Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 19/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego L. D. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. L. D. (powoływany też dalej jako "Skarżący") wystąpił do Burmistrza S. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży D..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. pozytywnie zaopiniowała wniosek Skarżącego.

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) cytowanej dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Na skutek skargi L. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 524/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie Sądu organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy postępowania wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne skład orzekający uznał za niewystarczające do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Dodatkowo Sąd zaakcentował, że większość argumentów podniesionych w obu zaskarżonych decyzjach dotyczyło postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych żonie Skarżącego, a nie Skarżącego.

W konsekwencji Sąd uznał, że na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy naruszyły również prawo materialne,

tj. art. 18 ust. 1 i 3 a w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez odmowę wydania zezwolenia, pomimo iż prowadzone postępowanie nie wykazało nawet, czy chodzi o ten sam lokal w którym żona prowadzi działalność, czy też o inny, znajdujący się w tym samym budynku. Stwierdził również, że w świetle art. 18 ust. 1, ust. 3 a oraz ust. 5 i 6 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości, brak jest podstaw do przeprowadzenia, w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czynności wyjaśniających dotyczących dobra społeczności lokalnej, w tym ewentualnego naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Konkludując Sąd nakazał,

aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy precyzyjnie ustaliły: 1) w jakim miejscu - lokalu prowadzona ma być przedmiotowa działalność, czy jest to ten sam lokal, w którym żona Skarżącego prowadzi działalność, czy też inny, znajdujący się

w tym samym budynku, oraz 2) czy zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej z dnia [...].10.2012 r. polegające na zmianie przedsiębiorcy z H. D. na L. D. jest nadal aktualne.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego organ I instancji ustalił,

że w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli Państwowego Inspektora Sanitarnego w budynku w miejscowości D. są wpisane

i zatwierdzone dwa niezależne zakłady żywności i żywienia: 1) Sklep Spożywczo-Przemysłowy D., należący do H. D. nr wpisu do rejestru [...], Nr decyzji [...] z dnia [...].11.202 r. oraz 2) Pijalnia piwa D., należąca do L. D., nr wpisu do rejestru [...] Nr decyzji PPIS [...] z dnia [...].10.2012 r. Ustalono też, że wyżej wymienione zakłady prowadzone są w dwóch odrębnych lokalach i są pod nadzorem Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Burmistrz S. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. udzielił Skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w pijalni piwa w miejscowości D. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania określone

w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stąd też nie było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia. Końcowo organ wyjaśnił, że nie ma kompetencji do badania, czy zmiana sposobu użytkowania części obiektu sklepu detalicznego na lokal przeznaczony na potrzeby gastronomi wymagała uzyskania decyzji o jakiej mowa w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

(t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), cytowanej dalej jako "Prawo budowlane".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Klub "Ł." z siedzibą w W. (dopuszczony do udziału w postępowaniu postanowieniem Burmistrza S. nr DG. [...] z dnia [...] lutego 2013 r.) wnosząc o jej uchylenie. Strona odwołująca podkreśliła, że mieszkańcy miejscowości D. wielokrotnie wyrażali swoje niezadowolenie

z zamiaru otwarcia pijalni piwa stwierdzając, że przyczyni się to do rozpijania członków lokalnej społeczności. Ponadto podkreślono, że w procesie adaptacji części istniejącego budynku sklepu spożywczo-przemysłowego na potrzeby pijalni piwa nie zostały zachowane przepisy ustawy Prawo budowlane, nakładające obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem wnoszących odwołanie pomieszczenie pijalni piwa nie spełnia wymogów budynku użyteczności publicznej na potrzeby gastronomii wymaganych ww. przepisami, warunków dotyczących przystosowania obiektu

do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz wymogów dotyczące pomieszczeń higieniczno-sanitarnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267

ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło wydania Skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży D. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na uzupełniony przed organem I instancji materiał dowodowy, ustaliło, że w budynku w miejscowości D. wpisane są dwa niezależne zakłady żywności i żywienia tj. sklep spożywczo-przemysłowy należący do żony Skarżącego oraz pijalnia piwa należąca do Skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że w związku z tym, iż pijalnia piwa została wydzielona z części sklepu spożywczo-przemysłowego wymagane było zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego właściwemu organowi. W ocenie SKO skoro ani Skarżący, ani jego żona nie zgłosili Staroście W. zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiącego sklep spożywczo-przemysłowy tj. przeznaczenia części sklepu na pijalnię piwa, to samo fizyczne wydzielenie obiektu pijalni nie daje podstawy do twierdzenia, że w przedmiotowym budynku istnieją dwa niezależne lokale. W konsekwencji Kolegium uznało, że w ww. budynku mieści się tylko sklep spożywczo-przemysłowy prowadzony przez żonę Skarżącego. W związku zaś z tym, iż żona Skarżącego posiada już zezwolenie na sprzedaż tego samego asortymentu napojów alkoholowych z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie, a w tym samym punkcie sprzedaży nie mogą być wydane dwa odrębne zezwolenia, Kolegium odmówiło Skarżącemu wydania wnioskowanego zezwolenia. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia w pijalni piwa utworzonej z części sklepu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych tego samego rodzaju prowadziłoby do obejścia zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiódł Skarżący zarzucając jej:

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika organu administracji J. P., która brała udział w przedmiotowej sprawie w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].05.2013 r., nr [...] zaskarżonej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i rozpoznawanej pod sygn. akt II SA/Bk 524/13;

naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ

na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 i 1 k.p.a., poprzez nie umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy odwołanie

od decyzji organu I instancji wniosła organizacja społeczna dopuszczona do udziału

w postępowaniu na prawach strony w sposób sprzeczny z przepisami procedury administracyjnej (art. 31 § 1 k.p.a.), tj. mimo braku oraz niewykazania interesu społecznego uzasadniającego jej udział w sprawie;

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej uzasadniającej odmowę wydania zezwolenia;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 17

tej ustawy, poprzez przyjęcie, że utworzenie pijalni piwa wymagało zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organem właściwym

w sprawie zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych jest organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego;

- art. 7, 8, 77 § 1, art. 78 § 2 i 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności związanych z przedmiotową sprawą oraz niecałościowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w:

a) nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o zwrócenie się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. o udzielenie informacji, czy należało dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym Skarżący zamierza prowadzić działalność gospodarczą, mimo że Skarżący dwukrotnie podnosił w pismach iż w związku ze zgłoszeniem prac remontowych w tym budynku organ właściwy zajął stanowisko, że zgłoszenie

nie jest wymagane;

b) pominięciu protokołu oględzin budynku w D. z dnia [...].09.2014 r. stwierdzającego w punkcie 1, że w budynku znajdują się dwa lokale mogące funkcjonować samodzielnie;

c) nieuwzględnieniu informacji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dn. [...].06.2014 r., z której wynika, że w budynku znajdującym się w miejscowości D., są wpisane dwa niezależne zakłady żywności i żywienia (sklep i pijalnia) oraz, że zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej z dnia [...].10.2012 jest nadal aktualne;

d) niewystąpieniu do Burmistrza S. o wyjaśnienie niejasności, wynikających z udzielonej przez niego informacji z dn. [...].10.2014 r. (dotyczącej udziału innych podmiotów niż przedsiębiorca w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych).

W uzasadnieniu skargi jej autor zakwestionował celowość dopuszczenia

do udziału w postępowaniu na prawach strony Klubu "Ł.", podkreślając, że w wyroku z dnia 4 marca 2014r. o sygn. akt II SA/Bk 524/13 Sąd stwierdził, iż w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie prowadzi się czynności wyjaśniających dotyczących dobra społeczności lokalnych. W związku zaś z tym, iż Klub "Ł." nie wskazał, jaki interes społeczny przemawia za dopuszczeniem go do udziału na prawach strony, nie mógł zostać skutecznie dopuszczony do udziału w postępowaniu i tym samym nie mógł skutecznie zaskarżyć decyzji organu I instancji. Autor skargi zwrócił tez uwagę, że Kolegium rozpatrując odwołanie przekroczyło swoje kompetencje przyjmując, iż utworzenie w części budynku pijalni piwa wymagało dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku w trybie ustawy prawa budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się

do argumentacji skargi Kolegium wyjaśniło, że przesłanka wyłączenia członka kolegium na podstawie art. 24 §1 pkt. 5 kpa mogłaby zachodzić tylko w sytuacji, gdyby członek taki brał udział w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji zapadłej w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie, tj. decyzji Burmistrza S. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014r. Tymczasem żaden członek Kolegium, który brał udział w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2014 r. Z tegoż względu nie zaistniały przesłanki uzasadniające jego wyłączenie. Za niezasadny organ uznał też zarzut dotyczący wydania skarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 31 § 1 i § 3 kpa, podkreślając, że w sprawie spełnione zostały warunki wymagane do dopuszczenia Klubu "Ł." do udziału w prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty można podzielić.

Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się wskazanego w skardze naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez niewyłącznie od udziału w sprawie pracownika SKO w Ł. J. P., która brała udział w wydaniu decyzji SKO w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2013r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Obie decyzje, na skutek skargi zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 524/13.

Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten na podstawie art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Powołany przepis ma w szczególności zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze (por. wyrok TK z dnia

15 grudnia 2008r., sygn. akt P 57/07, pub. OTK-A 2008 Nr 10, poz. 178). Dotyczy to również sytuacji, gdy decyzja, przy wydawaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym

w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu z przepisów art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa nie wynika natomiast zakaz orzekania członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy uprzednio wydali decyzję kasacyjną, w sprawie dotyczącej odwołania od kolejnej decyzji podjętej przez organ I instancji. Uchylenie decyzji nie może bowiem powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji.

W tym przypadku nie zachodzi bowiem sytuacja udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaprezentowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – tak m.in. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt

II OSK 1736/13, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 października 2014r. sygn. akt

I SA/Kr 230/14 oraz WSA w Poznaniu wyroku z dnia 5 marca 2014r. sygn. akt

IV SA/Po 1084/13 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12 regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

nie ma też zastosowania w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez ten organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji. Jak słusznie zatem podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, skoro przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją była decyzja Burmistrza S[...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., a J. P. nie brała udziału w wydaniu tej decyzji, to brak było podstaw do jej wyłączenia. Podzielając w pełni zaprezentowane wyżej poglądy Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie zarzucanego przez Skarżącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził też, aby zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 i art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony pomimo braku

oraz niewykazania interesu społecznego uzasadniającego jej udział w sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy przypomnieć, że zgodnie

z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej

do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast według art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej

za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przepis ten wskazuje, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to wydaje postanowienie o dopuszczeniu jej do udziału w toczącym się postępowaniu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Aby z kolei uznać żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to w myśl art. 31 § 1 k.p.a., muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki: 1) żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i 2) przemawiać musi za tym interes społeczny (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 31 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2010, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia

5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy czym spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji.

W przedmiotowej sprawie Klub "Ł." z siedzibą

w W. został dopuszczony do udziału postępowaniu na mocy postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2013 r. i Skarżący, co istotne, nie kwestionował tego rozstrzygnięcia ani w odwołaniu od decyzji Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] marca 2013r. odmawiającej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Stąd też sformułowanie zarzutu w tym zakresie na obecnym etapie należy uznać

za spóźnione. Za chybiony należy uznać również zarzut, że postanowienie

o dopuszczeniu Klubu "Ł." do udziału w postępowaniu nie spełnia wymogów formalnych, gdyż nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia. Z przepisu art. 31 § 2 k.p.a. wynika bowiem wprost, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu i służy ono tylko organizacji społecznej. Skoro Burmistrz S. dopuścił Klub do udziału w postępowaniu, to takie rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne, a w konsekwencji zarzut braku pouczenia

o możliwości wniesienia zażalenia jest bezpodstawny.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi Sąd doszedł

do przekonania, że zasługują one na pełną akceptację.

W tym miejscu należy przypomnieć, że niniejsze postępowanie sądowe poprzedzone zostało sądową kontrolą decyzji organów, zakończoną wydaniem wyroku kasacyjnego z dnia 4 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 524/13. Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało zatem zbadanie

przez Sąd, czy organy stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), cytowanej dalej: "p.p.s.a." - zastosowały się do oceny prawnej i wskazań

co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem

z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przy czym związanie prawomocnym orzeczeniem samego sądu administracyjnego wyraża się w tym, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania

(por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn.. akt II FSK 1889/12, LEX

nr 1518953).

W powołanym wyroku z dnia 4 marca 2014r. Sąd wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i ustalenia stanu faktycznego sprawy w szczególności: 1) w jakim miejscu - lokalu prowadzona ma być wnioskowana przez Skarżącego działalność, czy jest to ten sam lokal w którym żona Skarżącego prowadzi działalność, czy też inny, znajdujący się w tym samym budynku, oraz 2) czy zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej z dnia [...].10.2012 r. polegające na zmianie przedsiębiorcy z H. D. na L. D. jest nadal aktualne. Sąd zaakcentował jednocześnie, że w świetle art. 18 ust. 1, ust. 3 a oraz ust. 5 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, brak jest podstaw do przeprowadzenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czynności wyjaśniających dotyczących dobra społeczności lokalnej, w tym ewentualnego naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć, należy stwierdzić, że pomimo, iż organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy, to rozstrzygnięcie organu II instancji uchylające w całości decyzję organu I instancji oraz odmawiające wydania Skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wadliwe, albowiem pomija w całości ocenę prawną zawartą w ww. wyroku Sądu.

