Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1442/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/16 w sprawie ze skargi P. K. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.K. i K.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), po rozpoznaniu wniosku P.K. i K.K. (dalej skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 1973 r.) orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], pochodzącej z księgi wieczystej [...] w części 4312 m2, oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność M.J. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] stycznia 1968 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 1968 r.) orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 7 działek uregulowanych w księdze wieczystej p.n. [...] oznaczonych nr [...], gdzie prawo własności było wpisane na rzecz M.J.

Decyzją z dnia [...] października 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...], po wznowieniu postępowania, uchyliło w całości decyzję z [...] stycznia 1968 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], pochodzącej z księgi wieczystej [...] o łącznej powierzchni 4312 m2 na którą składały się działka nr [...] o pow. 1324 m2, działka nr 4 o pow. 1452 m2 i działka nr [...] o pow. 1536 m2, stanowiące własność M.J. nieznanej z miejsca pobytu. Z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości przyznano odszkodowanie w kwocie 15.523,20 zł.

Skarżący wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1973 r. - w części dotyczącej przyznania odszkodowania, który przekazał wniosek Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1973 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę postępowania nieważnościowego. Oceniana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249; z 1972 r. nr 11, poz. 77, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.]. Zgodnie z art. 21 uztwn odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Z przepisu tego wynikał obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie taka rozprawa odbyła się dnia 5 stycznia 1968 r. i nie wziął w niej udziału ani biegły, ani właściciel nieruchomości.

Dnia 20 listopada 1967 r. rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej [...] inż. K.S. sporządził opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 8 uztwn i zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w myśl którego cena 1 m2 gruntu wynosiła 3,60 zł. Biegły nie wziął udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która odbyła się dnia 5 stycznia 1968 r., brał natomiast udział w postępowaniu przez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości. Organ wskazał na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się brakiem wolnego rynku i szacowaniem gruntu w oparciu o "sztywne stawki". Mając na uwadze te zasady odszkodowanie w wysokości 15.523,20 zł (4312 m2 x 3,60 zł) ustalono prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu skierowania zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej organ zauważył, że odszkodowanie przyznano na rzecz nieznanej z miejsca pobytu M.J. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla [...] w [...] Wydział III Ksiąg Publicznych, właścicielem hipotecznym nieruchomości pod nazwą [...] powiatu dawniej [...] na dzień 7 marca 1964 r. była M.J. Z akt archiwalnych wynika, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] podjęła działania celem ustalenia właściciela nieruchomości i jego adresu. Uzyskano informację, że M.J. nie figuruje w ewidencji podatników od nieruchomości. Centralne Biuro Adresowe podało, że do ustalenia aktualnego adresu w/w konieczne są pełne dane osobowe. We wniosku wywłaszczeniowym z 5 grudnia 1967 r. jako właściciela hipotecznego wskazano M.J. o nieznanym miejscu pobytu.

Ustawa z 1958 r. przewidywała wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane. Wówczas zawiadomienie o wywłaszczeniu (odszkodowaniu) następowało w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu. W przedmiotowej sprawie o wydaniu decyzji z [...] stycznia 1973 r. ze wskazaniem przedmiotu wywłaszczenia, jego celu, hipotecznego właściciela i skutkiem jego wywieszenia, zawiadomiono obwieszczeniem wywieszonym na tablicy urzędowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] i na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej [...] w dniach od [...] stycznia 1973 r. do 29 stycznia 1973 r. W decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym wskazano, że w przypadku niezgłoszenia się właściciela w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji kwota odszkodowania miała być przekazana do depozytu sądowego. Sformułowanie o przyznaniu odszkodowania M.J. oznacza, że organ odniósł się do zapisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Aktualni w dacie wywłaszczenia właściciele nie dopełnili obowiązku ujawnienia się w księdze wieczystej.

