Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1192/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. S.K.A i Wspólnicy Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2015 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna i Wspólnicy Spółka komandytowo-akcyjna - utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2014 r. nr [...] nieuzgadniąjące pozwolenia na rozbiórkę budynku A na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynków B, C, D, E, F, G i H (komin) wraz z urządzeniami i instalacjami, nawierzchnią dróg oraz chodników na działce nr ew. [...].

Organ wyjaśnił, że sprawa ta była już dwukrotnie rozpatrywana przez organ II instancji, który uchylił zaskarżone postanowienia i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu z [...].06.2014 r. organ wskazał na potrzebę zachowania pierwotnej formy i kondycji materialnej budynku A oraz wyjaśnienia wątpliwości co do stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zapadło ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r.

Minister, powołując się na art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wskazał, że zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] utworzono gminną ewidencję zabytków [...], w której pod nr [...] wpisano budynek nr [...] Zakładów [...] przy ul. [...] w [...]. Fotografia w karcie adresowej potwierdza, iż obiekt ten jest tożsamy z budynkiem oznaczonym lit. A w przedstawionym do uzgodnienia.

Organ podkreślił, iż ustawodawca nie przewidział udziału właścicieli zabytków przy zakładaniu gminnej ewidencji zabytków ani trybu odwoławczego od ujęcia obiektu w ewidencji.

Dalej podał, że w oparciu o art. 4 ustawy o ochronie zabytków i art. 80 k.p.a. - na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ rozstrzyga czy rozbiórka jest dopuszczalna tj. czy nie narusza wartości zabytkowych chronionego obiektu. Organ nie jest przy tym związany wnioskami opinii lub ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy, lecz swobodnie dokonuje oceny materiału dowodowego.

Minister przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i [...] marca 2015 r. dokonał oględzin budynku A, z udziałem przedstawicieli inwestora, podczas których zbadano stan zachowania budynku i formy architektonicznej.

Z całokształtu akt, w tym fotografii z oględzin, wynika, iż obiekt stanowi interesujący przykład zabudowy stolicy z przełomu lat 50 i 60 XX w. z cechami zarówno architektury socrealistycznej, jak i powojennego modernizmu. O wyrazie artystycznym świadczy przemyślana kompozycja bryły, odwołująca się do wzorców klasycystycznych, zastosowanie okładziny z piaskowca w parterze, dekoracyjne ukształtowanie partii wejściowej oraz sgrafitto z wyobrażeniem figuralnym, o formach charakterystycznych dla dekoracji ściennych zdobiących architekturę 2 połowy lat 50 XX w.

Analiza ta potwierdza ustalenia [...] Konserwatora Zabytków o braku przekształceń zewnętrznego kształtu architektonicznego obiektu.

Organ dodał, że strona nie złożyła żadnych dowodów podważających przynależność ww. obiektu do dawnych Zakładów [...] przy [...] w [...]. Niemniej wykluczenie tej okoliczności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. O wartościach zabytkowych obiektu świadczy bowiem jego forma architektoniczna, a nie pierwotna funkcja, czy wydarzenia historyczne z nim powiązane. Jednocześnie tak stylistyka, jak i technologie budowlane użyte do wzniesienia zabytku, charakterystyczne dla okresu jego powstania, stanowią wyraz minionej epoki w historii architektury. Nie ma zatem przesłanek do uznania obiektu za dobro kultury współczesnej. Ponadto, z akt nie wynika, by obiekt był w stanie katastrofy budowlanej, remont był niemożliwy, czy oznaczał rekonstrukcję większej części substancji budowlanej. Badając stan zachowania obiektu organ przeanalizował całość dokumentacji dotyczącej oceny kondycji technicznej.

W projekcie budowlanym złożonym do uzgodnienia, stwierdzono, że budynek posiada dostateczny stan techniczny. W operacie szacunkowym nieruchomości rzeczoznawcy dr J. Ł. w 2003 r., zaznaczono z kolei, że obiekt charakteryzuje solidna konstrukcja w dość dobrym stanie.

