Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 48/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [....] listopada 2018 r. nr [....] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T.O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. O. (dalej: Wnioskodawca/Rolnik/Skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Agencji) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którą utrzymano decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016w pomniejszonej wysokości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rolnik w dniu [...] czerwca 2016 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie na 2016 r. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników deklarując działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych o łącznej powierzchni [...] ha. Do wniosku dołączył załączniki graficzne, na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji, na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku oraz w oparciu o wykonane pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) odpowiadające powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej wykluczył z płatności powierzchnię [...] ha, wobec czego powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyniosła [...] ha.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, w tym:

- z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 6 814,76 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 3 812,39 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności za zazielenienie w wysokości 7 074,25 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 58,05 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności redystrybucyjnej w wysokości 2 034,33 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1 421,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności dla młodych rolników w wysokości 3 421,32 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1 913,99 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 2 134,93 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 17,52 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Jednocześnie beneficjentowi została przyznana kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 178,01 zł.

W dniach [...] - [...] czerwca 2017 roku w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzone zostały oględziny poszczególnych działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Oględziny przeprowadzone zostały przez uprawnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji, a dane pokontrolne zostały potwierdzone protokołem z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia [...] lipca 2017 roku. Wnioskodawca o planowanych oględzinach terenowych w gospodarstwie został poinformowany telefonicznie w dniu [...] czerwca 2017 roku, wyrażając jednocześnie zgodę na przeprowadzenie w/w oględzin.

Ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych oględzin terenowych, określone w/w protokołem z oględzin, wskazują na nieprawidłowości odnośnie powierzchni użytkowanej rolniczo zadeklarowanej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, usytuowanych na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oznaczonych odpowiednio jako działki rolne [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Powyższe zostało udokumentowane poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej umieszczonej w aktach sprawy.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 nr [...] Dyrektor POR Agencji stwierdzając, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji zawiera uchybienia formalno-prawne decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji ustalił, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2016 rok, mianowicie:

- w przypadku działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

- w przypadku działki rolnej L położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

- w przypadku działki rolnej M położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o łącznie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

- w przypadku działki rolnej N położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o łącznie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

- w przypadku działki rolnej O położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

- w przypadku działki rolnej P położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], [...] i [...] o łącznie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

- w przypadku działki rolnej R położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha,

W związku z powyższym po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchni [...] ha ([...] ha + [...] + [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha) powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha ([...] ha pow. deklarowana - [...] ha powierzchnia wykluczona).

Uwzględniając powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2017 nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, w tym:

- z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 7 841,94 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3 201,06 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności za zazielenienie w wysokości 7 347,34 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 64,05 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności redystrybucyjnej w wysokości 2 418,70 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 192,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności dla młodych rolników w wysokości 3 937,01 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 607,08 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 2 133,85 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 18,60 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Jednocześnie beneficjentowi została przyznana kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 208,48 zł.

W odwołaniu rolnik podniósł, że działki zgłoszone do płatności obszarowej były działkami zgłaszanymi po raz pierwszy, w związku z czym nie miał wiedzy na temat powierzchni PEG poszczególnych działek, a taka informacja nie została również zawarta przy wydawaniu mapek ewidencyjnych przez Agencję, o które wystąpił przed złożeniem wniosku o płatność, stąd też nie było możliwe podanie dokładnego obszaru, który kwalifikuje się do płatności. Podnosząc powyższe wniósł o niepomniejszanie płatności o 1,5 krotność wartości przedeklarowanej i przyznanie płatności obszarowej do powierzchni stwierdzonej tj. [...] ha.

