Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5211/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2302/15 w sprawie ze skargi A w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A w G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 2302/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor W. ego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1024 ze zm.), zwanej u.ś.p.z., w dniu [...] marca 2011r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert o numerze [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] lipca 2011r. do dnia [...] grudnia 2012r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] - powiat [...] - wraz z dyspozytornią. W ogłoszeniu o konkursie ofert wskazano wartość zamówienia na nie wyższą niż 1.877.508,40 zł na okres rozliczeniowy od dnia [...] lipca 2011r. do dnia [...] grudnia 2011r. W postępowaniu konkursowym złożono [...] oferty, tj. przez A w G. oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region W. . W dniu [...] maja 2011r. nastąpiło rozstrzygnięcie tego konkursu i wybrana została oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region W. . W dniu [...] czerwca 2011r. odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył A w G.. Dyrektor W. ego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [..] z dnia [...] czerwca 2011r. uwzględnił to odwołanie oraz zmienił rozstrzygnięcie komisji konkursowej, stwierdzając w decyzji, "że w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez A w G. z siedzibą w G.". Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej R. W. od tej decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., uchylił decyzję nr [...], zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], sprostował w niej z urzędu oczywistą omyłkę poprzez zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 na art. 138 § 2 k.p.a. W dniu [...] sierpnia 2011r. Prezes NFZ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...], a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] stwierdził jego nieważność. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012r., o sygn. akt VI SA/Wa 101/12, oddalił skargę na postanowienie z dnia 20 września 2011r.. Natomiast wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11, uchylił decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia 29 czerwca 2011r. Wyrok ten, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A w G., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 376/14, uchylił i umorzył postępowanie sądowe z powodu jego bezprzedmiotowości, będącej wynikiem stwierdzenia przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., przed wydaniem wyroku z dnia [...] kwietnia 2012r.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Prezes NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...]. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...]. Skarga A. w G. z dnia [...] lipca 2011r. na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011r., wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 547/12, została uwzględniona z uwagi na uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia 10 sierpnia 2011r. W wyroku tym WSA w Warszawie stwierdził niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji, co wykluczało dopuszczalność wszczęcia w dniu [...] sierpnia 2011r. przez Prezesa NFZ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. w sytuacji, gdy wcześniej - w dniu [...] lipca 2011r. A G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zwykłym trybie odwoławczym na decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [..] sierpnia 2011r. uchylił Decyzję Dyrektora W. ego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Po rozpoznaniu skargi A. w G. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11, uchylił decyzję Prezes NFZ z dnia [...] sierpnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 377/14, oddalił skargę kasacyjną A. w G. od wyroku Sądu I instancji z dnia 16 kwietnia 2012r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro zostało już wszczęte postępowanie zmierzające do oceny prawidłowości postępowania (sądowa kontrola decyzji z dnia [...] czerwca 2011r.), to brak było podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przez sądem administracyjnym Zdaniem Sądu, przyjmując niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji, stwierdzić należało, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona była możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego.

Umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. - Prezes NFZ wskazał na związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 547/12, i z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11, oraz wyrokiem NSA z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 377/14, i sformułowaną w tych wyrokach oceną niedopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. Wyjaśnił również, że Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 132 § 1 k.p.a - jako, że odnosi się do sytuacji, która nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem A. w G. nie złożył odwołania od decyzji Dyrektora W. ego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. - nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Zdaniem Prezesa NFZ niedopuszczalność wszczęcia postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja niweczy także możliwość jego dalszego prowadzenia, a więc i orzekania. Wydanie wskazanych we wniosku wyroków, w ocenie organu, nie zmieniło stanu prawnego w tej sprawie, ani istotnych okoliczności faktycznych, a tylko te przyczyny mogłyby zwolnić organ z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej wskazanej w uzasadnieniu tych wyrokach. Umorzenie postępowania sądowego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 376/14, nie wywołało istotnej zmiany okoliczności mogącej wpłynąć na ocenę dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r. oddalający skargę kasacyjną i wcześniej wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11, uchylający decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r.

