Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1306/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: stwierdzono że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 91 ust. 1 w zw z art. 93 ust. 1 w zw z art. 99 ust. 1 a oraz art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1306/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 kwietnia 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka (spr.), Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010r., sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej, z dnia 31 marca 2009 r. Nr II/7/2009, w przedmiocie uchwały budżetowej, stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2009r. Zgromadzenie Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej przyjęło Uchwałę Budżetową na rok 2009, Nr II/7/2009.

W/w Uchwała Budżetowa w dniu 15 kwietnia 2009r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zespół Zamiejscowy w Nowym Sączu. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie rozpatrywało przedmiotową Uchwałę Budżetową na posiedzeniu w dniu 6 maja 2009r. Z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (T.J.: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie podjęło uchwałę w sprawie wniesienia skargi do sądu na Uchwałę Budżetową nr II/7/09 Zgromadzenia Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej z dnia 31 marca 2009r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przesłanej w dniu 7 sierpnia 2009r. za pośrednictwem Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie domagało się stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 169 ust. 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie podniosło, iż w toku badania zgodności z prawem przedmiotowej Uchwały Budżetowej stwierdzono, że Uchwała ta określa prognozowane dochody na kwotę 4.654.572,00 zł. Jednocześnie zgodnie z treścią tejże Uchwały zaplanowane zostały rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych pożyczek w wysokości 1.799.460,00 zł oraz wydatki na obsługę długu w kwocie 147.661,00 zł, co łącznie daje kwotę w wysokości 1.947.121,00 zł. A zatem łączna kwota rozchodów budżetu przeznaczonych na spłatę zaciągniętych pożyczek i wydatków na obsługę długu stanowi 41,84% planowanych dochodów ogółem, co narusza art. 169 ust. 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Stosownie bowiem do regulacji zawartej art. 169 ust. 1 powołanej ustawy, który zgodnie z treścią art. 171 stosuje się do związków jednostek samorządu terytorialnego - łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami oraz wykupu papierów wartościowych wraz z odsetkami oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. A zatem zaplanowana w budżecie Związku Gmin na rok 2009 kwota przeznaczona na spłatę rat pożyczek wraz z odsetkami, stanowiąca 41,84% planowanych dochodów, przekracza dopuszczalny prawem limit, wskazany w art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych o kwotę 1.248.935,20 zł. Kolegium RIO wskazało jednocześnie, iż wedle dołączonej do zaskarżonej Uchwały Budżetowej prognozy długu publicznego Związku Gmin na rok 2010 i 2011, przewidywane spłaty pożyczek wraz z odsetkami w latach 2010-2011 również przekraczają ustawowy limit z art. 169 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż spłaty te wraz z odsetkami wynoszą odpowiednio: 62,24% i 45,62% planowanych w tych latach wydatków.

Ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie podniosło, iż naruszająca prawo relacja kwoty obciążeń budżetu z tytułu spłat zadłużenia Związku Gmin w 2009r. oraz w latach 2010-2011, a także przekroczenie poziomu długu Związku Gmin na koniec roku 2009, zostały zakwestionowane w negatywnej opinii Składu Orzekającego Kolegium RIO o prawidłowości prognozy kwoty długu, dołączonej do projektu budżetu na rok 2009. Zgodnie z postanowieniem przepisu art. 172 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w przypadku negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o prawidłowości dołączonej do projektu budżetu prognozy kwoty długu, jednostka samorządu terytorialnego dokonuje takiej zmiany uchwały budżetowej, aby zostały zachowane relacje określone w art. 169 i 170 w/przywołanej ustawy. Podjęta przez Zgromadzenie Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej Uchwała Budżetowa na rok 2009 określiła wprawdzie, w porównaniu z projektem budżetu, dochody na wyższym poziomie, jednakże nie doprowadziło to do przywrócenia w roku 2009 zgodnej z prawem relacji z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a doprowadziło jedynie do spełnienia wymogów w zakresie dopuszczalnego poziomu długu.

Jednocześnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wskazało, iż do dochodów bieżących zliczono środki na dofinansowanie własnych inwestycji gmin (związków gmin), powiatów, samorządów województw pozyskane z innych źródeł – środki z ZPORR oraz wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych – a więc niezgodnie z art. 165a ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Związek Gmin Dorzecza Górnej Łaby i Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Związek Gmin podniósł, że skarga winna zostać skierowana do Zgromadzenia Związku, czyli do organu kolegialnego, który podjął zaskarżoną Uchwałę, a nie do Związku Gmin. W konsekwencji błędnego oznaczenia strony przeciwnej Związek Gmin nie jest legitymowany biernie do występowania w przedmiotowym postępowaniu, a co za tym idzie – skarga nie została skutecznie wniesiona do Sądu, a zatem postępowanie winno zostać umorzone.