Stosunkowo dobry stan zachowania obiektu potwierdza też materiał fotograficzny wskazujący, że zachował się całokształt bryły i formy, a ubytki wykończenia są nieznaczne.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty zażalenia organ wyjaśnił, że uzyskanie przez ówczesnego właściciela nieruchomości pozwolenia na rozbiórkę hali produkcyjnej na działce nr ew. [...] decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].09.2003 r. nie obliguje organu konserwatorskiego jej respektowania ani nie sprawia, że odmowa uzgodnienia narusza art. 8 k.p.a. Sprawa pozwolenia na rozbiórkę prowadzona w 2003 r. i niniejsze

postępowanie uzgodnieniowe, nie są tożsame - nie mamy w nich do czynienia z tym samym inwestorem, ani stanem faktycznym, co jak sama skarżąca wskazuje, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/12, jest niezbędne, aby doszło do naruszenia ww. przepisu.

Organ podkreślił, że budynek ujęto w gminnej ewidencji zabytków w 2012 r., po nowelizacji ustawy o ochronie zabytków z 2010 r. W 2003 r. organ konserwatorski nie wypowiadał się zatem co do rozbiórki. W sprawach uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, organy ochrony zabytków uzyskały narzędzie do ochrony obszarów i obiektów, ujętych w gminnej ewidencji zabytków (a do czasu założenia tej ewidencji - ujętych w wykazach z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw) wraz z wejściem w życie ww. ustawy 5.06.2010 r. Przed tym dniem, organ konserwatorski posiadał uprawnienie do uzgadniania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych i obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycje, na które uzyskano pozwolenia na rozbiórkę przed 5.06.2010 r., nie wymagały uzgodnienia konserwatorskiego.

Minister dodał, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost konieczność rozbiórki budynku A. Jednak, orzeczenia te nie były przedmiotem uzgodnienia, a zatem organ nie jest związany ich treścią.

Organ stwierdził, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych i niedopuszczenie do zniszczenia ich zabytkowej substancji. Uwzględnienie interesu inwestora doprowadziłoby do całkowitej destrukcji cennego przykładu architektury z przełomu lat 50 i 60 XX w., a zatem godziło w interes społeczny.

Na koniec organ wskazał, że w gminnej ewidencji zabytków dla [...] nie ujęto pozostałych zabudowań i obiektów stanowiących przedmiot postępowania, a zatem organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w tym zakresie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka z o.o. Spółka k.a. i Wspólnicy Spółka k.a. i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 39 ust. 3 Prawo budowlane poprzez brak podstawy prawnej do "nieuzgodnienia" pozwolenia na rozbiórkę budynku A; błędną ocenę wartości historycznej i artystycznej budynku A nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo niezastosowania się do wytycznych zawartych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. o konieczności dokładnego zbadania stanu faktycznego,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 77 i art. 124 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo niezbadania rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu i lakoniczne uzasadnienie tej wartości poprzez ogólnikowe odwołanie się do opisu wyglądu obiektu,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 77 i 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, które nie zmierzało do uzupełnienia dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, lecz stanowiło postępowanie dowodowe, do którego przeprowadzenia zobowiązany był organ I instancji,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo iż decyzją z [...] września 2003 r. pozwolono już na rozbiórkę wszystkich obiektów przy ul. [...] w [...]

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie materiału dowodowego, na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny oraz błędne ustalenie stanu faktycznego,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2014 r. odmawiające – w trybie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego - uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku A na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz umarzające postępowanie w pozostałym zakresie.

Świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zaznaczyć na wstępie trzeba, że podstawę materialno – prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie

na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Stosownie zaś do art. 39 ust. 3 cyt. ustawy w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Instytucja "uzgodnienia" zakłada zatem współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia.

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem dokonanie oceny, czy organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku A na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] przekroczyły granice uznania administracyjnego.

W obowiązujących przepisach prawa ustawodawca nie wymienił przypadków, w których należy wydać pozwolenia, a w jakich odmówić jego udzielenia. Ocena ta powinna zatem każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy w rzetelny sposób - z zachowaniem podstawowych zasad posterowania administracyjnego – w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Podkreślić bowiem należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 o ochronie zabytków obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 u.o.z. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie

rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków.

