Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 119/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.6j ust.2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 24 stycznia 2019 r. nr III/23/2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W złożonej skardze P. M. zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty (Dziennik Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 lutego 2019r., poz. 657), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r., poz. 1454) – dalej jako: "u.c.p.g." wskutek podjęcia tej uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez zróżnicowanie w § 2 i 3 wymienionej uchwały stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, tj. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator na wstępie podkreślił, że treść uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. należy odczytywać w powiązaniu z pierwotną uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2013r., poz. 2178) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty, która to uchwała została zmieniona na mocy m.in. zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Mianowicie w § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Rada Gminy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jako jedną stalą opłatę od gospodarstwa domowego. Natomiast zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w § 2 i 3 wprowadzono zmiany do wyżej opisanej uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w ten sposób, że w § 2 uchwały nr [...] Rada Gminy ustaliła miesięczne stawki opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym oraz w zależności od tego, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny bądź nieselektywny.

Prokurator zauważył, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 powołanego przepisu opłata ta stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Kryteria możliwości zróżnicowania stawki zostały z kolei określone w ust. 2a. Żadne z wymienionych w cytowanym ustępie pojęć nie odnosi się jednak do gospodarstwa domowego, a co najwyżej do liczby mieszkańców zamieszkującą daną nieruchomość. Pojęcia te nie są równoznaczne, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie musza tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Prokurator podkreślił, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia [...] lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym. W obecnym stanie prawnym takiej możliwości ustawodawca jednak nie przewidział. Katalog kryteriów różnicowania opłat jest bowiem katalogiem zamkniętym i niedopuszczalne jest dokonywanie różnicowania stawek w oparciu o kryteria niewymienione w katalogu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, daniem Prokuratora, Rada Gminy nie była uprawniona do zróżnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w sytuacji, gdy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego pozostaje zatem w sprzeczności z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu nie ulega żadnej wątpliwości, że obie uchwały w kwestionowanej części regulują to samo, przy czym jedna z tych uchwał zabrania różnicowania stawek, a druga takie zróżnicowanie dopuszcza. Oba akty prawne są aktami prawa miejscowego, a tym samym zastosowanie znajdzie reguła kolizyjna, z której wynika, że przepis (akt) późniejszy uchyla przepis (akt) wcześniejszy. Przekładając to na realia tej sprawy organ podkreślił, że uchwała wcześniejsza wprowadzająca zakaz różnicowania stawek, uległa uchyleniu w związku z podjęciem uchwały późniejszej, dopuszczającej takie zróżnicowanie. Pierwszeństwo znajdzie uchwała późniejsza, z której wynika, że dopuszczalne jest zróżnicowanie stawek opłat.

Organ nie zgodził się również z Prokuratorem, że zastosowano nieprzewidziane w ustawie kryterium "liczby osób w gospodarstwie domowym", tj. w zależności od "liczby osób w gospodarstwie domowym". Podkreślił, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. pozwala na zróżnicowanie stawek w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. §2 zaskarżonej uchwały dokładnie do tego kryterium nawiązuje. Użyto wprawdzie w sformułowaniu tego pojęcia gospodarstwa domowe, ale uczyniono to wyłącznie ze względu na nawiązanie do wcześniejszego kryterium, które w związku z zasadą lex posteriori derogat legi priori zostało uchylone. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż w §2 zaskarżonej uchwały dokonano zróżnicowania ze względu na ilość osób zamieszkujących nieruchomość, przy czym kryterium to rozciąga się od jednej osoby do ośmiu. Organ nie zgodził się z Prokuratorem, że osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Pogląd taki nie zasługuje na aprobatę z uwagi na brak normatywnej definicji gospodarstwa domowego. Co więcej, ustawodawca w ogóle nie wskazywał i nie wskazuje, kiedy określona grupa osób, lub tylko jedna osoba, tworzy gospodarstwo domowe. Nie ulega wątpliwości, że i w poprzednim stanie prawnym i de lege lata gospodarstwo domowe przez ustawodawcę było i jest traktowane jako synonim liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. W tym kontekście §2 uchwały należy odczytywać jako ilość osób, która zamieszkiwała lub też zamieszkuje określoną nieruchomość. W taki też sposób mieszkańcy Gminy D. uiszczają opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Żaden z adresatów normy prawnej nigdy nie kwestionował tego, że w istocie zróżnicowanie przyjęte w §2 dotyczy liczby mieszkańców danej nieruchomości. Zdaniem organu, Prokurator nie wziął również pod uwagę struktury demograficznej Gminy D., która w istocie jest gminą wiejską. Na terenie Gminy D. praktycznie nie występują nieruchomości zabudowane budynkami wielolokalowymi. Zabudowa Gminy D. jest zabudową zagrodową, co oznacza, że liczba osób zamieszkujących nieruchomość odpowiada liczbie osób w gospodarstwie domowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.

W złożonej skardze P. M. zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty (Dziennik Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 lutego 2019r., poz. 657), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r., poz. 1454) – dalej jako: "u.c.p.g." wskutek podjęcia tej uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez zróżnicowanie w § 2 i 3 wymienionej uchwały stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, tj. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W zaistniałym sporze rację należy przyznać Prokuratorowi.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała - w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego.

Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] Rady Gminy. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje zaś przepis art. 6k u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., w którym ustawodawca stanowi, że: rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Mając powyższe na uwadze - w ocenie tut. Sądu - przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zatem nie można przyjąć argumentacji opartej o stwierdzenie, co autor Uchwały miał de facto na myśli, ale co wyartykułował w rozumieniu zasad techniki prawodawczej. Priorytet ma tu wykładnia językowa, a ta nie pozostawia wątpliwości co do zapisów. W sprawie uchwała - jak podano w niej - została podjęta na podstawie: "art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994) oraz art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r. poz. 1454, 1629)".

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (obowiązujący w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014r. obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Należy mieć na uwadze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 – mocą ustawy z dnia ustawy z dnia 11 września 2015r. (Dz.U. z 2015r. poz.1793) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016r. – otrzymał następujące nowe brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (...), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014r. o Karcie Dużej Rodziny (...).

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone, jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.

W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na różne stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od gospodarstw wieloosobowych. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (por. wyrok tut. Sądu z 16 maja 2018r., I SA/Bd 241/18 i wyrok NSA z 19 lutego 2019r., II FSK 3267/18).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019r., II FSK 3267/18 wskazano na to, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1.02.2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31.01.2015r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. – dla gospodarstwa domowego. Należy wyjaśnić, iż przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. Z tego też względu niezmiennym pozostaje rozumienie tego pojęcia, którego nie można zmienić w drodze uchwały.

W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W tej sytuacji należy skonstatować, że brak było podstaw - od 1 lutego 2015r. - upoważniających radę gminy do ustalenia metody (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.