Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 285/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 10, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A.J. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków skargi oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. znak [...] nr [...]na podstawie:

- art. 138 § 2, art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.");

- art. 80 ust. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (2016r., poz. 290 dalej: "Prbud");

po rozpatrzeniu zażalenia A. J., oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia 12.05.2016 r., znak: [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt l nakazuje się:

" inwestorowi: Wspólnocie Mieszkaniowej "A",

I. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych prowadzonych w oficynie bocznej i tylnej usytuowanych na posesji przy [...] w [...] na dz. nr [...] i [...] obr [...]

II. ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (...)

III. nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów dotyczących wykonywanych robót budowlanych w oficynie bocznej i tylnej usytuowanych na posesji przy [...] w [...]:

inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych wykonanych w oficynie tylnej i bocznej;

Ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w oficynie bocznej i tylnej ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, wiedzą techniczną wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę ww. oficyn oraz budynku frontowego oraz ich bezpieczne użytkowanie wraz ze sprawdzeniem wewnętrznych instalacji (...).

Ww. dokumenty winny zostać uzgodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ww. ekspertyza techniczna winna wskazywać rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z przepisami zapewniającymi bezpieczne użytkowanie.

uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżone postanowienie organu I instancji wydano w dniu 12.05.2016r., natomiast w dniu 12.07.2016 r. PINB wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prbud, zatem w terminie miesięcy, w czasie których organ I instancji zobligowany jest wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 Prbud. Tym samym w dniu orzekania przez organ odwoławczy postanowienie nie utraciło ważności. Decyzja drogą faxową została przekazana do tut. organu w dniu 13.07.2016 r., zatem organ rozpoznając sprawę uwzględnił informacje o stanie faktycznym zawarte również w jej uzasadnieniu.

PINB w toku wstępnych czynności wyjaśniających ustalił, że budynek przy [...] był już wcześniej przedmiotem postępowań wyjaśniających i czynności kontrolnych związanych z realizacją robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25.11.1996 r., znak [...]. Zatem w toku tego postępowania [...]WINB wystąpił postanowieniem w oparciu o art. 136 k.p.a. o uzupełnienie materiału dowodowego, zebranego w sprawie przedmiotowej inwestycji do 2011 r.

Materiał dowodowy wraz z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji z dnia 25.11.1996r., znak: [...] został uzupełniony przez PINB w dniu 17.10.2016 r. i [...]WINB uwzględnił go w toku niniejszego postępowania zażaleniowego.

Po analizie zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego [...]WINB stwierdza, iż przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego nie został w sposób wystarczający przedstawiony przez PINB w skarżonym postanowieniu, w związku z powyższym [...]WINB, odstępując od ponownego, szczegółowego opisywania przebiegu postępowania, uznał za niezbędne uzupełnienie opisu stanu faktycznego, wynikające z akt PINB, w tym również z akt znak[...] zgromadzonych do 2014r .

Jako najistotniejsze okoliczności, wynikające ze zgromadzonego i przekazanego materiału dowodowego, które mają istotny wpływ na możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie organ wskazał, co następuje.

Jak wynika z treści sentencji i powołanej podstawy prawnej skarżonego postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, wykonywanych w oficynie bocznej i tylnej budynku przy [...] w [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową "A.", bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w związku z przesłanką określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prbud. Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie układu urbanistycznego Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków, na obszarze uznanym za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta" oraz do rejestru zabytków pod nr [...].

Czynności wyjaśniające podjęto już w 2009 r. w związku z pismem z dnia 22.03.2009 r. Z. J., współwłaściciela nieruchomości - działki nr [...] i członka Wspólnoty Mieszkaniowej "B". Kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego złożyli do PINB J. i Z. J., działający przez pełnomocnika adwokata L. D. w dniu 02.04.2010 r. W piśmie z dnia 02.06.2010 r. wnieśli o przyspieszenie rozpoznania sprawy, dołączając do pisma wypisy z ksiąg wieczystych dla działki nr [...] i [...].

