Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2475/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 roku, [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Środowiska (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] (dalej "skarżącą (spółką)") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej także "Marszałka") z dnia [...] marca 2016 roku nr [...]), nakładającej na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia Marszałkowi przeglądu ekologicznego dla odcinka autostrady [...] [...] - [...]. tj. od km 107+900 do km 257+560, z wyłączeniem odcinka między węzłami [...] a [...], tj. od km 154+655 do km 171+600, utrzymał decyzję Marszałka w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] marca 2016 roku Marszałek zobowiązał skarżącą do sporządzenia i przedłożenia temu organowi, w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, przeglądu ekologicznego, w zakresie emisji hałasu do środowiska, odcinka autostrady [...]:[...] - [...], tj. odcinka od km 107+900 do km 257+560, z wyłączeniem odcinka między węzłami [...] i [...], tj. odcinka od km 154+655 do km 171+600. Jednocześnie określono informacje, które powinien zawierać przegląd oraz metody badań i studiów.

2. Pismem z dnia 21 marca 2016 r. skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2016 r., zarzucając tej decyzji naruszenie zarówno: (-) przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisów art. 6, art. 7, art 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak też (-) przepisów prawa materialnego, tj. art.237, 239 i 178 ust.1 i 3 Prawa ochrony środowiska poprzez:

- nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wystarczającym stopniu, w tym w zakresie wskazanym w decyzji kasacyjnej Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 roku znak [...], co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania skarżącej do sporządzenia przeglądu ekologicznego w sytuacji w której jest to niezasadne;

- niewystarczające uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez (i) ponowne niewykazanie zasadności zastosowania wyjątkowego rozwiązania, jakim jest nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego dla określenia występowania bądź nie negatywnego wpływu autostrady na środowisko, (ii) brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że przegląd ekologiczny jest jedynym środkiem do stwierdzenia ww. okoliczności oraz ponowne pominięcie wyjaśnienia, czy organ w ogóle rozważał alternatywne środki w celu osiągnięcia identycznego celu, (iii) brak wyjaśnienia, dlaczego przegląd ekologiczny powinien dotyczyć całego odcinka autostrady, a nie jedynie terenów wymagających ochrony przed hałasem;

- nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

- zaniechanie ograniczenia zakresu nałożonego obowiązku do wykonania przeglądu ekologicznego terytorialnie, do wskazanych odcinków autostrady wymagających ochrony akustycznej, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ, biorąc pod uwagę cel, który ma być osiągnięty i koszty z tym związane;

- niezastosowanie art.178 ust.3 Poś w sytuacji, w której był to środek mniej uciążliwy a zarazem wystarczający dla osiągnięcia celu w postaci stwierdzenia występowania bądź nie negatywnego wpływu odcinka autostrady na środowisko akustyczne.

Uzasadniając zarzuty odwołania, spółka wskazała w szczególności, co następuje:

(1). W nieuzasadniony sposób Marszałek ograniczył postępowanie dowodowe w sprawie wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z pomiarów dobrowolnie przedstawione przez skarżącą oraz pomiarów WIOŚ, odstępując od przeprowadzenia wizji lokalnych, czy też przesłuchania świadków.

(2). Bez przedstawienia w tym zakresie stosownego uzasadnienia Marszałek w odmienny sposób potraktował wiarygodność dowodową pomiarów przedłożonych przez skarżącą oraz WIOŚ, nie wyjaśniając dlaczego pomiary przedstawione przez jednostki certyfikowane są traktowane odmiennie.

(3). Pomimo powtórzenia postępowania Marszałek nie rozważył możliwości zastosowania innych niż zobowiązanie do przedłożenia przeglądu ekologicznego środków, umożliwiających zbadanie oddziaływania instalacji na środowisko.

(4). Marszałek odstąpił od potwierdzenia lub zażądania od skarżącej przedłożenia zaktualizowanych wyników pomiarów zanieczyszczeń wody lub powietrza, przedłożonych przez skarżącą w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją tego organu z [...] lipca 2013 r. (wskazujących na brak przekroczeń na przedmiotowym odcinku autostrady jakichkolwiek limitów zanieczyszczeń wody lub powietrza).