Organ wskazał w oparciu o art. 22 ust. 1 uztwn, że decyzja wywłaszczeniowa winna zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, jakie prawa rzeczowe obciążające nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (imię, nazwisko, adres), szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Zgodnie z art. 23 uztwn jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało wskazać właściciela nieruchomości lub osobę, która nie jest ujawniona w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów jako właściciel, lecz w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości (art. 19). Ustawa z 1958 r. nie precyzowała, kogo należy umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić, czy osoba ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel żyje. Skoro ustawa dopuszczała wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym, to organ wywłaszczeniowy w oczywisty sposób mógł nie wpisać w decyzji osoby uprawnionej do odszkodowania. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż jej treść nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były skierowane do wszystkich uprawnionych. Organ przytoczył treść art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji i uznał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy wywłaszczeniowej i kpa gdyż organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy adekwatne do sytuacji, w której adres zamieszkania osoby figurującej w księdze wieczystej jest nieznany. Wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia prawa własności dotyczyła nieruchomości, a uprawnionym przysługiwało odszkodowanie. Decyzja odnosiła się do nieruchomości, a nie nieznanego z miejsca zamieszkania właściciela, którego wymienienie stanowiło element opisu nieruchomości wedle zapisu w księdze hipotecznej i nie wiązało się ze skierowaniem decyzji do zmarłego właściciela. Wskazanie, że decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń oznaczało, że nastąpiło doręczenie decyzji w trybie art. 45 kpa spadkobiercom zmarłej M.J.

Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając: uchylenia decyzji z [...] maja 2016 r., poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2015 r.; przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skierowanej do osoby zmarłej, w sytuacji gdy organ administracyjny który wydał kwestionowaną decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia: art. 10 kpa przez niezapewnienie udziału stronom postępowania; art. 109 § 1 kpa przez brak doręczenia decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej; art. 7 kpa w zw. z art. 8 kc przez brak realizacji zasady praworządności przejawiający się prowadzeniem postępowania wobec osoby zmarłej, kierowaniem do tej osoby wezwań na rozprawę, zawiadomień o wszczęciu postępowania, a ostatecznie decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania w sytuacji, gdy organ administracyjny miał pełną świadomość tego, że osoba ta nie żyje, o czym świadczą podejmowane czynności poszukiwawcze;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 21, 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak wskazania w decyzji osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania podczas gdy obowiązujące ówcześnie przepisy przewidywały w postępowaniu odszkodowawczym konieczność wskazania osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania rozgraniczając tym samym postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku co do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym a postępowanie odszkodowawcze, które winno toczyć się z udziałem osób uprawnionych do jego otrzymania, nadto naruszenie w/w przepisów polegające na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za grunt, przy "braku wysłuchania opinii biegłego" na rozprawie administracyjnej przez ustną opinię biegłych bądź przez odczytanie pisemnej – było prawidłowe, podczas gdy organ miał obowiązek ustalić wysokość odszkodowania, zgodnie z obowiązująca procedurą;

3. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a tym samym uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy, naruszający tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nadto przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazali między innymi, że mając na uwadze treść przepisów ustawy z 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i możliwości zawiadamiania właścicieli wywłaszczanej nieruchomości w drodze obwieszczenia uznać należy, że wada powodująca nieważność decyzji dotyczy tylko tej części decyzji orzekającej o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania na rzecz nieznanej z miejsca pobytu osoby nieżyjącej. W ocenie skarżących organ wywłaszczeniowy naruszył w sposób rażący przepisy ustawy wywłaszczeniowej uniemożliwiając uczestniczenie w rozprawie administracyjnej zarówno właścicielowi nieruchomości, jak i nie wzywając na rozprawę biegłych sporządzających opinię w tej sprawie. Dodatkowo organ nie wskazał w sposób prawidłowy w decyzji w części ustalającej odszkodowanie osoby uprawnionej do jego otrzymania, a tym samym dopuścił się naruszenia szeregu przepisów ustawy z 1958 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1909/16 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

W niniejszej sprawie skarżący formułując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1973 r. Prezydium Rady Narodowej [...] w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pochodzącej z księgi wieczystej [...] w części 4312 m2, oznaczonej jako działki nr [...] stanowiącej własność M.J. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że zmarła w dniu [...] października 1969 r. właścicielka nieruchomości nie mogła być stroną zaskarżonej decyzji, a także rażącego naruszenia art. 22 uztwn z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy i w konsekwencji niewysłuchanie biegłego na rozprawie. Zarzuty te - w przekonaniu składu orzekającego - nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko Ministra o braku przesłanek do uznania, że decyzja Prezydium w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 14.3.2012 r. II OSK 2525/10, Lex 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 4.4.2012 r. I OSK 2565/10, Lex 1219119).

