Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 1 i 2, art. 11  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: Art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 64a, 64b, 64e, 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w okresie od VIII do XII 2019 r. I. oddala sprzeciw, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata M. A. kwotę 240 zł (słownie dwustu czterdziestu złotych) tytułem wynagrodzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższonej o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem przez A. N. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 28 października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4 pkt 5a i art. 8 ust. 13, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej w skrócie- k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., nr: [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w okresie od VIII do XII 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta – decyzją z dnia [...] 2019 r., nr: [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej z wniosku z dnia 8 sierpnia 2019 r. zasiłku celowego przeznaczonego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w okresie od VIII do XII 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem M. i utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna (124,00 zł), alimentów na syna (800,00 zł), alimentów na siebie (400,00 zł) oraz świadczenia wychowawczego, które jednak nie jest wliczane do dochodu rodziny. Organ podniósł, że skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej, ale nie jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy, informując, iż jest niezdolna do pracy, ( od 11 czerwca 2019 r. do 11 lipca 2019 r.), co potwierdza zaświadczenie lekarskie. Nadto, skarżąca nie podjęła postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, które zostało zawieszone w kwietniu 2017 r. Organ pierwszej instancji nadmienił, że w świetle art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, a zatem skarżąca winna poprzeć swoje stanowisko stosownym orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Prezydent Miasta zaznaczył, że skarżąca była wielokrotnie informowana o konieczności współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także o konsekwencjach nie wywiązywania się z przyjętych zobowiązań, niemniej nie podejmuje ona kroków w celu poprawy swojej sytuacji. Dalej organ wywiódł, że zgodnie z § 7 uchwały Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XCV/1425/14 w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania, można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, gdy dochód na osobę nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Jakkolwiek skarżąca spełnia kryterium dochodowe, ale świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie mają charakteru obligatoryjnego i nie są środkiem zastępczym utrzymania osób lub rodzin. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami i żądaniami. Tyma bardziej, że skarżąca nie spełnia ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, tj. nie przejawia aktywności w celu poprawy swojej sytuacji życiowej i podejmowania współpracy z pracownikiem socjalnym zmierzających do osiągnięcia tego celu.

Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, złożyła skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję. Skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku celowego przeznaczonego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, ponieważ w aktach sprawy znajdują się kolejne zaświadczenia lekarskie, "będące kontynuacją mojej niezdolności do pracy, które dawniej było przez MOPS respektowane przy przyznawaniu świadczenia dla mnie" . W odwołaniu podniosła także, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił dochód rodziny, bowiem nie uwzględnił wszczętej egzekucji komorniczej. Powyższe powoduje, że kwota jaką strona dysponuje miesięcznie jest zdecydowanie niższa, niż ta wskazana w treści rozstrzygnięcia, co powoduje, iż wnioskowane świadczenie może zostać przyznane. Podniosła także, że przyznana kwota świadczenia jest niewspółmiernie niska, do potrzeb rodziny skarżącej. Podniosła, że MOPS nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej, nie wspiera skarżącej w sposób należny i "skazuje Odwołującą na powolną śmierć".

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

SKO w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazało, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, prawo do świadczeń pieniężnych pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701,00 zł oraz osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 528,00 zł (art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej).

Zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z kolei decyzja w przedmiocie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego lub okresowego jest poprzedzona przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W przedmiotowej sprawie, decyzja dotycząca zasiłku celowego specjalnego jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możliwości jednego z kilku dopuszczalnych rozwiązań,

po dokonaniu właściwego ustalenia stany faktycznego i jego oceny. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019r., sygn. akt II SA/Po 153/19, definicja "szczególnie uzasadnionego przypadku" ma miejsc wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z dnia 28 sierpnia 2008r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3072/18 - opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa i szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy.

Rodzina skarżącej osiąga dochód w wysokości 662,00 zł na osobę, czyli wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie -528,00 zł. W takiej sytuacji ustawa o pomocy społecznej w art. 41 przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem organu pierwszej instancji brak jednak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i zajęcie postawy roszczeniowej, prowadzi do odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1255/18, brak współpracy z pracownikiem socjalnym może spowodować odmowę przyznania zasiłku okresowego, jednak brak współpracy musi wynikiem z jednej strony - uzasadnionych działań organu, a z drugiej strony - zawinionej postawy wnioskodawczy. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/G1 358/19, że brak współdziałania oraz inne okoliczności opisane w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mogą wynikać z różnych przyczyn. Negatywne dla strony konsekwencje tego przepisu można zastosować tylko w przypadkach, w których stronie można przypisać złą wolę, a zatem strona żąda udzielenia pomocy społecznej bez względu na swoje zachowanie. W przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, stosownie do powyższych wskazań Sądu, że skarżącej można by przypisać złą wolę w takim stopniu, iż brak współdziałania jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach: z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 683/18) i z dnia 11 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 1073/18) stwierdził, że nie można uznać za brak współdziałania faktu, iż skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności.

