Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1640/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, 148, 152
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 7,77,107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt zlotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2008 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 14 czerwca 2008 r. do 14 września 2008 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny- ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na terenie województwa [...] ([...]). W postępowaniu nr [...] wpłynęły 2 oferty: [...] spółka z o.o. prowadząca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] w O. zwanego dalej [...] reprezentowana przez radcę prawnego M. M. oraz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "I." w S. [...] złożył w przedmiotowym postępowaniu ofertę nr [...]. Po rozpoznaniu ofert komisja konkursowa uznała, że obie oferty zostały złożone w terminie, spełniają wymogi formalne stawiane przez Zamawiającego i nie podlegają odrzuceniu. Obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji.

W dniu 27 maja 2008 r. zespół kontrolujący powołany przez przewodniczącego komisji konkursowej przeprowadził kontrolę oferentów w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonych ofertach, zgodnie z § 6, Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273 poz. 2719). O terminie oraz temacie kontroli Oferenci zostali poinformowani w dniu 26 maja 2008 r. W wyniku przeprowadzonych kontroli Oferentów stwierdzono, że dane zawarte w ofertach odpowiadają stanowi faktycznemu zastanemu w miejscu kontroli. Obie oferty zostały przyjęte do dalszego postępowania i oferenci zostali zaproszeni do negocjacji.

W końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta [...] otrzymała w sumie 42,5 pkt. W kryterium ciągłości 15 pkt, w kryterium kompleksowości 0 pkt, jakości 12,5 pkt, natomiast w kryterium ceny 15 pkt. Wybrana oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "I." wg tych samych kryteriów otrzymała w łącznej ocenie punktowej 70 pkt, w tym za kryterium ciągłości 15 pkt, kryterium kompleksowości 0 pkt, jakości 40 pkt oraz kryterium ceny 15 pkt.

W dniu 30 maja 2008 r. [...] złożył do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ protest na czynności komisji konkursowej dotyczący przyjęcia interpretacji nieznanej wcześniej oferentowi w zakresie kryterium oceny punktowej oferty wynikającej z "rozdziału 1.2-personel-lekarze" tj. w zakresie zapewnienia świadczeń zdrowotnych przez lekarza medycyny ratunkowej, odmowy przyjęcia oświadczenia oferenta, odmowy zmiany punktacji przyznanej Świadczeniodawcy w związku ze złożeniem oświadczenia. Po rozpatrzeniu protestu komisja konkursowa w dniu 2 czerwca 2008 r. postanowiła uwzględnić protest w części dotyczącej niedopełnienia obowiązku przyjęcia, w trakcie spotkania negocjacyjnego świadczenia Oferenta. Zaskarżona czynność została powtórzona przez komisję konkursową. Pozostałe zarzuty zostały uznane za niezasadne. W związku z obowiązkiem powtórzenia zaskarżonej protestem czynności pracy komisji termin rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] został przesunięty z dnia 2 czerwca 2008 r. na dzień 4 czerwca 2008 r. Pomimo powtórzenia negocjacji z oferentami wybrana została oferta drugiego Świadczeniodawcy, tj. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "I." w S.

Od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania Świadczeniodawca [...] wniósł w dniu 11 czerwca 2008 r. odwołanie do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

W powyższym odwołaniu Świadczeniodawca zarzucił komisji konkursowej naruszenie art. 134 ust 1, art. 140 ust. 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą" w związku z ogłoszeniem, w którym wskazane zostały dokładnie miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego, określeniem minimalnych wymagań dotyczących środków transportu oraz odmową podania informacji na temat oceny punktowej oferty, co uniemożliwiło Świadczeniodawcy złożenie odwołania w zakresie dotyczącym wybrania najlepszej oferty i prawidłowości dokonania oceny punktowej. Oferent zarzucił także naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił wniesione odwołanie stojąc na stanowisku, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł [...] zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ogłoszenie postępowania konkursowego dokładnie co do miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego, określenie minimalnych wymagań dotyczących środków transportu, zaniżenie punktacji oferenta w zakresie jakości udzielanych świadczeń oraz nieuwzględnienie oświadczenia oferenta odnośnie lekarzy medycyny ratunkowej, a co za tym idzie nie przyznanie dodatkowych punktów Oferentowi. Świadczeniodawca zarzuca także naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez niepodanie informacji na temat uzasadnienia oceny punktowej oferenta. Zdaniem Świadczeniodawcy naruszone zostały także zapisy art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy w skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Rozpoznając sprawę w takim zakresie organ odwoławczy wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, tj. w :

1) zarządzeniu nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r.;

2) zarządzeniu nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, zmienionego zarządzeniem nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r.

