Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 696/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 696/12

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22.09.2010 r. R. R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego i garażu na działce nr 701/1, położonej w miejscowości D., dla A. i J. M.

Wnioskodawca zarzucił decyzji Wójta rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na naruszeniu prawa własności poprzez przyjęcie, iż działka nr 701/3 jest ciągiem pieszo-jezdnym i zapewnia dostępność komunikacyjną dla działki nr 701/1 objętej inwestycją.

Po rozpoznaniu wniosku R. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej powoływanej również w skrócie upzp, wskazujący podstawy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w odniesieniu do zawartego we wniosku zarzutu stwierdziło, że Wójt Gminy [...] określił dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej przez ciąg pieszo-jezdny usytuowany na działce nr 701/3 lub poprzez działkę nr 718, stanowiącą własność wnioskodawcy bezpośrednio do drogi powiatowej. W ocenie Kolegium, określenie dostępu do drogi publicznej w sposób alternatywny stanowi naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c upzp, gdyż powinien on być ustalony w sposób jednoznaczny. Jednak uznano, że uchybienie to nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ dostępność komunikacyjna przez działkę nr 718 wynika z prawa własności, ale także działka nr 701/3 jest objęta współwłasnością inwestorów. Z istoty współwłasności wynika prawo korzystania z ww. działki jak właściciel, dlatego nieistotna jest w tej sytuacji kwestia, czy działka nr 701/3 jest drogą wewnętrzną.

Rażącym naruszaniem prawa nie jest także brak w aktach zapewnień właściwych dostawców mediów dla planowanej inwestycji, gdyż jak wynika z załącznika graficznego do decyzji oraz wyjaśnień zawartych w części tekstowej analizy, inwestycja znajduje się na terenie w pełni uzbrojonym w media. Podobnie zarzut błędnego opracowania projektu zagospodarowania działki nie może zostać uwzględniony gdyż na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się o konkretnej lokalizacji projektowanych obiektów oraz o harmonogramie budowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. R. zarzucił, że Kolegium nie wyjaśniło sprawy w sposób wyczerpujący i nie odniosło się do wszystkich podniesionych zarzutów we wniosku.

Decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa, w szczególności brak jest załącznika z częścią tekstową i graficzną. Parametry techniczne takie jak wysokość okapu, wysokość do kalenicy, gabaryty obiektu, udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki zostały określone niejednoznacznie. Organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, gdyż obszar ten określono w odniesieniu do szerokości działki zamiast szerokości frontu działki. Nie wskazano także szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi. Ponadto, organ wydający decyzję nie dokonał ustaleń dotyczących sposobu użytkowania działki nr 701/3, nie zbadał, czy przez pozostałych współwłaścicieli tej działki została wyrażona zgoda na zmianę użytkowania gruntu. W ocenie wnioskodawcy w toku postępowania nie przeprowadzono analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. R. R. podniósł też, że na załączniku do decyzji tj. mapie z liniami rozgraniczającym teren inwestycji, brak jest podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem jej imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. ) - dalej k.p.a.

Dodatkowo wskazał, że wykonanie decyzji Wójta może wywołać czyn zagrożony karą gdyż J. M. niszczy ogrodzenie, wycina drzewa oraz stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu podzielono zarzut skarżącego, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ta okoliczność nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów k.p.a. Wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie powoduje naruszenia art. 61 upzp wówczas, gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. Parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu, wysokości od kalenicy, gabarytów obiektu, udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki zostały określone przez organ pierwszej instancji z tolerancją do wskazanej ilości procent, stąd zarzut dotyczący ich braku nie może zostać uwzględniony. W ocenie Kolegium nie jest również zasadny zarzut braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, albowiem określono dostęp do drogi publicznej z ciągu pieszo - jezdnego przylegającego do wschodniej granicy nieruchomości, usytuowanego na działce nr 701/3 lub poprzez działkę nr 718.

Natomiast kwestia niewłaściwego ustalenia stron postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a., a organem właściwym do wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego jest organ I instancji, czyli w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...].

W wyniku skargi wniesionej przez R. R. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 641/11 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skarżącego, iż przedmiotowa decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych jej części składowych, w szczególności analizy o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w aktach sprawy Wójta Gminy [...] znajduje się "Analiza WZ 19 do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy", która tego kryterium nie spełnia). Ponadto Sąd wskazał, że skoro załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nie został podpisany przez osobę uprawnioną, nie może być traktowany jako wymagany prawem element decyzji. Podkreślił przy tym, że braki w zakresie wymaganych załączników mają charakter formalny i powinny być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ich nieuzupełnienie kwalifikować należy jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy organu ustalającego warunki zabudowy a nie postępowania prowadzonego przez SKO.

