Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1396/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 art. 11b art. 11d art. 11f art. 11i ust. 1 art. 12 art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową"), po rozpatrzeniu odwołania Pani T. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w ciągu drogi krajowej Nr [...] od km 183+530 do km 186+739 (str. lewa) od km 186+727 do km 190+375 (str. prawa) wraz z budową kładki dla pieszych i rowerzystów oraz nowego systemu odwodnienia na terenie gmin N. i J., uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego w części i orzekł w tym zakresie co do meritum, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 19 września 2018 r., uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "inwestor" lub "GDDKiA") wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ciągu pieszo-rowerowego w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km 183+530 do km 186+739 str. lewa od km 186+727 do km 190+375 (str. prawa)" realizowanej w ramach zadania: "Poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie [...] na DK [...] na odcinku [...] w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem gospodarczym i społecznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...], udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w ciągu drogi krajowej Nr [...] od km 183+530 do km 186+739 (str. lewa) od km 186+727 do km 190+375 (str. prawa) wraz z budową kładki dla pieszych i rowerzystów oraz nowego systemu odwodnienia na terenie gmin [...] i [...] ", oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie w ustawowym terminie wniosła Pani T. M. (dalej także "skarżąca").

Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej inwestycji z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Minister Rozwoju wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie kładki dla pieszych i rowerów nad rzeką [...] zlokalizowanej w projektowanym ciągu pieszo-rowerowym w km DK [...] 186+386",

- decyzjami Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r, znak: [...] i z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Minister uznał, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie Ministra Rozwoju, organ pierwszej instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją.

W toku postępowania przed organem I instancji T. M. wniosła zastrzeżenia, które organ pierwszej instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez stronę.

Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył wnioskodawcy decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga korekty merytoryczno-reformatoryjnej. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z 11 lipca 2019 r. inwestor wystąpił bowiem o zmianę decyzji Wojewody [...] w zakresie działek nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...]. W ww. piśmie z 11 lipca 2019 r. wskazano, iż wnioskowana zmiana wynika ze stwierdzonych rozbieżności pomiędzy aktualnym stanem ujawnionym w części graficznej ewidencji gruntów, a stanem ujawnionym w części opisowej ewidencji gruntów w zakresie działek położonych w obrębie [...], oznaczonych nr [...] oraz nr [...], tj. w części graficznej ewidencji gruntów w miejscu działek nr [...] oraz nr [...], przedstawiono na mapie jedną działkę nr [...]. Wyjaśnienia wymagały także pewne rozbieżności dotyczące działki nr [...].

Przy ww. piśmie z [...] lipca 2019 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] i z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], inwestor przesłał zamienną dokumentację uwzględniającą wnioskowane zmiany.

Konsekwencją powyższego są dokonane – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – zmiany, szczegółowo określone w punkcie I decyzji Ministra Rozwoju, polegające na korektach w jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody [...], jak i zmiany części załączników graficznych do tej decyzji, uwzględniające wnioskowane przez inwestora zmiany odnośnie ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...].

Organ odwoławczy wskazał następnie, że zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Po uzyskaniu stanowisk inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów skarżącej Minister Rozwoju stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż przedmiotem wywłaszczenia powinien być również jej dom, znajdujący się na działce pozostającej jej własnością po zatwierdzonym podziale, bowiem ze względu na nasilenie ruchu samochodowego, planowany ciąg pieszo-rowerowy oraz wycięcie pasa zieleni, nie będzie możliwy do zamieszkiwania.

Z akt sprawy wynika, że T. M. jest właścicielem działki nr [...], z obrębu [...]. Decyzją Wojewody [...] działka ta została podzielona na działkę nr [...], o pow. 0,0029 ha, z przeznaczeniem pod przedmiotową inwestycje, i działkę nr [...], pozostającą przy dotychczasowym właścicielu. Inwestor wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124, z późn zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg publicznych"), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, odległość między zaprojektowanym ciągiem pieszo-rowerowym a krawędzią jezdni drogi krajowej nr [...] (droga klasy GP) powinna być nie mniejsza niż 5,0 m, aby zapewnić bezpieczeństwo dla ruchu pieszego i rowerowego. W przypadkach uzasadnionych warunkami miejscowymi dopuszcza się usytuowanie bezpośrednio przy jezdni, w związku z powyższym na wysokości zabudowy (dom na ww. działce nr [...]), ciąg pieszo-rowerowy maksymalnie został zbliżony do krawędzi jezdni. Na dalszym fragmencie działki odcinek ciągu pieszo-rowerowego został odsunięty od krawędzi jezdni na odległość 5,0 m. W wyniku zastosowania tego rozwiązania nastąpiła konieczność podziału ww. działki nr [...]. Powierzchnia przeznaczona do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wynosi 0,0029 ha, co stanowi zalewie 0,5% całości powierzchni działki.

