Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 827/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu osłonowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu skargę na uchwalę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców gminy B. z tytułu odbioru segregowanych odpadów komunalnych, domagając się orzeczenia jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisu art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. sprawy pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szereg zadań z zakresu pomocy społecznej, które realizuje gmina. W art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w sposób enumeratywny wymieniono wykaz zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Stosownie zaś do art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do kompetencji gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Natomiast art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej uprawnia radę gminy do opracowywania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej.

W ocenie skarżącego wskazane wyżej przepisy nie uprawniają Rady Miejskiej w B. do przyjęcia programu, polegającego na przejęciu przez Gminę B. wydatków osób uprawnionych z tytułu opłat za odbiór segregowanych odpadów komunalnych ( §1 ust. 2 Programu). W §3 Programu ustalono, iż podmiotem realizującym Program jest Środowiskowy Ośrodek Pomocy Społecznej w B., zaś wielkość dotacji celowej dla Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., niezbędnej do realizacji w kolejnym roku Programu osłonowego będzie określana na podstawie prognozy potrzeb, sporządzonej przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

W ocenie skarżącego regulacja przyjęta przez Radę Miejską w B. w sposób istotny narusza art 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do przywołanego przepisu ustawy, rada gminy określając warunki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z przyjętą metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. W polskim systemie prawnym istnieje zatem przepis szczególny uprawniający radę gminy do ustanawiania dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Wprowadzenie programu osłonowego w miejsce uchwały podejmowanej na mocy art. 6k ust. 4 ustawy, w ocenie skarżącego skutkuje działaniem z ominięciem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że z postanowień art. 6k ust. 4 ustawy wynika możliwość wprowadzenia systemu ulg w ponoszeniu opłat za odbieranie odpadów komunalnych, w pierwszej kolejności należy rozważyć zakres podmiotowy ich zastosowania. Z postanowień przytoczonego przepisu wynika, że określając kryteria podmiotowe uprawniające do "korzystania z dopłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, gmina nie jest ograniczona jakimiś szczególnymi ramami. Jednocześnie muszą one mieć charakter generalny, tak aby wszystkie osoby spełniające określone przesłanki mogły z nich korzystać. Oznacza to, że w zależności od gminy pomocą mogą być objęte osoby o mocno zróżnicowanej sytuacji materialnej lub spełniające inne przesłanki, wskazane przez radę (np. "inwalidztwo, przekroczenie określonego wieku itp.). Niemniej jednak dopłata winna zostać ukształtowana dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, przy czym pojęcie właściciela nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy i oznacza także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Natomiast Rada Miejska ustaliła pomoc finansową polegającą na pełnym przejęciu przez Gminę B. wydatków osób uprawnionych (mieszkańców gminy, korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej udzielanych przez Środowiskowy Ośrodek Pomocy Społecznej w B. i spełniających kryteria dochodowe, o których jest mowa w art. 8 ust 1 ustawy o pomocy społecznej oraz prowadzących segregację wytwarzanych odpadów komunalnych) z tytułu opłat za odbiór segregowanych odpadów komunalnych. Krąg podmiotów uprawnionych został zatem ukształtowany w programie odmiennie, niż wynikałoby to z delegacji art. 6k ust. 4 ustawy - w treści Programu brak jest odniesienia do pojęcia właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Nadto w zgodnie z powszechnym rozumieniem pojęcie dopłata jako czynność oznacza dołożenie dodatkowych lub brakujących pieniędzy do wcześniej ustalonej lub uregulowanej należności, zaś jako przedmiot czynności oznacza dodatkowe lub brakujące pieniądze dokładane do wcześniej ustalonej lub uregulowanej należności. Natomiast Rada Miejska w B. w §1 ust. 2 i §2 ust. 3 Programu ustaliła, że pomoc finansowa będzie polegała na pełnym przejęciu przeze Gminę B. wydatków osób uprawnionych z tytułu opłat za odbiór segregowanych odpadów komunalnych. W istocie taka regulacja prowadzi do zwolnienia podmiotowego, którego art. 6k ust. 4 ustawy nie przewiduje. W art. 6k ust. 4 ustawy oprócz dopłat dla właścicieli nieruchomości ustawodawca przewidział literalnie możliwość wprowadzenia przez radę gminy zwolnień z obowiązku ponoszenia opłat o charakterze przedmiotowym, a nie podmiotowym.

