Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 245/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 11 i 20 art. 28 ust,. 2 art. 32
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), sędzia del. WSA Małgorzata Miron, , Protokolant : asystent sędziego Justyna Żurawska, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 405/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 245 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. dla zmierzenia budowlanego: wykonania termomodernizacji ścian zewnętrznych wraz z kolorystyką budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. L. w K., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. stwierdzając, że nie brał udziału w postępowaniu pomimo, iż posiada w ww. budynku wyodrębniony lokal mieszkalny oraz udział w działce gruntowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną jako zarząd powierzony, co oznacza ograniczenie praw współwłaścicieli odnośnie dysponowania nieruchomością wspólną na rzecz Spółdzielni. Warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi, więc wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego, który nie wynika jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. J. W., mimo wezwania, nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, zaś projektowana modernizacja ścian zewnętrznych budynku nie wprowadzi ograniczeń w korzystaniu z jego lokalu. Stąd nie może być on uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji, a więc przedmiotowe odwołanie nie mogło być uznane za podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. W., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) w związku z art. 28 K.p.a. i w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący wyraził zgodę na wydanie decyzji, art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia pojawiających się w sprawie wątpliwości, art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 199 K.c. poprzez wywiedzenie, iż uprawnienia zarządcy (spółdzielni mieszkaniowej) obejmują również czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu i ograniczające właściciela w zakresie dyspozycji jego własnością. Zdaniem skarżącego, Wojewoda wbrew obowiązkowi nie wyjaśnił tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również nie dokonał nawet badania treści statutu inwestora, z którego wynika brak upoważnienia dla Zarządu Spółdzielni do podejmowania decyzji w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. Spółdzielnia nie posiada też pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na przepisy art. 4 ust. 2 i 8, art. 241, art. 26, art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903). Sąd uznał, że Spółdzielnia nie ma sprawować zarządu nieruchomością wspólną tak jak każdy zarządca, któremu właściciele lokali powierzyli zarząd, ale ma sprawować zarząd powierzony. Oznacza to, że nie zachodzi potrzeba rzeczywistego powierzenia zarządu nieruchomością wspólną przez właścicieli lokali umową zawartą w formie aktu notarialnego, ale zarząd sprawowany jest z mocy przepisu ustawy (bez wyrażania woli przez właścicieli lokali). Dokonując szerokiej analizy, które przepisy ustawy o własności lokali regulują funkcjonowanie spółdzielni mieszkaniowych, a które nie, Sąd doszedł do wniosku, że w spółdzielniach w zasadzie nie mają zastosowania przepisy ww. ustawy dotyczące zarządu nieruchomością wspólną, w tym procedury związanej z funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej. Jeżeli zatem nieruchomość stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, to choćby pozostali współwłaściciele, a więc właściciele wyodrębnionych lokali, nie byli członkami spółdzielni, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia z mocy prawa. Nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, ani o zebraniu właścicieli. Możliwe jest jedynie, podjęcie przez większość właścicieli w budynku uchwały o poddaniu kwestii zarządu nieruchomością wspólną przepisom ustawy o własności lokali. Jeżeli taka uchwała nie została podjęta, zarząd sprawuje spółdzielnia według zasad określonych w art. 27 ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych aż do chwili, gdy w budynku zostanie wyodrębniona własność wszystkich lokali. Jak zauważył Sąd, w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych preferuje zarząd spółdzielni mieszkaniowej we wszystkich sytuacjach, w których jest ona współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Ma to na celu przede wszystkim ochronę interesów członków spółdzielni dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych oraz zapewnienie - do czasu wyodrębnienia ostatniego lokalu - sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną, z reguły znacznych rozmiarów, do czego spółdzielnia ze swoją strukturą organizacyjną jest lepiej przygotowana niż wspólnota mieszkaniowa. Nadto przepis art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest nie tylko przepisem późniejszym w stosunku do przepisów ustawy o własności lokali, lecz także przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o zarządzie nieruchomością wspólną. Pozwala to również uniknąć dualizmu zasad zarządu nieruchomościami stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowych oraz zapewnić ochronę interesów członków spółdzielni mieszkaniowej posiadających spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych. Prawa właścicieli chroni także art. 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji doszedł do konkluzji, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych czynności spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy powierniczego ex lege wywołują skutki prawne dotyczące bezpośrednio właścicieli lokali w spółdzielni mieszkaniowej. Cytując z kolei art. 33 oraz art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Sąd doszedł do wniosku, iż spółdzielnia jest uprawniona do dokonywania wszystkich czynności prawnych, bez względu na to, czy stanowią one czynności zwykłego zarządu, czy też przekraczają jego zakres. Tak wykonywany zarząd zastępuje właścicieli lokali, a tym samym wyłącza ich działanie tak w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Uprawnienia właściciela lokalu są ograniczone do spółdzielczej formuły uczestnictwa w działaniach spółdzielni mieszkaniowej.

