Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 13/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do rozpoznania wniosku w części
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1c, pkt 3a-h, pkt 4a, pkt 5 i pkt 5c
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 ust. 1 i3, art. 6c ust. 1, art. 9b, art. 9n
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 79 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 9 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [....] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku strony skarżącej A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [....] z dnia 19 listopada 2021 r. w części dotyczącej pkt 1, 3 i 4 w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność określona w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. A Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] (dalej: "Spółka"), powołując się na art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej: "u.d.i.p.) wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Spółka zwróciła się o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1. wykazu pojazdów, które brały udział w realizacji przez B Sp. z o.o. w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych, segregowanych z terenu Gminy [...], ze wskazaniem jaką frakcję odpadów zbierały - za okres od [...].01.2021 r. do [...].10.2021 r., w oparciu o dane zawarte w systemie Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO) dla Jednostek Administracji Publicznej (JAP) – (https://iap-bdo.mos.gov.pl);

2. wykazu pojazdów, które brały udział w realizacji przez B Sp. z o.o. w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych, segregowanych z terenu Gminy [...], ze wskazaniem jaką frakcję odpadów zbierały - za okres od [...].01.2021 r. do [...].10.2021 r., w oparciu o dane uzyskane od B Sp. z o.o.;

3. raportu wygenerowanego z systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami dla Jednostek Administracji Publicznej (https://iap-bdo.mos.gov.pl/) obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów komunalnych sporządzanych przez B Sp. z o.o. na potrzeby realizacji odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy [...] (wraz z ewentualnymi potwierdzeniami oraz informacjami, o których mowa w art. 71a ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) - za okres od [...] kwietnia 2021 r. do [...] października 2021 r.;

4. raportu wygenerowanego z systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami dla Jednostek Administracji Publicznej (https://iap-bdo.mos.gov.pl/) obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów sporządzanych przez B Sp. z o.o. na potrzeby realizacji odbioru odpadów na terenie Gminy [...] (wraz z ewentualnymi potwierdzeniami oraz informacjami, o których mowa w art. 69 ust. 3, 3a, 3b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) - za okres od [...] kwietnia 2021 r. do [...] października 2021 r.;

5. informacji o przeprowadzonych kontrolach wśród podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych w latach 2020-2021;

6. informacji o planowanych kontrolach wśród podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych w miesiącach listopad-grudzień 2021.

Spółka, powołując się na art. 14 ust. 1 u.d.i.p., zawnioskowała o udostępnienie informacji za podany adres email: [....], ewentualnie poprzez udostępnienie łącza internetowego umożliwiającego pobranie dokumentów.

W odpowiedzi – pismo z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] – Wójt Gminy [...] poinformował, że informacja publiczna, o którą zwrócono się w pkt 1, 3, 4 wniosku jest informacją przetworzoną, ponieważ organ nie posiada gotowego zestawienia we wnioskowanej formie oraz zakresie. Dlatego powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wójt wezwał do wskazania jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem informacji w formie i zakresie wskazanym we wniosku.

Natomiast odnośnie pkt 2 Wójt poinformował, że Gmina nie posiada informacji w żądanym zakresie. Odpowiadając na pkt 5 poinformował, że w latach 2020-2021 nie prowadzono kontroli podmiotów wpisanych do rejestru regulowanej. Natomiast w zakresie pkt 6 poinformował, że organ nie posiada planu kontroli podmiotów wpisanych do rejestru regulowanej. Decyzje w tym zakresie podejmowane są na bieżąco z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i sytuacji epidemicznej związanej z pandemią COVID-19.

Pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe niezastosowanie ww. przepisów oraz nieudostępnienie przez organ informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz w terminie wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących podczas, gdy ze względu na fakt posiadania tego rodzaju informacji publicznej, organ jest zobowiązany do jej udostępnienia.

