Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 30/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 61 a par. 1,  art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych I. zobowiązuje organ do wydania aktu odnoszącego się do wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adw. A. H. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika wraz z podatkiem VAT w kwocie 82,80 zł (osiemdziesiąt dwa złoty 80/100).


UZASADNIENIE

K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB) w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia, czy zarządca obiektu mieszkalnego znajdującego się we W. przy ul. [...] utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz, czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednie warunki higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjną cieplność przegród budowlanych. Pełnomocnik strony skarżącej zawnioskował o: 1/ zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego; 2/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a; 3/ stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 15 stycznia 2020 r. K. W. skierowała do PINB wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w opisanym wyżej zakresie. Wnioskodawczyni powołała się na okoliczności związane ze stanem technicznym budynku, które według niej, świadczą o istnieniu stanu zagrażającego życiu i zdrowiu mieszkańców. W dniu 5 lutego 2020r. skarżąca wniosła kolejne pismo z prośbą o przekazanie informacji, czy organ wszczął postępowanie administracyjne w tak określonej sprawie. W udzielonej w dniu 6 marca 2002 r. odpowiedzi, PINB pouczył wnioskodawczynię, że postępowanie w sprawie utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym było już prowadzone a nakaz usunięcia nieprawidłowości został wykonany. Z aktualnego protokołu przeglądu okresowego budynku nie wynika natomiast, by w występowały w nim nieprawidłowości uzasadniające kolejną interwencję.

Z takim stanowiskiem pełnomocnik strony skarżącej się nie zgadza podnosząc, że treść wniosku strony skarżącej dawała wystarczające podstawy do realizacji czynności wynikających z art. 81 Prawa budowlanego. Do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należą bowiem, między innymi, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowalnych, przy wykonaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych.

Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się także ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego we W. (dalej DWINB) wyrażonego w odpowiedzi na ponaglenie skarżącej, że sprawa o której załatwienie wnosi skarżąca została ostatecznie załatwiona decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB. Zdaniem pełnomocnika, skarżąca we wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. powołuje się na szereg nowych okoliczności, które pojawiły się już po wydania ww. decyzji. Niezależnie od rozważań na temat zasadności wszczęcia postępowania przez PINB w sprawie wydania decyzji nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej im. [...] przeprowadzenia określonych czynności, zdaniem pełnomocnika, na gruncie przepisów postępowania administracyjnego brak jest okoliczności usprawiedliwiających powstrzymanie się od niezwłocznego działania organu. Jeżeli bowiem organ nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia sprawy, winien wydać decyzję odmowną – czego dotychczas nie uczynił. W przypadkach określonych w art. 61a § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że istota poruszanego przez skarżącą od wielu lat problemu, argumentacja i motywy skargi są tożsame z tymi, które strona zawarła w trzech poprzednich skargach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj: w skardze z dnia 18 lipca 2018 r. oddalonej nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. (sygn.akt II SAB/Wr 55/18); z dnia 27 września 2018 r. odrzuconej prawomocnym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019r. (sygn.akt II SAB/Wr 68/18); z dnia 26 lutego 2019 r. odrzuconej nieprawomocnym postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn.akt II SAB/Wr 22/19).

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, kwestie związane ze stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Podał, że prowadzone było w poprzednich latach postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją WINB nr [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej usuniecie szeregu wymienionych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. Wyjaśnił, że zarówno skarżąca jak i Spółdzielnia wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ta decyzję, które wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn.akt II SA/Wr 494/15) zostały oddalone w całości. Sąd wskazał, że "... zakres i istota orzeczonych czynności znajduje całkowite uzasadnienie w starannie i wyczerpująco zebranym w sprawie materiale dowodowym...". W związku z niewykonaniem obowiązku w wyznaczonym terminie, PINB podjął działania egzekucyjne, w konsekwencji czego na skutek zastosowania wykonania zastępczego, po zakończeniu poszczególnych etapów robót przez w lokalu skarżącej, sporządzono dwa protokoły, do których strona nie wniosła żadnych uwag. Po zakończeniu wszystkich robót zarówno wewnątrz lokalu skarżącej jak i na zewnątrz budynku, PINB dokonał ich protokolarnego odbioru. Zgromadzono stosowną dokumentację. Stwierdzono, że nakaz został w całości wykonany. Tym samym nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu zostały w całości wyeliminowane. Jak podał organ w związku z licznymi skargami K. W. stan techniczny budynku jest na bieżąco monitorowany i do tej pory nic nie świadczy o jego nadmiernym pogorszeniu, a tylko taka okoliczność zobowiązywałaby organ nadzoru budowlanego do podjęcia interwencji. Zdaniem organu nie można podzielić opinii, ż po zakończeniu postępowania i wykonania nakazu pojawiły się nowe okoliczności istotne w sprawie, gdyż wszystkie zarzuty były na bieżąco weryfikowane i wyjaśniane.

