Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1112/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 199, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 22 ust. 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 237 par. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. A. na uchwałę Rady Powiatu w Kołobrzegu z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr XXVIII/203/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną Rady Powiatu w Kołobrzegu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2021 r. [...]" Spółka

z o.o. w K., dalej: "Spółka", "wnioskodawczyni", zwróciła się do Rady Powiatu, dalej: "Rada Powiatu", "organ", "uchwałodawca", o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radną B. A., dalej: "strona", "skarżąca", "radna", będącą jednocześnie pracownikiem Spółki. Jako podstawę rozwiązania stosunku pracy wskazano zdarzenie niezwiązane

z wykonywaniem przez nią mandatu radnego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że przyczyną jego złożenia są zmiany organizacyjne po stronie pracodawcy, które skutkują koniecznością ograniczenia zatrudnienia i zmiany sposobu zarządzania Spółką. W ich wyniku nastąpi likwidacja stanowiska pracy dotychczas zajmowanego przez radną. Likwidacja tego stanowiska spowodowana jest trudną sytuacją finansową Spółki, a przedmiotowe stanowisko nie jest bezpośrednio "produkcyjnym" tj. brak jest możliwości likwidacji innych stanowisk bez naruszenia procesów przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. B. A. nie zgadzając się ze stanowiskiem Spółki ustosunkowała się do treści wniosku.

Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Uchwałę wydano na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), dalej "u.s.p.".

W uzasadnieniu aktu uchwałodawca wskazał, że wniosek został przekazany do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu, dalej "Komisja", celem dokonania ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących zaistniałej sytuacji. Radna została poinformowana o wniosku Spółki oraz o możliwości uczestnictwa

w posiedzeniu komisji, zwołanym na 2 sierpnia 2021 r., w którym wzięła udział

i w sposób obszerny przedstawiła swoje stanowisko .

W ocenie organu w świetle powołanego przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p., podstawą rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą nie są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez nią mandatu radnej i w związku z tym brak przeszkód w wyrażeniu przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. B. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

- art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że faktyczną przyczyną wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie ze skarżącą stosunku pracy nie było sprawowanie przez nią mandatu radnej Rady Powiatu, mimo iż to właśnie realizacja obowiązków radnej Rady Powiatu było główną - o ile nie jedyną - przyczyną planowanego rozwiązania stosunku pracy;

- art. 22 ust. 2 u.s.p. w związku z art. 30 § 4 oraz art. 39 ustawy Kodeks pracy - poprzez wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnej Rady Powiatu mimo nieprawdziwości okoliczności faktycznych podanych we wniosku, a jednocześnie wbrew zakazowi wypowiadania stosunku pracy pracownika w wieku przedemerytalnym, przy braku zawinienia pracownika - w żadnej mierze;

Wobec powyższego skarżąca wniosła o: uchylenie skarżonej uchwały w całości, przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, kosztów pełnomocnictwa oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w Spółce zatrudniona jest od dnia [...] lutego 2020 r. na stanowisku dyrektora pionu operacyjnego i sprzedaży,

a stosunek pracy zawarty został na czas nieoznaczony oraz że pełniła wówczas i pełni nadal mandat Radnej Rady Powiatu.

W ocenie skarżącej w przypadku radnego zatrudnionego u pracodawcy zgodnie z wolą Rady Powiatu, radny taki ma możliwość bezpośredniej styczności

z mieszkańcami powiatu - pracownikami danego zakładu pracy. Może on wtedy nieformalnie, poza zachowaniem drogi urzędowej, przyjmować do wiadomości zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i skargi. Dzięki temu radni niejako sondują nastroje mieszkańców jednostki samorządowej w poszczególnych sprawach.

Według skarżącej buduje to pozytywne relacje pomiędzy organami władzy lokalnej, jakimi są bez wątpienia samorządowe organy stanowiące oraz mieszkańcami jednostki samorządowej, jak i przyczynia się do budowy atmosfery wzajemnego zaufania i zachęca do aktywności generującej obopólne korzyści. Kontakt radnego z członkami społeczności lokalnych ma również wymiar informacyjny. Informowanie to dotyczy dwóch sfer. Pierwsza obejmuje przekazywanie mieszkańcom informacji o bieżącej sytuacji jednostki samorządowej. Nie można tu pominąć także tych informacji, które odnoszą się do przyszłych i planowanych działań, a nawet ich kierunków. Druga obejmuje swym zakresem informowanie o działalności radnego w ramach organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w ramach stosunku pracy - obowiązki radnego również realizowała.

