Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1451/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...]. przy ul. A., stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,1509 ha, [...] o pow. 0,0269 ha, [...] o pow. 0,0199 ha z obrębu [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,1451 ha, 59 o pow. 0,4563 ha z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] lipca 1975 r., S. i M. małż. Z. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64) - zwanej dalej "ustawą" nieruchomość położoną w [...]. przy ul. W. o pow. 42771 m2 za kwotę [...] zł. W treści aktu zawarto informację, że na mocy decyzji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] ustalona została budowa osiedla [...] (część południowa) na terenie w [...]. w dzielnicy [...] w obrębie ulic: R., N. i [...]. Cześć powyższej nieruchomości, a mianowicie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 15842 m2 znalazły się na terenie objętym powołaną wyżej lokalizacją. Reszta tej nieruchomości o łącznym obszarze 26929 m2 składająca się z działek oznaczonych numerami: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znalazła się na terenie nie objętym powołaną wyżej lokalizacją. W treści aktu podkreślono również, że te działki zostaną nabyte przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...]. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Właścicielami przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] Rep. [...] z dnia [...] października 1973 r., byli M. i S. małż. Z..

Dnia [...] lipca 1993 r. (data wpływu do Urzędu [...]) spadkobiercy dawnych właścicieli H. R. i Z. P. złożyły wniosek o zwrot nieruchomości, położonych w [...]. na Osiedlu [...].

Jak wynika z pisma Urzędu [...], Biura Geodezji i Katastru Delegatura w [...] z dnia 31 lipca 2009 r. znak: [...] nieruchomość wywłaszczona obejmowała m.in. archiwalne działki nr: [...],[...],[...],,[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z czego archiwalna działka nr [...], odpowiada obecnej działce nr [...], archiwalna działka nr [...]stanowi obecnie działki nr [...],[...],[...]cz. [...]cz., archiwalna działka nr [...] obejmuje obecnie działki nr: [...],[...] cz., [...] cz., archiwalna działka nr [...] odpowiada obecnej działce nr [...], a archiwalna działka nr [...] odpowiada obecnej działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...]. przy ul. A., ozn. jako działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr [...],[...] z obrębu [...] na rzecz H. R. i Z. P. - spadkobierców S. Z. i M. Z., poprzednich właścicieli tej nieruchomości oraz zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości 60.616 zł. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 20 sierpnia 2010 r.

Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z dnia 13 maca 2014 r., sygn. akt P 38/11. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny - po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP - orzekł, że: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] złożył wniosek na podstawie art. 145 a § 1 Kpa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...]. przy ul. A., stanowiącej działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr [...],[...] z obrębu [...], z uwagi na zapadły 13 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 38/11.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...]. przy ul. A., stanowiącej działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr [...],[...] z obrębu [...] zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...]. przy ul. A., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] z obrębu [...]oraz działki nr [...],[...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że podana we wniosku Prezydenta [...] podstawa wznowienia postępowania z art. 145a § 1 Kpa związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie znajduje odniesienia do ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 80, art. 107, art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 136 i art. 137 ugn poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 145 a § 1 Kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Wojewoda wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie będzie ustalenie, czy zachodzić będzie przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co stanowiłoby podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej "ugn" poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Według art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Zdaniem Wojewody, pomimo, że dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości koniecznym jest ustalenie przesłanki zbędności w odniesieniu do określonego przedziału czasowego, to w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż wywłaszczona nieruchomość, położona w [...]. przy ul. A., w zakresie stanowiącym działki zwrócone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Stosownie do treści przepisu art. 5 ust. 3 ustawy możliwe było tzw. "dowłaszczenie" Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości, której cześć podlegałby wywłaszczeniu w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na jej niezbędność na cele użyteczności publicznej lub inne, określone w art. 3 ustawy, mógł dobrowolnie, w formie aktu notarialnego odstąpić Skarbowi Państwa całą swoją nieruchomość, jeżeli ta część jego nieruchomości, która pozostałaby po przymusowym wywłaszczeniu, nie nadawałby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W ten sposób dla pozyskania w trybie umowy z art. 6 ustawy nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele określone w art. 3 ustawy i to poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego, jednej umowy sprzedaży. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Oznacza to, iż przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności zbędność na realizację celu wywłaszczenia, można oceniać jedynie w odniesieniu do nieruchomości, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, w znaczeniu o jakim mowa w art. 216 ugn, tj. objętej decyzją o lokalizacji inwestycji. Podkreślić należy bowiem, że zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Nabywca miał zatem swobodę decydowania o tym, jak nieruchomość zamierza wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie podnosić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana (niezgodnie z celem wywłaszczenia). Nieruchomość "dowłaszczona" była od samego początku zbędna dla Skarbu Państwa, dlatego też nie jest możliwy jej samodzielny zwrot.

