Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 337/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,   art. 8,  art. 28, art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. R. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z [...]lutego 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...]października 2016 r. (data wpływu wniosku do organu) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dla powiatu [...], zwany dalej: WINB, organ I instancji) wpłynęło pismo S. R. (dalej: skarżący, wnioskodawca) o przeprowadzenie kontroli w zakładzie produkcji szamb zlokalizowanym w miejscowości [...], gmina [...]na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż na ww. działkach właściciel postawił dwa obiekty, które służą prawdopodobnie jako pomieszczenia socjalne dla pracowników. Jeden z obiektów to kontener z drzwiami i oknem, a drugi to drewniany domek. Ponadto na nieruchomości zostało postawionych 5 słupów oświetleniowych.

W wyniku oględzin przeprowadzonych [...]października 2016 r. ustalono,

iż na działkach nr [...],[...],[...] i [...] znajduje się budynek konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,30 x 6,00 m usytuowany w odległości 1,30 m od ogrodzenia. Według oświadczenia S. P. i M.P.(dalej: inwestorzy) ogrodzenie nie jest granicą działki, jest ona oddalona od ogrodzenia betonowego o 10,30 m. Ustalono, że na działce usytuowany jest też kontener o wymiarach 13,40 x 2,5 m położony 1 m od ogrodzenia i 5 m od krawędzi drogi gminnej. W środku (osi) działki znajduje się 5 słupów oświetleniowych, na przyłącze których inwestor posiada umowę z zakładem energetycznym. Na działach nie ma przyłącza wodociągowego, brak jest kanalizacji - zlokalizowana jest latryna WC z dołem kloacznym.

Pismem z [...]września 2017 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę

do wykazania interesu prawnego w sprawie, w której złożył wniosek dotyczący kontroli legalności obiektów znajdujących się na w/w działkach. W odpowiedzi skarżący wskazał (pismo z [...]października 2016 r.), że swój interes prawny wywodzi z art. 144 ustawy

z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., zwana dalej: k.c.). Wyjaśnił przy tym, iż prowadzona przez inwestorów działalność gospodarcza i usytuowane obiekty związane z produkcją szamb betonowych oddziaływają na nieruchomości sąsiednie zapyleniem, hałasem i drganiami.

Jednocześnie pismem z [...]września 2017 r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...]o udzielenie informacji, czy inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę bądź dokonali zgłoszeń dotyczących zabudowy działek nr [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...], w okresie od [...]stycznia 2016 r. Z uzyskanej odpowiedzi, przedstawionych dokumentów wynika, że [...]października 2016 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu gotowych obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem (kontener, domek drewniany), które organ architektoniczno-budowlany zakwalifikował jako tymczasowe obiekty budowlane (i pouczył, iż czas istnienia ww. obiektów na działce wynosi nie więcej niż 120 dni).

W odniesieniu do ww. zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu. Następnie [...]maja 2017 r. inwestorzy zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu kontenera metalowego niezwiązanego

z gruntem o powierzchni 34,0 m2 i domku drewnianego parterowego niezwiązanego

z gruntem o powierzchni 32,0 m2. Także w odniesieniu do ww. zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu.

W dniu [...] listopada 2017 r. PINB przeprowadził drugie oględziny ww. działek,

w toku których inwestor okazał przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenie z [...]maja 2017 r. Z powodu braku widocznych linii granicznych PINB ustalił, iż odległość kontenera oraz domku drewnianego od granic nieruchomości przyjęta została orientacyjnie jako zgodna z mapą sytuacyjną stanowiącą załącznik

do ww. zgłoszenia.

Decyzją Nr [...]z [...]grudnia 2017 r. PINB, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącego w sprawie dotyczącej domku drewnianego i kontenera metalowego zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...]i [...]położonych w miejscowości [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu I instancji, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na sytuowaniu domku drewnianego i kontenera metalowego na gruncie, zostały zrealizowane na podstawie skutecznego zgłoszenia, zatem brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z uwagi na bezprzedmiotowość (brak przedmiotu postępowania), postępowanie zdaniem organu I instancji podlega umorzeniu.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie wnioskodawca wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że przedmiotowa decyzja jest błędna.

Z jej treści nie wynika, aby postawione budynki spełniały wymagania określone

w przepisach prawa budowlanego zwalniające inwestora od uzyskania pozwolenia

na budowę. Każda decyzja winna w sposób jasny określać, dlaczego w tym wypadku nie powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, kiedy postawiono budynki, jaki stan prawny obowiązywał w dacie ich wznoszenia, jakie skutki nastąpiły w wyniku zmiany przepisów. Na organie ponadto ciąży obowiązek wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie winno prowadzić do ustalenia czy budynki wykorzystywane

są zgodnie z przeznaczeniem podanym w zgłoszeniu. Tymczasem PINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że budynki są posadowione na działkach, bez określenia,

czy znajdują się na miejscu wskazanym na mapie a także, czy służą celowi określonemu w zgłoszeniu.

