Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1177/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych 1) uchyla zaskarżone orzeczenie, 2) zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz B. S. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. S. (dalej: "Skarżący", "Strona") od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. z ... listopada 2013 r., nr .., którym uznano Skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm. - dalej: "u.n.d.f.p.") Główna Komisja Orzekająca w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO") orzeczeniem z dnia ... lipca 2014 r. nr ... utrzymała w mocy ww. rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnego orzeczenia GKO przywołała m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Skarżący w dniu 20 września 2012 r., będąc wójtem Gminy ..., zawarł umowę na wykonanie robót budowlanych dotyczących placów zabaw w gminie. Umowa obejmowała budowę 16 placów zabaw. Jej zawarcie poprzedzało przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Zamówienie miało zostać wykonane w terminie do dnia 31 października 2012 r. za kwotę wynagrodzenia ryczałtowego w wysokości ... zł brutto. Zamawiający zastrzegł możliwość dokonania zmian postanowień umowy w stosunku do treści oferty, ale wyłącznie wówczas, gdy konieczność wprowadzenia takiej zmiany wynikałaby z sytuacji, której nie można było wcześniej przewidzieć lub gdy zmiana taka byłaby korzystna dla zamawiającego. W dniu 22 października 2012 r. zawarty został aneks, na podstawie którego wprowadzono zmiany do umowy polegające na ustaleniu nowego terminu realizacji przedmiotu umowy. Termin przesunięto na dzień 30 listopada 2012 r. oraz zmniejszono kwotę wynagrodzenia za realizację zamówienia z ... zł do ... zł. Aneks podpisał w imieniu gminy Skarżący.

Regionalna Komisja Orzekająca (dalej: "RKO") uznała Skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 6 u.n.d.f.p. polegającego na zmianie umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm. - dalej: "u.p.z.") poprzez zawarcie w dniu 22 października 2012 r. aneksu na mocy którego przedłużono termin realizacji przedmiotu umowy do 30 listopada 2012 r. Ponadto RKO odstąpiła od wymierzenia Skarżącemu kary za wskazane naruszenie.

Orzekając na skutek odwołania GKO orzeczeniem z dnia ... lipca 2014 r. utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że dokonana zmiana terminu wykonania zamówienia była istotna i nie była korzystna dla zamawiającego. W ocenie organu odwoławczego, zamawiający podpisując aneks uchronił wykonawcę od konieczności zapłacenia kary za nieterminowe wykonanie zamówienia. W przekonaniu GKO taki sposób postępowania mógł wpłynąć na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Organ wskazał na prawdopodobieństwo, że w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia nie wzięli udziału przedsiębiorcy, którzy ze względu na posiadany potencjał do wykonania zamówienia (zarówno majątkowy jak i osobowy) nie mogli podjąć się wykonania zamówienia w terminie do 31 października, ale mogli to uczynić w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. W ocenie GKO skarżący naruszył art. 144 ust. 1 u.p.z. i tym samym wyczerpał znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 6 u.n.d.f.p.

Orzeczenie GKO z dnia ... lipca 2014 r. zaskarżyła w całości Strona, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 144 ust 1 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że zmiana umowy z dnia 20 września 2012 r. była istotna i nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w w/w przepisie dopuszczające możliwość jej przeprowadzenia,

- art. 17 u.n.d.f.p. poprzez uznanie, że zawarcie w dniu 22 października 2012r. z ... aneksu do umowy nr ... na mocy którego przedłużono termin realizacji przedmiotu umowy do 30 listopada 2012 r., stanowi zmianę umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, uzasadniającą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że powyższe działanie nie stanowiło naruszenia prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. z dnia ... listopada 2013r., sygn. akt ...,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że wbrew twierdzeniom GKO istota sprawy nie sprowadza się do ustalenia, że zmiana została dokonana w ramach tej samej działki i tym samym wykonawca nie musiał przemieszczać ani sprzętu ani materiałów do wykonania zadania. Skarżący bowiem podkreśla, że wydłużenie terminu realizacji umowy o 39 dni nie wiązało się z technicznym i organizacyjnym przygotowaniem do realizacji inwestycji, ale konieczne było uzyskanie dokumentacji, a to: mapy do celów projektowych wykonanej przez uprawnionego geodetę i wykonanie niezbędnych uzgodnień z instytucjami takimi jak: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oddział w K. (co zostało dokonane 22 listopada 2012r.), z Zakładem Gospodarki Komunalnej w Mieszkaniowej w C. w zakresie, czy lokalizacja nie koliduje z mediami typu woda czy kanalizacja, z T. S.A. w zakresie czy lokalizacja nie koliduje z sieciami energetycznymi. Po uzyskaniu wszystkich uzgodnień należało wystąpić do Starostwa Powiatowego, Wydział Geodezji i Budownictwa w N. o zamiarze budowy oraz wykonania robót budowlanych.