Ustosunkowując się zaś do merytorycznych zarzutów skargi Związek Gmin podkreślił, iż żaden z aktów prawnych, precyzyjnie określających źródła dochodów gmin, nie uściśla, jakie składniki stanowią dochód własny związków międzygminnych. Jedynie w art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zapisano, że do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce gmin. Co prawda art. 54 powołanej ustawy określa, jakie mogą być źródła dochodów gminy, ale jest to tylko określenie bardzo ogólne. Ponadto Związek Gmin podniósł, iż w stosunku do gmin źródła ich dochodów zostały następnie zdefiniowane w ustawie z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008r., Nr 88, poz. 539 z późn. zm.). Jednakże związek międzygminny nie jest jednostką samorządu terytorialnego, a tym samym w/w ustawa go nie obejmuje. A zatem związek międzygminny pozbawiony jest bardzo ważnej grupy dochodów, jaką są dochody własne. W przypadku zaś jednostek samorządu terytorialnego jest to ta grupa dochodów, na której wysokość władze gminy mają wpływ. Stanowi ona stosunkowo dużą część budżetów gmin, a więc pozwala na ich samodzielność i stabilność dochodów budżetu w poszczególnych latach. Związek Gmin wskazał, iż dochody, w oparciu o które może on budować plan finansowy, wynikają z postanowień przyjętego Statutu. Biorąc więc pod uwagę Statut Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej zaplanowano dochody w oparciu o realne źródła, a więc głównie w oparciu o wpływy z następujących tytułów: obowiązkowych składek, wkładów – udziałów własnych Gmin-Uczestników wynikających z realizowanych na terenie tych gmin zadań inwestycyjnych, środków finansowych na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicznych nie podlegających zwrotowi oraz darowiznę przekazywaną przez MPWiK S.A. Kraków. Wszystkie wartości dochodów według ich źródeł wyliczono na podstawie obowiązujących zasad, przy uwzględnieniu postanowienia przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który mówi, iż dochody stanowią prognozy ich wielkości. Zdaniem Związku Gmin dochody te zaplanowano realnie, o czym świadczy również to, iż w ciągu bieżącego roku są one co do wysokości realizowane na poziomie przyjętym w planie finansowym na rok 2009, a zatem proces planowania dochodów został przeprowadzony prawidłowo, a dochody i przychody przyjęte zostały na realnym poziomie.

Związek Gmin podkreślił także, iż wszystkie pozycje wydatków wyliczone zostały w oparciu o dane i przy zastosowaniu obowiązujących zasad. Tak samo wyliczona została wartość rozchodów przeznaczonych na sfinansowanie spłaty kapitałów zaciągniętych pożyczek. Obliczenie wartości rozchodów było stosunkowo łatwe, gdyż w momencie planowania pożyczki te były już w trakcie spłat, a więc wyliczenia dokonano na podstawie obowiązujących harmonogramów, które są załącznikami do umów. Tak więc w planie finansowym Związku Gmin na rok 2009 nie naruszono kardynalnej zasady gospodarki finansowej, że suma zaplanowanych wydatków i rozchodów nie może być większa od zaplanowanych dochodów i przychodów. Jednocześnie Związek Gmin wskazał, iż kwestia przekroczenia wskaźnika ustalonego w art. 169 ustawy o finansach publicznych, a dotyczącego tego, by kwota spłaty kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami na dany rok budżetowy nie przekroczyła 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów, w zaistniałej sytuacji była nie do uniknięcia. Mianowicie wartości dotyczące spłat zaciągniętych wcześniej rat pożyczek, a przypadających na rok 2009, musiały być przyjęte na poziomie określonym w podpisanych uprzednio umowach. W przeciwnym razie wystąpiłyby dodatkowe koszty związane z realizacją zawartych wcześniej umów (np. odsetki od nieterminowych spłat rat pożyczek), co byłoby niezgodne z zasadą gospodarności. Ponadto przedłużanie terminu spłat pożyczek nie leży w interesie Związku Gmin, co wynika zarówno z faktu, iż dłuższy okres spłaty to większe koszty, jak i z tego, iż biorąc pod uwagę trudną sytuację finansową Związku – rozważać należało i należy jego likwidację. W przypadku zaś likwidacji ważnym jest możliwie najszybsze spłacenie ciążących na podmiocie zadłużeń. Zatem przekroczenie limitu z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych było nie do uniknięcia z uwagi na konieczność spłaty długów i odsetek wcześniej już wymagalnych. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 165a ustawy o finansach publicznych Związek Gmin przyznał, iż w trakcie podejmowania zaskarżonej Uchwały Budżetowej omyłkowo nie wskazano w dziale 900 załącznika nr 1 do tejże Uchwały, iż przedmiotowe środki stanowią dochody majątkowe Związku Gmin. Jednocześnie Związek zaznaczył, iż w przygotowanym projekcie zmiany Uchwały Budżetowej na rok 2009, środki zaliczone - z naruszeniem w/w art. 165a - do dochodów bieżących, ujęte już zostały jako dochody majątkowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 Ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw, poprawnego stosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia spraw na podstawie stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. W oparciu zaś o postanowienie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, natomiast stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej. Jednocześnie wskazać także trzeba na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W/w przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Z kolei stosownie do przepisów art.145 - 150 p.p.s.a. Sąd nie bierze pod uwagę okoliczności, czy zaskarżony akt narusza interes prawny, uprawnienie czy kompetencje strony skarżącej, lecz obiektywną zgodność lub niezgodność tego aktu z przepisami prawnymi, które określają te interesy prawne, uprawnienia lub kompetencje.

