Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 323/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 października 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. i J. K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 października 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [..] i [..] położonych w obrębie W., gmina S. wraz z obszarem oddziaływania na działkę nr [..], dla nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W 2016 r. H. K. właściciel działki nr [..] położonej w miejscowości W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku na dom mieszkalny z dwoma lokalami oraz o podział działki nr [..] i [..] w celu poprawy ich funkcjonalności.

Na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja spełnia warunki nowej zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), co uzasadniało ustalenie decyzją z dnia 28 października 2016 r. warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W decyzji ustalono, że linii zabudowy nie określa się, a usytuowanie budynku pozostaje bez zmiany stanu istniejącego. Wielkość powierzchni zabudowy określono maksymalnie na 120 m2, szerokość elewacji frontowej - bez zmiany stanu istniejącego. Wysokość budynku maksymalnie 8 metrów, geometria dachu - dach dwuspadowy głównej bryty budynku (części nadbudowanej), kąt pochylenia połaci dachowych w przedziale od 25-35°, dopuszczono lukarny o kącie nachylenia połaci dachowej min. 25°; teren biologicznie czynny - bez zmiany stanu istniejącego. W decyzji określono zasady obsługi w zakresie komunikacji poprzez wskazanie, że zjazd do działki, na której znajduje się zabudowa, będzie następował z drogi publicznej, powiatowej nr [..], poprzez służebność przejazdu przez działkę nr [..] i drogę wewnętrzną działkę nr [..] przez istniejący zjazd.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli T. i M. O. oraz J. i A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniach obu odwołań strony zarzucili, że podczas sporządzania analizy wyznaczonego obszaru organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w otoczeniu terenu inwestycji występują budynki o analogicznej funkcji tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o podobnych parametrach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś planowana inwestycja, w tym parametry określone we wniosku, są do pogodzenia z zasadą zachowania i ochrony ładu przestrzennego. Budynek położony na działce nr [..] nie jest budynkiem mieszkalnym, jak ustalił organ pierwszej instancji. Wykorzystywany jest on przede wszystkim na cele gospodarcze, bo dla takich celów został zagospodarowany, a dalsza jego rozbudowa i zmiana przeznaczenia będzie godziła w zasadę dobrego sąsiedztwa i nastąpi pogorszenie komfortu życia stron odwołujących się. Ponadto planowany budynek mieszkalny ma być wykorzystywany dla celów turystycznych.

Według odwołujących oznacza to brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie stron odwołujących się organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, które są istotne do zachowania i ochrony zasady ładu przestrzennego. Błędnie ustalił również, że nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku będzie kontynuować funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sąsiedztwie. Zapis pkt 6 zaskarżonej decyzji (obsługa komunikacyjna) narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ ustalił, że zjazd z drogi publicznej nastąpi poprzez służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] i drogę wewnętrzną - działkę nr [..], poprzez istniejący zjazd. Wnioskodawca nie dysponuje jednakże uprawnieniem prawnorzeczowym w postaci służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [..]. Tym samym ten ustawowy warunek nie został spełniony. Uzasadniając przedmiotowy zarzut odwołania strony wskazały na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do ustawowego pojęcia dostępu do drogi publicznej, którego nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Działka nr [..] stanowi własność małżonków K., którzy nie zgadzają się na przechód i przejazd wnioskodawcy przez ich działkę. Oznacza to, że teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 marca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) Kolegium potwierdziło, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania uzasadniające ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że analizowany obszar (jego granice) dla działek nr [..] i nr [..] wskazanych we wniosku, został wyznaczony przez organ pierwszej instancji w odległości 78 m we wszystkich kierunkach w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę dla weryfikacji warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie SKO planowana zabudowa kontynuuje funkcję i parametry zabudowy istniejącej. W tym kontekście nie ma znaczenia, jaką funkcję zabudowa na działce nr [..] realizuje obecnie. Ważne jest jaką funkcję planowana zabudowa ma spełniać w przyszłości, a funkcja ta w analizowanym obszarze występuje, nie tylko np. na działce nr [..] stanowiącej współwłasność wnioskodawcy, ale także na działce nr [..] stanowiącej własność odwołujących się małżonków O. oraz innych nieruchomościach zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Tym samym także funkcja planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku posadowionego na działce nr [..] (budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej) jest zgodna z funkcją zabudowy występującą w analizowanym obszarze, a tym samym stanowi kontynuację tej funkcji. Dlatego też zarzuty odwołań odnoszące się do braku kontynuacji planowanej funkcji mieszkaniowej w zakresie występującej w obszarze analizowanym takiej samej funkcji Kolegium uznało za nieuzasadnione.

