Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 124/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 29 października 2009 r. nr XXXI/169/09 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych szkół, ośrodków i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania I. stwierdza nieważność przepisów § 3 ust. 1, § 6 ust. 5 pkt 3, § 8 ust. 6 i 7, § 10 ust. 6 i § 13 zaskarżonej uchwały, II. dalej idącą skargę oddala, III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu zaskarżyło uchwałę Rady Powiatu w Bolesławcu z dnia 29 października 2009 r. nr XXXI/169/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych szkół, ośrodków i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wskazanej uchwale zarzuciło:

- istotne naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez nie podjęcie jednoznacznej decyzji w przedmiocie dotowania szkół i placówek wymienionych w jej § 3 oraz scedowanie na organ wykonawczy ostatecznej decyzji o dotowaniu konkretnych szkół i placówek wskazanych w § 3;

- art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 1a, 2a, 3 oraz 3a ustawy o systemie oświaty poprzez ograniczenie liczby uczniów, na których przekazywana jest dotacja dla szkół i placówek oświatowych wymienionych w § 2 przedmiotowej uchwały do liczby nie większej niż wykazana w bazach danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 49, poz. 463 ze zm.) według stanu na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji;

- art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez scedowanie na organ wykonawczy prawa do określenia zakresu kontroli wykorzystania dotacji udzielanych na podstawie przedmiotowej uchwały;

- z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) i art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240) poprzez określenie terminu zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oraz zasad naliczania odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w sposób sprzeczny z zapisami wyżej wymienionych przepisów.

Ponadto, zdaniem skarżącego, przedmiotową uchwałą naruszono również art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm.) poprzez wadliwe określenie terminu wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

W § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż: "Szkoły oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10 ustawy, otrzymują dotacje jeżeli:

1) w budżecie powiatu zostaną przeznaczone odpowiednie środki finansowe,

2) oferta edukacyjna szkól oraz placówek niepublicznych stanowi istotne uzupełnienie usług edukacyjnych świadczonych przez tego samego typu rodzaje publicznych szkół lub rodzaje publicznych placówek prowadzonych przez powiat z uwzględnieniem lokalnego rynku pracy."

Zgodnie z art. 90 ust. 3b ustawy o systemie oświaty "Szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu." Podjęcie decyzji co do ewentualnego dotowania tych szkół oraz placówek, a także jednoznaczne określenie stawek tych dotacji należy do wyłącznych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Wola organu stanowiącego zostaje wyrażona w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy.

Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego. Zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do podmiotów stojących na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III SA 1170/01, OwSS nr 1/2002, poz. 23) i mają zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem "luzu interpretacyjnego" (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd/2949/94).

Uchwała budżetowa statuuje plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje natomiast bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy zobowiązań wobec osób trzecich (art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Nie można zatem regulować w niej kwestii, dla których właściwą formą regulacji jest akt będący nośnikiem norm prawa powszechnie obowiązującego.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu 7 sędziów z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GPS 7/08) wysokość należnej dotacji musi być jednoznacznie określona w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Stanowisko takie wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Op475/09), który stwierdził, iż "do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy ostateczne określenie w ramach prawa miejscowego ostatecznej wysokości samej (...) dotacji." Jest ono również podzielane przez doktrynę (np. A.Olszewski, Zasady finansowania szkół i placówek niepublicznych w świetle obowiązujących przepisów prawa, orzecznictwa i praktyki, "Samorząd Terytorialny" 2007 nr 7-8, s. 82-88). Zamieszczenie w uchwale budżetowej stosownych kwot przeznaczonych na dotacje dla szkół i placówek, o których mowa w art. 90 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stanowi konsekwencję decyzji w przedmiocie ich dotowania wyrażonej uprzednio w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy.

Nie może być utożsamiane z wywiązaniem się przez Radę Powiatu w Bolesławcu z obowiązku podjęcia jednoznacznej decyzji w przedmiocie dotowania szkół i placówek, pozostawienie tej kwestii do ostatecznego rozstrzygnięcia w uchwale budżetowej (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz w uznaniowej decyzji organu wykonawczego (§ 3 ust. 1 pkt 2 uchwały) jak uczyniono to w uchwale nr XXXI/169/09 z dnia 29 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych szkół, ośrodków i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

W Rozdziale III kwestionowanej uchwały pt. Tryb udzielania dotacji, w § 6 ust. 5 pkt 3 określono, iż wykazywana w informacji miesięcznej przez podmioty wymienione w § 2 przedmiotowej uchwały, a mianowicie:

- szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki,

- pozostałe szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej,

- młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania,

- ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki,

- placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania - poradnie psychologiczno-pedagogiczne prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka liczba uczniów/wychowanków w proporcji, do której przekazywana jest dotacja, "nie może być większa niż wykazana przez szkołę lub placówkę, o których mowa w § 2, w sprawozdaniu SIO na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji." Zgodnie z § 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały przez SIO "należy rozumieć system informacji oświatowej służący uzyskiwaniu bazy danych oświatowych." Organizację i zasady działania systemu informacji oświatowej, w tym tworzenia zbiorów danych tworzących bazy danych oświatowych, określa ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, a system ten służy uzyskiwaniu niezbędnych danych do prowadzenia polityki edukacyjnej państwa, podnoszenia jakości i upowszechniania edukacji oraz do usprawnienia finansowania zadań oświatowych. Art 90 ustawy o systemie oświaty w żadnym przepisie nie odnosi się do tego systemu informacji oświatowej i sprawozdań w nim określonych.

Uregulowania § 6 ust. 5 pkt 3) przedmiotowej uchwały stoją w sprzeczności z brzmieniem art. 90 ust. 2a, art. 90 ust. 3 oraz art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 90 ust. 2a oraz art. 90 ust. 3 tej ustawy dotacje "przysługują na każdego ucznia". Art. 90 ust. 3a stanowi, iż dotacje przysługują "na każdego wychowanka". Przedstawienie organowi właściwemu do udzielenia dotacji przez osobę prowadzącą niepubliczną szkołę lub placówkę, w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, planowanej liczby uczniów lub wychowanków służy jednostce samorządu terytorialnego do konstruowania budżetu na rok następny, nie określa jednak w sposób dyrektywny wysokości dotacji należnej bieżąco poszczególnym niepublicznym szkołom lub placówkom na kształcenie faktycznej liczby uczniów (wychowanków).

