Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2119/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art.30 § 5, art97 § 1 pkt 1 i 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1025 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1308/17 w sprawie ze skargi M. Ś. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rz. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2018 roku II SA/Rz 1308/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Ś. (Skarżąca) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (PWINGiK) z [...] października 2017 roku dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte [...] marca 2014 roku w związku z wniesionymi przez Skarżącą i S. Ś. zarzutami do stanu ewidencyjnego działek nr [...] i [...] obr. W., gm. P. w zakresie powierzchni i granic z działkami sąsiednimi. Zarzuty te wniesione zostały w trybie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ((Dz. U. z 2016 r.,poz. 1629 ze zm., dalej "Prawo geodezyjne i kartograficzne).

W dniu [...] kwietnia 2015 roku na podstawie zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J. wprowadzona została zmiana danych ewidencyjnych działki nr [...]. W miejsce władającego Gminy P. jako współwłaściciele w częściach ułamkowych zgodnie ze stanem wynikającym z księgi wieczystej zostały wykazane w ewidencji gruntów i budynków osoby fizyczne. Ponieważ do tego czasu nie uczestniczyły one w sprawie, Starosta Jarosławski (Starosta) podjął czynności mające na celu ustalenie adresów ich zamieszkania w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu; w ich wyniku ustalono, że część osób nie żyje, część w ogóle nie figuruje w prowadzonych rejestrach (mieszkańców, PESEL), zaś co do części personalia powtarzają się.

W związku z powyższym, Starosta na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z [...] czerwca 2017 roku zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zarzutów Skarżącej i S. Ś. do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach działki nr [...], zobowiązując jednocześnie Skarżącą do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po tych osobach. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, PWINGiK postanowieniem z [...] lipca 2017 roku uchylił postanowienie Starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia; w uzasadnieniu wskazał na brak spełnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wskazane osoby zmarły przed wszczęciem postępowania a nie w jego toku.

Kolejnym postanowieniem z [...] sierpnia 2017 roku wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – Starosta ponowie zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zarzutów Skarżącej (działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. Ś.) do danych ewidencyjnych działek nr [...] i [...] położonych w W. gm. P., do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach działki nr [...] oraz zobowiązał Skarżącą do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłych współwłaścicielach działki nr 126.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że od uprzedniego ustalenia wszystkich uprawnionych stron postępowania uzależnione jest dalsze jego prowadzenie. Zarzut dotyczy bowiem m.in. przebiegu granic działek nr [...] i [...] z działkami sąsiednimi, zatem współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Bez ich udziału niemożliwe jest dalsze prowadzenie postępowania, zatem ustalenie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli stanowi zagadnienie wstępne od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, PWINGiK postanowieniem z [...] października 2017 roku wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wskazał, że zagadnienie wstępne co do zasady wiąże się z ustaleniem stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.

Zauważył także, że pojęcie strony, choć odnosi się do niego art. 28 k.p.a., jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym gruntów stronami są właściciele lub władający tymi gruntami, a w przypadku, gdy postępowanie dotyczy granic gruntów, także właściciele bądź władający gruntami sąsiednimi. Wyjaśnił, że skoro w rozpatrywanej sprawie zarzuty dotyczyły danych ewidencyjnych działek nr [...] i [...], czyli przebiegu granic pomiędzy tymi działkami a działkami sąsiednimi, oznacza to, że stronami takiego postępowania są także współwłaściciele działki nr [...]. Okoliczności te mają zasadnicze znaczenie, gdyż koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Pominięcie stron postępowania lub ich pełnomocników stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 K.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest każdorazowo ustalenie kręgu stron postępowania, tj. podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego.

Wyjaśnił też, że ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji. Koniecznym jest natomiast uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności wnioskodawczyni.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia jej sprawy.

Wyjaśniła, że współwłaściciele działki to osoby nieżyjące, obce. Zwróciła uwagę na podjętą przez Starostwo próbę ustalenia adresów tych osób. Ustalono, że M. W. i J. W. nie żyją, a z Sądu Rejonowego w J. uzyskano informację, że od 2010 roku nie odnotowano sprawy o stwierdzenie nabycia po nich spadku.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wyjaśnił, że w badanej przezeń sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji i ich ocenę prawną. Wskazał że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne od którego uzależnione jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Owym zagadnieniem wstępnym jest kwestia ustalenia następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach działki [...], M. W. i J. W., którzy zmarli odpowiednio [...] sierpnia 2008 roku i [...] listopada 1994 roku a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie.

