Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3968/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 2 pkt 1 i ust. 6, art. 154, art. 148, art. 134 ust. 1, art. 147
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej H. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) po rozpoznaniu odwołania H. W. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], numer postępowania [...]

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Wyrokiem z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1193/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.W. (dalej skarżąca) oddalił skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora[...]OW NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., którą nie uwzględniono odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia wskazanego powyżej konkursu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] września 2010 r. v Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił konkurs ofert numer [...]na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...] w okresie [...].

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.

z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej ustawa o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy

z ofert niepodlegających odrzuceniu, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, w skutek którego wybrano 9 ofert. Oferta skarżącej nie znalazła się wśród ofert wybranych, a zgodnie z rankingiem końcowym znalazła się na 15 z 16 pozycji i nie została wybrana ze względu na negatywny wynik negocjacji

i podpisanie protokołu końcowego z rozbieżnymi stanowiskami.

Skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu.

W jej ocenie niewybranie oferty skarżącej naruszyło przepisy art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz zasadę równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy).

W dniu [...] lutego 2011 r., po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, organ

pierwszej instancji wydał decyzję nr [...]oddalającą odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, po rozpatrzeniu którego, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu powtórnej analizy akt sprawy i ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Prezesa NFZ, Dyrektor OW NFZ, decyzją z dnia[...]grudnia 2011 r., oddalił odwołanie skarżącej. Organ w powyższej decyzji przedstawił wyniki analizy przedmiotowego postępowania pod kątem dwóch okoliczności, tzn. czy rozstrzygnięcie ww. postępowania zostało dokonane przez komisję z naruszeniem zasad postępowania oraz czy w związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W oparciu o poczynione ustalenia organ nie stwierdził w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub innych zasad postępowania, które mogłoby (bezpośrednio lub chociaż pośrednio) skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, w szczególności zaś - wyborem oferty skarżącej. Ponadto organ wskazał na poczynione dodatkowe, uzupełniające analizy, na podstawie których stwierdził, że wyrażona przez strony w trakcie negocjacji rozbieżność stanowisk w zakresie ceny świadczeń (brak porozumienia w tym zakresie) nie spowodowała naruszenia interesu prawnego skarżącej, ani też nie mogła wpłynąć na naruszenie tego interesu prawnego.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję oddalającą odwołanie.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Ponadto świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone. Organ nie dopatrzył się również naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdził również naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Organ zaznaczył również, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem nr 73/20C19/DSOZ ze zm. oraz przepisami ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ww. ustawy. Wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Ponadto warunki prowadzenia postępowań konkursowych, nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe. Organ zaznaczył, że skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się

z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Organ odwoławczy wskazał również, że ocena ofert odbyła się

z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Oferty, które uzyskały większą liczbę punktów znalazły się powyżej miejsca oferty skarżącej. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert

w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącej jak i pozostałych oferentów wpłyną na pozycję zajmowaną w rankingu ofert. Jak wskazał Prezes NFZ, komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji skarżąca i inni oferenci. Organ podkreślił, że wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte

w rankingu końcowym ofert, a Komisja dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej

z uzyskaną punktacją w końcowym rankingu. Oferta skarżącej została umieszczona w tym rankingu na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów (za kryteria cenowe

i niecenowe) i z uwzględnieniem wyników negocjacji.

Organ podkreślił również, że występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa, wynikająca z dobrowolnych oświadczeń woli składanych przez każdą ze stron w trakcie prowadzonych negocjacji, uniemożliwia zawarcie umowy, ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego oferenta. Organ zaznaczył, że brak porozumienia co do liczby lub ceny świadczeń powoduje też, że brak jest możliwości wybrania do zawarcia umowy oferenta, z którym nie nastąpiło porozumienie odnośnie ceny i liczby świadczeń. W sprawie niniejszej skarżąca nie zmieniła oferowanej przez siebie propozycji cenowej, jednocześnie wyrażając brak akceptacji dla propozycji cenowej komisji konkursowej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor OW NFZ przed wydaniem przedmiotowej decyzji, pismem skierowanym do skarżącej poinformował, że przysługuje jej prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu materiałów i dowodów. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie wykorzystała niniejszego uprawnienia i nie zaznajomiła się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

■ naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

■ nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie skarżącej o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (skarżącą) do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

■ bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący

i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa wart. 74 § 2 k.p.a.,albo niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

■ niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię,

■ wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą;

c) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach, o ocenie ofert (art. 148), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1) o prowadzeniu, negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

■ odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert,

■ odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji,

■ podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

■ odmówienie skarżącej prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

■ odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

■ uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu,

■ umieszczenie oferty skarżącej na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej,

■ uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

■ naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

■ naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

■ wprowadzenie, przez OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

■ wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącej z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana OW NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w działaniu organów nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione, a przytoczona na ten temat argumentacja była

w ocenie Sądu wyczerpująca.

Jak wskazał Sąd, że podjęcia decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, zaś organ administracji

w ramach postępowania odwoławczego bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd zaznaczył, że w granicach postępowania odwoławczego nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Sąd I instancji ocenił, że organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi

w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy

o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu.

Zdaniem Sądu w toku postępowania nie doszło w szczególności do naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach, ani do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze do WSA. Jak wskazał Sąd, postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów

i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania,

a ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział

w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zasada równego traktowania świadczeniodawców nie została

w przedmiotowym postępowaniu naruszona. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych NFZ- wymagania, wyjaśnienia i informacje,

a także dokumenty związane z tym postępowaniem. W ocenie Sądu Prezes NFZ wydając decyzję ostateczną dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak

i rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej.

