Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 146/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności lub przewlekłości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. P. w przedmiocie przyznania świadczenia z programu "D." 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. P. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z dnia [...] września 2019 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.


UZASADNIENIE

Skarga W. P. (dalej powoływanego jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie przyznania świadczenia z programu "Dobry start" na okres 2019/2020, została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z [...] września 2019r. W. P. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Wójta gminy B. (dalej w skrócie: "GOPS"), o przyznanie prawa do świadczenia z programu "Dobry start" na okres 2019/2020.

Wezwaniem z dnia [...] października 2019 r. organ I instancji wezwał do osobistego stawiennictwa skarżącego oraz dostarczenia zaświadczenia o uczęszczaniu do szkoły przez syna. Dokumenty skarżący przedłożył w dniu [...] października 2020 r., zaś organ w dniu [...] października 2020 r. sporządził notatkę z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w innym postępowaniu wskazującym na inne miejsce zamieszkania rodziny skarżącego. W dniu [...] października 2020 r. organ poinformowano skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Następnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Wójta Gminy B., decyzją z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do w/w świadczenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ uznał, że centrum życiowe wnioskodawcy i jego rodziny nie koncentruje się w miejscowości, gdzie rodzina jest zameldowana tj. w K., lecz na B., gdzie starszy syn uczęszcza do szkoły w W.. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do otrzymywania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, załączając do niego dokumentację potwierdzającą - jego zdaniem – fakt zamieszkiwania w Polsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2020r. nr [...]. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości, które istniały w stanie faktycznym sprawy, a dotyczyły miejsca zamieszkania strony i jej rodziny. W związku z tym, iż skarżący w treści odwołania wskazywał na zawarcie umowy dotacji na dofinansowanie z programu "Czyste powietrze", której treść dołączył do odwołania, Kolegium za zasadne uznało wyjaśnienie, czy kwalifikacja wniosków i udzielanie takiej pomocy odbywa się po ustaleniu faktu rzeczywistego pobytu i zamieszkiwania pod adresem wskazywanym przez ewentualnego beneficjenta pomocy, czy też brane są pod uwagę inne przesłanki. Ponadto Kolegium dostrzegło konieczność ustalenia w jakich okolicznościach wydawane były stronie i jej dzieciom Karty Dużej Rodziny, a także w kontekście oświadczenia co do korzystania z opieki zdrowotnej w Polsce, poczynienie dodatkowych czynności wyjaśniających w kwestia ustalenia, od kiedy członkowie rodziny są pacjentami tego zakładu opieki zdrowotnej oraz wskazanie częstotliwości wizyt skarżącego i dzieci, począwszy od złożenia wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia.

W dniu [...] marca 2020 r. dokonano ustaleń czy rodzina skarżącego korzysta z porad lekarskich w placówkach medycznych oraz jakie były zasady korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze" (w tym zakresie organ zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie danych z innych postępowań prowadzonych w stosunku do skarżącego k. 50, 59 akt admin). Ponadto dokonano ustaleń w zakresie posiadana Karty Dużej Rodziny ([...].03.2020 r.) W aktach sprawy pojawiły się również inne dokumenty z postępowań, które toczyły się równolegle w stosunku do skarżącego m.in. zasiłku rodzinnego i świadczeń wychowawczych tj. kserokopie zaświadczeń lekarskich, informacje dotyczące przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego, informacje o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kserokopii z konsulatu wraz z tłumaczeniem. Jednocześnie w dniu [...] marca 2020 r. poinformowano o włączeniu do akt sprawy dołączonej dokumentacji (k. 218 akt admin.). W dniu [...] marca 2020 r. organ zwrócił się do Placówki Straży Granicznej w celu przesłania informacji dotyczących przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego, a w dniu [...] kwietnia 2020 r. przedłużył termin rozpoznania sprawy z uwagi na brak potrzebnej dokumentacji do dnia [...] maja 2020 r., po czym w dniu [...] kwietnia 2020 r. zawiadomił o zebraniu dowodów i możliwości zapoznania się z nimi. W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ zawiadomił z kolei skarżącego o włączeniu do akt sprawy uwierzytelnionych kopii protokołu przyjęcia ustnych wyjaśnień z dnia [...] lutego 2020 r.

