Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 617/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Wójt Gminy Ł., działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 3, art. 104, art. 106 ust. 1, 3, 5, art. 109 ustawy o pomocy społecznej z dnia [...] marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 930, zwanej w skrócie "u.p.s."), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. w spawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 581 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107, art. 108, art. 163 ustawy z dnia [...].06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a.") w zw. z decyzją nr [...] z dnia [...].12.2016 r. oraz wszczętym z urzędu postępowaniem, po ponownym przeanalizowaniu sprawy – zmienił decyzję Kierownika GOPS w Ł. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w ten sposób, że zmienił wysokość zasiłku stałego dla skarżącego R. W. od dnia [...] października 2016 r. z [...] zł na [...] zł; zmienił wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia [...] października 2016 r. z [...] zł na [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ powołał na art. 106 ust. 5 u.p.s., na podstawie którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także wskazał, że można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s.

Następnie wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. przyznano skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia [...] września 2014 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, lecz w związku z aktualizacjami wywiadów środowiskowych - decyzja ta była zmieniana. Zgodnie z posiadaną dokumentacją rodzina skarżącego we wrześniu 2016 r. uzyskała dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. w wysokości [...] zł (co na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł). Na dochód składały się: świadczenia rodzinne na dzieci: [...] zł, dochód z gospodarstwa rolnego M. L. [...] zł, oraz praca dorywcza M. L. w wys. [...] zł. W tym stanie faktycznym i prawnym, stosownie do normy zawartej w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 3 u.p.s., GOPS w Ł. ustalił, że od dnia [...].10.2016 r. zasiłek stały przysługuje w kwocie [...]zł miesięcznie (decyzja nr [...] z dnia [...].10.2016 r.).

Organ I instancji podkreślił, że twierdzenia i oświadczenia strony o nie prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z M. L. są niezgodne z prawdą i rzeczywistością, co ustalił na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego.

Wskazano, że pracownik socjalny w dniu [...] października 2016 r. udał się na aktualizację wywiadu środowiskowego do miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący wyszedł przed bramę, po informacji przekazanej przez pracownika socjalnego jaki jest cel wizyty, zainteresowany wprowadził pracownika socjalnego oraz stażystkę (obecną podczas wywiadu) do budynku mieszkalnego, którego właścicielem jest M. L.. M. L. - nie było w domu, synowie byli w szkole. Skarżący był w trakcie przygotowywania posiłku dla domowników (jak sam twierdził, bo niedługo dzieci wrócą do domu) ponadto przygotowywał przetwory na zimę. Gdy został poproszony o dowód osobisty - poszedł do pokoju obok i przyniósł wskazany dokument. Podczas wywiadu pracownik socjalny poruszył kwestię wciąż nie naprawionego sufitu w kuchni. Skarżący powiedział, iż jest umówiony z pewną osobą z Zakrzewka, która posiada potrzebne materiały do naprawy i je sprzeda po okazyjnej cenie; w najbliższym czasie zajmą się kwestią naprawy. W trakcie wywiadu pracownik socjalny z uwagi na fakt, że skarżący przyjął go w domu Pani L. zadał pytanie: Czy zmieniła się sytuacja, od kiedy przebywa on w domu Pani L. ? Skarżący odpowiedział, że od około dwóch tygodni, stąd zupełnie niezrozumiałym jest dla orzekającego organu jest fakt wskazania w odwołaniu, że nadal mieszka w szopie.