Wobec powyższego skarżąca Spółka zawnioskowała o:

- zobowiązanie organu do dokonania w określonym przez Sąd terminie czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej w zakresie zgodnym z wnioskiem z [...] listopada 2021 r.;

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

- przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca Spółka wyjaśniła, że na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o odpadach utworzona została tzw. "Baza danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami". W BDO znajdują się informacje o podmiotach odbierających odpady wraz z informacjami co do ilości odebranych odpadów (z podziałem na odpady selektywne i zmieszane) – art. 79 ust. 2 pkt 15 ustawy o odpadach oraz informacje zawarte w dokumentach ewidencji odpadów - art. 79 ust. 5 pkt 1 ustawy o odpadach. Dodatkowo art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na posiadacza obowiązek bieżącego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Oznacza to konieczność niezwłocznego umieszczania wymaganych informacji (w szczególności w ramach kart przekazania odpadów oraz kart przekazania odpadów komunalnych) w BDO za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (art. 67 ust. 6 ustawy o odpadach). Natomiast art. 83 ust. 1 cyt. ustawy ustanawia katalog podmiotów, które posiadają dostęp do BDO. Zgodnie z pkt 15 tego przepisu w zw. z pkt 20 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie funkcjonowania Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1071) wójt/burmistrz/prezydent miasta posiada dostęp (wgląd) do BDO m. in. w zakresie informacji zawartych w kartach przekazania odpadów oraz kartach przekazania odpadów komunalnych. W kolumnie nr 6 ww. rozporządzenia wskazano "tak" odnośnie "możliwości przeglądania informacji i generowania raportów" w zakresie uprawnień dotyczących wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Skarżąca Spółka wywiodła, że dostęp do BDO związany jest z kompetencjami i zadaniami wykonywanymi przez poszczególne organy (art. 83 ust. 2 ustawy o odpadach). Przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej: "u.c.p.g.) przewidują, że na gminie spoczywa kluczowy obowiązek kontroli szeroko rozumianej prawidłowości wykonywania działalności przez podmioty odbierające odpady. Jest to działalność regulowana - art. 9b ust. 1, art. 9d i nast., art. 9q u.c.p.g.). Potwierdzeniem powyższego są także dostępne na stronie Ministerstwa Klimatu i Środowiska informacje – m.in. z dnia 28 sierpnia 2020 r. "Dostęp do BDO dla wójtów, burmistrzów, prezydentów" – o konieczności uzyskania dostępu do konta w BDO, za pośrednictwem którego będzie możliwa realizacja ww. obowiązku jako jednostka administracji publicznej.

Skarżąca stwierdziła zatem, że Gmina [...] jest w posiadaniu informacji, zawnioskowanych w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku. Organ uprawniony jest do wygenerowania raportu obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów lub kartach przekazania odpadów komunalnych. Co więcej, organ posiada m. in. informacje na temat numerów rejestracyjnych pojazdów specjalnych ("śmieciarek") dokonujących odbioru poszczególnych rodzajów (frakcji) odpadów. Informacje te korelują z informacjami posiadanymi przez Gminę [...] na potrzeby prowadzenia rejestru działalności regulowanej podmiotów odbierających odpady (w zakresie danych odnośnie pojazdów wykorzystywanych na potrzeby realizacji działalności gospodarczej). Jednocześnie dostępu/wglądu do powyższych informacji nie posiadają podmioty prywatne (w tym przedsiębiorcy).

Skoro organ jest w posiadaniu wnioskowanej przez skarżącego informacji (w tym w formie gotowego zestawienia, m. in. raportu generowanego z BDO), to brak jest możliwości jej kwalifikacji jako przetworzonej. Stanowi ona zatem tzw. "informację prostą". W rezultacie, skarżący nie jest zobowiązany do wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie skarżącej Spółki organ wobec nieudostępnienia informacji we właściwym terminie, naruszył przepisy i pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., zawnioskował o oddalenie skargi. Jego zdaniem przepisy powołane przez stronę skarżącą potwierdzają słuszność stanowiska organu. Bezsporne jest, że Gmina [...] na podstawie art. 83 ustawy o odpadach, posiada dostęp do systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami dla Jednostek Administracji Publicznej (https://iap-bdo.mos.gov.pl).

