Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2236/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dania 11 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie NSA : Andrzej Niecikowski Anna Szkodzińska Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skarg T. C.-O. oraz Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..]..11.1991r. znak: [...] Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., po rozpatrzeniu wniosku Z.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia 4.12.1980r. Nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. A. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. l ustawy z dnia 22 kwietni 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków ( Dz. U. z 1968 Nr 36 poz. 249 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą remontową) oraz art. 158 § l kpa odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Na skutek wniosku Z.G., o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...].06.2002r. znak: [...] uchyliło decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z dnia 12.11.1991r., w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia 4.12.1980r. Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Swoje stanowisko Kolegium uzasadniło następująco:

1/ decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia 4.12.1980r. orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. A., objętej Księgą Wieczystą Nr [...]. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 16 ustawy z dnia 22.04.1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków oraz przepisy ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przejęcie nastąpiło w konsekwencji wykonania remontu kapitalnego budynku, którego koszt wyniósł 15.498.500 zł, a wiec przekroczył 50 % wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z roku 1980r. sporządzonym przez biegłego z listy Prezydenta Miasta K. mgr inż. M.P. Odszkodowanie zaś ustalone zostało na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stosownie do art. 16 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o remontach budynków.

2/ W grudniu 1990r. Z.G. złożyła do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - S., powołując się przy tym na fakt, że remont przeprowadzony został bez zgody żyjących wówczas współwłaścicieli, jak też przeprowadzono go z naruszeniem zasad sztuki budowlanej, naruszając interes współwłaścicieli poprzez nadmierne zawyżenie kosztów remontu oraz niecelowość podejmowanych prac remontowych. W tym stanie wnioskodawczyni w imieniu swoim jak i pozostałych współwłaścicieli domagała się przywrócenia prawa własności i uchylenia decyzji z 1980r.

3/ decyzją z dnia [...].11.1991r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. uznało, że w sprawie mogły zajść naruszenia prawa, lecz nie o charakterze rażącym, czego wymaga art. 156 § l pkt 2 kpa i dlatego odmówiło stwierdzenie nieważności decyzji,

4/ ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło następujące ustalenia:

a/ w dniu 17.05.2000r. pełnomocnik Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. oświadczył, iż remont budynku przy ul. A. prowadziło bezpośrednio Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej bez udziału ZRZZK. PGM przygotowywało zarówno zakresy prac remontowych jak i kosztorysy. Dopiero po zakończeniu remontu PGM zwróciło się do Zarządu z prośbą o przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wydania przez właściwy organ administracji decyzji o przejęciu budynku na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K., po otrzymaniu z PGM jedynie globalnej kwoty dotyczącej wartości przeprowadzonego remontu, bez posiadania w tej kwestii kosztorysu zlecił biegłemu P. wykonanie elaboratu szacunkowego. Elaborat ten ustalił wartość budynku przed remontem, jak też w drugiej części dokonał ustalenia kwoty odszkodowania wypłaconej byłym współwłaścicielom obiektu. Zdaniem pełnomocnika Zarządu, elaborat biegłego P. znajdujący się w aktach sprawy służył dwóm celom, tj. obliczaniu wartości technicznej budynku, co zostało uwidocznione na stronie 4 elaboratu, jak też określeniu należnego stronom odszkodowania.

b/ Kolegium zwróciło do Zarządu Budynków Komunalnych o nadesłanie dokumentacji remontu budynku przy ul. A., jednakże otrzymało informację, iż ZBK nie posiada dokumentów potwierdzających ostateczny koszt przeprowadzonego remontu. Natomiast to co znajduje się w posiadaniu ZBK zostało przekazane Kolegium i stanowi zawartość tomu akt oznaczonego jako " tom II".

c/ ustalono, że część mieszkań w przedmiotowym budynku została wykupiona przez dotychczasowych najemców. Właściciele lokali zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu.

d/ uczestnicząca w postępowaniu Gmina K., twierdziła, że brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bowiem celowość przeprowadzonego remontu kapitalnego została określona w decyzji z dnia [...].01.1972r., ustalającej rodzaj i rozmiar przeprowadzonych robót remontowych w budynku a ponadto zostały spełnione dwa niezbędne warunki dla przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - przeprowadzenie remontu ze środków państwowych oraz przekroczenie w nakładach na remont kwoty 50 % wartości budynku.