Jak wskazał Sąd z akt sprawy wynika, że ocena oferty skarżącej została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowił naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Sąd zaznaczył, że organy obu instancji, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy, jak podkreślił Sąd, wskazały także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru oferty i w sposób wystarczający odniosły się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. Sąd wskazał również, że poddane ocenie w postępowaniu odwoławczym dokumenty są wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu nieuzyskania przez skarżącą wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie, o jaki występowała Sąd wskazał, że sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji jest takie jego prowadzenie, które nie dopuszcza do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie mógł zatem, jak wskazał Sąd, naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W związku z powyższym Sąd zanegował stanowisko strony, z którego wynikało, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlegała ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Sąd zaznaczył, że dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe nie podlegały ujawnieniu.

Zdaniem Sądu, nie jest także trafny zarzut niewydania przez organ w trybie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia odmawiającego prawa przeglądania akt sprawy. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że przepis ten dotyczy odmowy udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, a w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 366/13 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił powyżej wskazany wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że zgodnie

z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Postępowanie zainicjowane odwołaniem, jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem

w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania

w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie, a cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą

z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane

w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie NSA stwierdził, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy

o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak

i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

W świetle przedstawionego poglądu, samo ustalenie wzorca kontroli działań organu w ramach określonych procedur, jak to uczynił Sąd I instancji, nie wyjaśnia czy mogło dojść do ich naruszenia. Rozpoznanie odwołania skarżącej bez włączenia do akt sprawy dokumentacji ofertowej innych oferentów czyni to postępowanie iluzorycznym. Nie można bowiem stwierdzić czy nie doszło do naruszenia procedury, a w szczególności zasady równego traktowania oraz zachowania uczciwej konkurencji, bez odniesienia się do ofert innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nadto, jak wskazał NSA, nie zostały wykazane powody, dla których odmówiono włączenia do akt sprawy dokumentacji ofertowej pozostałych uczestników postępowania. Sąd kasacyjny wskazał również, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że na skutek wniesienia odwołania sprawa była rozpoznawana dwukrotnie przez Dyrektora OW NFZ, co w świetle art. 154 u.ś.o.z. jest niedopuszczalne, ponieważ z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Jest to odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych

w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych powodów, NSA przyjął, że w zakresie wskazanych naruszeń prawa procesowego wyrok Sądu pierwszej instancji nie może funkcjonować

w porządku prawnym, co w konsekwencji dało podstawę do jego uchylenia

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wyraźnie wskazać, że zgodnie

z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy

i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku,

w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości

w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach,

w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA,

a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 366/13.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ustalony

w sprawie stan faktyczny - stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

NSA uznał we wspomnianym wyżej wyroku, że Sąd pierwszej instancji, wydając sporny wyrok z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1193/12, mylnie przyjął, iż w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem strony skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, ograniczone jest wyłącznie do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego

z prawem działania komisji konkursowej i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. Ponadto, rozstrzygając skargę kasacyjną, NSA uznał, że ustalenie wzorca kontroli działań organu w ramach określonych procedur, jak to uczynił Sąd I instancji, nie wyjaśnia czy mogło dojść do ich naruszenia. Rozpoznanie odwołania skarżącej bez włączenia do akt sprawy dokumentacji ofertowej innych oferentów czyni to postępowanie iluzorycznym. Nie można bowiem stwierdzić, czy nie doszło do naruszenia procedury, a w szczególności zasady równego traktowania oraz zachowania uczciwej konkurencji, bez odniesienia się do ofert innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a. art. 73, art. 74 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - polegającego na niewłączeniu do akt postępowania administracyjnego istotnej części akt postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim ofert uczestników tego postępowania które zostały wybrane, zaś w wyniku tego uchybienia - na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym, należy uznać, że w konsekwencji powyższych naruszeń, organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc, czy nie doszło

w toku spornego postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a także czy nie doszło do naruszenia przez komisję konkursową interesu prawnego strony skarżącej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, doszło jednocześnie do naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska organów Narodowego Funduszu Zdrowia, że oferty konkurencyjnych świadczeniodawców nie mogą w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających

z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Jak słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji Prezes NFZ, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż Fundusz ma prawo ograniczyć dostęp uczestnika postępowania konkursowego, który przegrał konkurs do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (vide: wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, czy też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej należy wyraźnie podkreślić, iż powyższe orzeczenia NSA nie zapadły jednogłośnie.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy m.in. na wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 265/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor zdania odrębnego zgłoszonego do ww. wyroku podkreśla, iż postępowanie toczące się przed dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, bowiem odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło zatem postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. O ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 k.p.a.

Na aprobatę zasługuje również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "(...)Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu (...)".

W ocenie składu orzekającego, rozstrzygające sprawę organy Narodowego Funduszu Zdrowia naruszyły przepisy postępowania tj. art. 73 k.p.a. oraz 74 k.p.a.

w stopniu mogącym mający istotny wpływ na wynik, poprzez brak włączenia do akt przedmiotowego postępowania, ofert innych uczestników postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co dopiero umożliwiłoby przeprowadzenie i sformułowanie pełnej oceny odnośnie do tego, czy interes prawny skarżącej istotnie doznał uszczerbku w związku z naruszeniem przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jeżeli bowiem, jak podkreślił NSA organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Tym samym, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak

i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

Ponadto prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze, iż nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy jednocześnie ocena któregokolwiek

z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Sprzeciwia się jej treść przepisów art. 152 ust. 1 i 154 przywołanej ustawy, która tylko przy zaprezentowanym powyżej kierunku ich interpretacji uwzględniającym istotę i charakter kontrolnego postępowania odwoławczego, w tym również w wymiarze odnoszącym się do potrzeby stosowania w nim instytucji włączenia do jego akt, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz instytucji udostępnienia ich stronie postępowania administracyjnego w celu umożliwienia realizacji jej praw, gwarantuje możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń,

z punktu widzenia przestrzegania przez Fundusz zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł jak

w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.