Na podstawie tych ustaleń, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Wójta Gminy B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2020r. nr [...], powtórnie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z programu "Dobry Start". Powołując się na zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy organ I instancji doszedł do wniosku, że skarżący i jego rodzina nie zamieszkują na stałe pod wskazanym przez niego adresem, trudno ich tam zastać, a centrum życiowym rodziny jest B. Organ nie zakwestionował przy tym faktu odwiedzin skarżącego u rodziców w K., u których istnieją warunki do zamieszkania z rodziną w czasie tych wizyt. Podkreślił, że skoro dzieci skarżącego uczą się w szkole i uczęszczają do placówek oświatowych na B., to powoduje konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności wskazują, że to na B. koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że rodzina strony faktycznie nie zamieszkuje na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, iż rodzina stale zamieszkuje na terenie Polski i w Polsce znajduje się centrum jej interesów życiowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają zdaniem SKO wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tegoż względu Kolegium zaleciło aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków, na których należałoby powołać sołtysa i rodziców skarżącego. W ocenie SKO organ I instancji powinien dopuścić jako dowód w sprawie również treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dla celów udzielenia pomocy ze środków społecznych, a która to treść dodatkowo pozwoliłaby na ustalenie miejsca zamieszkania strony.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji wezwał świadków oraz powiadomił o tym fakcie skarżącego.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na opieszałe i niezgodne z prawem działanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2020 r. przesłuchał świadków oraz zwrócił się z wnioskiem do GOPS o udostępnienie kserokopii przesłuchania świadka (sołtysa wsi K.) oraz kserokopię wywiadu środowiskowego z dnia 20 sierpnia 2020 r.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji ponownie zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2020 r., z uwagi na zalecenia wskazane w decyzji SKO i konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W tych okolicznościach w dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w tym przedmiocie (k. 339 akt admin.).

W dniu [...] września 2020r. organ zwrócił się z kolejnymi wnioskami o udostępnienie danych z innych sprawach. Analogiczny wniosek został złożony w dniu [...] października 2020 r., a w dniu [...] września 2020 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2020 r.

W dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy B. nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (k. 356).

Ponadto w dniu [...] października 2020 r. wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji z Placówki Straży Granicznej.

Uwzględniając powyższe okoliczności skarżący w dniu 6 października 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Wójta Gminy B., postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia z programu "Dobry start" na okres szkolny 2019/2020. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że sprawa o przyznanie świadczenia z programu "Dobry start" na okres szkolny 2019/2020 toczy się od dnia złożenia wniosku tj. [...] września 2019 r. i do chwili obecnej nie została rozpoznana. Podkreślił, że w sprawie wydane były dwie decyzje, następnie uchylane przez SKO z powodu naruszenia KPA. Decyzje po uchyleniach zapadają po kilku miesiącach z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w KPA, kolejne postępowania powielają te same błędy i uchybienia co sprawia, że postępowanie przez ponad rok nie zostało zakończone. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zalecenie organowi prowadzącemu postępowania odpowiednich podjęcia odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, a także zasądzenie od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Ponadto w uzupełnieniu skargi z dnia [...] października 2020 r. skarżący podniósł, że decyzja SKO w przedmiotowej sprawie wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2020 r., zaś organ I instancji podjął czynności dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. Ponadto wskazał, iż organ I instancji dwukrotnie w ciągu miesiąca września wystąpił do straży granicznej o udostępnienie informacji granicznej, co zostało również powielone m.in. w sprawie o zasiłek okresowy, mimo możliwości dopuszczenia dowodów z innych akt.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. w odpowiedzi na skargę wskazał, że do organu I instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO w dniu [...] lipca 2020 r. Uzasadnienie decyzji wskazywało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co organ uczynił. Na tej podstawie min. dołączono kserokopię przeprowadzono wywiadu środowiskowego oraz przesłuchania świadka - sołtysa wsi K.. Przesłuchano też dwóch świadków. Organ wystąpił też do Placówki Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodzinny P. Podniósł także, że skarżący przedłożył żądane dokumenty do akt sprawy, a ponieważ świadek – pracownik socjalny, o którego przesłuchanie wnioskował skarżący przebywał na kwarantannie, nowy termin rozpoznania sprawy został przedłużony do dnia [...] października 2020r. W dniu [...] października 2020r. Wójt Gminy B. wystąpił z kolei z wnioskami o udostępnienie danych z innych postępowań, w tym informacji ze Straży Granicznej. Na tej podstawie organ podniósł, iż w sprawie nie miała miejsce przewlekłość, gdyż przedłużenie terminu wynikało z konieczności przesłuchania świadka oraz przeprowadzenia innych dowodów, niezbędnych do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania świadczeń wychowawczych, wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 164/20: 1) zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z [...] września 2019 r. w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł; 5) nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Uzasadniając wydane orzeczenie WSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem przewlekłości postępowania, a następnie uznał że tak rozumiana przewlekłość zachodzi w przedmiotowej sprawie, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Jak podkreślił skład orzekający sprawa toczy się od września 2019 r., a zatem krócej niż sprawa o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 r. tj. sprawa II SAB/Bk 158/20 (wrzesień 2018 r.). Wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego do organu jesienią 2019 r. W początkowym okresie czynności organu I instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe skutkowało, wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego), a konsekwencją tego jest że sprawa przez rok nadal nie została ostatecznie rozpoznana.

