Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 40/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia .... października 2018 r. nr w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem oceny sądu jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: Prezes ZUS, organ) z dnia [...] października 2018 r. , znak: [...] mocą którego utrzymano w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych wobec [...] sp. z o.o. w P. (dalej także jako: strona, skarżąca, płatnik składek).

Postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] października 2018 r. zostało wydane na podstawie przepisów: ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2017 poz. 646 ze zm.), ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017. Poz. 1778 ze zm. – dalej także jako ustawa systemowa) oraz kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: upa).

W uzasadnieniu powyższego postanowienia przywołano m.in. następującą argumentację:

Kontrola płatnika składek została wszczęta przez II Oddział ZUS w P. w dniu [...] sierpnia 2018 r. na podstawie upoważnienia nr [...] z [...] sierpnia 2018r., które zostało doręczone M.N. – pełnomocnikowi płatnika składek. W piśmie z 4 września 2018 r. pełnomocnik płatnika składek został wezwany do przedłożenia dokumentów: poleceń wyjazdów służbowych za lata 2015-2017 dot.: Ł.B. , A.K., G.S., T.C., A.B., P.M., A.J., K.W., P.M., G.W., A.M., W.Ś. oraz faktur VAT dotyczących noclegów wymienionych osób za lata 2015-2017. Na dostarczenie tych dokumentów wskazany został przez inspektora kontroli Zakładu prowadzącego kontrolę, termin 5 września 2018 r. M.N., pełnomocnik płatnika składek, 4 września 2018 r. skierowała wniosek o przerwanie czynności kontrolnych od 5 września 2018 r. do 14 września 2018 r. w związku z koniecznością przygotowania dokumentów. Inspektor kontroli Zakładu przerwał czynności kontrolne zgodnie z wnioskiem.

Jednocześnie inspektor kontroli Zakładu otrzymał 14 września 2018 r. pełnomocnictwo płatnika składek udzielone adwokatowi. Pismem z 18 września 2018 r. inspektor kontroli Zakładu wezwał pełnomocnika płatnika składek do przedłożenia ww. dokumentów w terminie do dnia 19 września 2018 r.

Pismem z 19 września 2018 r. pełnomocnik płatnika składek wniósł sprzeciw na prowadzone czynności kontrolne u płatnika składek "[...] " Sp. z o.o. W związku z tym, inspektor kontroli Zakładu pismem z 20 września 2018 r. wstrzymał czynności kontrolne do dnia doręczenia postanowienia o sposobie rozpatrzenia sprzeciwu.

Postanowieniem Dyrektora II Oddziału ZUS w P. z [...] września 2018 r. czynności kontrolne zostały kontynuowane od dnia jego doręczenia, tj. od 1 października 2018 r.

Pełnomocnik płatnika składek pismem z 4 października 2018 r. wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora II oddziału ZUS w P. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W zażaleniu zarzuca on:

- naruszenie art. 32 kpa, polegające na wykonaniu czynności kontrolnych z pominięciem ustanowionego pełnomocnika płatnika składek;

-naruszenie art. 52 Prawa przedsiębiorców, polegające na dokonywaniu czynności kontrolnych w sposób utrudniający funkcjonowanie przedsiębiorstwa,

-naruszenie art. 49 ust. 5 Prawa przedsiębiorców oraz art. 92 ustawy systemowej polegające na braku wyłączenia inspektora kontroli Zakładu z udziału w kontroli, z uwagi na występowanie okoliczności mogących mieć wpływ na jego bezstronność.

W ocenie organu II instancji przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało nieprawidłowości dotyczących naruszenia przepisów wskazanych w zażaleniu.

Zdaniem Prezesa ZUS czynności kontrolne były prowadzone na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów ustawy systemowej, Prawo przedsiębiorców oraz kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 kpa organ zauważył, że jest on niezasadny, z uwagi na fakt, że inspektor kontroli Zakładu kierował pisma dotyczące wezwania do uzupełnienia dokumentów do ustanowionych pełnomocników, co potwierdza przedłożona dokumentacja w sprawie.

Dla przykładu pismo z 4 września 2018 r. wzywające do przedłożenia dokumentów, było doręczone wówczas ustanowionemu pełnomocnikowi płatnika składek – M.N.. Z kolei pismo nz 18 września 2018 r. wzywające do przedłożenia dokumentów, było doręczone już kolejnemu ustanowionemu pełnomocnikowi.

Tym samym inspektor kontroli Zakładu postępował zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 32 kpa oraz art. 50 Prawo przedsiębiorców.

Również zarzut naruszenia art. 52 Prawo przedsiębiorców, jest nieuzasadniony. W trakcie wykonywanych czynności kontrolnych inspektor kontroli Zakładu wyrażał zgodę na przerwanie czynności kontrolnych na wniosek płatnika składek ze względu na konieczność uzupełnienia żądanych dokumentów. Tym samym wyrażona zgoda miała również na celu uniknięcie utrudnienia funkcjonowania przedsiębiorcy.

