Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2222/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 art. 11d art. 11f art. 12 ust. 3, art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. J. ("skarżący") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju ("Minister") z [...] lipca 2018 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 20 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej w ramach zadania: "Budowa ul. [...] w [...]".

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., "z.r.i.d."), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., "k.p.a.") Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], znak: [...], zezwolił na realizację ww. inwestycji.

Od decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołanie do Wojewody [...], za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniósł J. J.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], orzekł w części co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...].

W dniu 31 października 2016 r. do Ministra wpłynął wniosek skarżącego z 27 października 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. We wniosku skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta [...] nie podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2015 r. przez ten organ; przekroczenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. i pominięcie kwestii zasadności naruszenia prawa własności skarżącego poprzez brak wskazania ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności; przekroczenie art. 23 z.r.i.d. w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., "u.g.n.") w zakresie, w jakim organ wydając decyzję nie uwzględnił przesłanek wywłaszczenia na realizację inwestycji celu publicznego; przekroczenie dyspozycji art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 z.r.i.d. w zakresie, w jakim nakazuje organom stosującym prawo każdorazowe uwzględnienie zasady ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych przypisanych jednostce.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że skarżący wywodził swój interes prawny z faktu posiadania tytułu prawnego do działki nr ew. [...], objętej planowaną inwestycją drogową. W ocenie organu oznaczało to, że wnioskodawca posiada legitymację procesową w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r.

Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie bada kwestionowany akt administracyjny pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotowe postępowanie było więc ograniczone przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., przy czym z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłankom wskazanym w pkt 1 i 2 ww. artykułu.

Minister, poddając kontroli w trybie nadzoru ww. decyzje ustalił, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia ich nieważności, zaś argumenty wskazane we wniosku skarżącego z 27 października 2016 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, organ wskazał, że nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości. Nałożenie sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, że w tym przypadku brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować stosunki prawne. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei odnośnie do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister podkreślił, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

Minister wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 11f ust. 1 z.r.i.d. i zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu wniosku dotyczącego właściwości organu, Minister podniósł, że naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d., tj. wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, nie mieści się w katalogu przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne naruszenie przez organ tego przepisu mogłoby być rozpoznawane w postępowaniu wznowieniowym na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie może stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ każde postępowanie nadzwyczajne jest autonomiczne nie tylko w stosunku do postępowań prowadzonych w trybie zwykłym, ale także w odniesieniu do innych postępowań nadzwyczajnych, które są względem siebie odrębne, a nie – konkurencyjne.

Organ nie zgodził się także z zarzutem skarżącego, który twierdził, że Prezydent Miasta [...] powinien być wyłączony od rozpoznawania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego – od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, zarzuty skarżącego odnoszą się do pracownika organu administracji publicznej, a nie do organu administracji publicznej, którym bez wątpienia jest Prezydent Miasta [...]. Przypadki, w których organ administracji publicznej podlega wyłączeniu zostały określone w art. 25 k.p.a., jednak nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozpoznania przedmiotowej sprawy prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia także fakt, że ustawodawca w żadnym z przepisów specustawy drogowej nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu.

Za niezasadny Minister uznał też zarzut rażącego naruszenia art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 6 i 107 § 3 k.p.a., polegający na braku wskazania alternatywnego rozwiązania zapewniającego realizację przedmiotowej inwestycji, przy ograniczeniu ingerencji w prawo własności skarżącego. Zgodnie z przepisami z.r.i.d. rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych, oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zarówno Prezydent Miasta [...], orzekający w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jako organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...], działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 z.r.i.d. to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, dołączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez te organy może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, ponieważ stosownie do art. 11e z.r.i.d. nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem jej granice poprzez dokonywaną ocenę prawną i wydawany w jej wyniku akt władztwa publicznego.

Minister nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 23 z.r.i.d. w zw. z art. 112 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia przesłanek wywłaszczenia na realizację inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 z.r.i.d. poprzez naruszenie zasady ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych przypisanych jednostce. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, a stwierdzenie takiego naruszenia jest warunkiem wydania pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu. Z treści wniosku skarżącego wynika, że stanowi on w swej istocie polemikę z koniecznością przejęcia nieruchomości, której był właścicielem, pod planowaną inwestycję drogową. Prawo własności, pomimo zapewnienia mu przez ustawodawcę szczególnej ochrony, doznaje w obowiązującym systemie prawnym pewnych ograniczeń. Odnoszący się do prawa własności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia tego prawa w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosowanie przewidzianych w powyższym unormowaniu regulacji ograniczających prawo własności przewidują m.in. przepisy z.r.i.d. określające (w rozdziale 3 – "Nabywanie nieruchomości pod drogi") tryb przejścia prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję drogową na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Natomiast art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje możliwość wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Sam fakt przeznaczenia nieruchomości prywatnej pod planowaną inwestycję drogową, jako dopuszczony prawem, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z kolei postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stały się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jak podkreślił Minister, jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie orzeka zatem o odszkodowaniu, co oznacza, że kwestie odszkodowawcze nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył skarżący.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu ww. wniosku, uchylił w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r.