W orzecznictwie sądowym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela (art. 5 ust. 3 ustawy) nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ugn staje się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego, ubiegającego się wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1). W sytuacji, gdy dawna nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową składa się z wielu działek gruntu, wówczas organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie dotyczącym nieruchomości niezbędnych na cel wywłaszczenia. Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela.

Według Wojewody, Starosta [...] prawidłowo ustalił, iż skoro przedmiotowe działki jako nie objęte decyzją lokalizacyjną nr [...] zostały dowłaszczone w trybie wspomnianego art. 5 ust. 3 ustawy, to decydującą okolicznością dla rozpoznania wniosku zwrotowego będzie fakt, że w dniu [...] stycznia 2009 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], znajdującą się w powołanej wyżej lokalizacji. Podstawę rozstrzygnięcia Starosty nie stanowiło więc badanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia tylko ocena wniosku o zwrot jedynie w odniesieniu do tej części nieruchomości, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, w znaczeniu o jakim mowa, w art. 216 ugn, tj. objętej decyzją o lokalizacji inwestycji.

W konsekwencji do nieruchomości dowłaszczonych nie mają zastosowania wskazane w treści art. 137 ust. 1 ugn przesłanki zbędności, jak również nie będzie miał zastosowania zawarty we wniosku o wznowienie wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadły 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Wojewoda uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 145a w zw. z art. 151 § 2 Kpa.

Zarzuty podniesione w odwołaniu były bezzasadne. Błąd w powierzchni działki nr [...] z obrębu [...] na stronie 1 decyzji w postaci podania [...] ha zamiast [...] ha jako błąd pisarski nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 149 § 2 Kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 2) art. 80 w zw. z art. 149 § 2 Kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że została spełniona przesłanka zwrotu dowłaszczonej nieruchomości; 3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo jej wadliwości; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie przesłanek zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie; 2) art. 136 ust. 4 ugn poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wydanie przez Starostę [...] decyzji nr [...] orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] przesądza o zbędności na cel wywłaszczenia przedmiotowych działek o łącznej pow. [...] m2.

Mając powyższe na względzie Miasto [...] wniosło o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 145a § 1 Kpa organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne we wznowionej sprawie w oparciu zmieniony o wyrokiem trybunalskim stan prawny w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn.

Według art.145a § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny, należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Starosta Powiatu [...] ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...]. przy ul. A., stanowiącej działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr [...],[...] z obrębu [...] na rzecz spadkobierczyń M. i S. małż. Z..

Wojewoda [...] rozstrzygając przedmiotową sprawę uznał, że należy odmówić uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., ponieważ do nieruchomości dowłaszczonych nie mają zastosowania wskazane w treści art. 137 ust. 1 ugn przesłanki zbędności, jak również nie będzie miał zastosowania zawarty we wniosku o wznowienie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zdaniem Wojewody, fakt, iż Starosta [...] decyzją nr [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] przesądza o zbędności na cel wywłaszczenia działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działek nr [...],[...] z obrębu [...]. Jednak organ ten nie zauważa, iż powierzchnia wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wynosiła [...] m2, a sama powierzchnia działek dowłaszczonych, opisanych w decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wynosiła [...] m2. Stąd też, zdaniem skarżącego, dla badania spełnienia przesłanek uzasadniających zwrot tych działek nie może mieć znaczenia zwrot niewielkiej części nieruchomości o pow. [...] m2 (dz. 52/1).

Zatem nieprzeprowadzenie przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w tym zakresie doprowadziło do naruszenia art. 7 Kpa. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Natomiast według art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy Kpa nie regulują wprawdzie podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, lecz w nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Wojewodą [...], a Miastem [...] dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (na mocy której orzeczono na rzecz H. R. i Z. P. zwrot nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr: [...],[...],[...] z obrębu [...] i nr [...] i [...] z obrębu [...], o której mowa w przepisie art. 145a § 1 Kpa, umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i ponowną ocenę legalności decyzji zwrotowej, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.

Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od wskazania jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kpa. Administracyjne postępowanie wznowieniowe składa się, nie z dwóch jak wznowieniowe postępowanie sądowoadministracyjne, ale z trzech faz. Jeżeli chodzi o wznowienie postępowania oparte na podstawie z art. 145a § 1 Kpa w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o przepis art. 145a § 1 Kpa i czy wniosek ten został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 Kpa). Jeżeli te wymogi są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa). W drugiej fazie tego postępowania organ bada, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 Kpa (art. 149 § 2 Kpa), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak to, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to wówczas uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli okaże się, że nie występują przeszkody z art. 146 Kpa. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne, tak jak gdyby w sprawie nie była wydana dotychczas żadna decyzja i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 ma charakter zakresowy, jeżeli chodzi o treść art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn i jako taki mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a Kpa nie wskazuje bowiem o jaki wyrok trybunalski chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Starostę [...] postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji zaakceptował decyzję organu I instancji, który na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie uchylił mocy obowiązywania całego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn i nie wyeliminował tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn dotyczyła tego, czy przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r., jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim uznaje za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż w dniu 22 września 2004 r. zrealizowano określony w decyzji cel wywłaszczenia. W sprawie tej chodziło o to, czy dopuszczalne jest retroaktywne stosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w nowym brzmieniu, uzależniającym zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia (budowa zespołu mieszkaniowego - osiedla) od upływu 10 lat od daty uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej, nawet w sytuacji zrealizowania po tym okresie celu wywłaszczenia na skomunalizowanej nieruchomości (wybudowania infrastruktury osiedlowej). Co istotne w sprawie tej chodziło o część wywłaszczonej nieruchomości niezbędną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, na cel wywłaszczenia, wywłaszczoną na tenże cel na podstawie decyzji.

