Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 4/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., art. 200 i art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. O. i R. O. na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] znak [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz skarżących P. O. i R. O. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Dnia 14 czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. wpłynął wniosek R. i P. O. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - bezodpływowego stawu hodowlanego (hodowla [...] do 1,5 t/ha/rok) o powierzchni łącznej 1,3 ha i głębokości do 1,5 m zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. , gm. Ś..

2. Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Starosta [...] w oparciu o art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j . Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej przywoływana jako: "K.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, iż z informacji posiadanych przez Starostę Ś. wynika, że działki objęte wnioskiem to łąki klasy IV pochodzenia organicznego oraz grunty pod rowami, na których znajdują się złoża torfu.

Organ I instancji wyjaśnił nadto, iż wniosek obejmujący wykonanie urządzenia wodnego, w tym stawu sprowadza się do wydania decyzji, na podstawie której wnioskodawca uprawniony jest do wykonania sztucznego zbiornika wodnego znacznie płytszego od jeziora, nie mającego strefy głębinowej, który w literaturze przedmiotu składa się z wału ziemnego (grobli) dna stawowego, budowli wodnych (mnich wpustowy i mnich upustowy), rowów opaskowych i obwałowania. Stawy zasila woda z rzeki, potoku, źródła lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawów do hodowli jest ich spuszczalność oraz możliwość całkowitego osuszenia dna. W praktyce spuszczenie wody i osuszenie dna stawu jest możliwe, gdy jego dno znajduje się powyżej zwierciadła wody gruntowej. Większość złóż wydobywana jest spod wody i wyrobiska poeksploatacyjne są w naturalny sposób zawodnione, nie są to jednak stawy, a zagłębienia terenu, w których gromadzi się woda.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126, dalej przywoływana także jako: "P.g.g."), torf został uznany za kopalinę. Art. 21 ust. 1 pkt 2a P.g.g. stanowi zaś, że wydobywanie kopaliny ze złoża może być prowadzone jedynie po uzyskaniu koncesji na taką działalność. W niniejszej sprawie, w związku z faktem, że zbiornik wodny ma powstać na gruntach torfowych, na których wydobycie niezbędne jest uzyskanie koncesji, Organ I instancji uznał, iż właściwym trybem postępowania w tym przypadku jest uzyskanie decyzji - koncesji na wydobywanie kopaliny zgodnie z P.g.g. Z tej przyczyny zasadną była w ocenie Starosty [...] odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o treść dyspozycji art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego.

3. Z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] nie zgodzili się Skarżący.

W zażaleniu Skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 a ust. 1 K.p.a. poprzez oczywiście bezzasadne zastosowanie procedury odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku złożonego przez stronę i to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w znacznej mierze, dopuszczeniu dowodów w sprawie, przeprowadzeniu z własnej inicjatywy ustaleń faktycznych, przywołanie tych ustaleń i dowodów w treści uzasadnienia postanowienia, co winno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej, lecz z pewnością nie odmową wszczęcia postępowania w sposób wynikający z treści zaskarżonego postanowienia.

4. Po rozpatrzeniu zażalenia D. R. Z. G. W. w S. stwierdził, że zażalenie to zasługuje na uwzględnienie i uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], sprawę przekazując do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

5. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...] przeanalizował zebrane dokumenty i dokonując interpretacji prawa materialnego uznał, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ma w niniejszej sprawie bezpośredni związek z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze i pozwolenie to może być wydane dopiero po uzyskaniu koncesji na taką działalność.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Organ orzekł o odmowie udzielenia wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - bezodpływowego stawu hodowlanego do hodowli ryb karpiowatych zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Rusinowo gm. Ś..