PINB zgromadził w aktach materiał dowodowy w postaci kopii wydanych decyzji i pozwoleń, w tym: decyzję Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę o l kondygnację oficyny tylnej i bocznej w realności [...] z dnia 25.11.1996r., znak: [...] (uwierzytelniona kopia zatwierdzonego projektu budowlanego w aktach sprawy), w decyzji tej nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie; zezwolenie konserwatorskie w zakresie remontu kapitalnego i adaptacji oficyny bocznej i tylnej na funkcję usługowo-mieszkalną z 12.06.1996r; decyzję z dnia 27.07.1999r., znak: [...] o przeniesieniu na wniosek H. i E. S., I. i Z.S. pozwolenia na budowę z dnia z dnia 25.11.1996 r., znak: [...] na rzecz J. M., H. i E. S. , I. i . S.; decyzję z dnia 09.05.2005 r., znak: [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], nakazującą współwłaścicielom kamienicy [...] natychmiastowe wykonanie podbicia fundamentów oficyny tylnej zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego inż. H. S.; uzupełnienie stężenia ścian w formie stropów i dachu pulpitowego; decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (brak informacji, czy decyzja jest ostateczna); decyzję z dnia 01.12.2005 r., znak: [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], nakazującą współwłaścicielom kamienicy [...] natychmiastowe wykonanie podbicia fundamentów oficyny tylnej zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego inż. H. S.; uzupełnienie stężenia ścian w formie stropów i dachu pulpitowego (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności); decyzję z dnia 01.08.2005r., Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 01.12.2005r., znak: [...]; pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia 27.01.2010 r., znak: [...] na przeprowadzenie remontu konserwatorskiego sieni, klatki schodowej, i elewacji tylnej budynku frontowego; decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11.05.2010r., znak:[...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie sieni, klatki schodowej i elewacji tylnej budynku frontowego; pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 13.08.2010r., znak: [...] na prowadzenie robót budowlanych związanych z podbiciem fundamentów zachodniej ściany budynku "Przewiązki" ( oficyny bocznej wschodniej) na podwórzu kamienicy [...] w [...]; decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20.08.2010r., znak:AU-[...] o pozwoleniu na podbicie fundamentów zachodniej ściany budynku "Przewiązki" (oficyny bocznej wschodniej) na podwórzu kamienicy przy [...] w [...]; pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 30.06.2015r., znak: [...] na prowadzenie robót budowlanych w oficynie tylnej i pod częścią podwórka kamienicy przy [...] prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych w zakresie przebudowy, rozbudowy i adaptacji piwnic na galerię w oficynie tylnej i pod częścią podwórka kamienicy [...].

Organ wskazała, że z akt sprawy, sporządzonych przez uczestników procesu inwestycyjnego ocen technicznych, wyjaśnień oraz dzienników budowy wynika, że wszystkie roboty budowlane, wymienione w w/w decyzjach i pozwoleniach były realizowane na nieruchomości [...] przez tego samego wykonawcę robót budowlanych w ostatnich latach niemal jednocześnie.

W toku kontroli przeprowadzonej na budowie w dniu [...].07.2010 r. do protokołu zapisano: "Sprawdzono inwestycję pod względem formalno-prawnym i zgodności realizacji z zatwierdzonym projektem i decyzją przywołaną powyżej. (...) W zakresie parteru stwierdza się wykonanie dodatkowego biegu schodów żelbetowych, rozebranie ściany za szybem dźwigu.(...) ...nie zamurowano istniejącego przejścia przez co wykonano inną aranżację pomieszczeń w tej przewiązce. "

Z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...].05.2009r., oględzin z dnia [...].07.2010 r., kontroli z dnia [...].09.2011 r., oraz wyjaśnień projektanta, zawartych m.in. w opracowaniu p.n. "Wyjaśnienia dotyczące sposobu realizacji przebudowy..." wynika, że w budynku oficyny tylnej i bocznej ( zachodniej) realizowane były roboty polegające na nadbudowie o jedną kondygnację oficyn, wyburzeniu ścian klatki schodowej w części północnej oficyny bocznej oraz wykonanie konstrukcji szybu windowego, który z uwagi na odkrycie kanału blokowego w miejscu projektowanych fundamentów szybu, został przesunięty bardziej na północ i w całości znajduje się na działce nr [...], należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej "B". Ustalono, że wykonany szyb windowy usytuowany jest w innym miejscu niż przewidywał projekt, zatwierdzony w decyzji pozwoleniu na budowę z dnia 25.11.1996r. Odstępstwo zakwalifikowane zostało przez projektanta jako nieistotne.

