Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 4/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Janusz Drachal (sprawozdawca) Jolanta Rajewska (współsprawozdawca) Bogusław Dauter Tomasz Kolanowski Marek Stojanowski Józef Waksmundzki Protokolant: Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wnioskiem z dnia 22 października 2012 r., L.dz. BO-4660-38/12, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu."


UZASADNIENIE

II GPS 4/12

Uzasadnienie

I. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wystąpił z wnioskiem o podjęcie, w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwały wyjaśniającej:

"Czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tej ustawy?".

We wniosku Prezes NSA wskazał iż, obecna treść art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), nadana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Przed wprowadzeniem wskazanej zmiany, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis ten stanowił: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". W wyniku nowelizacji usunięto fragment przepisu odnoszący się do niższej i wyższej instancji.

Zdaniem Prezesa NSA kwestia dopuszczalności stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania wszczętego wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo dominował pogląd, że w tego rodzaju postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem jest ono pozbawione cechy dewolutywności z powodu braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (tak np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99).

Powyższy pogląd ewoluował w kierunku stwierdzenia, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji (tak np. NSA w wyrokach z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 2701/02 i z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Bd 2288/03).

Również w doktrynie przyjmowano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W nowszym piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchamia "spłaszczony tok instancji", którego rozumienie powinno być szerokie na gruncie procedury administracyjnej i obejmować wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych (tak Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie, czy remonstracja?), Państwo i Prawo nr 3/2008, s. 27).

Zdaniem Prezesa NSA również Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy (wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 - Dz. U. z 2005 r., nr 41, poz. 400). Tego rodzaju gwarancje powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu, także w odniesieniu do strony postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania.

Ostatecznie powyższe stanowisko znalazło swoje potwierdzenie w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Uchwała ta nie zapadła jednomyślnie, a w zgłoszonym do niej zdaniu odrębnym wskazano, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być traktowane na równi z rozpoznaniem sprawy w drugiej instancji, gdyż wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., nie uruchamia toku instancji.

Wobec występujących wątpliwości interpretacyjnych, co do możliwości wyłączenia od orzekania przy ponownym rozpoznaniu sprawy piastuna organu monokratycznego, który wcześniej wydał decyzję w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, iż "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.".

W ocenie Prezesa NSA w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje rozbieżność poglądów w odniesieniu do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r., pracownik organu monokratycznego podlegał wyłączeniu z postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Większość rozstrzygnięć twierdząco odpowiada na to pytanie. Jednakże w części z nich prezentowany jest pogląd odmienny, powołując się głównie na decentralizację kompetencji wewnątrz tego samego organu.

Zwolennicy pierwszego poglądu powołują przede wszystkim uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wskazując, że nie można do piastuna organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji.

Odmienne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywało, że pracownik wydający decyzję z upoważnienia naczelnego organu administracji podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szeregu orzeczeń podniesiono, że istotą uchwały z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 jest podkreślenie, że unormowanie przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy wyłącznie piastuna organu administracji, natomiast znajduje zastosowanie do pracowników aparatu pomocniczego, np. Prezesa ZUS, Prezesa KRUS, Ministra Edukacji Narodowej, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Jednocześnie zauważono, że za słusznością takiego poglądu przemawia zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 197/10, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 138/10, z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 196/10, z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 383/11, z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 632/11, z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 743/10, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 831/10, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 817/11, z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1434/10, z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1432/10, z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2298/11).

W orzecznictwie podkreśla się także, powołując uchwałę o sygn. akt II GPS 2/06, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W wyniku złożenia tego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. Uznając więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędne, zbliżone do obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, standardy ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność, co nakazuje, by przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy, dążyć do tego, aby była ona badana przez inny skład osobowy. Ewentualne wyłączenie pracownika organu pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wypływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji (takie stanowisko wyrażono w wyrokach: z dnia 14 października 2010 r., I OSK 781/10, z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 286/11, z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 504/11, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 799/10, z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1434/10).

Orzecznictwo sądowe powołuje się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym Trybunał ten uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zwolennicy drugiego stanowiska uważają z kolei, że przedmiotem uchwały o sygn. akt I OPS 13/09 było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1370/11).

Ponadto wskazuje się, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. podpisanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną po raz pierwszy w sprawie, nie było równoznaczne z wydaniem zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, ponieważ od decyzji wydanej przez ministra nie służy odwołanie, a co za tym idzie nie można w tej sytuacji mówić o rozpoznawaniu jej w niższej lub wyższej instancji (tak wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1370/11, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 94/11). Jednocześnie wskazuje się, że "konieczność znowelizowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dowodzi, że przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie stanowił podstawy do wyłączenia pracownika monokratycznego organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wyrok z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1370/11.

