Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 993/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.M. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "organ" lub "Minister") decyzją z 17 marca 2022 r. nr DO.1.7614.165.2020.JS, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta T. , uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2019 r. nr WS-IV.7533.1.849.2019.DZ odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasta T., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. M. T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0317 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...]. w T. nr [...], obecnie [...] w T. nr [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość") i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej: "ustawa", po rozpatrzeniu wniosku T. Zarządu Dróg Miejskich z 11 stycznia 2005 r. działającego w imieniu Prezydenta Miasta T., decyzją z 10 maja 2005 r. nr RR.V.DG.7724-7-8-05, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasta T., prawa własności przedmiotowej nieruchomości (poprzednia pow. 0,0361 ha).

Wnioskiem z 2 lipca 2008 r. M.M. i A.M. wystąpili o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody Małopolskiego z 10 maja 2005 r.

Decyzją z 4 grudnia 2008 r. nr SN.XI.BG.7724-3-100-08 Wojewoda Małopolski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 10 maja 2005 r. Następnie Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania M.M. i A.M. , decyzją z 26 lutego 2009 r. nr BO2n-785-O-26/09 uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 grudnia 2008 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 18 listopada 2009 r. nr SN.XI.BG.7724-3-100-08 Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z 10 maja 2005 r.

Decyzją z 19 czerwca 2013 r. nr SN.IV.MG.7724-434-10 Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z 10 maja 2005 r. Następnie Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z 24 czerwca 2013 r. nr SN.IV.MG.7724-434-10 wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z 10 maja 2005 r.

Decyzją z 3 lipca 2013 r. nr SN.IV.MG.7724-434-10 Wojewoda Małopolski odmówił uchylenia decyzji z 10 maja 2005 r. stwierdzając brak przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z 9 sierpnia 2013 r. nr BOI-2n-785-O-350/13 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosków M.M. i A.M. o wycofanie odwołań od ww. decyzji z 19 czerwca 2013 r., umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzją z 9 sierpnia 2013 r. nr BOI-2n-785-O-404/13 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołań M.M. i A.M. , utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 lipca 2013 r.

Wnioskiem z 12 sierpnia 2013 r. M.M. i A.M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 maja 2005 r.

Decyzją z 27 stycznia 2014 r. nr DOI-2-7712-26-KS/14 Minister infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 maja 2005 r.

Następnie decyzją z 14 listopada 2014 r. nr DOI-2-7712-504-EP/14 Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z 27 stycznia 2014 r. Wyrokiem z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 listopada 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 stycznia 2014 r.

Decyzją z 5 listopada 2015 r. nr DOI-2-7712-504-EW/14 Minister Infrastruktury i Rozwoju, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2/15, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 maja 2005 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku Prezydenta Miasta T. , Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 11 sierpnia 2016 r. nr DO.1.6614.157.2016.AG utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 5 listopada 2015 r.

Wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta T. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 sierpnia 2016 r.

Decyzją z 3 października 2017 r. nr WS-IV.7533.1.7261.2013.KG Wojewoda Małopolski, wobec wycofania wniosku Prezydenta Miasta T. z 11 stycznia 2005 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto T., prawa własności przedmiotowej nieruchomości (poprzednia pow. 0,0361 ha).

Pismem z 24 kwietnia 2019 r. nr WGN.RGE.6822.17.2019/MR Prezydent Miasta T. wystąpił z wnioskiem o uregulowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy stanu prawnego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0317 ha (decyzją Prezydenta Miasta T. z 12 lutego 2013 r. nr IG.6620.24.6.2013/APa działka nr [...] o pow. 0,0361 ha otrzymała nową pow. 0,0317 ha).

Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 73 ustawy, decyzją z 16 grudnia 2019 r. nr WS-IV.7533.1.849.2019.DZ odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasta T., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że przedłożona dokumentacja geodezyjno-prawna nie daje podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...]była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta T..

Po rozpatrzeniu odwołania Minister, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z 17 marca 2022 r. nr DO.1.7614.165.2020.JS uchylił w całości decyzję Wojewody z 16 grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu

terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność S. R. , co wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] sporządzonego w dniu [...] grudnia 2004 r. przez Sąd Rejonowy w T.. S. R. zmarł [...] kwietnia 2004 r. (co wynika z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu z 16 listopada 2018 r. sygn. akt [...]), a spadek po nim nabyła H. R., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy z 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt [...], co wynika z treści umowy sprzedaży z [...] grudnia 2004 r. Rep. [...]. Podał, że obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są M.M. i A. M., na podstawie ww. umowy sprzedaży z [...] grudnia 2004 r., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Podał także, że H. R. zmarła [...] lipca 2013 r., podkreślając, że w chwili jej śmierci nie była już właścicielką nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Dlatego też okoliczność, kto dziedziczy po niej majątek nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie może być elementem majątku spadkowego.

Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ustawy jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] w T., stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały nr VI/16/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie tarnowskim do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.U. Województwa Tarnowskiego z 1998 r. Nr 19, poz. 266) ulica [...] w T. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich pod numerem [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. ul. [...] w T. stała się drogą gminną oraz uchwały nr 1063/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze T. , [...] w T. nadano nowy numer drogi nr [...].

Oceniając przesłankę zajęcia organ stwierdził, że Wojewoda nie udowodnił jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Powołał się na znajdujące się w aktach sprawy m.in.: opinię z 9 stycznia 2012 r. sporządzoną przez geodetę uprawnionego A. B., wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową działki nr [...], sporządzoną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z której wynika, że na działce na [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. występowały elementy trwale związane z gruntem nie stanowiące drogi i nie podlegające art. 73 ustawy; protokół z czynności wyznaczenia punktów granicznych działki nr [...] wraz ze sprawozdaniem technicznym [...] z grudnia 2012 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego M. K., w którym stwierdzono, że brak jest podstaw do wykonania podziału geodezyjnego w trybie art. 73 ustawy; metrykę ulicy - [...] sporządzoną w 1989 r. W opisie technicznym wskazano, że [...] leży w dzielnicy Śródmieście, łączy ze sobą ul. [...] i [...], jest ulicą lokalną miejską, ogólnodostępną. Powierzchnia placu 2020 m2, w tym 1020 m2 to dziedziniec, 150 m2 to chodnik z płyt z betonu cementowego, 250 m2 chodnik bitumiczny, resztę stanowi jezdnia. Ww. miary powierzchniowe zostały wykazane także w danych ogólnych dotyczących ulicy, gdzie podano także powierzchnię jezdni - 620 m2. Po modernizacji, która obejmowała wymianę nawierzchni jezdni i chodników oraz deptaka powierzchni jezdni wynosiła 338 m2, deptak 1354 m2 i chodników 298 m2. Brak jest jednak załącznika graficznego do metryki; kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 31 sierpnia 1961 r. pod nr [...], na której brak jest zaznaczonej granicy działki nr [...] ; szkic tyczenia posadowienia lamp oraz klombów kwiatowych na terenie [...] z 5 marca 1998 r., na którym brak jest zaznaczonej granicy działki nr [...] ; kopię mapy zasadniczej z 26 października 1998 r. z inwentaryzacji powykonawczej, na której brak jest zaznaczonej granicy działki nr [...] ; umowę sprzedaży z [...] grudnia 2004 r., której stroną byli M.M. i A. M. , z której wynika, że działka nr [...] została w części zajęta pod drogę gminną, a H. R. oświadczyła, iż nie otrzymała ostatecznej decyzji Wojewody, która byłaby podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Gminy; mapę z projektem podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzoną 3 lipca 2019 r. przez geodetę uprawnionego S. D., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 lipca 2019 r. pod nr [...], z której wynika, że działki nr [...] o pow. 0,0033 ha oraz nr [...] o pow. 0,0284 ha (wydzielone z działki nr [...] ) były zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Z powyższej mapy wynika jednak, że zajęcie nieruchomości pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. ustalono na podstawie wskazań zarządcy drogi, a nie archiwalnych materiałów geodezyjnych, będących w zasobie geodezyjno-kartograficznym; pismo z 20 sierpnia 2019 r. znak WS-IV.75333.1.849.DZ Urzędu Miasta T. , z którego wynika, że operat podziału działki nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 lipca 2019 r. pod nr [...] został wycofany z uwagi na fakt, iż mapa została sporządzona niezgodnie ze stanem użytkowania na gruncie tj. na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazał również, że w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2/15 i z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/16, wydanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy, dotyczącym działki nr [...] Sądy wskazały, że część przedmiotowej nieruchomości stanowiła część składową nieruchomości budynkowej, a część stanowiła drogę publiczną.