Podniósł, iż w toku przeprowadzonych na gruncie czynności, nie dokonano oględzin wnętrza pomieszczenia typu - kontener, który służy jako pomieszczenie socjalne dla pracowników. Uważa, iż organ I instancji winien dokonać kontroli,

czy budynek ten spełnia przewidziane normy budowlane dla pomieszczenia socjalnego, w którym przebywają pracownicy zakładu także w warunkach zimowych z odpowiednim ogrzewaniem. To samo dotyczy się domku drewnianego. Wskazał nadto, iż jego wątpliwości budzi zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że przedmiotowe dwa budynki zostały wybudowane na podstawie skutecznego zgłoszenia, skoro posadowione były przed [...]października 2016 r., a zgłoszenia dokonano dopiero [...]maja 2017 r. Powyższe wskazuje, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, z którą PINB nie zrobił nic, co nasuwa istotne wątpliwości co do bezstronności organu.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...]z [...]lutego 2017 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: p.b.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji WINB po przedstawieniu stanu sprawy wskazał,

iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i winno być utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa, jednakże z innych przyczyn niż wskazał organ I instancji. Podał, iż w niniejszym postępowaniu występuje sytuacja, w której skarżący, na żądanie którego wszczęte zostało postępowanie, nie posiada przymiotu strony.

Z tej przyczyny postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Pomimo tego organ I instancji dokonał merytorycznej oceny sprawy uznając, iż obiekty budowlane – domek drewniany i metalowy kontener – usytuowane na działkach [...]i [...]zostały wybudowane na podstawie skutecznego zgłoszenia. Stwierdzone uchybienia

nie stanowią jednak podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż spowodowałoby

to w istocie wydanie tożsamej decyzji z niniejszym rozstrzygnięciem WINB.

Wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie posiada żadnej nieruchomości, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami nr ewid. [...]i [...]położonymi w miejscowości [...] (stanowiącymi własność inwestorów). Wobec wątpliwości, co do statusu skarżącego, PINB wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w sprawie objętej jego wnioskiem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca podał, iż swój interes prawny wywodzi z art. 144 k.c. Zdaniem WINB zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a. interes prawny musi się opierać na konkretnym przepisie prawa materialnego, który zakłada nabycie przez dany podmiot wskazanych obowiązków bądź uprawnień na podstawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji.

Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca nie posiada nieruchomości, która przylega bezpośrednio do działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Powoływanie się przez wnioskodawcę na przepisy kodeksu cywilnego nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Właściwe ustalenie stron postępowania - a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) - jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w myśl przepisu art. 61 § 4 k.p.a. obowiązany jest

z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem, czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). Złożenie wniosku przez osobę, która

w sprawie nie jest stroną, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek osoby nie legitymowanej, jest podstawą

do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnych (zdaniem skarżącego) ustaleń PINB dotyczących legalności spornych obiektów budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że pozostają one bez znaczenia dla sprawy, skoro skarżący nie posiada interesu prawnego w myśl art. 28 k.p.a., nie może być informowany o przebiegu postępowania.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 29 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.c. poprzez wadliwe przyjęcie,

że skarżący nie jest stroną postępowania;

2. art. 7a k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie przesłanek dopuszczalności występowania skarżącego w charakterze strony oraz wadliwe rozstrzygnięcie tej wątpliwości interpretacyjnej;

3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na całkowitym zignorowaniu w decyzji twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego, co przeczy ogólnej dyrektywie pogłębiania zaufania uczestników postępowania wobec organów administracji.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił wadliwe ustalenie organu odwoławczego,

że wnioskodawcy nie przysługują prawa strony. Wskazał, że wyjaśniał przed PINB,

że swój interes prawny wywodzi z art. 144 k.c. W orzecznictwie przyjmuje się -

ze względu na kolizję funkcji oraz uciążliwości związane z prowadzeniem gospodarstwa - że właściciele nieruchomości przeznaczonej pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe posiadają w świetle art. 28 k.p.a - oparte na treści art. 144 k.c. - prawo do ochrony swego interesu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej w ramach siedliska rolniczego przewidzianej w niewielkiej odległości od ich nieruchomości. Stronami postępowania

w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być -

w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki. Orzecznictwo sądowe skłania się

do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym,

że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana.