(5). Pomimo w/w zaniechania oraz dysponowania jedynie wynikami punktowego pomiaru natężenia hałasu Marszałek nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia przeglądu ekologicznego bez ograniczania jego zakresu przedmiotowego.

(6). Nadinterpretacją Marszałka jest przedstawianie różnicy równoważnego poziomu dźwięku w sytuacji, kiedy w danym punkcie pomiarowym nie zostały stwierdzone przekroczenia. Taka sytuacja ma miejsce we wszystkich pomiarach dziennych. Tak przedstawione stanowisko organu nie tylko nie budzi zaufania do władzy publicznej, ale również może sugerować występowanie przekroczenia norm, w sytuacji, w której klimat akustyczny mieści się w normach dopuszczalnych. Przedstawione pomiary (w tym przez skarżącą jak i przez WIOŚ) wykazują, że miejsca, w których brak przekroczeń świadczą o tym, że na przeważającej większości przedmiotowego odcinka autostrady płatnej [...] nie mamy do czynienia z ponadnormatywnym hałasem.

(7). Zgromadzony przez Marszałka materiał dowodowy nie uzasadniał potrzeby przeprowadzenia przeglądu ekologicznego na wskazanym odcinku autostrady [...], bez ograniczenia jego zakresu terytorialnego. Można rozważać przy tym znalezienie alternatywnych sposobów przeciwdziałania ewentualnym uciążliwościom. Tytułem przykładu można wskazać, iż Spółka prowadzi działania obejmujące porozumienia z podmiotami, które mogą być dotkniętymi oddziaływaniem. Umożliwia to pełne zabezpieczenie ich interesów i interesów ochrony środowiska przed hałasem zgodnie z art. 113 POŚ.

(8). Marszałek nie wyjaśnił dlaczego dla ustalenia bądź zaprzeczenia negatywnemu wpływowi przedmiotowego odcinka autostrady na środowisko niezbędne jest oparcie przeglądu ekologicznego o prognozę ruchu obejmującą okres do roku 2020 (przygotowaną na nieznanych i nieustalonych przez Marszałka założeniach) a następnie objecie kosztownym badaniem trudnego obszaru wzdłuż autostrady, w sytuacji w której z wyników pomiarów hałasu wynikały jedynie punktowe przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasów.

(9.) Wbrew wskazaniom decyzji kasacyjnej Ministra Marszałek nie uzasadnił zasadności objęcia przeglądem ekologicznym całego odcinka autostrady, a nie tylko odcinków oddziałujących na tereny faktycznie zagospodarowane w sposób, o którym mowa w przepisie art. 113 ust. 2 POŚ. Jak wyraźnie wskazał Minister Środowiska, w swojej decyzji organ l instancji, widząc celowość określenia wzdłuż całego odcinka autostrady przebiegu izolinii [...] dB, " (...) widząc celowość takiego rozszerzonego podejścia do oceny zasięgu oddziaływania drogi, powinien tę kwestię spróbować wyjaśnić stronie i wykazać korzyści jakie może dla niej przynieść takie rozwiązanie" (z decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 roku, [...]).

(10). W części dotyczącej określenia metody badań do wykonania w ramach przeglądu ekologicznego Marszałek wymaga, aby skarżąca stosowała metody badań "zgodne z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, w szczególności ochrony przed hałasem". Wymusza to na Spółce samodzielnie ustalenie intencji organu, na przykład w zakresie szczegółowości, metodologii, liczby punktów objętych badaniem, jak i czasu lub okresu dokonania badania.

(11). Decyzja Marszałka wskazuje, że "oddziaływanie akustyczne instalacji na środowisko należy przedstawić z uwzględnieniem wieloletniej prognozy ruchu drogowego do roku 2020". Natomiast "zasięg emisji hałasu powodowanego przez pojazdy poruszające się po autostradzie powinien być przedstawiony za pomocą izolinii równoważnego poziomu dźwięku, LAeqN = [...] dB, po obu stronach autostrady". Opracowanie prognoz ruchu jest zarazem czasochłonne, jak i kosztowne a przygotowuje się je, mając na względzie cel, którym one służą, w oparciu o założenia i kryteria uzgodnione z podmiotami, dla których dana prognoza ruchu stanowi podstawę dalszych uzgodnień lub decyzji. Każda prognoza jest przygotowywana odrębnie a proces uzgodnienia szczegółowych kryteriów jest kosztowny i wymaga zatrudnienia wybranych w przetargu konsultantów i wielomiesięcznych negocjacji. Marszałek nie sprecyzował jednak, o jaką prognozę ruchu chodzi. Nie wyjaśnia, czy chodzi o prognozę istniejącą czy nowo przygotowaną ani nie uzasadnia, dlaczego akurat taka prognoza miałaby być właściwa. Marszałek nie wyjaśnia również, dlaczego za podstawę ustalenia oddziaływania akustycznego autostrady na środowisko należy przyjąć horyzont czasowy do roku 2020. Tak sformułowane ustalenia decyzji mogą rodzić znaczące konsekwencje finansowe dla skarżącej, a jednocześnie nie pozwalają skarżącej prawidłowo wypełnić wymagań decyzji.

