Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3100/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja z ... sierpnia 2016 r. nr ... wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") w przedmiocie uchylenia decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... marca 2016 r. Nr ... stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr ... z dnia ... listopada 2011 r. w sprawie wstępnego uznania spółki G. Sp. z o. o. w K. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Strona") za grupę producentów owoców i warzyw i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 27 października 2011 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego wpłynął wniosek Strony z ... października 2011 r. o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

W dniu 9 listopada 2011 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego przeprowadzili kontrolę w Spółce i sporządzili z tej kontroli protokół, podpisany przez kontrolujących (K. W. i M. W.) oraz przedstawicieli kontrolowanej Spółki (M. W. oraz J. Ś.). W tym samym dniu Spółka złożyła oświadczenie, w którym poinformowała o braku zamiaru zgłaszania zastrzeżeń do protokołu z kontroli.

W dniu ... listopada 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydal decyzję nr ..., w której stwierdził spełnienie przez Stronę warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5 poz. 27) i dokonał wstępnego uznania Spółki oraz zatwierdził realizowany w latach 2011-2015 plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów.

W dniu ... grudnia 2015 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej Prezes ARR) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia ... listopada 2011 r. Postępowanie to zakończyło się w dniu ... marca 2016 r. wydaniem decyzji Prezesa ARR (o wskazanym wyżej numerze) stwierdzającej, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia ... listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia ... sierpnia 2016 r. o wskazanym wyżej numerze Minister uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał obowiązujące regulacje prawa krajowego oraz unijnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, iż na podstawie powyższych przepisów Marszałek Województwa Mazowieckiego wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Zdaniem organu odwoławczego w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez Stronę w formie oświadczeń.

Organ odwoławczy zauważył, że w protokole z kontroli przeprowadzonej u Strony w dniu 9 listopada 2011 r., brak informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków celem weryfikacji, czy podmiot aplikujący o wstępne uznanie spełniał warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., tj. czy członkowie tego podmiotu byli w dniu złożenia wniosku Strony producentami wytwarzającymi przynajmniej jeden z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które Strona wnioskowała o wstępne uznanie. Z akt sprawy zdaniem organu odwoławczego wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez Stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r., Nr 11, poz. 70, z późn. zm.) potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków Spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Powyższe potwierdza brzmienie definicji "oświadczenia", zawartej w słowniku języka polskiego, która stwierdza, że: oświadczenie to "oficjalna wypowiedź przedstawiająca czyjeś przekonania lub stanowisko; też: pismo zawierające taką wypowiedź". W tym kontekście należy stwierdzić, że oświadczenia członków są dokumentami, jednak dokumenty te jedynie przekazują pewną informację, ale jej nie potwierdzają.

Zdaniem organu odwoławczego, Marszałek Województwa Mazowieckiego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez Spółkę zgodnie z przepisami UE i krajowymi. Wydanie decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868), jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r.

Zdaniem Ministra, należało zatem rozważyć spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.")

Minister wskazał, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419), od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes Agencji Rynku Rolnego. To na Prezesie ARR jako organie I instancji we wszczętym postępowaniu ciążył zatem obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył, że katalog spraw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, o której mowa, organ ten, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych w przepisach UE.

Jak wskazał Minister, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została jednak pominięta. W omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Konsekwentnie, Minister nie zgodził się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszalka Województwa Mazowieckiego przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ocenie Ministra Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia ... listopada 2011 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Minister podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, iż decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister uznał jednocześnie, że bez wpływu na powyższe ustalenia pozostają zarzuty odwołania i że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem o braku podstawy, z której wynikają następujące obowiązki:

-sprawdzenia czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych, użytków rolnych lub jednostek produkcji rolnej na terytorium RP,

-sprawdzenia okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków spółki środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie,

-sprawdzenia czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym, tak aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych,

-sprawdzenia czy każdy z członków spółki prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie oraz okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że grupy producentów owoców i warzyw powinny być tworzone z inicjatywy rolników uprawiających co najmniej jeden produkt sektora owoców i warzyw, dlatego też organ wydający decyzję o wstępnym uznaniu powinien był dokonać weryfikacji tego faktu. W tym celu należało posłużyć się definicją rolnika zawartą w art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009, zgodnie z którą "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą". W związku z powyższym, aby możliwe było uznanie, że dana osoba jest rolnikiem należałoby stwierdzić, że posiada ona prawo do użytkowania gruntów rolnych, jak i może wykazać/udowodnić, że prowadzi działalność rolniczą. Powyższe można udowodnić m.in. poprzez wykazanie, że dana osoba jest podatnikiem podatku rolnego (albo prowadzi działalność w ramach działów specjalnych produkcji rolnej), zakupuje środki produkcji albo korzysta z dopłat bezpośrednich.

