Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 46/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane
Teza: 1. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez sąd organu właściwego, na podstawie art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zatem przy uwzględnieniu powyższego należy przede wszystkim wskazać przedmiot sporu w tej sprawie.

2. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania przez organ właściwy pojawia się także problem innej sprawy, do załatwienia której organ ten nie jest właściwy, to wówczas tenże zobowiązany jest pouczyć stronę o możliwości wystąpienia do innego organu ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w takiej sprawie, zaś sam prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne.

TEZY

1. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez sąd organu właściwego, na podstawie art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zatem przy uwzględnieniu powyższego należy przede wszystkim wskazać przedmiot sporu w tej sprawie.

2. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania przez organ właściwy pojawia się także problem innej sprawy, do załatwienia której organ ten nie jest właściwy, to wówczas tenże zobowiązany jest pouczyć stronę o możliwości wystąpienia do innego organu ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w takiej sprawie, zaś sam prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy T. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr 3816, 3821, 3827, 3828 w K. postanawia wskazać - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2005 r. Wójt Gminy T. w trybie art. 4 oraz art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M.

W motywach tego wniosku wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął w dniu 27 października 2004 r. postępowanie administracyjne i prowadził je w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z przemieszczeniem mas ziemi i ukształtowaniem placu manewrowego przez Piotra L. na działkach stanowiących jego własność. Zauważono również, iż postanowieniem z dnia 29 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, ziemnych polegających na zmianie konfiguracji działek nr 3816, 3821, 3827, 3828 w K. oraz na wykonaniu i utwardzeniu placu manewrowego na części przedmiotowych działek. Następnie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2005 r. (...) na podstawie art. 65 par. 1 Kpa oraz art. 4 pkt 4 i art. 15 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /t.j. Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przekazał według właściwości Wójtowi Gminy T. sprawę wykonania zmiany ukształtowania działek gruntu nr 3816, 3821, 3827 i 3828 w K. Gmina T.

Jak podkreślono w przedmiotowym wniosku stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jest wadliwe i narusza art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albowiem przepis ten stanowi, że właściciel gruntów rolnych jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleby w tym erozji. Tym samym chodzi tu o degradację stosunków wskutek zaniechania czynności prawidłowej gospodarki rolnej przez właściciela gruntów rolnych. Przepis powołanego wyżej art. 15 jak zauważono nie ma nic wspólnego z prowadzeniem robót budowlanych przez właściciela, a jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostały przemieszczone masy ziemi oraz wybudowano mur oporowy. Są to typowe czynności z zakresu robót budowlanych i podlegają Prawu budowlanemu. Skoro jak konkludował Wójt Gminy T. degradacja gruntów nie została udowodniona stąd też przekazanie sprawy organowi samorządowemu było niezasadne a tym samym czyni to zasadnym przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że wykonane roboty ziemne w tej sprawie doprowadziły do wyłączenia z produkcji i zdegradowanie gruntów rolnych. Wizja lokalna potwierdziła zmianę dotychczasowej konfiguracji terenu poprzez przemieszczenie ziemi ale i związane z tym usuniecie jej warstw w tym urodzajnych. Zatem prawidłowo ustalono zastany stan faktyczny jako zdegradowanie gruntu a więc osoba odpowiedzialna za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu powinna zrekultywować go na podstawie art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celu tego nie da się osiągnąć poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nakazującej przywrócenie poprzedniej konfiguracji działki. Wskazując na definicję rekultywacji gruntów zawartą w art. 4 pkt 18 cytowanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podniesiono, iż kwestie związane z zakresem rzeczowym i technologią prowadzenia niezbędnych do wykonania prac muszą zatem wynikać z decyzji wydanej przez organ sprawujący kontrolę stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego też w tej części wniosek przekazano do załatwienia w tym trybie. Wyjaśniono również, że jeżeli Wójt Gminy T. uznał, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to sprawę winien przekazać do załatwienia staroście.

W piśmie procesowym Wójta Gminy T. z dnia 24 października 2005 r. podniesiono w nawiązaniu do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, że uchwałą z dnia 11 października 2004 r. (...) Rada Gminy T. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 23 stycznia 2005 r. i działki nr 3812, 3816, 3827, 3828 położone są na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodowa i jednorodzinną. Wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że nie maja zastosowanie do przedstawionego stanu faktycznego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gdyż w tym przypadku nie nastąpiła degradacja gruntów rolnych lecz jedynie przystosowanie go do prowadzonej budowy placu manewrowego przez Piotra L. przemieszczenie ziemi jest bowiem związane z robotami budowlanymi. Ponadto wskazano, iż grunty o których mowa czyli klasy RIV b, Ps V, Ps VI w myśl art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają wyłączenia ich z produkcji rolnej. Wyrażenie zgody na przeznaczenie tych gruntów na inne cele niż rolnicze i leśne nastąpiło więc w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zatem przy uwzględnieniu powyższego należy przede wszystkim wskazać przedmiot sporu w tej sprawie.