Po zawiadomieniu strony w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) rolnik złożył do protokołu oświadczenie, że w trakcie przeglądania map dostępnych w systemie informatycznym BKM zauważył na działce [...] rozbieżności w obszarze zmierzonym przez pracowników kontroli na miejscu a faktycznie użytkowanym przez rolnika. Nieuwzględniony obszar w trakcie kontroli na miejscu pokazuje dołączony załącznik graficzny do tego protokołu.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor POR Agencji decyzją z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2017 roku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zwrócił się z prośbą do Dyrektora POR o ponowną weryfikację protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG w odniesieniu do działki nr [...], w związku ze wskazaniem strony, iż powierzchnia zmierzona przez pracowników BKM jest inna, niż faktycznie przez niego użytkowana.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. została przekazana do Biura Powiatowego kopia korekty protokołu z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni PEG. Po dokonaniu ponownej analizy wyników kontroli, z uwzględnieniem wskazania rolnika, pracownicy BKM dokonali poprawy w/w protokołu, uwzględniając na działce [...] powierzchnię zmierzoną w ramach działki referencyjnej [...] ha.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze szczególnym uwzględnieniem nieprawidłowości odnośnie powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji ustalił, iż powierzchnia uprawniona do przyznania w/w płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2016 rok, w tym, w przypadku działki rolnej N położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha, a w przypadku działki rolnej N położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 5 ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha. W tym ostatnim przypadku powierzchnia [...] ha uwzględniona po ponownej weryfikacji protokołu z oględzin działki, nie została uwzględniona do płatności, ponieważ jest ona niespójna z całością działki (w uzasadnieniu mylnie wskazane jest, że nie jest niespójna – dopisek Sądu).

W związku z powyższym po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchni [...] ha ([...] ha + [...] + [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha) powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha ([...] ha pow. deklarowana - [...] ha powierzchnia wykluczona).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, w tym:

- z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 7 841,94 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3 201,06 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności za zazielenienie w wysokości 7 347,34 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 64,05 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności redystrybucyjnej w wysokości 2 418,70 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 192,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności dla młodych rolników w wysokości 3 937,01 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 607,08 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 2 133,85 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 18,60 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Jednocześnie beneficjentowi została przyznana kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 208,48 zł.

W odwołaniu od tej decyzji beneficjent podniósł, że w zaskarżonej decyzji dla działki ewidencyjnej o numerze [...] stwierdzono PEG - [...] ha, w tym stwierdzono [...] ha powierzchni niespójnej. W związku z faktem stwierdzenia powierzchni niespójnej dla działki nr [...] zawnioskował o kontrolę na miejscu, która zweryfikuje stan faktyczny.

Po skierowaniu do wnioskodawcy zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., po zapoznaniu się z aktami sprawy, wniósł on zastrzeżenia odnośnie działki [...]. Odwołujący zaznaczył na szkicu z kontroli na miejscu znajdującym się w aktach sprawy obszar, który według niego użytkowany był rolniczo, ale nie został zaliczony do płatności w roku 2016.

Rozpatrując sprawę ponownie w wyniku złożonego odwołania Dyrektor [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ przytoczył i omówił zasady przyznawania płatności bezpośrednich w szczególności określone w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013). W myśl art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślił dalej, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013), które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnych dla wniosków o przyznanie płatności wynika z art. 59 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, który stanowi, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.

Ponadto zwrócił uwagę organ, że w myśl art. 74 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Również z treści art. 24 Komisji (UE) nr 809/2014 wynika, iż kontrole administracyjne są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

W nawiązaniu do przytoczonych regulacji podkreślił organ, że celem kontroli jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika na dany rok.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w ramach kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników z oględzin działek ewidencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej tj. po wykluczeniu powierzchni działek rolnych niekwalifikującej się do przyznania płatności w gospodarstwie wnioskodawcy prawidłowo ustalił, że kwalifikująca się powierzchnia do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok wyniosła [...] ha.