Miasto [...] pomija to, że wyrok trybunalski został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy konkretnej sprawy, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w drugiej fazie postępowania był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 na którym Miasto [...] opiera podstawę wznowienia z art. 145a § 1 Kpa nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana w zupełnie innym stanie faktycznym, niż ten na tle którego orzekał Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 38/11. W sprawie zakończonej decyzją nr [...] zwrotowi podlegały obecne działki gruntu, które pochodziły z działek dowłaszczonych przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy i zostały sprzedane Państwu na podstawie aktu notarial nego z dnia [...] lipca 1974 r., Rep. [...].

Rację ma Wojewoda [...] twierdząc, że zwrot dowłaszczonych nieruchomości rządzi się zupełnie innymi zasadami, niż nieruchomości wywłaszczonych na cel wywłaszczenia jako niezbędnych dla realizacji planowanego celu publicznego, z tego powodu, że uprzednio stosownym aktem administracyjnym potwierdzono lokalizację inwestycji publicznej na terenie prywatnej nieruchomości. Zwrot nieruchomości dowłaszczonych nie jest związany z przesłanką "zbędności" na cel wywłaszczenia, określoną w art. 137 ugn. Nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy realizowało interes prywatnego właściciela, który pozostałej części nieruchomości (niepotrzebnej Skarbowi Państwa na cel wywłaszczenia) nie mógłby racjonalnie, tak jak dotychczas, użytkować. Sąd zauważa, że zwrot dowłaszczonych nieruchomości jest możliwy wówczas, gdy pozostała część nieruchomości wywłaszczona jako wówczas niezbędna na cel wywłaszczenia została zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, ponieważ w późniejszym czasie stała się "zbędna" na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ugn (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1911/15). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie bowiem obecnie działki nr: [...] zawierają się w całości dowłaszczonych działek odpowiednio nr: [...],[...],[...]. Natomiast jeżeli chodzi o dowłaszczoną działkę nr [...], to w części dotyczącej obecnych działek nr [...] cz. i [...] cz. postępowanie zwrotowe zostało umorzone na skutek cofnięcia wniosku zwrotowego, a jeżeli chodzi o dowłaszczoną działkę nr [...], to w części dotyczącej obecnych działek nr [...] cz. i [...] cz. postępowanie zwrotowe również zostało umorzone na skutek cofnięcia wniosku zwrotowego.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego, skoro wyrok ten nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Wojewody [...], że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Wskazywana przez Miasto [...] podstawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, z tego powodu, że wyrok o sygn. akt P 38/11 zapadł w zupełnie innych realiach.

Skoro wskazany wyżej wyrok trybunalski zapadł na tle innych realiów sprawy administracyjnej, której dotyczył, to zbędne było analizowanie w niniejszej sprawie merytorycznego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zaprezentowanego w tymże wyroku kształtu normatywnego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn na tle stanu faktycznego i prawnego, dotyczącego działek nr: [...],[...],[...] z obrębu [...] i nr [...] i [...] z obrębu [...]. Sąd podkreśla, że w tym zakresie Starosta [...] byłby zobligowany dokonać oceny tegoż wyroku, gdyby skasował kwestionowaną decyzję zwrotową (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa) i przeszedł do merytorycznej fazy rozpoznania sprawy zwrotowej (ponownej oceny przesłanek zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]). Tak się jednak nie stało, ponieważ niniejsza sprawa wznowieniowa zakończyła się w drugiej fazie, tj. na etapie uznania, że w sprawie nie potwierdziła się postawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa, skonkretyzowana w treści wniosku wznowieniowego z dnia 15 kwietnia 2014 r. Takie stanowisko Wojewody [...] było uzasadnione, skoro sprawa zakończona decyzją Starosty [...] [...] nr [...] nie dotyczyła zwróconych nieruchomości, które były pierwotnie niezbędne na cel wywłaszczenia i które mimo zrealizowania celu wywłaszczenia po terminie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, zostały zwrócone jako zbędne na cel wywłaszczenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi i podzielił stanowisko Wojewody [...], że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy i wobec tego organ odwoławczy zasadnie zaakceptował decyzję Starosty [...], bo organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.