Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1536/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Kijewo Królewskie z dnia 3 lutego 2006 r., nr XXVIII/192/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kijewo Królewskie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXVIII/192/06 z dnia 3 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kijewo Królewskie, Rada Gminy K. wprowadziła na terenie gminy Regulamin utrzymania czystości i porządku.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w C. wniósł pismem z dnia 25 października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenie w całości jej nieważności z uwagi na wydanie jej w znacznej części z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił rażące naruszenie:

- § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej powoływanego jako zasady techniki prawodawczej) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez zawarcie w § 2 pkt 2, 3, 4, 6, 9, 10 regulaminu definicji pojęć, którymi posługuje się wymieniona ustawa bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach,

- naruszenie § 149 oraz § 135 zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez sformułowanie w § 2 pkt 5 regulaminu definicji użytego w nim pojęcia ustawowego, a w § 2 pkt 1, 7, 8, regulaminu dalszych własnych definicji pojęć, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do konstruowania definicji pojęć zawartych w ustawie upoważniającej,

- naruszenie postanowień § 135 zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (przekroczenie delegacji ustawowej) poprzez:

a) rozszerzenie w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu obowiązku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1b wskazanej ustawy, w postaci zobowiązania właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości w przypadku gołoledzi poprzez posypywanie materiałami szorstkimi (bez dodatku środków chemicznych),

b) zamieszczenie w § 24 pkt 2 regulaminu obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia okresowej deratyzacji,

- naruszenie § 137 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewyznaczenie przez radę gminy w § 24 regulaminu terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, choć obowiązek ten wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, iż uchwalony przez radę gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego, winien uszczegóławiać ustalony w sposób wyczerpujący w art. 4 ust. 2 ustawy zakres materii dotyczącej zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jako akt wykonawczy nie może on przekraczać granic upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy. Jest on częścią systemu źródeł prawa, w związku z czym zgodnie z regułami legislacji, winien on tworzyć całość z innymi elementami tego systemu, tj. ustawami, rozporządzeniami, uchwałami organów samorządu terytorialnego. Nie może natomiast być on opisem ustaw czy rozporządzeń, w przeciwnym razie mieszkańcy gminy zmuszeni byliby do analizy przepisów ustawowych i wykonawczych, rozsianych po licznych aktach prawnych. Dlatego też przepis § 137 zasad techniki prawodawczej stanowi, że w akcie wykonawczym w postaci uchwały nie można powtarzać tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, tj. ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym. Z treści wskazanego przepisu wynika brak podstaw do regulowania przez radę gminy pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. W orzecznictwie sądowym dopuszcza się jednak możliwość przytoczenia w uchwale rady gminy przepisów aktów prawnych wyższego rzędu, niemniej jednak tylko w sposób dokładny i z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przepis takiego aktu. Tymczasem w przepisach § 2 pkt 2, 3, 4, 6, 9, 10 przedmiotowej uchwały, Rada Gminy powtórzyła, i to w sposób niedokładny lub odbiegający, definicje pojęć występujących w aktach wyższego rzędu, nie wskazując przy tym, poza regulacją zawartą w § 2 pkt 2 uchwały, przepisu ustawy, w którym nastąpiło pierwotne zdefiniowanie pojęcia. I tak:

- w § 2 pkt 2 regulaminu zawarto definicję pojęcia nieruchomości zdefiniowanego w art. 46 § 1 Kodeksu Cywilnego,

- w § 2 pkt 3 regulaminu zawarto definicję właściciele nieruchomości w sposób co najmniej niespójny w stosunku do definicji tego pojęcie zamieszczonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż rozszerzono ją o inne wskazane w regulaminie podmioty władające nieruchomością,

- w § 2 pkt 4 regulaminu zawarto definicję odpadów komunalnych w sposób co najmniej niespójny w stosunku do definicji tego pojęcie zamieszczonej w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), gdyż pominięto w niej fragment dotyczy choćby wyłączenia ze wskazanego zakresu pojęciowego pojazdów wycofanych z eksploatacji,

- w § 2 pkt 6 regulaminu zawarto definicję nieczystości ciekłych w sposób co najmniej niespójny w stosunku do definicji tego pojęcie zamieszczonej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż rozszerzono ją o zdefiniowanie zbiorników bezodpływowych jako szamba oraz poprzez uznanie za nieczystości ciekłe również nieczystości wprowadzanych do sieci kanalizacji ściekowej,

- w § 2 pkt 9 regulaminu zawarto definicję zwierząt gospodarskich w sposób całkowicie odbiegający od definicji tego pojęcia zamieszczonej w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), a odwołującej się do definicji zwierząt gospodarskich zamieszczonej w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 ze zm.),

- w § 2 pkt 10 regulaminu zawarto definicję zwierząt domowych w sposób całkowicie odbiegający od definicji tego pojęcia zamieszczonej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt.