Wydaje się, że również w przypadku podmiotów wymienionych w art. 90 ust. la ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, intencją ustawodawcy było zapewnienie im środków finansowych na każde dziecko "objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Jednocześnie w § 2 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Bolesławcu określono, iż "Dotacje dla niepublicznych szkół podstawowych specjalnych, niepublicznych ośrodków wymienionych w art. 2 pkt 5 ustawy oraz niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, które zgodnie z art. 71b ust. 2a ustawy, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, przysługuje na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju (...)".

W świetle powyższego brak podstaw do ograniczania zakresu udzielanych dotacji do liczby uczniów/wychowanków według stanu na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Z kolei, w § 10 zaskarżonej uchwały określono tryb i zakres kontroli wykorzystania przyznawanych dotacji. W ust. 1 postanowiono, iż "Wykorzystanie dotacji przez szkoły lub placówki, o których mowa w § 2 i § 3, podlega kontroli według kryterium legalności, celowości i rzetelności. W szczególności kontroli podlega prawidłowość przedstawienia danych o liczbie uczniów, liczbie wychowanków, liczbie dzieci, liczbie zrealizowanych godzin pracy pedagogicznej oraz danych o wykorzystaniu otrzymanej dotacji." W ust. 6 określono, iż: "Zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji obejmuje w szczególności:

1) dane ujęte we wniosku o udzielenie dotacji, o którym mowa w § 4 ust. 2, w porównaniu z dokumentacją organizacyjną i dokumentacją przebiegu nauczania i wychowania szkoły lub placówki,

2) dane ujęte w miesięcznych informacjach, o których mowa w § 8, w odniesieniu do danych zawartych w obowiązującej, zgodnie z odrębnymi przepisami dokumentacji szkoły lub placówki,

3) posiadane przez szkołę lub placówkę orzeczenia, o których mowa w art. 71b ustawy,

4) posiadane przez szkołę lub placówkę opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka,

5) dokumentację księgową w zakresie wydatkowania i wykorzystania przez szkołę lub placówkę środków pochodzących z dotacji."

Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w jej art. 90 ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e-3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji ustala, stosownie do art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Kompetencja ta nie może zostać scedowana na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

W zaskarżonej uchwale, w następstwie określenia przez Radę Powiatu w Bolesławcu otwartego katalogu spraw objętych kontrolą, faktyczne ustalenie zakresu kontroli zostało powierzone organowi wykonawczemu, co stoi w sprzeczności z uregulowaniami art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W Rozdziale IV przedmiotowej uchwały pt. Rozliczanie dotacji w § 8 ust. 6 i 7 określono termin zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oraz zasady naliczania odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w następujący sposób:

" 6. W terminie 14 dni od dnia przekazania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 4, osoba prowadząca szkołę lub placówkę przekazuje na rachunek budżetu powiatu kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

7. Niedotrzymanie terminów, o których mowa w ust. 5 i ust. 6 powoduje naliczenie odsetek ustawowych."

Regulacje te pozostają w sprzeczności z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych opublikowanej 24 września 2009 r., obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r.

Art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych stanowi, iż: "Przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze." Zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych: " 1. Dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

4. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

5. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

6. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji, z wyłączeniem dotacji celowych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację:

1) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami;

2) zadań własnych, których obowiązek dotowania z budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw."

Art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi iż: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2."

Ponieważ zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wysokość naliczanych w określonych przypadkach odsetek, zostały uregulowane w ustawie, nie ma konieczności odrębnego ich regulowania w aktach prawa miejscowego, zwłaszcza w sposób sprzeczny z obowiązującą ustawą.

Nadto, w § 13 zaskarżonej uchwały określono, iż "Uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego." Tym czasem, art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy."

W świetle wskazanych okoliczności należy uznać, iż organ stanowiący powiatu dopuścił się istotnego naruszenia prawa, w związku z tym skarżący wnosi jak w petitum.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Bolesławieckiego wniosła o jej odrzucenie, gdyż zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Tylko zatem regionalne izby obrachunkowe posiadają kompetencje nadzorcze oraz wynikającą z przypisanego im zakresu nadzoru zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zdaniem organu uchwałodawczego, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nie ma zdolności procesowej do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w sprawach wynikających z wykonywania funkcji organu nadzoru, w zakresie spraw finansowych, nad Powiatem Bolesławieckim. Zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada wyłącznie Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu jako organ nadzoru, która może być reprezentowana, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przez Prezesa Izby lub pełnomocnika procesowego.

Nadto wskazano, że skarga mimo, iż dotyczy uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego, jako wypadkowa stosunku nadzoru, jest skierowana przeciwko Powiatowi Bolesławieckiemu. To Powiat Bolesławiecki jako osoba prawna ma bowiem zdolność sądową. Skarga pochodzi więc od podmiotu, który nie ma zdolności sądowej i procesowej oraz nie uwzględnia zdolności sądowej osoby prawnej jaką jest Powiat Bolesławiecki.

Wniesienie skargi było również niedopuszczalne z innej przyczyny, a mianowicie organ nadzoru jakim jest Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu, zakończył już postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego nr XXXI/169/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych szkół, ośrodków i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Nastąpiło to dnia 27 listopada 2009 r. i zostało potwierdzone sygnalizacją Zastępcy Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, w ramach której wskazano nieistotne naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. Należy wskazać, iż działania oparte na art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, kończą postępowanie nadzorcze i wyłączają możliwość złożenia skargi. W tym zakresie nie jest właściwe Kolegium Izby, które rozstrzyga wyłącznie w sprawach związanych z istotnym naruszeniem prawa.

Z przyjętego przez Regionalną Izbę Obrachunkową we Wrocławiu trybu działania oraz z treści sygnalizacji z dnia 27 listopada 2009 r. wynika, iż organ nadzoru uznał, że zaskarżone uchwała zawiera nieistotne naruszenia prawa oraz ograniczył się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa.

Z ostrożności procesowej odniesiono się także do zarzutów merytorycznych skargi, uznając je za niezasadne.

