Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 709/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 5 października 2022 r. nr 9002-2022-005559 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz K. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2020 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w A. K. wpłynął wniosek K. K. (dalej: Skarżący, Strona, Wnioskodawca) o przyznanie płatności na rok 2020. Na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego, Skarżący ubiegał się w roku 2020 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 164,30 ha, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 8,10 ha, płatności związanej do bydła do 20 sztuk zwierząt i płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Organ pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy Stroną, a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organu pierwszej instancji uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne Skarżącego znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Opierając się na definicjach rolnika oraz gospodarstwa rolnego, wynikających z przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów wspólnotowych i krajowych, organ pierwszej instancji uznał Skarżącego oraz powiązane z nim podmioty za jedno gospodarstwo rolne, prowadzone przez S. K. - ojca Skarżącego, wraz ze stroną i innymi członkami najbliższej rodziny.

W odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwzględnieniem przekazania sprawy do innego biura powiatowego ARiMR z pominięciem zasad właściwości miejscowej, z powodu braku bezstronności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. i jego osobistego konfliktu z ojcem strony.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1775, dalej: "ustawa o płatnościach") oraz naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 13 06/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008.

Decyzją z dnia [...] października 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej także: organ, Dyrektor) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przytoczeniu odpowiednich przepisów mających zastosowanie w sprawie, organ podał, że wyniku wielokierunkowej analizy zgromadzonej w toku postępowania za 2020 r. obszernej dokumentacji, ustalił, że stwierdzone zostały liczne powiązania o charakterze personalnym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy Skarżącym, a innymi podmiotami, zarówno osobami fizycznymi jak i spółkami prawa handlowego. W ocenie organu podmioty powiązane (czyli stronę, rodziców strony i brata strony) należało uznać za jednego rolnika, a wszystkie spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób jako jedno gospodarstwo. Organ podkreślił, że sztucznie zostało wykreowanych 9 gospodarstw (4 indywidualnych oraz 5 prowadzonych formalnie przez spółki kapitałowe), co umożliwiło obejście przepisów prawa wspólnotowego i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego. W ocenie organu stwierdzone w wyniku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały sformułowanie tezy o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 z późn. zm.) oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE Nr L 312, s. 1 z 23 12.1995 r. z późn. zm.). Dyrektor dodał, że najistotniejsza w niniejszej sprawie jest treść i znaczenie wskazanych powyżej przepisów art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności (przesłanka obiektywna). A następnie, zdaniem organu należało ustalić, czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkoma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni (przesłanka subiektywna). W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowiło podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Zdaniem organu, element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu (9) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Dyrektor wskazał także, że w ramach elementu subiektywnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy: Skarżącym, A. K., S. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., P.W. E. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k. i A. Sp. z o.o. powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym. W ramach tej analizy poddano ocenie historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedzib stad i przemieszczenia zwierząt. W ramach badania powiązań osobowych organ ustalił, że S. K. oraz A. K. są małżeństwem od 1992 r. S. K. jest pełnomocnikiem Skarżącego od dnia [...] stycznia 2013 r. Ponadto pełnomocnictwo zostało udzielone S. K. również przez brata strony, K. K.. Skarżący oraz K. K. są synami S. K. i A. K.. Organ podkreślił, że pełnomocnictwo udzielone przez Stronę swojemu ojcu, obejmuje bardzo szeroki zakres pełnomocnictwa i to uzasadnia przyjęcie tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkiem strony, posiadając wszelkie uprawnienia decyzyjne w tym zakresie. Dyrektor dodał również, że tak samo szerokie pełnomocnictwo zostało udzielone S. K. przez drugiego z synów, a brata strony - K. K..

