Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 575/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 , art. 23 ust. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 13, ust. 14
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 pkt 18 lit. c, par. 1 ust. 1 par.  ust. 1 pkt 8 ust. 2 pkt 1, par. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 1, art. 3, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 ust 1a, art. 13 ust.. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: par. 1, par. 1  ust. 1 par. 2 ust. 3, par 9 ust. 1 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 par. 10 ust. 1 ust. 2, ust. 4, ust. 6, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia dostępu do hydrantów zewnętrznych nadziemnych I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 26 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.), zwanej dalej "u.psp.", oraz § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał S. Sp. z o.o. zapewnić dostęp do hydrantów zewnętrznych nadziemnych usytuowanych na terenie prywatnych posesji położonych w S. przy ul. [...] nr 7, 8, 8A, 17, 29, 33, 39, 51, 55, 61, sytuując je poza terenem prywatnym, w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), że wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej szczegółowo określone zostały w w/w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.. Stosownie do postanowień § 4 ust. 2 pkt 4 lit. c (powinno być § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c) tego rozporządzenia w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenienie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji między innymi poprzez uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych. Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2015 r. ustalono, że w/w obowiązek nie został zrealizowany ze względu na usytuowanie hydrantów zewnętrznych na prywatnych posesjach, co skutkuje opóźnieniem w przypadku konieczności poboru wody do celów przeciwpożarowych lub wręcz brakiem dostęp do tego hydrantów stanowiącego źródło wody do celów przeciwpożarowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. Sp. z o.o., podnosząc, że przywołany w decyzji przepis § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. nakazuje właścicielowi terenu prywatnego nie utrudnianie prowadzenia działania ratowniczego poprzez uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do hydrantów. Nie dotyczy on właścicieli sieci wodociągowych, wobec czego nie może on być podstawą do nakazywania przenoszenia hydrantów istniejących poza teren prywatny. Strona wskazała również, że sieć wodociągowa z hydrantami wzdłuż ul. [...] była budowana w roku 1978 i jej obecna przebudowa w zakresie wyprowadzeń hydrantów do pasa drogowego wymagać będzie: zapewnienia odpowiednich środków finansowych, uzyskania zgody właścicieli prywatnych jak również D. Służby Dróg i Kolei na prowadzenie prac, opracowanie dokumentacji projektowej, uzyskanie pozwolenia na budowę, czasu około 12 miesięcy na załatwienie spraw formalnoprawnych i wykonanie robót, wnoszenia corocznych opłat zarządcy drogi z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń nie związanych z utrzymaniem drogi. Ponadto, zdaniem strony, zlokalizowane hydranty wzdłuż ul. [...] spełniają wymagania przeciwpożarowe dla sieci wodociągowych zawarte w § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030), które są wiążące dla właścicieli sieci wodociągowych.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", i art. 27 u.psp. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku w pkt. 1 i orzekając co do istoty sprawy, nakazał wykonanie obowiązku określonego w pkt. 1 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] r. w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r., w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji, wskazał, że na sieci wodociągowej przy ul. [...] w S. znajdują się hydranty zewnętrzne posadowione na terenach prywatnych, które są administrowane przez S. Sp. z o.o.. Z uwagi na to posadowienie uniemożliwiony jest dostęp do źródeł wody do celów przeciwpożarowych oraz znacznie utrudnia to lub wręcz uniemożliwia prowadzenie szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu II instancji, nałożony obowiązek jest zasadny. Odnosząc się z kolei do terminu wykonania omawianego obowiązku, organ wyjaśnił, że z uwagi na okres, który upłynął od wydania zaskarżonej decyzji, i konieczność zachowania realności wykonania nałożonego obowiązku, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i określił nowy realny termin uwzględniający możliwość wykonania obowiązku w dłuższym przedziale czasu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła S. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 18 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez przyjęcie, że powyższy przepis dotyczy również właścicieli hydrantów i sieci wodociągowej, podczas gdy dotyczy on tylko właścicieli i zarządców budynków oraz terenów, którym zabrania się uniemożliwiania lub ograniczania dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych podobnie jak do gaśnic, wyłączników, tablic rozdzielczych prądu elektrycznego, kurków gazowych, krat zewnętrznych i okiennic, wejść ewakuacyjnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że na podstawie w/w przepisu nie można nakazywać właścicielowi hydrantów czy też innych urządzeń obowiązek ich przenoszenia poza teren prywatny. Wymagania przeciwpożarowe dla sieci wodociągowych, w tym hydrantów, zostały szczegółowo określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W § 10 pkt 6 tego rozporządzenia zostały określone szczegółowo wymagane odległości, a ppkt 12 wyraźnie określa, że hydranty umieszcza się wzdłuż dróg i ulic w odległości do 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi lub ulicy. Wymóg ten spełniają hydranty usytuowane wzdłuż ul. [...] 7, 8, 8A, 17, 29, 33, 39, 51, 55, 61 w S.. W tej kwestii mimo powołania się na w/w rozporządzenie w odwołaniu nie zajęto stanowiska.