PINB w toku postępowania ustalił, że roboty budowlane w obiekcie rozpoczęte były na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 25.11.1996r., znak:[...] udzielającej J. M. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę o l kondygnację oficyny tylnej i bocznej na posesji przy [...] w [...]. Powyższa decyzja została przeniesiona na rzecz nowych inwestorów: J. M. , H. i E. S. oraz I. i Z. S. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 27.07.1999r.. znak: [...].

W wyniku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego pod znakiem [...] nie wydano decyzji administracyjnej, stronie udzielono informacji pismem z dnia 31.08.2010 r. Po kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].09.2011 r. postępowanie zakończono adnotacją urzędową z dnia 01.09.2011 r. W adnotacji PINB stwierdził, iż "nie widzi podstaw do wstrzymania robót budowlanych jakie realizowane są na posesji przy [...] w [...], ponieważ analiza wykonanych robót wykazała i zatwierdzonego projektu w zakresie możliwości wystąpienia istotnych odstąpień nie wykazała tego faktu. (...) odstąpienia od projektu w zakresie realizacji ścian wewnętrznych stanowią jedynie odstąpienia nieistotne, szczególnie, że w ten sposób zakwalifikuj ą je projektanci. "

W dniu 29.05.2014r. do PINB wpłynął wniosek A. J. o podjęcie stosownych działań wobec prowadzonych robót budowlanych w oficynie bocznej i tylnej budynku przy [...] przez inwestora nie legitymującego się decyzją o pozwoleniu na budowę.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia inwestora robót, oraz po dokonaniu czynności kontrolnych na obiekcie w dniu [...].12.2015 r., skarżonym postanowieniem z dnia 12.05.2016 r., znak: [...] PINB wstrzymał roboty budowlane inwestorowi - Wspólnocie Mieszkaniowej "A", jednocześnie orzekając o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich robót wykonanych w oficynie bocznej i tylnej oraz ekspertyzy technicznej robót. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że "od czasu kontroli w 2010 r. wykonano jedynie roboty instalacyjne i związane z zagospodarowaniem terenu, zejściem do piwnic po zsypaniu wykopów badawczo - archeologicznych.

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazano, że analizie został poddany projekt techniczny adaptacji na funkcję usługowo-mieszkalną, opracowany przez arch. M. S. z listopadzie 1995 r., zatwierdzony decyzją z dnia 25.11.1996 r. i posiadający akceptację PSOZ.

Przekazując zażalenie A. J., oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "A", organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzając na podstawie analizy przekazanych i uzupełnionych akt sprawy, że skarżone postanowienie wydane zostało bez należytego rozpoznania sprawy.

W toku postępowania, prowadzonego w organie w związku z odwołaniem od decyzji PINB z dnia 12.07.2016r., znak: [...] (znak:[...]), tut. organ zażądał uzupełnienia materiału dowodowego o m.in. kopie decyzji o pozwoleniu na budowę realizowanej inwestycji wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym przebudowy i nadbudowy oficyny bocznej i tylnej budynku przy [...] i dowody potwierdzające finansowanie inwestycji.

Uzupełniony materiał dowodowy w postępowaniu znak:[...] został również wykorzystany w niniejszym postępowaniu zażaleniowym.

[...]WINB zauważył, że stan faktyczny sprawy, wynikający z całokształtu materiału dowodowego przekazanego przez PINB do tut. organu jawi się jako szczególnie skomplikowany. W pierwszej kolejności odniósł się do ustaleń organu w zakresie inwestora, który realizował, określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę na tyle zgodnie z tym pozwoleniem, iż nie można mówić o całkowicie innej inwestycji budowlanej czyli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 lub 50 ust. 1 pkt 1 Prbud. Kwestia określenia inwestorów inwestycji, realizowanej w obrębie oficyny bocznej zachodniej, objętych zatwierdzonym projektem budowlanym w decyzji z dnia 25.11.1996r. jest kluczowa dla możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, którą objął niniejszym postępowaniem naprawczym.

