Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 555/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 20 w zw. z art 33 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. Ł. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30.05.2016 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. J. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu oraz z wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd, przyłączem kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w m. G. , gm. W. W.." W postępowaniu organu I instancji, poprzedzającym wydanie ww. decyzji z 30.05.2016 r. znak: [...], Ł. S. nie brał udziału jako strona tego postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działek nr: [...], [...], [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia 15 września 2016 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 30 maja 2016 r. wskazując, iż po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły formalne przesłanki do wydania postanowienia, ponadto argumentując odmowę brakiem legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie.

Na powyższe postanowienie Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 30.05.2016 r., złożone zostało przez Ł. S. zażalenie.

Wojewoda postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji, rozpatrując ponownie wniosek Ł. S., postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 30 maja 2016 r., nr [...]

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Starosta [...] decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst, jednolity Dz. U. z. 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 30 maja 2016 r., nr [...]

W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z jego nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. W związku z tym uznał, że wnioskodawca nie wykazał istnienia indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z bezpośredniego sąsiedztwa jego działki z działką inwestycyjną, ani negatywnego wpływu planowanej inwestycji na jego nieruchomość, w tym koniecznych ewentualnych zmian lub ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu jego działki.

Ponadto organ podniósł, że nie dopatrzył się przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes wnioskodawcy, jako interes prawny, a analizując po raz kolejny obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie, oprócz wyżej wymienionych przepisów wzięto jeszcze pod uwagę inne akty prawne, które mogą wprowadzać związane z określonymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Starosta [...] wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, co do przyczyn wznowienia, po ponownej analizie dokumentacji projektowej załączonej przez Inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę dla w/w inwestycji zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, całość zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowana jest na działce nr [...] w miejscowości G.. Działka nr [...], na której projektowany jest budynek nr [...], ma szerokość mniejszą niż 16m. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowano w odległości minimum 4,00 m od granicy z działką budowlaną nr [...] oraz w odległości 1,22 m od granicy z działką ewidencyjną nr [...]. Działka ta stanowi drogę wewnętrzną składającą się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem organu działki nr [...], [...], [...] i [...] ze względu na gabaryty oraz użytkowanie stanowią drogę wewnętrzną, z której korzysta również wnioskodawca i nie mogą być traktowane jako działki budowlane, w związku z czym nie mogą być zabudowane obiektami budowlanymi.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, z którego wynika, że nie każdy ze współwłaścicieli może w równej mierze korzystać z drogi wewnętrznej urządzonej na wyżej wymienionych działkach i użytkowanej jako dojazd do istniejącej już zabudowy. Zdaniem organu każdy ze współwłaścicieli posiada identyczne uprawnienia oraz obowiązki względem posiadanej współwłasności, bowiem przepisy Kodeksu Cywilnego, oprócz przyznania praw, nakładają także obowiązek respektowania praw pozostałych współwłaścicieli, a wielkość udziału nieruchomości wspólnej nie ma żadnego wpływu na prawo do korzystania i posiadania takiej nieruchomości poprzez poszczególnych współwłaścicieli.

Ponadto odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, dotyczących wykonania zjazdów z działki nr [...] na działkę nr [...] bez ingerencji w działkę nr [...] organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną urządzoną, w związku z powyższym brak konieczności wykonywania zjazdów z drogi wewnętrznej do poszczególnych budynków na działce nr [...] w G. , gdyż wraz z każdym z budynków zostały również zatwierdzone dojścia i dojazdy, które stanowią połączenie komunikacyjne. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy przedmiotowe działki stanowią drogę wewnętrzną urządzoną, która na etapie wnioskowania i prowadzenia zamierzenia budowlanego będzie wykorzystywana jedynie w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...], zastosowanie mają przepisy art. 206 k.c., który nie wymaga uzyskania zgód od współwłaścicieli, co do sposobu współposiadania i współkorzystania z rzeczy wspólnej. Starosta stwierdził zatem, iż biorąc pod uwagę parametry w/w działek, ich wykorzystanie przez współwłaścicieli w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] jest zgodne z unormowaniem art. 206 k.c. Natomiast spory wynikające z współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że rozbiórka ogrodzenia usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr [...] w miejscowości G. nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ani uzyskania decyzji pozwolenia na rozbiórkę. Ponadto wyjaśnił, odnosząc się do kolejnego z zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę dotyczącego wycinki drzew, iż z dostarczonych przez wnioskodawcę zdjęć wynika, że wzdłuż działki są posadzone tuje a nie drzewa, co nie zmienia faktu, że kwestii tej również nie regulują przepisy techniczno-budowlane tylko cywilno-prawne i sprawy sporne z tym związane wymagają rozstrzygnięcia przez sąd.

