Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1404/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 , 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7 , 77 . 80 . 107 , 58 , 64
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 , 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skarg J. P. i M. K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących J. P. i M. K. kwoty po 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. decyzją z 4 lipca 2016 r., na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 w zw. z art.51 ust.7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz.290) nakazał współwłaścicielkom budynku: M.Ł. i Z.Ł zamurować cegłą pełną ceramiczną otwór okienny w poziomie parteru o wym. 109 x 160 cm oraz otwór okienny w poziomie l piętra budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w obr.[...] przy ul. [...] w N. , które to otwory znajdują się w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką nr [...] w obr. [...] w N.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 5 listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]w obr. [...] przy ul. [...] w N . W trakcie kontroli stwierdzono, że w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...] w obr.[...] w pomieszczeniach kuchni wykonano dwa otwory okienne, jedno w poziomie parteru o wym. 109 x 160 bm oraz drugie w poziomie piętra. Okna zlokalizowane w odległości 7,11 m od narożnika budynku od strony podwórza. Zgodnie z oświadczeniem współwłaścicielki budynku Z.Ł , budynek przy ul. [...] został kupiony przez jej rodziców w 1947r., a następnie w 1951 r. zasiedlony przez przymusowych lokatorów. W momencie zakupu okna w ścianie od strony działki nr [...] już istniały.

Na podstawie archiwalnej dokumentacji w/w budynku stwierdzono, że do ściany zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] przylegał budynek, który został zburzony podczas II wojny światowej. W archiwalnych dokumentach brak jest jakiejkolwiek zgody na wykonanie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią. Organ, na podstawie analizy dokumentów archiwalnych oraz przesłuchań świadków stwierdził, że przedmiotowe okna wykonano w okresie pomiędzy 1945 a 1947r.. przy czym nie uzyskano na wykonanie otworów stosownej zgody. Działka nr [...] położona jest w terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta N. "[...]" zatwierdzony uchwałą nr [...] roku Rady Miasta N.

z 15 września 2015 r. (Dz. Urz. [...]). Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona jest w części przylegającej do budynku przy ul. [...] w terenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej o symbolu [...], w związku z czym działka ta jest działką budowlaną.

W piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. z 7 czerwca 2016r. znak: [...] wskazano, że przedmiotowe okna są elementem wtórnym - wykonane zostały po II wojnie światowej.

Ich oprawa jest niespójna pod względem stylistycznym z wystrojem

architektonicznym budynku i jako takie nie posiadają wartości zabytkowych. Ewentualne zamurowanie przedmiotowych okien nie wpłynie na wartość zabytkową obiektu.

Organ ustalił, że w dacie realizacji przedmiotowych otworów okiennych obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. 1939.34.216); zastosowanie w sprawie miał art. 332 i art. 333, a zatem wykonanie przedmiotowych otworów okiennych w dacie "realizacji wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwych organów. W celu ustalenia, czy uzyskano takie pozwolenie, z Urzędu Miasta N. Wydziału Architektury i Budownictwa pozyskano archiwalne dokumenty, z których jednoznacznie wynika, że takiego pozwolenia nie wydawano. Organ cytując treść art. 196 i art.278 w/w rozporządzenia wskazał, że zlokalizowanie otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką było niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Odwołanie od ww. decyzji skutecznie (po przywróceniu terminu do jego wniesienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ) złożyła Z.Ł> , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 32 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., polegające na:

* przesłuchaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. świadka J.J. pod nieobecność pełnomocnika skarżącej, pomimo braku jego należytego zawiadomienia o terminie tej

czynności oraz na odmowie żądaniu skarżącej ponownego przesłuchania tego

świadka z udziałem pełnomocnika,

* pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego następujących dokumentów: protokołu

z 12 lipca 1947 r., orzeczenia (nakazu) Zarządu Miejskiego w N. z 17 sierpnia 1947 r., znak: nr [...] , orzeczenia (wezwania) z 13 kwietnia 1948 r., nr [...] , decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z 25 listopada 1957 r., nr [...] , pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z 30 października 1959 r., nr [...] pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z 21 listopada 1959 r., znak: [...] ,

