Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2073/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 89 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 790/17 w sprawie ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 790/17 oddalił skargę A. Spółki z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

A.Spółka z o.o. w O. - dalej: "Skarżąca" lub "Spółka" - 12 czerwca 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Gospodarstwo zostało objęte kontrolami również w zakresie tworzenia sztucznych warunków.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim decyzją z [...] września 2016r. odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że Strona uczestniczyła w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności w różnych schematach pomocowych. W grupie tej był M. K. oraz R. K., K. K., K. L., A. J., T. K. , B. M., H. C., D. G., S. S, J. P. oraz szereg spółek z o.o. utworzonych przez te osoby (w tym Skarżąca). Gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Wskazane osoby zarządzały wzajemnie swoimi gospodarstwami rolnymi oraz gospodarstwami należącymi do spółek z o.o. ( w tym do skarżącej) tworzonych przez te osoby w różnych konfiguracjach osobowych i w różnym czasie oraz działkami ewidencyjnymi wskazywanymi do dopłat przezD. G. .

Organ II instancji wskazał na powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między M. K., R. K. , K.k., S. S., J. P. D. G. T. K. [...], oraz szeregiem spółek z o. o. (T., F., E, R., FA., P., ER..). Organ odwoławczy podał przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków:

- powiązania osobowo – kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami;

- wszystkie podmioty są jedynie formalnie samodzielnymi gospodarstwami, ale są ze sobą ściśle powiązane (m.in. na 43 spółki prezesem 16 z nich jestM. K., 5 z nich – konkubina M. K. , członkami zarządu i wspólnikami były inne powiązane osoby; kilka spółek – w tym spółka Skarżąca - miało ten sam adres do korespondencji;

- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (w tym również spółką skarżącą mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów – grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno – technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami),

- wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami;

- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Organ II instancji podniósł, że kreowanie sztucznych warunków przez podmioty ujęte w powyższych rozważaniach nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach płatności. Działanie to powodowało uniknięcie zastosowania stawek degresywnych i limitów powierzchniowych. Kwota przyznanej płatności stanowiłaby kwotę powyżej progu 150.000 EUR wynikającego z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparciaw ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347 poz. 608 ze mianami, dalej: rozporządzenie 1307/2013). W związku z tym, wszelkie płatności, o które ubiegała się Skarżąca i powiązane z nią podmioty uznać należy za korzyści uzyskane w wyniku tworzenia sztucznych warunków. W skardze na decyzję organu odwoławczego strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "kpa"), przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż postępowanie dowodowe organu odwoławczego było zbyt rozległe, a ponadto prowadzono je w szerszym zakresie niż postępowanie pierwszoinstancyjne, bowiem powołano się na szereg podmiotów nie wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387) przez odwrócenie ciężaru dowodu oraz nieudowodnienie tworzenia sztucznych warunków i rażące błędy w ustaleniach faktycznych;

- art. 21 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy w zw. z art. 80 kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 ust. 6 kpa. przez niewskazanie w decyzji, na jakiej podstawie uznano powiązania między analizowanymi podmiotami za uzasadniające postawienie tezy o tworzeniu sztucznych warunków;

- art. 89 § 1 kpa. przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej;

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przez ich nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 36 lit. a ppkt. iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005;

- art. 4 ust. 1 lit. 6 rozporządzenia 1307/2013.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że spółce przyznano płatności za rok 2013, a następnie nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię stosownej decyzji z [...] maja 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., zwanej dalej "ppsa").

WSA przywołał na wstępie przepisy rozporządzeniu 1307/2013 oraz ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308, ze zm., zwanej dalej "uswb"). Wskazał, że charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5% część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150 000 EUR (motyw 13 rozporządzenia 1307/2013). Dalej Sąd I instancji przywołał art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wskazał na wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroki TSUE w sprawach: C-367/96, C-434/12).