Spółdzielni mieszkaniowej przysługuje prawo do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co wyłącza konieczność uzyskania zgody w tym przedmiocie od właścicieli lokali i wyłącza stosowanie przepisu art. 199 K.c. Bez wpływu na powyższe pozostaje także art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 48 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.) istnieje domniemanie kompetencji zarządu spółdzielni we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych w ustawie lub statucie dla innych organów. Ustanowienie go reprezentantem spółdzielni jest jednoznaczne z przyznaniem mu równie szerokiego uprawnienia do "samodzielnego" dokonywania czynności prawnych w jej imieniu, a więc do decydowania o ich treści. Jak podkreślił przy tym Sąd, organ administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości procedur wewnątrzspółdzielczych związanych z zamiarem realizacji określonego zadania inwestycyjnego. Okoliczność ta może być badana wyłącznie w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym lub przed sądem powszechnym.

W konsekwencji powyższego, Sąd przyjął, że właścicielom lokali nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu z wniosku spółdzielni mieszkaniowej o udzielenie pozwolenia na budowę, dotyczącego części wspólnych nieruchomości. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących zamiarów inwestycyjnych spółdzielni. Przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają, bowiem im prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 K.c. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd, którego działania mogą być kwestionowane w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Udział członka spółdzielni jest zaś dopuszczalny jedynie w pewnych szczególnych sytuacjach, w razie wykazania, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. reprezentowana przez 2 członków zarządu, którzy złożyli oświadczenie, że Spółdzielnia wykonuje zarząd powierzony. Z przedłożonego rejestru gruntów wynika, że w przedmiotowej nieruchomości Spółdzielni przysługuje udział wynoszący 182 174/315 037 części. Natomiast aktem notarialnym z dnia 21 czerwca 2011 r. ustanowiona została na rzecz skarżącego odrębna własność lokalu mieszkalnego nr [...] z własnością, którego związany jest udział wynoszący 6 745/315 037 części w prawie własności działki nr [...] oraz w częściach wspólnych budynku. Z aktu tego wynika również, że skarżący jest członkiem Spółdzielni. Pismem z dnia 22 listopada 2011 r. Spółdzielnia wyjaśniła, że Rada Nadzorcza wprowadziła do planu remontów termomodernizację przedmiotowego budynku.

Powyższe wskazuje, że skarżącemu w sprawie nie przysługuje interes prawny. Jako podstawę żądania dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze strony skarżący wskazywał jedynie fakt, że jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą uznania skarżacego za stronę tego postępowania. Skarżący nie jest inwestorem, ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Skarżącemu przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, ale planowane roboty budowlane w niczym nie naruszają jego interesu prawnego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie o zmianę wyroku i uznanie strony skarżącej za stronę postępowania oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również naruszenie art. 3 pkt 11 i 20 i art. 32 Prawa budowlanego w związku z art. 199 K.c.,