Stanowisko strony skarżącej w tej sprawie – jak wskazano - wynika z dbałości o racjonalne i oszczędne wydawanie pieniędzy publicznych. Przestawienie 10 szt. hydrantów wiązać się będzie z koniecznością wydania kilkudziesięciu tysięcy złotych. Podjęcie takiej decyzji jest tym bardziej nieracjonalne, ponieważ po drugiej stronie ul. [...] budowana jest sieć wodociągowa z hydrantami lokalizowanymi w pasie drogowym. Po zrealizowaniu tej sieci hydranty istniejące zostaną zdublowane i będą mogły ulec likwidacji.

W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.psp. w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia. Czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane na podstawie rocznego planu czynności kontrolno-rozpoznawczych (art. 23 ust. 2 pkt 1). Czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (art. 23 ust. 3 pkt 1). Prawo do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych mają strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej (ust. 4 art. 23).

W niniejszej sprawie czynności na podstawie w/w przepisów art. 23 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 u.psp. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych", przeprowadzono w dniu 16 kwietnia 2015 r., w trakcie których ustalono, że hydranty zewnętrzne posadowione na sieci wodociągowej przeciwpożarowej na ul. [...] w S., z wyjątkiem posadowionych na terenie A.S., administrowane są przez S. Sp. z o.o.; że sieć ta została rozbudowana o kolejne hydranty w 2014 r.; na sieci znajdują się hydranty zewnętrzne posadowione na terenach prywatnych posesjach (tj. położonych przy ul. [...] nr 7, 8, 8A, 17, 29, 33, 39, 51, 55, 61), ze względu na co hydrantów tych nie kontrolowano.

Należy również zwrócić uwagę, że w dniu 18 maja 2015 r. zostały przeprowadzone po raz drugi czynności kontrolno-rozpoznawcze, tym razem na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 7, zgodnie z którym czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane na podstaw wystąpienia istotnych nowych okoliczności w zakresie stanu bezpieczeństwa na terenie działania komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej, choć w dalszej części protokołu wskazano jako zakres czynność: przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych.

Zgodnie z art. 23 ust. 13 u.psp. z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolujący sporządza protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona. Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem (art. 23 ust. 14). W niniejszej sprawie oba protokoły czynności kontrolno-rozpoznawczych zostały podpisane bez zastrzeżeń przez kontrolowanego, tj. Inspektora ds. Urządzeń Wod.Kan. S.M..

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.psp. Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie;

2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

W niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte – co raczej wynika z zawartego sformułowania "nakazuje się" - na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.psp., chociaż w decyzjach tych nie wskazano, który z punktów ust. 1 w/w art. 26 stanowi ich podstawę.

