Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 585/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na punkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia 23 września 2009r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność punktu 1 załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia 23 września 2009r., nr [...]


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2009 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. z 2009 r. Nr 632, poz. 4781). Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 1 uchwały postanowiono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych ulice wyszczególnione w załączniku do niniejszej uchwały. W punkcie pierwszym załącznika wskazano na ulicę A.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] w zakresie części załącznika stanowiącego wykaz ulic zaliczonych do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 – ulica A złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda.

Wskazanej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci naruszenia przepisu art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) statuujących zasadę, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego.

Wojewoda wyjaśnił, że z art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Drogą publiczną jest zatem droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, nie stanowi ona zatem własności osób fizycznych. Stąd też droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych.

Starosta decyzją z dnia [...] 2008 r., sygn. akt: [...] orzekł o nieodpłatnym zwrocie działki nr [...] na rzecz J. P. Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniósł Prezydent Miasta, a po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] 2009 r., sygn. akt: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 624/09, oddalił skargę Gminy uznając ją za bezzasadną, tym samym uznał decyzje organów administracji obu instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jedynej właścicielki J. P. za uzasadnione i zgodne z prawem. Przedmiotowy wyrok uzyskał klauzulę prawomocności od dnia 31 sierpnia 2009 r.

Zdaniem Wojewody z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że Rada Miasta niezgodnie z prawem podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. W chwili podejmowania uchwały wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 624/09 był prawomocny i wiązał strony postępowania. Rada nie respektowała tego wyroku i faktu prawomocnego zwrócenia J. P. działki nr [...]. W momencie podejmowania uchwały Gmina nie dysponowała prawem własności wszystkich gruntów, po których przebiega ulica A.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem strony przeciwnej nie sposób podzielić twierdzeń skarżącego z następujących przyczyn:

Starosta decyzją z dnia [...] 2008 r., znak [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P na rzecz J. P. Na decyzję tę wniesiono odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 624/09, utrzymał ją w mocy. W dniu 28 kwietnia 2010 r. Sąd Rejonowy wydał postanowienie w postępowaniu prowadzonym do sygn. akt. [...], którym oddalił wniosek J. P. o dokonanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej nr [...] na jej rzecz.

Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego, w chwili podjęcia przez Radę Miasta uchwały Nr [...] z dnia 23 września 2009 r. w księdze wieczystej nr [...] nie była ujawniona działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P, ani J. P. jako jej właściciel. Z kolei zapisy księgi wieczystej wskazywały na przysługiwanie prawa własności Gminie.

Zmiany w podmiocie będącym właścicielem nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dopiero w wyniku wystosowania przez Starostę pisma z dnia 18 stycznia 2010 r., znak:[...]. Zatem w dniu podjęcia przez Radę Miasta uchwały Nr [...], tj. 23 września 2009 r. zgodnie z zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka stanowiła własność Gminy. Podkreślono, że zapisy ewidencji gruntów i budynków korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.).

Ulica A na mocy uchwały została zaliczona do kategorii dróg publicznych - gminnych, gdyż ma ona znaczenie lokalne, stanowiąc uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom w ramach układu komunikacyjnego miasta K. Uchwała ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

W związku ze zwrotem J. P. działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P, nieruchomość nią obejmowana została umieszczona na liście hierarchicznej wykupów nieruchomości pod drogi na 2010 rok. Wydział Skarbu Miasta podejmował na rzecz Gminy działania ukierunkowane na nabycie przedmiotowej działki do gminnego zasobu lecz właścicielka nie wyraziła zgody na wykup.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony przez stronę skarżącą przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] w zakresie części załącznika stanowiącego wykaz ulic zaliczonych d kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 – ulica A. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., I OSK 73/10, LEX nr 745304). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że "skarga jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wskazanie organu, zaskarżonego aktu (działania lub bezczynności), którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy, wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące" (zob. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 600/13).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby korzystające ze wskazanych w uchwale dróg gminnych na terenie K, a skutkiem tej uchwały jest nakazanie tym podmiotom określonego zachowania zgodnie z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych, według którego "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej przepisy prowadzą do stosowania normy prawa powszechnie obowiązującego wobec użytkowników dróg gminnych wskazanych w uchwale. Pogląd, że uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi akt prawa miejscowego jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., III SA/Gd 197/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2012 r., II SA/Op 357/12, LEX nr 1234434).

