Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 344/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a - art. 11i
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skarg B. K., R. N. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

B. K. oraz R. N. (dalej jako skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm., zwaną dalej "specustawą drogową" lub "ustawą").

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 29 marca 2018 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...], w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej wraz z obiektami inżynierskimi, budowie odwodnienia i częściowym poszerzeniu jezdni w [...] i zawierała następujące rozstrzygnięcie:

I. w decyzji organu I instancji uchylono, znajdujący się na stronach: 1, 4, 5 i 7 zapis: "w kilometrze od 5+229.20 do 6+868.00, od 6+890.00 do 9+136.00 i od 9+208.00 do 9+308.30" i orzeczono w tym zakresie poprzez: ustalenie w miejscu uchylonego zapisu na stronach 1, 4, 5 i 7 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu: w kilometrze od 5+229.20 do 6+868, od 6+890 do 9+136 i od 9+180 do 9+215;

II. uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki gruntowej o numerze "a", a tym samym znajdujący się na stronach 1 i 7 zapis dotyczący tej działki;

III. uchylono załączniki do decyzji organu I instancji o numerach: "załącznik nr 1 - tom I - projekt zagospodarowania terenu - 4 egz., załącznik nr 3 - tom II - projekt budowlany -

drogi - 4 egz. i załącznik nr 9 - tom V - mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi - 1 egz." i orzeczono w tym zakresie poprzez: zatwierdzenie załącznika nr 1a - tom I - projekt zagospodarowania terenu - 4 egz., załącznika nr 3a - tom II - projekt budowlany - drogi - 4 egz. i załącznika nr 9a - tom V - mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi - 4 egz.;

IV. w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 13 marca 2018 r. Zarząd Powiatu Opolskiego, reprezentowany przez J. D. - Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych - zwany dalej inwestorem, wystąpił do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...], w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej wraz z obiektami inżynierskimi, budowie odwodnienia i częściowym poszerzeniu jezdni w [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Starosta Opolski wydał decyzję nr [...], z dnia 29 marca 2018 r., o zezwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K., R. N. i B. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § , art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 136 K.p.a., wezwał Starostę Opolskiego o przesłanie dokumentów, o których mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ponadto postanowieniem z 25 kwietnia 2018 r., opierając się o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej przywoływanej jako "Prawo budowlane"), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia i doprowadzenia 4 egzemplarzy złożonej dokumentacji do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Żądane dokumenty zostały przedłożone przez Starostę Opolskiego wraz z pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Nadto w dniu 29 maja 2018 r. w siedzibie organu odwoławczego zostały dokonane, przez projektanta mgr inż. L. R., dodatkowe uzupełnienia i korekty projektu budowlanego.

Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy przedstawił regulacje prawne odnoszące się do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawarte w rozdziale 2a specustawy drogowej – a to art. 11a do art. 11f. W dalszej kolejności wskazał, że wniosek do Starosty Opolskiego z 13 marca 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł uprawniony podmiot tj. Zarząd Powiatu Opolskiego, reprezentowany przez J. D. - Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał pozytywną opinię Zarządu Województwa Opolskiego (postanowienie nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r.), oraz wystąpił do Zarządu Powiatu Opolskiego, pismem z 11 sierpnia 2017 r. i Gminy [...] pismem z dnia 18 maja 2017 r.

Wojewoda wyjaśnił, że złożony wniosek określał nieruchomości przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej, jak również nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - Powiatu Opolskiego. Wniosek określał także zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (s. 44 tom IV dokumentacji), bowiem przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie wraz z przebudową istniejącej drogi powiatowej nr [...], na odcinku w km od 5+229.20 do 6+868, od 6+890 do 9+136 i od 9+180 do 9+215, obejmowała budowę ścieżki pieszo-rowerowej, budowę dodatkowego systemu odwodnienia przedmiotowej drogi, przebudowę istniejących zjazdów, rozbudowę jezdni i dostosowanie uzbrojenia podziemnego i naziemnego do przebiegu ścieżki pieszo-rowerowej.

