Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1464/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 77, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 926/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 926/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę A w R (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącej w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego na mocy decyzji z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...] oraz z dnia [...] Nr [...].

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Na skutek zaskarżenia tej decyzji, w dniu [...] Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu wydał w dniu [...] decyzję nr [...] ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2009-2012 w wysokości 160 582,34 zł. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca pobrała nienależnie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2009, 2010, 2011 i 2012, gdyż zostały one uzyskane w warunkach sztucznie stworzonych, polegających na utworzeniu przez T.K. wraz z M.H. powiązanych osobowo, własnościowo, organizacyjnie i gospodarczo kilkudziesięciu spółek handlowych, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia wykluczających się pakietów rolnośrodowiskowych. Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o PROW, gdyż każda z kwot do zwrotu w danym roku pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (2009, 2010, 2011, 2012) przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR.

Organ I instancji uznał także, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu nienależnej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż płatności wypłacone za lata 2009, 2010, 2011, 2012 nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR, a wiedzę o ich nienależnym charakterze organ powziął po przeprowadzeniu, w następstwie otrzymania raportu ETO, wnikliwego postępowania dotyczącego funkcjonowania całości zorganizowanego przez T.K. wraz z M.H. przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu 39 powiązanych spółek prawa handlowego wnioskujących o przyznanie płatności.

Odnośnie natomiast okresu przedawnienia, organ stwierdził, że w sprawie nie miało miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2009, 2010, 2011, 2012. Wskazał, iż w zakresie nienależnie pobranych płatności za rok 2009 zastosowanie znajduje przepis art. 73 ust. 5 w zw. z ust. 1 rozporządzenia 796/2004 zgodnie z którym, obowiązek zwrotu nienależnych płatności ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się jednak do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Jak ustalił organ, wypłata nienależnie pobranych płatności za rok 2009 nastąpiła dnia 29 stycznia 2010r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, stanowiące pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, zostało doręczone w dniu 7 marca 2016r., zatem pomiędzy datą płatności, a pierwszym powiadomieniem beneficjenta o istnieniu płatności nienależnej nie minął okres dziesięciu lat. Zdaniem organu w niniejszej sprawie do uznania przedawnienia nie ma również zastosowania okres czterech lat, gdyż w rozpatrywanych okolicznościach nie można przyjąć, że beneficjent działał w dobrej wierze. Podejmowane przez niego działania mające na celu obejście przepisów prawa były bowiem świadome.

Natomiast odnośnie okresu przedawnienia dla nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012, do których zastosowanie znajduje przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, organ stwierdził, że w sprawie nie miało miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010, 2011, 2012, gdyż w przypadku realizowania przez skarżącą programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013, okres przedawnienia, co do kampanii: 2010, 2011, 2012 nie upłynął wcześniej niż 31 grudnia 2015r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż do dnia 30 czerwca 2016r. (tj. termin na przedstawienie Komisji Europejskiej sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Tym samym w sytuacji, w której termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on wydłużeniu do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia 30 czerwca 2016r. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazujące na nieprawidłowości, miało miejsce w dniu 7 marca 2016r., co doprowadziło do przerwania biegu przedawnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor ARiMR decyzją z 28 maja 2018r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017r., poz. 2137) jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia i na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać decyzji przyznającej dane uprawnienia. Dyrektor ARiMR nie dopatrzył się także naruszenia art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017r., poz. 1856, ze zm. dalej: ustawa o PROW), poprzez błędną wykładnię pojęcia kwoty nienależnie pobranej.