Pracownik socjalny nie miał wątpliwości, że skarżący składa fałszywe oświadczenia o nie prowadzeniu gospodarstwa domowego z M. L.. Sytuacje, w których skarżący nie jest uprzedzony o wizycie pracownika socjalnego wskazują rzeczywisty stan rzeczy, oraz fakt, że skarżący mieszka wspólnie z konkubiną i dziećmi w lokalu mieszkalnym. Na pytanie, czy M. L. pracuje dorywczo skarżący odpowiedział, że tak i bez wahania podał pracownikowi socjalnemu kwotę uzyskaną przez M. L. z pracy dorywczej, wówczas został poproszony o złożenia tego oświadczenia na piśmie. Robiąc przetwory na zimę z pomidorów - powiedział pracownikowi socjalnemu, że to właśnie M. L. zorganizowała te pomidory w bardzo przystępnej cenie, bo pracuje u ogrodnika, właśnie przy pomidorach. Stąd bezspornym w ocenie organu stał się fakt, że skarżący i M. L. mieszkają wspólnie, pozostają w faktycznym związku, wspólnie gospodarują - uzupełniając się w codziennych czynnościach zabezpieczających potrzeby wszystkich członków rodziny. Fakt pobytu w budynku mieszkalnym oraz przygotowywanie posiłku dla domowników, swobodny i nieograniczony dostęp do mieszkania, sprzętów, a także czynności wykonywane przez skarżącego na rzecz wszystkich członków rodziny, podczas nieobecności M. L. w domu, w przekonaniu organu I instancji ewidentnie wskazują na współpracę stron i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego.

Jak podkreślił orzekający organ, skarżący oraz M. L. w dalszym ciągu ze sobą współpracują, uzupełniając się wzajemnie - pisma, odwołania skarżącego pisane są przez M. L., natomiast skarżący podpisuje tylko te dokumenty. Skarżący w porozumieniu z M. L. dokonują działań pozornych, mających uprawdopodobnić tezę o ustaniu konkubinatu. Wskazywanie kolejny raz przez skarżącego faktu, iż zamieszkuje w szopie jest w ocenie organu dowodem na to, że nie przedstawia on rzeczywistego stanu faktycznego, świadomie i celowo wprowadzając w błąd Ośrodek Pomocy Społecznej, którego ustalenia, podważają twierdzenia skarżącego o faktycznym rozpadzie konkubinatu.

Organ wskazał ponadto, że skarżący i M. L. współpracują w różnych sferach życia – M. L. pisze wszelkie dokumenty, a skarżący kseruje i wysyła. Nie są one autorstwa skarżącego, gdyż z rozmowy z pracownikiem socjalnym wynikało, że skarżący nie ma pełnej wiedzy, jakie treści zawierają jego pisma. Gdy pracownik socjalny poruszył kwestie zawarte w odwołaniach od decyzji – skarżący nie umiał się do nich odnieść. Współpraca w zakresie wszelkiej korespondencji wskazywała, że obie strony są w stałej komunikacji, współdziałają, dokonują wspólnych uzgodnień, w zakresie stworzenia fałszywego obrazu rzeczywistości.

Na podstawie obserwacji, wizyt, wywiadów środowiskowych, a także informacji środowiskowych organ uznał, że oceny co do zasadności twierdzenia, iż skarżący i M. L. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, są słuszne i zgodne z prawdą.