e/ w toku postępowania przeprowadzony został dowód z opinii biegłego dr inż. arch. M. P.-W. rzeczoznawcy majątkowego w zakresie szacowania nieruchomości "w przedmiocie waloru istniejącego w aktach sprawy elaboratu szacunkowego z roku 1980 biegłego mgr inż. M.P., a w szczególności wypowiedzenia się, do jakich celów elaborat ten został sporządzony".

f/ przeprowadzone postępowanie pozwala na stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia [...].12.1980 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z treści przepisu art. 16 ustawy remontowej wynika, iż warunkiem podjęcia decyzji o przejęciu nieruchomości zabudowanej na rzecz Skarbu Państwa musiało być ustalenie, że wielkość nakładów remontowych ze środków państwowych przekroczyła 50 % wartości technicznej budynku. Takie zaś ustalenie zależy od prawidłowo przeprowadzonych obliczeń: l/, wartości technicznej budynku i 21 kosztów wykonanych robót remontowych. Organ I instancji dla potrzeb rozstrzygnięcia tej kwestii posłużył się wartością techniczną budynku, elementem zawartym w elaboracie szacunkowym z roku 1980, sporządzonym przez mgr inż. M.P., biegłego z listy Prezydenta Miasta K.. Jako koszt remontu kapitalnego pokrytego ze środków państwowych, podano w rozstrzygnięciu kwotę 15.498.500 zł.

Elaborat szacunkowy wykonany w roku 1980 przez mgr inż. M.P., na stronie 3, noszącej nazwę: B. "Część szczegółowa", posiada podtytuł "Obliczenie odszkodowania za składniki budowlane". Na stronie zaś 4, podaje wartość pierwotną budynku, obliczoną po zastosowaniu współczynnika dla cennika kubaturowego budynków murowanych na podstawie zarządzeń Naczelnego Dyrektora PZU. Końcowy zaś akapit operatu, stanowiący konkluzję działań biegłego, podaje kwotę odszkodowania należną do wypłaty w wysokości 450.000zł. Ta kwota zresztą znalazła się w treści spornej decyzji w punkcie dotyczącym orzekania o przyznaniu odszkodowania. Analiza operatu dowodzi, że