Organ odwoławczy wskazał, że głównym dowodem w sprawie jest protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji MKO sporządzony w wyniku przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach [...]- [...] czerwca 2017 roku oględzin działek ewidencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno- gospodarczej poparty zgromadzoną dokumentacją fotograficzną działek deklarowanych do płatności wraz ze szkicami poglądowymi przedstawiającymi miejsce i kierunek wykonywania zdjęć oraz ponowna jego analiza przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2018 r. Bazując na tej dokumentacji w przypadku spornej działki rolnej oznaczonej literą N, organ II instancji potwierdził słuszność przypisania potwierdzonej nieprawidłowości odnośnie powierzchni użytkowanej. Podkreślił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy lub nierzetelny. Kompleksowa analiza poszczególnych elementów dokumentacji pokontrolnej prowadzi jego zdaniem do wniosku, że przedmiotowy materiał jest spójny, tzn. że stan działek ukazany na fotografiach (uwzględniając miejsca z których wykonano zdjęcia, zaznaczone na załącznikach graficznych) koreluje do obrazu uwidocznionego na ortofotomapie. Zaznaczył przy tym, że weryfikacja działek podczas oględzin w gospodarstwie rolnika przeprowadzona została w oparciu o jego wskazania na materiale graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, zaś czynności kontrolne na działkach rolnych przeprowadzone zostały homologowanym urządzeniem do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych przez upoważnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji. Ponadto ponowna analiza wyników kontroli w ramach protokołu z oględzin działek referencyjnych wykazała odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] położonej na działce rolnej N, powierzchnię na poziomie [...] ha, uwzględniając powierzchnię [...] ha, na której znajdują się trawy wieloletnie. Jednak uwzględniona[...] ha w ramach działki referencyjnej nr [...] nie mogła zostać uznana do płatności w roku 2016 z powodu faktu, iż powierzchnię [...] ha jest niespójna z całością działki. Działkę ewidencyjną nr [...] przecina bowiem rów melioracyjny dzieląc ją na dwie części, co zostało udokumentowane na zdjęciach załączonych do protokołu z oględzin (zdjęcia nr [...], [...] oraz [...]). Zauważył również, że dz. ew. [...], którą przecina rów melioracyjny biegnący z zachodu na wschód dzieli działkę rolną N na dwie części a rów melioracyjny nie mógł zostać uznany do płatności zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. i jego § 2 pkt 1 oraz § 3, które stanowią, iż do elementów krajobrazu zalicza się rowy, jednakże powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. Jak wskazał organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, po oględzinach działki ewidencyjnej [...] w czerwcu 2017 r. stwierdzono, iż rów melioracyjny przecinający działkę na dwie części nie spełnia w/w wymogu. Jak wskazał organ odwoławczy jest w posiadaniu dokumentów w postaci zdjęć satelitarnych wraz z naniesionym pomiarem w trzech jego miejscach, potwierdzających, iż wymieniony rów melioracyjny w najwęższym miejscu posiada szerokość około 3,17 m.

Skonstatował więc organ, że mimo iż w odniesieniu do działki rolnej N na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni zadeklarowanej wynoszącej 0,50 ha stwierdzono powierzchnię [...] ha, to jednakże przebiegający rów melioracyjny podzielił tę działkę na dwie działki jedną o powierzchni [...] ha oraz drugą o powierzchni [...] ha. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności te są przyznawane do powierzchni działki rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Tym samym część działki rolnej N, której powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha nie spełniła warunku minimalnej powierzchni 0,1 ha i została wykluczona z przyznania płatności bezpośrednich na 2016 rok.

Podkreślił organ, że w przypadku działki ew. nr [...] przedzielonej rowem melioracyjnym podstawą do wykluczenia z płatności stanowił protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z którego jednoznacznie wynika, iż część działki referencyjna nr [...] położona na działce rolnej N o powierzchni [...] ha jest niespójna z całością działki ewidencyjnej nr [...]. Na dowód powyższego sporządzone zostały szkice pomiarowe na których wskazane zostały miejsca i kierunki wykonywanych fotografii. Na fotografiach nr 460, 463 oraz 465 dołączonych do w/w protokołu uwidoczniony został rów melioracyjny a dokonane pomiary przez pracowników wydziału GIS w Biurze Kontroli na Miejscu dodatkowo potwierdziły, iż wskazany rów ma w swoim najwęższym miejscu około [...] m. Powyższe spowodowało, iż część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha został wykluczony z przyznania płatności bezpośrednich co skutkowało tym, iż część działki rolnej N o powierzchni [...] ha nie spełniła warunku określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w myśl którego płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

Odnosząc się do złożonego odwołania stwierdził organ, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje ono na uwzględnienie.

W skardze od decyzji Dyrektora [...] Agencji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o jej uchylenie i ponowną weryfikacje działki [...] w terenie.

Podniósł, że organy Agencji nie uwzględniły, że wprawdzie rów melioracyjny dzieli działkę rolną oznaczoną literą N na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni zadeklarowanej wynoszącej [...] ha na dwie działki jedną o powierzchni [...] ha oraz drugą o powierzchni [...] ha, nie zgadza się jednak ze stanowiskiem, że jest to obszar niespójny tzn. nie jest połączony. Według niego organ pomija, że te dwie działki są ze sobą połączone mostkiem, który fizycznie je łączy i które to tworzą jedną działkę rolną o powierzchni [...] ha (lub większej). Zauważył, że z mapy, która została stworzona dla działki [...] przez osoby kontrolujące jasno wynika, że ten obszar jest ze sobą połączony.