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu, że zarzuty będące podstawą wniosku nieważnościowego nie wypełniają przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249; z 1972 r. nr 11, poz. 77], a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać.

Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy (art. 21 uztwn). Opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W sprawie niniejszej rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się dnia 5 stycznia 1968 r. w lokalu Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły, co stanowi naruszenie art. 21 uztwn. Takie naruszenie, jego charakter, należy rozważyć w kontekście całości prowadzonego postępowania. Istotnym jest stwierdzenie, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Dnia 20 listopada 1967 r. rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej [...] inż. K.S. sporządził opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 8 uztwn i zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych [M.P. nr 72, poz. 335, dalej zarządzenie z 1962 r.], w myśl którego cena 1 m2 gruntu wynosiła 3,60 zł (elaborat szacunkowy, k. 4-7 akt wywłaszczeniowych). Sąd I instancji wskazał specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w szczególności brakiem wolnego rynku i szacowaniem gruntu w oparciu o jednolite i sztywne stawki, które nie podlegały negocjacjom i fakt związania biegłych przy sporządzaniu wycen ówczesnymi przepisami, a także fakt, że obliczenie należnego odszkodowania miało charakter działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych wywłaszczanego gruntu. W ocenie Sądu, odszkodowanie w wysokości 15.523,20 zł (4312 m2 x 3,60 zł) ustalono prawidłowo. Biegły nie wziął udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, brał jednak udział w postępowaniu wywłaszczeniowym przez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalone zostało w prawidłowej (maksymalnej) wysokości.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania dotyczących braku zawiadomienia właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że decyzja z [...] stycznia 1973 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania - wobec mylnego określenia granic wywłaszczonych działek w planie pomiarowym z 9 września 1964 r. [...] zatwierdzonym przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu 15 października 1964 r., w oparciu o który została wydana decyzja z [...] stycznia 1968 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 7 działek uregulowanych w księdze wieczystej [...] oznaczonych nr [...], o powierzchni ogólnej 9933 m2, gdzie prawo własności wpisane było na rzecz M.J.

O toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 1968 r., w trakcie którego wyznaczono rozprawę administracyjną na dzień 5 stycznia 1968 r. hipoteczna właścicielka nieruchomości była powiadomiona prawidłowo - w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 14 grudnia 1967 r. W obwieszczeniu tym zawiadamia się nieznaną z miejsca pobytu M.J. m. in. o wszczęciu postępowania, możliwości przeglądania akt, składania wniosków, dokumentów, terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 5 stycznia 1968 r. i skutkach z art. 45 kpa, że po upływie 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie będzie uważane za doręczone osobom zainteresowanym (k. 35-37 akt wywłaszczeniowych). M.J. żyła w tej dacie (zmarła [...] października 1969 r.).

Taki tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2, 3 uztwn w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane. W księdze wieczystej p.n. [...] wpisano wniosek o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do działek nr [...] stanowiących własność w/w o nieznanym miejscu pobytu, zmierzający do odjęcia prawa własności - art. 16 ust. 4 uztwn. Decyzję z [...] stycznia 1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 kpa. O wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej [...] i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] [...] stycznia 1968 r. wskazując w obwieszczeniu, że osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania winny zgłosić się po odbiór decyzji (k. 38 akt wywłaszczeniowych). Taki sam tryb zastosowano przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 1973 r. Z akt archiwalnych wynika, że obwieszczenie wisiało na tablicy urzędowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] i na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej [...].