Wnioskodawca wskazał również, że przepisy administracyjnego prawa procesowego w związku z przepisami prawa materialnego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji pracownikom aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przyjęcie w stosunku do upoważnionego przez piastuna organu pracownika, odmiennego od wyrażonego w uchwale o sygn. akt I OPS 13/09 poglądu niestosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do piastuna organu - jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, byłoby nieuprawnione i przeczyłoby zasadzie generalnej nieprzenoszenia kompetencji. Podnosi się również, że pracownicy podlegli organowi monokratycznemu obowiązani są, w ramach podległości pracowniczej i służbowej, respektować stanowisko organu i jego piastuna w zakresie wykładni i stosowania prawa, nawet w konkretnej sprawie. W zakresie załatwiania spraw nie są niezawiśli. Prezentowane w formie przygotowywanej czy wydawanej decyzji stanowisko jest w istocie wyrazem poglądów prezentowanych przez sam organ, a w praktyce piastuna. W tych okolicznościach stosowanie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy instytucji wyłączenia pracownika przewidzianej przepisami art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tworzyłoby wyłącznie pozory bezstronności, a nie gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy (tak w wyrokach NSA: z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 909/07, z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 696/08, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 755/10, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 610/10, z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 479/11, z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 84/10, z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1169/10).

Prezes NSA wskazał także na argumentację wyrażoną w wyroku NSA z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 526/10, zgodnie z którą przyjmując, iż bez względu na to, czy decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję organu, czy też przez osobę, która działa z upoważnienia tego organu zawsze będziemy mieli do czynienia z decyzją wydaną przez ten organ. Za niedopuszczalne więc należy uznać zastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie takiej interpretacji, w myśl której przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem nie, w zależności od tego, czy decyzja w pierwszej instancji została wydana przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia, jest nieuprawnione.

Nadto, na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 wskazał, że uchwała o sygn. akt I OPS 13/09 nie doprowadziła do jednolitego ustalenia zakresu stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy decyzję wydaje upoważniony pracownik organu monokratycznego, niebędący jego piastunem.

Prezes NSA zaakcentował także poglądy sądów administracyjnych, będące następstwem zmiany stanu prawnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podkreśla się, że uchwała o sygn. akt I OPS 13/09 podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc kiedy zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na literalne brzmienie tego przepisu sporne było jego odpowiednie stosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zaś wcześniej wspomniano, w wyroku o sygn. akt I OSK 1370/11 expressis verbis wskazano, że "konieczność znowelizowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dowodzi, iż przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie stanowił podstawy do wyłączenia pracownika monokratycznego organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Nadto, w uzasadnieniu zmiany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano, iż nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a.

Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Ze wskazanych względów konieczna okazała się nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Prezesa NSA, biorąc pod uwagę przesłanki nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., rozstrzygnięcia wymaga, czy przepis ten, w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r., miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu wszczętym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

II. W piśmie z dnia 13 lutego 2013 r. (sygn. akt PG IV Pa 105/12) Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o podjęcie uchwały, stwierdzającej że: "artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tej ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

III. Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia - czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujący przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

We wniosku o rozstrzygnięcie tego zagadnienia podkreślono, że co do możliwości wyłączenia od orzekania przy ponownym rozpoznaniu sprawy piastuna organu monokratycznego, który wcześniej wydał decyzję w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. - sygn. akt I OPS 13/09. W orzecznictwie tego Sądu występuje natomiast rozbieżność poglądów w kwestii, czy w stanie prawnym obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r. pracownik organu monokratycznego podlegał wyłączeniu z postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano także, iż sam Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wspomniana uchwała nie doprowadziła do jednolitego ustalenia zakresu stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku, gdy decyzję wydaje upoważniony pracownik organu monokratycznego, niebędący jego piastunem.

W tej sytuacji przyjąć należy, że w niniejszej sprawie - pomimo dość ogólnie sformułowanego pytania prawnego - chodzi o pracownika, który jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu lecz nie jest jego piastunem.

IV. Z zaakcentowanej w pytaniu prawnym cezury czasowej oraz z uzasadnienia wniosku złożonego w tej sprawie zdaje się wynikać, że zarówno obecna treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i zakres stosowania tego przepisu, nie budzi wątpliwości. Z drugiej jednak strony przywoływana w uzasadnieniu pytania prawnego okoliczność, iż do wspomnianej zmiany prawa o wyłączeniu pracownika doszło w wyniku stwierdzenia niekonstytucyjności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do składu orzekającego organu kolegialnego, skłania do rozważenia, czy te same reguły wyłączenia dotyczyły również pracownika organu jednoosobowego. Obecny stan orzecznictwa, odnoszący się do tego zagadnienia na tle aktualnej treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie rozwiązuje problemu. Pomimo więc ram czasowych zakreślonych w pytaniu prawnym "...czy art. 24 § 1 pkt 5 ... obowiązujący przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego..." przedstawiona wątpliwość prawna występuje nie tylko w stanie prawnym obowiązującym do tej daty, ale także obecnie. Do takiego wniosku prowadzi między innymi treść kolejnego pytania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 28 listopada 2012 r. - nr BO-4660-52) - czy art. 130 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy.