w sprawie dokonano jedynie niezbędnych wyliczeń dotyczących realizacji ustępu 3 omawianego art. 16 ustawy remontowej, tj. ustalenia odszkodowania. Nadto o celu sporządzania elaboratu świadczy także wykazana w "Części ogólnej" elaboratu informacja o aktach prawnych mających zastosowanie przy opracowaniu elaboratu. Podstawowym aktem prawnym na którym oparł się biegły jest ustawa z dnia 12.03.1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Co za tym idzie, wydając decyzję w dniu [...].12.1980 r. organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy wartości technicznej budynku przy ul. A. 19 a nie posiadając żadnych informacji w tym przedmiocie, nie mógł przyjąć, iż dokonany remont przekroczył 50 % wartości technicznej budynku. A jedynie zaistnienie takiej relacji dopuszczało możliwość przejęcia budynku na własność Skarbu Państwa. Użyty przez ustawodawcę w art. 16 ust. l zwrot "wartość techniczna budynku" odnosi się do wartości danego obiektu ustalonej po wykonaniu robót określonych w art.2 ustawy remontowej. Okoliczność ta wynika z konfrontacji treści ust. 3 art. 16, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny nakazuje ustalić odszkodowanie według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 ustawy lub przed wykańczaniem, nadbudową lub przebudową budynku stosując odpowiednio przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Co za tym idzie, jeśli nie określono w przepisie w sposób wyraźny do jakiego czasu należy odnieść ustalenia, należy je poczynić na czas bieżący, czyli po wykonaniu remontu lub nadbudów. Z opinii biegłego z dnia 17.12.2001 r. wynika wniosek, iż w elaboracie biegłego M.P. z 1980 r., nie dokonano ustaleń wartości technicznej budynku po dokonanym remoncie, a elaborat obliczający wartość odszkodowania za składniki budowlane nie może być podstawą do stwierdzenia, czy koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą wartość techniczną budynku. Dla prawidłowości zastosowania przepisu art. 16 ust. l ustawy remontowej konieczne jest nie tylko ustalenie wartości technicznej budynku i wartości remontu, lecz także przyjęcie do porównania tych wielkości wyliczonych według tych samych zasad. W decyzji z dnia [...].12.1980r., posłużono się wartościami, całkowicie do siebie nieprzystającymi. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż spełniono wymóg zawarty w przepisie art. 16 ust. l ustawy remontowej i ustalono wartość techniczną budynku w elaboracie biegłego P., to według tego co podaje biegły, do jej ustalenia stosowano cennik kubaturowy dla budynku murowanego wraz ze współczynnikami, ogłaszany przez Dyrektora PZU. Nadto wartość ta dotyczy budynku nowego, ale nie po remoncie. Wartość natomiast remontu wyliczona została najprawdopodobniej przez sumowanie kosztów poszczególnych prac wykonywanych na przestrzeni prawie 10 lat jego trwania. Należało też dokonać sprawdzenia, czy zakres remontu wykonanego odpowiadał zakresowi robót zawartych w decyzji z dnia [...].01.1972 r. o rodzaju i rozmiarach remontu. W według wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. na rozprawie w dniu 17.05.2000 r., po zakończonym remoncie prowadzonym bezpośrednio przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej bez udziału Zarządu, PGM zwróciło się do Zarządu o przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wydania przez właściwy organ decyzji o przejęciu budynku na własność Państwa, przedstawiając Zarządowi jedynie globalną kwotę stanowiącą wartość przeprowadzonego remontu, bez przedstawienia w tym zakresie kosztorysu. Poczynione ustalenia pozwalają stwierdzić, iż decyzja z dnia [...].12.1980 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 ust. l ustawy remontowej, ponieważ organ orzekający nie posiadał prawidłowo ustalonych danych by móc stwierdzić, iż zaistniały w sprawie przesłanki zawarte w tym przepisie. W szczególności w dacie orzekania organ nie dysponował ustaloną wartością techniczną budynku jak też nie posiadał zweryfikowanej wysokości kosztów przeprowadzonego remontu tak pod kątem zgodności jego przeprowadzenia z zakresem robót ustalonych w decyzji z 1972 r., jak i kwot, które zostały nań wydatkowane na przestrzeni prawie 10 lat jego prowadzenia. Przez tak długi czas wydatkowane kwoty ulegały choćby różnym procesom ekonomicznym, takim jak inflacja, czy zmiana wartości siły nabywczej pieniądza.

5/ uzasadniając fakt pominięcia zgłaszanego dowodu o przesłuchanie świadków na okoliczność zakresu i rozmiaru remontu prowadzonego w budynku przy ul. A. Kolegium podniosło, że dowód ten wobec przyjętej argumentacji nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obecne próby ustalania wielkości i kosztów remontu są zbyteczna skoro ustalono, że okoliczności te pominięte zostały przy wydawaniu decyzji [...].12.1980r., to samo dotyczy pominięcia wniosku o dokonanie oględzin.

6/ Jakkolwiek, decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia [...].12.1980r. obarczona jest wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, to jednak nie jest możliwym stwierdzenie jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie ona wywołała. Po wydaniu przez Naczelnika Dzielnicy K. – S. przedmiotowej decyzji, Skarb Państwa, który na mocy tegoż orzeczenia stał się właścicielem budynku przy ul A. dokonał sprzedaży kilku samodzielnych lokali mieszkalnych tam znajdujących się ich dotychczasowym najemcom. Lokale te stanowią przedmiot odrębnej własności nabywców, zaś ułamkowe części terenu na którym położony jest budynek zostały oddane nabywcom w użytkowanie wieczyste.

Obalenie decyzji administracyjnej, która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu tej umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności tej umowy, ale za to okoliczności, w których wzruszono decyzję, mogą mieć znaczenie w ocenie przez sąd dopuszczalności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 kpa, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na mocy orzeczenia sądowego a nie w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby stwierdzono nieważność decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości przy ul. A., powstałaby sytuacja sprzeczna z prawem, gdyż prawo użytkowania wieczystego ustanowione by było na własności osób fizycznych.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...].06.2002 r., złożyła T. C. - O. i wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji zarzuciła, że decyzja: a/ błędnie wykłada art. 16 ustawy remontowej,

b/ dowolnie ocenia treść elaboratu szacunkowego mgr inż. M.P., c/ narusza art. 75 kpa poprzez nie przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłej i jej przesłuchania w związku ze sporządzoną opinią, jak również poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych świadków.