Ponadto, jako podstawę prawną wskazano § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów, zgodnie z którym w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie następujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji: uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych. Organy orzekające uznały, że w/w obowiązek nie jest spełniony, bowiem hydranty zewnętrzne nadziemne usytuowane są na terenie prywatnych posesji. W związku z czym nakazano zapewnić dostęp do tych hydrantów, sytuując je poza terenem prywatnym.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 23 ust. 3 u.psp. stanowi, że czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie:

1) kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych;

2) oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym;

3) oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym;

4) ustalania spełnienia wymogów bezpieczeństwa w zakładzie stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

5) rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej;

6) rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń;

7) wstępnego ustalania nieprawidłowości, które przyczyniły się do powstania pożaru oraz okoliczności jego rozprzestrzenienia się;

8) zbierania informacji niezbędnych do wykonania analizy poważnej awarii przemysłowej i formułowania zaleceń dla prowadzącego zakład.

W protokołach sporządzonych w niniejszej sprawie wskazano jako zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych: przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych, jednakże nie wskazano w nim jakie przepisy przeciwpożarowe zostały naruszone. Wynika z niego natomiast, że nie skontrolowano hydrantów posadowionych na prywatnych posesjach. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 1 rozporządzenia rozporządzeniem w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolujący sporządza niezwłocznie, w sposób uporządkowany, zwięzły i przejrzysty, protokół. Protokół z czynności powinien zawierać (§ 10 ust. 2):

1) oznaczenie podstawy prawnej przeprowadzonych czynności;

2) stopień, imię i nazwisko oraz stanowisko kontrolującego;

3) miejsce i termin przeprowadzenia czynności;

4) nazwę (nazwisko) oraz adres lub siedzibę kontrolowanego, a także imię i nazwisko osoby upoważnionej do reprezentowania lub prowadzenia spraw kontrolowanego;

5) informacje, kto i w jakim charakterze był obecny przy czynnościach;

6) wykaz kontrolowanych obiektów, terenów i urządzeń;

7) określenie zakresu czynności oraz opis stanu faktycznego, będącego przedmiotem czynności, sporządzony tak, aby uwzględniał odpowiednio:

a) niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi,

b) niezgodności rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej,

c) niezgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym - pod względem ochrony przeciwpożarowej,

d) warunki wpływające na spełnienie wymogów bezpieczeństwa w zakładzie stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,

e) wyniki rozpoznawania możliwości i warunków do prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej,

f) wyniki rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń,

g) przyczyny powstania i okoliczności rozprzestrzeniania się pożaru,

h) przyczyny powstania, okoliczności rozprzestrzenienia się oraz skutki poważnej awarii przemysłowej, z uwzględnieniem rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, które przedostały się do środowiska;

8) opis uchybień mogących powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru;

9) opis nieprawidłowości usuniętych w toku czynności wraz ze wskazaniem skuteczności ich usunięcia.