Organ wskazał, że skarżący żąda wykazu pojazdów, które brały udział w realizacji przez B Sp. z o.o. w zakresie odpadów komunalnych w okresie od - do. W ocenie Wójta pytanie to budzi wątpliwości w kontekście udzielenia odpowiedzi. Nie wiadomo bowiem o co dokładnie chodzi skarżącemu, czy o podanie marki pojazdu, czy też szerszego opisu pojazdu np. marki, model pojazdu, typ pojazdu, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, rodzaj napędu, itp. Dopiero podanie szerokiego opisu, wypełnia definicję pojazdu zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 450). Być może skarżącemu zależało na uzyskaniu informacji o pojazdach specjalistycznych biorących udział w odbiorze odpadów komunalnych. Jednak organ nie może domniemywać zakresu pytania. W zakresie pytania o pojazdy prawidłowo udzielono odpowiedzi, że organ nie posiada przedmiotowych danych. Zgodnie z art. 67 ust. 3a ustawy o odpadach organ może z systemu BDO odczytać jedynie numer rejestracyjny i identyfikujący pojazd specjalny ("śmieciarki") dokonując transportu odpadów. Organ dokonując przetworzenia informacji, poprzez utworzenie rejestru z kart przekazania odpadów, mógłby udzielić skarżącemu informacji jedynie o nr rejestracyjnych pojazdów biorących w zbieraniu odpadów komunalnych.

Wójt podtrzymał także swoje stanowisko, że wygenerowanie raportów, które żąda skarżący, wymaga ich utworzenia. Z konstrukcji pytania nie wiadomo dokładnie co żąda skarżący. Z systemu BDO dla Jednostek Administracji Publicznej (https://iap-bdo.mos.gov.pl/) można wygenerować kartę przekazania odpadów, która zawiera 15 pozycji. Organ w sposób syntetyczny musiałby zliczyć, w tym przypisać ilość odpadów do poszczególnych nr rejestracyjnych pojazdów specjalistycznych "śmieciarek", które transportowały odpowiedni rodzaj odpadu (bo jak się można domyślać o taką informację skarżącemu chodzi), i tak utworzony raport przekazać skarżącemu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z u.c.p.g. transport odpadów komunalnych z terenu gminy, mogą prowadzić jedynie firmy, które są wpisane do rejestru działalności regulowanej prowadzonej przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Zarówno skarżący A Sp. z o.o. Sp.k., jak również B Sp. z o.o., wpisane są do rejestru działalności regulowanej prowadzonej przez Wójta Gminy [...].

Zdaniem organu żądanie Skarżącego należy traktować jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Celem prawa do informacji jest troska o dobro publiczne, przez które należy rozumieć prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Jeżeli wnioskodawca kieruje żądania, które de facto mają zaspokoić wyłącznie jego interes, to wniosek taki nie podlega pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować. Celem ustawy nie jest bowiem zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji publicznej, ale przeznaczonych dla własnych celów handlowych czy zawodowych (wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16).

Wójt stwierdził zatem, że Skarżący winien samodzielnie uzyskać żądane informacje z rejestru BDO. Nie może żądać od organu informacji zawartej w rejestrze, którego ten organ nie prowadzi, a ponadto służącej jedynie pozyskaniu informacji o podmiocie konkurencyjnym działającym na tym samym lokalnym rynku podmiotów regulowanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko. Zanegowała argumentację organu, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Aprobata takiego stanowiska kształtowałaby rażąco negatywne skutki społeczno-gospodarcze – wynikające z ograniczenia transparentności działań organów administracji publicznej. To na organie spoczywa ciężar dowodu, że dana informacja stanowi informację przetworzoną. W niniejszej sprawie organ w sposób szczątkowy i ogólny podał informację w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom organu wniosek o udostępnienie informacji był jednoznaczny i precyzyjny.