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Uwzględniając treść powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 148/09 , orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, już z dosłownego brzmienia art. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (analogicznie NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, LEX 1138163). Uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Gl 156/10, LEX 674097). Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Droga gminna stanowi jedną z kategorii dróg, o których mowa w art. 1 ustawy o drogach. Droga publiczna to droga z której, zgodnie z jej przeznaczeniem, może korzystać każdy, a zatem nie może być ona własnością osób fizycznych. Stąd też droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 148/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 2177/09).

W niniejszej sprawie sporne pomiędzy stronami pozostaje czy działka nr [...] była w dniu podjęcia uchwały, tj. w dniu 23 września 2009 r. własnością Gminy czy osoby fizycznej – J. P.

Starosta decyzją z dnia [...] 2008 r., sygn. [...] orzekł o nieodpłatnym zwrocie działki nr [...] na rzecz J. P. Od decyzji Starosty odwołanie wniósł Prezydent Miasta, a po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] 2009 r., sygn. akt: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 624/09, oddalił skargę Gminy na powyższą decyzję uznając ją za bezzasadną, a tym samym uznał decyzje organów administracji obu instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jedynej właścicielki J. P. za uzasadnione i zgodne z prawem. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny w dniu 31 sierpnia 2009 r.

Podnoszony przez Gminę argument, że w dniu podjęcia uchwały w księdze wieczystej nieruchomości nadal jako właściciel figurowała Gmina, nie ma znaczenia w realiach niniejszej sprawy. Prawomocne orzeczenie sądu o zwrocie nieruchomości J. P. jest skuteczne "erga omnes", tj. wobec wszystkich. Zgodnie bowiem z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Z kolei wpis do księgi wieczystej dla przeniesienia własności nieruchomości ma charakter deklaratoryjny, a Gmina – jako strona postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnego – o zwrot działki nr [...] – wiedziała, że treść księgi wieczystej wskazująca, że właścicielem tej działki jest Gmina, jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym.

Nadto odmowa wpisu do księgi wieczystej własności nieruchomości J. P. nastąpiła nie z powodu zakwestionowania jej prawa własności do nieruchomości, a ze względu na brak ujawnienia podziału nieruchomości w księdze wieczystej. Wskazać również trzeba, że z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Podkreślano jednakże już w orzecznictwie, że moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają te dane ewidencyjne, które dotyczą opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej), gdyż ewidencja gruntów służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, scaleniu i gospodarce przestrzennej. Dane z ewidencji gruntów nie mogą zatem stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 232/09, LEX nr 597503).

Dodatkowo stanowisko organu jest niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem twierdząc, że w związku ze zwrotem nieruchomości nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P J. P. Gmina umieściła tę nieruchomość na liście hierachicznej wykupu nieruchomości pod drogi na rok 2010 traktuje J. P. jako właściciela nieruchomości, z drugiej natomiast strony opiera się na nieaktualnym wpisie do księgi wieczystej twierdząc, że nadal jest właścicielem nieruchomości.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i z naruszeniem podstawy prawnej uzasadniającej jej podjęcie. Rada Miasta nie była upoważniona do zaliczenia do drogi gminnej nieruchomości, która nie stanowiła w całości własności Gminy. Okoliczność, że działka [...] w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie była własnością gminy, stanowiła przeszkodę do zaliczenia ul. A obejmującej tę działkę, do kategorii dróg gminnych. Rada Miasta dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2a ust. 2 tej ustawy. Z tego powodu skarga organu nadzoru zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t,j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie pozycji nr 1 – ulica A załącznika stanowiącego wykaz ulic zaliczonych do kategorii dróg gminnych.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.