Mając na uwadze treść przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości w części dotyczącej wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i możliwości zawiadamiania właścicieli wywłaszczanej nieruchomości w drodze obwieszczeń, co jak wynika z powyższego miało miejsce w toku kontrolowanego postępowania, rozważyć trzeba czy z rażącym naruszeniem prawa orzeczono o przyznaniu odszkodowania, bowiem kwestię braku rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu jego wysokości przeanalizowano wyżej. W treści decyzji z [...] stycznia 1973 r. wskazano, że określa się odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia na sumę 15.523,20 zł za grunt tej nieruchomości na rzecz M.J. o nieustalonym miejscu zamieszkania. Wynika z tego, że organ działał w zaufaniu do ksiąg wieczystych urządzonych dla wywłaszczanej nieruchomości. Wskazano, że w przypadku niezgłoszenia się właściciela w terminie 3 miesięcy od daty prawomocności decyzji kwota odszkodowania ma być przekazana do depozytu sądowego (art. 26 uztwn). Decyzję dla właściciela nieruchomości pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 kpa. Rozważając powyższe należy mieć na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 uztwn), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Dodatkowo - jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13 dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa.

Skargę kasacyjną wywiedli P.K. i K.K., reprezentowani przez adw. M.G.– zastępcę adw. R.N., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1909/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151 ppsa przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa, wobec wadliwego przyjęcia, że w sprawie niniejszej przy ustaleniu odszkodowania decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1973 r. nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy postępowanie odszkodowawcze nie zostało przeprowadzone prawidłowo, bowiem organ administracyjny orzekający w okolicznościach niniejszej sprawy nie zastosował w sposób właściwy art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości, kierując obwieszczenie o prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego i o wydaniu decyzji odszkodowawczej do osoby nieżyjącej, w sytuacji gdy organ ten miał świadomość, że osoba ta nie żyje, o czym świadczą podejmowane przez niego czynności;

b. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa przez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez skarżących zarzutów i wniosków, mimo że obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu 26 maja 2016 r. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1973 r. nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], pochodzącej z księgi wieczystej [...] w części 4312 m2, oznaczonej jako działki nr [...] stanowiącej własność M.J., co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ administracyjny nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe;

II. prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez:

2. jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 21 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającej na uznaniu, że odszkodowanie zostało ustalone w tej sprawie prawidłowo, w sytuacji gdy na rozprawie wywłaszczeniowej nie został wysłuchany biegły przez ustną opinię biegłego bądź przez odczytanie opinii pisemnej i przyjęcie, że wskazane uchybienia nie stanowią o rażącym naruszeniu przepisów, podczas gdy opinia którą sporządził biegły inż. K.S. była nieaktualna z uwagi na jej sporządzenie zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, tj. aktu wykonawczego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 1970 r., a zatem biorąc pod rozwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych w tej sprawie, należało zakwalifikować wskazane uchybienia w kategoriach rażącego naruszenia prawa prowadzących do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej;

3. niewłaściwe zastosowanie przez Sąd wykładni rozszerzającej przepisu i przyjęcie, że organ wywłaszczeniowy mimo braku zastosowania się do powszechnie obowiązujących - w dacie wydawania decyzji o odszkodowaniu - przepisów ustawowych nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania, podczas gdy jest to wyraz ewidentnego i oczywistego rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, konsekwencją czego winno być zastosowanie skutków ujętych w treści art. 156 kpa przez wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego;

4. jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skierowanej do osoby zmarłej, w sytuacji gdy organ administracyjny, który wydał kwestionowaną przez strony decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów - art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. przez przyjęcie skuteczności doręczenia M.J. decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, podczas gdy obwieszczenie o postępowaniu w sprawie, a ostatecznie o decyzji wywłaszczeniowej i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zostało wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej [...], w okresie kiedy właścicielka tej nieruchomości nie żyła, a zatem nie mogła być przedmiotem praw i obowiązków wskazanych w obwieszczeniu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249; z 1972 r. nr 11, poz. 77) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organ wywłaszczeniowy nie miał żadnej świadomości, że ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości M.J. w dacie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie żyła (zmarła dnia [...] października 1969 r., ostatnio zamieszkała w Stanach Zjednoczonych). Trafnie Sąd I instancji podniósł, że dokonując oceny kontrolowanej decyzji nie można tracić z pola widzenia faktu, że decyzja z [...] stycznia 1973 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania - wobec mylnego określenia granic wywłaszczonych działek w planie pomiarowym z 9 września 1964 r. [...] zatwierdzonym przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu 15 października 1964 r., w oparciu o który została wydana decyzja z [...] stycznia 1968 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 7 działek uregulowanych w księdze wieczystej [...] oznaczonych nr [...], o powierzchni ogólnej 9933 m2, gdzie prawo własności wpisane było na rzecz M.J.

Żadne z działań podjętych przez organ w okresie od 5 grudnia 1967 r. (wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z 5 grudnia 1967 nr [...]) do [...] stycznia 1973 r. nie wskazuje na to, by "organ miał pełną świadomość", że właścicielka hipoteczna nieruchomości nie żyje. Przeciwnie - zarówno działania wnioskodawcy wywłaszczenia - ustalenia treści księgi wieczystej, w której przez cały ten okres jako właścicielka ujawniona była M.J. Wnioskodawca na swoje wystąpienia uzyskał informacje, że: M.J. nie figuruje w ewidencji podatników podatku od nieruchomości (pismo z 5 lutego 1964 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]); do ustalenia dokładnej informacji o aktualnym miejscu zamieszkania M.J. konieczne są pełne dane osobowe (odpowiedź z 10 lipca 1965 r. Centralnego Biura Adresowego) wskazywały, że właścicielka nieruchomości żyje, mimo nieustalenia miejsca jej zamieszkania (k. 1, 2, 5, 11 akt wywłaszczeniowych).

Czyniło to w pełni zasadnym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i prowadzenie go z udziałem osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane (art. 16 ust. 2 i 3 uztwn). Organ wywłaszczeniowy w pełni zrealizował ciążące na nim obowiązki, dokonując w sposób prawidłowy obwieszczeń z: 14 grudnia 1967 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, możliwości przeglądania akt, składania wniosków, dokumentów, terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 5 stycznia 1968 r. i skutkach z art. 45 kpa, że po upływie 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie będzie uważane za doręczone osobom zainteresowanym -

wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]; [...] stycznia 1968 r. o wydaniu decyzji z [...] stycznia 1968 r. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości o pow. ogólnej 9933 m2, składającej się z 7 działek gruntu, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej [...] działki nr [...] na imię M.J.; ponieważ adres właścicielki nieruchomości nie jest znany – decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 kpa; osoby uprawnione do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powinny zgłosić się... celem odebrania decyzji; obwieszczenie to wywieszono na tablicach ogłoszeń: ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej [...] i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]; przez wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] podał do wiadomości, że decyzją z [...] października 1969 r. na podstawie art. 127 § 1 pkt 1, art. 131 i 132 kpa Prezydium Rady Narodowej [...] wznowiło z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] stycznia 1968 r. nr [...]; przez wywieszenie decyzji w dniach od [...] stycznia 1973 r. do 29 stycznia 1973 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] podał do wiadomości, że decyzją z [...] stycznia 1973 r. na podstawie art. 1, 2, 3, 7. 20-22 i 55 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 [ze zm.]) i art. 97 kpa Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło wywłaszczenie przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]... części nieruchomości o powierzchni 4.312 m2 z ogólnej pow. 9.972 m2 położonej w [...], przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej p.n. [...] na imię M.J. i składa się z działek gruntu nr [...]. Wywłaszczeniem objęta zostaje z tej nieruchomości działka nr [...] o powierzchni 1324 m2, działka nr [...] o powierzchni 1451 m2 oraz działka nr [...] o powierzchni 1536 m2. Wywłaszczona część nieruchomości oznaczona jest na planie... Jednocześnie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej określa odszkodowanie ze strony Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]... z tytułu wywłaszczenia powyższej nieruchomości na sumę zł 15.523,20 za grunt tej nieruchomości na rzecz M.J. (o nieustalonym miejscu zamieszkania). Wypłaty odszkodowania należy dokonać w trybie i na zasadach określonych w art. 12 ust. 2 i art. 13... ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do rąk M.J. W przypadku niezgłoszenia się przez M.J. w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji,... kwota odszkodowania powinna zostać przekazana do depozytu sądowego zgodnie z art. 26" [uztwn] k. 29, 35-37, 46-47, 105-107, 108 akt wywłaszczeniowych).