Również w sprawie tut. Sądu Sygn. akt II SA/Kr 2237/02 tę samą decyzję zaskarżyła Gmina .

Zarządzeniem podjętym na podstawie art. 111 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270) połączono sprawę oznaczoną sygn. akt II SA/Kr 2237/02 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejszą.

Skarżąca Gmina K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła, decyzji:

1/ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2, art. 3 ust. l, art. 16 ust. l ustawy remontowej oraz art. 156 § l pkt 2 K.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 75 § l, art. 77, art. 78 § l, art. 79. art. 80, art. 81, art. 85 § l K.p.a.. w szczególności poprzez:

- brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia istoty stanu faktycznego sprawy, wobec nieuwzględnienia w charakterze dowodu w sprawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, wskazującej na fakt, iż koszty remontu przeprowadzonego w latach 1972 -1980 w budynku położonym przy ul. A. w K. ze środków Skarbu Państwa przekroczyły 50 % wartości tego budynku według jego stanu z przed rozpoczęcia przedmiotowych robót remontowych, to jest pominięcie przy ocenie stanu faktycznego sprawy istotnych elementów całokształtu materiału dowodowego;

- nieuwzględnienie wniosku dowodowego Strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych przez nią świadków - na okoliczność ustalenia stanu przedmiotowego budynku przed remontem oraz celowości, konieczności i zakresu przeprowadzonych w nim robót remontowych,

- nie przeprowadzenie przez Kolegium oględzin przedmiotowego budynku (z ewentualnym udziałem biegłej), a jedynie ich dokonanie przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. P. – W., bez powiadomienia o tym fakcie strony skarżącej i innych uczestników postępowania, co uniemożliwiło im branie udziału w przeprowadzanym dowodzie i zadawanie pytań biegłej oraz składanie wyjaśnień, a o co skarżąca wnioskowała,

- uniemożliwienie skarżącej pełnego wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z opinii wyżej wskazanej biegłej, poprzez nie doręczenie jej przed rozstrzygnięciem sprawy odpisu pisma biegłej z dnia 11.02.2002 roku, zawierającego wyjaśnienia i uzupełnienia do opinii biegłej z dnia 17.12.2001 roku, ani nie powiadomienie jej, że pismo takie zostało złożone przez biegłą.

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca Gmina podniosła, iż :

1/ art. 16 ust. l ustawy remontowej, w jego literalnym brzmieniu, (a taka wykładnia - tj. gramatyczna stanowi przecież zasadę interpretowania przepisów prawa, od której pozostałe zasady wykładni stanowią jedynie wyjątki) bynajmniej nie wymaga posiadania przez organ wydający decyzję o przejęciu za odszkodowaniem na własność Państwa budynku wraz z gruntem operatu szacunkowego ustalającego wartość techniczną remontowanego ze środków Skarbu Państwa po dokonaniu przedmiotowego remontu. Przepis ten wręcz przeciwnie, niewątpliwie wymaga określenia wartości technicznej remontowanego budynku przed dokonaniem remontów oraz ustalenia wartości dokonanych remontów, a następnie porównania tych wielkości celem ustalenia czy wartość nakładów remontowych przekroczyła 50 % wartości technicznej budynku właśnie z przed dnia rozpoczęcia prac remontowych. Sposób wykładni omawianego przepisu zastosowany przez Kolegium, polegający na konieczności ustalania wartości budynku po dokonanym remoncie i porównywania jej z wartością poczynionych nakładów remontowych, sprowadzałby się w praktyce właśnie do skutku zarzucanego przez SKO decyzji z 1980 roku - tj. porównywania dwóch nie przystających do siebie wartości.

2/ Naczelnik Dzielnicy K. - S. wydając przedmiotową decyzję dysponował wszystkim niezbędnymi przesłankami prawnymi do jej wydania, a to: a/ elaboratem szacunkowym biegłego rzeczoznawcy M.P. określającym wartość techniczną budynku przed remontem oraz b/ zsumowaną wartością robót remontowych wykonanych w okresie od 1972 roku do 1980 roku w przedmiotowym budynku przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w K.