Jakkolwiek podniesiona okoliczność nie ma bezpośredniego wpływu na zakres uchwały podjętej w niniejszej sprawie i będzie w sensie procesowym przedmiotem innego postępowania, to jednak zobowiązuje do szerszego spojrzenia na problem. Zagadnienie wyłączenia pracownika jednoosobowego organu podatkowego wiąże się bowiem z postępowaniem odwoławczym (odwołaniem, choć rozumianym szczególnie), w niniejszej zaś sprawie, z ponownym rozpatrzeniem sprawy administracyjnej z jedynie odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji. To z kolei wymaga sięgnięcia nie tylko po argumenty odnoszące się ściśle do okresu sprzed 11 kwietnia 2011 r., ale również po argumenty (oraz związane z nimi wnioski) niezależne od tej daty, i porównania istoty tych dwóch postępowań - "odwoławczych" w rozumieniu funkcjonalnym.

V. Aktualnie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.18) stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W poprzednim natomiast stanie prawnym wyłączeniu podlegał pracownik biorący udział "w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". W wyniku wspomnianej nowelizacji usunięto zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji".

W uzasadnieniu pytania prawnego podkreślono w związku z tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje rozbieżność stanowisk, co do tego, czy w stanie prawnym sprzed 11 kwietnia 2011 r. pracownik organu monokratycznego podlegał wyłączeniu w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesiono, że w większości orzeczeń sądy administracyjne udzielają pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, jednakże są i takie rozstrzygnięcia, w których pogląd odmienny jest uzasadniany m. in. konsekwencjami wewnętrznej decentralizacji kompetencji danego organu, polegającej na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej w imieniu i na rzecz tego organu.

W wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. - sygn. akt I OSK 1370/11 - odnoszącym się do okresu sprzed omawianej nowelizacji - Naczelny Sąd Administracyjny wprost wyraził pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowił podstawy do wyłączenia pracownika monokratycznego organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zauważył, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. podpisanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną po raz pierwszy w sprawie nie było równoznaczne z wydaniem zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), ponieważ od decyzji wydanej przez ministra nie służy odwołanie, a co za tym idzie, nie można mówić o rozpoznawaniu sprawy w niższej lub wyższej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w związku z tym, że konieczność znowelizowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (postanowieniami art. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dowodzi, iż powływany przepis kodeksu postępowania administracyjnego w pierwotnym brzmieniu, nie stanowił podstawy do wyłączenia pracownika monokratycznego organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na tę intertemporalną kwestię zwrócono również uwagę we wniosku o rozstrzygnięcie przedstawionego pytania prawnego, wskazując motywy omawianych zmian legislacyjnych zawarte w uzasadnieniu projektu powoływanej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego projektu podkreślono bowiem, że nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. - sygn. akt P 57/07. Trybunał Konstytucyjny wskazał w tym wyroku na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Z tych zatem względów - zdaniem projektodawcy wspomnianego art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - konieczna okazała się nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem projektowanych zmian jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych, wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

VI. Jak zatem widać na tle przedstawionych argumentów może powstać wrażenie, że data "11 kwietnia 2011 r." wyznacza granicę pomiędzy starym a nowym porządkiem prawnym w zakresie zasad wyłączenia pracownika, z powodu jego związków ze sprawą rozstrzygniętą w drodze decyzji administracyjnej, w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wrażenie to może po pierwsze, być konsekwencją poglądu, że skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma co do zasady charakter prospektywny, ustala zatem na przyszłość określony (wywołany nim samym) porządek prawny, polegający w badanym przypadku na derogacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w takim zakresie, w jakim nie dawał podstaw do wyłączenia pracownika organu kolegialnego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy pracownik ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ten stan rzeczy może zatem sugerować, że potrzeba stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie ze standardami wskazanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. - sygn. akt P 57/07 pojawiła się dopiero po wejściu w życie tego orzeczenia.

Po drugie wspomniane wrażenie może powstać (co zostało wprost wypowiedziane w powołanym wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. - sygn. akt I OSK 1370/11) również dlatego, że do czasu nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przepis ten stanowił podstawę do wyłączenia pracownika tylko w przypadku, gdy pracownik ten brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem obowiązujący obecnie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wszedł w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r., to - formalnie rzecz ujmując - nie może być stosowany do zdarzeń prawnych sprzed tej daty.

VII. Przedstawionego w tym zakresie rozumowania nie można jednak uznać za prawidłowe. Trzeba bowiem podkreślić, że w omawianej sytuacji nie mamy do czynienia z niejako "zwykłym" zagadnieniem intertemporalnym, odnoszącym się na ogół do sytuacji, w których ustawodawca postanowił zmienić dotychczasowy porządek prawny, dostosowując określone instytucje i rozwiązania prawne do aktualnych - zmiennych przecież w czasie - stosunków społecznych. W takiej sytuacji rzeczywiście obowiązywałaby podstawowa regula intertemporalna, zgodnie z którą do oceny skutków zdarzeń prawnych należy stosować prawo obowiązujące w czasie ich powstania, chyba że przepisy przejściowe stanowiłyby inaczej. W rozważanym przypadku tak jednak nie jest. Omawiany zabieg legislacyjny, polegający na wskazywanej nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., został niejako "wymuszony" orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i celem jego jest "usunięcie" wskazanej przez Trybunał niekonstytucyjności, poprzez dostosowanie aktu ustawowego (tu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) do standardów konstytucyjnych.

