Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1352/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1-4, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 56, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 par. 3, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.118 ust. 4-6, 8 i 9, art. 116 ust. 1 i 7, art. 118b, art. 118c ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1954
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w tej sprawie ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też organ, Prezes UKE), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez T. S.A. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca spółka), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] października 2018 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia podjętych na podstawie art. 118d ust.4-6, 8 i 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954, dalej p.t.) czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia, ogłoszonego przez Prezesa UKE w dniu 21 maja 2007 r., przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. (dalej jako czynności naprawczych).

Wydając zaskarżone postanowienie organ wskazał jako podstawę swojego działania przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 118d ust. 1 oraz art. 206 ust. 1 p.t.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W maju 2007 r. Prezes UKE ogłosił przetarg (dalej również jako Przetarg 2007) na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. Ofertę w przetargu zgłosiła (m.in.) skarżąca spółka (wówczas P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]), przy czym oferta skarżącej nie została zakwalifikowana do II etapu. W dniu 2 października 2007 r. Prezes UKE ogłosił wyniki Przetargu 2007. W październiku 2007 r. wpłynęły wniosku o unieważnienie przetargu, m. in. wniosek skarżącej. Decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...]) Prezes UKE odmówił unieważnienia przetargu, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W wyniku rozpoznania skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z 21 lipca 2009 r. VI SA/Wa 2335/08 uchylił wymienione decyzje Prezesa UKE. Skargi kasacyjne od tego wyroku zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 3 lutego 2011 r. II GSK 88/10 oddalone. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes UKE unieważnił Przetarg 2007 w części dotyczącej oferty skarżącej spółki, a następnie decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W dniu 21 października 2011 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu, uwzględniające wyniki oceny dokonanej przez komisję przetargową w zakresie oceny oferty skarżącej spółki. WSA wyrokiem z 6 lipca 2012 r. VI SA/Wa 2257/11 uchylił decyzję Prezesa UKE z [...] września 2011 r. oraz decyzję ją poprzedzającą w sprawie unieważnienia Przetargu 2007 w części. NSA wyrokiem z 8 maja 2014 r. II GSK 305/13 oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA z 6 lipca 2012 r., natomiast wyrokiem z 20 października 2016 r. II GSK 262/15 NSA oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA z 23 września 2014 r. VI SA/Wa 312/14 uchylającego decyzję Prezesa UKE z [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy unieważnienia przetargu przeprowadzonego w części w zakresie oceny oferty skarżącej spółki.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezes UKE unieważnił Przetarg 2007 w całości, następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję własną.

Zarządzeniem nr [...] z [...] czerwca 2018 r. (dalej zarządzenie) Prezes UKE powołał Komisję do przeprowadzenia czynności naprawczych (czyli ww. czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r.), zaś w dniu [...] września 2018 r. wydał ogłoszenie o wynikach przeprowadzenia tych czynności (dalej czynności naprawczych). W ogłoszeniu tym Prezes UKE podał m.in., że ww. czynności niezbędne (naprawcze) do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia ww. przetargu przeprowadził na podstawie art. 118d ust. 4 p.t. W celu usunięcia naruszenia prawa w tym przetargu (polegającego na niezgodnym z konstytucyjną zasadą proporcjonalności niezakwalifikowaniu oferty skarżącej spółki do II etapu oceny ofert z powodu braku wymaganej dokumentacją przetargową parafy na stronie oferty opatrzonej podpisem osoby upoważnionej do reprezentacji spółki w przetargu) Komisja dokonała ponownej oceny oferty skarżącej spółki. W wyniku tej oceny oferta skarżącej została zakwalifikowana do etapu II badania oferty, uzyskując w tym etapie 139,376 punktów. Z tą ilością punktów, na liście wyników przetargu, skarżąca spółka zajęła ostatecznie 4 (czwarte) miejsce, w sytuacji gdy przetarg ogłoszony był na dwie rezerwacje częstotliwości (wcześniej przed unieważnieniem przetargu skarżąca nie znalazła się na liście wyników).