Kolegium potwierdziło zgodność niewyznaczania obowiązującej linii zabudowy z powodu rodzaju inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego już budynku, dla której nie zmieniono szerokości elewacji frontowej oraz wielkości terenu biologicznie czynnego. Wskazano również na położenie budynku podlegającego rozbudowie w drugiej linii (wewnętrznej) w stosunku do posadowionych między terenem inwestycji a drogą publiczną budynków mieszkalnych.

Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na zakres planowanej inwestycji - nadbudowa i rozbudowa budynku - organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustalił parametry istniejącego już budynku, wskazując, że jego wymiary zewnętrzne to 10,70 m x 12,08 m i ma on powierzchnię około I00,96 m2. Pokryty jest dachem dwuspadowym o kącie pochylenia połaci dachowej ok. 38° i w części dachem pulpitowym o kącie pochylenia połaci 11°, wysokość kalenicy 6,6m; ilość kondygnacji 1,0. Planowana inwestycja zmienia wyżej wskazane wskaźniki w zakresie ilości kondygnacji - planowane jest 1,5 kondygnacji, zaś nachylenie połaci dwuspadowego dachu to 31°. Dlatego też ustalono w pkt 3.2 zaskarżonej decyzji parametry zabudowy będące czy to kontynuacją części parametrów istniejącego już budynku, czy też w zakresie nowych parametrów będących kontynuacją istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Takie ustalenie parametrów uznało SKO za zgodne z przepisami rozporządzenia.

Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut braku spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, albowiem wymóg ten nie musi być spełniony na etapie ustalania warunków zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że inwestor może z tej drogi wewnętrznej korzystać tylko z samego faktu, że jest to droga wewnętrzna. Dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wystarczający jest zatem sam fakt dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Podkreślono, że zarówno we wniosku, jak i w decyzji jako teren inwestycji wskazano działkę o nr [..] stanowiącą własność wnioskodawcy, na której posadowiony jest planowany do nadbudowy i przebudowy budynek, jak i działkę nr [..] mającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez działkę drogową nr [..]. Ponadto sama działka nr [..] posadowiona jest z jednej strony bezpośrednio z drogą gminną działką oznaczoną nr [..], zaś z drugiej strony z działką budowlaną nr [..] stanowiącą współwłasność H. K. - wnioskodawcy w niniejszej sprawie, zaś działka ta położona jest bezpośrednio przy działce nr [..], która jest działką drogową. Wobec powyższego uznano za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca H. K. nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, przez którą odbywa się dostęp do drogi publicznej, pomimo tego, że zgodnie z pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy, zjazd do działki, na której znajduje się zabudowa nastąpi z drogi publicznej, powiatowej nr [..], poprzez służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] i drogę wewnętrzną działkę nr [..], poprzez istniejący zjazd, podczas gdy wnioskodawca nie dysponuje uprawnieniem prawnorzeczowym w postaci służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [..], tym samym nie został spełniony warunek zakreślonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci dostępu terenu inwestycji prowadzonej przez wnioskodawcę, co potwierdza utrwalona doktryna oraz orzecznictwo sądów powszechnych,

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że w otoczeniu zabudowy, która stanowi przedmiot decyzji Wójta Gminy, występują budynki o analogicznej funkcji do zabudowy, pomimo tego, że w rzeczywistości tereny sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością stanowią wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o podobnych parametrach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z istniejącego stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że budynek położony na analizowanym terenie jest wykorzystywany w celach gospodarczych, natomiast planowana inwestycja wnioskodawcy, jak i określone dla niej parametry nie wpłyną na zmianę funkcji przedmiotowej zabudowy z zabudowy gospodarczej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie jest do pogodzenia z zasadą zachowania i ochrony ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa, jak również z zasadami określonymi w obowiązujących przepisach prawa, doktrynie oraz orzecznictwie sądów powszechnych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi, posiłkując się dorobkiem orzecznictwa wyjaśniono, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, ale kwestia ta musi być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, bądź pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Należy ją uregulować już w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie skarżących, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, które są istotne do zachowania i ochrony zasady ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa, wynikających z obowiązujących przepisów prawa oraz doktryny i orzecznictwa. Organ odwoławczy błędnie ustalił, że nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku wnioskodawcy będzie kontynuować funkcje, parametry, cech i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejącego w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc, że w wyniku nowej zabudowy nie dojdzie do powstania obiektu, który będzie rażąco odbiegać od już zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie. Organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń, że inwestycja planowana przez wnioskodawcę H. K. będzie stanowiła inwestycję o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, opierając swoje ustalenia wyłącznie na podstawie deklaracji wnioskodawcy, nie biorąc pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego budynku, który był wykorzystywany przed wszystkim w celach gospodarczych. Podkreślono, że przebudowany budynek objęty zaskarżoną decyzją nie będzie odpowiadał charakterystyce urbanistycznej istniejącej już zabudowy sąsiedniej oraz nie będzie kontynuował funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzje obu instancji naruszają prawo, ale zasadniczo z przyczyn odmiennych niż zarzucają skarżący.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).