W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie, co wynika z dzienników budowy, roboty rozpoczęto w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z 25.11.1996 r., znak:[...]. Istotne natomiast wątpliwości budzi decyzja z dnia 27.07.1999r., znak:[...] o przeniesieniu na wniosek H. i E. S., I. i Z. S. pozwolenia na budowę z dnia z dnia 25.11.1996r., znak: [...] na rzecz J. M., H. i E. S., I.i Z. S.. Państwo I. i Z. S. zaprzeczają w zeznaniach składanych na policji ( kserokopie w aktach sprawy), że występowali z wnioskiem o jej wydanie. Natomiast E. S., I. S. i Z. S. są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej "A", która obecnie kontynuuje roboty oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "B". W aktach sprawy znajdują się kopie protokołów przesłuchań świadków na policji z których wynika, że pierwotnie przebudowa realizowana była przez J. M. i I. S. i Z. S. Jednak okoliczności tej sprawy PINB nie wyjaśnił jednoznacznie. Natomiast jest faktem potwierdzonym w księgach wieczystych, że w toku realizacji inwestycji nieruchomość była sprzedawana w częściach ułamkowych kolejnym podmiotom, już bez następnych decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z 1996r., a J. M. nie jest aktualnie współwłaścicielem nieruchomości.

Z akt sprawy, w tym uchwał wspólnoty przekazanych do tut. organu w trybie art. 136 K.p.a. wynika, że koszty przebudowy i nadbudowy wraz z rozbudową oficyn ponoszą poszczególni współwłaściciele nieruchomości [...] w ustalonych uchwałami wspólnoty częściach. PINB uznał, że roboty realizowane w obrębie oficyn są prowadzone przez Wspólnotę "A", mimo braku decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prbud, zatem w okolicznościach określonych w art. 50 ust. l pkt l Prbud, tj. bez pozwolenia na budowę i uczynił Wspólnotę adresatem rozstrzygnięć w postępowaniu naprawczym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji nie stwierdził, że decyzja z dnia 25.11.1996r., znak:[...] (przeniesiona decyzją z 1999r) wygasła, lub też została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie przewidzianym przepisami. Nie ustalił też, od jakiego momentu (etapu budowy) inwestycja stanowi jego zdaniem samowolę budowlaną, określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prbud. Skoro decyzja ta nie wygasła (a wskazuje na to analiza zapisów w dziennikach budowy), to kreuje po stronie E. S., I. i Z. S. uprawnienie w postaci możliwości realizacji inwestycji w oparciu o zatwierdzony nią projekt. Nie ziściła się zatem w sposób jednoznaczny przesłanka z art. 50 ust. l pkt 1 Prbud.

O ile wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor rozpoczął roboty budowlane w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę i wykonywał je wówczas na tyle zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, że nie realizował innej inwestycji, zachodzą przesłanki do stosowania trybu naprawczego z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast inny inwestor kontynuował realizacje robót będących z uwagi na rodzaj lub zakres budową realizowaną bez wymaganego pozwolenia, nie istnieją przesłanki do odstąpienia od stosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego.

Nieuwzględnienie okoliczności, czy w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla inwestorów, którzy władają nadal częścią obiektu, stanowi wadę postępowania, o której mowa w art. 7 i 77 K.p.a.

Organ podkreślił, że okoliczność, że inwestor wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winna skutkować odpowiednią modyfikacją w zakresie wskazania w postępowaniu naprawczym osób, o których mowa w art. 52 Prbud., na co wskazano

[...]WINB stwierdza, że zarówno kwalifikacja prawna przedmiotu postępowania dokonana przez PINB, jak również zakres robót podlegających wstrzymaniu są nieprawidłowe. Roboty rozpoczęto i realizowano na podstawie projektu, zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 25.11.1996r., znak: [...], jednakże z wielorakimi, istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. [...]WINB zwraca również uwagę, że decyzja z dnia 25.11.1996r. nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W obiekcie oficyn tylnej i bocznej (zachodniej) realizowane były roboty polegające na nadbudowie o jedną kondygnację oficyn, zmieniono usytuowanie szybu dźwigowego po wyburzeniu dotychczasowych ścian klatki schodowej prowadzącej do krużganków (zmiany w zakresie zagospodarowania terenu); został przesunięty bardziej na północ i w całości znajduje się na działce nr [...], zamierzono zmianę obrysu ścian galerii przy zmienionym usytuowaniu dźwigu ( rys. nr 2 z oprać. H.S.). Ponadto wykonano dodatkowo podpiwniczenie podwórka, jako powiązane z piwnicami oficyny bocznej i tylnej (zwiększenie kubatury). Lokal kawiarni w parterze przebudowywanej oficyny jest wg wyjaśnień M.D. z [...] .08.2010 r. od 1995 r użytkowany, choć jest wykonany niezgodnie z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi (wykonano m.in. dodatkową kondygnację tzw. antresoli - protokół kontroli z dnia [...].09.2011 r.). Ponadto z akt wynika, że właściciele lokalu kawiarni nie byli w dacie wydania decyzji w z dnia 25.11.1996r. współwłaścicielami obiektu, a przebudowa ścian klatki schodowej galerii i budowa szybu dokonywała się na przełomie 2008 r i 2009 r., zatem jest mało prawdopodobne, iż lokal działa w takim kształcie od 1995r. Tym samym w/w ustalenia organu w tym zakresie budzą poważne wątpliwości.