Pismem z 26 września 2018 r. skarżąca wniosła o unieważnienie przez Prezesa UKE podjętych na podstawie art. 118 d ust. 4-6 oraz 8 i 9 p.t. czynności naprawczych.

Prezes UKE postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia, podjętych na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t., czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia, ogłoszonego przez Prezesa UKE w dniu 21 maja 2007 r., przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r.

Pismem z 7 listopada 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie ww. postanowienia poprzez zastąpienie sentencji postanowienia następującym fragmentem: "wszczęcia na wniosek T. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 26 września 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 7710-1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r., ogłoszonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu 21 maja 2007 r., po przeprowadzeniu względem tego przetargu na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t., czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę jego unieważnienia, w tym listy wyników tego przetargu zawartej w ogłoszeniu Prezesa UKE z dnia [...] września 2018 roku o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia Przetargu 2007". Alternatywnie skarżąca, w przypadku nieuwzględnienia pierwszego wniosku, wniosła o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia poprzez dodanie w jego sentencji po słowach "do dnia 31 grudnia 2022 r." fragmentu: ,,w tym nowej listy wyników tego przetargu zawartej w ogłoszeniu Prezesa UKE dnia [...] września 2018 roku o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia tego przetargu".

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Prezes UKE odmówił uzupełnienia postanowienia z [...] października 2018 r. co do zawartego rozstrzygnięcia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem ww. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, skarżąca zarzuciła temu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 118d ust. 1 oraz 206 ust. 1 p.t. oraz art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) poprzez odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na brak normy prawnej, która stanowiłaby samodzielną podstawę do wszczęcia przez Prezesa UKE postępowania w przedmiocie czynności naprawczych, podczas gdy czynności naprawcze, o których mowa w art. 118d ust. 4-6, 8-9 p.t., mogą być przedmiotem kontroli na podstawie przepisu art. 118d ust. 1 p.t. Skarżąca zaskarżyła również postanowienie Prezesa UKE z [...] stycznia 2019 r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonego postanowienia; wniosła równocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wszczęcie na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia ww. przetargu ogłoszonego przez Prezesa UKE w dniu [...] maja 2007 r., po przeprowadzeniu względem tego przetargu, na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t., czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę jego unieważnienia, w tym listy wyników tego przetargu zawartej w ww. ogłoszeniu Prezesa UKE z [...] września 2018 r., albo jeżeli Prezes UKE nie uzna tego wniosku za zasadny wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia czynności podjętych na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8-9 p.t. (czynności naprawczych), w tym nowej listy wyników przetargu zawartej w ogłoszeniu, względnie postępowania w sprawie unieważnienia czynności naprawczych zgodnie z ww. pismem/wnioskiem skarżącej z dnia 26 września 2018 r.

Prezes UKE nie uwzględnił argumentacji wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając zaskarżone w tej sprawie do Sądu ww. postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy ww. postanowienie pierwszoinstancyjne organu z [...] pazdziernika 2018 r., wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy p.t. i ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), przy czym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.); gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a. k.p.a.).

W ocenie organu w niniejszej sprawie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania skarżącej spółki unieważnienia czynności naprawczych. Kwestia czynności naprawczych została unormowana w art. 118d ust. 4-6 oraz 8 i 9 p.t. Przepisy te określają sposób postępowania w przypadku istnienia możliwości skorygowania nieprawidłowości stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu. Czynności prowadzące do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu stanowią sekwencję czynności, jakie są podejmowane po unieważnieniu przetargu i są odrębną od przetargu instytucją uregulowaną w p.t., służącą skorygowaniu konkretnych naruszeń (tych, z uwagi na które przetarg został unieważniony). Stanowią one powtórzenie określonych tylko czynności dokonanych w toku przetargu, których nieprawidłowość została uprzednio stwierdzona. Przeprowadzenie czynności naprawczych oraz ogłoszenie o ich wyniku, tak jak dokonywanie poszczególnych czynności w toku przetargu, nie stanowi procedury administracyjnej, a zatem nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyniki przeprowadzonych czynności naprawczych nie mają rangi decyzji administracyjnej, ani innego rodzaju orzeczenia organu administracji, które wpływałoby na prawa i obowiązki podmiotów biorących udział w przetargu. Ustawodawca nie przewidział możliwości unieważnienia tak rozumianych czynności naprawczych. W przepisach p.t. brak jest bowiem normy prawnej, która stanowiłaby samodzielną podstawę prawną do wszczęcia przez Prezesa UKE postępowania w przedmiocie unieważnienia czynności naprawczych.