- odmowie żądaniu skarżącej wystąpienia do J.G. oraz do Zrzeszenia

Właścicieli Nieruchomości w N. w celu pozyskania dokumentów na okoliczność realizacji robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych w ścianie budynku usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] , przy ul. [...] w N ,

odmowie żądaniu skarżącej przetłumaczenia na język polski wszystkich

znajdujących się w aktach sprawy dokumentów sporządzonych w języki niemieckim,

odmowie żądaniu skarżącej przeprowadzenia dowodu z nagrania budynku

usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ulicy [...] w N. , na okoliczność istnienia okien w dacie wykonania nagrania oraz dowodu z opinii biegłego historyka na okoliczność daty nagrania filmu, a wszystko na okoliczność wybicia okien jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącej,

zaniechanie wystąpienia do Archiwum Narodowego w K. Oddziału w N. o nadesłanie dokumentacji dotyczącej przymusowego kwaterowania lokatorów w budynku usługowo - mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy[...] w N. oraz wybicia otworów okiennych w ścianie tego budynku,

3

* zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa, na

okoliczność daty wybicia otworów okiennych w ścianie budynku usługowo -

mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w N,

* zaniechanie wystąpienia do Starostwa Powiatowego w N. Wydziału Geodezji i Budownictwa o udzielenie informacji, czy granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] uległa zmianom bądź powstała w wyniku podziału,

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80

k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz braku zebrania 5

rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, oraz ustaleniu na

podstawie takiego niepełnego materiału dowodowego, że istotne w sprawie

okoliczności zostały udowodnione, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że:

wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usługowo

mieszkalnego

nastąpiło bez uzyskania stosownego pozwolenia, a w każdym razie nielegalnie, przedmiotowe otwory okienne zostały wybite w latach 1945 -1947, przedmiotowe otwory okienne znajdują się w granicy działek nr [...] i nr [...]

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 11 k.p.a., polegające na

niewyjaśnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na

braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, spełniającego wymagania

zakreślone powoływanymi przepisami, w szczególności na niewskazaniu dowodów,

na których oparł się organ l instancji, oraz przyczyn, z powodu których innym

dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

naruszenie prawa materialnego, a to art. 196, art. 332, art. 333 i art. 334

rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 roku o prawie

budowlanym z zabudowaniu osiedli, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie

zostało jednoznacznie ustalone, czy wybicie otworów okiennych w ścianie budynku

nastąpiło w czasie obowiązywania tego aktu prawnego,

naruszenie prawa materialnego, a to art. 196 p.b.z.o., poprzez błędną wykładnię

polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także w odniesieniu

do działek należących do tego samego właściciela.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 9 września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do wydania nakazu zamurowania cegłą pełną ceramiczną otworów okiennych na poziomie parteru i w poziomie l piętra budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w obr. [...] w N. , w ścianie granicznej z działką nr [...]

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku o tłumaczenie dokumentów niemieckojęzycznych organ wskazał, iż jest to zbędne dla sprawy. Nawet przeciętna znajomość jęz. niemieckiego jako jednego z języków unii europejskiej pozwala na bezsporne ustalenie, że dokumenty z kart 145 i 144 dotyczą nieistniejącego już budynku przy ul. [...], graniczącego ze sporną ścianą budynku nr [...]i dotyczą nakazu malowania fasady budynku w jasnych barwach oraz nakazu zamurowania bram w związku z tworzeniem zamkniętego getta. Dokument z karty [...] jest dwujęzyczny i nie wymaga tłumaczenia, nadto nie ma związku z wykonaniem okien, bowiem okna te powstały po 1945 r. Dokument z 8 listopada 1940 r. dotyczy samych usterek, o których mowa w dokumencie z 12 listopada 1940 r. i stanowi podstawę urzędowego wystąpienia do M.P. , bez wskazania numeru nieruchomości. Uzasadnione jest jednak domniemanie, że budynkiem graniczącym z Placem [...] na rogu z ul. [...] był wtedy budynek ul. [...], zatem również ta korespondencja nie dotyczy przedmiotowej sprawy i przedmiotowego budynku.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego przy uwzględnieniu specyficznych okoliczności sprawy, w tym rzutów parteru i pietra przedmiotowego budynku pochodzących najprawdopodobniej z okresu okupacji lub wcześniejszych (z uwagi na niemieckojęzyczne opisy), dokumentów z lat 1945-59, map i operatów geodezyjnych oraz filmu przekazanego na nośniku CD organ stwierdził, że przedmiotowe okna musiały zostać wykonane po II wojnie św., w latach 1947-1959. Potwierdza ten fakt również pismo WUOZ z 7 czerwca 2016 r. Na filmie widoczne są nowe budowle z lat 60-tych (bloki mieszkalne w budowie, dworce i współczesne oświetlenie uliczne) oraz sporna ściana z oknami z reklamą "[...] ". Przedsiębiorstwa