Zdaniem Ministra, w trakcie postępowania w sprawie wstępnego uznania Marszałek Województwa Mazowieckiego powinien był sprawdzić każdy z ww. elementów, gdyż tylko w ten sposób możliwe było sprawdzenie czy spółka ubiegająca się o wstępne uznanie za grupę producentów spełnia warunki wstępnego uznania określone w art. 125 e rozporządzenia 1234/2007.

Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w sprawie wstępnego uznania za grupę producentów nie znajdowały się żadne dokumenty potwierdzające, że dokonano sprawdzenia któregokolwiek z powyższych elementów. Strona w uzasadnieniu odwołania od decyzji Prezesa ARR przywołuje przepisy UE, z których wynika obowiązek spełniania przez członków Spółki definicji pojęcia "rolnik", jak i "gospodarstwo" oraz "działalność rolnicza" stwierdzając, że ze złożonych wraz z wnioskiem o wstępne uznanie oświadczeń, jak i z planu dochodzenia do uznania wynika spełnianie przesłanek, o których mowa. Minister podkreślił, że oświadczenie jest dokumentem przekazującym pewną informację, ale nie może być uznane za dokument potwierdzający tę informację. Dlatego też przedmiotem sporu nie jest fakt spełniania przez spółkę ww. przesłanek, lecz ich właściwe udokumentowanie w materiale dowodowym (aktach sprawy) zebranym w toku postępowania o wstępne uznanie prowadzonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w 2011 r. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem analiza poprawności przedmiotowej decyzji, a nie stan faktyczny badany na etapie poprzedzającym jej wydanie.

Strona kwestionuje prawo Prezesa ARR do żądania potwierdzenia posiadania prawa do gruntów rolnych powołując się m.in. na oświadczenie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi K. P. z dnia ... stycznia 2014 r., z którego wynika, że przepisy UE "nie uzależniają prawa do uzyskiwania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych. Bezpośrednim celem płatności bezpośrednich jest bowiem wsparcie dochodów rolników, a więc osób faktycznie prowadzących działalność rolniczą. (...) płatności są przyznawane posiadaczowi działek rolnych niezależnie od tytułu prawnego do tych działek".

Minister zauważył, że powyższe oświadczenie nie ma charakteru normatywnego. Potwierdził, że prawo do płatności bezpośrednich przysługuje rolnikowi niezależnie od tytułu prawnego gruntu rolnego, na którym prowadzi on swoją działalność. Dlatego udokumentowanie w zebranym materiale dowodowym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego faktu posiadania prawa do korzystania z płatności bezpośrednich przez każdego z członków spółki byłoby wystarczającym dowodem na sprawdzenie okoliczności bycie rolnikiem zgodnie z definicją określoną w rozporządzeniu 73/2009. Skoro korzystanie z prawa do płatności bezpośrednich nie jest obowiązkowe dla rolników, w przypadku braku dostarczenia takiego dowodu wystarczający byłby każdy inny dokument potwierdzający prawo do użytkowania gruntu rolnego, przy czym nie musiałby to być dokument potwierdzający prawo własności.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra Prezes ARR słusznie stwierdził, że Marszałek Województwa Mazowieckiego:

1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach (ankietach) składanych przez członków Spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1234/2007;

2) zaniechał sprawdzenia wypełnienia przez Stronę definicji grupy, o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;

3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków Strony posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych, lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;

4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków Strony przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczność dysponowania przez poszczególnych członków Strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;

5) nie sprawdził czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków Strony w przedłożonym oświadczeniu jest zgodna z rzeczywistością wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie wydającym decyzję i wynikającemu wprost z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej; a ponadto

6) nie zweryfikował, czy każdy z członków Strony mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym, tak aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

W świetle powyższego organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem Prezesa ARR, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez Stronę zgodnie z ww. przepisami UE i krajowymi, czym naruszył w sposób rażący przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak też naruszył przepisy art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) i art. 111 ww. rozporządzenia nr 543/2011.

Organ odwoławczy zauważył, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy. Przykładowo nie zwracał się do Strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu.

W związku z tym organ prowadzący postępowanie nie mógł ocenić dowodów i poczynić ustaleń, które pozwoliły mu na wydanie kontrolowanej przez Prezesa ARR decyzji. Dlatego też Minister nie zgodził się ze Stroną, że przeprowadzona przez Marszałka Województwa Mazowieckiego kontrola i dowody zgromadzone w sprawie były wyczerpujące z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, nawet przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz swobody orzekania przez organ wydający kontrolowaną decyzję.