Organ administracji publicznej działa na podstawie prawa i w jego granicach (art. 6 k.p.a.), a skoro brak jest wyraźnego przepisu prawa, z którego wynikałaby możliwość odpowiedniego zastosowania art. 118d ust. 1 p.t. do czynności naprawczych, to należy wykluczyć unieważnienie czynności naprawczych w trybie właściwym dla unieważnienia przetargu. Podjęcie czynności naprawczych w tej sprawie stanowiło wykonanie wytycznych sądów administracyjnych oceniających uprzednio prowadzone przez Prezesa UKE postępowanie dotyczące unieważnienia Przetargu 2007. Czynności naprawcze w sposób samodzielny nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów biorących udział w przetargu, gdyż nie sposób powiązać ich z całą procedurą przetargową. Dopiero gdy przeprowadzone czynności naprawcze prowadzą do zmiany listy podmiotów wyłonionych, to wówczas uczestnikom przetargu przysługuje wniosek o wznowienie postępowań rezerwacyjnych (art. 118d ust. 7 p.t.).

Przeprowadzenie czynności naprawczych Przetargu 2007, w wyniku których do ll etapu przetargu dopuszczona została oferta skarżącej spółki, nie doprowadziło do zmiany podmiotu wyłonionego w ramach Przetargu 2007. Skoro przeprowadzenie czynności naprawczych nie skutkowało zmianą wyników przetargu, to taka sytuacja nie stworzyła dla jego uczestników, w tym skarżącej spółki, żadnych praw ani obowiązków związanych z uruchomieniem trybu weryfikacji dokonanych rezerwacji częstotliwości w wyniku przetargu.

Odnosząc się do odmowy uzupełnienia postanowienia i zastosowania art. 111 k.p.a. organ stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane w I instancji stanowi odpowiedź organu administracji publicznej na wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie, który nie podlega załatwieniu w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UKE. Zaskarżone postanowienie nie jest orzeczeniem rozstrzygającym merytorycznie sprawę, a jedynie orzeczeniem formalnym, uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu nie jest możliwe. Wydając zaskarżone postanowienie organ rozstrzygnął w przedmiocie całego wniosku a nie jego części. W ocenie organu żądanie uzupełnienia zaskarżonego postanowienia w istocie dotyczy nie uzupełnienia, ale zastąpienia obecnego brzmienia sentencji takim, które skutkowałby przyjęciem odmiennej treści żądania zawartego we wniosku.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 118d ust. 1 p.t. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez uznanie przez Prezesa UKE, że w sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej, w postaci braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej co do unieważnienia czynności Prezesa UKE, o których mowa w art. 118d ust. 4 p.t. (tzw. czynności naprawczych), gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisów prowadzić powinna do stwierdzenia, że podstawę prawną wniosku skarżącej stanowi przepis art. 118d ust. 1 p.t.;