MHD ( Miejski Handel Detaliczny) zaczęły powstawać po roku 1950, na podstawie rozporządzeń wykonawczych w związku z dekretem z 26 października 1949 r. o tworzeniu przedsiębiorstw Miejskiego Handlu Detalicznego. Zatem film musi pochodzić z okresu powojennego (późne lata pięćdziesiąte lub sześćdziesiąte XXw.) i nie ma istotnego znaczenia dla oceny legalności okien. Z kolei wskazana w aktach przeróbka pomieszczenia budynku z 1938 r., związana z wybiciem okna dotyczy pomieszczenia na parterze od strony podwórza.

Ponadto organ ustalił, że w latach 30-tych XX w. i w czasie okupacji niemieckiej, od ul. [...] (obecnie [...] budynek nr [...] na działce nr [...] przylegał do budynku nr [...] i nie było otworów pomiędzy tymi budynkami (były to dwie odrębne nieruchomości). Wg informacji uzyskanych przez PINB, mapy z 1945 r. oraz dokumentu szacowania nieruchomości z 11 marca 1947 r. budynek nr [...] po wojnie już nie istniał - był w ruinie, podobnie jak znaczna część budynku nr [...] - nr [...] od strony ul. [...]

Kwestie odbudowy i remontów zniszczonych w czasie wojny budynków regulowały:

dekret z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, dekret z 26 października 1945

r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny,

rozporządzenie Ministrów Odbudowy i Administracji z 25 lutego 1946 r. Organ

dokonał analizy następujących dokumentów: oszacowania posiadłości [...] i [...] przy ul. [...] i [...] ( z 11 marca 1947 r., aktu notarialnego nr Rep [...] sprzedaży parceli budowlanej nr [...] ( obecnie nr [...] ), wniosku A.S. z 8 lipca 1947 r. dotyczącego zezwolenia na przeprowadzenie całkowitego remontu kamienicy, komisyjnych oględzin budynku nr [...] z udziałem rzeczoznawcy budowlanego i przedstawiciela Urzędu Kwaterunkowego (protokół z 12 lipca 1947 r.), decyzji z 17 sierpnia 1947 r. Zarządu Miejskiego w N. , kosztorysu wstępnego na roboty remontowe przy ul. [...] , sporządzonego w dniu 5 sierpnia 1947 r., uwzględniającego szeroki zakres robót budowlanych murarskich i instalacyjnych, w tym przemurowanie ściany pozostałej po zburzeniu budynku sąsiedniego, decyzji Zarządu Miejskiego z 13 kwietnia 1948 r., skierowanej do właściciela M.P. wzywającej do wykonania gruntownego remontu, decyzji nakazowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 25 listopada 1957 r., Nr [...], dotyczącej zakotwienia do konstrukcji budynku ściany ogniowej, należącej do wyburzonego w czasie działań wojennych budynku nr [...], decyzji z 30 października 1959 r., nakazującej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Remontowo- Budowlanemu zatrzymanie robót prowadzonych przy remoncie ściany ul. [...], pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 21 listopada 1959 r. Na podstawie powyższego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że właściciel nieruchomości był zobligowany wskazanym w aktach decyzjami do przeprowadzenia naprawy gruntownej budynku, na podstawie ustaleń komisyjnych rzeczoznawcy budowlanego i przedstawiciela Urzędu Kwaterunkowego, bez odrębnego projektu budowlanego. W tym czasie najprawdopodobniej nastąpiła korekta rozkładu lokali mieszkalnych przewidzianych m.in. pod kwaterunek, z wybiciem spornych okien. Pomieszczenia pośrednie na parterze i piętrze, w trakcie zewnętrznym przylegającym do klatki schodowej, posiadały bowiem wcześniej jedynie okno pośrednie na klatkę schodową, doświetloną oknem z podwórza, a zatem były praktycznie bez światła dziennego. Zatem mimo braku bezpośrednich dowodów -decyzji potwierdzających legalność wykonanych okien uznać trzeba, w ocenie MWINB, że zmiana rozkładu pomieszczeń i wykonanie okien mogły nastąpić w trakcie wykonywania izw. gruntownej naprawy, przystosowującej budynek do zasiedlenia z kwaterunku. Podkreślił przy tym, że roboty budowlane wykonywane w budynku w latach 1947-1959 były kontrolowane przez ówczesną władzę budowlaną i nie dopatrzono się uchybień innych niż wskazane w pismach.

