Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 234/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 62 i 63
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Firma A kwotę 27 690 zł (dwadzieścia siedem tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 października 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 63 ust. 2-4, art 64 i art 4 pkt 9 i 9 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.):

- w punkcie 1 orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2016 r. w kwocie 1.687.300,00 zł obciążającej Firma A z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, składającej się z działki nr [...] o pow. 26222 m2, położonej w obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] przy Al. [...] w Krakowie, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] - z tytułu niedotrzymania terminu zakończenia zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości;

- w punkcie 2 określił, że ww. opłatę należy uiścić w terminie do 31 marca r. ,

przypadającego po dacie, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w 2008 r. na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] znajdowały się: budynek klubowy nr [...] przy Al. [...] w Krakowie o pow. użytkowej 163 m2, boisko piłkarskie z trybunami o pow. użytkowej 5.500 m2, drogi, place i ciągi piesze pow. około 3.600 m2, ogrodzenie, centrum sportowe będące w trakcie realizacji o pow. użytkowej wówczas około 334,2 m2 oraz trzy korty tenisowe.

Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XLVII/573/08 z dnia 25 czerwca 2008 r. wyrażono zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat w trybie bezprzetargowym na rzecz Firma A w K. opisanej wyżej zabudowanej nieruchomości z jednoczesną sprzedażą budynków, budowli i drzewostanu na niej położonych oraz rozłożeniem na raty pierwszej opłaty i cen wyżej wymienionych budynków, budowli i drzewostanu - w celu prowadzenia działalności sportowej.

Następnie na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 31 października 2008 r. Rep. A Nr [...] działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] została w trybie bezprzetargowym oddana w użytkowanie wieczyste Firma A w K. celem wzniesienia: budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego, dwóch wielofunkcyjnych boisk treningowych o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem, zmodernizowanego zespołu boisk z czterema kortami tenisowymi, wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną, dróg wewnętrznych i parkingów dla około 150 pojazdów, a nadto urządzenia zagospodarowanej zieleni. Termin rozpoczęcia wyżej opisanych robót został wyznaczony na dzień 31 grudnia 2009 r., natomiast jego zakończenia na 31 maja 2012 r. Umowa zawierana była w oparciu o przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację, w tym koncepcję zagospodarowania terenu oraz przy obowiązujących już w dacie podpisania umowy użytkowania wieczystego, tj. w dniu 31 października 2008 r. dwóch pozwoleniach na budowę, a mianowicie nr [...] z dnia 19 kwietnia 2002 r. oraz nr [...] z dnia 4 lipca 2007 r. Organ zaznaczył, że powyższe dokumenty nie zostały co prawda literalnie powołane w umowie, lecz bezsprzecznie były dokumentami potwierdzającymi wiarygodność twierdzeń Firma A w K., starającego się o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym jako podmiot nie prowadzący działalności zarobkowej.

Na podstawie aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 19 sierpnia 2009 r. Rep. A Nr [...] stowarzyszenie [...] noszące nazwę stowarzyszenie B zawiązało celem prowadzenia działalności gospodarczej spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą: Firma A z siedzibą w K.. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z tej samej daty przeniesiono prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej działki nr [...], przysługujące stowarzyszenie B na rzecz Firma A Nabywając prawo użytkowania wieczystego działki spółka weszła w prawa i obowiązki swojego poprzednika prawnego.

W związku z niedotrzymaniem terminu zakończenia zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, określonego w pierwotnej umowie użytkowania wieczystego -na wniosek Firma A - trzykrotnie był on zmieniany (na podstawie aktów notarialnych: z dnia 16 maja 2012 r. Rep. A Nr [...], z dnia 10 maja 2013 r. Rep. A Nr [...] i z dnia 2 grudnia 2014 r. Rep. A Nr [...]) odpowiednio do dnia: 30 listopada 2012 r., 31 grudnia 2013 r. oraz do 31 marca

2015 r., przy czym ten ostatni termin zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXIII/1755/14 z dnia 27 sierpnia 2014 r. i zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2696/2014 z dnia 25 września 2014 r. był ostateczny.

Dalej organ podał również, że decyzją nr [...] z dnia 6 lutego 2015 r. (znak sprawy [...]) została uchylona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 19 kwietnia 2002 r. Następnie na podstawie wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzji nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. (znak sprawy ROiK [...]) zatwierdzono projekt budowlany wielobranżowy zamienny dla inwestycji pn.: "Wielofunkcyjne centrum sportowe z infrastrukturą techniczną, parkingami i zagospodarowaniem terenu" i udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z tym pozwoleniem dotyczącym północnej części działki nr [...] - na terenie objętym wyżej opisaną decyzją o pow. 14380 m2, (będącym terenem oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1US - teren sportu i rekreakcji), przewidziano usytuowanie: budynku wielofunkcyjnego centrum sportowego o pow. 2874,24 m2, budynku Klubu Sportowego o pow. 77,98 m2, dwóch budynków gospodarczych o pow. 17,15 m2 i 17,23 m2, boiska wielofunkcyjnego o pow. 1650,80 m2, kortów tenisowych o pow. 2440,60 m2, boiska wielofunkcyjnego o pow. 802,28 m2, boiska treningowego o pow. 810,00 m2, parkingu na 93 miejsca postojowe o pow. 1934,09 m2, chodnika o pow. 131,19 m2 i 3824,44 m2 powierzchni biologicznie czynnej. Jak zatem z powyższego wynika w tej części działki nr [...] znajduje się jeden budynek centrum sportowego jako całość, bez wyodrębnionej wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną.

Organ zaznaczył, że granice inwestycji określonej wyżej opisaną decyzją PINB pokrywały się z granicami inwestycji, zatwierdzonej pozwoleniem na budowę nr [...], które zostało uchylone na podstawie decyzji z dnia 6 lutego 2015 r. Aktualne pozostało pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 4 lipca 2007 r. dotyczące południowej części działki nr [...] i brak jest przeciwskazań, aby ta część działki została zagospodarowana zgodnie z wciąż obowiązującą decyzją nr [...], co znajduje swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia 3 marca 2015 r.

W ocenie organu I instancji użytkownik wieczysty nie wywiązał się w całości z obowiązku zagospodarowania całego terenu działki nr [...] - w zakreślonym ostatecznym terminie. Na podstawie oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniach: 8 marca 2016 r., 6 września 2016 r. i 24 listopada 2017 r. ustalono, że działka nie jest w całości zagospodarowana. Cała jej południowa część pozostaje niezabudowana, przy czym w południowo-zachodniej części nieruchomości usytuowane jest boisko piłkarskie. Zabudowana jest tylko północna część tej działki, gdzie usytuowany jest 3-kondygnacyjny budynek centrum sportowo-rekreacyjnego z przylegającą do niego halą oraz parterowy tymczasowy obiekt budowlany z blachy (budynek kontenerowy), pełniący funkcję zaplecza socjalnego stowarzyszenie B i Firma A W tej też części wyżej wymienionej nieruchomości znajdują się 4 korty tenisowe (na południe od budynku centrum) oraz jedno boisko wielofunkcyjne, wykorzystywane najczęściej jako 3 korty tenisowe, przykrywane w okresie zimowym jedną halą pneumatyczną. Ponadto w środkowo-północnej części działki nr [...] teren został wykorytowany pod parking samochodowy i wysypany tłuczniem. W oparciu o pismo użytkownika wieczystego z dnia 21 maja 2018 r. oraz dokumentację fotograficzną stwierdzono, że wykorytowany pod parking teren został wyłożony kostką brukową. Zostały także wykonane boisko wielofunkcyjne oraz boisko z naturalnej trawy. W międzyczasie oddano również do użytku centrum sportowo-rekreacyjne, przy czym we wrześniu 2018 r, w hali przylegającej do wyżej wymienionego budynku otwarto klub fitness.