Zagadnienie objęte pytaniem prawnym - szczególnie w części dotyczącej znaczenia daty 11 kwietnia 2011 r. - nie jest zatem w rzeczy samej pytaniem o reguły intertemporalne, lecz pytaniem o granice stosowania Konstytucji, szczególnie gdy się zważy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że ona sama stanowi inaczej.

To prawda, że omawiana zmiana treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (P 57/07). Ale trzeba pamiętać, że Trybunał ten - co zostało już zasygnalizowane - orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził zatem, że - określony w sentencji orzeczenia sposób stosowania dotychczas obowiązującego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - był niezgodny z ustawą zasadniczą. W rezultacie, to nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego (rozumiany jako podstawa derogacji kwestionowanej normy prawnej) był prawdziwą przyczyną zmiany prawa w zakresie objętym pytaniem prawnym, lecz stwierdzona niekonstytucyjność dotychczasowej wykładni oraz stosowania powoływanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - a więc przepisu prawa przed jego nowelizacją.

Warto zatem w tej kwestii odwołać się do wartości prawnych, na gruncie których Trybunał oparł swoje stanowisko. Otóż Trybunał podkreślił przede wszystkim, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego więc w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej, stosownie do art. 145 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o wadliwości tych decyzji, co oznacza, że w stosunku do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast wobec decyzji ostatecznych jest przesłanką wspomnianego wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z powodów wyłączenia pracownika - jak podkreślił Trybunał - od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Chodziło zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.

Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Jak zatem widać powody, dla których Trybunał Konstytucyjny uznał dotychczasowy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. za niekonstytucyjny mają walor wartości uniwersalnych zagwarantowanych w ustawie zasadniczej. O potrzebie poszanowania tych wartości przez wszystkie organy i instytucje państwa prawnego przesądziła wprost Konstytucja, nie zaś nowela do m. in. k.p.a. - tj. powoływana ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego konstytucyjnego punktu widzenia na przedstawione pytanie prawne należy więc udzielić odpowiedzi pozytywnej.

VIII. Poszukując w tej sferze prawnej (tj. na płaszczyźnie konstytucyjnej) ewentualnych argumentów przemawiających za przeciwnym stanowiskiem, należałoby w istocie sprowadzić zagadnienie prawne przedstawione we wniosku o podjęcie uchwały do problemu, czy przed dniem 11 kwietnia 2011 r. istniały wystarczające podstawy normatywne do stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób - jak wykazał to Trybunał Konstytucyjny - niezgodny z art. 2 Konstytucji nakazującym urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej, w związku z art. 78 ustawy zasadniczej gwarantującym każdej stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Warto w związku z tym przypomieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02, a następnie powtórzone w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, wskazujące iż zarówno Trybunał, jak i inne organy władzy sądowniczej, powinny w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy. Przedstawione argumenty pozwalają zatem na taką wykładnię omawianego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., o treści sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r., by pod ówczesnym pojęciem "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której pracownik brał udział w pierwszej instancji - tj. (w sprawach z wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.) w postępowaniu, w którym poprzednio rozpoznawano sprawę.

Przywoływana w pytaniu prawnym i jego uzasadnieniu cezura "11 kwietnia 2011 r." nie powinna mieć zatem istotnego znaczenia. Również przed tą datą obowiązywała konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej (do której odwoływał się Trybunał), a także systemowa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - ustanowiona i zagwarantowana w art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązującym przecież od samego początku (tj. od uchwalenia) tego Kodeksu. Nie można zapominać w związku z tym, iż uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "musi przecież zapewniać odwołującemu się (wnioskodawcy) niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia odwołania, standard ochrony jego interesów i uprawnień" [zob. Z Kmieciak "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstracja?) PiP nr 3/2008]. W tym zakresie nie powinno się więc akceptować różnic, istotnych z punktu widzenia zasad ochrony prawnej jednostki, tylko z tego powodu, że dana sprawa jest załatwiana w trybie ponownego rozpatrzenia, nie zaś w klasycznym postępowaniu odwoławczym.