Organ odwoławczy zaznaczył, że ma świadomość, że przepisy aktu prawnego, obowiązującego w dacie realizacji okien (lata 1947-1957 r), tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, nie dopuszczały budowy okien w ścianach granicznych budynków (art. 196 ww. rozporządzenia). Jednak kwalifikacja prawna robót, jako podlegających regulacji 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, może nastąpić jedynie po jednoznacznym wykazaniu, że wykonano je samowolnie i wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) ma charakter restytucyjny, a nie represyjny.

Z akt sprawy wynika, że stan poprzedni budynku (tj. stan po zniszczeniach wojennych) nie został udokumentowany, jednak wg oceny rzeczoznawców działających z ramienia organów administracji, wymagał niezbędnej przebudowy. Wtórne utworzenie lokali mieszkalnych na potrzeby m.in. Urzędu Kwaterunkowego nastąpiło najprawdopodobniej na podstawie decyzji nakazowych organów administracji (wg rzeczoznawców działających z ramienia organów administracji, budynek wymagał niezbędnej przebudowy), zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe okna zostały wykonane samowolnie.

Zgodnie z zasadą prawną określoną w art. 5 § 2 K.p.k. wątpliwości w zakresie legalności przedmiotowych okien, uwzględniając specyficzne okoliczności i uregulowania prawne dotyczące odbudowy i naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny, należy interpretować na korzyść właściciela nieruchomości przy ul. [...] w N W ocenie MWINB, przy uwzględnieniu skomplikowanej specyfiki sprawy, nie można jednoznacznie stwierdzić, że doszło do samowolnej przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, mimo bezspornego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że przyjąwszy stanowisko PINB musiałoby zapaść orzeczenie o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego czyli poprzedniego układu lokali mieszkalnych, albo - doprowadzenie do zgodności z przepisami poprzez likwidację zrealizowanej ( najprawdopodobniej podczas tzw. gruntownej naprawy) i doświetlonej oknem w ścianie granicznej, kuchni. Stan poprzedni budynku ( a więc stan ok. roku 1945) nie został w aktach archiwalnych należycie udokumentowany, a więc nie jest organowi znany, a decyzja o zamurowaniu okna w kuchni mogłaby również tworzyć niezgodność z przepisami w odniesieniu do obecnie obowiązujących przepisów, w tym Działu VII rozdział 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W takim stanie faktycznym, właściciele działki sąsiedniej, ponoszący określone negatywne konsekwencje związane z możliwością jej zabudowy mogą dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli osobnymi pismami J.P . i M.K.