W wyniku skargi złożonej przez skarżącego na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2552/17, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 13 marca 2018 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z [...] lipca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. i zbadał prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, a także rozpatrzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez skarżącego.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2017 r. jest prawidłowa i brak jest przesłanek przemawiających za jej uchyleniem. W ww. decyzji prawidłowo wyjaśniono przedmiot i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności, odnosząc się w tym zakresie do stosownych przepisów k.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Ponadto, w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo dokonano zestawienia dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z obowiązującym stanem prawnym, uzasadniając w sposób wyczerpujący przesłanki, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wyczerpująco odniesiono się do zarzutów skarżącego, dotyczących wskazanych przez niego przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując analizy decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz decyzji Wojewody [...] w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., Minister stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo ustalił, że omawiane rozstrzygnięcia nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności.

Minister odniósł się ponownie do zarzutów wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwał ten dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji w postaci przekroczenia dyspozycji art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia bez zachowania konstrukcyjnych wymogów stawianych decyzjom administracyjnym i lakoniczny opis stanu faktycznego oraz faktyczny brak uzasadnienia prawnego.

W toku postępowania, zdaniem organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania organ z całą starannością przeanalizował materiał dowodowy, w tym zbadał prawidłowość wydanych decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej, i w konsekwencji – zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Stanowisko organu zostało także przedstawione w taki sposób, że jasno wskazywało na tok rozumowania organu oraz przyczyny, dla których argumentacja skarżącego nie została uwzględniona w rozstrzygnięciu sprawy. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Minister odniósł się także ponownie do kwestii naruszenia prawa własności skarżącego poprzez brak rozważenia rozwiązania alternatywnego przebiegu drogi. Minister podkreślił, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu. Z kolei zgodnie z art. 11e z.r.i.d., organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. Zarówno Prezydent Miasta [...], jak i organ odwoławczy, mogli działać tylko w granicach wniosku inwestora, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Przepisy z.r.i.d. nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów, dlatego też organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji miały jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor.

Minister wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 23 z.r.i.d. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy, stosuje się przepisy u.g.n. Przepis ten stanowi tym samym normę kolizyjną co oznacza, że stosowanie przepisów u.g.n. do omawianej sprawy, powinno wiązać się z każdorazowym ustaleniem w danej sprawie, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej w ramach samej specustawy drogowej. Dopiero, gdy brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji zostanie stwierdzony, konieczne jest zastosowanie przepisów u.g.n. Oznacza to, że art. 23 z.r.i.d. stanowi jedynie zasadę prawną, a nie jak twierdzi skarżący, szczególne unormowanie względem art. 11d z.r.i.d. Dodał, że przepisy ww. ustawy w sposób wyczerpujący regulują kwestię "wywłaszczenia nieruchomości" (przejęcia z mocy prawa). Przejęcie nieruchomości na podstawie przepisów z.r.i.d., dokonywane jest z mocy prawa, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 12 ust. 4 tej ustawy. Tym samym stwierdzić należy, że uzyskiwanie prawa własności na podstawie art. 12 ust. 4 z.r.i.d. nie jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, kreującym skutek przejęcia prawa własności nieruchomości, gdzie przejęcie to jest przedmiotem orzekania w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu, tak jak ma to miejsce w przypadku art. 112 u.g.n. Wobec tego organ za niesłuszne uznał twierdzenie skarżącego, że art. 23 z.r.i.d. stanowi lex specialis względem art. 11, a co za tym idzie jego zastosowanie wyprzedza zastosowanie art. 11d z.r.i.d.

Organ podkreślił, że decyzja o z.r.i.d. konkretyzuje również przedmiot woli ustawodawcy poprzez władcze określenie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, który jest przeznaczony pod lokalizację inwestycji drogowej. Skutek prawny w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy więc od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji w określonym miejscu. W konsekwencji, nie można przyjąć, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest tożsama w skutkach z klasycznym pojęciem wywłaszczenia, a co za tym idzie nie może być tu mowy o nadrzędnym charakterze przepisów u.g.n., czy też o konieczności stosowania reguł zawartych w tej ustawie w zakresie przeznaczania nieruchomości pod drogi w trybie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister nie zgodził się także z zarzutami skarżącego odnoszącymi się do naruszenia art. 23 z.r.i.d. w zw. z art. 112 u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 z.r.i.d., poprzez brak wyważenia interesów prywatnego i publicznego w wymiarze wertykalnym oraz brak analizy w zakresie niezbędności wywłaszczenia. W przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy z.r.i.d. nie znajduje zastosowania art. 112 i 113 u.g.n., gdyż z.r.i.d. jest ustawą szczególną w stosunku do u.g.n. i zgodnie z art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