- 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywa ramowa) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 118d ust. 1 i 4 p.t. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez pozbawienie skarżącej prawa odwołania się od czynności Prezesa UKE, o których mowa w art. 118d ust. 4 p.t. (tzw. czynności naprawczych) oraz wynikającego z nich rozstrzygnięcia Prezesa UKE w przedmiocie przetargu, w tym w szczególności stanowiska tego organu o braku podstaw do zmiany wyników przetargu, gdy tymczasem przepisy prawa polskiego powinny być wykładane z uwzględnieniem wynikającego z dyrektywy ramowej, nałożonego na państwa członkowskie, obowiązku zapewnienia, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze, a jeżeli organem odwoławczym nie jest sąd, obowiązek zapewnienia, by decyzja takiego organu winna być zaskarżalna przed organem sądowym w rozumieniu art. 234 Traktatu o Unii Europejskiej, a jednocześnie skarżącej przysługuje konstytucyjne prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 118d ust. 1 i 4 p.t. poprzez przyjęcie, że w sprawie możliwe jest ograniczenie prawa do zaskarżenia orzeczeń wydanych w I instancji z uwagi na brzmienie przepisów p.t., gdy tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, zaś w przepisach p.t. nie ustanowiono takiego ograniczenia w odniesieniu do czynności Prezesa UKE, o których mowa w art. 118d ust. 4 p.t. (tzw. czynności naprawczych);

- art. 118d ust. 1 i 4 p.t. poprzez przyjęcie, że czynności, o których mowa w art. 118d ust. 4 p.t. (tzw. czynności naprawcze), są odrębną od przetargu instytucją uregulowaną w p.t., gdy tymczasem z przepisu tego wynika, że celem przeprowadzanych czynności jest usunięcie naruszeń, które stanowiły przyczynę unieważnienia przetargu, w postaci naruszeń przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu, co jednoznacznie łączy te czynności z przetargiem i przeczy tezie o ich kwalifikacji jako odrębnej instytucji;

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie było obiektywnie oczywiste i wymagało analizy sprawy, gdy tymczasem w takim przypadku odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest niedopuszczalna;

- art. 111 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez bezzasadną odmowę uzupełnienia postanowienia o odmowie, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 7 listopada 2018 r., gdy tymczasem prawidłowa analiza wniosku skarżącej powinna prowadzić do jego uwzględnienia przez Prezesa UKE.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na temat ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu; wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż organ nie ma racji uznając za przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia ww. czynności naprawczych (których wyrazem i istotą jest ogłoszenie w dniu [...] września 2018 r. wyniku przeprowadzenia tych czynności w postaci zakwalifikowania skarżącej spółki do II etapu badania oferty skutkiem uzyskania 139,376 punktów oraz nowej listy wynikowej przetargu) brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. W szczególności nie ma prawnego uzasadnienia stanowisko organu, według którego wyniki przeprowadzonych czynności naprawczych nie mają rangi decyzji administracyjnej, ani innego rodzaju orzeczenia organu administracji, które wpływałoby na prawa i obowiązki podmiotów biorących udział w przetargu (por. argumentację organu na stronie 13 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu – wbrew temu stanowisku - ogłoszenie Prezesa UKE o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości, w sytuacji, gdy ogłoszenie to obejmuje swą treścią nową listę wyników, a tym samym przyznaje oferentom status podmiotu wyłonionego, stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie tego rodzaju, zawierając nową listę wynikową kreuje uprawnienia wskazanych w liście jednostek, pozbawiając jednocześnie uprawnień podmioty, które na takiej liście się nie znalazły lub zostały tam umieszczone z punktacją niższą niż podmioty wyłonione (por. postanowienie NSA z 4 lipca 2019 r. II GSK 601/19).

W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia należało zatem uznać, że zaskarżone wnioskiem o unieważnienie ww. czynności naprawcze, których wyrazem/efektem i istotą jest ogłoszenie o wyniku tych czynności, wpływają bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów biorących udział w przetargu, a tym samym wynik tych czynności/ogłoszenie posiada przymiot samodzielnego orzeczenia.