J.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z 4 lipca 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie zasad postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów

kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia

materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego sprawy;

b) art. 80 kp.a przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędnym

uznaniu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie

zachodzą podstawy do wydania nakazu zamurowania otworów okiennych;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieadekwatnego oraz niespójnego

logicznie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; w tym też omyłkowe

powołanie podstaw prawnych, których organ w ogóle nie zastosował w sprawie, a

także niepowołanie przepisów prawa przyjętych za podstawę wydanej decyzji;

d) art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie

nieuzasadnione przywrócenie terminu do uzupełniania braków formalnych odwołania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w

związku z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego

1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli;

art. 332 w zw. z art. 333 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z

dnia 16 lutego 1928 r. poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne

uznanie, iż wykonanie otworów okiennych nie było samowolą budowlaną;

art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego

niezastosowanie do istniejącego stanu faktycznego;

d) art. 63 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i

błędne uznanie, iż fakt braku w aktach sprawy dokumentów wskazujących na

legalizację otworów okiennych nie uzasadnia ich nieistnienia, podczas gdy ww. przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania;

e) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 7

ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie

do istniejącego stanu faktycznego;

f) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a także

sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego,

co doprowadziło do wadliwego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa

materialnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie ww. zarzutów.

M.K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zaś w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji; zasądzenie

od MWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie art. 59 § 1, art. 64 § 2 oraz art. k.p.a. poprzez

merytoryczne rozpoznanie odwołania Z.Ł. , pomimo że zostało ono

wniesione z uchybieniem terminu;

naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji:

1. bez istniejącej podstawy materialnoprawnej w zakresie, w którym MWINB

stwierdził brak podstaw do wydania nakazu zamurowania cegłą pełną ceramiczną

otworów okiennych;

2. na podstawie art. 5 ust. 2 K.p.k. pomimo braku ku temu podstaw prawnych i

faktycznych;

3. naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

1. pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego, że ściana budynku, w którym

wykonano sporne okna znajdują się na działce nr [...] stanowiącej

współwłasność A.S.-K. , J.P. oraz M.K. , którzy nie wyrażają zgody na legalizację spornych okien;

2. przyjęcie, wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, iż istnieją

uzasadnione wątpliwości, czy sporne okna wykonane zostały samowolnie;

4. naruszenie art. 5 ust: 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez:

1. wydanie decyzji nr [...] bez poszanowania uzasadnionych interesów właścicieli działki nr [...], którym zaskarżona decyzja zamyka możliwość

zabudowy ww. działki;

2. zalegalizowanie spornych okien pomimo braku zgody właścicieli działki nr

[...] na której to działce przedmiotowe okna się znajdują;

5. naruszenie art. 196 w zw. z art. 278 lit. b rozporządzenia

Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez ustalenie, iż możliwym było legalne wykonanie spornych okien.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga J.P. i M.K. zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB w K. 9 września 2016 , którą w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję PINB dla Miasta N. z 4 lipca 2016 r. i orzeczono o braku podstaw do wydania nakazu zamurowania cegłą pełną ceramiczną otworów okiennych na poziomie parteru i w poziomie l piętra budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] w N. , w ścianie granicznej z działką nr [...] .

Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie - co należy podkreślić - dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy nie uczynił zadość ww. przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącymi, że organ odwoławczy naruszył ww. zasady postępowania administracyjnego przez zaniechanie wyczerpującego rozpoznania sprawy do czego był zobowiązany, a w szczególności nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w niespójnym i niepełnym uzasadnieniu.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że istniejący budynek na działce nr [...] przy ul.[...] w okresie przedwojennym oraz w czasie wojny sytuowany był w granicy z działką nr [...], na której również znajdował się budynek mieszkalny przylegający do budynku na działce nr [...] (zabudowa pierzejowa). W sprawie poza sporem jest, że budynek na działce nr [...] nie posiadał otworów okiennych od strony granicy z działką nr [...] i że zostały one wykonane po wyburzeniu budynku na działce nr [...], okna te są elementem wtórnym, wskazuje na to ich stylistyka nie komponująca się, z wystrojem architektonicznym, nie mają też wartości zabytkowych. Nie ulega także wątpliwości, że działka nr ewid. [...] ob. [...] położona jest w terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjęty uchwałą nr [...] RM Miasta N. z 15 września 2015 r. ustala w części przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkaniową (symbol B 17 U/M) i w części pod usługi publiczne (symbol B 16 UPk). Trzeba wskazać, że zgodnie z obowiązującym wówczas prawem tj. rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. 1939.34.216) znajdującym zastosowanie wykonanie przedmiotowych otworów okiennych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwych organów (art. 332 i art. 333). Zgodnie z art. 332 na wykonanie robót wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia władzy, przy czym w art. 333 jasno wynika, że wszelkie zmiany konstrukcji budynku z którymi wiąże się zmiana bezpieczeństwa p.poż wymagają pozwolenia na budowę. Taką zmianą wywołuje wybicie okien w ścianie szczytowej budynku. Zgodnie z treścią art. 196 ww. rozporządzenia budynki ogniotrwałe wnoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 m od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ognioochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego (....) Zgodnie zaś z art. 278 w wypadkach gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowaniu odległości budynki mogą być wnoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, pod warunkiem, że budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek wnoszony przy granicy powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ognioochronny bez otworów i próżni, o grubości równej co najmniej jednej cegły , wyprowadzony 30 cm ponad dach. Także przepisy obowiązującego prawa tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 12 . 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015. 1422) nie zezwalają na umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie granicznej budynku wymagają zachowania warunków z art. 226, na co w niniejszej sprawie także należy zważyć.

