Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 204/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 727/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 727/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Jak wynika z akt sprawy, M. K. pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. nie zgłosiła faktu zakończenia budowy osiedla domów w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2, 3 oraz art. 59 g ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 k.p.a., wymierzył inwestorowi – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S., karę w wysokości 10 000, zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w dniu 5 lutego 2010 r., organ przeprowadził kontrolę budynku przy ul. [...] zamieszkiwanego przez M. K., w trakcie której stwierdzono, że wskazany budynek jest użytkowany. Pomieszczenia budynku, za wyjątkiem jednego pokoju, zostały umeblowane i wyposażone w sprzęt codziennego użytku. W pomieszczeniu garażu znajdował się samochód osobowy, natomiast w pozostałych pomieszczeniach piwnicznych zgromadzone zostały środki spożywcze. Kuchnia stanowiąca jedno pomieszczenie z salonem, została wyposażona w sprzęt rtv i agd. W trakcie kontroli w kuchni i salonie znajdowały się środki spożywcze typu: napoje, owoce, przyprawy. W pomieszczeniach sanitarnych znajdowały się kosmetyki i artykuły chemiczne przeznaczone do utrzymania czystości. W trakcie kontroli M. K. oświadczył, że od połowy 2007 r., wraz z żoną mieszkają w przedmiotowym budynku, spędzając w nim wolny czas, śpiąc i wykonując czynności związane z jego użytkowaniem.

Następnie organ I instancji podkreślił, że w rozstrzygnięciu sprawy nie są brane pod uwagę ustalenia, umowy bądź zobowiązania poczynione między inwestorem i osobami trzecimi. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S., podnosząc że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, bowiem zgodnie z tymi przepisami karę można wymierzyć jedynie w przypadku, gdy nieprawidłowości stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli, a więc kontroli wykonanej na skutek złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast jeżeli nieprawidłowości stwierdzono w wyniku innej kontroli, kary nie można wymierzyć. Zdaniem Spółdzielni zaskarżone postanowienie jest wadliwe również dlatego, że nie wskazano w nim za co została nałożona kara. Nie wiadomo bowiem czy organ wydający postanowienie uważa, że strona naruszyła art. 54 czy art. 55 Prawa budowlanego, a przepisy te wykluczają się i nie można naruszyć jednocześnie obydwu przepisów.

Ponadto wskazano, że Spółdzielnia dążyła do uregulowania wszystkich spraw formalno-prawnych związanych z budynkiem. Spółdzielnia w 2000 r. uzyskała decyzję o pozwoleniu na przedmiotową budowę, która zatwierdziła przedłożony przez nią projekt budowlany oraz podpisana została umowa w 2001 r. zgodnie z którą skarżąca zobowiązała się do wybudowania domu jednorodzinnego nr 10 (numeracja adresowa – ul. [...]nr [...]) w stanie surowym zamkniętym i przekazania go do dalszego wykończenia przyszłym właścicielom, tj. P. P. i M. Ku. Zgodnie z przedmiotową umową P. P. i M. K. winni zrealizować we własnym zakresie szereg robót: wykonać elewację, ocieplenie dachu, tynki i posadzki wewnętrzne oraz okładziny, posadzki i podłogi, malowanie wewnętrzne, stolarkę drzwiową wewnętrzną, roboty ślusarskie wewnętrzne, schody wewnętrzne drewniane, izolacje podposadzkowe, instalacje wewnętrzne: elektryczną, telewizyjną, rtv, wodnokanalizacyjną, gazową i co., ukształtowanie terenu i zagospodarowanie działki, ogrodzenie i elementy małej architektury, dojście i dojazd do garażu. W dniu 10 lipca 2002 r. protokołem zdawczo-odbiorczym Spółdzielnia przekazała przedmiotowy dom P. P. i M. K. celem wykonania na własny koszt wskazanych wyżej robót. Zgodnie postanowieniami tej umowy przyszli właściciele winni te prace wykonać i zgłosić do odbioru końcowego w terminie do dnia 30 czerwca 2003 r. Następnie w zażaleniu szczegółowo opisano przebieg prac przeprowadzonych przez P. P. i M. K., opóźnienia w ich przeprowadzeniu i dokonanie odbioru robót przez skarżącą. Skarżąca podała, że w dniu dokonywania odbioru prac wykończeniowych, przedmiotowy budynek jednorodzinny był bez zgody i wiedzy skarżącej zamieszkały przez P. i M. małżonków K.