Organ odwoławczy dodał również, że w odniesieniu do niezbędności wywłaszczenia w kontekście wyważenia interesu prywatnego i publicznego, konieczna jest merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji drogowej. Organ administracji publicznej ma obowiązek badania zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję. Z akt wynika, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej, organy obu instancji dokonały wszelkich niezbędnych czynności, wyjaśniając kwestię zasadności wywłaszczenia części działki skarżącego pod realizację ww. inwestycji drogowej, m.in. poprzez uzyskanie stanowiska inwestora w tej kwestii. Po jego uzyskaniu stwierdzono, że dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędnym jest zajęcie części nieruchomości skarżącego.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. złożył J. J., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy specustawy drogowej nie nakładają obowiązku przedstawienia rożnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji oraz oceny racjonalności i słuszności przyjętej przez inwestora koncepcji, w tym poprzez uwzględnienie przesłanek wywłaszczenia na cele realizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nieuwzględnienie art. 23 z.r.i.d. w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n.;

3. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 z.r.i.d. w zakresie, w jakim nakazuje organom stosującym prawo każdorazowe uwzględnienie zasady ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych przypisanych jednostce.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie ww. zarzutów, powtarzając stanowisko skarżącego, wyrażone na wcześniejszych etapach postępowania, w tym w szczególności we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek i dotyczyło ważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w której organ ten orzekł w części co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., nr [...], znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej w ramach zadania: "Budowa ul. [...] w [...]", wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 z.r.i.d.

Minister, orzekając jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. Rozstrzygnięcie to, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości, a orzekając co do istoty: umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. W wyniku skargi złożonej przez skarżącego na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2552/17, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Minister wydał decyzję z [...] lipca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Minister uznał, że decyzja ta jest prawidłowa – wyjaśnia przedmiot i charakter przeprowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym, odnosi się także do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto, w decyzji tej dokładnie wyjaśniono przebieg postępowania, w tym ustalony stan faktyczny sprawy, a także odniesiono się do zarzutów skarżącego, prawidłowo uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, ocenę Ministra, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, należy podzielić, dostrzegając przy tym, że rozstrzygnięcie tego organu czyni zadość wytycznym wynikającym z ww. wyroku z 16 stycznia 2018 r. (wobec objęcia kontrolą w trybie nadzorczym obu ww. decyzji zapadłych w trybie zwykłym).

I tak, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo przyjął, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ani żadną inna wymienioną w art. 156 § 1.

Z prawidłowych ustaleń tego organu wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 z.r.i.d., a wydana na skutek jego rozpatrzenia decyzja – spełnia wymogi art. 11f tej ustawy.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skarżącego, należy stwierdzić za organem, że są one całkowicie chybione i nieuzasadnione, nadto – w uruchomionym postępowaniu nadzwyczajnym nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Żadna bowiem z kwestii akcentowanych przez skarżącego nie wskazuje na wystąpienie tego rodzaju wad kwalifikowanych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności badanych decyzji.

I tak, w zakresie zarzutu dotyczącego braku wskazania alternatywnego przebiegu planowanej inwestycji Sąd zauważa za organem, że zgodnie z przepisami z.r.i.d. rolą organu orzekającego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organ nie jest jednak uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 z.r.i.d. to inwestor, we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, dołączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. W tak określoną inwestycję organ nie może ingerować inaczej jak kontrolując spełnienie wymagań wynikających ze z.r.i.d., wśród których nie znajduje się merytoryczna (techniczna, lokalizacyjna) ocena danej inwestycji.