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 1 pkt 3 w związku z art. 7, art. 75 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich nie zastosowanie oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony oraz że organ dokonał właściwej oceny zgromadzonych dokumentów, a postępowanie odwoławcze przeprowadzono z uwzględnieniem oceny prawnej.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że aczkolwiek Sąd pierwszej instancji przeprowadził obszerną analizę przepisów związanych z działalnością spółdzielni, to jednak nie dokonał oceny prawnej stanu faktycznego, a nawet gdyby przyjąć, iż jej dokonał, to trudno zgodzić się z konkluzją, iż ustawowo powierzony spółdzielni mieszkaniowej zarząd majątkiem wspólnym jest nieograniczony. W orzecznictwie raczej przyjmuje się, iż spółdzielnie mieszkaniowe są uprawnione do działania w zakresie zwykłego zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny a nadto częściowo błędnie skonstruowany należało uznać zarzut przedstawiony jako naruszenie "w szczególności art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 1 pkt 3 w związku z art. 7, art. 75 § 1 i § 2 K.p.a. (...)". Po pierwsze, posłużenie się przez autora kasacji zwrotem "w szczególności" mogłoby sugerować, iż poza wymienionymi przepisami dopatruje się on również naruszenia innych norm prawnych, których jednakże nie wskazał. Podzielając w tym aspekcie stanowisko Sądu Najwyższego zgodnie, z którym zwrot "w szczególności" należy traktować jako zwrot semantycznie pusty (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt CKN 1518/00, opubl. OSNC 2001 r. nr 3, poz. 39), kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należało przeprowadzić jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych norm. Po drugie, jako nieskuteczne trzeba ocenić powołanie podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bez wskazania, dlaczego zdaniem autora kasacji zaszły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (a nie jakiekolwiek), które zobowiązałyby Sąd do stwierdzenia, iż kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie organu administracyjnego zostało wydane z naruszeniem prawa, również konkretnie określonego. Przytoczona z kolei w uzasadnieniu kasacji argumentacja odnośnie właściwego rozumienia zasad działania spółdzielni mieszkaniowych nie spełnia warunku precyzyjności formułowania zarzutów i argumentacji na ich poparcie, co z kolei uniemożliwia odniesienie się do niej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do dalszej części analizowanego zarzutu, pokreślić trzeba, iż przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ustalenia, czy strona skarżąca była uprawniona do wniesienia odwołania, a więc czy przysługiwał jej interes prawny w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie prawidłowości przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonych dokumentów nawiązywać musiało, zatem do tego interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom autora kasacji nie świadczy o istnieniu interesu prawnego potencjalna możliwość pozbawienia, jak to określa, szczelności budynku, utlenienia się styropianu wewnątrz budynku, pozbawienie ścian zewnętrznych cech niezniszczalności poprzez pokrycie innym materiałem, konieczność dokonywania konserwacji. Zaznaczyć trzeba, iż pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Jak jednolicie wskazuje się w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądowym, mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1681/00; z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczona w kasacji argumentacja, jak również nawiązywanie do "odpowiedniej dokumentacji", na podstawie której wskazuje się co jest częścią indywidualną, a co wspólną budynku, nie spełnia powyższego kryterium.

W obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wytłumaczył zajęte w sprawie stanowisko, dlaczego przyjął, iż strona wnosząca skargę nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania odwoławczego. Oceny tej nie podważono również w rozpoznanej kasacji. Skarżący nie zdołał wykazać swojego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Prawo do kwestionowania działalności zarządu jest zaś realizowane w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego bądź w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Z tych też przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 11 i 20 i art. 32 Prawa budowlanego w związku z art. 199 K.c.

Konkludując przedstawione wyżej uwagi, nawiązując do wywodów kasacji i mając na względzie stan faktyczny sprawy, nie kwestionowany przez stronę skarżącą stwierdzić trzeba, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy, zakres realizacji planowanych prac budowlanych obejmujących utrzymanie zarządzanej nieruchomości wspólnej, wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 publ. ONSAiWSA 2013/2/23, Prok.i Pr.-wkł. 2013/12/33).

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.