Dołączona do przedmiotowego wniosku mapa w skali 1:500 przedstawiała proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Analiza (s. 43 tom IV dokumentacji złożonej do wniosku) zawierała powiązania drogi powiatowej nr [...] z drogami publicznymi: w km 8+645 skrzyżowanie z drogą gminną (ul. [...]), od północy z drogą wojewódzką nr [...] (która na dalszym odcinku łączy się z drogą krajową nr [...] a następnie z drogą wojewódzką [...]). Natomiast projekty podziału nieruchomości uwzględnione zostały na mapach w skali 1:500 (tom III dokumentacji złożonej do wniosku). Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi tj.:

- decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia - przeniesioną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 2017 r.,

- decyzję Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. o pozwoleniu wodnoprawnym,

- protokół z narady koordynacyjnej organizowanej przez Starostę Opolskiego w sprawie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu z dnia 19 grudnia 2017 r.

- uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu z dnia 10 sierpnia 2017 r. i z dnia 21 grudnia 2017 r. odnośnie do dokumentacji projektowej.

Do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej załączono również zatwierdzony przez Starostę Opolskiego projekt stałej organizacji ruchu (pismo z dnia 25 sierpnia 2017 r.).

W ocenie organu odwoławczego, inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty (opinie, uzgodnienia i pozwolenia), które są spójne z przedstawionym na mapie do celów projektowych projektem zagospodarowania terenu.

Projekt budowlany został sporządzony przez mgr inż. L. R., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej, na podstawie nadanych uprawnień nr [...], mgr inż. G. G., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, na podstawie nadanych uprawnień nr [...], mgr inż. D. S., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, na podstawie nadanych uprawnień nr [...], inż. A. W., posiadającego uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na podstawie nadanych uprawnień nr [...] i zawierał zaświadczenia o wpisie ww. projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu. Dodatkowo projekt budowlany podlegał sprawdzeniu przez mgr inż. A. W., mgr inż. P. M., mgr inż. M. M., mgr inż. A. S., stosownie do posiadanych specjalności.

Mając na uwadze regulację zawartą w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, która określa, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 Wojewoda podał, iż ocena projektu budowlanego winna nastąpić w oparciu o regulację zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, po czym stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia przeniesioną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 2017 r.,

- decyzją Starosty [...] z 18 grudnia 2018 r. o pozwoleniu wodnoprawnym.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ drugiej instancji uznał, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.).

Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja znajduje się poza terenem transeuropejskiej sieci drogowej, niewymagane było przedstawienie wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego i uzasadnienia zarządcy drogi o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 7a specustawy drogowej. Odnotował, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] - postanowienie z dnia 5 maja 2017 r.

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia 16 maja 2017 r.

- Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu z dnia 26 maja 2017 r. Jednocześnie organ przyjął, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Wojewoda nadmienił, że inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, przeniesioną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 2017 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. o pozwoleniu wodnoprawnym.

Wobec powyższego, po analizie złożonego przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy zgodził, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

W przekonaniu organu II instancji, decyzja Starosty Opolskiego co do zasady czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Jednakże, w wyniku kontroli materiału dokumentacyjnego sprawy oraz złożonych przez inwestora wyjaśnień (pismo z dnia 17 maja 2018 r.) Wojewoda stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ustalenia prawidłowego zakresu inwestycji, poprzez wskazanie prawidłowego kilometraża drogi, jak również określenie na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, linii rozgraniczających teren - stanowiących linie podziału nieruchomości oraz uwzględnienie projektowanych obiektów (sieci uzbrojenia terenu) w granicach linii wyznaczających obszar inwestycji. Ponadto organ zauważył, iż działka nr a ujęta w decyzji, zgodnie z przedłożoną dokumentacją graficzną, nie jest objęta inwestycją. Dodatkowo, dokonując sprawdzenia, w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, spostrzegł, iż projekt zagospodarowania terenu wymaga w zakresie projektowanych zjazdów dostosowania do zgodności odpowiednio z § 78 lub § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) oraz istnieje konieczność wykazania spełnienia wymagań § 6 ww. rozporządzenia w związku z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 tego rozporządzenia.