Organ podkreślił, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że S. K., czyli ojciec i jednocześnie pełnomocnik Strony, był bezpośrednio zaangażowany w dokonanie wpisu do Ewidencji producentów P.W. B. Sp. z o.o. (podpis strony jako członka zarządu na wniosku o wpis), P.W. E. P. Sp. z o.o. (jako prezes spółki, udzielający pełnomocnictwa osobie składającej wniosek o wpis) oraz K. K. i K. K. (jako ich pełnomocnik, składający wniosek). S. K. podpisywał także wnioski o zmianę danych w ewidencji, dotyczących G. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz H. E. Sp. z o.o. jako osoba uprawniona do reprezentacji tych podmiotów. Organ pierwszej instancji ustalił także, że w okresie składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2020, S. K. był prezesem zarządu i właścicielem 92,31% udziałów P.W. B. Sp. z o.o., właścicielem 100% udziałów P.W. E. P. Sp. z o.o., prezesem zarządu i właścicielem 100% udziałów G. K. Sp. z o.o. oraz prezesem zarządu i osobą uprawnioną do reprezentacji H. E. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o. Organ podał także, że głównym udziałowcem A. Sp. z o.o. pozostaje A. K. (99% udziałów), czyli matka Strony, z kolei S. K. pełni funkcję prezesa zarządu tej spółki z prawem do jej samodzielnego reprezentowania. W przypadku H. E. Sp. z o.o. Sp.k., która również odrębnie ubiegała się o przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powiązania osobowe pomiędzy tą spółką a S. K. i innymi podmiotami są złożone i polegają na tym, że S. K. jest prezesem zarządu H. E. Sp. z o.o., z prawem do samodzielnej reprezentacji tej spółki. Z kolei H. E. Sp. z o.o. jest komplementariuszem H. E. Sp. z o.o. Sp.k., 99% udziałów H. E. Sp. z o.o. należy do A. K., która ponadto jest komandytariuszem H. E. Sp. z o.o. Sp.k. Jeden udział należy natomiast do Skarżącego Dyrektor zauważył, że zgodnie z zapisem w KRS, wspólnikiem uprawnionym samodzielnie do reprezentacji i prowadzenia spraw H. E. Sp. z o.o. Sp.k. jest komplementariusz zgodnie z jego sposobem reprezentacji, czyli H. E. Sp. z o.o. reprezentowana przez S. K.. W istocie więc, S. K. jako prezes zarządu H. E. Sp. z o.o., uprawniony do samodzielnej reprezentacji tej spółki, jest jednocześnie uprawniony do samodzielnej reprezentacji H. E. Sp. z o.o. Sp.k., w której 99% udziałów posiada jego żona, A. K..

Podsumowując powyższy organ wskazał, że S. K. jest głównym udziałowcem i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o., jest także jedynym wspólnikiem P.W. E. P. Sp. z o.o. Wynika z tego, że ma on w tej spółce wyłączne kompetencje we wszystkich sprawach, w których zgodnie z kodeksem spółek handlowych wymagana jest uchwała wspólników, w tym w sprawie powoływania zarządu i odwoływania zarządu. Struktura A. Sp. z o.o. i H. E. Sp. z o.o. Sp.k. (oraz jej komplementariusza - H. E. Sp. z o.o.) ukształtowana jest w taki sposób, że przez pełnione funkcje i wynikające z nich uprawnienia S. K. ma decydujący wpływ na bieżącą działalność tych podmiotów, w tym na ubieganie się przez te podmioty o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W ocenie Dyrektora, powyższa analiza prowadzi do wniosku, że wszystkie wymienione podmioty związane są ze sobą, przez pokrewieństwo i przez S. K., który na tym tle jawi się jako osoba wiodąca, jeżeli chodzi o uprawnienia decyzyjne każdego z formalnie niezależnych podmiotów. Organ podkreślił, że powiązania te obejmują także K. K., który jest bezpośrednio powiązany kapitałowo jedynie z H. E. Sp. z o.o. Sp.k., jako właściciel udziałów w tej spółce, a z pozostałymi podmiotami pośrednio przez S. K..