Kontroli legalności opisanych na wstępie decyzji należało dokonać w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p.

Wniosek H. K., co prawidłowo ustaliły organy, obejmował działki o nr.: [..] (własność wnioskodawcy) i [..] (własność skarżących, przewidziana dla obsługi komunikacyjnej celem zjazdu na drogę publiczną powiatową nr [..]),a dotyczył nadbudowy i przebudowy istniejącego na działce nr [..] budynku mieszkalnego. Taka była treść wniosku wiążąca organy rozstrzygające niniejszą sprawę.

Rozważając aspekty niniejszej sprawy należy zauważyć, że warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten, w doktrynie nazywany zasadą dobrego sąsiedztwa, musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi przesłankami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5, do których należą: dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Zakres sporu w niniejszej sprawie przedstawia się następująco: kwestionowany jest dostęp do drogi publicznej działki nr [..] oraz brak kontynuacji funkcji z uwagi na to, że według skarżących przewidywany do rozbudowy i nadbudowy budynek pełni funkcję budynku gospodarczego, a w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Oba zarzuty skargi w tym zakresie są całkowicie chybione. Pozostaje dla sądu jasne i niewątpliwe i wynika wprost z akt sprawy, co też trafnie SKO ustaliło w zaskarżonej decyzji, że działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej. Po pierwsze ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej – działki nr [..], po drugie zaś ma dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [..] przez drogę wewnętrzną działkę nr [..], którą zapewnia wnioskodawcy działka (budowlana) nr [..] stanowiąca współwłasność wnioskodawcy. Zatem argumenty skargi, które w istocie dotyczą sposobu skomunikowania działki nr [..] z drogą powiatową (za pośrednictwem drogi wewnętrznej działki nr [..]) przez działkę stanowiącą ich własność (nr [..]) w ogóle nie dotyczą prawnej kwestii dostępu inwestowanej działki do drogi publicznej. Trzeba zauważyć, że objęcie przedmiotowym wnioskiem cudzej nieruchomości nie wymagało od wnioskodawcy posiadania do niej tytułu. Decyzja o warunkach zabudowy, która ma charakter promesy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, może być wydana każdemu, gdyż na tym etapie inwestycyjnym nie jest badane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym kontekście zatem nie ma mowy o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Drugi zasadniczy argument skarżących, dotyczący braku kontynuacji funkcji wnioskowanego przedsięwzięcia, jest zarówno nietrafny jak i niezrozumiały. Wniosek dotyczy nadbudowy i przebudowy istniejącego na działce nr [..] budynku, co do którego wnioskodawca oświadcza, że ma on charakter mieszkalny i taki też jest jego charakter planowany. Potwierdza to zarówno sam wniosek jak i dołączone do niego dokumenty opisujące i wizualizujące projektowane przedsięwzięcie. Wobec tego dywagacje skargi na temat rozbudowy budynku gospodarczego w sytuacji, gdy w sąsiedztwie, co potwierdzają sami skarżący, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której planowane przedsięwzięcie będzie kontynuacją, są całkowicie chybione. Wewnętrznie sprzeczne jest przy tym wskazywanie zarówno na brak kontynuacji funkcji poprzez rozbudowę budynku gospodarczego jak i nieuzasadnione niczym wnioskowanie o przyszłym rekreacyjnym charakterze rozbudowanego budynku.

Niemniej mimo takiego stanowiska ocena sądu co do wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy opiera się na nieprawidłowo sporządzonej w niniejszej sprawie analizie architektoniczno-urbanistycznej, której skutkiem ustalono parametry nowej zabudowy w sposób, co do którego nie wiadomo czy jest to kontynuacja wskaźników na terenie analizowanym istniejących (wysokość budynku oraz geometria dachu), nie ustalono w ogóle parametru szerokości elewacji frontowej, co do wielkości powierzchni zabudowy przyjęto wskaźnik maksymalny bez uzasadnienia wynikającego z analizy. Dostrzeżone uchybienia stanowią w ocenie sądu naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany wyznacza się wokół działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m.

W niniejszej sprawie przedmiotowa analiza zachowuje powyższy warunek, ustalając front inwestowanych działek w oparciu o kierunek dojazdu do nieruchomości z drogi powiatowej o szerokości 26 m i wyznaczając obszar analizowany jako 3-krotną szerokość tego frontu, t.j. 78 m. Niemniej analiza parametrów zabudowy sprowadza się do kilku zdań opisu (na str. 3 analizy), z których wynika opis istniejącego budynku o pow. zabudowy 101 m, przekrytego dachem dwuspadowym o podanych kątach nachylenia oraz po części dachem pulpitowym, natomiast w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich ustala się ogólnie istniejącą zabudowę i podaje parametr wysokości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako nieprzekraczającej 10 m do kalenicy dachu dwuspadowego. Nie ma dokładnego opisu zabudowy w obszarze analizowanym, nie podaje się żadnych konkretnych parametrów sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej. Nie ulega dla sądu wątpliwości, że analiza musi uwzględniać parametry zabudowy istniejącej na działce nr [..], ale też parametry projektowane i z nimi konfrontować parametry zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiące kontynuację funkcji zamierzonego przedsięwzięcia. Brak opisu i konkretnych danych zabudowy przyjętej do analizy, brak szczegółowego opisu działek, których zabudowa i zagospodarowanie stanowiły dla organu wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy czyni wadliwym zarówno samą analizę jak i ustalenia zawarte następnie w decyzji.