6. Od decyzji Starosty [...] pismem z dnia 20 marca 2017 r. odwołanie złożyli Skarżący.

7. D. R. Z. G. W. w S. uznał, iż odwołanie to zasługuje na uwzględnienie, z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] nie odniósł się w żadnej mierze do wpływu planowanej działalności na środowisko, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie urządzenia wodnego - bezodpływowego stawu przeznaczonego do hodowli ryb karpiowatych ma bezpośredni związek z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie wskazując w czym dokładnie ów związek się wyraża. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że posłużenie się przez Organ I instancji jako uzasadnieniem prawnym dla podjętego rozstrzygnięcia wyłącznie cytatem z decyzji D. R. Z. G. W. w S. z dnia [...] r., znak: [...] jest niedopuszczalne i sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi treści uzasadnienia decyzji administracyjnej, a także jest przyczyną do uchylenia podjętego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

8. W toku ponownie prowadzonego postępowania, Starosta [...] wydał decyzję w dniu [...] r., znak: [...], którą odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - bezodpływowego stawu hodowlanego (hodowla [...] 1,5t/ha/rok) o powierzchni łącznej 1,3 ha i głębokości 1,5 m zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. gm. Ś..

Organ I instancji wyjaśnił, że staw ma zostać zlokalizowany na gruntach torfowych, które są kopalinami, których wydobywanie podlega obowiązkom koncesyjnym i rekultywacyjnym. Brak stosowych koncesji i fakt oddziaływania inwestycji na środowisko, które musi być należycie chronione, powoduje, że udzielnie Skarżącym pozwolenia wodnoprawnego będzie stanowiło naruszenie art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej przywoływana także jako: "P.w."), bowiem udzielone pozwolenie nie może naruszać wymagań ochrony środowiska oraz innych przepisów. W tym przypadku wydanie pozwolenia wodnoprawnego naruszyłoby art. 21 ust. 1 pkt. 2 P.g.g. oraz przepisy art. 4 pkt. 11, art. 11 ust. 5 i art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej przywoływana także jako: "u.o.g.r.l."). Tym samym odmówiono udzielenia pozwolenia na podstawie art. 126 pkt 1 P.w.

9. Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, że:

1). narusza art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 P.w. poprzez uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym wnioskodawcy winni pierwotnie uzyskać zezwolenie na wydobywanie kopalin by następnie uzyskać uprawnienie do założenia stawów w wyrobiskach, gdy brak jest podstaw do takiego rozumienia prawa, przepisy te nie dają podstawy do takiego rozstrzygnięcia, a stanowiąca własność strony nieruchomość rolna nie może być gospodarczo wykorzystywana inaczej niż poprzez założenie tam stawów rybnych i prowadzenie działu specjalnego produkcji rolnej w postaci hodowli zamkniętej ryb karpiowatych,

2). narusza art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., w związku z art. 138 K.p.a. a naruszenie to polega na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości, w sposób wskazany w decyzji Organu odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], zastąpieniu dowodów wymaganych po uchyleniu nie mającymi żadnego znaczenia dowodami, które zostały załączone do akt sprawy, a ich analiza przywołana na użytek uzasadnienia do decyzji Starosty [...] narusza zasady określone w art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a. bowiem nie zapoznano z nimi stron postępowania przed wydaniem decyzji.

Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie, że strony spełniają warunki do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji przekazanie sprawy organowi I instancji do wykonania obowiązków dowodowych w sprawie.

10. D. R. Z. G. W. w S. decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., związku z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 P.w., po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...]

Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu odwołania nie ograniczył się jedynie do zarzutów przez Nich podniesionych, a zbadał decyzję Starosty [...] w sposób kompleksowy pod kątem zgodności z prawem materialnym i proceduralnym, co uzasadnia jak niżej.

W ocenie Organu odwoławczego materiał zgromadzony w toku postępowania oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty [...] dostarczają niezbędnych informacji o niedopuszczalności udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Z załączonego do wniosku operatu wynika bowiem, że Skarżący zamierzają wybudować urządzenie wodne - bezodpływowy staw rybny do ekstensywnej hodowli ryb typu karpiowatego o łącznej powierzchni 1,3 ha i głębokości mniejszej niż 1,5 m (szczegółowe wymiary przedstawia mapa poglądowa - rys. 2 i 3 załączone do operatu wodnoprawnego), który będzie zlokalizowany na torfowisku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie wiąże się z koniecznością wydobycia torfu, który jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakłada w przepisie art. 3 ust. 1 pkt. 4 obowiązek ochrony gruntów rolnych przede wszystkim poprzez zachowanie torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych.