Całokształt robót wskazuje jednoznacznie na dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które było wymagane uzyskanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej stosownym pozwoleniem konserwatorskim.

W ocenie organu odwoławczego taki stan faktyczny wypełnia przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prbud i nie może być uznany jako roboty budowlane, nie będące budową, spełniające kryteria określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prbud.

Podkreślić jednak należy, że dokonane wyburzenia i zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 1996r wymagały uzgodnienia w trybie przewidzianym prawem, na co wskazują przepisy ustawy Prawo budowlane jak i przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ powołał treść art. 51 ust. 1

Prowadzenie postępowania w tym zakresie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Objęte tym postępowaniem winny być nadto roboty, związane z wykonaniem nowych pomieszczeń pod podwórkiem, bowiem z materiału dowodowego wynika, iż pomieszczenia piwnic pod podwórkiem są powiązane funkcjonalnie z pomieszczeniami oficyn. Z akt sprawy wynika, że innych pozwoleń na roboty związane z powstaniem nowych kubatur na przedmiotowej posesji nie wydano.

Skoro budynek oficyny tylnej i bocznej zachodniej został przebudowany i rozbudowany z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1996r, to jego właścicieli obciążają z tego tytułu obowiązki związane z zalegalizowaniem stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy za właścicieli obiektu należy uznać Wspólnotę Mieszkaniową "A." oraz Wspólnotę Mieszkaniową "B", bowiem realizowana inwestycja znajduje się na terenie przejętym przez obie w/w wspólnoty po pierwotnych właścicielach nieruchomości, na których rzecz wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. [...]WINB podziela częściowo stanowisko wyrażone w odwołaniu odnośnie następstwa prawnego w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, że część osób wymienionych w decyzji z dnia 27.07.1999r., znak:[...] nadal jest współwłaścicielami nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane, rozpoczęte w oparciu o w/w decyzję. Tym bardziej, wobec ustawowego obowiązku organu umożliwienia inwestorom doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie było podstaw, bez wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności, do uznania iż roboty wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy należałoby rozważyć, czy adresatem rozstrzygnięć naprawczych organu winny być obie wspólnoty jako właściciele działek nr [...] i [...], bowiem postępowanie naprawcze dotyczy zarówno wspólnych, jak i wydzielonych części obiektu, który położony był zgodnie z pozwoleniem na budowę na działkach należących do członków obu wspólnot.

Skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 i 107 K.p.a., a materiał dowodowy wymaga uzupełnienia.

Ponadto [...]WINB z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania nie może zreformować postanowienia o wstrzymaniu robót, bowiem modyfikacji wymaga zarówno przedmiot postępowania jak i podstawa prawna wstrzymania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej – A. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym w szczególności kwestii związanych z prowadzeniem robót budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową "A" w zakresie budowy szybu windowego i przebudowy tzw. przewiązki, poprzez nieuwzględnienie w toku dokonanej analizy, że ww. Wspólnota uznając siebie za inwestora prowadziła roboty budowlane i wykonała obiekt budowlany, bez wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto bez posiadania stosownego tytułu prawnego do gruntu, na którym wzniesiono szyb dźwigowy i dokonano przebudowy przewiązki, przy równoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że wykonane na nieruchomości roboty budowlane wykonane zostały z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzjami z 25 listopada 1996 roku (znak: [...]) i 27 lipca 1999 roku (znak: [...]), podczas gdy organy obowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a organ zaniechał szczegółowego zbadania roli i zakresu działania ww. Wspólnoty jako podmiotu faktycznie realizującego roboty budowlane, jak również bez szczegółowego zweryfikowania ww. okoliczności przesądził, że sporne roboty budowlane wykonano nie jako samowolę budowlaną, a roboty wykonane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego,

