Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 771/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 21 zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 6 maja 2020r. znak: [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. [...] ze zm.), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. [...] ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Starosty [...] z dnia 2 października 2019 r. znak: [...], odmawiającej – w postępowaniu wznowieniowym – uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Województwa reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na budowę zintegrowanej sieci tras rowerowych w Województwie [...] - Zadania nr 5 VeloDunajec (VD) ode. 1 cz. 3 (od m. Z. do m. S. S.) od km 99+483,98 do km 102+835,12 obejmującej ścieżkę rowerową, 6 kładek i jeden przepust na dz. nr [...] [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Z. gm. Ł., dz. nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C. gm. Ł., dz. nr [...] [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Ł. gm. Ł., oraz dz. nr [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym M. gm. Ł. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z dnia 2 października 2019 r. znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Województwa reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ul. [...], [...] pozwolenia na budowę zintegrowanej sieci tras rowerowych w Województwie [...] - Zadania nr [...] VeloDunajec (VD) ode. 1 cz. 3 (od m. Z. do m. S. S.) od km 99+483,98 do km 102+835,12 obejmującej ścieżkę rowerową, 6 kładek i jeden przepust na dz. nr [...] [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Zarzecze gm. Ł., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C. gm. Ł., dz. nr [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Ł. gm. Ł., oraz dz. nr [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym M. gm. Ł..

Na tę decyzję odwołanie złożył Z. W. i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art.8, art. 77, art. 80, art. 107, art. 10, art. 40 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, art. 218 ust. 2 ustawy Prawo wodne, art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, iż w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki [...] był Skarb Państwa reprezentowany przez PGW Wody Polskie oraz że o takim stanie prawnym przesądziła decyzja Wojewody z 9 stycznia 2019 r., znak: [...] W stosunku do powyżej wymienionej decyzji, toczy się postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem z 18 października 2019 r. Decyzja Wojewody nie stwierdza nabycia prawa własności Skarbu Państwa do działki nr [...], ale jedynie potwierdza, że PGW Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa w stosunku do tej nieruchomości. Na potwierdzenie wskazał na aktualny wpis w księdze wieczystej, który ma potwierdzać, że jest właścicielem parceli gruntowych, które obecnie wchodzą w skład części działki [...], co jego zdaniem przesądza o prawie własności. Skarżący zwraca też uwagę, że teren, na którym wybudowana została trasa sieci rowerowych, nie jest pokryty wodami płynącymi, co więcej podkreśla również, że został złożony wniosek do Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o ustalenie linii brzegowej.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 maja 2020 r. Wojewoda, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na istotę wznowienia postępowania administracyjnego oraz skontrolował prawidłowość zachowania miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania z art. 148 § 1 kpa, który to termin w niniejszej sprawie został zachowany. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, iż kolejnym etapem po wznowieniu postępowania jest zbadanie kwestii, czy podmiot żądający wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa posiada przymiot strony postępowania. Ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero po jego wydaniu, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny.

Przytaczając ustalenia organu I instancji, Wojewoda wskazał, że w prowadzonym postępowaniu wnioskodawcy swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaną decyzją nr [...] wywodzą z faktu, że są właścicielami parcel gruntowych nr [...] (własność Z. W.), [...] (własność W. W.), które stanowią część obecnej działki nr [...], a na której została zrealizowana inwestycja zgodnie z wydaną decyzją. Z akt sprawy wynika nadto, że w skład spornej działki [...], która istnieje od dnia ogłoszenia nowej ewidencji gruntów opublikowanej dla całej Gminy Ł., przez Głównego Geodetę Województwa, obwieszczeniem z dnia 3 września 1984 r., w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją gruntów dla całej Gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 9/84 z dnia 4 października 1984 roku) "wchodziły m.in. parcele gruntowe: nr [...], należąca do Z. W. oraz [...], której właścicielem był W. W.. W dzienniku urzędowym Województwa Nowosądeckiego z dnia 4 października 1984 roku w pozycji 36 stwierdzono, cyt.: Na podstawie § 6 i 92 ust. 3 Zasądzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, póz. 98)- z późniejszymi zmianami - podaję się do publicznej wiadomości, że w oparciu o mapę pochodną z mapy zasadniczej został odnowiony operat ewidencji gruntów dla całej gminy Ł.. Dotychczasowy operat ewidencji gruntów założony w oparciu o mapę katastralna traci moc obowiązująca z dniem ogłoszenia niniejszego obwieszczenia, (podkreślenie i pogrubienie własne) Stosownie do art. 10 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 6, póz. 32), właściciele gruntów oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty, obowiązani są zgłaszać wszystkie zmiany danych o gruntach do Urzędu Gminy w Ł. w ciągu 4 tygodni od daty powstania tych zmian. Tok postępowania przy zgłaszaniu zmian określa Rozporządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz.U. nr 27, póz. 159 z 1962 r. nr [...], póz. 194).

Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w N. (nie zawierającym daty) znak: [...], które znajduje się w aktach sprawy I instancji (nr [...]) zgodnie z nową ewidencją gruntów, w pozycji rejestrowej nr [...] obręb M. figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 40,17 ha, do której władanie na zasadach samoistnego posiadania wpisane jest na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z siedzibą przy ul. [...], [...]. W dniu ogłoszenia nowej ewidencji gruntów dla gminy Ł., tj. 4 październik 1984 r, zmienił się stan prawny spornej nieruchomości. Ten stan prawny potwierdza również decyzja Wojewody z dnia 9 stocznia 2019 r., znak: [...], w której to na podstawie art. 528 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne stwierdzono, że z dniem 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki-Wodnej w K. reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1,50 ha, nr [...] o pow. 0,20 ha, nr [...] o pow. 40,17 ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...] M. , jednostka ewidencyjna Ł. . Z treści zaskarżonej decyzji Starosty [...] wynika, że ww. decyzja Wojewody stała się ostateczna w dniu 24 stycznia 2019 r. W decyzji tej (tj. potwierdzającej uprawnienia właścicielskie) wskazano, że działka nr [...] stanowi powierzchniowe wody płynące rzeki Dunajec oraz że cyt.: Zgodnie z art. 211 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, woda morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast w świetle art. 212 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawa właścicielskie w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym wykonują Wody Polskie. Ponadto, zgodnie z ust. 2 przywołanego wyżej przepisu, Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. Zadania Wód Polskich w zakresie wykonywania praw właścicielskich w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami wykonują, na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 9, regionalne zarządy gospodarki wodnej. Zatem biorąc powyższe pod uwagę, w szczególności powołane obwieszczenie Głównego Geodety Województwa, a także decyzję potwierdzającą uprawnienia właścicielskie należy wyjaśnić, że stan prawny działki nr [...] został określony. Zgodnie z nową ewidencją gruntów Skarb Państwa stał się władającym na zasadach samoistnego posiadania całej działki nr [...]. Co więcej w aktach sprawy I instancji znajduje się wypis z ewidencji gruntów z dnia 11 wrześnie 2017 r. (tj. na niecałe 7 miesięcy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę) a także z dnia 10 sierpnia 2018 r. (tj. niecałe 2 miesiące po wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę), w którym wskazano Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działki nr [...]. Powyższe potwierdziła decyzja Wojewody z dnia 9 stycznia 2019 r., znak: [...] Wskazała ona, że uprawnienia właścicielskie względem tej działki wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. Wydana została na podstawie art. 528 ust. 1 i 3 ustawy Prawo Wodne, który stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa m.in. niektórych rodzajów wód, czy nieruchomości gruntowych wyszczególnionych w pt 1-3 tego przepisu. Ponadto w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] nie dysponował żadnymi dokumentami, wypisami z ewidencji gruntów, mapami, które dowodziłyby odmienny stan prawny działki nr [...] aniżeli ten przedstawiony w dokumentacji, jaka była w jego posiadaniu.

Kontynuując argumentację Wojewoda wskazał, że w chwili wydania w dniu 19 czerwca 2018r. decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę N. , uprawnienia właścicielskie względem działki nr [...] w miejscowości M. sprawowały PGW Wody Polskie reprezentujące Skarb Państwa. Stał się on na mocy obwieszczenia Głównego Geodety władającym działką nr [...], a tym samym parcel gruntowych wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 7 sierpnia 2018 r. (które wchodzą w skład działki nr [...]). Zatem skoro Starosta [...] był w posiadaniu wypisu z rejestru gruntów świadczącego, że RZGW w K. władają na zasadach samoistnego posiadania działką nr [...], czego nikt na tamtym etapie nie podważył oraz żadne dowody nie wskazywały na odmienny stan prawny, to Pan W. W. i Pan Z. W. nie powinni być uznani za strony postępowania w sprawie dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę wydanego w dniu 19 czerwca 2018 r., ponieważ nie byli oni właścicielami żadnej z działek objętej inwestycją, ani też jakiejkolwiek innej będącej w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Co więcej jeszcze raz należy podkreślić, że 4 października 1984 r. Główny Geodeta Województwa ogłosił nową ewidencję gruntów dla całej gminy Ł., zatem można stwierdzić, że stan prawny działki został określony na mocy tego obwieszczenia. Główny Geodeta Województwa obwieszczeniem tym zlikwidował parcele gruntowe na rzecz działek ewidencyjnych. W związku z tym Starosta [...] nie był uprawniony do badania wcześniejszego stanu własności dz. nr [...] przed jej utworzeniem tym bardziej, że pojęcie parcel gruntowych w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie występuje.