Jak podkreślił dalej WSA, organ I instancji miał zatem konkretne wytyczne zarówno w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 (sprawa II SAB/Bk 158/20), ale również w tej sprawie, a ponadto które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu I instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych, mimo że postępowania w tej sprawie zaczęło się rok później i organ znaczną część materiału dowodowego już miał zgromadzonego w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019. Nadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny P. za różne okresy, albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Po czym na podstawie art. 75 k.p.a do akt sprawy dołączał uwierzytelnione kopie dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekładał do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużało postępowanie i miało charakter jedynie czynności pozornych. Ponadto niektóre czynności podejmowane w sprawie II SAB/Bk 169/20 oraz niniejszej były podejmowane w tych samych dniach, zamiast dołączenia ich do innych prowadzonych postępowań, bez konieczności ich dwukrotnego przeprowadzania.

Takie działania organu, zdaniem WSA, nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego i można im przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego. Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności merytorycznych w sprawie, szczególnie po dacie wydania wyroku w sprawie sygn. II SA/Bk 749/19, tj. 19 grudnia 2019 r., a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO, sąd wyprowadził tezę, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny i w rażący sposób naruszył on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań. Konkludując skład orzekający stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem czynności we wszystkich sprawach były wielokrotnie powielane, powtarzane, a niekiedy podejmowane w dużych odstępach czasu i z naruszeniem przepisów k.p.a., na co wskazywał zarówno sąd w innym postępowaniu, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie sądu, opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, ponieważ przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak i wytycznych organu odwoławczego, było pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Powyższe, zdaniem WSA, skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającym z upoważnienia Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2019 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy, mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że opóźnienie w dokonywanych przez organ czynnościach nie występowało w rażącym stopniu, a mnogość czynności wynikała z opóźnień w działaniu spowodowanych kwarantanną świadków, trudnością w ustaleniu ze stroną terminu przesłuchania, jak również szerokim zakresem postępowania dowodowego wskazanego w wytycznych decyzji organu wyższego stopnia, zatem przyjęcie rażącego stopnia naruszenia pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie kary grzywny jako fiskalnej dolegliwości uderzającej bezpośrednio w sytuację finansową organu, oparte o błędnie wysunięty wniosek dotyczący rażącego naruszenia prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku W. P. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania (5 listopada 2020 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja Wójta Gminy B. wydana w dniu [...] października 2020r. kończąca postępowanie w sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie pkt 1 wyroku, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi w całości bądź stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i uchylenie orzeczenia w pkt 4, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 406/21 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt. II SAB/Bk 164/20 i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w charakterze strony, dopuszczono do udziału podmiot nie posiadający w tej sprawie zdolności sądowej. Jak podkreślił NSA w odniesieniu do podmiotów, których działanie, bezczynność lub przewlekłość są przedmiotem skargi, z punktu oceny zdolności sądowej istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego. Powołując się na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), NSA przypomniał, że postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi organ właściwy. Organem tym w myśl do § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie dobry start lub otrzymującej świadczenie dobry start. Z kolei zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia postępowania w sprawie świadczenia dobry start prowadzone są jednostce organizacyjnej gminy, w której prowadzone są postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego. Co prawda, jak wynika z § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach rozstrzygnięć, w tym decyzji, oraz przekazywania informacji, o której mowa w § 10 ust. 6 wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w formie pisemnej, upoważnić swojego zastępcę, kierownika lub inną osobę z jednostki organizacyjnej gminy, o której mowa w ust. 2 pkt 1, tym niemniej udzielenie przez organ właściwy upoważnienia wskazanym osobom nie powoduje zmiany właściwości organu. W dalszym ciągu to wójt, burmistrz lub prezydenta miasta zachowują swoje kompetencje, a osoby przez nich upoważnione podejmują decyzje wyłącznie z ich upoważnienia i w zakresie ich kompetencji.