W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom organów, wnioskodawca powinien być uznany za stronę w niniejszym postępowaniu. Jest on użytkownikiem nieruchomości położonej pod adresem [...][...], gmina [...], która znajduje się

w odległości ok. 100 m od źródła hałasu, którym jest zakład produkcyjny [...]-[...]będący własnością inwestorów. Jak wskazało badanie poziomu dźwięku przenikającego do środowiska przeprowadzone przez Laboratorium Badawcze Ochrony Środowiska wskazany zakład produkcyjny stanowi zagrożenie dla nieruchomości wnioskodawcy przekroczeniem dopuszczalnych norm dźwięku o 0,1 dB. Poza hałasem wnioskodawca odnotowuje również znaczne zapylenie pobliskiej okolicy oraz drgania spowodowane prowadzeniem wskazanej działalności. Przytoczone niedogodności ograniczają władztwo skarżącego nad nieruchomością, na terenie której zamieszkuje i wkraczają w zakres uprawnień właścicielskich. Zdaniem skarżącego ma on prawo do obrony swojego interesu, nawet jeśli jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio ze źródłem odczuwalnych zakłóceń, w związku z powinien być uznany za stronę w niniejszym postępowaniu.

Uważa, iż organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do podnoszonych przez niego zarzutów mylnie wskazując, że pozostają one bez znaczenia w świetle omawianej sprawy i argumentując to tym, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Rozważając kwestię merytorycznie WINB ograniczył się jedynie

do opisania stanu faktycznego i stwierdzenia, że odległości między domkiem

i kontenerem, a granicami nieruchomości z powodu braku widocznych linii granicznych przyjęto orientacyjnie jako zgodne z mapą sytuacyjną stanowiącą załącznik do zgłoszenia.

W ocenie skarżącego usytuowane na działkach [...]i [...]zabudowania stanowią samowolę budowlaną, o czym świadczy zgłoszenie przez inwestorów zamiaru ustawienia gotowych obiektów budowlanych [...]maja 2017 r. tj. po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku o interwencję. Istotną kwestią jest również to, czy przedmiotowe budynki mogły zostać posadowione wyłącznie na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia. Przepis art. 30 p.b. wyczerpująco wskazuje obiekty, których wybudowanie może poprzedzać zgłoszenie, a art. 29 p.b. wylicza budynki, których wzniesienie nie wymaga zezwolenia. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że żaden z postawionych przez inwestorów budynków nie został oznaczony jako taki, którego budowa nie wymaga pozwolenia lub gdzie wystarcza jedynie zgłoszenie. Przepisy regulujące możliwość budowy budynku po dokonaniu zgłoszenia regulują takie parametry jak wymogi konstrukcyjne i projektowe, oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, przeznaczenie użytkowe budynków, czy miejsc gdzie taki budynek można wybudować. Budynki wybudowane przez inwestorów są przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji szamb betonowych jako biuro oraz pomieszczenie socjalne dla pracowników, natomiast ustawa zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia inwestorów takich budynków (nie przekraczających swoją powierzchnią 35 m2), które są m. in. obiektami gospodarczymi, związanymi z produkcją rolną i uzupełniającymi zabudowę zagrodową; wolno stojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; wolno stojącymi parterowymi budynkami gospodarczymi, garami, wiatami lub przydomowymi gankami i oranżeriami, wolno stojącymi parterowymi budynkami rekreacji indywidualnej etc.

Skarżący ocenia, że budynki postawione przez inwestorów stanowią samowolę budowlaną, zostały bowiem zrealizowane z pominięciem przepisów prawa, a zgłoszenie zamiaru ich budowy inwestorzy dokonali już po ich wzniesieniu. Nadto budowa tego typu obiektów nie jest objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności obiektów budowlanych zrealizowanych na działkach [...]i [...]w miejscowości [...], gmina [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej,

o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe

i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej przedmiot np. sprawa nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym występuje, jeżeli jedyna strona postępowania utraciła swój status lub okaże się, iż w istocie nigdy go nie posiadała.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, orzekający w sprawie organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji, w myśl art. 8 k.p.a. jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskiem z 7 października 2016 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakładzie produkcji szamb zlokalizowanym w miejscowości [...], gmina [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...] wskazując, iż na ww. działkach inwestorzy wybudowali dwa obiekty (kontener z drzwiami i oknem oraz drewniany domek), które służą prawdopodobnie jako pomieszczenia socjalne dla pracowników.