Rada Miejska w 2 ust. 3 Programu określiła, że przyznanie pomocy finansowej następuje poprzez wpisanie wnioskodawcy, spełniającego określone wymogi, do zestawienia osób uprawnionych do świadczeń z programu osłonowego sporządzanego przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Tymczasem z art. 6n ustawy wynika, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, okreśia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także za informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może także za określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast stosownie do art. 60 ustawy, w razie po niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Tym samym wysokość opłaty nałożonej na właściciela nieruchomości (nawet gdyby uznać, że wynosi O zł) winna wynikać z deklaracji albo decyzji administracyjnej, a nie z zestawienia osób uprawnionych do świadczeń z programu osłonowego sporządzanego przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Należy podkreślić, że art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że w uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi w miasta. Na podstawie art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, przy czym jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Przyjęta przez Gminę B. forma zwolnienia podmiotowego nie jest odzwierciedlona w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2013r r. Nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na terenie Gminy B., a jedynie opłata ujawniona w deklaracji stanowić będzie podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i w istocie będzie opłatą, którą należy uiścić.

W ocenie skarżącego skutkiem prawnym przyjęcia założenia, że opłata nałożona na właściciela nieruchomości winna wynikać z deklaracji albo decyzji administracyjnej, a nie z zestawienia osób uprawnionych do świadczeń z programu osłonowego sporządzanego przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej, jest wyłączenie możliwość ustanowienia przez Radę Miejską w B. odrębnego postępowania wnioskowego, o którym mowa w 2 ust. 3 – 8 Programu, a tym samym określenia odrębnego od deklaracji wzoru wniosku o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie opłat z tytułu odbioru odpadów k4 segregowanych (załącznik Nr 1 do Programu). Nadto brak jest podstaw prawnych do ustalenia w uchwale pozbawienia prawa do ulgi przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w formie wykreślenia z zestawienia osób uprawnionych do świadczeń z programu osłonowego ( 2 ust. 10 i 11 Programu). Jak wyżej wskazano uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 6k ust. 4 ustawy, rada gminy określając warunki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z przyjętą metod o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Tymczasem Rada Miejska w B. w §2 ust. 2 i §3 ust. 3 Programu ustaliła, że wielkość środków stanowiących pomoc finansową udzielaną na podstawie niniejszego programu osłonowego jest określana w uchwałach budżetowych gminy B. i przekazywana w formie dotacji celowej dla Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., przy czym wielkość dotacji celowej niezbędnej do realizacji w kolejnym roku programu osłonowego będzie określana na podstawie prognozy potrzeb, sporządzonej przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Z kolei w §2 ust. 9 Programu ustalono, iż finansowa pomoc osobom uprawnionym udzielana jest przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w formie przelewu należnych za dany kwartał od osób uprawnionych opłat z tytułu odbioru segregowanych odpadów komunalnych z rachunku bankowego Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na rachunek bankowy Gminy B. W ocenie skarżącego ustanowienie dotacji celowej dla Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. nie odpowiada art. 6k ust. 4 ustawy, bowiem dopłata winna być ustalona dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Nadto w przypadku skorzystania przez radę gminy z możliwości wprowadzenia dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy pojawia się wątpliwość, z jakich środków winna być pokryta różnica pomiędzy rzeczywistym kosztem odebrania odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańców a tym, jaki będą oni ponosić po zastosowaniu systemu ulg. Jeżeli bowiem przyjmiemy, że różnica ta będzie dopłacona przez gminę przyznającą określone ulgi, to w uchwale, w której będą one wprowadzane, powinno być wskazane źródło ich finansowania. Rada Miejska w B. w 2 ust. 1 Programu przyjęła, że pomoc finansowa, w zakresie przejęcia przez Gminę B. wydatków osób uprawnionych z tytułu opłat za odbiór segregowanych odpadów komunalnych, jest udzielana ze środków własnych budżetu gminy B. w ramach zadań własnych gminy na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast przepisy art. 6r ust. 1 i 2 ustawy wskazują, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, zaś z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w budżetach samorządowych należy z ogólnie zaplanowanych dochodów w wydatkach budżetu wyodrębnić te, których obowiązek wyodrębniania i zestawienia z określonymi wydatkami budżetu wynika z ustaw szczególnych. Powołane przepisy art. 6r ustawy, począwszy od budżetu gminy na rok 2013, wymagają takiego właśnie wyodrębnienia dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania z odpowiednimi (dla przeznaczenia tych opłat) wydatkami budżetu gminy.

W oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 38, poz. 207, z późn. zm.) ze względu na publicznoprawny (daninowy) charaktery źródła dochodu, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy klasyfikować w 049 Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych ustaw. Dochód ten należy planować oraz ewidencjonować jego wpływy w dziale 756, a w zależności od charakteru prawnego podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat, bądź w rozdziale 75615, bądź w rozdziale 75616. Natomiast wydatki, związane z wykorzystaniem środków z tego rodzaju opłat na system gospodarowania odpadami komunalnymi, należy odpowiednio planować i ewidencjonować w dziale 900 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, rozdziale 90002 Gospodarka odpadami, albo (w zakresie obsługi administracyjnej tego systemu) w dziale 750 Administracja publiczna, rozdziale 75023 Urzędy gmin /miast i miast naprawach powiatu. W ocenie skarżącego wątpliwa jest zatem możliwość dotowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze środków własnych budżetu gminy B. w ramach zadań własnych gminy na podstawie art.17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej (dział 852 Pomoc społeczna). Należy nadmienić, że przepisy szczególne przewidują możliwość dotowania przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami. Stosownie do art. 400a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) ze środków pochodzących z opłat środowiskowych można dotować przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami. Oznacza to, że gmina może przeznaczać wskazane środki na dotowanie systemu.

Konkludując wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art.

17. ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 i 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.s. nie zaś przepis art. 6 k. ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej jako zadanie własne gminy dają bowiem możliwość - przy uwzględnieniu dokonanego uprzednio rozeznania co do potrzeb gminy - tworzenia i realizacji programów osłonowych skierowanych dla mieszkańców (wszystkich albo wybranych grup). Taka swoboda jednostek samorządu współgra tym ściśle z zasadą wyrażoną m.in. w art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. Nr 124 poz. 607 ze zm.), zgodnie z którym to społeczności lokalne mają co do zasady (w granicach prawem określonych) pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji i nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Taki też charakter prawny - tj. prawnego określenia granic swobody działania samorządu - ma art. 17 ust. 2 u.p.s., w którym to ustawodawca wymienił zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej nieobowiązkowe). Oznacza to, iż realizacja tych zadań w dużej mierze zależy od finansowych możliwości gminy i powinna być dostosowana do lokalnych potrzeb. Skoro zatem Gmina B. dostrzegła potrzebę wprowadzenia do systemu pomocy społecznej także świadczeń polegających na zapłacie ze środków pozostających w dyspozycji Dyrektora ŚOPS w B. (środków własnych Gminy) za osoby najuboższe opłat pobieranych z tytułu odbierania przez Gminę odpadów komunalnych, to podjętą obecnie próbę przez Wojewodę [...] wykazania naruszenia art. 6 k. ust. 4 ustawy należy ocenić jako wkraczanie w nadzór nie tyle o charakterze prawnym co celowościowym, do czego - jak się wydaje - Organ Nadzoru upoważniony nie jest. Nie sposób się zgodzić w tym kontekście z zasadniczą tezą skargi, wokół której są skonstruowane dalsze zarzuty, zgodnie z którą przez wprowadzenie do porządku prawnego art. 6 k ust. 4 ustawy ustawodawca wyłączył (chciał wyłączyć) możliwość objęcia programem osłonowym z ustawy o pomocy społecznej świadczenia przeznaczone na zapłatę za osoby najuboższe i segregujące odpady opłat należnych gminie z tytułu odbierania odpadów komunalnych. Ze stanowiskiem Organu Nadzoru o rzekomym derogowaniu (pośrednim bo nie wprost) przez ustawodawcę art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie, w którym pozwala na wprowadzanie programów osłonowych, dotyczących zapłaty przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej za osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej opłat za odbiór odpadów komunalnych, można byłoby się zgodzić wyłącznie wówczas, gdyby istotnie zakres art. 6 k ust. 4 ustawy był tożsamy z zakresem przedmiotowym art. 110 ust 10 u.p.s. Wówczas zgodnie z zasadą Lex posterior derogat legi priori" nawet przy braku wyraźnego przepisu derogującego norma wyrażona w ustawie o pomocy społecznej przestałaby z dniem 6 marca 2013 r. (wejściem w życie zmiany ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach) obowiązywać. Tymczasem zgodnie przepisem art. 6 k ust. 4 ustawy rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, lub wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat (tj. oznacza to, iż zakres możliwych rozstrzygnięć na gruncie ustawy ustawodawca określił w ten sposób, iż rada gminy może ustalić ulgi (podmiotowe albo przedmiotowe) w opłacie, albo ustalić zwolnienia z opłaty (ale tylko o charakterze przedmiotowym). Tym samym przesądzono, iż ewentualne ulgi albo zwolnienia kształtują obowiązek uiszczania opłat i wpłyną tym samym - co uszło uwadze Wojewody w skardze - na wysokość opłat należnych od pozostałych mieszkańców. Takiej konstrukcji (rzekomo tożsamej z art. 6 k. ust. 4) próżno szukać w zaskarżonej uchwale oraz w ustawie o pomocy społecznej. Tutaj bowiem ze środków stanowiących budżet ośrodka pomocy społecznej (środki własne gminy) następuje zapłata za osoby zobowiązane (spełniające precyzyjnie wskazane kryteria), co w konsekwencji pozostaje obojętne z punktu widzenia wysokości opłat należnych od pozostałych mieszkańców (niekorzystających z pomocy społecznej) zobowiązanych do ich uiszczania. W tym też kontekście poboczne zarzuty sformułowane przez Organ Nadzoru w skardze, a dotyczące braku uwzględnienia systemu świadczeń z zaskarżonej uchwały w deklaracjach i wysokości opłat za odpady oraz naruszaniu zasad klasyfikacji budżetowej i źródeł dofinansowania opłat za odbiór odpadów, należy ocenić jako nieporozumienie.