Czynność Gminy [...] zainicjowana wnioskiem skarżącego polegałaby na wyszukaniu w BDO wnioskowanego raportu, jego pobraniu oraz udostępnieniu. Skarżący nie wymagał "zliczania" przez organ jakichkolwiek wartości wynikających z pobranych raportów. Treść samych raportów ukazywałaby zarówno wykaz pojazdów, jak i frakcję zbieranych odpadów. Dodatkowo dla większej przejrzystości skarżący we wniosku użył podkreślenia linku do strony internetowej, z której organ uprawniony jest do pobrania raportu. Wbrew twierdzeniom organu wnioskowane informacje należą do kategorii "spraw publicznych" i stanowią realizację przysługującego każdemu podmiotowi prawa kontroli działalności podmiotów publicznych. Bezpodstawnym jest twierdzenie organu o konkurencyjności pomiędzy dwoma podmiotami i wykorzystania żądanej informacji do własnych prywatnych celów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oczywistym jest, że Wójt jest organem władzy publicznej zgodnie z treścią tego przepisu.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). I tak, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 a - h u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1.

Udostępnieniu podlega także informacja o:

- programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1c u.d.i.p.),

- danych publicznych, w tym w szczególności:

• dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.),

• majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5c u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie żądane we wniosku informacje dotyczyły realizacji zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15 informacja ta, dotycząca gospodarki odpadami, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przechodząc do oceny sposobu załatwienia wniosku skarżącego Sąd stanął na stanowisku, że wobec stwierdzonego braku informacji żądanej w pkt 2 organ prawidłowo poinformował skarżącego o tym fakcie w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Sam skarżący zadając to pytanie de facto przesądzał brak posiadania tej informacji przez Wójta, wskazując, aby ten zwrócił się o nią do B sp. z o.o.

Z zachowaniem tego terminu organ udzielił skarżącemu informacji żądanych w pkt 5 i 6 wniosku. Stanowią one informację publiczną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Poinformował skarżącego, że:

- w latach 2020 – 2021 nie prowadzono kontroli podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej, odpowiadając tym samym na pytanie 5

- oraz, że tutejszy organ nie posiada planu kontroli podmiotów wpisanych do rejestru regulowanej. Decyzje w przedmiotowym zakresie podejmowane są na bieżąco, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa oraz sytuacji epidemicznej związanej z pandemią COVID-19 – odpowiadając na pytanie 6 wniosku.

Pytania wniosku nr 1, 3, 4 dotyczą danych zawartych w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami, zwaną BDO. Została ona utworzona na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699), dalej ustawa o odpadach.

Na tle niniejszej sprawy istotny jest fakt, że Wójt ma dostęp do bazy BDO prowadzonej przez Marszałka Województwa, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach, a żądane informacje (pkt 1, 3, 4 wniosku) zawarte są w tym rejestrze, co nie było kwestionowane.

Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), dalej "u.u.c.p.g." utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z ust. art. 3 u.u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania.

W art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. wskazano natomiast, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1) oraz że w drodze uchwały może postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2).

Zgodnie z art. 9b u.u.c.p.g.

1. Działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162).

2. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

3. Rejestr prowadzi się w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach danych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670), która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami (również BDO).

Art. 9n u.u.c.p.g. stanowi, że:

1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań.

2. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy.

3. Sprawozdanie zawiera:

1) imię i nazwisko lub nazwę, adres zamieszkania lub siedziby podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, numer rejestrowy, o którym mowa w art. 9b ust. 4 pkt 5, numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile został nadany;

2) informacje o miejscu prowadzenia działalności;

3) informacje o masie:

a) poszczególnych rodzajów odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych oraz sposobie zagospodarowania tych odpadów, wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały one przekazane,

b) 69 pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, powstałych z odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, przekazanych do składowania albo do termicznego przekształcania,

c) odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

d) 70 (uchylona)

4. 71 Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania.