W sprawie kwestia sporną jest legalność wykonanych otworów okiennych, gdyż tylko w sytuacji jednoznacznego wykazania, że zostały one wykonane niezgodnie z przepisami prawa daje podstawę właściwemu organowi nadzoru budowlanego do zastosowania normy z art. 51 ustawy z 7.07. 1994 - Prawo budowlane (Dz. 2016.290) celem doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie organ l instancji przyjął w o oparciu o zabrany materiał dowodowy, w którym brak dokumentu potwierdzającego legalność wykonanych otworów w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] że ww. okna zostały wykonane bez wymaganej prawem zgody na ich wykonanie, a to uzasadnia zastosowanie normy art. 51 ust. 1 pkt 2 w z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego.

Inne ustalenia poczynił organ odwoławczy przyjmując, że okna zostały wykonane w okresie późniejszym czyli w 1947 - 1959 r. tj. jest w okresie gdy przedmiotowy budynek był gruntownie remontowany i przebudowany, a w jego wnętrzu wykonano nowy podział lokali na potrzeby Urzędu Kwaterunkowego, przy czym przyjął, że wobec wątpliwości w zakresie legalności przedmiotowych okien w uwzględnieniu "specyficznych okoliczności i uregulowań prawnych dotyczących odbudowy i naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny należy te wątpliwości interpretować na korzyść właściciela nieruchomości przy ul[...] w N. ". Organ odwoławczy wskazał, że już w 1947 r. występowano o zezwolenie na przeprowadzenie gruntownego remontu kamienicy nr [...] , co potwierdziła decyzja z Zarządu Miejskiego w N. z 17. 08. 1945 r. wyznaczająca termin zakończenia robót pod rygorem zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10. 1945 r. o naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych (Dz.U. 1947.37.181), wskazał też na

