Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 565/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 17 maja 2011 r. (przekazanego przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2012 r.), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ew. [...],[...] obr. [...] (etap I-IV) przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [...] , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że pismem z dnia 25 stycznia 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] przekazał Staroście [...] wniosek [...] z dnia 17 maja 2011 r., uzupełniony pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ew. [...],[...]obręb [...] (etap I - IV) przy ul. [...] w [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wznowił przedmiotowe postępowanie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji o analizę zacienienia.

Inwestor przy piśmie z dnia 24 września 2012 r., uzupełnił dokumentację w zakresie wskazanym w ww. postanowieniu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/13, oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2641/13, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania. Dodał, że w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania jest oparte o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że podmiot zgłaszający podanie o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Podkreślił także, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Stosownie do brzmienia art. 148 § 2 k.p.a. termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała o decyzji. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony.

Wojewoda [...] wskazał, że wniosek (sprecyzowany pismem z dnia 18 stycznia 2012 r.) [...] o wznowienie postępowania złożony został w dniu 17 maja 2011 r. Z dokumentacji wynika, że [...] uzyskała informację o wydanej decyzji Starosty [...] z dnia 19 listopada 2009 r., nr [...] – w maju 2011 r. przed złożeniem pisma z dnia 17 maja 2011 r., co oświadczyła w piśmie z dnia 2 marca 2012 r. Tym samym zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Dalej, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z linią orzeczniczą decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu wpływu przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wynik postępowania administracyjnego ma kwestia braku winy strony, która wnioskuje o wznowienie postępowania, przy czym nieistotne jest, czy brak jej udziału w części lub całości postępowania spowodowany był czynnikami obiektywnymi, czy też był spowodowany winą organu prowadzącego postępowanie. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.

Organ II instancji podkreślił, że w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wynikać musi ze stosownych przepisów prawa materialnego. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie ustalony musi być zatem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem analizując powyższe, konieczne jest ustalenie, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. W konsekwencji takie skutki jak np. hałas, zalewanie wodami opadowymi na skutek niewydolności sieci kanalizacji deszczowej czy w wyniku uczynienia nieprzepuszczalną znacznych powierzchni ziemi, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu można określić na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06 ; wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/05, z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/06).

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnianie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji lub postanowienia.

Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji nie przeanalizował we wznowionym postępowaniu czy [...] posiada przymiot strony. Starosta [...] wskazał wyłącznie, iż nie można uchylić decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a. z uwagi na upływ 5 lat od doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej, organ odwoławczy zaznaczył, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego może zapaść różne rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, organ I instancji winien zastosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie.

Jednakże w myśl art. 146 § 2 k.p.a. mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Ustawodawca w art. 146 k.p.a. zastrzegł negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Tak więc uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje wyłącznie przy ustaleniu przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. W powyższym przypadku nie ma możliwości stosowania art. 151 § 2 k.p.a., który mówi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W sytuacji gdy zaszły przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 wtedy organ ma obowiązek wydać decyzję z art. 151 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy organ powiatowy stwierdzi, że [...] nie przysługuje przymiot strony winien wydać na decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast w przypadku gdy winna być stroną postępowania to powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższego, w ocenie Wojewody [...] zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem zachodzi konieczność przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego, którego zakres wykracza poza dyspozycję przepisu art. 136 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w [...] , zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i może być stosowany wyłącznie w przypadku spełnienia wszystkich przestanek w nim zawartych. W myśl tego przepisu: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

W ocenie strony, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest rozbudowane, jednakże nie pozwala na jednoznaczne ustalenie dlaczego miałoby być prowadzone opisane w nim postępowanie dowodowe.

W realiach niniejszej sprawy jest jednoznacznie ustalone, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wznowione z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Upływ pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter obiektywny i trudno w tym zakresie prowadzić postępowanie dowodowe. Również przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości co do swojej treści, gdyż stanowi że: "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat."