3/ ust. l art. 16 ustawy remontowej nie wprowadza wymogu określenia wartości prac remontowych wykonanych w danym budynku w drodze elaboratu szacunkowego wykonanego przez biegłego rzeczoznawcę. W tym zakresie za w pełni wystarczające - w świetle brzmienia omawianego przepisu ustawy - należy uznać udokumentowanie wartości wykonanych robót stosownymi dowodami księgowymi (umowami, rachunkami, notami obciążeniowymi, itp.), którymi w chwili wydawania decyzji dysponował organ, a które -jak można to założyć -udostępnione zostały biegłemu M.P., na podstawie których (obok ewentualnego, porównawczego samodzielnego oszacowania) ten ostatni w swoim elaboracie szacunkowym wskazał wartość wykonanych prac remontowych na kwotę 15.498.500,00 zł., a kwota ta trzykrotnie przekraczała wartość budynku przed rozpoczęciem prac remontowych, określoną przez biegłego na 5.164.125,00 złotych, co pozwalało na zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 16 ust. l ustawy remontowej. Fakt zaś poniesienia przedmiotowych nakładów remontowych ze środków państwowych został udowodniony (a co najmniej w bardzo wysokim stopniu uprawdopodobniony już na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a możliwym było jego jeszcze bardziej szczegółowo i precyzyjne ustalenie - o czym szerzej w pkt ad. II niniejszej skargi).

Biegły M.P. w swoim elaboracie posłużył się zwrotem "wartość pierwotna budynku" co wynika z tego, iż wykonywał on swoją opinię w 1980 roku, tj. po wykonaniu prac remontowych, i tu słusznie SKO odniosło owo pojęcie do wartości technicznej budynku przed rozpoczęciem prac remontowych. Tym niemniej art. 16 ust. 3 ustawy remontowej, w świetle wyżej przedstawionej argumentacji, bynajmniej nie wymagał ustalania wartości technicznej budynku przed remontem jeszcze przed rozpoczęciem robót remontowych, a skoro tak to dopuszczał oszacowanie wartości technicznej budynku przed remontem już po jego wykonaniu, co było - w oparciu o stosowną dokumentację stanu technicznego budynku - w pełni możliwym do zrealizowania przy posiadaniu odpowiedniej wiedzy specjalistycznej.

4/ nie można przyjąć aby w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa bowiem nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawa a treścią rozstrzygnięcia zawartego w powyższej decyzji. Wątpliwości, co do tego, czy prawidłowo dokonano oszacowania budynku w tego typu sytuacji prawnej nie są przesłankami powodującymi nieważność decyzji o przejęciu budynku na własność Państwa. Utrwalona judykatura sądowa wyjaśniła pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 kpa i nawet gdyby uznać sposób wykładni omawianego przepisu zastosowany przez Naczelnika Dzielnicy K.-S. przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 1980 roku za błędny (czemu przeczy jednak Strona skarżąca) to i tak w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy należałoby to uznać za ewentualny błąd co do wykładni prawa, nie dający podstaw do stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § l pkt 2 K.p.a.

5/ skarżąca Gmina, na skutek przeprowadzonych przez siebie poszukiwań, uzyskała załączone do skargi dokumenty, które winny stanowić dowód w sprawie na okoliczność zakresu i wartości przeprowadzonych prac remontowych. Kolegium naruszyło przy rozstrzyganiu sprawy normę art. 80 K.p.a. przyjmując, iż przy wydawaniu spornej decyzji z [...].12.1980 roku doszło do nanoszenia art. 16 ust. 1 ustawy remontowej - bez przeprowadzenia oceny tej okoliczności z wszechstronnym uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, jaki był dostępny w sprawie. A to nie strona ma obowiązek dowodzić określonych okoliczności, ale zgodnie z art. 77 kpa organ ma bezwzględny obowiązek dokonać rzetelnych i jednoznacznych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu podnosząc, dodatkowo co następuje:

1/ celem stojącym przed Kolegium było ustalenie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia [...].12.1980 r., dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § l kpa. Postępowanie to jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego zadaniem nie jest powtórzenie postępowania, jakie miało być prowadzone przez organ administracyjny, który wydał obarczoną wadą decyzję a jedynie ustalenie, czy w toku wydania kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia prawa.

