Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1605/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2  pkt 4,  art. 106  par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Rz 23/06 w sprawie ze skargi K. i M. C. Zakład Mleczarski [...] w T. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. w przedmiocie wpisania zakładu na listę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SAB/Rz 23/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. i M. C. –Zakład Mleczarski [...] s.c. w T., zobowiązał Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do nadania biegu wnioskowi skarżących z dnia [...] lutego 2004 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2004 r. w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Wniosek obejmuje żądanie wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia Zakładu należącego do skarżących do Komisji Europejskiej w celu uzyskania tzw. okresu przejściowego do dnia 30 kwietnia 2005 r.

W dniu [...] lutego 2004 r. skarżący zostali powiadomieni przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Rzeszowie o możliwości ubiegania się o tzw. okres przejściowy, w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej, aby w tym czasie dokonać niezbędnej modernizacji zakładu. Aby to uzyskać należało do dnia 12 lutego 2004 r. złożyć w Powiatowym Inspektoracie Weterynaryjnym w Rzeszowie niezbędne dokumenty. K. i M. C. podnieśli, że takie dokumenty za pośrednictwem poczty w wymaganym terminie złożyli. Wobec braku "orzeczenia" organu w tej sprawie została złożona skarga do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał skargę M. i K. C. za bezzasadną (pismo tego organu z dnia 29 marca 2004 r.). Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie pismem z dnia 8 marca 2004 r. stwierdzić miał, że zarówno wniosek z dnia [...] lutego 2004 r., jak i jego uzupełnienie z dnia [...] lutego 2004 r. nie zawierają niezbędnych elementów, by nadać mu stosowny bieg. Skarżący uważają argumentację organu za sprzeczną, naruszającą ich interesy, wobec tego w dniu 23 marca 2004 r. złożyli wezwanie do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Rzeszowie o usunięcie naruszenia prawa, powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ pismem z dnia 6 kwietnia 2004 r. odpowiadając na wezwanie skarżących stwierdził, że w sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

W czasie rozprawy skarżący K. C. sprecyzował swą skargę i wskazał, że jej przedmiotem jest domaganie się zobowiązania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie do wydania decyzji administracyjnej, albowiem jego zdaniem jest to decyzja niezbędna by "Zakład Mleczarski miał status prawny w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej". Wnioskował także o uzupełnienie akt sprawy o protokoły z kontroli jego zakładu, które miały miejsce w lutym i marcu 2004 r. Sąd wniosek ten oddalił uznając, że jego przedmiot nie ma istotnego znaczenia dla sprawy.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Rz 27/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 537/05 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji. W ocenie NSA bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w sprawie wcale nie polegała na tym, że nie wydał on stosownej decyzji administracyjnej, lecz na tym, że nie nadał on stosownego biegu wnioskowi złożonemu przez skarżących o przyznanie uprawnienia. Czynności Powiatowego Lekarza Weterynarii polegają zatem na skompletowaniu wspomnianego wniosku i przesłaniu go Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii i zaliczają się one do czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grupującego inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zgodnie z art. 3 § 1 ww. ustawy objęte są kontrolą sądowoadministracyjną.

W wyniku merytorycznego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Z wyjaśnień Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie wynika, że jedynym aktem, który regulował kwestie uzyskiwania przez zakłady przetwórcze tzw. okresu przejściowego stanowiła instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii. Instrukcja ta, nosząca datę 16 stycznia 2004 r., normować miała sprawę kontrolowania postępu prac dostosowawczych w zakładach przetwarzających i przechowujących środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego oraz zmiany kategorii zakładów kategorii C i kategorii B1. Za podstawę prawną wydania tej instrukcji służył art. 39a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 ze zm.). Przepis ten stanowił, że Główny Lekarz Weterynarii "wydaje instrukcje określające sposób postępowania organów i inspektorów Inspekcji Weterynaryjnej".

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie pozostawał w bezczynności, bowiem otrzymał wniosek skarżących wraz z uzupełnieniem o zgłoszenie Zakładu do Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego i nie przesłał go właściwemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 i art. 97 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii nr GIW hig. 500/2/04 z dnia 16 stycznia 2004 r. stanowi "prawo wewnętrzne organu inspekcji sanitarnej". Wiąże się z tym naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż przedmiotowa instrukcja stanowi wystarczające "źródło prawa", na podstawie którego mógł wydać wyrok w sprawie. Błędny jest zatem pogląd, iż powyższa instrukcja stanowi dla wnoszącego skargę kasacyjną organu źródło obowiązku dokonania określonych czynności w stosunku do wniosku K. i M. C. – Zakład Mleczarski [...] s.c. w T..

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie z urzędu, jako dowodu w sprawie, pism składanych przez strony postępowania – w szczególności pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Rzeszowie z dnia [...] marca 2004 r., decyzji nr [...] i nr [...] Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, pisma z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] października 2004 r. Z treści tych pism wynika jednoznacznie, że organ nadzorczy miał pełną wiedzę dotyczącą trybu i sposobu postępowania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie w przedmiocie złożonego przez skarżących wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.

Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zgłoszony zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że – jak wynika z protokołu rozprawy – strona wnosząca skargę kasacyjną nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a Sąd pierwszej instancji zasadnie wyszedł z założenia, że ten wyjątkowy środek prawny nie musiał być w sprawie zastosowany, bowiem zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.

Co do zaś naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy to i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że Sąd pierwszej instancji poprawnie zinterpretował i zastosował w sprawie ten przepis. Jeżeli bowiem, w świetle dokonanych ustaleń, skutecznie niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że żądane stosownym wnioskiem zachowanie się organu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień (obowiązków) wynikających z przepisów prawa to podlega kontroli sądu administracyjnego. Jeżeli tak, to nie można zarzucić Sądowi, iż tak wykładając i stosując przedmiotowy przepis naruszył prawo. Tym bardziej że był w tej mierze związany wcześniejszym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 537/05) jakie zostało w sprawie podjęte.

W tym kontekście trudno byłoby uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP, w tym również w związku z rzekomym przyjęciem, iż instrukcja organu administracji, odnosząca się do trybu załatwiania wniosków o zgłaszaniu zakładów do Komisji Europejskiej w celu uzyskania tzw. okresu przejściowego, stanowi "źródło prawa". Wręcz przeciwnie Sąd stanął na stanowisku, że instrukcja ta jest jedynie aktem wewnętrznie obowiązującym i tym samym nie na jej podstawie orzekł o obowiązku organu do nadania biegu wnioskowi K. i M. C. – Zakład Mleczarski [...] s.c. w T., ale uczynił to ze względu na to, że czynność której Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie nie wykonał podlega kontroli sądu administracyjnego.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.