Kolejnym elementem, który został poddany ocenie przez organ, były siedziby gospodarstw K. K., A. K., S. K. i K. K. oraz gospodarstw zgłaszanych jako należące do 5 spółek kapitałowych, wraz z zarejestrowanymi siedzibami stad. Dyrektor podkreślił, że w wyniku wizytacji nie stwierdzono prowadzenia działalności rolniczej (w znaczeniu prowadzenia upraw, chowu zwierząt, umiejscowienia zaplecza technicznego w postaci magazynów i maszyn rolniczych) w miejscach wskazywanych jako adresy zamieszkania osób fizycznych, w tym pod adresem Strony - ul. [...] w C.. Pod tym adresem stwierdzono jedynie dom mieszkalny z budynkiem garażowym. Nie stwierdzono natomiast żadnego zaplecza organizacyjnego lub logistycznego dla prowadzenia działalności rolniczej. Z udzielonych przez pełnomocników wyjaśnień wynikało, że miejsce pod wskazanym powyżej adresem w istocie jest jedynie miejscem podejmowania decyzji związanych z prowadzoną działalnością rolniczą oraz częściowo, i przechowywania dokumentacji. Z zebranego materiału wynika, że poszczególne elementy, składające się na gospodarstwa rolne (w znaczeniu zorganizowanej całości wykorzystywanej do działalności rolniczej) deklarowane przez stronę, takie jak maszyny, budynki, zwierzęta czy dokumenty, są rozproszone i zlokalizowane w różnych miejscach. Organ podkreślił przy tym, że jakkolwiek Strona posiada na własność część deklarowanych przez siebie gruntów, zwierzęta oraz część maszyn rolniczych niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej to jednak nie jest właścicielem budynków inwentarzowych, magazynowych czy garażowych. W tym zakresie strona korzysta z budynków należących do S. K., znajdujących się na posesji przy ul. [...] w P. W tym samym miejscu jest zrejestrowana siedziba stada Skarżącego, znajduje się tam również część należących do niego maszyn. Miejscem, w którym znajdują się pozostałe maszyny strony jest miejscowość P. (nr [...]). Z wyjaśnień strony, wynika przy tym, że strona korzysta z zasobów S. K. na podstawie nieodpłatnej ustnej umowy użyczenia. Również S. K. w swoich wyjaśnieniach pisemnych zaznaczył, że nie pobiera opłat od swoich synów za udostępniane im zasoby i infrastrukturę. Z innych wyjaśnień strony i jej pełnomocnika wynika jedynie, że S. K. otrzymywał od swoich synów część środków uzyskanych z produkcji rolnej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stanął na stanowisku, że Skarżący nie dysponuje samodzielnie jednym, skoncentrowanym ośrodkiem prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie środkami produkcji (zwierzęta, grunty, część maszyn). Nie można więc przyjąć, że Skarżący jest samowystarczalny i niezależny w prowadzeniu produkcji rolnej, gdyż uzależniona jest ona od innych podmiotów, w szczególności od dobrej woli S. K..

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, ustalono również, że w tym samym miejscu tj. w P. przy ul. [...], zarejestrowana jest także siedziba trzech spośród powiązanych ze S. K. spółek prawa handlowego (P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k. i A. Sp. z o.o.). Dwie pozostałe spółki, tj. P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. mają zarejestrowane siedziby odpowiednio pod adresem B. , pow. R. i C. pow. W.. Na podstawie zamieszczonych w zaskarżonej decyzji zestawień tabelarycznych i szczegółowej analizy tych zestawień organ stwierdził, że oprócz siedzib trzech wskazanych spółek, pod adresem w P. przy ul. [...] zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie wymienione osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. E. P. Sp. z o.o. Organ podkreślił, że wszystkie ww. spółki pozostają własnością S. K. lub A. K.. Również sama posesja jest własnością S. K.. Wszystkie zwierzęta przetrzymywane są wspólnie w jednym budynku inwentarskim, należącym do S. K.. Budynek podzielony jest na boksy, w których umieszczane są zwierzęta podzielone jedynie ze względu na grupy wiekowe, a nie na przynależność do poszczególnych osób. Wszystkimi zwierzętami, w tym zwierzętami należącymi do Skarżącego, zajmują się stale pracownicy P.W. E. P. Sp. z o.o. Jednocześnie S. K. jest stroną umowy dzierżawy podpisanej ze spółką E. P., na podstawie której spółka użytkuje część budynków gospodarskich i inwentarskich, położonych w P. przy ul. [...]. Z kolei siedziby stad dwóch pozostałych spółek, których siedziba zarejestrowana jest pod adresem w P. przy ul. [...], tj. A. Sp. z o.o. i H. E. Sp. z o.o. Sp.k., zarejestrowane zostały w miejscu siedziby (oraz siedziby stada) P.W. B. Sp. z o.o., pod adresem B. 18. Jak wykazano na podstawie zebranych dokumentów, głównym udziałowcem (720 z 780 udziałów), jak również prezesem spółki, mającym prawo do jej samodzielnej reprezentacji, jest S. K..

Na podstawie umiejscowienia siedzib spółek kapitałowych, adresów gospodarstw osób fizycznych (będących w istocie jedynie adresami zamieszkania tych osób) i umiejscowienia siedzib stad, organ doszedł do wniosku, że opisane okoliczności wskazują na zorganizowaną i przemyślaną koordynację działań pomiędzy ww. podmiotami. Sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników E. P. Sp. z o.o.), sam sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach), w połączeniu z przeprowadzoną powyżej analizą struktury własnościowej spółek i ich strukturą organizacyjną wskazują na istniejące powiązania osobowe, a także powiązania organizacyjne i gospodarcze, z wiodącą rolą S. K. oraz A. K. jako osób posiadających określone kompetencje decyzyjne w ramach powiązanych podmiotów. Kompetencje te wynikają przy tym bądź z tytułu posiadanych udziałów w spółkach kapitałowych, bądź z tytułu prawa reprezentacji, bądź też z zakresu udzielonych pełnomocnictw, tak jak ma to miejsce w przypadku Skarżącego.