Sąd wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika obowiązek organu każdorazowego ustalenia stron postępowania w rozpatrywanej sprawie. Pominięcie bowiem osoby której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania skutkuje jego wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wyjaśnił, że postępowanie dotyczące zmiany danych ewidencyjnych działki w zakresie przebiegu jej granic oraz powierzchni dotyczy nie tylko interesu prawnego jej właściciela, ale również właścicieli nieruchomości sąsiednich, co wynika z istoty tych zmian (w okolicznościach sprawy świadczy o tym chociażby samo stwierdzenie skarżącej, że zmniejszeniu powierzchni należących do niej działek odpowiadało jej zwiększenie w stosunku do działek sąsiednich). Oznacza to, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny, aby wziąć udział w toczącym się postępowaniu. Tym samym na prowadzącym go organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia pełnego kręgu jego uczestników celem umożliwienia im wzięcia udziału w sprawie. Oznacza to, że w przypadku śmierci osób fizycznych organ zobowiązany jest do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich właścicielach tych nieruchomości.

Sąd podkreślił, że ponieważ w rozpoznawanej sprawie fakt śmierci M. W. i J. W. miał miejsce przed wszczęciem postępowania (mimo wykazania ich jako współwłaścicieli działki nr [...] już w jego trakcie), w sprawie nie miały zastosowania regulacje przewidziane w art. 30 k.p.a., zgodnie z którymi w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (§ 4), a w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (§ 5). Mimo że ostatni z powołanych przepisów w przewidzianych w nim sytuacjach pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych (łącząc to z ewentualnym obowiązkiem organu wystąpienia o wyznaczenie przez sąd kuratora), możliwość ta dotyczy jednak tylko sytuacji śmierci strony w toku już prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd wyjaśnił następnie, że wobec braku dokumentów pozwalających stwierdzić następstwo prawne po M. W. i J. W. oraz prawnej możliwości samodzielnego dokonania tych ustaleń przez organ administracji, może się to odbyć wyłącznie na podstawie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Jego brak powoduje, że nie można bezspornie ustalić kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Tym samym ustalenie spadkobierców w/w osób stanowi zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów Skarżącej do danych ewidencyjnych położonych w W. działek nr [...] i [...]

Końcowo sąd wyjaśnił, że organ administracji publicznej, jakim jest Starosta, nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, stąd też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku.

W świetle powyższego sąd pierwszej instancji uznał, że Starosta zawieszając postępowanie prawidłowo uznał również, że to Skarżąca jako osoba której praw dotyczy wynik postępowania, posiada interes w ustaleniu następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach działki nr [...]. Zasadnie zatem zobowiązał ją do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu spadku. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje okres czasu od jakiego toczy się postępowanie oraz to, że zmarli współwłaściciele działki nr [...] uzyskali status stron postępowania w jego trakcie, w miejsce wpisanej uprzednio jako jej samoistny posiadacz Gminy P.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną podnosząc w niej na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia to jest :

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4) w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie PWINGiK w R. z dnia [...] października 2017 roku, utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 roku, organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcia wymaga wydanie postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych M. i J. W., wobec czego zawieszenie postępowania w sprawie było bezzasadne;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 .k.p.a poprzez ich pominięcie i odstąpienie od ustalenia dokładnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia i wezwania do sprawy spadkobierców zmarłych M. i J. W.;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 1) k.p.a. poprzez jego pominięcie i wydanie wyroku utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania, mimo iż zgodnie z w/w przepisem w razie śmierci strony w toku sprawy organ wzywa spadkobierców do udziału w sprawie, bez zawieszenia postępowania;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie wystąpienie przez organ do osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej (np. osoby opłacające podatek od nieruchomości jako żyjący współwłaściciele), a w razie ich braku z wnioskiem do sądu o ustanowienie kuratora dla zmarłych współwłaścicieli, a w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, podczas gdy w przypadku ustalenia, iż postępowanie po zmarłych M. i J. W. nie było prowadzone, organ winien wystąpić do Sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla spadku nieobjętego;

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak realnych działań zmierzających do ustalenia stron postępowania, w tym brak jakichkolwiek dążeń do zweryfikowania praw osób powiązanych ze zmarłą stroną, a wskazanych przez wnioskodawcę lub opłacających podatek za nieruchomość, np. poprzez uzyskanie informacji od gminy, na terenie której znajduje się nieruchomość i odebrania od tych osób oświadczenia, czy są one spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego.

II. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1025 § 2 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spadek po zmarłych J. i M. W. nie spełnia przesłanek spadku nieobjętego i nie wystąpienie o ustanowienie kuratora spadku, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest danych dotyczących spadkobierców w/w osób;

Skarżąca, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżąca zarzuca sądowi jednoczesne naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut objęty pkt I.1. skargi kasacyjnej) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzuty objęte punktem I. 3 i I. 4 petitum skargi kasacyjnej).

Na wstępie wyjaśnić należy, że powołane przez Skarżącą przepisy k.p.a. dotyczą dwóch różnych stanów faktycznych : art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy obowiązku zawieszenia postępowania w razie śmierci strony, zaś art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy obowiązku zawieszenia postępowania gdy wyłoni się zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia.

Oba przepisy regulują więc odmienne stany faktyczne.

Artykuł 97 § 1 pkt 1 k.p.a może zostać zastosowany gdy doszło do śmierci strony postępowania. W niniejszej sprawie niesporne jest, że współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości M. W.i J. W. zmarli przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego, to jest przed 7 marca 2014 roku. Nie mogli więc nabyć przymiotu strony postępowania. Zatem w ustalonym przez organy i zaakceptowanym przez sąd stanie faktycznym, który w tym zakresie nie został zakwestionowany przez skarżącą, przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł być stosowany. W konsekwencji nie można stawiać sądowi pierwszej instancji zarzutu pominięcia tego przepisu.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że w toku postępowania administracyjnego Starosta postanowieniem z [...] czerwca 2017 roku zawiesił postępowanie w sprawie powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia właśnie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowienie to na skutek zażalenia Skarżącej zostało uchylone przez organ drugiej instancji. PWINGiK wyjaśnił że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Skoro M. W. i J. W. zmarli przed wszczęciem postępowania to nie miał również zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. Przepis ten, jak słusznie wyjaśnił sąd pierwszej instancji, może być stosowany w sytuacji, w której doszło do śmierci strony postępowania. M. W. i J. W. nie nabyli przymiotu strony postępowania, organ nie miał więc podstaw do podejmowania czynności opisanych w tym przepisie, w tym do występowania do ewentualnych zarządców masy spadkowej ani też do zwracania się sądu o wyznaczenie kuratora spadku (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2017 roku, I OSK 957/15).

Nie można zatem zarzucać sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Zatem zarzuty objęte punktami I. 3 i I.4. petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

W tym miejscu odnieść się należy do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżąca w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej podnosiła zarzut naruszenia art. 1025 § 2 k.c. poprzez uznanie, że spadek po zmarłych J. i M. W. nie spełnia przesłanek spadku nieobjętego i nie wystąpienie o kuratora spadku.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego może zostać sformułowany jako zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W tym pierwszym przypadku skarżący kasacyjnie winien wykazać na czym polegała błędna wykładnia przyjęta przez sąd i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. W analizowanej skardze kasacyjnej elementy te nie zostały zawarte.

Jeżeli natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, musi on wykazać, że w ustalonym i nie kwestionowanym przez niego stanie faktycznym zastosowanie winien znaleźć określony przepis. Co istotne, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego muszą dotyczyć konkretnego, wyraźnie wskazanego przepisu.

Przywołany przez skarżącą art. 1025 § 2 k.c. statuuje domniemanie, zgodnie z którym spadkobiercą jest osoba która uzyskała poświadczenie dziedziczenia albo stwierdzenie nabycia spadku.