Nadto prokurator podniósł, że mimo, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (§ 149 zasad techniki prawodawczej), w regulaminie wprowadzono własną definicję odpadów komunalnych wielkogabarytowych (§ 2 pkt 5) – określenia użytego bez jednoczesnego definiowania w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 8 ust. 2b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym kontekście skarżący zaznaczył, że jeżeli ustawodawca nie zdefiniował pojęć użytych w ustawie, to tym samym uznał on, iż nie jest konieczne nadawanie im na poziomie aktu ustawowego szczegółowej definicji, odmiennej czy też bardziej precyzyjnej od potocznego rozumienia ich znaczenia. Ponadto skarżący podkreślił, że w uchwale bez upoważnienia ustawowego, na potrzeby regulaminu ustalono dalsze własne definicje takich pojęć jak firma wywozowa (§ 2 pkt 7) i obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności (§ 2 pkt 8), a także powołał się na niezasadność zdefiniowania w § 2 pkt 1 regulaminu pojęcia ustawa, którym w dalszej części regulamin się nie posługuje i które zawęża możliwość wykładni systemowej do zakresu jedynie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powołując się zaś na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny akcentujące obowiązek rady gminy unormowania w regulaminie wszystkich kwestii wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżący zarzucił Radzie brak wyznaczenia w regulaminie terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, o którym to obowiązku mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniającej. W § 24 ust. 3 regulaminu wskazano bowiem, jak zaznaczył prokurator, jedynie że mieszkańcy zostaną powiadomieni o terminie przeprowadzenia deratyzacji, w drodze stosownego obwieszczenia. Wyczerpujące określenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spraw, które winny zostać uregulowane w regulaminie, oznacza nie tylko, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, ale również jak zaznaczył skarżący, że w uchwale rady gminy nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść wskazanego artykułu. W tym kontekście skarżący stwierdził, że przekroczenie w regulaminie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważniającej wynika z okoliczności zamieszczenia w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu obowiązku właścicieli nieruchomości likwidacji śliskości poprzez posypywanie materiałami szorstkimi (bez dodatku środków chemicznych). Kwestia sposobu usuwania śliskości chodnika w zakresie środków, które powinny być użyte i sposobu ich użycia, jak wyjaśnił skarżący, została bowiem uregulowana w art. 82 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz.U. Nr 230, poz. 1960). W sposób odbiegający od upoważnienia ustawowego został sformułowany również przepis § 24 ust 2 regulaminu, ustanawiający obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia okresowej deratyzacji, gdyż z upoważnia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy, wynika że regulamin w tym zakresie winien dotyczyć jedynie wyznaczenia przez radę gminy obszarów podlegającej obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Konkludując skarżący stwierdził, że brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, podobnie jak przekroczenie upoważnienie uznawany jest za istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wywodząc z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych, że powtórzenie w regulaminie definicji pojęć sformułowanych w aktach wyższego rzędu (bez dokonania w nich zmian) nie stanowi istotnego naruszenia prawa i jest akceptowane przez sądy, jeżeli czyni to akt niższego rzędu bardziej zrozumiałym i przejrzystym. Organ wskazał również, że aktualnie trwają prace nad wprowadzeniem do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istotnych zmian, nakładających na gminy szereg dodatkowych obowiązków, w związku z czym obecnie obowiązujący na terenie gminy regulamin zostanie zastąpiony nowym regulaminem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał przedmiotową skargę za uzasadnioną co do wszystkich zarzutów strony skarżącej, jak również z przyczyn które sam dostrzegł z urzędu, badając zaskarżoną uchwałę w pełnym zakresie na podstawie kompetencji wynikającej z treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wszystkich spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 tejże ustawy, tj.