Organ dodał, że innymi okolicznościami, świadczącymi o istnieniu powiązań osobowych, organizacyjnych i gospodarczych pomiędzy analizowanymi podmiotami są wykazane w zaskarżonej decyzji przemieszczenia poszczególnych sztuk zwierząt pomiędzy różnymi siedzibami stad, pozostającymi jednak przez cały czas w ramach wskazywanego kręgu powiązanych podmiotów. Dyrektor podkreślił, że wiele sztuk zwierząt było przemieszczanych wielokrotnie pomiędzy różnymi powiązanymi podmiotami, przy czym niejednokrotnie te same zwierzęta przechodziły kilkukrotnie przez te same siedziby stad. Ponadto, przemieszczenia pomiędzy siedzibami stad zarejestrowanymi w P. przy ul. [...] miały miejsce bez fizycznej migracji zwierząt i odbywały się jedynie w dokumentacji papierowej i elektronicznej.

Organ podkreślił również, że część z powiązanych podmiotów, pomimo wieloletniego ubiegania się o przyznanie płatności, rozpoczęła działalność w zakresie hodowli dopiero po uruchomieniu odrębnej płatności do zwierząt (A. K. czy też P.W. E. P. Sp. z o.o.), o czym świadczy brak wcześniejszej rejestracji siedzib stad i zwierząt przez te podmioty. Również Skarżący zarejestrowany w Ewidencji producentów od 2013 r., siedzibę stada zarejestrował dopiero w roku 2015, czyli w roku, w którym uruchomione zostały płatności do krów i do bydła w obecnej formie. Organ, na podstawie bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt stwierdził także, że w okresie od 2015 do 2020 r. wszystkie "nowe" sztuki w poszczególnych siedzibach stad pochodziły z któregoś z podmiotów powiązanych. Nie dokonywano zakupu nowych zwierząt od podmiotów spoza kręgu podmiotów powiązanych. Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy potwierdził, że działania takie były świadome i przemyślane, nakierowane wyłącznie na zmaksymalizowanie możliwych do uzyskania płatności do zwierząt. Dyrektor zauważył, że dokonywanie przemieszczeń w opisany sposób, tzn. bez zmiany miejsca pobytu zwierząt (w przypadkach siedzib stad zarejestrowanych w P. ), pomiędzy wyłącznie podmiotami powiązanymi ze sobą w opisywany wcześniej sposób, jedynie czasowo w okresie tuż przed złożeniem wniosku i doprowadzenie w każdym z podmiotów do stanu pozwalającego na ubieganie się o przyznanie płatności do zwierząt w maksymalnym wymiarze świadczy o koordynacji i współpracy pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami. W ocenie organu, koordynacja taka nie byłaby możliwa, gdyby pomiędzy omawianymi podmiotami nie istniały ścisłe związki o charakterze osobowym, gospodarczym i organizacyjnym.

Organ dodał także, że została przeprowadzona analiza sposobu deklarowania gruntów przez poszczególne podmioty, w tym z uwzględnieniem kryterium geograficznego (położenia poszczególnych działek ewidencyjnych). Z deklaracji zawartej we wnioskach składanych przez powiązane podmioty w roku 2020 wynika, że miejsca położenia gruntów poszczególnych wnioskodawców były rozproszone, położone w różnych powiatach, a nawet w różnych województwach, w znacznej odległości od siebie. Wykazano, że Skarżący deklarował uprawy położone na działkach ewidencyjnych położonych w dwóch różnych województwach i trzech różnych powiatach. Położenie zgłaszanych gruntów w różnych województwach dotyczyło także deklaracji S. K., K. K. i P.W. E. P. Sp. z o.o., a położenie w różnych powiatach dotyczyło wszystkich wnioskodawców, poza G. K. Sp. z o.o. Sąsiadujące ze sobą grunty były deklarowane do płatności przez różne powiązane podmioty, a część tych samych działek ewidencyjnych była deklarowana w częściach przez różne osoby. Zdaniem organu z powyższego wynika, że grunty rolne deklarowane przez powiązane podmioty do płatności w poszczególnych latach były wymieniane pomiędzy sobą przez te podmioty w zasadzie w sposób niczym nie ograniczony. Organ uznał, że jednocześnie jest brak podstaw do przyjęcia obiektywnie uzasadnionego celu takich zmian w posiadaniu gruntów. Wszelkie decyzje w zakresie zmian w posiadaniu pomiędzy powiązanymi podmiotami pozostawione były w gruncie rzeczy jedynie decyzji dwóch osób: A. K. i S. K., pozostających w związku małżeńskim, którzy mieli możliwość podejmowania wszelkich czynności prawnych w imieniu pozostałych podmiotów, bądź to z tytułu przysługujących im uprawnień zarządczych, bądź właścicielskich, bądź na podstawie udzielonych S. K. pełnomocnictw, tak jak było to w przypadku Skarżącego.