Wobec powyższego, postanowieniem z 25 kwietnia 2018 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji, w tym projektu budowlanego. Ponadto zobowiązano inwestora do: wyjaśnienia, w jaki sposób zachowana będzie ciągłość inwestycji, w tym ścieżki rowerowej, na odcinkach drogi powiatowej wyłączonych z opracowania, przedłożenia projektów podziału nieruchomości przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663), przedłożenie zatwierdzonego (opieczętowanego) projektu stałej organizacji ruchu, stanowiącego załącznik do pisma Starosty Opolskiego z dnia 25 sierpnia 2017 r.

Wojewoda dowodził, że zakres i formę projektu budowlanego określa art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadmienił, że art. 11i ustawy określa, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 dotyczącego sposobu ustalenia stron postępowania. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m. in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Organ zaznaczył, że do przepisów techniczno-budowlanych zaliczane jest, m.in. cyt. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 6, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia określono, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli i dla klasy drogi Z powinna wynosić 20 m. Ponieważ z załączników graficznych oraz analizy na stronie. 29 projektu zagospodarowania terenu wynikało, że projektowana droga nie posiada wymaganej szerokości, organ przyjął, że w projekcie budowlanym wskazać należało, czy szerokość drogi w liniach rozgraniczających zapewnia możliwość umieszczenia elementów drogi urządzeń z nią związanych, wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Wojewoda dodał, że w uzasadnionych przypadkach wynikających z trudnych warunków terenowych lub istniejącego zagospodarowania, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 rozporządzenia. Następnie zaznaczył, że z § 78 i § 79 ww. rozporządzenia wynika, że szerokość zjazdów nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Według projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowano przedmiotowe obiekty, których parametry nie spełniają ww. wymagań.

Wojewoda wyjaśnił, że konieczność określenia na mapie, z proponowanym przebiegiem drogi, odpowiednich linii wynika z analizy przepisów specustawy drogowej. Ustawodawca wskazuje bowiem (art.11f ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 specustawy drogowej), iż w przypadku podziału nieruchomości, a taki bezspornie obejmuje przedmiotowy wniosek, konieczne jest wyznaczenie linii rozgraniczających teren. Ww. linie są równocześnie linią podziału nieruchomości, o ile jej przebieg ma miejsce poza linią stanowiącą granicę nieruchomości. Istotnym także jest, aby wszystkie projektowane obiekty tj. projektowane sieci znajdowały się w liniach, które jednocześnie wskazują obszar inwestycji. Natomiast brak zatwierdzonego załącznika do projektu stałej organizacji ruchu, uniemożliwiał organowi kontrolę całości spełnienia wymagań określonych w piśmie Starosty Opolskiego z dnia 25 sierpnia 2017 r. Ze względu na treść § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, który wskazuje, że przyjęcie projektów podziału nieruchomości do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego następuje przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy wezwał inwestora przedłożenia odpowiednich dokumentów.

Pismem z dnia 17 maja 2018 r. inwestor przedłożył skorygowaną dokumentację, złożył również zatwierdzony i opieczętowany projekt stałej organizacji ruchu, jednocześnie podzielił stanowisko organu II instancji w kwestii ustalenia, iż działka nr a nie jest przedmiotem inwestycji. Inwestor wyjaśnił także, iż na odcinkach wyłączonych z opracowania ciągłość inwestycji będzie zapewniona, poprzez dokonanie np. zgłoszenia, w odrębnym trybie, na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Organ przyjął wyjaśnienia inwestora w zakresie elektronicznego podpisania projektów podziału i przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w tej formie.

