Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 672/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 76 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/17 w sprawie ze skarg B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: - B. M. kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote, - J. M., Z. M., B. G. solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2051/17 oddalił skargi B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. decyzją z [...] stycznia 1970 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1961 r.", orzekł o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej, położonej we wsi Z. gmina P. o pow. 21,25 ha, stanowiącą własność małżonków W. M. T. M. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że właściciel, ani też żaden z jego następców prawnych nie użytkuje osobiście nieruchomości. Grunty wchodzące w skład gospodarstwa w większej części nie są poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

B. M. wnioskiem z 20 marca 2001 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że gospodarstwo nie zostało opuszczone, ponieważ uprawiane było przez użytkownika - S. C.. Wnioskodawca podkreślił, że osobiście nadzorował prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa, którego po śmierci rodziców (W. i T. M.) był współwłaścicielem.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 1970 r. w zakresie dotyczącym dz. nr [...], [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa, zaś w odniesieniu do dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] stwierdził jej nieważność. Organ wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jej właścicielami byli W. M. i T. M., jako współwłaściciele na podstawie wspólności majątkowej, na podstawie powzdania i wniosku z 7 października 1936 r. (wpis z 4 lutego 1937 r.). Skarb Państwa ujawniony został natomiast w dniu 22 marca 1970 r. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1970 r. Wojewoda zauważył, że poza sporem jest okoliczność, że na przedmiotowym gospodarstwie rolnym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice. Małżonkowie T. i W. M. zmarli (T. M. w dniu [...] lutego 1955 r., a jego żona W. M. z domu P. w dniu [...] lutego 1958 r.). Po ich śmierci nieruchomość stanowiła współwłasność ustawowych następców, tj. B. M., Z. M., B. M. (obecnie G.) i J. M. Postanowieniem z [...] września 1958 r. Sąd Powiatowy w P. ustanowił K. P. zamieszkałego w P. (brata W. M.), opiekunem prawnym małoletnich dzieci zmarłych: Z. M., B. M. i J. M. W ewidencji gruntów w 1962 r., w miejsce współwłaścicieli T. M. i jego żony W. wpisano jako osobę władającą gruntem B. M. B. M. w oświadczeniu z 5 listopada 1991 r. stwierdził, że objął gospodarstwo po śmierci rodziców i gospodarował na nim w latach 1958-1961. W 1963 r. przekazał gospodarstwo w dzierżawę S. C., który w gospodarstwie tym zamieszkał wraz z rodziną. Fakt ten potwierdza sołtys S. W. Wojewoda wskazał dalej, że w toku postępowania dowodowego przesłuchano świadków wskazanych przez strony, tj. K. P., A. G., F. N. oraz W. W. Organ ocenił zeznania świadków jako wiarygodne, konsekwentne i logiczne. Z zeznań tych wynika, że gospodarstwo rolne w Z. w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] stycznia 1970 r. było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika S. C. Po jego przejęciu na własność Skarbu Państwa ww. osoba nadal w nim gospodarowała. Z powyższego można wysnuć wniosek, że sposób zagospodarowania gruntów należących do rodziny M. w latach 1963-1970 przez wskazanego dzierżawcę był dostatecznie zadowalający, skoro nastąpiła kontynuacja dzierżawy gruntów, należących od 1970 r. do Państwowego Funduszu Ziemi, przez dotychczasowego użytkownika (protokół z przesłuchania świadków z 10 lutego 2004 r.). W tej sytuacji, Wojewoda doszedł do przekonania, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja z [...] stycznia 1970 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przedmiotowej nieruchomości nie można było uznać za opuszczoną. Jak wskazał organ, postępowanie dowodowe przeprowadzono ze względu na fakt, że nie zachowały się akta w sprawie przejęcia gospodarstwa. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika kiedy i w jakim zakresie przeprowadzono ustalenie stanu faktycznego, który skutkował uznaniem gospodarstwa w Z., jako spełniającego przesłanki opuszczenia zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Organ uznał, że choć dz. nr [...], [...], [...] (wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości) zostały sprzedane przez Skarb Państwa, to jednak niniejsze postępowanie nie dotyka interesów nabywców tych działek, stąd odstąpił od traktowania ich jako strony postępowania, bowiem w sposób nieodwracalny nabyli oni własność przedmiotowych gruntów i są chronieni rękojmią wiary publicznej, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. W związku z powyższym Wojewoda na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej dz. nr [...], [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa, zaś w odniesieniu do dz. nr [...], 80, 82, 83, [...] stwierdził jej nieważność.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarb Państwa – Nadleśnictwo C.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. Na wstępie wskazał, że od założenia rejestru gruntów dla wsi Z. w 1962 r. grunty te zapisane były w jednostce rejestrowej, w której jako władający figurował B. M. - syn małż. M. Z rejestru gruntów z 22 października 1962 r., potwierdzonego następnie pismem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z 25 kwietnia 2017 r. wynika, że w skład gospodarstwa wchodziły dz. nr [...], stanowiące grunty orne o łącznej pow. 16,27 ha, łąki trwałe o łącznej pow. 3,28 ha, użytki leśne o pow. 0,28 ha, wodocieki o pow. 0,38 ha, tereny zabudowane o pow. 0,18 ha i nieużytki o pow. 0,86 ha. Grunty te dawały zatem możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Organ zaznaczył dalej, że mimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Przejęcie przedmiotowych gruntów o pow. 21,25 ha, nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Analizując przesłankę nr 1 organ wskazał, że brak zamieszkiwania w gospodarstwie potwierdzają: pismo B.M. z 7 listopada 2003 r., w którym poinformował, że spadkobiercy T. i W. M. zostali zmuszeni do opuszczenia gospodarstwa przez los, gdyż ojciec zmarł w 1955 r., a matka w 1958 r.; niekwestionowanie przez spadkobierców W. i T. małż. M., tj.: B. G., J. M., Z. M. i B. M. okoliczności, że w przejętym gospodarstwie nie zamieszkiwali; c) pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z 15 maja 2017 r. informujące, że spadkobiercy pierwotnych właścicieli przejętej nieruchomości zostali wymeldowani z pobytu stałego w miejscowości Z. 2 jeszcze kilka lat przed przejęciem gospodarstwa na własność Państwa (B. M. w dniu 28 czerwca 1961 r., Z. M. w dniu 27 sierpnia 1964 r.; J. M. w dniu 30 sierpnia 1961 r., a B. G. w dniu 15 sierpnia 1964 r.). Odnosząc się natomiast do przesłanki nr 2 Minister wskazał, że z decyzji z [...] stycznia 1970 r. wynika, że właściciel, ani żaden z następców prawnych osobiście gruntów nie użytkował. Organ wydający tę decyzję zauważył także, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa w większej części były wprawdzie wykorzystywane przez użytkowników, jednak nie były przez nich poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Zdaniem Ministra, nie przeczą tym ustaleniom twierdzenia stron, że B. M. w 1963 r. przekazał gospodarstwo w dzierżawę S. C., a następnie sprawował nad nim osobisty nadzór oraz oświadczenie sołtysa wsi P. z 4 listopada 1991 r., w którym sołtys stwierdził, że S. C. był użytkownikiem gospodarstwa po T. M. Strony nie przedstawiły żadnych dokumentów potwierdzających, że grunty były użytkowane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika. Oceniając przedstawione okoliczności dotyczące uprawiania przejętego na własność Państwa gospodarstwa, Minister wziął pod uwagę, że decyzja z [...] stycznia 1970 r. stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 K.p.a.), który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Ponadto w przypadku niekompletnych akt sprawy, organ nadzoru może dokonać kontroli decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 