W odniesieniu natomiast do zarzutów skarżącej błędnego określenia dochodu jej rodziny, Kolegium wyjaśniło, że kwestia ewentualnych zajęć komorniczych nie ma wpływu na sam fakt ustalenia dochodu strony. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak np. w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. WSA w Poznaniu podniósł, że z definicji zawierającej zamknięty katalog okoliczności powodujących utratę dochodu, wyłączone jest pomniejszenie realnego dochodu spowodowanego zajęciem wynagrodzenia w trybie egzekucji świadczeń pieniężnych. Zatem zajęcie wynagrodzenia przez komornika sądowego nie ma wpływu na ustalenie dochodu rodziny dla celów związanych z ustaleniem prawa do wnioskowanego świadczenia. Powyższe zarzuty skarżącej uznało więc Kolegium za irrelewantne w tej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe należało zaskarżoną decyzję, jako wadliwą, uchylić a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

We wniesionym skutecznie sprzeciwie do sądu administracyjnego skarżąca wyraziła niezadowolenie z podjętej przez SKO decyzji, która ponownie uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a tenże organ nie respektuje dowodów w tym zaświadczeń lekarskich o jej stanie zdrowia i nie przyznaje skarżącej pomocy. W ocenie skarżącej jej sprawy są "przeciągane" i ciągle są uchylane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2020 r. wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu zarzucił SKO wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ wskazał, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Jak wynika z kolei z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; WSAw Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA).

Patrząc przez ten pryzmat ma kwestionowaną sprzeciwem skarżącej decyzję SKO, działającego jako organ odwoławczy, stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się w tym zakresie jednoznaczne poglądy. Wynika z nich, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązany był więc ocenić, czy rzeczywiście SKO mogło wydać decyzję kasacyjną.

Organ pierwszej instancji w komparycji swojej decyzji jako jej podstawę materialnoprawną przywołał m. in. art. 39 ust. 1 i 2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Samo przywołanie odpowiedniego przepisu ustawy jeszcze nie decyduje o tym, że stanowi on podstawę prawną rozstrzygnięcia. O tym przesądzają bowiem subsumpcja normy prawnej wyrażonej w przepisie do konkretnego stanu faktycznego i rozważania prawne, zawarte w decyzji – a więc ustalenie, który przepis ma zastosowanie w sprawie, przedstawienie jego wykładni i wskazanie prawnych konsekwencji jego zastosowania do konkretnego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak rozważań w tym zakresie, aczkolwiek organ podkreśla, że ".... świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie mają charakteru obligatoryjnego...". Organ skoncentrował rozważania prawne na kwestii stosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, określającego prawne konsekwencje braku współpracy beneficjenta z pracownikami socjalnymi. SKO natomiast w komparycji kwestionowanej decyzji kasacyjnej przywołało także art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast w uzasadnieniu decyzji Kolegium cytuje treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie jednakże Sądu ten błąd Kolegium, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej miałby zastosowanie w niniejszej sprawie, której przedmiot dotyczy żądania skarżącej o udzielenie jej pomocy przewidzianej w § 7 uchwały Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XCV/1425/14 w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania, podczas gdy zastosowanie ma i powinien mieć art. 39 ustawy o pomocy społecznej (wprost wskazany nawet w ww. § 7 wskazanej uchwały), nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decydujące znaczenie ma bowiem stwierdzenie przez Sąd, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, a powody te koncentrują się wokół możliwości zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jako podstawy wydania negatywnej dla skarżącej decyzji.

W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skoro podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jak trafnie rzecz ujął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 725/19; LEX nr 2763239 "Nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy z 2014 r. o pomocy społecznej", to Kolegium w sposób wyraźny w powodach uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podkreśliło właśnie ten aspekt. Wskazało mianowicie w motywach swojej decyzji, co najistotniejsze, że organ ten nie wykazał braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jej sytuacji, w której się znalazła, który to może być podstawą do wydania w sprawie negatywnego rozstrzygnięcia co do jej istoty. Wyraźnie zatem podniosło Kolegium, że nie zostało wykazane, stosownie do wskazań Sądu, zawartych w wyroku dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 358/19, że skarżącej można by przypisać złą wolę w takim stopniu, iż brak współdziałania jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy. Nadto, Kolegium powołało się też na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie: z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 683/18) i z dnia 11 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 1073/18).

W wyroku z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1073/18, Sąd stwierdził mianowicie, że "...organy nie mają uprawnień by domagać się od skarżącej złożenia odpowiedniej dokumentacji medycznej w celu zakończenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Nie mogą również na skarżącą nakładać obowiązku podpisania zobowiązania do dostarczenia niezbędnej dokumentacji i odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Skarżąca wszczęła przedmiotowe postępowanie i to w jej gestii powinny pozostawać działania zmierzające do usunięcie przyczyn jego zawieszenia. Bez wątpienia uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności byłoby korzystne dla skarżącej, gdyż normalizowałoby jej status jako osoby mogącej podejmować lub nie - pracę zarobkową. Natomiast do czasu wydania takiego orzeczenia, skarżącą należy traktować jako osobę zdrową, która okresowo jedynie korzysta ze zwolnień lekarskich. Bowiem samo wszczęcie postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, nie czyni ze skarżącej osoby niepełnosprawnej. Jedynie uzyskanie odpowiedniego orzeczenia może nadać skarżącej status osoby niepełnosprawnej.