Przedmiotem odjęcia prawa własności na gruncie przepisów specustawy drogowej może być wyłącznie ten grunt, przez który przebiegać ma realizowana w jej trybie specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy drogowej, decyzja wojewody jedynie zatwierdza podział nieruchomości, o którym mowa powyżej i oznacza nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej).

Minister Rozwoju wyjaśnił, że za niedopuszczalne uznać należałoby takie rozwiązania projektowe, w tym zatwierdzenie podziału, które pozbawiałoby dotychczasowych właścicieli praw do gruntu, który nie jest na ten cel niezbędny. Inwestor nie może zatem pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny. Zajęcie każdej z działek czy to częściowe czy w całości jest uzasadnione i wynika z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych inwestycji drogowej. Fakt, że działka o nr [...], powstała z podziału ww. działki [...], jest niezbędna do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej nie stanowi podstawy do zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji i do nabycia domu skarżącej, znajdującego się na pozostałej przy skarżącej działce nr [...], bowiem jest to teren zbędny dla potrzeb rzeczonej inwestycji drogowej.

Żądanie skarżącej dotyczy w istocie kwestii badania zasadności wykupu pozostałej po podziale części nieruchomości, co przewidziane jest w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Ustawodawca w przepisie tym zabezpieczył interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Żądanie dotyczące nabycia tzw. "resztówki" może być jednak dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Organ II instancji za niezasadny uznał ponadto zarówno zarzut skarżącej dotyczy negacji racjonalności wyboru wariantu przebiegu przedmiotowej inwestycji, jak również zarzut skarżącej dotyczący alternatywnego rozwiązania lokalizacji ścieżki rowerowej, poprzez umieszczenie jej po drugiej stronie drogi krajowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania Dlatego też organy i i II instancji mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, nie są natomiast władne nakazać inwestorowi przyjęcia innych rozwiązań projektowych, skoro te przedstawione przez inwestora są zgodne z prawem.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, iż Skarb Państwa nie zrealizował inwestycji, pod którą w 1979 r. została wywłaszczona część nieruchomości, a co za tym idzie, zdaniem skarżącej, nie może uzurpować on do niej jakiegokolwiek prawa, gdyż grunt z uwagi na upływ czasu uległ zasiedzeniu przez skarżącą, Minister podkreślił, że kwestia ta nie ma jakiekolwiek znaczenia dla postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią bowiem istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości niezbędnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej następuje z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Nie jest to klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych.

Na marginesie organ zauważył, że skarżąca nie załączyła jakiegokolwiek rozstrzygnięcia właściwego sądu potwierdzającego okoliczność zasiedzenia wskazywanego przez nią obszaru.

Za równie niezasadne Minister Rozwoju uznał podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez projektanta zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniając, że stosownie do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu.

Za niezasadne organ II instancji uznał także zarzuty T. M. dotyczące negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomość, poprzez wycinkę pasa zieleni, nieuwzględnienie norm hałasu, wydzielanych spalin, drgań, brak zaprojektowania zabezpieczeń przeciwhałasowych.

W tym względzie organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie ciągu pieszo-rowerowego. Tego rodzaju inwestycja niezależnie od sposobu realizacji (samodzielne przedsięwzięcie czy też przebudowa/rozbudowa drogi) nie jest przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa inwestycja nie jest bowiem przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie kładka dla pieszych i rowerzystów, jako wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rada Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.), mającym w sprawie zastosowanie na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), jest objęta ww. decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z akt sprawy, w tym wyjaśnień inwestora wynika, iż ciąg pieszo-rowerowy na wysokości zabudowań położonych na ww. działce skarżącej [...], zlokalizowany został w istniejącym pasie drogowym na działce nr [...], a zewnętrzna krawędź projektowanego ciągu oddalona została od istniejącego budynku o 3 m. Oddzielenie dotychczasowego ruchu pieszego i rowerowego nie ma wpływu na nasilenie się ruchu samochodowego, jedynie ma wpływ na poprawę ich bezpieczeństwa. Inwestor - jako podmiot wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie i posiadający odpowiednią wiedzę fachową - wskazał, iż budowa ciągu pieszo-rowerowego nie będzie skutkować wzrostem hałasu, ani zanieczyszczeń z tytułu poruszających się pieszych i rowerzystów. Natomiast przeznaczona do wycinki zieleń (drzewa i krzewy) zlokalizowana jest w granicach istniejącego pasa drogi krajowej nr [...], na ww. działce drogowej nr [...] (będącej we władaniu inwestora). Ich lokalizacja koliduje z pracami związanymi z wykonaniem ciągu pieszo-rowerowego.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji drogowej może dotyczyć wyłącznie tych odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. W tym kontekście, skarżąca jako dysponująca działką na konkretnym odcinku planowanej inwestycji, może skutecznie kwestionować decyzję Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona interesu prawnego wynikającego z tytułu prawnorzeczowego przysługującego do działki położonej w obszarze projektowanej inwestycji drogowej.