Organ uznał zatem, iż właściciele nieruchomości sąsiednich, mimo iż przysługuje im tytuł prawny do ww. działek stanowiących drogę prywatną, nie są stronami w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę w związku z faktem, iż nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ budowa oddziałuje jedynie na drogę wewnętrzną, która nie jest terenem budowlanym i nawet potencjalnie nie może nim być. Zatem właściciele działki, na której usytuowana jest droga wewnętrzna nie pozostają stronami w rozumieniu prawa budowlanego.

W związku z powyższym, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, organ stwierdził, że wnioskodawca nie posiada legitymacji strony, a dokumentacja pod względem merytorycznym jest zgodna z prawem. Tym samym nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z dnia 30.05.2016 r. nr [...], ponieważ brak jest przesłanek wznowieniowych.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie, złożył Ł. S.. W odwołaniu podniesione zostały argumenty odnoszące się do nieprawidłowych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji oraz zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a.

Wojewoda decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art.104 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2017.935) i art. 80 ust. 2, art. 81 ust. l pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 ze zm. – dalej : "p.b.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w sytuacji, gdy składający wniosek o wznowienie na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania.

Podzielił on stanowisko organu I instancji dotyczące stwierdzenia, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji został określony prawidłowo. Projekt budowlany nie obejmuje bowiem jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki objętej inwestycją, tj. działki nr [...]. Ponadto projektowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...], [...], [...] i [...], które obecnie stanowią utwardzoną drogę wewnętrzną, do korzystania z której są uprawnieni wszyscy jej współwłaściciele, bez względu na wielkość udziału, z ograniczeniem, że do takiego samego współdziałania jest uprawniony inny jej współwłaściciel. Zdaniem organu, w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana zagospodarowania tych działek, zatem nie ma podstaw do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołującego organ odwoławczy stwierdził, że kwestia demontażu części ogrodzenia i usunięcia niektórych nasadzeń na działce, której Inwestor jest współwłaścicielem i ma prawo do korzystania z niej w sposób w jaki korzystają z niej pozostali współwłaściciele, tj. jako z drogi dojazdowej, nie świadczy o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji. Przychylił się również do twierdzenia organu I instancji, iż spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego, natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej działają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie reguluje spraw z zakresu prawa cywilnego. Zdaniem organu II instancji ewentualne roboty budowlane lub prace ziemne (nieobjęte przedmiotową inwestycją) związane z zapewnieniem nośności nawierzchni wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], nie są przesłanką do przyznania odwołującemu statusu strony postępowania.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki nr [...], projektowany budynek zlokalizowany jest bowiem w odległości ok. 10 m od budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Na podstawie wzajemnego usytuowania obu budynków oraz ich gabarytów, uznał też, że projektowana inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości odwołującego.

Rozpatrując kolejne zarzuty zawarte w odwołaniu organ wskazał, że niniejsze postępowanie nie dotyczy planowanej budowy zespołu budynków, lecz odnosi się do sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę budynku nr [...], dlatego brak jest możliwości oceny innego, niż wskazany w projekcie budowlanym, zakresu inwestycji. Ponadto organ zauważył, że w związku z niepotwierdzeniem się przesłanki do wznowienia postępowania, nie ma możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego należy zatem stwierdzić, że Ł. S. nie wykazał interesu prawnego, z którego wynikałby jego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z powyższym, ponieważ we wznowionym postępowaniu nie potwierdziła się przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu jest prawidłowe i zgodne z dyspozycją przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję Ł. S. – dalej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez:

a) błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo przez organ l instancji, mimo iż w istocie taki obszar w ogóle nie został ustalony,

b) błędne przyjęcie, że nieruchomości stanowiące własność Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji,

c) brak wyjaśnienia kwestii zacienienia budynku Skarżącego przez budynek nr [...],

d) pominięcie okoliczności przemawiających za przyznaniem Skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [...],

II. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że:

a) organ l instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji,

b) kwestie związane z obowiązkiem uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie połączenia tej działki z działką nr [...] oraz na usunięcie ogrodzenia i wycięcie drzew mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania cywilnego, w związku z czym nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia postępowania administracyjnego,

c) konieczność wykonania robót budowlanych związanych z realizacją połączenia działki nr [...] z działką nr [...] nie świadczy o posiadaniu przez Skarżącego przymiotu strony postępowania,

d) brak jest podstaw do oceny oddziaływania inwestycji składającej się z 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

e) działka nr [...] nie jest działką budowlaną, w związku z czym budynek nr [...] może zostać zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z tą działką,

a także poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutu Skarżącego dotyczącego braku wskazania przez organ l instancji przepisów, na podstawie których ustalono obszar oddziaływania inwestycji,

III. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, mimo iż organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu l instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

IV. art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 20 p.b. oraz z § 12 ust. 1 pkt. 1, § 14 ust. 1 pkt. 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. póz. 1422, dalej: rozporządzenie) oraz z art. 140 i art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30 maja 2016 r., albowiem nieruchomości stanowiące jego współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę,

V. § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. póz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że usytuowanie budynku nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...] nie narusza § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Jest tak przede wszystkim z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu inwestycji, budynek ten jest jednym z 8 takich budynków, planowanych na tej samej działce, odnośnie których wydano odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b., w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a odnośnie jego wykładni w orzecznictwie wyrażane są poglądy, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, a jego wolą było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., LEX nr 2189782, II OSK 2484/15).

W wyroku NSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. (II OSK 1854/13, LEX nr 1575546), wyrażony został pogląd, że w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno - budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, winna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie treść art. 35 ust. 1 p.b.

W przedmiotowym wypadku inwestor przedłożył co prawda projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, - a precyzyjnie się wyrażając jego fragmenty - albowiem jest on niekompletny i brak w nim obligatoryjnych elementów, które są istotne na płaszczyźnie niniejszego postępowania.

Wymogi formalne projektu zagospodarowania działki lub terenu określają przepisy art. 34 p.b. oraz wydanego do niego wykonawczego Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: "rozporządzenie"). § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową, jego ust. 2 określa szczegółowe wymagania co do części opisowej, natomiast ust. 3 szczegółowe wymagania części rysunkowej.

Zgodnie § 8 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona z uwzględnieniem § 7 i w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, m.in. określać zakres całego zamierzenia.

Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia, część rysunkowa, powinna m.in. określać charakterystyczne wymiary i wzajemne odległości planowanych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich oraz rodzaj i zasięg uciążliwości.

Z powyższego wynika, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt powinien zawierać m.in. rodzaj i zasięg uciążliwości związanych z całym zamierzeniem, a nie jego wyodrębnionym elementem.

W przedmiotowym wypadku, w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, brak jest informacji odnośnie rodzaju i zasięgu uciążliwości, czyli oddziaływania na sąsiednie działki, zamierzenia budowlanego jako całości. W szczególności brak w projekcie jakichkolwiek informacji, co do kwestii przesłaniania i zacieniania działek sąsiednich przez inwestycję jako całość.

Fakt istnienia tych braków, nie zwalnia jednak organu od uzupełnienia materiału dowodowego, w postępowaniu toczącym się po wznowieniu, w którym podmiot wnioskujący o wznowienie, powołuje się na okoliczność oddziaływania inwestycji na jego nieruchomości. Zaznaczyć też należy, że same rozważania organu w przedmiocie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nie tylko że nie są oparte na kompletnym materiale dowodowym, to ponadto cechują się daleko posuniętą ogólnikowością. Natomiast konkluzja organu, że skarżącemu nie przysługuje w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony, wyrażona została co najmniej przedwcześnie.

Dlatego w ponownym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy, mający znaczenie dla oceny zakresu oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako całości i wnikliwie oceni zakres jego oddziaływania na wszystkich płaszczyznach, w szczególności związanych z treścią § 13, § 60, czy § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, przy czym swoje rozważania organ powinien odnieść nie tylko do istniejącego budynku ale przede wszystkim do działki (działek) skarżącego i potencjalnych ograniczeń związanych m.in. z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego.