Z uwagi na wniesione odwołanie organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu o czym strona została poinformowana w dniu [...] stycznia 2017 r. podczas przeprowadzenia kolejnej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania skarżącego dzień wcześniej. Nie zastano skarżącego; na miejscu uzyskano informację od M. L., że nie ma skarżącego. M. L. udzieliła odpowiedzi bez sprawdzania, czy skarżący przebywa w szopie. W dniu [...] stycznia 2017 r. pracownik socjalny wraz ze stażystką pojawił się pod wskazanym adresem zamieszkania. Skarżący był obecny - był na dworze - naprawiał koło od roweru. Skarżący zaprowadził pracownika socjalnego oraz stażystkę do pomieszczenia na szopie. Tam dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego. Poinformowano stronę o wszczęciu postępowania. Skarżący podczas wywiadu naprawiał koło od roweru, który należy do M. L.. Skarżący poinformował, że naprawia ten rower, żeby M. L. mogła dojechać do lekarza z dzieckiem. W pomieszczeniu było bardzo zimno, włączony był tylko malutki elektryczny "termowentylator", który w zasadzie nie dawał żadnego ciepła. Na prośbę pracownika socjalnego skarżący pokazał szafę z ubraniami. W szafie znajdywało się kilkanaście ubrań leżących na dnie w nieładzie. Nie było żadnych okryć wierzchnich. Na szafce znajdował się chleb, masło, oraz wędlina. Z rozmowy wynikało, że w dalszym ciągu energia elektryczna doprowadzona jest z budynku mieszkalnego M. L. - jednak umowa na dostarczanie energii elektrycznej jest podpisana przez skarżącego. Na pytanie pracownika socjalnego: kto opłaca rachunek za prąd skarżący odpowiedział, że razem z M. L. opłaca prąd. W zakresie realizacji podstawowych potrzeb np. prania odzieży skarżący poinformował, że podrzuca pranie do siostry, albo do M. L., zaznaczając, że przecież umowa na prąd jest podpisana przez niego. Skarżący napisał oświadczenie (pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań), iż "podejmuję prace dorywcze, w zamian dostaję pożywienie, jak jajka, mięso wieprzowe, drób". W pomieszczeniu w szopie nie ma lodówki. Pracownik socjalny zapytał stronę, jak to możliwe, że za wykonaną pracę dorywczą (pomoc w gospodarstwie, naprawa traktora), przyjmuje pomoc w formie żywności, a nie przyjmuje środków finansowych, gdy jego sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Skarżący nie umiał sprecyzować odpowiedzi na to pytanie. Skarżący poinformował, że ostatnio za naprawę traktora otrzymał pół świniaka i jajka. Pracownik socjalny zapytał, gdzie znajduje się ta żywność i usłyszał odpowiedź, że została zjedzona. W związku z brakiem jakichkolwiek możliwości korzystania z ciepłej, bieżącej wody, brakiem wc w pomieszczeniu w szopie - pracownik socjalny zapytał - gdzie skarżący dokonuje podstawowych czynności higienicznych związanych z umyciem, na co zainteresowany odpowiedział, że korzysta z łazienki w mieszkaniu M. L..

Organ wskazała, że niezrozumiałym jest fakt, że M. L. pomimo zasądzonych od skarżącego alimentów na dzieci (Dawida i W. W.), nie podejmuje żadnych dalszych czynności (pomimo wiedzy jakie uprawnienia jej przysługują), celem wyegzekwowania od ojca dzieci świadczeń na ich utrzymanie i wychowanie. M. L. nie pociąga do odpowiedzialności skarżącego, zaniedbując tym samym swoje obowiązki prawne i moralne względem dzieci w zakresie realizacji przysługujących im świadczeń od ojca.

Na podstawie wywiadów środowiskowych, obserwacji, oraz informacji środowiskowych organ I instancji stwierdził, że wszystkie okoliczności sprawy potwierdzają, iż skarżący i M. L. wraz z dziećmi wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe, zgodnie z definicją rodziny zawartą w art. 6 pkt 14 u.p.s.

