Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1822/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 122/18 w sprawie ze skargi Miasta G. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia 13 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Miasta G. na rzecz Wojewody P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Miasta G. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia 13 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda P. nadał nazwę I. ulicy L. położonej w G. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. poz. 744, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą dekomunizacyjną".

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa dekomunizacyjna wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy ulic nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W piśmie z dnia 19 września 2017 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako IPN) wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy L. w G. podlega zmianie jako wypełniająca dyspozycję art. 1 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda, pismem z dnia 6 października 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta G. o przesłanie dokumentacji związanej z nadaniem nazwy między innymi ww. ulicy. W odpowiedzi pismem z dnia 17 października 2017 r. Prezydent Miasta przekazał posiadaną dokumentację archiwalną w przedmiotowej sprawie. Wojewoda pismem z dnia 31 października 2017 r. wystąpił do IPN o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy L. z art. 1 ustawy.

Opinią z dnia 12 grudnia 2017 r. IPN potwierdził tę niezgodność.

Mając na uwadze stanowisko wyrażone w powyższej opinii Wojewoda stwierdził, że nazwa ulicy L. jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda przywołał stanowisko IPN potwierdzające związki L. z systemem komunistycznym. Wojewoda przedstawił także sylwetkę i zasługi I..

Wojewoda wskazał, że w związku z tym, że Rada Miasta G. w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy, nie zmieniła nazwy ulicy L., koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego i nadanie tej ulicy imienia I.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosło Miasto G., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), dalej jako u.s.g. w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, z późn. zm.) dalej jako u.s.p. oraz art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego wyłącznie do Rady Miasta G., wbrew wynikającej z Konstytucji RP zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co świadczy o rażącej niezgodności art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP wyrażającymi wspomniane konstytucyjne zasady, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszym przypadku stosowane bezpośrednio;

2) art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.s.p. oraz art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego wbrew wynikającej z Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą to zasadę narusza ustawa dekomunizacyjna przyznając wojewodzie jako przedstawicielowi Rady Ministrów czyli administracji rządowej, nie mającego związku z gminą jako jednostką samorządu terytorialnego i jej mieszkańcami, uprawnienia do arbitralnej zmiany nazw ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta, co świadczy o niezgodności przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a zwłaszcza art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej z art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, które na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszej sprawie stosowane bezpośrednio.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej jako P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej odrzucenia o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywiódł, że Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Niezależnie od art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. treść art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może uzasadniać odrzucenia skargi. Przepis ten wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r. Znaczenie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej sprowadza się do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie spowodowało utratę przez Miasto G. prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego już w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, który rozpoczął się z dniem jego doręczenia czyli 13 grudnia 2017 r.

Dodatkowo Sąd wskazał na art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis EKSL. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 EKSL, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Z powyższych względów Sąd uznał skargę Miasta G. za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwy ulic nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 ust. 1-4 ustawy dekomunizacyjnej określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób.

Zakaz propagowania komunizmu jest zdaniem Sądu pierwszej instancji, celem legitymowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 13 Konstytucji RP. Także art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204, z późn. zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stroną skarżącą, że materialnoprawne przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu są niekonstytucyjne w całości. Muszą być one jednak interpretowane i stosowane zgodnie z normami Konstytucji RP. Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju.