Organ wskazał, że torf ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlega ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania. W niniejszej sprawie przewidywany sposób korzystania z wody to wykonanie urządzeń wodnych określonego rodzaju, na gruntach bogatych w te kopaliny. Przepis art. 125 pkt 3 P.w., do którego odsyła art. 126 pkt 1 tej ustawy, ma charakter blankietowy. Przewiduje obowiązek honorowania w udzielanym pozwoleniu standardów wyznaczanych przez inne, bliżej nieokreślone przepisy. Taka blankietowa formuła, wbrew twierdzeniom Skarżących, znana technice legislacyjnej, nie stanowi przeszkody w stosowaniu przepisu art. 125 pkt 3 P.w., wymaga jedynie uwzględnienia stanu prawnego regulującego wskazane kwestie. W odniesieniu do wymagań ochrony środowiska w pierwszej kolejności znajdują zastosowanie przepisy, których przedmiotem jest ochrona środowiska, w tym ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), której przedmiotem, zgodnie z art. 1, jest określenie zasad ochrony środowiska. Ustawa ta w Tytule II Dziale VII reguluje podstawowe zasady ochrony kopalin.

Organ podniósł, że Skarżący w celu wykonania stawów rybnych będą eksploatować torf bez wymaganej koncesji co stanowi naruszanie zasad ochrony środowiska, do której to ochrony są zobowiązani. Wynika to z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. zgodnie z którym działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Stąd Organ zauważył, że udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stanowiłoby również nieuprawnioną ingerencję w zakres objęty inną ustawą, a naruszenie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest niezgodne z art. 125 pkt 3 P.w., zgodnie z którym udzielone pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Brak koncesji na wydobywanie kopalin powoduje, że Skarżący nie mogą wydobyć torfu w celu wykonania urządzeń wodnych - stawów rybnych.

Reasumując, w ocenie Organu, przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczność inwestycji z wymogami ochrony środowiska (określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz brak posiadania koncesji, której niezbędność do realizacji inwestycji wynika z odrębnych przepisów - ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym, jak wskazał Organ, spełnione są przesłanki przepisu art. 126 pkt 1 P.w., zgodnie z którym odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, gdy projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 P.w.

11. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. , rozstrzygnięciu zarzucając:

1). obrazę przywołanych jako podstawa prawna przepisów mianowicie art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 P.w. poprzez uznanie, że w istniejącym stanie rzeczy wnioskodawcy winni pierwotnie uzyskać zezwolenie na wydobycie kopalin, kopaliny te wydobyć i wyeksploatować złoże, by następnie uzyskać uprawnienie do założenia stawów hodowlanych w wyrobiskach poeksploatacyjnych w sytuacji, gdy brak jest podstaw dla takiego rozumienia prawa, przywołana w decyzji podstawa prawna nie daje podstawy dla takiego rozstrzygnięcia jak w treści skarżonej decyzji, a stanowiąca własność strony nieruchomość rolna nie może być gospodarczo wykorzystywana inaczej aniżeli poprzez założenie tam stawów rybnych i prowadzenie działu specjalnego produkcji rolnej w postaci hodowli zamkniętej ryb karpiowatych,