W księdze wieczystej dokonano wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16 ust. 4 uztwn). Spadkobiercy M.J. po dniu [...] października 1969 r. nie ujawnili się w księdze wieczystej w miejsce zmarłej właścicielki, mimo że ciążył na nich taki obowiązek.

W okresie postępowania wywłaszczeniowego, stwierdzenie nabycia spadku było konieczne do ujawnienia praw spadkowych w księdze wieczystej (art. 22 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych - Dz. U. nr 57, poz. 320 i z 1950 r. nr 38, poz. 349, dalej pwk). Brak stwierdzenia nabycia spadku stanowił przeszkodę do wpisu (art. 46 pwk; uchwała SN z 3.6.1966 r. III CZP 45/66, OSNCP 1966/11/188, z glosą S. Breyera, PiP 1968/3/539, aprobowane przez J. Pietrzykowskiego w: red. Z. Resich, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, t. 3, s. 1946). Nie ulega wątpliwości, że spadkobiercy M.J. do uprawomocnienia się postanowienia z [...] marca 1978 r. [...] Sądu Rejonowego dla [...] (dalej postanowienie [...]; potwierdzona za zgodność kserokopia odpisu postanowienia w załączeniu do wniosku z 6 listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] w sprawie [...] nie mogli ubiegać się z przyczyn procesowych o wpis w księdze wieczystej ani legitymować się następstwem prawnym po M.J. w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Organ tym bardziej nie mógł wiedzieć o śmierci M.J., skoro przed śmiercią ostatnio zamieszkiwała ona w Stanach Zjednoczonych (postanowienie [...]).

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (wyrok NSA z 10.7.2012 r. I OSK 1042/11, Lex 1217356; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 190, uw. 2).

Trafnie Sąd I instancji uznał za prawidłowy pogląd Ministra, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 1973 r. toczyło się w trybie, w którym osoba właściciela lub miejsce jego pobytu jest nieznane (verba legis – art. 6 ust. 4, art. 16 ust. 2, art. 28 ust. 2 uztwn) zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r. Trafnie Sąd I instancji uznał, że organ administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo zastosował art. 16 ust. 2 i 3 uztwn.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.6.2004 r. FSK 2633/04, Lex 173345). Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r., II GSK 2858/14; 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). To, że skarżący nie zgadzają się z oceną materiału dowodowego akceptowaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu. Mimo że autor skargi kasacyjnej jako normę dopełnienia podnosi art. 7, 77 § 1 kpa, to nie wskazuje, jakich konkretnie dowodów organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadził, naruszając zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i w czym upatruje naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Sąd I instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 i 22 uztwn. Skład orzekający podziela stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 uztwn, jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 6.11.2008 r. I OSK 1459/07; 20.11.2009 r. I OSK 195/09). Opinia biegłego w ówczesnych realiach, gdy podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 6 uztwn oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72, poz. 335) sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak zeznań biegłego na rozprawie dnia 5 stycznia 1968 r. nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wystarczyło bowiem wysłuchanie na rozprawie opinii biegłych - przez jej odczytanie. Ówczesne przepisy nie przewidywały utraty aktualności opinii biegłego. Przy ówczesnej niewysokiej inflacji, także utrata mocy zarządzenia z dnia 24 września 1962 r. nie skutkowała utratą aktualności opinii z 20 listopada 1967 r. Przyczyną wznowienia z urzędu postępowania decyzją z [...] października 1969 r. nie była kwestia wysokości odszkodowania, a wyłącznie mylne określenie granic wywłaszczanej nieruchomości w decyzji z [...] stycznia 1968 r., co ujawnił nowy plan pomiarowy (k. 47-46 akt wywłaszczeniowych). Ustalenie odszkodowania w nowej wysokości, odnośnie działek nr [...], oznaczonych na planie pomiarowym z 10 grudnia 1971 r., zgodnie z precyzyjnie opisanymi granicami, wymagało jedynie przeliczenia wartości określonych w starannie uzasadnionym elaboracie szacunkowym z 20 listopada 1967 r., zgodnie z ilością metrów kwadratowych wywłaszczonych decyzją z [...] stycznia 1973 r. (k. 4-7, 25-23, 47-48, 107-105 akt wywłaszczeniowych).