5. Podmiot, o którym mowa w ust. 4, w sprawozdaniu podaje liczbę właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne, oraz dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości oraz w przypadku rozwiązania umowy - informację, do kiedy umowa obowiązywała.

6. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.

7. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.

Co do żądanych informacji w pkt 1, 3, 4 Sąd przesądził, że mają one charakter informacji publicznej. Ich przedmiotem są informacje zawarte w BDO, przekazane tam przez przedsiębiorstwo realizujące odbiór odpadów komunalnych na terenie Gminy [...]. Dane te obrazują sposób wykonywania zadań w zakresie komunalnej gospodarki odpadami przez Gminę (art. 6 ust. 1 pkt 1c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut organu, zawarty w odpowiedzi na skargę, że nie może udzielić informacji publicznej na podstawie rejestru, którego sam nie prowadzi.

Należy podkreślić, że w sprawie nie chodzi o informację publiczną opisaną w art. 6 ust. 1 pkt 3f u.d.i.p., ale informację o majątku publicznym i sposobie gospodarowania nim. Także z faktu, że dostęp do rejestru BDO mają podmioty publiczne (art. 83 ustawy o odpadach) nie można wyciągnąć wniosku o zaistnieniu sytuacji z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Dostęp podmiotu publicznego do BDO – w tym Wójta, który częściowo sam go tworzy, należy traktować jako narzędzie, za którego pomocą wykonuje on ciążące na nim zadania z u.u.c.p.g.

Sąd rozważał także czy żądane informacje nie powinny być udzielone w trybie przewidzianym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373), dalej ustawa o udostępnianiu informacji.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji podlegają udostępnieniu informacje o stanie takich elementów środowiska jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami. Art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji został transponowany do polskiego systemu prawnego z dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). Wedle motywu 10 dyrektywy wskazano, że "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył zatem, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska nie zawiera własnej definicji "środowiska". Polski ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Tak więc "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka" (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX 2001). Ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego. We wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący nie pytał o ten zakres funkcjonowania państwa.

Wnioskodawca w istocie pytał o sposób wykonywania i finansowania zadań własnych gminy w zakresie wynikającym z u.u.c.p.g. i gospodarki odpadami.

Tego rodzaju pytanie ma charakter informacji publicznej rozpoznawanej na podstawie i w trybie u.d.i.p. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 2158/17).

W związku z zarzutem organu wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy rozważyć w kontekście nadużycia prawa. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. – tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 2267/19. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji czego przyjęto, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej - zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19

i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu.

Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może stać się informacja dotycząca indywidualnego, prywatnego interesu, a którą to informację można pozyskać w innym trybie.

Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Rację ma skarżący stwierdzając w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., że Wójt w odpowiedzi na skargę zdaje się kształtować tezę, wedle której udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne ze względu na to, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność konkurencyjną wobec spółki B. Tymczasem tego rodzaju twierdzenie pozostaje bez względu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. To, jaki podmiot składa wniosek ok udostępnienie informacji publicznej, nie stanowi przesłanki jej udostępnienia. Tego rodzaju ograniczenia nie ma zarówno w przepisach Konstytucji, jak i art. 5 u.d.i.p. Niedopuszczalna jest więc tak rażąco sprzeczna z przepisami argumentacja. Zgodnie m. in. z wyrokiem WSA w Białymstoku z 26.11.2019 r. (II SAB/Bk 101/19): "Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu. Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Brak jest więc możliwości uzależniania możliwości udostępniania informacji publicznej od tego, jaki podmiot składa wniosek (np. przedsiębiorca/osoba fizyczna/fundacja).