W opinii Dyrektora, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu przede wszystkim wykazanie prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych gospodarstw przez poszczególne podmioty. Przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy jednak o świadomym i zorganizowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów, definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne. Z uwagi na powyższe, organ przyjął, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.

Organ podkreślił również, że w trakcie przeprowadzanych w domniemanych siedzibach poszczególnych gospodarstw wizytacji terenowych, dokonywano oglądu posiadanego przez te podmioty zaplecza technicznego (w postaci budynków gospodarczych, magazynowych, maszyn i urządzeń rolniczych). W wyniku podjętych czynności dowodowych stwierdzono, że jedynie część poszczególnych, wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Stan parków maszynowych w ocenie organu wskazała, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej na taką skalę, gdyż żaden z nich nie ma możliwości technicznych pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z tak znacznym rozproszeniem gruntów. Powiązania rodzinne poszczególnych osób fizycznych, zakres umocowań S. K. do działania w imieniu Strony oraz jej brata oraz struktura własnościowa i przedstawicielska osób prawnych umożliwiają w istocie zupełnie swobodne wykorzystywanie poszczególnych maszyn i urządzeń na potrzeby każdego z deklarowanych gospodarstw. Organ podkreślił, że największa ilość sprzętu rolniczego należącego do osób fizycznych skoncentrowana jest w miejscowości P., ale częściowo sprzęt ten znajduje się w miejscowości P., powiat a. . Sprzęt wskazywany jako należący do osób prawnych skoncentrowany jest przede wszystkim w miejscach siedzib tych osób prawnych, czyli w P. i B., a także w miejscowości P.. We wskazanych miejscach znajdują się grunty deklarowane do płatności przez różne podmioty powiązane, np. w P. deklarują działki rolne S. K., K. K. i P.W. B. Sp. z o.o., w P. - A. K. czy A. Sp. z o.o., w B. - S. K., K. K. czy P.W. B. Sp. z o.o. Z kolei Skarżący w roku 2020 nie deklarował działek ewidencyjnych położonych w tej miejscowości. Duże rozproszenie gruntów deklarowanych przez poszczególne podmioty skorelowane jest więc z podobnym rozproszeniem miejsc stacjonowania maszyn, które wykorzystywane są, w zależności od potrzeb, na gruntach deklarowanych przez różne osoby. Podobny sposób współpracy pomiędzy różnymi podmiotami jest widoczny w zakresie użytkowania budynków i zabudowań gospodarczych. Skarżący, A. K. i K. K. wskazują na użytkowanie tych samych budynków, które wchodzą w skład gospodarstwa deklarowanego przez S. K., w P., przy ul. [...]. Ponadto osoby te korzystają z bazy garażowej dla maszyn rolniczych, mieszczącej się w Przybranowie. Część budynków, znajdujących się w P., na podstawie umowy zawartej z S. K., użytkowana jest przez P.W. E. P., Nadto tylko w spółkach P.W. B. i P.W. E. P. Sp. z o.o. zatrudnieni są pracownicy. Osoby te wykonują prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych. Uwzględniając rozproszenie gruntów rolnych zgłaszanych nawet w ramach tych samych wniosków, ich powierzchnię (tylko 4 osoby fizyczne zadeklarowały do jednolitej płatności obszarowej łączną powierzchnię wynoszącą ponad 1 072 ha), prowadzony chów zwierząt, a także rozproszenie maszyn rolniczych i niekompletność posiadanych przez te osoby parków maszynowych, organ stanął na stanowisku, że prowadzenie działalności rolniczej w takich okolicznościach wymuszało wręcz konieczność koordynacji działań przez osobę lub osoby posiadające niezbędną wiedzę, środki techniczne i zasoby ludzkie (lub dostęp do nich) oraz stosowne uprawnienia decyzyjne. Taką osobą w ocenie organu pozostawał S. K., a także, w mniejszym stopniu A. K., którzy zarządzali w istocie jednym dużym gospodarstwem, jedynie podzielonym na mniejsze jednostki organizacyjne, zachowujące pozory odrębności. Jedną z części składowych gospodarstwa były jego elementy, deklarowane do płatności przez Skarżącego. Formalnie Strona prowadziła odrębne gospodarstwo rolne, miała prawo podejmować istotne decyzje związane z jego prowadzeniem, podpisywała umowy i inne dokumenty. Jednak w ocenie organu przywołane powyżej okoliczności, wskazują na to, że Skarżący działał w ramach rozbudowanej sieci elementów składowych jednego dużego gospodarstwa, zarządzanego przez członków jego rodziny, a w szczególności przez S. K..