W ocenie Wojewody, skorygowana dokumentacja spełniała wymagania obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Opolski w punkcie I swojego rozstrzygnięcia uchylił wadliwe zapisy decyzji Starosty Opolskiego, ustanawiając w to miejsce prawidłowy kilometraż drogi objętej inwestycją. Zaznaczył, że powyższe nie miało wpływu na strony postępowania oraz na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ odwoławczy w punkcie II uchylił zapis dotyczący działki gruntowej o numerze "a" nieobjętej inwestycją. W puncie III zaskarżonej decyzji uchylono nieprawidłowe załączniki do decyzji organu I instancji o numerach 1, 3 i 9 i orzeczono w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w ich miejsce załączników nr 1a, nr 3a i nr 9a, spełniających wymogi przepisów prawa. Natomiast w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć, uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty Opolskiego był teren inwestycji, który zasadniczo nie uległ zmianie (pozostaje zgodny z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji). Rozpatrując ponownie sprawę organ uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony w sposób optymalny (mając na uwadze istniejące zagospodarowanie terenu), zapewniający spełnienie wymagań określonych obowiązującymi przepisami. Zgodził się z argumentacją inwestora przedstawioną we wniosku, przemawiające za ustaloną lokalizacją.

W kontekście zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Z tych powodów organ odwoławczy ocenił, że zarzuty odnośnie do naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Objęcie zakresem inwestycji działek nr b, stanowiącej własność M. K. i nr c (błędnie wskazana w odwołaniu jako d) stanowiącej współwłasność B. K. i R. N. nie narusza prawa, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Starosty Opolskiego są prawidłowe. Wojewoda zwrócił uwagę, że nabycie przez inwestora części ww. działek skarżących jest fragmentaryczne. Według projektów podziału, właściciele działki nr b o powierzchni 1,4274 ha zostaną pozbawieni 0,0136 ha, a w przypadku działki nr c - właściciel będzie posiadał działkę mniejszą o zaledwie 0,1301 ha, z całkowitej powierzchni dotychczasowej działki wynoszącej 1,3745 ha. Podkreślił też, że wywłaszczenie następuje za stosownym odszkodowaniem, przyznawanym odrębną decyzją. Ponadto z załączników graficznych jednoznacznie wynika, że inwestor objął inwestycją minimum obszaru, który jest niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego oraz spełnienia warunków techniczno-budowlanych projektowanych obiektów i urządzeń bezpośrednio związanych z przedmiotową drogą powiatową. Realizacja elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego nie pozwalała na całkowite ominięcie działek stanowiących własność odwołujących.

W kwestii nierozważenia alternatywnego przebiegu inwestycji, organ dowodził, że w trakcie postępowania odwołujący nie wnosili żadnych zastrzeżeń i wniosków ani nie kwestionowali w żaden sposób planowanego przedsięwzięcia, posiadali wiedzę o planowanym przebiegu inwestycji, co wynika z treści odwołania, już na przełomie roku 2017 i 2018, kiedy doręczone zostało pozwolenie wodnoprawne. Organ zauważył, że żądany przez strony dialog mógł nastąpić przed złożeniem przedmiotowego wniosku, ale również w czasie prowadzonego przez Starostę Opolskiego postępowania. Strony, w tym odwołujący, zostali poinformowani o miejscu i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i złożenia uwag. Wojewoda zaakcentował, że specustawa drogowa, jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych.

W tych okolicznościach brak zgody odwołujących na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na ww. działkach, nie mógł stanowić o wadliwości decyzji Starosty Opolskiego, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu, będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności projekt budowlany, potwierdza, że przebieg przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie interesu prawnego odwołujących został wytyczony optymalnie. W ocenie Wojewody, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołujących. Ingerencja w to prawo, związana z realizacją inwestycji, odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością stron nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Organ odwoławczy podsumował, że jego stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