Podkreślono również, że w dniu 12 marca 2009 r. dostarczyła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zawiadomienie o zakończeniu budowy, które ze względu na zdezaktualizowanie się protokołów z kontroli przewodów kominowych i szczelności instalacji gazowej nie zostało przyjęte. W dniu 16 kwietnia 2009 r. skarżąca wystosowała pismo do P. i M. małżonków K. w sprawie przedłożenia aktualnych dokumentów odbiorowych, tj. protokołu odbioru przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz protokołu z dokonania prób szczelności instalacji gazowej. Do dnia sporządzenia zażalenia dokumenty te nie zostały skarżącej przedłożone. Dodatkowo wskazano, że Spółdzielnia na własny koszt i własnym staraniem wykonała niezbędne badania i sprawdzenia. Z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu z kierownikiem budowy prowadzącym roboty wykończeniowe przez P. i M. K. skarżąca wystąpiła z prośbą do Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o umożliwienie nawiązania kontaktu z ww. kierownikiem budowy. Po uzyskaniu oświadczenia kierownika budowy skarżąca podała, iż złoży wniosek wraz z kompletem dokumentów w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Szczecinie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego domu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest użytkowany, a jego budowa w sposób formalno-prawny nie została zakończona. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z przepisem art. 55 ustawy Prawo budowlane: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych".

Z art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego wynika natomiast, że za formalno-prawne zakończenie budowy i złożenie zawiadomienia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o jej zakończeniu lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, odpowiedzialny jest inwestor. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jako inwestor nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, jak też nie złożyła, przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. W ocenie organu odwoławczego okoliczność powyższa stanowi przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Zdaniem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, zgodnie z załącznikiem do obowiązującej ustawy Prawo budowlane, określającym kategorie obiektów oraz współczynniki ich dotyczące, przedmiotowy obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii I, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) ma wartość równą 2, natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1 (nie jest zależny od kubatury obiektu budowlanego). Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi iloczyn: 10 x 500 x 2 x 1 = 10.000 złotych. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 tej ustawy, właściwy organ nadzoru budowlanego również wymierza karę. Jak zatem wynika z powyższego, kara za odstępstwa stwierdzone w wyniku przeprowadzenia kontroli obowiązkowej i kara za nielegalne użytkowanie dotyczą różnych stanów faktycznych i wymierzane są w oparciu o różne podstawy prawne, z tym, że do określenia wysokości kary za nielegalne użytkowanie, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 727/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S. bez wymaganego prawem zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Sporna stała się natomiast kwestia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Zdaniem Sądu w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem procedury, o której mowa w art. 54, tj. bez zawiadomienia organu, przy braku sprzeciwu w terminie, o którym mowa w tym przepisie, lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadkach, o których mowa w art. 55, właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca Spółdzielnia kwestionując zasadność nałożenia nią kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wskazuje, iż karze przewidzianej w tym przepisie podlega ten, kto obiekt budowlany nielegalnie użytkuje. Podkreślając przy tym i dokumentując brak swojej winy w zaistnieniu tego zdarzenia. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że uczestnikami procesu budowlanego, w myśl art. 17 prawa budowlanego, są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Inwestor uczestniczy w całym etapie procesu budowlanego, odpowiada w całości od początku do końca za realizację inwestycji, a do jego obowiązków należy min. w myśl art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane – zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy i uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2009 r. II SA/Kr 1212/09 Sąd podkreślił, że norma prawna wynikającą z przepisu art. 57 ust. 7 ustawy nie wskazuje podmiotowo osoby winnej za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. Dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Dlatego też, w zaistniałym stanie faktycznym, to Spółdzielnia, będąc inwestorem, jest podmiotem, na który organ nadzoru budowlanego obowiązany był nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie, pozostają ustalenia umowy między Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w S., a P. i M. K., gdyż ewentualne naruszenia praw lub obowiązków z tej umowy wynikające, podlegają zasadom przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Umowa na którą powołuje się skarżąca nie rodzi skutków administracyjnych w sferze procesu budowlanego. Wywiera tylko skutki cywilnoprawne i może stanowić podstawę dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych inwestora od nabywcy obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2010 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. W skardze kasacyjnej, zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania (700 zł tytułem wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, 100 zł tytułem opłaty kancelaryjnej za złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz 34 zł opłaty skarbowej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia zaskarżanym wyrokiem prawa materialnego – art. 57 ust. 7 pr.bud. przez błędną jego wykładnię nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów tej ustawy, bowiem jednym z podstawowych obowiązków inwestora jest zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych (art. 18 ust. 1 pkt 4 pr.bud.). Poza tym o tym, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakłada się na inwestora, świadczy brzmienie przepisów art. 56 i 57 pr.bud., których adresatem jest właśnie inwestor.

Inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego, stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 pr.bud.).

Zgodnie z art. 41 ust. 4 pr.bud. inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o terminie rozpoczęcia budowy i o zakończeniu budowy oraz wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Należy zauważyć, że wszystkie przepisy dotyczące procesu budowy zamieszczone w ustawie – Prawo budowlane adresowane są do inwestora. A dopiero przepisy od art. 61 tej ustawy są adresowane do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak wynika z powyższych przepisów, odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze, a więc podmiocie, który nie zawsze jest właścicielem budowanego obiektu, jednak w świetle przepisów prawa budowlanego jest zobligowany do wykonywania wszystkich czynności formalnoprawnych. Skarżąca Spółdzielnia, nie mając możliwości w pełni sprawować obowiązki nałożone na inwestora prawem, powinna w odpowiednim momencie (wcześniej) na podstawie art. 40 ust. 1 pr.bud. przenieść pozwolenie na budowę na M. K., co stanowiłoby podstawę do nałożenia na niego kary na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud.

Postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud., nie można przenosić na płaszczyznę prawa karnego, gdzie orzeka się o winie osoby popełniającej czyn zabroniony, tak jak to się przedstawia w skardze kasacyjnej, gdyż jest to pomylenie dwu różnych porządków prawnych, co dla autora skargi kasacyjnej jako profesjonalnego pełnomocnika strony, powinno być oczywiste.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był już trzykrotnie kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem jego zgodności z Konstytucją RP. W wyroku z 15 stycznia 2007 r., P 19/06 (OTK ZU-A 2007, nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, w wyroku z 5 maja 2009 r., P 64/07 (OTK ZU-A 2009, nr 5, poz. 64) – o jego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaś w wyroku z 22 września 2009 r., SK 3/08 TK orzekł, że art. 57 ust. 7 jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. Wysokość kar pieniężnych, jakie mogą wymierzać organy nadzoru budowlanego z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, była zapewne głównym powodem wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednak wysokość kar wymierzanych z tego tytułu jest "pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych, oraz wynika z tego, że niskie kary nie odniosłyby zamierzonego skutku (...)", jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w jednym z powyżej powołanych orzeczeń.

W uzasadnieniu wyroku z 22 września 2009 r., SK 3/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kary wymierzane na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud. są karami administracyjnymi, niemieszczącymi się w systemie prawa karnego, tym samym nie mogą być objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji RP.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kary administracyjne nie są odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowią środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Określenie w prawie budowlanym odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia wymaganych formalności, a więc przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązujących przepisów (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06).

W wyroku z 5 maja 2009 r., P 64/07 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i pochodna sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Należy jednak zauważyć, że w żadnym z powyżej powołanych i cytowanych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował poglądu, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 pr.bud. nakłada się na inwestora co w skardze kasacyjnej jest tak silnie kwestionowane.

Również i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionuje się zasady, zgodnie z którą adresatem przepisu art. 57 ust. 7 pr.bud. jest zawsze inwestor, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Postanowienia aktów wewnętrznych Spółdzielni Mieszkaniowej (uchwał) oraz umów zawieranych z członkami – właścicielami budynków, których inwestorem jest Spółdzielnia, nie mają również wpływu na stosunki prawne ukształtowane na podstawie przepisów Prawa budowlanego. na tej drodze nie mogą być zmieniane lub przenoszone na inne podmioty obowiązki ciążące z mocy prawa na inwestorze, który jest odpowiedzialny za cały proces budowlany od jego początku do końca. A w świetle prawa zakończenie tego procesu ma miejsce dopiero z chwilą skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 pr.bud.) lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zaskarżony wyrok nie narusza również przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie istotne elementy wymagane ww. przepisem. Natomiast żądanie wyjaśnienia dlaczego w przypadku kary wymierzonej na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud., nie mają zastosowania reguły znane prawu karnemu tzn. nie wymierza się kary temu kto ponosi winę, przekracza zakres wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.