Sama skarga, jak i jej treść, godzą w samodzielność Powiatu Bolesławieckiego z tego względu, że są wyrazem działań nie mających, jak się wydaje, oparcia w normie prawnej, a z pewnością przez adresata tych działań nie zrozumiałych.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej wykonuje przysługującą mu istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (por. również art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

W ramach owej samodzielności organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego służy prawo określania sposobu wykonywania swoich zadań, które służą zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Podstawowe zasady wykonywania zadań publicznych, bez rozróżnienia na zadania własne i zlecone, są określone w ustawie o samorządzie powiatowym. Realizacja tych zadań podlega sądowej ochronie, jeżeli jest dokonywana w granicach i na podstawie prawa. Jak głosi bowiem teza wyroku NSA z dnia 7 października 1991 r. (sygn. akt SA/Wr 841/91, publ. w: ONSA 1993/1, poz. 5) "ustanowiona w art. 2 ust.3 ustawy [...] prawna ochrona samodzielności [...] nie obejmuje działań bezprawnych".

Organ nadzoru może więc dokonywać oceny działania organów powiatu jedynie z punktu widzenia legalności, o czym stanowią zarówno art. 171 ust. 1 Konstytucji, jak i art.77 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak słusznie zauważa NSA we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 2 listopada 1998 r. (sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. w: OSS 1998 nr 3, poz.79) "tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy [odnosi się do ustawy o samorządzie gminnym]. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego", przy czym w tezie pierwszej tego wyroku Sąd wskazuje, iż do istotnych naruszeń przepisów "należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

Zgodnie z art. 1 ust.4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izby w zakresie objętym nadzorem i kontrolą prowadzą działalność informacyjną, instruktażową oraz szkoleniową. Nakłada to na nie obowiązek podejmowania takich działań również w zakresie nadzoru sensu stricte, aby były przede wszystkim jasne i zrozumiałe dla organu nadzorowanego, a ich efekty miały nie tylko wymiar restrykcyjny ale również prewencyjny.

Tymczasem, Powiat Bolesławiecki nie jest w stanie znaleźć oparcia w żadnym obowiązującym modelu normatywnym wykonywania nadzoru administracyjnego, dla działania Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, która w sygnalizacji z dnia 27 listopada 2009 r. wskazuje na potencjalność naruszeń prawa tylko niektórych przepisów przedmiotowej uchwały, a w skardze domaga się uchylenia uchwały w całości. To samo dotyczy zmiany kwalifikacji stopnia naruszenia prawa z nieistotnego na rażący, a więc taki, który upoważnia do złożenia skargi w odniesieniu do jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki, która w odniesieniu do oceny działań nadzorczych postanowiła mieć własny sąd wartościujący.

Jak stwierdzono, w tym względzie, taka postawa organu nadzoru narusza art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) poprzez:

a) naruszenie podstaw i granic dozwolonej prawem ingerencji nadzorczej,

b) naruszenie celu ingerencji nadzorczej,

c) naruszenie zasady proporcjonalności ingerencji nadzorczej.

Odnosząc się do proporcjonalności ingerencji nadzorczej oraz kontroli sądowej należy zauważyć, że organ nadzoru jak i sąd administracyjny mogą dokonać ingerencji w część uchwały bez konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego w całości. Zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niepodjęcie jednoznacznej decyzji w przedmiocie dotowania szkół i placówek wymienionych w jej § 3 oraz scedowanie na organ wykonawczy ostatecznej decyzji o dotowaniu konkretnych szkół i placówek wskazanych w § 3 nie ma potwierdzenia w treści uchwały.

Po pierwsze, ustawodawca wyznaczając zakres upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyraźnie zakreśla, w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, iż ma on obejmować:

- tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b,

- tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania,

- termin i sposób rozliczenia dotacji.

Kwestia czy powiat, w tym przypadku Powiat Bolesławiecki, chce czy nie chce dotować niepubliczne szkoły czy placówki nie jest materią mieszczącą się w delegacji ustawowej wyznaczonej tym przepisem. Stąd jego treść nie może być uznana jako wzorzec kontroli legalności decyzji o dotowaniu niepublicznych szkół czy placówek.

Po drugie, Powiat Bolesławiecki podejmując decyzję o dotowaniu niepublicznych szkół i placówek podjął ją w ramach przysługującej mu samodzielności finansowej. W tym zakresie miał prawo do takiego ukształtowania swojego rozstrzygnięcia, jakie wynika z pragmatyki działania Powiatu. Nie można jednak zgodzić się, że sama treść § 3 ust. 1 nie jest jasna. Wyraźnie wskazano, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby możliwe było dotowanie podmiotów wyszczególnionych w zaskarżonej uchwale.

Po trzecie, zapis o przeznaczeniu odpowiednich środków finansowych w budżecie Powiatu ma wyłącznie charakter zabezpieczający Powiat, w przypadku zaistnienia sytuacji nadzwyczajnych w zakresie gospodarki finansowej np. w przypadku nie uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie. Ponadto zauważono, iż ustawodawca respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu, pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Za koniecznością uwzględnienia przy ocenie § 3 ust. 1 uchwały, kryterium możliwości finansowych powiatu przemawia także treść art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy o samorządzie powiatowym, a także treść art. 179 i art. 183 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przepisy te zapewniają powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu.

Dotowanie szkół i placówek niepublicznych nie jest zadaniem obowiązkowym powiatu, na które muszą być zabezpieczone środki w budżecie. Dla Powiatu Bolesławieckiego jasnym było, iż podejmując uchwałę zaciąga swoiste publicznoprawne zobowiązanie, którego skutkiem będzie każdorazowo zabezpieczanie odpowiednich środków w uchwale budżetowej. Z założenia zatem, to uchwała, poprzez przyjęty w niej tryb dotowania oraz obowiązujące procedury planowania budżetowego, będzie skutkowała obowiązkiem zabezpieczenia odpowiednich środków w uchwale budżetowej, a nie odwrotnie. Wynika to z obowiązujących zasad planowania budżetowego w oświacie ale przede wszystkim charakteru dotacji oraz zakresu roszczenia dotowanego i sposobu jego dochodzenia.