We wniesionej skardze B. K. oraz R. N. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Opolskiego, jako niezgodnych z prawem oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów w postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego zbadania istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim w zakresie działań podejmowanych przez inwestora w toku projektowania inwestycji, braku współdziałania i konsultacji ze skarżącymi i właścicielami innych nieruchomości objętych wywłaszczeniem, nieinformowania ich o planowanym przebiegu ścieżki pieszo-rowerowej, braku rozważenia alternatywnego przebiegu ścieżki nieingerującego w prawo własności, a ponadto wydania przez organ decyzji po upływie 3 dni od daty zapoznania się pełnomocnika skarżących z obszernymi aktami postępowania, co uniemożliwiało faktyczne odniesienie się skarżących do przebiegu drogi, jak i zaakceptowania przez organ faktu, iż skarżący o samym fakcie inwestycji, która najprawdopodobniej będzie ingerowała w ich prawo własności, dowiedzieli się dopiero na przełomie roku 2017 i 2018 z pozwolenia wodnoprawnego, mimo iż organ planował inwestycję i przygotowywał dokumentację już wiele miesięcy wcześniej;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżących i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżącyh własności) w stosunku do jej wagi i celu;

3. naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 11g i art. 23 specustawy drogowej, poprzez pominięcie zasady ochrony własności przewidzianej w Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie w związku z tym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nadto pominięcie odesłania zawartego w art. 23 ww. ustawy, jak też niewłaściwą interpretację art. 11g ustawy, a przez to uznanie, że organ odwoławczy nie może orzekać co do oceny racjonalności przebiegu inwestycji, czy też słuszności podstaw wydania zaskarżonej decyzji, co skutkowało nieuwzględnieniem zarzutów skarżących podniesionych w skardze dotyczących naruszenia zagwarantowanych mu praw.

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący wskazywali na konstytucyjne gwarancje prawa własności wynikające z w art. 64 Konstytucji, choć zgodzili się, że prawa zagwarantowani konstytucyjne nie mają charakteru absolutnego i w sytuacji, gdy przemawia za tym doniosły interes społeczny mogą być ograniczone. Przekonywali jednak, że akty władztwa publicznego, prowadzące do ograniczenia prawa własności, winny w sposób szczególnie wnikliwy oceniać i równoważyć interes publiczny i interes prywatny. Wynik oceny uzależniony jest od tego, czy decyzja spełnia wymagania płynące z zasad proporcjonalności, szczególnie z punktu widzenia płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. W przekonaniu skarżących, organ nie przeprowadził oceny zrównoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, poprzez ocenę niezbędności realizacji celu inwestycji, jako przesłanki ingerencji w ich prawo własności. Zarzucili, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w ustalonym stanie faktycznym, jak i zasadności niepodjęcia innej decyzji. Stąd doszło do nieuwzględnienia słusznego interesu obywateli i przekroczenia zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżących własności) w stosunku do jej wagi i celu. Ponadto, według skarżących, organ odwoławczy winien był zweryfikować, czy rozważona i sprawdzona została przez organ I instancji lokalizacja alternatywna, nienaruszająca prawa własności osób prywatnych. Skarżący podnieśli, że organ w ogóle nie odniósł się także do ich stanowiska zawartego w odwołaniu, w którym proponowano poprowadzenie ścieżki nie przez nieruchomości gruntowe należące do podmiotów prywatnych, w tym skarżących, lecz poboczem, które przebiega wzdłuż całej inwestycji i jest przy tym odpowiednio szerokie, by taką inwestycję zrealizować. Wedle skarżących, taka lokalizacja byłaby co do zasady możliwa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Tym bardziej, iż przebiega w taki sposób w pewnych fragmentach projektu inwestycji, mimo że takie rozwiązanie jest dla inwestora rozwiązaniem droższym, niż poprowadzenie ścieżki przez własność prywatną. Zdaniem skarżących, kwestia ta winna zostać co najmniej wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, celem właściwego jej uargumentowania i przekonania osoby nią pokrzywdzonej do słuszności i zgodności z zasadą proporcjonalności, jak i odpowiedniego wyważenia interesów publicznego i prywatnego. Ostatecznie stwierdzili, że skoro możliwa i zgodna z prawem jest lokalizacja ścieżki nienaruszająca praw własności osób trzecich, to taka lokalizacja winna być zrealizowana.

