Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 128/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 - 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4a, 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi M. G. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości - stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2012 roku wpłynęła do tutejszego Sądu skarga M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na części nieruchomości należącej do J. i M. G. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], na odcinku węzeł W. – W. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Następnie skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 193, poz. 1194 ze zm.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem skarżącego, Wojewoda miał 30 dni na wydanie decyzji odszkodowawczych w kwestii wywłaszczonych nieruchomości, jednakże w ustawowym terminie nie zostały wydane takowe decyzje, a nawet nie zawiadomiono właścicieli gruntu o wszczęciu postępowania odszkodowawczego. Dopiero po upływie terminu do wydania ostatecznych decyzji odszkodowawczych, bo w lipcu 2012 roku, skierowano do skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania z jednoczesną informacją o wydłużeniu terminu na wydanie decyzji (do dnia 30 września 2012 roku). Tymczasem w dniu 18 czerwca 2012 roku skarżący wystąpił z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wyjaśnił, iż stosownie do art. 12 ust. 4a i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Data w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, jednakże w ocenie organu przedmiotowy przepis nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania za grunty nabyte przez Skarb Państwa następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a więc na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ nadmienił, iż postępowanie wszczynane jest z urzędu co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. W związku z powyższym Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości stanowiącej własność m. in. skarżącego, o czym poinformował jako strony postępowania tj. dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] roku. Jednocześnie organ podjął działania z celu ustalenia adresu zamieszkania właściciela nieruchomości. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z powyższym w dniu 24 sierpnia 2012 roku zostało zlecone biegłemu – rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek wg ich stanu faktycznego z dnia [...] roku, tj. z daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Stronom postępowania, w dniu 30 sierpnia 2012 roku, zostało doręczone postanowienie o powołaniu biegłego. Na koniec organ wyjaśnił, iż obecnie w organie prowadzonych jest ponad 5200 postępowań administracyjnych, a na jednego pracownika przypada blisko 260 spraw. Liczba prowadzonych postępowań ciągle ulega zwiększeniu. Sama inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi krajowej [...] na odcinku Węzeł W. – W. obejmuje ok. 5300 działek. Jednocześnie na bieżąco realizowane są inwestycje drogowe w zakresie dróg wojewódzkich, a niebawem inwestycja polegająca na budowie trasy G. w Ł., mająca strategiczne znaczenie dla miasta. Z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że duża liczba prowadzonych postępowań, skomplikowane stany prawne, konieczność weryfikacji dokumentów oraz sporządzanych operatów szacunkowych w znacznym stopniu wpływa na szybkość prowadzonych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 roku, II SA/Gd 3920/01, Lex nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 87 – 88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Minister uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Biorąc pod uwagę, iż skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego jest instytucją stosunkowo nową w systemie prawa zasadnym jawi się także odwołanie do dorobku orzecznictwa zapadłego na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 roku, II GPP 4/10, Lex Nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 roku, II S 1/07, Lex Nr 269383).

Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 roku (II OSK 1031/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69 – 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238).

Konkludując, przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, której zakończenie następuje w drodze decyzji ustalającej odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się zatem do tego, czy organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, można przypisać przewlekłe prowadzenie sprawy. Kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, w postępowaniu, w którym organ podejmował czynności, w tym wymagane przepisami szczególnymi, może zostać poczytane jako przewlekłe prowadzenie sprawy.

Zgodnie z art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw aniżeli określone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takim przepisem jest art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyznaczający 30 – dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter stricte procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Ustawodawca wprowadził tę szczególną regulację z uwagi na fakt, iż nabywanie z mocy prawa nieruchomości pod drogi w trybie powoływanej ustawy, ma również szczególny, uproszczony charakter. Powołany przepis nie zawiera jednak jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przepisu tego nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 roku, I SA/Wa 576/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powołanego art. 12 ust. 4b ustawy nie wynika również, iż wyłącza on stosowanie art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu administracji, iż wydanie decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa, musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 12 ust. 5 ustawy. Dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Niejednokrotnie czas potrzebny na wyłonienie biegłego – rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenie przez niego operatu szacunkowego, uniemożliwi organowi wydanie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy.

Jednakże fakt skomplikowanego charakteru sprawy i przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania się do przepisu art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z § 1 powołanego artykułu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Innymi słowy w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2011 roku. W konsekwencji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia [...] roku, wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o ustalenie i wpłatę odszkodowania.

Następnie Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował skarżących pismem z dnia [...] roku jednocześnie zaznaczając, iż nie jest możliwe dotrzymanie terminu określonego art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, m. innymi ze względu na konieczność sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości. Tym samym Wojewoda, uwzględniając treść art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2012 roku. Pismo to faktycznie zostało doręczone właścicielom nieruchomości dnia 16 lipca 2012 roku.

Treść art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jak zasadnie zauważa skarżący, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Wprawdzie wskazana ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, to jednak w ocenie Sądu sama konieczność zastosowania przez organ przepisów z różnych ustaw, nawet niespójnych i niezsynchronizowanych w zakresie terminów w nich określonych, nie może sama w sobie skutkować stwierdzeniem, że organ nie jest w stanie dotrzymać terminu określonego w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, bądź podejmować takie działania w sprawie, aby nie narazić się na przewlekłość postępowania.

Wobec powyższego, w pierwszej kolejności zaistniała konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, a następnie konieczność zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wszczęto w dniu [...] roku, a zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu oszacowania działek nastąpiło 24 sierpnia 2012 roku, a więc po upływie ponad 4 miesięcy od jego wszczęcia. Mnogość spraw, w których rzeczoznawcy zobowiązani są do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, nie mogą same przez się usprawiedliwiać przewlekłego działania organu administracji. Szczególnie w przypadku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy nie została ona załatwiona w terminie ustawowym, zaś z akt nie wynika, by od momentu zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek były podejmowane przez organ jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczonym przez ten organ, tj. do dnia 30 września 2012 roku.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem o wyjątkowym i uproszczonym charakterze, w związku z czym od organu administracji wymaga się szczególnie wnikliwego i szybkiego działania tym bardziej, że decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ administracji powinien się zatem liczyć z tym, iż kolejnym postępowaniem będzie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które powinno być zainicjowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Reasumując stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 roku, II OSK 1360/12, Lex Nr 1219576 i także w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku pełnomocnik organu oświadczył, iż w dniu [...] roku została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli za grunt przejęty pod drogę. Oznacza to, iż od daty złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania do daty wydania decyzji upłynęło ponad 9 miesięcy. Organ wielokrotnie zatem przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, a wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę nie mogą w ocenie Sądu stanowić argumentów usprawiedliwiających zaistniałe opóźnienie. Co więcej, już samo wszczęcie postępowania nastąpiło ponad 2 miesięce od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, zaś postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego wydane zostało po upływie kolejnych prawie 5 miesięcy, a więc również z opóźnieniem, którego organ w żaden sposób nie wyjaśnił. Taka opieszałość organu w merytorycznym zakończeniu postępowania nie znajduje w ocenie Sądu żadnego obiektywnego uzasadnienia.

Jak już powyżej wskazano, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, nie stanowi przeszkody do wydania wyroku w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. W sytuacji zaistnienia przewlekłości, Sąd zobligowany jest bowiem w oparciu o art. 149 p.p.s.a. stwierdzić tę przewlekłość ustalając, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podzielając argumenty skargi wskazujące na niczym nieuzasadnioną przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w przedmiocie przyznania skarżącemu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, którą potwierdza analiza akt postępowania administracyjnego, Sąd zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

ko