Powyższe ustalenia organ podsumował w ten sposób, że użytkownik wieczysty wykonał częściowo zobowiązania wynikające z umowy notarialnej z dnia 31 października 2018 r., przy czym niektóre w wyższym zakresie, bo nastąpiło oddanie do użytku centrum sportowo-rekreacyjnego, a niektóre w niepełnym, to jest: zrealizowano mniejszą liczbę miejsc postojowych niż około 150, przewidzianych w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste - wybudowany parking zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. posiada 93 miejsca postojowe; zmniejszono w stosunku do koncepcji zagospodarowania terenu powierzchnię jednego z boisk sportowych (przy założeniu, że boisko, na którym stoi obecnie hala, przylegająca do wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego i stanowiąca jego integralną część zostało przeniesione przez użytkownika wieczystego z północnej części nieruchomości na południe od budynku wyżej opisanego centrum); nie zrealizowano jednej hali pneumatycznej (Zgodnie z wyżej powołaną koncepcją miały być dwie hale pneumatyczne o wymiarach o wymiarach: 50 m x 36 m i 42 m x 32 m, a jest tylko jedna w północnej części nieruchomości. Przewidziane w pozwoleniu na budowę nr [...] boiska mają pow. 802,28 m2 i 810 m2 zamiast odpowiednio pow. 1800 m2 i 1344 m2, wynikającej z wymiarów wyżej wymienionych hal pneumatycznych, co jak się wydaje nie pozwala na postawienie w okresie jesienno-zimowym jednego z balonów pneumatycznych); zmniejszono liczbę drzewostanu na nieruchomości (ze 147 drzew rosnących w 2007 r. na działce nr [...] - we wrześniu 2016 r. pozostało 58 drzew, przy czym do tego należy doliczyć krzewy, samosiejki i młode nasadzenia roślin wieloletnich w liczbie około 53 sztuk).

Organ podał, że stosownie do zapisów umowy z dnia 31 października 2008 r., miały być wykonane dwa wielofunkcyjne boiska treningowe o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem. Zgodnie zaś z przedłożoną przez wnioskodawcę koncepcją zagospodarowania terenu na przedmiotowej nieruchomości miały być urządzone w jej północnej części dwa boiska wielofunkcyjne pod balonami pneumatycznymi o konkretnych rozmiarach, wyżej wymienionych, których powierzchnia odpowiednio miała wynosić 1800m2 i 1344 m2. Jak wyżej zaznaczono - z tych dwóch boisk urządzonych jest jedno pod halą pneumatyczną, a drugie dopiero w 2018 r. przeniesiono na południe od miejsca pierwotnie wskazanego w koncepcji i ma mniejsze rozmiary niż pierwotnie zaplanowano. W 2016 r. nie było ono wykonane. Wskazywane natomiast przez użytkownika wieczystego boisko, położone na południe od centrum sportowo-rekreacyjnego i cztery korty tenisowe jest odrębnym boiskiem, które wchodzi w skład przewidzianego w umowie notarialnej z dnia 31 października 2018 r. obiektu pod nazwą: zmodernizowany zespół boisk z czterema kortami tenisowymi. Z samej bowiem definicji wynika, że zespół boisk tworzą przynajmniej dwa boiska. Cztery korty tenisowe, usytuowane na działce nr [...] na południe od wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego, bezpośrednio przylegają do siebie, co powoduje, że wizualnie składają się one na jedno boisko. Aby powstał w tej części nieruchomości zespół boisk niezbędnym było zaliczenie do tego kompleksu boiska piłkarskiego, leżącego na południe od kortów, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wyżej opisanej koncepcji zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i obecnie zostało utworzone (dokumentacja fotograficzna terenu).

W ocenie organu, najbardziej istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest brak realizacji na działce nr [...] wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną, która zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu oraz obowiązującym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 4 lipca 2007 r. powinna być wzniesiona w południowo-wschodniej części przedmiotowej nieruchomości. Wskazany teren - pomimo upływu 10 lat od daty zawarcia umowy o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste - pozostaje niezabudowany. Użytkownik wieczysty twierdzi, że wzniósł przedmiotową halę w północno-zachodniej części przedmiotowej nieruchomości przy wielofunkcyjnym centrum sportowo-rekreacyjnym. Jednak z formalno-prawnego punktu widzenia hala usytuowana przy tym centrum stanowi jeden budynek z centrum, czyli jest jego integralną częścią, co potwierdza decyzja nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. Zgodnie zaś z wciąż aktualnym pozwoleniem na budowę nr [...] wielofunkcyjna hala sportowa powinna być wybudowana jako odrębny budynek w południowo- wschodniej części działki nr [...], gdzie stosownie do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa dla obszaru "[...]" dopuszczona jest lokalizacja zabudowy usługowej wolnostojącej. Jak się wydaje - ujęcie w tym planie tej części przedmiotowej nieruchomości jako terenu sportu i rekreacji (2US) było powiązane z zamierzeniem budowy na tym właśnie terenie hali sportowej z częścią komercyjną. Wbrew natomiast twierdzeniom użytkownika wieczystego -wzniesienie hali sportowej z częścią komercyjną nie jest możliwe w północno-zachodniej części działki nr [...], gdyż zgodnie z zapisami miejscowego planu ta część nieruchomości znajduje się na terenie sportu i rekreacji (1US), gdzie nie dopuszcza się lokalizacji zabudowy usługowej.

Organ podkreślił, że umowa z dnia 31 października 2008 r. Rep. A Nr [...] była zawierana w konkretnym stanie faktyczno-prawnym. Zgodnie zaś z pierwotną koncepcją, zaakceptowaną przez Gminę Miejską Kraków poprzez uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XLV 11/573/08 z dnia 25 czerwca 2008 r., w wykonaniu której została zawarta umowa notarialna o oddaniu w trybie bezprzetargowym przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste - obiektami sportowymi miała być zagospodarowana cała działka nr [...], położona w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy Al. [...] w Krakowie, a nie tylko jej zachodnia część, objęta aktualnie decyzją nr [...] z dnia 3 marca 2015 r.

W dalszej części uzasadnienia organ dokonał oceny sporządzony na potrzeby postępowania operatu szacunkowego autorstwa W. K., uznając, że dokument ten nie budzi zastrzeżeń w zakresie logiczności wywodów, poprawności rachunkowej oraz prawidłowości przesłanek przyjętych do oszacowania nieruchomości przez biegłego. Działka nr [...] o pow. 26222 m2 położona w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy Al. [...] w Krakowie, została wyceniona według stanu i poziomu cen na 2016 r. na kwotę 16 873 000 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka Firma A z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 9,11 oraz 107 § 3 kpa poprzez:

a. ponowne zaniechanie uzasadnienia przyczyn, dla których organ podzielił wnioski operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w grudniu

2017 r. , ograniczając się do generalnego stwierdzenia, że operat nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości, zgodności z prawem i logiczności wywodu,

b. powoływanie się na okoliczności przywoływane w toku negocjacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które nie znalazły odzwierciedlenia w finalnej treści umowy użytkowania wieczystego, a w szczególności dowolne przyjęcie, że użytkownik wieczysty winien posadowić budynki i urządzenia ustalone umową użytkowania wieczystego w miejscach i gabarytach przedstawionych w przykładowej koncepcji zagospodarowania terenu nie stanowiącej załącznika do umowy;

2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 kpa poprzez przyjęcie do materiału dowodowego operatu szacunkowego z grudnia 2017 r., mimo że został on sporządzony w sposób niezgodny z przepisami regulującymi sposób i tryb sporządzania operatów szacunkowych nieruchomości, w szczególności poprzez wycenę części nieruchomości jako nieruchomości przeznaczonej na cele usługowe;

2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa poprzez nieprawidłową i niespójną ocenę dowodów, a to w ten sposób, że mimo braku zmiany w zakresie relewantnym dla oceny prawnej w stanie faktycznym nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste od początku postępowania zainicjowanego w 2016 r., w sposób radykalnie odmienny zakwalifikowano ilość zrealizowanych obiektów kubaturowych i niekubaturowych, w szczególności twierdząc, że na nieruchomości powstał jeden, a nie dwa obiekty kubaturowe, mimo że w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 maja 2017 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2017 r. wskazano, że obowiązek zrealizowania dwóch obiektów kubaturowych został zrealizowany, podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się na dwa obiekty ("w hali przy centrum sportowo-rekreacyjnym");

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nałożenie opłaty dodatkowej mimo nie dojścia do aktualizacji przesłanek ustawowych do jej nałożenia;

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego rozszerzającą wykładnię polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że obowiązki użytkownika wieczystego związane z oddaniem mu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynikają nie tylko z treści umowy, ale z okoliczności i przywołanych dokumentów poglądowych w toku negocjacji umowy bądź bliżej niesprecyzowanych w treści umowy parametrów obiektów w tejże umowie wymienionych.