Odnośnie obaw skarżącej dotyczących wpływu przedmiotowej inwestycji drogowej na stan i bezpieczeństwo jej budynku, Minister Rozwoju zauważył, że to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wypadku więc spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11 b w zw. z art. 11 d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 11a specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku uwzględnienia przy projektowaniu inwestycji usytuowania studni, przesiąkania do gruntu zanieczyszczeń, kwestii zaburzenia spływu wód odpadowych, organ wskazał, że dla rzeczonej inwestycji inwestor uzyskał ostateczne pozwolenia wodnoprawne wydane przez Starostę Jędrzejowskiego, stosownie do wymagań przewidzianych w art. 11d specustawy drogowej. Poza tym, z wyjaśnień przedstawionych przez inwestora wynika m.in., że ciąg pieszo-rowerowy zaprojektowany został o spadku poprzecznym 2% w kierunku jezdni, w związku z czym wody opadowe nie będą spływały w kierunku działki skarżącej. Ponadto, z wyjaśnień inwestora wynika, iż studnia, o której mowa w odwołaniu skarżącej (której położenie zostało zobrazowane na załącznikach graficznych do zaskarżonej decyzji) zlokalizowana jest obecnie w zieleńcu, na ww. działce nr [...] i w ramach planowanych prac nie zostanie zmienione jej położenie, przez co skarżąca będzie mogła z niej korzystać na dotychczasowych zasadach.

Z powyższych względów Minister nie znalazł żadnych podstaw, by zapatrywanie skarżącej co do wpływu przedmiotowej inwestycji drogowej na jej dom mieszkalny i zalewanie jej działki w wyniku przyjętych rozwiązań projektowych, oparte wyłącznie na jej subiektywnym zdaniu i obawach, traktować inaczej, niż jako wyraz dowolnego poglądu na powyższe kwestie.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] nie zostało doręczone jej pełnomocnikowi, Minister Rozwoju przyznał, że organ I instancji błędnie skierował zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] bezpośrednio do Pani T. M., pomimo ustanowienia przez nią pełnomocnika w przedmiotowej sprawie. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie spowodowała ujemnych konsekwencji procesowych dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiło jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu.

Z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Rozwoju nie zgodziła się T. M., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca obrazę art. 1 specustawy drogowej, która w niniejszej sprawie nie powinna mieć zastosowania, gdyż Skarb Państwa jako samoistny posiadacz nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] nie dysponuje tytułem prawnym do tej nieruchomości, a swoim zakresem przedmiotowa inwestycja wykraczała poza granice działki [...] i wkraczała na tereny prywatne. Skarb Państwa nie może prowadzić budowy na nieruchomości, której nie jest właścicielem.

Zarzucając powyższe skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało że Skarb Państwa jest samoistnym posiadaczem nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] woj. [...]. Na nieruchomości tej Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] zamierza rozpocząć sporną inwestycję. Jednakże droga krajowa [...] na odcinku przedmiotowej inwestycji nie jest własnością Skarbu Państwa, gdyż jej stan prawny nie jest uregulowany.

Zgodnie z planowaną inwestycją inwestor chce dokonać budowy ciągu pieszo-rowerowego w ciągu drogi krajowej [...], co należałoby rozumieć, że inwestycja nie będzie wychodzić poza granice drogi. Tymczasem dokonywane są wywłaszczenia części nieruchomości przyległych, co zdaniem skarżącej świadczy o tym, że mamy do czynienia z rozbudową bądź budową drogi [...].

Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jedną z niezbędnych przesłanek pozwalających na uzyskanie pozwolenia na budowę bądź zezwolenia na realizację inwestycji w drodze specustawy. Zgodnie z zasadą wolności zabudowy, wyrażoną w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustawodawca sprecyzował, że pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 pr. bud.). Obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę jest oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W związku z powyższym skarżąca stwierdza, że inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę, a zatem nie zrealizuje planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jeśli inwestor dokonałby budowy ciągu pieszo-rowerowego w obrębie wyłącznie pasa drogowego, którego jest samoistnym posiadaczem, to zastosowanie miałyby wyłącznie przepisy Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej nie może być tak, że inwestor (zarządca drogi) częściowo realizuje inwestycje na gruncie będącym w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa, którego nie jest właścicielem, a częściowo na gruncie, gdzie stosując specustawę wywłaszcza grunty przyległe. Zdaniem skarżącej jest to obejście przepisów prawa, gdyż inwestor nie reguluje swojej sytuacji prawnej do nieruchomości, a zabiera grunty sąsiednie. Gdyby stosować przepisy Prawa budowlanego taka inwestycja nie mogła by być zrealizowana, gdyż inwestor nie ma zgody właścicieli gruntów, przez które przebiega droga o statusie drogi krajowej [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], którą organ II instancji uchylił w części decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego w ciągu drogi krajowej Nr [...] od km 183+530 do km 186+739 (str. lewa) od km 186+727 do km 190+375 (str. prawa) wraz z budową kładki dla pieszych i rowerzystów oraz nowego systemu odwodnienia na terenie gmin [...] i [...], i orzekł w tym zakresie co do meritum, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3337/17; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1881/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Po drugie wymaga podkreślenia, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12).

Zakres kontroli zaskarżonej decyzji może być zatem dokonany przez Sąd w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej wynikającego z przysługującego jej prawa do nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, tj. działkę nr ew. [...] położoną w obrębie [...], gm. [...]. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 4/20, opubl. CBOSA).

W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące tytułu prawnego inwestora do działki o nr ew. [...] nie mogą być skutecznie podnoszone przez skarżącą w niniejszej sprawie. Skarżąca jest bowiem stroną postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej działki będącej jej własnością (dz. ew. nr [...]) i nie ma interesu prawnego do podnoszenia zarzutów względem innych nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją drogową, w tym działek ulegających podziałowi.

Niemniej jednak, argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na uwzględnienie także z innym powodów.

Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy specustawy drogowej w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg, w tym m.in. w zakresie nabywania nieruchomości zajętej pod budowę drogi. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie tej ustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Sama specustawa drogowa rozwiązuje tę kwestię. Wydania decyzji nie poprzedza także postępowanie zmierzające do podziału nieruchomości. Konieczność uproszczenia procedur wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednym akcie administracyjnym rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszłą drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocenę techniczną projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. Jak zatem trafnie wskazał organ II instancji, specustawa drogowa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1823/19, opubl. CBOSA).

Dlatego też wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej nie wymaga przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak ma to miejsce na gruncie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Specustawa drogowa samodzielnie rozwiązuje tę kwestię, albowiem przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi (w niniejszej sprawie m.in. części działki skarżącej nr [...] – wydzielona działka nr [...]), jak również części działki nr [...] – wydzielona działka nr [...]), następuje z mocy prawa (por. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Nie jest to klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 56/19, opubl. CBOSA).

Nawet w okresie przed dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna, inwestor może prowadzić inwestycję na wydzielonych działkach na podstawie nadanego ww. decyzji rygorowi natychmiastowej wykonalności.

Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 specustawy drogowej podmiotem właściwym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest właściwy zarządca drogi. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi". Ust. 2 tego artykułu wskazuje jakie organy, co do zasady, są zarządcami dróg w odniesieniu do konkretnych kategorii dróg. I tak, w przypadku dróg krajowych jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do zadań zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego wynika zatem, że GDDKiA, jako zarządca dróg krajowych, jest uprawniony z mocy ustawy do podejmowania działań inwestorskich związanych m.in. z planowaniem i budową dróg krajowych, bez względu na stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana.

Nie ulega wątpliwości, że w tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie natomiast do art. 11a ust. 2a specustawy - wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1, zaś zgodnie z art. 11e nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wskazany przepis art. 11f ust. 1 specustawy określa obligatoryjne elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wydanie zezwolenia na realizację inwestycji poprzedzone zostało postępowaniem zgodnym z treścią art. 11a i nast. specustawy. Wniosek złożył właściwy zarządca drogi (w tym przypadku GDDKiA).