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w C. uchwała nr XXVIII/192/06 z dnia 3 lutego 2003 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że Rada Gminy K. uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K.) nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. CBOiS). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak, jako że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji oraz, że nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę i że w związku z czym zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie, zdaniem Sądu mogą one stanowić podstawę do oceny legalność zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Oceniając zaś konsekwencje stwierdzenia we w/w zakresie niezgodności z prawem przepisów uchwały stanowiącej regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, należy wskazać, iż z treści przepisu art. 147 § 1 ppsa wynika, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że rada gminy K. wprowadzając § 2 uchwały słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przytoczone wyżej przepisy § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zakres udzielonego art. 4 ust. 2 ustawy upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 – 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jaki i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W świetle poczynionych uwag, należy w pełni podzielić stanowisko strony skarżącej co do nieważności wszystkich punktów § 2 uchwały, z uwagi na sformułowanie w nich definicji takich pojęć, jak: nieruchomości (pkt 2 – powtórzenie pojęcia zdefiniowanego w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego), właściciele nieruchomości (pkt 3 - modyfikacja definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej), odpady komunalne (pkt 4 – modyfikacja definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały), odpady wielkogabarytowe (pkt 5 – zdefiniowanie pojęcia, którym posługuje się ustawa upoważniająca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 8 ust. 2b), nieczystości ciekłe (pkt 6 – modyfikacja definicji zamieszczanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważniającej), firma wywozowa i obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności (pkt 7 i 8 – stworzenie definicji własnych tych pojęć na potrzeby regulaminu), ustawa (pkt 1 - stworzenie definicji własnej tego pojęci na potrzeby regulaminu, pomimo dalszego nie posługiwania się nim w uchwale), zwierzęta gospodarskie (pkt 9 – całkowita modyfikacja definicji wynikającej z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt) oraz zwierzęta domowe (pkt 10 – całkowita modyfikacja definicji z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt). Istotne naruszenie prawa organu w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenie opisanym słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Sąd podziela również zarzut skargi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu do usuwania śliskości w przypadku gołoledzi poprzez posypywanie materiałami szorstkimi bez dodatku środków chemicznych. Należy wyjaśnić, iż ustawodawca uregulował kwestię utrzymywania czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej, obligując właścicieli tychże nieruchomości do "uprzątnięcia" z nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Brak jest w związku z tym podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy do nałożenia na nich obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu usunięcie lub ograniczenie śliskości chodnika np. przez posypywanie go materiałami szorstkimi bez dodatku środków chemicznych, jak to uczyniono w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu.

Podobnie nieuprawnionym rozszerzeniem obowiązków właściciela nieruchomości jest, jak słusznie zauważył skarżący, nałożenie § 24 pkt 2 regulaminu na wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia kosztów przeprowadzenia okresowej deratyzacji. Taki obowiązek bowiem nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1 – 4 ustawy obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na wszystkich właścicieli nieruchomości w gminie w drodze normatywnego aktu wykonawczego dodatkowego obowiązku w zakresie ponoszenia kosztów deratyzacji. Przytoczona delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wskazuje również, że organ istotnie naruszył to upoważnienie poprzez nie wyznaczenie terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji (na terenach określonych w § 24 ust. 1 uchwały), do czego wyraźnie zobowiązuje go wskazany przepis. Zdaniem Sądu ogólny, nieprecyzyjny i odsyłający zapis § 24 ust. 3 regulaminu, mówiący iż mieszkańcy gminy zostaną powiadomieni o terminie przeprowadzenia deratyzacji w drodze stosownego obwieszczenia, nie spełnia wymogu w zakresie obowiązku wyznaczenia terminu jej przeprowadzenia. Zgodnie z wcześniejszym wywodami Sądu, należy zaakcentować, że enumeratywne, wyczerpujące określenie w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej spraw mających być objętych regulaminem określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na tereni gminy oznacza, że organ zobligowany jest do objęcia nim wszelkich kwestii wskazane w upoważnieniu. Pozostawanie w granicach upoważnienia oznacza bowiem nie tylko zakaz regulowania materii w nim nieokreślonej, lecz również nakaz uregulowania wszystkiego co z niego wynika. Odstępstwo od tego wymogu stanowi istotne naruszenie przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe.