Strona odwołująca się wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że w poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o nałożeniu na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty przyznano rację spółce. W decyzji tej przesądzono, że użytkownikowi wieczystemu przysługiwała dowolność w zakresie miejsca wybudowania, jak i parametrów zabudowy kubaturowej. Zakwestionowano przywoływanie okoliczności nie mających znaczenia w sprawie takie jak kwestia usunięcia drzew na nieruchomości, czy też parametry obiektów niekubaturowych - jako niewynikające z umowy. Rozwinięte zostały zastrzeżenia do operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 63 ust. 2 -4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył treść istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawnych tj: art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1- 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie organ wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na nieruchomości stanowiącej działkę [...] użytkownik wieczysty zrealizował obiekty do których realizacji został zobowiązany umową notarialną z dnia 31 października 2008 r. oraz czy realizacja obiektów, o których mowa w umowie nastąpiła w terminach w umowie wskazanych.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie zobowiązania użytkownika wieczystego wynikającego z umowy do zrealizowania na terenie działki [...] obiektów w postaci: budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego, dwóch wielofunkcyjnych boisk treningowych o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem, zmodernizowanego zespołu boisk z czterema kortami tenisowymi, wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną, dróg wewnętrznych i parkingów dla około 150 pojazdów, a nadto urządzenia zagospodarowanej zieleni, a także ustalenia dotyczące terminów rozpoczęcia i zakończenia prac.

Dalej stwierdził, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest co prawda podstawowym dokumentem, który należy badać w postępowaniu, jednakże w sytuacji późniejszego zaistnienia sporu co do sposobu jej wykonania, nie bez znaczenia są okoliczności podnoszone przez właściciela gruntu, a dotyczące negocjacji poprzedzających zawarcie umowy i intencje właściciela, które legły u podstawy zawarcia umowy. Właściciel gruntu w zaskarżonej decyzji podkreślił, że umowa zawarta została w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nadto została poprzedzona negocjacjami, w których ubiegający się o wyrażenie zgody na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym podmiot przedstawiał konkretne koncepcje dotyczące zagospodarowania gruntu. Przewidywały one realizację: 1) budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego o pow. netto ok. 1200 m2 (zawierającego część sportowo-rekreacyjną, dydaktyczną, konferencyjną, hotelową, gastronomiczną, zapiecze socjalne Klubu), 2) wielofunkcyjnego boiska treningowego o nawierzchni ze sztucznej trawy o wymiarach 50 m x 36 m ze sztucznym oświetleniem (czyli o pow. 1800 m2), 3) wielofunkcyjnego boiska treningowego o nawierzchni ze sztucznej trawy o wymiarach 42 m x 32 m ze sztucznym oświetleniem (czyli o pow. 1344 m2), 4) hali pneumatycznej o wymiarach 50 m x 36 m, pokrywającej w okresie zimowym większe boisko wielofunkcyjne, 5) hali pneumatycznej o wymiarach 42 m x 32 m, pokrywającej w okresie zimowym mniejsze boisko wielofunkcyjne, 6) zmodernizowanego zespołu boiskowego z 4 kortami tenisowymi, 7) wielofunkcyjnej hali sportowej z widownią dla 500 osób z częścią komercyjną, 8) dróg wewnętrznych i parkingów dla 150 pojazdów oraz 9) zagospodarowania zieleni. Zgodnie z tą koncepcją budynek wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego oraz 2 boiska wielofunkcyjne z oświetleniem miały się znajdować w północno-zachodniej części przedmiotowej nieruchomości. Z kolei zespół boisk z 4 kortami tenisowymi oraz boisko piłkarskie (ujawnione w projekcie Centrum [...] i będące wizualizacją przedłożonej koncepcji) miały być usytuowane w zachodniej części wyżej opisanej nieruchomości, na południe od budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego. W południowo-wschodniej części działki nr [...] wyżej opisana koncepcja zagospodarowania terenu przy Al. [...] przewidywała zaś wybudowanie wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną. Wykonanie parkingów dla 150 pojazdów według tej koncepcji było przewidziane wzdłuż drogi biegnącej od hali sportowej, która miała być usytuowana w południowo-wschodniej części przedmiotowej nieruchomości, do centrum sportowego, znajdującego się w północno-zachodniej części tej nieruchomości, przy czym największy z tych parkingów miał być urządzony w południowo-zachodniej części działki nr [...]. Ponadto - jak wyżej zaznaczono - w zamierzeniu przyszłego użytkownika wieczystego było wybudowanie dróg wewnętrznych, w tym jednej dużej biegnącej z południa na północ nieruchomości oraz urządzenie na całej nieruchomości zagospodarowanej zieleni, przy czym miała ona okalać przedmiotową nieruchomość wzdłuż ogrodzenia, a nadto oddzielać korty tenisowe od boiska piłkarskiego oraz obiekty sportowe od parkingu samochodowego. Powyższe zamierzenia podmiotu ubiegającego się o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostały załączone do akt sprawy i nie budzą one wątpliwości. Akta sprawy zawierają trzy tomy dokumentów obrazujących koleje negocjacji i propozycje stron.

Dalej organ II instancji nadmienił, że zawarcie umowy oddania w użytkowanie wieczyste nastąpiło po przeprowadzeniu stosownej procedury i przy uzyskaniu stanowiska różnych podmiotów. Mianowicie wypowiadały się w kwestii możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Komisja Sportu i Turystyki, Wydział Spraw Społecznych, Wydział Strategii i Rozwoju Miasta, Rada Dzielnicy [...] Miasta Krakowa, Biuro Planowania Przestrzennego. Z powyższych podmiotów jedynie opinia Wydziału Spraw Społecznych nie była pozytywna dla przedstawionej propozycji. Przy opiniowaniu zamiaru oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu omawiane było zamierzenie w koncepcji przedstawionej przez stowarzyszenie B. Sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie był na tym etapie między stronami sporny. Przemawia za tym choćby przykładowo pismo stowarzyszenie B z dnia 3 czerwca 2008 r. w którym zwraca się on do Przewodniczącego Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa o podjęcie działań mających na celu niezwłoczne wszczęcie procedury ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rzeczonego terenu, co ma zapewnić obok zawartych w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste postanowień najlepsze zabezpieczenie, wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. W przytoczonym wyżej piśmie autor powołuje się na "wielokrotnie prezentowany projekt".

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem prezentowanym przez użytkownika wieczystego, że skoro w umowie nie zawarto żadnych szczegółów dotyczących obiektów tak kubaturowych, jak i niekubaturowych, to brak jest możliwości wyciągania konsekwencji z faktu, że to czego dokonał użytkownik wieczysty nie odpowiada oczekiwaniom właściciela. Organ wyjaśnił, że strony w toku negocjacji zgodziły się na oddanie konkretnego gruntu w użytkowanie wieczyste przy przyjęciu konkretnych warunków związanych z jej zagospodarowaniem zawartym w przedstawionej koncepcji, uwiarygodnionej uzyskanymi pozwoleniami i wnioskami o przystąpienie do sporządzenia stosownego planu zagospodarowania przestrzennego. W czasie zawierania umowy sens jej postanowień nie był dla stron sporny. Obie strony umowy, zawierając umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste miały pełną świadomość znaczeń użytych w niej określeń i pojęć. Co więcej, można z dużą dozą prawdopodobieństwa przypuszczać, że w sytuacji zaproponowania koncepcji w kształcie obecnie zrealizowanym właściciel nie wyraziłby zgody na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Prowadzi to do konkluzji, że umowa zawarta w dniu 31 października 2008 r. dotyczyła zrealizowania na nieruchomości obiektów, o których mowa w koncepcji przedstawionej przez ubiegającego się o zawarcie z nim umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste. Przyjęcie odmiennego poglądu godziłoby w zasady współżycia społecznego. Zgodnie z przepisem art. 65 kodeksu cywilnego w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Zamiarem stron było zrealizowanie obiektów o konkretnych parametrach położonych na nieruchomości w konkretnych miejscach. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, że przedmiotowa nieruchomość ma znaczną – jak na warunki miejskie – powierzchnię 26222 m2 i trudno przyjąć założenie, że intencją stron było jedynie zagospodarowanie jej mniejszej części.