Skargę na opisaną na wstępie decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r. złożył również M. K. Skarga ta została zarejestrowana w urządzeniach biurowych tut. Sądu pod sygnaturą akt II SA/Op 345/18. Na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 5 września 2018 r., postanowił połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 345/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 344/18.

M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Opolskiego z dnia 29 marca 2018 r. Przedstawił zarzuty tożsame ze skargą B. K. i R. N.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wywiedzione przez skarżących zażalenie od tego postanowienia zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała stanowisko procesowe prezentowane w skardze i ponownie przedstawiła argumentację tam zawartą. Pełnomocnik organu nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska, odwołując się do wywodów zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, należy wskazać, że został on oparty na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm. - zwanej dalej nadal "specustawą drogową lub ustawą"), która ma charakter szczególny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie (wg wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2023 r.). Celem specustawy drogowej jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej "decyzją ZRID", na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z wniosku Zarządu Powiatu Opolskiego, ponieważ zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno Wojewoda, jak i Starosta nie naruszyli prawa w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd analizując złożony przez wnioskodawcę wniosek o wydanie decyzji ZRID, uznał, iż organy postępowania prawidłowo oceniły jego zgodność z przepisami specustawy (zawiera elementy wskazane w art. 11b i 11d specustawy), a zmiany dokonane przez Wojewodę były zasadne.

Kontroli legalności poddano decyzję Wojewody, którą w części uchylono decyzję Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...], budowie ścieżki pieszo-rowerowej wraz z obiektami inżynierskimi, budowie odwodnienia i częściowym poszerzeniu jezdni, w [...] i w tym zakresie orzeczono co do istoty, zaś w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymano w mocy.

Kwestionowaną decyzją organ odwoławczy zdecydował się uchylić zapisy odnoszące się do podanego kilometrażu przedmiotowej drogi, działki nieobjętej inwestycją oraz zapisów dotyczących załączników do projektu budowlanego, a także mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi. Analiza decyzji Starosty w pozostałym zakresie - zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz zatwierdzającej projekt budowlany planowanej inwestycji - doprowadziła natomiast do wniosku, że odpowiada ona prawu i winna być utrzymana w mocy.

Podkreślić przyjdzie, że będące podstawą prawną kontrolowanego aktu przepisy specustawy drogowej określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Zawarte w specustawie drogowej rozwiązania prawne mają charakter szczególny, ale szczególność ta nie oznacza odmienności od obowiązujących standardów tworzenia prawa. Nie stanowi również wyjątku od konstytucyjnych standardów obowiązywania prawa. Niezależnie bowiem od tego, jak wyjątkową regulacją miałaby być ustawa, to zawarte w niej normy i tak muszą być stosowane w granicach wyznaczonych ochroną konstytucyjnie określonych wartości, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej, przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

Nie może też umknąć konstatacja, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji, ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, LEX nr 1772490).