b) art. 124 § 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu

zaskarżonego postanowienia wskutek ujęcia w nim sprzecznych wskazań dotyczących dalszego prowadzenia sprawy przez organ l instancji, polegających m.in. na zobowiązaniu w toku ponownego rozpoznania sprawy do całościowego i ponownego jej wyjaśnienia w szczególności w aspekcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 25 listopada 1996 roku (znak: [...]), decyzji z 27 lipca 1999 roku (znak: [...]), nakazaniu dokładnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie czasu, zakresu i podmiotów prowadzących poszczególne roboty budowlane, przy równoczesnym przesądzeniu, że zostały one wykonywane przez podmiot legitymujący się pozwoleniem na budowę, lecz z istotnym odstępstwem od pierwotnego projektu budowlanego, oraz przyjęciu poglądu o częściowej dopuszczalności następstwa prawnego praw i obowiązków podmiotów wymienionych w treści ww. decyzji na Wspólnotę Mieszkaniową "A" skutkiem czego wytyczne zwarte w uzasadnieniu postanowienia dotyczące ponownego zbadania sprawy są niejasne i nieprawidłowe.

II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 40 ustawy - prawo budowlane (dalej: "p.b.") poprzez jego niezastosowanie, oraz przyjęcie dopuszczalności występowania konstrukcji automatycznego następstwa prawnego (sukcesji) praw i obowiązków w zakresie wynikającym z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a jej członkiem, w sytuacji gdy, wspólnota ta samodzielnie prowadziła roboty budowlane i doprowadziła do wybudowania obiektu budowlanego, powołując się później na decyzję o pozwoleniu na budowę uzyskaną przez poprzedniego właściciela nieruchomości lub jej aktualnego członka, co zdaniem organu wyklucza przyjęcie, że przedmiotowe roboty wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy, cytowany wyżej przepis w sposób wyłączny reguluje kwestię przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot, przez co niedopuszczalne jest przyjęcie automatycznego przejścia praw i obowiązków wynikających z takiej decyzji na inny podmiot, bez przeprowadzenia procedury uregulowanej ww. przepisem.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji,

W ocenie skarżącej uzasadnionym było uchylenie postanowienia PINB, ale nie sposób zgodzić się do końca z argumentami za tym przemawiającymi, jak również wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania w sprawie.

Skarżąca podniosła, że jakkolwiek zaskarżone postanowienie wskazuje na konieczność przeprowadzenia przez PINB postępowania wyjaśniającego w zasadniczym zakresie, to jednak czyni to przy równoczesnym przesądzeniu szeregu okoliczności faktycznych istotnych z perspektywy prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ustalonych, zdaniem skarżącej, w oparciu wadliwie dokonane (bo przedwczesne lub wadliwe) kategoryczne ustalenia.

Dotyczy to w szczególności kategorycznego stwierdzenia już na tym etapie postępowania (tj. pomimo równoczesnego twierdzenia organu o konieczności weryfikacji szeregu zasadniczych okoliczności), że całokształt robót wskazuje na to, że były one realizowane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego wcześniejszymi decyzjami wydanymi dla J. M. i przeniesionymi następnie na p. S. [tj. decyzją z 25 listopada 1996 roku (znak: [...]) oraz decyzją z 27 lipca 1999 roku (znak: [...])].

Skarżąca podniosła, że w pierwszej kolejności należy bowiem ustalić jakie pozwolenia na budowę pozostają w obrocie prawnym w stosunku do tej konkretnie nieruchomości, jak również który z inwestorów je realizuje i w jakim zakresie.

Wniosek organu o istotnym odstępstwie od projektu jest przedwczesny i błędny także z tego powodu, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wprost wynika, że prace dotyczące szybu windowego i przewiązki realizowane były na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej "A" nie zaś przez J. M. lub państwa S. (którzy temu kategorycznie zaprzeczają w swoich zeznaniach), przez co stwierdzić trzeba, że to ww. wspólnota jest w tym zakresie samodzielnym (nowym) inwestorem, którego działania powinny być ocenione z perspektywy przepisów prawa budowlanego. Co przy tym istotne, Wspólnota ta nie posiadała i nie posiada pozwolenia na budowę w postaci wydanej dla niej lub przeniesionej na nią decyzji (co skądinąd trafnie ustalił PINB), zaś jak wynika z prezentowanego w toku postępowania stanowiska, prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń J. M. i państwa S. uzyskać rzekomo miała w ramach konstrukcji następstwa prawnego po ww. osobach. [...]WINB kwestię tą zdaje się jednak całkowicie pomijać, a przynajmniej nie ustosunkowuje się do niej de facto w żadnym zakresie.