Organ II instancji uznał zatem, że organ I instancji miał rację twierdząc, że na nieruchomości nie zrealizowano w przewidzianym umową terminie obiektów, do których realizacji strona była zobowiązana. Za organem I instancji Kolegium powtórzyło, że użytkownik wieczysty wykonał częściowo zobowiązania wynikające z umowy notarialnej z dnia 31 października 2008 r., przy czym niektóre w wyższym zakresie, bo nastąpiło oddanie do użytku centrum sportowo-rekreacyjnego, a niektóre w niepełnym to jest: mniejsza liczba miejsc postojowych, zmniejszona w stosunku do koncepcji zagospodarowania terenu powierzchnia jednego z boisk sportowych, brak jednej hali pneumatycznej, zmniejszona liczba drzewostanu na nieruchomości.

Odnośnie niezrealizowania przewidzianych umową parkingów organ wskazał, że z przedstawionej dokumentacji bezspornie wynika, że miejsc parkingowych zrealizowano 93 (na tyle zostało wydane pozwolenie na budowę). W umowie zaś mowa o około 150 miejscach. Nawet gdyby przyjąć punkt widzenia użytkownika wieczystego co do realizacji obiektów kubaturowych (co w ocenie Kolegium nie jest możliwie), to kwestia parkingu jest w sposób niezaprzeczalny jasna i jednoznaczna. Nie zrealizowano umowy w tym zakresie i nawet dodanie słowa "około" w treści umowy (jak i koncepcji) nie powoduje, że można by przyjąć, że 93 to liczba, która może być uznana za bliska 150. Nie neguje tego faktu spółka, która w pismach do organu i w samym odwołaniu pomija ten aspekt umowy.

Z kolei w kwestii uwag dotyczących zubożenia ilości drzew na działce Kolegium przyznało odwołującej się spółce słuszność, że brak jest podstaw do oczekiwania od użytkownika wieczystego zachowania wszystkich drzew, skoro zostały one sprzedane, zaś zarówno w umowie, jak i w koncepcjach przed jej zawarciem mowa była jedynie o zrealizowaniu zagospodarowanej zieleni. Zarzut ten można rozumieć chyba jedynie w tym kontekście, że usunięcie dużej ilości drzew z nieruchomości (z samych wydanych zezwoleń wynika, że usunięto 74 drzewa na 147 istniejące w 2007 r.) przeczy przyjęciu twierdzenia o realizacji zagospodarowaniu zieleni.

Dodatkowo na działce nie zrealizowano także wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną. W toku postępowania, jak również w odwołaniu podnoszono, że hala ta jest wzniesiona przy wielofunkcyjnym centrum sportowo rekreacyjnym. Abstrahując od sporu, czy hala ta musi stanowić odrębny z formalno -prawnego punktu widzenia budynek, czy też może być częścią innego obiektu istotne - w ocenie Kolegium - było, że miejsce usytuowania hali jest objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jako przeznaczenie przewiduje sport i rekreację, a nie dopuszcza lokalizacji zabudowy usługowej. Okoliczność ta ma znaczenie przy dokonywaniu oceny realizacji przez użytkownika wieczystego postanowień umowy.

Kolegium przychyliło się również do stanowiska organu I instancji co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Wycena została dokonana metodą podejścia porównawczego i metodą porównywania parami. W procesie szacowania zastosowano metodę korelacji rang Spearmana w celu ustalenia wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cech transakcyjnych. W operacie szacunkowym dokonano charakterystyki miejscowego rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania wzięto cztery nieruchomości z terenu Krakowa jednostka ew. [...] o zbliżonych cechach. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest spójny i nie można odmówić mu wiarygodności i mocy dowodowej. Strona odwołująca nie podważyła skutecznie powyższego operatu. Odnośnie podnoszonych zarzutów dotyczących doboru nieruchomości do porównania organ odwoławczy podkreślił, że biegły dwukrotnie wypowiadał się i wyjaśniał – odwołując się do brzmienia art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - że cel na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste nieruchomość nie jest równoznaczny z przeznaczeniem nieruchomości. W dacie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste teren ten nie był objęty planem miejscowym zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka znajdowała się w obszarze ZP -tereny zieleni publicznej w obrębie obszaru UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów dotyczących nieuwzględnienia do wyceny celu w jakim oddano grunt w użytkowanie wieczyste - celu sportowego, jak również doboru nieruchomości podobnych. Zwrócił uwagę, że wycena nieruchomości ma charakter szacunkowy i sporządzana jest przez biegłego, który posiada fachową wiedzę i warsztat konieczny do dokonania wyceny. Kolegium zaznaczyło, że powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty odwołania i jednocześnie stanowią uzupełnienie brakującej w uzasadnieniu decyzji części poświęconej operatowi.

Końcowo, odnosząc się do żądania przeprowadzenia rozprawy Kolegium wyjaśniło, że zgromadzona obszerna dokumentacja była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Przeprowadzenie w toku postępowania rozprawy jest możliwe w sytuacji, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, ewentualnie, gdy wynika to z przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zaszły tego rodzaju okoliczności.

Postępowanie nie było również bezprzedmiotowe, albowiem zostały spełnione przesłanki do nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej stanowiącej 10% wartości gruntu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła Firma A z siedzibą w K., zarzucając jej:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 9,11 oraz 107 § 3 kpa poprzez powoływanie się na okoliczności przywoływane w toku negocjacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które nie znalazły odzwierciedlenia w finalnej treści umowy użytkowania wieczystego, a w szczególności dowolne przyjęcie, że użytkownik wieczysty winien posadowić budynki i urządzenia ustalone umową użytkowania wieczystego w miejscach i gabarytach przedstawionych w przykładowej koncepcji zagospodarowania terenu nie stanowiącej załącznika do umowy użytkowania wieczystego;

2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 kpa poprzez przyjęcie do materiału dowodowego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę W. K. z grudnia 2017 r., mimo że został on sporządzony w sposób niezgodny z przepisami regulującymi sposób i tryb sporządzania operatów szacunkowych nieruchomości, w szczególności poprzez wycenę części nieruchomości jako nieruchomości przeznaczonej na cele usługowe;

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 7a i 77 kpa poprzez:

a. nieprawidłową i niespójną ocenę dowodów, a to w ten sposób, że mimo braku zmiany w zakresie relewantnym dla oceny prawnej w stanie faktycznym nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste od początku postępowania zainicjowanego w 2016 r., w sposób radykalnie odmienny zakwalifikowano ilość zrealizowanych obiektów kubaturowych i niekubaturowych, w szczególności twierdząc, że na nieruchomości powstał jeden, a nie dwa obiekty kubaturowe, mimo że w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2017 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2017 r. wskazano, że obowiązek zrealizowania dwóch obiektów kubaturowych został zrealizowany, podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się na dwa obiekty ("w hali przy centrum sportowo- rekreacyjnym");

b. błędną interpretację art. 65 § 2 kodeksu cywilnego na korzyść organu poprzez nieuwzględnienie, że w przypadku profesjonalistów powinno się zastosować bardziej rygorystyczne wymagania odnośnie sporządzania umów a dopuszczenie badania zgodnego zamiaru stron, będących profesjonalistami, odmiennego co do istotnych postanowień umowy od tekstu pisemnego jest interpretacją na niekorzyść strony, a co więcej godzi w bezpieczeństwo obrotu;

4. Naruszenie przez organ l instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nałożenie opłaty dodatkowej mimo nie dojścia do aktualizacji przesłanek ustawowych do jej nałożenia;

5. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego rozszerzającą wykładnię polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że obowiązki użytkownika wieczystego związane z oddaniem mu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynikają nie tylko z treści umowy, ale z okoliczności i przywołanych dokumentów poglądowych w toku negocjacji umowy bądź bliżej niesprecyzowanych w treści umowy parametrów obiektów w tejże umowie niewymienionych.

Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty skargi zostały rozwinięte. W szczególności strona skarżąca ponownie odwołała się do zapatrywań wyrażonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w poprzedniej decyzji tego organu z dnia 24 sierpnia 2017 r. uchylającej wydaną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ocena dokonana w obecnie zaskarżonej decyzji różni się od tej wyrażonej w decyzji kasatoryjnej mimo, że w stosunku do stanu ustalonego w 2016 r. nie zaszły istotne dla rozstrzygnięcia zmiany.

W stosunku do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste wydano dwie decyzje o pozwoleniu na budowę: z 2002 r. dotyczącą budowy wielofunkcyjnego centrum sportowego oraz z 2007 r. dotyczącą wielofunkcyjnej hali sportowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że po stronie użytkownika wieczystego, w dacie ustanawiania użytkowania wieczystego istniało uprawnienie, lecz nie obowiązek do skonstruowania dwóch budynków wskazanych w treści umowy użytkowania wieczystego. Co jednak istotne w treści umowy nie wskazano, że dwa obiekty, do budowy których został zobowiązany beneficjent umowy mają zostać zrealizowane w oparciu o ww. decyzje, nie zawarto żadnych danych dotyczących ich położenia na nieruchomości, kubatury, powierzchni. Do umowy nie sporządzono żadnego załącznika graficznego, koncepcji zagospodarowania terenu, nie skorzystano z rzutów koncepcyjnych przedstawianych w toku negocjacji jako przykład możliwej aranżacji terenu.

Na nieruchomości zrealizowano 3 - kondygnacyjny budynek wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego do którego przylega hala sportowa. Tym samym zrealizowano zobowiązanie w tym zakresie. W sposób niezrozumiały dla strony skarżącej organ l instancji zmienił wcześniejszą ocenę prawną zrealizowanej zabudowy, twierdząc że na nieruchomości żadna hala sportowa nie powstała.

Ponadto zrealizowane zostały dwa boiska wielofunkcyjne oraz zespół boiskowy z 4 kortami tenisowymi. Boiska zostały wykonane, zmodernizowane, wykonano dodatkowe oświetlenie, by możliwe było korzystanie z tego terenu również wieczorem i godzinach nocnych. Organ l instancji odwołał się tymczasem do koncepcji (która nie ma mocy wiążącej), wskazując że urządzone boiska nie tylko znajdują się w innej części nieruchomości niż wskazano w koncepcji, ale i są mniejsze. Polemizując z tym stanowiskiem strona skarżąca podniosła, że kort tenisowy jest niczym innym jak boiskiem, którego nazwa determinowana jest uprawianym na nim sportem, co jednak nie zmienia sprawy, że po zdjęciu siatki oddzielającej pola kortu tenisowego, boisko przystosowane jest do uprawiania również innych dyscyplin sportu. Zgodnie z treścią umowy, użytkownik miał wykonać boiska, bez zobowiązania do dywersyfikowania dyscyplin, które można na nich uprawiać. Bez znaczenia jest też kwestia jak wizualnie prezentują się te boiska- czy jako jedno, czy jako cztery, bo to nie to stanowi o ich liczbie.

Również nieprzekonujące dla strony skarżącej były rozważania organu II instancji odnośnie zrealizowania mniejszej liczby miejsc postojowych, które wskazują na niezrozumienie przez organ pojęcia "około". Liczba miejsc podana została bowiem przykładowo, z dużym zaokrągleniem, na co wskazuje stwierdzenie "około" i fakt, że w dniu zawarcia umowy nie było możliwe precyzyjne określenie ilości miejsc. Spółka zrealizowała taką ilość miejsc postojowych, na ile pozwalały możliwości techniczne i przepisy prawa. Sama natomiast liczba i zorganizowanie miejsc postojowych nie było celem przeznaczenia nieruchomości.

Strona skarżąca podkreśliła, że koncepcja nie jest dokumentem, który znajduje całkowite przełożenie na późniejszy projekt i treść pozwolenia na budowę oraz powstałych obiektów, pozwolenia na budowę wskazane były jako "uwiarygodnianie", że takie obiekty prawdopodobnie mogą zostać wybudowane a wnioski o przystąpienie do planu wskazują, że sama treść planu nie była jeszcze wiadoma a była pożądana w celu ustalenia finalnej wersji obiektów. Nie można więc tych dokumentów przekładać bezpośrednio na umowę. Co więcej w przypadku takiej intencji stron, będących podmiotami profesjonalnymi, wybrany dokument byłby załącznikiem do umowy a parametry byłyby określone szczegółowo.

W ocenie strony skarżącej organy nie dokonały również prawidłowej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca w nieuzasadniony sposób rozszerzył definicję stanu nieruchomości o jej przeznaczenie, podczas gdy przeznaczenie gruntu winno być z poszanowaniem zapisów § 28 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Spółka potrzymała swoje wcześniejsze zarzuty odnośnie operatu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przywołana decyzja z dnia 24 sierpnia 2017 r. miała charakter kasacyjny i była oparta na przepisie art. 138 § 2 kpa, a co za tym idzie, pomimo zawartych w uzasadnieniu twierdzeń ocenianych przez stronę skarżącą jako odmienne od obecnie przyjętych była wyrazem wątpliwości powziętych przez Kolegium w przedmiocie przesłanek do wydania decyzji w sprawie opłaty dodatkowej. Gdyby w istocie Kolegium przesądziło, że brak jest możliwości nałożenia tej opłaty z uwagi na zrealizowanie postanowień umowy, uchyliłoby decyzję organu I instancji wydaną w tej sprawie i umorzyło postępowanie.

Ponadto organ zaznaczył, że w związku z brzmieniem art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych każdy skład orzekający jest związany wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa i dokonuje oceny stanu faktycznego i prawnego jedynie przez ich pryzmat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Rozpocząć trzeba od przypomnienia, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia dodatkowej opłaty rocznej na użytkownika wieczystego, wobec zarzutu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej (za rok 2016). Podstawą nałożenia tej opłaty są przepisy art. 62 i 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j., dalej "u.g.n.") w brzmieniu:

Art. 62. 1. W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste.

2. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy.

3. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

4. Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Art. 63. 1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy.

2. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

3. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości.

4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji.

Sposób zagospodarowania terenu został ustalony w umowie stron – chodzi o akt notarialny z dnia 31.10.2008r. Nr rep. [...], którym oddano w trybie bezprzetargowym w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę nr [...] obr. [...] K. [...] i sprzedano budynki i inne urządzenia usytuowane na gruncie oraz drzewostan stowarzyszenie B w K. /T.III k.1561/ . W umowie tej użytkownik wieczysty został zobowiązany do wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości:

-budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjnego ( którego budowę już rozpoczęto),

-dwóch wielofunkcyjnych boisk treningowych o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem,

-zmodernizowanego zespołu boisk z czterema kortami tenisowymi,

-wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną,

-dróg wewnętrznych i parkingów dla około 150 pojazdów

-urządzenia zagospodarowanej zieleni.

Termin rozpoczęcia w/w robót został wyznaczony na dzień 31 grudnia 2009r., zaś termin zakończenia, ostatecznie po wielu przedłużeniach na 31 marca 2015r. (T.II akt adm., k.1561).

Organy obu instancji wskazały, że zapisy umowy z dnia 31.10.2008r. należy interpretować i wykładać w ścisłym powiązaniu z koncepcją zagospodarowania terenu, przedłożoną na etapie poprzedzającym zawarcie umowy (T.III, k. 967). Tamże przewidziano wykonanie:

-Budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjnego o pow. netto 1200 m

-wielofunkcyjnego boiska treningowego o sztucznej nawierzchni 50m razy 36m ze sztucznym oświetleniem

- wielofunkcyjnego boiska treningowego o sztucznej nawierzchni 42m razy 32 m ze sztucznym oświetleniem

- hali pneumatycznej o wymiarach 50 m razy 36 m,

- hali pneumatycznej o wymiarach 42m razy 32 m

-zmodernizowanego zespołu boiskowego z 4 kortami tenisowymi

-wielofunkcyjnej hali sportowej z widownia na 500 miejsc z częścią komercyjną,

-dróg wewnętrznych i parkingów dla 150 pojazdów;

-zagospodarowania zieleni.