Następnie organ wskazał, że na podstawie faktur VAT przedłożonych przez poszczególne osoby fizyczne przeanalizował, w jaki sposób zbywane były plony oraz gdzie dokonywano zakupów oleju napędowego do maszyn rolniczych. Ustalił, że płody rolne w postaci zbóż oraz rzepaku dostarczane były przez wszystkie osoby fizyczne najczęściej do tych samych odbiorców, a z kolei olej napędowy kupowany był najczęściej u tego samego dostawcy. Odbiorcy zbóż i rzepaku, którym sprzedawały swoje plony wszystkie osoby fizyczne miały siedziby w województwie wielkopolskim. W ocenie organu, koncentracja miejsc zbytu płodów rolnych dla wszystkich osób fizycznych oraz wspólne miejsce zakupu paliwa do maszyn rolniczych są kolejnym elementem, który wskazuje na świadomą i zamierzoną koordynację działań w ramach jednostek organizacyjnych jednego dużego gospodarstwa rolnego. Na tle zebranego i zweryfikowanego materiału dowodowego organ dostrzegł wiodącą rolę S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., Skarżącego, A. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., P.W. E. P. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o.

Organ stanął na stanowisku, że wszelkie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów, czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. Dyrektor dodał, że nie można w niniejszej sprawie pominąć więzi rodzinnych pomiędzy Stroną i pozostałymi osobami fizycznymi, które to stanowiły istotny element powiązań osobowych. Ułatwiały one w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały. Więzi te, w ocenie organu, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez Stronę, a także jej brata, wymagających niewątpliwie dużego zaufania mocodawców do plenipotenta. Organ podkreślił, że każdy z elementów opisywanych powyżej wzięty z osobna i rozpatrywany w oderwaniu od pozostałych, nie daje samodzielnej podstawy do sformułowania zarzutu zaistnienia sztucznych warunków po stronie Skarżącego. Podkreślił, że bezsprzecznie praktyki polegające na uczestnictwie w wielu spółkach prawa handlowego, pełnieniu roli pełnomocnika czy reprezentanta wielu podmiotów przez jedną osobę są zgodne z przepisami polskiego prawa cywilnego i handlowego. Zrozumiała jest także wzajemna pomoc w prowadzeniu gospodarstw pomiędzy osobami fizycznymi, pomiędzy którymi istnieje bliskie pokrewieństwo. Jednak w przedmiotowej sprawie Dyrektor stanął na stanowisku, że wzajemne powiązania, uzależnienia i korelacje osiągają taką skalę i takie natężenie, że wskazują na świadome i skoordynowane działanie w ramach jednego kompleksu produkcyjnego, zarządzanego przez S. K. i A. K., z udziałem Skarżącego i jego brata.

Nadto, organ po dokonaniu szczegółowych wyliczeń stwierdził, że suma płatności możliwych do uzyskania przez każdy z podmiotów występujących z osobna wyniosłaby [...] zł. Kwotę tą obliczono na podstawie płatności możliwych do uzyskania w ramach poszczególnych wniosków. Łączna kwota wynikająca tylko z iloczynu deklarowanych powierzchni i stawek płatności wyniosła więc [...] zł. Tak naliczona kwota powinna jednak zostać pomniejszona z tytułu zastosowania współczynnika korygującego, po uwzględnieniu, którego, łączna kwota możliwa do uzyskania przez poszczególne podmioty wyniosła więc [...] zł. Z kolei jak podkreślił Dyrektor, łączna płatność możliwa do przyznania w przypadku, gdyby złożony został jeden wniosek wynosiłaby [...] zł, a po zastosowaniu współczynnika korygującego – [...] zł. Wyliczenia wskazują na wyraźnie wyższą kwotę płatności możliwą do uzyskania przez dziewięć podmiotów powiązanych, ubiegających się o płatności na podstawie osobnych wniosków, od kwoty, która mogłaby zostać przyznana w razie złożenia jednego wniosku, przez wszystkie te podmioty występujące jako jeden rolnik. Różnica ta przekracza [...] złotych, niezależnie od przyjętego sposobu liczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał za uprawnione twierdzenie, że multiplikacja wniosków pochodzących od formalnie niezależnych podmiotów, stanowiących w istocie jednego rolnika jako grupę osób, o której mowa w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, ukierunkowana była na uzyskanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z pominięciem ustanowionych prawem wspólnotowym ograniczeń, zarówno kwotowych jak i powierzchniowych. W ocenie organu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a polegało to na tym, że 9 formalnie niezależnych podmiotów stanowiło w istocie jedno gospodarstwo rolne, prowadzone wspólnie, pod kierownictwem i ostatecznym zwierzchnictwem S. K. i A. K.. Z kolei Skarżący prowadził jedynie formalnie niezależną działalność rolniczą, podczas gdy deklarowane przez niego gospodarstwo rolne było jedynie jednym z elementów większej całości.