Ponadto, określenie przez organ w kwestionowanej decyzji zakresu oddziaływania akustycznego przez odwołanie - ponownie bez uzasadnienia - do izolinii równoważnego dźwięku, LAeqN = [...] dB również nie jest jasne i nie pozwala na jednoznaczne określenie jej obowiązków, co do spodziewanego przez organ terytorium do pokrycia przeglądem ekologicznym, szczególnie na obszarach nakładających się zakłóceń akustycznych, występujących wzdłuż autostrady. Określenie zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania na klimaty akustyczny powinno wynikać z kwalifikacji terenu przeprowadzonej w oparciu o przepisy POŚ (art. 113 ust. 2 pkt 1), a nie z przebiegu izolinii [...] dB dla całego odcinka autostrady. Wskazane w decyzji błędne określenie granicy oddziaływania akustycznego może skutkować wyciąganiem wniosków z ewentualnego przeglądu ekologicznego na podstawie niepełnych danych, co może przełożyć się na niewłaściwy dobór środków i działań minimalizujących.

(12). Planowany zasięg przeglądu ekologicznego wydaje się sprowadzać - co również nie jest dla skarżącej jasne, gdyż nie wynika ani z sentencji decyzji ani też z uzasadnienia - do sporządzenia nowych map akustycznych dla określonego decyzją odcinka autostrady. Podkreślić należy, że powyższe rozważania są jedynie wynikiem domysłów skarżącej, ponieważ decyzja Marszałka nie jest precyzyjna w tej kwestii i nie zawiera żadnych wskazówek co do jej interpretacji.

(13). Decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego może być wydana w sytuacji, w której zostaną stwierdzone okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Nie oznacza to jednak dowolności przy wydawaniu decyzji. Organ ma bowiem obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego a nie zastosowania innego środka.

(14). Organ jest również zobowiązany do wykazania, że identycznego celu nie da się osiągnąć w inny sposób. Podkreślić należy, że ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, iż art. 237 POŚ powinien być stosowany wyjątkowo: "przepis art. 237 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska może być stosowany tylko wówczas, gdy zachodzi zupełny brak możliwości udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko przez użycie innych, realnie jeszcze istniejących środków dowodowych" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2009 roku, sygn. ii SABd 1035/2009, Lex Polonica nr 2219089). "Przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2010 roku, sygn. II SNSz 527110).

(15). Decyzja o nałożeniu obowiązku z art. 237 ustawy p.o.ś. nie może stanowić sankcji dla podmiotu prowadzącego instalację, za przekraczanie norm ochrony środowiska. Marszałek po raz kolejny pominął okoliczność, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego wymaga wykazania przez organ zasadności jego nałożenia i wykazania, że jest to wyłączny środek do ustalenia rozmiaru negatywnego oddziaływania na środowisko.

(16). W wypełnieniu obowiązków nałożonych na skarżącą przepisem art. 179 Poś do końca 2016 r. wykonane zostaną dla całego analizowanego odcinka autostrady [...] mapy akustyczne, które będą podstawą do określenia ewentualnych działań minimalizujących mających na celu zapewnienie właściwego klimatu akustycznego na terenach leżących w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady w ramach programu ochrony środowiska przed hałasem, który będzie opracowany przez Marszałka Województwa. Tym samym zbędnemu powtórzeniu podlegać będzie kwestia weryfikacji oddziaływania tego samego odcinka autostrady na klimat akustyczny (przez przegląd ekologiczny i program ochrony środowiska przed hałasem).