Reasumując podniesiono, że głównym zadaniem i celem pomocy społecznej jest pomoc osobom i rodzinom w przezwyciężaniu ich trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie mniej jednak pomoc ta opiera się na zasadzie współpracy osoby, czy rodziny z pracownikiem socjalnym, natomiast w przypadku rodziny skarżącego i M. L. współpraca ta jest bardzo utrudniona, wręcz niemożliwa, gdyż rodzina dokonuje zafałszowania rzeczywistości, podając pracownikowi socjalnemu nieprawdziwe informacje.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji w przedmiocie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z konkubiną. Stwierdził, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie zgodził się z doliczeniem dochodu M. L. dla celów ustalenia wysokości zasiłku stałego. Odwołujący wskazał, że oczekuje przyznania zasiłku stałego w wysokości przysługującej osobie samotnie gospodarującej, informując przy tym, że z otrzymywanego zasiłku stałego opłaca alimenty na dzieci i żyje w skrajnej nędzy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że podstawę zmiany wysokości zasiłku stałego stanowiło ustalenie, iż M. L. osiągnęła dochód z pracy dorywczej we wrześniu 2016 r. w kwocie [...]zł. Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. L., rodzina ma na utrzymaniu dwoje wspólnych dzieci w wieku 13 lat i 15 lat. Dochód rodziny stanowi zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w wysokości [...] zł, a dochód M. L. z gospodarstwa rolnego to [...] zł oraz dochód z pracy dorywczej - [...] zł, tj. łącznie [...] zł, czyli [...] zł na osobę w rodzinie. W niniejszej sprawie różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (514 zł), a dochodem na osobę w rodzinie (213,09 zł) wynosi [...] zł i w takiej kwocie organ ustalił wysokość zasiłku stałego od miesiąca października 2016 r.

Ustalając wysokość dochodu, od którego zależy wysokość zasiłku stałego organ I instancji uwzględnił dochód M. L., gdyż stwierdził w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, że skarżący i M. L. stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s.

Podniesiono ponadto, że skarżący w oświadczeniu z [...] października 2016 r. podał, że we wrześniu 2016 r. nie pracował dorywczo, a jego konkubina zarobiła we wrześniu [...] zł. Z przeprowadzonej [...] października 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynikało ponadto, że pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania skarżącego, który wprowadził pracownika socjalnego do mieszkania M. L.. Skarżący był w trakcie przygotowywania posiłku dla rodziny oraz robił przetwory na zimę. Podczas wywiadu ustalono, że skarżący mieszka wspólnie z konkubiną i dziećmi.

Kolegium wskazało, że skarżący twierdzi, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w szopie, gdzie przyjął pracownika socjalnego w dniu [...] stycznia 2017 r. W przeprowadzonym w tym dniu wywiadzie środowiskowym (aktualizacja wywiadu) pracownik socjalny ustalił, że w szopie było zimno, włączony był niewielki termowentylator. W szafie z ubraniami nie było żadnych okryć wierzchnich, kilkanaście ubrań leżało na dnie szafy. Energia elektryczna doprowadzona do szopy pochodzi z budynku mieszkalnego M. L., jednak umowa na dostawę energii elektrycznej podpisana jest przez skarżącego. Na pytanie pracownika socjalnego, kto opłaca rachunki, skarżący odpowiedział, że opłaca razem z M. L.. Pranie odwołujący się przekazuje do siostry albo do M. L.. Skarżący podejmuje prace dorywcze, za które dostaje pożywienie (jajka, mięso wieprzowe, drób). W szopie nie ma lodówki, brak jest w.c. i łazienki. Zainteresowany poinformował, że korzysta z łazienki M. L., oświadczył również, że nie płaci alimentów na dzieci.

Z powyższych ustaleń zdaniem Kolegium wynika, że skarżący i M. L. pozostają w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują, tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Skarżący zmienia złożone wcześniej oświadczenia, neguje ustalenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie takie zmierza do uzyskania wyższej kwoty zasiłku stałego, natomiast dokonane przez pracownika socjalnego ustalenia wskazują, iż zainteresowany - wbrew zawartym w odwołaniu twierdzeniom - nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego.

W skardze do sądu R. W. nie zgodził się z rozstrzygnięciem sprawy zarzucając, iż Kolegium nie rozpatrzyło jego odwołania z dnia [...] listopada 2017 r., które dotyczyło decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r., jak również uzupełnienia tego odwołania.