W tym względzie przejawia się inny charakter zaskarżonej uchwały. Z chwilą jej podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pojawia się bowiem również roszczenie uprawnionych podmiotów o wypłatę dotacji, a to oznacza, iż rodzi ona skutki w sferze zobowiązań prywatnoprawnych. Roszczenia w zakresie przedmiotowej dotacji mogą bowiem być dochodzone przed sądem powszechnym. Takie stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CKS 312/06 uznając, że: "Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika norma kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (...)". Pogląd o możliwości dochodzenia tego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt IV CSK 204/08 oraz w postanowieniu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt III CZP 88/07.

Po czwarte, jako absurdalny uznano zarzut scedowania na organ wykonawczy ostatecznej decyzji o dotowaniu. Zarzut ten nie jest niczym poparty, a tylko na marginesie rozważań można wskazać, że budżet tak jak zaskarżoną uchwałę podejmuje organ stanowiący.

Po piąte, z art. 90 ust. 1, 2, 3a i 4a ustawy o systemie oświaty wynika prawo niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych do otrzymywania dotacji – w zależności od charakteru danego uprawnionego podmiotu - z budżetu gminy, powiatu lub państwa. Ustawa wyznacza to prawo za pomocą zwrotu: "otrzymują dotacje". Wysokość dotacji jest ustalana w relacji do kwoty subwencji ogólnej albo wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia lub wychowanka w szkołach lub placówkach publicznych tego samego typu lub rodzaju, usytuowanych w danej gminie lub powiecie, albo w razie braku - w najbliższej gminie lub powiecie. Zadania oświatowe, których zakres określa ustawa o systemie oświaty, są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te otrzymują na ten cel określoną w ustawie budżetowej część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 podział kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest dokonywany z uwzględnieniem właśnie m.in. obowiązku dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych. Nie ulega wątpliwości, że uchwała budżetowa powiatu określa wydatki budżetowe samorządu związane z realizacją zadań edukacyjnych, w tym także ustala wysokość planowanych dotacji dla szkół i placówek niepublicznych, finansowanych z budżetu powiatu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 1a, 2a, 3 oraz 3a ustawy o systemie oświaty poprzez ograniczenie liczby uczniów, na których przekazywana jest dotacja dla szkół i placówek oświatowych wymienionych w § 2 przedmiotowej uchwały do liczby nie większej niż wykazana w bazach danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 49, poz. 463 ze zm.), według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji należy stwierdzić, iż jest on w całości chybiony.

W § 2 i 3 uchwały, rozstrzygając o wysokości dotacji, Rada Powiatu jednoznacznie wskazała, iż przysługują one na każdego ucznia, każdego wychowanka, każde dziecko oraz za każdą godzinę, a więc działała zgodnie z art. 90 ust. 1a, 2a, 3 oraz 3a ustawy o systemie oświaty.

Podejmując przedmiotową regulację Rada kierowała się założeniem, iż dotacje przysługują na każdego ucznia (odpowiednio wychowanka, itd.), a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów.

Skarżący natomiast mylnie zinterpretował postanowienia, zawarte w nazwanej części uchwały - Tryb udzielania dotacji, związane z przyjętym przez organ stanowiący systemem miernikowania realności - faktyczności - ucznia w danym okresie przepływu środków finansowych między dotowanym a dotującym, z tzw. "chwilą przekazywania dotacji" oraz systemem planowania budżetowego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Ministra Edukacji Narodowej w stanowisku z dnia 29 marca 2005 r. "warunkiem wszczęcia przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego procesu dotowania szkoły/placówki prowadzonej przez określoną osobę prawną lub fizyczną jest spełnienie przez ten podmiot obowiązku poinformowania - nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji - o planowanej liczbie uczniów." Spełnienie tego warunku ma pomóc jednostce samorządu terytorialnego w konstruowaniu budżetu na kolejny rok, nie limitując wysokości dotacji należnej na bieżąco poszczególnym szkołom/placówkom na kształcenie rzeczywistej liczby uczniów.

Niemniej ostateczne rozliczenie dotacji, o którym mowa w § 8 i 9 zaskarżonej uchwały, jest prowadzone w oparciu o dane związane z faktyczną liczbą uczniów, wychowanków, dzieci, godzin i w żaden sposób nie prowadzi to do ograniczenia prawa do dotacji.

Podejmując przedmiotową regulację organ stanowiący Powiatu Bolesławieckiego kierował się następującymi przesłankami:

a) potrzebą wprowadzenia obiektywnych mierników "faktyczności ucznia" - w związku z procedurą planowania środków na dotacje oraz "ratalnym" trybem ich wypłacania,

b) dbałością o finanse publiczne w ogólności - w związku z przypadkami bezpodstawnego zawyżania liczby uczniów przez podmioty dotowane,

c) dbałością o mienie Powiatu Bolesławieckiego - poprzez minimalizację przypadków swoistego kredytowania ze środków oświatowych Powiatu szkół niepublicznych kosztem innych zadań oświatowych,

d) zasadą równego traktowania szkół publicznych i niepublicznych - w związku z procedurą zmiany subwencji oświatowej oraz procedurą zmiany dotacji.

Na przykładzie dwóch szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, tj. Uzupełniającego Technikum dla Dorosłych w Centrum Szkolenia Technicznego w B. oraz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "M." w B., zaprezentowano mierniki faktyczności liczby uczniów, które stanowiły podstawę do naliczenia budżetu na rok 2009. Za mierniki faktyczności liczby uczniów przyjęto w analizowanych przypadkach następujące dane:

1. planowana liczba uczniów według wniosków o dotację złożonych do 30 września 2008 r.,

2. liczba uczniów według sprawozdania SIO - stan na 30 września 2008 r.,

3. faktyczny stan uczniów w poszczególnych miesiącach roku 2009. Z przedstawianych wyliczeń wynika, że Powiat Bolesławiecki szacując budżet według miernika nr 1, musiałby zabezpieczyć znacznie większe środki finansowe niż według miernika nr 2.

Powyższe wskazuje, że budżet jednostki samorządu terytorialnego określany na podstawie liczby uczniów według sprawozdania SIO - stan na 30 września 2008 r., jest bliższy kwocie faktycznego wykonania. Nie zmienia to jednak faktu, iż ostateczna kwota dotacji będzie rozliczona według faktycznej liczby uczniów (odpowiednio wychowanków, dzieci czy godzin).