Wypowiadając się odnośnie wniosku o rozwiązanie stosunku pracy skarżąca wskazała, że - po pierwsze - nie przedstawiono organowi żadnego schematu zmiany sposobu zarządzania Spółką, czy schematu organizacyjnego aktualnego oraz rzekomo planowanego, by móc porównać potencjalne ewentualne "oszczędności" z tytułu likwidacji stanowiska pracy dyrektora operacyjnego i sprzedaży. Nie wskazuje się, kto i w jaki sposób będzie realizował dotychczas wykonywane przez nią zadania

i obowiązki, stąd wobec braku stosownych kalkulacji, zdaniem strony, nie sposób

w ogóle zweryfikować, czy uzasadniona jest likwidacja stanowiska pracy.

Po drugie, w ocenie skarżącej, skoro sytuacja finansowa z uwagi na kadry Spółki jest taka zła, to zupełnie bezzasadnym i naruszającym interes spółki jest powoływanie dwóch prokurentów w początku lipca 2021 r., co poczyniła p.o. prezesa zarządu Spółki.

Po trzecie, według skarżącej, zgodnie z umową o pracę z dnia [...] lutego 2020 r. zatrudniona została na czas nieokreślony, a zgodnie z art. 39 Kodeksu pracy - pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia mu uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku.

Po czwarte wreszcie, w ocenie skarżącej, prawdziwą przyczyną zamiaru zwolnienia jej nie jest reorganizacja, lecz okoliczność, że zarówno jako członek kadry zarządzającej jak i jako radna Rady Powiatu, zwracała uwagę na szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu spółki, w tym na działania p.o. prezesa zarządu, wskazując, że w jej ocenie było to działanie na szkodę Spółki i tym samym - jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie skarżącej, powołującej się na piśmiennictwo prawnicze i poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ stanowiący samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały powinien dokonać wszechstronnej, starannej analizy stanu faktycznego, która to analiza musi mieć odniesienie w normach powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Podjęcie uchwały powinno być zatem poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sama nawet redakcja zdania drugiego art. 22 ust. 2 u.s.p. zobowiązuje radę do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy faktyczne powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość jej udzielenia.

Akcentując konieczność rozważenia całego materiału dowodowego w danej sprawie skarżąca zwróciła uwagę na zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania

z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która ograniczyła tzw. uznanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jak i konstytucyjne zasady prawne, które gdy brak ustawowych przesłanek podejmowania przez administrację publiczną określonych działań, ograniczają wszelką arbitralność

i dowolność wyboru w innych sferach jej działania.

Skarżąca dodała, że skoro rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, wydawane w formie decyzji, muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, to identyczna powinność spoczywa na organach samorządu terytorialnego, podejmujących uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym-pracownikiem stosunku pracy, bądź o odmowie wyrażenia takiej zgody.

Uzasadnienie tejże uchwały powinno obejmować elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które

w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Mniej istotne jest uzasadnienie prawne, gdyż rada, podejmując uchwałę, dokonuje konkretyzacji w zasadzie tylko jednego przepisu: art. 25 ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w uzasadnieniu wskazując, że celem regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, nie zaś zabezpieczenie go przed utratą pracy,

a organ stanowiący powiatu nie może ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy jeżeli nie jest to związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Uchwałodawca podkreślił, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy skierowany został do Komisji działającej przy Radzie Powiatu

w K.. Ponadto odnotował, że w dniu 30 lipca 2021 r. wpłynęło pismo radnej przedstawiające jej stanowisko, odnośnie złożonego wniosku o rozwiązanie stosunku pracy, jak również, że skarżąca wyraziła swoje stanowisko podczas posiedzenia Komisji w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Organ zaznaczył przy tym, że wbrew twierdzeniu skarżącej Rada Powiatu nie posiada żadnych kompetencji w tworzeniu komisji doraźnych do badania zasadności likwidacji stanowiska pracy i oceny działań p.o. prezesa.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że mimo iż zatrudniona była w Spółce