Natomiast w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 683/18, Sąd stwierdził "....że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, ani podanych przez skarżącą informacji o pozostawaniu w leczeniu, w tym w szczególności psychiatrycznym i neurologicznym." oraz, że "Ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej. Należy mieć bowiem na uwadze, że organy współdziałające z osobami zgłaszającymi się po pomoc społeczną muszą uwzględniać, że przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań (por. K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008/11, s. 41). Stwierdzenie owej nieporadności, czy też nieskuteczności działań winno skutkować prowadzeniem przez organy postępowania w sposób uwzględniający taki stan rzeczy, w szczególności sytuację zdrowotną osób ubiegających się o wsparcie, co wynika z obowiązku nałożonego przepisem art. 77 § 1 k.p.a."

Wskazane wyroki wpisują się więc również w stanowisko organu odwoławczego niewykazania w decyzji pierwszoinstancyjnej braku współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej, który musi być wynikiem wnikliwych ustaleń w konkretnej sprawie. Nie można jednak twierdzić kategorycznie, biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w obydwu powołanych wyrokach, jak to uczyniło Kolegium, że Sąd stwierdził, iż nie można uznać za brak współdziałania faktu, że skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Takie twierdzenie nie jest uprawnione. Sąd podkreślił natomiast, że nie można domagać od skarżącej złożenia stosownej dokumentacji medycznej w celu zakończenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, zaś, co niezmiernie ważne, "Ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej." Jest to więc różnica, nie mniej jednak także i w tym zakresie uchybienia nie mogły przesądzić o wadliwości decyzji kasacyjnej skoro zasadniczym powodem uchylenia był fakt nie wykazania przez organ pierwszej instancji braku współpracy skarżącej z organem pomocowym.

Za irrelewantne uznało Kolegium zarzuty skarżącej dotyczące błędnego ustalenia dochodu rodziny skarżącej. Kwestia bowiem ewentualnych zajęć komorniczych nie ma wpływu na sam fakt ustalenia dochodu strony. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. podniósł, że z definicji zawierającej zamknięty katalog okoliczności powodujących utratę dochodu, wyłączone jest pomniejszenie realnego dochodu spowodowanego zajęciem wynagrodzenia w trybie egzekucji świadczeń pieniężnych. Zatem zajęcie wynagrodzenia przez komornika sądowego nie ma wpływu na ustalenie dochodu rodziny dla celów związanych z ustaleniem prawa do wnioskowanego świadczenia.

Wobec tego nie można skutecznie, także i w tym przypadku, zarzucić Kolegium, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna jest wadliwa i narusza art. 138 § 2 k.p.a. także i z tego powodu, jak zdaje się to argumentować skarżąca - jako wyniku "pewnego nastawienia do strony". W sytuacji, gdy w wielu orzeczeniach sądy administracyjne podkreślają, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu braku współpracy beneficjenta, lecz okoliczność ta powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i mieć co najistotniejsze rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy, to zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w tym przypadku jest niezasadny. Kolegium nie mogło przecież skorzystać z kompetencji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), bo w sytuacji braku wykazania współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, dokonywałoby własnych ustaleń w tym zakresie "na nowo", co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wbrew temu co zarzuca Kolegium pełnomocnik skarżącej, organ ten wskazał jednakże konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – a to właśnie konieczność ustalenia konkretnych czynności skarżącej świadczących o jej postawie nacechowanej zła wolą w przezwyciężeniu swojej sytuacji życiowej w odniesieniu do działań organu pomocy społecznej.

W tym względzie nie należy również tracić z pola widzenia, że organ pomocy społecznej w procesie podejmowania decyzji w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie zasiłku celowego nie może zapominać, iż zasiłek ten może być zatem przyznany m. in. na: zakup żywności. Potrzeba ta należy do najbardziej podstawowych i powinna być zaspokajana w pierwszej kolejności. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny (por. NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1865/19; LEX nr 2778165). Organ pierwszej instancji zobowiązany będzie zatem do ustalenia, czy rzeczywiście postępowanie skarżącej nacechowane jest jej złą wolą, a gdy tak nie jest, to ustalić powinien, czy rzeczywiście z uwagi na cele i zasady pomocy społecznej oraz sytuację osobistą lub rodzinną skarżącej można udzielić jej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (§ 7 wskazanej uchwały Rady Miasta).

Kolegium miało więc podstawy uchylić się na tym etapie od merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy podkreślając, że w tym zakresie swego rodzaju automatyzm stwierdzenia braku współpracy beneficjenta z pracownikami socjalnymi nie może mieć miejsca.

SKO nie uchybiło zatem postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą natomiast uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd nie może być ocena materialnoprawna co do istoty sprawy. Samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą też stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej (vide: teza 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/17; LEX nr 2462890).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64d, art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.