K.p.a. tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić w sytuacji, gdyby organ uwzględnił argumentację stron o należytym uprawianiu gruntów, niepopartą żadnym dowodem. W ocenie Ministra, w prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. W konsekwencji za nieuprawnione Minister uznał działanie organu pierwszej instancji, polegające na dopuszczaniu dowodu z zeznań świadków przeciwko treści dokumentu urzędowego. W tej sytuacji minister uznał, że przesłanka nr 2 została w sprawie również spełniona. Z przedstawionych ustaleń wynika bowiem, że po pierwsze - w gospodarstwie nikt nie mieszkał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa. W konsekwencji Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że badana decyzja z [...] stycznia 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że argumenty przedstawione przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] lutego 2017 r., uchylonej zaskarżoną decyzją, mogłyby mieć zastosowanie w toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której prawidłowość, zgodnie z żądaniem wniosku złożonym w trybie nadzwyczajnym, winny rozstrzygnąć. Wojewoda [...] nie dokonał jednak oceny postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 1970 r., którego wynik odzwierciedla jej treść (z uwagi bowiem na upływ czasu, tj. ponad 47 lat, nie zachowały się kompletne akta tego postępowania), zaś w to miejsce dopuścił nowe dowody w postaci zeznań świadków, w oparciu o które odmiennie niż organ w roku 1970 r. dokonał oceny stanu faktycznego, ustalonego na datę wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Organ ten pominął jednak okoliczność, że pomimo braków w materiale archiwalnym zachowała się decyzja wraz z uzasadnieniem, której treść jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca stanowi dokument urzędowy (art. 76 K.p.a.), sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, która stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści. Sąd I instancji uznał, że Wojewoda [...] całkowicie pominął okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji, w tym fakt przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w treści uzasadnienia zawarto bowiem stwierdzenie, "jak wykazały dochodzenia", co sugeruje uprzednie przeprowadzenie wizji lokalnej), okoliczność, że właściciele nieruchomości, jak również ich następcy prawni, gruntu tego nie uprawiali i nie zamieszkiwali na jego terenie, a jedynie dzierżawili go S. C., który nie poddawał gruntu właściwym zabiegom agrotechnicznym. Brak dokumentacji powyższe okoliczności potwierdzającej, sam przez się nie mógł doprowadzić do wniosku, że decyzja wydana w roku 1970 r. dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych. Wojewoda [...], zamiast dokonać oceny funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji wydanej ponad 47 lat wcześniej, przeprowadził w toku postępowania nadzorczego postępowanie dowodowe, pomijając ustalenia tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, niezachowanie dokumentów sprzed tylu lat nie oznacza, że w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 1970 r. nie istniały one. Postępowanie prowadzone po tak znaczącym upływie czasu wymaga kompleksowej oceny przez organ nadzoru istniejącego materiału dowodowego i wyciągnięcia wniosków na podstawie tych dowodów, które udało się w sprawie zgromadzić. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 K.p.a.), korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a. Z tego też powodu zbędne było dopuszczanie dowodu z zeznań świadków przeciwko treści dokumentu urzędowego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ustawy. W sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, aby wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. M., Z. M. i B. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1970 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wszystkie wymienione w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz w przepisach art. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1961 r., przesłanki do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi Z. gmina P.,

2) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, poprzez zupełnie dowolne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość rolna nie była poddawana właściwym zabiegom agrotechniczny, pomimo że w toku postępowania administracyjnego ujawnione zostały fakty pozwalające na właściwą ocenę decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. z uwagi na dokonane przez Wojewodę [...] ustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość rolna faktycznie była poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym - a także okoliczność ta wynika z faktu, iż po przejęciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa - nieruchomość ta została oddana w dzierżawę dotychczasowemu dzierżawcy - przyjęcie innego stanowiska przeczyłoby podstawowym zasadom logiki,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę stwierdzającą nieważność decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł także B. M., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z treścią art. 45 K.p.a. w wersji obowiązującej w dniu [...] stycznia 1970 r., poprzez nieuprawnione zastosowanie w związku z niedostrzeżeniem błędów organu II instancji w zakresie niedoręczenia stronom decyzji z 1970 r.,

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez przyjecie, że w 1970 r. organ nie miał obowiązku ustalania czy żyją strony, jakie jest ich miejsce zamieszkania, skoro nie ujawnili prawa własności w księdze wieczystej,

- naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja nie była dotknięta wadami, mimo że decyzja została skierowana do osób zmarłych, była niewykonalna a jej niewykonalność miała charakter trwały,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej przyjęcia, że skoro organ nie ma pewności co do tego czy właściciele żyją był uprawniony do wskazania ich w rozdzielniku, identycznie w przypadku ewentualnych następców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany( art. 176 P.p.s.a.). W myśl przepisu art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Obie skargi kasacyjne oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach, za wyjątkiem zawartego w skardze kasacyjnej B. M. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 i 5 K.p.a. Jego ocena zamieszczona zostanie w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa procesowa zmierzająca do rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania głównego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia czy zaistniały okoliczności, przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nadzoru, prowadzący postępowanie nieważnościowe, zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny czy dana okoliczność zastała udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim szczególnego ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniach. Celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności, to jest tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W zasadzie, w postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

W postępowaniu o charakterze nadzorczym konieczna jest gradacja wad i odróżnienie tych, które powodują wzruszalność decyzji, od takich, które poprzez swoje istnienie lub poprzez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

W kontekście powyższych rozważań za słuszne uznać należało zarzuty obu skarg kasacyjnych, które wytykają Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że organ odwoławczy przedwcześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., czym naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji bowiem pominął naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Z jednej bowiem strony Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeciwstawił się dopuszczalności prowadzenia w postępowaniu nadzwyczajnym postępowania dowodowego zbadania prawidłowości przejęcia gospodarstwa rolnego w trybie art. 2 ustawy z 1957 r. i rozporządzenia z 1961 r., z drugiej, odmowę stwierdzenia nieważności uzasadnił faktem zaniechania przedstawienia dowodów, które potwierdzałyby, że grunty użytkowano, poddawano właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w niniejszej sprawie nie zachowały się materiały archiwalne z postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Prezydium z dnia [...] stycznia 1970 r.

Lakoniczny zapis uzasadnienia orzeczenia Prezydium nie pozwalał również, by w oparciu o jego treść ustalić jakie konkretnie fakty istotne dla sprawy były podstawą rozstrzygnięcia. Nie podano dowodów, na których ustalenia zostały oparte. Nie wiadomo, czy byli słuchani świadkowie, czy dokonano oględzin nieruchomości, jeśli tak to kiedy, w jakim składzie, w czyjej obecności. Nie podano danych personalnych osób, które w ocenie organu nie poddawały gruntów właściwej kulturze agrotechnicznej. Nie wiadomo jakim tytułem do nich dysponowały.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika także rodzaj zabiegów agrotechnicznych, których wykonywania zaniechano, rodzaj i wielkości użytków nieobjętych tymi zabiegami. Taki stan rzeczy spowodował, że w spornych okolicznościach należało dopuścić badanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. także w oparciu o dowody spoza postępowania prowadzonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., uzyskane w trakcie procedury nieważnościowej.

Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuprawnionego (pozbawionego podstaw prawnych) wyłączenia kontroli orzeczenia organu w ramach postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy nie zachowały się choćby niewielkie fragmenty akt z postępowania głównego, a uzasadnienie kwestionowanej w tym trybie decyzji nie odzwierciedla ustaleń w stopniu pozwalających na poznanie motywów rozstrzygnięcia.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1738/15, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2838/15).

Przeciwko tej tezie nie przemawia domniemanie o którym mowa w art. 76 § 1 K.p.a.