(17). Z akt postępowania nie wynika, aby zgodnie z nałożonym obowiązkiem organ przeprowadził postępowanie dowodowe i wyjaśniające w celu uzasadnienia nałożenia na skarżącą obowiązku sporządzenia właśnie przeglądu ekologicznego a nie innego środka, w tym mając na względzie obowiązki skarżącej, określone art. 179 POŚ, lub obowiązki organu określone zgodnie z art. 119 POŚ, jak również dublowanie się ww. obowiązków wskutek nałożenia na Odwołującą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Organ w żaden sposób nie zbadał, czy nie ma innego sposobu ustalenia bądź zaprzeczenia negatywnego wpływu określonego w kwestionowanej decyzji przedmiotowego odcinka autostrady na środowisko. W szczególności, Marszałek nie wykazał w uzasadnieniu decyzji zasadności i konieczności zastosowania właśnie tego wyjątkowego środka i to w nieograniczonym przedmiotowo ani terytorialnie zakresie. Organ po raz kolejny, w arbitralny sposób przyjął, że jedynym sposobem na ustaleniem ewentualnego negatywnego wpływu odcinka autostrady na środowisko jest nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Z takim podejściem zgodzić się nie można, ponieważ w ocenie skarżącej istnieje kilka innych, stanowczo mniej kosztownych sposobów zweryfikowania ewentualnego negatywnego wpływu przedmiotowego odcinka autostrady na środowisko, w tym w zakresie jej oddziaływania na środowisko akustyczne. Marszałek z przekroczeniem granic uznania administracyjnego przyjął, że jedynym sposobem zweryfikowania czy przedmiotowy odcinek autostrady [...] wpływa bądź nie negatywnie na środowisko jest zobowiązanie do wykonania przeglądu ekologicznego.

(18). Marszałek nie skorzystał także z możliwości przewidzianej w art. 379 Poś, tj. uprawnień kontrolnych przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, których wyniki mogłyby być wykorzystane przez Marszałka na przykład w celu wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do dokonania wskazanych dodatkowych punktowych pomiarów zgodnie z postanowieniem art. 178 Poś.

(19). Marszałek nie wskazał i nie wyjaśnił dlaczego określony w decyzji nieograniczony zakres terytorialny jest właściwy dla sporządzenia przeglądu ekologicznego. Biorąc pod uwagę, że przegląd ekologiczny jest środkiem, który powinien być stosowany wyjątkowo i jest jednocześnie środkiem najbardziej dolegliwym i kosztownym dla podmiotów, na które jest nakładany, w ocenie Odwołującej naruszeniem art. 239 POŚ jest niedookreślenie wymagań, co do treści przeglądu i nieograniczenie jego zakresu terytorialnego.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Środowiska rozpatrzył odwołanie skarżącej spółki od decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2016 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przepis art. 237 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z brzmienia niniejszego przepisu wynika, że warunkiem wystarczającym do nałożenia obowiązku polegającego na sporządzeniu przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Tymczasem w rozważanej sprawie organ I instancji posiłkował się nie tylko okolicznościami wskazującymi na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej drogi (zaliczającej się, w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1379), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), ale przede wszystkim dysponował wynikami pomiarów hałasu, potwierdzającymi ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie na środowisko tejże drogi. Wyniki te zostały przekazane przez:

- A. S.A., przy piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...]. Przedmiotowe badania zostały przeprowadzone na zlecenie A. S.A. przez autoryzowane Laboratorium Wojewódzkiego ■ Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...],

- [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przy piśmie z dnia [...].11.2014 r" znak: [...].

Dodatkowo należy podkreślić, że wyniki te potwierdzają, iż przedmiotowe przekroczenia nie są przypadkowe, ale że mają charakter trwały.