Powyższych przepisów § 10 ust. 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia nie spełnia żaden ze sporządzonych w niniejszej sprawie protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Nie wynika bowiem z nich jakie niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi stwierdzono w stosunku do kontrolowanych hydrantów. W protokole z dnia 16 kwietnia 2015 r. zapisano jedynie, że hydrant posadowiony na terenie zakładu stolarskiego (nie podano jaki nr działki) oraz hydranty posadowione na posesji nr: 7, 17, 33, 39, 55 - nie kontrolowano, teren prywatny. Natomiast hydranty posadowione przy posesjach nr: 8, 8A, 29, 51, 61 – bez uwag. W protokole z dnia 18 maja 2015 r. poprzestano jedynie na stwierdzeniu, że wpisano przede wszystkim niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi wg zasad określonych w przepisie § 10 ust. 2 pkt 7 lit. a w/w rozporządzenia oraz niezbędne dane do przeprowadzenia obiektywnej oceny.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji nakazuje zapewnić dostęp do hydrantów zewnętrznych nadziemnych usytuowanych na terenie prywatnych posesji położonych w S. przy ul. [...] nr 7, 17, 8, 8A, 29, 33, 39, 51, 55, 61, sytuując je poza terenem prywatnym, a zatem wszystkich skontrolowanych hydrantów mimo, że z protokołu z dnia 16 kwietnia 2015 r. wynika, że tylko część z nich znajduje się na prywatnych posesjach, zaś druga część - przy posesjach prywatnych. W protokole z dnia 18 maja 2015 r. wskazano nadto, że kontrolowane hydranty posadowione są na terenie prywatnym ogrodzonym płotem (za wyjątkiem hydrantu położonego na nieruchomości 51). Na niektórych nieruchomościach znajdują się psy, które w dniu kontroli zamknięte były w kojcach. Wokół kontrolowanych hydrantów znajdują się drzewka, żywopłot, które powodują, że nawet hydranty nadziemne są niewidoczne, np. posesja nr 17, 29, 33, 39A. Z drugiej jednak strony wynika z tego protokołu, że teren posesji przy ul. [...] nr 8 i 8A to teren niezagospodarowany - wyznaczono drogę dojazdową do wytyczonych działek. Trudno zatem stwierdzić, że teren ten jest ogrodzony. Hydrant usytuowany na posesji przy ul. [...] nr 17 i 21 na planie sytuacyjnym sieci powinien się znajdować pomiędzy budynkiem 17A i 17B.

Zapisy protokołu z dnia 16 kwietnia 2015 r. pozwalają na stwierdzenie, że - skoro zapisano w nim w stosunku do niektórych hydrantów "bez uwag" - hydranty te spełniają wszystkie wymogi określone przepisami przeciwpożarowymi. Brak zastrzeżeń w stosunku do wszystkich skontrolowanych hydrantów został potwierdzony w protokole z dnia 18 maja 2015 r., w którym wskazano, że przedłożono do wglądu protokoły z badania stanu technicznego hydrantów zewnętrznych z dnia 16 kwietnia 2015 r. znajdujących się na ul. [...] oraz że przeprowadzone w dniu dzisiejszym czynności kontrolno-rozpoznawcze potwierdziły sprawność techniczną hydrantów zewnętrznych. Ustalenia te nie korespondują zatem z treścią podjętych decyzji.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano jako powód nałożenia w/w nakazu utrudnianie lub wręcz uniemożliwianie prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej, co mogłoby raczej sugerować, że czynności kontrolno-rozpoznawcze zostały przeprowadzone w zakresie rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 23 ust. 3 pkt 5 u.psp.), a nie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (art. 23 ust. 3 pkt 1 u.psp.), tym bardziej, że – jak wskazano wyżej – w protokole nie podano jakich przepisów przeciwpożarowych nie spełniają kontrolowane hydranty.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że w sprawie nie przeanalizowano wszystkich okoliczności faktycznych jak i prawnych sprawy. Decyzja administracyjna – po myśli art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. "Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1059/08, publ. LEX nr 553161). W niniejszej sprawie powyższe tezy mają szczególne znaczenie, bowiem – obok nie powołania podstawy prawnej - organy uzasadniając podjęcie swoich rozstrzygnięć połączyły niejako przepisy u.psp. odnoszące się do dwojakiego rodzaju zakresu czynności kontrolno-rozpoznawcze, tj. kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (art. 23 ust. 3 pkt 1 u.psp.) oraz rozpoznawanie możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 23 ust. 3 pkt 5 u.psp.). W konsekwencji spowodowało to, że podstawy prawne podjętych decyzji nie są właściwe.