Ocena ofert w niniejszej sprawie następowała w oparciu o zarządzenie nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 92/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 października 2007 r.; zarządzeniem nr 16/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 lutego 2008 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów [...] organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt.1 ustawy o świadczeniach w ten sposób, że Oddział Funduszu ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zachowania zasad uczciwej konkurencji. Jako niezasadny organ uznał także zarzut ogłoszenia postępowania konkursowego co do miejsca udzielania świadczeń - konkretnego adresu, wskazanego miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego.

Organ zwrócił bowiem uwagę na fakt, iż w ogłoszeniu Nr [...] zawarto jednocześnie informację, że postępowanie prowadzone jest w oparciu o wytyczne Wojewódzkiego Planu Działania Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne na lata 2008 – 2010 dla woj. warmińsko – mazurskiego i dotyczy zabezpieczenia podstawowych wodnych zespołów ratownictwa medycznego na [...].

Organ odwoławczy wskazał, że do postępowania w sprawie zawarcia umów z dysponentami zespołów ratownictwa medycznego na wykonanie zadań zespołów ratownictwa medycznego, zawierania, rozliczania i kontroli wykonywania tych umów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy (art. 49 ust. 5 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym z dnia 8 września 2006 r.). Odpowiednie stosowanie ustawy oznacza, że m. in. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zawiera ww. umowy, rozlicza i kontroluje wykonywanie tych umów, na podstawie planu działania systemu oraz w ramach środków przewidzianych w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest wojewoda, ujętych w planie finansowym Narodowego Funduszu Zdrowia. Fundusz powinien zatem uwzględnić określoną w planie liczbę i rozmieszczenie na obszarze województwa jednostek systemu (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PRM). Należy jednak zaznaczyć, że określenie w planie działania systemu rozmieszczenia jednostek systemu poprzez wskazanie adresów wskazanych z nazwy jednostek systemu, nie jest wiążące dla prowadzącego postępowanie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W tym zakresie mają bowiem zastosowanie wszelkie reguły określone w ustawie o świadczeniach, dotyczące konkurencyjności i równego dostępu do środków publicznych oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, jak przyjął organ, spełnienie wymogów dla zespołów ratownictwa medycznego wodnego w zakresie długości środka transportu nie było bezwzględnie wymagane od oferentów ani też nie miało wpływu na ocenę złożonych w nim ofert, sposób ogłoszenia postępowania był zatem prawidłowy i nie naruszał w żaden sposób zasad zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wszystkich oferentów.

Odnosząc się zaś do zarzutu Odwołującego się, iż nie zgadza się ze sposobem oceniania ofert oraz że oceny te zostały zaniżone organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oferent złożył w toku postępowania konkursowego oświadczenie, iż [...] zapewni w zespole podstawowym ratownictwa wodnego w R. w ilości nie mniejszej niż drugi oferent lekarzy, w tym lekarza posiadającego tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej, dopiero w toku negocjacji prowadzonych w dniu 29 maja 2008 r. w części niejawnej postępowania, a więc w okresie kiedy był związany ofertą. Wraz z oświadczeniem złożonym w dniu 2 czerwca 2008 r. dostarczony został również nowy formularz ofertowy. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa komisja konkursowa przyjęła oświadczenie, lecz będąc zobowiązana do działania w granicach obowiązującego prawa nie uwzględniła w końcowym porównaniu złożonych ofert.

Zdaniem organu odwoławczego, ocena oferty została przeprowadzona w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz na podstawie wypełnionej przez oferenta ankiety. Komisja konkursowa na podstawie szczegółowej punktacji, wybrała oferentów w lepszym stopniu spełniających kryteria w celu zabezpieczenia świadczeń medycznych. Postępowanie przeprowadzono zatem w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz zabezpieczający świadczenia na danym terenie.

Organ dodał, że na zasadzie art. 134 w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania Odwołujący mógł zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy organ stwierdził, że porównanie ofert złożonych w danym postępowaniu następuje w części niejawnej postępowania i w związku z tym nie podlega ujawnieniu oferentom. Etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach Funduszu, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego a jego celem jest szybki wybór przez Fundusz ofert najkorzystniejszych z punktu widzenia świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej, a nie ustalenie z wybraną stroną, że dana oferta jest najkorzystniejsza.

