Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 617/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., na własność Państwa (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. w zakresie 24 dawnych parceli o oznaczeniach:

1. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

2. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

3. Iwh [...], nr parceli bud. [...], obecnie część działki ew. nr [...];

4. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...];

5. Iwh [...], nr parceli bud. [...], obecnie część działki ew. nr [...];

6. Iwh [...], nr parceli bud. [...], obecnie część działki ew. nr [...];

7. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...] i nr [...];

8. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

9. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...];

10. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

11. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

12. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

13. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...];

14. Iwh [...], nr parceli [...] obecnie część działki ew. nr [...];

15. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...];

16. Iwh [...], nr parceli [...], część działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...];

17. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...];

18. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

19. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

20. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

21. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...];

22. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...];

23. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...];

24. Iwh [...], nr parceli [...], obecnie część działki ew. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia wskazał na następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 31 grudnia 1997 r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych:

a) R. – własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych właścicieli,

b) A, – własność A. S.,

c) Z.– własność firmy Z. Sp. z o.o. w Z.,

w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R., zwanego dalej "orzeczeniem". Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie

orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wnioskodawca wykazał, że jest jednym ze spadkobierców byłych właścicieli uzdrowiska R., wnukiem H. W., z domu K. Do wniosku przyłączyli się: brat wnioskodawcy – M. W. oraz J. B. (syn K. B. z domu H.) i M. M. z domu H.

Orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) – dalej: ustawa nacjonalizacyjna – oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Przedsiębiorstwo uzdrowiskowe [...] z dniem ogłoszenia orzeczenia przechodziło na własność Państwa za odszkodowaniem w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Objęcie przedsiębiorstwa nastąpić miało zgodnie z § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) – dalej: rozporządzenie. Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] kwietnia 1948 r. przedstawiciel Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w obecności świadków: Wójta Gminy R. oraz Prezesa Gminnej Rady Narodowej w R., przejął w posiadanie Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" obiekty wyszczególnione w przedmiotowym protokole (nieruchomości, urządzenia techniczne oraz ruchomości) od zarządców J. W., E. M., J. K. i B. z K., w obecności właścicieli K. K., H. W. z K., K. H., M. H., K. H., J. B., R. A., K. A., A. S., [...] K.

Decyzją z [...] marca 2005 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia z uwagi na przejęcie przedsiębiorstwa R. z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] września 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję.

Na skutek skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez "[...]" S.A., Zarząd Województwa [...] i Gminę R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 841/07, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wyjaśnić w pierwszej kolejności zakres wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] marca 1948 r. i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zapewniając im udział w postępowaniu. Skargi kasacyjne wniesione przez J. W., I. W., M. W. oraz M. M. zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2008 r., OSK 1724/07.

W dniu 27 lipca 2009 r. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji częściowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 35 parceli. W dniu 28 sierpnia 2009 r. przedmiotowy wniosek poparli: M. M., M. M., M. M.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia w zakresie 35 parceli, uznając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z [...] maja 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] grudnia 2009 r. ze względu na słuszność zarzutu oparcia decyzji na nie obowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących brakiem możliwości wykonania takiej decyzji oraz błędnego przyjęcia, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne oraz orzekł co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 31 parceli i naruszenia prawa w zakresie 4 parceli. Na skutek skargi wniesionej przez "[...]" S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] maja 2011 r. Sąd w wyroku zarzucił organowi ograniczenie opisu nieruchomości "jedynie do podania wykazu kilkudziesięciu nieruchomości, zawierającego wyłącznie oznaczenia geodezyjne i numery ksiąg wieczystych bez wskazania, kto jest obecnym właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym (i na jakiej podstawie prawnej) tych nieruchomości". Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania.

Po kolejnych modyfikacjach wniosku organ podzielił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia na cztery odrębne postępowania obejmujące: (i) 13 parceli, (ii) 11 parceli, (iii) 24 parcele i (iv) pozostałe parcele, które to postępowania organ prowadzi jednocześnie.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Minister Zdrowia wydał decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w zakresie 11 dawnych parceli, a następnie utrzymał ją w mocy decyzją z [...] września 2015 r.