2). błąd w ustaleniach faktycznych popełniony przez Organ I instancji i usankcjonowany przez Organ II instancji polegający na przyjęciu, że w miejscu, którego wniosek pierwotny dotyczy znajdują się jeszcze złoża torfu, co wymagałoby najpierw wydobycia torfu po uzyskaniu koncesji a następnie dopiero założenia na wyrobisku stawów hodowlanych, który to błąd popełniony został skutkiem nie podjęcia żadnych czynności sprawdzających przed wydaniem decyzji przez organ I instancji mimo wskazania - na etapie pierwotnego uchylenia decyzji - konieczności dokonania takich ustaleń przed wydaniem decyzji, a stanowisko Starosty [...] zostało bezkrytycznie recypowane do ustaleń własnych organu II instancji, co stanowi, iż decyzja oparta na takich kryteriach jawi się jako oczywiście przedwczesna i sprzeczna z innymi ustaleniami faktycznymi już w sprawie dokonanymi, a w uwzględnieniu zarzutu stawianego w pkt 2 aktualnym pozostaje zarzut

3). naruszenie przepisów prawa administracyjnego - mianowicie art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości i w sposób wskazany w decyzji Organu II instancji z dnia [...] r. sygn. [...], zastąpienie dowodów wymaganych po uchyleniu nie mającymi żadnego znaczenia dowodami, które nie zostały załączone do akt sprawy a ich analiza przywołana na użytek uzasadnienia do decyzji Starosty narusza zasady określone w art. 9 i 10 K.p.a. w sytuacji, gdy z dowodami tymi strona przed decyzją zapoznana nie została,

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że postępowanie w sprawie toczy się od [...] r. z uwagi na nieprawidłowości w procedowaniu Organu I instancji powodujące konieczność dwukrotnego uchylania wydawanych w sprawie decyzji administracyjnych. Finalnie jednak skarżoną decyzją najpierw Starostwo Ś. odmówiło Skarżącym wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - bezodpływowego stawu hodowlanego, a następnie - po złożeniu odwołania - decyzja ta została utrzymana w mocy przez D. R. Z. G. W. w S..

Z treści uzasadnienia do decyzji wynika w szczególności to, że Organ I instancji wydając decyzję odmowną oparł się w całości na swoich ustaleniach, które nie zostały w żadnej mierze udokumentowane w aktach postępowania. Skarżący podnieśli, że Organ I instancji uzasadnił zlepkiem posiadanych przez siebie informacji z innych postępowań, które przywołał wyłącznie w treści uzasadnienia lecz nie przeprowadził z nich dowodu poprzez załączenie ich do akt sprawy. Nie dołączył ani jednego z dokumentów, na które powołał się w zakresie własnych ustaleń faktycznych. Taki sposób procedowania w ocenie Skarżących, narusza zasadę określoną w art. 7, art. 77, art. 9 i art. 10 K.p.a. powodując, że stanowi to już samoistną przesłankę dla uchylenia skarżonej decyzji.

Skarżący podnieśli, że podstawowym argumentem obu decyzji jest takie stanowisko, że strona, która chce na terenach łąk torfowych stanowiących jej własność, a które nie mogą być eksploatowane jako grunty rolne z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych, zabagnienia, zakrzaczenia i występujące tam kopaliny, przed założeniem stawów rybnych jako działu specjalnego produkcji rolnej, winna uzyskać koncesję na wydobycie kopaliny - torfu a następnie - po eksploatacji złoża - może w ramach rekultywacji terenu założyć stawy rybne. Stanowisko przedłożone powyżej, na którym opierają swoje rozstrzygnięcia Organy obu instancji, jest oczywiście błędne i nie wypływa z cytowanych przepisów Prawa geologicznego i górniczego, a z pewnością nie z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 P.w. Podkreślili, że to Skarżący - jako właściciele nieruchomości rolnych - mają prawo prowadzić tam działalność, która nie narusza ustroju rolnego, innych obowiązujących norm prawnych i stanowi o wykonywaniu praw właścicielskich. Tymczasem decyzja, wskazując kierunek, który winna obrać strona dla załatwienia sprawy i do uzyskania pozwolenia, czyni ją sprzeczną z interesem Skarżących. Naraża ich także na wielotysięczne wydatki konieczne, a związane z uzyskaniem koncesji na wydobycie kopalin, których Skarżący eksploatować nie zamierzają. Nie do pogodzenia jest więc tego rodzaju stanowisko, które także sprzeczne jest z bieżącym orzecznictwem sądowym (por. np. wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 343/09), albowiem słusznym jest stanowisko wskazujące na brak podstaw dla stosowania przepisów prawa geologicznego i górniczego w podobnych stanach faktycznych, jak w sprawie niniejszej. Strona ma prawo prowadzić działalność rolniczą na stanowiących jej własność gruntach o takim właśnie charakterze bez konieczności ponoszenia niczym nie usprawiedliwionych kosztów albo dla osiągnięcia celów, których osiągnąć nie zamierza. Jeśli zaś z treści decyzji wynika, że ustalił Organ I instancji, iż stawy powstać mają w wyrobiskach po rzekomo nielegalnej eksploatacji złóż torfu to tym bardziej brak jest podstaw do kwestionowania żądania strony, która w ten sposób gospodarczo wyrobisko chce wykorzystać przy zachowaniu przeznaczenia nieruchomości i przy produkcji, która stanowi dział specjalny produkcji rolnej.