W ocenie organu niezasadny jest zarzut, że kontakt inspektora kontroli Zakładu z zarządem utrudniał funkcjonowanie płatnika składek. Skarżący nie przedstawił dowodów na potwierdzenie powyższej tezy, z których by wynikało, że czynność ta, zakłóciła funkcjonowanie przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu analiza akt sprawy wykazała, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia, że zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności w zakresie wykonywanych czynności kontrolnych oraz doszło do rażącego naruszenia prawa.

Organ nie zgadza się z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby poinformowanie płatnika składek o ewentualnych konsekwencjach prawnych utrudnienia wykonywania czynności kontrolnych wynikających z art. 98 ustawy systemowej było "grożeniem postępowaniem karnym". Inspektor kontroli Zakładu jest zobowiązany pouczyć kontrolowanego płatnika składek o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy systemowej.

W związku z tym, zarzut wyłączenia inspektora kontroli Zakładu nie znajduje uzasadnienia, z uwagi na brak zaistnienia obiektywnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że powinien być wyłączony z udziału w kontroli.

Strona - [...] sp. z o.o. w P. zaskarżyła w całości

1) postanowienie prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r., nr [...]

2) poprzedzające je postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] września 2018 r., znak pisma: [...]o kontynuowaniu czynności kontrolnych,

oraz wniosła o:

1) uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie w szczególności następujących przepisów:

1) art. 75 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków obecnych przy wykonywaniu czynności kontrolnych przez inspektora Kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu wyjaśnienia kwestii wykonywanych przez pracownika Inspektora czynności z pominięciem pełnomocnika kontrolowanej spółki,

2) art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodejmowanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie pomimo wnioskowania o to przez stronę postępowania administracyjnego,

3) art. 8 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego poprzez działanie organu nie budzące zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa).

Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie.

Dokonana przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 92a ustawy systemowej, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Kontrola płatnika składek została wszczęta w dniu doręczenia płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, po doręczeniu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Zarówno w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli wskazany został taki sam zakres przedmiotowy kontroli, zaś w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli został wskazany czas trwania czynności kontrolnych-18 dni roboczych. Zakres kontroli obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu, prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych. Zakres przedmiotowy kontroli wskazany w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli był zgodny z art. 86 ust. 2 ustawy systemowej, który wymienia co może obejmować kontrola.

Sąd zauważa, że płatnik był wielokrotnie wzywany do przedłożenia żądanych dokumentów przez inspektora kontroli Zakładu. Jednak nie wywiązywał się z obowiązku ich przedłożenia. W piśmie z 4 października 2018 r. został wezwany do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień w związku z tym, że nie zostały przedłożone wszystkie żądane dokumenty. Powyższe działania inspektora kontroli Zakładu, były zgodne z przepisami ustawy systemowej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 tej ustawy, w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli Zakładu ma prawo badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, dokonywać oględzin i spisu składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek, zabezpieczać zebrane dowody, żądać udzielania informacji przez płatnika składek i ubezpieczonego, legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości, jeśli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli, przesłuchiwać świadków, przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego.

Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy, płatnicy składek są zobowiązani udostępnić wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich, udostępniać do oględzin składniki majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, sporządzić i wydać kopie dokumentów związanych z zakresem kontroli, zapewnić niezbędne warunki do przeprowadzenia czynności kontrolnych.

Powyższe oznacza, że Inspektor kontroli Zakładu w zakresie żądania przedłożenia dokumentów działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do z art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Oznacza to, że czynności te mogą być wykonywane w obecności co najmniej jednej z osób wskazanych w przepisie pod warunkiem, że osoba ta jest obecna w trakcie wykonywania czynności kontrolnych. W niniejszej sprawie inspektor kontroli Zakładu kierował wezwania do przedłożenia dokumentów do osoby upoważnionej do reprezentowania płatnika składek. Po zmianie osoby upoważnionej, pisma były kierowane do nowo upoważnionej osoby. W przypadku, gdy z upoważnienia do reprezentowania płatnika składek nie wynikało, że upoważniona osoba może składać wyjaśnienia w imieniu płatnika składek, pisma były kierowane do płatnika składek.

Nie budzi wątpliwości tak organu jak i sądu, że wykonywane czynności kontrolne z udziałem płatnika składek, w sytuacji gdy w sprawie została wskazana osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek są skuteczne.

Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. Powyższe oznacza, że jeżeli w trakcie wykonywania czynności kontrolnych udział bierze płatnik składek, pomimo tego że w sprawie została upoważniona osoba do reprezentowania płatnika składek, wówczas czynności kontrolne są skuteczne. Zatem zarzut wykonywania czynności kontrolnych z pominięciem osoby upoważnionej do reprezentowania płatnika składek nie znajduje uzasadnienia. Art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców umożliwia prowadzenie czynności kontrolnych co najmniej z jedną osobą w nim wymienioną, która jest obecna w trakcie wykonywania czynności kontrolnych. W przypadku wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania płatnika składek, inspektor kontroli Zakładu jest zobowiązany w pierwszej kolejności prowadzić czynności kontrolne z udziałem osoby upoważnionej. Jeżeli w trakcie wykonywania czynności kontrolnych obecny jest płatnik składek i weźmie udział w czynnościach kontrolnych wówczas, czynności z jego udziałem należy uznać za prawnie skuteczne.