Przechodząc do merytorycznej części uzasadnienia stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzut Związku Gmin o braku legitymacji biernej należy uznać za bezpodstawny, bowiem ustawa o samorządzie gminnym stanowi lex specjalis w stosunku do ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. G.Radecki Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 4 Statutu Związku, reprezentowanie Związku Gmin na zewnątrz należy do kompetencji Przewodniczącego zarządu Zawiązku. Ponieść przy tym należy, że Przewodniczący kompetencję tą zrealizował, choć powołał się nieprawidłowo na § 21 ust. 3 pkt 3 Statutu. W istocie bowiem działał on nie w ramach kierowania bieżącymi sprawami Związku, lecz jako reprezentant Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa z siedzibą w Myślenicach.

Nie budzi również wątpliwości fakt, iż Uchwała Budżetowa Zgromadzenia Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej Nr II/7/2009 z dnia 31 marca 2009r., określająca dochody i przychody oraz wydatki i rozchody Związku w 2009r., wymaga - wbrew twierdzeniom Związku - oceny pod kątem limitu określonego w art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 73a ustawy o samorządzie gminnym do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Na podstawie wskazanego odesłania, w niniejszej sprawie znajdą więc odpowiednio zastosowanie przepisy regulujące gospodarkę finansową gmin, zamieszczone w Rozdziale 6 ustawy o samorządzie gminnym - Gminna gospodarka finansowa. W świetle w/wskazanego odwołania, a także na podstawie art. 171 ustawy o finansach publicznych, ocena budżetu związku międzygminnego odbywać się będzie według postanowień ustawy o finansach publicznych. A zatem w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w którym ustalono, że łączna kwota przypadająca w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 82 ust. 2 i 3 w/w ustawy wraz z należnymi odsetkami nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem w części zaskarżonej Uchwały Budżetowej, dotyczącej właśnie planowanych w w/w zakresie wydatków i rozchodów w stosunku do dochodów przedmiotowy stosunek kształtował się na poziomie 41,84%, to niewątpliwie doszło do naruszenia ustawowego 15% progu. A zatem uznać należy, iż przedmiotowa Uchwała Budżetowa z dnia 31 marca 2009r., w części w jakiej zaplanowano rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów w wysokości 1.799.460,00 zł (§ 1 ust 4 uchwały i załącznik nr 3 do uchwały budżetowej) oraz wydatki na obsługę długu w kwocie 147.661,00 zł (załącznik nr 2 do uchwały budżetowej - Dział 757; Rozdział 75702), narusza wyżej powołaną normę przepisu art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Naruszenia tego nie usprawiedliwiają okoliczności, na jakie powołuje się Związek Gmin, w szczególności fakt, iż nie było możliwości ustalenia w zaskarżonej Uchwale Budżetowej innej proporcji pomiędzy kwotą planowanych przychodów a kwotami przeznaczonymi na spłatę rat zaciągniętych w latach ubiegłych pożyczek wraz z należnymi w danym roku od nich odsetkami. Przepis art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Co więcej - Ustawodawca nie przewidział wyżej przytaczanej przez Związek okoliczności jako przesłanki, której wystąpienie prowadziłoby do możliwości przekroczenia ustawowego limitu. Na marginesie podkreślenia jedynie wymaga, iż zgodnie z postanowieniem przepisu art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) przepisy art. 169 – 171 dotychczasowej ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych tracą moc z dniem 31 grudnia 2013r., a zatem regulacje zawarte w w/w przepisach mają nadal zastosowanie do przedmiotowej Uchwały Budżetowej, określającej plan finansowy Związku na rok 2009.

Z uwagi na powyższe zaskarżona Uchwała Budżetowa w części w jakiej zaplanowano rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów w wysokości 1.799.460,00 zł (§1 ust 4 uchwały i załącznik nr 3 do uchwały budżetowej) oraz wydatki na obsługę długu w kwocie 147.661,00 zł (załącznik nr 2 do uchwały budżetowej - Dział 757; Rozdział 75702), co stanowi łącznie kwotę 1.947,121,00 zł, winna być uznana za nieważną jako sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Jednocześnie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie doszło do upływu, określonego w art. 94 ust. 1 w/w ustawy, rocznego terminu, liczonego od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem przedmiotowa Uchwała Budżetowa Nr II/7/2009 została podjęta w dniu 31 marca 2009r., natomiast orzeczenie niniejsze wydane zostało w dniu 7 kwietnia 2010 roku. Mając zatem na uwadze art. 94 ust. 2 powołanej ustawy Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.