IX. Warto w tym miejscu przypomnieć, że przed zmianą (z dniem 11 kwietnia 2011 r.) analizowanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., niejako "równoległy" przepis w procedurze podatkowej - tj. art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej stanowił podstawę wyłączenia pracowników organów podatkowych od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Ewentualna negatywna odpowiedź na przedstawione pytanie prawne oznaczałaby w istocie, że w tym samym czasie wobec takich samych podmiotów - uczestników postępowania (chodzi przecież o to samo prawo do środka zaskarżenia), obowiązywały dwa jakościowo różne standardy ochrony prawnej. Co więcej, te dwa różne reżimy prawne nie dałyby się usprawiedliwić żadnymi wyższymi racjami uzasadniającymi ewentualne różnice. Nie istnieją bowiem takie wartości prawem chronione, w imię których uczestnik postępowania ogólnoadministracyjnego korzystałby z niejako "słabszego standardu sprawiedliwości" tylko dlatego, że nie był w omawianym czasie stroną postępowania podatkowego. Takie stanowisko z pewnością nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą równego traktowania wobec prawa.

X. Podniesioną w pytaniu prawnym kwestię intertemporalną należy zbadać również w aspekcie - mówiąc najogólniej - skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w szeroko rozumianym obrocie prawnym.

Otóż stosownie do art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W ślad za tą konstytucyjną dyrektywą następstwa orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uregulowane zostały na poziomie ustawowym bardzo podobnie w różnych procedurach. W intersującym nas zakresie trzeba wskazać przede wszystkim art. 145a § 1 k.p.a., według którego można żądać wznowienia postępowania (poza innymi przesłankami ustawowo określonymi) również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Także w art. 240 § 1, pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) postanowiono, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest zatem tak, że orzeczenie tego Trybunału powoduje jedynie skutki prospektywne. Oczywiście z samej istoty orzeczenia i czasu jego wydania, płyną odpowiednie konsekwencje na przyszłość. Dotyczą one bowiem wygaśnięcia mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego i związanej z tym potrzeby uregulowania przez prawodawcę określonych kwestii prawnych w zgodzie z Konstytucją. Ale - jak wskazano - już na poziomie ustawy zasadniczej prawodawca postanowił, że niezgodność z Konstytucją (ratyfikowaną umową międzynarodową) musi mieć swoje "przełożenie" na zakres ochrony indywidualnych praw podmiotowych, jeżeli naruszenie tych praw jest następstwem niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Regułę tę wzmacnia (a ściślej, stanowi jej gwarancję) art. 77 ust. 1 Konstytucji, według którego każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Także więc i z tego powodu nie sposób przyjąć, by dopiero wejście w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 1 pkt 4 powoływanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadziło nową jakość w omawianym zakresie ochrony procesowych praw jednostki - stron postępowania administracyjnego. Pozytywna zatem odpowiedź na przedstawione do rozstrzygnięcia pytanie prawne, w zakresie wskazanej w nim cezury czasowej, jest uzasadniona również z tego punktu widzenia.

XI. Wbrew wątpliwościom wskazywanym w uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego za stosowaniem w omawianym zakresie tzw. wykładni w zgodzie z Konstytucją i przyjęciem w tym trybie poglądu o stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o treści obowiązującej do dnia 11 kwietnia 2011 r. do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z art. 127 § 3 k.p.a., przemawiają także argumenty powoływane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Co prawda projektodawca wyraźnie "powiązał" przygotowywaną nowelizaję z derogacyjnym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (P 57/07), to jednak - jak była już o tym mowa - dosyć wyraźnie zaakcentował wartości, jakimi się kierował w tym zakresie. Zwrócił przede wszystkim uwagę, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a.. Projektodawca podkreślił w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy nowelizującej, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, to - również w ocenie projektodawcy ustawy nowelizującej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - trzeba badać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tak aby wśród pracowników orzekających ponownie nie znaleźli się członkowie składu, który wydał poprzednie rozstrzygnięcie w tej samej sprawie.

Zatem w świetle także argumentów przytoczonych w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej nie można przyjmować, że celem nowelizacji, jako konsekwencji niekonstytucyjności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., było wyłącznie określenie porządku prawnego na przyszłość. Także i to spostrzeżenie skłania do poglądu o potrzebie stosowania prokonstytucyjnej interpretacji omawianego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o dotychczasowej treści wobec pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Cezura czasowa przywoływana w pytaniu prawnym jako: "brzmienie [tego przepisu] obowiązujące przed 11 kwietnia 2011 r." również i z tego punktu widzenia, nie ma tu istotnego znaczenia.

XII. Jakkolwiek - na co wskazują przykłady powołane we wniosku o rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego - istnieje spór co do podstaw prawnych wyłączenia pracownika w postępowaniu prowadzonym przez ten sam organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie panuje zgodność, co do potrzeby poszanowania takich cech postępowania administracyjnego, jak: sprawiedliwość i związana z nią bezstronność, rzetelność oraz zaufanie do orzekającego organu.

Warto w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymaga takich między innymi cech procesowych, jak wspomniany obiektywizm w orzekaniu oraz konieczną niezależność osób wydających władcze rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Tak więc postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są na mocy prawa powszechnie obowiązującego powołane do rozstrzygania o prawach i obowiązkach jednostki, powinno spełniać podstawowe wymagania sprawiedliwości i rzetelności.

