwitnienia koniczyny. Skarżący przedłożył 4 fotografie, które otrzymał od Agencji jako dowód przeprowadzonej kontroli.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Zauważył, że zdjęcia znajdują się w aktach stanowiących fragment sporządzonej dokumentacji fotograficznej i nie może jednak odnieść się do argumentów skarżącego. Zwrócił uwagę na odmienne opisanie przedłożonych zdjęć. Podkreślił, że skarżący nie wnosił uwag do protokołu. Ponadto strony zgodnie oświadczyły, że wszystkie zdjęcia dotyczą tych samych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (sądowych i administracyjnych), co oznacza, że przy ocenie legalności decyzji sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 26 maja 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, którą odmówiono H.S. przyznania na rok 2016 płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i nałożono sankcję w kwocie 563,94 zł. Poza tym przyznano skarżącemu na rok 2016 jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie, płatność redystrybucyjną oraz płatności do bydła i do krów, wszystkie pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, a także przyznano kwotę 487,44 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą o płatnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 komentowanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na tle powołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że przyznawanie płatności bezpośrednich odbywa się w postępowaniu administracyjnym, przy czym w postępowaniu dotyczącym tychże płatności przepisy art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach samodzielnie regulują kwestie dowodowe, a unormowania te stanowią lex specialis wobec przepisów K.p.a. W przepisie tym określone zostały jednoznacznie obowiązki organów Agencji w toku prowadzonego postępowania, przy czym w pkt 4 wyraźnie wyłączono stosowanie art. 81 K.p.a. Stanowi to istotną modyfikację zasad postępowania wynikających z art. art. 7, 9 i 10 K.p.a., tj. prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a także rozkładu ciężaru dowodu. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to jednocześnie, że przez ustawodawcę nie zostały zmodyfikowane inne zasady obowiązujące na gruncie K.p.a. Tym samym organ jest zobligowany realizować pozostałe obowiązki określone w procedurze administracyjnej.

Wskazana wyżej modyfikacja zasad dowodzenia, wynikająca z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie może być jednak pojmowana jako nieograniczony obowiązek strony prezentowania i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Określone tym przepisem przeniesienie ciężaru dowodu na stronę nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z art. 107 § 3 K.p.a. Aby bowiem zaakceptować wywody dotyczące sposobu wyliczenia konkretnych płatności należy najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący zarówno na przyznanie płatności, jak i na ich wysokość. Obowiązek przestrzegania praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony na organ przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, oznacza zatem, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, szczególnie na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

W świetle powyższego należy przyjąć, że niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach, w tym przed wszystkim zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 K.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący przedstawiony tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie, powyższe obowiązki organu zatem wszystkie omówione dotychczas wymogi. Zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia.