Wskazany przepis odnosi się do postępowania dowodowego, w którym decyzja jako dokument urzędowy korzysta ze szczególnej mocy. W sytuacji, gdy decyzja jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzorczym nie stosuje się do niej szczególnej ochrony z art. 76 § 1 K.p.a.

Organ II instancji zobowiązany był zatem do dokonania, w zgodzie z art. 80 K.p.a., oceny przeprowadzonych w postępowaniu przed Wojewodą [...] dowodów, w tym zeznań świadków celem zbadania prawidłowości przejęcia nieruchomości w świetle przepisów prawa, będących podstawą wydanej w 1970 r. decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ odwoławczy z tego również względu winien był odnieść się do znajdujących się w aktach dokumentów, w tym korespondencji pomiędzy Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w P., a B. M. z lat 1965 do 1971 r., a także zapisów rejestru gruntów z 1962 r., gdzie B. M. figuruje jako osoba władająca sporną nieruchomością.

Dopuścić należało również poszerzenie materiału dowodowego o nowe środki dowodowe, czy to w postaci dokumentów, czy zeznań świadków, także uzupełniająco przesłuchanych na istotne dla sprawy okoliczności.

W niniejszej sprawie słusznym okazał się również zarzut, że za niedostateczną uznać należało ocenę zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście zarzutu skierowania decyzji do osób zmarłych.

Z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia Sądu I instancji, sprzecznie z art. 141 § 4 P.p.s.a., tak naprawdę nie wynika, jakie ostatecznie ustalenia przyjął odnośnie podmiotów, do których skierowano decyzję. Rozważania Sądu ograniczyły się do treści rozdzielnika z zapisem osób, którym decyzja Prezydium winna być doręczona.

Wbrew stanowisku tego Sądu przeciwko przyjęciu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie przemawia zapis księgi wieczystej spornej nieruchomości, gdzie jako właściciele wpisani byli T. i W. M. Wielokrotnie sądownictwo administracyjne wskazywało, że dla przyjęcia istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma znaczenia brak wiedzy organu o zgonie strony.

Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nie nawiązuje bowiem do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 729/18).

Decyzja organu nadzoru II instancji nie zawiera żadnych rozważań w tym przedmiocie. Przy ocenie wadliwości wskazanej jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej pamiętać należy, że powoduje ją dopiero połączenie dwóch okoliczności – skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienie udziału spadkobierców w postępowaniu.

Przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało skierowane również do spadkobierców. Postępowania wyjaśniającego w tej kwestii zabrakło, także w kontekście wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 45 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydium.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że pominięcie w postępowaniu wszystkich stron postępowania np. współspadkobierców powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2838/15).

Stwierdzenie nieważności decyzji następuje bowiem w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95, B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski, Komentarz 2016, s. 765, nb 56).

Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania nie jest objęte podstawami wznowienia.

W niniejszej sprawie brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia zaistnienia przesłanek, o jakich stanowi art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. O nieważności decyduje w tym przypadku skierowanie decyzji do osób niebędących stronami. Skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Wada z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ma bowiem miejsce wówczas, gdy decyzja określa prawa lub obowiązki podmiotu innego niż mający w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

Identycznie kwestia osoby, do której skierowano decyzję badaną w postępowaniu nieważnościowym, nie może być podnoszona w ramach przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane. Niewykonalność prawna to niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Zaniechanie skierowania decyzji do podmiotów będących stronami nie stanowi o niewykonalności decyzji. Brak zasadności zarzutów z art. 156§1pkt.4 i 5 K.p.a., przy niewadliwych pozostałych, nie miało wpływu na końcowy wynik rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja musiały ulec uchyleniu w oparciu o art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister zobowiązany będzie uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do dopuszczalności badania przesłanek z art. 156 §1 K.p.a. w oparciu o materiał spoza postępowania zakończonego decyzją o przejęciu.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.