Uzasadniając oddalenie skargi Spółki WSA w Poznaniu wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez skarżąca, działającą wespół z podmiotami wskazanymi przez organ, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Chociaż Skarżąca ubiegając się o te płatności spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wynikającymi z rozporządzeń unijnych. Skarżąca oraz podmioty wymienione przez organ formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

Sąd I instancji podniósł, że wszystkie wydarzenia, które miały miejsce w roku 2015, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

WSA podniósł, że organ odwoławczy wskazał na liczne powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między wskazanymi osobami fizycznymi i półkami z ich udziałem Organ wyczerpująco przedstawił przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków:

– powiązania osobowo – kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami (ich pełnomocnikiem był A. J. , prezesami spółek albo ich wspólnikami była partnerka M. K.- H. C., jego siostry albo sam M. K., kilka spółek – w tym skarżąca - miało ten sam adres do korespondencji, prezesem skarżącej spółki był M. K.)

- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (w tym również Skarżącą – działki nr [...] i [...] położone w powiecie [...] były zadeklarowane w roku 2010 przez R. sp.o.o., a w latach 2014-2015 przez M. K.) mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów – grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno – technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami )

- wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami;

- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Sąd I instancji za prawidłowe i niezbędne uznał ustalenia organów co do powiązań rodzinnych, osobistych. Wspólnym pełnomocnikiem niektórych powyższych podmiotów był A. J. , powiązany z wieloma spółkami, w których z kolei M. K. był Prezesem zarządu i udziałowcem i w których udziałowcami byli członkowie rodziny K. a także pełnomocnik osób tworzących te spółki i osobno występujących o płatności indywidualnie. Sąd I instancji uznał, że stworzenie powyższych sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem WSA ustalenia organów potwierdzają stworzenie sztucznych warunków między Skarżącą i wskazanymi w obszernym uzasadnieniu organu odwoławczego podmiotami, co pozostaje w sprzeczności z celami płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Maksymalizacja płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również Skarżącą. Wynika to nie tylko z przedstawionych powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym.

WSA uzna, że wystąpiły elementy obiektywny i subiektywny, świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartą w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Wskazane przez organ okoliczności, jak:

- powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami - przede wszystkim chodzi o M. K., i inne wskazane wyżej osoby fizyczne),

- formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane prawnie, organizacyjnie i ekonomicznie,

- pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat,

- faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez określoną wyżej grupę osób,

- wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego,

- położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic między tymi obszarami,

świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych.

Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze. Organ z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a na podstawie jego całokształtu ocenił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazane wyżej okoliczności faktyczne. Ocena ta jest racjonalna i spójna oraz ma potwierdzenie w materiale dowodowym. Nie naruszono zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do zbadania zasadności zarzutów odwołania i kontroli decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ nie dopuścił się także naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, właściwie stosując ten przepis wobec zaistnienia wszelkich wynikających z niego przesłanek w sytuacji dochodzenia przez skarżącą w roku 2015 płatności bezpośrednich. Na podstawie powyższego przepisu w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa.

Odnosząc się do kwestii przyznania skarżącej płatności za rok 2013 Sąd I instancji podniósł, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia mają okoliczności odnoszące się do roku 2015, bowiem to za ten rok skarżąca ubiega się o przyznanie płatności. Dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia decyzje wydane w innych sprawach, w których organ przyznał wnioskowane płatności.

A. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa wyrokowi zarzucono rażące naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 6-9 poniżej;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego;

- art. 80 kpa poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżąca miała jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) grantów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015;

- art. 75 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżąca, we własnym imieniu i na własny rachunek, zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac;

- art. 76 § 1 kpa – poprzez niewzięcie pod uwagę dokumentu w postaci przedłożenia decyzji, z której wynika, że w 2013 r. wobec strony prowadzono postępowanie w , kierunku ustalenia sztucznych warunków i postępowanie to nie wykazało, aby sztuczne warunki wystąpiły w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie za rok 2015 nie zgromadzono żadnych nowych dowodów i twierdzeń, które różniłyby się od sytuacji w 2013 r.;

- art. 107 § 3 kpa polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez spółkę, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy wspólnikami skarżącej i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału zarządu spółki w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów.

- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżąca jest uważaną przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jak i to, że w sprawie za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z 151 ppsa w zw. z art. 27 ust 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez spółkę korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa w zw. z 151 ppsa w zw. z art. 89 § 1 kpa poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez skarżącą;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z 151 ppsa w zw. z 15 kpa poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącej nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył, a co doprowadziło do tego, że strona skarżąca w żaden sposób nie mogła odnieść się do zarzutów stawianych przez organ II instancji, a co Sąd I instancji uznał za nieistotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, pomimo naruszenia asady dwuinstancyjności.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących norm prawa materialnego:

6. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia;

- wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna;

7. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni w/w normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w w/w normie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną(tj. "grupy" nie posiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i nie zarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;

8. art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277/1 z 21.10.2005 r.)poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącej, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo iż spółka była w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywała go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzała nim i prowadziła w nim aktywną gospodarkę rolną.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniosła też o zasądzenie od organu Kosztów postępowania, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA.

Zgodnie z 183 pppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) ppsa w pkt 1., 2., 3., 4., 5. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa; art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z art. 80 kpa, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 89 § 1 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 15 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast, według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepisy te normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym lub materialnym. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 ppsa, kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 ppsa

Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej powołując konkretne przepisy postępowania, które w sprawie miały zastosowanie i zostały naruszone. W tym przypadku odpowiednie jednostki redakcyjne art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne, nie miał również zastosowania art. 7 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów kpa, które w sprawie zastosował organ administracji publicznej. Sąd I instancji wszechstronnie odniósł się do prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym, mających zastosowanie przepisów art. 15 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 89 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. Natomiast wskazany przez kasatora jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 75 kpa składa się z § 1 i § 2. Według art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten koresponduje z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020: "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne."

Według art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, o jakiej mowa jest realizacją zapisów konwencyjnych i konstytucyjnych zawartych w art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 78 Konstytucji RP. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego; organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu. Zgodnie z art. 128 kpa, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z tej regulacji prawnej wynika, że odwołanie w postępowaniu administracyjnym, inaczej niż to ma miejsce w postępowaniu podatkowym nie ma charakteru kwalifikowanego, ponieważ nie musi zawierać zarzutów przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Utrzymanie w mocy decyzji od której wniesiono odwołanie, nie jest efektem kontroli decyzji organu administracji I instancji, lecz wynikiem przeprowadzonego zgodnie z zasadami nowego postępowania w sprawie i nie może sprowadzać się jedynie do udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu, ponieważ decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozparzenia sprawy, ponieważ istotą zasady dwuinstancyjności jest prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wiąże się z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ, które to postępowanie ma jednak ustawowo zakreślone granice w art. 136 kpa oraz w art. 138 § 2 kpa. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, organ odwoławczy nie może zmieniać jej zakresu i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ pierwszej instancji. W realiach tej sprawy orzekanie w tym samym zakresie przez organ odwoławczy oznacza orzekanie, co do zasadności odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015.

Zgodnie z art. 89 § 1 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2009 r., II GSK 977/08 (LEX nr 547124) przedstawił następującą wykładnię tego przepisu postępowania administracyjnego: "Rozprawę przed organem administracji publicznej przeprowadza się w sytuacji, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem się wykluczają w części lub w całości. Celem rozprawy, w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron, jest więc doprowadzenie do ich konfrontacji, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 89 § 1 kpa. Według art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył również tego przepisu, ponieważ w końcowej części uzasadnienia wyroku odniósł się do decyzji o przyznaniu płatności na 2013 rok. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji dokonał oceny tego dokumentu urzędowego akceptując ustalenia faktyczne dotyczące roku 2015.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) ppsa.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) ppsa – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 ppsa) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) ppsa określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) ppsa może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 10 ppsa nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) ppsa zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania Artykułu 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa). W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej nieakceptacji postępowania beneficjenta. Dlatego też wykazanie sztucznych warunków do uzyskania płatności (wynikających ze wskazanego wyżej art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi przeszkodę do uzyskania płatności nawet mimo spełnienia innych formalnych wymogów do ubiegania się o płatności wynikających z przepisów wskazanych w pkt. 6-8 petitum skargi kasacyjnej. ednich

Zatem skarga kasacyjna nie ma również usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) ppsa, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) ppsa art. 205 § 2 i art. 209 ppsa. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).