Podkreślenia przy tym wymaga brak jakichkolwiek formalnych i faktycznoprawnych podstaw do rozdzielania czynności naprawczych i ogłoszenia o wyniku tych czynności, jak zdaje się to traktować strona/skarżąca spółka. Ogłoszenie jest skutkiem/reasumpcją czynności naprawczych, które obejmują proces dochodzenia do ogłoszenia, znajdują swój wyraz w treści ogłoszenia i treść tę wyczerpują (jak w tej sprawie przez zakwalifikowanie skarżącej spółki do II etapu badania oferty skutkiem uzyskania 139,376 punktów oraz podanie nowej listy wynikowej przetargu). Innych tak sprecyzowanych (jak w ogłoszeniu) czynności naprawczych w sprawie unieważnionego Przetargu 2007 skarżąca ani organ nie podają, a Sąd też ich nigdzie w materiałach sprawy nie dostrzega; zatem czynności naprawcze i ogłoszenie o wyniku przeprowadzenia tych czynności to jedno i to samo. W tej sytuacji nie można ich od siebie oddzielać, gdyż stanowią integralną całość. Domagając się unieważnienia w postępowaniu przed organem czynności naprawczych podjętych na podstawie art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 ustawy p.t. skarżąca de facto dochodzi unieważnienia ww. ogłoszenia o wynikach przeprowadzonych czynności, i odwrotnie skarżąc ogłoszenie skarży wszystkie czynności w nim wymienione, w tym czynności ogłoszenie to poprzedzające (w sensie dochodzenia do jego treści), skoro determinują one treść ogłoszenia i nie mogą być z tego powodu od niego oderwane, w szczególności w rozumieniu autonomicznego rozstrzygnięcia, które mogłoby być traktowane jako efekt odrębnego od ogłoszenia przedmiotu procedowania organu (tu w sprawie żądania strony unieważnienia czynności naprawczych), a w konsekwencji stanowić przedmiot kontroli Sądu w przypadku zaskarżenia orzeczenia organu podjętego na skutek takiego żądania.

Powyższe uwagi są konieczne dlatego, że Sądowi z urzędu znany jest przebieg postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie VI SA/Wa 1885/19 ze skargi skarżącej spółki (T. S.A. z siedzibą w [...]) na ww. ogłoszenie Prezesa UKE z [...] września 2018 r. o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych. W skardze tej spółka zawarła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek spółki z 26 września 2018 r. o unieważnienie czynności naprawczych dotyczących ww. przetargu (Przetargu 2007), a więc postępowania zakończonego zaskarżonym w niniejszej sprawie do Sądu ww. ostatecznym postanowieniem organu z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia podjętych na podstawie art. 118d ust.4-6, 8 i 9 p.t. spornych czynności naprawczych niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia Przetargu 2007.

W ww. sprawie VI SA/Wa 1885/19 Sąd postanowieniem z 8 listopada 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze względu na toczące się postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, uznając że rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie unieważnienia czynności naprawczych będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie ogłoszenia o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych. Wprawdzie jako podstawę prawną zawieszenia tego postępowania (do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej) Sąd wskazał w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (stosownie do tego przepisu Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej), jednak w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy (wobec wskazanego wyżej braku podstaw do rozdzielania czynności naprawczych i ogłoszenia o wyniku tych czynności) należy odwołać się również do treści art. 56 p.p.s.a., który stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Przepis art. 56 p.p.s.a. przewiduje zatem zakaz dwutorowości postępowania, tj. zawiera uregulowanie, które prowadzi do wyłączenia konkurencyjności wszystkich nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zbieg bowiem uprawnień do weryfikowania ostatecznej decyzji w tych dwóch rodzajach postępowań (administracyjnym i sądowym) może wywołać niekorzystne skutki, zarówno ze względu na zasady ekonomii organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie. Przepis ten expressis verbis dotyczy skutków, jakie wywołuje wszczęcie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych na postępowanie sądowoadministracyjne w przypadku, gdy skarga jest wnoszona po wszczęciu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Wówczas postępowanie sądowe zostaje zawieszone, albowiem określony cel (np. stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej) może zostać osiągnięty na drodze postępowania administracyjnego. Gdy tak się stanie, postępowanie sądowe będzie bezprzedmiotowe, i sąd je umorzy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. co do tego: Woś Tadeusz /red./ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI w LEX - teza 22 do art. 56 p.p.s.a.).