Zmiana lokalizacji placu zabaw była również korzystna dla lokalnej społeczności. Termin wykonania placu zabaw nie został zbytnio przedłużony, a plac zabaw powstał w najlepszej z lokalizacji dostępnych w miejscowości .... Zlokalizowanie placu zabaw zgodnie z pierwotnym planem byłoby niekorzystne z uwagi na mniejszą powierzchnię oraz zbytnie zaciemnienie terenu.

W ocenie Skarżącego, zbyt daleko idącym jest twierdzenie Głównej Komisji Orzekającej, że zmiana terminu realizacji przedmiotu umowy uniemożliwiła innym przedsiębiorcom wzięcie udziału w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia. Na etapie od ogłoszenia przez Gminę ... przetargu do otwarcia ofert żaden wykonawca nie kwestionował terminu wykonania zamówienia. F. sp. z o.o. (druga w kolejności co do ceny oferta) dokonując zgłoszenia rzekomych nieprawidłowości do Prezesa Zarządu Zamówień Publicznych w żaden sposób nie wykazała, że gdyby wcześniej wiedziała, że termin realizacji zamówienia zostanie przedłużony to złożyłaby niższą cenowo ofertę i mogłaby wygrać przetarg. Jak wynika z treści art. 144 u.p.z. zakazem zmian objęte są tylko istotne postanowienia umowy. O tym, czy zmiana jest istotna każdorazowo decyduje zamawiający, gdyż to po jego stronie jest zakaz wprowadzania zmian istotnych. Przy rozstrzygnięciu przetargu na budowę placów zabaw w Gminie C. najistotniejszym kryterium była cena. W toku postępowania odwoławczego zostały przedłożone dokumenty, których nie poddano analizie. Chodziło o oferty przetargowe oraz specyfikacje istotnych warunków zamówienia. Wykazano, że do przetargu swój udział zgłosiło czterech wykonawców to jest: ...proponując kwotę wykonania zamówienia objętego umową ...zł., F. sp. z o.o. z siedzibą we W. proponując kwotę ... zł., N. z siedzibą w P. proponując kwotę ... zł. oraz ...z siedzibą w K. proponując kwotę ... zł. Zamawiający wybrał ofertę najtańszą firmy ... Mając na uwadze powyższe wbrew twierdzeniom Głównej Komisji Orzekającej termin przy realizacji tego zamówienia nie miał wpływu na liczbę wykonawców przystępujących do przetargu, a tym samym nie stanowił elementu istotnego.

Reasumując skarżący uważa, że zmiana umowy z ..." nie miała charakteru istotnego, a nawet uznając, ze była to zmiana istotna to wypełnił zawarte w art. 144 ust. 1 u.p.z. przesłanki dopuszczające wprowadzenie takiej zmiany tj. przewidział możliwość wprowadzenia zmiany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki tej zmiany (zmiana będzie korzystna dla zamawiającego lub konieczność wprowadzenia zmiany wynikać będzie z sytuacji, której nie można było wcześniej przewidzieć). W związku z czym nie ponosi odpowiedzialności z art. 17 ust. 6. PW "APIS" w zw. z art. 144 ust 1 u.p.z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2757/14 oddalił skargę Strony na opisane powyżej orzeczenie GKO.

Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia podkreślił, że zmiana terminu realizacji zamówienia nie odnosiła się jedynie do placu zabaw w miejscowości .... WSA podniósł, że z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika aby pozostałe 15 placów zabaw oddano do użytku w terminie pierwotnym wynikającym z umowy zawartej w dniu 20 września 2012 r. W istocie więc aneks do umowy wydłużył (dla wykonawcy) termin realizacji całej inwestycji i to bez żadnych konsekwencji prawnych w postaci np. konieczności zapłaty kar umownych.

Sąd I instancji nie kwestionował tego, że zmiana lokalizacji placu zabaw w ... nie była racjonalna i zasadna. Jednocześnie WSA zauważył, że wydłużenie terminu realizacji danego zamówienia z tego tylko powodu z 40 dni do 70 dni musi być uznane za istotną zmianę zamówienia, a zatem i za naruszenie zasady uczciwej konkurencji przy jego udzielaniu.