Skarżący podnieśli, że Organ II instancji w wydanej przez siebie w toku rozpoznania tej sprawy decyzji z dnia [...] r. sygn. [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., kiedy to uchylił po raz pierwszy decyzję Starosty [...] w tej sprawie, jednoznacznie wskazał na drogę postępowania Organu I instancji po uchyleniu decyzji, przywołał braki w postępowaniu dowodowym i wskazał drogę ich usunięcia. Z tych zaleceń, jak wskazują Skarżący - nie wykonano nic co mogłoby spowodować uznanie, że Organ I instancji starał się sprawę załatwić w drodze obiektywnego gromadzenia dowodów, wszechstronnie i w oparciu o właściwą procedurę. Natomiast w decyzji własnej do porządku dziennego przechodzi Organ II instancji nad brakami dowodowymi, których uzupełnienie sam zlecił.

Organ w uzasadnieniu podnosi, przywołując także w dalszych swoich ustaleniach, że Skarżący prowadzili eksploatację złoża torfu bez wymaganego zezwolenia. Przywołuje ustalenia organów administracji i procesowe, wskazuje na ukaranie przez sąd P. O. za tego rodzaju postępowanie polegające na wyeksploatowaniu złoża torfu bez wymaganej koncesji. Skarżący przypominają, że przed WSA toczyły się postępowania w sprawie ze skarg Skarżących w zakresie decyzji administracyjnych dotyczących eksploatacji złóż i opłat sankcyjnych z tą eksploatacją związanych. Ma to znaczenie w sytuacji, gdy odmawia się stronie gospodarczego wykorzystania działek gruntu, na których w rzeczywistości już torf - skutkiem wydobycia bezkoncesyjnego - nie zalega w złożu. Tak więc stawy mają powstać na wyrobiskach po złożach prowadząc do rekultywacji terenu a nie - jak wydaje się wskazywać uzasadnienie - pod pretekstem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego Skarżący chcą otrzymać nienależne im uprawnienie do eksploatacji złoża torfu, albowiem torf w tym miejscu już jako kopalina nie występuje.

Skarżący wskazują, że w sprawie zabrakło Organowi II instancji konsekwencji w egzekwowaniu własnego stanowiska. Gdyby bowiem uznano, że niezbędne są oględziny terenu przeprowadzone przez biegłego posiadającego wiedzę fachową, a po przeprowadzeniu takich oględzin stwierdzono by występowanie złoża torfu w dalszym ciągu, to z pewnością stanowisko Organów administracji miałoby swoją podstawę i byłoby niepodważalne. Brak takiego dowodu czyni je przedwczesnym, a przez to naruszającym prawa Skarżących.

12. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

13. Przystępując do rozpoznania sprawy, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu

o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

14. W badanej sprawie Organy obu instancji uznały, że przeszkodą w wydaniu na rzecz Skarżących pozwolenia wodnoprawnego jest okoliczność, iż teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja – budowa stawów rybnych, stanowią torfowiska, a zatem Skarżący winni legitymować się koncesją na wydobywanie kopalin. Kwestią sporną w świetle zarzutów skarg, pozostaje, czy Skarżący, który zamierzają na terenie własnej nieruchomości wybudować stawy rybne, ubiegając się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, winni uprzednio uzyskać koncesję na wydobywanie kopalin, nawet wówczas, gdy kopalin wydobywać nie zamierzają. Skarżący zakwestionowali bowiem istnienie złóż torfu na działkach objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a także podnosili, że torfu nie zamierzają wydobywać.

15. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja D. R. Z. G. W. w S. (obecnie D. R. Z. G. W. w S. P. G. W. W. [...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie R. i P. O. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu hodowlanego (hodowla [...] do 1,5 t/ ha/ rok) o powierzchni łącznej do 1,3 ha i głębokości do 1,5 m zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych: nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. , gm. Ś..

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia Organu II instancji, przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczność inwestycji z wymogami ochrony środowiska (określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz brak posiadania koncesji, której niezbędność do realizacji inwestycji wynika z odrębnych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Z argumentacją Organów I i II instancji jednak nie sposób się zgodzić.

16. Stanowisko Starosty [...], zgodnie z którym Skarżący nie mogą uzyskać pozwolenia wodnoprawnego bowiem wcześniej, na terenie na którym ma powstać inwestycja wydobywali torf bez koncesji, zaś ewentualne wykonanie stawu rybnego możliwe jest wyłącznie jako "efekt zakończenia" koncesjonowanej działalności nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących (w dacie wydania decyzji) przepisach.

Co prawda nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 21 ust. 1 P.g.g., działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (w tym także torfu), może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, jednak z powyższego nie wynika, że w przypadku gdy tego rodzaju działalność wykonywano bez wspomnianej koncesji, nie jest możliwe dalsze zagospodarowanie tego terenu np. poprzez budowę stawów rybnych.

Należy zgodzić się ze Starostą, że budowa stawów może stanowić "efekt zakończenia koncesjonowanej działalności", bowiem wynika to m.in. z art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 – 2 i ust. 5 u.o.g.r.l. Zgodnie z tymi przepisami bowiem, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a cytowanej ustawy). Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, celem wydobywania torfów jest obowiązana przedstawić właściwemu organowi m.in. projekt rekultywacji torfowiska i termin jej zakończenia (art. 11 ust. 5 pkt 3 cytowanej ustawy).

Powyższe uregulowania dotyczą jednak sytuacji gdy strona wystąpiła o stosowną koncesję oraz o wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10.

Zdaniem Sądu, wydanie wspomnianej wyżej koncesji możliwe jest wyłącznie przed przystąpieniem do wydobycia złoża, co wprost wynika z treści cytowanego powyżej art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że działalność taka może być wykonywana jedynie po uzyskaniu koncesji.

Gdyby uznać za słuszny pogląd Starosty o tym, że z uwagi na wcześniejsze wydobycie kopaliny bez koncesji nie jest możliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rybnego (i tym samym rekultywację torfowiska), należałoby przyjąć, że tego rodzaju rekultywacja nigdy już nie będzie w tego typu przypadkach możliwa. Niezależnie od tego, czy grunt będzie należał do osoby, która dopuściła się wspomnianego wydobycia kopaliny bez koncesji, czy też kolejnego właściciela, który takich działań nigdy nie podejmował, zawsze będzie to grunt, na którym doszło do wydobycia kopaliny bez wymaganej przepisami prawa koncesji. Jednocześnie, z przyczyn o których była mowa powyżej, wystąpienie o koncesję za okres, który już upłynął nie będzie możliwe.

17. Niewątpliwie odmienna sytuacja zachodziłaby wówczas, gdyby na danym terenie złoża torfu nie zostały całkowicie wyczerpane, a budowa stawu rybnego wymagałaby dalszego wydobywania tej kopaliny. Nie sposób jednak stwierdzić, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie bowiem ani Organ I instancji ani też Organ odwoławczy nie poczyniły w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

Organ odwoławczy przyjął, że "Skarżący w celu wykonania stawów rybnych będą eksploatować torf bez wymaganej koncesji co stanowi naruszenie zasad ochrony środowiska, do której to ochrony są zobowiązani". Żaden z Organów nie widział potrzeby zbadania, czy na spornych nieruchomościach znajdują się jeszcze złoża torfu i czy konieczne jest ich wydobywanie celem realizacji inwestycji.