Odnosząc się do dowodów, jakie przedstawił Z. W. w trakcie postępowania przed organem I instancji w postaci: zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych z dnia 11 czerwca 2019r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Starostę N. z dnia 13 czerwca 2019 roku, znak: [...], w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu granic poprzez rozdzielenie różnych stanów prawnych w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie M. Gmina Ł. , mapy do celów prawnych części działki nr [...] położonej w obr. M. z wykazaniem parcel gruntowych [...], [...] (...) oraz [...], [...] (...), organ odwoławczy wskazał, że powyższe dokumenty, jak słusznie zauważył organ I instancji są wyłącznie zawiadomieniami i nie zawierają informacji o rozstrzygnięciu co do istoty spraw, których dotyczą. Jednakże dla rzetelności prowadzonego postępowania Starosta [...] podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia zakresu zgłoszonych prac - co potwierdzają notatki służbowe w aktach sprawy I instancji, i tak też Starosta [...] ustalił, że wszczęte w Wydziale Geodezji postępowanie będzie zakończone po uzyskaniu decyzji o ustaleniu linii brzegu zgodnie z art. 220 ustawy Prawo wodne.

Co więcej, organ II instancji, działając na podstawie art. 136 kpa, pismem z dnia 17 marca 2020 r., znak: [...], wystąpił do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w N. z prośbą o udzielenie informacji dot. tego postępowania. W odpowiedzi na powyższe w dniu 30 marca 2020 r. do tut. Organu wpłynęło pismo, którym poinformowano, że w dniu 27 czerwca 2019 r. Starosta [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Z. W. do czasu ostatecznego ustalenia linii brzegu zgodnie z przepisem art. 220 ustawy Prawo wodne. Niezależnie od powyższego, organ stanął na stanowisku, że wyżej wymieniona sprawa tocząca się w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w N. nie miała i nie ma wpływu na obecnie prowadzone postępowanie wznowieniowe dot. wydanej decyzji Nr [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę, którego przesłanką był brak udziału strony w postępowaniu. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji Starosty [...], ustalenie linii brzegu rzeki D. miałoby znaczenie w świetle przepisu art. 10 ust. 1a Prawa wodnego, co nie ma związku z obecnie prowadzonym postępowaniem. Z kolei mapa do celów prawnym nr P. [...] potwierdza jedynie lokalizację dawnych parcel gruntowych w granicach działki [...], co również nie ma wpływu na wynik prowadzonego postępowania w przedmiocie uznania za stronę postępowania dotyczącym pozwolenia na budowę.

Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że w dniu 18 października 2019 r. zostało wznowione postępowanie administracyjne na wniosek Pana Z. W. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 9 stycznia 2019 r., znak: [...], potwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. reprezentuje Skarb Państwa oraz wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1,50 ha, nr [...] o pow. 0,20 ha, nr [...] o pow. 40,17 ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...] M. , jednostka ewidencyjna Ł. - w części dotyczącej działki ewid. nr [...] o pow. 40,17 ha, do czasu ostatecznego zakończenia przez Starostę N. postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie dotyczącym przebiegu granic poprzez rozdzielenie różnych stanów prawnych w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie M., gmina Ł., Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., zwrócił się w dniu 3 lutego 2020 r. do Wydziału Skarbu Państwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z prośbą o udzielenie informacji na temat prowadzonego postępowania wznowieniowego. W dniu 14 lutego 2020 r., w systemie elektronicznym EZD, udostępniono postanowienie tamtejszego Wydziału z dnia 14 lutego 2020 r., znak: [...], którym zawieszono wznowione postępowanie jw. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w N. prowadzonego pod znakiem: [...]