Oddalając skargę A. w G. na tę decyzję - Sąd I instancji wskazał, że wobec treści art. 3 i art. 135 p.p.s.a. nie może on uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji od wszczęcia postępowania w sprawie aż do jego zakończenia wydaniem decyzji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania głównego, stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu głównym oraz zmiany lub uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.). Skoro zwrot w "granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest tożsamy z określeniem "w granicach danej sprawy", występującym w art. 29 ustawy o NSA, to przy ustalaniu znaczenia tego zwrotu za w pełni przydatne należy uznać orzecznictwo, jakie ukształtowało się w tym zakresie na tle art. 29 ustawy o NSA. Wskazana materia była m.in. przedmiotem wykładni w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r., sygn. akt FPS 12/99. W uchwale tej NSA stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że żądanie unieważnienia decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] leży poza granicami sprawy. W granicach sprawy leżą bowiem wszystkie akty wydane i czynność podjęte przez organ pomiędzy datą wszczęcia postępowania, a jego zakończeniem (z reguły doręczenie decyzji lub postanowienia). Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r., a zakończone wydaniem skarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] leży poza granicami rozstrzyganej obecnie przez Sąd sprawy. Decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. była wydane wcześniej w innym postępowaniu. Dodatkowo Sąd zauważył, że nie było to również postępowanie prowadzone w żadnym z trybów nadzwyczajnych w stosunku do postępowania głównego w tej sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2015r.

W ocenie Sądu I instancji stan prawny tej sprawy nie uległ zmianie, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. zostało wszczęte z urzędu przez Prezesa NFZ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Gdy tymczasem w dniu [...] lipca 2011r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zwykłym trybie odwoławczym na decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r.

Umorzenie postępowania sądowego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 376/14, nie wywołało istotnej zmiany okoliczności mogącej wpłynąć na ocenę dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r. oddalający skargę kasacyjną i wcześniej wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11, uchylający decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Oznacza to, że prawna ocena zawarta w tych wyrokac jest nadal aktualna i wiąże Sąd rozstrzygający w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. w G, zarzucając temu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w łączności z art. 135 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - które w niniejszej sprawie winny prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. [...];

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczynało postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...].

Z tego względu skarżący kasacyjnie zaskarżył ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o rozpoznanie skargi przez NSA względnie o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie; oraz o orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania.

Stosownie do art. 176 § p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje - jak wynika z treści zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia - w wadliwym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia konkursu na świadczenie usług opieki zdrowotnej zostało wszczęte postanowieniem Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011r., podczas gdy postanowienie to wszczynało jedynie postępowanie nadzwyczajne, dotyczące decyzji tego Prezesa z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] i było jednym z wielu rozstrzygnięć podejmowanych w granicach sprawy konkursu na świadczenie usług opieki zdrowotnej w sensie materialnoprawnym.

Zważywszy na taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten został w sposób wadliwy skonstruowany, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie - wbrew temu przepisowi - kwestionuje nie wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, lecz dokonaną przez Sąd I instancji ocenę sprawy, a w istocie podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Analizowany zarzut kasacyjny nie dotyka zatem istoty art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może być podstawą kwestionowania poglądów i ocen, które doprowadziły Sąd I instancji do rozstrzygnięcia. Jeżeli w tym zakresie, Sąd I instancji dopuszcza się naruszeń prawa, to naruszenia takie mogą być kwestionowane poprzez zarzuty podnoszące wadliwe stosowanie prawa procesowego lub materialnego, w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, a nie poprzez treść art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 października 2018r., II GSK 2760/16, LEX nr 2579417). Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być jednakże skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 23 października 2018r., I OSK 2220/16, LEX nr 2574145). Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Przepis ten, określający obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, może zatem zostać zarzucony skutecznie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku wykazuje deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" i z tego względu nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016r., II GSK 1380/15, LEX nr 2232688, wyrok NSA z dnia 25 października 2018r., II GSK 1138/2018, LEX nr 2583514). Tego rodzaju argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Zwrócić również należy uwagę, że o skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., będącego przepisem procesowym, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez ten "wpływ" rozumieć należy zaś istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017r., II GSK 3498/15, LEX nr 2411803). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno natomiast skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 11 października 2018r., I OSK 2761/16, LEX nr 2580092). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., I GSK 807/15, LEX nr 2281760). Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Analizując z tego punktu widzenia zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów. Jej lakoniczne uzasadnienie, sprowadzające się do wadliwej oceny okoliczności wszczęcia postępowania w sprawie konkursu na świadczenie usług opieki zdrowotnej, poza powtórzeniem zarzutu nie zawiera żadnego stwierdzenia, które wskazywałoby na wpływ naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Z tej to również przyczyny skarga kasacyjna w tym zakresie jest nieskuteczna.