Sąd pierwszej instancji uznał, że regulacje ustawy mają niewątpliwie charakter wyjątkowy ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Nazewnictwo ulic wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Skoro bezpośrednia daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy interpretować pojęcie "symbolu" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (zob. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Symbol musi być czytelny i rozpoznawalny i dopiero wtedy można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy czy prominentni działacze tacy jak: Lenin, Stalin, Bolesław Bierut, Władysław Gomułka, a ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. W ocenie Sądu nie symbolizują komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne - w powyższym kontekście – w kręgach społecznych, szerszych niż znawcy historii. Celem ustawy jest - jak sam jej tytuł wskazuje - zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic symbolizujących komunizm. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli – patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem. Zdaniem Sądu dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Sąd stwierdził, że ustawa dekomunizacyjna obejmuje takich patronów ulic, którzy są symbolami całkowicie rozpoznawalnymi dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że patron danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu nie da się takiej interpretacji przepisów ustawy przyjętej przez Wojewodę pogodzić z zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd wywiódł, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Według opinii IPN – zaaprobowanej przez Wojewodę - osoba L. stanowi symbol komunizmu wobec czego nazwa ulicy L. ma charakter propagujący komunizm. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowiska tego podzielić nie można. Nie kwestionując historycznych faktów przywołanych w opinii IPN co do osoby i działalności L. Sąd stwierdził, że w społecznym odbiorze wśród mieszkańców G. osoba L. nie jest utożsamiana z symbolem komunizmu, ani w ogóle z komunizmem łączona. Nie może być uznana za instrument służący propagowaniu komunizmu. Sąd nie dokonuje w wyroku oceny, czy L. zasługuje na to, by pozostawać patronem g. ulicy. Stwierdza jedynie, że nie zachodziły żadne prawne przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Miasta G., reprezentowanej przez jej organy do decydowania o tej kwestii. Z pewnością informacje zawarte w opinii IPN mogą być przedmiotem debaty historycznej i społecznej, lecz to właśnie demokratycznie wybrana przez członków tej wspólnoty Rada Miasta po przeprowadzeniu konsultacji społecznych władna jest poddać ocenie, czy istotnie L. zasługuje na to, by pozostać patronem g. ulicy, czy też ulica ta powinna nosić inną nazwę, wybraną przez ten organ zgodnie z oczekiwaniami społeczności gminnej. Możliwe jest także przeprowadzenie referendum gminnego w celu umożliwienia członkom wspólnoty gminnej zajęcia stanowiska co do zachowania danej nazwy lub jej zmiany i co do osoby ewentualnego nowego patrona.

Uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W skardze kasacyjnej Wojewoda P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 punkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "nie zachodziły podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do ulicy L.";

b) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z akt sprawy (opinia IPN) jednoznacznie wynika, że L. symbolizuje komunizm, co oznacza, że zachodziły przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Miasta G.;

c) art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wniosków płynących z opinii IPN, wydanej w sprawie nazwy ulicy L., podczas gdy w świetle wyżej wymienionej regulacji opinia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny niezgodności tej nazwy z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, gdyż przesądza o tym, że nazwa ta ma jednoznaczne konotacje z postacią symbolizująca komunizm;

d) art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 6 ust. 3 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, sprzeczną z wykładnią celowościową i systemową całego aktu, której niekonstytucyjności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza, poprzez odniesienie się do nieskonkretyzowanych kryteriów, nieznanych ustawie, przesądzających o tym, że dana nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo w inny sposób taki ustrój propaguje, to jest współczesnej rozpoznawalności osoby L. jako osoby propagującej komunizm oraz społecznego odbioru tej osoby pośród mieszkańców G.;

2) na podstawie art. 174 punkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, to jest:

a) art. 133 § 1 zdanie 1 w związku art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie poparte żadnym dowodem znajdującym się w aktach sprawy dokonanie ustaleń, że "w społecznym odbiorze wśród mieszkańców G. osoba L. nie jest utożsamiana z symbolem komunizmu, ani w ogóle z komunizmem łączona" oraz że "osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne łub będąc wykorzystywane przez ówczesną władze, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne w powyższym kontekście – w kręgach społecznych, szerszych niż znawcy historii";

- co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, innego niż wynikającego bezpośrednio z opinii IPN i Zarządzenia zastępczego Wojewody P. z 13 grudnia 2017 r., w sytuacji gdy opinia IPN i zawarte w niej fakty historyczne jednoznacznie potwierdzają niezgodność nazwy ulicy L. w mieście G. z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej wskutek czego Sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 148 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody P. z dnia 13 grudnia 2017 r.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia, że osoba L. nie jest osobą symbolizującą komunizm albo inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób tego ustroju nie propaguje oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie;

c) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich niezastosowanie w sprawie i brak odrzucenia skargi w sytuacji, gdy zachodziły szczególne przesłanki do jej odrzucenia wynikające z ustawy o propagowaniu komunizmu

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto G. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie odrzucenie skargi kasacyjnej w przypadku stwierdzenia braków formalnych skargi oraz zasądzenie od Wojewody P. na rzecz Miasta G. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w tej skardze zarzuty są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) zwanej dalej ustawą nowelizującą, poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nieodrzucenie skargi. Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Przepis ten wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. i został dodany art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Taka przyczyną może być wyłączenie drogi sądowej przez przepis szczególny.