kosztorys wstępny na roboty remontowe, który jednak nie wyłączał konieczności dochowania przepisów obowiązującego wówczas prawa budowlanego. Wskazał także na decyzje z lat 50-tych, w tym z 25 listopada 1957 r. w sprawie zakotwienia do konstrukcji ściany ogniowej należącej do wyburzonego budynku nr [...] na działce sąsiedniej, które jednak nie uprawniały do wykonania okien w ścianie szczytowej, ani ich nie legalizowały, co organ odwoławczy zauważył wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala z całą pewnością uznać iż okna zostały wykonane legalnie. Zarazem jednak wskazując na zmianę układu lokali w budynku jaka miała miejsce w związku z publicznym kwaterunkiem w latach 40-tych i 50-tych i dokonywane w budynku remonty oraz kontrole, z jednej strony przyjął, że okna uległy legalizacji, natomiast w konkludował, że istniejące wątpliwości dotyczące legalności okien należy interpretować na korzyść właściciela nieruchomości przy ul. [...] jako podstawę prawną powołał przepis art. 5 § 2 k.p.k. W związku z powyższym należy wskazać, że w zasadzie materiał dowodowy na którym oparł się organ l i II instancji jest tożsamy, natomiast jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej sprawie nie rozpoznał wszystkich zgromadzonych w sprawie środków dowodowych w sposób całościowy, w tym nie ustosunkował się do dowodu z przesłuchania świadków posiadających istotne wiadomości w sprawie, zgodnie z którymi przedmiotowe okna zostały wykonane najpóźniej w 1947 r. W szczególności organ II instancji nie odniósł się do zeznań świadka I.P. z 31 maja 2016 r, w których wynika, że w dacie nabycia nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem w 1947 r. okna w ścianie szczytowej od strony dz. nr [...] były już zrealizowane. Analogiczne stanowisko wyraziła w oświadczeniu oraz odwołaniu Z.Ł. , wskazując, że w dacie nabycia nieruchomości przez jej rodziców w 1947 r. okna były zrealizowane, a budynek był zasiedlony przez "przymusowych lokatorów" od 1951 r. Wyprowadzone przez organ wnioski są zatem niepełne i niespójne. Nieprawidłowe jest także powołanie się na normę z art. 5 § 2 k.p.k., która nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Trzeba podkreślić, że organ nie może się uchylić od oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, a tym samym od dokładnego i konkluzywnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako nieuzasadnione w świetle zasad postępowania administracyjnego i niedopuszczalne należy uznać tłumaczenie niewyjaśnionych wątpliwości na rzecz tylko jednej ze stron postępowania tj. współwłaścicielek nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] jak to uczynił organ odwoławczy, bez rozważenia interesu pozostałych stron postępowania tj. współwłaścicieli działki nr [...] . Zgodnie bowiem z zasadą z art. 7 k.p.a. na organy został nałożony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W sytuacji gdy obok organu występuje wiele stron postępowania, których interesy są sprzeczne, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji jakie to względy prawne i społeczne zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy okoliczność, którą organ odwoławczy dokona również prawidłowej oceny dowodów z dokumentów z okresu 1947-1959 związanych z obowiązkiem odbudowy przedmiotowego budynku oraz zeznań świadków. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest nie tylko wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, ale także wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 par. 1 k.p.a.) polegające na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. Ocena materiału dowodowego tylko wtedy nie będzie naruszać reguł swobodnej oceny dowodów, jeżeli z zebranego materiału dowodowego wyprowadzone zostały poprawne logicznie oraz zgodne z doświadczeniem życiowym wnioski, to ocena taka nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. W przypadku, gdy wnioskowanie przeprowadzone przez organ wykracza poza reguły logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych związków przyczynowo-skutkowych, to dokonana ocena dowodów może być skutecznie podważona. Sąd niniejszym składzie w całości podziela przytoczone stanowisko.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien zatem ponownie rozpatrzeć cały zgromadzony materiał dowodowy i mając na uwadze, iż jest on znaczny dokonać jego całościowej oceny zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego celem ustalenia czy otwory okienne faktycznie powstały nielegalnie. Dopiero po wyjaśnieniu powyższej

okoliczności będzie możliwe ustalenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem zauważyć, że bez prawidłowego ustalenia, czy roboty budowlane polegające na wybiciu otworów okiennych zostały wykonane nielegalnie, organy nie miały podstaw do podejmowania czynności naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującego Prawa budowlanego. Należy przy tym pamiętać, że budynek przy ul. [...] był budowany w granicy, a jak wynika z załączonych zdjęć ściśle przylegał ścianą szczytowa do już nieistniejącego budynku na działce sąsiedniej. Organ rozważy także słuszny interes wszystkich stron postępowania.

Nie zasługuj na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a gdyż postanowienie wydane przez WINB w K. z 12 września 2016 r. orzekające o przywróceniu Z.Ł... - działającej przez profesjonalnego pełnomocnika - terminu z art. 64 § 2 k.p.a. nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie. W ocenie Sądu pełnomocnik Z.Ł. przedstawiając prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w ustawowym terminie 7 dni wraz z odwołaniem oraz zwolnieniem lekarskim uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez z jego winy. Tym samym niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.