Skarżący w obszernej argumentacji swojego stanowiska w sprawie, zakwestionował w całości ustalenia stanu faktycznego dokonane przez orzekające w sprawie organy administracji, ponownie oświadczając, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z M. L., co jego zdaniem potwierdzają okoliczności sprawy, wadliwie zinterpretowane przez pracowników pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia postanowienia – jego uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...]zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Natomiast, stosownie do treści art. 8 ust. 3 u.p.s. - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszając o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 u.p.s. zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie: w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W myśl art. 37 ust. 6 tej ustawy, przy ustalaniu uprawnienia oraz wysokości zasiłku stałego do dochodu nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego.

Na podstawie regulacji zawartej w art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 Kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 u.p.s., przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu, a decyzja wydana w tym trybie - jako konstytutywna - kształtować może na nowo sytuację prawną strony. Każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Z analizowanego przepisu wynika również, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji, z tym że chodzi tu o zmiany, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Natomiast stwierdzenie przez organ administracyjny wystąpienia przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s., wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem, co do zasady, na przyszłość. Wskazanie przez organ, że sytuacja materialna strony uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, przypomnieć należy, że decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. dokonano zmiany wysokości zasiłku stałego. Należy zauważyć, że jak wynika z cytowanego wyżej art. 106 ust. 5 u.p.s., przepis ten jest podstawą do zmiany decyzji administracyjnej. Z treści decyzji zmieniającej powinno zatem jasno wynikać jaka decyzja administracyjna jest zmieniana, ponadto decyzja zmieniana musi się znaleźć w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że skarżącemu przyznano świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia [...] września 2014 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, lecz – jak stwierdził organ I instancji - w związku z aktualizacjami wywiadów środowiskowych, decyzja ta była zmieniana. Z niewiadomych powodów w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest oznaczenia decyzji zmieniających decyzję z [...] września 2014 r. oraz ich treści. Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. orzekając o zmianie wysokości zasiłku stałego w istocie orzekał o zmianie wcześniejszej decyzji przyznającej zasiłek stały, jednakże nie wiadomo jaka decyzja była zmieniana. Bez powyższych informacji nie jest możliwa ocena, czy decyzja zmieniana decyzją Wójta z [...] stycznia 2017 r. miała walor decyzji ostatecznej, wywołującej w dalszym ciągu skutki, a tylko taka decyzja może być zmieniania w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt I OSK 403/17). Brak zatem w aktach sprawy dokumentów, w tym przede wszystkim decyzji administracyjnych, pozwalających dokonać oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. oznacza, że organ wydał decyzję z naruszeniem ciążącego na nim na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest przesłanek do orzekania przez organ w przyjętym trybie.

Ponieważ w sprawie wszczęto postępowanie o zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały i taką decyzję zmieniono, badaniu podlegały także przesłanki faktyczne i prawne regulujące zasady przyznawania zasiłków stałych uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony, na podstawie której wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany pierwotnej decyzji.

Jak wynika z przytoczonego przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony zmienia się decyzję administracyjną na niekorzyść strony – bez konieczności uzyskania zgody strony. Ta część przepisu została sformułowana w taki sposób, że właściwy organ administracji jest obowiązany zmienić decyzję na niekorzyść strony. Jest to jego obowiązek, a nie tylko uprawnienie. Decyzja ma bowiem charakter związany. Przesłanką zmiany decyzji na niekorzyść jest zmiana sytuacji dochodowej strony. Ta właśnie okoliczność musi zostać ustalona w jednoznaczny sposób w postępowaniu administracyjnym i prawidłowość jej ustalenia warunkuje w zasadniczym zakresie prawidłowość decyzji.