Podniesiono też, że działania Powiatu Bolesławieckiego w żaden sposób nie faworyzują oświaty publicznej ani nie powodują nierównej pozycji szkół czy placówek niepublicznych. Świadczy o tym niezbicie fakt, iż co roku ustalana jest roczna kwota standardu na ucznia, stanowiąca podstawę weryfikacji planów finansowych powiatowych szkół ponadgimnazjalnych, zwana bonem oświatowym. Przykładowo, zgodnie z uchwałą nr 101/08 Zarządu Powiatu Bolesławieckiego z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia rocznej kwoty standardu na ucznia stanowiącej podstawę weryfikacji planów finansowych szkół ponadgimnazjalnych - dla których organem prowadzącym jest Powiat Bolesławiecki - na rok 2008 plan finansowy szkoły ponadgimnazjalnej stanowi suma planów finansowych oddziałów funkcjonujących w szkole.

W myśl powyższej regulacji plan finansowy oddziału nalicza się na podstawie planu podstawowego skorygowanego z tytułu typu szkoły oraz z tytułu zajęć praktycznych - z uwzględnieniem liczby uczniów. Zgodnie z § 2 wyżej powołanej uchwały za liczbę uczniów w oddziale przyjmuje się stan na dzień 30 września 2007 r., wykazany w sprawozdaniach SIO. Plan podstawowy stanowi zatem iloczyn bonu oświatowego i liczby uczniów. Suma wartości planów finansowych oddziałów wyliczonych na podstawie bonu oświatowego stanowiła o wielkości planowanych dla szkół ponadgimnazjalnych środków budżetowych na realizację zadań bieżących.

Finansowanie publicznych szkół ponadgimnazjalnych polegało w latach 2008-2010 właśnie na planowaniu budżetu na podstawie liczby uczniów według sprawozdania SIO.

W praktyce działania szkół niepublicznych pojawiają się niestety przypadki zawyżania liczby uczniów we wnioskach o udzielenie dotacji, a to prowadzi do nadużyć i w konsekwencji do ograniczenia innych zadań oświatowych, będących w zakresie właściwości jednostek samorządu terytorialnego.

Osoba prowadząca Uzupełniające Technikum dla Dorosłych w Centrum Edukacji Szkolenia Technicznego w B. wykazała we wniosku o dotację, złożonym w terminie do dnia 30 września 2009 r., planowaną liczbę uczniów - 78 osób. Liczba uczniów w/w szkoły według SIO - stan na dzień 30 września 2009 r. wynosi 49 osób. Według informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków wykazano 43 osoby pobierające naukę w tej szkole. W przypadku, gdy podstawą do wyliczenia budżetu na 2010 r. byłaby planowana liczba uczniów wykazana we wniosku o dotację, tj. 78 osób, to po przemnożeniu przez miesięczny koszt ucznia w w/w roku kalendarzowym (104,27 zł) Powiat Bolesławiecki musiałby zabezpieczyć na ten cel środki finansowe w wysokości 97.596,72 zł. Gdyby podstawą do wyliczenia budżetu na 2010 r. była liczba uczniów wykazana w SIO - stan na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji - 49 osób, to roczny budżet Uzupełniającego Technikum dla Dorosłych w Centrum Edukacji Szkolenia Technicznego w B. wynosiłby 61.310,76 zł.

Biorąc pod uwagę informację miesięczną o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków sporządzoną według stanu na dzień 31 stycznia 2010 r., tj. 43 osoby, Powiat musiałby zarezerwować środki finansowe w kwocie 53.803,32 zł.

Osoba prowadząca Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "M." w B. wykazała we wniosku o dotację, złożonym w terminie do dnia 30 września 2009 r., planowaną liczbę uczniów - 90 osób. Liczba uczniów szkoły według SIO - stan na dzień 30 września 2009 r. wynosi 53 osoby. Według informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków wykazano 48 osób pobierających naukę w tej szkole. W przypadku, gdy podstawą do wyliczenia budżetu na 2010 r. byłaby planowana liczba uczniów/wychowanków wykazana we wniosku o dotację, tj. 90 osób, to po przemnożeniu przez miesięczny koszt ucznia w w/w roku kalendarzowym (69,87 zł) Powiat Bolesławiecki musiałby zabezpieczyć na ten cel środki finansowe w wysokości 75.459,60 zł. Gdyby podstawą do wyliczenia budżetu na 2010 r. była liczba uczniów wykazana w SIO - stan na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji - 53 osoby, to roczny budżet Uzupełniającego Technikum dla Dorosłych w Centrum Edukacji Szkolenia Technicznego w B. wynosiłby 44.437,32 zł. Biorąc pod uwagę informację miesięczną o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków sporządzoną według stanu na dzień 31 stycznia 2010 r., tj. 48 osób, Powiat musiałby zarezerwować środki finansowe w kwocie 40.245,12 zł.

Z powyższego wynika, że Powiat Bolesławiecki biorąc do planowania budżetu szkół i placówek niepublicznych na rok 2010 wnioski z planowaną liczbą uczniów - złożone do dnia 30 września 2009 r. - musi zabezpieczyć kwotę wyższą, niż otrzymuje z Ministerstwa Edukacji Narodowej w ramach subwencji oświatowej naliczanej według danych o liczbie uczniów/wychowanków z SIO (stan na dzień 30 września 2009r.).

Powiat Bolesławiecki planując budżet dla szkół i placówek niepublicznych na podstawie liczby uczniów/wychowanków, tj. 1.197 osób, z wniosków złożonych do dnia 30 września 2009 r., powinien zabezpieczyć środki finansowe w wysokości 1.264.789,80 zł.

Natomiast biorąc za podstawę planowania budżetu szkół i placówek niepublicznych liczbę uczniów/wychowanków - 915 osób, wynikającą z SIO - stan na dzień 30 września 2009 r., Powiat powinien zarezerwować środki finansowe w wysokości 1.005.964,80 zł.

W takim przypadku Powiat musiałby pomniejszyć budżet szkół/placówek publicznych o brakującą kwotę – 258.825 zł, tym samym ograniczając środki finansowe na realizację innych zadań oświatowych.