W ocenie skarżącej nie sposób także oprzeć się wrażeniu, że analizowane przez organy prace wykonywane były przez różne podmioty i w różnym zakresie, podczas gdy w ramach zaskarżonego rozstrzygnięcia usiłuje się je połączyć w inwestycję realizowaną pierwotnie przez J. M. na podstawie projektu budowlanego i decyzji z 1996 roku. Dlatego też szczególnego znaczenia nabiera konieczność rzetelnego zbadania, kiedy prace realizowane przez J. M. zostały zakończone, a które podmioty następnie wykonywały poszczególne prace, oraz czy miały w tym zakresie stosowne pozwolenia.

Zbiorcze traktowanie wszystkich prac wykonanych na nieruchomości zaciemnia obraz realizowanych na nieruchomości inwestycji i tworzy fałszywe przekonanie o tym, że realizowane one są w ramach pierwotnej inwestycji pod nazwą "przebudowa i nadbudowa o 1 kondygnację oficyny tylnej i bocznej objętej decyzją z 25 listopada 1996 roku (znak[...]).

Powyższe jasno wskazuje, że przesądzenie już na tym etapie przez [...]WINB dalszego trybu procedowania, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi prowadzonymi z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, jest przedwczesne i nieuprawnione w świetle już zgromadzonego materiału dowodowego.

Skarżąca wskazała, że akceptowalna w świetle przepisów Prawa budowlanego jest sytuacja, w której państwo S. prowadziliby na podstawie decyzji z 27 lipca 1999 roku (znak: [...]) samodzielnie roboty budowlane, lecz musiałaby to być konkretnie ich aktywność, tzn. musieliby oni być inwestorami w rozumieniu Prawa budowlanego. Czymś jednak kategorialnie innym jest sytuacja, w której taki inwestor nie realizuje w istocie budowy, a robi to niezależnie i samodzielnie podmiot trzeci powołując się potem na pozwolenie wydane dla inwestora. Taka zaś sytuacja jest oczywistym działaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Okoliczności tej zdaje się jednak nie dostrzegać organ II instancji uznając błędnie, że skoro państwo S. posiadają (przynajmniej formalnie) uprawnienia z decyzji z 27 lipca 1999 roku (znak[...]), to automatycznie działać w tym zakresie może Wspólnota Mieszkaniowa "A".

Zdaniem skarżącej prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga od organów przede wszystkim dokonania szczegółowych i pełnych ustaleń faktycznych dotyczących w szczególności:

ustalenia jakie decyzje dot. realizacji inwestycji budowlanych na spornej nieruchomości pozostają w obrocie, i kto jest uprawniony do ich realizacji,

ustalenia szczegółowego zakresu objętych nimi robót budowlanych i ich kształtu,

porównania zakresu robót rzeczywiście wykonanych na nieruchomości wraz z dopasowaniem ich do poszczególnych rzeczywistych wykonawców,

ustalenie inwestorów poszczególnych robót,

rozstrzygnięcia odpowiedniego trybu postępowania wynikającego z przepisów Prawa budowlanego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła także skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "A". Strona skarżąca wniosła o jego uchylenie.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru budowlanego powinien uchylając zaskarżone postanowienie umorzyć postępowanie w sprawie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe.