W ocenie Dyrektora ARiMR w niniejszej sprawie nieprawidłowość wynikła ze stworzenia w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek przez T.K. w celu maksymalizacji płatności i wynikała ona z winy strony, a co za tym idzie, płatności podlegające odzyskaniu są płatnościami "nienależnymi" i tym samym organ I instancji prawidłowo określił rodzaj należności. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy UE, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie narusza przepisów krajowych i unijnych. Jednak ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami, wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, prowadzi do stwierdzenia, że zarówno skarżąca spółka jak i pozostałe podmioty zawiązane przez T.K. i M.H., stanowią faktycznie jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez te osoby. Pełnienie funkcji członków zarządu przez T.K. i M.H. umożliwiało przede wszystkim swobodne przenoszenie gruntów pomiędzy poszczególnymi spółkami, a tym samym takie ukształtowanie struktury posiadania, które umożliwiało zwielokrotnienie możliwego do uzyskania wsparcia finansowego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej poprzez obejście konsekwencji wynikających z zasady degresywności. Przy czym cel stworzenia przez T.K. i M.H. kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej, jest sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o braku wystąpienia w sprawie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2009-2012, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 (rok 2009), art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (rok 2010) oraz w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 (lata 2011- 2012), gdyż w sprawie kwoty przyznanych płatności za lata 2009-2012 nie wynikały z pomyłki organu, lecz z okoliczności stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Wskazując na odrębność poszczególnych postępowań administracyjnych prowadzonych przed orzekającymi organami w sprawie przedmiotowych płatności, odmienność i nie równorzędność zebranego w ich ramach materiału dowodowego, zwłaszcza w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 i 2014, a także na przeprowadzoną przez organy po otrzymaniu raportu ETO szczegółową analizę sprawy pod kątem wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami, organ II instancji uznał za niezasługujące na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące dwukrotnej pozytywnej weryfikacji strony pod kątem wystąpienia sztucznych warunków za lata 2013 i 2014, podejmowania nieodwracalnych decyzji gospodarczych i wydatkowania w dobrej wierze środków pozyskanych z płatności. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 65/201, art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 73 ust. 1-3 i ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Organ II instancji stwierdził, że przyznane skarżącej płatności rolnośrodowiskowe są płatnościami pobranymi nienależnie, stąd mają do nich zastosowanie przepisy trzech ww. rozporządzeń, tj. rozporządzenia nr 1122/2009, nr 796/2004 i nr 65/2011.

Organ odwoławczy, podtrzymał także w całości wraz z tożsamą argumentacją stanowisko organu I instancji odnośnie braku upływu w sprawie okresów przedawnienia, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oraz w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Organ II instancji wskazał także w tym kontekście, że przerywające bieg przedawnienia zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazujące na nieprawidłowości, miało miejsce w dniu 7 marca 2016r. Natomiast odnośnie roku 2009, organ wskazał, iż wypłata nienależnie pobranych płatności za ten rok nastąpiła dnia 29 stycznia 2010r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, stanowiące pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, zostało doręczone w dniu 7 marca 2016r., zatem pomiędzy datą płatności, a pierwszym powiadomieniem beneficjenta o istnieniu płatności nienależnej nie minął okres dziesięciu lat. W niniejszej sprawie do uznania przedawnienia nie ma również zastosowania okres czterech lat, gdyż w rozpatrywanych okolicznościach nie można przyjąć, że beneficjent działał w dobrej wierze. Ponadto organ odwoławczy wskazał, tak jak organ I instancji, na brak podstaw w sprawie do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w związku z tym, iż kwoty nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata, przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy zaistniały okoliczności pozwalające na uznanie, że przyznane płatności miały charakter nienależny i jakie jest źródło nieprawidłowości.

WSA przypomniał, że o nienależnym charakterze przyznanych płatności miało świadczyć stworzenie sztucznych warunków.

WSA podzielił stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na utworzeniu przez T.K. wraz z M.H. kilkudziesięciu spółek prawa handlowego, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, własnościowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia wykluczających się pakietów (pakietu 1 z pakietem 2). WSA wyjaśnił, że dla stwierdzenia, iż w sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści, konieczne jest ustalenie zaistnienia dwóch przesłanek obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma ustalenie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań. Zdaniem Sądu I instancji orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły wystąpienie w sprawie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków. Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (stworzenie i funkcjonowanie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych w ramach których, składane były wnioski o przyznanie płatności). Stworzenie wielu pozornie odrębnych spółek przez te same podmioty (T.K. i M.H.) wnioskujących o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (za powierzchnię do 100 ha) umożliwiało obejście zasady degresywności (opartej na założeniu, iż im większa powierzchnia działki rolnej tym niższa procentowa wysokość stawki płatności), a także pozwoliło na obejście zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2. W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia określonych pakietów, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia rolnośrodowiskowego, które realizują te zasady, w tym m.in. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, poprawienie konkurencyjności obszarów wiejskich, zwiększenie dochodowości małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., Nr 33, poz. 262 ze zm.), stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych utworzonych w latach 2008-2012 (tak samo jak rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm., stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych utworzonych w latach 2013-2014) ustalają zasadę: większa powierzchnia działek deklarowanych do płatności - niższa stawka płatności (zasad degresywności). Wprowadzenie tej zasady przez prawodawcę krajowego, niewątpliwie obrazuje jego wolę, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa, gdyż duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Takie działanie przyczyni się więc w efekcie do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia, wspierania konkurencyjności rolnictwa, dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Zdaniem WSA orzekające w sprawie organy wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie w sposób tabelaryczny (organ I instancji) i opisowy (organ I i II instancji) całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy T.K., M.H. i utworzonymi spółkami w tym skarżącą spółką, pozwalającej na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie znacznie wyższego wsparcia, niż to które przysługiwałoby w sytuacji nie stworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały podważone przez skarżącą, zdaniem Sądu I instancji ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą oraz niezależnymi i autonomicznymi gospodarstwami rolnymi, lecz z jednym rolnikiem w postaci T.K. i współdziałającej z nim małżonki oraz jednym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T.K., M.H. i utworzonych przez nich kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej spółki. Ocena jak w danym wypadku realizowane są funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania analizowanych podmiotów, doprowadziła orzekające w sprawie organy do prawidłowego wniosku, że to T.K. wykorzystując utworzone spółki, w tym skarżącą, prowadził wraz z M.H. przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne. Przeanalizowana przez organy struktura własnościowa spółek (T.K. i M.H. - występują jako wspólnicy bezpośredni lub pośredni - poprzez inne spółki - utworzonych spółek), skład ich zarządu i sposób reprezentacji (T.K. i M.H. występują lub występowali jako członkowie zarządu utworzonych spółek, zasada samodzielnej reprezentacji spółek), tożsamy przedmiot działalności, sposób organizacji spółek (co do zasady ta sama siedziba spółek, niewystarczające zaplecze maszynowe, korzystanie z usług tych samych pracowników, dostawców), powiązania ekonomiczne i infrastrukturalne (wzajemna wymiana dóbr i usług, transfery gruntów między spółkami i ww. osobami fizycznymi), sposób tworzenia i działania spółek (tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych, nie występujących w dotychczas istniejących spółkach, ale również z wyodrębnienia i przekazywania posiadania gruntów istniejących już spółek i ww. osób fizycznych, deklarowanie przez podmioty tych samach gruntów na przestrzeni kolejnych lat), wzajemne sąsiedztwo deklarowanych przez spółki gruntów, ewidentnie obrazuje siatkę występujących powiązań pomiędzy analizowanymi podmiotami, umożliwiającą decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami, w tym skarżącą, przez T.K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy, zarządzający i organizacyjny pomiędzy spółkami stanowi o zamierzonej koordynacji działań przez T.K. wraz z M.H., polegającej na zgłaszaniu odrębnych wniosków o przyznanie płatności przez kilkadziesiąt mniejszych pozornie samodzielnych podmiotów, w tym skarżącą, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W ocenie Sądu I instancji utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności, czy niezależności. Gospodarstwa te, bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz T.K. i M.H.. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo, że skarżąca i inne spółki występowały z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie, jako samodzielni rolnicy w gospodarstwach rolnych, to tak naprawdę tworzyli oni jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T.K. wraz z M.H., przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T.K. i M.H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty.

W tych okolicznościach, WSA w całości podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości, polegającej na stworzeniu w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej, w celu maksymalizacji płatności. O zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków do uzyskania płatności, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, świadczy zarówno wykazany przez orzekające organy element obiektywny, jak i subiektywny zaistnienia sztucznych warunków. Wbrew stanowisku skarżącej formalne poszanowanie warunków uzyskania płatności określonych w obowiązujących przepisach, w żaden sposób nie może dowodzić, że w sprawie nie stworzono sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu przepisów prawa, a nie na ich naruszeniu czy niespełnieniu określonych w nich wymogów. Ukierunkowane wyłącznie na pozyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia "multiplikowanie" i tworzenie w sposób sztuczny przez dwie osoby fizyczne wielu niesamodzielnych (m.in. pod względem technicznym i organizacyjnym) i powiązanych podmiotów, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych dwóch osób, traktować należy w kategoriach obejścia prawa, kwalifikowanego jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Uzyskanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2009, 2010, 2011 i 2012 w warunkach sztucznie stworzonych, stanowi nieprawidłowość, pociągającą konieczność zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o PROW oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd I instancji uznał również za prawidłowe stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Zarówno na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, jak i art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie WSA wadliwość działania stworzonego systemu miała charakter intencyjny, przemyślany i zorganizowany przez obejście prawa, polegające na sprzeniewierzeniu się celom i zasadom uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane i zaplanowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W rozpoznawanej sprawie, sztuczne warunki dotyczą zewnętrznej, zorganizowanej sfery działania wielu podmiotów, w dłuższym okresie czasu, na szerokim obszarze terytorialnym, w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków. W tych warunkach, nie może być mowy o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, by stwierdzić i ocenić wadliwość funkcjonowania stworzonego systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszej perspektywie. Kompleksowa analiza funkcjonowania utworzonego przez T.K. wraz z M.H. przedsięwzięcia pod kątem wzajemnych powiązań między zaangażowanymi w jego funkcjonowanie podmiotami, została zaś dokonana przez organ po otrzymaniu od kontrolerów ETO raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, celem weryfikacji i zbadania wiarygodności zarzutów stawianych przez kontrolerów ETO. Analiza ta doprowadziła do oceny przedsięwzięcia jako zaplanowanego, świadomego i zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów (formalnie odrębnych) w celu obejścia przepisów prawa. Wyklucza to możliwość rozpatrywania pozyskanych w warunkach tego sztucznie stworzonego przedsięwzięcia płatności w kategoriach pomyki czy błędu organu. Brak jest więc też podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania wniosków (skarżąca wskazała na wnioski na 2013 i 2014 rok) stanowi pomyłkę właściwego organu, zważywszy że zupełnie inny był zakres kontroli jednostkowych podmiotów w stosunku do kontroli kompleksowej powiązanych ze sobą spółek oraz zakres zebranego materiału dowodowego w ramach poszczególnych postępowań administracyjnych w sprawie przyznania płatności i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji żadnego też znaczenia nie mają w sprawie argumenty skarżącej o podejmowaniu nieodwracalnych decyzji gospodarczych i wydatkowania w dobrej wierze środków pozyskanych z płatności. W tych okolicznościach WSA uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz wyłączenia na ich podstawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a tym samym uznał zarzuty skarżącej w tym zakresie za całkowicie bezzasadne.

W ocenie WSA wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie miało również miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2009, 2010, 2011 i 2012.

Według Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, nie wystąpiły też przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o PROW, gdyż każda z kwot do zwrotu za dany rok pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje kierownik biura powiatowego ARiMR.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 160.582,34 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez WSA, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za 2010 r.;

c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2010- 2012;

Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez Sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie WSA poparł uznanie organu działania strony w złej wierze i stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punktach b-c (punktu 1 skargi);

2. norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła także naruszenia art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1697/19.Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje stanowisko w nim zawarte.

Wobec tego, że skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach naruszeń przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, a w motywach skargi kasacyjnej dodatkowo naruszenie art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim skarżąca formułując ten zarzut nie tyle kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy w sprawie i przyjęty przez WSA do jej rozstrzygnięcia, co dokonuje jego odmiennej oceny. Innymi słowy skarżąca kasacyjnie nie wykazuje, że organ a następnie WSA, pominęły istotne dowody, okoliczności w rozpoznawanej sprawie, co kładzie nacisk na ich nieprawidłową ocenę przez organy i WSA.

Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie skupia się bowiem na tym, że naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. ma polegać na niewzięciu pod uwagę pozytywnych decyzji z lat poprzednich dla skarżącej i powiązanych z nią spółek oraz negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli. Jest to zarzut bezpodstawny, ponieważ szeroki wywód WSA w znacznej mierze odnosi się właśnie do tych aspektów, gdzie wskazuje się, dlaczego materiał dowodowy został zebrany w całości, rzetelnie i wystarczająco, zaś jego rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z zasadami wiedzy i logiki oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. WSA, wbrew twierdzeniu skarżącej, w sposób wnikliwy rozpatrzył materiał dowodowy i słusznie przyjął ustalenia organu za prawidłowe. Organ zgromadził wszelkie dostępne i przydatne dla sprawy dowody. WSA zaś to wszystko uwzględnił i prawidłowo ocenił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wskazując precyzyjnie, jakie motywy kierowały takim właśnie rozstrzygnięciem poprzez wskazanie konkretnych działań skarżącej i powiązanych z nią podmiotów. Przy czym nie było potrzeby włączania do akt sprawy pozytywnych decyzji z lat poprzednich gdyż nie miały one żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ organy i WSA rozstrzygały na podstawie szerzej zgromadzonego materiału dowodowego aniżeli przy wszystkich wcześniejszych postępowaniach dotyczących bezpośrednio przyznania płatności skarżącej za lata poprzednie. Zresztą obecnie skarżąca kasacyjnie sama przyznaje rację organom potwierdzając, że płatności jej nie przysługiwały, zaś swoje roszczenie wywodzi tylko w okoliczności błędu organu i niemożności jego wykrycia przez siebie.

W drugiej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne samych zarzutów, ponieważ skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, nie precyzując, w jaki sposób został on naruszony. Przypomnieć należy, że przepis ten wprowadza pewne ograniczenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności. I tak zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie zaś z ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści tego przepisu wprost wynika, że w sprawie nie ma zastosowania zarzucany art. 81 k.p.a. Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczony, ponieważ w takich postępowaniach jak sprawa rozpoznawana organ nie ma obowiązku zbierania materiału dowodowego, a ma go tylko rozpatrzyć. Na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia także na czym polega naruszenie art. 82 k.p.a., który wskazuje, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia nie pozwala więc na dokonanie jego kontroli przez NSA.

Reasumując należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego do rozpoznania przez WSA stanu faktycznego sprawy, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jako pierwsze zarzuca naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przepis art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. A zatem jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną jako norma ogólna winna zostać przez skarżącą kasacyjnie powiązana ze skonkretyzowanym zarzutem naruszenia stosownego przepisu prawa, które to naruszenie z kolei powodowało właśnie naruszenie tej normy konstytucyjnej. Samo zaś wskazanie w uzasadnieniu zarzutu, że WSA przyjął ustalenia organu, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie organu, oraz że zasada praworządności została naruszona przez organ poprzez niestosowanie sankcji w poszczególnych latach, to za mało by skutecznie twierdzić o zaistnieniu naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz dla pewności obrotu gospodarczego. Tak więc skarżąca kasacyjnie oprócz podniesienia tej tezy, nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób zasada z art. 2 Konstytucji RP została zagrożona, a tym bardziej naruszona w prowadzonym przez WSA postępowaniu.

Należy podkreślić, co już zaznaczono wyżej, że skarżąca kasacyjnie na obecnym etapie już nie kwestionuje naruszenie przez siebie przepisów regulujących przedmiotową pomoc, jednakże dodatkowo argumentuje, że organ winien wcześniej wykryć ten fakt i wstrzymać pomoc. Jest to sprzeczne z dotychczasowym jej stanowiskiem, konsekwentnie wywodzącym, że wszelkie przesłanki do otrzymania pomocy zarówno ona, jak też powiązane z nim podmioty w całości spełniły – pomoc zatem bezwzględnie jej i tym podmiotom przysługiwała. Przedmiotowego argumentu skarżąca kasacyjnie nie podnosiła ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do WSA.

Przyjąć zatem należy, że obecna argumentacja skarżącej kasacyjnie zmierza do próby wykazania, że to organ - nie tyle, co się przyczynił, ale wprost wprowadził w błąd skarżącą przyznając jej pomoc finansową z powodu popełnionego przez siebie błędu i niedochodzenia zwrotu w następnych latach, a zatem winnym sytuacji otrzymania pomocy jest także organ, a WSA winien to wziąć pod uwagę, jak też okoliczność, że skarżąca działała w dobrej wierze.

Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować. Jest ono zarówno wewnętrznie logicznie sprzeczne, jak też niezgodne z przywołanymi przez skarżącą kasacyjnie przepisami prawa. Z jednej bowiem strony skarżąca wywodzi, że środki pomocowe jej przysługiwały, a z drugiej strony zarzuca, że organ nie zastosował wobec niej odstąpienia od dochodzenia tych środków, mimo niewykazania przez skarżącą, aby były spełnione wymogi przywołanych przez nią przepisów warunkujących odstąpienie od dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconych środków.

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia normy prawa materialnego w postaci przepisu art. 7 k.p.a., który określa jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne są rozumiane jako reguły działania w postępowaniu administracyjnym, określają w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego. Tak więc również odnoszą się one do przepisów proceduralnych, a nie materialnych.

Niezależnie od tego, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby nastąpiło naruszenie tej zasady przez WSA. Skarżąca swój wywód opiera na tezie, że skoro w latach poprzednich przy tym samym stanie faktycznym ona i spółki powiązane otrzymywały płatności, to skarżąca była w dobrej wierze uznając swoje działanie za prawidłowe, zaś to organ winien wykryć nieprawidłowość i zastosować sankcje w latach poprzednich, co spowodowałoby nie wnoszenie kolejnych wniosków pomocowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. ponieważ nie uwzględnił naruszenia art. 7 k.p.a. przez organ.

Wskazania wymaga więc, że również i w zakresie tego zarzutu należało go nie tylko powiązać z konkretnym przepisem prawa materialnego, czego jednoznacznie skarżąca kasacyjnie nie wykonała, ponieważ odnosi się wyłącznie do odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych płatności, ale przede wszystkim należało wykazać, że przywołane przez nią przepisy wyłączające jej odpowiedzialność winny mieć zastosowanie w sprawie. Tego jednak skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Tymczasem organ weryfikował ewentualną możliwość wystąpienia przesłanki odstąpienia od dochodzenia zwrotu należności stosownie do wyliczonych przez skarżącego przepisów prawa unijnego, a następnie WSA dokonał analizy postępowania organu i nie znalazł uchybień proceduralnych oraz odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Prawidłowo WSA stwierdził, że dopiero ponad standardowa weryfikacja wszystkich podmiotów powiązanych ze skarżącą za poszczególne lata wstecz i zbadanie powiązań pomiędzy T.K. i M.H., a zawiązanymi przez nich spółkami odkryło kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. WSA zatem słusznie skonstatował, że utworzenie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, przy formalnym spełnieniu wszelkich wymogów prawnych, umożliwiło skarżącej i powiązanym z nią podmiotom obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych oraz polskich. Przy czym podkreślić należy, że każda sprawa administracyjna stanowi odrębną i samodzielną całość rozpatrywaną w kontekście konkretnego wniosku w oparciu o przepisy regulujące tę daną sprawę.

Resumując zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. okazał się chybiony, a tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także nie jest usprawiedliwiony.

W drugiej kolejności w ramach zarzutów materialnych skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 w zależności od lat, z których pochodziły przyznane sporne płatności, przez ich niezastosowanie. Wskazać należy, że przepisy te zawierają identyczną treść. Zgodnie z ich treścią, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA wadliwie przyjął ustalenie organu, co do jej działania w złej wierze oraz braku winy organu, w sytuacji, gdy to wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych nastąpiła wypłata płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast wobec zawiadomienia skarżącej o nieprawidłowości dopiero w 2016 r. nie miała świadomości prawidłowego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że aby skarżąca jako beneficjent pomocy mogła skorzystać z dobrodziejstwa ww. przepisów, powinny być spełnione łącznie oba warunki zwolnienia ze zwrotu nienależnie pobranych płatności. A zatem gdy wypłata nienależnych płatności nastąpiła wyłącznie w wyniku pomyłki organu, a on tej pomyłki nie mógł wykryć. Przesłanki dokonania płatności na skutek pomyłki organu oraz niemożności wykrycia błędu przez rolnika, muszą być spełnione łącznie.

Skarżąca kasacyjnie oprócz tezy, że organ miał wiedzę co do stanu faktycznego wnioskowanej przez nią pomocy oraz powiązanych z nią spółek, nie wykazała, aby organ popełnił błąd. Samo sformułowanie w protokole kontroli EFRROW, że organ nie podjął we właściwym czasie odpowiednich działań kontrolnych nie jest tożsame z przypisaniem organowi błędu w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. Co więcej, nawet przyjmując, że błąd został popełniony, to jednak druga podstawa zwalniająca, tj. niemożność jego wykrycia przez skarżącą kasacyjnie, nie została wyczerpana. To przecież skarżąca swoim działaniem kreowała konkretną sytuację faktyczną, korzystała z profesjonalnej obsługi prawnej, a nadto składała oświadczenia o znajomości zasad przyznawania pomocy. Okoliczności zaś tworzenia podmiotów powiązanych, a następnie ich funkcjonowania wyklucza możliwość przyjęcia niewiedzy skarżącej co do nienależnie przyznanych środków finansowych. Tak więc to, że w poszczególnych latach organ wydawał decyzje pozytywne, a o nieprawidłowościach zawiadomił skarżącą dopiero w 2016 r. nie powoduje możliwości uznania spełnienia przez skarżącą kryterium braku możliwości wykrycie błędu w zwykłych okolicznościach sprawy.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).