W związku z powyższym, ostateczna decyzja Wojewody z dnia z dnia 9 stycznia 2019 r., znak: [...] (co do której wznowiono postępowanie) w dalszym ciągu pozostaje w obiegu prawnym. W chwili wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki był Skarb Państwa. Zgodnie z obwieszczeniem Głównej Geodety Województwa) reprezentowany przez PGW Wody Polskie (stan potwierdzony w decyzji Wojewody z dnia 9 stycznia 2019 r., znak: [...]). Oznacza to, że Pan Z. W. i Pan W. W. słusznie nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie zakończonej wydanym pozwoleniem na budowę w dniu 19 czerwca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego rację ma Starosta [...], że w obecnie prowadzonym postępowaniu żadna ze stron nie doręczyła dokumentów, z których wynikałoby, że stan prawny działki nr [...] uległ zmianie. Powyższe potwierdza również aktualny wydruk z ewidencji gruntów z dnia 12 września 2019 r. znajdujący się w aktach sprawy organu l instancji, który także ukazuje, że właścicielem. W obecnym momencie brak jest możliwości uznania za strony postępowania W. W. i Z. W..

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy odniósł się do istoty zasad sformułowanych m.in. w art. 7 i art. 77 § 1 - 81 kpa, ustalające reguły postępowania wyjaśniającego, a także wskazał na przepis art. 107 § 3 kpa, który nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego - w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. W ocenie organu II instancji Starosta [...] nie naruszył prawa, ani nie uchybił ustawowym obowiązkom, a podjęte orzeczenie jest rezultatem dokonanej w prawidłowy sposób subsumpcji mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tego aktu. Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez doręczanie pism bezpośrednio Panu Z. W. w sytuacji, gdy działał on przez pełnomocnika, gdyż w sytuacji, kiedy strona po otrzymaniu decyzji nie podnosiła faktu nieprawidłowości w doręczeniu tej decyzji i wniosła w ustawowym terminie odwołanie, przyjąć należy, że doręczenie decyzji skarżącemu zamiast pełnomocnikowi było skuteczne. Skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji doręczonej stronie, a nie jej pełnomocnikowi wyłącza zatem możliwość uznania doręczenia tej decyzji za nieprawidłowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 143/15).

Mając na uwadze powyższe argumenty, w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego wydając decyzję z dnia 2 października 2019 r., znak: [...]

W skardze do WSA w Krakowie Z. W. zaskarżył w całości wydaną przez Wojewodę w K. z 6 maja 2020r. decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego: art. art. 7, 8, 77, 80 i 107 kpa poprzez niezastosowanie, art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezastosowanie, art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezastosowanie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie, art. 218 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niezastosowanie, art. 3 ust 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez niezastosowanie oraz wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 2 października 2019 r. i o zasądzenie w sytuacji uznania skargi za zasadną od Wojewody w K. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji dokonał wielu naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego. Po pierwsze organ ten nie zastosował w sprawie art. 3 ust 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (pominął milczeniem treść tego artykułu, chociaż był powołany w odwołaniu z 28 października 2019 r.). Zgodnie z tym artykułem, domniemywa się, że prawo jawne o z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W niniejszej sprawie Z. W. powołał się na treść księgi wieczystej o numerze [...] Dodatkowo przedstawił mapę, z której wynika, że uwidocznione w księdze parcele gruntowe, stały się częścią działki ewidencyjnej w miejscu gdzie przebiega wybudowana ścieżka rowerowa. Z dokumentów tych jasno wynika, że jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Przed Starostą Nowosądeckim, jest prowadzona sprawa o aktualizację operatu ewidencyjnego, co ma docelowo umożliwić uwidocznienie w treść księgi wieczystej nowego stanu geodezyjnego. Organ II instancji pominął zupełnie te kwestie uznając, że skoro w 1984 r. zmienił się stan geodezyjny, to zmienił się stan prawny nieruchomości, czym dokonał interpretacji sprzecznej z treścią księgi wieczystej. W ocenie skarżącego, jeżeli organ uznał, że wpis prawa własności odwołującego wzbudza wątpliwości, powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie i doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowego, w celu wyjaśnienia prawa własności nieruchomości. O tym, że organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać interpretacji sprzecznych z treścią księgi wieczystej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzkie Sądy Administracyjne, między innymi w orzeczeniach: NSA w Warszawie z 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98 - "Podstawowa zasada wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (...), który brzmi "domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym" wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach"), WSA w Krakowie w wyroku z 27 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1306/06 - "Zasada wyrażona u; art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach ), NSA w wyroku z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 707/17 - "Oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Z kolei osoba, której prawo własności nie jest ujawnione w księdze wieczystej nie może skutecznie powoływać się na inne dokumenty celem wykazania własnego tytułu własności do nieruchomości"), NSA w wyroku z 30 sierpnia 2019 r. (sygn. akt. I OSK 1079/16 - "Zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach").