W realiach rozpoznawanej sprawy zważyć należy, że zarzuty skarżącego w toku postępowania dotyczyły wyłącznie interpretacji materiału fotograficznego sporządzonego przez organ, tj. ustalenia, jaki rodzaj rośliny uwidoczniony został na zdjęciach wykonanych na działce oznaczonej [...] oraz [...]. W odwołaniu skarżący wskazywał bowiem, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego błędnie organ przyjął, iż na działce tej był zasiany jęczmień ozimy, podczas gdy fotografie przedstawiają leżącą słomę i resztki koniczyny czerwonej, która według skarżącego faktycznie była wysiana na spornej działce. Domagał się ponownego przeanalizowania zdjęć i dokumentów z kontroli. Analogiczne zarzuty podniesione zostały w skardze.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie uzasadniono w sposób przekonujący, w kontekście powyższych zarzutów, na jakiej podstawie przyjęto, że nie była uprawiana koniczyna czerwona, co skutkowało wykluczeniem powierzchni spornej działki, a w konsekwencji - odmową przyznania płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i zastosowaniem 3-letniej sankcji. Zarzuty zawarte w odwołaniu organ odwoławczy skwitował stwierdzeniem, że przeprowadził ponownie weryfikację, która wykazała, że brak jest podstaw do przyjęcia ustaleń w zakresie sposobu użytkowania spornej działki rolnej odmiennych od tych, jakie zostały zawarte w protokole z kontroli na miejscu. Organ podkreślił też wagę dowodu w postaci protokołu kontroli, który nie budzi żadnych wątpliwości, a nadto wskazał na obowiązek strony przedłożenia dowodów na poparcie podnoszonych zarzutów. W ocenie Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotycząca kwestii spornej w sprawie, sprowadza się jedynie do ogólnikowych deklaracji, które nie są poparte żadnymi głębszymi rozważaniami. Wskazać należy, że w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi przez organ odwoławczy wraz ze skargą, znajdują dwie fotografie (nr 40-478 i nr 40-476), opatrzone napisem "Działka rolna [...] [...]", przy czym pomimo zarzutów stawianych w odwołaniu, w zaskarżonej decyzji ten materiał dowodowy nie został w żaden sposób omówiony, podobnie jak i pozostały materiał fotograficzny dotyczący przedstawionej działki rolnej [...] [...], znajdujący się niewątpliwie w posiadaniu organu, w tym przedłożone przez skarżącego Sądowi fotografie o numerach 40-481, 40-533, 40-534 i 40-532, opatrzone ponadto napisem "data kontroli 2016-07-08", która to data jest zbieżna z datą wskazywaną przez organ odwoławczy jako data kontroli terenowej. Już tylko pobieżne porównanie tych dwóch grup dowodów pozwala na stwierdzenie, że zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych przedstawiają inny rodzaj rośliny niż zdjęcia zaoferowane przez skarżącego, które otrzymał on od organu jako materiał z kontroli.

Z uwagi na charakter podnoszonych przez skarżącego zarzutów nie można przyjąć argumentu organu, dotyczącego nieprzedstawienia przez skarżącego dowodów i wyjaśnień. Zaakcentowania wymaga, że kwestią istotną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość odczytania i zinterpretowania materiału dowodowego sporządzonego przez organ. Skoro strona twierdzi, że zdjęcia przedstawiają resztki koniczyny, a nie jęczmienia, co ma zasadniczy wpływ na uprawnienie do płatności i wysokość nałożonej sankcji, to organ nie jest zwolniony z wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. obowiązku uzasadnienia swego stanowiska w tym zakresie w sposób jasny, rzeczowy i przekonujący. Aby bowiem zaakceptować wywody dotyczące sposobu wyliczenia konkretnych płatności należy najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący zarówno na przyznanie płatności, jak i na ich wysokość.

W ocenie Sądu, weryfikacja dokonana przez organ odwoławczy w omawianym zakresie nie jest wystarczająca. Na podstawie lakonicznego uzasadnienia dotyczącego ustaleń faktycznych w zakresie uprawy znajdującej się na działce nr [...] i [...], które nie zostały potwierdzone omówieniem wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie sposób ocenić, czy poczynione przez organ ustalenia, które stały się wszak podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia, były prawidłowe. Wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego. Dlatego, jeżeli w toku rozpoznawania sprawy organ odwoławczy nie odniósł się należycie do podniesionych zarzutów i nie sprecyzował przesłanek, w tym wynikających z materiału fotograficznego, które przesądziły ocenę, że na spornej działce znajdowała się uprawa inna od deklarowanej, to zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Z tego też powodu w niniejszej sprawie Sąd nie mógł oceniać zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów dotyczących oceny materiału dowodowego i na tej podstawie badać prawidłowość ustalenia prawa do płatności oraz kwestię nałożenia sankcji pod względem zgodności z przepisami prawa.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie realizuje zasady przekonywania, określonej w art. art. 11 K.p.a. i nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., przez co nie czyni zadość zasadzie praworządności i nie wypełnia obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. wymogom z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.