Czyniąc dalsze rozważania, należy przypomnieć ponownie treść art. 28 ust. 2 p.b. zawierający definicję strony. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na tle ustalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że:

1/ znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi w żadnym wypadku wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność oddziaływania;

2/ kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego;

3/ wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno – budowlanymi;

4/ sam fakt sąsiedztwa ( sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej;

5/ w świetle powyższego ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy, wobec tego nie może być tutaj żadnego automatyzmu;

6/ ustalanie przymiotu strony na tle art. 28 p.b. przebiega identycznie tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Mając na względzie powyższe zreasumowanie dorobku judykatury na tle art. 28 p.b., wskazać trzeba, że organy w niniejszej sprawie skoncentrowały się na ustaleniu tego oddziaływania wyłącznie w stosunku do nieruchomości objętej konkretnym pozwoleniem, choć jak to już powiedziano, projekt zagospodarowania obejmujący 8 budynków jednorodzinnych na tej samej działce nr [...] wskazuje na faktyczne etapowanie inwestycji.

Nadto organy rozpatrywały w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania tej pojedynczej inwestycji w zakresie przepisów techniczno – budowlanych. Umknęło natomiast uwadze organów, że projekt budowlany przewiduje w związku z inwestycją likwidację ogrodzenia oraz wycięcie drzew wzdłuż granicy przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej działki nr [...] z działką nr [...], na co wskazują pisma skarżącego składane w postępowaniu wznowieniowym. Co więcej, inwestor potwierdził /k. 35 akt wznowieniowych/, że ogrodzenie wzdłuż działki nr [...] istnieje i ma wysokość 166 cm. W ocenie Sądu ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącego.

Działka nr [...] w ewidencji gruntów ujęta jako działka budowlana, faktycznie pełni wraz z innymi działkami ( nr [...], [...], [...]), funkcję drogi dojazdowej do budynków usytuowanych po stronie zachodniej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (działka skarżącego), [...]. Wedle projektu ta działka o charakterze drogi wewnętrznej, jakkolwiek w ewidencji ujęta jeszcze jako działka budowlana, wespół z innymi wymienionymi, ma też stanowić dojazd do przedmiotowej inwestycji od drogi publicznej przez drogę gminną wewnętrzną – działkę nr [...] (ul. [...]). Jak wynika z projektu budowlanego, zjazd z ul. [...] został zatwierdzony udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] Pozostaje natomiast w ramach rozpatrywanej inwestycji dotyczącej budynku nr [...] – zaprojektowany wjazd do garażu z nieruchomości nr [...] na działkę nr [...].

Jak już nadmieniono, działki te oddzielać ma ogrodzenie oraz (wedle skarżącego) linia drzew. Jeśli zatem założyć, jak twierdzi skarżący, że wykonanie dojścia i dojazdu będzie wymagać usunięcia ogrodzenia oraz wycięcia drzew rosnących wzdłuż tego ogrodzenia, to kwestia ta nie pozostaje obojętna dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji.

Organy ustaliły, że inwestor E. J. jest współwłaścicielem działek "drogowych", w tym działki nr [...] w udziale 6/98, natomiast pozostałymi współwłaścicielami są właściciele nieruchomości usytuowanych po przeciwnej stronie tych działek w stosunku do inwestycji. Niemniej organ odwoławczy wskazał, że skoro w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana zagospodarowania tych działek ("drogowych"), to nie ma podstaw do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Ponadto do korzystania z działek "drogowych" uprawnieni są wszyscy współwłaściciele bez względu na wielkość udziału. Nadto organ odwoławczy wskazał, że demontaż ogrodzenia i usunięcie nasadzeń na działce nr [...] nie świadczy o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania sądowego cywilnego.