Wniosek zawierał wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 – 5 tej ustawy tj.:

- mapę w skali co najmniej 1: 5000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (w aktach administracyjnych oraz w projekcie budowlanym znajdują się mapy w skali 1:500);

- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

- mapy w skali 1:1000 i 1:2000 przedstawiające projekt podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Jędrzejowskiego, sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi,

- określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa;

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), aktualnymi na dzień opracowania projektu.

Do wniosku dołączono ponadto wymagane opinie i decyzje, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 specustawy drogowej, a także ostateczne decyzje

Starosty [...]: z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, oraz z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie kładki pieszo-rowerowej, tj. na te części inwestycji, w jakich uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było wymagane dla realizacji inwestycji w świetle przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Ponadto inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie kładki dla pieszych i rowerów nad rzeką [...] zlokalizowanej w projektowanym ciągu pieszo rowerowym w km DK [...] 186+386".

Z akt administracyjnych wynika również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 11d ust. 5-8 specustawy, kierując zawiadomienie z dnia 11 grudnia 2018 r. o wszczęciu postępowania do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, zaś pozostałe strony zawiadamiając w drodze obwieszczeń zamieszczonych w dniach 13 grudnia 2018 r. - 27 grudnia 2018 r. na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Urzędu Miejskiego w [...], na tablicach ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Urzędu Gminy w [...] w dniach 13 grudnia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., a także w prasie lokalnej.

Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. O wydaniu decyzji strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4.

Spełnienie warunków przewidzianych ww. przepisami było przedmiotem kontroli Ministra Rozwoju w postępowaniu odwoławczym, w wyniku której organ II instancji prawidłowo stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszało reguł określonych specustawą, złożony przez właściwy podmiot wniosek zawierał wszystkie konieczne elementy, a nadto dołączone zostały do niego niezbędne opinie innych organów. Organ słusznie również ocenił, że decyzja Wojewody [...] wymaga uchylenia w części (z uwagi na zgłoszone przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego rozbieżności w numeracji geodezyjnej niektórych działek objętych inwestycją) i w tym zakresie prawidłowo orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie zasadnie uznając, że odpowiada ona dyspozycji art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Mając na uwadze zgłaszane przez skarżącą zarzuty dotyczące zasadności i prawidłowości ustalonego przebiegu inwestycji, a w konsekwencji także dokonanego podziału działki o nr ew. [...] stanowiącej jej własności i zbliżenia inwestycji do należącego do niej budynku i studni, zdaniem tutejszego Sądu, organ II instancji zasadnie wyjaśnił skarżącej motywy, dla których decyzja organu I instancji odpowiada w tym zakresie prawu.

Przede wszystkim, jeśli chodzi o kwestie związane z przebiegiem drogi publicznej, wyznaczonym w projekcie budowlanym zatwierdzanym decyzją wydawaną w trybie specustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA).

O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14).

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca swoje pierwsze zastrzeżenia co do przebiegu projektowanej drogi złożyła już w toku postępowania przed organem I instancji. Do zgłaszanych zastrzeżeń wobec wybranego przebiegu drogi i do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności, projektant i sam inwestor odnieśli się w pismach: z dnia 28 stycznia 2019 r., z dnia 16 maja 2019 r. oraz z dnia 30 sierpnia 2019 r. Z treści stanowiska wyrażonego przez inwestora w piśmie z 30 sierpnia 2019 r. wynika, że przedstawione w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Poza tym, projektant w trakcie przygotowywania materiałów do wniosku o wydanie decyzji wystąpił o opinię dotyczącą przebiegu przedmiotowej inwestycji m.in. dwukrotnie do Wójta Gminy [...], załączając plan sytuacyjny z przebiegiem ciągu pieszo-rowerowego. Do proponowanej trasy w ustawowym terminie (art. 11b pkt 2 specustawy) nie wpłynęła opinia ww. organu, wobec czego potraktowano powyższe jako brak zastrzeżeń do złożonych materiałów.

Skoro projekt drogi spełniał warunki techniczne jakie należy zachować przy projektowaniu dróg publicznych, to w świetle związania organu wnioskiem zarządcy drogi, brak było podstaw aby rozważać, czy przybliżenie planowanego ciągu pieszo-rowerowego do jednej zabudowy wzdłuż drogi krajowej nr [...] oraz likwidacja nasadzeń (znajdujących się w pasie drogowym na działce nr [...] nie będącej własnością skarżącej) są rzeczywiście konieczne dla prawidłowej realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., II OSK 25/19, CBOSA).