Z powoływanej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek respektowania przede wszystkim przez ustawodawcę wymogów tzw. sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej (M. Borucka-Arctowa, Sprawiedliwość proceduralna a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i jego rola w okresie przemian systemu prawa [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej (red. J. Trzciński, A. Jankiewicz), Warszawa 1996; M. Wyrzykowski. Przepisy utrzymane w mocy. Rozdział 1, art. 1 [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (red. L. Garlicki), t. 1, Warszawa 1996).

Na tę okoliczność wskazywał również Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn akt K 53/05). Nie ma jednak uzasadnionych powodów, by obowiązek zapewnienia owej sprawiedliwości proceduralnej ograniczać tylko do sfery działania samego ustawodawcy. Powinność urzeczywistniania tej zasady, w drodze wykładni i stosowania przepisów procesowych, dotyczy również sądów oraz innych organów władzy publicznej. Tak więc w praktyce wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygania spraw indywidualnych powinny odpowiadać standardom powoływanej sprawiedliwości proceduralnej.

Także w literaturze podkreśla się, że pewne wymogi proceduralne w demokratycznym państwie prawnym odnoszą się nie tylko do postępowania sądowego, lecz również do postępowania przed innymi organami władzy publicznej, w tym organami administracji (E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003).

XIII. Elementem standardu sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca jest więc obowiązany do ukształtowania postępowania w taki sposób, aby zapewnić mechanizm umożliwiający wyeliminowanie czynników mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności osób zaangażowanych w rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostek (wyrok z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02).

Także w orzecznictwie europejskim zostało mocno zaakcentowane znaczenie bezstronności dla realizacji prawa gwarantowanego w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Na przykład w orzeczeniu z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie Mc Gonnell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (sygn. 28488/95) Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że każde bezpośrednie zaangażowanie w proces stanowienia przepisów ustawowych lub wykonawczych może prowadzić do powstania wątpliwości co do bezstronności sędziego, który następnie rozstrzyga, czy istnieją podstawy do odejścia od literalnego brzmienia tych przepisów.

Uzasadniona obawa co do bezstronności sędziego była podstawą uznania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w sprawie Procola przeciwko Luksemburgowi (wyrok z 28 września 1995 r., sygn. 14570/89). W tej sprawie zagrożenie bezstronności sędziowskiej było związane z wcześniejszym uczestnictwem członków Luksemburskiej Rady Stanu w wydaniu opinii o projekcie przepisów, w oparciu o które rozpatrywano następnie skargę na decyzję administracyjną.

Powinność zapewnienia bezstronności jest akcentowana przede wszystkim w odniesieniu do sędziów. Nie można jednak twierdzić, że w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95), wymóg bezstronności ogranicza się jedynie do sędziów.

Takie skłonności, jak "przywiązanie" do określonych poglądów, sposób oceny stanu faktycznego, czy nawet określony punkt widzenia prawa w procesie jego wykładni i stosowania, nie są przypisane do danej funkcji, czy to w organach wymiaru sprawiedliwości, czy administracji publicznej, lecz są typowymi cechami człowieka. Co więcej nie muszą to być cechy naganne. Nie zawsze musi być tak, że człowiek powiela określony standard działania niejako dla zasady. Dlatego też zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy. Oznacza to w praktyce, że wszelkie uwagi dotyczące potrzeby zachowania obiektywizmu i bezstronności sędziów, mogą być w pełni odnoszone także do urzędników administracji publicznej. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie, osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne ... Warszawa 1962).

Przedstawiona sytuacja pokazuje więc, z jak wrażliwym zagadnieniem mamy do czynienia na gruncie badanej sprawy.

XIV. Podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności w ramach różnych procedur jest instytucja wyłączenia od orzekania. Tak więc instrumentem zapewniającym bezstronność członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Odnośnie do sędziów, w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku SK 19/02 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych". Również przywoływany Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśniał, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (wyrok z dnia 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z dnia 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z dnia 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii).

Wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji zewnętrznych znamion niezawisłości. W pełni aktualne jest zatem stanowisko Trybunału wyrażone w przywołanym już wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02, w którym podkreślono, że "nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości. (...) Instytucja wyłączenia sędziego (zarówno z urzędu, jak i na jego własny wniosek) w równej mierze służy zapewnieniu realnej bezstronności sądu, jak i umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności".

W konsekwencji o potrzebie zastosowania instytucji wyłączenia nie może decydować jedynie zasadność zarzutu braku obiektywizmu z punktu widzenia konkretnego sędziego, ale ocena, czy dla postronnego obserwatora, a także - jak się wskazuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego - z punktu widzenia strony, "zachodzą wystarczające okoliczności, które mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego" (post. Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 1981 r. - sygn. akt IV PZ 63/81).

