Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2090/12 w sprawie ze skargi "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 2550 (dwa tysiące pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2090/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012r. wymierzające na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego inwestorowi B. Sp z o.o. z siedzibą w S. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. Ch. w Warszawie.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie PINB jest zgodne z prawem. Spółka B. jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 2010r., generalny wykonawca przedmiotowego budynku, inicjator postępowania w sprawie istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej, a także podmiot, który (jak wynika z pisma z dnia 3 stycznia 2012r. – załącznik zażalenia) po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt zamienny spornej inwestycji, wystąpi do PINB dla m.st. Warszawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, winien być adresatem postanowienia w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części. Organ stwierdził, iż art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane tj. między innymi w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie organu materiał dowodowy sprawy wskazuje, że przystąpiono do użytkowania części 2A budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. Ch. w Warszawie, dz. nr ew. [...] w obrębie [...]. Powyższe potwierdza treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012r. oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Z materiału zdjęciowego wynika, że w przedmiotowym obiekcie zostały zgromadzone sprzęty potrzebne do zamieszkania i jest on użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. O użytkowaniu przedmiotowej części 2A budynku świadczą sprzęty znajdujące się w łazience oraz kuchni, pościelone łóżka. Organ podkreślił, że z administracyjnego punktu widzenia istotna jest sama okoliczność przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu, natomiast bez znaczenia pozostaje rodzaj działalności i charakter podejmowanych czynności. Wysokość wymierzonej przez organ I instancji została ustalona zgodnie z art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Spółka z o.o. w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 17 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonych postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia podnosząc, że przepis ten kształtuje zasadę, zgodnie z którą pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, a do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Art. 55 Prawa budowlanego przewiduje wyjątki od powyższej zasady, wskazując na trzy przypadki obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, tj. w stosunku do kategorii obiektów wymienionych w punkcie pierwszym, w przypadku procedury legalizacji samowoli budowlanej, oraz w przypadku, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. A zatem, w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem procedury, o której mowa w art. 54 tj. bez zawiadomienia organu, przy braku sprzeciwu w terminie, o którym mowa w tym przepisie, lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadkach, o których mowa w art. 55, właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Skarżąca kwestionując zasadność nałożenia na nią kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje na fakt przeniesienia własności budynku na osoby trzecie. Sąd zaznaczył, że art. 17 Prawa budowlanego określa zamknięty katalog podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego, na których spoczywają konkretne, określone dalszymi przepisami ustawy prawa budowlanego obowiązki. Szczególną pozycję wśród tych uczestników zajmuje inwestor, a jego obowiązki określone zostały w art. 18 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że rozciągają się one na wszystkie etapy procesu budowlanego. W szczególności przepis ten w ust. 1 pkt 4 stanowi, że do obowiązków inwestora należy wykonanie i odbiór robót budowlanych. Przepis ten koresponduje z art. 57 ust. 1, z którego wynika, że zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonuje inwestor, jak i inwestor występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych przepisów wynika, że Prawo budowlane reguluje całość procesu budowy, a regulacje te są niezależne od tego kto jest właścicielem wznoszonego i będącego w trakcie budowy obiektu, z zastrzeżeniem obowiązku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 tj. koniecznością wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dołączenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa do wniosku o pozwolenie na budowę.

Sąd wskazał, iż Spółka B. była inwestorem budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, była adresatem decyzji z dnia [...] maja 2010r., nr [...], a zatem była podmiotem zobowiązanym do wykonania wynikających z niej obowiązków, także uzyskania pozwolenia na użytkowanie (pkt 5 decyzji). Umowa z nabywcą nieruchomości (z dnia 10 września 2011r.), którą powołuje skarżąca Spółka pozostaje poza zakresem rozpoznania, bowiem nie rodzi skutków administracyjnych w sferze procesu budowlanego. Wywiera tylko skutki cywilno prawne i może stanowić podstawę dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych inwestora od nabywcy obiektu. Nie ma znaczenia również podnoszony fakt przekazania w dniu 3 stycznia 2012r. przedmiotowego budynku nabywcom. Aby zwolnić się z obowiązków inwestor winien w momencie oddania kluczy właścicielowi, broniąc się przed konsekwencjami ich niewykonania, przenieść obowiązki inwestora nałożone na niego prawem – w trybie przeniesienia pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – na właściciela nieruchomości. Zarzuty nieprawidłowego ustalenia faktu użytkowania budynku - w ocenie Sądu - nie zasługują na uwzględnienie, gdyż z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu oględzin wynika bezspornie, iż w lokalu mieszkalnym znajdują się sprzęty, urządzenia, umeblowanie, które wskazują jednoznacznie, że budynek jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (jako mieszkalny) i bez znaczenia jest z jakiej przyczyny właściciele przystąpili do jego użytkowania.