Kontynuując swoją argumentację skarżący wskazał, że próba obalenia tego domniemania dokonana przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji jest wyjątkowo nieudolna. Powoływanie się w tej sprawie na zmiany w ewidencji gruntów (dotyczą wpisów w dziale I księgi wieczystej, a prawo własności wpisane jest w dziale II) i swoją decyzję z 9 stycznia 2019 r. (stwierdzono w jej treści, ze grunt jest objęty wodą płynącą - co nie jest prawdą skoro można budować na nim ścieżkę rowerową), jest nieuprawnione. Żadne z tych dokumentów nie stwierdza bowiem, że jakiś inny podmiot nabył własność tej nieruchomości. Gdyby inwestor na podstawie tych dokumentów wszczął postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej przed właściwym sądem, sprawa zostałaby zapewne zakończona wyrokiem oddalającym pozew. Skarżący kwestionuje te rozstrzygnięcia wskazując, ze jako właściciel nieruchomości, po której prowadzona jest część inwestycji ma prawo wziąć udział w postępowaniu. Ponadto decyzja o pozwoleniu budowlanym z 19 czerwca 2018 r. została wydana nieprawidłowo, bowiem inwestor nie dysponował i nie dysponuje nadal prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość ta jest w posiadaniu samoistnym Z. W., a wcześniej jego ojca od co najmniej lat 70-tych XX wieku. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja Wojewody z 9 stycznia 2019 r. nie stwierdza nabycia prawa własności Skarbu Państwa do działki ewidencyjnej o numerze [...] w M. , a jedynie potwierdza, że z dniem l stycznia 2018 r. PGW Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa w stosunku do tej nieruchomości. Jak wynika z art. 528 ust. l ustawy Prawo wodne, który to artykuł był podstawą wydania tej decyzji, Wody Polskie z mocy prawa reprezentują Skarb Państwa w stosunku do gruntów pokrytych wodami, a wydana decyzja jedynie ten stan prawny potwierdza. Takie rozumienie przepisów ustawy Prawo Wodne, uzasadnia także umiejscowienie przepisu art. 528 w dziale XII Zmiany w przepisach, przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe, Rozdział 2. Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe. Przepis ten wskazuje jedynie, że Wody Polskie od l stycznia 2018 r. reprezentują Skarb Państwa, oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami. Natomiast decyzja Wojewody, na którą powołuje się sam Wojewoda, potwierdza jedynie tę reprezentację.

W odpowiedzi na Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019.2325), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak określonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że WSA w Krakowie poddał kontroli decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 października 2019 r. znak: [...], odmawiającej – w postępowaniu wznowieniowym – uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Województwa reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na budowę zintegrowanej sieci tras rowerowych w Województwie [...] - Zadania nr [...] VeloDunajec (VD) ode. 1 cz. 3 (od m. Zabrzeż do m. S. S.) od km 99+483,98 do km 102+835,12 obejmującej ścieżkę rowerową, 6 kładek i jeden przepust na dz. nr [...] [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Zarzecze gm. Ł., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C. gm. Ł., dz. nr [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Ł. gm. Ł., oraz dz. nr [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym M. gm. Ł. . Podkreślić należy, że w prowadzonym postępowaniu organ uznał, że w skład działki nr [...] w M. wchodzi parcela gruntowa [...] należąca do skarżącego, a w ewidencji gruntów jako posiadacz samoistny wpisany jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. Jednocześnie organ przyjął, że w dniu ogłoszenia nowej ewidencji, czyli na dzień 4 października 1984 r. zmienił się stan prawny nieruchomości. Organ przyjął, że w dniu 19 czerwca 2018 r., czyli w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości sprawowało Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie imieniem Skarbu Państwa. Z tego też organ wyprowadził wniosek, który jest kluczowy w rozpoznawanej sprawie, że skarżącemu nie przysługiwała legitymacja procesowa w sprawie, gdyż nie jest właścicielem żadnej z działek, na których prowadzona jest inwestycja.