Należy również zauważyć, że liczba uczniów/wychowanków wykazana w sprawozdaniu SIO według stanu na dzień 30 września 2009 r. stanowi podstawę dla Ministerstwa Edukacji Narodowej do naliczenia kwoty subwencji oświatowej na rok 2010. Zgodnie z ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 49, poz. 463 ze zm.) uzyskiwane dane są niezbędne do prowadzenia polityki edukacyjnej państwa oraz do usprawnienia finansowania zadań oświatowych.

Powiat biorąc pod uwagę liczby uczniów szkół/placówek publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych wykazane w SIO - stan na dzień 30 września roku bazowego, ma na celu zabezpieczenie (zarezerwowanie) środków finansowych na następny rok budżetowy.

Praktyka zawyżania planowanej liczby uczniów we wnioskach o udzielenie dotacji przez szkoły niepubliczne wpływa negatywnie na budżet Powiatu, z którego należy "kredytować"" finansowanie ewentualnego wzrostu zadań oświatowych. MEN dysponuje rezerwą oświatową, której wysokość wynosi 0,6 %. W sytuacji wystąpienia wzrostu zadań oświatowych w I półroczu roku budżetowego 2010 polegającego na zwiększeniu łącznej liczby uczniów (wychowanków) w szkołach i placówkach prowadzonych (dotowanych) przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na 2010 r., Powiat może wnioskować o dofinansowanie tychże zadań.

Uzyskanie dofinansowania na zwiększenie zadań oświatowych przez JST jest w praktyce jednak bardzo trudne zwłaszcza dla JST prowadzących szkoły ponadgimnazjalne, czyli powiatów. Rotacja uczniów w tych szkołach jest bowiem dosyć duża ze względu na specyfikę kształcenia, jak również wynika z wieku uczniów, którzy kończą 18 lat np. w klasie drugiej i nie dotyczy ich obowiązek nauki (do 18 roku życia).

W szkołach ponadgimnazjalnych Powiatu Bolesławieckiego kształci się 3.593 uczniów uczęszczających do 128 oddziałów (średnia liczba uczniów w oddziale 28) według stanu na dzień 10 września 2009 r. W hipotetycznym przypadku, gdy jeden uczeń z 1/4 liczby oddziałów rezygnuje po pierwszym semestrze ze szkoły prowadzonej przez JST i przechodzi do szkół niepublicznych, organizacja pracy szkół nie ulega zmianie, bowiem w 32 oddziałach liczba uczniów zmniejsza się tylko o jedną osobę, czyli średnia w oddziałach wynosi nadal 28. Ogólna liczba uczniów w JST nie ulega zmianie, więc nie można wnioskować o uzyskanie dofinansowania na zwiększenie zadań oświatowych. Natomiast szkoły niepubliczne mają prawo do uzyskania dotacji na tych uczniów. Jeśli założymy, że uczniowie ci podjęli naukę w liceach zaocznych (takie bowiem widnieją w ewidencji szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonej przez Starostę Bolesławieckiego) zwiększenie rocznej dotacji dla szkół niepublicznych wyniesie 26.830 zł. Oznacza to, że JST musi sfinansować dotację z dochodów własnych, ograniczając tym samym inne zadania oświatowe.

Można rozpatrzyć jeszcze inny przypadek, a mianowicie JST wykazała wzrost zadań oświatowych z tytułu wzrostu ogólnej liczby uczniów, w tym w szkołach niepublicznych, występując ze stosownym wnioskiem do MEN.

Procedura składania wniosku przewiduje nieprzekraczalny termin jego złożenia - do dnia 30 czerwca 2010 r. Rozpatrzenie wniosków przez MEN możliwe jest nie wcześniej niż 2 miesiące od w/w terminu, czyli 30 sierpnia. Przekazanie stosownej kwoty zwiększenia COSO dla JST przez Ministra Finansów następuje po około 20 dniach od tego terminu - 2 września. Oznacza to, że przez około 9 miesięcy JST będzie zmuszona finansować zwiększone zadania oświatowe ze środków własnych.

Odnosząc się do praktyki administrowania w 2009 r. Powiat Bolesławiecki wystąpił dnia 28 kwietnia 2009 r. do MEN z wnioskiem o udzielenie pomocy JST w zakresie kryterium IV, tj. pomocy JST w przypadkach losowych. Decyzja o zwiększeniu COSO wpłynęła do JST dnia 31 lipca 2009 r. Od nieprzekraczalnego terminu składania wniosków (30 kwietnia 2009 r.) do czasu uzyskania dofinansowania minęło zatem 3 miesiące.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającego na scedowaniu na organ wykonawczy prawa do określenia zakresu kontroli wykorzystania dotacji udzielanych na podstawie zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, iż zakres "maksymalny" kontroli został ustalony w ust. 1 zdanie pierwsze jej § 10. Zdanie drugie tego przepisu jak i treść ust. 6 mieszczą się w dyspozycji ust. 1 zdanie pierwsze. Stąd trudno się zgodzić z zarzutem, iż organ stanowiący określił otwarty katalog spraw objętych kontrolą przekazując kwestię ustalenia zakresu kontroli organowi wykonawczemu. Organ stanowiący, wychodząc z przesłanek pragmatycznych i teleologicznych oraz ontologicznych związanych z istotą kontroli przyjął sposób regulacji zakresu poprzez wskazanie desygnatu zakresu kontroli i rozbudowanie przykładowe składników tego desygnatu. Nie było intencją organu stanowiącego przekazywanie swojego uprawnienia do ustalania zakresu kontroli na organ wykonawczy. Takiej reguły nie da się także wywieść z przyjętej regulacji prawnej. Co więcej, organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, a zgodnie z § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały kontrolę będzie przeprowadzał Starosta, a nie Zarząd Powiatu.