Wskazał także, że wraz z odwołaniem Prezydent Miasta T. dołączył do akt sprawy mapę z projektem podziału nieruchomości, wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. W., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 grudnia 2019 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] podzieliła się na: działkę nr [...] - obszar zasięgu własności osób prywatnych oraz działkę nr [...] - obszar zasięgu pasa drogowego zajęty w dniu 31 grudnia 1998 r. pod plac [...]. Ponadto przy piśmie z 20 lipca 2020 r. Urząd Miasta T. dołączył do akt sprawy kolejną mapę z projektem podziału nieruchomości, wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. W., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 lipca 2020 r. pod nr [...] z której wynika, że działka nr [...] podzieliła się na: działkę nr [...] - obszar zasięgu własności osób prywatnych oraz działkę nr [...] - obszar zasięgu pasa drogowego zajęty w dniu 31 grudnia 1998 r. pod plac [...]. Natomiast przy piśmie z 4 sierpnia 2020 r. pełnomocnik M.M. dołączył do akt sprawy kopię sprawozdania technicznego z 30 maja 2020 r. geodety uprawnionego M. W., z którego wynika, że popełniono pewne uchybienie przy sporządzaniu dokumentów w 2019 r. do pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], polegające na przedstawieniu na mapie z projektem podziału błędnej granicy wydzielonej działki. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, przy piśmie z 2 listopada 2021 r. pełnomocnik M.M. dołączył do akt sprawy opinię prof. dr. hab. inż. K. N. z 27 kwietnia 2021 r., zleconą przez Prokuraturę Rejonową w Krakowie (sygn. akt [...]) dotyczącą operatu geodezyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego M. W. przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 grudnia 2019 r. pod nr [...].

W związku z powyższym organ stwierdził, że przesądzenie przez Wojewodę w powyższym stanie faktycznym sprawy o braku zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Podkreślił, że postępowanie dotyczące ustalenia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę nie doprowadziło wszak do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czego dalszą konsekwencją było co najmniej przedwczesne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy.

Z powyższego wynika zatem, zdaniem Ministra, że kwestia zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została należycie wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu, ustalenie zajętości nieruchomości pod drogę publiczną leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 73 ustawy.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Minister dokonując szczegółowego wyliczenia, wskazał na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzające sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową drogą (m.in. inwentaryzacje zieleni komunalnej, umowy o roboty budowlane, protokoły odbioru i przekazania, rejestry robót remontowo-budowlanych, oświadczenia). Podał, że powyższy stan faktyczny potwierdziły również uzasadnienia do postanowień Sądu Rejonowego w T. z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt [...] i Sądu Okręgowego w T. z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt [...]. Ponadto wskazano, że przedmiotowa nieruchomość nie była i nie jest oddzielona od pozostałej części placu żadnym ogrodzeniem. Podniósł, że żaden z jej właścicieli oraz administratorów nie sprzeciwiał się zagospodarowaniu terenu nieruchomości w podejmowanych przez służby miejskie, bądź też podmioty działające na zlecenie Skarbu Państwa czy też Gminy Miasta T. , tak w zakresie przeprowadzenia remontów nawierzchni chodnika, przebudowy kwietników i zieleńców, jak i nasadzeń i pielęgnacji roślin ozdobnych, czy też cyklicznego ustawiania choinki bożonarodzeniowej/noworocznej. Zaznaczył, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.

Jednakże, w ocenie Ministra, mimo, że powyższe dokumenty potwierdzają sprawowanie władztwa publicznoprawnego, to nie można prawidłowo ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji, gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Reasumując Minister wskazał, że Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ww. działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w szczególności wskazał, że właściwym dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy jest mapa wykonana przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Winna ona zostać sporządzona na podstawie m.in. archiwalnych materiałów geodezyjnych, będących w zasobie geodezyjno-kartograficznym, porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed dniem 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Istotne dla ustalenia stanu zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, gdyż pozwalają one na odtworzenie stanu zagospodarowania działki oraz nieruchomości sąsiednich, który przesądzać może o drogowym charakterze nieruchomości. Minister zwrócił uwagę, że zalecone postępowanie uzupełniające wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy, zdaniem Ministra, powodowałby pozbawienie stron postępowania dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem naruszał zasadę dwuinstancyjności.

Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję Wojewody.

Od decyzji Ministra z 17 marca 2022 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.M. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez całkowicie bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku podstaw do zastosowania tego przepisu, a to wobec braku występowania uchybień decyzji organu I instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz sprzeciwiającego się wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji Ministra z 17 marca 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przedmiocie odmowy stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta T., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. M. T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0317 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...] w [...], obecnie [...] w T. nr [...].

W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że kwestia określenia granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. nie została należycie wyjaśniona, a środkiem dowodowym, który może posłużyć do jej ustalenia jest mapa wykonana przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ uznał prawidłowo stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest opracowania geodezyjnego (mapy z projektem podziału działki lub mapy ewidencyjnej) przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Okoliczność zajętości ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. musi wynikać bowiem z mapy w sposób bezpośrednio, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać od geodety uprawionego brakujący materiał dowodowy w postaci opracowania geodezyjnego (mapy z projektem podziału działki lub mapy ewidencyjnej) przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie.

Zdaniem Sądu rację ma także organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Organ odwoławczy dokonał prawidłowo oceny, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na utrzymanie w mocy decyzji Wojewody.

Dlatego, też zdaniem Sądu, Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 k.p.a.

Podkreślić jednocześnie należy, że wydając niniejszy wyrok Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości lub jej wykluczenia (jak orzekł organ pierwszej instancji). Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.