Dodatkowo organy zaznaczały, że w chwili zawarcia umowy Klub Sportowy dysponował dwoma ostatecznymi pozwoleniami na budowę. Była to decyzja z 19.04.2002r. nr [...] odnośnie wielofunkcyjnego centrum sportowego zlokalizowanego tam, gdzie obecne centrum. Ponadto była to decyzja z dnia 4.07.2007r. nr [...] na budowę wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną, zlokalizowaną w projekcie w części południowo-wschodniej działki. Ta hala w tej części działki nie powstała, wybudowano halę w części północnej.

Organy porównując obecny sposób zagospodarowania z w/w koncepcją, wskazały, że z obowiązku zagospodarowania całego terenu działki nr [...] użytkownik wieczysty nie wywiązał się w całości. W szczególności wskazano, że:

-ma miejsce mniejsza liczba miejsc postojowych (tylko 93);

-ma miejsce zmniejszona powierzchnia jednego z boisk sportowych, przeniesionych na południe w 2018r;

-brak jednej hali pneumatycznej,

-zmniejszona liczba drzewostanu;

- wedle organu najistotniejsze: brak w południowo – wschodniej części działki wielofunkcyjnej hali sportowej, który to teren pozostaje niezabudowany.

Jak to się jeszcze okaże poniżej, porównanie treści umowy z obecnym zagospodarowaniem prowadzi do nieco odmiennych wniosków, niż jeśli sposób zagospodarowania porównuje się z koncepcją. Dlatego też kluczowym w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zapisy i przedstawienia tej koncepcji są wiążące dla stron przy interpretacji umowy. Innymi słowy, czy użytkownik wieczysty zobowiązał się do zagospodarowania terenu tak jak w koncepcji, czy też literalnie tak, jak w umowie. Organ I instancji twierdzi, że umowa z 31.10.2008r. była zawierana w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności, że koncepcja została zaakceptowana przez uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XLVII/573/08 z dnia 25 czerwca 2008r., w wykonaniu której zawarto umowę notarialną. W ocenie Sądu dotychczas zgromadzony materiał dowodowy do takich wniosków nie prowadzi.

Istotnie Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XLVII/573/08 z dnia 25 czerwca 2008r. wyrażała zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat w trybie bezprzetargowym na rzecz stowarzyszenie B" w K. przedmiotowej działki nr [...] o pow. 2,6222 ha /T.II, k.1307/. Niemniej uchwała w żaden sposób nie nawiązuje do koncepcji /T.II, k.967/, a w par. 4 zobowiązuje użytkownika wieczystego do zrealizowania na nieruchomości:

-budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjnego,

-dwóch wielofunkcyjnych boisk treningowych o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem,

-zmodernizowanego zespołu boisk z czterema kortami tenisowymi,

-wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną,

-dróg wewnętrznych i parkingów dla około 150 pojazdów

- zagospodarowanej zieleni.

Następnym krokiem było Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 3 lipca 2008r. w sprawie przeznaczenia do oddania w użytkowanie wieczyste na 99 lat w trybie bezprzetargowym na rzecz stowarzyszenie B" w K. przedmiotowej nieruchomości /T.II, k.1323/. Podobnie jak w uchwale, także i w tym Zarządzeniu nie było mowy o koncepcji, a jedynie o zobowiązaniu użytkownika identycznie jak w uchwale, do zrealizowania obiektów:

-budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjnego,

-dwóch wielofunkcyjnych boisk treningowych o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem,

-zmodernizowanego zespołu boisk z czterema kortami tenisowymi,

-wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną,

-dróg wewnętrznych i parkingów dla około 150 pojazdów

- zagospodarowanej zieleni.

W aktach sprawy zalega także protokół rokowań poprzedzający umowę /T.II, k. 1437/, z dnia 28.10.2008r. [...], gdzie w punkcie 16 zobowiązuje się stowarzyszenie B do zrealizowania na nieruchomości, tak jak dotychczas:

-budynku wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjnego,

-dwóch wielofunkcyjnych boisk treningowych o nawierzchni ze sztucznej trawy z oświetleniem,

-zmodernizowanego zespołu boisk z czterema kortami tenisowymi,

-wielofunkcyjnej hali sportowej z częścią komercyjną,

-dróg wewnętrznych i parkingów dla około 150 pojazdów

- zagospodarowanej zieleni.

W protokole tym nie ma najmniejszego nawiązania do koncepcji, jest za to wskazanie w punkcie 20, ze w przypadku niezrealizowania obiektów, o których mowa w punkcie 16, w terminach określonych w punkcie 17, zostaną naliczone dodatkowe opłaty roczne.

Całość tego procesu wieńczy umowa – akt notarialny z dnia 31.10.2008r. Nr rep. [...], którym oddano w trybie bezprzetargowym w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę nr [...] obr. [...] [...] i sprzedano budynki i inne urządzenia usytuowane na gruncie oraz drzewostan stowarzyszenie B w K. i gdzie użytkownik zobowiązał się do wybudowania obiektów identycznie jak wyżej, o czym już na wstępie była mowa.

Mając zatem na względzie okoliczność, że w żadnym z powołanych wyżej dokumentów nie wspomina się o koncepcji, a także poza jej istnieniem w aktach Sąd nie dostrzegł innych dokumentów do niej nawiązujących, brak jest podstaw do wnioskowania, że umowę należy interpretować poprzez zapisy tej koncepcji. W szczególności w ocenie Sądu gdyby tak miało być, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w protokole rokowań i oczywiście w umowie. Tymczasem tak nie jest, a umowa nie tylko nie odwołuje się do koncepcji, ale także do jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. Czytając te dokumenty ma się wrażenie że koncepcja to mógł być punkt wyjścia, który następnie strony uogólniły i zmodyfikowały, skoro w każdym z przywołanych dokumentów konsekwentnie powtarza się identyczny (ale odmienny niż koncepcja) zestaw obiektów do zabudowy i zagospodarowania.

Biorąc zaś pod uwagę tylko zapisy umowy, dostrzec trzeba, iż:

1/ nie określono w sposób ścisły liczby miejsc postojowych;

2/ nie określono wielkości boisk wielofunkcyjnych;

3/ nie określono obowiązku zrealizowania hali pneumatycznej;

4/ nie określono sposobu zrealizowania zieleni;

5/ nie określono, na której części działki ma powstać hala sportowa.

Z powyższego wynika, że odwołanie się tylko do umowy z pominięciem koncepcji ubezskutecznia większość podniesionych zarzutów, co w sposób oczywisty podważa zasadność nałożonej opłaty dodatkowej.

Organ II instancji poświęcił nieco miejsca dla przedstawienia stanowiska w przedmiocie wykładni oświadczeń woli stron. Jak bowiem wiadomo, art. 65 par. 2 k.c. wskazuje, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Warto zatem przytoczyć kilka wypowiedzi judykatury celem interpretacji tego przepisu.