W skardze kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez adw. T. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 55 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej PB poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że przystąpiono do użytkowania budynku mieszkalnego przy ulicy Ch. w Warszawie;

b) art. 57 ust. 7 PB poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie że doszło do wyczerpania przesłanek uzasadniających wymierzenie kary wobec Spółki;

c) art. 57 ust. 7 PB poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej interpretacji pojęcia użytkowania obiektu budowlanego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, 15, 77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie oceny materiału dowodowego przedstawionego przez Spółkę;

b) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie, co polegało wymierzeniu kary w stosunku do Spółki pomimo dokonania ustaleń przez organ, że podmiotem użytkującym budynek były osoby fizyczne, na rzecz których Spółka realizowała projekt inwestycyjny.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Sąd utrzymał w mocy decyzje organów stanowiące, że doszło użytkowania części budynku przed wydaniem stosownego pozwolenia. Organy uznały, że podmiotem odpowiedzialnym za dopuszczenie do użytkowania budynku jest Spółka i nałożyły na nią karę w wysokości 10.000 zł w oparciu o art. 57 ust. 7 PB, co jest niezasadne. Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanek określonych art. 57 ust. 7 PB. Orzeczenie Sądu w sposób nieprawidłowy interpretuje pojęcie użytkowania obiektu budowlanego, którego zdaniem już samo przetrzymywanie rzeczy w budynku mieści się w definicji użytkowania. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła, że użytkowanie jest zbliżone do pojęcia używanego w cywilistyce, tj. do korzystania z rzeczy. Chodzi tu o korzystanie zgodne z przeznaczeniem. W przedmiotowym stanie faktycznym klienci korzystali z budynku, ale jedynie w celu jego wykończenia, a nie zamieszkiwania w nim. Nadużyciem jest twierdzenie organu, że doszło do użytkowania budynku i uznanie, iż przetrzymywanie rzeczy mieści się w granicy użytkowania obiektu budowlanego.

Strona skarżąca zaznaczyła, że klienci w oświadczeniu z dnia 17 lipca 2012 r. potwierdzają, że nie przystąpili do zamieszkiwania budynku przy ulicy Ch. w Warszawie, a od dnia 1 marca nieprzerwanie zamieszkują u rodziców K. R. w S. przy ulicy Ż. Ponadto oświadczają, że ich obecność oraz działania uznane przez organy za użytkowanie związane były wyłącznie z prowadzeniem prac wykończeniowych oraz pilnowaniem dobytku. Zdaniem Spółki czynności dokonane przez klientów w najdalej idącej interpretacji mogą stanowić jedynie czynności polegające na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Tego rodzaju działań ustawodawca sankcją z art. 57 ust. 7 PB nie objął. Fakt nocowania w budynku, co do którego nie wydano jeszcze pozwolenia na użytkowanie, jest w takiej sytuacji dozwolony.

W ocenie skarżącej materiał dowodowy zebrany przez organy w postaci fotografii sprzętów oraz mebli znajdujących się w budynku, nie może świadczyć o użytkowaniu go na cele mieszkalne, a zatem Sąd dopuścił się naruszenia art. 7, 15, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca Spółka przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1042/09, zgodnie z którym przez przystąpienie do użytkowania można rozumieć tylko wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulującego kwestie utrzymywania obiektów budowlanych. Samo umożliwienie przez dewelopera wykończenia lokali i w konsekwencji przystąpienia do użytkowania obiektu przez podmioty, z którymi zawarł on akty prawa cywilnego (umowy), nie odpowiada powyższemu stanowi faktycznemu przystąpienia do użytkowania.