Zdaniem organu, pisma skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. nie można traktować jako nowego wniosku w sprawie, gdyż jego istota i cel wpisuje się w ciąg dotychczasowych licznych interwencji zawierających te same oczekiwania i zarzuty, tożsamy przedmiot sprawy i okoliczności. Organ wyjaśnił także, że wszystkie wystąpienia skarżącej składane po zakończeniu postępowania rozpatrywał w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Rozpatrzenie każdej skargi powszechnej poprzedzone było postępowaniem wyjaśniającym, często kontrolnym na terenie nieruchomości. PINB podkreślił, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Nie można bowiem z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego, organ podjął czynności kontrolne czy też wyjaśniające. W dalszym obszernym nakreśleniu sposobu postępowania organu po wpływie pisma interwencyjnego, PINB wyjaśnił na czym polega jego policyjne działanie w zakresie przestrzegania prawa budowlanego i w którym momencie jest on zobligowany wszcząć administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Wyjaśnił, że żądania wszczęcia postępowania nie są wiążące dla organu nadzoru budowlanego i nie mają decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania.

Odnosząc się do zarzutu niewydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego PINB zaznaczył, że przesłanką warunkującą wydanie tego rodzaju decyzji, jest stwierdzenie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu mogącego powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zaznaczył także, że to na organie ciąży obowiązek zweryfikowania twierdzeń pochodzących od sygnalistów i ustalenia, czy rzeczywiście mamy do czynienia z nieprawidłowościami. W analizowanym przypadku budynek jest poddawany okresowym kontrolom przez osoby z wiedzą specjalistyczną i poza drobnymi usterkami nie wykazano nieprawidłowości. Nie potwierdziły ich także kontrole PINB. W takim stanie rzeczy, zastrzeżenia skarżącej są niewystarczające dla wydania nakazu z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

W podsumowaniu organ stwierdził, że sprawa opisana w skardze i odpowiedzi na nią jest wielowątkowa a przedstawione argumenty – jedynie najistotniejsze – świadczą o bezzasadności zarzutów skarżącej. Z punktu widzenia zadań i obowiązków organu nadzoru budowlanego najistotniejsze jest jednak to, że w chwili obecnej nieprawidłowości w spornym budynku zostały wyeliminowane. Znamienne jest także to, że jedynie skarżąca sygnalizuje istnienie problemów i podejmuje liczne interwencje. Sprawa dotyczącą stanu technicznego budynku została jednak już ostatecznie zakończona i nie ma podstaw do dalszych działań ze strony organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola sądowa przeprowadzona w przedmiocie bezczynności PINB w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie określonej we wniosku K. W. z dnia 15 stycznia 2002 r. wykazała zasadność wniesionej w tym względzie skargi.

Wyjaśnić najpierw należy, że przed wniesieniem skargi wyczerpany został dostępny stronie środek zaskarżenia o którym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż poprzedzona ona została ponagleniem z dnia 12 lutego 2020 r. skierowanym do DWINB w którym strona wskazała na niezałatwienie jej wniosku. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.

Nie zaistniały także inne przesłanki niedopuszczalności skargi, w szczególności wynikające z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocne osądzona. Oznacza to, że jeżeli ta sama sprawa jest w toku bądź została już prawomocnie rozpoznana, to w sytuacji wniesienia skargi na to samo działanie czy akt organu (res iudicata) skarga podlega odrzuceniu. Warunkiem skutkującym zastosowanie ww. przepisu jest zatem tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw można mówić, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych, przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw lub obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna.