Jak wynika z lektury akt sprawy, postępowanie w przedmiotowej sprawie uruchomione zostało na skutek wniosku Ewy P. z dnia 19 października 2004 r., którym to domagała się interwencji i wyjaśnienia kwestii czy wydana została decyzja na zmianę zasadniczej konfiguracji terenu działki Piotra L. bezpośrednio przylegającej do nieruchomości Ewy P. i czy te prace ziemne wykonano zgodnie z otrzymanym pozwoleniem i sztuką budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskutek przekazania mu tego wniosku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych, ziemnych na działkach nr 3821, 3828 w K. Następnie organ ten na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /t.j. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, ziemnych polegających na zmianie konfiguracji ziemi działek nr 3816, 3821, 3827, 3828 w K. oraz wykonaniu i utwardzeniu placu manewrowego na części przedmiotowych działek. W tak określonym postępowaniu administracyjnym Ewa P. w piśmie z dnia 6 stycznia 2005 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. domagała się usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa jej życia, zdrowia i mienia poprzez wydanie stosownej decyzji.

W toku prowadzonego w ww. przedmiocie postępowania 19 kwietnia 2005 r. przeprowadzono oględziny spornego terenu i w trakcie tej czynności procesowej Władysław P. oświadczył, cytat "że wody opadowe przechodzą przez otwory w murze ogrodzeniowym i dostają się do zabudowań gospodarczych. Część wody spływa wzdłuż starego ogrodzenia, dostając się na podwórko" - koniec cytatu. To na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem przekazał Wójtowi Gminy T. według właściwości sprawę - "wykonania zmiany ukształtowania działek gruntu nr 3816, 3821, 3827, 3828 w K., gmina T." - przyjmując, że wykonana degradacja gruntu spowodowała poważne zaburzenia naturalnego spływu wód gruntowych a zatem uznano, iż do przeciwdziałania degradacji gleby zobowiązany jest właściciel gruntu a decyzje w sprawie wykonania odpowiednich zabiegów wydaje Wójt przywołując w tym zakresie jako podstawę swego działania art. 4 pkt 4 i art. 15 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266/.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /art. 61 par. 1 Kpa/. Stosownie do art. 61 par. 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania a w razie wątpliwości - sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji.

To na podstawie pisma Ewy P. z dnia 19 października 2004 r. organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadzi postępowanie w sprawie wykonywanych przez Piotra L. robót budowlanych, ziemnych polegających na zmianie konfiguracji działek nr 3816, 3821, 3827, 3828 w K. oraz wykonaniu i utwardzeniu placu manewrowego na części tych działek. Jednakże jak wynika z lektury akt przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęte w toku tego postępowania postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych upadło po upływie 2 miesięcy zaś organ nadzoru budowlanego nie wydał stosownej decyzji kończącej postępowanie wszczęte w tej sprawie. Następstwem bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie jest konieczność zakończenia postępowania przez wydanie decyzji, gdyż każde postępowanie kończy się wydaniem decyzji /chyba, że przepis Kpa stanowią inaczej/. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji /art. 104 par. 1 i 2 Kpa/. Jeżeli żądanie strony /art. 61 par. 1 Kpa/ nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, bez względu na przyczyny, z powodu, których strona wystąpiła z tym wnioskiem.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż jeżeli w toku prowadzonego postępowania przez organ właściwy pojawia się także problem innej sprawy, do załatwienia której organ ten nie jest właściwy, to wówczas tenże zobowiązany jest pouczyć stronę o możliwości wystąpienia do innego organu ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w takiej sprawie, zaś sam prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne.

Dlatego też uznać należy w okolicznościach tej sprawy, iż postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku Ewy P. należy zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji merytorycznie orzekającej o istocie sprawy bądź kończącej postępowanie w inny sposób. W tym celu Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania decyzji w prowadzonej sprawie robót budowlanych na działkach nr 3816, 3821, 3827, 3828 w K.

Z tych powodów na podstawie art. 4 i art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.