2/ dla prawidłowości i zgodności z prawem orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynku "za remont", koniecznym jest porównanie kosztów poniesionego remontu, którego zakres został ustalony na drodze decyzji administracyjnej z wartością techniczną budynku. Takie porównanie i prawidłowość wyciągniętych wniosków skutkujących w przejęciu remontowanego obiektu, zależy od prawidłowo przeprowadzonych obliczeń - wartości technicznej budynku i kosztów wykonania robót remontowych. Kolegium musiało poddać ocenie dwie przesłanki zawarte w art. 16 ust. l ustawy remontowej, których spełnienie determinuje fakt orzeczenia o przejęciu obiektu na rzecz Państwa. Analiza akt sprawy, w szczególności znajdującej się tam jedynej opinii biegłego P. skłoniła Kolegium do wniosku, iż w momencie wydawania swej decyzji. Naczelnik Dzielnicy K. – S. nie posiadał zgromadzonych wszystkich tych elementów, o których mowa w przepisie stanowiącym podstawę do przejęcia budynku za jego remont. Organ I instancji nie posiadał jednego z elementów niezbędnych mu do wydania decyzji, tj. określonej wartości technicznej budynku. Powołana w spornej decyzji wartość techniczna budynku odpowiadająca wartości pierwotnej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym biegłego P., nie ma nic wspólnego z tym elementem o którym mowa w przepisie art. 16 ust. l ustawy remontowej. Biegły M.P. sporządził opinie niezbędną do orzeczenia dla byłych właścicieli odszkodowania za przejęcie budynku, które winno być ustalone przy stosowaniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wysokość odszkodowania winna być ograniczona do kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Sam biegły cele swojego elaboratu określił jako "obliczenie odszkodowania za składniki budowlane".

Wartość pierwotna budynku, utożsamiana przez Skarżących z wartością techniczną budynku o jakiej mowa w art. 16 ust. l ustawy remontowej, nie ma nic wspólnego z tym właśnie elementem zawartym w cyt. przepisie. Po pierwsze, jest to wartość utworzona przy zastosowaniu współczynnika dla cennika kubaturowego budynków murowanych, nie zawierająca żadnych faktycznych odniesień do stanu rzeczywistego, po drugie, dotyczy wartości pierwotnej budynku, a więc wartości sprzed remontu.

Wzrost wartości budynku nie jest równy poczynionym nakładom remontowym, gdyż w skład remontu wchodzi oprócz faktycznych nakładów na obiekt, (wartość materiałów budowlanych i urządzeń), także cała sfera kosztów nie podnoszących bezpośrednio wartość obiektu -jak choćby wartość prac projektowych, koszty transportu, robocizna itp. Gdyby przyjąć koncepcję, iż wartość techniczna budynku o jakiej mowa w art. 16 ust. l ustawy remontowej odnosi się do stanu sprzed remontu, to wówczas prawdopodobieństwo 50-cio procentowego przekroczenia kosztów remontu nad wartością techniczną byłoby nagminne. A z lektury przepisów ustawy remontowej wynika, iż w pierwszym rzędzie przewidziano inną drogę zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa. Skarb Państwa posiada bowiem tytuł do zabezpieczenia środków wydatkowanych na remont poprzez ustanowienie zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości. Dopiero potem, przy specyficznej sytuacji opisanej właśnie w art. 16 ust. l może przejąć remontowany budynek. Podkreślono, że pomijając nawet wywody na okoliczność obowiązku ustalenia wartości technicznej po dokonanym remoncie, to i tak organ I instancji wydając swe orzeczenie, nie posiadał w ogóle ustalenia wartości technicznej budynku ani przed, ani po remoncie. Konkludując, nie posiadał jednego z istotnych elementów warunkujących wydanie orzeczenia tj. ustalonej wartości technicznej budynku. Dane zawarte w elaboracie biegłego P. służyć miały drugiej części orzeczenia, tj., odszkodowaniu i sporządzone były wedle przepisów rządzących tym zagadnieniem. Dalej niemożliwe było zastosowanie w sprawie wielkości wyliczonej przez biegłego P. określonej jako wartość początkowa budynku, gdyż wielkość ta wyliczona została według całkiem innych zasad niż wartość robót remontowych, które stanowią zliczenie wszystkich wydatkowanych na przestrzeni trwania remontu kwot.

Nie jest też prawdą, jak to sugeruje skarżąca Gmina, by Kolegium stwierdziło, że wartość tę ustalić ma w elaboracie biegły. Istotnie przepis prawa w tej kwestii nie wypowiada się, lecz jest rzeczą zrozumiała, że ustalenie to nie jest dowolne i musi być uczynione zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii zasadami i metodami.