W podstawie prawnej chodzi o wskazanie przepisu prawa, na mocy którego wydano decyzję, a więc przepisu upoważniającego organ do działania w tym zakresie. Uzasadnienie prawne natomiast polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Tu organ powinien wyjaśnić, dlaczego zastosował dany przepis. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu w jego brzmieniu, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów lub innych jednostek redakcyjnych aktu prawnego jest jedynie powołaniem podstawy prawnej, a nie przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że rozstrzygnięcie jest wynikiem logicznego procesu stosowania normy prawa materialnego w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej. O wiele bardziej rozbudowane jest zwykle uzasadnienie faktyczne. Tu organ będzie musiał dokonać analizy dowodów i całokształtu postępowań dowodowego. Wskazówki w tym zakresie wprowadza art. 107 § 3 k.p.a.. Służyć ma to przede wszystkim wyjaśnianiu stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 195/07, publ. Lex nr 338257; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 151/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2008, sygn. akt II SA/Wa 817/08, WSA w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 137/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie decyzja podjęta przez organ I instancji nie zawiera precyzyjnego określenia podstawy prawnej, bowiem nie wskazuje punktu art. 26 ust. 1 u.psp. i powołuje art. 27 u.psp., który stanowi, że organem odwoławczym od decyzji, o których mowa w art. 26, jest komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto, uzasadnienie tej decyzji nie spełnia w/w wymogów. Po pierwsze błędnie wskazano § 4 ust. 2 pkt 4 lit. c rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zamiast § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c. Po drugie zaś i co istotniejsze, z jednej strony organ I instancji kwestionuje usytuowanie hydrantów, ale z drugiej strony – wskazuje na obowiązek zapewnienia dostępu do tych hydrantów w przypadku akcji ratowniczych. Czym innym są – w ocenie Sądu – obowiązki dotyczące posadowienia hydrantów, a czym innym zakaz ograniczania dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przez słowo "dostęp" należy rozumieć m.in. możność dotarcia do określonego miejsca (http://sjp.pl/dost%C4%99p). Trudno zatem jako obowiązek nieograniczania dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych wskazywać nakaz dokonania robót budowlanych polegających na przeniesieniu hydrantów w inne miejsce.

Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł tych uchybień, ale również sam nie wskazał właściwej podstawy materialnoprawnej swojego rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko, że "podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a., lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/11, publ. LEX nr 1270792). Ponadto, również z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wynika, że organ odwoławczy utożsamia obowiązek dostępu do źródeł wody dla celów przeciwpożarowych z usytuowaniem jej źródła, tj. hydrantów.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, czym naruszono art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a..

Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania odwoławczego, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji.

Powyżej przywołane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organ II instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy ponadto zwrócić uwagę na przepis art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), zgodnie z którym ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez:

1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia;

2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia;

3) prowadzenie działań ratowniczych.

Osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem (art. 3 ust. 1). Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (ust. 2 art. 3).

Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany (art. 4 ust. 1 w/w ustawy):

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;

3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (ust. 1a).

Na podstawie art. 13 w/w ustawy zostały wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dwa rozporządzenia, tj. na podstawie ust. 1 i ust. 2 tego artykułu – wspomniane już rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, natomiast na podstawie ust. 3 - rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Jak wynika z ust. 2 i ust. 4 art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - w ocenie Sądu - zakres zastosowania w/w aktów wykonawczych jest różny, a mianowicie pierwszy z nich dotyczy obiektów budowlanych i terenów przyległych do nich, natomiast drugi – sieci wodociągowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją, a mimo to organy orzekające zastosowały przepisy odnoszące się do obiektów budowlanych i terenów przyległych.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów określa ono sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zwanych dalej "obiektami". Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie przyległym" - należy przez to rozumieć pas terenu wokół obiektu, o szerokości równej minimalnej dopuszczalnej odległości od innych obiektów z uwagi na wymagania bezpieczeństwa pożarowego określone w przepisach techniczno-budowlanych (§ 2 ust. 1 pkt 8). Zgodnie zaś z § 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych określa ono wymagania w zakresie: 1) przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę; 2) dróg pożarowych.