Zaczynając od końca, wskazać należy, co słusznie punktuje skarga, że organ odwoławczy sięga po kwestię dostępności do drogi publicznej bez związku z rozpatrywanym zagadnieniem. Owszem, jest prawdą, że w sytuacji, gdy droga dojazdowa jest współwłasnością, to ocena dostępności do drogi publicznej przez taką nieruchomość w kontekście inwestycji realizowanej przez jednego ze współwłaścicieli dokonywana jest obiektywnie, niezależnie od zgody pozostałych współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że skoro przez taką działkę jest dostęp do drogi publicznej, to istnieje on obiektywnie dla każdego współwłaściciela tej nieruchomości bez względu na ich stosunki wewnętrzne. Trzeba jednak zauważyć, że ocena ta dokonywana jest w oderwaniu od kwestii subiektywnych, całkowicie formalnie, gdyż wymóg dostępności do drogi publicznej związany jest z koniecznością ustalenia tego przedmiotowo, w odniesieniu jedynie do prawa do gruntu. Nawet bowiem gdyby współwłaściciele sprzeciwiali się konkretnemu korzystaniu z nieruchomości drogowej przez jednego z nich, nie zmienia to oceny, że jest on współwłaścicielem działki drogowej, która ma dostęp do drogi publicznej i nie zależy to od woli pozostałych. Kwestia ta została wskazana w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Kr 1618/17, LEX nr 2477118: "Jeżeli działka gruntu jest faktycznie użytkowana jako "droga dojazdowa" i ma dostęp do drogi publicznej, to nawet jeżeli nie jest oznaczona symbolem "dr", lecz jako np. grunty rolne i sady, to należy uznać, iż taki dostęp jest zapewniony. Natomiast ewentualny spór pomiędzy współwłaścicielami dotyczący sposobu korzystania z tej nieruchomości należy do kategorii sporów rozstrzyganych na gruncie prawa cywilnego. Takie rozwiązanie jest możliwe pod warunkiem, że właścicielem lub współwłaścicielem wydzielonej działki dojazdowej jest właściciel lub współwłaściciel nieruchomości, która korzysta z takiej obsługi komunikacyjnej. W innym bowiem przypadku należałoby ustanowić służebność drogową".

Zupełnie inne zagadnienie jest przedmiotem niniejszej sprawy, co uszło uwadze organu odwoławczego. Nie chodzi bowiem o obiektywny dostęp do drogi publicznej, gdyż jasnym jest, że inwestor będąc współwłaścicielem nieruchomości – "drogi wewnętrznej" – poprzez nią taki dostęp posiada, bez względu na wolę pozostałych współwłaścicieli. Jednakże pytanie brzmi: skoro realizacja inwestycji najprawdopodobniej zakłada, jak się okazuje ( a co nie było ujawnione w projekcie budowlanym) wycięcie drzew i usunięcie ogrodzenia z działki będącej współwłasnością ( w tym przypadku - działki nr [...]), to czy wiąże się to czy też nie ze zmianą sposobu zagospodarowania tej działki? W ocenie Sądu przy przyjęciu wskazanych założeń tak właśnie jest; jeśli zaś tak, to wiąże się to z uzyskaniem zgody przez inwestora na takie czynności pozostałych współwłaścicieli. Jeśli jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu – potrzebna jest zgoda wszystkich ( art. 199 k.c.), a jeśli czynność zwykłego zarządu – zgoda większości współwłaścicieli, liczonej wedle większości udziałów ( art. 201 k.c. w zw. z art. 204 k.c.). W omawianej sprawie nie ma potrzeby rozstrzygania tego dylematu, albowiem udział inwestora nie jest udziałem większościowym, tak więc w każdym przypadku potrzebuje on zgody innych współwłaścicieli (wszystkich lub niektórych dla uzyskania większości) dla zmiany zagospodarowania działki nr [...]. Wobec powyższego, istnieje tutaj wskazane potencjalne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią, powodujące zmianę sposobu zagospodarowania tejże, zaś wskazują na to normy prawa cywilnego, mające w tym wypadku zastosowanie. Jak to bowiem słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 531/16, LEX nr 2427607: "1. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. 2. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 p.b. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". 3. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 p.b.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne".

W konsekwencji, w przypadku potwierdzenia wszystkich omawianych okoliczności, przy założeniu poczynionym przez organy, że skarżący jest współwłaścicielem działki "drogowej" – należałoby przyjąć istnienie legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, opartej o art. 28 p.b. Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zweryfikują wskazane okoliczności w nakreślonym kierunku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" oraz 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego [...] zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł. tytułem zastępstwa procesowego i [...] zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.