W świetle powyższego przypomnieć trzeba, że płatnik składek był wielokrotnie wzywany do przedłożenia tych samych dokumentów. Od obowiązku ich przedłożenia wielokrotnie się uchylał. Inspektor kontroli Zakładu, kierując pismo do osoby upoważnionej do reprezentowania płatnika składek wskazywał jakie dokumenty należy przedłożyć, stąd zarzut, iż nie wskazano ich w sposób precyzyjny nie może zyskać akceptacji.

Z analizy akt sprawy wynika, że działania/zaniechania płatnika nie sprzyjały przeprowadzeniu kontroli.

W trakcie wykonywania czynności kontrolnych, płatnik składek żądał pokwitowania przedłożonych dokumentów oraz ich zabezpieczenia w zaplombowanym pomieszczeniu. Ponadto żądał dokonywania pokwitowania przez inspektora przekazanej dokumentacji, czy też sporządzania na tę okoliczność notatek.

Zdaniem sądu takie żądania nie miały uzasadnienia prawnego. Ustawa systemowa w art. 90 ust. 5 nakłada obowiązek sporządzenia protokołu z wydania dokumentów, który podpisuje płatnik składek. Protokół taki sporządza się ale tylko w przypadku kiedy czynności kontrolne są prowadzone w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Sąd zauważa jednocześnie, że inspektor kontroli Zakładu jest zobowiązany pouczyć kontrolowanego płatnika składek o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy systemowej. W trakcie kontroli to uczynił. Jednak płatnik składek nie współdziałał z inspektorem kontroli w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych, lecz utrudniał przeprowadzenie kontroli.

Mało tego zamiast spełnienia obowiązku udostępnienia wymaganych dokumentów, żądał wyłączenia inspektora kontroli, twierdząc że występowały przesłanki ustawowe związane z brakiem bezstronności oraz z uwagi na rażące naruszenie prawa w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych.

W ocenie sądu zarzuty kontrolowanego były w tym zakresie nie tylko gołosłowne ale i bezzasadne. W toku postępowania nie uprawdopodobniono ich w sposób należyty.

Sąd nie uznaje za trafne twierdzenie skarżącego jakoby Dyrektor II Oddziału ZUS w P. nie odniósł się w wydanym postanowieniu do zarzutów zawartych we wniosku o wyłączenie pracownika. Zarówno w postanowieniu z [...] września 2018 r. jak i w postanowieniu Prezesa ZUS z [...] października 2018 r. zawarte było takie odniesienie

Nie jest trafny zarzut wykonywania czynności kontrolnych, pomimo tego, że powinny być wstrzymane do czasu rozpatrzenia zażalenia przez Prezesa ZUS, bowiem Inspektor kontroli Zakładu wezwał stronę po doręczeniu postanowienia z [...] września 2018 r. (pismem z 2 października 2018 r.) do przedłożenia dokumentacji, do której wzywał we wcześniejszych pismach. Pismem z 4 października 2018 r. Także wezwał płatnika składek do osobistego stawiennictwa. Z uwagi na złożenie zażalenia na ww. postanowienie anulował wezwanie z 4 października 2018 r. do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Co do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. to zdaniem sądu brak jest podstaw prawnych do jego uwzględnienia z uwagi na fakt, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto.

Nie budzi wątpliwości sądu, że w niniejszej sprawie, inspektor kontroli Zakładu wystąpił o przedłożenie dokumentów na podstawie art. 87 i art. 88 ustawy systemowej. Żądanie to mieściło się w zakresie kontroli, określonym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Ocena, jakie dokumenty płatnik składek jest zobowiązany do przedłożenia oraz czy w trakcie kontroli zachodzi konieczność przesłuchania osób należy do inspektora. Istotne jest jedynie aby żądane dokumenty oraz przesłuchania osób związane były z zakresem kontroli, co w przedmiotowym przypadku miało miejsce.

Nie sposób uznać za usprawiedliwione żądanie strony przeprowadzenia konkretnych dowodów. Jak już bowiem wcześniej wskazano kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto, a tylko w takim postepowaniu można zgłaszać wnioski dowodowe. Obowiązujące przepisy prawa dają stronie jedynie możliwość złożenia pisemnych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Wówczas płatnik składek ma prawo wskazać wraz z wniesionymi zastrzeżeniami stosowne środki dowodowe (art. 91 ust. 3 ustawy systemowej).

Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy systemowej, inspektor kontroli Zakładu ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne.

O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie. Oznacza to, że na etapie złożenia zastrzeżeń płatnikowi składek przysługuje prawo wskazania środków dowodowych, nie zaś w trakcie kontroli.

Mając zatem na względzie powyższe sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając tym samym, iż żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie.