Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1160/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A. " S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. w dniu 4 listopada 2005 r., A. sp. z o.o. w K. domagała się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu handlowo-usługowego, z centrum handlowym, hotelem, stacją benzynową, parkingiem 3 poziomowym, parkingami otwartymi, układem komunikacyjnym, zjazdami z ulicy [...] i [...] oraz niezbędną infrastrukturę techniczną w zakresie zaopatrzenia inwestycji w prąd, wodę, gaz oraz odprowadzanie ścieków i wód opadowych na wymienionych we wniosku działkach położonych w K. , obręb nr [...] , przy ul. [...] w K.

Decyzją z dnia [...].06.2007 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez T.B. , Stowarzyszenie [...] S.A. w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].06.2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] .12.2011 r., wydaną na podstawie: art. 59 ust. l i art. 60 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; par. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; par. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także na podstawie art. 104 kpa - orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu handlowo-usługowego, obejmującego centrum handlowe, hotel, stację benzynową, parking 3-poziomowy, parkingi otwarte, układ komunikacyjny, zjazdy z ulicy [...] (dz. nr [...]) i [...] (dz. nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturę techniczną w zakresie zaopatrzenia inwestycji w prąd, wodę, gaz oraz odprowadzanie ścieków i wód opadowych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] w K".

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w toku postępowania uwzględnione zostały zalecenia i wnioski zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , którą uchylono decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...].06.2008 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy. Powołano także opinie i uzgodnienia wydane w sprawie oraz zajęto stanowisko wobec zarzutów podniesionych przez strony postępowania. Stwierdzono nadto, że inwestycja spełnia wymogi, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące planowaną inwestycję, w tym:

1) linię zabudowy - rozumianą jako nieprzekraczalną linię zabudowy: w odległości 30 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] Wskazano, iż dopuszcza się przekroczenie wyznaczonej linii zabudowy przez elementy drugorzędne tj. schody zewnętrzne, rampy zewnętrzne, daszki;

2) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono w wysokości od 20 do 30 %;

3) udział powierzchni biologicznej czynnej na poziomie nie mniejszym niż 20%;

4) szerokość poszczególnych elewacji frontowych od ulicy [...] ustalono od 7 m do 140 m. Szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] ustalono od 7 m do 130 m;

5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4 m do 7 m dla budynków stacji benzynowej i parkingu wielopoziomowego, od 7 m do 12 m dla budynku handlowo-usługowego, od 7 m do 18 m dla budynku hotelu;

6) odnośnie geometrii dachu przyjęto, że w planowanej inwestycji dach ma być płaski.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. SA w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucono, że organ I instancji nie uwzględnił faktu ustanowienia przez sądy powszechne na rzecz składającego odwołanie służebności drogi koniecznej. Tym samym organ nie uwzględnił okoliczności, że orzeczenia sądów powszechnych prowadzą do ustalenia ściśle określonego przeznaczenia gruntu, w tym przypadku do ustalenia, że określony pas gruntu został przeznaczony wyłącznie na cele komunikacyjne. W ocenie spółki nie jest możliwa realizacja zamierzenia inwestycyjnego bez ingerencji w treść wskazanej służebności. Zdaniem A. SA w K. , w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione odwołanie się przez organ do zasady, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazano, że spółka A. S.A. posiada interes prawny w prawidłowym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy oraz że z tego powodu posiada status strony postępowania. Podkreślono, że w sprawie istotna jest okoliczność, że inwestor wprost wskazuje, iż zamierza stworzyć zabudowę w taki sposób, że znaczna część szlaku służebnego zostanie zabudowana. Wniosek tego rodzaju znajduje, zdaniem odwołującej się spółki - oparcie w treści załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji. Dodatkowo inwestor w tym załączniku wskazał, że istnieje dojazd do hotelu od strony zachodniej, gdy tymczasem brak jest tego rodzaju rozwiązania komunikacyjnego. Ponadto ochronę służebności drogi koniecznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zapewnia spółce m. in. przepis § 2 pkt 7 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych wskazano, że część działek objętych analizą urbanistyczną nie może stanowić działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tego rodzaju działkami sąsiednimi nie są m.in. działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Zakwestionowano sposób wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem odwołującej się spółki, organ I instancji, ustalając parametry inwestycji, w niewystarczającym stopniu uwzględnił zabudowę występującą na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a w szczególności zabudowę występującą na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Zdanie A. SA w K., nieprawidłowo organ I instancji powołał się na zabudowę znajdującą się w znacznej odległości od terenu inwestycji -przykładowo zabudowę [...], a w zasadzie pominął zabudowę Hotelu [...]. Z treści załącznika nr 3 do decyzji wynika, że organ I instancji nie uwzględnił faktu przebudowy/rozbudowy Ronda [...] a realizacja tej inwestycji ma olbrzymi wpływ na określenie zasad ładu przestrzennego w rejonie ulicy [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]05.2012 r. ( [...] działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że nie kwestionuje sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego. Wątpliwości Kolegium budzi natomiast sposób wyznaczenia parametrów architektoniczno-urban i stycznych planowanej inwestycji. W tym zakresie wskazano, że brak jest podstaw do uznania za prawidłowy sposób wyznaczenia w mniejszej sprawie linii zabudowy. Organ I instancji w załączniku nr l wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, o której mowa w § 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku rniejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588) rozumianą jako nieprzekraczalna linia zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027 - w odległości 30 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] oraz w odległości 20 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] . Ponadto w decyzji podkreślono, że jest to "Unia zabudowy wg załącznika nr 2", na którym to załączniku wrysowano "nieprzekraczalną linię zabudowy". W konsekwencji powyższych stwierdzeń, nie można, zdaniem Kolegium jednoznacznie uznać, czy wskazana w załączniku nr l i załączniku nr 2 linia zabudowy - to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy. Pojęcia te nie są tożsame i nie można ich używać zamiennie. Jednoznaczne określenie linii zabudowy jest istotne nie tylko ze względu na wymogi prawa, ale również dla osób przygotowujących później projekt budowlany i plan zagospodarowania działki.

Uzasadniając przyjęty pogląd, Kolegium Odwoławcze powołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1344/11 - w którym podano, że nie można w tej samej decyzji administracyjnej posługiwać się dwoma pojęciami o odrębnym zakresie znaczeniowym na wyznaczenie jednego z istotnych elementów -warunków zabudowy - ustalenia linii nowej zabudowy. Otóż powszechnie przyjmowane jest w urbanistyce i architekturze odrębne rozumienie tych pojęć -obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaniu od tak wyznaczonej granicy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy." Ustawodawca zatem nakazuje wyznaczyć w warunkach zabudowy linię zabudowy. Posłużenie się w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że ma być to linia oficjalnie wyznaczona, wskazana przez organ administracyjny. Inna interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy tj. nad przepisem art. 61 ust. l u.p.z.p. W konsekwencji pojecie "linii zabudowy", zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy np. w przypadku zabudowy rozproszonej, czy też obowiązująca linia zabudowy np. w przypadku zabudowy pierzejowej, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

Podsumowując powyższe rozważania Kolegium wskazało, że niedopuszczalne jest przypisywanie pojęciu "linii zabudowy" w jednej decyzji takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcia, o odmiennym znaczeniu. Linia zabudowy powinna być jednoznacznie ustalona oraz odpowiednio uzasadniona.

Mając powyższe rozważania na uwadze Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie jest władne stwierdzić, że ustalenia w zaskarżonej decyzji organu I instancji dotyczące linii zabudowy są prawidłowe (wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy rozumianej jako nieprzekraczalna linia zabudowy).

Dokonując natomiast analizy kolejnych parametrów inwestycji podano, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej - powinny mieć konkretną wielkość. Należy podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/1.0, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).

Organ II instancji wskazał, że w analizowanej sprawie wskaźnik szerokości poszczególnych elewacji frontowych od ulicy [...] ustalono od 7 m do 140 m, natomiast od ul. [...] ustalono od 7 m do 130 m.

Treść uzasadnienia dla tak ustalonego parametru zabudowy jest podana na tyle niejednoznacznie, że nie można, zdaniem organu odwoławczego, przesądzić o zasadności takich ustaleń. Akceptując trafność poglądu uznającego za prawidłowe określanie cech inwestycji według wartości minimalnych oraz maksymalnych, nie można jednak uznać za prawidłowe określanie granicznych wartości danego wskaźnika daleko od siebie odbiegających. W rezultacie analizowana decyzja Prezydenta Miasta K. dopuszcza wiele wariantów zabudowy, ponieważ inwestor dysponuje w tym zakresie daleko idącą swobodą. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób precyzyjny kształtować ład przestrzenny poprzez określanie konkretnych parametrów urbanistycznych, to • parametry te powinny być ustalane w sposób pozwalający na nie budzącą wątpliwości ich weryfikacje. Ukształtowanie tak szerokiego zakresu (dolna i górna granica) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy pozwala na zbyt daleko idący luz w kreowaniu przyszłej zabudowy przez projektanta, tym bardziej że w procesie inwestycyjnym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium Odwoławczego kwestia ta wymaga ponownej weryfikacji przez organ I instancji.

Zauważono także, że ustalając parametry nowej zabudowy organ wydający decyzję powinien w sposób jasny i zrozumiały podać, które działki z wyznaczonego obszaru brano pod uwagę i jakie średnie wielkości uzyskano wyliczając poszczególne parametry inwestycji oraz ewentualnie dlaczego uzasadnione było odstąpienie od wartości uśrednionych, wynikających z analizy. Jednoznaczne ustalenie warunków zabudowy w treści wydawanej decyzji nie powinno powodować w przyszłości niejasności sformułowań decyzji o warunkach zabudowy i konieczności wyjaśniania ich w trybie art 111 k.p.a. na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21.07.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 622/06).

Kolegium wskazało, że przedstawione rozważania w takim samym stopniu dotyczą wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalonego od 20% - 30%. Organ jako podstawę prawną wskazał § 5 ust. l rozporządzenia - nawiązujący do średniej wartości w obszarze. Rozpiętość wskaźników nie jest aż tak rozległa jak w przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej, niemniej jednak nadal jest znaczna. Natomiast załącznik nr 3 do decyzji (tzw. wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej) wskazywał w odniesieniu do przedmiotowego parametru na nawiązanie do wartości zbliżonej do średniej (30%), a z kolei przyjęte przez organ w kluczowym dla decyzji załączniku nr l ustalenia budzą istotne wątpliwości z powodów, o których mowa powyżej.

Ustosunkowując się do zarzutów strony odwołującej się a dotyczących nieuwzględnienia faktu ustanowienia służebności drogi koniecznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, stanowi jedynie szczegółową informację odnośnie dopuszczalnych parametrów obiektu, jaki na danym terenie może powstać. Jednocześnie można taką decyzję uznać za swoistą promesę otrzymania pozwolenia na budowę, pod warunkiem iż projektowany budynek będzie zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy, a inwestor spełni szereg przesłanek udzielenia pozwolenia, * wynikających z Prawa budowlanego. Wskazano, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi posiadać prawo do dysponowania terenem na cele budowlane i wykazać je, składając stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi posiadać żadnych uprawnień do terenu inwestycji, co jest zgodne z ratio legis ustawy. Dzięki temu, 'potencjalny nabywca nieruchomości jeszcze przed uzyskaniem do niej tytułu prawnego może otrzymać informację, jakiego rodzaju inwestycja może tam zostać zrealizowana. Nadto, z art 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium powołało w powyższym zakresie wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 345/05). W wyroku tym stwierdzono, że "nie ma zatem mowy, by wydanie warunków zabudowy bez uwzględnienia istniejących służebności mogło naruszyć interes prawny osób, którym te ograniczone prawa rzeczowe przysługują. Natomiast rzeczą inwestora będzie - przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę- uzyskania prawa do dysponowania terenem, i na tym też etapie procesu inwestycyjnego istnienie służebności może stanowić podstawą do negatywnego załatwienia wniosku inwestora. Ponieważ kwestionowane w mniejszej sprawie postanowienia uzgadniały zamiar inwestycyjny na etapie ustalania warunków zabudowy, również na ich treść nie mogły mieć wpływu istniejące ograniczone prawa rzeczowe. Na marginesie Sąd pragnie jedynie zauważyć, iż istnienie służebności na terenie inwestycji może mieć wpływ na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy o tyle, iż istnieć będzie po ich stronie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. " Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 339/08 pogląd powyższy został uznany za trafny.

Skargę na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 05.2012 r. wniosła A. SA z siedzibą w K. , zaskarżając decyzję tę w części dotyczącej jej uzasadnienia. Decyzji zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie:

1. art. 365 § l k.p.c., art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 6 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie faktu wydania przez Sąd Rejonowy dla K.-K. oraz Sąd Okręgowy w K. postanowień o ustanowieniu na rzecz Spółki A. SA w K. służebności drogi koniecznej, przebiegającej przez działki objęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy oraz nieuwzględnienia wynikającego z tego przepisu związania organów administracyjnych prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych. Skarżąca spółka zarzuciła, że niezastosowanie wymienionych przepisów skutkuje naruszeniem obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady praworządności. Zarzuciła także wadliwość uznania, iż decyzja o warunkach zabudowy nie musi zawierać warunku takiego sposobu realizacji zamierzenia inwestycyjnego, który nastąpi bez ingerencji w treść służebności, chyba że uprawniony wyrazi zgodę na zmianę lub zaakceptuje satysfakcjonującą go propozycję inwestora;

2. art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w swojej ocenie wydanej we wcześniejszym okresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku Hotelu [...] wraz z ustalonymi w tej decyzji -jedynymi możliwymi rozwiązaniami komunikacyjnymi,

W zakresie naruszenia prawa przepisów postępowania wskazano na naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności określonej w tym przepisie,

2. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, . art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności zarzutu naruszenia:

a) art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w swojej ocenie wydanej we wcześniejszym okresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku Hotelu [...] wraz z ustalonymi w tej decyzji -jedynymi możliwymi rozwiązaniami komunikacyjnymi,

b) art. 64 ust. l w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewystarczające określenie w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a w szczególności interesów Spółki [...] brak ustalenia w zakresie jakich elementów występują sprzeczne interesy stron, a w dalszej konsekwencji nieprzeprowadzenie analizy tych interesów oraz brak wskazania jakie racje przemawiają za wyborem interesów jednej ze stron postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca żądała uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].05.2012 r. w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zasadniczo słuszna. Nie są trafne jednak te rozważanie Kolegium, w których powiedziano, że "dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi posiadać prawo do dysponowania terenem na cele budowlane i wykazać je, składając stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej; natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi posiadać żadnych uprawnień do terenu inwestycji, co jest zgodne z ratio legis ustawy - dzięki temu potencjalny nabywca nieruchomości jeszcze przed uzyskaniem do niej tytułu prawnego może otrzymać informację, jakiego rodzaju inwestycja może tam zostać zrealizowana" (str, [...] decyzji).

W związku z powyższym skarżąca spółka wskazała, że nie jest trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. według którego, organy administracji orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą pominąć w ustaleniu tych warunków fakt istnienia na terenie objętym wnioskiem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej. spółka zaznaczyła, że nie powinno dochodzić do takich sytuacji aby w obrocie prawnym funkcjonowały sprzeczne orzeczenia sądów powszechnych, organów administracyjnych czy też innych podmiotów. Podmioty, których sprawa została w ostateczny, prawomocny sposób rozstrzygnięta mogą zasadnie oczekiwać, iż dane orzeczenie będzie w wiążący sposób określać ich sytuacje prawną oraz, że sytuacja ta będzie respektowana przez innych uczestników obrotu, organy państwowe, samorządowe, itp. W niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, w której Sąd Rejonowy dla K, -K, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 roku, sygn. akt[...] , częściowo zmienionym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. ustanowił służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działek znajdujących się w posiadaniu Spółki [...] , która to służebność przebiega od ulicy [...] przez nieruchomość objętą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji, w ocenie skarżącej spółki, w niniejszej sprawie nie jest możliwą realizacja zamierzenia inwestycyjnego Inwestora bez ingerencji w treść służebności. Skarżąca wskazała, że w postępowaniu tym nie odwołuje się wyłącznie do przepisu k.p.c., lecz także do przepisów materialnego prawa cywilnego, stanowiących podstawę dla ustanowienia służebności drogi koniecznej oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło żadnego uzasadnienia w zakresie definicji pojęcia "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia przeanalizowanie stanowiska strony przeciwnej oraz ustosunkowanie się do przyjętego toku rozumowania. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem skarżącej spółki, nie podało, które w jego ocenie przepisy są "przepisami odrębnymi" oraz jakie konkretnie przyczyny uzasadniają wniosek, że - jak należy domniemywać z treści zaskarżonego uzasadnienia - przepisy k.p.c. nie mają takiego charakteru. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dokonać wykładni pojęcia "przepisu odrębnego", tak aby możliwe było rozważenie, czy wskazane przez stronę postępowania normy są przepisami odrębnymi. Podkreślono nadto, że prawidłowa wykładnia pojęcia "przepisy odrębne" powinna być tego rodzaju, że pojęcie to obejmuje wszystkie przepisy obowiązującego prawa

W ocenie skarżącej spółki, w niniejszej sprawie nieuzasadnione jest odwołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zasady, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (str. [...] decyzji). Wskazano jednak, że tego rodzaju zasada obowiązuje oraz, że organ administracyjny jest zobowiązany do zamieszczenia takiej informacji w treści decyzji, co nie oznacza, że spółka [...] posiada interes prawny w prawidłowym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy oraz, że z tego powodu posiada ona status strony postępowania. Wobec powyższego konieczne jest postawienie pytania z jakich przyczyn spółka [...] jest stroną postępowania, skoro decyzja o warunkach zabudowy nie narusza uprawnień osób trzecich. Wszak w typowej sytuacji, jeżeli określone postępowanie z założenia nie może mieć znaczenia dla określonego podmiotu, to przepisy k.p.a. nie dopuszczają możliwości uznania go za stronę (w przeciwnym przypadku każda osoba mogłaby zgłosić się do każdego toczącego się postępowania w charakterze strony).

W powyższym zakresie spółka wskazała, że jej twierdzenia dotyczą zagadnień związanych z kontynuacją procesu inwestycyjnego i "realizacją" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na etapie pozwolenia na budowę. Po drugie, toczące się postępowanie dotyczy interesu prawnego spółki [...]. Przed oraz po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnieje potencjalne zagrożenie tego interesu, z tej przyczyny podmiot ten jest stroną postępowania. Skarżąca wskazała, że w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich art. 54 ust. 2 pkł d). W tej sytuacji zakres zastosowania art. 63 ust. 2 tej ustawy powinien być wykładany w powiązaniu z treścią art. 54 ust. 2 pkt d ustawy.

Podkreślono że spółka [...]S A w K. nie odmawia Inwestorowi prawa do zagospodarowania przedmiotowych działek, jednakże domaga się aby odbyło się to z poszanowaniem przysługującego jej prawa. W niniejszej sprawie znaczenie ma fakt, że Inwestor wprost wskazuje, iż zamierza stworzyć zabudowę w taki sposób, że znaczna cześć szlaku służebnego zostanie zabudowana. Wniosek tego rodzaju znajduje oparcie w treści załącznika graficznego do decyzji. Reasumując, stanowisko skarżącej spółki zakłada, że niedopuszczalne jest takie kształtowanie przestrzeni, które dopuszcza możliwość zabudowy nieruchomości obciążonej służebnością drogi koniecznej. Dodatkowo Inwestor w załączniku graficznym wskazał, że istnieje dojazd do hotelu od strony zachodniej, gdy tymczasem brak jest tego rodzaju rozwiązania komunikacyjnego.

Nadto zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło niekonsekwentnie oceniając działania organu I instancji, gdyż z jednej strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawia uwzględnienia faktu ustanowienia służebności drogi koniecznej (błędnie), a z drugiej strony w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego -jak należy domniemywać - organ I instancji wszczął procedurę uzgodnieniową z Urzędem Lotnictwa Cywilnego (słusznie). Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowało konsekwentnie, to powinno przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza uprawnień osób trzecich oraz, że szczegółowe zasady zagospodarowania terenu będzie można określić na etapie pozwolenia na budowę. Tak jednak nie uczyniło, słusznie zakładając, że niedopuszczalnym jest - już na etapie decyzji o warunkach zabudowy - rozstrzygniecie sprawy, które w jakikolwiek sposób mogłoby utrudnić (potencjalnie) ruch lotniczy w zakresie portu lotniczego w B.

Podniesiono w skardze, że nieprawidłowe jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczącego tego, że: "dopiero na etapie powalenia na budowę inwestor musi posiadać prawo do dysponowania terenem na cele budowlane i wykazać je, składając stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej" (str. [...] decyzji),

Wobec powyższego, zdaniem [...] SA - Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zalecić organowi I instancji, aby postępował w sposób praworządny, to jest zastosował w niniejszej sprawie art. 365 § l kpc zgodnie z którym "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".

Spółka wskazała, że ochronę służebności drogi koniecznej w "postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zapewnia m.in. przepis § 2 pkt 7 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, póz. 1589).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W zakresie zarzutu skargi organ uznał go za nietrafny i powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.10.2007 r.; sygn. akt II SA/Kr 345/05 oraz wyrok NSA z dnia 12.03.2009 r.; sygn. akt IIOSK 339/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].05.2012 r. (znak: [...] jest zgodna z prawem. Wskazanym aktem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]12.2011 r. (znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu handlowo-usługowego, obejmującego centrum handlowe, hotel, stację benzynową, parking 3-poziomowy, parkingi otwarte, układ komunikacyjny, zjazdy z ulicy [...] ) i [...] oraz niezbędną infrastrukturę techniczną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie były przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie te stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , które dotyczyły dostrzeżonych przez ten organ wadliwości decyzji organu I instancji, a obejmujących nieprawidłowości w zakresie określenia parametrów urbanistyczno-architektonicznych planowanej inwestycji. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę na wadliwe ustalenie w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] .12.2011 r. linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Ustalenia i wnioski Kolegium w powyżej wskazanych kwestiach sąd w pełni akceptuje. Należy podkreślić, że trafnie Kolegium powołując orzecznictwo sądowe wskazało, iż "obowiązujqca linia zabudowy" nie jest tożsama z "nieprzekraczalną linią zabudowy". Stwierdzić należy, że ustalenie linii zabudowy jest obligatoryjnym parametrem planowanej inwestycji określanym w decyzji o warunkach zabudowy. Parametr ten nie może pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych i musi być w decyzji określony jednoznacznie. Tymczasem kontrowana decyzja organu I instancji nie stwierdza jasno jaki rodzaj linii zabudowy został w sprawie tej ustalony dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta, w nieuprawniony sposób stwierdza, że przez obowiązującą linię zabudowy rozumie się nieprzekraczalną linię zabudowy. Zamienne posługuje się wskazanymi wyżej pojęciami, które, jak trafnie wskazało Kolegium, nie są synonimami, nie jest poprawne.

Także rozważania organu odwoławczego dotyczące szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji zasługują na pełną akceptację. Nie było bowiem prawidłowe określenie tego atrybutu w decyzji organu I instancji w ten sposób, że graniczne wartości tego wskaźnika ustalono w sposób istotnie od siebie odbiegający (7-140 m od strony ul. [...] i 7-130 m od strony ul. [...]). Przedstawione określenie powyższego parametru, bez jednoczesnego dokładnego podania i uzasadnienia w jakich przypadkach wartości te znajdą zastosowanie - tworzy stan dużej dowolności przy projektowaniu inwestycji. To zaś powoduje, że kontrolowana decyzja ustalająca warunki zabudowy, w zakresie dotyczącym ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy -nie kształtuje precyzyjnie ładu przestrzennego. Przyjęte przez organ I instancji rozwiązanie musi być zatem ocenione jako nieprawidłowe.

Istotą sporu w analizowanej sprawie była natomiast ocena wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy faktu, iż przez nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przebiega służebność drogi koniecznej. Skarżąca spółka, której to ograniczone prawo rzeczowe przysługuje twierdziła, że już na etapie postępowania o uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy uprawniona jest do żądania ochrony tej służebności, poprzez zamieszczenie w decyzji odpowiednich postanowień (zapisów) w zakresie takiego sposobu realizacji zamierzenia inwestycyjnego, które nie będzie ingerować w treść istniejącej służebności.

Przedstawione stanowisko skarżącej spółki nie jest trafne albowiem pozostaje w całkowitej sprzeczności z istotą i charakterem prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Treść powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że nie istnieje sytuacja, by wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez uwzględnienia treści służebności przebiegającej przez działki objęte wnioskiem inwestora mogło w jakikolwiek sposób naruszyć interes prawny podmiotu, któremu to ograniczone prawo rzeczowe przysługuje. Nie jest zatem uprawnione ani nawet dopuszczalne kontrolowanie na etapie ustalania warunków zabudowy, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i czy istnieją w tym zakresie jakieś ograniczenia wynikające np. z faktu ustanowienia służebności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt: II OSK 339/2008; opubl. LexPolonica nr dokumentu: 2321502 oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r.; sygn. akt: II OSK 1186/2008; opubl. LexPolonica nr dokumentu 2321759). Badanie powyższej okoliczności jest obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej, wydających pozwolenie na budowę, gdyż dopiero na wskazanym etapie poprzedzającym realizację inwestycji następuje badanie prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Jak natomiast wynika z powołanego wyżej przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p. w fazie ustalania dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, inwestor nie musi posiadać żadnych praw do terenu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej spółki wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uwzględniania przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej ustanowionej na rzecz tej spółki służebności drogi koniecznej przebiegającej przez teren planowanej inwestycji. W tym też zakresie jako chybiony ocenić należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 365 par. l kpc, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Wskazać bowiem należy, że art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa wyrażają zasadę praworządności, która polega na tym, iż organy władzy publicznej działają tylko na podstawie i w granicach prawa. Zastosowanie powyższej zasady w kontrolowanej sprawie, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza, jak już wyżej wskazano, możliwość badania na etapie ustalania warunków zabudowy, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym stanowisko organów administracji świadczy wręcz o przestrzeganiu powołanych przepisów i zasady prawa z niej wynikających.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 65 u.p.z.p. a mający polegać na pominięciu wydanej we wcześniejszym okresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku Hotelu [...] wraz z ustalonymi w tej decyzji - jedynymi możliwymi rozwiązaniami komunikacyjnymi. Pomijając fakt, że powołany przepis dotyczy przesłanek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy bada spełnienie przesłanek wynikających z przepisów regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nie rozstrzyga, ani też nie odwołuje się do stanu hipotetycznego jaki wynikać może z wydanych wcześniej a niezrealizowanych jeszcze decyzji, w tym dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Odnoszenie się więc w tej sprawie do rozwiązań przyjętych w innych wydanych decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy (dla hotelu [...] - nie byłoby zasadne.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 64 ust. l w zw. z art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p. poprzez niewystarczające określenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich tj [...] S.A. w K. wskazać należy, że uszło uwadze strony skarżącej, iż w kwestionowanej decyzji organu I instancji znalazł się zapis, iż "realizacja objętego decyzją zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej (...)". Analizowana decyzja zawierała więc kierowaną do inwestora informacje o konieczności zapewnienia ochrony - na etapie realizacji tej decyzji - także interesu podmiotu uprawnionego z tytułu służebności drogi koniecznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.