Natomiast kontynuując postępowanie w zakresie 24 dawnych parceli, pismem z 19 grudnia 2014 r. Minister wezwał adwokata T. P. do wskazania, którą dawną parcelę [...] obejmuje wniosek: czy parcelę gruntową [...] Iwh [...] czy budynkową [...] Iwh [...]. Wyjaśnienie tej okoliczności było istotne z uwagi na to, iż każda z tych parcel wchodzi obecnie w skład innej działki, co wiąże się z innym kręgiem uczestników postępowania. Parcela gruntowa [...] obecnie stanowi działkę o nr ew. [...], a parcela budynkowa [...] działkę o nr ew. [...]. Pismem z 17 lutego 2015 r. adwokat wskazał, iż wniosek dotyczy parceli nr [...], która obecnie wchodzi w skład działki o nr ew. [...], użytkowanej przez U. S.A.

Badając wniosek w zakresie 24 dawnych parceli organ ustalił, iż wymienione we wniosku dawne parcele figurują w protokole zdawczo - odbiorczym z [...] kwietnia 1948 r. pod pozycją:

1. B.2 (str. 2, 3 i 4) – parcele nr: [...], wchodziły w skład nieruchomości objętej lwh [...], stanowiącej własność H. K. w [...] częściach, dr K. K. w [...] częściach, K. H. w [...], M. H. w [...], K. H. w [...];

2. B.3 (str. 5) – parcele nr: [...] i [...], wchodziły w skład nieruchomości objętej Iwh [...], stanowiącej własność H. K. w [...], dr K. K. w [...], K. H. w [...], M. H. w [...], K. H. w [...];

3. B.4 (str. 5) – parcela nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej Iwh [...], stanowiącej własność K. H. w [...], dr K. K. w [...], K. H. w [...], M. H. w [...], K. H. w [...];

4. B.5 (str. 5 i 6) – parcele nr: [...], wchodziły w skład nieruchomości objętej Iwh [...], stanowiącej własność H. K. w [...], dr K. K. w [...], K. H. w [...], M. H. w [...], K. H. w [...];

5. B.16 (str. 8) - parcela nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej Iwh [...], stanowiącej własność H. K. w [...], dr K. K. w [...], K. H. w [...], M. H. w [...], K. H. w [...].

Wnioskodawcy składając wniosek o wydanie decyzji częściowej w zakresie w/w parceli, wywiedli swój interes prawny na podstawie następstwa prawnego – wykazanego w aktach – po osobach, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości, w skład których weszły 24 parcele, czyli po: H. K., K. K., K. H., M. H., K. H.

Organ rozpatrując przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji częściowej w zakresie 24 dawnych parceli, w toku postępowania posłużył się opinią biegłego geodety wybranego z listy Sądu Okręgowego w K., R. K., wykonanej w wyniku postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r., celem ustalenia na podstawie ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i akt sprawy, kto był i obecnie jest właścicielem nieruchomości położonych w R., przejętych orzeczeniem i wymienionych w protokole oraz jak ewentualnie przebiegały zmiany prawa własności tych nieruchomości; czy następowały zmiany granic nieruchomości objętych protokołem oraz ich numeracji, a jeżeli tak to jak przedstawiają się chronologicznie te zmiany; aktualnych numerów ewidencyjnych. Po uzupełnieniach opinii ze stycznia 2013 r. biegły ustalił ostatecznie, że dawnym parcelom odpowiadają obecnie:

1. Iwh [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.),

2. Iwh [...], nr parceli bud[...]– obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.),

3. Iwh [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.),

4. Iwh [...], nr parceli [...] - obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż jest to działka zabudowana budynkiem stanowiącym odrębną własność. Właścicielem działki jest Skarb Państwa, użytkownikiem wieczystym J. B., która jednocześnie jest właścicielem posadowionego na działce budynku na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w Kancelarii Notarialnej w M. w dniu [...] maja 2003 r., Rep. [...];

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawa wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U.