W analizowanej sprawie sporna jest właśnie okoliczność, czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony, przy uwzględnieniu okoliczności prowadzenia prezz skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z M. L., którą to okoliczność ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego. Jednak szczegółowa lektura treści przeprowadzonego w dniu [...] października 2016 r. wywiadu środowiskowego, aktualizowanego w dniu [...] stycznia 2017 r. pozwala zauważyć uchybienia w zakresie dokumentowania materiału dowodowego. W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstancyjnego występuje bowiem powoływanie okoliczności, które nie mają pokrycia ani w treści wywiadów środowiskowych ani żadnych innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Jest tak chociażby w zakresie powoływanych okoliczności wywiadu środowiskowego, gdy skarżący w rozmowie podaje informację o pracy M. L. (u kogo jest wykonywana, za jakie wynagrodzenie), podaje szczegóły uzyskania warzyw wykorzystywanych do wykonania przetworów, które właśnie przygotowuje, wypowiada się odnośnie szczegółów naprawy sufitu w kuchni, stwierdza, że przebywa w domu M. L. od około dwóch tygodni. Ponadto organ wywiódł, iż skarżący i M. L. współpracują w różnych sferach życia – M. L. pisze wszelkie dokumenty, a skarżący kseruje je i wysyła; pisma nie są autorstwa skarżącego, gdyż z rozmowy z pracownikiem socjalnym wynikało, że nie ma on pełnej świadomości, jakie treści zawierają jego pisma - czego również nie można zweryfikować na podstawie analizy treści wywiadu środowiskowego czy innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Powyższe okoliczności natury faktycznej mogą być przesłankami uznania, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. L., jednakże muszą one wynikać z treści materiału dowodowego sprawy. Wszelkie okoliczności stanu faktycznego, jeżeli zaistniały w trakcie przeprowadzenia określonego dowodu, muszą zostać prawidłowo odnotowane i zabezpieczone dla celów ewentualnej weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego.

W odniesieniu do powyższych ustaleń, Sąd podnosi, że stosownie do definicji rodziny zawartej w art. 6 pkt 14 u.p.s. rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Wspólne zamieszkiwanie dwóch lub więcej osób w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1947/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1537/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 889/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Warto w tym miejscu odnotować, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95; System Informacji Prawnej LEX) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." O istnieniu powyższej sytuacji mogą zatem świadczyć: przygotowanie wspólnych posiłków, przetworów, organizowanie drobnych napraw, szczegółowa orientacja co do zajęć drugiej osoby (ich rodzaju, miejsca wykonywania, opłatności, wysokości odpłatności itp.), wspólne zamieszkiwanie, przy zachowaniu pozorów zamieszkiwania w innym miejscu.

Podkreślenia jednakże wymaga, iż precyzyjne i jednoznaczne ustalenia faktyczne powyższego rodzaju muszą wynikać z akt sprawy oraz powinny mieć odzwierciedlenie w prawidłowo zredagowanym uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie można uznać za zachowane wymogów ww. przepisu w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji wskazuje na pewne zachowania skarżącego, nie wskazując jednocześnie na dowody dla poparcia swoich twierdzeń, a organ odwoławczy poprzestaje na wskazaniu na treść przeprowadzonych wywiadów środowiskowych nie odnosząc się szczegółowo do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności odnośnie wykonywania przez skarżącego na rzecz M. L. prac domowych na poczet zaległych alimentów czy braku wspólnego zamieszkania (wykonywania jedynie drobnych prac w domu M. L.), a przede wszystkim bez szczegółowej oceny wiarygodności tych twierdzeń w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nie jest taką oceną wiarygodności samo przytoczenie twierdzeń organu I instancji przeciwnych do twierdzeń skarżącego.

Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wskazując powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/16). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego dla skarżącego. Pamiętać natomiast należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych oraz poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji. Motywy te muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., III SA/Łd 270/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak wskazał ustawodawca w art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Badając zgodność z prawem wydanej decyzji Sąd nie może zatem zastępować organu w gromadzeniu materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy i włączaniu ich do akt sprawy.

Z tych względów Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozstrzygnąć, po uzupełnieniu akt sprawy, w szczególności włączając do nich decyzję, która podlega zmianie w ramach prowadzonego obecnie postępowania. Rozstrzygając organ powinien w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jego wiarygodności, jak też wiarygodności twierdzeń skarżącego.