Jak podkreślono wcześniej, patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, przedstawione tezy są (co nie wywołuje, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie żadnych wątpliwości) aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. Skoro zatem przedstawione standardy są tak silne i jednoznaczne, a ponadto - jak wskazano - funkcjonują nie tylko w krajowym porządku prawnym, powstaje pytanie czy można z nich zrezygnować z powołaniem się w zasadzie tylko na strukturę oragnizacyjną urzędu oraz na procesowe różnice pomiędzy klasycznym postępowaniem administracyjnym a postępowaniem z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odpowiedź na to pytanie jest tym bardziej oczywista, że przy współczesnej organizacji pracy aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Można nawet powiedzieć, że na organach administracyjnych o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem omawianego standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności".

XV. Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ewentualne wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania, mogą być ustanowione tylko w ustawie. Zagwarantowanie zatem prawa do szeroko rozumianego "zaskarżania" w ustawie zasadniczej i powierzenie ustawodawcy zwykłemu określenia trybu realizacji tego prawa oznacza, że prawo to musi być po pierwsze realne, po drugie zaś, samo ustanowienie trybu zaskarżania na poziomie ustaw zwykłych nie może prowadzić do ograniczenia zakresu regulowanych w ten sposób praw podmiotowych. Co prawda prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancj może być z woli prawodawcy konstytucyjnego ustawowo ograniczane (wspomniane konstytucyjne wyjątki), jednakże ograniczenia te muszą znajdować dostateczne usprawiedliwienie w świetle innych istotnych wartości chronionych konstytucyjnie. Innymi słowy przyjąć należy, że Konstytucja we wskazanej normie zabrania ograniczenia prawa do zaskarżania z tego tylko powodu, że w określonej kategorii spraw (w danej ustawie normującej zasady i tryb zaskarżenia) przyjęto takie, a nie inne rozwiązanie proceduralne. Uwaga ta dotyczy nie tylko sfery stanowienia aktów ustawowych, ale również wykładni i stosowania norm prawa procesowego.

Jak już podkreślano, konstytucyjne podstawy prawa do zaskarżania należy postrzegać w kontekście powoływanej "sprawiedliwości proceduralnej". Podkreślano także, iż zarówno sądy, jak i inne organy państwa stosujące prawo, powinny wykładać je w zgodzie z Konstytucją. Mając zatem na uwadze te dyrektywy trzeba ocenić czym jest w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w porównaniu z cechami klasycznego odwołania i zbadać, na ile różnice pomiędzy tymi środkami uzasadniają ewentualne odstąpienie od obowiązku stosowania omówionych wcześniej zasad wypływających z przywoływanej sprawiedliwości proceduralnej.

XVI. W doktrynie odnoszącej się do prawa procesowego powszechnie przyjęto podział środków zaskarżenia na środki odwoławcze mające charakter dewolutywny oraz na inne środki zaskarżenia niemające takiego charakteru. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym o charakterze niedewolutywnym. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Jest natomiast środkiem suspensywnym, bowiem do upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego wniesienia w terminie do czasu wydania ponownego rozstrzygnięcia w sprawie, ulega wstrzymaniu wykonanie zaskarżonego tym środkiem aktu.

Na podstawie tego podziału budowane są - jak wykazano we wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego - poglądy o braku podstaw do wyłączenia pracownika organu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Podkreśla się w tym zakresie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji, rozumianego jako przejście kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z jednej do drugiej instancji. Akcentuje się ponadto, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ jest swego rodzaju wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady jest bowiem - jak wskazano - dewolutywność środka odwoławczego, co oznacza, że wniesienie środka odwoławczego, uruchamiające mechanizm weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinno powodować skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia.

XVII. Na tle przedstawionych argumentów na instytucję "środka zaskarżenia" można spojrzeć w dwóch aspektach. Pierwszym jest kontekst ustrojowo-organizacyjny. Tu rzeczywiście występuje istotna różnica pomiędzy sposobem działania podmiotów rozstrzygających sprawę administracyjną. W jednym przypadku mamy bowiem do czynienia z hierarchiczną strukturą organów administracji publicznej, w ramach której ponowne rozpatrzenie sprawy następuje w klasycznym postępowaniu odwoławczym przez inny organ - tj. zazwyczaj organ wyższego stopnia. W drugim zaś przypadku sprawa jest rozpoznawana przez ten sam organ, działający w zupełnie innej (jednoszczeblowej) strukturze organizacyjnej.

Rozróżnianie tych przypadków jest niewątpliwie konieczne, ale skutki stwierdzonych różnic nie muszą się odnosić w równym stopniu do wszystkich sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie prawa administracyjnego, a szczególnie prawa procesowego. W tym miejscu warto więc zwrócić uwagę na wspomniany drugi aspekt oceny środka zaskarżenia, tj. na jego stronę funkcjonalną. Jak wykazano wcześniej, właśnie z tego punktu widzenia oceniane jest konstytucyjne znaczenie "środków zaskarżenia" zagwarantowanych w art. 78 ustawy zasadniczej. Również ten kontekst prawny jest bliższy zainteresowaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie chodzi tu bowiem o relacje pomiędzy administracyjnym tokiem instancji a strukturą organizacyjną (ustrojową) organów administracji publicznej, lecz o zakres ochrony praw jednostki związany z określonym sposobem działania organu w ramach jednej z tych dwóch struktur.