S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995r.);

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż jest to działka zabudowana budynkiem stanowiącym odrębną własność. Właścicielem działki jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym J. B., która jednocześnie jest właścicielem posadowionego na działce budynku na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w Kancelarii Notarialnej w M. w dniu [...] maja 2003 r.;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.);

5. [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.),

6. Iwh [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

7. Iwh [...], nr parceli [...], podzielona na: bud. [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż jest to nieruchomość, której właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym i właścicielem posadowionego na nieruchomości budynku jest M. B. (umowa sprzedaży z dnia 20 maja 2003 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1994 r.);

8. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

9. Iwh [...], nr parceli [...], podzielona na parcele nr: [...] natomiast parcela nr [...] została podzielona na parcele nr: [...], a parcela nr [...] podzielona na parcele nr: [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Gmina Miasto R. (podstawą decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] maja 1995 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Gmina Miasto R. (podstawą decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] maja 1995 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.);

10. Iwh [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

11. [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym R. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

12. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Gmina Miasto R. (podstawą jest decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] maja 1995 r.),

13. Iwh [...], nr parceli [...], która w 1953 r. podzieliła się na nr parceli [...] i [...]:

- nr [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Miasto R. (podstawą decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] maja 1995r.);

- nr [...] - obecnie:

-część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] grudnia 1995 r.),

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, że właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wieczystego użytkowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.);

14. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wpisu użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

15. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż jest to nieruchomość, której właścicielem jest Skarb Państwa, oddana w użytkowanie wieczyste Zakładowi [...] S.A., który jest właścicielem posadowionego na nieruchomości budynku stacji transformatorowej, stanowiącego odrębną nieruchomość (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r.),

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wpisu użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

16. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętą [...], z której wynika, iż jest to nieruchomość, której właścicielem jest Skarb Państwa, która jest w użytkowaniu wieczystym Zakładu [...] S.A., który jest właścicielem posadowionego na gruncie budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wpisu użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

17. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętą [...], z której wynika, iż jest to nieruchomość, której właścicielem jest Skarb Państwa, która jest w użytkowaniu wieczystym Zakładu [...] S.A., który jest właścicielem posadowionego na gruncie budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wpisu użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

[...] Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objęta [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r.),

18. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1994 r.),

19. Iwh [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego Decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r.),

20. Iwh [...], nr parceli bud. [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.),

21. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Miasto R. (podstawą własności decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] grudnia 1990 r.), a użytkownikiem wieczystym G. w Z. (podstawą umowa wieczystego użytkowania z 7 maja 1984 r.), na której posadowiony jest budynek stanowiący odrębną nieruchomość;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielami są: J. C. w [...] i K. W. w 1/2 (podstawą umowa o dział spadku z [...] grudnia 2005 r.),

22. Iwh [...], nr parceli [...] – obecnie:

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż jest to nieruchomość, której właścicielem jest Miasto R. (podstawą własności decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] grudnia 1990 r.), która znajduje się w użytkowaniu wieczystym G. w Z. (podstawą umowa wieczystego użytkowania z [...] maja 1984 r.), na której posadowiony jest budynek stanowiący własność G. w Z. będący odrębną nieruchomością;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą wpisu użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Gmina Miasto R. (podstawą decyzja Wojewody [...] o komunalizacji z [...] maja 1995 r.);

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Gmina Miasto R. (podstawą decyzja Wojewody o komunalizacji z [...] czerwca 1996 r.);

- część działki ew. nr [...] , objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa;

- część działki ew. nr [...], objętej [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa,

23. [...], nr parceli [...] – obecnie część działki ew. nr [...], objętej KW [...], z której wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym U. S.A. (podstawą użytkowania wieczystego jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 1994 r.).

Minister Zdrowia decyzją z [...] listopada 2015 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. w zakresie 24 dawnych parceli. Swoją decyzję organ oparł na treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 i uznał, iż zostały spełnione w niniejszej sprawie łącznie dwie przesłanki, o których mowa w przedmiotowym wyroku, tj. (i) nabycie prawa na podstawie orzeczenia (nabycie własności przez Skarb Państwa) i (ii) znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia (blisko 70 lat).