W ocenie Ministra bez wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również zarzut strony dotyczący prawa odstąpienia przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. od sporządzania uzasadnienia decyzji o wstępnym uznaniu z dnia ... listopada 2011 r. Uzasadnienie w przypadku przedmiotowej decyzji nie było elementem obowiązkowym, jednak w aktach sprawy powinny znajdować się wszelkie dowody, które zebrano w trakcie postępowania, i które były niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy, jak i uzasadniałyby określone rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku rażącego naruszenia art. 193 rozporządzenia 1234/2007 organ odwoławczy zauważył, że na Marszalku Województwa Mazowieckiego spoczywał szczególny obowiązek sprawdzenia, czy Strona nie stworzyła sztucznych i pozornych warunków w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści majątkowych. Organ przyznający status wstępnego uznania, w ocenie Prezesa ARR, powinien był czuwać nad tym, aby istota i cel pomocy, przyznawane w ramach danego mechanizmu nie zostały naruszone, i aby wstępnie uznane zostały tylko te podmioty, które rzeczywiście spełniły wszystkie wymagania określone w przepisach prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości budzą jednoznaczne twierdzenia w tym zakresie zawarte w decyzji Prezesa ARR. Minister zauważył, że przepis ten dotyczy stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania określonych korzyści finansowych. Decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw nie rozstrzygała natomiast kwestii pomocy finansowej dla grupy.

Organ odwoławczy podzielił zarzut strony, że Prezes ARR nie uzasadnił odpowiednią podstawą prawną szeregu swoich zarzutów wymienionych na stronie 12 rozpatrywanego odwołania. Minister zauważył, że nie oznacza to, że podstawa taka nie znajdowała się w przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2011 r., oraz § 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. - Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) i unijnych (art. 111 rozporządzenia 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych.

Zdaniem organu odwoławczego, ponownej analizie należy poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r., do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 przywołanej ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. wynika zdaniem Ministra wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie uznania strony za organizację producentów owoców i warzyw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji Ministra zarzucono naruszenie:

1. Art. 139 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Ministra i w konsekwencji wydanie decyzji na niekorzyść Skarżącej, bez wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius,

2. Art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez Ministra zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia ... listopada 2011 r.,

3. Art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez:

-odstąpienie wykazania w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji z przywołaniem jedynie podstawy prawnej i to niepełnej do działania Prezesa ARR,

-zaniechanie przywołania podstawy prawnej przepisów do jakich organ wydający decyzję chciał się odwołać w wydanej decyzji, zarówno w sentencji orzeczenia poprzez zaniechanie podania miejsca publikacji ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw, jak i poprzez przywoływanie w uzasadnieniu ustawy z odniesieniem tylko do daty publikacji ustawy czy też rozporządzenia z zaniechaniem pełnego tytułu ustawy i z zaniechaniem miejsca publikacji danego aktu prawnego, w tym z naruszeniem technik legislacyjnych związanych z ujednolicaniem aktów prawnych, co doprowadza do tego, że decyzja jest nieczytelna w zakresie uzasadnienia, co przy wytknięciu błędów Marszałkowi Województwa w zakresie braku dokładności w wydanej przez niego decyzji, stawia Ministra na takiej samej pozycji,

-odwołanie się przez Ministra w uzasadnieniu prawnym do stanu prawnego z czerwca 2011 r. przy zaniechaniu jednocześnie wyjaśniania z jakich przyczyn stan prawny z tej daty ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza, że wniosek o wstępne uznanie datowany jest na październik 2011 r.,

-odstąpienie od uzasadnienia konkretnych zarzutów, które podniesione były w decyzji Organu I instancji, i utrzymane w ocenie Ministra, przy nie podzieleniu stanowiska strony skarżącej, która dokonała analizy każdej z przesłanek z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58) w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2011 r.

4. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Ministra i w konsekwencji dokonanie stwierdzenia, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia ... listopada 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 48/15, za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, jak również przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, podczas gdy organy obydwu instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów, jak również zarówno Prezes ARR, jak również Minister nie pochylił się w ogóle nad udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy wskazywane naruszenia miały jakikolwiek wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie i czy spowodowałoby to, że zostałaby wydana decyzja o odmiennej treści, tj. Marszałek Województwa stwierdziłby, że Spółka nie spełnia warunków wstępnego uznawania grup i odmówiłby tym samym uznania Spółki w grupie produktów ,,owoce" i grupie produktów "warzywa" oraz odmówiłby zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Dodatkowo organy obydwu instancji nie wykazały istnienia przesłanek decydujących o możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości naruszenia prawa polegającej na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, charakteru przepisu, który został naruszony, tj. czy jest to przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, czyli skutków, które wywołuje decyzja oraz że powoływane naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a., przy uwzględnieniu, że Minister przyznał, że "istotnie uzasadnienie przedmiotowej decyzji (dop. EK o wstępnym uznaniu z dnia 10 listopada 2011 r.) nie było elementem obowiązkowym" (tak: uzasadnienie decyzji str. 17),