Tymczasem, w ocenie Sądu kwestia ta – w świetle argumentacji Skarżących – podnoszących zarówno w odwołaniu od decyzji, jak i w skardze jest kluczowa. Skarżący konsekwentnie wskazują, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla nich decyzji oraz, że nie zamierzają takich kopalin eksploatować.

Należy przy tym podkreślić, że stanowisko Organu odwoławczego, zgodnie z którym Skarżący będą w celu wykonania stawów rybnych eksploatować torf bez wymaganej koncesji nie zostało poparte stosownymi dowodami. Co prawda organ II instancji przywołał w tym zakresie wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] [...]), jednak odpis wyroku nie został dołączony do akt zaś Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób orzeczenie to potwierdza okoliczność występowania złóż torfu na działkach nr [...]

Powyższe budzi tym większe wątpliwości, że dowody zgromadzone przez Organ I instancji wskazują, iż Skarżący są właścicielami także innych działek, na których planują budowę stawów rybnych, a nie sposób stwierdzić czy wspomniany wyrok dotyczy właśnie spornych działek.

Stanowisko Organu odwoławczego o braku konieczności zbadania powyższej kwestii wydaje się przy tym niekonsekwentne w świetle poprzedniej decyzji tegoż Organu, na co prawidłowo zwrócili uwagę Skarżący.

Nie sposób przy tym zgodzić się z poglądem tego Organu, że fakt występowania na terenie planowanej inwestycji torfu wynika z wykonanego na zlecenie Skarżących operatu wodnoprawnego. W operacie tym wskazano jedynie, że w Planie Rozwoju Lokalnego G. Ś. można znaleźć informacje, które mówią, iż "na skalę lokalną dla potrzeb własnych ludności wydobywane jest kruszywo w niewielkich wyrobiskach oraz o licznych złożach torfowych (szczegółowa lokalizacja w materiałach UW – geolog), z których największe występują w rejonie R. ([...] ha), L., K. oraz w dolinie [...]". W żadnym miejscu operatu nie opisano jednak występowania czy to na działce nr [...], czy [...] torfu. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, co ma na myśli Organ wskazując operat jako dowód potwierdzający występowanie na przedmiotowym terenie złóż torfu.

18. W ocenie Sądu za słuszny należy też uznać zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich niezbędnych czynności procesowych i tym samym uniemożliwienie Skarżącym złożenia stosownych wniosków dowodowych (o przeprowadzenie oględzin w miejscu planowanej inwestycji, celem potwierdzenia stanowiska strony, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla Skarżących decyzji).