Podniósł także, że wcześniejsze odwołanie dotyczące działki [...] i obszaru nie uwzględnionego podczas kontroli zostało błędnie zinterpretowane przez pracownika Agencji (mapka z nie uwzględnionym obszarem zalega w aktach sprawy). Nie przekonuje skarżącego próba wyjaśnienia tego tym, że dany obszar nie był koszony. Przypomniał bowiem, że kontrolane miejscu zakończyła się początkiem czerwca 2017 r., a rolnik miał czas na wykoszenie danej działki do [...] lipca 2017 r. Niemniej jednak kontrola dotyczyła roku 2016 a w tymże roku działka na danym obszarze była koszona.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu Skarżącego, że obszar działki nr [...] jest połączony mostkiem co ma wynikać z mapy sporządzonej przez osoby kontrolujące, wskazał organ, że szkic dla działki ew. nr [...] umieszczony jest w aktach rozpatrywanej sprawy, z którego jasno wynika jak przebiega ów rów melioracyjny i szkic ten nie zawiera naniesionego przez osoby kontrolujące mostka. Ponadto zauważył, że skarżący zapoznając się z dokumentacją, jaka była zgromadzona w aktach sprawy, nie wskazywał na istnienie takiego mostka.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zaznaczony przez skarżącego obszar został poddany ponownej weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego i nie zostało to zbagatelizowane jak twierdzi Skarżący. Zaznaczony obszar analizowany był ponowienie przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu, którzy podtrzymali swoje ustalenia z kontroli stwierdzając (notatka służbowa), iż obszar ten w roku 2016 nie był użytkowano rolniczo. Podkreślił, że protokół z oględzin działek referencyjnych w sposób obiektywny pozwala na określenie zakresu i sposobu użytkowania działki ewidencyjnej nr [...]. Przedstawiony szkic działki [...] obrazuje kontrolowaną działkę i jest możliwy do zweryfikowania poprzez porównanie go z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku o płatność. Przeprowadzona kontrola na miejscu w okresie [...]-[...] czerwiec 2017 r. stwierdziła na działce ewidencyjnej nr [...] nawłoć, która ewidentnie świadczy o braku koszenia (zdjęcia [...], [...], [...], [...] oraz [...] - znajdujące się w aktach sprawy). Dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów terenowych wskazuje, że nie jest to obszar, na którym prowadzona jest działalność rolnicza, lecz jest to grunt zaniedbany poprzez brak koszenia i przeprowadzenia jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ nie uwzględnił całości materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, co skutkuje, że jego ocena wymyka się z płaszczyzny oceny swobodnej i schodzi na grunt dowolności.

Przedmiotem sporu jest przede wszystkim ocena, czy działka nr [...] tak jak jest deklarowana we wniosku aplikacyjnym stanowi obszar zwarty, czy też nie, bo zlokalizowany na działce rów melioracyjny dzielący ją na dwa odrębne obszary (działki), w tym jeden mniejszy o powierzchni [...] ha. Gdyby przyjąć, że rację ma organ, to do tej mniejszej części działki, mimo, że kontrola na miejscu potwierdziła jej użytkowanie rolnicze, przez wzgląd na to, że stanowi mniejszą powierzchnię aniżeli wymagają tego przepisy dotyczące przedmiotowej płatności, płatność nie przysługiwałaby.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności te, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

Zgodnie z definicją działki rolnej zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 67 ust 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013 oznacza ona zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw.

Na działce rolnej nr [...] stwierdzono, co jest niesporne, rów melioracyjny biegnący z zachodu na wschód, dzielący działkę rolną N na dwie części. Taki element krajobrazu może, pod pewnymi warunkami, zostać uznany w świetle art. 8 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w powiązaniu z 9 ust 1 rozporządzenia nr 640/2014 za część działki rolnej kwalifikującą się do płatności. Kwestia ta została uregulowana w akcie prawnym wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Mianowicie rozporządzenie Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz.U. z 2015, poz. 336, z późn. zm) wymienia m.in. rowy. Zgodnie § 3 tego rozporządzenia powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. Bezsporne jest w sprawie, że szerokość rowu przebiegającego przez całą długość działki nr [...], w najwęższym miejscu, przekracza owe dopuszczalne 2 metry. Z tej tylko perspektywy zgodzić należałoby się z organami, że ten rów melioracyjny, który w świetle art. 8 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w powiązaniu z 9 ust 1 rozporządzenia nr 640/2014, nie może stanowić elementu krajobrazu uznawanego za część działki rolnej, dzieli tę działkę na dwie odrębne części. To oznaczałoby, że cała deklarowana powierzchnia działki nr [...] nie może zostać uznana za obszar zwarty czy spójny.