W skardze podniesiony również został zarzut naruszenia art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez określenie terminu zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oraz zasad naliczania odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w sposób sprzeczny z zapisami wyżej wymienionych przepisów.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, iż kryterium kontroli powinien wyznaczać wyłącznie przepis obowiązujący w dniu stanowienia przedmiotowej uchwały. Zarzut naruszenia normy przyszłej wydaje się więc chybiony z zasady. Odnosząc się jednak do zgodności materialnej, a nie tylko formalnej, stwierdzić należy, iż § 8 ust.6 uchwały nie zawiera normy związanej ze sposobem liczenia odsetek. Natomiast intencją projektodawcy wyrażoną w § 8 ust. 7 uchwały, w odniesieniu do podmiotów, którym udzielono dotacji, była kumulacja środków odszkodowawczych - odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych od dotacji podlegającej zwrotowi (art. 145 ustawy o finansach publicznych) oraz odsetek ustawowych w związku z naruszeniem terminu 14 dniowego, o którym mowa w ust. 6 uchwały. W odniesieniu natomiast do sytuacji, gdy to Powiat Bolesławiecki nie dotrzyma terminu, o jakim mowa w ust. 5 należy podnieść, iż relacja między podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji w określonej wysokości, a Powiatem to relacja prawna skutkująca roszczeniem dochodzonym na drodze cywilnej w sytuacji, gdy wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona. W szczególności nie jest regulowana przepisami ustawy o finansach publicznych. To zaś uprawnia do uregulowania sposobu określania odsetek, a działanie takie ma oparcie w art. 481 k.c.

Zaskarżoną uchwałą, w opinii skarżącego. naruszono również art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez wadliwe określenie terminu wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

W § 13 uchwały przyjęto, iż wchodzi ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W świetle obu tych regulacji pojawia się pytanie, czy normy zawartej w § 13 zaskarżonej uchwały nie da się jasno odkodować w zakresie terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Zdaniem prawodawcy samorządowego taka sytuacja nie zachodzi. Wątpliwości nie miał również podmiot wydający dziennik, będący jednocześnie organem nadzoru, skoro poddał ten akt publikacji. Niezależnie od konstatacji, iż przedmiotowa norma winna być wyrażona precyzyjniej należy jednak stwierdzić, iż wynika z niej dostatecznie jasno, że intencją projektodawcy nie było wprowadzenie innego, tj. krótszego lub dłuższego terminu niż termin 14 dniowy, do wejścia w życie aktu. Zatem należy stwierdzić, iż akt ten wszedł w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, a redakcja tej normy jest wyłącznie niefortunna, a nie nielegalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

1. Na wstępie należy stwierdzić niezasadność zarzutu odpowiadającego na skargę, iż wniósł ją podmiot niewłaściwy: Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) a nie sama Izba.

Z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, iż są one państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów wymienionych w tej ustawie. Organem izby jest Kolegium izby. Do jego wyłącznej właściwości należy ustalenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku, o którym mowa w art. 183 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W przepisie tym natomiast, w pkt 4, wymienione zostały uchwały i zarządzenia, podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie tych nieprawidłowości Kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. W odniesieniu do pozostałych uchwał poddanych nadzorowi izby zastosowanie mają przepisy – gdy chodzi o uchwały rady powiatu – ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 91, poz. 578 ze zm.), a w szczególności art. 76 i n. Przepis art. 81 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu.

W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jeśli zatem – w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych – do orzekania o nieważności uchwał i zarządzeń wyłącznie właściwe jest Kolegium izby, to po upływie wskazanego terminu Kolegium będzie także uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Praktykę taką dopuściło również sądownictwo administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010r. sygn. akt V SA/Wa 1777/09 a także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999r. sygn. akt III SA 2074/99 nie publ., w którym szerzej wyeksponowane zostały relacje między izbą Kolegium i reprezentującym izbę na zewnątrz jej prezesem).

Zarzut, iż skarga Kolegium RIO we Wrocławiu była niedopuszczalna także z tego powodu, że organ nadzoru zakończył już swoje postępowanie wydaniem sygnalizacji wskazującej nieistotne naruszenie prawa, również nie jest zasadny.

Już z samej korespondencji przytoczonej w odpowiedzi na skargę trudno wyprowadzić wniosek, iż żądanie Kolegium zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2009r. określonym w dalszej korespondencji między Kolegium a Radą Powiatu jako "sygnalizacja" wskazywało nieistotne naruszenia prawa. Domagało się bowiem usunięcia ujawnionych nieprawidłowości, a dotyczyły one precyzji uregulowań uchwały i ich wykraczania poza zakres spraw, do ustalenia których, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, upoważniona jest rada powiatu. Skarga przez Kolegium RIO została wniesiona wówczas gdy to żądanie nie odniosło pożądanego skutku. W takim przypadku ani przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ani ustawy o samorządzie powiatowym nie ograniczają Kolegium w tym zakresie. W istocie rzeczy skarżące Kolegium zastosowało w tym przypadku tryb podejmowania aktu nadzoru znany art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z tą tylko różnicą, że po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wniosło skargę do sądu administracyjnego (termin do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia już zresztą upłynął). Uruchomienie trybu samokontroli, znacznie szybszego od pozostałych procedur, nie przyniosło bowiem pożądanego skutku, a w obrocie prawnym pozostawał akt prawny, względem którego Kolegium zgłosiło istotne zastrzeżenia.

Przechodząc do rozważań nad legalnością zaskarżonej uchwały trzeba w pełni podzielić zarzuty, jakie strona skarżąca skierowała względem poszczególnych unormowań uchwały, konkretnie zaś jej § 3 ust. 1, § 6 ust. 5 pkt 3, § 8 ust. 6 i ust. 7, § 10 ust. 6 oraz § 13.

W podstawie prawnej uchwały został powołany przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, według którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a – 3 b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Jeżeli więc, przy tak sprecyzowanym upoważnieniu, Rada Powiatu Bolesławieckiego, w § 3 ust. 1 uchwały uzależniła otrzymywanie dotacji przez szkoły oraz placówki niepubliczne, wymienione w art. 2 pkt 3, 4 i 10 ustawy, od tego, czy w budżecie powiatu zostaną przeznaczone odpowiednie środki finansowe i czy oferta edukacyjna szkół oraz placówek niepublicznych stanowi istotne uzupełnienie usług edukacyjnych (...) to tym samym nie zmieściła się w przytoczonym upoważnieniu. W myśl § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908) natomiast w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji, o których mowa w § 134 pkt 2. Przekonująco w tym względzie wywodzi nadto strona skarżąca wychodząc z istoty uchwały budżetowej, która statuuje jedynie plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, wobec czego kwestia czy wymienione w art. 90 ust. 3 b szkoły i placówki niepubliczne będą dotowane, czy też nie, powinna zostać rozwiązana w odrębnej uchwale. Można byłoby przyjąć, iż tego rodzaju względy jak przytoczone w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowiłyby wówczas podstawę jednego z rozwiązań (dotować, nie dotować), jakie powinno zapaść na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W art. 90 ust. 3 ustawa ta stanowi, iż dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust. 2 a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Podobne rozwiązanie prawne zawierają przepisy art. 90 ust. 2 a i 3 a. Na gruncie zwłaszcza przepisu art. 90 ust. 3 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zapatrywanie, że "Z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej". (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 97/06, LEX nr 265689).