Z powyższej przedstawionych względów, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że w trakcie postępowania dokonano oceny wszystkich ofert w oparciu o obowiązujące akty prawne i zawarte w nich zasady, w sposób jednolity w stosunku do wszystkich oferentów. Podniesione zaś w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji są niesłuszne. Z tego względu, zarzut jawnej dyskryminacji i łamania przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 3 ust. 1 i art. 15 ust.1 uznał za całkowicie bezpodstawny. Postępowanie w sprawie zawarcia umów przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a tym samym interes prawny Odwołującego nie mógł doznać uszczerbku.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, 77 § 1 i § 4, art. 107 kpa. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nie wzięcie pod uwagę okoliczności :

a) że zgodnie z ogłoszeniem zostały dokładnie, co do miejsca – konkretnego adresu, wskazane miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego, tj. w G. w siedzibie WOPR oraz w Ośrodku PAN w W. Zdaniem skarżącego utrudnia to konkurencję, z tego względu iż wpis do rejestru jednego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod ww. wskazanymi adresami, tj. G. w siedzibie WOPR oraz w Ośrodku PAN w W. wyklucza możliwość wpisu do rejestru innego podmiotu pod wskazanymi adresami, a więc wyklucza konkurencję i równe traktowanie podmiotów,

b) że oferent nie miał wiedzy na temat wykładni warunków prowadzenia postępowania w zakresie zapewnienia udzielania świadczeń zdrowotnych przez lekarza medycyny ratunkowej, a wiedza taka została powzięta przez oferenta w czasie postępowania,

c) że oferent zapewnił udzielanie świadczeń zdrowotnych przez lekarza medycyny ratunkowej a pomimo tego Komisja konkursowa nie przyznała mu dodatkowych punktów z tego tytułu, co jest sprzeczne z wykładnią przyjętą przez Prezesa NFZ w decyzji numer [...] wydanej w innej sprawie,

d) że określone w zaskarżonej decyzji minimalne wymagania dotyczące środków transportu - minimalna długość 7 metrów, gdzie w poprzednich latach nie zostały określone minimalne wymagania dotyczące długości łodzi, a tym samym świadczenia były wykonywane łodziami krótszymi, gdyż na terenie całego kraju dostępnych jest tylko kilka takich łodzi. Tym samym warunek ten jest niezgodne z normami europejskimi i polskimi, a który to warunek doprowadził do sytuacji, w której oferent nie dysponując łodziami o długości 7 metrów wziął udział w postępowaniu wyłącznie w zakresie jednej łodzi,

e) że określony w zaskarżonej decyzji warunek dotyczący minimalnych wymagań dotyczących środków transportu – minimalnej długości 7 metrów nie został potwierdzony przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a który to warunek doprowadził do sytuacji w której oferent nie dysponując łodziami o długości 7 metrów wziął udział w postępowaniu wyłącznie w zakresie jednej łodzi.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 3 pkt 3 oraz art. 148 pkt 1 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazując w zaskarżonej decyzji na prawidłowość przeprowadzonego postępowania pominął ww. okoliczności wymienione w punkcie od a) do e) oraz okoliczność naruszenia zasady równości postępowania w wyniku przeprowadzenia postępowania kontrolnego wyłącznie w stosunku do jednego pomiotu tj. w stosunku do skarżącego .

Ponadto, strona skarżąca wskazała na naruszenie jej interesu prawnego poprzez przeprowadzenie przez Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia postępowania z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania oraz w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego wydane rozstrzygnięcie doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga podlega uwzględnieniu, przede wszystkim ze względu na trafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwana dalej ustawą, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki te nie przysługują jednak na:

1) wybór trybu postępowania;

2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;

3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Jak stanowi ust. 1 tego przepisu świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma.

W art. 152 ust. 1 ustawy wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Określając warunki skorzystania ze środków odwoławczych, o których mowa w art. 152 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem uszczerbku interesu prawnego, Pojęcie to jest używane również w ustawie o zamówieniach publicznych. Wprawdzie w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy), nie ma jednak przeszkód, aby w analizie pojęcia występującego na gruncie innej ustawy posłużyć się argumentacją wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo, w takim zakresie, w jakim może ono mieć zastosowanie w odniesieniu do stosowania przepisu art. 152, w zw. z art. 154 ustawy. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (domniemanie znaczenia specjalnego).