Skarżąca nie wskazała, na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia art. 1025 § 2 k.c. dokonana przez sąd pierwszej instancji. Nie wyjaśniła również na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Sformułowanie tego zarzutu wskazuje, że w ocenie Skarżącej organ zaniechał wystąpienie o ustanowienie kuratora spadku. Jednak podstawą dla działania organu polegającego na wystąpieniu o ustanowienie kuratora spadku jest przepis prawa procesowego, to jest art. 30 § 5 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, przepis ten stanowi podstawę dla wystąpienie o ustanowienie kuratora spadku w razie śmierci strony. Taki stan faktyczny w niniejszej sprawie nie zaistniał.

Zatem nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 1025 § 2 k.c.

Skarżąca zarzuciła sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. kwestionując zaakceptowanie przez sąd stanowiska organu pierwszej instancji że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.

Zarzut ten jest niezasadny.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że prawo własności sąsiedniej działki przysługiwało m.in. M. W. i J. W.. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że właścicielom nieruchomością sąsiadującej z działkami Skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu będącym następstwem złożenia przez nią zarzutów do stanu ewidencyjnego działek w zakresie powierzchni i granic z działkami sąsiednimi. Przymiot strony przysługuje zatem również spadkobiercom współwłaścicieli tej nieruchomości.

Nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

Jak słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być kwestionowanie w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego k.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3).

Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 385).

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126, przyjęto, iż art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie.

Podsumowując sąd kasacyjny wskazuje, że w sytuacji, w której przymiot strony przysługuje właścicielom określonej nieruchomości, ustalenie następstwa prawnego po dawnych właścicielach, którzy zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego ma charakter zagadnienia wstępnego. Łączy się bowiem z ustaleniem komu przysługuje przymiot strony. Bez ustalenia wszystkich stron postępowania nie jest możliwe jego prowadzenie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Z powyższym zarzutem łączy się zarzut objęty punktem I.5 petitum skargi, to jest zarzut zaniechania ustalenia stron postępowania.

Formułując ten zarzut Skarżąca zmierza do wykazania, że sąd zaakceptował odstąpienie przez organ od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez brak ustalenia i wezwania do udziału w sprawie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości.

Jak już wskazano, jedynymi dowodami potwierdzającym nabycie spadku jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji dążył do ustalenia spadkobierców zwracając się do Sądu Rejonowego w J. o nadesłanie informacji, czy postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone. Nie można zatem zarzucać sądowi, że zaakceptował odstąpienie przez organ od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy też że zaniechał ustalenia stron postępowania.

Odnosząc się do przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wyjaśnić należy, że nie dotyczyły one stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dotyczyły one stosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. to jest obowiązków organu w razie śmierci strony. Tymczasem, jak już kilkakrotnie wskazano, w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie spadkobierców osób zmarłych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, czyli osób nie mających przymiotu strony. Dopiero ustalenie spadkobierców tych osób umożliwi ustalenie kręgu stron postępowania.

Również stanowisko zawarte w przywołanym przez Skarżącą postanowieniu Sądu Najwyższego z 1 czerwca 2000 roku, IV CKN 470/00 nie może znaleźć zastosowania w sprawie. W sprawie nie jest bowiem sporne, że Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] której współwłaścicielami byli również M. i J. W.. Może zatem domagać się stwierdzenia nabycia spadku współwłaścicielach nieruchomości której sama jest współwłaścicielką, nawet jeżeli nie rości sobie praw do spadku (por. E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga czwarta Spadki, Warszawa 2007, str. 204).

Końcowo, odnosząc się do podkreślanej przez Skarżącą okoliczności, że nie zna współwłaścicieli działki ani ich spadkobierców sąd kasacyjny wskazuje, że każdy może uzyskać podstawowe informacje zawarte w Rejestrze Spadkowym, prowadzonym zgodnie z 95i ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 540 z późn. zm.). Informacje te to informacje dotyczące notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia sporządzonych po 1 marca 2009 roku i sądowych stwierdzeniach nabycia spadku wydanych po 8 września 2016 roku. Natomiast osoba, która może się wylegitymować interesem prawnym, może na podstawie danych zawartych w rejestrze uzyskać akt poświadczenia dziedziczenia lub postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, o ile oczywiście były sporządzone.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.