W orzecznictwie sądowym zaprezentowano pogląd (zob. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II OZ 525/18, opub. w LEX nr 2496543), zgodnie z którym wykładnia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 (oraz art. 3 ust. 1) ustawy dekomunizacyjnej winna być dokonana w oparciu o art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym tą ustawą tzn. ustawą nowelizującą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za "sprawę zakończoną" o której mowa w art. 4 ustawy nowelizującej należy uznać taką sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a. Tym samym skoro art. 4 ustawy nowelizującej ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. (dniem wejścia w życie ustawy z 14 grudnia 2017 r.), to wydanie zarządzenia zastępczego przed tą datą wyłącza stosowanie art. 4 ww. ustawy.

Przekładając powyższe rozważania prawne na realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody P. nr ... wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego powodu w sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody określony w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. W związku z tym skarżąca Gmina nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Gmina nie utraciła prawa do popierania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z 13 grudnia 2017 r. nr ... i nie było podstaw do odrzucenia skargi ani też do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe.

Należy uznać za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od przeprowadzenia pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Obowiązany był bowiem dokonać oceny spełnienia ustawowych przesłanek wydania zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązująca w dniu wejścia w życie nazwa ulicy, upamiętniająca osobę, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub propagującą taki ustrój w inny sposób, powinna być zmieniona przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy w razie niewykonania przez radę obowiązku zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osobę propagującą komunizm, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodnie z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin ustawowy do zmiany nazwy ulicy. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze obowiązany jest do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie jest związany taką opinią. Znajdująca się w aktach sprawy opinia IPN w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera logicznie przedstawione fakty historyczne dotyczące osoby L. pozwalające na stwierdzenie, że osoba ta była propagatorem ustroju władz Polski w latach 1945-1962. Przytoczenie faktów historycznych w opinii, a w szczególności wskazujących na pełnienie funkcji ministerialnych w rządach tworzonych przez Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą, zasiadanie w Komitecie Centralnym PZPR oraz kierowanie Zarządem Głównym Związku Literatów Polskich w latach 1949-1956 zostało należycie uzasadnione wraz z wykazaniem spełnienia ustawowych przesłanek zawartych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym Wojewody P. było prawidłowe.

Także przywoływana przez Sąd pierwszej instancji ochrona samodzielności samorządu terytorialnego nie może podważyć faktów, które stanowią o wypełnieniu zakazu ustawowego z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedstawiona opinia IPN potwierdziła w sposób jednoznaczny, że nazwa ulicy L. jest nazwą niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane fakty historyczne nie dały Wojewodzie argumentów do ich podważenia, a tym samym do dokonania innego ustalenia przez wykluczenie, że nazwa ta nie narusza art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu, że "nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika co do faktów historycznych zawartych w opinii Instytutu Pamięci Narodowej". Sąd kontrolując zarządzenie zastępcze poddaje ocenie prawidłowość wykładni, w tym przypadku wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i prawidłowość zastosowania tych przepisów. Prawidłowość stosowania tych przepisów to ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W przypadku, gdy przepis prawa do elementu stanu faktycznego wprowadza fakty historyczne, to Sąd nie może odstąpić od oceny czy odpowiadają hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tym przepisie prawa. Wskazane w opinii IPN fakty historyczne są na tyle wyczerpująco wykazane, że przyjęcie przez Wojewodę, że należy tę opinię w pełni podzielić było wykazującą podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. W przypadku nazwy ulicy L. nie można w świetle faktów historycznych odesłać do bliżej nieokreślonego odbioru społeczności lokalnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. W tej sprawie od Miasta G. zasądzono na rzecz Wojewody P. kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

9