Niemniej jednak organy Agencji przy analizie materiału dowodowego całkowicie pominęły okoliczność faktyczną, że owe, jej zdaniem odrębne, użytkowane rolniczo obszary są połączone. Zdaniem Sądu na taki fakt deklarowany przez skarżącego wskazuje wizualizacja pokontrolnej dokumentacji fotograficznej, sporządzonej z przebiegu kontroli na miejscu, która odbyła się w gospodarstwie rolnym skarżącego w czerwcu 2017 r., a konkretnie wskazane przez skarżącego zdjęcia nr [...], [...] i [...]. Podkreślenia wymaga, że raport z kontroli wraz z dokumentacją pokontrolną stanowi według organu odwoławczego podstawowy dowód w sprawie. Tymczasem z tych dowodów wynika odmienny stan rzeczy aniżeli wywodzi organ. Miejsce lokalizacji obiektu wskazane i zaznaczone przez skarżącego koreluje z miejscem i kierunkiem wzmiankowanych zdjęć, zaznaczonych na szkicu, stanowiącym dokument pokontrolny.

Ze względu na to, że fakt istnienia i lokalizacja tego obiektu, wynika bezpośrednio z dokumentacji pokontrolnej, którą organ dysponował i analizował, całkowicie bezpodstawne i dowolne wręcz jest twierdzenie organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że gdyby mostek opisywany przez skarżącego istniał, to z pewnością zostałby zaznaczony przez kontrolujących, a szkic dla działki nr [...] wskazujący na przebieg rowu melioracyjnego takiego zaznaczenia nie posiada. Bez znaczenia jest także, kiedy Skarżący powołał się na występowanie takiego obiektu, skoro dokonywanie ustaleń w zakresie kwalifikowalności deklarowanej działki rolnej należy do obowiązku organu przyznającego płatność, w następstwie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a takim adekwatnym materiałem dowodowym w tym zakresie organ dysponował.

Sąd celowo operuje pojęciem ogólnym w odniesieniu do omawianego obiektu, pierwotnie określanego przez skarżącego jako "mostek". Na rozprawie skarżący określał go już jako przepust, a nawet wał ziemny. Co więcej, wskazał, że obszar tego "wału" także użytkuje rolniczo, dokonując na jego powierzchni regularnego koszenia. Wizualizacja przedmiotowego obiektu na wskazanych wyżej zdjęciach, w ocenie Sądu nie pozwala jednoznacznie ustalić, przesądzić jego charakteru. Z pewnością nie jest to kładka czy drewniany mostek, a więc taki obiekt, którego występowanie w sposób oczywisty nie ma wpływu na kwalifikowalność obszaru działki nr [...]. Zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie ustaleń w tym zakresie, to jest ustalenie charakteru owego obiektu oraz czy jego występowanie ma wpływ na uznanie w/w działki za spójną, czy też nie, co w konsekwencji oznaczałoby wykluczenie części tej działki o pow. [...] ha z płatności.

Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że ustawodawca w sposób szczególny określił zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, względem zasad ogólnych wynikających z k.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z art. 2 ust 2 i 3 tej ustawy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym szczególnym trybie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron, tak, żeby rolnik wiedział, z jakiego powodu odmawia się mu płatności do deklarowanych gruntów bądź ich części. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a..

W nawiązaniu do ostatniej wypowiedzi Sadu, niezależnie od wyżej wskazanego uchybienia, które było zasadniczym powodem decyzji kasatoryjnej, Sąd dostrzega, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak odniesienia się wprost do wątpliwości skarżącego, co do kwalifikowalności innego obszaru działki nr [...], wyrażonych w toku postepowania administracyjnego, już to w odwołaniu, już to do protokołu podczas oględzin akt sprawy. Jak słusznie podnosi się w skardze, organ odwoławczy skoncentrował się na kwestii spójności czy braku spójności działki [...], pomijając sygnalizowane przez skarżącego błędne ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo. Analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje wprawdzie, że prawidłowość ustalenia MOK dla tej działki była przedmiotem ponownej analizy BKM, wykonanej na zlecenie organu odwoławczego, ale w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak do tego odniesienia, co pozwoliłaby skarżącemu poznać motywy stanowiska organu w tym zakresie. Tego rodzaju mankamentu skarżonej decyzji nie jest w stanie konwalidować przedstawienie pełnego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę.

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sposób postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynika bezpośrednio z motywów niniejszego uzasadnienia wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a..