Odnosząc powyższe przepisy do rozpoznawanej sprawie, należało podkreślić, że mamy w niej do czynienia z kontrolą hydrantów zewnętrznych nadziemnych, które zostały usytuowane na terenie prywatnych posesji. Czy w sposób prawidłowy zostały one usytuowane, czy nie, nie podlega tutaj kontroli sądowej, ale zauważyć należy, że powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów skierowany może być do właściciela budynku, innego obiektu budowlanych lub terenu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci sieci wodociągowej przeciwpożarowej, której niektóre hydranty znajdują się na terenach prywatnych. Oznacza to, że obowiązek wskazany w powołanym wyżej przepisie dotyczy faktycznie władającego tymi hydrantami, bowiem nie zawarto umowy pomiędzy właścicielem terenu a stroną skarżącą. Nie można zatem na tej podstawie – jak słusznie podnosi strona skarżąca – kierować nakazu do podmiotu nie będącego właścicielem terenu. Wynika to wprost z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Nie zmienia tego również fakt, że skontrolowane hydranty są administrowane przez innym niż właściciel terenu podmiot.

Ponadto, w ocenie Sądu, przepis § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c w/w rozporządzenia nie daje podstaw do nakazania przeniesienia (bądź wybudowania nowych) istniejących hydrantów w inne niż się znajdują miejsce. Przepis ten wyraźnie stanowi o zakazie w obiektach oraz na terenach do nich przyległych wykonywania czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, tj. uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych, innymi słowy o obowiązku zapewnienia dostępu do tych źródeł. Wykonywanie zatem robót mających na celu bądź przeniesienie istniejących hydrantów bądź wybudowanie nowych poza terenami prywatnymi nie mieści się w jego zakresie.

Tym samym należało uznać, że podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak i § 4 ust. 1 pkt 18 lit. c rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Ponadto, jak wskazano w skardze, wymagania przeciwpożarowe dla sieci wodociągowych, w tym hydrantów, zostały szczegółowo określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Podkreślić tutaj wypada, że właściciele lub zarządcy terenów zobowiązani są – na podstawie § 5 w/w rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - do utrzymania znajdujących się na nich dróg pożarowych w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że to właściciele lub zarządcy terenów, w tym m.in. właściciele terenów prywatnych, zobowiązani są do zapewnienia dostępu do dróg pożarowych, które znajdują się na terenie ich nieruchomości, pojazdom jednostek ochrony przeciwpożarowej.

W § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wskazano wymagania jakie powinna spełniać sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych, natomiast w § 10 - wymagania przeciwpożarowe dla sieci wodociągowych dotyczące hydrantów zewnętrznych, w tym m.in. w zakresie ich usytuowania. Ustęp 6 § 10 stanowi, że hydranty zewnętrzne umieszcza się wzdłuż dróg i ulic oraz przy ich skrzyżowaniach, przy zachowaniu odległości (ust. 6):

1) między hydrantami - do 150 m;

2) od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi lub ulicy - do 15 m;

3) najbliższego hydrantu od chronionego obiektu budowlanego - do 75 m;

4) innych niż wymienione w pkt 3 hydrantów wymaganych do ochrony obiektu budowlanego - do 150 m;

5) od ściany chronionego budynku - co najmniej 5 m.

Dla zapewnienia możliwości intensywnego czerpania wody do celów przeciwpożarowych na sieciach wodociągowych o średnicy nominalnej nie mniejszej niż DN 250 powinny być instalowane hydranty nadziemne, spełniające następujące wymagania (ust. 9):

1) średnica nominalna hydrantu powinna wynosić DN 100 lub DN 150;

2) wydajność nominalna przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody nie może być mniejsza niż 20 dm3/s;

3) hydranty powinny być usytuowane w miejscach dostępnych z głównych dróg komunikacyjnych na terenie jednostki osadniczej;

4) miejsce usytuowania hydrantu należy oznakować znakami zgodnymi z Polskimi Normami wraz z podaniem na znaku dodatkowym wielkości charakterystycznych hydrantu;

5) przy hydrancie należy przewidzieć stanowisko czerpania wody o wymiarach zapewniających swobodny dostęp do hydrantu;

6) na stanowisku czerpania wody należy umieścić zakaz parkowania.