W tej sprawie żądanie unieważnienia czynności naprawczych (które w myśl powyższych wywodów należy utożsamiać z ww. ogłoszeniem z [...] września 2018 r. o wynikach ich przeprowadzenia) skarżąca spółka zgłosiła do organu pismem z 26 września 2018 r., podczas gdy skargę do Sądu na to ogłoszenie (sprawa VI SA/Wa 1885/19) wniosła 4 pazdziernika 2018 r., a zatem po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Stosownie do bowiem art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sytuacji bieg merytoryczny winno otrzymać, jako wszczęte wcześniej niż wniesiona skarga, postępowanie przed organem administracji – Prezesem UKE, który w sprawie niniejszej bezzasadnie, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia tego postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., regulując przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pozwala na taką odmowę tylko wtedy, gdy żądanie wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W tej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania (przy zastrzeżeniu, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym; na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, tj. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania). W aspekcie przedmiotowym i podmiotowym sprawa żądania strony winna być rozpoznana merytorycznie przez organ w toku wszczętego tym żądaniem postępowania administracyjnego.

Jak wskazano już na wstępie tych rozważań, ogłoszenie organu o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych (które ze względu na treść jest tożsame z tymi czynnościami), w sytuacji gdy obejmuje swoją treścią nową listę wyników, a tym samym przyznaje oferentom status podmiotu wyłonionego, stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawierając nową listę wynikową kreuje uprawnienia wskazanych na liście jednostek, pozbawiając jednocześnie uprawnień podmioty, które na takiej liście się nie znalazły lub zostały tam umieszczone (jak w sprawie niniejszej w odniesieniu do skarżącej spółki) z punktacją niższą niż podmioty wyłonione. Wpływa więc bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów, a tym samym posiada przymiot samodzielnego orzeczenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w ww. postanowieniu z 4 lipca 2019 r. II GSK 601/19, które ze względu na związek ze sprawą niniejszą ma dla jej rozpoznania znaczenie istotne (dotyczy bowiem postępowania w ww. sprawie VI SA/Wa 1885/19, gdzie skarżąca spółka skarży ww. ogłoszenie/wynik czynności naprawczych z [...] września 2018 r., a które to postępowanie zostało zawieszone ze względu na rozpoznawanie tej sprawy), uregulowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie którego rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Jest oczywiste, że rolą tego przepisu nie jest umożliwienie skarżenia stronom złożonych postępowań, rozstrzygnięć wydawanych na kolejnych etapach ich prowadzenia, jednak taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem w ww. postępowaniu selekcyjnym, objętym czynnościami naprawczymi/ogłoszeniem z [...] września 2018 r. o wynikach przeprowadzenia tych czynności, mamy do czynienia z odrębnymi postępowaniami, o czym stanowi art. 116 ust. 7 p.t., zgodnie z którym przetarg, aukcja oraz konkurs są postępowaniami odrębnymi od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości.

Przetarg, o którym mowa w art. 118 i nast. p.t., stanowi odrębną część postępowania prowadzącego do załatwienia przez Prezesa UKE szeroko rozumianej sprawy rezerwacji częstotliwości. W stanie prawnym obowiązującym w dacie ww. ogłoszenia o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych w celu usunięcia naruszeń będących przyczyną unieważnienia Przetargu 2007, rozstrzygnięcie to determinowało kwestię dokonania rezerwacji częstotliwości. Zgodnie bowiem z treścią art. 116 ust. 1 pkt 2 p.t. w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze przetargu albo aukcji – w pozostałych przypadkach. Skoro zaś aukcja oraz konkurs/przetarg są postępowaniami odrębnymi od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości (art. 116 ust. 7 p.t.), nie można tych postępowań traktować jako części postępowania głównego (tak NSA w ww. postanowieniu z 4 lipca 2019 r. II GSK 601/19).