2. W ocenie organu II instancji, wobec niezbitych dowodów, świadczących o ponadnormatywnym akustycznym oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego odcinka autostrady, oraz o wzrostowej, wraz z upływem czasu, tendencji kształtowania się tego ponadnormatywnego oddziaływania, zasadnym było zobligowanie zarządzającego tą autostradą do sporządzenia przeglądu ekologicznego, a nie do kolejnych badań, o których mowa w przepisie art. 178 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Należy zauważyć, że kolejne badania potwierdziłyby bowiem wyłącznie znany już fakt narastających przekroczeń akustycznych standardów jakości środowiska powodowany eksploatacją rozważanej drogi. Natomiast przegląd ekologiczny nie tylko potwierdzi ten znany fakt ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań, ale zgodnie ze swą istotą prawną, także określi, adekwatne, do wielkości naruszenia standardu akustycznego, działania mające na celu zapobieganie i ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz wykaże czy ewentualnie nie będzie zachodzić konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, tj. instytucji, o której mowa w przepisie art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

3. Strona faktycznie nie wskazuje jakie jeszcze postępowanie dowodowe czy wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, ponad to postępowanie, które przeprowadził organ I instancji, powinno być jeszcze prowadzone przez tenże organ. W ocenie organu II instancji istnieje bezsporny dowód na ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie rozważanej drogi na środowisko, a zatem silniejsza przesłanka niż okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania, czyli okoliczności upoważniające, w myśl art. 237 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do nałożenia kwestionowanego obowiązku.

4. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w postępowaniu zakończonym decyzją Marszałka nie wystąpiło naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (włącznie z rozprawą administracyjną) oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którym kierował się przy załatwieniu sprawy i dokonał oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Równocześnie uzasadnienie faktyczne tej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera - wyjaśnienie dotyczące podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

5. Zatem zarzut strony dotyczący błędnego zastosowania przepisu art. 237 ustawy - Prawo ochrony środowiska i nałożenia na jego podstawie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, nie zasługuje na uwzględnienie.

6. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wspomniane w odwołaniu działania polegające na wymianie okien w budynkach mieszkalnych, zlokalizowanych w miejscach, w których rozważana autostrada powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, nie służą ochronie środowiska, lecz zapewnieniu właściwego klimatu akustycznego we wnętrzach niniejszych budynków. Stąd działania te nie mogą być zaliczone do działań na rzecz ochrony środowiska przed hałasem. Montaż okien o podwyższonej izolacyjności jest uprawniony, w myśl przepisów o ochronie środowiska, jedynie w przypadku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

7. Ponadto organ II instancji po wnikliwej analizie argumentów strony przychylił się do zasadności objęcia przeglądem ekologicznym całego odcinka autostrady, a nie tylko odcinków oddziałujących na tereny faktycznie zagospodarowane w sposób, o którym mowa w przepisie art. 113 ust. 2 pkt. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Uznał bowiem, że określenie, wzdłuż całego odcinka autostrady, przebiegu izolinii o wartości [...] dB (standard właściwy w rozważanej sprawie w odniesieniu do pory nocy, czyli przedziału doby, w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku) nie powinno stanowić znaczącego obciążenia dla strony zobowiązanej. Tymczasem strona posiadając udokumentowany zasięg omawianych oddziaływań rozważanej drogi będzie mogła zwrócić się do organów samorządu z wnioskiem o uwzględnienie tego stanu rzeczy na okoliczność sporządzania przez te organy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy podejmowania decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów na rzecz zagospodarowania terenu w sposób, który z akustycznego punktu widzenia pozostawałby w kolizji z funkcjonowaniem tejże drogi.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty tożsame z zarzutami, jakie podniosła w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca spółka wskazała, co następuje:

Organ odwoławczy w istocie powtórzył stanowisko Marszałka, nie podejmując nawet próby uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w swoim odwołaniu wskazywała na niedostatki postępowania dowodowego oraz brak przekonujących argumentów wskazujących na konieczność sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by organ odwoławczy poza analizą przedłożonych pomiarów natężenia hałasu przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe czy wyjaśniające. Nie wynika również, jakie kwestie i w jaki sposób zostały przez organ odwoławczy uznane za uzasadniające obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego bez ograniczania jego zakresu, bądź uzasadniające, że jest to jedyny możliwy sposób weryfikacji ewentualnego negatywnego wpływu wskazanego w zaskarżonej decyzji odcinka autostrady na środowisko. Okoliczności te miały wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy - gdyby organ odwoławczy rozważał inne możliwości (a zalecenie zbadania takich okoliczności zostało zawarte w decyzji kasacyjnej) to nie doszłoby do nieuzasadnionego nałożenia na skarżącą wyjątkowego obowiązku, jakim jest sporządzanie przeglądu ekologicznego lub jego zakres terytorialny zostałby ograniczony.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia potrzeby sporządzenia przeglądu ekologicznego bez istotnego ograniczenia jego zakresu terytorialnego. Można rozważać przy tym znalezienie alternatywnych sposobów przeciwdziałania ewentualnym uciążliwościom. Tytułem przykładu można wskazać, iż spółka prowadzi działania obejmujące porozumienia z podmiotami które mogą być dotkniętymi oddziaływaniem. Umożliwia to pełne zabezpieczenie ich interesów i interesów ochrony środowiska przed hałasem zgodnie z art. 113 POŚ.