Po analizie wniesionej skargi ze tymi które zostały przywołane w odpowiedzi PINB na skargę jako dotykających tożsamych problemów i argumentacji podnoszonych przez stronę, Sąd stwierdził, że pomiędzy obecnie rozpoznawaną sprawą a sprawami przywołanymi w odpowiedzi na skargę nie zachodzi tożsamość, która uzasadniałaby odrzucenie skargi. W sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 55/18 przedmiotem skargi była bowiem bezczynność PINB "w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. [...] a w szczególności w lokalu nr [...]". Tożsamy przedmiot bezczynności określony został w sprawie sygn.akt II SAB/Wr 68/18 i II SAB/Wr 22/19. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca PINB bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. w którym wnosiła o wszczęcie postępowania w zakresie sprawdzenia, czy zarządca obiektu mieszkalnego w należytym stanie technicznym oraz czy budynek spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednie warunki higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych. Z powyższego wynika, że nie została zachowana tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiot postępowania którego domaga się od organu skarżąca została określony szerzej niż w pozostałych sprawach. Potwierdza to uzasadnienie wniosku, z którego wynika, że skarżąca żąda czynności organu, gdyż zarząd i rada nadzorcza spółdzielni odmawia jej nie tylko ocieplenia stropodachu oraz wykonania innych pilnych remontów o których wykonanie wnioskowała ale także podwyższenia mocy grzewczej o 100 kw oraz naprawy centralnego ogrzewania. Z załączonego do wniosku pisma z dnia 29 października 2019 r. wynika, że skarżąca, oprócz wykonania robót, które przejawiały się przywołanych wcześniej skargach (dotyczących niskiej izolacyjności przegród budowlanych w obrębie jej lokalu; naprawy ścian stropodachu powyżej ścian dylatacyjnych; usunięcia mostków termicznych; naprawy drzwi wejściowych, usunięcia zagrzybienia z jej lokalu w związku z niską izolacyjnością ścian) domagała się także przeprowadzenia remontu kapitalnego instalacji c.o i wymiany instalacji elektrycznej na klatce schodowej – co, także wskazuje na szerszy zakres żądania.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpatrzenia skargi wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięcie powyższej zasady znajduje się w art. 35 § 1-3 k.p.a. który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie - winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane, albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności w załatwieniu opisanego na wstępie wniosku skarżącej.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że opisany wcześniej wniosek skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. PINB potraktował jako skargę powszechną wskazując w udzielonej odpowiedzi, że oczekiwanie wszczęcia przez niego postępowania administracyjnego jest nieuzasadnione, gdyż postępowanie w sprawie utrzymania budynku było już prowadzone a nakaz usunięcia nieprawidłowości został wykonany, nadto z aktualnego protokołu przeglądu okresowego, nie wynika aby w budynku wystąpiły nieprawidłowości uzasadniające interwencję organu. W związku z ponagleniem skarżącej w dniu 18 lutego 2020 r. organ przeprowadził kontrolę w sprawie utrzymania budynku, z której sporządzony został protokół. Następnie pismem z dnia 20 lutego 2020 r. wezwał Spółdzielnię do wyjaśnienia czy usunięto usterki stwierdzone w protokole z kontroli z dnia 16 sierpnia 2019 r. (z przeglądu okresowego). W odpowiedzi na to wezwanie Spółdzielnia poinformowała o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w protokole z przeglądu okresowego z dnia 16 sierpnia 2019 r.

W ocenie Sądu przedstawionych wyżej czynności nie można uznać za prawidłowych, gdyż prowadziły one do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. jest bowiem jednoznaczne w swojej treści, zawiera ono żądnie wszczęcia postępowania w sprawie należącej do kompetencji organu nadzoru budowlanego i wydania odpowiednich nakazów w formie prawem przewidzianej.

Wyjaśnić należy że według art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że o przedmiocie postępowania administracyjnego przesadzają regulacje zwarte w przepisach materialnego prawa administracyjnego, w związku z czym również art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z tymi przepisami, które nie tylko wyznaczają rodzaj sprawa załatwianych w formie decyzji, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeżeli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami - z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15, CBOSA). W wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, (CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA przyjął, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W związku w tym, w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego i przesądzenie poza tym postępowaniem (w formie pisma) o żądaniu strony, gdyż pozbawia to jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że jeżeli skarżąca wystąpiła do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wskazanych przez nią nieprawidłowości stanu technicznego budynku, to organ powinien ten wniosek potraktować jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz, czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte np. sprawa była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną), powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2018 r., II SAB/Go 61/18, LEX nr 2576563).

W konsekwencji stwierdzić należy, że złożenie przez skarżącą wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. wiązało się z obowiązkiem jego rozpoznania, a więc rozważeniem zasadności wszczęcia postępowania bądź też załatwienia sprawy w inny sposób, przy uwzględnieniu przesłanek uregulowanych w odpowiednich przepisach Prawa budowlanego. W każdym jednak wypadku konieczne było uzewnętrznienie stanowiska organu w prawnie przewidzianej formie i w terminie określonym w ustawie. Brak podjęcia jednej z powyższych form działania przez PINB świadczy o wystąpieniu w niniejszej sprawie bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż PINB w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. nie wydał w sprawie decyzji lub innego aktu – jak np. postanowienie od odmowie wszczęcia postępowania. Zachodzą zatem podstawy do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu o czym orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku.

Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał jednocześnie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie w tym zakresie jest znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu, działaniu kontrolowanego organu nie sposób stawiać tak daleko idących zarzutów. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli i lekceważenia skarżącego, lecz z błędnego przekonania, że wobec braku przesłanek do podjęcia władczych działań ze strony nadzoru budowlanego wniosek strony nie wymaga załatwienia w odpowiedniej procesowej formie. Istotne jest także to, że PINB zareagował na wniosek strony, przeprowadził kontrolę budynku a stanowisko co do zasadności stawianych przez skarżącą zarzutów podniesionych we wniosku zostało jej uzewnętrznione.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc uznać, że naruszenie prawa przez organ i przekroczenie terminów załatwienia sprawy było wynikiem celowego działania i lekceważenia zarówno strony jak i ustawowych obowiązków organu. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej o czym stanowi pkt IV sentencji wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.p.s.a orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu rozstrzygnięto w pkt V sentencji wyroku.