3/ fakt konieczności przeprowadzenia remontu w budynku A. nie budził wątpliwości. Natomiast jego zakres i wysokość wydatkowanych środków, wobec przyjęcia przez Kolegium, iż nie doszło do ustalenia w sprawie koniecznej przesłanki jaką jest wartość techniczna budynku, nie ma już znaczenia. Tak więc prowadzenie dalszego postępowania w kierunku zakresu remontu i wysokości poniesionych kosztów jest zbędnym przedłużeniem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi w sprawie niniejszej zostały złożone przed dniem 1.01.2004r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Obie skargi należy uznać za nieuzasadnione. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269). kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo.

Rozważania zacząć od zwrócenia uwagi, że przedmiotem postępowania jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia [...].12.1980 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. A., a więc ustalenie, czy w dacie jej wydania dotknięta była taką wadą, która daje podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W świetle poczynionych wyżej stwierdzeń, ewentualną przesłankę stwierdzenia nieważności, opartą na przepisie art. 156 § l pkt 2 kpa, stanowić może nie brak podstawy prawnej (bo ta istniała w treści ustawy remontowej), lecz rażące naruszenie prawa (art. 16 ust. l ustawy remontowej jak i przepisów postępowania) przy wydaniu tej decyzji. Oczywiście przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności w sposób oczywisty różni się od przedmiotu postępowań w innych trybach nadzwyczajnych, jak np. po wznowieniu postępowania, kiedy to sprawa merytorycznie rozpatrywana jest po raz wtóry. Poczynienie tej uwagi wydaje się konieczne w związku z zarzutem Gminy K. naruszenia prawa procesowego przez nieuwzględnienia w charakterze dowodu w sprawie, dokumentacji, wskazującej na fakt, iż koszty remontu przeprowadzonego w latach 1972 -1980 w budynku położonym przy ul. A. w K. ze środków Skarbu Państwa przekroczyły 50 % wartości tego budynku według jego stanu z przed rozpoczęcia przedmiotowych robót remontowych, to jest pominięcie przy ocenie stanu faktycznego sprawy istotnych elementów całokształtu materiału dowodowego, jak również wniosku skarżącej Gminy o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków czy dokonania oględzin - na okoliczność ustalenia stanu przedmiotowego budynku przed remontem oraz celowości, konieczności i zakresu przeprowadzonych w nim robót remontowych. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy remontowej, jak to już powiedziano wyżej, chodzi o zbadanie czy przy jej wydawaniu nie nastąpiło rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a więc krótko mówiąc, czy istniały przesłanki do zastosowania ustawy remontowej, konkretnie art. 16 ust. l tej ustawy i czy te przesłanki zostały ustalone oraz wyartykułowane przez organ wydający przedmiotową decyzję.

Zbędne, a wręcz jest niedopuszczalne, obecnie prowadzenie dowodów na okoliczność istnienia przesłanek z art. 16 ust. l ustawy remontowej. Dzisiejsze ustalenia nie mogą zastąpić braku ustaleń przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem o stwierdzenie jej nieważności. Brak ustalenia przesłanek z art. 16 ust. l ustawy remontowej, decyduje o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt. 2 kpa.

Zacząć należy od uzasadnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – S. z dnia [...].12.1980 r. Dla jasności sprawy uzasadnienie to można przytoczyć w prawie w całości, a brzmi ono: " W budynku przy ul. A. wykonany został remont kapitalny w latach.....nakładem środków państwowych w kwocie 15.498.500 zł. Powyższa kwota przekracza 50 % wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z dnia 1980 sporządzonym przez mgr inż. M.P. biegłego z listy Prezydenta m. K. W tym stanie rzeczy - zgodnie z ar t. 16 ust. l ustawy z dnia 22.04.59. o remontach budynków orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowe, stosownie do ar t. 16 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o remontach budynków". Pozostałe cztery zdania uzasadnienia poświęcone są odszkodowaniu.

Nie może budzić żadnej wątpliwości, że tej treści uzasadnienie w sposób rażący narusza art. 107 § 3 kpa, a co najważniejsze nie ustala istnienia przesłanek z art. 16 ust. l ustawy remontowej. Odesłanie do opinii ówczesnego rzeczoznawcy M.P., nie może zastąpić ustaleń organu, a ustalenia te są konieczną przesłanką zastosowania przepisu art. 16 ust. l ustawy remontowej.