Niezależnie od powyższych wad skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada treści tego przepisu, zawiera ono bowiem elementy pozwalające na ustalenie motywów podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co oznacza, iż wyjaśnia ono podstawę zaskarżonego wyroku. Odmienną kwestią jest natomiast to, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z prawidłowością tego rozstrzygnięcia, co jednakże nie może być skutecznie podważone zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. A zatem analizowany zarzut - pomijając jego wady konstrukcyjne - również merytorycznie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., tj. zarzut kasacyjny pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie jest zasadny.

Naruszenie tych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - z błędnym stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że ocena prawidłowości decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011r. nie mieści się w zakresie sprawy, będącej przedmiotem nieważnościowego postępowania, a który prawidłowo oceniając "granice orzekania" w tej sprawie powinien był stwierdzić nieważność tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, rozpoznającej pismo nie będące odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej i - dodatkowo - wniesione z uchybieniem trybu do jego złożenia.

Rozpoznając tak sformułowany zarzut kasacyjny - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że normy prawne wynikające z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą zatem zostać skuteczne sformułowane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., II OSK 202/16, LEX nr 2400124, wyrok NSA z dnia 23 maja 2017r., II OSK 2396/15, Lex nr 2343330). Tego rodzaju przepisów wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna ani w treści zarzutu kasacyjnego, ani w jej uzasadnieniu nie zawiera. Na podkreślenie zasługuje też fakt, że przepisy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. określają wyłącznie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i nie skorzystanie przez sąd z przewidzianych w nich uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017r., II OSK 2396/15, Lex nr 2343330). Prepis art. 135 p.p.s.a. zawiera - co akcentuje mocno orzecznictwo sądowe - uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem, a jego stosowanie jest ściśle powiązane z przesłanką niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten nie reguluje więc generalnej kwestii usuwania każdego zaistniałego w sprawie stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie do orzekania w głąb sprawy z powiązaniu ze wskazaną przesłanką. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony do sądu aktu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis ten nie pozwala jednak na ocenę wydanych na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnięć, jeżeli będące przedmiotem kontroli orzeczenie jest zdaniem sądu zgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r., II OSK 2990/15, LEX nr 2316318). Z powyższego w zakresie istotnym dla oceny analizowanego zarzutu wynika niewątpliwie, że sąd I instancji może dopuścić się naruszenia art. 135 p.p.s.a., jeśli uwzględnia skargę i eliminuje z obrotu prawnego naruszający prawo zaskarżony skargą akt administracyjny i jednocześnie nie uchyla - pomimo że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy - innych aktów prawnych podjętych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga. Nie jest zatem - obiektywnie to oceniając - możliwe naruszenie tego przepisu w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego czy procesowego kontrolowanym aktem, oddala skargę na ten akt. Oznacza to w konsekwencji, że zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. nie został skierowany przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie rozstrzygnięcia. W tej sprawie Sąd I instancji co prawda powołał w uzasadnieniu art. 135 p.p.s.a., odnosząc się do pisma skarżącego kasacyjnie zawierającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009r., jednakże jednocześnie - nie podzielając stanowiska skargi o naruszeniu prawa przez zaskarżoną decyzję podjętą w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej - oddalił skargę. Analiza art. 135 p.p.s.a. posłużyła też Sądowi I instancji do wykazania, że żądanie skarżącego dotyczy sprawy nie leżącej w granicach "głębokości" tej sprawy. Prowadzi to do konkluzji, że Sąd ten nie mógł zastosować w sprawie art. 135 p.p.s.a., rozumianego we wskazany wyżej sposób, i w efekcie go naruszyć poprzez wadliwą ocenę "głębokości orzekania" poprzez pozostawienie w obrocie prawnym dotkniętej wadą nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011r. Kluczowe rozważania zaskarżonego wyroku sprowadzają się natomiast do tego, czy nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która skutkowałaby odstąpieniem od wyrażonej w prawomocnych wyrokach WSA i NSA, a podjętych w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem konkursu na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wiążącej oceny niedopuszczalności wszczęcia trybu nadzwyczajnego po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. Skarga kasacyjna nie zmierza jednakże w tym kierunku, co uniemożliwia uwzględnienie analizowanego zarzutu. Czyi to skargę kasacyjną nieskuteczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a skarżący kasacyjnie próbuje - co jest niedopuszczalne - podważyć zasadność umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, która to decyzja - w jego ocenie - jest dotknięta wadami nieważności wyszczególnionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W istocie więc skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania zasadności umorzenia postępowania nieważnościowego. Jednakże nie formułuje ona zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z innymi przepisami prawa, co uprawniałoby Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zasadności umorzenia tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).