Zarzuty 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich istotę, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa - podniesionego samoistnie, jak i w związku z art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 1973 r., jak i w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 uztwn, nie mogły zostać uwzględnione.

Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest wewnętrznie sprzeczne. Jeśli by przyjąć, że zaskarżona decyzja skierowana została do nieżyjącej w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji i z tego tytułu dotknięta była rażącym naruszeniem prawa, to wada tak postrzegana dotyczyłaby całej decyzji z [...] stycznia 1973 r. Tymczasem skarżący zarówno we wniosku z 6 listopada 2014 r., jak i w toku całego postępowania wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1973 r. nie w całości, a jedynie "w części dotyczącej ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o pow. 4312 m2" (s. 1-2 wniosku; s. 4 skargi kasacyjnej).

Przeciwko uwzględnianiu tych zarzutów przemawia to, że przywołanie w decyzji z [...] stycznia 1973 r. M.J. służyło w istocie doprecyzowaniu przedmiotowej nieruchomości przez odniesienie się przez organ działający w postępowaniu wznowieniowym, do zapisu w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ("na imię M.J."; k. 2 akt wywłaszczeniowych; tenor decyzji z [...] stycznia 1968 r.; tenor decyzji z [...] października 1969 r.; tenor decyzji z [...] stycznia 1973 r.). Ze sformułowań zawartych w kontrolowanej decyzji, jak i w decyzji z [...] października 1969 r. wynika, że M.J. nie była adresatką owych decyzji. Trafnie Sąd I instancji uznał, że odniesienie się do treści księgi wieczystej przez organ nie stanowiło to o nieważności kontrolowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Szczególny tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2, 3 uztwn w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane. Sąd I instancji trafnie uznał, że jego zastosowanie w sprawie było prawidłowe. W księdze wieczystej p.n. [...] wpisano wniosek o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do działek nr [...] stanowiących własność w/w o nieznanym miejscu pobytu, zmierzający do odjęcia prawa własności - art. 16 ust. 4 uztwn. Decyzję z [...] stycznia 1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 kpa. O wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej [...] i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] [...] stycznia 1968 r. wskazując w obwieszczeniu, że osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania winny zgłosić się po odbiór decyzji (k. 38 akt wywłaszczeniowych). Taki sam tryb prawidłowo zastosowano przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 1973 r. Z akt archiwalnych wynika, że obwieszczenie wisiało na tablicy urzędowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] i na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej [...].

W doktrynie utrwalony jest pogląd, że art. 45 kpa można stosować tylko po wyczerpaniu wszystkich środków ustalenia miejsca pobytu , ponieważ tryb określony w tym postanowieniu stwarza małe prawdopodobieństwo rzeczywistego dojścia pisma do rąk adresata. Art. 45 nie daje odpowiedzi, w którym konkretnie biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej) należy pozostawić pismo; w grę wchodzić może tylko rada narodowa ostatniego wiadomego miejsca pobytu adresata (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 125, uw. 1). Także w tym wypadku zastosowanie przez organ art. 45 kpa w ówczesnym brzmieniu, nie naruszało prawa w stopniu skutkującym rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.