Sąd wskazał, że działka nr 701/3 stanowi współwłasność A. M. (inwestorki) oraz skarżącego R. R. i jego żony. J. M. nie przysługują żadne prawa do tej działki, co wobec kwestionowania przez R. R. wykorzystania ww. działki jako ciągu komunikacyjnego nie pozwala uznać, że stanowi ona główne zabezpieczenie dostępności komunikacyjnej działki nr 701/1 do drogi publicznej.

Abstrahując od ustalenia w sposób alternatywny kwestii dostępu do drogi publicznej Sąd zwrócił jednak uwagę, że działka inwestycyjna nr 701/1 sąsiaduje bezpośrednio z drogą oznaczoną jako działka nr 94/1, co spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp.

We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zalecił, by Kolegium wzięło pod uwagę wszystkie wykazane braki i uchybienia, jakimi jest dotknięta decyzja o warunkach zabudowy, a dokonując ich ponownej analizy oceniło, czy mogą one stanowić przesłankę do stwierzdenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu w pierwszym rzędzie Kolegium zwróciło uwagę na kwalifikowaną formę naruszenia prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o art. 156 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie prawa, przytaczając poglądy doktryny i orzecznictwa.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2011 r. II SA/Rz 641/11 organ stwierdził, że okoliczność braku wszystkich wymaganych prawem załączników do decyzji nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności. Zgodnie z stwierdzeniem Sądu braki te mają charakter braków formalnych a ich nieuzupełnienie należy zakwalifikować jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sama okoliczność przeprowadzenia postępowania w sposób wadliwy nie oznacza naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 61 upzp, jeśli planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że wystąpiła przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, t.j. istnieje dla planowanej inwestycji działka sąsiednia, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, Ponadto, z informacji uzyskanych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy [...] jest obarczona błędami formalnoprawnymi w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz błędnie określonych granic obszaru analizowanego. Jednak sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że alternatywny sposób określenia dostępu do drogi publicznej można uznać za uchybienie. W niniejszej sprawie nie ma to istotnego znaczenia ponieważ dostęp do drogi przez działkę nr 718 wynika z prawa własności, natomiast działka nr 701/3 stanowi współwłasność inwestorów: J. i A. M. Z istoty współwłasności wynika m. in. prawo do korzystania z działki jak właściciel.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Kolegium powołało się na stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z 14.10.2011 r., że pozostałe podniesione przez R. R. zarzuty nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Za podstawę stwierdzenia nieważności nie mogą być bowiem uznane uchybienia, które w normalnym toku instancji uzasadniałyby jedynie uchylenie decyzji. Muszą to być wady kwalifikowane, których Kolegium nie stwierdziło rozpatrując przedmiotową sprawę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł R. R. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie przeprowadzono analizy architektoniczno-urbanistycznej otoczenia inwestycji, analizy linii zabudowy i dostępu działki do drogi publicznej. Decyzja została wydana mimo niespełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Znajdująca się w aktach sprawy mapa z adnotacją: "załącznik do decyzji" nie jest załącznikiem ponieważ nie zawiera podpisu osoby upoważnionej. Decyzja o warunkach zabudowy nie posiada także innych załączników wymaganych w § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja objęta wnioskiem nie wskazuje szczegółowych warunków i zasad wynikających z przepisów dotyczących ochrony krajobrazu kulturowego oraz dotyczących prawa wodnego. Nie zawiera także precyzyjnego określenia wskaźników t.j. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ww. decyzji nie określono również frontu działki, linii zabudowy oraz kierunku kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

Skarżący wskazał, że działka nr 701/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub odpowiednią służebność. Działka nr 701/3 nie może zapewnić dostępu do drogi publicznej ponieważ nie przylega do niej bezpośrednio. Dostęp do drogi publicznej wymagałby przejazdu przez część działek nr 607/2, 698/1 i 699/3 jednak inwestorzy nie posiadają względem nich służebności drogowej lub innego prawa. Ponadto, współwłaściciele działki nr 701/3 nie wyrażają zgody na zmianę sposobu jej użytkowania. Skarżący zwrócił uwagę, że J. M. nie jest współwłaścicielem działki nr 701/3. Sąd rozpoznający uprzednio sprawę nieprawidłowo zaś przyjął, że działka nr 701/1 sąsiaduje bezpośrednio z drogą nr 94/1, gdyż jest to rów odwadniający. W toku postępowania nie udokumentowano, że spełniono warunki dotyczące odpowiedniego uzbrojenia terenu.

W dalszej kolejności podniesiono, że treść decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodna z wnioskiem. Odmiennie w stosunku do wniosku zostały sprecyzowane parametry zabudowy oraz położenie budynku i garażu na działce. Inaczej została także określona dostępność komunikacyjna. Organ orzekający jest związany treścią wniosku a rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice stanowi rażące naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. . Skarżący powtórzył zarzuty braku dokumentu potwierdzającego, że osoba sporządzająca projekt posiada niezbędne uprawnienia i jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego oraz że Wójt nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, m.in. skarżącemu. Wskazano także, że skoro działka nr 701/1 graniczy z ciekiem wodnym, oznaczonym jako działka nr 94/1 decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać uzgodniona z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią. Uzgodnienie z Wojewodą w zakresie ochrony gruntów rolnych nie spełnia warunków ustawowych ponieważ uzgodnieniu podlegała jedynie część projektu decyzji. Skarżący zarzucił także, że Kolegium nie rozpatrzyło sprawy pod względem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 641/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania im się w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10.01.2012 r., II FSK 1328/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28.06.2012 r., II SA/Bk 258/12, LEX Nr 1170271).