Strona skarżąca zarzuciła, że Sąd pominął materiał dowodowy przedstawiony przez Spółkę opierając się wyłącznie na materiale zgromadzonym przez organy w toku kontroli budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie ocena działań organu niższej instancji. W postępowaniu odwoławczym organ zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą już przez organ pierwszej instancji. Sąd nie odniósł się do dowodów strony skarżącej, bezkrytycznie uznając dokumentację fotograficzną za wystarczającą do ustalenia faktu użytkowania budynku. Nie zostały wzięte pod uwagę oświadczenia klientów i osób będących współwłaścicielami nieruchomości, inwestorów projektu dotyczącego budynku nr [...], P. i K. B., którzy potwierdzili, że klienci części budynku nr [...] nie zamieszkują tam, a jedynie prowadzą prace wykończeniowe, urządzają dom w sprzęt i meble oraz pilnują dobytku. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego dysponując określonymi zeznaniami stron (w tym przypadku dowodami z oświadczeń klientów oraz P. i K. B.), nie mogły uchylić się od oceny ich wiarygodności, a co za tym idzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z ostrożności procesowej skarżąca Spółka podniosła, że Sąd nie uwzględnił argumentacji w zakresie błędnego wskazania podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z piśmiennictwem karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu (Zygmunt Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, 2011). W wyniku kontroli organy wskazały, że podmiotem użytkującym obiekt budowlany byli klienci, a jako podmiot odpowiedzialny za ten stan rzeczy organy wskazały Spółkę, kierując się przy tym faktem wystąpienia Spółki z wnioskiem o pozwolenie na budowę - z czym zgodził się Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane należy uznać za zasadne, albowiem Sąd pierwszej instancji dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania.

Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego.

Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa.

A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

W szczególności kłóci się z ratio legis wprowadzenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ukaranie inwestora w sytuacji, gdy inwestor w sytuacjach szczególnych, przez siebie niezawinionych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy oceniać sytuację, gdy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia czy też nie podjął działań aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot, np. użytkownik obiektu, przystąpił do nielegalnego użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09 ).

Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku ( bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym ) przez osoby do tego uprawnione.

Nie można zatem uznać za przystąpienie - w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny samego tylko umieszczenia rzeczy i sprzętów w budynku jednorodzinnym lub też w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego ( zamieszkania w nim ) niezbędne jest jego wyposażenie w meble i określone sprzęty. W takich przypadkach można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Takich jednak działań ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Także czasowe przebywanie w budynku związane z realizacją inwestycji ( np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym ) i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1169/09 ). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. In., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego" ( por. OTK – A 2007/1/2 ).

"Przystąpienie do użytkowania" zakłada ciągłość określonych czynności w czasie i przy interpretacji tego pojęcia należy uwzględnić wykładnię językową.

W niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest faktycznie użytkowany, a dowodami tymi winny być np. zeznania świadków, w tym K. i N. R. oraz P. i K. B., zeznania stron, ewentualnie powtórne oględziny. Zebrany dotychczas przez organy materiał dowodowy obarczony jest brakami uzasadniającymi uchylenie postanowień organów obu instancji. Samo umieszczenie sprzętów i mebli jak i korzystanie z nich, w tym nocowanie związane z prowadzeniem prac wykończeniowych - jak już wyżej wskazano – nie wyczerpuje pojęcia "przystąpienie do użytkowania" i nie wyczerpuje dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, zdaje się nie dostrzegać, że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a więc postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego.

Organ II instancji nie odniósł się do oświadczenia K. i N. R. z dnia [...] czerwca 2012 r., a to oznacza, że organ dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego. Wybiórcza zaś oceny materiału dowodowego nosi znamiona oceny dowolnej, dokonanej z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Organy nadzoru budowlanego ograniczyły postępowanie dowodowe do oględzin przedmiotowego budynku i sporządzonej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej, nie przeprowadzając dodatkowych dowodów, które wyjaśniłby wszelkie wątpliwości. Treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin przedmiotowego budynku, przeprowadzonych w dniu 29 maja 2012 r., zawiera lakoniczne stwierdzenia: stan zaawansowania wykonach prac: wykonywane prace malarskie, wykonywane instalacje wewnętrzne, tynki wewnętrzne, posadzki, wykonywane prace wykończeniowe, umeblowane, budynek użytkowany.

Powyższe uzasadnia stanowisko, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie sprawy przed wydaniem decyzji i uchybienia, jakich się dopuściły mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy przeprowadzeniu ponownego postępowania organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Mając na uwadze, iż zachodzi tylko naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.