Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 156/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 9a ust. 2, 7, 8, 9, 10, 15, art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Asystent Sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w sprawie: ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lutego 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie: ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W podstawie prawej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.p.p.r."

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.:

1. art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomimo że powinna ona wejść w życie z upływem czternastu dni od dnia jej ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy w związku z § 115 oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanej dalej "rozporządzeniem z.t.p.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując go w odniesieniu do treści art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy, podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny;

3. art. 9a ust. 15 w związku z 9a ust. 8 ustawy i § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 2 i 15 ustawy i § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 załącznika do uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu, oraz wskazanie jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu wniosku przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków Zespołu;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9c ust. 3 ustawy i § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 ustawy, co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności;

6. art 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust 10 ustawy w zw. z art. 115 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 6 załącznika do uchwały, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta w drodze zarządzenia, podczas gdy art. 9a ust. 15 ustawy upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania bez możliwości przekazywania kompetencji;

7. art. 9a ust. 7 ustawy oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 9 załącznika do uchwały, że spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie ustawy;

8. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 16 załącznika do uchwały, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co jest literalnym powtórzeniem art. 9a ust 13 ustawy;

9. art. 9a ust 9 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 20 załącznika do uchwały, że obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust 9 ustawy;

10. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 3 ust. 19 załącznika do uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w jego pracach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z .Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd taki, ugruntowany już w orzecznictwie – w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – wyraził Naczelny Sąd Administracyjny choćby w wyrokach z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl i z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, Lex nr 275445).

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (...).

Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu.

Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. ("na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy") jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy nie budzi wątpliwości, że zawarte w akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mają one charakter powszechny na terenie gminy.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, ze względu na materię w niej uregulowaną zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). Abstrakcyjność norm zawartych w uchwale wyraża się natomiast w takim ich ukształtowaniu, aby poprzez powtarzalność sytuacji związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunkami jego funkcjonowania, zapewnić działanie zespołu w sposób prawidłowy i nieprzerwany. Nadto stanowienie tego aktu normatywnego ma być oderwane od indywidulanie określonego adresata co nadaje normom zawartym w uchwale charakter norm generalnych.

Warunkiem zaś wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Taki akt, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, powinien być ogłoszony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia ( lub w dłuższym terminie).

Zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego. Niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem narusza art. 7, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Niezależnie od tego uchybienia, Sąd dokonał oceny pozostałych zarzutów skargi.

W § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Miasta: Ośrodka Pomocy Społecznej, Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Komisariatu Policji; Straży Miejskiej, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Mając na uwadze tak skonstruowane zapisy zaskarżonej uchwały, zgodzić się należy ze skarżącym, że naruszają one art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu, naruszają one również zapisy art. 9a ust. 4 i 5 ustawy.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie natomiast z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Jak zaś wynika z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Tak więc art. 9a ust. 3-4 ustawy określa w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje natomiast radzie kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Przepis ten nie przyznaje także radzie kompetencji do regulacji w uchwale kręgu podmiotów wchodzących w skład tego zespołu.

Ustawa nie zawęża kręgu organizacji pozarządowych mających być członkami zespołu interdyscyplinarnego do tych, które działają na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Uchwała nadto pomija, jako członków Zespołu, podmioty określone w art. 9a ust. 4 i 5 ustawy.

Zdaniem Sądu, § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, stanowi zbędne powtórzenie jak i nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

W świetle omawianego zapisu zaskarżonej uchwały do grona podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia nie włączono pominiętych w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały podmiotów określonych w art. 9a ust. 5 ustawy. Należy zatem stwierdzić, że Rada § 1 ust. 3 załącznika do uchwały dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Ponadto w pozostałej części zapis ten stanowi niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego. Skutkuje to nieważnością uchwały w omawianej części.

Należy podzielić również zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy w związku z § 115, § 118, § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez uregulowanie § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji na jego wniosek , na wniosek podmiotu, którego on jest przedstawicielem, na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe postanowienia uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została ona natomiast upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym postanowienia § 2 załącznika do uchwały przekraczają delegację ustawową.

Za niezgodny z prawem należało uznać także § 3 ust. 3 uchwały, stanowiący że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia (przykładowo w formie ustnej do protokołu). W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi również o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Wskazać należy, że z cytowanej normy ustawowej wynika, że oświadczenie o zachowaniu poufności powinno zostać złożone przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Wobec powyższego należy zgodzić się z zarzutami skargi, że niezgodny z art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy, jest zapis zawarty w § 4 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym oświadczenie takie składa się przed udziałem w pierwszym posiedzeniu Zespołu, stanowi on bowiem modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy.

Za zasadny uznać należy również zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, określający, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta w drodze zarządzenia. Treść normy kompetencyjnej, zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do wyłącznej kompetencji organu uchwałodawczego gminy, wykonywanej w formie aktu prawa miejscowego – uchwały, należy ustalenie zarówno szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, jak i trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków tego zespołu. Za niedopuszczalne należy w świetle tego przepisu uznać "oddelegowanie" tej kompetencji na rzecz samego zespołu interdyscyplinarnego i zawarcie szczegółowych regulacji w tym zakresie w regulaminie organizacyjnym, opracowywanym przez tenże zespół. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa (zob. wyroki WSA w Gorzowie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 i WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zgodzić się należy także ze skarżącym, że zapisy § 3 ust. 9, ust. 16 i ust. 20 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie odpowiednio treści: art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 13 oraz art. 9a ust. 9 ustawy. W omawianym zakresie Rada w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Zgodnie z § 143 rozporządzenia z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy, zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w tym w aktach rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 713/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W judykaturze możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych dopuszczono jedynie w sytuacji o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 60/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu, w analizowanej uchwale powtórzenia takie były zbędne.

Mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 ustawy, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie miasta, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu (§ 3 ust. 19 załącznika do zaskarżonej uchwały). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawnego niższej rangi należy interpretować w sposób ścisły, musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie, nie usprawiedliwiają wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy miasta nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Wskazana w § 3 ust. 19 regulacja, zgodnie z którą uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.