Zdefiniowana w ww. regulacji ochrona zabytków prowadzić zatem powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej), przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie ona wymagała bądź zachowania go w stanie nienaruszonym, bądź częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia.

Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, całokształt zgromadzonego i uzupełnionego w postępowaniu przed organem odwoławczym materiału dowodowego, w tym dokonanego również podczas oględzin potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jak ustaliły organy konserwatorskie obiekt jest interesującym przykładem zabudowy stolicy z przełomu lat 50 i 60 XX w. zwierającym tak elementy architektury socrealistycznej jak i elementy powojennego modernizmu. O wyrazie artystycznym świadczy kompozycja bryły, odwołująca się do wzorców klasycystycznych, zastosowanie okładziny z piaskowca w części parterowej, dekoracyjne ukształtowanie partii wejściowej oraz sgrafitto z wyobrażeniem figuralnym, o formach charakterystycznych dla dekoracji ściennych zdobiących architekturę drugiej połowy lat 50 XX w. Ponadto, zewnętrzny kształt architektoniczny obiektu nie był poddawany przekształceniom.

Tym samym zarówno stylistyka, jak i technologie budowlane użyte przy budowie budynku A, charakterystyczne w czasie jego powstania, odzwierciedlają minioną epokę w historii architektury.

Z akt nie wynika również, że obiekt zagrożony jest katastrofą budowlaną, czy też jego stan uniemożliwia przeprowadzenie remontu. Wyłączono także przy ewentualnym remoncie konieczność przeprowadzenia rekonstrukcji większej części substancji budowlanej. Nawet w projekcie rozbiórki przedłożonym do uzgodnienia przez inwestora stwierdzono, że budynek znajduje się w dostatecznym stanie technicznym.

Stosunkowo dobry stan zachowania obiektu potwierdza też materiał fotograficzny z którego wynika, że zachował się całokształt bryły i formy, a ubytki wykończenia są nieznaczne.

Na uwadze mieć przy tym trzeba, że każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków podlega ochronie bez względu na stan zachowania

jak stanowi art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany.

Wbrew zarzutom skargi odnośnie naruszenia wymienionych przepisów postępowania organ odwoławczy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym również prawidłowo uzupełnionego, stosownie do art. 80 k.p.a. dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, w oparciu o które wydał zaskarżone postanowienie. Dokonując oceny odniósł się do każdego z dowodów w niej zgromadzonych, jak również do okoliczności podniesionych przez skarżącą. Wskazać przy tym trzeba, iż zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 kpa, pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, mając na względzie całość materiału dowodowego, w tym wynikający ze zgromadzonych dowodów stan zachowania obiektu objętego wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki, organ miał podstawy aby przyjąć, że nadal przedstawia on wartości prawnie chronione. Ocena organu w tej sprawie, jest pełna, oparta na materiale dowodowym i analizie argumentów skarżącej.

Z podanych przyczyn słusznie Minister uznał, że przedstawione do uzgodnienia zamierzenie rozbiórki analizowanego obiektu budowlanego należy rozpatrzyć negatywnie.

Zdaniem Sądu, organ konserwatorski dokonując powyższej oceny nie naruszył ani wskazanego w skardze art. 77 § 1 k.p.a., ani też art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów, czy nieprawidłową ich ocenę. Organ odwoławczy nie mógł również naruszyć art. 138 § 2 kpa, skoro go nie stosował.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia m.in. art. 8 kpa w kontekście uprzedniego wydania pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu decyzją z dnia [...] września 2003r. Sąd wyjaśnia, że zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza wyłącznie różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Taka sytuacja nie miał jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że art. 39 ust. 3 został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474) z dniem 5 czerwca 2010 r., a gminna ewidencja zabytków [...] została utworzona zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012r. (nr [...]). Skoro po powyższych zmianach obiekt został umieszczony w gminnej ewidencji zabytków, to organy ochrony konserwatorskiej miały obowiązek wpis ten respektować. Wobec powyższego zarzut ten, jako chybiony nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.