Zdaniem organu, utworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tę samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych oraz zarządzanie nimi przez te osoby przy jednoczesnym ubieganiu się przez poszczególne podmioty o przyznanie płatności, należało oceniać jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia bezpośredniego.

Ostatecznie organ odwoławczy w pełni podziel stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K., że działanie Skarżącego wyczerpało przesłankę zapisaną w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K.. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1. k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez niewykazanie rzeczywistego prowadzenia, kierowania, sprawowania zwierzchnictwa i podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących wszystkich gospodarstw rolnych (osób fizycznych i spółek) wyłącznie przez A. , i S. małżonków K. , podczas gdy organ wskazuje tylko na potencjalną możliwość sprawowania w/w czynności, a ponadto organ pominął dokumenty i wyjaśnienia strony potwierdzające wyodrębnienie poszczególnych gospodarstw rolnych kierowanych przez indywidualnych producentów rolnych;

2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez wybiórcze przykładowe jak sam przyznał organ, prezentowanie rzekomo swobodnego przenoszenia gruntów pomiędzy producentami rolnymi; stwierdzenie braku posiadania kompletnego parku maszynowego i zaplecza technicznego oraz osobowego przez poszczególnych producentów rolnych;

3) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wykazania przez organ, że działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez A. i S. małżonków K. polegały na sztucznym wykreowaniu 9 gospodarstw oraz że wyłącznym celem owych działań było uzyskanie korzyści sprzecznej ż celami wsparcia, w sytuacji gdy ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń i domniemań, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wzmianki na czym polegać miało sztuczne stworzenie warunków do uzyskania korzyści sprzecznych celami wsparcia; co w wyniku w/w naruszeń skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, tj., że działania A. i S. małżonków K. były podyktowane chęcią zwiększenia rozmiaru płatności i obejściem przepisów ograniczających płatności, uznaniem 9 gospodarstw kierowanych przez odrębnych producentów rolnych za jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez jednego zarządcę

4) naruszenie prawa, materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania, wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 przez błędne uznanie, że strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz, że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania płatności;

5) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające: rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) przez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi, w ocenie organu, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne;

6) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która to, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem, faktycznym utożsamianie istnienia powiązań pomiędzy producentami rolnymi ze stwarzaniem sztucznych warunków do otrzymania płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2023 r. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Wskazał na naruszenie przez organ art. 8 § 2 k.p.a. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2023 r. nazwanym załącznikiem do protokołu Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie kwestionując argumentację organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na zdalnej rozprawie.

Oceniając zaskarżoną interpretację z punktu widzenia jej zgodności z prawem Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wskazać należy, że na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego Skarżący ubiegał się w 2020 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni i płatności za zazielenienie do 164,30 ha, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 8,10 ha, płatności związanej do bydła do 20 sztuk zwierząt i płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie odmówił Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując stanowisko organu strona zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach"), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, określenie "rolnik" użyte w tej ustawie, oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa rolnego" w znaczeniu przyjętym w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Organ wskazał, że wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD). Zaznaczył, że co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale zawarta w nim wykładnia zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 520/18). Strona powinna więc wykazać swój czynny udział, w przeciwnym razie narazi się na to, że organ wyciągnie wnioski na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, bez jej udziału.