w kadrze zarządzającej, jej ingerencja w sytuację finansową i kadrową Spółki oparta była o pracę radnej Rady Powiatu, a co w konsekwencji doprowadziło do wypowiedzenia umowy o pracę, jak i że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy przez Radę Powiatu stanowiło naruszenie przepisów kodeksu pracy organ stwierdził, że powyższego nie sposób uznać, gdyż rada powiatu nie posiada kompetencji, które umożliwiałyby w jakikolwiek sposób ingerencję w sferę pracodawca-pracownik, w tym do prowadzenia postępowania wyjaśniającego faktycznych przyczyn rozwiązania stosunku pracy, czy też jego zgodności z przepisami prawa.

Według organu takiej oceny mogą dokonywać jedynie sądy powszechne

w odpowiednim postępowaniu sądowym, a skarżąca jako pracownik posiada szereg narzędzi umożliwiających skierowanie sprawy na drogę postępowania cywilnego,

w przypadku rozwiązania umowy z naruszeniem prawa, jak chociażby odwołanie od wypowiedzenia stosunku pracy. Jak słusznie skarżąca wskazuje podjęcie uchwały

o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinno być poprzedzone zbadaniem okoliczności w jakich pracodawca występuje o wyrażenie takiej zgody do rady powiatu. W niniejszym stanie faktycznym postępowanie takie, zdaniem organu, zostało przeprowadzone przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji, która zwróciła się do skarżącej o ustosunkowanie się do złożonego przez pracodawcę wniosku, jednakże złożone wyjaśnienia nie przekonały członków Komisji, aby wypowiedzenie umowy o pracę związane było z wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnego.

Organ dodał, że nawet, gdyby uznać słuszność zarzutów skarżącej, co do naruszenia przez pracodawcę przepisów prawa pracy o wypowiadaniu umów, to rada powiatu nie jest organem odpowiednim do rozstrzygania tych kwestii bowiem jak wskazuje art 22 ust. 2 u.s.p. rada powiatu może oceniać rozwiązanie stosunku pracy z radnym wyłącznie przez pryzmat związku rozwiązania umowy z wykonywaniem mandatu.

Według organu nie sposób również zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa, w związku z brakiem należytego uzasadnienia, bowiem brak jest przepisu prawnego, który nakazywałby uzasadnianie uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, przy czym w orzecznictwie wykształcił się pogląd, zgodnie z którym uchwały powinny zawierać uzasadnienie aby można było dokonać oceny motywacji uchwałodawców. Zaskarżona uchwała, w ocenie organu, zawiera uzasadnienie oraz zawiera okoliczności jakimi kierowała się Rada Powiatu

w K. podejmując uchwałę. Zawiera zarówno okoliczności faktyczne, prawne jak i wnioskowanie. Ponad powyższe projekt uchwały został szczegółowo

i wyczerpująco uzasadniony podczas sesji Rady Powiatu. Niemniej jednak nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie jakiekolwiek braki w uzasadnieniu stanowiłyby istotne naruszenie prawa.

Na marginesie, organ uznał za wymagające zaznaczenia, że przedłożone przez skarżącą pisma mające stanowić uzasadnienie twierdzeń skarżącej, że rozwiązanie umowy o pracę związane było z jej działalnością i interwencją u osób spoza struktur spółki (Poseł na Sejm, Minister Aktywów Państwowych) datowane były po dniu złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą.

Końcowo organ podkreślił, że Powiat K. nie posiada jakichkolwiek powiązań właścicielskich czy udziałowych w Spółce, a zatem Rada Powiatu

nie posiada żadnych uprawnień do nadzoru jej działalności. Stanowisko skarżącej, jakoby jako radna Rady Powiatu uprawniona była do nadzoru ww. Spółki jest całkowicie błędne i przesądza o tym, że wszelkie działania podejmowane przez skarżącą mogły być podejmowane wyłącznie w zakresie istniejącego stosunku pracy.