W wyroku Sąd Najwyższego z 10 stycznia 2020 r., I CSK 380/18, LEX nr 2783276 czytamy: "Wykładnia umów, do której znajdują zastosowanie dyrektywy interpretacyjne zawarte w art. 65 k.c., dokonywana jest kolejno na trzech płaszczyznach: ustalenia literalnego brzmienia umowy, ustalenia treści oświadczeń woli przy zastosowaniu reguł określonych w art. 65 § 1 k.c. oraz ustalenia sensu złożonych oświadczeń woli poprzez odwołanie się do zgodnego zamiaru stron i celu umowy. Na tle art. 65 k.c. przyjmuje się kombinowaną metodę wykładni, która w przypadku oświadczeń woli składanych innej osobie, przyznaje pierwszeństwo temu znaczeniu oświadczenia, jakie rzeczywiście nadawały mu obie strony w chwili jego złożenia. Ten sens oświadczenia woli uznaje się za wiążący. Priorytet stosowania wykładni subiektywnej wynika z art. 65 § 2 k.c. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli konieczne jest przejście do wykładni obiektywnej, tj. ustalenia właściwego sensu oświadczenia woli na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak jak adresat oświadczenia woli rozumiał to oświadczenie lub powinien je rozumieć. Decydujący jest tu więc punkt widzenia odbiorcy oświadczenia, dokonującego z należytą starannością zabiegów interpretacyjnych zmierzających do odtworzenia treści myślowych podmiotu składającego oświadczenie. W przypadku oświadczenia ujętego w formie pisemnej, sens oświadczeń woli ustala się na podstawie wykładni tekstu dokumentu. Podstawową rolę grają tu językowe normy znaczeniowe, ale także kontekst i związki znaczeniowe poszczególnych postanowień w świetle całości postanowień umownych (kontekst umowny). Tekst nie stanowi jednak wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń, lecz konieczne jest również zrekonstruowanie, na podstawie przedstawionych przez strony dowodów, zgodnego zamiaru i celu stron, a zatem ustalenie tego, do czego strony dążyły dokonując określonej czynności prawnej; znaczenie mają tu okoliczności faktyczne, w których umowę uzgadniano i zawarto, a także zachowanie stron umowy przed i po jej sfinalizowaniu, w tym zachowania polegające na jej wykonywaniu, zwłaszcza w sytuacji, w której nie doszło jeszcze do sporu". Podobnie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. I CSK 250/16, LEX nr 2305908 SN wskazał, że "Interpretacja wywołującego wątpliwości i spornego między stronami postanowienia umowy nie może opierać się jedynie na analizie językowej odnośnego fragmentu umowy, wymaga uwzględnienia jej pełnej zwerbalizowanej treści, zamiaru i celu stron, a także kontekstu faktycznego, w jakim umowę uzgadniano i zawierano. Tekst dokumentu nie stanowi w związku z tym wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń woli, dopuszczalne jest sięgnięcie do okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą zeznań osób bezpośrednio zainteresowanych. Dla ustalenia znaczenia, jakie strony nadawały oświadczeniu woli w chwili zawierania umowy, pomocny może być również sposób jej wykonywania. Wykładnia nie może jednak pomijać zwerbalizowanej treści umowy ani prowadzić do wyników z nią sprzecznych".

"Kluczowe znaczenie dla wykładni umowy ma przede wszystkim tzw. porozumienie faktyczne między stronami czynności prawnej. Jeśli ustalenie tego faktycznego konsensu stron nie jest możliwe, regułom językowym przypada podstawowa rola w procesie interpretacji" (wyrok SN z dnia 4 kwietnia 2019 r., III CSK 163/17, LEX nr 2642806). Podobne stanowisko zajął SN w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., IV CSK 407/13, OSNC 2015/3/36: “ Podstawę wykładni oświadczeń woli mających formę pisemną stanowi tekst dokumentu, w którym ujęto oświadczenie woli, lecz uwzględnieniu podlegają także okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, oraz cel oświadczenia woli wskazany w tekście bądź możliwy do ustalenia na podstawie postanowień umowy".

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, dostrzec trzeba, że literalne odczytanie jasnych i nie budzących wątpliwości zapisów umowy, a także uchwały Rady Miasta Krakowa, Zarządzenia Prezydenta i protokołu rokowań, prowadzi do konstatacji, że nie ma w nich mowy o odwołaniu się do złożonej na wcześniejszym etapie koncepcji zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że brak dowodów na to, że strony zawierając umowę, rozumiały jej zapisy w zgodzie z koncepcją ( czy też pozwoleniem na budowę z 4.07.2007r.). Jeśli zatem organ tak twierdzi, winien zgromadzić dowody na tę okoliczność, w postaci choćby przesłuchania osób, które w tamtym czasie zawierały umowę czy też miały z tym do czynienia, czego nie uczynił. W ocenie Sądu naruszył zatem przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., wyprowadzając dowolne wnioski z dotychczas zebranego materiału dowodowego.

Jeśli natomiast wziąć pod uwagę tylko literalne zapisy umowy, bez odwołania się do koncepcji, to sprawa niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, co jest warunkiem i podstawą nałożenia opłaty dodatkowej w świetle art. 63 u.g.n., nie przedstawia się w sposób dla sądu oczywisty.

Rozpoczynając od kwestii hali sportowej, to w sytuacji braku w umowie zapisu, gdzie miała powstać i braku odwołania się do pozwolenia na budowę z dnia 4.07.2007r., argument użytkownika wieczystego o tym, że wybudował halę, lecz w innym miejscu ( w północnej części działki, przy Centrum Wielofunkcyjnym), nie może zostać łatwo pominięty. Zauważyć bowiem należy, że niezależnie od faktu, iż dobudowano halę do powstałego wcześniej centrum, niewątpliwie mamy do czynienia z halą sportową. Argumenty organu, że wybudowano ją zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terenie 1 US, który wyklucza wzniesienie hali sportowej z częścią komercyjną, podczas gdy jest to możliwe w części południowej

( teren 2US) nie może na tym etapie przekonywać. Jeśli jest to argument dotyczący interpretacji umowy ( miejsce posadowienia hali), to zauważyć trzeba, że MPZP obszaru "[...] obowiązuje w oparciu o uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CV/1411/10 z dnia 7 lipca 2010r. zmienioną uchwałą z dnia 27 lutego 2013r. nr LXVIII/977/13. Skoro umowa była zawierana dwa lata wcześniej, to ten plan nie mógł odegrać decydującej roli dla jej zapisów, a więc tym samym obecnie dla jej interpretacji. Natomiast co do zarzutu, że na terenie 1US nie mogła powstać w świetle zapisów planu hala sportowa z częścią komercyjną, to na tym etapie postępowania nie zbadano, co strony miały na myśli, wskazując w umowie, że hala będzie miała część komercyjną, oraz czy wybudowana hala taką część posiada. W tym zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Gdyby zatem interpretować zapisy umowy literalnie, to hala została wybudowana; pozostaje jedynie pytanie, czy z częścią komercyjną, a zatem czy zgodnie z umową. Podstawą wybudowania hali była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia 3 marca 2015r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego wielobranżowego zamiennego dla inwestycji pn: "Wielofunkcyjne centrum sportowe z infrastrukturą techniczną, parkingami i zagospodarowaniem terenu" i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ( w miejsce uchylonej decyzji nr [...] z 19 kwietnia 2002r.) /T. I k.55/. Nie ulega kwestii, że uchylona decyzja dotyczyła tylko budynku Centrum, bez hali, który to budynek w momencie zawarcia umowy użytkowania wieczystego już był częściowo zrealizowany na działce nr [...] /T.II k. 943, ortofotomapa z 2004r.). Jeśli zatem przyjąć do porównania tylko zapisy umowy, to należałoby ustalić, czy hala w części północnej powstała z częścią komercyjną ( i co to znaczy) czy bez i jakie to ma znaczenie dla realizacji umowy. Dopiero takie ustalenia mogą być podstawą do rozważań o nałożeniu opłaty dodatkowej.

Kolejny zarzut to wybudowanie mniejszej liczby miejsc postojowych, których liczbę organ I instancji określa na 93, albowiem tyle umieszczono w projekcie zamiennym (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia 3 marca 2015r.). Jeśliby porównywać to z zapisami umowy, to miały być parkingi na około 150 pojazdów. Nie ulega kwestii, że liczba nie została ściśle określona. Z drugiej strony jest faktem, że liczba "93" odbiega od liczby "150". Jednak zdaniem Sądu, z uwagi na niedookreśloność wielkości wskazanej w umowie trudno wyciągać obecnie jednoznaczne wnioski o braku właściwego zagospodarowania terenu. Jest tak dlatego, że celem umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nie było wybudowanie parkingu nakierowanego na określoną liczbę miejsc. Nie była to zabudowa pierwszoplanowa w ramach zagospodarowania terenu. Celem bowiem była zabudowa obiektami sportowymi. Należy zatem dostrzec, że parkingi mają służyć obsłudze osób korzystających z obiektów sportowych, że zatem ich liczba powinna w jakiś sposób być skorelowana z zakładaną liczbą owych korzystających. W tej sytuacji trudno jednoznacznie powiedzieć, bez wyjaśnienia tej kwestii, czy wybudowanie 93 miejsc parkingowych należy stanowczo ocenić jako niewłaściwe zagospodarowanie terenu. Ponadto nie zostało wyjaśnione, czy wzięto pod uwagę wszystkie miejsca parkingowe na terenie obiektu, albowiem liczba "93" dotyczy liczby miejsc postojowych uwidocznionych w projekcie zamiennym. Nie jest dla Sądu jasne, czy są to wszystkie miejsca parkingowe w ramach obiektu. Ta sprawa musi zostać wyjaśniona, podobnie jak zakres zapotrzebowania na miejsca, celem jednoznacznego wyjaśnienia, czy mamy do czynienia z niewłaściwym zagospodarowaniem terenu.