WSA podzielił pogląd organu, że fakt iż do przetargu przystąpiło czterech wykonawców gotowych zrealizować zadanie w terminie pierwotnym, tj. do października 2012 r. nie oznacza, że gdyby termin ten określono na dzień 30 listopada 2012 r. to nikt inny nie zgłosiłby udziału w przetargu. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób wykluczyć także tego, że termin wykonania zamówienia (późniejszy) miałby wpływ na wysokość proponowanej ceny.

Sąd I instancji podkreślił, że zmiana miejsca oraz terminu realizacji części inwestycji w postaci placu zabaw w T. nie jest sytuacją, o której stanowi art. 144 ust. 1 u.p.z. in fine ani pkt XIX siwz. W ocenie WSA zmiana lokalizacji placu zbaw była inspirowana przez dyrekcję szkoły, nie zaś przez zamawiającego. To dyrekcja zgłosiła potrzebę zmiany lokalizacji sugerując miejsce korzystniejsze. Zamawiający nie sprawdził czy budowa sali gimnastycznej oraz generalny remont szkoły w ... będzie miał wpływ na ocenę pierwotnej lokalizacji planowanego tamże placu zbaw. Tym samym WSA uznał, że możliwość określenia jego lepszej lokalizacji nie była okolicznością, której zamawiający nie mógł przewidzieć. Końcowo Sąd I instancji podkreślił odstąpienie przez organ od wymierzenia kary mimo zaistniałego naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W wyniku złożenia przez Skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2238/15 uchylił wyrok WSA z dnia 13 maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że zarzut materialny skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie w zakresie tego zarzutu stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo akceptuje wadliwie wyłożoną treść art. 144 ust. 1 u.p.z. i przez to przyjmuje, że skarżący kasacyjnie dokonał nieuprawnionej zmiany umowy o zamówienie publiczne, a tym samym dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zatem naruszenia prawa określonego w art. 17 ust. 6 u.o.d.f.p.

W opinii NSA, zarzut kasacyjny postawiony w taki sposób należy uznać za zasadny, gdyż Sąd I instancji zaakceptował wadliwe stanowisko organów w zakresie wykładni art. 144 u.p.z. i z tego powodu w sposób nieuprawniony oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wydany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2238/15 oraz zawarta w nim ocena prawa.

Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których także strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, nie mogą być następnie powtórnie oceniane. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, jak również nie jest związany odmiennym poglądem co do wykładni przepisów prawa materialnego prezentowanym przez stronę (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowym.

Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2238/15, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat prawidłowości zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Na wstępie przypomnieć jednak należy, że w dniu 20 września 2012 r. Gmina C., której wójtem był Skarżący, zawarła umowę na wykonanie robót budowalnych dotyczących placów zabaw w tejże gminie. Umowa odnosiła się do budowy 16 placów zabaw. Zawarcie umowy poprzedzało przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Niesporne jest, że zamówienie miało zostać wykonane w terminie do dnia 31 października 2012 r. za kwotę wynagrodzenia ryczałtowego w wysokości .. zł brutto.

Jednakże w dniu 22 października 2012 r. zawarty został aneks do ww. umowy, na podstawie którego wprowadzono zmiany do umowy polegające na ustaleniu nowego terminu realizacji przedmiotu umowy (termin przesunięto na dzień 30 listopada 2012 r.) oraz zmniejszeniu kwoty wynagrodzenia za realizację zamówienia (z kwoty ... zł. do kwoty ... zł).

Art. 144 ust. 1 u.p.z. obowiązujący w chwili udzielenia zamówienia publicznego stanowił, że udzielający zamówienia publicznego nie może dokonywać istotnych zmian umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy zamówienia, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2238/15 w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że zamawiający - Gmina ... - za którą działał Skarżący jako jej organ, przewidziała w pkt XIX swiz możliwość dokonania zmiany postanowień umowy w stosunku do treści oferty, wskazując, że taka zmiana możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy jej konieczność wynikałaby z sytuacji, której nie można wcześniej przewidzieć lub gdy zmiana byłaby korzystna dla zamawiającego. Na gruncie tego uregulowania organy dyscyplinarne przyjmują, że zmiana umowy dokonana przez skarżącego kasacyjnie w dniu 22 października 2012 r. przedłużająca termin wykonania umowy pierwotnej z dnia 31 października 2012 r. nadzień 30 listopada 2012 r. była niedopuszczalna, bo dotyczyła warunku istotnego umowy i odnosiła się do sytuacji, którą zamawiający mógł wcześniej przewidzieć (ustalenie lokalizacji placu zabaw w ...). Konsekwencją tego założenia było stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie dokonał nieuprawnionej zmiany umowy, czym naruszył art. 144 ust. 1 u.p.z., a to prowadziło do naruszenia art. 17 ust. 6 u.o.d.f.p.