Z ustaleń organu I instancji, uzupełnionych zgodnie z zaleceniami wyroku

z 4 marca 2014 r., wynika jednoznacznie, że w budynku w miejscowości D. wpisane są i zatwierdzone dwa niezależne zakłady żywności i żywienia: Sklep Spożywczo-Przemysłowy należący do żony Skarżącego oraz Pijalnia piwa należąca do Skarżącego. Ustalono też, że wyżej wymienione zakłady prowadzone są w dwóch odrębnych lokalach i są pod nadzorem Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. Na tej podstawie organ I instancji trafnie zatem wywiódł, że skoro Skarżący spełnił wszystkie przesłanki z art. 18 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości pozwalające na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych to nie było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia. Z takim stanowiskiem nie zgodził się natomiast organ II instancji i uchylając decyzję organu I instancji przyjął, że w związku z tym, iż Skarżący nie zgłosił zmiany sposobu użytkowania części budynku na pijalnię piwa, konieczna była odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia.

Rozpatrując zaskarżone rozstrzygnięcie w kontekście przesłanek zawartych

w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i ich oceny prawnej zaprezentowanej

w orzeczeniu z dnia 4 marca 2014r. Sąd doszedł do wniosku, że jest ono wadliwe,

a wadliwość ta wynika z niezrozumienia charakteru prawnego tego rodzaju decyzji. Przypomnieć należy, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją częściowo związaną, o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Oznacza to, że warunki wydania takiej decyzji są prawnie określone i spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych warunków wiąże się

z koniecznością wydania zezwolenia. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca

nie uzyska pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych

w przedmiocie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy

(z uwagi na przekroczenie limitu punktów sprzedaży alkoholu, czy utytułowanie punktu sprzedaży alkoholu) możliwa jest decyzja odmawiająca przyznania zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział możliwości odmowy przyznana zezwolenia z innych przyczyn niż wymienione w art. 18 ust. 1, ust. 3a oraz ust. 5 i 6 ustawy, dlatego też okoliczności wymienione w art. 18 ust. 10 stanowić mogą, co najwyżej przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych,

ale nie odmowy jego przyznania (zob. m.in. uchwała NSA z 18 września 1995 r.,

VI S.A. 10/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Żaden z przepisów analizowanej ustawy

nie przewiduje też odmowy wydania zezwolenia z tego względu, że wnioskodawca zaniechał dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie bowiem podkreślił autor skargi organem właściwym w sprawie zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych jest organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało zatem

ani ustawowego umocowania, ani też dostatecznych danych pozwalających

na rozstrzygnięcie tej kwestii. W ten sposób doszło zatem do niedopuszczalnego przekroczenia kompetencji organu odwoławczego, tym bardziej, że kwestia braku zgłoszenia przez Skarżącego zmiany sposobu użytkowania części budynku zdeterminowała treść wydanej w sprawie decyzji.

Z punktu widzenia Sądu niezrozumiałe jest również kwestionowanie przez organ II Instancji informacji przesłanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., z których wprost wynika, że w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli Państwowego Inspektora Sanitarnego w budynku w miejscowości D. wpisane są i zatwierdzone dwa niezależne zakłady żywności i żywienia (tj. Sklep i Pijalnia), oraz że zakłady te prowadzone są w dwóch odrębnych lokalach i są pod nadzorem Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. Wywodzenie w tych okolicznościach przez Kolegium,

że w przedmiotowym budynku faktycznie znajduje się tylko jeden punkt sprzedaży,

tj. sklep należący do żony Skarżącego jest całkowicie bezpodstawne.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie

przez organ II instancji materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji. Analizując powyższy zarzut w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa.

Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego

i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku,

w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. (wyrok NSA z 10 września 2008 r.

sygn. akt: I OSK 1440/07 LEX nr 489639). Podstawa prawna decyzji musi zatem być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać,

ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok NSA

z 12 kwietnia 1999r. sygn. akt: IV SA 1886/96 LEX nr 48694). Podstawa prawna

nie może być też ograniczona do treści art. 138 k.p.a., lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego. Skoro więc zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to w sposób ewidentny narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., przepisów procedury administracyjnej oraz granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, skarżoną decyzję należało uchylić, orzekając w oparciu o przepis

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.