Hydranty zewnętrzne powinny być co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej (ust. 13).

To czy hydranty, których dotyczy niniejsza sprawa, spełniają w/w wymagania nie zostało – jak podniesiono w skardze - przez organy orzekające wyjaśnione. Za niespełnienie tych wymogów, w tym m.in. w zakresie nieprawidłowego usytuowania hydrantów, obarczyć można właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Jednakże nie można tego robić na podstawie przepisów dotyczących zapewnienia dostępu do źródeł wody do celów przeciwpożarowych.

Powyższe świadczy zaś o uchybieniu ogólnych zasad regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. Stosownie bowiem do zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego związanego z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W myśl zaś art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Realizując ten obowiązek organ może m.in. wystąpić do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Określone w powołanych przepisach zasady odnoszą się do postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

O naruszeniu powyższych przepisów procesowych, jak i art. 26 ust. 1 u.psp. przez organy orzekające w niniejszej sprawie świadczy również określenie nałożonego obowiązku, tj. nakazanie usytuowania hydrantów poza teren prywatny. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, stosowany w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych winien być tak sformułowany, aby podmiot zobowiązany mógł doprowadzić do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Jest to możliwe jedynie w sytuacji jasnego i precyzyjnego określenia treści zalecenia bądź nakazu, w tym jednoznacznego wskazania sposobu wykonania objętego nakazem obowiązku, jako konsekwencji stwierdzonego naruszenia (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 904/13, publ. LEX nr 1411123; podobnie w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, publ. LEX nr 1710134). Decyzja wydana na podstawie art. 26 ustawy z 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej podlega egzekucji administracyjnej stąd nałożony na jej adresata nakaz musi być jednoznaczny i sformułowany w sposób umożliwiający wdrożenie postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2528/13, publ. LEX nr 1466144). Należy również zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 494/10, publ. LEX nr 784491), w którym stwierdzono, że "decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jej adresata (szerzej na ten temat zobacz Cz. Martysz, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, Kraków 2005, tom II, s. 14). W konsekwencji, decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być bowiem sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji.".

Wprawdzie sprawa, w której zapadł powyższy wyrok, dotyczyła usunięcia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku, ale co do zasady należy się z zawartymi w w/w wyroku stwierdzeniami zgodzić, a przede wszystkim z tym, że rzeczą organów administracji jest "ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (pod. wyrok NSA z 21.03.2007, II OSK 483/06, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).".

Na marginesie należy jeszcze zwrócić uwagę, że strona skarżąca prowadzi inwestycję polegającą na budowie po drugiej stronie ul. [...] sieć wodociągowej z hydrantami lokalizowanymi w pasie drogowym, a po jej zrealizowaniu hydranty istniejące zostaną zdublowane i będą mogły ulec likwidacji. Tę okoliczność, jak również przepis § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, winny wziąć pod uwagę organy rozpoznając sprawę ponownie. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewniają niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Na rozstrzygnięcie sprawy nie miały natomiast wpływu okoliczność, że przestawienie 10 hydrantów wiązać się będzie z koniecznością wydania sporej sumy pieniężnej, czy też będzie wymagać przeprowadzenia skomplikowanych i czasochłonnych procedur. Sąd administracyjny poddaje zaskarżone akty kontroli pod względem legalności, a nie słuszności czy sprawiedliwości społecznej. A ponadto i co istotniejsze, nie można z uwagi na sytuację finansową czy też konieczność podjęcia różnorodnych czynności celem spełnienia wymagań określonych przepisami przeciwpożarowymi zwalniać z ich przestrzegania.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem podjętych w niniejszej sprawie decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, wykazała że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Stąd orzeczono jak w sentencji.