Co prawda po uchyleniu przez D. R. Z. G. W. w S. decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Organ przesłał w dniu 21 lipca 2017 r. Skarżącym oraz innym stronom postępowania zawiadomienie, w którym poinformował o przysługującym im prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 14 dni od otrzymania tego zawiadomienia a także wniesienia ewentualnych uwag, zarzutów, wniosków i wyjaśnień, jednakże w okolicznościach tej konkretnej sprawy zawiadomienie to należy uznać za mylące. Należy podkreślić, że jest to przede wszystkim zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego na wniosek R. i P. O. z dnia 30 czerwca 2016 r. skierowane zarówno do Skarżących jak i do stron, które nie brały udziały w postępowaniu na jego wcześniejszym etapie. Powyższe sugeruje niewątpliwie, że zawiadomienie ma na celu umożliwienie czynnego udziału w postępowaniu tym właśnie stronom. W żadnym razie nie zawiera ono informacji, że Organ zebrał już wszystkie dowody i zmierza do zakończenia tego postępowania. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego wynika przy tym jednoznacznie z treści uzasadnienia wspomnianej wyżej decyzji z D. R. Z. G. W. w S. z dnia [...] r. Organ odwoławczy uchylając decyzję o odmowie udzielenia Skarżącym pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wskazał na potrzebę ustalenia przez Organ I instancji czy budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie musiałaby wiązać się z wydobyciem torfu, będącego zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze kopaliną stanowiącą własność Skarbu Państwa, a także czy budowa stawu uniemożliwi zachowanie torfowiska zgodnie z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem tego Organu, w niniejszej sprawie zbadania przez Organ I instancji wymagała nie tylko gleboznawcza klasyfikacja gruntów, na których właściciele planują zbudować ziemne stawy rybne, ale też skutki ewentualnej lokalizacji tych stawów na konkretnym torfowisku. W celu ustalenia tych kwestii, w ocenie organu odwoławczego, należy odwołać się do sporządzonego w sprawie operatu wodnoprawnego i wezwać jego twórcę do uzupełnienia jego treści, ewentualnie w razie braku wiedzy twórcy operatu w tej kwestii, rozważyć zasadność zwrócenia się o wydanie opinii do biegłego z zakresu gleboznawstwa. Dopiero tego typu ustalenia należałoby zestawić z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zakwalifikować pod kątem przepisów prawa materialnego dotyczącego ochrony środowiska, a następnie orzec o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o takie stanowisko Organu odwoławczego, Skarżący mieli prawo oczekiwać, że Starosta [...] podejmie stosowne działania zmierzające do przeprowadzenia opisanych wyżej dowodów i wyda stosowną decyzję w oparciu właśnie o te dowody. Tymczasem Organ I instancji po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania (opisanym wyżej zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2017 r.) wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie przeprowadzając żadnego z dowodów zaleconych przez Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] r.

19. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/16).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy wskazać, że Strona taki związek wykazała. Podniosła bowiem, że planowała złożyć wniosek dowodowy o przeprowadzenie oględzin przedmiotowych działek, na których ma powstać staw rybny, celem udowodnienia, że na działkach tych nie występują już złoża torfu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeprowadzenie takiego dowodu istotnie mogłoby tego rodzaju okoliczność potwierdzić, przy czym z powodów, o których była już mowa powyżej jest to okoliczność dla sprawy kluczowa.

Podkreślenia wymaga też, że brak jest dowodów wskazujących na to, że złoża na spornych działkach nadal tam się znajdują. Niewątpliwie nie mogą być uznane za dostateczny dowód w tym zakresie fotografie dołączone do operatu wodnoprawnego sporządzonego na zlecenie Skarżących (z czerwca [...] r.). Fotografie te nie zostały bowiem należycie opisane wobec czego nie sposób stwierdzić, które konkretnie działki na tych zdjęciach się znajdują, ani w jaki sposób przebiegają ich granice. Nie wiadomo zatem czy fotografie obejmują wyłącznie przedmiotowe działki czy też przedstawiają także teren wykraczający poza granice działek nr [...]

20. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Organy uchybiły przepisom art. 9, art. 10, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ niedostatecznie wyjaśniły, czy na terenie, na którym ma powstać przedmiotowy staw hodowlany znajdują się obecnie złoża torfu, czy realizacja tej inwestycji będzie się wiązać z jego wydobywaniem czy też – jak twierdzą Skarżący – na działkach nr [...] i [...] złoża torfu nie występują, a zatem nie jest planowane jego wydobywanie.

Brak ustaleń w omawianym zakresie uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie czy rzeczywiście (jak uznały Organy I i II instancji) wydanie Skarżącym wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego naruszałby przepis art. 125 pkt 3 P.w., co z kolei czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia tego pozwolenia.

Dopiero jednoznaczne przesądzenie powyższych kwestii umożliwi ocenę, czy budowa stawu rybnego na należących do Skarżących działkach nr [...] wymagałaby stosownej koncesji, ewentualnie także decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

21. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie, organ uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.