Za całkowicie pozbawiony podstaw w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym uznać należy wyrażony przez w zaskarżonej decyzji pogląd o rzekomo narastających przekroczeniach akustycznych standardów jakości środowiska powodowanych eksploatacją autostrady. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie upoważnia organu odwoławczego do stawiania takich twierdzeń. Ponadto, jak wskazano powyżej zaskarżona decyzja opiera się na nieaktualnym (pochodzącym z 2013 i 2014 roku) materiale dowodowym w zakresie pomiarów hałasu. Tymczasem, należałoby również uwzględnić istotne zmiany w prawie ochrony środowiska jakie zaszły od czasu wszczęcia postępowania, jak również zmian w zakresie: (i) stanu faktycznego zabudowań znajdujących się w otoczeniu autostrady oraz (ii) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w otoczeniu przedmiotowego odcinka autostrady.

Ustawą z dnia z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2015 r. poz. 1593) zmieniono m in.: art. 113 ust. 1 i 2 oraz art. 114 POŚ. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 i 2 POŚ istnieje zatem konieczność ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu, przy czym organ winien ustalić czy to zagospodarowanie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza konieczność uwzględnienia faktu istnienia autostrady przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wypełnieniu obowiązków nałożonych na skarżącą przepisem art. 179 Poś, do końca 2016 r. wykonane zostaną dla całego analizowanego odcinka autostrady [...] mapy akustyczne, które będą podstawą do określenia ewentualnych działań minimalizujących mających na celu zapewnienie właściwego klimatu akustycznego na terenach leżących w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady w ramach programu ochrony środowiska przed hałasem, który będzie opracowany przez Marszałka Województwa. Tym samym zbędnemu powtórzeniu podlegać będzie kwestia weryfikacji oddziaływania tego samego odcinka autostrady na klimat akustyczny (przez przegląd ekologiczny i program ochrony środowiska przed hałasem).

Organ odwoławczy w arbitralny sposób przyjął, że jedynym sposobem na ustaleniem ewentualnego negatywnego wpływu odcinka autostrady na środowisko jest nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Z takim podejściem zgodzić się nie można, ponieważ w ocenie skarżącej istnieje kilka innych, stanowczo mniej kosztownych sposobów zweryfikowania ewentualnego negatywnego wpływu przedmiotowego odcinka autostrady na środowisko, w tym w zakresie jej oddziaływania na środowisko akustyczne.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 22 września 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. skarżąca uzupełniła argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia 6 lipca 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Minister było wyjaśnienie, czy wystąpiły ustawowe przesłanki do zobowiązania skarżącej spółki, na podstawie art.237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka autostrady [...][...] – [...], tj. od km 107+900 do km 257+560, z wyłączeniem odcinka między węzłami [...] a [...], tj. od km 154+655 do km 171+600. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej spółki od decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2016 r., nakładającej na ten podmiot w/w obowiązek, Minister utrzymał tę decyzję w mocy, uznając ustawowe przesłanki z art.237 P.o.ś. za wykazane. Stanowisko to jest w ocenie Sądu przedwczesne, albowiem organ odwoławczy nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zarzutów odwołania skarżącej.