Według sądu analiza urbanistyczna powinna obejmować zarówno wskazanie numerów działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym, jak i dokładne podanie parametrów istniejącej na nich zabudowy oraz jej funkcji, tak by wynik analizy mógł stanowić podstawę dla organu dla ustalenia parametrów i funkcji nowej zabudowy. Bez szczegółowej analizy zabudowy na działkach sąsiednich nie sposób zweryfikować prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Należy wyjaśnić, że przepisy rozporządzenia przewidują wyznaczenie następujących parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy: obowiązującą linię nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrię dachu (§ 8).

Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobnie rzecz unormowano w § 7 w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Oznacza to, że rozporządzenie dopuszcza możliwość ustalenia wskazanych parametrów na innym niż średni, występujący na danym terenie poziomie, pod warunkiem jednak, że wynika to ze sporządzonej analizy. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy jednak nie wynika jednak dostatecznie precyzyjnie, czy urbanista przyjął wyłącznie wartości uśrednione, czy też jakiekolwiek szczególne okoliczności przemawiały za odstąpieniem przez organ od średnich parametrów istniejącej zabudowy i wyznaczeniem wskaźników w inny sposób. Z niczego nie wynika ustalenie jako maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy 120 m2 w sytuacji, gdy obiekt istniejący posiada 101 m2. Wysokość budynku do kalenicy według wniosku miałaby wynosić 7 m, w decyzji ustalono maksymalnie 8 m, na obszarze analizowanym stwierdzono zaś ogólnikowo istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nieprzekraczającej wysokości 10 m.

W odniesieniu zaś do szerokości elewacji frontowej wskaźnika tego nie wyznaczono, ustalenie, że "bez zmiany stanu istniejącego" nie jest w ocenie sądu wystarczające. Wskaźnik ten powinien być zatem ustalony dokładnie w takiej wielkości, jak budynek istniejący, który go wyznacza. Z analizy wynika szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku – 11 m, i ta wielkość powinna być jednoznacznie ustalona w decyzji jako kontynuacja parametru istniejącego i wynikającego z analizy. W przeciwnym wypadku, zdaniem sądu, naruszony jest obowiązek wynikający z § 6 rozporządzenia.

Wadliwe jest też nieokreślenie w decyzji organu pierwszej instancji nieprzekraczającej linii zabudowy. Stwierdza się w punkcie 3 ppkt 1, że nie określa się obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, co jest błędnym stanowiskiem, gdyż parametr ten również powinien być wyznaczony, nawet jeżeli usytuowanie budynku nie zmienia stanu istniejącego.

Opisane braki i uchybienia przepisom rozporządzenia, a też niedostateczne wyjaśnienie wskazanych kwestii powoduje, że umyka kontroli sądowej ocena prawidłowości sporządzonej analizy, a w konsekwencji ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy, stanowiących częściowo zachowanie parametrów istniejących, ale częściowo zmienionych, co powinno wynikać z dokładnej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Podkreślenia wymaga, że analiza ta powinna zawierać nie tylko dane pozwalające na weryfikacje ustaleń organu ale również wyjaśnienia co do każdego z przyjętych w analizie parametrów, bo one następnie stanowią podstawę ustalenia tychże wskaźników w decyzji o warunkach zabudowy.

Opisane wady analizy, naruszającą przywołane przepisy rozporządzenia skutkowały wydaniem wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która nie dawała podstaw do prawidłowej weryfikacji uwarunkowań przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dopuszczając się w sposób istotny naruszenia przepisów postępowania wynikających z rozporządzenia organy naruszyły przepis prawa materialnego warunkujący wydanie decyzji pozytywnej dla inwestycji odpowiadającej zasadzie dobrego sąsiedztwa, która w niniejszej sprawie niedostatecznie została wykazana. SKO naruszyło dodatkowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, utrzymując w mocy decyzję wadliwą, która powinna zostać uchylona w toku instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 153 p.p.s.a., kierując się oceną prawną oraz wskazaniami sformułowanymi przez sąd w niniejszym wyroku rozpoznać na nowo wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, zm. Dz. U. z 2016 r., poz. 1668), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.