Od decyzji z [...] listopada 2015 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: 1. M. M., 2. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S., 3. M. M.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r.) Minister Zdrowia wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (szczegółowe uzasadnienie str. 20-23 zaskarżonej decyzji). Przedmiotowej kwestii żadna ze stron nie kwestionuje. Zostało to w sposób niewątpliwy przesądzone w wyrokach WSA w Warszawie, które stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążą organ oceną prawną i wskazaniami w nich zawartymi, tj.:

1. wyrok z 11 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 841/07 i utrzymujący go w mocy wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., I OSK 1724/07,

2. prawomocny wyrok z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11, uchylający decyzję Ministra Zdrowia z 18 maja 2011 r.,

3. prawomocny wyrok z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14, uchylający decyzję Ministra Zdrowia z [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2011 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia stwierdził, że zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych zostało, wbrew twierdzeniom wszystkich skarżących, dogłębnie zbadane i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji. Organ wyraźnie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów w drodze decyzji administracyjnej nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49). Natomiast jedynie w stosunku do skutków prawnych wywołanych czynnościami cywilnoprawnymi podejmowanymi w odniesieniu do nieruchomości objętych orzeczeniem, organ stwierdził, iż nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami tych skutków, powstałych po wydaniu orzeczenia.

Dlatego też w zakresie Iwh [...], nr parceli [...], wchodzącej w skład działki ew. nr [...] i [...], objętej [...], gdzie J. B. na podstawie umowy cywilnoprawnej – akt notarialny z [...] maja 2003 r. – stała się użytkownikiem wieczystym i właścicielem posadowionego na nieruchomości budynku, jak również w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której właścicielami jest J. C. i K. W. (umowa o dział spadku z dnia [...] grudnia 2005r.) oraz w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku jest M. B. (umowa sprzedaży z dnia [...] maja 2003 r.), organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a jedynie mógł stwierdzić wydanie orzeczenia w tym zakresie z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.) (tak np. uchwała składu pięciu Sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4- 7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3).

Ponadto, zdaniem Ministra Zdrowia, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie można było stwierdzić nieważności orzeczenia, a jedynie jego wydanie z naruszeniem prawa. Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje bezpośredniej zmiany normatywnej, jakkolwiek wskazuje sposób rozwiązywania przedmiotowej kwestii zaistniałej w niniejszej sprawie, a więc rzutuje na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa", co otwiera drogę do innej wykładni art. 156 k.p.a. Zatem przy jego stosowaniu Minister Zdrowia musiał wyważyć sporne interesy i ocenić, czy aktualnie uprawniony podmiot zasługuje na szerszą ochronę, czy też na tę ochronę zasługują następcy prawni byłych właścicieli. Istotą wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest objęcie ochroną prawną utrwalonych stosunków faktycznych, która powinna prowadzić do stabilizacji stosunków społeczno-gospodarczych.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd zwrócił uwagę, iż z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między - przewidzianą w art. 7 Konstytucji - zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a - wynikającymi z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Ten ostatni nakaz, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, może podlegać ograniczeniom, w tym ograniczeniom płynącym z zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Według Trybunału Konstytucyjnego zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. Zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie.

Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowego wyroku o pominięciu prawodawczym, tj. takiego, w których Trybunał Konstytucyjny uznaje za niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Nie można jednak pominąć istotnej roli sądów i innych organów państwa w zakresie przestrzegania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o pominięciu prawodawczym i zapewnienia spójności systemu prawnego i hierarchicznej zgodności norm z Konstytucją, ochrony dobra wspólnego oraz wolności i praw człowieka i obywatela, jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek działań przez ustawodawcę.

Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do przekonania, że również przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, należy wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z jego uzasadnienia, działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie wydanej z rażącym naruszeniem prawa), na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto gdy nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Podjęte przez Trybunał Konstytucyjny rozważania na temat relacji pomiędzy przewidzianą w art. 7 Konstytucji (zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych), a wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa i zasadą zaufania, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej, prowadzą do wniosku, iż owa zasada praworządności może zostać ograniczona przez uzasadnioną potrzebę stabilizacji stosunków społeczno - gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasadą zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na inny swój wyrok z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt: K 5/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do której trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez niego prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, bowiem zostały spełnione przesłanki odnoszące się w stosunku do orzeczenia tj. (i) nastąpiło nabycia prawa na podstawie orzeczenia oraz (ii) nastąpił znaczny upływ czasu od jego wydania. Spełnienie łącznie dwóch powyższych przesłanek rozpatrywanych również przez pryzmat zasad konstytucyjnych określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powoduje, że nie można stwierdzić nieważności orzeczenia.

Skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] listopada 2015 roku w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej przedsiębiorstwa R. (część "a") w zakresie 24 dawnych parceli, albowiem w sprawie niniejszej nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne;

2. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne ograniczające możliwość dokonania oceny kwestionowanego orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa R. (część "a") w zakresie 24 dawnych parceli do stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy niniejsze orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych niemożliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym i brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie dodatkowych przesłanek wynikających z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13 niemającego zastosowania do sprawy niniejszej, a zatem zasadnym było zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w związku z wydaniem w warunkach rażącego naruszenia prawa;

3. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że brak było możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej w części będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, choć tylko część zarzutów okazała się zasadna.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z. na własność Państwa (M.P. Nr [...], poz. [...]) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. w zakresie 24 dawnych parceli o oznaczeniach powołanych w decyzji z [...] listopada 2015 r. Dodać należy, że w decyzji z [...] lutego 2016 r. Minister określił, jakie obecnie działki ewidencyjne odpowiadają dawnym parcelom, które były przedmiotem orzekania, co w decyzji z [...] listopada 2015 r. było podane tylko w uzasadnieniu. Zakres przedmiotowy obydwu rozstrzygnięć nadzorczych nie budzi wątpliwości i co do aktualnego stanu ewidencyjnego nie jest kwestionowany przez strony postępowania.

Jeśli chodzi o ustalenia prawne, jakie poczynił Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2016 r., wyjaśnić należy, że Minister uznał – odwołując się do ustaleń zawartych na str. 22-23 decyzji z [...] listopada 2015 r.) – iż orzeczenie z [...] marca 1948 r. (powoływane jako orzeczenie) zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4, 5 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej, a zatem spełniona została podstawa do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Minister, w myśl art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa mogło zostać wydane tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Minister Zdrowia prawidłowo wskazał, że datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji (§ 17, § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). W przypadku przejęcia w trybie fakultatywnym (art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej) w grę może wchodzić również uchwała, o jakiej mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do uznania, że zainteresowani właściciele przedsiębiorstwa uzdrowiskowego zostali w czasie poprzedzającym upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poinformowani o treści uchwały Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. Również bez wskazania konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów, jak w niniejszej sprawie, nie można przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. Ten aspekt – jak słusznie uznał Minister – przemawia za sprzecznością orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została dopiero w dniu 23 maja 1947 r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie (31 marca 1947 r.).

Ponadto w uchwale Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. powołano się na faktyczną wyłączność trzech objętych nią przedsiębiorstw "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Znaczenie przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w ramach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej – w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że chodzi o "ważną gałąź gospodarki narodowej". Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu, zgodnie z art. 2 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468). W związku z tym Minister Zdrowia stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Sąd w całości te ustalenia podziela, zwłaszcza że mają one swoje potwierdzenie w poprzednich orzeczeniach sądowych, przywołanych przez Ministra Zdrowia.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji" (art. 158 § 2 k.p.a.).

Minister Zdrowia, mimo różnego statusu prawnego poszczególnych działek, które odpowiadają dawnym parcelom będącym przedmiotem rozstrzygania – z punktu widzenia skutków prawnych, jaki wywarło orzeczenie nacjonalizacyjne (o czym będzie jeszcze mowa dalej) – jedną kwestię wyjął niejako przed nawias i uznał, że jest ona istotna z punktu widzenia całego rozstrzygnięcia. Powołał się mianowicie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Zdrowia określił ten wyrok jako zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Minister stwierdził, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej. Uznał też, że ową brakującą normę da się wywieść z samego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku TK. Mianowicie, negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., Minister widzi w nabyciu prawa na jego podstawie i znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanego w nadzorze orzeczenia.