Niezależnie zatem od przebiegu i zakresu postępowania dowodowego Starosta [...] był zobligowany do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji własnej ze względu na upływ czasu. Prowadzenie drobiazgowego postępowania dowodowego, skoro w jego efekcie może zapaść wyłącznie decyzja o odmowie uchylenia decyzji własnej sprzeczne jest z zasadami ekonomiki postępowania i narusza tym samym przepis art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie Wojewoda [...] uznał, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zapadła ona z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprawie niesporne jest, że [...] pismem z dnia 17 maja 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., wystąpiła z wnioskiem opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Organ pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że nie może uchylić weryfikowanej w trybie wznowieniowym decyzji, z uwagi na upływ 5 lat od doręczenia decyzji, wobec powyższego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji. Organ ograniczył się tylko do zbadania tylko tej ujemnej przesłanki, nie przeanalizował natomiast we wznowionym postępowaniu czy T. R. posiada przymiot strony.

W tym miejscy należy wskazać, co nie jest bez znaczenia, że w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego zapadła także decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], która następnie poddana została kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/13 oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w Warszawie, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2641/13, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji organu I instancji), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 28 maja 2015 r. stwierdził, że uchybienia Starosty [...] sprowadzały się do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można było rozstrzygnąć sprawy, niewyjaśnienie, czy wnioskodawcy [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żądała, a więc czy została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz ustalenie na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora lub na podstawie ustaleń poczynionych przez organ administracyjny, czy inwestycja zatwierdzona decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. oddziałuje na nieruchomość wnioskodawcy, oraz ewentualnie dalej jaki charakter ma to naruszenie. Sąd II instancji wskazał także, że wbrew twierdzeniom autora kasacji, braki te nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, bowiem działanie takie prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania administracyjnego jednej instancji i możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia na drodze instancyjnej. Podkreślił, że zasada szybkości postępowania nie może przeważać nad innymi zasadami i prawami chroniącymi podstawowe prawa jednostki w postępowaniu administracyjnym. Do takich należy wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasada prawa do procesu, przez którą należy rozumieć prawo jednostki do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 82).

Wskazać należy za organem odwoławczym, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego może zapaść różne rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, organ I instancji winien zastosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie.

Jednakże w myśl art. 146 § 2 k.p.a. mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Ustawodawca w art. 146 k.p.a. zastrzegł negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Tak więc uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje wyłącznie przy ustaleniu przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. W powyższym przypadku nie ma możliwości stosowania art. 151 § 2 k.p.a., który mówi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W sytuacji gdy zaszły przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 wtedy organ ma obowiązek wydać decyzję z art. 151 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, prawidłowa jest konstatacja Wojewody [...] , że w sytuacji gdy organ powiatowy stwierdzi, iż [...] nie przysługuje przymiot strony winien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast w przypadku gdy winna być stroną postępowania to powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie można zgodzić się z autorem skargi, że prowadzenie postępowania dowodowego skoro w jego efekcie może zapaść wyłącznie decyzja o "odmowie uchylenia decyzji własnej" sprzeczne jest z zasadami ekonomiki postępowania i narusza tym samym przepis art. 12 k.p.a. Stwierdzić bowiem należy, iż inna sytuacja prawna wnioskodawcy występuje gdy zapadnie rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (w tym przypadku stwierdza się że wnioskodawca nie jest (nie powinien być) stroną postępowania), a inna gdy rozstrzygnięcie oparte jest na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (w tym przypadku uznaje się, że wnioskodawca jest (powinien być) stroną postępowania, jednakże z uwagi na upływ okresu 5 lat, nie uchyla się decyzji).

Sytuacja prawna skarżącego inwestora, w przypadku decyzji "odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej" (art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 k.p.a.) pozostaje bez zmian, lecz dla wnioskodawcy ma kluczowe znaczenie, bowiem w przypadku przesądzenia, że powinien być stroną postępowania administracyjnego, wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. otwiera mu drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może zaś nastąpić włącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy.

Rację ma strona skarżąca, że upływ pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter obiektywny i trudno w tym zakresie prowadzić postępowanie dowodowe, jednakże postępowanie dowodowe prowadzone jest (ma być prowadzone) w zakresie ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Bez tego ustalenia nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, którego sposób zakończenia, w zależności od poczynionych ustaleń, przewidziany jest w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Wojewody [...] zapadło w poszanowaniu dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., a braki nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, bowiem działanie takie prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania administracyjnego jednej instancji i możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia na drodze instancyjnej. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 maja 2015 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.