Na tej podstawie NSA stwierdził, że skoro przedmiotem wywiedzionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przyznanie świadczenia z programu "Dobry Start", to stronami tego postępowania są skarżący i Wójt Gminy B., jako organ. Oznacza to, że wyrok WSA w przypadku rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a. powinien być skierowany do Wójta Gminy B., a nie jak błędnie przyjął WSA, do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. Końcowo NSA zwrócił uwagę, że pomimo, iż skarżący w skardze jako organ wskazał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., to sąd pierwszej instancji miał obowiązek z urzędu naprawić ten oczywisty błąd. Tym bardziej, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, podpisując odpowiedź na skargę, wskazał, że działa z upoważnienia Wójta, a więc organu właściwego.

Pełnomocnik Wójta Gminy B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2021r. wniósł o oddalenie skargi W. P. na przewlekłość postępowania wskazując, że w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po raz pierwszy w tej sprawie, tj. w dniu [...] listopada 2020r., postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy B. w zakresie przyznania świadczenia z programu "Dobry Start" zostało zakończone i brak jest obecnie podstaw do wydawania zobowiązania w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w dobie epidemii, szeregu zakażeń wśród pracowników GOPS i ich rodzin. Mając dodatkowo na uwadze stopień skomplikowania prowadzonej sprawy, szeroki zakres postępowania dowodowego, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się lekceważącego stosunku do złożonego wniosku strony, dużego natężenia braku woli w załatwieniu wniosku, czy działania wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie przyznania świadczenia z programu "Dobry Start" zasługuje na uwzględnienie, przy czym z uwagi na wydanie przez Wójta Gminy, po wniesieniu skargi, decyzji kończącej z dnia [...] października 2020r., postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r., należało umorzyć.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dalej przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021r. sygn. akt I OSK 406/21, wydanym na skutek skargi kasacyjnej organu od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt. II SAB/Bk 164/20. W wyroku tym NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w charakterze strony, dopuszczono do udziału podmiot nie posiadający w tej sprawie - zdolności sądowej.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 22 października 2021 r. Podzielając zaś w pełni pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organem właściwym w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o przyznanie świadczenia z programu "Dobry Start", jest Wójt Gminy B., a nie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B..

Z treści przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), wynika bowiem wprost, że postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi organ właściwy. Organem tym, jak stanowi § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie dobry start lub otrzymującej świadczenie dobry start. Z kolei zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia postępowania w sprawie świadczenia dobry start prowadzone są jednostce organizacyjnej gminy, w której prowadzone są postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego.

Wprawdzie, jak stanowi § 8 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach rozstrzygnięć, w tym decyzji, oraz przekazywania informacji, o której mowa w § 10 ust. 6 wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w formie pisemnej, upoważnić swojego zastępcę, kierownika lub inną osobę z jednostki organizacyjnej gminy, o której mowa w ust. 2 pkt 1, tym niemniej udzielenie przez organ właściwy upoważnienia wskazanym w § 8 ust. 3 pkt 1 osobom, nie powoduje zmiany właściwości organu. W dalszym bowiem ciągu, jak jednoznacznie podkreślił NSA, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta zachowują swoje kompetencje, a osoby przez nich upoważnione podejmują decyzje wyłącznie z ich upoważnienia i w zakresie ich kompetencji.

Ustaliwszy zatem bezspornie, że stronami prowadzonego postępowania są skarżący i Wójt Gminy B., jako organ, zadaniem sądu w aktualnie prowadzonym postepowaniu pozostała ocena, czy Wójt Gminy B. dopuścił się zarzucającej mu przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r., a jeżeli tak, to czy charakteryzowała się ona rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując zaś oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest też często jako nieefektywne, kiedy to organ wykonuje czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonuje czynności pozorne powodując, że formalnie nie jest bezczynny.

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje również wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak też NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, CBOSA).

W tym miejscu warto przypomnieć, że rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ale także, co zostało już wyżej zaakcentowane, do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie występowała przewlekłość postępowania. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy przewlekłość trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz, czy charakteryzowało się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu 10 września 2020 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Analizując zaś postępowanie organu w kontekście wywiedzionej skargi należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy B. dopuścił się zarzucającej mu przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r.

Zaakcentować przy tym należy, że rozpoznając tą sprawę sąd miał również na uwadze inne sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane na jedynym posiedzeniu, w zakresie wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2018/2019 (sygn. akt II SAB/Bk 144/21), zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 148/21), świadczenia wychowawcze na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 145/21) oraz zasiłek okresowy (sygn. akt II SAB/Bk 147/21). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu I instancji i podejmowanych w sprawach czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, iż mimo, że sprawy te dotyczą różnych świadczeń to czynności dowodowe podejmowane w tych sprawach, w wielu zakresach się pokrywają bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie.