Zarzut braku jednej hali pneumatycznej w świetle umowy w ogóle nie może być uwzględniony, a to z tego powodu, że w umowie brak zapisów na ten temat.

Co się tyczy zmniejszonej w stosunku do koncepcji zagospodarowania terenu powierzchni jednego z boisk (wg twierdzenia organu przeniesionego z miejsca gdzie stoi obecnie hala, na południe), to wedle umowy boiska nie miały wyszczególnionej powierzchni. Trudno zatem zarzucać że któreś z nich jest mniejsze niż zakładano. Organ wskazuje, że zostało wykonane dopiero w 2018r., a zatem po terminie. Jednak tutaj należałoby rozważyć zasadność nałożenia opłaty dodatkowej w sytuacji, gdy w momencie jej nakładania obiekt jest wykonany, z uwagi na cytowaną przez organ zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu należy zauważyć, że użytkownik wieczysty wykonał jeszcze boisko piłkarskie o nawierzchni trawiastej w południowej części terenu. Wbrew twierdzeniom organu, boisko to nie musi należeć do wyszczególnionego w umowie "zespołu boisk z 4 kortami tenisowymi", położonego na południe od Centrum [...]. Wyrażenie "zespół boisk" może bowiem dotyczyć i prawdopodobnie dotyczy owych 4 boisk - kortów tenisowych. Jeśli organ wskazuje na inne rozumienie tego wskazania w umowie, winien na tę okoliczność przedstawić jakieś dowody. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że użytkownik wybudował jedno boisko "ponadnormatywnie", co również musi wpłynąć na kwestie oceny zasadności nałożenia opłaty.

Co się tyczy zmniejszonej liczby drzewostanu na nieruchomości, to w umowie wskazano na obowiązek zagospodarowania zieleni, zatem brak było wiążących wypowiedzi co do zakazu wycinania drzew. Nie można zatem zarzucać obecnie zmniejszonej liczby drzewostanu.

Reasumując wszystko, co dotąd powiedziano, stwierdzić trzeba, że organ nie wykazał, że treść umowy o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, a w szczególności obowiązki użytkownika wieczystego do zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmują stosowanie się do umowy ściśle w rozumieniu koncepcji zagospodarowania (T.II, k. 967). Tym samym, dopóki nie zostanie wykazane, że strony właśnie tak rozumiały zapisy umowy, dopóty umowę należy czytać literalnie. Jest tak w szczególności wobec wykonanej zabudowy, w świetle wypowiedzi Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. I CSK 803/15, LEX nr 2708720 wskazał, że "O tym, jak strony rozumiały znaczenie określonych postanowień umowy, może świadczyć także ich zachowanie już po zawarciu umowy"; w tym przypadku sposób zagospodarowania przez użytkownika wieczystego.

W sytuacji zaś dosłownego czytania umowy, przed decyzją o nałożeniu obowiązku zapłaty opłat dodatkowych w tytułu niewywiązania się przez użytkownika wieczystego z umówionego zagospodarowania terenu, należy zbadać i rozważyć okoliczności wskazane wyżej, przy omówieniu poszczególnych obiektów i sposobu zagospodarowania, mając na względzie, ze nałożenie opłaty jest sposobem przymuszenia użytkownika do wywiązania się z przyjętych obowiązków. Rzecz jasna, nie można przymuszać do obowiązków, których nie określono w umowie, ale też należy rozważyć, czy jest sens nakładać opłatę w przypadku, gdy obowiązek jest już wykonany, ale w niewielkim zakresie inaczej, niż w umowie, w sytuacji, gdy ma to swoje uzasadnienie. Podobnie będzie w przypadku, gdy obowiązek jest wykonany, ale po terminie. Tutaj bowiem nie ma już do czego przymuszać, a opłata byłaby jedynie karą za niedotrzymanie terminu.

Należy mieć na względzie, że jak to wskazał prawidłowo WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. II SA/Wr 23/18, LEX nr 2505280: "Decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 u.g.n. ma charakter uznaniowy. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony". Istotną okoliczność poruszył także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. I OSK 1076/14, LEX nr 2032679: "1. Przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru typowej sankcji administracyjnej, bowiem przesłanką jej zastosowania przez organ administracji publicznej jest niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, a więc niewywiązywanie się użytkownika wieczystego z obowiązku ustalonego w ramach umowy cywilnoprawnej. Skoro opłata dodatkowa zasadniczo ma służyć dyscyplinująco na wykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych z zabudową terenu - to istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy istniały okoliczności warunkujące zmianę terminu zagospodarowania terenu. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 u.g.n.2. Nie do zaakceptowania jest stanowisko zgodnie z którym ustalenie opłaty dodatkowej nie musi być poprzedzone zweryfikowaniem zarzutów co do tego, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Kwestia oceny, czy decyzja o ustaleniu opłat dodatkowych została wydana z rażącym naruszeniem prawa musi być dokonana z uwzględnieniem powyższej treści art. 63 ust. 2 u.g.n.".

Wytyczne wskazane w tych wyrokach organ także winien mieć na uwadze w dalszym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe naruszenia prawa procesowego, Sąd uchylił obie decyzje organów I i II instancji, w oparciu o art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Co się tyczy natomiast zarzutów skargi odnośnie operatu szacunkowego, to nie można się z nimi zgodzić.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19, LEX nr 3007730). Nie ulega wątpliwości, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji, ani tym bardziej przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wskazać jednak należy, że w ocenie tut. Sądu, organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne (takie stanowisko wyrażają również inne sądy administracyjne, jak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17.01.2019 roku, sygn. akt II SA/Wr 759/18, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 marca 2020 r., II SA/Gd 665/19, LEX nr 2934849, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., II SA/Łd 82/20, LEX nr 2973659, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Po 501/19, LEX nr 2760333, czy wreszcie wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17, LEX nr 2461047.

Skarżący zarzucił, że wydzielenie funkcjonalne części nieruchomości nie ma żadnego umocowania w treści umowy, a zastosowane podejście do wyceny jest sprzeczne z celem, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste. Nadto zarzucono, że rzeczoznawca rozszerza definicje stanu nieruchomości o jej przeznaczenie. Podtrzymano także zarzut braku podobieństwa powierzchni działek przyjętych do porównania. Zauważono, że organy przytoczyły twierdzenia rzeczoznawcy nie wyjaśniając, dlaczego uznają je za przyjęte.

Tymczasem szczegółową odpowiedź na zarzuty zamieścił biegły w piśmie procesowym /k.517-514, T.II akt [...] Tamże wskazał, że z art. 134 ust. 2 u.g.n. wynika, że cechy "stan nieruchomości" o którym mowa w tym przepisie, nie można łączyć z przeznaczeniem nieruchomości, gdyż są to dwa odrębne byty. Tak też zauważa Ewa Bończyk – Kucharczyk w komentarzu do art. 134 (publ.Lex/el.): "art. 134 ust. 2 ani art. 134 ust. 3 u.g.n. nie odnoszą się np. do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości i nie wynika z nich, w oparciu o jakie dokumenty ustala się przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny (por. wyrok NSA z 1.03.2017 r., I OSK 1160/15, LEX nr 2277803)". Natomiast o przeznaczeniu jest mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n. Biegły szczegółowo wyjaśnił, że oparł się na studium, albowiem w momencie zawierania umowy nie obowiązywał plan miejscowy. Podobnie szczegółowo wyjaśnił kwestię wyboru nieruchomości do porównań. Wyjaśnienie to jest logiczne i przekonywujące, a zatem nie może być poddane weryfikacji przez organ procesowy, jako że należy do sfery wiadomości specjalnych. Z tych powodów zarzuty w przedmiocie operatu Sąd uznał za bezzasadne.

Z wymienionych przyczyn na zasadzie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 16 873 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 10 800 zł.