Elaborat szacunkowy M.P. mówi bardzo ogólnie na temat wartości budynku, zadowalając się jedynie stwierdzeniem "wartości pierwotnej budynku" , podając przy tym dwie wielkości 5.164.125 zł. i drugą uwzględniającą 40 % zużycie - 3.098 475 zł.

Na rozprawie w dniu 21.12.2004 r., przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącej Gminy, podniósł, że jego zdaniem wartością pierwotną jest suma 3.098 475 zł. W skardze natomiast skarżąca Gmina jako wartość pierwotną podawała kwotę 5.164.125,00 zł. Świadczy to tylko o tym, że skarżąca Gmina nawet obecnie nie jest w stanie podać jednoznacznie tej wartości.

Poświęcone tej kwestii postępowanie przed organem I instancji, wskazuje tylko na to, że ustalenia rzeczoznawcy M.P. nie mogą być rozumiane jednoznacznie, o czym dobitnie świadczy stanowisko organu I instancji i całkowicie różne od niego stanowisko stron skarżących. Wobec całkowitego braku ustaleń w tym zakresie dokonanych przez ówczesnego Naczelnika Dzielnicy K. – S. w decyzji z dnia [...].12.1980 r., nie można domniemać, że skoro wydał przedmiotową decyzję to uznał, że zachodzą przesłanki z art. 16 ust. l ustawy remontowej. Merytoryczne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej jest wynikiem poczynionych ustaleń, a skoro nie ma w decyzji tych ustaleń nie można domniemać, że one istniały.

Pomijając już kwestie ustaleń ( a raczej ich braku) Naczelnika Dzielnicy K. – S. w decyzji z dnia [...].12.1980 r., na podstawie akt sprawy za trafne należy uznać stanowisko organu I instancji, że w dacie orzekania organ nie dysponował ustaloną wartością techniczną budynku, jak też nie posiadał zweryfikowanej wysokości kosztów przeprowadzonego remontu tak pod kątem zgodności jego przeprowadzenia z zakresem robót ustalonych w decyzji z 1972 r., jak i kwot, które zostały wydatkowane na remont na przestrzeni prawie 10 lat jego prowadzenia. W tym zakresie miał Sąd na uwadze, że ocena dowodów należy do organów orzekających. Kontrola Sądu może sprowadzać się tylko do zbadania czy ocena ta nie została dokonana w sposób wadliwy (art. 80 kpa). Nie można postawić takiego zarzutu organowi orzekającemu, bowiem nie można kwestionować jego stanowiska - co do materiału dowodowego - brakiem logiki, naruszeniem zasad doświadczenia życiowego.

Skarżąca Gmina K. podnosi, że ust. l art. 16 ustawy remontowej nie wprowadza wymogu określenia wartości prac remontowych wykonanych w danym budynku w drodze elaboratu szacunkowego wykonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Z tym stanowiskiem można się zgodzić. Więcej można podzielić dalszy pogląd skarżącej, że za udokumentowanie wartości wykonanych robót należy uznać stosowne dowody księgowe, rzecz jednak w tym, że dowody te winien w swojej decyzji uwzględnić i omówić ówczesny Naczelnik Dzielnicy K. – S. jako organ wydający decyzję . Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącej Gminy, że "można założyć" iż zostały udostępnione dowody biegłemu M.P., na podstawie których biegły ten w swoim elaboracie szacunkowym wskazał wartość wykonanych prac remontowych na kwotę 15.498.500,00 zł., a kwota ta trzykrotnie przekraczała wartość budynku przed rozpoczęciem prac remontowych, określoną przez biegłego na 5.164.125,00 złotych, co pozwalało na zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 16 ust. l ustawy remontowej. Nie biegły bowiem jest organem uprawnionym do czynienie ustaleń niezbędnych do wydania decyzji, uprawnienie to przysługuje i przysługiwało wyłącznie organowi administracji. Sama skarżąca Gmina w uzasadnianiu swoje skargi twierdzi, że fakt poniesienia nakładów remontowych postał udowodniony (a co najmniej w bardzo wysokim stopniu uprawdopodobniony...)'".

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). należało orzec jak w sentencji.