Z kolei w świetle przepisów art. 118b ust. 1 pkt 3 p.t. podmiotem wyłonionym, o którym mowa w art. 116 ust. 1 p.t. jest uczestnik przetargu /.../, który na liście, o której mowa w art. 118c ust. 1 (czyli na liście uczestników przetargu, którzy spełnili warunki uczestnictwa oraz osiągnęli minimum kwalifikacyjne), zajął – w sytuacji gdy przetarg dotyczy więcej niż jednej rezerwacji częstotliwości – pozycję nie niższą niż liczba rezerwacji, których przetarg dotyczy. Podmiot, który w ogłoszeniu został wskazany na liście wyników przetargu na miejscu niższym niż liczba rezerwacji, na którą ogłoszono przetarg (czyli nie został wyłoniony), nie mogąc zaskarżyć tego ogłoszenia, zostałby pozbawiony możliwości kwestionowania czynności kończącej dla niego postępowanie selekcyjne. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości wniesienia odrębnej skargi na ogłoszenie o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu, czy jak w niniejszej sprawie dochodzenia unieważnienia czynności naprawczych/ogłoszenia, znajduje uzasadnienie w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dopuszcza kontrolę działalności administracji publicznej oraz wniesienie skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności /.../ dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /.../.

Postępowanie selekcyjne, rozpoczynające się ogłoszeniem przetargu i kończące się wraz z jego zamknięciem, jest postępowaniem odrębnym od postępowania rezerwacyjnego (por. ww. postanowienie NSA z 4 lipca 2019 r. II GSK 601/19 i przytoczony w tym postanowieniu wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. II GSK 2397/17). Przedmiotem postępowania rezerwacyjnego nie jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia przetargu oraz jego wyniku, gdyż dochodzi do tego w odrębnym trybie przewidzianym ustawą Prawo telekomunikacyjne (p.t.), lecz rezerwacja częstotliwości na rzecz podmiotu wyłonionego, w rozumieniu przepisów art. 118b tej ustawy.

Skoro zatem lista wyników przetargu, ujęta w ww. ogłoszeniu z [...] września 2018 r. o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych, zawiera listę podmiotów wyłonionych, a tylko dla takich podmiotów procedura selekcyjna przewidziała dokonanie rezerwacji częstotliwości, Sąd uznał, że ogłoszenie to, będące wyrazem czynności naprawczych, wykreowało odrębne materialnoprawne uprawnienia po stronie skarżącej spółki, która uzyskując czwartą pozycję na liście wyników przetargu nie jest w tym przetargu podmiotem wyłonionym (przetarg ogłoszony został na dwie rezerwacje częstotliwości). Dlatego w sytuacji, gdy wniosek skarżącej spółki zawiera żądanie unieważnienia czynności naprawczych/ogłoszenia, kwalifikujących się jako inne niż określone w punktach 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a.), a postępowanie administracyjne wszczyna się, gdy sprawa podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie aktu administracyjnego oraz gdy z żądaniem jego wszczęcia wystąpił podmiot mający interes prawny, należało przesądzić – wbrew stanowisku organu – istnienie w tej sprawie materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia zawartego we wniosku skarżącej spółki z 26 września 2018 r. żądania unieważnienia ww. czynności naprawczych (w podanym sposobie ich rozumienia). W konsekwencji organ, odmawiając wnioskowanego przez stronę wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia tych czynności, zadziałał z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w związku omówionymi wyżej przepisami ustawy Prawo telekomunikacyjne (p.t.). Z tego powodu zaskarżone postanowienie organu oraz poprzedzające je postanowienie z [...] pazdziernika 2018 r. należało uznać za wadliwe, eliminując je z obrotu prawnego. W tej sytuacji organ obowiązany będzie rozpoznać ww. wniosek strony, wszczynający postępowanie administracyjne przed organem, zgodnie ze wszystkimi regułami tego postępowania.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 i nast. p.p.s.a. oraz przepisy § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.); obejmują one zwrot wpisu sądowego od skargi i wynagrodzenia pełnomocnika strony.