Wystąpienie tego uchybienia upoważnia do stwierdzenia, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości związane w pierwszej kolejności z następującymi kwestiami: 1) czy dla osiągnięcia celu w postaci uzyskania wiedzy na temat ewentualnego negatywnego oddziaływania akustycznego autostrady na środowisko istotnie niezbędne jest sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego, a zatem czy celu tego nie można osiągnąć za pomocą innych, mniej dolegliwych dla skarżącej środków, w tym w szczególności z wykorzystaniem map akustycznych, o których mowa w art.179 P.o.ś., 2) czy w sytuacji braku możliwości zastąpienia przeglądu ekologicznego innymi procedurami weryfikującymi akustyczne oddziaływanie autostrady na środowisko, zakres obszarowy przeglądu istotnie musi obejmować odcinek autostrady wskazany w obu wydanych w sprawie decyzjach, czy też może zostać ograniczony (bez uszczerbku dla celu sporządzenia przeglądu) do obszarów chronionych akustycznie. W szczególności te zagadnienia nie zostały w ocenie Sądu rozpatrzone przez organ odwoławczy w sposób zgodny w wymogami k.p.a. Powyższe wymaga zatem powtórzenia postępowania odwoławczego.

2. W myśl art. 237 P.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jak trafnie stwierdził w swoim wyroku z dnia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt SA/Wr 257/16 (publ. CBOiS) przepis art. 237 P.o.ś. określa generalne założenia instytucji przeglądu ekologicznego, zarówno od strony materialnej, jak i formalnej. Instytucja ta ma w swojej istocie charakter obowiązku kierowanego do określonego podmiotu a konkretyzowanego decyzją administracyjna. Obowiązek polega na podjęciu działań umożliwiających uzyskanie wiedzy o oddziaływaniu na środowisko danej instalacji i ujęciu tej wiedzy w sposób umożliwiający przedstawienie właściwemu organowi, a więc praktyczne ujęcia w postaci dokumentu (M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 691). Materialną przesłanką obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Takie podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się również opierać na konkretnych okolicznościach je uzasadniających. Organ ochrony środowiska nie musi mieć jednak pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o "możliwość" ich wystąpienia. Nie można jednak zapominać, że nałożenie opisanego obowiązku następuje w drodze decyzji administracyjnej, a więc po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W takim postępowaniu, odbywającym się według wskazanych powyżej zasad ogólnych, musi zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe i dopiero w oparciu o to postępowanie, organ ochrony środowiska ma ocenić potrzebę nałożenia obowiązku przeprowadzenia przeglądu (tak m.in. WSA w wyroku z dnia 14 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1393/10, a także M. Górski, op. cit. s. 692).

Jak z kolei trafnie skonkludował tut. Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/16, nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego winno być zgodne z zasadą proporcjonalności, mającą w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie. Jeżeli chodzi o tę zasadę, to określana ona bywa również jako zasada współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto. Przechodząc do pierwszej z przesłanek testu proporcjonalności należy podnieść, że trafnie podnosi Spółka powołując się na literaturę przedmiotu, iż obowiązek sporządzenia przeglądu powinien być powiązany z zamiarem podjęcia przez organ jakiś dalszych działań, do których potrzebne mu będą ustalenia zawarte w przeglądzie; jego opracowanie nie może być sztuką dla sztuki i służyć tylko zaspokojeniu ciekawości.

3. Kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

4. W/w wymagania te nie zostały dochowane w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Organ ten nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący zarzutów odwołania skarżącej spółki decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2016 r., podnoszących w szczególności, że: (-) dla osiągnięcia celu w postaci uzyskania wiedzy na temat ewentualnego negatywnego oddziaływania akustycznego autostrady na środowisko całkowicie wystarczające jest sięgnięcie do innych, mniej dolegliwych dla skarżącej środków, w tym w szczególności z wykorzystanie map akustycznych, o których mowa w art.179 P.o.ś., (-) zakres obszarowy przeglądu istotnie nie musi obejmować całego odcinka autostrady wskazanego w decyzji Marszałka, ale może zostać ograniczony tylko do obszarów chronionych akustycznie. Odniesienie się przez organ odwoławczy do tychże kwestii, a także do innych podniesionych w odwołaniu należy bowiem zakwalifikować jako nadmiernie skrótowe i uproszczone. Powyższa okoliczność uniemożliwia ocenę, czy skorzystanie przez organ z instrumentu przewidzianego w art.237 P.o.ś. uwzględnia omówiony wcześniej postulat proporcjonalności ingerencji administracyjnoprawnej.

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej spółki od decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2016 r., stosując się do ocen zawartych powyżej, tj. rozpatrzy zarzuty odwołania w sposób odpowiadający standardom k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.