Nie sposób w tym miejscu pominąć, że w ocenie Rady Miejskiej w B. ustawodawca wprowadzając art. 6 k ust. 4 ustawy nie wprowadził w ogóle regulacji dotyczącej zwolnień o charakterze podmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwala Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia gminnego programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców gminy B. z tytułu odbioru segregowanych odpadów komunalnych.

Jak wynika z akt sprawy jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 u.s.g.- do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. sprawy pomocy społecznej.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.- zwana dalej u.p.s.) przewiduje szereg zadań z zakresu pomocy społecznej, które realizuje gmina. W art. 17 ust. 1 u.p.s. w sposób enumeratywny wymieniono wykaz zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (pkt 1-20). Wśród tych zadań, brak jest spraw, o regulację których zabiegało Stowarzyszenie.

Stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s.- do kompetencji gminy należy również "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych". Wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do tego, że zadania wymienione w tym przepisie są nadobowiązkowe, bowiem tworzenie i realizacja programów osłonowych nie wynika z nakazu ustawodawcy, lecz "z rozeznanych potrzeb gminy". Opracowanie i kierowanie do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, o których mowa w art. 110 ust. 10 u.p.s. jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Wynika to z użycia zwrotu "Rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9".

Jak wynika z treści skargi, w ocenie skarżącego wskazane wyżej przepisy nie uprawniają Rady Miejskiej w B. do przyjęcia programu, polegającego na przejęciu przez Gminę B. wydatków osób uprawnionych z tytułu opłat za odbiór segregowanych odpadów komunalnych ( §1 ust. 2 Programu). W §3 Programu ustalono, iż podmiotem realizującym Program jest Środowiskowy Ośrodek Pomocy Społecznej w B., zaś wielkość dotacji celowej dla Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., niezbędnej do realizacji w kolejnym roku Programu osłonowego będzie określana na podstawie prognozy potrzeb, sporządzonej przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

W ocenie skarżącego regulacja przyjęta przez Radę Miejską w B. w sposób istotny narusza art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do przywołanego przepisu ustawy, rada gminy określając warunki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z przyjętą metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. W polskim systemie prawnym istnieje zatem przepis szczególny uprawniający radę gminy do ustanawiania dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Wprowadzenie programu osłonowego w miejsce uchwały podejmowanej na mocy art. 6k ust. 4 ustawy, w ocenie skarżącego skutkuje działaniem z ominięciem przepisów prawa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż w ocenie Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013r. Sygn. akt K 17/12, orzekł o niezgodności art. 6k ust. 4 w zakresie w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz dopłat dla właścicieli nieruchomości z art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji, wskazując, że ustawodawca nie określił zasad na jakich te zwolnienia mają być wprowadzone przez radę gminy. Tym samym argumentacja strony skarżącej, iż w polskim systemie prawnym istnieje przepis szczególny uprawniający radę gminy do ustanawiania dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy nie może zostać uwzględniona.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał także, że powołane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o pomocy społecznej jako zadanie własne gminy uprawniają ją - przy uwzględnieniu dokonanego uprzednio rozeznania co do potrzeb gminy - do tworzenia i realizacji programów osłonowych skierowanych dla mieszkańców (wszystkich albo wybranych grup). Tym samym gmina, dostrzegając potrzebę wprowadzenia do systemu pomocy społecznej także świadczeń polegających na zapłacie ze środków pozostających w dyspozycji Dyrektora ŚOPS w B. (środków własnych Gminy) za osoby najuboższe opłat pobieranych z tytułu odbierania przez Gminę odpadów komunalnych, może to realizować na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, co w ocenie Sądu nie narusza, ani nie koliduje z unormowaniami wynikającymi z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak słusznie wskazuje bowiem organ ze stanowiskiem Wojewody o derogowaniu przez ustawodawcę art. 110 ust. 10 u.p.s., w zakresie, w którym pozwala na wprowadzanie programów osłonowych, dotyczących zapłaty przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej za osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej opłat za odbiór odpadów komunalnych, można byłoby się zgodzić wyłącznie wówczas, gdyby istotnie zakres art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach był tożsamy z zakresem przedmiotowym art. 110 ust. 10 u.p.s..

W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w rezultacie czego podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.