[...] Spółka z o.o. w K., jako uczestnik postępowania, działając przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi i wniosku radnej o wstrzymanie wykonania uchwały oraz o przyznanie na jej rzecz od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pisma uczestnik postępowania wskazał, że wykładnia celowościowa regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. prowadzi do uznania, iż odmowa rady powiatu może nastąpić tylko przy zaistnieniu konkretnej okoliczności, tj. gdy podjęte przez pracownika działania są nierozerwalnie powiązane z czynnościami realizowanymi w ramach wykonywania mandatu radnego powiatu.

Według Spółki nie tylko bowiem skarżąca nie wykazała aby jej działania

w ramach wykonywania pracy mogły być w jakimkolwiek zakresie uznane za związane z działalnością jako radna (za takowe nie sposób uznać ujawniania rzekomych nieprawidłowości w miejscu pracy), ale nadto, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę złożonej przez Radę Powiatu, powiat ten nie podsiada żadnych powiązań właścicielskich czy udziałowych w Spółce, co oznacza że skarżąca nie posiadała nawet uprawnień do działania w takim charakterze.

Poza tym Spółka uważa, że Rada Powiatu nie posiada kompetencji pozwalających jej ingerować w sam stosunek pracy i jego ukształtowanie pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądowego, celem regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Dlatego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinien ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się

z pracownikiem.

Z powyższych względów, według Spółki, brak jest więc podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przepisów kodeksu pracy. Rada Powiatu nie rozważa bowiem zasadności wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy z punktu widzenia ewentualnego podlegania przez pracownika ochronie wynikającej z art. 39 Kodeksu pracy czy też spełnienia przez pracodawcę wymogów określonych w art. 30 § 4 Kodeksu pracy, a jedynie bada czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, gdyż jest to jedyna przesłanka do analizy której Rada Powiatu jest uprawniona.

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs indeks 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych, po uprzednim zawiadomieniu o warunkach przeprowadzenia rozprawy zdalnej i wobec braku jednoznacznej woli wszystkich stron co do skorzystania ze wskazanego trybu. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie rola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do oceny czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści samej uchwały musi wynikać, co przesądziło o wyrażeniu bądź niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga B. A. wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie ze skarżącą - Radną Rady Powiatu stosunku pracy w [...] Spółka z o.o. w K..

Przechodząc do podstawy prawnej zakwestionowanej przez skarżącą uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W literaturze przedmiotu słusznie wskazuje się, że ratio legis omawianego przepisu, jak i odpowiadających mu uregulowań z pozostałych dwóch ustrojowych ustaw samorządowych, jest umożliwienie radnym skutecznego i bezpiecznego sprawowania ich funkcji. Co oznacza, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie bezwarunkowej i bezwzględnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego w okresie wykonywania mandatu, tylko wprowadzenie ochrony w ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznaczają natomiast wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Wierzbica [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz, Warszawa 2018 r., s. 497).

W orzecznictwie natomiast formułowane są poglądy prawne na tle art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które z uwagi na tożsame brzmienie przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. pozostają aktualne również w tej sprawie, że celem tego przepisu jest, z jednej strony, zapewnienie radnemu swobody

w wykonywaniu mandatu, z drugiej nie służy on tworzeniu szczególnych przywilejów

w zakresie trwałości stosunku pracy.

Wskazuje się również, że ustrojowe ustawy samorządowe kształtujące ochronę stosunku pracy nie określają ściśle przesłanek, wedle których powinien podejmować uchwałę organ rozważający objęcie danej osoby ochroną, gdy chodzi o wiążący ją stosunek pracy. Jedyny element obligatoryjny to stwierdzenie, iż rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawy te, w tym powołana u.s.p., będąca podstawą zaskarżonej uchwały, przewidują dwie postacie ochrony trwałości stosunku pracy radnego – ochronę bezwzględną i względną. Ochrona bezwzględna przejawia się w zobowiązaniu rady do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Oznacza to prawną niemożliwość rozwiązania w takiej sytuacji i z takiej przyczyny stosunku pracy radnego w trakcie trwania okresu ochronnego. Względna ochrona zachodzi natomiast wtedy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku pracy radnego nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu i w takiej sytuacji rozwiązanie tego stosunku jest zależne od woli rady, która może takiej ochrony udzielić, ale nie ma takiego obowiązku jak przy ochronie bezwzględnej. Instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, ale nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu czy parawanu, za którym radny mógłby się skutecznie chronić, mimo ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 października 2021 r. , sygn. akt II SA/Go 509/21 i powołana tam literatura).