Zdaniem organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Według Dyrektora ARiMR w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny. Element obiektywny polegał na wykreowaniu 9 gospodarstw (4 prowadzonych przez osoby fizyczne oraz 5 prowadzonych przez spółki kapitałowe), wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził wielowątkową analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym, gospodarczym i własnościowym pomiędzy: K. K. a S. K. i A. K. (rodzicami Skarżącego), K. K. (bratem Skarżącego), P.W. B. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k. i A. Sp. z o.o. W ramach tej analizy poddano ocenie: historię rejestracji w ewidencji producentów, ich siedzib, położenie użytkowanych nieruchomości rolnych, wymianę działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyn, budynków gospodarczych), siedziby stad, przemieszczenia zwierząt, zatrudniania pracowników, zbytu płodów rolnych i miejsc zakupu paliwa. Analiza ta doprowadzała organ do konkluzji co do istnienia przesłanek wskazujących na stworzenie przez wyżej wymienione podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń w zakresie dopłat, wskutek zadeklarowania płatności przez wiele gospodarstw o mniejszej powierzchni. Zatem sztuczny podział gospodarstwa miał na celu przyznanie płatności w kwocie znacznie wyższej niż należna jednemu gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie rolnikiem jest grupa osób (fizycznych i prawnych), o której mowa w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zunifikowanym gospodarstwem rolnym zarządzał głównie S. K., w mniejszym stopniu – A. K..

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone było całe postępowanie, organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości i bezsprzeczny wykazać stworzenia sztucznych warunków. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera wzajemnie wykluczające się twierdzenia organu. Z jednej bowiem strony Dyrektor ARiMR wywodzi, odwołując się do wskazanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, że przesłanka subiektywna dotyczy ustalenia, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia (str. 11 zaskarżonej decyzji), natomiast z drugiej strony utrzymuje, że sztuczne warunki w ujęciu obecnie obowiązującego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie wymagają, aby działania kwalifikowane jako tworzenie sztucznych warunków było ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami ustawodawstwa unijnego. Wystarczające jest bowiem wykazanie, że warunki do uzyskania korzyści zostały stworzone sztucznie i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa (str. 32 zaskarżonej decyzji). Należy jednak zauważyć, że z powyższego orzeczenia TSUE wynika, że ubiegający się o płatność poprzez stworzenie sztucznych warunków powinien zmierzać wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu. Organ nie wyjaśnił dlaczego należy odstąpić od takiego rozumienie przesłanki subiektywnej w wyroku TSUE, do którego to wyroku sam się odwołuje. Wręcz twierdzi, że wykładnia w nim zawarta zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dyrektor ARiMR nie wytłumaczył zatem w klarowny sposób na czym polega przesłanka subiektywna, co ma kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Jeżeli bowiem przyjąć, że ubieganie się o płatność ma zmierzać wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową, to – zdaniem Sądu – organ nie wykazał istnienia przesłanki subiektywnej. W tym względzie należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem i w skardze strona podnosiła, iż spółki od wielu lat samodzielnie prowadziły produkcję rolną. W. dopłat stanowi niewielką część przychodu spółek, bez większego wpływu na ich rentowność. Skarżący wskazał, że np. G. K. Sp. z o.o. w 2020 r. osiągnęła przychody ze sprzedaży w wysokości ponad 10 mln zł, a zysk na koniec roku wyniósł blisko 600 tys. zł, A. Sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1 mln zł i uzyskała zysk w wysokości blisko [...] tys. zł, P.W. E. P. Sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1,2 min zł i wypracowała zysk w wysokości blisko [...] tys. zł. Okoliczności te nie są kwestionowane przez organ. Przeczą natomiast one temu, że wymienione podmioty ubiegały się o płatności wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową sprzeczną w celami wsparcia. Powstaje zatem wątpliwość, czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w tworzeniu sztucznych warunków, czy też może tylko część z nich. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni więc w przekonujący sposób, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, czy też nie.

Ponadto nie można nie zauważyć, że określając cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich organ odwołał się w zaskarżonej decyzji (str. 28) do art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W tym kontekście organ stwierdził, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich obejmują: a) poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej. Podkreślenia jednak wymaga, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. Zatem nie obowiązywało ono w 2020 r. i nie mogło być podstawą sformułowania przez organ jakichkolwiek celów wsparcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ, wskazując cele wsparcia, przywoła przepisy prawne obowiązujące w 2020 r.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten wyraża zasadę przekonywania. Trudno mówić o realizacji tej zasady w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne twierdzenia organu. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić zasadność zastosowania konkretnych przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w klarowny sposób, z podanych powyżej powodów, zasadności zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego uzasadnianie za organ podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, gdyż wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie jest przedwczesne. Stąd przedwczesne byłoby też odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).