W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi on szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać również wypada, że każdy wniosek dowodowy przedstawiany przez stronę postępowania wymaga rozpatrzenia, bo jest to konsekwencja wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poprawnej oceny materiału dowodowego. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 k.p.a.). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. W niniejszej sprawie Wojewoda uchybił powyższym regułom. Przede wszystkim wskazać należy, że już na etapie odwołania Z. W. powoływał się na treść księgi wieczystej KW nr [...] i przedstawione mapy, z których maiłoby wynikać, że uwidocznione w księdze działki stały się częścią działki ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem skarżącego z dokumentów tych jasno wynika, że jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem organ nie ustosunkował się do tych twierdzeń strony skarżącej, co więcej nie przeprowadził w niezbędnym zakresie analizy wskazywanych dokumentów. Podkreślić należy, że Sąd nie jest władny we własnym zakresie przeprowadzić analizy zapisów w księdze wieczystej, bo to byłoby działanie nieuprawnione - zastępowanie organu administracyjnego w działaniach dotyczących ustalania kręgu stron postępowania. Co więcej odnosząc się do twierdzeń organu jakoby w dniu ogłoszenia nowej ewidencji gruntu (4 października 1984 r.) zmienił się stan prawny nieruchomości stwierdzić należy, że zmiana w ewidencji gruntów nie zmienia żadnych praw i nie tworzy nowych, w tym nie można przyjąć, że w wyniku zmiany ewidencji gruntów zmienił się właściciel działki. Skoro skrzący podnosił wyraźnie, że jest właścicielem działki nr [...] to organ prowadząc postępowanie był obowiązany odnieść się do tych twierdzeń, zbadać księgę wieczystą KW nr [...] i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Celem niejako usprawiedliwienia zmiany właściciela działki organ powołał się na pismo (bez wskazanej daty) nr [...] jednakże jeszcze raz z całą doniosłością wskazać należy, że zmiany w ewidencji gruntów z lat 90 nie zmieniają prawa i nie zmieniają stosunków właścicielskich. Z powyższego pisma wynika jedynie, że władanie działką nr [...] wpisane jest na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Nawet jeżeli działka jest we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. to w żadnej mierze nie zmienia to stosunków właścicielskich, a tym samym nie wpływa na zakres i treść prawa własności. Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonej decyzji, decyzja Wojewody z dnia 9 stycznia 2019 r. nie potwierdza nabycia prawa własności Skarbu Państwa do działki ewidencyjnej nr [...], a jedynie potwierdza, że z dniem 1 stycznia 2018 r. PGW Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa w stosunku do tej nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 528 ust. 1 Prawa wodnego, który był podstawą wydania decyzji z dnia 9 stycznia 2019 r. Wody Polskie z mocy prawa reprezentują Skarb Państwa w stosunku do gruntów pokrytych wodami, a wydana decyzja jedynie ten stan potwierdza. Należy też podkreślić, że decyzja administracyjna (z wyjątkiem decyzji wywłaszczeniowej) nie może zmienić układów właścicielskich nieruchomości.

Reasumując podkreślić należy, że ani decyzja z dnia 9 stycznia 2019 r., która jedynie potwierdza, że z dniem 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki wodnej w K. władają działką nr [...], ani zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonane w latach 90 nie zmieniły praw i nie zmieniły stosunków właścicielskich. Aby jednoznacznie ustalić, kto jest faktycznie właścicielem spornej działki nr [...] należy przeprowadzić dowód z treści księgi wieczystej KW nr [...] oraz dokumentów, które potwierdzą bądź zaprzeczą, czy uwidocznione w tej księdze działki stały się częścią działki ewidencyjnej nr [...]. W niniejszej sprawie organ nie poczynił dokładnych i jednoznacznych ustaleń na temat tego k,to jest właścicielem spornej nieruchomości i czy ma ona uregulowany stan prawny. Rolą organu administracji nie jest ustalanie, kto jest właścicielem nieruchomości, a wskazanie w oparciu o właściwe dokumenty tego faktu. Treści księgi wieczystej właściwie odczytanej nie można podważać ani decyzjami administracyjnym, ani tym bardziej wypisem z ewidencji gruntów czy dokonywanymi w tej ewidencji zmianami.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji w dążeniu do wyjaśnienia przesłanek istotnych dla oceny zasadności żądania skarżącego. Organ zatem odniesie się do zgromadzonego materiał dowodowego, w tym wniosków dowodowych przedłożonych przez stronę skarżącą.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.