Należy podkreślić, iż Sąd kasacyjny nie podzielił takiego poglądu. Stanął na stanowisku, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi mieć charakter zobiektywizowany w tym znaczeniu, że może być przypisana podmiotowi tylko wtedy, gdy naruszenie prawa polega wprost na naruszeniu dyspozycji przepisów, a nie jest skutkiem jego interpretacji. Przyjęcie takiego założenia wynika z charakteru tej odpowiedzialności. Zatem przypisanie Skarżącemu takiej odpowiedzialności mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdy organy jednoznacznie wskazałyby naruszenie przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Organy dyscyplinarne przyjmują pogląd, zgodnie z którym Skarżący naruszył treść art. 144 ust. 1 u.p.z., bo dokonał zmiany umowy o wykonanie placów zabaw z naruszeniem dyspozycji wskazanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku uznał wyraźnie, że analiza akt sprawy nie potwierdza trafności takiego stanowiska. Wręcz przeciwnie, pozwala przyjąć trafność stanowiska odmiennego. Bez wątpienia organy jednoznacznie stwierdzają, że w swiz przewidziano możliwość zmiany umowy i wskazano podstawy jej dokonania. Jednak w ich ocenie przewidziane tam podstawy mogły być odnoszone tylko do nadzwyczajnych okoliczności, bo tych których nie można było przewidzieć albo takich, które byłyby korzystne dla zamawiającego.

W ocenie organów, sytuacja faktyczna, która doprowadziła do tej zmiany umowy nie mogła być kwalifikowana do żadnej z tych grup okoliczności, na które wskazuje art. 144 ust. 1 u.p.z. Naczelny Sąd Administracyjny taki pogląd uznał za nietrafny.

Zdaniem Sądu II instancji deliktem dyscyplinarnym z art. 17 ust. 6 u.o.d.f.p. jest zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów u.p.z., a więc art. 144 ust. 1 tej ustawy. W tym przepisie wyraźnie wskazano, że niedopuszczalna jest zmiana umowy, jeżeli zamawiający nie przewidział jej w ogłoszeniu lub w siwz. Gdy taką zmianę przewidział w tych dokumentach, to nie można zasadnie twierdzić, że działał z naruszeniem prawa.

Powtarzając zatem za Naczelnym Sądem Administracyjnym, zaznaczyć trzeba, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 17 ust. 6 u.o.d.f.p. musi być ujmowane formalnie, gdyż organy dyscyplinarne, jak i sądy administracyjne nie mają kompetencji do badania treści umów, więc wypowiadania się, które zmiany umowy w konkretnych okolicznościach faktycznych są istotne i z jakiego powodu.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku przesądził, że na gruncie p.z.p. swoboda umów konstytuowana art. 353¹ k.c. jest ograniczona, ale to nie oznacza, że na temat istoty i charakteru umowy można wypowiadać się w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli taka konieczność zaistniałaby, to należałoby ją ustalić w drodze właściwego powództwa przed sądem cywilnym. Ustawa p.z.p. reguluje mechanizm takiego działania, a skoro nie został on uruchomiony, to trudno przyjąć, że działanie Skarżącego naruszyło treść art. 144 ust. 1 p.z.p.

Odnosząc się zaś do argumentacji pracownika organu zaprezentowanej na rozprawie dotyczącej charakteru działań Prezesa UZP w niniejszej sprawie należy wskazać, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są jedyne wyniki postępowania w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przeprowadzonego przez właściwego w sprawie rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy, jak i zaprezentowana przezeń ocena prawna podlegają ocenie Sądu.

Sąd nie może dokonywać oceny działań Prezesa UZP, który może wystąpić do sądu o unieważnienie zmian umowy dokonanych z naruszeniem art. 144 ust. 1-1b, 1d i 1e p.z.p. (art. 144a ust. 1 pkt. 2 p.z.p.), ale może również jedynie złożyć zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest ukształtowana w sposób zbliżony do karnej (quasi karnej), a opinia Prezesa UZP dotycząca naruszenia przez zamawiającego art. 144 ust 1 u.p.z. nie jest wiążąca dla organów dyscyplinarnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni stanowisko Sądu powtórzone za Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.