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. UE. L. 299 z 16.11.2007 r. str. 1) w zw. z art. 158 § 2 KPA w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił się rażącego naruszenia art. 193 ww. rozporządzenia, podczas gdy organy obydwu instancji w zaskarżonej decyzji nie wskazuje na czym miałoby polegać stworzenie przez członków Spółki sztucznych warunków, skoro faktycznie prowadzili w wymaganym okresie działalność rolniczą, co wynika z przedłożonych dokumentów, jak również, że spełniali wymagania określone w przepisach prawa, a zatem nie wykazanie, że potencjalne naruszenie prawa miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Organy obydwu instancji nie wykazały ponadto przesłanek decydujących o możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości naruszenia prawa polegającej na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, charakteru przepisu, który został naruszony, tj. czy jest to przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, czyli skutków, które wywołuje decyzja oraz że powoływane naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

6. Art. 156 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieprawidłowej wykładni pojęcia "nieodwracalności skutków prawnych decyzji" wobec faktu, że Spółka została uznana za grupę producentów i w konsekwencji dokonanie stwierdzenia, zgodnie z którym "W świetle powyższej argumentacji oraz przytoczonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego należy stwierdzić, że Prezes ARR, pomimo że w trakcie postępowania dowodowego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka w sprawie spełnienia przez Stronę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 156 §2 KPA poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia ... listopada 2011 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny". W niniejszym przypadku zdaniem Skarżącej oczywiste jest, że organ administracji publicznej nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych wywołanych decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia ... listopada 2011 r., który to skutek wywołany został decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia ... września 2015 r. w przedmiocie uznania Skarżącej za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i "warzywa".

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nadto powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 349/13 wskazał, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.pa. nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius (por. wyrok WSA z 28 lutego 2012, sygn. akt I SA/Gd 196/11-LEX nr 1120820).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia ... sierpnia 2016 r. uchylającą w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... marca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Zakwestionowana przez Skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Zdaniem Ministra, organ I instancji powinien "po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2011 r., oraz § 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również w zakresie przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) i unijnych (art. 111 rozporządzenia 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Jednocześnie ponownej analizie należy poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r., do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw".

Przypomnieć ponownie należy, że ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zatem łączne wystąpienie dwóch przesłanek: naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a.

Podkreślić należy także, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie ustalenia tych okoliczności jak i oczywiście ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Ponadto, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę pry ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że sprawa zostaje "cofnięta" na etap postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1046/08, LEX nr 595687; wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10, LEX nr 1121188).

Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 539/10, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 636/12 i 637/12). Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 94/12).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy tj. faktu, iż decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nr ... z dnia ... listopada 2011 r. w sprawie wstępnego uznania spółki G... Sp. z o. o. za grupę producentów owoców i warzyw została wydana z rażącym naruszeniem prawa - naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji a także uznając zarzuty Skarżącej za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego. W efekcie rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nie będąc do tego uprawnionym treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera pełen katalog kompetencji organu odwoławczego.

Podkreślić przy tym należy, iż Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. Nałożenie na organ odwoławczy obowiązku wskazania, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę jest istotnym ograniczeniem dopuszczalności wydania tego rodzaju decyzji.

Sąd przypomina, iż zastosowanie ww. przepisu wymaga to od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia.

Wyrażenie przez Ministra poglądu prawnego w przedmiocie prawa materialnego w sposób oczywisty wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi jego naruszenie. Ponownie należy podkreślić, iż orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma więc charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Z tej też przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W konsekwencji powyższego przedmiotem oceny Sądu nie mogła być zasadność stanowiska Ministra w zakresie wykładni dokonanej w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego.

Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja kasacyjna z dnia ... sierpnia 2016 r. jest ostateczna i w sytuacji kiedy nie zostałaby wzruszona w ramach nadzwyczajnych trybów, o których mowa wyżej, to Minister przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie byłby nią związany co do treści (a zatem i oceny prawnej w niej wyrażonej) i formy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 1230/12).

Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a., zobowiązany jest do uwzględnienia przy orzekaniu przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.