Odnosząc się do zaistniałej w przedmiotowej sprawie przewlekłości stwierdzić , iż sprawa toczy się od września 2019 r., a zatem krócej niż sprawa o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 r. tj. sprawa II SAB/Bk 144/21 (wrzesień 2018 r.). Wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego do organu jesienią 2019 r. W początkowym okresie czynności organu I instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe skutkowało, wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego), a konsekwencją tego jest że sprawa przez rok nadal nie została ostatecznie rozpoznana.

Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19, który dotyczył stanu faktycznego sprawy sygn. akt II SAB/Bk 144/21 wskazano, że w sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny – jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na B., które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Organ I instancji miał zatem konkretne wytyczne zarówno w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 (sprawa II SAB/Bk 144/21), ale również w tej sprawie, które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu I instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych, mimo że postępowania w tej sprawie zaczęło się rok później i organ znaczną część materiału dowodowego już miał zgromadzonego w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019. Nadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny P. za różne okresy, albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Po czym na podstawie art. 75 k.p.a. do akt sprawy dołączał uwierzytelnione kopie dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekładał do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużało postępowanie i miało charakter jedynie czynności pozornych. Ponadto niektóre czynności podejmowane w innych sprawach oraz niniejszej były podejmowane w tych samych dniach, zamiast dołączenia ich do innych prowadzonych postępowań, bez konieczności ich dwukrotnego przeprowadzania.

Opisany ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie było prowadzone opieszale, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, zapadały po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielały te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku w dniu 22 marca 2022 r.

W ostatniej z decyzji SKO - zapadłej w sprawie niniejszej - trafnie wskazano, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na obecnym etapie we wszystkich sprawach tak obszerny, że należało go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Niecelowe było zaś kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie sądu stwierdzonego stanu przewlekłości organu I instancji nie mógł też wyeliminować skutecznie fakt wielokrotnego wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotnego przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA).

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ I instancji czynności merytorycznych w sprawie, a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i mało skuteczny, naruszając standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań. Czasu ogólnego opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy prowadził postępowanie w sposób nieefektywny i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] października 2020 r., a więc po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż sąd nie miał aktualnie podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że Wójt Gminy B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku), które jednocześnie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku).

Argumentacja organu, wskazująca na braki kadrowe z uwagi na panującą pandemię COVID-19 i związany z nią szereg zakażeń wśród pracowników GOPS i ich rodzin (kierowanych na kwarantanny czy zwolnienia lekarskie), nie może wprawdzie uzasadniać przedłużania postępowania, które było prowadzone w sposób przewlekły, jednak może wpływać na ocenę stopnia naruszenia przepisów przez organ, które to naruszenie charakteru rażącego nie miało, albowiem ani okres przewlekłości, ani motywacja organu (dążono bowiem do rozpoznania sprawy i to nastąpiło) nie uzasadniają takiego twierdzenia. Mając zaś na uwadze stopień skomplikowania sprawy, szeroki zakres postępowania dowodowego, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy B. dopuścił się lekceważącego stosunku do złożonego wniosku strony, dużego natężenia braku woli w załatwieniu wniosku, czy działania wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Dłuższy, aniżeli standardowy czas rozpoznania wniosku wynikał też z konieczności poszerzenia materiału dowodowego m.in. wskutek wniosków dowodowych złożonych przez Wnioskodawcę na etapie odwołania oraz konieczność ustalenia indywidualnego terminu wywiadu środowiskowego u skarżącego, który nie przebywał cały czas w miejscu zamieszkania. Indywidualne ustalenie terminu wywiadu było zaś jednym z wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W opisanych okolicznościach, zdaniem sądu, stwierdzenie że przewlekłość organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby zatem przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej od organu sąd uznał je za niezasadne. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17 oraz 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; CBOSA). Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie. Uzupełniająco nadmienić też trzeba, że suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Nie traktuje jej się także jako odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 14 czerwca 2019 r., II OSK 111/19 oraz 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, CBOSA).

W ocenie sądu, zważywszy, że Wójt Gminy B. rozpoznał wniosek skarżącego, a opóźnienie, którego się dopuścił, nie jest rażące i nie doprowadziło do zasadniczo do zmian w uwarunkowaniach sprawy, uznać należy, iż nie mamy do czynienia z sytuacją kwalifikowaną, która wymagałaby zasądzania na rzecz skarżącego swoistego zadośćuczynienia, jakim jest suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. W opisanych okolicznościach, orzeczono, jak w punkcie 4 wyroku.