Przy takiej interpretacji przytoczonych przepisów prawa wysokość dotacji liczona według § 6 ust. 5 pkt 3 uchwały mogłaby naruszać przepis art. 32 Konstytucji RP dotyczący równego traktowania przez prawo. Brak bowiem dostatecznie usprawiedliwionych podstaw by odmiennie określać wysokość dotacji w przypadkach szkół i placówek z art. 90 ust. 2a, ust. 3 i ust. 3a ("na każdego ucznia/wychowanka") inaczej zaś dla szkół niepublicznych, nieposiadających uprawnień szkoły publicznej.

W oczywistej sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa pozostaje też § 8 ust. 6 i ust. 7 uchwały. Przepisy te stanowią, iż w terminie 14 dni od dnia przekazania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 4, osoba prowadząca szkołę lub placówkę przekazuje na rachunek budżetu powiatu kwotę w imieniu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (ust. 6). Niedotrzymanie terminów, o których mowa w ust. 5 i ust. 6 powoduje naliczenie odsetek ustawowych. Tymczasem kwestie uregulowane w tych przepisach zostały już wcześniej rozwiązane w przepisach ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Zgodnie z art. 145 ust. 1 powyższej ustawy:

"Dotacje udzielone z budżetu:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

2.Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

3.Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

4.Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

5.Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

6.Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji, z wyłączeniem dotacji celowych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację:

1) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innym zadań zleconych ustawami;

2) zadań własnych, których obowiązek dotowania z budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw".

Stosownie zaś do art.146 ustawy w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1 organ gminy lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

2.Organem odwoławczym od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez wojewodę jest Minister Finansów

3.W zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy.

4. Kompetencje organu podatkowego określone w dziale III ustawy – Ordynacja podatkowa, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust. 1.

Z kolei w myśl art. 190 ustawy "Przepisy art. 145 i 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze".

Należy dodać, że w myśl § 137 cytowanych Zasad w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, modyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że tym bardziej zasadę tę należy przywołać gdy uregulowanie uchwały dotyczące określonego przedmiotu jest sprzeczne z tożsamym unormowaniem ustawowym, a tak dzieje się w niniejszym przypadku pomijającym chociażby tryb decyzyjny w jakim rozstrzygane są sprawy nienależnych dotacji.

Naruszenia przepisu § 135 wspomnianych Zasad należy dopatrywać się także w § 10 ust. 6 uchwały, w którym zamieszczony został otwarty katalog spraw objętych kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji. O "otwartości" tego katalogu świadczy wyrażenie "w szczególności" użyte przez uchwałodawcę. Jednakże upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty mówi jedynie o organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego jako tym, który ma ustalić tryb rozliczania dotacji nie pozostawiając możliwości rozszerzenia wykazu spraw podlegających kontroli podmiotowi wykonującemu uchwałę. Upoważnienie to wprawdzie używa pojęcia "w szczególności" ale w celu przykładowego wyliczenia przez ustawodawcę okoliczności, które powinien uwzględnić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu trybu rozliczania dotacji. Natomiast tryb ten, podczas stosowania, nie powinien stwarzać wątpliwości co do zakresu kontroli i pozwalać kontrolującemu na jego rozszerzenie według uznania.

Wreszcie ostatni z wyraźnie kwestionowanych przez stronę skarżącą i ostatni w uchwale przepis § 13 został sformułowany w sposób sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007, nr 68, poz. 449 ze zm.). Podczas gdy przepis ustawy stanowi, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłoszone w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, to § 13 uchwały mówi, iż wchodzi ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zwykłe zestawienie tych przepisów pozwala uznać, że przepis uchwały razi brakiem precyzji (co nie budziło wątpliwości odpowiadającego na skargę), a tym samym czas jej wejścia w życie określa odmiennie niż art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy. Można tu dodać, że w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r. III/SA/Kr 1090/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż tryb publikacji i promulgacji uchwały jest zdeterminowany przez treść i charakter prawny uchwały. Akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji.

Reasumując dotychczasową wypowiedź należy przyjąć, iż wymienione przepisy w sposób istotny naruszają prawo, wobec czego Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.Urz. 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt III znajduje uzasadnienie w art. 152 cyt. ustawy.

2.Jednocześnie Sąd oddalił skargę dalej idącą na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy.

Strona skarżąca domagała się bowiem stwierdzenia nieważności całej uchwały, jakkolwiek nie wykazano, iż pozostałe unormowania tego aktu prawnego istotnie naruszają prawo. Wprawdzie skarżące Kolegium zarzuciło im naruszenie art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 1a, 2a, 3 oraz 3a ustawy o systemie oświaty, art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych a także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ale w motywach skargi nie dano temu odpowiedniego wyrazu – zarzutów tych już nie rozwinięto. Jedynie podczas rozprawy pełnomocnik Kolegium oświadczył, iż nie da się stwierdzić nieważności zaskarżonego fragmentu tej uchwały, ponieważ reszta nie mogłaby funkcjonować samoistnie w obrocie prawnym jednakże brak odniesienia tego stwierdzenia, a w zasadzie pozostałej części uchwały, do określonego wzorca prawnego nie pozwoliło sądowi orzec zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Z przedstawionych wywodów także wynika, iż Sąd nie uwzględnił argumentów odpowiadającego na skargę, poza tym, że nie dopatrzył się podstawy do stwierdzenia nieważności omówionej uchwały w całości.

Można w tym względzie dodać jedynie, iż odnoszenie się do szczegółowych argumentów Rady Powiatu Bolesławieckiego staj się bezprzedmiotowe w sytuacji skasowania § 13 uchwały, co nie pozwala kwestionowanemu aktowi prawnemu wejść w życie.