Analiza postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżonej decyzji podjętej po wydaniu kasacyjnego wyroku z dnia 14 października 2011 r., II SA/Rz 641/11 pozwalają na stwierdzenie, że wskazania zawarte w tym wyroku zostały wykonane, a organ wypełnił dyspozycję art. 153P.p.s.a.

Na wstępie zasygnalizować jedynie wypada, bo kwestia ta została wyczerpująco omówiona zarówno w powołanym wyżej wyroku, jak i w zaskarżonej decyzji, że celem postępowania prowadzonego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji, jest weryfikacja prawidłowości wydanej decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w 156 § 1 k.p.a. w pkt 1-7. Należy przy tym zaznaczyć, że organy administracji związane są wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zgodnie z którą decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 701/1, położonej w miejscowości D., skarżący powołał się na zaistnienie przesłanki z pkt 2 omawianego przepisu, a mianowicie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w kolejnych pismach wskazując także inne przepisy tej ustawy, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone – a to art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki wymienione w ust. 1-5, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnione jest wystarczające uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), a także gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Spełnienie ww. ustawowych warunków łącznie oznacza, że strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r.).

Jednym z tych warunków jest przesłanka dostępu do drogi publicznej określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp.

Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp). Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych. W sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu, ich wybór leży w gestii inwestora.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr 701/1, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowisko to zyskało zresztą akceptację Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 641/11, który zwrócił uwagę, że działka inwestorów o nr 701/1 sąsiaduje bezpośrednio z będącą także ich własnością działką nr 718, leżącą przy drodze- działce nr ewid. 926. Nie ma więc przy tym znaczenia podnoszony przez skarżącego fakt, iż sąsiadująca z działką nr 701/1 działka o nr ewid. 94/1 to ciek wodny, jak również okoliczność, że J. M. nie jest współwłaścicielem działki nr 701/3. Należy bowiem pamiętać, że jedną ze współwłaścicielek tejże działki jest A. M., która wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce 701/1 wspólnie ze swoim mężem J. M. i dla niej również wydana została decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r.

Kwestia dostępu do drogi publicznej została więc przesądzona w przywołanym wyroku z dnia 14 października 2011 r., II SA/Rz 641/11, gdzie Sąd stwierdził, że "działka objęta zamiarem inwestycyjnym taki bezpośredni dostęp do drogi publicznej posiada", a skład orzekający w niniejszej sprawie tym poglądem prawnym z mocy art. 153 P.p.s.a. jest związany.

Związanie to obejmuje również inne kwestie, w których Sąd w sprawie II SA/Rz 641/11 wypowiadał się, jak choćby brak podpisu na załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r., uznając, iż brak ten ma charakter formalny, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i stanowiący uchybienie przepisom postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc uchybienie nie mające charakteru rażącego, skutkującego uznaniem decyzji za nieważną.

Takiego rażącego charakteru nie można również przypisać "niezgodnemu z wnioskiem inwestorów" usytuowaniu obiektów budowlanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem decyzja taka kreuje jednie na przyszłość możliwość zabudowy terenu dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Nie określa ona natomiast usytuowania obiektu budowlanego. Kwestia ta należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę (por. m. in. uchwała NSA z dnia 25.11.1996 r., OPK 22/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005 r., IV SA/Wa 905/04, System Orzecznictwa LEX Nr 168058). W związku z powyższym zarzut rażącego naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp należy uznać za chybiony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazało na liczne uchybienia, jakimi dotknięta jest decyzja źródłowa z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak choćby odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy czy wadliwe określenie granic obszaru analizowanego, dokonując przy tym wnikliwej analizy charakteru tych naruszeń.

W ocenie Kolegium uchybienia te, choć liczne, nie mogą zostać w rozpoznawanej sprawie uznane za rażące. Z cała pewnością takiej cechy w prowadzonym przez Wójta Gminy [...] postępowaniu nie mają naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jako że przepisy te mają charakter niejako pomocniczy i dotyczą metod pracy urbanistycznej.

Sąd pogląd ten podziela, stwierdzając jednocześnie, że organ przeprowadził ocenę charakteru naruszeń zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 14 października 2011 r., II SA/Rz 641/11 i wywiódł prawidłowe stanowisko wyrażające się w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy na działce nr 701/1 w miejscowości D. dla A. i J. M.

Z wszystkich tych przyczyn, będąc związanym ww. wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. i uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.