W tych okolicznościach organy nie miały podstaw do zakwestionowania zasadności wytyczenia trasy przebiegu ciągu pieszo-rowerowego w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku, który musiał uwzględniać zarówno interes ogólnospołeczny, jak i interesy osób prywatnych, nie naruszając prawa ich własności w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą i wyjaśnił, dlaczego jej postulaty nie mogą zostać uwzględnione.

Warto w tym miejscu odnotować, że jak zwrócił uwagę organ I instancji, zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedmiotowe przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych oraz podjąć działania w celu maksymalnego ograniczenia hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Powyższa decyzja dopuszcza wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji.

Ponadto, względem obaw skarżącej dotyczących studni służącej jej do czerpania wody, organ II instancji szeroko wyjaśnił, że inwestor uzyskał wymagane prawem pozwolenia wodnoprawne, przy czym zaplanowane rozwiązania projektowe nie przewidują spływu wód opadowych w kierunku działki skarżącej, lecz w kierunku jezdni. Poza tym w projekcie przewidziano odwodnienie ciągu pieszo-rowerowego, które odbywać się będzie dotychczasowym systemem rowów, których tylko fragmenty kolidujące z przebiegiem inwestycji zostaną poddane odpowiednim korektom i przebudowie. Przedmiotowa inwestycja nie wpłynie zatem na dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącą z ww. studni.

W związku z tym, że – jak tut. Sąd ocenił powyżej – Minister nie naruszył ww. przepisów specustawy drogowej, które określały zakres kognicyjny tego organu w sprawie należy wyjaśnić również, że ani Minister, ani organ I instancji nie naruszyły również art. 13 ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa lub gminę w wyniku dokonania podziału nieruchomości na cele realizacji inwestycji drogowej, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Jak wprost wynika z treści ww. art. 13 ust. 2 specustawy drogowej, obowiązek nabycia we wskazanym wypadku pozostałej części gruntu obciąża wyłącznie zarządcę drogi, a nie organ orzekający w sprawie. Sąd Najwyższy, w uchwale z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt III CZP 35/13 (OSNC 2014 nr 3, poz. 27, str. 46, www.sn.pl, Rzeczp., Biul. SN 2013 nr 10, Biuletyn SN - IC 2013 nr 10, Biuletyn SN - IC 2014 nr 1) stwierdził, że "przesłanką roszczenia właściciela nieruchomości o nabycie niewywłaszczonej na cele budowy dróg części tej nieruchomości (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niemożność prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele będąca następstwem odłączenia od niej części wywłaszczonej". W uchwale tej wyjaśnił ponadto, że "właściciel gruntu może żądać od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, by odkupiła od niego część działki pozostałą po wywłaszczeniu tylko wtedy, gdy sam nie może z niej korzystać na skutek odłączenia części działki potrzebnej pod budowę drogi" (choć w tym zakresie SN błędnie określił osobę, od której strona domagać się może kupna działki, gdyż organem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Dyrekcja, będącą jedynie jednostką pomocniczą Dyrektora).

Sąd Najwyższy zwrócił więc w cyt. uchwale uwagę na istotną – przy ocenie zarzutu skarżących – okoliczność, że domaganie się przez właściciela odkupienia pozostałej części gruntu stanowi roszczenie cywilnoprawne, dochodzone przed sądem powszechnym w drodze roszczenia o odkupienie części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu.

Taki pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I OW 215/05 uznał słusznie, że "nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek" tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym".

Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 specustawy drogowej nie jest więc elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, skoro roszczenie o wykup całej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1932/10, CBOSA).

Należy ponadto podzielić pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2289/11, CBOSA) zgodnie z którym w zakresie roszczenia nabycie części nieruchomości w trybie art. 13 specustawy drogowej organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej.

W ocenie tutejszego Sądu Minister Rozwoju dokonał prawidłowej kontroli ww. decyzji Wojewody [...]. Nie został w postępowaniu odwoławczym naruszony art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a., jak również art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich. W postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącą przepisów specustawy drogowej i Prawa budowlanego, jak i procedury administracyjnej. Organy wyczerpująco dokonały oceny przedstawionych przez skarżącą argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. W niniejszej sprawie w obliczu prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i kompletnego wniosku inwestora, organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi. Stąd też podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.