W ocenie strony skarżącej [...]WINB pozbawił strony możliwości powołania nowych dowodów i twierdzeń w sprawie, albowiem mimo, że w zawiadomieniu z dnia 16.11.2016 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31.01.2017 r., to postanowienie wydał w dniu 15.12.2016 r., czyli 1,5 miesiąca przed wyznaczonym terminem. Działanie takie narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej, jak również narusza gwarancje w zakresie zapewnienia czynnego udziału w sprawie stronom postępowania, które są zaskakiwane rozstrzygnięciem pomimo, że określony został zupełnie inny termin jego wydania a strona miała prawo uzupełnienia swojego stanowiska i materiału dowodowego, czego przez nielojalne zachowanie organu została pozbawiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności postanowień i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, że rację ma skarżąca A. J. podnosząc, iż z uwagi na zrealizowanie szeregu robót budowlanych w realności położnej pod nr [...] w [...], koniecznym i niezbędnym w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowalnego jest ustalenie w pierwszej kolejności jakie decyzje dotyczące realizacji inwestycji budowlanych na spornej nieruchomości pozostają w obrocie oraz kto jest uprawniony do ich realizacji, następnie ustalenie szczegółowego zakresu objętych nimi robót budowlanych oraz zakresu robót rzeczywiście wykonanych i ich inwestorów, wreszcie przyjęcie dla prowadzenia sprawy odpowiedniego trybu postępowania (naprawczego bądź legalizacyjnego) wynikającego z przepisów Prawa budowlanego.

W tym też kierunku zmierza zaskarżona decyzja organu odwoławczego, który już na wstępie swych rozważań trafnie stwierdził, że postanowienie PINB w [...] zostało wydane przedwcześnie, bez należytego rozpoznania sprawy, a zwłaszcza braku prawidłowego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego przez organ i instancji. Ważnym podkreślenia jest i to, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie wydał w tej sprawie postanowienia merytorycznego, a więc takiego, w którym przesądziłby sposób zakwalifikowania niektórych wykonanych robót budowlanych i to przez określonego inwestora. Organ odwoławczy uchylił bowiem zaskarżone postanowienie.

Nie ma także racji skarżąca A. J. podnosząc, że już na tym etapie (w postanowieniu kasacyjnym) przesądzono sposób zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, czy tez ich inwestorów. Zwrócić należy uwagę na to, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania ma obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Takie wskazania nie są wiążące dla organu I instancji, a jedynie wskazują na podstawowy kierunek rozważań organu i uzupełniania materiału dowodowego. Dlatego też Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znamion naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślenie wymaga bowiem, że zaskarżone postanowienie ma charakter wstępny co do nakładania obowiązków wynikających ze stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i gdyby założyć, że Wojewódzki Inspektor przesądza na podstawie braku kompletnego (z istotnymi brakami) materiału dowodowego tryb prowadzenia postępowania (np. zamiast postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego – postępowanie legalizacyjne objęte art. 48-49 Prawa budowlanego), to wówczas działanie organu II instancji stanowiłoby właśnie naruszenie prawa.

Z tych też powodów także zarzuty skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" jawią się jako nieuzasadnione. Nadto podnieść należy, że Wojewódzki Inspektor nie naruszył zasady zaufania, skoro stwierdził naruszenie przez organ I instancji podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej i obowiązku ustalenia wszystkich istotnych okoliczności przez organ administracyjny (art. 7 K.p.a.). Właśnie prawidłowe ustalenie rzeczywistego stanu stanowi element budowania zasady zaufania stron do organu administracyjnego. Strony powinny mieć pewność, że organ administracyjny w pełni uwzględnił wszystkie okoliczności zarówno te na korzyść danej strony, jak i niekorzystne dla strony i na tej podstawie zastosował właściwe przepisy. Byłoby naruszeniem zasady zaufania do organów administracyjnych, gdyby organ administracyjny ustalił tylko częściowo stan faktyczny i to tylko po to, żeby zastosować najkorzystniejsze dla strony rozwiązanie. Wówczas taki organ nie tylko naruszałby zasadę prawdy obiektywnej, ale także i zasadę praworządności. Rozpoznanie zaś sprawy przed wyznaczonym terminem do jej załatwienia wskazuje jedynie na to, że sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia i organ rozpoznający sprawę nie pozostaje w bezczynności.

Natomiast podniesienie skutecznego zarzutu naruszenia art. 10 kpa wymaga wykazania, że strona przed wydaniem decyzji/postanowienia została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się czy też zgłoszenia określonych wniosków dowodowych. Takich zaś twierdzeń w ogóle skarga nie zawiera. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową (naruszenie przepisów prawa procesowego), która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Ol 1045/13, LEX nr 1414026; z dnia 29 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 649/13, LEX nr 1373797; z dnia 6 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 534/13, LEX nr 1361785; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Gd 592/12, LEX nr 1302963; wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, oraz z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11, LEX nr 1081058). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853).

Z powyższych względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.