W wyniku rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego ostatecznie orzekły o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Przy czym według oceny organu I instancji postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe

z uwagi na brak przedmiotu – zrealizowanie budowy spornych obiektów budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem. WINB ocenił natomiast, iż bezprzedmiotowość postępowania ma charakter podmiotowy, skarżący nie posiada bowiem przymiotu strony.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż podstawowym obowiązkiem organów

w odniesieniu do wniosku inicjującego jakiekolwiek postępowanie administracyjne jest określenie, czy wniosek ten pochodzi od strony uprawnionej do jego wniesienia. Uznanie natomiast, iż z uwagi na legalność wybudowanych obiektów budowlanych brak jest podstaw do procedowania w sprawie i w związku z tym zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia postępowania (o charakterze przedmiotowym) następuje dopiero na kolejnym etapie rozpoznania wniosku.

Sąd stwierdza, iż ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony

w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny

w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku

z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W sytuacji, gdy wniosek skarżącego dotyczy samowoli budowlanej w zakresie budowy obiektów budowlanych, interes prawny wnioskodawcy należało rozważyć

z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 p.b., zawężającego pojęcie strony w postępowaniu

w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym należało ustalić, czy nieruchomość znajdująca się w posiadaniu skarżącego (wymaga ustalenia, czy jest to posiadanie wynikające z własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością) znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 p.b.). To zaś wymagało sięgnięcia do przepisów prawa materialnego.

Analiza przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wskazuje,

że podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego czynności na okoliczność ustalenia, czy skarżącemu przysługuje status strony w tym postępowaniu nie były wystarczające. Na podstawie danych dotyczących własności działek objętych inwestycją ([...] i [...]) i działek sąsiednich [...], [...], [...] organ II instancji założył, że skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami inwestorów, nie posiada przymiotu strony tego postępowania. Tymczasem z pisma skarżącego

z [...]października 2016 r. nie wynika fakt bezpośredniego sąsiedztwa, a twierdzenie

że działki, na których zlokalizowane są sporne obiekty oddziałują na nieruchomość, którą użytkuje. Wobec braku precyzyjnego wskazania przez wnioskodawcę - na żądanie organu (w zakresie wykazania naruszenia interesu prawnego), nieruchomości znajdującej się w jego posiadaniu, na którą według oświadczenia wnioskodawcy sporne obiekty oddziałują, organ winien okoliczności te ustalić z urzędu, na podstawie danych znajdujących się np. w ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej przez Starostę), na podstawie danych o płatnikach podatku rolnego, czy od nieruchomości (właściwość Wójta Gminy [...]), czy też poprzez stanowcze wezwanie skarżącego do wskazania danych dotyczących działki, którą użytkuje (zamieszkuje). Ustalić też należy odległości między działką będącą w posiadaniu skarżącego, a tymi na których zlokalizowano sporne obiekty i ewentualny zakres oddziaływania na nieruchomość strony skarżącej. Dopiero bowiem bezsprzeczne ustalenie, że skarżący nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania działek, na których sytuowano sporne budynki, może stanowić podstawę ustalenia, że nie posiada on statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejsza nie podziela poglądu prezentowanego przez WINB, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego skarżącego jedynie z norm prawa administracyjnego materialnego. Zadaniem organów w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju

i charakterystyki spornych obiektów, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tymi obiektami ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego (wyrok NSA z 16.03.2011 r., II OSK 472/10, LEX nr 1080305). Nie można też wykluczyć, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia

w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym (wyrok NSA

z 24.04.2009 r., II OSK 626/08, LEX nr 556248). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego

w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia

w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA:

z 8.06.2011 r., II OSK 1296/10; z 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z 26.06.2012 r.,

II OSK 1613/11; z 17.04.2014 r., II OSK 1899/13, wszystkie dostępne w CBOSA).

Dlatego wyłączną przesłanką uznania, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, nie jest okoliczność, że sąsiaduje ona z działką, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. W wyroku z 15.04.2010 r.,

II OSK 666/09, Pal. 2010/5–6, s. 246–248, NSA stwierdził, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Również zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania.

W kontekście powyższych rozważań za zasadne uznać należy podniesione

w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a.

Na marginesie Sąd stwierdza, iż ujawnione w postępowaniu administracyjnym okoliczności, zwłaszcza zestawienie dat wniesienia podania przez skarżącego

i zgłoszeń inwestorów dot. obiektów budowlanych na działkach [...] i [...], uzasadniają rozważenie wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego z urzędu postępowania, w celu oceny daty realizacji tych obiektów, ewentualnej wadliwości zgłoszenia wobec rozpoczęcia robót przed terminem 30 dniowym, wymagań jakim ich budowa na gruncie prawa budowlanego podlegała (zgłoszenie, pozwolenie na budowę).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej wytycznych Sądu.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.