Niedopuszczalna jest więc ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, ponieważ miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy z.r.i.d. nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010). Organ nie może więc dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16). Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 170/14, stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności, przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Przy czym, we wskazanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny za dopuszczalną uznał weryfikację przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Sąd zauważa przy tym, że wskazana przez NSA jako dopuszczalna "weryfikacja" przebiegu drogi, miała miejsce w postępowaniu zakończonym badaną decyzją. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda wezwał zarządcę drogi do odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu. Zarządca drogi udzielił odpowiedzi pismem z 18 listopada 2015 r. wskazując, że przyjęte rozwiązanie jest najbardziej korzystne, uwzględnia nadto prośbę właściciela działki [...] (skarżącego) dotyczącą zaprojektowania dodatkowego - drugiego zjazdu z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą i poszerzenia jezdni do szerokości 6 m, co wiązało się z koniecznością uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych; do odpowiedzi tej załączono stanowisko projektanta, w którym to dodatkowo nawiązano do zapisów planu miejscowego obowiązującego na tym terenie od 2004 r., w którym nieruchomości odwołującego się były przeznaczone pod drogę (zwracając uwagę, że prowadzi on działalność – tartak od 2012 r.). Powyższe znalazło zaś swoje odzwierciedlenie nie tylko w aktach sprawy, ale też w uzasadnieniu badanej decyzji Wojewody [...]. Tym samym, Sąd stwierdza, że w takim zakresie, w jakim dopuszczają to przepisy z.r.i.d. i wypracowało to orzecznictwo sądowoadministracyjne, "weryfikacja" przebiegu drogi (z uwagi na interes prawny skarżącego), przed wydaniem badanej decyzji miała miejsce, a pozostałe kwestie podnoszone w tym kontekście przez skarżącego nie stanowią (z ww. przyczyn) o kwalifikowanej wadzie tejże decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa własności Sąd podkreśla natomiast, że wywłaszczenie, które wiąże się z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), ponieważ dotyczy realizacji celu publicznego (budowa drogi publicznej) oraz jest dokonane na podstawie ustawy, tj. art. 12 ust. 4 z.r.i.d. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego z.r.i.d., a w zakresie w nim nieuregulowanym – w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części, należącej do skarżącego, działki spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi gminnej. Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, ale następuje z mocy prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wynikający z art. 12 ust. 4 pkt 1 z.r.i.d. Co równie istotne, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Zatem, sam fakt przeznaczenia nieruchomości prywatnej pod drogę jako dopuszczalny prawem nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano, ustawa z.r.i.d. służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a z.r.i.d.). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która, jak wynika ze sprawy, stanowi konieczną inwestycję celu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14).

Odnosząc się natomiast do zarzutu o właściwości organu orzekającego w sprawie, oraz przesłanek jego wyłączenia na podstawie art. 24 k.p.a., Sąd zauważa zaś za organem, że przywołany przepis dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu, i nie stanowi o wystąpieniu przesłanki nieważności, a co najwyżej wznowienia postępowania, niemniej i tak jest nieuzasadniony. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony, wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego, od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10; z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11; z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12; z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12). Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Prezydent Miasta [...] jest zatem z jednej strony organem wykonawczym gminy, z drugiej natomiast posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji, prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W żadnym stopniu nie doszło więc do naruszenia ww. przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 380/16, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11 oraz z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13).

Nie zasługiwał na uwzględnienie w sprawie także szeroko prezentowany w skardze zarzut związany z niezastosowanie art. 23 z.r.i.d., a na jego podstawie - art. 112 ust. 3 u.g.n. Kwestia ta również została prawidłowo rozważona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie stanowi o wydaniu decyzji Wojewody z rażącym naruszeniem prawa. Rozwijając tę ocenę Sad zauważa, że jeżeli nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w z.r.i.d (v. art. 12 ust. 4), to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 23 z.r.i.d. zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1). Specustawa drogowa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7), zatwierdzenie podziału nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 5), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6). Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. Zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania. A zatem, z woli ustawodawcy sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowej są regulowane przepisami specustawy drogowej i jedynie w sytuacjach braku uregulowań w z.r.i.d. stosuje się odpowiednio przepisy innych ustaw. Kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy z.r.i.d. została unormowana w tej ustawie.

A mianowicie, przepis art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" jednoznacznie stanowi, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości - ust. 2. Z mocy art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej.

Skoro zatem nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w z.r.i.d., to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n.

Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra była błędna, w sytuacji gdy zawiera prawidłową ocenę badanej decyzji w kontekście przesłanek nieważności, w tym zarzutów zawartych we wniosku skarżącego.

Na koniec i niezależnie od powyższego, nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd zauważa, że orzekając w sprawie wziął pod uwagę, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. zawiera wadę polegającą na nieprawidłowym sformułowaniu sentencji orzeczenia.

Wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać jedno ze wskazanych tam rozstrzygnięć (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie organu co do istoty sprawy albo uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości albo w części). W przywołanej decyzji Wojewody [...] użyto sformułowania: "orzekam poprzez dodanie (...)", "orzekam poprzez zatwierdzenie (...)" oraz "w pozostałej części (...) utrzymuję w mocy". Taki sposób sformułowania sentencji nie jest tożsamy z tym, wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo to z treści decyzji wynika, że Wojewoda swoim rozstrzygnięciem jedynie "doprecyzowuje" decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., i że jest to wynikiem ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, choć uchybienie w tym zakresie ma miejsce, to jednak nie ma ono charakteru rażącego naruszenia prawa, tj. art. 15 k.p.a. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę i wydając rozstrzygnięcie, nie wykroczył bowiem poza zakres wniosku inwestora, ani decyzji I instancji, bo "dodane" przez niego elementy mają charakter jedynie doprecyzowujący.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.