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto bardziej restrykcyjną dla radnego wykładnię powyższego przepisu wskazując, że powinien być on wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 923/18). NSA podkreślił, że omawiany przepis, w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie powołanego uregulowania u.s.p. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2532/17).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ostatni z zaprezentowanych wyżej poglądów prawnych, a odnosząc je do rozpoznawanej sprawy stwierdza, że Rada Powiatu niezbędnym wymogom sprostała podejmując zaskarżoną uchwałę. Mianowicie, w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały stwierdzono, zbieżnie z treścią wniosku, jakie okoliczności stanowią jego podstawę, wskazując na zmiany organizacyjne, które skutkują ograniczeniem zatrudnienia i zmianą sposobu zarządzania Spółką oraz jej trudną sytuację finansową. Następnie przedstawiono dalszy tok sprawy z udziałem skarżącej która wniosła pismo z dnia 29 lipca 2021 r. w odpowiedzi na wniosek Spółki wskazując, ze wniosek przekazano do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu celem dokonania w sprawie ustaleń faktycznych i prawnych. Dodatkowo z przedłożonego Sądowi protokołu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., którego treść odzwierciedla nagranie wideo ze zdalnego posiedzenia ww. Komisji - dostępne na stronie organu, wynika, że została przeprowadzona szczegółowa i obszerna wymiana argumentów, podczas której radni jak i skarżąca odnosili się do podstaw wniosku Spółki oraz relacji między stosunkiem pracy, a wykonywaniem mandatu radnego przez skarżącą. W protokole stwierdzono pozytywne zaopiniowanie wniosku Spółki stosunkiem 4 głosów za i 1 głosem przeciw. Tym samym stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały o nieprzekonaniu ww. Komisji odpowiada przebiegowi posiedzenia. Podobnie przebieg sesji organu w dniu [...] sierpnia 2021 r. nad projektem uchwały, stwierdzony protokołem z obrad sesji, dostępnym na stronie www organu, jak i wynik głosowania (dwunastu radnych było za, pięciu przeciw, wstrzymał się jeden radny) nad przyjęciem uchwały na forum Rady Powiatu wskazują, że przeprowadzono postępowanie w wyniku którego radni uznali wniosek Spółki za zasadny, a uzasadnienie uchwały za wystarczające do jej podjęcia.

Tym samym, zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia uchwały pozwala stwierdzić czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, jak również, że zdefiniowano przesłankę z art. 22 ust. 2 zdanie drugie u.s.p. oraz rozważono należycie brak jej ziszczenia się w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że mandat radnego określany jest w literaturze przedmiotu jako stosunek prawny osoby wybranej do pełnienia funkcji radnego łączący go z wyborcami, uprawniający do wykonywania władzy publicznej w imieniu wspólnoty lokalnej (vide: M. Augustyniak Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012, str. 157 i nast. oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607). Sprawowanie mandatu odbywa się w następujących formach organizacyjnych: sesje rady powiatu, posiedzenia komisji i zespołów oraz dyżury, spotkania z mieszkańcami, przyjmowanie skarg, wniosków i postulatów mieszkańców gminy. W ramach utrzymywania więzi z mieszkańcami wymienia się następujące działania: - współpracę o charakterze interwencyjnym, np. poprzez przyjmowanie zgłoszeń, skarg (art. 237 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", - konsultacyjno-opiniodawcze np. postulaty mieszkańców w zakresie planowanych regulacji prawnych, inicjowania projektów uchwał, - informacyjne, rozumiane jako wszelkie działania organów gminy dotyczące informowania o zasadach i trybie procedowania, podejmowania aktów prawnych oraz organizacyjne dotyczące działania w klubie radnych.