Akceptacja stanowiska organu prowadziłaby do rażącego ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o dostęp do informacji publicznej. Wynikałoby to z uprawnienia do jej nieudostępniania również w sytuacji, gdy treść informacji mogłaby całkowicie hipotetycznie zostać wykorzystana przez wnioskodawcę w jakimkolwiek celu prywatnym. Tymczasem zasadniczo każda informacja publiczna może zostać wykorzystana przez jakiegokolwiek wnioskodawcę w celach prywatnych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] stwierdza, że "(...) Skarżący wykorzystuje narzędzie wniosku do prywatnych celów, walki z firmą konkurencyjną.". Tymczasem tego rodzaju rzekomy zamiar nie wynika z jakiejkolwiek informacji/dowodu przedstawionego w aktach sprawy. Jest to więc wyłącznie bezpodstawne twierdzenie organu, nie znajdujące oparcia zarówno w jakimkolwiek materiale procesowym, jak i okolicznościach faktycznych sprawy.

Ogólne stwierdzenie o istnieniu "konkurencyjności" jest niewystarczalne do stwierdzenia, że konkurencja pomiędzy dwoma podmiotami faktycznie występuje. Identyfikacja istnienia tego rodzaju okoliczności wymagałaby przeprowadzenia m. in. analiz rynkowych, identyfikacji "rynku właściwego", porównania sytuacji gospodarczej obu podmiotów. Hipotetyczne rozważania organu nie zasługują na uwzględnienie.

Bezprzedmiotowość twierdzeń Gminy [...] wynika również z tego, że we wskazanym przez organ postępowaniu przetargowym oferta została złożona wyłącznie przez jeden podmiot – B. Skarżący nie uczestniczył w tym przetargu. Organ w postępowaniu sądowym nie zaprzeczył twierdzeniom skarżącego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9 września 2021 r., III OSK 872/21 odnośnie relacji pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do ochrony prywatności, w szczególności wykształconym w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciem informacji ad personam.

Wójt w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2021 r. do wykazania interesu publicznego w udzieleniu informacji zawartej w pkt 1, 3, 4, uznając ja za informację przetworzoną. Nie zakreślił w tym zakresie skarżącemu żadnego terminu. Skarżący przyznał (str. 2 skargi), że otrzymał je w dniu [...] grudnia 2021 r. Po upływie około 1 miesiąca, w styczniu 2022 r. wnioskujący informację podmiot złożył skargę na bezczynność organu.

Postępowanie organu w tym zakresie było jednak nieprawidłowe. Wnioskodawca powinien mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. informacji przetworzonej. Zgodnie z tym przepisem – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca występujący o udzielenie informacji publicznej – na etapie składania wniosku – nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/21).

Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest zatem ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a.

W przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego, żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji, podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3142/21).

Przy czym, należy tu podkreślić, że Sąd w przedmiotowej sprawie, nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, bowiem następuje to w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji.

Organ winien więc zwrócić się ponownie do strony o wskazanie w zakreślonym terminie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w jakim zakresie żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. A następnie, po uzyskaniu odpowiedzi lub upływie terminu na jej udzielenie – udostępnić ją lub wydać stosowną decyzję w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej.

Nie można zatem uznać za zgodne z u.d.i.p. załatwienie niniejszej sprawy wezwaniem organu z dnia [...] listopada 2021 r., które nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie w tej części.

Z tych względów co do pkt 1, 3, 4 należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. (pkt I. wyroku) (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Z tych też przyczyn stwierdzona bezczynność, zdaniem Sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a) – pkt II wyroku. Organ nie wykazał się złą wolą, czy brakiem reakcji na wniosek skarżącego, ale wniosek w części załatwił nieprawidłowo. Okoliczności te legły u podstaw rozstrzygnięcia także w pkt III wyroku – art. 149 § 2 P.p.s.a.

Sąd orzekł o nieprzyznaniu stronie żądanej sumy pieniężnej, ponieważ uznał, że nie jest to w przedmiotowej sprawie konieczne.

Sąd oddalił skargę co do żądania stwierdzenia bezczynności w załatwieniu wniosku w pkt 2, 5, 6, gdyż zostały one prawidłowo rozpatrzone z prawem przed wniesieniem skargi (art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.