Jak trafnie wywiódł Wojewoda art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Korzystając z przysługującego mu uprawnienia, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Opolskiego w dniu 13 marca 2018 r. wniósł o zezwolenie na realizację przedmiotowej drogi publicznej, a przyjmujący wniosek organ ocenił go jako spełniający wymagania określone w art. 11d ust. 1 i 5 specustawy drogowej. Starosta stwierdził, że wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, a także projekt budowlany. Projekt posiada stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Jak następnie zasadnie ocenił organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wszystkich wymogów stawianych jej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W związku z tym, korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji dokonał, w sposób opisany powyżej, korekty decyzji Starosty tak, aby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało wskazanym wymogom. Wojewoda dostrzegł prawidłowo, że należało dokonać zmiany oznaczenia przebiegu planowanej ścieżki pieszo-rowerowej co do podanego kilometrażu drogi powiatowej, terenu wyznaczającego pas drogowy (pominięcia działki nr a) oraz zatwierdzenia skorygowanego projektu budowlanego i dołączonych do decyzji załączników.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że wątpliwości Sądu nie budziła prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej, tak jak w przedmiotowej sprawie, została zatem przewidziana przez ustawodawcę i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. korekta decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do jej zgodności z prawem, w szczególności z przepisami specustawy drogowej, a wszelkie dokonywane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione. Ponadto Wojewoda zbadał zgodność z prawem pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji i prawidłowo uznał, że w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Głównym zarzutem stawianym przez skarżących jest naruszenie przepisów specustawy drogowej, w szczególności art. 11a ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4d w związku z art. 23 w związku z art. 11e, poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy rzeczony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż pozbawienie ich praw do działek: nr b (własność M. K.) oraz nr c (współwłasność B. K. i R. N.), tj. zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej jako u.g.n.). Skarżący wywodzą bowiem, że skutkiem ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest wywłaszczenie, zaś w kwestii nabywania nieruchomości pod drogi, art. 23 specustawy wyraźnie odsyła do stosowania u.g.n. w zakresie nieuregulowanym w specustawie. Oznacza to, że przy ocenie przedmiotowego wniosku organ stosując art. 112 ust. 3 u.g.n., winien był ustalić, czy planowany cel publiczny nie może zostać osiągnięty w inny sposób, a także uwzględnić słuszny interes obywateli.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd zaznacza, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz o najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania, odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżących czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Wywłaszczenie nieruchomości będącej własnością skarżących nastąpiło bowiem na podstawie przepisu ustawowego, w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej, natomiast prawa własnościowe nieruchomości nie mają charakteru absolutnego. Ingerencja w to prawo jest wprost przewidziana w Konstytucji, z przewidzianym w art. 21 ust. 2 obowiązkiem wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na realizację celów publicznych. Na zasadzie art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa drogi stanowi cel publiczny, zaś regulacje zawarte w art. 12 specustawy drogowej w zakresie, w jakim odnoszą się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie, spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych, są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5 wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106).

Odnosząc się więc do podniesionego w skardze zarzutu nierozpatrzenia, czy planowany cel publiczny nie może zostać osiągnięty w inny sposób, ponownie powiedzieć przyjdzie, że specustawa drogowa jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Przepisy szczególne należy stosować zaś z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to potwierdza dyspozycja art. 23 specustawy drogowej, który stanowi, że jedynie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy - Nabywanie nieruchomości pod drogi - stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestii nabywania nieruchomości pod drogi nie można jednak uznać za nieuregulowaną w tym rozdziale, bowiem art. 12 ust. 4 statuuje przesłankę nabycia nieruchomości, przewidując, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, a własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wskazane unormowania jednoznacznie potwierdzają, że w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione ani do badania wniosku o wydanie zezwolenia pod względem innych wymogów, niż wynikające z przepisów specustawy drogowej - w szczególności badania zasadności i racjonalności planowanego przebiegu drogi, ani do zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. i rozważania, czy planowany cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Konkludując, Sąd stwierdza, że organy administracji oraz Sąd - uprawniony do badania zgodności kontrolowanego aktu administracyjnego z prawem - nie mają kompetencji do korygowania trasy inwestycji, czy też do oceny racjonalności, bądź słuszności przyjętych rozwiązań technologicznych. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor. Także w przepisach prawa, jak wykazano powyżej, brak jest przesłanek do stosowania przy rozpoznawaniu wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej art. 112 ust. 3 u.g.n., a organy, nawet w ramach zasad wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a., nie mogłyby rozważać, jak domagają się tego skarżący, innej lokalizacji i przebiegu trasy planowanej ścieżki pieszo-rowerowej wraz z częściowym poszerzeniem jezdni w [...].

Wskazać też trzeba, że na skutek wydania orzeczenia reformatoryjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. Niewątpliwie wydane orzeczenie ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowej, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bowiem bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny skarżących, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem.

Z przedstawionych względów zarzuty wniesionych skarg, jako niezasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Również brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wobec czego Sąd oddalił skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.