Porównując powyższe formy sprawowania mandatu radnego z okolicznościami wymienionymi we wniosku Spółki tj. wskazywanie na zmiany organizacyjne, które skutkują ograniczeniem zatrudnienia i zmianą sposobu zarządzania, jak i na jej trudną sytuację finansową nie sposób uznać, że stanowią one zdarzenia związane z wykonywaniem przez radną mandatu. Również argumentacja skarżącej opiera się w głównej mierze na przedstawianiu jej sytuacji z punktu widzenia pracownika Spółki. Świadczą o tym poruszane aspekty funkcjonowania, zarządzania, stanu finansów i obsady kadrowej rzeczonego przedsiębiorstwa usługowego. Twierdzenia te z punktu widzenia regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. są obojętne. Skarżąca nie wskazuje również na takie okoliczności i dokumenty źródłowe, z których wynika przykładowo fakt dyskryminowania jej w miejscu pracy ze względu na wykonywanie mandatu, poprzez np. nieudzielanie zwolnień od pracy w celu brania udziału w pracach organu powiatu bądź z powodu realizacji przez radną uprawnienia w postaci przynależności do danego klubu w Radzie Powiatu lub na inne działania wnioskodawczyni o tożsamym charakterze.

Ponadto, zdaniem Sądu, nie jest trafna argumentacja skargi dotycząca zagadnienia uznania administracyjnego, wobec niebudzącej wątpliwości treści wniosku Spółki co do przyczyn jego złożenia, jak i klarownej oceny faktów, które Rada Powiatu uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Wobec zamieszczonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pracowniczych akt osobowych skarżącej, które należy pozyskać od pracodawcy strony oraz o zwrócenie się o informacje pisemne do osoby spoza struktur Spółki czy otrzymała ona wystąpienie skarżącej

o interwencję w Spółce, przesłane jej zdaniem, w związku z piastowaną funkcją, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. regułą jest rozpoznawanie sprawy sądowoadministracyjnej na podstawie akt administracyjnych sprawy. Ww. przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. jako odstępstwo od tej reguły nie może być jednak stosowany rozszerzająco. Sąd w realiach niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do jego zastosowania. Okoliczności, które zamierza wykazać skarżąca poprzez żądanie gromadzenia dodatkowej dokumentacji przez Sąd, co samo w sobie, w tej sprawie, stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie stosowania powołanej regulacji, nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. A co ważniejsze nie wystąpiła w sprawie przesłanka niezbędnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Niezależnie od powyższego, odnośnie pozyskania akt osobowych skarżącej, należy dodać, że z uwagi na powołanie się w tym aspekcie sprawy wyłącznie na uregulowania ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.) podjęcie przez tut. Sąd działań i na tej podstawie sformułowanie ocen prawnych wkraczałoby w kompetencje sądu pracy i nie zmierzałoby do oceny zasadności zgody wyrażonej w zaskarżonej uchwale w zakresie rozwiązania stosunku pracy z radną. Skarżąca nie wskazała też żadnych okoliczności z powodu których, skoro uznawała wnioskowane dokumenty za istotne w sprawie, nie zgłosiła stosownych wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonej uchwały.

Wypowiadając się co do przeprowadzenia drugiego z dowodów należy wskazać, że ustalanie skuteczności doręczenia wskazywanego pisma nie leży w gestii Sądu. Należy skarżącej wyjaśnić, że sprawowanie mandatu odbywa się w określonych formach organizacyjnych i nie sposób dostrzec by mająca być przedmiotem dowodu okoliczność wpisywała się w działania objęte dyspozycją art. 22 ust. 2 u.s.p. lub by stanowiła choćby inną formę subsydiarną wykonywania mandatu radnego, będącą poza zakresem normowania powołanego uregulowania.

Z przedstawionych przyczyn brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu

z dokumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

Odnosząc się z kolei do zarzucanego skargą naruszenia przepisu postępowania (art. 7 k.p.a.) należy wskazać, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów k.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 k.p.a. jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stąd organ nie mógł dopuścić się naruszenia zarzuconych w skardze przepisów prawa procesowego.

Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.

W takiej sytuacji uznać należy, iż Rada Powiatu słusznie oceniła, iż podstawą wniosku Spółki o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnioną u niej radną nie są zdarzenia związane z pełnioną przez nią funkcją (mandat radnej), a w takiej sytuacji zgoda Rady Powiatu, w świetle normatywnej treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, mogła być udzielona.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na "https//orzeczenia.nsa.gov.pl".