XVIII. Jak słusznie wskazywano w orzecznictwie oceniającym istotę środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym - punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy, natomiast jest kwestią drugorzędną, czy do kolejnego rzozstrzygnięcia sprawy właściwy jest oragn wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji (uchwała NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. - sygn. akt OPS 4/96). Tak więc, zdaniem W. Chróścielewskiego, argumenty kładące punkt ciężkości na dewolutywność odwołania są nietrafne (glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. - sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12)/2007).

Oceniając różnice pomiędzy odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, zasadnie zwraca uwagę Z. Kmieciak, że art. 127 § 3 k.p.a. należy do rozdziału 10 działu II tego kodeksu zatytułowanego "Odwołania". "Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia środków zaskarżenia liczby mnogiej dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. O zasadności tego twierdzenia przekonuje odesłanie zamieszczone w art. 127 § 3 in fine k.p.a., zespalające niejako ze sobą obie instytucje unormowane w omawianej części kodeksu. Brak cechy dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego. Jest on bowiem wywołany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy" [zob. "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstracja?)" PiP z. 3/2008]. Także zdaniem R. Karczmarczyka istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/1/53).

Z omawianego punktu widzenia istotne jest również to, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi po stronie organu obowiązek jego merytorycznego rozpoznania i wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowania w tej "instancji". Zostaje w ten sposób uruchomiony kolejny etap postępowania administracyjnego, w którym organ jest związany m.in. terminami załatwiania spraw, a stronie przysługują wszystkie środki ochrony prawnej w tym zakresie, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której skutek prawny nie będzie inny z powodu braku w tej fazie postępowania, elementu dewolucji.

Sytuacja prawna podmiotu, który jest stroną postępowania z wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., zarówno w sferze prawa materialnego jak i procesowego, jest zatem taka sama. Różnica może polegć tylko na tym, że ewentualne przyjęcie "gorszych" standardów procesowych, obniży rangę tego trybu postępowania.

Zgodzić się zatem trzeba z poglądami wyrażanymi w doktrynie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Jest także kwestią oczywistą, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. Decyzja taka powinna zostać podjęta po ponownym merytorycznym (a nie tylko formalnym) rozpoznaniu sprawy. Także Trybunał Konstytucyjny podkreślił wyraźnie, że wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., z perspektywy konstytucyjnej jest równoważny odwołaniu administracyjnemu i znajduje do niego zastosowanie standard wynikający z art. 78 Konstytucji (wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r. - sygn. akt SK 3/11). Oczywiście przypisanie tego standardu omawianemu środkowi prawnemu pociąga za sobą określone konsekwencje - przede wszystkim nakłada obowiązek interpretowania istoty tego środka w zgodzie z Konstytucją.

W tym (funkcjonalnym) zakresie nie ma zatem żadnych zasadniczych różnic pomiędzy postępowaniem z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a klasycznym postępowaniem odwoławczym, w którym bez wątpliwości znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a..

XIX. Podsumowując dotychczasowe wywody należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy.

Potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykle łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Prowadzi to do wniosku, że odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji (tzw. dewolucja) nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A zatem stanowisko głoszące, że wyłączenie pracownika, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011r. jest ściśle powiązane z postępowaniem odwoławczym o charakterze dewolutywnym można by uznać za usprawiedliwione tylko przy założeniu, że jeżeli nie ma dewolucji to nie mamy do czynienia z prawem do zaskarżenia, lecz z wyjątkiem od tej zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP (wyjątkiem, który ten przepis dopuszcza). Była już jednak nowa o tym, że postępowanie administracyjne, w którym ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę wskutek wniesienia środka zaskarżenia spełnia wymagania postępowania dwuinstancyjnego.

Kierując się zatem celem, jakiemu służy instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w kształcie sprzed 11 kwietnia 2011r. można by przyjąć, że skoro chodzi głównie o gwarancję ponownego rozpoznania sprawy przez inne osoby niż te, które rozpatrywały sprawę po raz pierwszy, pojęcia "niższej instancji" nie należy wiązać wyłącznie z usytuowaniem ustrojowym organu, który rozpatruje sprawę po raz pierwszy lecz z jego kompetencjami orzeczniczymi. Mamy wówczas do czynienia z instancyjnością w rozumieniu funkcjonalnym nie zaś ustrojowym, co oznacza, że ten sam organ ponownie rozpatrując sprawę występuje w roli organu drugiej instancji.

Zaprezentowany sposób rozumienia instancji w postępowaniu administracyjnym pozwala przyjąć, że zmiana treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegająca na usunięciu słów "w niższej instancji" nie miała znaczenia przesądzającego o obowiązku (nie wykreowała obowiązku) wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, w którym ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę.

XX. Tak więc, stosownie do przedstawionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, działając na podstawie art. 264 § 1 i § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), podjął uchwałę jak w sentencji.