Jak wynika z piśmiennictwa i judykatury odnoszącej się do zamówień publicznych istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Por. M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III. Podobny, bardziej ogólny pogląd zaprezentował Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzucanego naruszenia (...)"

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji (których dochodzenia nie wyłącza art. 81) będzie wynikiem wyboru najlepszej możliwej oferty. Kontrola zaś zachowania tych standardów we wcześniejszych fazach postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w k.p.a., i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli takiego postępowania.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione we wniosku-odwołaniu, a także czy i jak zostaną uzasadnione jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, jak przyjął to organ, ale również po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

Postępowanie odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Stosownie zaś do normy tego przepisu Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.

Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ocena ofert następuje według równoważnych kryteriów, którymi są: 1) kompleksowość - dotycząca w szczególności zakresu merytorycznego oferowanych świadczeń, zapewnienia świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj realizowanych świadczeń oraz możliwości udzielania świadczeń w innych zakresach; 2) dostępność - regulująca: a) sposób organizacji udzielania świadczeń, w tym harmonogram udzielania świadczeń, oraz udostępnione świadczeniobiorcom sposoby rejestracji (zapisy telefoniczne, osobiste, Internet, itp.), b) dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) sposób kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń; 3) ciągłość - w myśl, której uwzględnić należy zapewnienie świadczeniobiorcy kontynuacji procesu leczenia; 4) oferowana cena - należy tutaj uwzględnić relację ceny oferowanej do ceny ustalonej dla danego świadczenia dla potrzeb postępowania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego; 5) jakość oferowanych świadczeń - należy uwzględnić w szczególności: a) kwalifikacje osób udzielających świadczenia, b) wyposażenie w aparaturę i sprzęt, c) bezpieczeństwo udzielania świadczeń, przede wszystkim możliwość zapewnienia prawidłowego postępowania w przypadku wystąpienia zdarzeń niekorzystnych (np. dostęp do intensywnej terapii), d) potwierdzenie, jakości udzielanych świadczeń uzyskanym i ważnym w okresie obowiązywania przyszłej umowy certyfikatem jakości (np. ISO) lub certyfikatem akredytacyjnym (certyfikaty takie wydaje jednostka certyfikująca przy Ministrze Zdrowia).

Zdaniem Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Organ nie wykazał bowiem, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z drugim oferentem wyżej opisanych kryteriów. Prezes wprawdzie nie prowadzi na nowo postępowania konkursowego, lecz zobowiązany jest zbadać okoliczności związane z zasadnością dokonanego wyboru oferenta.

W ocenie Sądu, oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie.

Bezzasadnym było zatem odstąpienie w niniejszym postępowaniu od analizy porównawczej ofert tym bardziej, że kryteria oceny ofert jak i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Zdaniem Sądu, stan materiału dowodowego w sprawie (dokumentacja tylko jednego oferenta – skarżącego) i jego ograniczona w związku z tym analiza, uniemożliwiły Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Z tego względu organ nie mógł zbadać, czy w toku przedmiotowego konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art.134 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Do okoliczności tych nie mógł się również odnieść Sąd wykonując kontrolę postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Jeżeli organ orzekał na podstawie akt sprawy przesłanych Sądowi to stwierdzić należy, że nie zawierają one materiałów, które stanowią podstawę oceny prawidłowości postępowania. Tym samym, także Sąd nie miał możliwości oceny czy organ prawidłowo dokonał kontroli przebiegu postępowania konkursowego, ze względu na nie dołączenie do akt sprawy dokumentacji postępowania i podstaw materialnych przyznawania Oferentom punktów.

W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją, zapadło z obrazą dyspozycji przepisów art. 7 i 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien zatem rozważyć, zgodność wymagań z normami polskimi i europejskimi oraz okoliczność potwierdzenia ich przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ II instancji zobowiązany będzie także dokonać szczególnie wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę.

Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien objąć kontrolą w zakresie podnoszonych przez skarżącego zarzutów również dokumentację drugiego uczestniczącego w konkursie oferenta i poddać je szczegółowej analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad przeprowadzania postępowania w wyniku, czego uszczerbku doznał interes prawny skarżącego (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Konieczne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien zatem wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Do oceny organu będzie należało, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i ma wpływ na rozstrzygnięcie (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1391/06 - LEX nr 306433).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.