Badając legalność zapisów zaskarżonej uchwały i nie będąc związany zarzutami skargi Sąd uznał za wykraczającą poza upoważnienie ustawowe także regulację § 24 ust. 1 regulaminu, ustalającą 11 obszarów przeprowadzenia deratyzacji, które pokrywają się z granicami sołectw. W następnie wskazanego przepisu bowiem organ określił, iż obszar podlegający deratyzacji, obejmuje teren całej gminy. W ocenie Sądu celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie do objęcia tym obowiązkiem całej gminy, i w konsekwencji wszystkich właścicieli nieruchomości na jej terenie. Istotnie narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy także przepis § 23 ust. 3 regulaminu, określający obowiązek właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie zakazu wprowadzenia ich do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności, na teren placów gier, zabaw dzieci i boisk. Stosownie do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywającym tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zdaniem Sądu, realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniającą unormowania zawarte w § 23 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu (prowadzenie psa na uwięzi - smyczy, w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości). Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (§ 23 ust. 1 pkt 3 regulaminu). Poza granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 wykraczają również przepisy § 21 uchwały, które wbrew upoważnieniu do określenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na "terenach wyłączonych z produkcji rolniczej", odnoszą się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie oraz do osób będących właścicielami gospodarstw prowadzących produkcję rolną. Z przytoczonego upoważnienia jednoznacznie wynika, że radzie gminy przysługuje upoważnienie do określenia obowiązków właścicieli w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Ponadto, zdaniem Sadu, określenie w jednym rozdziale obowiązków osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie i zwierzęta domowe, tak jak to uczynione w zaskarżonej uchwale, jest niewłaściwe z punktu widzenie wymogów poprawności legislacyjnej aktu normatywnego i jej przejrzystości. Jak wcześniej zaznaczono, akt o charakterze wykonawczym, a więc również regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie może regulować tego co zostało już unormowane w powszechnie obowiązującym akcie prawnym wyższego rzędu. Tymczasem zapis § 6 regulaminu powielając zakazy wynikające z unormowań art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w zakresie zakazu wprowadzania ścieków do cieków i zbiorników wodnych oraz gleby, i tym samym naruszając zakaz obejmowania aktem wykonawczym materii ustawowej, istotnie wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy i narusza zasady techniki prawodawczej (§ 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Z sytuacją powtórzenia regulacji zawartych lub wynikających z innych przepisów powszechnie obowiązujących mamy także do czynienia w przypadku regulacji zawartej w przepisie § 22 uchwały, gdzie powtórzono treść przepisu upoważniającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także w przypadku regulacji objętej przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, w której powtórzono niemalże dosłownie obowiązki właściciela nieruchomości wyrażone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważniającej (obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym). Ze względu na okoliczność, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminu do szczegółowego określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania opadów komunalnych na terenie nieruchomości, z uwzględnieniem średniej ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń, należy wskazać, że również zapis § 10 uchwały określający, że ilość i wielkość pojemników lub kontenerów powinna zapewnić gromadzenie stałych odpadów komunalnych drobnych przez okres pomiędzy kolejnymi wywozami, nie realizuje – ze względu na jego ogólnikowość i nieprecyzyjność, wymogów przytoczonego upoważnienia w zakresie określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń służących do zbieranie odpadów komunalnych.

Istotnym naruszeniem granic upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest ponadto nie objęcie przepisami skarżonej uchwały regulacji wynikającej z szczegółowej delegaci z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy, a więc nie określenie w regulaminie maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów. Pozostawanie w granicach upoważnienia wiąże się z koniecznością uregulowania w akcie wykonawczym wszystkiego co wynika z upoważnienia, tym bardziej że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ma ono charakter szczegółowy i wyczerpujący (tworzy zamknięty katalog spraw mających być objętych aktem wykonawczym).

Uwzględniając wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa, zarówno te wskazane przez stronę skarżącą, jak i dostrzeżone przez Sądu z urzędu, oraz okoliczności, iż przedstawiona wyżej istotna sprzeczność z przepisami prawa dotyczący znacznej liczby postanowień regulaminu Sąd, uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł o nieważności całej kontrolowanej uchwały.