Sąd w tej ostatniej kwestii jest innego zdania. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie Minister Zdrowia doszukuje się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez TK w nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa w drodze aktu nacjonalizacji, a następnie obciążeniu tego prawa użytkowaniem wieczystym na rzecz innych podmiotów, w tym podmiotu państwowego.

Ponadto, istotną częścią normy zrekonstruowanej przez Ministra Zdrowia jest upływ czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej [podkreślenie sądu], w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku, że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 7.04.2016 r., I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13.04.2016 r., I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. wyrok NSA z 16.03.2016 r., I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30.03.2016 r., I OSK 2486/15). Oczywiście jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach NSA. Tym niemniej, sąd w obecnym składzie, zważywszy na własne argumenty wskazane wyżej, przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi TK nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

W konsekwencji uznać należy, że Minister Zdrowia w decyzji z [...] lutego 2016 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r., orzekającą o wydaniu orzeczenia z [...] marca 1948 r. (w części wskazanej przez wnioskodawców) z naruszeniem prawa, w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., naruszył powołane przepisy uznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, stoi na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia (w omawianym zakresie), mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie wyklucza to oczywiście, że decyzja o takiej treści (opartej na powyższych przepisach) mogłaby zapaść w stosunku do części dawnych parcel, których obecny status prawny powoduje, że można uznać, iż orzeczenie z [...] marca 1948 r. wywołało w stosunku do nich nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wśród 24 dawnych parcel, będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, znajdują się – jak wspomniano już wcześniej – parcele o różnym statusie prawnym. Już sam Minister zauważył, że w zakresie Iwh [...], nr parceli [...], wchodzącej w skład działki ew. nr [...] i [...] , objętej KW [...], J. B. stała się użytkownikiem wieczystym i właścicielem posadowionego na nieruchomości budynku, na podstawie umowy cywilnoprawnej – akt notarialny z [...] maja 2003 r., jak również w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której właścicielami jest J. C. i K. W. (umowa o dział spadku z dnia 12 grudnia 2005r.) oraz w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej KW [...], której użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku jest M. B. (umowa sprzedaży z dnia [...] maja 2003 r.) – organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a jedynie mógł stwierdzić wydanie orzeczenia w tym zakresie z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela przy tym zapatrywanie Ministra odnośnie do oceny nieodwracalnych skutków prawnych, oparte na orzecznictwie, gdzie Minister wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 25 lipca 2013 r., II CSK 451/12, gdzie SN stwierdził, że "do skutecznego nabycia prawa na podstawie rękojmi muszą być spełnione kumulatywnie trzy przesłanki – istnienie księgi wieczystej, niezgodność stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym oraz dokonanie między osobą trzecią, a osobą wpisaną do księgi wieczystej czynności prawnej, która prowadzi do nabycia prawa. W braku którejkolwiek z nich oraz w wypadku wystąpienia okoliczności wyłączających działanie rękojmi określonych w art. 6 i 7 u.k.w.h., nabywca nie podlega ochronie." Analogiczny pogląd wyraził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2011 r., I OSK 1630/10, stwierdzając, że "Skoro warunkiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest nabycie własności nieruchomości przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń." (...) "Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej uzyskała prawo użytkowania wieczystego" (LEX nr 1149207). Poglądy te mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skoro jednak powodem jednolitego (obejmującego wszystkie 24 dawne parcele) rozstrzygnięcia Ministra nie były wyłącznie nieodwracalne skutki prawne orzeczenia (art. 156 § 2 k.p.a.), ale przede wszystkim niewłaściwe wnioski wyciągnięte przez Ministra z wyroku TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, to taka decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym nawet w części. Nie do sądu należy bowiem redagowanie rozstrzygnięcia w sprawie i ocena, w stosunku do których działek (odpowiadających dawnym parcelom), wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na ich obecny status prawny. Analizą tych kwestii będzie musiał zająć się Minister Zdrowia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.